Prop. 1989/90:4

Regeringens proposition 1989/90:4

om sjomanspensioneringen

Prop. 1989/90:4

Regeringen
föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 17 augusti 1989.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Georg
Andersson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att den särskilda sjömanspensioneringen enligt kungörelsen
(1972:412) om sjömanspension avskaffas. Redan beviljade pensioner skall
fortfarande utgå. För sjömän mellan 51 och 55 års ålder föreslås vissa avtrappningsregler.

Riksdagen
1989/90. 1 sami Nr 4

Kommunikationsdepartementet . Prop. 1989/90:4

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 augusti 1989

Närvarande:
statsministern Carlsson, ordförande, samt statsråden Hjelm-

Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carisson, Hellström, Hulterström, "'

Lindqvist, G. Andersson, Thalén, Nordberg, Engström, Freivalds, Wall

ström, Lööw

Föredragande:
statsrådet G. Andersson

Proposition om sjömanspensioneringen 1 Inledning

För
sjömän på svenska handelsfartyg finns det sedan länge ett särskilt pensionssystem
vid sidan av det allmänna. Pension kan enligt kungörelsen (1972:412) om
sjömanspension (ändrad senast 1989:264) erhållas av sjömän, huvudsakligen i
manskapsställning, med lång tjänstgöring till sjöss. Den får betalas ut mellan
55 och 65 års ålder. Vid sidan av 1972 års kungörelse gäller alltjämt — såvitt
avser tidigare intjänad rätt till pension — vissa bestämmelser i äldre
författningar. Sjömanspensioneringen administreras av handelsflottans
pensionsanstalt (HPA). De nuvarande sjömanspensionerna finansieras genom dels
fonderade medel järnte avkastning, dels en sjömanspensionsavgift som betalas
av redarna (2 kap. 2 § lagen 1981:691 om socialavgifter).

HPA
har senast i verksamhetsberättelsen för budgetåret 1987/88 redovisat
anstaltens ekonomiska läge.

Intäkterna
från fondkapitalet tillsammans med redaravgifterna för sjömännens pensionering
är helt otillräckliga för att finansiera sjömännens pensioner enligt nu
gällande kungörelse.

Finansieringen
av dessa pensioner har därför delvis inneburit en fortsatt avtappning av
fondkapitalet. Detta innebär för budgetåret 1987/88 att fondkapitalet minskade
med 16,9 milj. kr. Fondkapitalet var vid budgetårets slut 76 milj. kr. Den
obalans som råder mellan inkomster och utgifter förorsakar således en fortsatt
avtappning av fondkapitalet. HPA bedömer att fondkapitalet för utbetalning av
pensioner endast räcker t. o. m. budgetåret 1990/91. Detta innebär att det fr.o.m.
budgetåret 1991/92 endast finns inkomster från redaravgifterna för
pensionsutbetalning, vilket enligt HPA innebär att enbart 50% av redan
beviljade pensioner kan täckas.

Under
senare år har i olika sammanhang frågan om en omläggning av sjömanspensioneringen
diskuterats så att den inte längre skulle grundas på författning utan på
kollektivavtal. I betänkandet (Ds K 1978:12) Sjömanspensioneringen framhöll
utredningen att speciella gruppers behov av pension på senare tid normalt har
tillgodosetts genom kollektivavtal. Under

utredningsarbetets
gång fördes också diskussioner mellan Sveriges redare- Prop. 1989/90:4
förening och Svenska sjöfolksförbundet i syfte att åstadkomma en övergång till
kollektivavtal. Någon enighet härom kunde emellertid inte uppnås.

Regeringens
förslag i prop. 1979/80:84 (TU 22, rskr. 286) om sjömanspensioneringen
medförde följande förbättringar av pensionsförmånerna: Pensionsbeloppen höjdes
med 5% som en följd av att den allmänna pensionsåldern sänktes från 67 år till
65 år. Vissa utländska sjömän har möjlighet till förlängd sjömanspension. Små
pensioner ersattes automatiskt med engångsbelopp.

