Prop. 1988/89:86

Regeringens proposition 1988/89:86

med förslag till utlänningslag m. m.

Prop. 1988/89:86

Regeringen
föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av
regeringsprotokollet den 16 mars 1989. På regeringens vägnar

Sten
Andersson

D/Iaj-Lis Lööw

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås en ny utlänningslag som skall ersätta den nuvarande som
är från år 1980. De ändringar som föreslås syftar främst till att åstadkomma en
snabbare och mer rationell beslutsordning.

I
syfte att göra handläggningen av utlänningsärenden snabbare och effektivare
föreslås att de nuvarande bestämmelserna om överlämnande och övertagande av
s.k. verkställighetsärenden upphävs. I stället skafl eventuella
verkställighetshinder beaktas redan när en fråga om avvisning eller utvisning
prövas. Emellertid skall en ny ansökan om uppehållstillstånd kunna behandlas
även om det beträffande utlänningen föreligger ett lagakraftvunnet men ännu
inte verkstäflt beslut om avvisning eller utvisning. En sådan ansökan, som
skall ges in lill invandrarverket, kan dock bifallas medan den avvisade eller
utvisade är kvar i Sverige endast om det framkommer omständigheter som inte har
prövats tidigare och om det föreligger grund för asyl eller andra synnerliga
skäl. Verkets beslut kan inte överklagas. Om det är sannolikt att den nya
ansökan skafl bifallas kan invandrarverket inhibera verkställigheten av det
tidigare beslutet om avlägsnande.

I
lagen föreslås en regel som innebär att muntliga inslag bör användas i större
utsträckning än hittills i asylärenden, också det i syfte att göra
handläggningen snabbare och effektivare.

I
syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar i främst asylärenden
föreslås en regel i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) all
sekretessen också skall gälla för uppgifter som har tagits in i skälen för ett
beslut i ett utlänningsärende. Även delta ändringsförslag, som självfallet
främst har rättssäkerhetsaspekter, får ses som ett led i strävandena att göra
beslutsprocessen mer rationell än för närvarande.

Riksdagen 1988/89. 1 saml Nr 86

För
att åstadkomma en snabbare och mer rationell beslutsordning före- Prop.
1988/89:86 slås också att invandrarverkets beslut att vägra uppehållstillstånd
och arbetstiflstånd skall kunna överklagas tillsammans med ett i samband därmed
fattat beslut om avvisning eller utvisning och att regeringen skall kunna
besluta om sådana tillstånd i de fall då ett avlägsnandebeslut upphävs. Vissa
beslut skall också kunna fattas av överinstans trots att de inte har behandlats
av underinstansen.

Flera
förslag tar sikte på att försöka komma till rätta med ett problem som har ökat
alltmer under senare år, nämligen att utlänningar som kommer lill Sverige
uppger sig sakna både identitetshandlingar och biljetter (den s.k.
dokumentlösheten).

Polisman,
liksom personal vid tullen och kustbevakningen i vissa fall, föreslås sålunda
få befogenhet att i samband med inresekontroll eftersöka identitets- och
resehandlingar genom bl.a. kroppsvisitation i den utsträckning det är
nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet eller resväg till Sverige.

Likaså
föreslås att en utlänning, som är över 16 år, skall kunna tas i förvar redan av
de skälen att antingen hans identitet är oklar vid hans ankomst till Sverige
eller när han därefter ansöker om uppehåflstillstånd eller ett förvarstagande
är nödvändigt för att genomföra en utredning. I det senare fallet får
förvarstagandet dock pågå högst 48 timmar. Även dessa regler har till främsta
syfte att möjliggöra ett snabbare och säkrare utredningsförfarande.

Vidare
föreslås att ägaren eller bmkaren av det fartyg eller luftfartyg som har
transporterat en utlänning tifl Sverige skall i vissa fall och under i princip
obegränsad lid vara skyldig att ta med utlänningen tillbaka eller, om så inte
är möjligt, att stå för kostnaden för dennes resa från Sverige med en annan
transportör. Även här är syftet att genom särskilda kontrollmöjligheter i
förväg bidra lill att senare utredningar om identitet m. m. blir mindre
betungande.

Härutöver
föreslås en rad andra ändringar i gällande regler, vilka tillsammans syftar
till att ge en tydligare och enklare reglering av svensk utlänningsrätt än
hittills.

I
lagen anges att rätt till asyl innebär rätt till uppehållstillstånd samt att
konventionsflyktingar, krigsvägrare och personer med s. k. flyktingliknande
skäl skall ha räll till asyl om inte vissa närmare angivna
undantagssitua-tioner föreligger.

De
materiella reglerna om pass, visering, uppehålls- och arbetstiflstånd

behålls annars i stort sett oförändrade. Användningen av begreppen avvis

ning och utvisning ändras dock i vissa hänseenden. En utlänning, som

kommer till Sverige utan att ha för inresan eller vistelsen erforderliga

tillstånd eller som utan tillstånd stannar kvar när en visering eller uppe-

hållstillståndsfri tid går ut, skall kunna avvisas oberoende av hur lång tid

som gått sedan han anlände. Avvisning skall också kunna ske om en

utlänning nekas inresa efler avlägsnas inom tre månader efter inresan på

grund av alt han t. ex. saknar medel för sitt uppehälle eller kan förväntas

begå kriminella handlingar. Begreppet mv/ot/zi
reserveras i fortsättningen

för avlägsnande av en utlänning som blir kvar i Sverige sedan hans uppe- 2

hållstillstånd
har gått ut eller som har begått brott av en viss svårhetsgrad Prop.
1988/89:86 eller som utgör en risk för rikets säkerhet.

De
nuvarande reglerna om utvisning på grund av asocialitet får ingen motsvarighet
i den nya lagen. Däremot överförs oförändrade reglerna om utvisning på grund av
brott. I den mån del är möjligt skall även en allmän domstol beakta eventuella
verkställighetshinder när en fråga om utvisning prövas.

Polismyndigheten
får enligt förslaget i fortsättningen besluta om avvisning bara om frågan
väcks inom tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och om
utlänningen inte ansöker om asyl. Invandrarverket blir första instans i övriga
ärenden, dvs. alla asylärenden och ärenden där utlänningen har vistats i
Sverige längre tid än tre månader.

Om
det är uppenbart att gmnd för asyl inte föreligger och det står klart att
uppehållstillstånd inte heller kommer att beviljas på någon annan grund, skall
invandrarverket kunna förordna att en avvisning får verkställas utan hinder av
att beslutet inte har vunnit laga kraft. Detta motsvarar i huvudsak de fall där
polismyndigheten i dag får avvisa en asylsökande, s. k. direktavvisning. Beslut
om omedelbar verkställighet skall kunna meddelas senare än tre månader efter
utlänningens ankomst till Sverige bara om det föreligger synnerliga skäl för
det.

Som
en följd av förslaget att samtliga asylärenden i fortsättningen skafl avgöras
av invandrarverket och önskan att åstadkomma en snabbare beslutsordning
föreslås också att invandrarverket och i vissa fafl polismyndigheten i
fortsättningen skall förordna offentligt biträde enligt rättshjälpslagen
(1972:429) i stället för som hittills rättshjälpsnämnderna.

I
propositionen understryks att barn under 16 år även i fortsättningen skall
kunna tas i förvar bara i undantagsfall. Barnens ställning stärks genom att det
i lagen anges, att förvar endast kan komma i fråga om det föreligger en
uppenbar risk för undanhållande och för att därigenom en förestående
verkstäflighet, som inte bör fördröjas, blir äventyrad. Vidare måste det,
liksom hittills, föreligga synnerliga skäl för ett förvarstagande av barnet
eller dess vårdnadshavare, om detta skulle medföra att barnet skiljs från
vårdnadshavaren.

En
del bestämmelser som finns i den nuvarande utlänningslagen föreslås i
fortsättningen bli intagna i särskilda lagar. Detta gäller de s. k. terroristbestämmelserna,
som enligt förslaget sammanförs med lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i
spaningssyfte i vissa fall till en lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd
med internationell bakgrund (terroristlagen), saml bestämmelserna om
anställningstillstånd för utländska sjömän på svenska fartyg i utrikes fart.
Vidare föreslås en rad följdändringar i andra lagar.

Lagstiftningen
föreslås träda i kraft den 1 juli 1989.

Propositionens
lagförslag Prop. 1988/89:86

1 Förslag till

Utlänningslag

Härigenom
föreskrivs följande.

1
kap. Kraven för utlänningars vistelse i Sverige m. m.

Inledande
bestämmelser

1
§ I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige
och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges
också under vilka fömtsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur
landet.

Lagen
skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är
nödvändigt i varje enskilt fall.

Passkrav

2
§ En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass.

Regeringen
får föreskriva undantag från kravet på passinnehav.

Regeringen
eller, efter regeringens bemyndigande, statens invandrarverk föreskriver vilka
handlingar som får godtas som pass. Regeringen föreskriver vidare i vilka fall
svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Viseringskrav

3
§ En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om
inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland,
Island eller Norge. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på
visering.

Krav
på uppehållstillstånd

4
§ En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha
uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Finland,
Island eller Norge.

Regeringen
får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstill-slånd. Regeringen
får också föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare
vistelsetid i Sverige än tre månader.

Krav
på arbetstillstånd

5
§ En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige på gmnd av
anställning här eller utomlands (arbetstiflstånd), om inte utlänningen har
permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island
eller Norge. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på
arbetstillstånd.

2 kap. Närmare om
visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd Prop.
1988/89:86

Visering

1 §
Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss

kortare tid.

Visering
får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfäfle, om inte annat
följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begränsas även i
övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas.

Uppehållstillstånd

2
§ Uppehåflstillstånd innebär
tiflstånd all resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat
uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehåflstiflstånd).

3
§ Enligt bestämmelsema i 3 kap.
skafl en utlänning i vissa fall ges uppehållstillstånd i Sverige.

4§
Uppehållsrillstånd får ges tifl

1. en
utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller

som annars har särskild anknytning till Sverige,

2.
en utlänning som av humanitära
skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller

3.
en utlänning som har fått
arbetstillstånd efler som har sin försörjning ordnad på något annat sätt.

Regeringen
får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.

5 §
Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstill

stånd görs eller prövas, får ansökan inte bifallas.

Detta
gäller dock inte om

1. utlänningen
har rätt till asyl här,

2.
utlänningen skall återförena
sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han
tidigare har sammanlevt med utomlands, efler

3.
det annars finns särskilda
skäl.

Om
utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga
kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om
ansökan gmndar sig på omständigheter som inte har prövats fömt i ärendet om
hans avvisning eller utvisning och om

1.
utlänningen har rätt till asyl
här, eller

2.
det annars finns synnerliga
skäl av humanitär art.

Arbetstillstånd

6 §
Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller

vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

1
fråga om arbetstillstånd tillämpas 5§ första och andra stycket på motsvarande
sätt. Regeringen får meddela ytteriigare föreskrifter om arbetstiflstånd.

Beslutande
myndigheter

7 §
Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas

av statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehåflstiflstånd får

meddelas också av utrikesdepartementet.

Regeringen
och, i den utsträckning regeringen föreskriver, invandrar

verket får ge andra myndigheter rätt att besluta om sådana tillstånd. 5

8 § Att regeringen i
vissa fall kan besluta om tillstånd framgår av 7 kap. Prop. 1988/89:86

5, Il och 16§§.

Återkallelse
av tillstånd

9 §
Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkallas, om

utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse

skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har

inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det.

10
§ Visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd får återkallas, om utlänningen medvetet har lämnat andra
oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit
omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Återkallelse får
även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock
endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige.

11
§ Om utlänningen har rest in i
landet, får ett uppehållstillstånd återkallas

1.
om han inte försörjer sig på
ett ärligt sätt eller bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd
utan att ha sådant tillstånd,

2.
om han på gmnd av ett tidigare
ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att
begå brott i Sverige efler i något annat nordiskt land, eller

3.
om det med hänsyn tifl hans
tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva
sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige efler i
något annat nordiskt land.

Återkallelse
enligt första stycket får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har
varit bosatt här i två år med uppehåflstillstånd.

12
§ Ett permanent
uppehåflstillstånd skall återkaflas om utlänningens bosättning i Sverige
upphör.

13
§ Återkallelse av
uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av statens invandrarverk.
Återkaflelse av visering beslutas av den myndighet som har meddelat viseringen
eller av invandrarverket. Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats
av utrikesdepartementet får återkallas endast av departementet.

3
kap. Asyl

Definitioner

1 §
Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlän

ning därför att

1.
han är flykting,

2.
han är krigsvägrare, eller

3.
han, utan att vara flykting,
inte vill återvända till sitt hemland på gmnd av de politiska förhållandena där
och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

2 §
Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför

det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgmndad

fmktan för förföljelse på gmnd av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en

viss samhällsgmpp eller på gmnd av sin religiösa eller politiska uppfatt-

ning, och som inte kan
eller på gmnd av sin fmktan inte vill begagna sig av Prop. 1988/89:86 detta
lands skydd.

Som
flykting skafl även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner
sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som
inte kan efler på gmnd av sin fmktan inte vill återvända dit.

3 §
Med krigsvägrare avses i denna lag en utlänning som har övergett en

krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i

Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.

Rätten
till asyl

4 §
En utlänning som avses i I § har rätt till asyl.

Asyl får dock vägras om

1. det
av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksam

het eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte

bevilja asyl,

2.
det beträffande en utlänning
som omfattas av 1 § 2 eller 3 finns särskilda skäl att inte bevilja asyl,

3.
uflänningen har rest in från
Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter tifl något av dessa
länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, såvida
det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehåflstillstånd där,

4.
utlänningen i annat fafl före
ankomsten tifl Sverige har uppehåflit sig i ett annat land än hemlandet och, om
han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot
att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att
sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller

5.
utlänningen har särskild
anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4.

Regeringen
får föreskriva undantag från andra stycket 4 för de fall då utlänningens
anknytning tifl Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin
ansökan om asyl prövad här.

När
flyktingskap upphör

5 § En flykting upphör
att vara flykting om han

1.
av fri vilja på nytt använder
sig av det lands skydd där han är medborgare,

2.
efter att ha förlorat sitt
medborgarskap av fri vilja förvärvar det på nytt,

3.
förvärvar medborgarskap i ett
nytt land och får det landets skydd,

4.
av fri vilja återvänder för att
bosätta sig i det land, som avses i 2§, eller

5.
inte längre befinner sig i en
sådan situation att han kan anses som flykting enligt 2 § och därför inte kan
fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd, där han är medborgare eller
där han som statslös tidigare hade sin vistelseort.

Flyktingförklaring

6 §
På begäran av en flykting skall statens invandrarverk antingen i

samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är

flykting (flyktingförklaring).

En
flyktingförklaring skall återkallas av invandrarverket, om det fram

kommer att utlänningen inte längre är att anse som flykting enligt 2§. 7

Resedokument Prop. 1988/89:86

7
§ För flyktingar och slatslösa utfärdar statens invandrarverk en särskild
legitimationshandling för resor utanför Sverige (resedokument) enligt de
föreskrifter som regeringen meddelar.

4
kap. Avvisning och utvisning

Avvisning

1 §
En utlänning får avvisas

1. öm
han saknar pass när pass krävs för inresa eller vistelse i Sverige,

2.
om han saknar visering,
uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller
arbete i Sverige,

3.
om det vid hans ankomst till
Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar
erforderligt tillstånd att resa in dit, eller

4.
om han vid inresan antingen
undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller till
polismyndigheten medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för
rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon sådan omständighet.

Avvisning
enligt första stycket får inte ske av den som vid ankomsten tifl Sverige hade
eller som därefter, under en tid, har haft ett uppehållstillstånd som har upphört
att gälla.

2 §
En utlänning får vidare avvisas

1. om
det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin

vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka,,

samt för sin hemresa,

2.
om han tänker söka sitt uppehäfle
i Sverige eller i något annat nordiskt land och det kan antas att han inte
kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva
sådan verksamhet som kräver arbetstiflstånd utan att ha sådant tillstånd,

3.
om han på grund av tidigare
ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att
begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4.
om det med hänsyn till hans
tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva
sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i
något annat nordiskt land, eller

5.
om det med stöd av lagen
(1971:176) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvisning
kan ske.

En
utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala
utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han
annars beger sig tifl det landet.

Avvisning
enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens
ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering efler
uppehållstillstånd.

Utvisning
när uppehållstillstånd upphört att gälla

3 §
En utlänning får utvisas ur Sverige, om han upphäller sig här efter

del att hans uppehåflstillstånd har löpt ul eller återkallats.

Handläggning
av ärenden om avvisning och utvisning enligt 1 — 3 §§

4 §
Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

i. utlänningen söker asyl här,

2.
.utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här.

3.
utlänningen kan komma att
avvisas med stöd av 2§ andra stycket, Prop. 1988/89:86 eller

4.
utlänningen ulan avbrott har
vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks om hans
avvisning.

I
andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om
polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skafl ärendet
överlämnas till statens invandrarverk.

5
§ Beslut om utvisning enligt
3 § meddelas av statens invandrarverk.

6
§ Om en ansökan om
uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen
befinner sig i Sverige skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller
utvisning, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Utvisning
på grund av brott

7 § En utlänning får
också utvisas ur Sverige,

1.
om utlänningen döms för ett
brott som kan leda tifl fängelse i mer än ett år, eller om en domstol
undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till
för ett sådant brott, eller

2.
om utlänningen döms för ett
brott som kan leda tifl fängelse enligt denna lag eller enligt författningar
som har utfärdats med stöd av lagen, samt omständigheterna vid brottet är
försvårande eller utlänningen under de senaste två åren före brottet har begått
brott av samma slag.

Utlänningen
får dock utvisas endast om det på gmnd av gärningens beskaffenhet och övriga
omständigheter kan antas att han kommer att fortsätta med brottslig verksamhet
här i landet eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar.

8
§ Utvisning på grund av brott
beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

9
§ När en domstol enligt 34 kap.
brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till
förutom utvisning, får domstolen även meddela del beslut beträffande
utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

Vissa
begränsningar för utvisning på grund av brott

10 §
När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7§,

skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt

till hur länge han har vistats i Sverige.

En
utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan
minst två år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst
tre år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för
en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade
varit bosatt här sedan minst två år.

Den
som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som
flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har
begått ett synnerligen grovt brott och del skulle medföra allvarlig fara för
allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske
om han i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara
för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skufle fortsätta
sådan verksamhet här.

En
utlänning som kom till Sverige innan han fyllde femton år och som 9

när åtal väcktes hade
vistals här sedan minst fem år får inte utvisas.

Utvisning av hänsyn till
rikets säkerhet Prop. 1988/89:86

11 §
När det behövs av hänsyn till rikels säkerhet, får regeringen utvisa

en utlänning eller besluta om inskränkningar och villkor i fråga om utlän

ningens vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.

I
ärenden enligt första stycket skall förhandling hållas. Därvid tillämpas
reglerna om förhandling i 6 kap.

Beaktande
av hinder mot verkställighet

12 §
När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas

till om utlänningen på gmnd av bestämmelserna i 8kap. 1 — 4§§ inte kan

sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att

avgörandet verkställs.

I
beslut som meddelas av regeringen eller statens invandrarverk skall ges de
anvisningar i fråga om verkställigheten som denna prövning kan föranleda.

Återtransport
i vissa fall

13 §
Om en utlänning, som enligt ett beslut som har meddelats med stöd

av denna lag bara får uppehålla sig i en viss del av landet ändå uppehåller

sig på en annan plats i Sverige, skall han genom polismyndighetens försorg

föras till en plats där han får vistas.

Förbud
att återvända till Sverige

14 §
När statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning,

får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända

till Sverige utan tillstånd av invandrarverket.

En
dom eller ett beslut om utvisning enligt 7 efler 11 § skall innehålla förbud
för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan
tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken
dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd som överträdelse av förbudet
kan medföra enligt 10 kap. 4§.

Särskilt
tillstånd till kort besök i Sverige

15 §
En utlänning som med stöd av 14§ har förbjudits att återvända tifl

Sverige under en viss tid eller för alltid kan av statens invandrarverk ges

särskilt tillstånd att göra ett kort besök här för synnerligen viktiga angelä

genheter. Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda skäl, ges även på

ansökan av någon annan än utlänningen.

5
kap. Kontroll-och tvångsåtgärder

Kontroll
i samband med inresa och utresa

1
§ Vid inresa eller utresa skall
en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av
föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skafl också lämna
polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar söm är av
betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i
Sverige.

2
§ 1 samband med inresekontroll
får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage,
handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt
för att ta reda på utlän- 10

ningens identitet. Sådan
undersökning får också ske för att ta reda på Prop. 1988/89:86 utlänningens
resväg tifl Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att
resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med
inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i
bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in
i Sverige i strid mot bestämmelsema i denna lag eller i en författning som har
utfärdats med stöd av denna lag.

Om
inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndigheten, kustbevakningen
efler med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, skall pass och andra
handlingar uppvisas för tulltjänstemannen, tjänstemannen vid kustbevakningen
eller passkontrollanten. Dessa har under sådana omständigheter samma
befogenheter som anges i första stycket.

Protokoll
skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har
förekommit vid visitationen.

Omhändertagande
av pass

3
§ Om en utlänning vid ankomsten till Sverige efler därefter ansöker om
uppehållstillstånd, får polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan
identitetshandling i avvaktan på att han får tiflstånd att vistas här eller
lämnar landet.

Omhändertagande
av biljetter

4
§ En utlännings biljett för resan från Sverige får omhändertas av
polismyndigheten i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas i
Sverige eller lämnar landet, om

1. utlänningen
saknar pass, visering, uppehållstillstånd efler arbetstill

stånd när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige, eller

2. utlänningen
kan antas komma att ansöka om uppehåilstillstånd.

Biljetten får omhändertas bara öm det

dels
framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas
här,

dels
finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och
inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

Polismyndigheten
får försöka lösa in biljetten, om den annars' skulle förlora sitt värde. Om
inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ul.

Fingeravtryck
och fotografi

5
§ Polismyndigheten får fotografera en utlänning och ta hans fingeravtryck om

1.
utlänningen inte kan styrka sin
identitet vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om
uppehållstillstånd, eller

2.
del finns fömtsättningar att la
utlänningen i förvar.

Kontroll
under vistelsen i Sverige

6
§ En utlänning som vistas i Sverige är skyldig alt på begäran av en

polisman visa upp sitt
pass eller andra handlingar som visar alt han har

rätt att uppehålla sig i
Sverige. Han är också skyldig att efter kallelse av , ,

polismyndigheten komma
till myndigheten och lämna uppgifter om sin

vistelse här. Om
utlänningen inte gör det, får han hämtas. Om det med . Il

hänsyn tifl utlänningens
personliga förhållanden eller av annan anledning Prop. 1988/89:86

kan antas att han inte
skulle följa kallelsen, får han hämtas utan föregående

kallelse.

Kontrollåtgärder
enligt första stycket får vidtas endast om det finns anledning att anta att
utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns
särskild anledning till kontroll.

6
kap. Särskilda bestämmelser om förvar och uppsikt m. m.

Kvarhållande
för utredning

1 §
För utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med

kallelse eller hämtning enligt 5 kap. 6§ får en utlänning hållas kvar, dock

inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om

inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 §.

Förvar
och uppsikt

Förvar
av vuxna

2 § En utlänning som har
fyllt sexton år får tas i förvar om

1. hans
identitet är oklar vid ankomsten till Sverige efler när han däref

ter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den

identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i

Sverige inte kan bedömas ändå, eller

2.
det är nödvändigt för att en
utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller

3.
det är sannolikt att han kommer
att avvisas efler utvisas enligt 4 kap.

I —
3 eller 11 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om

avvisning eller utvisning.

Beslut
om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med hänsyn till
utlänningens personliga förhållanden efler övriga omständigheter finns
anledning att anta att han annars kommer att håfla sig undan eller bedriva
brottslig verksamhet i Sverige.

Förvar
av barn

3 §
En utlänning under sexton år får tas i förvar endast om det är

sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1—3 eller

II §
eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning

eller utvisning och det

1. finns
en uppenbar risk för att han annars håfler sig undan och

därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas,

eller

2. finns
anledning att anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i

Sverige.

Den
som är under sexton år får inte tas i förvar om det är tillräckligt att han
ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket.

Om
ett bara under sexton år skulle komma att skiljas från sin vårdnadshavare
eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i
förvar får åtgärden vidtas endast om det finns synnerliga skäl.

Begränsning
av tidenförförvar

4 §
En utlänning får inte håflas i förvar med stöd av 2§ första stycket 2

längre tid än 48 timmar.

I
övrigt får en utlänning inte hållas kvar i förvar mer än två veckor, om 12

det
inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning
Prop. 1988/89:86 eller utvisning har meddelats, får en utlänning dock hållas i
förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre
tid.

Uppsikt

5
§ En utlänning som har fyllt sexton år kan, under de fömtsättningar som anges i
2 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är
tillräckligt.

Uppsikt
innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos
polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan
legitimationshandling eller uppfyfla andra särskilda villkor.

Ny
prövning

6 §
Ett beslut om förvar som avses i 4 § andra stycket skall prövas på nytt

senast två veckor eller, om beslut har meddelats om avvisning eller utvis

ning, två månader efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes.

Ett
beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet.

Om
utlänningen håfls kvar i förvar eller fortfarande skafl stå under uppsikt,
skall ny prövning fortlöpande ske inom samma tider.

Om
ny prövning inte sker inom föreskriven tid upphör beslutet om förvar eller
uppsikt att gälla.

7
§ Varje ny prövning av ett
beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Detta gäller även ett beslut
om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra
omständigheter framstår som uppenbart att en sådan saknar betydelse.

8
§ Om det inte längre finns skäl
att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart
upphävas.

Beslutande
myndigheter

9
§ Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ett
ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. I ärenden som
handläggs av regeringen får det statsråd, som har tifl uppgift att föredra
ärenden enligt denna lag, under handläggningen besluta om förvar eller uppsikt.
Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen.
Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

Den
verkställande myndigheten fattar beslut om förvar eller uppsikt, när ett beslut
om avvisning eller utvisning har lämnats tifl myndigheten för verkställighet.

Utan
hinder av första stycket får ett beslut om förvar eller uppsikt meddelas av
statens invandrarverk i ett ärende där.handlingama ännu inte har sänts över
lill regeringen och av en polismyndighet i ett ärende där handlingarna inte har
överlämnats till invandrarverket.

Polismyndigheten
får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning i

förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta

den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke

skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och

denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar

eller uppsikt skall fortsätta att gälla. 13

10 § Om en utlänning som
har tagits i förvar eller står under uppsikt Prop. 1988/89:86

avvisas eller utvisas, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om

utlänningen
fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt. Regeringen får
upphäva beslut om förvar eller uppsikt.

11 §
Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan

på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen

(1984:387).

Om
utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndigheten, kustbevakningen
eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, har
tulltjänstemannen, tjänstemannen vid kustbevakningen eller passkontrollanten
samma rätt att omhänderta en utlänning som polismannen. Omhändertagandet skafl
så skyndsamt som möjligt anmälas tifl en polisman för prövning av om åtgärden
skall bestå.

Bestämmelser
omförhandling

12 §
Förhandling om förvar eller uppsikt skafl hållas inför den myndig

het som beslutar om åtgärden. Denna myndighet får bestämma att för

handlingen i stället skall hållas av en tingsrätt.

Myndigheten
får bestämma att även någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen.
Om förhandflngen inte hålls vid den myndighet som skall besluta om förvar eller
uppsikt, skall, fömtom utlänningen, en representant för myndigheten vara
närvarande.

I
ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som handläggs av
regeringen, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt
denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om
förhandlingen och utse en tingsrätt eller en förvaltningsmyndighet att hålla
den. Därvid gäller andra stycket på motsvarande sätt.

13
§ Utlänningen och andra
personer som skall höras skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen håfls
i förvar, skall den tingsrätt eller förvaltningsmyndighet som håller
förhandlingen besluta om hans inställelse. Har kallelse till förhandlingen
delgetts den som skafl höras minst fyra dagar före förhandlingen och uteblir
den kallade utan att ha anmält laga förfafl, får tingsrätten eller
förvaltningsmyndigheten besluta att han skall hämtas genom polismyndighetens
försorg. Hämtning av någon annan än utlänningen får dock ske endast om det
finns synnerliga skäl.

14
§ Vid förhandlingen skall noga
utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen
skall få tiflfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter
som åberopas i ärendet.

Förhandling
vid tingsrätt skall ske enligt bestämmelsema om bevisupptagning utom
huvudförhandling i brottmål i tillämpliga delar. Utöver vad som följer av 5
kap. 1 § rättegångsbalken får rätten besluta att förhandlingen skall hållas
inom slängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram
uppgifter, för vilka hos domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen
(1980:100).

Förhandling
vid förvaltningsmyndighet skafl ske enligt bestämmelsema om muntlig förhandling
i förvaltningsprocesslagen (1971:291) i tillämpliga delar.

15 §
För inställelsen vid förhandlingen skafl utlänningen få ersättning av

allmänna
medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn 14

till
hans ekonomiska förhållanden, den rid han har vistats i Sverige samt Prop.
1988/89: 86 övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra
personer som på kallelse har inställt sig vid förhandlingen för att höras har
rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med
anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och
uppehälle.

Ersättning
och förskott beslutas av den myndighet eller domstol som håller förhandlingen.

Närmare
bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

7
kap. Överklagande m. m.

Rätten
att överklaga

1 §
Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får

överklagas endast om det anges i detta kapitel.

Regeringen
får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller en utvisning endast i
de fall som anges i detta kapitel.

Beslut
om avvisning och utvisning

Polismyndighetens
beslut

2 §
En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen överkla

gas till statens invandrarverk.

Invandrarverkets
beslut

3 §
Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning

och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller

arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tiflstånd får av utlänningen

överklagas till regeringen.

Beslut
om flyktingförklaring och resedokument

4 §
Statens invandrarverks beslut om flyktingförklaring eller resedoku

ment samt återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas

till regeringen.

Beslut
vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

5 §
När statens invandrarverk eller regeringen fattar beslut i ett överkla

gat ärende om avvisning eller utvisning, får beslut fattas också i fråga om

uppehållstillstånd även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

Regeringen
får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta att
utlänningen skall för viss tid förbjudas att återvända till Sverige, även om
lägre instans inte har meddelat ett sådant förbud.

Invandrarverket och
regeringen får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning
samtidigt meddela sådant beslut angående barn under sexton år som står under
utlänningens vårdnad, även om lägre instans inte har prövat denna fråga. I
ärenden hos regeringen gäller detta dock inte om det för barnet har åberopats
sådana omständigheter som avses i 3 kap. 1 §, såvida det inte är uppenbart att
del inte finns gmnd för asyl.

Beslut att omhänderta
biljett

6
§ En polismyndighets beslut att omhänderta en biljett får av utlänningen
överklagas till kammarrätten.

15

Beslut om förvar Prop. 1988/89:86

7
§ En polismyndighets eller statens invandrarverks beslut om förvar får av
utlänningen överklagas till den kammarrätt som skall överpröva beslut av
invandrarverket. Kammarrättens beslut får överklagas enligt bestämmelserna i
förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Beslut
om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning
till viss tid.

Om
ett beslut om förvar har fatlats av det statsråd som har till uppgift att
föredra ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten på framställning av
utlänningen, om åtgärden skall bestå.

Dom
eller beslut om utvisning på grund av brott

8
§ En dom eller ett beslut om utvisning på gmnd av brott får överklagas enligt
vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Beslut
om ersättning m. m.

9
§ En förvaltningsmyndighets beslut

1. om
ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

2.
att avvisa ombud eller biträde,
eller

3.
i en jävsfråga,

får
överklagas ulan samband med ärendet i övrigt. Beslut om ersättning överklagas
till kammarrätten.

Omprövning
av invandrarverkets beslut

10 §
Finner statens invandrarverk att ett beslut som verket har meddelat

som första instans är oriktigt på gmnd av nya omständigheter eller av

någon annan anledning, skall verket ändra beslutet om del inte blir till

nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen.

Omprövning
får ske även om beslutet överklagas till regeringen. Sedan invandrarverket har
överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt
beslut bara om regeringen begär yttrande från verket.

Överlämnande
av ärenden till regeringen

11 §
Statens invandrarverk får överlämna ett ärende till regeringen för

avgörande, om verket anser att särskilda skäl motiverar detta. Invandrar

verket skall då bifoga eget yttrande i ärendet.

Nöjdförklaring

12
§ En utlänning som har rätt att
överklaga ett beslut om avvisning eller en dom eller ett beslut om utvisning
kan förklara att han avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen
(nöjdförklaring).

13
§ Nöjdförklaring avges inför

1.
den myndighet som har meddelat
beslutet eller domen,

2.
polismyndighet som inte har
meddelat beslutet, eller

3.
styresmannen vid en
kriminalvårdsanstalt eller föreståndaren för ett häkte eller den som tjänstgör
i stället för styresmannen eller föreståndaren.

Nöjdförklaringen
får dock avges inför en annan myndighet än den som 16

har meddelat beslutet
eller domen bara i vittnes närvaro och om den som Prop. 1988/89:86 tar emot
förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett
bevis om vad avgörandet innehåller.

14
§ En nöjdförklaring kan inte alertas. Om utlänningen har överklagat beslutet
eller domen när nöjdförklaringen avges, skall hans överklagande i fråga om
avvisning eller utvisning anses återkallat genom nöjdförklaringen. Om
utlänningen ansökt om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, resedokument,
flyktingförklaring eller främlingspass skall ansökningen anses återkallad genom
nöjdförklaringen.

Upphävande
av avvisnings- och utvisningsbeslut i vissa fall

15 §
Om statens invandrarverk efter omprövning eller på grund av en ny

ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upp

häva ett beslut om avvisning eller utvisning. Meddelar invandrarverket ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning

eller utvisning, får detta inte verkställas medan tillståndet gäller.

Invandrarverket
får dock inte

1.
upphäva en domstols dom eller
beslut om utvisning,

2.
upphäva regeringens beslut om
utvisning enligt 4 kap. 11 §, eller

3.
meddela uppehåflstillstånd för
den som har utvisats genom en sådan dom eller ett sådant beslut.

16 §
Om regeringen finner att en dom efler ett beslut om utvisning på

grund av brott eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 § inte kan

verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte

längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller delvis.

Om
domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses i första
stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av
regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.

8
kap. Verkställighet Hinder mot verkställighet

Riskför
dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr

1
§ En avvisning eller en utvisning får aldrig verkställas till ett land om det
finns grundad anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att
straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr och
inte heller lill ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare lill
ett land där han skulle vara sådan i fara.

Risk
för förföljelse

2
§ När en avvisning eller en utvisning skall verkställas, får utlänningen inte
sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse och inte
heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett
land där han löper risk för förföljelse.

En
utlänning får dock sändas till ett land som avses i första stycket, om

det inte går att sända honom tifl något annat land och utlänningen genom

ett synnerligen grovt brott har visat att del skulle vara förenat med allvar

lig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige. 17

2
Riksdagen 1988/89. 1 saml Nr 86

Detta
gäller inte om den förföljelse som hotar honom i det andra landet Prop.
1988/89:86 innebär fara för hans liv eller annars är av särskilt svår
beskaffenhet.

Likaså
får utlänningen sändas till ett land som avses i första stycket, om han har
bedrivit verksamhet som har inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns
anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här och han inte
kan sändas till något annat land.

Särskilda
hinder ifråga om krigsvägrare m.fl.

3
§ En krigsvägrare får inte, om
det inte finns särskilda skäl, sändas till ett land där han riskerar att sändas
till en krigsskådeplats. Samma hinder gäller i fråga om länder i vilka han inte
är skyddad mot att sändas vidare till ett land, där han löper denna risk.

4
§ En utlänning som avses i 3
kap. I § 3 får inte sändas lill sitt hemland eller till ett land, där han
riskerar att sändas vidare till hernlandet, om han har synnerliga skäl mot
detta.

Vart
verkställigheten skall ske

5 §
Om det inte finns hinder mot verkställigheten enligt 1 — 4§§, skall en

utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om

möjligt, till del land från vilket han kom lill Sverige.

Kan
verkställigheten inte genomföras på det sätt som anges i första stycket eller
finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något
annat land,

6 §
Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett

luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för

att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får han föras tillbaka till

della eller sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma

ägare eller brukare (transportören). Om det är nödvändigt att bevaknings

personal följer med skall även den ges plats på fartyget eller luftfartyget.

Vägrar
befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller
bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga honom vite.

Första
stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit
utlänningen inte får sändas enligt I —4§§.

Verkställighet
av icke lagakraftvunna beslut

7 §
En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om

det har överklagats.

Statens
invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkställas fastän
beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

Verkställighet
fär också ske om utlänningen har avgett nöjdförklaring beträffande en domstols
dom eller beslut om utvisning på grund av brott och åklagaren medger det.
Verkställighet av utvisningen får dock inte ske förrän en ådömd fängelsepåföljd
har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över lill ett annat
land.

8 §
Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning

får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkstäl

lighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och all

uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. 18

Beslut om omedelbar
verkstäflighet får meddelas senare än tre månader Prop. 1988/89:86 efter
utlänningens ankomst till Sverige bara om synnerliga skäl talar för detta.

Avbrytande
av verkställigheten (inhibition)

9 §
Om en utlänning har överklagat ett beslut om avvisning med förord

nande om omedelbar verkställighet enligt 8 §, skall statens invandrarverk

pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibi

tion). I samband med omprövning av ett avvisningsbeslut med ett sådant

förordnande skall invandrarverket pröva om inhibition skall meddelas.

10 §
Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från en utlän

ning som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga

kraft, får statens invandrarverk besluta om inhibition av det tidigare

meddelade beslutet.

Regeringen
får, vid prövning av en fråga om upphävande av en domstols dom eller beslut om
utvisning eller vid omprövning av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 §,
besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

Om
det finns särskilda skäl, får invandrarverket också i andra fall än som angetts
i första stycket besluta om inhibition.

Verkställande
myndighet

11
§ Ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av polismyndigheten
eller, i fråga om beslut av regeringen, någon annan myndighet som regeringen
bestämmer.

Tidpunkten
för verkställighet

12
§ En polismyndighets beslut om avvisning, statens invandrarverks beslut om
avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet, domstols dom eller
beslut om utvisning samt regeringens beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 §
skall verkställas snarast möjligt.

I
andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats
lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet
inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms
i beslutet.

Om
utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med
säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet
inom denna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart del kan
ske.

Underrättelse
om hinder mot verkställighet

13
§ Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan
genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta
statens invandrarverk om detta. Invandrarverket får i ett sådant fall besluta
i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Om
verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund

av brott, skall invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till regering

en för prövning om verkställigheten inte kan genomföras. 19

När ett beslut skall anses
verkställt Prop. 1988/89:86

14
§ Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om
utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Preskription

15
§ Ett beslut om avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av allmän
domstol, upphör att gälla, om det inte har verkställts inom fyra år från det
att beslutet vann laga kraft.

Om
en utlänning inte har kunnat anträffas för verkställighet av ett beslut enligt
första stycket inom fyraårstiden, och frågan om verkställighet fortfarande får
ske kommer upp därefter, skall beslutet anses verkställt enligt 14 § inom
fyraårstiden, om inte annat visas.

Ny
verkställighet

16
§ Om en utlänning som har avvisats eller utvisats med förbud att återvända ändå
återkommer tifl Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök
här enligt 4kap. 15§ eller stannar kvar här efter det att giltighetstiden för
ett sådant särskilt tiflstånd har gått ut, skafl beslutet verkställas på nytt.

9
kap. Kostnadsansvar

Utlänningens
ansvar för resekostnader

1
§ Om en utlänning avvisas eller utvisas, är han skyldig att betala kostnaden
för sin egen resa till den ort dit han sänds eller åläggs att resa genom en
myndighets försorg.

Detsamma
gäfler när en utlänning som bara får vistas i en viss del av Sverige, genom
polismyndighetens försorg förs tiflbaka tifl en plats där han får vistas.

Transportörens
kostnadsansvar

2 §
Om en utlänning som har kommit tifl Sverige med ett fartyg eller ett

luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för

att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är transportören skyldig att

ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige samt för

resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som

behöver följa med.

Denna
skyldighet kan transportören helt eller delvis befrias ifrån, om

1.
han visar att han har haft
skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige,
eller

2.
det med hänsyn till kostnadens
storlek efler av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut
kostnaden.

3 §
Om en utlänning, som är anställd ombord på ett fartyg eller ett

luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller

luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sverige

och avvisas, är fartygets eller luftfartygels ägare eller bmkare skyldig att

svara dels för de kostnader för hans uppehälle som uppstår för de närmaste

tre månaderna, dels för hans utresa ur Sverige. Har fartyget eller luftfarty

get utländsk ägare eller bmkare, är befälhavaren skyldig att på dennes

vägnar
svara för dessa kostnader, om det inte är uppenbart oskäligt. 20

10 kap. Påföljder för
brott Prop. 1988/89:86

Straffansvar

1 §
Till böter döms

1. en
utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd

och utan alt inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en
utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som

kräver arbetstiflstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

Till
böter eller, när omständighetema är försvårande, fängelse i högst ett år döms
den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet
arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller 7-8§§.

2 §
Till böter eller, när omständighetema är försvårande, fängelse i högst

sex månader doms

1. en
utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha

pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestäm

melserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2.
den som inte gör anmälan som
föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

3.
den som i en anmälan eller ett
ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats
med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter
att tala om något förhållande av betydelse,

4.
den som hjälper en utlänning
att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en
författning som har utfärdats med stöd av lagen.

För
försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 4 döms till
ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

3 §
Till fängelse i högst ett år eller, när omständighetema är mildrande,

till böter döms

1. den
som försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning som

har meddelats enligt 4 kap. 11 §,

2.
den som genom att dölja en
utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet
av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gämingen har skett i
vinningssyfte,

3.
en utlänning som överträder
föreskrifter som har meddelats enligt denna lag eller enligt en författning som
har utfärdats med stöd av denna lag och som innebär skyldighet för honom att
endast vistas inom en viss del av landet.

4 §
Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en

utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut

om utvisning enligt 4 kap. 7 eller 11 § inte har haft rätt att återvända hit.

Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

I
ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om
det är påkallat från allmän synpunkt.

5
§ Till fängelse i högst två år
eller, när omständighetema är mildrande, till böter döms den som i
vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att
främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som
krävs för inresa i Sverige.

6
§ Ersättning som har lämnats
till den som har begått brott enligt 3 § 2 21 eller 5 § skall förklaras förverkad, om det inte
är uppenbart oskäligt.

Avgifter Prop. 1988/89:86

7 §
En fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän

denne inte har arbetstillstånd skall, oavsett om ansvar utkrävs enligt 1 §

andra stycket, betala en särskild avgift.

För
varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det
basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när
överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre
månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet.
Avgiften får minskas efler efterskänkas, om särskilda omständigheter talar för
det.

8 §
Frågor om påförande av avgift enligt 7§ prövas av allmän domstol

efter ansökan, som skall göras av aflmän åklagare inom två år från det att

överträdelsen upphörde. 1 fråga om sådan talan tillämpas bestämmelsema

i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straffan

böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål på motsvarande sätt.

När fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte

påföras. Avgiften tillfaller staten.

Avgiften
skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann
laga kraft. En upplysning om detta skafl tas in i beslutet. Om avgiften inte
betalas inom denna tid, får den tillsammans med restavgift, som beräknas enligt
58§ 1 mom. uppbördslagen (1953:272), drivas in på det sätt som enligt nämnda
lag gäller för indrivning av skatt. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas
när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

11
kap. Vissa bestämmelser om handläggningen

Muntlig
handläggning i asylärenden

1 §
I ett asylärende vid statens invandrarverk skall det ingå muntlig

handläggning det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt

främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även

annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning

skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd.

