Prop. 1989/90:41

Regeringens proposition 1989/90:41

om kommunalt huvudmannaskap

för lärare, skolledare, biträdande skolledare P'"°P-

och syofunktionärer -

Regeringen
föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 26 oktober 1989.

På
regeringens vägnar

Ingvar
Carlsson

Göran
Persson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att den statliga regleringen av löne- och anställningsvillkor
för tjänster som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer
vid grundskolan, gymnasieskolan, kommunala vuxenutbildningen, gmndutbildningen
för vuxna, skolväsendet i kommun, särskolan, vuxenutbildningen för psykiskt
utvecklingsstörda, privatskola som avses i privatskoleförordningen (1967:270),
riksinternatskolor och Bergsskolan i Filipstad skall upphöra med utgången av
år 1990.

1 Riksdagen 1989/90. I saml. Nr 41

Rättelse: S. 2 raderna 3-4 Står: Feldt, Hjelm-Wallén,
Rättat: Texten utgår

Utbildningsdepartementet Prop. 1989/90:41

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 oktober 1989

Närvarande:
statsministem Carisson, ordförande, och statsråden S. Andersson, Göransson,
Gradin, Hellström, Johansson, Hulterström, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén,
Nordberg, Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson

Föredragande:
statsrådet Persson

Proposition om kommunalt huvudmannaskap för lärare,
skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer

1 Inledning

Lärare,
skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer inom det primär- och
landstingskommunala skolväsendet har tjänster där avlöningsförmånerna
fastställs under medverkan av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer. Därmed följer enligt 2 kap. 1§ lagen (1976:600) om offentlig
anställning att dessa tjänster är statligt reglerade. För denna personal gäller
s. k. dubbelt huvudmannaskap. Innebörden av detta är att de är anställda av
kommunerna medan staten med stöd av lagen (1965:576) om ställföreträdare för
kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. — den s.k. ställföreträdarlagen —
och ett särskilt riksdagsbeslut (prop. 1967:131, SU 134, rskr. 327) förhandlar
och sluter avtal om deras avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor.

Staten
utfärdar också vissa föreskrifter om deras anställningar. För övriga anställda
i skolan svarar kommunerna ensamma för denna uppgift liksom för förhandlingar
om anställnings- och arbetsvillkor.

I
fortsättningen används benämningen skolledare också för biträdande skolledare.

Arbetsgivaransvaret
för lärar-, skolledar- och syopersonalen är således inte entydigt samlat hos
vare sig stat eller kommun, utan är delat mellan dem.

Frågan
om det dubbla huvudmannaskapet — eller närmare bestämt frågan om en övergång till
ett samlat kommunalt arbetsgivaransvar för all personal i skolan — har
diskuterats under lång tid. Ett renodlat kommunalt arbetsgivaransvar inom
skolan skulle innebära att kommunerna ensamma fick ansvaret för frågor om löne-
och anställningsvillkor också för lärare, skolledare och syofunktionärer.

Från
många olika håll, bl.a. kommunalt, har hävdats att det nuvarande delade
arbetsgivaransvaret utgör ett direkt hinder för kommunerna att föra en samlad
personalpolitik och innebär att ingen — varken stat eller

kommun
- tar ansvaret fullt ut för skolan och dess verksamhet. Detta Prop. 1989/90:41 drabbar
på ett negativt sätt både skolans verksamhet och de anställda. Dessutom medför
det ett omfattande administrativt merarbete för kommunerna eftersom de t.ex. till
följd av olika kollektivavtal tvingas arbeta med dubbla administrativa system,
ett för personal med statligt reglerade tjänster och ett annat för övrig,
kommunalt anställd, personal.

De
olika lärar- och skolledarförbunden har hittills varit negativa till ett förändrat
huvudmannaskap. De har ansett att den statliga regleringen utgör en garanti för
skolans likvärdighet i olika delar av landet och mot kommunalt godtycke och
olikhet. Denna inställning från de fackliga organisationernas sida har varit
ett viktigt skäl till att några förändringar i huvudmannaskapsfrågan inte skett
tidigare. I anslutning till årets avtalsrörelse inom det statliga området har
det tagits upp en diskussion om det dubbla huvudmannaskapet. Frågan om
förändringar i huvudmannaskapet för skolans personal kan emellertid inte lösas
i avtalsrörelsen, utan är en fråga som det ankommer på riksdagen att besluta
om.

Huvudmannaskapsfrågan
har under de senaste decennierna varit föremål för överväganden inom flera
offentliga utredningar. Den har också vid flera tillfällen behandlats av
riksdagen.

Länsskolnämndsutredningen
tog i sitt betänkande (SOU 1973:48) Skolans regionala ledning ställning för en
utveckling mot ett ökat kommunalt ansvar för skolan. Utifrån denna principiella
syn föreslog utredningen att samtliga lärar- och skolledartjänster skulle
tillsättas lokalt av skolstyrelserna. Utredningen stannade dock för att
tjänsterna tills vidare skulle vara statligt reglerade. Utredningsförslaget
överlämnades år 1975 till utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK).

