Prop. 1994/95:163

Regeringens skrivelse

1994/95:163

Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa (OSSE) år 1994

Skr.

1994/95:163

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 30 mars 1995

Ingvar Carlsson

Lena Hjelm-Wallén

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

Redogörelsen avser i huvudsak verksamheten år 1994 men i skrivelsen

ges även en historisk tillbakablick. I avslutningen görs en framåtsyftande

analys.

1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 163

Innehållsförteckning

Skr. 1994/95:163

1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens till internationell

organisation .............................. 3

2 OSSE:s verksamhetsfält....................... 5

2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, krishantering och

fredsbevarande åtgärder inom OSSE:s ram....... 5

2.2 Mänskliga rättigheter och demokratibyggnad inom

OSSE.............................. 7

2.3 OSSE:s ekonomiska dimension .............. 9

2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och

säkerhetsskapande åtgärder inom OSSE:s ram..... 10

2.5 OSSE och andra internationella organisationer..... 12

2.6 Den parlamentariska församlingen ............ 13

2.7 Kontakter med frivilliga organisationer ......... 14

3 Konkreta insatser........................... 14

3.1 Baltikum............................ 14

3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten ........... 15

3.3 Centralasien.......................... 16

3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien, Ukraina och

Moldova ............................ 17

3.5 Konflikten i Nagomo-Karabach och

Minskprocessen........................ 18

4 Översynskonferensen och toppmötet i Budapest ........20

5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhetspolitiska roll i

Europa .................................23

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars

1995 ................................... 27

1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens till

internationell organisation

Vid toppmötet i Helsingfors år 1975 undertecknade 34 europeiska och

nordamerikanska statschefer Slutakten från Konferensen om säkerhet och

samarbete i Europa (ESK). Samtliga länder i Europa utom Albanien,

samt USA och Canada hade därmed godkänt en överenskommelse som

skulle komma att spela en betydande men motsägelsefull roll under 70-

och 80-talen. Från sovjetisk sida såg man i hög grad i Slutakten den

politiska bekräftelsen av sitt herravälde över Östeuropa. Västländerna

betonade däremot utfästelserna om att respektera de mänskliga

rättigheterna. Det var ESK och Slutakten som knäsatte principen att

mänskliga rättigheter inte enbart är en stats interna angelägenhet. Detta

fick också följder för Förenta Nationerna och hela det internationella

samfundet.

Frågorna om efterkrigsordningen i Europa präglade ESK:s arbete under

70-talet. Under 80-talet kom dagordningen att i högre grad domineras av

nedrustningsfrågorna. Konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande

åtgärder och nedrustning i Europa, den s.k. Stockholmskonferensen

1984-86, inledde en ny fas. Inom ESK:s ram förhandlades därefter 1990

års avtal mellan de dåvarande militäralliansema om begränsning av

konventionella militära styrkor i Europa, det s.k. CFE-avtalet, som

medförde en avsevärd minskning av flyg- och markstridskrafter i Europa.

Frigörelsen i Östeuropa, Tysklands återförening och det kalla krigets

slut skapade även för ESK andra förutsättningar. Det nya ESK fick sitt

grunddokument, Pärisstadgan för ett nytt Europa, vid ett stats- och

regeringschefsmöte år 1990. Grunden för det nya ESK blev ett

erkännande av en värdegemenskap kring demokratins och rättsstatens

ideal och kring respekten för de mänskliga rättigheterna.

För att befästa denna värdegemenskap och för att kunna hantera den

nya situationen togs samtidigt också de första blygsamma stegen mot en

institutionalisering av ESK. Tidigare hade arbetet i första hand skett

genom att man anordnade längre uppföljningsmöten med omfettande

diskussioner om alla frågor som behandlades i Slutakten från Helsingfors.

Resultaten från sådana möten stod inte alltid i proportion till den möda

och tid som lagts ned. I efterhand kan man dock konstatera att de

diskussioner som fördes och det kontaktnät som skapades mellan öst och

väst genom förhandlingsarbetet sannolikt haft betydelse för stabiliteten i

Europa och, i viss mån, för frigörelsen i öst.

Åtaganden som blev resultatet av översynskonferensema var visserligen

politiskt bindande för deltagarstatema, men eftersom ESK enbart utgjorde

ett förhandlingsforum saknades struktur och fest organisation for att

systematiskt och fortlöpande bevaka efterlevnaden. Uppföljningen fick i

allt väsentligt ske nationellt.

De konflikter och den instabilitet som kom att känneteckna delar av det

nya Europa var av en helt annan karaktär än den verklighet som präglat

det kalla krigets dagar. Inom ESK arbetade man därför målmedvetet för

att bygga upp ett system av nya instrument för konflikthantering. Dessa 3

Skr. 1994/95:163

1 * Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 163

avsåg att ge ESK möjlighet att agera i alla stadier av en konflikt: från

tidig förvarning via konfliktförebyggande åtgärder, konflikthantering och

fredsbevarande insatser till deltagande i ett återuppbyggnadsskede.

Vid toppmötet i Helsingfors år 1992 förklarades att ESK skulle ses som

en regional organisation i FN-stadgans mening (kap. VIII) dvs. som en

organisation med ansvar för frågor rörande upprätthållande av

internationell fred och säkerhet, som lämpar sig för regionala åtgärder.

Genom beslutet vid toppmötet i Budapest 1994 att ändra namn till

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) stadfästes

den förändringsprocess som ägt rum under 9O-talet. Mellan 1975 och

1994 växte antalet medlemsstater från 34 till 52 (exklusive "Jugoslavien"

(Serbien-Montenegro) som från 1992 är suspenderad medlem). Det

geografiska tillämpningsområdet utvidgades att i praktiken omfatta inte

bara området fram till Ural utan även Centralasien och i vissa avseenden

asiatiska Ryssland och Nordamerika.

OSSE är idag genom missioner direkt engagerat och representerat på

Balkan, i Baltikum, Moldova, Ukraina, Georgien, Nagomo-Karabach,

och Tadjikistan. Mandaten för dessa missioner varierar i sin utformning

men syftar vanligen till att skapa dialog mellan folkgrupper eller parterna

i en konflikt, men också till att konkret bistå i t.ex. konstitutionella

frågor rörande demokrati och mänskliga fri- och rättigheter.

OSSE:s medlemskrets samt den värdegemenskap som växt fram med

uppslutning kring ett brett säkerhetsbegrepp - omfettande såväl militära

förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och rustningskontroll, som

mänskliga rättigheter inklusive skydd för minoriteter, demokratins och

rättsstatens principer samt sociala och ekonomiska aspekter - gör

organisationen unikt skickad att agera i konflikter inom ESK-området.

En särskild kompetens att på ett tidigt stadium få förvarning om

potentiella konflikter finns numera inbyggd i organisationen genom att

den nya strukturen ger möjlighet till regelbundna och ingående politiska

konsultationer. Dessa äger rum inom ramen för det s.k. Permanenta

Rådet som möts minst en gång i veckan i Wien för att diskutera aktuella

frågor. Huvudstadsrepresentanter möts i princip kvartalsvis på hög nivå

inom ramen for det s.k. Höga Rådet (Senior Council) i Prag.

Ministerrådsmöten äger rum en gång per år, senast i Budapest i

december 1995. Toppmöten äger rum vartannat år, nästa gång i Lissabon

1996.

Sedan 1990 finns även ett årligt roterande ordförandeskap i

ESK/OSSE. Sveriges utrikesminister var ordförande från december 1992

till slutet av november 1993. Ordförandeskapet föregicks och efterföljdes

av ett år i ESK:s s.k. trojka. Under denna treårsperiod utvecklades

ESK:s ledningskapacitet på ett avgörande sätt: ordförandens ställning

stärktes och trojkans ansvar utvecklades, en generalsekreterarfunktion

samt ett gemensamt sekretariat för huvuddelen av OSSE:s verksamhet

inrättades.

Vid det tredje rådsmötet inom ESK, som hölls i Stockholm i december

1992, beslutades om en konvention om förlikning och skiljedom. Enligt

konventionen skall en domstol upprättas med säte i Genéve.

Konventionen trädde i kraft den 5 december 1994. Sverige är

Skr. 1994/95:163

konventionens depositarie. För närvarande pågår tillsättning av Skr. 1994/95:163

förlikningsman och skiljedomare.

OSSE har numera ett fäst sekretariat med huvudkontor i Wien, ett

kontor för frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga

rättigheter (ODIHR) i Warszawa samt ett mindre sekretariat i Prag.

Minoritetskommissarien har sitt säte i Haag. Domstolen enligt

Konventionen om förlikning och skiljedom den s.k.

Stockholmskonventionen, skall som nämnts ha sitt säte i Genéve. Ett

regionalt kontor för Centralasien planeras i Tasjkent.

I blickpunkten för OSSE:s verksamhet idag står konfliktförebyggande

åtgärder i olika former. Organisationen bygger upp en beredskap att

ingripa i alla stadier av en konflikt omfattande även möjligheten att ställa

upp med trupper för fredsbevarande insatser. En sådan insats är aktuell

i Nagomo-Karabach.

Beslut inom OSSE fattas i princip genom konsensus, varigenom alla

deltagarstater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär. Nackdelen

med denna ordning är att beslut kan blockeras eller bli alltför urvattnade.

I vissa speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en s.k.

konsensus-minus-en regel, dvs. att beslut kan fettas trots att en direkt

inblandad part inte godkänner det. I konfliktsituationer gäller dock i regel

- liksom i fredsbevarande insatser - alla parters aktiva samtycke till

OSSE:s verksamhet.

