Prop. 1988/89:4

Regeringens proposition 1988/89:4

om skolans utveckling och styrning

Prop. 1988/89:4

Regeringen föreslår
riksdagen att anta de förslag som har tagits upp bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 30 juni 1988.

På regeringens vägnar Ingvar
Carlsson

Bengt
Göransson

Propositionens huvudsakliga innehåll

Principiella
rikdinjer för ansvarsfördelningen och styrningen inom skolområdet tas upp.
Dessa innebär ett ökat lokalt ansvar för skolverksamheten, en utveckling från
regelstyrning mot målstyrning, en bättre utvärdering, en stärkt lokal
skolledning, en bättre information om skolans mål och en effektivare tillsyn av
skolornas verksamhet.

Skolan
skall vara ett gemensamt ansvar för stat och kommun, för politiker och
anställda. Kommunen skall ha ett övergripande ansvar för att de nationella
målen för skolverksamheten förverkligas. Skolöverstyrelsens uppgifter skall
gälla frågor som avser hela skolväsendet eller som förutsätter nationell
överblick eller särskild kompetens. Länsskolnämndernas roll skall framför allt
vara tillsyn av att skolverksamheten bedrivs enligt nationellt fastställda mål
och riktlinjer, rådgivning och stöd, planering och samordning.

Personalpolitiken
för lärar- och skolledartjänster skall tydligare än i dag bli ett instrument
för förnyelse och utveckling av skolan. Bl. a. tas frågan om lärarnas
arbetstidsreglering upp liksom lärares åligganden. En decentralisering av
tillsättning av skolledartjänsterna samt lektorstjänsterna till kommunema
föreslås.

I
syfte att förstärka och fördjupa elevernas och föräldrarnas inflytande och
medbestämmande föreslås för grundskolans del bl.a. att det i grundskoleförordningen
skrivs in en rätt för eleverna och föräldrarna till information och samråd
innan rektor fattar beslut i frågor av stor betydelse för eleverna. Formerna
härför skall avgöras lokalt. Skolkonferensen i gymnasieskolan ges rätt att
besluta i frågor av stor betydelse för eleverna. Hälften av skolkonferensens
10 ledamöter skall vara elever. Elevföreträdare

1
Riksdagen 1988189. 1 saml. Nr 4

adjungeras i skolans
skyddskommitté. Det fömtsatts att översynen av Prop. 1988/89:4

arbetsmiljölagen kommer
att leda till att elevföreträdare får närvaro- och

yttranderätt.

Frågor
om valfrihet tas upp. Enskilda skolor skall ha möjlighet att profilera skolan
när det gäller innehåll och arbetssätt. Försöksverksamhet med
timplanejämkningar startas. När det gäller elevers och föräldrars önskemål om
val av skola skall hänsyn tas så långt detta är praktiskt möjligt inom
befintliga ekonomiska ramar. Kommunen avgör hur val av skola skall ske.

Utvecklingsarbetet
med kultur i skolan skall fortsätta. I en nästa fas inriktas det på att göra
kulturverksamheten till en naturlig del av det dagliga skolarbetet.

Frågor
om samverkan mellan barnomsorg och skola tas upp. Tillsättandet av en
arbetsgrupp med uppgift att följa, stimulera och påskynda utvecklingen i
riktning mot ett närmande mellan skola och skolbarnsomsorg aviseras.

Ett
särskilt lokalt utvecklingsarbete som inriktas på utveckling av arbetsformer
och arbetssätt inleds på grundskolans högstadium.

En
ny ordning för betygsättning i engelska och matematik på högstadiet införs.
Betyg skall sättas utifrån att eleverna utgör en gemensam referensgrupp.

Organiserandet
av de specialpedagogiska insatserna i grundskolan tas upp. Alla lärare skall i
sin allmänna lärarkompetens ha grundläggande kunskaper i specialpedagogik.
Skolan skall ocksä ha tillgång till lärare med en fördjupad specialpedagogisk
utbildning - speciallärare - för att den skall kunna erbjuda adekvat stöd ät
elever med svårare och mer specifika problem.

En
ny specialpedagogisk påbyggnadsutbildning inrättas. Utbildningen omfattar 40
eller 60 poäng.

Varje
skolenhet skall även i fortsättningen ha ett bibliotek. Någon viss standard för
skolbiblioteken föreskrivs inte. Lokal samordning och fördjupad samverkan
mellan skola och folkbibliotek framhålls. I den nya grundskoleförordningen
föreslås att en gåvoläromedelsparagraf införs. Eleverna i grundskolan skall som
gåva få de basläromedel och väsentliga hjälpmedel som de behöver av pedagogiska
skäl, kan komma att behöva som underlag för fortsatta studier eller som de i
övrigt kan ha särskild nytta av att kunna gå tillbaka till. Statens institut
för läromedel skall ges i uppdrag att genomföra en fortlöpande
kvalitetsgranskning av läroböcker. Granskningen skall gälla de läroböcker som
fastställts som basläromedel.

Särskilda
medel anslås för arbetsstipendier till läroboksförfattare för att stimulera
till ett nytänkande och pedagogisk utveckling. Prisutvecklingen på
läromedelsmarknaden bör ägnas särskild uppmärksamhet. Formerna för detta bör
tas upp vid överläggningar med läromedelsbranschen.

Utbildningsdepartementet Prop. 1988/89:4

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 juni 1988

Närvarande:
statsministern Carlsson, statsråden Sigurdsen, Gustafsson, Hjelm-Wallén,
Peterson, Göransson, Dahl, Hellström, Lindqvist, G. Andersson

Föredragande:
statsrådet Göransson

Proposition om skolans utveckling och styrning 1 Inledning

Utbildningen
är en viktig faktor i samhällsutvecklingen. Ökad kunskap bereder väg för nya
synsätt och problemlösningar. En hög och jämn utbildningsnivå gör det möjligt
för fler att bidra till samhällets utveckling. En kunnig och medveten allmän
opinion möjliggör en saklig och konstruktiv debatt och väl förankrade beslut.
Kunskap skapar intresse och förståelse för förändringar och har härigenom en
grundläggande betydelse för samhällets och arbetslivets förmåga till förnyelse.

Ju
mer utbildningsmöjligheterna har byggts ut i samhället desto tydligare framstår
kunskapernas betydelse för var och ens personliga utveckling och möjligheter
att själv påverka sin situation. Dåliga kunskaper och bristande självförtroende
i förhållande till studier och inlärning är besvärande handikapp i dagens
samhälle.

Därför
är det viktigt att var och en som lämnar skolan har goda kunskaper och en
positiv inställning till framtida vidare utbildning.

Vad
jag sagt om kunskapers betydelse innebär att stora krav ställs på skolan.

Regeringen
har i olika sammanhang redovisat sin politik på skolområdet. Jag vill särskilt
hänvisa till åtgärderna för att bekämpa utslagningen i grundskolan som
presenterades i 1985 års budgetproposition (prop. 1984/ 85:100, bil 10) och till
förslagen om att utveckla yrkesutbildningen i den s.k. ÖGY-propositionen (prop.
1987/88:102, UbU 16, rskr. ?67). I årets budgetproposition har jag redovisat
min bedömning av situationen i grundskolan och angivit inriktningen för
fortsatt utveckling. Jag har också pekat på behovet av att vidta åtgärder på
främst kommunal nivå för att förbättra situationen när det gäller de brister
som finns i vissa kommuner vad avser skollokaler och läromedel.

Dessa
och andra förslag under den senaste tioårsperioden har inneburit målmedvetna
insatser för att förnya skolans inre arbete. Lärarresurserna har genom en
omläggning av statsbidraget för såväl grundskolan som gymnasieskolan kunnat
disponeras friare, så att elevernas skiftande behov

av undervisning och stöd
bättre kan tillgodoses. Samarbetet lärare emellan Prop. 1988/89:4 har
stimulerats i syfte att variera och utveckla arbetsformerna. Betydande resurser
har avdelats för personalfortbildning. En samlad skolledamtbild-ning har
startats. Skolorna disponerar numera egna resurser för lokalt
utvecklingsarbete, vilket innebär att skolenheter och lärare som vill pröva nya
vägar i sitt arbete kan få hjälp med att starta nya projekt.

En
annan viktig förändring är den nya gmndskolläramtbildning som påbörjas under
det kommande läsåret. Därmed skapas fömtsättningar för en gemensam pedagogisk
grundsyn för hela gmndskolan med inriktning på arbetssätt som kan anpassas till
elever med skiftande behov och intressen. Från 1989/90 påbörjas ett program för
kompletteringsfortbildning av yrkesverksamma lärare för att intentionerna
bakom den nya lärarutbildningen skall kunna påverka skolornas arbete med
större snabbhet och styrka.

En
grundläggande tanke i den utveckling som jag beskrivit är att det lokala
ansvaret för skolan ökar. En förnyelse av skolans inre arbete fordrar ett
starkt lokalt engagemang. Viktiga uppgifter måste läggas på lokal nivå samtidigt
som den statliga detaljstyrningen minskar.

En
decentralisering till kommunerna genomförs också på andra arbetsområden inom
den offentliga sektorn. Även på den lokala nivån inom kommunerna sker en
decentralisering till lokala organ, t. ex. kommundelsnämnder. Inom.ramen för
det s.k. frikommunförsöket har nya organisationslösningar prövats och den
kommunala friheten ytterligare ökat.

De
förändringar som nu sker i kommunerna när det gäller ansvar och arbetssätt har
väckt behovet att samlat ta ställning fill frågor som gäller skolans styrning.
I det följande kommer jag att presentera vissa förslag när det gäller styrningen
som lämnats av en särskild parlamentarisk beredning.

Det
är viktigt att de frågor om styrningen av skolan som jag kommer att behandla
inte i första hand ses som en avvägning av hur det administrativa ansvaret inom
skolområdet skall fördelas, utan som något som ger fömtsättningar för
utvecklingsarbetet i skolan. Den ökade lokala frihet som jag förordar är
motiverad bl. a. av det angelägna i att ge de kommunalpolitiskt engagerade ett
tydligare ansvar för att förverkliga läroplanernas intentioner. Förslagen om
en mer målmedveten utvärdering av skolans verksamhet innebär att större
uppmärksamhet riktas på vilka resultat skolan uppnår och att debatten om olika
vägar att nå målet stimuleras. Den utveckling av lärar- och skolledarrollerna
som jag vill uppmuntra med mina förslag anknyter till utvecklingstendenser i
arbetsenheternas verksamhet och i skolledarutbildningen. Också en förstärkning
av elevinflytandet medverkar självfallet till att utveckla skolans verksamhet.

Mina
överväganden och ställningstaganden innebär i första hand principiella
riktlinjer för ansvarsfördelningen och styrningen på skolområdet. De utgör en
startpunkt för och anger inriktningen av ett fortsatt arbete med förändringar
av skolans styrsystem. Jag kommer senare att återkomma till regeringen med
förslag till hur detta fortsatta arbete skall bedrivas vad avser bl. a.
förändringar när det gäller skolledningsfunktionen, personalpolitiken samt
skolöverstyrelsens (SÖ:s) och länsskolnämndernas organisation. I fråga om
organisationen pä regional nivå kommer jag därvid att beakta resultaten från
utredningen (C 1988:02) om samordnad länsförvalt-

ning. Arbetet bör i dessa
delar bedrivas så att förändringar kan genomföras Prop. 1988/89:4 senast
den 1 juli 1990.

I
vissa delar, t. ex. beträffande upprättande av kommunala skolplaner,
tillsättning av skolledare och ökat elevinflytande, är mina förslag mer konkreta
och kan efter beslut av riksdagen läggas fill grund för ändringar i gällande
bestämmelser. Dessa förändringar bör genomföras till läsåret 1989/90. Härigenom
kan skolväsendet och kommunerna få erforderlig förberedelsetid.

Parallellt
med styrningsberedningens arbete har inom utbildningsdepartementet bedrivits
ett arbete med förenklingar av skolans regelsystem. Regeringen har den 2 juni i
år utfärdat en gmndskoleförordning (1988:655). Jämfört med den hittills
gällande skolförordningen innebär den en betydande förenkling och avreglering.
Antalet bestämmelser har mer än halverats. Gymnasieförordningen (1987:743)_
innebär likaså en förenkling av regelsystemet. Regeringen kommer inom den
närmaste tiden vidare att få förslag om ett nytt meritvärderingssystem för
tillsättning av lärartjänster som likaså kommer att innebära en betydande
förenkling jämfört med förhållandet i dag. Jag räknar med att senare i år
föreslå regeringen att utfärda en personalförordning för skolväsendet i syfte
att förenkla regleringen och öka utrymmet för lokala bedömningar.

Sammantaget
räknar jag med ätt det pågående och det nu aviserade utrednings- och
förenklingsarbetet på några års sikt skall leda till betydande förändringar i
systemet för styrning av skolväsendet, och att det härigenom skall bli möjligt
att nå längre än hittills på väg mot en mer målstyrd och mindre regelstyrd
skola.

Styrningsberedningens
förslag till förändringar i statsbidragssystemet för gmndskolan skiljer sig
från övriga delar av beredningens förslag genom att det inte enbart ger
principiella riktlinjer för förändringar utan i detalj anger vilka förändringar
som bör genomföras. Jag ser det för min del nödvändigt med ytterligare
överväganden innan förslag föreläggs riksdagen. Att nu besluta om större
förändringar i statsbidragssystemet skulle försvåra möjligheterna att ta med
statsbidrag till gmndskolan i mer generella överväganden om statsbidragsgivningen
till kommunerna. Jag menar också att det är rimligt med en remissbehandling av
förslag av denna mer detaljerade karaktär för att bl.a. få en gmndligare bedömning
av vilka konsekvenser förslagen kan komma att få i olika avseenden.

Utöver
styrningsfrågorna kommer jag i det följande att redovisa förslag i syfte att
förbättra kvaliteten på skolans undervisning och förnyat innehåll och arbetssätt.
Bl.a. kommer jag att föreslå åtgärder för att förbättra tillgången på
läroböcker och höja läroböckernas kvalitet. En förnyelse av specialundervisningen
med en förbättrad specialpedagogisk påbyggnadsutbildning aviseras liksom ett
särskilt utvecklingsarbete på högstadiet. Riktlinjer anges för det fortsatta
arbetet med kultur i skolan. Även vissa frågor om samverkan mellan barnomsorg
och skola tas upp.

Dessutom
lägger jag fram förslag som syftar till att stimulera skolorna att profilera
sin verksamhet pedagogiskt och innehållsmässigt. Levande pedagogik kan aldrig
präglas av likformighet och mfin. Alternativ pedagogik får därför inte vara
något som bara existerar vid sidan av det obligatoriska

skolväsendet. Inom
grundskolan måste det kunna finnas utrymme för Prop. 1988/89:4 många olika
alternativ. En skolas arbete med att utforma ett eget pedagogiskt program
eller en egen innehållslig profil får till resultat en ökad pedagogisk
målmedvetenhet, bättre samarbete lärarna emellan och med elever och föräldrar
samt ett stärkt intresse för att utvärdera verksamheten och analysera
resultaten. Detta bidrar verksamt till att förbättra arbetsklimatet och höja
kvaliteten på skolarbetet.

2 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på
skolområdet

2.1 Allmänt

Ett
viktigt led i regeringens samlade politik är att utveckla och förnya den offentliga
sektorn. En huvudinriktning i detta arbete är strävan efter förenkling och
decentralisering så att den nuvarande detaljregleringen av kommunal verksamhet
kan minska och den kommunala friheten öka. En annan huvudinriktning är att
försöka åstadkomma båttre hushållning med de samhälleliga resurserna.

Skolväsendet
är en stor och viktig del av den offentliga sektorn. Det är också den verksamhet
i kommunema där detaljstyrningen sannolikt är mest utpräglad. Kostnaderna utgör
en betydande post i såväl statens som kommunernas budget. Det är mot denna bakgmnd
nödvändigt att det offentliga förnyelsearbetet omfattar också skolområdet.

Bakom
den förhållandevis omfattande statliga regleringen av skolväsendet ligger bl.a.
en önskan om att kunna garantera en över hela landet likvärdig
utbildningsstandard. Det är enligt min mening viktigt att åstadkomma en balans
mellan å ena sidan detta behov, å andra sidan den nyss nämnda strävan efter
förenkling och decentralisering.

Men
det är också viktigt att finna nya och effektivare former för att utveckla
skolverksamheten. Gmndskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna
har som jag nyss redovisat en gmndläggande betydelse för den enskildes
möjligheter till ett meningsfullt liv liksom för samhällets förnyelse och
utveckling och därigenom för vårt fortsatta välstånd. Det är därför nödvändigt
att vi har ett väl fungerande skolsystem som lever upp till ambitionen att ge
alla en god utbildning oavsett geografiska, sociala och ekonomiska
förhållanden.

Med
en i grunden posifiv värdering av det reformarbete rörande svenskt skolväsende
som skett under de senaste decennierna ser jag det som nödvändigt att nu öka
kraven på skolväsendet att nå uppställda mål. Dessa har enligt min mening inte
i tillräckligt stor utsträckning uppnåtts. Samhällsutvecklingen innebär också
att kraven på utbildningsväsendet steg för steg ökar. Om det skall bli möjligt
att motsvara dessa ökande krav på förnyelse och utveckling, är det nödvändigt
att finna ett bättre system för styrning av skolväsendet än det som vi har i
dag. Kravet på en effekfivare styrning måste samtidigt förenas med önskemålet
om regelförenkling, decentralisering samt ökad kommunal och lokal frihet.

Vad som nu sagts utgjorde
huvudskälen till attjag i 1986 års budgetpro- Prop. 1988/89:4 position (prop.
1985/86:100, bil. 10) anmälde min avsikt att ta initiativ till en samlad
beredning av frågor om skolans styrning.

Som
en förberedelse för denna beredning utarbetade tre sakkunniga ett , beredningsunderlag
som publicerades vintern 1987 under titeln Ansvarsfördelning och styrning på
skolområdet (DsU 1987:1). Där beskrevs framväxten av nuvarande förhållanden,
redovisades resultat från forskning om och utvärdering av de senaste tio årens
reformåtgärder samt presenterades vissa frågeställningar och problem.
Beredningsunderlaget tillställdes ett antal myndigheter och organisafioner.

I
april 1987 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att genomföra den aviserade
beredningen. Kommittén, som arbetat under namnet styrnings- • beredningen, har
lämnat sina överväganden och förslag i betänkandet (SOU 1988:20) En förändrad
ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Närmast berörda intresseorganisafioner
har fortlöpande beretts fillfäl-le att följa beredningens arbete och att avge
synpunkter på detta. Mina resonemang och ställningsstaganden i det följande
överensstämmer i huvudsak med styrningsberedningens. De gäller främst
grundskolan men också i några avseenden gymnasieskolan och vuxenutbildningen;
jag har i ' sistnämnda hänseenden samrått med utbildningsministern. Som utgångspunkt
för mina överväganden har jag haft oförändrade kostnadsramar.

2.2 Principiella utgångspunkter

På
skolområdet finns en stark tradition av central styming. Skolväsendets organisation
är, och har i ännu högre grad varit starkt styrd av riksdag och regering. En
sådan styrning har varit både naturlig och nödvändig under den reformering och omstmkturering
av skolan som präglat en stor del av efterkrigstiden. Härigenom har den
nuvarande gmndskolan, gymnasieskolan och kommunala utbildningen för vuxna
vuxit fram och utvecklats med ambitionen att göra utbildning geografiskt
tillgänglig för alla, att höja utbildningsnivån fill i praktiken elva eller
tolv år för alla elever oavsett social bakgmnd samt att föra samman olika
utbildningar som byggde på segregation och urval till sammanhållna system. Den
omfattande och genomgripande omvandling av det svenska skolsystemet, som dessa
förändringar inneburit, hade inte varit möjlig utan en betydande styming från riksdagen
och regeringen.

Under
de senaste åren har en avsevärd minskning av detaljregleringen skett. Alltsedan
riksdagsbesluten år 1978 om nytt statsbidragssystem för gmndskolan och år 1979
om ny läroplan för grundskolan har en förenkling och decentralisering skett av
beslutanderätten i fråga om gmndskolans organisafion och resurser. Samma
utveckling har i viss utsträckning gällt för gymnasieskolan under 1980-taIet
och redan tidigare för vuxenutbildningen. Handlingsfriheten för såväl kommuner
som skolor har härigenom ökat. Fortfarande kvarstår dock åtskillig
detaljreglering. Det gäller inte minst regleringen i förordningar och avtal.

När
det gäller själva undervisningen är inslagen av målstyrning stora. 1 detta
avseende kan skolan sägas vara starkt decentraliserad. Den enskilda

läraren har en mycket stor
frihet att inom läroplanernas ramar fillsammans Prop. 1988/89:4 med
eleverna utforma undervisningen, välja metoder och precisera innehållet.

Styrningen
har på så sätt mer kommit att avse t. ex. hur länge och med vilka resurser ett
visst ämne skall studeras än med vilka metoder och med vilket innehåll
undervisningen skall bedrivas. I de fall det funnits en bestämd önskan från
central nivå att mer i detalj styra också innehåll och metoder har även denna
styrning i enlighet med den förhärskande traditionen ofta fått formen av
föreskrifter om att verksamheten skall organiseras påett visst sätt.

Det
hittills tillämpade systemet för styrning har varit framgångsrikt när det
gäller att organisatoriskt förändra skolväsendet. Men det har inte i önskvärd
utsträckning lett till att undervisningen kommit att bedrivas på det sätt som
riksdag och regering har angett i läroplaner och andra måldokument. Forskning
och erfarenheter i övrigt visar tydligt att skolverksamheten i praktiken
endast i begränsad utsträckning styrs genom våra tradifionella styrinstrument
när det gäller annat än den yttre organisationen.

Sett
ufifrån aspekten vad som påverkar själva undervisningen, dvs. vad som sker i det
enskilda klassrummet, synes andra företeelser vara väl så styrande som de
formella styrinstmmenten. Läroplanernas föreskrifter och uttalanden om
undervisningens inriktning och uppläggning upplevs således inte allfid, trots
att de är allmänt hållna eller möjligen på grund härav, av den enskilda läraren
som förpliktigande. I stället är det traditionen, det som läraren en gång
lärde sig i läramtbildningeri, och kanske också den allmänna debatten på
skolområdet, som påverkar lärarens undervisning mest.

Tillgängliga
styrinstrument har heller inte använts tillräckligt medvetet i syfte att
förändra verksamheten i önskad riktning.

Så
har t. ex. traditionen varit svag i svensk skola när det gäller att utvärdera
verksamheten om man med utvärdering menar att verksamhetens resultat ställs i
relation till målen. Detta gäller enligt min mening alla nivåer inom skolan,
från det enskilda klassmmmet fill den nationella nivån. Härigenom har inom
skolväsendet saknats tydliga signaler om i vilka avseenden det har funnits
behov av förändringar i verksamhetens inriktning och utformning för att målen
skall uppnås.

Inte
heller har ett tillräckligt omfattande och systematiskt arbete bedrivits med
att informera, förklara och utveckla bakgrunden till de mål som fastställts för
skolan. Många som arbetar inom skolväsendet, liksom ledamöter i skolstyrelser
och andra kommunala organ samt elever och föräldrar, har därför inte alltid
varit tillräckligt informerade om varför mål och regler fått en viss
utformning.

Den
grundläggande lärarutbildningen är naturligtvis ytterligare ett vikfigt medel
för att styra skolan. Läramtbildningen för gmndskolan har dock först genom 1985
års riksdagsbeslut utformats med utgångspunkt i den sammanhållna gmndskolan.
Det innebär att lärarutbildningen under hela grundskolans framväxtperiod endast
i begränsad utsträckning kunnat fungera som ett effekfivt styrinstrument.

Vidare
har fortbildningen av lärare först efter 1982 års omorganisafion

medvetet
satts in i ett tydligt utvecklingsperspektiv. Bl. a. genom att beslutanderätten
över huvuddelen av resurserna för fortbildning lagts på skolstyrelserna, och
genom att regeringen och SÖ anger vilka fortbildningsbehov som bör
prioriteras, har fortbildningsinsatserna i större utsträckning än fidigare
kommit att medverka till utvecklingen av skolan.

SÖ och länsskolnämnderna
har som en av sina huvuduppgifter att verka för att skolverksamheten utvecklas
i riktning mot uppställda mål. Genom 1981 års riksdagsbeslut om den statliga skoladministrationen
betonades särskilt denna uppgift. En följd av beslutet har emellertid enligt
min uppfattning blivit att den direkta tillsynen kommit att nedtonas alltför
mycket. Därigenom har tveksamhet ibland uppstått hos länsskolnämnderna om,
ingripanden vid avvikelser från fastställda mål och regler.

2.3 En ny modell för styrning av skolan

Prop. 1988/89:4

Mitt
förslag: Styrningen av skolan skall i framtiden präglas av

-
ett ökat lokalt ansvar för
skolverksamheten

-
en utveckling från
regelstyrning mot målstyrning med färre regler och tydligare mål

-
en mer målmedveten utvärdering

-
en stärkt lokal skolledning

-
en bättre information och
förstärkta fortbildningsinsatser om skolans mål, samt

-
en effektivare tillsyn av
skolornas verksamhet.

Skälen
för mitt förslag: Med de utgångspunkter jag nyss angett måste enligt min mening
styrningen av skolverksamheten i större utsträckning än hittills inriktas på
mål, innehåll och former för undervisningen. Det bör ske bl.a. genom ökad
utvärdering och vidgat lokalt ansvarstagande. En utveckling i denna riktning
kan beskrivas som en övergång från ett system som präglas av regelstyrning mot
ett mer mälstyrt system.

För
att den ökade formella frihet, som en minskad detaljreglering innebär, inte i
praktiken skall leda till en minskad i stället för en ökad måluppfyllelse,
måste också det lokala ansvarstagandet för förverkligandet av skolans mål öka.
Jag kommer i senare avsnitt att närmare utveckla dels de förtroendevaldas roll
i detta sammanhang, dels behovet av en stärkt led-ningsfunkfion på skolnivå.

Vad
jag nu har anfört innebär självfallet inte att det skulle vara vare sig möjligt
eller önskvärt med en total avreglering av skolväsendet. Vissa för verksamheten
grundläggande mål, villkor och ramar kräver även i fortsättningen en
regelstyrning. Det gäller t. ex. grundläggande regler om skolplikt, om
skolverksamhetens omfattning, om lärartjänster, om skolledning, om elevers och
föräldrars rätt till information och inflytande samt om elevernas
rättstrygghet.

En
viktig förutsättning för att det skall vara möjligt att låta skolans mål styra
direkt är att de blir så tydliga att de på ett bra sätt kan fungera som

riktningsgivande. De mål
som uppställs av riksdagen och regeringen kan Prop. 1988/89:4

dock aldrig göras så
precisa, att de innebär en direkt uppräkning av vilka

kunskaper och insikter
eleverna skall ha. Målen måste i stor utsträckning

uttryckas som att eleverna
skall förstå, kunna tillämpa och kunna ta

ställning. Det innebär att
de övergripande målen till stor del snarast anger

riktlinjer för och betonar
särskilda sidor av den verksamhet som skall

bedrivas.

Ett
annat skäl till att målen inte alltid kan vara helt precisa är att det ibland
finns konflikter inbyggda i dem. Det är inte alltid möjligt att vid fastställande
av målen entydigt ta ställning för en av flera motstridiga, uppfattningar. Det
beror bl.a. på att beslut om skolans mål i Sverige av tradition fattas under
stor politisk enighet. Denna enighet är självfallet av stor betydelse bl.a. för
att målen skall kunna ligga fast under en längre tidsperiod. För att göra det
möjligt att uppnå denna enighet blir det ibland dock nödvändigt att sammanväga
olika skolpolitiska uppfattningar. Detta kan leda till att det blir svårt att
formulera målen entydigt..

Med
dessa inskränkningar är det likväl viktigt att målen som de formuleras av
riksdagen och regeringen i läroplaner och andra styrdokument utgör tydliga
signaler till den lokala nivån i skolväsendet. Häri bör också ligga att klargöra
när och varför målen inte kunnat göras precisa. En ökad klarhet bör därför
eftersträvas vid kommande läroplansändringar. Det är också viktigt med en
klarare betoning av att de övergripande målen skall ligga till grund för den
lokala planeringen, genomförandet och uppföljningen av skolans verksamhet.

Målstyrning
fömtsätter i praktiken att läroplanens mål närmare preciseras i det lokala
planeringsarbetet. Ett instmment för en sådan precisering på skolnivå är för
grundskolans del den lokala arbetsplan som infördes i samband med 1980 års
läroplan och som skall utformas inom varje rektorsområde. För den kommunala
utbildningen för vuxna infördes lokala arbetsplaner i 1982 års läroplan. Någon
formalisering av innehållet i den lokala arbetsplanen har inte skett utan den
har kommit atf få karaktären av ett utvecklingsprogram för den enskilda skolan
och arbetsenheten.

Något
krav på sådana arbetsplaner finns inte för gymnasieskolan. För den åläggs dock
skolstyrelsen att fastställa en plan för förstärkningsresursens användning.

Jag
kommer i ett senare avsnitt bl. a. att föreslå att varje kommun skall utarbeta
en skolplan, i vilken kommunens åtgärder för att förverkliga de nationella skolpolitiska
intentionerna och kommunens mål och ambitioner på skolområdet i övrigt skall
preciseras. Det innebär att det kommer att finnas styrdokument på alla de tre
huvudnivåerna inom skolväsendet: nationell politisk nivå, lokal politisk nivå
och - inom grundskolan och den kommunala utbildningen för vuxna — skolnivå.
Härigenom kommer enligt min mening förutsättningar att kunna skapas för ett
styrsystem, där det tydligare än i dag kommer att framgå hur mål och åtgärder
på olika nivåer hänger samman.

Genom
den ordning jag föreslår i detta avseende läggs också en grund

för en bättre utvärdering av skolans verksamhet. Ett styrsystem som i

större utsträckning än nu bygger på målstyrning, fömtsätter som jag ser 10

det kraftigt utökade
insatser för utvärdering. Utvärderingen måste göras Prop. 1988/89:4 på alla
nivåer av skolväsendet så att var och en som har ett ansvar för verksamheten
också kan få signaler om verksamhetens resultat i förhållande till uppsatta
mål.

En
annan fömtsättning för en ökad målstyrning är ökad användning av information,
utbildning och fortbildning. Självfallet är den väsentligaste målgmppen
härvidlag lärarna och den övriga skolpersonalen. Det är bl. a. • nödvändigt att
redan i den gmndläggande lärarutbildningen i större utsträckning än hittills
ge de blivande lärarna kunskaper också om skolans övergripande mål, och
härigenom ge dem bättre fömtsättningar att kunna se samband mellan olika företeelser
i skolan och samhällsutvecklingen i övrigt samt större förmåga att se skolans,
verksamhet i ett helhetsperspek-fiv.

Två
grupper utöver lärarna framstår som speciellt viktiga när det gäller att genom
information och utbildning få genomslag för mål och intenfioner i skolpolifiken.

Den
ena gmppen är de förtroendevalda i kommunerna. På dem ligger redan i dag
ansvaret för genomförandet av viktiga delar av skolpolifiken. Med de
förändringar jag föreslår i det följande kommer kommunernas övergripande ansvar
för skolverksamheten och för att förverkliga de nationella målen att öka
ytterligare liksom ansvaret för bl. a. utvärdering. Jag kommer vidare att
föreslå att kommunerna skall få ett vidgat ansvar för att formulera mål och
inriktning för vissa delar av grundskolans verksamhet. Genom denna utveckling
kommer olika, lokalt anpassade metoder för att nå de övergripande målen att
kunna användas i större utsträckning än nu. En förutsättning för att en sådan
ökad decentralisering på skolområdet inte skall komma i konflikt med målet om
en likvärdig utbildning är ökade insatser riktade fill de förtroendevalda i
form av information och utbildning om de nafionella skolpolitiska
intentionerna.

Skolledarna
är en annan gmpp som i detta sammanhang är av stor betydelse. Det är en viktig
uppgift för skolledarna att inom ramen för sitt samlade ledningsansvar leda och
utveckla det pedagogiska arbetet. Över huvud taget är en väl fungerande lokal
ledningsfunktion avgörande för att en ökad målstyrning skall kunna genomföras.
Såväl forskning som praktiska erfarenheter tyder på att det är fullt möjligt
för en medveten och målinriktad skolledare att påverka arbetsklimat och
attityder inom en skola. En förutsättning är naturligtvis att skolledaren själv
har goda insikter i och kunskaper om målen och om de överväganden och motiv
som ligger bakom dessa. Skolledaren måste för att kunna utöva en medveten
ledning själv vara klar över innebörden av de övergripande målen och ha kunskap
om vilka faktorer som påverkar undervisningens resultat.

I
ett system som i växande omfattning präglas av målstyrning ökar enligt min
mening också behovet av tillsyn från statens sida gentemot det lokala skolväsendet.
En sådan tillsyn bör avse dels att bevaka och hävda de centralt fastställda
målen gentemot kommuner och skolor, dels att fillsé att de regler som måste
finnas också i ett målstyrt system verkligen efterlevs.

11

2.4
Principer för ansvarsfördelningen på skolområdet

Prop.
1988/89:4

Mitt
förslag: Stat och kommun, politiker och anställda skall ha det gemensamma
ansvaret för skolan och vuxenutbildningen.

Inom
denna ram skall riksdagen och regeringen ha det samlade övergripande ansvaret
att bl.a. garantera en likvärdig utbildning över hela landet. De skall allmänt
ange skolverksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet, och de skall
närmare ange mål och huvudsakligt innehåll för huvuddelen av undervisningen.

Kommunerna skall
ha ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten liksom ansvaret
för att undervisningen bedrivs enligt nationellt fastställda mål och
riktlinjer. För sådana delar av undervisningen i gmndskolan som har en klar
lokal anknytning skall kommunerna ges ökat ansvar för att ange också mål och
inriktning.

Skälen
för mitt förslag: Utgångspunkt för mitt ställningstagande är att skolväsendet
utgör en viktig del av den offentliga verksamhet som har till, syfte att
utveckla samhället i riktning mot välfärd, demokrati och jämlikhet. Denna
verksamhet är politiskt styrd i den meningen att avgörande beslut om mål,
inriktning, omfattning och kvalitet fattas av förtroendevalda företrädare för
medborgarna på nationell och lokal nivå. För att bedriva verksamheten finns
anställd personal som har det omedelbara ansvaret för att målen för
verksamheten uppnås. De anställda har således ett genomförandeansvar i
förhållande till de politiskt beslutade målen.

Utifrån
denna utgångspunkt är det naturligt att skolväsendet även i fortsättningen
skall vara både centralt och lokalt styrt. Ansvaret för att besluta om mål och
inriktning skall ligga på politiska organ, medan de anställda med sin
professionella kompetens skall ha ansvaret för att verksamheten bedrivs i
enlighet med fastställda mål och riktlinjer. Skolverksamheten' är på så sätt i
gmnden ett gemensamt ansvar för stat och kommun och för politiker och
anställda.

När
det gäller hur det gemensamma ansvaret närmare skall fördelas, bör utgångspunkten
vara att skolan är av sådan betydelse både för samhället i dess helhet och för
de enskilda medborgarna att riksdagen och regeringen måste ha det samlade och
övergripande ansvaret för den. Principen om en likvärdig utbildning är härvid
av grundläggande betydelse. Den innebär att alla elever har rätt att få, och
att det därmed också är en skyldighet för skolan att ge dem, en utbildning som
är likvärdig oberoende av var eleverna bor, vilket kön och vilken social och
ekonomisk bakgmnd de har. Även om skolornas fömtsättningar skiftar erbjuder det
svenska skolväsendet i stor utsträckning en likvärdig utbildning. Av de internafionella
undersökningar som gjorts av kunskapsnivån i olika ämnen framgår att
skillnaderna mellan olika skolor i Sverige är mindre än i något annat
jämförbart land.

Behovet
av att garantera en över hela landet likvärdig utbildning och när det gäller
vissa gmndläggande förutsättningar också enhetligt skolväsen gör det nödvändigt
med ett fortsatt starkt stadigt inflytande. Härför talar också behovet av att
tillgodose gmndläggande rättssäkerhetskrav för elever och föräldrar.

12

Samfidigt
som riksdagen och regeringen således bör ha ett fortsatt starkt Prop. 1988/89:4
inflytande över skolväsendet, är det enligt min mening av flera skäl nödvändigt
att det lokala inflytandet kan öka. Ett skäl är att den nuvarande
detaljregleringen inte garanterat att viktiga mål uppnåtts. Som ett led i den fortsatta
utvecklingen mot en mer utpräglad målstyrning bör därför det kommunala
ansvarstagandet också för uppfyllandet av skolans mål öka. Genom en ökad lokal
frihet blir det möjligt att frigöra kreativitet och att finna nya och bättre
vägar för att uppnå målen. För ett ökat kommunalt inflytande talar även behovet
av att mer än nu anpassa skolverksamheten till lokala fömtsättningar, inte
minst i en situation där utvecklingen mot ökad samverkan mellan olika kommunala
verksamheter för barn och ungdom är i hög grad önskvärd.

Det
är dock enligt min mening inte möjligt att entydigt och en gång för alla avgöra
hur avvägningen mellan centralt och lokalt inflytande skall göras. Svaret måste
kunna variera för olika delar av skolväsendet och vuxenutbildningen och mellan
olika tidsperioder. Det kan t. ex. vara nödvändigt för riksdag och regering
att styra mer i detalj när mer omfattande förändringar är aktuella. 1 andra
situationer kan det framstå som särskilt angeläget att pröva nya former för
skolans verksamhet. Det är då naturligt att öka den lokala friheten.

Argumenten
för centralt resp. lokalt inflytande år delvis olika för olika delar av
skolväsendet.

Gmndskolan
har uppgiften att ge en allmän medborgamtbildning som syftar till att ge alla
invånare i vårt land gmndläggande kunskaper och färdigheter och att ge dem gemensamma
referensramar och befästa ett gemensamt kulturarv. Gmndskolans roll för den
enskilda kommunens framtid och utveckling är däremot mindre påtaglig än t. ex.
gymnasieskolans, åtminstone i nuvarande situation där gmndskolan finns på i
huvudsak enhetliga villkor i alla kommuner. Detta talar för en relafivt sett
stark styrning från riksdagens och regeringens sida. Å andra sidan är det naturligt
och angeläget att grundskolan, just genom att den är allmän till både innehåll
och spridning, är förankrad och diskuteras på den lokala pohtiska nivån. Det
finns inslag också i den direkta undervisningen i gmndskolan där behovet av en
anpassning till förhållandena i den enskilda kommunen är särskilt påtagliga.
Det gäller t. ex. undervisning om hembygden och dess historia samt andra lokala
förhållanden som t. ex. näringsliv och arbetsmarknad i kommunen och regionen.
Också när det gäller s. k. lokala fillvalskurser kan behovet av lokal
anpassning vara stort.

När
det gäller gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för

vuxna är situationen delvis en annan. Tillgång fill denna utbildning kan

ibland t.o.m. vara av avgörande betydelse för en kommuns eller bygds

framtid. Detta talar för ett mer markerat lokalt och regionalt inflytande

främst över utbildningens dimensionering. Gymnasieskola och kommunal

vuxenutbildning är vidare frivilliga skolformer såväl för elever som för

kommuner. Å andra sidan är också inom dessa skolformer större delen av

utbildningen nationell i samma bemärkelse som för grundskolan. Det finns

också ett behov av styrning av dimensioneringen för att garantera en i

huvudsak likvärdig fillgång till utbildning och en anpassning till arbets- 13

marknadens behov. För
gymnasieskolan och vuxenutbildningen gäller Prop. 1988/89:4 dessutom i än
högre grad än för gmndskolan att en stor del av utbildningen är specialiserad.
Det är, inte möjligt och heller inte rationellt att i varje enskild kommun
bygga upp en kompetens för att ta ställning fill mål och innehåll för sådana
specialiserade delar.

Generellt
innebär vad jag nu har anfört att ju starkare behovet är av enhetlighet,
likvärdighet, nationellt perspektiv och speciell kompetens för olika delar av
skolans verksamhet, desto naturligare är det med ett starkt nationellt
inflytande. Ju starkare behovet är av lokal förankring och lokal anpassning,
desto naturligare är det att kommunen har ett inflytande också över mål och
inriktning.

När
det gäller den ekonomiska ansvarsfördelningen är det enligt min mening
naturligt att utgå från nuvarande förhållanden. Detta innebär i princip att
staten betalar merparten för de delar av skolverksamheten där det statliga
inflytandet är starkast, medan kommunerna främst betalar för de delar där de i
praktiken bär huvuddelen av ansvaret. Också andra finansiärer kan vara aktuella
för t. ex. gymnasieskolans del. Staten bär således huvudansvaret ekonomiskt för
den direkta undervisningen genom att framför allt svara för merparten av
kostnaderna för lärarlöner. Det finns också ett direkt likvärdighetsmoment häri
genom att lärarna är den viktigaste resursen i skolan. Det är då naturligt att
staten anger dimensioneringen av undervisningen för att så långt möjligt skapa
likvärdiga fömtsättningar i olika kommuner.

Som
en slutsats av det sagda bör, menar jag, gälla att riksdagen och regeringen har
det samlade övergripande ansvaret för skolväsendet. De skall således allmänt
ange skolverksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet också när det
gäller de delar där kommunerna har det närmare ansvaret. Riksdagen och
regeringen har också ett ansvar för att närmare ange mål och innehåll för
huvuddelen av undervisningen. De bör också ge gmndläggande organisatoriska fömtsättningar
för att garantera likvärdighet vad avser volym, resursnivå och geografisk
spridning.

Att
principen om en över landet likvärdig utbildning slår igenom i form av ett mer
direkt statligt inflytande innebär inte att skolväsendet i alla avseenden måste
vara enhetligt i bemärkelsen likadant överallt och för alla elever. För att
kunna erbjuda en likvärdig utbildning måste skolan anpassas efter enskilda
elevers varierande fömtsättningar, behov och intressen och efter lokala fömtsättningar.

Kommunerna
får enligt mitt förslag ett större övergripande ansvar för att organisera och
genomföra verksamheten i gmndskolan liksom för att undervisningen bedrivs i
enlighet med de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställt. Kommunema
får vidare ett ansvar för att formulera mål och inriktning i övrigt, t. ex.
när det gäller skollokaler, läromedel och elevvård. De får också som
företrädare för medborgarna ett större ansvar när det gäller att utvärdera
skolans resultat liksom att bevaka elevers och föräldrars rättigheter och
intressen.

För
sådana delar av undervisningen inom gmndskolan som har en klar

lokal inriktning eller anknytning bör kommunerna i framtiden inom vida

ramar få avgöra också mål och inriktning. Utrymmet för detta bör precise- 14

ras
vid framtida läroplansändringar.

I viktiga avseenden har
således kommunerna ansvaret inte bara för att Prop. 1988/89:4 genomföra
verksamheten utan också för att ange mål, inriktning och omfattning. Det gäller
t. ex. elevvård, skollokaler, läromedel och skolmåltider. Ju närmare sambandet
i dessa avseenden är med den direkta undervisningen, och ju större behovet
därmed är av likvärdiga förutsättningar mellan olika kommuner, desto större
blir dock behovet av att staten som en del av sitt övergripande ansvar för
skolan följer upp, utvärderar och utövar fillsyn även i nämnda avseenden.

En
särställning i detta sammanhang intar enligt min mening läromedlen. Jag
återkommer härtill i ett senare avsnitt av denna proposition.

Skolans
personal har till uppgift att ansvara för den dagliga verksamheten inom de
ramar som dragits upp av riksdag och regering resp. kommunen. Den har således
ett genomförandeansvar i förhållande till polifiskt valda organ. Såväl mål som
ramar och riktlinjer i övrigt måste därför utformas så att de lämnar personalen
ett betydande utrymme för bedömningar och ansvarstagande. Härigenom kan större
arbetsglädje och ett bättre utvecklingsklimat skapas. Det är också viktigt att
personalpolitiken inom skolområdet utformas mer flexibelt än i dag så att den
dels främjar ett positivt utvecklingsklimat, dels gör det lättare att ta hänsyn
till individuella behov och förutsättningar hos de anställda.

Som
tidigare nämnts har den enskilda läraren ett mycket stort mått av frihet i sin
undervisning. Detta är självfallet av stort värde från många utgångspunkter.
Samtidigt kan denna stora frihet leda till problem. Det gäller inte minst i en
situation där behovet av samarbete mellan olika lärare ökat alltmer och där
läraryrket i allt mindre utsträckning kan fortsätta att vara ett
"ensamyrke" på traditionellt sätt. Inte minst den höjning av ambitionsnivån
som riksdagen och regeringen i olika, sammanhang önskat när det gäller hjälp till
elever som möter de största svårigheterna i skolan gör det nödvändigt att alla
i en skola samarbetar och i högre grad än nu handlar utifrån läroplanens
grundsyn. Riksdagens beslut om att grundskolan skall arbeta i arbetsenheter är
t. ex. ett uttryck för denna grundsyn. Jag återkommer längre fram fill denna
fråga.

Lika
litet som på andra arbetsplatser kan därför i skolan gälla att den enskilde
anställde har en obegränsad frihet att avgöra inriktning och välja metoder.
Även om läraryrket också i framfiden måste vara ett yrke med stor frihet, med
därmed åtföljande ansvar, är det enligt min uppfattning önskvärt att det
klarare markeras att målen för skolan sätter gränser för . hur stor denna
frihet kan vara. I detta syfte kommer jag senare att föreslå att skolledningen
skall få en tydligare ledningsroll i förhållande fill undervisningen och den
enskilde läraren.

15

2.5 Ökat
kommunalt ansvar

Prop.
1988/89:4

Mitt
förslag: Kommunen skall ha ett övergripande ansvar för att de nationella målen
för skolverksamheten förverkligas. Detta ansvar skall omfatta alla delar av
skolverksamheten.

Varje
kommun skall minst vart tredje år utarbeta en plan för skolväsendet i kommunen.
Planen skall antas av fullmäktige. Planens närmare utformning skall kommunen
själv få bestämma.

Skolstyrelsens
ansvar för skolverksamheten skall klarare än nu framgå av skollagstiftningen.

Skolstyrelsen
skall inte gripa in i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär
men skall noga följa och låta utvärdera verksamhetens resultat och vid behov
kräva förändringar och förbättringar.

Skälen
för mitt förslag: För att på ett ännu effektivare sätt än hittills kunna
fullgöra sin uppgift, som bl.a. fordrar att verksamheten väl anpassas till
lokala behov, förutsättningar och önskemål, får kommuner och skolor genom mina
förslag ökad frihet att organisera och genomföra skolverksamheten. Denna får
dock inte utformas så att den äventyrar principerna om ett enhetligt
skolväsende och en likvärdig utbildningsstandard eller så att elevers skolgång
avsevärt försvåras vid flyttning från en skola till en annan.

De
föreslagna förändringarna kommer att ge kommunerna nya uppgifter samtidigt som
de kommer att medföra tyngdpunktsförskjutningar inom hittillsvarande ansvars-
och uppgiftsområden.

Förändringarna
kommer att ge kommunerna betydligt större möjligheter än hittills att utveckla
skolverksamheten enligt både nafionella och egna skolpolitiska intentioner.
Såsom högsta beslutande kommunala organ kommer således fullmäktige att få en
mera markerad roll i fråga om den långsiktigare skolplaneringen liksom
beträffande filldelningen av kommunala resurser för förverkligande av de
nationella och kommunala intentionerna och ambitionerna.

Den
ökade kommunala och lokala friheten kommer ocksä att ställa större krav på
kommunernas skolstyrelser och i förekommande fall lokala organ. Skolstyrelsen
har, som styrningsberedningen redovisat i sitt betänkande, redan nu ganska omfattande
uppgifter.