SSK
förde i sitt slutbetänkande (SOU 1978:65) Skolan. En ändrad ansvarsfördelning
en principiell diskussion om ett vidgat och mer samlat kommunalt inflytande
Över och ansvar för all skolpersonal. Utgångspunkten för resonemangen var ett
fullständigt kommunalt driftansvar för skolan. Från denna utgångspunkt
skisserade utredningen en utveckling mot ett hdkommunalt huvudmannaskap för all
skolpersonal. SSK konstaterade dock att en sådan utveckling måste ske stegvis
och under en längre tidsperiod. Utredningen föreslog därför en etapplösning
innebärande att alla tjänster inom skolväsendet skulle tillsättas av
kommunerna. Vad gäller skolchefstjänsterna föreslog SSK att den statliga
regleringen skulle upphöra och att dessa tjänster skulle bli helt kommunala
medan tjänsterna som lärare och skolledare tills vidare skulle förbli statligt
reglerade.

Skoladministrativa
kommittén (SAK) föreslog i sitt betänkande (SOU 1980:5) Förenklad skoladministration
ytterligare decentralisering av personalfrågor till kommunerna, dock ingen kommunalisering
utöver den som SSK föreslagit beträffande skolchefstjänsterna.

Med
utgångspunkt i utredningsmaterialet från länsskolnämndsutred

ningen, SSK och SAK samt remissyttranden över dessa lade regeringen i

proposition (1980/81:107) om den statliga skoladministrationen m.m.

fram förslag som syftade till decentralisering och förenkling av tillsättning

en av lärare och skolledare. Någon kommunalisering av tjänsterna före

slogs dock inte. Däremot föreslogs, med SAK:s förslag som grund, kom- 3

munal
tillsättning av lärartjänsterna samt ökat kommunalt inflytande över fortbildningen
av lärare. Riksdagen hade inget att erinra mot detta (UbU 38, rskr. 395).

I propositionen
(1983/84:86) om tjänstekonstruktion för studie- och yrkesorientering i skolväsendet
m. m. föreslogs att tjänsterna som syofunktionärer skulle vara statligt
reglerade fr.o.m. den 1 juli 1984. Riksdagen biföll detta förslag (UbU 13, rskr.
174).

I 1985 års
budgetproposition (prop. 1984/85:100 bil. 10) föreslogs att den statliga
regleringen av skolchefstjänsterna skulle upphöra fr.o. m. den 1 juli 1985.
Riksdagen godkände förslaget (UbU 16, rskr. 234).

I propositionen
(1988/89:4) om skolans utveckling och styrning — den s. k. styrpropositionen —
angav föredragande statsrådet, utifrån ett konstaterande att det finns skäl
som talar såväl för som mot en kommunalisering av de statligt reglerade
tjänsterna på skolområdet, att han vid den tidpunkten inte var beredd att
föreslå någon förändring när det gäller statlig eller kommunal reglering av
dessa tjänster. I propositionen föreslogs att samtliga skolledar- samt
lektorstjänster fr.o.m. den 1 juli 1989 skulle tillsättas av kommunerna.
Riksdagen hade inget att erinra i något av dessa båda avseenden (UbU 7, rskr.
95).

Prop.
1989/90:41

2 Ett samlat kommunalt driftansvar

Min
bedömning: En övergång från regelstyrning till målstyrning av skolan
underlättas av ett samlat kommunalt driftansvar för skolan.

Skälen
för min bedömning: Inom den offentliga sektorn generellt går utvecklingen mot
en ökad decentralisering som innebär att ansvaret för verksamheten läggs
närmare de enskilda människorna. Kravet på ett ökat medborgerligt inflytande
över den offentliga verksamheten är stort. Detta är en naturlig utveckling i
ett samhälle där människor är välutbildade. Det är viktigt att skolväsendet
deltar i denna allmänna utveckling, både därför att skolväsendet är en stor och
viktig del av den totala offentliga verksamheten och därför att skolan har som
en huvuduppgift att utbilda medborgarna till att kunna delta i den
demokratiska processen. Det är viktigt också för att skolans personal skall
kunna få möjligheter att påverka sin arbetssituation. Att kommunerna ges ett
ökat ansvar för skolverksamheten bör ses som ett led i en ökad demokratisering
av den offentliga sektorn.

Förnyelsen
av den offentliga sektorn har också till syfte att skapa bättre förutsättningar
för att nå målen i offentlig verksamhet och för ett effektivare utnyttjande av
tillgängliga resurser. Oklar ansvarsfördelning mellan olika huvudmän är enligt
min mening ett hinder för att verksamheten skall kunna utvecklas på ett
effektivt sätt.

1
propositionen (1988/89:150 bil. 7) med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten
för budgetåret 1989/90, m.m. (kompletteringspropositionen) redovisade jag mitt
grundläggande synsätt rörande utvecklingen

inom
skolområdet i dessa avseenden och anförde bl. a. att skolpolitiken nu Prop.
1989/90:41 bör inriktas mot ett samlat kommunalt driftansvar för skolan och att
detta förutsätter ett helt och odelat kommunalt personalansvar, dvs. en kommunalisering
av de statligt reglerade tjänsterna inom skolan. Jag underströk dock att en sådan
utveckling självfallet inte får leda till att den över landet likvärdiga
utbildningsstandarden äventyras. Innan en kommunalisering kan ske menade jag
därför att en analys behövde göras av innebörden i och konsekvenserna av ett
slopande av den statliga tjänsleregleringen. Riksdagen hade inget att invända
mot mitt resonemang (UbU 32, rskr. 330).

