Prop. 1994/95:220

Regeringens skrivelse

1994/95:220

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 12 april 1995

Mona Sahlin

Göran Persson

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den

kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål

som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en

redovisning av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning och

utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna. Vissa beslut

som statsmakterna fattat, som berör kommuner och landsting, samt på-

gående utredningsarbete redovisas i bilagor.

1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

Innehållsförteckning

Skr. 1994/95:220

1 Översiktlig sammanfattning 4

2 Ekonomi 11

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin 11

2.2 Kommunernas utgifter och inkomster 12

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning 15

2.3.1 Kommunsektorn 15

2.3.2 Kommuner 18

2.3.3 Landsting 21

2.4 Kommunal koncernredovisning 23

3 Vrksamheten år 1994 27

3.1 Vård och omsorg 27

3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna och

ökar produktiviteten 27

3.1.2 Barnomsorgen närmar sig full behovstäckning 32

3.1.3 Äldreomsorgen byggs ut men behovet är stort 37

3.1.4 Handikappomsorg 42

3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alkohol-

och narkotikafrågor 45

3.2 Skola 50

3.2.1 Grundskolan klarar fler elever med färre

anställda 51

3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått stora förändringar 55

3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas 58

3.2.4 Utredningar 60

3.3 Flyktingmottagande 62

3.4 Räddningstjänst 67

3.5 Civil beredskap 73

4 Ledning, uppgifter och organisation 75

4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning från år 1995 75

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och

kommuner har förändrats 76

4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar 78

4.4 Stora forändringar i organisation och verksamhetsformer 79

4.4.1 Organisatoriska förändringar 79

4.4.2 Nya verksamhetsformer 81

4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning 84

4.6 Antalet anställda minskar 85

5 Den kommunala demokratin 87

5.1 Kommunal demokrati i utveckling 87

5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter 89

5.3 Insyn i den kommunala verksamheten 90

Internationellt samarbete

91 Skr. 1994/95:220

7 Forskning om kommuners och landstings verksamhet

94

Bilagor:

Bilaga 1 Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 12 april 1995

97

109

1 Översiktlig sammanfattning

Skr. 1994/95:220

Sverige är år 1995 indelat i 23 landsting, 288 kommuner och 2 545 för-

samlingar. I denna skrivelse behandlas enbart de borgerliga kommunerna,

kommuner och landsting, om inte annat särskilt anges.

Den kommunala expansionen bruten

Den kommunala sektorn har under de senaste decennierna expanderat

kraftigt. Under 1970-talet ökade konsumtionen (realt) med ca 70 % i

förhållande till BNP. Ökningen under denna tid sammanhänger främst

med utbyggnaden av sjukvården, barnomsorgen och äldreomsorgen. Under

1980-talet ökade konsumtionen med drygt 20 % på motsvarande sätt. Från

år 1991 har utvecklingen gått i motsatt riktning. Den kommunala sektorns

konsumtion sjönk med 0,8 % år 1992 och med 2,7 % år 1993. Enligt

preliminära uppgifter sjönk konsumtionen med 1,2 % år 1994. (Källa:

SCB, nationalräkenskaperna).

Diagram 1.1 Kommunsektorns utgifter 1970-1994

Miljarder kronor i 1994 års prisnivå

Anm.: Uppgifter om den kommunala konsumtionen härstammar från national-

räkenskaperna och är exkl. affärsverksamhet och kommunala bolag.

Källa: SCB nationalräkenskaperna.

Den kommunala sektorns konsumtion räknat som andel av BNP har

åren 1990 och 1993 legat på ca 20 %. Sverige har i jämförelse med andra

länder en hög konsumtion av kommunala tjänster räknat som andel av

BNP. Det beror delvis på att Sverige valt att organisera verksamhet inom

hälso- och sjukvård samt utbildning i kommunal regi.

Diagram 1.2 Konsumtion av kommunala tjänster år 1992

Andelar av BNP

Skr. 1994/95:220

Anm.: Lokala statliga organ i Spanien och Nederländerna ingår i uppgifterna om

kommunerna.

Källa: OECD, National Accounts.

Kommunsektorns inkomster

Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan för kommunsektorn och

utgör ca två tredjedelar av de totala inkomsterna. Den totala utdebite-

ringen av skatt för kommunsektorn har varit oförändrad åren 1991-1994.

Den reala utvecklingen av inkomsterna framgår nedan.

Diagram 1.3 Kommunsektorns inkomster 1970-1993

Miljarder kronor i 1994 års prisnivå

Källa: SCB, nationalräkenskaperna. Affärsverksamhet ingår ej och uppgifterna

stämmer därför ej helt med motsvarande uppgifter från räkenskapssammandragen.

Bidragen från offentlig sektor uppgår år 1994 till nästan 20% av de Skr. 1994/95:220

totala inkomsterna. Bidragen har minskat realt sedan i början av 1980-

talet.

Kommunsektorns övriga inkomster, framförallt avgifter, har i stort sett

varit realt oförändrade under den redovisade perioden.

Kommunsektorns kostnader för olika verksamheter

Den kommunala sektorns löpande kostnader för verksamheten fördelar

sig enligt nedan. Finansiella kostnader och investeringsutgifter ingår ej.

Tabell 1.1 Kommunsektorns driftskostnader

Miljarder kronor

1992

1993

Hälso och sjukvård

98,6

98,9

Social verksamhet

111,0

113,1

Utbildning

70.1

73,8

Administration

20,2

20,0

Energi, vatten och avfall

22,9

19,6

Fritid och kultur

19,0

18,1

Kommunikationer

16,2

16,2

Övrigt

53,0

53,9

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kommunernas och landstingens skattefinansierade verksamhet hänför

sig till stor del till insatser för de unga och de äldre. Nedan redovisas

några nyckeltal som belyser verksamhetskostnader för några olika

målgrupper.

Tabell 1.2 Vissa nyckeltal

Grundskola kostnad per elev

Gymnasieskola, kostnad per elev

Barnomsorg, bruttokostnad per barn

Äldre- och handikappomsorg, kostnad per mottagare

Hälso- och sjukvård, kostnad per in v. över 64 år

48 400

57 500

56 800

170 000

56 000

Källa: Redovisningar i avsnitt 3 i denna skrivelse.

Antalet sysselsatta minskar

Den kommunala sektorn sysselsätter ca 26 % av den totala arbetskraften.

Antalet sysselsatta i kommuner och landsting har sjunkit med 111 000

(10 %) under 1990-talet och uppgick till 1 037 000 i slutet av år 1994.

Personalminskningen har berört nästan alla verksamhetsområden. Det är

stora skillnader mellan kommunerna och landstingen räknat i personaltät-

het per invånare. Flera kommuner och landsting har i konjunkturned-

gången försökt att undvika uppsägningar av personal och därvid samarbe-

tat med arbetsmarknadsmyndigheterna.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Skr. 1994/95:220

De av staten reglerade uppgifterna (de obligatoriska uppgifterna) svarar

i dag för ca 70-80 % av kommunernas och landstingens kostnader. Det

är också inom dessa områden som den tidigare expansionen skett. Kost-

nadsminskningarna de senaste åren har skett inom nästan alla områden,

men procentuellt har de största kostnadsminskningarna skett inom de icke

reglerade verksamheterna.

Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunsektorn har förändrats

de senaste åren och även inom kommunsektorn har förändringar skett.

Förändringar sker i båda riktningarna, som exempel på detta kan nämnas

att de kommunala bostadstilläggen förts från kommunerna till staten den

1 januari 1995 och ansvaret för civilförsvaret förs från staten till kommu-

nerna den 1 juli 1995. En överföring av ansvaret för äldreomsorgen

skedde från landstingen och kommunerna i samband med Ädel-reformen.

Ytterligare steg tas i denna riktning — exempelvis har betalningsansvaret

för medicinskt fårdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård förts från

landstingen till kommunerna den 1 januari 1995.

Förändringar i organisation och verksamhetsform

Den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, innebär

att kommunerna och landstingen har stor frihet att organisera sin

verksamhet. Denna frihet har lett till att kommunerna och landstingen i

dag är organiserade och styr sin verksamhet på många olika sätt. De

största förändringarna har skett i de större kommunerna och i landstingen.

Nämndorganisationer har ändrats och antalet nämnder minskade med ca

10 % under åren 1991-1994. Preliminära uppgifter tyder på en viss

minskning även därefter.

Landsting och kommuner arbetar mer än tidigare med produktionsan-

svariga resultatenheter. Antalet kommun- och landstingsägda företag har

ökat något och omsättningen i dessa företag har också ökat och var i

slutet av år 1993 ca 129 miljarder kronor. Av kommunernas verksamhet

bedrevs år 1993 ca 14 % i företagsform.

Den 1 januari 1993 infördes ett nytt statligt utjämningsbidrag till

kommunerna. Samtidigt avvecklades ett antal specialdestinerade stats-

bidrag, bl. a bidragen till barnomsorg, skola och äldreomsorg. Syftet med

statsbidragsomläggningen var att minska den statliga detaljstyrningen av

olika verksamheter och att ge kommunerna större frihet att själva

prioritera mellan verksamhetsområden och skapa förutsättningar för en

ökad effektivitet. Ett annat syfte var att bidraget skulle ge kommunerna

ekonomiskt likvärdiga förutsättningar för att bedriva sin verksamhet.

Någon samlad utvärdering av effekterna för verksamheterna har ej gjorts.

En sådan utvärdering skulle också försvåras av att statsbidragsom-

läggningen skett samtidigt som landet genomgått en lågkonjunktur. Denna

har i sig inneburit ett starkt omvandlingstryck på kommuner och lands- Skr. 1994/95:220

ting. Omfattande produktivitetshöjande åtgärder har de senaste åren

genomförts och prestationsnivån har därigenom kunnat hållas uppe.

Beräkningar som har gjorts tyder på en ökning av produktiviteten i

verksamheter som hälso- och sjukvård, barnomsorg, skola och äldreom-

sorg.

Under den senaste treårsperioden har en ökning skett när det gäller att

övergå från egenregiverksamhet till entreprenader eller produktion i annan

form. Inom flera områden är det dock totalt sett en liten andel av

verksamheten som bedrivs på detta sätt.

Tabell 1.3 Andel entreprenader eller verksamhet i annan form

Procent

Äldreomsorg ca 4 %

Skola ca 2 %

Barnomsorg ca 8 %

Missbrukarvård ca 57 %

Källa: Socialstyrelsen och Skolverket.

Kostnadsminskningar har gett en ekonomi i balans

Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren 1991

och 1992, vilket förlängdes till att även gälla år 1993. För att hålla

tillbaka skattehöjningar år 1994 beslutade riksdagen att de kommuner som

inte höjde skatten fick dela på 4,2 miljarder kronor. Detta resulterade i att

skattesatsen även detta år i huvudsak blev oförändrad för kommunsektorn.

År 1993 skedde en omläggning av statsbidragssystemet och en

minskning av statsbidragsnivån. Systemet innebar en långtgående inkomst-

och kostnadsutjämning. Samtidigt infördes finansieringsprincipen och

utbetalningen av systemet för utbetalning av kommunalskattemedel lades

om.

De ekonomiska resultaten för åren 1992 och 1993 var bättre än jämfört

med de närmast föregående åren. Några kommuner har måst låna till

driften, men det finns också de som hade relativt stora överskott.

Resultaten skall ses mot bakgrund av dels eftersläpningseffekter på grund

av det tidigare utbetalningssystemet för kommunalskattemedel och dels de

kostnadsneddragningar som många kommuner och landsting har gjort.

Kommunsektorn hade under flera år fram till 1991 ett negativt

finansiellt sparande medan det varit positivt åren 1992 och 1993. Prelimi-

nära uppgifter för år 1994 tyder på att ett negativt finansiellt sparande om

ca 2 miljarder kronor uppkommer för sektorn som helhet.

Den genomsnittliga kommunala skattesatsen under år 1995 uppgår till

31,50 kronor per skattekrona. Det är en ökning med 45 öre jämfört med

föregående år. Bl.a. de tre största kommunerna i landet — Stockholm,

Göteborg och Malmö — höjde skatten med ca 1 krona.

Skatteunderlaget för år 1995 uppgår till 8 068 miljoner skattekronor,

vilket är en ökning med 1,9 %.

Hur har prestationer och kvalitet påverkats?

Skr. 1994/95:220

Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur kvaliteten

utvecklats och av hur resultaten överenstämmer med de nationella målen

varierar mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av kvalitets- och

resultatutvecklingen är därför inte möjlig att göra. En av de viktigaste

orsakerna är brister i statistik och annat underlag. Huvudmannaskaps-

förändringar och skillnader i redovisningen försvårar också i vissa fall

jämförelser över tiden för de uppgifter som samlas in. Några sammanfat-

tande iakttagelser kan emellertid lämnas utifrån redovisningen i avsnitt 3.

Hälso- och sjukvården har med mindre resurser bibehållit sin presta-

tionsnivå mellan åren 1990 och 1993. Kostnaderna har minskat mer än

vad överföringen av hälso- och sjukvårdsverksamhet till kommunerna för-

anlett. Men antalet läkarbesök och antalet intagningar på sjukhus är i stort

sett oförändrade. Antalet vårdplatser har minskat — t.ex. inom den

somatiska korttidsvården med ca 15 % under tiden 1990-1993. Antalet

intagningar har, trots färre vårdplatser, kunnat hållas uppe genom kortare

medelvårdtider.

Inom skolans område har eleverna blivit fler och lärarna färre. Be-

gränsade uppgifter finns om utbildningsresultatet men inom t.ex. grund-

skolans område pekar flera indikatorer i positiv riktning. Jämförelser av

provresultat i t.ex. matematik och svenska pekar på att eleverna lärt sig

mer eller åtminstone lika mycket som i mitten på 1980-talet. Inom gym-

nasieskolan har en gymnasiereform genomförts som ger eleverna större

valfrihet och mer individuell anpassning. Ca 74 % av eleverna får sitt

förstahandsval tillgodosett.

