Prop. 1994/95:131

Regeringens skrivelse

1994/95:131

Invandrar- och flyktingpolitiken

Skr.

1994/95:131

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 22 december 1994

Ingvar Carlsson

Leif Blomberg

(Kulturdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting-

politiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak

budgetåret 1993/94. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i

världen samt Sveriges roll i det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131

Innehållsförteckning Skr. 1994/95:131

Inledning......................................... 4

I Sverige och världen............................... 5

1. Migration i ett globalt perspektiv................... 5

2. Vem är flykting?............................. 7

3. Flyktingsituationen i världen..................... 8

- Inledning ............................... 8

- Asien och Oceanien......................... 9

- Mellersta Östern........................... 10

- Afrika.................................. 11

- Latinamerika............................. 11

- Europa................................. 12

II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning..... 12

1. Asylrätten inkl, frågan om tillfälligt skydd............ 12

- Utredningar.............................. 14

2. Redovisning av praxis ......................... 15

3. Visum.................................... 16

4. Utvisning på grund av brott...................... 17

5. Nyansökan ................................ 18

6. Människosmuggling........................... 18

III Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande ........... 19

1. Inledning.................................. 19

2. In- och utvandring av utländska medborgare........... 19

3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa....... 20

4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och

anhöriga till dessa............................ 24

5. Arbetskraftsinvandring......................... 26

6. Övrig invandring............................. 27

7. Atervandring................................ 27

IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m............ 28

1. Mottagandet av asylsökande under den tid

asylansökan prövas........................... 28

2. Det kommunala flyktingmottagandet................ 31

- Omfattning.............................. 31

- Kommunernas introduktionsprogram............. 32

- Statlig ersättning/kostnader.................... 32

- Ersättning för vissa särskilda kostnader........... 33

- Tillfälligt stimulansbidrag..................... 34

- Konjunkturtillägg.......................... 35

- Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den

statliga ersättningen......................... 35

- Lån till hemutrustning för flyktingar.............. 37

V Invandrarpolitiken (integrationsfrågor).................. 37 Skr. 1994/95: 131

1. Inledning.................................. 37

- Utredning om invandrarpolitiken................ 39

- Särskilda insatser i invandrartäta områden.......... 39

- Finska språkets ställning..................... 40

2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer.......... 41

3. Arbetsmarknaden............................. 43

4. Skolfrågor................................. 44

5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan

svenskundervisning för vuxna.................... 45

6. Tolkfrågor................................. 46

7. Invandrarbarn och -ungdomar.................... 47

8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund .... 50

9. Invandrarpolitisk forskning...................... 51

VI Samråd medfrivilligorganisationer m.fl.................. 52

VU Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och

Sveriges roll ................................... 53

1. Inledning.................................. 53

2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flyktingfrågor .... 54

3. UNRWA.................................. 56

4. IOM ..................................... 57

5. OECD.................................... 57

6. ESK..................................... 58

7. Europarådet; Öst/Väst-migration................... 58

8. Europaintegrationen........................... 60

- EES-avtalet.............................. 60

- Avskaffandet av de inre EU-gränsema............ 60

- Unionsfördraget........................... 61

- Anslutningsavtalet......................... 62

- Schengenavtalet........................... 63

9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön............. 63

10. Det nordiska samarbetet ........................ 64

11. De informella konsultationerna.................... 64

12. De internationella frivilligorganisationema............ 65

Förkortningar................................... 66

Skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken

Inledning

Skr. 1994/95: 131

Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrar-, invandrings- och

flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen budgetåret

1993/94. En del uppgifter omfattar dock kalenderåret 1994. Avsikten är att

redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i

anslutning till regeringens budgetproposition för det förlängda budgetåret

1995/96.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka ut-

länningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att

underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i

det svenska samhället.

Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrar-

politiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av riksdagen

år 1975.

År 1986 fattade riksdagen ett nytt beslut om den samlade invandrar-

politiken. Då framhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att

de syftar till lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för invandrare i

förhållande till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt

för den enskildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna

kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som gäller i Sverige för

mänsklig samlevnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap

mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla det

svenska samhället och samhället bör markera sitt avståndstagande från alla

uttryck för etnisk intolerans.

Den 14 januari 1993 beslöt den dåvarande regeringen att en parlamentarisk

översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken borde

ske. Kommittén antog arbetsnamnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK)

(Ku 1994:01). Under december 1993 lade kommittén fram en första rapport,

som innehåller en jämförande studie av invandringskontroll och flykting-

politik i ett antal med Sverige jämförbara länder i Europa.

Den nya regeringen har beslutat att lägga ner kommittén IFK och i stället

tillsätta två nya kommittéer. Den ena skall behandla invandrings- och flyk-

tingpolitiken och den andra invandrarpolitiken. Nya direktiv (dir. 1994:129

resp. 130) antogs av regeringen den 24 november 1994. Den kommitté som

behandlar invandrings- och flyktingpolitiken skall enligt direktiven lägga fram

sitt betänkande senast den 30 juni 1995. Översynen av invandrarpolitiken

skall vara färdig den 31 december 1995.

Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare

i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s.k. EES-

avtalet mellan EU och sex av EFTA-ländema som trädde i kraft den 1 januari

1994 gav alla EES-medborgare rätten att fritt flytta mellan de avtalsslutande

länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva.

EES-avtalet innebär dock inte, som den nordiska överenskommelsen, en Skr. 1994/95: 131

passunion.

Den 13 november hölls en folkomröstning om Sveriges medlemskap i EU.

Resultatet innebär att Sverige efter den 1 januari 1995 kommer att vara

fullvärdig medlem i EU.

Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av

personer som sökt asyl här och av anhöriga till dem som redan bor här. Mot-

tagandet i Sverige av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska

flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra

till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten

för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som

bedriver flyktingarbete utanför Sverige,

- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför-

delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta

personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning som i

vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års Genévekonvention

stadgar,

- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed

jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna

sig tillrätta i det svenska samhället,

- särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga vill-

kor och möjligheter till integration i Sverige,

- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i hem-

landet eller annat land.

I Sverige och världen

1. Migration i ett globalt perspektiv

Under det senaste decenniet växte migrationsströmmama i världen orsakade

av krig, politiskt förtryck och oroligheter, ekonomisk utarmning och natur-

katastrofer. Det finns anledning att räkna med att denna utveckling fortsätter,

om inget sker snabbt och radikalt som verkar i motsatt riktning.

I vårt närområde, Europa, har de senaste årens oroligheter och krig, främst

på Balkan skapat flera miljoner flyktingar. I de flesta fallen har orolighetema

olika etniska förtecken. Inte sedan andra världskriget har vi i Europa haft en

situation med så stora grupper av människor på flykt, inom ett lands gränser

eller över gränserna till andra länder.

Om vi får en varaktig fred på Balkan så att dess invånare som är på flykt Skr. 1994/95: 131

kan återvända och starta ett nytt liv, finns det ändock anledning att tro att det

även fortsättningsvis kommer att finnas stora grupper av migranter som vill

komma in i Västeuropa och också i Sverige. Västeuropa har i sitt närmaste

grannskap, i öst och i syd, samhällen från vilka i en snar eller mer avlägsen

framtid kan komma stora skaror migranter.

I öst har den omvälvande utvecklingen i Öst- och Centraleuropa och i f.d.

Sovjetunionen gjort att den framtida samhällsutvecklingen, och därmed

migrationen, är mycket svår att bedöma. Förutom politisk oro och instabilitet

med påföljande bristande framtidstro, skapar dåliga utkomstmöjligheter och

otjänliga miljöförhållanden en situation som kan ge många människor en

anledning att vilja söka sin utkomst och ett bättre liv i något annat land. Öst

fungerar också som ett transitområde för stora skaror migranter som kommer

från Afrika och Asien med Västeuropa som mål.

Den snabbaste befolkningstillväxten i världen sker utanför Europa, i

Afrika. Kombinationen underutvecklad ekonomi och snabb befolkningstill-

växt skapar problem. Afrika har redan nu stora svårigheter att skapa

tillräckligt med utkomstmöjligheter och föda sin befolkning. I länderna längs

södra Medelhavets stränder bor i dag drygt 100 miljoner människor, om 30 år

beräknas de vara dubbelt så många. Nästan hälften av dem kommer att vara

yngre än 25 år och efterfråga utbildning, arbete och en dräglig framtid. Gamla

koloniala och kulturella band gör att dessa länder står Sydeuropa nära och om

inte hemländerna kan erbjuda en acceptabel tillvaro och framtid, riktas

blickarna mot norr.

De faktorer som talar för en stor framtida migration understöds av fram-

växten av allt bättre kommunikationer. Det gäller såväl etermedia, vilka ger

potentiella migranter kunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de

transportmedel vilka kan föra dem dit. I detta avseende kan man säga att

världen har blivit allt mindre.

Det råder en demografisk obalans mellan Europa och dess grannkon-

tinenter i syd och öst. Europa har en åldrande och antalsmässigt stagnerande

befolkning medan Afrika och Asien har en ung och växande befolkning. Bara

det faktum att dessa områden har en växande befolkning innebär att antalet

migranter kommer att öka även om den relativa andelen som migrerar är

konstant.

Det är uppenbart att lösningen på de grundläggande problem som driver

människor att utvandra - brist på framtidstro, ekonomiska, sociala och eko-

logiska missförhållanden, misstro mot nya politiska makthavare, bestående

brister i rättssystemen i de nya demokratierna, förtryck av nationella mino-

riteter - inte kan vara massmigration. Den internationella politiska insikten

ökar om att lösningen i stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för

att påverka grundproblemen.

Fortsatta stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i världen

kommer att skapa fortsatta behov och önskemål hos människor att söka sig

bort från sina hemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där

invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära personlig

anknytning till landet, kommer många av dem som drivs att flytta till vår del Skr. 1994/95: 131

av världen att åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakerna

huvudsakligen är av annan art. Invandrings-, flykting- och invandrarpolitiken

måste sålunda utformas i en anda av internationalism och humanitet, där

länder hjälps åt för att skapa långsiktiga lösningar på grundläggande

obalanser bakom påtvingad migration och flykt. Därmed finns större förut-

sättningar för att säkra internationellt rättsligt skydd för förföljda som

verkligen behöver det och för att främja framväxten av samhällen utan

allvarliga etniska motsättningar med lika villkor för alla oavsett ursprung.

2 . Vem är flykting?

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instru-

ment som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immi-

grationspolitik.

1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genévekonventionen, kvarstår dock som den grundläggande och mest bety-

delsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår

svenska utlänningslagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplettera-

des år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k.

New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder

sig att tillämpa Genévekonventionen utan dess tidsbegränsning till den

1 januari 1951 eller dess geografiska begränsning till Europa.

Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses

som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till

land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet

mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller be-

stämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet

när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas

närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som

"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, reli-

gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning

befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruk-

tan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som

är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller

nära nog helt med den citerade.

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar

sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse

på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyk-

tingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer,

misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid

enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp.

1969 års OAU-konvention om särskilda aspekter på flyktingproblemen i

Afrika omfattar även den som "på grund av yttre aggression, ockupation,

utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen Skr. 1994/95: 131

i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare,

tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför

sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt

från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,

utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga

rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna

ordningen".

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första

asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i

vart fall temporärt , skall tas emot av första asylländema och att tvångsre-

patriering, s.k. "refoulment”, inte skall ske. OECD-staterna har inte accep-

terat en vidare flyktingdefinition än Genévekonventionens, men åtskilliga

OECD-stater har i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppe-

hållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än Genévekonventionens.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal reso-

lutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det egent-

liga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR

bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flykting-

kommissariens mandat formellt inte har utvidgats.

Härtill kommer också ett 7O-tal betydelsefulla "conclusions" som antagits

av UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a.

om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "con-

clusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för

UNHCR.

3 . Flyktingsituationen i världen

Inledning

Det finns i världen i dag drygt 23 miljoner människor som FN:s flykting-

kommissarie, UNHCR, betraktar som flyktingar och som behöver skydd och

bistånd. Av dessa är drygt 16 miljoner flyktingar som flytt till ett annat land

och 3 miljoner är flyktingar inom sitt eget land, s.k. internflyktingar.

Ytterligare 3 miljoner var flyktingar som återvände till sina hemländer och

fortfarande behöver skydd och stöd, samt personer drabbade av situationen i

f.d. Jugoslavien. Till detta skall läggas ca 2,5 miljoner palestiner som sedan

lång tid tillbaka lever i flyktingläger.

Uppskattningsvis finns det ytterligare ett stort antal människor på flykt

inom sitt lands gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält. Urbanise-

ringen i tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former och de

stora städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått

under det senaste året har visat att det i de flesta fall är svårt att göra någon

åtskillnad, i traditionell bemärkelse, mellan flyktingar som korsar en interna- Skr. 1994/95: 131

tionell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är intern-

flyktingarna i lika stort behov av skydd och hjälp utifrån som konventions-

flyktingama.

I ett globalt perspektiv är flyktingarna ojämnt fördelade. Det gäller inte

enbart i relation till hur stor egen befolkning ett område har, utan framförallt

till de ekonomiska möjligheterna att ta hand om och sörja för en flyk-

tingpopulation. Speciellt Afrika har en stor flyktingbörda. Av de drygt 23

miljoner flyktingar som FN räknar med finns i världen i dag återfinns 25 %

(knappt 6 miljoner) i Afrika, 26 % i Europa, 32 % i Asien och Oceanien,

10% i f.d. Sovjetunionen, 6 % i Nordamerika, samt 1 % i Latinamerika.

Bland enskilda länder är det framförallt Iran (2,5 miljoner) och Pakistan

(1,5 miljoner) som hyser stora grupper flyktingar, men även flera små länder

i Afrika har relativt många flyktingar (Malawi och Sudan ca 700 000 var).

Stridigheterna i Kaukasusområdet i det forna Sovjetunionen har förorsakat

stora flyktingströmmar till Azerbajdzan (1 miljon), Tadjikistan (500 000),

Armenien (400 000) och Georgien (260 000).

Inbördeskriget i f.d. Jugoslavien har fortsatt och närmare fyra miljoner

människor har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna. Många finns

i Tyskland, Kroatien och Sverige.

Under det gångna året har internationella organisationer och enskilda länder

fortsatt arbetet för att ge flyktingar skydd och möjliggöra återvändande av

flyktingar där så är möjligt. Under år 1993 har över 800 000 personer

spontant återvänt med stöd från UNHCR till sina hemländer, framförallt till

Afghanistan, Kambodja, Etiopien, Myanmar och Somalia.

Asien och Oceanien

Antalet flyktingar i Pakistan har sakta minskat under de senaste åren bl.a. på

grund av den frivilliga återvandringen av afghanska flyktingar till Afgha-

nistan. Under år 1993 återvände ca 130 000 afghaner från Pakistan. År 1994

beräknas ytterligare ca 100 000 afghaner återvända. På grund av den något

osäkra situationen i Afghanistan beräknas antalet återvändande afghaner

under år 1994 inte bli större. Antalet registrerade flyktingar i Pakistan har

därmed reducerats till ca 1,4 miljoner.

Sedan år 1992, efter den femte trepartsdiskussionen mellan Laos, Thailand

och UNHCR i juli 1992 som syftade till att påskynda återvandringen från

Thailand av laotiska flyktingar, har fram till december 1993 ca 16 200 per-

soner återvänt från Thailand och ca 1 900 från Kina. Vid utgången av år 1993

fanns ca 37 000 laotiska flyktingar i Thailand.

Under år 1993 ökades antalet båtflyktingar till 777 personer (55 personer

år 1992). Av dessa båtflyktingar kom 638 till Japan och de hade startat sin

återresa på grund av rykten i deras hemprovinser att återvändande flyktingar

bl.a. lättare kunde få arbete. Totalt i regionen fanns i april 1994 ca 57 000

vietnamesiska båtflyktingar. Arbetet med att bl.a. främja frivillig återvandring

för de många asylsökande som efter vederbörlig prövning inte fått flykting- Skr. 1994/95: 131

status fortsätter enligt den år 1989 antagna s.k. Comprehensive Plan of

Action (CPA). Under år 1993 och de fem första månaderna av år 1994 har ca

14 300 personer repatrierats till tredje land och ca 26 000 personer frivilligt

repatrierats till Vietnam. Totalt har därmed sedan år 1989 ca 748 000 personer

repatrierats till tredje land och ca 62 000 personer frivilligt återvänt till

Vietnam. Av de tusentals kambodjaner av etnisk vietnamesisk härkomst som

flytt till Kambodja i april/maj 1993 finns ca 6 000 kvar vid den kambodiansk-

vietnamesiska gränsen.

År 1993 fanns i Bangladesh ca 245 000 flyktingar från Myanmar (Burma).

Genom ett 'Memorandum of Understanding" (MOU) mellan regeringen i

Myanmar och UNHCR den 5 november 1993 har ytterligare möjligheter

skapats för återvandring i större skala för dessa människor. På grund av

bilaterala överenskommelser mellan regeringen i Burma och den bangla-

deshiska regeringen har sedan september 1992 ca 54 000 personer återvänt

till Myanmar.

Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under

år 1992 ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu i

Indien till Sri Lanka. Under år 1993 och fram till april 1994 återvände ca

17 400 flyktingar till Sri Lanka. Ca 74 000 tamiler finns nu kvar i Indien.

Mellersta Östern

UNHCR har under åren 1992 och 1993 gjort stora insatser för att möjliggöra

återvandringen av flyktingar i regionen. I Iran fanns i december 1993 om-

kring 2,5 miljoner flyktingar och Iran var då världens största mottagarland för

flyktingar. De flesta av dessa flyktingar, 1,8 miljoner, kommer från

Afghanistan och 645 000 kommer från Irak. Under år 1993 har 605 100

irakier återvänt till Irak från Iran och av de iakier som flytt till Turkiet har 844

återvänt hem. Den frivilliga återvandringen till Irak har fortsatt i begränsad

omfattning under år 1994. Andra lösningar, som "resettlement", har använts

och ca 3 460 irakier och 740 iranier i Turkiet beviljades tillstånd i ett tredje

land under år 1993.

Den palestinska flyktingbefolkningen ökar och UNRWA har under sitt

mandat nära tre miljoner människor. Trots att Israel och PLO har slutit fred är

vägen lång till en stabil och lugn situation i området. Många frågor kvarstår

att lösa, både av politisk och praktisk natur. Idag framstår det som ganska

klart att det stora flertalet av de palestinska flyktingarna inte kommer att kunna

återvända till ett självstyrande Palestina på Västbanken. Det kommer att bli

nödvändigt att finna andra lösningar för denna stora flyktinggrupp inom

regionen.

10

Afrika

Skr. 1994/95: 131

Afrika står inför fortsatta flyktingproblem. Liksom tidigare år hotas vissa

delar av kontinenten av torka och hungersnöd, och då särskilt Afrikas hom.

Åren 1993 och 1994 har dock dominerats av händelserna i Burundi och

Rwanda. Stridigheterna har lett till massiva flyktingströmmar. UNHCR be-

räknar att en miljon människor har flytt i dessa delar.

I Västafrika har under perioden antalet flyktingar ökat med minst 50 %.

Huvudorsaken till denna ökning är den instabila situationen i Liberia och

Sierra Leone, vilken inneburit att människor tvingats söka skydd i andra

länder. I början av år 1994 uppstod också två nya kriser. Etniska konflikter i

norra Ghana tvingade 10 000 människor att fly till Togo. Vidare sökte

omkring 1 000 flyktingar från Kamerun skydd i Nigeria.

I Centralafrika har de största och mest akuta flyktingproblemen funnits i

Rwanda och Burundi. Efter det att ländernas båda presidenter förolyckats i en

flygplanskrasch i april 1994, startade återigen de etniska orolighetema i

Rwanda och många tusen människor dödades. I juni 1994 hade ca

514 000 rwandier sökt skydd i grannländerna Burundi, Tanzania, Uganda

och Zaire. UNHCR beräknar vidare att under åren 1993 och 1994 närmare

600 000 människor, dvs. 10 % av befolkningen, har flytt från Burundi.

Majoriteten av dessa flyktingar är kvinnor, barn och gamla.

På Afrikas Hom har situationen i Somalia stabiliserats tack vare FN:s

intervention. UNHCR har inlett repatrieringsprogram och uppskattar att

90 000 somalier har kunnat återvända hem. Vidare har repatrieringsprogram-

men i Etiopien inneburit att ytterligare 44 000 kunnat återvända under år

1993 och första halvåret 1994.

I Södra Afrika innebar fredsöverenskommelsen i oktober 1992 en start för

fred i Mocambique. Strömmen av återvändande flyktingar har stadigt ökat,

och i april 1994 hade mer än 880 000 människor återvänt till landet.

