Prop. 1990/91:77

Regeringens skrivelse

1990/91:77

om invandrar- och flyktingpolitiken

Skr.

1990/91:77

Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad som tagits upp i

bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 20 december 1990.

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Maj-Lis Lööw

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting-

politiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak

budgetåret 1989/90. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i

världen samt Sveriges roll i det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 77

Arbetsmarknadsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 december 1990

Skr. 1990/91:77

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Eng-

ström, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström,

Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds,

Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink.

Föredragande: statsrådet Lööw

Skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken

Inledning

Efter samråd med chefen för utrikesdepartementet och statsrådet Hjelm-

Wallén anhåller jag att få lämna följande redovisning för invandrar- och

flyktingpolitiken att föreläggas riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen

budgetåret 1989/90. En hel del uppgifter omfattar dock hela kalenderåret

1990. Avsikten är att redovisningen skall kunna användas som underlag

och bakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition för

budgetåret 1991/92.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som reglerar vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för

att underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integra-

tion i det svenska samhället.

Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrarpo-

litiska mål som riksdagen antog år 1975 och som behandlades på nytt år

1986.

Jämlikhetsmålet innebär att invandrare skall ha samma möjligheter,

rättigheter och skyldigheter som den övriga befolkningen. Målet innebär

vidare att alla grupper i samhället skall ha likvärdiga möjligheter att

behålla och utveckla sitt modersmål och att utöva sin kulturverksamhet

inom den svenska kulturgemenskapen. Invandrarpolitiken bör därför syfta

till att ge medlemmar av språkliga minoritetsgrupper möjlighet att inom

ramen för en intressegemenskap, som omfattar hela det svenska samhället,

ge uttryck för en egen språklig och kulturell identitet.

Valfrihetsmålet innebär att medlemmar med språkliga minoriteter skall

kunna välja i vilken grad de vill uppgå i en svensk kulturell identitet och i

vilken grad de vill bibehålla och utveckla sin ursprungliga identitet. Åtgär-

der för att bevara kontakten med ursprungslandets kultur anknyter även

till valet mellan att stanna i Sverige eller att återvända till ursprungslandet.

Samverkansinålet innebär att en samverkan skall finnas mellan

invandrar- och minoritetsgrupperna och majoritetsbefolkningen i de frågor

som är av gemensamt intresse. Målet förutsätter ömsesidig tolerans och

solidaritet mellan invandrarna och den inhemska befolkningen och mellan

olika invandrargrupper. Ett förverkligande av samverkansmålet innebär

bl. a. att invandrarna ges större möjligheter att aktivt delta i det politiska

livet i Sverige, att de ges vidgade möjligheter t ill kulturell verksamhet och att

invandringens positiva kulturella effekter uppmärksammas i ökad utsträck-

ning.

År 1986 tog riksdagen ett nytt beslut om den samlade invandrarpoliti-

ken varvid det sades att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att

de syftar till lika rättigheter och möjligheter för invandrare i förhållande

till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt för den

enskildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna kultur-

arvet inom ramen för de grundläggande normer som i Sverige gäller for

mänsklig samlevnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap

mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla

det svenska samhället och samhället bör markera sitt avståndstagande från

alla uttryck av etnisk intolerans.

Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad, utom för medbor-

gare i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt.

Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av

flyktingar och anhöriga till personer som redan bor här.

Mottagandet i Sverige av flyktingar är endast ett av flera element i den

svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

— agerande i FN och andra internationella sammanslutningar for att bidra

till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respek-

ten for de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

— ekonomiskt stöd till UNHCR. UNRWA och andra organisationer som

bedriver flyktingarbete utanför Sverige,

— internationellt samarbete i syfte att verka for en solidarisk ansvarsför-

delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

— överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsat-

ta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

— mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med en asyllagstiftning

som i vissa avseenden ger med flyktingar jämförbara grupper ett starka-

re skydd än vad 1951 års Genévekonvention stadgar,

— ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och

därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjlighe-

ter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,

— särskilda insatser, bland annat opinionsbildande verksamhet, för att ge

flyktingar och andra invandrare lika villkor och möjligheter till integra-

tion i Sverige,

— stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i

hemlandet eller annat land.

Skr. 1990/91:77

I det följande redovisas huvuddragen i tillämpningen av dessa politikom-

råden. huvudsakligen avseende budgetåret 1989/90.

Som ett instrument för invandrarpolitikens förverkligande har invand-

rarministern ett invandrarråd med 28 ledamöter som består av represen-

tanter for invandrarnas riksorganisationer. Vid sidan härav förekommer

konsultationer med företrädare för invandrarnas trossamfund. Under år Skr. 1990/91:77

1990 hölls ett invandrarpolitiskt rådslag, på samma sätt som för tre år

sedan.

Som ett led i strävandena att ha en bred förankring för och ett nationellt

samförstånd kring den svenska flyktingpolitiken finns ett av regeringen

tillsatt flyktingpolitiskt råd med invandrarministern som ordförande. I

rådets arbete deltar representanter för flera berörda folkrörelser och intres-

seorganisationer, svenska myndigheter och FNs flyktingkommissaries rep-

resentant i Norden. Under perioden den 1 juli 1989 — den 31 december

1990 har rådet mötts fem gånger.

I Sverige och omvärlden

1. Migration i ett globalt perspektiv; befolkningsutvecklingen

Befolkningsutvecklingen, framväxten av allt bättre kommunikationer och

en bestående politisk oro i stora delar av världen talar för fortsatt stor

internationell migration. I samma riktning verkar det förhållandet att

stora ekonomiska och sociala orättvisor mellan olika delar av världen

fortfarande består. Det är inte omöjligt att även otjänliga miljöförhållan-

den kan ge fler människor ännu en anledning att vilja söka en utkomst och

ett bättre liv i något annat land än sitt eget.

Enligt FNs uppskattningar uppgår jordens befolkning nu (1990) till ca

5,25 miljarder människor och väntas öka till 6 miljarder före år 2001.

Någon gång mellan år 2006 och 2018 passeras 7-miljardersgränsen. I de

mest långsiktiga prognoserna räknar man med att jordens befolkning skall

stabiliseras kring 14 miljarder på ungefär 100 års sikt.

Befolkningstillväxten sker framförallt i underutvecklade länder medan

befolkningarna i de flesta länder i Europa stagnerar eller rent av skulle

minska i storlek utan fortsatt invandring. I Sverige har nativiteten ökat

kraftigt de senaste åren, men inte mer än att nästa generation blir ungefär

lika stor som den nuvarande.

Samtidigt som de europeiska länderna har en mycket restriktiv invand-

ringspolitik, förekommer det i flera länder en diskussion om nödvändighe-

ten av fortsatt invandring för att undvika befolkningsminskning eller för

att söka uppnå en bättre åldersmässig sammansättning av befolkningen.

Det råder emellertid mycket delade meningar om i vilken mån det är

praktiskt möjligt att med hjälp av invandring påtagligt och bestående

påverka befolkningens ålderstruktur. Det finns de som hävdar att man i så

fäll skulle behöva ha en så stor invandring under så lång tid, att det inte

skulle kunna genomföras utan allvarliga sociala störningar och stora svå-

righeter med integration etc.

Under 1980-talet skapades stora migrationsströmmar av politiska oro-

ligheter och naturkatastrofer i utvecklingsländerna. Det finns anledning

att räkna med fortsatt invandringstryck från sådana länder. Samtidigt har

den politiska utvecklingen i Östeuropa och Sovjetunionen medfört bety-

dande flyttningsrörelser. Kanske kan åtskilliga hundratusentals människor

i dessa länder komma att vilja söka sig en ny tillvaro i ett annat land.

Beroende på den politiska och ekonomiska utvecklingen kan detta komma

att medföra ett ökat invandringstryck gentemot Västeuropa. Dessa frågor

behandlas vidare i ett senare avsnitt.

Så länge stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet består i

världen kommer det att finnas människor med behov eller önskan att söka

sig bort från sina hemländer. I en situation där flertalet europeiska länder

för en politik där invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller

personer med nära personlig anknytning till landet, kommer många av

dem som drivs till att flytta till vår del av världen att behöva åberopa

flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakerna huvudsakligen är av

annan art. Passivitet inför dessa och andra grundorsaker bakom migra-

tionen komer att leda till oönskade flyktningrörelser, såvida man inte, i

internationell samverkan kan påverka dessa bakomliggande faktorer i

preventivt syfte.

Skr. 1990/91:77

2. Vem är flykting?

Den grundläggande konventionen om flyktingar är 1951 års FN-konven-

tion om flyktingars rättsliga ställning (Genévekonventionen). Till denna

ansluter 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (New

York-protokollet). Sverige har tillträtt både konventionen och protokollet.

Genévekonventionen innehåller bl. a. en definition av vem som skall

anses vara flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av

flykting till land där han riskerar förföljelse — eller till land där han inte

åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han riskerar förföljelse -

samt innehåller bestämmelser om att flykting skall jämställas med med-

borgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m. m. I en bilaga

till konventionen lämnas närmare anvisningar for utfärdande av resedoku-

ment till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som

”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras.

religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på

grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd”. Varken

konventionen eller protokollet ger någon närmare definition av vad som

skall förstås med ”förföljelse”. — Den flyktingdefinition, som är intagen i

UNHCRs stadga, och därmed reglerar hans mandat, sammanfaller nära

nog helt med den citerade.

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna, men

täcker inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad

konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid enighet nåtts

om ett vidare flyktingbegrepp än konventionens.

1969 års OAU-konvention om särskilda aspekter på flyktingproblemen i

A frika omfattar således också personer som ”på grund av yttre aggression,

ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den

allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt

ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka

tillflykt på en annan plats utanför sagda land”. För Centralamerikas del

accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda Skr. 1990/91:77

regeringar antog i Cartagena år 1984. Såvitt gäller Asien har — med stöd av

första-asylländer i Sydostasien — godtagit en bestämmelse om att alla

asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första-asyl-staterna och

att tvångsrepatriering (refoulement) inte skall ske.

3. Flyktingsituationen i världen

Inledning

Vanligen anges antalet flyktingar i världen till ca 15 miljoner. Detta avser

enbart de flyktingar som anses falla under UNHCRs mandat och omfattar

inte de drygt 2,5 miljonerna Palestinaflyktingarna. Biståndet till dessa

förvaltas av UNRWA, som dock inte har någon skyddsfunktion.

Under 1980-talet har antalet flyktingar ökat, och många flyktingsitua-

tioner tycks mer eller mindre ha permanentats. Under de senaste två åren

har vi dock sett öppningar mot politiska lösningar i t. ex. Afghanistan,

Kambodja, Centralamerika och Namibia som förväntas innebära att mil-

joner flyktingar kommer att kunna återvända till sina hemländer. Hittills

är det emellertid bara till Namibia som ett större antal flyktingar återvänt.

Något som har utmärkt flyktingsituationerna under perioden efter andra

världskriget är en allt starkare involvering av stormakterna. Flyktingsitua-

tionerna har på olika sätt utnyttjats i det politiska maktspelet. Exempel på

detta är bl. a. flyktingarna vid gränsen mellan Kambodja och Thailand,

Vietnamflyktingarna samt flera flyktingsituationer i Afrika, bl. a. Mocam-

bique och Afrikas horn. Den förändring i relationerna mellan stormakter-

na som vi ser i dag kan därför vara ett steg i riktning mot lösningar av svåra

flyktingproblem.

Man räknar med att ca 80% av världens flyktingar finns koncentrerade

till sju områden: Afghanistanflyktingarna i Västasien, Indokinaflyktingar-

na i Sydostasien, Palestinaflyktingarna i Mellersta östern, olika flykting-

grupper (framför allt från Mocambique, Angola och Sydafrika) i Södra

Afrika, flyktingarna från Etiopien och Somalia på Afrikas Horn, Liberia-

flyktingarna i Västafrika samt de centralamerikanska flyktingarna i Cen-

tralamerika.

Den överväldigande majoriteten av världens flyktingar är fattiga männi-

skor vilkas flykt är en del av en massrörelse. Den klassiska bilden av ”den

politiske flyktingen från Centraleuropa” är i dag bara representativ för en

liten del av världens flyktingar. Möjligheterna att på ett meningsfullt sätt

lösa dessa människors problem utanför deras egen region är ytterst begrän-

sade.

Till helhetsbilden hör också internflyktingarna — människor som har

tvingats lämna sina normala bosättningsområden men som formellt inte är

flyktingar eftersom de inte lämnat sina hemländer. De är däremot poten-

tiella flyktingar i de områden där de finns.

De är alltså flyktingar i sina egna hemländer. Dessa människor är

ekonomiskt, politiskt, psykologiskt och socialt lika mycket flyktingar som

de 17,5 miljonerna UNHCR- och UNRWA-flyktingarna, men de omfattas

inte av det internationella skydds- och hjälpsystemet for flyktingar efter-

som de inte har lämnat sina hemländer. Ofta befinner de sig i en mycket

utsatt situation, fortfarande utlämnade åt den regering eller de krafter i

landet som är upphovet till deras situation.

Det finns inget alternativt skydds- eller hjälpsystem för att nå dessa

människor, som ofta lever i svår misär, och det är vanligen endast frivilliga

organisationer — nationella och internationella — som förmedlar hjälpen.

Om man i denna grupp inkluderar människor som flytt på grund av

svåra brott mot de mänskliga rättigheterna, väpnad konflikt, rädsla för

förföljelse enligt Genévekonventionen samt sådana som blivit förflyttade

mot sin vilja av sina regeringar kan man beräkna deras antal till ca 14

miljoner människor.

Skr. 1990/91: 77

Flyktingsituationen i tredje världen

Asien (inklusive Mellersta Östern)

Det största antalet flyktingar finns fortfarande i Asien med den största

enskilda flyktinggruppen i världen i dag, nämligen de mer än fem miljoner-

na afghaner i Pakistan och Iran. En viss återvandring sker emellertid nu.

Man räknar med att ca 200 familjer återvänder per dag. men med tanke på

det stora antalet flyktingar är detta ett mycket blygsamt antal. Det kan

knappast heller förväntas att det blir någon återvandring i större skala så

länge ingen reell politisk lösning uppnåtts och stridigheterna i landet

pågår.

Det andra stora problemet i Asien är flyktingarna och migranterna från

Indokina. Det finns i dag ca 160000 flyktingar från Vietnam. Laos och

Kambodja i olika länder i Sydostasien under UNHCRs mandat. Majorite-

ten av flyktingarna finns i läger i Thailand och Hongkong, medan de

övriga återfinns i Filippinerna. Indonesien. Malaysia och Singapore.

Många har vistats i läger under flera år och har små utsikter att bli

mottagna i tredje land. De lever under mycket svåra förhållanden.

Den aktionsplan (CPA) för en totallösning av Indokina-flyktingproble-

met som antogs vid en internationell konferens år 1989 har ännu inte

genomförts helt. Det beror på meningsskiljaktigheter mellan å ena sidan

USA och i viss mån Vietnam och å andra sidan övriga berörda länder

angående återsändandet av icke-flyktingar till Vietnam. Förhoppningen är

dock att planen skall komma att fungera under år 1991.

Sveriges åtagande, att inom ramen för en gemensam nordisk kvot under

tre år ta ut sammanlagt 1 200 flyktingar från Sydostasien, fullgörs redan

under budgetåret 1990/91. Det kommer emellertid att finnas ett visst

behov av fortsatt uttagning, särskilt av nytillkomna asylsökande som be-

döms vara flyktingar. Man befarar också att det kommer att bli kvar

grupper av svårplacerade människor i lägren, för vilka någon slags lösning

måste utarbetas i internationell samverkan.

Utöver flyktingarna under UNHCRs mandat finns fortfarande nära

300000 kambodjanska flyktingar i gränsområdet mellan Kambodja och

Thailand. Efter det vietnamesiska truppåterdragandet och i och med de

framsteg i fredsförhandlingarna som gjorts, hoppas man att ett återvänd- Skr. 1990/91:77

ringsprogram snart skall komma igång. Oroande är dock de tendenser som

finns till en tvångsmässig återvandring, organiserad av de olika fraktioner-

na i Kambodja i syfte att skapa väljarunderlag inför de planerade valen.

I Sydostasien finns även ett antal mindre flyktinggrupper från Burma,

Filippinerna, olika delar av Indonesien, Kina (särskilt efter massakern på

Himmelska Fridens Torg) Thailand med flera länder. En del av dessa

flyktingar anses falla under UNHCRs mandat, andra inte.

Majoriteten av de ca 200000 tamiler som flytt från Sri Lanka, huvudsak-

ligen till Indien, befinner sig fortfarande i exil, även om en viss återvand-

ring skett. Det av UNHCR planerade återvandringsprogrammet har fort-

farande inte genomförts.

Det palestinska flyktingproblemet är det äldsta, fortfarande olösta i

världen. Fortfarande flyr eller förvisas palestinier från de av Israel ockupe-

rade territorierna. 1 lägren växer en fjärde generation flyktingar upp till ett

liv i exil. Palestinierna är den största enskilda flyktinggruppen i Mellersta

Östern med 2,5 miljoner människor. Det totala antalet palestinska flyk-

tingar är emellertid ännu större.

Den libanesiska statens sönderfall har medfört att många människor

flytt landet. En del är libaneser medan andra är palestinier eller människor

som tillhör andra befolkningsminoriteter, vilka tidigare sökt och fått

skydd i Libanon.

Strömmen av flyktingar från Iran har minskat men fortfarande lämnar

människor landet och söker politisk asyl. I gengäld har situationen i Irak,

framför allt när det gäller den irakiska regimens agerande gentemot den

kurdiska befolkningen, lett till en ökning av antalet flyktingar. Det finns

ett stort antal irakiska kurdiska flyktingar i Iran. 1 Turkiet finns en grupp

på uppemot 30000 personer fördelade på tre olika läger.

Totalt sett räknar man med att det finns ett par hundra tusen iranska och

irakiska flyktingar i området.

Härutöver finns också ett antal flyktingar bland de människor som

tvingats lämna Kuwait efter den irakiska ockupationen.

Afrika

De afrikanska länderna har fortsatt att föra en uttalat generös flyktingpoli-

tik trots att en stor del av kontinentens cirka fem miljoner flyktingar finns i

några av världens fattigaste länder.

I södra Afrika finns flyktingar dels till följd av Sydafrikas inrikespolitik,

dels till följd av Sydafrikas stöd till mot regeringarna fientliga väpnade

grupper i Angola och Mocambique. Det finns över en miljon flyktingar

från Mocambique i de kringliggande länderna, framför allt i Malawi och

Zimbabwe.

En positiv utveckling i södra Afrika är att den överväldigande majorite-

ten av de namibiska flyktingarna nu återvänt och att demokratiska val

genomförts. Utvecklingen i Sydafrika kan också komma att innebära en

möjlighet för återvandring för de tiotusentals sydafrikanska flyktingarna i

olika länder i Afrika och Europa.

Stora flyktinggrupper kommer från Etiopien, Sudan och Somalia och Skr. 1990/91:77

återfinns i huvudsak i dessa länder. En annan stor grupp är de flyktingar i

Algeriet som flytt från kriget mellan Polisario (den av OAU erkända

befrielserörelsen i Västra Sahara) och Marocko i Västra Sahara.

En ny flyktinggrupp är de mer än 500000 flyktingarna från inbördeskri-

get i Liberia, som finns i angränsande länder.

Många gamla flyktingproblem förblir olösta och stora flyktinggrupper

från olika länder finns därför i bl. a. Burundi, Rwanda, Tanzania, Uganda,

Zaire, Zambia och Zimbabwe. Uppskattningsvis mer än hälften av den

afrikanska kontinentens stater är mottagare av flyktingar i någon omfatt-

ning.

Latinamerika

Demokratin har nu återupprättats i Chile och chilenare har redan börjat

återvända i ökande omfattning. Sverige har haft ett antal överläggningar

med Chiles regering och med berörda chilenska grupper om återvandrings-

frågorna.

Situationen i Colombia fortsätter att ge människor där anledning att

bege sig i exil.

De stora koncentrationerna av flyktingar finns fortfarande i Central-

amerika. Detta beror på de väpnade konflikterna i framför allt Guatemala

och El Salvador, samt i viss mån till följd av situationen i Nicaragua. I

både El Salvador och Guatemala finns också betydande grupper av internt

hemlösa människor.

Av de totalt mer än två miljoner flyktingarna och hemlösa i olika länder

i Centralamerika — Belize, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mexico

och Nicaragua — betraktas bortemot 500000 som flyktingar i formell

bemärkelse. Liksom i Sydostasien har UNHCR sökt en helhetslösning på

problemet inom ramen för en internationell överenskommelse, Cirefca-

processen. Påtagliga resultat är en ökad återvandring samt en mer generös

politik i asylländerna.

Flyktingar och asylsökande i Europa, Nordamerika och Oceanien

Antalet asylsökande i Europa och Nordamerika har ökat successivt under

1980-talet, från ca 100000 år 1983 till ca 440000 år 1989 — den högsta

siffran sedan andra världskriget. Prognosen för år 1990 pekar i riktning

mot 550000 — 600000 personer. Sverige är fortfarande ett av de länder i

Europa som mottar det största antalet asylsökande per capita.

En minskande andel av de asylsökande bedöms vara flyktingar enligt

Genévekonventionen. Det hindrar inte att många kan ha starka sociala

och ekonomiska skäl att flytta. Många asylsökande får avslag på sina

ansökningar efter en ofta mycket lång och nedbrytande väntan. Stora

summor pengar spenderas på till stor del improduktiva förläggnings- och

administrationskostnader för att ta hand om människor med svaga

skyddsbehov. De europeiska länderna och Canada använder tillsammans

omkring 30 miljarder kronor per år på mottagandet av asylsökande, av Skr. 1990/91:77

vilka i genomsnitt inte mer än 20% får rättslig status som flyktingar.

En stor andel asylsökande har även under 1989—1990 anlänt utan

dokument eller med falska sådana. I Norge uppskattas detta antal till 80%,

i Sverige till 70% , i Belgien till 60%, i England till strax under 50% osv.

En särskild arbetsgrupp, knuten till UNHCR och tillsatt på svenskt initia-

tiv, studerar för närvarande dokumentlöshetsproblemet och diskuterar

tänkbara lösningar.

I Sverige fick tidigare ca 80% av de asylsökade uppehållstillstånd men

under år 1990 har andelen, som en följd av regeringens beslut om ändrad

asylpraxis, minskat till omkring 50%. Medan man i Sverige aktivt forsöker

verkställa negativa beslut, dvs. de som inte får uppehållstillstånd i Sverige

måste lämna landet, gäller det motsatta i de flesta andra europeiska länder

utanför Norden. Majoriteten av dem som får avslag, 75 — 85%, blir kvar

men lever då i samhällets marginal utan sociala skyddsnät och utanför

lagens rättigheter och skyldigheter.

I bil. 1 redovisas i största korthet situationen avseende asylsökande och

flyktingar m.m. i tre nordiska länder. Uppgifter från ytterligare ett antal

OECD-länder finns hos arbetsmarknadsdepartementet. Uppgifterna byg-

ger på rapporter från våra beskickningar.