I
den tidigare skollagen (1962:319) gavs skolstyrelsen ett allmänt lednings- och
tillsynsansvar över kommunens skolor. Uttrycklig motsvarighet härtill saknas i
den nya skollagen (1985:1100). Någon saklig förändring åsyftades dock inte.

Skolstyrelsens
verksamhetsområde och befogenheter består dels av sådant som på detta sätt
uttryckligen anges i lag och förordning, dels av uppgifter som inte
föreskrivits men som ändå måste utföras, om skolverksamheten - med anpassning
till lokala behov och förutsättningar - skall kunna förverkliga riksdagens och
regeringens liksom de kommunala beslutsorganens intentioner.

16

I
skolstyrelsens övergripande ansvar ingår en skyldighet att vidta åtgär- Prop.
1988/89:4 der på alla skolverksamhetens områden där den finner sådana
påkallade. Den får t. ex. inte förhålla sig passiv om den genom uppföljning
eller utvärdering upptäcker missförhållanden. Ansvaret gäller således också den
pedagogiska verksamheten, även om utformningen av denna i fråga om den direkta
undervisningen och dess organisafion år förbehållen skolledarna och lärarna.

Som
förvaltnings- och verkställighetsorgan under kommunfullmäktige

har skolstyrelsen således i lagar och förordningar ålagts dels ett allmänt,

övergripande ansvar för kommunens offentliga skolverksamhet, dels en

rad konkreta arbetsuppgifter. Vissa uppgifter på skolområdet har tilldelats

andra, såsom rektor eller olika samrådsorgan, eller kan av kommunens ,

fullmäktige
uppdras åt andra nämnder än skolstyrelsen, t. ex. åt personalnämnd eller
fastighetsnämnd. Skolstyrelsens verksamhetsområde är även med nämnda
begränsningar betydligt vidare än vad som, att döma av forskningsrapporter och
dokumenterad erfarenhet, vanligen antas. Skolstyrelsen har i själva verket
mycket goda möjligheter att inom ramen för av riksdag och regering givna regler
genom prioriteringar och extra satsningar utveckla skolverksamheten så långt
den själv och ytterst kommunens fullmäktige önskar och ger ekonomiska och andra
förutsättningar för.

Detta
handlingsutrymme vidgas om kommunerna enligt mitt förslag får ökad frihet att
själva utforma och genomföra sin. skol verksamhet och om regelstyrningen ersätts
av en mer utpräglad målstyrning.

Skolstyrelsens
centrala roll för genomförandet av de skolpolitiska intentionerna har
framhållits i många sammanhang under efterkrigstidens reformepok. Ätt
kommunens offentliga skolverksamhet skall ledas och samordnas av en för de
olika skolformerna gemensam skolstyrelse och skolchef har varit en
självklarhet. En enhetlig ledning av skolväsendet under fullmäktige och
kommunstyrelse har betraktats som ett villkor för en kommungemensam skolsyn,
för en god resurshushållning och för en skolutveckling i linje med såväl
statens som kommunernas önskemål.

Inom
ramen för försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse, har
skolstyrelsen i något fall avskaffats för grundskolans del, varvid den
kommunala samordningen lagts hos kommunstyrelsen och den mera direkta
styrningen av skolverksamheten anförtrotts åt kommundelsnämnder. I två
kommuner har skolstyrelsens uppgifter samordnats med vissa andra facknämnders.
I några större kommuner planeras för närvarande liknande förändringar av
nämndorganisationen. Förändringarna syftar till bättre möjligheter att samordna
kommunens resurser för olika sektorer och att ge ökat utrymme för lokalt
inflytande.

Strävandena
att förnya den kommunala förtroendemannaorganisationen har stor betydelse. De
kan resultera i en smidigare anpassning till starkt skiftande lokala
förhållanden och en båttre förankring av kommunalpolitiken.

Förenklat
kan skolstyrelsens uppgifter sammanfattas så: Närmast under

fullmäktige har skolstyrelsen ett övergripande ansvar för att de nationella

målen för skolan uppfylls. Detta ansvar gäller skolverksamheten i alla dess

delar. Skolstyrelsen har därvid att se till att de yttre villkoren för verksam- 17

2
Riksdagen 1988/89. 1 .samt. Nr 4

betens bedrivande blir så
ändamålsenliga och gynnsamma som möjligt. Prop. 1988/89:4 Detta innebär att
skolstyrelsen måste svara för att undervisning och övrig verksamhet får
erforderliga lokaler, utrustning, läromedel, personella och ekonomiska resurser
etc. Skolstyrelsen har också en viktig roll för att samverkan kommer till stånd
med andra kommunala verksamheter.

De
viktigaste skolstyrelseuppgifterna beträffande undervisningen torde vara att,
med utgångspunkt i nationellt formulerade mål och i gällande läroplaner,
identifiera behov och problem, begära bidrag och anslag, fördela tillgängliga
resurser, planera, organisera och administrera verksamheten, anpassa den efter
lokala behov, förutsättningar och önskemål samt följa upp och utvärdera den.

Jag
anser att detta skolstyrelsens övergripande ansvar för skolverksamheten bör
formuleras klarare i skolförfattningarna än vad som nu är fallet. Jag kommer
senare att lägga fram förslag härom och därvid utgå från vad som ovan anförts
om skolstyrelsens vikfigaste uppgifter.

Det
ökade kommunala ansvaret och övergången fill en mer utpräglad målstyrning
kommer som jag tidigare påpekat att medföra ett behov av en tyngdpunktsförskjutning
i skolstyrelsens arbete. Mer fid och uppmärksamhet kommer att krävas för
lokala prioriteringar och anpassningar, för resursfördelningen, för planeringen
samt för uppföljningen och utvärderingen. Minskad statlig regelstyrning och
ökad användning av datorteknik kan leda till att det administrativa och
organisatoriska arbetet reduceras. I kommuner med lokala organ kommer
samordningsuppgifterna av naturliga skäl att öka. Härtill kommer ett ökat behov
av att informera, utbilda och fortbilda personal och övriga av skolverksamheten
berörda om skolans mål och om de skolpolitiska intentionerna.

Om
skolstyrelsen skall kunna fullgöra dessa nya och utökade uppgifter väl, måste
den i första hand ägna sig åt de övergripande aspekterna av verksamheten och åt
principiellt vikfiga frågor och avgöranden samt åt att ange rikdinjer och
prioriteringar.

En
god hjälp i skolstyrelsens arbete är enligt min mening kommunala skolplaner. I
dessa bör anges övergripande ambition och inriktning i de olika avseenden
kommunen har att besluta om verksamheten i skolan. Äv planen bör således framgå
hur kommunen ämnar organisera verksamheten i rektorsområden och skolenheter.
Det bör också framgå vilka kommunala åtgärder och satsningar som erfordras och
planeras för att de nationellt givna målen skall kunna förverkligas. Planerna
kan bygga på utvärderingar av tidigare genomförda åtgärder och satsningar. De
kan innehålla lägesbeskrivningar av skolväsendet i kommunen och dess olika
delar med relevanta uppgifter om dess tillstånd och behov. De kan ange
riktlinjer och rekommendationer för resursfördelningen liksom för verksamheten
inom skolenheter och rektorsområden.

Jag
föreslår i likhet med beredningen att varje kommun minst vart tredje

år skall upprätta och anta en plan för sitt skolväsen. Planen kan bygga på

lokala arbetsplaner upprättade vid skolenheter och i rektorsområden och i

förekommande fall på verksamhetsplaner uppgjorda av lokala organ. Den

bör givetvis också vara styrande för de lokala arbetsplanerna och bör

utformas så att den även kan tjäna som en god grund för uppföljning och 18

utvärdering. För att
skolfrågorna skall kunna ses i ett mer samlat kommu- Prop. 1988/89:4 nalt
planeringsperspektiv och för att stimulera en bredare polifisk diskussion om
skolan bör planen slutligt antas av kommunfullmäktige. Riksdagen bör nu ta
ställning i princip till vad jag har förordat. Jag återkommer senare med
förslag till lag om ändring i skollagen vad gäller kommunfullmäktiges antagande
av sådan plan.

Skolplanernas
närmare utformning bör kommunerna själva få avgöra inom de ramar jag nu har
angivit. Jag vill emellertid framhålla att planerna självklart inte får
innehålla omtolkningar eller förändringar av läroplanerna. De preciseringar
som kan behövas måste utgå ifrån de nationellt fastställda måldokumenten.
Enklast kan skolplanernas uppgift i detta avseende sägas vara att visa hur
skolverksamheten i kommunen bör bedrivas så att läroplanernas mål så långt
möjligt nås. Genom SÖ och länsskolnämnderna bör kommuner kunna få hjälp när det
gäller skolplanernas utformning.

Som
fömt nämnts har främst skolledarna och lärarna tilldelats uppgiften att utforma
undervisningen efter läroplanens föreskrifter. Uppgiften att välja
undervisningsmetod och att prioritera vid urval av stoff bör enligt min mening
både av principiella och praktiska skäl alltjämt förbehållas lärarna och
eleverna så som läroplanerna föreskriver. Skolstyrelsen bör därför inte direkt
gripa in i metodiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär. Men
den bör noga följa och låta utvärdera undervisningens resultat och vid behov
kräva förändringar och förbättringar.

En
fömtsättning för att ledamöterna i skolstyrelser och lokala organ skall kunna
fullgöra sina uppgifter på här angivet sätt är att de i första hand ägnar sig
åt övergripande och principiellt vikfiga frågor. En annan fömtsättning är att
de, särskilt i större kommuner, i så stor utsträckning som möjligt delegerar
avgörandet i frågor av rutinkaraktär eller verkställighetsnatur till rektor
eller andra företrädare för den enskilda skolan eller det enskilda
rektorsområdet. Med hänsyn fill kommunernas olika storlek och förutsättningar
bör kommunerna själva avgöra vilka befogenheter de önskar delegera.

I
gengäld bör delegationsmottagarna åläggas ett mera markerat redovisnings- och
resultatansvar gentemot skolstyrelsen eller lokalt organ. Sitt övergripande
ansvar för skolverksamheten kan skolstyrelsen däremot inte delegera bort — den
kan och bör återta delegationen om den finner anledning därtill. Detsamma gäller
t. ex. rektor eller självstyrande gmpper i de fall de överlåter åt medarbetare
eller olika konferenser att fatta beslut av verkställighets- och mtinkaraktär.

Formerna
för utkrävandet av detta redovisnings- och resultatansvar bör bestämmas av
varje skolstyrelse.

19

2.6 En
effektivare skolledning

Prop.
1988/89:4

Mitt
förslag: Följande principer och riktlinjer skall vara vägledande för
skolledningens organisation och arbete:

-
skolledningsfunktionen bör
utövas så nära den egentliga verksamheten som möjligt

-
skolledningen måste samverka
med andra institutioner och förvaltningar samt med arbetslivet och därvid väl
hävda skolans intressen

-
skolledningsuppgiften måste
renodlas och skolledningens ansvar bli klarare

-
rektors ställning som chef för
rektorsområdet/skolenheten måste tydligare markeras

-
skolledningsorganisationen
måste göras mer flexibel

-
rekryteringen av lämpliga
skolledare måste bli aktivare

-
skolledarnas professionalism
måste fördjupas

-
lokala organisationsförsök bör
stimuleras.

Ett fortsatt
arbete skall bedrivas med syfte att utforma förslag till tjänsteslag och
organisationsmodeller för en effekfivare och mer flexibel skolledning. Därvid
bör uppmärksammas möjligheterna att inom ramen för den samlade
skolledningsresursen skapa en funktion som platschef med ledningsansvar på
varje skolenhet eller skolanläggning. Arbetet bör bedrivas så att föreslagna
förändringar kan träda i kraft senast fr. o. m. läsåret 1990/91.

Skälen för mitt förslag:
"Skolledaren har en nyckelroll i förverkligandet av den nationella
skolpolitiken. Skolledaren har det dagliga ansvaret för att skolverksamheten
organiseras på ett sådant sätt att målen uppfylls. Det pedagogiska
ledningsansvaret för skolarbetet är skolledarens primära uppgift. För att
kunna utöva den måste skolledaren emellertid även ha förmåga att organisera och
administrera verksamheten i skolan. En viktig uppgift är därvid rollen som
arbetsgivarföreträdare."

Så
beskrev jag skolledningens roll och funktion i prop. 1985/86:173 om en ny skolledamtbildning.
Enligt denna uppfattning, som också speglats i andra skolutredningar och skolreformbeslut
under de senaste fyrtio åren, spelar skolledaren en avgörande roll för
möjligheten att förverkliga de nafionella skolpolitiska intentionerna. Enligt
den är det skolledarens främsta uppgift att leda och utveckla den pedagogiska
verksamheten inom sitt arbetsområde (rektorsområde eller skolenhet).

I det pedagogiska
ledningsansvaret ingår först och främst att hävda läroplanernas mål och
riktlinjer och att främja förverkligandet av dem. För att kunna fullgöra detta
ansvar måste skolledaren själv ha mycket god kännedom om målen och riktlinjerna
och om de skolpolitiska intentionerna och motiven bakom dem. Han måste
solidarisera sig med dem och ha en stark vilja att medverka till att målen och
riktlinjerna får genomslag i undervisning och annan skolverksamhet. Men
skolledaren måste också ha

20

reella möjligheter att
påverka lärarnas och den övriga skolpersonalens Prop. 1988/89:4 arbete inte
minst genom lektionsbesök och genom samtal. Liksom ledare i andra slag av
organisationer måste skolledaren stödja, stimulera, engagera, entusiasmera och
ibland också korrigera sina medarbetare så att de alla strävar efter att
utveckla verksamheten efter fastställda mål och riktlinjer.

Praktiskt
utövar skolledaren det pedagogiska ledningsansvaret bl. a. genom att se till
att skolans totala resurser - lokaler, utrustning, läromedel, lärare och annan
personal - tillvaratas och används så, att effekfiväst möjliga pedagogiska verksamhet
med elevens bästa i centmm kan bedrivas.

Till
ledningsansvaret hör vidare att identifiera behov av pedagogiska förändringar
och att initiera behövliga förbättringar. Det kan gälla t. ex. lokalt
pedagogiskt utvecklingsarbete eller personalfortbildning. Till ansvaret hör
även att stödja lärare som önskar bedriva förändrings- och utvecklingsarbete
och att hjälpa lärare som har svårigheter i yrkesutövningen. Dit hör vidare den
viktiga uppgiften att inom gmndskolan samordna arbetsenheternas och arbetslagens
pedagogiska planeringsverksamhet.

Uppföljning
och utvärdering av skolans verksamhet ingår också som en mycket betydelsefull
del av det pedagogiska ledningsansvaret. Skolledaren kan använda
utvärderingsresultat som underlag för samtal med lärarna om t. ex.
undervisningens uppläggning, om konstmktion av prov och om hjälp till elever
med olika slag av skolsvårigheter etc.

Inom
ramen för det pedagogiska ledningsansvaret har skolledaren att fullgöra en rad
chefs- och ledningsuppgifter av ekonomisk, organisatorisk och administrafiv
art, t. ex. att göra upp en budget, besluta om inköp, disponera lokaler,
fördela resurser, organisera undervisningsgrupper, utarbeta och fastställa
tjänstefördelning och veckoschema etc. Många av dessa uppgifter är starkt integrerade
med det pedagogiska ledningsansvaret. De måste lösas så att möjligheter skapas
att förverkliga såväl de nafionella som de kommunala skolpolitiska
intentionerna.

Skolledningsfunktionen
i gmndskolan fullgörs i dag av dels helfidsan-ställda skolledare i form av
rektor och studierektor, dels lärare med nedsättning i
undervisningsskyldigheten för uppgifter som fillsynslärare och för vissa s. k.
specialfunktioner.

Skolledarna
skall fullgöra både pedagogiska och förvaltningsmässiga ledningsuppgifter och
ansvara för att de skolpolifiska intentionerna förverkligas. Forskning och
dokumenterad erfarenhet visar emellertid att skolledarna — främst rektorerna -
bl. a. genom medbestämmandelagstiftningen och den fortgående
decentraliseringen fått så många nya eller utökade arbetsuppgifter av
organisatorisk, ekonomisk och administrafiv natur att fiden inte räcker för
fullgörandet av det pedagogiska ledningsansvaret på ett önskvärt sätt. Därfill
har också bidragit den allt mer framträdande tendensen att göra
rektorsområdena större. Härigenom har avståndet mellan å ena sidan rektor och å
den andra eleverna och lärarna blivit alltför stort. Rektorerna har i många
fall blivit ett slags mini-skolchefer, och den nära kontakt som rektor bör ha
med elever och lärare har försvårats.

Med
en vidaregående decentralisering och en mer utpräglad målstyrning 21

kan detta problem komma
att bli större. Särskilt rektorernas arbetstid kan Prop. 1988/89:4 alltmer
komma att upptas av uppgifter som gäller verksamhetens drift och som
sammanhänger med skolans ställning i den kommunala organisationen. Härigenom
kan det bli än svårare för rektorerna att få tid att arbeta med att främja
måluppfyllelsen.

Utvecklingen
av rektorernas arbetssituation har påverkat även studie-rektorsfiunkiionen.
Denna infördes under försöksverksamheten med enhetsskola för att biträda
rektor främst med arbetsuppgifter av pedagogisk art. I de flesta fall innebar
detta att studierektor var högstadielärare och självständigt ansvarade för
detta stadium, medan rektor svarade för övergripande administration och
formellt ledde låg- och mellanstadierna. Trots att kravet på dessa
kompletterande lärarbehörigheter har slopats för länge sedan lever denna
tradition kvar i många skolor. Framför allt uppfattas rektors legitimitet att
utöva pedagogisk ledning som mera knuten till lärar-behörigheten för ett
bestämt stadium än till positionen som chef.

Erfarenhetsmässigt
kan studierektorernas arbetsuppgifter skifta starkt från ett rektorsområde till
ett annat. I många stora rektorsområden i kommuner med distriktsindelning eller
kommundelsnämnder har studierektor i realiteten kommit att bli den som sköter
också de dagliga rektorsuppgifterna.

Den
del av skolledningsfunktionen som fullgörs av tillsynslärarna har också visat
sig ha brister. 1 det dagliga arbetet fungerar tillsynsläraren i många fall som
ett slags platschef för sin skolenhet. Tillsynslärarens uppgifter är
emellertid främst administrafiva. I arbetsuppgifterna ingår att ansvara för
lokaler och materiel, att leda vaktmästar- och städpersonalens arbete etc.
Tillsynsläraren har inga ledningsuppgifter som är direkt kopplade fill
undervisningen. I praktiken får dock tillsynsläraren ofta ingripa i t. ex.
akuta elevvårdssituationer.

Den
förstärkning av ledningsfunktionen i gmndskolan som specialfunk-lionärerna
skulle medföra, har i stor utsträckning uteblivit. Detta har främst tre
orsaker. För det första är den nedsättning i tjänstgöringsskyldigheten som
specialfunktionärerna erhåller oftast för liten för att några egendiga
ledningsresurser skall kunna utnyttjas. Vanligtvis ligger nedsätt-ningen mellan
1-3 timmar i veckan. För det andra upplever många specialr funktionärer det som
påfrestande att samtidigt vara medlemmar av både lärarkollektivet och skolledargruppen.
Gränserna mellan specialfunktionärens pedagogiskt ledande och elevvårdande
ansvarstagande å ena sidan, och den tradifionella
huvudlärarens/institutionsföreståndarens mera administrativa uppgifter å den
andra sidan, upplevs ofta som oklara och de båda rollerna såsom konkurrerande
med varandra. Många specialfunktionärer hamnar därigenom i identitets- och
lojalitetskonflikter. För det tredje utses specialfunkfionären för ett läsår i
taget, vilket gör det svårt att utveckla en mera långsiktig och genomtänkt
ledningsstrategi.

Jag
anser rnig med det anförda som gmnd kunna konstatera, att skolled

ningen i grundskolan inte fungerar på ett helt tillfredsställande sätt. Dagens

system bygger på en tradition, som i många avseenden dåligt svarar såväl

mot tidens krav och förhållanden som mot framtidens i en mer decentrali

serad och målstyrd skola. Olika tjänsteslag med oklara ansvars- och befo- 22

genhetsområden
existerar sida vid sida. De förväntningar som i officiella Prop. 1988/89:4 dokument
ställs på att rektor skall vara pedagogisk ledare och utvecklare motsvaras inte
i verklighetens arbetssituation. Rekryteringen av nya skolledare sker vidare
ofta internt och utan att vare sig skolstyrelser eller presumtiva sökande i
regel gör mera noggranna analyser av behov och förväntade kompetenskrav.
Samtidigt gör kommunernas varierande storlek och skiftande skolorganisation
det svårt att finna en enhetlig modell som tillfredsställer alla de krav som
bör ställas på skolledningsfunktionen.

Skolledningen
skall fullgöra den viktigaste styrfunktionen i förhållande fill lärarna och den
övriga skolpersonalen. Den skall verka för och fillse att såväl de nationella
som de kommiinala skolpolitiska intentionerna förverkligas så långt som
möjligt. Denna uppgift blir än mer betydelsefull och detta ansvar än större när
regelstyrningen minskar och målstyrningen ökar. Det är då olyckligt om
skolledningens möjligheter att fullgöra denna nyckelfunktion försvåras eller
försvagas bl. a. genom de förhållanden och tendenser som här beskrivits.

Om
skolledningsfunktionen skall kunna spela den nyckelroll som den tilldelats, och
om den skall kunna bli ett effektivt skolpolifiskt styrinstrument, måste den
enligt min mening stärkas i en rad avseenden. Detta gäller alla dess delar och
således även specialfunktionerna.

Vad
jag sagt om skolledningsfunkfionen har i allt väsentligt utgått från

situationen i gmndskolan. Men situationen och behovet av en förstärkning

av skolledningsfunktionen är i stort sett liknande för gymnasieskolans och

vuxenutbildningens del. Det framgår för gymnasieskolans del bl.a. av en '

skrivelse
från riksrevisionsverket (RRV) till styrningsberedningen, daterad den 7 mars
1988. Till skrivelsen är fogad en rapport från en förstudie om gymnasieskolans
skolledningsfunktion. I förstudien har verket bl.a. konstaterat att
skolledningen uppenbarligen inte motsvarar de krav som verksamheten ställer
och att det kan sättas ifråga om skolledningen getts de förutsättningar som den
behöver ha för att kunna leva upp till kraven.

Med
utgångspunkt i den styrningsmodell som jag förut angett och med hänvisning
till den nulägesbeskrivning som jag här lämnat bör, menar jag, följande
principer och riktlinjer vara vägledande för säväl centrala som lokala
ställningstaganden till skolledningens organisation och arbete i första hand
inom grundskolan.

Skolledningen
befinner sig i dag ofta alltför långt bort från den egentliga verksamheten —
undervisningen. Härigenom försvåras den nära kontakt och kommunikation mellan
ledare och medarbetare - i detta fall främst lärarna - som ett framgångsrikt
ledarskap förutsätter. Ju oftare skolledningen kan träffa lärarna och den
övriga personalen, desto effektivare blir den ömsesidiga påverkan och desto
större den ömsesidiga förståelsen. En avsevärd effektivisering av
skolledningsfunktionen bör därför kunna ske om den samlade resursen för
skolledning - inkluderande resurser för rektor, studierektor, tillsynslärare
och till en del för specialfunktionär -används så, att det för varje skolenhet
eller skolanläggning — såvida den inte är mycket liten - kan finnas en platschef.

Genom
det ökade behovet av samverkan mellan olika kommunala verk

samheter för barn och ungdom ökar kraven på skolledningens förmåga att 23

samarbeta
med andra förvaltningar och med det lokala arbetslivet och att Prop. 1988/89:4 ta
till vara detta samarbetes möjligheter. I ett mer decentraliserat budgetsystem
inom kommunen krävs att skolledningen i allt högre grad kan hävda skolans
intressen bl. a. beträffande resurstilldelningen. Skolans ledning måste därför
ha hög status och tyngd liksom god kunskap och kompetens för att den i dessa
avseenden skall kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt.

Under
skolstyrelsen och skolchefen har skolledningen på varje skola

eller i varje rektorsområde ett gemensamt ansvar för att skolan leds och

utvecklas enligt de skolpolitiska intentionerna. De olika befattningshavar

na inom den samlade skolledningsfunktionen måste få bättre avgränsade

och mer preciserade befogenheter och ansvarsområden. Det pedagogiska

ledningsansvaret och ansvaret för att de uppsatta målen förverkligas måste ,

lyftas
fram. Skolledningen måste också få erforderlig tid till förfogande för sina egendiga
ledningsuppgifter, krav som leder till behov av avlastning av mer rufinbetonade
pedagogiska och förvaltningsmässiga uppgifter. 1 den utsträckning rektor åläggs
rent kommunala uppgifter av förvaltningsnatur måste kommunala resurser på annat
sätt tillföras skolan och skolledningen.

1
sin chefsroll måste rektor starkt engagera sig för verksamhetens och
personalens utveckling bl. a. genom personalfortbildning och lokalt utvecklingsarbete.
Rektors i dag mycket begränsade formella möjligheter att påverka undervisningen
och lärarnas övriga arbete måste förbättras. Rektors uppgift att företräda
arbetsgivaren - närmast skolstyrelsen och skolchefen - behöver också klargöras
bättre än nu.

Skolledningsfunktionens
organisation måste vara så flexibel att den lätt kan anpassas till olika lokala
behov och skilda lokala förutsättningar. Först dä kan ledningsfunktionen få den
effektivaste utformningen. Inom ramen för en samlad resurs för skolledning,
bestående av resurserna för rektor, studierektor, tillsynslärare och vissa
specialfunktioner av ledningskaraktär, bör därför olika organisationslösningar
kunna förekomma.

Kommunerna
bör uppmuntras att mer aktivt verka för att lämpliga kandidater söker och får skolledartjänsterna.
Rekrytering av sökande från andra skolor och kommuner än den egna bör
stimuleras.

En
övergång fill en mer utpräglat målstyrd skola med mindre detaljreglering och
större lokal frihet kräver att skolan blir en mera professionell organisation i
vilken lärarna och skolledarna ges ett ökat ansvar för måluppfyllelsen. Detta
fordrar att skolledarnas professionahsm avsevärt breddas och fördjupas.

Denna
breddning och fördjupning kommer särskilt för nya skolledare att

till en del kunna ske inom ramen för den nyligen förändrade skolledarut

bildningen. Den kan emellertid också med fördel kompletteras med utbild

ning på högskolenivå eller anordnad av andra utbildningsanordnare. Vida

re bör forskning om skolledning och skoladministration stimuleras och

stödjas. Detta är nödvändigt om utbildningen och fortbildningen av skolle

dare skall kunna vila på vetenskaplig gmnd och kunna stödjas av yrkesre

levant vetenskaplig litteratur. Jag har erfarit att SÖ har anslagit medel för

en forskartjänst vid Uppsala universitet om skolledarfunktionen. 24

Enligt min mening är det
angeläget med försök med att utveckla en mer flexibel och en effektivare
skolledningsorganisation med den inriktning jag nu förordat. I några kommuner
pågår redan detta. Det finns anledning att vara positiv till eventuellt
ytterligare försök i den mån regeringens medgivande fordras.

Prop.
1988/89:4

2.7 En förändrad roll för SÖ och länsskolnämnderna

Mitt
förslag: SÖ:s uppgifter skall gälla frågor som avser hela skolväsendet eller
som fömtsätter nationell överblick eller särskild kompetens. SÖ:s roll skall
därvid vara att förse regeringen med underlag för bedömningar på lång sikt, att
ge stöd till skolväsendet, att bedriva läroplansarbete och att svara för
utvärdering samt fullgöra de uppdrag och uppgifter som regeringen bestämmer.

Länsskolnämndens
uppgifter skall avse frågor som fömtsätter en direkt kontakt och ett direkt
samspel med samt en god kunskap om skolväsendet i de enskilda kommunerna. Länsskolnämndernas-roll
skall därvid bestå i tillsyn av att skolverksamheten bedrivs enligt nationellt
fastställda mål och rikdinjer, rådgivning och stöd till skol-, myndigheter och
skolor, planering och samordning i fråga om gymnasieskolan och den kommunala
vuxenutbildningen, medverkan i den nationella utvärderingen samt fullgörande av
uppdrag som regeringen bestämmer i särskild ordning.

En
samlad bedömning bör göras av frågan om den inriktning av skolforskningen, som
fastställdes år 1981, alltjämt är väl avvägd.

I avvaktan på
kommande förslag till länsskolnämndernas framtida sammansättning m. m. bör
riksdagens medgivande inhämtas att, med avvikelse från bl.a. föreskrifterna i
skollagen (1985:1100), en av regeringen bestämd kortare mandatperiod tillämpas
för de ledamöter och suppleanter i länsskolnämnderna som skall utses för tiden
fr. o. m. den 1 januari 1989.

Skälen för mitt förslag:
Som jag tidigare har redovisat är det i ett mer målstyrt system nödvändigt att
göra skolväsendets mål mer kända och accepterade. Det är också nödvändigt med
en ökad satsning på utvärdering och tillsyn för att garantera att man lokalt i
skolan arbetar efter målen och följer de regler som är nödvändiga också i ett
mer målstyrt system. Härtill kommer ett ökat behov av att, när den lokala
friheten blir större, genom information och utbildning föra ut resultat av
forskning och utvecklingsarbete och att förbättra erfarenhetsutbytet inom
skolväsendet. Detta kräver stadiga insatser på såväl central som regional nivå.

SÖ:s omorganisation år
1964 medförde att verket fick ett betydande självständigt utvecklingsansvar
såväl på det pedagogiska som på andra för skolan centrala områden. 1
kombination med relafivt allmänt hållna beslut från regeringen och riksdagen
bidrog detta till att en praxis utvecklades, varigenom inflytandet över många policyfrågor
på skolområdet successivt

25

överfördes
till den centrala myndigheten. Därigenom uppkom en oklarhet Prop. 1988/89:4 om
kompetensfördelningen mellan politiska och administrativa instanser. I proposifionen
(1980/81:107) om den statliga skoladministrationen m.m. eftersträvades ett
förtydligande av ansvarsfördelningen mellan den centrala politiska nivån och
den statliga skoladministrationen under då gällande fömtsättningar i fråga om
decentralisering.

Mot
bakgrund av vad jag har anfört i det föregående bör denna ansvarsfördelning nu
klargöras ytterligare. Utgångspunkten bör därvid enligt min mening vara att
varken SÖ eller länsskolnämnderna har att göra egna fristående tolkningar eller
värderingar av centrala polifiska beslut, dvs. vara vad som kan kallas
formuleringsarenor vid sidan av riksdagen och regeringen. Det bör i enlighet
härmed inte vara myndigheternas uppgift att komplettera de politiska besluten
annat än efter bemyndigande av regeringen för enskilda frågor eller typer äv
frågor.

Riksdagen
och regeringen har som underlag för sina beslut behov av information och
kunskap bl. a. om effekter av den beslutade politiken och av underlag för
bedömningar av hur de stadiga intentionerna fått genomslag i skolväsendet. Det
bör vara en viktig uppgift för SÖ och - efter beslut av regeringen i enskilda
fall - för länsskolnämnderna att förse regeringen med underlag för långsiktiga
ställningstaganden. Underlagen, presenterade bl. a. i årliga eller fleråriga
anslagsframställningar, bör gmndas på resultat av forskning, uppföljning,
utvärdering och utredning samt på lokala uppslag och initiativ.

När
det gäller ansvarsfördelningen mellan SÖ och länsskolnämnderna bör SÖ:s
uppgifter i princip vara sådana som avser hela skolväsendet eller som i övrigt
förutsätter en nationell överblick eller sådan kompetens som inte kan finnas på
regional nivå. För nämndernas del är det naturligt att de fullgör sådana
uppgifter som fömtsätter en direkt kontakt och ett direkt samspel med samt en
god kunskap om skolväsendet i de enskilda kommunerna.

Enligt
min mening bör SÖ:s roll således främst vara att förse regeringen med underlag
för bedömningar på lång sikt, att ge stöd till skolväsendet i syfte att främja
utvecklingen mot fastställda mål och likvärdig utbildningsstandard i hela
landet, att bedriva läroplansarbete och att fullgöra de uppdrag och uppgifter
som regeringen bestämhner i särskild ordning. Den faktiska handlingsfriheten
kommer självklart att variera beroende på direkfiven när det gäller sådana
uppgifter som regeringen bestämmer i särskild ordning, som t. ex. att genomföra
utredningar. I utredningsuppgifter kan SÖ ses som ett stabsorgan fill regeringen.

Länsskolnämndernas
roU bör, mot samma bakgmnd, i första hand avse tillsyn av skolverksamheten i
syfte att främja att denna bedrivs och utvecklas i enlighet med nationellt
fastställda mål och riktlinjer, stöd för lokala skolmyndigheter och skolor,
planering och samordning av utbildningsutbudet inom gymnasieskolan och den
kommunala vuxenutbildningen, lämnande av underlag för nationella bedömningar
och utvärderingar samt fullgörande av de uppdrag och uppgifter som regeringen
bestämmer i särskild ordning.

Ovan
föreslagna roller för SÖ och länsskolnämnderna innefattar i prin- 26

cip
inte förvaltningsuppgifter. Ett stort antal sådana har hittills getts åt SÖ Prop.
1988/89:4 och länsskolnämnderna genom bestämmelser i skollagen och genom förordningar.
Regeringen har t. ex. överlåtit åt SÖ att meddela de föreskrifter som behövs
för verkställighet eller fillämpning av regeringens beslut. Regeringen har
vidare överlåtit åt verket att komplettera centrala politiska beslut i fråga om
läroplaner och då främst tim- och kursplaner för vissa studievägar i
gymnasieskolan samt för statlig och kommunal utbildning för vuxna.

Jag
utgår från att det även fortsättningsvis kommer att finnas områden där centrala
föreskrifter eller prövningar behövs och där det av olika skäl inte är rimligt
att beslut fattas av regeringen efter handläggning i utbildningsdepartementet.
I vilka avseenden så är fallet bör regeringen avgöra.

De
uppgifter som i det följande föreslås primärt åvila SÖ och länsskolnämnderna
bör utgå från en helhetssyn på skolverksamheten. Detta innebär bl. a. att
uppgifterna bör avse skolans verksamhet i sin helhet oavsett om den finansieras
med statliga eller kommunala medel.

Två
typer av uppgifter som särskilt uppmärksammas i det följande är utvärdering och
uppföljning. Med utvärdering avses inhämtande och sammanställning av
information i olika avseenden, vilken analyseras och värderas i förhållande
till de mål, riktlinjer och ramar som gäller för skolväsendet. Med uppföljning
avses att konfinuerligt följa utvecklingen av skolväsendet i olika avseenden
genom att hämta in och sammanställa information. Detta innebär att
uppföljningen kan vara en del av utvärderingen fömtom att den ofta är en fömtsättning
för utvärdering.

Vid
ökat lokalt ansvar för skolverksamheten bör en viktig del av SÖ:s och länsskolnämndernas
uppgift vara att ge råd och stöd för den lokala skolutvecklingen. SÖ:s insatser
i dessa avseenden bör främst vara övergripande och generella, medan länsskolnämndernas
insatser i betydande utsträckning bör avse stöd i direktkontakt med kommuner
och enskilda skolor.

Inom
SÖ pågår för närvarande ett arbete med att utveckla innehåll i och former för
en nafionell utvärdering av skola och vuxenutbildning. SÖ bör ha ett
självständigt huvudansvar för att en sådan utvärdering kontinuerligt bedrivs.
SÖ bör i enlighet med riksdagens principbeslut härom vart tredje år tillställa
regeringen en samlad, värderande informafion om tillståndet och utvecklingen i
skolväsendet.

För
att en sådan samlad information skall bli fullständig, är det väsentligt att
den kan gmndas på direkta iakttagelser av tillståndet i olika avseenden. De
iakttagelser länsskolnämnderna gör vid sin tillsyn och genom uppföljning utgör
därvid en viktig del av underlaget. Nämnderna bör därför regelbundet tillställa
SÖ en sammanfattande beskrivning av de viktigare iakttagelser och bedömningar
de gjort genom tillsyn och uppföljning. Regeringen och riksdagen bör, liksom
SÖ, kunna ange olika områden eller förhållanden, vilka nämnderna särskilt bör
uppmärksamma.

Det
bör även fortsättningsvis ankomma på länsskolnämnderna att med

verka i den nafionella utvärderingen bl.a. genom att granska verksamhe

ten i relafion till av statsmakterna fastställda mål och rikdinjer inom de

områden (granskningsområden) som SÖ fastställer efter samråd med 27

nämnderna. Den information
som vinns genom den nationella utvärdering- Prop. 1988/89:4 en bör kunna
vara av väsentlig betydelse i flera avseenden för länsskolnämndernas tillsyn
och rådgivning.

SÖ:s
stöd till utvecklingsarbetet inom skolväsendet bör för det första avse att
genom information i olika former förse skolstyrelser, skolchefer, skolledare
och lärare samt annan skolpersonal med underlag för utveckling av skolväsendet.
Denna information bör i första hand avse erfarenheter som vunnits genom den
nationella utvärderingen, bakgrunden till statsmakternas beslut avseende
skolväsendet, forskningsresultat samt erfarenheter av försöks- och
utvecklingsarbeten och av arbetet i skolan i olika avseenden. Till denna form
av stöd kan .också räknas SÖ:s insatser för skolledamtbildning och
lärarfortbildning.

Stödet
bör för det andra avse att, med utgångspunkt i aktuella problem sådana de
upplevs ute i skolorna, utarbeta kommentarmaterial. Detta bör utges, förnyas
och aktualiseras fortlöpande med successivt inarbetande av erfarenheter och
forskningsresultat. I kommentarmaterialet skall behandlas alternativa metoder
att arbeta i den riktning som målen för skolan anger och att lösa sådana
problem som erfarenhetsmässigt uppstår i detta arbete. Hämtöver skall
målkonflikter belysas och analyseras. Denna inriktning fömtsätter att SÖ bl. a.
med hjälp av länsskolnämnderna fortlöpande identifierar aktuella problem i
skolorna.

SÖ
bör hämtöver främja utvecklingen inom skolväsendet genom att svara för eller
hålla samman centralt initierad utvecklings- och försöksverksamhet enligt
regeringens beslut.

Vid
en utveckling av styrningen av skolväsendet i den riktning jag föreslagit
förstärks behoven av forsknings-, och utvecklingsarbete. Mot denna bakgrund
finner jag det motiverat med en samlad bedömning av om den inriktning av forskningen
avseende skolväsendet som fastställdes genom riksdagens beslut år 1981
alltjämt är väl avvägd. I översynen vad gäller skolforskningen bör ingå en
prövning av ansvarsfördelning, innehåll, organisation och resursbehov i fråga
om denna forskning.

Som
tidigare nämnts har regeringen överlåtit på SÖ att bedriva läroplansarbete,
vilket i nuläget är tämligen omfattande. SÖ bör även framgent bedriva sådant
arbete, vilket i första hand omfattar att utarbeta, ge förslag till eller - i
den utsträckning regeringen förordnat härom - fastställa tim-och kursplaner.
Större förändringar av läroplanerna i de avseenden och i de fall de beslutats
av riksdagen och/eller regeringen bör normalt initieras av regeringen genom
uppdrag till SÖ.

En
av länsskolnämndernas viktigaste uppgifter bör vara att utöva tillsyn

över skolväsendet. Denna tillsyn bör innebära att kontrollera att verksam

heten i skolan och vuxenutbildningen bedrivs i enlighet med fastställda

mål, riktlinjer och regler. I flera sammanhang har påtalats behovet av att

precisera innebörden av begreppet tillsyn. Detta är för närvarande ett

mycket vitt begrepp när det gäller skolväsendet. Det innefattar såväl råd

och stöd som kontroll, utvärdering, uppföljning och erfarenhetsåterföring.

Jag finner det väsentligt att man skiljer mellan å ena sidan kontroll och å

andra sidan stöd i syfte att främja skolutvecklingen. Med fillsyn avser jag

kontroll av att verksamheten i skolväsendet bedrivs i enlighet med fast- 28

ställda mål och rikdinjer
inom givna ramar. Tillsynen innefattar också att Prop. 1988/89:4 avvikelser
i dessa avseenden påtalas och/eller att föreskrivna möjligheter till sanktioner
aktualiseras. Den bör enligt min mening också omfatta att bevaka att lokala
beslut inte äventyrar principen om ett enhetligt skolväsende och en likvärdig
utbildningsstandard.

Länsskolnämnderna
bör vidare kontinuerligt följa utvecklingen i skolväsendet i olika avseenden
genom att hämta in och sammanställa information;

Jag
har tidigare föreslagit att kommunerna skall utarbeta skolplaner. Dessa bör,
liksom de lokala arbetsplanerna, vid sidan av läroplanerna vara viktiga
utgångspunkter och underlag för nämndernas fillsyn.

När
det gäller uppföljningen bör denna, liksom tillsynen, kunna ligga fill grund
för åtgärder i olika avseenden. Även om det i princip rör sig om ohka uppgifter
föreligger det således ett nära samband mellan tillsyn och uppföljning. SÖ och
länsskolnämnderna bör formulera gemensamma, vägledande utgångspunkter för hur
tillsynen bör genomföras.

En
viktig del i tillsynen och uppföljningen består i återkoppling till skolväsendet
i kommunerna. Denna bör regelmässigt ske genom att de iakttagelser som gjorts
vid besök i skolor, rektorsområden och vid kontakter med skolstyrelser eller
lokala organ sammanställs skriftligt och tillställs den som är ansvarig.
Skrivelsen blir en allmän och offentlig handling. Vid återkopplingen till
skolväsendet i kommunen är det viktigt att det som länsskolnämnderna tar upp
inte kommer i konflikt med vad kommunen med utgångspunkt i fastställda mål och
riktlinjer för skolväsendet kan ha fastställt i sin skolplan. JagTinner detta
betydelsefullt, då det eljest skulle finnas risk för dubbla budskap till
befattningshavarna i skolväsendet i kommunen. Däremot är det givet att
nämnderna skall påtala sådana fall då kommunens planer i något avseende strider
mot de nationella målen eller riktlinjerna. Återkopplingen bör, utöver vad jag
berört ovan, självklart avse att ge det stöd för utveckling eller förändring
som gjorda iakttagelser motiverar.

Länsskolnämnderna
bör som en del av sin tillsyn kunna påtala missförhållanden också i sådana
avseenden där kommunerna har att finansiera insatser. Detta gäller främst
standarden i fråga om läromedel eller andra förhållanden som är direkta
förutsättningar för att undervisningen skall kunna bedrivas på ett meningsfullt
sätt. Nämnderna bör därvid, om de kan konstatera att t. ex.
läromedelsstandarden är så låg i en kommun att fömtsättningar uppenbarligen
saknas för att bedriva undervisning på en rimlig nivå, kunna påtala detta och
begära en redovisning av vad kommunen avser att göra för att rätta till
situationen.

Länsskolnämnderna
bör medverka i den nafionella utvärderingen på det sätt som förut berörts. De
bör även svara för sådan regionalt och lokalt inriktad uppföljning, som kan
erfordras i anslutning fill nämndernas uppgift att planera och samordna
gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen i länet eller som
aktualiseras av behov av erfarenhetsutbyte mellan olika kommuner.

Mot
bakgmnd av vad jag framhållit i det föregående ökar betydelsen av

stöd från länsskolnämndernas sida till skolväsendet i resp. län i syfte att 29

främja
en utveckling mot nationellt fastställda mål och likvärdig utbild- Prop.
1988/89:4 ningsstandard. De erfarenheter som vinns genom nämndernas fillsyn och
uppföljning är viktiga grunder för val av insatser i detta avseende. Länsskolnämnderna
bör, var för sig eller i samverkan, i den utsträckning de har personell
kompetens härför, bistå kommuner och skolor med råd och stöd i sådana
avseenden. Nämnderna bör härutöver ha ett särskilt ansvar för stöd fill
utvecklingsarbete inom vissa områden. Vilka dessa områden bör vara kan skifta
från fid till annan.

Nämnderna
har en viktig uppgift att företräda skolväsendet i olika regionala sammanhang.
Det gäller samverkan med andra myndigheter men också med organisationer och
näringsliv.

Med
här föreslagna roller kommer SÖ:s och länsskolnämndernas insatser till
betydande del att bestå i att på riksdagens och regeringens vägnar se till att
skolverksamheten genomförs i enlighet med centrala polifiska beslut. SÖ bör
därvid, liksom hittills, svara för en samordning som syftar till samsyn och
erfarenhetsutbyte mellan SÖ och länsskolnämnderna i detta avseende.

Som
jag nämnt bör SÖ vart tredje år tillställa regeringen en samlad, värderande informafion
om läget i skolväsendet. Denna kommer delvis att behöva grundas på resultat av länsskolnämndernas
uppföljning och tillsyn. Utredningar och uppdrag att ta fram underlag för
centrala politiska beslut avseende skolväsendet, som SÖ från tid fill annan har
att genomföra, kan vidare kräva underlag från eller medverkan av länsskolnämnderna.
Såväl erfarenhetsutbytet som underlaget från nämnderna för den nafionella utvärderingen
bör vara av värde också för den centrala politiska nivåns prioriteringar när
det gäller skolans utveckling.

SÖ
bör samordna arbetsfördelningen mellan nämnderna samt mellan SÖ självt ä ena
sidan och nämnderna å den andra i syfte att på bästa sätt kunna ta tillvara den
samlade kompetensen hos SÖ och nämnderna.

Jag
anser att en minskad detaljreglering, en ökad grad av målstyrning och en ökad
kommunal frihet gör det möjligt att reducera eller avveckla vissa
arbetsuppgifter som i dag åvilar SÖ och länsskolnämnderna. Beredningen har
dock inte haft möjlighet att inom den tidsram som stått till dess förfogande
mer ingående analysera i vilken utsträckning det är möjligt att avveckla eller
decentralisera olika slag av förvaltningsuppgifter eller vilka förändringar som
krävs i gällande bestämmelser för att detta skall kunna genomföras.

I
likhet med beredningen anser jag att en förstärkning av den mer ämnesinriktade
kompetensen behövs främst vid SÖ och i viss omfattning vid länsskolnämnderna.
Erfarenheten har visat att behovet av ämnesspecifik kompetens vid SÖ är mer
omfattande än vad som förutsattes i propositionen om den statliga skoladministrationen
m.m. Vad jag har förordat i det föregående i fråga om ökad betoning på stöd till
skolväsendet i syfte att främja utveckling understryker detta behov. Vad jag
har förordat ställer krav på ökad kompetens också i fråga om utvärdering och i
andra avseenden.

Jag
delar beredningens uppfattning att en samlad bedömning bör göras

av kompetensbehovet vid en utveckling mot de roller för SÖ och länsskol- 30

nämnderna som jag föreslagit
och av hur dessa behov successivt kan Prop. 1988/89:4 tillgodoses vid
personalavgångar, genom omprioritering av filldelade resurser eller genom
personalutveckling. Häri bör ingå en bedömning av i vilken utsträckning SÖ och länsskolnämnderna
bör ha tillgång till egen expertis i olika avseenden eller extern expertis.

Sedan
riksdagen tagit ställning fill de principer för en förändring av SÖ:s och länsskolnämndernas
nuvarande roller och uppgifter som jag här skisserat, avser jag att återkomma till
regeringen med förslag fill hur en sådan samlad bedömning skall ske.

En
annan fråga, som inte berörts av styrningsberedningen men, som jag finner
önskvärd att ta upp i detta sammanhang är nämndernas sammansättning och
mandatperiod för ledamöterna samt hur de utses.