Invandrarverket
får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid
handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas därvid enligt vad som
föreskrivs i 6 kap. 15 § andra stycket.

Parts
rätt att få del av uppgifter

2 §
Bestämmelserna i 17§ förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en

part att få del av uppgifter tiflämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat

uppehållstiflstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppe

hållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Motivering
av beslut

3 §
Bestämmelserna i 20§ förvaltningslagen om motivering av beslut

tillämpas inte beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstill

stånd och arbetstiflstånd.

Statsråds
beslut om inhibition

4 §
När ett ärende enligt denna lag skafl prövas av regeringen får, för

tiden till dess regeringen avgör ärendet, det statsråd som har till uppgift att

föredra
dessa ärenden besluta om inhibition av avvisning efler utvisning. 22

Tolkersättning Prop. 1988/89:86

5 §
Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför

en förvaltningsmyndighet eller domstol har rätt att av allmänna medel få

arvode samt ersättning för kostnader och tidsspillan, om inte uppdraget

har fullgjorts i tjänsten.

Frågan
om ersättning prövas av den domstol eller myndighet som handlägger ärendet.

Närmare
bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer.

Skyldighet
att lämna uppgifter

6 §
Socialnämnden skall på begäran av regeringen, statens invandrar

verk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personli

ga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd

eller för verkstäflighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Om
utlänningen i ett ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin psykiska eller
fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndighet
som handlägger ärendet lämna upplysningar som kan vara av betydelse för att
bedöma uppgifterna i intyget.

Yttrande
i ärenden om arbetstillstånd

7 §
Vid handläggning av frågor om arbetstillstånd som har principiell

betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och

arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

12
kap. Särskilda bemyndiganden

Anmälningsskyldigheter
m. m.

1
§ Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, meddela
föreskrifter om

1. skyldighet
att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige,

2. sådana
inskränkningar angående utlänningars rätt att vistas inom

vissa områden eller vara anställda i ett-visst företag eller i företag av ett

visst slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet.

Diplomatpersonal
m. fl.

2
§ I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är
anstäflda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och betjäning
liksom beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag endast i den
utsträckning som regeringen föreskriver.

1
fråga om andra utlänningar, vilka är berättigade till förmåner enligt lagen
(1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, iakttas de inskränkningar
som följer av 2 — 5 §§ i den lagen.

Hemsändande
för vård m. m.

3
§ Regeringen får meddela föreskrifter om hemsändande av utlänning

ar, som inte är flyktingar och som har tagils om hand enligt lagen

(1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen

(1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall eller 35 § 23

lagen (1967:940) angående
omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda Prop. 1988/89:86 jämförd med
6§ lagen (1985:569) om införande av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om
psykiskt utvecklingsstörda m. fl.

Efter
avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regeringen föreskriva
avvikelser från bestämmelserna i denna lag samt meddela de föreskrifter i
övrigt som behövs för tillämpning av avtalet.

Krig
och krigsfara m. m.

4 §
Regeringen får meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller

under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller

av krigsfara som Sverige har befunnnit sig i, i fråga om utlänningars

1. inresa
och vistelse i landet,

2.
utresa ur landet,

3.
rätt att ha anställning efler
offentligt förtroendeuppdrag här,

4.
avlägsnande från landet samt

5.
omhändertagande i anstalt eller
förläggning.

5 §
En föreskrift enligt 4 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fafl än då

Sverige är i krig skall underställas riksdagen inom en månad från ikraftträ

dandet. Om riksmöte inte pågår då, räknas tiden från början av nästa

riksmöte.

Föreskriften
upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om
riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag då underställningen
skedde.

1. Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1989, då utlänningslagen

(1980:376) skafl upphöra att gälla.

2.
Om ett ärende om avvisning
eller utvisning på annan gmnd än brott har inletts före ikraftträdandet, skall
i det ärendet beslut i frågan om avvisning eller utvisning fattas med
tillämpning av äldre bestämmelser.

3.
Om ett ärende om verkställighet
av ett beslut om avvisning eller utvisning har inletts före ikraftträdandet,
tillämpas i det ärendet äldre bestämmelser i fråga om verkställigheten. För
utlänningen gäller i sådant fall inte 2 kap. 5 § tredje stycket.

4.
Om det i lag eller annan
författning förekommer uttrycken förpassning eller förvisning, skall därmed
avses utvisning enligt 4 kap. 3 § resp. 7 § i nya lagen.

5.
Vid tillämpning av 10 kap. 3 §
1 och 3 samt 4 § likställs med beslut om utvisning eller föreskrift som där
nämns motsvarande beslut efler föreskrift enligt äldre lag.

6.
Om det i en lag eller i en
annan författning hänvisas till en föreskrift, som har ersatts genom en
bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

24

2 Förslag
till Prop. 1988/89:86

Lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med
internationell bakgrund (terroristlagen)

Härigenom
föreskrivs följande.

1 §
En utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns

gmndad anledning att anta att han tillhör efler verkar för en sådan organi

sation eller gmpp som avses i andra stycket och om det dessutom med

hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet eller i övrigt

föreligger fara för att han här i landet medverkar till sådana handlingar som

avses i det stycket.

I
första stycket avses en organisation efler gmpp som, med hänsyn till vad som är
känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot
eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gämingar här i landet.

Avvisning
skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så snart som möjligt efter
ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankomsten.

2 §
Uppkommer fråga om att en utlänning som kommer till Sverige skall

avvisas, skall polismyndigheten genast överlämna ärendet till regeringens

avgörande. I sådana ärenden skall förhandling hållas. Yttrande skall in

hämtas från statens invandrarverk, om det inte möter hinder på gmnd av

att ärendet är synnerligen brådskande. Regeringen får dock utan föregåen

de förhandling eller hörande av invandrarverket besluta att inte avvisa

utlänningen.

Regeringen
får meddela närmare föreskrifter med riktlinjer för polismyndigheternas
prövning av frågan om ett ärende skall överlämnas till regeringens avgörande.

3 §
En utlänning får utvisas ur landet, om det föreligger sådana omstän

digheter som anges i 1 § första stycket men enligt tredje stycket avvisning

inte kan ske.

Beslut
om utvisning enligt första stycket meddelas av regeringen. 1 sådana ärenden
skall förhandling hållas. Yttrande skall inhämtas från statens invandrarverk,
om det inte möter hinder på gmnd av att ärendet är synnerligen brådskande.

4
§ Beslut om avvisning eller
utvisning skafl förenas med förbud för utlänningen att återvända tifl Sverige.
Därvid tillämpas bestämmelsema i 4kap. 14§ andra stycket utlänningslagen
(1989:000) på motsvarande sätt.

5
§ I ärenden om avvisning eller
utvisning enligt denna lag får det statsråd som har till uppgift att föredra
ärenden enligt denna lag, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer,
besluta om förhandling och bestämma om andra än utlänningen skall höras.
Förhandlingen skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl
talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan domstol eller vid en
förvaltningsmyndighet.

6
§ Den domstol eller myndighet
som håller förhandlingen skall uppdra åt rikspolisstyrelsen eller en
polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid
förhandlingen.

25

7 § Utlänningen och
andra personer som skall höras, skafl kallas till Prop. 1988/89:86

förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den domstol eller

förvaltningsmyndighet som håfler förhandlingen besluta om hans inställel

se. Har kallelse till förhandlingen delgetts den som skafl höras minst fyra

dagar
före förhandlingen och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall, får
domstolen eller förvaltningsmyndigheten besluta om hämtning genom
polismyndighetens försorg. Hämtning av någon annan än utlänningen får docic
ske endast om det finns synnerliga skäl.

8 §
Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan

inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle, att ange sin

ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ären

det.

I
fråga om förhandUng vid aflmän domstol skall, i den mån annat inte följer av 5
- 7 samt 9 och IO §§, i tillämpliga delar gälla bestämmelsema om
bevisupptagning utom huvudförhandling i brottmål. Utöver vad som följer av 5
kap. 1 § rättegångsbalken får rätten förordna att förhandlingen skafl hållas
inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att
förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i
sekretesslagen (1980:100).

Förhandling
vid förvaltningsmyndighet eller allmän förvaltningsdomstol skall, om annat
inte följer av 5-7 samt 9 och 10§§, ske med iakttagande i tillämpliga delar av
som föreskrivs om muntlig förhandling vid sådan domstol.

9 §
För inställelse vid förhandlingen skafl utlänningen få ersättning av

allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn

till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i landet samt

övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra
personer som på kallelse har instäflt sig vid förhandlingen har rätt till
ersättning av aflmänna medel för kostnad och tidsspillan med anledning av
inställelsen. Förskott får beviljas pä ersättning för resa och uppehälle.

Den
som är allmänt ombud eller tolk har rätt att av aflmänna medel få arvode samt
ersättning för kostnader och tidsspillan, om inte uppdraget har fullgjorts i
tjänsten.

10
§ Frågan om ersättning efler
förskott prövas av den domstol eller förvaltningsmyndighet som håller
förhandlingen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

11
§ En förvaltningsmyndighets
beslut om ersättning enligt 9 § får överklagas till kammarrätten.

12
§ En utlänning får tas i förvar
om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt denna lag
eller beslut härom föreligger och det skäligen kan antas att han annars kommer
att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller om hans
identitet är oklar. Är utlänningen under sexton år, får han inte utan
synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller, om de
är flera, en av dem.

Under
de fömtsättningar som anges i första stycket kan en utlänning ställas under
uppsikt, om detta är tillräckligt. Beträffande uppsikt gäller 6 kap. 5 §
utlänningslagen (1989:000) i tillämpliga delar.

26

13 § Även om de i 12 §
angivna fömtsättningarna inte föreligger, får en Prop. 1988/89:86

polismyndighet ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt

när
fråga om avvisning skall överlämnas till regeringen enligt 2§ eller när det
uppkommer fråga om att utvisa utlänningen enligt 3 §.

Beslut
med stöd av första stycket skafl anmälas till regeringen. Det statsråd som har
till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om
åtgärden skall bestå.

14
§ När regeringen har beslutat
om avvisning eller utvisning enligt dennalagmendet möter hinder som anges i 8
kap. 1—4 §§ utlänningslagen (1989:000) mot att verkställa beslutet eller
beslutet av annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen
förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition). Avvisnings-
eller utvisningsbeslutet samt förordnandet om inhibition skall prövas på nytt
när det finns skäl lill detta.

15
§ När fråga uppkommer om hinder
mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag,
får det statsråd som har tifl uppgift att föredra sådana ärenden besluta att
verkstäflighet inte skall ske innan regeringen har avgjort ärendet. Ett sådant
beslut får även fattas av statens invandrarverk. Verket skall då genast
underrätta regeringen och anmäla ärendet, om det ännu inte har kommit under
regeringens prövning.

16
§ Ett beslut om avvisning efler
utvisning skall verkställas så snart det kan ske. Verkställigheten ankommer på
polismyndighet. Regeringen får dock förordna att verkställigheten skall ske
genom annan myndighets försorg.

17
§ Skall ett av regeringen
meddelat beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag på gmnd av
förordnande enligt 14 § inte verkstäflas, tillämpas 19 - 22 §§ beträffande
utlänning som avses med beslutet. Regeringen får besluta om sådana åtgärder som
anges i 4 kap. 11 § första stycket utlänningslagen (1989:000) för utlänningens
vistelse i landet.

Har
enligt utlänningslagen meddelats beslut i andra fafl än sådana som avses i
första stycket om avvisning eller utvisning och kan beslutet inte verkställas, får
regeringen, om sådana omständigheter föreligger beträffande utlänningen som
avses 1 §, förordna att 19 —22§§ skall tillämpas och besluta om sådana åtgärder
som sägs i första stycket.

Innan
beslut om åtgärder meddelas skall förhandling håflas. Därvid tillämpas reglema
om förhandling i 5 -11 §§.

18
§ I ärende enligt denna lag
gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i 4 kap. 12,13 och 15 §§, 5
kap. 5 §, 6 kap. 4 § andra stycket och 6-15§§, 7kap. 7och9§§, 8kap. 1-6, 14 och
16§§, 9 kap. l-3§§samt 11 kap. 5 och 6§§ utlänningslagen (1989:000).

19
§ Om det är av betydelse för
att utröna om en organisation eller gmpp som avses i 1 § andra stycket
planlägger eller förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för
politiska syften, får en utlänning som avses i 17§, underkastas husrannsakan,
kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av en sådan utlänning får också tas
fingeravtryck och fotografi.

Förordnande
om åtgärd enligt första stycket meddelas av polismyndig

het. I fråga om sådan åtgärd gäller i övrigt bestämmelserna i 28 kap.

rättegångsbalken i tillämpliga delar. 27

20 § För ändamål som
avses i 19 § första stycket kan rätten, om det finns Prop. 1988/89:86

synnerliga skäl, meddela polismyndighet tiflstånd att ta del av samtal till och

från
telefonapparat, som innehas eller av annat skäl kan antas komma att begagnas av
en utlänning som avses i 17 §.

Rätten
kan för ändamål som avses i 19§ första stycket, om det finns synnerliga skäl,
även meddela polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller
granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller
paket som har ställts tifl eller avsänts från utlänning som avses i I7§, och
som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller
som finns hos post-, telegraf-, jämvägs- eller annan befordringsanstalt.

1
tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna, att i tillståndet
avsedd försändelse, som ankommer till befordringsanstalt, skall kvarhållas till
dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall
innehålla underrättelse att meddelande om åtgärden inte får utan tillstånd av
den som har begärt åtgärden lämnas avsändaren, mottagaren eller annan.

21 §
Tillstånd som avses i 20 § skafl meddelas att gälla för viss tid som

inte överstiger en månad. Tiden räknas vid tiflstånd till telefonavlyssning

från den dag tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare och i övriga

fafl från den dag tillståndet meddelades.

Frågan
om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen.
Rättens avgörande sker genom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i
verkställighet. I fråga om förfarandet skall också bestämmelsema i
rättegångsbalken om förfarandet vid rättens prövning av fråga som under
fömndersökning i brottmål uppkommit om åtgärd enligt 27 kap. 16 § nämnda balk
tiflämpas.

22 §
Uppteckning som har gjorts vid telefonavlyssning får inte granskas

av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Inne

håller uppteckningen något som inte är av betydelse för det ändamål som har

föranlett avlyssningen, skall den i sådan del efter granskningen omedelbart

förstöras.

Försändelse
eller annan handflng som omfattas av tillstånd enligt 20 § får inte närmare
undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen,
polismyndighet eller åklagare. Sådan handling skall undersökas snarast möjligt.
När undersökningen har slutförts, skall försändelse som finns hos
befordringsanstalt tiflställas den till vilken försändelsen är ställd och
annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om inte
beslag sker enligt därom gällande bestämmelser.

23 §
Till fängelse i högst ett år eller, när omständighetema är mildrande,

till böter döms

1.
den som hjälper en sådan
utlänning som avses i 1 § att komma in i Sverige,

2.
den som försöker hindra
verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag eller

3.
en utlänning som bryter mot en
sådan föreskrift som har meddelats enhgt 17§.

För
försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 1 döms till
ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

24 §
Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms

en
utlänning som uppehåller sig i Sverige, fast han enligt ett verkställt 28

beslut om avvisning eller
utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att Prop. 1988/89:86
återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att
undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2§ utlänningslagen (1989:000).

I
ringa fafl skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om
det är påkallat från allmän synpunkt.

Denna
lag träder i kraft den 1 jufl 1989, då lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i
spaningssyfte i vissa fall skall upphöra att gälla.

Bestämmelserna
i 17§ första stycket tillämpas även när regeringen enligt 73§ utlänningslagen
(1980:376) eller 8§ lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av
vissa våldsdåd med internationell bakgmnd eller 51 § tredje stycket
utlänningslagen (1954:193) har förordnat att avvisnings- efler
utvisningsbeslut ej skall verkställas. Bestämmelsema i I7§ andra stycket är
tillämpliga också när beslut om avvisning eller utvisning har meddelats enligt
utlänningslagen (1980:376) och när beslut om avvisning, förpassning,
förvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen (1954:193).

Vid
tillämpning av 23 § första stycket 2 och 24 § första stycket likställs med
beslut om avvisning eller utvisning som där avses motsvarande beslut enligt
äldre lag. Med föreskrift enligt 23 § första stycket 3 likställs motsvarande
föreskrifter som meddelats enligt äldre lag.

Om
det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift som har
ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya
bestämmelsen.

29

3 Förslag till Prop. 1988/89:86

Lag om tillstånd för anställning på fartyg Härigenom föreskrivs följande.

1 §
En utlänning skall ha tillstånd för att ha anställning som avser

befattning på svenskt fartyg i utrikes trafik (anställningstillstånd) om inte

utlänningen har permanent uppehåflstillstånd i Sverige eller är medborga

re i Danmark, Finland, Island efler Norge.

Regeringen
får föreskriva andra undantag från kravet på anslällninglill-stånd.

2
§ Anställningstillstånd ges för
tjänstgöring i en befattning på ett visst fartyg efler vissa fartyg eller på
fartyg som tillhör ett visst rederi. Tillstån-del får förenas med de villkor
som behövs.

3
§ Anställningstillstånd ges av
arbetsmarknadsstyrelsen. Tiflstånd får dessutom ges

1.
av den sjömansförmedling, som
utses av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, och

2.
av de svenska
utlandsmyndigheter som utrikesdepartementet bestämmer.

Arbetsmarknadsstyrelsen
får återkalla ett anställningstillstånd om utlänningen medvetet har lämnat
oriktiga uppgifter eller svikligen har förtigit vissa omständigheter eller om
det i övrigt föreligger särskilda skäl.

4
§ Den som har en utlänning i
sin tjänst trots att utlänningen inte har föreskrivet anställningstillstånd
döms till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i
högst ett år.

5
§ Fysisk eller juridisk person
som har en utlänning i sin tjänst, trots att denne inte har föreskrivet
anställningstillstånd, skall erlägga en särskild avgift.

För
varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det
basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när
överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått under längre tid än tre
månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet.
Avgiften får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.

6 §
Frågor om påförande av avgift enligt 5§ prövas av allmän domstol

efter ansökan, som skall göras av aflmän åklagare inom två år efter det att

överträdelsen upphörde. 1 frågor om sådan talan gäller i tillämpliga delar

bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan

följa svårare straffan böter och om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har

förflutit efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgif

ten tillfaller staten.

Avgiften
skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att

beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet.

Betalas inte avgiften inom denna tid, får den jämte restavgift, som beräk

nas enligt 58 § 1 mom. uppbördslagen (1953:272), indrivas i den ordning

som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt. Indrivningsåtgärder

får dock inte vidtas sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga

kraft. ,

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1989.

4 Förslag
till

Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

Prop.
1988/89:86

Härigenom
föreskrivs att 41 och 43§§ rättshjälpslagen (1972:429)' skall ha följande
lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

41
f

Rättshjälp
genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende

1. hos
utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående intag

ning enligt 8, 9 eller I0§ eller utskrivning enligt 16 eller 19§ lagen

(1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,

2.
hos utskrivningsnämnd eller
psykiatriska nämnden angående inskrivning i eller utskrivning från vårdhem
efler specialsjukhus enligt 35 § lagen (1967:940) angående omsorger om vissa
psykiskt utvecklingsstörda,

3.
angående beredande av vård
enligt lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller
omedelbart omhändertagande enligt 6§ samma lag eller angående upphörande av
sådan vård enligt 5§ samma lag eller hos förvaltningsdomstol vid överklagande
enligt 20 § första stycket 1 samma lag,

4. hos förvaltningsdomstol angående beredande av vård
enligt lagen (1988:870) om vård av missbmkare i vissa fall efler angående
omedelbart omhändertagande enligt 13§ samma lag.

5.
angående utvisning
enligt 38, 43, 47 eller 48§ utlänningslagen (1980:376) samt vid utredning hos
polismyndighet när fråga har uppkommit om utvisning enligt angivna lagrum,

6.
angående avvisning
enligt utlänningslagen, dock ej hos polismyndighet, såvida icke anledning
föreligger att överlämna ärendet till statens invandrarverk eller utlänningen
enligt 50 eller 52 § samma lag hållits iförvar längre än tre dagar,

7.
angående verkställighet
enligt utlänningslagen, om anledning föreligger att överlämna ärendet till
statens invandraverk med stöd av 85 eller 86§ samma lag eller hänskjuta ärendet
dit med stöd av 87§ samma lag eller om utlänningen enligt 50 eller 52§ samma
lag hållits iförvar längre än tre dagar,

8. angående
föreskrifter som

meddelats enligt I3§. 48§ eller 74§

andra stycket utlänningslagen.

5.
angående avvisning
enligt utlänningslagen (1989:000), dock inte hos polismyndighet, såvida inte
utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3§ utlänningslagen hållits i förvar längre än
tre dagar,

6.
angående utvisning
enligt 4 kap. 3 eller 11 § utlänningslagen.

1.
angående avvisning eller utvisning enligt lagen (1989:000) om åtgärder för
att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen).

8.
hos regeringen angående åtgärder som beslutas enligt 4 kap. II § utlänningslagen eller 17§ terroristlagen.

' Lagen
omtryckt 1983:487. - Senaste lydelse 1988:1482.

31

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1988/89:86

9. angående
hemsändande av ut- 9. angående hemsähdande av ut

länning med stöd av 104§ första länning med stöd av 12 kap. 3§ ut-

stycket utlänningslagen, länningslagen,

10.
angående förverkande av
villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbalken,

11.
angående verkstäflighet
utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen (1963:193) om samarbete med
Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. eller
lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av
brottsmålsdom,

12.
angående utlämning enligt lagen
(1970:375) om utlämning tifl Danmark, Finland, Island eller Norge för
verkställighet av beslut om vård eller behandling,

13.
angående kastrering enligt
lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats,

14.
hos regeringen enligt
7#fl«</- 14. hos regeringen enligt ]7§ ra stycket lagen
(1975:1360) om andra stycket terroristlagen angåtvångsåtgärder i
spaningssyfte i vis- ende förordnande om tillämpning sa fall, av
19-22 §§ samma lag,

15.
hos allmän förvaltningsdomstol
angående intagning på sjukhus enligt 7, Heller 15 § smittskyddslagen
(1968:231) eller angående utskrivning från sjukhus enligt samma lag.

43
§ Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas efter ansökan eller då annars
anledning föreligger. Ansökan får göras av den som kan beviljas rättshjälp och
i mål eller ärende som anges i 41 § I även av annan som får föra talan i målet
eller ärendet.

Rättshjälp
beviljas och biträde Rättshjälp beviljas och biträde

förordnas
av den myndighet som förordnas av den myndighet som

handlägger
målet eller ärendet, handlägger målet eller ärendet.

Dock
ankommer prövningen i Dock ankommer prövningen i

ärende
hos socialnämnd eller social ärende hos socialnämnd eller social

distriktsnämnd
enligt 41 § 3 på distriktsnämnd enligt 41 § 3 på

länsrätten,
i ärende som avses i 41 § länsrätten, i ärende som avses i 41 §

5—9,
13 eller 14 på rättshjälps- 13 på rätlshjälpsnämnden, / a>e««/e

nämnden,
i ärende hos polismyn- hos polismyndighet enligt 41 § 5 ef

dighet
enligt 41 § 12 på länsrätten ler 7på rättshjälpsnämnden, om an-

samt
i annat ärende hos regeringen sökan om rättshjälp skall avslås, i

än
som avses i 41 § 5-9 eller 14 på ärende hos polismyndighet enligt

departementstjänsteman
som rege- 41 § 12 på länsrätten samt i ärende

ringen
bestämmer. hos regeringen på departements

tjänsteman som regeringen bestäm

mer.

Har
myndigheten skilt målet eller ärendet från sig, äger under tiden till dess
talan fullföljts eller liden för fullföljd utgått andra stycket motsvarande
tillämpning.

Rättshjälp
utgår även när talan fullföljs eller meddelat beslut underställs annan
myndighets prövning eller saken överlämnas till annan myndighets avgörande.

Senaste
lydelse 1988:213. 32

Nuvarande lydelse

Ansökan
om rättshjälp genom offentligt biträde ges in till den myndighet som
handlägger målet eller ärendet. Gäller ansökan ärende som avses i 41 § 5-9, 13
eller 14, ges dock ansökan in tifl rättshjälpsnämnden.

Föreslagen
lydelse

Har
rättshjälp beviljats i ärende vari beslutas om avvisning eller utvisning
enligt utlänningslagen (1989:000) eller lagen (1989:000) om åtgärder för att
förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) gäller
rättshjälpen till dess verkställighet av beslutet skett eller frågan om
verkställighet förfallit.

Ansökan
om rättshjälp genom offentligt biträde ges in till den myndighet som
handlägger målet eller ärendet. Gäller ansökan ärende som avses i 41 § 13, ges
dock ansökan in till rättshjälpsnämnden.

Prop. 1988/89:86

Myndighet som inte själv
får bevilja rättshjälpen skall till behörig myndighet med eget yttrande
överlämna ingiven ansökan med därvid fogade handlingar eller anmäla behovet av
offentligt biträde.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1989.1 ärende enligt utlänningslagen (1980:376)
eller lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall
tillämpas fortfarande äldre bestämmelser.

3 Riksdagen 1988/89. 1 saml Nr 86

33

5 Förslag
till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom
föreskrivs att 7 kap. 14§ sekretesslagen (1980:100)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Förslagen lydelse

1
kap. 14§ Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att
röjande av uppgiften skulle medföra fara för all någon utsätts för övergrepp
eller annat allvarligt men som föranleds av föhållandet mellan utlänningen och
utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.

Prop.
1988/89:86

Utöver vad som följer
av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över
utlänningar och i ärende om svensk medborgarskap för uppgift om enskilds
personliga förhållanden, om det inte slår klart all uppgiften kan röjas ulan
att den enskilde eller någon honom närstående lider men. 1 verksamhet för
kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan
utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har
gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för
våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock
inte beslut i ärende som avses i detta stycke.

Utöver
vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll
över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds
personliga förhåflanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan
att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för
kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga
av enskild, om det kan antas alt fara uppkommer för att den som har gjort
anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld
eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som
avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.

1
fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den
I juli 1989.

'Lagenomtryckt 1988:9

34

6 Förslag
till

Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten
psykiatrisk vård i vissa fall

Härigenom
föreskrivs att 18 a§ lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i
vissa fall' skall ha följande lydelse.

Prop.
1988/89:86

Nuvarande lydelse

Har
beträffande någon som är patient enligt denna lag beslut meddelats om
avvisning efler utvisning enligt utlänningslagen (1980:376) eller utlämning
enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott efler lagen (1959:254) om utlämning
för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller lagen (1970:375) om
uflämning lill Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av
beslut om vård eller behandling, skall han utskrivas, om det begärs av den myndighet
som skall verkställa beslutet och hans tillstånd tillåter sådan verkställighet.

Föreslagen
lydelse

8a§

Har
beträffande någon som är patient enligt denna lag beslut meddelats om
avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:000) efler utlämning
enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott eller lagen (1959:254) om utlämning
för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller lagen (1970:375) om
uflämning tifl Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av
beslut om vård eller behandling, skall han utskrivas, om det begärs av den myndighet
som skall verkställa beslutet och hans tillstånd tillåter sådan verkställighet.

Beträffande
utskrivning som nu sagts gäller 17 §.

Denna lag träder i
kraft den I juli 1989. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om beslut
om avvisning efler utvisning enligt utlänningslagen (1980:376).

Lagenomtryckt
1982:782

35

7 Förslag
till Prop. 1988/89:86

Lag om ändring i lagen (1971:176) om vissa intemationella
sanktioner

Härigenom
föreskrivs att 15 § lagen (1971:176) om vissa intemationella sanktioner skall
ha följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

15§'

Regeringen får förordna att en Regeringen får förordna att en

utlänning som skäligen kan antas utlänning som skäligen kan antas

ha hemvist i en blockerad stat och ha hemvist i en blockerad stat och

ha begått eller avser att begå sådan ha begått
eller avser att begå sådan

handling som står i strid mot för- handling som står i strid mot för

bud enligt 3 — 8 §§ kan avvisas i den bud enligt 3 —
8 §§ kan avvisas i den

ordning som föreskrivs i utlän- ordning som föreskrivs i utlän

ningslagen (1980:376). ningslagen (1989:000).

Denna
lag träder i kraft den 1 juU 1989.

Senaste
lydelse 1985:1053 36

8 Förslag
till Prop. 1988/89:86

Lag om ändring av lagen (1965:94) om polisregister m. m.

Härigenom
föreskrivs att 7 § lagen (1965:94) om polisregister m. m. skall ha följande
lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

7§'

I
uppgift från polisregister må, om ej annat följer av 7 a §, ej medtagas
anteckning om

1. böter,
sedan fem år förflutit från dom, beslut eller godkännande av

strafföreläggande;

2. villkorlig
dom, skyddstiflsyn, 2. villkorlig dom, skyddstillsyn,

fängelse som ådömts enligt 28 kap. fängelse som ådömts enligt 28 kap.

3§ brottsbalken, överlämnande till 3§ brottsbalken, överlämnande tifl

särskild vård, dom varigenom nå- särskild vård, dom varigenom nå

gon enligt 30 kap. 6§ brottsbalken gon enligt 30 kap. 6§ brottsbalken

förklarats fri från påfbljd, beslut av förklarats fri från påföljd, beslut
av

åklagare att icke tala å brott eller åklagare att icke tala å brott eller

beslut om utvisning enligt 38, 43, beslut om utvisning enligt 4 kap. 3

47 eller 48§ utlänningslagen eller II §
utlänningslagen

(1980:376), sedan tio år förflutit (1989:000) eller 3§ lagen

från dom eller beslut; (1989:000) om åtgärder för att före

bygga våldsdåd med internationell

bakgrund (terroristlagen), sedan tio

år förflutit från dom eller beslut;

3.
fängelse i annat fall än som
avses i 2 samt förvandlingsstraff för böter, sedan tio år förflutit från
frigivningen;

4.
vandel i övrigt, sedan tio år
förflutit från den händelse som föranlett anteckningen.

Anteckning
om utvisning som beslutats av allmän domstol tas med under den tid, som är
föreskriven för den brottspåföljd som har ådömts jämte utvisningen.

Har
före utgången av tid som nu sagts beträffande samma person ånyo meddelats dom
eller beslut eller förekommit händelse, som antecknats i registret och icke
avser endast förändring av påföljd eller verkställighet av tidigare dom eller
beslut, må båda anteckningama medtagas sä länge någondera må medtagas enligt
första eller andra stycket. Förekommer flera anteckningar, äger vad nu sagts
motsvarande tillämpning.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1989. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i
fråga om anteckning angående beslut om utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 §
utlänningslagen (1980:376).

: Senaste lydelse 1988:946. 37

9 Förslag
till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar

Härigenom
föreskrivs att 2, 14 och 18§§ lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar' skall ha följande lydelse.

Prop.
1988/89:86

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 § 2

Regeringsrätten
prövar

1. besvär
över kammarrätts beslut enligt förvaflningsprocesslagen

(1971:291),

2. besvär över annat
beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller av

riksdagen beslutad författning eller enligt instmktion för kammarrätterna

anföres hos domstolen.

Om regeringsrättens
behörighet alt pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid
finns bestämmelser i 11 kap. 11 § regeringsformen. I 67§ tredje stycket
utlänningslagen (1980:376) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i
vissa fafl prövar om fÖrvarsbeslut skall bestå.

Om regeringsrättens behörighet
att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten lid finns
bestämmelser i 11 kap. 11 § regeringsformen. I 7 kap. 7§ tredje stycket
utlänningslagen (1989:000) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i
vissa fall prövar om beslut omförvar skall bestå.

14§3

Länsrätt
prövar

1. mål enligt skatte-,
taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna i den utsträckning som
är föreskrivet i dessa författningar.

2. mål enligt
socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om
vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbmkare i vissa fafl, lagen
(1988:153) om bistånd åt asylsökande m.n., lagen (1985:568) om särskilda
omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl., utlänningslagen (1980:376),
smittskyddslagen (1968:231), lagen (1970:375) om utlämning till Danmark,
Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller
behandling, körkortslagen (1977:477) och lagen (1989:14) om erkännande av verkställighet
av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn, allt i den
utsträckning

'
Lagenomtryckt 1981:1323. - Senaste lydelse 1982:1138. Senaste lydelse 1989:15.

2. mål enligt
socialtjänstlagen

(1980:620), lagen (1980:621) med

särskilda bestämmelser om vård av

unga, lagen (1988:870) om vård av

missbmkare i vissa fall, lagen

(1988:153) om bistånd åt asylsö

kande m.n., lagen (1985:568) om

särskilda omsorger om psykiskt ut

vecklingsstörda m.fl., smittskydds

lagen (1968:231), lagen (1970:375)

om utlämning tifl Danmark, Fin

land, Island eller Norge för verk

ställighet av beslut om vård efler

behandling, körkortslagen

(1977:477) och lagen
(1989:14) om erkännande av verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.
m. och om överflyttning av barn, allt i den utsträckning som är föreskrivet

38

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1988/89:86

som
är föreskrivet i dessa lagar i dessa lagar samt mål enligt 6 kap. samt mål
enligt 6 kap. 21 § och 21 § och 21 kap. föräldrabalken, 21 kap.
föräldrabalken,

3.
mål som avses i 24 § lagen
(1984:3) om kämteknisk verksamhet,

4.
mål som avses i 6§ första
stycket lagen (1985:206) om viten. Länsrätten i Östergötlands län
prövar mål enligt luftfartslagen

(1957:297) i den
utsträckning som'är föreskrivet i den lagen.

Förekommer
vid mer än en länsrätt flera mål enligt skatte-, taxerings-eller
uppbördsförfattningama som har nära samband med varandra, får målen handläggas
vid en av länsrätterna, om det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon
enskild. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål meflan länsrätter meddelas
av regeringen.

18r
Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam

1. när
åtgärd som avser endast måls beredande vidtages,

2. vid
sådant förhör med vittne 2. vid sådant förhör med vittne

eller sakkunnig som begärts av an- eller sakkunnig som begärts av an

nan länsrätt samt vid sådant förhör nan länsrätt,

/' ärende enligt utlänningslagen (1980:376) som begärts med stöd av
57§samma lag,

3.
vid beslut som avser endast
rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,

4.
vid beslut om återkallelse
tills vidare av ett körkort, körkortstillstånd eller traktorkort eller om
vägran tills vidare att godkänna ett utländskt körkort, när det är uppenbart
att ett sådant beslut bör meddelas,

5.
vid beslut enligt
luftfartslagen (1957:297) om försättande ur kraft av ett certifikat,
elevtiflstånd eller behörighetsbevis, när det är uppenbart att ett sådant
beslut bör meddelas,

6.
vid annat beslut som inte
innefattar slutligt avgörande av mål.

Om
det inte är påkaflat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt,
är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar
prövning av målet i sak.

Vad
som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande av

1.
mål om utdömande av vite,

2.
mål enligt bevissäkringslagen
(1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen, enligt lagen (1978:880) om
betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt
fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från
taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från
skyldighet att lämna kontrolluppgift enligt taxeringslagen (1956:623),

3.
mål om omedelbart
omhändertagande enligt 6 § lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård
av unga och 13§ (1988:870) om vård av missbmkare i vissa fall,

4.
mål enligt uppbörds- och
folkbokföringsförfattningarna med undantag av mål om arbetsgivares ansvarighet
för arbetstagares skatt och mål enligt lagen (1984:668) om uppbörd av
socialavgifter från arbetsgivare,

5.
mål om uppdelning av
taxeringsvärde enligt 20 kap. 15§ fastighetstaxeringslagen (1979:1152),

"
Senaste lydelse 1988:1481. 39

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1988/89:86

6.
mål som avser ändring av
taxerad inkomst med högst 5000 kr.,

7.
mål enligt skalle- och taxeringsförfattningarna
i vilket beslutet överensstämmer med parternas samstämmiga mening,

8.
mål om rättshjälp genom
offentligt biträde i ett ärende hos en annan myndighet,

9.
mål enligt körkortslagen
(1977:477), om beslutet innebär aft något körkortsingripande inte skall ske
eller att varning meddelas eller om det är uppenbart att ett körkort,
körkortstillstånd eller iraktorkprt skall återkallas eller att ett utländskt
körkort inte skafl godkännas,

10. mål
enligt luftfartslagen, om beslutet innebär att varning meddelas

eller om det är uppenbart att ett certifikat, elevtillstånd eller behörighets

bevis skafl återkallas,

11. mål
i vilket saken är uppenbar.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1989.

40

10 Förslag till Prop. 1988/89:86

Lag om ändring i lagen (1988:153) om bistånd åt
asylsökande

m.n.

Härigenom
föreskrivs att 2§ lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m. fl. skall ha
följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

2§

2§ Bistånd lämnas tifl en utlän- 2§ Bistånd lämnas rifl en utlän

ning som med stöd av 3, 5 eller 6§ ning som enligt bestämmelserna om

utlänningslagen (1980:376) söker asyl i 3 kap. 1§ utlänningslagen

uppehållstillstånd (asylsökande), (1989:000), ansöker om uppehälls-

om den asylsökande tillstånd (asylsökande), om den

asylsökande

1. vistas
på en statlig förläggning för asylsökande,

2.
vistas i en kommun som har
träffat överenskommelse med statens invandrarverk om att ta emot asylsökande
och där den asylsökande har anvisats plats av invandrarverket,

3.
lillfäfligt vistas i en kommun
i avvaktan på att anvisas plats på en förläggning eller i en annan kommun,
eller

4.
vistas i en kommun som den
asylsökande har stark familjeanknytning tifl eller har andra synnerliga skäl av
vistas i.

Rätt
tifl bistånd enligt första stycket har också den asylsökandes medföljande barn
under 16 år.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1989.

41

11 Förslag till

Lag om ändring av datalagen (1973:289)

Härigenom
föreskrivs att 4§ dalalagen (1973:289)' skall ha följande lydelse.

Prop.
1988/89:86

Nuvarande lydelse

Föreslagen
lydelse

4 §

Tillstånd att inrätta
och föra personregister som innehåller uppgift om att någon misstänks eller
har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd
för brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen
(1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om
vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1966:293) om beredande av sluten
psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa
psykiskt utvecklingsstörda eller utlänningslagen (1980:376) får endast om
synnerliga skäl föreligger meddelas annan än myndighet som enligt lag eller
annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter.

Tillstånd
att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om att någon
misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått
annan påföljd för brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt
lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870)
om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1966:293) om beredande av sluten
psykiatrisk vård i vissa fall, lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt
utvecklingsstörda eller utlänningslagen (1989:000) får endast om synnerliga
skäl föreligger meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan
författning har att föra förteckning över sådana uppgifter.

Tillstånd
att inrätta och föra personregister som i övrigt innehåller uppgift om någons
sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv eller uppgift om att någon fått
ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd
enligt utlänningslagen får endast om särskilda skäl föreligger meddelas annan
än myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning
över sådana uppgifter.

Tillstånd att inrätta och
föra personregister som innehåller uppgift om någons ras, politiska
uppfattning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt får meddelas endast om
särskilda skäl föreligger.

Denna lag träder i
kraft den I juli 1989.

' Lagen omtryckt 1982:446.
- Senaste lydelse 1988:1485.

42

12 Förslag till Prop. 1988/89:86

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom
föreskrivs att 20§ kommunalskattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

20§'

Vid
beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla omkostnader
under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande avräknas
från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt) som har
influtit i förvärvskällan under beskattningsåret.

Avdrag
får inte göras för:

den
skatlskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad
skallskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed
jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

sådana
kostnader för hälsovård, sjukvård samt företagshälsovård som anges i
anvisningarna;

kostnader
i samband med plockning av vilt växande bär och svampar eller kottar till den
del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19§;

värdet
av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den
skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges bam som ej
fyllt 16 år;

ränta
på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet;

svenska
allmänna skaller;

kapitalavbetalning
på skuld;

ränta
enligt 8 kap. I § studiestödslagen (1973:349);

avgift
enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift
enligt 10 kap. plan- och bygglagen (1987:10);

avgift enligt 99a§ utlännings- avgift enligt 10 kap. 7§ utlän-

lagen (1980:3 76); ningslagen (1989:000f

avgift
enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673);

skadestånd,
som gmndas på lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller annan lag
som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, när skadeståndet
avser annat än ekonomisk skada;

företagsbot
enligt 36 kap. brottsbalken; straffavgift enligt 8 kap. 7 § tredje stycket
rättegångsbalken;

belopp
för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt 75 § uppbördslagen
(1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av
underlåtenhet att göra avdrag enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och
uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar;

avgift
enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;

kontrollavgift
enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering;

överförbrukningsavgift
enligt ransoneringslagen (1978:268);

vatlenföroreningsavgift
enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg;

avgift
enhgt 3§ lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifterom in- eller
utförsel av varor;

'Senaste lydelse 1988:1530. 43

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1988/89:86

lagringsavgift
enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol eller lagen
(1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet;

avgift
enligt 18§ lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska
anläggningar;

ränta
på lånat kapital till den del räntan täcks av sådant statligt bidrag som avses
i punkt 7 av anvisningama tifl 24 §;

kapitalförlust
m. m. i vidare mån än som får ske enligt 36 §. (Se vidare anvisningama.)

Denna
lag träder i kraft den Ijuli 1989. Äldre bestämmelser skafl fortfarande
tillämpas i fråga om avgift enligt 99 a § utlänningslagen (1980:376).

44

13 Förslag till

Lagom ändring av kreditupplysningslagen (1973:1173)

Härigenom
föreskrivs att 6 § kreditupplysningslagen (1973:1173)' skafl ha följande
lydelse.

Prop.
1988/89:86

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§

Uppgift om någons
politiska efler religiösa uppfattning, ras eller hudfärg får icke insamlas,
lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet.

Uppgift om att någon
misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått
annan påföljd för brott eller har varit föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen
(1980:620), lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen
(1988:870) om vård av missbmkare i vissa fall, lagen (1966:293) om beredande
av sluten psykiatrisk vård i vissa fafl, lagen (1967:940) angående omsorger om
vissa psykiskt utvecklingsstörda, 11 —14§§ polislagen (1984:387), lagen
(1976:511) om omhändertagande av bemsade personer m. m. eller utlänningslagen
(1980:376) får ej utan medgivande av datainspektionen insamlas, lagras eller
vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet . Detsamma gäller uppgift-om
sjukdom, hälsotillstånd eller liknande.

Uppgift om att någon
misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått
annan påföljd för brott eller har varit föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen
(1980:620), lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen
(1988:870) om vård av missbmkare i vissa fafl, lagen (1966:293) om beredande
av sluten psykiatrisk vård i vissa fafl, lagen (1967:940) angående omsorger om
vissa psykiskt utvecklingsstörda, 11-14 §§ polislagen (1984:387), lagen
(1976:511) om omhändertagande av bemsande personer m.m. eller utlänningslagen
(1989:000) får ej utan medgivande av datainspek-, tionen insamlas, lagras eller
vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet . Detsamma gäller uppgift-om
sjukdom, hälsotillstånd eller liknande.

Medgivande
som avses i andra stycket får lämnas endast om synnerliga skäl föreligger.

Vad
som anges i andra stycket utgör ej hinder för att uppgift om näringsförbud
insamlas, lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet.

Denna lag träder i kraft
den 1 juli 1989.

' Lagenomtryckt 1981:737.
- Senaste lydelse 1988:1478.