4. Utvecklingen i Central- och Östeuropa

Demokratiseringsprocessen i Central- och Östeuropa är glädjande. Den

har lett till att allt fler länder där respekterar rätten att fritt få lämna och

sedan återvända till sitt land.

Förändringarna innebär att människor från Ungern, Tjeckoslovakien

och Polen inte längre kan anses löpa risk för förföljelse. I dessa länder bör

också flyktingar från tredje länder kunna påräkna skydd.

Den politiska målsättningen är generellt sett att genomfora demokrati,

att tillförsäkra mänskliga rättigheter och att bygga upp en sund och funge-

rande ekonomi.

Det råder emellertid en svår ekonomisk situation i bl. a. Sovjetunionen.

Det kommer att ta tid att där, men också i andra länder i regionen, få till

stånd en ekonomisk utveckling som skapar möjligheter till ett bättre liv för

hela befolkningen. Situationen i Sovjetunionen är särskilt svårbedömbar.

Det som kan se ut att vara stora brister i produktionen av t. ex. livsmedel

kan mycket väl snarare vara uttryck för allvarliga brister i infrastruktur

och distribution.

Det har aviserats att gällande passlagstiftning i Sovjetunionen, på sam-

ma sätt som skett i flera länder i Central- och Östeuropa, kan komma att

liberaliseras nästa år. Ny lagstiftning ger medborgarna rätt till ut- och

inresor. Detta är en mänsklig rättighet. Det är däremot inte någon given

rättighet att få inresa, bosätta sig och arbeta i något annat land än hemlan-

det.

1 massmedier över hela Europa förekommer spekulationer om förestå-

ende massutvandring från Sovjetunionen. Det är inte uteslutet att åtskilli-

ga sovjetmedborgare — liksom medborgare i andra länder i regionen — 10

kan vilja söka sin utkomst i något annat land. Men det bör betonas att det Skr. 1990/91: 77

rör sig om spekulationer. Man får inte förlora proportionerna. De krafter

som verkar återhållande på benägenheten att utvandra — bundenheten till

hemlandet genom språk, kultur, familjeband etc. — är starka.

Det måste också ligga i allas intresse att den arbetskraft som behövs för

återuppbyggnaden och omläggningen av ekonomin i de tidigare centralt

styrda länderna kan stanna kvar. Därför måste största vikt läggas vid

insatser som kan förebygga en omfattande utvandring.

Den debatt som förts i medierna under hösten 1990 illusterar vikten av

att det internationella samfundet gemensamt angriper grundorsakerna till

varför människor flyr/migrerar t. ex. genom utvecklingsinsatser i ur-

sprungsländerna. Vår solidaritet med utsatta människor kräver att flyk-

ting- och migrationsfrågorna placeras högt på dagordningen i alla de sam-

manhang där flykt eller migration blir en följd av passivitet inför grundor-

sakerna. Just dessa frågor är nu föremål för utredningen (A 1990:05)

rörande en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik, något som

har väckt både uppmärksamhet och efterföljd internationellt. Detta arbete

kommenteras närmare i avsnitt VII.

En särskild arbetsgrupp har bildats inom regeringskansliet med repre-

sentanter för utrikes- och arbetsmarknadsdepartementen. Den har till

uppgift att följa och bedöma utvecklingen i Öst med avseende på invand-

ring.

Den ekonomiska krisen i Sovjetunionen är alltså djup. Unionens poli-

tiska framtid är osäker. Sovjetunionens utveckling är naturligtvis av stor

betydelse for omvärlden. 1 många internationella fora diskuteras vad som

kan göras. Sverige deltar aktivt i dessa diskussioner.

Samtidigt stärks de bilaterala kontakterna med Sovjetunionen och sär-

skilt med de baltiska republikerna. Näringslivet, folkrörelser och universi-

tet har engagerat sig aktivt i detta arbete. Regeringen har inlett ett samar-

bete som syftar till ökad kontakt och aktiv kunskapsöverföring på en lång

rad områden. Ett praktikprogram for ungdomar från de baltiska republi-

kerna har inrättats. Vidare har regeringen beslutat att ge bidrag via frivil-

ligorganisationer för livsmedelstransporter.

Från svensk sida finns det alltså ett aktivt deltagande i det internationel-

la samarbetet. Av särskild vikt är här den ministerkonferens om Öst-Väst-

migration i Europarådets regi som, med Österrike som värd, skall hållas i

Wien i januari 1991. Frågan uppmärksammades även inom den europeis-

ka säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK) vid dess möte i Paris hös-

ten 1990.

Det viktigaste är alltså att arbeta för en ordning som gör det möjligt för

människorna i de berörda länderna att kunna stanna kvar. Ändå kommer

säkert personer från Sovjetunionen och från Central- och Östeuropa att

söka sig till Väst för att söka arbete. De är hänvisade till att söka asyl,

eftersom det i de flesta länder i Västeuropa — liksom hos oss — saknas

möjligheter till arbetskraftsinvandring annat än i mycket begränsad om-

fattning.

Regeringen avser inte att göra avsteg från tillämpningen av gällande

utlänningslagstiftning som innebär att arbetstillstånd skall föreligga före Skr. 1990/91:77

inresan för dem som vill invandra.

Asyl skall förbehållas den som är flykting enligt Genévekonventionen

eller som i övrigt har starka skyddsbehov. En prövning av asylbehovet

måste alltid göras individuellt. Mot bakgrund av den positiva utvecklingen

mot demokrati och respekt för mänskliga rättigheter i Central- och Öst-

europa och i Sovjetunionen, bör man kunna anta att endast få sökande

från dessa länder har tillräckliga skäl att få stanna i Sverige. De allra flesta

sökande från dessa länder kommer, såvitt det nu kan bedömas, efter en

individuell prövning, att kunna sändas tillbaka till hemlandet.

Regeringen följer med stor uppmärksamhet utvecklingen i Sovjetunio-

nen och i Central- och Östeuropa. Det finns en beredskap för den händelse

utvecklingen skulle visa tecken på ökad invandring. Statens invandrarverk

(SIV) har huvudansvaret på den statliga sidan för att mottagandet av

asylsökande och flyktingar fungerar. Detta gäller även i kris och i krig,

även om man då kan behöva använda helt andra samverkansformer än

normalt.

Invandrarverket och polisen kan snabbt sätta in resurser där de bäst

behövs for att klara av utredning och beslut i tillstånds- och asylärenden

liksom för att kunna avvisa dem som fått avslag på ansökan om uppehålls-

tillstånd.

Det kommunala flyktingmottagandet har lett till att huvuddelen av

Sveriges kommuner idag har erfarenhet av att ta emot flyktingar, ett

faktum som självfallet förstärker vår beredskap.

5. Framtidsprognoser

Det är alltid svårt att förutsäga in- och utvandring. Detta gäller såväl de

icke reglerade flyttningarna inom Norden som invandringen från utom-

europeiska länder av framförallt flyktingar. Den nya situationen i Central-

och Östeuropa. Sveriges närmande till EG och fortsatt politisk oro i stora

delar av världen gör det svårt att bedöma utvecklingen även på kort sikt.

När det gäller flyttningarna inom Norden har det tidigare omfattande

invandringsöverskottet från Finland ersatts av ett jämnviktsläge med un-

gefär lika stor in- som utvandring av finska medborgare. Det finns ingen

anledning att i dag räkna med någon större förändring i detta förhållande.

De senaste åren har däremot Sverige tagit emot en väsentligt ökad invand-

ring från Norge och delvis även från Danmark. Många av dessa personer

tycks emellertid ha återutvandrat efter en relativt kort tids vistelse i

Sverige och det är möjligt att den relativt omfattande invandringen från

Norge under åren 1989— 1990 kommer att bli en parentes. Men man kan

inte utesluta en fortsatt invandring från Norden under början av 1990-

talet. Denna kommer att vara starkt konjunkturberoende.

Sverige kan inom några år bli en del av en fri västeuropeisk arbetsmark-

nad, antingen som en följd av ett s. k. EES-avtal om rörlighet för varor,

tjänster, kapital och personer eller genom att Sverige blir medlem av EG.

Den inom-europeiska arbetskraftsrörligheten kommer att vara i viss ut-

sträckning konjunkturbetingad. men antagligen inte i samma grad som

12

den inom-nordiska. Det är osäkert hur omfattande rörligheten kan bli. Skr. 1990/91:77

men genomförda analyser tyder på att den blir relativt begränsad.

Antalet personer i Central- och Östeuropa liksom i andra världsdelar

som vill utvandra till Väst, inklusive Sverige, kommer under de närmaste

åren att förmodligen vara mycket stort. Hur omfattande utvandringen i

realiteten blir kommer i hög grad att bestämmas av hur man genom

internationellt samarbete kan bidra till att undanröja de grundläggande

problem som ligger bakom de stora flyttningsrörelserna.

Det är förmodligen realistiskt att framöver räkna med ett fortsatt bety-

dande invandringstryck från länder utanför Norden. Man kan naturligtvis

inte utesluta mycket omfattande flyttningsrörelser, t. ex. som en följd av

utvecklingen i Sovjetunionen.

Men lika lite som det för några år sedan var möjligt att förutse att Iran

skulle bli ett dominerande utvandringsland för invandringen till Sverige,

är det i dag möjligt att säga varifrån eventuella nya stora invandringsvågor

kan komma.

Det är emellertid regeringens ambition att söka förbättra förmågan att

analysera och bedöma skeenden i vår omvärld utifrån ett migrationsper-

spektiv. En sådan ökad beredskap bör som ett syfte ha att ge större

möjligheter än hittills att — i samverkan med andra länder — tidigt

reagera med åtgärder som kan förebygga flyttningsrörelser i fall där detta

är möjligt och lämpligt.

II Invandringen till Sverige budgetåret 1989/90

1. Inledning

Den utomnordiska invandringen till Sverige består numera sedan 5 — 10 år

till mycket stor del av flyktingar eller personer som får bosätta sig här av

flyktingliknande eller humanitära skäl.

Bland de utomnordiska invandrarna finns också nära anhöriga till redan

här bosatta personer, s. k. anknytningsfall. I många fall är det inte fråga om

tidigare splittrade familjer utan om nybildade sådana, dvs. personer som

gifter sig med (eller börjar sammanbo med) en i Sverige bosatt person som

kan vara en infödd svensk eller en som har invandrat tidigare.

Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste åren upp-

gått till endast ett par hundra personer om året.

2. Invandringens omfattning

Invandringen av utländska medborgare till Sverige under år 1990 uppgår

preliminärt till 54000 personer, vilket är mindre än året innan. Utvand-

ringen har däremot ökat och uppgår till 16000 personer (året innan ut-

vandrade 13000), något som beror på att nyligen invandrade norska och

danska medborgare flyttar tillbaka. Invandringsöverskottet har således

minskat i förhållande till år 1989.

Utvecklingen under den senaste tioårsperioden framgår av följande

tabell (siffrorna är avrundade och uppgifterna för år 1990 preliminära):

13

Invandringen av utländska medborgare åren 1980-1990 (tusental)

Ar

Invandring

Utvandring

Invand

ringsöverskott

Totali

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

1980

34.4

16.3

18.2

20.8

13.6

7.2

13.7

2.6

1 1.0

1981

27.4

10.0

17.4

20.8

15.3

5.5

6.6

-5.3

1 1.9

1982

25.1

7.3

17.8

19.9

14.5

5.4

5.2

-7.2

12.4

1983

22.3

7.4

14.9

17.4

12.0

5.4

4.9

-4.6

9.5

1984

26.0

8.4

17.6

14.6

10.0

4.6

1 1.4

- 1.6

13.0

1985

27.9

8.4

19.5

14.0

9.2

4.9

13.9

-0.8

14.7

1986

34.0

8.9

25.2

15.4

8.7

6.6

18.6

0.2

18.6

1987

37.1

8.9

28.1

1 1.6

8.1

3.5

25.5

0.8

24.7

1988

44.5

1 1.5

33.0

1 1.8

8.3

3.5

32.6

3.2

28.4

1989

58.8

18.9

40.0

13.1

9.7

3.4

45.7

9.2

36.5

1990

53.6

16.2

37.4

16.1

12.3

3.8

37.5

3.9

33.6

l/i/;?. 1 tabellen anges antalet under åren invandrade och kyrkobokfliida utländska

medborgare. Tabelluppgifterna i avsnitt 6. Enskilt tillresta asylsökande, avser där-

emot meddelade uppehållstillstånd. De olika tabellerna är därför inte sinsemellan

jämförbara.

In- och utvandringen av finska medborgare år 1990 var av ungefär

samma omfattning som året innan och resultatet blev en nettoutvandring

av ca 1 300 personer. Stora förändringar har emellertid skett med flyttning-

arna i förhållande till Norge och Danmark. Framförallt från Norge har det

skett en omfattande invandring de senaste två åren. Denna verkar nu avta.

Återutvandringen av nordbor har ökat starkt som ett resultat av den

stora invandringen under förra året. Nettoinvandringen av nordbor blev

därför under år 1990 ca 4 000 personer, en minskning med mer än hälften

jämfört med året innan.

3. Arbetskraftsinvandring

Uppehålls- och arbetstillstånd av rena arbetsmarknadsskäl beviljas i prin-

cip bara om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. (Bud-

getåret 1989/90 gavs 186 sådana tillstånd). Det kan gälla t. ex. nyckelfunk-

tioner inom näringslivet och anställningar som utgör ett led i internatio-

nellt utbyte. Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis

montörer, vikarierande läkare, artister och idrottsmän. Även fria yrkesut-

övare och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.

Tillstånd beviljas numera vanligen av statens invandrarverk efter sam-

råd med arbetsmarknadsverket och efter hörande av arbetsmarknadens

parter. Delegering till utlandsmyndighet förekommer i vissa fall.

4. Anhöriginvandring

Svensk praxis vad gäller invandring av anhöriga till personer bosatta här är

generös i jämförelse med många andra länders. Make/maka och samman-

boende. samt ogifta barn under 20 år till personer bosatta här. beviljas

regelmässigt uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. Homosexuella

förhållanden jämställs med heterosexuella. Äktenskap med minderåriga

liksom månggifte ger däremot inte rätt till bosättning här.

Skr. 1990/91:77

14

En ordning med uppskjuten invandringsprövning under i princip två år Skr. 1990/91: 77

tillämpas när det gäller nyligen ingångna äktenskap eller samboförhållan-

den. Om förhållandet upphör före tvåårsperiodens utgång tar man hänsyn

till samtliga omständigheter i ärendet när man bedömer om utlänningen

ändå skall få stanna. Sådana omständigheter kan vara att utlänningen är

väl etablerad i arbetslivet, att det finns barn i förhållandet, att utlänningen

kan ha råkat i en utpressningliknande situation eller löper risk att bli

socialt utstött vid en avvisning till hemlandet.

Både ensamstående förälder och föräldrapar kan under vissa förutsätt-

ningar få bosätta sig hos barn i Sverige. Även andra anhöriga kan få

bosätta sig här. Det kan gälla t. ex. ”sista länk”, dvs. en person, undantags-

vis flera, vars samtliga nära släktingar är bosatta i Sverige.

Anhöriga till politiska flyktingar bedöms något generösare.

5. Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av personer som tidigare

varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av personer som har

svenskt påbrå. Vid prövning av ärenden för den som varit bosatt här

tidigare tas bl. a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i Sverige respektive

utomlands.

Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras

barn beviljas regelmässigt tillstånd.

6. Enskilt tillresta asylsökande

Liksom tidigare år är de på egen hand inresta personerna, som ansöker om

asyl vid gränsen eller efter ankomsten till Sverige, mångdubbelt fler än

kvotflyktingarna. Under budgetåret 1989/90 sökte ca 38 600 personer inkl,

barn asyl. Budgetåret 1988/89 var antalet asylsökande ca 19050.

1 det följande redovisas de största nationsgrupperna som sökt asyl i

Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar eller därmed jäm-

ställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts till

Sverige genom flyktingkvoten. De kan dessutom avse beslut i fråga om

asylansökningar som lämnats in tidigare budgetår. Siffrorna är avrundade.

15

Nationalitet

Budgetåret 1988/89

Budgetåret 1989/90

Asylansök-

ningar

Uppehålls-

tillstånd

Asylansök-

ningar

Uppehålls-

tillstånd

Bulgarien

100

50

5 200

380

Chile

1 600

4 640

72

1 900

Etiopien

1 300

1430

2 500

1 710

Irak

1 100

1 400

2000

1 870

Iran

4000

5 800

5 100

2 750

Jugoslavien

1 300

4.30

2 100

600

Libanon

870

1 000

4 700

1 740

Polen

650

350

400

220

Rumänien

900

870

2 500

2410

Sovjetunionen

250

200

700

120

Statslösa

1 400

2000

2000

2 240

Turkiet

1000

600

1 400

600

Ungern

900

400

500

380

Övriga

3 680

2 930

9 428

930

lotalt

19050

22 100

38600

17850

Skr. 1990/91:77

Linder budgetåret 1989/90 beviljades sammanlagt ca 17850 personer

uppehållstillstånd enligt 3 kap. 1§ utlänningslagen (1989:529) (konven-

tionsflyktingar, krigsvägrare) samt enligt 2 kap. 4§ andra punkten (huma-

nitära skäl). Uppehållstillstånden fördelar sig enligt följande:

Skäl

Bå 1988/89

Bä 1989/90

Konventionsflyktingar

— Flyktingkvoten

1 476

6.7%

1 324

7.4%

— Övriga

3478

15.8%

2 827

15,8%

Krigsvägrare

431

1.9%

55

0.3%

De facto-flyktingar

6312

28,5%

5047

28.3%

Humanitära skäl

4 490

20.3%

8 596

48,2%

Tillfälligt ändrad

asylpraxis

5 923

26.8%

-

-

lotalt

22 110

100,0%

17 849

100,0%

Härtill kommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,

vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som i

bidragshänseende jämställts med dem. Antalet sådana anhöriga som fick

uppehållstillstånd uppgick budgetåret 1988/89 till 4 375 och budgetåret

1989/90 till 5 652 personer.

Den utomnordiska invandringen till Sverige under budgetåren 1988/89

och 1989/90 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även re-

dovisar grunderna för uppehållstillstånden.

16

Skäl

Bå 1988/89

Bå 1989/90

Flyktingar m. fl.

16187

40,6%

17 849

46,0%

Tillfälligt ändrad

asylpraxis

5 923

14,9%

—

-

Nära anhöriga

16638

41,7%

19916

51,3%

varav

— Anknytning till

flykting

( 4365)

( 5 652)

— Övriga anknytningar

(12273)

(14264)

Arbetsmarknadsskäl

225

0,6%

186

0,5%

Adoptivbarn

881

2,2%

798

2,1%

Totalt

39854

100,0%

38749

100,0%

Skr. 1990/91:77

7. Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten)

Sedan år 1950 har Sverige haft ett av riksdagen beslutat system för kollek-

tiv överföring av flyktingar genom s. k. flyktingkvoter. Fr. o. m. år 1973 har

kvoten varit generell (dvs. icke nationalitetsbestämd) och uppgår sedan år

1976 till ca 1 250 personer per år.

Kvoten skall användas för uttagning av flyktingar eller andra personer

som befinner sig i en särskilt utsatt situation och/eller for att ta hand om

fall där UNHCR har särskilda svårigheter att finna ett lämpligt placerings-

land. Det bör nämnas att den svenska kvoten inte är begränsad till flyk-

tingar i ordets formella bemärkelse. Den kan nämligen också användas för

personer, som är förföljda och befinner sig i fara, men ännu inte kunnat

lämna sitt land. Kvoten har också använts för att utverka frigivning och

utresa för personer som hålls som politiska fångar i sina hemländer. För

dessa kategorier har kvoten bl. a. använts för länder som Chile, El Salva-

dor, Uruguay och Polen samt sedan år 1988 även Colombia.

En mindre del av kvoten används för handikappade och, under senare

år, krigsskadade flyktingar samt tortyroffer.

Kvoten fastställs budgetårsvis av regeringen. Antalet faktiskt överförda

flyktingar varierar från år till år, eftersom uttagningsbeslut inte alltid

omedelbart kan följas av utresa från det land där vederbörande vistas.

SIV har ansvaret för uttagning och överföring av flyktingar till Sverige.

Uttagning kan ske genom delegationsresor till flyktingläger i olika länder

eller genom att UNHCR eller svensk utlandsmyndighet för SIV presente-

rar enskilda fall som behöver en fristad i tredje land (s. k. dossieruttag-

ning). Ärenden kan också initieras på ansökan av flyktingar eller någon

organisation i Sverige. UNHCRs önskemål avseende de svenska insatser-

na presenteras två gånger årligen för SIV och motsvarande organ i de

övriga nordiska länderna gemensamt. Dessa organ samråder också sins-

emellan om uttagnings- och mottagningsfrågorna. Från och med år 1989

samråder regeringarna regelmässigt i policyfrågor. Flertalet enskilda uttag-

ningar sker i samråd med UNHCR. Undantag är uttagning av personer

som fortfarande befinner sig i hemlandet. Svenska utlandsmyndigheter

ombesörjer mycket av det praktiska arbetet i samband med resan till

Sverige, ofta i samarbete med International Organisation for Migration

(IOM).

Vid sitt beslut om flyktingkvoten för budgetåret 1990/91 angav regering-

2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 77

Rättelse: S. 24 rad 15 står: särskilt Rättat till: utvecklad. S. 32 rad 12 nedifrån står:

ant Rättat till: antagna--— om

17

en att uttagning i första hand bör ske i länder i sydvästra och mellersta Skr. 1990/91: 77

Asien, Central- och Sydamerika samt från Sydostasien. Därutöver får i

enstaka fall flyktingar foras över från övriga delar av världen.

Sverige skall, tillsammans med andra länder i Norden, även i fortsätt-

ningen stödja FNs försök att finna en långsiktig lösning på det indokinesis-

ka flyktingproblemet, inom ramen för den s. k. CPA-planen. Som redan

nämnts kommer Sverige att ha uppfyllt sitt åtagande for denna plan redan

under budgetåret 1990/91.

Vidare angav regeringen i sitt kvotbeslut for budgetåret 1990/91 att,

inom ramen for de ca 50 platser som avsatts för handikappade, särskild

uppmärksamhet bör ges åt tortyroffer.

Under budgetåret 1989/90 överfördes 1175 kvotflyktingar till Sverige,

vilket är något färre än föregående budgetår. Däremot är antalet beviljade

inresetillstånd 1 324.

Uttagningen från Asien omfattade främst flyktingar från Vietnam (445,

varav 104 s. k. båtflyktingar), Iran (234) och Irak (172). Från Latinamerika

har uttagning skett främst från El Salvador (185), Chile (75) och Colombia

(26).

Antalet iranska kvotflyktingar under budgetåret 1989/90 var avsevärt

lägre än närmast föregående budgetår. Av de 234 iranska kvotflyktingarna

överfördes flertalet från Turkiet, Pakistan och Irak. Från Turkiet och

Pakistan togs 183 iranier och 152 irakier emot.

