Prop. 1994/95:22

Regeringens skrivelse

1994/95:22

Redogörelse för regeringens avreglerings-

arbete under perioden september 1991 -

september 1994

Skr.

1994/95:22

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 14 juli 1994

Reidunn Laurén

Per österberg

(Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen vilka avregleringsreformer som

genomförts eller beslutats under mandatperioden samt vilka som för

närvarande bereds i regeringskansliet. Vidare ges exempel på det

avregleringsarbete som bedrivs i andra länder samt i internationella

organ. Ett antal studier som visar vilka effekter avreglering kan ge

beskrivs också.

Regeringen ger i skrivelsen sin syn på behovet av ytterligare insatser

för avreglering och regelreformering. Organisationen för arbetet bör

stärkas ytterligare genom att ett system för rullande granskning av regler

införs i regeringskansliet. Företag skall i systemet ges kanaler för att föra

fram synpunkter på regler som försvårar deras näringsverksamhet.

Åtgärder bör också vidtas for att öka kunskaperna om regleringars

effekter och underlätta arbetet för små och medelstora företag genom att

reglerna blir färre och enklare. Problem med offentlig underprissättning

och subventioner samt sammanblandning mellan myndighetsutövning och

affärsverksamhet kommer att belysas av utredningar som tillsatts.

1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 22

Innehållsförteckning

Skr. 1994/95:22

1 Inledning.......................... 3

2 Regeringens reformarbete................ 4

3 Konkurrensverkets och länsstyrelsernas avreglerings-

arbete............................ 7

4 Avregleringsarbetet i andra länder........... 7

5 Effekterna av vissa avregleringar i Sverige och i

utlandet........................... 9

6 Avregleringsdelegationens förslag...........12

7 Regeringens syn på behovet av ytterligare insatser . 14

7.1 Utgångspunkter...................14

7.2 Avregleringar av delmarknader .........15

7.3 Organisation och verktyg i det generella

avregleringsarbetet.................16

7.4 Okad kunskap om regleringars effekter .... 17

7.5 Insatser för att underlätta arbetet för små och

medelstora företag .................18

7.6 Ytterligare insatser för att öka konkurrensen

och marknadseffektiviteten............19

7.7 Behovet av omvandlingstryck i den offentliga

sektorn........................20

7.8 Regeringens samlade bedömning ........21

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .....22

Bilaga Avreglering för tillväxt och fler jobb - Huvudtexten

i Avregleringsdelegationens andra rapport till regeringen

den 18 maj 1994 (Dnr 2272/93).............. 23

1 Inledning

Skr. 1994/95:22

När regeringen tillträdde i oktober 1991 var målet att förändra och

fomya Sverige. En av de fyra stora uppgifterna som regeringen

preciserade var att bryta den ekonomiska stagnationen och återupprätta

Sverige som en tillväxt- och företagarnation.

Konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för tillväxten och

dynamiken i den svenska ekonomin. Att konkurrensen är otillräcklig på

den svenska marknaden har påtalats av såväl internationella bedömare,

bl.a. OECD och EG-kommissionen, som inhemska utredningar.

De studier som Konkurrenskommittén (C 1989:03) presenterade år

1991 av konkurrensförhållanden i ett 60-tal branscher visade att det finns

problem när det gäller konkurrensbegränsande samarbete mellan företag,

koncentration på marknaden, hinder för importkonkurrens samt offentliga

regleringar och subventioner.

Ekonomikommissionen (Fi 1992:19) som i mars 1993 kom med

förslag rörande den ekonomiska politikens utformning fann det uppenbart

att ett antal viktiga marknader i den svenska ekonomin fungerar dåligt

och att detta leder till betydande slöseri med resurser och stora kostnader

för folkhushållet. Grundorsaken var enligt kommissionen den bristande

konkurrensen till följd av offentliga marknadsregleringar, konkurrens-

begränsande överenskommelser mellan företag och den monopolliknande

marknadsstrukturen i många branscher. En av de mest angelägna

uppgifterna för den ekonomiska politiken var enligt kommissionen att

återställa en fungerande marknadsekonomi. Som ett komplement till

redan beslutade förändringar om en kraftfullare konkurrenslag och EES-

avtalet som undanröjer handels- och etableringshinder fann kommissionen

det nödvändigt med en bred ansats för att avreglera marknader och

påskynda internationaliseringen.

I den ekonomiska politiken har det varit naturligt for regeringen att

understryka sambandet mellan Sveriges långsiktiga tillväxtproblem och

negativa effekter av vissa regleringar. Problematiken är inte ny och

initiativ till värdefulla åtgärder för avreglering togs redan i slutet av

1980-talet.

Begreppet avreglering måste ges en mycket vid innebörd och omfatta

olika åtgärder som bidrar till att vi får en fungerande marknadsekonomi.

Det handlar om att underlätta för nya företag att etablera sig och för små

företag att växa. Detta kan ske bl.a. genom att hinder för marknadstill-

träde tas bort och genom att regler görs enklare eller reformeras på annat

sätt. Vidare gäller det att öka den konkurrensutsatta sektorn exempelvis

genom att begränsa offentliga monopol samt noga pröva vad som är

myndighetsuppgifter och vad som kan utföras på den privata marknaden.

Det är också angeläget att den offentliga sektorns varu- och tjänstepro-

duktion i ökande omfattning utsätts för konkurrens. Detta kan bl.a. ske

genom att varor och tjänster i större utsträckning upphandlas i konkur-

rens genom anbud. 3

En utgångspunkt för avregleringsarbetet är givetvis att det måste Skr. 1994/95:22

finnas effektiva regler som skyddar bl.a liv, hälsa, säkerhet och social

trygghet. Det behövs också spelregler som skapar stabila förutsättningar

för företagande. Det sistnämnda kan vara särskilt framträdande på

marknader som nyligen liberaliserats.

S.k. externa effekter (vilka drabbar tredje part) vid avregleringar

måste beaktas. Satsningar på t.ex. miljöområdet och regional utveckling

kan också kräva särskilda regler eller att en verksamhet organiseras på

visst sätt. Här innebär avregleringsarbetet en granskning av att reglerna

så långt möjligt ger utrymme för en effektiv konkurrens och att de har

en konkurrensneutral utformning. Det finns således ingen motsättning

mellan avreglering och särskilda satsningar som kräver nya regler.

Avregleringsarbetet är i övrigt inriktat på att ta bort eller förbättra

regler som skadar konkurrensen och marknadens naturliga sätt att

fungera. Sådana regler drabbar samhället genom utebliven ekonomisk

tillväxt, löntagarna genom färre arbetstillfällen och konsumenterna genom

högre priser, sämre utbud etc. Ett stort antal lagar, förordningar och

andra föreskrifter är i sig ett problem för företagen. Ambitionen bör

därför också vara att minska den totala mängden regler.

Regeringen har under den innevarande mandatperioden sett det som

en viktig uppgift att systematisera och påskynda avregleringsarbetet. En

av åtgärderna som regeringen har vidtagit är att förstärka organisationen

för detta arbete. Konkurrensverket har som viktiga uppgifter att

uppmärksamma nya och befintliga regleringar som kan snedvrida

konkurrensen. Verket skall lämna förslag till åtgärder som leder till ökad

konkurrens på marknaden. Verket skall vidare lämna konkreta förslag till

konkurrenslösningar som bidrar till att effektivisera den offentliga

sektorn. Konkurrensverket lämnar regelbundet rapporter till regeringen

om avregleringsfrågoma. Vidare har länsstyrelserna uppgiften att lämna

förslag till avregleringar samt åtgärder som effektiviserar den offentliga

sektorn genom att verksamheten utsätts för konkurrens.

I september 1993 bemyndigade regeringen näringsminister Per

Westerberg att tillkalla en delegation för avregleringsfrågor och för

genomförandet av ett regeringens avregleringsprogram (N 1993:07).

Delegationen har tre huvuduppgifter nämligen att ställa samman,

konkretisera och följa upp regeringens program för avreglering, ta

initiativ till åtgärder som leder till ökad konkurrens samt sprida in-

formation om och bilda opinion för åtgärder som kan skapa ökad

effektivitet på marknaden.

Avregleringsdelegationen har överlämnat två rapporter till regeringen,

den första i november 1993 och en andra rapport i maj 1994 (Dnr

2272/93).

2 Regeringens reformarbete

Regeringen har tagit initiativ till och genomfört avregleringar som berör

i stort sett alla sektorer i samhället och som ger bättre villkor för

företagandet i Sverige. Konsumenterna drar nytta av det ökade konkur- Skr. 1994/95:22

renstrycket genom att priserna pressas och utbudet av varor och tjänster

blir större. Nya avregleringar planeras på viktiga områden.

Avregleringsdelegationen har inventerat regeringens avreglerings-

arbete av betydelse för företagandet under perioden september 1991 -

september 1994. Inventeringen omfattar åtgärder som syftar till att

- underlätta for nya företag att etablera sig och för befintliga små och

medelstora företag att växa,

- begränsa de offentliga monopolen,

- öka den konkurrensutsatta sektorn,

höja marknadseffektiviteten,

främja konkurrens på lika villkor,

förenkla det administrativa arbetet for företagen samt

underlätta de svenska företagens tillträde till andra marknader.

Totalt omfattar regeringens avregleringsarbete av här aktuellt slag

under mandatperioden drygt 150 reformer. Ungefär två tredjedeler av

reformerna har genomförts eller beslutats medan den återstående dryga

tredjedelen är under beredning.

Att främja konkurrensen på olika delmarknader och stärka mekanis-

merna för konkurrens och förnyelse utgör en central del i regeringens

näringspolitik. Ett mycket stort antal av regeringens reformer har därför

haft till syfte att underlätta marknadstillträdet for privata aktörer, att

vidga den konkurrensutsatta sektorn och att skapa konkurrens på lika

villkor mellan olika aktörer. Ett drygt 50-tal reformer av detta slag har

genomförts och ytterligare ett 50-tal bereds.

En central del i detta reformarbete är den nya konkurrenslag

(1993:20) som gäller sedan den 1 juli 1993. Dess främsta syfte är att mer

effektivt än tidigare hindra konkurrensbegränsande samarbete samt

motverka uppkomsten av privata monopol och missbruk av dominerande

ställning på marknaden.

Många reformer utgör avregleringar av olika delmarknader där

konkurrensen varit satt ur spel på grund av formella och informella

handelshinder, offentliga regleringar och offentliga monopol. På informations-

och kommunikationsområdet har stora förändringar genomförts.

Telekommunikationer, postbefordran, radio och television har öppnats för

konkurrens. Härigenom höjs effektiviteten på områden som är centrala

för det kunskapsintensiva näringslivets utveckling.