45

Arbetsmarknadsdepartementet Prop. 1988/89:86

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 1989

Närvarande:
statsrådet S. Andersson, ordförande, och statsråden Göransson, Gradin, R.
Carlsson, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Thalén,
Nordberg, Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson

Föredragande:
Statsrådet Lööw

Proposition med förslag till utlänningslag m. m. 1
Inledning

Med
stöd av regeringens bemyndigande den 12 februari 1987 tillkallades två
särskilda utredare. Den ene utredaren (A 1987:01), fortsättningsvis kallad
lagutredningen, fick lill uppgift att göra en i första hand teknisk översyn av
utlänningslagstiftningen. Framför allt skulle förslag lämnas tifl ändringar som
leder lill kortare handläggningstider i asylärenden. Till särskild utredare
förordnades f. d. justitierådet Carl Holmberg.

Den
andre utredaren (A 1987:02), fortsättningsvis kallad asylärendeutredningen,
fick till uppgift att se över organisation och mtiner för handläggningen av
asylärenden. Uppdraget var att föreslå de organisatoriska och administrativa
förändringar som behövs för att förkorta handläggningstiderna i asylärenden.
Till särskild utredare förordnades generaldirektören Lennart Myhiback.

Utredarna
överlämnade i januari 1988 var sitt belänkande (SOU 1988:1) Översyn av
utlänningslagen resp. (SOU 1988:2) Kortare väntan.

Med
stöd av regeringens bemyndigande den 22 oktober 1987 tillkallades ytterligare
en särskild utredare. Denna utredare (A 1987:07) fick i uppgift att lämna
förslag till en ny organisation vid statens invandrarverk. Till särskild
utredare förordnades generaldirektören Christina Rogestam. Utredningen,
fortsättningsvis kallad organisationsutredningen (SIV 89), överlämnade i juli
1988 en slutrapport Ny organisation för statens invandrarverk.

En
annan utredning som bör nämnas i detta sammanhang hade i uppdrag alt bl.a.
utreda asylförfarandel vid gränserna (A 1984:01). Denna utredning, i
fortsättningen kallad asylutredningen, överlämnade i oktober 1986 sitt
slutbetänkande (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvis-ningar.
Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning över remissyttrandena har
upprättats inom arbetsmarknadsdepartementet och finns riilgänglig i ärende dnr
R 5315/86.

Genom
beslut den 3 april 1986 uppdrog regeringen åt statens invandrar

verk att utreda och lämna förslag rörande den framtida utformningen för

mottagande av flyktingar under kriser och i krig. Verket överlämnade i 46

maj 1987 sina överväganden
och förslag (R 2801/87) Mottagande och Prop. 1988/89:86 omhändertagande av
flyktingar under kriser och i krig. Förslagen har remissbehandlats. En
sammanställning över remissyttrandena har upprättats inom
arbetsmarknadsdepartementet och finns tillgänglig i ärendet.

I
ärendet har vidare förekommit vissa skrivelser till regeringen.

Hämtöver
har tifl regeringen under en längre tidsperiod inkommit ett stort antal
skrifter från enskilda personer och organisationer, vilka berör frågor med
anknytning till utlänningslagstiftningen.

Lagutredningens sammanfattning av sitt betänkande och dess lagförslag
bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1 och 2 och asylärendeutredningens
sammanfattning av sitt betänkande som bilaga 3.

Betänkandena har remissbehandlats. Förteckningar över remissinstanserna
och två inom arbetsmarknadsdepartementet upprättade sammanställningar över
remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 4 och 5.

Regeringen
beslutade den 22 december 1988 att inhämta lagrådets yttrande över bl. a.
förslag till ny utlänningslag, förslag till lag om åtgärder för att förebygga
våldsdåd med internationell bakgmnd (tertoristlagen), förslag till lag om
tillstånd för anställning på fartyg samt förslag till ändringar i
rättshjälpslagen (1972:429) och sekretesslagen (1980:100). Förslagen hade
upprättats i arbetsmarknadsdepartementet på gmndval av lagutredningens
betänkande. De lagförslag som remitterats till lagrådet bör fogas til]
protokollet i detta ärende som bilaga 6. I den mån förslagen rör lagstiftning
som hör till andra departement har jag samrått med berörda statsråd.

Lagrådet
har i allt väsentligt godtagit förslagen. Lagrådet anser att förslaget till ny
utlänningslag väl tillgodoser syftet att den skall vara mer överskådlig och
erbjuda mer rationella handläggningsregler. Lagrådets yttrande bör fogas till
protokollet som bilaga 7. Som kommer att framgå godtar jag i huvudsak lagrådets
förslag till ändringar i de remitterade förslagen. I samband med att jag
behandlar de olika sakfrågorna och de enskilda paragrafema i mitt förslag kommer
jag att gå in på lagrådets synpunkter. Lagrådets granskning har också lett till
omformuleringar och omredigeringar av lagförslagen i remissen.

I
propositionen föreslås flera lagändringar som inte har granskats av lagrådet.
Samtliga är följdändringar med anledning av den nya utlänningslagstiftningen.
Ändringarna får anses vara av sådan beskaffenhet att lagrådets granskning inte
behövs. Förslagen har utarbetats inom arbetsmarknadsdepartementet. Vissa av
dem rör "dock lagstiftning som hör till andra departement. Jag har även
beträffande dessa ändringsförslag samrått med berörda statsråd.

47

2
Allmänmotivering Prop. 1988/89:86

2.1 Utgångspunkter

Några
av huvudproblemen inom invandrings- och flyktingpolitiken kan sammanfattas i
tre punkter:

-
Det tar för lång tid att
utreda, handlägga och fatta beslut i utlänningsärenden; beslut om avlägsnande
verkställs inte tiflräckligt snabbt.

-
Det tar för lång tid innan den
som fått tillstånd att stanna i landet kan tas emot i en kommun.

-
Det tar för lång tid efter
bosättningen innan invandrare och flyktingar kan få ett arbete och en egen
försörjning.

Problemen
kan inte lösas enbart med statliga åtgärder. En framgångsrik invandrings- och
flyktingpolitik är en angelägenhet för många: riksdag och regering, centrala
ämbetsverk och deras regionala och lokala företrädare, de tillståndssökandes
rättsliga ombud, kommunema, frivilliga organisationer, afla de som blir
nyanlända flyktingars och invandrares medmänniskor. Det krävs målmedvetenhet,
förändringsvilja, engagemang och tålamod. Statsmakternas bidrag till att lösa
de problem som jag nu sammanfattat i de tre punkterna är flera.

Efter
förslag av regeringen i 1987/88 års kompletteringsproposition (prop.
1987/88:150) beslöt riksdagen att ge statens invandrarverk vidgade och delvis
nya möjligheter att åstadkomma ytterligare mottagningserbjudanden från
kommunema. 1 samma proposition föreslog regeringen flera särskilda insatser
inom arbetsmarknadspolitiken i syfte att underlätta invandrares och flyktingars
väg in i arbetslivet. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag.
Arbetet med att förmå kommunerna att ta emot fler flyktingar och med att hävda
arbetslinjen även för flyktingar och invandrare fortsätter. Senast har detta
kommit tifl uttryck i regeringens proposition (1988/89:47) om vissa
ekonomisk-politiska åtgärder. Den generösa och aktiva flyktingpolitik som
regeringen vill föra är starkt beroende av att vidtagna åtgärder ger påtagliga
resultat.

Åtgärder
för kortare väntetider i asylärenden

För
många asylsökande är det oerhört påfrestande att under lång tid få vänta på
beslut. De långa väntetiderna i dag går knappast att förena med kravet på
rättssäkerhet. Nuvarande kostnader för uppehälle, sjukvård och andra åtgärder
för asylsökande kan minskas avsevärt med kortare väntetider. Långa väntetider
motverkar och fördröjer en framgångsrik integration för de asylsökande som får
stanna i landet.

Det
översynsarbete av invandrar- och flyktingpolitiken som inleddes år 1987 syftar
primärt till att radikalt förkorta handläggningstidema i utlänningsärenden.
Arbetet har varit uppdelat i fyra delar:

— En
huvudsakligen teknisk översyn av utlänningslagstiftningen (lagut

redningen).

- Utredning
om nya mtiner för handläggningen av asylärenden (asylären

deutredningen). 48

— översyn
av organisationen vid statens invandrarverk (organisationsut- Prop.
1988/89:86 redningen SIV 89).

— Ny
ordning för bistånd åt asylsökande under väntetiden.

Den
sistnämnda delen av arbetet resulterade i riksdagsbeslut och ny lagstiftning
(jfr. prop. 1987/88:80, SfU 17, rskr. 160). 1 övriga tre delar har regeringen
nu haft alt ta ställning till tre sinsemellan sammanhängande betänkanden: om
reviderad utlänningslagstiftning, om nya mtiner för hanteringen av asylärenden
och om en ny organisation för statens invandrarverk.

Jag
vill redan här konstatera att kortare handläggningstider inte kan nås utan
samverkande åtgärder på flera plan. Det krävs bl. a.

— en
effektivare ärendeprocess som tidigt skiljer ut mindre komplicerade ärenden
från de svåra, så att de senare inte blockerar för snabba beslut i de
förstnämnda;

— en
lämplig organisation som främjar smidiga utredningar, snabba beslut och
effektiv verkställighet;

— en
tillräcklig resursinsats;

— ett
smidigt samspel mellan myndigheter och andra berörda utanför myndighetsvärlden
(advokater, frivilligorganisationer etc);

— en
stärkt administrativ kontroll av ärendehanteteringen;

— en
tillräcklig försörjning av information och dokumentation av betydelse för
snabba och riktiga beslut.

Regeringens
ställningstagande till de tre nu aktuella betänkandena sker mot bakgmnd bl.a.
av det beslut som riksdagen fattade under våren 1988 med anledning av
regeringens förslag rörande principerna för en ny organisation för statens
invandrarverk (prop. 1987/88:158, SfU 28, rskr. 339). Riksdagen har där upphävt
sitt beslut från år 1975 (prop. 1975:26, InU 6, rskr. 160) om invandrarverkets
nuvarande organisation och ställt sig bakom principerna för en ny,
regionaliserad verksorganisation. Riksdagen beslöt samtidigt att korrigera
vissa delar av gällande riktlinjer för flyktingmottagandet. Mot denna bakgmnd
och med beaktande av verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr.
226) bedömer jag alt varken förslagen om nya mtiner för asylärenden eller
detaljorganisationen för invandrarverket som sådan behöver underställas
riksdagen. När det gäller resursema för och inriktningen av arbetet i den nya
verksorganisationen, vill jag hänvisa till den proposition (1988/89:105) som
regeringen nyligen beslutat om.

Jag
vill — innan jag går in på själva lagförslaget — ge en översiktlig beskrivning
av mtin- och organisationsfrågorna. Alla de åtgärder, som det beskrivna
översynsarbetet omfattar, avses träda i kraft den 1 juli 1989.

Nya
rutiner i asylärenden; ny organisation för invandrarverket

Med
utgångspunkt i asylärendeutredningens förslag och utifrån målsätt

ningen all liden från en ansökan tifl ett slutligt beslut från regeringen

vanligtvis inte skall behöva överstiga sex månader skall asylsökande i

fortsättningen normalt hänvisas till en s. k. utredningssluss där asylutred

ningen görs. Till dessa utredningsslussar, där de sökande normalt bor 49

4 Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 86

under utredningen,
koncentreras polisens utredningsresurser så att utred- Prop. 1988/89:86
ningen skall kunna genomföras inom två veckor. Personal från invandrarverket
bör i direkt anslutning till polisens utredning kunna göra en uppdelning i
klara ärenden och andra ärenden samt fatta beslut i de klara ärendena omgående.

I
ärenden som inte är så klara att det är möjligt att direkt avvisa eller all ge
tillstånd redan vid utredningsslussarna, skall invandrarverket kunna fatta
beslut inom sex veckor från det att polisens utredning är slutförd. Detta
fömtsätter att det offentliga biträdet, om sådant har förordnats, utan dröjsmål
kommer in med yttrande.

Överklagade
ärenden, som fömtsätts gå vidare till regeringen, skall normalt kunna avgöras
inom totalt sex månader från det handläggningen inleddes.

En
asylsökande som inte har en bostad ordnad hos någon nära anhörig eller inte har
andra synnerliga skäl bör inkvarteras på förläggning till dess att frågan om
han eller hon får stanna i landet är slutgiltigt avgjord.

Huvuddragen
i den nya organisationen är följande.

Invandrarverkets
organisation regionaliseras bl. a. för att åstadkomma en effektivare
handläggning av utlänningsärenden. Härigenom skall man uppnå också ett bättre
flyktingmottagande och en förbättrad samverkan mellan verket, andra berörda
myndigheter och kommunema. Fyra utredningsslussar inrättas i olika delar av
landet för utredningar och beslut i asylärenden. Utgångspunkten är alt så många
beslut som möjligt bör tas ute på slussarna.

Invandrarverkets
funktioner för mottagande av asylsökande och flyktingar och för samordning och
bevakning av invandrarpolitiska åtgärder organiseras i fyra regioner. Inom
varje region bör finnas ett kontor som svarar för det direkta samarbetet med
kommunerna inkl. utplacering av flyktingar i kommunerna samt för ledningen av
förläggningsverksamheten m.m.

Verkets
resurser för planering, ledning och kontroll av verksamheten föreslås bli
förstärkta liksom insatserna för utbildning av personalen.

50

2.2
Förslaget till ny utlänningslag 2.2.1
Varför en ny utlänningslag?

Prop.
1988/89:86

Min bedömning: Den
nuvarande utlänningslagen behöver göras mer överskådlig och erbjuda mer
rationella handläggningsregler i syfte främst att främja kortare
handläggningstider i utlänningsärenden. Vissa förändringar bör som ett led i
dessa strävanden vidtas i fråga om vilka bestämmelser som bör tas in i lag och vilka
som bör framgå av förordning. Reglema om anställningstillstånd för utländska
sjömän på svenska fartyg och de s.k. terroristbestämmelserna i den nuvarande
lagen saknar egentligt samband med flykting- och invandringspolitik och bör
därför återfinnas utanför den egentliga utlänningslagstiftningen. Dessa
förhållanden sammantagna leder till att en ny utlänningslag behövs.

Utredningens
bedömning: Överensstämmer med min.

Remissinstanserna:
Bedömningen att en ny lag behövs tillstyrks eller lämnas utan erinran av en
majoritet av remissinstansema. Flera remissinstanser anser att lagstiftningen
genom lagutredningens förslag blir mer överskådlig och ändamålsenlig.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) anser att utredningens förslag och
överväganden allmänt sett är väl ägnade att läggas till gmnd för lagstiftning.
JO ifrågasätter lösningen att mönstra ut en del bestämmelser från
utlänningslagen och placera dem i särskild lagstiftning. Enligt JO kan också
förslaget att i lag ange kraven på olika tillstånd uppfattas som en förändring
av den gmndläggande samhälleliga attityden till utlänningar. Kammarrätten i
Jönköping är kritisk till den lagtekniska utformningen av förslaget och
föreslår att de ändringar i sak som anses påkallade vidtas inom ramen för
gällande lagtext.

Skälen
för min bedömning:

Bakgrund

Utlänningslagen
(1980:376, UtlL) har varit i kraft sedan den 1 juli 1980 (prop. 1979/80:96, AU
27, rskr. 378). Den har ändrats vid flera tillfäflen; de mest omfattande
ändringama företogs år 1984 (SFS 1984:595). UtlL överensstämmer i stora delar
med 1954 års utlänningslag, med de ändringar som gjordes i denna framför allt
under 1970-talel.

När
1954 års lag på sin tid antogs utgick lagstiftaren från att olika restriktioner
för inresa och vistelse skulle kunna komma att upphöra. Reglema byggdes mot den
bakgmnden upp så att regeringen i stället fick rätt att förordna om sådana
inskränkningar. Samma principiella fördelning mellan lag och förordning
återfinns i 1980 års utlänningslag. Till sin uppbyggnad är denna lag en ramlag,
och utfyllande bestämmelser finns i utlänningsförordningen (1980:377; UtlF).
Beträffande innehållet i lagstiftningen och bakgmnden till denna vill jag
främst hänvisa till invandrarpolitiska kommitténs betänkanden (SOU 1982:49)
Invandringspolitiken — Bakgmnd och (SOU 1983:29) Invandringspolitiken — Förslag
samt prop.

51

1983/84:144. RikUinjerna
för den nuvarande invandringspolitiken fram- Prop. 1988/89:86 går av prop.
1985/86:98.

Kritik
mot nuvarande förhållanden

Det
har under åren från olika håll gjorts gällande att den nuvarande
utlänningslagens regelsystem i sig bidrar till att handläggningen av utlänningsärendena
tar alltför lång tid. Delta gäller t. ex. de ganska komplicerade
bestämmelserna om hur ärenden överklagas och om överlämnande av ärenden i vissa
fall från en myndighet till en annan.

Kritiken
har även riktats mot de detaljerade reglerna för hur beslut om avvisning eller
utvisning skall verkställas. Reglerna medför i praktiken att många ärenden
prövas i två eller tre instanser i två olika omgångar. Detta system kan också
leda till att omständigheter som i och för sig skulle ha kunnat åberopas till
stöd för en ansökan om uppehållstillstånd inte förs fram förrän i samband med
att ett beslut om avlägsnande skall verkställas. Kritiken på denna punkt har
förstärkts efter en lagändring som genomfördes år 1986 och som vidlogs i syfte
att uppfylla de krav på en räll till överklagande som finns i artikel 13 i den
europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna (Europakonventionen). Lagändringen innebar bl. a. att en utlänning
gavs rätt att överklaga även ett beslut av polismyndigheten alt inte överlämna
ett s. k. verkställighetsärende till invandrarverket.

Del
har vidare hävdats att vissa bestämmelser inte är tiflräckligt tydliga och att
detta har medfört svårigheter för en asylsökande att veta vilka rättigheter och
skyldigheter han eller hon har. Besluten i utlänningsärendena har också
kritiserats för att vara alltför knapphändigt motiverade.

Såväl
berörda myndigheter som enskilda och olika organisationer har uttryckt oro över
att numera ett myckel stort antal av dem som söker asyl saknar
identitetshandlingar och inte heller har biljetter och annat som kan visa
varifrån de kommer. Detta medför dels att man inte vet vem den asylsökande
egentligen är, dels att det blir svårare att göra en riktig bedömning av
asylskälen. Dessa faktorer kan också bidra till att handläggningstiderna
förlängs.

Behovet
av en ny utlänningslag

Den
översyn av utlänningslagen som lagulredningen har gjort har tagit sikte på att
åstadkomma en mer överskådlig lagstiftning och mer rationella
handläggningsregler än de nuvarande. Översynen har främst syftat till att
förkorta handläggningstiderna utan att berättigade anspråk på rättssäkerhet
efterges.

Lagutredningen
har funnit att de förändringar av systematiken som behövs i den nuvarande
lagstiftningen för att de angivna syftena skall nås är omfattande. Utredaren
har därför lagt fram förslag till en helt ny utlänningslag.

Den
föreslagna lagtekniska lösningen har fått stöd av en så gott som enig

remissopinion. 52

Som jag redan
inledningsvis har framhållit är de långa handläggningsti- Prop. 1988/89:86
derna i utlänningsärendena, främst asylärendena, ett mycket allvarligt problem.
Framför allt innebär de stora påfrestningar för dem som söker asyl men de
medför även stora kostnader för samhället. Det är därför nödvändigt att det
vidtas åtgärder som kan förkorta handläggningstiderna.

En
bidragande orsak till att handläggningstiderna blivit så långa är enligt min
mening de i viss mån komplicerade handläggnings- och verkställighetsreglerna i
UtlL. När lagen tillkom var omfattningen av flyktinginvandringen avsevärt
mindre än den är nu. Behovet av enkla och effektiva regler för handläggningen
av utlänningsärenden framstod därför kanske inte lika tydligt som det gör nu.
De delreformer som har genomförts sedan år 1980 har enligt min mening ökat
lagens komplexitet. Till lagens bristande överskådlighet bidrar också det
förhållandet alt den reglerar flera olika saker utan nödvändigt inbördes
samband.

Jag
anser det angeläget att utformningen av lagstiftningen på detta område inte
motverkar målet att förkorta handläggningstiderna. Att genomföra ytterligare
delreformer inom ramen för den nuvarande lagtexten skulle enligt min mening
motverka syftet att få en mer överskådlig och ändamålsenlig lagstiftning och
därmed också målet att förkorta handläggningstiderna. Jag anser därför i
likhet med lagutredningen och en majoritet av remissinstanserna att en ny
utlänningslag nu bör utformas.

Avsikten
med det förslag till ny utlänningslag som jag nu lägger fram är alltså att
åstadkomma en mer överskådlig lagstiftning med mer rationella
handläggningsregler. Jag vill, bl. a. med anledning av vad JO har anfört i sitt
remissvar, betona att det inte är fråga om att föreslå några ändringar av de
principer för invandringspolitik och utlänningskontroll, som med bred politisk
enighet har kommit till uttryck i den nuvarande utlänningslagen, eller av den
gmndläggande samhälleliga attityden till utlänningar. Många av bestämmelserna i
den nu gällande utlänningslagstiftningen återfinns därför oförändrade eller med
endast språkliga eller lagtekniska ändringar också i mitt förslag till ny
utlänningslag.

Skillnaden
mellan UtlL och den föreslagna nya lagen beslår främst i ändrade
handläggningsregler för framför allt asylärenden, utbrytningen av de s. k.
terroristbestämmelserna samt en viss omdisposition av de regler som tas upp i
lag resp. ges i förordning.

Den
omdisposition i fråga om vissa regler som jag föreslår skall ses mot

bakgrund av att man i 1954 års lagstiftningsärende, vars huvudprinciper

följdes också i 1980 års lagstiftningsärende, utgick från alt omfattande

restriktioner rörande utlänningars inresa och vistelse endast skulle be

hövas under en begränsad tid. Reglerna härom ansågs därför böra kunna

ändras på ell smidigt sätt utan riksdagens medverkan. Vad som då fram

stod som regler av undantagskaraktär, såsom passlvång och skyldighet att

ha uppehålls- och arbetstillstånd, är dock numera huvudregler som sanno

likt inte kommer att ändras inom överskådlig tid. Även om strävandena

till ett vidgat samarbete inom Europa på skilda områden på sikt skulle leda

till ett avskaffande av passtvång m. m. mellan de berörda ländema, skulle

kravet på pass och andra villkor för inresa och vistelse i Sverige kvarstå för

flertalet utlänningar. Delta kommer till uttryck i mitt förslag genom att 53

skyldigheten alt inneha
vissa handlingar och tillstånd samt de mer väsent- Prop. 1988/89:86 liga
undantagen härifrån i fortsättningen anges direkt i lagen och inte som hittills
i förordning.

Det
bör i sammanhanget framhåflas att strävandena inom de Europeiska Gemenskaperna
(EG) att skapa ett gränslöst Europa följs från svensk sida. Som bekant har en
särskild organisation byggts upp inom regeringskansliet för att bevaka
utvecklingen inom EG och finna lämpliga lösningar för samarbete på de olika
samhällsområdena. Detta gäller också frågoma om asylrätt, visering och
gränskontroll. Vad gäller viseringspolitiken har EG-länderna enats om att
fr.o.m den 1 januari 1988 vidmakthålla viseringsplikt för medborgare i ca 50
länder (den s. k. negativlistan). Diskussioner pågår i syfte att utöka denna
lista med ytterligare ett tjugotal länder. En viss utökning har också skett
under år 1988. Vidare förekommer planer på att upprätta en s. k. positivlista
över länder vars medborgare inte skall behöva ha visum för inresa i EG-länder.
De länder som i första hand avses att tas upp på denna lista är de nordiska
länderna och övriga EFTA-länder.

Även
om EG-ländernas strävanden på de nu angivna områdena kan leda fram till vissa
förenklingar när det gäller personers rörlighet mellan olika länder, är det
inte nu möjligt att förutse hur en sådan ordning påverkar svenska förhållanden
och svensk lagstiftning. Det kan dock redan nu konstateras att ett genomförande
av planerna på att avskaffa gränskontrollen mellan EG-länderna och en
skärpning av den yttre kontrollen inte är förenligt med den nordiska
passkontrollöverenskommelsen (PÖK). Även vid en anpassning till EG i detta
hänseende måste förändringar beträffande PÖK genomföras. Utgångspunkten i
detta arbete måste vara, oavsett hur en slutlig lösning ser ut, att den fria
rörligheten för nordbor inom Norden inte äventyras.

För
att underlätta den fortsatta framställningen kommer förslaget till ny
utlänningslag att benämnas lagförslaget då hänvisningar görs tifl bestämmelser
i lagen. I samma syfte används — även i löptext — förkortningarna UtlL och UtlF
för 1980 års utlänningslag resp. 1980 års utlänningsförordning.

Lagens
omfattning

Den
nya utlänningslagen bör i likhet med UtlL reglera under vilka villkor
utlänningar får resa in i samt vistas och arbeta i Sverige. Den bör återspegla
och ge de regler som behövs för att invandrings- och flyktingpolitikens
målsättning skall följas. Den måste därför också innehålla bestämmelser om att
en utlänning under vissa fömtsättningar inte får resa in i efler måste lämna
Sverige.

Även
i andra författningar än UtlL finns regler om att en utlänning skall

lämna Sverige. Jag tänker på de specialregler om hemsändande av utlän

ningar i vissa fall på gmnd av särskilda vårdbehov hos dem, som har

meddelats av regeringen med stöd av ett bemyndigande i nuvarande 104 §

första stycket UtlL. Jag anser, till skillnad från JO, att det inte heller i

fortsättningen är nödvändigt att samtliga materiella regler om när och på

vilka sätt utlänningar får förmås atf lämna landet finns samlade i utlän- 54

ningslagen. Även andra
regler som gäller för utlänningar kan med fördel hållas utanför själva
utlänningslagen. Enligt min mening saknar också reglerna om
anställningstiflstånd för utlänningar på svenska fartyg i utrikes fart och de
s.k. terroristbestämmelsema, som nu finns i UtlL, egentligt samband med
invandrings- och flyktingpolitik, och de bör därför, som jag redan tidigare har
antytt, inte heller återfinnas i den nya utlänningslagen utan tas in i
särskilda lagar. Härigenom uppnås, menar jag, en klar och konsekvent
avgränsning av lagregleringen till nytta både för den enskilde och för dem som
skall tiflämpa bestämmelserna.

Prop. 1988/89:86

2.2.2
Tillståndsfrågor

Mitt
förslag: De materiefla reglerna om pass, visering, uppehålls-och
arbetstillstånd behålls i stort sett oförändrade. Den som har ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd blir dock i fortsättningen viserings-fri. Regler införs om
att visering normalt får ges för högst tre månaders vistelse.

Utrikesdepartementet
ges rätt att utfärda inte bara visering utan också uppehållstillstånd.

Vissa
av de bestämmelser som i dag ges i förordning bör i stället ges i lagen och
vice versa.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Lagutredningen har också
föreslagit att en bestämmelse införs om att uppehållstillstånd skall kunna beviljas
om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan görs eller prövas, om han
visar att han endast gör ett tillfälligt besök här (2 kap. 5 § 3 utredningens
lagförslag). Utredningen har vidare föreslagit att det beträffande
arbetstillstånd generellt skall anges att ett sådant skall avse visst eller
vissa slag av arbete, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Remissinstanserna:
Det övervägande antalet remissinstanser godtar utredningens ståndpunkt. Några
anser att det är angeläget att inresebegreppet klargörs. ÖB betonar dämtöver
vikten av att reglerna rörande pass och visering ges ett klart och entydigt
innehåll. Några remissinstanser lämnar vissa lagtekniska synpunkter rörande
utformningen av bestämmelserna. Rikspolisstyrelsen (RPS) och invandrarverket
anser att den av utredningen föreslagna bestämmelsen om prövning av ansökan om
uppehållstillstånd vid tillfälliga besök inte bör införas. Invandrarverket
ifrågasätter utredningens förslag att del generellt skall anges att
arbetstillstånd skall avse visst arbete eller vissa slag av arbeten. RPS anser
att detta skall anges endast om särskilda skäl föranleder del. DO ifrågasätter
om reglerna om arbetstillstånd längre fyller någon funktion.

Skälen
för mitt förslag:

Inresebegreppet

ÖB har i sitt remissvar pekat
på att det är angeläget att de bestämmelser

som kan få betydelse för
militär personals agerande i tjänsten är utformade

55

på
ett sätt som i möjligaste mån utesluter tveksamheter vid tillämpningen Prop.
1988/89:86 av dem. Osäkerhet om bestämmelsernas innebörd har enligt ÖB i vissa
fall förekommit när militär myndighet samverkar med polis och kustbevakning
vid övervakning av svenskt sjöterritorium. ÖB hänvisar till sin skrivelse tifl
regeringen av den 30 mars 1987 där önskemål framställs om att reglerna om krav
på pass och visering samt begreppet inresa förtydligas i berörda författningar.
Ett klargörande är enligt ÖB speciellt viktigt beträffande situationer när
utländska fritidsbåtar kommer in på svenskt territorium. Även vissa andra
remissinstanser har tagit upp frågan om innebörden av begreppet inresa.

Enligt
förordningen (1982:755) om utländska statsfartygs- och statsluftfartygs
tillträde till Sveriges territorium m. m. (tillträdesförordningen) avses med
svenskt territorium Sveriges landområden, sjöterritorium samt luftmmmet över
landområdena och sjöterritoriet.

Bestämmelser
om sjöterritoriet finns i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Enligt
lagen omfattar Sveriges sjöterritorium inre vatten och .lerriiorialhavet. Det
begränsas mot det fria havet eller annan stats territorium av
territorialgränsen och i Öresund av demarkationslinjen. Till inre vatten
räknas, fömtom sjöar, vattendrag och kanaler inom landet, vid kusterna belägna
hamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, holmar och
skär intill vissa linjer (baslinjer) som regeringen bestämmer. Till
lerriiorialhavet räknas det vattenområde av en viss närmare angiven bredd som
är beläget utanför Sveriges landområden och innanför det fria havet.

I
folkrätten finns regler om fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart genom en
kuststats territorialhav. Reglerna har kodifierats i 1958 års Genévekonvention
om lerriiorialhavet och tilläggszonen samt 1982 års havsrättskonvention. Ingen
av konventionerna har ratificerats av Sverige.

Enligt
folkrättsliga regler, sådana de återfinns i de nyss nämnda konventionerna, är
genomfart oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet.

Regler
om oskadlig genomfart finns för svensk del beträffande statsfartyg som enligt
3§ tillträdesförordningen för genomfart har tillträde till svenskt
territorialhav. Före sådan genomfart skall anmälan göras på diplomatisk väg.

För
handelsfartyg, fritidsbåtar som inte är statsfartyg och privatägda fritidsbåtar
saknas föreskrifter om oskadlig genomfart.

I
UtlL anges inte när en utlänning skall anses vara inrest i Sverige.
Bestämmelser finns däremot om vilka tillstånd som krävs för inresa och om
vilken kontroll som skall ske vid inresa eller utresa.

I
praxis finns undantag från kraven på tillstånd. Sålunda krävs inte visering för
en utlänning som reser till ett annat land via Sverige och vars vistelse här
inskränker sig till ett uppehåll i transithallen på en flygplats.

Bestämmelserna
om straffansvar i UtlL för den som i vinningssyfte hjälper en utlänning att
obehörigen resa in i respektive resa till Sverige jämte motivuttalanden vid
tillkomsten av de senare reglerna (se prop. 1983/84:144 s. 117) ger närmast vid
handen att åtminstone i det samman-

56

hanget endast den som har
eller borde ha passerat gränskontrollen är att Prop. 1988/89:86 anse som
inrest.

I
UtlF finns bestämmelser om all in- och utresa måste ske på vissa bestämda
platser. Dessa regler är av vikt för att den kontroll som föreskrivs i UtlL av
pass och andra handlingar skall kunna ske. Det föreskrivs sålunda all
utlänningar inte utan särskilt tillstånd får resa in i eller ut ur landet annat
än på s. k. passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa till ett annat
nordiskt land får dessutom ske på s. k. gränsövergångsställen. För finländska
och norska gränsbor gäller särskilda regler.

Särskilda
bestämmelser för inresa och utresa gäller också för utlänningar som kommer till
Sverige som besättningsmän eller passagerare på fartyg. I UtlF föreskrivs all
en besättningsman eller en passagerare på ett fartyg som har kommit till
Sverige inte skall anses inrest förrän han lämnar fartyget. Han får också
lillfäfligt lämna fartyget och uppehålla sig på den ort där fartyget ligger
utan alt inresa skall anses ha ägt mm.

Eftersom
denna regel kan ses som ett undantag från vad som annars gäller, följer av den
motsättningsvis att inresa normalt skall anses ha skett när fartyget har kommit
in på svenskt sjöterritorium. I praxis anses i enlighet med del nu sagda också
en utlänning som befinner sig i en fritidsbåt på svenskt territorialhav inrest
i landet och därmed t.ex. vise-ringspliktig.

I
detta sammanhang vifl jag nämna att JK i beslut den 22 febmari 1985 (dnr.
265/85/22) har funnit att en utlänning på begäran av polismyndighet skall visa
att han uppfyller kravet på passinnehav när han befinner sig ombord på en
främmande stats fartyg på svenskt sjöterritorium.

Jag
vill med anledning av det redovisade framhålla följande. Ur såväl språklig som
saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in på
svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i Sverige. Detta gäller
oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är också
vad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningens
vidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är dock
nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.
ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftmm. Vidare torde
det, liksom för närvarande, i allmänhet inte vara nödvändigt eller önskvärt att
kräva s. k. transitvise-ring, dvs. visering för den som reser via Sverige till
ett annat land men inte passerar någon gränskontroll. Mot bakgmnd av
utvecklingen i andra länder bör det dock finnas möjlighet att vid behov stäfla
krav även på transitvisum, genereflt efler för vissa nationaliteter även för
denna typ av resor. Med hänsyn till folkrättsliga regler synes det också
lämpligt att ge möjlighet till undantag för s. k. oskadlig genomfart genom
svenskt sjöterritorium.

Någon
generell definition av begreppet inresa bör dock inte ges i lag. I stället bör
regler om undantag från bestämmelsema om villkoren för inresa i de fafl som
redan nu finns och som jag här har angivit samt när det i övrigt kan anses
befogat kunna framgå av de föreskrifter om undantag från viseringsskyldighet m.
m. som regeringen utfärdar i förordning.

57

Passkyldighet Prop. 1988/89:86

Enligt
gällande regler skall utlänningar ha pass såväl vid inresan i Sverige som under
vistelsen här. Föreskrifter om detta finns i I § UtlF och har utfärdats av
regeringen med stöd av ett bemyndigande i 7 § UtlL.

Den
grundläggande skyldigheten att ha pass vid inresa och vistelse bör av de skäl
jag har anfört tidigare (avsnitt 2.2.1) i fortsättningen framgå direkt av
lagen. Från denna skyldighet bör regeringen i stället kunna meddela undantag.
Det kunde ifrågasättas om också vissa undantag borde anges i lagen. Detta
gäller främst de undantag som i dag framgår av 1 § UtlF, nämligen rätt för den
som har permanent uppehållstillstånd samt för nordiska medborgare enligt den
s.k. nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ 1958:24) att vistas här utan
pass. Jag anser emellertid inte att det föreligger några olägenheter med att de
undantag från passkyldigheten som bör finnas även i fortsättningen meddelas av
regeringen i förordning.

Visering

Visering
innebär tillstånd att resa in och vistas i Sverige under en viss tid. Enligt
gmndregeln i 24 § UtlF behöver afla utlänningar visering för att resa in i och
uppehålla sig här i landet. Paragrafen innehåller dock omfattande undantag från
gmndregeln. Även bestämmelser om visering har meddelats av regeringen efter ett
bemyndigande i UtlL (10§). Av samma skäl som jag anfört i fråga om bestämmelsen
om passkyldighet bör huvudregeln om visering i fortsättningen framgå av lagen
och regeringen endast ges rätt att medge undantag från den.

Visering
kan ges såväl för rena luristbesök som för besök hos släktingar eller för
arbete i Sverige. Visering kan också ges för resa genom Sverige lill ett annat
land. För att visering skall medges krävs i praxis att utlänningen kan försörja
sig här, inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens
bestämmelser. Visering medges i praxis inte om en utlänning, som inte har
uppehåflstillstånd, redan när visumansökan görs kan antas egentligen ha för
avsikt att bosätta sig här. Gmnderna för att i tillämpningen neka visering
överensstämmer i stort med de materiella gmnder som UtlL ger för beslut om
avvisning.

Någon
längsta tid för vilken visering kan medges är för närvarande inte föreskriven.
Enligt praxis ges visering normalt inte för längre tid än tre månaders vistelse
i Sverige. Detta är också den period som gäller enligt de viseringsfrihetsavtal
som Sverige har ingått med andra stater. För diplomatisk personal kan visering
ges för längre tid.

Visering beviljas av
invandrarverket. Visering får beviljas också av

chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen före

skriver, av diplomatiska eller konsulära myndigheter efler av polismyndig

heter. Invandrarverket har efter regeringens bemyndigande också i sin tur

bemyndigat beskickningar och lönade konsulat att bevilja visering. Ett

sådant bemyndigande innefattar inte rätt att avslå en viseringsansökan.

Beslut i viseringsfrågor kan inte överklagas. Viseringsärenden kan dock —

liksom andra ärenden — överlämnas av invandrarverket till regeringen för 58

avgörande. Den som får
avslag på en viseringsansökan kan komma in med Prop. 1988/89:86 en ny
ansökan.

Viseringskravet
framstår som nödvändigt, framför allt för att en reglerad invandring skall
kunna bibehållas. För närvarande omfattar det medborgare från ungefär hälften
av världens stater. Jag föreslår i enlighet med utredningen att en bestämmelse
nu införs i lagen att visering inte får ges för längre vistelse än tre månader.
Denna huvudregel bör dock kompletteras med ett bemyndigande för regeringen att
meddela undantag från denna tidsgräns.

Av
praktiska skäl bör också enligt min mening den viseringsfrihet, som för
närvarande gäller för den som har permanent uppehållstiflstånd, utsträckas
till att avse även den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Eftersom
den som får ett tidsbegränsat tillstånd nästan undantagslöst också medges rätt
till återinresa under den tid tillståndet gäfler, bör en sådan rätt kunna
framgå direkt av lagstiftningen. I de fall det anses tveksamt om utlänningen
skall ha rätt att resa tillbaka in bör i stäflet uppehållstillståndet ges för
kortare tid.

Endast
sådana undantag från viseringskravet, som det inte torde bli aktuellt alt ändra
utan att frågan underställts riksdagen, kommer enligt mitt förslag till uttryck
i lagtexten. Detta gäller undantagen för uUänningar som har uppehållstillstånd
i landet och för medborgare i de nordiska länderna (I kap. 3§ första stycket
lagförslaget). Övriga undantag som kan behövas bör även i fortsättningen
meddelas av regeringen i förordning.

Uppehållstillstånd

Med
stöd av bemyndigande i UtlL (IO §) har i UtlF (30 §) föreskrivits att en utlänning
inte får vistas här utan uppehållstillstånd längre tid än tre månader, om han
inte är antingen medborgare i ett annat nordiskt land eller ogift barn under 16
år till en nordisk medborgare eller till en person som är bosatt här och som
har uppehållstillstånd. I UtlF finns också regler om när uppehållstiflstånd får
ges (31 §). Tiflstånd får till en början ges till utlänningar som har rätt lill
skydd i Sverige, (flyktingar, krigsvägrare och personer med s. k.
flyktingliknande skäl, dvs. personer som avses i 3, 5 och 6§§ UtlL). Vidare får
uppehållstillstånd ges om det finns andra skäl av humanitär art eller om
utlänningen har viss anknytning hit. Slutligen får tillstånd beviljas den som
fått arbetstillstånd efler på annat sätt har sin försörjning tryggad eller som
skall studera eller göra besök här.

Sedan
år 1981 gäller som huvudregel att uppehållstillstånd skall ha

erhållits före inresan i Sverige (33 § UtlF). Den som söker uppehållstill

stånd vid eller efter ankomsten eller som är här när ansökan prövas får

normalt avslag. Bestämmelsen infördes för att skapa bättre möjligheter för

en konsekvent invandringspolitik. Vissa gmpper har emellertid undanta

gits från förbudet att resa in i Sverige för bosättning utan att först ha

beviljats uppehållstillstånd. Det är till en början de uUänningar som är

befriade från kravet på uppehållstillstånd samt de som omfattas av regler

na om rätt till asyl eller annat skydd i 3, 5 efler 6§ UtlL. Vidare är det

utlänningar som skall förena sig med en nära familjemedlem som är 59

stadigvarande bosatt i
Sverige. Här krävs dessutom att de har sammanlevt Prop. 1988/89:86 med
varandra utom riket. Slutligen kan undantag göras för det fall utlänningen av
något annat skäl av synnerlig vikt bör tillåtas att resa in i Sverige.

Ett
uppehållstillstånd kan vara permanent eller gälla för viss lid. Sedan år 1984
tillämpas principen all permanent uppehållstillstånd regelmässigt skall
meddelas ulan föregående tidsbegränsat tillstånd, om bosättningen avses bli
beständig eller i vart fall långvarig. Del enda undanlaget gäller när s.k.
uppskjuten invandringsprövning görs. Sådan tillämpas när det inte genast går
att bedöma om bosättningen skall få fortsätta. Så anses vara fallet t. ex. vid
äktenskap eller samboförhållanden, där parterna inte tidigare har bott
tillsammans utanför Sverige. Vid uppskjuten invandringsprövning ges flera
kortare tillstånd efter varandra. Först efter två år ges permanent
uppehållstillstånd. I allmänhet krävs då att äktenskapet/samboförhållandet
alltjämt består (prop. 1983/84:144 s. 65).

Uppehållstillstånd
beviljas av invandrarverket. Invandrarverket kan ge polismyndigheten rätt att
ge tidsbegränsade uppehållstillstånd. Endast invandrarverket kan avslå en
ansökan om uppehållstiflstånd. Beslut om uppehållstillstånd kan inte
överklagas. Ett ärende om uppehållstillstånd kan emellertid överlämnas av
invandrarverket till regeringen för prövning. Frågor om uppehållstillstånd blir
också i praktiken bedömda av regeringen i samband med prövning av överklagande
av avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Jag
föreslår nu att det även när det gäller reglerna om uppehåflstillstånd görs
samma förändring i fråga om vilka bestämmelser som skall ges i lag respektive
förordning som jag har föreslagit i fråga om pass- och viserings-bestämmelserna.
Skyldigheten att inneha och förutsättningarna för att få uppehållstillstånd bör
sålunda regleras direkt i lagen. Som undanlag från kravet på uppehållstillstånd
bör i lagen endast anges medborgare i andra nordiska stater. I den mån det
befinns lämpligt att även andra personer befrias från skyldigheten att ha
uppehållstillstånd, bör regeringen, i likhet med vad som gäller för närvarande,
få utfärda föreskrifter härom. I lagen bör också anges den gällande huvudregeln
att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige och de från
denna huvudregel viktigaste undantagen.

Jag
föreslår vidare att i fortsättningen även utrikesdepartementet ges rätt att
meddela uppehållstillstånd inom utrikesdepartementets verksamhetsområde, dvs.
för främst personer med diplomatisk anknytning efler anknytning till
internationella organ.