Till
följd av riksdagens beslut med anledning av förslag i propositionen (1986/87:99,
KU 29, rskr. 226) om ledning av den statliga förvaltningen (verksledningspropositionen)
behöver bl. a. instrukfionerna för myndigheterna omarbetas. Länsskolnämndernas
nuvarande sammansättning och därmed sammanhängande frågor regleras delvis
direkt i skollagen (1985:1100), delvis i den för skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna
gemensamma instruktionen för den statliga skoladministrationen (numera 1988:815).
Gmnden för bestämmelserna utgörs av riksdagens beslut med anledning av förslag
i propositionen om ny skollag m.m. (prop. 1985/86:10, del A s. 5, 55-57, 69-70
och 166, UbU 6, rskr. 39). Enligt skollagen skall fem av länsskolnämndernas elva
ledamöter väljas av landstinget (för Gotlands län av kommunfullmäktige och vad
gäller Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län tre av landstinget och två av
kommunfullmäktige i Göteborg resp. Malmö). Ledamöter och suppleanter som väljs
på detta sätt utses för en treårsperiod räknat fr. o. m. den 1 januari året
efter det när allmänna val till landsting och kommunfullmäktige ägt rum. Detsamma
gäller för övriga ledamöter för vilka regler finns i instmktionen. Nuvarande
mandatperiod för länsskolnämndernas ledamöter löper således ut med utgången av
december 1988.

Eftersom
reglerna om länsskolnämndernas sammansättning m. m. alltså är bundna genom
riksdagsbeslut och delvis inskrivna i skollagen har, i arbetet med nya
instruktioner våren 1988 i anslutning till verksledningsreformen, några
förändringar inte kunnat göras i detta avseende. Med hänsyn till att de
förslag jag lägger fram i denna proposition kan föranleda behov av ytterligare
överväganden är jag inte beredd att nu ge förslag beträffande den framtida
sammansättningen av nämnderna. Jag avser att återkomma i hithörande frågor. För
att inte ledamöter skall utses av landstingen och i vissa fall av
kommunfullmäktige för en ny treårsperiod föreslår jag att regeringen begär
riksdagens medgivande att - med avvikelse från föreskrifterna i 2 kap. 3 §
skollagen (1985:1100) - de ledamöter och suppleanter som skall väljas för tid
fr. o. m. den 1 januari 1989 av landsting och i vissa fall av kommunfullmäktige
fär iitses för en av regeringen bestämd kortare tid. Samma medgivande bör också
begäras beträffande förordnandefid för övriga ledamöter och suppleanter, med
avvikelse från de av riksdagen 1985 fastställda grunderna.

31

2.8 En
mer flexibel personalpolitik

Prop.
1988/89:4

Mitt
förslag: Personalpolitiken vad gäller lärar- och skolledartjänster bör
utvecklas efter följande riktlinjer:

- lärare
bör få ökade möjligheter till utveckling och bör när det

gäller utveckling kunna ta ett bredare ansvar för den egna under

visningen

- lönesystemet
bör utvecklas så att i ökad utsträckning hänsyn tas

fill olika lärares faktiska arbetsuppgifter

- lärarnas
arbetstidsreglering bör ändras

- regleringen
av lärares åligganden bör göras mer allmän

- rektors- och
studierektorstjänster samt lektorstjänster skall till

sättas av kommunerna. Beslut om tillsättning skall kunna över

klagas.

Skälen
för mitt förslag: I den modell för styrning och utveckling av skolan, som jag i
det föregående har utvecklat, ingår som en viktig del att åstadkomma en mer
flexibel och aktiv personalpolitik.

Enligt
min uppfattning finns det tre huvudskäl för en sådan förändring.

För
det första är det angeläget att personalpolitiken tydligare än i dag blir ett
instrument för förnyelse och utveckling av skolan. Stat och kommun måste
använda de personalpolitiska instmmenten mera aktivt än hittills om skolan i
ökad utsträckning skall kunna nä de fastlagda målen för sin verksamhet.

Det
andra huvudskälet är önskemålet om ökat lokalt inflytande över och
ansvarstagande för skolan. Mycket har redan gjorts i detta avseende t. ex. genom
förändringar av statsbidrag och läroplaner. Men detta räcker inte. På det
personaladministrativa området kvarstår alltjämt en stark central reglering. I
författningar och i för skolväsendet gällande kollektivavtal finns ofta
detaljerade bestämmelser. Som exempel kan nämnas föreskrifterna om skolledares
och lärares åligganden samt arbetstidsregleringen för lärare.

Från
åtskilliga håll har riktats kritik mot denna centrala reglering av personalfrågorna
inom skolan. Den upplevs av många, både inom och utom skolan, som ett hinder
såväl för utveckling av skolan själv som för samverkan mellan skolan och annan
kommunal verksamhet.

Ett
tredje skäl fill att jag ser det som nödvändigt med förändringar i
personalpolitiken är önskan att göra det möjligt att i större utsträckning än nu
ta hänsyn till de anställdas behov, intressen och förutsättningar. Om arbetsuppgifter
och arbetsvillkor bättre kan anpassas till den enskilde, ökar möjligheterna
till arbetstillfredsställelse och en positiv utveckling för individen.

Ökad
tilltro till personalens förmåga och mindre central detaljreglering är enligt
min mening viktiga utgångspunkter för ett framgångsrikt utvecklingsarbete i
skolan.

En
väg som många kommunala företrädare har pekat ut för att få en mer flexibel
personalpolitik är att kommunalisera de i dag statligt reglerade

32

lärar- och skolledartjänsterna.
Ett behov av bättre lokal anpassning, av Prop. 1988/89:4 bättre samordning
med andra kommunala verksamheter för barn och ungdom samt en önskan om att
kunna använda personalpolitiska insatser som instrument i förnyelsen och utveckUngen
av skolan ligger ofta bakom krav i denna riktning.

Beredningen
har redovisat både fördelar och nackdelar med att kommunalisera de statligt
reglerade tjänsterna på skolområdet. En kommunalisering skulle vara en
markering av ett ökat kommunalt ansvar för skolan. För en sådan åtgärd talar
också att det då sannolikt skulle bli lättare att bedriva en samlad
personalpolitik i kommunerna och att skolans samverkan med annan kommunal verksamhet
härigenom skulle kunna underlättas. En kommunalisering av tjänsterna skulle
leda till ökade möjligheter till lokal anpassning.

Mot
en kommunalisering talar enligt beredningen att staten fortfarande skall ha det
övergripande ansvaret för skolan och ha ett särskilt ansvar för undervisningens
mål och inriktning. Det är då naturligt att staten också har huvudansvaret för
den ledande och undervisande personalen i skolan. Också en ordning där staten
via statsbidrag fill kommunerna fortsätter att bära huvudansvaret för
kostnaderna för skolledar- och lärarlöner talar för en fortsatt statlig
reglering. En risk skulle annars föreligga att sambandet mellan ansvaret för
skolpolitiken i stort och för personalpolitiken skulle brytas genom att
ansvaret för förhandlingar om bl.a. löner och andra anställningsvillkor skulle
gå över från staten fill kommunförbunden. Vid en kommunalisering skulle det
också finnas risk för att alltför stora skillnader skulle uppstå mellan löne-
och andra anställningsvillkor mellan olika kommuner. Likvärdigheten i
utbildningsväsendet skulle då riskeras. Ytterligare en nackdel skulle enligt
beredningen vara att personalrörligheten mellan kommunerna sannolikt skulle
minska, vilket från skolutvecklingssynpunkt vore olyckligt.

Det
finns således skål som talar såväl för som mot en kommunalisering av lärar- och
skolledartjänster. För mig är det väsentliga inte om tjänsterna är statligt
eller kommunalt reglerade, utan att regleringen i avtal och på annat sätt kan förändras
så att det i sak innebär bättre möjligheter till lokal anpassning i syfte att
uppnå den ökade flexibilitet som bl. a. ligger bakom kraven på kommunalisering.

För
närvarande är jag inte beredd att föreslå någon förändring när det gäller
stadig eller kommunal reglering av tjänsterna. Jag anger i det följande i
stället vissa mer övergripande synpunkter som i första hand bör ses som en
principiell inriktning för utvecklingen av personalpolitiken inom skolområdet.
Med hänsyn till att en betydande del av regleringen av de personalpolitiska
förhållandena inom skolan sker genom kollektivavtal mellan parterna, avstår jag
från att gå in i detaljer.

-
Kvaliteten i skolverksamheten
är direkt knuten till personalens kompetens och engagemang. En målmedveten satsning
på personalfortbildning och utvecklingsarbete är ett bra sätt att öka
kvaliteten i skolarbetet och att utveckla personalen.

-
Lärarna måste få ökade
möjligheter till utveckling. Skickliga och ambitiösa lärare skall kunna ta ett
bredare ansvar än bara för sin egen verksam- 33

3
Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 4

het när det t. ex. gäller
utveckling av undervisning och elevvård utan att för Prop. 1988/89:4 den
skull behöva lämna sina läraruppgifter.

-
Lönesystemet för lärare behöver
i linje härmed utvecklas så att det blir möjligt att i Ökad utsträckning ta
hänsyn till olika lärares faktiska arbetsuppgifter.

-
Lärarnas arbetstider behöver
regleras på ett mer ändamålsenligt sätt. En ny reglering bör omfatta såväl undervisningstid
som tid för annan verksamhet. Den bör syfta till att

-
öka lärarnas möjligheter till
fort- och vidareutbildning,

-
öka möjligheterna för lärare
att inom ramen för sin tjänst under kortare eller längre tid särskilt arbeta
med vissa uppgifter efter intresse, kompetens och förutsättningar i övrigt,

-
göra det lättare för den
enskilde läraren och för skolledningen att överblicka varje lärares totala
arbetsbörda,

-
underlätta personalvården, , . ,

-
sfimulera till ökad samverkan
inom skolan, ,'

-
öka skolans möjligheter till
samverkan med annan verksamhet samt

-
förbättra elevvårdsarbetet.

-
Skolförordningen innehåller
detaljerade föreskrifter om lärarnas åligganden i tjänsten. Denna reglering är
emellertid inte och kan heller inte vara en fullständig beskrivning av lärarnas
uppgifter. Inte sällan råder därför osäkerhet om vad som faktiskt åligger dem.
Det har t.ex. satts i' fråga om lärare är skyldiga att delta i utvecklingsarbete
i skolan. Regleringen av lärarnas åligganden bör göras mer allmän och inte
bygga på principen om en detaljerad uppräkning av åligganden.

-
Det är angeläget att skolans
meritvärderingssystem förnyas, utvecklas och förenklas. Av tradition följs i
dag meritvärderingssystemets poängmässiga utslag i allmänhet av skolstyrelsen,
när den tillsätter lärare.

Det
har inneburit att det varit svårt att ta hänsyn t. ex. fill förhållandena vid
den skolenhet dit tjänstgöringen avses bli förlagd. Skolenheten kan ■ behöva
en lärare med särskilt breda ämneskunskaper eller med djupa ämnesteoretiska
kunskaper inom något område. För vissa tjänster kan det vara av värde att ha
erfarenhet från något bestämt yrkesområde utanför skolan. Arbetssättet i skolan
kan vara sådant att en nyanställd lärare behöver kunna arbeta på ett visst sätt
eller med en viss pedagogik för att verksamheten vid skolan skall kunna
utvecklas i enlighet med skolans lokala arbetsplan. Jag ser det som angeläget
att möjligheterna ökar att ta hänsyn fill denna typ av faktorer vid
tillsättning av lärartjänster. Som betonades i 1985 års riksdagsbeslut (prop.
1984/85:219, UbU 1985/86:5, rskr. 50) om den stadiga personalpolifiken bör dock
även i framfiden en poängberäkning av meriter utgöra ett viktigt inslag vid
tillsättningen. Det är självfallet också av största vikt att även ett förändrat
meritvärderingssystem präglas av objektivitet och att tillsättningen av
lärartjänster sker på saklig gmnd.

34

35

Inom regeringskansliet
utarbetas för närvarande, med 1985 års riksdags- Prop. 1988/89:4 beslut som
gmnd, ett-förenklat meritvärderingssystem som i princip tillgodoser detta
önskemål.

—
Rektors- och studierektorstjänster samt lektorstjänster är i dag de enda
tjänster inom skolväsendet som tillsätts av staten. Tjänsterna i fråga tillsätts
av länsskolnämnden.

Den
omfattande decentralisering till kommunema i olika skolfrågor, som skett under
senare år, bör som logisk följd nu få att varje kommun anförtros ansvaret att
genom sin skolstyrelse också tillsätta rektorer, studierektorer och lektorer.
För skolledarna prövas denna ordning inom frikom-munsförsöksverksamheten och
den synes inte ha medfört några negativa effekter. I och med att skolledarna
och lektorerna har statligt reglerade anställningar gäller enligt lagen om offenflig
anställning (1976:600) att vid tjänstetillsättning avseende skall fästas endast
vid sakliga gmnder såsom förtjänst och skicklighet. En decentralisering på
detta område innebär således inte någon förändring av gmnderna för urvalet av
sökande fill berörda tjänster.

En
skolstyrelses fillsättningsbeslut bör kunna överklagas till SÖ och vad gäller
skolledare liksom hitfills i sista hand till regeringen.

2.9
Förstärkt inflytande och medansvar för elever och föräldrar

2.9.1
Grundskolan

Prop. 1988/89:4

Mitt
förslag: I syfte att förstärka och fördjupa elevernas och föräldrarnas
inflytande och medbestämmande skall följande åtgärder vidtagas.

-
Eleverna och föräldrarna har
rätt till information och samråd innan rektor fattar beslut i frågor av stor
betydelse för eleverna. Formerna för informafionen och samrådet fastställs av
skolstyrelsen efter förslag från varje skolenhet eller rektorsområde.

-
Elevföreträdare på låg- och
mellanstadierna skall, i likhet med vad som i dag gäller för högstadiet, kallas
till arbetsenhetskonferensen och ha rätt att deltaga i dess beslut vad gäller
frågor om planering och uppföljning av arbetsenhetens verksamhet.

-
Formerna för information och
kontakt mellan skolan och föräldrarna och mellan lärarna och föräldrarna om de
enskilda elevernas skolsituation skall avgöras gemensamt av berörda föräldrar
och lärare.

-
I bestämmelserna om lokalt
utvecklingsarbete skall uttryckligen anges att bidragen får användas även till
sådant utvecklingsarbete som har till syfte att främja och förstärka elevernas
inflytande och medbestämmande.

-
För varje årskurs på
grundskolans högstadium skall utses två företrädare för eleverna med uppgift
att medverka i skolans skyddsverksamhet. Bland dem utses två representanter som
med närvaro- och yttranderätt skall ingå i skolans skyddskommitté. De skall
även ha rätt att till beslut i protokoll anteckna kortfattad avvikande mening.
Jag förutsätter att pågående översyn av arbetsmiljölagen kommer att leda till
att elevernas ställning i skolans skyddskommitté skrivs in i arbetsmiljölagen.

-
Elever, som är engagerade i
klassråd, klasskonferens eller skyddsarbete, bör i viss omfattning kunna få
ledigt från lektionsbun-den undervisning och ha rätt till viss extra
undervisning som ersättning för förlorade lektioner.

- Vid skolor, som bedriver utvecklingsprojekt med s.k.
självförvaltning, bör skolstyrelsen få rätt att till rektor delegera vissa särskilt
angivna beslut av verkställighetskaraktär på villkor att rektor beslutar först
efter fullgjort samråd.

Skälen för mitt förslag:
En av skolans huvuduppgifter är att aktivt påverka eleverna till att omfatta
demokratiska värderingar, synsätt och förhållningssätt. Om skolan skall lyckas
härmed, måste skolarbetet organiseras och genomföras i enlighet med
demokratiska principer. En skola för demokrati måste i sina arbetsformer och
beslutsprocesser själv vara demokratisk.

36

Ett betydande inflytande
och medansvar för eleverna är vidare nödvän- Prop. 1988/89:4 diga fömtsättningar
för att skolan rätt skall kunna förbereda eleverna för ett framtida yrkes- och
samhällsliv där medbestämmande, medansvar och ett demokratiskt arbetssätt
blivit allt viktigare.

Härtill
kommer att elevernas personliga engagemang i och ansvar för skolarbetet är
avgörande villkor för en framgångsrik undervisning och en effektiv inlärning.
Endast de elever och den skolpersonal, som känner att en arbetsuppgift är
meningsfull och att det är möjligt att påverka arbetsuppgiftens innehåll och
utförande, kan förväntas göra sitt bästa.

Gmndskolan
är en obligatorisk skolform, och redan därav följer att elever och deras
föräldrar har mot skolplikten svarande rätfigheter. Föräldrarna förväntas, och
måste också få spela en aktiv roll i fråga om sina barns skolgång. Föräldrarna
bär huvudansvaret för barns och ungdomars fostran, och en närmare samverkan
mellan skola och hem kan ge skolan bättre förutsättningar att, som det är
formulerat i skollagen främja elevernas utveckling till harmoniska människor
och till dughga och ansvarskän-nande samhällsmedlemmar.

Rätt
till insyn i och inflytande över skolan utgör också en gmndläggande fömtsättning
för att elever och föräldrar skall kunna åtnjuta god rättstrygghet och
rättssäkerhet. De måste ha möjligheter att tillvarata sina intressen såväl
individuellt som kollekfivt.

I
läroplanerna för de olika skolformerna kommer strävandena att förverkliga
idéerna om en icke-auktoritär skola till uttryck på flera sätt. 1 t. ex.
läroplanen för grundskolan framhålls således redan inledningsvis att grundskolan
är en del av samhället, att läroplanen speglar demokratins samhällssyn och
människosyn, att skolans innehåll och arbetssätt skall befrämja denna samhälls-
och människosyn och att skolan har skyldighet att ge eleverna ökat ansvar och medinflytande
i takt med deras stigande ålder och mognad.

Där
sägs vidare att skolan skall fostra eleverna till ett demokratiskt
handlingssätt och att den skall utveckla sådana egenskaper hos eleverna som kan
bära upp och förstärka demokratins principerom tolerans, samverkan och
likaberättigande mellan människorna.

Elevernas
rätt till inflytande och ansvar gäller två olika men nära sammanhängande
områden av skolans verksamhet, nämligen dels undervisningens utformning och
innehåll, dels skolans beslutsprocesser och dess arbetsmiljö i vid mening.

Beträffande
undervisningen föreskriver läroplanen för grundskolan ett betydande
elevinflytande. Lärare och elever skall tillsammans avgöra urvalet av stoff
inom föreskrivna huvudmoment. Vid planeringen i klasser eller arbetsenheter
eller i andra former avgör de hurlång tidde vill ägna åt olika moment, i vilken
ordning de skall ta upp olika frågor, med vilka metoder frågorna skall
bearbetas och vilka läromedel de skall använda. De avgör hur arbetet skall
organiseras. De väljer längden på arbetspassen, och tillsammans prövar de och
väljer olika arbetssätt. Både lärare och elever skall delta i utarbetandet av
den lokala arbetsplanen och i den årliga utvärderingen av verksamheten.

Som
ett viktigt led i deras demokratiska fostran skall eleverna, heter det 37

också
i läroplanen, tillsammans med sina kamrater kunna fördela arbets- Prop.
1988/89:4 uppgifter, organisera redovisningar och utställningar och ta ansvar
för yngre kamrater. De kan aktivt medverka vid utformandet av skolans arbetsmiljö,
hjälpa till med dagliga göromål, medverka i lokalvård, i biblioteks- och
reproduktionsarbete, i skolmåltidsverksamheten och vid utformningen av
skolgården och närmiljön m. m.

I
fråga om deltagandet i skolans beslutsprocesser har föreskrifter lämnats i
förordning och läroplan om elevmedverkan i bl. a. klassråd, elevråd, arbetsenhetskonferens,
elevvårdskonferens och skolkonferens. Föreskrifter har där getts också om
föräldrarnas medverkan i skolans samrådsorgan och kontaktverksamhet.

I
detta sammanhang bör påpekas att elevernas och föräldrarnas intresse att
påverka verksamheten i skolan kan vara antingen ett gruppintresse eller ett
individuellt intresse. Krav på deltagande i beslutsprocessen gäller i allmänhet
elevers och föräldrars kollektiva intressen. Detta krav bör skiljas från kravet
på inflytande och medbestämmande över den enskilda elevens skolsituation.

Linder
de senaste femton åren har frågan om förstärkning av elev- och föräldrainflytandet
utretts vid flera tillfällen. Sålunda föreslog SlÄ-utred-ningen (SOU 1974:53)
att varje rektorsområde inom grundskolan och varje skolenhet inom
gymnasieskolan skulle ledas av en bestyrdse, sammansatt av representanter för
skolans personal, elever och föräldrar med rektor som ordförande. Bestyreisen
skulle få beslutanderätt i vissa frågor. Undantagna från bestyreisens
kompetens skulle vara frågor rörande enskild tjänsteman eller enskild elev samt
val av stoff och metodik i undervisningen. Förslaget förverkligades ej.

Tre
år senare föreslog en arbetsgrupp inom utbildningsdepartementet i promemorian (DsU
1977:20) Medinflytande i skolan att en skolnämnd skulle inrättas med i stort
samma sammansättning som bestyreisen. Skol-nämnden avsågs få beslutanderätt i
vissa frågor, medan den i andra skulle fungera närmast som ett överläggnings-
och samrådsorgan. Förslaget resulterade ej i någon åtgärd.

SlA-utredningens
förslag om rätt för eleverna till medinflytande och medbestämmande på klass-
och arbetsenhetsnivå och på den pedagogiska planeringen där infördes i
skolförordningen och i den nya läroplanen för grundskolan.

Sedan
riksdagen vid 1980/81 års riksmöte godkänt förslag därom infördes år 1981 i
skolförordningen en skyldighet för rektor att fortlöpande informera elev- och föräldraföreträdare
om skolverksamheten samt att , samråda i frågor av störte betydelse med
elevrepresentanter på högstadiet' och i gymnasieskolan och med föräldraföreträdare
på grundskolans samtliga stadier. Samrådet kunde, om skolstyrelsen så beslöt,
normalt ske i en skolkonferens med samma sammansättning som föreslagits för skolnämn-den.
Skolkonferensen skulle dock inte ha några beslutsbefogenheter utan endast vara
ett forum för information, överläggning och samråd.

Bestämmelserna
gäller alltjämt.

1
betänkandet (SOU 1985:30) Skola för delaktighet angav en arbets

grupp inom demokratiberedningen en delvis ny inriktning. Gmppen ansåg . 38

det
viktigt att skolstyrelsen delegerar beslut så långt ut till bmkama som Prop.
1988/89:4

möjligt - till förvaltningsråd, föreningar och kooperativ. Den talade för en <

förstärkning
av föräldrarnas inflytande över beslut som rör det egna barnet, av elevernas
kontakter med de politiska ungdomsförbunden och av deras medverkan i
utvecklingen av arbetsmiljön. Den ville ge eleverna rätt att begära samråd i
för dem viktiga frågor. Gmppen tog avstånd från "beslutande biandorgan där
det politiska inflytandet och bmkarinflytandet skall samsas i ett gemensamt
beslutsforum".

Arbetsgmppen
föreslog att rätten till samråd regleras centralt men att formerna regleras
lokalt. Formerna borde utarbetas i samråd med eleverna och i vissa fall med
föräldrarna. De borde redovisas i en plan som fastställs av skolstyrelsen. De
borde anpassas efter lokala behov och fömtsättningar.

Äv
remissyttrandena över betänkandet framgår att det råder allmän enighet om att
rätten till samråd för elever och föräldrar bör regleras centralt. Åsikterna öm
i vilken grad samrådsprocessen i övrigt skall vara reglerad år däremot starkt
delade.

Riksförbundet
Hem och Skola anser sålunda att klassrådet fortfarande bör vara en obligatorisk
samrådsgrupp, att föräldrarnas möjligheter att följa barnens skolarbete och att
delta i utvärderingen bör förbättras, att elevernas och föräldrarnas
informations- och samrådsrätt skall vara författningsreglerad och gälla alla
stadier på gmndskolan och inom gymnasieskolan, att försök bör inledas med
samrådsorgan företrädande elever, föräldrar och personal med beslutsrätt i
vissa frågor, att frågor om elevinflytande, föräldrasamverkan och ett demokrafiskt
arbetssätt bör få särskild uppmärksamhet i lärarnas grundutbildning och
fortbildning och i skolledarutbildningen samt att förbundet liksom
Elevorganisationen bör ges goda fömtsättningar att utveckla sina arbetsformer
och att nå ut fill medlemmar och presumtiva medlemmar med information och
utbildning.

Elevorganisationen
anser att det i första hand inte är förekomsten av regler, som gjort att
elevinflytandet inte blivit starkare, utan tvärtom frånvaron av regler. Den
menar att centralt utfärdade regler krävs, om elevernas ställning skall kunna
stärkas. Om reglerna om klassråd tas bort, måste eleverna garanteras möjlighet
att i andra former få diskutera frågor som inte har direkt anknytning till
undervisningen. Organisationen är också tveksam till förslaget att upphäva
bestämmelserna om elevrepresentanter i andra konferenser. Den anser vidare att
eleverna alltid skall ha rätt till enskilt samråd om de så begär. Den föreslår
också att elevkåren skall ges rätt att hos skolstyrelsen överklaga av rektor
fattade beslut.

I
betänkandet (DsU 1982:5) Konferenser i skolan har skolförfattningsutredningen
föreslagit att i framtiden såsom obligatoriska konferenser skall finnas endast
skolkonferens, elevvårdskonferens, klassråd och inom gymnasieskolan även
klasskonferens. Mycket kort anges de olika konferensernas uppgifter samt vilka
grupper som bör vara representerade.

1
proposifionen Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.

1986/87:91) behandlas frågan om s. k. bmkarinflytande. Till brukarna räk

nas bl.a. elever och föräldrar. Civilministern uttalar där att han inte är

beredd att föreslå sådana lagändringar att bmkarna ges formell rätt att 39

delta i beslut i frågor
som avgörs enligt kommunallagstiftningen. Han anser Prop. 1988/89:4

i stället liksom
demokratiberedningen att bmkarinflytandet bör fördjupas

genom en utveckling av
nuvarande samrådsformer. Detta kan ske bl. a.

därigenom att
kommunallagen ändras så att delegering från nämnd får

förenas med villkor om
fullgjort samråd med och uppnådd enighet med

företrådarna för bmkarna,
dvs. på skolans område elever och föräldrar.

Riksdagen har beslutat i
enlighet med detta förslag (KU 1987/88:23, rskr.

154).

Enligt
arbetsmiljölagen jämställs elever fr. o. m. årskurs 7 med arbetstagare utom
vad avser rätt att utse skyddsombud. Jag ser det som angeläget att stärka
elevernas ställning i skolans skyddsarbete för att ge dem möjlighet att
påverka och ta ansvar för sin arbetsmiljö. Jag föreslår därför att två
elevföreträdare utses för varje årskurs på högstadiet med uppgift att medverka
i skyddsarbetet. Bland dem utses två som kan adjungeras till skolans skyddskommitté.
Jag fömtsätter därvid att det skall bli möjligt som ett resultat av den översyn
av vissa delar av arbetsmiljölagen som f. n. sker inom regeringskansliet.

Om
skolan skall kunna vara en förebild i fråga om demokrafiska arbetsformer och
om den på ett tillfredsställande sätt skall kunna förmedla demokratiska synsätt
och förhållningssätt, så måste den enligt min mening bereda eleverna och
föräldrarna bättre möjligheter än nu till inflytande och medbestämmande.

Detta
är så mycket mer angeläget som forsknings- och utvärderingsresultat visar att
föreskrifterna i detta avseende uppenbarligen inte efterlevs i avsedd utsträckning
och att attityden hos skolpersonalen till ökat elevinflytande ännu inte är så
positiv som önskvärt vore. Elevorganisationen i Sverige och Riksförbundet Hem
och Skola har för styrningsberedningen framhållit, att det enligt deras
uppfattning på många håll finns allvarliga brister i efterlevnaden av nuvarande
bestämmelser om information och samråd samt i elev- och föräldrainflytandet
över huvud taget.

Jag
har vid mina överväganden huvudsakligen uppmärksammat elevernas och
föräldrarnas kollektiva inflytande och medansvar eftersom detta närmare
sammanhänger med frågorna om ansvarsfördelningen och styrningen på skolområdet
än vad motsvarande individuella inflytande gör.

Enligt
vad jag erfarit pågår på skilda håll i landet olika slag av försöks-

och utvecklingsverksamhet för att stärka främst elevernas inflytande. Ofta '

sker
detta med stöd och stimulans från länsskolnämndernas sida. Även verksamhet med
inslag av beslutsrätt för elevrepresentanter förekommer, t. ex. beträffande
användningen av tilldelade medel för lokaler, inredning och utrustning,
läromedel m. m.

Det
är enligt min mening angeläget att denna till omfattningen relativt

begränsade försöks- och utvecklingsverksamhet förstärks och att informa

tion om den sprids. Kraftigare åtgärder än så måste emellertid fill om

skolan skall kunna bli den skola för demokrati, som den avsetts vara. Vad

som därvid behövs är inte främst nya regler och föreskrifter utan sådana

åtgärder, som leder till att befintliga bestämmelser verkligen efterlevs,

vilket inte minst kräver en attitydförändring hos såväl skolpersonal som

elever. 40

Enligt
rhitt grundläggande synsätt bör all skolpersonal medvetet sträva Prop.
1988/89:4 efter att ge eleverna möjlighet att ta ansvar för den egna
arbetssituationen redan från gmndskolans första årskurs. Om en sådan grundsyn
får genomsyra skolans hela verksamhet, blir det mer meningsfullt, att eleverna
så småningom också deltar i mera formaliserade besluts- och samrådsprocesser i
skolan. Det blir då också lättare och naturligare att eleverna i takt med ökande
erfarenheter kan ta ett större ansvar och få ett växande inflytande över såväl
undervisningen som skolans verksamhet i övrigt.

Vad
gäller frågan om möjligheterna att öka elevernas och föräldrarnas inflytande på
beslutsprocesserna inom skolväsendet har det för mig varit en självklar
utgångspunkt att ett sådant inflytande inte får strida mot den representativa demokrafins
och den kommunala självstyrelsens principer.

Elev-
och föräldraintresset utgör i förhållande till samhällsintresset ett specifikt
särintresse. Sådana särintressen bör enligt min mening inte vara företrädda i
organ, vilka representerar allmänna medborgarintressen och är sammansatta på
politiska gmnder, såsom kommunfullmäktige och kommunala nämnder och styrelser.
Jag anser liksom demokratiberedningen att beslutsorgan, vari både
förtroendevalda, personal och elever och föräldrar är företrädda, inte heller
är lämpliga på skolans område.

Många
konferenser och samrådsorgan på skolområdet är författnings-reglerade. Vissa av
dem saknar beslutanderätt. Det förekommer dock att förtroendevalda eller
tjänstemän utövar delegerad beslutanderätt i samband med att ett samrådsorgan
sammanträder. Så sker bl.a. inom ramen för försök med s.k. självförvaltning på
olika skolor i landet. En utveckling • av denna form av medinflytande finner
jag däremot lämplig. Den kan kompletteras med villkoret att rektor får fatta
vissa särskilt angivna beslut först efter fullgjort samråd med t. ex. eleverna
och lärarna.

Vill
man ge elever och föräldrar formella möjligheter att delta i det kommunala
beslutsfattandet, kan åtminstone två olika sätt komma ifråga. Ett sätt är att
inrätta ett nytt kommunalrättsligt organ, vari föräldrar och elever ingår
tillsammans med skolpersonalen. Ett annat sätt är att ge de kommunala nämnderna
och styrelserna rätt att delegera vissa särskilt angivna slag av beslut till
företrädare för personalen, eleverna och/eller föräldrarna, exempelvis till
skolkonferensen. Beslutanderätten skulle begränsas till ärenden på
rektorsområdes- eller skolenhetsnivå.

Ufifrån
här angivna gmndläggande synsätt och överväganden anser jag att följande
åtgärder behöver vidtas i syfte att förstärka och fördjupa elevernas och
föräldrarnas inflytande och medansvar:

- I
gmndskoleförordningen bör inskrivas en rätt för eleverna och föräld

rarna till information och samråd innan rektor fattar beslut i frågor av stor

betydelse för dem. Formema för informationen och samrådet bör faststäl

las av skolstyrelsen efter förslag från varje skolenhet och rektorsområde.

Rektor bör årligen till skolstyrelsen lämna en redogörelse för informatio

nen och samrådet samt för vilka åtgärder som vidtagits för att förstärka

elevinflytandet inom skolenheten eller rektorsområdet och vilket resultat

dessa åtgärder gett.

— I
de lokala arbetsplanerna för gmndskolan samt i kommunala skolplaner

bör
redovisas hur den enskilda skolan resp. skolstyrelsen ämnar utveckla 41

elevinflytandet
och informations- och samrådsförfarandet.

- Inom gmndskolan bör
arbetsenhetskonferensen alltfort vara en obliga- Prop. 1988/89:4

torisk konferens och dess ställning förstärkas. Elevföreträdare på låg- och

mellanstadierna bör i likhet med vad söm i dag gäller för högstadiet kallas

till
arbetsenhetskonferensen och ha rätt att deltaga i dess beslut vad gäller frågor
om planering och uppföljning av arbetsenhetens verksamhet.

-
Klassrådets ställning som
samrådsorgan i fråga om undervisningens planering, uppläggning och genomförande
bör stärkas. I förordningar och kommentarmaterial bör framhållas samtliga
lärares skyldighet att kontinuerligt engagera eleverna i detta arbete. Det bör
avse även den dagliga verksamheten och inte bara den översiktliga läsårs- eller
terminsplaneringen. Klassrådet bör också vara ett fomm för den utvärdering av
genomförd verksamhet som eleverna och lärarna fillsammans bör svara för.

-
Formerna för information och
kontakt mellan skolan och föräldrarna och mellan lärarna och föräldrarna om de
enskilda elevemas skolsituation bör avgöras gemensamt av berörda föräldrar och
lärare. Principerna för denna information och kontakt samt formerna för
samrådet bör också redovisas i den lokala arbetsplanen.

-
Länsskolnämnderna bör mer än nu
i sin tillsynsfunktion och i sin rådgivning följa och uppmärksamma
utvecklingen av elevernas och föräldramas möjligheter till inflytande och
medbestämmande. Särskilt bör därvid uppmärksammas elevmedverkan i planering,
genomförande och utvärdering av undervisningen, försöksverksamhet med s. k.
självförvaltning och med kooperativ verksamhet samt utvecklingen av skolans föreningsHv,
av kontaktema mellan hem och skola och av föräldrarnas medverkan som resurs och
stöd både för egna barn och för arbetet i klasser och undervisningsgrupper.

-
SÖ och länsskolnämnderna bör
till all skolpersonal såväl som till skolpolitiker ge en breddad och fördjupad
information om bestämmelserna om skolans demokratiutvecklande verksamhet och om
mofiven och intentio-nema bakom dessa bestämmelser. Den bör bl.a. innehålla
upplysningar om pågående utvecklingsprojekt både i Sverige och i andra länder.

-
Skolstyrelserna och
utbildningsnämnderna bör ta inifiativ till och genomföra regelbundet återkommande
utbildning av elev- och föräldraföreträdare i skolans informations- och
samrådsorgan.

-
Vid studiedagar för skolans
personal bör elevorganisation eller andra grupper av elever ha möjlighet att
själva anordna egen utbildning eller egna studier, vilka också bör kunna
påräkna finansiellt stöd t. ex. för föreläsar-arvoden etc.

-
Förordnande av särskilda
kontaktlärare för elevernas organisationer kan underlätta elevernas reella
möjligheter att få inflytande och medansvar.

-
I bestämmelserna om lokalt
utvecklingsarbete bör uttryckligen anges att bidragen får användas även till
sådant utvecklingsarbete som har fill syfte att främja och förstärka elevernas
inflytande och medbestämmande. Sådant utvecklingsarbete bör kunna initieras och
utföras av eleverna själva. Vid fördelningen av dessa medel bör skolstyrelserna
och rektorerna se till att medel för sådant utvecklingsarbete avsätts och
kommer till avsedd

användning. 42

- För att ett representativt
elevinflytande skall kunna fungera på ett gott Prop. 1988/89:4

sätt måste elevrepresentanter i olika organ få möjligheter och tid att delge

övriga
elever innehållet i mottagen information och att diskutera de ärenden som
skall behandlas vid kommande samråds- eller beslutstillfälle. Tid härför kan
enklast erhållas om en fast posifion i veckoschemat frigörs för sådan
verksamhet. En sådan fast återkommande tid kan underiätta planeringen också av
andra konferenser, t. ex. sådana vari lärare och annan personal deltar.

-
Elever, som är engagerade i
klassråd, klasskonferens eller skyddsarbete bör i viss omfattning kunna få
ledigt från lektionsbunden undervisning och ha rätt till viss extra
undervisning som ersättning för förlorade lektioner.

-
Vid skolor, som bedriver
utvecklingsprojekt med s. k. självförvaltning, bör skolstyrelsen få rätt att
till rektor delegera vissa särskilt angivna beslut av verkställighetskaraktär
under villkor att rektor beslutar först efter fullgjort samråd och att i frågor,
som skolstyrelsen bestämmer, enighet har uppnåtts med företrädare för elever
och personal.

En
fortgående decentralisering och en breddning av ansvaret för skolans styrning
och verksamhet fordrar tillsammans med minskad reglering och ökad grad av målstyrning
att garantier skapas för att därigenom inte rättstryggheten för elever och
föräldrar äventyras. Möjligheterna för enskilda att pröva om gällande mål och
riktlinjer följs måste, som jag ser det, förbättras.

Frågan
om en förstärkning av rättstryggheten för, främst elever och föräldrar bör
emellertid enligt min mening beredas i särskild ordning på grund av dess
komplexa karaktär. Ett alternativ, som nämnts i beredningsunderlaget, kan vara
att inrätta en skolans ansvarsnämnd med sammansättning och uppgifter liknande
vad som gäller för den ansvarsnämnd som finns på hälso- och sjukvårdens område.
Ett annat alternativ kan vara att inrätta en funktion som elevombudsman eller skolombudsman,
eller en barn- och elevombudsman. Ändra alternativ kan självklart finnas.

43

Statsrådet Göransson anför
avsnitt 2.9.2 efter samråd med utbildningsministern

Prop.
1988/89:4

2.9.2
Ökat elevinflytande i gymnasieskolan och inom vuxenutbildningen

Mitt
förslag: Skolkonferensen i gymnasieskolan och den för vuxenutbildningen
föreskrivna konferensen skall ges rätt att besluta i frågor av stor betydelse
för eleverna resp. de studerande.

Skolkonferensen
i gymnasieskolan skall i fortsättningen bestå av tio ledamöter. Hälften av
dessa skall vara elevföreträdare och den övriga delen bestå av rektor, tre
företrädare för lärarna och en för övrig skolpersonal. Rektor skall vara
ordförande och ha utslagsröst. För ledamöterna skall utses suppleanter vilka
inkallas vid förfall för ordinarie ledamot. Elevföreträdarna utses av en
valförsamling bestående av två ombud för varje klass. Konferensen skall
sammanträda minst fem gånger per år på kallelse av rektor eller efter begäran
från någon av de där representerade grupperna. Motsvarande skall i princip
gälla för vuxenutbildningen.

I
gymnasieskolan skall klassrådet sammanträda minst ett par gånger per termin.
Beslut skall protokollföras och följas upp på närmast följande sammanträde.

För varje
studieväg i en gymnasieskola skall utses två företrädare för eleverna med
uppgift att medverka i skolans skyddsverksamhet. Bland dem utses två
representanter som med närvaro- och yttranderätt skall ingå i skolans skyddskommitté.
De skall även ha rätt att till beslut i protokoll anteckna kortfattad avvikande
mening. Jag förutsätter att pågående översyn av arbetsmiljölagen kommer att
leda fill att elevernas ställning i skolans skyddskommitté skrivs in i arbetsmiljölagen.
Motsvarande skall i princip gälla för vuxenutbildningen.

Skälen för mitt förslag:
Utöver vad jag allmänt anfört om behovet av en förstärkning av elevernas
inflytande och medansvar och utöver de förslag och synpunkter som jag framfört
av relevans även för gymnasieskolan och den kommunala och statliga utbildningen
för vuxna, vill jag för dessa utbildningars del särskilt framhålla följande.

Nästan alla ungdomar
genomgår nu någon form av gymnasieutbildning efter grundskolan. Under denna
utbildning eller omedelbart efter den når de rösträttsåldern och får därmed
möjlighet att påverka den politik som utformas i riksdagen, landstingen och
kommunerna. De kan också inväljas i förtroendevalda politiska organ och kommer
som anställda att kunna utöva ett icke obetydligt inflytande på sina
arbetsplatser och förhållandena där.

Av kravet på medinflytande
följer enligt min mening som något av det allra väsentligaste att elever och
skolpersonal betraktar skolverksamheten som en för dem alla gemensam
angelägenhet och som ett gemensamt ansvar. Ett sådant betraktelsesätt leder i
sin tur till att eleverna och

44

skolpersonalen ser
varandra mera som samverkande gmpper än som mot- Prop. 1988/89:4 parter och
till att de finner det mera naturligt att samarbeta och gemensamt finna
lösningar på olika problem än att var och en strida för olika särintressen.

Lärarna
och övrig skolpersonal har numera fått ett betydande inflytande och medbestämmande,
medan eleverna endast fått möjligheter till information och samråd.
Personalens medbestämmande har dessutom tämligen utförligt reglerats i avtal
och författningar.

Av
skäl, som jag nyss anfört, anser jag tiden nu mogen att ge eleverna på gymnasieskolan
och de studerande inom vuxenutbildningen möjligheter till reellt
medbestämmande, medinflytande och medansvar. De måste nu själva få praktisera
ett ordnat, kollektivt beslutsfattande och inte bara låsa därom i läroböckerna.
Jag är övertygad om att detta kommer att utveckla verksamheten och öka
elevernas motivation för studierna.

Utbildningsministern
vill här erinra om att han i årets budgetproposition (prop. 1987/88: 100, bil.
10) framhöll att gymnasieeleverna bör kunna ta ett större ansvar för sina
studier och,sin arbetsmiljö än grundskoleeleverna och att därav bör följa att
de bör få ett större medbestämmande. Vad han då principiellt anförde har fått
ytterligare tyngd och accentuering genom de analyser av nuvarande förhållanden
på sakområdet som redovisats i styrningsberedningens betänkande.

Enligt
min mening bör därför i gymnasieskolan och inom vuxenutbildningen införas en
rätt för eleverna att formellt få delta i vissa beslut vari samråd nu skall
förekomma enligt gymnasieförordningen och vuxenutbildningsförordningen. Denna
rätt bör utövas i skolkonferensen som därför bör bibehållas. Beslutskompetensen
hämtas från de befogenheter som rektor eljest nu ensam har.

Skolkonferensen
skall besluta i frågor av stor betydelse för eleverna. Till frågor av detta
slag skall normalt bland andra följande frågor räknas: avgivande av
budgetförslag för den enskilda skolan, fasdäggande av principer för
användningen av tilldelade medel, för läsårsdata, för schemaläggning, för
elevers ledighet och för ordningsregler samt för utvärderng av . skolans
verksamhet, vidare riktlinjer för studiebesök och praktik samt för
friluftsverksamhetens innehåll och utformning, bokinköp till biblioteket, lokaldisponering,
ändringar och reparationer av lokaler, inköp av inventarier och
undervisningsmateriel inklusive läromedel samt åtgärder för ökad jämställdhet
mellan könen och trivselfrämjande åtgärder. Beslutsrätten skall ej gälla frågor
rörande enskilda personer.

I
gymnasieförordningen bör införas en bestämmelse av innebörd att skolstyrelsen
får delegera till skolkonferensen att besluta om principer i frågor av den art
jag nu har nämnt. Motsvarande reglering bör göras i vuxenutbildningsförordningen.

Som
en motivering till att formerna för ett ökat elevinflytande åtminstone för en
tid behöver regleras på här föreslagna sätt vill jag framhålla angelägenheten
av att intentionerna i detta avseende nu får reellt genomslag. När så har
skett, kan regleringen åter minska.

Säsom
utbildningsministern också erinrade om i årets budgetproposition

pågår inom gymnasieskolan på sina håll försöks- och utvecklingsprojekt i 45

syfte
att öka elevinflytandet. Det sker inom ramen för riksdagsbeslutet med anledning
av prop. 1983/84:116 om gymnasieskola i utveckling.

Denna
utvecklingsverksamhet måste enligt min mening nu avsevärt

intensifieras. Därför erfordras särskilda insatser utöver den förstärkning

av elevernas möjligheter till formellt inflytande i beslutsprocesserna som

jag nyss har föreslagit. • '

Som en av flera sådana
insatser bör SÖ ges i uppdrag dels att fördjupa informationen om och
intentionerna med det förstärkta elevinflytandet, dels att stimulera till
fortsatt försöks- och utvecklingsverksamhet i nya former samt dels att ge exempel
på utbildningsinsatser. Informationen bör rikta sig till alla för
skolverksamheten ansvariga och i skolan verksamma. Den bör innehålla
upplysningar om pågående försöks- och utvecklingsprojekt i Sverige och i andra
länder på detta område.

Vad
jag i övrigt anfört under avsnitt 2.9.1 skall i tillämpliga delar gälla också
gymnasieskolan. Det gäller t. ex. medel för lokalt utvecklingsarbete, en effekfivare
tillsyn och utbildning och fortbildning på detta område. Det gäller vidare tid
och möjligheter för eleverna att informera och att samråda med varandra samt en
förbättrad rättstrygghet för eleverna.

Prop.
1988/89:4

2.10 En bättre utvärdering

Mitt
förslag: Informationen om skolväsendet och utvärderingen av skolverksamheten
skall förbättras på skolsystemets alla nivåer.

På
nationell nivå skall SÖ svara för denna informafion och utvärdering.

På
regional nivå skall länsskolnämnderna dels medverka i den nationella
utvärderingen bl.a. genom regelbundna bedömningar av situationen i
skolväsendet, dels ge kommunerna råd och stöd för den kommunala och lokala
utvärderingen.

På
kommunal nivå skall skolstyrelsen kontinuerligt låta utvärdera skolverksamheten
bl.a. med utgångspunkt i de kommunala skolplanerna.

På
varje skola skall skolpersonalen och eleverna fortlöpande utvärdera
verksamheten. I utvärderingen av grundskolans verksamhet kan även föräldrar
medverka.

En utredning om
informationens och utvärderingens framtida utformning bör genomföras.

Skälen för mitt förslag:
Övergången till en mer utpräglad målstyrning fömtsätter att såväl de politiskt
ansvariga på olika nivåer som skolans personal får tillgäng till fördjupad
information både om skolverksamhetens mål och om dess resultat. Den förutsätter
också att uppföljningen och utvärderingen av skolverksamheten avsevärt
förbättras på alla nivåer. Ett villkor för att skolverksamheten i ett mera
målstyrt än regelstyrt system skall bli effektivare och leda till en bättre
måluppfyllelse är vidare att de verksamhetsansvariga på alla nivåer kontinueriigt
efterfrågar och bedömer

46

resultaten
i förhållande till uppsatta mål samt därefter vidtar åtgärder för Prop.
1988/89:4 att förbättra verksamheten.

Vad
som nu sagts är enligt min mening av utomordentligt stor betydelse för den
förändring av skolans styrning som jag i det föregående föreslagit. En
förbättrad utvärdering underlättar för politiker och verksamhetsansvariga på
varje nivå i skolsystemet att ta ett mera självständigt ansvar för skolans
utveckling. Därigenom kan målstyrningen också lättare förenas med en vidaregående
decentralisering.

De
ökade kraven på information gäller dels information om de nationellt givna
målen och riktlinjerna riktad till de för den kommunala skolpolitiken och
skolverksamheten ansvariga, dels information om skolverksamhetens tillstånd,
behov och resultat riktad till de politiskt ansvariga på både nationell och
kommunal nivå.