När det gäller transporter har flera monopol avvecklats. Inrikesflyget,

taxi, landsvägstransporter har avreglerats och Svensk Bilprovnings

monopol på kontrollbesiktningar har avskaffats. Vidare har riksdagen

beslutat att järnvägen skall avregleras.

Inom arbetsmarknadsområdet har arbetsformedlingsmonopolet

avskaffats.

För byggandet och boendet har mängden regleringar bidragit till en

ogynnsam kostnadsutveckling. Statliga regleringar som inte behövs for

ekonomisk eller annan stabilitet på området och som begränsar valfri-

heten för bostadskonsumentema och möjligheten för producenterna att på

ett effektivt sätt tillmötesgå konsumenternas önskemål har setts över. 5

Både byggnormer och planregler har förenklats i syfte att begränsa

1* Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 22

kostnader och stimulera nytänkande inom branschen. Skr. 1994/95:22

Avregleringen av elmarknaden, som riksdagen beslutat om, skapar

förutsättningar for en bättre anpassning till elanvändarnas behov och en

effektivisering av elmarknaden.

Ett stort antal reformer har syftat till att utsätta statliga myndigheters

produktion av varor och tjänster för konkurrens. En åtgärd med denna

inriktning har varit att avskilja sådan verksamhet. Som exempel på denna

typ av reformer kan nämnas bolagiseringama av Myndigheten för den

statliga arbetsmarknadsutbildningen (AMU), statens godkännande- och

certifieringsverksamhet inom byggsektorn, Statens provningsanstalt,

statens produktion av skogsfrön och skogsplantor, Vägverkets produk-

tionsverksamhet samt privatiseringarna av Försvarets Datacentraler och

Försvarsmedia.

Ytterligare en typ av reformer, vars syfte i första hand har varit att

öka medborgarnas valfrihet, har lett till att den konkurrensutsatta sektorn

vidgats. Hit hör reformeringen av reglerna för statliga bidrag, t.ex. till

skolan och barnomsorgen.

En betydande del av reformerna är inriktade på att förbättra de

svenska företagens tillträde till utländska marknader och utgör en del av

den pågående avregleringen inom ramen för EES-avtalet. Dessa reformer

bidrar också till att konkurrenstrycket på tidigare skyddade hemmamark-

nader ökar. Exempel härpå är avvecklingen av tekniska handelshinder,

införlivande av EES:s bestämmelser om notifikationsskyldighet for

myndigheter i fråga om tekniska föreskrifter, införande av fri rörlighet

för EES-medborgare inom sjukvårdsektom, fri etableringsrätt for

utlänningar och utländska företag i Sverige, fri etableringsrätt for

försäkringsbolag inom EES, genomförande av EG:s regler för in-

ternationell busstrafik, anpassning till EG:s bolagsrättsliga reglering för

banker och försäkringsbolag respektive reglering för investeringar. Till

denna grupp hör också resultatet av Uruguay-rundan.

Till reformer med inriktning på att främja hushållningen med

offentliga medel och marknadseffektiviteten hör den nya lagen om

offentlig upphandling (1992:1528). Det gör också lagen (1994:615) om

ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling som

riktar sig mot konkurrenssnedvridande beteenden från statliga, lands-

tingskommunala och kommunala beställares sida.

Sedan sitt tillträde har regeringen vidtagit ett stort antal åtgärder för

att förenkla verksamheten för företagen och främja företagandet. Ett 25-

tal reformer inom skatte- och avgiftsområdet har lett till att ett 40-tal

skatter och avgifter för företagen sänkts med totalt 40 miljarder kronor.

På skatteområdet har vidare införts bl.a. enhetliga skatteregler för

egenföretagare och aktiebolag, förenklade bolagsskatteregler samt

förenklade regler för beskattning av vissa tjänsteförmåner såsom

bilförmån. Inom det företagsrättsliga området har reformer lett till

förenklingar i förfarandet vid registrering av aktiebolag. Andra viktiga

insatser för att främja företagandet är ett antal reformer inom arbets-

rätten, t.ex. avskaffande av fackets vetorätt, förändringar i turordnings-

reglema, förbud mot stridsåtgärder riktade mot enmans- eller familjefore- 6

tag. Genom vissa ändringar i patentlagen (1967:837) underlättas

produktförnyelsen hos företagen.

Skr. 1994/95:22

3 Konkurrensverkets och länsstyrelsernas avregle-

ringsarbete

Konkurrensverket har i rapporterna Marknader och Avreglering som

lämnades till regeringen i mars 1993 respektive mars 1994 gjort

marknadsanalyser och redovisat förslag till avreglering. Verket har bl.a.

lämnat avregleringsförslag om telemarknaden, läkemedelsmarknaden,

tandvård och sotning. Verket har strukit under att konkurrens inom den

kommunala sektorn kräver klara regler. Verket har i sammanhanget

föreslagit att lagregler för avbruten anbudstävlan införs och att den

kommunala kostnadsredovisningen utvecklas så att bl.a skattesubventioner

till kommunal verksamhet kan utläsas.

Verket har lämnat ytterligare två rapporter till regeringen om

konkurrens inom offentlig verksamhet. I rapporten Sambruk i offentlig

sektor analyseras konkurrensproblem som kan följa med sambruk.

Förslag lämnas till åtgärder för att sambruk inte skall leda till att

konkurrensen snedvrids. I rapporten Offentligt stöd till näringslivet

lämnar verket förslag till sådana riktlinjer vid stödgivningen som skall ge

bättre förutsättningar för en konkurrensneutral stödgivning.

Konkurrensverket har också i andra sammanhang påtalat hur nya

offentliga regleringar eller tillämpningen av dem kan hämma konkurren-

sen. Ett exempel som verket lyfter fram är de effekter som kan uppstå

om inte producentansvar för förpackningar införs på villkor som är

konkurrensneutrala.

Konkurrensverket har fått ett hundratal klagomål från främst privata

företag som rör konkurrens inom den offentliga sektorn. Klagomålen rör

i många fall den intressekonflikt som ligger i att statliga och kommunala

myndigheter samtidigt kan vara finansiär och producent av offentliga

tjänster i konkurrens med andra företag. En annan slutsats som verket

drar är att konkurrenslagen ofta inte är tillämplig på konkurrens-

begränsande beteenden i kommunal sektor.

Länsstyrelserna har till regeringen redovisat en förteckning över

samtliga de regler man tillämpar som kan ha konkurrensbegränsande

effekter.

4 Avregleringsarbetet i andra länder

Insatser för att genom avreglering begränsa de offentliga utgifterna, höja

effektiviteten inom den statliga sektorn samt främja en effektiv konkur-

rens har bedrivits under lång tid i vissa länder. Dessa ansträngningar har

intensifierats under senare år. Även i internationella organ - främst inom

ramen för samarbetet inom EU och OECD - bedrivs ett arbete med

denna inriktning.

USA är ett av de länder där avregleringsinsatser kom igång tidigast.

Reformarbetet inleddes under 1970-talet. Av flera viktiga delmarknader

som har avreglerats kan nämnas exempelvis inrikesflyg, lastbilstrafik,

järnvägstransporter, telekommunikation, kabel-TV, fondmäklare, banker

samt petroleum- och gasbranschen. Konkurrenssituationen på den

amerikanska marknaden har dock lett till att avregleringsarbetet främst

varit inriktat på att skära ner kostnaderna för den statliga admini-

strationen genom ökad effektivitet. Senast har vicepresidenten Al Gore

hösten 1993 presenterat en avregleringsrapport med en rad förslag i

denna riktning.

Storbritannien hör också till de länder där avregleringsarbete bedrivits

under lång tid. Reformerna har i betydande grad inriktats på ta bort

regleringar av näringsverksamhet som uppfettats som onödiga och

störande, främst för de små och medelstora företagen. Härigenom skall

hindren för dynamiska effekter och för tillväxten i ekonomin avlägsnas

eller begränsas.

Bland åtgärderna i Storbritannien kan nämnas inrättandet av speciella

paneler med företrädare för småföretag som skall redovisa erfarenheterna

av hur befintliga regleringar påverkar deras näringsverksamhet. Syftet är

att skapa bättre förståelse hos offentliga beslutsfattare för regleringarnas

effekter på näringslivet. Sedan den 1 april 1993 skall vidare ekonomiska

konsekvensanalyser redovisas för alla lagförslag med inriktning på

näringsverksamhet. En ny avregleringslag som underlättar avskaffande

av regler som är skadliga för konkurrens och näringsverksamhet har

också införts.

I Tyskland kom förbundsregeringens reformambitioner till uttryck

genom tillsättandet av en oavhängig expertkommission i december 1987.

Kommissionen hade i uppdrag att föreslå avveckling av regleringar som

hämmar en effektiv marknadsekonomi. I juni 1992 fettade förbunds-

regeringen en rad avregleringsbeslut på basis av kommissionens förslag.

Förslagen rör yrkestrafiken, försäkringsverksamhet, energisektorn,

teknisk provningsverksamhet, konsultverksamhet, juridisk och ekonomisk

rådgivning, hantverk och arbetsmarknad.

Även i Nya Zeeland har sedan länge bedrivits ett omfettande

avregleringsarbete. Under det senaste decenniet har valuta- och kreditreg-

leringen avskaffats, statliga företag privatiserats och arbetsrätten

reformerats. Syftet har varit att främja effektiv konkurrens och därmed

ekonomisk tillväxt.

Inom EU uppmärksammas avreglering allt mer som ett medel för att

få ökad tillväxt och sysselsättning. Genomförandet av den inre mark-

naden är viktigt från avregleringssynpunkt. Initiativ har fortsatt tagits för

att omsätta diskussionen om avreglering i konkreta åtgärder.

I oktober 1993 slöts ett avtal mellan rådet, parlamentet och kommis-

sionen om subsidiaritetsprincipens tillämpning. Avtalet innebär att när en

ny rättsakt tas fram skall institutionerna i sina interna procedurer granska

om den nya rättsakten behövs. Kommissionen har uppdraget att årligen

gå igenom om existerande regelverk behöver omarbetas, förenklas eller

upphävas. Det ankommer vidare på rådet och kommissionen att minimera

Skr. 1994/95:22

kostnader och göra nya regler enkla. Rådet har strukit under att det är Skr. 1994/95:22

betydelsefullt för de små och medelstora företagen att reglerna förenklas.

Det direktorat inom kommissionen som arbetar med bl.a. småföre-

tagsfrågor (DG XXIH) överväger för närvarande vilka metoder som bör

användas när det gäller att granska rättsakternas effekter på näringslivet

och då särskilt små och medelstora företag. Rådet har nyligen beslutat

inrätta en grupp med oberoende experter i vilken bl.a företrädare for

näringslivet skall delta med uppgiften att, vid sidan av kommissionens

och medlemsstaternas arbete på området, granska om förordningar och

direktiv är befogade. Vidare kan nämnas att det direktorat som arbetar

med industrifrågor (DG III) har inrättat en enhet för avreglering.