Med
stöd av regeringens bemyndigande den 27 augusti 1981 tillkallades en särskild
förhandlingsman med uppdrag att för statens räkning förhandla med
sjöarbetsmarknadens parter och — med förbehåll för regeringens godkännande —
träffa en uppgörelse om villkoren för en övergång till en ordning som skulle
bygga på kollektivavtal. Utgångspunkten för förhandlingsmannens uppdrag var
att ett kollektivavtal borde komma till stånd och att sjömanspensioneringen i
statlig regi snarast borde avvecklas.

I
avvaktan på resultatet av förhandlingarna och för att få bättre balans mellan
intäkter och kostnader i sjömanspensionsfonden höjdes sjömanspensionsavgiften fr.o.m.
den 1 januari 1985 från 0,8 till 1,2%av avgiftsunderlaget (prop. 1983/84:123,
TU 29, rskr. 318).

Förhandlingama
resulterade inte i någon uppgörelse mellan parterna om ett avtalsreglerat
pensionssystem. Någon uppgörelse har fortfarande inte träffats.

Jag
avser nu att ta upp frågan om pensionssystemets avveckling.

2 Regelsystemet

2. l Bakgrund

Den
särskilda sjömanspensioneringen i statlig regi tillkom år 1864, då det
utfärdades en kungörelse om inrättande av en pensionsanstalt för sjöfolk, HPA.
Nya reglementen för HPA utfärdades åren 1939, 1944 och 1961. Den nu gällande
författningen är som nämnts kungörelsen (1972:412) om sjömanspension (ändrad
senast 1989:264).

Sjömanspensioneringen
har successivt utvecklats från att vara avsedd som ålderdomsförsörjning till
att utgöra ett komplement till den allmänna pensioneringen på så sätt att den
betalas ut till dess sjömannen uppnår den allmänna pensionsåldern. Kretsen av pensionsberättigade
har förändrats från tid till annan. Finansieringen av pensionerna har också
förändrats. Ursprungligen bekostade staten pensioneringen. Senare tillkom
hyresavgifter, som sjömännen betalade själva, och redaravgifter. Numera
bekostas pensioneringen helt genom redaravgifter och fondmedel.

Pension
enligt 1864 och 1939 års reglementen var livsvarig och betalades ut till både
befäl och manskap med lång seglationstid. Med 1944 års reglemente vidgades
kretsen av pensionstagare genom att kvalifikationskraven sänktes väsentligt.
Pensioneringen omfattade alltjämt både befäl.

och manskap.
Befälspensionen var livsvarig medan manskapspensionen Prop. 1989/90:4 betalades
ut temporärt till 67 år, om den inte översteg ett visst belopp. Pensionen
utgjordes av dels en hyresavgiftspension, som helt gmndades på de avgifter
sjömännen hade betalat, dels en tilläggspension som bekostades av staten och
redarna. 1 1961 års reglemente höjdes kvalifikationskraven åter.
Befälspensioneringen upphörde. Pensionerna för manskapet var fortfarande
temporära och betalades ut till 67 års ålder. Även utländska medborgare
omfattades under vissa fömtsättningar av pensioneringen. Hyresavgifterna för de
ombordanställda slopades och det tidigare statliga bidraget avvecklades.
Pensioneringen finansierades i stället genom redaravgifter och fondmedel.

2.2 Nuvarande reglemente

Den
gällande kungörelsen om sjömanspension trädde i kraft den 1 juli 1972. Den
innebär att pensioneringen är begränsad till manskap och gäller utan särskilda
inskränkningar även för utländska medborgare som har tjänstgjort i den svenska
handelsflottan. Sjömannen är berättigad till pension, om han har fullgjort
minst 120 anställningsmånader i åldern 30 — 60 år och minst 80 månader av denna
tid infallit fr.o. m. fyllda 40 år. Även anställningstid som befäl på ett svenskt
handelsfartyg får tillgodoräknas, om minst hälften av kvalifikationstiden 120
månader har fullgjorts i manskapsställning. Som anställningstid räknas tid
under vilken sjömansskatt har betalats eller sjömannen varit befriad från
sådan skatt. Pensionen kan utgå tidigast fr.o.m. den månad då sjömannen fyller
55 år. Den upphör vid utgången av månaden närmast före den då sjömannen fyller
65 år eller dessförinnan vid dödsfall.

