Prop. 1989/90:42

Regeringens proposition 1989/90:42

om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

Prop.

1989/90:42

Regeringen
föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 19 oktober 1989.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Laila Freivalds

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen läggs fram förslag till ändringar i reglerna i 3 kap. skadeståndslagen
om statens och kommunernas ansvar för skador som vållas genom fel eller
försummelse vid myndighetsutövning.

Förslaget
innebär att vissa begränsningar som gäller i dag för detta skadeståndsansvar
tas bort. Bl.a. upphävs den s.k. standardregeln, som har inneburit att ersättningsskyldighet
för det allmänna föreligger endast om "de krav har blivit åsidosatta som
med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess
utövning".

Vidare
görs en mindre jämkning i den paragraf som reglerar rätten att föra talan om
skadestånd på grund av fel av de högsta statsmakterna och dömande instanserna.

Den
nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1990.

Lagförslaget
i denna proposition har granskats av lagrådet. Propositionen innehåller därför
tre huvuddelar; lagrådsremissen (s. 3), lagrådets yttrande (s. 25) och
föredragande statsrådets ställningstagande till lagrådets synpunkter (s. 27).

Den
som vill ta del av samtliga skäl för lagförslagen måste därför läsa alla tre
delarna.

1 Riksdagen 1989/90. 1 .saml. Nr 42

Propositionens
lagförslag

Förslag
till

Lag om
ändring i skadeståndslagen (1972:207)

Härigenom
föreskrivs i fråga om skadeståndslagen (1972:207)'

dels
att 3 kap. 3 - 5 §§ skall upphöra att gälla, dels att 3 kap. 7 § skall ha
följande lydelse.

Prop.
1989/90:42

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Talan om
ersättning enligt 2§ får ej föras med anledning av beslut av riksdagen eller
regeringen eller av högsta domstolen, regeringsrätten eller
försäkringsdomstolen, om icke beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får
ej heller föras med anledning av beslut av lägre myndighet mot vilket talan fudjöljts
hos regeringen, högsta domstolen, regeringsrätten eller JÖrsäkringsdomsto-len
utan att beslutet upphävts eller ändrats.

Talan om
ersättning enligt 2 § får ej föras med anledning av beslut av riksdagen eller
regeringen eller av högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen,
om icke beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får ej heller föras med
anledning av beslut av lägre myndighet, vilket efter överklagande prövats av
regeringen, högsta domstolen, regeringsrätten elleryo>-säkringsöverdomstolen
utan att beslutet upphävts eller ändrats.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1990.

Lagen omtryckt 1975:404.

Justitiedepartementet Prop-1989/90:42

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 september 1989

Närvarande:
statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, S. Andersson,
Göransson, Gradin, Dahl, R.Carlsson, Johansson, Hulterström, Lindqvist,
G.Andersson, Lönnqvist, Thalén, Engström, Frei valds, Lööw, Persson

Föredragande:
statsrådet Freivalds

Lagrådsremiss om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

1 Inledning

Statens
och kommunernas skadeståndsansvar utanför avtalsförhållanden regleras dels i
skadeståndslagen (1972:207), dels i ett antal lagar som innehåller bestämmelser
om skadestånd på speciella områden. Reglerna har under de senaste åren utsatts
för kritik. Det har ansetts att de skadelidande många gånger har ett alltför
dåligt skydd.

1
riksdagen har vid flera tillfällen - bl.a. under hösten 1988 (se 1988/89:LU2) —
behandlats motioner om en skärpning av skadeståndsansvaret för det allmänna.
Därvid framfördes vissa invändningar mot en del av de begränsningar som i dag
gäller i fråga om den enskildes rätt att få skadestånd när denne har tillfogats
skada på grund av att fel eller försummelser har förekommit hos myndigheterna.
Vidare har vissa otillfredsställande resultat av den nuvarande regleringen
beträffande det allmännas skadeståndsansvar visat sig i några
domstolsavgöranden.

I
januari 1989 uppdrog jag åt en särskild utredare (justitierådet Bertil Bengtsson)
att se över skadeståndslagens regler om statens och kommunernas
skadeståndsansvar. Utredaren avlämnade i februari betänkandet (Ds 1989:12) Det
allmännas ansvar enligt skadeståndslagen. Betänkandet har remissbehandlats.

Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av betänkandet
som bilaga 1, dels det lagförslag som betänkandet innehåller som bilaga 2, dels
en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 3 .

2 Allmän motivering 2.1 Allmänna utgångspunkter

2.1.1
Bakgrund

Under
senare år har stor uppmärksamhet ägnats åt en del fall där oriktiga myndighetsingripanden
har lett till betydande ekonomiska skador för en-

skilda. Det har gällt bl.
a. näringsidkare som har utsatts för tvångsåtgärder Prop. 1989/90:42 i
anledning av brottsmisstankar och som — trots att misstankarna sedermera avskrivits
— har tvingats att lägga ner rörelsen på gmnd av åtgärderna och den publicitet
som skapats.

Bl.a.
till följd av sådana uppmärksammade fall som nu har nämnts har det uppstått en
debatt om de bestämmelser som i dag reglerar statens och kommunemas
skadeståndsansvar vid fel i samband med myndighetsutövning. Från olika håll
har påståtts att den nuvarande regleringen gör det alltför svårt för en enskild
skadelidande att få kompensation för sina ekonomiska föriuster.

2.1.2
Gällande rätt

Före
skadeståndslagens tillkomst år 1972 fanns inga allmänna regler om statens och
kommunernas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning, endast regler
för vissa speciella fall. Den hävdvunna uppfattningen var att det allmänna vid
myndighetsutövning i princip inte hade något skadeståndsansvar. De skadelidande
fick i stället försöka få ersättning från de tjänstemän som kunde visas ha
felat. Efter hand luckrades denna uppfattning upp i rättspraxis. Staten och kommunema
förpliktades att betala skadestånd i vissa fall. Rättsläget var dock på flera
sätt oklart.

Med
skadeståndslagens regler skedde en precisering och en utvidgning av det
allmännas skadeståndsansvar. Av 3 kap. 1 § första stycket framgår att alla
arbetsgivare — staten och kommunerna såväl som privata arbetsgivare — ansvarar
för skador som deras anställda vållar i tjänsten. I fråga om person- och
sakskada innebär detta ett ansvar för arbetstagarens "fel eller
försummelse i tjänsten". När det gäller ren förmögenhetsskada omfattar
ansvaret endast sådana skador som arbetstagaren vållar i tjänsten genom brott.

Vid
sidan av detta allmänna arbetsgivaransvar gäller ett särskilt ansvar för staten
och kommunerna för skador som har vållats genom fel eller försummelse vid
myndighetsutövning. När det gäller ren förmögenhetsskada är detta ansvar mer
långtgående än det allmänna arbetsgivaransvaret, eftersom det inte förutsätter
brottslig handling. På olika sätt är dock ansvaret inskränkt. Reglema återfinns
i 3 kap. 2- 10 §§ skadeståndslagen. De innebär i korthet följande.

Begreppet
"myndighetsutövning" avser, enligt den definition som brukar
användas, beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för
samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Genom uttrycket "vid
myndighetsutövning" (se 3 kap. 1 § andra stycket och 2 § första stycket)
utesluts därmed sådana skador som visserligen uppkommit vid offentlig
verksamhet men där denna verksamhet inte uppvisar några karakteristiska
offentligrättsliga drag. Vidare utesluts alla sådana skador som visserligen har
ett visst samband med myndighetsutövning men ändå inte har uppkommit
"vid" själva myndighetsutövningen (angående innebörden härav se
avsnitt 2.2).

Vad
som stadgas om "kommun" i bestämmelserna gäller också landstingskommun,
kommunalförbund, församling och kyrklig samfällighet (se

3
kap. 2 § andra stycket). Prop. 1989/90:42

En
särskild begränsning i det allmännas skadeståndsansvar föreskrivs i den s. k.
standardregeln (se 3 kap. 3 §). Enligt denna skall skadestånd utgå "endast
om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och
ändamål skäligen kan ställas på dess utövning". Även om det förekommit fel
eller försummelser kan alltså det allmänna undgå skadeståndsansvar, nämligen
om handlandet från myndighetens sida trots allt anses ha hållit en godtagbar
standard.

I
3 kap. 4 § finns en "passivitetsregd". En skadelidande som utan
giltig anledning låter bli att föra talan mot ett felaktigt beslut, eller att
använda ett särskih rättsmedel som stått till buds, har inte rätt till
ersättning för sådan skada som han hade kunnat undvika genom att överklaga.

Vidare
gäller en särskild begränsning i det allmännas skadeståndsansvar för ren
förmögenhetsskada vid intrång i näringsverksamhet (se 3 kap. 5 §). Ersättning
utgår "endast i den mån det är skäligt med hänsyn lill intrångets art och
varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter".

I
3 kap. 6§ finns en regel om jämkning av skadestånd på gmnd av föreliggande
försäkringar eller försäkringsmöjligheter. Regeln avser bara sakskada och
gäller alla arbetsgivare, dvs. inte bara det allmänna.

Skadeståndstalan
får inte föras med anledning av beslut av riksdagen, regeringen, högsta
domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen, om inte beslutet
har upphävts eller ändrats (se 3 kap. 7 §). Detsamma gäller beslut av lägre
myndighet, om talan har fullföljts hos regeringen, högsta domstolen,
regeringsrätten eller försäkringsöverdonistolen utan att beslutet har upphävts
eller ändrats. Enligt motivuttalanden och prejudikat gäller förbudet att föra
talan även i det fallet att ett överklagande har skett till högsta domstolen
eller regeringsrätten men prövningstillstånd har vägrats.

I
3 kap. 8 § finns en regel om förhållandet till bestämmelserna i trafikskadelagen.

Det
allmännas ansvar enligt 3 kap. skadeståndslagen gäller inte fel eller försummelser
vid lotsning (se 3 kap. 9 §).

I
3 kap. 10 § finns föreskrifter angående rätt fomm för talan om skadestånd på gmnd
av dom eller beslut som meddelats av de allmänna domstolama eller
regeringsrätten samt talan om skadestånd på gmnd av beslut av riksdagen eller
regeringen. Regeln gäller även beslut eller åtgärder av vissa befattningshavare.
Innebörden är i stora drag att talan med anledning av fel som påstås vara
begånget av allmän underrätt eller av en domare där väcks i hovrätt, medan
talan i övriga fall väcks i högsta domstolen.

Vid
sidan av skadeståndslagens regler finns, som tidigare sagts, särskilda bestämmelser
om statens skadeståndsansvar på speciella områden. Utredaren nämner några
exempel (se betänkandet s. 8 O- Därtill kan nämnas att regeringen i prop.
1989/90:3 lagt fram förslag till ändringar i betalningssäkringslagen. I
propositionen föreslås ett strikt ansvar för staten i vissa fall för skador som
drabbar den som har utsatts för betalningssäkring.

Det
kan tilläggas att det personliga skadeståndsansvaret för arbetstagare 5

hos staten och kommunema
är, liksom för andra arbetstagare, lindrat i Prop. 1989/90:42 förhållande till
allmänna regler om skadestånd. Enligt 4 kap. 1 § skadeståndslagen ansvarar en
arbetstagare för skador som han har vållat genom fel eller försummelse i
tjänsten "endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till
handlingens beskaffenhet, arbetslagarens ställning, den skadelidandes intresse
och övriga omständigheter".

2.1.3
Överväganden

De
gällande reglerna innebär alltså att staten och kommunerna vid myndighetsutövning
har ett ansvar som går längre än det som följer av allmänna regler om
skadeståndsansvar. Särskilt gäller detta i fråga om s. k. rena förmögenhetsskador.
Att ansvaret har utsträckts vid myndighetsutövning beror framför allt på att
samhällsorganen i denna verksamhet intar en monopolställning med möjligheter till
direkt eller indirekt tvång mot enskilda.

Skadeståndsansvaret
vid myndighetsutövning är emellertid, som framgått, inskränkt genom särskilda
begränsningar i lagen. När skadeståndslagen tillkom varnade man från flera
håll för att det utvidgade skadeståndsansvaret för det allmänna skulle komma
att medföra en avsevärd ekonomisk belastning för stat och kommun. Det var
därför naturligt att lagstiftaren iakttog en viss försiktighet.
Begränsningarna i ansvaret kan till stor del ses som ett uttryck för denna
försiktighet.

Jag
har förståelse för den kritik som riktats mot vissa av de inskränkningar som
finns i det allmännas skadeståndsansvar. Det är av största vikt att det
allmännas verksamhet omfattas med förtroende av medborgarna. För detta
förtroende har det säkerligen mycket stor betydelse om staten och kommunerna är
beredda att kompensera skador som uppkommer på gmnd av fel som begås av
myndigheterna.

Det
sagda är det kanske viktigaste argumentet för en utvidgning av det allmännas
skadeståndsansvar. Av stor betydelse är emellertid också, som utredaren och
flera remissinstanser har framhållit, att utvecklingen på många områden har
gått mot ökade befogenheter för det allmänna. Det måste anses naturligt att en
sådan utveckling åtföljs av ett strängare skadeståndsansvar för myndigheterna.
I traditionella skadeståndsrättsliga resonemang bmkar ett strängt ansvar
motiveras bl. a. med att den skadelidande utsätts för skaderisker som han inte
själv har godtagit eller kunnat gardera sig mot. Ett sådant resonemang är
tillämpligt på många myndighetsåtgärder.

Även
riskfördelningssynpunkter talar för ett utvidgat skadeståndsansvar för fel i
samband med myndighetsutövning. En ekonomisk skada som för den enskilde är
myckel betydelsefull är oftast lätt att bära för det allmänna. Även om en
utvidgning av ansvaret i några enskilda fall skulle medföra betydligt ökade
ersättningsbelopp jämfört med i dag, kan det inte antas komma att i nämnvärd
grad påverka det allmännas kostnader.

Vad som nu sagts om de
ekonomiska konsekvenserna gäller åtminstone

på den statliga sidan. Beträffande kommunema ter sig situationen kanske

något annorlunda. Svenska kommunförbundet har i sitt remissvar uttryckt 6

allvariiga
farhågor för de ekonomiska följderna för särskilt de mindre Prop.
1989/90:42 kommunema. Som exempel på sådan verksamhet som kan komma att ådra
kommunerna stora skadeståndsanspråk har nämnts ålgärder och beslut på plan- och
bygglagstiftningens område.

Riskerna
för besvärande ekonomiska konsekvenser för vissa kommuner kan — trots
möjligheten att teckna s. k. kommunansvarsförsäkring — inte ignoreras. Särskilt
mot bakgmnd av att riksdagen uttalat att en parlamentarisk utredning bör komma
till stånd på det nu aktuella området (se 1988/89:LU31, rskr. 247) bör därför,
som jag återkommer till i det följande, det av utredaren framlagda förslaget i
en viss del övervägas ytterligare. Bl.a. till följd härav får den reform som
jag föreslår i det följande ganska begränsad effekt för kommunemas
skadeståndsansvar. Den torde inte i någon nämnvärd mån påverka detta ansvar på gmnd
av försummelser i samband med planläggning av markanvändning eller beviljande
av byggnadslov. Härtill kommer kommunemas möjlighet att skydda sig genom kommunansvarsförsäkring.
Från försäkringsbranschens sida har uttalats att den aktuella ansvarsutvidgningen
knappast kommer att föranleda några ändringar i bolagens åtaganden enligt
denna försäkring, om man bortser från att ökade skadekostnader kan leda till en
viss uppjustering av premierna.

Som
skäl mot att utvidga det allmännas skadeståndsansvar har vidare från många håll
- bl.a. från skatteförvaltningen, justitiekanslem och kommunema — uttryckts
farhågor för att en icke önskvärd återhållsamhet kan komma att sprida sig hos myndighetema.
Framför allt menar man att det kan bli en försämring av den service som ges till
allmänheten i form av råd och upplysningar. Men reformen kan även tänkas
medföra, anförs det, längre handläggningstider och en minskad vilja att ta
initiativ i angelägna frågor.

I
den nya förvaltningslagen (1986:223) läggs stor vikt vid myndigheternas
service till allmänheten. Tjänstemännen måste kunna ge en fullgod service och
fullgöra sina övriga åligganden utan att hämmas av en överdriven försiktighet.
Givetvis vore det olyckligt om en reform av skadeståndsansvaret resulterade i
en oönskad återhållsamhet. Farhågoma för att en måttlig skärpning av
skadeståndsansvaret får sådana konsekvenser är emellertid enligt min mening
överdrivna. Som utredaren har anfört har man anledning att sätta tilltro till
tjänstemännens ansvarskänsla och vilja att göra ett gott arbete. Det finns inga
belägg för att risken att ådra myndigheten skadeståndsansvar har någon påtaglig
hämmande inverkan. Som utredaren har påpekat synes inte heller del tidigare
(fram till 1976) mycket långtgående straffansvaret för tjänstefel ha haft någon
känd hämmande effekt i fråga om servicebenägenhet och initiativkraft.

Det
är också från principiella utgångspunkter svårt att motivera en

begränsning i skadeståndsansvaret med risker för passivitet och försämrad

service. En utgångspunkt för myndigheternas verksamhet måste vara att

denna skall bedrivas på ett sådant sätt att det inte i någon större utsträck

ning förekommer felaktigheter som leder till att enskilda lider skada. En

tjänsteman bör i regel inte uttala sig mer tvärsäkert an som är befogat med :

hänsyn till de kunskaper han har, normalt inte heller vidta åtgärder om 7

vars riktighet han är
tveksam. Sådan försiktighet som medför en högre Prop. 1989/90:42 kvalitet
är i princip av godo. Givetvis får försiktigheten inte innebära att man från
myndighetens sida vägrar att lämna upplysningar eller underlåter att ta
behövliga initiativ. Som jag tidigare har varit inne på tror jag dock att det
knappast finns anledning att befara en sådan utveckling.

Enligt
kommunförbundet är de förvaltningsrättsliga ärendena i dag ofta så komplexa att
det är svårt att säga vilket råd eller vilken upplysning som är den rätta.
Detta ger mig anledning att betona den vållandebedömning som alltid skall göras
när skadeståndsansvar enligt 3 kap. skadeståndslagen ifrågasätts. Vid
rådgivning i ärenden av komplex natur är det befogat att myndighetens
representanter ger uttryck för försiktighet. Om så sker, torde
skadeståndsansvar sällan bli aktuellt. Byggnadsområdet kan tas som ett exempel.
Det är givetvis inte meningen att kommunens representanter skall ta över det
ansvar för att arbetet utförs med omdöme och sakkunskap som enligt
byggnadsförfattningarna åvilar den byggande. Vållandebedöm-ningen måste utgå
från vad som rimligen kan begäras av kommunen i varje enskilt fall. Beträffande
t. ex. plan- och byggärenden illustreras detta av rättsfallen NJA 1984 s. 340 I-III;
högsta domstolens domar i de nämnda rättsfallen uttrycker enligt min mening väl
vad som bör gälla även efter de ändringar i skadeståndslagen som jag i det
följande föreslår.

Att
felaktigheter ändå uppstår i arbetet på myndigheterna är ofrånkomligt. Alla
kan göra misstag. Att en tjänsteman någon gång råkar ådra myndigheten skadeståndsansvar
bör normalt inte innebära ett allmänt underkännande av tjänstemannens
arbetsinsatser. Som särskilt riksskatteverket har betonat är det viktigt att
detta klargörs och att arbetsförhållandena på myndigheterna är sådana att inte
tjänstemännen hämmas av en rädsla för att göra fel. Insatser i form av
utbildning och instmktioner samt vissa organisatoriska förändringar kan vidare,
som riksskatteverket också har påpekat, bidra positivt till tjänstemännens
anpassning till de ändrade reglerna.

Jag
vill också något beröra de nya reglerna om straffansvar för offentligt anställda
(se prop. 1988/89:113, 1988/89:JuU24, rskr. 312, SFS 1989:608). Dessa gäller
från och med den 1 oktober 1989 och innebär en skärpning av det straffrättsliga
tjänsteansvaret. När den enskilde tjänstemannens ansvar för felaktigheter i
den offentliga verksamheten utvidgas, kan det finnas anledning att gå ett steg
vidare även i fråga om statens och kommunernas eget ansvar. En sådan utvidgning
av ansvaret framstår också som en naturlig konsekvens av den markering av
myndigheternas serviceansvar som skett genom tillkomsten av den nya
förvaltningslagen år 1986. Liksom de nu nämnda båda reformerna kan en
utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar ses som ett led i arbetet på att
stärka rättssäkerheten i myndigheternas verksamhet.

Mot
bakgmnd av vad som nu har anförts finns det enligt min mening skäl för att
skärpa det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

Riksdagen
har under våren 1989, som jag nyss antydde, uttalat att en

pariamentarisk kommitté bör tillsättas för att se över det allmännas skade

ståndsansvar i samband med myndighetsutövning. Enligt riksdagen skulle 8

det förslag som utredaren
har lagt fram i viss mån tillgodose den kritik som har framförts mot den
nuvarande ordningen. Riksdagen ansåg dock att det finns skäl att överväga vad
som i ett längre tidsperspektiv ytterligare kan göras för att förbättra
situationen för de skadelidande (se 1988/89:LU31, rskr. 247).

Jag avser att senare
föreslå regeringen att bemyndiga mig att tillkalla en sådan kommitté. Som jag
återkommer till i avsnitt 2.2 bör ett av de förslag som nu föreligger hänskjutas
till denna kommitté. Något hinder finns inte mot att man i övrigt genomför de
framlagda förslagen utan att avvakta resultatet av det blivande
utredningsarbetet. Tvärtom är det angeläget att man så snart som möjligt
förbättrar de skadelidandes ställning i enlighet med dessa förslag. Detta är
också riksdagens mening (se 1988/89:LU31), och en klar majoritet av
remissinstanserna har samma uppfattning.

Prop. 1989/90:42

2.2 Anknytningen till myndighetsutövning

Min
bedömning: Någon ändring bör inte nu göras i gällande bestämmelser om att det
allmänna kan förpliktas att betala skadestånd bara om det skadevållande
handlandet har skett "vid myndighetsutövning". På sikt bör dock
skadeståndsansvaret omfatta även vissa fall som har ett mindre nära samband med
myndighetsutövning. Den kommitté som skall tillkallas bör överväga hur ett
sådant vidgat ansvar närmare skall utformas.

Utredarens
förslag: Det skall i fortsättningen vara tillräckligt för skadeståndsansvar
att det skadevållande handlandet skett "i samband med
myndighetsutövning" (se betänkandet s. 23 — 32).

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredarens förslag eller lämnat detta
utan erinran. Ett antal remissinstanser, däribland justitiekanslem.
Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och tre av fyra kommuner är dock
negativa eller tveksamma till förslaget.

Sammanfattning
av skälen för min bedömning: Lagens nuvarande krav på att en skada skall ha
vållats genom fel "vid myndighetsutövning" innebär att den enskilde
kan gå miste om ersättning för en skada, trots att skadan har orsakats av att
klara fel har begåtts av en myndighet och trots att den enskilde har varit
beroende av ett riktigt handlande från myndighetens sida. Starka skäl talar
för att en skada som har vållats genom fel av en myndighet skall kunna medföra skadeståndsskyldighet
så snart myndigheten eller dess tjänstemän har uppträtt med den auktoritet och
det ansvar som följer av myndighetens offentliga maktutövning. En närmare
precisering av ett sådant utvidgat ansvar bör emellertid övervägas ytterligare
av den kommitté som skall tillkallas.

Skälen
för min bedömning: För att staten eller kommunerna i dag skall kunna bli
ersättningsskyldiga enligt skadeståndslagen - utöver vad som följer av det
allmänna arbetsgivaransvaret enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen — krävs att
den skadevållande handlingen har ägt rum "vid myndig-

hetsutövning"
(se 3 kap. 2§ första stycket). Begreppet myndighetsutöv- Prop. 1989/90:42 ning
avser, som tidigare sagts, beslut eller åtgärder från det allmännas sida som är
ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Det är således
fråga om myndighetsutövning när en myndighet bestämmer över enskildas
rättigheter eller skyldigheter eller utövar tvång mot medborgarna. Rådgivning
och annan serviceverksamhet är däremot inte myndighetsutövning.

Uttrycket
"vid myndighetsutövning" omfattar enligt förarbetena (se prop. 1972:5
s. 502) alla sådana beslut och åtgärder som antingen självständigt utgör
myndighetsutövning eller står i ett nära samband med myndighetsutövningen.
Uttrycket innefattar sålunda åtgärder som ingår endast som ett led i
myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter
och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde. Som exempel kan
nämnas olika förberedande åtgärder inför avgörandet av ett mål i en domstol och
vissa förvaltningsärenden hos en myndighet. Uttrycket innefattar även vissa
andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt
samband med myndighetsutövningen. Däremot omfattas inte åtgärder som endast
har ett avlägset samband med sådan utövning.

Särskilda
svårigheter när det gäller att avgränsa innebörden av uttrycket "vid
myndighetsutövning" uppkommer i fråga om upplysningar från en myndighet
som ges utan anknytning till ett visst ärende. Högsta domstolen har i sin
praxis fäst avgörande vikt vid om upplysningen har rört en konkret fråga som
omedelbart kunde bli aktuell för myndigheten. I rättsfallet NJA 1985 s. 6961
ansågs att ett svar från försäkringskassan på en försäkrads förfrågan hade
lämnats "vid myndighetsutövning". Den försäkrade frågade om hon hade
rätt till ersättning från kassan, om hon samma dag stannade hemma hos sitt
sjuka barn. Hon fick ett felaktigt jakande svar. I rättsfallet NJA 1985 s. 696 II ansågs
däremot att ett besked från en kommun inte hade lämnats vid myndighetsutövning.
En person fick det felaktiga beskedet att en fastighet som han stod i begrepp
att köpa var ansluten till det kommunala avloppsnätet. Högsta domstolen
konstaterade att beskedet inte avsåg innehållet i något beslut eller något
aktuellt ärende hos kommunen. Upplysningen hade inte heller i övrigt ett sådant
samband med kommunens myndighetsutövning att det var fråga om en åtgärd
"vid myndighetsutövning".