2 OSSE:s verksamhetsfält

2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, krishantering och

fredsbevarande åtgärder inom OSSE:s ram

Praktiskt taget alla aspekter av betydelse för fred och säkerhet i Europa

kan diskuteras inom OSSE:s ram, med utgångspunkt i de långtgående

politiska åtaganden som OSSE-statema gemensamt gjort.

Deltagarstatemas gemensamma definition av begreppet säkerhet och

övriga politiska åtaganden legitimerar OSSE och dess medlemsstaters rätt

till insyn i förhållanden som berörs av dessa åtaganden. Denna ger också

medlemsstaterna rätt och möjlighet att, som en del av upprätthållandet av

respekten för OSSE:s grundprinciper, påtala missförhållanden.

OSSE har utvecklat särskilda mekanismer och former för att påtala

brott mot gjorda åtaganden, och for att underlätta insyn i och diskussion

av påtalade missförhållanden.

OSSE:s tydligare inriktning på konfliktförebyggande insatser har

utvecklats parallellt med arbetet på att definiera organisationens roll i den

nya europeiska säkerhetsstrukturen.

Ett av de viktigaste inslagen i detta arbete är utvecklandet av OSSE:s

samarbete och utbyte med i första hand Europarådet och FN. Som en

uppföljning av besluten vid Helsingforsmötet 1992 ingicks under det

svenska ordförandeskapet i ESK ett ramavtal med FN om utbyte och

samverkan under åberopande av FN-stadgans kapitel VIII.

Vid Helsingforsmötet 1992 inleddes ett arbete inom OSSE syftande till Skr. 1994/95:163

en vidgad OSSE-roll i verksamheten på fältet i olika krisområden,

innefattande fredsbevarande insatser.

Det första konkreta uttrycket för förverkligandet av dessa ambitioner

blev den s.k. Minsk-processen som syftade till en lösning av konflikten

i Nagomo-Karabach.

Som ett stöd för Minskprocessen togs vid toppmötet i Budapest i slutet

av 1994 ett principiellt betydelsefullt beslut rörande OSSE-insatser i

Nagomo-Karabach. Medlemsstaterna deklarerade då sin politiska

beredvillighet att bidra med en multinationell ffedsstyrka i Nagomo-

Karabach. Det uppdrogs åt ordföranden att snarast utarbeta en plan för

en sådan insats.

OSSE:s medlemsstater bekräftade vid Budapest-mötet ånyo

organisationens primära roll avseende tidig förvarning,

konfliktförebyggande och krishanterande insatser i regionen. Deltagarna

enades också om att i exceptionella fall hänskjuta en konfliktfråga till

FN:s säkerhetsråd. En mycket stor majoritet av staterna förespråkade att

detta skulle kunna ske utan samtycke av de närmast inblandade i

konflikten. Det var dock inte möjligt att uppnå full enighet om detta.

OSSE har stegvis utvecklat en rad instrument för konkreta

konfliktförebyggande och krishanterande insatser. OSSE:s olika typer av

långtidsmissioner är ett exempel på detta, liksom ordförandeskapets och

trojkans nyvunna möjligheter att agera direkt eller genom särskilt utsedda

representanter för ordförandeskapet.

Högkommissarien för nationella minoriteter har till uppgift att på ett

tidigt stadium identifiera förhållanden för minoriteter som skulle kunna

utveckla sig till en konflikt. Högkommissarien skall samla information

och genom dialog med partema söka finna konstruktiva lösningar på

problemen. Däremot skall han inte agera som en ombudsman för

individuella klagomål. Hans insatser i Central- och Östeuropa, Baltikum

och Balkan har rönt stor uppskattning och han har därför getts ökade

resurser.

Inom ramen för den mänskliga dimensionen har medlemsstaterna gjort

en rad åtaganden i syfte att upprätthålla en hög standard beträffande

respekten för de mänskliga rättigheterna. Om kränkningar av mänskliga

rättigheter uppmärksammats kan OSSE skicka ut särskilda missioner,

vilka skall undersöka och belägga eller vederlägga uppgifterna samt ge

rekommendationer om hur förbättringar kan åstadkommas.

I normalfallet förutses att den berörda staten samarbetar med missionen

och är öppen för en konstruktiv dialog. Om läget bedöms särskilt

allvarligt finns dock möjlighet att sända missioner för att undersöka

förhållanden på plats mot berörd stats vilja. Denna möjlighet har hittills

endast utnyttjats i ett fall, missionen till Kroatien och Bosnien-

Herzegovina 1993, men har diskuterats t.ex. beträffande Turkiet och

Tjetjenien. I de flesta fell har samarbetsvägen trots allt bedömts vara mer

ändamålsenlig. OSSE:s sanktionsmöjligheter mot medlemmar som inte

uppfyller sina åtaganden är främst av politisk natur, dvs. att söka

övertyga om att det ligger i statens eget övergripande och långsiktiga 6

intresse att följa sina åtaganden.

OSSE har också fått nya uppgifter inom det säkerhetsskapande och Skr. 1994/95:163

konfliktförebyggande området. Det s.k. stabilitetspaktsinitiativet utgör en

av EU:s första samfällda aktioner inom ramen för den gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan sägas vara att

minska riskerna för att problem uppstår inom ett framtida EU med de

central- och östeuropeiska länderna som medlemmar, eller med stater

utanför EU.

Pakten antogs vid en slutkonferens i Paris den 20-21 mars 1995 och vid

detta tillfälle överlämnades pakten till OSSE. Organisationen får en viktig

roll som förvaltare och övervakare av de avtal som kommer att ingå

inom ramen for pakten och som tvistlösningsforum för problem

relaterade till dessa avtal.

2.2 Mänskliga rättigheter och demokratibyggnad inom

OSSE

Frågor om mänskliga rättigheter, däribland minoritetsrättigheter, och

demokratibyggnad behandlas i OSSE inom ramen för vad som kallas den

mänskliga dimensionen. Dessa frågor, som tidigare hanterades separat

inom OSSE, har under senare tid alltmer kommit att integreras i det

övriga arbetet. Detta sammanhänger med att man anlagt en ny, bred syn

på begreppet säkerhet, vilket tidigare främst förknippades med militära

frågor. Numera betonas att ett demokratiskt styrelseskick, byggt på

rättsstatens principer, med respekt för mänskliga rättigheter i sig själv är

konfliktforebyggande. Denna utveckling har pågått en tid, men har under

det senaste året blivit alltmer tydlig.

Inom den mänskliga dimensionen tillkom i en period av avspänning och

samförstånd tämligen långtgående politiskt bindande förpliktelser främst

fastlagda i 1990 års Köpenhamnsdokument. Nu koncentreras

uppmärksamheten på att se till att dessa åtaganden efterlevs. Detta sker

dels genom relativt öppen kritik av de deltagande staternas efterlevnad av

åtagandena, dels genom positiva åtgärder i syfte att förmå staterna att

leva upp till sina förpliktelser, exempelvis rådgivning avseende

konstitutionell rätt, minoritetssskydd och medborgarskapslagstiftning.

Vid ministerrådsmötet i Rom 1993 underströks den mänskliga

dimensionens betydelse i det bredare säkerhetsbegreppet och i den

kontinuerliga konsultations- och beslutsprocessen. Rådet beslutade att

OSSE:s Warszawakontor for demokratiska institutioner och mänskliga

rättigheter (ODIHR) skulle få mer personal för att kunna spela en ökande

roll i valövervakning, och för att förbättra samarbetet med frivilliga

organisationer samt andra relevanta internationella organisationer.

ODIHR har under 1994 bl.a. anordnat seminarier om gästarbetare,

lokal demokrati och zigenare samt sänt observatörer till rättegångar i

Moldova, Kazakstan, Ukraina, Ungern, Lettland, den f.d. jugoslaviska

republiken Makedonien (FYROM) och Vitryssland. Man har också bistått

med råd i konstitutionella frågor till Tadzjikistan, Georgien och

Armenien, samt deltagit med valövervakare.

1** Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 163

Vid toppmötet i Budapest hösten 1994 betonades den mänskliga Skr. 1994/95:163

dimensionens betydelse i det breda säkerhetsbegreppet ytterligare.

Ordförandeskapet fick bl.a. i uppgift att informera det Permanenta Rådet

i Wien om allvarliga fåll av påstådda kränkningar av åtagandena inom

den mänskliga dimensionen. ODIHR:s arbete kommer därför att steg för

steg integreras i OSSE:s dagliga krishantering och i den

konfliktförebyggande verksamheten. Enighet råder nu om att OSSE bör

ägna mer resurser åt att nå ut till s.k. nya demokratier, särskilt i

Centralasien, genom ökad närvaro, rådgivning och riktade insatser inom

demokratibyggande bl.a. genom regionala seminarier.

En konkret fråga som rönt stor uppmärksamhet under 1994 gäller den

bristande respekten för de mänskliga rättigheterna i Turkiet. Vid

Budapestmötet utsattes Turkiet för hård kritik. De nordiska länderna har

inom ramen för OSSE sökt verka för att en expertmission skall inbjudas

för att på plats undersöka läget. EU gav i Budapest sitt stöd till det

nordiska initiativet. Turkiet har hittills svarat med att bjuda in en

parlamentarikerdelegation att besöka landet.

Under de sista veckorna av 1994 inledde OSSE bevakning av

konflikten i Tjetjenien. Efter ett flertal kraftfullt kritiska uttalanden och

resor till regionen av olika delegationer har en principöverenskommelse

träffats om att etablera permanent OSSE-närvaro i området. OSSE:s

agerande i Tjetjenien-fållet har visat att tillämpningen av organisationens

principer i interna konflikter har vunnit brett stöd. Regeringen faster stor

vikt vid OSSE:s roll att i samarbete med den Ryska Federationen verka

for ett slut på den brutala konflikten, respekt för mänskliga rättigheter

och en återgång till normalt liv i området.