Arbetstillstånd

Enligt
20 § UtlL får regeringen föreskriva att en utlänning, som inte har

permanent uppehållstillstånd, måste ha arbetstillstånd för att ha anställ

ning i Sverige eller arbeta här på grund av anställning utomlands annat än

som handelsresande. I lagen finns också regler om tillståndens innehåll och

om deras beviljande och återkallande. Fömtom de nyssnämnda undanta

gen för utlänningar med permanent uppehållstillstånd och för handelsre- 60

sande finns alla
materiella bestämmelser om arbetstillstånd i UtlF. Hit hör Prop. 1988/89:86
t.ex. regeln (50§ UtlF) att en utlänning som avser att ta anställning i Sverige
normalt inte får resa in i landet förrän han har fått arbetstillstånd.
Bestämmelserna är, främst beroende på den stora mängden undantag, myckel
komplicerade.

Jag
anser att en något mer lättillgänglig reglering uppnås även i fråga om
arbetstillstånd om det redan av lagen framgår i vilka fall skyldighet föreligger
alt ha ett arbetstillstånd och därutöver de mest centrala undantagsbestämmelserna.
Dessa undanlag är att nordbor och utlänningar med permanent uppehållstillstånd
inte behöver ha arbetstillstånd. Däremot är undantaget i fråga om
handelsresande som har anställning utomlands enligt min mening inte av sådan
betydelse, alt det behöver återges i lag. Det får i stället ankomma på
regeringen att föreskriva om sådant och andra undantag. Därvid bör de
rikflinjer, som angavs i prop. 1983/84:144 s. 61-63 och i prop. 1985/86:98 s.
30-39 (SfU 20) följas. Det bör, menar jag, vara möjligt att inom ramen för
dessa riktlinjer åstadkomma väsentligt enklare regler än de som nu finns och
jag avser att återkomma till regeringen med förslag härom när en ny utlänningsförordning
skafl beslutas. Vidare bör, i likhet med de föreslagna bestämmelserna om
uppehållstillstånd, regeln i 50§ UtlF att en ansökan om arbetstillstånd normalt
skall göras och tillstånd meddelas medan utlänningen befinner sig utomlands
överföras till lagen.

Enligt
21 § UtlL skall arbetstillstånd ges för viss lid medan det får avse ett visst
slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga föreskrifter som
behövs. Lagutredningen har här föreslagit den förändringen att tillståndet i
fortsättningen skall avse även visst efler vissa slag av arbete, om inte
särskilda skäl föranleder annat. Som motiv för förslaget anför utredningen att
detta överensstämmer med praxis och innebörden i vissa uttalanden av riksdagen.
Bl.a. invandrarverket och RPS har i sina remissvar uttryckt tveksamhet vad
gäller del lämpliga i den föreslagna förändringen.

Jag
anser för min del att den tveksamhet som uttryckts av invandrarverket och RPS
är befogad. Jag har inte för avsikt att i detta sammanhang föreslå några
förändringar i de riktlinjer för arbetskraftsinvandring och för beviljande av
arbetstillstånd som har lagts fast av statsmakterna i olika sammanhang under
åren (se t.ex. prop. 1968:142, och 1983/84:144 s. 62 ff). Mot den bakgrunden
ser jag det som både omotiverat och ägnat att skapa missförstånd att nu föreslå
en ändrad lydelse av villkoren för arbetstillstånd. Den nuvarande regleringen
bör därför oförändrad föras över till den nya lagen.

Jag
vill i detta sammanhang också ta upp ett par andra frågor som har

återkommit i debatten. En av dessa, som också DO tar upp i sitt remissvar,

är om skyldigheten att ha arbetstillstånd skulle kunna avskaffas. Jag anser

emellertid att om den politik vad gäller arbetskraftsinvandring från utlan

det som har lagts fast av statsmakterna skall bibehållas, så skulle man, om

arbetstillstånden avskaffades, i stället bli tvungen att i ärenden om uppe

hållstillstånd göra bedömningar motsvarande dem som nu görs i ärenden

om arbetstillstånd. Lagutredningen har för sin del ansett att ett sådant 61

förfarande snarare skulle
komplicera än förenkla regelsystemet och dess tillämpning. Jag delar
utredningens bedömning och anser att den nuvarande regleringen på detta område
bör behållas.

Ett annat ofta
omdebatterat spörsmål är om en asylsökande skall ha rätt att arbeta under tiden
som han väntar på beslut i ärendet om uppehållstillstånd. Av remissinstanserna
tas frågan upp av juridiska fakulteten vid Lunds universitet.

Jag anser inte att det
finns tillräckliga skäl att överväga en ändring av den rådande huvudprincipen
att tillstånd att arbeta medges bara den som har fått tillstånd att uppehålla
sig i landet. För att komma till rätta med de problem som sysslolösheten under
väntetiden kan medföra bör man i stället sträva efler att hålla nere handläggningstiderna.
De förslag som jag i det följande lägger fram har just detta som ett av sina
främsta syften.

Jag vill i detta
sammanhang också påminna om att chefen för arbetsmarknadsdepartementet efter
samråd med min företrädare tillkaflat en arbetsgmpp med uppdrag alt undersöka
hur man kan organisera meningsfull verksamhet för dem som väntar på besked i
tillståndsfrågan (prop. 1988/89:47, bilaga 3, s. 44).

Prop. 1988/89:86

Återkallelse
av uppehållstillstånd m. m.

Mitt förslag: De
nuvarande gmnderna för när återkallelse av visering, uppehållstillstånd och
arbetstillstånd får ske behålls. Återkallelse skall vidare i fortsättningen
ske om en utlänning har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Undantag
görs dock för del fall då det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har
inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats eller det annars föreligger
särskilda skäl. Den tidsfrist inom vilken fråga kan väckas om återkallelse av
uppehållstillstånd på grund av vissa former av asocialitet eller befarad
kriminalitet förlängs från ett till två år. Tidsfristen räknas från den
lidpunkt då utlänningen med tillstånd bosatte sig i landet. Återkallelse på
gmnd av asocialitet m. m. skall i fortsättning gälla även tidsbegränsade
uppehållstillstånd. Uppehållstiflstånd som meddelats av utrikesdepartementet
bör få återkallas endast av departementet.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna:
Utredningens förslag till bestämmelser om återkallelse av visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd får ell övervägande positivt bemötande från de
remissinstanser som yttrar sig i frågan. Föreningen Sveriges polischefer anser
att en uppgift om falsk identitet alltid lämnas uppsåtligen och att den
dessutom alltid har betydelse för beslutet i ett lillståndsärende. Enligt
föreningen bör den föreslagna undantagsregeln därför utgå. Liknande synpunkter
lämnas av RPS. Invandrarverket ifrågasätter om det finns större anledning att
i det föreslagna fallet göra återkal-lelseregeln tvingande än det finns i andra
fall av medvetet lämnande av

62

oriktiga uppgifter. JO
ifrågasätter om inte reglerna skulle bli mer överskåd- Prop. 1988/89:86 liga
och lättbegripliga, om man som utgångspunkt har att det kan ske en omprövning
av tillståndet, när det framkommit skäl anta att de vid ansökan lämnade
uppgifterna varit oriktiga. DO anser att krav på uppsåt från utlänningens sida
måste ställas för återkallelse av ett tillstånd som gmndats på oriktiga
uppgifter. Uppsåtet bör därvid enligt DO täcka såväl uppgiftens oriktighet som
att den har inverkat på beslutet att ge ifrågavarande tillstånd. Juridiska
fakulteten vid Lunds universitet anser att det undantagsvis kan finnas skäl för
en utlänning att lämna oriktiga uppgifter om sin identitet varför regeln om
återkallelse inte bör vara tvingande.

Skälen
för mitt förslag: Enligt UtlL får visering, uppehållstillstånd och
arbetstillstånd återkallas om utlänningen mot bättre vetande har lämnat
oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit vissa omständigheter. Visering och
arbetstillstånd får vidare återkallas om det i övrigt föreligger särskilda
skäl. Detsamma gäller ett uppehållstillstånd för den som ännu inte har rest in
i Sverige.

Ett
permanent uppehåflstillstånd skall enligt nuvarande regler återkallas om
bosättningen här i riket upphör. Ett permanent uppehållstillstånd får
återkallas om det föreligger sådana förhållanden att utlänningen skulle kunnat
avvisas på gmnd av bl.a. bristande förmåga att försörja sig ärligt eller
befarad kriminalitet av visst slag eller kunnat utvisas på gmnd av asocialitet
(otuktigt leverne och allvarligare följder av alkohol- eller
narko-tikamissbmk). I sistnämnda fall måste utlänningen underrättas om att
frågan om återkallelse har tagits upp inom ett år från det han bosatte sig i
Sverige.

Det
är oundvikligt alt visering eller andra tillstånd ibland utfärdas, trots att
förutsättningar egentligen inte förelegat. Likaså kan det efter det att
beslutet fattats inträffa omständigheter som bör föranleda att utlänningen inte
bör få behålla viseringen eller tillståndet.

De
möjligheter till återkallelse som UtlL ger bör finnas kvar. Jag anser inte att
de bör ersättas med en ordning med omprövning av givna tillstånd. Visering samt
uppehålls- och arbetstillstånd bör således även fortsättningsvis kunna
återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att medvetet lämna falska
uppgifter om annat än sin identitet eller undanhållit väsentliga fakta.

Uppehållstillstånd
för den, som ännu inte har kommit till Sverige, bör

också liksom hittills kunna återkallas om det finns andra särskilda skäl,

t. ex. alt förutsättningen för tillståndet har ändrats väsentligt. Om utlän

ningen själv inte har orsakat eller bort fömtse att omständigheterna skufle

förändras, bör dock ålerkallelsemöjligheten tillämpas med försiktighet.

Om utlänningen i sådant fall har vidtagit förberedelser för sin utflyttning

av mer omfattande art bör tillståndet normalt inte återkallas. Såväl vise

ring som arbetstillstånd bör också alltjämt kunna återkallas om det förelig

ger särskilda skäl. Särskilda skäl att återkalla visering kan vara alt utlän

ningen ägnar sig åt annan verksamhet i Sverige än som fömtsättes när

viseringen meddelades. Arbetstillstånd kan t. ex. återkallas om det visar sig

att utlänningen inte längre har det slag av arbete som det antogs att han

skulle ha när tillståndet beviljades. 63

Om utlänningen mot bättre
velande lämnar felaktiga uppgifter om sin Prop. 1988/89:86 identitet och
identitetsfrågan är av betydelse för att visering, uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd meddelas får således återkallelse i och för sig ske redan
enligt nuvarande regler. Del har emellertid blivit aflt vanligare att
utlänningar, som söker uppehållstillstånd här, saknar identitetshandlingar.
Detta är, som jag återkommer till senare, ett allvarligt problem för de
flyktingmottagande länderna när det gäller att föra en rättvis flyktingpolitik.
Jag anser därför i likhet med lagutredningen att det är angeläget att reglerna
om återkallelse skärps i de fall där en utlänning visar sig ha lämnat orikliga
uppgifter om sin identitet. Enligt min mening bör en tvingande bestämmelse
införas för de situationer, där misstag i fråga om utlänningens identitet har
varit av betydelse för att visering eller tillstånd beviljats. I regel torde en
falsk uppgift om identiteten alltid lämnas uppsåtligen. Det är också sannolikt
att den inverkar på beslutet.

Det
kan dock enligt min mening inte uteslutas att det kan förekomma situationer då
beslutet skulle ha blivit positivt även om ansökan gjorts med uppgivande av den
rätta identiteten. Bestämmelsen bör därför innehålla ett undantag att
återkallelse inte skall ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte
har inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats. För återkallelse bör
dock enligt min mening inte, som DO föreslår, krävas att utlänningen har
förstått att den oriktiga uppgiften har haft sådan inverkan. Enligt min mening
kan det emellertid finnas även andra situationer som gör att en återkallelse
framstår som mindre lämplig. Vad jag tänker på är fall där starka humanitära
skäl talar för att utlänningen — trots att de oriktiga uppgifterna inverkat på
frågan om tillstånd — likväl bör tillåtas att vistas i landet. Jag föreslår
därför att lagutredningens undantagsregel kompletteras med en bestämmelse av
denna innebörd (2 kap. 9 § lagförslaget).

Enligt
utredningens förslag är det invandrarverket eller den myndighet som har
meddelat tillståndet som också beslutar om återkaflelse. Förslaget kan, som RPS
påpekar, komma att innebära att polismyndigheter får en större rätt att fatta
ålerkallelsebeslut än de har enligt nuvarande regler. Att polismyndigheter och
svenska beskickningar även i fortsättningen skall kunna återkalla av dem givna
viseringar anser jag självklart. Mera tveksamt är om det bör vara möjligt att
låta en polismyndighet återkalla ett uppehålls- eller arbetstillstånd som den
har givit. Enligt min mening saknas det anledning alt frångå gäflande ordning
i detta hänseende. Återkallelse av arbetstillstånd och uppehållstillstånd bör
därför även i fortsättningen beslutas av invandrarverket. Visering och
uppehåflstillstånd som meddelats av utrikesdepartementet bör dock få
återkallas endast av departementet.

Enligt
nuvarande regler skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas

om utlänningens bosättning i Sverige upphör. Denna bestämmelse bör

finnas kvar. Det förekommer emellertid alt utlänningar, vars bosättning i

Sverige har upphört, fortsätter alt vara skrivna på en adress här och

därigenom kan få giltighetstiden för beviset om uppehållstillstånd (40§

UtlF) förlängd. Det förekommer också att utlänningen sedan kan hämta

beviset på ambassaden i hemlandet. Den nuvarande handläggningen för

förlängning av giltighetstiden för bevis om permanent uppehållstillstånd 64

bör
därför ses över. En tänkbar ordning är därvid att bevisen bara skall kunna
utfärdas i samband med personligt besök hos en polismyndighet i Sverige. Jag
avser att återkomma till regeringen i denna fråga.

Permanent
uppehållstillstånd kan också, som tidigare nämnts, enligt nuvarande reglering
återkallas vid bl. a. vissa fall av asocialitet eller befarad kriminalitet.
Enligt hittills gällande regler krävs det för att återkallelse på dessa gmnder
skall få ske att utlänningen har varit bosatt här kortare tid än ett år när han
nås av underrättelse om all frågan om återkaflelse har tagits upp hos
invandrarverket. Jag kommer längre fram att föreslå att reglerna om utvisning
på gmnd av asocialitet inte skall få någon motsvarighet i den nya lagen.
Däremot kommer det alltjämt all vara möjligt att avvisa personer som med fog
kan befaras komma att inte försörja sig ärligt — dvs. i praktiken leva asocialt
— eller komma att ägna sig åt brottslig verksamhet här. Avvisning på dessa
gmnder skall dock inte kunna ske senare än tre månader efter ankomsten. Liksom
för närvarande bör därför möjlighet till återkallelse av ett meddelat
uppehållstillstånd finnas under en något längre tid på gmnd av förekomsten av
motsvarande förhållanden. Mot bakgmnd av att utvisning på gmnd av asocialt
leverne alltså i fortsättningen inte skall vara möjlig, anser jag att den
nuvarande ettårsfristen för återkallelse av uppehållstillstånd på de här
aktuella gmndema är för kort och jag föreslår därför att tiden förlängs till
två år.

Eftersom
det kan vara mycket svårt att få kontakt med personer, som för ett asocialt
eller kriminellt liv, bör återkallelse kunna ske även om utlänningen inte
personligen har kunnat underrättas om ärendet inom tvåårsfristen. Det bör vara
tillräckligt att detta registrerats hos invandrarverket, oavsett om del har
anhängiggjorts genom en ingiven handling efler tagits upp ex officio.
Tvåårsfristen bör räknas från den tidpunkt då utlänningen började vistas i
landet med uppehållstillstånd.

Det
framstår också som omotiverat att tidsbegränsade uppehållstillstånd inte
skulle kunna återkallas om de senast behandlade fömtsättningarna är för
handen. Sådana tillstånd ges visserligen för en begränsad tid och torde i
allmänhet hinna gå ut innan ett ärende om återkallelse har slutbehandlats.
Detta hindrar inte att det kan finnas fafl då det kan vara av värde att
tillståndet kan återkallas. Bestämmelsen om återkallelse på gmnd av asocialitet
m. m. bör därför i fortsättningen gälla inte bara permanenta utan också
tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Prop. 1988/89:86

Anställningstillstånd

Mitt förslag:
Reglema om skyldighet för utlänningar att ha tillstånd för alt ha befattningar
på svenska fartyg i utrikes fart bryts ut ur UllL och tas in i en särskild lag
{lag om tillstånd för anställning på fartyg).

Utredningens förslag:
Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Sveriges redareförening,
som är den enda remissin-

65

5 Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 86

stans som yttrat sig i
frågan, har ingen erinran mot förslaget. Föreningen Prop. 1988/89:86
föreslår härutöver förändringar i vissa av bestämmelsema om anställningstillstånd.

Skälen
för mitt förslag: Enligt 20§ UtlL får regeringen föreskriva att en utlänning
måste ha ett tillstånd för att ha anställning som avser befattning på ett
svenskt fartyg i utrikes fart. Föreskrifter med stöd av detta bemyndigande
finns i kungörelsen (1974:262) om anställningstillstånd för utlänning på
svenskt fartyg.

Reglerna
om anställningstillstånd tillkom år 1974 efter det att en särskild utredning
sett över behovet av en vidgad kontroll av rekrytering av utländsk arbetskraft
till svenska fartyg. 1 prop. 1974:31 framhöfl föredraganden att den svenska
arbetsmarknadspolitiken omfattade även yrkessjöfarten och att det därför
framstod som principiellt riktigt att den delen av arbetsmarknaden reglerades
på motsvarande sätt som övriga delar. Föredraganden konstaterade vidare alt
den diltillsvarande oreglerade rekryteringen av utomnordisk arbetskraft stod i
strid med bl.a. de svenska och övriga nordiska sjömännens intresse och att den
motverkade strävandena att "stabilisera sjömanskåren genom god
yrkesutbildning och yrkesvana". Mot bl. a. den bakgrunden föreslogs
införandel av en tillståndsreglering på denna del av arbetsmarknaden. Med
hänsyn till den uppenbara skillnaden mellan en anställning i Sverige och en
påmönstring utomlands på ett svenskt fartyg i utrikes trafik ansågs det mindre
lämpligt att inordna den nya kategorin i reglema om arbetstillstånd. I stället
introducerades anställ-ningsrillstånden (prop. 1974:31 s. 42 ff, InU 8, rskr.
135).

Huvudregeln
är att en utlänning inte får anställas på ett svenskt fartyg i en utländsk hamn
utan att han eller hon har anställningstillstånd. Vid anstäflning på ett
svenskt fartyg här i landet krävs normalt arbetstillstånd. Från skyldigheten
att ha anställningstillstånd är nordbor undantagna. Detsamma gäller den som
har ett permanent uppehållstillstånd eller har arbetstillstånd som omfattar
sjömansyrket. Även vid sidan av vad som nu nämnts finns en rad undantag från
skyldigheten att ha anställningstillstånd.

En
arbetsgivare, som har en utlänning anställd trots att utlänningen saknar
föreskrivet anställningstiflstånd, kan dömas tifl böter. Arbetsgivaren kan
också åläggas att betala en särskild avgift.

Anställningstillstånd
beviljas och återkallas av arbetsmarknadsstyrelsen. Tillstånd får dessutom ges
bl. a. av de sjömansförmedlingar som utses av regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer. I praktiken beviljas anstäflningstillstånd av
sjömansförmedlingen i Göteborg.

Reglerna
om anställningstillstånd saknar egentligt samband med in

vandrings- och flyktingpolitiken. De bör inte heller, som framhölls i prop.

1974:31, inordnas i det regelsystem som gäller för arbetstillstånd. Mot

denna bakgrund anser jag det lämpligast att följa lagutredningens förslag

att bryta ut reglerna om anställningstillstånd ur UtlL och samla dem i en

särskild lag. I samband därmed kommer jag att föreslå vissa författnings-

tekniska förändringar. Jag återkommer till denna fråga i specialmotive

ringen. Jag anser mig dock inte ha underlag för att i detta sammanhang

föreslå några förändringar i sak. 66

2.2.3
Beslut om avlägsnande

Avvisning
och utvisning

Prop.
1988/89:86

Mitt
förslag: Användningen av begreppen avvisning och utvisning ändras. En utlänning,
som kommer till Sverige utan att ha för inresan eller vistelsen erforderliga
tillstånd eller som utan tillstånd stannar kvar när en visering eller
uppehållstillstånddsfri tid går ut, skall kunna avvisas oberoende av hur lång
tid som gått sedan han anlände. Avvisning skall också ske om en utlänning nekas
inresa eller avlägsnas inom tre månader efter inresan på gmnd av alt han t. ex.
saknar medel för sitt uppehälle eller kan förväntas begå kriminella
handlingar.

Begreppet
utvisning reserveras i fortsättningen för avlägsnande av en utlänning som blir
kvar i Sverige sedan hans uppehållstillstånd har gått ut eller som har begått
brott av en viss svårhetsgrad eller utgör en fara för rikets säkerhet. De
nuvarande reglerna om utvisning på grund av asocialitet får ingen motsvarighet
i den nya lagen.

Polismyndigheten
får besluta om avvisning, om frågan väcks inom tre månader efter utlänningens
ankomst till Sverige och om utlänningen inte ansöker om asyl. Invandrarverket
är första instans i övriga ärenden, dvs. alla asylärenden och ärenden där
utlänningen har vistats i Sverige längre tid än tre månader.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna:
Förslagen har i allmänhet blivit positivt mottagna. Lunds universitet, JO, Röda
korset och svenska kyrkan m. fl. anser emellertid att begreppet avvisning bör
förbehållas de avlägsnanden som sker i omedelbart samband med inresan i
Sverige. Därvid anförs bl. a. att termen avvisning såväl i internationella
sammanhang som enligt svenskt språkbmk har en sådan innebörd.

Skälen för mitt förslag:
En utlänning som kommer till eller befinner sig i Sverige ulan erforderligt
pass eller tiflstånd kan enligt nuvarande regler antingen avvisas eller
utvisas. Om det är avvisning eller utvisning som tillgrips beror ofta på inom
vilken tid efter ankomsten till Sverige som avlägsnandebeslulet fattas. Del
blir således i allmänhet fråga om avvisning om beslutet fattas inom tre månader
efter ankomsten till Sverige. Avlägsnanden som beslutas mer än tre månader
efter inresan måste ske i form av utvisning.

Avvisning inom tre månader
får emellertid också ske på vad som ibland kallas materiella avvisningsgrunder
(29 § UtlL). Enligt dessa får en utlänning i vissa fall avvisas därför alt han
på grund av olika omständigheter som hänför sig lill hans person, t.ex.
bristande försörjningsförmåga eller befarad kriminalitet, inte anses vara
önskvärd här i landet. Bestämmelserna möjliggör en individuell
utlänningskontroll.

Avvisning av en utlänning
kan enligt dessa regler ske 1. om det kan antas all han kommer att sakna
tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt
land, som han tänker besöka, saml för sin hemresa, 2.

67

om
han tänker söka sitt uppehälle i Sverige eller i något annat nordiskt Prop.
1988/89:86 land och det skäligen kan antas att han inte kommer att ärligen
försörja sig eller kommer alt bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd
utan att ha sådant tillstånd, 3. om han på gmnd av tidigare ådömt frihetsstraff
eller någon annan särskild omständighet skäligen kan antas komma att begå brott
i Sverige eller i annat nordiskt land, 4. om det med hänsyn till hans
föregående verksamhet eller i övrigt skäligen kan befaras att han kommer att
bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige
eller i annat nordiskt land, eller 5. om det med stöd av lagen (1971:176) om
vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske.

Avvisning
får också ske i andra fall, om det har begärts av ett annat nordiskt land och
det kan antas alt utlänningen annars skulle bege sig dit.

Avvisning
på materiella grunder får inte ske av den utlänning som har visering eller
uppehållstillstånd som gäller. Prövningen av om utlänningen bör få resa in och
vistas här i landet har då redan skett i tillståndsärendet. Om en utlänning som
har föreskriven visering visar sig sakna medel för sin försörjning kan i
stället grund för återkallelse av viseringen föreligga.

Några
motsvarande regler som möjliggör utvisning finns inte. Däremot finns särskilda
regler om utvisning på grund av brott och på gmnd av asocialitet. Jag
återkommer till dessa närmare i del följande.

Avvisning
beslutas i normalfallet av polismyndigheten. Om polismyndigheten enligt de
särskilda föreskrifter som nu gäller om detta överlämnar ett avvisningsärende
till invandrarverket eller verket övertar ett sådant ärende, kan även
invandrarverket fatta ett avvisningsbeslut, om detta hinns med inom
Iremånadersfristen. Beslut om utvisning meddelas av invandrarverket med
undantag för beslut om utvisning på gmnd av brott eller asocialitet; i dessa
fall beslutar domstol om utvisning.

Fram
lill år 1964 fick avvisning ske endast direkt vid utlänningens ankomst till
Sverige eller omedelbart därefter. Genom den detta år vidtagna förändringen
att avvisning på materiell gmnd kunde ske upp lill tre månader efter ankomsten
har den ursprungliga innebörden av avvisning, nämligen att utlänningen hindras
alt resa in i Sverige, urholkats. Bestämmelserna har därefter ändrats så att
det numera är möjligt att avvisa på både formell och materiell gmnd under tre
månader från inresan eller den tidpunkt då utlämningen först kom i kontakt med
en polismyndighet. Den sakliga skiflnaden mellan grunderna för avvisning och
utvisning har därigenom blivit liten och när det gäller avlägsnande på gmnd av
avsaknad av pass eller tillstånd är det i allmänhet den tid, inom vilken
beslutet har fattals, som ensam avgör vilket institut som används.

Jag
anser, i likhet med lagutredningen, att det inte är ändamålsenligt alt för
åtgärder som beslutas på samma gmnd använda olika benämningar enbart beroende
på om beslutet fattas före eller efter en viss tidpunkt.

Utredningen
föreslår alt en uppdelning i stället görs efter grunderna för

avlägsnandebeslulet och inte som hittills efter tidpunkten för avlägsnan

det. En utlänning, som uppehåller sig i Sverige efter del att hans uppehålls

tillstånd har upphört att gälla skall enligt förslaget endast kunna utvisas.

En utlänning, som vid sin ankomst till Sverige inte har vederbörliga 68

tillstånd,
föreslås kunna avvisas under vissa fömtsättningar, oberoende av Prop.
1988/89:86 hur lång tid efter ankomsten hit som beslutet tas. Jag återkommer i
nästa avsnitt till frågan om utvisning på gmnd av brott.

Några
remissinstanser har tagit avstånd från att avvisning skall få ske annat än i
samband med ankomsten eller i nära anslutning tfll ankomsten. JO och Lunds
universitet anser att man i stället bör återinföra de före år 1964 gällande
reglema om att avvisning måste ske senast inom en vecka från ankomsten. En
utlänning, som vistats i Sverige längre tid än en vecka efter ankomsten, skulle
enligt dessa förslag endast kunna utvisas. För att detta inte skall medföra att
färre avlägsnandebeslut kan verkställas direkt föreslår Lunds universitet att
vissa utvisningsbeslut skall kunna verkstäflas utan hinder av att de inte
vunnit laga kraft.

Jag
har förståelse för dessa synpunkter. Det ligger onekligen nära till hands all
uppfatta innebörden av begreppet avvisning som en åtgärd som hindrar en utlänning
från att resa in i ett land. Det kan därför te sig främmande att avvisa en
person, som visserligen inte har fått uppehållstillstånd men som ändå kan ha
tillåtits att vistas i Sverige medan frågan om sådant tillstånd prövas, ibland
kanske under ganska lång tid. Detsamma gäller en person som med eller utan
myndighetemas vetskap vistas i Sverige utan att frågan om uppehållstillstånd
kan aktualiseras. Jag vill emellertid mot detta anföra, att man efter
lagändringen år 1964 har kunnat avvisa en utlänning, inte bara vid ankomsten
utan också under de tre första månaderna av utlänningens vistelse här.
Anknytningen tifl själva ankomsten är således redan delvis borta.

Vidare
är det enligt mitt förmenande trots allt väl förenligt med
avvis-ningsbegreppet, även som det i dag uppfattas, att kunna avvisa den som
ännu inte har fått uppehållstillstånd, oavsett hur lång den faktiska
vistelse-tiden är. Det är ju fortfarande fråga om avlägsnande av personer som
inte uppfyller de krav som ställs upp för inresa eller vistelse här. En annan
sak är att de rent faktiskt ändå tillåts att vistas i Sverige medan deras
ärende om uppehållstillstånd prövas. Varken det förhållandet att det kan ta lid
innan ett ärende kan behandlas färdigt eller all utlänningen under kortare
eller längre tid åsidosätter sin skyldighet att söka tillstånd bör kunna leda
lill att avvisning inte längre skall kunna ske.

En
annan sak är att tidsfaktom i viss utsträckning bör få inverka på vilken
myndighet som skall avgöra ett ärende och på rätten att få stanna i landet
medan högre instans prövar överklagandebeslutet. Det torde också vara
nödvändigt att ha kvar en tidsgräns om tre månader beträffande några
avvisningsgmnder.

Jag
föreslår alltså för framtiden följande ordning.

Avvisning
bör få ske utan lidsgräns om en utlänning inte uppfyller de

formella krav som gäller för inresa och vistelse i Sverige. Det är således

fråga om avlägsnande på gmnd av att utlänningen saknar pass, visering

eller arbetstillstånd när han är skyldig att ha sådan handling efler sådant

tillstånd. Detsamma skafl gälla vid avsaknad av uppehåflstiflstånd när

utlänningen aldrig har haft ett sådant i Sverige. Det saknar därvid betydel

se om bristerna upptäcks vid ankomsten eller först senare. Det blir också

fråga om avvisning om utlänningen visserligen var viseringsfri efler hade 69

visering för besök men
dröjer sig kvar sedan viseringen efler den uppehålls- Prop. 1988/89:86

tiflståndsfria liden har
gått ut. Även den som enligt nuvarande regler

vägras rätt att resa in i
Sverige därför att han vill resa vidare till ett annat

nordiskt land men saknar
erforderligt tiflstånd till detta bör alltjämt kunna

avvisas. Detsamma gäller
om utlänningen bör nekas inresa därför att han

lämnar felaktiga uppgifter
om sin tilltänkta vistelse i Sverige.

Liksom
nu bör avvisning få ske också på materiella grunder såsom medellöshet och risk
för brottslig verksamhet. En tidsgräns på tre månader bör emellertid finnas
kvar för dessa fall.

Beträffande
personer som vid sin ankomst till Sverige hade eller senare meddelats
uppehållstillstånd i Sverige men har stannat här sedan tillståndet löpt ut
eller återkallats bör liksom för närvarande begreppet utvisning användas. Det
rör sig om personer som en gång har fått tillstånd att vistas i Sverige och som
fått en naluriig anknytning hit utan att överträda några inresebestämmelser
eller liknande. De nuvarande reglema i detta avseende bör därför inte ändras.

För
en utlänning, som behöver ha uppehåfls- eller arbetstillstånd men som saknar
sådant, medför den nya föreslagna användningen av begreppen avvisning och
utvisning inte någon ändring praktiskt sett. Enligt nu gällande regler kan
utlänningen i motsvarande fall i stället utvisas om han har vistats i landet
längre än tre månader. I fortsättningen skall han i stäflet avlägsnas efter ett
beslut om avvisning. Jag vifl beträffande den närmare innebörden av reglerna
hänvisa till specialmotiveringen under 4 kap. 1 — 3 §§ lagförslaget.

De
föreslagna ändringama bör inte medföra någon förändring i förhållande till vad
som nu gäller med avseende på beslutskompetensen. När utlänningen har vistats
här i mer än tre månader bör det därför alltid vara invandrarverket som fattar
det första beslutet i ärendet. Beslut om avvisning inom iremånadersramen bör
liksom hittills fattas av polismyndigheten med det undanlag i fråga om
utlänningar som också söker asyl, som jag strax skall återkomma tifl. Som anges
i specialmotiveringen till 4 kap. 4 § 4 lagförslaget bör det vara utlänningen
som skall visa när ankomsten hit skedde.

Enligt
nuvarande regler kan den som utvisas förbjudas att under viss tid återvända
till Sverige, återreseförbud. Eftersom det enligt mitt förslag kommer att ske
avvisning i många av de fall där det för närvarande sker utvisning bör
återreseförbud kunna meddelas också i avvisningsärenden.

Enligt
lagutredningen borde det kunna övervägas att utfärda återreseförbud endast i
de fall där utlänningen inte följer bestämmelsema om att lämna landet, när ett
verkställbart beslut föreligger. Beslutet skufle då göras villkorat och träda i
kraft i de fall verkställighet måste ske genom polisens försorg. Jag delar
emellertid den av bl. a. invandrarverket framförda meningen att sådana regler
skulle medföra ett komplicerat och tidsödande övervakningssystem. Jag vill
därför inte föreslå att ett sådant system införs.

Beslut
om utvisning på grund av brott kan gälla utlänningar av alla

kategorier, alltifrån personer som sedan lång tid är bosatta här i landet och

har permanent uppehållstillstånd till personer som har rest in iflegall 70

enbart för att begå brott.
Domstolen gör en bedömning humvida utlänningens förehavanden i Sverige är av
sådan art att de bör föranleda alt han avlägsnas ur landet. Ett enhetligt
begrepp för sådant avlägsnande bör alltjämt väljas och jag anser i likhet med
lagutredningen att begreppet utvisning fortfarande är det som bör användas. Jag
delar alltså inte t. ex. JO:s uppfattning att del tidigare använda begreppet
"förvisning" skafl återinföras för dessa fall. Samma argumentation
talar för att använda begreppet utvisning för de speciella fall där regeringen
kan — och även i fortsättningen bör kunna — besluta att avlägsna en utlänning,
som utgör en risk för rikets säkerhet (48 § UtlL resp. 4 kap. 11 §
lagförslaget).

De fall där domstolarna
enligt nuvarande ordning fattar beslut om utvisning kommer enligt mitt förslag
i fortsättningen bara att beröra de allmänna domstolama och avse utvisning
såsom särskild rättsverkan på gmnd av brott. Den andra gmnd på vilken utvisning
nu kan beslutas av domstol, nämligen asocialitet, kommer jag strax att föreslå
skall utgå ur den nya lagen. Därmed befrias förvaltningsdomstolama från en, om
än obetydlig, kategori mål.

Prop.
1988/89:86

Utvisning
på grund av brott

Mitt förslag:
Några sakliga ändringar i förhållande till nuvarande lagstiftning föreslås inte
när det gäller kriterierna för utvisning på gmnd av brott.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Några
remissinstanser, däribland RÅ, RPS och Stockholms tingsrätt, anser att frågan
om möjligheten att justera påföljden, om ett utvisningsbeslut upphävs, bör
utredas på nytt.

Skälen för mitt förslag:
Reglema om utvisning på gmnd av brott sågs över gmndligt år 1980. Härjämte
gjordes vissa justeringar år 1984. Den senare översynen gjordes främst med
anledning av de nya riktlinjer för att bevilja permanent uppehållstillstånd som
då drogs upp, se avsnitt 2.2.2. Vid detta tillfälle infördes bl. a. ett direkt
förbud mot utvisning av den som kommit till Sverige som ung.

Utvisning av en utlänning på
gmnd av brott får enligt 40§ UtlL endast ske om brottet varit av viss
svårhetsgrad och om det finns risk för fortsatt brottslig verksamhet eller
brottet är sådant att den dömde inte bör få stanna här. Hänsyn tas också till
utlänningens anknytning tifl Sverige. Utvisningsfrågan avgörs av den domstol
som dömer i brottmålet. Om en utlänning utvisas skafl domstolen beakta det men
som utlänningen åsamkas genom utvisningen, när domstolen bestämmer påföljden
för brottet.

Bestämmelsen om beaktande
av menet fanns tidigare i 40 § UtlL. 1 prop. 1987/88:120 om ändring i
brottsbalken m. m. (straffmätningoch påföljdsval m. m.) föreslogs att
bestämmelsen med i sak oförändrat innehåll skulle flyttas tifl brottsbalken
(29 kap. 5 § 4). 1 propositionen föreslogs vidare bl. a. ett förbud för högre
rätt att besluta om utvisning i det fallet att lägre rätt inte

71

har meddelat ett sådant
beslut och talan har fullföljts endast av den dömde Prop. 1988/89:86
ellertifl hans förmån. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1989 (JuU
1987/88:45, rskr. 404, SFS 1988:942).

Jag
saknar anledning att nu föreslå någon ändring av krileriema för när utvisning
på gmnd av brott skall få ske. Bestämmelserna har inte föranlett några
egentliga tillämpningssvårigheter. Reglema om utvisning på gmnd av brott får
därför enligt mitt förslag samma utformning som för närvarande med beaktande
av den ändring vad gäller placeringen av bestämmelsen om bedömningen av hur
menet skall påverka straffmätningen som nyligen har beslutats av riksdagen (4
kap. 7 § lagförslaget).

En
fråga som lagutredningen har berört och som flera remissinstanser har angivit
vara i behov av en nyordning är följande. Ett av domstol fattat
utvisningsbeslut upphävs ibland av regeringen när det visar sig att beslutet
inte går att verkställa. Ett sådant upphävande leder inte till att påföljden
ändras, trots att beslutet om utvisning kan ha föranlett att en lindrigare
påföljd dömts ut än annars skulle ha skett. En person som har utvisats på gmnd
av brott och som därför har fått ett kortare fängelsestraff än normalt kommer
alltså vid ett upphävande av utvisningsbeslutet att ha fått en lindrigare
påföljd än den som för jämförbara brott, kanske i samma mål, inte har ådömts
utvisning men i i stället ett strängare straff. Enligt utredningen inger denna
ordning betänkligheter. Utredningen ansåg sig emeflertid av tidsmässiga skäl
inte ha möjlighet att mera ingående utreda hur ett system som medgav
påföljdsjustering i de fall utvisningsbeslutet upphävs borde utformas.

Även
denna fråga behandlades i den nyss nämnda propositionen 1987/88:120. Där
konstateras tifl en början att frågan har utretts av fangelsestraffkommittén
(Ju 1979:05), som stannat för att inte lägga fram något ändringsförslag med
hänsyn till att problemet endast ledde till mer allvarliga olägenheter i ett
fåtal faU per år och att de lösningar som kommittén övervägt var förenade med
olägenheter av principiell och praktisk natur. Mot bakgmnd härav och med
hänvisning till att frågestäfl-ningen hade berörts av lagutredningen, vars
förslag var föremål för remiss, ansåg föredragande statsrådet att det vid den
tidpunkten inte fanns tillräckliga skäl att överväga en lagstiftning med sikte
på fall då en av domstol beslutad utvisning inte går att verkställa.

Jag
har erfarit att frågeställningen uppkommit vid åtskilliga tillfällen under de
senaste åren. Jag är av den uppfattningen att problemet med hänsyn till dess
frekvens och principiella natur borde åtgärdas. Önskemål i denna riktning har
också förts fram av flera av remissinstansema. Efter samråd med chefen för
justitiedepartementet vill jag därför anföra följande.

En
första åtgärd för att lösa problem av den art som det här är fråga om

vore att låta domstolama få ett bättre underlag för bedömningen av

utvisningsfrågan. En självklar utgångspunkt vid bedömning humvida ett

utvisningsbeslut bör meddelas som en särskild rättsverkan av brott vid

sidan av påföljden borde naturligen vara frågan om en utvisning över

huvud taget kommer att kunna verkställas. Domstolama bör därför, redan

när en fråga om utvisning på gmnd av brott övervägs, kunna inhämta 72

yttrande från
invandrarverket i verkställighetsfrågan beträffande dem som gör gällande räll
till asyl i Sverige. Skulle del bedömas att en utvisning i samband med
frigivningen inte kommer alt kunna verkställas, t.ex. på grund av att brottet
som sådant i hemlandet skulle komma att medföra omänsklig bestraffning, bör
något beslut om utvisning inte heller fattas (jfr prop. 1979/80:96, s. 64, AU
27, rskr. 378). Jag anser därför alt de allmänna domstolarna i fortsättningen
bör beakta eventuella verkställighetshinder i den mån detta går att göra i det
enskilda fallet. Jag återkommer till frågan under avsnitt 2.2.8.

Det är vidare min avsikt
att senare i samråd med justitieministern på nytt överväga möjligheterna att
genom förslag till en lagändring komma tillrätta med problemen i de fall där
regeringen upphäver en av domstol beslutad utvisning.

Prop. 1988/89:86

Utvisning
på grund av asocialitet

Mitt
förslag: Utvisning på grund av asocialitet skall inte längre kunna ske.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Endast
åklagarmyndigheten i Stockholm och polismyndigheten i Huddinge har avstyrkt
förslaget.

Skälen för mitt förslag:
Enligt 43 § UtlL får en utlänning utvisas ur riket dels om utlänningen
yrkesmässigt bedriver otukt eller i övrigt underlåter att ärligen försörja sig,
dels om utlänningen är missbrukare av alkohol eller narkotika och med anledning
därav är farlig för någon annans personliga säkerhet eller lever på ett grovt
störande sätt. Beslut om utvisning på gmnd av sådan asocialitet meddelas av
länsrätt.

Redan
utlänningslagkommiltén föreslog i sitt betänkande (SOU 1979:64) Ny
utlänningslag, att utvisningsgrunden asocialitet skulle avskaffas. Några remissinstanser
anförde emellertid att det var av värde att ha bestämmelserna härom kvar och
föredragande statsrådet delade i prop. 1979/80:96 denna uppfattning. Sedan år
1980 har emellertid utvisning på gmnd av asocialitet skett endast vid enstaka
tiflfäflen och sedan år 1984 vid endast ett tillfälle. Vid ylleriigare tre
tillfällen sedan år 1984 har ärenden om utvisning på denna gmnd tagits upp men
då inte lett till beslut om utvisning. Bestämmelsen måste därför anses vara i
det närmaste obso-let. Tiden får nu anses mogen att avskaffa asocialitet som
särskild utvis-ningsgmnd i enlighet med vad lagutredningen, stödd av en så gott
som enig remissopinion, har föreslagit. Jag vifl dock samtidigt erinra om mitt
tidigare framförda förslag om förlängning av den tid inom vilken återkallelse
av ett uppehåflstillstånd skall kunna ske på gmnd av bl. a. underlåtenhet att
försörja sig ärligt (avsnitt 2.2.2).

73

2.2.4 Asylregler

Innebörden
av och grunder för asyl

Prop. 1988/89:86

Mitt förslag: I
lagen anges att rätt till asyl innebär rätt till uppehållstillstånd.
Konventionsflyktingar, krigsvägrare och personer med vissa flyktingliknande
skäl skall ha rätt till asyl om inte vissa undantagssituationer föreligger.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna:
Förslaget har fåll ett tifl övervägande del positivt mottagande. Några
remissinstanser, bl. a. invandrarverket och JO, anser emellertid att förslaget
innebär att den svenska lagstiftningen kommer att skilja sig från internationellt
vedertagna begrepp. Detta anses kunna komma att försvåra det internationella
samarbetet. DO, Lunds universitet och Amnesty anser att definitionen av
"politisk förföljelse" bör utgå ur lagtexten. Flera remissinstanser,
bl.a. flyktingrådet, DO och Lunds universitet anser att asylreglerna bör göras
tillämpliga också beträffande den som utan alt vara krigsvägrare har lämnat
sitt hemland på grund av krig eller inbördeskrig och som nu ofta får stanna i
Sverige av humanitära skäl.

Skälen
för mitt förslag

Gällande
ordning

Enligt
3§ UtlL skall en flykting inte utan synnerliga skäl vägras fristad i Sverige,
om han behöver skydd här. I paragrafen definieras vem som är att anse som
flykting. Härmed avses en utlänning som befinner sig utanför det land, i vilket
han är medborgare, därför att han känner välgmndad fmktan för förföljelse på
grund av sin ras, nationalitet, tiflhörighet till en viss samhällsgrupp eller
på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på
grund av sin fmktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting
anses även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det
land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller
på grund av sin fmktan inte vill återvända dit. Definitionen överensstämmer med
den som finns i 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning
(flyktingkonventionen) jämte 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars
rättsliga ställning. De människor som omfattas av flyktingkonventionen kallas
därför också för kon ventionsjlyktingar.