Inom OECD bedrivs ett arbete inriktat på att kartlägga förekommande

styrformer och utbyta erfarenheter om deras effekter samt att försöka

utveckla nya styrformer, bl.a. alternativ till regleringar. Inom ramen för

detta arbete diskuteras hjälpmedel för val av styrmedel i form av

checklistor. Detta projekt bedrivs av kommittén Public Management on

regulatory management and reform, som är en del av OECD:s under-

organ Public Management Service (PUMA).

5 Effekterna av vissa avregleringar i Sverige och i

utlandet

Utländska erfarenheter

Inom EU-området har försäkringsmarknaden avreglerats och därmed har

en gemensam marknad för försäkringstjänster inom området skapats. En

studie av de europeiska försäkringsbolagens balansräkningar visar att

vinstmarginalerna i branschen pressats ner. Detta har bl.a. åstadkommits

genom etablering av nya konkurrenter som erbjuder ett specialiserat

utbud med 40 - 50 procent lägre kostnader för administration och

försäljning. Parallellt härmed har kunderna blivit allt mer aktiva och

söker nu lägre premier och bättre villkor. Detta har lett till att premiema

för enskilda hushåll under de senaste fem åren minskat med ca 30

procent.

I USA har i en studie (Clifford Winston, Economic Deregulation:

Days of Reckoning for Microeconomists, Journal of Economic Literatu-

re, september 1993 s. 1263 - 1289) redovisats en utvärdering av

avregleringama inom passagerarflyget, lastbilstrafiken, järnvägstrafiken,

telekommunikationer, kabel-TV, fondmäklarverksamheten, bankerna,

petroleumbranschen och gasbranschen. Såväl effekterna på priser och

service som på vinster, löner och kvalitet har bedömts. De samlade

vinsterna av dessa avregleringar har i studien uppskattats till mellan 57

och 69 miljarder dollar i 1990 års priser. Denna vinst motsvarar en BNP-

ökning på 7 till 9 procent. Huvuddelen härav har kommit konsumenterna

till godo i form av lägre priser och högre kvalitet.

Avregleringen av busstrafiken i Storbritannien under 1980-talet Skr. 1994/95:22

medförde att det blev möjligt för privata bussbolag att driva linjetrafik

utan tillstånd. I en studie av avregleringens effekter (Stephen Glaister,

UK Bus deregulation: The reasons and the experience, Investigaciones

Economicas, Vol 15, No 2, maj 1991) konstateras att kostnaden per

fordonskilometer minskat med 30 procent mellan 1985 och 1988 och att

antalet fordonskilometer ökat med 15 procent. Enligt uppgifter från

Department of Trade and Industry beräknas avregleringen av busstrafiken

under perioden 1992 till 1994 totalt ha sparat ca 100 miljoner pund.

Svenska erfarenheter

Inrikesflyget avreglerades i juli 1992. Efter avregleringen har priserna på

de linjer där SAS/ Linjeflyg tidigare har haft monopol sänkts med mellan

20 och 40 procent. En icke obetydlig del av denna nedgång i priserna

torde kunna hänföras till avregleringen även om efterfrågan på inrikes

flygresor också har påverkats av lågkonjunkturen.

På järnvägens område har statens kostnader för persontrafik på

järnväg minskat med 20 procent under de två år som gått sedan

möjligheterna att upphandla järnvägstrafik i konkurrens utökats.

Resultatet har uppnåtts trots att bara ett konkurrerande företag etablerat

sig.

En av de mer diskuterade avregleringama är avregleringen på

taximarknaden som genomfördes den 1 juli 1991. Taxiavregleringen har

analyserats i två forskarrapporter (Hans Lind och Anders Wigren,

Ordning på taximarkanden, var god dröj, SNS 1993, repektive Stefan

Fölster, Effekter av taxinäringens avreglering, IUI 1993). Av rapporterna

framgår att priserna ökade inledningsvis efter avregleringen for att senare

sjunka. Vidare konstaterades att konkurrensen ökade med påföljande

ökad flexibilitet och förändringsbenägenhet. Tillgängligheten ökade och

därmed minskade väntetiderna samtidigt som det uppstod viss priskonkur-

rens.

Efter avregleringen uppstod även vissa problem främst i form av

skattefusk och ordningsproblem. Dessa bedöms i hög grad berott på att

tillsynsmyndigheterna inte har haft tillräckliga rutiner för att effektivt

kunna övervaka en snabbt växande bransch. Mot denna bakgrund har

riksdagen på regeringens förslag i juni i år beslutat om ökad tillsyn av

den yrkesmässiga trafiken.

En marknadsanpassning av jordbruket inleddes år 1990. Beslutet

innebar att de interna marknadsregleringarna för de svenska livsmedlen

slopades. Trots vissa avsteg från beslutet på grund av anpassningar till

EU:s jordbrukspolitik har priserna på livsmedel sjunkit med 3,5 procent

sedan december 1990. Konsumentpriserna ökade under samma period

med 14,6 procent.

De sista importkvotema för tekovaror avskaffades den 31 juli 1991.

I anslutning härtill ökade importen från dels Öst- och Centraleuropa, dels

lågprisländer i Sydostasien, såsom Kina och Indien. Enligt beräkningar

utförda av Konkurrensverket har denna avreglering inneburit en årlig Skr. 1994/95:22

besparing for konsumenterna på minst 3 miljarder kronor.

Kommerskollegium har gjort en utvärdering av effekterna på svensk

ekonomi av den liberalisering som uppnåtts genom Uruguay-rundan.

Enligt denna beräkning uppskattas den totala välfärdsvinsten till mellan

70 och 80 miljarder kronor per år.

Barnomsorgen har avreglerats successivt sedan mitten av 1980-talet.

Mellan 1988 och 1992 har det tillkommit totalt 100 000 platser i

barnomsorgen. Ökningen har varit störst inom den privata sektorn sedan

år 1991 då möjligheterna för alternativ till den kommunala barnomsorgen

öppnades. Avregleringsdelegationen har i sin andra rapport till regeringen

konstaterat att eftersom kostnaderna för den alternativa barnomsorgen är

lägre än for den kommunala innebär det även en press nedåt på

kostnaderna i den kommunala barnomsorgen. Även om det parallellt med

avregleringen skett flera förändringar inom bamomsorgssektom torde det

vara klart att avregleringen varit en viktig faktor i sammanhanget.

År 1992 infördes ett system med referenspriser på vissa läkemedel.

Systemet innebär att patienten får betala mellanskillnaden om ett annat,

dyrare läkemedel än referenspreparatet skrivs ut. Mellan december

månad åren 1992 och 1993 har prisnivån inom systemet minskat med 17

procent. Minskningen motsvarar en besparing på 280 miljoner. Tillämp-

ningen av systemet har ändrats och effektiviserats från och med den 1

juli 1994.

Allmänna slutsatser

Betydande svårigheter är förenade med att renodla och mäta effekterna

av enskilda avregleringar på hela samhällsekonomin. De få utvärderingar

av avregleringars effekter som är gjorda i olika länder är i regel därför

ganska begränsade och mäter i regel inte den aktuella avregleringens

betydelse för samhällsekonomin i stort. Emellertid kan de ändå ge en

indikation på vilka effekter som uppnåtts genom avregleringen, deras

riktning och storleksordning.

Utifrån de erfarenheter som finns kan därför mer allmänna slutsatser

dras om positiva och negativa effekter samt om kritiska frågor som bör

övervägas noga inför en avreglering.

Avregleringsdelegationen har i sin andra rapport till regeringen

(bilaga 5.6) presenterat en checklista som kan användas för att bedöma

effekter som avregleringar och även regleringar kan ha på utbud, priser

och struktur på marknaden.

Effekterna på marknadsstrukturen kan komma till uttryck i föränd-

ringar i nyetableringsfrekvensen, importen respektive exporten, antal

anställda, antal konkurser, företagsstrukturen osv. Utbudet och efter-

frågan kan forändras vad avser kvalitet, omfattningen på serviceutbudet,

utbudet av nya produkter, bortfallet av produkter m.m.

Slutligen pekar delegationen på de övergripande samhällsekonomiska

effekterna som avregleringar och regleringar kan ha. Delegationen

nämner som exempel förändringar i incitamenten att driva företag, Skr. 1994/95:22

innovationsbenägenheten, tillväxt eller stagnation i ekonomin m.m.

I rapporten framhålls även att den eftersträvade nyttan av en

avreglering kan minska eller utebli om en avreglering genomförs på fel

sätt. Vid avreglering av offentliga monopol kan det vara nödvändigt att

avregleringen åtföljs av insatser för att främja nyetablering och förhindra

att det marknadsdominerande företaget missbrukar sin ställning. Vidare

krävs att tillsynsmyndigheterna anpassar sin verksamhet till den

förändrade situationen (bilaga 5.7 till avregleringsdelegationens andra

rapport).

På basis av ett antal utvärderingar av avregleringar - bl.a. de två i

föregående avsnitt nämnda rapporterna om taxiavregleringen - har

Statskontoret presenterat en studie av de erfarenheter som vunnits (Pm

1994-05-30).

I studien framhålls att de konkurrensförhållanden som kan väntas råda

på den avreglerade marknaden och vilka konkurrensmedel företagen kan

förväntas använda m.m. måste analyseras mycket noga. Den nya

konkurrenssituationen kan kräva nya regler for aktörerna på marknaden.

Det kan exempelvis vara påkallat med regler som ger möjlighet till

konkurrens på lika villkor mellan en tidigare offentlig monopolist och

nyetablerade företag. Ytterligare ett exempel är att det kan behövas

regler som ställer krav på information till konsumenterna för att de skall

kunna utnyttja de ökade valmöjligheter som finns på den avreglerade

marknaden.

6 Avregleringsdelegationens förslag

Avregleringsdelegationen lämnar i sin andra rapport till regeringen

förslag som är avsedda att förstärka och komplettera avregleringsarbetet

i övrigt. Rapporten innehåller förslag till samverkande åtgärder som är

inriktade på samhällsekonomiskt viktiga områden där det är särskilt

angeläget att ytterligare insatser kommer till stånd. Delegationens

huvudförslag innebär att alla regler som berör företag löpande granskas

enligt en rullande plan, kunskapen om regleringars effekter ökas, små

och medelstora företags arbete underlättas samt ytterligare insatser görs

som ökar effektiviteten på marknaden generellt.

Delegationen föreslår således ett system för rullande, aktiv av-

reglering. Departementen skall varje år granska en fjärdedel av de regler

som direkt eller indirekt berör företagen, for att reformera reglerna.

