Prop. 1994/95:217

Regeringens skrivelse

1994/95:217

Samlade åtgärder mot den ekonomiska

brottsligheten

Skr.

1994/95:217

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 20 april 1995

Ingvar Carlsson

Lalla Freivalds

(Justitiedepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade åtgärder mot

den ekonomiska brottsligheten.

Regeringens avsikt är att påtagligt minska den ekonomiska brottslig-

heten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets

samlade insatser mot sådan kriminalitet.

En utveckling och effektivisering skall ske när det gäller att före-

bygga, upptäcka samt utreda och lagfora ekonomisk brottslighet. Ökad

tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet.

Myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära samverkan

med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skall höjas.

Näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska

brottsligheten.

Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder:

- förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning

- förbättrad myndighetsstruktur

- gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna

- affärsetik, intemkontroll och affärskontroll inom näringslivet

- snabbare utredning och process

- effektivare rutiner i samband med konkurs

- förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m.

- uppföljning av bankkrisen

- sanering av utsatta branscher

- kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.

- effektivare lagstiftning om penningtvätt

1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217

- effektivare sanktionsregler

- aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU

- ökad forskning

- information till allmänheten

- effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.

Skr. 1994/95:217

Innehållsförteckning

Skr. 1994/95:217

1 Bakgrund.................................. 4

2 Problembeskrivning........................... 7

3 Inriktning i stort av samhällets åtgärder............... 11

4 Förstärkt skattekontroll m.m...................... 18

5 Effektivare myndighetssamverkan och myndighetsorganisation . 20

6 Utvecklande av myndigheternas kompetens............. 26

7 Ett större ansvar för näringslivet ................... 27

8 Uppföljning av bankkrisen....................... 29

9 Effektivare lagstiftning om penningtvätt............... 30

10 Effektivare rutiner i samband med konkurs............. 31

11 Snabbare utredning och process.................... 32

12 Effektivare sanktionsregler....................... 33

13 Internationellt arbete .......................... 35

14 Kontroll i samband med tillståndsgivning m.m...........36

15 Ökad forskning.............................. 37

16 Ökad information till allmänheten .................. 38

17 Effektivare styrning och uppföljning av

myndigheternas verksamhet ...................... 39

18 Riktlinjer för myndigheterna...................... 40

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 april 1995 . . 41

1 Bakgrund

Ett allvarligt samhällsproblem

Den ekonomiska brottsligheten är ett allvarligt samhällsproblem.

Skadeverkningarna av den ekonomiska brottsligheten är av skilda

slag. I hög grad är det enskilda personer som drabbas. De får exempel-

vis inte betalt för nedlagt arbete eller också kan de förlora sin anställ-

ning som en konsekvens av att spelreglerna för näringsverksamheten

inte följs. Också näringsidkare och företag kan drabbas av att inte få

betalt för sina prestationer eller genom att bli lurade i affärsverksamhe-

ten på annat sätt. Till brottsoffren hör alltså exempelvis anställda, del-

ägare, långivare, leverantörer, konkurrenter och egenföretagare.

Brottslighet av det här slaget får i sin tur konsekvenser för närings-

livet som helhet exempelvis genom att konkurrensen blir snedvriden

eller att tilliten i affärsförhållanden luckras upp. Effektiviteten i närings-

livet blir mindre, om konkurrenstrycket sjunker. Det får negativa följ-

der som högre priser, lägre sysselsättning och lägre tillväxt i samhälls-

ekonomin.

Det allmänna drabbas av den ekonomiska brottsligheten även genom

uteblivna skatteintäkter och genom att utbetalningar från statskassan

görs på oriktigt underlag. Momsbedrägeri och bidragsfusk är några

exempel.

När ekonomisk brottslighet förekommer i verksamheter som påverkar

miljön, kan skador visa sig i form av en försämring av livsmiljön för

människor, fauna och flora.

Skadeverkningarna visar sig också på det internationella planet. Inte

minst har avregleringen av valutamarknaden och den fria rörligheten av

kapital skapat en delvis ny situation. Ekonomisk brottslighet innefattar

inte sällan transaktioner över gränserna. Stora belopp förs mellan län-

derna bl.a. i samband med penningtvätt, som innebär att vinsterna från

brottslig verksamhet tvättas exempelvis för att kunna investeras i laglig

affärsverksamhet. I många fall görs vinsterna från brottsligheten oåt-

komliga i länder som är s.k. skatteparadis.

En speciell form av brottslighet är bedrägerier inom EU:s bidragssy-

stem, som bl.a. leder till att de gemensamma medlen inom unionen inte

kommer till användning för avsedda ändamål.

På lång sikt leder den ekonomiska brottsligheten till allvarliga konse-

kvenser också på det moraliska planet: uppluckring av det allmänna

rättsmedvetandet, förflackning av etiken i affärsförhållanden och mins-

kad respekt för skattesystemet och for bidragssystemen. Det är ingen

överdrift att påstå att både samhällsekonomi och samhällsmoral hotas av

den ekonomiska brottsligheten.

Bankkris och skalbolagshärvor - två varnande exempel

Exempel på hur ekonomisk brottslighet kan utvecklas kan man finna i

bankkrisen under slutet av 1980-talet och åren därefter. Även om bank-

krisen inte i första hand uppstod som en följd av ekonomisk kriminalitet

Skr. 1994/95:217

är det klart att ekonomisk brottslighet florerade i samband med krisen Skr. 1994/95:217

och bidrog till de stora kreditförlusterna.

Såväl lagar som interna bankregler och bankpraxis åsidosattes i sam-

band med lånetransaktioner. Lån beviljades utan tillräcklig kontroll och

uppföljning och utan att tillräckliga säkerheter krävdes. Bankernas

ledningar såg inte till att gällande regler följdes och lyssnade inte på

varnande ord från bl.a. bankernas intemrevisorer. En sund affarsanda

fick stå tillbaka för expansionsiver.

Detta ledde till att spelutrymmet ökade högst väsentligt för oseriösa

och rentav kriminella låntagare. Detta förfall när det gäller seriös

näringsverksamhet medverkade till kreditförluster i mångmiljardklassen

och till att skattebetalarna i flera fall fick träda in för att rädda ban-

kerna. Många personliga tragedier följde i bankkrisens spår.

Ett annat exempel är de s.k. skalbolagshärvoma, som innefattade en

omfattande kriminalitet och som kom att få stora ekonomiska

konsekvenser.

Skalbolagen köptes i stor omfattning av kriminella med enda avsikt att

lägga beslag på bolagens tillgångar utan att betala skatter och avgifter.

Bolagen köptes ofta med bolagens egna pengar - en oseriös finansiär

låg ute med köpeskillingen under en kortare tidrymd (”sekundlån”) och

fick sedan betalt ur bolagets egen kassa. Obeskattade vinstmedel och

andra tillgångar i bolaget togs över av köparen utan att skattemyndig-

heter eller andra fordringsägare fick någon möjlighet att göra sina krav

gällande.

Över 6 000 bolag har ingått i skalbolagshärvor. En enda härva kunde

omfatta överlåtelser av flera hundra bolag i olika delar av landet. Den

brottsliga vinsten i en av de största härvorna har beräknats till över 150

miljoner kronor.

\äd är ekonomisk brottslighet?

I början av 1980-talet definierades ekonomisk brottslighet som brottslig-

het som

- har ekonomisk vinning som direkt motiv,

- har kontinuerlig karaktär och bedrivs systematiskt,

- förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig

är kriminaliserad men som utgör grunden för de kriminella gärningarna,

- är kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor

omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av en-

skilda.

Utvecklingen har gått därhän att också andra former av straffbara

handlingar kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. En ny defini-

tion som kunnat godtas av alla har dock ännu inte formulerats.

Klart är att den ekonomiska brottsligheten kan se ut på många olika

sätt. Det handlar ofta men inte alltid om brott som begås i näringsverk-

samhet. Andra slag av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga

transaktioner med pengar, värdepapper el. dyl. som en person gör utan

att vara företagare. På det området förefaller brottsligheten att vara

under snabb utveckling. Också olika former av bidragsfusk, särskilt i Skr. 1994/95:217

näringsverksamhet, är av intresse i sammanhanget.

Ett nytt inslag är att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på ekono-

misk brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på brott. I många

fall finns kopplingar mellan ekonomisk brottslighet och annan kriminali-

tet, exempelvis narkotikabrottslighet och våldsbrottslighet. Det förekom-

mer också att ett företag praktiskt taget uteslutande används som en

täckmantel för ekonomisk brottslighet. Här kan man säga att brottet är

själva affärsidén.

Straffrättsligt faller den ekonomiska brottsligheten ofta under bestäm-

melser om borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbörds lagstift-

ningen. Andra straffbestämmelser i brottsbalken eller inom specialstraff-

rätten kan också bli aktuella. Miljöbrottslighet kan i det här samman-

hanget också räknas till den ekonomiska brottsligheten.

Ekobrottslighetens omfattning

Att exakt ange omfattningen av den ekonomiska brottsligheten är omöj-

ligt. Det beror bl.a. på att ekobrottsligheten är så komplex och att upp-

följningssystemen är bristfälliga.

Brottsstatistiken kan närmast ge intryck av att den ekonomiska brotts-

ligheten har stannat av eller rentav minskat under 1990-talet. Verklig-

heten är dock snarare att samhället inte har förmått hålla jämna steg

med brottsutvecklingen. Sannolikt har den ekonomiska brottsligheten

ökat betydligt under en lång tid.

Den totala omfattningen av den ekonomiska brottsligheten har i vissa

sammanhang angivits till 100-150 miljarder kronor per år. Beloppet

avser hela den s.k. svarta ekonomin och får anses osäkert. Liksom i

fråga om annan grov kriminalitet tycks det vara ett begränsat antal per-

soner som står för en förhållandevis stor del av den grova ekonomiska

brottsligheten.

Riksdagsrevisorernas rapport

Riksdagens revisorer har gjort en ingående genomlysning av den

ekonomiska brottsligheten. Revisorernas iakttagelser och slutsatser har

redovisats i rapporten (1993/94.6) Den ekonomiska brottsligheten och

rättssamhället.

I rapporten visar revisorerna på brister i fråga om samhällets åtgärder

mot ekobrottsligheten. En huvudanledning till bristerna är enligt reviso-

rerna att det inte finns någon samlad styrning av åtgärderna.

Revisorerna betonar att den ekonomiska brottsligheten måste bekäm-

pas med många olika slags åtgärder. Det handlar om lagstiftning men

också om myndighetssamarbete, arbetsmetoder, kompetensutveckling

m.m. Viktigt är enligt revisorerna att återupprätta etik och moral inom

näringslivet.

Riksdagen har i december 1994 beslutat att inte vidta några åtgärder i

anledning av revisorernas rapport med hänvisning till vad regeringen

hade givit till känna om innehållet i sin kommande strategi mot g

ekonomisk brottslighet (bet. 1994/95:JuU21).

Regeringens ekobrottsberedning Skr. 1994/95:217

Åtgärder mot ekonomisk brottslighet folier inom flera departements om-

råden. Det är en uppgift för justitieministern att samordna regeringens

åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.

För att biträda justitieministern med samordningen har regeringen i

december 1994 inrättat en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet,

regeringens ekobrottsberedning. Ordföranden i beredningen är politiskt

utsedd. I övrigt medverkar företrädare för Justitiedepartementet,

Finansdepartementet och Näringsdepartementet. Andra departement

medverkar i beredningens arbete efter behov. Beredningen hör organisa-

toriskt till Justitiedepartementet, där dess kansli också finns.

Den första uppgiften för regeringens ekobrottsberedning har varit att

utarbeta den strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten

som redovisas i denna skrivelse. Som ett led i arbetet har beredningen

sammanträffat med företrädare för myndigheter, näringsliv, organisatio-

ner m.fl. för att inhämta fakta och synpunkter. Det fortsatta arbetet

inom beredningen kommer att inriktas bl.a. på att samordna de påbör-

jade eller planerade projekt inom skilda departement, utredningar, myn-

digheter m.m., som omfattas av strategin och som kortfattat presenteras

nedan. Vissa projekt kommer att bedrivas i beredningens egen regi

exempelvis när flera departements områden berörs.

En viktig utgångspunkt för strategin är de förslag som Riksdagens

revisorer lagt fram i sin rapport om den ekonomiska brottsligheten.

Det är också en uppgift för regeringens ekobrottsberedning att följa

upp de åtgärder som vidtas mot den ekonomiska brottsligheten. Bered-

ningen kommer att ta initiativ till ytterligare åtgärder som kan visa sig

behövas. Beredningen kommer att svara för utarbetandet av en årlig

rapport till riksdagen om den ekonomiska brottsligheten.

2 Problembeskrivning

Erfarenheterna visar att det är en stor och svår uppgift för samhället att

bekämpa ekonomisk brottslighet på ett effektivt sätt.

Den ekonomiska brottsligheten kom i politikens fokus under

1970-talet och har sedan dess föranlett åtskilligt från statsmakternas

sida i fråga om utredning, lagstiftning, myndighetsorganisation och re-

surstilldelning. Satsningarna har emellertid inte kunnat förhindra att den

ekonomiska brottsligheten har ökat och utvecklat nya former.

Frihetens baksida

Det finns flera orsaker till att den ekonomiska brottsligheten är så svår-

bemästrad.