Flyktingkvotens sammansättning under budgetåret 1989/90

Ursprungs-

land

Inresta

Beviljade

inresetillstånd

LATINAMERIKA

289

317

Chile

75

63

Colombia

26

29

El Salvador

185

220

Peru

3

4

Guatemala

-

1

ASIEN

861

980

Irak

172

157

Iran

234

301

Vietnam

455

514

Kina

9

8

Afghanistan

1

-

AFRIKA

24

26

Etiopien

19

14

Kenya

1

6

Zaire

1

1

Somalia

3

5

EUROPA

1

1

Rumänien

1

1

TOTALT

1175

1324

Totalt har 36 handikappade flyktingar under budgetåret överförts inom

ramen för kvoten. De kom i första hand från Vietnam (17) och Iran (13)

samt några enstaka från El Salvador, Etiopien, Afghanistan och Rumäni-

18

en. Åtskilliga har under någon period vårdats på regionsjukhuset i Linkö- Skr. 1990/91: 77

ping.

Kostnaderna for den organiserade överföringen av flyktingar budgetåret

1989/90 uppgick till 8,3 milj. kr.

8. Anhörigresor

SIV kan lämna ett behovsprövat bidrag när anhöriga till flyktingar som är

bosatta i Sverige skall resa hit. Detta sker med stöd av förordningen

(1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigresor. De

anhöriga som omfattas är maka/make och ogifta barn under 20 år. Bidrag

får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger.

När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för

kvotflyktingar, dvs. genom svensk utlandsmyndighet eller IOM.

Under budgetåret 1989/90 beviljades 329 ansökningar avseende resor

för 1 203 personer. De anhöriga kom främst från Rumänien (504), Viet-

nam (292), Iran (124), Irak (76) och Etiopien (61). Antalet avslagna ansök-

ningar var ca 260.

III Invandrarpolitiken (integrationsfrågor)

1. Inledning

Det finns mycket positivt att peka på vad gäller invandrarnas integration i

det svenska samhället. Sverige har under senare år kunnat ta emot ett

relativt sett mycket stort antal invandrare från praktiskt taget hela världen.

Detta har kunnat ske utan att det lett till allvarlig polarisering av samhälls-

debatten på det sätt som blivit fallet i en del andra länder i Europa.

Även om det positiva alltså dominerar bilden, finns det emellertid

brister som måste uppmärksammas. Invandrare har t. ex. en högre arbets-

löshet, bor ofta sämre och det förekommer att de utsätts för etnisk diskri-

minering på arbetsmarknaden. Under år 1990 har en rad attentat riktats

mot flyktingförläggningar runt om i landet. Invandrarfientliga flygblad har

spridits på arbetsplatser och i skolor.

Sverige skall enligt riksdagens beslut föra en invandrarpolitik samman-

fattad i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan. För att nå dessa

mål kan särskilda åtgärder krävas till förmån för dem som tillåtits invand-

ra och bosätta sig i Sverige. Långsiktig invandrarpolitik är i stora stycken

liktydigt med generell välfärdspolitik, inte sällan med inslag av sådan

positiv särbehandling. Ett bra exempel härpå finns inom arbetsmarknads-

politiken med särskilda, riktade insatser som gjorts till förmån för invand-

rare och flyktingar.

Skiljelinjen mellan ”flyktingpolitiska” och ”invandrarpolitiska” åtgär-

der är inte skarp. De som får stanna som flyktingar här får en särskild

introduktion, med hänvisning till att den som flytt och inte kan återvända

till sitt hemland anses ha ett särskilt behov av stöd i början av sin vistelse.

Därefter är ”flyktingar” också ”invandrare” och omfattas i stort sett inte

av andra samhällsinsatser än som normalt gäller dessa.

19

Parallellt med systemförändringarna inom ramen för flyktingmottagan- Skr. 1990/91:77

det har flera reformarbeten bedrivits under åren 1989— 1990 med inrikt-

ning på långsiktig integration. Det är regeringens ambition och förhopp-

ning att de nämnda systemförändringarna inom flyktingmottagandet skall

kunna öka möjligheterna till fortsatt sådan reformverksamhet i den ut-

sträckning som samhällsekonomin tillåter.

Varje myndighet har inom sitt verksamhetsområde samma ansvar för

invandrarna som för den övriga befolkningen. Ansvaret omfattar också att

vidta nödvändiga säråtgärder. Statens invandrarverk bevakar och sam-

ordnar myndigheternas arbete.

Denna ansvarsfördelning återspeglas inom regeringskansliet. Invandrar-

ministem och hennes medarbetare bevakar och samordnar regeringskans-

liets arbete, så att det samlade resultatet står i samklang med de mål som

statsmakterna ställt upp. Ansvaret för beredning av sakfrågor åvilar re-

spektive departement.

Detta är den ram som gäller för regeringens och förvaltningsmyndighe-

ternas invandrarpolitiska arbete. Inom denna ram tas regelmässigt ett stort

antal interdepartementala kontakter i syfte att på olika sätt förverkliga den

fastlagda politiken. Huvudteman under budgetåret 1990/91 är:

— invandrare och flyktingar på arbetsmarknaden,

— svenskundervisning för invandrare,

— tillgången på bostäder,

— äldre invandrares särskilda behov,

— invandrar- och flyktingbarns och -ungdomars sociala situation,

— opinionsfrågor/etniska relationer.

Många frågor med anknytning till invandrarpolitiken behandlas, i enlighet

med den gällande arbetsfördelningen, huvudsakligen under andra huvud-

titlar/politikområden. I det följande redovisas samlat några sådana

huvudfrågor, där förändringar på ett eller annat sätt är aktuella. För en del

av dem gäller att förslag lämnas i årets budgetproposition.

2. Invandrarrådet; stöd till invandrarnas organisationer m. m.

Invandrarrådet inrättades år 1975 som ett forum för samråd i frågor

rörande invandrarpolitiken och invandrarnas situation i Sverige. Rådet,

som under perioden den 1 juli 1989 — den 31 december 1990 möttes två

gånger under invandrarministems ordförandeskap, består numera i hu-

vudsak av representanter för samtliga de invandrarorganisationer, som är

berättigade till statsbidrag. Under år 1990 hölls dessutom ett invandrar-

rådslag (mer om detta längre fram).

Nuvarande ordning för stöd till invandrarnas riksorganisationer beslu-

tades av riksdagen år 1986. De grundläggande villkoren finns i förordning-

en (1986:472) om statsbidrag till invandrarnas riksorganisationer.

Ett grundläggande problem under de senaste åren har varit att medels-

tilldelningen inte kunnat hållas på en nivå som behövts för en regelrätt

tillämpning av förordningen. Särskilt nytillkommande förbund och de

som ökat sitt medlemstal har inte kunnat beviljas stöd enligt förordningen.

20

Statskontoret har under år 1990 på regeringens uppdrag gjort en kart- Skr. 1990/91:77

läggning av det anslagsfinansierade statliga stödet till föreningslivet. I

uppdraget, som kommer att redovisas i början av år 1991, ingår även att

lämna förslag om hur en fördjupad prövning av stödet kan göras.

En arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet har samtidigt gjort

en preliminär översyn av systemet med statsbidrag till invandrarnas riks-

organisationer och redovisat alternativ till nuvarande ordning. Något nytt

system föreslås emellertid inte nu i avvaktan på behandlingen av det som

kommer ut av statskontorets utredningsuppdrag. För budgetåret 1991/92

föreslås emellertid en betydande höjning av anslaget till stöd för invand-

rarorganisationemas verksamhet. SIV skall därmed väsentligt bättre än

under innevarande budgetår kunna stödja invandarorganisationema i de-

ras roll som samlingspunkt och kontaktorgan för invandrarna och som

företrädare för invandrarintressen.

SIV kan därutöver ge projektbidrag till utveckling av mindre riksför-

bund bland invandrarna samt ge publikationsstöd till nya och eftersatta

språkgrupper. Vidare bör särskilt nämnas att trossamfunden bland in-

vandrare här kan få bidrag till sin sociala och kulturella verksamhet.

Verksamhetsstöd till trossamfunden utgår över civildepartementets

huvudtitel.

3. Invandrarrådslaget 1990; invandrarpolitikens valfrihetsmål

Under tiden den 29 november — den 1 december 1990 hölls ett invandrar-

rådslag i Göteborg. Invandrarrådslag arrangeras vart tredje år. Avsikten är

att företrädare för invandrarorganisationer, regering, myndigheter och

frivilligorganisationer skall få tillfälle att under ett antal dagar diskutera

invandrarnas situation i samhället och olika aspekter på invandrarpoliti-

ken.

Omkring 120 delegater deltog i årets rådslag, vars tema var ”90-talets

invandrarpolitik”. Regeringen fäste stor betydelse vid rådslaget. Fyra

statsråd deltog som föredragshållare.

En viktig punkt under rådslaget var invandrarpolitikens valfrihetsmål

och frågan om ”valfrihetens gränser”. Diskussionen tog här sin utgångs-

punkt i de uttalanden invandrarministern gjorde i propositionen om åtgär-

der mot etnisk diskriminering. Hon pekade där på riskerna med otydlighet

om hur valfrihetsmålet skall tolkas och framhöll att det därför behövs en

precisering. Debatten vid rådslaget på denna punkt utvidgade frågan till

att avse hela komplexet om ett mångkulturellt samhälle och dess konse-

kvenser.

Den ökande insikten om religionens och invandrarsamfundens betydel-

se vid invandrarnas integrering i samhället medförde att dessa frågor för

första gången togs upp och diskuterades vid ett rådslag, bl. a. av företräda-

re för invandrarsamfunden.

Långa och ingående diskussioner fördes också på många andra områ-

den, t. ex. vad gäller invandrares boende, arbete, utbildning och kultur

samt diskriminerings- och relationsfrågor.

Rådslaget kommer att dokumenteras och utvärderas. De förslag och

21

synpunkter som kom fram, kommer att utgöra värdefullt underlag för det Skr. 1990/91: 77

fortsatta arbetet att ytterligare förbättra invandrares förhållanden i vårt

samhälle.

4. Åtgärder mot etnisk diskriminering m. m.

Det finns inga belägg för någon fundamentalt ökad främlingsfientlighet

eller diskriminering av invandrare i Sverige. Tvärtom visar det mesta på

att den stora allmänheten fortfarande har en positiv grundinställning till

invandrare. Det finns dock oroande inslag.

I den senaste större attitydundersökningen fanns vissa tecken på att

toleransen bland yngre åldersgrupper minskar. Man vet också att det

förekommer etnisk diskriminering på flera håll i samhället nästan aldrig

åtalbar, oftast subtil och smygande — på både individuella grunder och i

institutionella former. Detta måste kraftfullt motverkas.

Regeringen ser mycket allvarligt på de attacker mot flyktingförläggning-

ar som ägt rum under året. Det finns vidare vissa mindre grupper som på

offentliga möten, i tidningar eller i närradio visat en alltmer öppen främ-

lingsfientlighet. Detta kan inte heller tolereras.

I regeringens proposition (1989/90:86, SfU18, rskr. 283) om åtgärder

mot etnisk diskriminering m. m. har utvecklats hur goda etniska relationer

bör främjas. Riksdagen ställde sig genom beslut våren 1990 bakom rege-

ringens överväganden och förslag. Den grundläggande hållningen omfattar

nu liksom tidigare:

— människors likaberättigande oavsett etnisk tillhörighet,

— nödvändigheten av tolerans och respekt mellan olika

befolkningsgrupper i samhället,

— att etnisk diskriminering är oacceptabel och skall motarbetas.

Att arbeta för bättre etniska relationer är mångas ansvar. Inte minst viktigt

är att föreningar, organisationer och religiösa samfund m. fl. deltar i ett

sådant arbete. Därför har SIV, genom riksdagens beslut med anledning av

den nämnda propositionen, fått väsentligt ökade resurser för bidrag till

projekt som syftar till att främja goda etniska relationer. Till hjälp i detta

arbete har SIV en samrådsgrupp där folkrörelser m. fl. är representerade.

Gruppen diskuterar principiella frågor om riktlinjer och prioriteringar för

bidragsgivningen.

Det mångkulturella samhällets möjligheter och problem är ett huvudte-

ma för de svenska insatserna inom ramen för FNs kulturårtionde. En del

av de ökade medlen för projektbidrag som syftar till att främja goda

etniska relationer har reserverats för sådana insatser. Den kommitté som

ansvarar för kulturårtiondets genomförande i Sverige förfogar över dessa

medel.

Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen vidare att verksamhe-

ten hos ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) varit av stor

betydelse i arbetet för etnisk rättvisa och att den skulle fortsätta i allt

väsentligt som tidigare. DOs kansli fick ökade resurser.

Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet — vars rapport

22

(SOU 1989:13) Mångfald mot enfald utgjorde ett av underlagen för propo- Skr. 1990/91:77

sitionen om åtgärder mot etnisk diskriminering — förfogade under år 1988

över ca 12 milj. kr. för projekt som skulle motverka rasism och främlings-

fientlighet. Medlen fördelades av regeringen på förslag av kommissionen

till ca 200 olika initiativ. Under år 1990 har en utvärdering gjorts av ett

urval av dessa projekt. Utvärderingen kommer att redovisas i en rapport

under våren 1991.

5. Arbetsmarknaden

Det är väsentligt för invandrares och flyktingars integration i det svenska

samhället att de så snabbt som möjligt får en reguljär sysselsättning och en

egen försöijning. Trots en stark efterfrågan på arbetskraft under slutet av

1980-talet har många flyktingar och andra utomnordiska invandrare haft

betydande svårigheter att hitta lämpliga arbeten. Mot bakgrund av att

arbetsmarknadsläget har försämrats snabbt under hösten 1990 är det na-

turligtvis synnerligen angeläget med fortsatta insatser, både för de invand-

rare som kan komma att slås ut på arbetsmarknaden och för dem som är

nytillträdande.

Arbetslösheten är fortfarande hög bland utländska medborgare, jämfört

med befolkningen i övrigt. Budgetåret 1989/90 var arbetslösheten bland

utländska medborgare 4,5%. För de utomnordiska medborgarna var ar-

betslösheten för samma period 6,3% vilket kan jämföras med 1,8% för

samtliga invånare.

Arbetsmarknadsverket har ett primärt ansvar för att människor får

arbete eller en utbildning som leder fram till ett arbete. En grundläggande

princip är att invandrares och flyktingars situation på arbetsmarknaden

skall lösas inom ramen för den allmänna arbetsmarknadspolitiken, vid

behov kompletterad med särskilda, riktade insatser.

Invandrare och flyktingar är en högt prioriterad grupp inom arbetsmark-

nadspolitiken. Både sociala och ekonomiska skäl motiverar detta. Detta

gäller inte minst invandrar- och flyktingungdomarna, som har en betydligt

större arbetslöshet än svenska ungdomar. Den prioritering av flyktingar

och invandrare som görs i riktlinjerna för arbetsmarknadsverket måste på

ett bättre sätt än hittills få genomslag i hela förmedlingsorganisationen och

komma till uttryck i den reguljära verksamheten. Budgetåret 1990/91

disponerar arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) 130 milj. kr. i särskilt avsatta

medel till insatser för flyktingar och andra invandrare. I extra förvaltnings-

medel har AMS för samma tid fått 40,9 milj. kr. Regeringen föreslår nu att

AMS på motsvarande sätt skall få disponera 140 milj. kr. för särskilda

insatser för flyktingar och invandrare under budgetåret 1991/92.

I maj 1990 kom SIV och AMS överens om ökade insatser för att

flyktingar och invandrare snabbare skulle få en egen försörjning och kom-

ma bort från ett för många långvarigt bidragsberoende.

AMS har i september 1990 redovisat effekterna av de arbetsmarknads-

politiska insatserna för flyktingar och invandrare som gjordes budgetåret

1989/90. Under det första halvåret 1990 skedde en markant förbättring

beträffande arbets- och utbildningsplacering av flyktingar och invandrare.

23

Drygt 2 800 fler än samma period föregående år placerades i arbete eller Skr. 1990/91: 77

utbildning, vilket är en ökning med 18 %.

Sedan den 1 januari 1989 har länsarbetsnämnderna kunnat ge förmed-

lingsservice direkt på flyktingförläggningarna för flyktingar med tillstånd.

Budgetåret 1989/90 resulterade det i att 640 flyktingar fick arbete i ome-

delbar anslutning till utflyttningen till en kommun. Undervisning i svens-

ka planeras vanligtvis in för dem som fått arbete. Samma period kunde

360 personer anvisas direkt till utbildning. Samtidigt har 1 000 flykting-

ar/invandrare placerats i arbete med hjälp av förhöjt rekryteringsstöd, en

ökning med 800 personer jämfört med föregående budgetår.

Medvetenheten om och engagemanget för att ta tillvara flyktingars/

invandrares kompetens har ökat, även om mycket återstår att göra. Nume-

ra kan man statistiskt ta fram utbildningsbakgrund bland utomnordiska

medborgare anmälda på arbetsförmedlingen. Strävan att ta tillvara kom-

petensen har blivit särskilt utvecklad inom vårdområdet. Detta har skett i

samverkan med landstingen. Elva län fortsätter med att erbjuda s. k.

medicinalsvenska för vårdutbildade, läkare, sjuksköterskor och andra,

varvad med olika inslag av praktik. Andra yrkesgrupper för vilka det görs

mer omfattande insatser för att i ökad utsträckning ta tillvara invandrares

tidigare kompetens är tekniker, ekonomer, socialarbetare m. fl.

Den 1 januari 1991 träder den ordning med samordnat flyktingmotta-

gande och nytt system för ersättning till kommunerna, m. m. som beslutats

av riksdagen i kraft. En av de bärande tankarna bakom det nya systemet är

att stimulera kommunerna att satsa resurser på aktiva åtgärder som leder

till att flyktingarna snabbt skall kunna komma ut i arbetslivet. Samtidigt

sker en reformering av svenskundervisningen för invandrare (SFI).

De individuella introduktionsplaner som fr. o. m. den 1 januari 1991

skall upprättas för alla flyktingar förutsätter arbetsförmedlingens aktiva

medverkan för planering av arbetsmarknadsservice, utbildning och arbete.

Några av de arbetsmarknadspolitiska insatser, som kommer att ha stor

betydelse under tiden i svenskundervisning, är vägledning, fördjupad väg-

ledning på arbetsmarknadsinstitut, vidgad arbetsprövning, beredskapsar-

bete i kombination med utbildning, jobbsökaraktiviteter, arbetsplatsorien-

tering, utbildningsinsatser i övrigt samt yrkesprövning för invandrare.

Frågan om arbete och arbetstillstånd för asylsökande under väntetiden

har aktualiserats vid åtskilliga tillfällen under året. Det har skett i form av

frågor och interpellationer i riksdagen och debatterats intensivt i massme-

dier.

Det är regeringens fasta övertygelse att Sverige inte bör införa en ord-

ning som tillåter asylsökande att ta regelrätt anställning med marknads-

mässig ersättning under väntetiden. Det finns många skäl för detta.

Grundläggande för den ordning som vi nu har är att vi vill att de männi-

skor som redan är fast bosatta i Sverige — invandrare såväl som svenskar

— först bör få ett arbete. Ett stort antal utländska medborgare med arbets-

och uppehållstillstånd är anmälda som arbetssökande vid arbetsförmed-

lingen. Våra ansträngningar måste inriktas på att skaffa arbete åt dem i

första hand, särskilt nu när vi kan se en nedgång i efterfrågan på arbets-

kraft.

24

Ett annat skäl är att ett system med möjlighet att ta anställning mot Skr. 1990/91:77

betalning under väntetiden i sig gör det lockande for arbetssökande i andra

länder att ta sig hit under förevändning att söka asyl. Det skulle innebära

en stor risk för att organisationen för flyktingmottagandet skulle överbelas-

tas eller t. o. m. blockeras av ansökningar från människor som önskar

tillfälligt arbete i Sverige.

Frågan om att ge asylsökande en meningsfull tillvaro under väntetiden

är angelägen och man behöver absolut finna former för detta. Ett arbete

pågår i detta syfte med deltagande från arbetsmarkandsdepartementet och

SIV.

En arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet undersöker för när-

varande olika frågor med anknytning till arbetskraftsinvandringen. I detta

arbete ingår att överväga hur riktlinjer och kriterier för arbetskraftsin-

vandringen eventuellt skall kunna förändras. När det gäller korttidsanställ-

ningar har arbetsgruppen redovisat förslag om att de nuvarande olika

tillståndsformema slås samman till en ny tillståndstyp, s. k. säsongarbets-

tillstånd. Det nya förenklade tillståndet skall endast innefatta ett begränsat

antal tillståndskriterier och göras mer generellt. Vidare föreslås att sä-

songarbetstillstånden handhas av länsarbetsnämnderna i stället för av SIV.

Dessa frågor bereds för närvarande i regeringskansliet med inriktning på

beslut tidigt år 1991.

6. Skol- och kulturfrågor

Hemspråksundervisning och svenska som andraspråk i grundskolan och

gymnasieskolan

I bugetpropositionen (prop. 1990/91:100 bil. 10) har skolministern före-

slagit vissa förändringar av reglerna för anordnandet av hemspråksunder-

visning. Dessa förslag ska ses mot bakgrund av dels propositionen om

ansvaret i skolan (prop. 1990/91:18, UbU4, rskr. 76), dels den förvalt-

ningsrevision av invandrarundervisningen som riksrevisionsverket (RRV)

nyligen genomfört. Syftet med förslagen är att åstadkomma en pedagogisk

och ekonomiskt rationell verksamhet.

De nyligen beslutade principerna för sektorsbidraget till skolväsendet

innebär att kommunerna fortsättningsvis inte kommer att erhålla ett för

hemspråksundervisningen resp, svenska som andraspråk specialdestinerat

statsbidrag. Därmed upphör den styrning som hittills skett genom stats-

bidragets utformning. Kommunerna får också ett större ansvar för organi-

sationen av undervisningen och för fördelningen av skolans resurser.

Elevens rätt till hemspråksundervisning föreslås vara oförändrad. Detta

innebär att sådan undervisning även fortsättningsvis skall anordnas för

barn som har annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk med

någon av vårdnadshavarna och som har grundläggande kunskaper i språ-

ket samt önskar detta i undervisningen.

Redan i 1985 års riksdagsbeslut (prop. 1984/85:100 bil. 10, UbU12,

rskr. 149) framhölls att det är önskvärt att undervisningen i hemspråk i så

stor utsträckning som möjligt bedrivs utanför timplanebunden tid. Så sker

emellertid i allmänhet inte. Därmed går dessa elever miste om delar av den

25

övriga undervisningen. Kommunerna föreslås att utnyttja möjligheten att

förlägga undervisningen i hemspråk utanför timplanebunden tid för att

därigenom bl. a. kunna åstadkomma större undervisningsgrupper. Inga

förändringar föreslås för s. k. hemspråksklasser.

Tidigare har länsskolnämnderna kunnat befria kommunerna från skyl-

digheten att anordna undervisningen. Sådana beslut ankommer det

fr.o. m. den 1 juli 1991 på kommunen att fatta. Svårigheter att rekrytera

kompetenta lärare eller svårigheter att sätta samman undervisningsgrup-

per om minst 5 elever föreslås kunna att utgöra motiv för sådana beslut.

De föreslagna förändringarna innebär att kommunerna förutsätts anord-

na undervisningen mer rationellt bl. a. genom större undervisningsgrup-

per. Sektorsbidraget till skolan föreslås därför minskas med 300 milj.kr.