I
paragrafen finns också en närmare definition av vad som skall avses med
förföljelse. Den betecknas som politisk förföljelse och skall vara riktad mot
utlänningens liv eller frihet eller annars vara av svår beskaffenhet. Någon
motsvarande definition finns inte i konventionen.

Enligt
5§ UtlL har också krigsvägrare i allmänhet rätt att få fristad i Sverige. Med
krigsvägrare avses i första hand den som har avvikit från pågående
militärtjänst som äger mm på en krigsskådeplats eller kan komma alt förläggas
dit. Motsvarande gäller i allmänhet i fråga om den som har flytt från sitt
hemland för att undgå att bli uttagen till militärtjänstgö-

74

ring
på krigsskådeplats. I det senare fallet måste emellertid risken för Prop.
1988/89:86 krigsljänslgöring ha varit påtaglig.

Utöver
flyktingar och krigsvägrare ger lagen skydd även åt andra personer, som inte
vill återvända tifl sitt hemland på gmnd av de politiska förhållandena där och
som har åberopat tungt vägande omständigheter tifl stöd för detta. Skyddet för
denna grupp med flyktingliknande skäl regleras i 6 § UllL. Beträffande
tolkningen av paragrafen kan främst hänvisas tifl prop. 1975/76:18 s. 100-113
och 1983/84:144 s. 35-40. Här skafl endast framhållas att det är fråga om
personer, som inte har varit utsatta för eller löper risk att drabbas av så
allvarlig förföljelse att de bör betraktas som konventionsflyktingar men som
ändå på grund av de politiska förhållandena i hemlandet utsatts för eller
riskerar så svåra trakasserier, att det inte är rimligt att begära all de skall
återvända dit. Paragrafen omfattar normalt inte den som har tvingats lämna sitt
land på grund av yttre aggression, ockupation efler inbördeskrig eller som
riskerar förföljelse på gmnd av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan
emellertid dessa omständigheter vara sådana att 6 § anses tillämplig.

För
de personer som avses i 6§ UflL, dvs. de för vilka jag hittills har använt
uttrycket "utlänningar med flyktingliknande skäl", används i internationella
sammanhang ofta termen "de factoflyklingar". Beteckningen, som
förvisso har brister, bör självfallet inte användas i lagtext, men det är i
övrigt förenat med inte minst praktiska fördelar att ha en sammanfattande
benämning för de personer som omfattas av bestämmelserna i en viss paragraf Jag
kommer därför att i fortsättningen använda begreppet de factoflyktingar för dem
som, utan att vara konventionsflyktingar, inte vill återvända tifl sitt hemland
på gmnd av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande
omständigheter till stöd för detta.

Rätten
till fristad i Sverige är något större för konventionsflyktingar än för de
andra två gmpperna. Detta markeras i nuvarande lag genom alt det för att vägra
en konventionsflykting fristad krävs synnerliga skäl medan del för de båda
andra gmpperna räcker med särskilda skäl.

Varken
konventionsflyklingar, krigsvägrare eller de factoflyktingar har nämligen en
oinskränkt rätt att få stanna i Sverige. Inte ens en konventionsflykting anses
ha rätt all fritt välja vilket land han skall få skydd i. Enligt gällande
svensk praxis, som motsvaras internationellt av ett liknande synsätt,
förväntas en flykting i princip söka asyl i det första land han kommer tifl
efter flykten, om han i det landet är skyddad mot förföljelse eller mot att
återsändas till förföljelselandet. Detta motsvaras enligt min uppfattning av en
skyldighet för det landet att pröva hans asylansökan. En flykting som före
ankomsten lill Sverige har vistats i ett sådant s. k. första asylland återsänds
därför som regel till det landet. Första asyllandsprincipen kommer till
uttryck i nuvarande lagtext genom att rätlen för flyktingar att få stanna har
knutits till att de "behöver skydd här". Ett sådant behov anses som
regel inte föreligga om något annat land är första asylland. Om den asylsökande
efter flykten från förföljelselandet vistats i mer än ett land, är varje sådant
s. k. tredje land att betrakta som första asylland i förhållande till det land
han sist kommer till. Hämtöver kommer första

75

asyllandsprincipen i den
nuvarande lagstiftningen till uttryck endast indi- Prop. 1988/89:86 rekt
(t. ex. i 34 § andra stycket UtlL och 66 b § UtlF).

Första
asyllandsprincipen tillämpas emellertid inte om utlänningen enbart har rest
igenom något eller några andra länder på väg till Sverige (en routeregeln). Det
spelar inte någon roll om genomresan har skett med flyg, tåg, bil eller på
annat sätt. Tillfälliga avbrott i resan som utlänningen själv inte har kunnat
råda över, som trafikhinder eller aflvariig sjukdom, medför inte all en
routeregeln sätts ur spel. Det anses dock att utlänningen måste visa att han
endast har rest igenom första asyllandet och att eventuella uppehåll har varit
av nyssnämnd art. Första asyllandsregeln tillämpas inte hefler om utlänningen
har särskild anknytning till Sverige, t. ex. genom att tidigare ha vistals här
en längre tid eller genom att ha nära släktingar här men inte i första
asyllandet.

Andra
omständigheter som i praxis anses kunna medföra att flyktingar och motsvarande
gmpper inte kan anses ha behov av skydd i Sverige är att utlänningen redan har
en särskild anknytning, genom t.ex. familjeband, till ett annat land där han
kan få ett fullgott skydd eller all han av annat skäl har rätt att vistas i ett
sådant land.

En
konventionsflykting har rätt att få flyktingförklaring, 16§ UtlL, och
resedokument, 5 § UtlF. Resedokument utfärdas i enlighet med flyktingkonventionen
till en utlänning som uppfyller flyktingkriterierna i konventionen.
Invandrarverket beslutar i sådana frågor. Den som har fått flyktingstatus
behåller denna status om inte grunderna för flyktingskapet ändras (4§ UtlL).
En flyktingförklaring kan också återkallas om den erhållits genom falska
uppgifter.

Föreslagen
ordning

Asylbegreppet

Det
är i inlernationella sammanhang vanligast att tala om asyl endast i samband med
skydd åt konventionsflyktingar. Sverige torde för övrigt vara det enda land, i
vart fall i Europa, som har en uttrycklig bestämmelse som ger krigsvägrare rätt
till skydd. Krigsvägrare torde dock i vissa fall få stanna även i andra länder,
men då av antingen flyktingliknande eller humanitära skäl (jfr.
specialmotiveringen till 3 kap. 3§ lagförslaget). Som jag tidigare har angett
är det emellertid inte min avsikt att i detta sammanhang föreslå några
ändringar av gmnderna för den nuvarande flyktingpolitiken. Jag vill därför
inte föreslå några ändringar som kan uppfattas som inskränkningar i skyddet för
asylsökande. Det i svensk lag direkt uttalade skyddet för krigsvägrare bör
därför bli kvar.

Med
hänsyn till de stora likheter som råder mellan det skydd som de angivna
grupperna krigsvägrare och de factoflyktingar behöver och det som
konventionsflyktingar har, bör begreppet asyl, som lagutredningen har
föreslagit, i fortsättningen kunna gälla för del tillstånd att uppehålla sig
här i landet som samtliga dessa gmpper har rätt att få.

Några
remissinstanser anser det olämpligt att Sverige skulle komma att

använda ett asylbegrepp som i viss mån avviker från vad som är vedertaget 76

intemationellt. Liksom
lagutredningen anser jag emellertid att de eventu- Prop. 1988/89:86 ella
olägenheter detta kan medföra är förhållandevis små. Särskilt mot bakgmnd av de
olikheter som ändå föreligger meflan olika länders asyllagstiftningar torde
det inte medföra några större problem att svensk lagstiftning medger asyl åt
fler gmpper än dem som finns i flyktingkonventionen. Fördelama — nämligen all
det klart anges vilka fömtsättningama för rätt till skydd i Sverige är, att
långtgående jämställdhet mellan gmpper med i det närmaste samma behov av skydd
nås samt att en mer lättförståelig lagtext tillskapas — väger enligt min
uppfattning klart över de eventuella nackdelarna.

För
att förenkla lagtexten och därigenom också dess tillämpning bör det enligt min
mening direkt i denna nu anges vad det innebär att en person får asyl i
Sverige. Då detta för svenskt vidkommande alltså är detsamma som att
uppehållstillstånd beviljas en utlänning därför att denne är flykting eller kan
åberopa de nyss beskrivna flyktingliknande skälen, bör en definition av denna
innebörd införas i lagen. Vidare bör i lagen anges i vilka fafl asylrätt inte
föreligger trots att utlänningen i och för sig är att anse som flykting eller
kan åberopa flyktingliknande gmnder för ansökan om asyl. Dessa bestämmelser
bör, tillsammans med övriga särregler som rör asylrätten, tas in i ett
särskilt kapitel (3 kap. lagförslaget). Jag anser däremot inte att det är
lämpligt att, som JO föreslår, i asylkapitlet föra in också regler om
överklagande, verkställighet etc. Några särbestämmelser som tar sikte just på
asylsökarfallen föreslås inte i dessa avseenden. Delta skulle därför medföra en
dubbelreglering och en tekniskt sämre lag utan att några egentliga fördelar
skulle uppnås.

Några
remissinstanser påtalar att den i den nuvarande lagtexten intagna definitionen
av "politisk förföljelse" inte står i överensstämmelse med
flyktingkonventionen. Definitionen infördes i svensk lagstiftning i samband
med ratifikationen av flyktingkonventionen. I likhet med mina företrädare
anser jag att den på ett med konventionen väl förenligt sätt anger vad
begreppet förföljelse i konventionen avser. Det är emellertid riktigt att någon
motsvarande definition inte finns i själva konventionen. Jag vill inte heller
utesluta alt benärhningen "politisk förföljelse" i viss mån kan vara
missvisande. Även exempelvis förföljelse av etniska och religiösa skäl avses ju
samtidigt som de factoflyktingar ges rätt att stanna just på grund av de
politiska förhållandena i hemlandet utan att de anses falla in under begreppet
politisk förföljelse. Jag anser därför all övervägande skäl talar för att
definitionen nu bör tas bort ur lagtexten. Att detta inte medför någon
förändring beträffande tolkningen av paragrafen återkommer jag till i
specialmotiveringen (3 kap 2§ lagförslaget).

Flera
remissinstanser har gjort gällande alt även utlänningar med andra

skäl än de som för närvarande anges i 3, 5 eller 6 § UflL bör få motsvaran

de lagreglerade starka rätt lill skydd. Sålunda anser bl. a. Lunds universitet

att även den som, utan att vara krigsvägrare, lämnar sitt hemland på gmnd

av krig, inbördeskrig eller liknande omständigheter bör beviljas asyl. Röda

korset m. fl. anser att även den som kan åberopa starka humanitära skäl

skall omfattas av asylreglerna. Jag anser emellertid att det inte är lämpligt

att ytteriigare utvidga den starka rätt tifl skydd i Sverige som asylreglerna 77

är
avsedda att garantera. En annan sak är att många utlänningar ändå beviljas
uppehållstillstånd i Sverige just därför att förhållandena i hemlandet är
sådana att uppehållstillstånd bör beviljas av humanitära skäl. Jag utvecklar
detta närmare i specialmotiveringen (2 kap. 4§ 2 lagförslaget).

Flera remissinstanser har
anfört att inte bara den s. k. första asyllandsprincipen utan också undantagen
från denna, t.ex. en routeregeln, bör anges direkt i lagen. Själva principen,
att skydd kan nekas den som redan har eller skulle kunna få skydd i annat land,
anser jag i likhet med lagutredningen nu tydligare bör framgå av lagen. Den
återspeglar sig därför i 3 kap. 4 § andra stycket 4 lagförslaget. I
specialmotiveringen anger jag också exempel på situationer då undantag från
första asyllandsprincipen bör göras. En uttömmande uppräkning av undantag
anser jag dock inte bör göras vare sig i lagen eller i motiven. En sådan
uppräkning skulle nämligen kunna äventyra möjligheten att snabbt anpassa
tillämpningen till nya situationer och mönster beträffande asylsökande. Om de
mest hjälpbehövande alltid skafl kunna få skydd är det nödvändigt att en viss
flexibilitet föreligger i reglerna. Jag föreslår därför en mer allmänt hållen
regel som ger regeringen rätt att närmare ange vilka undantag som bör göras
från första asyllandsprincipen i den faktiska tillämpningen.

Prop.
1988/89:86

Handläggning
av asylärenden

Mitt
förslag: Invandrarverket skall som första instans fatta beslut i alla ärenden
om avvisning där behovet av asyl har åberopats. Detsamma skall gälla ärenden
som rör nära familjemedlemmar till asylsökande.

De särskilda
reglerna i utlänningslagstiftningen om förhandling i utlänningsärenden
begränsas lill ärenden om förlängning av tiden för förvar och uppsikt samt till
ärenden om utvisning på gmnd av fara för rikels säkerhet. I den nya lagen
införs dock en regel som innebär att muntliga inslag bör användas av
invandrarverket i större utsträckning än för närvarande i asylärenden i syfte
att göra handläggningen säkrare och effektivare. Den nya regeln ersätter i
asylärenden 14 § förvaltningslagen (1986:223).

Lagutredningens förslag:
Överensstämmer i stort med mitt. Utredningen har dock föreslagit en regel vid
sidan av 14§ förvaltningslagen som innebär att muntlig handläggning skall ingå
i ett asylärende, om ett sådant förfarande måste antas vara av väsentlig
betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Vidare har
lagutredningen föreslagit att det i den nya lagen införs en bestämmelse om att
invandrarverket i ett asylärende skall kunna meddela beslut om
uppehållstiflstånd även på andra gmnder än asyl (delbeslut), innan ställning
tas till åberopade asylskäl.

Remissinstanserna:
Förslagen har i huvudsak bemötts positivt.

DO, kammarrätten. Röda
korset m. fl. anser att muntlig förhandling bör ske i än större utsträckning än
vad utredningen föreslagit.

78

RPS och invandrarverket
avstyrker förslaget angående s. k. delbeslut, då Prop. 1988/89:86 det anses
föranleda onödigt merarbete. Viss skepsis till den föreslagna konstruktionen
med "delbeslut" uttrycks också av länsrätterna. Andra
remissinstanser, bl. a. Röda korset, flyktingrådet och svenska kyrkan m. fl.,
är uttalat positiva tifl förslaget om delbeslut men framhåller att det medför
vissa problem, som måste lösas, t.ex. rörande ekonomiska konsekvenser för de
enskilda asylsökandena.

Skälen
för mitt förslag

Allmänt
om den nuvarande handläggningen

En
begäran om att få asyl i Sverige görs oftast hos den lokala polismyndigheten.
Vad som avses med en asylansökan är inte angivet i lagtexten. Av bestämmelserna
följer emellertid att den som begär tillstånd att få stanna kvar i Sverige och
som gmnd härför åberopar att han har sådana skäl som anges i 3, 5 eller 6§§
UtlL ansöker om asyl. Även om skäl för avvisning i och för sig föreligger skall
polisen överlämna ärenden där risk för politisk förföljelse åberopas till
statens invandrarverk för avgörande. Detsamma gäller när utlänningen gör
gällande att han är krigsvägrare eller att han inte vifl återvända tifl sitt
hemland på gmnd av de politiska förhåflandena där. Under vissa fömtsättningar
får emellertid ett ärende om avvisning avgöras av polismyndigheten även om
asylskäl har åberopats. Så är fallet 1. när utlänningens påstående om risk för
politisk förföljelse, krigsvägran etc. är uppenbart oriktigt, 2. om de
åberopade skälen för att inte vilja återvända till hemlandet uppenbart kan
lämnas utan avseende eller 3. om det är uppenbart att han i det land, tifl
vilket han skall skickas, inte riskerar att sändas till hemlandet eller tifl
ett land där han löper risk för förföljelse.

Ett
avvisningsbeslut som fattas av polisen skall verkställas utan hinder av att det
inte har vunnit laga kraft, s.k. direktavvisning. 1 de fall där asylskäl har
åberopats av utlänningen måste dock beslutet anmälas till invandrarverket. Det
får då inte verkställas förtån invandrarverket har förklarat att verket inte
övertar ärendet. Om verket övertar ärendet förfaller avvisningsbeslutet. Om
ärendet inte övertas skall avvisningsbeslutet verkställas. Avvisningsbeslutet
kan överklagas och inhibition sökas.

Jag
vifl inledningsvis göra följande allmänna uttalanden i fråga om prövningen av
asylansökningar.

Beslutsgången
i asylärenden måste, som i all myndighetsutövning, vara rättssaker och
samtidigt effektiv. Vissa beslut måste, av skäl som jag senare återkommer
närmare till, vara verkställbara redan innan de har vunnit laga kraft. Detta
ställer stora krav på att beslutsunderlaget är fullständigt och på
beslutsfattarens kompetens. Väsentligt är att ansökningar om asyl prövas efter
normer som i all möjlig utsträckning säkerställer att den som behöver skydd i
Sverige inte avvisas eller utvisas. Felaktiga beslut i sådana ärenden kan
orsaka obotliga skador. Det är av central betydelse att allt sakligt underlag
som krävs för beslut i ett ärende föreligger redan i första instans. I beslut
som går en sökande emot bör skälen anges så tydligt att denne förslår vad som
föranledde utgången. Därigenom underlättas också

79

den fortsalla hanteringen
av ärendet. Det är mot denna bakgrund som Prop. 1988/89:86 mina förslag i
det följande får ses.

Jag
återkommer i avsnitten 2.2.7 och 2.2.8 till frågorna om överklagande och
verkställighet av asylärenden.

Invandrarverket
första instans i asylärenden

Del
är enligt min mening uppenbart att det finns asylansökningar, som är så klart
obefogade att någon särskild sakkunskap inte erfordras för att ta ställning
till dem. Det är också uppenbart att det finns många polismän som har förvärvat
myckel grundliga kunskaper på området. Det har emellertid visat sig vara
betydligt svårare att i praktiken generellt göra den fördelning mellan ärenden
som polismyndigheten får pröva och sådana som skall överlämnas till
invandrarverket än som fömtsättes vid reglernas införande. Det blir till sist
alltid fråga om en skönsmässig bedömning av när utgången av ett ärende är så
uppenbar att ärendet inte behöver överlämnas tifl överinstansen. Det måste
också anses tveksamt, om det nu existerande systemet med anmälan till
invandrarverket tillgodoser rättssäkerheten i tillräcklig grad.
Asylutredningen har också tagit fram uppgifter som lyder på att benägenheten
att överlämna asylärenden till invandrarverket varierar mycket mellan olika
polismyndigheter (DsA 1985:4 s. 63-66). Möjligheten för en asylsökande att få
stanna i Sverige under hela prövningen av asylärendet kan därmed komma att bli
beroende av i vilket polisdistrikt utlänningen gör sin ansökan.

Sammantaget
talar därför övervägande skäl för att lagutredningens — och tidigare
asylutredningens — förslag alt polismyndigheten inte i något fall skall besluta
om avvisning av asylsökande bör genomföras. Beslut i asylärenden bör i stället
i fortsättningen alltid fattas av invandrarverket i första instans. Själva
begäran om asyl kommer dock av naturliga skäl även i fortsättningen oftast att
framställas till polisen i samband med inresan i landet. Det måste därför också
framgent ankomma på polisen att göra vissa bedömningar om vilket fog det finns
för begäran om asyl. Så snart polismyndigheten finner att det föreligger sådana
omständigheter att del kan bli aktuellt med direktavvisning, dvs. där det
enligt polisens bedömning är uppenbart att grund för asyl inte föreligger, bör
invandrarverket underrättas ulan dröjsmål. Därigenom möjliggörs ett snabbt och
effektivt handlande från verkets sida. Förslaget medför även i övrigt behov av
väl fungerande samarbelskanaler mellan ansvarig polis och invandrarverket. Jag
avser att senare föreslå regeringen att föreskrifter utfärdas härom.

Barnen
i asylärenden

Innan
jag går in på mina förslag till förändringar av handläggningen av

asylärenden vill jag uppehålla mig kring barnens situation i dessa ärenden.

Bland de asylsökande har barnen en särskilt utsatt position. Många av

dem har utsatts för svåra påfrestningar till följd av osäkra förhållanden i

hemlandet i allmänhet eller på grund av våld som har riktals mot dem

själva eller deras anhöriga. Ett snabbt uppbrott från den invanda livsmil- 80

jön
och resan till ett främmande land under omständigheter som ofta är Prop.
1988/89:86 svåra för barn att förstå kan ytterligare drabba barnen hårt. Barnen
måste därför i asylärenden uppmärksammas som individer som kan ha egna
individuella skäl för uppehåflstiflstånd och inte som bihang till föräldrarna.
1 samband med utredning av asylärenden utfrågas därför numera vårdnadshavare om
medföljande barns förhållanden, bl.a. deras fysiska och psykiska tillstånd, men
också om eventuella egna asylskäl för barnen. Med utgångspunkt däri får avgöras
om barnet självt bör höras, om sociala myndigheter bör kopplas in eller om
någon annan åtgärd bör vidtas.

Enligt
av socialstyrelsen nyligen framlagda allmänna råd bör asylsökande — däribland
barn — ges en inledande hälsoundersökning så snart som möjligt. För vissa
grupper, bl. a. barn, skall denna inledande undersökning kunna följas upp av en
läkarundersökning. Uppgifter från dessa undersökningar skall efter medgivande
från vårdnadshavaren kunna ingå i det utredningsmaterial, som skall ligga lill
gmnd för beslut i ärendet om uppehållstillstånd.

Den
beskrivna målsättningen för förfarandet ger enligt min mening goda
förutsättningar för att i de asylärenden som inte leder till omedelbar avvisning
ta hänsyn till flyktingbarnens särskilda situation.

Muntlig
handläggning i asylärenden tn. m.

Särskilda
regler omförhandling i UtlL

I
UtlL finns särskilda bestämmelser om att förhandling skall hållas i vissa
ärenden (56§). Dessa är ärenden om avvisning eller utvisning av presumtiva
terrorister och om utfärdande av föreskrifter för dessa (30 och 47 §§ samt 74 §
andra stycket), utvisning av personer som bedöms utgöra en risk för rikets
säkerhet (48 §) saml ärenden om förlängning av tiden för ett förvar (53§).
Förhandling kan också hållas i annat ärende enligt UtlL hos invandrarverket
eller regeringen, om det finns anledning till det.

Särskilda
regler om förfarandet vid de nu nämnda förhandlingarna finns också (57 —60§§
UtlL). Dessa regler innebär i korthet följande.

Förhandling
skall hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. Invandrarverket får
dock besluta alt en länsrätt eller en länsstyrelse skall hålla förhandling i
ett ärende som verket handlägger och därvid bestämma om andra än utlänningen
skall höras. 1 ärenden som regeringen handlägger får statsrådet eller en
tjänsteman utse en domstol eller förvaltningsmyndighet som skall hålla
förhandlingen. 1 ärenden om avvisning eller utvisning av presumtiva terrorister
eller personer som utgör en risk för rikels säkerhet skall förhandlingen
hållas vid Stockholms tingsrätt, om inte särskilda skäl föreligger mot det.

När
det behövs yär den myndighet som håller förhandlingen uppdra åt

en polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara allmänt

ombud vid förhandlingen. I lerroristärenden och motsvarande skall ett

allmänt ombud förordnas. Bestämmelser om kallelse och i vissa fall hämt

ning lill förhandlingen liksom om offentlighet och bevisupptagning ges

också. 81

6 Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 86

Bestämmelserna om
förhandling tillämpas huvudsakligen i terrorist- Prop. 1988/89:86 ärenden och i
ärenden om förlängning av tiden för förvar. Del förekommer emeflertid
undantagsvis att invandrarverket håller förhandling även i andra utlänningsärenden,
om detta anses vara nödvändigt för att verket skall kunna göra en riktig
bedömning av ärendet. Endast ett fåtal förhandlingar av della slag hålls varje
år.

Lagutredningens
förslag i denna del innebär alt de särskilda bestämmelserna i UtlL om förhandling
behålls endast i ärenden om förlängning av tiden för förvar samt i ärenden om
utvisning av personer som utgör risk för rikets säkerhet. Dessutom föreslås att
förhandling införs också i ärenden om förlängning av tiden för uppsikt.
Likartade bestämmelser upptas också i förslaget till lag om åtgärder för att
förebygga våldsdåd med internationell bakgmnd (lerroristlagen) i ärenden om
avvisning eller utvisning av presumtiva terrorister.

Lagutredningens
förslag till ny utlänningslag innebär emellertid också i övrigt vissa ändringar
jämfört med den nuvarande regleringen. Utredningen föreslår all förhandling
skall kunna hållas vid såväl aflmän domstol som vid förvaltningsdomstol, men
inte hos länsstyrelse. Vidare föreslår utredningen att reglerna om allmänt
ombud utgår och att i stäflet en bestämmelse införs om att en representant för
den myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt skall vara närvarande
vid förhandlingen. I utredningens lagförslag får bestämmelserna om kallelse
och hämtning till förhandling inte någon motsvarighet.

Jag
delar lagulredningens uppfattning att särskilda regler om förhandling alltjämt
bör finnas vad gäller ärenden om förlängning av liden för förvar och om
utvisning på grund av risk för rikets säkerhet samt att regler om förhandling
införs även beträffande ärenden om förlängning av tiden för uppsikt.
Beträffande förhandlingen i terroristärenden återkommer jag i avsnitt 2.2.11. I
övriga ärenden enligt utlänningslagen gäller i första hand förvaltningslagens
regler. Del saknas därför anledning att särskilt i utlänningslagen reglera
förfarandet vid handläggningen av dessa förvaltningsärenden.

I
fråga om innehållet i de bestämmelser som bibehålls i den nya lagen vill jag
framhålla följande.

Från
de båda länsrätterna har påpekats att, om domstols medverkan bedöms vara
påkallad för förhandlingen, denna lämpligen bör ges av tingsrätterna. Jag delar
denna uppfattning. Sådan domstolsmedverkan torde exempelvis alltid böra
användas i fall av utvisning på gmnd av fara för rikets säkerhet.

Jag
ansluter mig till lagutredningens förslag att slopa de särskilda bestämmelserna
om s.k. allmänt ombud (jfr. dock förslaget till lag om åtgärder för att
förebygga våldsdåd med internationell bakgmnd) och i stället införa
bestämmelser om alt den handläggande myndigheten skall representeras vid
förhandlingen. I övrigt bör de särskilda reglerna om förfarandet vid
förhandling i utlänningsärenden behållas. Jag återkommer till denna fråga i
specialmotiveringen till 6 kap. 2—15§§ lagförslaget.

82

Muntlighet i asylärenden Prop. 1988/89:86

I
14§ förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att om en part vill lämna uppgifter
muntligt i ell ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall han
få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.
Denna begränsning kan åberopas t. ex. för alt be en part all återkomma senare
när viktiga och brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Allmänt sett måste
emellertid myndighetema i stor utsträckning tillåla att part lämnar uppgifter muntligt.

Myndigheten
kan också, även om den enskilde inte begär det, besluta om muntlig handläggning
och skall då särskilt beakta att detta kan underlätta för den enskilde att ha
med myndigheten att göra.

Med
muntlighet enligt förvaltningslagen avses inte enbart den formella muntliga
förhandlingen utan också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden.
Dessa bestämmelser i förvaltningslagen skall ses mot bakgmnd av den hävdvunna
principen att förvaltningsförfarandel normalt är skriftligt men med de muntliga
inslag som betingas bl.a. av ärendets karaktär.

Förvaltningslagens
regler gäller givetvis också för invandrarverkets handläggning.

Lagulredningen
har föreslagit att en för myndigheten strängare regel än den som gäller enligt
förvaltningslagen skall gälla för invandrarverkels handläggning av asylärenden.
Utredningen föreslår alt invandrarverket skall åläggas alt ha muntlig
handläggning, när en sådan kan antas vara av väsentlig betydelse för att avgöra
om uppehållstillstånd skall beviljas i ett asylärende. I dessa fall får enligt
förslaget muntlig handläggning undvaras endast om särskilda skäl talar emot
det; ett sådant skäl kan enligt utredningen vara att utlänningen vägrar att
infinna sig.

Liksom
utredningen anser jag att inslag av muntlighet i handläggningen ofta kan skapa
ett bättre underlag för ett riktigt beslut än en rent skriftlig handläggning.
Sökanden får möjlighet att lägga fram sina synpunkter och beslutsfattaren kan
ställa de kompletterande frågor som uppgifterna kan ge upphov lill. Beslår det
muntliga inslaget i ell sammanträffande mellan beslutsfattaren och sökanden kan
en trovärdighetsbedömning underlättas.

De
nu angivna fördelarna framträder klart när det är fråga om asylärenden. Det
bör också vara lättare att klargöra för sökanden att alla uppgifter av
betydelse och afla skäl som han kan åberopa för att han skall få stanna i
landet måste föras fram. Det kan också framhållas för honom att om han, efler
del han haft tillfälle all framlägga sina skäl, senare lämnar uppgifter som avviker
från vad som sagts vid den muntliga handläggningen, kan tilltron till hela hans
berättelse komma att äventyras. Om beslut meddelas i nära anslutning till den
muntliga handläggningen, kan också delgivnings-problem begränsas.

Samtidigt
som ett ökat inslag av munllighel alltså skulle ha klara fördelar ur
rätlsäkerhelssynpunkt, kan den verksamt bidra till att göra handläggningen mer
effektiv.

Genom
den koncentration som muntlig handläggning ger möjlighet lill

kan också den tidsutdräkt
som en omfattande skriftväxling ofta medför

83

undvikas. Invandrarverket
har också i sitt remissvar påpekat att procedu- Prop. 1988/89:86 ren totalt
sett kan bli snabbare och att tilltron till verkets beslut kan ökas.

I
ganska många ärenden kommer ett ökat inslag av muntlighet i enlighet med vad
som nu har sagts kunna bidra tifl att nå ett av huvudmålen med lagförslaget,
nämligen kortare handläggningstider. Kortare handläggningstider innebär också
i sig ökad rättssäkerhet.

Av
uttalanden i betänkandet framgår att lagutredningen avsåg att den muntliga
handläggningen enligt den föreslagna regeln i den nya utlänningslagen skulle
ske vid förhandling och att beslut skulle fattas på gmndval av det material som
fanns vid slutet av förhandlingen. Regeln skulle kunna tillämpas vid sidan av
förvaltningslagens bestämmelser om munllighel.

Lagrådet
har riktat kritik mot lagutredningens förslag från skilda utgångspunkter.
Förslaget skulle enligt lagrådet bl.a. leda till en tämligen omfattande muntlig
handläggning av asylärenden och således ta en inte obetydlig del av
invandrarverkets resurser i anspråk. Även min företrädare har tidigare gjort
denna bedömning och var därför inte beredd att göra lagutredningens förslag i
denna del till sitt.

Lagrådet,
som delar uppfattningen att utlänningslagen bör innehålla en särskild regel om
muntlig handläggning, har föreslagit att en sådan regel bör gälla i stället för
14§ förvaltningslagen. Mot bl.a. denna bakgmnd har lagrådet överarbetat det
remitterade förslaget om muntlig handläggning.

Jag
har inga invändningar mot lagrådets förslag som jag anser väl tillgodoser de
behov av muntlighet som kan finnas i ett asylärende. Enligt förslaget skall
muntlig handläggning ingå i ett asylärende vid invandrarverket om en sådan
handläggning kan antas vara en fördel för utredningen eller i övrigt främja ett
snabbt avgörande av ärendet. Vidare skafl det förekomma muntlig handläggning om
utlänningen begär det. Sådan handläggning skall naturligtvis inte äga rum om
den skufle sakna betydelse för att avgöra frågan om upphållstillstånd.

Den
föreslagna regeln innebär således en skyldighet för invandrarverket att i
större omfattning än som nu sker besluta om muntlig handläggning i asylärenden.
Genom den omorganisation av invandrarverket som avses träda i kraft den I juli
1989 kommer också förutsättningarna för muntlig handläggning att i betydande
grad förbättras. Vad jag främst åsyftar är del förhållande att flertalet
ärenden kommer att avgöras regionalt av handläggare som finns på
utredningsslussar där också utlänningen vistas.

Med
muntlig handläggning enligt den nya regeln avses såväl informella
telefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Den
sistnämnda handläggningsformen bör dock komma till användning endast i
begränsad omfattning, exempelvis då även andra än utlänningen skall höras. Hur
en sådan förhandling skall utformas får invandrarverket besluta om från fall
till fall.

Jag
förordar alltså att den muntliga handläggningen i första hand kom

mer till stånd i form av informella sammanträffanden mellan invandrar

verkets personal, utlänningen och, i förekommande fafl, utlänningens

biträde. En sådan ordning bör tillgodose såväl utlänningens behov av att få

komma till tals med myndigheten som önskemålen om en snabb och

rättssaker handläggning. 84

Om muntliga
sammanträffanden sker mellan invandrarverkets personal Prop. 1988/89:86 och
utlänningen bör som regel endast kompletterande utredning företas. Jag vill
understryka att den föreslagna regeln inte får leda till att ytterligare ett
ulredningsförhör hålls utöver det som polisen skall hålla med den asylsökande
inledningsvis. Tvärtom bör muntlig handläggning, som DO har påpekat, verkligen
användas för att liflvarata både utlänningens och myndighetens intresse. Jag
anser dock, tifl skillnad från DO, inte all del finns något behov att införa
allmänt ombud i asylärenden för att på det sättet få en mer kontradiktorisk
ordning.

Några
remissinstanser har föreslagit att muntlig handläggning liknande den som
föreslås för invandrarverket skall införas även i regeringskansliet. Jag delar
inte denna uppfattning. Genom muntlig handläggning vid invandrarverket i de
fall som jag nu har beskrivit bör alla de omständigheter som kan vara av
betydelse för avgörandet av en asylsökandes rätt att stanna i landet ha kommit
fram och underlaget således vara komplett när invandrarverket fattar sitt
beslut. Anledning saknas därför att införa en liknande handläggning i samband
med överklagande.

Om
det i ett asylärende förekommit muntlig handläggning bör i vissa fall beslut kunna
meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen. Tid för
överklagande kommer då, om utlänningen är närvarande och därigenom får del av
beslutet, att kunna räknas från avkunnandet. Myndighetens
undertättelseskyldighet enligt 21 § förvaUningslagen kan därmed fullgöras på
ett enkelt sätt. Förfarandet är också ägnat att förkorta den totala
handläggningstiden för ärendet.

Lagutredningen
har i delta sammanhang föreslagit en regel (9 kap. 5§ tredje stycket
lagutredningens lagförslag) med innebörd att, om muntlig handläggning
förekommit och utlänningen underrättats om att beslut skall meddelas viss dag,
tiden för överklagande skulle kunna räknas från den dag då beslutet hölls
tillgängligt av myndigheten. Förslaget har inte kommenterats närmare.
Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i rättegångsbalken beträffande
brottmål och tvistemål. Däremot finns beträffande förvaltningsärenden inte
denna möjlighet att fastställa en utgångspunkt för beräkning av tiden för
överklagande. Enligt förvaltningslagen skall ett överklagande ske inom tre
veckor från den dag klaganden fick del av beslutet (23 §).

Med
hänsyn tifl den principiella skillnad som föreligger mellan förhandlingsinstitutet
enligt rättegångsbalken och möjligheten till muntlighet i förvaltningsärenden
anser jag det inte lämpligt att vid sidan av förvaltningslagen införa en
bestämmelse enligt förslaget. För att en bestämmelse av denna typ skulle kunna
införas torde dessutom krävas kompletterande bestämmelser av rent formefl karaktär
avseende själva handläggningen som är främmande för förvaltningsärenden.

"Delbeslut"

Det
förekommer, om än inte ofta, att det under handläggningen av ett

asylärende står klart att en utlänning kan beviljas uppehållstillstånd på en

viss gmnd men att det är mer osäkert om även någon annan åberopad 85

gmnd är tillämplig. Det
kan t. ex. vara fråga om en person som uppenbarli- Prop. 1988/89:86 gen är
krigsvägrare men som dessutom hävdar att han är konventionsflykting. Andra
exempel är personer vars omständigheter är sådana, all de i vart fall kommer
att få stanna som de factoflyktingar efler på gmnd av humanitära skäl eller
släktanknytning, men där de samtidigt hävdar att de är konventionsflyktingar.
För närvarande görs praktiskt tagel alltid en bedömning av samtliga åberopade
skäl innan stäflning tas till frågan om uppehållstiflstånd skall beviljas. Har
flyktingförklaring eller resedokument sökts samtidigt med uppehåflstillstånd,
kan i enstaka fall uppehåflstillstånd ges på t. ex. humanitära skäl i avvaktan
på utredningen angående flyktingskälen. Av beslutet framgår då att det inte
innefattar något ställningstagande i statusdelen.

Lagutredningen
har föreslagit att den nya lagen tillförs en bestämmelse med innebörd att
uppehållstillstånd bör kunna meddelas i form av ett s. k. "delbeslut"
så snart det är klarlagt att uppehåflstiflstånd kan meddelas på någon annan
gmnd än flyktingskap. Fördelama för utänningen är enligt utredningen betydande.
Väntetiden i den för den enskilde mest väsentliga frågan, dvs. den om rätten
att stanna i Sverige, förkortas avsevärt. Osäkerheten om framtiden och därav
följande oro eller t. o. m. psykiska besvär kan undanröjas. Anpassningen tifl
det svenska samhället kan börja tidigare genom att utlänningen får möjlighet
att bosätta sig utanför förläggningen och alt arbeta. Om utlänningen ändå
skulle vilja ha frågan om asyl besvarad skulle han enligt förslaget anmäla
detta viss kortare tid efter beslutet. Annars skulle ärendet avskrivas.

Från
remissinstansernas sida har pekats på vilka nackdelar en ordning med delbeslut
skulle innebära. Den främsta är att en del ärenden i viss utsträckning skulle
komma att prövas två gånger. Enligt RPS, invandrarverket och JUSEK bör redan
detta förhåflande leda till att förslaget inte genomförs. Invandrarverket har
också hävdat att bestämmelsen skulle vara onödig eftersom verket redan nu
skulle vara oförhindrat att meddela delbeslut.

Flera
remissinstanser har också ställt sig frågande till utredningens konstruktion
av "delbeslutet". Länsrätten i Östergötlands län anför t.ex. att
begreppet delbeslut syns oegentligt. Det är ju, menar länsrätten, inte fråga om
ell delbeslut utan om ett annat beslut än det utlänningen har ansökt om.
Länsrätten föreslår att lagtexten ges den utformningen att även om en utlänning
har ansökt om asyl, uppehållstiflstånd i stället får beviljas enligt 2 kap. 4§
lagutredningens lagförslag i avvaktan på att asylansökan kan avgöras.

Jag
gör för min del den bedömningen att de skäl, som utredningen har anfört för att
meddela uppehållstillstånd så snart någon gmnd för detta kan anses föreligga,
är starka. Som påpekats från vissa remissinstanser kan emellertid ett
förfarande med delbeslut få till följd att ett ärende i praktiken prövas två
gånger. Det kan också ifrågasättas om en sådan regel är nödvändig.

Redan
nu torde invandrarverket ha möjlighet att meddela uppehåflstill

stånd i form av ett "delbeslut", dvs. på annan gmnd än den som
åberopats

eller på en av flera åberopade gmnder. Detta följer av allmänna förvalt- 86

ningsrätlsliga principer.
Det är exempelvis möjligt för en myndighet att ex officio meddela för den
enskilde gynnande beslut. En särskild regel i utlänningslagen om möjligheten
att meddela "delbeslut" skulle därför i onödan komplicera
lagstiftningen och skapa osäkerhet om förvaltningslagens räckvidd. Behovet av
en sådan regel minskar också i takt med att handläggningstiderna kan förkortas.

Enligt min mening bör
alltså lagutredningens förslag i denna del inte genomföras. Jag vill dock
understryka att invandrarverket — även utan en uttrycklig bestämmelse i lag -
har skyldighet att alltid la ställning till åberopade asylskäl (jfr. prop.
1983/84:144, SfU 30), dvs. även efter det att ett "delbeslut"
meddelats.

Prop. 1988/89:86

2.2.5
Beslutsmotiveringar och sekretess

Mitt förslag: I
syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar i främst asylärenden
införs en regel i 7 kap. 14§ andra stycket sekretesslagen (1980:100) att
sekretessen också skafl gälla för uppgifter som har tagits in i skälen för ett
beslut i ett utlänningsärende.

Lagutredningens förslag:
Överensstämmer till sitt syfte med mitt förslag. Utredningens förslag innebär
dock att det överlämnas åt den tillämpande myndigheten att avgöra om
offentlighels- eller sekrelessintresset skall tillläggas störst tyngd.

Remissinstanserna:
Utredningens ståndpunkt att det är angeläget att de krav på motivering som
uppställs i 20§ förvaltningslagen iakttas och utredningens förslag till ändring
i sekretesslagen i syfte att göra motiveringar möjliga i större utsträckning delas
av majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. JK och hovrätten
för Västra Sverige betonar att beslutsmotiveringar är angelägna ur
rättssäkerhetssynpunkt. Invandrarverket påpekar att utförligare
beslutsmotiveringar för verkets del kommer att medföra merarbete och
tidsutdräkt både med utformningen av molivskrivningen och med hanteringen.
Förslaget till ändring i sekretesslagen avstyrks av länsrätten i Östergötlands
län.

Skälen för mitt förslag:
Enligt 20 § förvaltningslagen är myndigheter skyldiga att vid ett ärendes
avgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de skäl som har
bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas heh eller delvis bl. a. om
beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart
obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till
rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden
eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande
att det inte finns tid alt utforma skälen.

Bestämmelsen i 20 §
förvaltningslagen övertogs utan några sakliga ändringar från 1971 års
förvaltningslag. 1 förarbetena till sistnämnda lag uttalade föredragande
statsrådet beträffande motiveringskravets innehåll att myndigheternas beslut
inte behöver innehåfla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendena
och vidlyftiga resonemang om hur dessa

87

förhållanden
bedömts rättsligen. Det är "de springande punkterna" som Prop.
1988/89:86 skall komma fram i motiveringen. Denna torde därför, enligt departementschefens
mening, i ett stort antal fall kunna göras kort (prop. 1971:30, s. 493, KU 36,
rskr. 222). Beträffande undantaget för brådskande fall uttalade
departementschefen att en myndighets arbetsbörda som sådan inte får tas i
beaktande vid prövningen av om motivering skall utelämnas eller inte (prop.
1971:30 s. 494).

För
utlänningsärenden har i I02§ andra stycket UtlL ytteriigare undantag från
kravet på beslutsmotivering gjorts för beslut om visering, arbetstillstånd och
tidsbegränsat uppehållstillstånd. 1 övrigt är 20 § förvaltningslagen
tillämplig på beslut i utlänningsärenden.

Vid
remissbehandlingen av förslaget till 102 § UtlL framhöll invandrarverket alt
grunden för avvisning ofta var entydig. Enligt verket skedde avvisning oftast
på den grund att utlänningen inte innehade pass och tillstånd för att resa in i
riket eller på den grund att han kunde antas komma all sakna erforderliga medel
för sin vistelse här i riket. Verket fömtsatte därför att ett återgivande av
innehållet i det åberopade lagmmmel i dessa fall kunde godtas som skäl för ett
avvisningsbeslut. Departementschefen sade sig kunna godta vad invandrarverket
anfört angående motiveringen för avvisningsbeslut. Beträffande
viseringsärendena anförde departementschefen att besluten i dessa ärenden i
allmänhet måste fattas med mycket kort varsel och ofta överbringas telegrafiskt
varför det inte bör krävas att myndigheterna anger skälen till sina beslut
(prop. 1971:155, s. 64).