Betydande resurser avsätts för äldre- och handikappomsorgen; ca

137 000 årsarbetskrafter. Kommunernas kostnader har mellan åren 1990

och 1993 ökat och var år 1993 ca 56 miljarder kronor. Ökningen beror

till största delen på att Ädel-reformen medförde en överföring av

uppgifter från landstingen till kommunerna. En omfördelning av de totala

resurserna har skett mot de äldsta och dem med omfattande hjälpbehov.

Antalet socialbidragstagare och utbetalda belopp för bistånd ökar.

Under år 1994 utbetalades ca 10,5 miljarder kronor i socialbidrag - en

ökning med 20 % jämfört med år 1993. Barnomsorgen för förskolebarn

har byggts ut kraftigt. År 1994 var det ca 8 % av alla barn i åldern

3 månader till 6 år som saknade barnomsorgsplats trots att föräldrarna

önskade det. Motsvarande procentsats för år 1990 var 10 procent. Trots

utbyggnaden har kostnaderna för barnomsorgen minskat. Den årliga

produktivitetsförbättringen mellan åren 1990-1992 har beräknats till 4-8

%. Kostnaden för barnomsorgen var år 1993 ca 33 miljarder kronor.

Kommunerna har klarat den starkt ökade flyktingmottagningen även om

vissa problem uppkommit till följd av ökad sekundärflyttning till storstä-

derna.

På flera av de områden som rör vård och omsorg är det svårt att med

tillgänglig nationell statistik belysa utvecklingen av samhällets insatser

över tiden på grund av genomförda huvudmannaskaps- och andra föränd-

ringar. Statistiken ger inte fog för att för att påstå att verksamheter inom

vård, omsorg och skola under de senaste åren på något avgörande sätt har

försämrats när det gäller mätbara prestationer. Inom nästan alla områden

finns det dock stora skillnader mellan enskilda kommuner och landsting.

Skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting avseende serviceni-

vå, personaltäthet och avgifter är oftast större än de genomsnittliga

förändringarna de senaste åren för sektorn som helhet. På nationell nivå

är det emellertid svårt att göra en samlad bedömning eftersom det saknas

tillräckliga statistiska uppgifter om kvalitet, behov, måluppfyllelse och

effekter. Brukarundersökningar och attitydundersökningarpekar emellertid

på hög uppskattning av och stort förtroende för den kommunala servicen.

Men verksamhet kan inte mätas och bedömas enbart med nationell stati-

stik. En verksamhetsbedömning måste också baseras på underlag från sär-

skilda studier, forskning, m.m. I denna skrivelse redovisas ett antal

rapporter och studier om den kommunala verksamheten som ger en

kompletterande bild av verksamheten jämfört med nationell statistik.

Regeringen har för avsikt att följa utvecklingen i den kommunala sektorn

och verka för att förbättra nuvarande uppföljningssystem.

Skr. 1994/95:220

10

2 Ekonomi

Skr. 1994/95:220

Detta kapitel innehåller en redovisning av kommunsektorns ekonomiska

utveckling och situation. I kommunallagens (1991:900) 8 kap. anges att

kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning. I lag-

texten definieras inte detta begrepp, men krav ställs på medelsförvaltning

och ekonomisk planering. Av förarbetena till lagen framgår att exempel

på god ekonomisk hushållning är att:

— fiörsäljningsvederlag for anläggningstillgångar, med vissa undantag,

används till nya investeringar eller amortering av skulder,

— kommunerna över någon tid av inte alltför lång varaktighet bör ha

balans mellan inkomster och utgifter,

— upptagande av lån för driftändamål normalt inte kan ses som god

ekonomisk hushållning,

— kommunerna bör underhålla och vårda fastigheter och andra tillgångar

samt ha en god framförhållning i den fysiska planeringen, en ända-

målsenlig förrådshantering och en effektiv organisation.

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Den kommunala sektorn utgör en grundläggande del av välfärden i form

av vård, omsorg och skola. Sektorn, dvs. kommuner, landsting, kyrko-

kommuner och kommunalförbund, har genom sin omfattning också en

stor samhällsekonomisk betydelse, vilket framgår av nedanstående tabell.

Definitionen av kommunal verksamhet följer i denna tabell den som görs

i nationalräkenskaperna. Detta innebär att den s.k. affärsmässiga verksam-

heten, t.ex. el, fjärrvärme, avfallshantering, kollektivtrafik samt vatten och

avlopp inte ingår förutom med eventuella överskott eller subventioner.

Tabell 2.1 Kommunsektorns ekonomi som andel av BNP

Procent

År

1990

1991

1992

1993

Utgifter

25

25

27

26

varav

— konsumtion

20

19

20

19

Inkomster

24

25

28

27

varav

- skatter

15

16

19

18

—bidrag från staten m.fl.

6

6

6

6

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Tabellen visar att den kommunala konsumtionen utgör ca en femtedel

av BNP. När det gäller den kommunala konsumtionsvolymen ökade denna

åren 1990 och 1991 med ca 2 % per år. Från år 1992 har konsum-

11

tionsvolymen minskat; for år 1992 med 0,8 % och för år 1993 med Skr. 1994/95:220

2,7 %.

Den kommunala skattekvoten, dvs. skattemedel och bidrag från staten

och socialförsäkringssektorn, uppgick år 1993 till 24 % av BNP och

minskar enligt preliminära uppgifter för år 1994 till 22 %.

För år 1994 visar preliminärt utfall att både kommunsektorns utgifter

och inkomster uppgår till 25 % av BNP. Den kommunala konsumtions-

volymen beräknas ha fortsatt minska under år 1994; detta år med ca 1 %.

Skillnaden mellan kommunsektorns inkomster och utgifter benämns

finansiellt sparande. I tabellen nedan redovisas sparandet under de senaste

åren.

Tabell 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor

År

1990

1991

1992

1993

Finansiellt sparande

-8,3

-1,8

15,5

12,1

varav

— kommuner

-2,0

-1,8

9,3

4,4

- landsting

-6,3

0,5

6,2

7,2

- övriga 1

0,0

-0,5

0,0

0,5

1 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Åren 1985-1991 hade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande

på mellan 2 och 8 miljarder kronor per år. För åren 1992 och 1993

uppvisar sektorn stora överskott. De positiva resultaten förklaras till

största delen av den nedväxling av pris- och löneökningstakten som skett

under dessa år samt med ökade skatteinkomster till följd av den tvååriga

eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskatte-

medel.

Enligt preliminärt utfall för år 1994 har det finansiella sparandet

försämrats och visar ett underskott på ca 2 miljarder kronor. Underskottet

motsvarar ungefär 0,5 % av sektorns totala utgifter eller omkring 8 % av

investeringsutgifterna. Kommunerna beräknas redovisa ett underskott för

år 1994 med drygt 2 miljarder kronor, medan landstingen beräknas ha ett

sparandeöverskott med ca 1 miljard kronor.