Den
begränsning i det allmännas ansvar som ligger i rekvisitet "vid myndighetsutövning"
har av många ansetts innebära en alltför långtgående friskrivning. Den har
medfört att staten och kommunerna i vissa fall har undgått ersättningsskyldighet
trots att klara fel har begåtts.

Det
har ansetts rimligt alt myndigheternas ansvar för ekonomiska skador som har
åsamkats enskilda i samband med myndighetsutövning sträcker sig längre än det
skadeståndsansvar som följer av allmänna regler. Anledningen till detta är
främst att den enskilde befinner sig i en beroendeställning i förhållande till
samhällsorganen i deras myndighetsutövande verksamhet. Detta beroende hänger
samman med att myndigheterna intar en monopolställning och ibland även kan
utöva makt över den enskilde.

10

Denne
kan inte välja att vända sig till någon annan utan är beroende av att Prop.
1989/90:42 myndigheten handlar på ett riktigt sätt.

Den
nämnda beroendeställningen framträder inte bara i sådana fall då den enskilde
är direkt utsatt för myndighetsutövning — exempelvis ett polisingripande, ett
beslut om socialbidrag eller ett föreläggande om rivning av en byggnad — eller
då det rör sig om åtgärder som är ett led i sådan utövning eller på något annat
sätt har ett mycket nära samband därmed. I många fall har råd, upplysningar och
anvisningar rörande myndigheternas verksamhetsområde en sådan betydelse för den
enskilde att det är befogat att tala om en beroendeställning av liknande slag.
Det kan exempelvis gälla en lantmätares upplysningar angående möjligheterna att
avstycka en fastighet, en högskoletjänstemans anvisningar till den som skall
söka in på en utbildning eller besked som en försäkringskassa lämnar om
rättsläget. I sådana situationer bör den enskilde kunna förlita sig på de
uppgifter han får och som han i princip inte kan skaffa sig någon annanstans.
Mycket talar för att han, om uppgifterna är felaktiga, bör kunna få ersättning
för en skada som han därigenom drabbas av.

Liksom
utredaren anser jag att skadestånd i framtiden bör kunna utgå även i vissa
situationer där anknytningen till myndighetsutövning är svagare än som krävs i
dag. Det avgörande torde i princip böra vara om det föreligger en sådan
beroendeställning som har nämnts ovan.

Utredaren
har föreslagit att ett utvidgat skadeståndsansvar får komma till uttryck i
lagen genom att den nuvarande avgränsningen "vid myndighetsutövning"
byts ut mot "i samband med myndighetsutövning". Detta förslag har
kritiserats av flera remissinstanser. Justitiekanslem menar att reformen har en
så principiell räckvidd att den inte bör genomföras utan en noggrannare
utredning. Han anser också — liksom Uppsala universitets juridiska
fakultetsnämnd och Göteborgs tingsrätt — att uttrycket "i samband med
myndighetsutövning" är alltför lösligt och oprecist. Justitiekanslem
framhåller vidare att det är en mycket väsentlig brist att det inte har gjorts
någon genomgång och analys av olika statliga och kommunala myndigheters
myndighetsutövande verksamhet samt inte heller redovisats närmare vad den
föreslagna ändringen kan komma att betyda i olika typsituationer. Juridiska
fakultetsnämnden i Uppsala påpekar att flera av de situationer som enligt
utredaren bör omfattas av den föreslagna regeln i själva verket lika gäma kan
tänkas uppkomma i privat verksamhet. Skadeståndsansvaret bör då enligt
fakultetsnämnden inte bero på sambandet med myndighetsutövning utan i stället
på vilket allmänt ansvar som bör gälla för den som vållar rena förmögenhetsskador.
Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet understryker att det inte är
utrett vilka praktiska konsekvenser lagändringen kommer att få. Många
remissinstanser, bl. a. riksskatteverket och riksförsäkringsverket, uttrycker
farhågor för att ett utsträckt skadeståndsansvar för felaktiga råd och
upplysningar kan leda till ökad försiktighet hos tjänstemännen samt därmed till
längre handläggningstider och en sänkt servicenivå i förvaltningen.

Även
jag menar att en utvidgning av skadeståndsansvaret i det hänseen

de som nu diskuteras innebär en viktig reform. Den torde också få relativt

stor betydelse i praktiken. Trots de skäl som kan tala för att den genomförs 11

nu anser jag, mot bakgmnd
av remisskritiken och eftersom en parlamentarisk utredning likväl skall komma till
stånd, att frågan bör närmare belysas av utredningen.

Den ifrågasatta
lagändringen — liksom för övrigt viss rättspraxis, se bl.a. NJA 1987 s. 692 -
aktualiserar vidare frågan hur det allmänna utomobligatoriska ansvaret för ren
förmögenhetsskada bör vara utformat. Det är möjligt att det i ett längre
perspektiv inte över huvud taget är motiverat att ha särregler för statens och
kommunernas skadeståndsansvar. Som utredaren har framhållit skulle det under
alla förhållanden innebära en svårförklarlig skillnad mellan allmän och privat
verksamhet, om ett särskilt skadeståndsansvar gällde för sådan offentlig
verksamhet som liknar privat och som saknar de karakteristiska dragen av
offentlig maktutövning. I den mån det även i framtiden bör finnas särskilda
regler om det skadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada som gäller för staten
och kommunerna, torde därför kravet på någon form av samband med myndighetsutövning
böra behållas.

Som jag tidigare har nämnt
avser jag att senare återkomma med förslag om att en utredning angående det
allmännas skadeståndsansvar tillsätts. Avsikten är att utredningen skall
överväga hur skadeståndsansvaret för det allmänna bör vara utformat på längre
sikt. Utredningen torde ganska snart kunna påbörja sitt arbete. Det är då
enligt min mening inte lämpligt — även om en reform framstår som angelägen —
att nu genomföra den diskuterade lagändringen. Min slutsats blir därför att det
bör hänskjutas till utredningen att ytterligare överväga den närmare
utformningen av den ifrågavarande regeln.

Prop.
1989/90:42

2.3 Standardregeln

Mitt förslag: Den s.
k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen upphävs.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med mitt (se betänkandet s. 32 — 38).

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser tillstyrker utredarens förslag medan ett mindre
antal - bl.a. Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet — avstyrker det. Justitiekanslem
tillstyrker förslaget men vill tillföra regeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen en
hänvisning till de krav som med hänsyn till den statliga eller kommunala
verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas.

Sammanfattning av skälen
för mitt förslag: Standardregeln är en special-bestämmelse som saknar
motsvarighet i skadeståndsrätten i övrigt. Den innebär att en skadelidande blir
utan ersättning även om det slås fast att han har tillfogats en ersättningsgill
skada genom fel hos en myndighet, om myndighetens verksamhet trots felet anses
ha hållit en skälig standard. Det torde vara svårt för den skadelidande att ha
förståelse för detta, och regeln ger uttryck för en snål inställning. Det är
rimligt att det allmänna i princip

12

tar
det ekonomiska ansvaret i de fall dådet kan konstateras att en myndig- Prop.
1989/90:42 het har vållat en skada genom fel vid myndighetsutövning.
Standardregeln innebär dessutom en komplicerad reglering, särskilt som det
redan vid den allmänna vållandebedömningen skall tas sådana hänsyn som regeln
föreskriver. Standardregeln bör därför upphävas.

Skälen
för mitt förslag: Enligt den s. k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen
föreligger skadeståndsskyldighet för det allmänna "endast om de krav har
blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen
kan ställas på dess utövning". Även om det kan fastställas att en skada
har vållats genom att ett fel begåtts hos en myndighet är det alltså inte
säkert att det föreligger skyldighet för det allmänna att ersätta skadan.
Standardregeln innebär att del alltid skall göras en särskild prövning av om
myndighetens åtgärder trots allt kan anses ha hållit en godtagbar standard.
Vissa mindre förbiseenden och felbedömningar skall inte medföra
skadeståndsskyldighet.

Standardregeln
anses ha särskild betydelse i vissa situationer, bl.a. vid obligatorisk
kontrollverksamhet och när det gäller upplysningar från en myndighet. Även i
fråga om skönsmässiga bedömningar, bevisvärdering och vissa rättsliga
tolkningsfrågor anses standardregeln kunna spela en väsentlig roll. Enligt justitiekanslem
har bestämmelsen i hans verksamhet oftast aktualiserats i samband med masshantering
av ärenden, t. ex. utfärdande av körkort, och vidare i samband med smärre
skador på grund ay mindre misstag eller dröjsmål i handläggningen. Ett särskilt
skäl att ibland avslå skadeståndsanspråk med hänvisning till standardregeln
torde enligt utredaren ha varit att felet berott på myndighetens bristande
resurser.

Standardregeln
åberopas ganska ofta i justitiekanslerns skadereglerande verksamhet. Den har
också flera gånger varit aktuell i domstolarna. Den tillämpades exempelvis i
rättsfallet NJA 1987 s. 867, som rörde ett fall där en polismyndighet vid
tillämpning av hittegodslagen lämnade ut en segelbåt till en annan uppgiven
ägare (ett försäkringsbolag) än den rätte ägaren.

Skälet
för regelns existens är huvudsakligen att man alltid måste räkna med vissa
ofullkomligheter i den offentliga verksamheten och atl del skulle vara orimligt
om varje liten försummelse kunde ådra samhället skadeståndsansvar. Detta äger
alltjämt giltighet. Emellertid skyddar redan vanliga skadeståndsrättsliga
principer — den allmänna vållandebedömningen, regler om s. k. adekvat
kausalitet etc. — mot ett alltför långtgående skadeståndsansvar.
Standardregeln utgör i själva verket en specialbestämmelse som saknar
motsvarighet i skadeståndsrätten i övrigt och som innebär att det i princip
måste göras en bedömning i två steg av om det har förekommit ett sådant fel
som skall föranleda skadeståndsansvar.

Den
nämnda tvåstegsbedömningen innebär att regleringen är ganska

komplicerad och svårbegriplig. Den kan dessutom, som utredaren och

flera remissinstanser har påpekat, genom sin utformning te sig något

utmanande för den skadelidande. För den enskilde torde det ofta vara

svårt att känna någon förståelse för ett resonemang som går ut på att en

myndighet som har orsakat en ersättningsgill skada genom ett fel inte ådrar

det allmänna skyldighet att ersätta skadan av den anledningen att myndig

hetens verksamhet trots allt anses ha hållit en godtagbar standard. 13

Som utredaren har anfört
är standardregeln knappast ägnad att öka Prop. 1989/90:42 allmänhetens
förtroende för myndigheternas verksamhet och för deras goda vilja att ställa
till rätta följdema av begångna fel. Det är troligt, som utredaren också anför,
att regeln utgör en belastning för förtroendet för det allmänna som inte
uppvägs av de ekonomiska vinster som den möjligen kan ge i vissa fall.

Endast
några få remissinstanser är negativa lill att standardregeln upphävs. Bland
dem som är positiva betonas både den förenkling som man då kan uppnå och de
principiella invändningar som regeln möter. Från framför allt kommunalt håll
uttrycks dock farhågor dels för de ekonomiska konsekvensema, dels för att ett
slopande av regeln kan medföra en överdriven försiktighet hos tjänstemännen.
Båda dessa invändningar har jag bemött tidigare i avsnitt 2.1.3. Vad jag då
anförde har giltighet även här. Invändningama är alltså inte av det slaget att
det hindrar att standardregeln slopas.

Jag
menar därför, liksom utredaren och den stora majoriteten av remissinstanserna,
att standardregeln bör upphävas. Regleringen blir lättare att förstå, och det
sker ett närmande till allmänna skadeståndsrättsliga principer. Dessutom bör
ändringen vara ägnad att öka allmänhetens förtroende för myndigheterna och
deras vilja att ställa till rätta följdema av begångna fel. Det behöver å andra
sidan knappast befaras att ändringen kommer att medföra någon nämnvärd ökning
av antalet fall där skadeståndsskyldighet uppkommer. Den begränsning av
ansvaret som standardregeln innehåller torde nämligen, som utredaren har
framhållit, väsentligen ingå som ett moment redan i den allmänna vållandebedömning
som skall göras enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid denna bedömning är det
sålunda en viktig faktor vilka anspråk som rimligen kan ställas från
allmänhetens sida på myndighetens handlande. Härvid måste bl. a. verksamhetens
art och ändamål — som ju i dag nämns i standardregeln — beaktas.

Justitiekanslem
anser att det i 3 kap. 2 § bör införas — efter mönster från den norska
skadeståndslagen — en erinran om att bedömningen skall göras med hänsynstagande
till "de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen
kan ställas", dvs. en direkt motsvarighet till standardregeln. För min del
anser jag detta onödigt, eftersom redan allmänna skadeståndsrättsliga gmndsatser
medför att sådana hänsyn skall tas.

Utredaren
har tagit upp frågan om det kunde vara motiverat med en särregel för offentlig
kontrollverksamhet och/eller för felaktiga upplysningar. Hans slutsats är att
det inte finns anledning till någon sådan särbestämmelse (se betänkandet s. 37
f). Jag instämmer i denna bedömning, som har lämnats utan erinran under
remissbehandlingen.

Atl standardregeln upphävs
innebär att den vållandebedömning som

skall göras enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen blir avgörande för frågan om

ett visst handlande skall medföra skadeståndsansvar för det allmänna eller

ej. Som tidigare sagts innebär emellertid inte detta att det karakteristiska

resonemanget enligt standardregeln mister sin betydelse. Vid prövningen

av om skadeståndsgmndande fel eller försummelser har förekommit från

myndighetens sida får man alltjämt ställa frågan vad som rimligen kan 14

fordras
av myndigheten med hänsyn till verksamhetens art och ändamål. Prop. 1989/90:42 Också
i fortsättningen skall man alltså ta hänsyn till sådana förhållanden som att
ett beslut har varit brådskande och rört en juridiskt invecklad fråga, att det
har varit praktiskt omöjligt att utöva en perfekt kontroll i det aktuella
avseendet eller att en upplysning har getts under sådana omständigheter att
den enskilde inte gärna kunde fasta avgörande vikt vid den. Över huvud taget
bör de riktlinjer för bedömningen av olika situationer som framgår av
skadeståndslagens motiv och av rättspraxis alltjämt vara vägledande. Men kommer
man fram till ett vållande på myndighetens sida, kan ett skadeståndskrav inte
längre ogillas med hänvisning till att myndighetens verksamhet trots allt har
hållit en skälig standard.

Det
bör vidare understrykas att — liksom nu gäller i fråga om standardregeln (jfr
särskilt rättsfallet NJA 1987 s. 954) — man får värdera myndighetens handlande
inte ur dess eget perspektiv utan ur allmänhetens synvinkel. Det avgörande
blir de krav på rättssäkerhet, noggrannhet och korrekt handläggning som den
enskilde rimligen har kunnat ställa i den aktuella situationen. Har myndigheten
brustit i något av dessa avseenden, hjälper det inte att man från det allmännas
sida kan åberopa särskilda förhållanden som gör handlandet i viss mån
ursäktligt, t.ex. att felet har berott på tjänstemannens bristande erfarenhet,
höga arbetsbörda eller hastigt påkomna sjukdom. Detta överensstämmer med vad
som gäller i fråga om enskilda arbetsgivares ansvar för sina anställdas
vållande.

Liksom
för närvarande skall det allmänna svara också för anonyma fel inom en myndighet
och för s. k. kumulerade fel. Flera funktionärer kan ha gjort sig skyldiga till
mindre misstag eller förbiseenden, vilka var för sig inte kan betraktas som oaktsamma
i skadeståndsrättslig mening men som tillsammantagna måste anses innebära att
oacceptabla fel har förekommit i myndighetens verksamhet.

Vid
offentlig kontrollverksamhet har i rättspraxis brister bedömts med en viss
tolerans, något som särskilt framträder! vissa domarom byggnadskontroll (se de
tidigare nämnda rättsfallen NJA 1984 s. 340 I-III). Att standardregeln upphävs
medför inte att man bör gå ifrån huvudprincipen att det normalt är det
kontrollerade enskilda företaget som i första hand svarar för att åtgärder
vidtas mot eventuella skaderisker. Över huvud taget torde resonemangen vid vållandebedömningen
kunna nära ansluta till vad som anges i de nämnda principavgörandena, trots att
domstolen där har hänvisat också till en bedömning enligt standardregeln. Att
en kontrollmyndighet i viss utsträckning litar på den enskilde företagarens
omdöme och ansvarskänsla behöver sålunda inte betraktas som fel eller försummelse
i paragrafens mening. Däremot ligger det annorlunda till om myndigheten har
haft någon konkret anledning att befara att skador kunde inträffa.

Vad
angår felaktiga upplysningar och råd bör det understrykas att enligt

allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser ansvaret här är lindrat i viss

utsträckning. Även vid myndighetsutövning torde gälla att en oriktig upp

gift eller ett dåligt råd långtifrån alltid innebär att skadeståndsgrundande

oaktsamhet skall anses ha förekommit. Mycket beror här på de omständig

heter varunder ett uttalande har gjorts, inte minst hur pass bestämt tjänste

mannen har yttrat sig. Också här blir emellertid skadeståndsansvar följ- 15

den, om man kan konstatera
ett fel eller en försummelse som från den Prop. 1989/90:42

enskildes synpunkt inte
rimligen kan tolereras. Inte sällan torde jämkning

på grund av medvållande
bli aktuell, ifall den skadelidande okritiskt har

litat på en upplysning som
efter vad han bort förstå getts utan närmare

eftertanke eller utan att
tjänstemannen varit kompetent att lämna den.

Man
bör dock inte ställa upp några strängare krav på privatpersoners

omdöme i sådana fall.

På
delvis liknande sätt får man bedöma frågan om ett dröjsmål i behandlingen av
ett ärende kan medföra skadeståndsansvar. När inte lagen anger en viss frist
för ärendets avgörande, krävs i allmänhet en betydande försening för att ett
dröjsmål över huvud taget skall anses föreligga. För frågan om ett konstaterat
dröjsmål innebär att fel eller försummelse föreligger är det väsentligt vad
allmänheten rimligen kan fordra. Beror förseningen på en oförsvarligt långsam
arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av
frågan vilka ärenden som bör ha förtur, bör det allmänna svara för uppkommen
skada. Däremot torde det lika litet som nu vara möjligt att grunda ansvaret
enbart på atl statsmakterna tilldelat myndigheten otillräckliga resurser. Som
framhållits i skadeståndslagens motiv (se prop. 1972:5 s. 518) får
undantagsregeln i 3 kap. 7§ anses utesluta att ett sådant fel av regeringen
eller riksdagen kan åberopas som skäl för skadestånd. 1 åtskilliga sammanhang
uppkommer frågan om en felaktig användning av myndighetens fria skön eller en
oriktig värdering av bevisning kan medföra skadeståndsskyldighet för det
allmänna. Liksom nu torde man normalt böra kräva mycket påtagliga felbedömningar
för att vållande skall anses ha förekommit från myndighetens sida. Just i dessa
fall måste en domstol eller annan myndighet ha en betydande felmarginal. En
strängare hållning i dessa fall är svår att förena med en normal vållandebedömning.

En
speciell situation med kontraktsrättsligt inslag är när myndigheten tvångsvis
tagit hand om egendom och denna skadas eller förkommer hos myndigheten. Enligt
förarbetena till skadeståndslagen skulle det allmänna här som huvudregel bära
samma stränga ansvar som en enskild förvarare har i detta läge; om det inte
visas att skadan uppkommit utan myndighetens vållande, är det allmänna ersättningsskyldigt.
Högsta domstolen har också nyligen slagit fast att staten bär ett sådant s. k. presumtionsansvar
(se högsta domstolens dom 1989-04-26, DT 11). Sedan standardregeln upphävts
torde det vara klart att man också vid vållandebedömningen får föra ett
liknande resonemang som i privaträttsliga förhållanden. Om någon
ansvarslindring i förhållande till enskild verksamhet lär det inte bli fråga.
Snarare är det tänkbart att i vissa fall det skulle föreligga ett rent strikt
ansvar för det allmänna. Skadeståndslagens motiv ger ett visst stöd för en
sådan ansvarsskärpning.

16

2.4
Passivitetsregeln

Ri-op.
1989/90:42

Mitt förslag: Den s.k.
passivitetsregdh i 3 kap. 4 § skädéståiidslageni upphävs. Den som
underlåter'att överklaga etti beslut t kanidoeki föriora sin rätt till
skadestånd på gmnd av. allmänna? regler om- medvållande.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med mittt(se."betänkandet .s.:.38;-42).

Remissinstanserna:
Utredarens förslag tillstyrks.av de flesta,'remissihi-stanserna. Det avstyrks
av några, bl.a. av.justitiekanslem som.vill behållai bestämmelsen men ändra
dess lydelse.

Sammanfattning av skälen
för mittrförslag: Passivitetsregelhiär i vissa: hänseenden för sträng mot den
skadelidande. Denär. dessutom i princip onödig vid sidan av den allmänna regeln
i 6kap. Ii§ skadeståndslagen om jämkning på gmnd av medvållande.
Passivitetsregeln bör därför upphäT vas.

Skälen
för mitt förslag: Den s.k. passivitetsregelh. i 3 kap. 4§skade-ståndslagen
uttrycker en allmänt erkänd princip,, dvs., att i det åligger den skadelidande
att så långt möjligt begränsa sin skada. Den som är missnöjd med ett
myndighetsbeslut skalf utnyttja: den normala'vägen iför att få; beslutet
prövat,, dvs. söka rättelse genom alt överklaga; Hän skall inte kunna välja att
i stället få beslutet prövat genom eniskadeståndstalan] i-allmän domstol med
påstående att beslutet är felaktigt: och har orsakat! honom skada. Underlåter
han "utan giltig anlednihg'"att föra talan moti. beslutet eller att
utnyttja ett särskilt rättsmedel somihar stått till buds,.går-han miste om
ersättning för sådan skada som hade kunnat undvikas genom ett överklagande. I
vissa fall, när skadeverkningarna inträder först genom att beslutet vinner laga
kraft, blir det alltså ingen ersättning alls.

Passivitetsregeln
kan beskrivas som ett slags medvållandéregeL Ersättr ning lämnas inte för den
skada som någon har varit medvållande till genom att underiåta att överklaga.
Frågan är då; om regeln fyller någon funktion vid sidan av den allmänna regeln
om jämkning;vid'medvållande. Denna regel finns i 6 kap. 1 § skadeståndslagen.

Utredaren
har understmkit att den princip som passivitetsregeln uttrycker är viktig för
att respekten för vår rättegångsordning och för förvaltningsrättsliga
grundsatser skall upprätthällas. Han har dock menat' att regeln är onödig vid
sidan av den allmänna medvållanderegdn och att,den dessutom är för sträng.
"Giltig anledning" torde enligt utredaren inte föreligga exempelvis
om den skadelidande har trott att. beslutet inte gick att överklaga eller om
han felaktigt har litat på sitt juridiska biträde. Utredaren har menat att det
finns större förutsättningar att komma' till rimliga resultat i enskilda fall
med tillämpning av den allmänna medvållanderegdn. Enligt denna kan man ta
hänsyn bl. a. till sådana omständigheter som att en nedsättning av
skadeståndet skulle drabba den skadelidande oskäligt hårt. Någon sådan hänsyn
kan inte tas vid tillämpning av

17

2 Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 42

passivitetsregeln.
Utredaren har därför ansett att passivitetsregeln bör Prop. 1989/90:42
upphävas.

De
flesta remissinstanserna är positiva till förslaget. Detta har dock mött vissa
invändningar som i huvudsak går ut på att passivitetsregeln uttrycker en viktig
princip och att denna princip hellre bör finnas tydligt återgiven i en särskild
regel än ingå som en del i en allmän bestämmelse om medvållande. Justitiekanslem
har pekat på att passivitetsregeln rätts-tekniskt inte är någon medvållanderegd
och att rättsföljden inte omedelbart är densamma som vid medvållande. Enligt justitiekanslem,
som instämmer i utredarens uppfattning att man inte bör ställa några strängare
krav på den skadelidande för att hans passivitet skall anses ursäktlig, kan
önskemålet om en mild bedömning bäst tillgodoses genom all uttrycket
"giltig anledning" byts ut mot "godtagbar anledning". Detta
skulle också, enligt justitiekanslem, göra att regeln stämde bättre överens med
rättstillämpningen.

Det
synes alltså i och för sig råda en bred enighet om vad som bör gälla när den
skadelidande begär skadestånd på grund av ett beslut som han har underlåtit att
överklaga. Jag delar uppfattningen att den princip som passivitetsregeln
uttrycker måste finnas kvar men att det bör göras en nyanserad bedömning i det
enskilda fallet när den skadelidande åberopar någon ursäkt. Frågan är då bara
hur en sådan regel skall uttryckas i lagen. Skall den ingå som ett moment i medvållanderegdn?
Eller skall den särskilda passiviietsregdn behållas och eventuellt ändras?

Utan
tvekan anvisar passivitetsregeln i sin nuvarande utformning en relativt sträng
bedömning av eventuella ursäkter från den skadelidandes sida. Regeln bör därför
inte behållas som i. dag. Alternativen är då att upphäva den eller att ändra
den i enlighet med justitiekanslerns förslag.

Enligt
utredaren har passivitetsregeln tillämpats ytterst sällan. Detta har bekräftats
av justitiekanslem. Enligt min mening är då det egenvärde som ligger i att ha
en särskild regel om detta fall inte särskilt starkt. Härtill kommer att del i
en del situationer kan vara befogat att låta den skadelidande få viss
ersättning även om han saknar en godtagbar ursäkt för underlåtenheten att
överklaga. Detta ger den allmänna medvållanderegdn utrymme för (jfr 6 kap. 1 §
tredje stycket). Slutligen kan nämnas att förslaget till regler om
skadeståndsansvar i samband med betalningssäkring (se avsnitt 2.1.2) inte har
försetts med någon särskild passivitetsregel. I propositionen uttalas att
passivitetsfallen bör inrymmas under den särskilda medvållanderegd som
föreslås.

Med
hänsyn till vad jag nu har anfört förordar jag att passivitetsregeln i 3 kap. 4
§ skadeståndslagen upphävs.