Den pedagogiska utvecklingsverksamheten för finskpråkiga elever har

under året bedrivits i 16 kommuner. För verksamheten föreslås även för

nästa år utgå särskilt bidrag. Hittills inkomna delrapporter visar på i

huvudsak positiva erfarenheter bl. a. vad gäller övergången till gymnasie-

skolan.

Kultur och medier

Det har länge ansetts som en självklar uppgift för folkbiblioteken att

eftersträva en god litteraturförmedling med hänsyn till olika invandrar-

gruppers skiftande behov. Frågan är emellertid i dag mer komplicerad än

tidigare och den decentraliserade flyktingmottagningen ställer stora krav

på bibliotekens hantering av betydligt fler och mindre språkgruppers be-

hov. Vid omstruktureringen av depåbiblioteksverksamheten kommer där-

för en lånecentral att inrättas särskilt för invandrarlitteratur. Statens kul-

turråd föreslås besluta om lämplig lokalisering.

Den treåriga försöksverksamheten genom riksteatern med professionell

barn- och ungdomsteater på finska, Finska Riks, fortsätter budgetåret

1991/92. Riksteatern har anvisats 2,1 milj.kr. för vart och ett av försöks-

åren. Verksamheten bedrivs i nära samarbete med Sverigefinska riksför-

bundet och kommer att utvärderas efter försöksperiodens slut.

Sändningarna av finländska TV-program över Stockholmsområdet

kommer inom kort att kompletteras med möjligheter till mottagning i

kabelnät på 24 orter i landet. Flera finsktalande bosatta i Sverige kommer

därmed att ges tillgång till TV-sändningar på det finska språket.

7. Svenska för invandrare (SFI)

Genom riksdagens beslut om reformerad svenskundervisning för vuxna

invandrare (prop. 1989/90:102, UbU27, rskr. 279) upphör den tidigare

uppdelningen i grundläggande svenskundervisning och påbyggnadsun-

dervisning. Fr. o. m den 1 januari 1991 sker SFI-undervisningen i stället i

en ny sammanhållen utbildning, som motsvarar en tid av i genomsnitt 700

undervisningstimmar om 45 minuter. Undervisningstiden skall varieras

Skr. 1990/91:77

26

beroende på deltagarnas individuella behov av undervisningstid for att Skr. 1990/91:77

uppnå den kunskapsnivå som regeringen har fastställt i läroplanen för

grundläggande svenskundervisning.

Kommunernas skyldighet att anordna grundläggande svenskundervis-

ning har utvidgats till att gälla också dem som har rätt till grundutbildning

för vuxna (grundvux) eller har tagits in i vuxenutbildning för psykiskt

utvecklingsstörda (särvux).

Fr. o. m. år 1991 anvisas statsbidrag till grundläggande svenskundervis-

ning för invandrare över utbildningsdepartementets huvudtitel endast till

den undervisning som kommunerna är skyldiga att erbjuda dem som inte

omfattas av flyktingmottagandet. Statsbidrag för undervisning av flykting-

ar och andra som omfattas av flyktingmottagandet ingår i den schablonise-

rade ersättning som utgår till kommunerna över arbetsmarknadsdeparte-

mentets huvudtitel. Den lägre timersättningen, som tidigare utgick till

icke-förvärvsarbetande deltagare i grundläggande svenskundervisning för

invandrare, upphörde den 1 juli 1990.

Genom reformen förlängs den period inom vilken kommunen är skyldig

att erbjuda undervisning till två år fr. o. m. kyrkobokföringen i Sverige.

Om en invandrare av särskilda skäl inte har kunnat påböija undervisning-

en inom den tiden, gäller kommunens skyldighet under ytterligare ett år.

Genom en ändring i förordningen (1986:207) om grundläggande svensk-

undervisning för invandrare har regeringen nyligen beslutat att kommu-

nen, i samarbete med arbetsförmedlingen, skall verka för att undervisning-

en så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbetsplatsorientering

eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att

tala svenska.

Inom utbildningsdepartementet utarbetas nu ett förslag om svenskun-

dervisning för invandrare som kommit till Sverige före år 1985, eller som

kommit senare, men som av olika skäl inte fått sin SFI-undervisning

därför att den tid då kommunen har skyldighet att erbjuda undervisning

löpt ut.

8. Bostäder och boende

Bostadsbristen i vissa kommuner har — trots ett kraftigt ökat bostadsbyg-

gande — varit och är delvis fortfarande en betydelsefull orsak till att

flyktingar med uppehålls- och arbetstillstånd under långa perioder tvingas

bo kvar på SIVs förläggningar. De mindre kommunerna kan relativt

snabbt få fram bostäder till flyktingar medan den stora bostadsbristen i

storstadsregionerna och universitetsstäderna för närvarande gör det svåra-

re för dessa kommuner att ta emot flyktingar.

Under budgetåret 1990/91 har invandrarverket anvisats 250 milj. kr. för

att stimulera kommunerna att anordna tillfälliga genomgångsbostäder för

flyktingar med uppehållstillstånd. Avsikten har inte varit att tillfälliga

lösningar skall bli permanenta utan att flyktingarna så snart som möjligt

skall få en permanent bostad. Ett 40-tal kommuner har också utnyttjat

denna stödordning. I det nya system för statliga ersättningar till kommu-

nerna för flyktingmottagandet som träder i kraft den 1 januari 1991

27

kommer SIV att kunna fortsätta att i viss utsträckning ge sådant, special- Skr. 1990/91:77

destinerat stöd (se vidare om ersättningssystemet i avsnitt V).

Under år 1990 har företrädare för arbetsmarknadsdepartementet, bo-

stadsdepartementet, boverket, statens invandrarverk och Svenska kom-

munförbundet gjort en genomgång av möjligheterna att inom bostadspoli-

tikens ram finna boendelösningar som kan underlätta utflyttningen i kom-

munerna och därmed minska förläggningstidema för utlänningar med

uppehållstillstånd.

En slutsats hittills är att utrymmet för riktade åtgärder inom bostadspo-

litikens ram, för att öka tillgången på bostäder för flyktingar och invandra-

re är mycket begränsat. Det viktigaste är att generellt öka antalet bostäder

genom ökat byggande. Det är nödvändigt att kommunerna verkligen tar

hänsyn till invandringen som en faktor i sina bostadsbyggnadsplaner.

Redan inom ramen för gällande regler bl. a. avseende statlig belåning,

finns möjligheter för kommunerna att på kort sikt öka tillgången på

bostäder. SIV och boverket har gemensamt spridit information till kom-

munerna om dessa möjligheter.

I en rapport (SOU 1989:111) Invandrare i storstad har storstadsutred-

ningen särskilt uppmärksammat invandrarnas levnadsvillkor i storstaden.

Storstaden ger invandrarna större valfrihet att kunna leva utifrån sina egna

kulturella preferenser och det mångkulturella kan dessutom leva mer

ostört i storstadens anonymitet. I det lilla samhället ges visserligen större

möjlighet till närmare bekantskap med svenskar, men samtidigt minskar

möjligheten att ”väija sig” mot den svenska omgivningen. Känslorna av

utanförskap kan bli starkare i det lilla samhället på grund av täta möten

med svenskar, vilka kanske sällan leder till verklig vänskap och närhet.

Ett annat storstadsfenomen är boendesegregationen. Anledningen till att

så många nyanlända invandrare bosätter sig i invandrartäta områden är

oftast en samverkan mellan frivilliga och påtvingade faktorer. Även om

det vore möjligt för invandraren att bosätta sig var han/hon vill, så är det

troligt att han/hon till en början söker sin bostad i närheten av personer

som kommer från samma land eller talar samma språk. I samband med

utvandringen väcks ofta medvetenheten om etnisk tillhörighet och identi-

tet. I mötet med det nya landet ökar därmed insikten om gemenskapen

med egna landsmän. Den information som de nyanlända invandrarna kan

få av sina landsmän, släktingar och vänner har ofta stor betydelse för den

första tiden i Sverige.

En annan faktor som påverkar de nyanlända flyktingarnas val av bo-

stadsform och bostadsområde är att många invandrare till en början

förenas utifrån en låg position i det nya landets socioekonomiska struktur.

Det finns emellertid ytterligare en påtvingande faktor som kan medverka

till att etnisk koncentration uppstår i vissa bostadsområden. Det är vanligt

att etablerade hushåll flyttar ifrån eller undviker vissa bostadsområden.

Detta i sin tur medför att det är i dessa områden som nyanlända invandra-

re anvisas lägenhet. Det är inte heller ovanligt att det finns en stor koncen-

tration av människor med sociala problem i dessa områden.

Statliga bostadslån och i vissa fall även tilläggslån kan lämnas för att

28

förbättra boendemiljön i många av dessa områden, ofta områden inom det Skr. 1990/91:77

s. k. miljonprogrammet.

I storstädernas invandrartäta miljonprogramområden bor många barn

och ungdomar som befinner sig i en utsatt position. För att kunna främja

en utveckling av såväl individuella insatser som allmänt förebyggande

insatser krävs särskilda åtgärder. Regeringen gav i augusti 1990 barn- och

ungdomsdelegationen i uppdrag att genom särskilda överenskommelser

med kommuner, föreningar och andra organisationer stimulera till ett

lokalt utvecklingsarbete avseende utsatta ungdomar (se även följande av-

snitt).

Storstadsutredningens olika förslag bereds för närvarande inom rege-

ringskansliet.

9. Invandrarbarn och -ungdomar

1 december 1989 uppdrog regeringen åt socialstyrelsen att närmare följa

utvecklingen av det psykiska och fysiska hälsoläget för flyktingbarn och

flyktingungdomar i Sverige. Uppdraget skall redovisas till regeringen se-

nast den 1 mars 1991.

I sitt arbete med uppdraget genomför socialstyrelsen ett antal delstudier.

Bl. a. görs en genomgång av den forskning om flyktingbarn och -ungdomar

som hittills har gjorts i Sverige och i samband därmed överväganden om

möjligheterna att stimulera till ökad sådan forskning. Man gör också en

sammanställning av hur primärvården, skolhälsovården, tandvården samt

barn- och ungdomspsykiatrin följer de nyanlända flyktingbarnens psykiska

och fysiska hälsa och uppmärksammar eventuella behov av kompletteran-

de insatser.

En särskild studie avser mottagandet av flyktingbarn med handikapp.

Socialstyrelsen har vidare lämnat bidrag till ett antal försöksverksamheter

om hur barns och ungdomars hälsa uppmärksammas på flyktingförlägg-

ningar och slussar. 1 det sammanhanget kan också påpekas, att socialstyrel-

sen utreder om barn- och ungdomsverksamheten på förläggningarna skall

vara ett ansvar för invandrarverket eller för socialtjänsten. En annan

viktig studie rör frivilligorganisationernas insatser för flyktingbarn och -

ungdomar. Slutligen kan nämnas en studie om ensamstående flyktingbarns

situation.

Det arbete som nu har påbörjats av socialstyrelsen, bör kunna bli en god

grund för det fortsatta arbetet på olika håll för att ytterligare förbättra

situationen för flyktingbarn och -ungdomar.

1 årets budgetproposition har socialministern föreslagit att 8 milj. kr.

ställs till socialstyrelsens förfogande för en samlad satsning för att i det

sociala arbetet öka kompetensen att arbeta med och för utsatta barn. I

denna satsning bör även fortsättningsvis flykting- och invandrarbarn ägnas

särskild uppmärksamhet.

Ungdomsutredningen (C 1989:06) som tillsattes hösten 1989 med upp-

gift att bl. a. utreda invandrar- och flyktingungdomars situation och — om

så bedöms nödvändigt — föreslå åtgärder som kan motverka att dessa

ungdomar missgynnas, särskilt i fråga om utbildning, arbete, bostäder och

29

fritidssysselsättning kommer att presentera sitt slutbetänkande under vå- Skr. 1990/91: 77

ren 1991.

En arbetsgrupp för samordning av regeringens insatser för utsatta ung-

domar har under våren 1990 gjort en inventering av problem och ansvars-

områden som främst berör polisen, socialtjänsten, skolan och fritidssek-

torn. Arbetsgruppen har konstaterat att det utvecklingsarbete som idag

pågår, när det gäller barn och ungdomar, är fokuserat på att med olika

åtgärder förstärka och utveckla det lokala samarbetet mellan berörda

myndigheter i bostadsområdena. 1 verksamheten med utsatta ungdomar

krävs emellertid en intensifiering av det utvecklingsarbete som pågår.

Regeringen gav, som tidigare nämnts, i augusti 1990 barn- och ung-

domsdelegationen i uppdrag att genom särskilda överenskommelser med

kommuner, föreningar och andra organisationer stimulera ett lokalt ut-

vecklingsarbete avseende utsatta ungdomar. Inspiration till åtgärden har

hämtats bl. a. från storstadsutredningen. Syftet skall vara att främja en

utveckling av såväl individuella som allmänt förebyggande insatser för

ungdomar. Verksamheten skall hos delegationen bedrivas som ett särskilt

projekt och en projektansvarig har utsetts. De bostadsområden som främst

berörs är de s. k. miljonprogramområdena i storstäderna som ju samtidigt

är invandrartäta.

Av de medel ur allmänna arvsfonden som ställs till delegationens förfo-

gande får under en treårsperiod 10 milj. kr. per år användas för stöd till

föreningar som deltar i projekten. Vid fördelningen av barn- och ungdoms-

delegationens arvsfondsmedel hör föreningsbundna projekt bland in-

vandrar- och flyktingungdomar till de prioriterade.

1 propositionen (1989/90:86) om åtgärder mot etnisk diskriminering

m. m. föreslås även att SIVs anslag för projektbidrag skall kunna användas

till projekt som bedrivs av både ungdomsorganisationer och generations-

överbryggande organisationer. Dessa projekt skall vara socialt förebyggan-

de med tyngdpunkt på gemenskap i bostadsområdena.

10. Äldre invandrare

De äldre invandrarnas särskilda problem uppmärksammas allt mer, inte

minst i kommuner och landsting. Fortfarande saknar man dock på många

håll kunskaper om och erfarenheter av de äldre invandrarnas situation.

Regeringen har därför nyligen uppdragit åt socialstyrelsen och statens

invandrarverk att gemensamt kartlägga frågor kring äldre invandrare.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 september 1991.

Arbetsmarknadsdepartementet och socialdepartementet arrangerade i

december 1990 ett seminarium, där bl. a. representanter för invandraror-

ganisationer, kommuner och landsting belyste erfarenheter från projekt

för äldre invandrare.

Kommunförbundet planerar att under våren 1991 ge ut en idéskrift,

som skall kunna vara kommunerna till hjälp i deras planering av insatser

för äldre invandrare.

30

11. Invandrare och HIV

Skr. 1990/91:77

1 regeringens aids-delegation aktualiserades i början av år 1990 frågor som

rör invandrare och flyktingar. En särskild arbetsgrupp hos delegationen

tillkallades. Ordförande är invandrarministerns statssekreterare och i ar-

betsgruppen ingår representanter för myndigheter och organisationer.

Gruppen arbetar främst med frågor som rör information och utbildning,

rutiner för HIV-testning av asylsökande och andra som söker uppehållstill-

stånd i Sverige samt insatser för att motverka etnisk diskriminering. Arbe-

tet skall avslutas senast den 30 juni 1991.

12. Återvandring

Återvandrande flyktingar kan av invandrarverket få bidrag för reskostna-

den samt ett visst begränsat kontantbelopp, för närvarande 1 500 kr. per

person. Under de senaste åren har drygt 200 personer årligen, främst från

länder i Latinamerika, fått sådant bidrag.

Därutöver utgår svenskt stöd över biståndsbudgeten för insatser för

återvandrare i Latinamerika.

Den politiska utvecklingen i Chile har gjort det möjligt för chilenare i

Sverige att återvandra till sitt hemland. I praktiken har dock hittills ganska

få av dem återvandrat. Detta beror ofta på att man kommit att rota sig i

Sverige. Men många har också valt att tills vidare stanna i Sverige på grund

av osäkerheten om de aktuella förhållandena i Chile.

För att underlätta dessa personers beslut om återvandring arrangerade

arbetsmarknadsdepartementet i september 1990 en konferens för bl. a.

representanter för chilenska organisationer från hela landet. Vid konferen-

sen informerade särskilt inbjudna experter, varav fyra från Chile, om den

aktuella situationen på olika samhällsområden.

I samband med konferensen gav departementet ut en informationsskrift

på spanska och svenska om exil och återvandring till Chile. Tillsammans

med invandrarverket kommer departementet också att ge ut en liknande

skrift för återvandrare. I broschyren redovisas bl. a. det svenska systemet

för stöd till återvandrare.

Frågor om återvandring kommer också att tas upp av de särskilda

utredare (A 1990:05) som har tillsatts för att utreda förutsättningarna för

en sammanhållen svensk flykting- och immigrationspolitik.

13. Invandrarpolitisk forskning

Den 1 juli 1990 inrättades det socialvetenskapliga forskningsrådet. In-

vandrarforskning blir ett särskilt programområde i forskningsrådets verk-

samhet. Rådet och dess kansli har därför tillförts invandrarpolitisk exper-

tis. I samband därmed fördubblades resurserna för invandrarforskning.

Därefter kommer stödet till invandrarforskning genom forskningsrådet att

öka med ytterligare 1 milj. kr. under vartdera av budgetåren 1991/92 och

1992/93.

I samband med inrättandet av forskningsrådet avvecklades delegationen

31

for invandrarforskning (DEIFO). Vissa av de funktioner som funnits hos Skr. 1990/91: 77

DEIFO och som inte övertagits av forskningsrådet har överförts till arbets-

marknadsdepartementet. Ett särskilt utvärderingssekretariat för invand-

ringsfrågor har inrättats. Härigenom ökar möjligheterna att bl. a. initiera

och bedriva utvärderings- och utredningsverksamhet och därmed få bättre

underlag till långsiktiga överväganden.

IV Den svenska utlänningslagstiftningen och dess

tillämpning

1. Asylrätten

Den svenska lagstiftningen beträffande flyktingar står i överensstämmelse

med 1951 års Genévekonvention och 1967 års protokoll om flyktingars

rättsliga ställning. Den 1 juli 1989 trädde en ny utlänningslag (1989:529) i

kraft. Den nya lagen syftar främst till att åstadkomma en snabbare och

rationellare beslutsordning i framför allt asylärenden.

1 3 kap. finns de särskilda reglerna om asyl samlade. I 2 § återfinns en

definition och en skyddsbestämmelse rörande flyktingar som överens-

stämmer med Genévekonventionens.

Det svenska flyktingbegreppet består i praktiken av ytterligare tre delar,

nämligen krigsvägrare (3 kap, 1 § 2), de facto-flyktingar (3 kap. 1 § 3) samt

de som av humanitära skäl anses vara i behov av skydd här (2 kap 4 § första

stycket 2).

Konventionsflyktingar skall ges asyl om ej synnerliga skäl (3 kap. 4§

andra stycket 1) talar däremot. Till synnerliga skäl hör bl. a. grövre krimi-

nalitet och terrorism. Krigsvägrare och de facto-flyktingar skall ges asyl om

inte särskilda skäl (3 kap. 4 § andra stycket 2) talar däremot. Till särskilda

skäl räknas att det är förenat med stora svårigheter för det svenska samhäl-

let att på ett adekvat sätt ta hand om dessa grupper. Till särskilda skäl

hänförs också omständigheter direkt knutna till utlänningens person, så-

som t. ex. brottslighet. Bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4§ andra

stycket 2 är tillämplig i varje enskilt asylärende.

Sedan det svenska flyktingmottagandet utsatts för stora påfrestningar

under en längre tid bedömde regeringen i december 1989 att bestämmel-

sen om ”särskilda skäl” var tillämplig. Regeringens beslut innebär alltså

inte något avsteg från de av riksdagen antagna riktlinjerna för vår flykting-

politik, även om möjligheterna att få asyl inskränkts. Uppehållstillstånd

ges efter regeringens beslut endast till konventionsflyktingar och till såda-

na personer som har ett särskilt starkt behov av skydd.

För den som inte är flykting enligt Genévekonventionen, men ändå har

sådana starka skäl för sin önskan att stanna i Sverige som avses med

”särskilt starkt skyddsbehov” finns ingen legal definition. Skulle det vara

uppenbart stridande mot humanitetens krav att återsända en sådan person

till hemlandet, så får han/hon tillstånd att stanna här, oavsett om den

asylsökande är att hänföra till gruppen de facto-flyktingar och krigsvägrare

eller skulle kunna omfattats av den praxis som utvecklas vid tillämpning

av humanitära skäl (jfr. prop. 1983/84:144 s. 36). Skyddsbehovet uppkom-

32

mer många gånger på grund av flera sammanhängande omständigheter, Skr. 1990/91:77

vilka var för sig inte alltid kan anses motivera asyl, t. ex. svåra materiella

förhållanden, inbördes stridigheter i hemlandet, viss politisk verksamhet

och osäkerhet om hemlandets skydd vid en återkomst.

Det är svårt att entydigt mäta vilken effekt inskränkningen i asylbestäm-

melserna har haft. Klart är emellertid att andelen avslagsbeslut hos SIV

har ökat. Denna andel var under år 1989 genomsnittligt 27,5%. För år

1990 är den runt 55 %.

2. Dokumentlösheten

Dokumentlösheten är ett internationellt problem och delvis en följd av att

möjligheten att söka asyl är den enda dörr som står öppen för personer

som vill lämna sina hemländer av andra skäl än att de är förföljda.

Asylsökande kommer hit utan vare sig identitets- eller färdhandlingar trots

att de uppenbarligen måste ha haft sådana när de startade resan. Genom

att asylsökande saknar dokument försvåras i hög grad utredningarna i

asylärenden. Handläggningstiderna förlängs och i många fall försvåras

eller omöjliggörs avvisning till ett första asylland.

Regeringen beslutade den 2 november 1989 att dokumentlöshet räknas

som en nackdel för den sökande i tillståndsprövningen, såvida han eller

hon inte kan ge rimliga skäl härför.

Under hösten 1990 har hållits två möten i en av UNHCR och konsulta-

tionsgruppens sekretariat tillsatt arbetsgrupp under svenskt ordförande-

skap. I gruppen ingår regeringsrepresentanter för några europeiska länder

och även företrädare för olika frivilligorganisationer. Gruppen har bl. a.

till uppgift att analysera olika åtgärder för att komma till rätta med

dokumentlösheten.

Det är vidare känt att en hel del av missbruket av asylrätten sker i

organiserade former. I utlänningslagstiftningen finns därför sedan några år

en straffbestämmelse som innebär att den som i vinningssyfte planlägger

eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar

reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa hit kan

dömas till böter eller fängelse. Straffmaximum har höjts från ett till två års

fängelse.

Straffbestämmelsen har tillämpats i flera fall. Det har emellertid visat sig

vara svårt att bevisa att gärningsmannen handlat i vinningssyfte. Högsta

domstolen har dock i två fall fällt en person som tidigare frikänts av

hovrätt.

3. Förvar

Den 1 juli 1990 trädde de av riksdagen i maj 1989 vilandeförklarade

delarna av utlänningslagen (1984:524) i kraft. Dessa delar rör bestämmel-

ser om kroppsvisitation och förvarstagande av identitets- och/eller utred-

ningsskäl och syftar till att komma tillrätta med den ökande dokumentlös-

heten.