2.2 Kommunsektorns utgifter och inkomster

Kommunsektorns utgifter och inkomster inkluderar i detta avsnitt även

affärsdrivande verksamhet som bedrivs i förvaltningsform, dvs. en något

vidare definition än vad som angetts i avsnitt 2.1.

Den kommunala sektorns främsta inkomstkälla är kommunalskatten.

Skatten kan uttryckas som en viss procentsats av den beskattningsbara

inkomsten för enskilda. Den genomsnittliga utdebiteringen för åren 1990

t.o.m. 1995 framgår av nedanstående tabell.

12

Skr. 1994/95:220

Tabell 2.3 Medelutdebitering

Kronor per skattekrona

År

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Totalt

31,16

31,15

31,04

31,04

31,05

31,50

Kommuner

17,31

17,32

19,38

19,43

19,44

20,20

Landsting'

12,70

12,68

10,51

10,47

10,48

10,12

Församling

1,15

1,15

1,15

1,14

1,14

1,17

' Inkl, skatteunderlag for kommuner utanför landsting, dvs. Gotland, Göteborg och

Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Riksdagen beslutade år 1990 om ett kommunalt skattestopp för åren

1991 och 1992. Skattestoppet förlängdes senare till att gälla även för år

1993. Under dessa år kunde dock skatteväxlingar mellan kommuner och

landsting göras. År 1994 tillämpades regler som innebar att de kommuner

och landsting som inte höjde utdebiteringen fick behålla ökade skattein-

komster hänförliga till det sänkta grundavdraget.

För år 1995 fanns inga regler eller ekonomiska incitament som på-

verkade besluten om utdebiteringsnivån. Närmare en fjärdedel av kommu-

nerna samt fem landsting höjde utdebiteringen inför år 1995. Den

sammanlagda medelutdebiteringen ökade med 45 öre per skattekrona

mellan år 1994 och 1995, vilket är den största ökningen sedan år 1981.

Även spännvidden mellan högsta och lägsta skattesats ökade från 7 kronor

per skattekrona år 1994 till 8,24 kronor år 1995. Därigenom kan det skilja

ca 1 000 kronor per månad i kommunalskatt från en kommun till en

annan vid en månadsinkomst på 13 000 kronor.

Vid sidan av skatteinkomsterna utgör statsbidrag samt avgifter de största

inkomstkällorna. 1 tabell 2.4 redovisas fördelningen mellan olika typer av

inkomster i kommuner och landsting.

Skatteinkomsterna utgör drygt hälften av kommunernas inkomster samt

för landstingen ca 70 %. Fr.o.m. år 1993 trädde ett nytt statsbidrags-

system i kraft för kommunerna. Förändringen av systemet innebar att fler-

talet av de större specialdestinerade statsbidragen upphörde och ersattes

av ett statligt utjämningsbidrag. Samtidigt kvittades bl.a. skatteutjämnings-

avgiften och avräkningsskatten kommunerna betalat till staten bort mot

utjämningsbidraget. Detta försvårar i viss utsträckning jämförelser med

tidigare år.

13

Skr. 1994/95:220

Tabell 2.4 Inkomster för kommuner och landsting

År

1991

(%)

1992

(%)

1993

(%)

(mdkr)

Kommuner

Kommunalskatt

49

52

55

161

Specialdestinerat statsbidrag

22

21

8

23

Statligt utjämningsbidrag 1

4

5

14

41

Erhållna avgifter (egentl.

och affärsmässig verksamhet)

17

15

15

45

Övriga inkomster

8

7

8

24

Summa inkomster:

— procent

100

100

100

— miljarder kronor

265

321

293

Landsting

Landstingsskatt

69

67

71

90

Specialdestinerat statsbidrag

3

3

3

3

Skatteutjämningsbidrag

6

5

6

7

Ersättning från sjukforsäkr.

9

7

2

3

Erhållna avgifter m.m.

7

11

12

15

Övriga inkomster

6

7

6

9

Summa inkomster:

— procent

100

100

100

— miljarder kronor

137

137

128

' Statligt utjämningsbidrag ersätter fr.o.m. år 1993 skatteutjämningsbidrag.

Källa: Statistiska centralbyrån.

De totala statsbidragens andel uppgick år 1993 till 22 % av kommuner-

nas inkomsterna. För landstingen utgör inte statsbidragen en lika be-

tydande del; i stället är avgifterna med 12 % den näst största inkomst-

källan. Avgifternas andel har for kommunerna varit ca 15 % under den

redovisade perioden. I tabellen nedan redovisas kommunernas och lands-

tingens utgifter.

Tabell 2.5 Utgifter för kommuner och landsting

År

1991

(%)

1992

(%)

1993

(%)

(mdkr)

Kommuner

Löner och arbetsgivaravg.

49

46

47

143

Köpta tjänster

19

19

20

59

Bidrag till enskilda

4

5

6

19

Material

8

7

7

20

Avgifter och ers. till staten

6

9

5

16

Övriga utgifter

13

14

15

46

Summa utgifter:

— procent

100

100

100

— miljarder kronor

277

319

304

Landsting

Löner och arbetsgivaravg

57

54

53

67

Köpta tjänster

11

10

13

16

Avgifter och ersättningar

15

21

15

19

Material

7

7

8

10

Övriga utgifter

10

8

11

14

Summa utgifter:

— procent

100

100

100

— miljarder kronor

139

136

126

Källa: Statistiska centralbyrån.

14

Löner och arbetsgivaravgifter utgör ca hälften av de totala utgifterna Skr. 1994/95:220

och andelen har varit relativt konstant under åren 1992 och 1993. För

kommunerna minskade löner och arvoden med 2,2 % i löpande priser

mellan åren 1992 och 1993. Minskningen förklaras delvis av att arbets-

givaravgiften år 1993 sänktes med 4 %.

Material och köpta tjänster utgör drygt en fjärdedel av kommunernas

och ungefär en femtedel av landstingens utgifter under den redovisade

perioden.

Avgifter och ersättningar till staten har minskat på grund av kvittningen

av skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten mot det statliga utjäm-

ningsbidraget.

Socialbidragen utgör den största delen av kommunernas bidrag till en-

skilda. Mellan åren 1992 och 1993 har socialbidragen i löpande priser

ökat med ca 24 %.

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning

I kommunsektorn infördes i slutet av 1980-talet en ny redovisningsmodell.

I detta avsnitt beskrivs kommunsektorns utveckling och situation enligt

denna modells resultaträkning och balansräkning.

Resultaträkningen är ett sammandrag av årets kostnader och intäkter.

Skillnaden, förändringen av det egna kapitalet, utgör årets ekonomiska

resultat. Noteras bör att i kommunsektorns redovisning periodiseras

utgifter och inkomster till aktuellt verksamhetsår medan finansiellt

sparande (se avsnitt 2.1) bygger på likvida strömmar.

Den ekonomiska ställningen framgår av balansräkningen. I denna redo-

visas tillgångar och skulder. Skillnaden utgörs av det egna kapitalet.