De
ökade kraven på utvärdering gäller såväl undervisningens resultat i relation
till uppsatta mål och riktlinjer som hela den genomförandeprocess, varigenom
målen och intentionerna skall förverkligas. De skolpolitiskt ansvariga måste få
reda på hur deras intentioner förverkligas och i vilken grad de mål som de angett
verkligen uppnås om de effektivt skall kunna •styra skolans utveckling i av dem
önskad riktning. Kraven på utvärderingen kan självklart variera alltefter
behoven därav hos de för skolverksamheten ansvariga på olika nivåer. På alla
nivåer torde särskilt den mer kvalitativt betonade utvärderingen behöva
förbättras.

En
betydande svårighet när det gäller information om och utvärdering av skolverksamheten
utgör den omständigheten att antalet aktörer och arenor för behandling av
frågor om skolans mål genom decentraliseringen blivit stort och att målen till
följd av kompromisser inte sällan blivit vaga. Härigenom kan osäkerhet uppstå
om målens rätta innebörd hos dem som skall förverkliga målen. Detta kan i sin
tur leda till att målen kan uppfattas på många olika sätt och att målstyrningen
därför inte fungerar så väl som den borde.

Ett
sätt att motverka denna risk är att mål och riktlinjer görs mera precisa. En
risk med en alltför långt gående sådan precisering är dock att målen därigenom
lätt kan övergå till att bli regler. Denna risk för en oavsikfiig styrning
finns naturligtvis också i utvärderingsprocessen. Mål som medvetet är utformade
för att ge utrymme för olika handlingsalternativ kan i utvärderingen komma att
preciseras så att handlingsfriheten i praktiken uppfattas som begränsad. Det
sagda hindrar inte, att man bör eftersträva en ökad klarhet i formuleringarna
vid framtida läroplansöversyner och att relationerna mellan mål och huvudmoment
därvid bör tydliggöras bättre än nu.

Den
förändring av skolans styming som jag fidigare föreslagit förutsätter också att
de lokala arbetsplanerna och de föreslagna kommunala skolplanerna formuleras
så att de kan bli effektiva styrinstmment för den dagliga verksamheten.
Läroplanernas värderingar måste därvidlag utgöra föreskriven gmnd.

Villkoren
för skolans undervisning och övriga verksamhet förändras

ständigt bl. a. genom ändringar i elevrekryteringen och i lärarkåren, genom

kunskapsutvecklingen och genom förändrade krav på och förutsättningar 47

för skolverksamheten. De
lokala arbetsplanerna måste anpassas till dessa Prop. 1988/89:4
förändringar. Detsamma gäller naturligtvis kommunala skolplaner och
handlingsprogram. Sådana anpassningar förutsätter att viktiga data om
skolverksamheten insamlas och bearbetas.

Utvärdering
kan göras på många olika sätt och med olika ambitionsnivå och kan bygga på data
av olika slag. Även om ambitionen alltid skall vara att underlaget för en
utvärdering är så objektivt och så kvalitativt bra som möjligt, måste i ett
fortlöpande utvärderingsarbete olika uppgifter av varierande slag och
varierande kvalitet användas.

Många
av de processer, som det pedagogiska arbetet består av, är svåra att beskriva
och resultaten kan vara svåra att mäta. Säkerheten i de slutsatser som dras
blir därför mycket beroende av vilka värderingar som utvärderingen gmndas på.
Det är väsentligt att dessa värderingar klart anges. Utvärderingar kan mycket
väl ha olika form och rapporteras på olika sätt. Härigenom bryts olika
perspektiv mot varandra.

Min
syn på kopplingen mellan planering, genomförande och utvärdering bygger på
tankegången att dessa tre uppgifter utgör en helhet. Utvärderingen är gmnden
för planeringen som i sin tur är fömtsättningen för genomförandet. Resonemanget
har sin tillämpning framför allt på verksamhetsnivån. Utvärdering är här en
integrerad del av skolans arbete och en förutsättning för att dess kvalitet
skall bli god.

Utvärdering
av verksamheten behövs på alla nivåer i skolsystemet. Den behöver såväl vara
intern, dvs. göras av de som är verksamma inom skolan och dess organ på olika
nivåer, som extern, dvs. göras av personer och institutioner utanför skolan. Skolrnyndigheter,
kommuner och de anställda har alla ett ansvar för att utvärdering kommer till
stånd och utgör gmnd för prioritering av insatser och åtgärder, men också t.
ex. forskare och högskolor har ett ansvar för utvärdering av skolan. Metoder
och arbetssätt bör vara så enkla som möjligt. Utvärdering är inte något som
enbart vetenskapligt utbildade experter kan utföra. Det är emellertid viktigt
att de som har att besluta om verksamheten är medvetna om den risk som ligger i
att de samtidigt har till uppgift att utvärdera den. Utvärderingen kan annars komma
att överbetona sådant som är posifivt och negligera sådant som verkar negativt.

Utvärdering
och uppföljning av den lokala arbetsplanen och av förekommande skolenhets- och
arbetsenhetsplaner är grundläggande fömtsättningar för att skolan skall kunna
utvecklas. Denna utvärdering åvilar närmast skolans personal. I den bör även
eleverna delta. Eleverna bör också själva få göra utvärderingar och
uppföljningar. Detta kan ske inom ramen för undervisningen genom t. ex.
rapportskrivning och utställningar, där elevemas värderingar och uppfattningar
av verksamheten får komma fill uttryck.

Även
föräldrar och intresseorganisationer bör ges möjlighet att delta i

utvärderingen. Inget hindrar att en organisation eller en grupp av intresse

rade ges sådana möjligheter inom ramen för det lokala utvecklingsarbetet.

Intresset för skolans verksamhet kan stärkas om man på kommunal nivå

ställer resurser till förfogande för utvärderingar genomförda av olika in

tressenter. 48

De
kommunala skolplaner, som jag i det föregående föreslagit, bör Prop. 1988/89:4 delvis
bygga på utvärderingar utförda inom rektorsområden och skolenheter. Resultatet
av dessa utvärderingar bör fillsammans med en kommun-övergripande utvärdering
spridas till och-diskuteras i kommunala organ och i föräldrasammanslutningar.
Därigenom kan intresset för skolfrågor lättare hållas levande och besluten i
dem vila på säkrare grund.

Vad
jag här har anfört har lett till slutsatsen att informationen om skolväsendet
och utvärderingen av skolverksamheten måste avsevärt förbättras på
skolsystemets alla nivåer om den av mig förordade övergången fill en mer
utpräglad målstyrning skall bli framgångsrik.

Som
förut nämnts pågår inom SÖ ett arbete med att utveckla innehåll i och former
för en nationell utvärdering av skola och vuxenutbildning. Detta är enligt min
mening en naturlig arbetsuppgift för SÖ. Den allmänna inriktningen av en sådan
utvärdering bör dock självklart avgöras av riksdagen och regeringen. Att SÖ
tilldelas ett ansvar för utvärderingen hindrar inte att också vetenskapliga
institutioner eller andra organ kan komma ifråga för särskilda
utvärderingsuppdrag initierade av riksdagen eller regeringen.

SÖ
anlitar för övrigt redan i dag i betydande omfattning expertis från bl. a.
vetenskapliga institutioner för olika utvärderingsuppdrag. Som jag också
framhållit fidigare är det angeläget att utvärderingskompetensen hos SÖ
förstärks. Som ett led i denna förstärkning och för att få en bredare vetenskaplig
förankring bör enligt min mening SÖ knyta en referensgrupp eller rådgivargmpp
av vetenskaplig expertkaraktär till det särskilda nafionella
utvärderingsprogram, som SÖ efter principbeslut äv riksdagen och regeringen för
närvarande utvecklar. Gmppens uppgift bör vara att biträda vid utformningen av
programmet, vid värderingen av de data som insamlas för utvärderingen samt vid
bedömningen av vilka delar av programmet som bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Länsskolnämnderna
har genom sin relativa närhet till skolorna en stor betydelse för den
nationella utvärderingen. Nämndemas kunskap om och bedömning av situationen i
skolväsendet utgör en viktig del av underlaget för den nationella
utvärderingen. Deras utvärderingskompetens och utvärderingsresultat bör
självfallet också stå till kommunernas förfogande. Omvänt måste också länsskolnämnderna
och SÖ kunna få tillgång till data och andra uppgifter från skolor och kommuner
och till utvärderingar som gjorts på lokal nivå.

Som
förut framhållits bör nämnderna regelbundet redovisa sina bedömningar av
situationen i skolväsendet. Genom sådana redovisningar kan en kvalitafivt god gmnd
erhållas för tolkningar av andra typer av data om skolväsendet.

För
att effekfivisera målstyrningen på lokal nivå bör skolstyrelser och

lokala organ kontinuerligt följa upp verksamheten och underlätta för skol

personalen, eleverna och lärarna att på ändamålsenligt sätt utvärdera den.

En viktig utgångspunkt för denna utvärdering är de skolplaner som jag

fömt har föreslagit. SÖ och länsskolnämnderna bör bistå genom att ut

veckla bättre metoder av både kvantitafivt och kvalitativt slag och ställa

resultatet av detta utvecklingsarbete till kommunernas förfogande. 49

4 Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 4

Det
är viktigt att de resultat som erhålls genom SÖ:s och länsskolnämn- Prop.
1988/89:4 dernas uppföljnings- och utvärderingsarbete blir mer allmänt
tillgängliga och mer utnyttjade än vad som nu är fallet. SÖ och nämnderna bör
därför regelbundet publicera sammanställningar av de resultat som de centrala och
regionala uppföljningarna och utvärderingarna gett. Länsskolnämnderna och
skolstyrelserna bör i sin tur medverka till att dessa sammanställningar sprids
till skolledarna och lärarna och att rapportresultaten vinner beaktande. SÖ och
länsskolnämnderna bör också svara för att viktiga iakttagelser och erfarenheter
från uppföljnings- och utvärderingsarbetet sprids även till en bredare
allmänhet.

Övergången
till en mer utpräglad målstyrning aktualiserar ett antal specifika problem
kring förändringen av skolans styming, vilka under en övergångstid behöver
särskilt studeras. Det gäller frågor om hur informationen om skolans mål och
riktlinjer skall byggas upp och om hur informationen om skolans verksamhet
bättre skall kunna spridas och nyttiggöras.

Med
utvecklingen av informationsteknologin skapas nya möjligheter att få tillgång
till data om skolan och att länka olika data och utvärderingar till varandra.
En utredning bör därför göras om behovet och utformningen av ett bättre
informationssystem avseende skolan och vuxenutbildningen. Utöver en genomgång
av tillgången till information genom befintlig forskning och utvärdering och
av nu existerande information i övrigt bör därvid analyseras vilket behov av
information som övergången till en ökad målstyrning medför.

I
utredningsarbetet bör också ingå att utforma bättre modeller än de nuvarande
för uppföljning och utvärdering på olika nivåer. Därvid bör möjligheterna att
effektivisera den mera kvalitativt betonade utvärderingen särskilt
uppmärksammas. Även möjligheterna att bedöma effekterna av den förda
utbildningspolitiken och den förändrade styrningen och ansvarsfördelningen bör
uppmärksammas liksom effekterna av att använda utvärdering som kontroll- och
förändringsinstrument.. Samråd bör ske med stat-kommunberedningen som mer
övergripande behandlar uppföljnings-och utvärderingsfrågor.

2.11 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen att

1.
godkänna de principer för en
förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet som jag har förordat
under punkterna 2.3 och 2.4,

2.
godkänna vad jag under punkten
2.5 föreslagit om kommunala skolplaner m. m. för att öka det kommunala och
lokala ansvaret för skolverksamhetens genomförande,

3.
godkänna inriktningen av de
åtgärder som jag under punkten 2.6 föreslagit för en effektivisering av
skolledningsfunktionen,

4.
godkänna den förändrade
inriktning av SÖ:s och länsskolnämndernas roller och uppgifter som jag har
förordat under punkten

2.7, 50

5. medge
sådan avvikelse från dels föreskrifterna i 2 kap. 3 § Prop. 1988/89:4

skollagen (1985:1100) dels de av riksdagen beslutade grunderna

(prop.
1985/86:10, UbU 6, rskr. 39) att de ledamöter och suppleanter i länsskolnämnderna
som skall utses för tiden fr.o.m. den 1 januari 1989 får förordnas för en av
regeringen bestämd tid,

6.
godkänna vad jag har förordat
under punkten 2.8 om tillsättning av tjänster som rektor, studierektor och
lektor och om överklagande av tillsättningsbeslut,

7.
godkänna de riktlinjer för
utvecklandet av en mer flexibel personalpolitik, som jag har förordat
underpunkten 2.8,

8.
godkänna vad som förordats
under punkten 2.9 om förstärkning av inflytande och medansvar för elever och
deras föräldrar samt för vuxenstuderande, samt

9. godkänna
vad jag under punkten 2.10 har förordat om infor

mafionen om skolväsendet och utvärderingen av skolverksamheten.

Jag
hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad
jag i övrigt har anfört om ansvarsfördelningen och styrningen på skolområdet.

3 Utveckling av skolan 3.1 En ökad valfrihet

3.1.1 Ällmänt

Styrningsfrågor
av det slag jag behandlat i det föregående har stor betydelse för
möjligheterna att förnya den offentliga sektorn. Ett viktigt inslag i förnyelsearbetet
inom den offentliga sektorn är strävan att öka valfriheten så att den
offentliga verksamheten kan tillgodose skiftande medborgarkrav och tillvarata
de utvecklingsmöjligheter som öppnar sig om man är beredd att pröva alternativa
verksamhetsformer och arbetssätt.

Den
grundläggande valfrihetsfrågan på utbildningsområdet är möjligheten att fä en
ungdomsutbildning av sådan omfattning och kvalitet att den skapar stor frihet
för den enskilde att fritt välja studieväg och yrke.

Utbildningsreformerna
under efterkrigstiden har haft som ett viktigt syfte att dels garantera en hög
och jämn nivå på utbildningen i hela landet, dels öka utbildningens
tillgänglighet. Skolpolitiken har i detta avseende varit framgångsrik.
Tillgängligheten till utbildning har ökat starkt. Skillnader i resultat och
kunskapsnivå mellan olika skolor år i Sverige mindre än i andra länder.

Rätten
till en likvärdig utbildning för alla måste fortfarande starkt beto

nas för att motverka tendenser till utslagning och att elever lämnar skolsys

temet med otillräckliga kunskaper. Utbildningen får en växande betydelse

i samhälls- och arbetsliv. Därmed blir det allt viktigare att de elever som

lämnar grundskolan har fått både gedigna grundkunskaper och en positiv '

inställning till studier. Det är också viktigt att gymnasieskolan blir så väl

utbyggd att ungdomarnas studieval inte hindras av annat än vad som är

nödvändiga hänsynstaganden till arbetskraftssituationen. 51

För
att ungdomar skall ha-valmöjligheter när de [ämnar grundskolan Prop.
1988/89:4 eller gymnasieskolan krävs en viss enhetlighet hos skolsystemen.
Kampen för enhetsskolan fördes inte på gmnd av snäva likformighetskrav utan för
att endast en sådan skolorganisation kunde erbjuda den eftersträvade
valfriheten åt många.

När
grundläggande krav på enhetlighet är uppfyllda kan olika alternativ få fritt
spelrum både när det gäller innehåll och arbetssätt. Det ligger i det
pedagogiska arbetets natur att ständigt pröva nya vägar för inlärningen. Lusten
att förmedla kunskap och att själv söka kunskap dövas av rutin och slentrian.
Lärarnas pedagogiska frihet har alltid varit en självklar princip i den svenska
skolan. Det fria valet av lärogång och arbetsmetod är en förutsättning för pedagogisk
utveckling. Den samverkan lärare emellan som i grundskolan sker i
arbetsenheterna, där dessa fungerar på avsett sätt, stimulerar den pedagogiska
debatten i skolorna och bör kunna leda till mer medvetna val av arbetsmetoder.
Med väl fungerande arbetsenheter som bas bör det också vara möjligt att arbeta
fram en självständig pedagogisk profil.

Många
av de fristående skolorna har utformat värdefulla pedagogiska alternativ till
den offentliga skolan. Jag vill i detta avseende erinra om vad jag föreslog i
årets budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 10 s. 110-112) om ändrade
regler för statsbidrag till fristående skolor på grundskolenivå. Jag betonade
därvid bl. a. att det år av allmänt intresse att alternativ pedagogik och
alternativ inriktning av skolans verksamhet kan prövas vid fristående skolor
oavsett om erfarenheterna i det enskilda fallet kan bedömas vara direkt
överförbara till grundskolan. Riksdagen har nyligen godkänt vad jag föreslog.
Sedan länge gäller generösa regler för godkännande av fristående skolor.
Sammantaget menar jag att det i fortsättningen kommer att finnas goda
möjligheter för fristående skolor, som erbjuder alternativ till gmndskolan,
att bli godkända och få statsbidrag till sin verksamhet.

Intressanta
pedagogiska alternativ måste också i ökad utsträckning kunna utvecklas inom
den vanliga skolan. Det är angeläget att på alla sätt stödja och stimulera de
skolor och arbetsenheter som vill samla sig kring ett gemensamt pedagogiskt program.

Intressanta
alternativ skapas inte bara beroende på hur undervisningen bedrivs utan också
genom valet av vad som studeras.

En
innehållsmässig profilering kan åstadkommas genom att vissa delar

av läroplanens ordinarie innehåll får en särskild tyngd, genom att utnyttja ■

tiden
för fria aktiviteter på. ett särskilt sätt eller genom att tillföra skolan
sådant som normalt inte ryms i verksamheten eller som har mycket litet utrymme.
En sådan profilering har skett bl. a. inom utvecklingsarbetet med kultur i
skolan genom att skolor inriktat sig särskilt på t. ex. musik, dans och drama.

Värdet
med den innehållsmässiga profileringen ligger i att den kan vidga elevernas
utvecklingsmöjligheter, öka intresset för skolarbetet och stärka sammanhållningen
i skolan. En ökad profilering när det gäller innehåll och arbetssätt ger
dessutom förutsättningar för ökad frihet för elever och föräldrar att välja
skola.

När
det gäller innehållet i undervisningen finns det för grundskolans del 52

en
betydande individuell valfrihet framför allt på högstadiet där eleverna har
möjlighet att i någon form välja inriktning på studierna under närmare hälften
av undervisningstiden.

På
låg- och mellanstadierna är den individuella valfriheten när det gäller innehåll
avsevärt mer begränsad. På mellanstadiet finns två stadieveckotimmar för fria
aktiviteter, på lågstadiet finns ingen tid avsatt i timplanen för individuellt
valt innehåll.

Valfriheten för en hel
klass eller en hel skola när det gäller innehåll är förhållandevis begränsad på
alla stadier om man här med valfrihet menar möjlighet att välja en viss
inriktning för delar av undervisningens innehåll t. ex. i form av s. k.
profiler. Vissa försök med sådana profiler finns dock, t. ex. de försök med
musikklasser eller kulturklasser som regeringen medgivit på mellan- och
högstadierna i ett antal skolor. Regeringen har också i ett antal skolor
medgivit försök med dubbelt fillval, dvs. att eleverna kan välja mer än ett
tillvalsämne på högstadiet. Därmed kan undvikas att t. ex. språkval och
estetiska val ställs mot varandra.

På
gymnasienivå har eleverna god möjlighet till speciahsering inom olika sektorer
eller ämnesområden och kan därvid också göra ett individuellt inriktat val som
en förberedelse för kommande arbetsliv.

Regeringen
har nyligen givit SÖ i uppdrag att göra en översyn av de nuvarande tre- och
fyraåriga linjerna. I uppdraget ingår att ge visst utrymme för individuella
val i samtliga årskurser. Vad gäller den yrkesinriktade utbildningen innebär
den försöksverksamhet som nu startar ett ökat utrymme för individuella
tillval.

Vad
jag nu har anfört innebär att valfriheten inom skolan i vissa avseenden är
betydande, medan den i andra avseenden är liten. Vad gäller den önskvärda
utvecklingen menar jag att det för gmndskolans del är mest angeläget att dels
öka möjligheterna för s. k. profilskolor, dels öka valfriheten när det gäller
arbetssätt genom att i ökad utsträckning erbjuda alternativa arbetssätt och s.
k. alternativ pedagogik i gmndskolan. Ökade möjligheter i dessa avseenden
leder också till att föräldrar och elever i ökad utsträckning bör kunna välja
mellan olika skolor.

Att
på högstadiet ytterligare öka den individuella valfriheten när det gäller
innehåll genom att ge eleverna fler valalternativ är knappast möjligt. Redan i
dag är det ett problem på högstadiet med ständiga omgrupperingar och
lärarbyten. På mellanstadiet skulle en viss ökning av valalternativ i timplanen
kunna tänkas, men eleverna är enligt min mening sannolikt inte mogna för mer
utpräglade valsituationer på detta stadium. Pä lågstadiet vore det direkt
olämpligt med denna typ av organiserade val, bl.a. med hänsyn till behovet av
att få eleverna att fungera i en sammanhållen grupp.

Prop. 1988/89:4

3.1.2
Grundskolans val av profil

Mitt förslag: Det bör
finnas möjlighet för den enskilda skolan att profilera sig när det gäller
innehåll och arbetssätt.

För att pröva olika
alternativ till profilering bör försök med jämkningar av timplanen startas.

53

Skälen för mitt förslag:
Det är väsentligt att skolan söker utveckla sina Prop. 1988/89:4 undervisningsmetoder
på ett sådant sätt att såväl elever som lärare känner arbetsglädje och
engagemang i skolan. Det är mot den bakgrunden som skolornas möjlighet till
profilering av sin verksamhet bör ses.

Den
pedagogiska valfriheten är i dag stor. Så länge en skola uppnår de allmänna
målen för undervisningen har den stor frihet att också själv välja pedagogisk
inriktning. Denna möjlighet tas också tillvara i vissa skolor, även om dessa
ges långt mindre uppmärksamhet än de fristående skolor som utnyttjat samma
möjlighet. Det är enligt min mening önskvärt att ytterligare stimulera det
pedagogiska förnyelsearbetet inom det allmänna skolväsendet.

Ett
sätt att åstadkomma detta är att i större utsträckning ge lärare med samma
pedagogiska grundsyn möjlighet att komma samman och arbeta i samma lärarlag och
på samma skola. Det kan t. ex. innebära att man på en skola väljer att arbeta Montessoriinriktat,
Waldorfinspirerat eller med s. k. Freinetpedagogik. F. n. pågår en femårig
försöksverksamhet med grundskoleklasser rned waldorfpedagogisk inriktning vid
Björkhagens skola i Stockholm.

Som
jag redovisat i samband med mina överväganden om styrningen av skolväsendet
finns fortfarande ett betydande mått av detaljreglering på skolområdet som
ibland kan försvåra utvecklingsarbete och lokala initiativ. Det gäller inte
minst den reglering i författningar och avtal som styr lärarnas tjänstgöring.
Från olika håll har redovisats uppfattningen att t. ex. reglerna för
tillsättande av tjänster för lärare försvårar möjligheterna för en skola att
arbeta med en gemensam pedagogisk gmndsyn. Jag räknar med att senare återkomma
till regeringen med förslag till en förordning med förenklade regler för
meritvärdering vid tillsättning av lärartjänster. Det kommer att innebära att
det blir möjligt att ta hänsyn till en skolas behov av lärare med en viss
pedagogisk profil i form av utbildning eller erfarenheter i övrigt vid
tillsättning av en tjänst. Härigenom försvinner ett hinder för att vid enskilda
skolor utnyttja den pedagogiska frihet läroplanen är avsedd att ge. Det kan finnas
ytterligare hinder; i den personalpolitiska regleringen eller i andra regler,
för en viss pedagogisk profilering som en skola önskar. Jag ser det som
angeläget att sådana hinder klarläggs så att regeringen kan överväga antingen
generella förändringar av regelsystemet eller förändringar i enskilda fall i
form av försöksverksamhet, i syfte att ytterligare vidga möjligheterna till
pedagogiska alternativ i grundskolan.

Utöver
en profilering vad gäller arbetssättet menar jag att det också är angeläget med
vidgade möjligheter för skolor fill profilering när det gäller innehållet.

En
sådan profilering innebär att i princip alla eleverpå ett stadium eller i en
årskurs vid en skola eller i hela skolan fördjupar sig inom ett område eller
som en del av utbildningen arbetar med något som normalt inte finns utrymme för
enligt den ordinarie timplanen eller kursplanerna. En sådan profilering för
alla elever står härigenom,pä sätt och vis i motsatsställning till den
individuella profileringen.

Erfarenheterna
från bl.a. utvecklingsarbetet med kultur i skolan visar

enligt min mening att denna typ av profilering kan vara av stort värde för 54

eleverna och deras
engagemang i skolarbetet. Det möjliggör för skolan att Prop. 1988/89:4

erbjuda eleverna att
arbeta med områden och verksamheter som skolan

normalt inte har möjlighet
till och som av eleverna kan upplevas som

intressant och
stimulerande. Ett annat skäl att ställa sig posifiv är att

utrymme kan ges för lärare
och annan personal i skolan att arbeta efter sina

särskilda intressen. Det
är inte ovanligt att det på en skola finns lärare med

särskild fallenhet och
intresse för ett område. Detta kan på ett bättre sätt

fillvaratas i skolans
verksamhet om det finns möjligheter fill profilering.

Det ligger också ett stort
värde i att en skola har en särart som främjar

sammanhållning och ökar
engagemanget hos lärare, elever och föräldrar.

Av
dessa skäl ser jag det som värdefullt att öka möjlighetema för skolor att
arbeta med olika profiler. Detta kan ske på flera sätt. Ett sätt är att profileringen
sker inom ramen för befintliga fim- och kursplaner. Det innebär i så fall att
personal och elever vid skolan kommer överens om att ge vissa delar av skolans
ordinarie innehåll en särskild tyngd. Det är också möjligt genom att t. ex.
utnyttja tid för fria aktiviteter. Ett exempel på sådan profilering som, mot
bakgrund av vad jag anfört om skolans miljöundervisning i årets budgetproposition,
ter sig som naturligt är inom miljöområdet. Särskild vikt läggs i så fall vid
miljöfrågor inom ramen för undervisningen i naturorienterande och
samhällsorienterande ämnen. Arbetssättet kan medvetet väljas att bli laborativt
och undersökande. Ytterligare fid kan man få genom att utnyttja tiden för fria
aktiviteter. Självfallet blir en följd av att vissa delar av skolans innehåll
ges en särskild tyngd att andra delar får minskad vikt. Jag menar dock att
vinsterna med en profilering kan vara så stora att man bör vara beredd att
acceptera denna konsekvens. Profileringen måste dock självfallet ske med sådan
balans att tiden för undervisningen i övrigt inom ämnena inte inskränks
alltför mycket. Man bör också vara försiktig när det gäller profilering i de gmndläggande
färdighetsämnena. En profilering inom ramen för de ordinarie tim- och
kursplanerna fömtsätter inga särskilda medgivanden eller beslut annat än vid
den enskilda skolan. Det naturliga är därvid att skolan i den lokala
arbetsplanen anger sina ambitioner när det gäller profil. Det är självfallet
viktigt att beslutet är väl förankrat hos personal, elever och föräldrar.

En annan profilering, som
ligger i linje med SÖ:s förslag i anslagsfram

ställningen för budgetåret 1988/89, är att tillföra skolan sådant som normalt

inte ryms inom skolans verksamhet eller som bara har litet utrymme.

Exempel finns från utvecklingsarbetet med kultur i skolan där man lokalt

strävat efter att ge skolor profiler inom t. ex. musik, dans och drama. Detta

är verksamheter som visserligen i viss utsträckning finns i kursplanerna —

vad gäller musik t. o. m. som eget ämne — men där utryminet för att låta

eleverna själva direkt arbeta med de konstnärliga uttrycksmedlen i prakti

ken är begränsat. 1 viss mån är det också i så fall möjligt att arbeta inom

ramen för befintliga tim- och kursplaner, men möjligheterna att använda

t. ex. tid från svenskämnet för dramatisk framställning eller tid från idrotts

ämnet för dans är ändock begränsade. I praktiken är det ofta önskvärt att

använda ytterligare tid utöver den som kan utnyttjas i de ämnen som

innehåller moment som berör den valda profilen. På lågstadiet finns inom

timplanen ingen sådan fritt disponibel tid. På mellan- och högstadierna 55

finns framför allt tid för
fria aktiviteter men den år begränsad fill två resp. tre timmar per stadium.
Det är enligt min mening nödvändigt att vara beredd att medge att ytterligare
tid inom timplanens ram får användas för denna typ av profilering.

Var
tiden i så fall skall tas bör vara beroende av vilken profil som väljs. Jag ser
det därför inte som möjligt att för närvarande generellt avsätta viss tid för
profilering inom timplanen.

De
profileringar av detta slag som jag ser som mest näraliggande och naturliga
ligger inom kulturområdet. Jag kommer senare att redovisa det särskilda
utvecklingsarbete som har bedrivits kring kultur i skolan. Genom detta
utvecklingsarbete har enligt min mening såväl påvisats ett behov av, som lagts
en gmnd för profileringar inom kulturområdet. Det har t. ex. varit ett problem
för skolor som velat lägga in dans i schemat att kunna göra så.

Mitt
förslag innebär att en skola kan utveckla en inriktning mot t. ex. musik,
teater, bildkonst, dans eller mot en kombination av dessa kulturformer.

Det bör ankomma på
regeringen att i ett inledande skede ta ställning till ansökningar i enskilda
fall om jämkningar av timplanen för att ge utrymme för profileringar. Senare
bör det bli möjligt att utifrån vunna erfarenheter låta länsskolnämnderna
besluta inom ramen för generella direktiv. I ett längre tidsperspekfiv bör
regeringen återkomma fill riksdagen med redovisning av erfarenheterna av
profileringar inom skolområdet samt med eventuella förslag fill generella
ändringar av timplanen för att ge fidsmäs-sigt utrymme för sådana profiler.

Prop
1988/89:4

3.1.3
Elevers och föräldrars val av grundskola

Mitt förslag:
Elevers och föräldrars önskemål om val ay skola skall så långt detta är prakfiskt
och ekonomiskt möjligt tillgodoses. Det bör ankomma på kommunen att avgöra
formerna för hur val av skola skall ske.

Skälen för mitt förslag:
Enligt bestämmelser i 2 kap. 2 § grundskoleförordningen (1988:655) skall
eleverna i kommunens grundskola fördelas på skolenheterna med hänsyn till vad
som är ändamålsenligt från kommunika-fionssynpunkt, fill vad som krävs för att effekfivt
utnyttja lokaler och andra utbildningsresurser samt till elevers och föräldrars
önskemål. Fördelningen skall göras av skolstyrelsen, om inte länsskolnämnden
meddelat särskilda föreskrifter om fördelning på skolenheter.

Elever på grundskolenivå
har behov av närhet till skola och till en säker skolväg. Föräldrars och elevers
önskemål vid val av skola torde därför i första hand styras av avståndet till
skolan. Det betyder att den "valfrihet" i bemärkelsen tillgodoseende
av elevers och föräldrars önskemål, som enligt min mening är i särklass
viktigast, är att det finns tillgång till bra skolor på nära håll.

Men
det kan finnas skäl för en elev att vilja gå i en annan skola än den som ligger
närmast. Det kan t. ex. gälla elever som av olika skäl känner

56

stark otrivsel i sin skola
eller elever som bor i gränsområden mellan olika Prop. 1988/89:4 rektorsområden,
kommuner eller kommundelar. Elevers önskemål i detta avseende kan normalt
tillgodoses redan i dag.

Om
det i en kommun - i enlighet med vad jag tidigare föreslagit -anordnas skolor
med pedagogisk profilering eller skolor med profilering inom olika ämnesområden
blir det naturligt att i framtiden i större utsträckning än i dag tillgodose
elevers och föräldrars önskemål om att få välja en viss skola.

Någon
ovillkorlig rätt att få gå i en viss skola är dock som jag ser det inte möjlig
att införa. Vid fristående skolor finns för övrigt inte heller en ovillkorlig
rätt att bli intagen. Det är den enskilda fristående skolan som får avgöra
vilka och hur många elever som skall tas in.

För
gmndskolans del är det naturligt att de elever som finns inom en viss skolas
naturliga upptagningsområde ges förtur till skolgång vid denna skola. Inte
heller är det, som jag ser det, möjligt att införa en ovillkorlig skyldighet
för en kommun att vid en skola i kommunen ta emot elever från andra kommuner.
Skälet härtill är att kommunen har en betydande egen kostnad utöver statsbidrag
för varje elev i grundskolan. Även om interkommunal ersättning utgår år det
långt ifrån säkert att denna alltid täcker de reella kostnaderna. Även för
staten skulle en ovillkorlig rätt för eleverna att välja skola kunna innebära
ökade kostnader om länsskolnämnden vid tilldelning av basresurser skulle ta
hänsyn till elevernas faktiska fördelning på skolenheter.

Inom
den ram dessa begränsningar ger menar jag att det likväl är angeläget att
skolledare, skolstyrelse och länsskolnämnd på alla sätt försöker tillmötesgå
önskemål från elever och föräldrar. Detta kräver såväl smidighet som observans
från,lärare och skolledare så att elever som har behov av byte av skola kan ges
en chans till ny start i en annan skola.

Om
efterfrågan på skolgång i en viss skola skulle bli större än vad som är möjligt
att tillgodose bör det ankomma på den berörda kommunen att upprätta en särskild
ordning för hur urval bland eleverna skall ske. Urvalet kan exempelvis göras
genom ett kösystem eller efter principen att elever som bor närmast den önskade
skolan skall ges företräde. Om tillgodoseende av önskemålen skulle medföra
behov av fler klasser än vad länsskolnämnden tilldelat resurser för innebär
det att dessa klasser får finansieras med hjälp av förstärkningsresursen. Länsskolnämnden
skall således inte tilldela fler basresurser till en kommun än vad en rationell
skolorganisation motiverar. Ätt förstärkningsresursen i vissa fall kan behöva
utnyttjas för att tillgodose önskemål om att välja skola får självfallet inte
gå ut över insatser för elever med svårigheter. Det innebär att det i stället
är möjligheterna till olika slag av gruppindelningar av eleverna som minskar.

I
större kommuner eller i kommuner med goda allmänna kommunikafio-ner kan det
vara lättare att tillmötesgå föräldrars och elevers önskemål medan det i mindre
kommuner kan få allt för långtgående konsekvenser för att vara möjligt att
genomföra.

Det
faktum att mindre kommuner av prakfiska och/eller ekonomiska

skäl kan ha svårare att tillmötesgå önskemål om val av skola kan inte få

vara ett avgörande hinder för kommuner som har reella möjligheter att 57

pröva
ett sådant förfaringssätt.

3.2
Kultur i skolan

Prop.
1988/89:4

Min
bedömning: Utvecklingsarbetet avseende kultur i skolan skall fortsätta. 1 en
nästa fas inriktas det på att göra kulturverksamheten till en naturlig del av
det dagliga skolarbetet.

Medel motsvarande
vad som för närvarande utgår till utvecklingsarbete avseende kultur i skolan
bör utgå även i fortsättningen. En viss del av dessa medel bör fördelas av
regeringen till centralt metod- och modellutvecklingsarbete samt till mer
samlade insatser inom vissa kulturområden. Merparten av medlen bör utgå till länsskolnämnderna
för insatser på regional nivå och för särskilda sfimu-lansåtgärder för
kulturarbetet i skolorna.

Skälen för min
bedömning:

Allmänna
utgångspunkter

Utvecklingsarbetet
med kultur i skolan har pågått med stöd av särskilda stimulansmedel sedan
budgetåret 1985/86. Syftet har varit att dels öka och fördjupa kulturinslagen i
skolans verksamhet, dels etablera och förstärka kontaktema mellan skolan och
kulturlivet utanför skolan.

Satsningen
på kultur i skolan har mötts med ett glädjande stort intresse från både skolan
och kulturlivet. Hittills har ca 4000 projekt startats runtom i landet, vilket
är en imponerande siffra med tanke på ätt de medel som anslagits till kultur i
skolan - ca 16 milj. kr. per år - ändock varit relativt blygsamma. Medlen har
fördelats av länsskolnämnderna till grundskolans samtliga stadier,
gymnasieskolan och särskolan. En mindre del av stimulansmedlen har fördelats
direkt av regeringen.

Kulturprojekten har
fördelat sig tämligen jämnt mellan olika kulturområden som musik, drama,
teater, litteratur, dans, film och andra medier, hantverk och hembygdskultur.
Detta har i många fall inneburit en stimulans även för kulturlivet genom att
värdefulla kontakter tagits med ortens egna kulturarbetare och med dess kulturinstitiitioner
och föreningar. En medveten markering har gjorts av områden som kan ses som
särskilt eftersatta i skolan, som dans-, film-, hembygds- och museiområdena. Många
projekt innefattar flera konstformer. Musikteater, även med inslag av dans, är
t. ex. inte ovanlig som uttrycksform. Över huvud taget vittnar kulturprojekten
om en stor bredd och rikedom på fantasi. Under hela arbetet har en stark
strävan varit att stimulera kontakter mellan kulturlivet på orten och skolan.

Den
grundläggande betydelse som satsningen på kultur i skolan haft är dels ökningen
av kulturinslag i skolans arbete, dels de ökade möjligheterna för eleverna att
få uttrycka sig konstnärligt och skapande. Ett ofta framfört påpekande i de
rapporter om det hittillsvarande arbetet, som länsskolnämnderna lämnat under
början av detta år, år att satsningen på kultur i skolan i sig har gett skolans
kulturintresserade elever och lärare en höjd

58

status. Det har blivit
legitimt att arbeta med kultur. Under de år som Prop. 1988/89:4 kultursatsningen
pågått är denna attitydförändring i riktning mot att kulturen måste få större
plats i skolans vardagsarbete den kanske största framgången med
projektverksamheten och den kan förhoppningsvis få långsiktigt positiva
effekter.

Kultur
i skolan-arbetet har av allt att döma fungerat som inspirationskälla och
modell för övrigt lokalt utvecklingsarbete. Det har upplevts som meningsfullt
och roligt av både lärare och elever och har ofta lyfts fram som ett medel att
förändra undervisningen i skolan i riktning mot mer aktiva och kreativa arbetssätt.
I det avseendet har också det utökade samarbetet med kulturiivet varit
betydelsefullt. Projekten har också haft betydelse för det sociala klimatet i
skolan när det gäller kontakterna eleverna sinsemellan, mellan elever och
lärare och mellan skolan och föräldrarna.

En
viktig utgångspunkt för kulturarbetet i skolan är att det måste vara en
naturlig del i skolans verksamhet. Den enskilde eleven skall ges möjligheter
till skapande verksamheter från förskola till gymnasium. Kulturansvaret måste
därvid vila på skolans alla ämnen, men ett speciellt ansvar ligger självfallet
på de ämnen som har till uppgift att utveckla elevernas uttrycks-och
kommunikationsförmåga som svenska, bild, musik och slöjd.

Från
bl.a. länsskolnämnderna har påpekats vikten av att kulturarbetet nu inte
avstannar utan i stället leds in i en fas där det förankras mer beständigt i
skolans verksamhet. Jag delar den grundsynen. För att detta skall bli möjligt
krävs, enligt min mening, att det särskilda utvecklingsarbetet med kultur i
skolan fortsätter.

Kulturarbetet
i grundskolan

Utvecklingsarbetet
med kultur i grundskolan har bedrivits med stor valfrihet för skolorna vad
gäller såväl organisation som innehåll. Avsikten har varit att stimulera till
nytänkande och metodutveckling.

Den
hittillsvarande verksamheten med kultur i skolan-projekt uppvisar en mängd
olika sätt på vilka man kan organisera kulturverksamhet så att den får utrymme
i skolan. Några av de möjligheter som använts är att utnyttja tiden för
temastudier, fria aktiviteter och, på högstadiet, lokala tillval. Det finns
också, som jag berört i avsnitt 3.1 En ökad valfrihet, exempel på skolor där
man på högstadiet har dubbla tillval. En stor fördel med dessa försök är att
man undviker att ett estetiskt tillval ställs mot ett språktillval eller annat
tillval. Timplanejämkningar för att skapa utrymme åt musik- eller kulturklasser
och åt dansundervisning förekommer också. Önskan om ökade möjligheter till
lokal profilering inom kulturområdet är ett huvudskäl till attjag tidigare
föreslagit ökade möjligheter för skolor till profilering inom främst detta
område.

I flera mycket intressanta
försöksverksamheter prövas en utveckling av

kulturverksamheten inom ramen för den samlade skoldagen. Kommunala

bildskolor (Västerbottens län), kommunala kulturskolor (bl. a. i Härnö

sand) och utveckling av den kommunala musikskolan till att omfatta t. ex.

dans är exempel på hur eleverna kan erbjudas ett värdefullt kulturutbud 59

vid
sidan av den direkta undervisningen. Enligt min mening bör samlad Prop.
1988/89:4 skoldag i betydande utsträckning kunna ges ett kulturellt innehåll.

Även
om ansvaret för de kulturpolitiska uppgifterna vilar på skolans alla ämnen
ligger det dock, som jag anfört tidigare, ett särskilt ansvar på de ämnen som
har fill uppgift att utveckla elevernas uttrycks- och kommunikationsförmåga.
Ämnena svenska, bild, musik och slöjd är här av största betydelse. Jag är
angelägen om att markera den särskilda betydelse dessa ämnen har inte minst mot
bakgmnd av att de s.k. praktisk-estetiska ämnena ofta har en låg status i
skolan vilket bl. a. medför att de har svårt att hävda sig vid
resursfördelningen lokalt. Jag vill här gärna markera att jag visserligen inte
ser det som möjligt att införa nya regler för hur stora resurser olika ämnen
skall ha, men att det självfallet faller ett tungt ansvar på skolstyrelse och
skolledning att beakta också dessa ämnens behov av resurser. De konkreta
arbetssätt som tillämpas i de praktiska och estefiska ämnena förutsätter ofta
att undervisningsgmpperna inte är alltför stora.

De
olika kulturformerna är olika väl accepterade i såväl grund- som gymnasieskolan.

Musiken
har en stark ställning i svenskt kulturliv. Det finns här en vital och
bärkraftig tradition att bygga på genom den kommunala musikskolans verksamhet.
Den kommunala musikskolans betydelse för musik- och kulturiivet i Sverige kan
knappast överskattas. Det är angeläget att den kommunala musikskolan får
möjligheter att vidareutvecklas. Jag ser här två huvudsakliga
utvecklingsmöjligheter. För det första är det angeläget att den knyts närmare till
skolans musikundervisning. Av rapporterna från kulturprojekten kan man utläsa
att musiken bär upp eller är en del av många projekt. Det understryker behovet
av en ökad samverkan mellan musik och andra kulturformer. Jag ser således som
en andra utvecklingslinje att den kommunala musikskolan utvecklas mot att
utöver musik omfatta också t. ex. bildskapande och dans.

Jag
vill också understryka behovet av att en metodutveckling sker i musikskolan
precis som inom det allmänna skolväsendet. Det är t. ex. viktigt att pröva
olika altemativa musikpedagogiska metoder. Såväl enskilda kommuner som
musikhögskolor och andra musikutbildningsanstalter bär här enligt min mening
ett ansvar.

Dansen
hör till de mest eftersatta områdena i skolans verksamhet. I

kursplanerna omnämns dansen för grundskolans del i ämnena musik och

idrott. I redovisningarna från kulturprojekten har jag kunnat notera att

intresset för dans är stort och växande i skolor och kommuner. Dansen

som uttrycksmedel och konstart bör enligt min mening ges en plats i skolan

av flera skäl. Dansen förtjänar för det första att uppmärksammas som en

konstform i sig. Den är en konstform som behöver den breddade bas som

en förankring i skolan skulle kunna ge. Dansen och rörelsen är vidare ett

naturligt uttrycksmedel för barnet. Dansen utvecklar motoriken, den byg

ger upp självkänslan och bidrar till personlighetsutvecklingen. Enligt min

mening bör dansen därför liksom musiken kunna inrymmas i skolan.

Härigenom kan dels alla elever få uppleva och utveckla dansen, dels kan

den enskilde eleven få en möjlighet till fördjupning inom detta område. Av

dessa anledningar har inom ramen för de medel regeringen disponerar 60

gjorts särskilda
satsningar inom dansområdet. Många kommuner har bl. a. Prop. 1988/89:4 startat
dansprojekt i skolan, mestadels på lågstadiet.

Som
ett underlag för det fortsatta arbetet har statens kulturråd låfit göra en
enkätundersökning i kommunema om dansen i skolan. Av denna fram-_ går det att
29 kommuner har dans inom kommunal musik- och dansskola, 18 kommuner har
obligatorisk dansundervisning och 93 kommuner har ' dansundervisning vid
enstaka tillfällen (t. ex. under fria aktiviteter). Skolorna har i de flesta
fall tagit hjälp av danspedagoger som anfingen fungerat som självständiga
ledare eller som kompanjonlärare.

Resultaten
från dansprojekten är hittills mycket intressanta och jag anser därför att den
särskilda satsningen på dans inom ramen för kultur i skolan bör fortsätta.
Förutom att dansen berikar skolans verksamhet så innebär införandet av dans i
skolan att ett nytt arbetsfält introduceras för danspedagoger. Här bör man dock
observera att danspedagoger, inte omedelbart (liksom för övrigt inte heller
andra kulturarbetare) är beredda att ta sig an skolan som arbetsfält. En
metodutveckling bör därför ske parallellt med arbetet på att introducera dansen
i allt fler kommuner. Danshögskolan har i detta avseende förklarat sig beredd
att se över hur utbildningen där skall kunna anpassas fill skolans behov.
Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) utreder också för närvarande den
framtida inriktningen av danshögskolans utbildning. Väsentligt i sammanhanget
är att det sker en geografisk spridning av dansverksamheten också utanför
storstadsområdena. 1 den fortsatta försöksverksamheten inom dansområdet bör
olika modeller prövas för hur en sådan geografisk spridning kan stimuleras.

Film-
och övriga bildmedier är ett annat område som det funnits anledning att
särskilt stimulera i kultur i skolan-arbetet. En omfattande försöksverksamhet
med filmkunskap och fortbildning av lärare har bedrivits i Vallentuna kommun av
Svenska filminstitutet. På gmndval av denna försöksverksamhet har nu
filminstitutet fått möjlighet att även i fortsättningen ha en fortbildnings-
och rådgivningsverksamhet riktad bl. a. mot skolan. Som jag föreslagit i årets budgetproposifion
(prop. 1987/88:100, bil. 10, s. 42) bör filminstitutet i fortsättningen ha
särskilda medel för att kunna göra filmkulturella insatser bland barn och
ungdomar.

Massmediasamhället
kräver dock insatser på bred front. Därför har även Folkets Husföreningarnas
Riksorganisation och Filmcentmm fått stöd för försöksverksamhet med visning av
kvalitetsfilm för elever i samarbete med skolan. I ett antal kommuner bedrivs
också större projekt med inriktning mot film- och medieundervisning. Gemensamt
för projekten med film och andra medier är erfarenheten att lärarna känner ett
starkt behov av fortbildning. Jag ser det som angeläget att detta behov
beaktas i läramtbild- ■ ning, kompletteringsfortbildning och övrig
fortbildning. Försöksverksamheterna har visat på behovet av handlednings- och
metodmaterial på film-och mediaområdet.

Kulturprojekten
på film- och bildområdet har en naturlig koppling till

bildämnet i skolan. Bildämnet ger en grund för arbete med bild. SÖ:s och

kulturrådets gemensamma akfion "Bildspråk i skolan" har haft som
syfte

att öka intresset för bild- och mediafrågor. Även länsskolnämnderna har

ägnat bildundervisningen ökad uppmärksamhet genom den särskilda 61

granskning som görs av
undervisningen i de praktisk-estetiska ämnena. Prop. 1988/89:4 Genom denna
granskning och även i andra sammanhang har det framkommit att en undervisning
i ämnet bild med ambitionen att nå de undervisningsmål som fastställts i t.
ex. läroplanen för gmndskolan många gånger upplevs som svår för lärarna att
genomföra.