Möjligheterna att ta bort en tiondel av reglerna inom ett år skall prövas.

Vaije departement skall också göra djupare analyser av reglernas

konsekvenser inom tre viktiga områden per år. Vidare inrättas, enligt

förslaget, testpaneler med små och medelstora företag. De skall

undersöka hur ett visst regelsystem påverkar deras typ av företag.

För att öka kunskapen om regleringars effekter föreslår delegationen

en studie som på ett vetenskapligt sätt redovisar hur dolda kostnader vid 12

för svag konkurrens uppstår, och om det går att bedöma hur stora de är.

Delegationen föreslår vidare en kartläggning av befintliga utrednings- Skr. 1994/95:22

resultat rörande drivkrafter för ökad effektivitet och kostnadspress i

offentliga bidragssystem. Den redan nämnda sammanställningen av

erfarenheter av avregleringen av taxi som gjorts på uppdrag av Av-

regleringsdelegationen kan användas för att undvika problem vid

kommande avregleringar.

Delegationen föreslår flera åtgärder för att underlätta arbetet för små

och medelstora företag. En av dessa är en utredning om speciella

problem som regleringar kan skapa för mindre företag. Vidare föreslås

att företagens uppgiftsskyldighet utreds generellt. Utredningen skall

kartlägga vilka krav uppgiftslämnandet ställer på företagen. Vidare

föreslås att det bör prövas om de minsta företagen i vissa fall kan befrias

från skyldigheten att lämna uppgifter. Möjligheten att avskaffa revisions-

plikten i de minsta företagen bör också undersökas, enligt delegationen.

Revisionen skall i så fall ersättas med annat system som säkrar behövlig

information till staten, banker och andra intressenter.

Avregleringsdelegationens förslag till ytterligare insatser tar sikte på

generella problem som hindrar konkurrens på likvärdiga villkor och som

försämrar marknadseffektiviteten. Ett problem som uppmärksammats är

att stat och kommun genom offentlig underprissättning och subventioner

kan hindra konkurrens på lika villkor. Avregleringsdelegationen föreslår

att följderna av detta undersöks, och att förslag om åtgärder läggs fram.

Privat delgivning bör, enligt delegationen, tillåtas för att minska

eftersläpningen i delgivningen av betalningskrav och de samhälls-

ekonomiska förluster som uppstår genom denna. Samtidigt bör den

offentliga delgivningen betalas med avgifter. Riskerna med att myndig-

heter driver affärsverksamhet som konkurrerar med de företag som

berörs av myndighetsutövningen är ett annat område som delegationen

anser bör undersökas. Delegationen föreslår slutligen att departementen

går igenom reglerna för sina myndigheter så att det klart framgår när

dessa får lägga ut verksamheten på entreprenad. Därigenom kan

myndigheternas upphandling öka.

I en bilaga till denna skrivelse finns huvudtexten till Avreglerings-

delegationens andra rapport till regeringen. Där redovisas delegationens

förslag mer utförligt.

1** Riksdagen 1994/95. 1 samt. Nr 22

7 Regeringens syn på behovet av ytterligare in-

satser

Regeringens åtgärder: Det omfettande avregleringsarbete som har

genomförts under mandatperioden fortsätter enligt plan samt

förstärks.

Organisationen och verktygen för avreglering förbättras.

Regeringen avser införa ett system för rullande granskning av

regler. Företagen ges kanaler för att fora fram synpunkter på regler

som försvårar deras näringsverksamhet.

Åtgärder vidtas för att förbättra kunskaperna om regleringars

effekter. Särskilda forskningsprojekt i detta syfte genomförs för

närvarande.

Arbetet för små och medelstora företag underlättas. Stats-

kontoret har fått regeringens uppdrag att utreda hur kraven på

uppgifter från företagen skall kunna minskas. Regeringen har

beslutat att ett antal offentliga utredningar också skall pröva hur

kravet på uppgifter från de mindre företagen skall kunna begränsas.

Konkurrensproblem som hänger samman med statlig och

kommunal verksamhet på konkurrensutsatta marknader åtgärdas.

Regeringen har beslutat att utreda förekomsten och effekterna av

offentlig underprissättning och subventioner. Riskerna med att

blanda samman myndighetsutövning med affärsverksamhet som

bedrivs av myndigheter utreds. Ytterligare åtgärder för en effektiv

konkurrens vid offentlig upphandling förbereds.

7.1 U tgångspunkter

Regeringen har i propositionen om reviderad finansplan m.m. (prop.

1993/94:150) redovisat det ekonomiska läget samt gjort en bedömning av

vilka åtgärder som bör vidtas for att den grund för en ny period av

ekonomisk tillväxt och företagande som regeringen lagt skall kunna

utnyttjas för en varaktig återhämtning i ekonomin. Regeringen slår fest

att om den negativa ekonomiska utvecklingen verkligen skall kunna

brytas måste den ekonomiska växtkraften stärkas ytterligare. Det

reformarbete som inletts måste därför fullföljas med kraft och konse-

kvens. En av slutsatserna i propositionen är att de områden som stått i

centrum för regeringens reformpolitik under den gångna mandatperioden

måste sättas främst under de år som ligger framför oss. Okad konkurrens

i hela ekonomin genom bl.a. avreglering är mot denna bakgrund ett

viktigt medel i regeringens strategi för ökad tillväxt och sysselsättning.

Regelsystem som försvagar konkurrenstrycket eller skapar onödiga

kostnader och krångel måste omprövas. Det handlar om att skapa enklare

och effektivare regler, slopa monopol och etableringshinder, öka

Skr. 1994/95:22

14

omvandlingstrycket i den offentliga sektorn m.m. Samtidigt gäller det Skr. 1994/95:22

självklart att ta hänsyn till andra viktiga samhällsintressen, såsom miljön,

regional utveckling och social trygghet. Det är viktigt att framhålla att

avreglering inte syftar till normlöshet, utan till att förändra eller ta bort

onödiga regler eller alltför kostnadsdrivande sätt att reglera marknaden.

7.2 Avregleringar av delmarknader

I det föregående har redovisats vissa viktigare reformer som genomförts

eller beslutats under mandatperioden. Ytterligare av regleringar kommer

att genomföras. Vi ger här några exempel på reformer som för närvaran-

de bereds.

Regeringen har i prop. 1994/95:9 föreslagit att Apoteksbolagets

monopol på försäljning av receptfria läkemedel avskaffas. Krav kommer

i stället att ställas på kompetens för att säkerställa god säkerhet. Genom

konkurrerande alternativ kan tillgängligheten öka och konkurrens om

service, kvalitet och priset uppstå.

Läkemedelsförsöijningsutredningen (S 1992:07) överväger nu inför

sitt slutbetänkande fortsatt avreglering av läkemedelshanteringen, bl.a.

avmonopolisering under kontrollerade former också beträffande de

receptbelagda läkemedlen.

Räddningstjänstutredningen har i betänkandet Räddningstjänst i

samverkan och på entreprenad (SOU 1994:67) föreslagit att sotnings-

monopolet skall avvecklas och att kommunerna får rätt att upphandla

räddningstjänster, exempelvis brandsläckning. När det gäller räddnings-

tjänster innebär utredningens förslag att kommuner som så önskar ges

rätt att överlåta utförandet av de skadeavhjälpande räddningsinsatserna till

en enskild entreprenör. Den planerande och förebyggande verksamheten

föreslås även i fortsättningen handhas av kommunerna som behåller det

samlade ansvaret för räddningstjänsten. Också räddningsledaren, som vid

en insats har långtgående befogenheter och skyldigheter av myndig-

hetskaraktär, förblir en funktion i kommunen, enligt forslaget. Rege-

ringen avser att lägga fram en proposition under hösten 1994.

Plan- och bygglagen (1987:10) har setts över (SOU 1994:36).

Detaljplaneprocessen avses förändras så att en ökad konkurrens inom

handeln främjas.

Statsmakterna har fortlöpande ett behov av att styra utvecklingen på

och reglera olika områden för att utifrån samhällsekonomiska av-

vägningar ta till vara viktiga skyddsintressen. Regeringen lägger stor vikt

vid att de regler och styrmedel som därvid infors är enkla, ändamålsen-

liga och i minsta möjliga mån stör konkurrensen på marknaden.

Regeringens avregleringsprogram i sin helhet finns dokumenterat i

Avregleringsdelegationens andra rapport till regeringen (se dess

bilaga 9).

15

7.3 Organisation och verktyg i det generella avreglerings-

arbetet

Styrmedel för regelreformering

Det bedrivs i dag ett arbete på olika nivåer i förvaltningen för att göra

regler enklare och mindre kostsamma. Regeringen har utfärdat omfattan-

de anvisningar för arbetet med regelreformering i regeringskansliet, hos

myndigheterna och inom det offentliga utredningsväsendet.

Nya regler granskas i regeringskansliet även från statsfinansiell

synpunkt. Inom ramen för budgetprocessen granskar myndigheterna sina

egna regler. De statliga utredningarna har blivit skyldiga att förut-

sättningslöst pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Regeringen förbereder ett ökat stöd till utredningarna i form av bl.a.

information, utbildning och metodstöd. Statsrådsberedningens checklista

för regelskrivare håller på att kompletteras. Också begränsnings-

förordningen (1987:1347) ses över.

Myndigheternas arbete

Konkurrensverket, länsstyrelserna och andra myndigheter har viktiga

uppgifter i avregleringsarbetet.

Konkurrensverket har enligt regleringsbrevet för 1994/95 att

kommentera utvecklingen på de marknader som avreglerats eller

regelreformerats samt att vid behov lämna förslag till regler som behövs

för att liberaliserade marknader skall fungera väl. Verket skall också

lämna förslag till avveckling, begränsning eller ändring av regelverk som

är konkurrenshindrande eller motverkar ekonomisk tillväxt. Konkurrens-

verket skall senast den 15 oktober varje år redovisa aktuella förslag till

avreglering eller regelreformering. Förslagen skall prioriteras efter deras

effekter för samhällsekonomin.

Länsstyrelserna har i princip motsvarande uppgifter. Länsstyrelserna

skall vidare lämna förslag till avveckling, begränsning och ändringar

ifråga om regler som man tillämpar och som är konkurrensbegränsande

och motverkar ekonomisk tillväxt. Länsstyrelserna skall redovisa sina

avregleringsförslag till Konkurrensverket den 15 september varje år.

En rullande granskning

För att arbetet med att nå en ökad effektivitet och sänkta kostnader skall

bli verkningsfullt måste regelsystemen löpande följas upp. Av särskild

betydelse för tillväxten och sysselsättningen är etableringen av nya

företag och utrymmet för små och medelstora företag att växa. I denna

process spelar de regler som på ett eller annat sätt berör företagandet en

Skr. 1994/95:22

16

central roll.