OSSE och Europarådet har i frågor som berör den mänskliga

dimensionen i hög grad likartade mål. Speciellt gäller detta strävanden

efter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna samt rättsstatens

principer. Däremot skiljer organisationerna sig åt vad gäller

medlemskrets och arbetsmetoder. Att söka få till stånd en fast

ansvarsfördelning förefaller dock idag varken vara realistiskt eller

önskvärt. Pragmatiskt samarbete är att föredra.

Samarbetet mellan de två organisationerna äger huvudsakligen rum på

sekretariatsnivå. Personal från Europarådets sekretariat deltar i stor

utsträckning vid OSSE:s möten, seminarier och expertmissioner. OSSE

deltar i vissa av Europarådets expertkommittéer. Ett samarrangemang,

ett seminarium om zigenare, ägde rum i september 1994. Ett gemensamt

seminarium om tolerans planeras äga rum i Bukarest i maj 1995.

Samarbetet på praktisk nivå har varit speciellt framgångsrikt i

Baltikum. OSSE:s högkommissarie för nationella minoriteter har

utvecklat ett gott samarbete med Europarådets sekretariat.

Under Sveriges tid som OSSE-ordförande 1993 togs initiativ till

samrådsmöten mellan de högst ansvariga för frågor rörande mänskliga

rättigheter i OSSE, Europarådet och FN. Dessa möten äger fortsatt rum

regelbundet. I Europarådet har man tillsatt en speciell arbetsgrupp, vilken

har till syfte att förbättra samarbetet med OSSE. Detta har bl.a. lett till

att Europarådet ställer expertis till förfogande vid OSSE-missioner i 8

länder där Europarådet är aktivt.

Skr. 1994/95:163

2.3 OSSE:s ekonomiska dimension

Även om den ekonomiska dimensionen, som också innefattar frågor

rörande miljö och tekniskt-vetenskapligt samarbete, funnits med i ESK-

processen redan från Helsingfors 1975 och formellt jämställts med arbetet

avseende mänskliga rättigheter och militär säkerhet har den i praktiken

spelat en undanskymd roll.

Först sedan samtliga deltagande stater, både vid ESK:s Bonnkonferens

om ekonomiskt samarbete år 1990 och vid toppmötet i Paris år 1990

bekänt sig till de marknadsekonomiska principerna, har OSSE:s

ekonomiska dimension fått förutsättningar att spela en viktig roll. OSSE

har uttalat stöd för övergången i länderna i forna Sovjetunionen och

Östeuropa från centralstyrd planekonomi till ett marknadsekonomiskt

system samt för dessa länders beslutsamhet att integreras i det

internationella ekonomiska systemet.

De första åren efter Parismötet präglades arbetet inom den ekonomiska

dimensionen av farhågor om en överlappning med det arbete som redan

bedrevs i andra etablerade internationella ekonomiska och finansiella

organisationer. Vid översynskonferensema i Helsingfors och Budapest

har därför OSSE:s roll på det ekonomiska området närmare definierats.

Denna bygger på OSSE:s breda definition av säkerhet vari även ingår

ekonomiska, sociala och miljöfrågor. Likväl är de ekonomiska frågorna

fortfarande ofullständigt infogade i OSSE:s struktur och dagliga arbete.

Två möten har ägt rum med Ekonomiskt Forum, dvs. det reguljära

organet inom OSSE där den ekonomiska dimensionen behandlas. Det

senaste i Prag 1994. Vid dessa möten har andra internationella

institutioner verksamma på området aktivt deltagit, främst FN:s

ekonomiska kommission för Europa (ECE), OECD och Europeiska

Utvecklingsbanken (EBRD). Samarbetet med dessa organ bedöms kunna

ha goda förutsättningar att fördjupas och breddas. Diskussionen vid

Ekonomiskt Forums möten har omfattat ett vitt spektrum av problem

sammanhängande med övergången från planekonomi till

marknadsekonomi. Under 1994 anordnades seminarier om att främja

tillkomsten av små och medelstora företag respektive om företagande och

miljö. Ekonomiskt Forum skall åter sammanträda i juni 1995 med

inriktning på regionalt ekonomiskt samarbete på områdena handel,

investeringar och infrastruktur. Det bör nämnas att ekonomiska frågor

också diskuteras i framväxande regionala samarbetsgrupper utanför

OSSE:s ram, bl.a. i Östersjörådet, Barentshavsrådet och det

Centraleuropeiska initiativet.

Samarbetet med de nordafrikanska Medelhavsstatema har framför allt

for EU-ländema varit en central fråga, och traditionellt hanterats i

samband med ekonomi- och miljöfrågor inom OSSE. För att ytterligare

fördjupa dialogen med dessa länder beslöt Budapestmötet att de skall

kunna inbjudas till möten inom OSSE:s organ vilka rör medelhavsfrågor.

Dialogen skall förberedas av en arbetsgrupp under Permanenta Rådet.

2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och

säkerhetsskapande åtgärder inom OSSE:s ram

Som en röd tråd genom OSSE:s drygt tjugoåriga historia går

förhandlingar om, och tillämpning av, en växande uppsättning förtroende-

och säkerhetsskapande åtgärder.

I OSSE:s tappning är dessa åtgärder väsentligen militärpolitiska till sin

natur. Deras inriktning går tillbaka till Slutakten från Helsingfors 1975.

De har därefter vidareutvecklats i flera steg.

Genombrottet för OSSE-filosofin om förtroende- och säkerhetsskapande

åtgärder kom i de förhandlingar som ägde rum i Stockholm 1984-1986:

Slutaktens regler för frivillig föranmälan och observation utvecklades och

gjordes politiskt bindande och helt nya obligatoriska

kontrollbestämmelser gav möjlighet till inspektion på platsen vid

misstanke om brott mot överenskommelsen. 1986 års

Stockholmsdokument har ersatts av stegvis utvidgade och kompletterande

förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i 1990, 1992 och 1994 års

Wiendokument. Utbytet av militär information har svällt i omfattning.

Den rutinmässiga hanteringen förenklas av ett automatiserat

kommunikationsnät som de flesta OSSE-stater är anslutna till.

Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade bilda ett permanent

förhandlingsorgan för frågor om militär säkerhet vilket kallas

Säkerhetsforum (Forum for Security Cooperation, FSC).

Under de år som gått sedan det första Wiendokumentet antogs 1990 har

stora framsteg gjorts. Information som för några år sedan var

sekretessbelagd delges idag de deltagande staterna på rutinbasis.

Utvärderingsbesök, inspektioner och observationer genomförs i stor

omfattning. Dessa fyller inte bara det primära syftet att kontrollera

efterlevnad utan är också förtroendeskapande i sig själva genom att de

skapar naturliga kontaktytor mellan militär personal. Även om vissa

brister finns i tillämpningen, speciellt när det gäller en del mindre stater,

är huvudintrycket positivt.

Den nu gällande uppsättningen förtroende- och säkerhetsskapande

åtgärder, 1994 års Wiendokument, är politiskt bindande och den hittills

mest ambitiösa. Utöver tidigare framförhandlade åtgärdskategorier

innehåller detta bl.a. också en överenskommelse om ett omfattande

informationsutbyte under rubriken försvarsplanering. Häri ingår uppgifter

om militär doktrin, stridskrafter och budgetprognos de närmaste fem

åren. Wiendokumentens grundtanke är att öppenhet om militära

förhållanden och vaksamhet beträffande förändringar skapar förtroende

och förutsägbarhet och därmed säkerhet. Personliga kontakter och

samarbete mellan militär personal i olika OSSE-stater bidrar i hög grad

till att förverkliga denna filosofi.

Wiendokumentet 1994 liksom dess föregångare, är unikt, bl.a. i så

måtto att det har en särskild årligen återkommande process för kontroll

av, och utbyte av erfarenheter från, implementeringen, dvs. efterlevnaden

av de ingångna överenskommelserna. Budapestmötet 1994 poängterade

i slutdeklarationen särskilt att just implementeringsfrågoma bör ges ökad

Skr. 1994/95:163

10

vikt i Säkerhetsforums arbete.

Vid sidan av Wiendokumentet har OSSE-statema under 1993-94

utarbetat och antagit överenskommelser om globalt informationsutbyte,

riktlinjer för handel med konventionella vapen, stabiliserande åtgärder för

kriser, och principer för icke-spridning av massförstörelsevapen.

Den s.k. uppförandekoden om bl.a. demokratisk kontroll av väpnade

styrkor, som toppmötet i Budapest antog, förtjänar ett särskild

omnämnande. Uppförandekoden behandlar militärpolitiska aspekter på

säkerhet. Den utgör en normbildande OSSE-överenskommelse av delvis

nytt slag.

Uppforandekoden föreskriver att OSSE-staterna skall eftersträva

samverkan och inte söka säkerhet på andra staters bekostnad. I koden

förbinder sig medlemsstaterna att visa solidaritet om OSSE:s normer och

åtaganden kränks och att underlätta samfällda reaktioner på hot mot

säkerheten som kan bli följden av sådana kränkningar. Vidare

understryks i koden betydelsen av individens ansvar. Koden stadgar även

bl.a. att OSSE-statema inte ska tolerera eller stödja väpnade styrkor som

inte är ansvariga inför eller kontrolleras av författningsenligt tillsatta

organ. Om bruk av våld inte kan undvikas för att upprätthålla den inre

ordningen måste våldsanvändningen stå i proportion till de aktuella

säkerhetsbehoven. Uppforandekoden blev omgående högaktuell genom

krisen i Tjetjenien. Både Ryska Federationen och omvärlden kunde i

sammanhanget åberopa den. Enligt rysk uppfattning legitimerade koden

bruk av våld för att avväpna de förfåttningsstridiga tjetjenska

utbrytarstyrkoma; omvärlden har understrukit vad som i bl.a.

uppforandekoden stadgas om urskiljning och måttfullhet vid militära

insatser och hävdat att detta inte respekterats av de ryska styrkorna i

Tjetjenien.