Rikspolisstyrelsen har under perioden den 1 juli — den 30 september 33

3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 77

Rättelse: S. 34 rad 5 nedifrån står: f Rättat till: förekommer

1990 redovisat att 243 personer tagits i förvar av utredningsskäl samt 160 Skr. 1990/91: 77

personer av identitetsskäl. Det bör anmärkas att en person som tas i förvar

av identitetsskäl därefter kan omfattas av ett beslut om förvar av utred-

ningsskäl.

Bestämmelser om att ta en utlänning under 16 år i förvar har inskränkts.

Förvar av identitets- eller utredningsskäl får ej ske. Barn får endast tas i

förvar under de i 6 kap. 3§ angivna förutsättningarna, bl. a. då fråga

uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

4. Bulgarienturkar

Under senare halvåret 1989 kom närmare 5000 människor av turkiskt

ursprung från Bulgarien till Sverige och sökte asyl på grund av etnisk

diskriminering.

Bulgarien återinförde i december 1989 de konstitutionella rättigheterna

för den turkiskspråkiga gruppen och våren 1990 hölls allmänna val i landet

där också företrädare för den turkiska minoriteten kandiderade och val-

des. Regeringen i Bulgarien har visat politisk vilja att erkänna och angripa

problemen för den turkiskspråkiga gruppen i landet.

Majoriteten av denna grupp asylsökande beviljas inte uppehållstillstånd

i Sverige.

5. Praxis avseende barnfamiljer

Den 20 september 1990 beslöt regeringen genom beslut i ett enskilt ärende

rörande en barnfamilj att bamfamiljspraxis skulle förändras. I beslutet

uttalade regeringen bl. a. följande.

”Bakgrunden till att bamfamiljspraxis infördes i maj 1989 var att den

nya utlänningslagen skulle träda i kraft. Det huvudsakliga syftet med lagen

var att förkorta handläggningstiden till högst sex månader i asylärenden

hos invandrarverket och regeringen. En handläggningstid om totalt tolv

månader och således också en tillämpning av schablonregeln förmodades

förekomma endast i undantagsfall.

Trots utökade resurser hos polismyndigheterna, invandrarverket och

arbetsmarknadsdepartementet har den angivna målsättningen om kortare

handläggningstider inte kunnat uppnås för alla asylsökande. Orsaken till

detta är den kraftigt ökade tillströmningen av asylsökande, främst under

hösten 1989. Detta ledde i sin tur till regeringens beslut den 13 december

1989.

Tillämpningen av schablonregeln för barnfamiljer har i den uppkomna

situationen resulterat i att människor, som kommer till Sverige och åbero-

pat s. k. flyktingliknande skäl för att få stanna här, blir avvisade, under det

att barnfamiljer, som åberopat mycket svaga eller ens några asylskäl,

beviljas uppehållstillstånd. Vidare förekommer det att barnfamiljer som

kommit samtidigt och med så gott som identiska skäl får helt olika beslut

enbart beroende på lokala variationer i fråga om utredningstidens längd.”

En schablonregel av detta slag riskerar att bli djupt orättvis och en snabb

handläggning kan dessutom upplevas negativt. Regeringen beslutade där-

34

for att schablonregeln skulle knytas till SIVs beslut i det enskilda ärendet.

Detta innebär att schablonregeln skall tillämpas utan särskild undersök-

ning av barnens förhållanden. Kan SIV inte besluta i ett bamfamiljsärende

inom ett år från det att ansökan gjordes, får uppehållstillstånd meddelas

med stöd av schablonregeln. Denna skall dock inte tillämpas om det finns

avgörande skäl som talar emot eller det annars framstår som orimligt.

Regeringens beslut innebär ingen förändring i bedömningen av flykting-

skäl eller skyddsbehov.

I överklagade ärenden skall inte schablonregeln tillämpas. I stället beak-

tas lång väntetid liksom barnens individuella skäl.

6. Viseringskrav

Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en mängd olika avvä-

ganden av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invand-

rarpolitisk karaktär. Sverige strävar också, i enlighet med den nordiska

passöverenskommelsen, efter nordisk harmonisering i dessa frågor.

Viseringsfrihet infördes den 1 augusti 1990 för tjeckoslovakiska med-

borgare. Sedan dåvarande Östtyskland förenats med Västtyskland finns

inte längre något viseringskrav för tyska medborgare. Viseringsfrihet för

medborgare från Chile och Namibia införs vid årskiftet 1990—1991.

Då nya riktlinjer för invandringspolitiken antogs år 1984 gjordes utta-

landen bland annat för en generösare viseringspraxis, framför allt i fråga

om släktbesök. När det gäller nära anhöriga, och när omständigheterna är

mycket ömmande, bör visering ges om det inte framstår som uppenbart att

avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. I mindre behjär-

tansvärda fall bör regeln vara att visering beviljas om det inte framstår

som sannolikt att syftet är ett annat än det uppgivna. Invandrarverkets

styrelse bör leda utvecklingen av viseringspolitiken.

Sedan ”avhoppsfrekvensen” för iranska medborgare gått ned med drygt

tio procent beslutade SIV den 30 mars 1990 om en mer generös praxis för

besöksviseringar. Numera gäller att föräldrar beviljas visering för besök

hos barn som haft permanent uppehållstillstånd i tre år. Syskon får vise-

ring för besök hos syskon som haft permanent uppehållstillstånd i fem år. I

övriga fall tillämpas de riktlinjer som SIV beslöt 1987, dvs. att sökanden

själv får göra troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inget

annat. Dessa riktlinjer tillämpas för närvarande också för medborgare i

Libanon, Turkiet, Pakistan, Bangladesh och Syrien. I särskilt ömmande

fall tillämpas dock en mer liberal praxis. Regelmässigt beviljas t. ex. vise-

ring för att närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en

nära anhörig som är svårt sjuk.

För att underlätta för de Sovjetjudar som vill utvandra till Israel eller

andra länder, har SIV bemyndigat utlandsmyndigheterna i Sovjetunionen

att bevilja sovjetiska medborgare av judisk börd inreservisering i Sverige

högst en vecka eller, om särskilda omständigheter föreligger, högst tre

veckor s. k. transitvisering.

Bl. a. i syfte att påskynda handläggningstidema i viseringsärenden har

Skr. 1990/91:77

35

invandrarverket bemyndigat omkring 15 utlandsmyndigheter att själva Skr. 1990/91:77

fatta beslut i viseringsfrågor.

Inom arbetsmarknadsdepartementet pågår även ett arbete för att ytterli-

gare förenkla systemet for hur man ger viseringar.

V Asylsökande och flyktingar i Sverige — tillståndsprövning

och mottagande

1. Asylprövning m. m.

Ny organisation för statens invandrarverk

Statens invandrarverk böljade den 1 juli 1989 att arbeta i en ny decentrali-

serad organisation och under delvis nya förutsättningar. Den nya organisa-

tionens syfte var att åstadkomma effektivare handläggning av utlännings-

ärenden och därmed kortare handläggningstider, ett bättre flyktingmotta-

gande och förbättrad samverkan mellan verket, andra berörda myndighe-

ter och kommunerna.

Asylsökande tas normalt emot för asylutredning på en utredningssluss,

där polis och invandrarverket samarbetar. Som riktmärke gäller att poli-

sen skall utreda asylansökningarna inom två veckor och att invandrarver-

ket omedelbart därefter skall kunna fatta beslut i klara fall. I ärenden, som

inte är så klara att beslut kan fattas omgående, skall invandrarverket

normalt kunna fatta beslut inom sex veckor från det att polisens utredning

slutförts. I ärenden som överklagas hos regeringen skall, enligt riktlinjerna,

beslut normalt kunna fattas inom sex månader från det att asylutredningen

påbörjades hos polisen.

Invandrarverkets nya organisation dimensionerades for ca 20 000 asyl-

sökande per år. Invandrarverkets anslag för budgetåret 1989/90 utgick

vidare från ca 150000 tillståndsärenden (viseringar, uppehålls- och arbets-

tillstånd etc.) och ca 22000 medborgarskapsärenden.

Under budgetåret 1989/90 kom närmare 39 000 asylsökande. Även anta-

let tillståndsärenden låg väsentligt över vad som beräknats och uppgick

under budgetåret 1989/90 till ca 202 000. Antalet medborgarskapsärenden

var mindre än beräknat och uppgick till ca 18 600.

Utvecklingen av handläggningstider och ärendebalanser;

resursförstärkningar

Den kraftiga ökningen av antalet asylsökande under hösten 1989 har

medfört att de mål i fråga om handläggningstider som statsmakterna har

angett inte har kunnat uppnås. Jämfört med tidigare budgetår har den

genomsnittliga totala handläggningstiden minskat, men samtidigt har ba-

lanserna av icke avgjorda ärenden ökat i samtliga led i asylproceduren.

Det stora antalet asylsökande ökade först trycket på polisens utrednings-

resurser och gjorde att ärendebalansema hos polismyndigheterna ökade

kraftigt under andra halvåret 1989. I syfte att arbeta av de balanser som

uppstått uppdrog regeringen den 15 februari 1990 åt länsstyrelserna i de

36

län där invandrarverket har sina utredningsslussar att vidta samordnings- Skr. 1990/91: 77

åtgärder rörande handläggningen av asylärenden.

Den 30 juni 1990 fanns ca 6 500 öppna asylärenden hos polismyndighe-

terna. 1 juni var den genomsnittliga utredningstiden för polisen ca 3,8

månader. 1 november 1990 har, enligt uppgift från rikspolisstyrelsen,

målet att asylutredningama vid slussarna skall ske inom två veckor i

huvudsak uppnåtts.

Regeringen beslutade den 15 februari 1990 också att invandrarverket

under resten av budgetåret 1989/90 skulle få disponera 3,2 milj. kr. i

tillfälliga resurser vid verkets tillståndsbyråer.

Denna förstärkning av invandrarverkets organisation kunde inte för-

hindra att balansen av öppna asylärenden hos verket mer än fördubblades

under budgetåret 1989/90. Antalet öppna asylärenden den 30 juni 1990

var ca 18 700, varav drygt 14 000 avsåg första instans. Totalt under budget-

året 1989/90 avgjorde emellertid invandrarverket väsenligt fler asylären-

den än under budgetåret innan — nära 37 400 jämfört med knappt 29000.

Polisens ökade arbetsinsats under hösten 1990 har lett till att balansen

hos invandrarverket har ökat ytterligare. Den 1 oktober 1990 var antalet

öppna asylärenden i första instans drygt 20000.

I takt med att invandrarverket fått allt fler ärenden har också verkets

handläggningstider ökat. Under september 1990 tog ett asylärende i första

instans i genomsnitt fyra månader hos invandrarverket. Ett överklagande-

ärende tog i genomsnitt sju veckor.

För att invandrarverket skall kunna fatta beslut i asylärenden snabbare

föreslog regeringen i tilläggsbudgeten för budgetåret 1990/91 en kraftig

förstärkning av verkets resurser för detta ändamål (prop. 1990/91:25

bil.6). Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag (SfU8,

rskr 96). Beslutet innebär att invandrarverket får disponera 62 milj.kr.

utöver tidigare anvisat anslag för förvaltningskostnader. Förläggningskost-

nadema beräknas härigenom kunna minska med ca 400 milj.kr.

Genom det beslutade resurstillskottet beräknas invandrarverket under

budgetåret 1990/91 kunna klara av 55000 — 60000 asylärenden, inkl, om-

prövningar efter överklaganden och sådana nya ansökningar om uppe-

hållstillstånd, som inlämnas efter det att ett avlägsnandebeslut vunnit laga

kraft.

För att kunna nå de uppsatta målen för handläggningstiderna i asylären-

den — förutsatt att antalet asylsökande kommer att ligga på ca 30 000 det

närmaste året — måste invandrarverket under budgetåret 1991/92 behålla

resurstillskottet från innevarande budgetår. 1 budgetpropositionen har

regeringen därför föreslagit en höjning av verkets förvaltningskostnadsan-

slag som i stort sett är en omräkning till helår av innevarande budgetårs

förstärkning. En utgångspunkt vid resursberäkningen har varit att invand-

rarverket kan höja sin produktivitet i asylhandläggningen med ca 3%

under nästa budgetår.

Praktiskt taget alla asylsökande som får avslag av invandrarverket på

sina ansökningar överklagar besluten. Under budgetåret 1989/90 har hu-

vuddelen av de ärenden som förts vidare till regeringen avgjorts inom

några månader. För att kunna möta den ökade ärendemängd som följer av

37

avarbetningen i tidigare led i handläggningsprocessen, kommer det att ske Skr. 1990/91: 77

en successiv uppbyggnad av resurserna inom regeringskansliet. För nästa

budgetår föreslås i budgetpropositionen ytterligare 4,6 milj. kr. till arbets-

marknadsdepartementet for handläggning av utlänningsärenden.

I och med att fler asylsökande får avslag på sina ansökningar ökar också

trycket på polisen att verkställa avvisningar. I slutet av september 1990

hade polisen drygt 1 600 avvisningsärenden som inte var verkställda. I

drygt en tredjedel av fallen var personerna efterlysta av polisen.

Regeringen har som mål att ärendebalansema om möjligt skall ha arbe-

tats av till den 30 juni 1991. Genom beslut den 11 oktober 1990 har

regeringen därför uppdragit åt länsstyrelserna i de län där invandrarverket

har utredningslussar att sinsemellan och i samråd med invandrarverket

och kriminalvårdsstyrelsen planera och samordna de lokala polismyndig-

heternas verksamhet beträffande verkställighet av avlägsnandebeslut och

asylutredningar så att detta mål nås.

Överföring av utredningsansvaret i asylärenden från polisen till

invandrarverket

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett möjligheterna att över-

föra utredningsansvaret i asylärenden från polisväsendet till invandrarver-

ket. 1 en rapport (1990:23) har statskontoret föreslagit att invandrarverket

övertar ansvaret for utredningar i asylärenden. Polisen bör dock liksom

idag utföra grundutredningen när en utlänning begär asyl. Statskontoret

har vidare föreslagit att invandrarverket skall överta ansvaret för forvars-

lokaler vid utredningsslussama. Polisen föreslås svara for delgivning och

verkställighet av avlägsnandebeslut på samma sätt som for närvarande.

Rikspolistyrelsen och invandrarverket har i samrådsyttranden i princip

anslutit sig till statskontorets förslag. Vad gäller vissa enskildheter har

emellertid de båda myndigheterna avvikande meningar.

Regeringen har i budgetpropositionen för budgetåret 1991/92 föreslagit

att utredningsansvaret i asylärenden och ansvaret for förvarslokalerna vid

utredningsslussama fors över till invandrarverket den 1 juli 1992. Huvud-

motivet for en överföring av utredningsansvaret är att invandrarverket

därigenom får ett samlat ansvar for tillståndsverksamheten och ökade

möjligheter till rationell samordning av handläggningen av asylärenden,

vilket skapar bättre förutsättningar for att nå målen for handläggningsti-

dema. Ytterligare ett skäl är att polismyndigheternas uppgifter renodlas

till andra mer polisiärt inriktade arbetsuppgifter.

Avsikten är också att initiera en närmare utredning av om ytterligare

uppgifter i asylärendehanteringen som idag ligger hos polisen bör foras

över till invandrarverket. Det gäller bl. a. den första grundutredning som

görs i samband med gränskontrollen samt delgivning och verkställighet av

avlägsnandebeslut.

38

Förslag att inrätta en utlänningsnämnd

Asylprövningskommittén (A 1989:02) har i betänkandet (SOU 1990:79)

Utlänningsnämnd föreslagit att en särskild nämnd inrättas för överpröv-

ning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Nämnden bör enligt för-

slaget i princip överta den överprövning enligt utlännings- och medbor-

garskapslagstiftningen som i dag faller på regeringen. Särskilt viktiga eller

känsliga ärenden skall dock liksom nu överlämnas till regeringen, antingen

direkt från invandrarverket eller också från utlänningsnämnden.

Till skillnad från nuvarande handläggningsordning i regeringskansliet

skall, enligt kommitténs mening, muntlig handläggning tillämpas i viss

utsträckning.

Kommittén anser att den nya ordningen med en nämnd bör tillämpas på

försök under förslagsvis tre år och därefter utvärderas.

Asylprövningskommitténs förslag remissbehandlas för närvarande. En-

ligt planerna skall ett förslag lämnas till riksdagen under våren 1991.

2. Förläggningsverksamheten

Invandrarverkets nya organisation innebär att det skall finnas en fast

förläggningsorganisation som omfattar fyra utredningsslussar och 18 fasta

förläggningar. Kapaciteten i den fasta organisationen är beräknad för ett

mottagande av ca 20000 asylsökande per år och en genomsnittlig belägg-

ning med 4600 personer. Härutöver kan den fasta organisationen vid

behov kompletteras med tillfälliga förläggningar.

När den nya organisationen genomfördes den 1 juli 1989 fanns det ca

12900 personer på de fyra utredningslussarna och ett 60-tal förläggningar.

Sedan dess har förläggningskapaciteten utökats som en följd av det stora

antalet asylsökande under budgetåret 1989/90.

Under hösten 1989 var det nödvändigt att snabbt öka kapaciteten vid

utredningsslussama. Det skedde i första hand genom att annex knöts till

de fasta utredningsslussama. Vidare öppnades en ny tillfällig utrednings-

sluss i Sundsvall. Den 31 december 1989 var totalt ca 11 000 asylsökande

inskrivna på utredningsslussar. På förläggningarna fanns vid samma tid-

punkt ca 15 000 personer. Totalt fanns det således ca 26000 personer i

förläggningssystemet vid årskiftet 1989—1990, vilket var ungefär dubbelt

så många som ett halvår tidigare.

Efter en viss fortsatt utbyggnad av slusskapaciteten i böljan av 1990,

minskade behovet av slussplatser därefter successivt under våren. I takt

med att de asylsökande blivit polisutredda har i stället behovet av förlägg-

ningsplatser ökat. Den 1 juli 1990 var ca 9 700 asylsökande inskrivna vid

utredningsslussar. Totalt fanns det den 1 juli 1990 ca 29 800 personer på

utredningsslussar och förläggningar.

Sommaren 1990 fanns fem utredningslussar med ett 50-tal annex samt

85 förläggningar för inkvartering av asylsökande och flyktingar. Av för-

läggningarna drevs ca 70 direkt av invandrarverket. De övriga och flertalet

av slussannexen drevs i annan regi, bl. a. har Röda korset fyra förläggning-

ar.

Skr. 1990/91:77

39

Den 1 december 1990 hade antalet personer på slussar och förläggningar Skr. 1990/91:77

ökat till ca 30 500. Därav fanns ca 7 000 på utredningsslussar och ca 23 500

på andra förläggningar. Merparten av dem som fanns på utredningsslus-

sama var polisutredda och skall så snart som möjligt flytta till förläggning.

Ett stort problem under budgetåret 1989/90 var att personer som bevil-

jats uppehållstillstånd fick vänta lång tid på förläggning innan de kunde tas

emot i en kommun. Den 1 januari 1990 fanns det närmare 7 000 personer

med uppehållstillstånd inskrivna på förläggning. Under år 1990 har situa-

tionen i detta avseende förändrats väsentligt. Av de personer som fanns

inskrivna på förläggning den 1 december var det knappt 2 800 som hade

uppehållstillstånd. Med nuvarande relation mellan avslag och bifall i asyl-

ärenden kan kommunerna snabbare än tidigare ta emot dem som beviljas

uppehållstillstånd. Den avgörande faktorn för förläggningstidens längd är

för närvarande i stället hur lång tid asylärendets handläggning tar.

Den 1 juli 1990 ändrades lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande

m. fl. till att gälla även för utlänning som fått uppehållstillstånd men som

alltjämt vistas på en förläggning. Biståndet till flyktingar med tillstånd som

vistas på invandrarverkets förläggningar var tidigare endast reglerad i

invandrarverkets föreskrifter.

Verksamheten vid förläggningarna skall bedrivas så att vistelsen där så

långt möjligt återspeglar hur det är att leva i Sverige. På flertalet förlägg-

ningar svarar de asylsökande själva för hushållsgöromålen (tvätt, städning,

inköp, matlagning etc.). Undantagna är några förläggningar som har hel-

pension och där matlagning därför inte blir aktuell. Barn i skolpliktig ålder

går i skolan och vuxna uppmanas att delta i svenskundervisning med

samhällsorientering.

Den svenska lagstiftningen tillåter inte personer utan upphålls- och

arbetstillstånd att förvärvsarbeta under den tid som myndigheten behöver

för handläggning av deras ansökningar. Regeringen har inga planer på att

ompröva den nuvarande ordningen.

På många förläggningar har man försökt att inom ramen för gällande

lagstiftning öka möjligheterna till meningsfull sysselsättning under förlägg-

ningsvistelsen. Bl. a. har flera kommuner ordnat verksamheter där asylsö-

kande har kunnat göra värdefulla arbetsinsatser som annars kanske inte

hade blivit av. Med utgångspunkt i bl. a. dessa goda exempel arbetar nu

regeringskansliet och invandrarverket med att söka utveckla formerna för

meningsfull verksamhet för asylsökande, utan att detta kommer i konflikt

med gällande arbetsrätt.

Inom invandrarverket har under år 1989 bedrivits ett särskilt projekt för

att utveckla verksamheten för barn och barnfamiljer vid utredningsslussar

och förläggningar.

Barn utan egna vårdnadshavare tas normalt om hand på grupphem med

särskild personal. Under budgetåret 1989/90 fanns det åtta sådana grupp-

hem, varav ett ligger i anslutning till utredningsslussen i Carlslund och

ingår i den fasta förläggningsorganisationen. Den 1 juli 1990 bodde ca 130

barn utan egna vårdnadshavare på invandrarverkets anläggningar. Det var

50% fler än ett år tidigare.

För mottagandet av sjuka och handikappade flyktingar har invandrar-

40

verket tillgång till en mottagningsenhet inom Regionsjukhuset i Linköping Skr. 1990/91:77

(RIL). Under budgetåret 1989/90 överfördes 36 handikappade flyktingar

till Sverige. De flesta av dessa har under någon period vårdats på RIL.

Sedan RIL-kliniken öppnades i januari 1986 har ca 125 flyktingpatienter

vårdats där vid ca 170 vårdtillfällen.

De totala kostnaderna för förläggningsverksamheten uppgick under

budgetåret 1989/90 till ca 2 730 milj. kr.

3. Det kommunala flyktingmottagandet

Kommunernas mottagande av asylsökande och flyktingar har alltsedan det

nuvarande systemet för flyktingmottagande infördes den 1 januari 1985

legat på en betydligt högre nivå än vad som då kunde förutses. Nedan ges

en överblick över det kommunala mottagandet sedan år 1985.

År

Avtalade

kommun-

platser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1985

8 737

14232

137

1986

12400

14838

197

1987

14282

18686

245

1988

16934

17 889

265

1989

18297

21 143

276

1990

22330

1)

278

*> T. o. m. tredje kvartalet hade kommunerna tagit emot 17 105 personer. Detta pekar

på ett mottagande for hela 1990 som är högre än föregående år.

