Prop. 1989/90:146

Regeringens proposition 1989/90:146

om livsmedelspolitiken

Prop. 1989/90:146

Regeringen
förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 5 april 1990 för den åtgärd och de ändamål som framgår
av föredragandens hemställan.

På
regeringens vägnar Odd Engström

Mats
Hellström

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen läggs fram förslag till en ny livsmedelspolitik. Förslaget
innebär att prisstödets roll som livsmedelspolitiskt medel tonas ned, medan
direkta medel för att nå målen angående miljö, landskapsvård, regional
fördelning och beredskap förstärks. Nuvarande jordbruksprisreglering, bestående
av ett gränsskydd och en intern reglering, upphör den Ijuli 1991. Därefter
skall priserna på de i dagjordbruksprisreglerade produkterna endast skyddas
med hjälp av ett gränsskydd. För vissa produktionsgrenar föreslås att de
interna regleringarna avvecklas stegvis med början den Ijuli 1991, medan andra
regleringar förenklas men behålls i avvaktan på resultatet av internationella
förhandlingar. Den framtida nivån på gränsskyddet görs avhängig resultatet av
de pågående GATT-förhandlingarna.

För
att underlätta anpassningen till de nya förutsättningar som förslaget innebär
lämnas också förslag till övergångsåtgärder. Under en övergångsperiod på fem
år, 1990/91 — 1994/95, betalas en arealbaserad ersättning till all areal som
för närvarande används för produktion av prisreglerade grödor. Ersättning
lämnas oavsett om arealen används för prisreglerade eller icke prisreglerade
grödor under övergångsperioden. Kostnaderna beräknas till 5,6 miljarder kr.
för hela perioden, varav 2,1 miljarder kr. utgår under regleringsåret 1990/91.
Vidare lämnas omläggningsstöd för areal som permanent tas ur produktion och
anläggningsstöd vid plantering av skog eller energiskog, eller vid anläggning
av våtmarker. Kostnaderna för dessa stöd beräknas till 3,9 miljarder kr. för
övergångsperioden. Vidare föreslås att sammanlagt 400 milj. kr. disponeras
under en femårsperiod för bl. a. stöd till skuldsatta jordbrukare som får
ekonomiska problem vid en

avreglering. En
föriängning föreslås av möjligheten att erhålla ersättning Prop.
1989/90:146

vid
avveckling av mjölkproduktion. Kostnaderna beräknas till 180 milj.

kr.

Ett
etableringsstöd för jordbrukare föreslås infört fr.o.m. den 1 juli 1990.
Kostnaderna för en femårsperiod beräknas till 225 milj. kr.

Förslag
lämnas vidare om ändringar i lagen om skötsel av jordbruksmark.
Brukningsplikten slopas och tillståndskravet för att få ta mark ur produktion
ersätts med en anmälningsplikt.

Vidare
föreslås särskilda åtgärder för att öka variationen i odlingslandskapet och
bevara från natur- och kulturmiljösynpunkt intressanta odlingslandskap. För
perioden 1990/91-1992/93 föreslås 100, 200 resp. 250 milj. kr. för detta
ändamål. I propositionen lämnas också förslag till åtgärder för att minska
användningen av kemiska bekämpningsmedel. Förslag läggs också fram om åtgärder
för att stärka livsmedelspolitikens regionalpolitiska profil, bl.a. om ett
utökat glesbygdsstöd med 100 milj. kr. som särskilt går till
kombinationsföretag, där jordbruket ingår som en del, och om ett fortsatt
prisstöd till jordbruket i norra Sverige. Prisstödet föreslås öka med 6%
budgetåret 1990/91.

För
hela övergångsperioden beräknas kostnaderna uppgå till 13,6 miljarder kr.

1 Förslag till Prop. 1989/90:146

Lag om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m.

Härigenom
föreskrivs följande.

Avgifter
vid införsel

1 §
För att skydda prisema på jordbmksprodukter får regeringen före

skriva att en avgift skall tas ut på varor som förs in i landet. Sådan avgift

får tas ut på varor som anges i bilagan till denna lag.

För
samma ändamål får regeringen föreskriva att sådana varor som anges i bilagan
till denna lag inte får föras in i eller ut ur landet utan särskilt tillstånd.

2 §
En avgift enligt 1 § skall debiteras och uppbäras av tullverket i den

ordning som gäller för tull. Även i övrigt gäller vad som är föreskrivet om

tuU.

Regeringen
får meddela föreskrifter om undantag från första stycket.

Avgifter
för att utjämna industrins råvarukostnader

3 §
För att bekosta en utjämning av industrins råvamkostnader får

regeringen föreskriva att en avgift skall betalas för varor som tillverkas av

råvaror som anges i bilagan till denna lag. Sådan avgift får tas ut på varor

som tillverkas inom landet för försäljning eller som förs in i landet och

förtullas.

4 §
1 fråga om avgifter enligt 3 § för varor som importeras tillämpas 2 §.

Avgifter enligt 3§ för varor som tillverkas inom landet skall debiteras

och
uppbäras av riksskatteverket i den utsträckning regeringen föreskriver.

Tillverkningsavgifter
på fettvaror

5
§ För att reglera priset på
fettvaror får regeringen föreskriva att tillverkare skall betala avgift vid
tillverkning av vegetabiliskt och animaliskt fett.

6
§ Regeringen får föreskriva
att tillverkare skall betala avgift för foder som framställs i samband med att
olja utvinns ur vegetabiliska råvaror.

Utbetalning
av prisstöd

7
§ Slakteri, fristående sanitetsslaktavddning och mejeri skall betala ut prisstöd
av medel som statens jordbmksnämnd ställer till företagets förfogande. För
prisstöd som betalas ut skall redovisning lämnas till jordbmksnämnden.

Jordbmksnämnden
får granska företagens bokföring och i övrigt utföra den kontroll som behövs.

Gemensamma
bestämmelser

8
§ Regeringen får meddela föreskrifter om storleken på avgifterna enligt
denna lag.

9 § Regeringen får
meddela föreskrifter om befrielse från avgift eller Prop. 1989/90:146

återbetalning av avgift.

10
§ För uttag av andra avgifter än
sådana som skall betalas till tullverket finns bestämmelser i lagen (1984:151)
om punktskatter och prisregleringsavgifter.

11
§ Regeringen får överlåta åit
jordbmksnämnden att meddela föreskrifter enligt denna lag.

Straffbestämmelser

12
§ Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av
grov oaktsamhet

1.
till ledning vid fastställande
av avgift lämnar handling med oriktig uppgift, om det innebär fara för att
avgift skaU undandras,

2.
underlåter att lämna
deklaration eUer annan jämförlig handling till ledning vid fastställande av
avgift, eUer

3.
åsidosätter
bokföringsskyldighet eller föreskriven skyldighet att föra och bevara
räkenskaper och därigenom allvarligt försvårar jordbmksnämndens eller
riksskatteverkets kontroll i fråga om avgifter som skall betalas tiU
myndigheten.

I
ringa fall skall den skyldige inte dömas till ansvar. Detsamma gäller om den
skyldige kan dömas till ansvar för gämingen enligt lagen (1960:418) om straff
för vamsmuggling.

Bestämmelsema
i 14§ andra stycket skattebrottslagen (1971:69) tillämpas på brott enligt
första stycket 1.

Bilaga

ur
01.01 Levande hästar

ur
01.02 Levande nötkreatur

ur
01.03 Levande tamsvin

ur
01.04 Levande får

01.05
Levande fjäderfä, nämligen höns, ankor, gäss, kalkoner och pärlhöns

ur
02.01 Kött av nötkreatur, färskt eller kylt

ur
02.02 Kött av nötkreatur, fryst

ur
02.03 Kött av tamsvin, fär:>kt, kylt eller fryst

ur
02.04 Kött av får, färskt, kyU eller fryst

ur
02.05 Kött av häst, färskt, kylt eller fryst

ur
02.06 Andra ätbara delar av nötkreatur, tamsvin, får och häst, färska,
kylda eller fr)'sta

ur
02.07 Kött och andra ätbara delar (med undantag av gåslever) av fjäderfä
enligt nr 01.05, färska, kylda eller frysta 02.09 Svinfett, inte
innehållande kött, och fjäderfafett (inte utsmälta), färska, kylda, frysta,
saltade, torkade eller rökta

ur
02.10 Kött och andra ätbara djurdelar av häst, nötkreatur, tamsvin, får
och fjäderfä (med undantag av gåslever), saltade, torkade eller rökta; ätbart
mjöl av kött eller andra djurdelar 04.01 Mjölk och grädde, inte
koncentrerade och inte försatta med socker eller annat sötningsmedel

04.2
Mjölk och grädde, koncentrerade
eller försatta med socker Prop. 1989/90:146 eller annat sötningsmedel

04.3
Kämmjölk, filmjölk, gräddfil,
yoghurt, kefir och annan fer-menterad eller syrad mjölk och grädde, även
koncentrerade, försatta med socker eller annat sötningsmedel, smaksatta eller
innehållande fmkt, bär, nötter eller kakao

04.4
Vassle, även koncentrerad eller
försatt med socker eller annat sötningsmedel; produkter bestående av naturliga
mjölkbeståndsdelar, även försatta med socker eller annat sötningsmedel, inte
nämnda eller inbegripna någon annanstans

04.5
Smör och andra fetter och oljor
framställda av mjölk

04.6
Ost och ostmassa

ur
04.07 Fjäderfäägg med skal, färska, konserverade eller kokta 04.08
Fågelägg utan skal samt äggula, färska, torkade, ångkokta eller kokta i vatten,
gjutna, frysta eller på annat sätt konserverade, även försatta med socker
eller annat sötningsmedel

ur
07.01 Potatis (med undantag av nyskördad potatis under tiden 6 juni — 5
juli), färsk eller kyld

ur
07.09 Sockermajs, färsk eller kyld

ur
07.10 Sockermajs (även ångkokt eller kokt i vatten), fryst

ur
07.12 Torkad potatis och sockermajs, hel, i bitar, skivad, krossad eller
pulveriserad, men inte vidare beredd 07.13 Torkade, spritade baljväxtfrön
av sådana slag som används för livsmedels- eller foderändamål, även skalade
eller sönderdelade

ur
07.14 Maniok- och arrowrot, färska eller torkade, hela eller i bitar och
även i form av peUetar

10.1
Vete samt blandsäd av vete och
råg

10.2
Råg

10.3
Kom

10.4
Havre

10.5
Majs

10.07 Sorghum

ur 10.08 Hirs

11.01
Finmalet mjöl av vete eller av blandsäd av vete och råg ur 11.02 Finmalet
mjöl av råg, kom, havre, majs, sorghum och hirs ur 11.03 Krossgryn, grovt
mjöl (inbegripet fingryn) och peUetar av

vete,
råg, kom, havre, majs, sorghum och hirs ur 11.04 Vete, råg, kom, havre,
majs, sorghum och hirs, bearbetad på annat sätt (t.ex. skalad, valsad,
bearbetad tiU flingor eller pärlgryn, klippt eller gröpad), groddar av
spannmål, hela, valsade, bearbetade till flingor eller malda 11.05 Mjöl
och flingor av potatis ur 11.06 Mjöl av sago eller av rötter, stam- eller
rotknölar enligt nr 07.14 11.07 Malt, även rostat ur 11.08
Stärkelse

12.1
Sojabönor, även sönderdelade

12.2
Jordnötter, även skalade eller
sönderdelade men inte rostade eller på annat sätt tillagade

12.3
Kopra

12.5
Rapsfrön och rybsfrön, även
sönderdelade.

12.6
Solrosfrön, även sönderdelade

ur
12.07 Andra oljeväxtfrön och oljehaltiga fmkter (med undantag av
Prop. 1989/90:146 ricinus-, hamp- och oiticicafrön samt bokollon), även sönderdelade

ur
12.08 Mjöl av oljeväxtfrön eller oljehaltiga fmkter (med undantag av mjöl av
senaps-, lin-, ricinus-, hamp- och oiticicafrön samt av bokollon)

ur 12.12
Sockerbetor, färska eller torkade, även malda

ur 12.14 Luzemmjöl
och annai; grönmjöl, även i form av peUetar

15.1
Ister; annat svinfett och
Qäderfäfett, utsmäUa, även utpressade eller extraherade med lösningsmedel

15.2
Fetter av nötkreatur, andra
oxdjur, får eller getter, råa eller utsmälta, även utpressade eller extraherade
med lösningsmedel

15.3
Solarstearin, isterolja
oleostearin, oleomargarin och talgolja, inte emulgerade, blandade eller på
annat sätt beredda

ur
15.04 Fetter och oljor av fisk eller havsdäggdjur samt fraktioner av sådana
fetter eller oljor, även raffinerade men inte kemiskt modifierade (med undantag
av fiskleverolja)

15.6
Andra animaliska fetter och
oljor samt fraktioner av sådana fetter eller oljor, även raffinerade men inte
kemiskt modifierade

15.7
Sojabönolja och frakuoner av
denna olja, även raffinerade men inte kemiskt modifierade

15.8
Jordnötsolja och fraktioner av
denna olja, även raffinerade men inte kemiskt modifierade

15.9
Olivolja och fraktioner av
denna olja, även raffinerade men inte kemiskt modifierade

15.10
Andra oljor erhållna enbart ur
oliver samt fraktioner av sådana oljor, även raffinerade men inte kemiskt
modifierade, inbegripet blandningar av dessa oljor eller fraktioner med oljor
eUer fraktioner enligt nr 15.09

15.11
Palmolja och fraktioner av
denna olja, även raffinerade men inte kemiskt modifierade

15.12
Solrosolja, safflorolja och
bomullsfröolja samt fraktioner av dessa oljor, även raffinerade men inte
kemiskt modifierade

15.13
Kokosolja, palmkämolja och
babassuolja samt fraktioner av dessa oljor, även raffinerade men inte kemiskt
modifierade

15.14
Rapsolja, rybsolja och
senapsolja samt fraktioner av dessa oljor, även raffinerade men inte kemiskt
modifierade

ur
15.15 Andra vegetabiliska fetter och feta oljor (med undantag av jojoba-,
kroton-, lin-, oiticica-, ricin- och tungolja samt fraktioner av dessa oljor)
samt fraktioner av sådana fetter eller oljor, även raffinerade men inte kemiskt
modifierade

ur
15.16 Animaliska och vegetabiliska fetter och oljor samt fraktioner av sådana
fetter eller oljor, som helt eUer delvis hydrerats, omförestrats (även intemt)
eller elaidiniserats, även raffinerade men inte vidare bearbetade med undantag
av produkter med karaktär av konstgjorda växer 15.17 Margarin; ätbara
blandningar och beredningar av animaliska eller vegetabiliska fetter eller
oljor eller av fraktioner av olika fetter eller oljor enligt detta kapitel,
andra än ätbara fetter och oljor samt fraktioner av sådana fetter eller oljor
enligt nr 15.16

ur
15.18 Animaliska och vegetabiliska fetter och oljor (med undantag

av
lin-, oiticica-, ricin- och tungolja samt fraktioner av dessa "rop.
1989/90: 146 oljor) samt fraktioner av sådana fetter eller oljor, kokta, oxiderade,
dehydratiserade, faktiserade, blåsta, polymeriserade genom upphettning i vakuum
eller i inert gas eller på annat sätt kemiskt modifierade, med undantag av
produkter enligt nr 15.16; oätliga blandningar eller beredningar av animaliska
eller vegetabiliska fetter eller oljor eller av fraktioner av olika fetter
eller oljor enligt detta kapitel, inte nämnda eller inbegripna någon
annanstans

ur
15.19 Tekniska enbasiska fettsyror (med undantag av olein, linoljefettsyra och
andra fettsyror med ett jodtal av minst 170, ricinoljefettsyra, dehydratiserad
ricinoljefettsyra, högraffi-nerad tallfettsyra och ullfettsyra); sura oljor
från raffinering

ur
16.01 Korv (med undantag av gåsleverkorv) och liknande produkter av kött,
andra djurdelar eller blod; beredningar av dessa produkter

ur
16.02 Kött, andra djurdelar och blod, beredda eller konserverade på annat sätt
(med undantag av gåsleverpastej)

ur
16.05 Andra ryggradslösa vattendjur än kräftdjur och blötdjur, beredda eller
konserverade

17.01 Socker
från sockerrör eller sockerbetor samt kemiskt ren sac-

karos, i fast form

ur
17.02 Annat socker, inbegripet kemiskt ren laktos, maltos, glukos och
fruktos, i fast form (med undantag av invertsocker); sirap och andra
sockerlösningar utan tillsats av aromämnen eller färgämnen (med undantag av
invertsocker); sockerkulör 17.03 Melass erhållen vid utvinning eller
raffinering av socker

ur
17.04 Fondantmassor, mandelmassor, pastor och andra liknande halvfabrikat, inte
innehållande kakao, i bulk

ur
18.06 Glasspulver, glasspasta (glassmassa), puddingar och liknande efterrätter
samt pulver, flingor, pastor och flytande beredningar endast avsedda för
framställning av pudding och annan liknande efterrätt eller dryck,
innehållande kakao

ur
19.01 Livsmedelsberedningar av mjöl, stärkelse eller maltextrakt, som inte
innehåller kakaopulver eller innehåller mindre än 50 viktprocent kakaopulver,
inte nämnda eller inbegripna någon annanstans; livsmedelsberedningar av varor
enligt nr 04.01 — 04.04, som inte innehåller kakaopulver eller innehåller mindre
än 10 viktprocent kakaopulver, inte nämnda eller inbegripna någon annanstans

19.2
Pastaprodukter, såsom spagetti,
makaroner, nudlar, lasagne, gnocchi, ravioli och cannelloni, även kokta, fyllda
(med kött eller andra födoämnen) eller på annat sätt beredda; couscous, även
beredd

19.3
Flingor, gryn o. d.,
framställda av stärkelse

ur 19.04 Spannmål,
annan än majs, i form av korn, förkokt eller på

annat
sätt beredd ur 19.05 Bakverk, även innehållande kakao (med undantag av
biscuits

och
wafers) ur 20.04 Potatis och produkter av ärter och bönor enligt nr
07.13,

beredda
eller konserverade på annat sätt än med ättika eller

ättiksyra,
frysta ur 20.05 Potatis och produkter av ärter och bönor enligt nr 07.13,

beredda
eller konserverade på annat sätt än med ättika eller

ättiksyra,
inte frysta Prop. 1989/90:146

ur 21.02

ur 21.04

21.05

ur 21.06

Andra
encelliga mikroorganismer än jäst, döda (med undantag av vacciner enligi nr
30.02)

Homogeniserade
sammansatta livsmedelsberedningar, innehållande kött (inbegripet andra
djurdelar) Glassvaror, även innehållande kakao Livsmedelsberedningar, inte
nämnda eller inbegripna någon annanstans (med undantag av konfektyrer)

23.2
Kli, fodermjöl och andra
återstoder, även i form av peUetar, erhållna vid siktning, målning eller annan
bearbetning av spannmål eller baljväxter

23.3
Återstoder från
stärkelseframställning och liknande återstoder, betmassa, bagass och annat
avfall från sockerframställning, drav, dränk och annat avfall från bryggerier
eller brän-nerier, även i form av peUetar

23.4
Oljekakor och andra fasta
återstoder från utvinning av sojabönolja, även malda eller i form av peUetar

23.5
Oljekakor och andra fasta
återstoder från utvinning av jordnötsolja, även malda eller i form av peUetar

ur
23.06 Oljekakor och andra fasta återstoder (med undantag av man-delkli) från
utvinning av vegetabiliska fetter eller oljor, andra än de som omfattas av nr
23.04 eller 23.05, även malda eller i

t form
av peUetar

23.08
Vegetabiliska ämnen och vegetabiliskt avfall samt vegetabiliska återstoder och
biprodukter av sådana slag som används vid utfodring av djur, inte nämnda eller
inbegripna någon annanstans, även i form av peUetar

ur
23.09 Beredningar av sådana slag som används vid utfodring av djur (med
undantag av hundbröd samt sådana vitamin- och mineralfodermedel som inte
innehåller torrmjölk) 25.10 Naturliga kalciumfosfater, naturiiga
aluminiumkalciumfosfater och fosfatkrita

ur
28.08 Salpetersyra

ur
28.09 Fosforpentoxid och ortofosforsyra 28.14 Amoniak, vattenfri
eOer i vattenlösning

ur
28.34 Kalium-, kalcium- och magnesiumnitrat

ur
28.35 Kalium- eller kalciumpolyfosfater (inbegripet meta- och pyrofosfater),
kaliumortofosfater och kalciumhydrogenortofosfat (dikalciumfosfat) 31.01
Gödselmedel

-31.05

ur
35.02 Äggalbumin

35.05
Dextrin och annan modifierad stärkelse (t.ex. förklistrad eller förestrad
stärkelse); lim och klister på basis av stärkelse, dextrin eller annan
modifierad stärkelse

ur
35.07 Enzympreparat innehållande födoämnen

ur
38.09 Beredda glatt- och appreturmedel av sådana slag som används inom
textil-, pappers- eller läderindustrin eller inom liknande industrier, på basis
av stärkelse eller stärkelseprodukter (med undantag av varor i detalj
handelsförpackningar vägande per styck högst 1 kg netto)

ur
38.23 Beredda bindemedel för gjutformer eller gjutkärnor på basis av stärkelse
eller stärkelseprodukter

10

Föreskrifter om
ikraftträdande av denna lag meddelas i lagen Prop. 1989/90:146
(1990:000) om införande av lag om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m.

11

2 Förslag till Prop. 1989/90:146

Lag om införande av lagen (1990:000) om avgifter på vissa
jordbruksprodukter m. m.

Härigenom
föreskrivs följande.

Allmänna
bestämmelser

1
§ Lagen (1990:000) om avgifter
på vissa jordbmksprodukter m.m. och denna lag träder i kraft den I juli 1991.

2
§ Genom lagen (1990:000) om
avgifter på vissa jordbmksprodukter m.m. upphävs lagen (1967:340) om
prisreglering på jordbmkets område och lagen (1974:1021) om utbetalning av
pristillägg på kött.

3
§ Om det i lag eller annan
föifattning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i
lagen (1990:000) om avgifter på vissa jordbmksprodukter m.m. eller i denna lag,
tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

4
§ Under tiden till och med den
30juni 1993 skall vad som sägs i 7§ lagen (1990:000) om avgifter på vissa
jordbmksprodukter m.m. även gälla köttbesiktningsbyrå.

5
§ I ärenden som har
anhängiggjorts hos statens jordbmksnämnd före ikraftträdandet av lagen
(1990:000) om avgifter på vissa jordbmksprodukter m.m. tillämpas äldre
bestämmelser, om inte regeringen föreskriver något annat.

Avveckling
av prisreglering

6 §
Utöver avgifter enligt lagen (1990:000) om avgifter på vissa jord

bmksprodukter m.m. får under tiden den Ijuli 1991—den 30juni 1994

följande avgifter tas ut.

Avgiflsskyldig Produkt

1.
Tillverkare av mjöl,
gryn. Vete, råg, kom och havre flingor eller liknande
produkter

2.
Mejeri Konsumtionsmjölk och grädde

3.
TiUverkare av handelsgödsel Varor
som anges i bilaga till den-och bekämpningsmedel na lag

7
§ Avgift skall betalas med
belopp som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, jordbmksnämnden
bestämmer.

8
§ För avgiftema gäller 9 -12 §§
lagen (1990:000) om avgifter på vissa jordbmksprodukter m. m.

12

Bilaga Prop.
1989/90:146 Förteckning över varor som avses i 6 § andra stycket 3.

1)
naturliga kalciumfosfater,
naturliga aluminiumkalciumfosfater och fosfatkrita hänförliga till tulltaxenr
25.10, salpetersyra hänförlig till tulltaxenr 28.08, fosforpentoxid och
ortofosforsyra hänfbriiga till tulltaxenr 28.09, ammoniak hänförlig till
tulltaxenr 28.14, kaliumnitrat, kalcium-nitrat och magnesiumnitrat hänförliga
till tulltaxenr 28.34, kalium- och kalciumpolyfosfater (inbegripet meta- och
pyrofosfater), kaliumortofosfater och kalciumhydrogenortofosfater
(dikalciumfosfater) hänförliga tiU tulltaxenr 28.35 samt gödselmedel och andra
produkter hänföriiga tiU tulltaxenr 31.01 -31.05, tulltaxelagen.

2)
ämnen eller beredningar som är
avsedda att användas till skydd mot egendomsskada, sanitär olägenhet eller
annan jämförbar olägenhet förorsakad av växter, djur, bakterier eller vims
(bekämpningsmedel), samt ämnen eller beredningar som med hänsyn till egenskaper
och användning står bekämpningsmedel nära, dock inte vara avsedd att användas
vid beredning av livsmedel, läkemedel eller annan jämförbar vara, eller färger,
femissor, tjäror och andra varor som huvudsakligen begagnas för ett annat
ändamål än som avses i första meningen, om inte varoma genom en särskild
benämning eller på något annat sätt anges vara avsedda som bekämpningsmedel,
och inte heller träskyddsmedel.

13

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av
jordbruksmark

Härigenom
föreskrivs i fråga om lagen (1979:425) om skötsel av jordbmksmark dels att 3,
6, 9, 10 och 11 §§ skall upphöra att gälla, dels att mbriken närmast före 10§
skall utgå, delsatt I, 4, 5 och 12§§ skaU ha följande lydelse.

Prop.
1989/90:146

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Med jordbmksmark avses i
denna lag sådan åkermark och kultiverad betesmark som ingår i fastighet, som
är taxerad som jordbmksfastighet.

Med jordbmksmark avses i
denna lag sådan åkermark och betesmark som ingår i fastighet, som är taxerad
som jordbmksfastighet.

Jordbmksmark får inte tas
ur jordbmksproduktion utan tillstånd. Tillstånd behövs dock inte när åtgärden
är av ringa betydelse fcir jordbmket på bmkningsenheten eller när marken tas i
anspråk för företag vars tillåtlighet prövas i särskild ordning.

På
jordbruksmark som är lämplig för jordbruksproduktion får läkt av matjord för
annat ändamål än markinnehavarens husbehov inte ske utan tillstånd.

Jordbmksmark får tas ur
jordbmksproduktion tidigast åtta månader efter det att anmälan om åtgärden
har gjorts tiU länsstyrelsen, om inte länsstyrelsen medger något annat. Anmälan
behövs dock inte när åtgärden är av ringa betydelse för jordbmket på
bmkningsenheten eller när marken tas i anspråk för företag vars tillåtlighet
prövats i särskild ordning.

Om
det finns särskilda skäl från naturvårds- eller kulturmiljösynpunkt, får
länsstyrelsen besluta att marken får tas ur produktion först tolv månader efter
det att anmälan har gjorts.

Tillstånd enligt 4§ får
inte lämnas,

1.
om marken behövs för
utvecklat eller utvecklingsbart lantbruksförelag,

2.
om marken behövs för
sådan egendom som avses i 7 § jordförvärvslagen (1979:230),

3.
om det finns andra
särskilda omständigheter

På jordbruksmark som är
lämplig för jordbmksproduktion får läkt av matjord för annat ändamål än
markinnehavarens husbehov inte ske utan tillstånd. Frågor om tillstånd prövas
av den myndighet som regeringen bestämmer.

' Senaste lydelse
1987:471. Senaste lydelse 1987:471.

14

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1989/90:146

Tillstånd
får förenas med villkor.

12
§ Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. tar
jordbmksmark ur produk- 1. tar jordbmksmark ur produk

tion i strid mot 4 § första stycket, tion i strid mot 4 § första stycket

eller bryter mot ett beslut enligt andra stycket,

2. utför
takt i strid mot-/ a/jt/ra 2. utför takt i strid mot 5yoriia

stycket, stycket,

3. bryter
mot föreskrift som har meddelats med stöd av 6b§, eller

4. underlåter
att följa ett förelag- 4. underlåter att följa ett föreläg

gande eller bryter mot ett förbud gande eller bryter mot ett förbud

som har meddelats med stöd av 9 som har meddelats med stöd av

eller 9 al 9a§.

Utbyte av brott som avses i första Utbyte av brott som avses i första
stycket 2 skall förklaras förverkat, stycket 2 skall förklaras förverkat, om
det inte är uppenbart obilligt. om det inte är uppenbart oskäligt.

Om
ett vitesföreläggande eUer vitesförbud har överträtts, döms inte till ansvar
enligt första stycket för gäming som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1990.

'Senaste
lydelse 1988: 637. 15

4 Förslag till Prop. 1989/90:146

Lag om ändring i ädellövskogslagen (1984:119)

Härigenom
föreskrivs att 3§ ädellövskogslagen (1984:119) skall ha följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

3
§ Med ädellövskog avses i denna lag:

1. Skogsbestånd
i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län

som utgörs av ädla lövträd till minst 70 procent och vars areal är minst ett

halvt hektar.

2.
Skogsbestånd i övriga delar av
landet som utgörs av lövträd till minst 70 procent och av ädla lövträd till
minst 50 procent och vars areal är minst ett halvt hektar.

3.
Trädbestånd på betesmarker, 3.
Trädbestånd på betesmarker, som inte är att anse som jordbridis- som inte
är att anse som kultiverad mark, om beståndet utgörs av betesmark,
om beståndet utgörs av lövträd till minst 70 procent och av lövträd
till minst 70 procent och av ädla lövträd till minst 50 procent, ädla
lövträd till minst 50 procent. Av de ädla lövträden skall minst tio Av de
ädla lövträden skall minst tio träd per hektar ha en diameter av träd
per hektar ha en diameter av minst 30 centimeter på en höjd av minst
30 centimeter på en höjd av 1,3 meter över marken. Markens 1,3 meter
över marken. Markens areal skall uppgå till minst ett hek- areal
skall uppgå till minst ett hektar, tar.

Har
skogsvårdsstyrelsen enligt 7 § beslutat viss trädslagssammansättning vid
föryngring av ädellövskog, skaU skogen betraktas som ädellövskog även om
andelen lövträd under en tid är lägre än som anges i första stycket.

Denna
lag träder i kraft den Ijuli 1990.

16

5 Förslag till Prop. 1989/90:146

Lag om ändring i lagen (1967:340) om prisreglering på
jordbrukets område

Härigenom
föreskrivs att 7§ lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område'
skall ha följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

Tillverkare
eller, i fall som avses nedan under a), innehavare av slakteri eller
köttbesiktningsbyrå eller, i fall som avses nedan under m), den som inom landet
yrkesmässigt tillverkar bekämpningsmedel m.m. eller till landet inför
bekämpningsmedel m. m. för yrkesmässig äterförsäljning eller för egen
yrkesmässig användning inom landet erlägger avgift för

a) kött
av häst, nötkreatur, a) kött av häst, nötkreatur,

tamsvin, får, höns, kalkon, anka tamsvin, får, höns, kalkon, anka

och tamgås, när köttet blivit god- och tamgås, när köttet blivit god

känt vid köttbesiktning enligt lagen känt vid köttbesiktning enligt före

li 959:99) om köttbesiktning m. m. skrifter som meddelats med stöd av

(slaktdjursavgift), livsmedelslagen (1971:511) (slakt

djursavgift),

b)
mjölk som användes av
mjölkproducent vid tillverkning av smör eller ost för försäljning,

c)
iVijölk och grädde som användes
i mejeri för tillverkning av annan vara än grädde, smör eller ost,

ost,
torrmjölk och kondenserad mjölk, som tillverkats i mejeri, margarinost som ej
tillverkats i mejeri,

d) smör
och smörliknande vara med minst 70 viktprocent mjölkfett

men utan annat fett, vilka användes för tillverkning av grädde, ersättnings

medel för grädde eller produkt för beredning av grädde eller ersättnings

medel för grädde, om varan ej skall förbrukas i tillverkarens hushåll,

e) vete,
korn, havre och råg som användes för tillverkning av mjöl,

gryn, flingor, malt eller liknande produkt,

O
stärkelse eller stärkelseprodukt som erhålls ur annan vara än potatis,

h)
fett, fet olja och fettsyra som erhålls ur fisk eller havsdäggdjur eller ur
fettråvara, hänföriig tiU tulltaxenr 12.01-12.08 och 21.03 tulltaxelagen
(1987:1068) (fettvamavgift),

i)
oljekraftfoder som för försäljning tillverkats i samband med att olja utvinnes
ur frön och frukter,

j)
produkt, härrörande från sojabönor och hänförlig till tulltaxenr 19.01 eller
23.04 tulltaxelagen,

k)
produkt, hänföriig till tull- k) produkt, hänföriig till tull

taxenr 21.06 B.2 tulltaxelagen, taxenr 19.01 B.2 tulltaxelagen,

1)
naturiiga kalciumfosfater, naturiiga aluminiumkalciumfosfater och fosfatkrita
hänförliga till tulltaxenr 25.10, salpetersyra hänföriig till tulltaxenr 28.08,
fosforpentoxid och ortofosforsyra hänförliga till tulltaxenr 28.09, ammoniak
hänföriig till tulltaxenr 28.14, kaliumnitrat, kalcium-nitrat och
magnesiumnitrat hänförliga tiU tuUtaxenr 28.34, kalium- och

' Lagen oml ryckt 1984:199.

Senaste
lydelse av lagens rubrik 1974:865.

Senaste
lydelse 1988:633. 17

2 Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 146

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1989/90:146

kalciumpolyfosfater
(inbegripet meta- och pyrofosfater), kaliumortofosfater och
kalciumhydrogenortofosfat (dikalciumfosfat) hänförliga till tulltaxenr 28.35
samt gödselmedel och andra produkter hänföriiga till tulltaxenr 31.01 -31.05,
tulltaxelagen,

m)
ämnen eller beredningar som är avsedda att användas till skydd mot
egendomsskada, sanitär olägenhet eller annan jämförbar olägenhet förorsakad av
växter, djur, bakterier eller virus (bekämpningsmedel), samt ämnen eller
beredningar som med hänsyn till sina egenskaper och användning står
bekämpningsmedel nära, dock inte vara, avsedd att användas vid beredning av
livsmedel, läkemedel eller annan jämförbar vara, eller färger, fernissor,
tjäror och andra varor som huvudsakligen begagnas för ett annat ändamål än som
avses i första meningen, om inte varorna genom en särskild benämning eller på
något annat sätt anges vara avsedda som bekämpningsmedel, och inte heller
träskyddsmedel.

Denna
lag träder i kraft den I juli 1990.

6 Förslag
till

Lag om ändring i lagen (1974:1021) om utbetalning av
pristillägg på kött

Härigenom
föreskrivs att 2§ lagen (1974:1021) om utbetalning av pris-tiUägg på kött skall
ha följande lydelse.

Prop.
1989/90:146

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Köttbesiktningsbyrå,
offentligt slakthus, kontrollslakteri eller fristående sanitetsslaktavddning
skall i samband med köttbesiktning som avses i lagen (1959:99) om
köttbe-siklning m. m. utbetala pristillägg av medel som statens jordbmksnämnd
ställer till inrättningens förfogande. För pristilllägg som utbetalats skall
redovisning avges till jordbmksnämnden.

Slakteri eller fristående
sanitetsslaktavddning skall i samband med köttbesiktning enligt föreskrifter
som meddelats med stöd av livsmedelslagen (1971:511) betala ut pristillägg av
medel som statens jordbmksnämnd ställer till inrättningens förfogande. För
pristillägg som betalats ut skall redovisning lämnas till jordbmksnämnden.

Denna lag träder i kraft
den Ijuli 1990. Undertiden t.o.m. den 30 juni 1991 skall vad som sägs om
slakteri även gälla köttbesiktningsbyrå.

19

7 Förslag
till Prop. 1989/90:146

Lag om upphävande av två författningar om köttbesiktning

Härigenom
föreskrivs att följande författningar skall upphöra att gälla vid utgången av
juni 1990, nämligen

1.
kungörelsen (1958:116) om viss
offentlig kontroll av fjäderfaslakte-rier,

2.
köttbesiktningskungörelsen
(1968:406).

20

8 Förslag till Prop. 1989/90:146

Lag om upphävande av kungörelsen (1950:506) med vissa
bestämmelser angående utförsel av fisk, fiskrom och fiskkonserver

Härigenom
föreskrivs att kungörelsen (1950:506) med vissa bestämmelser angående utförsel
av fisk, fiskrom och fiskkonserver skall upphöra att gälla vid utgången av
december 1990.

21

9 Förslag
till Prop. 1989/90:146

Lag om upphävande av två författningar om viss offentlig
kontroll av livsmedel

Härigenom
föreskrivs att följande författningar skall upphöra att gälla vid utgången av
juni 1991, nämligen

1.
kungörelsen (1958:528) med
vissa bestämmelser angående utförsel av smör, ost och ägg,

2.
kungörelsen (1959:187) angående
kvalitetsbenämning på matpotatis.

22

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 april 1990 Prop.
1989/90:146

Närvarande:
statsrådet Engström, ordförande, och statsråden S.Andersson, Göransson,
Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johansson, Lindqvist, G.Andersson,
Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson,
Åsbrink

Föredragande:
statsrådet Hellström

Proposition om livsmedelspolitiken 1 Inledning

Riksdagen
fastställde år 1985 riktlinjer för en samlad livsmedelspolitik (prop.
1984/85:166, JoU33, rskr.393). Huvudmålet för livsmedelspoUti-ken är enligt riksdagsbeslutet
att trygga vårt lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under
avspärrning och krig. Som likställda delmål under huvudmålet gäller vidare att
konsumenterna skall få tillgång till livsmedel av god kvalitet till rimliga
priser och att jordbrukarna skall få en med jämförbara grupper likvärdig
standard. Dessutom innehåller beslutet ett regionalpolitiskt mål samt ett
miljö- och resursmål. Riksdagen beslutade också att samhället under en
övergångsperiod på fem år skulle ta ett delansvar för överskottsarealens
kostnader. Huvudansvaret för överskottsproduktionen och
produktionsanpassningen ålades jordbruket. Det bestämdes också att en
utvärdering av anpassningsåtgärderna skulle ske efter femårsperiodens slut. En
bedömning skulle också göras om uppställda anpassningsmål uppnåtts beträffande
kostnadsansvaret.

Sedan
beslutet fattades har de jordbmkspolitiska fömtsättningarna för

ändrats. De internationella priserna på jordbmksprodukter har sjunkit

kraftigt till följd av stora utbudsöverskott. Kostnaderna för den svenska

livsmedelspolitiken har också ökat markant samtidigt som måluppfyllel

sen är dålig. Det råder en stor samstämmighet om att utvecklingen med

fört att nuvarande livsmedelspolitik behöver reformeras av nationella

skäl. Behovet av en reform förstärks av de pågående handelsförhandlingar

na i GATT. I regeringens förslag om den ekonomiska politiken hösten

1988 (prop. 1988/89:47 bil. 2) redovisades vissa överväganden beträffande

livsmedelspolitikens mål och medel samt en avsikt att tillkalla en parla

mentarisk arbetsgmpp med uppgift att utvärdera 1985 års livsmedelspoli

tiska beslut och utforma förslag till en ny livsmedelspolitik fr.o.m.

år 1990. Som en utgångspunkt för arbetet angavs ett lägre gränsskydd än i

dag. Det poängterades dock att någon ensidig neddragning av gränsskyd

det inte är aktuell för svensk del. En förutsättning är att andra länder visar

prov på samma ansträngningar. En andra utgångspunkt var att de interna

regleringama skulle minskas i omfattning och i vissa fall avskaffas. Därvid

skulle särskilt tekniken med pris- och avsättningsgarantier omprövas. För

det tredje skulle nya medel utvecklas för att nå de beredskapsmässiga, 23

regionalpolitiska
och miljömässiga målen. Arbetsgmppen fick också i upp- Prop. 1989/90:146
drag att utvärdera vidtagna anpassningsåtgärder för att minska spannmålsöverskottet.
Med stöd av regeringens bemyndigande den 1 december 1988 tillkallade jag den
nyss nämnda gmppen.

Den parlamentariska arbetsgmppen, (LAG)', lade i oktober 1989 fram
rapporten (Ds 1989:63) En ny livsmedelspolitik. Till rapporten fogades
särskilda yttranden av ledamötema Domeij, Lorentzon,Lorentzon och Olsson,
Olsson, Rosén samt av ledamoten Åhnberg. Rapporten har remissbehandlats. Till
protokollet i detta ärende bör fogas dels kapitel 8 i rapporten. Överväganden
och förslag, som bilaga 1, dels en förteckning över remissinstanserna och en
sammanställning av remissyttrandena som bilaga 2.

Vid de förhandlingar som i början av aprU 1989 hölls inom ramen för
den pågående GATT-mndan enades deltagande länder dels om utgångspunkterna för
de fortsatta förhandlingarna på jordbmkets område, dels om en frysning av
jordbmksstödet fr. o. m. tidpunkten för överenskommelsen t.o.m. att
förhandlingarna på jordbmksområdet avslutas i december 1990. Med hänsyn till
överenskommelsen beslutade riksdagen (prop. 1988/89:140, JoU21, rskr. 322) att
en tillfällig metod för att kompensera jordbrukarna för ökade kostnader m. m.
skulle tillämpas under regleringsåret 1989/90. Riksdagen begärde också en
redovisning av andra länders agerande med anledning av GATT-överenskommdsen. En
sådan redovisning bör fogas till detta ärende som bilaga 3.

1 det följande kommer jag att lämna förslag till en ny
livsmedelspolitik fr. o. m. den 1 juli 1990. Jag kommer också att ta upp vissa
frågor som inte kräver riksdagens ställningstagande. Jag kommer vidare att
lämna förslag till åtgärder för att minska användningen av kemiska
bekämpningsmedel i jordbruket. Regeringen uppdrog i september 1988 åt
lantbmksstyrelsen, statens naturvårdsverk, kemikalieinspektionen och
arbetarskyddsstyrelsen att i samråd utreda och lämna förslag till åtgärder för
att ytterligare minska riskerna med användning av bekämpningsmedel. Uppdraget
har redovisats i rapporten Minskad kemisk bekämpning. Rapporten har remissbehandlats.
Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av rapporten
som bilaga 4, dels en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning
av remissyttrandena som bilaga 5.

1
ett flertal utredningar de senaste åren har olika delar av jordbrukssektorn
och livsmedelspolitiken behandlats. Till dessa hör rapporterna Säkerhetspolitiska
aspekter på livsmedelsförsörjningen (FOA Rapport C10311 - 1.2), Alternativ i
jordbrukspolitiken (Ds 1988:54), Socker, andra sötmedel, stärkelse och sprit
(statens jordbruksnämnd, JN), Produktionsförutsättningarna för
sockerbetsodling under olika sockerbmk (JN) samt Arealbidrag (JN). Samtliga nu
nämnda rapporter och utredningar har remissbehandlats. Förteckningar över
remissinstanserna och sammanställ-

'
Statssekreteraren Michael Sohlman, ordförande, riksdagsledamöterna Äsa Domeij,
Sven Eric Lorentzon, Karl Erik Olsson, Bengt Rosén, Håkan Strömberg, Margareta
Winberg och Annika Åhnberg.

Adjungerade
ledamöter: förbundsordföranden Bo Dockered, vice verkställande di

rektören Viggo Fringel, ombudsmannen Jan-Erik Nyberg och byråchefen Margareta

Sylvan-Johnsson. 24

ningar
av remissyttrandena finns publicerade i rapporterna (Ds 1990:21, Prop.
1989/90:146 Ds 1990:24 och Ds 1990:25).

Förutom
ovanstående rapporter har även utredningarna Livsmedelspriser och
livsmedelskvalitet (SOU 1987:44), Lönsamhetskalkyler inom jordbruket
(riksrevisionsverket). Översyn av jordbrukets regleringsföreningar (Indevo) och
Vart går jordbruksstödet? (JN) använts som bakgrundsmaterial vid utformandet
av mitt förslag till ny livsmedelspolitik.

Med
anledning av den parlamentariska arbetsgmppens förslag har regeringen gett ett
antal utredningsuppdrag som avser uppföljningar och konkretiseringar av LAG:s
förslag. Vidare har jordbmksnämnden lämnat förslag om disposition av
införselavgifter och av anslagsposten Låginkomstsatsning m. m. inom jordbmket
under punkten C 3 under regleringsåret 1990/91. De nämnda uppdragen och
förslagen kommer jag att redovisa närmare när jag behandlar resp. fråga.

I
årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 11) har regeringen föreslagit
riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret
1990/91 beräkna till Miljöförbättrande åtgärder i jordbmket ett förslagsanslag
på 80000000 kr., till Prisreglerande åtgärder på jordbmkets område ett
förslagsanslag på 1910 671000kr., tiU Inköp av livsmedel m. m. för
beredskapslagring ett förslagsanslag på 1 lOOOOOkr., till Kostnader för
beredskapslagring av livsmedel m.m. ett förslagsanslag på 156 308 000 kr. samt
till Prisstöd till jordbmket i norra Sverige ett förslagsanslag på 625000000
kr. Jag anhåller att nu få ta upp dessa frågor.

2 Utgångspunkter

2.1 Livsmedelspolitiken i en föränderlig omvärld

Livsmedelspolitiken
måste utvecklas i samklang med samhället och politiken i övrigt. Målen och
medlen måste omprövas i förhållande till utvecklingen i jordbmket och i dess
omvärld. Gmnddragen i nuvarande politik har varit desamma under flera
decennier. Jag föreslår i det följande förändringar av vissa av dessa
grunddrag för att anpassa politiken till dagens situation. Mina förslag syftar
till att riva det hinder för utveckling som delar av dagens reglering har
blivit. Jag vill därmed ge jordbmket större möjligheter att utvecklas till en
livskraftig näring och konsumentema större möjligheter att få gehör för sina
önskemål. Jag föreslår också åtgärder som ger ett rikare och mer varierat
odlingslandskap samt speciella åtgärder för att bevara jordbmk och kombinationsföretag
i alla delar av landet.

Dagens
livsmedelspolitik har sitt urspmng i 1920- och 1930-talens eko

nomiska kris då politiken framför allt hade ett socialpolitiskt syfte. Sam

hället och även jordbmket har sedan dess genomgått genomgripande för

ändringar. Politiken har naturligtvis också anpassats efter hand. Den har

emellertid också gett oönskade effekter som har krävt korrigeringar. Dessa

anpassningar och korrigeringar har medfört att vår jordbmksprisreglering 25

byggts ut till ett
svåröverskådligt och ogenomträngligt regelverk. Reglering Prop. 1989/90:146
har fött reglering.

Regleringama
har blivit allt mer otidsenliga. Framför allt under de senaste åren har
utvecklingen såväl i Sverige som intemationellt gjort detta allt tydligare.
Utvecklingen har medfört att nuvarande politik och medelsarsenal inte längre
förmår uppfylla de livsmedelspolitiska målen, trots att livsmeddspolitiken
kostar samhället, framför allt konsumentema, mycket stora belopp. Problemen kan
således inte längre lösas inom ramen för våra gamla regleringar.
Livsmedelspolitiken måste av nationella skäl reformeras i gmnden.

Jordbmksprisregleringen
skärmar av konsumenter och producenter från varandra. Konsumentemas önskemål
har därför svårt att nå producenterna, som i stället reagerar på signaler från
regleringssystemet. Regleringen ger inte jordbmkama signaler om när den
inhemska efterfrågan är tillfredsställd och ytterligare produktion måste
säljas på världsmarknaden till priser som understiger produktionskostnadema.
Denna överskottsproduktion innebär en förlust för jordbmket som kollektiv och
för samhället; produktionsresursema används inte effektivt. Detta problem har
vi för spannmål och mjölk sökt lösa inom regleringens ram genom att reglera
bort överproduktionen. Den kortsiktiga effekten av åtgärdema har varit god — de
fysiska överskotten har minskat. Åtgärdema har emellertid inte haft någon
nämnvärd långsiktig effekt, eftersom produktionsresursema knappast har
påverkats. Vi måste nu angripa orsaken till överskottsproduktionen och den
felanvändning av resurser som sådan produktion innebär, nämligen det systemfel
som finns i jordbmksprisregleringen.

Nuvarande
prisstöd har också visat sig vara ett ineffektivt sätt att påverka jordbmkamas
inkomster; t.ex. urholkar kostnadema för överskotten inkomstema. En mycket
stor del av det stöd som betalas av livsmedelskonsumentema når inte jordbmkama;
systemet läcker. Samtidigt har Sverige den snabbaste realprisökningen på
livsmedel bland alla OECD-länder. Prisema på livsmedel stiger också mer än
prisema på övriga varor och tjänster, samtidigt som jordbmkamas
avräkningspriser stiger långsammare. Detta är djupt otillfredsställande.
Skillnadema i prisutveckling i olika led är ett uttryck för det läckage jag
nyss nämnt.

Jordbmksprisregleringen
ger också signaler som medför negativa effekter på miljön, samtidigt som den
motverkar en regional spridning av produktionen över landet. Det generella
stödet tiU jordbmket tillfaller i huvudsak södra och mellersta Sverige. Endast
en liten del av det totala stödet utgår i form av särskilt stöd till norra
Sverige, där förutsättningama för jordbmksproduktion genereUt sett är sämre än
i övriga delar av landet.

Jordbmksprisregleringen
har enligt min uppfattning i stora stycken spelat ut sin roll. Effekterna är i
dagsläget övervägande negativa. Den intema regleringen bör därför avvecklas,
medan det yttre skyddet — gränsskyddet — bör bibehållas.

Samtidigt
bör andra medel förstärkas och nya medel skapas för att vi

skall uppnå de livsmedelspolitiska målen. Regering och riksdag har de

senaste åren fattat viktiga beslut om riktade åtgärder för att nå vissa av

målen. Det gäller bl.a. jordbmkets miljöpåverkan, djurskyddet och livs- 26

meddskontroUen.
Jag kommer i det följande att föreslå ytterligare åtgär- Prop. 1989/90:146
der för att nå målen.

Samtidigt
med reformeringen av livsmedelspolitiken pågår reformer av andra viktiga
politikområden som har stor betydelse också för jordbmket. Detta gäller bl. a.
miljö-, energi-, regional-, skatte- och konkurrenspolitiken. Dessutom påverkar
en förändrad livsmedelspolitik bedömningar inom andra politikområden. Att dessa
frågor nu i huvudsak behandlas parallellt ser jag därför som en stor fördel.

De
intemationeUa jordbmksmarknadema har under 1980-talet obevekligt rört sig mot
närmast kaotiska förhåUanden. Sveriges och andra i-länders stödpolitik driver
fram en överproduktion som endast kan säljas på världsmarknaden med hjälp av
subventioner, till priser långt under produktionskostnadema. På gmnd av den i
dag intemationellt utbredda insikten om att dessa problem måste lösas genom
att angripa orsakema har jordbmket blivit en mycket viktig punkt på
dagordningen i de nu pågående GATT- förhandlingama.

Det
är viktigt att Sverige deltar aktivt i dessa förhandlingar och att vi i takt
med andra länder uppfyUer de åtaganden som de deltagande ländema gör. Vi bör
därför inte sänka gränsskyddet förrän GATT-förhandlingama leder till att andra
länder visar prov på samma prestationer. Detta hindrar inte att vi måste göra
de förändringar inom landet som är nödvändiga för att vi skall nå de svenska
målen för livsmedelspolitiken. Det får inte heller hindra oss från att nu ge
jordbmkama de långsiktiga besked om livsmedelspolitiken som de behöver.

De
åtgärder som jag i det följande föreslår är därför sådana som är nödvändiga för
att nå en bättre svensk måluppfyUdse. Jag föreslår emellertid inte nu några
åtgärder som är beroende av intemationella beslut. Åtgärderna ligger dock i
linje med den intemationella utvecklingen. Om reformen genomförs på det sätt
jag föreslår kommer jordbmket och livsmedelssektom därför att stå bättre
mstade i de förändringar som nu sker internationellt.