CFE-avtalet är den utan jämförelse mest genomgripande

nedrustningsöverenskommelsen någonsin vad avser konventionella vapen

och styrkor. Det avser reducering av fem kategorier större vapensystem

och förstöring av övertaliga vapen, enligt detaljerade föreskrifter och

med inträngande övervakning. Det avser vidare geografiska

begränsningar när det gäller gruppering av kvarvarande system, särskilt

i de norra och södra flankområdena. Det uttalade syftet är att "upprätta

en säker styrkebalans på en lägre nivå för konventionella stridskrafter i

Europa" och att eliminera "förmågan att genomföra överraskande anfall

och företa storoffensiv i Europa".

Till skillnad från Wien-dokumentet och uppforandekoden är innebörden

av CFE-avtalet traditionell rustningskontroll. Avtalet, som är juridiskt

bindande, undertecknades vid toppmötet i Paris i november 1990. Endast

NATO- och de förutvarande Warszawapaktsstatema är parter. Sverige

ingår således inte.

CFE-partema - som numera är 30 till antalet - har efterlevt det

krävande avtalet utan allvarliga överträdelser. Fastän avtalet löper för

obestämd tid är dess framtid på sikt något oviss. I och med Warszawa-

paktens upplösning haltar det balanstänkande som genomsyrar avtalet.

Flera CFE-parter har antytt önskemål om att ändra vissa bestämmelser

i avtalet. I maj samlas CFE-partema för att granska avtalets efterlevnad.

Skr. 1994/95:163

11

Hur denna granskning kommer att avlöpa är en öppen fråga. Skr.

Till bilden hör också ett separat avtal som kallas Open Skies och som

innebär att de deltagande staterna - f.n. bara NATO- och f.d.

Warszawapaktsstater - har rätt att genomföra omfattande

spaningsflygningar över varandras territorier. Inhämtad information är

öppen och kan därför åberopas i samband med t.ex. konfliktförebyggande

dialoger. Open Skies-avtalet har ännu inte trätt i kraft då det inte

ratificerats av ett tillräckligt antal stater. De alliansfria staterna har hittills

saknat tillträde till avtalet som medlemmar och Sverige är således

observatör. Frågan om medlemskap är viktig och kommer att aktualiseras

när avtalet öppnas för en bredare länderkrets. För svensk del gäller det

bl.a. att ta ställning till vilka försvarstekniska och finansiella

konsekvenser ett medlemskap och därmed följande åtaganden får.

Utvidgningen av avtalet till att gälla även alliansfria stater blockeras f.n.

av Grekland och Turkiet på grund av Cypem-frågan.

Toppmötet i Budapest gav Säkerhetsforum i uppdrag att fram till 1996

års toppmöte i Lissabon utarbeta ramvillkoren för nya

rustningskontrollåtgärder. Tanken är att dessa ramvillkor ska ligga till

grund för fortsatta förhandlingar om rustningskontroll och nedrustning

som OSSE-toppmötet 1996 väntas fatta beslut om.

2.5 OSSE och andra internationella organisationer

Ett av de mest framträdande elementen under framväxten av det "nya"

OSSE, inledd vid toppmötet i Paris 1990, har varit ambitionen att stärka

och precisera OSSE:s relation till andra internationella organisationer.

OSSE:s ansträngningar har i första hand inriktats på att stärka banden

med Förenta nationerna och Europarådet, men även utbytet med det

nordatlantiska samarbetsrådet (NACC), NATO och västeuropeiska

unionen (WEU) har utvecklats.

Utöver etablerandet av OSSE som en regional organisation under

kapitel Vin av FN-stadgan tog toppmötet i Helsingfors år 1992

principiellt viktiga beslut rörande formerna för fredsbevarande OSSE-

insatser, vilka uttryckligen förutsågs komma att innebära samarbete med

andra internationella organisationer, inom såväl det militära som

humanitära området.

OSSE:s allt tydligare inriktning på konkreta insatser inom preventiv

diplomati och krishantering har lett till en utbyggd faltverksamhet, i

huvudsak genom en rad missioner av olika typ och varaktighet, vilket lett

till ökade kontaktytor och ökat samarbetsbehov med andra internationella

och enskilda organisationer som verkar inom samma område.

I och med att OSSE har fått en fastare struktur, med permanenta organ,

har de praktiska förutsättningarna för ett tätare utbyte med andra

organisationer ökat påtagligt. Inte minst OSSE:s ordförande och dess

generalsekreterare har viktiga roller att spela i detta sammanhang.

Sverige fäste under sitt ordförandeskap i OSSE stor vikt vid att stärka

OSSE:s operativa kapacitet och samarbete med de internationella

organisationerna, i första hand FN. Detta manifesterades bl.a i

1994/95:163

12

Bland rekommendationerna från parlamentarikerförsamlingens möte i Skr. 1994/95:163

juli 1994 återfinns även förslag om vissa justeringar i OSSE:s regler om

konsensusbeslut. Det finns dock hos OSSE:s medlemsstater ett starkt

motstånd mot långtgående förändringar i reglerna för beslutsfettande.

1995 års möte med församlingen äger rum i Ottawa. Sveriges riksdag

har inbjudit till att hålla möte i Stockholm i juli 1996.

2.7 Kontakter med frivilliga organisationer

Sverige verkar inom OSSE för att rimliga resurser skall skapas inom

organisationen för ett utvecklat samarbete med frivilliga organisationer.

Sverige har också på motsvarande sätt aktivt verkat för att bredda deras

insyn i OSSE:s verksamhet och att göra centrala dokument lätt

tillgängliga för dem. Denna politik bygger på övertygelsen att aktivt stöd

från de frivilliga organisationerna är en nödvändig förutsättning för att

OSSE skall kunna förverkliga sina målsättningar inom alla viktiga

områden.

Denna tes stärks av att demokratiseringssträvandena i Östeuropa fick

viktiga impulser från ESK. Oppositionella organisationer, inte minst de

s.k. Helsingforskommittéema, drog direkt politisk nytta av uttalanden

från konferenserna, inte minst det s.k. Helsingforsdokumentet där man

festslagit centrala principer angående fri- och rättigheter. En del av

reformarbetet inom det gamla Östeuropa hämtade inspiration och fick

viss politisk legitimitet från ESK.

Hittills har öppenheten gentemot frivilliga organisationer i första hand

åstadkommits inom den mänskliga dimensionen inom OSSE:s

verksamhet. I linje härmed var arbetsgruppen för den mänskliga

dimensionen vid Budapestmötet tillgänglig för enskilda organisationer

med erfarenhet på området.

Budapestdokumentet bäddar, i linje med svenska ståndpunkter, för en

vidgning av OSSE:s öppenhet gentemot frivilliga organisationer.

Toppmötet beslutade uppdra åt generalsekreteraren att utreda hur OSSE:s

samverkan med dessa kan förstärkas. Det innebär bl.a. att denna

fortsättningsvis inte förutsätts begränsas till den mänskliga dimensionen.

3 Konkreta insatser

3.1 Baltikum

OSSE har de senaste åren kommit att spela en konstruktiv politisk roll i

de baltiska staterna. Med tanke på de baltiska ländernas återupprättade

självständighet kom frågor som rör dessa helt naturligt upp i samband

med Helsingforsmötet 1992. Toppmötet betonade bland annat vikten av

ett tillbakadragande av de ryska trupperna i Baltikum och uppmanade

parterna att åstadkomma detta på folkrättens grund och genom bilaterala

fredliga förhandlingar. Helsingforsmötet underströk att dessa bilaterala 14

avtal mellan de tre baltiska staterna och den Ryska Federationen borde

undertecknandet av ett ramavtal mellan OSSE och FN. Ett trilateralt Skr. 1994/95:163

samarbete inom den mänskliga dimensionens område har också inletts,

på svenskt initiativ, mellan OSSE, FN och Europarådet. Vidare deltar en

representant för OSSE i NACC:s arbetsgrupp för fredsbevarande frågor,

vilken under 1994 omvandlats till en styrgrupp även för samarbetet på

detta område inom ramen for Partnerskap för Fred.

2.6 Den parlamentariska församlingen

I Parisstadgan år 1990 erkändes parlamentarikernas viktiga roll för ESK:s

arbete. År 1991 inrättades en parlamentarisk församling. Församlingen

skall vara oberoende i förhållande till de nationella parlamenten, ha 245

medlemmar och sammanträder årligen i en veckolång session i en

medlemsstats huvudstad. Vatje medlemsland är representerat i

förhållande till sin storlek och församlingen fattar beslut genom

omröstning.

Församlingen höll sitt första möte i Budapest 1992 och gav bl.a.

impulser till det fortsatta arbetet inom den mänskliga dimensionen samt

uttalade sig om Jugoslavien-konflikten. Man beslutade även att etablera

ett sekretariat med säte i Köpenhamn. Församlingens andra möte hölls

i Helsingfors 1993 och antog en deklaration om mänskliga rättigheter,

nedrustning, ekonomiskt samarbete och Jugoslavien-krisen. Vidare antogs

en rekommendation om att medlemsstaternas parlament skulle utse och

samordna delegationer med uppgift att bevaka kurdernas situation i

Turkiet, liksom landets behandling av andra minoriteter. På det

organisatoriska området rekommenderade församlingen att även ESK

skulle införa principen om majoritetsbeslut och inrätta ett säkerhetsråd

efter FN-modell.