Samtidigt som de grundläggande regelsystemen som styr eller pä

annat sätt berör företagandet skall vara stabila, måste en ständig

omprövning kunna ske från effektivitetssynpunkt. Samtliga dessa regler

bör därför löpande bli föremål för översyn. Genom att gå systematiskt

tillväga och på så sätt skapa sig en total bild av det samlade regelbe-

ståndet kan man uppnå betydande vinster. I ett sådant perspektiv kan man

t.ex. urskilja de samlade effekterna på en marknad eller i en bransch av

skilda regelsystem som faller inom olika departements ansvar. En annan

aspekt som bör strykas under är vikten av att områden där nya regle-

ringar införs systematiskt följs upp inom en rimlig tidsperiod.

Mot denna bakgrund avser regeringen att införa ett system av den

karaktär som Avregleringsdelegationen har föreslagit för reformering av

regler som berör företag. Den närmare tekniska utformningen av ett

sådant system bereds för närvarande inom regeringskansliet. Avsikten är

att systemet smidigt skall kunna fogas in i det övriga arbetet i departe-

menten och samordnas med det nuvarande arbetet för regelreformering.

Det pågående arbetet kompletteras därvid med aspekten marknadseffekti-

vitet och infogas i en granskningscykel om fyra år som omfattar alla

lagar, förordningar samt myndighetsföreskrifter och allmänna råd som

berör företagen.

7.4 Ökad kunskap om regleringars effekter

Som tidigare nämnts syftar avregleringsarbetet till att ta bort kostnader

och till att öka effektiviteten på marknaden. En särskild svårighet i

arbetet är att de negativa effekterna av en reglering till stora delar ofta

är dolda. Medan vissa grupper kan påvisa tydliga fördelar med en

reglering, så är de negativa effekterna till följd av bristande konkur-

renstryck som drabbar konsumenterna och samhällsekonomin ofta inte

mätbara så länge regleringen består. Det är först genom själva av-

regleringen som den dolda prislappen kan friläggas.

Det är mot den här bakgrunden viktigt att öka kunskapen om

regleringars effekter.

Det är angeläget att den forskning som bedrivs internationellt och i

Sverige tillgodogörs avregleringsarbetet. Det är också angeläget att de

värdefulla insatser som redan görs på bl.a. universitet och fristående

forskningsinstitut på detta område förstärks.

Till Konkurrensverket har knutits ett vetenskapligt råd för att stödja

forskningen på konkurrensområdet. Verket disponerar närmare 18 Mkr

över en treårsperiod för ändamålet. I regleringsbrevet för 1994/95 anges

att vid användandet av medlen skall den offentliga sektorns problem

uppmärksammas särskilt. Konkurrensverket har efter samråd med det

vetenskapliga rådet nyligen beslutat att stödja 13 forskningsprojekt på

konkurrensområdet. Flera av projekten rör avregleringsftågor. Bland

dessa kan nämnas forskningsprojekt om konkurrens i hälso- och

sjukvården, kommunernas val mellan egen regi och entreprenad,

Skr. 1994/95:22

17

jämförelse av kostnaderna för sophämtning samt en studie om konkur- Skr. 1994/95:22

rens eller reglering.

Avregleringsdelegationens förslag har lett till att en forskare på

uppdrag av Statskontoret senast den 31 december 1994 kommer att

presentera en utredning om regleringars dolda kostnader. Vidare har som

tidigare nämnts Statskontoret låtit göra en sammanställning av befintliga

studier av effekterna av taxiavregleringen. De både positiva och negativa

erfarenheterna av taxiavregleringen kommer nu att kunna tas tillvara i

avregleringsarbetet. Därigenom kan skilda problem som kan uppstå vid

avreglering undvikas på ett mer systematiskt sätt.

Också insatser för information och opinionsbildning är viktiga för att

öka kunskaperna om avregleringars effekter.

7.5 Insatser för att underlätta arbetet för små och medel-

stora företag

Avregleringsarbetet är särskilt viktigt för nyföretagandet och för de små

företagen. Många och svårtolkade regelsystem med skilda krav från

samhällets sida kan för de mindre företagen innebära särskilda svårig-

heter. Resursåtgången för att följa reglerna kan många gånger bli

oproportionerligt hög. Detta kan hämma utvecklingen av småföretagen

och därmed tillväxten.

Det är angeläget att nå en bättre kunskap om och förståelse för de

problem mindre företag möter i sitt dagliga arbete. Härigenom kan

regelgivningen bättre anpassas till dessa företags behov.

Särskilt för småföretagen är det viktigt att upp gifts insamlingen för den

offentliga tillsynen, kontrollen, uppbörden, statistiken m.m. begränsas så

långt det är möjligt. Insamlingen av uppgifter måste också ske effektivt.

Regeringen har mot denna bakgrund uppdragit åt Statskontoret att

göra enkätstudier om de problem uppgiftskraven från myndigheter

medför för de mindre företagen samt lämna sådana förslag till föränd-

ringar av uppgiftskraven, formerna för uppgiftsinsamling m.m. som kan

underlätta för företagen att driva sin verksamhet. En analys skall också

göras av utvecklingen av kommunernas och landstingens krav på

uppgifter från företagen. Statskontoret skall redovisa resultatet av sitt

arbete senast den 31 januari 1995.

Uppgiftsskyldigheten orsakar, som redan nämnts, ofta en relativt sett

betydligt större arbetsbörda för mindre företag än för stora. För att inte

onödigtvis försvåra för dessa företag bör samhället vara restriktivt i sina

krav på uppgifter. Där det är lämpligt bör uppgiftsskyldigheten för de

mindre företagen slopas helt eller delvis. I tillägg till uppdraget till

Statskontoret har regeringen idag beslutat att ge tilläggsdirektiv till vissa

utredningar om möjligheten att på vissa områden helt eller delvis slopa

uppgiftskyldigheten för de mindre företagen.

Revisionsplikten innebär ofta en belastning för de minsta företagen.

Samtidigt visar erfarenheterna att revisionen i dessa företag inte ger

staten, banker, leverantörer m.fl. den information de behöver. I

Näringsdepartementet bereds för närvarande Revisorsutredningens förslag Skr. 1994/95:22

Revisorerna och EG (SOU 1993:69). En fråga som behandlas gäller vilka

kategorier av revisorer som bör finnas. I detta sammanhang är det

lämpligt att pröva möjliga alternativ till revisionsplikten i de minsta

företagen. I underlaget bör framgå hur intressenter som behöver

information om företaget kan få denna på lämpligt sätt, bl.a. för att

förhindra ekonomisk brottslighet och konkursmissbruk.

7.6 Ytterligare insatser för att öka konkurrensen och mark-

nadseffektiviteten

Företag på samma marknad bör verka under likvärdiga villkor. Den nya

konkurrenslagen gäller för alla aktörer - även stat och kommuner - i den

utsträckning som de agerar på en marknad. Konkurrensförhållandena på

marknaden kan emellertid komma att snedvridas till följd av att staten

eller en kommun genom sitt agerande påverkar förutsättningarna där.

Detta kan ske genom att de priser som tas ut inte motsvarar de verkliga

kostnaderna för varan eller tjänsten i fråga, eller genom att priserna inte

sätts på marknadsmässiga villkor. Vidare kan det vara fråga om att vissa

privata företag på marknaden gynnas av det allmänna genom förmånliga

villkor, bidrag m.m. Oavsett syftet bakom denna typ av konkurrens-

snedvridningar leder de till att konkurrensen kommer att ske på olika

villkor. Detta riskerar att på sikt gå ut över konsumenterna och skattebe-

talarna genom att marknaderna blir mindre effektiva. Regeringen har

idag beslutat att bemyndiga chefen for Näringsdepartementet att tillkalla

en särskild utredare som skall kartlägga förekomsten av och undersöka

effekterna av offentlig underprissättning och subventioner. Utredarens

förslag till åtgärder skall inriktas på att stärka möjligheterna till en

konkurrensrättslig eller annan prövning av de angivna konkurrensproble-

men.

Delgivningen av bl.a. betalningskrav släpar i dag efter. Detta beror

på att antalet delgivningar ökat kraftigt samtidigt som stämningsmännen

blivit farre. Resultatet blir ökade kostnader för staten och förluster för

fordringsägarna. Förseningarna i systemet innebär dessutom att företag

på grund av försenade eller uteblivna betalningar förhindras att investera

och producera i den takt som borde vara möjlig. Som en följd härav

uppstår samhällsekonomiska förluster. För att komma till rätta med dessa

problem övervägs inom Justitiedepartementet för närvarande frågan om

att tillåta privat delgivning och att införa avgiftsfinansiering av delgivning

inom den offentliga sektorn.

När en myndighet bedriver affärsverksamhet som konkurrerar med

företag som berörs av myndighetsutövningen finns det stor risk att

konkurrensen snedvrids och att de fristående företagens verksamhet

försvåras på skilda sätt. Regeringens principiella uppfattning är att

myndighetsutövning och affärsverksamhet bör särskiljas så långt det är

möjligt. För ett flertal myndigheter har också ett sådant särskiljande skett

genom att affärsverksamheten har bolagiserats eller privatiserats. Detta

arbete bör gå vidare. För att få ett bättre underlag kring dessa frågor Skr. 1994/95:22

pågår inom regeringskansliet ett arbete med att undersöka och belysa

riskerna från konkurrens- och marknadseffektivitetssynpunkt med en

sammanblandning av de nämnda rollerna.

7.7 Behovet av omvandlingstryck i den offentliga sektorn

Det är angeläget att det skapas eti omvandlingstryck i den offentliga

sektorn. Den nya lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (omtryckt

1993:1468) är ett av flera viktiga instrument for ett sådant tryck. Vidare

trädde den 1 juli 1994 i kraft som nämnts en ny lag om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop 1993/94:222,

SFS 1994:615).

Ett särskilt problem som uppmärksammats av Konkurrensverket och

företrädare för näringslivet är att anbudsupphandlingar avbryts till fördel

for den ofifentlige upphandlarens egen produktion. Regeringen beslutade

därför tidigare i år att tillkalla en arbetsgrupp som skulle utreda frågan.

Arbetsgruppen har i en promemoria (Ds 1994:83) föreslagit att ett

tillägg införs i lagen om offentlig upphandling som klargör att beslut om

att avbryta en upphandling omfattas av lagens huvudregel om affärs-

mässighet. Vidare föreslås tillägg i lagen som anger när en upphandling

skall anses avslutad samt medför skyldighet att ersätta skada vid brist på

affärsmässighet.

Arbetsgruppen föreslår dessutom att det övervägs att införa klarare

regler när det gäller procedur- och jävsfrågor vid interna bud e.d., det

vill säga när den ofifentlige upphandlarens egen produktionsverksamhet

deltar i dennes anbudstävling med ett eget bud eller på annat sätt.