En viktig omständighet är att den ekonomiska brottsligheten kan sägas

vara den illegala baksidan av ett fritt näringsliv. Ekobrottsligheten ut-

nyttjar det fria näringslivets regler och verksamhetsformer. Därigenom

begränsas samhällets handlingsfrihet när det gäller motåtgärder i viss -j

mån. Åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten måste ju hela tiden

avvägas så att man inte sätter käppar i hjulet också för den seriösa Skr. 1994/95:217

näringsverksamheten.

Den ekonomiska brottsligheten anpassar sig snabbt till förändrad lag-

stiftning för att kunna dra fördel av regelsystemet och av svagheter i

fråga om kontrollen. Inte minst drar brottslingarna fördel av att skatte-

systemet är så komplext.

Att den ekonomiska brottsligheten utnyttjar det fria näringslivets reg-

ler och verksamhetsformer bidrar till att göra brottsligheten svårupp-

täckt och svårutredd. Stora kontrollinsatser kan behövas för att upptäcka

och klarlägga olagliga transaktioner bland alla de affärstransaktioner

som sker och som i de allra flesta fäll är helt legitima.

Den ekonomiska brottsligheten underlättas av sådana inslag i sam-

hällsutvecklingen som gynnar utvecklingen av brottslighet i allmänhet.

Det handlar bl.a. om den tilltagande anonymiteten i samhället, den

ökande rörligheten för människor, varor och kapital, den fortgående in-

ternationaliseringen samt den tekniska utvecklingen, främst datorise-

ringen.

Svårigheter för myndigheterna

En speciell svårighet när det gäller bekämpning av den ekonomiska

brottsligheten är att den ställer särskilda krav på myndigheterna i fråga

om handläggningen av mål och ärenden.

Ett och samma brottsliga förfarande kräver normalt sett insatser från

ett antal olika myndigheter. Typexemplet är att

- skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten eller en konkursförvaltare

upptäcker något som kan vara ett ekobrott,

- åklagare inleder förundersökning,

- polisen genomför utredningen under åklagarens ledning,

- skatterevisorer eller andra kan medverka i brottsutredningen,

- en domstol dömer i målet, om åklagaren väcker åtal,

- högre rätt tar vid, om domen överklagas,

- kronofogdemyndigheten försöker driva in undandragen skatt, utdömt

skadestånd eller medel som förverkats. (Här bortses från kriminal-

vårdens roll när det gäller att verkställa fängelsedomar.)

Vid sidan av den handläggningskedjan kan det pågå en skatteprocess

i skattedomstol för att pröva skattefrågor.

För en snabb och effektiv handläggning krävs en nära samverkan

mellan de berörda myndigheterna. Handläggningen kräver dessutom en

särskild, i många fall specialistbetonad kompetens, exempelvis i fråga

om affärs- och skattejuridik, ekonomi eller miljöfrågor. Utredningarna

blir ofta mycket stora och långdragna. Det medför svårigheter när det

gäller att leda och avgränsa utredningsarbetet och leder till att betydan-

de myndighetsresurser kan behöva sättas in i en och samma utredning.

Det har visat sig svårt för myndigheterna att fullt ut bemästra svårig-

heterna.

Trots de kraftiga resurstillskotten för bekämpning av ekonomisk brotts-

lighet framför allt under 1980-talet kunde brottsligheten inte tryckas

tillbaka. Småningom kom resurserna, i konkurrensen mellan olika

prioriterade verksamhetsområden, att delvis tas i anspråk för andra Skr. 1994/95:217

ändamål, inte minst hos polisen.

Kompetensuppbyggnaden har inte varit tillräcklig. Den kompetens

som inte minst polismyndigheterna skaffat sig har i många fall gått ned.

Det kan bero på att vidareubildningen har varit otillräcklig eller på att

myndighetens ekobrottsexperter har sökt sig till andra arbetsuppgifter.

Samverkan mellan myndigheterna har visserligen utvecklats men inte

tillräckligt. I brist på enhetliga regler har myndighetssamverkan och

andra arbetsrutiner utvecklats olika på olika håll och oftast varit bero-

ende av initiativ från enskilda tjänstemän. Utvecklingen i fråga om ar-

betsmetoder för ekobrottsbekämpning har kommit av sig nästan helt.

För närvarande går utvecklingen åter i rätt riktning när det gäller re-

sursinsatser, kompetensuppbyggnad och samverkan mellan myndighe-

terna. De grundläggande problemen kvarstår dock.

Huvudproblemet kan i dag inte sägas vara bristen på resurser för

bekämpning av ekonomisk brottslighet. Problemen har snarare att göra

med att resurserna inte används på effektivast möjliga sätt. Det hänger

delvis samman med en kompetensbrist samt brister i fråga om långsik-

tighet och samordning när det gäller myndigheternas verksamhet. Erfa-

renheterna visar på svårigheten att få genomförda förbättringar inom

ekobrottsbekämpningens område att bli bestående i konkurrens med

andra prioriterade verksamheter vid myndigheterna.

Kommunerna har en viktig roll i sammanhanget, både som tillstånds-

och tillsynsorgan i vissa fall och i samband med offentlig upphandling.

Konkursförvaltare har mycket viktiga uppgifter när det gäller att upp-

täcka och medverka till utredning av ekonomisk brottslighet. Också i

fråga om sådana organ utanför den statliga myndighetssfären har det

visat sig svårt att samordna verksamheten och använda resurserna på

effektivast möjliga sätt i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Brister i näringslivets självskydd

Av grundläggande betydelse är värderingar och praxis inom näringslivet

och dess organisationer. De fackliga organisationerna har också stor

betydelse. En nyckelroll har företagens revisorer med sina unika möjlig-

heter att i ett tidigt skede upptäcka företeelser som är brottsliga eller

befinner sig i gråzonen mot kriminalitet.

I viss mening kan man säga att den ekonomiska brottsligheten är ett

resultat av att näringsliv och organisationer inte har förmått upprätthålla

en tillräckligt hög etik, en tillräckligt stark intern kontroll och en till-

räcklig kontroll av vilka man gör affärer med.

Naturligtvis vore det orealistiskt att tro att näringsliv och organisa-

tioner skulle kunna ta bort förutsättningarna helt och hållet för den eko-

nomiska brottsligheten genom egna åtgärder. Detta så mycket mera som

mycket av den ekonomiska brottsligheten begås av yrkeskriminella och

andra som seriösa näringsidkare helt tar avstånd från.

Samtidigt står det klart att affärsetiken och näringslivets egen kontroll

inte genomgående ligger på en nivå som är tillfredsställande med hän-

syn till intresset av att förebygga och avslöja ekonomisk brottslighet. Skr. 1994/95:217

Det visas inte minst genom erfarenheterna från bankkrisen.

Det bör inom näringslivet finnas en stor och ännu delvis outnyttjad

potential när det gäller att förebygga och på annat sätt motverka

ekonomisk brottslighet. Det finns mycket god vilja inom näringslivet att

göra en insats på detta område. Men man har inte nått så långt som

man borde kunna.

Internationell utveckling

Den ökande internationaliseringen har, som en oönskad bieffekt, lett till

en ökning av den internationella brottsligheten. Härigenom får också

den ekonomiska brottsligheten en större spelplan.

I framtiden kan Sverige komma att beröras av olika slag av

ekonomisk brottslighet som än så länge huvudsakligen finns i andra län-

der. Hit hör exempelvis ett enligt uppgift omfattande fusk med EU:s

bidragssystem.

En annan företeelse som inger oro är den kraftiga ökningen av krimi-

naliteten inom länder i det tidigare östblocket. Där förekommer bl.a. en

ekonomisk kriminalitet av maffiatyp med nära kopplingar till annan

grov brottslighet, såsom narkotikahandel.

En nationell samling mot ekonomisk brottslighet

Insikten att den ekonomiska brottsligheten är ett samhällsont som måste

bekämpas är inte ny. Under 1980-talet satsade samhället mycket kraft

och mycket pengar på att bygga upp ett effektivt försvar mot ekobrotts-

ligheten. Lagstiftningen ändrades för att förbättra kontrollen. Myndighe-

terna fick väsentligt utökade resurser för ekobrottsbekämpning och myn-

dighetskompetensen utvecklades. Under några år var bekämpning av

den ekonomiska brottsligheten otvivelaktigt ett av samhällets mest upp-

märksammade och prioriterade områden.

Vinsterna av dessa satsningar blev kortvariga. Samhället förmådde

inte hålla fast vid de gjorda prioriteringarna. Resurser och kompetens

gick till stora delar förlorade. Delvis torde utvecklingen ha berott på att

kampen mot den ekonomiska brottsligheten på ett olyckligt sätt kom att

bli en politisk stridsfråga. Hotet från den ekonomiska brottsligheten

underskattades, trots allt. Statsmakternas signaler kom därmed efter

hand att framstå som otydliga. Myndigheterna förlorade sin ledstjärna

och ekobrottsbekämpningen kom till slut att hanteras som en fråga av

sekundärt intresse.

Det är nu nödvändigt att på nytt göra kampen mot den ekonomiska

brottsligheten till en fråga av högsta prioritet för samhället. Den förlo-

rade terrängen måste återtas och en ny offensiv sättas in. Utvecklingen

i fråga om ekobrottsligheten, inte minst på det internationella planet,

har gjort att hotbilden är allvarligare i dag än under 1980-talet. Sam-

tidigt har vi kunnat lära av de misstag som gjorts. Regeringens eko-

brottsberedning har mött en stor samstämmighet och beredvillighet från

myndigheter, näringsliv och organisationer när det gäller att nu på nytt

ta itu med den ekonomiska brottsligheten på allvar. Det finns i dag

10

bättre förutsättningar än tidigare för en bred politisk enighet och en Skr. 1994/95:217

nationell samling i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Ett samlat grepp

Den ekonomiska brottsligheten är alltså en mycket komplicerad före-

teelse. Den anpassar sig till förändringar i fråga om regler, konjunktu-

rer och samhällsförhållanden i övrigt. Den utnyttjar luckor och svaghe-

ter i regelsystemen.

Olika delar av samhället och olika aktörer berörs av den ekonomiska

brottsligheten: myndigheter, näringsliv, organisationer, enskilda. Den

ekonomiska brottsligheten drar i hög grad fördel av att aktörerna delvis

styrs av olika regelverk och inte alltid lyckas samarbeta så bra som de

borde.

Som den största bristen i fråga om kampen mot den ekonomiska

brottsligheten framstår bristen på samordning.

För att med framgång kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten

är det nödvändigt med åtgärder på stor bredd. Det handlar bl.a. om lag-

stiftning inom olika områden men också om myndigheternas samverkan,

arbetsmetoder och organisation. Av stor betydelse är intemkontroll och

andra åtgärder från näringslivets sida. Åtgärderna måste hållas samman

inom en gemensam, sektorövergripande strategi för att säkerställa att de

hänger ihop med varandra och verkar i samma riktning.

De grundläggande dragen i en sådan strategi redovisas i avsnitt 3. I

de följande avsnitten presenteras de olika åtgärderna närmare.

3 Inriktning i stort av samhällets åtgärder

Strategins huvudinriktning:

Den ekonomiska brottsligheten i samhället skall minskas genom

åtgärder som innebär en effektivisering i fråga om att

- förebygga,

- upptäcka samt

- utreda och lagfora ekonomisk brottslighet.

En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Det

innebär bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndighe-

terna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt.

Kampen mot den ekonomiska brottsligheten är en prioriterad

verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att

- samordna myndigheternas prioriteringar och

utveckla myndigheternas samarbete samt att

- höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga

om ekonomisk brottslighet.

Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekono-

miska brottsligheten genom att utveckla affärsetik och kontroll.

11

De kriminalpolitiska målen

Regeringen anser att utgångspunkten för samhällets samlade åtgärder

mot den ekonomiska brottsligheten måste vara att det är ett gemensamt

intresse för medborgarna, näringslivet och det allmänna att bekämpa

denna brottslighet effektivt. Målet måste vara att minska den ekono-

miska brottsligheten i landet.

Delmålen skall vara att effektivisera samhällets samlade åtgärder när

det gäller att

- förebygga,

- upptäcka samt

- utreda och lagfora ekonomisk brottslighet.

Alla de tre angivna sidorna av ekobrottsbekämpningen är viktiga och

samverkar med varandra. En förhållandevis större vikt än i dag bör

dock läggas vid det förebyggande arbetet. En sådan avvägning är det

effektivaste sättet att på sikt kunna minska den ekonomiska brottslig-

heten.

Det förebyggande arbetets betydelse

Erfarenheter från bekämpning av kriminalitet i allmänhet visar att rep-

ressiva åtgärder, hur viktiga de än är, inte ensamma räcker för att

minska brottsligheten. Först genom olika slag av förebyggande arbete

skapas förutsättningar för att bryta en negativ brottsutveckling.

I det brottsförebyggande arbetet har givetvis polisen och andra myn-

digheter viktiga uppgifter. Men för en varaktig framgång krävs att de

som själva kan utsättas för brottsligheten eller annars berörs av den tar

aktiv del i den brottsförebyggande verksamheten. Annorlunda uttryckt:

om inte de potentiella brottsoffren skyddar sig själva i samarbete med

polisen och andra, så är chanserna små att kunna pressa tillbaka brotts-

ligheten.

Detta har lett till att det brottsförebyggande arbetet numera prioriteras

inom polisens verksamhet och inom kriminalpolitiken i övrigt (se t.ex.

prop. 1989/90:155 Förnyelse inom polisen, s. 13 samt 1995 års budget-

proposition, bil. 3 s. 8 och 24). Arbetet har lett till framgång, än så

länge visserligen på det lokala planet i första hand.

Den ekonomiska brottsligheten är visserligen speciell till sin karaktär.