2.3.1 Kommunsektorn

Kommunsektorn består, som tidigare nämnts, av kommuner, landsting,

kyrkokommuner och kommunalförbund. Det ekonomiska resultatet under

åren 1990 t.o.m. 1993 visas i tabell 2.6.

15

Skr. 1994/95:220

Tabell 2.6 Resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

Ar

1990

1991

1992

1993

Verksamhetens intäkter

119,3

134,4

150,7

107,9

Verksamhetens kostnader

-339,8

-365,4

-385,7

-385,8

Verksamhetens nettokostnader

-220,5

-231,1

-235,0

-277,9

Skatteintäkter

205,3

229,1

261.6

260,3

Generella statsbidrag

24,1

20,8

11,0

44,8

Finansnetto

-3,5

-4,9

-4,9

-2,8

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto

5,4

14,0

32,7

24,3

Avskrivningar

-10,6

-15,0

-13,2

-13,4

Förändring av pensionsskuld'

-12,2

-11,3

Extraordinära poster

i,4

-2,5

-0,2

-1,4

Förändring av eget kapital

-3,8

-3,5

7,1

-1,7

varav

— Kommuner

-5,5

— Landsting

1,5

- Kyrkokommuner

2,1

- Kommunalförbund

0,1

Förändring av eget kapital — exkl.

pensionsskuldsförändringar

19,3

9,6

1 Särredovisas första gången år 1992.

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Endast för år 1992 har kommunsektorn enligt ovanstående resultaträk-

ning uppvisat ett positivt resultat. För år 1993 visade det finansiella

sparandet ett stort överskott medan resultatet enligt resultaträkningen

innebar ett mindre underskott. Förklaringen är att det för år 1993 uppstod

en periodiseringseffekt i resultaträkningen på grund av omläggningen av

statsbidragssystemet.

Förändringen av det egna kapitalet är det viktigaste resultatmåttet. Detta

mått uppvisar dock brister i jämförbarhet mellan åren på grund av att

successivt allt fler redovisar förändringen av pensionsskulden i resultaträk-

ningen. I nedanstående diagram visas i stället resultat efter skatteintäkter

och finansnetto, resultat 2, i förhållande till skatteintäkter och generella

statsbidrag. Detta nyckeltal visar hur stor andel av skatteintäkterna och

statsbidragen som resterar när de löpande kostnaderna täckts.

16

Diagram 2.1 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag Skr. 1994/95:220

Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet

Kommunsektorns resultat förbättrades enligt ovanstående från 2 % till

12 % mellan åren 1990 och 1992. År 1993 minskade det till 8 %, vilket

dock innebär ett bättre resultat för sektorn jämfört med åren 1990 och

1991.

Kommunsektorns ekonomiska ställning under de senaste åren redovisas

nedan.

Tabell 2.7 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År

1990

1991

1992

1993

Tillgångar

Omsättningstillgångar

59,1

65,9

78,6

80,7

Anläggningstillgångar

277,3

294,9

306,9

327,7

Summa

336,4

360,9

385,5

408,4

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder

55,6

62,8

65,5

70,4

Redovisad pensionsskuld

13,0

55,0

102,8

116,3

Övriga långfristiga skulder

59,3

67,2

69,1

74,0

Eget kapital

208,5

175,9

148,1

147,6

- exkl. pensionsskuld

221,5

230,9

250,9

263,9

Summa

336,4

360,9

385,5

408,4

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Kommunsektorns tillgångar ökade under den redovisade perioden med

drygt 20 %. Nettoinvesteringarna, dvs. med avdrag för investeringsbidrag

har under åren 1991 t.o.m. 1993 årligen uppgått till ca 25 miljarder

kronor. Balansräkningen visar samtidigt att det egna kapitalet har minskat

17

2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

kraftigt. Detta förklaras av att allt fler kommuner och landsting redovisar Skr. 1994/95:220

pensionsskulden i balansräkningen. I nedanstående diagram visas solidite-

tens utveckling exklusive pensionsskulden. Soliditeten visar hur stor andel

av tillgångarna som finansierats med eget kapital.

Diagram 2.2 Soliditetsutvcckling

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

Soliditetsnivån har varit relativt konstant de senaste åren. Diagrammet

visar att ca två tredjedelar av tillgångarna finansierats med egna medel om

pensionsskulden exkluderas. Inkluderas pensionsskulden uppgårsoliditeten

till 36 % år 1993.

2.3.2 Kommuner

Kommunerna utgör ekonomiskt sett den största delen av kommunsektorn.

Ca två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna. Resul-

tatutvecklingen för kommunerna redovisas i tabell 2.8.

18

Tabell 2.8 Resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

Skr. 1994/95:220

År

1990

1991

1992

1993

Verksamhetens intäkter

103,5

114,5

123,8

81,8

Verksamhetens kostnader

-215,8

-234,1

-263,2

-264,0

Verksamhetens nettokostnader

-112,3

-119,6

-139,4

-182,3

Skatteintäkter

114,8

126,8

160,9

160,6

Generella statsbidrag

6,5

5,0

4,1

35,9

Finansnetto

-4,1

-4,3

-5.1

-3,3

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto

4,9

7,9

20,5

10,9

Avskrivningar

-7,1

-11,0

-8,6

-8,8

Förändring av pensionsskuld'

-8,2

-6,7

Extraordinära poster

1,4

-0,9

0,1

-0,9

Förändring av eget kapital

-0,8

-4,0

3,7

-5,5

- exkl. pensionsskuldsfbrändr.

11,9

1,2

' Särredovisas första gången år 1992.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Förändringen av eget kapital uppgår år 1993 till minus 5,5 miljarder

kronor. Det bör dock noteras att det framförallt var kommunerna som

påverkades av den periodiseringseffekt som angavs i avsnitt 2.3.1.

I diagrammet nedan redovisas resultat efter skatteintäkter och finans-

netto, resultat 2, som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Diagram 2.3 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Ar

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

19

En tydlig resultatförbättring skedde mellan åren 1990 och 1992. År Skr. 1994/95:220

1993 försämrades dock resultatet och då återstod mindre än 6 % av

skatteintäkterna och statsbidragen då de löpande kostnaderna täckts. En 1 igt

en av Svenska Kommunförbundets gjord undersökning beräknas 1994 års

resultat ungefär motsvara 1993 års nivå.

Det finns stora variationer i resultat mellan enskilda kommuner. År

1993 redovisade 20 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och

finansnetto. Detta innebär att de måste finansiera samtliga investeringar

och en del av de löpande kostnaderna med lån, försäljning av anlägg-

ningstillgångar eller minskat rörelsekapital. Samtidigt fanns det kommuner

som visade mycket goda resultat, exempelvis hade 12 kommuner ett

resultat 2 som översteg 15 % av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Kommunernas ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.