Arbetsgruppens förslag remissbehandlas för närvarande. Regeringen

avser att under hösten 1994 lägga fram en proposition om bestämmelser

när det gäller upphandlingar som avbryts.

Andelen offentlig verksamhet som är utsatt för konkurrens bör

successivt öka. I propositionen om ingripande mot otillbörligt beteende

avseende offentlig upphandling (prop 1993/94:35 s. 18 f.) samt i årets

budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 13 s. 10) har angivits att ett

riktmärke för kommuner och landsting bör vara att den andel som är

utsatt för konkurrens i en första etapp bör uppgå till ungefär 20 procent

av kostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen i hela kommun-

och landstingssektorn. Också på det statliga området bör den andel som

är utsatt för konkurrens öka ytterligare.

Konkurrensverket och länsstyrelserna fick i juli 1993 regeringens

uppdrag att följa det utvecklingsarbete som nu pågår och studera i vilken

omfattning tjänsteproduktionen i kommunerna och landstingen är utsatt

för konkurrens. Ett motsvarande uppdrag har samtidigt lämnats till

Statskontoret när det gäller utvecklingen inom det statliga området.

Rapporter skall lämnas till regeringen senast den 31 december 1994.

Regeringen har mot bakgrund av resultaten av den kommande redovis-

ningen att ta ställning till behovet av ytterligare åtgärder på området.

Vid utskottsbehandlingen av prop. 1993/94:222 noterades av Skr. 1994/95:22

finansutskottet (bet. 1993/94:FiU22 s. 7) vad regeringen uttalat om att

åter ta upp frågan om lagstiftning om skyldighet för statliga och

kommunala myndigheter att utsätta produktion i egen regi för konkur-

rens. Utskottet såg detta som en nödvändig åtgärd om utvecklingen tyder

på att de åtgärder som vidtagits för att öka konkurrensen inte givit

tillräckliga effekter.

7.8 Regeringens samlade bedömning

Regeringen vill genom denna skrivelse ge riksdagen en samlad bild av

det avregleringsarbete som bedrivs inom regeringskansliet, hos myndig-

heterna och i utredningsväsendet. Arbetet syftar till att öka konkurrensen

och marknadseffektiviteten och är en viktig del i regeringens samlade

strategi för att återskapa Sverige som företagar- och tillväxtnation.

För Sveriges konkurrenskraft är det av avgörande betydelse att

marknader står öppna för konkurrens. Vi ser idag en våg av avreglering

över hela den industrialiserade världen. Om inte Sverige skall hamna på

efterkälken i dagens hårda internationella konkurrens måste vårt

nationella avregleringsarbete drivas på.

Regelsystemen behöver så långt som möjligt anpassas till de villkor

marknaden arbetar under, och bör så långt det är möjligt inte motverka

drivkrafter för företagande.

Lika viktigt som att nya sektorer av ekonomin kan öppnas för det

tryck på förnyelse och effektivitet som konkurrensen skapar, är att de

regleringar som måste finnas görs så effektiva som möjligt. Alternativa

styrmedel måste prövas och det offentliga åtagandet måste löpande ses

över.

Regeringen vill också stryka under betydelsen av att avreglerings-

arbetet bedrivs metodiskt och att befintliga och nya regelsystem löpande

granskas och följs upp.

De åtgärder som presenterats i denna skrivelse bildar tillsammans

regeringens samlade avreglerings- och regelreformeringspolitik. Genom

att åtgärder vidtas på alla de områden som beskrivits har regeringen tagit

ett helhetsgrepp i avregleringsarbetet. Avregleringsarbetet bedrivs

systematiskt, på bred front och med hög prioritet.

21

Näringsdepartementet

Skr. 1994/95:22

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 juli 1994

Närvarande: statsråden Laurén, Olsson, af Ugglas, Odell, P. Westerberg

Föredragande: statsrådet P. Westerberg

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:22 Redogörelse for regeringens

avregleringsarbete under perioden september 1991 - september 1994.

22

Skr. 1994/95:22

Bilaga

AVREGLERING

FÖR TILLVÄXT OCH FLER JOBB

Avregleringsdelegationens

andra rapport

till regeringen

Del I: VÅR SAMLADE BEDÖMNING

23

Avregleringsdelegationen

Skr. 1994/95:22

Bilaga

Regeringen

(Näringsdepartementet)

Regeringen beslöt den 16 september 1993 att tillkalla en delegation för

avregleringsfrågor och för regeringens avregleringsprogram (Avreglerings-

delegationen).

Den 18 oktober 1993 förordnade Näringsministern statssekreteraren Hans

Karlander som ordförande. Som övriga ledamöter förordnades politiskt sakkunnige

Fredrik von Baumgarten, departementsrådet Yvonne Gustafsson, politiskt

sakkunnige Anders Johansson, departementsrådet Tomas Keisu, departements-

rådet Thomas Luttropp, departementssekreteraren Peter Nilsson, kanslirådet Björn

Rosén, planeringschefen Torsten Sandberg, departementsrådet Sven-Erik Wallin,

rättschefen Per Virdesten och departementssekreteraren Erna Zelmin-Åberg. Som

sakkunnig förordnades departementsrådet Ann-Christin Nykvist och som expert

departementssekreteraren Yngve Engström. Departementsrådet Dan Ohlsson

förordnades som ledamot den 5 november 1993 och avdelningsdirektören Roger

Pyddoke som expert den 1 mars 1994. Den 15 mars 1994 entledigades

departementsrådet Yvonne Gustafsson från sitt uppdrag som ledamot i

delegationen samtidigt som departementssekreteraren Bengt Toresson för-

ordnades som ledamot.

Departementsrådet Staffan Sandström förordnades som sekreterare och

departementssekreteraren Herbert Silbermann som biträdande sekreterare. I

delegationskansliets arbete deltar Tomas Jonsson, som har förvaltningsexamen

med samhällsekonomisk inriktning.

Avregleringsdelegationen lämnade en första rapport till regeringen den 29

november 1993. Härmed överlämnas delegationens andra rapport.

Delegationen fortsätter sitt arbete i enlighet med direktiven.

Stockholm den 18 maj 1994

Hans Karlander

Staffan Sandström

24

Skr. 1994/95:22

Bilaga

INNEHÅLL

DEL I

VÅR SAMLADE BEDÖMNING

I Våra uppgifter

II Avreglering pågårl

III Granska alla företagsregler!

IV Bakgrund

Avreglering höjer tillväxten

Regler behövs, men...

Avreglering ökar konkurrensen

Anarki och normlöshet?

Marknadseffektivitet

Forskning och opinionsbildning

VÅRA FÖRSLAG

1. Skapa ett system för rullande, aktiv avreglering!

2. Öka kunskapen om regleringarnas effekter!

- Utred de dolda prislapparna!

- Undersök effektiviteten i offentliga bidragssystem!

- Dra nytta av erfarenheterna från taxiavregleringen!

3. Underlätta arbetet för små och medelstora företag!

- Ta hänsyn till de mindre företagens situation och utred företagens

uppgiftsskyldighet!

- Se över revisionsplikten för små företag!

4. Gör ytterligare insatser!

- Undersök offentlig underprissättning och subventioner!

- Tillåt privat delgivning!

- Skilj på myndighetsutövning och affärsverksamhet!

- Gör klart när myndigheterna får lägga ut verksamhet på entreprenad!

25

Skr. 1994/95:22

Bilaga

DEL II

Bilaga 1

Bakgrund till Avregleringsdelegationens arbete och förslag

Bilaga 2

Erfarenheter av effekterna av avregleringar utomlands och i Sverige

Bilaga 3

Cirka 150 avregleringar av marknader/sektorer i den svenska

ekonomin

Bilaga 4

Ett system för rullande, aktiv avreglering

Bilaga 5

Checklistor och analysinstrument

5.1

Den dolda prislappen för reglering som sänker konkurrenstrycket

och skadar marknadseffektiviteten

5.2

Mekanismer som kan leda till förluster vid reglering

5.3

Barriärer mot marknadstillträde eller tillväxt

5.4

Effektivitetsrisker vid storskalighet

5.5

Att testa om konkurrensen är bra eller dålig på en marknad

5.6

Effekter som avreglering och reglering kan ha på utbud, priser och

struktur

5.7

När kan marknadsmisslyckande inträffa efter avreglering?

5.8

Tablå över styrmedel som är alternativ till detaljreglering

Bilaga 6

Företagens uppgiftsskyldighet

Bilaga 7

Direktiven för Avregleringsdelegationen

Bilaga 8

Nuvarande medel för regelreformering

DEL III

Bilaga 9

Tabeller över genomförda reformer och pågående arbete i

regeringens avregleringsprogram för enskilda marknader/sektorer

26

Skr. 1994/95:22

Bilaga

Vår samlade bedömning

Vi har fyra huvudinriktningar i de förslag som vi presenterar:

1. Skapa ett system för rullande, aktiv avreglering!

2. Öka kunskapen om regleringarnas effekter!

3. Underlätta arbetet för smä och medelstora företag!

4. Gör ytterligare insatser!

I Våra uppgifter

Avregleringsdelegationen skall stödja och driva på arbetet för avreglering.

Delegationen har tre huvuduppgifter:

o Sammanställa konkretisera och följa upp åtgärderna i regeringens program

för avreglering,

o Ta initiativ för ökad konkurrens, t.ex. genom fler nyetableringar

o Sprida information och bilda opinion om effektivitet på marknaden

II Avreglering pågår!

Regeringens program för avreglering omfattar drygt 150 reformer. Hälften av dem

har redan genomförts, andra förbereds. Programmet innebär genomgripande

förändringar på berörda marknader och sektorer. Det presenteras i bilagorna 3

och 9.

Programmet är framför allt inriktat på att skapa ett bättre företagsklimat och

stimulera nyföretagandet. Det görs särskilda insatser för de små och medelstora

företagen.

27

Skr. 1994/95:22

Bilaga

Ett fyrtiotal skatter och avgifter har sänkts, vilket minskar företagens skattebörda

med cirka 40 miljarder kr. Uppemot 50 olika reformer gör företagandet enklare

och förbättrar företagens villkor. Genom drygt ett femtiotal olika reformer

avskaffas monopol på en rad områden.

Också avregleringsarbetet i övrigt har bredd. Nya regler granskas i regerings-

kansliet även från statsfinansiell synpunkt. Inom ramen för budgetprocessen

granskar myndigheterna sina egna regler. Konkurrensverket, Riksrevisionsverket

och andra myndigheter har viktiga uppgifter på området.