Församlingen skall ge råd till OSSE och till de deltagande staterna.

Dess beslut är således inte bindande för regeringarna. Sverige har verkat

för en ordning med festa ramar för hur parlamentarikernas

rekommendationer skall behandlas, dvs. en ordning som motsvarar vad

som gäller för Europarådet. Det har även föreslagits att församlingens

ständiga utskott skall hålla ett möte per år i Wien för att underlätta

kontakterna med de OSSE-organ som finns där.

Det tredje årliga mötet med den parlamentariska församlingen hölls i

juli 1994 i Wien. I den deklaration som antogs vid mötet riktades

uppmaningar till det då förestående Budapest-mötet att deltagarstatema

skulle etablera en formell ordning för hur församlingens

rekommendationer skall behandlas, dvs. i linje med vad Sverige

förespråkat.

Toppmötet i Budapest beslutade att ordförandeskapet skall upprätthålla

en aktiv dialog med parlamentarikerförsamlingen. Det åvilar

ordförandeskapet att uppmärksamma Permanenta Rådet på de

rekommendationer som antas av parlamentarikerförsamlingen samt att på

motsvarande sätt informera parlamentarikerna om utvecklingen inom

OSSE.

13

innehålla konkreta tidtabeller för de ryska truppernas tillbakadragande Skr. 1994/95:163

från baltiskt territorium.

På basis av det breda ESK-engagemanget i de baltiska staternas

strävanden efter reell självständighet kom två långtidsmissioner att

upprättas, en i Riga och en i Tallinn. I Litauen har inte behovet av stöd

ansetts vara lika uttalat, även om den litauiska regeringen aktivt deltar i

OSSE-arbetet och tidvis har övervägt möjligheten att tillsammans med

Ryssland ge en särskild roll till OSSE exempelvis i samband med

regleringen av den ryska militära transittrafiken genom Litauen från

Kal irring rad.

Efter Helsingforsmötet 1992 behandlades frågan om det ryska

trupptillbakadragandet kontinuerligt under ESK:s möten, som därigenom

fram till tillbakadragandet sommaren 1994 kom att utgöra ett värdefullt

forum för internationellt stöd för de baltiska staterna i denna centrala

fråga.

I Estland har OSSE-missionen arbetat intensivt med att bistå den

estniska regeringen med att finna lösningar främst vad avser problemen

med den stora gruppen ryska icke-medborgare i landet.

Högkommissarien för nationella minoriteter har upprepade gånger besökt

Estland, delvis i anslutning till utarbetandet av estnisk medborgarskapslag

och utlänningslag. Missionens arbete har på senare tid kommit att inriktas

alltmer på frågor som har att göra med de ryska militära pensionärer som

finns kvar i Estland. En särskild OSSE-representant har under 1994

utsetts för att tillsammans med en estnisk statlig kommission arbeta med

de ofta socialt komplicerade militärpensionärsffågoma. En relaterad fråga

som följs av missionen är arbetet på att successivt förbättra

undervisningen i estniska för de rysktalande så att dessa kan uppfylla den

nya lagstiftningens språkkrav.

Lettlandsmissionen arbetar även den i hög grad med alla de frågor som

uppstår på grund av den stora gruppen rysktalande icke-medborgare i

landet. Missionen har bl.a. en resande expertgrupp, som insamlar

uppgifter även i mindre städer och på den lettiska landsbygden för att

komplettera arbetet i Riga. Liksom sina OSSE-kolleger i Estland följer

platsrepresentantema i Lettland bl.a. utvecklingen av den inhemska

invandrar- och utlänningslagstiftningen, samt språkfrågorna.

I Lettland har OSSE helt nyligen kommit att spela en särskild roll vad

gäller utarbetandet och tillämpningen av en inspektionsordning för

avvecklingen av den ryska radarstationen i Skrunda. På begäran av

Lettland och Ryssland ingår en särskild OSSE-representant i den

blandade kommission som upprättats enligt avtalet om Skrunda. Likaså,

på båda parters begäran, finns en OSSE-representant för

militärpensionärsfrågoma i Lettland.

3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten

Det internationella samfundets ansträngningar till medling och

fredsbevarande i f.d. Jugoslavien har inte koncentrerats till OSSE, utan

i första hand till FN och Europeiska Unionen samt, senare, även till

NATO och stormaktemas Kontaktgrupp. "Jugoslavien" (Serbien- Skr. 1994/95:163

Montenegro) uteslöts sommaren 1992 från fortsatt deltagande i OSSE:s

arbete. Ett (åter)upptagande i medlemskretsen hindras bl.a. av oenighet

om huruvida den nuvarande "Jugoslavien" kan göra anspråk på det gamla

Jugoslaviens plats, som nu står tom, eller om landet liksom övriga stater

som uppstått på det tidigare Jugoslaviens territorium måste ansöka, och

prövas, som ny medlem.

Ett viktigt mål för OSSE är att stödja fredsprocessen i stort, att bidra

till ansträngningar att motverka spridning av konflikten samt att förbereda

insatser for att bygga upp demokratiska strukturer och rättssamhällen som

kan bidra till att skapa varaktigt fredliga förhållanden efter konflikten.

Likaså med sikte på att bidra till stabilitet i firamtiden förbereds

förhandlingar om regionala nedrustningsåtgärder i området.

I syfte att förebygga en spridning av striderna till den f.d. jugoslaviska

republiken Makedonien, FYROM, har OSSE sedan september 1992 en

mission i Skopje. Grekland blockerar alltjämt fullt deltagande för

FYROM i OSSE.

OSSE åtog sig på hösten 1992 en understödjande och konfliktdämpande

roll i Serbien-Montenegro genom en mission i Kosovo, Sandjak och

Vojvodina, tre regioner med ett stort antal personer som tillhör en

nationell minoritet. Denna fick dock läggas ned i juni 1993 sedan

regeringen i Belgrad dragit tillbaka sitt samtycke till dess närvaro. OSSE

har markerat sitt fortsatta engagemang genom samordnade insatser av

sina ambassader i Belgrad och genom möten varje vecka i Wien för

diskussion av utvecklingen i de tre områdena och i hela Serbien-

Montenegro.

Sedan november 1994 har OSSE en mindre mission i Sarajevo. Den

har till uppgift bl.a. att ge stöd och råd till de ombudsmän som

tillkommit inom ramen för den nya muslimsk-kroatiska federationen.

Dessa ombudsmän har utsetts efter en urvalsprocess genomförd å OSSE-

ordförandens vägnar av Sveriges ambassadör i Bosnien-Hercegovina.

Deras uppgift är att bidra till att överbrygga etniska motsättningar.

Genom missionerna och genom den samordnade observationen av

utvecklingen i Serbien-Montenegro skaffar sig OSSE insyn, inte minst

när det gäller respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande

friheter. Inom ESK/OSSE utreddes frågan om inrättande av en särskild

domstol för lagföring av krigsförbrytare i f.d. Jugoslavien. Förslaget

överlämnades till FN, som i maj 1993 fettade beslut om domstolen.

Omkring etthundrafemtio tulltjänstemän ingår sedan september 1992 i

sju missioner till stöd för grannländerna att iaktta de av FN:s

säkerhetsråd beslutade sanktionerna mot f.d. Jugoslavien. 1993 tillsattes,

i samråd med Europeiska Unionen, en särskild samordnare for strikt

tillämpning av sanktionsbeslutet.

3.3 Centralasien

I april 1993 besökte OSSE:s ordförande de nya medlemsländerna i

Centralasien. Besöket var ett led i ansträngningarna att integrera dessa

16

i OSSE:s verksamhet, bl.a. beslutade man att hålla en serie seminarier Skr. 1994/95:163

i regionen.

Inom ramen för den ekonomiska dimensionen har OSSE anordnat ett

seminarium om hur man främjar små och medelstora företag i

övergångsekonomier. Detta är angeläget då de ekonomiska och sociala

följderna av pågående systemskifte kan utgöra potentiella hot mot

stabiliteten i regionen.

Vidare har det i regionen hållits seminarier om mänskliga fri- och

rättigheter och om militära säkerhetsfrågor liksom rörande allmänna och

övergripande OSSE-ffågor, inklusive den viktiga frågan om uppföljning

av gjorda åtaganden.

Vid generalsekreterare Höyncks besök i regionen i februari 1994

betonade denne ESK:s strävan att samarbeta fullt ut med de fem

centralasiatiska republikerna. Samtliga dessa bekräftade sitt genuina

intresse för OSSE och respekt för dess värderingar. För att underlätta

ländernas medverkan i den löpande politiska konsultationsprocessen

angav generalsekreteraren som särskilt viktigt att länderna upprättar

permanent närvaro i Wien. Idag finns samtliga utom Kazakstan

representerade. Generalsekreterarens besök utmynnade bl.a. i ett beslut

om att upprätta ett OSSE-kontor i Tasjkent samt utökat besöksutbyte och

kunskapsöverföring.

Högkommissarien för nationella minoriteter har avlagt besök i

Kazakstan och Kirgistan.

OSSE är sedan 1992 representerat i Tadjikistan genom en mission, som

utgör ett exempel både på ESK/OSSE:s krishanterande och

konfliktförebyggande verksamhet. Missionens mandat är tämligen allmänt

formulerat men dess huvuduppgifter är klara och består i att befordra

dialog och förtroende mellan olika grupper samt upprättandet av

demokratiska institutioner. Missionen har också som uppgift att bevaka

efterlevnaden av åtaganden inom den mänskliga dimensionen mot

bakgrund av händelser under ett tidigare inbördeskrig.