2.2 Historisk bakgrund

Dagens
livsmeddspolitik har sitt urspmng i den världsomspännande ekonomiska kris som
började i slutet av 1920-talet. För att skydda jordbmket mot krisens verkningar
— starka prisfall och hård intemationeU konkurrens av dumpingkaraktär —
införde de flesta industriländer under 1930-ta-let en reglering av prisema på
jordbmksprodukter. De åtgärder som vidtogs var avsedda som tillfälliga
åtgärder för att dämpa eflFektema av den ekonomiska depressionen. Regleringama
kom dock att bestå och motiverades då ytterst av socialpolitiska skäl. Den
reglering av jordbmkssektom som på detta sätt växte fram under 1930-talet har i
stort sett förblivit oförändrad fram till i dag. De skäl jag nu nämnt var
huvudmotiven fram tiU 1947 års jordbmkspolitiska beslut. Under krigsåren
1939—1945 handlade det dock först och främst om att trygga befolkningens försörjning.

Fr.
o. m. år 1947 har tre huvudmål ingått i den svenska jordbmkspoliti

ken: inkomstmålet, produktionsmålet och effektivitetsmålet. Inkomstmå- 27

let innebär att jordbmkama
skaU tillförsäkras en viss inkomstnivå. I Prop. 1989/90:146 1947 års riksdagsbeslut
uttrycktes det som en skälig inkomstnivå. 1 1967 års jordbmkspolitiska beslut
formulerades inkomstmålet som att sysselsatta inom jordbmket skall kunna nå en
ekonomisk standard likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar. Enligt
1977 års beslut skulle sysselsatta inom jordbmket uppnå en med andra jämförbara
gmpper likvärdig ekonomisk och social standard. Produktionsmålet rör storleken
på den svenska jordbmksproduktionen och motiveras i första hand av
beredskapsskäl. Produktionsmålet utformades i 1967 och 1977 års beslut också
med hänsyn till bl.a. den intemationella livsmedelssituationen,
samhällsekonomiska synpunkter samt regionalpolitiska överväganden. Även om
detta mål varierat något i de olika livsmedelspolitiska besluten, och ibland över
huvud taget inte specificerats, präglas ändå livsmedelspolitiken av krav på en
mycket hög självförsörjningsgrad av livsmedel. Effektivitetsmålet syftar till
att genom statliga insatser stimulera en rationalisering av jordbmket. På
detta sätt skall jordbmkamas inkomster öka samtidigt som konsumentemas
kostnader för livsmedel skall minska. Enligt 1967 års beslut var
rationaliseringen också viktig för att nedbringa de samhällsekonomiska
kostnadema för jordbmksproduktionen. Huvudmålen har också utformats med
beaktande av vissa regionalpolitiska mål som främst rör jordbmket i Norrland.

Den
inbördes rangordningen mdlan de tre målen har växlat under åren. I 1947 års
riksdagsbeslut gavs inkomstmålet särskild tyngd, i 1967 års beslut fick däremot
effektivitetsmålet en framträdande plats. I 1977 års beslut angavs åter
inkomstmålet som ett huvudsyfte för jordbmkspolitiken.

Riksdagen
fastställde år 1985 för första gången riktlinjer för en samlad

livsmedelspolitik. Enligt 1985 års 1 ivsmedelspolitiska beslut, som är det nu

gällande beslutet, är huvudmålet för livsmedelspolitiken att trygga vårt

lands livsmedelsförsörjning såväl i fredstid som under kriser och krig.

Beslutet innehåller vidare både ett konsument- och inkomstmål som syftar

till att ge konsumentema tillgång till livsmedel av god kvalitet till rimliga

priser, resp. att ge jordbmkama en med jämförbara gmpper likvärdig

standard. Beslutet innebär också att livsmedelspolitiken skall främja en

god regional balans. 11985 års beslut tillkom också ett miljö- och resursmål

enligt vilket jordbmket och livsmedelsproduktionen måste ta hänsyn till

kravet på en god miljö och till behovet av en långsiktig och planerad

hushållning med våra naturresureer. Beslutet innebar vissa förändringar

jämfört med tidigare beslut. Bl.a. skall jordbmket ges kompensation för

ökade kostnader och inkomstföljsamhet efter obundna överläggningar.

Enligt beslutet bör produktionen på överskottsarealen tills vidare utgöras

av spannmål. Jordbmksnäringen har dock huvudansvaret för överskotts-

produktionen och produktionsanjpassningen. Beslutet innebär emellertid

också att staten under en femårig övergångsperiod skall ta ett ekonomiskt

delansvar för överskottsarealens kostnader. Dessutom skulle åtgärder vid

tas under femårsperioden för att minska överskotten och därmed kost

nadsbelastningen för samhället och jordbmket. Omställningsåtgärder har

också vidtagits. För åren 1988, 1989 och 1990 lämnas ersättning tiU de 28

jordbmkare
som minskar sin areal spannmål och andra grödor som omfat- Prop.
1989/90:146 tas av prisregleringen. En utvärdering av anpassningsåtgärdema
skall ske efter femårsperiodens slut.

Karaktäristiskt
för livsmedelspolitiken är de omfattande regleringar och stöd som finns för att
uppnå de livsmedelspolitiska målen och som i stor utsträckning styr såväl
primärproduktionen som förädlingen. Det främsta medlet för att uppnå målen är
jordbmksprisregleringen. Den innehåller två huvudelement — ett gränsskydd och
en intem marknadsreglering — som syftar till att upprätthålla administrativt
satta priser på de viktigaste jordbmksproduktema. Gränsskyddet innebär att den
svenska marknaden för jordbmksprodukter genom införselavgifter skyddas från
intemationeU priskonkurrens, medan marknadsregleringen lyfter bort
pristryckande överskott från den inhemska marknaden. Det är alltså fråga om
omfattande offentliga ingrepp i prisbildningen som innebär att produktionen av
livsmedelsråvaror avskärmas inte bara från utländsk priskonkurrens utan också
från variationer i efterfrågan hos de svenska konsumentema. För att kompensera
jordbmket i norra Sverige för de sämre produktionsbetingel-sema lämnas ett
särskilt prisstöd till jordbmket i dessa delar av landet. En annan reglering
utgör jordförvärvslagstiftningen vars syfte bl.a. är en fortsatt stmkturrationalisering
samt att främja uppbyggnaden och vidmakthållandet av effektiva familjeföretag.
För jordbmkets rationalisering lämnas också direkt statligt stöd i form av
lånegaranti och statsbidrag. Vidare finns inom ramen för livsmedelspolitiken
ett omfattande stöd till forskning, försök och rådgivning.
Livsmedelsproduktionen påverkas också av den lagstiftning som reglerar
markanvändningen, djurskyddet, växtodlingen och miljöbelastningen på
omgivningen. Dessutom reglerar den generella livsmedelslagstiftningen
kvaliteten på och hanteringen av livsme-dd.

2.3
Den nuvarande livsmedelspolitikens effektivitet 2.3.1 Beredskapsmålet

1
1985 års beslut har beredskapsmålet formulerats så att den fredstida
jordbmksproduktionen i stort sett bör motsvara den inhemska konsumtionen.
Beslutet innebär också att produktionsmål formulerats för vissa produktionsinriktningar.
Bl. a. bör produktionen av mjölk och mjölkprodukter i stort sett motsvara den
inhemska förbmkningen. Dessutom bör produktionen på överskottsarealen utgöras
av spannmål.

Produktionsmålen
har under den aktuella perioden varit övemppfyUda.

Den största skillnaden mellan inhemsk produktion och konsumtion finns

för spannmål där överskottet vid normalskörd uppgår till ca 1,8 milj. ton

av en total skörd på ca 6 milj. ton. Även av mjölk och fläsk produceras i

dag ett överskott. Dagens livsmeddspolitik innebär att vi producerar

betydligt mer än vad som kan avsättas inom eller utom landet med full

ersättning för produktionskostnadema. Den fredstida produktionsappara

ten är överdimensionerad, medan specifika beredskapsåtgärder, främst

lagring, i vissa avseenden är otillräckliga. 29

Försörjningsförmågan
under kriser och i krig är inte enbart beroende av Prop. 1989/90: 146 den
fredstida självförsörjningsgraden, formulerad i olika produktionsmål. Den är
också beroende av olika anpassningar som i sådana situationer kan göras i både
produktions- och konsumtionsled. Den viktigaste anpassningsåtgärden är en
övergång till kriskost med ett högre inslag av vegetabilier än i normalkosten.
Dessutom är jordbruksproduktionen beroende av en mängd importerade insatsvaror.
Om dessa inte finns tillgängliga, t. ex. i form av beredskapslager, måste
avkastningen i produktionen sänkas drastiskt, vilket riskerar att försvåra
anpassningen. 1 krig ställs vidare särskilda krav på den regionala
försörjningsförmågan.

2.3.2
Inkomstmålet

Inkomstmålet
syftar till att jordbmkama skall få en med jämförbara grupper likvärdig
standard. Målet skall i första hand avse heltidssysselsatta vid rationellt
drivna jordbruksföretag. I målet ingår också främjandet av en jämnare
inkomstfördelning mellan olika kategorier jordbrukare. Vid inkomstjämförelsen
med andra grupper skall hänsyn tas till att jordbruket skall bära kostnaderna
för en produktion utöver den samhällsekonomiskt motiverade.

Det
är trots mycket omfattande utredningsinsatser omöjligt att entydigt avgöra om
målet är uppfyllt eller inte. Orsakerna är flera, bl. a. föreligger en mycket
stor spridning i inkomsterna beroende på företagens storlek och driftsinriktning.
Det är också svårt attjämföra nivån på standarden mellan olika gmpper.
Inkomstjämförelser kompliceras också av skattereglernas inverkan och
svårigheten att skilja privatekonomin från ekonomin inom företaget. Dessutom
härrör en stor del av jordbmkamas inkomster från andra inkomstkällor än
jordbruket. Av Sveriges 100000 jordbruksföretag har knappt 30% sin huvudsakliga
inkomst från jordbmksföretaget. Trots i stort sett full kostnadskompensation
uppvisar jordbmket omfattande lönsamhetsunderskott, enligt de beräkningar som
riksrevisionsverket redovisar i sin rapport Lönsamhetskalkyler inom
jordbruket. Enligt riksrevisionsverket kan underskottet i huvudsak förklaras
genom de omfattande kostnaderna för att exportera överskotten. Klart är att dagens
exportkostnader som huvudsakligen betalas av producenterna genom interna
avgifter allvariigt sänker lönsamheten inom jordbruket, framför aUt gäller
detta produktionen av spannmål.

Det
huvudsakliga medlet för att uppnå inkomstmålet är prisstödet ge

nom pris- och marknadsregleringen. Försöken att långsiktigt påverka in

komstema med hjälp av prisstödet har emellertid små fömtsättningar att

lyckas. På gmnd av ett omfattande läckage i form av bl. a. kapitalisering

och exportkostnader kostar prisstödet konsumenterna betydligt mer än

vad som kommer jordbrukarna till del i form av inkomster. Genom

kapitaliseringen binds prisökningar upp i markpriserna m.m. utan att

jordbrukarnas nettoinkomster förbättras. Enligt gjorda undersökningar

finns det inget som talar för ati: ett högt jordbmksskydd automatiskt

resulterar i höga inkomster för jordbmkama. Tvärtom tyder gjorda under

sökningar redovisade i Världsbankens World Development Report 1986 30

på
det omvända förhållandet: ju högre skydd, desto lägre relativa inkoms-
Prop. 1989/90:146 ter för jordbmket. Huvudorsakerna bakom den trots allt
positiva inkomstutvecklingen åren 1965— 1983 inom jordbruket räknat per
brukningsenhet är inte ökade jordbmksinkomster, utan ökade inkomster från andra
källor och det faktum att antalet bmkningsenheter blivit både färre och större.

2.3.3
Konsumentmålet

Konsumentmålet
innebär enligt 1985 års beslut att konsumenterna skall få tillgång till
livsmedel av god kvalitet och till rimliga priser. Konsumenterna skall också
ges goda möjligheter att välja mellan livsmedel av olika slag. Vidare skall
livsmedlen vara fullgoda från kost- och näringssynpunkt. Konsumentmålet
innehåller alltså många målsättningar som rör hygien, kvalitet, pris, mångfald
samt kost- och hälsoaspekter.

Det
grundläggande hygienkravet, som är livsmedelslagstiftningens ena huvudsyfte, är
enligt min bedömning förhållandevis väl uppfyllt i dag. Lagstiftningens andra
huvudsyfte är att tillgodose det s. k. redlighetskravet. Detta är framför allt
ett ekonomiskt skydd, dvs. bestämmelserna syftar till att man som konsument
inte skaU bli lurad. I fråga om detta krav har måluppfyllelsen under 1980-talet
visat stora brister. Under år 1989 beslutade riksdagen om en skärpt
livsmedelskontroll (prop. 1988/89:68, JoU 14, rskr.263), ett beslut som bl.a.
innebär en förstärkning av redlighetskontrollen.

Jordbruksprisregleringen
utgör ett komplicerat och svårgenomträngligt system som gör att önskemål från
konsumenterna har svårt att nå producenterna. Konsumenter och producenter avskärmas
från varandra. De beslut som producenterna fattar gmndas inte alltid på vad
konsumenterna efterfrågar, utan snarare på signaler från regleringssystemet.
Detta skall dock inte uppfattas som kritik mot producenterna utan mot
prisregleringen som sådan. Denna stimulerar inte heller produktutveckling av
nya varor.

Den
garanterade avsättningen till ett fastställt pris på de reglerade produkterna
skapar en lönsamhetströskel för produkter som inte är prisreglerade. Detta kan
vara en av anledningarna till att produktionen av alterna-tivodlade varor har
haft svårt att slå igenom, trots att sådana varor i allt större utsträckning
efterfrågas av konsumenterna. Svårigheterna för alternativa och småskaligt
eller lokalt producerade varor att nå ut på marknaden har också förstärkts av
att distributionssystemet främst är uppbyggt för långa serier och enhetliga
varor.

Prisregleringssystemet
premierar inte heller i tillräcklig utsträckning kvalitet, trots att ett visst
kvalitetsarbete utförs inom regleringens ram. Inom regleringen finns olika
former av kvalitetsbetalning som delvis får ersätta en fungerande marknad.
Informationen om kvalitetsskillnader förs dock i mycket liten utsträckning
vidare till konsumenterna.

När
det gäller livsmedelsprisernas utveckling är situationen anmärk

ningsvärd. Under såväl 1970- som 1980-talet har livsmedelspriserna i

Sverige stigit snabbare än konsumentprisindex. Detta har visat sig vara en

utveckling där Sverige skiljer sig från övriga Västeuropa. I övriga europeis- 31

ka OECD-länder har i
genomsnitt priserna på livsmedel stigit långsamma- Prop. 1989/90: 146 re än
konsumentprisindex under 1980-talet.

Frågor
kring konsumentmålet belystes av 1986 års livsmedelsutredning. Denna pekade
bl.a. på prisregleringens indirekta effekter på prisutvecklingen både genom
att påverka konkurrensfömtsättningarna och prissättningsbeteendet hos
livsmedelskedjans aktörer.

När
det till sist gäller kost- och hälsoaspekten kan konstateras att prisregleringen
i vissa fall direkt motverkar kostmålet. Ett exempel finns inom
mejeriregleringen där prissättningen av olika produkter sker på ett sätt som
närmast främjar konsumtionen av animaliskt fett.

2.3.4
Miljö- och resursmålet

Miljö-
och resursmålet innebär att jordbruket måste ta hänsyn till kravet på god miljö
och behovet av en långsiktig och planerad hushållning med våra naturresurser.
Jordbrukets negativa miljöeflfekter till följd av närsalt-utlakning och
användning av kemiska bekämpningsmedel måste minimeras och produktionsförmågan
hos marken bevaras. 1 rimlig utsträckning skall jordbmket bedrivas så att det
bidrar till att bevara genetisk variation och värdefulla delar av flora och
fauna i odlingslandskapet.

1
regeringens proposition (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 90-talet anges
några generella miljömål som också avser jordbmket.

Målet
för det fortsatta arbetet med att bevara naturtyper anges vara att säkerställa
alla förekommande naturtyper, såväl naturliga som kulturpräg-lade, i en sådan
utsträckning och på ett sådant sätt att de långsiktigt kan bibehållas i
ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll.

Målet
för det fortsatta arbetet inom fauna- och floravården anges vara att bibehålla
en rik och varierad fauna och flora, att inom ramen för rimliga krav på hänsyn
och resursinsatser bevara de naturligt förekommande växt- och djurarterna i
livskraftiga och reproducerande popula-tioner i naturen.

Miljöhänsynen
har också kommit till uttryck i bl.a. skötsellagens bestämmelser om
miljöskyddsföreskrifter och skyldigheter att ta hänsyn till naturvårdens
intressen samt i lagen om hushållning med naturresurser.

Det
finns i dag en bred insikt om det positiva miljö- och naturvårdsvärde som
jordbmket har, men även om de miljöproblem som jordbmket orsakar.

I
vissa områden, framför allt i södra Sverige, är jordbmket den huvudsakliga
källan till läckage av kväve till våra kustvattenområden. Nitratförorening av
gmndvattnet är också ett dokumenterat problem i många jordbruksbygder, särskilt
i områden med sandjordar och intensiv djurhållning. Jordbruket bidrar också
till kvävetillförseln till luften, i huvudsak genom ammoniakavdunstning vid
hantering av stallgödsel. Användningen av bekämpningsmedel inom jordbmket
innebär framför aUt risker för den omgivande miljön och arbetsmiljön. Dessutom
kan användningen innebära en risk för rester i livsmedel.

Eftersom
den helt dominerande delen av stödet till jordbmket betalas

över priserna skapas incitament för jordbmkama att öka intensiteten i 32

produktionen.
Därmed blir insatser av t.ex. handelsgödsel och bekämp- Prop. 1989/90:146
ningsmedel mera lönsamma. Höga markpriser gör användningen av inköpta
produktionsmedel mer intressant, eftersom de blir relativt sett billigare vid
ett högre markvärde.

Stmkturförändringen
i jordbmket under framför allt efterkrigstiden har minskat mångfalden av
miljöer i jordbmkslandskapet. De drastiska förändringar i markanvändning och
bmkningsmetoder som skett under 1900-talet innebär, fömtom förändringar i
landskapsbilden, även stora förändringar för floran och faunan. Många arter
finns numera inom begränsade delar av ett äldre kulturlandskap, t.ex.
naturliga betes- och slåt-termarker, öppna diken, åkerholmar och
stengärdesgårdar. Inte minst prisstödets konstmktion har bidragit till en
successiv utarmning av de natur- och kulturmiljövärden vi förknippar med det
svenska odlingslandskapet.

Ett
aktivt och levande jordbmk är emellertid av utomordentligt stor betydelse för
vården av de natur- och kulturmiljövärden som t. ex. ängs-och hagmarker utgör.
Utan ett aktivt jordbmk skulle dessa spår från tidigare generationers arbete
och bmkningsmetoder försvinna.

Som
jag nämnt är en av orsakema till jordbmkets negativa miljöeflfekter nuvarande
prisstöd. Oavsett orsakema kan vi konstatera att det är angeläget med
kraftfulla motåtgärder. Ett antal sådana åtgärder har också vidtagits för att
påbörja en omställning i riktning mot större hänsyn till miljön och bättre
hushållning med våra naturresurser.

Sedan
år 1984 tas en miljöavgift ut på handelsgödsel och bekämpningsmedel i syfte
att minska användningen.

Ett
handlingsprogram har utarbetats för att minska riskema för hälsa och miljö vid
användningen av bekämpningsmedel i jordbmket. Detta skall ske genom övergång
till medel med mindre risker, utbildning och en halverad användning av bekämpningsmedel
mellan åren 1985 och 1990. Regeringen uppdrog i september 1988 åt
lantbmksstyrelsen, naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och
arbetarskyddsstyrelsen att utreda möjlighetema att ytterligare reducera
användningen av bekämpningsmedel efter år 1990. Myndighetema redovisade den
Ijuni 1989 sina förslag till regeringen i rapporten Minskad kemisk bekämpning.
Jag återkommer i det följande med förslag på området.

Riksdagen
beslutade år 1988 om miljöförbättrande åtgärder i jordbmket, m.m. (prop.
1987/88:128, JoU24, rskr.374). Enligt beslutet skall åtgärder vidtas som syftar
till att reducera växtnäringsläckaget, främst kväve, med 50% före år 2000.

Lantbmksstyrelsen
har fått i uppdrag att följa utvecklingen på området och har nyligen redovisat
ett förslag till ytterligare åtgärder för att begränsa växtnäringsläckaget.

Sedan
den Ijuli 1986 finns möjlighet fördet enskilda jordbmksföretaget att få
ekonomiskt stöd för vård av värdefulla naturtyper. Genom riksdagens beslut om
miljöförbättrande åtgärder i jordbmket har ytterligare medel anvisats för
åtgärder i odlingslandskapet. Sedan år 1989 finns också möjligheter att lämna
ersättning till lantbmkare som ökar variationen i

33

3
Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 146

slättbygdema och samtidigt
minskar spannmålsarealen. Genom dessa nya Prop. 1989/90:146 inslag i
landskapet främjas naturvård, kulturmiljövård och miljöskydd.

Som
ett ytterligare led i strävan att minska jordbmkets negativa miljöpåverkan har
regeringen beslutat att lämna ett omläggningsstöd till s.k. altemativ odling.

Behovet
av dessa riktade åtgärder som ännu inte fått full effekt är oomtvistligt.
Åtgärdema har delvis varit nödvändiga för att motverka de problem som nuvarande
prisstöd för med sig.

2.3.5
Det regionalpolitiska målet

1
1985 års livsmedelspolitiska beslut ingår ett regionalpolitiskt mål som innebär
följande. För att främja en god regional balans bör jordbmket bedrivas i hela
landet, med hänsyn till den betydelse som jordbmket har för sysselsättningen i
bygder där det råder brist på andra arbetstillfällen. Med hänsyn till
jordbmkets stora betydelse för befolkning, sysselsättning, service och natur-
och kulturmiljö i norra Sverige finns det anledning att behålla ett
regionalpolitiskt motiverat stöd till näringen i denna del av landet. Detta är
betydelsefullt även från beredskapssynpunkt. De speciella förhållanden som
råder i norra Sverige skall särskilt beaktas vid jordbmks-politikens
utformning. Det finns vidare enligt riksdagsbeslutet "flera skäl som talar
för en geografiskt väl differentierad jordbmksproduktion av i stort sett
nuvarande storlek i non-a Sverige". Däremot ansågs det enligt
riksdagsbeslutet inte möjligt att ha. som mål att ytterligare öka jordbmksproduktionen
i norra Sverige. Inte heller var det möjligt att, med hänsyn till den fortsatta
rationaliseringen som sker i jordbmket, garantera att en viss resursmängd
bibehålls i jordbmket inom detta område.

Det
generella prisstöd som ges till jordbmket i hela landet i form av gränsskydd
och marknadsregleringar hamnar till den helt övervägande delen i södra och
mellersta Sverige. Detta utfall beror främst på att stödet ges i direkt
proportion till producerad kvantitet och att den största delen av produktionen
sker i Syd- och Mellansverige. Det generella prisstödet är därför inte ett
eflFektivt medel för att uppnå regionalpolitiska mål.

Det
särskilda prisstödet till jordbmket i norra Sverige syftar till att

kompensera jordbmket i dessa delar av landet för de högre produktions

kostnadema och att utjämna lönsamheten mellan norra och mellersta

Sveriges jordbmk. Prisstödet leder således till en utjämning av fömtsätt

ningama för jordbmket i dessa båda delar av landet, däremot inte till

någon tydlig regionalpolitiskt motiverad förskjutning av stödet mot lan

dets norra delar. Stödet ges även här med ett belopp per producerad enhet.

Det är dock diflFerentierat mellan olika delar av området så att det största

stödet tillfaller de områden som har sämst naturliga fömtsättningar. Trots

detta får även stödet till jordbmket i norra Sverige en profil som liknar det

generella stödet, dvs. att huvuddelen av stödet går till områden med bättre

fömtsättningar för jordbmk, dvs. i huvudsak kustbygden och Storsjöområ

det. Detta förklaras av att det utgår per producerad enhet. Därigenom

uppstår ett behov att komplettera det särskilda prisstödet med andra

riktade insatser som exempelvis glesbygdsstöd. 34

Stmkturförändringama
i det norrländska jordbmket innebär bl.a. att Prop. 1989/90:146 det i
inlandet sker en fortlöpande minskning av antalet jordbmkare samtidigt som
produktionen förskjuts alltmer mot kusten. Denna utveckling blir ur
regionalpolitisk synvinkel negativ då befolkningen i inlandet minskar, med
negativa effekter för servicenivån och natur- och kulturmiljön m. m.

Under
senare år har denna utveckling uppmärksammats bl. a. på jord-bmkspolitikens
område. Ett särskilt åtgärdsprogram för jordbmket i norra Sverige genomförs,
där sysselsättningen sätts i centmm och går före traditionella krav på
storleksrationaliseringar. Genom bl. a. investeringsstöd, utvecklingsprojekt,
forsknings- och försöksverksamhet samt utbildning och rådgivning har ett stöd
lämnats från samhällets sida för tillkomsten av kombinationsföretag, där
jordbmk ingår som en del.

Även
glesbygdsstöd kan lämnas till jordbmksföretag, vilket också har en stimulerande
effekt i de delar av norra Sverige, bl. a. inlandet, där fömtsättningama för
jordbmk är mindre gynnsamma och prisstödet följaktligen har mindre effekt.

2.3.6
Slutsats

Slutsatsen
av den genomgång jag nu gjort är att dagens livsmedelspolitik kännetecknas av
en dålig måluppfyllelse. Vi har i dag en kostsam överproduktion, inkomstmålet
urholkas av överskottskostnadema och av kapitali-seringsefFekten.
Prisutvecklingen på livsmedel överstiger i Sverige inflationen. Samtidigt avskärmas
konsumenter och producenter från varandra. Jordbmket belastar också på olika
sätt miljön, bl.a. leder prisstödet till höga markvärden, vilket stimulerar
intensiteten i jordbmksproduktionen. Även de regionalpolitiska målsättningama
motverkas av prisstödets konstmktion. Många av problemen förklaras av att vi i
dag huvudsakligen har ett stöd, prisstödet, för att uppnå de olika
livsmedelspolitiska målen. Det har visat sig vara ineffektivt och på flera
viktiga punkter direkt motverka målen. För att vi i framtiden bättre skall
kunna uppnå de nationella livsmedelspolitiska målen krävs att dagens
livsmedelspolitik reformeras. Jag kommer därför i det följande att föreslå att
nya medel används för att uppnå målen och att prisstödets roll som
livsmedelspolitiskt medel tonas ned.

2.4 Jordbruket i samhällsekonomin

2.4.1
Livsmedelspolitikens samhällsekonomiska kostnader

Den
svenska ekonomin har under 1980-talet utvecklats positivt i flera avseenden.
Näringslivet har byggts ut och fömyats, sysselsättningen har ökat kraftigt och
arbetslösheten är låg. Den oflFentliga sektoms finanser är i balans och statens
budgetunderskott har eliminerats.

Det
finns emellertid också betydande problem. Den ihållande högkon

junkturen har lett till överhettning. Pris- och kostnadsökningama är vä

sentligt högre än i våra konkurrentländer. Den ekonomiska tillväxten är 35

förhållandevis låg och
produktiviteten har nästan inte ökat alls de senaste Prop. 1989/90:146
åren.

Denna
utveckling innebär stora risker för framtiden. Fortsätter den kommer
sysselsättningen att hotas. Den ekonomiska politiken inriktas därför bl.a. på
att stärka den ekonomiska tillväxten. Åtgärder för att främja effektiviteten i
näringslivet är i detta avseende väsentliga.

Skärpt
konkurrens och mindre regleringar främjar produktiviteten och dämpar
prisstegringarna. Den nuvarande livsmedelspolitiken medför att incitamenten för
jordbmket och livsmedelsindustrin att hålla nere kostnadema fönvagas. Den
livsmedelspolitiska reformen är därför en viktig åtgärd för att hålla nere
inflationen.

Beslut
har också fattats om avreglering på teko-området. Lagstiftningen på det
finansieUa området förändras, så att eflFektiviteten och konkurrensen på
finansmarknadema förstärks. Utredningar har tillsatts för att analysera
produktivitetsutvecklingen i industrin och tjänstenäringama och för att lämna
förslag till hur konkurrensförhållandena i den svenska ekonomin kan förbättras.

Fömtsättningama
är goda för en fortsatt relativt stark tillväxt i industriländema under de
närmaste åren. Av stor betydelse är härvid de åtgärder som har vidtagits för
att förbättra ekonomiemas funktionssätt. Det gäller bl. a. avregleringar och
förstärkning av konkurrenspolitiken. Mot den bakgmnden är åtgärder för att
stärka tillväxten i svensk ekonomi nödvändiga för att bibehålla
konkurrenskraften.

Den
nuvarande livsmeddspolitiken med dess komplicerade prisstödsystem medför
avsevärda samhällsekonomiska kostnader. Fömtom den direkta kostnaden för
överskottsexporten, som under de senaste fem åren varierat meUan 2 och 3
miljarder kr. årligen, finns också dolda kostnader inom mejeriregleringen samt
relativt stora administrationskostnader. Till dessa direkta kostnader hör också
de som belastar konsumenter och skattebetalare genom att livsmedlen på gmnd av
den förda politiken blir dyrare. Prisstödsystemet medför också betydande
inkomstöverföringar, i första hand från konsumenter till producenter.
Prisstödet kostar dock konsumenterna betydligt mer än vad som kommer
jordbmkama till del. Genom omfattande läckage bl.a. i form av kapitalisering i
höga markpriser och exportföriuster reduceras nettoinkomstema för jordbjukama.

Dagens
politik medför också vissa dynamiska kostnader. Eftersom produktionen av
livsmedel i dag är större än vad som kan avsättas med kostnadstäckning är
användningen av kapital och arbetskraft också större än vad som erfordras. Det
innebär en utebliven ekonomisk tillväxt och därmed en välfärdsförlust. Som jag
nämnt tidigare medför det nuvarande systemet att incitamenten för jordbmket,
livsmedelsindustrin och handeln att hålla nere kostnadsutvecklingen försvagas.
Det bidrar tiU en hög inflation, vilket försvagar Sveriges konkurrenskraft och
leder på sikt tiU en lägre tillväxt i ekonomin. På en rad olika sätt bidrar
dagens livsmedelspolitik alltså till en ineflFektiv resurshushållning och
välfärdsförluster. Av samhällsekonomiska skäl finns det därför ett starkt behov
av en Uvsme-delspolitisk reform.

36

2.4.2
Skattereformen Prop. 1989/90:146

Behovet
av en genomgripande skattereform har klarlagts av bl. a. inkomstskatteutredningen
(RINK), utredningen om en reformerad företagsbeskattning (URF) och kommittén
för indirekta skatter (KIS). Riksdagen har beslutat om ett första steg i
genomförandet av skattereformen år 1990 (prop. 1989/90:50, SkU 10, rskr. 96).
Regeringen har nu lagt fram förslag om ett andra steg i skattereformen (prop.
1989/90:110 och 111). Utgångspunkterna i reformarbetet är att skapa en
samhällsekonomiskt eflfektiv beskattning samtidigt som fördelningspolitiska mål
uppfylls. Arbete och sparande skall ges en bättre skattemässig behandling medan
villkoren för lånebaserad konsumtion och förmögenhetsuppbyggnad försämras.
Skatteplanering och skatteflykt skall motverkas. En ökad likformighet i behandlingen
av skilda slag av inkomster är basen för reformarbetet. En kraftig sänkning av
de formella skattesatserna är också en gmndfömtsättning för att uppnå syftena
med reformen.

Det
finns i detta sammanhang ingen anledning att gå in på alla de områden som
reformen berör. Jag vill emellertid kommentera vissa av förslagen som är av
större betydelse för jordbmksföretagarna.

Regeringen
har efter remissbehandlingen av betänkandena från skatteutredningarna lagt
fram förslag som i vissa fall avviker från utredningarnas. Detta gäller bl. a.
frågor av betydelse för de areella näringarna.

Den
nya skatteutjämningsreserven (surven) har i regeringens förslag utformats på
ett annat sätt än vad URF föreslog. Bl. a. finns ingen belopps-mässig
begränsning av surven. Vid beräkningen av survunderlaget får näringsfastigheter
ingå med 70%. Bakgrunden till den regeln är att beskattningen vid försäljning
av näringsfastighet skall ske i inkomstslaget kapital. Detta innebär en
reavinstbeskattning på 30%, vilket är en lägre beskattning än vad utredningama
föreslagit. För bostadsdelen blir beskattningen densamma som för villa, dvs.
högst 9%.

En
särskild utredning av möjligheterna att tillämpa en s.k. särskild
redovisningsmetod (SRM) för att skilja privat ekonomi från företagets har
gjorts (SOU 1989:94). Regeringen har konstaterat att metoden kräver ytterligare
överväganden och har därför beslutat att utreda SRM-modellen vidare. Målet för
utredningsarbetet är att kunna erbjuda egenföretagare möjlighet att arbeta på
samma skattemässiga villkor som aktiebolag utan att behöva använda sig av någon
form av bolag.

För
att skapa neutrala regler för behandlingen av löntagares och företagares
räntor föreslog RINK införandet av regler om s. k. räntefördelning. Förslagen
innebar i korthet att i den mån företagets survunderlag understeg noll skulle
ett belopp beräknat som mellanskillnaden multiplicerad med statslåneräntan
redovisas som avdrag i inkomstslaget kapital och som intäkt i inkomstslaget
näringsverksamhet. Regeringen har i sitt förslag beaktat de problem som kan
finnas för vissa företagare, exempelvis för företag som nu befinner sig i ett
uppbyggnadsskede av deras verksamhet, genom att bl. a. föreslå övergångsregler.

Möjligheterna
att begränsa utrymmet för en osund skatteplanering är

som jag nyss nämnt ett av
de viktigaste inslagen i en reformering av

37

skattesystemet.
Utformningen av reglerna för förvärvskällor och under- Prop. 1989/90:146
skottsavdrag är därvid av stor betydelse. Bakgrunden till detta är bl.a. de
problem som föreligger vad gäller att hålla isär den privata ekonomin från
företagets. Den mycket starka kritik som riktats mot det nuvarande skattesystemets
utformning har bl.a. pekat på att underskottsavdragen gett utrymme för en av
samhället subventionerad privatkonsumtion och förmögenhetsuppbyggnad. Regeringen
har därför föreslagit en begränsning av möjligheterna att dra av ränteutgifter
när dessa överstiger ränteinkomsterna så att nettoutgifter utöver lOOOOOkr.
kvoteras till 70%. Härigenom kan rimlig hänsyn tas till underskott som följer
av lånekostnader för investeringar i boende. Eftersom privatbostaden på en
jordbmksfastighet enligt förslagen skall beskattas i inkomstslaget kapital
kommer således samma regler att gälla för de räntekostnader som avser denna.

Vad
gäller underskott i näringsverksamhet innebär förslagen att möjligheterna att
kvitta dessa samma år mot överskott i andra inkomstslag upphör. Underskott i en
förvärvskälla får — såväl vad gäller inkomstskatten som egenavgifterna —
kvittas mot överskott i förvärvskällan under följande beskattningsår.
Föreligger underskott vid förvärvskällans upphörande behandlas underskottet
sorn realisationsförlust. Kvittning skall enligt förslagen få ske mdlan olika
verksamheter i de fall den skattskyldige arbet,at i dem i inte oväsentlig
omfattning. Aktiva verksamheter skall därför bilda en gemensam förvärvskälla.
Kvittning får däremot inte ske mellan passiv och aktiv verksamhet eller mellan
olika passiva verksamheter.

Regeringens
förslag innehåller vidare särskilda regler för värdering av djur. Djur
behandlas som lager men får — till skillnad från vad URF föreslog - tas upp
till lägre värde än lager i övrigt. Det kan vidare nämnas att regeringen, bl.
a. för att inte försvåra generationsskiften i jordbruksföretag, inte har tagit
fasta på RlNK:s förslag om användningen av den s. k. delningsprincipen vid
överlåtelser av fastigheter.

Jag
återkommer i det följande till en bedömning av eflFektema av skattereformen
för jordbruket.

2.4.3
Regionalpolitiken

Regeringen
har i mars 1990 presenterat sitt förslag till regionalpolitik för 1990-talet
(prop. 1989/90:76). Det övergripande målet för regionalpolitiken är att ge
människor tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor i
landet. Politiken skall främja en rättvis fördelning av välfärden mellan människor
i olika delar av landet, en balanserad befolkningsutveckling så att en
valfrihet beträffande bosättning, utbildning, arbete m.m. erhålls samt att
produktionen kan ske rationellt, varigenom en god ekonomisk tillväxt kan
uppnås.

Förslaget
innebär att regionalpolitiken förbättras och vidgas i flera av

seenden och utefter vissa huvudlinjer. Länens roll i regionalpolitiken ökar

och besluten decentraliseras så att det skall vara möjligt att ta vara på varje

enskild regions egna resurser och utvecklingsmöjligheter. Vidare koncen

treras det regionalpolitiska stödet till de områden som har det största 38

behovet. Det geografiska
stödområdet för näringslivsutveckling minskas i Prop. 1989/90:146 förhållande
till de tidigare avgränsningarna. Det nu föreslagna stödområdet karaktäriseras
främst av att det är glest befolkat och har långa avstånd, svaga lokala
arbetsmarknader och långsiktigt svåra regionalpolitiska problem. Norrlands
inland, delar av Bergslagen samt de nordvästra delarna av Värmlands och Kopparbergs
län är det sammanhängande område som kännetecknas av dessa problem. Den nya
avgränsningen av stödområdet innebär att ca 7% av landets befolkning omfattas,
jämfört med 13% i det hittillsvarande stödsystemet. En förenkling sker vidare
genom att antalet stödformer och stödområden reduceras och handläggningen av
allt regionalpolitiskt stöd på regional nivå läggs på länsstyrelserna. De
företagsstöd som kommer att kunna lämnas består bl. a. av lokaliseringsbidrag
som ges i samband med investeringar i byggnader och maskiner. Vidare kan utvecklingsbidrag
lämnas till företagen- immateriella investeringar, dvs. marknadsföring,
produktutveckling m. m. Sysselsättningsbidrag kommer liksom hittills att kunna
lämnas till företag som varaktigt ökar sysselsättningen. Systemet med
nedsättning av sociala avgifter som stöd till näringslivet bibehålls men
ändras i vissa delar. Den geografiska omfattningen utökas t. ex. till hela det
nya stödområdet 1, dvs. stora delar av Norrlands inland.

Förenklingar
och förbättringar föreslås beträflFande glesbygdsstödet där stödmöjligheterna
samlas i färre stödformer. Möjligheter till utvecklingsåtgärder i
landsbygdsområden föreslås. För att ansvara för glesbygdsfrågor föreslås att en
myndighet inrättas, som lokaliseras till Östersund. Myndigheten skall bl. a.
förmedla kunskaper om glesbygdsproblem, bedriva försöksverksamhet, svara för
utvärdering m. m.

Större
vikt läggs vid åtgärder som främjar fömtsättningama för regional utveckling,
t.ex. förbättringar av infrastmkturen. Ett särskilt anslag för
infrastmkturåtgärder föreslås, som till största delen kommer att användas i
Norrlands inland.

Sammanlagt
föreslås att 2 250milj. kr. anvisas för regionalpolitiska åtgärder, vilket
innebär en ökning med 353 milj. kr. i jämförelse med innevarande budgetår.

Jord-
och skogsbmket är mycket viktiga näringar bl. a. för glesbygden och dess
utveckling. Glesbygdsstöd lämnas bl. a. till företag inom de areella
näringarna. De förbättringar av glesbygdsstödet som föreslås i regeringens
proposition om regionalpolitiken innebär förbättringar även för jordbmksföretagen
i glesbygden.

2.4.4
Energipolitiken och miljöavgifter

Riksdagen
faststäUde år 1985 (prop. 1984/85:120, NU 30, rskr. 362) rikt

linjer för den långsiktiga energipolitiken. En huvuduppgift för energipoliti

ken är att skapa fömtsättningar för att övergången från olja till förnybara

och inhemska energikällor skall kunna fullföljas, samtidigt som fömtsätt

ningarna förstärks för att kärnkraften skall kunna avvecklas. Stränga krav

skall ställas på säkerhet och omsorg om miljön vid användning och utveck

ling av all energiteknik. 39

Enligt riksdagens
energipoliriska beslut år 1988 (prop. 1987/88:90, Prop. 1989/90:146 NU
40, rskr. 375) skaU kämkraftsavvecklingen inledas genom att en första reaktor
tas ur drift år 1995 och en andra år 1996 — en i Barsebäck och en i Ringhals.

År
1988 uttalade riksdagen (JoU 1987/88:23, rskr. 373) att regeringen bör
klariägga energianvändningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och
utarbeta ett program för att minska utsläppen tiU vad naturen tål. Som ett
nationellt delmål angavs att koldioxidutsläppen i Sverige inte bör öka.

Inom
regeringskansliet pågår förberedelser för en energipolitisk proposition, som
avses föreläggas riksdagen hösten 1990. Avsikten är att propositionen skall
innehålla bl. a. preciserade förslag om kämkraftsavvecklingens inledning och om
åtgärder som föranleds av avvecklingen.

En
rad utredningsuppdrag har lagts ut i syfte att ge underiag till kommande
energipolitiska beslut. Exempelvis fick statens energiverk och statens
naturvårdsverk i oktober 1988 regeringens uppdrag att klarlägga hur en
miljöanpassad svensk energiförsörjning kan utformas. En sådan energiförsörjning
innebär att största möjliga hänsyn tas till vikten av en ansvarsfull
hushållning med och omsorg om miljö- och naturresurser. 1 december förra året
redovisade verken sin utredning Ett miljöanpassat energisystem.
Remissbehandlingen har nyligen avslutats. Av utredningen framgår att fossila
bränslen i stor utsträckning behöver ersättas av biobränslen om
koldioxidutsläppen skall begränsas i enlighet med riksdagens uttalande.

År
1987 användes inhemska bränslen (skogsbränslen, torv, lutar och avfall) med ett
energiinnehåll på 66 TWh. Användningen av inhemska bränslen har ökat stadigt
under 1980-talet, delvis som en följd av stattigt stöd till investeringar och
till forskning och utveckling. Enligt nämnda utredning kan den fysiska
tillgången till biobränslen år 2015 uppskattas till 90-l40TWh tiUfört bränsle
per år, dvs. 40-110% större än dagens användningsnivå. Hänsyn har tagits till
miljömässiga och tekniskt praktiska restriktioner. En eventueUt ökad
användning av torv och avfall som bränsle ingår inte i utredningens
biobränslepotential på 90— 140 TWh.

Skogsbränsle,
dvs. avverkningsrester m. m. från skogsbmket, är det biobränsle som på kort
sikt kan ge störst bidrag till energitillförseln. På längre sikt kan även
energigrödor ge ett betydande tillskott, fömtsatt att utvecklingen av
plantmaterial och av teknik för odling och skörd fortsätter.

I
princip kan aUa traditionella jordbmksgrödor användas som energiråvara.
Dessutom kan speciella energigrödor odlas. Den energigröda som hittills har
ägnats mest forskning är energiskog. Vidare kan energi utvinnas ur
restprodukter från livsmedelsproduktionen, exempelvis halm och stallgödsel.

Energin
kan tas till vara genom direkt förbränning av biomassan. I andra fall utvinns
energin genom lorbränning av en vidareförädlad form av biomassa, exempelvis
etanol, vegetabilisk olja eller rötgas.

En
fömtsättning för att de fysiska tillgångarna till biobränslen skall

kunna utnyttjas som energiråvara, är att de är ekonomiskt konkurrenskraf

tiga gentemot andra energislag. Härvid har skatter, avgifter och andra

ekonomiska styrmedel en stor betydelse. 40

Miljöavgiftsutredningen
(ME 1988:03) har i uppdrag att analysera fömt- Prop. 1989/90:146 sättningama
för införande av miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom
miljöskyddsområdet. I oktober 1989 avlämnade utredningen delbetänkandet (SOU
1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken -Energi och trafik. Betänkandet
innehåller bl.a. förslag till avgifter på utsläpp av koldioxid, svavel och
kväveoxider. De nuvarande energiskattema på bränslen föreslås reduceras med
50% i samband med att en koldioxidavgift införs. Vidare föreslås att ett
stödsystem införs för att främja elproduktion med miljöfördelar. Betänkandet
har remissbehandlats.

I
prop. (1989/90:111) om reformerad mervärdeskatt m. m. har regeringen nyligen
föreslagit att en koldioxidskatt och en svavelskatt skall införas, samt att de
nuvarande energiskattema på bränslen skall reduceras med 50%. Chefen för miljö-
och energidepartementet kommer senare i dag att förelägga regeringen förslag
till proposition om vissa ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken, m.m.
Förslaget omfattar bl.a. en miljöavgift på utsläpp av kväveoxider från stora
förbränningsansläggningar för energiproduktion. Förslagen om miljöskatter och
miljöavgifter överensstämmer i huvudsak med miljöavgiftsutredningens förslag.

Eftersom
biobränslen inte ger upphov till något nettotillskott av koldioxid till
atmosfären, omfattas de inte av koldioxidskatten. Med de föreslagna skattema
kommer därför biobränslenas konkurrenskraft att stärkas i förhållande till
dagsläget.

Förslag
bereds för närvarande i regeringskansliet för att ytterligare stimulera
miljövänlig energiproduktion, bl. a. i form av kraftvärme inom en ram av 500
milj. kr./år. Därvid skall prioritet ges till biobränslen. Det är angeläget att
en varaktig marknad för biobränslen kommer till stånd. Fömtsättningama för
etanolproduktion har förbättrats på gmnd av förändringar av skattesystemet.
Det finns därför skäl att nu pröva om det är ekonomiskt rimligt att i Sverige
producera etanol för drivmedel. En arbetsgrupp med företrädare för näringen,
petroleumbranschen och regeringskansliet bör klargöra denna fråga före den 1
juni 1990. Den närmare utformningen av stimulanser kommer att presenteras i ett
energipolitiskt sammanhang.

2.4.5
Åkermarken — en resurs

Den
svenska åkermarken utgör en värdefull produktionsresurs inom såväl livsmedels-
som industri-, skogs- och energiproduktionen. Dagens prisstödsystem driver
fram en intensiv produktion av de prisreglerade grödorna. Resultatet är en
stor och kostsam överskottsproduktion av framför allt spannmål, vilket är en
ineffektiv användning av åkermarken, vid rådande världsmarknadspriser. Ett mått
på detta är att dagens överskottsproduktion med nuvarande intensitet och
produktionsteknik motsvarar en areal på ca 500000 ha. Denna areal används för
en produktion som inte ger täckning för de rörliga produktionskostnadema.

Genom
en avreglering skapas bättre fömtsättningar för en eflfektiv och

riktig markanvändning. Att ersätta dagens reglering med någon ny typ av 41

reglering som styr
markanvändningen till vissa specifika grödor medför en Prop. 1989/90:146
uppenbar risk att en produktion ånyo drivs fram som sedan inte efterfrågas.
Resultatet kan bli nya kostsamma överskott. Det är också vid en avreglering av
jordbmksmarknaden naturligt att den enskilde jordbmksfö-retagaren får avgöra
hur åkermarken skall användas. Staten måste emellertid kunna påverka
markanvändningen t.ex. i syfte att hålla landskapet öppet.

Huvudaltemativen
till produktion av livsmedelsråvara är i dag industri-och energigrödor samt
skogsproduktion. Sådana altemativ har emellertid svårt att konkurrera med
livsmedelsråvara på gmnd av prisstödet som driver upp lönsamheten för de
prisreglerade grödorna, som dessutom har en garanterad avsättning. En
avreglering innebär att konkurrensläget för altemativa grödor förbättras.

Jag
har nyss redogjort för några av de aktuella frågoma inom miljö- och
energipolitiken som har betydelse för möjligheten att öka utnyttjandet av
åkermark för odling av energigrödor. Överväganden inom dessa politikområden
måste också vara styrande för de åtgärder som påverkar användningen av
inhemska biobränslen. Med de skatter och avgifter som nu är föreslagna, kommer
fömtsättningama för en lönsam odling av energigrödor att förbättras. Därmed
ökar möjlighetema ytterligare för dagens vegetabilieproducenter att odla nya
grödor och därmed en mer eflfektiv användning av åkermarken. Odlingen av
energigrödor, liksom odlingen av industrigrödor, är dock ytterst beroende av
marknadens efterfrågan på sådana produkter.

2.5 Den intemationella situationen

Om
livsmedelspolitik tidigare kunnat bedrivas avskärmad från den internationella
utvecklingen, är situationen en helt annan i dag. Jordbmkspolitik har blivit
en viktig fråga både i OECD- och GATT-sammanhang. Sedan ett antal år är den
globala livsmedelsförsörjningen också en viktig fråga i den intemationella
debatten. I viss utsträckning berörs också den svenska livsmedelspolitiken av
de pågående förhandlingama mellan EG och EFTA.

2.5.1
Den globala livsmedelsförsörjningen

Svält
och undemäring är fortfarande en plågsam realitet i många u-länder.

Samtidigt har världens samlade livsmedelsproduktion per capita ökat med

12% mellan åren 1961 och 1985. Störst var ökningen i Asiens centralpla-

nerade ekonomier, men även Europa och Nordamerika stod för betydande

ökningar. Kina och Indien, som under 1960-talet upplevde svåra svältpe-

rioder, är i dag i stort sett självförsörjande och sporadiska exportörer av

bl. a. spannmål. Enda undantaget från den positiva utvecklingen var Afri

ka som främst under periodens senare hälft hade en större ökning av

befolkningen än av livsmedelsproduktionen. Andelen undemärda av

u-ländemas befolkning har — enligt Food and Agriculture Organization of

the United Nations, FAO- sjunkit påtagligt, från 27till 21,5% mellan 42

åren 1969-1971 och
1983-1985. Flertalet av världens undemärda (57%) Prop. 1989/90:146 bedöms
dock fortfarande finnas i Fjärran Östem, medan Afrika och Latinamerika
uppvisar väsentligt lägre andelar (27 resp. 11 %). Fördelningen av världens
livsmedelsresurser är mycket ojämn varför svält och undemäring inte minskat i
samma takt som livsmedelsproduktionen ökat.

Produktionsökningen
förklaras delvis av den livsmedelspolitik som många industriländer for, inkl.
Sverige. Det subventionssystem som bl. a. EG och Sverige tillämpar innebär att
producentema garanteras ett visst, ofta relativt högt, pris för sina produkter
oavsett produktionens storlek. Stödsystemet driver fram en överskottsproduktion
som med hjälp av omfattande exportsubventioner dumpas på världsmarknaden. Dessa
överskott säljs bl. a. till u-länder där de billiga importerade jordbmksproduktema
konkurrerar ut den inhemska jordbmksproduktionen. Böndema i u-ländema har
därför svårt att konkurrera med importerade råvaror. Deras produktion får
därmed en mycket låg lönsamhet, vilket bromsar investeringar i jordbmkssektom
och hämmar utvecklingen av det nationella jordbmket. I-ländemas dumpade export
hindrar åtskiUiga u-länder med goda fömtsättningar för jordbmk att utveckla en
export av jordbmksprodukter. Samtidigt som överskottsexport och gränsskydd
undergräver u-ländemas produktion av livsmedel så belastas bytesbalansen för
många u-länder. Även utvecklingsländemas egen jordbmkspolitik är i många fall
ett hinder för jordbmkets utveckling i det egna landet. Få u-länder har
upprättat ett gränsskydd för den egna produktionen mot ersättningsimport från
utlandet. Tvärt om sker ofta en beskattning av jordbmket. Inte minst i Afrika
sker emellertid i dag en aktiv omprövning av jordbmkspolitiken, i en
tillväxtstimulerande och marknadsanpassad riktning.