De
bedömningar och förslag som jag nu redovisar är ett resultat av det analysarbete
som gjorts i utbildningsdepartementet. Som jag utvecklar närmare i det följande
innebär det att den statliga regleringen av lärar- och skolledartjänster inte
är en förutsättning för en likvärdig skola, tan att likvärdigheten i ett
målstyrt skolsystem bättre garanteras av läroplaner, uppföljning och
utvärdering, lärarutbildning och fortbildning samt speci-aldestinerat
statsbidrag.

Principerna
för en utveckling från en regelstyrd till en målstyrd skola generellt sett har
riksdagen tidigare ställt sig bakom genom beslut med anledning av
styrpropositionen (prop. 1988/89:4, UbU 7, rskr. 95). Riksdagens
ställningstaganden bör ses som riktlinjer för ett fortsatt arbete. Inriktningen
för arbetet är att riksdag och regering skall ange målen för skolan och att
kommunerna skall ha ett samlat driftansvar. Kommunerna skall ha möjligheter och
frihet att välja vägar och medel för att nå de nationella målen. En klarare
fördelning av ansvaret för skolan mellan stat och kommun kan härigenom
åstadkommas.

Förändringarna
i samhället ställer allt större krav på alla medborgare. Grunden för att kunna
vara delaktig i denna utveckling läggs i grundskolan och gymnasieskolan och
byggs vidare bl. a. genom kommunernas vuxenutbildning. Ett ökat lokalt
ansvarstagande är enligt min mening nödvändigt för en fortsatt utveckling av
skolväsendet. Vi har en bra skola som hävdar sig väl vid internationella
jämförelser. Den är organisatoriskt och geografiskt väl utbyggd och den har en
hög och jämn kvalitet. Men den kan och måste utvecklas vidare bl.a. genom ökade
möjligheter för lokalt utvecklingsarbete.

Arbetet
vid den enskilda skolan, i klassen och i arbetsenheten är viktigt. Det samspel
som utvecklas mellan lärare och elever och mellan lärarna inbördes är
grundläggande för utvecklingen av en demokratisk skola. En fömtsättning för en
sådan utveckling är att lärare och elever har ett reellt inflytande över sin
arbetssituation. Föräldrarna skall likaså kunna påverka sina barns villkor i
skolan.

Engagemanget
hos dem som arbetar i skolan är en drivkraft för utveck

lingen. Initiativ, entusiasm och uppfinningsrikedom både hos lärare och

elever måste tas till vara. Lärarnas möjligheter att inom givna ramar

påverka innehåll och arbetssätt i skolan skall vara stora. Härigenom kan

lärarnas kompetens tas till vara och deras yrkesroll stärkas och utvecklas.

Deras kunskaper och deras erfarenheter av utbildningen i skolan ger dem

de bästa förutsättningarna för att också förändra och förbättra verksamhe

ten. S

Ett
villkor för en utveckling i denna riktning är att besluten och ansvaret för
besluten läggs närmare verksamheten. Genom att kommunerna får ett samlat ansvar
för driften av skolan ökar möjligheterna till lokala lösningar och
prioriteringar. Härigenom blir också möjligheterna större för såväl lärare och
skolledare som för elever och föräldrar att, i direkt samspel med de politiskt
ansvariga, påverka villkoren i skolan.

Lärare
och skolledare skall kunna besluta om och ta ansvar för den dagliga
verksamheten i skolan. Ramar för denna verksamhet skall läggas fast genom
beslut i demokratisk ordning. Riksdagen och regeringen skall sålunda ange
nationella mål för skolans arbete samt de ramar i övrigt som behövs för att
garantera en likvärdig utbildning över hela landet. Varje kommun skall ha
ansvar för alt, utifrån lokala förutsättningar och prioriteringar, ange
inriktning och ramar för hur dessa nationella mål skall förverkligas.

Inom regeringskansliet
pågår nu ett arbete med att skapa och förbättra förutsättningarna för
förändringar i denna riktning. De nationella målen för skolan måste bli
tydligare och riksdagens och regeringens styrning mot målen måste förbättras.
Arbetet berör utformning av både läroplaner och statsbidrag för skolans
verksamhet. Det omfattar förenkling av regelsystem för skolan och metoder för
uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det får konsekvenser för
utformningen av den statliga skoladministrationen. Förslag till förändringar
kommer successivt att läggas fram för riksdagen.

Frågan om hur
huvudmannaskapet för lärare skall lösas är av grundläggande betydelse för det
fortsatta arbetet. För att skapa en grund för detta ser jag det som önskvärt
att riksdagen redan nu tar ställning till det framtida huvudmannaskapet för
lärare, skolledare och syofunktionärer. Det ger mig samtidigt tillfälle att
något närmare än vad som skedde i kompletteringspropositionen redovisa det
omfattande arbete som för närvarande bedrivs i utbildningsdepartementet med
riksdagens beslut med anledning av styrpropositionen som grund.

Prop.
1989/90:41

3 Fortsatt likvärdighet i ett målstyrt skolsystem

Min
bedömning: En fortsatt statlig reglering av tjänsterna som lärare, skolledare
och syofunktionär utgör inte en fömtsättning för en över hela landet likvärdig
skola, utan denna uppnås genom andra styrmedel t.ex. läroplaner, utvärdering,
lärarutbildning och fortbildning, behörighet samt specialdestinerat
statsbidrag.