Men i grunden handlar det om samma slags fenomen som annan brotts-

lighet. Lagarna bryts av personer som ser en möjlighet att vinna egna

fördelar och som hoppas på att inte bli upptäckta. Också ekonomisk

brottslighet kan förebyggas genom åtgärder som innebär att tillfällena

till brott blir färre, att vinningen blir mindre eller att riskerna blir

större. Det kan hävdas att den ekonomiska brottsligheten i särskilt hög

grad är känslig för åtgärder från rättsväsendets sida och från olika kon-

trollorgan.

Slutsatsen är att en ökad tonvikt måste läggas på att förebygga den

ekonomiska brottsligheten. Målet måste vara att fältet för presumtiva

ekobrott minskas bl.a. genom att upptäcktsrisken ökar, liksom risken

for socialt och affärsmässigt avståndstagande från omgivningens sida.

Skr. 1994/95:217

12

En ökad tonvikt på det förebyggande arbetet leder bl.a. till att kon- Skr. 1994/95:217

troller av olika slag kommer i blickpunkten. Det handlar både om

kontroll genom offentliga organ, t.ex. skattekontroll, och om närings-

livets egen kontroll (se bl.a. avsnitt 4, 5, 7 och 14).

Det innebär också att polisen och andra berörda myndigheter skall

utveckla ett problemorienterat arbetssätt när det gäller den ekonomiska

brottsligheten i linje med vad som gäller i fråga om polisverksamhet i

allmänhet. Arbetsmetoderna måste utvecklas.

Det betyder bl.a. att uppsökande insatser riktas mot de områden där

problem, i detta fall ekonomisk brottslighet, finns eller bedöms finnas.

För att lyckas måste myndigheterna arbeta i nära samverkan. Det

behövs både för att lösa de konkreta brottsfallen och andra ärenden och

för att mera långsiktigt ta bort förutsättningarna för liknande brotts-

lighet.

Ett exempel på förebyggande arbete, som har börjat tillämpas i några

län, är att polisen och skatteförvaltningen tar en förebyggande kontakt

med näringsidkare som synes befinna sig i riskzonen för att dras in i

ekonomisk misskötsamhet och kriminalitet. Vid besöket informeras

näringsidkaren om sina skyldigheter i fråga om skattebetalning m.m.

Besöket följs upp genom kontroll och förnyat besök.

Gemensamma kontrollaktioner och punktinsatser byggda på en ge-

mensam myndighetsstrategi måste bli ordinarie inslag i verksamheten. I

många fall kan det vara effektivt att organisera verksamheten för

branschvisa kontroller i nära samverkan mellan myndigheterna. Myn-

digheter med uppgifter i fråga om kontroll, tillsyn och tillståndsgivning

måste flytta fram sina positioner i förhållande till den ekonomiska

brottsligheten. I vissa fall kan regelverken behöva ses över för detta

ändamål.

Ett ökat ansvar för näringslivet

Regeringen anser att näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen

mot den ekonomiska brottsligheten.

Det finns flera skäl för detta. Till att börja med drabbas näringslivet

självt hårt av den ekonomiska brottsligheten. Det är alltså ett stort egen-

intresse för näringslivet att motverka den ekonomiska brottsligheten.

Det är rimligt att näringslivet bär en stor del av bördan av att skydda

sig mot ekonomisk brottslighet.

Näringslivet har vidare unika möjligheter att förebygga ekonomisk

brottslighet samt att uppmärksamma och sätta stopp för den i ett tidigt

skede av ett brottsförlopp. Den ekonomiska brottsligheten innefattar ju

i många fäll affärer och andra kontakter med det seriösa näringslivet.

Då bör det seriösa näringslivet också kunna skydda sig ganska väl

exempelvis genom kontroller av blivande affärskontrahenter och genom

en aktsamhet vid avtalsslut och annars i affärsförhållanden.

Inom näringslivet finns ett delvis lagreglerat system för intemkontroll

genom revisorer, offentlig redovisning av rörelsen m.m. Kontrollen kan

givetvis gå längre än vad lagen föreskriver och ges en utformning som

passar för resp, foretag och bransch. Denna redan etablerade kontroll

ger en god grund för att förebygga och, i förekommande fall, upptäcka Skr. 1994/95:217

ekonomisk brottslighet eller förfaranden i riskzonen för sådan brottslig-

het.

Det har sagts att ett företags revisorer har begränsade möjligheter att

upptäcka brott som begås av företagsledningen. Men faktum är att en

revisor ofta är den utomstående som har bäst insyn i ett företags interna

förhållanden. Det är därför klart att revisorerna är en viktig resurs när

det gäller att motverka ekonomisk brottslighet också från personer i

ledande ställning inom företagen. Inte minst kan revisorerna förebygga

brottslighet genom att påpeka oegentligheter som de upptäckt vid

granskningen.

En annan viktig aspekt har att göra med näringslivets samhällsansvar.

Den ekonomiska brottsligheten är ett stort samhällsproblem. Det seriösa

näringslivet måste dra sitt strå till stacken för att komma till rätta med

ekobrottsligheten, och detta oavsett om det är näringslivet, enskilda

eller staten som drabbas av det konkreta brottet.

För näringslivet gäller det därför att utveckla både affärsetiken och

näringslivets egen kontroll exempelvis genom revisorer eller i samband

med affärsuppgörelser. Särskilt när det gäller det brottsförebyggande

arbetet bör det finnas goda möjligheter för näringslivet att bidra på ett

mera aktivt sätt än vad som tidigare har varit vanligt (se avsnitt 7).

Offentlig kontroll

Kontroll genom offentliga organ kommer givetvis även i fortsättningen

att spela en viktig roll när det gäller att öka upptäcktsrisken och därmed

förebygga ekonomisk brottslighet.

Skattekontrollen är en grundsten i denna kontroll (avsnitt 4). Den

måste effektiviseras och inriktas så att största möjliga kontrolleffekt

uppnås. Bl.a. måste mervärdesskattekontrollen förbättras. En ökad vikt

bör också läggas vid kontroll av näringsidkares bokföring med hänsyn

bl.a. till att brister i fråga om bokföringen i många fall är ett tecken på

att allt inte står rätt till inom rörelsen. Det bör också uppmärksammas

att en ökad användning av kvalificerade revisorer i skilda former av

foretag är ägnad att förbättra bokföringens kvalitet.

Som redan anförts måste myndigheterna utveckla gemensamma

kontrollaktioner till ett ordinarie inslag i verksamheten.

Andra former av kontroll av offentliga organ äger rum exempelvis i

samband med tillståndsgivning eller bidragsgivning, upphandling samt

offentlig tillsyn av en viss verksamhet. Också dessa slag av kontroll

skall utvecklas mot en större effektivitet (se avsnitt 14).

Myndigheternas befogenheter när det gäller kontrollen är mycket

viktig och kommer att ägnas särskild uppmärksamhet.

Behovet av kontroll måste alltid vägas mot intresset av att låta det

seriösa näringslivet arbeta så ostört som möjligt. Det är ett intresse som

det allmänna har skäl att beakta från både samhällsekonomiska och

konsumentpolitiska utgångspunkter. Den utveckling av näringslivets

egenkontroll, som förordats ovan, bör minska de behov som kan finnas

av en längre gående offentlig kontroll exempelvis i form av offentliga

revisorer i aktiebolag och andra företag, som framkastats från en del Skr. 1994/95:217

håll.

Upptäcka, utreda och lagfora

Risken att bli upptäckt måste öka for den som begår ekonomiska brott.

Brottmålshanteringen, dvs. utredning, åtal och domstolsprocess, måste

bli snabbare och effektivare utan att rättssäkerheten eftersätts.

En ökad kontroll inom näringslivet och genom offentliga organ, som

har förordats ovan, har en stor betydelse när det gäller att öka upp-

täcktsrisken för dem som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet.

Det är nödvändigt att misstänkt ekonomisk brottslighet anmäls till åk-

lagare i ökad utsträckning. Här kan det behövas lagändringar, t.ex. i

fråga om revisorernas roll (se avsnitt 7). Reglerna om anmälnings-

skyldighet för banker m.fl. i fall av misstänkt penningtvätt behöver väs-

sas (avsnitt 9). Det är också viktigt att allmänheten och inte minst de

fackliga organisationerna anmäler fall av misstänkt ekonomisk brottslig-

het som de träffar på.

Konkursförvaltarna har en viktig roll när det gäller att upptäcka

ekonomisk brottslighet och, i många fall, att medverka i utredningen av

den misstänkta brottsligheten. På detta område skall en effektivisering

ske, bl.a. genom att utveckla rutinerna for samverkan mellan konkurs-

förvaltare, åklagare, polis och tillsynsmyndigheten i konkurs (se avsnitt

10).

Också kronofogdemyndigheternas specialindrivningsenheter

(S-enheter) har en viktig roll, inte bara när det gäller komplicerade in-

drivningsfrågor. Exempelvis har S-enhetema verksamt bidragit till att

kartlägga nya persongrupper och brottsformer i fråga om skalbolags-

affärer. Samarbete av sådant slag skall givetvis drivas vidare och ut-

vecklas.

Utredning hos åklagare och polis är i många fall mycket resurskrä-

vande och tidskrävande med hänsyn bl.a. till att materialet är stort och

svårtillgängligt. Också domstolarnas handläggning kan bli tidskrävande.

Det är nödvändigt att ta till vara möjligheterna att förkorta och förenkla

handläggningen utan att tumma på rättssäkerheten. Här kan lagändringar

behövas. Men mycket kan vinnas redan genom att utveckla handlägg-

ningsrutiner, kompetens och teknikstöd. Genom planering och samord-

ning av resurser kan genomströmningshastigheten bli högre (se avsnitt

5, 6 och 11).

Effektivare myndigheter

För myndigheterna skall kampen mot den ekonomiska brottsligheten

vara en prioriterad verksamhet. Myndigheterna skall bli betydligt effek-

tivare när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Det gäller för myndigheterna att utveckla former för arbetet som

ligger i linje med statsmaktemas prioriteringar och som innebär att de

resurser som står till myndigheternas förfogande används på effektivast

möjliga sätt. Statsmakternas prioritering är också en viktig ledstjärna

15

när myndigheterna skall internt fördela sina resurser till skilda verksam- Skr. 1994/95:217

hetsområden.

Två frågor har särskilt stor betydelse för att öka myndigheternas

effektivitet: samarbete och kompetens (se avsnitt 5 och 6).

Myndigheterna måste förbättra samarbetet påtagligt. Det gäller både i

fråga om samarbetet med andra statliga myndigheter och i fråga om

samarbetet med kommuner, konkursförvaltare, revisorer, näringsliv,

organisationer och allmänhet. Samordning krävs också när det gäller

åtgärder mot ekobrottslighet i form av miljöbrott.

Det handlar inte bara om att effektivisera samarbetet i fråga om

handläggning av enskilda utredningar och andra ärenden. Det är också

fundamentalt att myndigheterna lägger upp gemensamma riktlinjer för

arbetet med utgångspunkt från gemensamma strategier som vilar på en

säker kunskap om verkligheten och en realistisk bedömning av den

framtida utvecklingen. Inriktningen måste snabbt kunna anpassas när

nya inslag i brottsligheten uppträder. För att uppnå detta kan det

behövas förändringar i fråga om organisationsstruktur och styrmekanis-

mer.

Kunskaper och erfarenheter hos olika myndigheter eller andra aktörer

måste i ökad utsträckning återkopplas och komma till gemensam an-

vändning både när det gäller arbetets inriktning och utredning i konkreta

ärenden.

Myndigheterna måste också kraftigt utveckla sin kompetens när det

gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det handlar bl.a. om

kompetens i fråga om juridik, ekonomi, teknik och miljöfrågor. I detta

ligger också att myndigheterna på ett helt annat sätt än i dag måste satsa

på att utveckla nya och bättre arbetsmetoder. Härigenom kan resultatet

av verksamheten förbättras väsentligt också inom nuvarande resursra-

mar och regelverk.

Domstolarna har en särskild roll genom sina uppgifter och sin

oberoende ställning. Det är viktigt att kompetens och arbetsmetoder

inom domstolarna utvecklas så att dömandet i ekobrottmål kan ske i

rättssäkra och effektiva former trots det ökande trycket från brottslig-

heten.

Myndigheterna och näringslivet har olika roller men i grunden samma

mål när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Därför

måste myndigheter och näringsliv ”lära sig varandras språk” så att de

kan samarbeta förtroendefullt trots delvis olika förutsättningar i fråga

om regler och myndighets- resp, affärskultur.

Internationellt samarbete

På det internationella planet har kontrollbehovet ökat bl.a. som en följd

av valutamarknadens avreglering och den fria rörligheten av kapital.

Det internationella samarbetet när det gäller att bekämpa ekonomisk

brottslighet skall utvecklas. Det handlar bl.a. om samarbete i konkreta

ärenden med polis, skattemyndigheter och andra organ i olika länder.

Det är också fråga om att Sverige som land agerar aktivt i olika

internationella fora, såsom EU, för att få till stånd globala eller annars

16

internationella lösningar på problemet med internationell ekonomisk Skr. 1994/95:217

brottslighet (se avsnitt 13).

Statsmakternas roll

En central uppgift för statsmakterna är att tillhandahålla en lagstiftning

som gör att den ekonomiska brottsligheten kan bekämpas på ett effektivt

och rättssäkert sätt och som utgör ett stöd för den seriösa näringsverk-

samheten.