Ett
problem som anförs från lärarhåll är att undervisningen ofta måste bedrivas i
helklass trots att bildämnet till sina arbetsformer naturligen är ett laborativt
ämne. Som jag tidigare nämnt måste resursfördelningen enligt min mening vara
ett kommunalt ansvar där utgångspunkten måste vara en bedömning utifrån
elevernas behov. Som jag likaså tidigare anfört är det därvid angeläget att
även de praktisk-estetiska ämnenas behov av en god och stimulerande arbetsmiljö
beaktas vid den lokala resursfördelningen. Mot bakgrund av de problem som
redovisats för undervisningen i bild framstår det som särskilt angeläget att
skolledningen lokalt beaktar detta ämnes behov vid resursfördelningen.

Jag
har tidigare antytt den intressanta utveckling inom bildområdet som påbörjats
genom de s. k. kommunala bildskolorna. Bl. a. har i Västerbottens och Malmöhus
län startats försök med sådana. Erfarenheterna är hittills goda. Elev- och lärarintresset
är stort och från de länsskolnämnder som särskilt haft att granska
försöksverksamhet inom bildområdet har man framfört värdet av kommunala
bildskolor. Det är en för skolan stimulerande verksamhet samtidigt som det
öppnar möjligheter för professionella bildkonstnärer att föra in sitt
yrkeskunnande i skolan.

Litteratur
och skapande litterär verksamhet är kanske den mest etablerade kulturformen i
skolan. Den har ett eget utrymme i kursplanerna i svenska och särskilda
satsningar i form av kulturprojekt har på ett naturligt sätt passats in i
skolans ordinarie verksamhet. Det har dock visat sig att även inom detta
väletablerade område har stimulansmedlen till kultur i skolan inneburit
metodutveckling och nya verksamheter. Skrivarverkstä-der där eleverna själva
får producera litterära texter har startats på många håll. Ofta har då
författare kunnat anlitas som kompanjonlärare eller på annat sätt. Efterfrågan
på författare som kan komma ut till skolorna och berätta om sitt eget
författarskap har också ökat starkt. Den levande kontakten med verksamma
författare har utan tvivel stimulerat skolans undervisning om litteratur och
litterära uttrycksmedel.

Jag
har fidigare tagit initiafiv till att stärka litteraturens och svenskämnets
ställning i skolan. Två ytterligare stadieveckotimmar på högstadiet som
riksdagen beslöt om år 1985, ger tidsmässigt utrymme för eleverna att få ägna
sig mer åt läsning av skönlitteratur. En ny kursplan i ämnet svenska kommer
inom kort att fastställas av regeringen. 1 denna kommer såväl litteratur som
färdigheter att uttrycka sig i tal och skrift att få en tydlig markering.

Ett
viktigt led i strävan att förstärka svenskämnets betydelse utgörs av

den statliga satsningen på klassiker för skolan. Enligt riksdagens besliit

(prop. 1984/85:141, KrU 21, rskr. 392) utgår under en treårsperiod t. o. m.

budgetåret 1987/88 ett särskilt statligt stöd till en klassikerserie för skolan

med eleverna i gmndskolans högstadium och gymnasieskolan som mål

grupp. Böckerna ges ut i stora upplagor och till ett lågt pris i enlighet med 62

en modell som på
regeringens uppdrag utarbetats av statens kulturråd och Prop. 1988/89:4

därefter godkänts av
regeringen. Denna modell innebär en utgivning av tio

titlar per år under en
fyraårsperiod. Den tryckta upplagan per titel varierar

mellan 4000 och 18000
exemplar. Kulturrådet har i en särskild skrivelse

meddelat att utgivningen
kan fortsätta i mindre omfattning även under ett

femte och sjätte år inom
ramen för fillgängliga medel tack vare uppkomna

reservationer.

Som
jag anfört i årets budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. 10, s. 479) anser
jag att den hittills uppnådda försäljningen vittnar om ett reellt behov i
skolan av god skönlitteratur i attraktivt och hållbart utförande. Enligt
uppgift hade i slutet av april i år ca 245 000 exemplar av de första tre årens
titlar tryckts.

För
att kunna ta ställning till en eventuell fortsättning av utgivningen efter det
sjätte utgivningsåret ämnar jag i enlighet med vad som anförts i årets budgetproposition
ge kulturrådet i uppdrag att tillsammans med berörda parter i god fid inför
budgetåret 1990/91 redovisa erfarenheterna av utgivningen.

Drama
haren stark anknytning till ämnet svenska. Dramaverksamheten har i många
projekt knutits samman med musik och har ofta skett i samarbete med
teaterföreningar och teatergmpper. Drama har, särskilt på högstadiet och i
gymnasieskolan, ofta vuxit ut till större projekt där en stor del av skolans
elever är engagerad och där ämnesvalet ofta inneburit att tid anslås även från
de samhällsorienterande ämnena. Dramapedagoger har med framgång knutits till
många verksamheter. Glädjande på sikt är att dramatiska uttrycksformer på sina
håll naturligt inlemmats i skolan som ett av dess arbetssätt och då berikat
skolans undervisning. På andra håll har de varit nya inslag i skolan. Det är en
kulturpolitisk ambition i många skolor att låta eleverna få se och uppleva
professionell teater. När eleverna på detta sätt får såväl ta del av som själva
använda dramatiska uttryckssätt, är det en kvalitetshöjning både för skolans
undervisning och för kulturområdet som sådant.

Slöjden
är, som jag anförde i förra årets budgetproposition (prop. 1986/87:100, bil.
10, s. 27), ett viktigt kulturbärande ämne både som förmedlare av äldre kultur-
och hantverkstradifioner och som utgångspunkt för nyskapande verksamhet. Den
egna ortens kultur och samverkan med hembygdsföreningar och museer har lyfts
fram i många kulturprojekt. Jag vill påstå, med stöd av de rapporter som
lämnats från länsskolnämnderna, att intresset för en utveckling inom områdena
slöjd, hantverk och hembygdskultur ökar. Även inom dessa områden har lärare
upplevt behov av fortbildning för att rätt kunna utnyttja den kunskap och den
kompetens som de lokala museerna och hembygdsföreningama besitter. Den utåtriktade
verksamheten vid museerna har påtagligt utvecklats under senare år. Statens
kulturråd har under ett antal år gett särskilda projektbidrag till museiarbete
bland barn och ungdom. Även forskningsrådsnämnden har genom bidrag medverkat fill
en utveckling av museernas populärvetenskapliga aktiviteter för skolbarn i
samarbete med högskolorna.

En
växande medvetenhet kan också konstateras inom skolan för vad

museerna har att erbjuda i fråga om material, kunskap och annan hjälp. Jag 63

ser det som värdefullt
att museernas betydelse för skolans arbete på detta Prop. 1988/89:4

sätt uppmärksammas. Jag
vill i detta sammanhang också erinra om de

förslag som jag har
redovisat i propositionen om kulturmiljövård (prop.

1987/88:104).
Ett förverkligande av de mål för kulturmiljövården som där

redovisas förutsätter en
bred förankring i samhället. Skolans undervisning

utgör en viktig grund för
medborgarnas förståelse för de värden som finns i

den byggda och odlade
miljön.

Kulturarbetet
i gymnasieskolan

Beträffande
kultur i gymnasieskolan vill jag, efter samråd med utbildningsministern,
erinra om den nyligen framlagda propositionen (1987/88:102) om utveckling av
yrkesutbildningen i gymnasieskolan. Utbildningsministern har där betonat
nödvändigheten av att undervisningen i karaktärsämnena för de yrkesinriktade
linjerna breddas och fördjupas genom ökade inslag av kultur, t. ex.
kulturinslag som har anknytning till de aktuella yrkenas historia och
traditioner. Ökat timtal föreslås för obligatoriskt tillval som - förutom matemafik,
bild eller musik - också kan vara ett lokalt tillvalsämne.

1
nämnda proposifion har utbildningsministern vidare föreslagit att de i dag
tvååriga linjer som inte är direkt yrkesförberedande bör ses över. Bland dessa
linjer ingår bl.a. musiklinjen och den estetisk-praktiska linjen. Jag räknar
med att översynsarbetet beträffande dessa linjer kommer att leda till att de i
framtiden skall kunna ge en praktisk-estefisk utbildning med bredd och
kvalitet.

Det
är värt att understryka att det är skolledningens och lärarnas uppgift att på
den egna skolan hävda kulturens ställning i enlighet med läroplanernas
intentioner. Detta gäller i lika hög grad gymnasieskolan som grundskolan.

Jag
är emellertid medveten om att det finns fler hinder att genomföra ämnesövergripande
kulturprojekt i gymnasieskolan än i grundskolan, framför allt på grund av
ämnessplittring och mångfalden studievägar. Inom vissa studievägar och
ämnesområden finns också en större beredskap än inom andra att delta i
kulturverksamhet. Av utvärderingen av projektarbetet med kultur i skolan
framgår dock att satsningen har stimulerat gymnasieskolans arbete på det kulturella
området. Glädjande många projekt har bedrivits på de yrkesförberedande
linjerna, inte minst på vårdlinjen. Många uppslag och projekt som har
redovisats tyder på att man med ett fillskott av relativt små medel har kunnat
initiera nya idéer eller bygga på en redan påbörjad verksamhet.

Som
jag tidigare har framhållit kräver en satsning på kultur i skolan aktivt stöd
från den lokala skolledningen och från skolstyrelsen. Kulturansvaret kan inte
läggas enbart på engagerade elever och lärare. För att konkretisera de
möjligheter som finns till kultur i gymnasieskolan räknar jag med att i annat
sammanhang föreslå regeringen att uppdra åt SÖ att utarbeta ett servicematerial
för kulturverksamheten i gymnasieskolan.

64

Samarbete
och planering Prop. 1988/89:4

De
första tre årens arbete med kultur i skolan har enligt min mening lagt en grund
för att kulturarbetet i skolan skall bli ett permanent inslag och inte en engångsinsats.
I den inledande fasen av kultur i skolan-arbetet har den absoluta merparten av
medlen gått till enskilda kulturprojekt. Inför nästa fas av arbetet ser jag det
som väsentligt att mer generellt och systematiskt föra ut initiativ och idéer
som är förankrade i praktiskt vardagsarbete på enskilda skolor eller i
kommuner. En betydande del av de fortsatta ansträngningarna bör inriktas på
att söka utveckla former för samarbete och metodisk planering på lokal och
regional nivå. Liksom när det gäller profilering inom olika kulturområden är
det när det gäller samverkan och planering viktigt att pröva olika vägar. Medel
motsvarande vad som hittills anslagits till kultur i skolan bör, enligt min
mening, utgå även fortsättningsvis med den delvis ändrade inriktning som jag
har föreslagit:

Den
lokala nivån

Den
nuvarande satsningen på kultur i skolan har riktats direkt till enskilda skolor.
Detta har gett elever och lärare en möjlighet att engagera sig i den lokala
verksamheten, vilket har varit av stor betydelse för utvecklingsarbetet.

Direktiven inför
tilldelningen av medel har inneburit krav på att det i

varje kommun skall vara gemensam beredning mellan skolstyrelse och

kulturnämnd. A v rapporterna att döma har ett sådant samarbete över

nämndgränserna varit tämligen ovanligt tidigare. Kulturarbetet i skolan

har medverkat till att kommunerna uppmuntrats inventera och ta till vara

befinfiiga resurser såväl inom skolan som inom det lokala kulturlivet. 1

kommuner där man upprättat en kulturpolitisk handlingsplan för barn och

ungdom är det givetvis lättare att ha en samverkan mellan olika sektorer.

Av synnerlig vikt för skolans del är självklart samverkan med kommunala

insfitutioner som den kommunala musikskolan, folkbiblioteket etc, men

även det lokala föreningslivet och enskilda kulturarbetare är viktiga resur

ser för skolan. I några kommuner har man byggt upp resurscenter för

kulturverksamhet. I Jämtlands län har man infört särskilda kulturråd för

varje skola. Det är med stort intresse jag följer dessa verksamheter, men

jag vill återigen markera att det inte är lämpligt att fastställa någon
speciell

organisationsform. De lokala förutsättningarna är enligt min mening av

avgörande betydelse för hur samordningen av resurser skall gå till. Erfa

renheterna från försöksverksamheterna visar dock entydigt att framgången

för kulturarbetet i skolan vilar på att det finns en kulturpolitisk medveten

het i kommunen både på skolnivån med skolledningen sorn nyckelgrupp

och på den kommunala beslutande nivån. Jag ser det som viktigt för att

kulturarbetet i skolan skall få genomslag att kommunerna preciserar sina

ambitioner vad gäller skola och kultur. Därför bör de frågor som rör

skolans arbete med kultur tas in, dels i de lokala arbetsplaner som varje

skola skall fastställa, dels i de skolplaner vilka jag tidigare (avsnitt 2.5)

föreslagit att varje kommun skall anta. 65

5
Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 4

Den regionala nivån Prop. 1988/89:4

Även
på den regionala nivån har det under de år den särskilda kultursatsningen
pågått framstått som allt tydligare att det är avgörande för kulturarbetet på
lång sikt att det finns ett regionalt samråd och en metodisk planering. Länsskolnämnderna
har tagit på sig ett mycket stort ansvar för kultursatsningarna i resp. län. De
har i sitt arbete som fördelare av sfimu-lansmedlen och som granskare och utvärderare
av projekten fått en nyckelroll. Det är naturligt att länsskolnämnderna också
är den instans som tar initiativ till skapandet av regionala samrådsgmpper för
en inventering och samordning av resurser inom resp. län. Sådana samrådsgmpper
finns redan försöksvis i några län. Samarbetet har på sina håll lett till en
inventering av de möjligheter till kulturverksanihet som redan finns inom
länet, t. ex. vilka resurser som finns i regionala kulturinstitutioner,
organisationer, föreningar och bland enskilda kulturarbetare. Dessa
inventeringar har gjort det möjligt att förse kommuner och skolor med kataloger
eller annat servicematerial om vad som finns att tillgå, så att kommuner och
skolor på ett effektivare sätt kan utnyttja det kulturutbud som finns i länet.
Regionala samrådsgrupper, där det också finns företrädare för kulturlivet,
innebär också att det finns en bas för erfarenhetsutbyte, långsiktig planering
och utveckling.

Länsskolnämnderna
bör också i framtiden disponera merparten av de medel som ställs till
förfogande för arbetet med kultur i skolan. Dessa medel bör dock inte enbart
användas som bidrag till projekt där initiativet kommer från enskilda skolor. Länsskolnämnderna
bör också ha möjlighet att ta egna initiativ eller initiafiv tillsammans med
olika kulturinstitutioner. Självfallet måste det, som jag nyss framhållit, även
i sådana fall finnas en , lokal förankring.

Riksnivån

De
centrala insatserna i kultur i skolan-verksamheten har, som jag fidigare anfört
beträffande film- och dansområdet, i huvudsak koncentrerats till modell- och
metodutveckling samt till fortbildning av både lärare och kulturarbetare. Som
jag tidigare föreslagit bör regeringen även fortsättningsvis disponera en
mindre del av medlen avsedda för kultur i skolan för fortsatta insatser av
detta slag.

Förutom
de projekt som genomförts med hjälp av särskilda sfimulans-

medel från anslaget för utvecklingsarbete med kultur i skolan har man

genomfört intressanta projekt inom Rikskonserter, Riksteatern och Riks

utställningar. Jag vill gärna påpeka att dessa kulturprojekt i regel är mycket

stora och knappast av ett slag som kommuner eller skolor själva orkar med

att genomföra. Jag anser dock att det måste finnas visst utrymme även för

större projekt. Deras betydelse ligger i att de utgör ett led i metodutveck

lingen och att de utgör en stimulans för skolor och kommuner. Äv den

anledningen menar jag att det är väsentligt att Rikskonserter, Riksteatern

och Riksutställningar även i fortsättningen har resurser för särskilda kul

tursatsningar i skolan. 66

3.3 En
bättre samverkan mellan barnomsorg och skola Prop. 1988/89:4

3.3.1
Allmänt

Frågor
om samverkan mellan barnomsorg och skola har under den senaste tioårsperioden
stått i centrum för intresset i utvecklingsarbetet inom både skola och
barnomsorg. Ett skål för detta är den snabba utbyggnaden av förskolan under
denna period.

Utbyggnaden
av förskolan fortsätter för att - i enlighet med riksdagens beslut - full
behovstäckning skall nås år 1991. Detta innebär att allt fler barn har gått i
förskola Och därigenom fått erfarenheter av en organiserad pedagogisk
verksamhet när de börjar skolan. Alla-barn har rätt att delta i förskolans
verksamhet när de är sex år. I stort sett alla sexåringar utnyttjar i dag sin
rättighet att delta i förskoleverksamheten. Denna utveckling har inneburit
ändrade fömtsättningar för framför allt de lägre årskurserna i grundskolan.
Parallellt med den kvantitativa utbyggnaden av barnomsorgen har förändringar
skett av inriktning och arbetssätt inom både förskola och skola.

Kännetecknande
för förskolan i dag är ambitionen att utgå från de behov som familjen har av
tillsyn, bra omsorg och god inlärningsmiljö. Barnet vistas under en regelbunden
fid i samma miljö med huvudsakligen samma personal. Verksamheten är både gruppinriktad
och individuellt anpassad och kraven liksom inlärningstakten ökas i takt med
barnets ålder och mognad. I förskolan har man ambitionen att se till hela
barnets utveckling och strävar således efter att anpassa verksamheten därefter.
1 förskolan" finns i dag en pedagogisk utveckling i riktning mot ett mer stmkturerat
arbete.

För
skolans del gäller att den traditionella katederundervisningen inte längre år
lika förhärskande. På lågstadiet tillämpas numera i mycket stor utsträckning
ett mer varierat arbetssätt. En individualisering har skett så att eleverna kan
arbeta med olika arbetsuppgifter vid samma tidpunkt. Grupparbete har fått ett,ökat
utrymme. Till detta kommer den starka utveckling med årskursblandade grupper på
lågstadiet sorri skett under senare år.

Barnomsorg
och skola är alltså verksamheter med många likheter och gemensamma ambitioner,
men också med skillnader och delvis olika utgångspunkter och uppgifter.
Ambitionen bör inte vara att utjämna alla skillnader. Men det är angeläget att
minska och utjämna sådana skillnader som kan skapa svårigheter vid övergången
från den ena verksamheten till den andra. Det år naturligt att sträva efter en
ökad flexibilitet i verksamheterna, bl. a. genom ett nära samarbete som kan
bidra till att förstärka de gemensamma dragen i verksamheterna och fill att
underlätta strävan att anpassa verksamheten till varje enskilt barns
förutsättningar och intressen.

Genom
den särskilda s.k. lågstadiesatsningen som-inleddes läsåret

1983/84 fick skolan under en begränsad tid särskilda medel till utvecklings

arbete på lågstadiet. 30 milj. kr. avsattes årligen under fyra år. Denna

satsning gjorde det möjligt att påskynda utvecklingen. Många av projekten

var inriktade på en utveckling av arbetssättet på lågstadiet och på samver

kan mellan förskola och skola. 67

Sedan den 1 juli 1984
finns inom statsbidraget till barnomsorgen särSkil- Prop. 1988/89:4 da
medel avsatta för utvecklings- och förnyelsearbete, för närvarande 20 milj. kr./år.
Omkring 500 projekt pågår i ca 200 av landets kommuner. De flesta av dessa
avser att utveckla det pegagogiska innehållet i barnomsorgen.

Även
om mycket skett finns behov av en ännu närmare samverkan. Det finns fortfarande
barn och föräldrar som upplever skolstarten som orolig och splittrad. Detta är
olyckligt. Skolstarten bör vara fylld av lust, glädje och förväntningar.

Enligt
min mening behövs fortsatta insatser för att utveckla såväl barnomsorgen som
skolan och samverkan mellan de båda verksamheterna. En grundläggande
förutsättning när det gäller såväl pedagogiskt stmkturerad verksamhet som
verksamhet i övrigt är att det finns en gemensam pedagogisk grundsyn.

Förskola-skola-kommittén
har bl. a. föreslagit (SOU 1985:22) att gemensamma mål skall fastställas för
de båda verksamheterna. Enligt min mening är det viktigaste inte att
gemensamma mål fastställs av regering och riksdag. Redan nu är målen för
samverkan i styrdokumenten för förskola och skola formulerade på ett sådant
sätt att de väl stämmer överens. Den målsättning som formulerats i socialstyrelsens
pedagogiska program för förskolan kan på ett teoretiskt plan sägas
överensstämma med den målsättning som gäller för gmndskolan. Förskolan skall
ge omsorg och tillsyn med en pedagogisk inriktning. Skolans verksamhet är
pedagogisk, men delar av dess funktion är omsorg och tillsyn.

Själv
anser jag det mest väsendigt att en ökad samverkan verkligen kommer till stånd
på det lokala planet. Det handlar om inre förändring och gemensam grundsyn, där
förskolan och skolan utformar sin verksamhet så att den kan möta och stödja
varje barn utifrån dess individuella fömtsättningar. Detta måste enligt min
mening åstadkommas genom konkret samarbete mellan den enskilda förskolan och
den enskilda skolan. Som stöd för en sådan utveckling lokalt bör socialstyrelsen
och SÖ i samråd utarbeta ett material som tar upp likheter och skillnader i,
uppgifter och arbetssätt i förskolan och skolan.

Socialstyrelsen
har nyligen påbörjat ett arbete med stöd av en forskar-gmpp och en expertgmpp
för att utforma ett komplement till förskolans pedagogiska program med särskild
inriktning på de äldre barnen i förskolan och på samverkan förskola-skola.
Detta arbete bör kunna utgöra ett vikfigt underlag för ett gemensamt material.

Jag
har tidigare förordat att kommunerna bör fastställa kommunala

skolplaner för skolverksamheten i kommunen. I en sådan plan är det enligt

min mening naturligt att också behandla samverkansformer mellan skola

och bamomsorg. Det innebär att det bör finnas ett samband mellan de

kommunala riktlinjema för barnomsorgen och skolplanen. De kommunala

riktlinjerna för barnomsorgen och skolplanen bör ta upp bl. a. riktlinjer i

planeringsfrågor såväl när det gäller pedagogiska frågor som när det gäller

administrativa frågor såsom upptagningsområden, budget, personal, loka

ler etc. De lokala verksamhetsplanerna bör inte beskriva bara samverkan

mellan förskola och skola utan också samverkan mellan skola och frifids- 68

hemmen. Jag återkommer
till frågan om samverkan mellan skola och skolbarnsomsorgen under nästa punkt.
De riktlinjer som anges i skolplanen och i de kommunala rikflinjerna för
barnomsorgen bör sedan följas upp i de enskilda förskoloma, skolorna och
fritidshemmen. Den arbetsplan som upprättas för varje skola bör utarbetas i
samarbete med berörda förskolor och fritidshem. På det sätt jag hår har
redovisat menar jag att förutsättningar för en fortsatt utveckling på lokal
nivå kan skapas.

Prop. 1988/89:4

3.3.2
Samverkan skola-skolbarnsomsorg

Min bedömning:
Behovet av en bra heldagsverksamhet och kravet på hög kvalitet och helhetssyn i
skola och skolbamsomsorg måste på ett bättre sätt tillgodoses. Målsättningen
bör vara att alla barn som behöver heldagsomsorg får det inom ramen för den
obligatoriska skolan och den frivilliga skolbarnsomsorgen i kommunen, men att
verksamheterna i störte utsträckning får växa samman och i praktiken fungera
som den helhet som barn och föräldrar är bekanta med sedan förskolan.

Skälen för min bedömning:
Det är enligt min mening otillfredsställande att inte samhället kan erbjuda en
helhetslösning med ett större tillsynsansvar för barnen. För många familjer
kan en utbyggd skoldag med fasta tider tillgodose en stor del av omsorgsbehovet.

Genom de nya regler för
statsbidrag till samlad skoldag som jag redogjorde för i 1987 års
budgetproposition (prop. 1986/87:100, bil. 10 s. 99, UbU 12, rskr. 185) kan
skolorna utveckla sin samlade skoldag fill att omfatta en hel och sammanhållen
skoldag. Det nya statsbidraget utgår även om inte verksamheten är obligatorisk.
Kommunen avgör om och i så fall hur lång tid som verksamheten skall vara
obligatorisk.

Den extra tid som eleverna
vid en utbyggd skoldag kan vistas i skolan kan också utnyttjas som ett
värdefullt komplement fill undervisningen om aktiviteterna kan ges ett samband
med skolans ordinarie undervisning. Bl. a. betonade jag i budgetproposifionen
vikten av att elevernas kulturella behov tillgodoses liksom kontakten mellan
skolan och föreningslivet. Dessa akfiviteter bör komma in i skolans verksamhet
i de sammanhang då detta är naturligt i förhållande till skolans totala arbete.
Den extra tidsresurs som på detta sätt kan erbjudas eleverna kan med fördel
också inkludera de specialinsatser som skolan erbjuder såsom viss
hemspråksundervisning och specialundervisning.

Skolans läroplan och det
pedagogiska programmet för fritidshemmen kan sägas ge uttryck för samma gmndläggande
syn på barn och bams behov ur såväl social som pedagogisk aspekt. Trots detta
finns det i dag stora olikheter mellan arbetssätten inom de båda verksamhetema.
Det har också visat sig vara svårt att finna bra former för samverkan. Skälen
till detta kan bl. a. spåras i de olika traditioner som historiskt präglat skola
och barnomsorg liksom att utbildningen av personalen bedrivs åtskild och

69

också den med skilda
traditioner. Ett nog så väsentligt skäl är de lokalmäs- Prop. 1988/89:4 siga
förutsättningarna. I stor utsträckning har fritidshemmen integrerats i förskolans
lokaler och det har då varit naturligt för personalen i fritidshemmen att i
första hand samverka med förskolans personal i stället för med lärarna.

Fritidshemsverksamheten
är till skillnad från skolan enrelativt ny verksamhet som vuxit fram snabbt på
grund av ett ökat barntillsynsbehov hos förvärvsarbetande föräldrar. Behovet av
kvanfitet och av snabb utbyggnadstakt har därför ibland kommit att skymma
frågor om innehåll och kvalitet.

I
takt med att man inom skolbarnsomsorgen får större möjlighet att betona
kvalitetsaspekten är det vikfigt att också skolan finns med som en naturlig
samarbetspartner. Utgångspunkten måste därvid vara att det är samma barn som
omfattas av de båda verksamheterna och att det därför är naturligt att dén
gemensamma gmndläggande målsättningen också präglar det dagliga arbetet med
barnen.

Flera
högskolor bedriver med gott resultat en i vissa delar gemensam utbildning av
klasslärare och fritidspedagoger.'För att skapa en gemensam grundsyn mellan de
berörda personalgrupperna är det därför enligt min uppfattning angeläget att
stimulera till fortsatta gemensamma moment i utbildningarna.

Den
samlade skoldagen har i många kommuner nu utvecklats fill en väl fungerande
verksamhet. Emellertid finns samlad skoldag inte i mer än ca 25 % av
kommunerna. Anledningen till att utbyggnaden inte nått längre har jag bl.a.
berört i 1986 års budgetproposition. Erfarenheterna har visat att en hel del
elevers och föräldrars behov av omsorg kunnat tillgodoses , genom samlad
skoldag. Det finns dock många föräldrar, vars behov av tillsyn och omsorg för
barnen är större i tid räknat än vad som kan erbjudas inom ramen för den
samlade skoldagen.

Behovet
av och kravet på en mer omfattande tillsyn av barnen har kommit att i allt
större utsträckning i stället tillgodoses genom den utbyggnad av
skolbarnsomsorg som skett i kommunerna.

Den
kommunala skolbarnsomsorgen omfattar nu ca 20% av barnen på låg- och
mellanstadierna. I takt med att skolbarnsomsorgen byggts ut har man i vissa
kommuner valt att avveckla den samlade skoldagen. Behovet av en samlad skoldag
tycks inte vara lika stort i kommuner med en väl utbyggd skolbarnsomsorg.

Formerna
för skolbarnsomsorgen varierar starkt kommuner emellan. I vissa kommuner kan de
flesta barn erbjudas plats på frifidshem, medan andra kommuner i första hand
erbjuder plats i familjedaghem. Ytterligare andra har än så länge en lägre ambifionsnivå
och kan inte erbjuda skolbarnsomsorg alls.

Somliga
kommuner har valt att integrera fritidshemmen i skolans loka

ler, medan andra valt att förlägga fritidshemmen i nära anslutning till

förskola. ■

Bilden
är splittrad och kännetecknas av en osäkerhet om på vilket sätt

ett närmande mellan skolan och skolbarnsomsorgen skall. ske. Det har

också på många håll funnits fackliga motsättningar kring frågor om sam- ■ 70

verkan
skola-fritidshem.

Enligt min uppfattning
finns det mot denna bakgrund skäl att överväga Prop. 1988/89:4 på vilket
sätt verksamhet inom skoldagen och den alltjämt omfattande fortsatta
utbyggnaden av skolbarnsomsorgen kan utvecklas och utformas så att ett närmande
mellan skola och skolbarnsomsorg kan ske i syfte att få till stånd en
pedagogiskt båttre och organistoriskt effektivare verksamhet.

Försöksverksamhet

1
några kommuner har man påbörjat en intressant utveckling av helhetslösningar
som inkluderar såväl skola som samlad skoldag och frivillig skolbamsomsorg. En
förutsättning för detta tycks på de flesta håll ha varit att verksamheterna
förlagts i nära anslutning till varandra. Det har då visat sig att flertalet
barn oberoende av tillsynsbehov och trots fri villighet ändå valt att delta i
fritidsverksamheten om denna kunnat erbjuda en hög kvalitet. I en del kommuner
har man valt att låta personalen på fritidshemmen fullgöra en del av sin
tjänst inom skolans verksamhet, och det finns goda exempel som visar hur samarbetet
dä kunnat utvecklas långt.

Lärare
och fritidspedagoger har planerat verksamheten gemensamt och man har från båda personalgmppernas
sida utbytt erfarenheter och inspirerats av varandras arbetssätt. Utöver de posifiva
effekter en sådan samverkan innebär för barn och föräldrar med en större
känsla av samstämmighet och helhet i verksamheten.kan även andra fördelar
vinnas.

En
bättre hushållning med tid, lokaler och personal kan leda till ett bättre
utnyttjande av gemensamma resurser. Samtidigt skulle en välbehövlig
växelverkan mellan mer teoretiskt arbete och prakfiska och estetiska verksamheter
kunna uppnås. I förskolan sker detta naturligt, men även skola och fritidshem
bör präglas av denna grundsyn och tillvarata och sfimulera det samspel som finns
mellan hjärnans och handens funktioner.

För
att påskynda och stimulera utvecklingen avser statsrådet Lindqvist och jag att
gemensamt föreslå regeringen att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att
följa, stimulera och påskynda utvecklingen i riktning mot ett närmande mellan
skola och skolbarnsomsorg. Avsikten är inte att arbetsgruppen skall ge
centrala direktiv om på vilket sätt arbetet skall bedrivas. Det är den enskilda
kommunen som bäst avgör på vilket sätt man lokalt kan skapa en helhetslösning
för barnen. Behoven och därmed formerna för samverkan kan se mycket olika ut i
en storstad och i en glesbygd med omfattande skolskjutsverksamhet.

Ärbetsgmppens
uppgift blir i stället att på olika sätt förmedla goda exempel och erfarenheter
till kommuner, där man ännu inte funnit former för hur arbetet skall bedrivas
eller där man nu står inför en utbyggnad av skolbarnsomsorgen.

Gruppen bör också ha till
uppgift att med hjälp av befintliga resurser för

utveckiingarbete (motsvarande) stödja och initiera utvecklingsprojekt i

kommuner som kan tjäna som förebild för andra kommuner. Den bör

också ha till uppgift att undersöka i vad mån gällande regler för skolbarns

omsorg resp. skola kan behöva ändras för att ge förutsättningar för en

bättre samverkan. .71

3.4
Särskilt utvecklingsarbete på grundskolans högstadium Prop. 1988/89:4

Mitt förslag: Ett
lokalt utvecklingsarbete, som inriktas på utveckling av arbetsformer och
arbetssätt, bör inledas på grundskolans högstadium fr. o. m. läsåret 1989/90.

Skälen
för mitt förslag: Både innehåll och arbetssätt i skolan framstår för en del
elever som abstrakta och svårfillgängliga. Det leder många gånger till svårigheter
för elever att tillgodogöra sig undervisningen. Detta kan bli särskilt märkbart
på högstadiet. Enligt min mening är det angeläget att efi arbete med utveckling
av arbetsformer och arbetssätt nu inleds på högstadiet. Det är framför allt
två områden som jag därvid finner särskilt angelägna att framhålla, nämligen
dels mer elevaktiva arbetsformer och arbetssätt, dels en ökad ämnessamverkan.

Det
är viktigt att arbetsformer och arbetssätt utvecklas så att eleverna känner sig
delaktiga och medansvariga i skolans arbete. Jag vill här hänvisa till vad jag
tidigare anfört i samband med mina resonemang om styrningen av skolan om
behovet av förstärkt inflytande och medansvar för elever och föräldrar (avsnitt
2.9). Utvecklingsprojekt där eleverna får en aktiv roll i planeringen av undervisningen
och där eleyaktiva arbetssätt i undervisningen prövas bör därför få hög
prioritet.

Riksdagen
beslutade våren 1985 om en ny läramtbildning för grundskolan (prop.
1984/85:22, UbU 31, rskr. 366). De lärare som kommer ut på arbetsmarknaden med
början år 1992 och som kommer att tjänstgöra bl. a. på högstadiet kommer i
framtiden att ha kunskaper för att undervisa eleverna i fler ämnen än vad som
är fallet i dag.

Eftersom det kommer att ta
lång tid innan effekterna av den nya lärarutbildningen får genomslag ute i
skolorna, kommer den fortbildning av befintliga lärare som inleds läsåret
1989/90 att vara av stor betydelse. Jag har i årets budgetproposition särskilt
framhållit att flera av de nuvarande lärargrupperna på högstadiet behöver
bredda sin ämneskompetens. Fortbildningsinsatser som breddar ämneskompetensen
för lärare som undervisar i samhälls- och naturorienterande ämnen har därvid
enligt min mening särskilt hög prioritet. På sikt kommer lärarna på högstadiet
således att ha en bredare ämnesutbildning. Under lång fid framöver kommer det
dock att vara ganska få lärare som har en sådan bredd i sin ämnesutbildning att
de kan täcka hela det samhälls- eller det naturorienterande området. Det vanligaste
kommer att vara att ett par lärare med olika ämnesinriktning tillsammans kommer
att ansvara för undervisningen. Detta förhållande gör det angeläget med
särskilda insatser för att främja samverkan mellan olika ämnen.

I
syfte att åstadkomma en bättre ämnessamverkan på högstadiet planerar utbildningsdepartementet
att tillsammans med ämnesföreningarna i orienteringsämnena och i samråd med SÖ
våren 1989 anordna en rikskonferens under temat "Orienteringsämnen i
samverkan". Konferensen kommer att behandla ämnessamverkan ur ett brett
perspektiv, där metodiskadidaktiska frågor och undersökande arbetssätt skall
få företräde. Jag ser

72

denna konferens bl. a. som
en lämplig inledning till det utvecklingsarbete Prop. 1988/89:4 på
högstadiet som jag nu föreslår. Enligt min mening är det angeläget att denna
konferens följs upp av länsskolnämnderna med regionala aktiviteter - i samma
syfte. Härigenom kan erfarenheterna och kunskaperna från rikskonferensen komma
betydligt fler lärare fill del än enbart dem som har möjlighet att själva
delta.

Sedan
läsåret 1983/84 har särskilda medel tillförts grundskolan i syfte att utveckla
arbetssätt och metoder. Trots det relativt begränsade resursfill-skott som
utvecklingsmedlen inneburit visar hittills vunna erfarenheter att denna typ av
särskilda stimulansåtgärder har haft positiva effekter för skolans utveckling.
Inledningsvis utgick medlen som en stimulans till utvecklingsarbete på
lågstadiet. Fr.o.m. budgetåret 1987/88 har medlen överförts till mellanstadiet.
För budgetåret 1988/89 utgår sammanlagt 32 milj. kr. i särskilda
utvecklingsmedel för detta stadium. Jag menar att dessa medel efter nästa läsår
delvis kan överföras till högstadiet. Det är enligt min mening rimligt att ett
område får behålla denna typ av särskilda utvecklingsmedel under minst en
treårsperiod. Mellanstadiet bör därför få behålla större delar av medlen även
under bugetåret 1989/90. Jag räknar dock med att en del av dessa medel, i
storleksordningen 10-15 milj. kr., kan överföras till högstadiet fr.o.m.
budgetåret 1989/90. Jag avser att återkomma i denna fråga i nästa års budgetproposifion.
För att möjliggöra en rimlig planeringstid för skolor, kommuner och länsskolnämnder
bör riksdagen redan nu beredas tillfälle att ta del av vad jag anfört.

3.5 Alternativkurser i engelska och matematik på
grundskolans högstadium

3.5.1
Allmänt

Regeringen
uppdrog åt SÖ ijuli 1979 att genom försöksverksamhet studera vilka
elevgrupperingar som uppkommer om alternativkurserna i engelska och matematik
på grundskolans högstadium slopas, samt att utvärdera försöksverksamheten och fill
regeringen inkomma med de förslag denna kan ge upphov till. SÖ redovisade sitt
uppdrag till regeringen i september 1987. Som underlag för sina
ställningstaganden i denna redovisning hänvisar SÖ bl.a. till rapporter från
ett särskilt projekt, GEM-projektet, som haft att följa, stimulera och
utvärdera försöksverksamheten (GEM = Grupperingsfrågor i engelska och matemafik).

I
1980 års läroplan för grundskolan (Lgr 80) har den indelning i allmän

och särskild kurs i engelska och matematik på högstadiet behållits, som

funnits sedan de tidigare läroplanerna för gmndskolan. Samtidigt togs

motsvarande uppdelning bort i tyska och franska. Föräldrarna väljer efter

samråd med eleven alternativkurs inför varje läsår. Kursplanerna i engels

ka resp. matematik är dock inte uppdelade i allmän och särskild kurs utan

en och samma kursplan gäller för de båda kurserna i resp. ämne. Hur

kurserna konkret utformas är i stort sett beroende av praxis och av läro

böckernas utformning. Dessutom ger standardproven på högstadiet, vilka

finns för både allmän och särskild kurs, viss vägledning för betygsättning- 73

en och därmed också för
vilken nivå undervisningen bör läggas på. Betygen sätts i allmän och särskild
kurs var för sig med den allmänna resp. särskilda kursen som skilda
referensgrupper. Ett visst betyg är således lika mycket värt vid
poängsammanräkningen inför intagningen till gymnasieskolan oavsett vilken kurs
eleven läst och trots att betyg från allmän resp. särskild kurs normalt
representerar olika kunskapsnivåer.

Läroplansbeslutet år 1979
innebär att de särskilda behörighetsbestämmelserna med krav på särskild kurs
för vissa gymnasielinjer upphörde att gälla fr. o. m. intagningen till
gymnasieskolan läsåret 1985/86.

Prop.,
1988/89:4

3.5.2
Betygsättning m. ih.

Mitt
förslag: Betyg i engelska resp. matemafik sätts utifrån att eleverna utgör en
gemensam referensgmpp. Den nya ordningen för betygsättning skall införas
successivt och fillämpas första gången 1990/91 för de elever som då går i
årskurs 8.

Utvecklingsarbetet
avseende gmppering av elever i engelska resp. matematik skall fortsättas.

SÖ:s
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. SÖ menar att alternativkurssystemet
skapar en förenklad syn på individuahserings-frågan. Skillnaderna inom kurserna
är ändå mycket stora. Systemet med alternativkurser verkar också hämmande för
ambitionen att utveckla olika vägar att individualisera undervisningen. Det
öppnar vidare möjligheter för eleverna att göra taktikval inför ansökningen till
gymnasieskolan. Slutligen, menar SÖ, förstärks skillnaderna mellan elever med
olika hembakgrund och studietradifion.

Inom den hittillsvarande
försöksverksamheten har lärarna haft möjlighet att sätta betyg i en gemensam
referensgrupp, således utan kursuppdelning, vilket inneburit att den
"mildare" skalan från allmän kurs i regel tillämpats. Möjlighet att
sätta ej kursuppdelade betyg har enligt SÖ knappast utnyttjats. SÖ har erfarit
att många lärare anser att uppdelningen i två skilda betygsgmpper är ett hinder
för att utveckla en rörlig gmppering.

SÖ
föreslår att en gemensam referensgmpp i betygshänseende införs i engelska resp.
matematik med början för de elever som under innevarande år (läsåret 1987/88)
går i årskurs 6, samt att fortsatt utvecklingsarbete avseende undervisningens
organisation och arbetssätt i engelska och matematik i årskurserna 7-9 får
bedrivas t. o. m. läsåret 1992/93.

Skälen
för mitt förslag: I likhet med SÖ menar jag att det nuvarande systemet för
betygsättning i alternativkursämnena har klara nackdelar.

Att
betygen från allmän och särskild kurs har lika värde vid intagningen till
gymnasieskolan har bl. a. öppnat möjligheter till s. k. takfikval. Det innebär
att, för att få ett högre betyg, en del elever avstår från en undervisning som
är mer krävande men som också ger bättre kunskaper. Detta är naturligtvis
olyckligt genom att det kan medföra att elever på gmnd av att de gått över till
allmän kurs i t. ex. årskurs 9 får onödiga svårigheter i

74

gymnasieskolan.
Även om taktikvalens betydelse inte,skall överdrivas, så Prop. 1988/89:4 är det
en nackdel att betygsspekulation kan komma att styra valet av kurs i stället
för elevens behov och förutsättningar. Det är vidare ologiskt att betygsättningen
inte sker utifrån en gemensam referensgrupp mot bakgrund av att kursplanen i
engelska resp. matematik är gemensam för allmän och sårskild kurs. Det får
anses ligga i étt betygssystems natur att samma kunskaper bör ge samma betyg.
Det är också tveklöst så att många elever upplever det som orättvist att ett
högt betyg från allmän kurs kunskapsmässigt motsvaras av ett betydligt lägre
från särskild kurs.

En
fömtsättning för att en gemensam referensgrupp för betygsättningen inte skall
få negafiva konsekvenser för vissa elever vid övergången till gymnasieskolan är
att elever och föräldrar gör realistiska val av allmän eller särskild kurs.
Skolans informafion inför detta val är därför av stor betydelse. En annan
faktor som är ytterst betydelsefull i sammanhanget är att skolan under
elevernas mellanstadietid uppmärksammar och åtgärdar eventuella matematik- och
språksvårigheter. Den ökade satsning på diagnosfiska prov som jag förordat bl.a.
i 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87:100, bil. 10 s. 52) bör därvid
innebära större fömtsättningar för skolorna att utforma individinriktade
åtgärdsprogram. En bättre grundutbildning för lärare bör också medverka fill
att undanröja en del av problemet med att eleverna har kraftigt varierande
kunskaper från årskurs 6.

Det
är enligt min mening viktigt med ett fortsatt utvecklingsarbete beträffande
kursuppdelningen i engelska och matematik, liksom det också är vikfigt att
resultaten från detta utvecklingsarbete fortlöpande förs ut i skolväsendet som
underlag för en diskussion. Fortbildnings- och informationsinsatser ser jag
som betydelsefulla i detta sammanhang. Jag utgår ifrån att de betydande
fortbildningsinsatser som redan nu görs i matemafik innefattar resultaten från
det nämnda utvecklingsarbetet samt att motsvarande information m. m. når
lärarna i engelska.

1
likhet med SÖ menar jag således att ett fortsatt utvecklingsarbete bör bedrivas
med olika grupperingar av eleverna i matematik och engelska. Särskild
uppmärksamhet bör i försöksverksamheten riktas mot utvecklingen av altemativa
arbetssätt och nya undervisningsmetoder:

I
avvaktan på resultatet av ett sådant fortsatt utvecklingsarbete är jag inte
beredd att nu föreslå att uppdelningen i allmän och särskild kurs i engelska
och matematik tas bort.

3.6 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

föreslår riksdagen att .

1.
godkänna vad jag har anfört
under punkten 3.1.2 om möjlighet att profilera den enskilda kommunala skolan
när det gäller innehåll och arbetssätt,

2.
godkänna vad jag har anfört
under punkten 3.1.3 om elevers och föräldrars möjlighet till val av skola inom
det kommunala skolväsendet,

3.
godkänna vad jag har anfört
under punkten 3.4 om lokalt 75

utvecklingsarbete
på grundskolans högstadium fr.o.m. läsåret Prop. 1988/89:4 1989/90,

4.
godkänna vad jag har anfört under punkten 3.5.2 om betygsättning i engelska
resp. matematik.

Jag
hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av dels
vad jag anfört under punkten 3.2 om det fortsatta arbetet med kultur i skolan,
dels vad jag har anfört under punkten 3.3 om en bättre samverkan mellan
barnomsorg och skola.

4 Specialpedagogik i skola och lärarutbildning

4.1 Allmänt

Regeringen
gav år 1983 SÖ och UHÄ ett i vissa avseenden gemensamt uppdrag att analysera
behoven av och komma in med förslag om insatser för elever i behov av särskilt
stöd och om behovet av utbildning av lärare härför.

Våren
1984 lämnade SÖ till regeringen rapporten "Elever med svårigheter"
och senare samma år lämnade UHÄ förslag till ny specialläramtbild-ning.

Regeringen
tillsatte år 1985 två särskilda utredare med uppdrag att göra en bearbetning av
SÖ:s rapport och UHÄ:s förslag fill ny speciallärarutbildning. Utredarna
lämnade sina förslag hösten 1986 i rapporten (DsU 1986:13) Specialundervisning
i skola och lärarutbildning. En sammanfattning av rapporten bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. En
sammanställning av inkomna remissvar bör fogas till protokollet i detta ärende
som bilaga 2.

4.2 Specialpedagogik i skolan

4.2.1 Utgångspunkter

"En
skola för alla" fördes fram som den övergripande inriktningen för
regeringens politik på skolområdet i 1985 års budgetproposifion (prop. 1984/85:100,
bil. 10 s. 8 ff). Jag markerade då att ambitionen måste vara att inte bara
flertalet elever, utan även de elever som möter de största svårigheterna, skall
lyckas i skolan.

Alla
skall, oberoende av ekonomisk, social eller kulturell bakgmnd, omfattas av en
god utbildning. Ätt åstadkomma en sådan skola för alla är den stora utmaningen
för den svenska skolan.

Olika
åtgärder har vidtagits för att förbättra läramas kompetens för att

bättre kunna hjälpa elever som möter svårigheter. I samband med beslutet

om den nya grundskolläramtbildningen framhölls i detta syfte att alla

blivande lärare måste få insikter i vilka svårigheter eleverna kan ha,

orsakerna till dessa svårigheter och hur skolan kan hjälpa dessa elever.

UHÄ har i utbildningsplanen för gmndskollärarlinjen fastställt att kunska

per i specialpedagogik motsvarande minst 10 poäng skall ingå som en del i ,

utbildningen för alla lärare i gmndskolan. Riksdagen har nyligen efter 76

förslag i
budgetpropositionen (prop. 1987/88:100, bil. 10 s. 51 f, UbU 12, Prop.
1988/89:4 , rskr. 203) beslutat om en plan för kompletterande fortbildning för
de lärare som inte gått igenom den nya utbildningen. Ett viktigt inslag i denna
kompletterande fortbildning är en obligatorisk fortbildning för alla lärare om
två till tre veckor med én inriktning mot specialpedagogik i vid mening. Det
som anfördes om fortbildning för grundskolans lärare gäller också i tillämpliga
delar för gymnasieskolans och vuxenutbildningens lärare. Fort- , bildning i
specialpedagogik har varit ett prioriterat område i grundskolan sedan förslag
om detta lades fram i ,1985 års budgetproposition. Jag förutsätter att
kommunerna vid sin planering av fortbildning i möjligaste mån även beaktar att
speciallärare med äldre och kortare utbildning i specialpedagogik har behov av
fortbildning. De sammantagna insatserna för att förbättra alla lärares
kompetens när det gäller specialpedagogik ser jag som viktiga förutsättningar
för att ambitionen att nå en skola för alla skall lyckas.