I
fortsättningen bör alltså medvållanderegdn i 6 kap. 1 § skadeståndsla

gen tillämpas i de fall då den skadelidande har underlåtit att överklaga ett

beslut eller att använda ett särskilt rättsmedel. Finns det en godtagbar

ursäkt för underlåtenheten skall medvållande inte anses föreligga. Bedöm

ningen av vad som är en godtagbar ursäkt bör, som ovan sagts, vara

nyanserad. Att ett juridiskt biträde har försummat att iaktta besvärstiden

kan dock i regel inte anses som en godtagbar ursäkt. Däremot bör det i

vissa fall betraktas som en godtagbar ursäkt att den skadelidande inte har 18

förstått
att han fick överklaga. Även hög ålder, ungdomligoerfarenhet eller psykisk
insufficiens som inte har utgjort laga förfall är ursäkter som ibland får
accepteras. Detsamma bör gälla sådana fall då den skadelidande — exempelvis på gmnd
av råd som han har fått av en god vän som framstod som sakkunnig — har antagit
att det var meningslöst att överklaga.

Finns det ingen godtagbar
ursäkt, är den skadelidande att anse som medvållande och går då normalt miste
om ersättning för den skada som han hade kunnat undvika. Medvållanderegdn ger
dock ett visst utrymme för att beakta även andra faktorer, exempelvis om den
skadelidande skulle drabbas orimligt hårt av att bli utan ersättning. Eftersom medvållanderegdn
är "mjukare" än passivitetsregeln och medger jämkning efter skälighet,
kan man också i viss mån beakta sådana förhållanden som att det inte är den
skadelidande själv utan det juridiska biträdet som bär skulden till att något
överklagande inte har skett. En fömtsättning för att en sådan omständighet
skall kunna beaktas bör dock normalt vara att den skadelidande har små
möjligheter att få ut ersättning av biträdet.

Även
underlåtenhet att använda ett särskilt rättsmedel utgör i dag en sådan
passivitet som kan leda till att den skadelidande går miste om ersättning.
Detta bör i princip också kunna gälla vid tillämpning av den allmänna medvållanderegdn.
Utsikterna att få resning, att få bifall till domvillobesvär eller att få återställande
av försutten tid är dock många gånger svåra att överblicka. Dessutom är
reglerna antagligen obekanta för de flesta privatpersoner. Därför bör en mild
bedömning av medvållande-frågan ske särskilt i fall av denna typ. Allmänt sett
bör den skadelidande ha haft någon speciell anledning att tillgripa ett
särskilt rättsmedel för att man på denna gmnd skall sätta ned skadeståndet. Har
han haft juridiskt ombud bör det dock i vanliga fall kunna krävas att han
anlitar denna utväg.

Vad
som sagts om underlåtenhet att använda ett särskilt rättsmedel bör också gälla
underlåtenhet av den skadelidande att söka inhibition av ett felaktigt beslut.

Prop.
1989/90:42

2.5 Ren förmögenhetsskada på grund av intrång i näringsverksamhet

Mitt förslag: Vid
ren förmögenhetsskada som uppkommer på gmnd av intrång i näringsverksamhet
skall skadeståndsbeloppet inte, som i dag, vara begränsat till vad som är
skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens
beskaffenhet och övriga omständigheter.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med mitt (se betänkandet s. 42 — 45).

Remissinstanserna:
Utredarens förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av en stor majoritet
av remissinstanserna. Det avstyrks av Landstingsförbundet, Svenska
kommunförbundet och tre av fyra kommuner.

Skälen
för mitt förslag: Regeln i 3 kap. 5 § skadeståndslagen är en

19

specialregel för ren förmögenhetsskada
som uppkommit till följd av in- Prop. 1989/90:42 trång i näringsverksamhet.
Ersättning för sådan skada som uppstått genom fel eller försummelse vid
myndighetsutövning skall betalas "endast i den mån det är skäligt med
hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens
beskaffenhet och övriga omständigheter". Det huvudsakliga skälet för
denna inskränkning är enligt förarbetena (prop. 1972:5 s. 373 och s. 529) att
man har velat begränsa det allmännas ansvar för företagares uteblivna vinst.
Avsikten är att vinsten i princip skall gottgöras helt när den kan ses som en
ersättning för företagarens egen arbetsinsats men att återhållsamhet skall
visas i övrigt, särskilt när vinsten framstår som onormalt stor eller oskälig.
I bakgmnden fanns, när regeln infördes, farhågor för svåröverskådbara
ekonomiska konsekvenser för det allmänna.

Enligt
utredaren har bestämmelsen haft ringa praktisk betydelse. Belysande
rättspraxis saknas helt. Justitiekanslem har bekräftat att bestämmelsen haft
mycket liten betydelse i hans skadereglerande verksamhet. Skadeståndskrav på gmnd
av intrång i näringsverksamhet synes över huvud taget ha varit långt mindre
vanliga än som befarades när skadeståndslagen infördes. Utredaren har också
kommit fram till att regeln har ringa betydelse för det allmännas ekonomi.

Som
utredaren har anfört kan det ifrågasättas om det verkligen kan anses
"skäligt" i vanlig bemärkelse att det allmänna skulle slippa att
svara för en skada bara därför att skadan avser en vinst som den enskilde har gått
miste om. I näringsverksamhet torde just utebliven vinst ofta vara den mest
betydelsefulla skadan, en skada som många gånger kan få besvärande konsekvenser
för den fortsatta driften. Bestämmelsen är vidare vag och svårtillämpad. Fömtsebarheten
för den enskilde är dålig. Vidare är regeln av sådant slag att den lätt kan
skapa ovilja mot myndigheterna och lagstiftningen. De negativa effektema härav
uppväger troligen de rent ekonomiska vinster som regeln måhända kan ge.

De
flesta remissinstanserna är positiva till att denna begränsning i skadeståndsansvaret
upphävs. Flera har framhållit att en inskränkning av denna typ i statens
skadeståndsansvar är principiellt otillfredsställande. Justitiekanslem har
uttalat att han inte finner anledning att motsätta sig att regeln slopas.

De
remissinstanser som är negativa till förslaget anför i huvudsak att detta är gmndat
på otillräckliga överväganden och att kostnadsaspekterna, särskilt för kommunema,
inte har analyserats. Det framhålls att det i fall av detta slag kan bli fråga
om mycket stora skadestånd.

Det
torde vara ovedersägligt att ersättningsbeloppen någon gång kan bli mycket
stora vid intrång i näringsverksamhet. Totalt sett kan det dock knappast bli
fråga om någon allvariig kostnadsökning för det allmänna om regeln slopas. De
tidigare anförda principiella skälen för att upphäva regeln väger dessutom så
tungt att eventuella invändningar av ekonomisk art måste få vika.

Som
utredaren har anfört kan näringsidkarens risktagande ibland vara

sådant att han bör få vidkännas jämkning av skadeståndet. Utredaren har

därför diskuterat om det bör göras en komplettering till regeln i 3 kap. 6 § 20

skadeståndslagen. Denna
regel innebär att den skadelidande själv får bära vissa risker av en i viss mån
liknande typ, nämligen för skador som täcks av försäkring eller som den
skadelidande bort skydda sig mot genom att teckna försäkring. Det skulle i så
fall läggas till att jämkning kan ske även på gmnd av eget risktagande.
Utredaren har dock stannat för att inte föreslå någon sådan regel. Han har
menat att det är tveksamt om risktagande bör föranleda jämkning i andra fall
än sådana då det är att betrakta som ett medvållande från företagarens sida och
därför kari föranleda jämkning enligt den allmänna medvållanderegdn i 6 kap. 1 §.

Jag instämmer i att det
inte bör införas någon särskild regel om risktagande. Jämkning på gmnd av
företagarens eget risktagande bör alltså inte ske i andra fall än då detta är
att bedöma som ett medvållande till skadan.

Prop.
1989/90:42

2.6 Taleförbudet vid beslut av de högsta statsmakterna och
domstolama

Mitt förslag:
Regeln i 3 kap. 7 § skadeståndslagen angående förbud mot talan om skadestånd
med anledning av beslut av de högsta statsmakterna och domstolama ändras något.
Det skall bli möjligt att föra talan om skadestånd med anledning av beslut som
har överklagats till högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen
i sådana fall där prövningstillstånd inte har beviljats.

Utredarens
förslag: Överensstämmer med mitt (se betänkandet s. 45 — 49).

Remissinstanserna:
Remissutfallet är övervägande positivt. Landstingsförbundet, Svenska
kommunförbundet och Malmö kommun är dock negativa till utredarens förslag.

Skälen för mitt förslag:
Enligt regeln i 3 kap. 7 § skadeståndslagen är det inte tillåtet att föra talan
om skadestånd med anledning av beslut av riksdagen eller regeringen eller av
högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen. Undantag
gäller om beslutet har upphävts eller ändrats. Samma inskränkning i rätten att
föra talan om skadestånd gäller beträffande beslut av en lägre myndighet när
talan har fullföljts hos regeringen, högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen
utan att beslutet har ändrats. Regeln gäller även i det fallet att högsta
domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen har vägrat prövningstillstånd
sedan ett beslut har överklagats dit från lägre rätt. Detta framgår av
förarbetena och rättsfallet NJA 1986 s. 257. Däremot har bestämmelsen inte
ansetts tillämplig när regeringen har avgjort ett ärende, som överklagats dit,
utan att pröva det i sak (se NJA 1984 s. 207).

Efter tillkomsten av lagen
(1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt-ningsbeslut har bestämmelsen i 3
kap. 7 § fått minskad praktisk betydelse såvitt gäller regeringens beslut. Det
är numera möjligt att få till stånd en prövning i regeringsrätten av vissa
regeringsbeslut. Ändras beslutet kan

21

skadeståndstalan
härefter föras. En skadeståndstalan utan föregående Prop. 1989/90:42
rättsprövning är dock inte möjlig.

Utredaren
har diskuterat den nu berörda regeln relativt utförligt (se betänkandet s, 45 —
48) och funnit att den i princip bör bevaras som i dag. Jag delar denna
uppfattning. Regeln bärs upp av viktiga konstitutionella och praktiska hänsyn.
Liksom utredaren menar jag emellertid att talan om skadestånd bör kunna föras i
det fallet att de högsta domstolarnas befattning med saken har inskränkt sig till
ett beslut att inte bevilja prövningstillstånd. De krav som gäller för att
prövningstillstånd skall beviljas innebär att det i den högsta instansen i
regel inte förekommer någon prövning i sak. Det kan därför hända att
felaktigheter som har begåtts i underinstanserna inte kan rättas till i högsta
instans utan blir bestående. Starka ändamålsskäl talar för att den enskilde ges
möjlighet att få skadestånd när han har tillfogats skada på grund av ett sådant
fel.

Bestämmelsen
bör därför ändras i enlighet med det sagda.

2.7 Ikraftträdande m. m.

Som
riksdagen anfört (se 1988/89:LU31 s. 19) är det angeläget att de nu föreslagna
lagändringarna snarast möjligt genomförs. Jag förordar därför att reformen
träder i kraft den 1 januari 1990.

I
enlighet med allmänna skadeståndsrättsliga principer bör de nya reglerna
tillämpas i fråga om skadefall som inträffar efter ikraftträdandet, medan äldre
regler bör tillämpas på skadefall som inträffar före ikraftträdandet. Någon
särskild övergångsbestämmelse om detta behövs inte.

Inte
heller i övrigt finns behov av några övergångsbestämmelser.

2.8 Reformens kostnadseffekter

Som
en del remissinstanser har framhållit är det inte uteslutet att ett fullständigt
genomförande av utredarens förslag skulle ha kunnat medföra vissa inte helt
obetydliga kostnadsökningar för framför alh kommunerna. Som har framgått av vad
jag redan anfört har jag — bl. a. ined hänsyn till just osäkerheten beträffande
kostnadseffekterna — valt att på en viktig punkt hänskjuta frågan om lagändring
till den kommande utredningen om det allmännas skadeståndsansvar, nämligen när
det gäller den av utredaren föreslagna ändringen i 3 kap. 2 §
skadeståndslagen. ,

Vad
som därefter återstår av den av utredaren föreslagna reformen - .

och
som enligt vad jag har förordat i det föregående mi bör genomföras — inger inte
några nämnvärda betänkligheter från kostnadssynpunkt. För , staten torde
kostnadseffekterna bli försumbara. Äyen för kommunerna torde skillnaden i
förhållande till nuvarande ordning bli så blygsam att., någon nämnvärd höjning
av kostnaderna knappast blir aktuell. ,

Vad
som nu har anförts har i huvudsak avsett det allmännas kostnader

för skadestånd. Reformen torde inte heller i övrigt medföra några ökningar

av kostnader eller resursbehov för det allmänna. . 22

3
Upprättat lagförslag Prop. 1989/90:42

I
enlighet med vad jag nu anfört har inom justitiedepartementet upprättats förslag
till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207). Förslaget bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 4\

4 Specialmotivering

3
kap. Skadeståndsansvar för arbetsgivare och det allmänna

Ändringarna
i kapitlet innebär att 3-5 §§ upphävs och att 7 § får ändrad lydelse.

Beträffande
verkningama av att 3 — 5 §§ upphävs hänvisas till den allmänna motiveringen
(avsnitten 2.3 — 2.5).

7§

Talan
om ersättning enligt 2 § får ej föras med anledning av beslut av riksdagen
eller regeringen eller av högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen
, om icke beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får ej heller föras med
anledning av beslut av lägre myndighet, vilket efter överklagande prövats av
regeringen, högsta domstolen, regeringsrätten el\erförsäkringsöverdomstolen
utan att beslutet upphävts eller ändrats.

Ändringen
i paragrafens andra mening har kommenterats i den allmänna motiveringen (se
avsnitt 2.6). Som där har framhållits innebär ändringen att den omständigheten
att högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen har
vägrat prövningstillstånd numera inte skall utgöra hinder mot en
skadeståndstalan grundad på beslut av lägre instans. Också när en talan mot ett
administrativt beslut har förts upp till regeringen men av ena eller andra
anledningen inte har prövats där i sak är det möjligt att föra en
skadeståndstalan avseende en skada som vållats genom den lägre myndighetens
beslut (jfr NJA 1984 s. 207).

När
dispens har vägrats får det anses att grunden för skadeståndstalan är fel av
hovrätten, kammarrätten eller försäkringsrätten, om inte den skadelidande
uttryckligen åberopar att fel har förekommit i själva beslutet i dispensfrågan.

I
den föreslagna lagtexten har också beaktats att det är försäkringsöverdomstolen
— och inte försäkringsdomstolen som det för närvarande står i paragrafen — som
numera är högsta instans i socialförsäkringsmål Ofr 2 § lagen 1978:40 om
införande av lagen 1978:28 om försäkringsdomstolar, m.m.).

5 Hemställan

Jag
hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget till lag om ändring i
skadeståndslagen (1972:207).

' Bilagan har uteslutits här. Lagrådsremissens lagförslag
överensstämmer med pro

positionens. 23

6 Beslut Prop- 1989/90:42

Regeringen
beslutar ieiiljéhet med föredragandens hemställan.

24

Lagrådet Prop. 1989/90:42

Utdrag
ur protokoll vid sammanträde 1989-09-29

Närvarande:
justitierådet Staffan Vängby, regeringsrådet Sigvard Berglöf, justitierådet
Lars K Beckman.

Enligt
protokoll vid regeringssammanträde den 14 september 1989 har regeringen på
hemställan av statsrådet Laila Freivalds beslutat inhämta lagrådels yttrande
över förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207).

Förslaget
har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Göran Lambertz.

Förslaget
föranleder följande yttrande av lagrådet:

I
lagrådsremissen läggs fram förslag om ändringar i 3 kap. skadeståndslagen som
bl. a. innebär att vissa särskilda bestämmelser om begränsningar i det
allmännas skadeståndsansvar vid fel och försummelse vid myndighetsutövning
skall upphävas. Några nya bestämmelser eller tillägg till äldre bestämmelser
för att ersätta dem som skall upphävas föreslås inte. Däremot görs uttalanden
om vad vissa nu och fortsättningsvis gällande, mer generella föreskrifter i
skadeståndslagen kan tänkas eller rent av bör innebära beträffande frågor som
behandlas i ett par av de bestämmelser vilka föreslås upphävda. 1 anledning
härav vill lagrådet erinra om att det självfallet är naturligt att åberopa
tolkningar av föreskrifter i gällande rätt som skäl för antaganden om att några
allvarliga konsekvenser inte kan väntas inträda, om vissa andra regler upphävs.
Däremot torde det inte vara möjligt att styra rättstillämpningen genom att
skriva nya motiv till tidigare antagna föreskrifter utan att göra ändringar i
deras lydelse. Om vissa specialregler upphävs måste självfallet de situationer
som behandlas i dem bedömas med ledning av de allmänna föreskrifter som finns
kvar på området. Dessa torde emellertid komma all av domstolar och andra myndigheter
tolkas och tillämpas med ledning av i första hand sin ordalydelse, de
förarbeten som ligger till gmnd för deras antagande och tidigare rättspraxis i
anslutning till föreskriftema.

I
lagrådsremissen antas sålunda (se avsnitt 2.3) att resonemangen vid en vållandebedömning
enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen torde nära kunna ansluta till vad som anges
i Högsta domstolens pricipavgöranden i rättsfallen NJA 1984 s. 340 I-III.
Domstolens — i remissen redovisade — hänvisning i de angivna fallen till en
bedömning också enligt standardregeln medför dock att någon säker slutsats inte
kan dras rörande den framtida rättstillämpningen i situationer motsvarande det
fall där skadeståndstalan ogillades. Mest sannolikt är att i sådana och
liknande situationer domstolarnas vållandebedömning enligt 3 kap. 2 § kommer
att leda till ett vidgat skadeståndsansvar för stat och kommun.

När
det gäller upphävandet av passivitetsregeln i 3 kap. 4 § framstår de

hänvisningar som görs till tillämpning av medvållanderegdn i 6 kap. 1 §

skadeståndslagen som än mer tveksamma. Otvivelaktigt kan medvållande

regdn slå till i vissa fall (jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutöv- 25

ning II, s. 68 — 74). Men passivitetsregeln är, som justitiekanslem påpekar Prop.
1989/90:42 i sitt remissyttrande, inte någon medvållanderegd och någon mer
generell tillämpning av den allmänna medvållanderegdn i den angivna situationen
är enligt lagrådets mening inte att räkna med. Det torde nämligen mera sällan
kunna läggas den enskilde till last som oaktsamhet att han godtar en myndighets
avgörande och avstår från att klaga. I vart fall är det inte möjligt att göra
så nyanserade antaganden om eller snarare rekommendationer för den framtida
tillämpningen av den oförändrade allmänna medvållanderegdn som återfinns i
senare delen av avsnittet 2.4 i lagrådsremissen.

Med
de nu gjorda påpekandena lämnar lagrådet — som utgår från att möjligheten av en
något längre gående skadeståndsskyldighet för stat och kommun än vad föredragande
statsrådet räknat med inte mbbar önskemålet att upphäva de särskilda
begränsningsreglerna i 3 kap. skadeståndslagen — det remitterade lagförslaget
utan erinran.

26

Justitiedepartementet Prop. 1989/90:42

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1989

Närvarande:
statsministem Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Hjelm-Wallén, S.
Andersson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Hulterström, Lindqvist, G.Andersson,
Lönnqvist, Thalén, Nordberg, Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson

Föredragande:
statsrådet Freivalds

Proposition om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

1 Anmälan av lagrådsyttrande m. m.

Föredraganden
anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vid
regeringssammanträde den 14 september 1989) över förslag till lag om ändring i
skadeståndslagen (1972:207).

Föredraganden
redogör för lagrådets yttrande och anför:

Lagrådet
har — med vissa påpekanden rörande uttalanden som gjorts i lagrådsremissen —
lämnat det remitterade lagförslaget utan erinran. Med anledning av vad lagrådet
har anfört vill jag för egen del framhålla följande.

Lagrådet
har anmärkt att det inte torde vara möjligt att styra rättstillämpningen genom
att skriva nya motiv till tidigare gällande bestämmelser som inte ändras. När
som i detta fall lagregler upphävs och tillämpningen av vissa kvarvarande
bestämmelser påverkas härav, är det dock enligt min uppfattning naturligt att
det i lagstiftningsärendet redovisas en bedömning av konsekvenserna för
tillämpningen. Uttalanden av detta slag får av domstolar och andra rättstillämpande
myndigheter tillmätas den betydelse som motiveras av den sakliga tyngd de anses
ha.

Lagrådet
har uttalat att det enligt dess bedömning inte är att räkna med någon mer
generell tillämpning av medvållanderegdn i 6 kap. 1 § skadeståndslagen i de
fall som hittills har reglerats genom passiviietsregdn. Enligt lagrådet torde
det mera sällan kunna läggas den enskilde till last som oaktsamhet att han
godtar en myndighets avgörande och avstår från att överklaga. Jag menar att
lagrådets bedömning här inte skiljer sig på något mera betydelsefullt sätt från
min egen. Av de antaganden om rättsläget som jag gjort i lagrådsremissen torde
framgå att även jag räknar med en ganska restriktiv inställning i fråga om vad
som skall bedömas som medvållande.

1
övrigt föranleder lagrådets yttrande inte några särskilda uttalanden

från min sida. 27

2 Hemställan Prop. 1989/90:42

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen

att
anta det av lagrådet granskade lagförslaget.

3 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt
fram.

28

Sammanfattning av betänkandet (Ds 1989:12) Prop. 1989/90:42

Bilaga 1

Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

1
enlighet med uppdraget har en översyn gjorts av skadeståndslagens regler om
statens och kommuns skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. I promemorian
framhålls att vissa reformer på området är motiverade bl. a. med hänsyn till de
erfarenheter som vunnits sedan reglernas tillkomst år 1972. Den nuvarande
regleringen innebär vissa begränsningar i ansvaret, som visserligen inte så
ofta blir tillämpliga men i enskilda fall kan te sig alltför stränga mot den
skadelidande. Allmänna skadeståndsrättsliga resonemang, bl. a. möjligheten att
slå ut skadorna på kollektivet av skattebetalare, talar för att närma
bestämmelserna till vad som gäller för enskilda arbetsgivares ansvar för
person- och sakskada. Därigenom förenklas regelsystemet, och det kommer att
stämma bättre med vad man på allmänhetens sida tycks anse naturligt och
rimligt. Några kostnadsskäl kan inte anses tala mot en sådan reform.

Förslaget
innebär att den grundläggande ansvarsregeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (SkL)
ändras så att inte ansvaret fömtsätter så nära samband som nu mellan den skadevållande
handlingen och det allmännas myndighetsutövning. Vidare upphävs vissa speciella
bestämmelser (3 kap. 3 — 5 §§), som begränsar statens och kommunernas ansvar i
förhållande till allmänna skadeståndsregler. En mindre jämkning sker också i
den paragraf som reglerar rätten att föra talan på grund av fel av de högsta
statsmakterna och dömande instanserna (3 kap. 7 §). Lagstiftningen skall
enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1990.

Det
allmännas skadeståndsansvar enligt speciell lagstiftning och i affärsverksamhet
berörs inte av uppdraget och förbigås i stort sett i promemorian.

29

Betänkandets lagförslag Prop. 1989/90:42

IT"
1 .n Bilaga 2

Forslag till

Lagom ändring i skadeståndslagen (1972:207)

Härigenom
föreskrivs i fråga om skadeståndslagen (1972:207) dels alt 3 kap. 3, 4 och 5 §§
skall upphöra att gälla, dels att 3 kap. 1, 2 och 7 §§ skall ha följande
lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

3
kap.

1§
Den som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta person- eller sakskada som
arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Motsvarande
gäller i fall då arbetstagare i tjänsten vållar ren förmögenhetsskada genom
brott.

1
fråga om skadeståndsansvar för I fråga om skadeståndsansvar för

staten eller kommun vid
myndig- staten eller kommun / samband

hetsutövning gäller vad
nedan i det- med myndighetsutövning gäller

ta kapitel sägs. vad nedan i detta kapitel sägs.

2 §

Staten
eller kommun skall ersätta Staten eller kommun skall ersätta

personskada, sakskada eller ren för- personskada, sakskada eller ren för

mögenhetsskada, som vållas genom mögenhetsskada, som vållas genom

fel eller försummelse vid myndig- fel eller försummelse /' samband

hetsutövning i verksamhet för vars med myndighetsutövning i verk-

fullgörande staten eller kommunen samhet för vars fullgörande staten

svarar. eller kommunen svarar.

Vad
som sägs i första stycket om kommun gäller också landstingskommun,
kommunalförbund, församling och kyrklig samfällighet.

7 §

Talan
om ersättning enligt 2 § får Talan om ersättning enligt 2 § får

ej föras med anledning av beslut av ej föras med anledning av beslut av

riksdagen eller regeringen eller av riksdagen eller regeringen eller av

högsta domstolen, regeringsrätten högsta domstolen, regeringsrätten

eller försäkringsdomstolen, om icke elXer försäkringsöverdomstolen, om

beslutet upphävts eller ändrats. Så- icke beslutet upphävts eller änd-

dan talan får ej heller föras med råts. Sådan talan får ej heller föras

anledning av beslut av lägre myn- med anledning av beslut av lägre

dighet mot vilket talan fullföljts hos myndighet vilket ejter överklagande

regeringen, högsta domstolen, rege- prövats av regeringen, högsta dom-

ringsrätten eller/Öwän/jso/m/o- stolen, regeringsrätten eWer JÖrsäk-

len utan att beslutet upphävts eller ringsöverdomstolen utan att beslu-

ändrats. tet upphävts eller ändrats.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1990.

30

Sammanställning av remissyttrandena Prop. 1989/90:42

Bilaga 3

Betänkandet (Ds 1989:12) Det allmännas ansvar enligt
skadeståndslagen

Efter
remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Göta hovrätt. Kammarrätten i
Stockholm, Göteborgs tingsrätt. Länsstyrelsen i Stockholms län,
rikspolisstyrelsen, riksåklagaren, justitiekanslem, datainspektionen.
Försvarets civilförvaltning, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, riksskatteverket,
konsumentverket, Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd, patent- och
registreringsverket, riksdagens ombudsmän (JO), Landstingsförbundet, Svenska
kommunförbundet, Jönköpings kommun, Linköpings kommun, Malmö kommun, Stockholms
stad, Sveriges domareförbund, Sveriges advokatsamfund. Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska
Försäkringsbolags Riksförbund, Folksam, Försäkringsjuridiska föreningen,
Sveriges Industriförbund, Småföretagens Riksorganisation och Sveriges Köpmannaförbund.
Yttranden har också inkommit från Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige och
Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer. Remissyttrandena återges i regel i
oavkortat skick och utan bearbetning.