Latinamerika

Flyktingsituationen i Centralamerika har genom regionala fredsinitiativ och

den s.k. CIREFCA-processen, som är en överenskommelse mellan Belize,

Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mexico och Nicaragua, fortsatt. Åter-

vandringen till Guatemala från Mexico av guatemalanska flyktingar beräknas

under år 1994 till ca 10 000. På grund av den instabila situationen på Haiti

har en utvandring av haitier till andra länder ägt mm. I slutet av år 1993 fanns

i regionen ca 8 000 flyktingar och asylsökande huvudsakligen från Haiti och

Kuba.

Den frivilliga återvandringen till Chile har fortsatt att vara hög under år

1993.

11

Europa

Skr. 1994/95: 131

Den flyktingpolitiska situationen i Europa domineras alltjämt av situationen i

f.d. Jugoslavien. De flyende har hittills endast i ett fåtal fall kunnat återvända

till sina hem. Etnisk rensning pågår fortfarande i Bosnien-Hercegovina och

medför att nya flyktingsituationer uppstår. Bland de länder utanför det forna

Jugoslavien som har fått ta emot ett stort antal asylsökande till följd av

konflikten, har Tyskland, Schweiz, Österrike, Danmark och Sverige till-

sammans tagit emot 90% av de asylsökande. Man diskuterar nu återvändande

av asylsökande, något som den bosniska regeringen anser är angeläget, men

genomförandet av detta förutsätter en stabilare situation i området.

De befarade stora befolkningsrörelserna i det forna Sovjetunionen har

ännu inte ägt rum i någon större utsträckning, även om antalet asylsökande i

det forna Sovjet ökat till följd av de olika konflikterna där. Ett stort antal

asylsökande från olika f.d. Sovjetrepubliker har sökt sig bl.a. till Ryssland.

Många asylsökande från Afrika och Asien använder också länder i det forna

Sovjetunionen som transitländer för resa till bl.a. Sverige.

II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess

tillämpning

1 . Asylrätten inkl, frågan om tillfälligt skydd

Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare och

s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i ut-

länningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som han

är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på

grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på

grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på

grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting

är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det

land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den

som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den

s.k. Genévekonventionen och personer som faller in under bestämmelsen

kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar.

En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en

krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i

Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.

En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting,

inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där

och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

Under senare år har endast en mindre de! av de asylsökande som beviljats

uppehållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens

skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 35 545 asylsökande

som beviljades uppehållstillstånd under år 1993 var andelen konventions-

12

flyktingar 3 % eller 1 025 personer. Under samma tidsperiod beviljades 937

personer uppehållstillstånd som kvotflyktingar. Under de tre första kvartalen

år 1994 var andelen konventionsflyktingar 2,6 % eller 695 personer.

En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämp-

ningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § första stycket

2), enligt vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära

skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig

skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndig-

heten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl.

Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som

på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt

att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte om-

fattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppe-

hållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig

inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående krig.

Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln under år 1993

uppgick till 30 518. Majoriteten av dessa kommer från Bosnien.

Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl

härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets

säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd

vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av

om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot vad

som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till Sveriges

mottagningsresurser.

I början av år 1992 tillsattes en särskild utredare för att se över vissa delar

av utlänningslagstiftningen (dir. 1992:51). I oktober 1992 redovisade ut-

redaren en viss del av uppdraget i en promemoria Förslag till legal reglering

av massflyktssituationer. I februari 1993 lämnade den särskilde utredaren

ytterligare ett delbetänkande Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU

1993:24) och uppdraget slutredovisades i och med avgivandet av slut-

betänkandet Särskilda skäl - utformning och tillänining av 2 kap. 5 § och

andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU 1994:60). Denna fråga har vidare

behandlats i betänkandet Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande

(SOU 1993:89), som i oktober 1993 avgivits av Hot- och riskutredningen

(Fö 1993:03, dir. 1993:4).

Med verkan från den 1 juli 1994 genomfördes en ändring i 2 kap. 2 §

utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område

där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. Detta skall

gälla även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till

Sverige för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd. Huvudregeln är fortfarande att utlänningar som har grund för att få

stanna i Sverige på någon form av asylrelaterade skäl skall beviljas permanent

uppehållstillstånd och att det tidsbegränsade uppehållstillståndet ska ses som

ett komplement till asylinstitutet. En förutsättning är att skyddsbehovet hos

den sökande bedöms vara under endast en kort tid.

Skr. 1994/95:131

13

Utredningar

Skr. 1994/95:131

Regeringen beslutade i november 1994 att ersätta den tidigare tillsatta parla-

mentariska utredningen IFK med två nya utredningar. Härigenom skall vissa

förslag kunna tidigareläggas, bl.a. förslagen om hur asylprövningen skall

kunna bli snabbare.

Den ena av utredningarna har i uppdrag att se över invandrings- och

flyktingpolitiken och den andra invandrarpolitiken. Den förstnämnda utred-

ningen (dir 1994:129) skall i sammanfattande form

- överväga hur Sverige i internationell samverkan aktivt skall kunna med-

verka till att undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad

migration,

- lämna förslag till hur åtgärder inom invandrings- och flyktingpolitiken

bättre kan samordnas med bistånds- och utrikespolitiken,

- göra en översyn av regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i

Sverige och lämna förslag om dels vem som ska ha en ovillkorlig rätt till

skydd i Sverige, dels utformningen av övriga grunder för rätt eller

möjlighet till uppehållstillstånd här i landet,

- pröva i vilken utsträckning invandring av personer som inte ges en ovill-

korlig rätt till uppehållstillstånd bör regleras genom planeringsramar som

fastställs av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska

läget,

- föreslå hur prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd kan göras

snabbare och effektivare,

- lämna förslag till utformning av en utvecklad återvandringspolitik,

- överväga i vilken utsträckning förslagen till utformning av invandrar- och

flyktingpolitiken bör föranleda förändringar vad gäller organisation och

ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och vid behov föreslå sådana

förändringar,

- föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställnings-

taganden.

Sverige har undertecknat FN-konventionen om barnets rättigheter. Frågor

har väckts om hur berörda myndigheter i sin tillämpning av invandrings-

reglema och flyktingpolitiken lever upp till konventionens krav. Den parla-

mentariska kommittén skall göra en genomgång som belyser denna fråge-

ställning. Detta uppdrag skall ske med förtur. Särskilda resurser avdelas för

ändamålet och en redovisning skall kunna ske redan vid utgången av mars

1995.

I juli 1994 gav den dåvarande regeringen i uppdrag åt en särskild utredare

(dir. 1994:74) att se över och lämna förslag till hur lagakraftvunna avlägs-

nandebeslut skall kunna verkställas mer effektivt och med större värdighet. I

utredarens uppdrag ingår att analysera om medverkan av Invandrarverket med

utredningar redan i samband med gränskontroll och mer regelbundet

användande av fingeravtryck kan leda till att verkställighetema blir effek-

14

tivare. Verkställighetsfrågorna skall ses som en utomordenligt viktig del av en Skr. 1994/95: 131

förtroendeskapande flykting- och invandringspolitik. En förbättrad interna-

tionell samsyn på dessa frågor bör eftersträvas.

En särskild utredare fick i slutet av juli 1994 regeringens uppdrag (dir.

1994:75) att överväga vissa frågor kring regeringens styrformer av flykting-

politiken och vissa frågor kring asylprocessen. Det gäller t.ex. frågor om hur

regeringen skall fatta beslut i enskilda ärenden av betydelse för praxis och att

undersöka i vilka avseenden rättssäkerheten kan ökas vid prövning av

ansökningar om uppehållstillstånd.

2 . Redovisning av praxis

Regeringen har under budgetåret 1993/94 fattat vägledande beslut i flera

ärenden som kommit att få stor betydelse. I några beslut i mars 1994 konsta-

terade regeringen att situationen i södra Somalia måste anses utgöra hinder

mot verkställighet dit. Uppehållstillstånd beviljades därför av humanitära

skäl.

I maj 1994 avslogs ansökningar för några asylsökande från Bosnien med

kroatiska pass. De ansågs sakna behov av skydd i Sverige eftersom de hade

möjlighet att få skydd i Kroatien. Liknande beslut fattades även rörande några

asylsökande från Bosnien med pass från Serbien-Montenegro.

I några beslut i april 1994 konstaterade regeringen i fråga om asylsökande

från Bosnien och från Somalia att de av humanitära skäl visserligen borde

tillåtas stanna här för närvarande, men att den omständigheten att de här i

landet gjort sig skyldiga till brott borde medföra att de endast beviljades

tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Regeringen beslutade genom en s.k. tidsförordning (1994:189) i april

1994 samt genom beslut i två enskilda ärenden i april resp, maj samma år att

de barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd före den 1 januari 1993 skulle få

stanna i Sverige. Det gällde familjer vars barn inte fyllt 18 år den 1 januari

1993. Regeringens ställningstagande berörde drygt 20 000 personer som fått

uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förutsättningen var dock att det inte

fanns särskilda skäl som talade emot att familjen fick stanna. Sådana skäl

kunde t.ex. vara att personen medvetet försinkat utredningen av ärendet

genom att lämna falska uppgifter eller att personen dömts för brott.

Utlänningsnämnden började i slutet av år 1992 att ge ut en praxissamling i

vilken man kontinuerligt redovisade vägledande beslut som fattats av nämn-

den. Från och med sommaren 1994 ges praxissamlingen ut i bokform av

förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande

beslut i de asylärenden som överlämnats av Invandrarverket och Utlännings-

nämnden.

I juni 1993 tillsatte regeringen två särskilda utredare för att i en rapport

redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats sedan Utlänningsnämnden

övertog ansvaret för överprövningen av dessa ärenden. Utredarna lämnade i

april 1994 rapporten Utvärdering av praxis i asylärenden (SOU 1994:54).

15

Undersökningen visar att det inte har kunnat beläggas att praxis i asylärenden Skr. 1994/95: 131

generellt har förändrats sedan Utlänningsnämnden började sitt arbete.

Däremot konstaterades en skärpning av praxis när det gäller dokumentlöshet i

asylärenden.

3. Visum

Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en mängd olika av-

vägningar av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invand-

ringspolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverens-

kommelsen strävar Sverige också efter nordisk harmonisering i dessa frågor.

Regeringen beslutade den 26 maj 1994 med verkan från och med den

8 juni 1994 införa viseringsskyldighet för medborgare från Haiti. Den 1

november 1994 upphävdes kravet på visering för medborgare från Haiti.

Fr.o.m. den 1 januari 1995 införs krav på visering för medborgare från

republiken Cuba. Den 23 juni 1994 beslutade regeringen införa viserings-

skyldighet för medborgare från Elfenbenskusten, Gambia, Niger, Togo och

Uganda. Med anledning av de olika långa uppsägningsperioderna för

viseringsfrihetsavtalen mellan Sverige och dessa länder trädde viserings-

skyldigheten i kraft den 1 augusti 1994 för medborgare från Elfenbenskusten,

Niger och Togo och den 1 september 1994 för medborgare från Gambia och

Uganda

Då riktlinjer för invandringspolitiken antogs år 1984 gjordes uttalanden om

en generös viseringspraxis, framförallt då det gällde släktbesök. När det

gäller anhöriga, och när omständigheterna är mycket ömmande, bör visering

ges, om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan

än den uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör regeln vara att visering

beviljas, om det inte framstår som sannolikt att syftet är annat än det

uppgivna. Invandrarverkets styrelse har att leda utvecklingen av denna

praxis.

De riktlinjer för viseringar som Invandrarverkets styrelse beslutade om

åren 1987 och 1990 gäller alltjämt och avser bl.a. medborgare i Turkiet och

Bangladesh. Riktlinjerna innebär bl.a. att det är sökanden som skall göra

troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Sär-

skilda riktlinjer har dessutom angivits för bedömningen av viseringsansök-

ningar från iranska medborgare. I särskilt ömmande fall tillämpas dock en

mer liberal praxis. Regelmässigt beviljas visering t.ex. för att en person skall

kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära

anhörig som är svårt sjuk.

I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har

Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att

själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare

bemyndigat 50 svenska utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansök-

ningar. Det gäller bl.a. utlandsmyndigheterna i Addis Abeba, Ankara,

Belgrad, Damaskus, Kairo, Moskva, Teheran och Zagreb.

16

4 . Utvisning på grund av brott

Sedan den 1 juli 1994 gäller delvis nya bestämmelser för utvisning på grund

av brott (SFS 1994:515). De nya bestämmelserna medför bl.a. att det för

utvisning är tillräckligt att brottet kan leda till fängelse. Tidigare gällde att

brottet måste leda till minst ett års fängelse. När det rör sig om mindre

allvarliga brott skall en utlänning dock kunna utvisas endast om brottsligheten

är systematisk eller upprepad, och under förutsättning att straffet blir hårdare

än böter. Kravet på att det skall finnas risk för återfall kan vidare avse brott i

allmänhet och behöver inte som tidigare avse likartad brottslighet. Utvisning

med hänvisning enbart till brottets allvar, oberoende av återfallsrisken, kan

komma i fråga vid mindre allvarliga brott än vad som krävdes enligt den

gamla ordningen.

Domstolen skall även i fortsättningen väga in utlänningens anknytning till

Sverige innan någon döms till utvisning. Ändringen innebär dock att de

tidsgränser i fråga om uppehållstillstånd och vistelsetid i Sverige, som ger

utlänningen ett särskilt skydd mot utvisning, förlängs.

Utvisningsutredningen presenterade under budgetåret 1993/94 ytterligare

två betänkanden. Det första. Uppehållstillstånd och avvisning, Vilken betyd-

else skall en utlännings vandel tillmätas? (SOU 1993:120) innehåller förslag

om vissa preciseringar och även skärpningar i fråga om kravet på skötsamhet

hos dem som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige. När det gäller flykting-

ar föreslås emellertid inga förändringar. Utredningen anser att krigsvägrare

och de facto-flyktingar skall kunna nekas asyl om det med hänsyn till utlän-

ningens brottslighet eller annan allvarlig eller upprepad misskötsamhet finns

särskilda skäl att inte bevilja asyl. När det gäller anknytningsinvandring eller

utlänningar som skulle kunna beviljas tillstånd av humanitära skäl, föreslår

utredningen att en förutsättning för uppehållstillstånd är att det skall kunna

förväntas att utlänningen för en hederlig vandel. Detta innebär att brottslighet,

även i mindre omfattning, och allmän normlöshet bör kunna motivera avslag i

vissa fall. Vid ställningstagandet till en ansökan om uppehållstillstånd måste

dock alltid en avvägning ske med utgångspunkt i de skäl som åberopas som

grund för ansökan.

Vidare föreslår utredningen att ett uppehållstillstånd skall kunna återkallas

om utlänningen brister i de förutsättningar som utgjorde grund för be-

viljandet. Tidsgränsen för återkallelse bör förlängas från två till tre år.

Slutligen föreslår utredningen att möjligheterna till avvisning direkt vid

gränsen eller inom kortare tid efter inresan, ökas i fråga om utlänningar som

kan befaras komma att begå brott.

Det andra betänkandet har titeln Vandelns betydelse i medborgarskaps-

ärenden m.m. (SOU 1994:33). När det gäller frågan huruvida ett beslut om

naturalisation kan sakna verkan är utredningens uppfattning, att även om

beslutet fattats på grundval av falska uppgifter, det på den grunden i allmän-

het inte kan anses vara utan verkan. Någon möjlighet att återkalla ett beslut

om naturalisation som meddelats på grundval av falska uppgifter bör inte

införas. I stället föreslår utredningen att det vid prövningen görs en mer

Skr. 1994/95: 131

17

2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131

noggrann kontroll. När det gäller kravet på hederlig vandel som villkor för Skr. 1994/95: 131

naturalisation föreslås att en prognos om förväntad framtida vandel ges ökad

betydelse. Även en förlängning av karenstidema föreslås.

Betänkandena har remissbehandlats och bereds för närvarande inom

regeringskansliet.

5. Ny ansökan

Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen (1989:529) kan en utlänning

få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt efter en ny

ansökan om uppehållstillstånd, som sedan den 1 juli 1994 skall ställas till

Utlänningsnämnden. Tidigare ställdes ansökan till Invandrarverket. Ansökan

får, liksom tidigare, bara bifallas om den grundar sig på omständigheter som

inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning och

om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär

art. Utlänningsnämndens beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas.

Möjligheterna till rättshjälp genom offentligt biträde i dessa ärenden har in-

skränkts. Rättshjälp kan beviljas endast om Utlänningsnämnden efter en ny

ansökan meddelat beslut om inhibition i ärendet.

Enligt statistik från Invandrarverket gavs 15 537 "nya ansökningar” in till

verket under budgetåret 1993/94. Antalet avgjorda nya ansökningar var vid

utgången av budgetåret 1993/94 drygt 4 000 fler än vid föregående budgetårs

utgång. Ca 83 % avslogs under budgetåret 1993/94.

Regeringen har återkallat den förra regeringens proposition Uppehålls-

tillstånd efter inresa (1994/95:21) som överlämnades till riksdagen i juni

1994. I stället har regeringen i november 1994 lagt fram ett förslag i form av

en promemoria som innebär att det blir möjligt även för personer med laga-

kraftvunna avvisningsbeslut att efter ny ansökan i Sverige få uppehålls-

tillstånd på grund av anknytning. Ansökan skall kunna beviljas om det skulle

strida mot humanitetens krav att genomföra en avvisning. Promemorian skall

beredas inom regeringskansliet innan en proposition överlämnas till riks-

dagen.

6. Människosmuggling

Riksdagen har efter förslag av regeringen fattat beslut om skärpta åtgärder

mot människosmuggling (prop. 1993/94:52, bet. 1993/94:SfU7, rskr.

1993/94:77, SFS 1993:1365). Bakgrunden var att under vintern 1993/94

förekom flera upprörande fall av människosmuggling. Asylsökande har

betalat stora summor till personer som ordnat transport till Sverige och som

sedan under farliga förhållanden förts in illegalt i Sverige.

Straffet för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att

ta sig in i landet har nu skärpts. Ändringarna innebär att ett grovt brott med

upp till två års fängelse införts i straffskalan. Vid bedömningen av om brottet

18

är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett Skr. 1994/95: 131

många personer eller utförts under hänsynslösa former.

Dessutom är numera medhjälp till planläggning eller organisation av

människosmuggling straffbart i samma utsträckning som själva smugglingen.

Myndigheterna kan också förverka transportmedlen. Samtidigt är det viktigt

att notera att de asylsökande som kommer till Sverige med hjälp av smugglare

inte gjort sig skyldiga till något brott. De får sin ansökan prövad som alla

andra asylsökande. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1994.

Hl Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande

1. Inledning

Den totala registrerade invandringen till Sverige under budgetåret 1993/94 var

83 800 personer. Häri ingår alla folkbokförda invandrare, däremot inte

asylsökande vars ärende ännu inte är avgjort. Drygt 16 % av de registrerade

invandrarna var svenska eller nordiska medborgare. Resterande 84 % var

följaktligen medborgare i andra länder än i de nordiska länderna. Jämfört med

föregående budgetår har invandringen fördubblats. Detta beror framförallt på

att många av dem på flykt från kriget i Bosnien-Hercegovina som kom till

Sverige under föregående budgetår nu har fått uppehållstillstånd och kommer

in i statistiken som invandrare. Beroende på den ofta långa handläggnings-

tiden från ansökan om asyl till slutligt beslut, kan en person redan ha varit

flera år i Sverige, innan invandringen registreras.

Invandringen av utomnordiska medborgare är reglerad. De som har fått

permanent uppehållstillstånd i Sverige faller främst under kategorierna flyk-

tingar, personer med flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga till

här bosatta personer (anknytningar).

Beträffande de s.k. anknytningsfallen gäller det dels återförening av tidi-

gare splittrade familjer, dels nybildning av familjer.

Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste åren uppgått till

endast ett par hundra personer om året.

Den registrerade utvandringen från Sverige var under budgetåret 31 300

personer, vilket är en ökning med drygt 10 % jämfört med föregående

budgetår. Tre av fyra av de utvandrande var svenska eller nordiska med-

borgare.

2. In- och utvandring av utländska medborgare

Av uppställningen över in- och utvandring av utländska medborgare framgår

förändringarna mellan olika kalenderår under den senaste tioårsperioden.

Under 90-talets första kalenderår har invandringen från de nordiska

länderna minskat. Detta gäller framförallt invandringen från Norge. Åter-

vandringen från Sverige till de nordiska länderna har under samma period

19

minskat. Speciellt markant har minskningen varit bland återvändande fin-

ländare. Invandringen av utomnordiska medborgare har ökat under senare år,

framförallt beroende på att många på flykt undan kriget i f.d. Jugoslavien har

fått uppehållstillstånd i Sverige. Utvandringen av utomnordiska medborgare

har ökat kraftigt. Många av dem som utvandrat kommer från Chile.