Det handlar bl.a. om lagstiftning rörande myndigheternas kontrollbe-

fogenheter, näringsidkares och bolagsorgans ansvar och uppgifter, upp-

giftsskyldighet i samband med misstänkt penningtvätt, brottsutredning,

handläggning av brottmål samt straff och andra sanktioner mot ekono-

misk brottslighet. Av stor betydelse är också att myndigheterna har

tillgång till den information som de behöver för att arbeta effektivt. Det

ställer krav på utformningen av informationssystem och sekretessregler.

Inom alla dessa områden kan det behövas förändringar av gällande

regler (se bl.a. avsnitt 4, 5, 7-9, 11 och 12).

Vid utarbetandet av ny lagstiftning måste ekobrottsaspekten för fram-

tiden vägas in på ett mera konsekvent och medvetet sätt än i dag. Det

måste vara ett naturligt inslag i lagstiftningsarbetet att göra en konse-

kvensanalys när det gäller exempelvis om reglerna är lätta att kringgå i

brottsligt syfte eller om överträdelser kan upptäckas och beivras med

rimliga insatser.

Rättssäkerhetsfrågoma är viktiga i detta sammanhang, liksom alltid

annars när det gäller lagstiftning och myndighetsutövning. Reglerna

måste vara utformade med hänsyn tagen till förutsebarhet och enhetlig-

het i fråga om tillämpningen. Mycket viktigt är det att statsmakterna

ger tydliga signaler om att ekonomisk brottslighet inte godtas, lika litet

som annan kriminalitet, och att kampen mot den ekonomiska brottslig-

heten prioriteras högt i myndigheternas verksamhet och när det gäller

samhällets åtaganden i övrigt.

Ekobrottslighetens speciella karaktär gör det nödvändigt för statsmak-

terna att särskilt försäkra sig om att myndigheterna har en lämplig

struktur, arbetar effektivt och har en hög kompetens (avsnitt 5 och 6).

Det är också nödvändigt att statsmakterna fortlöpande följer upp läget

när det gäller den ekonomska brottsligheten. Inte minst måste det

införas ett system som ger tidiga indikationer på nya former av ekono-

misk brottslighet. Ett sådant system kan ge statsmakter, myndigheter

och näringsliv möjlighet att snabbt vidta motåtgärder allt eftersom

brottsligheten söker sig nya vägar, vilket som nämnts är ett utmärkande

drag när det gäller ekonomisk brottslighet (avsnitt 17).

Regeringskansliet måste organisera sitt arbete för att kunna hålla ett

samlat grepp om frågorna om ekonomisk brottslighet. Regeringens

ekobrottsberedning svarar under justitieministern för sådan samordning.

Allmänhetens inställning

Av grundläggande betydelse för en effektiv kamp mot den ekonomiska

brottsligheten är att allmänheten tar avstånd från sådan brottslighet. Ett

17

2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217

klart och tydligt avståndstagande från medborgarna i allmänhet mot alla Skr. 1994/95:217

former av ekonomisk brottslighet skapar goda förutsättningar för att

näringsliv, statsmakter och myndigheter skall kunna vidta de åtgärder

som behövs. Strävan måste vara att åtgärderna kan få en bred upp-

slutning hos medborgarna, näringslivet och organisationerna.

4 Förstärkt skattekontroll m.m.

Några huvudpunkter:

- Skattekontrollen effektiviseras.

- Den gamla skatteflyktslagen återinförs tills vidare.

- En effektivare lagstiftning mot skatteflykt utarbetas.

- Förbättrat system med kontrolluppgifter tas fram.

- Skattereglerna förenklas.

Regeringens strategi innebär att skattekontrollen skall stärkas för att

förebygga ekonomisk brottslighet och öka upptäcktsrisken för överträ-

delser.

Myndigheterna har under de senaste åren fått väsentligt förstärkta

resurser för skattekontroll. Skattemyndigheternas verksamhet håller på

att läggas om mot en ökad inriktning på revision och annan kvalificerad

granskning. En god grund är således lagt for ett fortsatt arbete med

effektivisering av skattekontrollen.

Skatteflyktslag och kontrollbefogenheter m.m.

Regeringen har i januari 1995 beslutat tillkalla en kommitté för

utredning av en ny lag mot skatteflykt, omprövning av 1994 års änd-

ringar i revisionsreglema m.m. (dir. 1995:11). Sistnämnda ändringar

innebar att skattemyndigheternas befogenheter i samband med skatte-

kontroll minskades, bl.a. när det gäller möjligheterna att företa skattere-

vision. Kommittén skall ompröva de nya reglerna mot bakgrund av de

erfarenheter som vunnits av tillämpningen, intresset av att skattemyn-

digheterna har instrument för att utöva en effektiv kontroll av att skatte-

lagstiftningen efterlevs och att lagstiftningen tillgodoser kravet på rim-

liga rättssäkerhetsgarantier.

I 1980 års lag mot skatteflykt fanns regler för att försvåra skatteflykt.

Reglerna tog sikte på sådana fall då den skattskyldige använder affärs-

förfaranden som från kommersiella synpunkter är kringgångsvägar och

på så sätt skaffar sig skatteförmåner som inte lagstiftaren avsett. Skatte-

flyktslagen upphörde att gälla vid utgången av år 1993.

Regeringen anser att en generalklausul mot skatteflykt har en viktig

funktion inte minst som en spärr mot osunda transaktioner i gränslandet

mot ekonomisk brottslighet. I uppdraget till den nu tillsatta kommittén

ligger därför att utarbeta ett förslag till en ny lag mot skatteflykt. Kom-

mittén skall beakta de erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av

den gamla lagen. En sammanvägning skall göras av rättssäkerhetssyn-

punkter och behovet av effektiva medel mot skatteflykt. Kommitténs Skr. 1994/95:217

arbete skall vara avslutat före utgången av år 1995.

I väntan på en ny och effektivare lag mot skatteflykt har regeringen

föreslagit riksdagen att återinföra den gamla skatteflyktslagen (prop.

1994/95:209).

I samma proposition har regeringen föreslagit en obligatorisk kontroll-

uppgiftsskyldighet vid försäljning av värdepapper.

Regeringen har i januari 1995 beslutat tillkalla en särskild utredare för

att se över lagstiftningen om självdeklaration och kontrolluppgifter

m.m. (dir. 1995:12). Avsikten är att ta ett samlat grepp på frågorna om

uppgiftsskyldighet till ledning för taxeringen. Uppgiftsskyldigheten och

kontrollen av att den fullgörs är ju grunden för en effektiv och likfor-

mig beskattning av tjänste- och kapitalinkomster.

Från olika håll har framförts synpunkter på skattemyndigheternas ar-

betsmetoder och kontrollbefogenheter i allmänhet. Det gäller t.ex. for-

merna för att kunna övervaka branscher och verksamheter som är sär-

skilt utsatta för ekonomisk brottslighet. I det sammanhanget aktualiseras

också frågan om formkrav för verifikationer och möjligheten att kon-

trollera efterlevnaden. Regeringens ekobrottsberedning kommer att upp-

märksamma dessa frågor i sitt fortsatta arbete.

Fusket med mervärdesskatten

Fusket med mervärdesskatten kräver särskilda åtgärder. Förfarandet i

fråga om mervärdesskatt går enkelt beskrivet ut på att näringsidkare

deklarerar s.k. ingående resp, utgående mervärdesskatt. I förekom-

mande fall är skattemyndigheten skyldig att skyndsamt betala ut över-

skjutande ingående mervärdesskatt till näringsidkaren. Några särskilda

verifikationer bifogas inte mervärdesskattedeklarationen. Skattemyndig-

heterna kan visserligen genomföra kontroll av att deklarationen är kor-

rekt, men kontrollen får inte leda till att skyndsamhetskravet åsidosätts.

Detta innebär att pengar kan komma att betalas ut på oriktiga grunder.

Också internationellt är fusk med mervärdesskatt ett svårlöst problem.

Genom Sveriges medlemskap i EU, vars budget delvis bygger på mer-

värdesskattebasen i medlemsländerna, får frågan ännu en dimension.

Det är mycket angeläget att få fram regler och arbetsmetoder för att

effektivt motverka fusket. Skattebetalningsutredningen kommer under

hösten 1995 att redovisa förslag som syftar till en effektivisering av

skatteuppbörden. Också frågan om återbetalning av överskjutande in-

gående mervärdesskatt kommer att behandlas av utredningen. Frågan

kommer att följas med uppmärksamhet inom regeringens ekobrotts-

beredning.

Myndigheternas eget utvecklingsarbete

Enligt regeringens mening finns det goda förutsättningar att öka effek-

tiviteten av skattekontrollen generellt sett. Det finns en stor potential

hos myndigheterna själva i form av utveckling av gemensamma strate-

gier och annat samarbete, informationsutbyte, gemensamma kon- 19

trollaktioner, förebyggande och problemorienterat arbetssätt m.m.

När det gäller att öka skattekontrollens effektivitet genom bättre sam- Skr. 1994/95:217

verkan, arbetsmetoder m.m. ligger utvecklingsarbetet väsentligen på

myndigheterna själva. Genom riktlinjer och uppdrag från regeringen till

myndigheterna säkerställs att en sådan fördjupad samverkan kommer till

stånd (se avsnitt 18). Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa

upp utveckling av skattekontrollen.

Skattereglernas utformning

Det är viktigt att skattereglerna är utformade så att fusk inte underlättas

utan tvärtom försvåras. I detta ligger bl.a. att reglerna inte får vara så

komplicerade att administrationen tar oproportionerliga resurser och så

att det är svårt att få de skattskyldiga att acceptera systemet.

Regeringen har i särskilda direktiv till Riksskatteverkets anslagsfram-

ställning för perioden 1997-1999 gett verket i uppdrag att lämna förslag

till sådana förändringar av både materiella regler och förfaranderegler

som påtagligt förenklar administrationen utan beaktansvärda negativa

effekter från statsfinansiell och samhällsekonomisk synpunkt. Verket

skall också översiktligt redovisa bestämmelser som enligt verkets

mening inte efterlevs självmant av de skattskyldiga och beträffande

vilka efterlevnaden inte heller kan kontrolleras med rimliga resursinsat-

ser.

Det finns många fördelar med ett enkelt skattesystem. Hela skatteför-

farandet blir mindre resurskrävande för skattskyldiga och myndigheter.

Därigenom frigörs resurser för andra viktiga ändamål. Kryphålen i

regelsystemet blir färre och möjligheterna till missbruk minskar.

Utrymmet för skatteplanering blir i motsvarande mån mindre. Skattesy-

stemet blir mera rättvist. Regeringen har för avsikt att under mandat-

perioden prioritera arbetet med att förenkla vårt skattesystem.

5 Effektivare myndighetssamverkan och

myndighetsorganisation

Några huvudpunkter:

- Arbetet med ett centralt ekobrottskommando fortsätter.

- Ny myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpning utreds.

- Regionalt samverkansorgan i varje län.

- Länsvisa strategier för ekobrottsbekämpning.

- Gemensamma kontrollaktioner.

- Myndighetsresurser ses över.

- Bättre informationssystem.

- Registerfrågor och sekretesshinder ses över.

En nära samverkan mellan myndigheter är nödvändig för att effektivt

kunna förebygga och ingripa mot ekonomisk brottslighet.

Närmast berörda är skattemyndigheter, åklagare, polis, tullmyndighe-

ter och kronofogdemyndigheter. Också myndigheter med uppgifter i

20

fråga om tillsyn, tillstånd eller förmedling av bidrag har en roll i sam- Skr. 1994/95:217

manhanget. Som exempel kan nämnas Finansinspektionen, länsstyrel-

serna och kommunerna.

Regeringens strategi innebär att myndigheterna skall väsentligt för-

djupa sitt samarbete för att effektivisera kontroll, utredning och lagfö-

ring för att i ökad utsträckning kunna förebygga ekonomisk brottslighet.

Samverkan skall omfatta såväl statliga som kommunala myndigheter.

Utveckling av samverkansformerna

Det måste komma till stånd en systematisk och målmedveten utveckling

av myndigheternas arbetsformer på alla nivåer. Myndigheterna måste

utveckla gemensamma strategier för sitt arbete. I detta ligger bl.a. att

gemensamt rikta in arbetet exempelvis mot vissa företeelser eller mot

vissa utsatta branscher och att dra gemensamma slutsatser på grundval

av myndigheternas sammantagna kunskaper inom området.

Detta innebär bl.a. att myndigheterna i samverkan måste utveckla

funktioner för underrättelseverksamhet, analys och informationsutbyte.

Verksamhetsplaneringen i fråga om bekämpning av ekonomisk

brottslighet måste ske gemensamt och med utgångspunkt från ett strate-

giskt tänkande.

Myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Gemen-

samma kontrollaktioner skall vara ett ordinarie inslag i myndigheternas

verksamhet. Exempel på gemensamma kontrollaktioner är de målin-

riktade kontrollinsatser som i vissa län har gjorts bl.a. inom restaurang-

näringen och taxinäringen. Också riksomfattande kontrollaktioner måste

komma till stånd när det behövs.

I samarbetskravet ligger att myndigheterna måste utveckla former för

att snabbt och smidigt kunna göra gemensamma punktinsatser allt efter-

som behov uppstår. Det kan exempelvis handla om att bilda tillfälliga

projektorganisationer för att ingripa mot en viss brottslig företeelse som

börjat bli vanlig eller helt enkelt för att arbeta ned en ärendebalans.

Punktinsatser bör också kunna sättas in successivt mot olika områden

för att störa brottsliga aktiviteter över hela fältet av ekonomisk brottslig-

het.