1 Allmänna och sammanfattande synpunkter

Göta
hovrätt

Hovrätten
tillstyrker de i promemorian föreslagna ändringarna i 3 kap skadeståndslagen
och anför i anslutning härtill följande.

Bortsett
från den behandling vissa motioner i ämnet lett till i riksdagen, saknas en
närmare analys av behovet nu av en förändring av det allmännas skadeståndsansvar.
Det enda promemorian innehåller härom är de allmänna överväganden som görs på
sid 13—16. Hovrätten har vid sitt ställningstagande godtagit denna utgångspunkt
för en reform.

Den
föreslagna reformen går ut på dels att det allmännas ansvar utvidgas att avse
inte enbart åtgärder "vid" myndighetsutövning utan även "i
samband" härmed dels att de nuvarande särskilda begränsningsreglerna upphävs
och ersätts med allmänna skadeståndsrättsliga begränsningar vad gäller oaktsamhet,
medvållande, kausalitet m.m. De närmare gränsdragningarna överlåtes åt
domstolspraxis.

Det
föreliggande rättsområdet handlar om den enskildes och det allmän

nas förhållande till varandra, vilka krav vi kan ställa på våra myndigheter

osv. Det kunde då sägas, att så centrala frågor borde vara närmare lagregle-

rade och i vart fall grundade på närmare utredningar än vad som redovisas

i promemorian — inte minst vad gäller kostnaderna. Emellertid har vi här

att göra med ett rättsområde, skadeståndsrälten, som svårligen låter sig

detalj regleras i på förhand uppställda normer. Det är desto bättre lämpat

för reglering i praxis vilken, inom den allmänna skadeståndsrättens ramar,

kan på ett bättre sätt än lagstiftaren beakta de samhällsförändringar och

därav följande, skiftande värderingar som bör vara vägledande för frågan

om skadestånd skall utgå eller ej. 31

På gmnd av det anförda
finner hovrätten den valda lagstiftningstekni- Prop.. 1989/90:42 ken, att i
huvudsak överlämna de angivna gränsdragningsfrågorna till Bilaga 3
rättspraxis, riktig.

Hovrätten
har härmed inte, liksom promemorian, tagit ställning till i vilka fall det
allmänna bör bära strikt ansvar för sin verksamhet. Hovrätten utgår ifrån att
fortsätta överväganden härom kommer att göras inom de enskilda rättsområdena.

Kammarrätten
i Stockholm

Även
om goda skäl kan anföras till stöd för att närma skadeståndslagens bestämmelser
om statens och kommunens skadeståndsansvar vid myndighetsutövning till vad som
gäller enskilda arbetsgivares ansvar för person-och sakskada, måste det dock i sammanhanget
beaktas att den myndighetsutövande verksamhet som bedrivs av stat och kommun i
väsentliga avseenden skiljer sig från verksamhet som bedrivs av enskilda
arbetsgivare. Det allmänna kan som regel till skillnad från enskilda
arbetsgivare inte undandra sig verksamheten i fråga. Det bör också hållas i
minnet att den myndighetsutövande verksamheten många gånger innebär en service
för allmänheten, vilken som regel kostar ringa eller inget, för den enskilde. Det
kan också många gånger gälla områden där beslut måste fattas snabbt och där
mängden av beslut är så stor att smärre fel inte kan undvikas.

Det
anförda innebär inte att kammarätten, annat än på en punkt, motsätter sig de
framlagda förslagen om ändringar i skadeståndslagen. I de fall där bestämmelser
som uttryckligen inskränker det allmännas ansvar föreslås avskaffade under
hänvisning till att andra bestämmelser i lagen kan ge ett i det närmaste lika
gott skydd för det allmänna saknas det anledning till erinran. Således
motsätter sig inte kammarrätten förslaget om slopande av bestämmelsen i 3 kap 4
§ skadeståndslagen. Inte heller vill kammarrätten motsätta sig upphävandet av
den s. k. standardregeln i 3 kap 3 § skadeståndslagen. Kammarrätten kan också
av andra skäl tillstyrka upphävandet av bestämmelsen i 3 kap 5 §
skadeståndslagen. Däremot bör enligt kammarrättens mening uttrycket "vid
myndighetsutövning" i 3 kap 1 och 2 §§ skadeståndslagen inte ändras till
"i samband med myndighetsutövning".

Göteborgs
tingsrätt

Det
är enligt tingsrättens mening väsentligen en politisk fråga om staten

vill ta på sig ett utvidgat skadeståndsansvar. Vid en granskning av förslaget

är en viktig aspekt i vilken mån de föreslagna ändringarna är ändamålsen

liga och kan antas leda till åsyftat resultat. Detta i sin tur kräver dock en

redovisning av vad som ligger bakom utredningsuppdraget och även vad

som har aktualiserat en ändrad inställning i förhållande till vad lagutskot

tet tidigare uttryckt. Det är en brist att någon sådan redovisning inte ges i

promemorian, där inte heller några egentliga direktiv återges. Detta för

svårar en allsidig bedömning av vad som är viktiga förändringar i regle

ringen av det allmännas skadeståndsansvar. 32

I
promemorian sägs visserligen att skärpningen av det allmännas ansvar Prop.
1989/90:42 i praktiken inte kommer att innebära några större förändringar i förhållan-
Bilaga 3 de till vad som hittills gällt. Det uttalade syftet är dock just att
utöka ansvaret och tingsrätten är inte övertygad om att de ekonomiska konsekvenserna
är försumbara. Detta gäller inte bara skadeståndskravens antal eller storiek
utan även handläggningen av kraven hos myndigheter och domstolar. De i viss mån
ökade kraven på myndigheternas verksamhet som förslaget speglar — exempelvis
att dröjsmål i handläggningen av ett ärende kan vara ersättningsgmndande —
måste också, trots vad som sägs därom på sid 60, föra med sig krav på
resursförstärkningar från myndigheterna.

Lagrådet
har i yttrande över prop. 1988/89:113 om ändring i brottsbalken (tjänstefel)
förordat att hela frågan om ansvar i den offentliga verksamheten prövas på
nytt när erforderligt utredningsunderlag föreligger. Tingsrätten delar denna
uppfattning. Tingsrätten motsätter sig dock inte att det nu framlagda förslaget
leder till lagstiftning.

Länsstyrelsen
i Stockholms län

Länsstyrelsen
ansluter sig i stort till de förslag till ändringar i skadeståndslagen som
utredningen lagt fram.

Det
är enligt länsstyrelsens mening väsentligt för allmänhetens tilltro till den
offentliga verksamheten att den enskilde tillförsäkras en någorlunda generös
rätt till skadestånd om han drabbas av ekonomisk skada på gmnd av myndigheters
fel och försummelser.

På
de skäl utredningen anfört finner även länsstyrelsen att det skadeståndsrättsliga
ansvaret inte bör inskränkas till fall där brottslig gärning föreligger utan ha
en mer vidsträckt giltighet. De föreslagna lagändringarna beträffande rätten
till skadestånd bör alltså kunna genomföras oberoende av planerade
förändringar på det straffrättsliga området.

Länsstyrelsen
delar också utredningens bedömning att en utvidgning av det allmännas skadetåndsansvar
enligt utredningens riktlinjer inte behöver medföra någon större belastning på
statens eller kommunernas finanser.

Rikspolisstyrelsen

Rikspolisstyrelsen
instämmer i huvudsak i utredarens bedömningar och tillstyrker förslaget till
ändring av skadeståndslagen sånär som på 3 kap 3 §, som föreslås förbli
oförändrad.

Rikspolisstyrelsen
prövar varje år mellan 300 och 400 ersättningsanspråk enligt skadeståndslagen.
Den helt övervägande delen av dessa avser skador vid myndighetsutövning, och i
mer än hälften av fallen bedöms anspråken vara berättigade. Mellan fem och tio
fall varje år leder till domstolsprocess.

I
ett avseende uppfattas regleringen av det allmännas skadeståndsansvar

som alltför restriktiv. Det är när tredje man lider skada i samband med en i

och för sig helt korrekt myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas att 33

3 Riksdagen 1989/90. 1 .saml. Nr 42

polismän i samband med
gripandet av en våldsam person råkar stöta till Prop. 1989/90:42 en
förbipasserande, vars glasögon går sönder, eller att polisen vid ett Bilaga
3 korrekt ingripande i en fastighet måste åsamka skador på dörrar. Dessa fall omfattas
tyvärr inte av den föreslagna utvidgningen av statens skyldighet och möjlighet
att utge ersättning. 1 övrigt har den hittillsvarande ordningen i stort sett
fungerat bra.

Riksåklagaren

När
man genom 1972 års SkL införde möjlighet att ålägga staten och kommunerna
skyldighet att ersätta skada som vållats vid myndighetsutövning innebar detta
en radikal förändring i förhållande till det dessförinnan rådande rättsläget.
Reformen föregicks av mycken tvekan, särskilt vad gällde dess principiella
innebörd och vad den från ekonomisk synpunkt kunde komma att medföra för stat
och kommun. De nya skadeståndsreglerna var också mycket försiktigt hållna och
avvek i vissa väsentliga hänseenden från vad som skulle komma att gälla enskild
verksamhet.

Även
det nu framlagda förslaget andas stor försiktighet. Något mer omfattande och
allmänt behov av ett utvidgat ansvar för skada vållad vid myndighetsutövning
synes i och för sig inte heller föreligga. Vad som väckt debatten — eller
hållit den vid liv alltsedan de nuvarande reglernas tillkomst — torde vara ett
fåtal uppmärksammade skadefall där ersättning inte utgått.

På
ett väsentligt område finns sedan länge en långtgående ersättningsskyldighet
för staten, nämligen när det gäller ersättning i anledning av frihetsinskränkning,
där ett strikt ansvar förekommer. Förslag om motsvarande reglering när det
gäller ingrepp enligt betalningssäkringslagen föreligger också.

På
nu berörda områden, som båda har stark anknytning till åklagarnas verksamhet,
finns eller kan komma att finnas en mycket långtgående ersättningsskyldighet
för staten. På de områden där de allmänna skadeståndsreglerna gäller är
emellertid skadeskyddet mycket begränsat. Som ett grundläggande skäl för att
tillskapa ersättningsskyldighet för staten och kommunerna har anförts att en
sådan skyldighet behövs för att hos allmänheten skapa tilltro till och respekt
för statliga och kommunala organs handhavande av dem ålagda
myndighetsfunktioner, vilka ofta kan innefatta högst ingripande åtgärder mot
den enskilde. Med den utveckling som den offentliga sektorn undergått sedan SkL:ns
tillkomst torde, med denna utgångspunkt, skälet för skadeståndsrättsligt ansvar
för staten och kommunerna nu ha blivit starkare. På det straffrättsliga
området har statsmakterna redan vidtagit åtgärder under hänvisning till den
offentliga sektorns förändringar (jfr prop 1988/89:113 s 8). Det synes logiskt
att nu låta inte bara den enskilde tjänstemannens utan även det allmännas
ansvar utvidgas för att därmed söka trygga allmänhetens förtroende för den
offentliga verksamheten, och detta gäller enligt min mening även om en
utvidgning av det straffrättsliga ansvaret i viss mån utvidgar området för
statens och kommunernas skadeståndsrättsliga ansvar.

1
enlighet med det anförda vill jag tillstyrka att statens och kommuner- 34

nas
ansvar utvidgas. De statsfinansiella respektive de kommunalekonomi- Prop.
1989/90:42 ska konsekvenserna torde bli begränsade. Utöver den "goodwill"
som ett Bilaga 3 vidgat skadeståndsansvar kan beräknas skapa, medför de
föreslagna ändringarna generellt en icke obetydlig förenkling av det nuvarande
regelsystemet. Detta är en vinst i och för sig.

Justitiekanslem

Enligt
min mening är det viktigt att slå fast att skadeståndsansvaret för det allmänna
redan nu i princip inte är lindrigare än vad som gäller för enskild verksamhet.
I själva verket bär staten inom ganska vida ramar ett större ansvar. Det skall
emellertid tilläggas att det föreligger goda skäl för att ha ett sådant större
ansvar i allmän verksamhet.

I
promemorian får de begränsningar i det allmännas skadeståndsansvar som finns i
skadeståndslagen en utföriig behandling. Till detta är att anmärka att dessa
begränsningar inte alls har den betydelse i den skadereglerande verksamheten
som ofta påstås i den allmänna debatten. Detta bestyrks för övrigt av att
promemorians förslag om avskaffande av flertalet av begränsningarna inte av
utredningsmannen framställs på det sättet att det allmännas skadeståndsansvar
härigenom vidgas i någon mera påtaglig utsträckning. Förklaringen ligger i att
de regler i skadeståndslagens 3 kap som ger intrycket av att vara principiellt
viktiga begränsningar i det allmännas skadeståndsansvar, särskilt standardregeln
och passiviietsregdn, i själva verket uttrycker vad som ändå skulle följa av
en rimlig tillämpning av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser, såsom att
skadeståndsansvar i princip inträder endast vid oaktsamhet eller att den skadelidandes
medverkan till skadan kan medföra nedsättning av eller befrielse från
skadeståndsansvar.

Promemorian
har tillkommit i största skyndsamhet men den är likväl en synpunktsrik,
insiktsfull och intresseväckande analys av skadeståndsansvar vid
myndighetsutövning. Promemorians förslag är uppenbarligen framlagda i tanke att
mera långsiktigt möta de krav om skärpning av det allmännas skadeståndsansvar
som framställts i riksdagen.

Enligt
min mening är flera av de förslag som framläggs i promemorian av den karaktären
att de lämpligen bör föranleda att skadeståndslagens regler ändras i en första
omgång genom en proposition nu till hösten. Jag menar för egen del att dessa
lagändringar inte i någon påtaglig utsträckning vidgar det allmännas
skadeståndsansvar. I detta avseende finns emellertid självfallet utrymme för
andra värderingar. Även om inte regelsystemet ändras i sakligt hänseende genom
förslagen så åstadkoms dock en enligt min mening tillfredsställande förenkling
och en bättre överensstämmelse med den inställning som sedan länge kommit till
uttryck i skaderegleringen på myndighetsutövningsområdel. Det kan därför vara
motiverat med ändringar av 3 kap skadeståndslagen i en första omgång även med
beaktande av att ett mera vittsyftande parlamentariskt utredningsarbete kommer
alt inledas på området inom en snar framtid.

Min
inställning är sammanfattningsvis att förslag på gmndval av prome

morian bör föreläggas riksdagen rörande följande fyra frågor, nämligen 35

standardregeln
(3:3), passivitetsregeln såvitt gäller rekvisitet "giltig ur- Prop.
1989/90:42 säkt" (3:4), näringsverksamhetsregeln (3:5) och regeln om
taleförbud be- Bilaga 3 träffande beslut av de högsta statsmakterna och
domstolarna (3:7). Däremot bör någon lagändring inte ske i en första omgång i
frågor som på ett eller annat sätt har principiell betydelse. Sådana frågor bör
förutsättningslöst behandlas av en kommande pariamentarisk utredning. Hit hör
frågorna om ändring av huvudregeln i 3 kap 2 § skadeståndslagen om skada som har
vållats "vid myndighetsutövning" och om ett eventuellt avskaffande av
passivitetsregeln i 3 kap 4 § skadeståndslagen.

Datainspektionen

Rätten
att erhålla skadestånd utgör ett viktigt inslag i skyddet för den personliga
integriteten. Bestämmelser om skadeståndsskyldighet finns i 23 § datalagen.

Genom
de nu föreslagna ändringarna i skadeståndslagen utvidgas ansvaret för stat och
kommun att svara för fel och försummelser av sina anställda. Förslaget innebär
en förstärkning av integritetsskyddet. Datainspektionen tillstyrker förslaget.

Försvarets
civilförvaltning

Civilförvaltningen
delar utredarens uppfattning att det allmännas ansvar bör utvidgas i den
omfattning som anges i promemorian. Skäl som talar för en sådan utvidgning är
dels att den torde stå i överensstämmelse med den allmänna rättsuppfattningen
och dels att det blir en enklare prövning, vilket är resursbesparande.

I
dag tilldelas statliga myndigheter allt mindre anslag för att fullgöra en växande
arbetsbörda. På grund av de rationaliseringar man nödgas göra ökar risken för
fel, som i sin lur kan leda till skadeståndsansvar. Även med beaktande av den
nämnda kostnadsrisken finner civilförvaltningen att övervägande skäl talar för
den föreslagna utvidgningen av det allmännas ansvar.

Civilförvaltningen
har genom brev 1976-08-30 fått justitiekanslerns (JK) uppdrag att handlägga
anspråk på ersättning för skada i fall då anspråket grundas på att värnpliktig
blivit oriktigt inkallad till tjänstgöring. Efter anmälan till JK kan
civilförvaltningen utge skadestånd upp till 5.000 kr. Ersättningsanspråk
dämtöver skall hänskjutas till JK. Antalet ärenden, som FCF prövar årligen, är
få och överstiger vanligtvis inte tio. 1 flertalet fall har ersättning utgivits
enligt nu gällande regler. Den föreslagna utvidgningen kommer att medföra att
ersättning kommer att utges i ytterligare några fall, men kostnadsökningen på
grund av utvidgningen kommer för civilförvaltningens del att bli begränsad.

Riksförsäkringsverket

Samhällsutvecklingen
(socialt, ekonomiskt och tekniskt) och det faktum

att
allt större krav har kommit att ställas på den offentliga sektorn har lett 36

till
att myndigheternas möjlighet att ingripa i enskilda människors förhål- Prop.
1989/90:42 landen och bestämma över deras rättigheter och skyldigheter på
många Bilaga 3 områden vidgats. Riksförsäkringsverket anser att det av
denna anledning kan finnas skäl att utvidga det allmännas ansvar enligt
skadeståndslagen (SkL).

Riksförsäkringsverket
anser att förvaltningslagens servicebestämmdser i allmänhetens ögon kan få
större tyngd om de skyldigheter som där och på annat sätt åläggs en myndighet
motsvaras av ett vidgat ansvar för det allmänna att svara för skada som kan
drabba den enskilde. Detta kan i stort sett utformas så som utredaren föreslår.
Verket anser dock att ytterligare klarläggande behövs för hur den föreslagna
lagregeln skall tillämpas. I annat fall förutser verket betydande gränsdragningsproblem.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen
tillstyrker förslagen i departementspromemorian om ändringar i
skadeståndslagen.

Riksskatteverket

Den
föreslagna utvidgningen av det allmännas ansvar har kommit till uttryck främst
genom att ansvarsområdet utsträcks till att omfatta flera åtgärder utanför den
egentliga myndighetsutövningen och genom att standardregeln slopas.

RSV
delar utredarens uppfattning att reglerna om det allmännas skadeståndsansvar
bör göras mer generösa. Det förhållandet att nuvarande regler på området
uppfattas som orimliga och orättvisa av allmänheten är betänkligt och utgör i
sig ett tungt vägande skäl för ändring. Att det allmänna visar sig villigt att
betala uppkomna skador är viktigt när det gäller att upprätthålla allmänhetens
förtroende för myndigheternas verksamhet. Möjligheten att slå ut skadorna på
kollektivet av skattebetalare talar också för att det allmännas ansvar för bl a
ren förmögenhetsskada bör utvidgas och bestämmelserna närmas till vad som gäller
för enskilda arbetsgivares ansvar för person- och sakskada.

Verket
anser således att de överväganden som ligger bakom gängse skadeståndsrättsliga
principer talar myckel starkt för att standardregeln slopas. Likaså är det
rimligt att den grundläggande ansvarsregelns räckvidd utökas till att omfatta
även åtgärder som inte är fullt så fast knutna till myndighetsutövningen som fömtsätts
nu. RSV tillstyrker därför förslaget i dessa delar.

Verket
anser dock att promemorians beskrivning av ansvarsregdns tillämpningsområde är
alltför allmänt hållen. Verket anser således att man i propositionen tydligare
och gärna med flera exempel närmare bör ange ansvarsområdets vidd.

Flera
länsskattemyndigheter har uttryckt farhågor för att en skärpning

av skadeståndsansvaret kan leda till en alltför stor försiktighet hos de

anställda och på så sätt hämma effektiviteten och serviceviljan. Enligt

RSVs mening finns en uppenbar risk för sådana effekter och för en allmänt 37

ökad känsla av utsatthet
hos de anställda om inte de offentliga arbetsgivar- Prop. 1989/90:42 na tydligt
redovisar sin hållning i denna fråga. Denna hållning måste ta sin Bilaga 3
utgångspunkt i att det, trots höga krav och ambitioner att handla rätt och
riktigt, är oundvikligt att fel uppkommer i myndigheternas verksamhet. Detta är
och förblir en realitet som såväl chefer som övriga tjänstemän måste inse och
lära sig leva med. Om det kan konstateras att ett fel blivit begånget bör det
enligt RSVs mening normalt kännas mer tillfredställande att myndigheten
ersätter en eventuell skada än att denna stannar på den enskilde som drabbas av
felet. En öppen och klarläggande diskussion om detta inom myndighetema liksom
om sättet att förhålla sig till en tjänsteman som vållat skadan är nödvändig
för att motverka oro och andra befarade olägenheter av ett utvidgat
skadeståndsansvar.

Vad
gäller den del av verksamheten som består i att lämna råd och upplysningar, en
verksamhet som är speciellt omfattande inom skatteförvaltningen, kan också
insatser i form av utbildning och instruktioner samt vissa organisatoriska
förändringar på ell verksamt sätt bidra till anpassningen till de ändrade
reglerna.

Konsumentverket

Konsumentverket
anser att de föreslagna skärpningarna av det allmännas skadeståndsansvar är väl
motiverade och tillstyrker förslaget.

Uppsala
universitets juridiska fakuUetsnämnd

Utgångspunkten
för detta yttrande är att utredningsmannens uppdrag har gällt en begränsad
översyn av skadeståndslagens regler om ansvaret för myndighetsutövning. Fakultetsslyrelsen
känner emellertid till att det även föreligger en hemställan från riksdagen om
en allsidig, parlamentarisk utredning.

Fakultetsstyrelsen
tillstyrker utredningsmannens förslag om upphävande av de särskilda reglerna
om begränsning av stats och kommuns ansvar dels enligt den s. k. standardregeln
i 3 kap. 3 §, dels för skada i näringsverksamhet enligt 3 kap. 5 §. Styrelsen
tillstyrker även ändringen av 3 kap. 7 §. Beträffande övriga förslag är
fakultetsstyrelsen mera tveksam.

Patent-
och registreringsverket

PRV
har inte någon principiell invändning mot de i promemorian före

slagna ändringarna i regelsystemet för det allmännas skadeståndsansvar.

Mot bakgrund av att PRV är självfinansierande och att myndighetens

verksamhet till vissa delar präglas av i tillämplig lagstiftning fömtsedd

ofullkomlighet finner PRV emellertid att de faktiska konsekvenserna för

myndigheten av de föreslagna ändringarna blir andra än de som rent

allmänt förutses i promemorian. Med anledning härav finner PRV skäl att

med utgångspunkt i nu föreliggande promemoria framföra följande all

männa synpunkter.

I promemorian anförs att den föreslagna reformen av det allmännas 38

skadeståndsskyldighet
inte borde möta några betänkligheter ur ekonomisk Prop. 1989/90:42 synpunkt
eftersom det gäller skadeståndsskyldiga med speciella möjlighe- Bilaga 3
ter att slå ut skadoma på ett stort kollektiv, nämligen skattebetalarna.

1
den bedömningen av de ekonomiska konsekvensema för de berörda som görs i
promemorian har inte beaktats att möjligheten att på ett kollektiv fördela
risken för uppkommande skador inte föreligger för myndigheter som liksom PRV
är självfinansierande. Hos myndigheten belastar skadestånd det
verksamhetsområde inom vilket skadan uppkommer. Sålunda fördelas risken för
uppkommande skador på en begränsad kundkrets. Detta innebär att
avgiftshöjningar, som kan bli erforderiiga för att möta de ekonomiska konsekvensema
av den föreslagna ansvarsskärpningen, kommer att inom exempelvis namnenhelen
drabba en ekonomiskt sett inte särskilt stark kundkrets.

Mot
bakgmnd av det anförda vill PRV ifrågasätta om det inte för självfinansierande
myndigheter borde finnas möjlighet att genom en försäkring slå ut eventuella
skador på ett kollektiv. Det är tänkbart att kunder rent av kan komma att kräva
en sådan riskfördelning.

Avslutningsvis
fömtser PRV med beklagande att det utvidgade skadeståndsansvaret troligen
kommer att ha en hämmande effekt på myndighetens tjänstemän vid uppfyllandet
av den serviceskyldighet som förvaltningslagen ålägger de offentliganställda.

Riksdagens
ombudsmän (JO)

Det
är av grundläggande betydelse för tilltron till den offentliga verksamheten
att den som drabbats av en skada till följd av ett felaktigt handlande från en
myndighets sida hålls skadeslös i alla fall där detta framstår som berättigat.
De förslag som läggs fram i promemorian innebär klara förbättringar av
rättsläget ur den enskildes synpunkt och jag tillstyrker att skadeståndslagen
ändras i enlighet med dessa.

Landstingsförbundet

Förbundet
måste konstatera att de framlagda förslagen till ändringar i 3

kap. skadeståndslagen, som till sin praktiska innebörd för landstingskom

munal verksamhet får anses ganska långtgående, är av huvudsakligen

juridisk —teknisk art och baseras på tämligen grunda sakliga övervägan

den. Det saknas sålunda en analys av landstingsverksamhet som innebär

myndighetsutövning — och som i första hand sker med stöd av 1966 års

lag om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, 1985 års lag om

särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m fl och 1988 års smitt

skyddslag (träder i kraft den 1 juli 1989) - och bedömningar av vilken

effekt ett genomförande kan tänkas få för denna verksamhet. Vidare

avfärdas kostnadsaspekterna, utifrån förslagens huvudsyfte all förbättra

den enskilde skadelidandes ställning, i svepande termer med att "några

kostnadsskäl inte kan anses tala mot en sådan reform". Underlaget för en

bedömning av promemorian och dess konsekvenser för landstingen är

därmed inte tillfredsställande från allmän synpunkt. 39

Förbundet anser för sin
egen del att förslagen i departementspromemo- Prop. 1989/90:42 rian inte
bör leda till lagstiftning innan beslutsunderlaget breddats väsent- Bilaga
3 ligt genom den aviserade parlamentariska utredningen.