Tabell 2.9 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År

1990

1991

1992

1993

Tillgångar

Omsättningstillgångar

44,0

48,0

56,7

50,7

Anläggningstillgångar

200,3

212,3

225,3

246,1

Summa

244,3

260,3

281,9

296,9

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder

39,1

44,7

47,8

51,3

Redovisad pensionsskuld

10,8

38,3

58,0

62,5

Övriga långfristiga skulder

49.6

54,0

59,4

65,8

Eget kapital

144,8

123,3

116,8

117,4

— exkl. pensionsskuld

155,6

161,6

174,7

179,8

Summa

244,3

260,3

281,9

296,9

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Balansräkningen visar att kommunernas eget kapital minskat under de

senaste åren. Detta beror på att den redovisade pensionsskulden har ökat.

De totala skulderna, exkl. pensionsskulden, har dock ökat snabbare än till-

gångarna. Därigenom har soliditeten, även exklusive pensionsskulden,

försämrats något under den redovisade perioden, se nedanstående diagram.

20

Diagram 2.4 Soliditetsutveckling

Skr. 1994/95:220

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

Inkluderas pensionsskulden uppgår soliditeten till 40 % år 1993. Samt-

liga kommuner redovisar inte denna skuld i balansräkningen vilket medför

att måttet egentligen är lägre.

Nettoinvesteringarna uppgick år 1993 till 20 miljarder kronor. Kom-

munernas försäljning av anläggningstillgångar uppgick till 5 miljarder

kronor. Detta var en halvering jämfört med år 1991.

Kommunernas borgensförbindelser uppgick vid utgången av år 1993 till

207 miljarder kronor. Borgensförbindelserna har ökat med 15 miljarder

kronor från år 1992. Den största delen av borgensförbindelserna; 84 %,

avsåg borgen till kommunala bolag. Den kommungrupp som har högst

borgensåtagande per invånare är förortskommunema, beroende på expan-

sionen i bostadsbyggandet under 1980-talet.

2.3.3 Landsting

I nuläget bedrivs ungefär 30 % av kommunsektorns verksamhet av

landstingen. Resultatutvecklingen i landstingen redovisas nedan.

21

Tabell 2.10 Resultaträkning Skr. 1994/95:220

Miljarder kronor löpande priser

År

1990

1991

1992

1993

Verksamhetens intäkter

15,1

18,9

24,4

23,6

Verksamhetens kostnader

-117,1

-123,4

-112,8

-III.8

Verksamhetens nettokostnader

-102,0

-104,5

-88,3

-88,3

Skatteintäkter

83,4

94,3

91,3

90,1

Generella statsbidrag

18,0

16,1

7,2

9,3

Finansnetto

0,0

-1,0

-0,2

0,1

Resultat efter skatte-

intäkter och linansnetto

-0,6

5,0

10,0

11,2

Avskrivningar

-3,6

-4,0

-4,5

-4,6

Förändring av pensionsskuld '

-4,0

-4,6

Extraordinära poster

0,0

-1,5

-0,3

-0,5

Förändring av eget kapital

-4,2

-0,5

1,2

1,5

— exkl. pensionsskuldsförändr.

5,2

6,1

1 Särredovisas första gången år 1992.

Källa: Statistiska centralbyrån

Resultatnivån förändring av eget kapital har visat bättre resultat varje

år under den redovisade perioden. Det positiva resultatet för år 1992 har

bibehållits även år 1993. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto,

resultat 2, som andel skatteintäkter och generella statsbidrag redovisas i

nedanstående diagram.

Diagram 2.5 Resultat 2 som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Ar

Källor: Statistiska Centralbyrån, Finansdepartementet.

För år 1990 visar detta nyckeltal att landstingen sammantaget hade ett

resultat som innebar att delar av de löpande kostnaderna inte kunde täckas

22

av skatteintäkter och generella statsbidrag. Därefter har trenden visat en Skr. 1994/95:220

positiv utveckling. Landstingen hade åren 1992 och 1993 goda ekonomis-

ka resultat. Enligt Landstingsförbundets prognoser för år 1994 försämras

dock resultatet och det i diagrammet redovisade resultatmåttet beräknas

motsvara ungefär 1991 års nivå.

Samtliga landsting hade år 1993 ett positivt resultat efter skatteintäkter

och finansnetto. Resultatet varierade som andel av skatteintäkter och gene-

rella statsbidrag från 18 % ner till 6 %.

Landstingens ekonomiska ställning visas i följande balansräkning.

Tabell 2.11 Balansräkning

Miljarder kronor, löpande priser

År

1990

1991

1992

1993

Tillgångar

Omsättningstillgångar

9,9

12,3

15,3

22,4

Anläggningstillgångar

62,2

66,0

64,0

63,1

Summa

72,1

78,3

79,3

85,4

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder

15,7

16,9

16,3

17,7

Redovisad pensionsskuld

2,1

16,7

44,1

52,7

Övriga långfristiga skulder

8,5

11,1

7,8

6,4

Eget kapital

45,8

33,6

11,0

8,6

— exkl. pensionsskuld

47,9

50,3

55,2

61,4

Summa

72,1

78,3

79,3

85,4

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Liksom för kommunerna har det egna kapitalet minskat markant under

de redovisade åren. Även för landstingen beror detta på att allt fler

redovisar pensionsskulden i balansräkningen. Exklusive denna skuld har

landstingens ekonomiska ställning stärkts under senare år, se diagram

nedan.

23

Diagram 2.6 Soliditetsutveckling

Skr. 1994/95:220

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Soliditeten, dvs. hur mycket av tillgångarna som finansierats med egna

medel, har om pensionsskulden frånräknas förbättrats under den redovisa-

de perioden. Det bör noteras att pensionsskulden har större betydelse för

landstingens ekonomiska ställning än för kommunernas bl.a. på grund av

att landstingens verksamhet ärmer personalintensiv. Inkluderas pensions-

skulden minskar soliditeten i landstingen för år 1993 från 72 % till 10 %.

När det gäller enskilda landsting har majoriteten förbättrat sin soliditet

mellan åren 1992 och 1993, både inklusive och exklusive pensions-

skulden.

Landstingen har under åren 1990 t.o.m. 1993 investerat för ungefär

5 miljarder kronor per år. Samtidigt har försäljningen av anläggningstill-

gångar årligen uppgått till ca 1 miljard kronor.

2.4 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt redovisas kommunerna inkl, företag, dvs. på koncernnivå.

Nästan alla kommuner bedriver en del av sin verksamhet i kommunägda

företag. Även om verksamheten i förvaltningsform svarar för cirka 86 %,

av koncernkostnaden, är verksamheten som bedrivs i företagsform av

sådan omfattning att den är viktig att inkludera för att få en rättvisande

bild vid den ekonomiska uppföljningen. Kommunerna skall enligt kommu-

nallagen upprätta en koncernredovisning. Kravet gällde fr.o.m. räken-

skapsåret 1992.

Nedan redovisas resultaträkningen för år 1993 på koncernnivå. Som

jämförelse visas också resultaträkningen för verksamhet som bedrivs i

förvaltningsform.