En sådan utveckling och aktivering av myndighetsverksamheten ställer

bl.a. krav på

- en samverkansorganisation på ledningsnivå, både centralt och i varje

län, för att utarbeta gemensamma strategier, ta initiativ till gemensam-

ma kontrollaktioner, utvärdera gjorda insatser etc.,

- en nära samverkan i konkreta ärenden, exempelvis i fasta arbetsgrup-

per eller i projekt där alla berörda myndigheter deltar,

- ett utvecklat informationsutbyte där myndigheterna i största möjliga

utsträckning har direkttillgång till den information de behöver, oavsett

hos vilken myndighet informationen finns.

I dag finns ansatser till allt detta. Mönstret är dock splittrat eftersom

utvecklingen inte har drivits framåt på ett konsekvent sätt utan delvis

varit beroende på enskilda tjänstemäns initiativ. I fortsättningen kommer

3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217

regeringen att driva utvecklingen framåt med utgångspunkt från de Skr. 1994/95:217

riktlinjer som dras upp i denna strategi.

Utvecklingsarbetet kan i vissa fall fordra ändringar i fråga om regel-

verk eller organisation. Regeringen kommer att ta initiativ till sådana

reformer enligt vad som utvecklas närmare nedan. I andra fall kan myn-

digheterna själva driva utvecklingsarbetet. Regeringen kommer att ut-

färda ytterligare riktlinjer för myndigheterna om detta och följa utveck-

lingsarbetet genom ekobrottsberedningen (se avsnitt 18).

Myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning

Vissa förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för bekämpning av

ekonomisk brottslighet håller för närvarande på att genomföras.

Riksåklagaren har på uppdrag av den tidigare regeringen utarbetat ett

förslag till en central enhet för utredning av ekobrott (prop.

1994/95:100, bil. 3 s. 27). Den centrala enheten brukar benämnas eko-

brottskommandot eller riksenheten mot ekobrott (REKO).

Den centrala enheten skall inte utgöra någon egen myndighet. I stället

skall den organiseras genom att Statsåklagarmyndigheten för speciella

mål (SPM), Rikskriminalpolisens ekorotel samt viss expertis från skatte-

förvaltningen och exekutionsväsendet samlokaliseras och arbetar under

ett samordningsansvar från överåklagaren vid SPM. Den centrala en-

heten skall kunna påbörja sitt arbete senast den 1 juli 1995.

Inrättandet av den centrala enheten kommer säkert att effektivisera ut-

redandet av ekobrott på central nivå. Det kan emellertid finnas behov av

ytterligare strukturella förändringar för att effektivisera myndigheternas

arbete mot den ekonomiska brottsligheten. Som anförts ovan handlar det

inte bara om myndighetssamarbete i fråga om enskilda utredningar på

central och regional nivå utan också om inriktning av myndighetsverk-

samheten med utgångspunkt från gemensamma mål och strategier.

Från några håll, bl.a. från riksdagens revisorer, har framkastats tan-

kar på en mera förutsättningslös översyn av myndighetsstrukturen för

att pröva exempelvis om det finns skäl att inrätta en särskild myndighet

för bekämpning av ekonomisk brottslighet.

Bland fördelarna med en särskild ekobrottsmyndighet har anförts att

den skulle kunna fa en betydande slagkraft vid utredning av de mest

kvalificerade ekobrottmålen, inte minst de som har internationell an-

knytning.

Att inrätta en särskild ekobrottsmyndighet kan vara ett sätt att säkra

resurser för ekobrottsbekämpningen så att inte ekopoliser, vilket före-

kommer i dag, används som personalreserv och sätts in på andra upp-

gifter där det är brist på folk. Myndighetsformen skulle också kunna

underlätta enhetlighet i fråga om ledning, rekrytering, kompetensför-

sörjning, teknikstöd och budget när det gäller utredning av ekonomisk

brottslighet.

En förändrad myndighetsstruktur kan också skapa en organisatorisk

hemvist för viktiga funktioner på nationell nivå som i dag saknas när

det gäller ekobrottsbekämpning. Det handlar bl.a. om att skapa en sam-

lad överblick över ekobrottsligheten, att analysera läget och göra rea- 22

listiska prognoser samt att ge statsmakterna och myndigheterna underlag Skr. 1994/95:217

för åtgärder. Andra funktioner som kan behöva skapas gäller samord-

ning av gemensamma kontrollaktioner och utvärdering av de åtgärder

som vidtas mot ekobrottsligheten.

Också andra förändringar i fråga om samordning, styrsystem, budget

m.m. kan givetvis tänkas som komplement eller alternativ till en ny

myndighet.

Frågan om förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för eko-

brottsbekämpningen kommer att utredas inom regeringens ekobrottsbe-

redning. Därvid kommer beredningen att studera bl.a. hur verksamheten

har organiserats i vissa andra länder. Målet är att en rapport skall redo-

visas före utgången av år 1995.

Arbetet med att organisera det s.k. ekobrottskommandot skall givetvis

fortsätta. Det arbetet kommer att ge erfarenheter som kan bidra till

övervägandena om det behövs en ny myndighetsstruktur för kampen

mot den ekonomiska brottsligheten. De nya former för myndighetssam-

arbete som håller på att utvecklas inom ekobrottskommandot kommer

med all säkerhet att bestå även om den organisatoriska ramen skulle

förändras.

Regional myndighetssamverkan

I de flesta län finns redan i dag informella samverkansgrupper där polis,

skattemyndighet m.fl. deltar. I Stockholms län finns exempelvis en

samverkansgrupp med företrädare för både statliga och kommunala

myndigheter och med landshövdingen som ordförande. Gruppen är pa-

raplyorgan för gemensamma kontrollaktioner som Operation krogsane-

ring och kontrollinsatser beträffande den yrkesmässiga trafiken i länet.

För tillsynen av restaurangbranschen har alla länsstyrelser fått ett rege-

ringsuppdrag att samordna myndighetsinsatserna på det regionala planet.

Regeringen anser att regional myndighetssamverkan av detta slag

måste utvecklas och bli ett normalt inslag i myndigheternas arbete i alla

län. Det måste skapas en samverkansorganisation som underlättar ett så-

dant fördjupat samarbete. Den strukturutredning som förutskickats ovan

kommer att beakta också frågan om regionalt samarbete. Åtgärder bör

dock vidtas för att redan på kort sikt få till stånd en utveckling av myn-

digheternas samverkan på regional nivå. Ett ställningstagande till en

mera permanent lösning kan göras först i samband med strukturutred-

ningen.

Mot bakgrund av detta kommer regeringen inom kort att utfärda

regler om regional myndighetssamverkan mot den ekonomiska brottslig-

heten. Reglerna kommer att innebära an det i varje län skall finnas ett

regionalt samverkansorgan i form av en arbetsgrupp på chefsnivå.

Landshövdingen skall vara ordförande i gruppen med hänsyn till dennes

ställning direkt under regeringen och för att ge ökad politisk tyngd åt

ekobrottsfrågoma på regional nivå. I gruppen skall vidare ingå bl.a.

överåklagaren, länspolismästaren, länsskattechefen och länskronodirek-

tören. Också kommunala företrädare och andra skall kunna delta i grup-

, 2 q

pens arbete.

Inom ramen för det regionala samverkansorganet skall de berörda

myndigheterna utarbeta en gemensam strategi för kampen mot den

ekonomiska brottsligheten i länet, ta initiativ till gemensamma kontroll-

aktioner och utvärdera gjorda insatser. En årlig rapport om den ekono-

miska brottsligheten i länet skall redovisas till regeringen och till de

centrala myndigheterna.

Det bör betonas att avsikten inte är att skapa någon ny myndighet

eller att länsstyrelsen skall ta över ledningen av ekobrottsbekämpningen

från de andra myndigheterna. De medverkande myndigheterna behåller

sina roller och lagreglerade uppgifter. Genom de regionala samverkans-

organen förbättras förutsättningarna för myndigheternas samverkan.

Var och en av de medverkande myndigheterna förutsätts vara aktiv i

samarbetet genom sina chefer och den personal i övrigt som svarar för

myndigheternas samverkan. Det förutsätts givetvis också att det i varje

län finns olika slag av gemensamma grupper och andra samarbetsorgan,

både projektbetonade och mera permanenta. Inte minst kan det finnas

behov av gemensamma projektorganisationer där personal från skilda

myndigheter arbetar tillsammans med gemensamt mål och under gemen-

sam ledning. Arbetet i det regionala samverkansorganet bör bl.a. gå ut

på att se till att det finns en sådan, väl fungerande samarbetsstruktur an-

passad efter det aktuella behovet i länet.

Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa upp utvecklingen av

myndigheternas regionala samverkan. Erfarenheterna från arbetet skall

givetvis tas till vara i det ovan berörda långsiktiga strukturarbetet.

Myndigheternas resurser

Myndigheterna har under senare år tillförts stora resurser för

bekämpning av ekonomisk brottslighet.

Riksdagen har beslutat om att tillföra polisen 52 miljoner kronor för

budgetåret 1994/95 som ett s.k. nivåhöjande tillskott för att utveckla

kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Därutöver har regeringen

öronmärkt 50 miljoner kronor inom polisens anslag för utveckling av

den kvalificerade kriminalpolisverksamheten, bl.a. avseende ekonomisk

brottslighet. Rikspolisstyrelsen har utarbetat ett särskilt huvudprogram

för detta utvecklingsarbete. Ett resultat av dessa satsningar är att samt-

liga ekorotlar i landet nu är helt datoriserade. Ekorotlama har också till-

förts personal. Ytterligare rekrytering av poliser, ekonomer och annan

personal till ekorotlama pågår. Vid Polishögskolan utarbetas en ny ut-

bildning för poliser och annan personal inom polisen som arbetar med

ekonomisk brottslighet. Också när det gäller bekämpning av miljöbrotts-

lighet sker en förnyelse av utbildningen.

Åklagarväsendet har tillförts medel för 30 nya ekoåklagare. Samtliga

dessa har nu tillsatts. Också enligt förslag i 1995 års budgetproposition

anvisas särskilda medel för bl.a. en fortsatt satsning mot ekobrottslig-

het.

När den nu pågående utbyggnaden har genomförts, vilket i huvudsak

torde ha skett före utgången av budgetåret, kommer polisen och

Skr. 1994/95:217

24

åklagarväsendet att i runda tal disponera följande personalresurser med Skr. 1994/95:217

inriktning, på ekonomisk brottslighet:

- 380 poliser (utredare)

- 50 ekonomer inom polisen

- 50 andra tjänstemän inom polisen

- 80 åklagare (jämte ett antal åklagare som till mindre del arbetar

med ekobrott, motsvarande ca 20 årsarbetskrafter)

-10 ekonomer inom åklagarväsendet.

Av stor betydelse är att skatteförvaltningen har tillförts 200 miljoner

kronor för utbyggnad av skattekontrollen. Också inom exekutionsväsen-

det och inom Tullverket sker det eller har redan skett en prioritering av

ekonomisk brottslighet.

Genom dessa satsningar får myndighetsverksamheten, såvitt nu kan

bedömas, i huvudsak anses ha tillförts de resurser som för närvarande

är rimliga för kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det gäller nu

att se till att resurserna används så effektivt som det är möjligt.

Regeringen följer fortlöpande verksamheten vid myndigheterna och

behovet av resurser för myndigheternas arbete. Riksdagen har förutsatt

att frågor om myndighetsresurser för bekämpning av ekonomisk

brottslighet uppmärksammas i arbetet inom regeringens ekobrottsbered-

ning (bet. 1994/95:LU23). I samband med den utredning om myndig-

hetsstrukturen, som nämndes ovan, kommer frågan om myndigheternas

resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten att prövas på

nytt.

Informationsfrågor

För en effektiv myndighetssamverkan krävs uppenbarligen ett utvecklat

informationsutbyte mellan myndigheterna. Det är nödvändigt att ta

tillvara den moderna informationsteknologins möjligheter till snabb och

säker informationshantering. En angelägen fråga är att samordna dataut-

vecklingen inom berörda myndighetsområden så att inte ett rationellt

och kostnadseffektivt informationsutbyte hindras exempelvis av att myn-

digheterna använder olika datorprogram. Det gäller inte minst polisen

och åklagarväsendet, där det är hög tid att samordna datastrategiema.

I vissa fall kan det naturligtvis vara nödvändigt att begränsa ett

informationsutbyte med hänsyn till motstående intressen, exempelvis

skyddet för den personliga integriteten.

Regeringens ekobrottsberedning kommer att göra en undersökning av

om det finns sekretessregler som onödigt hindrar informationsutbyte

mellan myndigheter i fråga om ekonomisk brottslighet och som däri-

genom försvårar ett effektivt myndighetssamarbete.

Också regler och strukturer i fråga om berörda myndigheters register

kommer att ses över. Bl.a. har regeringen tillkallat en särskild utredare

för att se över polisregisterlagstiftningen, ett utredningsarbete som har

betydelse inte minst for bekämpningen av den ekonomiska

brottsligheten. En angelägen fråga i det sammanhanget är myndigheter-

nas tillgång till register för kriminalunderrättelseverksamhet.

25

Det är också viktigt att skattemyndigheterna har ett informationsstöd Skr. 1994/95:217

som medger en effektiv kontroll och som gör det möjligt att upptäcka

och utreda exempelvis riksomfattande skattehärvor med en rimlig ar-

betsinsats. Också när det gäller exekutionsväsendets verksamhet är det

viktigt med ett effektivt informationsstöd.