Under första halvåret 1994 har ca 38 400 utländska medborgare invandrat

till Sverige. Jämfört med samma period föregående år är detta mer än en

fördubbling. Ökningen i absoluta tal har varit modest för nordiska med-

borgare, medan den varit 20 000 personer för utomnordiska medborgare.

Dessa senare är till största delen från Bosnien-Hercegovina. De kom till

Sverige som asylsökare under 1992 och början av 1993. Efter regeringens

beslut i ett praxisärende i juni 1993 har senare de flesta fått uppehållstillstånd i

Sverige. När de fått sina uppehållstillstånd lämnar de kategorien "asyl-

sökande" i statistiken och blir i stället "invandrare". Många har följaktligen

redan varit kanske ett år i Sverige innan de enligt den officiella statistiken

invandrat.

Utvandringen av utländska medborgare har under första halvåret 1994 i

jämförelse med motsvarande period föregående år ökat något och uppgår till

ca 7 600. En del utflyttare kommer inte in i statistiken direkt, varför antalet

utflyttare förmodligen är större än vad som framgår av den preliminära

statistiken.

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984—1994

(tusental)

År

Invandring

Utvandring

Invandringsöverskott

Totalt

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

1984

26,0

8,4

17,6

14,6

10,0

4.6

1 1,4

-1,6

13.0

1985

27,9

8,4

19,5

14,0

9,2

4,9

13,9

-0,8

14,7

1986

34,0

8,9

25,2

15,4

8.7

6.6

18,6

0.2

18,6

1987

37,1

8,9

28,1

11,6

8,1

3,5

25.5

0,8

24,7

1988

44,5

11,5

33,0

11,8

8.3

3,5

32,6

3,2

28,4

1989

58,8

18,9

40,0

13,1

9,7

3,4

45,7

9,2

36,5

1990

53,3

15.9

37,4

16,1

12,5

3,6

37,2

3,4

33,8

1991

43.9

7,8

36,1

15,0

11,6

3,4

28,9

-3.8

32.7

1992

39,5

8.0

31,5

13,1

11,7

1,4

19.7

-3,7

23,4

1993

54,9

5.6

49,3

14,8

7,9

6,9

40,1

-2,3

42,4

1994-06

38.4

2,7

35,7

7.6

3,3

4.3

30,8

-0.6

31.4

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser

utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade.

3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa

Under budgetåret 1993/94 sökte ca 17 800 personer asyl, en minskning med

nästan 63 000 jämfört med föregående budgetår. De stora skillnaderna

mellan perioderna är så gott som uteslutande att hänföra till situationen i f.d.

Jugoslavien. Under budgetåret kom 61 % av de asylsökande från f.d.

Skr. 1994/95: 131

20

Jugoslavien och budgetåret 1992/93 drygt 80%. Av dem kom cirka hälften Skr. 1994/95: 131

från Bosnien-Hercegovina. Allt sedan konflikten i det f.d. Jugoslavien bröt ut

1991 har personer därifrån dominerat i hela den process som en ansökan om

asyl utgör.

I ett perspektiv på några år framgår hur stora de månatliga variationerna av

asylsökare har varit. Detta beror så väl på förhållanden i omvärlden som på de

politiska beslut i Sverige som kan påverka strömmen av asylsökande.

Asylsökande månadsvis

Juli 1991-oktober 1994

Inströmningen av asylsökande ökade kraftigt under år 1992 och kulmi-

nerade under månaderna juni-september 1992 då närmare 45 000 asyl-

sökande kom. En majoritet av de asylsökande kom från kosovoprovinsen i

Serbien-Montenegro.

I juni 1992 motsatte sig inte längre UNHCR att länder skickade tillbaka

personer som inte var skyddsbehövande till Kosovo. Tidigare hade flykting-

kommissarien vädjat om att dessa personer åtminstone skulle ges tillfälligt

skydd. Denna vädjan hade Sverige besvarat genom att ett s.k. verkställighets-

stopp infördes i slutet av år 1991 för bl.a. medborgare i Serbien-Montenegro.

UNHCR: s förändrade bedömning föranledde ett upphävande av verkställig-

hetsstoppet i juli 1992.

När regeringen (mot bakgrund av FN:s generalförsamlings beslut att rest-

Jugoslavien inte skulle få överta Jugoslaviens plats i världsorganisationen) i

oktober 1992 införde viseringstvång för medborgare från Serbien-Monte-

negro upphörde i praktiken inströmningen av asylsökande från Kosovo.

Samtidigt som beslutet om visumtvång för medborgare från Serbien-

Montenegro togs, infördes viseringsfrihet för medborgare från Bosnien-

Hercegovina. Under år 1992 och första halvåret 1993 kom närmare 40 000

asylsökande från Bosnien-Hercegovina. Den 21 juni 1993 beslutade rege-

ringen i ett av Invandrarverket överlämnat ärende att bevilja en bosnisk familj

permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Beroende på kriget i

Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket sedan oktober 1991 avvaktat med

beslut i dessa ärenden. Regeringens beslut var vägledande för praxis och

21

innebar att de flesta asylsökande bosnier som fanns i Sverige efter individuell Skr. 1994/95: 131

prövning kunde räkna med att få permanent uppehållstillstånd i vårt land.

Sverige är utan tvekan det land utanför närområdet som relativt sin befolk-

ningsstorlek fått ta emot flest flyktingar från Bosnien-Hercegovina. Många av

de senast anlända flyktingarna kom inte direkt från Bosnien utan flertalet kom

från flyktingförläggningar i Kroatien. De hade således redan skydd och

humanitär hjälp från FN och frivilligorganisationer. Kommersiella bussbolag

erbjöd mot betalning transport till Sverige. Bl.a. mot den bakgrunden beslut-

ade regeringen i juni 1993 att införa visering för medborgare från Bosnien-

Hercegovina. Samtidigt meddelade regeringen att man hade för avsikt att

lägga förslag om en väsentligt ökad flyktingkvot.

Efter beslutet om visering sjönk antalet asylsökande i Sverige dramatiskt

jämfört med tidigare år. Den genomsnittliga månadssiffran låg nu på knappt

1 500 jämfört med nästan 7000 budgetåret innan. Den största enskilda

medborgarskapsgruppen som kom var drygt 5 000 personer med kroatiska

pass. Den kom under våren och början av sommaren 1994. Nästan alla var

också medborgare i Bosnien-Hercegovia. Eftersom de redan hade skydd i

Kroatien avvisades många dit och inströmningen upphörde.

Under budgetåret 1993/94 kom asylsökande förutom från f.d. Jugoslavien

framförallt från Irak, Somalia, Kuba och Togo.

I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt asyl i

Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar eller därmed jäm-

ställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts till

Sverige genom flyktingkvoten.

Nationalitet

Budgetåret 1992/93

Budgetåret 1993/94

Asylan-

sökningar

Uppehålls-

tillstånd

Asylan-

sökningar

Uppehålls-

tillstånd

Förb.rep.Jugosl.

44 766

572

2 592

6 361

Bosnien-H.

33 104

724

2 990

44 926

Kroatien

198

0

5 203

644

Cuba

148

112

455

138

Irak

3 655

3 354

1 564

2 487

Iran

641

1 079

288

699

Peru

854

196

342

160

Rumänien

496

122

274

32

Ryssland

371

92

246

177

Somalia

2 367

751

549

2 132

Statslösa/

okänt mbskap

498

364

207

228

Togo

93

8

371

2

Turkiet

416

175

181

215

Uganda

684

64

227

49

Övriga

4 956

1 709

2 310

1 378

Totalt

80 223

9 446

17 799

59 628

Det minskande antalet asylsökande gjorde att Invandrarverkets och

Utlänningsnämndens verksamhet under budgetåret 1993/94 kunde till stor del

22

inriktas på att beta av de negativa balanser som den tidigare kraftiga Skr. 1994/95:131

inströmningen förorsakat.

Under budgetåret inkom 17 800 ansökningar om uppehållstillstånd till

Invandrarverket och samtidigt fattade man beslut rörande drygt 75 000 per-

soner. Av dessa fick 31 % avslag, 4 % av ärendena avskrevs och drygt

65 % fick tillstånd att stanna. Av de positiva besluten avsåg 80 % personer

från Bosnien-Hercegovina. Dessa positiva beslut fattades med utgångspunkt i

det beslut regeringen fattat i juni 1993 vad gäller en asylansökan från en

barnfamilj från Bosnien-Hercegovina. Vid budgetårets slut hade Invandrar-

verket ca 9 500 ärenden kvar att fatta beslut i, vilket kan jämföras med mot-

svarande antal vid utgången av föregående budgetår (66 400).

Till Utlänningsnämnden hade under budgetåret 1993/94 inkommit 30 900

ärenden, en ökning från föregående budgetår med 4 500. Under budgetåret

fattade man beslut i 32 000 fall. Av dessa var 72 % avslag, 20 % bifall och

8 % skrevs av. Vid slutet av budgetåret hade Nämnden 17 500 öppna

ärenden. Av de öppna ärendena avsåg 62 % personer från f.d. Jugoslavien,

de flesta från Kosovo.

Under budgetåret 1993/94 beviljades sammanlagt 59 628 personer uppe-

hållstillstånd. En ökning jämfört med föregående budgetår med drygt 50 000

personer. Kvantitativt är det framförallt antalet uppehållstillstånd grundade på

humanitära skäl som har ökat. Återigen är det framförallt personer från

Bosnien-Hercegovina som återfinns här. Regeringens beslut i april 1994 att

låta barnfamiljer som ansökt om uppehållstillstånd före den 1 januari 1993 få

stanna fick till följd att 5 230 personer fick uppehållstillstånd på denna grund.

Relativt sett har konventionsflyktingar inklusive uttagna under flyktingkvoten

tredubblats. Uppehållstillstånden under de senaste två budgetåren fördelar sig

enligt följande:

Skäl

Bå 1992/93

Bå 1993/94

Konventionsflyktingar

- Flyktingkvoten *

2 342

25 %

6 370

11 %

- Övriga

364

4 %

1 423

2%

Krigsvägrare

3

0%

0

0%

De facto-flyktingar

2 890

30%

3910

7%

Humanitära skäl**

3 847

41 %

47 925

80%

Totalt

9 446

100%

59 628

100%

* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna som inte får

flyktingstatus enligt Genévekonventionen utan accepteras av andra skäl.

**I siffran för bå 1993/94 ingår också de familjer som fick stanna enligt regeringsbeslut i

april 1994. Antalet personer var 5 230.

Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som redogjorts

för ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,

vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som om-

fattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att om-

fattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga skall ha sökt

uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits

23

emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd Skr. 1994/95: 131

budgetåret 1993/94 uppgick till 11 124 personer.

Med anhöriginvandring avses här bl.a. make/maka, samboende och barn

under 20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-

hållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra

nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder

och i vissa fall föräldrapar). Under budgetåret 1993/94 fick 23 424 personer

uppehållstillstånd på dessa grunder, varav alltså 11 124 personer omfattades

av det kommunala flyktimgmottagandet.

Den utomnordiska invandringen till Sverige under budgetåren 1992/93 och

1993/94 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar

grunderna för uppehållstillstånden.

Skäl

Bå 1992/93

Bå 1993/94

Flyktingar m.fl.

9 446

31,5 %

59 628

71,0 %

Nära anhöriga(anknytningar)

19 468

65,0 %

23 424

27,9 %

Varav

- anknytning till flykting

(7 512)

(11 124)

- övriga anknytningar

(11 956)

(12 300)

Arbetsmarknadsskäl

189

0,6 %

148

0,1 %

Adoptivbarn

890

2,9 %

827

1,0 %

Totalt

29 993

100,0 %

84 027

100,0 %

4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och anhöriga till

dessa

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flykting-

ar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten används för överföring,

huvudsakligen i samverkan med UNHCR, av flyktingar eller andra personer

som befinner sig i en särskilt utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att

användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse. Den kan också an-

vändas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men ännu inte

kunnat lämna sitt land.

Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter

beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning

och överföring av flyktingar till Sverige. Transporten köper Invandrarverket

genom International Organization for Migration (IOM).

Uttagningama sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst uti-

från UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I

policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för

den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor (NSHF).

För budgetåret 1993/94 beslutade riksdagen om en mer flexibel använd-

ning av de resurser som fanns till förfogande för överföring och mottagande

av flyktingar. Mot bakgrund av situationen i f.d. Jugoslavien beslutade

emellertid regeringen, efter yttrande av UNHCR, att hela utrymmet skulle

24

användas till överföring av flyktingar och andra i behov av skydd frän f.d. Skr. 1994/95: 131

Jugoslavien.

I december 1993 beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag

(prop. 1993/94:51, bet. 1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76) att föra över upp

till 6 000 skyddsbehövande utöver ovanstående kvot.

Av den totala kvoten om 7 800 personer för budgetåret 1993/94 avsattes

6 700 platser till flyktingar och andra personer i behov av skydd från f.d.

Jugoslavien och 1 100 personer från övriga världen.

Inom kvoten som avsattes för personer från f.d. Jugoslavien rymdes

också personer som inte enligt rådande praxis vid tillämpningen av ut-

länningslagen (1989:529) kunde komma i fråga för anhöriginvandring. T.ex.

barn över 20 år, syskon och föräldrar samt deras familjer och övriga

släktingar. Inom samma kvot ingick även personer vilka var föremål för

medicinsk evakuering och som initierades av bl.a. UN Medevac Committee.

Under budgetåret 1993/94 togs slutligen 7 340 personer ut inom kvoten,

varav 6 468 från f.d. Jugoslavien. Ett mindre antal personer med funktions-

nedsättningar har också tagits ut inom kvoten.

Antalet faktiskt överförda flyktingar varierar från år till år, eftersom uttag-

ningsbeslut inte alltid omedelbart kan följas av utresetillstånd från det land där

vederbörande vistas. Bl.a. på grund av svårigheter att ordna resor till Sverige

från f.d. Jugoslavien har endast 2 024 personer överförts till Sverige under

budgetåret 1993/94.

För budgetåret 1994/95 beslutade riksdagen, i enlighet med regeringens

förslag, om överföring och mottagande av ca 1 800 kvotflyktingar.

Flyktingkvotens sammansättning under budgetåret 1993/94

Ursprungsland

Beviljade

inresetillstånd

EUROPA

F.d. Jugoslavien

6 468

ASIEN

Irak

622

Iran

208

Vietnam

9

Kina

8

Burma

5

Uzbekistan

5

Summa

857

LATINAMERIKA

Guatemala

8

Colombia

3

El Salvador

3

Summa

14

AFRIKA

Togo

1

Totalt

7 340

25

Anhöriga till kvotflyktingar

Skr. 1994/95: 131

Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 20 år, räknas in i flykting-

kvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.

För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket

ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventions-

flyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till

flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här

omfattas är maka/make och ogifta barn under 20 år. Bidrag får även lämnas

för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger.

När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för

kvotflyktingar, dvs. genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.

5. Arbetskraftsinvandring

I princip beviljas permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av

rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses

inom Sverige. Budgetåret 1993/94 beviljades 148 sådana tillstånd (före-

gående budgetår 189). Det kan gälla t.ex. nyckelfunktioner inom näringslivet.

Även fria yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de

uppfyller vissa krav.

Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer, vika-

rierande läkare, artister och idrottsmän.

Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets-

marknadsverket och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till

svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kort-

variga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är

mer generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd. Under

år 1994 har 3 374 säsongsarbetare fått tillfälliga tillstånd, de flesta (3 321)

inom trädgårdsnäringen.

Antalet utlänningar som under budgetåret 1993/94 har haft ett tillfälligt

arbete i Sverige var 9 800 personer, därav 8 932 artister och musiker.

Avtalet mellan EFTA-ländema och EG om ett europeiskt ekonomiskt sam-

arbetsområde (EES) trädde i kraft den 1 januari 1994. Detta avtal innebar att

medborgare från de andra EES-ländema fick tillträde till den svenska arbets-

marknaden utan arbetstillstånd. Svenska medborgare fick på samma sätt till-

träde till de andra EES-ländemas arbetsmarknad. Under januari-september

1994 har 3 752 sådana tillstånd givits. I denna siffra ingår inte bara personer

som önskar bosätta sig här utan också sådana som skall vistas och arbeta här

under en begränsad tid.

Den 13 november beslutades genom folkomröstning att Sverige kommer

att bli medlem av EU den 1 januari 1995. Det innebär att länderna inom EU

har tillgång till varandras arbetsmarknader.

26

6 . Övrig invandring

Skr. 1994/95: 131

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer

som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av per-

soner som har svenskt påbrå. Vid prövning av ärenden för den som varit

bosatt här tidigare tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i Sverige

resp, utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgar-

skap samt deras barn beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet adoptivbarn som

Invandrarverket har beviljat uppehållstillstånd för budgetåret 1993/934 var

827 (föregående budgetår 890).

7. Återvandring

Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter kortare

eller längre tid lämnar vårt land. De flesta av dem flyttar redan under de första

åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare dominerande

arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring som i större

utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov kan återvandringen delvis

komma att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvända vara stark när

de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra sidan kan det ta lång tid

innan så blir fallet.

Det brukar framhållas att drömmen om återvandring alltid finns hos en

flykting och att denna dröm i många fall kan fungera som ett hinder för en

framgångsrik integrering i exillandet. Insikten om denna risk finns nu

allmänt, inte minst hos invandrares och flyktingars egna organisationer, som

också aktivt har engagerat sig för att föra ut denna kunskap till sina med-

lemmar.

Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till

viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som ut-

nyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också ger sig

själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.

Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bidrag

till flyktingars resa från Sverige för bosättning i annat land, s.k. återrese-

bidrag (SFS 1984:890). Bidrag kan utgå med ett belopp motsvarande kost-

naden för resan samt ett mindre kontantbelopp. Trots att i vart fall de politiska

förutsättningarna har förändrats i många av de länder varifrån flyktingar

kommit till Sverige, har ett relativt begränsat antal personer utnyttjat möjlig-

heten att återvandra med återresebidrag.

Under budgetåret 1993/94 beviljades 376 personer återresebidrag av In-

vandrarverket, vilket är något färre än föregående budgetår. De senaste två

budgetåren har antalet personer som fått återresebidrag varit flera än tidigare

år. Ökningen beror framförallt på att allt fler har återvandrat till Chile.

All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att

lyckas. Under innevarande budgetår har Invandrarverket stött enskilda orga-

nisationer samt flyktingars och invandrares egna organisationer för olika

återvandringsprojekt. Sociala Missionen är den organisation som fått störst

27

stöd. De har framförallt arbetat med förberedelsearbete i Sverige för åter-

vändande chilenare.

Frågor om återvändande har blivit allt mer uppmärksammade. Den parla-

mentariska kommitté som skulle ge en översyn av invandrar- samt invand-

rings- och flyktingspolitiken (dir 1993:01), hade bl.a. som uppgift att lägga

ett förslag om en aktiv politik för frivillig återvandring. Denna uppgift har i

november 1994 flyttats över till kommittén som skall göra en översyn av

invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1994:129). Inom regeringskansliet

pågår ett arbete med frågan om bosnierna och deras möjligheter att i en fram-

tid kunna återvända hem igen.

Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till vissa asylsökande som

frivilligt återvänder till sina hemländer. Föregående budgetår hade de som fått

detta stöd ökat kraftigt och uppgick till ca 6 800 personer. De personer som

återvänder med hjälp av det här bidraget speglar hela gruppen asylsökare,

dvs. personer från f.d. Jugoslavien dominerar stort. Budgetåret 1993/94 har

antalet åter minskat, liksom antalet som sökt asyl, och uppskattas vara drygt

2 000 personer.

IV Mottagande av asylsökande och flyktingar

m.m.

1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan

prövas

Under budgetåret 1993/94 sökte, som tidigare redovisats, totalt 17 799 per-

soner asyl i Sverige, en minskning med knappt 20 000 jämfört med före-

gående budgetår.

Antalet personer som söker asyl i Sverige har under senare år varierat

kraftigt beroende på händelser i världen. Det har fört med sig att behovet av

förläggningsplatser kraftigt varierat från tid till annan. Under budgetåret

1993/94 har antalet inskrivna på Invandrarverkets anläggningar minskat med

57 % och antalet förläggningsplatser har minskat från 74 000 till 35 000

platser. Detta har fört med sig att ungefär 60 % av förläggningarna har

avvecklats. Behovet av förläggningsplatser fortsätter att minska till följd av

den låga inströmningen av asylsökande men också på grund av regeringens

beslut i april 1994 som innebär att familjer som sökt asyl i Sverige före den 1

januari 1993 och som då hade barn som var under 18 år i princip får stanna.

Mottagandet av asylsökande har varit föremål för en övergripande översyn

och ett reformerat mottagande trädde i kraft den 1 juli 1994.

Tidigare ordning för mottagandet av asylsökande innebar att så gott som

alla asylsökande först togs emot på en utredningssluss där asylutredningen

genomfördes. Därefter vistades de asylsökande som inte hade nära släktingar

i landet som regel på en förläggning under den tid som deras ansökan om asyl

prövades.