Under
senare tid har del från olika håll framförts kritik mot att besluten i
utlänningsärendena är bristfälligt motiverade. Mot detta har emellertid hävdats
att beslutsmotiveringar lämnas i den utsträckning som är möjlig med hänsyn till
sekretessreglerna. Det har därutöver — från invandrarverkets sida — sagts att
verket behöver ytterligare personal för att kunna skriva beslutsmotiveringar.

Några
remissinstanser anser i sina remissvar å andra sidan att skyldigheten att
motivera beslut bör gälla också beträffande visering, arbetstillstånd och
tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Vid
en bedömning av i vilken utsträckning beslutsmotiveringar bör krävas måste en
avvägning göras mellan å ena sidan behovet av motiveringar och å andra sidan
tillgången på resurser. Behovet av attmotivera besluten i de ärenden som är
undantagna från tillämpningen av 20§ förvaltningslagen är enligt min bedömning
inte påfallande stort. Ett åläggande för de beslutande myndigheterna att
motivera besluten i dessa fall skufle innebära att resurser fick tas från angelägnare
uppgifter. Handläggningstidema skulle totalt sett öka. Jag anser därför att
övervägande skäl talar för all beslut i ärenden rörande visering,
arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd även fortsättningsvis bör
vara undantagna från kravet på beslutsmotiveringar. En regel av denna innebörd
återfinns i 11 kap. 3 § lagförslaget.

Del
är emellertid angeläget med så klargörande motiveringar som möj

ligt i övriga utlänningsärenden. Flera skäl talar för delta. Klara motive

ringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och 88

ger den enskilde
utlänningen större möjlighet att få rättelse i ett beslut som Prop. 1988/89:86
på felaktig eller ofullständig gmnd gått honom emot. Klarare motiveringar
syftar även till att förkorta handläggningstidema genom att eljest nödvändiga
förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut, exempelvis i ett
yttrande över ett överklagande, kan undvikas. Handläggningen av
överklagandeärendena förenklas härigenom. Om besluten motiveras blir det vidare
i samband med en ny ansökan lättare att se om denna innehåller omständigheter
som inte tidigare har prövats.

Som
jag redogjorde för i inledningen lill detta avsnitt finns dock en
undantagsbestämmelse i 20§ förvaltningslagen enligt vilken man av sekretesskäl
får helt eller delvis utelämna skälen för ett beslut.

Enligt
7 kap. 14§ andra stycket sekretesslagen gäller sekretess bl.a. i verksamhet för
kontroll över utlänningar för uppgifter om enskildas personliga förhållanden,
om det inte slår klart all uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller
någon honom närstående lider men (ett omvänt skaderekvisit). Sekretess gäller
också för anmälan eller annan utsaga av en enskild, om det kan antas att fara
uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgett utsagan eller någon
honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs
(ett rakt skaderekvisit). Sekretessen gäller dock inte beslut som meddelas i
sådana ärenden.

Del
ligger i sakens natur att beslut i utlänningsärenden många gånger baseras på
känsliga uppgifter om utlänningens personliga förhållanden. Inte minst gäller
detta asylärenden. För dessa uppgifter måste då ofta de nyss redovisade
sekretessreglerna anses vara tillämpliga. Lagutredningen har funnit att detta
kan vara en viktig orsak tifl att besluten i asylärenden - som ju är offentliga
- ofta saknar motivering. Utredningen har därför för all undanröja detta hinder
mot utförligare beslutsmotiveringar föreslagit all beslutsmyndigheten, om den
i skälen lill sitt beslut tar in uppgifter för vilka sekretess gäller, skulle
kunna förordna i beslutet att sekretessen för dessa uppgifter skall bestå.

Invändningar
mot förslaget har förts fram av två slag. Den ena är invandrarverkets och tar
sikte främst på den arbetsinsats som en förändrad motiveringsskyldighet skulle
kräva av verket. Den andra är länsrättens i Östergötlands län och är av mer
principiell karaktär. Länsrätten anser att det av rättssäkerhetsskäl är
olämpligt att börja tumma på den viktiga regeln att förvaltningens beslut är
offentliga. Enligt länsrättens mening är offentligheten viktigare än att
besluten blir utförligt motiverade och detta så mycket hellre som parten i
efterhand kan upplysas om det man av sekretesskäl inte har velat skriva i klartext
i beslutsskälen.

Självklart
bör den huvudregel om beslutsmotivering som ställs upp i

förvaltningslagen även följas i utlänningsärenden. Erfarenhetema visar att

en ordning där utlänningen i efterhand upplyses om skälen för beslutet inte

har fungerat i utlänningsärendena. En förändring måste därför komma till

stånd. Även om jag givetvis vill slå vakt om principen att förvaltningsmyn

digheternas beslut skall vara offentliga i så stor utsträckning som möjligt

anser jag ändå att vissa avsteg bör göras i utlänningsärendena, såvitt gäller

den del av beslutet som utgörs av skälen, för att man skall uppnå den effekt

som jag förespråkar här. Jag är också av den uppfattningen att den arbets- 89

insats som utförligare
motiveringar redan i det första beslutet kan kräva Prop. 1988/89:86

från beslutsmyndigheten
kommer att väl motsvaras av ett minskat behov

av yttranden i överklagade
ärenden, omprövningsbeslul osv. Jag anser

alltså att det är
motiverat att gå fram på den linje som utredningen har

föreslagit.

Lagutredningen
har alltså föreslagit att det i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen införs
ett tillägg motsvarande bestämmelsen i 12 kap. 4§ andra stycket sekretesslagen.
Utredningens förslag innebär att, om uppgift som är sekretesskyddad intagits i
skälen till ett beslut, i beslutet får förordnas att sekretessen för uppgiften
skall bestå.

Lagutredningens
förslag medför att den tillämpande myndigheten i samband med beslut i ett
utlänningsärende utan närmare direktiv får avgöra om offentlighets eller
sekretessintresset skall tilläggas störst tyngd. En sådan befogenhet föreskrivs
enligt gällande rätt endast för domstolar i mål eller ärende i domstolens
rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet.

Enligt
tryckfrihetsförordningen skall begränsningen av rätten att ta del av allmänna
handlingar anges noga i en särskild lag. I princip har en icke närmare reglerad
möjlighet att göra en intresseavvägning vid prövning av utlämnande av uppgifter
till enskilda nästan uteslutande förbehållits riksdag och regering.

Domstolarna
har emellertid en i viss mån motsvarande befogenhet bl. a. när det gäller att
avgöra när sekretessbelagda uppgifter skafl tas in i en dom. Denna frihet för
domstolen att göra en avvägning i det enskilda fallet beror bl. a. på att det
finns en lång tradition med åtföljande erfarenhet att falla tillbaka på.

Om
man skulle införa en rätt för en myndighet som handlägger utlänningsärenden
att bestämma om sekretess för uppgifter i beslutet skall bestå får detta ses
som ett principgenombrott. Enligt min mening är denna konstruktion inte lämplig
för någon annan verksamhet än den hos domstolar och andra myndigheter som i
della sammanhang kan jämställas med sådana.

Det
var mot den nu angivna bakgmnden som min företrädare inte ansåg sig kunna följa
lagutredningens förslag i denna del. I lagrådsremisssen föreslogs i stället att
sekretess under vissa fömtsättningar skall gälla för uppgift i skälen till ett
beslut utan särskilt förordnande av myndigheten, dvs. ett ställningstagande
avseende offentliggörande av uppgifter som kan vara föremål för sekretess skall
på sedvanligt sätt ske i samband med all en uppgift i en handling som förvaras
av myndigheten begärs utlämnad (se 15 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen).

Lagrådet
har ansett att den av lagutredningen föreslagna lösningen i denna del bör
väljas. Enligt min mening är emeflertid de skäl som lagrådet anfört till stöd
för sin ståndpunkt inte av den arten att de motiverar en avvikelse från
gällande principer Remissförslaget i denna del bör därför ligga fast.

Vad
däremot gäller den andra delen av remissförslaget, att det sekretes

skyddade området för uppgifter i skälen till ett beslut skall begränsas

genom ett rakt skaderekvisit, delar jag lagrådets uppfattning all en sådan

lösning inte är lämplig. Enligt lagrådet skulle konsekvenserna av detta 90

förslag bl. a. kunna bli,
att uppgifter som under ärendets handläggning är sekretesskyddade l.ex. därför
att de anses av utlänningen som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande
skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller hans närstående i
hemlandet inte längre sekretesskyddas om de tagits in i beslutsmotiveringen.

Som jag ser det bör också
den av lagrådet förordade lösningen i denna del bättre tillgodose behovet av
utförligare beslutsmotiveringar.

Det förslag jag nu lägger
fram innebär alltså att sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket
sekretesslagen också skall gälla beträffande uppgifter i skälen för ett beslut
i ett utlänningsärende. Jag återkommer i specialmotiveringen med närmare
synpunkter på bestämmelsens tillämpning.

Prop.
1988/89:86

2.2.6
Kontrollfrågor

Mitt
förslag: Den som har fyllt 16 år skall - vid sidan av de förvarsmöjligheter som
gäller för närvarande — kunna tas i förvar redan av det skälet att hans
identitet är oklar när han kommer till Sverige eller när han senare söker om
uppehållstillstånd. Detsamma skall gälla om ett förvarstagande är nödvändigt
för att genomföra utredningen. I det senare fallet får förvarstagandet dock
pågå högst 48 timmar.

Barn
under 16 år bör även i fortsättningen kunna tas i förvar i undantagsfall.
Barnens stäflning stärks dock genom att det i lagen anges, att förvar endast
kan komma i fråga om det föreligger en uppenbar risk för undanhållande och för
att därigenom en verkställighet som inte bör fördröjas blir äventyrad. En
uttrycklig regel föreslås att barn inte får tas i förvar, om det är
tillräckligt med att ställa barnet under uppsikt. Vidare föreskrivs att ett
förvarstagagan-de av barnet efler dess vårdnadshavare som innebär att barnet
och vårdnadshavaren skiljs åt får ske bara om det finns synnerliga skäl.

Polisman,
liksom personal vid tullen och kustbevakningen i vissa fall, får befogenhet
att'i den utsträckning som det är nödvändigt företa kroppsvisitation i samband
med inresekonlroll för att eftersöka identitets- och resehandlingar. Den
nuvarande möjligheten att omhänderta returbiljetter behålls.

Arbetsgivar-
och bostadsanmälningama avskaffas.

Tidsbegränsade
uppehållstillstånd får i fortsättningen inte begränsas också till att avse en
viss del av landet eller förenas med föreskrifter om bl. a. byte av bostad,
anställning och anmälningsskyldighet. Samma förändring vidtas i fråga om
beslut om utvisning på gmnd av brott som upphävts av regeringen.

Lagutredningens förslag:
Förslagen i dessa frågor överensstämmer i huvudsak med mina förslag.
Utredningen har har dock föreslagit att inresekontrollen endast får omfatta
undersökning av handbagage m. m. Utredningen har inte heller föreslagit någon
särskild lidsgräns för utrednings-

91

förvar. Enligt
utredningens förslag slopas möjligheten att ta hand om Prop. 1988/89:86
biljetter.

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser har accepterat att förvar får ske på grund av oklar
identitet men många har ställt sig avvisande till att förvar skall få ske
enbart av ulredningsskäl. bl. a. Röda korset har gjort gällande att en sådan
bestämmelse skulle stå i strid med UNHCR:s rekommendationer. JO anser att de
nya förvarsgmnderna bör få gälla i högst någon eller några dagar. Åtskilliga
remissinstanser anser att förvar av barn över huvud laget inte bör få ske.
Advokatsamfundet, Röda korset och Lunds universitet är tveksamma till om den
föreslagna lagtexten verkligen stärker barnens ställning medan flyktingrådet
anser att den ger barnen ett klart sämre skydd än den nuvarande. Kammarrätten i
Jönköping påpekar att förvarsgrunden oklar identitet bör användas med viss
restriktivitet. ÖB och RPS motsätter sig att bostadsanmälningama avskaffas
helt. RPS och några polismyndigheter föreslår all polisen skall få rätt att
också undersöka utlänningars kläder, om detta behövs för att utröna resväg
eller identitet.

Skälen
för mitt förslag:

Allmänt
om kontrollbehovet

Några
mer omfattande ändringar av gäflande regler om den yttre eller inre
utlänningskontrollen samt därmed sammanhängande möjligheter att vidta
tvångsåtgärder framstår inte som påkallade. Jag föreslår därför att de
nuvarande bestämmelserna i allt väsentligt oförändrade förs över tifl den nya
lagen. De problem som orsakas av att utlänningar anländer till Sverige utan
identitets- och resehandlingar måste emellertid uppmärksammas. Det framstår
också som önskvärt att ytterligare öka skyddet för barnen i förvarsärenden. Jag
kommer därför att här särskilt uppehålla mig vid frågan om åtgärder mot den s.
k. dokumentlösheten och om förvar av bam.

Åtgärder
mot "dokumentlösheten "

Det
har under senare år blivit allt vanligare att asylsökande, som anländer

till bl.a. olika västeuropeiska länder, saknar identitetshandlingar. De upp

ger i allmänhet antingen att de inte har haft handlingar ens när de lämnade

förföljelselandet eller att handlingarna har tappats bort under resan. Dessa

påståenden visar sig ofta vara felaktiga. Redan svårigheten att resa ut ur

flertalet förföljelseländer och att resa genom andra länder utan handlingar

visar på den bristande sannolikheten. Avsaknaden av handlingar skapar

stora problem för de flyktingmottagande länderna när det gäfler att föra en

rättvis flyktingpolitik. Det blir ofta omöjligt att kontrollera den asylsökan

des berättelse. Även i de fall där detta är möjligt tar det betydligt längre
tid

än som annars skulle ha varit fallet. Detta påverkar i sin tur den lid som

alla asylsökande får vänta på beslut. Eftersom det i praktiken är möjligt att

återsända en asylsökande till ett s. k. första asylland endast om återsändan

det sker i nära anslutning till utresan därifrån, blir följden av att utlänning

en saknar handlingar att det är omöjligt att konstatera varifrån han när

mast har kommit och därmed också omöjligt att sända honom tillbaka. 92

DokumenUösheten utgör
därför i flertalet fall ett missbruk av asylrätten Prop. 1988/89:86 och är
därmed till men för flyktingpolitiken.

Bland
dem som gör sig av med sina handlingar finns personer som tveklöst skulle få
stanna i Sverige även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde
påvisas. Men där finns också personer som lika tveklöst skulle återsändas, i
vart fall till ett första asylland, och personer om vilkas rätt att stanna i
Sverige tveksamhet kan råda. Motivet till att de asylsökande gjort sig av med
sina identitetshandlingar kan också variera. Det förekommer att de som
organiserar resorna för dem som söker asyl uppmanar utlänningarna att göra sig
av med identitets- och resehandlingar innan de ger sig ut på den sista etappen
av resan. Skälet för detta kan vara antingen att försvåra ett avvisande av den
asylsökande eller att använda passen — och eventuella returbiljetter — på nytt.

Med
all sannolikhet är dock det vanligaste skälet för att göra sig av med pass och
färdbiljetter att den asylsökande anser att hans möjlighet att få stanna i
Sverige blir större, om handlingarna inte visas fram. Detta torde särskilt ofta
vara fallet om det av handlingarna skulle framgå att den asylsökande redan har
vistats i ett annat land där han antingen redan har fått eller skulle kunna få
asyl och dit han afltså skulle kunna skickas tillbaka. En allvarlig aspekt i
sammanhanget är misstanken att brottslingar, även terrorister, genom att komma
tifl Sverige utan identitetshandlingar kan få möjlighet att etablera sig här under
falskt namn och på sikt också förvärva svenskt medborgarskap i detta namn.

Förekomsten
av asylsökande utan identitets- och resehandlingar är i hög grad ett
intemationellt problem. Det är en väsentlig del av den företeelse som brukar
kallas irregular movements, dvs. att flyktingar, som redan har fått asyl i ett
land, fortsätter till ett annat land och begär asyl även där. Problemet har
uppmärksammals av FN:s flyktingkommissarie (UNHCR), som vid flera tillfällen
uttryckt stark oro över det tilltagande missbmket att förstöra identitets- och
resehandlingar. UNHCR har i olika sammanhang ställt sig bakom uppfattningen att
ett avsiktligt förstörande av sådana handlingar kan försvaga en asylsökandes
ställning. Även bmket av falska handlingar anses av UNHCR som oförsvarligt,
utom i de fall del är nödvändigt för att undkomma förföljelse. Att avsiktligt
förstöra identitets- och resehandlingar i syfte att vilseleda måste enligt
UNHCR alltid anses som oacceptabelt.

Allt
fler personer söker således asyl i Sverige utan att ha handlingar som styrker
deras identitet eller deras färdväg. Detta försvårar, förlänger och försämrar
utredningen i asylärendena. Det medför uppenbara risker för att lagstiftningens
intentioner beträffande vilka utlänningar som skall få en fristad i Sverige
äventyras. Möjligheten att bedriva en generös flyktingpolitik försämras genom
att stora resurser måste läggas ned på utredningar om utlänningarnas resväg och
hemvist. Det kan också leda till bestående identifieringsproblem beträffande
personer som tillåts bosätta sig här.

Mot
den bakgmnd jag nu har beskrivit framstår det som nödvändigt att

motverka dokumentförstöring. Jag kommer därför i det följande att lämna

förslag till åtgärder av olika slag som har detta syfte. Jag vill dock kraftigt

understryka att del också förekommer att människor flyr från sitt hemland 93

utan att kunna förse sig
med identitetspapper av något slag. Jag har inte för Prop. 1988/89:86 avsikt
alt föreslå några åtgärder, som kan göra del svårare för dessa flyktingar att finna
en fristad.

En
åtgärd som bör kunna vidtas är följande.

Enligt artikel 28 i flyktingkonventionen skall den stat, som tar emot
en flykting, utfärda resedokument för denne. Resedokumentet gäller som pass och
innebär också en skyldighet för den utfärdande staten att tillåta innehavaren
att resa tillbaka in i landet. Liksom ell vanligt pass innehåfler
resedokumentet uppgifter om innehavarens identitet. Det kan ifrågasättas om det
egentligen är rimligt att alls utfärda en identitetshandling beträffande en
person, vars identitet inte är styrkt. Någon möjlighet att vägra utfärda
resedokument finns emellertid inte i fråga om den person som har erkänts som
flykting, om konventionens regler skall följas. Det förekommer att det kan
klarläggas att en person måste anses vara flykting i konventionens bemärkelse
trots att hans identitet är osäker. Lagutredningen har förespråkat att det i
sådana fall i resedokumentet bör anges att identiteten inte är styrkt. En sådan
anteckning bör enligt utredningen också kunna göras i främlingspass.

UNHCR
har i remissvar över utredningens belänkande avstyrkt att utredningens förslag
genomförs. Därvid har UNHCR åberopat bl. a. att det skulle strida mot
flyktingkonventionens bestämmelser om obligatorisk rätt till ett resedokument
för flyktingar att på detta sätt inskränka möjligheten för den som är beroende
av dokumentet all förflytta sig över gränserna. Jag kan för min del inte dela
UNHCR:s uppfattning i denna fråga.

Jag
kan inte heller dela JO:s uppfattning att man regelmässigt, oavsett om
identiteten är klarlagd eller inte, i resedokument m. m. bör ange alt det är
fråga om den identitet utlänningen har i Sverige. Det är rimligare att
acceptera att en utlänning undantagsvis kan slippa en anteckning om oklar
identitet på grund av att myndigheterna inte har upptäckt exempelvis en
passförfalskning än att den, vars identitet inte kan betvivlas, skall åsamkas
det obehag en anteckning av aktuellt slag obestridligen ändå kan medföra.

Jag
anser afltså att utredningens förslag bör kunna följas. Närmare regler om
resedokument och främlingspass bör liksom nu beslutas av regeringen.

En
annan åtgärd till förebyggande av att resehandlingar förstörs kan vara all
förmå de transportföretag som för med sig utlänningar tifl Sverige all redan
före avresan kontrollera att passagerarna har nödvändiga identitets- och
tillslåndshandlingar.

Bestämmelser
om sanktioner i form av viten eller böter mot innehavare

av fartyg och flygplan som transporterar utlänningar trots att dessa saknar

erforderliga handlingar för inresa finns sedan en lid i Förbundsrepubliken

Tyskland, Danmark, Belgien, Norge och Storbritannien. Liknande be

stämmelser övervägs i Nederländerna. Några remissinstanser har föresla

git all sådana sanktioner skall införas också i Sverige. Det har emellertid

visat sig svårt i andra sammanhang att skapa ett effektivt straffrättsligt

sanklionssystem, som riktar sig mot utländska företag. Jag är därför inte

beredd all föreslå att sådana sanktioner införs. Däremot anser jag att

transportörernas nuvarande ansvar för återtransport av avvisade personer

från Sverige i viss utsträckning bör kunna vidgas utan att allvarligare 94

negativa
effekter uppstår. Jag återkommer lill denna fråga under avsnitt Prop.
1988/89:86 2.2.9.

Några ylleriigare åtgärder i syfte att motverka dokumentförstöringen
lar jag upp i del följande i sina särskilda sammanhang. Dessa åtgärder är ökade
möjligheter till förvarstagande JÖr identitetskontroll och utredning, och
efterforskande av identitetshandlingar m. m.

Förvarstagande

Nuvarande
regler

En
utlänning får enligt 50§ UtlL las iförvar antingen om det är sannolikt all han
kommer att avvisas eller utvisas eller om ett verkställbart beslut om
avlägsnande har fattats. Beslut om förvar får dock meddelas bara om del med
hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter
skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan efler bedriva brottslig
verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Om utlänningen är
under 16 år får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller
hans vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem.

Ett
förvarslagande får inte utan synnerliga skäl pågå mer än två veckor eller, när
beslut har meddelats om avlägsnande, två månader. Varje nytt beslut skall som tidigare
nämnts föregås av en förhandling. Det skall här anmärkas att en utlänning kan,
främst i samband med in- och utresa, kvarhållas av polismyndigheten för
utredning i upp till sex timmar utan att ett förvarsbeslut fattas. Ell sådant
kvarhållande får ske om del behövs för att utreda utlänningens rätt all vistas
i Sverige (8 § tredje stycket UUL).

Förvarsbeslut
fattas av den myndighet som handlägger ärendet (polismyndighet,
invandrarverket, regeringen eller, i visst fall, statsråd). Polismyndighetens
och invandrarverkets beslut överklagas till kammarrätten i Jönköping och
därifrån till regeringsrätten. Slatsrådsbeslut kan prövas av regeringsrätten på
visst sätt.

Den
vuxna utlänning som har tagits i förvar skall tas in i kriminalvårds-anstalt,
allmänt häkte eller polisarrest eller tas om hand på annat lämpligt sätt. Barn
däremot får inte alls tas in i kriminalvårdsanslall eller häkte och bara om det
är synnerliga skäl i polisarrest. Åtminstone en av barnels vårdnadshavare skall
vara tillsammans med barnet.

En
utlänning, som kan tas i förvar, kan i stället ställas under uppsikt. Detta
innebär att han skall lämna ifrån sig sill pass, anmäla sig lill polismyndigheten
eller iaktta de andra villkor som kan behöva meddelas för att uppsikten skall
vara effektiv. Ett beslut all ställa en utlänning under uppsikt gäller för
varje gång högst sex månader. Uppsikt bör alllid användas i stället för
förvar, om det kan anses tillräckligt med sådana åtgärder. Detta följer
indirekt av bestämmelsen i 1 § UtlL som anger alt lagen alllid skall tillämpas
så att utlänningen inte utsätts för mer ingripande åtgärder än som är
nödvändigt.

95

Förvar av vuxna Prop. 1988/89:86

För
att förvarstagande skall få ske krävs alltså för närvarande bl. a. att
sannolika skäl föreligger för avvisning eller utvisning. För flera gmpper av
asylsökande gäller dock att de inte kan avvisas eller utvisas alls, om de inte
kan sändas tillbaka till ett första asylland. Om därför utlänningens identitet
inte kan styrkas genom pass och/eller resehandlingar är det i praktiken
omöjligt alt avgöra varifrån han har kommit och alltså att fatta ett avvisningsbeslut,
som i och för sig vore motiverat. I de fall där identiteten är okänd har det
därför ofta ansetts att inte heller kraven på sannolika skäl för av- eller
utvisning är uppfyllda och därmed inte heller för beslut om förvar. Emellertid
har JK i en i maj 1988 till regeringen redovisad undersökning av förvarsbeslut
vid Arlanda vaktdistrikt (dnr. 3594-87-9) funnit att förvarsbeslut bör kunna
fattas även i sådana fall. JK anför bl.a. alt polisen inte med fog kan
kritiseras för att osäkerheten om den asylsökandes identitet ofta leder till
att utlänningen tas i förvar. Särskilt, fortsätter JK, "ter sig
förvarstagandet motiverat när polisen har anledning att anta att utlänningen
gjort sig av med sitt pass och andra handlingar före inresan i syfte att öka
möjligheterna att få uppehållstillstånd". Enligt JK kan del emellertid
vara lämpligt att förtydliga bestämmelserna i detta hänseende.

För
egen del anser jag i likhet med lagutredningen att det nu bör införas en klart
uttalad möjlighet att ta en utlänning i förvar redan på den gmnden att hans
identitet är oklar. Detta är ytterligare en åtgärd för att komma till rätta med
den s. k. dokumentlösheten som jag tidigare har framhållit som angelägen.
Förvar i detta syfte används för övrigt sedan länge i många andra länder. Jag
tycker att åtgärden nu bör prövas i Sverige. Det framstår också som föga
tillfredsställande att utlänningar vars identitet är oklar skall kunna resa in
i och fritt röra sig i Sverige. Om kontrollen av vilka utlänningar som får
vistas i Sverige skall kunna fylla sitt syfte måste det alltså även av denna
anledning vara möjligt att ta utlänningar i förvar till dess deras identitet
blivit klarlagd. Jag föreslår därför en regel av sådant innehåll (6 kap. 2§ I
lagförslaget). Som jag utvecklar närmare i specialmotiveringen bör denna nya
förvarsgrund — liksom de övriga — naturligtvis utnyttjas med urskiljning och
återhållsamhet.

Mot
bakgmnd av den praxis som hittills har rått rörande förvarsbeslut anser jag det
alltså angeläget alt i lagtext uttryckligen ange, att förvarstagande får ske
redan på grund av oklar identitet. 1 likhet med bl. a. svenska kyrkan m.fl.
anser jag dock alt det inte kan krävas, att utlänningen alltid skall kunna
styrka sin identitet för att undgå ett beslut om förvarstagande. Det bör vara
tillräckligt att han gör det sannolikt att den identitet som han uppger är
riktig. Identiteten kan inte alltid anses oklar enbart därför att utlänningen
saknar pass eller annan identitetshandling. Om utlänningens berättelse framstår
som trovärdig och hans förklaring till att han saknar idenliletspapper är
sannolik bör även hans uppgifter om identiteten godtas. Intill dess så sker
bör det dock vara möjligt att hålla utlänningen i förvar, utan att detta görs
avhängigt av alt del också är sannolikt att ett

avlägsnandebeslut
kommer att fattas. Om del är tillräckligt att i dessa fall

96

ställa utlänningen under
uppsikt bör naturligtvis denna utväg väljas i Prop. 1988/89:86 stället.

JO
anför i sitt remissvar att förvar på gmnd av oklar identitet inte bör få pågå
längre tid än någon eller några dagar. Denna tidrymd är dock enligt min
uppfattning alltför snäv, om syftet med den nya förvarsmöjligheten inte skafl
förfelas. Man bör i stället genom en strikt tillämpning av den nu gällande
regeln att det krävs synnerliga skäl för att förvar skall få pågå längre tid än
två veckor, kunna i praktiken förhindra att förvar på gmnd av identitetsregeln
pågår mer än fjorton dagar annat än i undantagsfall.

Jag
föreslår också i enlighet med lagutredningen att det skall bli möjligt att ta
en utlänning i förvar om delta är nödvändigt för att en utredning om hans rätt
att stanna i Sverige skall kunna genomföras. En övervägande majoritet av de
utlänningar som söker asyl i Sverige är visserligen måna om att så snart som
möjligt få nödvändiga förhör genomförda, så att beslut kan tas i frågan om
uppehållstillstånd. Det förekommer emellertid att en utlänning inte vifl
inställa sig till ett förhör. Visserligen kan han då enligt nuvarande regler
hämtas till polisen och håflas kvar där för utredning under en kortare tid (sex
timmar). Kvarhållandemöjligheten kan också utnyttjas i samband med utlänningens
ankomst till Sverige. Om många asylsökande anländer samtidigt kan det dock vara
svårt eller omöjligt för polisen att hinna genomföra ett förhör under de sex
timmar som utlänningen får kvarhållas för utredningen. Samtidigt är det
uppenbart alt ingen utlänning som åberopar asylskäl bör tillålas att resa in i
landet utan att ens ett inledande förhör har hållits. En möjlighet skulle
visserligen kunna vara att utöka den tid av sex timmar som utlänningen får
kvarhållas för utredning utan att ett förvarsbeslut meddelas. Detta framstår
emellertid enligt min mening som en sämre lösning än att medge att beslut om
förvar får meddelas. Ett beslut om förvar får, till skiflnad från beslut om
kvarhållande, inte fattas av en enskild polisman och kan dessutom överklagas.
Förvar av utredningsskäl bör emellertid aldrig tillåtas bli långvariga. Jag
anser därför att en lidsgräns om högst 48 limmar bör införas när det gäller
förvar i utredningssyfle. En sådan tidsbegränsning torde också undanröja eventuell
tveksamhet i frågan om förvarsregeln står i överensstämmelse med UNHCR:s i
oktober 1986 utfärdade rekommendationer i detta ämne. I flertalet fall bör
dessutom väsentligt kortare tid än två dygn kunna vara tillfyllest i praktiken.

Jag
har övervägt att, såsom bl.a. advokatsamfundet föreslår, i lagen

ange att förvar kan komma i fråga endast när uppsikt inte kan anses

tillräckligt. Jag har därvid, som jag strax återkommer till, funnit att en

sådan föreskrift bör införas avseende barn. Detta stämmer också överens

med utredningens förslag. 1 övrigt anser jag emellertid inte att det är

befogat att på detta sätt inskränka förvarsinstitutets användning. Jag vill

erinra om att del redan i den inledande bestämmelsen till den nya utlän

ningslagen anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte

begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Häri ligger

underförstått bl.a. alt det alltid bör göras en bedömning om den för

individen lindrigare åtgärden uppsikt kan användas i stället för förvar.

Dessutom kan ell förvarstagande alltid underställas domstols prövning 97

7 Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 86

efter överklagande och det
skall också fortlöpande ses över av den handlag- Prop. 1988/89:86 gande
myndigheten. Dessa regler är enligt min mening tillräckliga för att tillgodose
kraven på rättssäkerhet och respekt för den personliga integriteten.

Jag
vill i detta sammanhang också framhålla följande. I och med att polisen inte
längre skall kunna fatta beslut om avvisning i något ärende där rätt till asyl
har åberopats, är polisen inte heller primärt den myndighet som skall fatta
beslut om förvar i sådana ärenden. Denna skyldighet vilar på invandrarverket.
Emellertid kommer det naturligtvis att liksom hittills i praktiken yppa sig
behov av snabba beslut i vissa asylärenden, varvid polisen även i fortsättningen
genom sina gränskontrolluppgifter är den myndighet som först kommer i kontakt
med den asylsökande och afltså kommer att ställas inför uppgiften att bedöma om
det behövs ett beslut om förvar i avvaktan på invandrarverkets prövning. Jag
anser det därför inte möjligt att — på sätt JO förespråkat i olika sammanhang
(se t.ex. dnr 2781-1986) - helt ta ifrån polisen möjligheten att besluta om
förvar. Självfallet bör polisen också i fortsättningen fatta beslut om förvar i
de utlänningsärenden där invandrarverkets efler annan handläggande myndighets
beslut inte kan avvaktas liksom naturligtvis i sådana ärenden som polisen
själva handlägger.

Jag
vill här understryka vikten av alt de beslut om förvar, som polisen fattar i
ett asylärende på gmnd av att det inte finns tid att avvakta invandrarverkets
beslut, anmäls skyndsamt till verket och att verket snarast därefter provar om
åtgärden skall beslå. En regel av denna innebörd återfinns i 6 kap. 9§
lagförslaget. Jag utgår dock från att invandrarverket skall kunna organisera
sin verksamhet så att verkets tjänstemän i det övervägande antalet fall själva
kan fatta beslut även i förvarsfrågan.

Förvar
av barn

Som
jag nyss har redogjort för krävs det enligt gällande regler för att ett barn
under 16 år skall få tas i förvar dels att de allmänna krileriema för
förvarslagande är uppfyllda, dels att det dämtöver föreligger synnerliga skäl
för förvarstagande. Vad som avses med synnerliga skäl framgår inte av lagen och
utvecklas inte heller närmare i förarbetena till denna. När bestämmelsen om att
det krävs synnerliga skäl för att ta barn i förvar infördes år 1984 anfördes
enbart (prop. 1983/84:144 s. 111 f) aft det är ytterst viktigt att
förvarsinstitutet inte tillgrips i andra fall än när detta är oundgängligen
nödvändigt och att det är särskilt viktigt att undvika all ta barn i förvar.
Som exempel på fall där ett förvarstagande likväl kan vara nödvändigt nämndes
direktavvisningssitualionen. Även i andra ärenden, t. ex.
verkställighetsärenden, har del i praxis undantagsvis ansetts föreligga
synnerliga skäl för förvarstagande av barn.

År
1987 ändrades reglema om var och hur bam som las i förvar skall

placeras. Därvid avskaffades helt den tidigare möjligheten att placera barn

i kriminalvårdsanstalt eller häkte. I samband därmed underströk jag på

nytt att barn endast undantagsvis får tas i förvar (regeringens förordnings

motiv 1987:3). Med anledning av en av invandrarverket därefter företa- 98

gen
undersökning om tillämpningen av utlänningslagens förvarsbestäm- Prop. 1988/89:86
melser uppdrog regeringen på hösten samma år åt JK alt utreda förvarsta-ganden
inom Stockholms polisdistrikt, Arlanda vaktdistrikt. JK har i det tidigare
nämnda yttrandet den 3 maj 1988 (dnr 3594-87-9) redovisat resultatet av denna
utredning. JK har därvid funnit bl. a. att förvarstagande av bam inte har
skett i större utsträckning än som är tillåten enligt UtlL.

Jag
kan till skillnad från flera remissinstanser inte finna annat än att det
alltjämt är nödvändigt att även barn kan las i förvar i vissa fall. Om
förvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulle detta få tifl resultat att
avlägsnandebeslut rörande bamfamiljer i vissa fafl inte skulle kunna verkställas.
Detta kan enligt min mening inte vara en rimlig ordning.

Trots
att alltså upprepade inskränkningar har gjorts under senare år i möjligheterna
att ta barn i förvar och dessutom reglema om hur förvarstagandet får
genomföras har givits en ytterligt restriktiv utformning, anser jag i enlighet
med utredningen och några remissinstanser att det är önskvärt alt det i lagen
ges än klarare uttryck för när bam över huvud taget får tas i förvar än vad som
är fallet för närvarande. En särskild paragraf rörande förvar av bam har därför
tagits in i lagförslaget, se 6 kap. 3§. Bestämmelsen innebär följande.

Tifl
en början bör de av mig föreslagna nya förvarsgmndema för vuxna — oklar
identitet eller utredningsbehov — självfallet inte kunna användas för barn. För
dessa bör alltjämt krävas antingen att det har fattats ett avlägsnandebeslut
som skall verkställas eller att det är sannolikt att ett sådant kommer att
fattas. De nuvarande kraven alt det dämtöver måste föreligga risk för antingen
undanhållande eller brottslig verksamhet bör också behållas. Jag anser
emellertid att det när det gäller mycket unga personer bör ställas högre krav
med avseende på undanhållanderisken än för vuxna. Jag föreslår därför att
kraven skall vara att det föreligger en uppenbar risk för undanhållande och att
därigenom en förestående verkställighet som inte bör fördröjas blir äventyrad.
Dessa kriterier uttrycker enligt min mening väl dels innebörden av de
uttalanden som har gjorts i tidigare propositioner, dels vad jag själv tidigare
har uttalat om under vilka fömtsättningar förvar av barn skafl vara tillåtet.

Den
utformning av lagtexten som jag nu föreslår — och som i någon mån avviker från
lagutredningens — samt de exemplifieringar som jag anför i specialmotiveringen
till bestämmelsen bör enligt min mening leda till all intentionema bakom de
nuvarande bestämmelsema uppfylls bättre och att därigenom förvarstagande av bam
kommer att vidtas i färre fall än för närvarande. I fråga om bam anser jag det
också motiverat att föreslå en uttrycklig regel om att det alltid först måste
övervägas om inte syftet med ett förvarstagande i stället kan uppnås genom att
bamet ställs under uppsikt. En bestämmelse om detta har tagits in i 6 kap. 3 §
andra stycket lagförslaget.

Om
förhållandena är sådana att ett barn trots aflt måste tas i förvar, är

det viktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvensema som

ett förvarstagande kan få för bamet. Det ligger i sakens natur att förvaret

innebär en begränsning i bamets rörelsefrihet. Det är dock angeläget att

barnet under tiden i förvar får vistas under i övrigt så normala förhållan- 99

den som möjligt. Jag
tänker framför allt på förvarslokalemas utformning Prop. 1988/89:86 och
betydelsen av alt det där finns personal med kunskap om bam och barns
utveckling. Jag menar också att det bör vara möjligt att nu ta bort den
kvarvarande möjligheten att, om det finns synnerliga skäl för detta, hålla barn
i förvar i polisarrest. Det är angeläget att berörda polismyndigheter,
kommuner och landsting samarbetar i dessa frågor. Jag finner det inte
nödvändigt att regeringen särskilt uppdrar åt socialstyrelsen och rikspolisstyrelsen
att informera om vikten och värdet av detta samarbete.

Vid
förvarstagande av bam i utlänningsärenden är det av kanske ännu större
betydelse än i andra sammanhang att ett bam inte skils från sina
vårdnadshavare. Barnet befinner sig ju i ett främmande land, kan ofta inte tala
landets språk och har inte sällan kommit hit efter uppslitande upplevelser i
hemlandet. För att motverka separationer krävs det enligt nu gällande
bestämmelser synnerliga skäl inte bara för att ta ett barn i förvar utan också
för förvarstagande av barnets vårdnadshavare. Om barnet har flera
vårdnadshavare gäller kravet bara en av dem, men enligt uttalanden i
förarbetena bör man söka undvika all familjesplittring. En bestämmelse med
denna innebörd har tagits in i lagförslaget (6 kap. 3 § tredje stycket).

Eftersökande
av identitets- och resehandlingar

Enligt
8 § UtlL får en polisman i samband med inresekontrofl undersöka bl. a.
bagageutrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att
utlänningar reser in i Sverige i strid mot reglerna i utlänningslagstiftningen.
Samma befogenhet tillkommer tulltjänsteman, passkontrollant och efter en
lagändring som trädde i kraft den I juli 1988 (SFS 1988:434) tjänsteman vid
kustbevakningen, under fömtsättning att inresekontrollen sker under medverkan
av de myndigheter under vilka dessa tjänstemän hör.

Nuvarande
regler ger också polisen vissa ytterligare möjligheter till kontroll av en
utlännings identitet. I 8c§ UtlL finns en bestämmelse som innebär att
fingeravtryck och fotografi får tas av varje utlänning som vid ankomsten till
Sverige eller senare söker uppehållstillstånd här och som inte kan styrka sin
identitet. Befogenhet för polismyndighet att ta en utlännings fingeravtryck och
fotografi föreligger också om fömtsättningarna för förvarstagande är uppfyflda
(50 a § UtlL).

Som
jag redan har utvecklat kan det antas att ett inte obetydligt antal
utlänningar, som vid ankomsten säger sig sakna identitetshandlingar och
biljetter, i själva verket medför sådana. De nuvarande bestämmelsema är enligt
min mening inte tiflräckliga för att komma tillrätta med problemet med
dokumentlösheten. Utöver de kontrollmöjligheter som således redan finns och de
förslag som jag hittills har presenterat i syfte att begränsa dokumentlösheten
bör ytterligare kontrollåtgärder övervägas.

Lagulredningen
har föreslagit att polisen i samband med inresekontroll

skafl få undersöka utlänningens bagage inklusive handväskor och liknande

om det är nödvändigt för att ta reda på hans identitet eller hans resväg till

Sverige, om denna är av betydelse för hans rätt att få stanna här i landet.

Det har gjorts gällande, bl.a. från RPS sida, att kontrollen även bör 100

innefatta en möjlighet
tifl kroppsvisitation. Enligt RPS skulle bestämmel- Prop. 1988/89:86 sen i
annat fall bli utan verkan.

Jag
vill påpeka all även utredningens förslag i denna del innebär en form av
kroppsvisitation eftersom härmed avses inte bara undersökning av vad en person
har på sig utan också vad han bär med sig. I 2 kap. 6 och 20 §§ regeringsformen
ges utlänningar skydd mot bl. a. kroppsvisitation. Skyddet kan dock begränsas
genom bestämmelser i lag men endast för ett ändamål som är godtagbart i ett
demokratiskt samhälle. Begränsningen får dock inte gå utöver vad som är
nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem.

Som
jag tidigare har framhållit är det ett väsentligt intresse att komma lill rätta
med dokumentlösheten. Del förhållandet att aflt fler utlänningar som söker asyl
i Sverige underlåter att visa upp identitetshandlingar och andra handlingar av
betydelse kan inte accepteras. Det är därför viktigt att förutsättningar skapas
för en effektiv inresekontroll. Kroppsvisitation i någon form bör enligt min
mening övervägas.

Jag
instämmer i utredningens förslag att undersökning i samband med inresekontroll
bör få ske av utlänningars bagage, handbagage och liknande för all utröna
vederbörandes identitet eller resväg. I likhet med RPS anser jag dock inte att
den kontrollbefogenheten är tillräcklig. Som jag ser det skulle det innebära en
allvarlig inskränkning i möjligheterna att kunna motverka dokumentlösheten om
en undersökning av en utlännings kläder aldrig skufle kunna komma i fråga. Jag
anser därför alt en regel om kroppsvisitation bör sträcka sig längre än
utredningen har föreslagit genom alt den också bör kunna ge befogenhet att
undersöka en utlännings kläder.

Syftet
med undersökningen skall vara att eftersöka pass och andra identitetshandlingar
samt handlingar som utvisar utlänningens resväg till Sverige, exempelvis
biljetter. Det får aldrig bli fråga om någon mtinmässig visilation av
utlänningar som kommer hit utan det måste finnas anledning att anta att en
utlänning underlåter att visa upp medförda handlingar. I de fall där det saknas
skäl att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till att
han saknar handlingar bör någon undersökning inte få företas.

Det
bör framhållas att det ingripande som en visilation innebär självfallet inte
får vara större än vad som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. Det bör
vara tillräckligt all polismannen, tulltjänstemannen eller annan som sköter
inresekontrollen känner i eller utanpå fickor och kläder saml kontrollerar
medfört bagage, dvs sådana åtgärder som ibland kallas ytlig kroppsvisitation
eller provisorisk skyddsvisitation. Åtgärder som är att hänföra till
kroppsbesiktning är självfallet inte tillåtna.

Jag
är medveten om att mitt förslag innebär en inskränkning av ett gmndlagsskyddat
intresse. Ändamålet med förslaget är dock enligt min mening sådant att
begränsningen är förenlig med regeringsformen. Jag anser inte heller att
begränsningen går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som
har föranlett det.