Särskilda
åtgärder i gmndskolan i form av specialundervisning för att hjälpa elever med
svårigheter har utvecklats avsevärt under det senaste årtiondet. Det är dock
fortfarande inte i alla skolor som man arbetar efter den grundsyn på skolans
arbete med elevers svårigheter som jag utveckla- „ de i 1985 års
budgetproposition. Det synsätt som framförs i.Lgr 80 om att skolan dels skall
variera arbetsformer och arbetssätt efter elevernas behov, dels skall tillämpa
en behovsstyrd resursfördelning har således inte alltid fått genomslag i
praktiken.

Specialundervisningen
i gmndskolan har av tradition många gånger blivit en sidoorganisation i
stället för att inlemmas i skolans huvudsakliga verksamhet. Utgångspunkten för
skolans insatser har oftast varit att elevens svårigheter haft som orsak en
specifik brist hos eleven som speciallärarna förväntats åtgärda. I olyckliga
fall har den omständigheten att elever fått individuellt stöd i form av
specialundervisning inneburit att lärare inte upplevt att det är nödvändigt att
göra förändringar i den reguljära undervisningen. På så sätt har specialundervisningen
ibland blivit ett sätt att lösa i första hand skolans problem. Det är enligt
min mening av utomordentlig betydelse att alla i skolan - lärare,
speciallärare, elevvårdspersonal och skolledning - har en helhetssyn på
eleverna, att de är införstådda med orsakerna till behovet av stöd för en
enskild elev, hur detta stöd bör utformas och vilken uppföljning av åtgärderna
som bör göras för att hjälpa eleverna.

Av
grundläggande betydelse för att få till stånd en sådan helhetssyn är ett nära
samarbete mellan de olika lärare som kommer i kontakt med en elev som har
svårigheter i skolan. Ätt ett samarbete mellan olika lärare krävs i långt
större utsträckning än vad som tidigare varit vanligt har inte minst det lokala
utvecklingsarbetet i grundskolan visat.

Ambitionen
att skolan skall vara en skola för alla gäller också gymnasie

skolan. Utbildningsministern anförde i 1988 års budgetproposition att ett

prioriterat område i den fortsatta försöksverksamheten i gymnasieskolan

är övergången grundskola-gymnasieskola och särskilda stödinsatser för

elever med svårigheter. Jag vill också erinra om att det nya statsbidrags

systemet för gymnasieskolan med en friare resursanvändning innebär att 77

kommunerna fått ett större
ansvar att styra resurser till de elever som har störst behov av dessa.

Det är orealistiskt att
utgå från att genomgripande och grundläggande förändringar i skolans insatser
för elever med svårigheter kan komma fill stånd enbart genom lokala inifitativ
och genom lokalt utvecklingsarbete. Enligt min mening är det nödvändigt att i
ett samspel mellan centrala och lokala inititativ försöka finna nya och
effektivare former för skolans insatser för elever med svårigheter. Jag kommer
därför i det följandeatt ta upp frågorom inriktning och organisation av de
specialpedagogiska insatserna i grundskolan.

Jag kommer att, efter
samråd med utbildningsministern, senare redogöra för motiven för en reformering
av utbildningen för lärarna i specialskolan och särskolan.

Prop. 1988/89:4

4.2.2
Specialundervisningeris inriktning

Mitt förslag:
Skolans specialpedagogiska insatser skäll utgå från den enskilda elevens behov
och förutsättningar och bygga på en analys av elevens totala situation. De
skall varaen del i det övergripande elev vårdande och pedagogiska arbetet i
skolan.

Utredningens
förslag: Överensstämmer med mitt förslag, i

Remissinstanserna:
Remissinstanserna är allmänt positiva till grundtankarna i utredningen om
inriktningen av de specialpedagogiska insatserna i skolan.

Skälen
för mitt förslag: Det som utmärker de specialpedagogiska insatserna är att de
riktar sig till elever som har så stora svårigheter att inte enbart vanliga
ämnesmetodiska och allmänpedagogiska kunskaper hos läraren är tillräckliga.

De elever som har de mest
påtagliga behoven av specialpedagogiska insatser är de med uttalade fysiska
handikapp, utvecklingsstörda eller flerhandikappade elever, elever med stora
sociala och känslomässiga utvecklingsproblem, ibland psykotiska tillstånd, och
elever med hjärnskador av olika slag. De här eleverna har mycket tydliga
svårigheter som därigenom är förhållandevis lätta att identifiera. Eleverna
finns ofta i särskolor eller specialskolor, men de kan också finnas i det
allmänna skolväsendet beroende på handikappets art, elevens personliga
förutsättningar eller geografiska och andra omständigheter. För att ge dessa
elever adekvat undervisning krävs ett gediget pedagogiskt, socialt och psykologiskt
kunnande. Dessutom krävs en fördjupad kunskap om de särskilda skador och funktionsnedsättningar
som olika elever har och kunskap om vad det betyder för deras utveckling. Det
är således ytterligt kvalificerade lärarinsatser det här rör sig om.

En
annan grupp elever inom det allmänna skolväsendet är de som har en komplicerad
inlärningssituation i form av uttalade inlärningssvårigheter, koncentrationssvårigheter,
relationsstörningar, läs- och skrivsvårigheter.

'78

matematiksvårigheter och
allvarliga språkliga störningar. Dessa elever är Prop. 1988/89:4

likaså ofta klart identifierbara
men orsakssambanden är oftast komplexa.

De är liksom den förra
gruppen beroende av speciella insatser i skolarbetet

för att få möjligheter att
utveckla sina kunskaper och färdigheter. För att

undvika att dessa elever
misslyckas krävs dels ett speciellt kunnande, som ■

oftast inte är möjligt att
kräva av varje enskild lärare, dels en beredskap

hos personalen i övrigt i
skolan att sätta sig in i dessa elevers svårigheter.

Det
är elever med sådana komplicerade inlärningssituafioner som jag nu har
beskrivit som bör få tillgång till merparten av de specialpedagogiska insatserna.

Som
de båda utredarna visar är det emellertid inte allfid dessa elevers behov som
är styrande för fördelningen av resurser. Specialundervisningen används i
stället ofta som ett medel för skolan att försöka lösa sina undervisnings- och
differentieringsproblem i stället för att användas till att stödja de elever
som är i mycket stort behov av särskilt stöd och kvalificerad hjälp. Enligt
utredarnas bedömning används för närvarande cirka hälften av de specialpedagogiska
resurserna i gmndskolan till undervisning som lika gärna kan klaras av vanliga
lärare utan specialpedagogisk utbildning.

Det
stora flertalet elever anpassar sig mer eller mindre väl till de krav som
ställs på dem. Det finns emellertid en grupp elever som inte har specifika
problem, men som likväl har svårt att leva upp till skolans krav. ■ De
kan t. ex. ha behov av längre tid för inlärning än andra elever. Svårigheterna
kan vara mycket mårkbaral en klass, medan de i en annan inte märks eller
uppstår över huvud taget. Ätt så äi- fallet kan ha flera olika orsaker. Det kan
finnas relationsstörningar i klassen, läraren kanske brister i förmåga att
motivera eleverna för skolarbetet eller att variera sina arbetsmetoder och
utforma undervisningen så att den möter de enskilda elevernas behov. En allmän
oro i en klass kan också skapas av skolan själv genom illa planerat schema,
felaktigt placerade lokaler, täta klassrumsbyten osv. En mångfald av
gruppkonstellationer för varje elev, liksom splittring av klasser och grupper,
bidrar också till störningar i arbetsmiljön. I många fall när specialundervisning
sätts in som åtgärd för att få klasser att fungera bättre skulle det vara mer yerksamt
att göra en ordentlig analys av situationen som helhet i klassen. Detta
analysarbete förutsätter ett fördjupat pedagogiskt kunnande. Ofta kan
resultatet av en sådan analys bli att organisatoriska åtgärder bör vidtas i
stället för individinriktade. Självklart måste ibland särskilda insatser göras
för elever som tillfälligt behöver extra lärarhjälp eller en mer avskild
arbetsmiljö, men dessa insatser bör enligt min mening inte sammanblandas med
specialpedagogik. De insatser som behövs i undervisningen kan ofta lika väl
göras av den vanlige läraren som av en särskilt utbildad speciallärare.

Jag vill också hår nämna
de elever som möter problem i skolan trots att

de egentligen har mycket bra förutsättningar att lyckas, men där mer

tillfälliga personliga orsaker gör det svårt för dem att orka med skolarbetet.

Problemen kan vara av övergående art, men kan ibland bli stora och

varaktiga, om eleverna inte får hjälp. Vad som många gånger framstår som

viktigare än specialpedagogiska insatser för de här eleverna är att de får 79

stöd
och förståelse genom stabila vuxenkontakter i skolan.

4.2.3 Organiserandet av
de specialpedagogiska insatserna i grundskolan

Prop.
1988/89:4

Mitt
förslag: Organiserandet av de specialpedagogiska insatserna i grundskolan skall
bygga på att alla lärare i sin allmänna lärarkompetens har grundläggande
kunskaper i specialpedagogik.

Skolan
skall också ha tillgång till lärare med en fördjupad specialpedagogisk
utbildning - speciallärare — för att den skall kunna ge adekvat stöd åt elever
med svårare och mer specifika problem.

Utredningens
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna:
Remissinstanserna delar i princip utredarnas uppfattning att alla lärare bör
ha gmndläggande kunskaper i specialpedagogik och att det dessutom behövs lärare
med en fördjupad specialpedagogisk kompetens. Man hälsar allmänt med
tillfredsställelse att kvaliteten på de specialpedagogiska insatserna på det
sättet kommer att höjas. Det råder också stor enighet om att en del av vad som
nu redovisas som specialpedagogiska insatser i själva verket är.insatser i
syfte att lösa differentierings- och undervisningsproblem. Remissopinionen är
däremot splittrad vad gäller utredarnas bedömning att behovet av antalet
speciallärartjänster i framtiden kan komma att minska till hälften jämfört med
nuläget. En övervägande del av remissinstanserna anser att utredningens
bedömning i den här frågan är illa underbyggd och att beräkningar av behovet av
speciallärare måste göras utifrån mer sakliga grunder än de som redovisas i
rapporten. Genomgående negafiva är de olika handikapporganisationerna. De Handikappades
Riksförbund (DHR) anför att förslaget kan få "förödande konsekvenser för
elever med funktionsstörningar".

Skälen
för mitt förslag: All personal i skolan mäste vara beredd att möta elever med
vitt skilda behov och förutsättningar. I lärarens uppgift ligger att medverka
till varje enskild elevs utveckling utifrån dennes särskilda situation. Ibland
är en elevs situation så komplicerad att det ställs mycket höga krav på
lärarens förmåga att hjälpa den eleven. Detta kräver gmnd-kunskaper i
specialpedagogik hos alla lärare. Härutöver krävs lärare med en fördjupad
pedagogisk utbildning - en specialpedagogisk påbyggnadsutbildning. Dessa
lärare bör som huvuduppgift ha att arbeta med de elever som har en komplicerad
inlärningssituation vars orsaker ofta är mångfasetterade och komplexa.

Äv
alla lärare krävs att de skall kunna acceptera eleverna med deras särdrag,
erbjuda altemativa arbetssätt och ha en vidsynt och positiv människosyn. Allt
detta kan sägas ingå i den allmänna lärarkompetensen. I en skola för alla är
det dessutom nödvändigt att alla lärares allmänna kompetens vidgas till att
omfatta ett grundläggande specialpedagogiskt kunnande. Inom ramen för
grundutbildningen bör de blivande lärarna få insikt i att det finns en naturlig
variation i elevers olikheter utan att eleverna för den skull skall benämnas
elever med svårigheter. Vidare bör de lära sig förstå avvikelser hos elever,
finna alternativa arbetssätt och metoderi anslutning till ämnesdidaktiken och
lära sig hur man kan individualisera undervisning-

80

I den allmänna
lärarkompetensen kommer också att ingå att kunna arbeta tillsammans i
arbetsenheter och arbetslag och att ta till vara varandras olika erfarenheter,
kunskaper och intressen. Med detta som gmnd bör den vanlige läraren kunna ge de
flesta elever stöd och bättre möjligheter att lyckas inom den ordinarie
undervisningens ram. De särskilda kvalificerade specialpedagogiska insatserna
kan då inriktas mot elever med specifikt behov av stöd. Den kvalitafiva nivån
på dessa insatser måste då bli så,hög att den medför att kraven på den
specialpedagogiska kompetensen också måste ställas högt.

I utredningen görs bedömningen
att behovet av särskilda specialpedagogiska insatser på sikt kommer att minska
till följd av den ökade specialpedagogiska kompetensen hos lärare i allmänhet.
Jag delar mot bakgmnd av vad jag nyss anfört den bedömningen. Jag delar också
den uppfattning som framförs i rapporten att det är angeläget med en ökad
klarhet i terminologin vad gäller specialpedagogik. Ätt tillfälligt dela
klasser eller gmpper, ge elever som kommit efter i undervisningen på grund av
sjukdom eller annan frånvaro läxhjälp, ge elever med långsammare studietakt
längre tid för att tillgodogöra sig ett visst moment i undervisningen,
tillfälligt placera oroliga elever i mindre grupper etc, kan ibland vara
nödvändigt. Sådana åtgärder bör dock inte betecknas som specialpedagogiska
insatser, för vilka det krävs fördjupad specialpedagogisk utbildning. Dessa
insatser bör reserveras för elever som har sådana uttalade behov av
specialundervisning för vilka jag har redogjort i det föregående. Det innebär
att jag i princip ansluter mig till utredarnas bedömning att det i framtiden
erfordras ett lägre antal speciallärare men med en längre och mer kvalificerad
utbildning än i dag och att huvuddelen av de mer reguljära insatserna för
elever som har mer tillfälliga behov av särskilt stöd i stället bör göras av de
vanliga lärarna i arbetsenheterna. .

Prop. 1988/89:4

4.2.4
Arbetsenheten och de specialpedagogiska insatserna

Mitt
förslag: Ansvaret för planering, fördelning och uppföljning av de
specialpedagogiska insatserna skall vara en väsentlig del av arbetsenhetens
uppgifter.

Ett
utvecklingsarbete bör inledas i ett antal kommuner avseende de
specialpedagogiska insatserna.

Utredningens förslag:
Avviker i vissa delar från mitt förslag. En kritisk punkt i skolans arbete är
enligt utredarna att den pedagogiska ledningsfunktionen behöver förstärkas.
Man bör därför, menar de, renodla specialfunktionerna inom arbetsenheten och
benämna ledningsfunktionen arbetsenhetsledare med uppgift att leda
arbetsenhetens pedagogiska och elevvårdande verksamhet. Innehavarna av
tjänsterna föreslås i likhet med innehavare av nuvarande specialfunkfioner, få
en nedsättning av undervisningsskyldigheten. En nedsättning med 3 veckofimmar
föreslås. Utredarna föreslår att denna timresurs skall finansieras med de
resurser som uppkommer

81

6
Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 4

då
en del av tidigare speciallärartimmar går in under ordinarie lärarinsat- Prop.
1988/89:4 ser. Resonemanget baseras på att speciallärartimmar totalt sett är
dyrare än vanlig undervisning på låg- och mellanstadiet, där merparten av
specialundervisningen ligger. Dessutom kan en del av den samlade skolledarre-sursen
användas, med motiveringen att tillsynslärarfunktionen på mindre skolenheter
bör kunna förenas med funktionen som arbetsenhetsledare.

Remissinstanserna:
Förslaget att den pedagogiska ledningen i arbetsenheten skall stärkas får ett
övervägande positivt mottagande främst från länsskolnämnder och kommuner. De
fackliga organisationerna är splittrade. Tjänstemännens centralorganisation
(TCO) är odelat för en mer omfattande förstärkning av skolans totala ledningsfunkfion.
Svenska facklärarförbundet (SFL) tar avstånd från förslaget att inrätta
arbetsenhetsledare liksom Lärarnas riksförbund (LR). Flera remissinstanser,
däribland SÖ, statskontoret och ett antal länsskolnämnder och kommuner är
positiva till den föreslagna ledningsresursen till arbetsenheterna. Flera
remissinstanser pekar dock på att förslaget om inrättande av tjänster som
arbetsenhetsledare kan innebära att ytterligare en chefsfunktion införs i
skolan. Elevorganisationen befarar att arbetsenhetsledaren och
arbetsenhetskonferensen kommer att få så stort inflytande vid planeringen av
undervisningen att det kommer att omöjliggöra för eleverna att påverka
densamma.

Skälen
för mitt förslag: Redan i budgetproposifionen år 1985 fäste jag i avsnittet En
skola för alla uppmärksamheten på arbetsenhetens betydelse för diskussion och
planering av stödet till elever med svårigheter. Jag anser att arbetsenheten
utgör en viktig gmnd för skolans totala elevvårdsarbete och delar således i
princip utredningens uppfattning att en förstärkning av arbetsenheternas
ledning och funktion innebär att skolan får båttre fömtsättningar för såväl
det övergripande pedagogiska arbetet som det förebyggande elevvårdsarbetet.
Det bör därvid också vara en självklarhet att det vid behov finns
speciallärarkompetens i arbetsenheten. På så sätt kan den bli ett forum där
olika yrkeskompetenser kan föras samman till en helhet, vilket enligt min
mening skulle vara av stor betydelse såväl för skolans arbete allmänt som för
insatser för elever med svårigheter särskilt.

Jag
vill något beröra arbetsenheten som organisafionsform i relation till klassen.
Klassen är den gmpp av elever och lärare som utgör den vardagliga sociala
gemenskapen för den enskilde eleven. Det är också den gmpp i vilken eleven bör
tillbringa merparten av undervisningstiden. En klass är inte enbart en administrafiv
enhet. Den måste också få vara en social enhet och det bör vara en strävan från
skolans sida att låta klassen fungera som en sådan enhet så långt det är
möjligt.

Klassen
är oftast, men inte alltid, den självskrivna undervisningsenheten. Elevernas
möjligheter att göra egna studieval får ju bl. a. som följd att olika gmppkonstellationer
uppstår. Ätt anpassa undervisningen till de enskilda elevernas behov leder
också ibland till att det finns behov av tillfälliga gmpperingar av eleverna
vid sidan av klassen.

När
arbetsenheten som administrativt begrepp infördes i gmndskolan i

och med Lgr 80 var det för att en större enhet än klassen bedömdes som

nödvändig för att man bättre skulle kunna nå pedagogiska och sociala mål.

Eftersom eleverna, sårskilt på högstadiet, har möjlighet att göra vissa egna 82

val,
bildar klassen ofta en alltför liten enhet för att gruppstorleken skall bli Prop.
1988/89:4 fillräcklig från ekonomisk, administrafiv eller pedagogisk synpunkt.
Klass och arbetsenhet kompletterar således varandra som organisationsformer i
skolan. Arbetsenheten har också tjänat som ett sätt att minska nackdelarna med
de stora skolenheter som finns på många håll, inte minst på högstadiet. Enligt
min mening ligger dock en av de största vinsterna med arbetsenheterna inom
området planering och användning av den specialpedagogiska kompetensen. För
att rätt kunna analysera behoven hos elever med svårigheter, planera
åtgärderna, utvärdera resultaten och besluta om resurser behöver man större
enheter än klassen.

Att
arbetsenheten existerar som administrativt begrepp innebär inte att den
överallt också är en arbetsmässigt fungerande enhet. Särskilt på högstadiet
tycks arbetsenhetstanken ha svårt att slå igenom. Den nya gmnd-skollärarutbildningen,
fortbildningen i anslutning till denna och de nya lärartjänsternas konstruktion
bör dock enligt min mening innebära att möjligheterna att få fungerande arbetsenheter
ökar också på högstadiet.

För
att arbetsenheterna skall fungera i praktiken krävs att de inte är alltför
stora. En storlek av 3-4 klasser föreslås i rapporten. Med en sådan omfattning
av arbetsenheten får man likväl ett tjänsteunderlag så att de flesta lärare kan
få större delen av eller hela sin tjänstgöring i en och samma arbetsenhet.

Ätt
ha alltför många klasser i en arbetsenhet medJFör att det blir svårt att ha en
djupare genomgång och analys av behov hos enskilda elever. Det är viktigt att
arbetsenhetstanken förverkligas som en pedagogisk idé och inte som enbart en
organisatorisk indelning av skolan i mindre enheter.

En
fömtsättning för att en arbetsenhet skall fungera väl når det gäller det förebyggande
elevvårdsarbetet och insatser för elever med svårigheter år att det finns en
tydlig beskrivning av arbetsenhetens funkfion och beslutsområde. En obestämd
och otydlig målsättning för arbetsenhetens arbete inger osäkerhet om vad den
egentligen är till för. Arbetsenheterna måste också ha ett eget
handlingsutrymme för att de skall upplevas som angelägna av både elever och
personal.

Som
jag nyss redovisat ser jag det som önskvärt att begränsa de renodla

de specialpedagogiska insatserna till sådana elever som har specifikt behov

av dem. Jag anser vidare, som jag likaså nyss redovisat, att den nuvarande

specialundervisningen inte alltid används på ett rationellt sätt. Enligt min

bedömning är det sannolikt att på sikt en överföring av vissa resurser i

enlighet med utredarnas förslag bör göras i syfte att förstärka den pedago

giska ledningen av arbetsenheterna. Jag är dock fill skillnad från utredarna

inte beredd att redan nu föreslå en sådan ordning generellt. Några prak

tiska erfarenheter av en sådan systematisk förändring finns inte. 1 re

missvaren har också uttryckts farhågor för att ett genomförande av utred

ningens förslag skulle kunna leda till minskade insatser för elever med

svårigheter. Många remissinstanser har visserligen i princip ställt sig posi

tiva till utredarnas förslag om förstärkning av ledningsfunktionen inom

arbetsenheten. Ledningsfunktionen i arbetsenheterna behöver dock, enligt

min mening, utredas vidare. De prakfiska problem som kan uppstå organi

satoriskt och resursmässigt vid själva överförandet av resurser har heller 83

inte,
enligt min mening, belysts tillräckligt. Mot den bakgrunden förordar Prop.
1988/89:4 jag i stället ett utvecklingsarbete i form av försöksverksamheter i
ett antal kommuner under en treårsperiod. I försöksverksamheten bör man pröva vilka
effekter en ökad satsning på arbetsenheterna kan få när det gäller såväl det
förebyggande elevvårdsarbetet som arbetet med elever som har en komplicerad
inlärningssituation och vad det innebär för skolans sätt att bättre använda den
specialpedagogiska kompetensen. Jag avser att senare föreslå regeringen att ge
SÖ i uppdrag att genomföra och utvärdera en sådan försöksverksamhet. En viktig fömtsättning
för att försöksverksamheten skall lyckas är, utöver de fortbildningsinsatser
jag tidigare redovisat, också insatser för fortbildning av arbetsenhetsledarna.
Efter samråd med utbildningsministern räknar jag med att det med anledning av
det s. k. nollintaget, till vilket jag återkommer i avsnitt 4.3, skall bli
möjligt för högskolorna att i begränsad omfattning anordna särskilda kurser för
detta ändamål.

Statsrådet
Göransson anför avsnitt 4.3 efter samråd med utbildningsministern

4.3 Specialpedagogisk påbyggnadsutbildning

4.3.1
Bakgrund

Speciallärariinjen
är en påbyggnadsutbildning. Den bygger på genomgången lärarutbildning eller
annan grundutbildning samt tre års yrkesverksamhet. Utbildningen ges på tre
olika grenar.

Olika
åtgärder har vidtagits för att förbättra lärarnas kompetens i specialpedagogik.
I samband,med beslutet om den nya grundskolläramtbildningen framhölls att alla
blivande lärare måste få insikter i vilka svårigheter eleverna kan ha,
orsakerna till dessa svårigheter och hur skolan kan hjälpa dessa elever. UHÄ
har i utbildningsplanen för gmndskollärarlinjen fastställt att
specialpedagogik skall ingå i olika kurser och omfatta minst tio poäng. Vidare
har vikten av fortbildning i specialpedagogik kraftigt markerats de senaste
budgetåren. Jag har senast vid min redovisning av fortbildningsverksamheten i
årets budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. 10 s. 52) understmkit behovet
av en fortsatt brett upplagd specialpedagogisk fortbildning för lärare som en
del i en fortbildning för att öka den allmänna kompetensen. Detta gäller
grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen.

Det
finns emellertid elever som har en mycket komplicerad inlärningssi

tuation. För dessa elever behövs lärare med mer kvalificerade specialpeda

gogiska kunskaper än som kan erhållas i grund- eller fortbildning för att.

även dessa elever skall omfattas av en skola för alla och få de kunskaper

och färdigheter som är nödvändiga. Jag avser här särskilt fördjupade

kunskaper om identitetsutvecklingen, socialisationsprocessen, språkut

vecklingen, inlärningsprocessen och kommunikationsprocessen. Den nu

varande speciallärarutbildningen inbegriper inte dessa områden i tillräcklig 84

omfattning. Utbildningen
bör.föriängas för att det skall vara möjligt att Prop. 1988/89:4 hinna gå,på
djupet inom dessa områden.

När
det gäller elever med handikapp i grundskolan och gymnasieskolan . visade
integrationsutredningen att många av de svårigheter och problem som de
handikappade barnen möter i skolan beror på bristande kunskaper hos lärare om
vad eleverna klarar av och behöver i skolan. Arbetsuppgifterna för dem som
arbetar med funktionshindrade elever har vidgats betydligt under senare år.
Från att tidigare ha arbetat nästan uteslutande direkt i klass eller grupp för
elever med handikapp har den rådgivande funktionen ökat påtagligt. Denna
utveckling bör följas upp med förändringar i den specialpedagogiska
utbildningen.

Med
ett förändrat synsätt, där ett handikapp ses som en relation mellan krav och
förmåga samt mellan miljö och individ, har förutsättningar skapats för ett
nytt arbetssätt i specialskolan. Utgående från individens egna förutsättningar
och möjligheter i stället för handikappets begränsningar, arbetar man numera
allt oftare med en helhetssyn på elever. Specialskolorna för döva och
hörselskadade elever betraktas i dag som kunskapsbas för skolväsendet i en hel
region. Detta innebär att lärarna i dessa skolor även arbetar i en rådgivande
och fortbildande funkfion. Ansträngningarna under senare år att erbjuda alla
elever en meningsfylld undervisning så nära hemmet som möjligt har lett till
att det fr. o. m. läsåret 1986/87 inte finns elevunderlag för någon
specialskola för enbart synskadade. Tomtebodaskolan, som tidigare var
specialskola för synskadade elever, tjänar i stället numera som resurscenter
och erbjuder olika former av stödinsatser riktade till elever, föräldrar och
skolpersonal utanför specialskolan. Inom specialskolan finns tre skolenheter
som erbjuder undervisning för flerhandikappade elever. Under senare år har
dessa utvecklats till att även vara resurscentra som erbjuder utredningsbesök
för flerhandikappade elever, träningsbesök för elever samt kurser för
skolpersonal och föräldrar. Vid dessa centra har personalens roll förändrats
under senare år. Många har måst byta roll från att vara lärare för barn och
ungdomar fill att vara fortbildare för föräldrar och skolpersonal. Andra delar
sina arbetsuppgifter mellan dessa båda funktioner. Äv detta följer att
personalen behöver fördjupade kunskaper om elever med flerhandikapp liksom
arbete som rådgivare och fortbildare. Likaväl som i grundskolan finns det i
dessa skolformer elever som har svårigheter av andra slag än de som kan vara
betingade av elevens handikapp. De specialpedagogiska kunskaper som behövs inom
grundskolan är angelägna också för dessa skolformer samtidigt som fördjupade
insikter om berört handikapp liksom hittills är av avgörande betydelse för ett
gott arbete. De förändringar inom specialskolan som jag har redovisat här bör
enligt min mening nu följas upp genom en förändring av den specialpedagogiska
påbyggnadsutbildningen.

Särskolan har under senare
år genomgått en kraftig strukturomvandling.

Flertalet av särskolans klasser är i dag förlagda till en grund- eller gymna

sieskola. Detta ställer nya krav på särskolans lärare. Att, utan stimulansen

från ett kollegium av flera särskollärare, utveckla sin egen metodik kräver

omfattande kunskaper om dels de egna elevernas behov, dels de övriga

skolformerna. För särskolan gäller vidare att forskning och utvecklingsar- 85

bete
har filifört nya kunskaper om s. k. alternafiva kommunikationsformer. Prop.
1988/89:4 Särskolans lärare behöver goda kunskaper om dessa, men också om språkuppbyggnad
och språkutveckling över huvud taget. Särskolans lärare behöver också
kunskaper för undervisning av elever med flerhandikapp. Vidare krävs utbildning
för undervisning av de barndomspsykotiska barnen, som numera i och med den nya
omsorgslagen och skollagen har sin skolgång förlagd till särskolan.

Bland
grund- och gymnasieskolans rörelsehindrade elever finns en liten grupp mycket
gravt handikappade elever, som utöver sitt rörelsehinder också har
tilläggshandikapp av olika slag. Detta kan gälla grava språk- och talstörningar,
perceptionssvårigheter eller koncentrationssvårigheter. Dessa elevers behov har
hittills i stor utsträckning försummats i speciallärarutbildningen.

Inom
vuxenutbildningens område finns behov av lärare med kunskaper om skilda
handikapp och hur dessa handikapp påverkar vuxna individers självuppfattning
och identitet. Behovet av rehabilitering och utbildningsinsatser för vuxna
ökar alltmer. En del av den personal som i dag arbetar inom vuxenutbildningen
har kunnat få utbildning vid speciallärarlinjerna. Eftersom utbildningen där
inriktats mot arbete bland barn och ungdomar, har de emellertid fått en
utbildning som inte varit fillrättalagd för deras behov. För att möta kravet
att personal inom rehabilitering och vuxenutbildning skall få möjlighet till
en för deras verksamhet anpassad specialpedagogisk utbildning, bör
utbildningsvarianter för arbete med vuxna finnas inom speciallärarutbildningen.
I reformerna under 1970-talet och i målen för vuxenutbildningen har eftersatta
och kortutbildade grupper prioriterats. Vuxna handikappade och vuxna med olika
funktionsnedsättningar ingår i dessa gmpper. En del av dem som i dag studerar
inom folkhögskola, grundvux och kommunal vuxenutbildning har en komplicerad studiesitua-fion.
Inom denna grupp finns det de som helt misslyckats med sin tidigare skolgång
och tar med sig erfarenheterna av den i den nya inlärningssituationen. Det
finns ocksä vuxna som lever i en socialt otrygg situation, vilket gör att deras
grundläggande behov är dåligt tillgodosedda. Emotionella och sociala problem
eller intellektuella brister kan också göra inlärningssitua-fionen komplicerad.
Det finns ett behov även inom den kommunala vuxenutbildningen av en fördjupad specialpedagogisk
kunskap.

Statsrådet Lindqvist har i
olika sammanhang framhållit behovet av spe

cialpedagogisk kompetens hos förskollärare och fritidspedagoger. Försko

lan tar emot alla barn och "elever med särskilt behov av stimulans och

stöd" tas emot med förtur enligt socialtjänstlagen. Den förändrade om

sorgslagen har ställt ytterligare krav på kunnande bland förskolans perso

nal. Integrafionsutredningen konstaterade att stöd- och hjälpinsatser måste

sättas in i ett mycket tidigt skede och att ett starkt pedagogiskt och

psykologiskt stöd under de första levnadsåren kan vara av avgörande

betydelse för barnens utveckling. Det pedagogiska stöd som i dag ges före

skolåldern utgår anfingen från landstingen som delar av den pedagogiska

hörselvården eller habiliteringsverksamheten, från länsskolnämndernas

förskolekonsulenter för synskadade eller från specialskolornas resurscent

ra och regioninstitutionerna för gravt rörelsehindrade barn och ungdomar. 86

Den personal som svarar
för det pedagogiska stödet är oftast förskollärare och fä av dem har specialpedagogisk
påbyggnadsutbildning. Deras insatser riktas inte bara direkt till barnet utan i
stor utsträckning också till barnets föräldrar/vårdnadshavare liksom till
förskolans personal. Det är en omfattande bredd på de insatser som förväntas
av de specialpedagogiskt utbildade förskollärarna. Utöver omfattande kunskaper
om berört handikapp och dess inverkan på individens utveckling,
funktionsförmåga och psykosoci-ala situation krävs en kvalificerad förberedelse
för att klara ett mycket krävande arbete främst som stödperson för familjer som
många gånger befinner sig i kris liksom för konsulfinsatser till barnomsorgens
personal. Till detta kommer att många barn har filläggshandikapp av olika slag
vilket ytterligare komplicerar arbetet. Jag har samrått med statsrådet
Lindqvist vad gäller den specialpedagogiska påbyggnadsutbildningen för
förskollärare och frifidspedagoger.

Jag kommer i det följande
att föreslå en ny specialpedagogisk påbyggnadsutbildning. I många frågor som
behandlas ankommer det på regeringen eller UHÄ att besluta. Jag kommer att
ange när så är fallet.

Jag skall avsluta detta
inledande avsnitt med en kort redovisning för den nuvarande utbildningen. Som
jag tidigare nämnt är det en påbyggnadsutbildning avsedd för lärare och annan
personal med grundläggande utbildning och tre års yrkeserfarenhet.
Utbildningen är organiserad i tre olika grenar. En gren är basutbildningens
inriktning för specialundervisning inom arbetsenhetens eller klassens ram och
fortsättningsdelens inriktning är specialundervisningen i särskild undervisningsgmpp
och gmndsärsko-lan. En gren omfattar utbildning av lärare för synhandikappade
elever, synpedagoger, anpassningslärare, lärare för hörsel- och talhandikappade
elever samt särskild talpedagogutbildning för hörsellärare. Den tredje grenen
omfattar utbildning av lärare för verksamhet vid lekterapi på sjukhus och lekotek,
vid särskolans träningsskola samt för verksamhets- och yrkesträning. Gren I
omfattar 20-40 poäng. Gren 2 omfattar 20-40 poäng med möjlighet upp till 60
poäng. Gren 3, slutligen, omfattar 40 poäng. Under studiefiden kan löneförmåner
eller utbildningsarvode utgå.

Prop. 1988/89:4

4.3.2
Ny specialpedagogisk påbyggnadsutbildning

Mitt förslag: Jag
föreslår att en påbyggnadslinje, specialpedagogisk påbyggnadsutbildning,
inrättas, avsedd för lärare eller personal från andra verksamhetsformer med
yrkeserfarenhet. Utbildningen bör omfatta 40 eller 60 poäng beroende pä vilken
skolform eller annan verksamhetsform som utbildningen är avsedd för. För vissa
mindre elevgrupper föreslås utbildning med ytterligare specialisering eller fördjupning.
Den bör omfatta 20 eller 40 poäng.

Utredningens förslag:
Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstanserna: Den föreslagna
utbildningen får i huvudsak ett positivt mottagande av
remissinstanserna". Flera remissinstanser anser emeller-

87

tid att utbildningarna med
Inriktning för vuxna bör vara lika,långa som Prop. 1988/89:4 utbildningen
för andra verksamhetsformer. Flera remissinstanser understryker vikten av att
utbildningen anordnas även för andra personalgmp-per än lärare.

Skälen
till mitt förslag: Utbildningen bör vara avsedd dels för lärare med den gmndläggande
läramtbildning som krävs för resp. skolform eller del av skolform, dels för
sökande med grundläggande utbildning för andra verksamhetsformer. Genom att
anordna utbildningen i form av påbyggnadsutbildning kan den bygga dels på
kunskaper som gmndutbildningen har gett dels den omfattande erfarenhet som en
längre tids yrkesarbete har gett.

Utbildningen
bör bygga på fem års fullgjord tjänstgöring inom skolan eller annan berörd
verksamhetsform. Enligt utredningen har den yrkeserfarenhet som för närvarande
krävs, tre år, visat sig vara för kort tid för att uppnå en tillräcklig yrkeserfarenhet.
De flesta remissinstanser som yttrat sig om yrkeserfarenhet menar att fem års
yrkeserfarenhet är rimligt. Jag gör samma bedömning. För döva eller
hörselskadade lärare bör dock, enligt min mening, en bedömning av
yrkeserfarenhetens längd kunna göras från fall till fall för de få lärare som
det gäller. Yrkesverksamhet såväl vid specialskola som på andra relevanta
arbetsplatser bör då kunna räknas med.

Utredningen
har föreslagit krav på förkunskaper om minst 20 poängs utbildning eller
motsvarande kunskaper i teckenspråk för inriktningen mot hörselskadade och döva
elever. De flesta remissinstanserna menar dock att utbildningen bör inbegripa
teckenspråksutbildning. Några remissinstanser anser att utbildningen därvid
bör förlängas med 20 poäng i förhållande till utredningens förslag. För många
sökande kan det, menar man, vara svårt att uppnå teckenspråkskompetens
samtidigt med upprätthållandet av ett ordinarie arbete. Andra framhåller att
det i många delar av landet är för långt till utbildningsanordnare i
teckenspråk och att dessa delar av landet skulle missgynnas om detta krav
ställdes upp. Några remissinstanser anser i likhet med utredningen att
förkunskaper i teckenspråk skall krävas. Detta gäller UHÄ, universitetet i
Stockholm, länsskolnämnden i Uppsala län, HCK, Elevorganisationen och Sveriges
förenade studentkårer (SFS).

Enligt
min mening är det helt nödvändigt att förbättra speciallärarnas kunskaper i
teckenspråk. Jag är dock inte beredd att föreslå en förlängning av utbildningen
med 20 poäng utöver utredningens förslag. Detta skulle medföra att
sökandeintresset kan bli litet. Tillräckliga kunskaper i teckenspråk bör i
stället ha förvärvats före utbildningens början. Jag vill poängtera att detta
bör kunna göras på olika sätt, t. ex. genom personalutbildning, studiecirkelverksamhet
eller folkhögskolekurser och alltså inte enbart genom högskolestudier.
Kunskaperna i teckenspråk bör prövas i ett prov, som UHÄ bör utarbeta i
samverkan med de skolformer och andra verksamhetsformer, som har behov av
personal med denna specialisering. Som riktpunkt för provet bör gälla
utredningens förslag om 20 poäng eller motsvarande.

Det
bör ankomma på UHÄ att besluta om behörigheten till utbildningen. '

De riktlinjer som här har
redovisats bör vara vägledande för UHÄ i denna Prop. 1988/89:4 fråga. Jag
övergår nu till utbildningens organisation.

Utbildningarna
bör omfatta upp till 60 poäng eftersom det krävs omfattande kunskaper inom
flera områden. Det är, enligt min mening, inte möjligt att under kortare fid
hinna med allt nödvändigt stoff. Samtliga utbildningar bör dessutom innehålla
praktiska studier för tillämpning av de teoretiska studierna. Utan att vara
helt fullständig skall jag här nämna några väsenfiiga områden som bör ingå i
utbildningen; fördjupade kunskaper om barns utveckling och inlärning,
kunskaper om barns behov och vad tillfredsställda behov betyder för barns idenfitetsutveckling,
kunskaper om barns språkutveckling och socialisationsprocessen samt kunskaper
om möjligheter och hinder i skolans organisation för att arbeta med elevers
svårigheter. Inom utbildningen för arbete bland utvecklingsstörda krävs fördjupade
kunskaper om utvecklingsstörning kopplat till tilläggshandikapp, betydelsen av
alternativa kommunikationsformer samt frågor som rör språkuppbyggnad och
språkutveckling. Inom utbildningen för arbete med synskadade elever krävs
fördjupade kunskaper i ny rehabiliteringsteknik samt bättre insikter i handikappets
utvecklingspsykologiska aspekter. I utredningen föreslogs att utbildning med
inriktning mot vuxna skulle vara kortare än mot övriga verksamhetsformer. Många
remissinstanser har varit negativa till detta. Som jag tidigare har redovisat
anordnas i dag vuxenundervisning för många handikappade. Enligt min mening
krävs lika kvalificerad utbildning för undervisning av vuxna elever som för
undervisning av yngre elever varför utbildningen bör vara lika omfattande.
Genom att samordna utbildningen för skola och andra verksamhetsformer möjliggörs
ett stimulerande erfarenhetsutbyte mellan olika verksamhetsformer inom samma
handikappområde.

Jag
vill också här betona att jag förutsätter ett nära samarbete mellan de grundläggande
utbildningarna och den specialpedagogiska påbyggnadsutbildningen.

Jag
skall här också understryka att det är viktigt att den nuvarande forskningsanknytningen
av den specialpedagogiska utbildningen kan förstärkas. Vidare är det
väsentligt att forskningsöverbryggande kurser med specialpedagogisk inriktning
anordnas för att underlätta övergången till forskamtbildning för den specialpedagogiskt
utbildade. För den specialpedagogiska kunskapsutveckhngen är överbryggande
kurser av stor betydelse. Jag förutsätter att de högskoleenheter som anordnar
påbyggnadsutbildning också anordnar överbryggande kurser med specialpedagogisk
inriktning. Jag vill framhålla att de medel som finns för s.k. överbryggande kurser
samt för forskningsanknytning m. m. bl. a. är avsedda att bidra till att skapa
möjligheter att gå vidare till forskarutbildning för olika studeran-degmpper.

Specialpedagogisk
påbyggnadsutbildning för hemspråkslärare bör an

ordnas inom den nu föreslagna utbildningen. Utbildningen skall inriktas på '

undervisning av elever som lever i en tvåspråkig och tvåkulturell miljö. Jag

räknar med att påbyggnadsutbildningen för denna lärarkategori läggs upp

så att läraren erhåller kompetens i specialpedagogik för hemspråksunder

visning över huvud taget, inte bara för det egna språket. Denne lärare bör 89

också vara rådgivare i
specialpedagogiska frågor för sina kollegor.

Vissa av de kompletterande
och fördjupande utbildningarna är av relativt liten omfattning. Det kan då
vara lämpligt att pröva samverkan med övriga nordiska länder. Redan i dag finns
ett erfarenhetsutbyte mellan de nordiska länderna inom det specialpedagogiska
området. Jag utgår ifrån att UHÄ tar initiativ till en sådan samverkan i det
fall det är lämpligt. Detta bör göras inom de ekonomiska ramarna för den
specialpedagogiska påbyggnadsutbildningen.

Vad gäller uppdelningen
för olika handikapp och olika verksamhetsformer är det enligt min mening
ändamålsenligt att ha fyra olika gmpperingar; en för elever med komplicerad inlärningssituafion,
en för hörselskadade och döva elever, en för synskadade elever och en för
utvecklingsstörda elever. Inom varje gmppering bör finnas inriktningar mot
olika skolformer och verksamhetsformer. Detta överensstämmer med utredningens
förslag. Remissinstanserna var i stort sett positiva till detta. Jag har för
avsikt att återkomma till regeringen med förslag till föreskrifter av denna
innebörd snarast möjligt. Några remissinstanser har framfört förslag till en
påbyggnadsutbildning om 60 poäng med språk- och talinriktning. Enligt min mening
är det nödvändigt att utbildningen ger kompetens inom området språk- och
talsvårigheter. Detta behov bör dock rimligen kunna täckas genom
fördjupningskurser utöver påbyggnadsutbildningen. Omfattningen av dessa kurser
är jag inte beredd att nu ta ställning till.

Prop. 1988/89:4

4.3.3
Förmåner under utbildningstiden

Mitt förslag: De
studerande bör under utbildningsfiden ha rätt fill utbildningsarvode.

Utredningens
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: En
majoritet av remissinstanserna tillstyrker att förmånen under studietiden
kopplas till utbildningsplatsen.. LR, Sveriges Lärarförbund (SL) och SFL menar
dock att förmånen bör vara lika med lönebortfallet och att rese- och traktamentsersättning
dämtöver skall utgå enligt allmänna reseavtalet (ARA).

Mina skäl: Vid genomgång
av nuvarande utbildningar på speciallärarlinjen utgår olika förmåner. Förmånen
är bl. a. beroende av vilken arbetsgivare som den studerande har. Detta anser
jag inte vara rimligt. Enligt min mening bör alla studerande på den nya
specialpedagogiska påbyggnads-Hnjen ha rätt till samma förmåner. Den ersättning
som bör utgå är utbildningsarvode motsvarande lön enligt L 1:0.

I
samband med frågan om förmåner under studiefiden vill jag redovisa hur jag ser
på antagningen till utbildningen. Dessa två frågor hör enligt min mening nära
samman. Det nuvarande antagnings- och förmånssystemet har, enligt utredningen,
medfört att speciallärartjänster i skolan och liknande tjänster i andra
verksamhetsformer inte har kunnat besättas med specialpedagogiskt utbildad
personal i tillfredställande omfattning. Detta gäl-

90

ler
särskilt i de mindre kommunerna. Orsaken härtill är att dessa inte har ansett
det ekonomiskt möjligt att i tillräcklig omfattning satsa på specialpedagogisk
utbildning framför annan nödvändig lärarfortbildning. Detta har lett till en
besvärande brist på behöriga speciallärare framför allt i de mindre kommunerna.
Utredningens förslag vad gäller antagningen överensstämmer i stort med mitt
förslag. De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Detta
gäller bl.a. HCK, som menar att förslaget innebär en utjämning av kommunernas
möjlighet att sända lärare till utbildningen. SFL anser att 25% av platserna
bör vara för individuellt sökande. LR däremot anser att de enskilda lärarnas intressen
bör vara styrande.

Enligt min mening bör
antagningen till utbildningen kunna fungera på följande sätt. När en kommun
eller annan huvudman har behov av en lärare med specialpedagogisk
påbyggnadsutbildning anmäler huvudmannen till UHÄ behov av en utbildningsplats
på den specialpedagogiska påbyggnadslinjen för en av sina lärare. Denne lärare,
som inte nödvändigtvis behöver utöva speciallärartjänst, skall så snart som
möjligt anvisas utbildningsplats. Sedan läraren med godkänt resultat genomgått
utbildningen bör huvudmannen få förordna denne på speciallärartjänst, utan iakttagande
av eljest gällande fillsättningsordning om underlag för tjänsten finns. Ett
liknande förfaringssätt bör kunna tillämpas även i andra verksamhetsformer där
särskilda tjänster för specialpedagogiskt utbildad personal inte finns.

Samtliga
utbildningsplatser bör inte avsättas för studerande som anmälts till
utbildningen av sin arbetsgivare. Det är viktigt att utbildningen också står
öppen för personer som utan att vara anmälda av sin arbetsgivare själva väljer
att satsa på specialpedagogisk påbyggnadsutbildning. Härigenom blir det
möjligt att fånga upp specialpedagogiskt intresserade personer som kan göra
väsentliga insatser på detta viktiga område. Detta gäller framför allt för
specialskolan och särskolan, för vilka det krävs specialpedagogisk utbildning
för behörighet till lärartjänst. Det bör ankomma på regeringen att efter
förslag från UHÄ bestämma hur stor del av utbildningsplatserna som skall
avsättas för individuellt sökande.

Det
antagningssystem som jag nu redovisar, kombinerat med det föreslagna
förmånssystemet och det förenklade tillsättningsförfarandet, bör enhgt min
mening innebära att de flesta kommuner kommer att ha behöriga speciallärare.
UHÄ bör med utgångspunkt i vad jag nu framfört utforma antagningssystemet efter
samråd med berörda myndigheter och organisationer, bl.a. SÖ, socialstyrelsen,
arbetsmarknadsstyrelsen och handikappr organisationer.

Prop. 1988/89:4

Mitt förslag: Utbildning
på den nya specialpedagogiska påbyggnads-hnjen bör ges fr.o.m. budgetåret
1990/91. Jag föreslår att inför läsåret 1989/90 antagning till speciallärariinjen
görs till enbart gren 1, 21-40 poäng.