Skr. 1994/95: 131

28

På förläggningar bor de asylsökande vanligen i möblerade lägenheter och Skr. 1994/95: 131

har eget hushåll. Familjer bor i regel tillsammans familjevis medan

ensamstående placeras flera tillsammans i en lägenhet. Normalt bor minst två

personer i varje rum, inklusive vardagsrum.

Enligt en proposition Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94,

bet. 1993/94:SfU 11, rskr. 1993/94:188) som riksdagen tog beslut om i mars

gäller fr.o.m. den 1 juli 1994 bl.a. ett antal regeländringar och andra åtgärder

som skall göra mottagandet av asylsökande och flyktingar mer flexibelt och

mindre kostnadskrävande.

Invandrarverket skall, liksom tidigare, vara huvudman för mottagandet av

asylsökande och se till att det finns tillräckligt med förläggningar. Invandrar-

verket skall aktivt arbeta för att driften av förläggningarna läggs ut på entre-

prenad. På så sätt ges bl.a. ideella organisationer möjlighet att spela en roll i

mottagandet.

Asylsökande som inte själva ordnar bostad har rätt till logi på en förlägg-

ning. Om den asylsökande saknar inkomst eller andra tillgångar är bostaden

kostnadsfri och en dagersättning lämnas för att täcka behovet av mat, kläder

och annat nödvändigt. När inkvarteringen sker under former som inte medger

att man kan laga sin egen mat ingår mat i login. Dagersättningen blir då lägre.

Enligt den nya ordningen som regleras i lagen om mottagande av asyl-

sökande m.fl. (SFS 1994:137) skall en asylsökande ha rätt till dagersättning

(för närvarande ges en ensamstående med eget hushåll 71 kronor per dag i

dagersättning) oberoende av om de bor på en förläggning eller om de själva

ordnar bostad i en kommun. Alla asylsökande skall dock av administrativa

skäl vara registrerade vid en förläggning. De asylsökande som ordnar sitt

egen boende, t.ex. hos släkt eller vänner, får en bostadsersättning. För

ensamstående är ersättningen 500 kronor per månad och till en familj

1 000 kronor per månad, oavsett antalet familjemedlemmar. Om en asyl-

sökande som bott på egen hand i en kommun inte har möjlighet att fortsätta

göra det har Invandrarverket skyldighet att erbjuda plats på en förläggning.

Den som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har fr.o.m.

den 1 juli 1994 inte rätt till förmåner av motsvarande karaktär enligt social-

tjänstlagen.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande Mottagande av asylsökande

m.m. (1993/94:SfUl 1) angett att det är viktigt att regeringen noga följer

utvecklingen och de effekter det egna boendet får i olika avseenden, inte

minst vad gäller handläggningstider. Utskottet har vidare angett att regeringen

bör föreslå åtgärder, om ett utökat boende visar sig få negativa konsekvenser.

Regeringen har mot den bakgrunden givit Invandrarverket i uppdrag att

redovisa omfattningen av och de effekter som det egna boendet får i olika

avseenden samt vid behov lämna förslag till åtgärder för att motverka even-

tuella negativa konsekvenser. Uppdraget har delredovisats den 14 november

1994 och slutlig redovisning skall lämnas senast den 1 februari 1995.

Under vistelsen på en förläggning erbjuds vuxna asylsökande sedan några

år tillbaka svenskundervisning och annan organiserad verksamhet. Barn i

skolåldern går i skolan. Asylsökande ungdomar kan få undervisning i

29

gymnasieskolan. Fr.o.m. den 1 juli 1994 har Invandrarverket skyldighet att

erbjuda organiserad verksamhet för asylsökande. Utgångspunkten är att alla

asylsökande skall delta i verksamheten. För den som utan giltigt skäl vägrar

delta eller som genom att hålla sig undan försvårar utredningen kan dag-

ersättningen kraftigt sänkas. För en ensamstående asylsökande med egen

mathållning som utan giltigt skäl vägrar att delta i verksamheten har dagersätt-

ningen satts ner från 71 kronor per dag till 47 kronor per dag.

Om en asylsökande även efter det att nedsättning av dagersättningen har

skett, utan giltigt skäl vägrar att delta i organiserad verksamhet eller försvårar

utredningen genom att hålla sig undan, kan bostadsersättning och även dag-

ersättning sättas ned under förutsättning att den asylsökande erbjuds plats på

en förläggning. Om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen betalas ingen

ersättning ut. Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller

utvisning inte kan verkställas har inte rätt till bistånd från Invandrarverket.

Den 1 juli 1994 infördes även ett antal regelförändringar som gäller asyl-

sökandes rätt till sjukvård m.m. Vuxna asylsökande har liksom tidigare rätt

till akut sjuk- och tandvård samt sådan vård som inte kan anstå. När det gäller

asylsökande barn under 18 år har omfattningen av den vård som barnen har

rätt till utvidgats. Enligt de nya reglerna skall barn till asylsökande i princip ha

samma tillgång till hälso-, sjuk- och tandvård i samma utsträckning som barn

som stadigvarande bor i Sverige. Statlig ersättning lämnas för den här

nämnda vården. För andra utlänningar än asylsökande som sökt uppehålls-

tillstånd i Sverige och har rätt att vistas här under den tid som ansökan prövas

lämnas, till skillnad mot tidigare, ingen statlig ersättning fr.o.m. den 1 juli

1994

En annan förändring är att asylsökande som tidigare haft kostnadsfri vård

numera skall betala en egenavgift på 50 kronor för läkarvård och

receptförskriven medicin samt 25 kronor för annan sjukvårdande behandling.

Om en asylsökande inom loppet av en sexmånadersperiod betalar mer än

400 kronor för läkarvård, sjukvårdande behandling eller receptförskriven

medicin får Invandrarverket betala ett särskilt bidrag för de kostnader som

överstiger 400 kronor.

Ansvaret för att ge de asylsökande sjukvård skall senast den 1 januari

1997 överföras till landstingen.

Invandrarverket har under budgetåret 1993/94 ytterligare lyckats pressa

kostnaderna för förläggningsverksamheten på grund av ett minskat behov av

förläggningsplatser och minskade flyktingdygnskostnader. lämfört med

budgetåret innan sänktes den genomsnittliga kostnaden per flyktingdygn från

221 kronor till 202 kronor. Kostnaden för förläggningsverksamheten var

under budgetåret 1993/94 ca 4,6 miljarder kronor. För det förlängda budget-

året 1995/96 har ca 1,8 miljarder kronor anslagits till förläggningsverksam-

heten.

Skr. 1994/95: 131

30

2 . Det kommunala flyktingmottagandet

Omfattning

Skr. 1994/95: 131

Det nuvarande systemet för flyktingmottagandet infördes den 1 januari 1985.

Det innebär att Invandrarverket skall träffa överenskommelser med kommu-

nerna om att de skall ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar.

I tabellen ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet

sedan år 1989.

År

Avtalade

kommunplatser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21 817

18 472

271

1993

21 400

25 300

271

1994-06

49 900

35 821 (tom 06)

271

Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som

beviljats asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl och även

vissa anhöriga till flyktingar.

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner med-

verkar. Under budgetåret 1993/94 medverkade sammanlagt 271 kommuner i

flyktingmottagandet. Med anledning av den stora flyktinginvandringen under

de senaste budgetåren har dock bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt

större inflyttning av flyktingar än vad kommunerna räknat med. Det stora

flyktingmottagandet har lett till en del problem för dessa kommuner när det

gäller planeringen av mottagande och introduktionen av flyktingar i

kommunen.

Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret

1993 uppgick till ca 25 300 personer. Härav har ca 16 300 tagits emot från

förläggning. Ca 2 300 var kvotflyktingar där de flesta kom direkt till

kommunen. Ca 6 700 var anknytningar till flyktingar och andra personer som

inte vistades på förläggning när de beviljades tillstånd. Totalt fanns

överenskommelser med kommunerna om att ta emot ca 21 400 flyktingar.

Regeringens principbeslut i juni 1993 som innebar att flertalet asylsökande

från Bosnien-Hercegovina fick tillstånd för bosättning i Sverige och den

förordning (1994:189) som regeringen fattade beslut om i april 1994 och som

innebär att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skall få stanna i

Sverige om inte särskilda skäl talar emot det, har ställt stora krav på kommu-

nerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än tidigare. Under

budgetåret 1994/95 beräknas kommunerna ta emot ca 42 000 personer. I detta

platsbehov ingår även kommunplatser för kvotflyktingar och anhöriga till

flyktingar.

31

Kommunernas introduktionsprogram

Skr. 1994/95: 131

I propositionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning

till kommunerna m.m. (1989/90:105) redovisades ett program för att

underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och

samhällsliv. Samtidigt infördes ett nytt system för statlig ersättning för

flyktingmottagandet. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet

var att stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna

snabbare skall kunna bli självförsörjande.

Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 göra upp individuella planer för

flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i

samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala arbets-

förmedlingen. I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande

betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika

myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de

fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationerna får en

mer aktiv roll än hittills.

Som exempel kan nämnas en treårig försöksverksamhet i föreningsregi.

Den bedrivs sedan våren 1994 i Stockholm av fem frivilligorganisationer i

samverkan med Stockholms invandrarnämnd och med stöd av projektmedel

från Civildepartementet. Genom ett särskilt avtal med kommunen överförs

viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras insatser. De

organisationer som ingår i försöksverksamheten är Röda korsets Stockholms-

distrikt, KFUM/KFUK:s studieförbund, Sociala Missionen, Blå Bandets

lokalavdelning i Tensta/Rinkeby och Caritas.

En viktig del av introduktionen är svenskundervisningen. Av stor bety-

delse för flyktingens introduktion är också insatser i övrigt inom utbildnings-

väsendet samt arbetsmarknadspolitiska insatser.

Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin försörj-

ning tillgodosedd genom socialbidrag.

Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna, genom lagen (1992:1068)

om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts

möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i

stället för socialbidrag till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas

av det kommunala flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktions-

ersättning skall kunna beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan

som upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett

50-tal kommuner har t.o.m. september 1994 börjat använda sig av den nya

introduktionsersättningen.

Statlig ersättning/kostnader

Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa

andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m.

32

Kommunerna får en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting Skr. 1994/95: 131

och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan härav

lämnas också viss annan ersättning. Den statliga ersättningen består av föl-

jande delar:

- grundersättning,

- schablonersättning,

- ersättning för vissa särskilda kostnader,

- ersättning för extraordinära kostnader.

Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överenskom-

melse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar och är oberoende av

hur många flyktingar kommunen tar emot. Grundersättningen utgår för varje

år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar schablon-

ersättningen för tre vuxna flyktingar.

Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för ekonomiskt

bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som tidigare lämnades

till komunema för flyktingmottagandet. Den skall även inkludera kommuner-

nas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för vuxna som omfattas av

flyktingmottagandet. För år 1995 är schablonersättningen 147 200 kronor för

flyktingar som fyllt 16 år och 90 300 för barn under 16 år. Beloppen skall

justeras årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen.

Särskilda regler - vilka är avsedda att ge en rättvis ersättning åt såväl den

första inflyttningskommunen som den nya - finns för flyktingar som flyttar

under de första 18 månaderna efter det första mottagandet i en kommun.

Dessa regler ändrades den 1 juli 1994 så att ersättningen utbetalas vid tre i

stället för vid två tillfällen och utsträcks i tiden. Avsikten med denna ändring

var att skapa ökad rättvisa mellan in- och utflyttningskommuner och ge en

bättre kompensation än tidigare åt inflyttningskommuner.

Ersättning för vissa särskilda kostnader

För flyktingar som som inte kan försörja sig på grund av funktionshinder

eller hög ålder (60 år och därutöver) får kommunen ersättning för vissa

särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social-

tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet och färdtjänst. Riksdagen har i samband

med budgetpropositionen för budgetåret 1994/95 beslutat att staten för

utlänningar i åldern 55-60 år som tas emot under fjärde kvartalet 1993 och

under hela år 1994 skall lämna samma ersättning till kommunerna som för

utlänningar över 60 år. I budgetpropositionen för budgetåret 1995/96 föreslås

att samma regler också skall gälla för flyktingar i åldern 55-60 år som tas

emot i kommunerna under år 1995.

För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen

vårdnadshavare beviljas ersättning för faktiska kostnader för bistånd som ges

med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med särskilda

3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131

bestämmelser om vård av unga. Ersättningen avser främst placering i familje- Skr. 1994/95:131

hem eller grupphem.

Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning av Invandrar-

verket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner som har

vissa typer av extraordinära kostnader för flyktingmottagandet. Sådan ersätt-

ning kan även lämnas till kommuner som träffar överenskommelser med

Invandrarverket om att upprätthålla viss beredskap att ta emot flyktingar.

Invandrarverket har under budgetåret 1994/95 möjlighet att använda de

medel som anvisats för ersättning till kommunerna för extraordinära kost-

nader även för motsvarande ändamål hos landstingen. Det kan exempelvis

avse insatser inom psykiatrin som inte är direkt individrelaterade och som kan

vara kostsamma.Vid bedömning av behovet av särskilda sjukvårdsinsatser

skall Invandrarverket samråda med Socialstyrelsen.

Den totala ramen för ersättning av extraordinära kostnader under budget-

året 1994/95 är 150 miljoner kronor.

Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret

1993/94 till ca 4,1 miljarder kronor.

Under år 1994 har därutöver efter särskilda beslut av riksdagen lämnats

särskilda bidrag till kommunerna. I det följande beskrivs innehållet i och

skälen för dessa särskilda bidrag.

Tillfälligt stimulansbidrag

Ett väsentligt ökat flyktingmottagande under budgetåren 1993/94 och 1994/95

har ställt stora krav på kommunernas mottagningsresurser. För att minska

risken för att många flyktingar skulle behöva bo kvar lång tid på förläggning

beslutade riksdagen i december 1993 efter förslag från regeringen (prop.

1993/94:51, bet. 1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76) att införa en särskild stat-

lig ersättning till kommunerna, ett s.k. tillfälligt stimulansbidrag som syftade

till att flyktingar och andra utlänningar snabbare skulle kunna tas emot i en

kommun. Stimulansbidrag, om totalt 25 000 kronor per flykting, har år 1994

lämnats till kommuner som träffat överenskommelse med Invandrarverket om

ett kraftigt ökat flyktingmottagande under år 1994. En förutsättning för att

kommunen skulle kunna erhålla helt stimulansbidrag har dock varit att

kommunen tagit emot överenskomna flyktingar under sista kvartalet 1993 och

fram t.o.m. den 1 oktober 1994. Bidrag har också lämnats till kommuner

som redan haft ett stort mottagande och som ökat detta.

Riksdagen har efter förslag från regeringen i (prop. 1994/95:26) För-

längning av tiden för stimulansbidrag till kommuner som ökar sitt flykting-

mottagande beslutat att möjligheten för kommuner att få särskild ersättning i

form av stimulansbidrag utvidgas till att gälla också för flyktingar som tas

emot under fjärde kvartalet 1994. För flyktingar som tas emot under fjärde

kvartalet skall, utöver tidigare överenskommelse som berättigat till stimulans-

bidrag, lämnas 23 000 kr per flykting i stimulansbidrag.

34

Konjunkturtillägg

Skr. 1994/95: 131

Riksdagen beslutade i samband med föregående års budgetproposition (prop.

1993/94:100, bil. 12, bet. 1993/94:SfU14, rskr. 1993/94:263) att ett särskilt

konjunkturtillägg skall utbetalas för flyktingar mottagna under år 1991 för att

ersätta den uppskattade genomsnittliga kommunala merkostnaden för social-

bidrag. Konjunktuttillägget, 35 000 kronor för vuxna och 5 000 kronor för

barn under 16 år, har utbetalats till den kommun där flyktingen var bosatt den

1 juli 1994. En förutsättning är dock att kommunen tar emot flyktingar under

år 1994 enligt överenskommelse med Invandrarverket.

Regeringen skall i samråd med Svenska kommunförbundet fortsätta följa

socialbidragskostnadema under åren 1993 och 1994 för flyktingar mottagna

år 1991 för en fortsatt bedömning av om konjunkturtillägget ger avsedd

kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Vid behov skall en slutlig

reglering ske som kan komma att innebära ytterligare statligt bidrag eller att

kommunerna får återbetala en del av konjunkturtillägget.

Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga ersättningen

Resultatet av flyktingmottagandet skall följas upp och avse såväl målupp-

fyllelse som effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Upp-

följning bör ske i varje kommun. Som central myndighet för flyktingmot-

tagandet har Invandrarverket ett samlat uppföljningsansvar på riksnivå.

Uppföljning av verksamhet och resultat har också skett i särskild ordning

av Arbetsmarknadsverket och Svenska kommunförbundet. KomRev AB

redovisade i november 1993 en studie av kostnaderna för flyktingar mottagna

år 1991 i ett mindre antal kommuner.

Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av

Statens invandrarverk och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och

Svenska kommunförbundet framkommer bl.a. att samarbetet mellan olika

myndigheter som samverkar i flyktingmottagandet klart har förbättrats sedan

det nya ersättningssystemet infördes år 1991. Invandrarverket har dock funnit

att det finns vissa brister i introduktionsplanernas kvalitet, vilket kan innebära

en försenad introduktion med ökade kostnader för stat och kommun som

följd. Många gånger saknas särskilda introduktionsplaner för barn och över-

huvudtaget saknas ofta långsiktiga mål i introduktionsplanerna.

Invandrarverket har vidare funnit att ca 12 % av de kommunmottagna har

flyttat under de första 18 månaderna efter mottagandet i en kommun. Hälften

av flyttningarna har skett inom 6 månader från det första mottagandet i en

kommun och i regel från norr till söder och från mindre orter till i synnerhet

de tre storstäderna.

Invandrarverket har under våren 1994 gjort en undersökning av alla flyk-

tingar mottagna år 1991 och som studerat svenska för invandrare läsåret

1991/92. Av undersökningen framkommer att det fortfarande är alltför långa

väntetider i kommunerna för att få påbörja sfi-studier, alltför många studie-

35

avbrott och att alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. Även kun- Skr. 1994/95: 131

skapema hos dem som klarat kursen verkar i många fall bristfälliga.

Vid sidan av resultatuppföljningen skall en central uppföljning ske av

kostnadsutvecklingen för stat och kommun. Av de verksamhetsmässiga upp-

följningar som hittills gjorts och den studie som KomRev AB redovisade i

november 1993 av kostnader för flyktingar mottagna år 1991, har det varit

svårt att få en god överblick av kostnaderna i kommunen. Det har inte gått att

av uppföljningarna dra några generella slutsatser om i vilken utsträckning

schablonersättningen täcker de kostnader den är avsedd att täcka. I budget-

propositionen 1994 uttalades att det behövs en intensifierad uppföljning av

såväl kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som kvalitet och innehåll

i flyktingmottagandet. Resultatet av en sådan uppföljning skall syfta till att ge

ett bättre beslutsunderlag för såväl utformning av och nivå på den statliga

ersättningen som innehåll i verksamheten.

Regeringen har i maj 1994, bl.a. av dessa skäl, tillsatt en arbetsgrupp med

uppgift att följa upp den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. I

arbetsgruppen ingår representanter för Kulturdepartementet, Finansdeparte-

mentet, Statens invandrarverk och Svenska kommunförbundet.

Arbetsgruppen har under sommaren 1994 genomfört en urvalsunder-

sökning i 41 kommuner. De utvalda kommunerna har bl.a. ombetts redovisa

de kostnader de haft och som schablonersättningen avser täcka för flyktingar

som tagits emot under åren 1991, 1992 och 1993. Resultatet av urvalsunder-

sökningen har redovisats i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen

kommunens kostnader för flyktingmottagandet? (Ds 1994:136).

Arbetsgruppen har, med utgångspunkt från urvalsundersökningen och

med reservation för den osäkerhet som kan finnas i kommunernas redovis-

ningar, funnit att grundersättningen och schablonersättningen, inkl, konjunk-

turtillägg, i flertalet kommuner hittills täckt de kostnader som ersättningarna

varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år 1991. En fort-

satt uppföljning av kostnaderna under resterande del av år 1994 bör dock

göras av dessa flyktingar innan en slutlig reglering kan ske mellan stat och

kommun. För flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkommer av

urvalsundersökningen att de flesta kommunerna redovisar en bidragsut-

nyttjandegrad som ligger under eller omkring den förväntade bidrags-

utnyttjandegraden. Arbetsgruppen gör därför bedömningen att för flyktingar

mottagna i en kommun år 1992 har den statliga ersättningen hittills i flertalet

kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka t.o.m. den 30 juni

1994.