Regeringen har i särskilda direktiv för Riksskatteverkets anslagsfram-

ställning för perioden 1997-1999 gett verket i uppdrag att redovisa

verksamhetsnära aspekter på informationsförsörjningen. Som exempel

anges bl.a. kronofogdemyndigheternas möjligheter att i utredningssyfte

på ett rationellare sätt än i dag ta del av sådana uppgifter hos banker,

försäkringsbolag, Värdepapperscentralen, större arbetsgivare m.fl. som

dessa är skyldiga att lämna ut.

6 Utvecklande av myndigheternas kompetens

Några huvudpunkter:

- Myndigheternas kompetens höjs väsentligt.

- Polishögskolan blir en gemensam utbildningsresurs.

Bekämpning av ekonomisk brottslighet ställer särskilda krav på

kunskaper och kompetens hos de berörda myndigheterna.

Det handlar bl.a. om kvalificerade kunskaper i företagsekonomi,

affärsförhållanden inom olika branscher samt internationella förhållan-

den. I juridiska frågor behövs bl.a. omfattande kunskaper i civilrättsliga

frågor av ett slag som de flesta myndigheter annars inte kommer i be-

röring med i någon större utsträckning. Också bekämpningen av miljö-

brottslighet ställer särskilda kompetenskrav.

Av central betydelse är myndigheternas kompetens i datafrågor. Det

gäller bl.a. teoretiska kunskaper om datatekniken och dess användning

samt de juridiska aspekterna därav. Sådana kunskaper behövs exempel-

vis för att kunna utreda brott som begås med användning av datateknik,

såsom olagliga transaktioner inom betalningssystemen. Detta är en form

av ekonomisk brottslighet som kan väntas öka betydligt. Men det

behövs också praktisk kompetens när det gäller hantering av dataut-

rustning, exempelvis för att få tillgång till information som finns lagrad

i datautrustning som tas i beslag hos misstänkta ekobrottslingar.

Det är omvittnat att myndigheterna inte sällan befinner sig i underläge

i förhållande till dem som skall kontrolleras eller som är brottsmiss-

tänkta, vilka ofta har tillgång till omfattande expertis i ekonomiska,

rättsliga och andra frågor.

Andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten, såsom lagstiftning

och förbättrad organisation, riskerar att bli otillräckliga, om inte myn-

digheternas kompetensbehov tillgodoses. En kraftfull satsning måste

därför göras på att höja myndigheternas kompetens i fråga om ekono-

misk brottslighet. Målet skall vara att myndigheterna skall ha tillgång

26

till minst lika god expertis som de som är föremål för kontroll eller ut-

redning.

För detta krävs en rad åtgärder, såsom gemensamma utbildningspro-

gram där myndigheternas samfällda kompetens i fråga om ekonomisk

brottslighet utnyttjas. Nuvarande ordning för rekrytering och utbild-

ningsorganisation kan behöva omprövas.

Regeringen avser att ge berörda centrala myndigheter i uppdrag att

planera och genomföra kompetensutveckling inom domstolsväsendet,

åklagarväsendet, polisen, Tullverket, skatteförvaltningen och exeku-

tionsväsendet i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet.

Åtgärderna skall planeras så att myndigheternas samlade resurser och

kompetens effektivt tas till vara. Polishögskolan skall därvid kunna an-

vändas som en gemensam resurs för myndigheternas kompetensut-

veckling.

En satsning på gemensamma utbildningsprogram för myndigheterna

ger också goda förutsättningar för att få till stånd en gemensam utveck-

ling i fråga om arbetsmetoder.

7 Ett större ansvar för näringslivet

Några huvudpunkter:

- Ett större ansvar för näringslivet att förebygga ekobrott.

- Diskussionen om affärsetik hålls levande.

- Internkontroll och affärskontroll utvecklas.

- Ökad tyngd åt revisorernas arbete.

- Fortlöpande dialog mellan regeringen och näringslivet.

- Ändamålsenligare regler om bolagsorgans ansvar.

- Översyn av ansvarsgenombrott.

Regeringens strategi innebär att näringslivet måste ta ett ökat ansvar när

det gäller framför allt att förebygga ekonomisk brottslighet (se avsnitt

3). Den goda vilja som finns inom näringslivet när det gäller att före-

bygga eller annars motverka den ekonomiska brottsligheten måste tas

till vara bättre än i dag.

Det handlar om ett ökat engagemang på flera plan från näringslivets

sida.

En höjning av affärsetiken så att exempelvis affärstransaktioner i grå-

zonen mot det oetiska eller rentav olagliga tydligare avvisades skulle

rycka undan grunden för åtminstone en del av den ekonomiska brotts-

ligheten. Det är därför av grundläggande betydelse att diskussionen om

affärsmetoder och affärsetik hålls levande inom näringslivet.

En effektivisering av företagens intemkontroll har också en mycket

stor betydelse. Det handlar bl.a. om intern- och extemrevisoremas roll

men också om chefers och styrelsers ansvar för att revisorernas iakt-

tagelser och anmärkningar verkligen blir beaktade.

Skr. 1994/95:217

27

Extemrevisorema har en viktig uppgift när det gäller att förebygga Skr. 1994/95:217

ekonomisk brottslighet. I ett delbetänkande från Aktiebolagskommittén,

som läggs fram inom kort, behandlas frågan om möjlighet och eventuell

skyldighet för revisorerna att anmäla misstänkt brottslighet till åklagare.

En ökad betoning av revisorernas roll har också skett i regeringens

proposition (1994/95:152) Regler for godkända och auktoriserade re-

visorer. Propositionsförslagen innebär bl.a. att en ökad vikt läggs vid

samhällets kontroll av revisorerna genom att en ny myndighet inrättas

för ändamålet, Revisorsnämnden.

I det nyss berörda delbetänkandet från Aktiebolagskommittén be-

handlas också frågor om bolagsledningens ansvar och uppgifter.

Kommitténs slutbetänkande skall redovisas senast i juni 1996. Där

kommer bl.a. att behandlas frågor om styrelselösa aktiebolag och om

s.k. ansvarsgenombrott, dvs. aktieägares ansvar for bolagets affärer.

Genom ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385), som trätt i kraft den

1 januari 1995, har åtgärder vidtagits for att komma till rätta med att

aktiebolag inte ger in årsredovisningar eller revisionsberättelser i rätt tid

till Patent- och registreringsverket eller försummar att anmäla styrelse,

verkställande direktör eller revisor för registrering i aktiebolagsregistret

(prop. 1994/95:67, bet. 1994/95 :LU11, rskr. 1994/95:111). Lagänd-

ringarna innebär bl.a. ökade möjligheter att försätta försumliga bolag i

likvidation.

En viktig fråga när det gäller näringslivets ansvar för att förebygga

ekonomisk brottslighet gäller olika former av affärskontroll, dvs. kon-

troll i samband med att en affär görs upp och ett avtal träffas. Kon-

trollen kan gälla om affärsprojektet är realistiskt och allvarligt menat

och om den tilltänkta affärspartnern framstår som seriös mot bakgrund

av tidigare agerande.

En rimlig affärskontroll kan verksamt bidra till att förebygga eko-

nomisk brottslighet och till att upprätthålla sunda principer i affärslivet.

Inte minst bankerna har här en viktig roll.

Den yttre ramen för näringslivets egen kontroll ges av lagstiftningen.

Det är ett ansvar för riksdagen och regeringen att se till att lagstift-

ningen är utformad så att en sund affärsmoral och en rimlig kontroll i

affärsförhållanden gynnas.

Regeringen kommer att låta utreda hur vissa uppgifter om bolag m.m.

som redan i dag är offentliga hos Patent- och registreringsverket kan

göras lättare tillgängliga som ett underlag för näringslivets affärskon-

troll.

Inom lagstiftningens ram måste näringslivet driva ett eget arbete med

att utveckla affärsetik, intemkontroll och affärskontroll. Näringslivets

egna organisationer och de fackliga organisationerna bör här ha ett ge-

mensamt intresse med varandra och med statsmaktema att föra frågan

framåt. Givetvis skall banker och företag där staten är ägare eller har

ett bestämmande inflytande föregå med gott exempel i detta utveck-

lingsarbete.

Regeringen har tagit upp en dialog i dessa frågor med företrädare för

näringslivet. Avsikten är att fortsätta och fördjupa dialogen inom ramen 28

för arbetet inom regeringens ekobrottsberedning. Genom ett fortlöpande

utbyte av erfarenheter och synpunkter bör både näringslivet och Skr. 1994/95:217

regeringen få bättre förutsättningar att utveckla effektiva åtgärder mot

den ekonomiska brottsligheten.

8 Uppföljning av bankkrisen

Några huvudpunkter:

- Bankkrisen följs upp genom en utredning.

- Uppföljning av Riksåklagarens Specialoperation (RÅSOP).

- Banktillsynen ses över.

- Behovet av att straffbelägga vårdslös kreditgivning utreds.

I början av 1990-talet inträffade en kris inom bank- och finansområdet

i Sverige. Krisen hade samband med den spekulationsekonomi som ut-

vecklats under 1980-talet och som bl.a. ledde till en kraftig uppblåsning

av fastigheternas värden som kreditsäkerhet. Andra inslag i krisen var

bl.a. avregleringen av finansmarknaden, ett volymtänkande inom bank-

verksamheten och en äventyrlighet inom affärsverksamheten som också

kom till uttryck när det gäller bankernas verksamhet. Den statliga till-

synen över verksamheten visade sig inte räcka till för uppgiften.

Bankkrisen ledde till mycket stora kreditförluster, som staten blev

tvungen att gå in och täcka delvis. Skattebetalarna kom därmed att få

betala en stor del av priset för den äventyrliga affärsverksamheten.

Också ekonomisk brottslighet har förekommit i samband med bank-

krisen i form av exempelvis bedrägerier vid lånetransaktioner. Detta har

framgått genom det omfattande utredningsarbete som åklagare och polis

har genomfört.

I många fall har det visat sig svårt för åklagare att få fram tillräckligt

underlag för att grunda ett åtal, bl.a. mot bakgrund av att dokumenta-

tion från transaktionerna saknats. I andra fall kan man måhända snarare

tala om beteenden som inte i dag är straffbara enligt svensk lag men

som kanske borde vara det.

En statlig utredning. Bankkriskommittén (Fi 1993:02), har belyst

olika aspekter av bankkrisen i ett antal rapporter. Kommitténs arbete

har avslutats utan betänkande. För att säkerställa att samhället kan dra

de riktiga slutsatserna av krisen och vidta de åtgärder som är nödvän-

diga för att förebygga att något liknande händer igen kommer rege-

ringen att tillkalla en kommitté med uppgift att se över regler för rörel-

se och tillsyn inom bankområdet m.m. Mot bakgrund inte minst av

erfarenheterna från bankkrisen skall kommittén lägga fram de förslag

till lagändringar och andra åtgärder som kan behövas.

En aspekt som skall analyseras är om äventyrliga lånetransaktioner av

det slag som bankerna inlåtit sig på till viss del borde straffbeläggas för

framtiden. En sådan lagstiftning om vårdslös kreditgivning finns i

Danmark. Kommittén skall se över behovet av en sådan lagstiftning för

svenskt vidkommande.

29

4 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 217

Efter initiativ från regeringen arbetar en särskild grupp inom åklagar- Skr. 1994/95:217

väsendet med att utreda brott mot det finansiella systemet. Gruppen be-

nämns Riksåklagarens Specialoperation, RÅSOP. Genom gruppens ar-

bete har man vunnit erfarenheter som bör kunna bidra till utvecklingen

av bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.

En rapport med utvärdering av arbetet inom RÅSOP kommer att re-

dovisas till Justitiedepartementet under våren 1995. Regeringens eko-

brottsberedning kommer att svara för att de erfarenheter som redovisas

i rapporten tas till vara i det fortsatta utvecklingsarbetet.

9 Effektivare lagstiftning om penningtvätt

- Reglerna mot penningtvätt vässas.

Regeringens strategi innebär att åtgärderna mot penningtvätt skall bli

effektivare för att öka möjligheterna att upptäcka misstänkta

transaktioner.

Penningtvätt innebär att pengar som någon fått på olagligt sätt tvättas

genom olika transaktioner så att det blir svårt eller omöjligt att spåra

dem tillbaka till det ursprungliga brottet. Det kan exempelvis handla om

att flytta pengar mellan olika företag eller bankkonton, ofta i utlandet.

Sedan pengarna tvättats kan de på nytt användas i affärsverksamhet,

med eller utan inslag av ekonomisk brottslighet.

I lagen (1993:768) om penningtvätt föreskrivs bl.a. att banker m.fl. är

skyldiga att kontrollera vissa penningtransaktioner. Vid misstanke om

penningtvätt skall banken anmäla saken till Rikspolisstyrelsen (Finans-

polisen).

Effektiva åtgärder mot penningtvätt har stor betydelse i kampen mot

den ekonomiska brottsligheten. Genom att hindra penningtvätt försvårar

man nämligen för ekobrottslingar att dra nytta av sina brottsligt för-

värvade pengar. Därmed blir det mindre attraktivt att ägna sig åt

ekonomisk brottslighet. Utan effektiva metoder att komma åt de stora

vinsterna från brottslig verksamhet finns det en risk att en allt större del

också av det seriösa näringslivet får länkar till eller rentav kommer att

kontrolleras av kriminella.

En ytterligare aspekt är att lagen om penningtvätt ger berörda seriösa

näringsidkare en möjlighet att aktivt bidra till kampen mot den ekono-

miska brottsligheten genom att hålla ögonen öppna mot misstänkta

transaktioner.