Situationen på mänskliga rättighetsområdet i regionen i övrigt ger också

anledning till oro. Särskilt Uzbekistan har kritiserats av OSSE för

bristande efterlevnad av åtagandena inom ramen för den mänskliga

dimensionen. OSSE verkar även här aktivt for att förbättra den interna

dialogen och lägga grunden för en fungerande rättsstat byggd på

demokratiska principer.

3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien, Ukraina och

Moldova

I slutet av 1980-talet ökade motsättningarna mellan Georgiens etniska

grupper snabbt. Syd-Ossetien och Abchazien krävde självständighet från

Georgien och i Syd-Ossetiens fäll inkorporering i Ryska Federationen.

Ökade spänningar ledde till att väpnad konflikt utbröt med Syd-Ossetien

i december 1990 och med Abchazien i augusti 1992. Förutom dessa två

konflikter, finns andra etniska problem inom Georgien.

Det internationella samfundet söker dämpa dessa två konflikter. FN har

militärobservatörer i Abchazien, och OSSE har en mission baserad i Skr. 1994/95:163

Tblisi med syftet att försöka uppnå en politisk lösning av konflikten med

Syd-Ossetien.

Rysslands ställning i dessa konflikter är komplicerad. I samband med

ryska truppinsatser i regionen har Ryssland sökt att få ett mer allmänt

mandat av FN för att genomföra ryska fredsbevarande aktioner.

OSSE etablerade en mission i Georgien i december 1992 som idag har

17 medlemmar och högkvarter i Tblisi. Georgien-missionen är den enda

OSSE-mission som inkluderar både diplomater och militärer. Den är

dessutom den mission som står i nära kontakt med, och också övervakar,

en fredsbevarande styrka (bestående av ryssar, georgier och sydosseter).

Missionens mandat inkluderar att: "uppmuntra förhandlingar mellan

parterna till konflikten i Georgien med mål att nå en fredlig politisk

lösning". Missionens mandat breddades i mars 1994 till att inkludera

mänskliga rättigheter, i syfte att utveckla demokratiska institutioner, fria

media och övervakning av de huvudsakligen ryska fredsbevarande

styrkorna för att kunna bedöma huruvida deras aktiviteter

överensstämmer med OSSE:s principer.

Missionen har av allt att döma kunnat etablera goda kontakter med och

trovärdighet hos myndigheter och andra organisationer både i Tblisi och

Syd-Ossetien. Därigenom kan den fungera som medlare och neutral

samtalspart. Missionen har också utvecklat ett nära samarbete med den

fredsbevarande styrkan baserad i Tskchinvali och med FN, som har

militära observatörer i Abchazien där man koncentrerar sig på

flyktingfrågor.

Långtidsmissionen i Ukraina inrättades sommaren 1994. Den främsta

uppgiften är att följa förhandlingarna om Krims status och dess krav på

lokalt ekonomiskt självbestämmande. Missionen skall även följa

utvecklingen for de mänskliga rättigheterna - i samarbete med

Högkommissarien för nationella minoriteter - samt bevaka mediernas

frihet. Missionen har upprättat kontor i Kiev, medan det planerade

kontoret på Krim ännu inte kunnat starta sin verksamhet. Då missionen

är en relativt ny är det för tidigt att göra en utvärdering av verksamheten.

Långtidsmisssion till Moldova inrättades 1993. Det övergripande målet

för missionen är att underlätta en politisk reglering av konflikten i

utbrytarregionen i Transnistrien-området i Moldova. Mer i detalj innebär

mandatet att man bl.a. skall upprätta en ram för dialog och förhandlingar

mellan parterna i konflikten, uppmuntra till tillbakadragande av

främmande trupper samt bidra med expertis på frågor rörande

omhändertagande av återvändande av flyktingar och konstitutionella

problem t.ex. beträffande regionalt självstyre.

3.5 Konflikten i Nagomo-Karabach och Minskprocessen

En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om den armeniska enklaven

Nagomo-Karabach i Azerbajdzjan. Enklavens befolkning om ca 150.000

personer eftersträvar större självständighet gentemot centralregeringen.

Azerbajdzjan betraktar Nagomo-Karabach som en del av sitt territorium

18

och accepterar endast begränsad autonomi för enklaven. Skr. 1994/95:163

Sverige är sedan 1992 engagerat i att inom OSSE:s ram finna en

varaktig fredlig lösning på konflikten rörande Nagomo-Karabach.

Förutom viljan att bilägga en konflikt som krävt tiotusentals människoliv,

tvingat en miljon på flykt och därmed orsakat stort mänskligt lidande, är

ett grundläggande skäl till vårt engagemang den säkerhetspolitiska

betydelsen av att den regionala alleuropeiska OSSE därmed skulle stärka

sin roll inom OSSE:s region och i Rysslands närområde.

Nagomo-Karabachs styrkor hade under de senaste striderna militära

framgångar och kontrollerar omkring 20 % av Azerbajdzjans territorium.

Sedan den 12 maj 1994 råder en informell vapenvila i området, delvis

ffamförhandlad av Ryssland och dåvarande svenska ordförandeskapet.

Partema har vid flera tillfällen betygat sin avsikt att respektera denna tills

en bredare politisk överenskommelse kan ingås.

ESK beslöt våren 1992 att Minsk, Vitrysslands huvudstad, skulle bli

säte för en fredskonferens för konflikten. På grund av bristande

förutsättningar att påbörja konferensen bildades något senare den s.k.

Minskgruppen i syfte att förbereda konferensen. Minskgruppen består av

partema och ett antal särskilt intresserade OSSE-stater.

I egenskap av medlem av ESK:s trojka har Sverige varit medlem i

gruppen sedan dess tillblivelse. Sverige övertog ansvaret för

Minskprocessen i början av december 1993, då nuvarande

kabinettssekreteraren Jan Eliasson av ESK:s ordförande utsågs till

ordförande i Minskkonferensen och -gruppen.

Inget av de förslag till politisk överenskommelse om en omfettande och

konsoliderad vapenvila som utarbetats inom Minskgruppen har godtagits

av samtliga parter, delvis beroende på förändringar i den militära

situationen.

En överenskommelse om en rad förtroendeskapande åtgärder träffades

mellan partema inom ramen för Minskgruppen i maj 1994.

Rysslands intresse av en stabilare situation i Kaukasus och även av att

etablera militär närvaro i regionen ledde till allt mer intensiva parallella

ryska medlingsansträngningar. Sverige sökte dock integrera de ryska

ansträngningarna i Minskprocessen, och sedan december 1994 är det ett

ryskt-svenskt samordförandeskap.

Parternas önskan att se en framtida överenskommelse tryggad av

verkligt internationella fredsbevarande styrkor ledde till att ESK:s

ordförande på förslag av ordföranden för Minskkonferensen- och

gruppen, under hösten 1994 undersökte intresset bland ESK-statema för

att bidra till en sådan insats. Det politiska gensvaret var positivt och vid

toppmötet i Budapest i början av december 1994 fettades ett principbeslut

om en fredsbevarande insats, under förutsättning av bl.a. konkreta

framsteg i förhandlingsprocessen. En fredsbevarande insats i Nagomo-

Karabach skulle bli den första inom OSSE:s ram.

En militär grupp har av OSSE etablerats för att planera för en eventuell

insats. Man planerar idag för en fredsbevarande styrka om totalt ca 3.280

man, varav ca 1.600 man i förband som kan lösa övervakningsuppgifter

av skilda slag. Samtidigt finns en beredskap att sända upp till 500 19

militära observatörer till regionen, vilka kan samverka med förbanden.

Sverige överväger ett bidrag i form av personal och/eller finansiella Skr. 1994/95:163

resurser till en eventuell fredsbevarande operation. Sverige har i samband

med tidigare planering for en operation, som endast skall omfatta

obeväpnade observatörer, åtagit sig att bidra med upp till 16 officerare.

Eventuella bidrag med förband i den numera förändrade

planeringssituationen övervägs för närvarande. Om möjligt bör en samlad

nordisk insats eftersträvas.

FN:s säkerhetsråd har i fyra resolutioner uppmanat till stöd för

Minskgruppens ansträngningar. Generalsekreteraren har erbjudit stöd i

form av teknisk expertis, sambandsofficerare m.m. till en eventuell

OSSE-operation. Enligt beslutet i Budapest skall säkerhetsrådet genom

en resolution bekräfta ett eventuellt beslut av OSSE att sända ut en

fredsbevarande styrka.

Vid toppmötet beslöts samtidigt att ordförandeskapet i

Minskkonferensen och -gruppen skall vara delat mellan två stater, i

realiteten Sverige och Ryssland. Samordförandeskapet har resulterat i

avsevärt bättre samordning av medlingsansträngningama.

Sverige kommer att i slutet av april 1995 efterträdas av Finland såsom

samordförande i Minskkonferensen och -gruppen.

Samordförandeskapets verksamhet koncentreras f.n. på att finna vägar

för fortsatta förhandlingar mellan parterna, stärka den existerande

vapenvilan samt främja åtgärder som kan återskapa förtroendet mellan

konfliktens parter i synnerhet inom det humanitära området.

4 Översynskonferensen och toppmötet i Budapest

Den förvandling av ESK från förhandlingskonferens till

säkerhetsorganisation som initierades med Parisstadgan 1990 pågår

alltjämt.

Toppmötet i Budapest förde processen vidare, dels genom den inte

oviktiga namnändringen, dels genom att ytterligare förstärka rollen för

OSSE:s ständiga forum i Wien, numera Permanenta Rådet. Än viktigare

var beslutet att öppna vägen för en fredsbevarande operation i Nagomo-

Karabach.