Även
om den för i-ländema olönsamma överskottsproduktionen av livsmedel, på gmnd av
bl. a. olika produktionsbegränsande program och felslagna skördar, sjunkit de
senaste åren kvarstår det systemfel som skapar problem för u-länderna.
Prisregleringssystem, gränsskydd och en fortsatt dumpad överproduktion löser
inte problemen med svält och undemäring i världen. De förvärrar dem i stället.
Det bästa sättet för i-ländema att långsiktigt bekämpa problemen i u-ländema
är därför att sluta dumpa överskott på världsmarknaden, minska dagens stöd tiU
jordbmket och sänka gränsskyddet. Styrelsen för intemationeU utveckling (SIDA)
drar samma slutsats i sitt remissvar. 1 olika intemationella sammanhang, bl. a.
i de pågående GATT-förhandlingama, poängterar också u-ländema själva att
i-ländemas jordbmkspolitik är ett stort hinder för deras utvecklingsansträngningar
och att en liberalisering av världshandeln med livsmedelsråvaror skulle ha
mycket positiva effekter för u-ländema. Men det är också viktigt att bidra tiU
en utveckling av u-ländemas egen jordbmksproduktion genom rådgivning,
tekniköverföring, hjälp med växtförädling m.m.

Den
globala livsmedelsförsörjningen är också förknippad med andra

problem. Dessa hänger ofta samman med en rad allvarliga miljöproblem,

vilka kräver insatser från i-ländemas sida. I olika regioner i världen

påverkas produktionskapaciteten negativt av bl. a. jordförstöring, vatten

brist och klimatförändringar. Jordförstöring eller jorderosion innebär att 43

matjord
förs bort med vind och nederbörd i en sådan takt att markens Prop. 1989/90:146
produktionsförmåga långsiktigt försämras. Jordförstöringens utbredning och
omfattning är inte känd i detalj, men FAO har uppskattat den till mellan 5 och
7 milj. ha årligen. Den odlade arealen i u-länderna åren 1982- 1984 uppskattas
till omkring 768 milj. ha. FAO har i sin framtidsbedömning World Agriculture
Toward2000 angett ett nettotillskott på 83milj. ha i dessa länder, motsvarande
drygt 10%, från åren 1982/84 fram till sekelskiftet, dvs. den odlade arealen
skulle öka till totalt 851 milj. ha. Trots detta skulle reserven av odlingsbar
jord i u-länderna vid sekelskiftet vara närmare 1 300milj. ha. I samma studie
konstateras också att en produktionsökning i u-länderna på 3% åriigen fram till
sekelskiftet skulle medföra en ökning av den odlade arealen från omkring 36% av
den maximala år 1982/83 till knappt 40% vid sekelskiftet.

I
vissa länder kan vattenförsörjningen bli ett växande problem beroende på
fallande gmndvattennivåer och vattenstånd i floder och sjöar. Konstbevattning
är i dag en betydelsefull faktor. Trots att bara 15% av den odlingsbara arealen
för närvarande är bevattnad produceras där 36% av totalskörden. 1 många områden
(totalt omkring 600 milj. ha) är bristen på vatten den viktigaste orsaken till
att potentiellt odlingsbar jord inte brukas. En viss nedgång i ökningstakten
av totalt bevattnad areal kan för närvarande noteras. Detta kan dock inte tas
till intäkt för framtida problem eftersom det är en naturlig och väntad effekt
av att den intensiva utbredningsfasen av de nya produktionsmetoder som
förknippas med den gröna revolutionen nu övergått i en lugnare fas. I vissa
delar av världen har också växtförädlingen inriktats på utveckling av mindre
torkkänsliga grödor. Dessutom bidrar utbudsöveiskotten och de låga
spannmålspriserna till att investeringar i bevattningsanläggningar hålls
tillbaka. Nämnas kan att FAO uppskattar att den bevattnade andelen av
u-ländernas odlingsbara areal kommer att öka från 14% åren 1982-1984 rill 20%
vid sekdskiftet. Det kan också tilläggas att dagens bevattningssystem ofta är
ineflFektiva; förluster på 50% genom avdunstning är inte ovanliga. Med en
förbättrad teknik skulle det innebära att en större areal kunde bevattnas.

Möjliga
klimatförändringar har infört ett extra osäkerhetsmoment i
framtidsbedömningarna kring den globala livsmedelsförsörjningen. Även om
forskningsresultaten ingalunda är väletablerade, tycks den förhärskande
uppfattningen för närvarande vara att jordens genomsnittstemperatur tenderar
att öka beroende på en ökad halt av främst koldioxid i atmosfären. Detta
skulle på många olika sätt påverka produktionsbetingelserna både i faktiska och
potentiella odlingsområden, men mera precisa slutsatser om olika långsiktiga
effekter kan knappast göras i dag. Det förefaller dock allmänt accepterat att
det mest närliggande resultatet blir en ökning av livsmedelsproduktionen.
Dessutom kan mer långsiktiga förändringar komma att innebära en omfördelning av
det geografiska produktionsmönstret. I sammanhanget bör också påpekas att
brukarnas förmåga att möta förändringar är av avgörande betydelse och har
historiskt spelat en mycket stor roll för anpassningen till inträffade
förändringar av odlingsbetingelserna.

Trots
de problem som är förknippade med den globala livsmedelsför- 44

sörjningensåtalardet
mesta ändå för att möjligheterna att försörja jordens Prop. 1989/90:146
befolkning kan förbättras. Den globala livsmedelsproduktionen ligger ännu långt
ifrån den potentiellt möjliga. Den återstående arealreserven är mycket stor och
avkastningen förväntas fortsätta att öka. Bl. a. kan växtförädling och
avdsarbete medföra markanta förbättringar av produktionstekniken både inom
vegetabilie- och animaliesektorn. Dessutom kan genombrott på traditionella
områden, såsom avsaltning av havsvatten och biologisk kvävefixering, inte
uteslutas. Den tidigare förväntade befolkningsökningen har också uteblivit.
Från en global ökning på 2% per år under 1960-talet sjönk ökningstakten först
till 1,9% under 1970-talet och till 1,7% under första halvan av 1980-talet. För
tiden fram till sekelskiftet förväntas en ytteriigare minskning av
ökningstakten till 1,6%, enligt FN:s normalt citerade beräkningar.

FAO
beräknar att för u-länderna som grupp kommer andelen undernärda att minska
från 22% åren 1979-1981 till 16% vid sekdskiftet. Minskningen gäller alla
regioner — kraftigast i det fattiga och folkrika Asien (22 till 14%) men en
markant förbättring förutses även i Afrika söder om Sahara (35 till 29%).

Enligt
FAO bör världslagren av spannmål ligga på ca 17 — 18 % av världskonsumtionen
för att den globala livsmedelsförsörjningen skall kunna tryggas. Under
1970-talets första hälft låg världslagren på en nivå som underskred denna
gräns. Genomsnittsnivån för åren 1972/73 till 1974/75 var 14%. Därefter ökade
världslagren och låg fram till mitten av 1980-talet i stort sett på ca 17— 18%.
Från mitten av 1980-talet ökade dock produktionen av spannmål i världen.
Väridslagren ökade också och mellan åren 1985 och 1988 låg de mellan 24% och
27%. Orsaken var främst en ökad överskottsproduktion i i-länderna som till
följd av mycket låga värids-marknadspriser lagrade spannmålen i stället för att
sälja den. Under åren 1988/89 och 1989/90 har dock lagren minskat bl.a. till
följd av den svåra torka som våren och sommaren 1988 drabbade Nordamerika.
Minskningen av världsproduktionen och därmed lagren var också eftersträvad av
framför allt industriländerna. Kostnaderna för överskottsproduktionen hade som
jag nämnt blivit betydande. Enligt bedömningar av FAO låg världslagren 1988/89
på ca 18% och enligt FAO: s prognoser på 17% för år 1989/90. Det bör här
påpekas att miniminivån 17—18% är totalsiffror som inte inkluderar produktionen
i statshandelsländerna. Just denna minimigräns är också omstridd och ingalunda
självklar. När det gäller världslagren av livsmedel kan sammanfattningsvis
konstateras att de för närvarande ligger på den av FAO rekommenderade
miniminivån. Kostnaden för en överproduktion av spannmål måste vägas mot
behovet av tillräckliga världslager av livsmedel. Det finns alltså inga skäl
att hålla större väridslager än nödvändigt eftersom kostnaden för dessa är
mycket hög.

Det
finns också anledning att använda den befintliga globala försörj

ningsstatistiken med viss försiktighet. I vissa fall saknas systematiska

globala undersökningar. Jag har i det föregående använt de beräkningar

och uppskattningar som gjorts av bl.a. FAO. Slutsatsen är att, trots pro

blemen med den globala livsmedelsförsörjningen, det mesta talar för att

möjligheterna att försörja jordens befolkning kan förbättras. I samman- 45

hanget
vill jag avslutningsvis åter påpeka att en överproduktion inte på Prop.
1989/90:146 något sätt gagnar livsmedelsförsörjningen i u-länderna.

2.5.2
Liberalisering av handeln med jordbruksprodukter

Samarbetet
i OECD

Jordbruksfrågorna
har under flera år ägnats ett betydande intresse inom Organization for Economic
Cooperation and Development (OECD). Den direkta orsaken var fallande
jordbrukspriser, ökande överskottsproduktion, stigande subventionskostnader
och allt fler handelskonflikter. Denna utveckling har resulterat i en ökad
insikt om att kostnaderna för den förda jordbrukspolitiken i många länder har
blivit mycket hög för skattebetalare, konsumenter och samhällsekonomin i stort.
Välfärdsförluster uppstår till följd av hög protektionism. Den ekonomiska
utvecklingstakten försvagas. Dagens jordbmkspolitik är som jag tidigare nämnt
också till men för den globala livsmedelsförsörjningen och möjligheterna för
många utvecklingsländer att förbättra sin försörjningsförmåga. Denna insikt
föranledde OECD-ministrarna att år 1982 besiluta om en omfattande undersökning
av eflFektema av enskilda länders politik och av en gemensam sänkning av
jordbmkssubventionerna. Då undersökningen redovisades vid ett ministermöte år
1987 antogs riktlinjer för en reformering av OECD-ländernas jordbmkspolitik.
Det långsiktiga målet var en mer marknadsanpassad produktion, vilket skulle
uppnås Främst genom en minskning av subventionsnivåerna. Dessutom uttalades
bl. a. en preferens för direkt inkomststöd framför prisstöd och andra
stödformer knutna till produktionen. Kvantitativa produktionsbegränsningar
skulle, om de användes, utformas så att deras störande eflFekt på ekonomin
minimerades.

OECD-arbetet
har innefattat en omfattande kartläggning och mätning av stödvolymen på
jordbruksområdet. En metod har utarbetats som medger någorlunda entydiga
jämförelser mellan olika länder och de komplicerade och sinsemellan mycket
olika nationella stödsystemen. Med metoden är det också möjligt att följa
utvecklingen i enskilda länder över tiden. Svårigheten att göra sådana
jämförelser har varit en viktig anledning till att efterkrigstidens försök att
liberalisera handeln med jordbmksprodukter varit så mycket mindre framgångsrika
än för andra sektorer.

Den
använda metoden innebär att man beräknar producentstödsekviva-lenten (PSE) som
är värdet av det totala stödet till producentema. PSE definieras som den summa
som teoretiskt krävs för att kompensera producenterna om stödet tas bort och
producenterna skall hållas skadeslösa vid given produktion. Som stöd räknas
alla typer av stöd till jordbmket: prisstöd i form av gränsskydd (tullar,
importavgifter), tvåprissystem och produktionskvoter, indirekta stöd —
exempelvis räntestöd — eller avgifter, transportstöd, handelsgödselavgifter
(vilka räknas som negativt stöd), annat budgetärt stöd till rationalisering,
förädling och marknadsföring samt forskning.

PSE-beloppet
är det totala nettovärdet, dvs. summan av positiva stöd

minus avgifter, av dessa åtgärder under ett givet år. 46

PSE-metoden är numera ett
väletablerat, allmänt accepterat analysin- Prop. 1989/90:146 stmment.
Beräkningstekniska förbättringar görs fortlöpande vilket föranleder
revideringar av resultaten. Då dessutom världsmarknadspriser och växelkurser
påverkar resultaten måste försiktighet iakttas vid användningen av PSE-tal.
Men analysema pekar klart mot att Sverige under senare år haft en
subventionsnivå på mellan 50 och 60%, dvs. att mer än hälften av
jordbmksinkomstema består av subventioner. Under samma period var genomsnittet
för OECD-området ca 10% lägre. Vidare kan noteras att totala PSE för Sverige
var av storleksordningen 14 å 15 miljarder kr. årligen, vilket innebär ca
160000—170000kr. per heltidsjordbmkare. Detta belopp är mer än dubbelt så stort
som genomsnittet för OECD-området och ca tre gånger motsvarande belopp för EG.

GA
TT-förhandlingarna

Allmänna
tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) tillkom
år 1947 som ett led i arbetet med att reorganisera världshandeln efter det
andra världskriget. Syftet med GATT är att främja ekonomisk utveckling bl. a.
genom att undanröja olika hinder för en internationell handel. Inom ramen för
GATT genomfördes fram tiU slutet av 1970-talet sju förhandlingsmndor. Efter
fyra decenniers förhandlingar hade då uppnåtts betydande tullsänkningar på
flera viktiga vamområden, dock hade inga framgångar nåtts på jordbmksområdet.

I
de nu pågående förhandlingama i GATT, den s.k. Umguaymndan, står jordbmket med
som en mycket viktig punkt på dagordningen. 1 Punta del Este-överenskommelsen
från år 1986, som är utgångspunkten för de pågående förhandlingama, enades de
deltagande ländema bl.a. om att liberalisera handeln, förbättra
konkurrenssituationen genom ökad disciplin och förstärkning av GATT:s regler
och att minimera negativa effekter av sanitära och fytosanitära föreskrifter. I
april 1989 enades de deltagande ländema om att reformen skall ge "betydande
successiva minskningar" av stöd och skydd och om utgångspunktema för de
fortsatta förhandlingama på jordbmkets område. 1 överenskommelsen ingick ett
kortsiktigt åtagande om att, till förhandlingamas avslutande i december i år,
inte överskrida vid överenskommelsen gällande stöd- och skyddsnivåer inom
jordbmkssektom. Stödpriser skaU inte ökas. Vidare skall tullar och
icke-tariflföra handelshinder för jordbmksprodukter inte höjas eller utvidgas
till nya produkter. 1 det kortsiktiga åtagandet ingår också en
avsiktsförklaring om att minska stöd och skydd år 1990. Jordbmkssektom är
således föremål för en stor uppmärksamhet vid GATT-förhandlingarna, och
deltagarländema har förbundit sig att genomföra relativt långtgående åtgärder.
Diskussionerna om neddragningar av stöd och skydd till jordbmket berör alla
former av jordbmksstöd. På dagordningen finns därför kvantitativa importbegränsningar,
tullar och importavgifter, intema stödåtgärder som inkomst- och prisstöd såväl
som exportsubventioner. En omvandling av gränsskydd till tullar (s. k.
tariffication) diskuteras också vid förhandlingarna. Även sanitära och
fytosanitära frågor diskuteras.

Den
pågående förhandlingsmndan skall avslutas före utgången av år 47

1990. Vad resultatet av
förhandlingama blir är ännu oklart men det finns Prop. 1989/90:146 starka
skäl som talar för att förhandlingama leder till en uppgörelse och ett avtal
som medför en omfattande färändring av jordbmkspolitiken främst i
industriländema.

Sverige
deltar genom att gemensamt med de övriga nordiska länderna försöka påverka
förhandlingama i en för oss önskvärd riktning.

Förhandlingarna
mellan EFTA och EG

1
de förestående förhandlingama mellan EFTA och EG om ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES) kommer ett EFTA-deltagande i EG: s gemensamma
jordbmkspolitik (CAP) inte att aktualiseras. EG-sidan har däremot fömtskickat
att man kommer att presentera önskemål om ökat marknadstiUträde för vissa
jordbmksprodukter. Från svensk sida kommer vi i ett sådant läge givetvis att
begära motsvarande lättnader på EG-marknaden för intressanta svenska produkter.

Det
finns en rad frågor med anknytning tiU livsmedel och produktion av livsmedel
som kommer att behandlas i förhandlingama, t.ex. handeln med bearbetade
jordbmksprodukter. Vidare kommer förhandlingama att omfatta ett gemensamt
regelverk för livsmedel. Sverige kommer att i förhandlingama så långt som
möjligt, utan att äventyra väsentliga skyddskrav, verka för ett harmoniserande
av EFTA:s och EG:s livsmedelsregler.

En
ökad frihandel inom ramen för EG/EFTA-samarbetet som också omfattar livsmedel
kan komma att gynna Sverige. Vi har i vårt land ett klimat som innebär att vi
inte behöver lika mycket bekämpningsmedel som i södra Europa. Vårt bmk av
konstgödsel är också mindre än de flesta EG-länders. Det finns också ett ökande
intresse bland svenska lantbmkare för att utnyttja s. k. alteraativa
odlingsmetoder. Tekniken, kunnandet och de naturliga fömtsättningama talar till
Sveriges fördel när det gäller produktion av alternativt odlade livsmedel.
Konsumentema i Europa efterfrågar i ökad utsträckning sådana livsmedel. Det
borde därför finnas en växande marknad i Europa där svenska varor kan komma att
spela en viktig roll.

Utvecklingen
i Östeuropa

Konsekvensema
av den senaste tidens händelser i Sovjetunionen och övriga östländer är för
närvarande svåra att bedöma. Tänkbara effekter kan vara en utveckling mot mer
marknadsmässiga konsument- och producentpriser och bättre tillgång till
insatsvaror, vilket åtminstone på sikt kan medföra en högre produktion och
därmed ett ökat utbud av livsmedel. Fortsätter den påbörjade
förändringsprocessen kan vissa av ländema i öst på sikt komma att bli
nettoexportiirer av livsmedel.

48

3 En ny
livsmedelspolitik 3.1
Generella överväganden

3.1.1
Grunddragen i en ny livsmedelspolitik

Prop.1989/90:146

Mitt
förslag: En utgångspunkt för livsmedelspolitiken bör vara att produktionen i
princip skall vara underkastad samma villkor som andra näringar. Producentema
skall endast ersättas för efterfrågade varor och tjänster. I de fall
efterfrågan gäller kollektiva varor och nyttigheter är offentliga ingripanden
befogade. Dessa varor och tjänster bör därför betalas med oflFentliga medel.

Jag
föreslår följande målformulering som gmnd för utformningen av den nya livsmeddspolitiken.

Ett övergripande mål är
att livsmedelspolitiken skall stå i överensstämmelse med de allmänna
målsättningama om en god hushållning med samhällets totala resurser.
Livsmedlen skall uppfylla livsmedelslagstiftningens hygien- och redlighetskrav.
Samtidigt bör den förda politiken bidra till en väl sammansatt kost och därmed
till en bättre folkhälsa. Prisutvecklingen på livsmedel skall vara rimlig i
förhåUande till prisutvecklingen på övriga varor och tjänster. Konsumentemas
val skall styra produktionen. Konsumentema skall ges goda möjligheter att
välja mdlan livsmedel av olika slag, där skillnadema kan avse exempelvis smak,
urspmng, produktionssätt eller förädlingsgrad. Livsmedelsberedskapen skaU
gmndas på de fredstida resursema inom livsmedelssektom och dess förmåga till
anpassning, kompletterad med särskilda beredskapsåtgärder. Målet är att trygga
landets livsmedelsförsörjning under kriser och i krig. Vid val av markanvändning
och bmkningsmetoder måste hänsyn tas till kraven på en god miljöoch långsiktig
hushållning med naturresursema. Miljömålet skall vara att slå vakt om ett rikt
och varierat odlingslandskap och att minimera jordbmkets miljöbelastning. Att
producentema får en skälig ersättning för varor och tjänster är en fömtsättning
för att övriga mål skall kunna förverkligas. Livsmedelspolitiken bör bidra
till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Ett gränsskydd i form av
rörliga införselavgifter bör behållas i avvaktan på resultatet av
GATT-förhandlingama. Det skall inte ske någon ensidig neddragning av
gränsskyddet, utan resultatet av GATT-förhandlingama blir avgörande för
anpassningen av detta.

De
intema marknadsregleringama skall avvecklas. Lagen (1967:340) om prisreglering
på jordbmkets område upphävs den Ijuli 1991 och ersätts med en lag om avgifter
m.m. på vissa jordbmksprodukter. En tillfällig övergångslag införs samtidigt.

Målen
avseende en tryggad försörjning med livsmedel, en god miljö och ett varierat
odlingslandskap samt en regional fördelning av produktionen skall i huvudsak
nås med riktade åtgärder.

Övergången
från det nuvarande till ett mer marknadsinriktat system skall ske under
socialt acceptabla former. Samhället skall därför ta ett betydande ansvar för
övergången.

49

4
Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 146

LAG:s förslag:
Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Arbetsgmp- Prop. 1989/90:146
pen anser emellertid att det är väsentligt att påbörja anpassningen av
stödnivån mot den genomsnittliga nivån i OECD-området. Vissa skillnader finns
också mellan arbetsgmppiens och mitt förslag till mål för livsmedelspolitiken.
Jag anser t. ex. att miljömålet bör betonas starkare.

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser tillstyrker en genomgripande reform av
livsmedelspolitiken. Principema för den framtida livsmedelspolitiken tiUstyrks
i huvudsak, liksom att de intema marknadsregleringama avvecklas och att
gränsskyddet bibehålls. De invändningar som framförs avser i första hand
övergångsåtgärdema och konsekvensanalysen i arbetsgmppens rapport. Lantbmkamas riksförbund
(LRF) och Hushållningssällskapens förbund avstyrker förslaget i dess helhet
och anser att rapporten är så bristfällig att den inte kan ligga till gmnd för
ett beslut om en ny livsmedelspolitik. LRF lämnar dessutom ett eget förslag
till ny livsmedelspolitik.

Konsumentdelegationen
och Kl" m. fl. anser att främjandet av konsumentintresset bör vara det
övergripande målet för livsmedelspolitiken. Socialstyrelsen och
FolkhälsogmF'pen (till regeringens Hälso- och sjukvårdsberedning) föreslår att
ett folkhälsomål formuleras. Folkhälsogmppen föreslår dessutom att alla
regleringar skall prövas mot detta hälsomål. LRF och Hushållningssällskapens
förbund anser att inkomstmålet bör formuleras direkt. Ett flertal
remissinstanser, däribland Svenska naturskyddsföreningen, anser att
målformuleringen borde lägga större betoning på hushåUning med resurser. SPK
anser att specifika miljö- och regionalpolitiska mål inte bör formuleras för
jordbmkssektom utan inordnas i målsättningen för den genereUa regional- resp.
miljöpolitiken.

Statens
naturvårdsverk är positi\t till att arbetsgmppen i större utsträckning än
tidigare behandlat miljöproblemen, men påpekar att det är svårt att överblicka
konsekvensema av fi3rslaget. De föreslår därför ökade resurser till uppföljning
av utvecklingen.

SPK
och konsumentdelegationen anser att det är angeläget att gränsskyddet kan
avskaffas eller sänkas. Kommerskollegium föredrar nuvarande gränsskyddssystem
med rörliga avgifter framför ett mera statiskt skydd som tullar.

Vissa
remissinstanser anser att kollektiv exportfinansiering bör vara möjlig även i
fortsättningen. Handelns samarbetsorgan i jordbmksfrågor anser att det bör
gälla vissa varor. Sveriges livsmedelsindustriförbund anser att det bör gälla
övergångsvis och lantbmksstyrelsen tycker det bör vara möjligt i exceptioneUa
situationer.

KF
och lantbmksstyrelsen anser inte att arbetsgmppen gett hållbara motiveringar
till varför stödnivån skall inriktas på ett genomsnitt inom OECD.

Skälen
lör mitt förslag: Som jag tidigare har redogjort för har den nuvarande
livsmedelspolitiken visat en otillfredsställande låg måluppfyllelse. Detta
gäller inte minst effektivitetsmålet i bemärkelsen samhällsekonomisk
effektivitet.

Jordbmket
skall vara underkastat samma villkor som andra näringar.

Det övergripande eflFektivitetsmålet bör behållas, men få en något annor- 50

lunda
innebörd. I dag avser målet enskilda jordbruksföretag. Den viktigas- Prop.
1989/90:146 te innebörden av målet bör i stället vara att harmoni mellan
företags- och samhällsekonomisk eflFektivitet skall råda. Dagens system innebär
ofta att lantbrukarna får signaler till en produktion som är effektiv från det
enskilda företagets synpunkt, men inte efterfrågas och därmed inte är effektiv
från samhällets synpunkt. Jag kommer i det följande att utveckla min syn på de
olika målen för varje område. Vad gäller inkomstmålet vill jag anföra följande.
Konsumenterna och samhället efterfrågar varor och tjänster som jordbruket kan
producera. Jordbrukarna kommer att producera dessa varor bara så länge den
ersättning de erhåller är tillräcklig. En förutsättning för att övriga mål
skall uppnås är alltså att ersättningen till jordbrukarna är tillräcklig.
Därmed kan inkomstmålet formuleras indirekt. Detta resonemang förutsätter
naturligtvis att jordbrukarna har möjlighet att söka sig till andra sektorer
om de inte är nöjda med den ersättning de erhåller. Hushållningssällskapens
förbund anser att detta inte stämmer eftersom många lantbrukare inte arbetar
med ett strikt företagsekonomiskt mål, utan att huvudsaken är att företaget
ger ett tillräckligt ekonomiskt resultat föratt trygga försörjningen och
företagets fortbestånd. Jag är medveten om att många lantbrukare ser andra
värden i sin verksamhet än att nå maximal avkastning på sitt kapital och
arbete, men detta hindrar inte att de har möjlighet att välja om de vill övergå
till en annan verksamhet eller fortsätta som jordbrukare. Dagens lantbrukare är
mycket efterfrågade genom sitt mångsidiga kunnande. Detta visas inte minst genom
den s. k. "farmartjänsten" som enligt vad jag erfarit blivit en stor
framgång. Att jag inte föreslår ett direkt inkomstmål för jordbruket innebär
naturligtvis inte att jordbrukarna undantas från det sociala skyddsnät som
gäller för alla medborgare i Sverige. Jag vill också poängtera att
avregleringen skall ske under socialt acceptabla former.

Den
nuvarande jordbmksprisregleringen har till uppgift att upprätthålla de
administrativt fastställda priserna på jordbruksprodukter. För att detta skall
vara möjligt krävs dels att pristryckande import förhindras, dels att
pristryckande överskott på den svenska marknaden avlägsnas. Regleringen består
därför av två huvudkomponenter: ett gränsskydd och en marknadsreglering som i
praktiken får formen av en avsättningsgaranti. Marknadsregleringen, eller den
interna prisregleringen, är något olika utformad beroende på vilken produkt det
gäller, men principerna är desamma. I korthet innebär marknadsregleringen att
lantbmkarna, genom avgifter på all produktion, koUektivt finansierar huvuddelen
av kostnaden för export av de jordbmksprodukter som inte efterfrågas inom
landet. Det administrativa arbetet med bl.a. produktionsavgifter och
exportbidrag handhas av jordbmksnämnden och de s. k. regleringsföreningarna. De
priser som skyddas fastställs av regeringen efter att riksdagen beslutat om
kompensationen till jordbmket. Förslag om kompensation och priser lämnas normalt
av jordbmksnämnden efter överläggningar med representanter för producenter och
konsumenter. Även viss förädlingsindustri skyddas och kompenseras inom
nuvarande jordbmksprisreglering.

Som
jag tidigare anfört har den interna marknadsregleringen medfört en

rad negativa konsekvenser i form av felaktig användning av resurser, höga 51

livsmedelspriser och
felaktiga signaler till producenterna. TiU stor del Prop. 1989/90:146 beror
dessa problem på den kollektiva exportfinansieringen. Genom att den lyfter bort
allt som inte efterfrågas på den svenska marknaden, minskar producenternas och
förädlingsföretagens incitament att förändra sin produktion så att den bättre
överensstämmer med vad som efterfrågas av konsumenterna. Svårigheten för
marknadens signaleratt nå fram förstärks genom att exporten finansieras med
hjälp av en avgift som tas ut på all produktion — oavsett om varan är av en
sådan sort eller kvalitet att avsättningen redan är säkrad inom landet. Detta
drabbar t. ex. alternativt producerade livsmedel. Med kollektiv
exportfinansiering får man inte det krav på anpassning till efterfrågan som är
nödvändig. Med bibehållet gränsskydd ges möjlighet för svenskt jordbruk att
försörja den inhemska marknaden med jordbmksprodukter. Företag eller föreningar
kan också enskilt eller genom särskilda säljbolag exportera tillfälliga
överskott, enligt de principer som konkurrenskommittén föreslår. Det direkt
synliga problemet med exportsubventioneringen är de stora kostnader den för
med sig. Som jag tidigare nämnt kostar spannmålsexporten varje år 1 — 1,5
miljarder kr. Motsvarande siflFra för griskött är 800 milj. kr. och för
mejerivaror ca 250milj. kr. Som jämförelse kan nämnas att jordbmkets totala
ersättning till arbete och kapital det senaste året beräknats till ca 3,2
miljarder kr. Ett borttagande av exportsubventionerna skulle aUtså kunna
innebära att jordbrukarnas ersättning kan höjas. Troligen kommer det att
innebära att en del av vinsten av minskade exportkostnader kommer konsumenterna
till del genom lägre priser på livsmedel.

Jag
anser således att ett borttagande av den interna marknadsregleringen, och
därmed exportsubventionerna, är en avgörande del av en livsme-delspolitisk
reform för att eflFektema skall bli positiva, såväl för lantbmkare och
konsumenter som för samhällsekonomin i stort.

Mitt
förslag innebär i korthet följande.

— Gränsskyddet
bibehålls även fortsättningsvis, vilket innebär att ett prisstöd bibehålls för
den produktion som efterfrågas i landet.

— Den
interna marknadsregleringen avvecklas. Detta innebär i huvudsak att den
kollektiva exportfinarsieringen upphör. Därigenom kommer inget prisstöd att
komma den produktion till godo som inte efterfrågas. Detta innebär att priset
sjunker om produktionen överstiger vad som efterfrågas till rådande priser.

Detta
förslag är i linje med principen att producenterna endast skall ersättas för
efterfrågade varor och tjänster och innebär att produktionen på sikt anpassas
till en volym som högst motsvarar vad som kan avsättas på den inhemska
marknaden eller exporteras utan subventioner. Inom vissa produktområden kommer
det, på grund av speciella omständigheter, att krävas kompletteringar till
gränsskyddet. Jag återkommer till detta i det följande.

En
utgångspunkt för LAG var ett tills vidare bibehållet gränsskydd. Mot

bakgrund av de pågående GATT-förhandlingarna bedömer arbetsgruppen

det som väsentligt att en anpassning av stödnivån i det svenska jordbruket

till den som råder genomsnittligt i OECD påbörjas. Detta har av flera

remissinstanser uppfattats som ett sänkt gränsskydd, vilket LAG dock inte 52

föreslår. Jag delar
gruppens grundläggande inställning att det är en fördel för det svenska
jordbmket om anpassningen till förändrade internationella villkor påbörjas så
snart som möjligt. Jag anser emellertid, som jag tidigare påpekat, att frågan
om förändringar av gränsskyddet, såväl tekniskt som nivåmässigt, bör göras i
den takt som en kommande överenskommelse i GATT anger. En nordisk utgångspunkt
är härvid att sänkningar skall göras i reala termer, varvid tidigare sänkningar
från år 1986 får tillgodoräknas. Jag avser att återkomma till regeringen i
denna fråga när GATT-förhandlingarna är avslutade.

Med gränsskyddet som enda
medel förmår vi emellertid inte på ett eflFektivt sätt uppfylla de mål som har
karaktären av kollektiva nyttigheter. Jag föreslår därför att

— gränsskyddet
kompletteras med riktade åtgärder för att uppnå regionalpolitiska mål,
beredskapsmål och miljömål.

Jag
kommer att närmare utveckla dessa mål och åtgärder i det följande.

Den reform som jag
föreslår kräver en betydande anpassning — inte bara av produktionen utan också
av jordbmkama i deras företagarroll. Det är bl.a. mot bakgrund av detta som jag
kommer att föreslå en annan övergångslösning än arbetsgmppen för flertalet
produktionsgrenar liksom en rad åtgärder för att underlätta omställningen.

Mot bakgmnd av svårigheten
att avgöra vilka åtgärder som behövs för att omställningen skall ske på ett
acceptabelt sätt kommer jag också att föreslå ett antal uppföljningsåtgärder.

Prop.
1989/90:146

3.1.2
övergripande effekter

Min
bedömning: En avveckling av de interna marknadsregleringarna innebär att
signalema från konsumenterna till producentema blir mer direkta och tydligare.
Reformen kommer härtiU att öka fömtsättningarna för en dämpad prisökningstakt.
Produktionen anpassas till vad som kan avsättas på kommersiella villkor.
Jordbmkets totala intäkter kommer att sjunka då produktionen minskar. Samtidigt
minskar resurserna i näringen, i form av t.ex. arbetskraft. Lönsamheten
påverkas positivt av att kostnadema för export minskar. Sammantaget bedömer
jag därför att lönsamheten för den enskilde bmkaren kan förbättras. En stor del
av sysselsättningsminskningen i direkt jordbruksarbete kommer att uppvägas av
ett ökat inslag av kompletterande sysselsättning.

Den
regionalpolitiska profilen i livsmedelspolitiken förstärks. Stödet kanaliseras
i större utsträckning till norra Sverige och till glesbygder. Avregleringen
medför att jordbmkets miljöbelastning minskar. Genom direkta landskapsvårdande
åtgärder kan variationen i odlingslandskapet öka.

LAG:s bedömning: LAG anser
att kontraktsteckning kommer att bli den dominerande metoden att skapa större
säkerhet beträffande inkomststabi-

53

liteten. En breddning av
inkomstbasen kommer att bli huvudvägen för att Prop. 1989/90:146 kompensera för
intäktsbortfall. Totalt räknar gmppen med att antalet arbetstillfällen inom
primärproduktion samt insatsvam- och förädlingsled över en femårsperiod kommer
att minska med mellan 12000 och 14000. Nya arealanvändningsaltemativ,
landskapsvård och glesbygdsstöd beräknas ge en ökning av sysselsättningen med
6 500—12000 arbetstillfällen. Dessutom tillkommer en tillväxteffekt tiU följd
av att inflationstakten dämpas. Denna uppskattas ge 5000 arbetstillfällen.
NettoeflFekten beräknas alltså bli svagt positiv, med ett osäkerhetsintervall
på plus eller minus ett par tusen sysselsättningstillfallen.

Remissinstanserna:
Jag kommer att redovisa remissinstansemas bedömningar av effektema av LAG:s
förslag under de olika delområdena. Som en mer generell eflFekt bedömer
emellertid flera remissinstanser att LAG:s analys av syssdsättningseflFektema
är alltför optimistisk. Många remissinstanser anser också att arbetsgmppen har
överskattat den småskaliga förädlingens betydelse för bl. a. sysselsättningen.

Som
en övergripande eflFekt anser jordbmksnämnden att en avveckling av de intema
marknadsregleringama bör medföra samhäUsekonomiska vinster genom bättre
resursutnyttjande samt skapa fömtsättningar för lägre konsumentpriser.

Enligt
konsumentdelegationen får konsumentema allmänt sett en stärkt ställning.
Signalema från konsument till producent blir tydligare då regleringarna tas
bort eller åtminstone begränsas.

SPK
anser att den bestående vinsten av en avveckling av marknadsregleringen är en
förändrad prisbildningsmekanism.

Sveriges
lantbmksuniversitet anser att huvudeffekten av LAG:s förslag torde bli en eflFektivare
prisbildning.

LRF
menar att väsentliga delar av LAG: s förslag bygger på en felaktig bild av hur
marknaden för jordbmksprodukter skulle fungera vid fri prisbildning enligt LAG:
s modell. LAG:s slutsatser är därför felaktiga.

Enligt
konjunkturinstitutet är det troligt att avregleringen kommer att ge upphov till
en något lägre inflationstakt i ekonomin och också en något högre tillväxttakt
i reala BNP. Att denna högre tillväxttakt skulle påverka tillväxttakten i den
totala sysselsättningen är dock enligt institutet inte troligt. Vad som
inträffar är i stället en ökning i välfärden, uttryckt som BNP per capita.

Skälen
för min bedömning: Genom att den garanterade avsättningen till reglerade priser
avskaffas och ersätts med en marknadsprissättning etableras en fri inre
marknad där prisema återspeglar förhållandet mellan utbud och efterfrågan.
Produktionen av livsmedel kommer därmed att anpassas till efterfrågan på
marknaden. Reformen kommer också att ställa ökade krav på ett marknadsanpassat
beteende; bl. a. måste producentema i högre grad än i dag själva aktivt arbeta
för att finna avsättning för sin produktion. Fömtsättningama förbättras
avsevärt för att konsumenternas önskemål avseende bl. a. kvalitet och ett
varierat utbud får genomslagskraft i livsmedelskedjan.

En
fri inre marknad innebär att prissvängningarna på marknaden kan

förväntas öka. Detta är i sig inte något negativt utan tvärtom ett naturligt 54

inslag
på en fungerande marknad. Det finns också goda fömtsättningar för Prop.
1989/90:146 marknadens aktörer att, genom i första hand kontraktsteckning,
förhindra oönskade svängningar på marknaden. Prissvängningar kan aUtså dämpas
utan att det medför alla de nackdelar som dagens reglering orsakar och som jag
tidigare redogjort för.

Den
nya situationen kommer att ställa krav på anpassning inom alla
produktionsgrenar. Avvecklingen av den intema marknadsregleringen kommer att få
störst eflFekt inom mjölk- och spannmålssektorema, eftersom det är där de
största överskotten finns i dag. Eftersom olika jordbmksprodukter i viss grad
är utbytbara, såväl vad gäller konsumtion som produktion, kommer avregleringen
även att påverka produktionsgrenar för vilka marknaden är i, eller nära,
balans. Jag fömtser dock inte att spannmålsodlare i någon större utsträckning
kommer att övergå till animalieproduktion då spannmålsprisema sjunker, delvis
på gmnd av att andra faktorer än den strikt företagsekonomiska påverkar valet
av produktionsinriktning.

Då
produktionen minskar kommer den totala inkomsten i jordbmket att sjunka.
Eftersom jag räknar med att sysselsättningen i lantbmket också minskar bedömer
jag att lönsamheten för den enskilde jordbmkaren på längre sikt snarast kommer
att förbättras. Lönsamheten påverkas positivt av att kostnadema för exporten minskar.
Sysselsättningsminskningen inom jordbmksproduktionen kommer inte enbart att ske
genom att lantbmkare lämnar näringen. En stor del av minskningen kommer
sannolikt att ske genom att jordbmk i större utsträckning kombineras med annan
verksamhet - det kan röra sig om ökad självsysselsättning i skogen, tjänsteproduktion
såsom "farmartjänst" eller landskapsvård, annat företagande eUer
tjänst utanför företaget. Detta kommer att stimuleras av de övergångsåtgärder,
liksom av det utökade glesbygdsstödet och ersättningen för landskapsvårdande
insatser som jag kommer att föreslå i det följande. Enligt vad jag inhämtat
genomför domänverket en inventering av fastigheter som är lämpade för
försäljning till akti va jordbmkare. Jag ser positivt på det inledda arbetet
och anser att några åtgärder från regeringens sida därmed inte behövs.
Omställningen kommer emellertid att innebära problem för vissa jordbmkare. Jag
föreslår därför vissa övergångsåtgärder som riktas till jordbmkare som får
ekonomiska problem.

Vad
gäller de regionala sysselsättningseffektema kommer, som jag nämnde tidigare,
spannmåls- och mejerisektom att påverkas mest av en avreglering. Följaktligen
kommer sysselsättningen i de regioner där denna produktion är av störst
betydelse också att påverkas mest. För spannmål gäller det främst Svealands och
norra Götalands slättbygder. I dessa regioner och för denna typ av företag är
emellertid också möjlighetema tiU kompletterande sysselsättning i allmänhet
goda. En stor del av mjölkproduktionen i södra och mellersta Sverige sker i
dag i skogs- och mellanbygd. Dessa regioner kommer att i stor utsträckning
gynnas av det landskapsvårdsstöd jag i det följande kommer att föreslå.

Genom
de åtgärder jag föreslår kommer den regionalpolitiska profilen i

livsmedelspolitiken att förstärkas. Stödet kommer i större utsträckning än

för närvarande att kanaliseras till norra Sverige och till glesbygder. De 55

åtgärder
som har denna effekt är exempelvis avskaffandet av den intema

marknadsregleringen, en
förändnng i konstmktionen av det särskilda Prop. 1989/90:146 prisstödet tiU
jordbmket i norra Sverige samt en utökning av glesbygdsstödet.

Genom
att marknadsanpassa jordbmksnäringen och avskaffa marknadsregleringen så bryts
också den negativa utvecklingen på jordbmks-miljön, som jag tidigare beskrivit,
och som delvis är en effekt av prisstödet. Markprisema kan förväntas sjunka,
vilket bör minska det intensiva utnyttjandet av marken. Det kommer att bli
mindre lönsamt att använda olika typer av insatsmedel som handelsgödsel och
bekämpningsmedel. Växtnäringsläckaget och negativa effekter på flora och fauna
till följd av bekämpningsmedelsanvändning kommer därvid att minska. Det faktum
att stora arealer jordbmksmark kommer att omföras till annan användning
förstärker denna effekt.

1
livsmedelsindustrin får refomaen i första hand effekter på prisbildningsmekanismen.
Råvamkostnadema för förädlingsindustrin blir inte i lika hög grad givna utan
råvamprisema blir i större utsträckning föremål för förhandling meUan råvam-
och industriled. Därigenom kommer fömtsättningama för en lägre prisökningstakt
att förbättras.

Jordbmksnämnden
bedömer i sin konsekvensutredning över LAG:s förslag att en avveckling av den
intema marknadsregleringen påskyndar en omstmkturering av förädlingsindustrin i
riktning mot en ökad storleksrationalisering. Nämnden anser emdlertid att dels
den intemationella utvecklingen mot en ökad handel med livsmedel, dels den
tekniska utvecklingen ändå driver fram dessa förändringar i stmkturen. På det
lokala planet och för specialprodukter kommer det dock enligt jordbmksnämnden
att finnas fömtsättningar för småskalig verksamhet. Min bedömning är att
utvecklingen framöver kommer att karaktäriseras av att mindre, lokala företag
utvecklas parallellt med större intemationellt konkurrenskraftiga företag.
Denna utveckling kommer att ge dynamik i livsmedelssektom.

Grossist-
och detaljistleden kommer i första hand att påverkas av den förändrade
prisbildningen som följer av reformen. Kostnads- och utbuds-förändringar i tidigare
led kan förväntas innebära att prisema allmänt sett kommer att variera mer.
Priser och prisförändringar bör i mindre utsträckning än för närvarande komma
att betraktas som givna och opåverkbara. Handdsleden har en nyckelroll i
jjrissättningen. Marknaden i handdsle-den domineras emellertid hek av de tre s.
k. blocken. En väl fungerande konkurrens också i handelsleden är därför av
mycket stor betydelse. Jag återkommer till denna fråga när jag tar upp
konkurrensaspektema.

3.2 Produktion och prisbildning

Jag
har tidigare redogjort för de utgångspunkter och principer som jag

anser bör gälla för livsmedelspolitiken. Dessa utvecklas i det följande för

olika produktionsgrenar. Detta gäller bl.a. avvecklingen av den intema

marknadsregleringen och övergångsåtgärder för olika produkter. Jag re

dovisar här också mina bedömningar när det gäller produktionens och

prisemas utveckling, dvs. effektema på marknaden av mina förslag. Jord- 56

bmksnämnden och
lantbmksstyrelsen har i sina remissyttranden redovisat utförliga analyser av
konsekvensema av LAG: s förslag. Konsekvensanalyser har också publicerats av
Lantbmkets utredningsinstitut (LUI) och Sveriges lantbmksuniversitet (SLU).
Dessa har, tillsammans med remissinstansemas bedömningar, utgjort ett
värdefullt komplement till LAG:s konsekvensanalys och utgör ett naturligt
underlag för mina förslag och bedömningar.

Prop.
1989/90:146

3.2.1
Spannmål

Avveckling
av marknadsregleringen

Mitt förslag: Den
intema marknadsregleringen för spannmål avskaffas, utom vad avser
inlösensystemet, den 1 juli 1991. Inlösensystemet avvecklas stegvis för att
vara helt avvecklat den I juli 1994.

LAG:s förslag:
Överensstämmer med mitt förslag utom vad avser övergångsåtgärdema.
Arbetsgmppen föreslår att inlösenåtagandet förlängs t.o.m. 199lårs skörd.
Dessutom föreslår gmppen ett tiUfalligt arealbaserat inkomststöd till
växtodlingsföretag. Förslaget innebär ett generellt, avtrappat inkomststöd
under tre år med början under regleringsåret 1991/92.

Remissinstanserna: Den
majoritet av remissinstansema som tillstyrker en generell avreglering har inte
redovisat någon avvikande mening vad avser spannmälssektom. Ett stort antal
remissinstanser har dock pekat på behovet av både längre övergångsperiod och
kraftigare övergångsåtgärder vid en avreglering än vad LAG föreslår. Bl. a.
föreslås en längre nedtrapp-ningsperiod för inlösensystemet, ett inkomststöd
under fem år liksom särskilda åtgärder för att stimulera forskning och
utveckling och förbättra rådgivningen till jordbmkama i en avregleringssituation.
LRF föreslår en reformering av spannmålsregleringen som innebär att nuvarande
gräns-skyddsprinciper med rörliga införselavgifter bibehålls samt att ett
system för finansiering av export behålls. För att göra exportaflförema mer
mark-nadsorienterade bör fasta exportbidrag utgå som sätts oberoende av exportpris,
inköpspris och hanteringskostnad. Enligt LRF måste marknadsanpassningen av
regleringen kombineras med ett långsiktigt omställningsprogram för åkerarealen
som minskar överskotten.

Skälen för mitt förslag:
Dagens spannmålsreglering består dels av ett gränsskydd för spannmål, dels av
en intem marknadsreglering. Gmnden i den intema marknadsregleringen är
inlösenåtagandet som innebär att regleringsföreningen Svensk spannmålshandel
löser in all överskottsproduktion till fastställda priser. Det betyder att
spannmålsproducentema är garanterade ett visst pris, oberoende av hur stor
kvantitet spannmål som levereras. Det finns alltså ingen fungerande inhemsk
marknad där priset reglerar utbudet. Regleringen innebär att producenter och
förbmkare avskärmas från varandra eftersom producentema huvudsakligen är
inriktade på att svara på regleringssystemets signaler snarare än på att
producera vad

57

som
faktiskt efterfrågas av konsumenterna. Resultatet är en överskottspro-
Prop. 1989/90: 146 duktion som pressar lönsamheten för producenterna och skapar
stora samhällsekonomiska kostnader.

Enligt
1985 års livsmedelspolitiska beslut bör produktionen på överskottsarealen
tills vidare utgöras av spannmål. Beslutet innebär att jordbruksnäringen har
huvudansvaret för överskottsproduktionen och produktionsanpassningen. Beslutet
innebär emellertid också att staten under en femårig övergångsperiod skall ta
ett ekonomiskt delansvar för överskottsarealens kostnader. Vidare skall
åtgärder vidtas under femårsperioden för att minska överskotten och därmed
kostnadsbelastningen för samhället och jordbruket.

I
Sverige har under 1980-talet producerats stora överskott av spannmål. Under ett
normalår uppgår produktionen till ca 6 milj. ton varav ca 1,8 milj. ton är
överskott som måste exporteras. Årsmånsvariationer påverkar naturligtvis
överskottens storlek. Sedan år 1987 har särskilda åtgärder vidtagits för att
minska överskottsproduktionen i enlighet med 1985 års beslut. En sådan
minskning har skett genom de trades- och omställningsprogram som genomförts
och fortfarande pågår. Under åren 1988 och 1989 beräknas produktionen ha
minskat med ca 0,7 milj. ton per år. Trots dessa åtgärder uppgick överskottet
åren 1988 och 1989 till 520000 ton resp. 1,2 milj. ton. I år tyder gjorda
prognoser på ett överskott i samma storleksordning som förra året. Temporärt
har omställningsåtgärderna minskat överskotten. Däremot har de knappast
bidragit till att produktionsresursema i spannmålsodlingen minskat. Det
stmkturella problemet med en överskottsproduktion kvarstår således trots de
omfattande omställningsåtgärderna.

Kostnaden
för att exportera detta överskott har på grund av mycket låga
världsmarknadspriser allt sedan 1980-talets mitt varit mycket höga. Den
genomsnittliga exportkostnaden har legat mellan 90 öre och 1 kr. per kg. Ett
överskott på 1,2 milj. ton kostarmed nuvarande världsmarknadspriser ca 1
miljard kr. att exportera. Den totala kostnaden för det femåriga statliga
delansvaret för överskottsarealens kostnader beräknades urspmngligen till ca
600 milj. kr. På grund av att produktionen inte minskat tillräckligt och att
nedtrappningen av delansvaret inte fullföljts samt på gmnd av fallande
världsmarknadspriser på spannmål uppgår den faktiska kostnaden till drygt 1,7
miljarder kr. Till största delen har dessa delan-svarsmedel tilldelats
spannmålsregleringen och därigenom hjälpt till att upprätthålla prisnivån på
spannmål, vilket ytterligare har försvårat en produktionsanpassning. Av
ddansvarsmedlen för 1988 års skörd har också 145 milj. kr. avsatts till
ekonomiskt stöd för dels omläggning till alternativ odling, dels odling av
fånggrödor. Dessutom har totalt lOOmilj. kr. avsatts för forsknings-, försöks-
och utvecklingsinsatser för alternativ användning av åkermarken. Vidare
avsattes 30milj. kr. att användas under en treårsperiod för bidrag till de
jordbruksföretag som vidtar åtgärder som ökar variationsrikedomen i
kulturlandskapet och minskar den spannmålspro-ducerande arealen.

Av
innevarande års medel på totalt ca 350 milj. kr. har 200 milj. kr.

tilldelats spannmålsregleringen. Jag har i dessa frågor haft nära samråd med 58

näringen.
Därvid har överenskommits om följande fördelning av resterande medel.
Ytteriigare 70 milj. kr. bör användas för forsknings-och utvecklingsinsatser
för alternativ markanvändning och 80 milj. kr. för rådgivningsverksamhet m. m.
i samband med omställningen av åkermarken. Härav bör 40 milj. kr. disponeras av
näringen och 40 milj. kr. av lantbruksverket för den rådgivning som jag tar upp
i det följande. Det är angeläget att dessa olika rådgivningsinsatser samordnas.

Enligt
min bedömning uppnås den nödvändiga resursanpassningen av spannmålsproduktionen
och långsiktig jämvikt på marknaden bäst genom en avreglering där hela
inlösensystemet avskaffas. En avreglering innebär alltså att
regleringsföreningen Svensk spannmålshandels marknadsreglerande verksamhet
slopas. Inlösengarantin avskaffas och det är därför inte heller nödvändigt att
fastställa några preliminära eller definitiva inlösenpriser. Som jag redan
redovisat kräver ett bevarat gränsskydd dock att det inhemska pris som skall
skyddas fastställs på administrativ väg. En avreglering innebär också att
systemet med prisorter, prisstegringsskala och kvalitetsreglering m. m.
försvinner. Med hänsyn till den omfattande överskottsproduktionen av spannmål
föreslår jag att den marknadsregleringen avvecklas stegvis genom successivt
sänkt inlösenpris. Jag återkommer i det följande till mina förslag om övergångsåtgärder.