Skälen
för min bedömning: Från olika håll har hävdats att den statliga regleringen av lärar-
och skolledartjänstema skulle vara en fömtsättning för en över hela landet
likvärdig skola. Om så vore fallet skulle det naturligtvis vara en avgörande
invändning mot förändringar i detta avseende. Jag vill därför redovisa min gmndläggande
analys av frågor om

likvärdigheten
i skolan och vilka insatser som behövs för att också fram- Prop. 1989/90:41
över garantera den.

Ambitionen
att skolan skall vara likvärdig i bemärkelsen att den skall ge alla elever en
god utbildning oavsett faktorer som bostadsort, ekonomiska förhållanden, kön
och social bakgmnd är grundläggande i skolpolitiken under efterkrigstiden. Om
denna princip har den politiska enigheten varit stor.

Vi
har i Sverige nått långt när det gäller att uppnå detta mål. De internationella
jämförelser som gjorts visar entydigt att skillnaderna mellan olika skolor när
det gäller kunskaper och färdigheter hos eleverna är mindre i Sverige än i
något annat jämförbart land.

Det
som varit avgörande för att vi i detta avseende lyckats så väl är enligt min
mening några olika faktorer. För det första har vi sedan länge haft för hela
landet gemensamma läroplaner för resp. skolform. Härigenom har det varit
möjligt att garantera en gmndläggande mål- och värdegemenskap i arbetet i
olika skolor över hela landet. För det andra har läramtbildningen varit
utformad så att den, tillsammans med behörighetsregler för lärartjänster,
medfört att vi över hela landet i stort sett haft tillgång till väl utbildade
lärare. För det tredje har staten genom betydande statsbidrag till kommunerna
för skolan gett fömtsättningar för undervisningsinsatser på i huvudsak
likvärdig nivå i alla kommuner.

Under
några decennier har skolväsendet i Sverige i grunden omorganiserats. Uppbyggnaden
av det modema svenska skolväsendet var inte okontroversiell, utan mötte
misstänksamhet och ibland direkt motstånd både från kommuner och inom skolan
själv. Utan en stark central styrning av skolan hade det, som redovisades i
styrpropositionen, knappast varit möjligt alt genomföra dessa stora
förändringar av svensk skola. Härigenom har svensk skola kommit att bli
organisatoriskt lika i hela landet. Det innebär att skolan inte bara är
likvärdig utan i stor utsträckning också likformig i bemärkelsen likadan.

Den
hittillsvarande styrningen på skolområdet har dock, även om den i många delar
varit framgångsrik, enligt min mening kommit att medföra betydande nackdelar,
vilka först på senare år visat sig med full tydlighet.

De
stora gmndläggande organisatoriska reformerna inom skolområdet

är i stort genomförda. Den kvantitativa utbyggnaden är väsentligen slut

förd. Även om viktiga förändringar fortfarande kan behöva göras inom de

olika skolformerna, kan skolväsendet nu sägas befinna sig i ett skede där

kvaliteten kommer i förgmnden framför kvantiteten. Detta ställer andra

krav på styrningen. Det som nu behövs är ett styrsystem som kan stimule

ra till en kontinuerlig förbättring av verksamheten. Det gäller såväl att

hitta metoder för att på ett effektivare sätt använda de stora resurser som

skolväsendet disponerar över som att genom förändringar i innehåll och

arbetssätt hitta vägar att nå ännu längre i måluppfyllelse. Denna typ av

utveckling måste i stor utsträckning bygga på lokala initiativ. Den starka

centrala regleringen, också av detaljer, har dock medfört ett alltför litet

utrymme för sådana initiativ. Kreativitet och nya idéer när det gäller såväl

pedagogisk som organisatorisk utveckling har fått svårt att komma fram

och slå igenom. Av dessa och andra skäl som närmare har utvecklats i 7

styrpropositionen
ser jag det inte som möjligt att fortsätta att styra skolan Prop.
1989/90:41 på nuvarande sätt.

Att
styrningen skall förändras betyder dock självfallet inte att riksdag och
regering skulle släppa ambitionen om en för alla elever likvärdig skola.

Det
är då viktigt att slå fast att likvärdig inte behöver betyda likformig i
betydelsen likadan. Tvärtom menar jag att den strävan efter individualise-ring,
i bemärkelsen anpassning till ytterst varje enskild elev, som utgör en viktig
målsättning för skolan, egentligen borde innebära att organisatoriska och
andra lösningar skall kunnse olika ut i olika skolor och för olika elever.
Först genom att man lokalt kan bedöma och påverka viktiga förhållanden i skolan
kan vi få den individualisering som är en förutsättning för en likvärdig
skola. Jag kan således inte se en organisatorisk likformighet som ett krav för
en fortsatt likvärdig skola.

Den
statliga regleringen av tjänster som lärare, skolledare och syofunktionärer
har heller inte haft sin grund i syftet att uppnå likvärdighet från målsynpunkt.
Enligt min mening har i stället, med utgångspunkt i den tidigare generella
regleringen för statsanställda, syftet varit att garantera en likformighet över
hela landet för lärarna när det gäller löne- och anställningsvillkor.