Regeringen kommer att tillsätta en utredning inom kommittéväsendet

för att se över lagstiftningen om penningtvätt för att göra den till ett

ännu effektivare instrument. Bl.a. skall det övervägas om lagen skall

omfatta flera aktörer än i dag med hänsyn till att penningtvätt kan före-

komma också utanför den krets av banker m.fl. som i dag omfattas av

lagen om penningtvätt. Vidare skall utredas om det behövs regler exem-

pelvis om att hålla inne pengar vid misstanke om penningtvätt i avvak-

tan på polisens utredning.

30

På sikt kan det bli nödvändigt att överväga ytterligare vägar för att Skr. 1994/95:217

förverka de mycket stora vinsterna från den ekonomiska brottsligheten.

Regeringens ekobrottsberedning kommer att studera denna fråga mot

bakgrund bl.a. av erfarenheter från andra länder.

10 Effektivare rutiner i samband med konkurs

Några huvudpunkter:

- Effektivare samarbete mellan myndigheter

och konkursförvaltare.

- Förbättrad lagstiftning om uppgiftsskyldighet i konkurs.

- Central registrering av alla konkurser.

- Effektivare tillsyn vid konkurs.

Regeringens strategi innebär att rutinerna i samband med konkurs skall

effektiviseras väsentligt bl.a. genom ett närmare samarbete mellan kon-

kursförvaltare och berörda myndigheter, främst åklagare, polis och till-

synsmyndighet (kronofogdemyndighet).

Förslag om åtgärder för att effektivisera brottsutredning i samband

med konkurs har lagts fram i februari 1994 i en rapport från Riksåk-

lagaren och Riksskatteverket, den s.k. Rubicon-rapporten. (Rubicon

står för Rutiner, brottsutredningar i konkurs.)

Förslagen innebär bl.a. att konkursförvaltaren skall anmäla brotts-

misstankar till åklagaren tidigare än i dag, att åklagaren skall kunna an-

vända konkursförvaltaren som biträde samt att fortlöpande dialog under

utredningen skall hållas mellan åklagare, tillsynsmyndighet och konkurs-

förvaltare. Det föreslås också lagöversyner exempelvis i fråga om bor-

genärsbrott och styrelselösa aktiebolag.

De flesta av förslagen i Rubicon-rapporten kan genomföras inom ra-

men för gällande lagstiftning. Det behövs bara att myndigheter och kon-

kursförvaltare anpassar sitt samarbete i enlighet med vad Riksåklagaren

och Riksskatteverket har föreslagit.

Regeringen kommer att ge de berörda myndigheterna i uppdrag att

aktivt verka för att brottsutredningar i samband med konkurs effekti-

viseras så som föreslagits i Rubicon-rapporten. Utvecklingsarbetet skall

bedrivas under samverkan med företrädare för konkursförvaltare och

revisorer. I uppdraget ligger bl.a. att utarbeta gemensamma arbetsru-

tiner och att ta fram en plan för utbildning av dem som berörs. Arbetet

skall utvärderas och redovisas till regeringen. Regeringens ekobrottsbe-

redning kommer att nära följa utvecklingsarbetet.

Rubicon-rapporten innehåller också vissa förslag till översyn av lag-

stiftningsfrågor. Dessa frågor behandlas för närvarande i olika utred-

ningar eller i andra sammanhang. Sålunda övervägs frågor om styrelse-

lösa bolag m.m. av Aktiebolagskommittén. Andra frågor hanteras inom

Redovisningskommittén och Skattebrottsutredningen. Vissa frågor om

sekretess i samband med konkurs behandlas i departementspromemorian

31

Sekretess i samband med ungdomsbrott och ekobrott, som efter remiss-

behandling bereds vidare inom Justitiedepartementet.

I regeringens proposition (1994/95:189) Konkursgäldenären behandlas

bl.a. frågor om innehållet i konkursbouppteckningar och om räckvidden

av konkursgäldenärers bouppteckningsed. De föreslagna reglerna kom-

mer att öka möjligheterna att reda ut konkursbon och att spåra upp till-

gångar som illojala konkursgäldenärer vill dölja. Vidare föreslås att det

vid Patent- och registreringsverket skall föras ett register över fysiska

personers och dödsbons konkurser. Tillsammans med de

konkursuppgifter som redan finns i Aktiebolagsregistret och andra regis-

ter hos Patent- och registreringsverket tillgodoses därmed behovet av en

central registrering av alla konkurser.

Åtskilliga förslag om att förbättra tillsynen vid konkurs har lagts fram

av Riksrevisionsverket i rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs. Dessa

och andra frågor om konkurshanteringen bereds för närvarande inom

Justitiedepartementet.

11 Snabbare utredning och process

Några huvudpunkter:

- Utveckling av rutinerna vid domstolar och andra myndigheter.

- Behovet av en modernisering av processreglema övervägs.

- Arbetsmetoderna utvecklas.

- Teknikstödet utvecklas.

- Grupptalan övervägs.

Regeringens strategi innebär att brottmålshanteringen skall snabbas upp

genom effektivare brottsutredning och en modernisering av rättspro-

cessen.

Brottmålsutredning och brottmålsprocess i mål om ekonomisk brotts-

lighet tar många gånger mycket lång tid. Det beror bl.a. på att materia-

let i målet kan vara mycket omfattande. Följden blir att vittnen hinner

glömma vad de sett, att misstänkta får vänta orimligt lång tid på sin

dom och att den allmänpreventiva effekten av lagföringen tunnas ut.

Regeringen anser för sin del att det finns ett stort behov av att göra

handläggningen av stora ekobrottmål snabbare, givetvis utan att rätts-

säkerheten eftersätts. I sammanhanget kan också uppmärksammas frågor

som har att göra med kompetensförsörjning och specialisering inom

domstolarna samt domstolarnas sammansättning i komplicerade mål om

ekonomisk brottslighet. Som redan tidigare framhållits måste utveck-

lingsarbetet givetvis ske med beaktande av domstolarnas särskilda ställ-

ning i konstitutionellt hänseende.

I många fall bör det vara möjligt att åstadkomma en snabbare hand-

läggning inom ramen för gällande lagstiftning genom att ta till vara den

erfarenhet som finns på området bland domare, åklagare och andra. Re-

Skr. 1994/95:217

32

geringen kommer att ge berörda myndigheter i uppdrag att genomföra Skr. 1994/95:217

ett projekt med den inriktningen.

Från en del håll har sagts att nuvarande processregler kan behöva

ändras for att åstadkomma en effektivare handläggning av stora brott-

mål, och då inte minst mål om ekonomisk brottslighet. Regeringen

kommer att överväga behovet av en sådan lagstiftningsreform mot

bakgrund bl.a. av vad som kommer fram vid det nyss nämnda projektet

om en snabbare handläggning inom ramen för gällande regelverk.

Myndigheterna måste också i övrigt satsa på att utveckla sina

arbetsmetoder när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det

handlar inte bara om metoder för brottsutredning. Prioriteringen av det

problemorienterade och brottsförebyggande arbetet ställer också nya

krav på metodutveckling. Det gäller att finna nya vägar och att utnyttja

myndigheternas samlade resurser i fråga om kompetens, teknik och

erfarenheter. Lyckade försök med nya arbetsmetoder måste snabbt få

genomslag över hela fältet.

Det är viktigt att myndigheterna utvecklar sitt teknikstöd så att hand-

läggningen kan rationaliseras och så att den moderna informationstekno-

login kan bidra på ett verksamt sätt till att höja myndigheternas effekti-

vitet.

Grupptalanutredningen har i betänkandet Grupprättegång (SOU

1995:151) föreslagit regler om s.k. grupptalan bl.a. vid allmän domstol

samt vid fastighetsdomstol enligt miljöskyddslagen och miljöskadelagen.

Reglerna syftar till att förbättra det processuella läget för gruppanspråk.

Förslaget kan få betydelse i samband med ekonomisk brottslighet t.ex.

om ett stort antal personer blir utsatta för likartade brott som grundar

ett skadeståndsanspråk för var och en. Om varje anspråk utgör ett litet

belopp, är det inte troligt att de drabbade finner det mödan värt att häv-

da sin rätt. Genom grupptalan kan anspråken göras gällande i domstol

gemensamt och förutsättningarna blir betydligt större för att en rätte-

gång skall komma till stånd. Betänkandet kommer efter remissbehand-

ling att övervägas inom Justitiedepartementet.

12 Effektivare sanktionsregler

Några huvudpunkter:

- Effektivare regler om skattebrott.

- Ökad användning av näringsförbud.

- Översyn av företagsbot.

- Översyn av sanktioner mot miljöbrott.

Regeringens strategi innebär att straffbestämmelser och andra sanktions-

regler mot ekonomisk brottslighet skall bli effektivare.

En översyn av straffrättsliga regler som har stor betydelse när det gäl-

ler ekonomisk brottslighet pågår inom Skattebrottsutredningen

33

(Fi 1993:08). Ett delbetänkande överlämnades till finansministern i mars Skr. 1994/95:217

1995. Där lämnas förslag om ändringar i skattebrottslagen (1971:69)

som innebär att reglerna i lagen blir lättare att tillämpa. Utredningen

fortsätter arbetet med en översyn av reglerna om borgenärsbrott i 11

kap. brottsbalken. Till borgenärsbrotten hör också de i sammanhanget

viktiga bokföringsbrotten.

En näringsidkare kan under vissa förutsättningar dömas till närings-

förbud enligt regler i lagen (1986:486) om näringsförbud. Lagen har

setts över av Näringsförbudsutredningen, som i januari 1995 redovisat

sitt arbete i betänkandet (SOU 1995:1) Ett renodlat näringsförbud. I

betänkandet föreslås bl.a. att näringsförbud alltid skall meddelas vid

dom över kvalificerad ekonomisk brottslighet, när förutsättningarna

enligt lagen föreligger. Den maximala förbudstiden sträcks ut till sju år.

Reformen kommer enligt utredningen att leda till att det löpande antalet

näringsförbud ökar från 170 till 700.

Av särskilt stor betydelse när det gäller ekonomisk brottslighet är

sanktioner som riktas direkt mot företagen, alltså mot juridiska perso-

ner. En sådan sanktion är företagsbot, som regleras i brottsbalken

(36 kap. 7-10 §§). Företagsbot kan under vissa förutsättningar dömas ut

av domstol på talan av åklagare för brott som har begåtts i utövningen

av näringsverksamhet. Högsta belopp som kan fastställas är tre miljoner

kronor.

Regeringen kommer inom kort att besluta om att tillkalla en särskild

utredare för att utvärdera reglerna om företagsbot. Utredaren skall ta

reda på hur reglerna har fungerat i praktiken och om företagsbot har

visat sig vara en tillräckligt verksam sanktion mot ekonomisk brottslig-

het. Utredaren skall lägga fram de förslag som kan visa sig behövas for

att underlätta tillämpningen av reglerna och for att annars effektivisera

sanktionssystemet mot ekonomisk brottslighet. Därvid skall utredaren

också överväga om det finns skäl att införa regler om straffansvar för

juridiska personer i likhet med vad som förekommer i vissa andra län-

der.

Regeringen har i november 1994 gett Miljöorganisationsutredningen

(M 1993:04) tilläggsdirektiv med uppdrag att lägga fram ett nytt förslag

till miljöbalk. I uppdraget ingår bl.a. att se över straff- och sanktions-

bestämmelsema i miljöbalken och i miljöanknutna lagar utanför balken.

Som anförts i avsnitt 8 har regeringen beslutat om att tillsätta en

utredning för att överväga regeländringar m.m. som föranleds av er-

farenheterna från bankkrisen. En fråga för utredningen blir att analysera

behovet av att straffsanktionera vårdslös kreditgivning.

34

13 Internationellt arbete

Några huvudpunkter:

- Aktivt arbete inom EU.

- Åtgärder mot avgifts- och bidragsfusk inom EU.

- Samarbete inom Europol.

- Myndigheternas internationella arbete utvecklas.

Regeringens strategi innebär att Sverige aktivt skall verka för att

utveckla det internationella samarbetet mot ekonomisk brottslighet.

Genom Sveriges medlemskap i EU har det internationella samarbetet

mot den ekonomiska brottsligheten fått en ny dimension. En sida härav

är att EU har finansiella intressen som kan utsättas för brottsliga an-

grepp, exempelvis genom fusk med bidragssystem. Också fusk med

mervärdesskatt kan drabba EU:s ekonomi, som delvis bygger på under-

laget från mervärdesskatt. Det är givetvis ett stort och gemensamt in-

tresse för medlemsländerna att effektivt skydda sig mot att de gemen-

samma medlen används på ett sätt som inte är avsett eller att inkoms-

terna för gemensamma ändamål minskas genom brottsliga förfaranden.

Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att utveckla system för

att skydda unionens finansintressen. Två huvudlinjer i arbetet är att

utveckla systemen för administrativa sanktioner resp, en konvention för

att garantera att fusket kan sanktioneras i straffrättslig ordning inom alla

medlemsländer. Sverige deltar aktivt i detta utvecklingsarbete.

Det är också mycket viktigt att det förebyggande arbetet utvecklas när

det gäller fusk mot EU:s bidragssystem. Kontrollen inom bidrags-

systemen är i första hand en uppgift för medlemsstaterna. Såvitt fram-

gått har denna kontroll inte alltid varit särskilt framgångsrik.

För svenskt vidkommande är ambitionen att effektivt förebygga och

ingripa mot brott mot EU:s finansiella system. Regeringens ekobrotts-

beredning kommer att nära följa myndigheternas arbete med detta och

ta de initiativ som kan behövas för att kontrollen skall bli tillräckligt ef-

fektiv. Beredningen kommer att verka för en samordning av det

nationella och det internationella utvecklingsarbetet genom samarbete

med kommissionen, där en särskild kommissionär - Anita Gradin - har

till uppgift att svara för dessa frågor.