Arbetsgruppen har också sökt finna om det kan vara några speciella

förhållanden i en kommun som gör att kommunen har höga respektive låga

värden på bidragsutnyttjandegraden. De variabler som särskilt följts upp är

kommunindelning, invånarantal, antal mottagna flyktingar i kommunen,

andelen barn, väntetid till svenska för invandrare och tidigt eller sent mot-

tagande under mottagningsåret. Av dessa uppföljningar har endast fram-

kommit att kommuner med invånarantal under 25 000, glesbygds- och

landsbygdskommuner många gånger har en låg bidragsutnyttjandgrad i för-

36

hållande till den förväntade bidragsutnyttjandegraden för respektive kontin- Skr. 1994/95: 131

gent. En orsak till detta kan vara att många flyktingar flyttar från mindre till

större kommuner. Dessa kommuner kan därför antas bli överkompenserade

av det nuvarande statsbidragssystemet. En ändring av reglerna för utbetalning

av schablonersättningen har emellertid gjorts den 1 juli 1994 vilket innebär att

det tar längre tid för en kommun att erhålla hela schablonersättningen. Denna

ändring bör till viss del kompensera inflyttningskommuner och minska

överkompensationen till kommuner med stor utflyttning.

Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidi-

gare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning i

en kommun.

Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas till

flyktingar m.fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun efter att ha varit

registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt omfattas av

flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs i procent av gällande basbelopp

enligt lagen om allmän försäkring. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst

20 700 kr och för en familj med två barn 33 600 kr. Från beviljat belopp

avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kr i samband med

utbetalningen. Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter

utbetalningen. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje år av

regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt från lånens

storlek. Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med återbetalning eller

nedsättning av det belopp som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala

tillbaka lånet skall detta kunna avskrivas. Med de relativt förmånliga villkor

som gäller för lån till hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något

behov av socialbidrag till möbler och annat bohag.

Återbetalning av lån beviljade år 1991 började i januari 1993. Under

budgetåret 1993/94 inbetalades nära 25 miljoner kronor inkl, ränta från lån-

tagarna. Drygt 12 000 personer har hittills beviljats anstånd med återbetalning

av lånen. Under år 1994 har hittills drygt 300 beslut om avskrivning fattats

som avser ungefär 5,3 milj.kr.

V Invandrarpolitiken (integrationsfrågor)

1. Inledning

Invandrarpolitiken syftar till att underlätta invandrares integration i det

svenska samhället. Målen för invandrarpolitiken är jämlikhet, valfrihet och

samverkan. Målen gäller såväl flyktingar som andra invandrare.

37

Långsiktig invandrarpolitik sammanfaller i stora delar med allmän väl- Skr. 1994/95: 131

färdspolitik. Den förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som

riktas enbart mot invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.

Invandrarpolitiken bygger på att varje myndighet har samma ansvar för

invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har därutöver ett

ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för invandrare när det behövs. An-

svaret för det praktiska genomförandet ligger i betydande utsträckning på

kommuner och landsting. Invandrarverket ansvarar för att bevaka åtgärder

och samordna de statliga myndigheternas arbete inom området.

Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats,

både till antal och sammansättning. Under några få decennier har Sverige

utvecklats från ett samhälle med ett fåtal etniska grupper till ett samhälle med

över hundratalet språk och nationaliteter samt många religioner. Detta har

ställt nya och annorlunda krav på mottagande och integration i det svenska

samhället.

Möjligheterna att ta emot invandrare på ett bra sätt och att integrera dem i

det svenska samhället är beroende av samhällets ekonomiska förutsättningar,

särskilt vad gäller förhållandena på arbetsmarknaden.

Det finns anledning att känna en växande och allvarlig oro inför de allt mer

påtagliga svårigheter som många invandrare har att komma in i det svenska

samhället. Invandrare tycks på de flesta samhällsområden vara mer utsatta

och oftare hamna i sämre läge än befolkningen i övrigt. Denna oro förstärks

av det faktum att invandrarnas situation har försämrats under tider då hög-

konjunktur har rått.

I första hand gäller oron invandrares situation på arbetsmarknaden.

Arbetslösheten bland invandrare är väsentligt högre än bland svenskar och

den årliga per capita-inkomsten är väsentligt lägre. Andra tecken på utsatthet

och svårigheter finns i studier som gjorts av sjukskrivningar och förtids-

pensioneringar. Särskilt oroväckande är att så många unga invandrare, av

vilka många har vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter i Sverige än vad

andra ungdomar gör.

I Social Rapport (1994:10) ger Socialstyrelsen en bild av människors

materiella villkor (arbete, boende och ekonomi) och hur dessa villkor för-

ändrats under åren 1980-1992. Slutsatsen är, att "vissa invandrarkategorier"

- tillsammans med ungdomar och ensamstående föräldrar - har svaga

resurser på så gott som samtliga undersökta områden. Situationen för dessa

grupper försämrades under den undersökta perioden, delvis redan innan den

ekonomiska krisen. Man måste alltså söka förklaringarna till denna utveckling

delvis på andra områden än de rent ekonomiska. I undersökningen påpekas

vidare, att problem med arbete, boende eller ekonomi delvis hänger samman

med problem också inom andra välfärdsområden.

38

Utredning om invandrarpolitiken

Skr. 1994/95: 131

Den dåvarande regeringen beslöt i januari 1993 att göra en översyn av

invandrar-, invandrings- och flyktingpolitiken. En kommitté tillsattes i april

1993. Kommittén tog namnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK).

Bl.a. mot bakgrund av invandrares ovan beskrivna ökande svårigheter att

integreras i det svenska samhället beslutade den nya regeringen att det fort-

satta översynsarbetet av invandrings- och flyktingpolitiken samt invandrar-

politiken skall bedrivas i två separata kommittéer, en för invandrings- och

flyktingpolitiken och en för invandrarpolitiken. Regeringen har därigenom

velat markera nödvändigheten att ge ökad vikt åt frågor rörande invandrares

integration.

Med utgångspunkt i en analys av den nuvarande invandrarpolitiken skall

kommittén överväga hur den framtida invandrarpolitiken skall utformas.

Kommittén skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om invandrares

situation på arbetsmarknaden och hur invandrares svenskkunskaper påverkar

deras förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt. Bland

övriga frågor har kommittén vidare att överväga särskilda åtgärder i s.k.

invandrartäta bostadsområden och att analysera drivkrafterna bakom och

eventuella olägenheter med koncentrationen av invandringen till vissa

kommuner samt överväga hur sådana olägenheter kan motverkas. Kommittén

skall även överväga hur flyttningar under den första tiden i Sverige skall

kunna minskas utan sådana inskränkningar i den enskildes rörlighet som

innebär negativ särbehandling i jämförelse med andra.

Kommittén har vidare att överväga hur de positiva företeelserna i ett mång-

kulturellt samhälle skall kunna tas till vara utan att de risker för segregering

och intolerans som kan finnas i ett sådant samhälle skall förverkligas.

En annan viktig fråga, som kommittén har att ta ställning till, är om

invandrarpolitiken bör omfatta samma grupp "invandrare" som idag eller om

invandrarpolitiken bör begränsas till nyanlända. I samband med detta skall

kommittén belysa vilka särskilda åtgärder som kan vara aktuella för den

sverigefinska gruppen.

I utredningsuppdraget ingår även att ta fram ett handlingsprogram med

angivande av prioriteringar.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 december 1995.

Särskilda insatser i invandrartäta områden

En del bostadsområden, främst i storstäderna, har en mycket hög andel

invandrare, vilket kan försvåra integrationen i det svenska samhället avsevärt.

Bl.a. påverkas möjligheterna att lära sig det svenska språket.

Den redan höga koncentrationen av invandrare till vissa bostadsområden i

storstadsregionerna har ökat än mer genom de senaste årens stora flykting-

och anhöriginvandring. I storstäderna har sysselsättningen för invandrare

utvecklats mer negativt än i övriga landet. Socialbidragsberoendet bland

39

utländska medborgare är mycket stort i storstäderna och kostnaderna för Skr. 1994/95: 131

socialbidrag har ökat drastiskt.

Regeringen har tillsatt en särskild utredning om Levnadsvillkor i storstads-

områden (S 1994:68) som skall belysa och analysera den sociala utvecklingen

i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna. Att överväga särskilda

åtgärder i invandrartäta bostadsområden och hur eventuella olägenheter med

koncentrationen av invandringen till vissa kommuner kan motverkas är som

nyss nämnts också en central uppgift för den parlamentariska kommitté som

skall se över invandrarpolitiken.

Dessa båda utredningar arbetar med att bryta den negativa utvecklingen i

ett långsiktigt perspektiv. Det krävs emellertid också omedelbara åtgärder för

att ge invandrare och andra som bor i segregerade områden likvärdiga förut-

sättningar vad gäller t.ex. arbete och utbildning. Här har såväl kommunerna

som arbetsmarknadsmyndigheterna ett stort ansvar och insatser i dessa

områden måste ges hög prioritet inom olika verksamhetsområden. Det krävs

också en ökad och djupgående samverkan mellan olika myndigheter och en

stor flexibilitet i insatserna. Lokalt finns på många håll projektidéer som kan

vara svåra att förverkliga inom ramen för ordinarie regelsystem, organisation

och resurser.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen i budgetpropositionen att

125 miljoner kronor nu avsätts till en nytt anslag på statsbudgeten för budget-

året 1995/96 för särskilda insatser i invandrartäta storstadsområden. Syftet

med insatserna bör vara att stärka kompetensen och öka arbetskrafts-

deltagandet bland de boende i dessa områden samt att konkret bidra till en god

social utveckling och förhindra utanförskap. Finansiering av de nya anslags-

medlen sker genom omfördelning från anslaget för ersättning till kommuner-

na för flyktingmottagandet.

Regeringen har för avsikt att föreslå ytterligare särskilda insatser i invand-

rartäta områden i det program för använding av medel från Europeiska

socialfonden som skall överlämnas till EU-kommissionen före den 1 april

1995.

Finska språkets ställning

I maj 1993 tillsattes en arbetsgrupp med representanter för Utbildnings-

departementet och Kulturdepartementet för att stärka det finska språkets ställ-

ning. Den redovisade i juni 1994 sitt arbete Finska i Sverige - Ett inhemskt

språk (Ds 1994:97) och konstaterade att det finska språket av hävd har

minoritetsstatus i delar av Sverige.

Arbetsgruppen har bl.a. föreslagit att regeringen i en särskild skrivelse till

riksdagen anmäler och därmed bekräftar den särställning som det finska

språket åtnjuter i det svenska samhället. Vidare förs fram att särställningen

måste komma till uttryck i den dagliga verksamheten, t.ex. inom skolan samt

att förutsättningar ges för att skapa en kulturbärande finsk befolkningsgrupp i

Sverige genom att bygga upp egna institutioner.

40

Den föregående regeringen redovisade i september 1994 i en skrivelse till Skr. 1994/95: 131

riksdagen (skr 1994/95:1) sin bedömning och sina ställningstaganden i fråga

om det finska språkets ställning i Sverige. Riksdagen har i december 1994

beslutat att lägga skrivelsen till handlingarna. Därvid uttalade riksdagen att

kommunerna har det yttersta ansvaret för de finskspråkiga elevernas språkliga

och kunskapsmässiga utveckling.

2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer

Flera uttryck för främlingsfientlighet och rasism har under de senaste åren

förekommit i Sverige. Det har t.ex. varit fråga om attacker mot och skade-

görelse på flyktingförläggningar och lokaler där invandrare samlas. Attentat

riktade direkt mot invandrare har också förekommit. Även om dessa hand-

lingar är begränsade till sitt antal ser regeringen med allvar på dem. Främ-

lingsfientlighet, rasism och antisemitism hotar respekten för alla människors

lika värde och i slutändan det demokratiska samhället. Kampen mot dessa

företeelser är därför en viktig del i försvaret av vår demokrati med grund-

synen att alla människor skall behandlas med samma hänsyn och respekt.

Under vart och ett av de två föregående budgetåren har riksdagen anvisat

10 mkr till regeringens disposition för åtgärder mot främlingsfientlighet,

rasism och antisemitism. Pengarna skall huvudsakligen användas för att på

längre sikt påverka normer, attityder och förhållningssätt hos ungdomar.

Regeringen har i enlighet härmed uppdragit åt Statens invandrarverk, Statens

skolverk, Statens ungdomsråd (numera Ungdomsstyrelsen) och Statens

kulturråd att enligt vissa riktlinjer vidta särskilda åtgärder för att motverka

främlingsfientlighet och rasism. Under budgetåren 1992/93 och 1993/94 har

de fyra myndigheterna erhållit sammanlagt 12 mkr för att utföra dessa upp-

drag. Insatserna utvärderas för närvarande av pedagogiska institutionen vid

Umeå universitet. Insatsatsema fortsätter också under innevarande budgetår.

Därvid har regeringen bl.a. beslutat att Statens kulturråd får disponera

1,5 mkr för insatser inom kulturområdet mot främlingsfientlighet och rasism.

Regeringens barn- och ungdomsdelegation fördelade under åren 1992-94

sammanlagt drygt 8 mkr ur Allmänna arvsfonden till insatser mot främlings-

fientlighet bland ungdomar. Forskare vid sociologiska institutionen vid

Lunds universitet har fått särskilda medel för att utvärdera dessa insatser.

Vid Europarådets statschefsmöte i Wien i oktober 1993 beslutades bl.a.

om en europeisk ungdomskampanj mot rasism, främlingsfientlighet, anti-

semitism och intolerans. En särskild arbetsgrupp för en ungdomskampanj

mot främlingsfientlighet och rasism inrättades därför i Civildepartementet i

april 1994. Arbetsgruppens uppgift är bl.a. att genomföra opinionsbildande

insatser, främst riktade till ungdomar, och att uppmuntra ungdomar till ett

aktivt arbete på lokal nivå. Aktiviteterna kommer huvudsakligen att äga rum

under år 1995. För att ge kampanjen en mer fristående ställning ombildades

arbetsgruppen i december 1994 till en kommitté.

41

Riksdagen har för innevarande budgetår anvisat 28 mkr till åtgärder mot Skr. 1994/95: 131

främlingsfientlighet, rasism och antisemitism. Ur detta anslag har 7 mkr

ställts till ungdomskampanjens förfogande. Därutöver har regeringen i

december ställt 5 mkr ur Allmänna arvsfonden till kommitténs förfogande för

fördelning till lokala projekt inom föreningslivet.

Den dåvarande regeringen beslutade att tillsätta en kommission för att mot-

verka främlingsfientlighet, antisemitism och rasism. Den nya regeringen har

dock bedömt, att dessa frågor är så viktiga, att de inte bör föras över till en

kommission utan i stället placeras inom regeringskansliet under direkt politisk

ledning. Det är regeringens avsikt att på detta sätt intensifiera arbetet med

dessa frågor inom regeringskansliet. I detta arbete ingår bl.a. att utforma en

övergripande strategi för arbetet mot främlingsfientlighet, rasism och anti-

semitism. Regeringen föreslår ett anslag för budgetåret 1995/96 på 27 mkr

för åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism.

Fr.o.m. den 1 juli 1994 har införts nya regler om förbud mot etnisk

diskriminering i arbetslivet. Lagstiftningen, som omfattar hela arbetslivet, är

uppbyggd kring två förbud som tar sikte på behandlingen av arbetssökande

resp, arbetstagare. Förbudet mot diskriminering av arbetssökande avser fall

där arbetsgivaren har förbigått den diskriminerade genom att anställa någon

annan. Förbudet mot diskriminering av redan anställda avser bl.a. anställ-

nings- och andra arbetsvillkor. Tvister i enlighet med den nya lagen avgörs

vid Arbetsdomstolen, där ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har

givits rätt att föra talan.

Också med verkan från den 1 juli 1994 har införts en särskild straff-

skärpningsgrund i brottsbalken för sådana brott, där ett motiv varit att kränka

en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av

ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan

liknande omständighet.

Frågor med anknytning till rasism och främlingsfientlighet blir allt vik-

tigare frågor också i ett internationellt perspektiv, vilket också avspeglar sig

inom ett antal internationella organisationer. Europarådet har upprättat en

expertkommitté mot rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och intolerans.

Kommitténs uppgifter är bl.a. att lämna förslag till insatser på både lokal,

nationell och europeisk nivå samt att formulera rekommendationer till

regeringarna om förändringar i politiken på området. Ombudsmannen mot

etnisk diskriminering (DO) har utsetts till ordförande i expertkommittén.

Också inom EU behandlas dessa frågor. En rådgivande kommission har

tillsatts för att lämna regeringarna rekommendationer om samarbete mellan

regeringar och organisationer för att verka för "tolerans och förståelse för

invandrare." Enligt planerna skall en övergripande strategi, byggd på

kommissionens förslag, antas i juni 1995.

Under 1995 kommer vidare kampanjen "Norden mot främlingsfientlighet"

att drivas i de nordiska länderna. Kampanjen, som är ett gemensamt inititiv

från Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet, skall drivas inom ramen för

Europarådets ungdomskampanj.

42

3. Arbetsmarknaden

Skr. 1994/95: 131

Invandrarnas inträde på den svenska arbetsmarknaden är en mycket viktig del

av integrationen i det svenska samhällslivet. Ett arbete innebär goda möjlig-

heter till social gemenskap och utveckling av svenska språket. Hög syssel-

sättning och låg arbetslöshet är dessutom positivt ekonomiskt - både för den

enskilde individen och för samhället som helhet. Tillgänglig statistik ger

emellertid vid handen att invandrarnas relativa sysselsättningsläge blivit allt

sämre de senaste åren.

Den relativa arbetslösheten för utländska medborgare var under första

halvåret 1994 nästan tre gånger så stor som för svenska medborgare. Jämför

man i stället utrikes födda med den infödda befolkningen var arbetslösheten

nästan dubbelt så stor för kategorin utrikes födda. Beträffande långtids-

arbetslösheten var denna för ett par år sedan inte högre än för befolkningen

som helhet. Under lågkonjunkturen har emellertid andelen ökat snabbare och

andra halvåret 1993 var nästan 40 % av de arbetslösa utomnordiska med-

borgarna långtidsarbetslösa, vilket kan jämföras med 35 % av de arbetslösa i

totalbefolkningen.

En relativt stor andel av gruppen utländska medborgare befinner sig också

utanför arbetskraften. Det betyder att de vare sig är sysselsatta eller arbets-

lösa. Detta medför att sysselsättningsintensiteten, dvs sysselsatta i procent av

befolkningen, är mycket låg. För utländska medborgare uppgick syssel-

sättningsintensiteten första halvåret 1994 till 45,5 %, vilket kan jämföras med

72,1 % för svenska medborgare.

Invandrarnas höga arbetslöshet och låga sysselsättningsintensitet är inte ett

konjunkturelit fenomen som kan förklaras av 1990-talets lågkonjunktur. Flera

faktorer har sannolikt haft en negativ inverkan på invandrarnas syssel-

sättningsläge. Lediga arbeten utan krav på utbildning eller erfarenhet har t.ex.

minskat kraftigt. Kraven på svenskkunskaper och svenskspecifik kompetens

har ökat. Rekryteringsprocessen har förändrats och personkontakter spelar en

allt större roll. Vidare har invandringen ändrat karaktär och är mer heterogen.

I många fall har det också tagit alltför lång tid från att en flykting ansöker om

asyl tills utredning, beslut om uppehållstillstånd, flyttning till en kommun,

folkbokföring och utbildningsprogram genomförts. Detta kan medföra risk att

yrkeskunskaperna förloras och flyktingarna passiviseras. En ytterligare orsak

till den låga sysselsättningsintensiteten är också de senaste årens relativt

omfattande invandring vilket i praktiken innebär att en stor andel ägnar sig åt

sfi-studier.

Flyktingars och invandrares inträde på arbetsmarknaden skall i huvudsak

lösas inom ramen för de ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Flyk-

tingar och invandrare är emellertid särskilt utsatta och löper stor risk att bli

långtidsarbetslösa och permanent utslagna från den reguljära arbetsmark-

naden. För att förhindra utslagning skall denna grupp prioriteras inom

arbetsmarknadspolitiken. Exempelvis var ett av AMS verksamhetsmål

budgetåret 1993/94 att andelen utomnordiska medborgare i arbetsmarknads-

politiska åtgärder skulle vara betydligt större än deras andel av de arbets-

43

sökande. Regeringen anger i årets budgetproposition att kraftfulla ansträng- Skr. 1994/95: 131

ningar måste göras för att öka möjligheterna för invandrare att få arbete.