24

Tabell 2.12 Resultaträkning

Miljarder kronor

Skr. 1994/95:220

År

1993

Kommun

Koncern

Verksamhetens intäkter

81,8

155,8

Verksamhetens kostnader

-264,0

-307,9

Verksamhetens nettokostnader

-182,3

-152,2

Skatteintäkter

160,6

160,6

Generella statsbidrag

35,9

35,9

Finansnetto

-3,4

-21,7

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto

10,9

22,6

Avskrivningar

-8,8

-16,8

Förändring av pensionsskuld

-7,0

-7,2

Extraordinära poster

-0,9

-0,7

Förändring av eget kapital

-5,9

-2,1

- exkl. pensionsskuldsförändr.

1,2

5,0

1 För att ett koncemförhållande ska gälla måste kommunerna ha ett väsentligt in-

flytande över dotterföretagen. Detta har schablonmässigt definierats som att

kommunerna bör ha en ägarandel på minst 20 %.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Verksamhetens nettokostnader är betydligt lägre på koncernnivå be-

roende på att verksamheten i högre grad finansieras med avgifter.

Däremot är kostnaderna för finansnettot betydligt högre. Detta kan

förklaras med högre räntekostnader på grund av att investeringarna i de

kommunala företagen i hög grad finansieras med lån. I kommunerna sker

finansieringen i stället till övervägande delen med skattemedel.

De kommunala företagen äger mycket anläggningstillgångar, vilket

medför att avskrivningarna är betydligt högre på koncernnivå. Minsk-

ningen av det egna kapitalet var år 1993 lägre på koncernnivå och uppgår

till 2,1 miljarder kronor. Balansräkningen på koncern- respektive

kommunnivå visas i följande tabell.

Tabell 2.13 Balansräkning

Miljarder kronor

År

1993

Kommun

Koncern

Tillgångar

Omsättningstillgångar

50,8

71,5

Anläggningstillgångar

246,1

512,0

Summa

296,9

583,5

Skulder och eget kapital

Kortfristiga skulder

51,3

70,6

Redovisad pensionsskuld

62,5

66,6

Övriga långfristiga skulder

65,7

305,6

Eget kapital

117,4

140,7

— exkl. pensionsskuld

183,1

207,3

Summa

296,9

583,5

Källa: Stat ‘ : ska centralbyrån och Finansdepartementet.

25

Kommunernas tillgångar fördubblas nästan om de kommunala företagen Skr. 1994/95:220

inkluderas. Samtidigt är skulderna på koncernnivå betydligt högre.

Sammantaget innebär detta att soliditeten, inkl, pensionsskulden, på kon-

cemnivå uppgår till 24 % jämfört med 40 % för kommunerna.

26

3 Verksamheten år 1994

Skr. 1994/95:220

3.1 Vård och omsorg

3.1.1 Sjukvården minskar kostnaderna och ökar produktiviteten

Mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna

hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och

bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom habilitering

eller rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av

sjukdom och stödja dem som drabbas av sjukdom.

Sverige har också anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen

(WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år

2000. Hälsomålen följs där upp genom olika indikatorer.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att

erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i

vården och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsper-

sonalen (3 §).

Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkringarna

och socialtjänsten. Genom Ädel-reformen har uppgiftsfördelningen mellan

kommuner och landsting inom vård och omsorg förändrats. Omsorgerna

om utvecklingsstörda m.fl. flyttas nu över från landsting till kommuner.

Även inom stödet till människor med psykiska störningar förändras upp-

giftsfördelningen mellan kommuner och landsting.

På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primär-

vården. För närvarande bedrivs försök med finansiell samordning dels

mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvården, dels mellan dessa

båda och socialtjänsten.

Prestationer

Hälso- och sjukvården utgör en omfattande verksamhet med ett stort antal

specialiteter för varierande typer av behandlingar. Resultatet av insatser

inom hälso- och sjukvården kan bl.a. mätas i termer av förbättrad hälsa

och livskvalitet. I praktiken sker dock uppföljning av resultaten i sådana

termer endast i mycket ringa utsträckning. I allmänhet är man därför i

stället hänvisad till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken som

27

läkarbesök och vårddagar inom olika delområden. Vid användningen av Skr. 1994/95:220

dessa mått bör man vara medveten om att de egentligen säger ganska litet

om vad som faktiskt åstadkoms i verksamheten.

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1993 till 20,5 miljoner. Antalet

har varit praktiskt taget oförändrat de senaste tio åren. År 1990 uppgick

de till 19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördelningen av läkarbesöken

på sjukhus respektive vårdcentraler har varit i stort sett oförändrad. De

förra utgjorde år 1985 53 % av läkarbesöken. År 1993 hade denna andel

sjunkit till 51 %. Därtill kommer ca 4,2 miljoner läkarbesök hos privat-

läkare samt besök hos företagshälsovård, skolhälsovård m.m. Utbyggna-

den av primärvården har inte lett till någon större avlastning för

sjukhusen vad gäller antalet läkarbesök. Detta beror bl.a. på den läkar-

brist som länge rått inom primärvården. Den slutna vården åtnjuter också

generellt högre förtroende bland befolkningen, vilket gör att man ofta

söker sig till sjukhusen för att få vård.

Kostnaden per läkarbesök beräknades år 1991 till ca 650 kronor i pri-

märvården. Kostnaden för ett läkarbesök på sjukhusmottagningar varierar

starkt mellan olika specialiteter. För intemmedicin och allmänkirurgi

uppgick genomsnittskostnaden samma år till ca 1 300 kronor.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)

1985

1990

1992

1993

Somatisk korttidsvård

1 182

1 049

1 005

1 009

Psykiatrisk vård

94

83

80

82

Långtidsvård (70 > år)

151

125

89

97

Allmän medicin

973

1 042

1 073

I 090

Övrigt

66

101

151

109

Totalt

2 334

2 291

2 320

2 302

Anm.: För 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård pågår.

Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på beräkningsmetod.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård minskade från 29 500

till 27 900 mellan åren 1992 och 1993. Denna minskning har pågått

sedan år 1980, då antalet vårdplatser i somatisk korttidsvård uppgick till

40 200. Antalet vårddagar har i stort sett följt minskningen i antalet

vårdplatser. Antalet intagningar har ändå ökat under perioden 1980-1993,

vilket sammanhänger med att medelvårdtiden minskat kraftigt. Mellan

åren 1992 och 1993 var antalet intagningar oförändrat, medan med-

elvårdtiden fortsatte att minska. Den kortare medelvårdtiden beror dels

på den medicinskt-tekniska utvecklingen, bl.a. inom dagkirurgin, dels på

att betalningsansvaret överförts från landstingen till kommunerna inom

ramen för Ädel-reformen. Sannolikt har också det ökade inslaget av

prestationsbaserad ersättning inom slutenvården bidragit till denna

utveckling.

28

Skr. 1994/95:220

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

1985

1990

1992

1993

Vårdplatser per 1 000 invånare

4.4

3,9

3,4

3,2

Intagningar per 1 000 invånare

169

163

170

169

Medelvårdtid (dagar)

7,5

6,6

5,8

5,5

Vårddagar per 1 000 invånare

1 270

1 080

991

938

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Kostnaderna för en vårddag på sjukhus varierar avsevärt beroende på

typ av sjukhus och verksamhet. Enligt Landstingsförbundets beräkningar

för år 1991 är den genomsnittliga kostnaden per vårddag för allmän

intemmedicin 2 090 kronor för länsdelsjukhus och 2 840 kronor för

regionsjukhus.