101

Omhändertagande av
returbiljetter Prop. 1988/89:86

År
1985 infördes en möjlighet för polismyndigheten att under vissa förutsättningar
omhänderta en utlännings returbiljett, 8a§ UtlL. Möjligheten infördes för att
förhindra att en utlänning, som söker uppehållstillstånd i Sverige och som vid
ankomsten har returbiljett, gör sig av med denna medan ansökan om
uppehåflstiflstånd prövas. Om ansökan avslås och utlänningen saknar biljett för
resa från Sverige kan staten komma att belastas med resekostnaden.
Omhändertagandet av biljetter har emellertid enligt lagutredningen visat sig
vara förenat med betydligt större administrativa problem än väntat. 1
allmänhet tillåts inte polisen att lösa in biljetten och flertalet flygbolag
accepterar inte att utsträcka giltighetstiden på polisens begäran. Detta
innebär att polismyndigheten kontinuerligt måste bevaka att giltighetstiden för
biljetten inte går ut och, när detta är nära förestående, återlämna
returbiljetten till utlänningen. Denne har nämligen oftast betydligt större
möjlighet än polisen att få lösa in biljetten. Lagutredningen har därför föreslagit
att möjligheten att ta hand om biljetterna slopas.

Ett
bibehållande av omhändertagandemöjlighelen framstår naturligtvis, som
lagutredningen har framhållit, som motiverad endast om flygbolagen medverkar
lill alt polismyndigheten kan lösa in biljetten. Inlösensumman kan då lämnas
tifl utlänningen, om han får uppehållstillstånd, eller användas till inköp av
en ny biljett, om ansökan avslås. Även om det kan vara svårt all få ett sådant
system att fungera helt tillfredsställande, bör denna möjlighet att begränsa
statens kostnader inte slopas. Jag föreslår därför att bestämmelserna i 8 a §
UtlL oförändrade förs över tifl den nya lagen.

Arbetsgivar-
och bostadsanmälningar

Med
stöd av 9 § UtlL har regeringen förordnat om skyldighet för hotell och pensionat
resp. för arbetsgivare att i vissa fall göra anmälan om upplåtande av bostad
ål resp. anställning av en utlänning, 61 — 62§§ UtlF.

Invandrarpolitiska
kommittén föreslog i betänkandet (SOU 1983:29)

Invandringspolitiken — Förslag (s. 176 ff.) att anmälningsskyldigheten

beträffande anställning skulle avskaffas. Kommittén åberopade att den

sammanlagda nyttan inte var så stor att den motsvarade de resurser som

gick åt. Kommittén pekade särskilt på att en arbetsgivare, som anställer en

utlänning som saknar erforderligt arbetstillstånd dels kan ådömas böter

eller fängelse, dels kan åläggas all utge en särskild arbetsgivaravgift. Vidare

ifrågasatte kommittén om nyttan med bostadsanmälningama stod i rimlig

proportion till insatsen och föreslog att även dessa skulle avskaffas. Flerta

let remissinstanser instämde i kommitténs förslag, bl.a. RPS uttryckte

emellertid vid det tillfället tveksamhet och föreslog ytteriigare utredning.

En av RPS på begäran av justitiedepartementet företagen ny undersök

ning, redovisad i januari 1984, visade att en majoritet av polismyndighe

terna ansåg att bostadsanmälningarna borde avskaffas medan arbetsgivar-

anmälningarna borde finnas kvar. RPS förordade emellertid för sin del i

sitt yttrande lill regeringen att arbetsgivaranmälningarna skufle tas bort 102

men
att bostadsanmälningarna borde finnas kvar i viss utsträckning. Nå- Prop.
1988/89:86 gol förslag till ändring av de gällande reglerna har därefter inte
lagts fram för regeringen.

De
undersökningar som invandrarpolitiska kommittén och därefter RPS har företagit
liksom det positiva mottagande som remissinstanserna med något undanlag nu har
givit lagutredningens förslag att avskaffa båda anmälningsskyldigheterna ger
vid handen att dessa är av begränsat värde. Samtidigt står det klart att de
administrativa kostnaderna är höga. Jag anser därför att såväl bostads- som
arbetsgivaranmälningarna nu bör avskaffas. Regeringen bör dock alltjämt ha
kvar en möjlighet att föreskriva om sådan anmälningsskyldighet, om behov därav
skulle uppkomma. En bestämmelse härom återfinns i 12 kap. 1 § lagförslaget.

Geografisk
begränsning av tidsbegränsade uppehållstillstånd m. m.

Ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd får enligt gällande reglering begränsas till
att gälla uppehåll endast inom en viss del av Sverige men inte en mindre del än
en kommun. Det får vidare innehålla anvisningar om byte av bostad och
anställning samt anmälningsskyldighet (13§ UtlL). Ett uppehållstillstånd som
ger en utlänning rätt att vistas inom bara en kommun får avse högst ett år och
förlängas med högst ett år i taget (14§ UtlL). Regler om anvisningar i fråga om
vistelseort, byte av bostad och anställning saml anmälningsplikt finns också i
48 § och 74 § UtlL och får avse den som anses utgöra en risk för rikets
säkerhet eller den som efler att ha blivit utvisad på gmnd av brott antingen
har fått utvisningen upphävd eller fått tillstånd att trots utvisningen
uppehålla sig i riket med anledning av föreliggande verkstäflighetshinder.
Motsvarande möjlighet finns i fråga om presumtiva terrorister (74 § andra
stycket).

Enligt
27 § UtlL får regeringen när det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet
inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom vissa områden. Under samma
fömtsättning får regeringen föreskriva att utlänningar inte utan tillstånd av
regeringen eller av statens invandrarverk får anställas i ett visst företag
eller i företag av ett visst slag. Inskränkningar av utlänningars rätt att
uppehålla sig inom vissa områden har gjorts genom förordningen (1976:935) om skyddsområden
och kontroflområden.

Utredningens
lagförslag tar inte upp någon motsvarighet till föreskriftsmöjligheterna i
13§, 14§ och 74§ UtlL utom såvitt avser den som kan' anses utgöra en risk för
rikets säkerhet och den som kan befaras vara terrorist. Utredningen har inte
heller kommenterat detta. Utredningen har dock föreslagit en motsvarighet till
27 § UtlL.

Jag
anser inte att det längre föreligger något behov att kunna inskränka
utlänningars rätt att fritt röra sig inom landet efler meddela andra föreskrifter
utöver det som föranleds av hänsyn till rikets säkerhet och behovet av skydd
mot terrorism. Särskilda föreskrifter kan dock bli aktuella vid krig, krigsfara
eller andra utomordentliga förhållanden. Jag återkommer lill det i
specialmotiveringen.

Jag
föreslår därför att bestämmelser motsvarande dem som finns i 13

och 14§§ samt 74 § första stycket UtlL inte bör återfinnas i den nya 103

utlänningslagen. Detta
innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd inte längre skall kunna begränsas
geografiskt eller förses med föreskrifter om byte av bostad och anställning
samt anmälningskyldighet. Sådana begränsningar eller föreskrifter skall inte
heller kunna meddelas av regeringen i samband med att en dom eller ett beslut
om utvisning upphävs. Vad särskilt gäller presumtiva terrorister återkommer jag
till frågan i avsnitt 2.2.11.

Prop.1988/89:86

2.2.7 överklagande

Mitt
förslag: I förhållande till nuvarande lagstiftning föreslås endast mindre
ändringar i syfte att åstadkomma en snabbare och rationellare beslutsordning.
Överinstansen ges möjlighet att i ett sammanhang fatta beslut i närliggande
frågor. Invandrarverkets beslut att vägra eller återkalla uppehåflstillstånd
och arbetstillstånd skall sålunda kunna överklagas tillsammans med ett i
samband därmed fallat beslut om avvisning eller utvisning och regeringen kunna
besluta om sådana tillstånd om avlägsnandebeslulet upphävs. Invandrarverket
och regeringen ges möjlighet att meddela beslut om avvisning eller utvisning av
mindre barn i samband med att frågan om avlägsnande av föräldern överprövas,
även om frågan om barnet inte har prövats tidigare.

Omprövning
av invandrarverkets beslut i första instans regleras uteslutande i den nya
lagen och inte som hittills i såväl UtlL som förvaltningslagen. Omprövningen
görs därmed obligatorisk.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Lagutredningens föreslår dock att
den fakultativa regeln i UtlL om omprövning av invandrarverkets beslut förs
över oförändrad lill den nya lagen.

Remissinstanserna:
Förslaget har godtagils av flertalet remissinstanser. RPS och invandrarverket
avstyrker dock att beslut att vägra uppehållstillstånd och arbetstillstånd
skafl kunna överklagas ens i de fafl utredningen har föreslagit och anser det
olämpligt att regeringen meddelar sådana beslut. Invandrarverket anser vidare
att negativa beslut om flyktingförklaring och resedokument inte längre bör
kunna överklagas. RPS anser att invandrarverket inte skall kunna meddela
uppehållstillstånd utan att upphäva avlägsnandebeslulet och att regeringen
inte bör kunna ge uppehållstillstånd till den som har utvisats på gmnd av
brott. Lunds universitet anser att beslut att vägra visering bör kunna
överklagas då sådan klagorätt enligt fakulteten torde föreligga enligt
Europakonventionen. Slutligen anser flyktingrådet, svenska kyrkan m.fl. och
Svenska Iran Kommittén att uppsiktsbeslut bör kunna överklagas, då de medför
allvarliga inskränkningar för den enskilde.

104

Skälen
för mitt förslag: Prop. 1988/89:86

Gällande
regler

Enligt
nuvarande regler får en polismyndighets beslut om avvisning överklagas av
utlänningen till statens invandrarverk. Beslutet skall dock enligt huvudregeln
verkställas utan hinder av alt det inte har vunnit laga kraft.

Invandrarverkets
beslut i fråga om avvisning eller utvisning får överklagas till regeringen.

En
domstols beslut om utvisning på gmnd av brott överklagas enligt reglerna om
överklagande av dom i brottmål.

Invandrarverkets
och domstols beslut kan verkstäflas - fömtom efter laga kraft - också efter
nöjdförklaring.

När
ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas ankommer detta på
polismyndighet. Polisens verkställighetsbeslut kan formellt inte överklagas.
Däremot skall polismyndigheten under vissa förhållanden överiämna verkstäflighetsfrågan
till invandrarverket för beslut. Detta skall, mycket kort uttryckt, ske när
utlänningen i samband med verkställigheten för fram asylskäl som inte har
prövats fömt och dessa skäl inte är uppenbart oriktiga. Invandrarverkets beslut
i verkställighetsärendet får överklagas hos regeringen.

Om
en polismyndighet beslutar aft ett ärende inte skall överiämnas till
invandrarverket kan utlänningen överklaga det beslutet tifl verket, som vid
bifall övertar ärendet. Om verket i ett överlämnat eller övertaget ärende
skulle finna att verkställighet bör ske kan beslutet under vissa
förutsättningar överklagas tifl regeringen.

Invandrarverket
kan under vissa fömtsätlningar meddela anstånd med verkställigheten.
Invandrarverkets beslut att verkställigheten av ett utvisningsbeslut skall
fortgå kan inhiberas av det statsråd som ansvarar för utlänningsärendena i
avvaktan på att regeringen kan fatta sitt beslut.

Beslut
om förvar som har fattats av en polismyndighet eller av invandrarverket
överklagas till kammarrätten i Jönköping. Om ett beslut om förvar fattas av ett
statsråd kan regeringsrätten på begäran av utlänningen pröva om åtgärden skall
bestå. Regeringens beslut om förvar kan inte överprövas. Om regeringen i
anslutning till ett avvisnings- eller utvisnings-beslut fattar beslut om att en
utlänning skafl håflas kvar i förvar, gäller emellertid detta beslut inte
längre än fyra dagar.

Slutligen
kan invandrarverkets beslut att inte ge flyktingförklaring eller att återkalla
en sådan förklaring överklagas till regeringen. Detsamma gäller i fråga om
resedokument. Vissa regler om överklagande av bl.a. ersäftningsbeslut och
beslut aft ta hand om biljetter finns också för närvarande.

Andra
beslut enligt utlänningslagstiftningen kan inte överklagas. Det innebär att t.
ex. beslut att vägra efler återkalla visering, uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd samt beslut all ställa en person under uppsikt inte kan
överklagas.

105

Föreslagen ordning Prop. 1988/89:86

I
de redovisade reglerna föreslår jag nu inte några betydande ändringar, utom
såvitt avser möjligheten att överklaga beslut om verkställigheten.

Jag
tar därför i det följande först upp de mindre frågor om överklagandereglerna
som utredningen har berört eller som har aktualiserats av remissinstanserna.
Den reglering, som jag föreslår i fortsättningen skall gälla på
verkställighelsstadiet, återkommer jag tifl utförligare i följande avsnitt
(2.2.8).

Innan
jag går över till de enskilda frågorna om överklagande vill jag helt kort göra
klart att den översyn av UtlL som lagutredningen har företagit inte har
innefattat uppdrag att överväga en annan instansordning än den nuvarande.
Utredningen har också uttryckligen poängterat att bl. a. den begränsade lid som
har stått till utredningens förfogande har omöjliggjort utformandet av något
alternativt system. Det finns därför enligt min mening inte för närvarande
anledning att ta upp frågan om altemativa lösningar.

Beslut
i tillståndsfrågor

För
närvarande kan alltså beslut att vägra eller återkalla visering, uppehållstiflstånd
och arbetstillstånd inte överklagas. Jag anser i likhet med utredningen att
praxisbildningen och rättssäkerheten får anses tryggad genom en bestämmelse om
att invandrarverket även i fortsättningen skall kunna överlämna ärenden av
principiefl vikt till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § lagförslaget) och
genom att den som har fått avslag afltid kan begära omprövning eller göra en ny
ansökan. Någon generefl möjlighet att få de nu angivna besluten överprövade av
regeringen bör därför inte införas. Det bör emellertid öppnas en möjlighet att
få frågan om uppehållstillstånd resp. arbetstillstånd prövad i samband med
överklagande av ett beslut om avlägsnande. Jag återkommer strax något
utförligare till frågan om rätt att överklaga viseringsbeslut.

Den
nuvarande ordningen att regeringen vid ett överklagande endast prövar
avvisnings- efler utvisningsfrågan framstår, som lagutredningen har framhållit,
inte alltid som helt ändamålsenlig. Eftersom ett beslut om uppehållstillstånd i
många fall är en fömtsättning för rätten att få stanna i Sverige, är det
uppenbart att ett beslut om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd
regelmässigt måste meddelas om ett beslut om avlägsnande hävs. Däremot kan det
i enstaka fall vara mer tveksamt om arbetstillstånd skall meddelas och i så
fall för vilken tid eller vilket yrke.

Det
nuvarande systemet, som innebär att invandrarverket efter det att

regeringen har upphävt ett avlägsnandebeslut får "legitimera"
utlänning

ens närvaro genom att bevilja uppehåflstiflstånd bör alltså modifieras.

Uppehållstillstånd bör kunna meddelas av regeringen, i samband med att

regeringen beslutar att ändra ett av invandrarverket fattat avlägsnandebe

slut. Eftersom det i vissa fall ändå kan vara mest lämpligt att invandrarver

ket får besluta om exempelvis uppehåflstillståndets längd eller om arbets

tiflstånd, bör det emellertid stå regeringen fritt att återförvisa en del av 106

ärendet till verket för
prövning av hur dessa frågor skall regleras. Vid Prop. 1988/89:86 prövningen av
ett avlägsnandebeslut bör emellertid regeringen, i de fall detta är möjligt, ta
stäflning också till utlänningens rätt till uppehållstillstånd och
arbetstillstånd. En sådan ordning, som bör kunna medverka till att hanteringen
av utlänningsärendena förenklas och blir mer rationell, hindrar inte att det
får vara en uppgift för invandrarverket att utfärda de ytterligare handlingar
som kan aktualiseras på gmnd av beslutet, t.ex. resedokument. Den föreslagna
ordningen har fått uttryck i 7 kap. 5§ lagförslaget.

När
det så gäller möjligheten att överklaga viseringsbeslut vill jag anföra
följande. Jag kan tifl skillnad från juridiska fakulteten vid Lunds universitet
inte finna att det följer av Europakonventionen att ett beslut att vägra
visering skall kunna överklagas. Visering innebär ju tillstånd att tillfälligt
vistas i ett land där man inte är medborgare. Någon rätt till sådan vistelse
följer inte av konventionen. Bara om ett sådant besök skufle vara enda
möjligheten att skydda familjelivet torde konventionen få aktualitet. Enligt
min uppfattning lär emellertid en sådan situation knappast någonsin kunna
uppkomma. För detta skulle det krävas att familjemedlemmarna inte kan träffas i
något annat land. Dessutom kan det med fog ifrågasättas om en vistelse av så
kortvarig natur som en visering medger över huvud laget kan anses ge skydd för
familjelivet på det sätt som konventionen fömtsätter. Jag är därför inte heller
av detta skäl beredd att föreslå någon ändring med avseende på möjligheterna
att överklaga ett beslut om avslag på en begäran om visering.

Flyktingförklaring
och resedokument

Invandrarverkets
beslut i fråga om uppehållstillstånd kan alltså inte överklagas. Den som vill
stanna i Sverige därför att han anser att han är konventionsflykting men som av
verket har bedömts vara de factoflykting kan inte överklaga och begära att
uppehållstillstånd skafl beviljas på gmnd av att han är konventionsflykting.
Däremot kan han, samtidigt som han ansöker om att få stanna i Sverige eller
därefter, ansöka om flyktingförklaring och resedokument. Flyktingförklaring
och resedokument ges bara för personer som är att betrakta som
konventionsflyktingar. Avslagsbeslut rörande flyktingförklaring och
resedokument kan överklagas till regeringen (65 § UtlL och 89 § UtlF). Vid
prövningen av frågan om utfärdande av sådana handlingar görs en ny bedömning av
de skäl som utlänningen har åberopat för rätten att få stanna här även om
uppehållstillstånd har beviljats på andra gmnder än flyktingskap. För
närvarande prövar regeringen ca 400 sådana överklaganden per år.
Bifallsprocenten är knappt 10%. Invandrarverket har i flera sammanhang
ifrågasatt, om det är rimligt att dessa ärenden skall få överklagas till
regeringen.

Den
som får flyktingförklaring och resedokument är i vissa avseenden

gynnsammare ställd än den som får stanna av politisk-humanitära skäl

eller andra skäl av rent humanitär art. Anhöriga till en flykting kan få resan

till Sverige betald av staten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekono

miska fördelar, t.ex. rätt tifl studiesodalt stöd utan kvalifikationspröv- 107

ning, och dessutom ett
bättre skydd mot utvisning på grund av brott. Ett Prop. 1988/89:86 resedokument
ger honom också möjlighet att resa till andra länder i något större
utsträckning än om han enbart har främlingspass. Det kan vidare ha en viss
psykologisk betydelse att bli erkänd som flykting och alltså ha fått sina
uppgifter helt accepterade. Med hänsyn till de nu angivna omständigheterna
anser jag, i likhet med lagutredningen, att det alltjämt bör vara möjligt att överklaga
ett beslut som innebär avslag på en ansökan om flyktingförklaring och
resedokument.

Uppsikt

Flyktingrådel
och ytterligare några remissinstanser har i sina remissvar framfört åsikten att
ett beslut all ställa någon under uppsikt bör kunna överklagas. Detta är inte
möjligt enligt nuvarande lag och lagutredningen har inte heller föreslagit
någon ändring. Som skäl anför remissinstanserna att uppsiklsbeslut kan medföra
betydande inskränkningar i den personliga friheten. Jag är medveten om att så
kan vara fallet. Samtidigt anser jag dock att de inskränkningar som kan följa
av ett uppsiktsbeslut inte är av så allvarlig natur att en rätt att överklaga
måste införas. Detta gäller framför allt mot bakgmnd av att ett uppsiklsbeslut
är tidsbegränsat och att en ny prövning ändå måste ske med vissa
tidsintervaller. Jag föreslår också i likhet med lagutredningen alt förhandling
i fortsättningen skall hållas innan ett uppsiktsbeslut förlängs, om det inte är
uppenbart att en förhandling saknar betydelse. Jag är därför för närvarande
inte beredd att föreslå att beslut om uppsikt skall kunna överklagas.

Överprövning
av regeringens förvarsbeslut m. m.

Utredningen
har föreslagit att regeringens beslut i en förvarsfråga skall kunna överklagas
till regeringsrätten. Detta är för närvarande inte möjligt, men i stället
gäller ett av regeringen meddelat förvarsbeslut aldrig längre tid än fyra
dagar. En ordning liknande den föreslagna gäller dock, som jag tidigare nämnde,
i fråga om de interimistiska beslut om förvar som har fattats av det för
utlänningsärenden ansvariga statsrådet. Enligt denna ordning prövar
regeringsrätten på framställning av utlänningen om det av statsrådet beslutade
förvaret skall bestå. Enligt utredningens förslag skall nu även statsrådets
beslut om förvar i stället få överklagas till regeringsrätten. Förslaget har
inte kommenterats av någon annan remissinstans än regeringsrätten.

Regeringsrättens
ledamöter anför bl.a., att enligt utredningens förslag

skulle införas en vidare möjlighet för regeringsrätten att överpröva beslut

av regeringen än den som sker efter rättsprövning enligt lagen (1988:205)

om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Rättsprövning kan, påpekar

regeringsrättens ledamöter, på gmnd av en undanlagsregel i lagen om

rättsprövning inte alls ske i utlänningsärenden. Utredningens förslag skul

le, om det genomfördes, innebära att prövningen hos regeringsrätten skulle

avse beslutet i hela dess vidd och inte bara gälla frågan humvida beslutet

strider mot någon rättsregel. I sak torde dock prövningen inte komma att 108

skilja sig i något
väsentligt hänseende från den överprövning som enligt Prop. 1988/89:86
gällande utlänningslag sker av statsråds interimistiska beslut om förvar.

Regeringsrättens
ledamöter pekar också på att om den föreslagna överklagandeordningen skulle
införas detta skulle komma att medföra att vissa av förvaltningslagens regler
skulle komma att bli tillämpliga även i dessa regeringsärenden. Härvid åsyftas
bestämmelserna om besvärshänvisning, ingivande av besvärsskrift till
beslutsmyndigheten och omprövning av beslut. Särskilt effekterna av
omprövningsskyldigheten på bl. a. handläggningstidema hos regeringen bör
övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regeringsrättens ledamöter har
därutöver pekat på ytterligare några problem, särskilt vad gäller bevakning av
tidsfrister, som skufle kunna uppkomma med den nyordning som utredningen har
föreslagit.

Mot
bakgmnd av bl.a. de invändningar som riktades mot lagutredningens förslag från
regeringsrättens ledamöter föreslog min företrädare i lagrådsremissen att den
nuvarande ordningen skulle behållas. Lagrådsgranskningen har emellertid
föranlett mig att föreslå en ordning som innebär att regeringen inte skall ta
ställning till förvarsfrågor på annat sätt än att regeringen i samband med
upphävande av ett avlägsnandebeslut också skall kunna upphäva ett eventuellt
förvarsbeslut. Regeringen skall också kunna upphäva ett förvarsbeslut om det
inte finns skäl för del. Däremot skall regeringen inte ges uppgiften att
förordna om förvar. I likhet med vad som för närvarande gäller skall det
statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen kunna
besluta i förvarsfrågor under ärendets handläggning hos regeringen. Beslut om
förvar som meddelats av ett statsråd skall få samma varaktighet som ett
förvarsbeslut som har meddelats av invandrarverket eller polismyndigheten, dvs.
två veckor resp. två månader. Ett sådant beslut skall således kunna gälla även
efter det att regeringen beslutat i avvisnings- eller utvisningsärendet. Det
bör efter denna tidpunkt åligga den verkställande myndigheten att inom samma
tidsfrister ta ställning till om tvångsåtgärden skall beslå. Motsvarande
regler föreslås för beslut om uppsikt.

Lagrådet
yttrade i frågan bl. a. följande.

"Under
förarbetena till den nu gällande ordningen föreslogs i det då till lagrådet
remitterade förslaget bl.a. att det ansvariga statsrådet skulle få
beslutanderätt i frågor om förvar och att statsrådets beslut skulle kunna
överklagas till regeringsrätten. Del förslaget föranleddes av bestämmelserna i
artikel 5 i Europakonventionen resp. artikel 9 i den internationella
konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (prop. 1981/82:146 s 43
fl).

Lagrådet
riktade kritik mot förslaget på den grunden att förslaget inte stod väl i
överensstämmelse med regeringsformens bestämmelse om formerna för fallande av
regeringsbeslut, till den del förslaget omfattade statsrådsbeslut som meddelas
i anslutning till att regeringen avgör ett ärende om avlägsnande (a prop. s. 160
f). Regeringen valde då att avstå från förslaget i den av lagrådet kritiserade
delen och föreslog i stället att regeringens beslut om förvarstagande skulle
ges en mycket kort varaktighet, högst fyra dagar. I del sammanhanget framhölls
att verkställighets-myndigheten enligt 50§ UllL kunde besluta om förvarstagande
när ären-

109

det hade överlämnats för
verkställighet (a prop s 165). Riksdagen följde Prop. 1988/89:86
regeringens förslag i denna del.

Artikel
5 i Europakonventionen innebär bl. a. alt den som berövats sin frihet skall äga
rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihelsberövandet prövas
snabbt. Europadomstolens avgörande i fallet Brogan and olhers. Europadomstolens
publikationer, serie A 145-B, ger vid handen att det inte är säkert att
domstolen under alla förhållanden skulle godta en ordning som innebär att en
person är berövad friheten i fyra dagar utan möjlighet till domstolsprövning.
När man har att bedöma om det nu aktuella förslaget är förenligt med artikel 5
i Europakonventionen måste även beaktas att det kan förflyta längre än fyra
dagar innan den verkställande myndigheten - i regel polismyndigheten - fattat
beslut i förvarsfrågan och kammarrätten hunnit pröva överklagande av den
verkställande myndighetens beslut. Mot den bakgmnden gör lagrådet den
bedömningen att den föreslagna ordningen inte står i god överensstämmelse med
Sveriges åtaganden enligt konventionema."

Som
framgår av specialmotiveringen till 6 kap. 9—10§§ lagförslaget rekommenderar
lagrådet i stället den ordning som jag nu redogjort för.

Omprövning
av beslut

Sedan
den 1 juli 1986 får invandrarverket ompröva ett av verket i första instans
fattat beslut, om verket finner att beslutet är oriktigt på gmnd av nya
omständigheter eller av någon annan anledning och det nya beslutet inte blir
till nackdel för utlänningen. Omprövning får ske även om beslutet har
överklagats (65 § b UllL). Sedan invandrarverket har överlämnat ärendet lill
regeringen, får verket ompröva sitt beslut bara om regeringen begär yttrande
från verket. Bestämmelsen infördes i samband med att 1986 års förvaltningslag
trädde i kraft. Även denna lag innehåller en omprövningsregel. Den regeln
skiljer sig dock på några punkter från UtlL:s bestämmelse. Omprövning är
obligatorisk enligt förvaltningslagen medan den är fakultativ enligt UtlL.
Enligt förvaltningslagen skall omprövning ske om beslutet är uppenbart oriktigt
medan en omprövning enligt UtlL får ske om beslutet är oriktigt. I båda fallen
kan omprövning ske även om beslutet har överklagats men omprövningsskyldighelen
enligt förvaltningslagen gäller inte om klaganden har begärt inhibition. Inte
heller gäller denna skyldighet sedan myndigheten har överlämnat handlingarna i
ett överklagat ärende till överinstansen.

De
båda omprövningsinstituten har ansetts kunna tillämpas på samma beslut.

Det lill lagrådet
remitterade förslaget till ny utlänningslag innehöll en

omprövningsregel motsvarande den som finns i UtlL. Enligt lagrådet kan

det ifrågasättas om 3 § förvaltningslagen ger utrymme för alt omprövnings

institutet enligt den lagen skall gälla vid sidan av omprövningsregeln i

UtlL. Lagrådet framhåller i sitt yttrande att en sådan ordning skulle

innebära att, om invandrarverket fått anledning tro att ett av deras beslut

var oriktigt men detta inte var uppenbart utan krävde viss kompletterande

utredning, verket ändå skufle med stöd av förvaltningslagen kunna under

låta att ompröva beslutet trots att bestämmelsen i UtlL ger invandrarver- 110

ket befogenhet att företa
omprövningen. Enligt lagrådets mening är en Prop. 1988/89:86 sådan ordning
otillfredsställande.

Jag
delar lagrådets uppfattning att det skulle vara rationellt och värdefullt om
omprövning av invandrarverkels beslut uteslutande reglerades i den nya
utlänningslagen. Omprövningen enligt UtlL måste då göras obligatorisk.
Skyldigheten att ändra ett oriktigt beslut borde dock bortfalla inte bara om
ändringen skulle bli till nackdel för utlänningen utan även om ändringen
skulle, sakna betydelse för honom. En omprövningsregel av denna innebörd har
tagits in i den nya lagen (7 kap. 10§). Bestämmelsen kommer att omfatta
samtliga beslut som invandrarverket har meddelat i första instans, således även
beslut om omedelbar verkställighet (se härom avsnift 2.2.8).

Invandrarverket
har föreslagit, att verket skall ges möjligheter till omprövning också av de
beslut som verket har fattat vid en överprövning av polismyndighetens beslut
(jfr. 65b % UtlL). Förvaltningslagen och den nyss föreslagna omprövningsregeln
i den nya utlänningslagen reglerar endast skyldigheten att ompröva ett beslut
som den omprövande myndigheten har fattat som första instans. Möjligheten att
ompröva ett beslut i andra fall har lämnats oreglerad. Mot denna bakgmnd men
särskilt med beaktande av att invandrarverket nu skall vara första instans i
alla asylärenden vill jag inte föreslå en regel av den angivna innebörden.

Övriga
frågor

I
72 § tredje stycket UtlL finns en bestämmelse som begränsar regeringens
möjlighet att upphäva lagakraftägande beslut om avvisning eller utvisning eller
att medge anstånd med verkställigheten av sådana beslut. Sådana frågor kan
nämligen prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § UtlL
har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut
har överklagats enligt 90§ UtlL.

Bakgrunden
till bestämmelsen är följande.

Enligt
1954 års utlänningslag fanns det fr.o.m. den 1 januari 1976 en möjlighet alt
överklaga alla avvisnings- och förpassningsärenden till regeringen och
samtidigt möjlighet att — sedan beslutet hade vunnit laga kraft — hos
regeringen ansöka om att beslutet skulle upphävas, s. k. återbryt-ning. Denna
ordning ledde till stora ölägenheter. I regeringskansliet medförde den att
mycket tid gick ål för att ta ställning lill yrkanden om att verkställigheten
skulle inhiberas samt även ompröva regeringens nyligen fattade beslut. Med
anledning härav avskaffades återbrytningsinstitutet utom beträffande domstols
beslut om förvisning och utvisning (prop. 1978/79:96, AU 27).

Del
ansågs emellertid inte vara tillräckligt att upphäva reglerna om återbrytning.
Regeringen ansågs nämligen även utan uttryckliga bestämmelser ha möjlighet att
upphäva eller att i övrigt i mildrande riktning ändra sina avlägsnandebeslut.
Detta följde av de allmänna principer om besluts rättskraft som hade utbildats
i praxis.

Med
hänsyn härtill infördes samtidigt en uttrycklig bestämmelse i 72 §

UtlL som begränsade omfattningen av återbrytningsrätlen. 111

En liknande begränsning
bör föreskrivas i den nya lagen. En sådan föreskrift är ett ändamålsenligt
komplement till ett förslag som jag kommer att redovisa i nästa avsnitt och
som går ut på att det inte skall vara möjligt att överklaga ett beslut
varigenom invandrarverket avslagit en ny ansökan om uppehållstillstånd för den
som skall avlägsnas ur landet enligt ett laga kraftvunnet beslut.

Lagrådet har inte haft
några invändningar mot detta förslag men har uttalat sig om räckvidden av en
sådan bestämmelse. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen (7 kap. 1
§).

Prop.
1988/89:86

2.2.8 Verkställighet
och ny ansökan

Mitt
förslag: Nuvarande bestämmelser om överlämnande och övertagande av
verkställighetsärenden upphävs. Den myndighet som avgör en fråga om avvisning
eller utvisning skall i stället ta hänsyn till eventuella hinder för verkställigheten.
Nuvarande lagbestämmelser om s. k. politiska verkstäflighetshinder förs över i
sak oförändrade till den nya lagen. En uttrycklig regel som förbjuder verkstäflighet
till länder där utlänningen skulle riskera dödsstraff, kroppsstraff eller
tortyr införs därutöver.

Utlänningen
skall som huvudregel få viss kortare tid på sig från det att
avlägsnandebeslulet vann laga kraft att frivilligt lämna landet. Ett beslut om
avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol skall upphöra
att gälla om det inte verkställts inom fyra år.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Utredningen har dock föreslagit
ett förstärkt skydd i verkställighetshänseende ål krigsvägrare och de
factoflyktingar. Utredningen har inte tagit upp frågan om en särskild regel som
förbjuder verkställighet av avlägsnandebeslut till länder där utlänningen
riskerar dödsstraff etc.

Remissinstanserna: Vilt
skilda ståndpunkter har framförts i dessa frågor. Flertalet myndigheter,
däribland JO, har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan
erinran. Det nuvarande systemet anses därvid i allmänhet vara komplicerat och
tidsödande samt medföra stora risker för missbruk. Samtliga s. k.
frivilligorganisalioner samt advokatsamfundet lar bestämt avstånd från
utredningens förslag i huvudfrågan. Reglerna om överlämnande och övertagande
av verkställighetsärenden sägs vara nödvändiga för rättssäkerheten och för att
Sverige skall uppfylla sina konventionsålaganden. Utredningens förslag angående
verkställighetsfrågor i övrigt har fått ett som helhet positivt mottagande.
RPS, invandrarverket och advokatsamfundet anser dock att det bör vara
tidpunkten för delgivning av det laga kraftvunna avlägsnandebeslulet som är
utgångspunkt för frivillig verkställighet. Flera remissinstanser motsätter sig
att tiden för all verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning förlängs.

112

Skälen
fdr mitt förslag: Prop. 1988/89:86

Överlämnande
och övertagande av verkställighetsärenden I nuvarande utlänningslag finns en
omfattande reglering av möjligheten för en utlänning att få en ny prövning av
rätten att stanna i Sverige i samband med verkställighet av ett
avlägsnandebeslut. Det är polismyndigheten som handlägger
verkställighetsärenden. Om en utlänning i verkstäl-lighelsärendel gör gällande
att han, om han sänds till ett visst land, kan utsättas för förföljelse eller
bli sänd till en krigsskådeplats eller anför vissa andra omständigheter skall
verkställighetsärendet dock överlämnas av polisen till invandrarverket. Ärendet
skall inte överlämnas om de i verkställighetsärendet åberopade skälen har
prövats redan i avvisnings- eller utvisningsärendet eller om de visserligen
inte har prövats tidigare men är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan
avseende. Ett ärende skall också överlämnas om det av annan anledning, t. ex.
tungt vägande humanitära skäl, är tveksamt om eller hur verkstäflighet skall
ske. Om polismyndigheten beslutar att ett ärende inte skall överlämnas till
invandrarverket kan utlänningen i vissa fall överklaga det beslutet till
verket, som vid bifafl tifl överklagandet övertar ärendet. Verket kan till dess
slutlig ställning tas förordna om inhibition. Om verket i ett överlämnat eller
övertaget ärende skulle finna att verkställighet bör ske kan det beslutet i
vissa fafl överklagas till regeringen.

Dessa
detaljerade och komplicerade regler saknar motsvarighet såväl i andra länders
utlänningslagstiftning som i svensk rätt när det gäller verkställighet av
beslut inom andra rättsområden. Redan det förhållandet att endast den svenska
utlänningslagstiftningen innehåller regler av ifrågavarande slag ger enligt
min mening anledning att noggrant överväga om de är ändamålsenliga.

I
likhet med flera remissinstanser vill jag tifl en början framhålla att utlänningsärenden
där asylskäl har åberopats har en speciell karaktär. Ett felaktigt beslut kan
medföra att den enskilde utlänningens liv sätts i fara eller att han riskerar
tortyr eller annan omänsklig behandling. Del är därför nödvändigt att i
speciella fall kunna ändra även ett lagakraftvunnet beslut.

De
nuvarande reglerna har lett till att del inte sällan sker en ny prövning under
verkställigheten, som leder till en annan utgång efter det att regeringen har
fattat beslut om avlägsnande. Självfallet är detta en positiv effekt, om del
därigenom skapas ett riktigt beslut i stället för ett felaktigt. Inte sällan
torde det emellertid vara fråga om ett beslut som i och för sig var riktigt när
det fattades men där det just genom en ny behandling och därav beroende tidsutdräkt
på verkställighelsstadiet uppkommer nya omständigheter, som saknar egentligt
samband med frågan om risk för förföljelse eller liknande i hemlandet. En av
lagutredningen förelagen undersökning visar att invandrarverket som gmnd för
ändring i överlämnade och överklagade verkslällighetsärenden angav anknytning
lill Sverige eller humanitära skäl i omkring 80% av fallen. Berörda parter kan
också — mer eller mindre medvetet — avstå från att i del första ärendet, när
ansökan om uppehållstillstånd prövas, åberopa relevanta omständigheter eller se

113

8 Riksdagen 1988/89. 1 saml Nr 86

till
att ett ärende är komplett, eftersom de vet att det går att få en prövning
Prop. 1988/89:86 också på verkställighetsstadiet. Det förekommer också
framställningar om en ny prövning som är klart obefogade. Dessa förhalar
processen och medverkar genom den ökade arbetsbelastningen hos främst
invandrarverket och polismyndigheterna till att handläggningstidema ökar för
alla ärenden.

1
likhet med lagutredningen anser jag alt ett handläggningssystem, som erbjuder i
det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med
nödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därigenom
skapar rättsosäkerhet. Jag kan i och för sig instämma i Röda korsels
uppfattning, att drastiskt förkortade väntetider vad gäller prövningen av
asylärenden i sig är ägnade att minska antalet ändrade beslut på
verkställighetsstadiet. Om tiden mellan ansökan och beslut är kort kan nya skäl
inte uppkomma i så många fall. Det är emellertid mycket tveksamt om det alls är
möjligt att förkorta väntetiderna om den nuvarande verkställighetsprövningen
får vara kvar. Man måste då alltid räkna med att nya omständigheter
kontinuerligt förs fram. Det är, som jag tidigare nämnde, långt ifrån alltid
fråga om förhållanden som inte hade kunnat föras fram och bedömas redan från
början. Det är enligt min mening olämpligt att ha kvar ett system som är så
lätt att missbmka som det nuvarande. Nuvarande bestämmelser om överlämnande
och övertagande av verkställighetsärenden bör därför inte ges någon
motsvarighet i den nya utlänningslagen.

Emellertid
måste några regler ändå finnas, som gör del möjligt att inhibera eller ändra
ett verkställbart avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommer fram som
visar att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet
verkställdes. Jag redovisar strax hur ett sådant system enligt min uppfattning
bör byggas upp.

Verkställighetshinder

I
77_80§§ UllL finns bestämmelser om s.k. politiska verkställighetshinder.

Enligt
77 § UtlL får ingen uUänning sändas tifl ett land - hemlandet eller något annat
land — där han riskerar att utsättas för politisk förföljelse, dvs. sådan
allvarlig förföljelse som skulle kvalificera honom som konventionflykting. Han
får inte heller sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändas
vidare tifl ett land där han riskerar sådan förföljelse.

Bestämmelsen
i 77 § UtlL gäller dock inte undantagslöst. Genom bestämmelserna i 78 § UtlL
kan utlänningen vara undantagen från verkställighetsskyddet. Detta är fallet
om utlänningen genom att ha gjort sig skyldig till ett synnerligen grovt brott
har visat att det skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och
säkerhet alt låta honom stanna kvar här i landet. Den förföljelse som hotar
honom i det land dit han skall sändas får dock inte innebära fara för hans liv
och inte heller i övrigt vara av särskilt svår beskaffenhet.

De
nu nämnda bestämmelserna gäller för alla utlänningar. 114

Härutöver finns det i UtlL
särskilda regler rörande verkställighetshinder Prop. 1988/89:86 beträffande
krigsvägrare och de factoflyktingar.

Enligt
79 § UtlL får en krigsvägrare inte sändas till ell land varifrån han riskerar
att sändas lill en krigsskådeplats. Om utlänningen inte kan sändas lill något
annat land och det föreligger särskilda skäl för verkställigheten får dock
utlänningen sändas lill ett land som är krigsskådeplats. Med
undanlagsbestämmelsen avses bl.a. det fallet att utlänningen har utvisats på
grund av brottslighet som är så allvarlig att han inte bör ha något särskilt
verkställighetsskydd utöver det som kan följa av 77 och 78 §§ UtlL.

I
80 § UtlL finns en särskild bestämmelse om verkställighetshinder beträffande
en de factoflykting. För att verkställighet inte skall ske till en de
factoflyklings hemland krävs att denne åberopar synnerliga skäl däremot.

Lagutredningen
föreslår all ett förstärkt skydd i verkställighetshänseende ges åt
krigsvägrare och de factoflyktingar. Förslaget innebär att samma regler rörande
verkställighet införs för krigsvägrare och de factoflyktingar som för
konventionsflyklingar. Invandrarverket motsätter sig förslaget och hävdar att
ett genomförande av detta skulle göra det lättare för allvariigt brottsliga
utlänningar alt få stanna i Sverige.

1
likhet med invandrarverket anser jag det viktigt att inte underlätta för
brottsbelaslade utlänningaratt få stanna i Sverige. Detta skulle enligt min
mening kunna bli följden av att samma regler om verkställighetshinder införs
för krigsvägrare och de factoflyktingar som för konventionsflyktingar.

Jag
anser därför all lagutredningens förslag på denna punkt inte bör genomföras
utan att de nuvarande reglerna i 77 —80§§ UtlL bör föras över i sak oförändrade
till den nya lagen. Härutöver föreslår jag, med anledning av att Sverige har
ratificerat FN-konventionen mot tortyr m. m. och den europeiska konventionen
mot tortyr m. m., en särskild bestämmelse i den nya lagen som generellt
förbjuder verkstäflighet lill länder där det finns grundad anledning all tro
alt utlänningen skulle vara i fara för att utsättas för tortyr eller annan
omänsklig behandling. Med tortyr likställs kropps-straff enligt 2 kap. 5§
regeringsformen. På förslag av lagrådet har i förhållande lill del remitterade
förslaget verkställighetsförbudet utvidgats att omfatta länder där utlänningen
riskerar dödsstraff (8 kap. 1 § lagförslaget).

Beaktande
av verkställighetshinder

Jag
delar lagutredningens uppfattning att den myndighet som beslutar om avvisning
eller utvisning skall beakta också de hinder mot verkställighet som kan antas
föreligga. En regel av denna innebörd har tagits in i lagförslaget (4 kap. 12
§). Som jag tidigare nämnde bör en sådan ordning gälla inte bara vid
administrativa avlägsnanden utan också i samband med att en allmän domstol
prövar en fråga om utvisning på grund av brott. Jag återkommer strax till denna
fråga (se också avsnitt 2.2.3).