Svenska
kommunförbundet

1
promemorian utgår man på ganska diffusa gmnder från allmänhetens önskemål om
vidgade möjligheter till skadestånd i samband med myndighetsutövning. Det rör
sig här emellertid snarast om en enskild person skall få ersättning på
skattebetalarnas bekostnad. Det är därför inte rimligt att bygga upp
resonemanget på ett motsatsförhållade mellan det allmänna och den enskilda. Det
rör sig om att finna en lämplig intresseavvägning.

Reformens
ekonomiska konsekvenser har inte alls analyserats. En rimlig utgångspunkt hade
varit att undersöka i vilken omfattning skadeståndsersättningar utbetalats
efter dom eller förlikning, hur detta fördelat sig på stat och kommun och inom
olika sektorer där myndighetsutövning förekommer. Likaledes hade man bort
undersöka i vilka fall krav underkänts. Först då hade man fått en bild av det
nuvarande systemets effekter. Att inte någon form av ekonomisk uppskattning
gjorts framstår som märkligt eftersom regeringen i andra sammanhang — t. ex.
genom begränsningsförordningen - begär att de statliga myndigheterna skall
vara återhållsamma med att utfärda kostnadskrävande förskrifter och dessutom
begär att statliga kommittéer skall redovisa kostnadsaspekter på sina förslag.

Hänsyn
har inte heller tagits till tänkbara olika effekter för stat och kommun. När det
gäller kommunema kan man inte bortse från att det rör sig om 284 fristående
rättssubjekt med betydande olikheter i fråga om storlek och personella och
ekonomiska resurser. För en liten kommun kan t.ex. skadeståndskrav inom
byggområdet bli så stora att skattehöjningar krävs. Försäkrings vägen är
visserligen principiellt sett framkomlig. 1 praktiken har försäkringsbolagen
med vissa undantag vägrat betala ut ersättning till kommuner som krävts på
skadestånd på gmnd av påstådd värdslös myndighetsutövning. 1 de fall kommunen
vänt sig till skadeförsäkringens villkorsnämnd har man också vägrats
ersättning. Genomförs reformen ökar emellertid risken för att skadestånd
kommer att utkrävas och erhållas i betydligt fler fall än nu. Detta leder
antagligen till betydande premiehöjningar som ytterst belastar skattebetalarna.

I
förslaget har alla områden där myndighetsutövningen förekommit tagits över en
kam. Det är emellertid antagligt att förhållandena varierar från sektor till
sektor. Som JK i annat sammanhang framhållit kan det finnas sektorer där
vidgade skadeståndsmöjligheter kan vara motiverade. Det är kanske tänkbart att
så kan vara fallet t. ex. inom skatteområdet eller andra områden där det rör
sig om tvångsingripanden i enskilds rätt.

I avsaknad av varje form
av sådan analys i promemorian går detta inte

att bedöma för närvarande. Innan man gör en skadeståndsreform av här

aktuell omfattning bör ytterligare en utgångspunkt vara en genomgång

sektorsvis av olika former av myndighetsutövning. Först då har man

underlag att bedöma om det finns brister i det nuvarande systemet. Här

vidlag kan en uppdelning mellan vad som kallas betungande beslut för den 40

enskilde
— t.ex. tvångsingripanden — och förmånsbeslut vara en länkbar Prop.
1989/90:42 utgångspunkt. Det är enligt vår mening möjligt att tänka sig ett
mer Bilaga 3 långtgående ansvar allmänt sett för tvångsingripanden än för
förmånsbeslut av olika slag.

I
promemorian tycks man utgå från att reformen är av mindre omfattning. Enligt
vår uppfattning har man bl a av de skäl vi anför längre fram underskattat
tänkbara konsekvenser av reformen. Förslagen är enligt vår mening betydligt mer
långtgående än man vill göra gällande.

På
vissa områden där kommunerna har hand om myndighetsutövning, t ex när det
gäller hälso- och miljöskydd, inom skolan och socialtjänsten och inom förmynderskapsverksamheten
har effektema av 1972 års skadeståndsreform ännu knappast visat sig. Man kan
inte bortse från att de nuvarande skadeståndseglerna potentiellt sett kan komma
att utnyttjas också inom sådana områden, vilket givetvis medför ekonomiska
konsekvenser av olika slag.

Härefter
redovisar styrelsen sin syn på de frågor som tas upp i promemorian.

I
promemorian påslås (s 13) att myndighetemas möjlighet att ingripa i enskildas
förhållanden och bestämma över deras rättigheter och skyldigheter vidgats på
många områden utöver vad som gällde 1972 då skadeståndslagen kom till. Det är
möjligt att detta kan vara förhållandet på den statliga sektorn, t ex inom
skatteväsendet. På den kommunala sidan har visserligen lagstiftningen ändrats
åtskilliga gånger sedan 1972. 1 gmnden har emellertid kommunemas verksamhet på
områden som rör myndighetsutövning mot enskilda knappast vidgats sedan dess.
Det rör sig om samma områden. Risken för medborgama att drabbas av skada i
kommunal verksamhet kan därför knappast ha ökat sedan 1972.

Som
framhålles i promemorian tycks utvecklingen i rättspraxis på det hela taget ha
gynnat den enskilde. Enligt vår erfarenhet gäller detta främst när det gäller
skadestånd inom bygg- och planområdet.

I
promemorian sägs (s 15) att skadeståndsreglerna kan vara både svåra att förstå
och att tillämpa. Detta är emellertid inte något unikt för skadeståndslagstiftningen
utan gäller i dag åtskillig lagstiftning som rör allmänhetens rätt, t ex
konsumentlagstiftningen. Svårighetema ligger givetvis i att i några få
lagbestämmelser täcka den faktiska verklighet som avser myndighetsutövning
från det allmänna.

Förbundet
anser det viktigt att lagstiftningen görs så enkel och begriplig som möjligt.
Man kan emellertid inte endast utifrån sådana motiv göra väsentliga ändringar i
gällande skadeståndsrätt i skärpande riktning utan att konsekvensema
analyseras.

Det
är i och för sig riktigt att en vidare utveckling i skärpande riktning genom
domstolspraxis knappast verkar möjlig (s 16). Åtminstone för den kommunala
sektorn kan man hävda att rättsläget för den enskildes del måste betecknas som
tillfredställande. Erfarenheterna från plan- och byggområdet tyder på att
domstolarna gärna tenderar att lägga på kommunema ett skadeståndsansvar också i
fall där man kan fråga sig om inte byggherre eller entreprenör borde bära
ansvaret.

Frågan
om begränsningama i skadeståndsansvaret haft betydelse för 41

statens och kommunernas
ekonomi (s 20) kan givetvis endast besvaras i Prop. 1989/90:42 den
utsträckning skadeståndskrav avvisats med hänsyn till de begräns- Bilaga 3 ningar
som finns. Detta har inte undersökts.

I
motsats till vad som hävdas i promemorian (s 28 O innebär det vidgade straffansvar
som nu föreslås i annat sammanhang samtidigt en vidgning av skadeståndsansvaret
på gmnd av brott. Detta måste givetvis vägas in vid en bedömning om reglema i
skadeståndslagen skall skärpas.

Effektema
av ett vidgat skadeståndsansvar är alltså inte analyserade i promemorian. Inom
plan- och byggområdet finns emellertid särskilda problem som kan bedömas redan
nu.

För
det första finns det andra parter än kommunen som kan bära ansvaret. Det kan
vara en projektor, en byggherre eller en entreprenör. Härigenom skiljer sig
plan- och byggområdet från andra områden där myndighetsutövning förekommer. I
en byggskadetvist finns alltså fler parter som man kan fördela ansvaret på.
Ofta vänder man sig ändå mot kommunen eftersom en skadelidande vet att en
kommun - i olikhet mot en entreprenör — alltid har tillgång till medel. Här
medför ett utvidgat ansvar enligt förslaget helt klart ett minskat ansvar för
övriga parter. Detta ligger inte i linje med den ansvarsfördelning som plan-
och bygglagen i dag gmndas på. Den byggande har ansvaret för byggnadsarbetena
medan kommunens uppgifter främst är att vara rådgivande och stödjande. På byggområdet
skulle vidgningen av skadeståndsansvaret kunna leda till att rådgivnings- och
serviceverksamheten mer eller mindre förlamas. Entreprenörerna har redan nu
ett begränsat ansvar till följd av bestämmelsema i AB 72. Man försöker ofta
freda sig mot skadeståndsanspråk genom långtgående ansvarsfriskrivningar.
Samma möjligheter står knappast en kommun till buds när det gäller ansvar för
myndighetsutövning. Antalet bygg-skadetvister har ökat. En glidning i praxis
framför allt i tingsrätten mot ett vidgat ansvar för kommunema är på gång.
Kommunförsäkringen täcker inte alltid detta ansvar. 1 några små kommuner har
detta lett till skattehöjningar när det gällt att hålla husägare i stora gmpphusområden
skadeslösa. Det finns en klar tendens att övervähra ansvaret för byggfel på
samhället. I stället borde man se till att byggfusket minskar. Detta kräver
kvalitetshöjningar i byggprocessen. Detta underlättas knappast av ett vidgat
ansvar för det allmänna. Ökar man kommunemas ansvar enligt förslaget får man räkna
med höjda bygglovtaxor till följd av att bygglovgranskningen måste öka i
omfattning. Det är inte säkert att allmänheten skulle se en ökad samhällelig
kontroll över byggandet som en positiv utveckling. Det kan nämnas att det i
praxis förekommit fall där kommunen blivit skadeståndsskyldig när man av
försiktighetsskäl föreskrivit åtgärder som lett till fördyringar. Detta är ett
exempel på ett område för myndighetsutövning där effekterna blir stora. Delta
visar med all styrka behovet av att man analyserar effektema innan man vidgar
skadeståndsansvaret för det allmänna.

Sammanfattningsvis
vill styrelsen anföra följande. En rimlig bedömning av förslagets ekonomiska
konsekvenser bör ske innan ställning tas till lagstiftning. Detta bör ske genom
en analys sektor för sektor och med hänsyn till de olika fömtsättningama under
vilka stat och kommun arbe-

42

tar.
Det är tänkbart att en sådan analys kan leda fram till behov av vidgat Prop.
1989/90:42

ansvar på vissa områden, men ej på andra. Bilaga 3

Av
de skäl som här tidigare redovisats framgår att enligt styrelsens mening
förslaget inte kan läggas till grund för lagstiftning om vidgat
skadeståndsansvar. Styrelsen avstyrker därför att lagstiftning med utgångspunkt
från förslaget kommer till stånd.

Reservation
anfördes av m- och fp-ledamöterna enligt följande. "Förslaget är ett
steg, men ej tillräckligt steg, i rätt riktning för att stärka den enskildes
ställning. Den enskilde måste ges vidgade möjligheter till skadestånd i
samband med myndighetsutövning, även om det för kommuner skulle innebära vissa
svårigheter och ökade kostnader. Vi kan dock hålla med om att den snabbhet och
komplexitet som kännetecknar dagens lagstiftning ibland innebär att
lagstiftningen blir bristfällig. Konsekvenserna av lagstiftningen kan också
behöva utredas och följas upp. Det är dock viktigt att en lagstiftning med
utgångspunkt från förslaget snarast kommer till stånd."

Jönköpings
kommun

Utredningsförslag
och skadeståndsansvar inte endast "vid myndighetsutövning" utan
också "i samband med myndighetsutövning" och genom slopande av de s k
begränsningsreglerna innebär en ej oväsentlig skärpning av det allmännas ansvar
till ökat skydd för den enskilde.

Intentionerna
i förslaget torde ligga i linje med allmänhetens rättsuppfattning och kan ses
som en logisk utveckling av rättssystemet.

Skadeståndsansvaret
flyttas till det allmänna, bl. a. kommunerna. Detta har rimligtvis ekonomiska
konsekvenser, ty eljest skulle åtgärden vara meningslös. Utredningen belyser
inte tillfredsställande den kommunalekonomiska sidan.

De
betänkligheter som anförts måste beaktas för att komma fram till ett förslag
som i alla hänseenden är till nytta för den enskilde. En analys, sektor för
sektor och med hänsyn till olika arbetsförutsättningar för stat och kommun, bör
genomföras. Analysen kan tänkas leda fram till behov av vidgat ansvar på vissa
områden, men ej på andra.

Linköpings
kommun

Linköpings
kommun tillstyrker de föreslagna ändringarna i skadeståndslagen.

Några
nämnvärda högre kostnader lär inte uppstå för kommunen om lagändringarna
genomförs. Kommunen har försäkrat sig mot här aktuella skador. Och samtidigt
får man förutsätta alt kommunens nämnder/styrelser och förvaltningar i tid
vänder sig till juridisk sakkunskap så att felaktiga beslut mot enskilda
förhindras.

Malmö
kommun

Malmö
kommun anser att någon ändring av det allmännas skadeståndsan

svar för myndighetsutövning ej bör komma till stånd utan en närmare 43

analys
och utvärdering av konsekvenserna av de regler på området som Prop.
1989/90:42 infördes med skadeståndslagen 1972. Kommunen delar i allt väsentligt
de Bilaga 3 synpunkter, som framförts av Svenska Kommunförbundet i
remissyttrandet 1989-05-19.

Förslaget
utgår från att det finns en allmän opinion som kräver ökat skadeståndsansvar
för det allmänna för åtgärder som kan medföra förmögenhetsförlust för den
enskilde. Samtidigt säger utredaren (sid 14) att svårigheten för den enskilde
att få ersättning av det allmänna inte sällan överdrivits. Det torde vara
riktigt, att enstaka fall på skatterättens område och rörande tvångsåtgärder
vid misstänkt ekonomisk brottslighet, då den skadelidande blivit utan
ersättning har väckt stor uppmärksamhet. I själva verket torde det vara så
åtminstone på det kommunala området att uppgörelse sker utom rätta med den
skadelidande i de fall, då fel eller försummelse har konstaterats. I de
relativt få fall då skadeståndskrav för felaktig myndighetsutövning har riktats
mot Malmö kommun (byggnadsnämnd, överförmyndare, torghandel) har också i
huvudsak uppgörelse kunnat träffas på detta sätt.

Ett
ökat intresse finns för närvarande att ställa kommunerna till svars för
försumlig myndighetsutövning på plan- och byggområdet i samband med den
företeelse som benämnes "sjuka hus". En ändring och utvidgning av
nuvarande ansvarsregler kan få allvarliga konsekvenser för kommunerna och bör
ej genomföras utan en närmare analys av effekterna av förslaget.

Reservation
avgavs av m- och fp-representanterna som tillstyrkte utredningens förslag i
alla delar.

Stockholms
stad

Huruvida
statens och kommunernas ansvar enligt skadeståndslagen (SkL) bör utvidgas är
främst en rättspolitisk avvägningsfråga. Ser man saken enbart från rent
ekonomiska och praktiska synpunkter finns det inte anledning för kommunerna att
tillstyrka att ansvaret utvidgas på sätt som föreslås i promemorian. Promemorieförslaget
innebär nämligen ökade kostnader för kommunerna och medför sannolikt ökad
byråkrati och minskad effektivitet inom den kommunala myndighetsutövande
verksamheten.

Om
det anses att SkL:s nuvarande ansvarsbegränsande regler i vissa fall leder till
oskäligt resultat för den enskilde, bör man i första hand söka komma tillrätta
härmed genom särskilda för dessa situationer anpassade regler.

Det
är ett oavvisligt krav att den enskildes skadeståndsmöjlighet mot stat och
kommun är förankrad i det allmänna rättsmedvetandet.

Lagstiftningen
måste därför vara utformad så att den upplevs såsom skälig och ger den enskilde
rimlig möjlighet till skadestånd.

Samtidigt
bör skadeståndslagen vara utformad så alt lagen medverkar

till en i förhållande till den enskildes rättsintresse rimlig effektivitet inom

myndigheterna. En lagtext som skapar ökad byråkrati, förlängda ärende- 44

handläggningstider
etc. måste vägas mot de eventuella förbättringar som Prop. 1989/90:42

den medför för den enskilde. Bilaga 3

Gällande
rätt ger i huvudsak tillfredsställande möjligheter för den enskilde att
erhålla skadestånd.

Syftet
är enligt utredningen att konsekvenserna av de föreslagna förändringarna ska
vara i huvudsak marginella. Kommuner och andra offentliga organ kommer enligt
utredningen knappast att drabbas av någon nämnvärd ökad skadeståndsskyldighet
i samband med myndighetsutövning. Risken är emellertid påtaglig att
utredningens förslag leder till en omfattande ökning av skadeståndskrav mot kommunema
och att lagändringarna trots det begränsade syftet blir mycket vittgående.

Regeringen
har i en proposition föreslagit en utvidgning av del straffrättsliga ansvaret
i samband med myndighetsutövning för offentligt anställda tjänstemän. Om detta
förslag leder till lagstiftning kommer statens och kommunernas
skadeståndsansvar att skärpas vilket minskar det eventuella behovet av att
införa skärpande regler i skadeståndslagen.

Reservation
avgavs av m- och fp-ledamöterna enligt följande.

De
offentliga organens möjligheter att på olika sätt ingripa i enskildas förhållanden
och bestämma över deras rättigheter och skyldigheter har successivt utvidgats.

1
dagsläget gäller att i vissa fall ett misstag från en myndighets sida kan få en
förödande effekt på den enskildes ekonomi utan att denne på gmnd av de gällande
begränsningarna i det allmännas ansvar kan kräva gottgörelse vare sig från det
allmänna eller från någon annan.

Detta
måste anses mycket otillfredsställande. Nuvarande begränsningar i det allmännas
ansvar avviker också härigenom från vad stora gmpper medborgare uppfattar som
rimligt och regelverket är dessutom komplicerat och svårbegripligt.

Sammantaget
medför detta att mycket starka rättspolitiska skäl talar/or en utvidgning av
det allmännas skadeståndsansvar gentemot enskilda medborgare.

Mot
detta skall ställas farhågorna om att ett utvidgat ansvar skall leda till avsevärt
ökade kostnader för bl. a. kommunerna och en minskad effektivitet inom den
kommunala myndighetsutövande verksamheten.

1
promemorian anförs en rad skäl för varför dessa farhågor måste anses överdrivna.

— Införandet
av reglerna om enskilda och offentliga arbetsgivares ansvar för anställdas
försummelser vid tillkomsten av skadeståndslagen år 1972 — en principiellt
betydligt större utvidgning av ansvarsområdet än den nu föreslagna — har trots
att liknande farhågor då uttrycktes ej haft några sådana allvarligare
ekonomiska konsekvenser.

— Redan
i dag finns ett jämfört med gällande svensk rätt strängare ansvar för
myndighetsutövning i Danmark och Norge utan att detta såvitt känt medfört några
ekonomiska problem för det allmänna.

— Argumentet
att ökat ansvar skulle leda till överdriven försiktighet är att underskatta
tjänstemännens ansvarskänsla. Här jämförs också med det tidigare betydligt mer
omfattande straffansvar som gällde för tjänstemän

45

före år 1976, ett ansvar
som då rimligen skulle ha haft minst lika hämman- Prop. 1989/90:42

de effekt som ett eventuellt utvidgat ansvar för arbetsgivaren. Bilaga
3

—
Skador vållade av myndigheternas misstag är inte särskilt vanliga och fortfarande
kommer i många fall allmänna skadeståndsrättsliga principer att lägga hinder i
vägen för ett ansvar.

Som
anförs i majoritetens yttrande är frågan om ett utvidgat ansvar för det
allmänna ytterst en rättspolitisk avvägningsfråga.

I
en samlad bedömning måste därvid självklart även de synpunker och den
tveksamhet inför en ändrad lagstiftning som utifrån strikt kommunala utgångspunkter
kommer till uttryck i majoritetens yttrande ingå som en del.

Mot
bakgmnd av de övergripande rättspolitiska skäl som talar för en reform bör dock
dessa synpunkter enligt vår mening mera tas som uttryck för viss tveksamhet inför
utsträckningen av och enskildheter i den föreslagna reformen och mindre som
uttryck för en tveksamhet om färdriktningen, att det allmännas
skadeståndsansvar bör utökas i den enskildes intresse.

Sveriges
domareförbund

Domareförbumdet
tillstyrker de ändringar som föreslås i skadeståndslagen (1972:207) om det
allmännas skadeståndsansvar.

Förbundet
delar i huvudsak de överväganden som förts fram i promemorian om att en
utvidgning av ansvaret för fel inom den offentliga verksamheten kan vara påkallad
av allmänna rältspolitiska hänsyn. Den utveckling som ägt rum under senare år
och som inneburit att myndigheternas möjlighet att ingripa i enskildas
förhållanden och bestämma över deras rättigheter och skyldigheter vidgats, bör
medföra att den särreglering som inskränkt det allmännas skadeståndsansvar i
förhållande till andra områden kan slopas.

I
valet att skärpa det allmännas ansvar torde skadeståndet vara den väg som bör
väljas. 1 flera fall kan straff mot en offentlig funktionär inte framstå som
rimligt, exempelvis vid anonyma fel och vid en bristande organisation inom en
myndighet. Det har heller inget värde som ekonomiskt skydd för den
skadelidande.

Förbundet
kan i och för sig instämma i alt ett vidgat skadeståndsansvar för stat och
kommun och anpassat till allmänna skadeståndsrättsliga principer kan innebära
en ekonomisk belastning för myndigheterna. Farhågor för en sådan utveckling bör
inte överdrivas. Ej heller bör de föreslagna reglerna medföra en risk för en
överdriven försiktighet hos statliga eller kommunala tjänstemän för att inte
ådra sin arbetsgivare skadeståndsskyldighet.

Sveriges
Advokatsamfund

Advokatsamfundet
anser de föreslagna ändringarna i reglerna om det

allmännas ansvar enligt skadeståndslagen genomgående välbetänkta och

tillstyrker samtliga ändringar. 46

Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO) Prop. 1989/90:42

TCO
anser det vara en brist i lagstiftningen att ansvar inte skall kunna "11383
3 följa om ett begånget fel berott på myndighetens bristande resurser. För den
skadelidande ter det sig inte rimligt att hans anspråk avslås på gmnd av att
statsmakterna tilldelat myndigheten otillräckliga resurser. Denna ansvarsfrihetsgmnd
torde för övrigt komma att åberopas i ökad omfattning på gmnd av den pågående
nedskärningen av den offentliga sektorn.

I
övrigt tillstyrks förslaget. TCO fömtsätter därvid, att det utvidgade ansvaret
för det allmänna inte kommer att medföra något utökat regress-ansvar för de
anställda.

Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF)

Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF) har i huvudsak inget att erinra mot de i
promemorian framlagda förslagen. Dessa framstår emellertid som otillräckliga,
varför föreningen varmt tillstyrker riksdagens lagutskotts förslag om en
parlamentarisk utredning rörande det allmännas skadeståndsansvar för fel eller
försummelse i samband med myndighetsutövning. Denna utredning måste vara fömtsättningslös
och bl a täcka in företagens behov av att bli gottgjorda för alla skador till
följd av obefogade myndighetsingripanden. Det är stötande att enskilda, ofta
företagare, ensamma skall stå för de ekonomiska konsekvenserna av misstag som
begås i en offentlig verksamhet som försiggår till förmån för alla.

Svenska
Försäkringsbolags Riksförbund

Riksförbundet
tillstyrker att bestämmelsema i 3 kap 3 —5 §§ upphävs men förordar att frågan
om en utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar i övrigt utreds i särskild
ordning. Riksförbundet delar uppfattningen att det allmännas skadeståndsansvar
bör utvidgas.

1
försäkringsförhållanden blir reglerna i 3 kap skadeståndslagen tillämpliga
främst vid skadereglering inom ramen för den s k kommunansvarsförsäkringen.
Den föreslagna utvidgningen av rätten till ersättning från det allmänna torde
knappast komma att föranleda några ändringar i försäkringsbolagens åtaganden
enligt denna försäkring om man bortser från att ökade skadekostnader kan leda
till en uppjustering av premierna.

Folksam

Folksam
tillstyrker en utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar i enlighet med
utredarens förslag och förordar en fortsatt parlamentarisk utredning i enlighet
med lagutskottets uttalande i betänkandet 1988/1989:LU31.

Folksam
delar uppfattningen att skadeståndsansvaret för det allmänna

bör utvidgas genom upphävande av reglerna i 3 kap 3 —5 §§. Avskaffandet

av dessa begränsningar kommer att leda till en större generositet mot de

skadelidande och en förenkling i rättstillämpningen. 47

De föreslagna ändringarna
om ett utvidgat ansvar torde inte föranleda Prop. 1989/90:42 några
särskilda betänkligheter ur försäkringsrättslig synpunkt. Några änd- Bilaga
3 ringar eller inskränkningar i försäkringsbolagens åtaganden enligt den s. k. kommunansvarsförsäkringen
är inte påkallade med undantag av nödvändiga premiejusteringar.

Industriförbundet

Att
gällande regler för det allmännas skadeståndsansvar är bristfälliga och på
vissa punkter direkt stötande från allmänhetens synpunkt har under senare år uppmärksammats
i den allmänna debatten och i riksdagen.

De
förslag som läggs fram i den remitterade promemorian råder bot på vissa - dock
inte alla - av de brister för att åstadkomma skadeståndsregler för det
allmänna som står bättre i samklang med den allmänna rättsuppfattningen.
Industriförbundet kan därför tillstyrka de föreslagna förändringarna.

Småföretagens
Riksorganisation och Sveriges Köpmannaförbund

Riksdagens
lagutskott behandlar i sitt betänkande 1988/89:LU31 det allmännas
skadeståndsansvar. Organisationerna tillstyrker utskottets förslag om ett
tillsättande av en utredning som kan föreslå ett mer långtgående
skadeståndsansvar än det i den remitterade promemorian. Vi anser exempelvis
att skadestånd måste kunna utgå till den skadelidande i ett fall som NJA
1987:535 där konsumentverket gick ut med ett oriktigt pressmeddelande vilket
innebar en avsevärt minskad försäljning för ett tillverkande företag. I
avvaktan på utredningen föreslår vi att det remitterade förslaget genomförs.