Ett
system med inlösenåtaganden eller andra typer av kollektiv exportfi-nanstering
riskerar enligt min mening alltid att skapa incitament för en olönsam
överskottsproduktion och därmed strukturella överskottsproblem av den typ vi
har i dag. Det är först när producenter och förbmkare får mötas på en
fungerande marknad som produktionen anpassas till efterfrågan. En fri inre
marknad ställer helt andra krav på ett marknadsinriktat beteende bland
producenterna. Avsättningen av i det här fallet spannmål är inte längre given,
den måste ske genom aktiva insatser. Det är en stor omställning som avsevärt
bör förbättra förutsättningarna för dagens jordbrukare att agera som andra
företagare. Det är dock viktigt att den statliga rådgivningsverksamheten aktivt
inriktas på och anpassas till den nya situationen. Lantbmksnämndema har här ett
viktigt ansvar. Jag återkommer i det följande till denna fråga, liksom till
olika övergångsåtgärder. Dessa berör i stor utsträckning åkerarealen och
spannmålsproduktionen.

Prop. 1989/90:146

Effekter
på marknaden

Min bedömning: Med
hjälp av en successiv nedtrappning av inlösensystemet för spannmål kombinerad
med andra övergångsåtgärder bör en anpassning kunna ske under socialt
acceptabla former. En relativt stor dd av den svenska spannmålsproduktionen
kommer att kunna ske på kontrakt, vilket stabiliserar den inhemska spannmålsmarknaden.
En avreglering kommer också att innebära en för miljön positiv extensifiering
av produktionen.

LAG;s bedömning: LAG:s
förslag till övergångsåtgärder avviker från

59

mitt. Vad avser den
långsiktiga bedömningen överensstämmer LAG:s Prop. 1989/90: 146 bedömning
med min.

Remissinstanserna:
Enligt lantbruksstyrelsen och jordbmksnämnden kommer spannmål vid en
avreglering att på sikt vid en balanssituation att ligga ca 20öre per kg lägre
än i dag. Under anpassningsperioden kan prisfallet bli avsevärt mycket större.
Prisnivån kan komma att närma sig de rörliga produktionskostnaderna om inga
stabiliserande åtgärder vidtas. När det gäller stabiliteten och
prissvängningarna på marknaden anser flera remissinstanser att en avreglering
kan vålla problem. Enligt lantbmksstyrelsen kan en stor prisvariation mdlan
åren förväntas under omställningsperioden. Styrelsen delar dock uppfattningen
att marknaden genom bl. a. olika former av kontraktsbindning och lagring efter
en omställningsperiod bäst klarar av prisstabiliseringen utan statligt
ingripande. Ett särskiU problem är extrema skördevariationer. Enligt styrelsen
kan det finnas anledning att samhället i ett övergångsskede har en beredskap
för hur skördevariationerna skall hanteras. Enligt styrelsen kan jordbmkamas
risktagande och kapitalbehov förväntas öka på gmnd av större prissvängningar
mellan åren.

Enligt
LRF får vi räkna med mycket stora, oberäkneliga prissvängningar mellan åren och
under skördeåret. Enligt Hushållningssällskapens förbund skulle en intern
avreglering i ett läge där världsmarknaden karaktäriseras av låga och instabila
priser leda till stora prissvängningar i Sverige. LRF m.fl. anser att någon typ
av koUektiv exportfinansiering är nödvändig även vid en avreglering.

Jordbmksnämnden
konstaterar att de minsta prissvängningarna torde uppnås om den inhemska
odlingen vid normalskörd inte täcker den inhemska konsumtionen. Enligt nämnden
torde en självförsörjningsgrad på ca 85 — 90% vara rimlig att döma av
skördevariationema. Sveriges lantbruksuniversitet menar att det mesta talar
för att osäkerheten i livsmedelsmarknaderna hanteras effektivare av marknadens
aktörer än med dagens politik. Enligt konsumentdelegationen kommer
jordbmksproduktionen vid en fri inre marknad att ligga inågot under 100%
självförsörjningsgrad för att temporära överskott skall kunna undvikas.

Flera
remissinstanser, däribland statens jordbmksnämnd, lantbmksstyrelsen och LRF,
anser att kontraktsodlingen kommer att öka när överskotten försvunnit och
balans råder mellan produktion och förbmkning av spannmål. Enligt Sveriges
lantbmksuniversitet talar mycket för att behovet att säkerställa leveranser av
jordbmksprodukter kommer att leda till kontrakt där köpare garderar sig mot
prisstegringar och säljare mot prisfall. Enligt LRF kommer kontraikt inte att
tecknas så länge överskott föreligger.

Jordbmksnämnden
och lantbmksstyrelsen bedömer att en avreglering medför en ökad koncentration
av spannmålsproduktion till södra Sveriges slättbygder. De bedömer också att en
avreglering medför en extensifiering av spannmålsproduktionen.

Skälen
för min bedömning: En anpassning av produktionen från dagens

överskottssituation till en situation med balans på marknaden kommer att

ställa stora krav på i första hand producenterna. Jag delar därför remissin- 60

stansemas åsikt att det är
viktigt med effektiva och aktiva övergångsåtgär- Prop. 1989/90:146 der som
underlättar produktionsanpassningen och som garanterar att anpassningen sker
under socialt acceptabla former. Jag återkommer till detta i det följande.

Flera
remissinstanser har pekat på risken för mycket stora prissvängningar på
jordbmksråvaror på en fri inre marknad. Några menar att olika typer av
regleringar är nödvändiga för att förhindra oönskade fluktuationer på
marknaden. Först viU jag slå fast att prissvängningar i sig inte är något
negativt. De utgör ett naturligt inslag på en fri marknad. Prissignalen är
marknadens viktigaste instmment för att skapa balans meUan utbud och
efterfrågan. Nuvarande reglerade prissättning förhindrar riktiga prissignaler,
vilket har resulterat i överskottsproduktion. På en fri inre marknad finns
också ett gemensamt intresse hos producenter och förbmkare att stabilisera
marknaden. Producentema vill ha en säker avsättning tiU så höga priser som
möjligt medan förbmkama önskar säkra leveranser till så låga priser som
möjligt. För att uppnå detta kan kontrakt upprättas, vilket skulle stabilisera
marknaden och underlätta den nödvändiga planeringen för båda parter. Ju större
prissvängningama är desto större bör också intresset för kontraktsodling vara.
Min bedömning är att en relativt stor del av den svenska spannmålsproduktionen
kommer att kunna ske på kontrakt. Det finns också andra stabUiseringsinstmment
som t. ex. lagring. På en fri marknad kan därför prissvängningar stabiliseras
utan att detta medför alla de nackdelar som dagens statliga prisreglering
orsakar.

Avskaffas
spannmålsregleringen kommer den i dag ofta intensiva spannmålsodlingen
sannolikt att i viss utsträckning extensifieras. Insatser av bl. a. gödsel- och
bekämpningsmedel kommer att minska och markutnyttjandet kommer att öka. Det
innebär att jordbmkets negativa miljöpåverkan minskar. Min bedömning är därför
att ett slopande av dagens pris- och marknadsreglering också är ett steg mot
ett mer miljövänligt jordbmk.

En
avreglering innebär sannolikt att spannmålsproduktionen kommer att koncentreras
ytterligare till de områden som har de bästa naturliga
produktionsfömtsättningama, dvs. till södra och mellersta Sveriges slättbygder.
För att möta denna förändring kommer jag att föreslå särskilda åtgärder, bl. a.
landskapsvårdande insatser. En avreglering innebär troligen också att stmkturrationaliseringen
i viss mån kommer att öka. Paral-leUt kan även kombinations- och
deUidsjordbmket förväntas öka, särskilt som vegetabilieproducenter jämfört med
animalieproducenter har relativt goda möjligheter att på detta sätt anpassa sig
till den nya situationen.

Min
samlade bedömning är att spannmålsproduktionen kommer att effektiviseras bl. a.
genom att onödigt stora produktionsresurser inte längre kommer att bindas i
spannmålsproduktionen. Den samhällsekonomiska effektiviteten ökar och utrymmet
för ekonomisk tillväxt ökar i andra delar av ekonomin. Avregleringen kommer
troligen också att innebära att odlingen av energi- och industrigrödor ökar
liksom odlingen av olika nischgrödor.

61

3.2.2 Oljeväxter

Prop.
1989/90:146

Mitt förslag:
Oljeväxtodlingens storlek anpassas till den inhemska användningen av svensk
rapsolja och till beredskapsbehovet. För att garantera en av beredskapsskäl
tillräcklig inhemsk odling baseras produktionen på kontraktsteckning i
offentlig regi. Det nya systemet skall gälla fr.o.m. 1992 års skörd. Nuvarande
system med fettvamavgifter på import och vid tillverkning av oljor och fetter
bör behållas. Fettvamavgiften skall även omfatta inhemskt slakterifett.
Avgiftema skall, på samma sätt som införsdavgiftema för andra produkter,
bibehållas på nuvarande nivå i avvaktan på resultatet av GATT-förhandlingama.
Detta innebär att fettvamavgiften skall svara mot nuvarande svenska prisnivå på
rapsolja.

LAG:s
förslag: Överensstämmer vad avser odlingens omfattning och kontrakteringen med
mitt förslag. Däremot föreslår arbetsgmppen att odlingens fortsatta
finansiering, i avvaktan på att principeraa för finansiering av det civila
totalförsvarets kostnader görs enhetliga, sker med avgifter på importen. LAG
föreslår också att avgiftema avvägs så att systemet blir självfinansierande.

Remissinstanserna:
Konsumentdelegationen, SLIM, TCO, LO och KF tillstyrker i princip arbetsgmppens
förslag. Däremot anser SLIM, LO och KF att nuvarande avgiftssystem bör behållas
för att avgiften skall vara konkurrensneutral. LRF anser arbetsgmppens förslag
vara oacceptabelt och att nuvarande system i princip bör behållas.
Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att arbetsgmppen behandlat det svenska
odlingsbehovet av oljeväxter aUtför ensidigt och att en kontrakterad areal
tills vidare bör utsträckas till förslagsvis 140000ha. Lantbmksstyrelsen, LO
och TCO m. fl. pekar på vikten av fri anbudsgivning vid kontraktsodling av
oljeväxter. Enligt jordbmksnämnden och lantbmksstyrelsen kommer den kvarvarande
oljeväxtodlingen att förskjutas till södra Sverige.

Skälen
för mitt förslag: Sedan 1960-talet uppgår oljeväxtarealen till ca 170000ha,
vilket motsvarar ca 325000ton frö som innehåller ca 130000ton olja. Därav
används ca 40000 ton för konsumtion inom landet, resten exporteras.

För att upprätthålla
oljeväxtodlingen i landet finns en fettvamreglering som reglerar priset på olja
och frö. Regleringsföreningen Sveriges oljeväxtintressenter (SOI) köper upp
den svenska skörden av oljeväxter till ett inhemskt pris och säljer sedan
skörden vidare till fettvamindustrin till ett pris som i princip motsvarar
världsmarknadspriset på oljedelen och svenskt pris på mjöldelen (foder). Inom
ramen för fettvamregleringen tas också en generell fettvamavgift ut vid
tillverkning av olja och vid import av oljor och fetter. Avgiften används för
att täcka skillnaden mellan det svenska priset på oljeväxtfrö och
världsmarknadspriset, dvs. avgiften finansierar den svenska odlingen av
oljeväxter. Exporten finansieras således med avgifter på motsvarande import
(utbytesexport). Trots fettvamregle-ringens något annorlunda konstmktion så har
den samma effekt som

62

regleringen
på andra produktområden, dvs. att upprätthålla en inhemsk prisnivå på
jordbmksprodukter.

Av beredskapsskäl krävs en
produktion av oljeväxter som överstiger den svenska efterfrågan på rapsolja,
men väl en mindre produktion än för närvarande. Utan möjlighet till
utbytesexport eller annan finansiering skulle produktionen sannolikt sjunka
till en nivå motsvarande den inhemska konsumtionen av olja ur svenskt
oljeväxtfrö, dvs. till ca en tredjedel av dagens nivå. För att trygga en från
beredskapssynpunkt tillräcklig produktion bör därför enligt min mening statens
jordbmksnämnd få i uppgift att med hjälp av kontraktsteckning garantera en
tillräcklig produktion. Det bör vara jordbmksnämndens sak att närmare utforma
ett lämpligt system för denna uppgift. Med hänsyn till bl. a. producentemas
planering och den framförhållning som en kontraktsteckning kräver föreslår jag
att nuvarande system bibehålls t.o.m. 1991 års skörd och att det nya systemet
tiUämpas fr.o.m. 1992års skörd. Det kan också tilläggas att användningen av
inhemsk rapsolja kan förväntas öka till följd av växtförädling m. m. Jag
återkommer i det följande till mina övriga förslag till beredskapsåtgärder.

Till
skillnad mot LAG anser jag, liksom några remissinstanser, att systemet med en
generell fettvamavgift bör behållas. Systemet fungerar enligt min uppfattning
väl och kan fungera även vid en mindre produktion, fömtsatt en offentlig
kontraktsteckning. När det gäller nivån på avgiften anserjag att den tills
vidare bör vara oförändrad. Som jag tidigare redogjort för skall även
gränsskyddet behållas oförändrat i avvaktan på GATT-förhandlingama.

Fettvamavgiften
omfattar i dag inte svenskt slakterifett. I stället upprätthålls ett inhemskt
pris på slakterifett med hjälp av en avgift på import. Även om behandlingen av
slakterifett i dag är annorlunda än för övriga fettråvaror råder för
livsmedelsindustrins del ändå konkurrensneutralitet mellan slakterifett och
övriga fettråvaror. Föratt få en enhetlig behandling av alla fettråvaror bör
dock fettvamavgiften omfatta även slakterifett. Jag föreslår därför att även
svenskt slakterifett fr. o. m. den 1 juli 1991 beläggs med fettvamavgift.
Förslaget innebär enligt min bedömning inte någon förändring av
margarinindustrins sammanlagda inköpskostnader, dvs. det relativa prisläget
mellan slakterifett och andra fettråvaror förändras inte. Jag återkommer i det
följande till bedömningen av effekteraa för slakteri-industrin och
köttproducentema.

Prop.
1989/90:146

3.2.3
Foder

Mitt förslag: Den
intema marknadsregleringen för fodermedel som inte omfattas av
spannmålsregleringen avskaffas den Ijuli 1991.

LAG:s förslag:
Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Den majoritet av
remissinstansema som tillstyrker en generell avreglering har inte redovisat
någon avvikande mening vad

63

avser
fodermedelsregleringen. Enliigt statens jordbmksnämnd kommer fo- Prop.
1989/90:146 derspannmålen vid en avreglering att sjunka kraftigt i pris. Det
torde medföra att även priset på övriga foderprodukter kommer att sjunka i
varje fall de första åren. Vid bibehållet gränsskydd kommer de inhemska
fodermedlen att få kraftigt förbättrad konkurrenskraft gentemot de importerade.

Enligt
jordbmksnämnden kommer också lägre spannmålspris att verka i riktning mot ökad
förbmkning av spannmål jämfört med andra energifodermedel som grovfoder och
majs. Det kan leda till att foderstatema styrs mot att innehålla spannmål som
kompletteras med billigt proteinfoder som t. ex. fiskmjöl. Å andra sidan kan
ett landskapsvårdsstöd ge vallodlingen förbättrad konkurrenskraft vilket
verkar i motsatt riktning. Inhemskt odlade proteinfodermedel som ärter och
oljeväxtfrö får förbättrad konkurrenskraft genom att deras relativa lönsamhet
gentemot spannmål förbättras. Minskad odling av oljeväxter leder dock enligt
jordbmksnämnden till att utbudet av rapsmjöl minskar.

Skälen
för mitt forslag: Fodenneddsregleringen innehåller liksom de flesta andra
regleringar ett gränsskydd och vissa intema marknadsregleringar. Syftet är att
skydda priset på spannmål. Gränsskyddet utgörs av rörliga införselavgifter och
omfattar de olika spannmålsslagen och produkter därav samt oljekraftfoder sona
t.ex. sojamjöl. TiU gränsskyddet hör också en tillverkningsavgift på
oljekraftfoder som tillverkas av importerade råvaror. På detta sätt utjämnas
prisskillnaden mellan oljekraftfoder tillverkat på inhemska resp. importerade
råvaror. Gränsskyddet omfattar inte sådana fodermedel som fiskmjöl, köttmjöl
och lupinfrö m. m. eftersom dessa i GATT är bundna till s. k. noll-tull. Hö,
halm och liknande grovfoder är inte heller reglerade då handeln med dessa
produkter är begränsad. De marknadsreglerande åtgärdema består först och främst
av de åtgärder för fodersäd som återfinns inom spannmålsregleringen, vilka jag
tidigare redogjort för. Dessutom finns också vissa specifika åtgärder. Bl. a.
kan Svensk spannmålshandel stimulera användningen av brödsäd till foder genom
rabattering av brödsäd. Dämtöver finns möjlighet för jordbmksnämnden att
utfärda inblandningstvång för raps-, rybs- och vitsenapsmjöl i oljekraftfoder.
Det nuvarande stödet till baljväxtodlingen kan också ses som en
marknadsreglerande åtgärd i syfte att stimulera den inhemska
proteinfoderproduktioren.

Jordbmket
som kollektiv får allt importerat foder till världsmarknadspris genom att de
införselavgifter som flyter in vid import av fodermedel i sin helhet tillförs
jordbmket. Infiirsdavgiftema bmkar årligen uppgå tiU 250—300milj. kr. och ingår
i införselavgiftsmedlen inom fördelningsplanen.

Jag
har tidigare föreslagit att den intema marknadsregleringen på spannmål skall
avskaffas successivt. Etet innebär att den viktigaste delen av intema
marknadsregleringen för foder också avskaffas. Skälen för detta förslag har jag
också redovisat tidigare.

Fodermedelsregleringen
i övrigt bör avskaffas i ett steg den Ijuli 1991.

Rabatteringen av brödsäd för foderanvändning, som är ett sätt att finna

avsättning för brödsädsöverskott, bör slopas. Möjligheten till inbland- 64

ningstvång för raps-,
rybs- och vitsenapsmjöl i oljekraftfoder har enligt min mening inte heller
någon plats på en fri intern marknad. Det bör vara marknadens sak att avgöra
huruvida dessa fröer skall ingå i oljekraftfoder eller inte. Det kan också
tilläggas att tillämpningen av inblandningstvånget upphörde hösten 1975. Inte
heller har ett direkt stöd till baljväxtodlingen någon plats på den fria
interna marknaden. Baljväxtodlingen bör dock få ett relativt bättre
lönsamhetsläge vid en avreglering, vilket jordbruksnämnden också påpekat.
Dessutom kommer de tillfälliga övergångsåtgärderna att underlätta en fortsatt
baljväxtodling.

Vad
avser gränsskyddssystemet föreslår jag att det tillämpas på samma sätt som
hittills. Såväl införsel- som tillverkningsavgift bör därför behållas. Jag
föreslår dock att återföringen av införselavgiftsmedel på det sätt som sker i
dag avskaffas i ett steg den Ijuli 1991. Jag avser att återkomma till denna
fråga i samband med att jag behandlar frågan om regleringsekono-

Prop. 1989/90:146

3.2.4
Fabrikspotatis

AvveckUng
av marknadsregleringen

Mitt förslag:
Möjligheten att ta ut en tillverkningsavgift på stärkelse tillverkad av annan
råvara än fabrikspotatis avskaffas den Ijuli 1991. Det riksdagsbeslut från år
1934 som innebär att potatis skall vara prioriterad råvara vid tillverkning av
konsumtionssprit upphävs den Ijuli 1991. Dagens system med en rabattering av
svensk stärkelse som används för tekniska ändamål bibehålls i avvaktan på
EG/EFTA- och GATT-förhandlingarna. Kostnaden skall betalas med budgetmedel. Den
arealavgift som i dag tas ut på all mat- och fabrikspotatisodling överstigande
0,5 ha avskaffas, liksom den leveransavgift som tas ut från producenten för
den potatis som levereras till stärkelsefabrik eller bränneri.

LAG:s förslag:
Överensstämmer med mitt förslag vad avser potatis som prioriterad råvara vid
sprittillverkning och möjligheterna att ta ut en tillverkningsavgift på
stärkelse tillverkad av annan råvara än fabrikspotatis. Däremot föreslår
arbetsgruppen att rabatteringssystemet avvecklas. För att underlätta en
anpassning av fabrikspotatisodlingen föreslår LAG också ett stöd till den i dag
rabatterade stärkelseproduktionen under åren 1991/92-1993/94 med totah 75 milj.
kr.

Remissinstanserna: En
majoritet av remissinstanserna tillstyrker en generell avreglering och har
inte redovisat någon avvikande mening vad avser fabrikspotatis. Ett antal
remissinstanser, däribland lantbmksstyrelsen och KF, tillstyrker uttryckligen
en avreglering av fabrikspotatissek-torn. Några remissinstanser — Sveriges
livsmedelsindustriförbund, konsumentdelegationen, TCO och LO — anser att
rabatteringen bör jämställas med vanligt gränsskydd och bör därför följa den
internationella utvecklingen så att konkurrensneutralitet uppnås. LRF
avstyrker LAG:s förslag

65

5 Riksdagen 1989/90. 1
saml Nr 146 Rättelse: s. 75 rad 5 lillkommer: Systemet

1994.

och menar att dagens
reglering i princip bör bibehållas oförändrad. Statens Prop. 1989/90:146
jordbruksnämnd harsvårt att se motiven till att just stärkelseproduktionen
föreslås få ett särskilt stöd under en övergångsperiod. Lantbruksstyrelsen
anser att de speciella förhållanden som råder på fabrikspotatisområdet talar
för ett förhållandevis kraftfullt omställningsstöd under en övergångsperiod.

Skälen
för mitt förslag: Dagens interna marknadsreglering styr i stor utsträckning
valet av råvara vid sprit- och stärkdsetillverkning. Enligt prisregleringslagen
är det möjligt att ta ut en tillverkningsavgift på stärkelse tillverkad av
annan råvara än fabrikspotatis. Enligt ett riksdagsbeslut från år 1934 skall
potatis vara prioriterad råvara vid tillverkning av konsumtionssprit. Dessa
förhållanden försvårar introduktionen av nya råvaror, nya produkter och nya
produktionsprocesser. Enligt min mening är det viktigt att alla råvaror
konkurrerar på lika villkor. Det befrämjar en effektiv produktion av sprit och
stärkelse till lägsta möjliga kostnad. I framtiden bör samma villkor gälla för
alla råvaror som används för spritdier stärkelsetillverkning. Jag föreslår
därför att möjligheten att ta ut en tillverkningsavgift på stärkelse ur annan
råvara än fabrikspotatis avskaffas. Jag föreslår också att riksdagsbeslutet om
att potatis skall vara prioriterad råvara vid sprittillverkning upphävs.

En
viktig del av dagens interna marknadsreglering är den s. k. rabatteringen av
svensktillverkad stärkelse som används för tekniskt bruk. Rabatteringen
innebär att regleringsföreningen Sveriges potatisintressenter (SPI) betalar
skillnaden mellan det högre inhemska priset och det lägre världsmarknadspriset
på stärkelse som går till teknisk användning inom bl.a. pappersindustrin. Den
del av fabrikspotatisodlingen som går till teknisk stärkelse uppgår till ca 3 500
ha av en total areal på ca 10000 ha. Rabatteringen har de senaste åren kostat
40 —60milj. kr. per år, vilket är en mycket högkostnad föratt upprätthålla en
odling på 3 500 ha. Bl.a. kostar den 2 —3 gånger mer per hektar än
spannmålsproduktion för export. I avvaktan på att de internationella
handelsförhandlingarna leder fram till att den här typen av handelssnedvridande
stöd kan avvecklas föreslår jag att rabatteringen övergångsvis bör behållas.
Jag har beräknat kostnaden för detta till högst 35 milj. kr. per år. Ett belopp
av den storieken bör utjämna skillnaden i stödnivå mellan Sverige och utlandet
när leverans-och arealavgiften avskaffas. På detta sätt likställs
konkurrensvillkoren för svenska och utländska tillverkare av teknisk stärkelse.
En sänkning av rabatteringskostnaden kan bli aktuell med hänsyn till
lönsamhetsutvecklingen för fabrikspotatis jämfört med andra grödor.
Rabatteringen bör finansieras med budgetmedel.

66

Effekter på marknaden

Prop. 1989/90:146

Min
bedömning: 1 de områden där fabrikspotatis odlas i dag finns goda
förutsättningar för en anpassning och omställning av produktionen. En
anpassning bör inte heller öka miljöbelastningen.

LAG;s
bedömning: Arbetsgruppen har inte behandlat dessa frågor.

Remissinstanserna: Enligt
länsstyrelsen i Kristianstads län skulle en nedläggning av
fabrikspotatisodlingen medföra en utslagning av åtskilliga jordbruk, vilket för
regionen skulle få svåra följdverkningar. Även länsstyrelsema i Blekinge och
Kalmar län pekar på fabrikspotatisodlingens betydelse för länen.
Länsstyrelsema i Blekinge och Kristianstads län pekar också på
fabrikspotatisens miljöfördelar från bl.a. näringsläckagesyn-punkl.

Skälen
för min bedömning: En minskad reglering innebär en minskad
fabrikspotatisodling. Minskningen kan framför allt förväntas ske för den
fabrikspotatis som används för sprittillverkning. Den odlingen motsvarar! dag
ca 3 000 ha. Däremot bör den fabrikspotatisodling som går till teknisk
stärkelse kunna upprätthållas på gmnd av att rabatteringssystemet bibehålls i
avvaktan på den internationella utvecklingen. Även den del av
fabrikspotatisodlingen som används till humankonsumtion bör kunna
upprätthållas.

Fabrikspotatisodlingen är
i dag huvudsakligen lokaliserad till Skåne och Blekinge, dvs. i de områden i
Sverige med de bästa förutsättningarna för jordbruksproduktion. Enligt min
bedömning är därför fömtsättningarna för en anpassning av produktionen goda
även om odlingen i dag i viss utsträckning sker på lättare jordar. Enligt min
bedömning bör även fabrikspotatisodlarna omfattas av de övergångsåtgärder som
avser åkermarken. Det finns enligt min mening därför goda förutsättningar för
dagens fabrikspotatisodlare att i den takt som krävs övergå till produktion av
andra grödor.

En eventuell minskning av
fabrikspotatisodlingen bör enligt min bedömning inte leda till en ökad
miljöbelastning. Potatisen har visserligen en längre växtperiod och en något
högre kväveupptagningsförmåga än stråsäd. Sker tillförseln av stallgödsel
eller handelsgödsel vid rätt tidpunkt och i rätt mängd blir avrinning och
läckage inte större i spannmålsodling än när fabrikspotatis odlas oberoende av
växtperiodens längd. Användningen av bekämpningsmedel är dock 3-4 gånger högre
i fabrikspotatisodlingen än i spannmålsodlingen. En minskad fabrikspotatisodling
innebär alltså en minskad bekämpningsmedelsanvändning.

67

3.2.5 Matpotatis

Prop. 1989/90:146

Mitt förslag: Den
intema marknadsregleringen för matpotatis avskaffas den Ijuli 1991.

LAG:s
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: En
majoritet av remissinstansema tillstyrker en generell avreglering och har inte
redovisat någon avvikande mening vad avser matpotatisregleringen. Enligt
statens jordbmksnämnd innebär ett avskaffande av möjligheten till
marknadsreglerande åtgärder att skördevariationema kommer att slå igenom
hårdare på det inhemska priset. Jordbmksnämnden pekar också på den ökade
graden av vidareförädling (förpackning, tvättning m. m.) och försäljning
direkt till konsument bland matpotatisproducenteraa som kunnat iakttas under
senare år, till följd av ett trängt ekonomiskt läge. Enligt nämnden torde en
sådan utveckling förstärkas vid en avreglering. Minskar fabrikspotatisarealen
kommer sannolikt en del av denna areal att utnyttjas för matpotatisodling enligt
jordbmksnämnden. Redan vid små arealökningar kommer detta att pressa
matpotatispriset nedåt. KF föreslår att offentliga medel framöver avsätts för
att främja kvaliteten och kvalitetskontrollen på matpotatis. LRF anser att det
även i fortsättningen bör vara möjligt att göra ingrepp på matpotatismarknaden,
men endast vid mera betydande obalanser på marknaden.

Skälen
för mitt förslag: Matpotatisregleringen består av ett gränsskydd som
kompletteras med vissa marknadsreglerande åtgärder. För matpotatis fastställs
ett mittpris och målsättningen är att odlarens pris i genomsnitt under en följd
av år skall ligga så nära mittpriset som möjligt. För att lyfta bort överskott
kan SPI ge stöd till lagring och export, överföra potatis till stärkelse- och
bränneriindustrin eller stimulera användning till djurfoder.

Matpotatisarealen
inom den yrkesmässiga odlingen har sedan mitten av 1970-talet varit ganska
stabil och legat kring 30000 ha. Skördevariationer mellan åren beror i huvudsak
på stora skillnader i avkastningen per hektar. Under 1980-talet har
avkastningen varierat mellan 20000kg per ha och 35 000 kg per ha. Totalskörden
har varierat mellan 650000ton och 930000ton under 1980-talet.

Det
är viktigt att även matpotatismarknaden underkastas marknadens villkor för att
producentema på bästa sätt skall kunna svara på konsumentemas efterfrågan. Det
är särskilt viktigt eftersom potatis är ett av våra viktigaste baslivsmedel.
Jag föreslår därför att den interna marknadsregleringen på matpotatisoi. rådet
avskaffas den Ijuli 1991. Det innebär att SPLs hela verksamhet avskaffas. Några
överskott kommer därför inte att genom SPLs försorg lyftas bort från marknaden.
I stället är det producenter, distributörer och handlare som på
marknadsmässiga villkor skall försörja marknaden med matpotatis. På detta sätt
bör också producenterna bli mer lyhörda för konsumenteraas krav och i större
utsträckning än i dag producera de kvaliteter och sorter m. m. som efterfrågas.
En avreglering kommer troligen att leda till att prissvängningama på marknaden
blir större. Det är dock fråga om naturliga inslag på en fungerande marknad.

68

Dessutom finns det, liksom
för övrig vegetabilieproduktion, möjligheter att genom i första hand
kontraktsteckning dämpa oönskade prissvängningar. En avreglering bör, som
jordbmksnämnden konstaterar, öka intresset för lokal förädling, dvs.
förpackning, tvättning m. m. och försäljning direkt från producent till
konsument. Jag ser det som en positiv utveckling. Den minskar avståndet mellan
producent och konsument högst avsevärt och bör bl. a. därför kunna bidra till
ett större ansvarstagande för en bättre matpotatiskvalitet. Utvecklingen bidrar
också till att öka inkomstema för berörda jordbmkare i och med att de själva
tar över hela eller delar av förädlingen. Vad avser frågan om
kvalitetsregleringen återkommer jag i det följande.

Prop. 1989/90:146

3.2.6
Socker

Mitt förslag: Den
administrativa prissättningen på sockerbetor avskaffas. Även regleringen av
betarealen slopas. Regleringarna avskaffas den Ijuli 1991.

LAG:s förslag:
Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Arbetsgmppen anser att vissa skäl
talar för att kontraktsteckningen ordnas genom ett anbudsförfarande i
offentlig regi.

Remissinstanserna:
En majoritet av remissinstanseraa tillstyrker en generell avreglering och har
inte redovisat någon avvikande mening vad avser sockerregleringen. LRF vill
behålla dagens kontraktssystem och anser att självförsörjningsgraden på socker
bör vara 100%.

Enligt Sockerbolaget krävs
ett gränsskydd av samma omfattning och nivå som inom EG samt samma
konkurrensfömtsättningar i övrigt som inom EG för att sockemäringen skall
överleva. Det krävs enligt Sockerbolaget också möjlighet till export för att
den svenska sockernäringen skall kunna konkurrera på lika villkor med omvärlden.
Odlingens omfattning bör enligt Sockerbolaget avgöras av odlare och
sockerindustri tillsammans utan statlig inblandning. Vad avser importutrymmet
menar Sockerbolaget att ett visst importutrymme i normalfallet kommer att
upprätthållas efter en avreglering, men att det vore förödande för svensk
sockerindustris konkurrensförmåga om ett importutrymme skulle vara ett
obligatoriskt tillstånd i varje situation oberoende av konkurrenternas agerande
eller skördeutfall. Sockerbolaget delar också arbetsgmppens slutsats avseende
de regionalpolitiska övervägandena.

Lantbruksstyrelsen
och Svenska lantarbetareförbundet menar att kontraktsteckningen i framtiden
bör ske genom ett anbudsförfarande. Enligt statens jordbruksnämnd innebär en
avreglering utan statliga ingrepp att kontraktsodlingen även fortsättningsvis
kommer att ske på samma sätt som i dag. Enligt nämnden krävs ingripanden från
statens sida om man vill att sockerbetsodlingen skall konkurrera med andra
grödor och sockerbetorna skall få ett pris som ger rätt lönsamhet i
förhållande till andra grödor. Statliga åtgärder krävs också för att
upprätthålla ett importutrymme för

69

socker. Länsstyrelsen i
Kristianstads län anser en kontraktsteckning i Prop. 1989/90:146 offentlig regi
vara onödig. SLIM är kritiskt till arbetsgmppens bedömning att ett
importutrymme fömtsätts även efter en avreglering. TCO menar att det inte går
att säga något om självförsörjningsgraden om Sverige skall ha samma
konkurrensvillkor som konkurrenteraa. KF fömtsätter att gräns-skyddsjusteringar
kan ske med hänsyn till monopolsituationen och den höga lönsamheten inom
sockemäringen så att sockerpriset kan sänkas till konsumenterna.

Lantbmksstyrelsen
och konsumentdelegationen m. fl. anser att sockerproduktionen vid de båda
ö-bmken bör behandlas som en regionalpolitisk fråga där sockerproduktionen bör
prövas mot andra regionalpolitiska åtgärder. Länsstyrelsen i Kalmar län hävdar
bestämt att en minskning av betodlingen och sockerproduktionen inte får drabba
Öland. Inga nedskärningar av sockerbetsodlingen kan enligt länsstyrelsen i
Blekinge län accepteras förrän sekundära effekter utretts och de på ett
tillfredsställande sätt åtgärdats. Länsstyrelsen i Gotlands län anser att
Gotland bör garanteras en utökad odlingsareal av betor. Länsstyrelsen i
Kristianstads län anser att den nuvarande omfattningen på sockerbetsodlingen i
länet bör behållas.

Skälen
för mitt förslag: Den sockerreglering vi har i dag omfattar både råvaran
sockerbetor och den färdiga produkten socker. Såväl betarealens storlek som
bet- och sockerpris regleras. Gränsskyddet omfattar socker och utgörs av en
rörlig införselavgift. Några marknadsreglerande åtgärder av den typ som
återfinns inom många andra regleringar finns inte eftersom det hittills aldrig
varit nödvändigt att avsätta några överskott av socker på världsmarknaden.
Produktionen har i normalfallet legat under 100% av konsumtionen och mindre
tillfälliga överskott har överlagrats. De rekordstora skördama åren 1988 och
1989 har dock skapat avsevärda överskottsproblem. Jag återkommer till den
frågan i det följande. NormaU importeras till Sverige alltså en mindre mängd
socker. De införselavgiftsmedel som flyter in vid import går till
sockerregleringsfonden som tillhör sockerregleringen. Fonden finansierar bl.
a. prisutjämning och restitutioner samt under senare år också arealbidrag till
betodlarna vid ö-bmken och det särskilda ö-bmksstödet m. m.

En
avreglering innebär att de administrativt satta betprisema samt
arealregleringen slopas. Prisbildningen liksom produktionens storlek blir en
fråga för marknaden att lösa. Också på detta område bör enligt min bedömning en
fri intem marknad effektivisera produktionen så att såväl de företagsekonomiska
som de samhällsekonomiska kostnadema minskas. Det bör vara marknadens aktörer,
dvs. i första hand betodlama och Sockerbolaget som avgör priser m.m.
Betodlingen baseras i dag helt på kontrakt mellan odlarna och Sockerbolaget.
Odlingen bör även efter en avreglering kunna ske genom kontrakt. Situationen
kräver dock i än större utsträckning än på andra områden, en ordentlig pris-
och konkurrensövervakning, eftersom Sockerbolaget i dag har monopol på
sockertillverkning i Sverige.

Med
hänsyn till att Sverige, i samband med förhandlingar om ett internationellt
sockeravtal, förklarat sin avsikt att på sikt etablera ett importut-

70

rymme på 10—15% av den
svenska sockerförbmkningen fömtsätter jag att en viss import av socker kommer
att ske även efter en avreglering.

På Öland och Gotland
spelar sockerproduktionen också en regional- och syssdsättningspolitisk roll.
Den fortsatta betodlingen och driften vid de båda ö-bmken bör därför bli
föremål för regional- och sysselsättningspolitiska överväganden. Det är enligt
min mening viktigt att sockerproduktion vägs mot andra tänkbara åtgärder för
att insatserna skall bli så effektiva som möjligt. En utvärdering av effekten
av det särskilda stödet till odlarna och sockerbmken i dessa områden bör
genomföras. Jag har för avsikt att senare återkomma till regeringen med förslag
i denna fråga. 1 avvaktan på resultatet av denna utredning bör kostnaderna för
regleringsåret 1990/91 för ö-bmksstöden och arealbidragen till odlarna under
dessa bmk betalas med budgetmedel.

Prop.
1989/90:146

Effekter
på marknaden

Min bedömning: Det
är viktigt att den svenska sockerproduktionen är konkurrenskraftig. En
stmkturrationalisering av sockerbmken är därför nödvändig. En avreglering bör
inte innebära någon nämnvärd minskning av betodlingen. Med hänsyn till de
relativt stora överskott av socker som producerats åren 1988 och 1989 är det
dock nödvändigt med en viss minskning av produktionen. Den bör liksom hittills
kunna upprätthållas på en relativt hög självförsörjningsgrad. En viss import
fömtsätts dock även fortsättningsvis komma till stånd.

LAG:s
bedömning: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: Enligt
lantbmksstyrelsen kommer en avreglering inte att leda till några större
volymeffekter eftersom produktionen inte överstiger konsumtionen inom landet.
Lantbmksstyrelsen anser vidare att sockernäringen bör ges möjlighet att
utvecklas för att kunna möta en framtida internationell konkurrens och krav på
miljöinvesteringar. Konsumentdelegationen och NO anser att det bör ankomma på
näringen själv att fatta beslut om lämplig bmksstmktur. Konsumentdelegationen
anser också att konsumentema bör få del av produktivitetsvinster vid en eventuell
nedläggning av bmk. SLIM anser att sockemäringen bör ges möjlighet att
genomföra nödvändiga stmkturanpassningar för att möta en framtida
internationell konkurrens. Sockerbolaget understryker arbetsgmppens påstående
att det är väsentligt att genomföra stmkturförändringar för att möta en
framtida internationell konkurrens.

Skälen för min bedömning:
När det gäUer frågan om framför allt den framtida sockerbmksstmkturen delar jag
uppfattningen att sockernäringen bör ges möjlighet att utvecklas och göra
nödvändiga stmkturrationalise-ringar. Görs inte de nödvändiga
rationaliseringama kan hela sockerproduktionen hotas på sikt. Om de pågående
GATT-förhandlingama resulterar i ett avtal som innebär att gränsskyddet för
jordbruksprodukter

71

successivt skall sänkas
kan den internationella konkurrensen öka. Det är då viktigt att svensk
sockerindustri står väl rustad. En rationalisering innebär att vissa betodlare
drabbas om odlingen förflyttas och att anställda vid de bruk som läggs ned
måste söka sig annan sysselsättning. Den totala betodlingen förväntas dock bara
minska med hänsyn till avkastningsök-ningarna. En avreglering med bibehållet
gränsskydd innebär alltså inte någon minskning av produktionen, vilket är helt
naturiigt eftersom vi inte förrän de sista åren har haft någon
överskottsproduktion av socker. Omställningen bör därför inte vålla några
egentliga problem. För att underlätta anpassningen och finna alternativ
sysselsättning för de människor som friställs från sockerbruken är det enligt
min bedömning viktigt att olika regional- och arbetsmarknadspolitiska insatser
utarbetas. Det är också viktigt att Sockerbolaget, som har en monopolställning
på marknaden, tar sin del av ansvaret för att skapa alternativa
sysselsättningsmöjligheter och därmed bidra till en socialt acceptabel
strukturomvandling, framför allt i de områden där sysselsättningssituationen är
ogynnsam.

Prop.
1989/90:146

3.2.7
Mjölk

A
vveckling av regleringen

Mitt förslag: Den
interna mjölkprisregleringen upphör den Ijuli 1991. Samtidigt införs en
förenklad form av lönsamhetsutjämning, utan exportfinansiering. Denna skall
avtrappas stegvis för att vara helt avvecklad den Ijuli 1994. Gränsskyddet
justeras i motsvarande takt.

LAG:s förslag:
Arbetsgruppen föreslår att regleringen inkl. utjämningssystemet upphör den
Ijuli 1991.

Remissinstanserna: Ett
flertal av remissinstanserna tillstyrker en avveckling av den interna
marknadsregleringen för mjölk, men förordar en avtrappning av
utjämningssystemet, i stället för ett omedelbart avskaffande. LRF avvisar
arbetsgruppens förslag och föreslår ett förenklat utjämningssystem.

LO anser att det är ett
starkt fördelningspolitiskt intresse och konsumentintresse att den interna
subventioneringen av olika mejerivaror upphör. TCO anser att det såväl från
folkhälsosynpunkt som från allmän synpunkt är olämpligt att vissa varor
subventioneras. Statens jordbruksnämnd och lantbruksstyrelsen betraktar det
som självklart att gränsskyddet omfördelas då utjämningssystemet avskaffas.
Konsumentdelegationen, Sveriges livsmedelsindustriförbund m.fl. är tveksamma
till en omfördelning av gränsskyddet.

Skälen för mitt förslag:
Mjölkprisregleringen består liksom de flesta andra jordbmksprisregleringar av
ett gränsskydd och en intern marknadsreglering som framför allt innebär en
kollektiv exportfinansiering. Den interna regleringen innehåller dessutom en
lönsamhetsutjämning mellan olika konsumentprodukter genom det s. k.
utjämningssystemet. En intern

72

avreglering
innebär liksom för andra produktionsgrenar att den kollektiva Prop.
1989/90:146 exportfinansieringen avskaffas, men också att utjämningssystemet
försvinner.

Prisregleringen
på mejeriernas produkter har till huvuduppgift att tillförsäkra jordbrukarna
ett visst pris på mjölkråvaran. Prisregleringen avser emdlertid de olika
konsumentprodukter som tillverkas av mjölkråvaran, dvs. det är priserna på
dessa som är administrativt fastställda. Produkternas priser har anpassats efter
marknadssituationen genom att konsumtionsmjölk (dryckesmjölk och filprodukter)
och grädde åsatts relativt höga priser jämfört med mer priskänsliga produkter
som ost och smör. Specialiseringen inom mejeriindustrin har sedan
nödvändiggjort en lönsamhetsutjämning mellan mejerierna och därmed mellan
produkterna. Det är denna lönsamhetsutjämning mellan olika produkter som kallas
utjämningssystemet.

Tekniskt
går utjämningen till så att konsumtionsmjölk, ost och grädde beläggs med
utjämningsavgifter. Avgiften är relativt sett störst för de mest lönsamma
produkterna. Avgifterna används bl.a. till att ge ett bidrag till producerat
smör. Dessutom används avgifterna för att lämna bidrag till export och lagring
av smör, ost och andra mejeriprodukter. Återstående medel återbetalas till
mejerierna i form av ett utjämningsbidrag på all invägd mjölk. Regleringen
handhas av Föreningen för mejeriprodukter (FFM). Även de statliga
livsmedelssubventionerna tillförs FFM. Eftersom de värden som
utjämningsavgifterna baseras på (paritetsvärden) inte stämmer med det verkliga
försäljningsvärdet, blir det en betydande rundgäng i systemet som gör det
svårt att se hur stort bidraget/avgiften är netto för de olika produkterna. För
ost är avgiften t. ex. satt så lågt att nettoeffekten blir ett bidrag till
produktionen.

Några
problem till följd av mejeriregleringen är att

— det
finns ett "dolt" överskott av mjölk till följd av att det är möjligt
att upprätthålla en högre produktion av t. ex. ost och smör än vad som skulle
vara lönsamt utan utjämningssystemet,

— den
invecklade regleringen gör det också svårt att se i vilken mån
livsmedelssubventionerna används för att hålla nere konsumentpriset på mjölk.
Utjämningssystemet gör det svårt att styra subventionerna till den mest
lönsamma produkten mjölk,

— mjölkkonsumenterna,
dvs. i hög grad barnfamiljerna, subventionerar de konsumenter som väljer andra
produkter,

— konkurrensen
inom mejeriindustrin är mycket begränsad. Inom jordbruksprisregleringen
kompenseras kostnaderna inom industrin, vilket försvagar incitamenten till
effektivitetsförbättringar,

— kontroll
utifrån av förhållanden inom de olika leden försvåras genom det i hög grad
ogenomskinliga utjämningssystemet,

— eftersom
systemet fungerar så att det subventionerar priset på feta produkter, motverkar
det direkt hälsomässigt motiverade konsumtionsförändringar.

Utjämningen
har delvis sitt ursprung i de beredskapsmål enligt vilka vi

skall ha ett visst antal mjölkkor i Sverige. I 1985 års livsmedelspolitiska

beslut diskuteras t. ex. att antalet kor i fredstid inte bör understiga 550000 73

för att den
mjölkproduktion som behövs för kriskosten skall kunna upp- Prop. 1989/90: 146
nås. För att så lönsamt som möjligt finna avsättning för all mjölk som dessa
kor producerar har konsumentpriserna satts så att de mer konkurrensutsatta
produkterna blir billigare än vad produktionskostnaderna motiverar.
Mejeriproduktionen har fortfarande stor betydelse från beredskapssynpunkt.
Jordbruksnämnden bör därför följa utvecklingen och föreslå åtgärder om antalet
kor sjunker till en nivå som innebär att vår försörjningssäkerhet hotas. Jag
anser dock att utjämningssystemet inte är en lämplig metod att säkerställa en
viss mjölkproduktion inom landet.

Ett
borttagande av utjämningssystemet innebär att mejeriprodukterna måste kunna
åsättas ett pris som motsvarar kostnaden för att producera dem.
Konsumtionsmjölk och grädde blir billigare, medan ost, mjölkpulver och smör kan
förväntas bli dyrare. För att prishöjningarna skall kunna tas ut på marknaden
krävs en omfördelning av gränsskyddet. Vissa remissinstanser anser att denna
omfördelning kan vara negativ för konsumenterna. De menar att ostpriset stiger,
samtidigt som priset på konsumtionsmjölk kan hållas på en oförändrad nivå i och
med att importkonkurrensen för denna produkt är mycket begränsad.

Jag
kan inte instämma i dessa farhågor. De medel vi redan i dag använder för att
tillse att de svenska priserna inte stiger över den avsedda nivån, dvs.
justering av gränsskyddet och en övre prisgräns för konsumtionsmjölk, kommer
att finnas kvar även efter en avreglering. En logisk följd av mitt förslag att
ta bort utjämningssystemet är att gränsskyddet omfördelas så att mejerierna har
en möjlighet att kostnadsanpassa priset på produkterna och därmed upprätthålla
priset på mjölkråvaran. Enligt min bedömning bör denna omfördelning inte
innebära några problem ur ett GATT-perspektiv, förutsatt att skyddet för
mjölkproduktionen inte ökar totalt sett.

En
stor del av remissinstanserna förordar en avtrappning av utjämningssystemet,
för att såväl producenter som konsumenter skall ha en möjlighet att anpassa sig
till de nya förutsättningarna. Jag instämmer i att det såväl från konsument-
som producentsynpunkt kan vara befogat med en successiv anpassning av priserna
och föireslår därför en avtrappning av utjämningssystemet.

LRF
har lämnat ett förslag till ett förenklat utjämningssystem som skulle

eliminera rundgången. Förslaget innebär i korthet följande. Utgångspunk

ten är att utjämningen inte som i dag skall ske mellan enskilda produkter,

utan mellan produktgrupper. Avgifter bör även fortsättningsvis finnas för

konsumtionsmjölk och grädde men de bör vara generella och inte differen

tierade på olika produkter inom sortimentet. Utjämningsavgiften på kon

sumtionsmjölk sätts så att konsumtionsmjölkens lönsamhet balanseras

mot produktgrupperna ost och mjölkpulver. För de senare behövs då inga

utjämningsavgifter. LRF bedömer också att smörpristillägget kan slopas

utan att partipriserna behöver förändras. Avgifterna på konsumtionsmjölk

och grädde skall användas för att finansiera exportkostnader och andra

gemensamma åtaganden. Nettot skall liksom i dag utbetalas som utjäm

ningsbidrag. Genom att prishöjningar i huvudsak sker på ost och mjölk

pulver samtidigt som avgiftsnivåerna sänks, kan systemet på sikt avveck- 74

las.
LRF föreslår att det förenklade utjämningssystemet utvärderas inom en
femårsperiod.

Samtidigt som den intema
mjölkprisregleringen upphör, bör ett förenklat system införas i enlighet med
LRF: s förslag. Avgifteraa får dock inte användas för att finansiera export.
Systemet skaU trappas ned med 50% den 1 juli 1993 och vara helt avvecklat den 1
juli 1994. Det bör vara statens jordbmksnämnds uppgift att lämna förslag till
utformning av detaljema i systemet. Ett krav på systemet är att det måste vara
utformat på ett sätt som gör det möjligt att kontrollera att det inte används
för att t.ex. finansiera export.

Prop. 1989/90:146

Effekter
på marknaden

Min bedömning:
Antalet mjölkkor kommer att minska tiU följd av avregleringen. Anpassningen
kommeratt underlättas genom att lönsamhetsutjämningen fasas ut och genom den
förlängning av avvecklingsersättningen tiU mjölkproducenter som jag föreslår i
det följande. Priset på mjölkråvaran kommer troligtvis att sjunka något till
följd av lägre foderpriser. Detta bör tillsammans med lägre exportkostnader
komma konsumenteraa till godo genom genomsnittligt lägre priser på
mjölkprodukter. Det landskapsvårdsstöd som jag avser att föreslå kommer att
förbättra skogs- och mellanbygdemas konkurrenskraft, vilket uppväger eventuella
komparativa fördelar för slättbygden.

LAG:s
bedömning: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning.

Remissinstanserna: Statens
jordbmksnämnd beräknar i sin konsekvensanalys av arbetsgmppens förslag att
antalet mjölkkor kommer att minska med mellan 60000 och 100000. Den lägre
siffran fömtsätter att ett överskott på 5% finns kvar för att klara
säsongvariationer. Lantbmksstyrelsen anger minskningen till minst 75000 kor.
Lantbmkamas riksförbund anser att antalet mjölkkor kommer att minska med minst
140000.

Ett flertal
remissinstanser påpekar att mjölkproduktionen är av stor betydelse i skogs- och
mellanbygd och uttrycker oro för att dessa bygders konkurrenskraft minskar vid
en avreglering.

Enligt lantbmksstyrelsens
bedömning kommer en avreglering att påskynda storleksrationaliseringen inom
mjölkproduktionen.

Såväl
jordbmksnämnden som lantbmksstyrelsen bedömer att en stor del av
mjölkproduktionen kommer att ske på kontrakt.

Jordbmksnämnden bedömer
att foderkostnaden för mjölkproduktion kommer att sjunka med 30 öre/liter på
kort sikt och med 10 öre/liter på lång sikt. De påpekar att fördelningen av
bidraget till landskapsvård kommer att påverka vilken kostnadsnivå som
framträder för vallfoder i olika delar av landet.