Under de första åren omfattade en stor del av det kommunala mottagan-

det asylsökande vars ansökningar om uppehållstillstånd fortfarande be-

handlades. Riktlinjerna för mottagandet har emellertid ändrats genom

riksdagens beslut och numera skall normalt endast personer med uppe-

hållstillstånd tas emot i kommunerna.

Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och

vissa andra utlänningar samt för bistånd som lämnas enligt lagen

(1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. Ersättningssystemet för flyk-

tingmottagandet förändras den 1 januari 1991. Regeringen har i proposi-

tion (1989/90:105, Sfu21, rskr. 281) om samordnat flyktingmottagande

och nytt system för ersättning till kommunerna, m. m. dels redovisat ett

program för att underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i

svenskt arbets- och samhällsliv, dels lämnat ett förslag till ett nytt system

för ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet.

I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas

särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika

myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de

fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationema får

en mer aktiv roll än hittills. Såvitt gäller de sistnämndas medverkan i

flyktingmottagandet lämnar en särskild arbetsgrupp förslag i januari 1991.

Detta behandlas i ett senare avsnitt.

Kommunerna skall fr. o. m. den 1 januari 1991 göra individuella planer

41

för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid Skr. 1990/91:77

göras i samråd med flyktingen och arbetsförmedlingen.

Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet har varit att sti-

mulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabba-

re skall kunna bli självförsörjande.

Det nuvarande ersättningssystemet har inte gett incitament till kommu-

nerna att aktivt verka för att flyktingarna blir självförsörjande så snabbt

som möjligt. Det är snarare så att det har inbjudit till ett bidragstänkande.

I det system som avvecklas ersätter staten bl. a. socialbidragskostnadema

under det år då uppehållstillstånd beviljats och de därpå följande tre åren.

Aktiva åtgärder för att flyktingarna skall bli självförsörjande har däremot

kunnat medföra kostnader för kommunen som den inte fått ersättning för.

Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret

1989/90 till ca 2,1 miljarder kr.

Det nya systemet för ersättning till kommunerna innebär att kommuner-

na — utom för vissa kategorier flyktingar — i stället får en schabloniserad

ersättning för varje mottagen flykting. Den statliga ersättningen kommer i

fortsättningen att bestå av följande delar:

— grundersättning,

— schablonersättning,

— ersättning för vissa särskilda kostnader,

— ersättning för extraordinära kostnader,

— ersättning av kostnader för asylsökande,

— ersättning för sjukvårdskostnader m. m.

Grundersättningen skall utges till kommuner som träffat överenskommel-

ser med invandrarverket om mottagande av flyktingar. Ersättningen, som

är oberoende av hur många flyktingar kommunen tar emot, skall utges

med ett belopp som motsvarar schablonersättning för tre vuxna flyktingar.

Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för ekono-

miskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som hittills

lämnats till kommunerna för flyktingmottagandet. Den skall även inklude-

ra kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för vuxna

flyktingar. För år 1991 är den nya schablonersättningen 126 500 kr. för

flyktingar som fyllt 16 år och 77000 kr. för barn under 16 år. Beloppen

skall justeras årligen med hänsyn till bl. a. kostnadsutvecklingen.

Särskilda regler finns för flyktingar som flyttar under introduktionspe-

rioden, vilka är avsedda att ge en rättvis ersättning åt såväl den första

inflyttningskommunen som den nya.

Ersättning för kostnader för vissa handikappade och äldre flyktingar kan

beviljas för att ersätta kommunerna för ekonomiskt bistånd enligt social-

tjänstlagen, social hemhjälp och färdtjänst. Förutsättningen för att få

ersättning för ekonomisk hjälp är att flyktingen som en följd av handikapp

eller hög ålder inte bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande

eller på annat sätt kunna bli självförsörjande. I dessa fall utgår endast ett

halvt schablonbelopp till kommunerna.

Ersättning för vissa kostnader för ensamma flyktingbarn beviljas för

faktiska kostnader för sådan vård av ensamma flyktingbarn under 18 år

42

som sker med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) Skr. 1990/91:77

med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning i varje enskilt

fall lämnas till kommuner som har vissa typer av extraordinära kostnader

för flyktingmottagandet.

Ersättning för kommunala kostnader för asylsökande skall lämnas enligt

samma principer som nu gäller för kommunernas kostnader för bistånd

enligt lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. samt för vissa

kostnader för vård av barn och transporter.

Ersättning till sjukvårdshuvudmännen lämnas för akut- och förlossnings-

vård samt för vård vid abort som har givits till utlänningar som sökt

uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och som inte är kyrkobokförda i

riket. För vissa handikappade flyktingar ersätts även varaktig vård. Vidare

lämnas ersättning för hälsoundersökningar av flyktingar. Särskilda bidrag

kan också lämnas för vårdinsatser för flyktingar med särskilda behov.

För närvarande får flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning

vid bosättning i en kommun. Den 1 januari 1991 införs i stället ett nytt

system med lån till hemutrustning för flyktingar. Lånen kommer att admi-

nistreras av centrala studiestödsnämnden. Lånen skall kunna beviljas till

flyktingar m. fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun från förläggning

eller som i övrigt omfattas av flyktingmottagandet. Lånen kommer att vara

ränte- och amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen.

Därefter skall ränta utgå med en räntesats som fastställs för vaije år av

regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt i lånets

storlek. Låntagare med låga inkomster skall kunna få anstånd med återbe-

talning eller nedsättning av det belopp som skall betalas. Vid långvarig

oförmåga att betala tillbaka lånet skall skulden kunna avskrivas. Med de

relativt förmånliga villkor som kommer att gälla, bör det normalt sett inte

finnas något behov av socialbidrag till möbler och annat bohag.

En informell arbetsgrupp inom regeringskansliet och med företrädare

för arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk, socialstyrelsen och

Svenska kommunförbundet ser över förutsättningarna för att kunna införa

någon form av enhetlig introduktionsersättning för flyktingar som deltar i

ett introduktionsprogram. En sådan ersättning skulle minska behovet av

socialbidrag. För att få denna enhetliga introduktionsersättning skulle

man kunna ställa tydligare krav än annars på att flyktingen fullföljer den

gemensamt upprättade introduktionsplanen.

VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska

arbetet och Sveriges roll

1. Inledning

Migrationen är en internationell företeelse. Migrations- och flyktingpoli-

tiska frågor står därför på dagordningen i en rad internationella fora.

Sverige verkar sedan länge aktivt för att internationellt bidra till varaktiga

lösningar på både de problem som orsakar folkomflyttningarna och dess

konsekvenser.

43

Detta arbete får olika inriktning beroende på karaktär och ansvarsområ- Skr. 1990/91:77

de for respektive internationellt organ. Inom FNs ram behandlas flykting-

politiska frågor, med avseende på såväl åtgärder för dem som tvingats på

flykt (UNHCR, UNRWA) som insatser för att komma åt grundorsakerna

bakom flykten.

Inom FN diskuteras även frågor med anknytning till invandrares sociala

och rättsliga situation i invandringsländerna. FNs generalförsamling antog

hösten 1990 en konvention om skyddet av rättigheter för alla migrerande

arbetare och deras familjer.

Inom OECD är det naturligt nog den ekonomiska politiken i medlems-

länderna, arbetkraftsfrågorna etc. som bestämmer infallsvinkeln för det

migrationspolitiska arbetet.

Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog

kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också

under en följd av år arbetat med asylrättsliga spörsmål. Demokratiserings-

processen i Central- och Östeuropa har under år 1990 satt nya frågor på

Europarådets dagordning.

Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska as-

pekter. Inom ramen för förhandlingarna om ett s. k. EES-avtal mellan

EFTA och EG har Sverige, såsom medlem av EFTA, markerat sitt intresse

av att delta i och bidra till det arbete som EG bedriver i syfte att avveckla

eller förenkla gränskontrollen för personer. Utvecklingen har här under år

1990 kommit in i ett avgörande skede, även om detta inte skett som en del

av EES-förhandlingarna.

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har

även under år 1990 varit en mycket betydelsefull plattform för avstämning

inför gemensamt eller samordnat nordiskt agerande internationella sam-

manhang.

Det internationella arbetet med att söka konstruktiva lösningar på

grundläggande migrations- och flyktingpolitiska problem har fortsatt inom

ramen för de s. k. 15-landskonsultationema i UNHCRs regi. Arbetet har

fått inspiration av den idéskiss till en sammanhållen flykting- och immi-

grationspolitik som under år 1990 gjorts inom regeringskansliet. Det

svenska arbetet har fått uppmärksamhet och efterföljd i flera andra länder.

2. Aktuella trender i det internationella flyktingsamarbetet

Det finns en växande medvetenhet bland länder och organisationer om

behovet av att finna lösningar av bestående natur som kan förändra de

statiska och alltmer utdragna flyktingsituationerna i världen. Sådana lös-

ningar kräver beslut och initiativ av politisk, ekonomisk och administrativ

karaktär på olika nivåer och från många olika parter.

Behovet av att angripa grundorsakerna till flykt har kommit att allt mer

betonas i det internationella samarbetet. Här finns en nära koppling mel-

lan demokrati, respekt för mänskliga rättigheter, fredliga lösningar av

konflikter och den ekonomiska och sociala utvecklingspolitik som förs i

landet.

Men samtidigt krävs ökade utvecklingsinsatser i områden med hög

44

flyktingkoncentration. Dessa måste riktas både till den lokala befolkning- Skr. 1990/91:77

en och till flyktingarna. Den sociala infrastrukturen, exempelvis hälsovård

och utbildning, måste förstärkas. Biståndet till flyktingar kan göras mer

effektivt. Begränsande faktorer är asyllandets politik, samarbetsförmåga

och samordningskapacitet. FN-organens administrativa struktur och ka-

pacitet, främst UNHCR och FNs program for livsmedelsbistånd ses för

närvarande över i syfte att göra dem effektivare. Andra FN-organ, inrikta-

de på utveckling, förbiser ofta flyktingfrågorna. En ökad samordning inom

FN-systemet behövs. Sverige verkar för att en sådan samordning skall

komma till stånd.

Resurserna för flyktingprogram är otillräckliga. UNHCRs årliga in-

komster har legat på strax under tre miljarder kr. sedan år 1980 trots att

antalet flyktingar fördubblats mellan åren 1980 och 1990. Det innebär att

hjälpen motsvarar ca 50 öre per flykting och dag.

Flyktingarna från tredje världen som kommer till europeiska länder

kostar å andra sidan ofta hundra gånger mer än vad program för samma

flyktingar skulle ha kostat om de stannat kvar i närmaste asylland. Nära

sitt hemland har de vanligtvis de bästa förutsättningarna att anpassa sig till

lokala förhållanden, om de får den möjligheten. Bristen på utvecklings-

möjligheter tvingar i en del fall de bättre utbildade att söka alternativ

längre bort.

Sammantaget behövs en ökad internationell dialog kring flyktingfrågor-

na och konkreta initiativ till lösningar. Detta är också underliggande

orsaker till den tidigare nämnda utredningen om förutsättningarna för och

inriktningen av en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Paral-

lellt med utredningsarbetet har Sverige presenterat tankarna i en skrift —

”En sammanhållen flykting- och immigrationspolitik” — som översatts till

engelska, franska och tyska och som blivit mycket uppmärksammad inter-

nationellt. Den ingår i underlaget för arbetet i UNHCRs arbetsgrupp om

varaktiga lösningar och skydd för flyktingar (”durable Solutions and pro-

tection”).

Fattigdom och sysselsättningsproblem kan utgöra grogrunden för fram-

tida massiva migrationsflöden. Ökad fattigdom kommer att tvinga fler på

flykt från fattigdom snarare än till välfärd. Det internationella samfundet

måste söka konstruktiva — inte restriktiva — lösningar på problemen.

Dialogen kring dessa frågor har just böljat.

3. Sveriges roll i det internationella flyktingsamarbetet

Sveriges agerande i det internationella flyktingsamarbetet har under de

senaste åren fått en allt mer markerad profil såväl vad gäller flyktingsamar-

betets innehåll och genomförande som dess finansiering.

Under år 1990 har Sverige deltagit aktivt i reformarbetet inom

UNHCRs styrelse. Sverige kom att spela en medlande roll mellan u-länder

som önskar ökade resurser för flyktingprogram och en del i-länder som vill

förbättra resursanvändningen utan att öka bidragen. Statsministern upp-

manade i ett brev till 64 stats- och regeringschefer till förnyade ansträng-

45

ningar kring flyktingproblemen. Det kom i hög grad att bidra till enighet Skr. 1990/91: 77

kring 1990 års UNHCR-budget.

Under vissa perioder av året har UNHCR bara tillgång till medel for

knappt en vecka framåt i tiden. Det är nödvändigt med en stabilare

finansiering av flyktingprogrammen. Som ett led i detta har Sverige före-

slagit att UNHCR skall få en reservfond att ta till under året i väntan på

förutsedda bidrag. En sådan fond skulle även medverka till snabbare

insatser i nya flyktingsituationer.

Inom styrelsen för FNs livsmedelsprogram (WFP) pågår for närvarande

förhandlingar om reformer, som på sikt skall möjliggöra ökad effektivitet.

WFP förser de flesta flyktingar med baslivsmedel. Sverige har bidragit till

skapandet av en fond for flyktingprogram, Protracted Refugee Operations,

som kommit igång under år 1990. Vidare verkar Sverige for ökade bidrag

från övriga givare för transportkostnaderna av livsmedel till flyktingläg-

ren.

SIDA har genom sin katastrofsektion fortsatt att öka sina insatser i olika

regioner, ofta i nära samarbete med enskilda organisationer. Samarbetet

med UNHCR har också fördjupats genom kontakter mellan UNHCRs och

SIDAs regionavdelningar. Exempel på detta är det aktiva svenska delta-

gandet i uppföljningen av konferensen for centralamerikanska flyktingar

(Cirefca). Humanitära insatser för flyktingar görs även genom enskilda

organisationer i både Central- och Sydamerika. Det humanitära samarbe-

tet kring flyktingfrågorna i Södra Afrika har pågått i många år. Utveckling-

en under senaste året kan leda till förändringar, såsom medverkan till

återvandring. Afghanistanflyktingprogrammen får också stora svenska bi-

drag, dels genom enskilda organisationers verksamhet, dels genom FN-

samarbetet både i Pakistan och inom Afghanistan.

I programländer med flyktingproblem har bevakningen av flyktingfrågor

ökat. Femton av Sveriges nitton programländer har antingen tagit emot

flyktingar eller givit upphov till flyktingflöden — i några fall båda delarna.

Åtta av dessa har tagit emot eller har givit upphov till över hundra tusen

flyktingar. Det innebär att flyktingproblemen i högre grad behöver beaktas

inom ramen for det bilaterala utvecklingssamarbetet.

Sveriges finansiella bidrag till flyktingprogram är betydande. Sverige är

den tredje största bidragsgivaren till UNHCR och den näst största till

UNRWA. De svenska bidragen till FNs livsmedelsprogram (WFP) for

flyktingar, är bland de största och - vilket är det viktigaste - utgör de

mest flexibla bidragen, eftersom de utbetalas kontant for upphandling där

man får ut det mesta möjliga for pengarna. Medlen täcker även transport-

kostnaderna fram till flyktinglägren eller centrala distributionspunkter i

asyllandet. Vidare utgår bidrag till internationella organisationer som In-

ternationella Rödakorskommittén och Rödakorsföreningars förbund, där

många av insatserna görs till förmån för flyktingar.

Dessutom utgår bidrag till flyktinginsatser som genomförs av, eller i

samarbete med, svenska enskilda organisationer.

De totala svenska bidragen till flyktingprogram och for internflyktingar

under kalenderåret 1990 uppgår till (milj, kr.):

46

UNHCR

UNRWA

WFP (budgetåret 1990/91)

Genom andra FN-organ och internationella

335

130

85

Skr. 1990/91:77

organisationer

Genom enskilda organisationer

Totalt

85

735

1370

4. Flyktingfrågorna i FNs generalförsamling m. m.

UNHCRs verksamhet behandlas varje höst i FNs generalförsamling. I ett

svenskt anförande i november 1990 framhöll statsrådet Maj-Lis Lööw att

problemet med flykting- och migrationsströmmar måste få en framträdan-

de plats i det internationella samarbetet. Vidare pekade hon på nödvändig-

heten av att angripa orsakerna till flykt och migration. Främjandet av

respekten för mänskliga rättigheter, utvecklingsbistånd, generös asylpoli-

tik och främjandet av frivillig repatriering är viktiga komponenter för en

sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. För närvarande kan det

internationella samfundet inte tillmötesgå flyktingarnas elementära be-

hov. UNHCR liksom andra FN-organ måste få ett brett stöd.

Generalförsamlingen antog som nämnts en resolution till stöd för

UNHCRs verksamhet med bl. a de nordiska länderna som förslagsställare.

Resolutionen bekräftar UNHCRs grundläggande uppgift att svara för in-

ternationellt skydd av flyktingar och understryker behovet av gemensam-

ma internationella insatser till förmån för det ökande antalet flyktingar

och hemlösa. Vidare antogs resolutioner om uppföljningen av flyktingkon-

ferenserna om södra Afrika och Centralamerika samt resolutioner om

flyktingsituationen i enskilda länder i Afrika.

Även UNRWAs verksamhet behandlas årligen av generalförsamlingen. I

ett gemensamt nordiskt anförande framhölls betydelsen av UNRWAs

verksamhet i de ockuperade områdena och i Libanon, där våldet alltjämt

ökar och lägger allvarliga hinder i vägen för organisationens arbete. De

nordiska länderna lägger särskild vikt vid UNRWAs utbildningsprogram

och anser det angeläget att detta får finansiellt stöd. UNRWAs finansiella

situation ger anledning till fortsatt oro. De nordiska länderna avser att

fortsätta sitt politiska och finansiella stöd till UNRWAs verksamhet.

Generalförsamlingen antog som nämnts en internationell konvention

om skydd för migrerande arbetare och deras familjer. I utarbetandet av

konventionen, som tagit tio år, har Sverige spelat en aktiv roll.

Konventionen spänner över ett mycket stort område och omfattar be-

stämmelser om såväl mänskliga rättigheter som tillämpning av t. ex. soci-

ala skyddsregler.

5. UNHCR

UNHCR inrättades år 1950 för att under en treårsperiod finna nya hem åt

de europeiska flyktingarna efter andra världskriget. Sedan dess har nya

flyktinggrupper tillkommit och UNHCRs mandat har successivt förlängts

med fem år i taget. UNHCRs främsta uppgift har sedan starten varit att ge

47

rättsligt skydd åt flyktingar, men inslaget av materiellt bistånd har ökat Skr. 1990/91:77

kraftigt med åren. Flyktingproblemen har under den senaste tioårsperio-

den nått en mycket stor omfattning och komplexitet. De större flykting-

strömmarna har främst rört sig mellan u-länder. I flera av de krislägen som

uppstått har UNHCR betraktats som den mest lämpliga organisationen

for akuta hjälpinsatser for såväl flyktingar som andra hemlösa.

UNHCR har samarbete med flertalet av världens länder. Till följd av

demokratiseringar i Östeuropa har nu även Ungern anslutit sig till

UNHCR. Flera andra central- och östeuropeiska länder har närmat sig

organisationen.

UNHCRs högkvarter ligger i Geneve. Organisationen har ett 100-tal

fältkontor. Ett av dessa, med Norden som sitt ansvarsområde, är förlagt

till Stockholm. Sammantaget har UNHCR ca 2 000 anställda. Arbetet styrs

av en exekutivkommitté som har 43 medlemmar.

UNHCR brukar ange tre möjliga lösningar på ett flyktingproblem:

— frivillig repatriering,

— integration i första asyllandet,

— omplacering till tredje land.

UNHCR strävar alltid efter lösningar med bestående effekt. Hjälpen utfor-

mas i stor utsträckning så att den underlättar möjligheterna till självför-

sörjning i asyllandet. Om frivillig repatriering blir möjlig kan projekt med

liknande syfte också initieras i ursprungslandet.

I det svenska anförandet vid exekutivkommitténs möte i oktober 1990

berördes hur UNHCR året innan befann sig i en svår förtroendekris och

hade brist på resurser. Det fick negativa konsekvenser för flyktingarna.

Tidigare under året enades slutligen medlemsländerna om behovet av

gemensamma åtgärder för att förbättra villkoren för flyktingar. Det kräver

insatser från alla parter: ursprungsländer, asylländer, givare och UNHCR.

En bättre samordning med andra FN-organ och enskilda organisationer

efterlystes också.

Dessa beslut behöver nu förverkligas. UNHCR saknar fortfarande resur-

ser för att möta flyktingarnas mest elementära behov. Återvandringspro-

gram har förhindrats eller avstannat på grund av bristande resurser. Det

påverkar UNHCRs skyddsfunktion för flyktingar negativt.

Perspektivet av ökande migration, utöver flyktingflödena, behöver upp-

märksammas i syfte att finna konstruktiva lösningar.

Sverige föreslog en fond inom UNHCR som kunde öka dess handlings-

förmåga i svåra finansiella lägen. Förslaget godkändes i december 1990 och

gällerfr. o. m. januari 1991.

Vid 1989 års reguljära exekutivkommittémöte tillsattes en särskild ar-

betsgrupp för att studera skydds- och lösningsfrågor i ett sammanhang.

Gruppen kunde inte omedelbart börja sitt arbete på grund av UNHCRs

administrativa och finansiella problem, men är nu i gång med inriktning

på att rapportera till 1991 års reguljära exekutivkommittémöte. Enkelt

uttryckt kan gruppens uppgift sägas vara att göra en översyn av innehållet

och inriktningen på UNHCRs mandat och verksamhet.

48

Sverige har som UNHCRs andra största givarland drivit frågan om Skr. 1990/91:77

bättre fördelning mellan länderna i ansvaret för flyktingarna.

6. UNRWA

UNRWA kom till år 1949 för att bistå de palestinska flyktingarna med

oundgängliga förnödenheter och samhällsservice. UNRWA har med tiden

kommit att få särskild betydelse för skolundervisningen bland palestinska

barn. Till skillnad från UNHCR har UNRWA inget mandat när det gäller

flyktingarnas rättsliga skydd.

Under åren har nya flyktingskaror tillkommit, framför allt efter kriget år

1967 mellan Israel och arabstaterna. De höga födelsetalen har därtill gjort

att denna flyktinggrupp, som år 1948 uppgick till en halv miljon, idag är

mer än fyra gånger så stor. Jordanien har det största antalet palestinska

flyktingar, ca 870000. Övriga finns på Västbanken och i Gazaområdet,

Libanon och i Syrien. Någon lösning på detta flyktingproblem kan knap-

past förväntas så länge Palestinakonflikten förblir olöst.

UNRWAs högkvarter skall egentligen ligga i Beirut, men administratio-

nen är sedan ett antal år, på grund av säkerhetsläget i Libanon, lokaliserad

till Wien. UNRWA har fältkontor i sitt verksamhetsområde, vilket omfat-

tar Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken och Gaza.

7. FNs livsmedelsprogram (WFP)

FNs livsmedelsprogram skapades år 1962 för att förmedla livsmedelsbi-

stånd till utvecklingsprojekt främst i de fattigaste länderna.