2 Förslaget att byta "vid myndighetsutövning"
mot "i samband med myndighetsutövning"

Kammarrätten
i Stockholm

Man
bör enligt kammarrättens mening inte frångå uttrycket "vid myndig

hetsutövning" i 3 kap 1 och 2§§ skadeståndslagen. Syftet med förslaget att

införa begreppet "i samband med myndighetsutövning" är att vidga ra

men för det allmännas skadeståndsansvar. Kravet på anknytning till ett

visst ärende som innebär myndighetsutövning uttunnas. Så snart myndig

heten eller dess funktionärer uppträder med den auktoritet och det ansvar

som följer av myndighetens offentliga maktutövning skall skadeståndskyl

dighet enligt 3:2 kunna aktualiseras. Skälet för denna utvidgning av det

allmännas ansvar är att detta även skall kunna omfatta sådan service som

mer allmän rådgivning och upplysningsverksamhet under fömtsättning att

råden eller upplysningarna ges mot bakgmnd av myndighetens myndig

hetsutövande funktioner. En sådan utvidgning synes dock komma att

innebära att det läggs ett större ansvar på myndigheter när det gäller

allmän service- och rådgivningsverksamhet än vad som gäller i övrigt. 48

Tillräckliga
skäl för en sådan utvidgning av det allmännas ansvar har enligt Prop.
1989/90:42 kammarrättens mening inte förebringats. Genom de avgöranden i högsta
Bilaga 3 domstolen av frågor om det allmännas ansvar för allmän rådgivnings-
och upplysningsverksamhet som numera föreligger har den nuvarande regle-. ringen
fått en uttolkning som ger ett i alla avseenden rimligt resultat. Skäl saknas
därför att frångå nuvarande ordning som för ansvar vid myndighetsutövning
kräver anknytning till ett visst ärende i vilket myndighetsutövning
förekommer.

Göteborgs
tingsrätt

Förslaget
får antas ha utformats för att i viss mån tillmötesgå i den allmänna debatten
framförda krav på ett utvidgat ansvar. Det kan dock enligt tingsrättens mening
ifrågasättas om promemorian utgör ett tillräckligt underiag för lagstiftning.
Ett exempel på ett område där en mer utförlig bakgmndsredovisning hade varit på
sin plats utgör pressmeddelanden. Sådana meddelanden är dessutom konkreta
exempel på myndighetsaktivitet som typiskt sett inte har någon anknytning lill
ett visst ärende med enskild som part, en situation som avses bli omfattad av
de föreslagna reglema. Rättsfallet NJA 1987 sid 535 (pressmeddelande från
konsumentverket) synes i detta sammanhang ha spelat en viktig roll i
utredarens överväganden. För belysning av det ställningstagande som görs i
fråga om ansvaret för felaktigheter i pressmeddelanden och andra upplysningar till
massmedia (jfr sid 31) hade det varit värdefullt med en närmare redovisning av
vilka regler och målsättningar som styr denna del av myndigheternas
verksamhet.

Tingsrätten
har i yttrande över departementspromemorian (Ds 1988:32) Myndighetsmissbmk
kritiserat användningen av uttrycket "i samband med
myndighetsutövning" bl a därför att det kunde ifrågasättas om ytterligare
ett begrepp vid sidan av de redan använda "i" och "vid" myndighetsutövning
borde införas. Argumentet är fortfarande giltigt. 1 den av riksdagen nyligen
antagna bestämmelsen i brottsbalken om tjänstefel har "vid"
myndighetsutövning använts. Samtidigt måste konstateras att den åsyftade
utvidgningen av skadeståndsansvaret knappast kan åstadkommas enbart genom att
standardregeln avskaffas. Ändringen måste komma till uttryck i lagtexten, men
detta bör ske på annat sätt än genom att införa begreppet "i samband
med". Därvid kan möjligen övervägas att införa skilda regler för ren
förmögenhetsskada och för person- och sakskada, där person- och sakskada kan
kräva en generösare behandling.

De
motivuttalanden som görs i anslutning till ändringen kan ibland

synas oklara. Så till exempel talas det i specialmotiveringen (sid 58 m och

59 n) om betydelsen för vållandebedömningen av vad den enskilde kan

förvänta sig. Med uttrycket "den enskilde" kan förstås både en
enskild

part i ett ärende och allmänheten i stort och det är inte helt klart vad som

avses. Vidare måste rimligen enskildas förväntningar ibland komma i

konflikt med en i huvudsak, om än inte formellt, bevarad standardregel

som bygger på en mer objektiv bedömning. 49

4 Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 42

Rikspolisstyrelsen Prop. 1989/90:42

Den
föreslagna ändringen av 3 kap 2§ skadeståndslagen kommer med all nga 3
sannolikhet att innebära ett ökat antal skadeståndsanspråk, som grundas på
påståenden om felaktiga upplysningar i samband med myndighetsutövning. Detta
kommer bl a att innebära ökade krav på utredningsinsatser vid de lokala
myndigheterna och en viss ökad arbetsinsats centralt. Däremot är det tveksamt
om skyldigheten att utge ersättning inom polisväsendet kommer att öka nämnvärt
i praktiken. Förmögenhetsskador som har sin gmnd i felaktiga upplysningar i
myndigheternas serviceverksamhet faller ju fortfarande utanför rätten till
ersättning. I fråga om de fall som kommer att omfattas av ändringsförslaget är
det rimligt att staten åläggs ersättningsskyldighet.

Riksåklagaren

Ingen
erinran.

Justitiekanslem

Den
föreslagna ändringen i 3 kap 1 § andra stycket och i 2§ första stycket skadeståndslagen
varigenom uttiycket "vid myndighetsutövning" ersätts med uttrycket
"i samband med myndighetsutövning" syftar till att vidga ramen för
det allmännas skadeståndsansvar. Sålunda skall ansvaret enligt förslaget
utsträckas till att omfatta även handlande utan omedelbart samband med den
offentliga maktutövningen. Dock bör ansvaret enligt promemorian "på det
ena eller andra sättet" anknyta till myndighetsbegreppet. (Se s 29 och 30
i promemorian). I promemorian anges i allmänna ordalag att, så snart
myndigheten eller dess funktionärer uppträder med den auktoritet och det ansvar
som följer av myndighetens offentliga maktutövning, handlandet bör kunna
medföra skadeståndsskyldighet (se s 31).

Den
utvidgning av skadeståndsansvaret som sålunda föreslås syftar även till att
låta ansvaret innefatta sådan service som utgör mera allmän rådgivnings- och
upplysningsverksamhet under fömtsättning att råden eller upplysningarna ges mot
bakgmnd av myndighetens myndighetsutövande funktioner.

Promemorian
innehåller inte - och detta är en mycket väsentlig brist som föranletts av den
skyndsamhet med vilken utredningsarbetet har genomförts — någon genomgång och
analys från nu aktuella utgångspunkter av olika statliga och kommunala
myndigheters myndighetsutövande verksamhet samt inte heller någon närmare,
konkret redovisning av vad den föreslagna lagändringen kan komma att betyda för
olika typsituationer i myndigheternas verksamhet.

Det
bör framhållas i detta sammanhang att det i justitiekanslerns skade

reglerande verksamhet finns ett rikhaltigt material som kommer från

skilda myndighetsområden och som representerar de mest varierande

skadetyper. Detta material, kompletterat på lämpligt sätt, kan utgöra en

god gmnd för en analys och en redovisning av nyss anförd karaktär. 50

Självfallet
är en sådan arbetsuppgift relativt tidsödande och komplicerad Prop.
1989/90:42

att utföra. Bilaga 3

Utgångspunkten
för förslaget att vidga det allmännas skadeståndsansvar synes främst ha varit
den diskussion som har förts kring rättsfallet NJA 1987 s535. Jag har i ett
yttrande till lagutskottet den 18 augusti 1988 (se 1988/89:LU2) utvecklat min
syn på behovet av lagstiftningsåtgärder med anledning av rättsfallet. Det finns
anledning att här återge följande delar av yttrandet.

Det
fall som främst anförs i motionerna som skäl för att utvidga statens skadeståndsansvar
är högsta domstolens avgörande NJA 1987 s 535, det s.k. Trifolium-fallet. I
målet, där staten företräddes av justitiekanslem, har domstolen dragit en gräns
för myndighetsutövningsbegreppet i överensstämmelse med principema i
skadeståndslagen. Jag kan hålla med om att utgången kan synas
otillfredsställande utifrån den enskilda partens intresse. Fallet rör
emellertid affärsförhållanden och med dessa förhållanden särskilt förenade
risker. Överhuvudtaget är omständigheterna i målet så speciella att utgången
enligt min mening inte utgör ett argument för en allmän utvidgning av statens
skadeståndsansvar.

Enligt
erfarenheterna från min skadereglerande verksamhet får den nuvarande
begränsningen av statens ansvar vanligen betydelse i förhållanden av helt annan
beskaffenhet. Som exempel kan nämnas fall, där felaktiga upplysningar lämnats
av en tjänsteman vid en allmän försäkringskassa utan att något ärende om
försäkringsersättning varit aktuellt. Enligt min mening skulle det föra
alldeles för långt att i denna typ av fall överväga skadeståndsskyldighet så
snart någon brist eller felaktighet förekommit vid upplysningen. Ett sådant
ansvar skulle i alltför hög grad hämma uppfyllandet av den serviceskyldighet
som förvaltningslagen ålägger de offentliganställda. Härmed vill jag naturligtvis
inte ha sagt att det på något sätt skulle vara eftersträvansvärt att
upplysningar lämnas utan närmare eftertanke. Jag återkommer strax till detta.
Jämförelse kan i detta sammanhang'göras med den privata sektorn där det
knappast kommer i fråga att göra lämnandet av allmänna upplysningar utanför
kontraktsförhållanden skadeståndsgmndande.

Min
principiella inställning i frågan om en utvidgning av skadeståndsansvaret för
det allmänna i myndighetsutövningsfall är oförändrad. Den utveckling och
precisering av rättsläget som har skett och som kan förväntas ske i
rättspraxis ger enligt min mening uttryck för en ändamålsenlig avvägning mellan
de skilda intressen som skall tillgodoses genom skadeståndsregleringen.

Jag
anser vidare att en ansvarsskärpning kan leda till en inte önskvärd återhållsamhet
hos myndigheterna framför allt när det gäller service till allmänheten i form
av råd och upplysningar. Sålunda föreligger det enligt min mening en stor risk
för att myndigheterna avstår från att ge anvisningar i olika hänseenden, trots
att det för allmänheten framstår som angeläget.

Jag
anser inte att reglerna om statens och kommunernas ansvar vid

myndighetsutövning kan ändras i förevarande hänseende utan samband

med en mera genomgripande översyn av reglerna om det allmännas skade

ståndsansvar. En sådan översyn kan emellertid vara motiverad. Enligt min

mening måste det därvid klarläggas vilka konsekvenser som ändringen i

förevarande hänseende får med avseende på myndigheternas verksamhet 51

och relationerna till
allmänheten. När det gäller ansvaret för råd och Prop. 1989/90:42 upplysningar
anser jag att det inte är lämpligt at någon slutlig ställning las Bilaga 3
förrän det har klarlagts bland annat hur denna verksamhet skall bedrivas och
dokumenteras från myndighetems sida med avseende på t ex broschyrer, annonser
eller mera allmänna uttalanden vid telefonsamtal. Det torde även vara
nödvändigt att klargöra vilka krav som kan ställas på omedelbara och
uttömmande svar från en myndighets sida och vilka reservationer som kan eller
bör förenas med uppgiftslämnandet.

Vad
särskilt gäller den lagtekniska utformningen av promemorians förslag rörande
statens och kommunernas skadeståndsansvar i myndighetsutövningsfall vill jag
framhålla följande. Förslaget att ersätta uttrycket "vid
myndighetsutövning" med "i samband med myndighetsutövning" innebär
en alldeles för löslig och oprecis ram för lagregleringen. För att en sådan
förändring skall vara godtagbar från lagteknisk synpunkt krävs en mycket utföriig
och klariäggande motivering. Något sådant kan inte genomföras i detta
lagstiftningsärende. Skulle förslaget likväl genomföras nu uppstår enligt min
mening allvarliga olägenheter för såväl enskilda som för de rättstillämpande
organen på de statliga och kommunala områdena. Erfarenheten visar att det tar
en lång följd av år innan klarläggande avgöranden kan åstadkommas i
rättspraxis. Men redan från första dagen efter lagändringens ikraftträdande bör
enskilda människor och de skadereglerande organen ha en ganska precis
uppfattning om lagregleringens konkreta innebörd. Eftersom detta inte är
möjligt, uppstår rättsosäkerhet och skapas tvister som kan var onödiga.

Jag
avstyrker aUtså bestämt att de föreslagna ändringarna i 3 kap 1 § andra stycket
och i 2 § första stycket skadeståndslagen rörande skada vid myndighetsutövning
genomförs. Det bör ankomma på en blivande parlamentarisk utredning att ta upp
denna komplicerade fråga till en sådan noggrann genomlysning som endast kan ske
i ett sedvanligt utredningsförfarande.

Riksförsäkringsverket

Rekvisitet
"vid myndighetsutövning" föreslås utbytt till förmån för rekvi

sitet "i samband med myndighetsutövning". Avsikten är att i viss mån
slå

av på kravet på anknytning till ett visst ärende som innebär myndighetsut

övning så att även "sådan service som mera allmän rådgivnings- och

upplysningsverksamhet skulle kunna falla inom paragrafens område, un

der förutsättning att råden eller upplysningarna ges mot bakgrund av

myndighetens myndighetsutövande funktioner". Riksförsäkringsverket

kan här förutse betydande gränsdragningsproblem, exempelvis vad som

kommer att gälla beträffande pressmeddelanden och broschyrer samt för

upplysningar som lämnas vid telefonförfrågningar. Gränsdragningsproble

matiken kommer sannolikt att accentueras dels med hänsyn till att kravet

på nära sammanhang mellan myndighetsutövningen och den skadevållan

de åtgärden mjukas upp och dels med hänsyn till att vållandebedömningen

kommer att bli avgörande för frågan om ett visst handlande medför 52

skadeståndsansvar
för det allmänna, om standardregeln i 3:3 SkL upp- Prop. 1989/90:42 hävs.
Delta gäller även om, som utredaren påpekar (s 57), "del karakteris- Bilaga
3 tiska resonemanget enligt standardregeln" inte skulle mista sin
betydelse.

Om
en lagändring genomförs anser verket det nödvändigt att ytterligare klarläggande
görs om gränsdragningen mellan vad som skall anses innefattas i uttrycket
"samband med" myndighetsutövning applicerat på broschyrer,
telefonupplysningar och liknande situationer respektive vad som skall anses
falla utanför.

En
typ av ärenden som enligt RFV:s uppfattning belyser den anförda problematiken
är de s k broschyrfallen, dvs de fall där ett antal försäkrade genom en
broschyr om föräldrapenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)
ansåg sig ha fått felaktiga upplysningar som orsakat uteblivna inkomster. Justitiekanslem
(JK) ansåg i dessa ärenden att den information om reglerna för
föräldraförsäkring som lämnats genom den nämnda broschyren inte kunde anses
vara lämnad vid myndighetsutövning i skadeståndslagens mening. Någon
ersättning kunde således inte lämnas de aktuella försäkrade genom JK:s försorg.
REV uppmärksmmade regeringen på problemet i en skrivelse i juni 1987.
Regeringen (socialdepartementet) har "med hänsyn till de särskilda
omständigheter som föreligger i ärendet", lämnat ersättning i ett antal
enskilda fall. En trolig följd av de föreslagna lagändringarna är att
ersättning i de ovan angivna fallen skulle kunna tillerkännas enligt SkL.

En
fråga som enligt verkets mening också behöver kommenteras ytterligare är
myndigheternas ansvar för felaktiga eller ofullständiga lipplysning-ar.
Upplysningar och svar på förfrågningar om regler inom socialförsäkrings- och
bidragsområdet ställer stora krav på tjänstemännen hos försäkringskassorna med
hänsyn till det komplexa regelsystem som finns inom flera delar av området. Om
tjänstemannen uppfattar en försäkrads fråga om föräldrapenningförmåner enbart
som en allmän förfrågan som besvaras som ett led i kassans serviceverksamhet
görs sannolikt inte några anteckningar vare sig av de uppgifter som den
försäkrade lämnar eller de upplysningar som den försäkrade får. Upplysningarna
kan dock långt senare tänkas leda till skadeståndskrav om den försäkrade med
upplysningarna som gmnd planerar sin föräldraledighet men sedan inte får de förmåner
som hon/han enligt samtalet med kassan uppfattat sig ha rätt till. De lämnade
upplysningarna kan i sig vara korrekta med ofullständiga på grund av att
tjänstemannen inte känner till alla förhållanden i det enskilda fallet. Det
finns många detaljregler som styr den försäkrades rätt till förmåner. Om
förfrågningarna inte har någon anknytning till ett aktuellt ärende, kan
upplysningarna i så måtto bli felaktiga att vissa detaljer förbises som i det
enskilda fallet påverkar rätten till eller storleken av förmånerna. Problemet
vid ett skadeståndskrav är alt det i sådana fall sannolikt helt kommer att
saknas dokumentation som ger ledning för att utreda vad som förekommit från
ömse håll.

Varje
fall där ersättning tillerkänns någon försäkrad enligt SkL får

omedelbara följder för respektive försäkringskassas förvaltningskostnader.

Till saken hör att det inte är möjligt att förutse och därmed budgetera

denna typ av kostnad. Om lagändringen skulle medföra ett väsentligt 53

5 Riksdagen 1989/90. I saml. Nr 42

utökat skadeståndsansvar
för "allmänna" upplysningar som avser verk- Prop. 1989/90:42
samheten, kan detta när det gäller försäkringskassornas verksamhet tänkas
Bilaga 3 föranleda rätt till skadestånd i betydligt fler fall än för
närvarande. I förlängningen kan detta också negativt påverka kassomas service
mot allmänheten.

Riksskatteverket

Verket
tillstyrker förslaget med vissa kommentarer. (Se redogörelsen för verkets
synpunkter under 1 ovan.)

Uppsala
universitets juridiska fakultetsnämnd

Det
principiellt viktigaste delförslaget avser ändringen i 2§ från skadeståndsansvar
för fel eller försummelse "vid" myndighetsutövning till ansvar för
försumlighet "i samband" med myndighetsutövning. Enligt fakultetsstyrelsens
mening har högsta domstolens praxis inneburit en rimlig avgränsning av
begreppet "vid myndighetsutövning" i sådana fall då någon lidit
skada till följd av felaktiga upplysningar, nämligen genom ett krav på att
upplysningen skall vara lämnad med tanke på den frågandes egen situation och
med tanke på ett förväntat ärende. Den utvidgade tillämpning som skulle följa
av en ändring av lagtexten enligt förslaget skulle enligt utredningsmannen
främst ha till syfte att "markera att man i viss mån slår av på kravet på
anknytning till ett visst ärende som innebär myndighetsutövning" (s. 31,
jfr s. 55).

Stat och kommun har ett
strängare ansvar för rena förmögenhetsskador

än andra rättssubjekt, eftersom huvudregeln i andra fall är att ett generellt

ansvar för sådana skador fömtsätter att skadan orsakats genom brott. (Se

2 kap. 4§.) De rättspolitiska skälen för detta skärpta ansvar är främst att

medborgama är nödsakade att i många sammanhang underkasta sig statli

ga och kommunala beslut, och att nödvändigheten att söka kontakt med

den offentliga verksamheten gör att situationen inte bör leda till en sämre

rättsställning för den skadelidande än i ett kontraktsförhållande. I kon

traktsförhållanden gäller ett culpaansvar som huvudregel inte bara för

person- och sakskador utan också för rena förmögenhetsskador. Dessa

rättspolitiska skäl föreligger inte, i varje fall inte alls lika klart, om det
är

fråga om åtgärder "i samband" med myndighetsutövning. Genom de

exempel på felaktiga upplysningar till enskilda som utredningsmannen

särskilt diskuterar hamnar man i själva verket i situationer, som i princip

lika gärna kan tänkas uppkomma i privat verksamhet. Felaktiga upplys

ningar om en varas egenskaper med följd att någon drabbas av ren förmö

genhetsskada kan lika gärna lämnas av ett privat företag för vamprovning-

ar som av konsumentverket. Skadeståndsansvaret bör då knappast bero på

hur nära samband, som finns med myndighetsutövning, utan vilket all

mänt ansvar som bör åvila stat och kommun likaväl som enskilda och

företag för vållande av rena förmögenhetsskador utan att det föreligger

vare sig brottslig handling eller myndighetsutövning. Som förutsattes vid

skadeståndslagens tillkomst är det klart, att det här kan ske en rättsutveck- 54

ling
i praxis. (Detta markeras också av HD:s ståndpunkt i NJA 1987 s. 692 Prop.
1989/90:42 angående ansvaret för felaktigt värderingsintyg. Detta mål har dock
i och Bilaga 3 för sig kanske inte omedelbart betydelse för stats och
kommuns ansvar.)

Vidare
innebär det föreslagna kravet på "samband" med myndighetsutövning en
ganska oskarp gränsdragning. Förslaget till specialmotivering till 2§ bekräftar
att det här bli fråga om tämligen oprecisa resonemang. Även önskemål om klarhet
i regelbildningen gör därför den föreslagna avgränsningen diskutabel.

Fakultetsstyrelsen
anser följaktligen att den föreslagna utvidgningen inte nu bör genomföras,
eftersom både rättspolitiska och rättstekniska skäl talar däremot.
Utgångspunkten för en kommande utredning bör vara att allsidigt pröva om och i
vad mån särregler erfordras för det allmännas skadeståndsansvar. En fråga blir
då i vad mån det behövs särskilda regler angående ansvaret för felaktiga
upplysningar från statliga och kommunala organ, bl. a. med hänsyn till
upplysningar som lämnats av befattningshavare som ej har beslutsfunktioner.

Patent-
och registreringsverket

1
promemorian föreslås att paragrafens tillämpningsområde utvidgas till att
omfatta sådant handlande som utan att anknyta till visst ärende präglas av
myndighetsutövande funktioner. Det innebär att sådan service som förvaltningslagen
ålägger de offentliganställda skall falla inom paragrafens område, om den har
nära anknytning till myndighetsutövande verksamhet. Saknar sådan service varje
samband med myndighetsutövning skall det allmänna inte bli ansvarigt enligt
paragrafen.

PRV
vill i detta sammanhang erinra om att det utanför den allmänna serviceskyldigheten
vid vissa verk, däribland PRV, finns en service som tillhandahålls inom ramen
för s k uppdragsverksamhet. Sådan uppdragsverksamhet kan komma att ligga både
inom och utom ansvarsområdet enligt utredningens förslag.

PRV
anser att utredningen inte ger tillräcklig ledning för bedömningen av den
viktiga gränsen för tillämpningen av skadeståndsregeln såvitt gäller nu
behandlade verksamhet.

Enligt
PRV:s uppfattning bör sådan service som utgörs av allmän råd-givnings-och
upplysningsverksamhet falla inom paragrafens område. Däremot bör sådan service
som, trots att den har nära samband med myndighetsutövande funtioner och rör
rättsförhållandet mellan myndigheten och den enskilde, har mer karaktär av
avtal mellan parterna, inte anses vara sådan myndighetsutövning att den faller
inom paragrafens tillämpningsområde.

Svenska
kommunförbundet

1
promemorian tas frågan om förhållandet till bestämmelsen om vidgad

serviceskyldighet i 4§ förvaltningslagen upp. Effekterna av denna vidgade

serviceskyldighet på skadeståndsmöjligheterna vid t ex felaktiga råd och

upplysningar har ännu inte visat sig. Redan nu finns en potentiell risk för 55

att
skadeståndskrav på gmnd av felaktigheter när man lämnar råd och Prop.
1989/90:42

upplysningar
ökar. Vidgas skadeståndsmöjligheterna ännu mer ökar givet- Bilaga 3

vis
också risken. Det råder knappast någon tvekan om att detta kommer

att
leda till ökad försiktighet i rådgivningen. Man skall ha klart för sig att

rådgivning
och upplysningar i konkreta ärenden kan vara betydligt svårare

än
vad man föreställer sig i promemorian. Inom tex byggområdet sker

ständigt
en utveckling av byggtekniken. Det är ej lätt att på förhand ange

lämplig
byggteknik och vilka ekonomiska effekter olika lösningar får.

Svaren är sällan entydiga.

Till
bilden hör att förvaltningslagen dessutom ställer krav på snabbhet och säkerhet
samtidigt. Dessa krav är sinsemellan ofta oförenliga. För att garantera
säkerheten krävs ofta ingående utredningar som kan ta tid. Bägge dessa krav kan
föra med sig behov av ökade resurser i ärenden som avser myndighetsutövning och
därmed vara kostnadsdrivande.

När
det gäller förmånsbeslut - t ex tillstånd av olika slag - har visserligen
myndigheten alltid det yttersta ansvaret för att ärendet blir utrett. Men själva
utredningsbördan åvilar i första hand den person som söker ett tillstånd.
Vidgade skadeståndsmöjligheter kan därför medföra längre gående krav på
utredningar och upplysningar från den enskildes sida innan man vågar lämna ett
tillstånd. Från dessa utgångspunkter kan man säga att vidgade skadeståndskrav
riskerar att föra med sig ökad byråkrati och ökade kostnader. Detta bör väga
tungt vid bedömningen av om skadeståndsansvaret skall vidgas på det sätt som
föreslås i promemorian.

I
promemorian (s22, 31) bagatelliserar man eventuella effekter av ett vidgat
skadeståndsansvar när det gäller serviceverksamheten. De förvaltningsrättsliga
ärendena är emellertid i dag ofta så komplexa att det är svårt att säga vilket
råd eller upplysning som är den rätta. Det kan finnas fler handlingsmöjligheter
i ett ärende. Risken finns att ett ökat skadeståndsansvar med nödvändighet
leder till ökad försiktighet i rådgivnings- och serviceverksamheten. Det är en
missuppfattning (s24) att "socialhjälp" ej skulle vara
myndighetsutövning. Tvärtom är rätten till bistånd i socialtjänstlagen ett
typiskt exempel på myndighetsutövning i form av förmånsbeslut. Skadeståndsreglema
gäller för dessa ärenden.