Pensionen
grundas på antalet kvalificerande anställningsmånader (manskapsmånader) som
sjömannen har fullgjort innan han fyller 60 år. Års-pensionen beräknas genom
att antalet manskapsmånader multipliceras med vissa procenttal av det enligt
lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställda basbeloppet. Procenttalen
höjs i flera steg alltefter sjömannens ålder och seglationstidens längd.
Sjömanspensionens årsbelopp får normalt inte överstiga ett och ett halvt
basbelopp. Ändras basbeloppet skall pensionens årsbelopp räknas om. Pensionen
kan las ut vid högre ålder än 55 år. I så fall ökas pensionsbeloppet med 1,2%
för varje månad som har förflutit från 55 år till dess pensionen börjar utgå.
För tid som infaller efter det att sjömannen har fyllt 62 år utgår inget
tillägg.

Enligt
8 § första stycket kungörelsen kan HPA, om det finns särskilda skäl, bevilja en
sjöman pension även om han enligt kungörelsen inte har rätt till pension.
Pensionen kan också bestämmas till högre belopp än vad som följer av
kungörelsen. Enligt 8 § andra stycket kan HPA vidare bevilja en utländsk sjöman
som inte är bosatt i Sverige pension tills vidare, motsvarande högst
folkpension jämte pensionstillskott, från och med den månad då han fyller 65
år. Denna möjlighet är avsedd för utländska sjömän med lång seglationstid i den
svenska handelsflottan som inte har sin ålderspension ordnad i sitt hemland
eller pä annat sätt och starka

sociala skäl talar för att
man från svensk sida tar ansvar för ålderspensioneringen.

Sjömanspensionen skall
samordnas med vissa andra förmåner. Uppbärs folkpension eller tilläggspension i
form av förtidspension, sjukbidrag eller efterlevandepension enligt lagen om
allmän försäkring och överstiger det sammanlagda förmånsbeloppet den högsta
sjömanspension som kan erhållas fr. o. m. 60 års ålder, minskas
sjömanspensionen med det överskjutande beloppet. Minst en tredjedel av
sjömanspensionen skall dock alltid utgå. Samordning sker vidare med bl. a.
livräntor och utländska förmåner.

Samtidigt som det nya
pensionssystemet trädde i kraft förbättrades vissa pensioner enligt de tidigare
gällande reglementena. Detta skedde genom att beloppen höjdes och pensionema gjordes
värdesäkra. Vissa äldre pensioner kunde bytas ut mot pension enligt 1972 års
kungörelse, om det var förmånligare för pensionstagaren.

Inkomsterna av räntor och
sjömanspensionsavgifter har varit i stort sett oförändrade under de senaste fem
åren. För budgetåret 1987/88 uppgick ränteinkomstema av fondmedlen till 8,4
milj. kr. och inkomsterna från redaravgifterna till ca 19 milj. kr.

Summan
av utbetalade årliga pensioner har ökat kraftigt under de senaste åren. De
uppgick budgetåret 1987/88 till 46,2 milj. kr. En orsak till att utgifterna
ökar är att ingångsbeloppen för nybeviljade pensioner stiger. Detta beror bl.
a. på möjligheten att skjuta upp uttaget av pension. Om denna möjlighet
utnyttjas ökar pensionen enligt vad som tidigare nämnts. Eftersom huvudparten
av de utgående pensionsförmånerna är värdesäkra-de genom anknytningen till
basbeloppet stiger utgiftssidan automatiskt med inflationen.

Prop.
1989/90:4

3 Avskaffande av den särskilda sjömanspensioneringen

Mitt
förslag: 1972 års kungörelse om sjömanspension upphävs fr.o. m. den 1 januari
1990. Redan beviljade pensioner beräknas på 1989 års basbelopp och utbetalas
enligt nuvarande regelsystem. För sjömän i åldersgmppen 51—54 år införs
övergångsregler som innebär en stegvis reducering av vad som skulle ha
utbetalats enligt nuvarande regler. Övergångsreglerna kommer initialt att
medföra behov av upplånade medel.