Enhetsskolans
genomförande under 1960-talet innebar från organisatorisk synpunkt en
sammansmältning av folkskolan, de högre kommunala skolorna och den statliga
realskolan till en skola — numera gmndskolan — med kommunen som huvudman. Vid
de två förstnämnda skolformerna var lärarna kommunalt anställda medan de vid
den tredje hade anställning som statstjänstemän.

När
tjänsteregleringen för enhetsskolans lärare skulle bestämmas blev huvudfrågan
därför om lärarna skulle ha helt kommunala tjänster eller vara kommunalt
anställda med statlig reglering. Inom lärarkåren reagerade man häftigt mot
tanken på kommunal reglering och från realskolelärarnas sida motsatte man sig
bestämt att en sådan reglering skulle komma till stånd. Man ville inte förlora
sin ställning som statstjänsteman, med t.ex. den anställningstrygghet som då
följde med den ställningen.

Lösningen
blev en kompromiss innebärande att alla lärare fick statligt reglerade
tjänster. Skälet för den statliga tjänsteregleringen var således inte att den
skulle stå som garant för upprätthållandet av en nationell, likvärdig skola,
utan var en lösning för att tillmötesgå en oro bland lärarna.

Den
statliga regleringen av tjänsterna har kommit till uttryck i så omfattande
regler och avtal att dessa säkerligen är ett av de starkaste skälen till att
skolan i så hög grad anses vara regelstyrd.

Mot
bakgrund av vad jag nu har redovisat ser jag för min del inte en fortsatt
statlig reglering av dessa tjänster som en förutsättning för en likvärdig skola
inför de förändringar av skolans styrning som jag redovisat i det föregående. I
stället ser jag några andra områden som centrala i ett förändrat styrsystem för
att likvärdigheten skall kunna bevaras för skolan.

För
det första är det nödvändigt att läroplanerna tydligare än i dag anger vilka
mål som skall gälla för resp. skolform. Skolans mål måste således även i
fortsättningen vara en nationell angelägenhet och inte något som

skall
beslutas lokalt. De nuvarande läroplanerna för de olika skolformerna Prop.
1989/90:41 måste utformas så att de får en direkt påverkan på arbetet i skolan.

Inom
utbildningsdepartementet pågår som en del av det totala förändringsarbetet en
analys av hur en läroplan skall vara utformad för att kunna fungera som styrinstmment
i en decentraliserad och målstyrd skola. Genom att uttrycka mål för skolan så
entydigt som möjligt, liksom genom att vara tydlig i prioriteringarna mellan
motstridiga ambitioner, bör skolans måldokument kunna få en mer direkt styrande
funktion för skolarbetet. Jag räknar med att det arbete som nu pågår till att
börja med skall kunna påverka den nya läroplan för gymnasieskolan som för
närvarande förbereds.

Forskningen
inom skolområdet har visat att utvärderingar många gånger kan ha en väl så stor
styrande effekt som de fastställda måldokumenten. Jag ser därför, för det
andra, en betydligt mer genomarbetad utvärdering än i dag, kopplad till mer
precisa måldokument, som något av grundstenen i den framtida målstyrningen av
skolan. Härigenom kan information och kunskap föras ut till olika nivåer inom
skolans organisation för att det skall bli möjligt att bedöma om och i vilken
utsträckning skolans övergripande mål uppnås.

Till
en sådan verksamhetsmässig utvärdering i förhållande till skolans mål måste
också kopplas en utvärdering som avser skolans ekonomi och organisation och som
kan ge en bild av de samlade resurser, kommunala såväl som statliga, som
avdelas för skolan och hur de används. Först då kan en reell resullatutvärdering
ske.

Utvärdering
är också en viktig förutsättning för skolans utveckling. Genom en uppföljning
av arbetet i klassen och vid den enskilda skolenheten kan man få viktiga
incitament för förändringar. Dessa förändringar kan komma till uttryck i
arbetsplaner och skolplaner. De kan ligga till grund för politiska beslut i
kommunen om t.ex. en förändrad resursfördelning.

Även
om uppföljningen således är en viktig stimulans för förändringar på det lokala
planet är det väsentligt att den också ger information till den centrala nivån.
Där skall den bidra till utvärderingen av de nationella målen och ge underlag
för utveckling och förändring av centrala måldokument och andra styrmedel för
skolans verksamhet.

Den
utvärdering av skolans verksamhet som ägt rum hittills har varit fragmentarisk.
Det nationella utvärderingsprogram som skolöverstyrelsen har i uppdrag atl
utarbeta kan ses som en början till en mera systematisk utvärdering.
Tillsammans med det arbete som nu bedrivs i utbildningsdepartementet, där
uppföljningen och utvärderingen också kopplas till utformningen av
måldokumenten, läggs enligt min mening en god grund för en målstyrning av
skolan på nationell nivå.

För
det tredje följer av vad jag nu har sagt atl det är viktigt med en väl fungerande
organisation för uppföljning och kontroll. En sådan är en viktig förutsättning
för att få underlag för utvärderingen och för att följa upp resultaten från
den. Ytterst kan det också behövas möjligheter att ingripa med sanktioner om
man på lokal nivå bortser från givna mål.

En
viktig del av det arbete som nu pågår med att utforma målstyrningen 9

är
att förändra de statliga insatserna på central och regional nivå i enlighet
Prop. 1989/90:41 med vad jag nu angivit. En analys av vilka krav som bör
ställas på dessa insatser och vilka kompetensbehov som bör tillgodoses pågår
således för närvarande i utbildningsdepartementet. Min avsikt är att återkomma
till regeringen i dessa frågor.