Genom åren har WFP kommit att få en allt större roll som förmedlare av

livsmedelsbistånd till flyktingar. Det har i första hand gällt basföda. Sam-

arbetet mellan WFP och UNHCR har därför kommit att utvecklas betyd-

ligt under de senaste åren.

Efter beslut i WFPs styrelse år 1989 skapades en ny fond inom WFP för

långvariga flyktingsituationer (Protracted Refugee Operations, PRO) som

ett komplement till WFPs katastroflager. Sverige bidrar under budgetåret

1990/91 med 25 milj. kr. till denna fond. Dessutom användes även större

delen av Sveriges bidrag till katastroflagret för flyktinginsatser, 60 milj. kr.

WFPs personal står även bakom FNs program för kambodjanska flyk-

tingar längs Thailands och Kambodjas gräns (United Nations Border

Relief Operation, UNBRO), som bistår närmare 300000 flyktingar som

inte faller under UNHCRs mandat.

8. OECD

Under OECDs kommitté för arbetsmarknads- och sociala frågor sorterar

den särskilda arbetsgruppen för migrationsfrågor (Working Party on Mig-

ration). Arbetet tar sikte på att studera migrationens betydelse för den

ekonomiska utvecklingen i medlemsländerna med särskild tonvikt på ar-

betsmarknadsfrågor.

Planering pågår för närvarande av ett brett upplagt projekt under tre år

49

4 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 77

om migrationens betydelse for den framtida arbetskraftsförsörjningen.

Prognoser över befolkningsutvecklingen i världen kommer därvidlag att

utgöra viktiga ingångsvärden. Under det möte som arbetsgruppen hade i

februari 1990 framhölls från svensk sida, med starkt stöd av bl. a. Norge

och Italien, vikten av att en sådan studie inte får ett alltför snävt arbets-

kraftspolitiskt perspektiv. Avsikten är att projektet skall inledas under år

1991.

De frågeställningar som tas upp i det nämnda projektet kommer också

att belysas vid en internationell konferens i Rom i mars 1991, på inbjudan

av italienska myndigheter och i samarbete med OECD.

OECDs permanenta rapporteringssystem avseende uppgifter om migra-

tionsströmmar m.m. (SOPEMI) fyller fortsatt en viktig funktion för att

förse det politiskt inriktade arbetet med underlag. Det svenska korrespon-

dentskapet har under år 1990 förts över från Delegationen för invandrar-

forskning (DEIFO), som avvecklades fr. o. m. den 1 juli 1990, till arbets-

marknadsdepartementet.

9. Europarådet

Bland Europarådets medlemsländer finns ett starkt uttalat intresse för

samverkan i frågor angående asylrätt och asylrelaterad migration. Frågor

av denna art handhas i en expertkommitté (CAHAR), som är direkt

underställd ministerkommittén. CAHAR har arbetat fram skilda rättsliga

instrument och har underställt ministerkommittén ett förslag om tillämp-

ningen av den s. k. första asyllandsprincipen. Kommittén håller regelbund-

na möten för utbyte av synpunkter och för att utveckla en enhetlig syn på

aktuella problem inom sitt ansvarsområde.

1 januari 1991 anordnas, som tidigare nämnts, i Wien i Europarådets

regi och med Österrike som värd en ministerkonferens angående Öst-Väst-

migration. Det är regeringens förhoppning att man här skall kunna disku-

tera praktisk tillämpning av en sådan helhetspolitik, med viktiga inslag av

förebyggande insatser, som man från svensk sida har velat främja i andra

internationella sammanhang. Slutsatserna från den nämnda ministerkon-

ferensen kan på sikt komma att starkt påverka Europarådets fortsatta

arbete på detta fält.

Europarådets arbete med avseende på invandrares integration i invand-

ringsländerna måste anses vara av central politisk betydelse. Frånvaron av

en ansvarsfull invandrarpolitik som så långt möjligt tillförsäkrar invandra-

re lika villkor på arbetsmarknaden, i utbildningen och i samhället i övrigt,

kan leda till att miljontals människor i Europa marginaliseras och tvingas

leva ett liv helt utan delaktighet och normala sociala kontakter med det

samhälle där de vistas.

Från svensk sida har det sedan flera år varit en strävan att söka vitalisera

detta samarbete, bl. a. genom att koncentrera verksamheten till de frågor

som idag ter sig som de verkliga utmaningarna för Europas invandrings-

länder: kampen mot rasism och främlingsfientlighet, flyktingars sociala

situation, de ”nya invandrarnas” behov av särskild uppmärksamhet inom

arbetsmarknadspolitiken etc.

Skr. 1990/91:77

50

Det förstnämnda frågekomplexet har också varit föremål for ett omfät- Skr. 1990/91: 77

tande projektsamarbete sedan flera år. Det s. k. Community relations-

projektet har studerat en lång rad aspekter på etniska relationer. Den

expertgrupp som på regeringarnas vägnar ansvarar för projektet gjorde i

september 1990 ett studiebesök i Stockholm med omnejd. Syftet var att

studera svensk invandrarpolitik så som den förverkligas på kommunal

nivå, med särskild betoning på åtgärder till förmån för goda etniska

relationer.

Arbetet skall slutföras under år 1991, bl. a. genom en internationell

konferens i Haag sent på hösten. Dessförinnan skall slutsatserna från

projektet vara ett av de viktigaste underlagen for den konferens med

Europas invandrarministrar som skall äga rum i Luxemburg i september

1991. Planeringen av denna konferens har varit ett viktigt inslag i arbetet

för den styrkommitté for migrationsfrågor (CDMG) som håller samman

regeringssamarbetet rörande invandrares integration.

Den särskilda expertgrupp för frågor om dubbelt medborgarskap som

sedan några år arbetat under svenskt ordförandeskap avslutar sitt arbete

under våren 1991. En tankegång i arbetet är att den Europarådskonven-

tion som skall förhindra uppkomsten av dubbla medborgarskap skulle

kunna mjukas upp i vissa avseenden. Konventionen skulle därmed bättre

än nu kunna svara mot den aktuella situationen, där bl. a. antalet blandäk-

tenskap gjort dubbla medborgarskap tämligen vanligt förekommande.

Styrkommittén for kommunala och regionala frågor har under år 1990

slutfört arbetet på en konvention avseende invandrares rätt att delta i det

lokala politiska livet. Det gäller bl. a. frågan om rösträtt i de kommunala

valen. Konventionsforslaget bereds för närvarande i ministerkommittén.

10. EFTA-EG

I det föregående (avsnitt 1.5) har kortfattat berörts konsekvenserna för

invandringen till Sverige av en fri västeuropeisk arbetsmarknad. Sveriges

eventuella deltagande härvidlag hänger samman med EGs arbete med att

förverkliga den s. k inre marknaden. Detta arbete innefattar också avveck-

ling eller i varje fall förenkling av den inre gränskontrollen for personer.

Frågor om visumregler, ansvarfördelningen i fråga om asylansökningar

och andra aspekter på den yttre gränskontrollens utformning aktualiseras

därmed.

Som tidigare nämnts har EFTA-länderna, inom ramen för förhandling-

arna om ett s. k. EES-avtal med EG, deklarerat sin beredskap och önskan

att delta i och bidra till EGs arbete i dessa frågor. Som det nu ser ut

kommer gränskontrollfrågorna emellertid inte att ingå i EES-forhandling-

arna, eftersom EG-kommissionen — som är EFTAs förhandlingsmotpart

— saknar formell kompetens att fora förhandlingar på detta område.

1 stället sker EGs eget arbete inom särskilda samarbetsorgan direkt

under regeringarnas ledning och överinseende. Utvecklingen under år

1990 har varit snabb och lett fram till två konventionsutkast — ett om

ansvarsfördelningen avseende behandlingen av asylärenden och ett om

gränskontroll. Det förstnämnda utkastet färdigställdes och underteckna-

51

des av elva EG-länder i juni 1990. Det tolfte landet — Danmark — har Skr. 1990/91:77

ännu inte undertecknat Dublinkonventioncn.

Konventionen kan komma att öppnas för tillträde även av länder utan-

för EG-kretsen. De flesta EFTA-länder, däribland Sverige, liksom Canada

och USA har förklarat sig principiellt intresserade av att ansluta sig. Ett

samrådsmöte med deltagande av representanter för de berörda länderna

och for EG-sidan hölls i Geneve i slutet av november 1990. Sverige fick

deltagarnas uppdrag att i direktkontakt med EG understryka ländernas

fortsatta intresse och att å deras vägnar få vissa förhållanden av betydelse

för den fortsatta analysen klargjorda.

EGs arbete med gränskontrollfrågorna har stor betydelse inte minst för

de nordiska länderna och för den passfrihet som råder dem emellan sedan

mer än 30 år. Det har därför varit naturligt att under år 1990 ha täta

kontakter på nordiskt plan i hithörande frågor, huvudsakligen inom ramen

förden nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor. Under hösten 1990 togs

också kontakter mellan Norden och det italienska ordförandeskapet i EGs

olika samarbetsorgan på området.

Infor det fortsatta arbetet med EGs gränskontrollkonvention, som på

bästa sätt måste samordnas med den nordiska passkontrollöverenskom-

melsen (PÖK), har flera överläggningar hållits mellan företrädare for de

nordiska regeringarna. Flera olika tänkbara tekniska lösningar har diskute-

rats. Valet mellan dem bör emellertid göras först när man vet mer om den

slutliga utformningen av gränskontrollkonventionen. Det är en nordisk

ambition att, i så nära samarbete med EG-sidan som möjligt, snarast klara

ut förutsättningarna for sammankopplingen av de båda passunionerna.

11. IOM

International Organisation för Migration (1OM) är den enda mellanstatliga

organisation som specifikt sysslar med migrationsfrågor. IOM är mest

känt för sina transportprogram — inklusive hälsoundersökningar — för

flyktingar och migranter, vilka också utnyttjas av Sverige.

IOM har emellertid också ett antal program avseende återvandring för

flyktingar och asylsökande, återanpassning, social rådgivning m. m. Vida-

re har man flera program av mer biståndsinriktad natur som skall hjälpa u-

länder att få hem kvalificerad personal som befinner sig i utlandet och/el-

ler få tillgång till nödvändig expertis från andra länder.

Under de senaste åren har IOM börjat spela en allt mer aktiv roll i

anslutning till diskussionerna om hur nya strategier skall utvecklas för att

hantera de växande migrations- och flyktingproblemen. Det anses allmänt

att 1OM här kan komma att utgöra ett viktigt komplement till UNHCR.

1OM har också kommit att spela en viktig roll. bl. a. med hjälp av

biståndsmedel från Sverige, när det har gällt att ta hand om de hundratu-

sentals gästarbetare som blivit strandsatta till följd av Iraks invasion av

Kuwait. IOM har fortsatt att utvidga sin medlemskrets och den svenska

regeringen har nu beslutat att ansöka om fullt medlemskap, efter flera år av

observatörsstatus.

52

12. Konsultationerna mellan ett antal västeuropeiska länder samt USA,

Australien och Canada

Under året har också Italien gått med i konsultationsprocessen kring frågor

rörande asylsökande, flyktingar och migranter i Västeuropa, Nordamerika

och Australien. Gruppen omfattar därför nu: Australien, Belgien, Canada,

Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Norge, Schweiz,

Storbritann Sverige, Tyskland, USA och Österrike samt UNHCR. Konsul-

tationernas koordinerande sekretariat är knutet till UNHCR och leds av

svensken Jonas Widgren.

Sedan processens början i november 1985, har nära ett femtiotal möten,

konferenser och expertseminarier anordnats. Konsultationerna har ut-

vecklat sig till ett mycket värdefullt forum för dialog mellan länderna samt

mellan länderna och UNHCR.

För närvarande ligger tyngdpunkten i konsultationernas arbete dels i en

arbetsgrupp för långsiktiga strategier som förhoppningsvis kommer att

presentera sina förslag under våren 1991, dels i en arbetsgrupp för öst-väst

migration, dels i ett antal expertseminarier avsedda att bidra till förbätt-

rade och snabbare asylprövningsprocesser. I sistnämnda avseende kan

nämnas att den europeiska sammanslutningen av frivilligorganisationer

ECRE lämnat ett bidrag till diskussionen genom skriften ”Fair and effici-

ent procedures”, utgiven under år 1990.

Nästa plenarmöte i konsultationerna kommer troligen att hållas i slutet

av våren eller bötjan av sommaren år 1991.

13. Det bilaterala migrationssamarbetet

Den stora flyktinginvandringen till vårt land har inneburit att vi fått stora

grupper flyktingar från länder, som tidigare bara har haft ett begränsat

antal medborgare i Sverige. Det gäller inte minst Chile och Iran.

Detta minskar inte den vikt regeringen lägger vid det traditionellt goda

bilaterala samarbetet på migrationsområdet med främst Finland, Jugosla-

vien och Grekland.

Finländska invandrares situation berörs mellan länderna i flera olika

sammanhang, bl. a. inom den svensk-finska arbetsgruppen rörande de

finskspråkiga invandrarnas situation inom den svenska hälso- och sjukvår-

den samt socialtjänsten. En översyn av de år 1986 antagna riktlinjerna för

det migrationspolitiska samarbetet mellan Sverige och Finland genomförs

för närvarande.

Vidare har en arbetsgrupp tillsatts med företrädare för arbets- och

undervisningsministerierna i Finland och arbetsmarknads- och utbild-

ningsdepartementen i Sverige för att biträda Stiftelsen Finlands Hus i

Stockholm med visst utredningsarbete om stiftelsens framtida verksam-

het.

Hösten 1990 anordnades det nionde nordiska migrationsforskningsse-

minariet på Hanaholmens kulturcentrum utanför Helsingfors av Sverige

och Finland gemensamt.

I de svensk-jugoslaviska och svensk-grekiska migrationskommittéerna

5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 77

Rättelse: S. 55 rad 29 står: efterforskning Rättat till: efterforskning — — — förmed-

ling av

Skr. 1990/91:77

53

diskuteras förhållanden för jugoslaviska resp, grekiska invandrare i Sveri- Skr. 1990/91: 77

ge. Möten med kommittéerna kan komma att hållas under år 1991.

14. Det nordiska samarbetet

Flykting- och invandrarfrågor har även under budgetåret 1989/90 stått på

Nordiska rådets dagordning. Samrådsmöten mellan rådets juridiska ut-

skott och flyktingansvariga ministrar har hållits i samband med rådets s. k.

”minisessioner” hösten 1989 resp, hösten 1990.

I samband med den ordinarie rådssessionen vårvintern 1990 framförde

utskottets talesman viss kritik mot att resultatet av regeringarnas samarbe-

te under året, enligt utskottets mening, inte riktigt motsvarat förväntning-

arna. Detta gällde bl. a. regeringarnas uppföljning av rådets rekommenda-

tion nr 18/1989 angående vissa projekt på flyktingområdet. Nordiska rådet

antog ett uttalande som uppmanar regeringarna att lägga fram en hand-

lingsplan för sitt framtida samarbete. Regeringarna har i samband med

”minisessionen” i november 1990 redovisat läget i samarbetet och avi-

serat en heltäckande redogörelse om vad som uppnåtts och om planerna

för framtiden. Det är regeringarnas övertygelse att denna redogörelse

kommer att ligga väl i linje med de motiv som Nordiska rådet lagt till

grund för sitt uttalande.

Den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor (NSHF) är fortsatt det

viktigaste organet för det nordiska flyktingpolitiska samarbetet på rege-

ringsnivå. Under kalenderåret 1990 har Danmark innehaft ordförande-

och sekreterarskapet och gruppen har haft fyra reguljära möten i Köpen-

hamn, ett extramöte i samband med Nordiska rådets ”minisession” i

Helsingör samt ett antal möten i samrådsgruppens särskilda arbetsgrupp

för EG-frågor.

Samrådsgruppen fyller en viktig funktion för informationsutbytet mel-

lan de nordiska länderna liksom när det gäller att samordna det nordiska

agerandet internationella sammanhang. Samrådsgruppen har under året

arbetat vidare på ett svenskt initiativ från år 1989 och till slut enats om en

modell för hur de nordiska ländernas flyktingkvoter, med bibehållen na-

tionell suveränitet, skall presenteras och användas som en gemensam

nordisk kvot. Fr. o. m. januari 1991 övergår ordförande- och sekreterarska-

pet till Norge.

Det nordiska utlänningsutskottet, som primärt ansvarar för övervak-

ningen av hur den nordiska passkontrollöverenskommelsen (PÖK) tilläm-

pas, har regelbundna samrådsmöten med företrädare för de nordiska ut-

länningsmyndighetema, senast i november 1990. I dessa möten deltar

även representanter för berörda departement.

I den nordiska migrationsgruppen behandlas frågor om samarbete mel-

lan de nordiska länderna om integration av flyktingar och invandrare.

Gruppen tar på detta område initiativ till och driver ett antal olika gemen-

samma projekt för erfarenhetsutbyte och metodutveckling.

Bland projekten kan nämnas seminarier för och med invandrarkvinnor,

ett planerat projekt om nordiska erfarenheter av ”kriscentra” för invand-

rarkvinnor, ett projekt rörande mottagandet av tortyroffer och ett annat

54

om ökat samarbete direkt mellan nordiska kommuner om integrering av Skr. 1990/91:77

flyktingar. På arbetsmarknadssidan drivs ett projekt om arbetsmarknads-

politiska insatser för flyktingar i de nordiska länderna och ett annat plane-

ras om arbetsplatsens funktion som mötesplats mellan invandrare/flyk-

tingar och värdsamhället. Det nyss nämnda nionde nordiska migrations-

forskarseminariet i oktober 1990 arrangerades inom ramen för migra-

tionsgruppens verksamhet.

Vid sidan härav förekommer årligen direkta kontakter och överlägg-

ningar mellan SIV och motsvarande organ i de nordiska länderna. Under

den gångna perioden har detta i stor utsträckning kommit att gälla erfaren-

hetsutbyte kring de organisatoriska förändringar som företas i de olika

länderna. Traditionellt ordnas varje år ett seminarium. År 1990 behandla-

de detta barn- och ungdomsfrågor.

15. De internationella frivilligorganisationerna

Ett stort antal internationella frivilligorganisationer är aktiva inom såväl

flyktingbiståndet som flyktingpolitikens områden.

En sammanslutning av europeiska frivilliga organisationer (ECRE) har

tidigare presenterat ett flyktingpolitiskt program för Europa, vilket har

diskuterats inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet

samt inom UNHCR.

International Council of Voluntary Agencies (ICVA) är en sammanslut-

ning av frivilliga organisationer med säte i Geneve. Av de internationella

frivilliga organisationer som mottar svenskt stöd kan framför allt tre

nämnas.

Internationella rödakorskommittén (ICRC) är formellt en schweizisk

organisation och arbetar efter principerna i Genévekonventionerna (den

grupp av avtal som gäller behandlingen av sjuka, sårade, krigsfångar och

civilpersoner under krig). ICRCs arbete omfattar skydd och bistånd till

krigsfångar och civila internerade, efterforskning av saknade personer,

förmedling av familjemeddelanden samt informationsspridning om Gené-

vekonventionerna och numera också materiellt bistånd till nödlidande.

Sverige bidrog år 1989 med sammanlagt 119 milj. kr. till ICRCs budget.

Kyrkornas världsråd (WCC) får sedan drygt tio år tillbaka SIDA-medel

för att främja skyddet av de mänskliga rättigheterna i Latinamerika. WCC

samarbetar i första hand med kyrkliga organisationer i Latinamerika.

Totalt har WCC fått 120 milj. kr. i svenskt stöd under perioden 1983/84 —

1989/90.

World University Service (WUS) har sedan år 1975 mottagit bidrag från

SIDA för sitt stipendieprogram for latinamerikanska flyktingar. WUS

stipendieprogram bedrivis i 16 länder i Latinamerika. Totalt fick WUS

bidrag om ca 12 milj. kr. under budgetåret 1989/90.

55

VII En sammanhållen flykting- och immigrationspolitik

I juni 1990 tillsatte regeringen utredningen (A 1990:05) om förutsättning-

arna för och inriktningen av en sammanhållen flykting- och immigrations-

politik. Utredningen redovisar ett principförslag i februari 1991.

Utredningens förslag är tänkt att ingå i underlaget för en principproposi-

tion om flykting- och invandrarpolitiken som är planerad till våren 1991.

Utredningen skall göra prognoser om flykting-och migrationsströmmar-

na under 2 OOO-talet och utifrån dessa analysera effekterna för det interna-

tionella samfundet och för Sverige, såväl vad avser mottagande av flyk-

tingar i Sverige som biståndsinsatser och internationellt agerande. Ett

huvudsyfte med utredningen är att göra den globala situationen för flyk-

tingar och migranter tydlig samt att bedöma vilka konsekvenser den har

för Sverige.

En andra huvuduppgift är att, med beaktande av det internationella

samarbetet och Sveriges internationella förpliktelser i dessa frågor, lämna

förslag till hur de olika elementen i en sammanhållen svensk flykting- och

immigrationspolitik bör utformas. Man skall också redovisa vilka föränd-

ringar som behöver företas i den svenska utlänningslagstiftningen för att

förslagen skall kunna genomföras.

Ett tredje huvudsyfte är att definiera och analysera frågor som Sverige

bör driva internationellt. Det bör ske mot bakgrund av de trender i det

internationella samarbetet som redovisats tidigare. Detta inkluderar de

slutsatser som bör dras när det gäller utformningen av det svenska bistån-

det inom migrations- och flyktingområdet.

Utgångspunkten för en utveckling av ny politik är att förebyggande

insatser av bistånds- och diplomatisk karaktär, bistånd till flyktingar i

tredje världen samt mottagande och skydd av flyktingar i Sverige är delar

av en helhet. Det övergripande målet är att se till att insatserna når de mest

behövande. En sådan sammanhållen politik kräver en nära samordning av

utrikes-, bistånds-, flykting-, invandrings- och invandrarområdena och att

migrationens betydelse i skilda politiska sammanhang klargörs.

Tänkbara element i en sådan politik är:

— stöd till kampen för mänskliga rättigheter,

— åtgärder för att komma till rätta med ekonomiska och demografiska

obalanser,

— stöd till kampen mot miljöförstöring och naturkatastrofer,

— främjande av handeln med utvecklingsländerna,

— stöd till insatser som främjar nationell försoning,

— stöd till flyktingmottagande länder eller regioner,

— möjligheter att erbjuda asyl till personer med skyddsbehov,

— uttagning av kvotflyktingar och andra personer i behov av skydd,

— mottagande av flyktingar i organiserade former,

— en målinriktad integrationspolitik som ger flyktingarna reella förutsätt-

ningar att nå likvärdiga villkor med majoritetsbefolkningen,

— medvetet, genomtänkt och väl avstämt stöd vid återvandring.

En samordnad flykting- och immigrationspolitik blir effektiv först om den

Skr. 1990/91:77

56

omfattas av det internationella samfundet. Sverige kan inte åstadkomma Skr. 1990/91: 77

en nyordning på egen hand, men för att Sverige skall kunna vara pådrivan-

de i det internationella samarbetet måste det finnas en nationell förankring

för principerna för en ny flykting- och immigrationspolitik. Härvidlag är

dialogen med de frivilliga organisationerna av central betydelse.