Skälen för min bedömning:
I dag föreligger en överproduktion av mjölk med ca 10%. Dessutom innebär
utjämningssystemet, som jag tidigare påpekat, att det finns en dold
överskottsproduktion. En avreglering medför därför att produktionen måste
minska. Enligt de konsekvensanalyser

75

som gjorts av olika
remissinstanser rör det sig om en produktionsminsk- Prop. 1989/90:146 ning
motsvarande 60000-140000 kor. Orsaken till den stora spännvidden är bl.a. att
analysema bygger på olika antaganden om hur producenter, konsumenter och
förädlingsföretag kommer att reagera vid en avreglering. De flesta är dock
överens om att antalet kor kommer att minska med 60000- lOOOOO, vilket
motsvarar 3000-5000 producenter med genomsnittligt antal kor. Antalet
mjölkproducenter uppgår för närvarande till ca 26000. Som jämförelse kan nämnas
att antalet mjölkkor minskade med 81000 mellan åren 1985 och 1988, till viss
del beroende på tväprissystemet som infördes år 1985 och som innebar att
produktionen kvoterades. Produktionsminskningen kommer att underiättas genom
den förlängning av systemet med avvecklingsersättning till mjölkproducenter som
jag kommer att föreslå. De producenter som kommer att ha möjlighet att ansluta
sig till systemet, har tillsammans ca 130000 kor. Jag anser dessutom att
särskilda åtgärder bör vidtas för att underlätta anpassningen av mjölk- och
köttproduktionen. Jag återkommer till detta i samband med mina förslag om
köttregleringen. I en rapport friln Sveriges lantbmksuniversitet bedöms att en
produktionsminskning redan är på väg. Bedömningen gmndas på att antalet
nytillträdande mjölkproducenter varit mycket lågt de senaste åren, samtidigt
som tväprissystemet har motverkat avgången av producenter genom att många
äldre bmkare inte vågat upphöra med produktionen av rädsla att förlora sin kvot
och därmed omöjliggöra för efterföljande att åtemppta produktionen.

En
naturlig följd av att priserna kostnadsanpassas och produktionen anpassas till
efterfrågan är att antalet mjölkkor minskar. En minskning med 60000-100000 kor
påverkar enligt LAG:s bedömning inte vår försörjningssäkerhet, med de
kompletterande beredskapsåtgärder som jag tidigare föreslagit. Jordbmksnämnden
bör dock som jag tidigare anfört noggrant följa utvecklingen från
beredskapssynpunkt. Hela produktionsminskningen kommer inte att ske på en gång
eftersom jag föreslår att utjämningssystemet avtrappas stegvis. Detta
underlättar anpassningen, samtidigt som möjlighetema att vidta motåtgärder
förbättras, om minskningen skulle bli mer drastisk än vad de flesta bedömare i
dag fömtser.

Vissa
remissinstanser, däribland LRF, bygger sina konsekvensanalyser

på att ingen kontraktsteckning kommer att ske så länge det finns ett

överskott. Jordbruksnämnden anser däremot att just mjölkproduktionen

kommer att bli en av de produktionsgrenar där kontraktsteckning kommer

att bU vanligt förekommande, dels därför att nästan all förädlingsindustri

ägs av producenterna själva, dels på gmnd av produktionens karaktär

(kontinuerlig produktion, begränsad hållbarhet). Enligt LAG har mejerifö-

reningama inte någon möjlighet att utan stadgeändringar frånta medlem

mama rätten att på skäliga villkor leverera mjölk. Däremot kan skälighets

bedömningen komma att ändras så att betalningen görs beroende av

kostnaderaa för hämtning på samma sätt som redan skett på slakterisidan.

Det är även utan stadgeändringar möjligt för mejerierna att, utifrån beräk

ningar av avsättningsmöjligheterna för sina produkter, sluta avtal om hur

mycket mjölk de är villiga att till fuUt pris köpa in från producenteraa i

föreningen. Om producenteraa vill leverera mer mjölk får de acceptera ett 76

lägre pris för denna.
Skillnaden mot det tidigare tväprissystemet är att de Prop. 1989/90:146
enskilda förädlingsföretagen och producentema själva kan avgöra om de vill
teckna avtal utan att deras val medför regleringstekniska sanktioner. Dessutom
får producentema större möjligheter att söka avsättning för sin mjölk på annat
håll än hos den lokala mejeriföreningen.

De
instanser som utrett frågan är alla överens om att foderkostnaden i
mjölkproduktionen kommer att minska. Kostnadema för export kommer också att
sjunka. På längre sikt kommer detta sannolikt medföra att priset på
mjölkråvaran stabiliseras på en något lägre nivå än i dag. Det genomsnittliga
konsumentpriset på mejeriprodukter bör därmed också sjunka något.

Enligt
ett flertal remissinstanser kommer mjölkproduktionen att förskjutas från
skogs- och mellanbygd mot bättre mark vid en avreglering. Orsaken är att
alteraativvärdet för den bästa marken kommer att minska mest då spannmålspriset
sjunker, vilket innebär att produktionskostnaden för foder skuUe sjunka mer i
slättbygd än i skogs- och mellanbygd. Jag anser att dessa farhågor är betydligt
överdrivna. Det är inte bara de rena produktionskostnaderaa som är av betydelse
för val av produktionsinriktning. Av stor betydelse är faktorer såsom
tradition, utbildning, arbetstid, bundenhet och investeringskostnad. Dessutom
kommer det stöd till landskapsvård som jag i det följande föreslår inte bara
att motverka eventuella negativa konsekvenser av en avreglering för skogs- och
mellanbygd — det kommer att förstärka dessa bygders konkurrenskraft. Utbyggnad
av mycket stora enheter motverkas också av gällande djurskydds- och miljöföreskrifter.

Sammanfattningsvis
innebär en avreglering att mjölkproducentema möter en ny planeringssituation.
Mjölkproduktionen är sannolikt den produktionsgren som vid sidan av
spannmålsproduktionen kommer att påverkas mest av en avreglering. Jag föreslår
därför särskilda övergångsåtgärder för mjölken, medan de generella åtgärdema i
stor utsträckning är avpassade till spannmålen. Det är emellertid även inom
dessa båda produktionsgrenar som de mest positiva effektema för konsumentema
kan förväntas. Framför allt tänker jag här på prissänkningen på konsumtionsmjölken
som blir följden av ett borttagande av utjämningssystemet. Den kommer i hög
grad att gynna storkonsumenter av mjölk såsom barafamiljer. Jag tänker också
på den negativa hälsoeffekt som mejeriregleringen har. Denna motsättning
mellan reglering och hälsomål kommer, vilket också vissa remissinstanser
påpekat, att minska vid en intera avreglering.

77

3.2.8 Kött

A
vveckling av regleringen

Prop. 1989/90:146

Mitt förslag: Den
intema marknadsregleringen för kött och köttprodukter avskaffas den Ijuli
1991. Samtidigt införs ett temporärt system för finansiering av export.
Budgetåren 1991/92 resp. 1992/ 93 skall högst 200 resp. 100 milj. kr. anvisas
för ändamålet. Efter budgetåret 1992/93 skall inga medel utgå för
exportfinansiering. För anpassningsåtgärder när det gäller mjölkkor avsätts ett
belopp på 360 milj. kr. regleringsåret 1990/91. Det skall ankomma på regeringen
att besluta om den närmare utformningen av övergångsåtgärderna. Pristillägget
på får- och lammkött avvecklas stegvis. Gränsskyddet höjs i motsvarande grad.

LAG:s förslag:
Överensstämmer med mitt förslag, utom vad avser övergångsåtgärdema.
Arbetsgmppen fiireslår inga specifika övergångsåtgärder för köttsektom.

Remissinstanserna: En
majoritet av remissinstanseraa tillstyrker en generell avreglering och har
inte redovisat någon avvikande mening vad gäller köttsektom.

LRF,
Hushållningssällskapens förbund och Svenska jordägareförbundet anser att den
koUektiva exportfinansieringen måste finnas kvar för att undvika kaos på
marknaden. LRF lämnar dessutom förslag till en förenklad köttreglering.
Sveriges livsmedelsindustriförbund anser att kollektiv exportfinansiering bör
tillåtas under en övergångsperiod. Lantbmksstyrelsen menar att kollektiv
exportfinansiering måste vara möjlig i exceptionella situationer. Handelns
samarbetsorgan i jordbmksfrågor framhåller att utbytesexport av köttdetaljer
bör tillåtas.

LRF
och Svenska Färavdsförbundet fömtsätter att pristillägget på får-och lammkött
skall vara kvar även i fortsättningen.

Skälen för mitt förslag:
Den intema marknadsregleringen för kött har liksom övriga regleringar till
uppgift att lyfta undan pristryckande överskott från marknaden. De viktigaste
delaraa är ett exportbidrag för att täcka förluster vid export och ett
lagringsstöd för att utjämna säsongbeto-nade över- och underskott på den
svenska marknaden. Regleringen finansieras i huvudsak genom s. k.
slaktdjursavgifter, som tas ut på produktionen. För att större
slaktsvinsprodiicenter skall bära en relativt sett större del av kostnaden för
de marknadsreglerande åtgärderaa, utbetalas ett differentierat slaktsvinstiUägg
på 20 kr. per svin för de 2000 först levererade slaktsvinen från varje
företag.

Den viktigaste
förändringen vid en avveckling av den interaa marknadsregleringen är att den
kollektiva exportfinansieringen försvinner. Detsamma gäller för den s. k.
utbytesexporten, som innebär att vi importerar vissa köttdetaljer som det är
stor efterfrågan på och exporterar andra som är mindre efterfrågade. Därmed
behöver inte nuvarande slaktdjursavgifter tas ut på produktionen. Även de
övriga marknadsregleringaraa, såsom lagringsbidragen och det differentierade
slaktsvinstillägget, avskaffas.

78

För
att underlätta anpassningen föreslår jag att ett temporärt system för export av
kött införs. Finansieringen skall ske med budgetmedel. Högst 200 milj. kr.
skall tillföras budgetåret 1991/92 och högst 100 milj. kr. budgetåret 1992/93.
Systemet skall vara heU avvecklat den 1 juli 1993.

Ett
belopp på 360 milj. kr. skall avsättas under regleringsåret 1990/91 för andra
anpassningsåtgärder. Syftet är dels att stimulera utslaktning av mjölkkor, dels
att motverka utslaktningens pristryckande effekt på nötköttsmarknaden.

Jordbmksnämnden
bör få i uppgift att, efter samråd med näringen, utforma dessa båda system. Det
bör ankomma på regeringen att besluta i dessa frågor.

För
får- och lammkött infördes i slutet av 1960-talet en mellanprislinje i syfte
att stimulera konsumtionen. Mellanprislinjen innebär att en del av stödet till
jordbruket finansieras på annat sätt än över konsumentpriserna. I det här
fallet används i huvudsak införselavgiftsmedel för att finansiera ett
pristillägg på ca 6 kr. per kg får- och lammkött. Det är ett naturiigt led i en
marknadsanpassning att subventioner på olika produkter avskaffas. Jag anser
således att pristillägget på får- och lammköttör avvecklas och att gränsskyddet
bör höjas i motsvarande mån för att möjliggöra en prishöjning. Emellertid
bedömer jag att det från såväl konsument- som producentsynpunkt är befogat att
genomföra borttagandet av denna subvention stegvis och förordar en
övergångsperiod på tre år fr. o. m. den 1 juli 1991.

Prop.
1989/90:146

Effekter
på marknaden

Min bedömning:
Köttpriserna kommer förmodligen att stabiliseras på en något lägre nivå än i
dag till följd av lägre foderpriser och borttagna slaktdjursavgifter. I och med
att priset sjunker kan konsumtionen av kött förväntas öka, vilket kan innebära
ett utökat produktionsutrymme. Varken produktionsstmkturen eller lokaliseringen
av grisköttsproduktionen kommer att ändras särskilt mycket. Den del av
nötköttsproduktionen som sker från självrekryterande djur kommer att öka och
förväntas i första hand lokaliseras till skogs- och mellanbygder.
Konsumentpriset på får- och lammkött kommer att stiga då pristillägget
avskaffas. Slaktkycklingsproduk-tionen kommer troligen inte att genomgå några
större förändringar till följd av avregleringen.

LAG:s
bedömning: Överensstämmer i huvudsak med min bedömning.

Remissinstanserna: De
remissinstanser som behandlar frågan anser att foderkostnaden för
köttproduktion kommer att sjunka.

Flertalet remissinstanser
bedömer att utrymmet för nötköttsproduktion från självrekryterande djur kommer
att öka. Jordbmksnämnden påpekar att uppbyggnaden av denna produktion kan gå trögt
till följd av den dåliga lönsamheten. LRF och lantbmksstyrelsen påpekar att en
neddragning av antalet kor kommer att temporärt öka köttutbudet, vilket verkar
pristryckande.

79

Enligt jordbmksnämnden och
lantbmksstyrelsen är det troligast att en Prop. 1989/90:146 viss minskning av
den totala grisköttsproduktionen kommer att ske. LRF anser att
grisköttsproduktionen måste understiga det totala marknadsutrymmet med ca 15%
om tillfälliga överskott skall undvikas. Förbundet tror inte heller att kontraktsskrivning
är ett möjligt sätt att åstadkomma balans på marknaden. Jordbmksnämnden bedömer
att ca 50 — 60% av produktionen kommer att ske på kontrakt. Såväl
lantbmksstyrelsen som jordbruksnämnden bedömer att partiprisema på fläskkött
kommer att sjunka till följd av borttagna slaktdjursavgifter och lägre
foderkostnader.

Jordbmksnämnden
anser att får- och lammköttsproduktionen kan komma att minska eftersom dess
konkurrenskraft gentemot andra köttslag försämras då pristillägget ersätts av
prishöjningar. Svenska Färavdsförbundet hävdar att ett borttagande av
pristillägget gör att en fortsatt lammköttsproduktion omöjliggörs.

Skälen
för min bedömning:

Nötkött

Köttproduktionen
har under 1980-talet visat en stor lyhördhet för marknadens signaler.
Speciellt tydligt är detta för nötköttet. Till följd av sänkta producentpriser
minskade produktionen så kraftigt mellan åren 1985 och 1987 att överskottet på
20milj. kg förbyttes i ett mindre underskott. Som en konsekvens av detta kunde
priserna höjas, vilket omedelbart resulterade i en produktionsökning. År 1990
förväntas såväl konsumtion som produktion uppgå till ca 135 milj. kg.

Eftersom
det redan i dag i princip råder balans på nötköttsmarknaden kommer en intern
avreglering inte att innebära några större krav på anpassning av
produktionsstorleken. En reducering av antalet mjölkkor, till följd av
borttagandet av marknadsregleringen för mjölk, kommer under tiden
utslaktningen pågår att innebära att utbudet av nötkött ökar, vilket
kortsiktigt skulle kunna pressa priserna. Jag har nyss föreslagit att
anpassningsåtgärder vidtas för att motverka denna effekt. Enligt min bedömning
kommer också mjölkproducenterna att påbörja produktionsminskningen så snart de
får besked om de nya förutsättningarna. Jag har tidigare föreslagit en
avtrappning av utjämningssystemet för mjölk. Detta innebär att
produktionsanpassningen kan ske successivt, vilket minskar utbudsökningen av
nötkött och därmed effektema på nötköttsmarknaden. Som jämförelse kan nämnas
att regleringsåret 1985/86 minskade antalet mjölkkor med 46000, delvis till
följd av tväprissystemet. Denna kraftiga utslaktning fick dock begränsad effekt
på nötköttsutbudet som minskade med 9 milj. kg meUan åreii 1985 och 1986.

Reduceringen
av antalet mjölkkor kommer också att påverka nötkötts

produktionen mer långsiktigt. I dag baseras över 90% av nötköttsproduk

tionen på kalvar från mjölkkor. Då antalet mjölkkor minskar, kommer

utrymmet för köttproduktion från självrekryterande köttdjur att öka. En

ligt lantbmksstyrelsen rör det sig om en fördubbling av antalet djur från

60000till 120000. Enligt jordbmksnämnden och lantbruksstyrelsen är det 80

dock,
på gmnd av den dåliga lönsamheten, tveksamt om denna produk- Prop. 1989/90:146
tion kommer att få någon större omfattning. I den rapport jag tidigare nämnt
från Sveriges lantbmksuniversitet påpekas att situationen vid en avreglering
kommer att vara annorlunda än den nuvarande. För det första kommer det att
finnas djur och byggnader tillgängliga efter nedlagd mjölkproduktion som lätt
kan överföras till köttproduktion. Dessutom görs bedömningen att en ökning av
köttproduktionen redan är på gång. Enligt min mening kommer produktionen också
att gynnas av det nya landskapsvårdsstödet, eftersom den med fördel kan
bedrivas extensivt. Jag bedömer att det mesta talar för att denna typ av
nötköttsproduktion kommer att bedrivas i skogs- och mellanbygder. Visseriigen
kan priset på spannmål antas sjunka mer än grovfoderkostnaden, vilket talar för
en intensiv produktion på slätten, men detta motverkas av de faktorer och
insatser jag tidigare nämnt.

Griskött

En
utveckling liknande den för nötkött har också skett för griskött. Denna
produktion minskade ännu mer än nötköttsproduktionen mellan åren 1985 och 1987.
Den förbättrade marknadsbalansen gjorde att priserna kunde höjas med en ökning
av produktionen som följd. För närvarande överstiger grisköttsproduktionen
konsumtionen med ca 12%. Suggbetäck-ningsstatistiken tyder dock på att
produktionen kommer att minska redan under år 1990 till en nivå som ligger ca 5
% över konsumtionen.

Jordbruksnämnden
bedömer att en viss minskning av grisköttsproduktionen kan komma att krävas
vid en avreglering. Den produktionsminskning som skedde mellan åren 1985 och
1987 var dock betydligt större än den som nu kan bli aktuell.

I
LULs konsekvensanalys av LAG: s förslag hävdas att det initialt kommer att
uppstå en kraftig prispress då reformen genomförs. Samtliga producenter kommer
att svara på prissignalerna med att öka sin produktion. När denna produktion
kommer ut på marknaden kommer priserna att pressas ytterligare, varpå större
delen av produktionen slås ut. Denna analys bygger på den enligt min mening
orealistiska förutsättningen att såväl producentema som förädlingsföretagen är
helt oförberedda på de nya villkor som kommer att gälla när reformen träder i
kraft, och att de senare är oförmögna att anpassa sitt handlande till dessa
villkor. Jag kan inte instämma i dessa antaganden. För det första kommer
beslutet om den nya livsmedelspolitiken att fattas drygt ett år innan den
träder i kraft. Dessutom hyser jag en stor tilltro såväl till den statliga och
privata rådgivningen som till LRF: s förmåga att nå ut med information till
sina medlemmar. Köttproducentema har, till skillnad mot vad LULs analys
fömtsätter, visat en stor följsamhet till marknadens signaler. Det finns
därför enligt min mening ingen anledning att betvivla anpassningsförmågan hos
dessa producenter. Det finns inget som talar för att de skulle vara mindre
benägna till en anpassning vid en avreglering än de varit hittills.

Såväl
jordbmksnämnden som lantbmksstyrelsen förväntar sig en partiprissänkning på
griskött vid en avreglering, på gmnd av lägre foderkostna-

6 Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 146

der och borttagna
slaktdjursavgifter. Denna prissänkning kan förväntas Prop. 1989/90:146
medföra en konsumtionsökning.

Jordbmksnämnden
anser att grisköttsproduktionen kan komma att förskjutas till de områden som
har bäst fömtsättningar för odling av fodersäd. Redan i dag är emellertid
produktionen enligt jordbmksnämnden koncentrerad till stora besättningar i
södra och mellersta Sverige; 14% av det totala antalet företag svarar för drygt
83% av den totala produktionen. Försöket att med hjälp av differentierade
slaktsvinstillägg motverka koncentrationen har haft mycket liten (affekt. På
längre sikt kan inte uteslutas att grisköttsproduktionen kommer att förskjutas
något från södra Sveriges slättbygder till Mellansverige. Orsaken är att
foderkostnadema i de senare områdena kommer att sjunka då lönsamheten för
produktion av avsalu-grödor minskar.

En
fråga som vissa remissinstanser tagit upp och som är gemensam för nöt- och
grisköttsproduktionen är den s. k. utbytesexporten. De remissinstanser som
anser att möjligheten till kollektivt finansierad utbytesexport fortfarande
måste finnas kvar, gmndar detta på att de detaljer som inte kan avsättas på den
svenska marknaden och därför måste exporteras, kommer att verka starkt
prispressande. Genom att ändra prisrelationema mellan olika detaljer kan
emellertid en större del av djurkroppen säljas inom landet, vilket minskar
behovet av utbytesexport. Denna anpassning underlättas av det temporära system
för exportfinansiering som jag föreslagit. Jag vill också poängtera att med de
förslag som konkurrenskommittén lämnat kommer det enligt min bedömning att
vara möjligt att exportera jordbmksprodukter även fortsättningsvis. Enligt
konkurrenskommitténs förslag skall det vara möjligt för s. k. säljbolag att
exportera jordbmksprodukter på marknadsmässiga villkor. Vissa begränsningar i
dessa företags verksamhet föreslås dock. Jag återkommer till dessa och andra
konkurrensfrågor i det följande.

Får-
och lammkött

Den
svenska konsumtionen av får- och lammkött har sjunkit de två senaste åren, från
ca 7milj. kg år 1987 tiU 5,7milj. kg år 1989. Produktionen har ökat något och
uppgick år 1989 till ca 5 milj. kg. Vi har också en avgiftsfri import från
Island av 650ton får- och lammkött, vilket innebär att den svenska marknaden
ungefär är i balans.

Det
pristillägg på får- och lammkött som jag tidigare nämnt uppgår för

närvarande till ca 6 kr. per kg och betalas i huvudsak av införselavgiftsme

del. Då tillägget avskaffas måste producentprisema, och därmed gräns

skyddet, höjas med motsvarande belopp. Vissa remissinstanser har påpe

kat att detta kommer att påverka konsumtionen och därmed produktionen

negativt. Av hänsyn till såväl producenter som konsumenter anserjag det

befogat med en övergångstid på tre år då pristillägget avtrappas med ca

2 kr. per kg och år. På det viset kommer konsumtionen inte att påverkas

lika kraftigt som om hela prishöjningen skedde på en gång och producen

terna får tid på sig för att finna vägar att öka avsättningen. Enligt min 82

mening borde det finnas
goda möjligheter att öka konsumtionen av får- Prop. 1989/90:146 och
lammkött i Sverige.

Får-
och lammköttsproduktionen kommer också att gynnas av det nya
landskapsvårdsstödet. Svenska Fåravelsförbundet anser att landskapsvårdsstödet
bör utgå som ett bidrag per tacka för att bättre gynna lammproduktionen. Jag
anser emellertid att stödet inte bör betalas generellt vare sig per hektar
eller per djur. Eftersom syftet är att stimulera ett varierat och rikt
odlingslandskap kan gmndema och ersättningen variera från fall till fall.
Naturligtvis bidrar får, liksom andra djur, tiU ett intressantare landskap.
Jag ser det därför som självklart att får- och lammproducenter får del av
stödet. Det är emellertid viktigt att betona att det inte är produktionen som
skall stimuleras eller ersättas med detta stöd, utan den landskapsvårdande
insats som görs.

Slaktkyckling

1
mitten av 1980-talet fanns stora överskott av slaktkyckling, delvis till följd
av campylobacterdebatten som medförde att konsumtionen minskade. Balansen har
sedan dess förbättrats och såväl produktion som konsumtion uppgår för
närvarande till ca 36 milj. kg. Balansen uppnåddes till stor del genom att
företagen i branschen fördelade produktionsneddragningar meUan sig. Att denna
samverkan varit möjlig beror främst på att det är en liten bransch med starka
bindningar mellan de olika förädlingsleden.

Eftersom
det råder balans mdlan konsumtion och produktion av slaktkyckling kommer en
avreglering sannolikt inte att medföra några störte behov av
produktionsanpassningar. I dag sker produktionen av slaktkyckling i hög grad i
en form som liknar den industriella, med kontraktsbindningar mellan de olika
förädlingsleden. Den största effekten av en avveckling av den intema
marknadsregleringen blir för denna produktionsgren troligen de sänkta
foderkostnadema. De bör, i kombination med borttagna slaktdjursavgifter,
medföra att parti- och konsumentprisema sjunker och därmed bör konsumtionen
öka.

Slakterifett

Även
för slakterifett, som är en slaktbiprodukt, finns ett gränsskydd. Det egentliga
syftet med gränsskyddet är att stödja prisnivån för inhemska oljeväxter. Jag
har därför tidigare föreslagit att regleringen ändras så att slakterifett
behandlas som annat fett i regleringshänseende, dvs. förbmka-ren köper fettet
till världsmarknadspris och att fettvamavgift eriäggs för det som används för
livsmedelsändamål.

I
dag räknas produktionskostnadema för slakterifett in i de förädlings

kostnader som används som underlag för beräkning av kompensationen

till jordbruket. Å andra sidan avräknas intäktsökningar från biprodukter,

såsom slakterifett, från jordbmkets kostnadskompensation. Vid en för

ändring av regleringen i den riktning jag föreslagit, sänks priset på slakteri

fett och därmed jordbmkets intäkter från denna produkt. Fettvamavgiften

på inhemskt slakterifett bör därför återföras till näringen. 83

3.2.9 Ägg

Prop. 1989/90:146

Mitt förslag: Den
interaa marknadsregleringen för ägg avskaffas den Ijuli 1991.

LAG:s
förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna:
Av de remissinstanser som generellt tillstyrkt en avveckling av de interna
marknadsregleringaraa har ingen haft en avvikande uppfattning avseende
äggregleringen. Ett mycket litet antal remissinstanser har särskilt yttrat sig
över äggregleringen. LRF anser att exportfinansieringen bör vara kvar.

Skälen
för mitt förslag: Regleringen inom äggproduktionen utgörs dels av ett
gränsskydd, dels av en intera marknadsreglering.

Gränsskyddet
syftar dels till att höja det svenska priset på ägg över nivån på
världsmarknaden, dels till att stabilisera det svenska äggpriset.

Den
interaa marknadsregleringens uppgift är att, genom lagring och export, dra
undan pristryckande överskott från den inhemska marknaden för att därmed kunna
upprätthålla det reglerade priset.

De
marknadsreglerande åtgärdema, som sker genom regleringsföreningen Svensk
ägghandel, utgörs dels av bidrag till export av ägg och äggprodukter, dels av
inlösen. Bidrag lämnas också för mnmärkta ägg som säljs som proviant till
fartyg i utrikes trafik. De marknadsreglerande åtgärdema finansieras genom införselavgiftsmedel,
produktionsavgiftsmedel samt intäkter från försäljning av äggprodukter.

Inom
ramen för äggregleringeii lämnas ett särskilt s. k. packeribidrag till
mnmärkesanslutna packeriföretag. Till norra Sverige ges ett förhöjt packeribidrag.
Bidragen utbetalas av Svensk ägghandel.

Ett
avskaffande av den intema marknadsregleringen för ägg innebär för det första
att exportsubventioneringen av överskottsägg upphör, dvs. ingen inlösen av ägg
eller bidrag vid export av ägg och äggprodukter kommer att beviljas. För det
andra innebär avregleringen att de avgifter som tas ut på äggproduktionen för
att finansiera äggregleringen upphör.

Även
packeribidragen försvinner när regleringen avskaffas. Vad avser det förhöjda
packeribidraget till norra Sverige kommer jag att redovisa mitt förslag i
samband med övriga regionala frågor.

I
enlighet med riksdagens beslut om reglering av prisema på jordbmksprodukter,
m. m. (prop. 1988/89:140, JoU 21, rskr. 322) genomförs redan innevarande
regleringsår en viss minskning av den intema äggregleringen. Medlen till
överskottsfinansieringen har minskat med 10% och den differentierade
storproduktionsavgiften ersattes den 1 januari 1990 med en generell
produktionsavgift.

Min
bedömning är att en anpassning av äggproduktionen till en situation utan
interaa regleringar kommer att gå förhållandevis smärtfritt.

Äggproduktion bedrivs ofta
utan aredl anknytning och utan koppling till den egentliga jordbmksnäringen.
Produktionen vid dessa företag kan jämföras med industriell produktion. Endast
en mindre del av äggproduktionen sker som kompletterande produktion vid
småjordbmken.

84

Äggnäringen
tillhör inte heller de mest kapitalintensiva branschema Prop. 1989/90:146 som
kräver stora investeringar för att driva produktion. Detta i kombination med
att ägg säljs till konsumenteraa i oförädlad form gör att fömtsättningama för
att driva äggproduktion småskaligt med lokal försäljning måste anses goda.
Detta understryks av det faktum att ca 35% av äggen saluförs vid sidan om den
ordinarie handeln, vilket också tyder på en viss flexibilitet och låg tröskel
för marknadsinträde. Produktion av ägg är också från planeringssynpunkt
kortsiktig.

Hämtöver
har äggproduktionen i beredskapssammanhang en begränsad betydelse.

Genom
ett beslut den Ijuni 1989 har Kronägg ek. för. genomfört stadgeändringar som
innebär att såväl mottagnings- som leveransplikten avskaffats. Produktionen
binds nu genom kontrakt, vilket är vad såväl LAG som jag själv bedömer blir en
naturlig följd inom jordbmkssektom efter en avreglering. Av den mnmärkta
kvantiteten ägg står Kronägg för ca 60%.

Mot
bakgmnd av vad jag nu anfört är äggbranschen enligt min mening väl förberedd
för en mer marknadsliknande situation. Ett förhållande som ytterligare
underlättar en avreglering inom äggproduktionen är att en förbättrad
marknadssituation kan förväntas under regleringsåret 1990/91. Enligt LUI:s
senaste prognos beräknas äggöverskottet innevarande regleringsår uppgå tiU
7650ton, för att under regleringsåret 1990/91 sjunka till 2750ton.

Till
följd av minskade äggöverskott kommer troligen en stor del av verksamheten inom
torkindustrin att få svårt att överleva på kommersiella villkor. Verksamheten
kommer därmed sannolikt att bli överflödig om den inte kan ersättas med
legotillverkning åt utländska kunder baserade på importägg. Torkindustrin
tillverkar hdäggpulver, äggulepulver m. m. av helägg och utgörs i Sverige av
tre företag varav ett legotillverkar i Danmark. Inom ramen för de
marknadsreglerande åtgärderaa har bidrag beviljats vid export av äggpulver
samt vid försäljning av äggulepulver till läkemedelsindustrin. I enlighet med
mitt förslag om att avskaffa den interaa marknadsregleringen upphör som nämnts
också överskottsfinansieringen i form av exportbidrag till torkat äggpulver.

Gränsskyddet
fördyrar de inhemska priseraa för jordbmksråvaror. För att den svenska
industrin som är utsatt för interaationell konkurrens inte skall komma i ett
sämre konkurrensläge än konkurrenteraa i andra länder, som har tillgång till
jordbmksråvaror tiU lägre priser, tillämpas s. k. råvamkostnadsutjämning
(RÅK). Syftet med bidraget vid försäljning av äggulepulver till
läkemedelsindustrin är, precis som när det gäller annan förädlingsindustri,
att utjämna kostnaderaa för de jordbmksråvaror som används vid tillverkningen.
Bidraget vid försäljning av äggulepulver tiU läkemedelsindustrin är en
prisutjämningsåtgärd jämförbar med de som sker inom ramen för RÅK. Enligt min
mening bör därför detta bidrag till läkemedelsindustrin inordnas i det
egentliga RÅK-systemet. Jag kommer i det följande att redovisa mitt förslag
angående RÅK-systemet.

85

3.3
Försörjningsberedskap

Prop.
1989/90:146

Mitt förslag:
Livsmedelspolitikens mål vad gäller beredskapen skall vara att trygga landets
livsmedelsförsörjning under kriser och i krig. Beredskapen skall grundas på de
fredstida resurserna inom livsmedelssektorn och dess förmåga till omställning,
kompletterad med särskilda beredskapsåtgärder.

LAGrs
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna: Överbefälhavaren,
överstyrelsen för civil beredskap, konsumentdelegationen, länsstyrelsen i
Stockholms län, Sveriges civilförsvarsförbund och civilbefälhavaren i östra
civilområdet m.fl. stödjer arbetsgmppens förslag.

Statens jordbmksnämnd och
1988 års försvarskommitté anser det vara angeläget att statsmakterna noga
följer hur produktionsresurserna förändras inom jordbmket och hur
förädlingsindustrin utvecklas. Jordbruksnämnden ställer sig bakom
arbetsgmppens förslag om att bmkare skall kunna kontrakteras för att
tillräcklig areal skall upprätthållas. Flertalet remissinstanser anser det
viktigt att inte regionala obalanser i den regionala försörjningsförmågan
uppstår när den bmkade arealen minskar.

Flera instanser anser att
kostnaderna för beredskapen inte skall betalas av livsmedelskonsumenterna.

Civilbefälhavaren i övre
Norrlands civilområde och flertalet av de länsstyrelser som berör
beredskapsfrågan anser att arbetsgmppens förslag innebär en sådan ökning av
koncentrationen av brukad areal att försörjningsnivån hotas.

Föreningen Foder och
spannmål föreslår att dagens system för beredskapslagring avvecklas och
ersätts med ett system där spannmålshandeln och kvarnindustrin, mot viss
ersättning för ökade kostnader, åläggs att hålla en viss miniminivå i sina
lager.

LRF delar inte
uppfattningen att en godtagbar livsmedelsberedskap kan uppnås även om arealen
åker reduceras till ca 2 milj. ha. Förbundet anser att det är viktigt att ha en
så stor produktionsapparat att den kan anpassas i en krissituation, t. ex.
genom ändrad produktionsinriktning. Vidare anser LRF att det finns ett stort
beredskapsvärde i en omfattande mjölkproduktion.

Skälen för mitt förslag:
Livsmedelsförsörjningen är en del av totalförsvaret. I en kris- eller
krigssituation är det naturligtvis av största vikt att tillräckliga mängder
livsmedel kan nå hela befolkningen.

I 1987 års försvarsbeslut
(prop. 1987/88:95, FöU 11, rskr. 310) fastställdes gemensamma
planeringsfömtsättningar för uthålligheten inom totalförsvaret. Dessa innebar
bl.a. att man definierade tre olika skeden i ett kris- och krigsförlopp. Det
första är ett s. k. förkrigsskede med en varaktighet upp till ett år under
vilket det antas ske en gradvis minskning av utrikeshandeln. Därefter följer
ett skede omfattande några månader med krig i vår nära omvärld, där Sverige kan
stå neutralt alternativt dras in tidigt eller senare, och för vilket
planeringen bör utgå från att utrikeshan-

86

deln
är helt avbruten. Slutligen följer ett s.k. efterkrigsskede där utrikes-
Prop. 1989/90:146 handeln gradvis kan återgå till acceptabel nivå inom något
år.

I
försvarsbeslutet betonades att frågan om den regionala försörjningsförmågan i
krig borde ägnas särskild uppmärksamhet, främst när det gäller övre Norrland.

Som
ett led i förberedelserna för 1991 års försvarsbeslut lämnade 1988 års
försvarskommitté i febmari 1990 till regeringen betänkandet (Ds 1990:5)
Totalförsvarets planering inför 1991 års försvarsbeslut. 1 delbetänkandet
framhåller kommittén att den, mot bakgmnd av de preliminära överväganden som
gjorts om planeringsfömtsättningarna, hittills inte funnit att några avgörande
hinder av beredskapsskäl föreligger för ett genomförande av LAG:s förslag.
Kommittén framhåller emellertid att slutligt ställningstagande till
förutsättningar och avvägningar inte kan göras förrän i samband med
försvarsbeslutet år 1991.

Beredskapsmålet
har i 1985 års beslut översatts till ett antal produktionsmål för olika
inriktningar. Jag anser det principiellt olämpligt att relatera beredskapsmål
till fredstida produktion. Hänsyn måste nämligen bl.a. tas till ändrat
konsumtionsmönster och ändrad produktionsinriktning under kriser och i krig.
Exempelvis kan produktionen mätt i kalorier effektiviseras i kris. Det är också
möjligt att genom en variation av kriskosten och en större lagring än dagens
av såväl insatsvaror som livsmedel uppfylla beredskapsmålet. Av de varor som i
större utsträckning måste lagras vid en lägre arealanvändning är kväve en av de
viktigare. För att avkastningen i produktionen skall kunna upprätthållas vid
ett importbortfall krävs en ökad kväveanvändning jämfört med den som fömtsätts
i dagens planering. Efter 1987 års försvarsbeslut har kvävelagren successivt
sålts ut. Nya lager måste aUtså åter byggas upp. Andra insatsvaror som är viktiga
att ha i lager är växtskyddsmedd och proteinfodermedel. Detta är varor där
importbehovet är stort. Även ytterligare livsmedelslagring bör ske. Jag
återkommer senare till mina förslag om åtgärder som föranleds av de speciella
förhållandena i norra Sverige.

Åkerarealens
storlek

Det
nuvarande beredskapsmålet är alltså knutet till den fredstida arealan

vändningen. Den bmkade arealen uppgår för närvarande till ca 2,9 milj.

ha; produktionen överstiger vida konsumtionsutrymmet. Anpassningen av

produktionsapparaten till en volym som motsvarar den inhemska kon

sumtionen och den kommersiellt motiverade exporten innebär nya förut

sättningar för beredskapsplaneringen. Den brukade arealen kan förväntas

minska. Ett flertal utredningar har behandlat frågan om hur stor areal som

är nödvändig att bmka för att en fullgod beredskap skall kunna upprätthål

las. Enligt LAG:s bedömning kan arealen minska till 2,0milj. ha utan att

det av beredskapsskäl finns något behov av att stödja ytterligare areal,

under fömtsättning att en lagring av insatsvaror och livsmedel samtidigt

sker. Varken arbetsgruppen eller majoriteten av remissinstanserna bedö

mer emellertid att den bmkade arealen kommer att sjunka till en nivå som

är tillnärmelsevis så låg. Livsmeddskommittén (SOU 1984:86) konstate- 87

rade att arealen kunde
sjunka till 2,4 milj. ha och en studie utförd vid Prop. 1989/90:146 försvarets
forskningsanstalt år 1988 visar att arealen kan sjunka till 2,0 milj. ha utan
att särskilda beredskapsåtgärder behöver vidtas. Jag anser för min del det vara
klarlagt att arealen kan sjunka till en betydligt lägre nivå än den nuvarande
utan att försörjningssäkerheten äventyras om särskilda riktade åtgärder vidtas
föir att stärka beredskapen. Lagringsinsatserna bör därför ökas. Den kategori
av ingrepp på arealens storlek som bör omgärdas med särskilda restriktioner är
sådana som har oåterkalleliga effekter på markens produktionskapacitet, dvs.
bebyggelse och matjordstäkt.

Jordbruksnämnden
bör noga följa utvecklingen vad gäller storleken på den brukade arealen och den
geografiska fördelningen. Skulle den i fredstid bmkade arealen bli för liten
för att beredskapsmålet skall kunna uppfyllas bör övervägas möjligheten att
kontraktera bmkare för att hålla nödvändig areal tillgänglig för kris- eller
krigsproduktion.

Oljeväxter

Oljeväxtodlingen
spelar från beredskapssynpunkt en viktig roll vad avser fett under kriser och i
krig. Oljeväxtarealen har sedan 1960-talet uppgått till ca 170000 ha per år,
vilket vid normalskörd motsvarar ca 300000 ton oljeväxtfrö. LAG konstaterar att
om stödet tiU oljeväxtodlingen reduceras till ett rent gränsskydd, kommer
sannolikt produktionen att anpassas till en nivå motsvarande den inhemska
konsumtionen av olja ur svenskt oljefrö, vilken i dag ligger omkring 40000 ton
per år. Det innebär att oljeväxtproduktionen skulle minska till omkring 120000
ton. Det är enligt LAG en alldeles för liten produktion för att trygga
fettintaget under kris och i krig. Arbetsgmppen anser att en produktion
motsvarande drygt två tredjedelar av dagens produktion bör vara tillräcklig för
att tillgodose beredskapskraven. Därför föreslår arbetsgmppen att hela
produktionen av oljeväxter bör baseras på kontraktsteckning mellan
producenterna och den beredskapsansvariga myndigheten. Jag delar uppfattningen
att produktionen av oljeväxter bör baseras på kontraktsteckning.
Jordbmksnämnden bör därför genom kontraktsteckning trygga en från
beredskapssynpunkt tillräcklig oljeväxtproduktion.

Antalet
mjölkkor

Det
gmndaltemativ som 1983års livsmedelskommitté angav beträffande

antalet mjölkkor efter en omstäUning baserades på 600 000 mjölkkor. Sår-

barhetsgmppen till livsmedelskommittén ansåg att det fredstida antalet

mjölkkor inte borde understiga 550000. Avkastningen per ko har då satts

till 5 170 kg per år för att minimera behovet av proteinfoderlagring. Medel

avkastningen per ko år 1989 var digt 6 000 kg. Arbetsgmppen anser att

med en utökad lagring av proteinfoder kan en mer normal avkastning

upprätthållas och med den kriskost som gmppen föreslår kan antalet kor i

fredstid sjunka till 450000. Jag återkommer senare till förslaget om kris

kost. Antalet kor i mjölkproduktion var år 1988 565 000. Jag anser det vara 88

klart
att antalet kor kan sjunka till en lägre nivå än dagens utan att det Prop.
1989/90:146 finns anledning till åtgärder föranledda av beredskapsskäl.
Jordbmksnämnden bör här liksom vad gäller arealanvändningen övervaka utvecklingen.

Produktionens
geografiska fördelning

En
annan del av kravet på en fullgod livsmedelsberedskap är att den i fredstid
bmkade arealen och förädlingsindustrin har en sådan geografisk spridning att
försörjningen kan upprätthållas i alla delar av landet. En väl utvecklad
småskalig industri kan härvid vara en fördel. Jag vill här betona betydelsen av
en spridning av förädlingen och en fungerande distribution. Förhållandena i
övre Norrland kräver speciella åtgärder för att en god beredskap skall kunna
upprätthållas. Som en av åtgärdema för att uppnå detta föreslår jag att det
särskilda prisstödet till norra Sverige, som utbetalas i form av ett belopp
per producerad enhet, skall behållas. Med hänsyn tiU den ändring av
befolkningsstmkturen som blir aktuell i krig, med bl. a. mobilisering av
försvarsmakten, är det inte rimligt att bedriva en produktion i fredstid som
kan tillgodose behoven i krig. Specifika beredskapsåtgärder i form av
beredskapslagring krävs därför som komplement. Jag kommer senare att föreslå
ytterligare åtgärder för bl. a. Norrland. Jag vill här poängtera vikten av att
beredskapsbehoven i övre Norrland tillgodoses genom en kombination av
produktion och lagring.

Kriskosten

Kaloritilldelningen
i detaljhandelsledet i den kriskost som ingår i underlaget för
beredskapsplaneringen har av LAG satts lika med den fredstida, 2800 —2 900
kilokalorier per person och dygn i genomsnitt. Denna siffra motsvarar inte den
beräknade faktiska konsumtionen utan innefattar marginaler för Svinn, problem
med omställningen av produktionen m. m. Den kriskost som arbetsgmppen har
utgått ifrån kännetecknas av en större andel vegetabilier än den fredstida.
Kolhydratemas bidrag till energiförsörjningen ökar på bekostnad av proteiner
och fett. Konsumtionen av mjölk och potatis har satts lika med den fredstida.
Det kaloribortfaU som minskningama ger upphov till är tänkt att huvudsakligen
täckas med spannmålsprodukter. Baljväxter och fisk har inte räknats med i
kriskosten men är en resurs.

Socialstyrelsen
framför i sitt yttrande att den kriskost som LAG föreslagit inte är
tillräcklig. Socialstyrelsen befarar att en längre tids användande av denna
kriskost kan ge upphov till bristtillstånd hos lågenergiförbmkare och växande
ungdomar. Enligt livsmedelsverket är en kost med så låg fetthalt som
arbetsgmppen föreslår oacceptabel för spädbara och barn upp till 3 —4år. Detta
kan gälla även för äldre bam. Livsmedelsverket anser också att gravida och
ammande kvinnor behöver ett högre fettintag än andra. Om dessa gmppers behov
beaktas har dock verket ingen erinran mot arbetsgmppens förslag om kriskost.

Folkhälsogmppen
anser att en avvägning måste göras mellan kostsam- 89

mansättningen i fredstid
och den i en krissituation. Avvägningama är Prop. 1989/90:146 svåra att göra då
kriskostens sammansättning får återverkningar på livsmedelsproduktionen och
konsumtionen i fredstid. Gmppen vamar för att en idealiskt sammansatt kriskosit
kan leda till överproduktion av vissa livsmedel i fredstid, vilket i sin tur
har resulterat i en felaktigt sammansatt kost. Folkhälsogmppen anser att
utredningen på ett förtjänstfullt sätt gjort dessa avvägningar, och att dess
förslag med all sannolikhet kan fungera i tider av kris samtidigt som det kan
få gynnsamma effekter på svenska folkets kostvanor i fredstid. Jag instämmer i
Folkhälsogmppens bedömning av de gjorda avvägningama. Det är enligt min mening
olämpligt med en beredskapsplanering som medför oönskat kosthåll i fred.

Kostnader

LAG:s
utgångspunkt har som jag nyss nämnde varit att den i fredstid bmkade arealen
kan sjunka till 2 milj. ha utan att några åtgärder utöver lagring behöver
vidtas. Kostnadsberäkningama utgår dock från en areal på 2,2 milj. ha. LAG
fömtser emdlertid att arealen inte skaU sjunka så mycket som till 2,2 milj. ha.
Jag delar LAG:s uppfattning och bedömer därför att kostnadema sannolikt iir
överskattade. Vid 2,2 milj. ha beräknas de direkt beredskapsmotiverade
kostnadema uppgå tiU omkring 380 milj. kr., av vilka omkring lOOmilj. kr. utgör
kostnad för ökad lagring av insatsvaror och 60 milj. kr. är kostnad för den
utbyggda lagringen av livsmedel i övre Norrland. Jag föreslår att uppbyggnaden
av lagren av livsmedel och insatsvaror påbörjas redan budgetåret 1990/91 och
att utförsäljningen av befintliga lager samtidigt upphör. Jag återkommer i det
följande till anslagsfrågoma för budgetåret 1990/91.

Uppföljning
av beredskapsmålet

Den
livsmedelspolitiska reformen kommer att innebära förändringar för hur en
fullgod försörjningsberedskap kan uppnås. Det är därför av största vikt att
statens jordbmksnämnd följer reformens utveckling på detta område. Den bmkade
arealens storlek och geografiska fördelning måste bevakas. Detta gäller även
antalet mjölkkor. Jordbmksnämnden skall också bevaka att resursema i jordbmket
möjliggör en produktion motsvarande den beräknade kriskosten. En annan viktig
uppgift för jordbmksnämnden kommer att bli att efterse den geografiska
fördelningen av förädlingsindustrin. Om jordbmksnämnden finner att det
föreligger risk för att beredskapsmålet inte går att uppfylla, skall nämnden
föreslå regeringen lämpliga åtgärder för att garantera en fullgod
försörjningsberedskap. Den åtgärd som i första hand torde komma i fråga är
kontraktsteckning med producenter för att garantera en viss produktionsnivå.

90

3.4
Regionala frågor 3.4.1
Utgångspunkter

Prop.
1989/90:146

Mitt
förslag: Den regionalpolitiska målsättningen för den nya livsmedelspolitiken
är att denna skaU bidra tiU regional utjämning av sysselsättning och välfärd.
En regional fördelning av produktionen skall i huvudsak nås med riktade
åtgärder. Jordbmkets regional- och säkerhetspolitiska betydelse i norra Sverige
motiverar även fortsättningsvis ett särskilt stöd tiU näringen för att ge
fömtsättningar för ett livskraftigt jordbmk. Detta ges i huvudsak i form av
prisstöd och glesbygdsstöd.

LAG:s
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Det särskilda prisstödet till jordbmket
i norra Sverige bibehålls. En utökning av det generella glesbygdsstödet
föreslås.

Remissinstanserna:
Flera remissinstanser anser att konsekvensbeskriv-ningaraa för olika regioner
och sektorer inte är tillräckliga. Ett stort antal instanser föreslår också att
ytterligare medel bör anvisas för regionalpolitiska åtgärder främst i
glesbygden.

Skälen
för mitt förslag: Den regionalpolitiska målsättningen i en ny livsmedelspolitik
skall vara att denna skall bidra till regional utjämning av sysselsättning och
välfärd. Genom en väl differentierad jordbmksproduktion i landet bidrar
jordbmket till möjligheten att bevara en varierad och levande landsbygd.
Särskilda insatser bör göras för glesbygden. Prisstödet till jordbmket i norra
Sverige bör vara kvar för att produktionen skall få en god geografisk
spridning. Stöd tiU kombinationsverksamhet bör också lämnas.

Jordbmket
i norra Sverige har en särskild regionalpolitisk betydelse som gmndar sig på
den mångfald av värden som näringen och dess verksamhet förknippas med.
Jordbmket bidrar, fömtom med den gmndläggande produktionen av livsmedel, till
att upprätthålla sysselsättning, befolkning och samhällsstmktur i dessa delar
av landet. Jordbmket är betydelsefullt för livsmedelsberedskapen och har
dämtöver en viktig roll för att bevara landskapsbilden och de kulturella värden
som hör samman därmed.

Det finns alltså
skäl att även fortsättningsvis ge ett regionalpolitiskt motiverat stöd till
jordbmket i norra Sverige.

3.4.2 Utgångspunkter
för stödet till norra Sverige

Utvecklingen
under senare år

Stmkturen
i det norrländska jordbmket förändras successivt och i ett flertal avseenden.

Åkerarealen i norra
Sverige har minskat sedan 1980-talets början med ca 2% vilket överensstämmer
med utvecklingen i landet som helhet. Vid en bedömning av takten i
nedläggningen av åkermark bör emellertid hänsyn tas till att i norra Sverige
redovisas en avsevärt högre andel av

91

åkermarken som obmkad än i
övriga delar av landet. Man kan därför inte Prop. 1989/90:146

utesluta
att den faktiska nedläggningen sker snabbare i norra Sverige än

vad
som framgår av statistiken över åkerarealens utveckling. Utvecklingen

har
inte varit enhetlig i hela norra Sverige utan variationer förekommer

mellan olika områden. I
Västerbottens län har 5% av arealen lagts ned

sedan år 1981, medan
endast 1% av åkerarealen lagts ned i Gävleborgs,

Västemorrlands och
Jämtlands län under samma tid.

En
stor del av den bättre åkermarken finns i kustbygden, älvdalarna och i
Storsjöområdet. Här finns också en övervägande del av de större jordbmksföretagen.

I
norra Sverige finns totalt ca 27000 jordbmksföretag. Utmärkande för norra
Sverige är att det fortfarande finns ett stort antal små företag, vilket bl.a.
kan illustreras av att mer än hälften av bmkningsenhetema har mindre än 10 ha
åker. Företag med mer än 30 ha åker utgör bara 15 % av det totala antalet
jordbmksföretag i norra Sverige. Som jämförelse kan nämnas att i Svealands
slättbygder omfiittar denna storleksgmpp drygt 50% av företagen. Medelarealen
per bmkningsenhet är också betydligt mindre i norra Sverige, än i riket totalt.

Skillnadema
i jordbmkets stmktur avspeglar sig även i inkomststmktu-ren. I norra Sverige
finns en stor andel företag där en betydande del av familjens samlade inkomst
utgörs av tjänsteinkomster eller där bmkaren har nått pensionsåldem. Samtidigt
finns här en mindre andel företag där familjen lever enbart på lantbmket än i
övriga delar av landet. Skogsbmket utgör ett viktigt komplement både för hel-
och deltidsjordbmkama i norra Sverige.