Skälen
för mitt förslag: Den särskilda sjömanspensioneringen har sin grund i ett
pensionssystem som infördes redan år 1864. Något allmänt pensionssystem fanns
inte då. Med den tidens system som innebar att sjömannen anställdes för en viss
period på ett visst fartyg, fanns det i allmänhet inte någon arbetsgivare som
tog ansvar för sjömännen. Lämpliga landanställningar saknades vidare som
regel. Den tidens hårda förhållanden till sjöss medförde att en sjöman inte
ansågs kunna klara av arbetet

efter
55 års ålder. Samma bedömning gjordes så sent som på 1940-talet. Prop.
1989/90:4 Sjömansyrket var också länge ett utpräglat genomgångsyrke på manskapssidan.

Under
de senaste decennierna har sjömansyrket helt ändrat karaktär. Sjömannen är
numera en yrkesarbetare med minst samma anknytning till arbetsgivaren som
motsvarande yrkesarbetare i land. Personalomsättningen är relativt låg och
ofta mindre än i liknande landbaserad verksamhet. Ungefär 25% av pensionärerna
fortsätter i yrket efter fyllda 55 år och har då både vanlig lön och
sjömanspension. En betydande del av dem som är pensionsberättigade är inte
sjömän i klassisk mening utan arbetar som intendenturpersonal på färjor i
närfart.

Som
framgått räcker inte redaravgiften till för att täcka pensionskostnaderna. De
fonderade medlen avtappas snabbt. Om den särskilda sjömanspensioneringen skall
behållas medför detta en kraftig höjning av redaravgiften eller att kostnaden
för pensionen kommer att belasta statsbudgeten. En höjning av redaravgiften i
den utsträckning som skulle behövas skulle helt strida mot syftet med de
sjöfartspolitiska åtgärder som riksdagen under år 1988 beslutat om (prop.
1987/88:129, TU 27, rskr. 337 samt prop. 1988/89:56, TU 6, rskr. 85) och kan
enligt min mening inte komma i fråga.

Beträffande
det andra alternativet vill jag erinra om att riksdagen tidigare avvisat
tanken på att staten skulle överta ansvaret för sjömanspensioneringen genom
att bekosta den och dess administration (prop. 1983/84:123, TU29, rskr. 318).

Något
nytt har heller inte tillförts ärendet som enligt min mening bör ändra denna
bedömning. Det kan numera inte åberopas några sociala skäl för bibehållandet av
ett särskilt pensionssystem för sjömän. Det finns ingenting som talar för att
nutidens sjömän skulle ha större behov än andra motsvarande yrkeskategorier av
en förtida pensionering. Utbyggnaden av den allmänna försäkringen genom bl. a.
vidgade möjligheter till förtidspension och möjlighet till delpension vid 60
års ålder medför att uppkommande behov kan tillgodoses på annat sätt än genom
sjömanspensionerna. Att dessa som regel utgår utan någon prövning av behovet
och i många fall endast utgör en löneförstärkning är ytterligare ett skäl mot
att staten skulle ta på sig ett ansvar för pensionskostnaderna.

Genom
riksdagens beslut med anledning av den tekniska lösning som regeringen
presenterade för skattebefrielse garanteras också sjömännen pensioner och
sjukersättningar enligt samma regler som gäller för övriga anställda.

Jag
förordar därför att den särskilda sjömanspensioneringen genom HPA avskaffas och
att 1972 års kungörelse upphävs fr. o. m. den 1 januari 1990. Ett avskaffande
av systemet kräver emellertid vissa övergångsbestämmelser.

Utgångspunkten bör vara
att alla pensioner som beslutats före den 1

januari 1990 fortfarande skall utgå. Jag anser det rimligt att beräkningsun

derlaget för dessa pensioner i fortsättningen utgår från 1989 års basbelopp.