Jönköpings
kommun

Förvaltningslagen
ålägger upplysningar, råd och hjälp till medborgama snabbt och enkelt, självfallet
sker detta med stor omsorg. Likväl uppkommer en motsättning av en art som kan
allvarligt hämma eller förhindra förvaltningslagens syften, vid ett generellt
skadeståndsansvar i samband med upplysningsverksamhet. Detta gäller inte minst PBL
området, där den nya lagen allmänt givit den enskilde större frihet med
åtföljande större ansvar. Utredningen har inte tillräckligt tagit till sig de
faktiska fömtsättningar för det allmännas serviceverksamhet som råder ute på
fältet.

56

Linköpings
kommun Prop. 1989/90:42

Linköpings
kommun har alltsedan skadeståndslagen trädde i kraft år 1972 rJHga 3 haft
ett flertal tvister gmndade på påståenden om "felaktig myndighetsutövning".
Några av tvisterna har lett till rättegång.

Några
svårigheter att avgöra begränsningen " vid myndighetsutövning" har
inte förelegat. Kommunen har tolkat detta rekvisit generöst och inte gett sig
in i en besvärlig processföring om humvida skadan uppstått vid myndighetsutövning.

Men
så som utredaren visar kan det uppstå gränsdragningsproblem; inte minst med
tanke på den utvidgning av myndigheternas serviceverksamhet som förekommit på
senare år. Med hänsyn till detta föreligger ingen erinran om rekvisitet ändras till
det föreslagna "i samband med myndighetsutövning". Linköpings kommun
har nämligen redan för närvarande accepterat en dylik praxis i sin
tvistelösning.

Malmö
kommun

Förslaget
går ut på att ändra lagtextens ansvarsregel att gälla "fel eller försummelse
vid myndighetsutövning" till "fel eller försummelse / samband med
myndighetsutövning", vilket kan förefalla vara en obetydlig förändring. Av
promemorian framgår dock att man härmed avser att vidga ansvaret till bl. a.
sådan service som mera allmän rådgivnings- och upplysningsverksamhet. Det är
då att märka, att myndigheterna enligt 4§ i 1986 års förvaltningslag åläggs en
vidgad serviceskyldighet. Risken är uppenbar, att ett ökat skadeståndsansvar
kan leda till överdriven försiktighet i denna service, helst som man samtidigt
i annat sammanhang kriminaliserar oaktsamhet i samband med myndighetsutövning.
Reglerna kan därmed motverka syftet med förvaltningslagens servicekrav och då
det gäller tillståndsärenden i stället medföra ökad byråkrati och ökade
kostnader för den enskilde.

Stockholms
stad

Staden
tillstyrker att begreppet "myndighetsutövning" bibehålls som avgränsning.
Den föreslagna utvidgningen av det skadeståndsgrundande handlingsområdet, genom
utbyte av ordet "vid" mot "i samband med"
(myndighetsutövning) i lagtexten, synes i vart fall för långtgående när det gäller
ekonomisk skada i näringsverksamhet. Uttrycket "i samband med" är
dessutom oklart och kommer att leda till stora svårigheter vid tillämpningen.

En
utvidgning av lagen att gälla / samband med myndighetsutövning i

stället för vid myndighetsutövning riskerar att leda till överdriven försik

tighet av handläggande myndighet/tjänsteman vid förfrågning o. dyl. För

medborgarna kan detta riskera att leda till en sämre service och mindre

möjligheter att få råd och upplysningar. Svårigheten att tolka lagtexten

med föreslagen förändring ökar. 57

Sveriges domareförbund Prop. 1989/90:42

Den
föreslagna ändringen att det allmännas skadeståndsansvar utsträcks

till
att ha ett visst samband med myndighetsutövning tillstyrks av förbundet. Vad
som anförs i promemorian om serviceverksamhet, rådgivning m.m. i en myndighets
myndighetsutövande funktioner motiverar den föreslagna ändringen.

Sveriges
Advokatsamfund

Samfundet
delar utredarens mening att det möjligen skulle leda för långt att helt slopa
begränsningen vid fel eller försummelse till att gälla "vid myndighetsutövning"
(sid 30). Som fortsättningsvis anges bör den aktuella regleringen av
skadeståndsansvaret anknyta till myndighetsulövningsbe-greppet.

När
utredningen emellertid diskuterar den utvidgning av ansvarsområdet inom myndighetsutövningssefctorn,
som anses aktuell, uppenbarar sig gränsdragningssvårigheter. Det är visserligen
inte svårt att hålla med om det resonemang som föres på sid 31 i promemorian
och som leder fram till förslaget att ändra det nuvarande uttrycket " v/J
myndighetsutövning" till " / samband med myndighetsutövning".
Särskilt bör i denna del understrykas del som sägs om alt ansvaret skall
omfatta pressmeddelanden och andra upplysningar till massmedia, om meddelandet
alls har visst samband med myndighetsutövning (tilläggsorden "inom
myndigheten" är dock svårt att förstå den självständiga innebörden av).
Jämför emellertid beträffande pressmeddelanden vad nedan anföres som kommentar till
specialmotiveringen till 2§.

Vad
avslutningsvis under detta avsnitt (sid 32) anges är delvis oroande, delvis
svårförståeligt. Utredaren anger att oriktiga upplysningar till allmänheten
eller missvisande pressmeddelanden inte i och för sig är skadeståndsgrundande,
utan förutsättningen för ansvar är att övriga rekvisit uppfyllts, bl a vållande
på det allmännas sida. Med hänsyn till den stora skada som kan vållas den enskilde
av oriktiga pressmeddelanden — exemplen under senare tid är åtskilliga på
förödande skadeverkningar hämt-innan — bör det enligt samfundets mening normalt
betraktas som ett vållande redan att en myndighet med den speciella auktoritet
som dess meddelanden tillmätes inte tillräckligt kontrollerar riktigheten i en
sakuppgift, innan den släpps ut till massmedia. Del bör också kunna anses oaktsamt,
om en myndighet utan mycket vägande skäl läcker uppgifter under pågående fömndersökning,
innan åtalsbesut väckts och medan förundersökningsprotokollets innehåll då
fortfarande är hemligt.

Det
avslutande uttalandet under detta avsnitt (sid 32 m) framstår som svårförståeligt.
Vad slags fel från statens eller kommunens sida avses med uttalandet att
detsamma "i annat sammanhang skulle vara tillräckligt att grunda
skadeståndsskyldighet fördel allmänna"?

Specialmotiveringen:

Advokatsamfundet
delar till fullo utredarens uppfattning att det nya i

bestämmelsen; utbytet av " vid myndighetsutövning" till " /
samband med 58

myndighetsutövning",
innebär att kravet på nära sammanhang mellan Prop. 1989/90:42
myndighetsutövningen och den skadevållande åtgärden mjukas upp. Åter- Bilaga 3 igen
uppstår här den särskilda frågan angående hur långt myndighetens ansvar för
felaktiga och för den enskilde skadliga uppgifter till pressen egentligen avses
att sträcka sig. På sid 56 m talas om att myndigheten självmant ger uppgifter —
till pressen eller till enskilda — om verksamhet som innebär
myndighetsutövning. Därest härvid avses att göra en begränsning på sådant sätt
att uppgifter som myndigheten lämnar ifrån sig på förfrågan från representanter
för massmedia inte skulle kunna gmnda skadeståndsansvar. Oavsett deras felaktighet
respektive skadlighet för den enskilde, måste invändning göras mot denna
uppdelning i ansvarsgmn-dande och icke ansvarsgrundande uppgifter till
massmedia.

På
några ställen kommer utredningen in på frågor angående beaktande vid vållandebedömningen
av förhållanden som kan ifrågasättas göra handlandet i viss mån ursäktligt.
Sålunda anges (sid 58 m-y), att om myndigheten brustit i att iakttaga de krav
på rättssäkerhet, noggrannhet och korrekt handläggning som den enskilde
rimligen kunnat ställa, hjälper det inte att i viss mån ursäktliga förållanden
skulle kunna åberopas, t ex att vederbörande tjänsteman haft bristande
erfarenhet, hög arbetsbörda eller drabbats av hastigt påkommen sjukdom. A andra
sidan anges (sid 60 m) att oförsvariigt långsam arbetstakt, påtagligt
bristfällig organisation eller klar felbedömning i en prioriteringsfråga
visserligen bör medföra skadestånsansvar för det allmänna, men, sägs vidare,
det torde lika litet som nu vara möjligt att grunda ansvaret enbart på att statsmakterna-tilldelat
myndigheten otillräckliga resurser. Samfundet måste ifrågasätta om inte detta
sistnämnda ~beror på en felsyn i avseende på culparegdns giltighet gentemot det
allmänna inom det här rättsområdet. Utredaren erkänner att det allmänna skall
svara för anonyma fel och kumulerade fel (sid 58 y). Därest nu i ett visst fall
en myndighet skulle vara tilldelad otillräckliga resuser av statsmakterna,
måste det rimligtvis anses att det är statsmakterna som bär åtminstone en del
av, och kanske det huvudsakliga eller hela vållandet till att skadan uppstått —
och då förmodligen som omedelbar följd av någon sådan omständighet som
utredningen i det närmast föregående omtalat såsom ansvarsgrundande (bristande
erfarenhet eller utbildning hos tjänsteman, dennes höga arbetsbörda,
bristfällig organisation etc, etc). Del förhållandet att man beträffande
sådana omständigheter, eller vilka andra skadebringande omständigheter som
helst,kan hänvisa till att det egentligen inte är myndighetens fd att skadan
uppkommit, utan statsmakternas som inte släppt till erforderliga resurser,bör
inte befria från skadeståndsansvar. Rimligen borde detta betraktas som ett
särfall av kumulerat fel och behandlas som varje annat sådant fel.

Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF)

Att
skadeståndsskyldigheten utvidgas till att gälla fel och försummelse /

samband med myndighetsutövning är i och för sig välkommet. Den fort

satta kopplingen till begreppet "myndighetsutövning" är dock
otillfreds

ställande. Som påpekas i promemorian förekommer offentlig verksamhet i 59

många former, som ej utgör
myndighetsutövning. Att en sådan verksam- Prop. 1989/90:42 het kan vålla
företag ekonomisk skada belyses bl a av det refererade rätts- Bilaga 3
fallet NJA 1987 s. 535.

Svenska
Försäkringsbolags Riksförbund

När
det gäller ändringen av ordalydelsen i 3 kap 2 § ifrågasätter riksförbundet om
ändringen kommer att kunna få avsedd effekt. Det finns visserligen skäl att
utvidga det allmännas ansvar till området utanför det som i strikt bemärkelse
är myndighetsutövning. Frågan hur det skall ske bör dock bli föremål för en
särskild utredning. En sådan utredning bör också få uppdrag att föreslå regler
för hur det allmännas ansvar i affärsmässig verksamhet skall samordnas med det
ansvar som i allmänhet gäller för näringsidkare gentemot konsumenter i
privaträttsliga förhållanden.

Folksam

Vad
gäller den semantiska och sakliga ändringen av den grundläggande ansvarsregeln
i 3 kap 2§ "i samband med myndighetsutövning" delar Folksam
uppfattningen att det finns skäl för en utvidgning av ansvaret men är inte
övertygad om att ändringen kommer att medföra någon större effekt eller
förenkling i rättstillämpningen. Gränsdragningsproblem och svårigheter att
komma till rätta med tillämpningen av begreppet myndighetsutövning kvarstår.

En
fortsatt utredning i parlamentarisk form bör kunna överväga ytteriigare
skärpningar av det allmännas ansvar. Eventuellt kunde den föreslagna ändringen
av 3 kap 2§ anstå i avvaktan på en sådan utredning.

Försäkringsjuridiska
föreningen

Föreningen
avstyrker den föreslagna ändringen, att skadeståndsansvaret

skall inträda redan "i samband med myndighetsutövning". Tanken bakom

utvidgningen är att det allmänna skall bli skadeståndsskyldigt när någon

tjänsteman uppträtt med den auktoritet som följer av myndighetens of

fentliga maktutövning. Däremot skulle det allmänna inte bli skadestånds-

skyldigt, om inget samband finns med maktutövning (-en) inom myndig

heten men den skadelidande ändå litat på myndighetens besked, därför att

myndigheten föreföll vara sakkunnig. — Föreningen är inte övertygad om

att gränsen bör dras på detta sätt. HD har tillämpat det nuvarande rekvisi

tet "vid myndighetsutövning" extensivt, när en myndighets besked har
ett

mycket nära samband med dess myndighetsutövning (sjukkassefallet).

Skall man gå längre än så, är det inte givet att visst samband med myndig

hetsutövning alls bör upprätthållas. Man frågar sig tex varför felaktiga

upplysningar av konsumentverket skulle ådra staten skadeståndsskyldig

het, vilket utredningsmannen synes åsyfta, medan felaktiga upplysningar

från ett privat varuprövningsinstitut knappast skulle åsamka detta skyldig

het att ersätta allmän förmögenhetsskada så länge institutet inte förfarit 60

brottsligt.
Särskilt om ett fortsatt utredningsarbete skall bedrivas (vilket Prop.
1989/90:42 vissa uttalanden från lagutskottet antyder), bör denna utvidgning
anstå i Bilaga 3 avvaktan på mer ingående och övergripande överväganden.

Industriförbundet

Inte
minst det uppmärksammade fallet med pressmeddelandet från konsumentverket (NJA
1987 s 535) har visat det orimliga i nuvarande snäva avgränsningar av
ansvarsområdet och förslaget innebär här en anpassning till en lämpligare
ordning. Som utredaren framhållit har utredningsuppdraget endast möjliggjort
ändringar inom den nuvarande ramen. Det får ankomma på den aviserade
utredningen atl bedöma om ändrigen i 3 kap 1 § är tillräcklig eller om det
krävs mer djupgående förändringar.

3 Förslaget att avskaffa standardregeln i 3:3 SkL Kammarrätten i Stockholm

Mot
bakgmnd av att det i rättstillämpningen, även utan en uttrycklig standardregel,
vid vållandebedömningen måste tas hänsyn till vad som rimligen kan fordras av
myndigheten med hänsyn till verksamhetens art och ändamål, vill kammarrätten
inte motsätta sig att standardregeln tas bort.

Göteborgs
tingsrätt

Tingsrätten
godtar förslaget. Det får antas att någon ändring av bedömningen av vållande i
enskild verksamhet inte är åsyftad (jfr prop 1972:5 sid 327).

Länsstyrelsen
i Stockholms län

Länsstyrelsen
finner det välmotiverat att den s. k. standardregeln i 3 kap.

3 § skadeståndslagen utgår. Som framhållits i promemorian kan den lätt

framstå som direkt utmanande för den enskilde skadelidande personen.

Regeln medför även andra negativa konsekvenser och länsstyrelsen kan

inte finna några skäl som motiverar ett vidare upprätthållande av regeln i

lagen. Däremot finner länsstyrelsen det angeläget att de omständigheter

som standardregeln avsåg att täcka vägs in vid en bedömning av vållande-

frågan. Av promemorian framgår, att detta bör vara möjligt. Det är enligt

länsstyrelsens uppfattning ofrånkomligt, att myndigheternas arbete påver

kas av ökad arbetsbelastning, krympande personalresurser och minskade

anslag i förening med ökande krav på service och effektivitet. Ett ökat

skadeståndsansvar för det allmänna får inte leda till minskad servicebenä

genhet eller längre handläggningstider orsakade av en strävan efter absolut

fdfrihet. 61

6 Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 42

Rikspolisstyrelsen Prop. 1989/90:42

Standardregeln
i 3 kap. 3 § skadeståndslagen åberopas sällan av rikspolis- bilaga 3 styrelsen.
I de fall då den kommer till användning kan den emellertid anses vara väl
motiverad och fylla en ändamålsenlig funktion. Särskilt om det allmänna åläggs
en längre gående skadeståndsskyldighet än hittills genom den föreslagna
ändringen av 3 kap. 2 §, är det befogat att behålla standardregeln.

Ett
beslut att utge ersättning har betydelse inte enbart för den skade-ståndsberätligade.
Det utgör också ett besked till myndigheten och dess anställda om att en
tjänsteman genom fel eller försummelse har ådragit staten
skadeståndsskyldighet. I situationer där verksamheten har hållit den standard
som rimligen kan krävas men där det trots detta förekommer något bagatdlartat
fel, bör standardregeln även framdeles kunna tillämpas. Detta innebär knappast
något större ingrepp i den skadelidandes rätt, då bedömningen av humvida
verksamheten hållit en godtagbar standard eller ej bör ske med utgångspunkt
från vad man från de enskildas sida får kräva av verksamheten (NJA 1987 s 954).
Däremot kan det ha stor betydelse för den berörde tjänstemannens motivation att
utföra ett effektivt arbete, om mindre fel under vissa fömtsättningar kan
tolereras.

Riksåklagaren

Jag
har ingen erinran mot förslaget.

Justitiekanslem

Såsom
jag betraktar regeln i min skadereglerande verksamhet innebär regeln i
realiteten inte någon påtaglig inskränkning i det allmännas skadeståndsansvar.
Vid en felaktig rättstillämpning finns sålunda sällan utrymme för en
användning av standardregeln och i fråga om skador genom beslut som gmndar sig
på en diskretionär prövning lär endast grava felbedömningar kunna anses som culpa
varvid standardregeln inte heller blir aktuell (se prop 1972:5 s 518).

1
praktiken har standardregeln mestadels aktualiserats i samband med
masshantering av ärenden t ex vid utfärdande av körkort. I övrigt har regeln
tillämpats i samband med smärre skador på gmnd av mindre misstag eller dröjsmål
från myndigheternas sida med handläggningen av ärenden. Det har i huvudsak
varit fråga om att ersätta portokostnader, kostnader för telefonsamtal eller
mindre ränteförluster på gmnd av dröjsmål med utbetalning av bidrag eller restitutioner
av olika slag.

Jag
har för min del inget emot att standardregeln utmönstras ur regelsys

temet. Såsom har antytts i promemorian (se s 36) torde ett slopande av

regeln inte bara innebära en förenkling vid den rättsliga bedömningen av

ersättningsfrågor, utan även vara ägnad att öka allmänhetens förtroende

för myndigheternas verksamhet och för deras goda vilja att ställa till rätta

följderna av begångna fel. Standardregeln är rent lagtekniskt tvivelaktig. 62

Den
medför en form av dubbel culpabedömning, vars innebörd är svår- Prop.
1989/90:42

gripbar för den som ej är mycket insatt i lagregleringen. Bilaga
3

Det
är givet att domstolarna, såsom också har framhållits i promemorian (s 37 och
57 f), även i fortsättnigen, vid bedömningen av frågan humvida vållande har
förekommit från en myndighets sida, kommer att ta hänsyn till "sådana
omständigheter som enligt standardregeln skall påverka
ersättningsskyldigheten".

Enligt
min uppfattning bör frågan om standardregeln lagtekniskt behandlas på det sättet
att den särskilda regeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen slopas och att — efter
förebild av den norska lagen — en hänvisning till de krav som med hänsyn lill
den statliga eller kommunala verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas
förs in i huvudregeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta innebär inte att
lagtexten kompliceras utan medför i stället atl den på ett bättre sätt
beskriver det rättsläge som lagstiftaren vill åstadkomma.

Riksförsäkringsverket

Genom
att denna regel slopas, upphör den extra vållandebedömning vid sidan av den
allmänna prövningen enligt SkL 3:2 som nu förekommer. Riksförsäkringsverket
anser att förekomsten av standardregeln kan uppfattas som en belastning för
förtroendet för myndighetemas verksamhet och tillstyrker därför utredarens
förslag.

Riksskatteverket

Verket
tillstyrker förslaget. (Se redogörelsen för verkets synpunkter under 1 ovan.)

Uppsala
universitets juridiska fakultetsnämnd

Fakultetsstyrelsen
tillstyrker förslaget. Standardregeln antogs visserligen

vid sin tillkomst kunna fylla en särskild funktion för begränsning av det

allmännas ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning, fram

förallt vid fråga om brister i sådan offentlig kontrollverksamhet, som kan

framstå som en serviceorganisation gentemot medborgama och som kan

lida brist på resurser. Det är emellertid svårt att särhålla tillämpningen av

standardregeln från den allmänna bedömningen av om det förekommit fel

eller försummelse vid myndighetsutövningen. Det kan också, som utred

ningsmannen framhållit (s. 36), uppfattas som en säregen motsägelse, att

en skadeståndstalan ogillas med motiveringen att det visserligen förekom

mit en oaktsamhet från det allmännas sida men att skäliga krav på verk

samheten ändå inte blivit åsidosatta. Ett avskaffande av standardregeln

tillmötesgår också anspråk på myndigheternas egen beredvillighet att er

sätta uppkommen skada. 63

Patent-
och registreringsverket Prop. 1989/90:42

PRV:s
verksamhet kan sägas ha en domstolsliknande karaktär både p. g. a. ""3gä
3 verkets monopolställning och pga verksamhetens inriktning på bevakning av
tredje mans rätt. I den lagstiftning som tillämpas inom myndighetens olika
verksamhetsområden har fömtsetts att myndigheten inte kan utföra en fullständig
granskning. För att erhålla ett så bra skydd som möjligt kompletteras
granskningen med ett till allmänheten riktat kungörelseförfarande med frister
för anförande av invändning. Härmed kan exempelvis jämföras att allmänhetens
behov av att snabbt få till stånd en juridisk person eller inom rimlig tid
erhålla besked om en patensökt uppfinning är patenterbar för att därmed avgöra
fortsatta investeringar i projektet, i vissa fall får ta över intresset av en
fullständig granskning. En ytterligare faktor att beakta i sammanhanget är den
risk för förbiseenden och felbedömningar som ofta är förenad med masshantering
av ärenden och telefonförfrågningar. Denna typ av hantering är karaktäristisk
för en stor del av den verksamhet som PRV bedriver.

PRV
vill i detta sammanhang också peka på det för verket speciella förhållandet att
patentärenden, både på ansökningsstadiet och som meddelade skyddsrätter mycket
ofta representerar stora ekonomiska värden. Det bör vidare framhållas att PRV
genom att Sverige anslutits till ett par internationella samarbetskonventioner
på patentområdet handlägger patentansökningar och patentärenden för drygt ett
fyrtiotal stater mnt om i världen. Dessa patentärenden värderas genomgående till
mycket höga belopp. Den tekniska granskningen handhas av tekniskt kvalificerad
personal medan masshanteringen av den formella granskningen handhas av
kvalificerad kontorspersonal. Även telefonförfrågningar besvaras i stor utsträckning
av denna personal.

Mot
bakgmnd av vad som sålunda anförts vill PRV framhålla den stora betydelsen för
myndigheten av standardregelns tillämpning i förevarande sammanhang. PRV vill
därför betona vikten av att den typ av omständigheter för vilka redogjorts
ovan även beaktas vid den vanliga vållandebedömning som enligt förslaget skall
bli avgörande för frågan om ett visst handlande medför skadeståndsansvar sedan
standardregeln upphört.

Svenska
kommunförbundet

Förslaget
om att slopa den s k standardregeln kan antas få betydande

konsekvenser. Genom standardregeln avhåller man de allmänna domsto

larna från att ställa överdrivna anspråk på förvaltningsmyndigheternas

perfektion och rättsliga kunskaper. Regeln ger uttryck för en realistisk

bedömning av myndigheternas handlande. De kommunala nämnderna

har av naturliga skäl inte samma resurser eller möjlighet som en domstol

att bedöma de rättsliga frågorna som har samband med myndighetsutöv

ning. Vidare innehåller förvaltningsrätten på olika områden mer eller

mindre långtgående möjligheter till lämplighetsbedömningar. Detta med

för att man inte kan tala om att det endast finns ett enda beslut som är

juridiskt korrekt. Tvärtom kan regelsystemet innehålla åtskilliga valmöj- 64

ligheter
som alla ligger inom lagens ram. Standardregeln behövs därför Prop.
1989/90:42 både av principiella och praktiska skäl. För påståendet att ett
slopande av Bilaga 3 regeln inte skulle ge några kännbara ekonomiska
konsekvenser finns inget belägg. Tvärtom är det antagligt att om regeln slopas
så ökas risken att få betala skadestånd.

Linköpings
kommun

Standardregeln
har åberopats av kommunen i de flesta tvister. Men kommunen har haft stora
svårigheter att vinna bifall till denna sin invändning eller till att försöka
övertyga skadelidande om rimligheten av invändningen.

Om
det nu är så att kommunen varit vårdslös i sin myndighetsutövning och skada
drabbat den enskilde, har det inte känts bra att likväl vägra ersättning därför
att den s k standardregeln kan vara tillämplig.

Innebörden
är ju att kommunen i princip alltså medger att skadan berott på kommunens
försummelse. Men därefter säger man att ingen ersättning skall utgå för det får
anses normalt att vara försumlig i viss mindre grad. Eller att ersättning inte
kan utgå därför att det visat sig att alla andra kommuner i likartade fall
också är försumliga; dvs det är standard att vara lite försumlig.

Mot
denna bakgmnd får utredarens förslag att upphäva begränsningarna anses vara
vällovligt. Har den enskilde drabbats av en skada beroende på kommunens
försummelse är det ett rättssäkerhetskrav att han/hon får ersättning.

Malmö
kommun

I
promemorian föreslås avskaffande av den s. k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen,
d.v.s. att för skadestånd fordras, förutom fel eller försummelse från
myndigheten, att "de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till
verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning". Som
författaren framhåller kan man redan vid en bedömning av om fel har begåtts
väga in frågor om vilken standard som kan krävas av myndigheten. Därmed anser
han att standardregeln egentligen är onödig, svår att förklara för allmänheten
och snarare en belastning för det allmänna. Kommunen anser emellertid i likhet
med Kommunförbundet att standardregeln bör bibehållas som en spärr mot
överdrivna anspråk på förvaltningsmyndigheternas perfektion.