Till detta kommer förändringar som berör de statliga utredningarna. Dessa har nu

blivit skyldiga att utreda frågan om vad den offentliga sektorn skall göra och vad

som kan skötas av andra. Regeringen förbereder också ökat stöd till utred-

ningarna i form av bl.a. information, utbildning och metodstöd. Statsrådsbe-

redningens checklista för regelskrivare håller på att kompletteras.

Ill Granska alla företagsregler!

Avregleringsdelegationen föreslår att det nuvarande avregleringsprogrammet

utökas med en rullande granskning av de regler som direkt eller indirekt påverkar

företagen. Det gäller lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter och allmänna

råd. Reglerna skall reformeras (förenklas, förändras, tas bort eller ersättas med

andra styrmedel) om de orsakar onödigt höga kostnader eller andra problem,

genom att störa effektiviteten på marknaden.

Förslaget kompletterar, aktiverar och förstärker det avregleringsarbete som

pågår. Arbetet konkretiseras och fördjupas i fråga om marknadseffektivitet. Det

innebär ett helhetsgrepp på avregleringsarbetet som ger förutsättningar för bättre

och snabbare resultat på bred och rörlig front.

Vi anser också att det behövs nya insatser för att minska den totala mängden

regler.

Det handlar totalt sett om systematiska åtgärder för regelförenkling och

regelkontroll. De beskrivs konkret i det följande.

28

Skr. 1994/95:22

Bilaga

IV Bakgrund

Avreglering höjer tillväxten

Grundtanken i regeringens program för avreglering är att avreglering genom ökad

konkurrens bidrar till att höja den ekonomiska tillväxten. Det skapar i sin tur

möjligheter till ökade inkomster, fler jobb och bättre välfärd. Konsumenterna

gynnas av lägre priser och bättre service.

Denna tanke stöds av de internationella erfarenheterna på området. Likaså hävdar

Lindbeckkommissionen att effektiviteten främjas bäst på en marknad där många

oberoende producenter konkurrerar på lika villkor.

Olika studier pekar, enligt Lindbeckkommissionen, på att effektiviteten i allmänhet

kan öka med 10 till 50 procent när konkurrensen förbättras. De största vinsterna

finns att hämta på de marknader där konkurrensen tidigare varit låg eller

obefintlig.

Regler behövs självfallet, men de kan skapa onödiga kostnader. Dessa kostnader

är till stor del dolda. De syns varken i statens budget, i företagets redovisning

eller i konsumentens plånbok. Vem kan t.ex. bestämma värdet på idéer som aldrig

blev verklighet, eller produktion som aldrig startat? Vi måste försöka minska de

kostnader som regleringar medför.

Det enda sättet att dra fram de onödiga kostnaderna i ljuset är att ta bort eller

förändra regler. Värdet av de prissänkningar och den ökade tillväxt som då skapas

visar på regelns dolda kostnad.

Några exempel på erfarenheter från avregleringar i Sverige och utlandet:

° I USA avreglerades många branscher på 80-talet. En utvärdering pekar på

att avregleringarna av bl.a. passagerarflyg, lastbilstrafik, telekommunikatio-

ner, kabel-TV och banker gav en sammanlagd vinst på cirka 60 miljarder

dollar per år. (Källa: Clifford Winston "Economic Deregulation: Days of

Reckoning for Microeconomists" från Journal of Economic Literature,

September 1993, sid. 1263 - 1289)

° Den europeiska försäkringsmarknaden har avreglerats, vilket förändrat

utbudet kraftigt. Premiekostnaderna för ett hushåll har sjunkit med i

genomsnitt en tredjedel. (Källa: The McKinsey Quaterly, nr. 12, 1993)

29

Skr. 1994/95:22

Bilaga

° Avregleringen av det svenska inrikesflyget har medfört sänkningar av

biljettpriserna på vissa linjer med mellan 20 och 40 procent. (Källa:

Kommunikationsdepartementet)

° 1991 avreglerades den svenska teko-importen. Tack vare avregleringen har

konsumenterna dels fått ett bredare utbud, dels sparat cirka 3 miljarder kr,

enbart under 1992. (Källa: Konkurrensverket)

° 1991 startades en tredje, marksänd TV-kanal utanför Sveriges Televisions

tidigare monopol, den som vi i dag kallar TV 4. Året därefter slopades

radiomonopolet, vilket på flera platser i landet ökat utbudet rejält.

o I Sverige har hinder mot nyetablering inom barnomsorgen tagits bort. Det

har bidragit till att cirka 100.000 nya platser kunnat skapas. (Källa:

Socialdepartementet, proposition 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på

barnomsorgsområdet m.m.)

° Efter avregleringen av taximarknaden 1990 har tillgängligheten förbättrats

och väntetiderna har minskat, särskilt i storstäderna. Företagen har i viss

mån börjat konkurrera med lägre priser. (Källa: Stefan Fölster "Effekter av

taxinäringens avreglering", Sveriges systemskifte i fara?, Industriens

Utredningsinstitut, 1993)

Avregleringen av taxi har också visat att det kan uppstå nya problem när en

marknad avregleras. Myndigheterna var inte beredda på bl.a. fusk och ordnings-

problem som uppstod. När en marknad avregleras är det mycket viktigt att

försöka förutse och förebygga sådana problem. För detta kan krävas andra regler.

I bilaga 2 redovisar vi effekter av vissa avregleringar.

Regler behövs, men...

Sverige har länge brottats med ekonomiska problem. Ekonomin måste växa

tillräckligt snabbt för att vi i Sverige skall kunna behålla den standard vi vant oss

vid. De senaste åren har den ekonomiska tillväxten istället varit negativ.

Det startas för få nya företag i vårt land. Andelen nyföretagande är klart högre

i våra viktigaste konkurrentländer. Alltför få mindre företag växer till större. De

stora svenska företagen har nästan alla många år på nacken, flera av våra

ledande företag fanns redan vid förra sekelskiftet.

30

Skr. 1994/95:22

Bilaga

Hindren för att starta nya företag har varit för höga. Drivkrafterna för företagen

att växa och utvecklas har inte varit tillräckligt starka. Konkurrensen på många

marknader är fortfarande inte tillräcklig. Det leder i sin tur till att priserna blir

onödigt höga, och att den samlade produktionen sackar efter.

Det finns flera orsaker till svag konkurrens på en marknad. Företagen kan ju själva

agera så att konkurrensen blir lidande. Exempelvis genom att de samarbetar i

stället för att konkurrera med varandra, eller genom att företag missbrukar sin

makt på marknaden för att komma undan konkurrens. I dag bekämpar Konkur-

rensverket den typen av agerande med stöd av den nya konkurrenslagen, som

innebär höga avgifter för de företag som inte följer reglerna.

En annan viktig orsak är offentliga regleringar som minskar konkurrensen och

hindrar nya företag att etableras och växa. Problemet är inte de offentliga

reglerna i sig, utan när de skadar konkurrensen i onödan, skapar

effektivitetsförluster och därmed medför höga kostnader.

Dessa effektivitetshinder kommer man inte åt med den traditionella

konkurrenslagstiftningen. Det krävs politiska beslut för att kartlägga och förändra

de offentliga regler som skapar problem. Delegationen ser som sin uppgift att

peka ut vilka typer av regler det handlar om och att visa på vägar att dra fram

kostnadernas orsaker i ljuset.

År 1990 uppskattade man att det fanns cirka 1.200 lagar, 2.300 förordningar

och 15.600 myndighetsföreskrifter i Sverige.

Många av dessa regler är säkert kloka och välmotiverade till sitt syfte. Samman-

taget orsakar den totala mängden regler dock stora kostnader och onödigt krångel

på marknaden. Därför måste man fråga sig om alla dessa regler behövs. Ett

systematiskt arbete bör inledas för att minska den totala mängden regler.

Avreglering ökar konkurrensen

På en marknad som fungerar effektivt måste företagen tävla om att ge

konsumenten bästa möjliga produkter till lägsta möjliga pris. Den som inte är med

på det tappar sina kunder. Detta stimulerar till förändringar, nya idéer och

utveckling av nya varor och tjänster. Det sätter press på effektiviteten och

produktiviteten i det enskilda företaget.

På marknader där tävlingspressen är dålig - t.ex. till följd av offentliga regleringar

- skyddas företagen från trycket att hela tiden vara bättre och effektivare än sina

konkurrenter. De kan ta ut onödigt höga priser. Kvalitet och service försämras.

31

Skr. 1994/95:22

Bilaga

Nya företag kanske hindras att etablera sig. Därför gynnas konsumenterna av

konkurrens. De får mer för pengarna när regleringar som kostar i onödan

förändras eller tas bort.

I avregleringsarbetet ingår också att de regler som måste finnas är stabila, enkla

och klara. Onödiga monopol både privata och offentliga, måste avskaffas, för att

öka konkurrensen. Lika viktigt är det att motverka s.k. monopolliknande

situationer, där ett eller ett fåtal företag dominerar marknaden.

Sverige är starkt beroende av marknader i utlandet. SKF säljer nio av tio kullager

utomlands. Fyra av fem Volvobilar går på export. Internationellt pågår det en

stark avregleringsverksamhet. Om vi inte skall hamna på efterkälken i dagens

hårda internationella konkurrens måste vi driva på avregleringsarbetet.

Anarki och normlöshet?

Avreglering uppfattas ibland som ett värdeladdat ord. Vissa kanske sätter

likhetstecken mellan avreglering och regellöshet, att avreglering leder till en

otyglad marknad å la Vilda Västern.

Så är det inte. Vårt samhälle måste ha lagar och regler. De skall vara enkla och

klara, stabila och förutsebara. Om vi inte hade lagar och regler skulle samhället

och marknaden inte kunna fungera. Vi måste kunna skydda bl.a. liv, hälsa, miljö,

säkerhet och social trygghet.

Därför är det inte ett självändamål att ta bort regler. På samma sätt får regler och

bestämmelser inte heller vara ett mål i sig. Regler som ger upphov till höga

kostnader - utan att ge oss tillräcklig nytta - skall tas bort eller förändras så att

kostnaden minskar och tillväxten ökar. Denna tillväxt skall vara långsiktigt hållbar.

I vissa fall, när marknaden behöver styras, kan regleringar vara mindre an-

vändbara eller orsaka höga kostnader. I sådana fall bör staten försöka hitta

alternativa sätt att styra marknaden. Det kan röra sig om ekonomiska styrmedel,

främst avgifter, något som blir allt vanligare i t.ex. miljöpolitiken.

Ett annat alternativ är att ställa krav på hur en produkt skall fungera, i stället för

att detaljreglera hur den skall vara konstruerad. Sådana regler har införts bl.a. i

byggsektorn.

32

Skr. 1994/95:22

Bilaga

Marknadseffektivitet

Vi vill föra in begreppet marknadseffektivitet i arbetet med avreglering.