91

utredningens förslag:
Utredningen föreslår att utbildningen anordnas Prop. 1988/89:4 första
gången budgetåret 1989/90 och att antagningen till den nuvarande utbildningen
skall begränsas budgetåret 1988/89.

Remissinstanserna:
Remissinstanserna har inget att invända mot förslaget.

Skälen
till mitt förslag: Enligt min mening är det nödvändigt att ge möjligheter till
utvecklingsarbete och fortbildning inför den nya utbildningen. Därför bör
utbildningen anordnas första gången budgetåret 1990/91. De förändringar i den
specialpedagogiska påbyggnadsutbildning som jag nu har föreslagit är
genomgripande och kräver planeringstid. Jag avser att föreslå regeringen att ge
UHÄ i uppdrag att planera för genomförande av utbildningen. Jag räknar med att
efter förslag från UHÄ återkomma till regeringen med förslag till
dimensionering, lokalisering och medelsanvisning för utbildningen. De
kostnader som följer av mina förslag räknar jag med skall täckas genom
omfördelning av kostnader för nuvarande utbildning och nuvarande förmåner
under studietiden. Att anvisa särskilda medel för utvecklings- och
planeringsarbetet är enligt min mening inte möjligt. Resurser för utvecklingsarbetet
bör i stället frigöras genom att antagningen till den nuvarande utbildningen
begränsas för budgetåret 1989/90. Att under ett budgetår begränsa antagningen
bör inte medföra nämnvärda svårigheter för tillgången på specialpedagogisk
kompetens. Genom begränsningar av antagningen skapas utrymme för utvecklings-
och fortbildningsinsatser inför starten av den nya utbildningen. I nästa budgetproposi-.
tion återkommer jag till frågan om hur de resurser som frigörs till följd av
den minskade dimensioneringen bör disponeras. UHÄ bör senast den 17 oktober
1988 ange vilka besparingar som kan bli aktuella till följd av vad jag har
föreslagit och vilka insatser i fråga om utvecklingsarbete och fortbildning av
lärarutbildare som detta ger utrymme för. Jag räknar härvid med att UHÄ i detta
sammanhang särskilt beaktar behovet av teckenspråksutbildning för
lärarutbildare. Vidare bör UHÄ lämna förslag om till vilka högskoleenheter som
antagningen skall göras budgetåret 1989/90.

4.4 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag har anfört i det föregående hemställer jag att
regeringen föreslår riksdagen att

1.
godkänna vad jag har förordat
under punkten 4.2.2 om principerna för inriktningen av specialundervisningen,

2.
godkänna vad jag har förordat
under punkten 4.2.3 om att organiserandet av de specialpedagogiska insatserna i
grundskolan skall bygga på att alla lärare i sin allmänna lärarkompetens har grundläggande
kunskaper i specialpedagogik och att skolan skall ha fillgång till lärare med
en fördjupad specialpedagogisk påbyggnadsutbildning - speciallärare,

3.
godkänna vad jag har förordat
under punkten 4.2.4 om att ansvaret för planering, fördelning och uppföljning
av de specialpedagogiska insatserna skall vara en väsentlig del av arbetsenhetens

92

uppgifter
och att ett utvecklingsarbete inleds i ett antal kommuner Prop. 1988/89:4
avseende specialpedagogiska insatser,

4.
bemyndiga regeringen att den 1
juli 1990 inrätta en påbyggnadslinje, specialpedagogisk påbyggnadsutbildning,
om 40 - 60 poäng med möjlighet till ytterligare specialisering eller
fördjupning om 20 - 40 poäng,

5.
bemyndiga regeringen att
avveckla nuvarande speciallärarlinje fr. o. m. budgetåret 1990/91,

6.
godkänna vad jag har förordat
under punkten 4.3.4 avseende begränsning av antagningen till utbildningen inför
läsåret 1989/90,

7.
godkänna vad jag har förordat
under punkten 4.3.3 om att de studerande under utbildningstiden bör ha rätt
till utbildningsarvode.

5 Läromedel 5.1 Allmänt

Som
jag framhöll i årets budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. 10 s. 14-16) är
tillgången till goda läromedel en av de väsentligaste fömtsättningarna för
grundskolans undervisning. Jag aviserade då att jag senare skulle återkomma
till regeringen med förslag till åtgärder på läromedelsområdet. För att
kartlägga situationen på läromedelsområdet och för att ge ett underlag för
åtgärder tillkallade jag våren 1987 en sakkunnig inom utbild-. ningsdepartementet.
Resultatet av arbetet, den s. k. läromedelsöversynen, har nyligen redovisats i
tre rapporter (Ds 1988:22-24). En sammanfattning återfinns som bilaga 3.

Vissa
myndigheter och organisationer har under hand beretts tillfälle att komma in
med synpunkter på rapporterna. Inkomna synpunkter redovisas översiktligt i det
följande.

Med
utgångspunkt i bl. a. en omfattande undersökning i ett riksurval av kommuner,
skolor och klasser menar jag att det nu är möjligt att vidta åtgärder i vissa
angelägna avseenden för att förbättra läromedelssituationen i grundskolan. Det
gäller bl. a. frågor om litteraturens och läsningens ställning i skolan, att
eleverna skall få egna läroböcker som de också får behålla, en bättre
granskning av och information om läroböckers kvalitet samt åtgärder för att
pressa priser och öka konkurrensen på läroboksmarknaden.

Utgångspunkten
för mina resonemang är att läroboken måste ha en stark ställning inom ramen för
ett vitt läromedelsbegrepp. De flesta lärare vill ha ■ bra läroböcker för
sin undervisning och en stor del av läromedelsresurserna används för
läroboksinköp. Men det förekommer också skolarbete utan läroböcker, främst på
låg- och mellanstadierna. Uppemot var tionde hög-, stadielårare arbetar utan
läroböcker.

Kartläggningen
ger en mer nyanserad bild av läromedelssituationen än

den gängse. Den pekar samtidigt på stora brister. Situationen varierar

starkt från kommun till kommun. I många kommuner är situationen god

vad gäller resurser för läromedel och tillgången till läroböcker i klasserna.

På andra håll krävs betydande förstärkningar, inte minst beträffande ele- 93

vernas
möjligheter att få egna exemplar av de grundläggande läroböckerna, för att en
rimlig läromedelsstandard skall uppnås.

Utredarens omfattande
material belyser också svårigheter och brister i ett vidare marknadsperspektiv.
Det finns bl. a. områden där marknadsintresset år ntist intill obefinfiigt och
låromedelsbristen närmast total. Till dessa områden hör undervisningen av
handikappade elever, minoritets-och invandramndervisningen samt gymnasieskolans
mindre frekventa studievägar. Bristen på lexikon och nya specialordböcker på
"de stora skolspråken" påtalas särskilt. Samfidigt saknas i dag instmment
för att från samhällets sida ta upp kvalitetsfrågorna och stimulera tillkomsten
av bättre läroböcker. Ett annat mycket principiellt problem är de tydliga tendenser
tiU monopol som finns inom olika delar av läromedelsmarknaden.

Jag vill htir understryka
det samhällsansvar som ligger i att garantera dels tillgången till goda
låromedel i skolan, dels mångfald och valmöjligheter. Detta för staten och
kommunerna gemensamma ansvar gör det nödvändigt att kritiskt granska bl. a.
situationen på läromedelsmarknaden och vidta de åtgärder som krävs för att
korrigera de brister som härrör från marknadens sätt att fungera. I det
följande behandlar jag sådana åtgärder med utgångspunkt i utredarens förslag.

Prop. 1988/89:4

5.2 Litteratur och läsning

Min bedömning:
Varje skolenhet skall även i fortsättningen ha tillgång till ett bibliotek.
Lokal samordning och fördjupad samverkan mellan skola och folkbibliotek är av
stor betydelse.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Skälen
för min bedöming: En av skolans allra viktigaste uppgifter är att skapa ett
bestående bok- och läsintresse hos alla barn och ungdomar. En bedömning iiv
läromedelssituationen måste därför också inrymma frågan om barns ofh ungdomars
tillgång till litteratur och deras förhållande till böcker och läsning.

1 läroplanen för
grundskolan framhävs betydelsen av litteratur och läsning i flera ;ivseenden.
Jag kommer senare att föreslå regeringen att fastställa ny kursplan för ämnet
svenska. Där kommer särskilt att betonas att undervisningen skall läggas upp så
att man skapar ett större intresse bland eleverna för läsning av
kvalitetslitteratur. I kursplanens målavsnitt kommer skönlitteraturen särskilt
att uppmärksammas.

Jag
delar utredarens uppfattning om hur viktigt det är med insatser som på ett
avgörande sätt kan bidra till att litteraturen och läsningen får en central
roll i skolan. På många häll har lärare, bibliotekarier och elever tillsammans
byggt upp en verksamhet som ger alla barn en bestående läsglädje och en förmåga
att söka sig fram till god litteratur. Men verksamheten förutsätter fungerande
bibliotek, dvs. skolbibliotek och/eller folkbibliotek.

94

Biblioteksverksamheten i grundskolan har varit föremål för
ett stort Prop. 1988/89:4 antal undersökningar och kartläggningar.
Skolbibliotekens standard varierar starkt från kommun till kommun. Ett skolbibliotek
med ett bra bokbestånd och goda personalresurser är lärares eller elevers
naturliga samarbetspartner i det läsfrämjande arbetet.

Tillgången till god litteratur och aktuella verk att söka
fakta i kan naturligtvis organiseras på olika sätt. Men det krävs
personalinsatser, lokaler och böcker. Ett sätt att efter lokala förutsättningar
uppnå högsta möjliga standard är att på olika sätt samordna
biblioteksresurserna inom kommunen.

Samordning och samarbete måste utgå från lokala
förutsättningar. Vilken modell man än väljer för samarbetet mellan skola och
folkbibliotek är det viktigt att man ser det läsfrämjande arbetet som ett
gemensamt ansvar för berörda kommunala nämnder och förvaltningar. Böcker,
bibliotekslokaler och personal skall ses som en gemensam resurs och användas
planmässigt och rationellt. Lösningarna kan skifta, men de skall vara
resultatet av planering och beslut över nämnd- och förvaltningsgränser.

Statens institut för läromedel (SIL) och Föreningen
Svenska Läromedelsproducenter (FSL) instämmer i utredarens förslag att
bestämmelsen om skolbibliotek skall finnas kvar, att biblioteksverksamheten
lyfts fram i kursplanen för svenska och att samarbetsformerna mellan skola,
skolbibliotek och kommunbibliotek utvecklas. Svenska kommunförbundet instämmer
principiellt i utredarens syn på läsningens och litteraturens betydelse,
skolbibliotekets viktiga funktion och samverkansformer mellan skol- och
folkbibliotek. Erfarenheter från kommundelsförsöken kan enligt SÖ ge värdefulla
synpunkter på hurskola och folkbibliotek kan samarbeta.

Svenska kommunförbundet anser det vara onödig
detaljreglering med en paragraf om skolbibliotek i grundskoleförordningen.
Läroplanens formuleringar kring litteratur och skolbibliotek bör enligt
kommunförbundet vara tillräckliga som mål för kommunemas verksamhet. Sveriges
Lärarförbund (SL), som understryker att skolbiblioteksverksamhetens primära mål
är att tjäna undervisningen, saknar i utredningsrapporten en diskussion om förutsättningarna
för lärarbibliotekariernas arbete.

Jag vill särskilt betona det lokala perspektivet när det
gäller skolans läsfrämjande insatser. Mina förslag rörande styrning av skolan
innebär inte bara färre centrala regler och tydligare mål, utan också ett
uttalat lokalt ansvar för skolan och en mer målmedveten lokal utvärdering av
verksamheten. Detta skapar givetvis också fömtsättningar för olika typer av
satsningar på barns och ungdomars läsning som utgår ifrån skilda lokala
förutsättningar.

Jag har
som utgångspunkt att varje skolenhet även i fortsättningen skall

ha tillgång till ett bibliotek. Skolbiblioteket får emellertid inte ses
isolerat

från kommunens samlade biblioteksorganisation. Bibliotekets standard,

. dess mediebestånd, personal och lokaler, bör sättas i relation till kommu

nens biblioteksresurser i stort. Förutsättningarna skiftar frän kommun till

kommun, från rektorsområde till rektorsområde, från skola till skola.

Därför är det inte lämpligt eller möjligt att föreskriva en viss standard för

skolbiblioteket. I stället kan mål och ambitioner för skolbiblioteksverk- 95

samheten anges samtidigt
som de lokala förutsättningarna får styra lösningarna.

I den
grundskoleförordning, som regeringen nyligen utfärdat, har, liksom i den
tidigare skolförordningen, en bestämmelse om att varje skolenhet skall ha
bibliotek och annan utrustning som behövs för en tidsenlig utbildning införts.

I kommunens årliga
skolplan' bör det vara möjligt att skriva in hur arbetet med litteratur och
läsning i grundskolan skall bedrivas så att läroplanens mål uppnås. Skolplanen
kan med fördel bygga på bl.a. de arbetsplaner som upprättats inom
rektorsområdena.

Prop.
1988/89:4

5.3 Tillgång till läromedel

Mitt förslag:
Eleverna i gmndskolan skall som gåva få de basläromedel och väsentliga
hjälpmedel som de behöver av pedagogiska skäl, kan komma att behöva som
underlag för fortsatta studier eller som de i övrigt kan ha särskilt nytta av
att kunna gå tillbaka fill.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Skälen
för mitt förslag: I 4 kap. 15 § skollagen (1985:1100) föreskrivs att eleverna i
gmndskolan utan kostnad skall ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg
och andra därmed jämförliga hjälpmedel som behövs för utbildningen. 1 4 kap. 19
§ första stycket gmndskoleförordningen (1988:655) finns en direkt hänvisning
till föreskriften-i skollagen. Kravet att eleverna skall ha tillgång till de
läromedel som fordras för undervisningen är således klart preciserat i
skolförfattningarna.

Före
den 1 juli 1986 föreskrevs i 2 kap. 27 § skolförordningen (1971:235) att
eleverna i gmndskolan skulle som gåva få behålla vissa tryckta basläromedel
eller väsentliga hjälpmedel såsom lexikon och kartböcker.

I
samband med att vissa ändringar gjordes i skolförordningen med verkan från den
1 juli 1986 upphävdes bl.a. 2 kap. 27 § (SFS 1986:575). Bestämmelsen upphävdes
därför att en föreskrift med liknande innehåll fanns i Lgr 80 (s. 50).
Upphävandet innebar därför ingen saklig ändring.

Gällande föreskrift om
gåvoläromedel återfinns således i läroplanen för grundskolan (Lgr 80 s. 50).
Där sägs med hänsyftning på s. k. basläromedel att "vissa sådana läromedel,
eller väsentliga hjälpmedel som lexikon och kartböcker, skall eleverna få som
gåva".

I årets budgetproposifion (prop.
1987/88:100, bil. 10 s. 15) berörde jag problemet med att formuleringama i
skolförordning och läroplan kommit att tolkas mycket olika av kommunerna. Jag
anmälde att jag avsåg att återkomma med förslag till regeringen om en
precisering av bestämmelserna om fillgång till läromedel. Innebörden av
preciseringen borde enligt min mening vara "att eleverna skall ha tillgång
till de läromedel som fordras för undervisningen. Eleverna skall som gåva få de
böcker som kan behövas som underlag för fortsatta studier eller som de i övrigt
kan ha anledning att gå tillbaka till".

96

SÖ,
SIL, SL, FSL och Riksförbundet Hem och Skola (RHS) ansluter sig Prop. 1988/89:4
till utredarens förslag att en bestämmelse om gåvoläromedel förs in i grundskoleförordningen.
Det finns samtidigt en rad synpunkter på vilka läroböcker som kan vara lämpliga
som gåva. Den exemplifiering utredaren gör har enligt SÖ sin största betydelse
som nivåangivelse. Kommunförbundet och FSL betonar att det finns en risk för
att rekommendafioner om gåvoläromedel stadievis kan bli styrande på ett sådant
sätt att valet av gåvoläromedel inte anpassas efter verkliga behov.

Jag
anser att en bestämmelse om skyldighet att ge eleverna egna exemplar av vissa gmndläggande
läroböcker bör införas. Bestämmelsen skall ses som ett komplement till och ett
förtydligande av gällande gåvolärome-delsbestämmelse i läroplanen.

Genom
läromedelsöversynen är det enligt min mening styrkt att eleverna i grundskolan
i alldeles för liten omfattning får behålla egna läroböcker. Gällande
bestämmelse om gåvoläromedel har i många fall kommit att tolkas alltför restrikfivt.
Även om gåvoboksstandarden är god på lågstadiet, är det otillfredsställande
att eleverna i så många mellanstadieklasser och i flertalet högstadieklasser
inte får behålla någon lärobok. Till detta kommer att var femte lärobok som
förekommer i klasserna är i mycket dåligt skick och att elevema inte får göra
några som helst anteckningar i mer än hälften av de böcker som används.

Innebörden
av bestämmelsen om skyldighet att ge elevema egna exemplar av läroböcker bör
vara att eleverna som gåva skall få de basläromedel och väsentliga hjälpmedel
som de behöver av pedagogiska skäl, kan komma att behöva som underlag för
fortsatta studier eller som de i övrigt kan ha särskild nytta av att kunna gå
tillbaka till.

En
bestämmelse om gåvoläromedel bygger på fömtsättningen att det finns vissa ämnen
där det är mer eller mindre nödvändigt med en lärobok och att elevema också
bör få behålla vissa böcker i dessa ämnen. De pedagogiska motiven är ofta
starka. Eleven måste få använda boken aktivt och göra understrykningar och
anteckningar för att kunna tillägna sig en god studieteknik. Vissa läroböcker
måste eleven kunna gå tillbaka till för att kontrollera ett avsnitt som hän
eller hon glömt eller inte deltagit i. Andra böcker är av den karaktären att
eleven kan ha både glädje och nytta av dem långt efter gmndskoletiden, t. ex.
som underlag för fortsatta studier.

Det
kan emellertid inte komma i fråga att i en författningstext i detalj ange i
vilka ämnen eleverna skall få behålla egna böcker och vilka böcker de skall få
behålla i dessa ämnen. Den pedagogiska frihet som läroplanen ger lärare och
elever i deras arbete får inte beskäras genom regler och förordningar om att
gåvoböcker skall förekomma enligt en fastställd lista. Uppfattningarna går
också ofta i sär när man resonerar med lärare och elever om en viss lärobok i
ett visst ämne i en viss årskurs.

En
gåvoläromedelsbestämmelse bör således ge utrymme för pedagogisk

utveckling och flexibilitet. Den får inte hindra pedagogiska förändringar.

Den skall kunna tillämpas med hänsyn till en skolas särart eller inriktning.

Utredarens förslag till precisering av vilka läroböcker eleverna skall få som

gåva får närmast ses som exempel på en rimlig gåvoboksstandard. I de fall 97

7
Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 4

■
lärare arbetar på ett sätt som ger läroboken en mindre central roll i
undervisningen blir dessa exempel självfallet inte relevanta.

Den gåvoboksstandard
som man i kommunerna med dessa inskränkningar bör eftersträva skulle enligt
min mening kunna innehålla följande läroböcker. Eleverna på lågstadiet får t.
ex. behålla den första läseboken, lärobok eller lämplig arbetsbok i matematik
samt hembygdsbok. Gåvoböckerna på mellanstadiet kan t. ex. omfatta en svensk
ordlista, lärobok och/eller arbetsbok i engelska samt kartbok och sångbok. På
högstadiet kan eleverna t. ex. få egna exemplar av en svensk ordbok, engelsk gram-mafik
och ordbok, lärobok och/eller arbetsbok i tyska/franska eller annat språk (vid
tillval), stadieböcker eller årskursböcker iSo-ämnen (geografi, historia,
religionskunskap, samhällskunskap), kartbok samt stadieböcker i No-ämnen
(biologi, fysik, kemi, teknik).

Nödvändigheten
av att ge utrymme för flexibilitet vid fillämpningen av ett gåvobokssystem kan
illustreras med några exempel.'

Läsundervisningen
står under pedagogisk debatt. I undervisningen används inte alltid
traditionella läseböcker. Barn som kan läsa redan när de kommer till skolan
uppfattar kanske inte heller den första läseboken som något särskilt
betydelsefullt.

Hembygdsböcker
blir fort inaktuella och används mest som uppslagsverk. Material från
kommunen, studiebesök etc. kan vara utmärkta läro-medelsalternafiv.

Stadieböcker
i So- och No-ämnen kan i viss utsträckning användas i klassuppsättning, när
undervisningen baseras på avsnitt ur läroböckerna som kompletteras med laborativt
material, filmer etc.

Hur
gåvoläromedelsbestämmelsen skall tillämpas i den enskilda kommunen bör.kunna
behandlas bl. a. i den skolplan som jag föreslagit att varje kommun skall
utarbeta. Det bör vara möjligt för skolstyrelsen att ge rekommendafioner
stadievis eller överlåta till skolledare, lärare och elever att i praktiken
avgöra vilka läroböcker eleverna skall få som gåva. Vad jag sagt ovan bör kunna
tjäna som utgångspunkt för lokala bedömningar.

Vidare
bör länsskolnämnderna vid sin tillsyn av skolverksamheten i kommunerna kunna
ägna särskild uppmärksamhet åt läromedelsstandarden.

Prop. 1988/89:4

5.4 Granskning av läromedel

Mitt förslag:
Statens institut för läromedel (SIL) ges i uppdrag att genomföra en fortlöpande
kvalitetsgranskning av läroböcker. Granskningen skall omfatta läroböcker som
fastställts som basläromedel för grundskolan, gymnasieskolan och motsvarande
vuxenutbildning. Den skall utmynna i jämförande och värderande bedömningar av
de läroböcker som finns i ett ämne för en årskurs eller för ett stadium.

Utredarens förslag:
Överensstämmer med mitt förslag.

Skälen för mitt förslag: SIL
svarar i dag för de statliga insatser som görs

98

vad gäller granskning av
läromedel. SIL fastställer basläromedel, granskar • Prop. 1988/89:4 läromedel
i samhällsorienterande ämnen genom läromedelsnämnden och ansvarar för
information till skolorna om läromedel.

Den
utvidgade granskningsverksamhet som utredaren föreslår tillstyrks av bl. a. SIL,
SL och RHS. SÖ understryker vikten av att en granskning enligt utredarens
förslag utformas för att stimulera debatt och inte för att auktorisera eller
normera läromedel. Det har också enligt SÖ avgörande betydelse hur
informationen om granskningen sprids.

FSL
befarar att en bedömning som görs på uppdrag av en statlig myndighet får
karaktären av påbud som beslutsfattarna i skolan får svårt att värja sig emot.
Särskilt stor är enligt FSL risken för att myndigheten genom att favorisera en
viss metodik eller pedagogik kan komma att påverka skolans och undervisningens
inriktning.

Debatten
om läroböckernas utformning och kvalitet kan förefalla ensidig i sin betoning
av läroböckernas brister. Många läroböcker fungeiar bra som stöd och komplement
till lärarens undervisning. De uppskattas av både lärare och elever. Samtidigt menar
många att det går att förbättra läroböckerna. Därför är det enligt min mening
viktigt att vi får en aktiv men också nyanserad kvalitetsdebatt. Mitt förslag
om en ny form av granskning skall ses i det perspektivet. Jag vill härvid, mot
bakgrund av FSL:s farhågor, markera att avsikten självfallet inte är att
inskränka den pedagogiska mångfalden. Tvärtom menar jag att mitt förslag kan ge
lärare underlag för ett mer medvetet val av pedagogisk metod genom att bättre
ån i dag kunna värdera olika läroböckers inriktning och utformning.

Genom
den obligatoriska objektivitetsgranskningen av basläromedel i samhällsorienterande
ämnen uppmärksammas om en lärobok är saklig och allsidig och om framställningen
överensstämmer med läroplanens mål och riktlinjer. Information om detta är ett
viktigt inslag i det beslutsunderlag som skolstyrelsen behöver för att kunna
anta basläromedel i dessa ämnen och som lärare och elever behöver för att kunna
välja bra läromedel. Det skulle enligt min uppfattning också ha ett stort värde
om läromedelsgranskningen inte bara garanterar att en bok följer läroplanen
och påverkar läromedelsproduktionen i detta avseende, utan också i vidare
bemärkelse stimulerar debatten om läromedlens kvalitet och ger god vägledning
för läromedelsvalet även när det gäller läroböckernas pedagogiska förtjänster.-

Jag
är mot denna bakgrund beredd att förorda en verksamhet där sakkunniga inom
olika områden får bedöma läroböckernas kvalitet vad gäller språk, pedagogisk
uppläggning, aktualitet etc. och inte minst jämföra olika böcker i ett ämne med
varandra. Denna ämnesgranskning bör knytas.till SIL.

Ämnesgranskningen
bör ske så att SIL tar initiativ till granskning av samtliga aktuella
läroböcker som av SIL fastställts som basläromedel för grundskolan,
gymnasieskolan och motsvarande vuxenutbildning inom ett ämnesområde. Dessa
böcker bör granskas av en grupp särskilt sakkunniga. Höga krav bör ställas på
informationen i de utlåtanden som granskning- ■ en skall resultera i. Ett
granskningsutlåtande skall ge så saklig information som möjligt. Det skall
innehålla motiverade kvalitetsomdömen.

99

Resultatet av
kvalitetsgranskningen måste bli väl känt i kommuner och skolor. Ett
informationshäfte med aktuella utlåtanden kan publiceras en gång om året,
förslagsvis i januari. Publikationen bör även innehålla hänvisningar till
andra omnämnanden i dags- eller veckopress samt i ämnesföreningarnas
tidskrifter. Häftena bör distribueras till samdiga skolor och finnas mycket
lätt tillgängliga.

Läromedelsnämnden bör
följa och kritiskt värdera verksamheten. Författare, förlag eller annan som
anser en lärobok felaktigt bedömd skall kunna vända sig till nämnden, som
beslutar om ny granskning eller annan åtgärd. För detta arbete bör nämnden utse
en gmpp på 3-4 personer, i vilken även bör kunna ingå personer som inte är
ledamöter av nämnden.

SIL bör ges i uppdrag att
förbereda verksamheten med inriktning på start under läsåret 1989/90. Medel för
verksamheten bör föras upp under förslagsanslaget Statens insfitut för
läromedel för budgetåret 1989/90. Jag avser att i nästa års budgetproposition
återkomma med förslag om medel för bl.a. lektörsarvoden och SIL:s medverkan i
den föreslagna ämnes-granskningen och informationsverksamheten.

Prop. 1988/89:4

5.5 Stöd och allmän stimulans till läroboksförfattare

Mitt förslag:
Särskilda medel bör anslås för arbetsstipendier för läroboksförfattare.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Skälen
för mitt förslag: Jag delar utredarens uppfattning att nya läroböcker måste
präglas av ett kvalitetstänkande. En form av kvalitet är en god språkbehandling.
Ett annat slags kvalitet är ett innehåll i läroboken som bidrar till ett
mångkulturellt synsätt. Ett fungerande samspel mellan bild och text är också
kvalitet. Ett sätt att sfimulera en kvalitetsmedveten läroboksproduktion är att
uppmärksamma goda idéer och bidra fill att de förverkligas.

SIL,
SL och RHS tillstyrker förslaget om arbetssfipendier för läroboksförfattare. FSL
framhåller att en bra programförklaring inte garanterar en bra lärobok och att
det är olyckligt om ett läromedel som tagits fram med hjälp av arbetsstipendium
får en officiell kvalitetsstämpel.

Jag är för min del
övertygad om att lärare inte kommer att välja läroböcker med utgångspunkt i om
författaren fått ett arbetsstipendium eller inte. Jag delar således inte FSL:s
farhågor, utan i enlighet med utredarens förslag anser jag att särskilda medel
bör anslås för ett antal arbetsstipendier till läromedelsförfattare för att
stimulera till ett nytänkande och en pedagogisk utveckling i enlighet med
läroplanen. Stipendierna bör fördelas av SIL efter beslut i en särskild
expertgrupp.

Jag avser att i nästa års
budgetproposition återkomma med förslag om medel för två årliga stipendier om
ca 100000 kr. samt kostnader för granskning och erforderlig administration.

100

5.6
Läroboksmarknaden

Prop.
1988/89:4

Min bedömning:
Prisutvecklingen på läromedelsmarknaden bör ägnas särskild uppmärksamhet mot bakgmnd
av kommunernas ökade inköp av läroböcker. Formerna för detta bör tas upp vid
överläggningar med förlagen.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Skälen för min bedömning:
Läromedelsutredaren har beskrivit situationen på läroboksmarknaden med
särskild inriktning på prisutveckling och konkurrens. Redovisningen och slutsatserna
bygger på material från statens pris- och kartellnämnd (SPK) och på utredarens
bearbetning av uppgifter från bl. a. klass- och kommunundersökningen. Mot bakgmnd
av den snabba prisutvecklingen på läroböcker och den svaga konkurrensen på delar
av marknaden föreslår utredaren att regeringen tar inifiafiv till överläggningar
med läromedelsförlagen om snara åtgärder för att anpassa lärobokspriserna till
den allmänna prisutvecklingen.

Företagsförvärv och
fusioner under 1970-talet har lett till en betydande koncentration på
läromedelsmarknaden. De tre största ägargmppema svarar i dag för mer än 80% av
läroboksförsäljningen på den svenska marknaden. 1 vissa ämnen, t. ex. svenska
på lågstadiet och samhällsorienterande ämnen på högstadiet, kan ett enskilt
förlag ha en helt dominerande ställning på marknaden.

Lärobokspriserna har under
perioden 1980-1987 ökat med 92%, vilket t. o. m. är något mer än ökningen av de
allmänna bokpriserna. Konsu-mentprisema steg under perioden med endast 67%.
Denna utveckling understryks ytterligare av att, som SPK påpekat,
läromedelsförlagen under en följd av år höjt sina priser på tryckta läromedel
utöver vad som är kostnadsmässigt motiverat. Föriagen har dessutom inför nästa
läsår liksom tidigare inför läsåret 1986/87 i efterhand kompenserat
kostnadsökningar på ett sätt som knappast är förenligt med regeringens
riktlinjer för prisövervakning.

Svårigheten att få en
korrekt bild av prisutvecklingen är också synnerligen besvärande för
konsumenterna, dvs. i första hand kommunerna. De prisändringar som förlagen
redovisar fill SPK är nämligen ovägda genomsnitt. Eftersom prishöjningarna i
regel är större för de mest sålda titlarna, är den genomsnittliga totala
prishöjningen vägd med försäljningens storlek för de enskilda titlarna ännu
högre än vad som redovisats.

Läromedelsutredaren har
illustrerat de verkliga prishöjningarna på läroböcker genom att följa
prisutvecklingen på de mest frekventa fifiarna i ett antal ämnen.
Prishöjningarna för de mest sålda läroböckerna ligger för vart och ett av de
fem senaste åren 1-2 procentenheter över de genomsnitfliga prishöjningar som
förlagen redovisat till SPK. Medan priserna under perioden 1983-1988 stigit
med 47% enligt de ovägda genomsnittsvärdena, har priserna i själva verket ökat
med 59% för de läroböcker som dominerar kommunernas inköp.

Jag
vill i detta sammanhang understryka att många kommuner kraftigt

101

förstärkt
sina läromedelsanslag under de senaste åren. Utredarens under- Prop. 1988/89:4
sökningar visar att läromedelsanslaget för en grundskoleelev ökat med 51 %
sedan år 1983. Det innebär att kommunerna i jämförelse med den till SPK
redovisade genomsnittliga prisutvecklingen ökat sina anslag med 2,9 % i fasta
priser. Om däremot en jämförelse görs med prishöjningarna på de vanligaste
läroböckerna i gmndskolan har kommunernas anslag urholkats med 5 % från år
1983 till år 1988.

Jag
finner det angeläget att den redovisade prisutvecklingen på läroböcker hejdas.
Det finns redan inför nästa läsår en uppenbar ambition hos korrimunerna att
förstärka sina insatser för att höja läroboksstandarden i skolan, bl. a. genom
att i ökad utsträckning ge eleverna egna exemplar av de viktigaste
läroböckerna. Det har då stor. betydelse för den fortsatta försäljningsutvecklingen
på läroboksmarknaden att förlagen i gengäld justerar priserna, så att
kommunernas ökade satsning resulterar i ett ökat antal inköpta läroböcker. Då
blir det möjligt att vända utvecklingen i en riktning som gagnar både förlag
och konsumenter.

Jag
kommer inom kort att utse en särskild sakkunnig med uppgift att uppta
överläggningar med läromedelsbranschen om prisutvecklingen. Jag räknar med att,
som en inledning på detta arbete, tillsammans med Svenska kommunförbundet inom
kort inbjuda företrädare för branschen till en diskussion om dessa frågor.

5.7 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen \

föreslår
riksdagen att

godkänna
vad jag under punkten 5.3 föreslagit om en gåvoläromedelsbestämmelse.

Jag
hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad
jag i övrigt anfört om läromedel.

6 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition
föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

102

Sammanfattning
av rapporten (DsU 1986:13) Prop.
1988/89:4

Specialpedagogik
i skola och lärarutbildning Bilaga
1

Uppdraget

En
rapport (DsU 1986:13) Specialpedagogik i skola och läramtbildning med förslag fill
ny specialläramtbildning har på utbildningsdepartementets uppdrag utarbetats av
Kenneth Eklindh, skolöverstyrelsen (SÖ), och Ulla Wennbo, universitetet i
Göteborg. Rapporten lämnades i oktober 1986.

Utredarna
skulle enligt sina direktiv bearbeta de förslag till ny specialläramtbildning
som lämnats av SÖ och universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) år 1984.

1 Inledning

Utgångspunkten
för förslagen i rapporten är att specialundervisningen måste betraktas i
relation fill den vanliga undervisningen. Många speciallärare utför i dag
vanliga lärares arbetsuppgifter. 1 och med införandet av en ny läramtbildning
och fortbildning kommer behovet av speciallärare att minska påtagligt. Den
pedagogiska ledningsfunkfionen i skolan måste förstärkas om skolan skall bli
en skola för alla.

Förslagen
i rapporten bör enligt utredarna ses som en helhet där följande delar är
beroende av varandra:

En
förbättrad gmndläggande lärarutbildning med omfattande inslag av
specialpedagogik, en förstärkning av skolans ledningsfunktion samt en
kvalitativt förbättrad specialpedagogisk påbyggnadsutbildning.

2 Specialundervisningens framväxt

Specialklasser
sågs positivt av 1946 års skolkommissionsom ett alternativ fill kvarsittning.
På förslag av 1957 års skolberedning infördes differentierad
specialundervisning. I 1962 års läroplan hade man, differenfierade
specialklasser och särskild specialundervisning jämsides med vanlig undervisning.
Fr. o. m. 1969 års läroplan öppnades större möjligheter att ha samordnad
specialundervisning, där specialläraren arbetar tillsammans med klassläraren,
t. ex. med elever med läs- och skrivsvårigheter eller med matematiksvårigheter.

3 Utredningar och analyser inom det specialpedagogiska området

Integrafionsutredningen
framhöll, i betänkandet (SOU 1982:19) Handikap

pade elever i det allmänna skolväsendet, den rådgivande rollen för perso

nal som arbetar med specialpedagogik. På gmndval av utredningens för

slag utökades antalet konsulenter för olika handikappgrupper vid länsskol

nämnderna. Även resurscentren vid vissa specialskolor byggdes ut.

SlÄ-utredningen konstaterade i betänkandet (SOU 1974:53) Skolans ar

betsmiljö, att specialundervisningen kommit att beteckna både metodik 103

och organisafionsform och
huvudsakligen kommit att stå för ett annat Prop. 1988/89:4 namn på
resurstimmar. Det var då inte längre motiverat att skilja ut Bilaga 1
specialundervisningen från skolans övriga förstärkningsresurser. I betänkandet
(SOU 1983:63) Utslagningen i grundskolan, diskuterades vad som är av betydelse
för det specialpedagogiska arbetet.

SÖ-rapporten
"Elever med svårigheter" har varit grundläggande för de slutsatser
och överväganden som framförs i föreliggande rapport. Viktigare sådana är:

1. En
målstyrd skola ställer större krav på den pedagogiska ledningsfunk

tionen i skolan.

2.
Arbetet med tolkning av målen
förbigås gäma när man inom arbetsen-hetema planerar arbetet.

3.
Någon måste ha ansvar för att
ta upp viktiga diskussioner i arbetsenheten om läroplaner, om arbetsformer och
om arbetssätt.

4.
Skillnaden mellan
specialundervisning och vanlig undervisning diskuteras sällan. Det är svårt
för elevvårdspersonalen att få gehör för förändrade arbetssätt.

5.
I gymnasieskolan saknas ofta
specialpedagogiska kunskaper, vilket gör att lärarönskemål om mindre gmpper
eller nivågrupperingar sätts framför andra angelägna åtgärder.'

6.
Den sammanhållna gmppen är i
sig ett mål och ett avskiljande av elever med svårigheter från gruppen skall
motverkas.

7.
Integration fömtsätter att man
diskuterar om man använder resurserna på ett relevant sätt.

8.
Fördelningen av resurser på
skolorna motsvarar inte de direkfiv som ges i läroplaner etc.

9.
All lärarutbildning måste ses
över. Alla lärare måste få fortbildning i specialpedagogik.

10.
Insatser behöver göras inom områden som skolans ledningsfunktioner, skolans
yttre och inre organisation, samt läramtbildning och fortbildning för
elevvårdspersonal, lärare och skolledare.

I
budgetpropositionen 1984/85 (prop. 1984/85:100, bil. 10) undérströks den stora
betydelse som lärarnas attityder till eleverna har. Ambitionen sedan 1946 års skolkommission
har varit att skapa en odifferentierad skola genom förändrade metoder och
arbetssätt. Utvecklingsarbetet måste nu inriktas mot kvalitativa aspekter.

I
den nya läramtbildningen har det aviserats en förstärkning av specialpedagogiska
inslag.

4 En kvantitativt stor specialundervisningsorganisation

Syftet
med specialundervisningen tycks ha blivit att den fungerar som en sidoorganisation
i skolan. Klassens arbete förändras inte. Svaga eller störande elever som
hindrar inlämingstakten flyttas till avskilda gmpper.

Specialundervisningsresursen
har utökats från 0,13 lärarveckotimmar

(lvtr)/elev i början av 1960-talet till 0,3 Ivtr/elev i början av 1970-talet.

Antalet utbildade speciallärare var otillräckligt för att fylla den kvoten.

Specialundervisningen användes dels till att lösa skolans undervisnings- 104

och
differentieringsproblem, dels som tjänsteutfyllnad, dels även som en Prop.
1988/89:4 form av personalvård för lärare som inte orkade med undervisning i
hel- Bilaga 1 klass.

Ca
50 % av de uppgifter som nu utförs av speciallärare kan tas över av lärare som
har vanlig grundutbildning.

Med
begreppet specialpedagogik avses i rapporten kvalitativa aspekter, inte
organisationsformen.

Varje
lärare bör få beredskap genom sin utbildning att ta pedagogiska konsekvenser av
att barn är olika och behöver olika tid för inlärning. Rapporten ger förslag fill
vad den nya lärarutbildningen bör innehålla.

Den
nya fortbildningen som inletts i enlighet med förslagen i 1985 års
budgetproposition bör motsvara en veckas studier i specialpedagogik. Alla lärare
behöver 2-3 veckors studier.

5 Pedagogisk ledning

Fungerande
arbetsenheter borde vara ett mål i skolan där övergripande diskussioner förs om
t. ex. människo- och kunskapssyn. Inom varje arbetsenhet måste det finnas en
pedagogisk ledningsfunktion — en arbetsenhetsledare. I skolan skall det finnas
en pedagogisk ledningsgmpp som stöd för skolledningen, där både
arbetsenhetsledarna och elevvårdspersonalen ingår. Arbetsenhetsledarens
funktioner är att leda den pedagogiska plane-ringeri i arbetsenheten och att
initiera och leda diskussioner om människo-och kunskapssyn med konsekvenser för
vardagsarbetet samt att följa upp övergripande beslut.

6 Lgr 80 - konsekvenser för specialundervisningen

Det
finns inget särskilt avsnitt i 1980 års läroplan för grundskolan (Lgr 80) om
specialundervisning, till skillnad mot vad som fanns i fidigare läroplaner.
Speciallärarens insatser skall koncentreras till sådana uppgifter som kräver
kvalificerad pedagogisk kompetens. Skolan behöver ganska få sådana lärare. I
skolförordningen bör det därför bara talas om undervisning, inte om
specialundervisning och vanlig undervisning. Skolan saknar i stor utsträckning
speciallärare med fördjupade och breda specialpedagogiska kunskaper. I
rapporten tas upp preciserade behov av speciallärare för olika grupper.

7 Behov av tjänster för lärare med en fördjupad specialpedagogisk
utbildning

De
kvalitativa aspekterna på resursanvändning skall överordnas de kvanfi-

tativa. Generelh är det endast några elever per arbetsenhet (3-4 klasser)

som utgör underlag för en lärare med en specialpedagogisk utbildning. Det

innebär att kommunerna klarar sig med en tilldelning av 0,15 Ivtr/elev för

lärare med specialpedagogisk utbildning.

Den specialpedagogiska funktionen bör knytas till elevvårdspersonalen. 105

Elevvårdsteamet bör knytas
till skolans ledningsfunktion som ett stöd för Prop. 1988/89:4

skolledningen. Bilaga 1

8 En förändrad specialpedagogisk påbyggnadsutbildning

Nuvarande
utbildningar på gren 1, 2 och 3 föreslås upphöra. Hemspråkslärarutbildningen
föreslås ingå i den nya utbildningen.

Utbildningen
bör ha en gemensam basdel,på tio poäng. Därefter inriktas utbildningen på olika
åldersgrupper/skolformer.

9 Villkor för tillträde till Utbildning

Fem
års lärarpraktik bör ställas som inträdeskrav för utbildningen.

Kunskaper
i teckenspråk bör vara ett inträdeskrav för dem som skall undervisa
hörselskadade och döva elever.

Lärare
med grundutbildning skall kunna genomgå påbyggnadsutbildning för specialskolan
och särskolan. För övriga skolformer och utbildningar liksom för förskolan bör
de lärare som av arbetsgivaren rekommenderas utbildning få sådan.

Förrriånerna
bör knytas till utbildningsplatsen och inte till kommunens anslag för
personalutveckling. Utbildningsarvode bör utgå.

10 Förslag till dimensionering och lokalisering

Påbyggnadsutbildningen
föreslås koncentreras till Stockholm, Göteborg, Lund/Malmö och Umeå.
Utbildningarna i Uppsala, Linköping, Gävle/ Sandviken och Jönköping bör
upphöra.

11 Finansiering

Förslagen
till utbildning och dimensionering kan finansieras inom nuvarande
medelstilldelning för speciallärarutbildningen.

Utredningen
anser att behovet av särskilda speciallärartjänster på sikt kommer att minska
till hälften jämfört med nuläget.

Den
resurs som bör anslås till Specialundervisning bör vara ca 0,15 Ivtr/elev. När
vanliga lärare sköter den övriga undervisningen innebär detta en vinst på 33
milj. kr. (Speciallärare har lägre undervisningsskyldighet på låg- och
mellanstadiet än andra lärare. Detta förklarar resursfillskot-tet, vilket
uppstår trots att speciallärare har högre undervisningsskyldighet på högstadiet
än andra.)

Eftersom
speciallärarna har högre lön på låg- och mellanstadiet än andra lärare, uppstår
ett resurstillskott på 11,34 milj. kr. då ca 5000 speciallärartjänster efter
hand dras in. Detta tillskott uppstår trots att lärare på högstadiet tjänar
mer än speciallärare.

Resursen
för specialfunktioner används nu på låg- och mellanstadiet till

nästan 100% till arbetsenhetsledare, medan motsvarande siffra för högsta

diet är endast en tredjedel. Det föreslås att minst 80% av denna resurs

skall användas till arbetsenhetsledare. Med den nu samlade skollednings- 106

resursen till en skola kan
det vid mindre skolenheter vara rafionellt att slå Prop. 1988/89:4 ihop
funktionerna som arbetsenhetsledare och tillsynslärare. Om man Bilaga I
räknar med 80% av resursen för specialfunktioner och ytterligare tillskott från
den resurs som används till tillsynslärare får man ett samlat tillskott på 100
milj. kr.

Den
totala resursen enligt ovanstående beräkningar blir då ca 145 milj. kr. Detta
ger utrymme för en nedsättning med 3 Ivtr för varje arbetsenhetsledare.

Specialskolan
och särskolan bör inom sina resp. skolformer kunna finansiera de nya
funktionerna som arbetsenhetsledare. •

De
ekonomiska förmånema till de studerande skall utbetalas direkt av högskolan.
Ett resterande medelsbehov (det finns nu 18 till 19 milj. kr. fill speciallärarutbildningen)
om 7-8% bör överföras från anslagen för lokal skolutveckling fill
högskoleanslagen.

12 Genomförande av en förändrad specialpedagogisk påbyggnadsutbildning

Den
nya utbildningen bör starta 1989/90. Läsåret 1988/89 bör utbildningen minska
kvantitativt på gren 1 och gren 2 motsvarande hälften av nybörjarplatserna.
Antagning till gren 2 och 3 bör inte ske höstterminen 1988 utan i stället
vårterminen 1989. Lärarna skall i stället arbeta med planerings-, utvecklings-
och fortbildningsarbete.

107

Sarnmanställning av remissyttranden över rapporten (DsU
Prop. 1988/89:4

1986:13) Specialpedagogik i skola och lärarutbildning Bilaga 2

Remissinstanser

Efter
remiss har yttranden över rapporten (DsU 1986:13) Specialpedagogik i skola och
lärarutbildning avgetts av universitets- och högskoleämbetet (UHÄ),
skolöverstyrelsen (SÖ), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), länsskolnämnderna
i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Malmöhus, Göteborgs och
Bohus, Skaraborgs, Örebro, Västernorrlands och Västerbottens län, Järfälla,
Solna, Uppsala, Linköpings, Helsingborgs, Malmö, Göteborgs, Alingsås, Örebro,
Västerås, Sundsvalls,. Skellefteå och Umeå kommuner. Landsorganisationen i
Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR,
Svenska kommunförbundet, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO),
Riksförbundet Hem och Skola (RHS), Elevorganisationen i Sverige,
Samarbetsorganisationen för Sveriges vuxenstuderande (SOSVUX), Lärarnas
riksförbund (LR), Svenska Facklärarförbundet (SFL), Sveriges Lärarförbund (SL),
Svenska förbundet för specialpedagogik. Handikappförbundens centralkommitté (HCK),
De Handikappades riksförbund (DHR) samt Sveriges förenade studentkårer (SFS).

UHÄ
har bifogat yttranden från universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg och Umeå,
samt högskolorna i Jönköping och Gävle/Sandviken. Universitetet i Stockholm har
kommit in med särskilt yttrande, liksom speciallärarutbildningarna vid
högskolan för läramtbildning i Stockholm samt vid universiteten i Malmö,
Göteborg och Umeå.

Yttranden
har dessutom inkommit från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), lokala fackliga
organisationer, studerandeorganisationer, olika handikapporganisationer,
Sveriges talpedagogers förening, Stockholms talpedagoger, nämnden för logopedutbildning,
talpedagoger inom förskolan i Stockholm, hörselvårdskonsulenternas förening,
ett antal enskilda lärare och skolor m. fl.

1 Allmänt

Remissinstanserna
redovisar allmänt en positiv inställning till rapporten som helhet och de
tankegångar som förs fram som gmnd för ställningstaganden angående
specialpedagogik i skola och läramtbildning. De fackliga organisationerna intar
på några punkter en avvisande hållning, men är ändå övervägande positiva fill
rapportens gmndtankar. Bland handikapporganisationerna är många positiva till
utredningens förslag, medan andra är mer tveksamma till vissa frågor. Bl. a.
gäller detta bedömningen av hur stort behovet av speciallärare, som fått
påbyggnadsutbildningen, är.