För
att målstyrning av skolan skall kunna fungera på ett bra sätt är det nödvändigt
att undervisningen bedrivs av lärare med ett högt professionellt kunnande och
ett gemensamt synsätt i gmndläggande frågor inom yrket. Då skapas fömtsättningar
för personalen i skolan att ta till sig de mål som fastställts och avgöra hur
dessa skall omsättas i konkret handlande. Det innebär att lärarutbildning och
fortbildning blir centrala instmment för en hög och likvärdig kvalitet inom
hela skolsystemet. Det behövs enligt min mening också en reglering av
behörigheten för lärare och skolledare.

En
viktig del av det arbete som krävs för att följa upp riksdagsbesluten med
anledning av styrpropositionen är att analysera om läramtbildningen som den
fungerar i dag är tillräckligt effektiv som instmment för att påverka
utvecklingen i skolan eller om det behövs förändringar i detta avseende.
Utbildningsministern och jag avser att gemensamt genomföra en sådan analys.
Utgångspunkten bör därvid vara att läramtbildningen vid olika högskolor måste
vara likvärdig i vissa från skolpolitisk synpunkt viktiga avseenden. Så måste
lärarutbildningen t. ex. ge alla lärare en god kunskap om skolans mål och om
hur en kontinuerlig utvärdering kan bedrivas på alla nivåer i skolväsendet för
att avgöra i vilken utsträckning dessa mål nås. Det finns naturligtvis också
behov av en likformighet för lärarutbildningen i sådana avseenden som
ämneskombinationer och årskursinriktning för att skolväsendet inte skall
sättas i svårigheter vid rekrytering av lärare. Vad jag nu har sagt innebär
stora krav på att läramtbildningen skall medverka i förändringsarbetet på
skolområdet. För att ge förutsättningar härför räknar utbildningsministem med
att det bl. a. kommer att behövas utbildnings- och andra insatser riktade till
dem som arbetar inom läramtbildningen. Som jag nämnt ser jag det också som viktigt
att läraryrket och dess utövning vilar på en god teoretisk gmnd och på
läroplanens pedagogiska gmndsyn. Detta fömtsätter en koppling mellan
lärarutbildning och forskning.

Därmed
sammanhänger ytterligare ett antal frågor. Dessa är den pedagogiska
uppläggningen och forskningsanknytningen av läramtbildningen, samt inriktningen
av den forskning och det utvecklingsarbete för skolans behov som bedrivs inom
skolsektorn. Till dessa spörsmål avser utbildningsministern och jag att
återkomma i samband med våra förslag avseende högre utbildning och forskning
för treårsperioden 1990/91 -1992/93.

När det gäller
fortbildningen och andra insatser för att öka personalens

kompetens ser jag det som ytterst angeläget med en betydande utökning

jämfört med i dag. Behovet av en sådan utökning är gmndat på flera olika

skäl. Ett är den snabba samhällsutvecklingen, en arbetsmarknad med nya

mer avancerade kompetenskrav och den ökande utvecklingen av kunska

per och teorier inom olika ämnesområden. Ett annat är att ett samlat lokalt

driftansvar för skolan i sig ställer krav på ökad kompetens och ökade kun- 10

skaper
hos all den personal som finns i skolan. Jag menar att vi i framtiden Prop.
1989/90:41 bör urskilja tre olika fortbildningsbehov som måste tillgodoses. För
det första sådana behov som har sin utgångspunkt i de nationella mål och ambitioner
som finns för skolan. För det andra sådana behov som definieras lokalt på
kommun och skolenhetsnivå. För det tredje sådana fortbildningsbehov som har
sin gmnd i den enskilde lärarens behov av utveckling.

Det
jag nu har redovisat är enligt min mening den egentliga stommen i ett system
för mål- och resultatstyrning av skolan. Det innebär att staten anger tydliga
och precisa mål för verksamheten, medan kommunerna har ansvaret för att
genomföra den. Genom gmndutbildning och fortbildning ges skolans personal
kompetens att kunna bedöma hur målen skall kunna uppnås, baserat på ett
gemensamt synsätt på skolans arbete och dess uppgifter. På central och regional
nivå finns en organisation för utvärdering och uppföljning av hur målen nås
med möjlighet att ingripa om dessa åsidosätts.

Jag
menar att ett styrsystem som det jag nu skisserat bättre än det vi har i dag
skulle bidra till att utveckla skolan och till en likvärdig utbildningsstandard.
Enligt min mening bör ett styrsystem där man ser innehållet i verksamheten som
det centrala — till skillnad från dagens mer regdbasera-de styrning som ofta
sätter den yttre formen för verksamheten i centmm — till och med kunna leda till
en ökad likvärdighet genom att det erbjuder ökade möjligheter att ta hänsyn
till lokala och individuella behov och förutsättningar.

Även
om jag således har en stark tilltro till ett målstyrt system också från likvärdighetssynpunkt
vill jag likväl ta upp ytterligare en viktig fömtsättning för en likvärdig
skola.