Parallellt med utredningsarbetet har Sverige, som tidigare nämnts, fört

upp dessa långsiktiga strategiska frågor i de nordiska, europeiska och

andra internationella organ, bl. a. UNHCR, där flykting- och migrations-

politiska frågor diskuteras.

VIII De svenska frivilligorganisationernas roll

1. Inledning

En rad svenska frivilliga organisationer är aktiva inom invandrar-, flyk-

ting- och biståndspolitiken. De mest framträdande av dessa deltar som

ledamöter i det flyktingpolitiska råd, som är knutet till invandrarminis-

tern: Amnesty Intemationals svenska sektion, Rädda barnen, Svenska

flyktingrådet, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Svenska röda korset

och Sveriges frikyrkoråd (Diakonia). Dessa organisationer samverkar till-

sammans med ytterligare några inom frivilligorganisationemas samråds-

grupp i invandrar- och flyktingfrågor (FOSIF).

En viktig roll spelar härvidlag givetvis också invandrarnas egna organi-

sationer. Det gäller både de organisationer som representerar etablerade

(”gamla”) invandrargrupper och de med många flyktingar bland sina

medlemmar, vilka gör värdefulla insatser inom ramen för flyktingmotta-

gandet. Här medverkar aktivt även svenska organisationer, bl. a. genom

att ta konkret ansvar för t. ex. förläggningsverksamhet.

En arbetsgrupp med företrädare för myndigheter, för Svenska kommun-

förbundet och för frivilliga organisationer som ingår i flyktingpolitiska

rådet, har under år 1990 arbetat med att söka utveckla samverkan mellan

det offentliga och de frivilliga organisationerna/folkrörelserna. En rapport

med principiella överväganden och förslag lämnas i början av år 1991.

2. Amnesty Intemationals svenska sektion

Amnesty International (AI), som finansierar sin verksamhet helt med egna

medel, motsätter sig att personer sänds från ett land till ett annat, där risk

finns att de blir samvetsfångar, utsätts för tortyr eller döms till döden/av-

rättas. Mot denna bakgrund distribueras fortlöpande via det svenska sek-

retariatet till berörda myndigheter, organisationer och advokater, aktuell

dokumentation om situationen beträffande mänskliga rättigheter i många

länder.

I flera fall vände sig den svenska sektionen under år 1990 till svenska

myndigheter med en vädjan om att asylsökande inte skulle utvisas till

länder där ovannämnda risker enligt AI inte kunde uteslutas. Detta arbete

skedde i nära samråd med den asylsökandes juridiska ombud.

Förutom det centrala sekretariatets två flyktingsamordnare, som får

57

hjälp av ett antal frivilliga medarbetare, bl. a. juridikstuderande, finns ett Skr. 1990/91: 77

regionalt kontaktnät med 20 flyktingombud i lika många distrikt landet

runt. Deras huvudsakliga uppgifter är att på regional nivå vara kontaktper-

soner i flyktingfrågor, hålla sig väl underrättade om den aktuella flykting-

politiken samt att förmedla Als landmaterial. På motsvarande sätt har

flera av sektionens, for närvarande 317 arbetsgrupper valt att också lokalt

arbeta med bl. a. dessa frågor.

3. Rädda barnen

Rädda Barnen är en partipolitisk och religiöst obunden organisation som

stöds av över 200000 medlemmar, faddrar och regelbundna givare. Orga-

nisationen har konsultativ status under Ecosoc (Förenta Nationernas Eko-

nomiska och Sociala Råd).

Rädda barnen är en folkrörelse som kämpar for barns rättigheter. Rädda

barnen arbetar med bistånd i en rad utvecklingsländer och med opinions-

bildning for barns rätt utifrån grundtankarna i förenta Nationernas dekla-

ration om barnets rättigheter. Rädda barnen lämnar i begränsad utsträck-

ningjuridiska råd i asylärenden och bevakar flyktingbarnens rättigheter.

Organisationen söker också genom sociala insatser underlätta flykting-

barns anpassning till det svenska samhället så att deras möte med Sverige

blir så positivt som möjligt. Härutöver bedriver Rädda barnen opinions-

bildningsarbete kring flyktingfrågor framför allt i frågor som berör barns

rättigheter. Opinionsbildningen bedrivs bl. a. genom utredningar som pu-

bliceras i skrifter och rapporter samt lokalt via organisationernas länsför-

bund och lokalföreningar.

4. Svenska flyktingrådet

Svenska flyktingrådet (SvFR) har till ändamål bl. a. att verka för en solida-

risk och human flyktingpolitik samt att verka för goda etniska relationer.

SvFR skall öka kunskapen om och förståelsen för flyktingskapet och de

förhållanden som tvingar människor på flykt. Medlemmar är riksorganisa-

tioner, lokalavdelningar av sådana samt enskilda. Kommunalt flyktingar-

bete sker genom lokala arbetsgrupper. SvFR arrangerar kurser och semina-

rier i flyktingrätt, om kulturmöten samt i opinionsbildningsfrågor. Sär-

skild vikt läggs vid flyktingbarnens rätt och situation. SvFR ger också råd

åt asylsökande och flyktingar. Samverkan sker med svenska och interna-

tionella organisationer. Verksamheten bedrivs i huvudsak genom frivilliga

insatser.

5. Svenska kyrkans församlingsnämnd

Svenska kyrkans församlingsnämnd har tillsatt en kommitté för invandrar-

och flyktingfrågor (KIF). KIF medverkar i opinionsbildning, t. ex. genom

remissvar och genom aktioner i samverkan med andra organisationer och

samfund. KIF förmedlar information och erfarenheter inom kyrkan. KIF

har med andra organisationer bl. a. engagerat sig i verksamhet vid statens

58

invandrarverks utredningsslussar och förläggningar. För detta arbete har Skr. 1990/91:77

KIF utarbetat särskilda riktlinjer. Vidare har KIF startat arbetet med en

policy för Svenska kyrkans invandrar- och flyktingarbete.

Svenska kyrkans stift har utsett ansvariga för invandrar- och flyktingfrå-

gor. KIF håller regelbunden kontakt med dessa. Stiften kan i sin tur stödja

församlingarnas flyktingarbete med personella eller ekonomiska resurser.

De stiftsansvariga ger information och stödjer också med idéer och utbild-

ning. Stiften medverkar till att samordna frivilliga organisationers verk-

samhet vid slussar och förläggningar. KIF har under året lämnat särskilt

stöd till ett flyktingprojekt i Lunds stift.

Svenska kyrkans församlingar skall integrera arbetet för invandrare och

flyktingar i församlingens ordinarie planering och verksamhet. Försam-

lingen skall erbjuda pastoral och diakonal omsorg. Församlingar kan också

stödja enskilda asylsökande/flyktingar i deras angelägenheter.

Internationellt samverkar kyrkan i dessa frågor med Kyrkornas världs-

råd och Churches Committee for Migrants in Europé (CCME). CCME höll

en generalkonferens i Södertälje sommaren 1990. Kyrkan deltar också i

Nordisk Ekumeniska institutets numera årligen återkommande konsulta-

tioner kring flyktingfrågor.

6. Svenska röda korset

Svenska röda korsets (SRK) arbete med och för flyktingar har utvecklats

såväl nationellt som internationellt under år 1990. De internationella

insatserna görs i första hand genom samarbete med den Internationella

Rödakorskommittén, den Internationella Rödakorsfederationen och FNs

flyktingkommissarie. Stora insatser har på detta sätt gjorts i Västafrika,

Sudan, Kenya, Malawi och Pakistan. Speciella insatser från SRK har gjorts

i Polen och för kurdiska flyktingar i Iran, Irak och Turkiet. I samband med

den s. k. Gulfkrisen har SRK gjort en mycket betydelsefull repatrieringsak-

tion av civil befolkning från framförallt Jordanien till Bangladesh.

I Sverige fortsatte det omfattande stöd- och rådgivningsarbetet till ett

växande antal asylsökande och flyktingar. Under året har antalet ärenden

vid centralstyrelsen rörande råd och stöd i asylprocessen stigit till mer än

250 fall. Dessutom har rådgivning och familjeåterföreningsärenden före-

kommit i ett 150-tal fall. Ännu fler personer har sökt liknande hjälp vid

SRKs 24 distriktkanslier. Under året har närmare 500 personer erhållit

ekonomiskt bidrag för familjeåterförening. De 2 milj. kr. som används för

detta ändamål har samlats in bland Röda kors-medlemmarna.

Familjemeddelanden som utväxlades mellan anhöriga i Sverige och

krigsfångar och politiska fångar i olika länder, främst Iran, Irak och Liba-

non, ökade under året till ca 800. Antalet ärenden rörande efterforskning

av anhöriga som försvunnit till följd av krig, konflikt eller flykt uppgår till

ca 550 personer.

Arbetet med det lokala flyktingmottagandet har fortsatt med ett ökat

intresse och engagemang. Det är fler och fler frivilliga Röda kors-medlem-

mar som på olika sätt gör värdefulla insatser i syfte att underlätta flykting-

ars liv i det svenska samhället. Internationella träffpunkter, vänkontakter

59

och vänfamiljer, opinionsbildningsinsatser, utflykter, besök på flyktingför- Skr. 1990/91:77

lägggningar, m. m. är exempel på sådan lokal verksamhet.

Samarbetet med andra frivilliga organisationer har fortsatt, både i Sveri-

ge och Europa, under hela året. Seminarier och konferenser har organise-

rats för att utveckla kunskaper om olika aspekter som berör flyktingarbete.

Röda korsets flyktingförläggningsverksamhet i Sandviken, Hagfors, Sö-

derfors och Sävsjö, har fortsatt i enlighet med RKs intentioner, dvs. att

former och metoder utvecklas som gör vistelsen på förläggningen menings-

full och värdig. Antalet platser har utökats till drygt 1 200 personer.

SRK driver två rehabiliteringscentra för torterade flyktingar, ett i Stock-

holm och ett i Malmö. Eftersom behovet av sådan kvalificerad hjälp ökar

konstant, kommer ytterligare ett rehabiliteringscentrum att startas i Sköv-

de.

Frivilliggruppen for stöd till torterade asylsökande i Stockhlms län fort-

satte med sitt arbete under hela året. Efterfrågan är fortfarande mycket

stor. Nya frivilliga krafter integreras ständigt i denna verksamhet.

7. Sveriges frikyrkoråd/Diakonia

Sveriges frikyrkoråd (SFR) och De fria kristna samfundens råd (SAM-

RÅD) består av elva, från staten fristående, trossamfund. Dessa kyrkors

gemensamma insatser bland invandrare och flyktingar sker genom in-

vandrar- och flyktingavdelningen, som leds av ett utskott (INFLU). I

INFLU finns även de ortodoxa och österländska kyrkornas ekumeniska

råd (OÖKER) och Romersk-katolska kyrkan representerade samt Samar-

betsnämnden för statsbidrag till trossamfund (SST). SST fördelar statsbi-

drag till 36 trossamfund, av vilka ett 25-tal har medlemmar med i huvud-

sak invandrar- och flyktingbakgrund.

De internationella insatserna förmedlas genom Diakonia, som är sam-

fundens gemensamma organ för biståndsinsatser i tredje världen. Genom

Diakonia genomfördes under året omfattande flyktingprogram i Central-

amerika, Mellersta Östern och Asien.

Diakonia samverkar med Sociala missionen, Svenska missionsförbun-

dets Stockholmsdistrikt, i ett projekt till stöd for frivillig återvandring,

främst till Latinamerika. Projektet har pågått sedan år 1983. Av dem som

deltagit i projektet hade i januari 1990 ca 450 personer återvänt till

Latinamerika. Under året har ca 1 000 personer haft kontakt med pro-

grammet.

”Församlingen som internationell mötesplats” är ett projekt som pågått

under tre år för att förmedla kunskap i flyktingfrågor samt stödja och

stimulera till engagemang i församlingar och ekumeniska grupper. I pro-

jektet har församlingar i sju kommuner deltagit. Genom förmedling av

erfarenheter från de olika orterna och framställning av material får projek-

tet stå som modell för hur arbete kan växa fram i enskilda församlingar

och ekumeniska grupper runtom i landet.

I samverkan med Amnesty International, Rädda barnen, Röda korset,

Svenska flyktingrådet och Svenska kyrkan har SFR deltagit i verksamhet

för att ge inspiration och stöd till frivilliginsatser för aslysökande vid SIVs

60

fyra utredningsslussar. Arbetet har resulterat i inrättandet av hittills två Skr. 1990/91:77

projekttjänster på halvtid som samordnare av frivilliginsatsema vid utred-

ningsslussama, nämligen vid Carlslund och i Malmö.

Samfundens arbetsgrupp för minoriteters ställning i Sverige (SAMS) har

vidareutvecklat sitt arbete kring främlingsrädsla, främlingsfientlighet och

rasism. En arbetsmetod och ett material under benämningen MOD

(Mångfald och dialog) har i samarbete med Frikyrkliga Studieförbundet

(FS) framtagits. En första grupp deltagare har utbildats för att arbeta

vidare med attityder och värderingar i dessa frågor.

IX Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag

i det föregående har anfört om invandrar- och flyktingpolitiken.

X Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar i

enlighet med hennes hemställan.

61

XI Bilagor

1. Flyktingar och asylsökande i Danmark, Norge och Finland

Redovisningen bygger på rapporter från vissa utlandsmyndigheter. Det

måste understrykas att de statistiska uppgifterna ofta inte är helt jämförba-

ra. Dels skiljer sig lagstiftningen åt mellan länderna, dels kan statistiken

avse snarlika men inte identiska begrepp. Även mätperioderna kan skilja

sig åt.

Danmark

• Under månaderna januari — september 1990 sökte 15 413 personer asyl,

varav 11381 lämnade in sina asylansökningar utomlands. De stora

nationalitetsgrupperna var:

— 11 191 afghaner

— 1167 palestinier

— 590 iranier

— 436 somalier

— 426 rumäner och

— 1 603 av andra nationaliteter.

• Under samma period fick 984 personer flyktingstatus enligt 1951 års

Genévekonvention. 1 086 personer fick stanna av andra skäl. Vid perio-

dens utgång väntade 4000 asylsökande på att få sina ansökningar pröva-

de.

• Mot bakgrund av att EG antagit en asylkonvention, som ännu inte

undertecknats av Danmark, pågår en debatt om eventuell omprövning

av dansk flyktingpolitik.

Norge

• Under år 1989 sökte 4433 personer asyl, en minskning från år 1988 då

det kom 6 602 asylsökande. De största nationalitetsgrupperna bestod år

1989 av:

— 905 jugoslaver

— 605 iranier

— 451 lankeser

— 419 polacker och

— 362 somalier.

• Under samma år fick 338 personer flyktingstatus enligt 1951 års Genéve-

konvention. 3 667 fick stanna av andra skäl. Vid årets utgång väntade

1 697 asylsökande på att få sina ansökningar prövade.

• Regeringen har under år 1990 tagit ställning till en utredningsrapport

som föreslår ett effektiviserat flyktingmottagande. Förslaget innebär att

de asylsökande först tas emot i en primärmottagning för att sedan — vid

positiva beslut — flytta över till en sekundärmottagning för att gå ige-

nom ett undervisnings- och integrationsprogram. Detta finansieras ge-

Skr. 1990/91:77

62

nom att kommunerna får ett rambelopp för varje flykting under tre år. Skr. 1990/91: 77

Systemet avses träda i kraft under år 1991.

Enligt ett beslut från mars månad 1989 får en asylsökande som väntat i

15 månader utan att ha få sitt ärende avgjort automatiskt stanna. Vid

utgången av år 1989 hade detta inträffat i ca 1 300 fall.

Den norska regeringen antog våren 1989 en särskild handlingsplan för

minderåriga asylsökande som bl. a. ger dessa förtur i asylprocessen.

En ny utlänningslag med föreskrifter beräknas träda i kraft före ut-

gången av år 1990.

• Under år 1989 förekom många invandrarfientliga yttringar, varav 22

grova våldshandlingar. Det grova våldet avtog mot slutet av året. Den

norska strafflagen har fått ett tillägg som kan medföra skärpt straff för

rasistiskt motiverade förbrytelser.

Finland

• Under år 1989 sökte 179 personer asyl. Under år 1990 har antalet

asylsökande ökat kraftigt och uppgick efter tio månader till 2025 perso-

ner, varav hälften var somalier.

• Under år 1989 fick 10 personer flyktingstatus enligt 1951 års Genéve-

konvention. 46 personer fick stanna av andra skäl.

• Riksdagen behandlar nu ett förslag till ny utlänningslag som avses för-

korta handläggningstiderna och öka de asylsökandes rättssäkerhet. En

asylnämnd skall inrättas för att som sista instans avgöra asylärenden.

2. Förkortningar

AI

AMI

AMS

AT

CAHAR

Amnesty International

Arbetsmarknadsinstitutet

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetstillstånd

Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Terri-

toral Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets

ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingar

CDMG

Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommit-

té för migrationsfrågor

CPA

Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan för lös-

ning av Indokina-flyktingarnas situation

CSN

DISERO/

RASRO

Centrala studiestödsnämnden

Disembarcation resettlement offers/Rescued at sea resettle-

ment offers/UNHCRs särskilda program för omplacering av

s. k. båtflyktingar från Indokina räddade till havs

DO

ECOSOC

EG

ECRE

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering

FNs ekonomiska och sociala råd

De europeiska gemenskaperna

European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska

konsultationen om flyktingar och andra personer i exil

63

EFTA

European Free Trade Association/Europeiska frihandelsför- r ’ * 90/91.77

bundet

ICRC

International Committee of the Red Cross/Internationella

rödakorskommittén

ICVA

International Council of Voluntary Agencies/Internationella

rådet för frivilliga organisationer

IEFR

International Emergency Food Reserve/Internationella be-

redskapslagret av livsmedel för katastrofinsatser

ILO

International Labour Organisation/Internationella arbetsor-

ganisationen

IOM

International Organization for Migration/Internationella

migrationsorganisationen

NSHF

OAU

Nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor

Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk

enhet

ODP

Orderly Departure Programme/Programmet för organiserad

utresa

OECD

Organization for Economic Co-operation and Develop-

ment/Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveck-

ling

RRV

SFR

SIV

SvFR

SRK

SST

UNBRO

Riksrevisionsverket

Socialvetenskapliga forskningsrådet

Statens invandrarverk

Svenska flyktingrådet

Svenska röda korset

Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfunden

United Nations Border Relief Operation/FNs hjälporganisa-

tion för flyktingar vid den thai-kambodjanska gränsen

UNICEF

UNHCR

United Nations children’s Fund/FNs barnfond

United Nations High Commissioner for Refugees/FNs flyk-

tingkommissarie

UNRWA

United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refu-

gees in the Near East/FNs hjälporganisation för palestinaflyk-

tingar

UAT

UT

UtlF

UtlL

WCC

WUS

WFP

Uppehålls- och arbetstillstånd

Uppehållstillstånd

Utlänningsförordningen

Utlänningslagen

World Council of Churches/Kyrkomas världsråd

World University Service

World Food Programme/Internationella livsmedelsprogram-

met

WHO

World Health Organization/Världshälsoorganisationen

64

Innehållsförteckning

Skr. 1990/91:77

Sid

Inledning .................................................. 2

I Sverige och omvärlden

1. Migration i ett globalt perspektiv; befolkningsutveckling-

en ............................. 4

2. Vem är flykting?.................................... 5

3. Flyktingsituationen i världen......................... 6

— Inledning ....................................... 6

— Flyktingsituationen i tredje världen................. 7

— Flyktingar och asylsökande i Europa,

Nordamerika och Oceanien ....................... 9

4. Utvecklingen i Central-och Östeuropa ......... 10

5. Framtidsprognoser ............ 12

II Invandringen till Sverige budgetåret 1989/90

1. Inledning ............................... 13

2. Invandringens omfattning ......... 13

3. Arbetskraftsinvandring.............................. 14

4. Anhöriginvandring ......................... 14

5. Övrig invandring................................... 15

6. Enskilt tillresta asylsökande.......................... 15

7. Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten).... 17

8. Anhörigresor.................... 19

III Invandrarpolitiken (integrationsfrågor)

1. Inledning......................................... 19

2. Invandrarrådet, stöd till invandrarnas organisationer

m.m............................................. 20

3. Invandrarrådslaget 1990; invandrarpolitikens valfrihets-

mål .............................................. 21

4. Åtgärder mot etnisk diskriminering m. m.............. 22

5. Arbetsmarknaden................... 23

6. Skol- och kulturfrågor.............................. 25

— Hemspråksundervisning och svenska som andraspråk

i grundskolan och gymnasieskolan ................ 25

— Kultur och medier .............................. 26

7. Svenska för invandrare (SFI)........................ 26

8. Bostäder och boende............................... 27

9. Invandrarbarn och -ungdomar ....................... 29

10. Äldre invandrare .................................. 30

11. Invandrare och HIV ............................... 31

12. Återvandring...................................... 31

13. Invandrarpolitisk forskning.............. 31

IV Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning

1. Asylrätten ......................................... 32

2. Dokumentlösheten ................................. 33

3. Förvar ............................................ 33

4. Bulgarienturkar .................................... 34

5. Praxis avseende barnfamiljer......................... 34

6. Viseringskrav ....................... 35

65

V Asylsökande och flyktingar i Sverige - tillståndsprövning och

mottagande

1. Asylprövning m. m.................................. 36

— Ny organisation för statens invandrarverk........... 36

— Utvecklingen av handläggningstider och ärendebalan-

ser; resursförstärkningar.......................... 36

— Överföring av utredningsansvaret i asylärenden från

polisen till invandrarverket ....................... 38

— Förslag att inrätta en utlänningsnämnd ............. 39

2. Förläggningsverksamheten........................... 39

3. Det kommunala flyktingmottagandet.................. 41

VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet

och Sveriges roll

1. Inledning......................................... 43

2. Aktuella trender i det internationella flyktingsamarbetet. 44

3. Sveriges roll i det internationella flyktingsamarbetet .... 45

4. Flyktingfrågorna i FNs generalförsamling m. m......... 47

5. UNHCR ......................................... 47

6. UNRWA ......................................... 49

7. FNs livsmedelsprogram (WFP)...................... 49

8. OECD ........................................... 49

9. Europarådet ...................................... 50

10. EFTA-EG ........................................ 51

11. IOM ............................................. 52

12. Konsultationerna mellan ett antal västeuropeiska länder

samt USA, Australien och Canada ................... 53

13. Det bilaterala migrationssamarbetet.................. 53

14. Det nordiska samarbetet............................ 54

15. De internationella frivilligorganisationema ........... 55

VII En sammanhållen flykting- och immigrationspolitik........ 56

VIII De svenska frivilligorganisationernas roll

1. Inledning.......................................... 57

2. Amnesty Intemationals svenska sektion ............... 57

3. Rädda barnen...................................... 58

4. Svenska flyktingrådet ............................... 58

5. Svenska kyrkans församlingsnämnd................... 58

6. Svenska röda korset................................. 59

7. Sveriges frikyrkoråd/Diakonia........................ 60

IX Hemställan........................................... 61

X Beslut................................................ 61

XI Bilagor

1. Flyktingar och asylsökande i Danmark, Norge och Fin-

land .............................................. 62

2. Förkortningar...................................... 63

Skr. 1990/91:77

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1991

66