I
den mån det vid prövningen av avvisnings- eller utvisningsärendet hos

regeringen eller invandrarverket visar sig föreligga ett verkställighetshin

der som kan antas bli bestående, torde redan i dag uppehållstiflstånd

meddelas. Jag anser emellertid alt även hinder, vilka kan antas bli av mer 115

övergående natur, skall
beaktas av den beslutande myndigheten. Som jag Prop. 1988/89: 86 närmare kommer
att utveckla i specialmotiveringen bör då ibland ell tidsbegränsat
uppehållstillstånd kunna meddelas (4 kap. 12 § lagförslaget). Någon
remissinstans har ifrågasatt om denna konstmktion är lämplig och som skäl till
sin tveksamhet påpekat att det kan vara svårt att skapa förståelse för alt den
som har fått ett sådant tillstånd senare ändå tvingas all lämna landet. Den
risk för sådana problem som möjligen kan föreligga är enligt min mening främst
av psykologisk natur och får naturligtvis inte i sig leda till all man avstår
från att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när förutsättningar
föreligger för detta.

Frivillig
verkställighet

Det
är enligt min mening önskvärt att den som avvisas eller utvisas ges tillfälle
all frivilligt lämna Sverige. Detta är huvudregel även enligt nuvarande
ordning. Det har emellertid visat sig att systemet med frivillig verkställighet
ofta inte fungerar. Huruvida detta beror på utlänningens ovilja att rätta sig
efler avlägsnandebeslulet eller på de stora möjligheter till förnyad prövning
som finns enligt de nuvarande reglerna vill jag låta vara osagt. Det förefaller
dock saniiolikt att snabbare handläggning av ärenden om uppehåflstillstånd i
förening med en ändring av systemet av prövning på verkställighelssladiet
kommer att medföra också en större benägenhet från den enskildes sida att rätta
sig efter beslutet. Liksom lagutredningen tror jag dock att det är värdefullt
med en uttrycklig regel som anger inom vilken tid den som har avvisats eller
utvisats bör ha lämnat landet. En lämplig tidrymd är som utredningen har
föreslagit två veckor, om avvisningsbeslut har fattats, och fyra veckor när del
är fråga om utvisningsbeslut. En regel härom återfinns i 8 kap. 12 § andra
stycket lagförslaget. Utgångspunkten för den lidsfrist som jag sålunda föreslår
bör vara den dag då beslutet vann laga kraft. Detta sker enligt förvaltningslagens
regler tre veckor efter del alt utlänningen fick del av beslutet. Regeringens
beslut vinner laga kraft genast. Något krav på delgivning av regeringens
beslut för alt de angivna tidsfristerna skall börja löpa föreslås inte. Däremot
måste självfallet den avvisade eller utvisade underrättas om beslutet.

Asylärendeulredningen
har redovisat all enligt den ordning som tillämpas i dag underrättas den som
har avvisats eller utvisats om beslutet genom polisens försorg. Invandrarverket
och, i förekommande fall, regeringen sänder beslutet till polismyndigheten,
som kallar den asylsökande och delger honom beslutet vid ett personligt
sammanträffande med hjälp av tolk. Samtidigt som beslutet expedieras till
polismyndigheten skickas en kopia av beslutet till utlänningens offentliga
biträde i de ärenden där offentligt biträde finns förordnat. Undersökningar som
har genomförts av asylärendeutredningen visar att det ofta tar lid att lämna
underrättelse om ett beslut. Utredningen anser därför att rutinerna för
underrättelse om beslut behöver ses över.

Asylärendeulredningens
förslag innebär att de asylsökande normalt skall vistas på en förläggning till
dess att deras ärende avgörs slutligt. Härigenom bör enligt utredningen
underrällelseförfarandel kunna förenklas och

gå
snabbare. Underrättelse kan ske genom personal på förläggningen som Prop.
1988/89:86 lätt kan nå den asylsökande. Vid förläggningarna finns tillgång till
tolkar, vilket också bör underlätta förfarandet. Jag delar utredningens bedömning.
I de fall där underrättelsen inte kan ges på della sätt får även i
fortsättningen de nuvarande mtinerna som jag nyss beskrev följas.

Med
anledning av synpunkter från några remissinstanser vill jag slutligen
framhålla att de angivna tidsfristerna för frivillig verkställighet inte
innebär alt verkställighet inte skall kunna ske tidigare. Sålunda bör polismyndighetens
beslut om avvisning, som alltid är omedelbart verkställbara, invandrarverkets
beslut om omedelbar verkställighet, domstols dom eller beslut om utvisning och
regeringens beslut om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet alltjämt
verkställas snarast möjligt. Detta framgår av 8 kap. 12 § första stycket
lagförslaget. Polismyndigheten skall liksom för närvarande ombesörja
verkställigheten och kan, om det är nödvändigt, också ta utlänningen i förvar
lill dess beslutet har verkställts.

De
tidsfrister för frivillig verkställighet som jag föreslår får i normalfallet
anses utgöra skäligt rådmm för utlänningen. En kortare tidsfrist bör dock kunna
bestämmas av myndigheten redan i beslutet om avlägsnande, om det kan hållas för
visst all utlänningen inte frivilligt kommer att lämna Sverige. Delsamma kan gälla
i de fall där utlänningen finns på en statlig förläggning för
flyktingmottagning och alltså normalt inte har något berättigat behov att
avveckla sin vistelse i Sverige. Här bör, som organisationsutredningen SIV 89
har antagit, en tid av omkring en vecka som regel vara tillräcklig. Å andra
sidan kan en längre tidsfrist också någon gång vara motiverad, t.ex. om
utlänningen gör troligt att han behöver extra rådmm för att ordna sina
förhållanden i hemlandet. En möjlighet bör därför ges åt beslutsmyndigheten att
bestämma annan tid än de två resp. fyra veckoma.

Som
jag återkommer lill senare ser jag allvarligt på att aflt fler utlänningar
genom att hålla sig undan söker undandra sig verkställighet av lagakraftvunna
verkslällighetsbeslut. I likhet med lagutredningen anser jag det därför vara
lämpligt att förlänga tiden till dess alt ett avlägsnandebeslut upphör att
gälla från två till fyra år.

Verkställighet
av beslut om utvisning på grund av brott

När
invandrarverket efler regeringen prövar ett ärende om avvisning eller utvisning
skall enligt mitt förslag, i likhet med vad som i aflmänhet gäller redan nu,
hänsyn tas till de eventuella verkställighetshinder som kan finnas (4 kap. 12 §
lagförslaget). Det kan vara fråga om såväl s. k. politiska verkställighetshinder
som hinder av humanitär art. Om prövningen ger vid handen att ett sådant hinder
föreligger bör något avlägsnandebeslut inte fattas.

Någon
motsvarande prövning har hittills normalt inte gjorts av domsto

larna i samband med att beslut har fattats om utvisning på grund av brott.

I mina tidigare överväganden har jag emellertid förespråkat att domstolar

na i fortsättningen skall kunna göra en bedömning av om en utvisning

kommer att kunna verkställas i samband med att den dömde friges (avsnitt

2.2.3). Jag anser därför att den för regeringen och invandrarverket före- 117

slagna regeln också skall
tillämpas av allmänna domstolar. Jag återkommer till denna fråga i
specialmotiveringen.

Även om frågan om
eventuella verkställighetshinder har bedömts av domstolen kan det emellertid
senare visa sig alt ett avlägsnande av utlänningen inte kan ske. Det kan
exempelvis ha inträffat en politisk händelseutveckling i utlänningens hemland
som inte kunde fömtses då utvisningsbeslutet fattades men som gör att hinder föreligger
mot utvisningen. Regeringen bör i sådana fall kunna upphäva utvisningsbeslutet
helt eller delvis. Denna möjlighet finns också nu i 71 § första stycket UtlL.
Mitt förslag innebär att den bestämmelsen överförs i sak oförändrad till den
nya lagen.

Upphävande eller mildrande
av utvisningsbeslut bör liksom hittills kunna ske såväl på gmnd av inträffade
verkställighetshinder som med anledning av uppkommen anknytning till Sverige
eller andra omständigheter, exempelvis humanitära skäl.

Prop.
1988/89:86

Ny
ansökan

Mitt förslag: En
ny ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som befinner sig här i landet
skall kunna prövas utan hinder av att del beträffande utlänningen föreligger
ett lagakraftvunnet men ännu inte verkställt administrativt beslut om avvisning
eller utvisning. En sådan ansökan, som skall ges in tifl invandrarverket, kan
dock bifallas endast om det framkommer omständigheter som inte har prövats
tidigare och orh det föreligger grund för asyl efler mycket starka humanitära
skäl. Verkets beslut kan inte överklagas. Om det verkar sannolikt att den nya
ansökan skafl bifaflas kan invandrarverket inhibera verkställigheten av det
tidigare fattade beslutet om avlägsnande.

Lagutredningens
förslag: Förslaget överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser däribland DO och Lunds universitet godtar
utredningens förslag. Invandrarverket, RPS och flera polismyndigheter anser
emellertid att bifall till en ny ansökan skall kunna ges endast på grund av
omständigheter som har uppkommit efler det första beslutet och endast om
utlänningen riskerar liv eller hälsa om han avlägsnas ur landet. DO belönar å
andra sidan att en omständighet måste betraktas som ny om den tidigare inte har
framförts eller uppmärksammals. Samtliga frivilligorganisationer och
advokatsamfundet tar avstånd från förslaget. De anser att det inte tillgodoser
rättssäkerheten på samma sätt som de nuvarande reglerna om
verkställighelsprövhing. Röda koiset m. fl. anser dessutom att de föreslagna
reglerna, som inte tillåter överklagande av beslutet rörande den nya ansökan,
står i strid med Europakonventionen angående de mänskliga rättigheterna.

Skälen för mitt förslag:
Öm den nuvarande möjligheten att i ett verkställighetsskede få en ny prövning
av rätten att stanna kvar i landet skafl

ni

kunna tas bort, måste det
ändå säkerställas på något annat sätt att verkstäl- Prop. 1988/89:86 lighel av
ett avlägsnandebeslut, som skulle kunna medföra fara för utlänningens liv
eller frihet, kan avbrytas. Detsamma gäfler om det av någon annan anledning
finns starka skäl att inte verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.
Detta bör, som utredningen har funnit, kunna ske genom att en ny ansökan om
uppehållstillstånd i vissa fall skall kunna prövas medan utlänningen är kvar i
Sverige och trots att det redan föreligger ett lagakraftvunnet, verkställbart
beslut om avlägsnande. Det måste finnas möjligheter att i anledning av denna
nya ansökan undanröja det tidigare avlägsnandebeslulet men också att i avvaktan
på prövningen inhibera verkställigheten av detta. Samtidigt är det viktigt att
sådana åtgärder vidtas bara i de fall där verkställigheten av
avlägsnandebeslulet skulle kunna antas leda till ett helt oönskat resultat och
obotlig skada. Vida möjligheter till en ny prövning skulle tveklöst leda till
att de nuvarande problemen med flera bedömningar av samma ärende skulle föras
över till det nya systemet.

För
att en ny ansökan skall kunna bifaflas och ett tidigare meddelat utvisnings-
eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det
förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Del får
således aldrig bli fråga om en fömyad prövning av vad som har förekommit i det
ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den
tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de
omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl
här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. En regel av denna innebörd
har tagils in i den bestämmelse som uttrycker huvudregeln att en ansökan om
uppehållstillstånd inte kan beviljas så länge en utlänning befinner sig i
Sverige (2 kap. 5§ tredje stycket lagförslaget).

Jag
vill understryka, att det i stort sett alltid måste kunna krävas att
utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller
utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas
gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstiflstånd
normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas.

Exempel
på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på
verkställighetsstadiet åberopar anknytning till Sverige. Det är i dag inte
ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inleder ett förhållande
med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet
redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder detta inte
sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl
saknas.

Det
är emellertid vanligt att förhållandet inte har hunnit vara så lång tid

att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning

när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut.

Ibland dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkstäl

lighetsärendet åberopas då i stället alt förhållandet nu har haft tillräckligt

lång varaktighet och att kanske ett barn har hunnit födas. Utvisningsbeslu

tet kan då komma alt upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min

mening inte i fortsättningen kunna leda tifl att en ny ansökan bifafls och att 119

avvisnings- eller
utvisningsbeslutel upphävs. Av väsentlig betydelse för del Prop. 1988/89:86
system jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende.

Huvudregeln
skall alltså vara alt skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något
annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda
bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen fortfarande är kvar i
Sverige. Detta skafl gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas har
uppkommit före eller efter det alt det första ärendet avgjordes.

Det
är naturligtvis särskilt viktigt att en ny ansökan kan handläggas snabbt. På
grund av de krav som jag föreslår skall gälla för bifafl till den nya ansökan
måste också en skyndsam bedömning kunna göras både av tyngden i de anförda
skälen och av om del verkligen är fråga om nya omständigheter, som åberopas.
Denna bedömning görs bäst av invandrarverket och inte av den verkställande
polismyndigheten. Den nya ansökan bör därför ges in till invandrarverket. Om
ansökan ändå görs hos polisen eller hos någon annan myndighet måste det åligga
dessa att snarast vidarebefordra ansökan till verket. Föreskrifter om detta
kan beslutas av regeringen.

Vad
jag har föreslagit i fråga om kraven på en ny ansökan måste också få till
konsekvens att den nya ansökan inte automatiskt leder till att verkställigheten
avbryts. Däremot måste naturiigtvis invandrarverket ha möjlighet att meddela
beslut om inhibition i avvaktan på att den nya ansökan prövas. En sådan
möjlighet har fått uttryck i 8 kap. 10§ första stycket lagförslaget. Det ligger
enligt min mening i sakens natur att inhibition inte bör meddelas annat än om
det vid en samlad bedömning framstår som någorlunda troligt att den nya ansökan
kommer att bifallas.

För
att inhibition med anledning av en ny ansökan skall meddelas bör därför enligt
min mening följande villkor vara uppfyllda. Nya, inte tidigare bedömda,
omständigheter till stöd för begäran om uppehållstillstånd måste läggas fram.
Skäl för att dessa omständigheter inte har åberopats tidigare måste anges. Det
måste framstå som någorlunda troligt att de nya omständigheterna kan leda till
bifall av ansökan. En oklar eller ofullständig ny ansökan bör inte medföra att
inhibition meddelas enbart av det skälet all oklarhetema skall kunna redas ut.

Inhibition
bör undantagsvis kunna meddelas också utan att någon ny ansökan föreligger, om
det finns särskilda skäl för det. En utlänning kan t. ex. vara psykiskt eller
fysiskt oförmögen att göra en ansökan men skäl för att avbryta verkställigheten
beträffande honom kan på annat sätt ha kommit till invandrarverkets kännedom.
En särskild regel härom har tagits in i 8 kap. 10 § tredje stycket
lagförslaget.

Jag
vill understryka att det naturligtvis är viktigt att både den polismyn

dighet som skall verkställa och invandrarverket är lyhörda för vad som kan

antas vara en ny ansökan och alltså innebära en begäran om att verkställig

heten skall avbrytas. Normalt bör det dock inte anses ankomma på polis

myndigheten att självmant uppmärksamma invandrarverket på att det

kan föreligga skäl att avbryta verkställigheten. Polisen bör i stället infor

mera utlänningen om möjligheten att göra en ny ansökan och att ta

kontakt med sitt offentliga biträde. Om emellertid polismyndigheten 120

finner att
verkställigheten inte kan genomföras och någon ny ansökan inte Prop.
1988/89:86 ges in, bör polismyndigheten vara skyldig att underrätta invandrarverket.

Invandrarverket
kan då antingen meddela inhibition enligt den tidigare återgivna
initiativbeslämmelsen i 8 kap. 10§, om särskilda skäl föreligger, eller ge
polismyndigheten anvisningar för verkställigheten i det särskilda fallet.
Sådana anvisningar bör enligt min bedömning också kunna leda till att
invandrarverket beslutar om tillfälligt anstånd med verkstäfligheten i avvaktan
på att eventuella hinder för denna undanröjs.

Som
jag tidigare har redovisat kan ett beslut att vägra uppehållstillstånd inte
överklagas separat. Den konstmktion med en ny ansökan om uppehållstillstånd
som jag nu föreslår får därför automatiskt, om inte annat föreskrivs, till
följd att invandrarverkets beslut att vägra uppehållstillstånd i det nya
ansökningsärendet står fast och att det tidigare meddelade, lagakraftvunna
eller annars verkställbara, avlägsnandebeslulet alltså kan fullföljas. Detta
kommer självfallet att leda lill en betydligt minskad risk för omotiverade
fördröjningar och förhalningar av en verkställighet som redan har bedömts böra
genomföras och är, som jag ser det, en nödvändig förutsättning för att nå målet
med en snabbare och effektivare handläggning.

Några
remissinstanser har emeflertid gjort gällande att det skulle strida mot
Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen och mot kravet på rättssäkerhet
att inte tillåta överprövning av beslutet att på nytt vägra uppehållstillstånd
i fafl där det redan föreligger ett lagakraftvunnet, verkställbart beslut om
avlägsnande. Jag kan inte dela denna uppfattning. Utlänningen har i det första
ärendet haft möjlighet att överklaga beslutet om avvisning eller utvisning.
Därvid har också eventuefla hinder för verkställigheten bedömts och befunnits
inte föreligga. Att en ny ansökan ändå anses böra kunna prövas därefter får ses
som en undantagsreglering som kan användas just i rättssäkerhetens intresse för
alt förhindra sådana negativa effekter av ett avlägsnande som inte kunde
fömtses i det första ärendet. De skäl som remissinstanserna har anfört för att
medge överklagande även av detta beslut föreligger afltså inte enligt min
mening. Dessutom kan naturligtvis invandrarverket i dessa liksom i andra fall
överlämna ärendet till regeringens avgörande, om särskilda skäl — t. ex.
behovet av vägledande praxis - motiverar detta (7 kap. 11 § lagförslaget).

Om
å andra sidan den nya ansökan om uppehållstillstånd bifalls skafl naturligtvis
det tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet samtidigt upphävas. Detta
bör invandrarverket kunna göra även om avlägsnandebeslulet har fattats av
regeringen.

I
sammanhanget bör framhållas att lagrådet såväl i detta ärende som i yUrande
över prop. 1987/88:69 (s. 237) uttalat att uppehållstillstånd inte bör
jämställas med civila rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen.

121

Omedelbar
verkställighet

Prop. 1988/89:86

Mitt
förslag; Om det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger och att
uppehållstiflstånd inte heller kommer att beviljas på någon annan grund, skall
invandrarverket kunna förordna att avvisning får verkställas utan hinder av alt
beslutet inte har vunnit laga kraft. Detta motsvarar bl. a. de fall där
polismyndighet i dag kan besluta om s. k. direktavvisning av asylsökande.
Beslut om omedelbar verkställighet skall få meddelas senare än tre månader
efter utlänningens ankomst till Sverige bara om det föreligger synnerliga skäl
för det.

Ansökningar om
inhibition av invandrarverkets beslut om avvisning med omedelbar
verkställighet prövas av verket intill dess att handlingarna har överlämnats
till regeringen. Verkels beslut i inhi-bitionsfrågan kan inte överklagas.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna:
Advokatsamfundet, Röda korset. Rädda bamen, Amnesty, flyktingrådet, svenska
kyrkan m. fl. och asylkommittén avstyrker utformningen av kriterierna för
omedelbar verkställighet. Det görs gällande att förslaget leder till att
direktavvisning kan ske i väsentligt fler fall än som är möjligt enligt
nuvarande lagstiftning. Detta anses inte godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt
och sägs stå i strid med internationefla normer. Röda korset, flyktingrådet,
svenska kyrkan m. fl. anser det också fel att möjliggöra direktavvisning senare
än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige medan bl.a. RPS och
invandrarverket anser detta vara lämpligt.

Remissinstansema har haft
delade uppfattningar i frågan om vilken instans som bör pröva ansökan om
inhibition i samband med överklagande. Medan de hörda myndigheterna syns godta
utredningens förslag -RPS och invandrarverket tillstyrker uttryckligen — har de
s.k. frivifligor-ganisationerna avstyrkt. Röda korset. Rädda Barnen,
flyktingrådet, svenska kyrkan m. fl.. Sociala missionen och asylkommittén
anser det oförenligt med inhibitionsbegreppet och farligt för rättssäkerheten
att låta den instans som har fattat beslutet också pröva inhibitionsfrågan.
RPS avstyrker att inhibition skall kunna ske trots att utlänningen själv inte
ansökt därom.

Skälen
för mitt förslag: De regler om ny ansökan på verkställighetsstadiet som jag
nyss har redogjort för tar sikte på sådana fall där ett lagakraftvunnet
avlägsnandebeslut föreligger. Emellertid finns det, som jag har redovisat
tidigare i olika sammanhang, avlägsnandebeslut som kan och måste kunna
verkställas omedelbart och utan att laga kraft avvaktas.

Enligt
nuvarande regler skall polismyndighetens beslut om avvisning verkställas utan
hinder av att det har överklagats. Verkstäfligheten får dock inte genomföras
innan invandrarverket har beslutat att inte överta ärendet efter det att
polismyndigheten har anmält att den har funnit en utlännings påstående om
asylskäl vara uppenbart oriktigt eller att myndigheten har lämnat påståendet
utan avseende och därför själv meddelat avvisningsbeslut i stället för alt
Överlämna ärendet till verket.

122

I
det system som jag nu föreslår skall polismyndigheten alltjämt fatta Prop.
1988/89:86 beslut om avvisning i sådana fall då utlänningen antingen saknar
erforderliga tillstånd för inresan eller kan antas sakna tillräckliga medel
för vistelsen eller för hemresan, inte komma att försörja sig ärligt, komma
att bedriva brottslig verksamhet av visst slag eller omfång m. m. Om emellertid
en utlänning, som i och för sig skulle kunna avvisas på någon av dessa grunder,
ansöker om asyl skall i fortsättningen invandrarverket bedöma dessa skäl och
fatta beslut i avvisningsfrågan. Något utrymme för polismyndigheten att göra
bedömningen att ett påstående om skäl för asyl är uppenbart oriktigt eller kan
lämnas utan avseende ges afltså inte i del nya systemet.

Polismyndighetens
beslut om avvisning skall i fortsättningen inte inrymma några bedömningar av
känsligare art; det skall röra sig om fall där det föreligger klara brister i
utlänningens rätt att vistas i eller komma in i landet. Dessa avvisningsbeslut
bör även i fortsättningen kunna verkställas utan att laga kraft avvaktas och
ulan hinder av ett eventuellt överklagande. Om beslutet överklagas skall
invandrarverket, liksom hittills, kunna meddela inhibition av verkställigheten
utan särskild föreskrift om det i utlänningslagen. Beslut om inhibition får
liksom för närvarande anses alltid kunna meddelas av den överprövande
myndigheten vid behov med stöd av 29 § förvaltningslagen.

De
fafl där polismyndigheten hittills har haft befogenhet att meddela beslut om
avvisning trots att skäl för asyl har åberopats av utlänningen skall nu enligt
mitt förslag i stället avgöras av invandrarverket.

För
att de riktlinjer som riksdagen — senast vid antagandet av prop. 1983/84:144 —
har dragit upp för invandringspolitiken skall kunna följas, måste del liksom hittills
vara möjligt att låta ett avvisningsbeslut även avseende en asylsökande
verkställas utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. Möjlighet till
omedelbar verkställighet måste t. ex. med nödvändighet finnas om avvisning
till ett första asylland skall kunna genomföras. Även i en del fall där
verkställighet skall ske till hemlandet bör den emellertid kunna genomföras,
trots att avlägsnandebeslulet inte har vunnit laga kraft. Det är inte rimligt
att personer som uppenbart saknar rätt till asyl här i landet skall få avvakta
att beslutet efter ett eventuellt överklagande blir definitivt. Detta tar ofta
lång tid och förorsakar problem för den enskilde och blir en ekonomisk
belastning för samhället.

Det
är för närvarande inte ovanligt att de skäl, som medför att tillstånd

att stanna i Sverige slutligen ges, inte är de ursprungligen åberopade

asylskälen utan skäl soni har uppkommit först under vistelsen här. Utlän

ningen acklimatiserar sig i Sverige, förlorar anknytning till hemlandet eller

formar sådana förbindelser här att det framstår som inhumant alt begära

att han skall lämna Sverige. Del står inte i överensstämmelse méd de

antagna riktlinjerna för invandringspolitiken att möjligheter skapas för en

sådan händelseutveckling. I en tid när antalet asylsökande liksom antalet

flyktingar ökar och stora krav ställs på resurser för att lä emot och integre

ra flyktingar på ett riktigt sätt, framstår det som felaktigt att den som

kanske renlav lämnar medvetet falska uppgifter om sina asylskäl till sist

får uppehållstillstånd på grund av den anknytning han har vunnit tifl 123

Sverige. Även för att
motverka en sådan utveckling bör därför omedelbar Prop. 1988/89:86
verkställighet kunna genomföras i uppenbara fafl.

Omedelbar
verkställighet bör till en början kunna ske om varje risk för förföljelse
framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där
man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan
förföljelse inte förekommer. Ibland kan det visserligen inte uteslutas att
vissa personer i ett land utsätts för förföljelse men det kan inte anses
föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställighet skall
således kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en som
redan har prövats av regeringen beträffande andra personer och då inte har
befunnits tillräcklig; det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss
religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Omedelbar verkställighet
skall också kunna ske om utlänningen, enligt de principer som jag tidigare har
redogjort för, kan återsändas till ett land (ett s. k. första asylland), där
han har uppehållit sig före ankomsten till Sverige och där han är skyddad mot
förföljelse och mot att sändas till ett land där han riskerar förföljelse.

Lagulredningen
har föreslagit att beslut om omedelbar verkställighet skall kunna meddelas när
skälen för en asylansökan är av sådan art att det är uppenbart alt den
asylsökande inte har rätt till asyl i Sverige. Ett sådant uttryckssätt skulle,
menar utredningen, omfatta de tre situationer som jag nyss har beskrivit.

Även
jag anser att det är lämpligt att ange när ett avvisningsbeslut får verkställas
omedelbart på det sätt som utredningen har föreslagit. Som utredningen har
föreslagit bör det emellertid också krävas alt det står klart att
uppehållstillstånd inte kommer att beviljas på någon annan grund, t. ex. av
humanitära skäl. Jag kan inte dela den av bl. a. frivilligorganisationerna
framförda åsikten, all man genom den nya beskrivningen av direkt-avvisningsmöjligheten
skulle komma i konflikt med olika internationella rekommendationer. Den som
uppenbart inte har rätt till asyl och som inte heller av exempelvis humanitära
skäl har någon möjlighet att få uppehållstillstånd i Sverige torde ha gjort en
asylansökan som antingen är bedräglig eller saknar anknytning till asylrätt.
Som jag återkommer till i specialmotiveringen (8 kap. 8§ första stycket
lagförslaget) fömtsätter uppenbarhets-rekvisitel alt bedömningen är helt klar
och inte har kunnat nås först efter ingående bedömningar.

Av
skäl som jag närmare utvecklar i specialmotiveringen till 8 kap. 8§ andra
stycket lagförslaget bör beslut om omedelbar verkställighet i allmänhet inte
få meddelas senare än tre månader efler utlänningens ankomst till Sverige. Jag
vill emellertid inte utesluta att det undantagsvis kan vara befogat att så
sker. Det kan exempelvis inte godtas att utlänningar ibland avsiktligt
underlåter att ansöka om uppehållstiflstånd under de tre första månaderna i
Sverige för all därigenom slippa riskera att avlägsnandebeslulet får
verkställas omedelbart. Jag föreslår därför att förordnande om omedelbar
verkställighet av ett avvisningsbeslut skall kunna meddelas även efter tre
månaders vistelse i Sverige, om det föreligger synnerliga skäl för det.

Lagutredningen
har föreslagit att invandrarverkets beslut om avvisning 124

som får verkställas utan
hinder av att det inte har vunnit laga kraft skulle Prop. 1988/89:86 kallas
direktavvisning. Detta begrepp används även i den av utredningen föreslagna
lagtexten. Det är onekligen förenat med vissa fördelar att använda ett
enhetligt, inarbetat begrepp för denna sorts beslut. Invandrarverket måste
emellertid enligt förslaget förordna särskilt om omedelbar verkställighet,
medan de avvisningsbeslut som polismyndigheten även i fortsättningen skall
ansvara för alltid är direkt verkställbara utan särskilt förordnande. Redan
detta talar enligt min mening för att inte använda begreppet direktavvisning
med avseende på invandrarverkets beslut i asylärenden. Härtill kommer att
begreppet direktavvisning i långt högre grad än begreppet avvisning leder
tanken till vad som sker i direkt samband med utlänningens ankomst till Sverige
och då närmast till de beslut som polisen alltjämt fattar. Enligt vad jag nyss
har redogjort för bör det emellertid i fortsättningen vara möjligt, om än i
undantagsfall, att invandrarverket förordnar om omedelbar verkställighet också
ganska lång tid efter utlänningens ankomst till Sverige. Jag anser det därför
lämpligast att inte i lagtext använda begreppet direktavvisning utan i stället
tala om omedelbar verkställighet i de nu aktuella fallen.

Invandrarverkets
beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet skall, som
andra beslut av verket, kunna överklagas till regeringen. Härmed uppkommer
frågan, vilka effekter detta kan medföra för regeringen eller det statsråd som
har lill uppgift att föredra utlänningsärenden, främst vad gäller antalet
ärenden där frågan om inhibition av verkställigheten kan komma att aktualiseras.

Det
är naturligtvis självklart att det även fortsättningsvis måste finnas en
möjlighet att avbryta verkstäfligheten i de avvisningssiluationersom jag här
talar om. Både lagutredningen och den före lagutredningen verksamma
asylutredningen har uppmärksammat frågan om regeringens roll i detta
sammanhang. Asylutredningen ansåg för sin del att kravet på snabbhet och
effektivitet i avvisningsärenden med omedelbar verkstäflighet medförde att
invandrarverket borde pröva inhibitionsansökningar avseende verkets beslut
även i de överklagade ärenden, som hade hunnit överlämnas till regeringen. För
att inte regeringen ändå skulle utsättas för ett tryck att meddela beslut om
inhibition föreslog asylutredningen ell direkt förbud mot sådana beslut i
regeringen. Mot förslaget riktades en del kritik under remissbehandlingen
främst vad gällde del absoluta förbudet för regeringen att, även om behov i
något fall förelåg, själv meddela inhibition.

Lagutredningen
har för sin del också föreslagit all invandrarverket självt

skall besluta i inhibitionsfrågan. Därvid har utredningen som skäl åbero

pat främst att det i praktiken skulle bli omöjligt alt upprätthålla ett

effektivt syslem för omedelbar verkställighet av vissa avvisningsbeslut, om

regeringen eller det enskilda statsrådet skulle pröva alla inhibitionsansök

ningar i sådana ärenden. Något förbud för regeringen att meddela inhibi-

tionsbeslul föreslås dock inte. Däremot föreslår lagutredningen en uttryck

lig bestämmelse att invandrarverkels prövning av inhibitionsfrågan skall

ske innan handlingarna i ärendet överlämnas till regeringen. Verkets be

slut i inhibitionsfrågan skall inte heller kunna överklagas. 125

Även vad gäller
lagutredningens förslag har remissopinionen varit blan- Prop. 1988/89:86
dad. Jag har dock kunnat konstatera att inga erinringar har förts fram från de
rättsvårdande organen.

Jag
gör för min del följande bedömning.

Enligt
förvaltningslagen har från myndighetens skyldighet att göra omprövning
undantagits beslut där klaganden har begärt inhibition. Likaså finns i
förvaltningslagen en särskild bestämmelse som anger att den myndighet som
skall pröva ett överklagande också får bestämma att det överklagade beslutet
tills vidare inte skall gälla. Förvaltningslagens regler gäfler dock bara om
det inte i någon annan lag eller i en förordning har tagits in en bestämmelse
som avviker från förvaltningslagens. Som jag tidigare (avsnitt 2.2.7)
framhållit medför den föreslagna nya prövningsregeln att även invandrarverkets
beslut om omedelbar verkställighet kan bli föremål för omprövning. Jag kan då
inte se annat än att det blir en nödvändig konsekvens att invandrarverket också
skall ta stäflning i inhibitionsfrågan. Jag kan inte heller se att det skulle
ligga någon risk för rättssäkerheten i detta. Av de skäl som lagutredningen har
fört fram bör del då kunna göras lill en skyldighet för invandrarverket att i
samtliga överklagandefall ta ställning till om det finns skäl att avbryta
verkställigheten innan ärendet förs vidare tifl regeringen, alltså också sådana
där skäl till omprövning i och för sig inte anses föreligga.

Om
regeringen efler, i förekommande fall, statsrådet, när ärendet når regeringen
skulle finna alt inhibition ändå bör meddelas, får det i och för sig liksom för
närvarande stå regeringen eller statsrådet fritt att göra detta med en analog
tillämpning av förvaltningslagens inhibitionsregel. En särskild regel om
statsrådets behörighet har tagils in i lagförslaget (11 kap.

4§).

Jag
vill avslutningsvis framhålla att jag är medveten om alt denna konstmktion av
inhibilionsprövning i och för sig torde vara relativt ovanlig i svensk rätt.
Men jag anser — i likhet med merparten av remissinstanserna — inte att den kan
anses strida mot några grundläggande rättsprinciper. Jag räknar också med att
invandrarverket i största möjliga utsträckning kommer att organisera
verksamheten så all inhibitionsfrågan kan prövas av någon annan person än den
som fattade avvisningsbeslutet. Därmed anser jag att alla hinder av
rättssäkerhetskaraktär eller av principiell natur, som kan anses föreligga,
borde vara undanröjda.

126

2.2.9 Ansvarsregler

Ansvar
för transportörer

Prop.
1988/89:86

Mitt förslag:
Ägaren av det fartyg eller luftfartyg som transporterar en utlänning till
Sverige skall i vissa fafl under i princip obegränsad lid vara skyldig att ta
med utlänningen tillbaka eller, om så inte är möjligt, att slå för kostnaden
för dennes resa från Sverige med en annan transportör. Detsamma skall gälla den
som i ägarens ställe brukar ett fartyg eller ett luftfartyg. Som fömtsättning
för detta ansvar skall gälla att utlänningen avvisas på gmnd av att han saknar
erforderliga tillstånd, handlingar eller medel för hemresan. Ansvaret skall
gälla också med avseende på eventuell bevakningspersonal. Skyldigheten skall kunna
efterges helt eller delvis om ägaren eller bmkaren kan visa att han haft skälig
anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige eller att
det av något annat skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.
Ansvaret bör dock begränsas till att avse kostnaden för resa med ett transportmedel
motsvarande det som utlänningen kom till Sverige med. Fartygsklarerare skall
inte längre riskera att i något fall behöva bekosta utlänningens resa.

Lagutredningens
förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Dessa
har i allmänhet accepterat förslaget. Det avstyrks emellertid av
luftfartsverket, SAS, flyktingrådet och Svenska Iran Kommittén. De två
förstnämnda instanserna anser att förslaget leder tifl att flygbolagen tvingas
företa omfattande kontroller, vilket i sin tur föranleder orimliga
merkostnader. Flyktingrådet anför, all förslaget innebär allvarliga risker för
att personer, som behöver undkomma förföljelse m.m., inte kan få skydd. Även
SAS intar en liknande ståndpunkt. SAS anser också att det är orimligt att
transportören skall betala kostnaden för eventuell bevakningspersonal.
Sjöfartsverket anser att transportörens kostnadsansvar bör upphöra att gäfla
sex månader efter inresan.

Skälen för mitt förslag:
Enligt huvudregeln i UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas från
Sverige själv betala sin resa härifrån (99 § första stycket). Det är emellertid
inte ovanligt alt utlänningen saknar medel till detta. Regeln har därför
kompletterats med en skyldighet för den som transporterar hit utlänningen att i
vissa fall i förhållande till staten svara för den kostnaden.

Om en utlänning, som har
kommit hit med flyg eller båt, avvisas enligt nu gällande regler, dvs. inom tre
månader, får han föras tillbaka till båten eller flygplanet, om dessa skall
avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste liden; det senare innebär
i praxis inom omkring högst en vecka. Han får också sättas ombord på en annan
båt eller ett annat flygplan med samma innehavare. Om befälhavaren vägrar ta
emot honom får polisen förelägga lämpligt vite. Samma regler gäfler vid
verkställighet av ett utvisningsbeslut som meddelas inom sex månader efter
inresan, om uflänningen har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass (82
§ UtlL). I de fall som

127

beskrivits nu är
innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra Prop. 1988/89:86
utlänningen ut ur Sverige (99 § andra stycket UtlL).

Jag
vill nu i likhet med lagutredningen ifrågasätta, om transportörens ansvar för
återtransport och kostnaden för denna i fortsättningen måste begränsas tifl att
gälla under en viss tid. Frågan kräver särskild uppmärksamhet eftersom den är
nära förbunden med det ökande problemet med dokumentlösheten. Ett ökat ansvar
för transportören kan ses som ett medel att på ett relativt tidigt stadium
motverka en ytterligare spridning av detta. Enligt min uppfattning svarar den
begränsning av ansvaret, som anknyter till att återtransport kan ske inom en
mycket kort tid efter ankomsten tifl Sverige, inte mot vad som kan antas vara
den reella gmnden för bestämmelsema. Det väsentliga torde vara om
transportören har fört någon till Sverige trots att han vetat eller bort veta
att denne saknade rätt alt resa hit. Ansvaret bör därför i fortsättningen gäfla
under i princip obegränsad tid i fall där transportören har försummat att
kontrollera att utlänningen uppfyller de svenska föreskriftema för inresa i
Sverige. För ansvar bör dock krävas att transportören har en realistisk
möjlighet att kontrollera att det förhåller sig så. Flera av avvisningsgmndema
är sådana att det i praktiken är omöjligt för transportören att bedöma om gmnd
för avvisning föreligger. Kostnadsansvar och ansvar för återtransport bör
därför endast komma i fråga om avvisning sker på gmnd av att utlänningen saknar
pass eller erforderliga tillstånd eller medel för hemresa, dvs. i princip de
fall där avvisningsgmnd föreligger enligt 4 kap. 1§ och 2§ I lagförslaget. Att
medel för hemresa finns måste alltid anses vara fallet om utlänningen har
returbiljett.

I
nuvarande verkställighetsregler föreskrivs som jag nyss nämnde att befälhavaren
på fartyget eller flygplanet vid vite kan föreläggas att ta ombord den avvisade
utlänningen. Det förekommer emellertid att ett sådant vitesföreläggande är
verkningslöst eftersom befälhavaren vet att han inte behöver återvända till
Sverige. Det förekommer också att det i realiteten inte är befälhavaren själv
utan ägaren av transportmedlet efler företrädare för denne som vägrar att ta
med utlänningen. RPS har föreslagit att även dessa personer skall kunna
vitesföreläggas. Redan svårigheten att utkräva vite från utländska ägare och
problemen att avgöra vem som representerar dem i Sverige gör emellertid att
någon bestämmelse som utvidgar kretsen av dem som kan föreläggas vite enligt
min mening inte bör införas. I stället föreslår jag en annan lösning som bör
kunna motverka alt kostnadsreglema sätts ur spel. Detta bör, som utredningen
har föreslagit, kunna ske genom att transportörens kostnadsansvar utsträcks
tifl att gälla återresa inte bara med hans eget fartyg eller luftfartyg, utan
också med sådana transportmedel som har annan ägare. Ansvar bör kunna åläggas
även den som i ägarens ställe bmkar fartyget eller luftfartyget. Lagutredningen
har kallat denne inhyrare. Jag anser emellertid att benämningen bmkare är
lämpligare. Om det inte beror på ägaren eller bmkaren att resan måste göras med
en annan transportör, bör kostnadsansvaret dock inte utsträckas längre än till
vad resan med det egna fartyget eller luftfartyget skulle kosta.

Jag
vill för tydlighetens skull framhålla att de nu föreslagna begreppen 128

ägare
resp. brukare inte innebär någon förändring av den personkrets som Prop.
1988/89:86 hittills benämnts innehavare.

För
au konsekvenserna av den föreslagna ordningen skall bli rimliga måste
emellertid även i andra fall ersättningsskyldigheten kunna efterges, helt eller
delvis. Så bör vara fallet om det i praktiken har varit omöjligt för
befälhavaren att genomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan de
nordiska länderna eller vid andra transporter där ett myckel stort antal
personer skall tas ombord under kort lid. Något ansvar bör inte heller komma
ifråga om utlänningen haft falska handlingar, om inte dessa handlingar varit
så uppenbart falska att det måste ha upptäckts omedelbart. Jag återkommer i
specialmotiveringen närmare till frågan när ansvar inte bör utkrävas (8 kap. 6
§ och 9 kap. 2 §).

Beträffande
remissinstansernas invändningar vill jag anföra följande. Vad till en början
gäller invändningen att flygbolagen skulle sakna faktiska möjligheter att
företa en effektiv kontroll vill jag påpeka att sanktionsregler, dvs. regler
om straffansvar för de transportörer som befordrar utlän-' ningar utan pass
eller visum, har införts i en rad länder under senare år. Detta, som inte har
ansetts strida mot gällande internationella överenskommelser på området, måste
med nödvändighet ha medfört att kontroller redan nu vidtas av bolagen i
förhållande till dessa länder. Jag har svårt att inse att då inte någon form av
motsvarande kontrofl skulle kunna vidtas också beträffande resenärer till
Sverige.

Det
nu anförda argumentet har enligt min mening bäring också på den, naturligtvis
allvarligare, invändning som bl. a. flyktingrådel har fört fram, nämligen att
ett ökat ansvar för transportörerna kan få till effekt att dessa inte vill
eller vågar ta ombord sådana personer som hals över huvud flyr sitt land undan
förföljelse och därför inte heller kan skaffa vare sig pass eller erforderliga
tillstånd. Denna risk har alltså inte avhållit andra länder från att införa
straffsanktioner mot transportföretagen. Jag är också övertygad om att
transportörerna, om situationen uppslår, i det enskilda fallet myckel väl kan
bedöma skälen lill att erforderliga handlingar saknas och därmed avgöra att del
rör sig om ett fall där något kostnadsansvar i efterhand inte kommer att
föreligga för dem.

Det
är enligt min uppfattning rimligt all transportörens ansvar på sätt utredningen
föreslagit skall gälla även eventuell bevakningspersonals resekostnad. Denna
kostnad är ju en direkt följd av att utlänningen trots brister i
inresehandlingarna har medtagits lill Sverige.

En
fråga som berörs av SAS men som inte tagits upp av utredningen är omfattningen
av transportörens ansvar, när han endast skött den sista etappen av en resa.
Det är t. ex. vanligt att utlänningen kommer med andra flyglinjer till
Köpenhamn och reser med SAS bara mellan Köpenhamn och den svenska
slutdeslinationen. Om de föreslagna reglerna skall få önskad effekt kan man
enligt min mening inte begränsa kostnadsansvaret lill att gälla den sista
etappen i dessa fall. Del måste i normalfallet ankomma på flygbolagen alt
sinsemellan reglera dessa kostnader. Det torde också enligt min uppfattning
vara möjligt att i flertalet fall kontrollera handlingarna även vid omsligning
lill ell nytt flygbolag.

129

9 Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 86

Straffansvar

Prop. 1988/89:86

Mitt
förslag: Straffmaximum för den strafföara gäming som består i all i
vinningssyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på att
främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd höjs från
ett till två års fängelse. Någon ändring företas inte för närvarande i fråga om
vinningsrekvisitet för nyssnämnda brott eller för brottet att försvåra
verkställighet.

Lagutredningens
förslag: Utredningen har föreslagit att straffbestämmelsen för den som i
vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att
främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd
kompletteras med ett grovt brott med ett straffmaximum av två års fängelse. I
övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med milt.

Remissinstanserna: De
har överlag varit positiva till förslagen. RÅ har emellertid ansett det
tveksamt att införa en särskild straffskala för grova brott. Åtskilliga
remissinstanser, däribland RPS, anser all vinningsrekvisitet bör avskaffas för
båda nu ifrågavarande brottstyper.