Stockholms
stad

Ett
slopande av denna ansvarsbegränsande regel skulle göra det lättare för

domstolarna alt fingera vållande och utdöma skadestånd även i fall där fel

eller försummelse i vanlig skadeståndsrättslig mening inte föreligger. Detta

är enligt Stockholms stads erfarenhet inte ovanligt i skadeståndsmål mot

staden. Reeeln bör bibehållas för att motverka sådana tendenser. • 65

Sveriges domareförbund Prop. 1989/90:42

Förbundet
tillstyrker att standardregeln slopas. Den extra vållandebedöm- Bilaga 3 ning
som regeln innebär är en säregen företeelse inom skadeståndsrälten som kan
utgå. Tillämpningen i rättspraxis visar också att domstolarna har hindrats från
att skärpa kravet på en myndighet med hänsyn till prövningen huruvida en
skälig standard vid myndighetens handläggning underskridits.

Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF)

Borttagandet
av den s k standardregeln är välkommet. Skälen för att avlägsna denna i
praktiken tämligen betydelselösa begränsningsregel är övertygande.

Försäkringsjuridiska
föreningen

Föreningen
tillstyrker att standardregeln avskaffas. Det framstår som motstridigt rent lagtekniskt
att, sedan culpa konstaterats, bedöma humvida "de krav blivit åsidosatta
som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess
utövning". Ett hänsynstagande till verksamhetens art och ändamål bör kunna
ske inom culparegdns ram. Men något skäl varför det allmännas culpa skall
behöva vara särskilt kvalificerad torde inte föreligga, lika lite som det
allmänna bör kunna framföra ursäkter om bristande resurser e. d.

Industriförbundet

Beträffande
den s k standardregeln (avsnitt 4) har utredaren med all önskvärd tydlighet
(särskilt s 36) beskrivit nackdelarna med nuvarande bestämmelse och övertygande
visat att bestämmelsen bör avskaffas.

4 Förslaget att avskaffa passivitetsregeln 13:4 SkL Kammarrätten i Stockholm

Bakgrunden
till bestämmelsen i 3 kap 4 § skadeståndslagen är att förhindra att rätt skall
kunna vinnas så att säga bakvägen. Det skall inte vara möjligt att i stället
för att överklaga i ordinär väg vinna rättelse skadeståndsvägen. Det är
viktigt att denna bakgmnd beaktas. Å andra sidan kan bestämmelsen i 3 kap. 4 §
i vissa fall leda till olyckliga resultat.

Ett slopande av
bestämmelsen i 3 kap. 4 § skadeståndslagen torde mot

bakgrund av att den vanliga medvållanderegdn i 6 kap 1 § skadeståndsla

gen är tillämplig inte innebära annat än att en underlåtenhet att fullfölja

talan bara får rättsverkningar om underlåtenheten är att anse som oakt-

sam. Detta kan betraktas som en godtagbar lösning varför förslaget till

styrks i denna del. ■ 66

Göteborgs tingsrätt Prop. 1989/90:42

Tingsrätten
kan inte instämma i det berättigade i att avskaffa passivitetsre- Bilaga 3 geln.
Gmndtanken att skadeståndsmöjligheten inte skall ersätta det normala
förfarandet att söka rättelse genom överklagande är riktig (jfr sid 40 ö). Den
bör dock framgå direkt av lagtexten och inte bara motivledes, eftersom det inte
finns någon allmänt gällande regel om skyldighet att överklaga ett beslut. Om passiviteten
skall bedömas som en fråga om medvållande förespråkar tingsrätten en lösning
efter norskt mönster Ofr sid 41 m).

Rikspolisstyrelsen

Rikspolisstyrelsen
har inte någon egen erfarenhet av att tillämpa passiviietsregdn i 3 kap. 4 §
skadeståndslagen, eftersom styrelsen inte är behörig att pröva anspråk som gmndas
på påstående om felaktigt beslut. Regeln måste emellertid anses väl restriktiv,
och anledning att se formellt annorlunda på dessa fall jämfört med övriga medvållandefall
torde saknas. Den allmänna bestämmelsen om medvållande i 6 kap 1 § är
tillfyllest enligt rikspolisstyrelsens bedömning, och 3 kap 4 § kan upphöra att
gälla.

Riksåklagaren

Vidkommande
passivitetsregeln vill jag anföra följande. När myndighet, domstol eller
förvaltningsmyndighet, meddelar dom eller beslut skall därav berörd part som
regel underrättas om innehållet i domen eller beslutet. Vidare skall lämnas fullföljdshänvisning.
I den nya förvaltningslagen har fästs särskild vikt vid att fullständig och
korrekt underrättelse respektive fullföljdshänvisning lämnas. Passivitetsregeln
i SkL 3:4, som tillkommit före den nuvarande förvaltningslagen, bygger på den fömtsättningen
att den som träffas av ett beslut som innefattar myndighetsutövning skall
tillvarata sin rätt i första hand genom allmänna eller särskilda rättsmedel. Försummas
detta föriorar man i princip sin möjlighet till ersättning för skada på gmnd av
fel eller brist i beslutet. Den reservationen görs dock alt, om man haft giltig
anledning för sin underiåtenhet, denna inte skall beta vederbörande rätten till
skadestånd. Både den noggranna reglering som gäller för underrättelse och om
vad som skall iakttas i fråga om fullföjd och den nämnda reservationen i SkL
talar för att passitivetsregdn inte behöver avskaffas. Att falla tillbaka på
allmänna medvållanderegler synes inte kunna fullt ut ersätta ett slopande av
passivitetsregeln; en passivitetsregel av här aktuellt, slag" synes för
övrigt på ett klarare sätt än genom en medvållanderegd dra upp gränserna för
föreliggande skadeståndsskyldighet. Genom atl bibehålla passivitetsregeln
vinner man också - vilket från principiell utgångspunkt är väsentligt — att
riktigheten av beslut i förvaltningsärenden som regel inte kommer under allmän
domstolsprövning inom ramen för mål om skadestånd.

Under hänvisning till det
anförda vill jag avstyrka ett avskaffande av

passivitetsregeln i SkL 3:4. 67

Justitiekanslem Prop. 1989/90:42

I
promemorian har ifrågasatts om inte den vanliga medverkansregeln i 6 tjuga 3 kap.
1 § skadeståndslagen kan fylla den funktion som passivitetsregeln i 3 kap. 4 §
nu har. Jag delar i och för sig den uppfattningen att en tillämpning av medverkansreglema
kan leda till samma skadeståndsrättsliga bedömning som passivitetsregeln. Dock
vill jag påpeka att regeln rättstekniskt inte är någon medvållanderegd och att
rättsföljden inte omedelbart är densamma som vid medvållande (se bl a Hellner,
Skadeståndsrätt, 4:de uppl, s. 345).

Jag
är även av den uppfattningen, som också redovisas i promemorian, att man inte
skall ställa några strängare krav på den skadelidande för att hans passivitet
skall anses som ursäktlig. Det skall således inte vara fråga om att han i det
närmaste måste ha haft laga förfall.

Det
finns dock inte anledning alt ta bort passivitetsregeln. Enligt min mening bör
man inte överge den gmndläggande principen som har kommit till uttryck i
passivitetsregeln. Om någon riskerar att lida föriust genom ett felaktigt
myndighetsbeslut så skall han således i första hand överklaga beslutet om det
är möjligt. Eventuellt har han att använda sig av särskilda rättsmedel för att
få rättelse. Passivitetsregeln syftar till att förhindra att utkrävande av ersättning
för skada genom myndighetsutövning blir ett substitut för överklagande av domar
eller beslut (se prop 1972:5 s 339ffoch522ff).

I
och för sig anser jag alt det är naturligt och mest ändamålsenligt att en rättelse
av ett felaktigt beslut i första hand kommer till stånd genom ett överklagande
eller genom användande av särskilt rättsmedel varigenom en prövning kommer att
ske inom ramen för den ordning som är föreskriven för prövningen av sakfrågan.
I princip bör t ex en felaktig dom i ett skattemål överprövas i den ordning som
är föreskriven för prövning av sådana mål och inte bedömas av en allmän domstol
i ett skadeståndsmål eller av mig i ett skaderegleringsärende.

Enligt
min mening bör passitivetsregdn behållas. I varje fall bör regeln finnas kvar i
avvaktan på en mera genomgripande översyn av regelsystemet.

En viktig begränsning
i passivitetsregelns tillämpningsområde ligger i att den inte får någon verkan
när den skadelidande har haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att söka
ändring i ett felaktigt beslut. För att ytterligare betona att
passivitetsregeln inte skall tillämpas när den skadelidandes underiåtenhet att
föra talan framstår som ursäktlig kan enligt min mening "giltig" i 3
kap. 4 § skadeståndslagen lämpligen bytas ut mot ordet "godtagbar".
En justering av lagtexten på detta sätt skulle göra att den bättre stämmer
överens med rättstillämpningen.

Riksskatteverket

RSV
har inget att invända mot att passivitetsregeln slopas.

68

Uppsala
universitets juridiska fakultetsnämnd Prop. 1989/90:42

Fakultetsstyrelsen
ställer sig tveksam till upphävande av 3 kap. 4 § om Bilaga 3 bortfall av
rätten till ersättning för skada, som kunnat undvikas genom Överklagande av ett
myndighetsbeslut. Enligt utredningsmannen är denna s. k. passivitetsregel
obehövlig; en tillämpning av den allmänna regeln om jämkning av ersättning på gmnd
av den skadelidandes medvållande till sin skada skulle innebära en smidigare
lösning. Emellertid är den allmänna utgångspunkten i processrätten och
förvaltningsrätten, att man måste Överklaga beslut för att vara bevarad vid sin
rätt. Existensen av passivitetsregeln är därför inte onaturlig; dess
utformning ger också utrymme för hänsynstagande till att den skadelidande haft
"giltig anledning" att ej Överklaga.

Möjligtvis
är passivitetsregeln följdriktig även vid ett rent skadeståndsrättsligt
betraktelsesätt. Inom skadeståndsrätten anses nämligen gälla som en oskriven,
allmän princip, att en skadelidande, som drabbats av en viss initialskada, är
skyldig att söka begränsa skadans omfattning. Försumlighet härvidlag kan
tänkas gå ut enbart över den skadelidande själv; lösningen är alltså mera
radikal än den av utredningsmannen förutsatta jämkningen på gmnd av medvållande.
Utan bestämt ställningstagande till vad som är gällande rätt enligt allmänna,
skadeståndsrättsliga principer, anser fakultetsstyrelsen sålunda att det inte
nu presenterats tillräckligt underlag för avskaffande av passivitetsregeln.

Svenska
kommunförbundet

Också
den s. k. passivitetsregeln bör behållas. Frågan om ett förvaltnings-

rättsligt fel begåtts prövas bättre av förvaltningsdomstolar än av de all

männa domstolarna i ett skadeståndsmål. Förvaltningsprocessen har bety

delse för en eventuellt efterföljande skadeståndsprocess. Någon indirekt

överflyttning av förvaltningsrättslig prövning från förvaltningsdomstol till

allmän domstol — vilket kan bli en följd av förslaget — bör inte ske. Det är

också naturligt att medborgarna i första hand utnyttjar den besvärsrätt

som finns över felaktiga beslut. Därigenom kan skadan begränsas. Till

bilden hör att rättssäkerheten kan antas ha ökat genom att man i den nya

förvaltningslagen infört ett omprövningsförfarande i första instans. Att

den nuvarande ordningen skulle ha några mindre tillfredsställande konse

kvenser finns det inga belägg för. En regel av detta slag kan ifrågasättas

först om det i praxis visat sig att problem uppstått. Så är inte fallet. Enligt

vår uppfattning bör underlåtenhet att föra talan om rättelse av felaktigt

beslut besvärsvägen normalt leda till att skadestånd inte utgår. Till bilden

hör att den enskilde får besvärshänvisning om beslutet går honom emot.

Man kan därför inte påstå att den enskilde skulle vara okunnig om sina

möjligheter alt överklaga. Att införa särskilda regler för sjuka och ungdo

mar som missar fullföljdstiden är en principiell fråga som inte kan lösas

isolerat i detta sammanhang. 1 så fall skulle delta behöva avse också

möjligheter att föra talan över t ex tingsrätts dom till hovrätt. Det kan 69

ifrågasättas
om en sådan långt gående reform är möjlig eller ens önskvärd. Prop.
1989/90:42

Då
bör man inte heller införa särskilda möjligheter i skadeståndssamman-
Bilaga 3

häng.

Man
kan inte bortse från atl rättsläget ändras om passivitetsregeln slopas eftersom
avsikten tydligen är att skärpa ansvaret. Resonemanget om att detta kan
ersättas av en allmän bedömning av medvållande kan inte göra lagstiftningen
tydligare för allmänheten. Passivitetsregeln innebär att man skiljer den
administrativa prövningen från den judicidla, vilket är i sak betydelsefullt.
Någon dubbelprövning av de förvaltningsrättsliga regelsystemen bör inte
förekomma.

Linköpings
kommun

Det
finns ingen erinran mot att passivitetsregeln upphävs. Den har aldrig varit
tillämplig eller åberopats av Linköpings kommun.

Stockholms
stad

Sakskälen
för att slopa denna begränsningsregel är svaga. Regeln är värdefull som
incitament för den enskilde att i första hand söka rättelse genom överklagande
i stället för genom dyra och komplicerade skadeståndsprocesser. Regeln bör
också bibehållas av tydlighetsskäl. Den kan dock modifieras på så sätt att man
inte kräver att den enskilde skall ha använt särskilda rättsmedel.

Sveriges
domareförbund

Förbundet
tillstyrker slopandet av passivitetsregeln. Väsentligt är dock att det finns en
regel som gör att skadeståndsskyldigheten för det allmänna kan falla bort om
den enskilde underiåtit att föra talan mot ett beslut och giltig anledning inte
förelegat till passiviteten. Förbundet ansluter sig till bedömningen att medvållanderegdn
i 6 kap. 1 § SkL kan tillämpas för att jämka i ett skadeståndsanspråk om den
enskilde varit passiv i stället för nuvarande bestämmelse i 3 kap. 4 § SkL. Det
torde inte heller vara nödvändigt att särskilt ange att en underiåtenhet att
utan särskild anledning föra talan om rättelse av ett felaktigt beslut är atl
anse som medvållande utan det kan framgå av motiven.

Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF)

Förslaget
tillstyrks. Skälen för att avskaffa den tämligen betydelselösa passivitetsregeln
är övertygande.

Svenska
Försäkringsbolags Riksförbund

Beträffande
förslaget att upphäva den s k passivitetsregeln (3 kap. 4 §) vill

riksförbundet betona att den skadelidande även utan en sådan regel måste

vara underkastad en skyldighet att med tillgängliga rättsmedel söka åstad- 70

komma
rättelse av felaktiga beslut. Riksförbundet ställer sig alltså bakom Prop.
1989/90:42 det som sägs i promemorian (s 41) att underlåtenhet att utan
skälig Bilaga 3 anledning föra talan om rättelse av ett felaktigt beslut
utgör sådan oaktsam medverkan som omtalas i 6 kap. 1 § andra stycket
skadeståndslagen.

Försäkringsjuridiska
föreningen

Föreningen
har ingen erinran mot att passivitetsregeln slopas, fastän undantaget i
gällande rätt när giltig anledning till passiviteten funnits också ger en
ventil för en flexibel rättstillämpning.

5 Förslaget att avskaffa den särskilda regeln i 3:5 SkL om
ren förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet

Kammarrätten
i Stockholm

Bestämmelsen
i 3 kap. 5 § skadeståndslagen har spelat en underordnad roll. Ett slopande av
bestämmelsen torde inte komma att innebära några negativa konsekvenser.
Kammarrätten tillstyrker att bestämmelsen upphävs.

Göteborgs
tingsrätt

Tingsrätten
tillstyrker förslaget.

Rikspolisstyrelsen

I
flera ärenden har rikspolisstyrelsen avslagit affärsinnehavares yrkanden om
ersättning för ren förmögenhetsskada till följd av intrång i förvärvsverksamhet,
då de mist kunder under tid som polis avspärrat området runt affären under
exempelvis statsbesök. Avslagsbesluten, som grundats på att fel eller
försummelse inte förelegat, har i så gott som samtliga fall väckt mycket
upprörda känslor hos de berörda. Man har helt saknat förståelse för
lagstiftarens bevekdsegmnder. Det finns anledning att förmoda att den uppfattningen
delas av många.

Att
mot den anförda bakgrunden helt eller delvis frita staten från ansvar även då
fel har begåtts rimmar illa med vad som måste anses naturligt och rimligt.
Staten har också oändligt mycket större möjlighet till riskspridning än vad en
näringsutövare med en begränsad kundkrets har. Ett upphävande av paragrafen
synes också stå i samklang med resonemanget bakom
betalningssäkringsutredningens förslag om ökat skadeståndsansvar för staten i
samband med betalningssäkring.

Riksåklagaren

Ingen
erinran. 71

Justitiekanslem Prop. 1989/90:42

Begränsningsregeln
i 3 kap. 5 § skadeståndslagen i fråga om ersättning för Bilaga 3 ren
förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet har haft ringa praktisk
betydelse i min skadereglerande verksamhet. Jag finner inte anledning att
motsätta mig ett slopande av regeln.

Riksskatteverket

RSV
har inget att invända mot att specialbestämmelsen om ersättning för ren
förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet utgår.

Uppsala
universitets juridiska fakultetsnämnd

I
än högre grad än standardregeln är 3 kap. 5 § en specialregel; denna regel inskränker
en näringsidkares möjlighet att få skadestånd genom införandet av en särskild
skälighetsbedömning. En sådan principiell begränsning för statens ansvar för
skador av en viss typ framstår i dag som otillfredsställande. Erfarenheterna
sedan lagens tillkomst har veterligen inte gett vid handen att regeln skulle
fylla någon större funktion för att begränsa det allmännas kostnader. Regeln
bör följaktligen kunna upphävas.

Svenska
kommunförbundet

Regeln
om ren förmögenhetsskada genom intrång i näringsverksamhet torde sällan ha
tillämpats i praktiken. Regeln bör kvarstå oförändrad eftersom del ej visats
något behov av ändringar. Att regeln är svår att läsa är inget skäl till
ändringar i sak. Lagstiftarens utgångspunkter 1972 måste ha varit en rimlig
intresseavvägning av olika motstående intressen. Det har inte framkommit något
sedan dess som antyder att en omprövning i sak är nödvändig.

Stockholms
stad

I
departementspromemorian föreslås att begränsningen av ersättningsansvaret för
bl. a. vissa merkostnader och utebliven vinst i näringsverksamhet (3 kap. 5
paragrafen) skall slopas. Samtidigt som det är i dessa fall som skadeståndsanspråken
riskerar att bli myckel höga förefaller de i promemorian redovisade
rättspolitiska motiven vara mindre starka. Det är viktigt att nödvändiga
granskningar, utredningar etc. kan göras på ett sådant sätt att ett fullgott
beslutsmateria) kan erhållas. Risken för att handläggande myndigheter av
rädsla för stora skadeståndsanspråk för utebliven vinst i ett företag pressar
ner handläggningstiden och därmed inte kan åstadkomma ett allsidigt och
genomlysande beslutsunderlag förefaller stor. Den kanske största nackdelen av
förslaget är att bedömningen av vad som kan anses som en skälig
handläggningstid kan komma att få stor betydelse i eventuella skadeståndsmål.

Begränsningen
av ersättningsansvaret bör därför kvarstå. 72

Sveriges
domareförbund Prop. 1989/90:42

Förbundet
tillstyrker att 3 kap. 5 § SkL slopas. Som framhålls saknar Bilaga 3 bestämmelsen
i 3 kap. 5 § SkL praktisk betydelse. Svårigheten att i lagtext söka precisera
vad regeln går ut på syns uppenbar och i sådant fall kan den upphävas.

Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF)

Vi
vill särskilt understryka det berättigade i att regeln som begränsar ersättningen
vid ren förmögenhetsskada nu upphävs. Enligt vår mening bör ersättning för
utebliven vinst ingå i skadeståndet, även när staten är skadeståndsskyldig.

Försäkringsjuridiska
föreningen

Föreningen
tillstyrker att den skälighetsjämkning som föreskrivs i skadeståndslagen, när
den skada det allmänna vållar drabbar enskild näringsidkare, utgår ur lagen.
Har en obligatorisk myndighetsprövning, som görs i allas intresse, vållat en
näringsidkare skada, bör fulla skadan ersättas såsom är normalt vid
skadeståndsskyldighet i kontraktsförhållanden.

Industriförbundet

Vi
vill understryka angelägenheten i att bestämmelsen i 3 kap. 5 § skadeståndslagen
utgår ur lagen som föreslås i avsnitt 6. Som framgår av promemorian har det
väsentliga syftet med bestämmelsen varit att begränsa det allmännas ansvar för
företagares uteblivna vinst. Som utredaren framhåller utdöms ersättning för
utebliven vinst i alla möjliga andra sammanhang utan atl detta betraktas som
något oskäligt eller anmärkningsvärt.

6 Förslaget att justera regeln om taleförbud 13:7 SkL Kammarrätten i Stockholm

Vad
som föreslagits föranleder ingen erinran.

Göteborgs
tingsrätt

Tingsrätten
tillstyrker förslaget.

Riksåklagaren

Jag
har ingen erinran mot förslaget.

Justitiekanslem

Jag
delar den uppfattning som har kommit till uttryck i promemorian i

fråga om att
skadeståndstalan bör tillåtas också i sådana fall där talan har 73

fullföljts
till högsta domstolen eller regeringsrätten men prövningstillstånd Prop.
1989/90:42 har vägrats. Jag tillstyrker förslaget till ändring av
bestämmelserna i 3 kap. Bilaga 3 7 § skadeståndslagen.

Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket
accepterar förslaget att tillåta skadeståndstalan på grund av ett överklagat
beslut också i sådana fall där talan fullföljts lill högsta domstolen eller
regeringsrätten men där prövningstillstånd ej meddelats.

Den
föreslagna lydelsen av SkL 3:7 är oklar. Riksförsäkringsverket uppfattar
däremot utredarens intentioner som klara, både under den allmänna motiveringen
och specialmotiveringen. Verket föreslår följande tillägg i lagtexten. Om
prövningstillstånd inte meddelas utgör detta inte något hinder mot att talan om
ersättning grundas på beslutet av den lägre instansen.

Riksskatteverket

Verket
ställer sig bakom den föreslagna ändringen av regeln om taleförbud vid beslut
av de högsta statsmakterna och domstolarna.

Uppsala
universitets juridiska fakultetsnämnd

Fakultetsstyrelsen
tillstyrker den föreslagna, välmotiverade ändringen av 3 kap. 7 §, varigenom
skadeståndstalan mot beslut av lägre myndighet får föras även om ansökan om
prövningstillstånd blivit avslagen.

Svenska
kommunförbundet

I
fråga om taleförbud vid beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna vill
styrelsen la upp en principdlt viktig fråga som kan röra såväl kommuner som
näringslivet och andra som har att tillämpa lagen. Med den snabbhet och
komplexitet som kännetecknar dagens lagstiftning kan man inte bortse från att
lagstiftningen ibland blir bristfällig. Detta kan leda både till felaktig
lagtillämpning och till ekonomiska förluster. Mot den bakgmnden finns anledning
att särskilt överväga ett skadeståndsansvar för staten för skada som kan
härledas till bristfalligheter i lagstiftningen. Frågan har både principiell
och praktisk betydelse. Ett praktiskt exempel utgör den svårtolkade lagstiftningen
om fdparkeringsavgifter, där kommunerna kan riskera krav på återgång av
parkeringsavgifter som ytterst emanerar från bristfalligheter i lagstiftningen.

Stockholms
stad

Det
tillstyrkes att nuvarande regel bibehålls med den modifikation som

föreslås
i promemorian. 74

Sveriges domareförbund Prop. 1989/90:42

Förslaget
om ersättningsmöjlighet vid överklagande lill de högsta instan- bilaga 3
serna, om prövningstillstånd vägras, är välmotiverat. De nya reglerna i
rättegångsbalken synes vara ett erforderligt stöd för atl kunna avvisa
skadeståndsanspråk som är uppenbart ogrundade.

Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF)

Begränsningsregeln
i 3 kap. 7 § skadeståndslagen är central. Den berör kärnfrågan i vilken
omfattning avgöranden inom förvaltningen skadeståndsvägen kan bringas inför
allmän domstol. Denna fråga måste utredas mera ingående, bl a med hänsyn till
att rätten till domstolsprövning enligt Eiiropakonventionen inte fullt ut tillgodosetts
genom 1988 års lag om rältsprövning.

75

Innehåll Prop. 1989/90:42

Proposition.......................................................... 1

Propositionens
huvudsakliga innehåll ........................ 1

Propositionens lagförslag........................................ 2

Utdrag ur protokoll vid
regeringssammanträde den 14 september

1989.................................................................. 3

1
Inledning.......................................................... 3

2
Allmän motivering .............................................. 3

2.1 Allmänna
utgångspunkter .............................. 3

2.1.1
Bakgrund .............................................. 3

2.1.2
Gällande rätt ......................... „.............. ... 4

2.1.3
Överväganden........................................ 6

2.2
Anknytningen till
myndighetsutövning ............... 9

2.3
Standardregeln............................................. . 12

2.4
Passivitetsregeln.... .................................... . 17

2.5
Ren förmögenhetsskada på gmnd
av intrång i näringsverksamhet 19

2.6
Taleförbudet vid beslut av de
högsta statsmakterna och domstolarna 21

2.7
Ikraftträdande m. m....................................... . 22

2.8
Reformens kostnadseffekter............................. 22

3
Upprättat lagförslag .......................................... 23

4
Specialmotivering............................................... . 23

5
Hemställan........................................................ . 23

6
Beslut.............................................................. . 24

Utdrag
ur lagrådets protokoll den 29 september 1989.. . 25

Utdrag ur protokoll vid
regeringssammanträde den 19 oktober 1989 . 27

Bilaga
1 Sammanfattning av betänkandet (Ds 1989:12) Det all

männas ansvar enligt skadeståndslagen...... . 29

Bilaga 2
Betänkandets lagförslag........................ . 30

Bilaga 3
Sammanställning av remissyttrandena .... . 31

Norstedts Tryckeri. Stockholm 1989 76