Mjölkproduktionen
är den viktigaste produktionsgrenen i det norrländska jordbmket. Stmkturen i
jordbmket skiljer sig även på denna punkt mellan norra och södra Sverige. Det
finns fortfarande en betydligt större andel små besättningar i norra Sverige än
i landet i övrigt. Nästan 40% av mjölkbesättningama i norra Sverige hade år
1987 mindre än 10 kor, medan motsvarande tal för riket som helhet var 26%.
Antalet mjölkkor i norra Sverige var år 1987 ca 118 000 vilket motsvarar
ungefär 20% av rikets totala antal mjölkkor. En minskning har framför allt
skett sedan år 1985 då det s. k. tväprissystemet infördes. Sedtm 1980-talets
början har antalet kor i norra Sverige minskat med 14%. Även här finns
regionala skillnader. I Gävleborgs län är minskningen endast 5% medan koantalet
i Värmlands och Västemorrlands län har minskat med 18% under perioden 1980—
1987. Mjölkinvägningen ökade under senare delen av 1970-talet och ända fram
till år 1985 då tväprissystemet infördes. Därefter reducerades volymen så att
den 1988 låg omkring 1980 års nivå. Antalet mjölkleverantörer tiU mejeriema har
förändrats betydligt mer än mjölkvolymen. I norra Sverige som helhet har
antalet leverantörer minskat med ca 25% sedan 1984.

Köttproduktionen
i norra Sverige baserar sig nästan uteslutande på djur från mjölkproduktionen.
Produktionen av kött har under senare år sjunkit i norra Sverige liksom i
landet i övrigt, men nedgången har varit mindre i norra Sverige.
Nötköttproduktion£;n i norra Sverige motsvarade budget-

92

året
1987/88 ca 18% av rikets totala produktion och fläskproduktionens Prop.
1989/90:146 andel var ca 3 %.

Investeringsverksamheten
har under 1980-talet legat på en relativt sett högre nivå i norra Sverige än i
riket som helhet. Detta gäller t.ex. investeringar i markanläggningar. Skälet
är i första hand att behovet av dikning är större i norra Sverige än i övriga
delar av landet. Investeringarna i inventarier har minskat i hela landet, även
i norra Sverige, vilket torde vara en effekt av de sämre ekonomiska
betingelserna för jordbruksproduktion.

Byggnadsverksamheten
inom mjölkproduktionen har ändå legat på en relativt sett högre nivå i norra
Sverige än i övriga delar av landet. Orsaken till detta kan vara att
tillämpningen av de produktionsbegränsande åtgärder som vidtagits har varit
mer generös i norra Sverige.

Sysselsättningen
inom det norrländska jordbruket med binäringar har minskat med ca 10% mellan
åren 1980 och 1987, vilket inte avviker från utvecklingen i landet i övrigt.
Andelen sysselsatta inom jordbruket i förhållande till totalbefolkningen
ligger något över genomsnittet i riket, och i vissa län betydligt över, t.ex. i
Jämtland där andelen är 5,6% att jämföra med riket totalt där andelen är 2,6%.
Ålderssammansättningen visar att andelen bmkare över 60 år är större i norra
Sverige än i riket totalt.

Strukturella
förhållanden i norra Sverige

De
naturliga förutsättningarna för jordbmk skiljer sig främst mellan norra Sverige
och övriga delar av landet, men de varierar även mdlan olika delar inom norra
Sverige. De naturgivna förhållandena i landets nordliga delar, med en kort
växtodlingssäsong och låg medeltemperatur, påverkar framför allt avkastningen i
växtodlingen. Odlingsjordarna är också sämre i norra Sverige än i landets södra
delar. Klimatsituationen har emellertid vissa fördelar eftersom bl. a.
skadeinsekter missgynnas och det därför är möjligt att odla med betydligt
mindre insats av bekämpningsmedel av olika slag.

Även
inom norra Sverige finns emellertid skillnader. Den bästa jordbruksmarken
finns i kusttrakterna medan inlandet generellt sett har mer näringsfattiga
jordar. Skillnaderna i jordbrukets stmktur är stora mellan framför allt norra
inlandet och övriga delar av området. I kustbygderna är företagen i genomsnitt
större och i högre grad specialiserade, främst på mjölkproduktion.

I
inlandet, och då främst i glesbygderna, domineras näringslivet fortfarande av
lantbmket. Förändringar på jord- och skogsbmksområdet påverkar därför ofta i
hög grad glesbygden. I dessa områden har också kombinationen av olika verksamheter,
där jord- och skogsbmk ingår som en del, av tradition varit den mest naturliga
och ekonomiskt stabila företagsformen.

Min
bedömning är att det även i framtiden i många bygder, såväl i

inlandet som i andra delar av norra Sverige, kommer att bli nödvändigt att

kombinera jordbmket med annan verksamhet för att få tillräcklig syssel

sättning och inkomst. Det är därför av stor betydelse för såväl de enskilda

företagen som för en balanserad regional utveckling att kompletterande

sysselsättning kan skapas. Det är därför enligt min mening nödvändigt att

utforma stödformer som tar hänsyn till de speciella förhållanden som 93

råder i norra Sverige. Det
är viktigt att bl. a. genom ett bibehållet prisstöd även fortsättningsvis
bevara ett livskraftigt jordbruk i norra Sverige samtidigt som det i vissa
områden blir nödvändigt att med särskilt stöd underlätta tillkomsten av s.k.
kombinationsverksamheter vid jordbruksföretagen.

Prop.
1989/90:146

3.4.3
Prisstödet till jordbruket i norra Sverige

Mitt
förslag: Prisstödets konstmktion skall i huvudsak bibehållas som för
närvarande. Eventuella kraftigare sänkningar av produktpriserna i jordbmket i
övriga delar av landet skall inte tillåtas få motsvarande återverkningar i
norra Sverige. Stödets nivå skall därför kunna anpassas till eventuella
framtida förändringar så att lönsamhetsnivån i jordbmket i norra Sverige inte
tillåts sjunka nämnvärt under dagens nivå.

Stödet
skall även fortsättningsvis anpassas till kostnadsutvecklingen och översyner
skall ske en gång per år.

Det
regionala stöd som för närvarande utgår inom ramen för prisregleringen på kött-
och mjolkområdet och som främst går till förädlingsindustrin skall samordnas
med prisstödet till jordbruket i norra Sverige i fråga om administration och
områdesindelning. Merkostnaderna för främst transportkostnader i denna
förädlingsindustri skall närmare analyseras.

För budgetåret
1990/91 skall prisstödet till norra Sverige räknas upp med 6 %.

LAGrs förslagr
Prisstödet till jordbruket i norra Sverige föreslås bibehål- Id.

Remissinstanserna:
Prisstödets tekniska konstruktion berörs av få instanser. Flera instanser
förordar särskilda åtgärder för förädlingsindustrin i glesbygdsområden och ett
höjt prisstöd.

Skälen för mitt förslag:
Prisstöd utgår i form av pristillägg på mjölk som levereras till mejeri samt
veterinärbesiktigat kött av nötkreatur, får och svin. Prisstöd utgår dessutom
till getskötseln i form av ett årligt belopp per mjölkproducerande get och till
smågrisproduktionen med ett årligt belopp per sugga. Stöd till
potatisproduktion ges med ett belopp per hektar. Enligt 1985 års
livsmedelspolitiska beslut skall stödet justeras årligen. Regelbundna
översyner av stödet har dessutom genomförts vart tredje år. Stödet uppgår för
närvarande till 625 milj. kr.

Dessutom utgår inom ramen
för prisregleringen regionalt stöd till främst förädlingsindustrin som är
finansierat med regleringsmedel. Omfattningen av detta var budgetåret 1988/89
ca 125 milj. kr.

Prisstödet till jordbruket
i norra Sverige beräknas enligt en särskild modell som har utarbetats speciellt
fördetta ändamål. 1 modellen beräknas skillnaden mellan produktionskostnader i
jordbruket i norra resp. mellersta Sverige. Merkostnaderna i norra Sverige
beror främst på skillnader i

94

avkastning i produktionen,
men även på prisskillnader på förnödenheter Prop. 1989/90:146 m. m. 1
beräkningsmodellen tas även hänsyn till arbets- och kapitalkostnader i
jordbruket. Tekniken som används är att överskottet till ersättning för arbete
och kapital beräknas som skillnaden mellan intäkter och kostnader i företaget.
Genom attjämföra detta beräknade överskott för modellföretaget i mellersta
Sverige med alternativkostnaden för arbete och kapital i samma område erhålls
en s.k. täckningsgrad för företagets arbets- och kapitalkostnader. Merkostnaden
för jordbruk i norra Sverige erhålls då alla kostnader vid modellföretaget i
norra Sverige summeras, inkl. arbets-och kapitalkostnader reducerade med den
täckningsgrad som gäller i mellersta Sverige. Kostnaderna fördelas därefter på
den producerade mängden och jämförs med motsvarande kostnad som beräknats för
modellföretaget i mellersta Sverige.

Detta
innebär således att prisstödet i norra Sverige med nuvarande konstmktion även
efter en intern avreglering kommer att kompensera jordbruket i norra Sverige
för merkostnader, men att den kalkylerade lönsamhetsnivån också kommer att
förändras på samma sätt som den i mellersta Sveriges jordbmk.

Ett
viktigt motiv för en reformering av livsmedelspolitiken är emeUertid att främja
en bättre regional balans. Det generella prisstödet har på gmnd av sin
konstmktion i stor utsträckning gynnat södra och mellersta Sveriges jordbmk.
Det särskilda prisstödet till norra Sverige har varit avsett att komplettera
det generella prisstödet genom att kompensera jordbmket i dessa delar av landet
för de högre produktionskostnadema.

Priserna
på jordbmksprodukter kan i vissa fall komma att sjunka som en följd av en intem
avreglering. Jag är dock inte beredd att låta dessa förändringar påverka
lönsamheten i det norriändska jordbmket i någon nämnvärd grad. Jordbruket i
dessa delar av landet är särskiU känsligt för ändrade ekonomiska fömtsättningar
och större prisförändringar skulle därför kunna ge negativa effekter på
näringens framtida utveckling. Antalet företag och dessas geografiska
spridning är i dag sådan i norra Sverige att en fortsatt nedläggning av företag
får långtgående effekter genom bl.a. högre transportkostnader. Jag anser därför
att det bör vara möjligt att justera prisstödets nivå om det skulle visa sig
att lönsamhetsnivån i det norrländska jordbmket skulle sjunka nämnvärt under
dagens nivå. Därigenom undantas i princip norra Sverige från den
produktionsanpassning som följer av den livsmedelspolitiska reformen. Detta är
angeläget mot bakgmnd av att produktionen i norra Sverige uppvisar underskott
eller befinner sig i balans med efterfrågan regionalt.

Prisstödet
bör liksom tidigare justeras med hänsyn till kostnadsutvecklingen och
översyner bör liksom hittills ske regelbundet. Mot bakgmnd av att
förutsättningarna i jordbmket kommer att förändras avsevärt under kommande år,
anser jag att dessa översyner fortsättningsvis bör göras varje år.

Statens
jordbmksnämnd har i januari 1990 fått regeringens uppdrag att

lämna förslag till hur det särskilda prisstödet till jordbmket i norra Sverige

bör utformas för att det skall vara möjligt att bevara ett livskraftigt jord

bruk i dessa delar av landet. Jordbruksnämnden bör enligt uppdraget bl. a. 95

redovisa eventuella behov
av förändringar i beräkningsmodellen för det Prop. 1989/90:146 särskilda
prisstödet liksom av justeringar i den geografiska områdesindelningen.
Jordbmksnämnden har i febmari 1990 lämnat ett förslag beträffande prisstödets
principiella konstmktion och hur de olika former av regionalt stöd, som för
närvarande utgår inom prisregleringen, skall kunna samordnas med det statliga
prisstödet. En slutlig redovisning av uppdraget, bl. a. frågan om den
geografiska områdesindelningen, bör enligt regeringens beslut ske senast den
15 juni 1990. Jag har för avsikt att återkomma till regeringen i denna fråga så
snart denna redovisning föreligger.

För
budgetåret 1990/91 föreslår jag i enlighet med tidigare riksdagsbeslut att
prisstödet till jordbmket i norra Sverige räknas upp med 6%, vilket motsvarar
kostnadsutvecklingen under år 1989.

Regionalt
stöd inom prisregleringen

En
regional omfördelning sker för närvarande inom prisregleringen till främst viss
förädlingsindustri i norra Sverige och omfattar ca 125 milj. kr. Stödet avser
bl. a. att kompensera förädlingsindustrins merkostnader och finansieras med
regleringsmedel. En avveckling av den interaa marknadsregleringen enligt mitt
förslag innebär att den särskilda regleringsekonomin avskaffas. Stödet kommer
därför inte längre att kunna finansieras på detta sätt.

Statens
jordbmksnämnd har på regeringens uppdrag lämnat ett principförslag till hur
detta stöd skall kunna samordnas med det statliga prisstödet till jordbmket i
norra Sverige. Jordbmksnämnden har i denna principiella redovisning emellertid
inte tagit ställning till storleken på stödet till förädlingsindustrin.
Jordbmksnämnden har i utredningen bl. a. övervägt möjligheteraa till en total
samordning av de olika stödformerna med det statliga prisstödet, vilket skulle
innebära att allt stöd skulle betalas genom ett belopp till en enda kategori av
mottagare, antingen till jordbmkama eller förädlingsindustrin. En sådan ordning
har dock inte förordats, eftersom den ansetts kunna få negativa effekter bl.
a. från kontrollsynpunkt. Jordbmksnämnden föreslår i stället att ett samordnat
stöd framdeles utgår med en del till producenter och med en del till
förädlingsindustrin.

Jordbmksnämnden
har från principiell utgångspunkt granskat de olika former av regionala stöd
som utgår inom prisregleringens ram på kött-, mjölk- och äggområdet.

På
köttområdet föreslås att det s. k. kostnadstillägget samt den regionalt

betingade delen av det s. k. sanitetstillägget, vilka utgör en kompensation

för merkostnader inom slakten, samordnas med det statliga prisstödet.

Kostnads- och sanitetstilläggen till förädlingsledet har en särskild områ

desindelning i områdena a, b, c, d och e, vilken avviker från den indelning

som gäller för prisstödet till jordbmket. Skillnadema mellan områdesav-

gränsningarna innebär i huvudsak att områdena a, b och c ryms inom

nuvarande prisstödsområden 1 - 4, medan områdena d och e faller utan

för. I område d, som omfattar Svealand fömtom Kopparbergs län, Värm

lands län och Gästrikland samt dämtöver Bohuslän, Dalsland och Got

land, utgår för närvarande kostnadstillägg till slakterier med 8 öre/kg slakt 96

för nötkött samt kött av
får och lamm. För kött av gris utgår kostnadstill- Prop. 1989/90:146 lägg med 6
öre/kg. Sanitetstillägg utgår i samma område med 525 kr. per djur. I område e,
som omfattar Skåne, Blekinge, Halland, Småland, Öland, Östergötland och
Västergötland, utgår inget kostnadstillägg, däremot utgår sanitetstillägg med
475 kr. per djur. Kostnadstillägget omfattar i område d ca 3,9 milj. kr. av ett
totaU belopp, för hela landet, av 24,5 milj. kr. Sanitetstillägget utgår med ca
6 milj. kr. i område d och 18,6 milj. kr. i område e, av en total summa för
landet omkring 30milj. kr. Jordbmksnämnden föreslår att den områdesindelning
som nu gäller för prisstödet till jordbmket fortsättningsvis även skaU gälla
för det stöd som utgår till förädlingsindustrin vilket innebär att de nuvarande
områdena d och e inte kommer att omfattas av nuvarande stöd till
förädlingsindustrin.

På
mjölkområdet utgår tre former av regionalt stöd: kompensation till mejerier för
högre in- och uttransporter, särskild kompensation till mejerier för transport
av mejeriprodukter till butiker samt en extra förstärkning av prisstödet tiU
jordbmkare. Inom mejeriområdet finns inte samma områdesindelning som inom
slaktområdet, utan här har de olika mejeriföre-ningama åsatts ett stödbelopp.
Jordbmksnämnden föreslår att stödet för in- och uttransport på mejerisidan
samordnas med prisstödet på samma sätt som kostnadstilläggen till slakteriema,
samt att samma områdesindelning bör gälla även på mjölkområdet. Den extra
förstärkningen av prisstödet till jordbmkama kan inarbetas i det ordinarie
pristödet. Det stöd som lämnas till mejeriemas uttransporter tiU butikerna har
begränsad omfattning, ca 375000 kr. per år. Jordbmksnämnden föreslår att denna
stödform avvecklas.

På
äggområdet utgår ett packeribidrag som bl. a. innehåller en regionalt betingad
del. Stödet har samma karaktär som kostnadstiUägget på kött. Vidare utgår även
stöd vid slakt av utslagshöns i norta Sverige. Jordbmksnämnden har i flera
utredningar behandlat frågan om ett stöd till den norrländska äggproduktionen.
Nämnden har bl.a. gjort bedömningen att det är nödvändigt med någon form av
stöd till denna produktion i norta Sverige om produktionen skall kunna bibehållas
i nämnvärd omfattning.

För
egen del vill jag anföra följande. Fömtsättningama för äggproduktionen i norra
Sverige måste bevaras. Jordbmksnämnden bör ges i uppdrag att redovisa förslag
till hur stödet till äggproduktion i framtiden skall utformas.

Jag
delar jordbmksnämndens bedömning i den del förslaget avser samordningen av de
olika stödformema för kött och mjölk med det statliga prisstödet. De föreslagna
förändringaraa i områdesindelningen innebär att Götaland och delar av Svealand
inte längre kommer att omfattas av nuvarande stöd. Enligt min bedömning bör
detta emdlertid inte komma att medföra några betydande negativa regionala
effekter. Jag anser dock att utvecklingen i detta avseende i
förädlingsindustrin bör följas noga.

Jag
anser det vidare angeläget att, som ett underlag för en fortsatt

ersättning för merkostnader till förädlingsindustrin i norra Sverige, när

mare analysera storleken av dessa merkostnader, främst vad avser trans

portkostnader för mjölk och kött. Statens jordbmksnämnd bör ges i upp

drag att göra en sådan analys samt att därvid även beakta effekten på 97

7 Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 146

förädlingsindustrin av den
förändrade områdesindelningen enligt det nyssnämnda förslaget. Jag har för
avsikt att återkomma till regeringen i dessa frågor.

Prop.
1989/90:146

Rationaliseringsstöd

För
närvarande lämnas statligt rationaliseringsstöd tiU jordbmket inom en årlig
bidragsram av 30milj. kr. Bidrag lämnas enligt förordningen (1978:250) om
statligt stöd till jordbmkets rationalisering och förordningen (1987:606) om
statligt regionaU stöd till jordbmkets rationalisering. Av denna bidragsram är
12 milj. kr. avsedda för s. k. yttre rationalisering, dvs. i huvudsak
lantmäteriföretag som syftar till bättre stmktur och arronde-ring av jordbmksfastigheterna.
Resterande del av bidragsramen, 18 milj. kr., är avsedd för inre
rationalisering, dvs. bidrag för investeringar av olika slag. Under en lång
följd av år har den största delen av denna bidragsram utnyttjats för
statsbidrag till jordbmk i norra Sverige. Bidragen används här bl. a. för
större markavvattningsprojekt som är betydelsefulla för att förbättra
jordbmksmarken och dess avkastningsförmåga. Rationaliseringsstödet har haft
stor betydelse, i synnerhet för jordbmket i norra Sverige, för att främja
investeringama och bidra till en effektivare jordbmksproduktion. Enligt min
uppfattning är det angeläget att nu utvärdera rationaliseringsstödet i
perspektiv av de förändrade fömtsättningama för jordbmket. Jag återkommer till
regeringen i denna fråga.

3.4.4
Glesbygdsstöd och regional projektverksamhet

Mitt förslagr En
utökning skall ske med lOOmilj. kr. av de regionalpolitiska medel som är
avsedda för glesbygdsstöd och regional projektverksamhet. Det är naturligt att
denna utökning av medlen går tiU s. k. kombinationsföretag där jordbmket ingår
som en del. På detta sätt kan intentionen med det tidigare s.k.
åtgärdsprogrammet för jordbmket i norra Sverige fuUfijljas och vidareutvecklas.

LAGrs
förslagr En utökning av det generella glesbygdsstödet föreslås.

Remissinstansernar
En majoritet av remissinstansema tillstyrker en höjning av glesbygdsstödet men
många instanser anser att det föreslagna beloppet är otillräckligt. Många
instanser framför även att de sysselsättningseffekter som beräknats som en
följd av glesbygdsstödets höjning sannolikt är överskattade.

Skälen lör mitt förslagr
En intem avreglering kan, trots de regionala förstärkningar jag nyss
föreslagit, innebära försämrade fömtsättningar för jordbmket i glesbygden och i
de sämre jordbmksbygdema i norra Sverige.

Det
s. k. åtgärdsprogrammet för jordbmket i norra Sverige inleddes den Ijuli 1987
och har pågått under en planerad treårig programperiod 1987/88 -1989/90.
Lantbmksstyrelsen har under denna period disponerat

98

245 milj. kr. för
genomförandet av programmet, vilket i huvudsak skett Prop. 1989/90:146 vid
lantbmksnämndema i de sju nordligaste länen.

Medlen
har använts för investeringsstöd till jordbmk och kombinationsverksamheter,
utvecklingsprojekt, forskning och utveckling samt utbildning och rådgivning.
Erfarenhetema av programmet är goda och har inneburit en värdefull stimulans
för fortsatt verksamhet och sysselsättning i jord- och skogsbmk samt i s. k.
kombinationsföretag. Ett av syftena med åtgärdsprogrammet har varit att
upprätthålla produktionsnivån i jordbmket i norra Sverige. Investeringsbidrag
har lämnats med ca 145 milj. kr. och har gått såväl till jordbmks- och
trädgårdsinvesteringar som tiU investeringar i kompletterande verksamheter.
Bidrag till investeringama i jordbmket har omfattat ca 75% av det totala
bidragsbeloppet och har resulterat i en viss utökning av
produktionskapaciteten, bl.a. i form av nya djurplatser. Flertalet
investeringar har emellertid syftat till modemisering av befintliga
anläggningar samt till miljöförbättringar av olika slag. Investeringama i
kompletterande verksamheter är av vitt skilda slag, t.ex. gårdssågar, turism
och hantverk samt industri- och legotillverkning. Ett stort antal
utvecklingsprojekt har startats med anknytning till bl.a. skogsbmk,
trädgårdsodling, altemativodling, ny åkeranvändning samt särskilda projekt för
landsbygdens kvinnor. Här har ett nära samarbete skett med andra myndigheter
och organisationer.

En
del av åtgärdsprogrammet har inriktats på forskning och utveckling med särskild
inriktning på områden av intresse för norrlandsjordbmket. För närvarande pågår
ett tjugotal forsknings- och försöksprojekt i samarbete mellan lantbmksverket,
Sveriges lantbmksuniversitet och jordbmksnäringen i norra Sverige.

Den
del av åtgärdsprogrammet som inriktats på utbildning och rådgivning har lagt
särskild vikt vid marknadsfrågor och ekonomi, företagsutveckling och nya
produktionsaltemativ i kombination med jordbmket.

Åtgärdsprogrammet
omfattar de sju nordligaste länen och åtgärdema har riktats generellt till
jordbmksföretag. Stödet har tillfallit företag såväl inom det av länsstyrelsen
avgränsade glesbygdsområdet som utanför detta. Det är emellertid endast en
mindre dd av de större och de mer specialiserade jordbmksföretagen som ligger
inom glesbygdsområdet. Detta har även avspeglat sig i utfallet av medlens
användning genom att en mindre andel av bidragen till jordbmksinvesteringar
gått till företag inom glesbygdsområdet. Till detta kan också ha bidragit att
jordbmksföretag i dessa områden kunnat få glesbygdsstöd till sina
investeringar. Däremot är andelen bidrag högre till glesbygdsområdet i fråga
om investeringar i trädgård och kompletterande verksamheter. I dessa frågor har
en samordning skett mellan lantbmksnämndema och länsstyrelsema som har ansvar
för glesbygdsstödet. Dessutom har länsstyrelsen i flertalet län lämnat över
beslutanderätten för glesbygdsstödet till lantbmksnämndema i fråga om enskilda
ärenden som rör de areella näringama.

Eftersom
jord- och skogsbmket är mycket viktiga näringar för glesbyg

den och dess utveckling är det väsentligt att finna former för hur jord- och

skogsbmksföretagen i dessa områden skall kunna drivas vidare. Detta kan

eventueUt ske genom kombinationer med annan verksamhet. Glesbygds- 99

stödet
kan här vara en möjlighet till finansiering av nya ideér och verksam- Prop.
1989/90:146 heter.

Stöd
till företag i glesbygd lämnades under föregående budgetår med totalt 153milj.
kr. varav 115 milj. kr. gick till de sju nordligaste länen. I regeringens
proposition (prop. 1989/90:76) om regionalpolitik för 90-talet föreslås vissa
förbättringar av glesbygdsstödet. Höjda maximala stödbelopp föreslås för
stödet till företag och möjlighet ges att stödja s. k. mjuka investeringar, t.
ex. produktutveckling och marknadsföring. Samtidigt föreslås att stöden till
samhällelig service och till intensifierade kommunala sysselsättningsinsatser
skall upphöra som stödformer. Detta innebär att medel frigörs, vilka kan
användas t. ex. för stöd till företag eller projektverksamhet. Vidare
framhålls i samma proposition att de medel som finns tillgängliga för regional
projektverksamhet bör vara ett av de viktigaste instmmenten för att genomföra
många av de insatser som behövs för utveckling av glesbygden och landsbygden.
Mot denna bakgrund föreslås att den hittillsvarande begränsningen av hur stor
del av anslaget som får användas för regional projektverksamhet tas bort. Genom
samtliga förslag om regel- och anslagsförändringar bedömer föredragande
statsråd att utrymme för insatser som bör beslutas av länsstyrelserna —
lokaliserings-och utvecklingsbidrag, glesbygdsstöd och regional
projektverksamhet — kommer att öka med i storleksordningen lOOmilj. kr.
Därutöver föreslås anslaget räknas upp från 800 till 900milj. kr. Dessutom
föreslås att 80 milj. kr. tillförs anslaget Regionala utvecklingsinsatser m. m.
för att disponeras redan under innevarande budgetår.

För
egen del anserjag att det är mycket viktigt att dels göra en utvärdering av
åtgärdsprogrammet för jordbmket i norra Sverige, dels ta till vara de
erfarenheter som har gjorts vid myndigheter, organisationer och hos företagare
i samband med programmets genomförande. Det utvecklingsarbete som även i
fortsättningen måste bedrivas för att bevara jordbmkets livskraft i norra
Sverige bör gå vidare med väsentliga delar av åtgärdsprogrammet för jordbmket
i norra Sverige.

Jag
anser att jordbmket i glesbygden bör kunna få stöd till såväl investeringar i
jordbmket som s.k. kombinationsverksamheter, t.ex. småskalig förädling. Genom
den föreslagna höjningen av medlen som är avsedda för bl. a. glesbygdsstöd
skapas möjligheter för detta. De utvidgade möjligheter till användning av
glesbygdsstödet för s.k. "mjuka investeringar" som föreslagits i
regeringens proposition om regionalpolitiken bör innebära förbättringar även
för jordbmksföretagen i glesbygden. Även jordbmk utanför glesbygdsområdet kan i
framtiden ha behov av utvecklingsinsatser. De utökade möjligheterna att
använda tillgängliga medel i länen för regional projektverksamhet bör medföra
förbättrade möjligheter att stödja utvecklingen även i detta avseende. Genom
den föreslagna höjningen av medlen för regionala utvecklingsinsatser skapas
förutsättningar för utökad projektverksamhet med inriktning på jordbmks- och
kombinationsföretag.

Samtidigt
som det treåriga programmet för särskilt stöd till jordbruket i

norra Sverige upphör bör en ytterligare förstärkning av tionde huvudti

telns anslag D2. Regionala utvecklingsinsatser göras. Eftersom detta an- 100

slag inte är tidsbegränsat
förstärks härigenom möjligheterna att stödja jordbruksföretag med
kombinationsverksamheter. I samråd med statsrådet Molin föreslår jag en
utökning med lOOmilj. kr. För budgetåret 1990/ 91 bör emellertid av detta
belopp 28 milj. kr. anvisas som stöd till sockerbruken på Öland och Gotland
under ett särskilt anslag. Jag återkommer i det följande till anslagsfrågorna.

Prop.
1989/90:146

3.5 Startstöd till jordbrukare

Mitt
förslagr Ett startstöd för jordbmkare införs den 1 juli 1990. Stödet skall ges
till nyetablerade brukare i form av ett räntebidrag under högst fem år.

Skälen
för mitt förslagr Jag har tidigare konstaterat att särskilda problem kan uppstå
under nyetableringsfasen för ett jordbmksföretag. Detta gäller särskilt i
glesbygden där möjligheterna till kompletterande sysselsättning är små eller
saknas. Ett behov av nyetableringar inom jordbruket kommer alltid att finnas i
alla delar av landet.

Ett särskilt
etableringsstöd infördes den Ijuli 1982. Efter den Ijuli 1985 har inga nya stöd
beviljats. Stödet har formen av ett räntestöd som avtrappas. Mot bakgmnd av de
problem som finns vid nyetableringar och behovet av sådana bör ett startstöd
för nyetablerade bmkare införas. Lantbruksstyrelsen bör ges i uppdrag att
föreslå de närmare formerna för ett sådant startstöd. Enligt min mening är det
lämpligt att utformningen ansluter till det tidigare etabieringsstödet.
Räntebidraget bör vara högst 5 %-enheter och kunna erhållas under längst 5 år.
Stödet bör kunna erhållas oavsett var i landet etableringen sker. Speciell
hänsyn bör dock kunna tas till företag i glesbygd. Begränsningar i möjligheten
att erhålla stöd bör emellertid göras vad avser bidragets storlek och brukarens
ålder vid etableringen. Vidare bör krav ställas på en viss minsta omfattning
av jordbruksdriften. Krav bör också kunna ställas på andelen eget kapital som
sätts in i företaget. Jag vill erinra om att företag som avses att driva en med
jordbruket kombinerad verksamhet härutöver också har möjlighet att erhålla
regionalt bidrag för verksamheten.

Det
nya startstödet för jordbrukare bör kunna träda i kraft den 1 juli 1990. För
ändamålet bör ett nytt anslag föras upp på statsbudgeten. Jag återkommer i det
följande till anslagsfrågan.

lOl

3.6
Miljöfrågor

3.6.1
Utgångspunkter

Prop.
1989/90:146

Mitt
förslagr Ett av syftena med reformen är att få en bättre miljö, ett mer
varierat odlingslandskap, en ökad genetisk mångfald och ett bevarande av
landskapets kulturvärden. Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå
vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets
miljöbelastning på gmnd av växtnäringsläckage och användning av
bekämpningsmedel. Det är viktigt att odlingslandskapets natur- och
kulturmiljövärden bevaras. Ett rikt och varierat odlingslandskap är av central
betydelse för flora, fauna och för att stärka den genetiska mångfalden.
Jordbmket skall således beakta behovet av en god miljö och en långsiktig
hushållning med naturresurserna.

Statens
naturvårdsverk ges i uppdrag att i samråd med lantbmksstyrelsen och
riksantikvarieämbetet följa och utvärdera miljöeffektema av den nya
livsmedelspolitiken.

LAGrs förslagr LAG har
anfört att miljöaspekten på livsmedelsproduktionen har tre dimensioner. Den
första avser påverkan på den egna produktionsresursen och då i första hand
marken. Den andra gäller negativ påverkan på omgivningen genom olika former av
störande utsläpp. Den tredje avser jordbrukets positiva bidrag till den yttre
miljön i form av en rikare flora och fauna, ett öppet och varierat landskap
etc. LAG anser därför att det vid val av markanvändning och bmkningsmetoder
måste tas hänsyn till kraven på en god miljö och långsiktig hushållning med
naturresurserna. LAG anför vidare att ett varierat odlingslandskap med hänsyn
till betydelsen för flora och fauna och kulturmiljön är av vikt att bevara.

Remissinstansernar
Lantbmksstyrelsen anför att växtnäringsläckaget liksom användningen av kemiska
bekämpningsmedel på lång sikt kommer att minska. För en snabb och varaktig
omställning behövs ekonomiskt stöd för att överbliven åkermark skall bli
varaktigt bevuxen. Annars kan förbrukningen av ogräsbekämpningsmedel och
växtnäringsläckaget komma att öka. Lantbruksstyrelsen anser att arbetsgmppens
förslag kommer att påskynda storleksrationaliseringen i jordbmket.
Livsmedelsverket understryker att den föreslagna reformen på intet sätt kan
ses som en ersättning för de selektiva åtgärder som nu vidtas och fömtses för
att minimera jordbmkets negativa miljöeffekter.

Statens
jordbmksnämnds konsumentdelegation anser att arealnedgång för de konventionella
jordbmksproduktema leder till minskad användning av handelsgödsel och
bekämpningsmedel. De sänkta produktpriserna leder också till minskad intensitet
på kvarvarande arealer. Konsumentdelegationen delar utredningens uppfattning
att riktade åtgärder dock även fortsättningsvis behövs.

Naturvårdsverket
anser att det nu framlagda förslaget till livsmedelspolitik i stora drag
kommer att innebära en fortsättning och förstärkning av

102

specialiseringen
av nuvarande driftsformer och av obalansema. Därmed Prop. 1989/90:146
kommer också miljöproblemen att kvarstå och kanske t.o.m. förvärras. En viss
minskad kväveutlakning som följd av ändrad arealanvändning kan fömtses.

Riksantikvarieämbetet
anser att förslagen är knapphändigt belysta vad gäller dess konsekvenser men
befarar att omfattande nedläggningar av jordbmksmark kan komma att slå hårt mot
landskapets kulturvärden.

Lantbmksuniversitetet
anför att utredningens förslag totalt sett kommer att innebära sänkt intensitet.

LRF
anför att en omfattande nedläggning av åker i första hand kommer att beröra
områden med den relativt sett lägsta intensiteten. LRF framhåller att sänkta
produktpriser visserligen leder till att ekonomiskt optimum förskjuts mot något
lägre intensitet/gödselinsats, men att det blir fräga om marginella
förändringar. Om marknadsutrymmet blir begränsat kommer lantbmkama att som
hittills välja ekonomiskt optimal produktionsteknik. Som regel är det då
fördelaktigast att lämna en del av arealen obmkad och bmka resten ganska
intensivt.

Svenska
naturskyddsföreningen anser att inte utredningen på ett övertygande sätt har
visat att livsmedelsproduktionens miljöanpassning ökar tiU följd av den
föreslagna avregleringen.

Skälen
för mitt förslagr Miljöeffektema av det nuvarande jordbmksstö-dets utformning
är en utarmning av den genetiska mångfalden, en triviali-sering av flora och
fauna och betydande påverkan på miljön tiU följd av växtnäringsläckage och
bekämpningsmedelsanvändning. Genom att prisstödet indirekt stimulerat till att
ta bort spåren från äldre markanvändning, har landskapet även blivit fattigare
på kuUurvärden. Det främsta syftet med reformen i denna del är att få en bättre
miljö, ett mer varierat odlingslandskap, en ökad genetisk mångfald och
bevarande av landskapets kulturvärden. Reformen bör även främja aktsamhet om de
kuUurvärden som inte kan regenereras om de en gång förstörts. Det råder enighet
om vikten av att ha ett rikt och varierat odlingslandskap. En fömtsättning för
detta är att vi kan bevara en genetisk mångfald i flora och fauna och att så
långt som möjligt begränsa kemikaliesamhällets belastning på denna miljö.

Kraven
från samhället och jordbmksnäringen på fortlöpande effektivi-

seringar och rationaliseringar inom jordbmket har drivit upp produktio

nen så att vi i dag har såväl miljöproblem som överskottsproblem. Prisstö

dets konstmktion, som innebär en premiering av producerad kvantitet har

stimulerat till ett intensivt utnyttjande av olika produktionsmedel. Det har

förstärkt de miljöproblem som ett i många avseenden aUtför intensivt

jordbmk bidrar till. En anpassning av produktionen till den inhemska

efterfrågan leder till förbättringar i miljön. När betalning endast ges för

efterfrågade varor och tjänster minskar incitamentet till ett intensivt ut

nyttjande av markresursen. Det i sin tur gör att det lönar sig mindre att

använda stora mängder bekämpningsmedel och handelsgödsel. Även and

ra åtgärder såsom att utföra olika markåtgärder som att flytta odlingshin

der, t.ex. stengärdesgårdar och stenrösen, kan komma att bli mindre

lönsamt. 103

En livsmedelspolitik som
inte ensidigt främjar en överskottsproduktion Prop. 1989/90:146 stimulerar till
användning av marken för annan odUng. Det ger ökade möjligheter att satsa på
olika nischer inom ramen för jordbmksföretaget. Marknaden ställer i allt högre
grad krav på att livsmedlen är miljövänligt producerade. Detta gäller inte
minst på de exportmarknader som kan komma att bli aktuella i framtiden. Detta
ökar möjlighetema att få till stånd ett miljövänligare jordbmk än det vi har i
dag och uppnå de miljömål som är fastlagda för miljöpolitiken. Enligt min
mening får vi med en förändrad livsmedelspolitik, med den inriktning jag har
föreslagit i det föregående, den systemförändring som är nödvändig för att få
till stånd ett miljövänligare jordbmk. Miljö- och landskapsfrågoma skall
således i fortsättningen få en större tyngd. Med hänsyn till frågans vikt
kommer jag mycket noggrant att kontinuerligt följa den nya livsmeddspolitikens
effekter på miljön. Avsikten med den systemförändring som jag nu föreslår är
att få till stånd en bättre miljö och ett rikare och mer varierat kulturlandskap.
De medel jag föreslår i det följande är också anpassade för att uppnå detta.
Även de selektiva åtgärder som regering och riksdag tidigare har beslutat om på
jordbmksmiljöområdet är viktiga och har hög aktualitet. De utgör ett viktigt
komplement i arbetet med att ställa om jordbmket mot ökad variation i
landskapet, minskad miljöbelastning och ett bevarande av värdefulla natur- och
kulturmiljövärden.

Stora
förändringar har skett i kulturlandskapet efter andra världskriget. Dessa har
sin gmnd i ett förändrat markutnyttjande som i sin tur beror på bl. a. ändrade
bmkningsmetoder och olika rationaliserings- och stmkturåtgärder. En förändring
av animaliejjroduktionen har skett genom att svin-och Qäderfähållningen har
ökat och antalet nötkreatur har minskat. Denna förändring har medfört att
vallarealen i landet har minskat kraftigt. Antalet gårdar som inte har animalieproduktion
har ökat, samtidigt har de animalieproducerande företagen blivit färre och
större. Denna utveckling i kombination med södra Sveriges milda klimat och i
vissa områden både riklig nederbörd och genomsläppliga jordar samt en ökad
användning av handelsgödsel har påverkat jordbmkets växtnäringsomsättning och
försämrat möjlighetema att begränsa lörlustema av främst kväve.

Nitratförorening
av gmndvattnet är till följd av detta ett problem i många jordbmksbygder. Det
gäller särskilt för de områden som har sandiga jordar i kombination med
intensiv djurhållning. Genom att gå direkt till den huvudsakliga källan av
läckaget, dvs. jordbmket, finns möjligheter att med olika åtgärder, t.ex.
ändrad kvävegödsling och på olika sätt anpassad växtodling, nedbringa
nitrathalten i gmndvattnet. Även till luften sker kvävetillförseln i huvudsak
genom utsläpp av kväveoxider och ammoniak. Ammoniakavdunstning är den största
orsaken till kväveförluster vid lagring av stallgödsel. Även ammoniakavgången
kan på olika sätt begränsas, främst genom åtgärder i stallama, vid
gödsellagring och vid spridning.

Riksdagen
har år 1988 som jag tidigare berört beslutat om miljöförbätt

rande åtgärder i jordbmket. Åtgärderaa avser bl. a. regler för lagring och

spridning av stallgödsel och har beräknats leda till en halvering av kväve

läckaget nån åkermark till år2000. Inom ramen för det nordiska samarbe- 104

tet
har som målsättning angetts att kväveläckaget skaU halveras i vissa Prop.
1989/90:146 känsliga kustområden till år 1995 och i förhållande till år 1986.

För
att stimulera lantbmkaraa att snabbt bygga ut gödsdvårdsanlägg-ningaraas
lagringskapacitet finns sedan år 1988 möjlighet att få bidrag med 20% av
investeringskostnaden, dock högst 25000 kr., inom vissa områden.

Lantbmksstyrelsen
har nyligen redovisat förslag till uppföljning av riksdagsbeslutet om
miljöförbättrande åtgärder. Förslagen innebär bl.a. restriktioner i
spridningstidpunkt för stallgödsel även för andra områden än de som i dag
omfattas av riksdagsbeslutet samt förslag om grön mark. Förslagen kommer att
remissbehandlas. Jag avser att i samband med nästa års miljöproposition
återkomma till regeringen med förslag i denna fråga. I det sammanhanget kommer
jag även att behandla frågan om en eventuell förändring av konstmktionen av
bidraget för uppbyggnad av lagringskapacitet för gödsel.

Den
modema växtodlingen med sin specialisering och ensidighet bygger på att
bekämpning av ogräs, skadesvampar och skadeinsekter kan utföras med kemiska
medel. Efter att användningen av modema bekämpningsmedel inom jordbmket har
pågått sedan 1950-talet, kan i dag konstateras att dessa ibland återfinns i t.
ex. yt- och gmndvatten samt direkt eller indirekt påverkar den vilda floran och
faunan i jordbmkslandskapet. Ett fortsatt aktivt arbete för att minska
användningen av bekämpningsmedel är således enligt min mening mycket
angeläget. Jag återkommer i det följande med förslag i denna del.

Utvecklingen
i jordbmket har bidragit till att värdefulla områden från natur- och
kulturmiljövårdssynpunkt har minskat i antal och omfattning i
odlingslandskapet. Många växtarter som tidigare betraktades som vanliga och
självklara inslag i landskapet är i dag sällsynta eUer hotade.

För
faunan har fömtsättningama för artrikedom i slättlandskapet förändrats genom
att de miljöer som olika arter kräver i stor utsträckning har försvunnit. Dessa
miljöer motsvaras till stor del av de delar av landskapet som har bibehållit
sin prägel från äldre odlingsformer. Åtgärder måste vidtas för att bryta denna
utveckling. Den påverkan på flora och fauna som jag nu beskrivit leder till att
den genetiska variationen och mångfalden i landskapet utarmas. Stora
monokulturer med likadana eller närbesläktade sorter är ett annat exempel på
detta. Avsaknaden av variation gör dessutom dessa kulturer avsevärt mycket
känsligare för skadegörare än odlingssystem där en mer varierad art- och
sortsammansättning råder. Den utveckling som landskapet har genomgått har bl.a.
inneburit att viktiga natur- och kuUurvärden gått till spillo. Med den
förändrade inriktningen av livsmedelspolitiken förändras enligt min mening en
av de gmndläggande orsakema till denna utveckling. För att i framtiden bl. a.
öka variationsrikedomen i odlingslandskapet och för att bevara den genetiska
mångfalden och de natur- och kulturmiljövärden som finns i odlingslandskapet,
har jag för avsikt att föreslå att ersättning skall kunna utgå för
landskapsvårdande insatser. Jag återkommer till det i det följande.

Det
är emellertid viktigt att reformens effekter på detta område noga

följs. Jag avser därför att föreslå regeringen att statens naturvårdsverk får i 105

uppdrag att i samråd med
lantbruksstyrelsen och riksantikvarieämbetet fortlöpande följa och utvärdera
miljöeffekten av den nya livsmedelspolitiken.

Prop. 1989/90:146

3.6.2
Landskapsvård

Mitt
förslagr Bmkningsplikten i lagen om skötsel av jordbmksmark tas bort. Kravet på
tillstånd för att få ta jordbmksmark ur produktion ersätts med en
anmälningsskyldighet och definitionen av jordbmksmark i skötsellagen vidgas
till att även omfatta naturliga betesmarker. En anmälan om att ta jordbmksmark
ur produktion skall göras till länsstyrelsen åtta månader innan marken avses
tas ur produktion. För vissa, från natur- eller kulturmiljösynpunkt, särskiU
värdefuUa områden skall sådan anmälan göras tolv månader i förväg.

Ersättning skall
kunna betalas till lantbmkare för landskapsvårdande insatser. Ett permanent
anslag för bevarande av vissa från natur- eller kulturmiljösynpunkt värdefuUa
odlingslandskap bör därför inrättas. Ersättningen bör tills vidare bestämmas i
civilrättsliga avtal mellan bmkare och berörda myndigheter. Regeringen
beslutar om stödets fördelning på län efter ett förslag från statens
naturvårdsverk. Naturvårdsverkets förslag upprättas tillsammans med
lantbmksstyrelsen och riksantikvarieämbetet. För nästa budgetår föreslås 100
milj. kr. för ändamålet.

LAGrs förslagr
Överensstämmer i huvudsak med mitt. LAG föreslår emellertid att en anmälan om
att ta mark ur produktion skall göras endast tre månader före nedläggningen och
att landskapsvårdsstödet successivt ökas från 50 milj. kr. budgetåret 1990/91
med 50 milj. kr. om året tiU 250 milj. kr. budgetåret 1994/95.

Remissinstansernar Endast
ett fåtal remissinstanser har yttrat sig om bmkningsplikten. De flesta av dessa
tillstyrker förslaget om att bmkningsplikten skall tas bort. Sveriges
jordägareförbund anser att jordbmkamas möjligheter att bestämma över
markanvändningen måste tryggas så att en markägare inte utan rätt till
ersättning hindras i sitt utnyttjande av marken.

Flertalet remissinstanser
som har yttrat sig om det skall föreligga tillståndsplikt eller
anmälningsskyldighet tillstyrker arbetsgmppens förslag. Flera remissinstanser,
däribland lantbmksstyrelsen, anser dock att anmälan måste göras längre tid i
förväg än de föreslagna tre månadema. Några remissinstanser framhåller att
anmälningsplikten bör omfatta all jordbmksmark, dvs. också naturliga
betesmarker.

Flera remissinstanser
framhåller det önskvärda i att den skogsplantering som kan bli följden av LAG:s
förslag i viss utsträckning bör styras mot användning av lövträd. Enligt några
remissinstanser förbättrar det möjlighetema för en framtida åtemppodling.

106

Ett
stort antal remissinstanser, däribland statens naturvårdsverk, riks- Prop.
1989/90:146 antikvarieämbetet och Boverket, anser att tillståndskravet bör
behållas som ett nödvändigt instrument för att styra markanvändningen. Länsstyrelsen
i Malmöhus län anser att detta åtminstone bör gälla inom områden som
klassificerats som riksintressanta enligt naturresurslagen.

Några
remissinstanser anser att arbetsgruppens förslag står i dålig överensstämmelse
med naturresurslagens bestämmelser. Statens naturvårdsverk anser att
skötseUagen bör förstärkas i de avseenden som gagnar miljömålen och knytas till
naturresurslagens bestämmelser.

Flertalet
remissinstanser tillstyrker att ett utökat stöd för landskapsvård byggs upp. De
flesta remissinstanserna anser att stödbeloppet endast räcker till att bevara
de mest skyddsvärda biotoperaa, kulturmiljöerna och landskapstyperna.
Arbetsgmppens förslag saknar miljökonsekvensanalys enligt flera av
remissinstanserna som även anser att de positiva miljöeffekterna blir minst i
de områden där miljöbelastningen är störst och behöver reduceras.

Riksantikvarieämbetet
anför att övergången från det nuvarande systemet till ett marknadsanpassat
system inger farhågor för kulturmiljön, eftersom förslaget anvisar få och föga
styrande övergångsåtgärder. Från kulturhistorisk synpunkt är det viktigt att
nedläggning av jordbmksmark inte drabbar de områden som redan varit föremål för
en omfattande nedläggning.

Lantbruksstyrelsen
anser att förslagets miljökonsekvenser är mer omfattande och svåröverskådliga
än vad som framgår av arbetsgmppens analyser. Styrelsen tillstyrker att ett
utökat stöd för landskapsvård byggs upp, men bedömer att det föreslagna
anslaget på 250milj. kr. per år endast räcker till att bevara de mest
skyddsvärda biotoperna, kulturmiljöerna och landskapstyperna. Naturvårdsverket
anför att utredningens förslag innebär att landskapsomvandlingen kommer att
ske ännu snabbare än hittills och på ett sätt som inte tillräckligt tar till
vara landskapets värden. Verket bedömer att minst 500milj. kr. behöver avsättas
till NOLA-stöd för att rädda hälften av riksintressanta odlingsområden. Den nu
föreslagna nya livsmedelspolitiken kommer enligt naturvårdsverket att påskynda
nedläggningen av framför allt betesmarker i skogs- och mellanbygder men även
av åkermark, bl. a. i Norrland.

Sveriges
lantbmksuniversitet anser att miljökonsekvensanalysen måste betraktas som svag,
varför det är svårt att få en klar bild av förslagets miljöeffekter, vilket bör
mana tiU försiktighet.

Skälen
for mitt förslagr Åkermark och kultiverad betesmark skall om marken är lämplig
för jordbmksproduktion enligt bestämmelserna i skötsellagen bmkas på ett
ändamålsenligt sätt. Marken får inte tas ur produktion utan tillstånd. Syftet
med bestämmelserna är att motverka att jordbmksmark läggs ned. Gällande
skötsellag är från år 1979. Sedan dess har produktiviteten i jordbmket ökat och
fömtsättningarna att på ett lönsamt sätt få avsättning för det som produceras
har minskat. 1 och med denna utveckling har skötsellagens bestämmelser om
brukningsplikt blivit otidsenliga.

Genom
ändringar år 1987 av skötsellagen har möjligheten att få tillstånd 107

till nedläggning av
åkermark vidgats. Enbart en vidgad tillståndsmöjlighet Prop. 1989/90:146 är
enligt min mening inte tillräcklig för att i ett längre perspektiv uppnå ett
utnyttjande av marken som är lämpligt både från enskild och från samhällsekonomisk
synpunkt. Med en ändrad livsmedelspolitik där större krav ställs på
lantbrukarna att agera som företagare på en marknad finns inte skäl att ha kvar
bestämmelser om att jordbmksföretagarna skall vara skyldiga att hålla all
nuvarande jordbruksmark i produktion. Jordbruksföretagarna måste själva få
avgöra på vilket sätt jordbruksmarken skall användas om de skall kunna möta
marknadens skiftande krav. Jag anser mot den bakgrunden att bmkningsplikten och
tillståndsplikten för den som vill ta jordbruksmark ur produktion inte längre
bör behållas.

Den
nya livsmedelspolitiken innebär bl. a. att samhället i fortsättningen endast
skall betala för efterfrågade varor och tjänster. I de fall natur- eller
kulturmiljövärden i odlingslandskapet hotas till följd av att bmkaren har för
avsikt att t. ex. plantera skog på marken, bör samhället ha möjlighet att
avtala med brukaren att mot viss ersättning fortsätta med jordbruksproduktion.
1 vissa fall bör även omkringliggande mark kunna komma i fråga för ersättning
om länsstyrelsen bedömer att marken i fråga är av vikt för att kunna skapa den
helhetsbild av landskapet som natur- eller kulturmiljövården kräver. Bevarande
av denna helhetsbild i landskapet är också ett av syftena med möjligheten att
få ersättning för landskapsvårdande insatser i odlingslandskapet. Länsstyrelsen
bör också ha möjlighet att inom ramen för de medel som anslås för
landskapsvårdande åtgärder själv gå in aktivt för att bevara vissa naturtyper.
På så sätt skapas ytterligare möjligheter för samhället att säkerställa
värdefulla miljöer i landskapet och att få den variationsrikedom och
flexibilitet i användningen som är nödvändig. Jag återkommer i det följande
till denna fråga.