Begreppet marknadseffektivitet står för hur effektivt en marknad kan fördela

resurser respektive producera varor och tjänster. Vårt arbete har visat att

offentliga regleringar kan sänka marknadseffektiviteten.

På samma sätt som regleringarnas kostnader oftast är dolda, och därför förbises,

är begreppet marknadseffektivitet teoretiskt och därmed svårgripbart. Begreppet

saknas i det nuvarande arbetet med avreglering. Vi menar att det är nödvändigt

att täcka in marknadseffektiviteten i arbetet och att hitta påtagliga och an-

vändbara sätt att konkret och praktiskt beskriva vad den innebär.

Marknadseffektivitet handlar inte bara om hur effektiv en enskild marknad är. Det

är även viktigt att kartlägga och åtgärda hinder på en marknad som samtidigt

sänker effektiviteten på andra marknader. En multiplikatoreffekt uppstår när

skadorna sprider sig till marknad efter marknad, som när dominobrickorna faller

på varandra.

I bilaga 1 finns en närmare beskrivning av dagens arbete med regelreformering

och vad som nu behöver göras. Där redovisar vi också närmare för vissa viktiga

utgångspunkter för våra förslag.

Forskning och opinionsbildning

Vi i Sverige behöver veta mer om hur olika åtgärder för avreglering kan höja

marknadseffektiviteten. Mer stöd behövs av den ekonomiska vetenskapen. Det

är viktigt att forskningen stimuleras på detta område. Den allmänt sett dåliga

medvetenheten om behovet av avreglering, och om vinster med det, är också ett

problem. Information och opinionsbildning behövs i bred omfattning. Inte minst

gäller detta målgrupper som mer direkt kan påverka reglers innehåll och

tillämpning.

33

Skr. 1994/95:22

Bilaga

VÅRA FÖRSLAG

1. Skapa ett system för rullande, aktiv avreglering!

Vi föreslår att regeringen inför ett system för rullande, aktiv avreglering som skall

ske löpande från den 1 oktober 1994. Departementen skall varje år granska en

fjärdedel av de regler som direkt eller indirekt berör företagen, för att förenkla

reglerna. Möjligheterna att ta bort en tiondel av reglerna inom ett år skall

undersökas, och praktiska anvisningar får ges om hur minskningen kan gå till.

Varje departement skall också göra djupare analyser av reglernas konsekvenser

inom tre viktiga områden per år (regelkontroll).

Testpaneler med företag inrättas. De skall undersöka vilka konsekvenser olika

regleringar får.

Syftet med systemet är bl.a. att:

o Framhålla aspekten marknadseffektivitet.

o Kartlägga och minska dolda kostnader.

° Hitta de bästa och billigaste styrmedlen.

o Bidra till att skapa regler som är enkla, klara och effektiva.

° Arbeta för en rejäl minskning av den totala regelmängden.

I avregleringsarbetet skall man ta speciell hänsyn till de små och medelstora

företagens villkor.

Systemet bygger som framgått på två olika delar.

Regelförenkling innebär främst att reglerna skall göras så enkla och klara som

möjligt. Den totala regelmängden behöver minskas.

I regelkontroll ingår att undersöka om reglerna behövs, om de är effektiva och om

de har några "biverkningar". Tillämpningen av reglerna gås igenom, liksom bl.a.

möjligheterna att använda andra styrmedel.

Testpanelerna skall bestå av små och medelstora företag som - på var sitt område

- tar reda på hur ett visst regelsystem påverkar deras typ av företag.

Den brittiska regeringen skapade tidigt i avregleringsarbetet särskilda insats-

grupper av företag. De fick arbeta med var sin sektor av ekonomin och gick

34

Skr. 1994/95:22

Bilaga

metodiskt igenom regleringarna där. Över 600 förslag om förändringar gavs till

regeringen, och många har genomförts. Sådana insatsgrupper kan vara

intressanta också i Sverige för att visa på regler som behöver förändras.

Information och krav från grupperna skulle kunna få ett gensvar i systemet för

rullande, aktiv avreglering. Vi kommer att studera frågan närmare och återkommer

i saken.

I bilaga 4 finns en plan för gången i arbetet enligt vårt förslag till system för

avreglering.

Vi har tagit fram checklistor och analysinstrument som belyser begreppet

marknadseffektivitet. De finns i bilaga 5 och fungerar som bruksanvisning för

avreglering.

35

Skr. 1994/95:22

Bilaga

2. Öka kunskapen om regleringarnas effekter!

o Utred de dolda prislapparna!

Reglernas dolda prislappar orsakas av att konkurrensen är för svag på en

marknad. Producenterna behöver inte tävla om lägre pris och bättre kvalitet,

kostnaderna blir för höga, och företagen kan ta ut överpriser av konsumenterna.

Nyheter kommer inte fram bra nog.

Vi ger Statskontoret i uppdrag att belysa de dolda kostnader som orsakas av

minskad marknadseffektivitet. Studien bör på ett vetenskapligt sätt redovisa hur

kostnaderna uppstår, och om det går att bedöma hur stora de är.

° Undersök effektiviteten i offentliga bidragssystem!

Vilka drivkrafter för ökad effektivitet och kostnadspress finns i de olika offentliga

bidragssystemen? Var saknas sådana drivkrafter? Vi föreslår att befintliga

utredningsresultat kartläggs och förslag till möjliga förbättringar läggs fram på

grundval av kartläggningen.

° Dra nytta av erfarenheterna från taxiavregleringen!

Statskontoret ställer på vårt uppdrag samman erfarenheterna efter avregleringen

av taximarknaden. Erfarenheterna är blandade: Å ena sidan ökade kundernas

valfrihet och väntetiderna minskade. Å andra sidan har fusk och ordningsproblem

förekommit.

Sammanställningen skall dels bidra till debatten om avregleringar. Dels skall man

dra nytta av erfarenheterna och undvika problem vid kommande avregleringar.

Arbetet är en bakgrund till checklistan i bilaga 5:7, som beskriver när avreglering

kan leda till marknadsmisslyckande.

36

Skr. 1994/95:22

Bilaga

3. Underlätta arbetet för små och medelstora företag!

o Ta hänsyn de mindre företagens situation och utred företagens uppgifts-

skyldighet!

Vi föreslår att regeringen utreder de speciella problem som regler skapar i mindre

företag, för att öka kunskaperna om reglernas effekter för dem. Utredningen skall

också undersöka alternativa styrmedel.

Uppgiftslämnandet till myndigheter driver upp företagens kostnader och är en

belastning speciellt för de mindre företagen som kanske inte själva har an-

vändning av informationen.

Vi föreslår att företagens uppgiftsskyldighet utreds generellt. Utredningen skall

kartlägga vilka krav uppgiftslämnandet ställer på företagen, och föreslå

förändringar. Syftet är att förenkla och effektivisera företagens uppgiftslämnande,

samt att minska kostnaderna.

I arbetet skall också ingå att pröva om de minsta företagen helt eller delvis kan

befrias från skyldigheten att lämna uppgifter.Tilläggsuppdrag om detta kan ges

till vissa nu arbetande utredningar som regeringen väljer ut. Då kan man komma

snabbare framåt.

De mindre företagens behov av information om regler och om de krav som

reglerna ställer på dessa företag bör också kartläggas. Likaså bör uppmärksam-

mas vilken information myndigheterna behöver om hur deras regler påverkar de

mindre företagen. Frågan om vad som skall vara statens uppgift i regelin-

formationen, respektive vad som kan skötas av näringslivet, bör prövas.

Den generella utredningen om företagens uppgiftslämnande bör göras av

Statskontoret. Detta redovisar vi närmare i bilaga 6.

o Se över revisionsplikten för små företag!

Vi föreslår att regeringen undersöker möjligheterna att avskaffa revisionsplikten

i de minsta företagen, i ljuset av avregleringsprogrammet. Erfarenheterna visar att

revisionen inte alltid ger rätt information i rätt tid, trots att den ofta är en

belastning för de minsta företagen.

37

Skr. 1994/95:22

Bilaga

Revisionen skall i så fall ersättas med andra regler som säkrar information som

behövs till staten, banker och andra intressenter. Förslaget kan enligt vissa

beräkningar spara mellan 25.000 och 50.000 kr per bolag.

38

Skr. 1994/95:22

Bilaga

4. Gör ytterligare insatser!

o Undersök offentlig underprissättning och subventioner!

Stat och kommun kan på olika sätt hindra konkurrens på lika villkor. Två exempel

är: Underprissättning - d.v.s. att en vara eller tjänst säljs till ett lägre pris än vad

det kostar att producera den. Subventioner - som innebär att en producent hålls

under armarna med offentliga bidrag och stöd av olika slag.

Sedan den 1 juli 1992 har Konkurrensverket fått mer än 40 anmälningar mot

underprissättning och subventioner. Bl.a. har en kommun fått kritik för sub-

ventioner till ett hotell, och folktandvården i ett landsting har kritiserats för att

länets tandläkare inte kan konkurrera på lika villkor. Regeringen bör undersöka

vilka följder detta får, och föreslå åtgärder.

° Tillåt privat delgivning!

Vi föreslår att privat delgivning tillåts för att minska eftersläpningen i delgiv-

ningen. Samtidigt bör den offentliga delgivningen betalas med avgifter.

Delgivningen släpar i dag efter, p.g.a. att antalet delgivningar ökat kraftigt

samtidigt som stämningsmännen blivit färre. Upp till vart tredje delgivnings-

uppdrag misslyckas. Det leder till stora förseningar i indrivningen. Resultatet blir

ökade kostnader för staten och förluster för fordringsägarna. När investeringar

och produktion försenas eller förhindras genom detta drabbas samhällsekonomin.

° Skilj på myndighetsutövning och affärsverksamhet!

Vi föreslåren undersökning av riskerna med att myndigheter driver affärsverksam-

het som konkurrerar med de företag som berörs av myndighetsutövningen.

Sammanblandningen av uppgifter kan ge myndigheten fördelar framför konkurren-

terna, inte minst genom att den har insyn i företagens verksamhet. Företagen

hamnar i beroendeställning till myndigheten. Om myndigheten blandar samman

sina roller kan marknadseffektiviteten skadas. Det kan t.ex. leda till att färre nya

företag startas på en marknad.

39

Skr. 1994/95:22

Bilaga

o Gör klart när myndigheterna fär lägga ut verksamhet pä entreprenad!

Vi föreslår att departementen går igenom reglerna för sina myndigheter, för att

se till att det klart framgår när myndigheten kan lägga ut verksamhet på

entreprenad i stället för att utföra den själv. I dag kan gränsdragningen vara oklar.

Om reglerna görs klara och tydliga måste myndigheternas upphandling öka,

liksom konkurrensen. Nya marknader öppnas då för företagen.

gotab 47021. Stockholm 1994

40