I AMS redovisning av verksamheten budgetåret 1993/94 framgår vilka

arbetsmarknadspolitiska åtgärder som utnyttjats för de utomnordiska

medborgarna. Den avgjort mest omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärden

för utomnordiska medborgare är arbetsmarknadsutbildning. Antalet kvar-

stående personer i åtgärder - i genomsnitt under budgetåret 1993/94 -

framgår av nedanstående tabell:

Åtgärder

Totalt

Utomnordiska

medborgare

Arbetsmarknadsutbildning

54 521

10 360

Ungdomspraktik

56 066

2 322

Beredskapsarbete

14 556

2 273

Utbildningsvikariat

11 637

449

Arbetslivsutveckling

48 309

2 522

Rekryteringsstöd

14 242

Uppgift saknas

Summa

199 331

17 926

För budgetåret 1994/95 finns en ny åtgärd, s.k. invandrarpraktik. Syftet

med praktiken är att invandrare med yrkesutbildning skall få erfarenhet av

svenskt arbetsliv inom sitt yrke. Enligt beräkningarna kan 5 000 personer

varje månad vara sysselsatta inom ramen för invandrarpraktiken. Antalet

personer i invandrarpraktik uppgick i slutet av november till cirka 1 400

personer. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att försöksverksamheten

med praktik för invandrare skall fortsätta även under budgetåret 1995/96.

AMS har i oktober 1994 upprättat ett handlingsprogram för arbetet med

invandrare. I handlingsprogrammet betonas bl.a. offensiva kontakter med

företag, kommunala näringslivsenheter och utvecklingsbolag för att få fram

lediga arbeten och identifiera nya tillväxtområden. Vikten av att utveckla

alternativa vägar till sysselsättning betonas också.

4. Skolfrågor

Den svenska grundskolan tar årligen emot ett betydande antal elever från

utlandet. De kommer från olika skolsystem och har mycket varierande

skolbakgrund. Elever från krigs- eller katastrofområden har kanske bara

sporadiskt kunnat delta i skolarbetet.

Barn som är bosatta i Sverige omfattas enligt skollagen (1985:1100) av

skolplikt. För barn som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett ärende om

uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter och som skulle ha

vanlig skolplikt, om de var bosatta i riket, gäller enligt grundskole-

förordningen (1988:655) följande: Barnen skall tas emot i grundskolan i den

kommun där de vistas, så snart skolgång är lämplig för dem med hänsyn till

deras förhållanden. Regeringen utfärdade i juni 1993 en särskild förordning

om undervisning av asylsökande barn (SKOLFS 1993:21) med föreskrifter

44

om undervisningens omfattning och om viss medverkan av Statens invand-

rarverk.

Bestämmelser för hur kommunerna skall ersättas för denna undervisning

har tagits in i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting-

mottagande m.m. Reglerna omfattar samtliga asylsökande barn oavsett om de

vistas på en förläggning eller i en kommun. Invandrarverket får ersätta

kommunerna med högst 24 000 kronor per barn och år i fråga om barn som

vistas på utredningssluss. För barn som vistas på förläggning eller i en

kommun är motsvarande belopp högst 35 700 kronor.

Ungdomar i åldern 16-18 år skall beredas möjlighet att delta i studie-

verksamhet som motsvarar gymnasieskolan. Målet är att alla asylsökande

ungdomar utifrån sina individuella förutsättningar skall erhålla en utbildning

som ger dem möjlighet att fortsätta sitt kunskapsinhämtande på nästa nivå i

Sverige eller i annat land. Verksamheten skall utformas på så sätt att den ger

eleverna möjlighet att vidareutveckla kunskaper, studierutiner och studievilja

och bör inte vara bunden av viss kurslängd. Invandrarverket ansvarar för att

alla asylsökande ungdomar erbjuds sådan undervisning. För genomförandet

kan anlitas kommun eller annan studieanordnare.

Hemspråksundervisningen i grundskolan får i den nya läroplanen för det

obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, en stärkt ställning. Hemspråk kommer

bl.a. att kunna läsas i stället för B-språk inom ramen för det utrymme som B-

språket har i timplanen och på tid för elevens val. Deltagande i hemspråks-

undervisning har minskat under senare år. Hösten 1990 deltog på grund-

skolenivå 64 % av alla elever med annat hemspråk än svenska. Hösten 1993

var andelen 57 %. På gymnasienivå uppgick deltagandet hösten 1990 till

49 % och hösten 1993 till 41 %. Samtidigt har dessa elevers andel av samt-

liga elever i stort varit oförändrad.

Antalet fristående skolor som vänder sig till elever med annan etnisk

tillhörighet har ökat de senaste åren. För närvarande finns ca 15 sådana

skolor.

5 . Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan

svenskundervisning för vuxna

Kunskaper i svenska är en väsentlig grund för den enskilde invandrarens

integrering i Sverige. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är den äldsta

och fortfarande den viktigaste säråtgärden för vuxna flyktingar och andra

invandrare. Kravet på goda kunskaper i svenska accentueras ytterligare av

konkurrensen på dagens arbetsmarknad.

Mot bakgrund av att både styrsystem och statsbidrag för skolväsendet har

förändrats har även regelsystemet för sfi förändrats genom riksdagens beslut

med anledning av proposition Svenskundervisning för invandrare (sfi)

(1993/94:126. bet. 1993/94:UbU 10. rskr. 1993/94:341). Kommunerna är nu

skyldiga att erbjuda sfi så snart som möjligt efter det att man fått rätt till sfi

och senast inom tre månader. Den gamla läroplanen har upphört att gälla.

Skr. 1994/95: 131

45

Verksamheten skall i stället vila på de grundläggande värden som anges i Skr. 1994/95: 131

1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna. Utbildningen anordnas som

en kurs som eleven har rätt att fullfölja. En kursplan har fastställts för sfi,

betyg och centralt fastställda prov har införts. Förändringarna trädde i kraft

den 1 juli 1994.

I propositionen Mottagande av asylsökande m.m. (1993/94:94) har rege-

ringen utvecklat skälen till att rätten till sfi skall upphöra för asylsökande som

bor i kommuner. Dessa skall i stället erbjudas undervisning genom

Invandrarverkets försorg.

Invandrarverket avlämnade i mars 1994 en rapport om flyktingars svensk-

undervisning. Det är den första rikstäckande studien över deltagande och

framgång i sfi hos en grupp invandrare som fått uppehållstillstånd och

kommunplacering inom samma tidsperiod. Av rapporten framgår att vänte-

tiderna innan sfi påbörjas är för långa, avbrotten i studierna är för många och

alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. Den grupp flyktingar som

avslutat sina studier konstateras vidare ha väntat kortare tid på att börja sfi än

genomsnittet för hela gruppen.

I kompletteringspropositionen (1992/93:150) föreslogs vissa insatser inom

vuxenutbildningen för arbetslösa. I detta sammanhang betonade regeringen

bl.a. att många invandrare har behov av att förbättra sina svenskkunskaper.

Utfallet av insatserna skulle redovisas till Utbildningsdepartementet.

I slutrapporten från Skolverket i augusti 1994 påpekas att de insamlade

uppgifterna om invandrarnas deltagande i utbildningarna är något osäkra på

grund av att de olika kommunernas definition av invandrare inte är enhetlig. I

redovisningen av resultatet från ett urval kommuner var dock ca 23 % av alla

deltagare invandrare.

Folkbildningsrådet har i sin slutrapport i slutet på augusti 1994 påpekat att

mer än 8 000 eller ca 5 % av deltagarna i studiecirkelverksamheten var

invandrare. Drygt 2 000 av deltagarna i de kurser folkhögskolorna anordnat

med hjälp av dessa extra medel har varit invandrare och kvinnorna har här

utgjort en majoritet.

6. Tolkfrågor

Regeringen gav den 27 januari 1994 Invandrarverket i uppdrag att kartlägga

tillgången och användningen av tolkar i riket och i olika delar av landet.

Kartläggningen skall särskilt avse tolkar för dem som har sin etniska och

språkliga bakgrund i f.d. Jugoslavien.

Invandrarverket redovisade sin kartläggning i mars 1994. Rent numerärt

tycks tillgången på tolkar på de aktuella språken täcka behoven, med viss

reservation när det gäller serbiska/kroatiska/bosniska. I fråga om kvalitet kan

emellertid endast en bråkdel av behovet täckas av auktoriserade tolkar.

Den 23 juni 1994 gav regeringen Invandrarverket och Tolk- och

översättarinstitutet vid Stockholms universitet (TÖI) i uppdrag att komplettera

den tidigare gjorda kartläggningen. I uppdraget ingår att göra en djupare

46

analys av tillgången och behovet av tolkar med olika utbildning för varje Skr. 1994/95: 131

språk för sig. Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 1995.

7 . Invandrarbarn och -ungdomar

Mer än en tredjedel av de flyktingar som kommer till Sverige är barn och

ungdomar under 18 år. Många av dem har svåra traumatiserande upplevelser

bakom sig som kan sätta djupa och långvariga spår hos dem. Det är därför

viktigt att barnens behov av stöd uppmärksammas, inte minst i de introduk-

tionsplaner som kommunerna förväntas upprätta i samband med mottagandet

av flyktingar inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet.

Asylsökande barn har fr.o.m. den 1 juli 1994 fått en utvidgad rätt till

hälso- och sjukvård i förhållande till tidigare. De asylsökande barnen har

numera i princip rätt till samma hälso- och sjukvård och även tandvård som

de barn som är bosatta i Sverige. Vid bedömningen av vilken vård som skall

ges måste dock vägas in det förhållandet att det inte är klart om barnet får

stanna i Sverige.

I direktiven till den invandrarpolitiska utredningen (dir. 1994:130), upp-

märksammas kommittén på att en stor del unga invandrare, av vilka många

har vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter än vad andra ungdomar gör.

Olikheter vad gäller t.ex. utbildning och hälsa samt större arbetslöshet har

rapporterats. Det finns vidare tecken på att vissa av ungdomarna löper större

risk att hamna eller redan har hamnat i kriminalitet och social utslagning, men

om detta och mekanismerna bakom saknas ännu tillräckliga kunskaper. I

direktiven påpekas också att kunskaper saknas om och på vilket sätt

invandrarbakgrund kan förklara skillnaderna mellan vissa invandrarungdomar

och andra ungdomar.

Under de senare åren har ett flertal rapporter beskrivit invandrarbarns och

-ungdomars utsatthet. Det har t.ex. gällt det psykiska och fysiska hälsoläget,

omhändertagande för samhällsvård och det kommunala mottagandet av

ensamma flyktingbarn. Till dessa kan läggas Social Rapport 1994 från

Socialstyrelsen, som redovisats i inledningen till avsnittet om invandrar-

politiken. Med utgångspunkt i föräldrarnas situation behandlas även barnens

uppväxtvillkor. En av rapportens slutsatser är att vissa grupper i befolkningen

- ungdomar, ensamstående föräldrar och vissa invandrarkategorier - har

svaga resurser på så gott som samtliga undersökta områden.

Det finns alltså ett omfattande behov av ytterligare kunskap om och analys

av flyktingbarns och -ungdomars situation i det svenska samhället. Detta är

en långsiktig uppgift både för forskningen och för varje berörd samhälls-

sektor.

Under senare år har allt fler barn och ungdomar under 18 år kommit till

Sverige utan egna vårdnadshavare. Socialtjänsten har ett yttersta ansvar för att

också dessa barn får det skydd och det stöd de behöver. I vissa fall har kritik

riktats mot formerna för och innehållet i det kommunala mottagandet av dessa

barn och ungdomar. En annan kategori barn och ungdomar som lever under

47

svåra förhållanden är de "gömda barnen". I huvudsak torde det röra sig om Skr. 1994/95: 131

barn, som tillsammans med sina föräldrar håller sig undan en förestående

verkställighet av ett avvisningsbeslut. Socialförsäkringsutskottet föreslog i

betänkande Förvar av barn m.m. (1992/93:SfU3) att Socialstyrelsen skulle få

i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter försöka närmare utröna var

dessa barn kan finnas och hur deras situation är.

Regeringen gav i juli 1993 i uppdrag åt Invandrarverket och Social-

styrelsen att utvärdera samt vid behov lämna förslag till förbättringar av det

kommunala mottagandet av barn och undgomar med flyktingbakgrund som

kommit hit utan vårdnadshavare och som beviljats uppehållstillstånd. Rege-

ringen uppdrog dessutom åt de båda myndigheterna att närmare utreda för-

hållandena för de barn som hålls gömda för att undgå verkställighet av avvis-

ningsbeslut.

Socialstyrelsen och Invandrarverket har därefter i april 1994 lämnat två

rapporter till regeringen. I rapporten Ensam belyses frågan om flyktingbarn

utan vårdnadshavare i Sverige. Av rapporten framkommer att antalet bam och

ungdomar som anlänt till Sverige ökat betydligt under åren 1992 och 1993.

Denna trend har dock brutits i samband med att antalet asylsökande som

kommit till Sverige minskat under år 1994. I 149 kommuner har sedan år

1991 tagits emot 988 underåriga. I dag finns drygt 700 barn placerade i

svenska kommuner varav i familjehem (50 %), i ungdomsboende (30 %) och

i grupphem (20 %). Vidare framkommer av rapporten att mottagandet varierar

mycket mellan kommunerna men att det i stort sett fungerar tillfredsställande.

Ensamhet och oro präglar dock livssituationen för många av barnen. Ut-

redningen föreslår därför att alla ensamma flyktingbarn skall erbjudas en

kontaktfamilj enligt socialtjänstlagen.

Det finns enligt rapporten brister i de introduktionsplaner som kommu-

nerna förutsätts upprätta inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet.

Planerna beskrivs som alltför allmängiltiga och ofta saknas en framtids-

planering. Ett gemensamt arbete mellan Invandrarverket och Kommun-

förbundet pågår för att förbättra introduktionsplanerna för bam. En annan

brist som påpekats i rapporten gäller det sociala och rättsliga skyddet, varför

det föreslås en översyn av det s.k. god man institutet. Justitiedepartementet,

som för närvarande ser över frågan om god man, har informerats om slut-

satserna i rapporten.

I detta sammanhang kan nämnas att Nordiska ministerrådet under hösten

1994 beviljat medel för en komparativ studie mellan Danmark, Finland,

Norge och Sverige vad gäller det kommunala mottagandet av ensamma

flyktingbarn.

Den andra rapporten, Gömd för att undvika avvisning, bygger på och

redovisar uppgifter som kommit fram vid en utfrågning med deltagande av en

rad personer som genom sin profession eller i sitt ideella engagemang kommit

i direkt kontakt med gömda barnfamiljer. I rapporten redovisas att det i

december 1993 fanns ca 3 500 efterlysta bam under 16 år i Sverige som

skulle avvisas. Antalet sådana barn hade ökat markant under 1993. Genom

den tidigare regeringens beslut att barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd

48

före den 1 januari 1993 bör få stanna om det inte finns starka skäl som talar Skr. 1994/95: 131

däremot, torde antalet gömda bam nu ha minskat väsentligt. Kännetecknande

för de gömda barnens situation är ofta en ständig rädsla och känsla av

otrygghet när föräldrarna tappat sin normala omsorgsförmåga. Barnen saknar

möjlighet att bearbeta sina upplevelser och får ofta ta på sig ett vuxenansvar.

Enligt en kartläggning från Västerbottens län har flertalet gömda barn

allvarliga psykiska problem. I rapporten riktas vidare kritik mot att de gömda

barnens och ungdomarnas egna asylskäl alltför sällan bedöms av myndig-

heterna.

I årsrapport 1994, har Barnombudsmannens (BO) påtalat flyktingbarnens

särskilt utsatta och otrygga situation. BO arbetar utifrån synsättet att barn-

konventionen skall införlivas i den aktuella lagstiftning där den passar in.

Även de gömda barnen bör enligt BO omfattas av barnkonventionen. BO

konstaterar samtidigt att många av dem i praktiken lever utan tillgång till

skola, kamratkontakter och samhällets skydd mot exempelvis vanvård eller

övergrepp. BO påtalar också vikten av att varje barns eget behov och egna

asylskäl skall utredas och bedömas för sig och att denna utredning bör göras

av personal med bampsykiatrisk eller bampsykologisk kompetens. Principen

om barnets bästa i barnkonventionen bör enligt BO föras in i utlänningslagen.

Från flera håll har framförts farhågor om att omställnings- och förnyelse-

arbetet i Sveriges kommuner i alltför hög grad skall missgynna barn. Rege-

ringen har därför i september 1992 uppdragit åt Socialstyrelsen att följa hur

kommuners och landstings verksamheter för bam utvecklas. Bland de om-

råden som skall prioriteras nämns invandrar- och flyktingbarns situation inom

barnomsorgen med avseende på bl.a. på hemspråksstödets omfattning och

inriktning. I en slutrapport, Barns villkor i förändringstider (1994:4 ), kon-

staterar Socialstyrelsen bl.a. att andelen bam som får hemspråksstöd i barn-

omsorgen har minskat. Skillnaderna mellan kommunerna i detta avseende är

emellertid stora. Orsakerna härtill är flera, bl.a. att antalet bam med invand-

rarbakgrund i vissa mindre kommuner är litet och att efterfrågan har minskat.

Huvudorsaken bedöms dock i de flesta fall vara de besparingskrav som

finns. Styrelsen har i en tidigare rapport, Barnomsorg i förändring, konsta-

terat att en vidare granskning behöver göras för att det skall kunna avgöras

om besparingarna i högre grad läggs inom verksamheten för invandrar- och

flyktingbarn än för andra bam.

Socialdepartementet har t.o.m. år 1994 fördelat medel ur Allmänna arvs-

fonden för att ge bl.a. frivilligorganisationema möjlighet att inom barnom-

sorgen sprida kunskap om invandrar- och flyktingbarns situation i Sverige.

Fem miljoner kronor per år har under en treårsperiod stått till förfogande för

detta ändamål.

Den svenska kommittén för FN:s familjeår har av regeringen fått tio

miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden att fördela till utvecklingsprojekt

med anknytning till handlingsplanen för det svenska familjeåret. Ca

4,3 miljoner kronor har fördelats vid en första ansökningsomgång. Drygt en

miljon kronor av dessa medel har fördelats till projekt som på ett eller annat

sätt berör invandrarbarn- och ungdom. 4

4 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131

Familjehemsvården är den mest använda vårdformen för de bam och ung- Skr. 1994/95: 131

domar som är i behov av samhällets omhändertagande. Socialtjänsten har

länge utsatts för kritik för brister i familjehemsvården bl.a. när det gäller upp-

följning av barnens situation och stöd till familjehemmen. Regeringen har

med anledning härav i mars 1993 uppdragit åt Socialstyrelsen att utveckla och

stärka familjehemsvården. I uppdraget har särskilt angivits att Socialstyrelsen

skall följa utvecklingen för invandrarbarn i familjehemsvården och bedöma

om åtgärder krävs för denna grupp bam, särskilt ifråga om möjligheten att

bibehålla kontakt med den egna kulturen.

Frågor om flyktingbarns situation tas i ökande omfattning också upp i

internationella sammanhang, exempelvis inom Europarådet. Vid en stor kon-

ferens i Madrid i november/december 1994, arrangerad av Europarådet,

diskuterades ingående bl.a. den svåra situation invandrarbarn kan hamna i om

de kommer i kläm mellan normer och värderingar i det omgivande samhället

och de ofta annorlunda normer och värderingar som föräldrarna har med sig

från hemlandet.

8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund

Invandrarverket fördelar s.k. organisationsstöd till invandrarnas riksorganisa-

tioner enligt förordningen (1986:472) om statsbidrag till invandrarnas riks-

organisationer. Regeringen beslutar, efter förslag i Invandrarverkets anslags-

framställning, vilka organisationer som för nästkommande bidragsår skall

vara statsbidragsberättigade. För att reguljärt statsbidrag skall kunna utgå till

en organisation krävs bl.a. visst minsta medlemsantal och att organisationen

har haft en stabil verksamhet under några år. Under bidragsåret 1994/95 har

bidrag beviljats enligt förordningen med 14 mkr till riksorganisationer och

samarbetsorgan bland invandrarnas riksorganisationer.

Nyare och mindre riksorganisationer har stötts med projektbidrag genom

beslut av Invandrarverket. Högst 1 miljon kronor har fått användas som stöd

till etablering och utveckling av riksorganisationer bland invandrare. Totalt

disponerar Invandrarverket ca 7 mkr för projektbidrag under innevarande

budgetår. Av anslaget för projektbidrag har bl.a. Sociala Missionens projekt

för återvandringsstöd bekostats.

Regeringen förlängde i juni 1993 Invandrarverkets uppdrag att fördjupat

följa utvecklingen av riksorganisationer som har sin nationella, etniska eller

språkliga bakgrund i f.d Jugoslavien. Verket har redovisat uppföljningen till

regeringen i oktober 1994. Av redovisningen framgår att riksorganisationerna

med bakgrund i f.d. Jugoslavien inte förändrats lika mycket som föregående

år. De riksförbund som bildades 1992, Makedonska riksförbundet och

Bosnien-Hercegovina riksförbund, har nu stabiliserats och har en omfattande

verksamhet. Regeringens avsikt är att de, tilsammans med ytterligare några

nya organisationer, skall beviljas reguljärt statsbidrag enligt förordningen

under nästa budgetår. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit en

förstärkning av anslaget för organisationsstöd med ca 2 mkr. Riksdagen har

50

vidare föreslagits att Bosnien-Hercegovina riksförbund under innevarande

budgetår 1994/95 skall erhålla 450 000 kronor i ett särskilt stöd på grund av

organisationens starka expansion och betydelsefulla insatser.

I betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) redovisar Utred-

ningen om statens stöd till ideella organisationer förslag som även gäller

stödet till invandrarnas organisationer. Utredningen har remissbehandlats och

bereds nu inom Civildepartementet. Även invandrar- och flyktingpolitiska

kommittén, som nu ersätts av två kommittéer, har haft att behandla frågor

som rör organisationerna, t.ex. huruvida en tidsgräns skall kunna bestämma

hur länge människor som bosatt sig i Sverige och deras ättlingar skall kunna

betecknas som invandrare. Frågorna kvarstår att belysa för den kommitté som

skall se över invandrarpolitiken. Kommittén skall även belysa möjligheterna

att stärka invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet genom ett

ökat ansvarstagande för organisationsstödets hantering från organisationernas

sida. Kommittén skall i sitt arbete även samråda med invandrarorganisa-

tionema.

Stöd till invandrarnas trossamfund utgår som tidigare från Civideparte-

mentets anslag. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund fördelar

medlen. I nämnden ingår företrädare för de frikyrkliga samfunden och

invandrarnas trossamfund.

9. Invandrarpolitisk forskning

Forskning om internationell migration och etniska relationer, ofta kallad

IMER, är ett mångvetenskapligt forskningsområde. Forskning bedrivs inom

många såväl samhällsvetenskapliga som humanistiska ämnen, vilket kräver

samordning och samarbete mellan både enskilda forskare och institutioner

samt högskolor.

Sedan Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) inrättades år 1990 har

forskningsområdet fått en välbehövlig förstärkning. SFR har bl.a. gett stöd

till att knyta samman de centrumbildningar och forskningsmiljöer som upp-

stått vid ett stort antal högskolor. Med stöd av SFR har ett nationellt nätverk

byggts upp. Även ett antal lokala nätverk har fått stöd av rådet.

För budgetåret 1994/95 har SFR stött IMER-forskning med 13 miljoner

kronor. Den relativa andel av SFR:s medel som går till IMER-forskning har

därigenom fortsatt att öka.

SFR har i en nyligen utgiven katalog givit en överblick över IMER-

forskning under tiden 1990/91-1994/95 som finansierats av SFR.

Med inomvetenskapliga kriterier har IMER-forskningen hållit god kvalitet.

Det är dock oklart i vad mån denna forskning också kan sägas ha haft

relevans för utvecklingen på det invandrarpolitiska området i vid mening.

Regeringen har därför uppdragit åt den nya invandrarpolitiska kommittén att

analysera detta samband.

I september 1992 fick Sverige det tyska Carl Bertelsmann-priset för att den

långsiktiga svenska integrationspolitiken ansågs vara en förebild för en

Skr. 1994/95: 131

51

framtida europeisk invandrarpolitik. Den tidigare regeringen använde en del Skr. 1994/95: 131

av prissumman till att i juni 1994 arrangera ett internationelt symposium om

det mångkulturella samhället. Symposiet, som arangerades parallellt med

invandrarrådslaget i Västerås, samlade deltagare från ett flertal europeiska

länder samt från Canada och Australien. En slutsats från symposiet är att ett

mångkulturellt samhälle i sig innebär både möjligheter och risker. Att till-

varata ett sådant samhälles positiva möjligheter och att samtidigt förhindra

segregation och intolerans betraktas i de flesta invandringsländer som av-

görande framtidsfrågor. I detta arbete spelar det internationella erfarenhets-

utbytet en viktig roll.

VI Samråd med frivilligorganisationer m.fl.

Flera svenska frivilligorganisationer är aktiva inom invandrar-, flykting- och

biståndspolitiken. På central nivå samlas de största organisationerna i ett

flyktingpolitiskt råd, som är knutet till departementet och leds av statsrådet. I

rådet ingår ledamöter från Amnesty Internationals svenska sektion, Rädda

barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska kyrkans församlingsnämnd,

Svenska röda korset, Sveriges frikyrkoråd och Riksförbundet för personal

vid invandrarbyråer och flyktingmottagningar (RIB). Dessutom ingår repre-

sentanter från berörda myndigheter, Svenska kommunförbundet, Landstings-

förbundet, Sveriges Advokatsamfund, riksdagspartierna och UNHCR.

Under budgetåret 1993/94 har flyktingpolitiska rådet haft tre samman-

träden. Rådet fungerar som ett samrådsorgan i olika flyktingpolitiska frågor.

En viktig roll spelar även invandrarnas och flyktingarnas egna organisa-

tioner. Det gäller både de organisationer som representerar arbetskrafts-

invandrarna och de med många flyktingar bland sina medlemmar. Dessa

organisationer gör värdefulla insatser inom flyktingmottagandet och i vissa

fall för att underlätta återvändande till hemlandet.

Invandrarministem har ett invandrarråd till sitt förfogande för samråd i in-

vandrarpolitiska frågor. Invandrarrådet har haft två sammanträden under

budgetåret. I rådet ingår ett 3O-tal företrädare för i princip de av invandrarnas

riksorganisationer som får statligt stöd. Under årets sammanträden, har bl.a.

EG-frågor, rörlighet bland invandrare samt invandrare och arbetslöshet

diskuterats. I juni 1994 hölls ett invandrarrådslag med temat Vår mång-

kulturella framtid.

Invandrarministem har även årliga återkommande kontakter med före-

trädare för invandrarnas trossamfund. Ett möte hölls i december 1993.

Invandrarverket har tagit initiativ till ett projekt - Kontaktnätet- som hand-

lar om att rekrytera s.k. flyktingguider till nyanlända flyktingar. Bakom pro-

jektet står, förutom Invandrarverket och Svenska kommunförbundet, ett åttio-

tal riksorganisationer såsom de politiska partierna, samtliga studieförbund, de

fackliga centralorganisationerna, Svenska kyrkan och en lång rad andra

trossamfund, idrottsrörelsen, Scoutförbundet, hyresgäströrelsen, handikapp-

rörelsen och i stort sett samtliga frivilligorganisationer på det sociala fältet Skr. 1994/95: 131

såsom Röda korset, Rädda Barnen m.fl.

Målsättningen för projektet är att varje intresserad flykting skall erbjudas

åtminstone ett kontaktnät i den kommun där han eller hon bor. Samman-

förandet av intresserade guider och flyktingar, som i allmänhet sker i kommu-

nernas regi, bör utgå från något slags gemensamma intressen. Värvning av

guider sker genom de lokala organisationerna och genom upprop till

allmänheten i vanligtvis kommunal regi. I mer än 150 kommuner finns nu

speciella grupper som arbetar med Kontaktnätet och fler än 3 500 guider är

för närvarande aktiva.

VII Det internationella migrations- och

flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll

1. Inledning

Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga

lösningar av både de problem som orsakar folkomflyttningar och av de kon-

sekvenser som följer därav.

Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor, med avseende på såväl

åtgärder för dem som tvingats på flykt (UNHCR, UNRWA) som insatser för

att komma åt grundorsaker till flykt.

Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlems-

länderna, arbetskraftsfrågoma etc. som bestämmer inriktningen av det migra-

tionspolitiska arbetet.

Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog kring

integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också under en

följd av år arbetat med asylrättsliga spörsmål.

Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska aspekter.

Som blivande medlem i EU kommer Sverige att delta i och bidra till det arbete

som bedrivs i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.

Sverige har under åren 1992 och 1993 i flera fora verkat för att Europas

länder ska dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått till följd av

kriget i f.d. Jugoslavien. Vid Europarådets möte för migrationsministrar i

Athen i november 1993 presenterades på svenskt intiativ ett resolutions-

förslag från sex länder (förutom Sverige; Danmark, Norge, Tyskland,

Schweiz och Österrike) med innebörden att rådets medlemsländer förbinder

sig att ta större ansvar för de människor som flyr det forna Jugoslavien. På

grund av motstånd från några länder kunde resolutionen inte antas på Aten-

mötet utan förslaget överlämnades till Europarådets Wiengrupp (se vidare

under Wienprocessen).

Även inom ESK har ett aktivt arbete bedrivits. Under år 1993, då Sverige

satt som ordförande, har regeringen verkat för att placera frågan om migra-

tionspolitiskt samarbete på ESK:s dagordning. Vid ESK:s ministermöte i

5 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 131

Rom i november 1993 beslutades, efter ett svenskt intiativ, att frågan om Skr. 1994/95: 131

massflykt ska tas upp på dagordningen i fortsättningen.

Efter Sveriges ansökan om medlemskap har en dialog med EU kommit att

utvecklas tillsammans med övriga kandidatländer. Detta har inneburit en

närmare kontakt med det migrationspolitiska arbetet inom EU. I samband

med att medlemskapsförhandlingarna inleddes inom migrationsområdet i

november, förelädes Sverige de rättsakter som inom EU gäller inom området.

En analys av dessa har visat att Sverige inte kommer att ställas inför krav på

mer genomgripande förändringar av den politik som fastlagts och tillämpas av

vårt land.

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har även

under den nu aktuella perioden varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är

utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är

det faktum att tre nordiska länder parallellt sökt inträde i EU ett förhållande

som, trots att förhandlingarna sker helt självständigt, naturligtvis ger anled-

ning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam dimension inför

ett kommande inträde i EU.

Sverige har vidare aktivt verkat för att göra biståndet till flyktingar mer

effektivt. FN-organens administrativa struktur och kapacitet, främst UNHCR

och FN:s program för livsmedelsbistånd, ses över i syfte att göra dem effek-

tivare. En ökad samordning och effektivisering inom FN-systemet behövs.

Sveriges finansiella bidrag till de internationella flyktingprogrammen är be-

tydande. Sverige är bland de fem största bidragsgivaren till UNHCR och till

UNRWA. De svenska bidragen till FN:s livsmedelsprogram (WFP) för flyk-

tingar är bland de största och mest flexibla.

Under åren 1993 och 1994 har Sverige, bl.a. via SIDA:s katastrofmedel,

gjort stora insatser till förmån för flyktingar i olika regioner, ofta i nära sam-

arbete med enskilda organisationer.

Vidare utgår svenskt ekonomiskt stöd till internationella organisationer

som Internationella Rödakorskommittén och Rödakorsföreningars förbund,

där många av insatserna görs till förmån för flyktingar.

Dessutom utgår bidrag till flyktinginsatser som genomförs av eller i sam-

arbete med svenska enskilda organisationer.

En del av de svenska bidragen till flyktingprogram och för intemflyktingar

under kalenderåret 1993 fördelar sig enligt följande:

(mkr)

UNHCR

UNRWA

WFP

596

130

331

2. UNHCR och övriga FN-organs arbete med flyktingfrågor

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) inrättades 1950 utifrån behovet att lösa

de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s

grundläggande mandat, att ge rättsligt skydd åt personer som på grund av

54

välgrundan fruktan för förföljelse flytt sitt hemland, finns nedlagt i 1951 års Skr. 1994/95: 131

flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. Genom utvecklingen efter

undertecknandet av flyktingkonventionen, finns i dag huvuddelen av världens

flyktingar i tredje världen vilket gjort att inslaget av materiellt bistånd har ökat

kraftigt.

UNHCR:s mandat kan förlängas vart femte år av Förenta Nationernas

generalförsamling. Verksamheten är huvudsakligen finansierad genom fri-

villiga bidrag från givarländema. De fyra största är USA, EG, Japan och

Sverige. UNHCR leds av en styrelse (exekutivkommitté) som fastlägger

organisationens övergripande målsättning och behandlar flyktingkommissa-

riens förslag till budget. Huvudkontoret ligger i Geneve och verksamheten

karakteriseras bl.a. av ett nära samarbete med enskilda organisationer, såväl

internationella som nationella.

Världens flyktingsituation har förändrats kraftigt under tiden efter

UNHCR:s grundande. De flesta flyktingrörelser sker i dag mellan länder i

tredje världen. Antalet flyktingar uppskattas till drygt 18 miljoner och minst

lika många intemflyktingar. En orsak till denna utveckling är det ökade antalet

s.k. komplexa katastrofer. Dessutom är flera av de största flyktingproblemen

fortfarande olösta (Afghanistan, Afrikas Hom, Södra Afrika).

UNHCR strävar efter att finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen

och brukar ange tre möjligheter:

- frivillig repatriering,

- integration i första asylland,

- överföring till tredje land.

UNHCR har fokuserat sina ansträngningar på att hjälpa flyktingar att åter-

vända till sina hemländer och frivillig repatriering har allt tydligare kommit att

framstå som den enda möjliga lösningen på flertalet av världens flykting-

problem. Endast i undantagsfall och då det kan motiveras utifrån den enskil-

des säkerhetssituation, eller då det gäller fysiskt eller psykiskt handikappade,

har omplacering till tredje land blivit aktuell. Under det senaste året har flyk-

tingar återvänt till bl.a. Afghanistan, Etiopien, Sydafrika, Guatemala och

Kambodja.

Under flyktingkommissarie Sadako Ogatas ledning är det tydligt att

UNHCR ser på sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och söker nya

lösningar på den allt med komplicerade flyktingproblematiken. De senaste

årens ökade flyktingproblem har ställt stora krav på UNHCR, vilket inneburit

en dryg fördubbling av budgeten. Sverige och de nordiska länderna har varit

mycket aktiva i styrelsen och medverkat till att stärka UNHCR.

Katastrofinsatser och samarbete

Förebyggande insatser, ökad katastrofberedskap, behovet av varaktiga lös-

ningar och samarbete med andra organisationer är områden av särskild be-

tydelse för UNHCR. Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att se

55

till de bakomliggande orsakerna till flyktingproblematiken, bl.a. respekten för Skr. 1994/95: 131

de mänskliga rättigheterna i flyktingarnas ursprungsländer. UNHCR:s för-

måga att spela en mer direkt roll i svåra krigs- och katastrofsituationer har

satts på prov under året. Detta gäller framför allt i f.d. Jugoslavien där

UNHCR är s.k. "lead-agency" inom FN-familjen och har huvudansvaret för

världsorganisationens arbete. Insatsen i f.d. Jugoslavien samt i Rwanda har

inneburit ett vidgande av mandatet till arbetsuppgifter som ligger utanför

organisationens traditionella arbetsområde.

I takt med att allt fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet

av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen,

som allt mer tydligt. Detta samarbete gäller såväl inom katastrofområdet som

för att möta problematiken kring intemflyktingar, integration av återvändande

flyktingar samt för att angripa grundorsakerna till flykt.

Inom FN-familjen kan nämnas FN:s livsmedelsprogram (WFP) som

övertagit hela ansvaret för livsmedelsbistånd till flyktingar, FN:s utvecklings-

program (UNDP), FN:s barnfond (UNICEF) samt det nyligen inrättade

Department for Humanitarian Affairs (DHA).

3. UNRWA

FN:s organ för bistånd åt Palestinaflyktingar (UNRWA) kom till år 1949 för

att bistå de palestinska flyktingar som blivit hemlösa på grund av det arabisk-

israeliska kriget år 1948. UNRWA:s högkvarter ligger f.n. i Wien men skall

enligt riktlinjer från generalförsamlingen och beslut av generalsekreteraren

under 1995 successivtflyttas till Gaza. UNRWA har fältkontor i sitt

verksamhetsområde, vilket omfattar Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken

och Gaza.

UNRWA har kommit att spela en viktig roll vad gäller insatser inom ut-

bildning, hälsovård och social service bland palestinska flyktingar. Till skill-

nad från UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingar-

nas rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i

länderna.

Under åren har nya flyktingar tillkommit, framför allt efter kriget år 1967

då Israel ockuperade Västbanken, Gaza och Golanhöjdema. De höga födelse-

talen har därtill gjort att denna flyktinggrupp, som år 1948 uppgick till en halv

miljon, i dag är mer än fem gånger så stor. I dag är ca 3 miljoner palestinier

registrerade hos UNRWA varav cirka en tredjedel befinner sig i flyktingläger.

Jordanien har det största antalet palestinska flyktingar, ca 1 miljon. Övriga

finns i Libanon, Syrien, på Västbanken och i Gazaområdet.

Avtalet den 13 september 1993 mellan Israel och PLO skapade över en dag

en ny situation på Västbanken och i Gaza som också får konsekvenser för .

UNRWA och dess arbete. UNRWA utgör i dag "civil administration" inom

centrala sektorer, främst utbildning och hälsovård. UNRWA söker i ökad

utsträckning samordna sin verksamhet med den nya palestinska administra-

tionen. Syftet är ytterst att trappa ner verksamheten.

56

Flyttningen av högkvarteret till Gaza har betydelse i detta sammanhang. Skr. 1994/95: 131

Dock gäller att UYNRWA under överskådlig tid kommer att ha ett huvud-

ansvar för flyktingarna i Syrien, Libanon och Jordanien.

4. IOM

International Organization for Migration (IOM), med säte i Geneve grundades

år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor,

utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport

av flyktingar och migranter. Transport verksamheten är särskilt omfattande

och sker ofta i samarbete med UNHCR.

Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisatonens

olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett praktiskt inriktat

samarbete med IOM avseende transport till Sverige av kvotflyktingar m.fl.

och från Sverige av återvandrare.

Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare, främst

som en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Öst-

europa. IOM har under år 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors för

att bättre möta behoven i Ryssland och Baltikum.

Genom en särskild konferens mellan länderna kring Östersjön för att

motverka illegala flyktingströmmer över Östersjön har IOM:s regionkontor i

Helsingfors fått i uppdrag att verkställa ett av länderna godkänt tvåårigt

åtgärdsprogram angående framförallt de baltiska staterna.

Regeringen har under år 1993 beslutat att bidra med 2 mkr fördelat lika på

två projekt. Det ena projektet avsåg "Humanitarian Return Programme". Det

andra projektet avsåg "Migration Information Programme (MIP)" för studier

rörande potentiella migranter i Öst- och Centraleuropa.

I maj 1994 beslutade regeringen att lämna bidrag om 200 000 kr till IOM

för dess verksamhet för migrationspolitiskt samarbete mellan stater i

Östersjöområdet.

Vidare har regeringen i september 1994 beslutat att lämna bidrag om

190 000 kronor till International Centre for Migration Policy Development

(ICMPD) i Wien för att göra en analys av förutsättningarna för en svensk-

rysk samverkan i migrationsfrågor.

5. OECD

Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den

s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s

råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att

analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i

OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de

senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda

arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländer.

Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten

57

om behov av samordning mellan invandringsländema för att på sikt påverka Skr. 1994/95: 131

bakgrundsorsakema till utvandring.

Inom OECD:s ram pågår sedan flera år tillbaka ett viktigt arbete med att i

en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrations-

data från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten har i dag

en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet

sker i en grupp, som består av både forskare och representanter för ländernas

regeringar. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen,

nämligen, Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckoslovakien och Ungern.

6. ESK (OSSE)

Sverige har under perioden december 1993 till november 1994 ingått i ESK:s

trojka, den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen, numera organi-

sationen för säkerhet och samarbete (OSSE). Den svenska regeringen ser

ESK som ett genom sin breda medlemsbas värdefullt forum för behandling

av migrationsfrågor. Massmigrationsfrågan, som berör fundamentala mänsk-

liga rättigheter, får i OSSE ses som en del av dess konfliktförebyggande och

krishanterande verksamhet. I deklarationen från toppmötet i Budapest i

december 1994 betonas samarbetet med andra relevanta internationella

organisationer. Sverige har verkat för att ESK/OSSE stärker sin kompetens

att hantera frågan inom ramen för det breda säkerhetsbegreppet.

Även andra migrationsfrågor har tagits upp i det tidigare ESK, bl.a. vid

seminarier då man behandlat minoritetsfrågor.

7. Europarådet; Öst/Väst-migration

CDMG

Europarådets migrationskommitté (CDMG) arbetar huvudsakligen med frågor

rörande flyktingars och invandrares integration i invandringsländema.

I de flesta länder i Europa upplever idag flyktingar och invandrare

svårigheter i sin integration. Över hela Europa finns vidare tendenser till ökad

rasism och främlingsfientlighet. I denna situation är det allt viktigare att

länderna i ökad utsträckning tar del av varandras erfarenheter på dessa

områden. CDMG:s arbete är inriktat på ett sådant utbyte.

Under år 1994 har CDMG arrangerat ett antal konferenser där man med

utgångspunkt i erfarenheter i olika länder diskuterat praktiska åtgärder för att

stödja invandrares integration. Bland de områden som har berörts under året

är invandrarkvinnors situation, åtgärder mot rasistiskt våld och medias roll

för invandrares integration. Under 1995 kommer vidare att arrangeras bl.a.

en konferens om s.k. invandrartäta bostadsområden.