Den organisatoriska utvecklingen skall naturligtvis ses i sammanhang

med den operativa verksamhet som OSSE utvecklat och som efter hand

skapat behov att ytterligare utveckla de strukturer som skall handskas

med sådana uppgifter som utsändande och ledning av missioner till

krisområden och genomförande av praktiskt taget kontinuerliga

mellanstatliga konsultationer om aktuella säkerhetspolitiska frågor.

Budapestmötets resultat behandlas även under relevanta sakavsnitt i

denna skrivelse. För att ett mått av överblickbarhet skall uppnås ges i de

följande styckena en koncentrerad sammanfattning:

Själva toppmötesdeklarationen festslår staternas syn på OSSE som en

övergripande europeisk säkerhetsorganisation, baserad på OSSE:s breda

säkerhetsbegrepp och dess gemensamma värderingar. Deklarationen

nämner kortfattat de beslut som sedan fogas till densamma.

Toppmötet antog en, som ovan nämnts, uppförandekod innehållande i Skr. 1994/95:163

första hand riktlinjer för demokratisk kontroll av väpnade styrkor samt

beslutade inleda diskussioner om en modell för gemensam och

allomfattande säkerhet i Europa.

Den vidare bearbetning och förbättring av Wiendokumentet om

förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder som förhandlats och fastlagts

av Säkerhetsforum, dvs. det organ i Wien där militära säkerhetsfrågor

och rustningskontroll behandlas, bekräftades av toppmötet. De

förhandlingar, som med intensitet förts sedan toppmötet i Helsingfors

1992 om största möjliga harmonisering av de åtaganden samtliga OSSE-

stater gjort med dem som gäller enligt CFE-avtalet, förblev resultatlösa.

En kort beslutstext ger Säkerhetsforum ett relativt öppet formulerat

uppdrag att överväga en framtida inriktning för europeisk

rustningskontroll. En text antogs om principer för icke-spridning av

massförstörelsevapen. Den hade tillkommit främst som ett led i

påtryckningar gentemot Ukraina att slutgiltigt uppge sin

kärnvapenkapacitet. Det syftet uppnåddes med stöd av ett avtal om

säkerhetsgarantier som Ukraina och OSSE:s kämvapenmakter

undertecknade i anslutning till toppmötet.

I övrigt antogs ett par beslut om regionala problem (förutom om

Nagomo-Karabach även om Georgien och Moldova) samt relativt långa

beslutstexter om den mänskliga respektive den ekonomiska dimensionen,

vilka bygger på och vidareutvecklar tidigare överenskommelser och

åtaganden. Motsvarande kan sägas om beslutet att ytterligare något

utvidga samarbetet och kontakterna med icke deltagande medelhavsstater.

Två separata deklarationer antogs, den ena med anledning av det

instundande 50-årsjubileet av det andra världskrigets slut (ett gemensamt

rysk-tyskt initiativ), den andra en med betydande svårigheter

framförhandlad text om Baltikum. Den sistnämnda välkomnar att de

ryska styrkorna nu lämnat de baltiska staterna samt bekräftar i allmänna

termer att OSSE kan spela en positiv roll i regionen. Att texten inte förts

till beslutsavsnittet med övriga regionala frågor sammanhänger med att

Estland och Lettland motsätter sig att deras länder behandlas i ett och

samma sammanhang som andra länder med akuta konflikter.

Intensiva förhandlingar fördes om ytterligare en separat

toppmötesdeklaration, nämligen om situationen i Bihac-området i

Bosnien-Hercegovina. På grund av ryskt motstånd mot att delta i ensidig

kritik riktad mot den serbiska sidan i konflikten, kunde varken en sådan

deklaration eller ett tilltänkt beslut om OSSE:s roll i förhållande till olika

aspekter av konflikterna i f.d. Jugoslavien antas av mötet.

Ett förslag som kommit att benämnas "OSSE först", vilket av EU förts

fram som en prioriterad målsättning for Budapestmötet, föll på i sista

hand armeniskt motstånd. Förslaget syftade till att formalisera OSSE:s

relation till FN i frågor som rör fred och säkerhet och till att skapa en

särskild procedur för att genom beslut i OSSE överlämna en fråga till

FN:s säkerhetsråd när denna befinns kräva sådana åtgärder som endast

Säkerhetsrådet kan besluta om. Ett sådant beslut skulle, enligt förslaget,

kunna fattas utan direkt inblandade staters direkta samtycke. Kvar står en 21

allmänt hållen formulering i toppmötesdeklarationen om att i

exceptionella fall hänskjuta en tvist till Säkerhetsrådet. Skr. 1994/95:163

Ytterligare ett uteblivet beslut måste redovisas, nämligen en

överenskommelse om principer för OSSE:s samarbete med s.k.

tredjepartsstyrkor, ett begrepp som i praktiken åtminstone för närvarande

avser ryska s.k. fredsbevarande insatser i konflikter inom f.d.

Sovjetunionen.

Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade ersätta ESK:s

uppföljningsmöten med vartannat år återkommande översynskonferenser.

Toppmötet i Budapest föregicks sålunda av en åtta veckor lång

översynskonferens, varav sex veckor avsatts för översyn och två för

förberedelse av toppmötet.

Endast på den mänskliga dimensionens område visade det sig möjligt

att hålla en så omfattande genomgång av hur ingångna åtaganden har

akttagits. Denna s.k. implementeringsöversyn genomfördes överlag

effektivt och någorlunda sakligt utan överdriven polemik. På övriga

områden (konflikthantering, militära åtaganden, ekonomiska dimensionen

är de viktigaste) utnyttjades översynen i stor utsträckning för allmänt

åsiktsutbyte, till vidareförande av förhandlingar som inte avslutats i Wien

samt till förberedelse för toppmötet. Det senare gällde i hög grad EU,

som bedrev interna konsultationer i ett högt uppdrivet tempo under hela

Budapestkonferensens gång.

Frivilliga organisationer hade möjlighet att delta under större delen av

implementeringsöversynen inom den mänskliga dimensionen. Deras

närvaro och därmed öppningen mot en bredare allmänhet synes ha

föranlett en del delegationer att ägna dessa diskussioner större

uppmärksamhet än som annars skulle varit fallet.

Budapestmötets främsta politiska betydelse ligger i att OSSE bekräftats

som en övergripande säkerhetsorganisation i Europa. Därmed inte sagt

att OSSE i praktiken ännu har fått rollen som självklart första forum for

diskussion och förhandling om uppkommande problem och kriser. Då

Tjetjenienkrisen skärptes någon vecka efter toppmötet kom den emellertid

- om än med viss fördröjning - att i huvudsak behandlas i OSSE.

En fredsbevarande styrka i Nagomo-Karabach skulle innebära att detta

instrument i praktiken tillförs OSSE som en möjlighet i hanteringen av

kriser som nått stadiet av väpnad konflikt. I teorin har fredsbevarande

operationer under OSSE:s egid varit möjliga sedan Helsingforsmötet

1992. Svårigheter av praktisk art och den mycket stora tvekan som vissa

regeringar hyst inför den aktuella tillämpningen visar att möjligheten

tidigare uppfattats som teoretisk.

Det samordforandeskap som etablerats i Minsk-gruppen mellan Sverige

och Ryssland representerar en ny form av samarbete som kan få

principiellt stor betydelse i OSSE:s konflikthantering.

Den nu tills vidare vilande diskussionen kring samverkan med "tredje-

partsstyrkor" föddes ur den då rådande uppfattningen i ett flertal länder

att inget alternativ skulle kunna uppbringas till ryska insatser vid

konflikter i det forna Sovjetunionen. Om viljan och förmågan finns att

sätta in verkligt multinationella OSSE-styrkor för fredsbevarande

uppgifter kvarstår få skäl att återuppta förhandlingar om "tredje- 22

partsstyrkor".

Ett alternativ härvidlag är självklart alltid insats av fredsbevarande Skr. 1994/95:163

styrkor under FN:s ansvar. När det gäller Nagomo-Karabach har dock

FN-sekretariatet liksom säkerhetsrådet överlag velat hänvisa denna till

OSSE. Av flera skäl finns det orsak att skapa regionala alternativ till FN

när det gäller militära insatser av klassisk fredsbevarande karaktär, dvs.

sådana som inte innebär tvångsåtgärder.

Sammanfattningsvis är ett framgångsrikt genomförande av en

fredsbevarande insats i Nagomo-Karabachkonflikten av stor betydelse för

utvecklandet av ett trovärdigt europeiskt system för konflikthantering och

gemensam säkerhet.

Toppmötets beslut på den i snävare mening militära säkerhetens

område innebär sannolikt i praktiken en paus beträffande mera ambitiösa

ansatser att föra det europeiska nedrustnings- och rustningskontrollarbetet

vidare. Särskilt NATO-statema driver linjen att CFE-avtalets reduktioner

och begränsningar nu måste genomföras och översynskonferensen för

CFE (våren 1996) avvaktas innan man söker ta ställning till vad som kan

komma därefter.

Det allmänna politiska läget och OSSE:s forhandlingsschema ger nu

utrymme att stärka och förbättra medlemsstaternas efterlevnad av

åtagandena på den militära säkerhetens område. Särskilt de sent tillkomna

medlemsstaterna, men tyvärr inte bara dessa, tenderar att inte alls eller

endast ofullständigt och med stora förseningar lämna festställd

information etc. I längden undermineras härigenom åtagandenas

trovärdighet och värde. Bred enighet finns om behovet av förstärkt

uppföljning och översyn liksom av ökade möjligheter att bistå stater som

ännu inte förmått bygga upp kapacitet att fullgöra sina åtaganden. Till att

börja med diskuteras för närvarande tillsättande av en särskild

arbetsgrupp inom Säkerhetsforum för dessa frågor.