Någon ändring av pensionsbeloppet sker alltså inte även om basbeloppet

ändras. 6

För
att åstadkomma en rimlig övergångslösning anser jag att sjömän,

som
vid tidpunkten för upphävandet av 1972 års kungörelse är mellan 51 Prop.,
1989/90:4 och 55 år och som redan har uppfyllt kvalifikationskraven för
pension, ges rätt till en reducerad pension enligt särskilda
övergångsbestämmelser. Jag bedömer sålunda att avtrappningsregler för denna
ålderskategori bör införas enligt följande uppställning.

Ålder den Andel
i procent av den pension som skulle

I januari ha
utgått enligt 1972 års kungörelse

1990 beräknad efter 1989 års basbelopp

51
å r 20%

52
å r 40%

53
å r 60%

54
å r 80%

Den
seglationstid som ligger till gmnd för beräkning av pensionsbeloppet skall
vara seglationstid tillgodoräknad före den 1 januari 1990. För dem som då fyllt
55 år men inte börjat ta ut sin pension samt för den kategori som den 1 januari
1990 ännu inte fyllt 55 år men som skulle vara berättigad till reducerad
pension bör gälla, att pensionsuttaget inte får . skjutas upp. Det innebär att HPA
bör kunna upphöra med sin verksamhet före år 1995.

Det
finns fortfarande några pensionärer kvar som har beviljats livsvariga
pensioner enligt äldre reglementen. Någon ändring av dessa pensioner bör inte
göras. Om några sådana pensionsförpliktelser fortfarande kvarstår när HPA så
småningom avvecklas, bör förpliktelserna då kunna avlösas genom någon form av
pensionsförsäkring. Pension har vidare beviljats fyra utländska sjömän enligt 8
§ andra stycket 1972 års kungörelse. Dessa pensioner har beviljats tills
vidare. Humvida dessa pensioner fortfarande skall utgå när
sjömanspensioneringen avskaffas, får bedömas från fall till fall med beaktande
av de sociala skäl som kan åberopas. Skall pensionerna fortfarande utgå, kan de
eventuellt avlösas på samma sätt som livsvariga pensioner enligt äldre
reglementen.

Som
tidigare nämnts gällde enligt 1944 års reglemente att pensionen delvis
bekostades av s.k. hyresavgifter som sjömännen själva betalade. Om någon som
har betalat hyresavgift inte är berättigad till pension enligt 1972 års
kungörelse, har han hittills haft rätt att efter ansökan få tillbaka den erlagda
hyresavgiften. Detta bör gälla även efter upphävandet av 1972 års kungörelse om
ansökan görs inom viss tid därefter.

Jag
anser som en utgångspunkt att redaravgiften kan bibehållas oförändrad under
avvecklingsperioden. Redaravgiften för budgetåret 1987/88 inbringade ca 19
milj. kr. Hur mycket redaravgiften inbringar under kommande år kan i dagsläget
inte bedömas. Den är helt beroende av handelsflottans utveckling, antalet svenskregistrerade
fartyg m. m.

Enligt HPA:s beräkningar
uppgår behovet av kapital under avvecklings

perioden totalt till 258 milj. kr. Detta belopp avses täcka kostnaderna för

redan beviljade pensioner samt övergångspensioner under tiden 1990 —

2002. Jag räknar med att fonden under perioden 1992—1995 behöver

tillföras medel utöver redaravgifterna för att i första hand finansiera de

föreslagna avtrappningsreglerna. Under perioden därefter, 1996-1999, 7

beräknas ett överskott i
fonden. Det underskott som uppstår i fonden Prop. 1989/90:4 under första
hälften av 1990-talet bör enligt min mening finansieras genom upplåning. Med
de förutsättningar som nu kan överblickas rör det sig om ett upplåningsbehov i storieksordningen
50 milj. kr. Det överskott som beräknas uppstå tiden därefter skall
följaktligen användas för återbetalning och för att täcka kostnaderna för den
nödvändiga upplåningen.

Om
riksdagen godtar förslaget avser jag att återkomma till regeringen med förslag till
förordning om upphävande av 1972 års kungörelse och, i samband med
budgetpropositionen, med förslag till bemyndigande och närmare former för den
upplåning som behövs för att finansiera avvecklingen.

4 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att
godkänna vad jag anfört om upphävande av det särskilda
pensionssystemet för sjömän.

5 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt
fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1989