Bland CDMG:s övriga verksamhet kan nämnas ett jämförande projekt om

vissa europeiska länders, däribland Sveriges, återvandringspolitik och om

"short-term migration" mellan öst- och västeuropeiska länder. Vidare har

58

CDMG initierat en studie rörande invandrares religiösa förhållanden. Skr. 1994/95: 131

Avsikten är att studera i vad mån det är möjligt för invandrare i Europa att

leva i enlighet med sin religiösa uppfattning och, om inte, vilka åtgärder som

behövs för att säkerställa detta.

CAHAR

Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) möts regel-

bundet två gånger per år. En av de viktigaste uppgifterna för kommittén är att

ge deltagarna möjlighet att utbyta erfarenheter och informera varandra om för-

ändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Syftet är att

främja utvecklingen av en gemensam syn bland medlemsländerna om hur

man bör lösa gemensamma problem inom det asylrättsliga området. Under år

1994 har man i kommittén bl.a. utarbetat ett förslag till rekommendationer för

hur mottagandet av asylsökanden vid flygplatser bör ske, vilket därefter har

antagits av Europarådets ministerkommitté. Man har vidare under året

diskuterat frågor som "säkra länder" ur transitländernas perspektiv och fri-

villigt återvändande av avvisade asylsökande och andra utlänningar.

Wienprocessen

I januari 1991 hölls en ministerkonferens (immigrationsministrarna) i

Europarådets regi i Wien om migration från Öst- och Centraleuropa. Ministrar

från såväl väst som öst deltog. Konferensen antog en deklaration med re-

kommendationer som uttryckte såväl mottagande västländers som öststaternas

intressen.

För uppföljning av konferensen tillsattes en grupp av "Senior Officials”

från alla deltagande länder, den s.k. Wiengruppen. Denna var administrativt

knuten till Europarådet.

Vid Wiengruppens möte i juli 1993 diskuterades hur Europas länder rim-

ligen borde förhålla sig mot bakgrunden av risk för ytterligare massflykt-

situationer av det slag som kriget i f.d. Jugoslavien kommit att orsaka.

Wiengruppen har vid sina övriga möten under år 1993 och första halvåret

1994 diskuterat frågor om mer solidariska mottagningserbjudanden och

behoven av rättsligt skydd som massflyktssituationer aktualiserar.

Vid en ministerkonferens i Europarådets regi i Aten i november 1993

presenterade Sverige tillsammans med fem andra länder ett förslag till resolu-

tion om bördefördelning i massflyktssituationer. Förslaget antogs inte av

ministrarna utan hänsköts till Wiengruppen för vidare beredning.

Vid Wiengruppens möte i januari 1994 fortsatte arbetet med resolutions-

utkastet utan att någon resolution kunde antas. Wiengruppen träffades för

sista gången i september 1994. Vid mötet beslutades att gruppen skulle läggas

ner. Beslutet fattades bl.a. mot bakgrund av att flertalet Öst- och Central-

europeiska stater nu är medlemmar i Europarådet och att flera av gruppens

frågor lösts eller avförts från dagordningen. En del frågor kvarstod vid Wien-

59

gruppens nedläggning. Dessa frågor anses bäst kunna lösas i Europarådet Skr. 1994/95: 131

och i Berlin/Budapestprocessen.

8. Europaintegrationen

EES-avtalet

Sverige blev en del av EG:s regelverk vad gäller den fria rörligheten för

personer när EES-avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994. Att avtalet omfattar

denna frihet är en betydelsefull nyhet i EFTA-länders relationer till EU. EES-

avtalet innebär att EES-medborgare får rätt att fritt flytta mellan de avtals-

slutande länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo

och leva - enligt ett för hela EES gemensamt regelsystem. En gemensam

arbetsmarknad har skapats där medborgare i EU- och EFTA-ländema har rätt

att utan krav på arbetstillstånd ta arbete var som helst inom hela EES-området.

Reglerna innebär förbud mot diskriminering på grund av medborgarskap när

det gäller sysselsättning, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skattemässiga

förmåner m.m. Den fria rörligheten omfattar också familjemedlemmar.

Avskaffandet av de inre EU-gränsema

EU-arbetet med den fria rörligheten för personer och genomförandet av den

inre marknaden omfattar också avskaffandet av de inre EU-gränsema. Gräns-

kontrollfrågor regleras inte i EES-avtalet och Sverige blir således inte del-

aktigt i det arbetet förrän EU-medlemskapet träder i kraft. Avskaffandet av

kontrollerna vid de inre gränserna inom EU aktualiserar behovet av att stärka

kontrollen vid de yttre gränserna och att samarbeta på immigrationsområdet

och brottsbekämpningens område för att upprätthålla en hög säkerhetsnivå.

Syftet med arbetet med dessa s.k. kompensatoriska åtgärder är att motverka

att avskaffandet av EU:s inre gränser skall få en negativ verkan i form av

ökad terrorism, illegal invandring, narkotikasmuggling och annan gräns-

överskridande brottslighet. Alternativ till gränskontroller kan t.ex. vara att

EU-ländema uppträder gemensamt gentemot medborgare från icke-EU-länder

(kontroll vid EU:s yttre gräns) eller former för samverkan mellan medlems-

staternas administrationer samt uppbyggnad av datanät och databanker.

Målet att avveckla personkontrollerna vid de inre EU-gränsema har sin

grand i Romfördraget men det är i dagsläget EU:s medlemsländer som har

kompetens i fråga om lagstiftning, dvs. immigrations- och gränskontroll-

frågor vad avser personer ligger utanför EG-rätten. I och med Maastricht-

fördragets ikraftträdande den 1 november 1993 fördes detta mellanstatliga

samarbete in under den s.k. tredje pelaren. Ett omfattande arbete har bedrivits

på mellanstatlig nivå inom EU vilket bl.a. lett fram till två konventionstexter.

Den första behandlar vilket EU-land som är ansvarigt för att i sak pröva en

asylansökan (den s.k. Dublinkonventionen) och den andra hur kontrollen vid

EU:s yttre gräns skall genomföras (den s.k. yttre gränskontrollkonvention-

en). Dublinkonventionen har hittills ratificerats av åtta länder och beräknas

60

träda i kraft under år 1995. Yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte Skr. 1994/95: 131

undertecknad på grund av en tvist mellan Storbritannien och Spanien om

Gibraltar.

Vidare har EU-kommissionen utnyttjat sin initiativrätt enligt Maastricht-

fördraget och presenterat ett reviderat förslag till yttre gränskontrollkonven-

tion. I detta förslag tar man hänsyn till EES-avtalets och Maastrichtfördragets

ikraftträdanden. En tredje konvention om ett europeiskt informationssystem

(EIS) är under utarbetande. EIS skall komplettera yttre gränskontrollkonven-

tionen och möjliggöra det informationsutbyte mellan länder som förutses i

denna.

EG-rättens regler om fri rörlighet för personer är inte utan undantag.

Medlemstaterna får behålla lagar som föreskriver särskild behandling av

utlänningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

Restriktionerna kan dock inte användas som stöd för generella administrativa

åtgärder som medför ytterligare gränsformaliteter vid den inre gränsen utöver

bevis på medborgarskap.

Frågor om begränsning i inreserätten och om avlägsnande behandlas i

direktiv 64/221/EEG. I artikel 3 stadgas att åtgärder vidtagna med hänsyn till

allmän ordning och säkerhet uteslutande skall grunda sig på personens eget

uppförande. Tidigare domar för brott skall inte i sig vara tillräcklig grund för

att neka inresa.

Avlägsnande på allmänpreventiv grund är förbjudet. Det får inte tjäna

värdlandets ekonomiska intressen. Narkotikabrott har befunnits vara en legi-

tim grund för avlägsnande. Utöver den störning av samhällsordningen som

varje lagöverträdelse innebär skall brottet utgöra ett reellt och allvarligt hot

mot grundläggande samhällsintressen. Åtgärder för att skydda sådana

intressen får visserligen vara formellt diskriminerande, på så vis att de gäller

enbart utlänningar, men dessa skall behandlas rättvist efter samma grunder

som landets egna medborgare. Beslut om avlägsnande måste vara motiverade

och kunna överklagas.

I mars 1992 tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp med

uppgift att utreda frågor rörande gränskontroller inför de kommande förhand-

lingarna om svenskt medlemskap i EU. Arbetsgruppens slutrapport lades

fram i november 1993. Denna rapport har följts av ytterligare två utredningar

som gjorts i justitiedepartementet och som rör gränskontroller i ett EU-

perspektiv.

Unionsfördraget

Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrev man för första

gången in immigrations- och flyktingpolitiska frågor i Romfördraget.

Viseringsfrågorna fördes sålunda in under EG-kompetensen i Artikel 100c

av det reviderade Romfördraget samtidigt som grunden lades för fortsatt

mellanstatligt arbete, under den s.k. tredje pelaren i Maastrichtfördraget vad

gäller asylfrågor, invandringspolitik och visst polisiärt samarbete. Detta inne-

61

bär att det mellanstatliga arbete i vilket man bl.a. arbetat fram de två ovan Skr. 1994/95: 131

nämnda konventionerna förs in i den s.k. tredje pelaren tillsammans med

bl.a. polisiära frågor och säkerhetsfrågor.

Unionsfördragets s.k. tredje pelare har en något annan ram än de frågor

som strikt faller under Romfördraget i det att både EU:s kommission och

medlemsstaterna har initiativrätt. En nyhet för det mellanstatliga arbetet som

EU-länderna tidigare ägnat sig åt på detta område är att det nu finns en

möjlighet att, om man så önskar, föreskriva i konventionerna att EG-

domstolen har rätt att tolka dem och slita tvister vad gäller tillämpningen.

Dessutom skall Europaparlamentet regelbundet informeras och konsulteras i

dessa frågor.

Maastrichtfördragets ikraftträdande har inneburit införandet av en ny sam-

arbets- och beslutsordning. En samordningskommitté bestående av höga

ämbetsmän (den s.k. K.4-kommittén) har upprättats. Under denna finns tre

styrgrupper och ett tjugotal arbetsgrupper. När frågor beretts i arbets-

grupperna hänskjuts de först till ansvarig styrgrupp och sedan till K.4-

kommittén. När K.4-kommittén behandlat frågan går den till Coreper (Comité

des Répresentants Permenents - medlemsländernas ambassadörer hos EU i

Bryssel) och slutligen till Ministerrådet som fattar eventuella beslut.

Förutom de delar som fördes in i Romfördraget antog EG:s stats- och

regeringschefer också en rapport från immigrationsministrama om att starta

förberedelser för en harmoniserad invandrings- och asylpolitik och ett

arbetsprogram lades fram.

En gång under varje EU-ordförandeskap hålls möte angående immigra-

tionsfrågor på ministernivå. Vid dessa möten hade Sverige tidigare haft status

som s.k. likasinnat land, vilket inneburit att den svenska ministern inbjudits

till ett informationsmöte som hållits efter det att EU:s ministrar avslutat sina

överläggningar. I juni 1994 undertecknades Sveriges anslutningsfördrag

vilket innebar att Sverige fick status som aktiv observatör. Detta har inneburit

att Sverige under hösten 1994 deltagit såväl i minstermöten som i de möten

som de olika grupperna inom strukturen kring K.4-kommittén hållit.

Anslutningsfördraget

Sveriges medlemskapsförhandlingar med EU inleddes den 1 februari 1993

och avslutades den 1 mars 1994. Anslutningsfördraget undertecknades i juni

1994. Som ovan nämnts innebar undertecknandet att en fas av aktivt

observatörskap inleddes. Denna fas kommer att den 1 januari 1995 övergå i

ett fullvärdigt medlemskap.

Av anslutningsfördraget följer att Sverige förbinder sig att ansluta sig till

de konventioner och instrument som vid tiden för anslutningen är öppna för

undertecknande av de nuvarande medlemstatema på rättsväsendets och

inrikespolitikens område. Dessa är oskiljaktigt förbundna med förverklig-

andet av Maastrichtfördragets mål. För närvarande är det bara Dublin-

konventionen som är öppen för undertecknande av de nuvarande medlem-

62

staterna. Sverige har även förbundit sig att anta de konventioner och instru- Skr. 1994/95: 131

ment som rådet utarbetat enligt avdelning VI i Maastrichfördraget och som

medlemstatema rekommenderats att anta. Yttre gränskontrollkonventionen är

under utarbetande enligt avdelning VI i Maastrichtfördraget. I en förklaring

som fogats till slutakten godtar Sverige det som de nuvarande medlemstatema

eller rådet på dagen för anslutningen redan har enats om och kommer följ-

aktligen att delta i fortsatta förhandlingar rörande konventioner och instrument

bara med avseende på sådana frågor som återstår att lösa.

Schengenavtalet

Parallellt med EU:s arbete har Frankrike, Tyskland och Benelux-länderna

slutit det s.k. Schengenavtalet om avskaffandet av dessa staters inre gränser.

Avtalet kan sägas vara svaret på EU:s ursprungsstaters önskan att ytterligare

fördjupa samarbetet vad gäller avvecklandet av de inre gränserna som dittills

förlupit relativt långsamt. Schengensamarbetet har varit, och är fortfarande,

en motor eller ett slags laboratorium för EU-arbetet på detta område.

Avtalet har i dag undertecknats av Frankrike, Tyskland, Belgien, Neder-

länderna, Luxemburg, Italien, Spanien och Portugal och nu senast av den

nionde medlemmen Grekland. Danmark och Österrike har ansökt om ob-

servatörskap i Schengensamarbetet, något som på sikt torde leda till medlem-

skap. I juni 1990 undertecknades Schengenavtalets tillämpningskonvention

som med sina 142 paragrafer lägger grunden för det praktiska genomförandet

av avvecklingen av de inre gränserna. Såvitt nu kan bedömas träder tillämp-

ningskon ventionen i kraft tidigast andra halvåret 1994 eller första halvåret

1995.

Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om

avskaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna. Dessa kom-

pletteras av en lång rad s.k. kompensatoriska åtgärder och många av dessa är

desamma eller liknande dem man kommit fram till i EU-arbetet. I takt med att

bestämmelser som binder alla EU-länder träder i kraft kommer dessa

bestämmelser att gälla framför tillämpningskonventionens. Eftersom inte alla

EU-länder deltar i Schengen så inställer sig frågan hur EU och Schengen

förhåller sig till varandra. Det faktum att inte alla EU-länder deltar i Schengen

torde komplicera implementeringen av avtalet.

9. Samarbete mellan staterna kring Östersjön

Kulturdepartementet och Invandrarverket har kontakter med migrations-

myndighetema i de baltiska staterna, främst i Estland för utbyte av informa-

tion. Kulturdepartementet har beviljats medel ur det s.k. suveränitetsstödet

för kurser i inresekontroll och liknande för estniska migrationsmyndigheter

och ett utbildningsprogram har påbörjats.

Under år 1993 inleddes på svenskt initiativ ett samarbete i migrations-

frågor på statssekreterarnivå mellan staterna kring Östersjön samt Norge och

63

Vitryssland. Arbetet har nu formaliserats och projekt drivs i lOMs regi. Även Skr. 1994/95: 131

UNHCR deltar i arbetet.

10. Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har

under år 1993 haft tre möten och ett särskilt invandrarministermöte. Vid

mötena har bl.a. avsatts tid för diskussion med FN:s Flyktingkommissaries

representant för Norden och Baltikum samt en representant för IOM.

Ordförandeskapet har under år 1994 handhafts av Danmark. NSHF:s policy-

inriktade funktion har fortsatt under det danska ordförandeskapet och delvis

utbyggts. Detta har bedömts viktigt också med anledning av de nordiska

ländernas anslutningar till EU. Beroende på situationen i f.d. Jugoslavien har

samrådsgruppen under året tillsatt en arbetsgrupp med representanter från

samtliga nordiska länder angående återvandringsproblematiken till det f.d.

Jugoslavien. Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den

nordiska passkontrollöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra

om förestående ändringar i den nationella visumpolitiken.

Det nordiska utlänningsutskottet har regelbundna samrådsmöten med

företrädare för de nordiska utlänningsmyndighetema, det senaste i oktober

1994. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur den nordiska pass-

kontrollöverenskommelsen tillämpas. I mötena deltar även representanter för

berörda departement.

I den nordiska migrationsgruppen, som organisatoriskt hör till Nordiska

ministerrådet, behandlas frågor om samarbete mellan de nordiska länderna

om integration av flyktingar och invandrare. Gruppen tar på detta område

initiativ till och driver ett antal olika gemensamma projekt för erfarenhets-

utbyte och metodutveckling.

Under 1994 har gruppen lagt fram rapporter om opinionsbildning om

invandrare i de nordiska länderna samt om Islam och Buddhism i Norden. I

övrigt har projekt drivits rörande bl.a. invandrare som företagare ("ethnic

business"), kvinnojourer för invandrarkvinnor, arbetsplatsen som mötesplats

mellan invandrare och värdbefolkningen samt mottagandet av traumatiserade

flyktingar.

11. De informella konsultationerna

Under år 1993 har de s.k. informella konsultationerna (tidigare 16-lands-

konsultationema) fått delvis förändrade arbetsförutsättningar genom att sam-

arbetsavtalet med UNHCR och IOM förnyats.

Konsultationerna, som numera benämns IGC, "Intergovemmental Con-

sultations", höll i november 1994 ett möte i Haag (Full Round), där verksam-

hetsberättelsen för 1994 gicks igenom och godkändes. En arbetsplan för år

1995 antogs och behandlar främst frågor om tillfälligt skydd, människo-

smuggling och återsändandefrågor. Arbetets mer långsiktiga och analytiska

64

karaktär har betonats, sålunda är t.ex. frågan om sambandet mellan de del- Skr. 1994/95: 131

tagande ländernas bistånds- och migrationspolitik ett viktigt arbetsområde.

12. De internationella frivilligorganisationerna

Ett stort antal internationella frivilligorganisationer är aktiva inom såväl flyk-

tingbiståndet som det asylrättsliga området.

En sammanslutning av europeiska frivilliga organisationer (ECRE) har

tidigare presenterat ett flyktingpolitiskt program för Europa, vilket har disku-

terats inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet samt inom

UNHCR.

International Council of Voluntary Agencies (ICVA) är en sammanslutning

av frivilliga organisationer med säte i Geneve.

Av de internationella frivilliga organisationer som mottar svenskt stöd kan

framför allt Internationella rödakorskommittén (ICRC) nämnas. ICRC är

formellt en schweizisk organisation och arbetar efter principerna i Genéve-

konventionerna (den grupp av avtal som gäller behandlingen av sjuka,

sårade, krigsfångar och civilpersoner under krig). ICRC:s arbete omfattar

skydd och bistånd till krigsfångar och civila internerade, internflyktingar,

efterforskning av saknade personer, förmedling av familjemeddelanden samt

informationsspridning om Genévekonventionerna och numera också mate-

riellt bistånd till nödlidande. Sverige bidrar årligen med ett bidrag till ICRC:s

reguljära budget samt till katastrofinsatser. Under budgetåret 1993/94

uppgick det svenska bidraget till ICRC till 234 miljoner kronor.

Internationella rödakorsfederationen (IFRC) verkar även till stöd för

flyktingar i världen genom nationella rödakorsorganisationer.

65

Förkortningar

Skr. 1994/95: 131

CAHAR

CDMG

CPA

DHA

DO

EES

EG

ECRE

EFTA

ESK

EU

ICRC

ICVA

IOM

NSHF

OAU

OECD

OSSE

RRV

sfi

SFR

SIDA

UNDP

UNHCR

UNICEF

UNRWA

WFP

Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral

Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-

kommitté för asylrätt och flyktingfrågor

Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté för

migrationsfrågor

Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för

lösning av Indokinaflyktingamas situation

Department for Humanitarian Affairs/Avdelning inom FN för

humanitära frågor

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om eko-

nomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

Den europeiska gemenskapen

European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska kon-

sultationen om flyktingar och andra personer i exil (samman-

slutning av frivilliga organisationer i Europa)

European Free Trade Association/Europeiska frihandelssamman-

slutningen

Den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen

Den europeiska unionen

International Committee of the Red Cross/Internationella röda-

korskommittén

International Council of Voluntary Agencies/Internationella rådet

för frivilliga organisationer

International Organization for Migration/ Internationella migra-

tionsorganisationen

Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor

Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk enhet

Organization for Economic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

Riksrevisionsverket

Svenskundervisning för invandrare

Socialvetenskapliga forskningsrådet

Styrelsen för internationell utveckling

United Nations Development Programme/FN:s utvecklings-

program

United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flykting-

kommissarie

FN:s barnfond

United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees

in the Near East/FNs hjälporganisation för Palestinaflyktingar

World Food Programme/Intemationella livsmedelsprogrammet

66

Kulturdepartementet

Skr. 1994/95: 131

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 december 1994

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin,

Hjelm-Wallen, Peterson, Hellström, Freivalds, Wallström, Persson, Tham,

Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusmann, Nygren,

Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson

Föredragande: statsrådet Blomberg

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95: 131 Invandrar-och flyktingpolitiken.

67

gotab 47526, Stockholm 1994