För
att myndigheterna skall kunna agera krävs att de får vetskap om när en
jordbrukare har för avsikt att ta jordbruksmark ur produktion. EhUgt min mening
kan detta tillgodoses genom att det införs en anmälningsskyldighet till
länsstyrelsen för den som har för avsikt att ta jordbruksmark ur produktion.
Det är viktigt att anmälan sker i så god tid att länsstyrelsen får möjlighet
och tid att bedöma om den aktuella marken är angelägen att bevara. Enligt min
bedömning bör i de allra flesta fall åtta månader vara en skälig tid.
Myndigheterna har då möjlighet att besiktiga området under sommarhalvåret,
vilket är nödvändigt för att avgöra hur de natur- och kulturmiljövärden som
berörs skall bedömas.

För
vissa från naturvårds- eller kulturmiljövårdssynpunkt särskilt bety

delsefulla områden kan emellertid denna tid behöva utsträckas till tolv

månader. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka det angelägna i att

länsstyrelserna så snabbt som möjligt meddelar den som anmält sin avsikt

att ta jordbruksmark ur produktion att området är betydelsefullt från

naturvårds- eller kulturmiljövårdssynpunkt och att myndigheten har för

avsikt att ta upp förhandlingar om ett fortsatt brukande enligt vad jag

beskrivit i det föregående. På så sätt bör onödigt dröjsmål vid handlägg

ning av dessa ärenden kunna undvikas. De områden där det kan bli

aktuellt att kräva anmälan tolv månader innan marken får tas ur produk

tion bör redan innan vara väl kända av både länsstyrelse Och markägare. 108

Dessa
bevarandevärda miljöer finns ofta redovisade i länsstyrelsernas Prop.
1989/90:146 naturvårdsplaner eller i kommunala översiktsplaner enligt plan- och
bygglagen (1987:10).

Naturiiga
betesmarker omfattas för närvarande inte av något tillståndskrav. Jag anser
att det är angeläget att myndigheterna får kännedom också om när sådana marker
tas ur drift. Sådana marker bör i stor utsträckning hållas i hävd av natur-
eller kulturmiljöskäl. Anmälningsskyldigheten bör därför även omfatta
nedläggning av sådana marker.

Om
jordbrukarna, som jag föreslår, i ökad utsträckning ges möjlighet att anpassa
markanvändningen till de förutsättningar som för tillfället råder, är det
viktigt att betona att marken skall anses vara jordbmksmark även om den
tillfälligt har tagits ur jordbmksproduktion. För att skapa tillräcklig
flexibilitet i produktionssystemet måste det vara tillåtet för en markägare
att låta åkermark vila under en period för att därefter åtemppta brakandet när
förutsättningarna medger det. Att marken inte har bmkats på flera år innebär
därför inte automatiskt att marken inte längre används för jordbruksproduktion.
Omständigheter som bl.a. stmkturen på det jordbruksföretag i vilket marken
ingår och företagens inriktning måste vägas in i bedömningen. Länsstyrelsen bör
som framgår av vad jag nyss anfört vara den myndighet som skall handlägga
nedläggningsfrågorna. Dessa utökade arbetsuppgifter för länsstyrelserna bör
finansieras genom omprioriteringar av myndigheternas verksamhet. Det är vidare
enligt min mening naturligt att i detta sammanhang engagera den kompetens som lantbmksnämnder-na
utgör på detta område.

Natur-
och kulturmiljövården är inte endast en statlig angelägenhet utan är även ett
ansvar för kommunerna. Myndigheterna bör därför i dessa frågor samråda med
kommunen. Kommunerna har möjlighet att själva sluta avtal med fastighetsägare
om fortsatt bmkande eller att svara för viss del av kostnaden för den
landskapsvård som myndigheten avtalar om. Det är därför viktigt att de
överväganden som länsstyrelsen gör i fråga om ett fortsatt bmkande av marken
sker i samråd med kommunen så att även denna får möjlighet att ta till vara de
kommunala intressena.

Även
med stöd av gällande bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) är det möjligt
att ingripa föratt skydda och vårda odlingslandskapet. Detta kan ske t.ex.
genom bildandet av naturreservat eller naturvårdsområde. När länsstyrelsen
beslutar om bildande av naturreservat kan den föreskriva vissa inskränkningar
i rätten att förfoga över fastigheten liksom att vissa åtgärder vidtas.
Bestämmelserna om naturreservat innebär även att kulturvärden i landskapet kan
skyddas. Naturreservat kan därför bildas t. ex. för att skydda öppen bygd mot
igenskogning.

Även
på andra sätt kan åtgärder vidtas för att skydda eller vårda naturmiljön,
nämligen genom att länsstyrelsen avsätter områden till naturvårdsområde. Även
i sådana fall är ägaren skyldig att tåla vissa inskränkningar i nyttjandet och
visst intrång. Beslut om naturreservat och naturvårdsområde blir bindande
också mot ny ägare av fastigheten. Kommunerna har rätt, efter delegation från
länsstyrelsen, att själva bilda naturreservat eller naturvårdsområde.

Naturvårdslagen
är för närvarande föremål för översyn av naturvårds- 109

lagsutredningen (ME
1988:04). Översynen syftar till att kartlägga om den Prop. 1989/90:146
nuvarande lagstiftningen tar till vara naturvårdens intressen i tillräcklig
omfattning. Den skall även innehålla övervägande om kompletteringar behövs med
hänsyn till kulturmiljövårdens intressen. Arbetet har beröringspunkter med de
åtgärder som kan behöva vidtas till följd av en ny livsmedelspolitiks inverkan
på odlingslandskapet. Arbetet beräknas vara slutfört i början av maj 1990.

Regeringen
har den 21 december 1989 uppdragit åt statens naturvårdsverk att utarbeta en
aktionsplan för naturvården. Av de riktlinjer för arbetet som regeringen har
angett framgår bl. a. att alla förekommande naturtyper bör säkerställas så att
de kan bibehållas i ekologisk stabilitet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas
bl.a. vissa miljöer i odlingslandskapet med stora natur- och kulturvärden.

Enligt
riktlinjema bör naturvårdsverket göra en bedömning av hur gällande lagstiftning
och de övriga medel som i dag står till förfogande för att bevara naturtyper
och arter i vardagslandskapet — inkl. marina och limniska miljöer — svarar mot
de miljöpolitiska målen.

Naturvårdsverket
skall senast den 1 september 1990 redovisa vilka åtgärder som har vidtagits
och som behöver vidtas för att säkerställa en långsiktig hushållning med
natunesurser och för att bevara naturtyper och arter.

Mot
bakgmnd av vad jag nyss har anfört om pågående överväganden rörande
naturvårdslagstiftningen och aktionsplan för naturvården har jag, i samråd med
chefema för utbildningsdepartementet och miljö- och energidepartementet,
funnit att det bör övervägas om anmälningsplikten vad gäller jordbmksmark av
särskild betydelse för naturvården eller kulturmiljövården bör förenas med
möjligheter att ställa villkor och, i fall av särskild betydelse för natur- och
kulturmiljövården, vägra omföringen till det nyttjande som anmälaren önskar. I
avvaktan på dessa överväganden anserjag såsom jag tidigare anfört att den
tidigare föreslagna anmälningsplikten skall kunna utsträckas till ett år. Det
finns emellertid anledning att återkomma till den frågan i den miljöpolitiska
proposition som regeringen avser förelägga riksdagen våren 1991.

Den
areal som vid en avreglering kommer att överföras till annan

användning bidrar i dag till att hålla landskapet öppet och innehåller vissa

natur- och kulturmiljövärden. I den mån dessa värden är av nationellt

intresse bör samhället enligt min mening i fortsättningen ta ett ökat ansvar

för att den marken även fortsättningsvis hålls i hävd. Detta ansvar har

hittills i stor utsträckning legat på den enskilde markägaren genom skötsel

lagens bestämmelser om bmkningsplikt och tillståndskrav för att ta mar

ken ur produktion. 1 det föregående har jag redovisat skälen till att dessa

bestämmelser nu bör tas bort. Den fortsatta hävden av denna typ av

arealer bör i stället kunna säkerställas genom att länsstyrelsen träffar avtal

med den berörda bmkaren om att mot viss ersättning för detta land

skapsvårdande arbete fortsätta hävden. Tills vidare bör civilrättsliga avtal

vara den modell som tillämpas. Stor erfarenhet av detta finns redan hos

lantbmksnämnder och länsstyrelser bl. a. genom de möjligheter till bidrag

för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet, s.k. NOLA-bidrag, som finns 1 iq

att
tillgå sedan 1986. I det uppdrag att följa och utvärdera miljöeffektema
Prop. 1989/90:146 som regeringen avser att ge till naturvårdsverket, bör ingå
att utvärdera formema för hanteringen av anslaget till landskapsvård.

Gmnden
för en fungerande landskapsvård måste vara ekonomiskt bärkraftiga
jordbmksföretag. Områden där det kan bli aktueUt med avtal om landskapsvård
måste väljas så att det för överskådlig framtid finns fömtsättningar för ett
levande jordbmk med möjlighet till djurhållning. Helhetsbilden av landskapet
som kuUurbärare är viktig. Av den anledningen bör utgångspunkten vara att avtal
endast träffas om det innebär att nationeUt intressanta natur- och
kulturmiljövärden i landskapet kan säkerställas. I vissa fall bör dock, som
jag tidigare påpekat, ersättning kunna utgå till angränsande arealer om de
behövs för ett bevarat helhetsintryck av landskapets natur- och kulturvärden.
Avtal om ersättning för fortsatt bmkande bör komma i fråga i bl. a. de faU
bmkaren anmält sin avsikt att ta marken ur jordbmksproduktion. Principen bör,
som jag tidigare redovisat, vara att endast betala för efterfrågade varor och
tjänster. Inom ramen för ett anslag för landskapsvårdande åtgärder bör dock
länsstyrelsen ha möjlighet att aktivt verka för att marker av nationellt
intresse från natureller kulturmiljövårdssynpunkt hålls öppna. Ersättning
skall dock inte kunna komma i fråga för olika punktvisa natur- eller
kuUurvärden. För den typen av naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet disponerar
såväl naturvårdsverket som lantbmksstyrelsen och riksantikvarieämbetet särskilda
medel.

Regeringen
har i febmari i år uppdragit åt statens naturvårdsverk att i samråd med
lantbmksstyrelsen och riksantikvarieämbetet utforma ett stöd för att bevara
vissa odlingslandskap enligt bl.a. de riktlinjer jag nyss redovisat.
Utgångspunkten för uppdraget har varit att huvuddelen av de medel som anvisas
skall fördelas regionalt. Myndighetema har var för sig lämnat en delredovisning
av uppdraget i den dd som avser kriterier för fördelning av ersättning och
praktisk hantering. Det är angeläget att framhålla vikten av att samråd sker
mellan de berörda myndighetema. En utgångspunkt för anslaget till
landskapsvårdsersättning är att anslaget skall användas till att säkerstäUa
värdefulla miljöer som innehåller fastlagda kvaliteter från naturvårds- eller
kulturmiljövårdssynpunkt. Anslaget skall i huvudsak användas till markvård. En
annan utgångspunkt för landskapsvårdsersättning bör vara en helhetssyn. Det
finns nästan alltid starka samband mellan bevarandet av naturvärden och
kulturmiljövärden.

Enligt
min mening bör väsentligt större belopp än vad LAG föreslagit anvisas de kommande
tre åren. Således föreslår jag ett i förhållande till LAG:s förslag dubbeU så
stort belopp för budgetåren 1990/91 och 1991/92, dvs. 100 resp. 200 milj. kr.
För budgetåret 1992/93 bör 250 milj. kr. anvisas. Storleken på bidrag åren
därefter får bedömas när närmare erfarenheter vunnits.

Medel
för detta ändamål bör anvisas över fjortonde huvudtiteln som ett

nytt anslag benämnt Landskapsvårdande åtgärder. Jag har i denna fråga

samrått med chefema för utbildnings- och miljö- och energidepartemen

ten. Jag återkommer till frågan om anslag för budgetåret 1990/91 under

avsnittet anslagsfrågor. 111

Regeringen fördelar
anslaget tiU länsstyrelsema efter förslag från na- Prop. 1989/90:146
turvårdsverket. Förslaget skall utarbetas gemensamt med riksantikvarieämbetet
och lantbmksstyrelsen och bl. a. omfatta förslag om länsvis fördelning och
lämpliga målsättningar för anslagets fördelning så att myndigheteraas
intressen kan beaktas inom ramen för en helhetssyn på anslagets användning.
Målsättningama skall vara så formulerade att en uppföljning och utvärdering av
måluppfylldsien kan genomföras. Naturvårdsverket bör få i uppdrag av regeringen
att, i samarbete med riksantikvarieämbetet och lantbmksstyrelsen, kontinuerligt
följa användningen av medlen vid länsstyrelsema samt utvärdera effektema och
behovet av landskapsvårdsersättningen. Regeringen avser att anvisa vissa
resurser till statens naturvårdsverk, lantbmksstyrelsen och
riksantikvarieämbetet för den ökade centrala administration som blir ett
resultat av regeringens beslut om landskapsvårdsersättning. På regional nivå
bör ansvaret för det praktiska arbetet åligga dels länsstyrelsemas miljövårds-
och kulturmiljöenheter i samråd med planenhetema, dels lantbmksnämndema. Det är
viktigt att lantbmksnämndemas kompetens i bl.a. ekonomiska och tekniska frågor
kan utnyttjas. Jag vill i detta sammanhang erinra om att lantbmksnämndema från
den I juli 1991 kommer att ingå i länsstyrelsema.

Den
ersättning jag nu har föreslagit bör bara komma i fråga när det finns ett nationeUt
intresse av att bevara marken i hävd. Jag vill slutligen understryka det ansvar
kommunema har för bevarandet av odlingslandskap av lokalt intresse. Vid ett
lokalt intresse bör således ansvaret åvila kommunema.

Genom
de ersättningar för landskapsvård jag nu föreslår och i kombination med de
möjligheter naturvårdslagen erbjuder samt frivilliga åtaganden från bl.a.
kommuner kommer det att finnas goda möjligheter att säkerställa värdefulla
områden i odlingslandskapet. Riksantikvarieämbetet anser att insatsema måste
ges sådan omfattning att alla faser av jordbmkets kolonisationsförlopp finns
representerade i framtidens odlingslandskap. Statens naturvårdsverk har
beräknat att minst hälften av de ännu återstående naturliga ängs- och
hagmarkema har sådant värde att de bör bevaras. För att bibehålla helhetsbilden
och karaktären i stort i dessa områden krävs dessutom att även viss omgivande
betes- och åkermark hävdas. Även vissa områden med värdefull landskapsbild bör
enligt naturvårdsverket bevaras.

Jag
bedömer dock inte att all den åkermark som kan komma att tas ur produktion till
följd av reformen tillhör de marker som är särskilt bevarandevärda av natur-
eller kulturmiljöskäl. En stor del av den mark som naturvårdsverket anser bör
bevaras skulle även komma att tas ur produktion med en fortsättning av
nuvarande jordbmkspolitik. Även sådan mark skall, om det finns sådana skäl,
bevaras och kunna komma i åtnjutande av de medel som jag föreslår.

Enligt
min uppfattning skall samhället erbjuda ersättning när marken

inte kan hävdas på kommersiella villkor utan statligt ingripande. Det bör

dock enligt min mening inte betalas ut generella ersättningar eller bidrag

per ha eller djur. Gmndema för ersättning kan, liksom behovet, variera

från faU tiU faU. 112

Det är i dag inte möjligt
att avgöra exakt hur stor del av bevarandevärd areal som kan komma att beröras
av den föreslagna reformen. Genom den anmälningsplikt som införs skapas det
rådmm som de landskapsvårdande myndigheteraa kan behöva för att påverka utvecklingen
i önskvärd riktning och få till stånd ett fortsatt bmkande av aktuella
arealer. Med det stöd och den anmälningsplikt jag föreslagit har samhället
skaffat sig ett bra instmment för att bevara de odlingslandskap som är av
nationellt intresse.

Dämtöver finns, som jag
tidigare påpekat, möjligheten att med stöd av naturvårdslagen skapa
naturreservat eller naturvårdsområden, om ett avtal om fortsatt bmkande inte
går att träffa med den berörda markägaren, och natur- eller kuUurmiljövärdena
är sådana att ett bevarande är önskvärt.

Prop.
1989/90:146

3.6.3
Minskad användning av kemiska bekämpningsmedel

Min bedömningr
Målet är att eliminera hälso- och miljöriskema vid användningen av kemiska
bekämpningsmedel. Ett annat mål inom ramen för arbetet att minska användningen
av bekämpningsmedel inom jordbmket är att användningen av kemiska bekämpningsmedel
ytterligare skall halveras till strax efter mitten på nittiotalet.
Lantbmksstyrelsen får i uppdrag att i samråd med naturvårdsverket och
kemikalieinspektionen definiera de problemområden där det är särskilt angeläget
att få till stånd en riskminskning och att utarbeta program för detta.
Uppdraget skall redovisas senast den 1 januari 1991. Ett medel i arbetet bör
vara en fortsatt skärpt behovsprövning och risk-nyttovärdering vid godkännande
av bekämpningsmedel.

Utredningens
förslagr Överensstämmer i huvudsak med min bedömning.

Remissinstansernar
Flertalet remissinstanser förordar en minskad användning enligt utredningens
altemativ Illa. Flera remissinstanser anför att minskad mängd bekämpningsmedel
är ett grovt mått på uppnådd riskminskning och anför att kvantitativa mål kan
leda till felaktiga prioriteringar av åtgärder. Målen måste formuleras på
annat sätt och relateras till de risker och problem som är förknippade med
användningen av bekämpningsmedel.

Skälen för min bedömningr
Regeringen beslutade i januari 1987 om ett program för att minska hälso- och
miljöriskema vid användning av bekämpningsmedel i jordbmket. Programmet
omfattar åtgärder som innebär en övergång till användning av medel som medför
mindre risker från hälso- och miljösynpunkt. Programmet omfattar även en vidgad
kontroll av bekämpningsmedelsrester i livsmedel och särskilda åtgärder för att
minska användningen av bekämpningsmedel såsom bättre behovsanpassning och
spridningsteknik. Den minskade användningen av ogräsmedel fömtses nås genom
användning av lägre doser och s. k. lågdospreparat.

Ett
av målen i programmet är att nå en halvering av användningen av

113

8
Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 146

mängden
verksam beståndsdel före utgången av år 1990. Utgångspunkt Prop.
1989/90:146

skall
vara medeltalet av förbrukningen, mätt i försåld mängd, åren 1981 —

1985.

Den
genomsnittliga försäljningen av bekämpningsmedel uppgick åren 1981 — 1985 till
4500ton aktiv substans per år. En halverad användning innebär således 2 250ton
per år. Genom en minskad användning i kombination med övergång till medel med
mindre risker, där bl. a. äldre, från hälso- och miljösynpunkt ofullständigt
dokumenterade medel förbjuds, nås en avsevärd reducering av riskerna. De
myndigheter som ansvarar för att programmet genomförs har bedömt att en
halverad användning är möjlig att nå vid utgången av år 1990 trots att alla
åtgärder som programmet omfattar då ännu inte har fått full effekt.

De
hälso- och miljörisker som är kopplade till användningen av kemiska
bekämpningsmedel är arbetsmiljörisker, risker för den yttre miljön och risker
för bekämpningsmedelsrester i livsmedel. När ett bekämpningsmedel används,
finns det risk för att den som arbetar med medlet får det på sig genom
hudkontakt eller i sig genom inandning.

I
den yttre miljön kan bekämpningsmedel orsaka skador genom att det hamnar
utanför det avsedda spridningsområdet. Det kan ske genom vind-avdrift och
utlakning, men även genom avdunstning och ytavrinning. I naturmiljön kan
medlens effekter påverka faunan. De djur, som lever av ogräs eller av insekter
som har en del av sin livscykel på ogräset, får mindre tillgång till föda, när
en kemisk bekämpning sätts in. Därigenom har medlen indirekta effekter på även
andra arter än dem man avser att. bekämpa. Effekter av bekämpningsmedel har
påvisats hos en lång rad organismer, som inte är avsedda att bekämpas, både i
och utanför åkern. Ogräsmedlen har således både direkt och indirekt allvarliga
effekter på faunan, och livsvillkoren för många djurarter försämras. Flertalet
insekts-medel och vissa svampmedel skadar dessutom olika insekter som kan ha
betydelse för att begränsa olika skadegörande angrepp.

För
att förbättra hanteringen av bekämpningsmedel har kraven på tillstånd och
utbildning för att använda bekämpningsmedel avsevärt skärpts. Huvuddelen av de
bekämpningsmedel som används yrkesmässigt inom jord- och skogsbruket samt
trädgårdsnäringen omfattas numera av utbildningskrav.

Människor
kan utsättas för risker av bekämpningsmedel i den yttre miljön, bl.a. av
förorenat dricksvatten. Bekämpningsmedel som driver med vinden kan ge upphov
till besvärssymptom och obehag av lukt hos dem som vistas i närheten. Under
1980-talet har en rad olika bekämpningsmedel regelbundet påträffats vid de
analyser som gjorts i svenska vattendrag. Under senare tid har det också
framkommit uppgifter om att bekämpningsmedel förekommer i grundvatten.
Orsakerna till att bekämpningsmedel återfinns i yt- och gmndvatten kan vara
flera, t. ex. en bristfällig hantering, att det verksamma ämnet inte hinner
brytas ned innan det når vattnet eller att användningsområdet för
bekämpningsmedlet är olämpligt.

Rester
av bekämpningsmedel i livsmedel kan utgöra en hälsorisk. Livs

medelsverket har därför fastställt övre gränser för bekämpningsmedelsres- 114

ter
i livsmedel. För att kontrollera om det förekommer rester av bekämp- Prop.
1989/90:146 ningsmedel i frukter, bär, grönsaker och potatis gör livsmedelsverket
stickprovsmässiga mtinkontroller av dessa livsmedel. Sedan år 1988 har
kontrollen utvidgats och omfattar numera även spannmål och dricksvatten.

Som
jag har redovisat görs stora ansträngningar för att begränsa riskerna med
användning av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen. Vi har
kommit en bit på väg mot ett jordbmk som kan klara sig med ett minimum av
kemiska bekämpningsmedel. Det är emellertid angeläget att fortsätta arbetet med
att ytterligare minska hälso- och miljöriskerna med användning av
bekämpningsmedel i jordbruket. Det är därför viktigt att arbetet fortsätter med
en hög ambitionsnivå.

För
att få underiag till ytterligare åtgärder beslutade regeringen i september
1988 att uppdra åt lantbmksstyrelsen, statens naturvårdsverk, kemikalieinspektionen
och arbetarskyddsstyrelsen att i samråd utreda och lämna förslag till åtgärder
för att ytterligare minska riskerna med användning av bekämpningsmedel.
Uppdraget har redovisats i rapporten Minskad kemisk bekämpning. Rapporten har
remissbehandlats.

Rapporten
redovisar sex olika alternativ för att minska användningen

av bekämpningsmedel i jordbmket. Alternativ la innebär en övergång till

lågdosmedel för ogräsbekämpning i stråsäd och en reducering av ogräsbe

kämpning i övrigt. Viss ogräsbekämpning förutsätts ske mekaniskt och

svamp-och insektsbekämpning i stråsäd förbjuds. Utredningen anför att

minskningen kan genomföras med hjälp av olika styrmedel som begräns

ning av användningsområden för olika bekämpningsmedel, ökade miljö

avgifter och rådgivning. Alternativ Ib innebär förutom begränsningarna i

la att kemisk bekämpning mot ogräs i stråsäd upphör. Grön träda krävs

för att bemästra de ogräsproblem som kan bli följden. Styrmedlen i detta

alternativ blir desamma som i alternativ la. Dessutom krävs ett stöd till

jordbruksföretagarna för att klara kostnaderna som orsakas av trades-

kravet. Både alternativ I a och I b innebär en ytterligare halverad använd

ning av bekämpningsmedel inom en femårsperiod. Alternativ II a
innebär

i princip förbud mot all kemisk bekämpning utom betning. Detta kan ske

genom att omfattande arealer läggs i träda för att bemästra ogräsproble

men och att skador till följd av svamp och insektsangrepp accepteras.

Sockerbetsodling och odling av våroljeväxter bedöms upphöra till följd av

allvarliga problem med ogräs och insekter. Alternativ II b
innebär att även

betning förbjuds. Därmed bedöms höstvete bli omöjligt att odla till följd

av utsädesburna svampangrepp. Ett tredje alternativ som utredningen

presenterar innebär bl. a. en hårdare behovsprövning och risk-nyttovärde

ring i samband med godkännande av bekämpningsmedel. I utredningens

Ill-a-alternativ förutsätts doserna i ogräsbekämpningen kunna reduceras

till hälften i stråsäd vid växtodlingsföretag och kvartsdoser vid nötkrea

tursföretag. I lll-b-alternativet används kvartsdoser i stråsädesodlingen

vid alla företag genom att grönträda införs vid växtodlingsföretagen. Alter

nativet kräver att avgifterna på bekämpningsmedel höjs och att förbud

mot användning av vissa typerav bekämpningsmedel införs. Utredningen

bedömer att alternativ III bör kunna halvera bekämpningsmeddsanvänd- 115

ningen
inom en tioårsperiod. Kostnaderna för jordbruket blir enligt utred- Prop.
1989/90:146 ningen störst för alternativ II och lägst
för alternativ III.

Enligt
min åsikt kan samhället inte acceptera hälso- och miljörisker på grund av att
det förekommer rester av bekämpningsmedel i grundvatten och vattendrag, i
livsmedel och utanför det bekämpade området. Inte heller kan accepteras hälsorisker
på grund av bekämpningsarbete. Den generella målsättningen att minimera hälso-
och miljöriskerna vid be-käinpningsmeddsanvändning bör därför kompletteras med
specifika åtgärdsprogram för att få till stånd en riskminskning inom vissa
speciella problemområden. Det är således angeläget att identifiera de problemområden
där riskerna för hälsa och miljö är störst och att utarbeta program för att
nedbringa riskerna till ett minimum. Lantbmksstyrelsen bör därför få i uppdrag
att i samråd med naturvårdsverket och kemikalieinspektionen ta fram underiag
för att bedöma de risker jag nämnt och att utarbeta de speciella program som
kan behövas för att nå detta mål.

Ett
av målen för det fortsatta arbetet bör liksom tidigare vara att eliminera de
hälso- och miljörisker som kan uppstå vid användning av bekämpningsmedel.

Kraven
har, såsom jag tidigare angett, skärpts för att få ett nytt bekämpningsmedel
godkänt och även kraven på dokumentation av hälso- och miljöfarliga egenskaper
har blivit strängare. Det är också angeläget att äldre, dåligt dokumenterade
medel gallras ut eller att dokumentationen dateras upp och kompletteras med
dagens krav. Nya medel är regelmässigt mer selektiva och alltid betydligt
bättre dokumenterade från hälso- och miljösynpunkt. En fortsatt skärjn
behovsprövning och risk-nyttovärdering vid godkännande av bekämpningsmedel är
således enligt min mening av största vikt i det fortsatta arbetet. Det kan bl.
a. innebära att godkännande för de farligaste medlen dras in eller att
användningsområdet inskränks. Det kan också innebära ökade krav på utbildning
och kunskap hos den som skall använda medlet i fråga.

Det
är vidare i det fortsatta arbetet angeläget att målet görs konkret,

klart och entydigt och att det är relaterat till de risker som är förknippade

med användningen. Målet bör också vara mätbart. Man måste kunna veta

i vilken utsträckning det nås. Mot den bakgmnden bör återigen ett kvanti

tativt mål anges i form av minskad användning. Minskad användning är

således enligt min bedömning även i fortsättningen ett av de viktigaste

medlen för att minska hälso- och miljöriskerna med användning av be

kämpningsmedel. Det pågående arbetet med att reducera användningen

bör därför enligt min mening intensifieras. Jag återkommer i det följande

med förslag som innebär att ytterligare medel anvisas för åtgärder på detta

område. Den halverade användning som nås under innevarande femårspe

riod (1986 — 1990) innebär emellertid inte att alla risker vid användningen

elimineras. Därför bör enligt min mening användningen av aktiv substans

ytterligare halveras till strax efter mitten på nittiotalet. Jag bedömer att
det

är en realistisk målsättning mot bakgmnd av de direkta åtgärder jag

föreslår på området och den effekt som omställningen av livsmedelspoliti

ken ger. Samtidigt vill jag betona att det är högt ställda krav och att det

därför är viktigt att även i fortsättningen följa utvecklingen noga för att 116

kunna föreslå ytterligare
åtgärder om det skulle bli nödvändigt. Den halvering av användningen som skall
eftersträvas är ett konkret och tydligt sätt att uppskatta den minskade risk
som blir följden av kontinuerligt hårdare krav på bekämpningsmedlen och på dem
som använder dem. Även andra mått, som antal doser per hektar eller dosyta,
dvs. hur stor areal man kan bekämpa med en viss mängd bekämpningsmedel, skall
användas som ett komplement för att få en bredare bedömning av den
eftersträvade riskminskningen.

Min uppfattning är således
att minskad mängd aktiv substans väl speglar en minskad hälso- och miljörisk.
Det är emellertid, som jag tidigare påpekat, även viktigt att den
risk-nyttovärdering och behovsprövning som görs vid godkännande av ett
bekämpningsmedel skärps för att ytterligare skynda på arbetet med
riskminimering på detta område. Så sker också inom ramen för nuvarande arbete.

Prop.
1989/90:146

Styrmedel

Min bedömningr Med
hänsyn tiU bl.a. den pågående miljöavgiftsutredningen vidtas inte nu någon
förändring av konstmktion eller storlek av miljöavgiften på bekämpningsmedel.
Ytterligare medel anvisas för olika försöks-, utvecklings- och
rådgivningsinsatser på framför allt ogrässidan. Lantbmksstyrelsen bör få i
uppdrag att i samråd med statens naturvårdsverk föreslå särskilda åtgärder till
skydd för floran och faunan i åkerns kantzoner.

Utredningens
förslagr Överensstämmer i huvudsak med min bedömning.

Remissinstansernar
Flertalet remissinstanser förordar en oförändrad avgift. Några framför att
avgifteraa bör konstmeras så att de styr mot användning av mindre riskabla
medel.

Skälen för min bedömningr
Miljöavgiften kan konstmeras på olika sätt. Ett altemativ är att ta ut en
avgift per hektardos, dvs. en miljöavgift som är konstmerad på samma sätt som
nuvarande prisregleringsavgift. En sådan avgift är till skillnad från nuvarande
avgift konkurrensneutral meUan olika typer av preparat. Ett annat altemativ är
att ta ut en avgift som styr över användningen av bekämpningsmedel till sådana
som är mindre riskabla från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Avgiften sätts i
detta fall högre för de mer riskabla preparaten.

Nuvarande
miljöavgift, som tas ut per kg verksam beståndsdel i medlet, är relaterad till
riskema så till vida att avgiften är högre för en större dos än för en mindre.
Avgiftens storlek är således för närvarande inte relaterad till ett preparats
farliga egenskaper.

Den
reform av livsmedelspolitiken och det ekonomiska stödet till jordbmket som jag
föreslår kommer enligt min bedömning att verka i riktning mot en begränsad
användning av bekämpningsmedel. Detta följer av att mindre areal kommer att
bmkas men också beroende på att incitamentet till att använda stora mängder
bekämpningsmedel kommer att minska.

117

Det är enligt min mening
angeläget att mot bakgmnd av en avreglerad Prop. 1989/90:146 livsmedelssektor
se över behovet av att förändra nuvarande miljöavgifter inom jordbmksområdet.
Regeringen har därför tiU miljöavgiftsutredningen (ME 1988:03) i febmari i år
överlämnat rapporten (Ds 1989:63) En ny livsmeddspolitik för överväganden i den
del den avser avgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Jag har från
utredningen erfarit att den bl.a. avser att behandla frågan om konstmktionen av
miljöavgifter på bekämpningsmedel och handelsgödsel i sitt slutbetänkande som
redovisas senast den I juli i år. I avvaktan på utredningens förslag och behandlingen
av dessa bör enligt min mening en förändring av miljöavgiftens storlek och
konstmktion anstå.

Inom
ramen för pågående arbete med att minska användningen av bekämpningsmedel
bedrivs olika försöks- och utvecklingsprojekt inom områdena ogräs-, växtskydds-
och spridningsteknik. Vidare bedrivs prognos- och vamingsverksamhet inom
växtskyddsområdet och genom lantbmksnämndema ges rådgivning om reducerad
användning av ogräsmedel. Vidare har medel avsatts för funktionstester av
lantbmksspmtor och rådgivning om spridningsteknik.

För
det fortsatta arbetet krävs ytterligare betydande insatser på dessa områden,
dock främst inom ogräsbekämpningsområdet. Även insatser för att klargöra
bekämpningsmedlens effekter på den yttre miljön är angelägna liksom insatser
när det gäller möjligheteraa att spåra olika främmande substanser i såväl
miljön som livsmedel och foder till djur. Försöks- och utvecklingsprojekt inom
flora- och faunavårdsområdena är ytterligare ett angeläget ändamål för vilket
resurser bör anvisas.

I
de delar utvecklingsarbetet avser utveckling av gmndläggande kunskap bör
ansvaret vila direkt på berörda forskningsinstitutioner och
forsknings-finansierande organ att göra nödvändiga omprioriteringar. Vissa
förstärkningar i det nu pågående programmet bedömer jag dock som nödvändiga.
Sammanlagt bör enligt min mening ytterligare 15 milj. kr. anvisas för
ändamålet. Jag återkommer till anslagen för budgetåret 1990/91 i det följande.

Ett
flertal lagar och förordningar reglerar eller berör hantering och användning av
kemiska bekämp>ningsmedel. Det är viktigt att lantbmkarna görs uppmärksamma
på och får information om de regler som gäller på området. Information bör i
första hand tillhandahållas av näringen själv, kommunema och lantbmksnämndema.

Regionalt
och lokalt kan det finnas behov av att begränsa användningen av
bekämpningsmedel för att skydda särskilt värdefulla växtlokaler, känsliga
vattenområden m.m. På regional nivå kan länsstyrelsen enligt 15§ förordningen
(1985:836) om bekämpningsmedel meddela föreskrifter i det enskilda fallet om
krav på tillstånd att sprida bekämpningsmedel inom visst område. Det är viktigt
att denna regionala möjlighet finns samtidigt som det är viktigt att betona att
nationella regler i huvudsak bör gäUa för användning av kemiska
bekämpningsmedel. Naturvårdsverket bör genom vidgade allmänna råd ange hur 15 §
kan tillämpas för att begränsa användningen av bekämpningsmedel inom känsliga
områden såsom dikesrenar.

Som
jag tidigare berört utgör åkerholmar, vägkanter och dikesrenar 118

värdefulla
och artrika områden i åkramas närhet. För att skydda dessa Prop.
1989/90:146 områden ytterligare bör naturvårdsverket se över möjlighetema att
skärpa bestämmelseraa om skyddsavstånd m.m., så att bekämpningsmedel inte
sprids utanför åkrama.

Ogräsbekämpning
medför att floran på åkem påverkas. Indirekt påverkas faunan av den förändrade
floran. En mer allsidig flora även i åkems kantzoner är önskvärd. Det är inte
självklart att de önskade miljöeraa kan erhållas enbart genom att utesluta kemisk
bekämpning på vissa delar av åkermarken, t.ex. i kantzonema. Särskilda
skötselåtgärder kan också behövas. Jag avser att föreslå regeringen att
lantbmksstyrelsen i samråd med kemikalieinspektionen och naturvårdsverket ges i
uppdrag att utreda hur olika åtgärder skall utformas och vilken omfattning
sådana områden eller kantzoner bör ha, hur de bör lokaliseras m. m. Uppdraget
skall redovisas senast den 1 januari 1991.

Ett
friskt utsäde av sorter som är lämpliga att odla i landet är gmndläggande för
att nå framgång i arbetet med att minimera bekämpningsmedelsanvändningen. De
flesta utsäden för jordbmksändamål måste statsplomberas för att få säljas.
Statsplomberingen innebär därför bl.a. en kvalitets-kontroU av utsädet. Statens
växtsortnämnd har tiU uppgift bl. a. att pröva vilka sorter som skall godkännas
för statsplombering. Enligt den praxis som nu tillämpas vid växtsortnämnden
ingår även en prövning av växtsortens resistensegenskaper mot växtsjukdomar
och skadedjur, när nämnden tar ställning till vilka växtsorter som skall få
statsplomberas.

Även
altemativ odling bidrar tiU att minska användningen av bekämpningsmedel.
Altemativ odling medför positiva effekter för miljön men kan också tjäna som
exempel på odlingssystem som i högre utsträckning än den konventioneUa odlingen
är i samklang med naturen. Odlingsformen bidrar också till att utveckla icke
kemiska bekämpningsmetoder. Regeringen har vid lantbmksstyrelsen inrättat ett
råd för altemativ odling. I rådet är bl. a. representanter för olika altemativodlarorganisationer,
LRF, Trädgårdsnäringens riksförbund, Sveriges lantbmksuniversitet och handeln
företrädda. Syftet med rådet är att skapa ett mer permanent fomm för
organisationer som sysslar med altemativ odling, där dessa ges möjlighet att
kontinuerligt redovisa sina erfarenheter och framföra sina synpunkter och
förslag. På detta sätt bör den altemativa odlingen i Sverige kunna främjas och
utvecklas.

Stöd
till altemativ odling ges även med rådgivning genom lantbmksnämndemas försorg.
För detta ändamål har 6 milj. kr. anslagits för budgetåret 1990/91. Medlen får
även användas till informations- och utvecklingsinsatser för att främja
avsättningen av altemati vodlade produkter. Vidare har avsatts 1 milj. kr. till
treårigt stöd för uppbyggnad av kontrollverksamhet för altemativt odlade
jordbmksprodukter.

För
olika forsknings- och försöksprojekt på altemativodlingens område har 16,3
milj. kr. avsatts. Medlen disponeras av skogs- och jordbmkets forskningsråd
(SJFR). En speciell professur i altemativ odling har också inrättats vid SJFR
med placering vid lantbmksuniversitetet.

För
att ytterligare stimulera en övergång till altemativ odling har rege

ringen i januari 1989 beslutat om ett speciellt ekonomiskt stöd för omlägg- 119

ning tiU altemativ odling.
Stöd utgår under tre år för de arealer som under de kommande fem åren läggs om
till altemativ odling. Detta stöd har mottagits positivt av odlama. Under år
1988 beräknas den alteraativt odlade arealen ha uppgått till ca 10000 ha.
Anslutning av nya arealer till följd av omläggningsstödet uppgår för närvarande
till ca 30 000 ha.

Prop.
1989/90:146

3.7 Konsumentfrågor

Min bedömning:
Konsumenteraas val skall styra produktionen. Konsumenteraa skall ges möjlighet
att kunna göra ett välgmndat val mellan livsmedel av olika slag.
Prisutvecklingen på livsmedel skall vara rimlig i förhållande till
prisutvecklingen på övriga varor och tjänster. Livsmedlen skall vara fullgoda
från kost- och näringssynpunkt samtidigt som den förda politiken bör bidra tiU
en väl sammansatt kost och därmed till en bättre folkhälsa.

LAGrs
bedömningr Överensstämmer med min.

Remissinstansernar Knappt
tjugo remissinstanser har uttalat sig om konsumentfrågorna. Flertalet av
remissinstansema framhåller att LAG:s förslag totalt sett kommer att få
positiva konsekvenser för konsumentema och tillstyrker därför förslagen. Flera
instanser anser dock att konsument-frågoraa inte är tillräckligt beaktade.

Arbetsgmppen har, menar
dessa instanser, alltför snävt begränsat sig till primärledet i stäUet för att
även utreda industri- och handelsleden och därmed hela livsmedelskedjan. LAG:s
förslag, framhåller t.ex. konsumentdelegationen, rör egentligen t)ara
jordbmkspolitiken, vilket är en otillfredsställande begränsning från
konsumenthåll. I fråga om själva målformuleringen anser bl.a. socialstyrelsen,
konsumentdelegationen, SPK, konsumentverket och KF att konsumentmålet borde
vara det överordnade målet inom livsmedelspolitiken. Landstingsförbundet,
socialstyrelsen och folkhälsogmppen tycker att ett sjähständigt folkhälsomål
borde införas i politiken.

I samband med hälsomålet
efterlyser instansema också en analys av vilka effekter arbetsgmppens förslag
får på prisrelationema mellan olika livsmedel och därigenom på
konsumtionsvanoma. Socialstyrelsen menar att en särskild utredning bör
tillsättas för att belysa detta.

Ett stort antal instanser
betonar också vikten av att reformens effekter på priser, konkurrens och
marknadsstmktur noga bevakas. Detta för att vinstema av reformen verkligen
skall komma konsumentema till godo och inte stanna i något mellanled på gmnd av
bristande konkurrens.

I samband med
konsumentaspektema och främst kravet på mångfald och ett varierat utbud av
olika livsmedel tar några remissinstanser också upp fömtsättningama för
småskalig produktion. Enligt Sveriges lantbmksuniversitet så förbättras
förmodligen fömtsättningama för en småskalig produktion vid en intem
avreglering precis som LAG anser. Flera instanser anser att LAG: s bedömningar
är för optimistiska i dessa frågor.

120

Skälen
för min bedömning: Maten har för alla konsumenter en ur flera Prop. 1989/90:146
aspekter mycket stor betydelse. Det grundläggande näringsbehovet är givetvis
det primära, Hämtöver är både pris- och kvalitetsfrågor centrala.
Livsmedelskostnaderna utgör en stor del av den totala hushållsbudgeten, ca 20%.
1 dag efterfrågas ett allt vidare sortiment av produkter, där kravet på
kvalitet betonas starkare än tidigare. Kvalitet är ett begrepp som kan ha
mycket olika betydelse för olika individer och som också varierar över tiden
och mellan olika regioner. Konsumenterna måste därför ha möjlighet att kunna
välja mellan olika slag av livsmedel där skillnaden t. ex. kan avse smak,
ursprung, produktionssätt och förädlingsgrad. Konsumenternas önskemål måste
också vara det som styr produktionen i såväl jordbmket som i
förädlingsindustrin. Produktionen måste motsvara en efterfrågan. I dag utgör
jordbmksprisregleringen ett hinder i detta avseende. Signaler från
konsumenterna har svårt att nå producenterna, som i stället reagerar på de
signaler som regleringssystemet ger. Detta är en mycket beklaglig konsekvens av
regleringssystemet. Att de interna marknadsregleringarna avvecklas är alltså
positivt från konsumentsynpunkt.

Samtidigt
är det viktigt att betona att kravet på valfrihet inte får ske på bekostnad av
den hygieniska kvaliteten hos livsmedlen, dvs. livsmedelslagstiftningens krav
på säkerhet och trygghet från hälsosynpunkt.

Fömtom
pris- och kvalitetsaspekterna bör också matens betydelse för vår hälsa beaktas
i livsmedelspolitiken. Konsumenten måste ges möjlighet att sätta samman olika
livsmedel på ett sådant sätt att den totala kosten blir näringsriktig. Jag vill
emellertid understryka att konsumenternas fria val bör vara styrande även i
detta avseende. Jag anser således inte att konsumtionen bör styras mot vissa
produkter med hjälp av skatter, avgifter eller subventioner. Medlen måste
huvudsakligen vara information och utbildning. Även livsmedelslagstiftningen är
i detta sammanhang ett viktigt medel som underiättar för konsumenteraa att
göra ett bra val. Vi skall sträva efter en konsument som av kunskap väljer en
bra kost, inte en konsument som styrs till ett visst val genom att hon saknar
ekonomisk valmöjlighet. Jag vill i detta sammanhang betona skolans ansvar att
både i undervisningen och genom skolmåltiderna främja ett intresse för maten
och matvanorna.

Livsmedelspolitiken
är naturligtvis bara en del av en vidare konsumentpolitik. Det betyder att de
positiva effekter av en ny livsmedelspolitik som kan komma konsumenterna till
godo fortfarande kommer att behöva kompletteras av andra konsumentinriktade
insatser.

Livsmedelsprisernas
utveckling

Under
de senaste två decennierna har livsmedelspriserna i Sverige stigit

snabbare än konsumentprisindex (KPI). Vidare har den reala prisöknings

takten på livsmedel under 1980-talet varit högre i Sverige än genomsnittet

av övriga europeiska OECD-länder. 1 Sverige stiger priserna på livsmedel

snabbare än KPI, medan förhållandet är det omvända i samma gmpp

OECD-länder. Denna utveckling är djupt otillfredsställande. Samtidigt 121

som livsmedelspriserna
stiger snabbare än KPI stiger avräkningspriserna Prop. 1989/90:146 till
jordbrukama långsammare. Detta är enligt min uppfattning ett av många tecken på
systemfel i dagens politik.

Frågor
kring konsumentmålet belystes av 1986 års livsmedelsutredning. Denna pekade bl.
a. på prisregleringens indirekta effekter på prisutvecklingen både genom att
påverka konkurrensfömtsättningaraa och prissättningsbeteende hos
livsmedelskedjans aktörer. Regleringens konstruktion, t.ex. genom återkommande
prisförhandlingar, har medfört att livsmedelsindustri och handel ser priserna
på jordbruksprodukter som närmast opåverkbara. Detta har bl. a. lett till att
när jordbrukspriserna ökar så tenderar de efterföljande leden att vältra dessa
kostnader vidare. Risken är alltså stor för att det skapas en automatik i
kostnadsutvecklingen som i slutänden måste betalas av konsumenten.

Vidare
finns ett betydande läckage i systemet. Olika undersökningar tyder på att
endast ca hälften av det prisstöd konsumenterna betalar når producenterna.

Förutsättningarna
för en lägre prisökningstakt kan alltså förbättras vid en intem avreglering
främst genom effekterna på själva prisbildningsmekanismen. Om automatiken i
systemet i fråga om återkommande prishöjningar upphör, kan det förväntas
medföra ett större kostnadsmedvetande och ett annat beteende i dessa led.

Jag
vill här påpeka att även konkurrensförhållandena i leden mellan producent och
konsument får en avgörande betydelse i detta sammanhang. Många remissinstanser
poängterar vikten av konkurrensbevakning vid en avreglering. Risken är annars,
menar t.ex. jordbruksnämnden, att de vinster som borde komma konsumenterna till
del stannar i något förädlings- eller handelsled samt att koncentrationen
förstärks. Jag instämmer i dessa remissinstansers bedömningar och återkommer
till konkurrensfrågorna i det följande.

Kvalitet
och mångfald

Jordbruksproduktionens
gmndläggande syfte är att tillfredsställa konsumenternas efterfrågan på
livsmedel. Ett av målen för livsmedelspolitiken måste således vara att
konsumenterna skall få tillgång till livsmedel av god kvalitet.

Ett
viktigt medel i detta avseende är livsmedelslagstiftningen och livs

medelskontrollen. Bestämmelserna i fråga om livsmedelskontrollen skärp

tes under år 1989 efter ett riksdagsbeslut (prop. 1988/89:68, JoU 14,

rskr. 263). En utgångspunkt för den offentliga kontrollen är att ansvaret för

kvaliteten hos produkten alltid ligger hos den som har tillverkat eller säljer

varan. Detta gäller naturligtvis oavsett hur den offentliga kontrollen är

organiserad. Den interna kontrollen hos ett företag kan aldrig ersättas av

den offentliga. Inriktningen på livsmedelskontrollen går mot ett ökat in

slag av egenkontroll, där den offentliga kontrollen följer upp företagens

egna kontrollprogram. Gränsdragningen mellan statligt ansvar och

branschansvar inom livsmedelskontrollen är också utgångspunkten för de 122

förslag som rör
kvalitetsregleringen inom vissa branscher som jag åter- Prop. 1989/90:146
kommer till i senare avsnitt.

Livsmedelslagstiftningen
ställer grundläggande krav på hygienen och redligheten inom livsmedelskedjan.
Kvalitetsbegreppet har emellertid för de flesta konsumenter en vidare betydelse
som går utöver dessa baskrav. Jag anser dock att livsmedelslagstiftningen är
ett medel för att göra både konsumenter och producenter uppmärksamma på
kvalitetsfrågornas betydelse. Det kan vara svårt att med lagstiftningens hjälp
styra fram en viss kvalitet, men livsmedelskontrollens skärpta regler, t. ex. i
fråga om märkning, har förbättrat konsumenternas möjligheter att se skillnad
på olika kvaliteter.

Önskemålen
om kvalitet varierar mellan olika konsumenter och tidpunkter. Målsättningen
kan därför inte vara att föreskriva särskilda kvalitetsklasser, utan politiken
måste befrämja ett produktionssystem som förmår att uppfylla dessa olika krav
och önskemål. Kvalitetsbegreppet går vidare inte att skilja från frågan om
priset. Att bra mat inte skall vara orimligt dyr måste därför också vara en
utgångspunkt.

I
dagens prisregleringssystem har det varit svårt att hantera kvalitetsskillnader.
Prisregleringen har medfört ett komplicerat och svårgenomträngligt system som
svarat dåligt på signaler från konsumenterna. Systemet har inte stimulerat
utveckling av nya produkter. Konsumenter och producenter har avskärmats från
varandra och därför har de beslut som producenterna fattat inte alltid gmndats
på vad konsumenterna efterfrågar utan snarare på signaler från
regleringssystemet.

Den
garanterade avsättningen med ett fastställt pris på de reglerade produkterna
skapar en lönsamhetströskel för alternativa produktionsgrenar. Detta är
sannolikt en viktig anledning till att produktionen av alternativt odlade
varor har haft svårt att slå igenom trots att sådana varor i allt större
utsträckning efterfrågas av konsumenterna. Svårighetema för alternativt,
lokalt och småskaligt producerade varor att nå ut på marknaden har också
förstärkts av att distributionssystemet främst är uppbyggt för långa serier och
enhetliga varor.

Regleringssystemet
har heller inte i tiUräcklig utsträckning premierat kvalitet. Ett visst
kvalitetsarbete har visserligen utförts inom regleringens ram. Fortfarande är
det dock så att kvalitetsbetalningssystemet framför alU riktar sig mot
producenterna medan konsumenterna sällan får tillgång till information om
kvalitetsskillnader. I många fall har givetvis behovet av en kvalitetsbetalning
uppstått på gmnd av att konsumenternas preferenser inte når fram, dvs. på
grund av regleringssystemet i sig. Eftersom producenterna reagerar på
regleringens och inte på marknadens signaler har regleringen också fått ta på
sig uppgiften att försöka härma marknaden. Reglering har alltså fött
reglering.

En
viktig effekt av en intern avreglering är därför dess påverkan på

utbudet. Genom att marknaden fungerar bättre är fömtsättningarna också

större för att signaler om konsumentönskemål når fram till producenterna.

Producenternas intresse för nya produkter och alteraativa produktionsfor

mer kan förväntas öka, eftersom dessa blir relativt sett lönsammare än i

nuläget. I dag hämmas nysatsningar just därför att jordbmksstödet går till 123

vissa
produkter. För att det skall bli intressant för en bmkare att producera
Prop. 1989/90:146

en
ny, oreglerad vara måste den åtminstone ge en lika bra avkastning som

den
producenten är garanterad för den reglerade. LAG fömtser liksom jag

själv
också att fler primärproducenter kommer att söka nya och mer

direkta vägar till
konsumenten och pekar på möjlighetema till ett ökat

inslag
av förädling i anslutning till primärledet.

Eftersom
mångfald i vamutbudet är en viktig faktor för att kunna uppfylla olika
konsumenters önskemål om olika kvaliteter är det viktigt att uppmärksamma de
effekter som de föreslagna åtgärdema kan få på livsmedelsimporten. Med en
avreglerad intem marknad och ett bibehållet yttre gränsskydd finns det risk för
att importen under en övergångsperiod påverkas negativt. Jag återkommer till
denna fråga när jag behandlar konkurrensfrågor i övrigt.