Samtidigt som Budapestmötet markerar ännu en milstolpe i

utvecklingen från det gamla ESK till det nya var översynskonferensens

arbete under dagligen roterande ordförandeskap enligt ESK:s gamla

mönster ineffektivt och oöverskådligt. Det blev också det första och sista

mötet i sitt slag. Det är att förvänta att framtida toppmöten i större

utsträckning kommer att genomföras under det festa OSSE-

ordforandeskapets ledning, såsom redan är fallet beträffande

ministerrådsmötena.

5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhetspolitiska

roll i Europa

Sverige kan som enskilt land, genom nordisk samverkan och i högsta

grad genom EU, verka för att OSSE utnyttjas effektivare för att så tidigt

som möjligt förhindra att konflikter uppstår och hantera uppkomna

konflikter.

Sveriges fortsatta engagemang inom OSSE utgör en integrerad del av

en säkerhetspolitik som bygger på samverkan mellan en lång rad aktörer

23

med ett brett spektrum av säkerhetsfrämjande insatser. Detta innebär Skr. 1994/95:163

bl.a. fortsatta ansträngningar för att utveckla samarbetet mellan OSSE

och andra globala och regionala institutioner. Detta stärker gemensam

säkerhet i Europa.

Det är därför också av stor vikt att svenska insatser i olika

internationella fora sker genom en god samordning på det nationella

planet. För svensk del har detta bl.a. lett till att regeringen föreslagit att

slå samman de anslag som står till förfogande för att främja preventiv

diplomati och fredsbevarande verksamhet i olika organisationer.

Regeringen verkar även för ett mer integrerat synsätt som inbegriper

exempelvis både insatser genom OSSE och bilateral biståndsverksamhet

i syfte att anlägga en helhetssyn på samtliga fredsfrämjande insatser som

riktas mot ett land eller en region.

OSSE:s normsystem är nu så väl utvecklade att arbetet kan inriktas på

gradvisa justeringar snarare än omfattande nya dokument. Av detta följer

att arbetet inom OSSE i första hand bör inriktas på problem som rör

efterlevnaden av de åtaganden deltagarstatema gjort. Utgångspunkten för

detta arbete är det grundläggande konstaterandet att gemensam säkerhet

i det nya Europa endast kan byggas på demokratins, de mänskliga

rättigheternas, rättsamhällets och den sociala trygghetens grund.

Kriget i Tjetjenien visar både på möjligheterna och svårigheterna i

samverkan mellan enskilda stater, subregionala organ och OSSE. EU

satsade efter en inledande tvekan på att uppmuntra OSSE:s permanenta

råd och det ungerska ordförandeskapet i OSSE att ta ledningen i

hanteringen av denna konflikt. EU förespråkade en arbetsfördelning där

EU:s agerande snarast skulle begränsas till en stödroll. Detta har dock

inte hindrat t.ex. gemensamma uppvaktningar i Moskva av EU:s och

OSSE:s ordförandeskap. OSSE inriktade sig, med EU:s stöd, på att kräva

insyn på platsen för konflikten och upprättandet av en kontinuerlig

politisk konsultationsprocess. Utnyttjandet av olika speciella OSSE-

mekanismer övervägdes men förkastades för att möjliggöra en så bred

insyn som möjligt från OSSE:s sida i olika förhållanden på platsen och

i samarbetets form en reell roll i konfliktlösningen.

Konflikten i Nagomo-Karabach, med samordförandeskapet Sverige-

Ryssland inom ramen för Minskgruppen, pekar på samma behov av ett

intensivt och nära samarbete mellan företrädare för OSSE och berörda

parter, inklusive Ryssland.

Många stater är kluvna i sin syn på samarbetet med stater som är

involverade i interna konflikter (såsom Ryssland och Turkiet): Å ena

sidan önskar man ett genuint samarbete för att kunna bidra till

konfliktlösning. Å andra sidan konstaterar man att det krävs en stor

tydlighet om missförhållanden för att ge uttryck för OSSE-kollektivets

gemensamma värderingar. Lösningen på detta dilemma kan endast vara

att ju större problem - desto större blir behovet av en närmare och

intensiv politisk dialog. Endast så kan isolering och nya skiljelinjer i

Europa undvikas.

Det är mot ovanstående bakgrund som regeringen haft att ta ställning

till det förslag om en diskussion av Europas säkerhetsmodell för nästa 24

århundrade, som den Ryska Federationen förde fram inför toppmötet i

Budapest. Toppmötets beslut blev nämligen att genomföra en granskning Skr. 1994/95:163

av frågan inom OSSE med sikte på nästa toppmöte i Lissabon 1996.

Regeringen välkomnar detta beslut som innebär en alleuropeisk dialog

om de många nya olika typer av säkerhetspolitiska problem som Europa

ställts inför efter det kalla kriget. Dialogen har ett värde i sig. Den

kommer ge ett utrymme för alla 52 deltagande stater att formulera sin

syn på europeisk gemensam säkerhet. Värdet av detta kan illustreras av

att endast cirka hälften av dessa stater för närvarande har tillfälle att delta

i de konsultationer som pågår inom EU/VEU i huvudsak i samma ämne

(det s.k. vitboksprojektet) och inom NATO. Därmed motverkas risken

för utanförskap för många medlemsstater.

Diskussionen kommer också att ge ett värdefullt tillfälle för OSSE att

betona den transatlantiska länkens stora betydelse för europeisk säkerhet.

Även i andra avseenden kommer betydelsen av den centrala principen om

säkerhetens odelbarhet att kunna illustreras.

Erfarenheterna av olika lokala konfliktsituationer i Europa efter 1990

visar att alla stater oavsett storlek bör så långt möjligt beredas en

jämställd plats vid förhandlingsbordet. Uteslutningen av "Jugoslavien"

(Serbien-Montenegro) från ESK:s bord från 1992 kan därvidlag ses som

ett undantag som bekräftar regeln.

Sverige stöder tanken att OSSE bör följa upp de betydelsefulla insatser

som gjorts inom ESK både för att etablera principer för demokrati och

mänskliga rättigheter med rätt till insyn också i interna konflikter och for

att skapa ett civiliserat mellanstatligt umgänge. I detta arbete bör en nära

samverkan etableras med OSSE:s parlamentariska församling och med

de frivilliga organisationer som arbetar härför.

Det är också viktigt att OSSE stödjer CFE-avtalets genomförande och

översyn och i enlighet med toppmötets beslut utformar en dagordning för

framtida rustningskontroll som svarar mot de nya problemen i Europa,

inklusive subregionala sådana, som på Balkan. Det bör ske med

utgångspunkten att Sverige skall vara en jämställd part i nya allmänna

rustningskontrollarrangemang i Europa.

Regeringen vill framhålla den säkerhetspolitiska betydelsen av praktisk

konflikthantering dvs. stärka OSSE:s operativa förmåga att förebygga och

hantera kriser och konflikter och att i detta sammanhang skapa en sådan

handlingsfrihet för OSSE:s operativa ledning som också innebär att de

negativa konsekvenserna av konsensusprincipen kan minimeras.

OSSE erbjuder på sikt unika möjligheter. Organisationen kan å ena

sidan tydligare fokusera på problemen i Europa än vad som är möjligt

inom världsorganisationen FN och å andra sidan agera med en större

värdegemenskap som grund. I stort sett alla europeiska stater samt USA

och Kanada är medlemmar av organisationen ("Jugoslavien" (Serbien-

Montenegro) f.n. suspenderat, den f.d. jugoslaviska republiken

Makedonien, FYROM observatör). OSSE har också visat sig på ett

flexibelt sätt kunna samverka med aktörer som inte har universellt

erkännande som stater. Detta kan vara mycket betydelsefullt, inte minst

vid hantering av interna konflikter.

OSSE är en ung organisation med liten administration vilket bör ge 25

möjlighet till stor effektivitet. Till detta kommer att konfliktförebyggande

arbete kan bedrivas med förhållandevis små resurser.

Regeringen anser det angeläget att bygga vidare på den tradition av

samarbete mellan olika internationella organisationer som börjat etableras

sedan 1990/1991. Det är uppenbart att den europeiska

säkerhetsarkitekturen inte kan bygga på en enda organisation. Det är

varken önskvärt eller realistiskt att det inom den europeiska ramen

etableras en hierarki av institutioner med OSSE som överordnat organ.

Det är snarare en process med ömsesidigt förstärkande institutioner - ett

begrepp som ursprungligen lanserades av NATO-statema i Rom 1991.

En viktig länk är i detta sammanhang förverkligandet av EU:s

gemensamma förslag "OSSE först” om att OSSE på ett mer påtagligt sätt

skall kunna avlasta FN när det gäller konflikthantering i egenskap av ett

sådant regionalt arrangemang som avses i FN-stadgans kapitel VIII.

Samtidigt är det angeläget att länken till FN och till FN:s säkerhetsråd

ytterligare förstärks. I all konflikthantering krävs att det internationella

samfundet samverkar och att FN:s säkerhetsråd tar ett slutligt ansvar om

det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att åstadkomma

konfliktlösning. Därmed kan en trovärdighet skapas i alla led från

konfliktförebyggande arbete, via fredsbevarande verksamhet till

konfliktlösning och återuppbyggnad. Samverkan med FN är också

nödvändig för att skapa en samordning på det globala planet för att

motverka motsättningar mellan Europa och länder i andra världsdelar.

Skr. 1994/95:163

26

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 1995

Skr. 1994/95:163

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden

Sahlin, Hjelm-Wallén, Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds,

Wallström, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg,

Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Sundström, Lindh,

Johansson

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:163 Organisationen för säkerhet

och samarbete i Europa (OSSE) år 1994.

27

gotab 48260, Stockholm 1995