2 Dimensioneringen av antalet speciallärartjänster

Förslaget
om nedskärning av antalet speciallärartjänster är en av de frågor

som rönt störst uppmärksamhet. Allmänt kan sägas att remissinstansernas

ställning till frågan varierar, dock med övervikt för dem som ställer sig 108

negativa till eller
tveksamma fill förslaget. Den vanligaste uppfattningen är Prop. 1988/89:4 att
förslaget är illa underbyggt och att beräkningar måste göras utifrån mer
Bilaga 2 sakliga gmnder än de som redovisas i rapporten.

Statskontoret
finner att utredningens förslag till minskning av speciallärarresursen är väl
motiverat. Vidare anser statskontoret att den s. k. styrningsberedningen
(Beredning om ansvarsfördelning och styrning på skolområdet, dir. 1987:16) bör
pröva frågan om minskning av speciallärarresursen därest större förändringar
krävs för att motverka de undervisningsproblem och inlärningssvårigheter som
utredningen redovisar.

SÖ
menar att frågan om behovet av speciallärartjänster är starkt knutet till hur
det nya tjänstesystemet för lärare i grundskolan utformas. SÖ avser därför att
återkomma till denna fråga i samband med att SÖ redovisar förslag till ett nytt
tjänstesystem. Länsskolnämnden i Uppsala län för fram synpunkter liknande dem
som SÖ redovisar.

De
länsskolnämnder som yttrat sig över förslaget till nedskärning av antalet
speciallärartjänster redovisar i allmänhet en något tveksam inställning. Länsskolnämnden
i Stockholms län avstyrker förslaget med motive- ' ringen att även med ett
sjunkande elevantal de närmaste åren så kan inte skolan omorganiseras så snabbt
på det sätt som föreslås. Länsskolnämnden i Västerbottens län anser däremot
att det i framtiden krävs ett mindre antal speciallärare, men då med
"kvalificerade, integrerade och fördjupade kunskaper i pedagogik,
psykologi, sociologi och socialpsykologi". LR anser att "betydande
delar av det antal lärarveckotimmar som i dag disponeras för
specialundervisning i stället kan användas för att stärka den regelrätta
ämnesundervisningen samt till att nedsätta undervisningsskyldigheten för de
specialfunktionärer i grundskolan som är ämnesföreträdare, dvs. specialfunkfionerna
1-4 samt 8-9 i skolförordningen 14 kap. 13a §".

Även
de kommuner som yttrat sig i frågan finner det tveksamt att halvera antalet
speciallärartjänster. Göteborgs kommun menar att erfarenheter från kommunen
visar att det inte är möjligt att reducera antalet tjänster så kraftigt.
Tvärtom menar man att det i framtiden kommer att finnas ett än större behov av
speciallärare. Förslaget innebär främst en begränsning av den friare resursanvändningen
i skolan. Malmö kommun finner det oroande att endast hälften av nuvarande
speciallärarorganisation skall finnas kvar. "Det finns i dag ingen
anledning att tro att antalet elever med svårigheter minskar och därför
motiverar en så drastisk nedskärning." Skellefteå kommun anser
nedskärningen vara möjlig om en klarare och mer begränsad definition av
specialundervisning införs. Resurser motsvarande bortfallet av undervisningsfid
måste i stället disponeras av lärare med grundutbildning. Solna kommun
instämmer med bedömningen att behovet av antalet speciallärartjänster kommer
att minska i takt med att den nya läramtbildningen/fortbildningen genomförs.

TCO
menar att varken gmndutbildningen eller fortbildningen innehåller så omfattande
moment av specialpedagogik att dessa utbildningar ger stöd åt slutsatsen att
behovet av speciallärare på sikt kan minskas. Även SACÖISR redovisar en negafiv
inställning till förslaget.

Flera
remissinstanser framför att en förändrad organisation av special- 109

undervisningen inte får
medföra resursindragningar. RHS anser att det är Prop. 1988/89:4

viktigt att de elever som är i behov av extra hjälp får det. Bilaga
2

Svenska
kommunförbundet delar i princip de bedömningar som utredningen gör.

De
olika handikapporganisationer som kommenterat förslaget är genomgående
negativa vad gäller nedskärningen av tjänster. DHR skriver att. förslaget får
"förödande konsekvenser för elever med funkfionsnedsätt-ningar".

3 Den pedagogiska ledningen i arbetsenheten

' / I
■ ■

Förslaget
att den pedagogiska ledningen i arbetsenheterna skall stärkas får ett blandat,
men övervägande posifivt, mottagande, främst från länsskolnämnder och
kommuner. Svenska kommunförbundet anser, i likhet med många kommuner, att den
pedagogiska ledningen av arbetsenheten skall organiseras och dimensioneras
lokalt och inte öronmärkäs genom centrala -bestämmelser utfärdade av
regeringen.

Elevorganisationen
ställer sig negafiv till den nya föreslagna ledningsfunktionen. Man befarar
att arbetsenhetsledaren och arbetsenhetskonferensen skall få så stort
inflytande vid planeringen av undervisningen att det blir omöjligt för eleverna
att kunna påverka undervisningens uppläggning och innehåll. Elevorganisationen
ställer sig därför negafiv till vad man kallar en ny ledningsnivå inom skolan.
Även RHS har en negativ syn på förslaget om det skulle innebära en ny chefsroll
på mellannivå. Däremot är förbundet positivt till att arbetsenheterna utvecklas
och att ledningsfunkfionen i arbetsenheten stärks.

De
fackliga organisationerna är splittrade vad gäller frågan om den pedagogiska
ledningsfunktionen i arbetsenheterna. TCO delar utredarnas uppfattning rörande
sambandet mellan skolans pedagogiska ledningsfunktion och skolans möjlighet
att fungera som en skola för alla. Enligt TCO behövs emellertid en mer
omfattande förstärkning av skolans totala pedagogiska ledningsfunktion.

SÖ
menar att skälet till att utvecklingen av systemet med arbetsenheter gått så
långsamt är att den pedagogiska ledningen har varit svag eller obefintlig, samt
att den pedagogiska ledningen inom arbetsenheten fått konkurrera med tidigare huvudlärar-
och institutionsföreståndamppgifter. TCO anser att det behövs en omfattande
förstärkning av skolans totala pedagogiska ledningsfunktion. SFL tar avstånd
från förslaget om inrättande av arbetsenhetsledare. Även LR tar avstånd från
tanken att föra över ledigblivna specialundervisningsresurser till arbetsenhetsledarna.
SL tillstyrker i princip att det skall finnas någon form av samordning i
arbetsenheten, men de direkta skolledningsuppgifterna bör utföras av rektor
och studierektor. SL förordar därför en studieledare utan skolledningsansvar. Svenska
förbundet för specialpedagogik anser att det är av största vikt att
arbetsenhetsledarskapet får en uttalad lédningsprofil. Förbundet vill dess- , utom
"med kraft" uttala att specialläraren är den för arbetsenhetsledarskap
mest lämpade.

5Ö
tillstyrker benämningen arbetsenhetsledare. Den föreslagna inrikt- 110

ningen
av arbetsenhetsledarnas uppgifter är rikfig, anser SÖ. Det är inte Prop.
1988/89:4 lämpligt att detaljerat låsa uppgifterna i en för alla giltig
instruktion liksom Bilaga 2 att generellt ange en viss nedsättning av
undervisningsskyldigheten. I en kommande personalförordning för skolväsendet
bör de olika ledningsfunktionerna ses över och olika modeller utarbetas.
Statskontoret redovisar en liknande inställning och menar att man måste pröva
vilken typ av organisation som är ändamålsenlig. "En omdisponering av
resurser för inrättande av tjänster som arbetsenhetsledare fömtsätter - förutom
en analys av den totala skolledarresursen - en penetrering av det lokala
utvecklingsarbetets problematik i förhållande till den ökade effektivitet i
styrningen mot nationella mål som måste eftersträvas". För gymnasieskolan
kan behovet av arbetsenhetsledare tillgodoses inom ramen för specialfunktionerna.

Länsskolnämnder
och kommuner är överlag positiva till den föreslagna ledningsresursen till
arbetsenheterna. Göteborgs kommun tillstyrker förslaget om arbetsenhetsledare,
men anser att enhetens storlek bör avgöra lärarens nedsättning av
undervisningsskyldigheten. Flera instanser pekar på att förslaget till
inrättande av tjänster söm arbetsenhetsledare är alltför oklart formulerat för
att det skall vara möjligt att ta ställning fill detta.

UHÄ
anser att det finns en risk att arbetsenhetsledai-na blir ytterligare administratörer
mellan skolledning och lärare, vilket kan få till följd att elever med
särskilda behov undandras viktiga lärarkontakter. UHÄ fömtsätter därför att
arbetsenhetsledarens fid också avsätts för direkt verksamhet med barn.

RRV
anser, i likhet med flera andra remissinstanser, att det finns brister i det
presenterade underlaget vad gäller inrättandet av arbetsenhetsledare. "De
organisatoriska och administrativa konsekvenserna av att en ledningsfunktion
inrättas i skolan borde exempelvis ha redovisats".

Länsskolnämnden
i Stockholms län anser att utbildningen av arbetsenhetsledare inte alltför
nära bör knytas samman med den specialpedagogiska påbyggnadsutbildningen.

SÖ
anser att innehållet i utbildningen i princip kan tillstyrkas med reservationen
att det är tveksamt om vuxenpedagogik behövs för arbetsenhetsledarens
uppgifter. SÖ avser att uppmärksamma att den föreslagna utbildningen kan
samordnas med utbildningen för skolledare.

Tillsynslärarfunktionen

Flera
av remissinstanserna berör fillsynslärarfunktionen och menar att resursen för
denna inte skall inräknas inom ramen för arbetsenhetsledare.

Speciallärarens
roll

Angående
rapportens förslag att de specialpedagogiskt utbildade lärama

skall knytas till skolans elevvård finns olika meningar. SÖ anser att den

specialpedagogiska kompetensen normalt bör uppfattas som en undervis

ningsresurs, vilket inte hindrar att den specialpedagogiskt utbildade lära

ren också skall kunna ge råd och stöd till övriga lärare, elevvårdspersonal 111

och skolledning. Bestämt
avvisande till tanken att inordna skolans elev- Prop. 1988/89:4

vårdsteam till ledningsfunktionen är bl. a. LR. Bilaga
2

Elevorganisationen
anser att ekvationen färre speciallärare - vidgade arbetsuppgifter inte går
ihop. "Risken är att de som behöver hjälp får ännu mindre hjälp".

4 En förändrad specialpedagogisk påbyggnadsutbildning

Den
föreslagna utbildningsmodellen får i princip ett positivt mottagande av remissinstanserna.
UHÄ anser emellertid att det vore bättre att dela upp utbildningen på en
inledande 40-poängsutbildning för alla olika inriktningar med möjlighet till
kompletterande utbildning omfattande. 20-40 poäng. UHÄ är tveksamt fill att utbildningsfiden
för de olika varianterna skall variera beroende på gmndutbildningen. SÖ
tillstyrker i princip den föreslagna utbildningsmodellen. Länsskolnämnderna
ställer sig i. huvudsak bakom förslagen i rapporten.

LÖ
är positiv till förslaget om en ny specialpedagogisk utbildning och anser att
synpunkter från dem som i dag bedriver utbildningen och från handikapporganisationerna
bör få väga tungt.

Svenska
kommunförbundet instämmer i de bedömningar som utredningen gör och i de
slutsatser som dras om konsekvenser för specialläramtbild-ningen. Man anför
samtidigt att det är av stor vikt att de delar av gmndut-bildnipgen som rör
barns utveckling och behov av individuell anpassning av undervisningen ges hög
prioritet. Även kommunerna tillstyrker i stort sett den föreslagna
utbildningsmodellen. Flera instanser, bl.a. Malmö kommun markerar speciellt att
det är viktigt att specialläramtbildning för gymnasieskolans behov beaktas.

Såväl
RIO som SOSVUX är positiva till de utbildningsavsnitt som gäller
vuxenutbildning. RHS anser det omöjligt att ta ställning till en påbyggnadsutbildning
innan den gmndläggande utbildningen har fastställts.

Lärarförbunden
är i huvudsak positiva till vad som framförs i rapporten. LR anser dock att man
försummat att belysa behovet av specialläramtbil-, dade idrottslärare. SL
understryker behovet av att den kunskap talpedagogerna i dag besitter också
skall finnas i den nya utbildningen. SFL, slutligen, anser att den föreslagna modellen
bör revideras främst med tanke på förskoledelen samt att utbildningen också
måste vara tillgänglig för frifidspedagoger.

Från
handikapporganisationerna hälsar man med tillfredsställelse att man avser
förändra den specialpedagogiska påbyggnadsutbildningen, men man anför samtidigt
vissa tveksamheter inför delar av försläget. Synskadades riksförbund anser att
utredningen präglas av brist på kunskaper inom synskadeomrädet. HCK anser att
vuxenutbildningens och studieförbundens behov av lärare måste tillgodoses.

Beträffande
utbildningstidens längd och fördelning på olika utbildningsavsnitt råder i
stort enighet om den föreslagna uppläggningen. Olika handikapporganisationer
har synpunkter på de specifika avsnitt som resp. organisation har att bevaka.

Det
råder stor enighet bland remissinstanserna angående påbyggnadsut- 112

bildning med inriktning
mot elever med en komplicerad inlärningssitua- Prop. 1988/89:4. , tion. De
flesta anser att den bör omfatta 60 poäng för samtliga skol- och Bilaga 2
verksamhetsformer.

Den
föreslagna utbildningen för arbete bland utvecklingsstörda fillstyrks allmänt.
Detta gäller också, utbildningslärigden. Universitetet i Lund och Riksförbundet
FUB anser dock att utbildningstiden för lärare inom vuxenutbildningen bör
utökas fill 60 poäng. HCK anser att dimensioneringen av , utbildningsplatser är
för låg. Vidare anser HCK att det är bra med ökade kunskaper om psykotiska
barn.

En
del synpunkter angående förslagets inriktning mot synskadade har

anmälts. UHÄ fömtsätter att behovet av synpedagoger och anpassningslä

rare kan tillgodoses inom specialiseringen för arbete bland synskadade. SÖ

menar att utbildningen av de anpassningslärare och synpedagoger som till

största delen är anställda inom landstinget och inom arbetsmarknadsinsti

tut bör bevaras. Även specialskolan och resurscentren har behov av lärare

med denna kompetens. Det fortbildningsansvar som gäller döva och hör

selskadade bör också gälla synskadade. Länsskolnämnden i Uppsala län

ifrågasätter förslaget att Tomteboda resurscenter skulle dra ner på sin

reguljära verksamhet i samband med att specialpedagogisk utbildning be

drivs där. - . '

SFL anser att de nu verksamma synpedagogerna och anpassningslärarna

bör erbjudas en kompletterande pedagogisk utbildning i tjänsten för att

sedan få tillgång till den specialpedagogiska påbyggnadsutbildningen. 5>'/i-

skadades riksförbund menar att det behövs en kraftig ökning av antalet

BU-lärare (reselärare för synskadade utvecklingsstörda elever). Förbun- .

det Sveriges Arbetsterapeuter ifrågasätter om speciallärarutbildning är den

mest ändamålsenliga för arbete som anpassningslärare och synpedagog på ■

syncentral. Man anser att det borde utredas om inte en enstaka kurs som

ger arbetsterapeuter kunskap i punktskrift, orientering och förflyttnings

teknik m. m. vore det mest relevanta för dessa tjänster. Föreningen för

synrehabilitering anser att det saknas grund för skillnad i utbildningslängd

mellan förskola och obligatoriska skolformer.

I
regel tillstyrks förslaget med inriktning mot hörselskadade och döva

elever. ■ ,- ,

Några
remissinstanser har tagit upp den kompetens som i dag ges genom

talpedagogutbildningen. UHÄ är tveksamt till förslaget att talpedagogut

bildningen skall upphöra. Man betonar att ansvaret för här berörda elever

bör knytas till lärare med specialpedagogisk kompetens. SFL anser att

20-poängsfördjupningen i kompletteringsdelen inte räcker för framtidens

talpedagoger utan menar att 40 poäng är nödvändigt för att behålla kvalité- . ;

ten.
Sveriges talpedagogers förening anser att den nuvarande talpedagog- ■

utbildningen bör bibehållas och utökas till 60 poäng. Det bör vara en

sammanhållen utbildning för att markera en utbildning i språkets alla

moment. Statens specialskola Hällsboskolan för barn med centrala tal-

och språkstörningar föreslår en 60-poängsutbildning med språklig inrikt

ning och en kompletterande utbildning om ytterligare 20 poäng. Högskolan

för lärarutbildning i Stockholm föreslår en talpedagogutbildning om 40-60

poäng kompletterad med 20 poäng med inriktning mot språk samt ytterliga- 113

8 Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 4

re
20 poängs påbyggnad för undervisning av elever med grava störningar. Prop.
1988/89:4 Länsskolnämnden i Stockholms län anser att utbildningsbehovet för
elever Bilaga 2 med rörelsehinder inte har beaktats tillräckligt. Länsskolnämnden
i Göteborgs och Bohus län efterlyser dimerisioneringsuppgifter för denna lärargrupp.
Riksförbundet fiör rörelsehindrade barn och ungdomar anser att det behövs en specialpedagogisk
påbyggnadsutbildning om 60 poäng för elever med rörelsehinder. Vidare ser
förbundet-positivt på den gemensamma utbildningen för lärare för gravt
rörelsehindrade elever, som föreslås vid universitet i Göteborg. Föreningen för
undervisning av rörelsehindrade barn och ungdomar framför behov av en särskild
utbildning för elever med rörelsehinder.

5 Villkor för tillträde till utbildningen

UHÄ,
länsskolnämnden i Uppsala län, universitetet i Stockholm, HCK,
Elevorganisationen och SFS anser det bra att teckenspråk uppställs som förkunskapskrav.

Länsskolnämnderna
i Stockholms och Örebro län samt Göteborgs kommun anser att utbildning i teckenspråk
skall ges inom utbildningen och att utbildningen bör förlängas till 80 poäng. Länsskolnämnderna
i Västernorrlands och Västerbottens län avvisar förslaget om teckenspråk som
förkunskapskrav. Hörselvårdskonsulenternas förening anser att utbildning i teckenspråket
bör utgöra en del av utbildningen och anger att kunskap i MUN-HAND-Systemet (MHS)
likaledes är viktig för arbete bland vuxna döva och hörselskadade. Man menar
att MHS bör vara ett alternativ inom utbildningen fill teckenspråk. Hörselpedagogiska
föreningen finner förslaget om teckenspråk opreciserat, eftersom det inte
klart framgår vilka lärare som skall ha förkunskaperna.

SFL
anser att samma antagningskrav bör gälla för såväl hörande som döva lärare. SL
menar också att villkoret med fem års lärartjänstgöring bör gälla för döva och
hörselskadade lärare. Universitetet i Stockholm tillstyrker förslaget angående
antagning för döva lärare. HCK, Hörselfrämjandet samt SFS menar att det är
svårt att kräva fem års lärartjänstgöring för döva sökande.

De
flesta som yttrat sig om yrkeserfarenhet som lärare anser att fem års lärartjänstgöring
bör krävas. Bland dessa återfinns SFS, TCO öch SL. UHÄ däremot anser att fem år
är för lång tid.

HCK,
Synskadades riksförbund och Hörselfrämjandet avvisar krav på genomgången läramtbildning
och lärarerfarenhet för tillträde till utbildning med inriktning mot vuxna.

UHÄ
anser att förslaget om antagningen är oklart och behöver utredas

ytterligare. Enligt HCK innebär förslaget en utjämning i kommunernas

möjligheter att skicka lärare till utbildningen. LR anser att den enskilde

lärarens intresse i större utsträckning skall vara styrande. SFL anser att

25 % av utbildningsplatserna skall fördelas bland individuellt sökande. SFS

anser att antagningssystemet bör vara analogt med antagningssystemet till

övrig utbildning. 114

6
Praktiken och forskningsanknytningen Prop. 1988/89:4

UHÄ,
universitetet i Lund, SFS och Svenska förbundet för specialpedagogik avvisar
utredningens förslag om att praktiken i läramtbildningen bör ske i form av
fältstudier knutna främst till det egna rektorsområdet eller den egna
skolenheten. UHÄ och SFS anser att praktiken skall utformas som i gmndskolläramtbildningen.
SFL är i princip positivt fill fältstudier men påpekar att dessa ej bör
förläggas till för små arbetsplatser.

UHÄ
anser att forskningsanknytningen måste utvecklas och förstärkas. De sista 20
poängen av en utbildning om totalt 60 poäng bör vara överbryggande utbildning
och ge behörighet för forskarstudier. Även 5FL. betonar behovet av forskningsöverbryggande
kurser.

7 Kompletterande utbildning för redan utbildade

SÖ
menar att kompletteringsutbildningen för redan utbildade speciallärare bör
anordnas i anslutning fill den fortbildning som ordnas i anslutning fill gmndskollärarutbildningen.
Länsskolnämnderna i Västernorrlands och Västerbottens län betonar
nödvändigheten av att kommunen lägger upp en fortbildningsplan för nu verksamma
speciallärare. TCO och SFL understryker behovet av kompletteringsutbildning
för redan utbildade speciallärare. Svenska förbundet för specialpedagogik
framhåller nödvändigheten av denna fortbildning.

8 Fortbildning

Alla
som yttrat sig i frågan betonar att det är angeläget med fortbildning. Bland de
lärargmpper som nämns finns lärare i prakfisk-estetiska ämnen, gymnasielärare
och hemspråkslärare.

9 Enstaka kurser

HCK
menar att man bör överväga om inte utbildning för elevassistenter för
ungdomsskola och vuxenutbildning kan anordnas i form av enstaka kurser. Riksförbundet
för rörelsehindrade barn och ungdomar anser att det är lämpligt att anordna en
utbildning av personliga assistenter på enstaka kurser.

10 Utbildning av lärarutbildare

Flertalet
remissinstanser understryker att det är väsentligt med fortbild

ning av läramtbildare. SÖ anser att det bör vara möjligt att koppla samman

läramtbildarnas fortbildning med delar av fortbildningen av lärarutbildare.

SFL, HCK samt SFS betonar att läramtbildarna bör utnyttja möjligheterna

fill skoltjänstgöring. 115

11 Förmåner - Prop.
1988/89:4

Bilaga 2

Merparten av remissinstansema är
positiva fill förslaget om.utbildningsar

vode. • , ,■

Länsskolnämnden
i Örebro län, fiorlbildningsavdelningen vid universitetet i Göteborg, Hörselvårdskonsulenternas
förening och Svenska förbundet för specialpedagogik anser det riktigt att
knyta förmånerna till utbildningsplatser. Sundsvalls kommun anser att medel
bör tillföras anslaget för personalutbildning och lokal skolutveckling för att
en samlad bedömning , skall kunna göras av kommunens totala
personalutbildningsbehov. LR, SL och SFL anser att utbildningen bör ske med oavkortad
lön. Enligt SL och SFL bör också rese- och traktamentsersättning utgå.

12 Dimensionering och lokalisering

UHÄ
tillstyrker i princip förslaget till dimensionering men påpekar att man

snarast bör göra en analys av fortbildningsbehovet. De flesta remissinstan

ser som yttrat sig i denna fråga anser att den föreslagna dimensioneringen

är för låg. Bl.a. har detta befarats av HCK, Synskadades riksförbund,

AMS och Svenska förbundet fiör specialpedagogik. "■■ -

Vad
gäller förslaget till lokalisering är remissopinionen i stort sett posi

tiv. Hörselfrämjandets riksförbund. Hörselpedagogernas förening och ■ ■
'

HCK anser att inriktningen för hörselskadade och döva bör förläggas till

såväl Stockholm som Göteborg. HCK och Föreningen för synhabilitering

anser det väsentligt att synutbildningen koncentreras till Stockholm.

116

Sammanfattning
av Läromedelsöversynens rapporter (Ds Prop.
1988/89:4

1988:22,23 och 24) , Bilaga 3

Läromedelsöversynen
Ds 1988:22 (kap. 1)

En
kartläggning har gjorts av läromedelssituafionen i skolan. I utredarens uppdrag
har ingått att särskilt bedöma lärobokens ställning i dagens skola. Han har
undersökt elevernas tillgång till läroböcker och prövat om dagens , • ' läroböcker
är av önskvärd pedagogisk kvalitet.

Arbetet
har bedrivits under namnet Läromedelsöversynen (U 1987:B). Resultatet har
presenterats i tre rapporter som speglar de olika huvudde-lama i uppdraget. 1
en sammanfattande rapport. Ds 1988:22 Skolböcker 1 - Tillgång och kvalitet,
behandlas de olika huvudfrågorna om litteraturens och läsningens ställning i
skolan, i vilken omfattning eleverna får egna läroböcker som de också får
behålla, granskning av och information om läroböckers kvaUtet samt priser och
konkurrens på läroboksmarknaden.

I
rapporten Ds 1988:23 Skolböcker 2 - 400 klasser i gmndskolan redovisas en
omfattande undersökning i ett riksurval av kommuner, skolor och klasser som
genomförts tillsammans med statistiska centralbyrån (SCB). '

Frågor
om läroböckernas innehåll och kvalitet, bl. a. sett i ett historiskt
perspektiv, får en ingående behandling i rapporten Ds 1988:24 Skolböcker 3 -
Den (o)möjliga läroboken.

Böcker
i skolan (kap. 2) .

Litteraturens
och läsningens betydelse för språklig och personlig utveckling betonas. I
läroplanen för gmndskolan (Lgr 80) framhävs detta i flera avseenden.
Skolöverstyrelsens (SÖ) förslag fill ny kursplan i ämnet svenska innebär en
ytterligare förstärkning av läsning, skrivning och litteratur.

Under
de senaste 15 åren har vi bevittnat en stark utveckling av det

läsfrämjande arbetet i gmndskolan. Biblioteksverksamheten har också

varit föremål för ett stort antal undersökningar och kartläggningar. I rap

porten redovisar utredaren ett antal aktuella exempel. Särskild uppmärk

samhet ägnas åt de insatser som gjorts i Kalmar och Gmms kommuner, två

godaexempelpåen medveten samverkan mellan skola och folkbibibliotek,

där insatser för att nå alla bam och ungdomar sätts i förgmnden. '

Utredaren
pekar på insatser som på ett avgörande sätt kan bidra fill en

utveckling mot en skola där litteraturen och läsningen får en central roll.

För det krävs personalinsatser, lokaler och böcker. Ett sätt att efter lokala

fömtsättningar uppnå högsta möjliga standard är att på olika sätt\$awor<ina

biblioleksresurserna inom kommunen. •

Utredarens
förslag innebär för det första att en bestämmelse om skolbibliotek förs in i
den nya gmndskoleförordning som förbereds inom utbildningsdepartementet.
Bestämmelsen föreslås formulerad på följande sätt. ' '

"Varje
skolenhet skall ha bibliotek och annan utmstning som behövs för en tidsenlig
utbildning."

Utredaren
föreslår vidare att biblioteksverksamheten tydligare lyfts

fram i en ny Ä:MrÄ/7/an/örämnefsvenÄ/:ö. Därvid bör särskilt framhållas de 117

möjligheter till en
förstärkt och utvecklad läsfrämjande verksamhet i sko- Prop. 1988/89:4 lan
som kan åstadkommas genom ett fördjupat samarbete mellan skola och Bilaga 3
folkbibliotek.

För
det tredje bör i kommunens årliga skolplan skrivas in hur arbetet med
litteratur och läsning i skolan skall bedrivas så att det blir möjligt att nå
läroplanens mål. Skolplanen kan bl. a. bygga på de arbetsplaner som upprättats
inom rektorsområdena.

Genom
att i läroplanen för gmndskolan betona nödvändigheten av lokal samverkan över
nämnd- och förvaltningsgränser och i kommunens egen skolplan planera och
genomföra sådan samverkan läggs en gemensam grund för fullföljandet av en av
skolans allra viktigaste uppgifter, nämligen den att skapa ett bestående bok-
och läsintresse hos alla barn.

Läromedel
(kap. 3)

Eleverna
i gmndskolan får i första hand låna sina läroböcker. Skyldigheten att ge
eleverna egna exemplar av vissa gmndläggande läroböcker (gåvoläromedel)
uppfylls i varierad utsträckning av kommunerna. Genom klass-undersökningen är
det nu möjligt att studera omfattning och inriktning.

1
var tredje gmndskoleklass förekommer över huvud taget inte några gåvoböcker. 1
närmare 40% av klasserna får elevema en lärobok som gåva i något ämne och/eller
hjälpmedel såsom ordlista eller kartbok. I återstående 25-30% av gmndskoleklasserna
får elevema gåvoläroböcker i två eller flera ämnen och dessutom ett eller flera
hjälpmedel. Ser vi på situationen stadievis får vi dock en heh annan bild.

Egentliga
läroböcker (basläromedel) förekommer som gåvoböcker i ' första hand på
lågstadiet. I åk I får eleverna för det mesta behålla både läsebok och
mattebok. I å 2 och 3 får man i flertalet klasser bara behålla en av dessa,
vanligen matteboken.

På
mellanstadiet förekommer inga gåvoböcker alls i närmare hälften av klasserna. I
ett mycket litet antal klasser får eleverna behålla sina läroböcker i två
eller flera ämnen. De gåvoböcker som förekommer är främst hjälpmedel typ
ordlista, grammafik, kartbok.

På
högstadiet finns ett mönster ämnesvis. Elevema får normalt inte behålla sina
böcker i svenska, matematik och So-ämnen. I engelska och framför allt i
No-ämnen förekommer å andra sidan en hel del gåvoläroböcker.

Undersökningen
styrker i alla avseenden uppfattningen att eleverna i gmndskolan i alldeles för
liten omfattning får behålla egna läroböcker. Gällande bestämmelse om
gåvoläromedel har i många fall kommit att tolkas alltför restrikfivt.

Kravet
att elevema skall ha tillgång till de läromedel som fordras för

undervisningen är klart preciserat i skollag och skolförordning. När det

gäller skyldigheten att ge eleverna egna exemplar av vissa gmndläggande

läroböcker föreslår utredaren att en ny bestämmelse förs in i den gmnd

skoleförordning som för närvarande utarbetas inom utbildningsdeparte

mentet. Bestämmelsen skall ses som ett komplement fill och ett förtydli- 118

gande av gällande gåvoläromedelsbestämmelse
i läroplanen. Utredaren Prop. 1988/89:4

föreslår följande lydelse. Bilaga 3

"Eleverna
skall som gåva få de basläromedel och väsentliga hjälpmedel som de behöver av
pedagogiska skäl, kan komma att behöva som underlag för fortsatta studier eller
som de i övrigt kan ha särskild nytta av att kunna gå tillbaka till".

Det
bör — enligt utredaren — vara möjligt att som bakgrund och motiv för en sådan
bestämmelse om gåvoläromedel i gmndskoleförordningen ange en ram för en rimlig
nivå, en "gåvoboksnorm" om man så vill. Det kan inte komma i fråga
att i lag eller förordning i detalj ange i vilka ämnen elevema skall få behålla
egna böcker och vilka böcker de skall få behålla i dessa ämnen. Den pedagogiska
frihet som Lgr 80 ger lärare och elever i deras arbete får inte beskäras genom
regler och förordningar om att gåvoböcker skall förekomma enligt en fastställd
lista.

De
normer för ett gåvobokssystem som utredaren föreslår har utrymme för pedagogisk
utveckling och flexibilitet. De utgör inget hinder för pedagogiska
förändringar. De kan tillämpas med hänsyn fill en skolas särart eller inriktning.
Förslaget bygger på diskussioner med ett mycket stort antal lärare och elever.

Det
kan — enligt utredaren — vara lämpligt att ge rekommendationer stadievis. Han
föreslår att eleverna på de olika stadierna tilldelas följande läroböcker som
gåva, med hänsyn tagen till den pedagogik och metodik som fillämpas.

På
lågstadiet får eleven "första läseboken" i' årskurs 1, lärobok eller lämplig
arbetsbok i riiatematik (åk 1-3) samt hembygdsbok i åk 3.

Som
gåvoböcker på mellanstadiet får eleven en svensk ordlista, lärobok och/eller
arbetsbok i engelska (åk 46) samt kartbok och sångbok.

Gåvoböckerna
på högstadiet skall omfatta svensk ordbok, engelsk grammatik och ordbok,
lärobok och/eller arbetsbok i tyska/franska (vid ■ tillval), stadieböcker
eller årskursböcker i So-ämnen (geografi, historia, religionskunskap,
samhällskunskap), kartbok, stadieböcker i No-ämnen (biologi, fysik, kemi,
teknik) samt lärobok i hemkunskap/barnkunskap (åk 9).

Kostnaderna
för en gåvoboksstandard på den nivå utredaren föreslagit är helt avhängig av
nuvarande standard i den enskilda kommunen. I många kommuner finns utrymme för
egna böcker till eleverna inom befintliga anslag, i andra medför en höjd gåvoboksstandard
också en viss ökning av lärobokskostnaderna. För att närmare åskådliggöra
kostnaderna visar utredaren i modellform lärobokskostnaden för en
högstadieelev läsåret 1988/89.

De
rekommendationer stadievis som utredaren förespråkar innebär för det första att
gåvoboksnivån för lågstadiet och mellanstadiet bör kunna upprätthållas med de
anslag klasserna enligt hans undersökning disponerar redan i dag.
Lärobokskostnaden kan beräknas fill 350 kr. per elev för lågstadieeleven och
450 kr. per elev för mellanstadieeleven, dvs.de genomsnittsbelopp
för läroböcker som låg- och mellanstadieklasserna haft att röra sig med läsåret
1987/88.

Med
utgångspunkt från beräkningar av det slag som redovisas i modellen 119

kan en årlig
lärobokskostnad i ämnena svenska, matematik, engelska samt Prop. 1988/89:4

So-
och No-ämnen för en högstadieelev beräknas till drygt 900 kr. Den Bilaga 3

genomsnittliga
merkostnaden för att nå denna nivå kan i mnda tal beräknas

till
500 kr. för en högstadieelev, eller totalt ca 165 milj. kr. för hela riket,

fördelat på två år.
Utslaget per elev i gmndskolan innebär detta en ökning

av läromedelskostnaden
1988/89 med 120 kr. per elev (10%) och med 60

kr. per elev (5%) 1989/90. ,

Många
kommuner har under de senaste åren haft ambitionen att höja läromedelsanslagen.
Då är det också viktigt för kommunerna att kunna få en så god bild som möjligt
av den verkliga kostnadsutvecklingen på tryckta läromedel, för att i
budgetarbetet kunna föra upp realistiska anslag. Utredaren har visat hur
kommunerna i jämförelse med den till statens pris- och kartellnämnd (SPK)
redovisade ge/i(?/M5m'f/%a prisutvecklingen förstärkt sina läromedelsanslag
under perioden 1983—1988. Görs däremot en jämförelse med prisutvecklingen på
de vön/igflre läroböckerna i gmndskolan blir bilden en helt annan. I stället
för en anslagsökning med 2,9% har vi i realiteten fått en anslagsminskning med
5,0% från 1983 till 1988.

Granskning
och kvalitet (kap. 4) .

Debatten
om läroböckernas innehåll och kvalitet har det gemensamt att det finns en
uppfattning om att det går att skriva bättre läroböcker. Däremot är det
knappast möjligt att formulera en allmänt accepterad syn på hur en sådan bättre
lärobok skall se,ut. En av.anledningärna till detta kan vara att olika lärare
har olika krav på låroboken beroende på hur de väljer att lägga upp sin
undervisning.

Det
finns en viss samstämmighet kring några av de brister som alltför

många läroböcker har. Den vanligaste kritiken mot läroböckerna handlar

om att språkbehandligen är torftig, att innehållet är oöverskådligt och

plottrigt, att samspelet mellan bild och text är dåligt, och att resonemang

och förklaringar ofta är alltför rapsodiska och kortfattade. Texten blir,

därmed svårbegriplig, vilket inte sällan beror på en missriktad ambition att

täcka in varje moment i kursplanen. Denna kritik är i sig skäl att ägna

kvalitetsfrågorna ökad uppmärksamhet. .,

På
två områden föreslår utredaren särskilda insatser. Ett sätt att stimulera en
kvalitetsmedveten läroboksproduktion är att uppmärksamma goda idéer och bidra fill
att de förverkligas. Han föreslår därför att särskilda medel anslås för ett
antal arbetsstipendier. Stipendium skall kunna utgå till den som avser att
skriva en lärobok som bättre än de befintliga motsvarar intentionerna bakom
läroplanen. Stipendierna bör fördelas av statens institut för läromedel (SIL)
efter beslut i en särskild expertgmpp.

Varje
arbetsstipendium bör uppgå till ca 100000 kr. För ett inledningsskede beräknar
utredaren två årliga stipendier till en kostnad av 250000 kr., inkl. granskning
och administration.

Det
statliga inslaget vid granskning av läromedel är i dag knutet till SIL,

som fastställer basläromedel, granskar läromedel genom läromedelsnämn- .

den och ansvarar för information till skolorna om läromedel. Nuvarande

läroboksgranskning är emellertid enligt utredarens uppfattning inte ett 120

tillräckligt
bidrag från samhällets sida för att ge konsumenterna den infor- Prop.
1988/89:4

mation de behöver för att göra bra läromedelsval. Han föreslår därför en
Bilaga 3 .

vidgadform av kvalitetsgranskning. - ,,

De
läroböcker som finns på marknaden i ett visst ämne bör granskas i ett

sammanhang. Detta har sin betydelse både för skolstyrelsens antagande av

basläromedel och för läromedelsvalet ute i skola och klass. Ämnesvisa

jämförelser med informativa och motiverade omdömen skulle kunna bli en ..
,

typ
av konsumentupplysning som stimulerar till diskussion och debatt om läroböckernas
kvalitet samtidigt som de vägleder läromedelsvalet.

Det
är naturligt att knyta den nya ämnesgranskningen till SlL:s och läromedelsnämndens
verksamhet. Man bör samtidigt skilja denna konsu-, . mentinriktade form för
granskning från nuvarande objektivitetsgranskning och temagranskning.

SIL:s
ämnesgranskning föreslås få följande utformnjng. För varje äm- ;■ nesområde
tar SIL, i den omfattning som beslutas, initiativ till granskning av samdiga
aktuella läroböcker som av SIL fastställts som basläromedel . för grundskolan
eller gymnasieskolan. Dessa böcker sänds fill 2-4 lektö-. rer.

Utlåtandena
publiceras en gång om året, förslagsvis i januari. SlL:s informationshäften bör
också innehålla hänvisningar till andra omnämnanden i dags- eller veckopress
samt i ämnesföreningarnas tidskrifter. Häftena distribueras till samtliga
skolor. De bör finnas mycket lätt tillgängliga.

Höga
krav bör ställas på informationen i utlåtandena och på de lektorer som skall
bedöma läroböckerna. Lektorerna rekryteras på frilansbasis bland lärare och
andra ämnesspecialister.

SIL
bör ges i uppdrag att förbereda verksamheten med inriktning på start under
läsåret 1989/90. Den årliga kostnaden för bl. a. lektörsarvoden och SlL:s
befattning med ämnesgranskning och information beräknar utredaren till 640000
kr.

Läroboksmarknaden
(kap. 5)

Situationen
på läroboksmarknaden beskrivs med särskild inriktning på prisutveckling och
konkurrens. Redovisningen och slutsatserna bygger på material från SPK och på
utredarens egna bearbetningar av uppgifter från bl.a. klassundersökningen.

Under
1950- och 1960-talen ökade efterfrågan på läromedel i takt med de stora
skolreformerna. I början av 1970-talet bröts trenden. Under 1970-taIet rrimskade
försäljningen av tryckta läromedel med ca 20% räknat i fasta priser. Denna
negativa försäljningsutveckling hejdades i början av 1980-taIet. Under den
senaste femårsperioden har förlagens försäljning, räknat i fasta priser, haft i
stort sett oförändrad omfattning.

Antalet
sålda volymer (exemplar) av läroböcker minskade kraftigt under första hälften
av 1980-talet. Botten nåddes är 1985 då antalet sålda läroböcker kan beräknas
ha uppgått till ca 15 milj. exemplar. För åren 1986 och 1987 kan
läroboksförsäljningen uppskattas till ca 15,2 resp. 15,7 milj. exemplar.

Koncentrationen
på marknaden är stor. De tre största ägargrupperna 121

svarar för drygt 80% av
försäljningen av tryckta läromedel på den svenska Prop. 1988/89:4 marknaden.
I Esseltekoncemen (39% av marknaden år 1986) ingår för- Bilaga 3 lagen
Esselte Studium AB och Almqvist & Wiksell Läromedel AB. Procordia AB (23%)
äger förlaget Liber AB. Bokförlaget Natur och Kultur (19%) drivs som en
stiftelse och äger dessutom Biblioteksförlaget AB.

De
årliga prishöjningarna på läromedel har under perioden 1980—1987 varit avsevärt
högre än vad som motsvaras av inträffade kostnadsökningar. Läromedelspriserna
har under perioden ökat med 92%, vilket t. o. m. är något mer än ökningen av de
allmänna bokpriserna. Konsumentprisema steg under samma tid med 67 %.

SPK
understryker i den promemoria som sammanställts för läromedelsöversynen att
förlagen under en följd av år har höjt sina priser på tryckta läromedel utöver
vad som är kostnadsmässigt motiverat och att de, inför läsåret 1988/89, bmtit
mot normalt prissättningsbeteende i branschen för att i efterhand kompensera
kostnadsökningar som inte är förenliga med riktlinjerna för prisövervakning.

För
att ytterligare illustrera de verkliga prishöjningarna på läroböcker har
utredaren följt prisutvecklingen på de vanligaste och mest sålda fifiarna i ett
antal ämnen. Prishöjningarna ligger för de fem senaste åren 1—2 procentenheter
över de genomsnittliga höjningar förlagen redovisat till SPK. Enligt de
redovisade genomsnittsvärdena skulle priserna på tryckta läromedel
(basläromedel) ha höjts med 47 % sedan år 1983. För konsumenterna, i första
hand kommunema, har priserna i själva verket ökat med 59%. Konkurrensen på
läroboksmarknaden, såväl för varje ämne som för årskurs och stadium, kan
studeras närmare i Skolböcker 2 - 400 klasser i gmndskolan (Ds 1988:23). Som
belysande exempel kan nämnas att i ämnet svenska i åk 2 ger ett förlag ut 64 %
av samtliga läroböcker som används i undervisningen och 91% av de basläromedel
("läseböcker") som finns i klassrummen. I samhällsorienterande ämnen
på högstadiet fillhör 80% av de läroböcker som används i undervisningen en och
samma läroboksserie.

Mot
bakgmnd av denna redovisning av prisutvecklingen på läroböcker och
konkurrenssituationen på marknaden föreslår utredaren att regeringen tar
initiativ till överläggningar med förlagsbranschen om snara åtgärder för att
anpassa lärobokspriserna till den allmänna prisutvecklingen.

Statlig
produktion — produktionsstöd (kap. 6) . .

En
genomgång görs av områden där det råder stor brist på läromedel. Till dessa
områden hör specialundervisning och särskola, minoritets- och in-vandramndervisningen
samt gymnasieskolans mindre specialkurser. Bristen på lexikon och nya
specialordböcker på "de stora skolspråken" påtalas särskilt.

Vid
den årliga budgetprövningen bör erforderliga medel anvisas till SIL,

som har fill uppgift att främja utveckling och produktion av samt utge

information om läromedel inom sådana områden. Hit hör särskilt dataom

rådet för handikappade elever, läromedel för flerhandikappade och vissa

ämnen i gymnasieskolan. 122

En särskild utredare bör
ges i uppdrag att undersöka hur berörda intres- Prop. 1988/89:4 senter —
språkinstitutioner, näringsliv, förlag m.fl. - i bred samverkan Bilaga 3
skall kunna tillgodose behovet av lexika och ordböcker. I uppdraget bör ingå
att klargöra hur verksamheten skall organiseras och finansieras.

123

Innehållsförteckning Prop. 1988/89:4

Proposition.......................................................... 1

Propositionens
huvudsakliga innehåll........................ I

Utdrag ur protokoll vid
regeringssammanträde den 30 juni 1988 3

1
Inledning......................................................... 3

2
En förändrad ansvarsfördelning
och styrning på skolområdet 6

2.1
Ällmänt ..................................................... ... 6

2.2
Principiella utgångspunkter.............................. 7

2.3
En ny modell för styrning av
skolan ................. 9

2.4
Principer för ansvarsfördelning
på skolområdet .. .. 12

2.5
Ökat kommunalt ansvar ................................. .. 16

2.6
En effektivare skolledning ............................. .. 20

2.7
En förändrad roll för SÖ och länsskolnämnderna... 25

2.8
En mer flexibel
personalpolitik ........................ .. 32

2.9
Förstärkt inflytande och
medansvar för elever och föräldrar .. 36

2.9.1
Grundskola ......................................... .. 36

2.9.2
Ökat elevinflytande i
gymnasieskolan och inom vuxenutbildningen 44

2.10
En bättre utvärdering.................................... 46

2.11
Hemställan ............................................... .. 50

3 Utveckling av skolan........................................... 51

3.1 En
ökad valfrihet 51

3.1.1
Ällmänt ................................................ .. 51

3.1.2
Grundskolans val av profil......................... .. 53

3.1.3
Elevers och föräldrars val av
grundskola...... .. 56

3.2
Kultur i skolan ........................................ '... 58

3.3
En bättre samverkan mellan
barnomsorg och skola..... 67

3.3.1
Ällmänt ................................................ .. 67

3.3.2
Samverkan
skola-skolbarnsomsorg ........... .. 69

3.4
Särskilt utvecklingsarbete på gmndskolans
högstadium 72

3.5
Älternafivkurser i engelska och
matematik på gmndskolans högstadium 73

3.5.1
Allmänt................................................. .. 73

3.5.2
Betygsättning m. m................................. .. 74

3.6 Hemställan 75

4 Specialpedagogik i skola
och lärarutbildning .......... .. 76

4.1
Allmänt ..................................................... 76

4.2
Specialpedagogik i skolan................................ .. 76

4.2.1
Utgångspunkter...................................... 76

4.2.2
Specialundervisningens
inriktning ............. . 78

4.2.3
Organiserandet av de
specialpedagogiska insatserna i grundskolan 80

4.2.4
Arbetsenheten och de
specialpedagogiska insatserna ... 81

4.3 Specialpedagogisk
påbyggnadsutbildning............ . 84

4.3.1
Bakgmnd............................................... . 84

4.3.2
Ny specialpedagogisk
påbyggnadsutbildning . 87

4.3.3
Förmåner under
utbildningstiden ............... . 90

4.3.4
Genomförandefrågor................................ . 91

4.4 Hemställan
................................................ . 92

5 Läromedel ...................................................... . 93

5.1
Ällmänt ... ............................................. . 93

5.2
Litteratur och läsning .................................. . 94

5.3
Tillgång till läromedel .................................... 96

5.4
Granskning av läromedel .............................. 98

5.5
Stöd och allmän sfimulans fill
läroboksförfattare .. 100 '2'*

5.1
Läroboksmarknaden ...................................... 101
Prop. 1988/89:4

5.2
Hemställan ................................................ 102

6 Beslut .......................................................... 102

Bilaga
1 Sammanfattning av rapporten (DsU 1986:13) Specialpeda

gogik i skola och lärarutbildning.................... 103

Bilaga 2 Sammanställning
av remissyttranden över rapporten (DsU

1986:13)
Specialpedagogik i skola och läramtbildning 108

Bilaga 3 Sammanfattning
av Läromedelsöversynens rapporter (Ds

1988:22,
23 och 24).................................. 117

NorstedtsTryckeri, Stockholm 1988 125