Genom
statsbidrag till kommunerna för resp. skolform svarar staten för närmare
hälften av den totala skolkostnaden, väsentligen i form av statsbidrag till lärariöner.
Självfallet har det varit av gmndläggande betydelse alt staten på detta sätt
burit en stor del av de totala skolkostnaderna. Som jag anförde i
kompletteringspropositionen (prop. 1988/89:150 bil. 7) är det därför nödvändigt
att det utgår specialdestinerat statsbidrag till kommunerna för
skolverksamheten av samma storleksordning som i dag. Det måste enligt min
mening ta hänsyn till regionala skillnader och andra strukturella faktorer som
bidrar till kommuners skiftande behov av resurser för skolverksamheten samt till
resursbehovet hos elever med särskilda behov, t.ex. handikappade elever. Jag
räknar med att under nästa budgetår återkomma till regeringen med förslag till
riksdagen när det gäller statsbidrag till de olika skolformerna.

När
det gäller de ekonomiska förhållandena kan det hävdas att de skillnader som
finns mellan olika kommuner när det gäller insatser för t.ex. skollokaler och
läromedel är exempel på bristande likvärdighet inom områden där kommunerna själva
har ansvaret. Detta är naturligtvis i sig rikligt. Skillnaderna är betydande
mellan olika kommuner när det gäller insatser på dessa områden. Samtidigt är
det nuvarande förhållandet en illustration till att det nuvarande oklara
ansvarsförhållandet för skolan är olyckligt. Det har kommit att uppfattas som
att det helt och hållet är varje

II

kommuns sak att själv
avgöra ambitionsnivån när det t. ex. gäller skollokaler och läromedel. De
statliga tillsynsmyndigheterna har heller inte uppfattat att de haft mandat
att granska och värdera kommunernas insatser i dessa avseenden, trots att
brister när det gäller skollokaler, lärarnas arbetsmiljö i övrigt och
läromedel kan vara avgörande för skolans möjligheter att nå de mål som har
satts upp för verksamheten. På så sätt har den nuvarande styrningen lett till
en situation där verksamheten i vissa avseenden varit hårt styrd i detaljer,
medan det i andra, väl så viktiga avseenden, över huvud taget inte förekommit
någon granskning.

Jag tror därför att en
konsekvent genomförd målstyrning, med en utvärdering i förhållande till målen,
som omfattar skolans verksamhet i sin helhet, och som fungerar på det sätt jag
har beskrivit, kan leda till mer likvärdiga förutsättningar i de avseenden jag
nu berört.

Prop.
1989/90:41

4 Driftansvar förutsätter personalansvar

Mitt förslag: Den
statliga regleringen av tjänsterna som lärare, skolledare, biträdande
skolledare och syofunktionär vid grundskolan, gymnasieskolan, kommunala
vuxenutbildningen, grundutbildningen för vuxna, vuxenutbildningen för psykiskt
utvecklingsstörda, skolväsendet i kommun, särskolan, privatskola som avses i
privatskoleförordningen (1967:270), riksinternatskolor och Bergsskolan i Filipstad
skall upphöra med utgången av år 1990.

Skälen för mitt förslag:
Som jag nu har redovisat kräver enligt min mening ett samlat kommunalt
driftansvar för skolan att kommunerna ges ett ökat ansvar när det gäller den
skolpersonal som i dag har statligt reglerade tjänster.

Som jag också tidigare har
redovisat ligger arbetsgivaransvaret för skolans personal i dag inte entydigt
hos vare sig stat eller kommun. Det finns således inte någon som för
lärartjänster m.fl. har ett sammanhållet och totalt arbetsgivaransvar och inte
heller någon som har de samlade arbets-givarbefogenheterna. Resultatet har
blivit att ingen upplever sig ha — och därför inte heller anser sig böra ta -
det fulla personalansvaret. Detta förhållande är enligt min mening helt
oacceptabelt, inte minst från skolpersonalens synpunkt.

Systemet har också medfört
en detaljreglering av personalfrågorna där föreskrifter utfärdats från olika
håll. Detta har lett till ett komplext och trögt system som skapar svårigheter
för hela skolverksamheten.

De praktiska svårigheterna
med systemet sammanhänger främst med att skolverksamheten faktiskt inte låter
sig indelas i en statlig och en kommunal sektor. Skolans verksamhet är en
helhet. För att fungera väl behöver den i grundläggande avseenden enhetliga
regler och avtal. Den bristande samordningen mellan de statliga och kommunala
avtalsområdena försvårar en rationell personalplanering. Erfarenheten visar
också att samverkan

12

mellan
skolan och annan kommunal verksamhet, t.ex. barnomsorg, har Prop.
1989/90:41 försvårats.

Det
delade personalansvaret medför således en rad komplikationer i olika avseenden.
Även om många av dem möjligen skulle kunna elimineras betydligt även med ett
oförändrat delat huvudmannaskap för bl.a. lärarna, är det för mig uppenbart att
det delade personalansvaret i praktiken utgör ett hinder för ett samlat
kommunalt driftansvar för skolan.

Ett
kommunalt driftansvar för skolan förutsätter således enligt min mening att den
statliga regleringen av löne- och anställningsvillkor för de tjänster som i dag
har sådan reglering upphör. Först då blir driftansvaret tydligt.