Kost
och hälsa

Kosten
är en av de viktigaste faktoreraa av betydelse för vår folkhälsa.

Dessa orsakssamband har belagts vetenskapligt i olika sammanhang. Det

gäller framför allt kostfaktoreraas samband med en ökad risk för cancer

och hjärt-kärlsjukdomar. Den foMiälsogmpp som regeringen tillsatte un

der år 1988 har pekat på såväl dessa samband som på de önskvärda

kostförändringar som kan verka i en motsatt riktning. Folkhälsogmppens

rekommendationer innebär framför allt att vi behöver äta mer kostfibrer

samtidigt som vi minskar vårt fettintag. I 1985 års livsmedelspolitiska

beslut har motsvarande önskvärda förändringar angivits vad gäller kostens

sammansättning, förändringar som bör beaktas i politiken. För att uppnå

dessa förändringar behöver vi främst minska vår konsumtion av fett och

socker samt öka konsumtionen av spannmålsprodukter och potatis. Riks

dagen har beslutat att de medel som i första hand skall användas för att nå

dessa kostförändringar är information och utbildning, produktutveckling

inom livsmedelsindustrin och livsmedelslagstiftning. Dessa medel har på

olika sätt ocksä använts för att upipnå de uppställda målen. Enligt min

uppfattning bör dessa vara de huvudsakliga medlen även fortsättningsvis.

Enligt näringsfysiologema borde vi således minska vår konsumtion av

framför allt animaliska fetter och i stället äta mer av kostfibrer, fmkt och

grönt. I vissa fall har dock prisregleringen verkat i en rakt motsatt riktning.

Exempel på detta är den interaa mejeriregleringen genom vilken produk

tionen av ost, smör och mjölkpulver subventioneras av framför allt kon

sumtionsmjölken. Mejerieraa har alltså möjlighet att ta ut en större del av

kostnaden för mjölkråvaran i priset för konsumtionsmjölk där konsumen

teraa förväntas vara mindre priskänsliga än vad de är för t. ex. smör som

konkurrerar på marknaden med andra fetter. Samtidigt höjs priset på

vegetabiliskt margarin genom regleringen för oljeväxter. Med en mer

kostnadsbaserad prissättning skulle således prisskillnaden vara större mel

lan feta och magra mejeriprodukter och även mellan animaliskt och vege

tabiliskt fett. Detta gäller även inom konsumtionsmjölksortimentet. Inte

heller denna prissättning är kostnadsanpassad. Prisskillnaden för mjölk 124

med
olika fetthalt är betydligt större vid betalning tiU mjölkproducenten Prop.
1989/90:146 än i konsumentprisema.

Konsumentdelegationen
anger i sitt yttrande att delegationen i prisöver-läggningama strävat efter att
beakta hälsoaspekten just avseende mejeriprodukterna och därför försökt lägga
ut större prisökningar på de feta än på de magra produkteraa. På senare tid har
detta även gällt inom konsumtionsmjölksortimentet.

En
direkt konsekvens av en intem avreglering skulle alltså vara att de
målkonflikter och motsättningar som jag här pekat på t. ex. inom mejeriregleringen
skulle minska.

Jag
vill dock framhålla att den gmndläggande tanken i detta sammanhang måste vara
en strävan mot att alla skall kunna välja och betala för bra livsmedel.
Konsumenten skaU ha både ekonomiska och kunskapsmässiga fömtsättningar att göra
ett bra val, dvs. kunskap både om hur man tillagar maten och om vad som totalt
sett är nyttigt eller mindre nyttigt att äta. Om konsumentens samlade val är
ett hälsosamt sådant bestäms givetvis av hur hela kosten, kombinationen av
enskilda livsmedel, ser ut. Näringsriktigheten måste bedömas utifrån hur vi
totalt sett äter. Att peka ut enskilda livsmedel som särskilt nyttiga eller
motsatsen, särskilt ohälsosamma, är därför inte särskilt relevant.

För
att nå de önskvärda förändringama krävs aktiva informations- och
upplysningsinsatser. Både den tillgängliga informationen om livsmedlen och den
enskilda konsumentens möjlighet att tillgodogöra sig denna information är av
avgörande betydelse. Att påverka människors inställning till och intresse för
maten är ett arbete som måste drivas på många fronter.

Livsmedelslagstiftningens
märkningsbestämmelser har nyligen ändrats bl. a. för att underlätta för
konsumentema att få information om innehållet i ett livsmedel och själva kunna
bedöma den näringsmässiga kvaliteten. Folkhälsogmppen, som jag tidigare nämnde,
verkar tvärsektorieUt bl.a. i frågor som rör sambandet mellan kost och hälsa.
Under år 1989 presenterade gmppen ett förslag om åtgärder för att minska
risken för cancer och hjärt-kärlsjukdomar genom bättre kostvanor. För att
förstärka informationsinsatsema inom kost/hälsa-området föreslog regeringen
också i årets budgetproposition att statens livsmedelsverk får totalt 7 milj.
kr. under två år till ett projekt för kost- och hälsoupplysning. Detta anknyter
tiU såväl folkhälsogmppens förslag som till det program för kost och hälsa som
livsmedelsverket antog år 1987. Medlen är avsedda att användas i praktiska
projekt där myndigheter och andra intressenter, som t. ex. de fackliga
organisationema och näringslivet, samordnar och utnyttjar befintliga kunskaper,
erfarenheter och resurser.

125

3.8
Konkurrensaspekter

Prop.
1989/90:146

Min bedömning: Väl
fungerande marknader, där konsumenternas önskemål kan överföras till
producenterna och olika former av konkurrensbegränsningar motverkas, är en
fömtsättning för att de positiva effektema av den av mig föreslagna
livsmedelspolitiska reformen skall komma konsumentema till del. Detta
fömtsätter att rådande konkurrensbegränsningar inom såväl förädlings- som handdsled
motverkas genom effektiva åtgärder från de konkurrensvårdande myndigheteraas
sida. Statens jordbmksnämnd ges i uppdrag att skärpa marknadsbevakti ingen och
vid behov föreslå åtgärder. Statens pris- och konkurrensverk (SPK) ges i uppdrag
att noga följa pris- och marginalutvecklingen i industri- och handelsleden.
Regeringen avser att återkomma under budgetåret 1990/91 med ytterligare förslag
till åtgärder inom detta område med anledning av förslagen från
konkurrenskommittén (SOU 1990:25).

LAGrs
bedömningr Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstansernar
Ett stort antal remissinstanser har berört konkurrensaspektema och majoriteten
av dessa understryker behovet av en skärpt konkurrensbevakning. Flera
remissinstanser saknar en analys av effekteraa i senare led av en avreglering.
Dessa menar bl. a. att produktions- och konkurrensförhållandena i industri-
och handelsleden är av avgörande betydelse för vilket pris och sortiment som
erbjuds konsumentema.

Flera
remissinstanser tar också upp vikten av att importen upprätthålls under
övergångsperioden.

SPK
och konsumentdelegationen beklagar att ett bibehållet gränsskydd varit en
utgångspunkt för LAG. Enligt SPK kan verkliga vinster för samhällsekonomin
uppstå först när en fullständig avreglering genomförts.

LRF understryker att
åtgärder som ensidigt syftar till att omöjliggöra eller försvåra
producentkooperativt samarbete är oacceptabla i en tid då avreglering och ökad
interaationell konkurrens inom livsmedelssektom eftersträvas.

Skälen för min bedömningr
Lagen om prisreglering på jordbmkets område, och dess fullföljande inom
enskilda branscher med hjälp av t.ex. utjämningssystemet för mejeriprodukter,
har inneburit att konkurrensbegränsningar som direkt följer av regleringen
undantagits från konkurrenslagstiftningens tiUämpningsområde. Den intema
avreglering som jag. nu föreslår innebär att den konkurrensbegränsning som
jordbmksprisregleringen inneburit upphör. Alla konkurrensbegränsningar inom
livsmedelsområdet kommer därefter att kunna prövas i enlighet med gällande konkurrenslag.
Detta innebär en förstärkning av samhällets möjligheter att påverka marknademas
funktionssätt och medverka till att förstärka ställningen hos de aktörer som
är svaga på marknaden (konsumenter och enskilda producenter).

Det
är av stor betydelse att refonnen får positiva effekter för standard-

126

utvecklingen
hos såväl lantbmkare som konsumenter. Detta är inte minst Prop. 1989/90:146
viktigt mot bakgmnd av att den genomsnittliga prisökningstakten på livsmedel
under 1980-talet kraftigt överstigit den genomsnittliga ökningen av
konsumentprisindex, samtidigt som avräkningsprisema till jordbmkama utvecklats
långsammare än prisema i övriga led i livsmedelskedjan. En väl fungerande
konkurrens är en fömtsättning för att reformens positiva effekter skall komma
konsumenteraa och samhället i övrigt till del.

De
olika leden i livsmedelskedjan kännetecknas emellertid av en hög grad av
koncentration till ett fåtal stora ägargmpper. I uppsamlingsledet och på flera
delmarknader inom förädlingsindustrin dominerar lantbmkskooperationen. I de
reglerade leden har denna marknadsandelar på mellan 70—100%. Inom flertalet
avgränsade vamområden råder en situation med fåtalsdominans (s.k. oligopol).
Partihandelsledet domineras helt av tre grossistföretag, dvs. ICA, KF och
Dagab. Formella och informeUa bindningar knyter butikeraa till
grossistföretaget inom resp. block. Bl. a. förekommer både hembudsrätt på
aktieraa i detaljistföretaget och krav på butikeraa på viss köptrohet gentemot
blockets egen grossist. Prisema i detaljistledet styrs vidare i hög
utsträckning av s.k. cirkaprislistor som inom resp. block ges ut av
grossistföretaget till butikema. Dessa förhållanden begränsar konkurrensen i
handelsleden på ett för konsumentema negativt sätt.

Det
finns således uppenbara problem när det gäller marknadens funktionssätt inom
parti- och detaljhandeln. Flera utredningar såsom 1983 års livsmedelskommitté
och 1986 års livsmedelsutredning har lagt ner stor möda på att granska och redovisa
situationen i dessa led. Det av konkurrenskommittén nyligen lagda
delbetänkandet om konkurrensen i livsmedelssektom (SOU 1990:25) riktar också
kritik mot konkurrensförhållandena inom handelsleden. NO har tagit upp frågan
om bindningama mellan grossist och detaljist inom ICA-blocket. Här finns ett
brett underlag och ett antal utredningar vilka entydigt visar att problemen är
så stora att samhällsingripanden är motiverade. Jag har i denna fråga samrått
med chefen för civildepartementet som avser att senare föreslå en skärpt
konkurrenslagstiftning i syfte att bl. a. förbättra marknadens funktionssätt
inom parti- och detaljistleden och på så vis gagna konsumenteraas intresse av
livsmedel till rimliga priser.

Efter
en intera avreglering är det viktigt att särskilt uppmärksamma vissa frågor.
Det finns härvid anledning att skilja mellan de led som omfattats av
jordbmksprisregleringen och övriga led inom livsmedelskedjan.

Den
förändring av konkurrenslagens tillämpningsområde som följer av

en intem avreglering rör endast tidigare reglerade led. Dessa led domine

ras helt av lantbmkskooperativa företag. Enligt min uppfattning är det av

stor betydelse, framför allt i perspektivet av en på lång sikt ökande interna

tionell konkurrens, att dessa företag ges lika goda möjligheter att agera på

marknaden som övrig industri. Det är t.ex. av värde att kooperationen,

även i framtiden, kan samverka när det gäller FoU, viss marknadsföring

och andra aktiviteter som anses förenliga med konkurrenslagstiftning och

interaationella avtal på handelns område. Denna typ av samverkan be- 127

drivs
inom flertalet industribranscher. Här råder naturligtvis samma vill- Prop.
1989/90: 146 kor för lantbrukskooperationen som för andra företag.

Ett
riksdagsbeslut om att avskaffa de interna regleringarna låter sig emellertid
inte förenas med möjligheter för näringsidkare att gemensamt organisera en
verksamhet på ett sätt som innebär att man tar över centrala delar av den
interna reglering som jag nu föreslår skall avskaffas. Jag har tidigare
utförligt redovisat nödvändigheten av en reformering av livsmedelspolitiken.
Att avskaffa de interna regleringarna är en central del av reformen.
Regleringarna har medfört stora samhällsekonomiska kostnader och lett till ett
ineffektivt resursutnyttjande och en hög prisökningstakt. Andra konsekvenser av
regleringen är bl. a. att signaler från konsumenterna/marknaden inte nått fram
tiil producenterna och att alternativa produktionsmetoder och produktion av
andra grödor än de prisreglerade hämmats. Syftet med en ny livsmedelspolitik är
att i framtiden undvika dessa negativa effekter. Det är här viktigt att påpeka
att det naturligtvis är regleringen i sig som innebär nackdelar, inte det
faktum att den är statlig. Enligt min uppfattning skall också nödvändiga
ingrepp i marknaden hanteras av staten. Regleringar i privat regi kan inte
accepteras. En händelseutveckling innebärande att företag tar över vissa delar
av den reglering som jag nu föreslår skall avskaffas och administrerar den i
egen regi skulle omintetgöra de positiva effekter som en reformering av
livsmedelspolitiken innebär.

Vad
jag nu anfört är regeringens grundläggande uppfattning när det gäller behovet
av att fullfölja avregleringsbeslutet genom att förhindra företag från att
"privatisera" regleringen. Samtidigt är det viktigt att understryka
att framför allt lantbmkskooperationen, men även andra enskilda aktörer,
kommer att spela en mycket viktig roll i framtiden när det gäller att
stabilisera marknaden, upprätthålla olika former av kontraktsproduktion och
motverka att årsmånsvariationer slår igenom i alltför kraftiga interna
prisvariationer. Det är också viktigt att det skapas möjligheter för svensk
livsmedelsindustri att utvecklas, rationaliseras och effektiviseras inför den
på sikt ökande konkurrensen. Samtidigt är det viktigt att förhindra att de
dominerande företagen, vilka ofta har en mycket stor andel av den totala
invägningen/produktionen, efter en avreglering konkurrerar ut de mindre
företagen. De mindre företagen måste därför ges viss möjlighet att samverka.
Det måste också finnas möjligheter att hantera försäljning av tillfälliga
överskottskvantiteter i former som kan förena behovet av samordning och
utn)'ttjandet av skalfördelar med de krav som samhället måste ställa på väl fungerande
marknader. Jag har tagit dd av konkurrenskommitténs förslag angående säljbolag.
Enligt min mening bör sådana bolag, också branschvisa, utgöra en lämplig form
för att hantera säsongvariationer och tillfälliga mindre exportkvantiteter,
enligt de föreslagna principeraa.

Mot
bakgrund av vad jag hittills anfört om lantbrukskooperationen och

dess roll efter en avreglering är det rimligt att man genom lagstiftning eller

på annat lämpligt sätt skapar en enighet om de spelregler som skall gälla på

marknaden och ser till att reformen fullföljs i detta avseende. Kooperatio

nens roll efter en avreglering har också övervägts inom ramen för den 128

statliga
konkurrenskommittén. Jag har här samrått med chefen för civilde- Prop.
1989/90:146 partementet och regeringen avser att återkomma tiU riksdagen under
budgetåret 1990/91 med närmare förslag med anledning av kommitténs delbetänkande
och remissbehandlingen av detta. Det är därför inte min avsikt att föregripa
behandlingen av konkurrenskommitténs förslag. Jag tror dock att det är lämpligt
att på ett rent principiellt plan redovisa regeringens uppfattning i syfte att
skapa klarhet i fömtsättningarna kring den livsmedelspolitiska reformen.

En
andra viktig fråga att uppmärksamma efter en intern avreglering rör importen av
livsmedel. En intern avreglering kan framför allt övergångsvis leda till
prissänkningar på flera varuområden. Detta i kombination med ett bibehållet
gränsskydd på nuvarande nivå kan ur ett konsumentperspektiv skapa problem för
importen av vissa varor, eftersom gränsskyddet i praktiken kommer att innebära
ett överskydd av de svenska prisema. Prisnivån på importerade produkter blir
alltså högre än på motsvarande svenska produkter.

En
tredje fråga rör prisutvecklingen på livsmedel. Utvecklingen av priser och
marginaler i industri- och handelsleden är ett område som måste studeras noga i
samband med och efter en intern avreglering. En reformering av
livsmedelspolitiken motiveras i första hand utifrån konsumentintresset. Den
syftar till att dämpa prisökningstakten på livsmedel. Övergångsvis kommer
priserna på flera jordbmksprodukter att sjunka. En förutsättning för att detta
skall komma konsumenterna till del är väl fungerande marknader samt att
industri- och handelsleden inte tar prissänkningar eller uteblivna
prisökningar i anspråk.

Föratt
förhindra att det uppstår problem liknande dem jag här tagit upp är det av vikt
att de konkurrensvårdande myndigheterna i första hand under övergångsperioden
förstärker sina insatser inom livsmedelssektorn. Konkurrensförhållandena måste
följas noggrant. Statens jordbmksnämnd kommer tillsammans med SPK och NO att
spela en mycket viktig roll.

Jordbmksnämnden
har i dag vissa möjligheter att för enskilda gmpper av produkter sänka
gränsskyddet genom att restituera en del av införselavgiften. Nämnden har
också utnyttjat denna möjlighet när brister i konkurrensen har konstaterats
för enskilda vamgrupper. Utifrån ett konsumentperspektiv är det enligt min
mening, liksom flertalet remissinstansers, viktigt att importen av livsmedel
upprätthålls under övergångsperioden. Gränsskyddet kan i vissa fall vara av
avgörande betydelse när det gäller konkurrensförutsättningarna för enskilda
varugrupper. Det är därför viktigt att jordbmksnämnden också i fortsättningen
inom ramen för den nya livsmedelspolitiken bevakar utvecklingen på olika
delmarknader och selektivt använder gränsskyddet genom restitutioner då det är
motiverat för att behålla en importkonkurrens. Jordbruksnämnden bör därför ges
i uppdrag att noga bevaka utvecklingen under övergångsperioden och regelbundet
redovisa vidtagna åtgärder och orsaken bakom dessa.

Jag
vill här åter understryka att Sverige inte skall gå före andra länder

genom att ensidigt sänka sitt gränsskydd. Med mitt förslag till ny livsme

delspolitik kommer gränsskyddet att bibehållas. Ett bibehållet gränsskydd

innebär emellertid att den ena delen av jordbruksprisregleringen bibehålls 129

9 Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 146

medan den andra, de
interna marknadsregleringarna, avskaffas. Gräns- Prop. 1989/90:146 skyddet
är därmed det medel som inom ramen för jordbmksnämndens ansvarsområde kvarstår
efter en intern avreglering när det gäller att förhindra
konkurrensbegränsningar. Jordbruksnämnden bör därför liksom hittills kunna
utnyttja restitutionsförfarandet.

Vidare
bör SPK ges i uppdrag att under övergångsperioden följa upp att prissänkningar
eller uteblivna prishöjningar kommer konsumenterna till del. SPK skall därför
noga följa pris- och marginalutvecklingen i industri-och handelsleden och halvårsvis
redovisa utvecklingen till regeringen.

För
dynamiken och konkurrenssituationen på den lokala marknaden spelar vidare den
småskaliga förädlingsindustrin en viktig roll. Jag har tidigare föreslagit en
ökning av medlen för regionala utvecklingsinsatser, för bl.a. glesbygdsstöd,
med lOOmilj. kr. Inom ramen för ett utökat glesbygdsstöd är stöd till småskalig
livsmedelsindustri enligt min mening en viktig del.

Jag
övergår nu till att kort redovisa den tidigare nämnda konkurrenskommitténs
delbetänkande om livsmedelssektorn.

Den
2 febmari 1989 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att
utreda hur konkurrenspolitiken kan förstärkas. Enligt direktiven skall
särskilt konkurrensförhållandena inom reglerade sektorer analyseras, däribland
livsmedelssektorn. Kommittén skall senast vid utgången av år 1990 presentera
sina slutsatser och förslag i ett huvudbetänkande. Den 2 april 1990 överiämnade
kommittén ett delbetänkande om konkurrensen i livsmedelssektorn (SOU 1990:25).
I det följande redovisar jag kommitténs förslag.

Enligt
konkurrenskommittén finns en fara för ökad konkurrensbegränsning efter en
avreglering. Kommitténs uppfattning är därför att det finns starka skäl för en
förstärkt konkurrenspolitik för att förverkliga målen bakom en avreglering.

Kommittén
understryker vikten av att statsmakterna har möjlighet att genomföra mer
långtgående och generella sänkningar av gränsskyddet om någon aktör eller gmpp
av aktörer på marknaden utnyttjar situationen efter en avreglering till att
"privatisera" regleringen. En allmän sänkning av gränsskyddet i syfte
att öka konkurrensen, är en kraftfull åtgärd som enligt kommittén dock endast
kan vidtas i de fall där andra åtgärder inte fått avsedd effekt.

Eftersom
det finns en risk för att det interna priset stabiliseras på en nivå som
understiger den nivå som skyddas vid gränsen, vilket i praktiken skulle
innebära att ett importstopp uppstår på vissa områden, är det enligt kommitténs
uppfattning viktigt att noga följa utvecklingen av livsmedelsimporten efter en
intern avreglering.

NO:s
arbete med prövning av företagsförvärv kommer enligt kommit

tén att få ökad betydelse efter en avreglering. Situationen på den aktuella

marknaden och förekomsten av gränsskydd bör vara vägledande vid pröv

ningen. De fusioner som leder till att fömtsättningarna för en väl funge

rande konkurrens förbättras bör enligt kommittén få genomföras. Om

t.ex. ett antal mindre företag eller föreningar fusionerar för att bättre

kunna agera på en marknad som domineras av en större aktör kan denna 130

fusion
förbättra konkurrenssituationen på marknaden och bör därmed få Prop.
1989/90:146 genomföras. Sammanslagningar mellan stora företag/föreningar som
ger marknadsdominans eller förstärker en redan dominerande stäUning på
hemmamarknaden torde däremot enligt kommittén innebära skadlig verkan och
föranleda ingripande av de konkurrensövervakande myndigheterna.

Kommittén
behandlar också frågan om kontraktsteckning mellan råva-mproducent och
efterföljande led. För att kontraktsteckningen inte skall ta sig sådana former
att de låser marknaden är kommitténs uppfattning att kontrakten bör begränsas
tidsmässigt och normalt endast omfatta en produktionscykel eUer leverans inom
en given tidsperiod. Kontrakten bör vidare enligt kommittén vara överlåtelsebara
och inte innehåUa andra åtaganden som rör t. ex. krediter eller leverans av
insatsvaror.

Kommittén
diskuterar även vilken inställning de konkurrensövervakande myndighetema efter
en avreglering bör ha till en nationell försäljningsorganisation för export
inom råvamområdet. Kommittén uttalar sig inte generellt mot en sådan
organisation. Enligt kommittén bör i stället preciserade krav formuleras som
bör uppfyllas för att en sådan organisation inte skall medföra skadlig verkan i
konkurrenslagstiftningens mening.

Enligt
kommittén bör följande gälla för att t. ex. kooperationen skall ges möjlighet
att bilda ett försäljningsföretag på nationell nivå.

1. Företaget
skall vara en självständig juridisk person.

2.
Företaget skall inte få verka
för att utjämna pris eller lönsamhet i underliggande led och måste utesluta
varje form av kvotering.

3.
Försäljningsaktivitetema skall
endast vara inriktade mot export.

4.
Det skall stå varje
näringsidkare fritt att bilda konkurterande bolag med samma inriktning och
verksamhetsområde.

5. Företaget
skall inte ingå exklusivavtal med föreningama.

Kommittén ser också helst att ett sådant nationellt försäljningsföretag

bedrivs
i aktiebolagsform. Härigenom kommer fömtsättningama för insyn och kontroll att
vara större än i andra fall.

Kommittén
föreslår vidare ett provisoriskt och i praktiken tidsbegränsat förbud mot
marknadsdelning för att förhindra såväl en uppdelning av marknader geografiskt
som en kvotering av produktion, förädling eller försäljning. Även andra
nationella överenskommelser såsom en begränsning av produktionen eller utbudet
omfattas av förbudet.

Som
komplement till detta marknadsdelningsförbud föreslår kommittén också ett
provisoriskt förbud mot samarbete som leder till en utjämning av prisema på
råvaror inom landet eller innebär en gemensam finansiering av förluster vid
exportförsäljning av råvaror.

Detta
gäller samarbetet mellan föreningar. Kommittén föreslår ett gene

reUt undantag från dessa förbud när det gäller samarbete inom en primär

förening. För att göra det möjligt för mindre föreningar att med större

kraft konkurrera med större, föreslår kommittén också ett generellt undan

tag för förfaranden som bara i begränsad utsträckning påverkar konkur

rensen. En tumregel bör enligt kommittén vara att ett samarbete som

omfattar en mindre del än 25% av den nationella marknaden kan undan

tas från förbudet. 131

En
tillfällig lag med de provisoriska förbuden föreslås omfatta sådana Prop.
1989/90:146 varor som omfattas av gränsskyddet. Lagen skall träffa förfaranden
som syftar till att i någon form ersätta den offentliga regleringen av
marknaderna. De förfaranden som inte träffas av lagen men som leder till
skadlig verkan får angripas med stöd av 2 § (generalklausulen) i
konkurrenslagen.

Kommittén
understryker vidare att stora insatser av de konkurrensvårdande myndighetema
blir nödvändiga efter en avreglering. Enligt kommittén är det angeläget att
SPK noga följer pris- och konkurrensförhållandena inom livsmedelssektom.

Kommittén
betonar att eftersom målet för avregleringen på jordbmksområdet är att de
positiva effektema härav skall komma konsumentema till del, gäller kraven på
anpassning, flexibilitet och en effektivare konkurrens i lika hög grad de
delar av livsmedelskedjan som i olika mån faller utanför jordbmksprisregleringen,
dvs. industri, distribution och handel.

Enligt
kommittén kännetecknas industri- och handelsleden på livsmedelsområdet av få
aktörer. I vissa fall finns enligt kommittén dessutom starka bindningar mellan
olika handelsled. Möjlighetema att etablera konkurrenskraftiga altemativ som
kan stå för en vitalisering och ett nytänkande är mot den bakgmnden enligt
kommittén begränsade.

Kommittén
pekar på flera områden där konkurrensen måste skärpas. Enligt kommittén blir
den kommande revideringen av konkurrenslagen ett viktigt inslag för att öka
konkurrenstrycket i bl.a. livsmedelshandeln. Kommittén betonar att i det
fortsatta arbetet blir det viktigt att se tiU konkurrensen inom hela
livsmedelskedjan, vilket enligt kommittén inte varit möjligt i delbetänkandet.

Kommittén
anser det påkallat att särskilt granska förekomsten av horisontellt
prissamarbete inom dagligvamhandeln. Branschen domineras enligt kommittén av
de tre s. k. blocken. Ett litet antal grossistföretag har en mycket stark
ställning. Kommittén menar att de formella och informella bindningama mellan
grossist och detaljist inom dessa block gör förekomsten av cirkapriser
särskilt intressant. Kommittén kommer i det fortsatta arbetet att överväga
frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan komma att
omfatta cirkaprislistoma.

Kommittén
understryker vidare att konkurrens inte har ett egenvärde i sig utan är endast
en metod att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i näringslivet och
därigenom uppnå en bättre balans i ekonomin. Enligt kommittén måste en
avvägning göras så att erforderlig samverkan t. ex. mellan mindre företag eller
inom kooperationen kan ske. Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att göra
ingående analyser av hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och tillämpas
för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas tiU kooperationens särart och olika
behov av samverkan.

Enligt
min mening är konkurrenskommitténs fortsatta arbete av mycket

stor betydelse för att främja en effektivisering av hela livsmedelskedjan.

Ett flertal utredningar har tidigare påtalat bristema i konkurrensen i han

delsleden, brister som framför allt har sin orsak i den dominerande ställ

ning som de tre s.k. blocken har på marknaden i kombination med de

bindningar som finns mellan detaljist och grossist inom resp. block. För

konsumentema är det av avgörande betydelse att konkurrensen fungerar i 132

alla led i
livsmedelskedjan. En väl fungerande konkurrens i alla led främjar ett varierat
utbud och är en fömtsättning för en rimlig prisutveckling. Jag fömtsätter att
konkurrenskommittén i sitt slutbetänkande redovisar konkreta förslag på hur
konkurrensen i hela livsmedelskedjan kan förbättras.

Prop.
1989/90:146

3.9 Råvarukostnadsutjämning

Mitt
förslagr Nuvarande system för utjämning av industrins råvamkostnader (RÅK)
bibehåUs i avvaktan på resultatet av de förhandlingar som pågår mellan EFTA
och EG om ett enhetligt system.

S.k. enkla
blandningar bör inte bli föremål för prisutjämnande åtgärder vid export,
eftersom bidrag till dessa är att jämställa med överskottsfinansiering.
Industrier som i dag erhåller råvaror till nedsatt pris genom medel från
regleringsekonomin, i stället för inom ramen för RÅK-systemet, bör inordnas i
RÅK.

LAGrs
förslagr Nuvarande råvamkostnadsutjämning ersätts med ett system som innebär
att förädlade livsmedel vid import belastas med en avgift som motsvarar
råvaminnehället. Då svensk livsmedelsindustri exporterar livsmedel baserade på
importerad råvara bör restitution av införselavgiften på råvaran ske. Vid export
av livsmedel baserade på inhemska råvaror bör, liksom vid export av råvaror,
bidrag inte utgå.

Remissinstansernar
Av de remissinstanser som yttrat sig över RÅK-systemet anser alla utom två
instanser att nuvarande RÅK-system bör bibehållas. SPK och NO tillstyrker LAG:
s förslag.

Skälen för mitt förslagr
På gmnd av jordbmksprisregleringen (gränsskyddet) måste den svenska industrin,
främst livsmedelsindustrin, som använder jordbmksråvaror i sin tillverkning
köpa dessa till priser som i regel överstiger världsmarknadsprisema. För att
den svenska livsmedelsindustrin som är utsatt för intemationeU konkurrens inte
skall komma i ett sämre konkurrensläge än konkurrenter i andra länder, som har
tillgång till jordbmksråvaror till lägre priser, tillämpas i Sverige två system
för utjämning av industrins kostnader för jordbmksråvaror, ett extemt och ett
intemt system (tillsammans kallat RÅK-systemet).

Inom det extema systemet
tas en avgift ut vid import och lämnas ett bidrag vid export. Såväl avgift som
bidrag motsvarar skillnaden meUan svenskt pris och världsmarknadspris på de i
produkteraa ingående jordbmksråvaroma. Det intema systemet innebär att
tiUverkama för såväl hemmamarknaden som export får ett bidrag som motsvarar
skillnaden mellan det svenska priset och världsmarknadspriset för de i
produkteraa ingående jordbmksråvaroma. Bidragen inom det intema systemet
finansieras med en utjämningsavgift på importen och på produktionen för hemmamarknaden
av de produkter som omfattas av det intema systemet. På de varor som exporteras
tas ingen avgift ut.

LAGrs
förslag om avgift vid import och restitution vid export av produkter baserade
på importerade råvaror, men inget bidrag vid export av

133

produkter baserade på
svenska jordbmksråvaror, är analogt med LAG:s Prop. 1989/90:146 förslag att
exportbidrag inte skall utgå vid export av oförädlade råvaror. Jag är dock för
egen del inte beredd att tillstyrka detta förslag. Den svenska
livsmedelsindustrin skulle för sin hemmaproduktion i princip kunna välja sina
jordbmksråvaror på samma villkor som tidigare. Oavsett om den väljer inhemska
eller importerade råvaror skulle priset på dessa motsvara den inhemska
prisnivån. När det gäller produkter som den svenska livsmedelsindustrin
exporterar skulle den däremot av kostnads- och konkurrensskäl vara hänvisad
till importerade råvaror. Med LAG:s förslag skulle införselavgiften vid import
av jcrdbmksråvara restitueras vid reexport. För de svenska jordbmksråvaror som
används vid tiUverkningen av exportprodukter skulle emellertid enligt LAG inga
exportbidrag lämnas. LAG:s förslag skulle därmed innebära en diskriminering av
svenska råvaror i livsmedelsprodukter för export. Risken finns också för att
den svenska livsmedelsindustrin även för sin hemmaproduktion väljer importerad
råvara eller etablerar exportproduktionen utomlands. Företag med begränsad
exportförsäljning kan förväntas upphöra med denna. Råvamkostnads-utjämningen
tillkom på gmnd av jordbmksprisregleringens fördyring av de svenska
jordbmksråvaroma i förhållande till världsmarknadsprisema. Denna fördyring i
form av ett gränsskydd kommer även efter en intem avreglering att finnas kvar,
varför motivet till råvamkostnadsutjämning kvarstår.

Inom
ramen för det pågående EG/EFTA-samarbetet har förhandlingar om ett enhetligt RÅK-system
startats. Med anledning av de förestående EG/EFTA-förhandlingama gav regeringen
den 11 maj 1989 statens jordbmksnämnd i uppdrag att utreda de tekniska och
administrativa fömtsättningama för en övergång till enhetlig
råvamkostnadsutjämning i form av endast ett extemt system. Möjlighetema till en
anpassning till EG: s system skulle därvid också analyseras. Den 17 november
1989 redovisades uppdraget och har därefter remissbehandlats. Enligt
utredningen finns inga större hinder för att övergå till endast ett externt
system. Utredningen anser emellertid att man från svensk sida bör avvakta med
att ta ställning till när en övergång till ett exterat prisutjämningssystem bör
ske, liksom tiU hur ett nytt system i detalj bör vara utformat. Det fortsatta arbetet
bör enligt utredningen inordnas i EES-samarbetet och samordnas med nu pågående
GATT-förhandlingar.

Avsikten
inom EG/EFTA-samarbetet är att ett gemensamt RÅK-system skall vara genomfört
senast den I januari 1993. EG/EFTA: s expertgmpp rörande prisutjämningsfrågor
utarbetar för närvarande en modell för hur detta skall uppnås. I ett första
steg föreslås att avgifteraa vid import skall kunna baseras på faktisk
råvamfiirbmkning. I ett andra steg föreslås att överenskomna baspriser inom EES
skall ersätta världsmarknadsprisema som referenspriser. För att underlätta en
harmonisering till ett enhetligt RÅK-system inom EES bör de RviK-system som i
dag tillämpas i Sverige, Norge och Finland förändras tiU endast extema system.

Min
bedömning är därför att det svenska RÅK-systemet på sikt bör

utgöras av endast ett extemt system. Jag föreslår emellertid att nuvarande

RÅK-system bibehålls i avvaktan på resultatet av förhandlingama. 134

Den
interna avreglering som jag nu föreslår innebär att exportstödet till Prop.
1989/90:146 jordbruksråvaror försvinner. RÅK har tillämpats i en situation då
det gällt att avlägsna svenskt överskott av vissa jordbruksråvaror från
hemmamarknaden. Det har därför inte funnits skäl att begränsa exportbidragen
inom RÅK när det gäller enkla blandningar eller lågförädlade produkter, bestående
till största delen av t. ex. mjölk- eller äggpulver. Bidragskostnaden för
export av mjölk- och äggpulver har varit given. Exportbidrag till enkla
blandningar är att jämställa med överskottsfinansiering av råvaran i fråga. 1
en situation utan interna regleringar och exportstöd till råvarorna är därför
en begränsning av vilka livsmedelsindustriprodukter som skall ingå i RÅK
nödvändig. Jordbruksnämnden bör därför se över omfattningen av RÅK och definiera
var gränsen i förädlingsgrad bör gå för att produkterna skall kunna omfattas av
RÅK. Härmed undviks risken att jordbmksråvaror via RÅK erhåller exportbidrag.
RÅK skulle annars kunna motverka en anpassning till balans på marknaden för
vissa råvaror och eventuellt leda till överskottsproduktion. Kostnaderna för
RÅK skulle också stiga. Jordbruksnämnden, som alltså också förordar ett
oförändrat RÅK-system tills vidare, har i sitt remissyttrande också
uppmärksammat detta problem. Nämnden anser att en begränsning av
vamomfattningen är angelägen för att lågförädlade produkter inte skall erhålla
exportbidrag när exportbidragen för jordbruksråvaror i övrigt avskaffats.
Nämnden redovisar i sitt yttrande de finansiella effekterna på RÅK efter en
avveckling av de intema marknadsregleringarna och av en sådan begränsning,
vilket jag återkommer till i det följande.

Ett
fåtal företag erhåller i dag råvaror till nedsatt pris genom medel från
regleringsföreningarna i stället för inom ramen för RÅK. Enligt min mening bör
dessa prisutjämnande åtgärder inordnas i det egentliga RÅK-systemet i den mån
de uppfyller de krav som generellt gäller för RÅK.

Syftet
med RÅK är som jag tidigare nämnt att kompensera den industri

som är utsatt för internationell konkurrens för den fördyring av råvam

kostnadema som den förda livsmeddspolitiken medför. En reformering

av livsmedelspolitiken såväl nationellt som inom ramen för GATT ställer

fömtom jordbruket också livsmedelsindustrin i en helt ny situation. Vida

re kan förhandlingarna mellan EG och EFTA ganska snart resultera i ett

enhetligt utjämningssystem. Arbetet inom GATT kan i sin tur komma att

påverka den konkreta utformningen av ett sådant gemensamt system.

Enligt min mening är det nödvändigt att göra en översyn av hela det

svenska RÅK-systemet när de internationella förhandlingarna avseende

råvamkostnadsutjämning är avslutade. En sådan översyn skall göras mot

bakgmnd av de nya fömtsättningar som då gäller för industrin avseende

priser, kostnader och konkurrenssituation. För närvarande är jag mot

bakgmnd av vad jag anfört inte beredd att föreslå några förändringar av

det svenska RÅK-systemet. En begränsning avseende enkla blandningar är

den enda förändring som är nödvändig att genomföra vid tidpunkten för

en intem avreglering eftersom bidrag till enkla blandningar är att jämställa

med överskottsfinansiering. Utgångspunkten för ett system för råvarukost

nadsutjämning bör vara att det samhällsekonomiska värdet av att ge

export- eller utjämningsbidrag till en industri är större än kostnaderna för 135

bidragen.
Ett inordnande av de prisutjämnande åtgärder som i dag sker utanför det
egentliga RÅK-systemet bör också genomföras.

I dag finansieras bidragen
inom RÅK till största delen genom de avgifter som tas ut på importen och på de
produkter inom det interna systemet som avsätts på hemmamarknaden.
Regleringsföreningarna bidrar också med medel motsvarande ca 200milj. kr. De
avgifter och bidrag som utgår inom RÅK betalas in resp. ut via en särskild
utjämningskassa som förvaltas av jordbruksnämnden. Tills vidare bör denna
utjämningskassa finnas kvar och förvaltas av nämnden. De importavgifter som tas
ut inom RÅK bör alltså inte, till skillnad från övriga importavgifter,
jämställas med allmänna budgetmedel utan förbehållas utjämningskassan. De medel
som regleringsföreningarna bidrar med bortfaller däremot den Ijuli 1991. Motsvarande
andel bör framdeles finansieras över statsbudgeten. Jordbmksnämnden redovisar
i sitt remissyttrande de finansiella effekterna för RÅK-systemet efter en
avveckling av de interna marknadsregleringarna och av en begränsning av
varuomfattningen i RÅK avseende enkla blandningar. Under förutsättning att
importavgifterna får användas i RÅK liksom hittills och genom en begränsning av
vamomfattningen kan nettokostnaden begränsas till i storleksordningen 75 milj.
kr. Ett inordnande av de prisutjämnande åtgärderna som i dag sker utanför RÅK
höjer kostnaderna med ca 25 milj. kr. Nettokostnaden för RÅK kan därmed
beräknas till ca lOOmilj. kr.

Prop.
1989/90:146

3.10 Sociala frågor

Mitt förslag: De
ändamål som för närvarande finansieras från anslagsposten Låginkomstsatsning
m. m. inom jordbruket, under anslaget Prisreglerande åtgärder på jordbrukets
område, skall även tills vidare finansieras av budgetmedel. Möjligheterna att
på sikt överföra ansvaret till jordbruksnäringen bör undersökas. Eventuella
minskningar av totalbeloppet skall tillföras jordbruket i form av ett höjt
gränsskydd.

LAGrs förslagr
Arbetsgmppen anser att kostnaden för sociala åtgärder på sikt bör bäras av näringen.
Under en övergångstid bör dessa medel i ökad utsträckning användas för att
främja omställningen inom näringen.

Remissinstansernar Statens
jordbruksnämnd tillstyrker LAG:s förslag. LRF anser att förslaget är
oacceptabelt. Lantbruksstyrelsen anser att staten under en omställningsperiod
bör fortsätta att finansiera delar av bl.a. avbytarverksamheten.

Skälen för mitt förslagr
De sociala åtgärder som finansieras av budgetmedel är avbytarverksamhet,
leveranstillägg för mjölk, företagshälsovård för lantbrukare,
socialförsäkringsskydd och avvecklingsersättning till mjölkproducenter.

Avbytarverksamheten har
till syfte att möjliggöra för animalieproducenter att till rimlig kostnad
kunna få ersättare vid semester och sjukdom.

136

Antalet
abonnenter är ca 9 500, varav de flesta är mjölkproducenter. Drygt Prop.
1989/90:146 30% av samtliga mjölkproducenter är anslutna till avbytartjänsten.
Kostnaderna finansieras till en tredjedel av kunderna, dvs. lantbrukarna, och
till två tredjedelar av budgetmedel. Detta innebär att ett borttagande av
budgetfinansieringen skulle öka den genomsnittliga avgiften från 400 kr. till 1
100kr. per avbytardag.

Leveranstillägget
för mjölk är ett differentierat pristillägg som har till syfte att stödja
producenter med mindre besättningar. Det ges till mjölkproducenter under 65 år
med en månadsinvägning mellan 1000 och 16000kg, vilket motsvarar ungefär 2-32
kor.

Företagshälsovården
för lantbruksverksamma sköts av Lantbmkshälsan AB som är ett dotterbolag till
LRF. Lantbmkshälsan har för närvarande ca 37000medlemmar och bedriver en
omfattande utbildnings- och informationsverksamhet för jord- och
skogsbmksnäringen. Vidare bedrivs forsknings- och utvecklingsarbete om
arbetsförhållanden och hälsorisker inom jordbruket. Knappt hälften av kostnaderna
täcks av medel från anslagsposten Låginkomstsatsning m. m. Lantbrukshälsan
erhåller dessutom budgetmedel i motsvarande grad som annan företagshälsovård,
för närvarande motsvarar de drygt 20% av de totala intäkterna.

Socialförsäkringsskyddet
består av en trygghetsförsäkring vid arbetsskada, en avtalsgmppsjukförsäkring
och en grupplivförsäkring genom avtal. Ersättningen ges vid sjukdom,
förtidspension, arbetsskada och dödsfall. År 1988 uppgick det totala
ersättningsbeloppet till drygt 102 milj. kr.

Avvecklingsersättningen
till mjölkproducenter syftar till att begränsa produktionen av mjölk.
Ersättning ges till mjölkproducenter mellan 60 och 65 år som avvecklar sin
mjölkproduktion, men fortsätter att bedriva lantbruk. Jag kommer i det
följande att föreslå en förlängning av möjligheten att ansluta sig till
systemet, i avsikt att underlätta produktionsanpassningen inom mjölksektorn.

Jag
anser att syftet med de åtgärder som finansieras av medel från anslagsposten
Låginkomstsatsning m.m. inom jordbruket är så väsentligt från social synpunkt
att några förändringar av finansieringsformen tills vidare inte bör genomföras.
Möjligheterna att på sikt överföra ansvaret till jordbruksnäringen bör dock
övervägas. Ett arbete bör inledas för att få underlag för sådana överväganden.
I den mån budgetbelastningen till följd av åtgärderna minskar, bör detta
tillföras jordbmket i form av ett höjt gränsskydd.

3.11 Kvalitetsreglering

Bakgrund
och utgångspunkter för förslagen

Frågan
om den framtida organisationen för den obligatoriska kvalitetskontrollen av
mejeriprodukter, ägg, fiskkonserver och matpotatis togs upp i proposition
(1988/89:140, JoU 21, rskr. 322) om reglering av priserna på jordbmksprodukter,
m. m.

Förslagen
i propositionen innebar att den statliga regleringen av verk

samheten vid Svenska kontrollanstaUen för mejeriprodukter och ägg 137

(KMÄ), Svenska
konservkontrollens råd (kontrollrådet) och Svensk mat- Prop. 1989/90:146
potatiskontroll (SMAK) skulle upphöra. Jag framförde också i propositionen min
avsikt att ta initiativ till att överläggningar skulle komma till stånd mellan
de berörda intressenterna.

Jordbmksutskottet
ansåg i sitt betänkande att det slutliga ställningstagandet till förslagen om
ändringar av den obligatoriska kvalitetskontrollen borde anstå till dess att
överläggningama mellan de berörda intressentema hade genomförts.

Under
hösten 1989 inbjöds parteraa tiU jordbmksdepartementet för ett inledande möte
vid vilket departementet redogjorde för bakgmnden till förslagen i propositionen.
Syftet med mötet var att få i gång de aviserade överläggningama inom resp.
bransch. Ägg-, mejeri-, konserv- och potatis-branschema har sedan själva
arbetat vidare med frågoma. En skrivelse i ärendet har i januari 1990 inkommit
till departementet från Svensk Qäder-fäskötsel. Även de fackliga
representanteraa på lokal och central nivå har under denna tid haft kontakter
med departementet.

Jag
vill först nämna något om de utgångspunkter som är gemensamma för mina förslag.
Samtliga förslag syftar till en tydligare ansvarsfördelning mellan de
kvalitetskrav som staten ställer på livsmedel och de utfästelser som
producenteraa själva gör. 1 och med detta anknyter förslagen också till
inriktningen på den offentliga livsmedelskontrollen. Genom denna ställer samhället
vissa gmndläggande krav på ett livsmedel, gmndat på hygien- och redlighetsskäl.
De utfästelser som branschen eller enskilda producenter gör hämtöver är
givetvis dessas ansvar. Det bör således inte vara samhällets ansvar att
detaljreglera vilka kvaliteter som bör erbjudas konsumentema. Samhällets ansvar
gentemot konsumenten skall däremot vara att kontrollera att löftena i
utfästelser uppfylls, dvs. att producenten inte lurar konsumenten ekonomiskt
genom att sälja en sämre kvalitet än vad som utlovats.

Oavsett
hur själva kontrollen är organiserad är det naturligtvis alltid så att ansvaret
för kvaliteten på produkten ligger hos den som har tillverkat eller säljer
varan.

Livsmedelskontrollen
har genom den reform som genomfördes under år 1989 inriktats mot ett allt
större inslag av egenkontroll. Statens kontroll blir således i huvudsak en
kontroll av företagens intema tillsynsprogram. Jag vill här poängtera att
förslagen om kvalitetsregleringen inte innebär att den offentliga kontrollen på
dessa områden skulle upphöra utan tvärtom är syftet att samordna tillsynen och
provtagningen på dessa områden med den kontroll som sker för övrig
livsmedelshantering.

En
utgångspunkt för den offentliga livsmedelskontrollen är en likformig kontroll
där de krav som samhället ställer på ett livsmedel måste gälla oavsett vilken
marknad livsmedlet är avsett för. Det kan därför enligt min mening inte anses
som förenligt med den offentliga livsmedelskontrollens mål att samhället
ställer kontrollkrav som innebär en särbehandling av livsmedel avsedda för
vissa marknader.

Livsmedelsverket
arbetar för närvarande med att utforma egenkontroll

program för samtliga företag som producerar eller hanterar livsmedel.

Inom egenkontroUens ram anser jag det också vara möjligt att, för de 138

företag
som så önskar, fastställa kriterier som motsvarar sådana kontroU-krav som olika
exportmarknader uppställer.

Jag har i det föregående
pekat på svårighetema att inom ramen för en prisreglering hantera
kvalitetsfrågor. När det gäller kvalitetsregleringama, både i fråga om KMÄ och
SMAK, tillkom dessa bl. a. för att inom regleringen ge de signaler som
marknadskrafteraa inte förmådde åstadkomma. Med en avreglerad inre marknad kan
man fömtse bättre möjligheter för konsumentemas efterfrågan att nå fram tiU producenten.
Det betyder också att behovet av statligt sanktionerade kvalitetsregleringar
minskar.

Att
staten under ett uppbyggnadsskede ger branschen olika former av stöd för att
medverka till en kvalitetshöjning kan i vissa fall vara motiverat. Särskilt gäller
det inom sådana branscher där prisregleringen inte underlättat för
kvalitetssignaler att nå fram till producentema. Jag vill dock poängtera att
sådana insatser bör begränsas till att just underlätta för branschen i ett
uppbyggnadsskede. Det är inte eftersträvansvärt att det statliga engagemanget
blir permanent. Risken är i så fall mycket stor att företagen inte längre
upplever kvalitetsutfästelsen som en garanti de själva lämnat om varan.

Att
branschen vill driva ett kvalitetsarbete som ger konsumenteraa bättre produkter
är naturligtvis positivt, men samtidigt borde det vara en självklarhet att
gmnden för en sådan produktutveckling i första hand just ligger i en anpassning
från producenten till vad konsumenten efterfrågar., Ett lyckat kvalitetsarbete måste
utgå från att uppfylla sådana krav som konsumenteraa ställer och är beredda att
betala för.

En
tydligare gränsdragning mellan statens och producentemas ansvarsområden gör
det nödvändigt för producentema att anstränga sig dels för att föra ut sitt
budskap om innebörden i garantin till konsumenteraa, dels för att vara mer
lyhörda för konsumentemas synpunkter. Detta är också gmndtanken i mina förslag.

Prop.
1989/90:146

3.11.1
Svenska konservkontrollens råd

Mitt förslagr Den
obligatoriska kvalitetskontrollen vid export av fiskkonserver slopas genom att
kungörelsen (1950:506) med vissa bestämmelser angående utförsel av fisk,
fiskrom och fiskkonserver upphävs. Den statliga regleringen av verksamheten vid
Svenska konservkontrollens råd upphör.

Skälen för mitt förslagr
Exportkontrollen av fiskkonserver sker utöver den offentliga
livsmedelskontrollen enligt livsmedelslagen. Kontrollen utförs av Svenska
konservkontrollens råd under jordbmksnämndens överinseende.

Av den redovisning som
lämnats till jordbmksdepartementet har framgått att diskussioner har förts
under hösten och vintem 1989/90 mellan kontrollrådet och Fiskbranschens
riksförbund (FR) och mellan kontrollrådet och livsmedelsverket för att
undersöka hur kontrollrådets verksamhet

139

kan bibehållas utan en
obligatorisk exportkontroll. FR har som ett resultat av dessa diskussioner
förklarat sig vara berett att ta över huvudmannaskapet för kontrollrådet. Ett
avtal som innebär att jordbmksnämnden per den 1 januari 1991 överlåter
huvudmannaskapet för kontrollrådet till FR är under utarbetande. I överlåtelsen
ingår kontrollrådets samtliga tillgångar och skulder enligt balansräkning per
den 31 december 1990.

Att fiskbranschen visat
sig villig att ta över huvudmannaskapet för verksamheten vid konservkontrollen
är tiUfredsställande. Det framgår av den skrivelse som inkommit och av den
muntliga redovisning som intressentema gjort att man tror att den nya
inriktningen på livsmedelskontrollen med bl.a. ett större utnyttjande av
företagens egenkontrollprogram innebär att det fortsättningsvis finns ett
tiUräckligt underlag för att driva kontrollrådets verksamhet vidare i
branschregi.

Att det inom
konservindustrin liksom inom andra branscher sker en renodling av
ansvarsfördelningen mellan de krav som staten ställer på företagen och de
utfästelser som producentema själva gör är också tillfredsställande.
Tidpunkten för förslagens genomförande bör vara den 1 januari 1991 i enlighet
med branschens förslag.