En annan aspekt av EU-medlemskapet är att unionen kan erbjuda nya

och effektiva former för internationellt samarbete mot gränsöverskri-

dande brottslighet, och då även ekonomisk brottslighet. Det fördjupade

milsamarbetet är ett exempel på detta. Ett annat exempel är skapandet

av Europol, en europeisk kriminalpolisbyrå för kriminalunderrättelse-

verksamhet. Sverige kommer att aktivt medverka i dessa utvecklings-

projekt inom EU.

Konkurslagstiftningen är ett viktigt instrument när det gäller att

komma till rätta med ekonomisk brottslighet. I det sammanhanget finns

det särskilda problem med gränsöverskridande konkurser, problem som

måste lösas genom internationella överenskommelser. Inom EU pågår

Skr. 1994/95:217

35

ett arbete med att ta fram en konkurskonvention. Sverige deltar aktivt Skr. 1994/95:217

för att föra arbetet i hamn.

Sverige deltar också i arbetet inom Europarådet med att granska

tillämpningen av de straffrättsliga konventioner som har tillkommit

inom ramen för rådets arbete. Syftet är att underlätta rättshjälp mellan

länderna.

Rättshjälpen utvecklas också genom bilaterala förhandlingar. Inom

något år kan man förvänta att nya rättshjälpsavtal med Australien,

Canada och USA kan träda i kraft.

Sverige har redan i dag avtal med åtskilliga länder i fråga om infor-

mationsutbyte inom skatteområdet. Det är angeläget att det samarbete

som äger rum inom ramen för skatteavtalen utvecklas och effektivi-

seras.

Regeringen har i särskilda direktiv för skatteförvaltningens anslags-

framställning för perioden 1997-1999 gett Riksskatteverket i uppdrag

att redovisa vilka åtgärder som är mest angelägna på avtalsområdet för

att underlätta informationsutbyte, indrivning m.m. i fråga om skatt samt

internationell verkställighet inom privaträttens område.

Regeringens ekobrottsberedning kommer att göra en kartläggning av

frågor rörande det internationella samarbetet som särskilt behöver upp-

märksammas av regeringen eller myndigheterna under de närmaste

åren.

14 Kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.

Några huvudpunkter:

- Översyn av kontroll i samband med tillståndsgivning, bidrag

och upphandling.

- Ökat inslag av vandelsprövning m.m. i vissa branscher

övervägs.

- Ökad kontroll beträffande oseriösa förvärv av hysresfastigheter.

Regeringens strategi innebär att en ökad vikt skall läggas vid att

myndigheterna gör en kontroll av sina motparter i samband med

exempelvis upphandling och bidragsgivning. En ökad vikt skall också

läggas vid tillsyn som myndigheter utövar över t.ex. en viss verksamhet

eller en viss bransch. Med myndigheter avses här såväl statliga som

kommunala myndigheter.

Till stor del handlar det om kontroll som myndigheterna redan i dag

kan och bör göra. I vissa fall kan det dock behövas ändringar i regler

eller instruktioner för att effektivisera kontrollen, exempelvis genom att

ge myndigheter behörighet eller skyldighet att skaffa utdrag ur vissa

register som kan ge upplysningar som är viktiga för kontrollen. Sådana

befogenheter måste givetvis avvägas mot intresset av att inte göra

intrång i personlig integritet eller skapa en onödig och kostsam admi-

nistration. Utöver regeländringar kan det finnas ett behov av utbildning

36

och information för att säkerställa att kontrollen genomförs och att det Skr. 1994/95:217

sker på ett smidigt och i övrigt lämpligt sätt. Regeringen kommer att

låta se över dessa kontrollffågor.

En annan kontrollffåga gäller vandelsprövning för arbete inom vissa

utsatta verksamheter. Det är känt att en del branscher är särskilt utsatta

för ekonomisk brottslighet. Det kan ha samband med olika förhållanden,

såsom överetablering, stor andel enmans- eller fåmansföretag och

svårigheter att kontrollera regelefterlevnaden inom branschen.

I vissa verksamheter har införts eller åtminstone övervägts åtgärder i

sanerande syfte som går ut på att pröva laglydnaden hos blivande

näringsidkare i samband med tillståndsprövning av skilda slag. Som

exempel kan nämnas prövning av taxiförare, som nyligen inforts genom

beslut av regeringen. Rätt utformad och använd kan vandelsprövning i

speciella fall vara ett lämpligt och effektivt sätt att komma till rätta med

vissa former av ekonomisk kriminalitet som har utvecklats inom sär-

skilda områden av näringslivet. Därigenom befrämjas också en sund

konkurrens i berörda branscher. Från olika håll har också framförts

synpunkter på andra åtgärder för att sanera utsatta branscher.

Regeringen kommer att låta utreda även denna fråga.

Regeringen har i april 1995 beslutat om att tillkalla en särskild ut-

redare för att se över hyreslagstiftningen (dir. 1995:55). I uppdraget

ligger bl.a. att se över reglerna om förvärv och förvaltning av hyresfas-

tigheter. Syftet är att hindra oseriösa förvärvare från att komma in på

fastighetsmarknaden och att ingripa mot försumliga fastighetsägare som

trots allt lyckats ta sig in på marknaden.

15 Ökad forskning

Några huvudpunkter:

- Ökad forskning om ekobrottslighet.

- Forskningen skall vara problemorienterad.

- Uppdrag till BRÅ att genast starta viss forskning.

- Särskild utredare ser över långsiktigt forskningsbehov.

Samhällets kunskapsnivå när det gäller den ekonomiska brottsligheten

måste höjas.

I dag är kunskaperna otillräckliga när det gäller exempelvis den

ekonomiska brottslighetens former och konsekvenser. Inte heller vet vi

så mycket som vi skulle önska om effekten av olika slag av kontroller

och andra åtgärder från samhällets sida.

För framtiden behövs det ett betydligt bättre underlag för att samhället

fortlöpande skall kunna följa utvecklingen av den ekonomiska brotts-

ligheten och efter hand sätta in lämpliga och effektiva motåtgärder.

Det är inte bara statsmakterna som behöver ett bättre underlag för

sina åtgärder. För att näringslivet skall kunna spela en aktiv roll i fråga

om att förebygga ekonomisk brottslighet krävs givetvis också tillgång

37

till ett kvalificerat kunskapsunderlag. Också allmänheten har krav på att

få en aktuell och säker information om utvecklingen i fråga om ekono-

misk brottslighet.

Regeringens strategi innebär att forskningen om den ekonomiska

brottsligheten skall öka. En ordning måste skapas för att varaktigt

tillgodose behovet av forskning inom detta område.

Forskningen skall vara problemorienterad. Den skall alltså kunna

bidra till det underlag som statsmakterna, myndigheterna och närings-

livet behöver för att kunna vidta lämpliga och effektiva åtgärder mot

den ekonomiska brottsligheten. I detta ligger också att forskningen skall

kunna ha en roll vid utvärdering av insatser som redan gjorts eller som

görs mot ekobrottsligheten.

Regeringen har uppdragit åt Brottsförebyggande rådet (BRÅ) att

genomföra viss faktainsamling, utvärdering av åtgärder m.m. som ett

led i en informationssatsning mot ekonomisk brottslighet (se avsnitt 16).

Därmed kan ett behov av breddat faktaunderlag om ekobrottslighet

tillgodoses redan på kort sikt.

Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att se över be-

hovet av forskning om ekonomisk brottslighet. Målet med översynen

skall vara att också på längre sikt få till stånd en forskning som kan

bidra till att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Översynen skall belysa hur resurser som satsas på detta område bäst

skall användas för en verksamhet av hög vetenskaplig kvalitet och

samhällsrelevans.

16 Ökad information till allmänheten

- Uppdrag till BRÅ att genomföra utbildning och information om

ekonomisk brottslighet.

Regeringens strategi innebär att allmänhetens medvetenhet och kunskap

om den ekonomiska brottsligheten skall ökas.

Om medborgarna har goda kunskaper om den ekonomiska brottslig-

hetens former och skadeverkningar, bör det också finnas goda

förutsättningar för att få förståelse för åtgärderna mot denna brottslighet

och att kunna påräkna medverkan från allmänheten när det gäller att

avslöja ekobrottslighet.

Riksdagen har anvisat 10 miljoner kronor för information om eko-

nomisk brottslighet (bet. 1993/94:JuU19, rskr. 1993/94:229).

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har utarbetat ett förslag till upp-

läggningen av sådana informationsinsatser. Syftet med informationen är

enligt förslaget att sprida kännedom om hur den ekonomiska brottslig-

heten ser ut, vilka skador den medför och vad som kan göras åt den.

Inledningsvis är informationen enligt förslaget översiktlig och går ut på

att väcka medvetande om att samhället nu satsar på att bekämpa den

ekonomiska brottsligheten. I denna fås hämtas också in information från

Skr. 1994/95:217

38

allmänheten, myndigheter och näringsliv för att aktivera de berörda och Skr. 1994/95:217

för att bredda underlaget för informationsinsatserna och för hela sats-

ningen mot ekobrottsligheten. På grundval av inhämtat och bearbetat

material genomförs sedan fördjupade informationsinsatser.

Regeringen har i mars 1995 uppdragit åt BRÅ att planera och genom-

föra utbildnings- och informationsinsatser om ekonomisk brottslighet i

enlighet med det förslag som BRA utarbetat. Inledande insatser bör om

möjligt genomföras före utgången av budgetåret 1994/95. Huvuddelen

av insatserna bör genomföras under budgetåren 1995/96 och 1997. Vid

planering och genomförande skall BRÅ samråda med regeringens eko-

brottsberedning. Erforderliga medel kommer successivt att ställas till

BRÅ:s disposition från de medel som riksdagen har anvisat för ända-

målet.

17 Effektivare styrning och uppföljning av

myndigheternas verksamhet

Några huvudpunkter:

- Sektorövergripande mål för myndigheterna.

- Nytt uppföljningssystem för ekobrottsbekämpning.

- Tidiga indikationer på nya brottsformer.

- Årlig rapport till riksdagen.

Regeringens strategi innebär att styrning och uppföljning av

myndigheternas åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten skall bli

effektivare.

I dag saknas en samlad överblick över den ekonomiska brottsligheten,

dess omfattning, former och konsekvenser. Inte heller finns det någon

samlad bild av samhällets motåtgärder och deras resultat. En samlad

styrning av insatserna mot den ekonomiska brottsligheten saknas både

på statsmaktsnivå och på myndighetsnivå.

Med föreliggande strategi tar regeringen ett samlat grepp när det

gäller styrning på statsmaktsnivå av åtgärderna mot ekobrottsligheten.

Det greppet måste behållas. Det innebär att statsmakterna fortlöpande

måste ha information för att kunna se resultatet av de åtgärder som har

vidtagits och för att kunna ta ställning till fortsatta åtgärder i form av

exempelvis lagstiftning, budgetreglering och sektorövergripande rikt-

linjer för myndigheterna.

Inom regeringens ekobrottsberedning kommer att utarbetas ett system

för att följa upp kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Samord-

ning kommer att ske med den särskilde utredare som på regeringens

uppdrag ser över frågor om en samlad resultatredovisning för det krimi-

nalpolitiska området inom rättsväsendet (dir. 1994:17).

Ett viktigt inslag i uppföljningen blir att tidigt fånga upp indikationer

på nya former av ekonomisk brottslighet.

39

Regeringen kommer att årligen redovisa läget i fråga om den eko- Skr. 1994/95:217

nomiska brottsligheten i en skrivelse till riksdagen.

18 Riktlinjer för myndigheterna

- Myndigheterna ges direktiv att genomföra åtgärder i enlighet

med regeringens strategi.

För att genomföra regeringens strategi mot den ekonomiska brotts-

ligheten fordras till viss del insatser på statsmaktsnivå i form av utred-

ning, lagstiftning m.m. Det behövs också ett utvecklings- och utred-

ningsarbete hos myndigheterna i enlighet med preciserade uppdrag som

regeringen har gett eller kommer att ge myndigheterna och som har

redovisats ovan.

Vid sidan härav kan myndigheterna i stor utsträckning själva effek-

tivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som

de själva kan ta initiativ till och bestämma om. Det handlar t.ex. om att

utveckla olika samverkansformer med andra myndigheter, med kom-

muner och näringsliv m.m. samt att utveckla arbetsmetoder, teknikstöd

m.m.

Det är mycket angeläget att myndigheterna sätter igång ett sådant

utvecklingsarbete och driver det framåt med fantasi och uthållighet.

För att tydliggöra kravet på att alla berörda myndigheter inom ramen

för sina befogenheter utvecklar och höjer sin effektivitet i fråga om

ekonomisk brottslighet kommer regeringen successivt att ta in riktlinjer

om detta i planeringsdirektiv, regleringsbrev och andra instrument som

styr myndigheternas verksamhet. Sådana riktlinjer har redan utfärdats i

planeringsdirektiv för polisen och i myndighetsspecifika direktiv för

Riksskatteverkets arbete med fördjupad anslagsframställning.

40

Justitiedepartementet Skr. 1994/95:217

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 april 1995

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden

Sahlin, Peterson, Hellström, Freivalds, Wallström, Persson, Schori,

Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusmann, Nygren,

Ulvskog, Lindh, Johansson

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den

ekonomiskabrottsligheten.

41

gotab 48355, Stockholm 1995