Jag
har tidigare angett hur statens ansvar för skolans övergripande mål och
likvärdighet över hela landet skall utformas och garanteras. Med kommunerna som
ensamma arbetsgivare för all skolpersonal bör huvuddelen av det nuvarande
statliga regelverket rörande skolans personal kunna slopas. Kvar bör enbart
bli sådana föreskrifter som behövs för att garantera just skolans mål och
likvärdighet. Hit hör främst somjag nämnt behörighetsregler för skolans
pedagogiskt professionella personal. I detta avseende räknar jag med att
regeringen skall återkomma till riksdagen.

Frågor
som hänger samman med inrättande och tillsättande av tjänst kommer vid ett
kommunalt huvudmannaskap att bli en kommunal angelägenhet. Möjligheten att
överklaga beslut i personalärenden genom förvaltningsbesvär bortfaller
härigenom vid ett hdkommunah personalansvar. Likaså kommer kommunerna att
överta ansvaret för förhandlingsverksamheten från staten, Ställföreträdarlagen
och 1967 års inledningsvis omnämnda riksdagsbeslut skall således enligt min
mening inte längre tillämpas på lärare, skolledare och syofunktionärer vid gmndskolan,
gymnasieskolan, kommunal vuxenutbildning, gmndutbildning för vuxna,
vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda, skolväsendet i kommun och
särskolan. Detsamma bör gälla privatskola som avses i privatskoleförordningen
(1967:270), riksintematskolor samt Bergsskolan i Filipstad.

Det
kan ju nämligen inte vara rimligt att den statliga regleringen kvarstår för
skolor som har privat huvudman när den avskaffas för kommunala skolor. I dessa
fall bör det bli styrelsen för resp. skola som övertar det fulla arbetsgivaransvaret.
Jag avser att i särskild ordning ta initiativ till överläggningar med företrädare
för de nyssnämnda skolorna.

För
den berörda personalen kommer den ändrade ansvarsfördelningen självfallet att
innebära förändringar. Uppenbarligen känner många lärare oro inför dessa. Jag
menar att det inte finns anledning härför. Många av de frågor som i dag
regleras av staten kommer i stället att hanteras i kollektivavtal. En reglering
av vissa gmndläggande förhållanden, t. ex. behörighet, bör som jag nämnt likaså
finnas kvar. Också läroplanerna med ett till dem kopplat system för uppföljning
och utvärdering innebär en garanti i vissa för lärarna gmndläggande avseenden.

En
fördel för personalen blir att den får en fastare anknytning till den

kommun som den är anställd hos. Den enskilde läraren, skolledaren eller

syofunktionären kommer automatiskt att omfattas av kommunens perso

nalpolitik och åtgärder. Kommunens ansvar för den personal som nu har 13

statligt reglerade
tjänster blir klart uttalat, vilket inte minst från trygghets- Prop.
1989/90:41 och personalomsorgssynpunkt kommer att ha stor betydelse för den
enskilde.

Jag
anser att mitt förslag bör genomföras den 1 januari 1991. Förslaget medför, som
jag tidigare sagt, att den statliga regleringen av lärar-, skolledar- och syofunktionärstjänsterna
upphör och att de blir kommunalt reglerade. Det innebär att kommunerna skall
föra över innehavarna av dessa tjänster till motsvarande nya kommunalt
reglerade tjänster fr.o.m. detta datum.

Inför
överföringen kommer endast de tjänsteinnehavare, som inte frivilligt väljer
att övergå till motsvarande kommunal tjänst, att behöva sägas upp från sina
statligt reglerade anställningar.

Inom
de berörda skolformerna finns det emellertid ett relativt stort antal innehavare
av tjänster som har tillsatts med fullmakt, konstitutorial eller förordnande
som jämställts med konstitutorial. Sådana tjänsteinnehavare kan inte fråntas
sina tjänster genom arbetsgivarens ensidiga beslut annat än i vissa
undantagsfall.

Jag
förutsätter att de tjänsteinnehavare som har tillsatts med fullmakt, konstitutorial
eller förordnande som jämställts med konstitutorial kommer att erbjudas sådan
ny kommunal anställning som de skäligen bör kunna godta. Det kan emellertid
inte uteslutas att några av dem kommer att vilja ha kvar sina statligt
reglerade tjänster. Dessa tjänsteinnehavare bör i så fall vara skyldiga att
fortsättningsvis fullgöra sin tjänstgöringsskyldighet genom att utföra de
arbetsuppgifter som kommer att ingå i motsvarande nya kommunall reglerade
tjänster. Det bör ankomma på regeringen att utfärda föreskrifter om sådan
skyldighet.

Ett
genomförande av den föreslagna förändringen beträffande huvudmannaskapet för lärar-,
skolledar- och syofunktionärstjänsterna innebär att samtliga
personalföreskrifter i skolförordningen (1971:235) och i ett stort antal andra
författningar måste ses över. Jag avser att återkomma till regeringen med
förslag till erforderliga förändringar i de berörda författningarna, med
tillämpning fr. o.m. den 1 januari 1991.

Mina
förslag rörande de statligt reglerade tjänsterna i det kommunala skolväsendet
bör få konsekvenser också för de statligt reglerade tjänsterna vid
folkhögskolorna. Jag räknar med att återkomma till regeringen med förslag till
riksdagen sedan frågan behandlats i folkhögskolekommittén.

5 Hemställan

Jag
hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

godkänna
mitt förslag att avveckla den statliga regleringen av tjänsterna som lärare,
skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.

14

6
Beslut Prop. 1989/90:41

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt
fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1989 15