Antalet vårdplatser i långtidsvården har också minskat kraftigt sedan

1980-talets mitt. Nedgången år 1992 beror dock till största delen på

Ädel-reformen, innebärande att 31 000 sjukhemsplatser, motsvarande

27,8 platser per 1 000 innevånare över 70 år, överfördes till kommunerna

(jfr. äldreomsorgen nedan). Medelvårdtiden för de under landstingens

ansvar kvarstående geriatriska klinikerna har minskat från 65 till 58 dagar

mellan åren 1992 och 1993. En fortsatt minskning av antalet lång-

vårdsplatser har skett mellan åren 1992 och 1993 med 1 900 platser.

Tabell 3.3 Långtidsvård

1985

1990

1992

1993

Vårdplatser per 1 000 inv.

äldre än 70 år

50,9

42,4

11,3

9,5

Intagningar per 1 000 inv.

äldre än 70 år

95

105

60

58

Medelvårdtid (dagar)

185,3

137,8

64,9

58,4

Vårddagar per 1 000 inv.

äldre än 70 år

17 548

14 504

3 912

3 374

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt

de senaste decennierna - totalt med 60 % under åren 1980-1993. Det

senaste året var minskningen 900 platser, motsvarande knappt 8 %. An-

talet intagningar har dock inte heller här minskat lika mycket tack vare

kortare medelvårdtider. Andra vårdformer - insatser i öppen vård samt

gruppbostäder för senildementa med primärkommunalt huvudmannaskap

- har ersatt institutionsvården.

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

1985

1990

1992

1993

Vårdplatser per 1 000 inv.

2,5

1,7

1,4

1,2

Antal intagningar per 1 000 inv.

14

13

12

12

Medelvårdtid (dagar)

54,7

40,5

36,2

32,9

Vårddagar per 1000 inv.

777

513

433

403

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

29

Kostnader

Skr. 1994/95:220

Kostnaderna inom hälso- och sjukvården har minskat efter år 1990. Kost-

nadsminskningen mellan 1990 och 1992 beror delvis på den överföring

av hälso- och sjukvårdsverksamheter till kommunerna som skett inom

ramen för Ädel-reformen. Beräkningar för år 1992 visar att den genom-

snittliga kostnaden för de som var 75 år eller äldre uppgick till ca 56 000

kronor mot ca 7 000 kronor per person för de som var yngre än 75 år.

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor

1985

1990

1992

1993

Total kostnad

71,1

108,5

99,5

95,4

- varav investering

5,2

4,6

4,0

3,9

Total kostnad 1990 års priser

99,7

108,5

90,9

85,0

Kostnad per invånare (kr)

11 927

12 627

10 462

9 720

/Inm.: Kostnad per invånare i 1990 års priser

Källa: Socialdepartementet.

Kostnaden per person skiljer sig ganska mycket mellan de olika lands-

tingen - i relativa tal från 85 % (Kronobergs län) till 118 % (Norr-

bottens län) av riksgenomsnittet. De landstingsfria kommunerna uppvisar

ännu högre kostnader per invånare, vilket bl.a. sammanhänger med skill-

nader i verksamhetsavgränsning efter Ädel-reformen.

Tabell 3.6 Kostnader

Miljarder kronor, 1990 års priser

1985

1990

1992

1993

Läns- och regionssjukvård

87,77

66,08

68,48

61,06

Primärvård

1

32,68

20,28

15,71

Tandvård

4,63

5,09

5,19

4,78

Investeringar

7,29

4,62

3,96

3,44

Totalt

99,68

108,47

97,9

85,00

' ingår i siffran för läns- och regionsjukvård 1985. Minskningen 1990-1993 beror på

Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Den landstingsanställda personalen i hälso- och sjukvården minskar,

med undantag för läkarna som ökat med ca 420 per år under perioden

1985-1993. År 1993 gick det en offentlig anställd läkare på 448 invånare

och en tandläkare på 2 104 invånare. Inräknas de privata läkarna ökar

läkartätheten till en läkare per 335 invånare och tandläkartätheten

fördubblas. Sedan 1985 har antalet läkare per person ökat med ca 15 %.

Också tandläkartätheten har ökat, om än inte i samma utsträckning. Detta

ger internationellt sett en relativt hög täthet. Antalet anställda med

medellång vårdutbildning minskade mellan åren 1992 till 1993 med ca

900 personer och de korttidsutbildade med 9 300.

30

Skr. 1994/95:220

Tabell 3.7 Årsarbetare, Sjukvårds- och tandvårdspersonal

1985

1990

1992

1993

Läkare

16 112

18 731

19 205

19

495

Tandläkare

4 383

4 401

4 190

4

157

Sjuksköterskor

74 536

85 391

77 541

76

626

Undersköterskor, biträden

119 402

125 182

74 376

65

002

Övrig sjukvårdspersonal

1 092

2 134

2 023

1

846

Totalt

215 525

235 839

177 335

167

126

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen

sjuksköterskor inräknas sjukgymnaster m.fl.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Kvalitetsmått

Någon systematisk återkommande mätning av hälso- och sjukvårdens kva-

litet utförs inte. Arbetet med att utveckla metoder och instrument för

kvalitetssäkring kommer dock att ges hög prioritet under de närmaste

åren. Bl.a. har en nationell samrådsgrupp för kvalitet i hälso- och

sjukvården inrättats med uppgift att verka för att enhetliga mått och

metoder utvecklas.

I syfte att förbättra tillgängligheten till vården och minska köer och

väntetider infördes fr.o.m. år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att

patienter inom de grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer,

operationer mot grå starr, kranskärlsförträngning m.m.) skall erbjudas

behandling inom tre månader från det att patienten har satts upp på vård-

planeringslista. Socialstyrelsen har i en rapport (1993:11) redovisat en

uppföljning av 1992 års nationella vårdgaranti. Det konstateras där att

vårdgarantin har lett till en ökad tillgänglighet och kortare köer. Preli-

minära uppgifter för år 1994 tyder dock på att köerna ökat under detta

år. Färre kliniker än tidigare klarar tidsgränsen på tre månader för de

tolv diagnoser som omfattas av garantin. Men antalet behandlingar och

ingrepp är praktiskt taget oförändrat. Detta framgår av Landstingsför-

bundets kartläggning vid årsskiftet 1994/95. För hela riket ökade antalet

väntelistade vårdgarantipatienter med 11 % under år 1994 till drygt

46 000 personer vid den senaste kartläggningen. Den kraftigaste ökningen

ligger på kranskärlsoperationer med kateter (+23 %) Antalet patienter

som väntat mer än tre månader blev nästan 6 000 fler. (Källa: Lands-

tingsförbundet, Aktuella väntetider).

Olika insatser görs också för att mäta patienternas tillfredsställelse med

vården. I en studie av Socialstyrelsen år 1993 ombads äldre att be-

tygssätta svensk sjukvård. Sjukhusen fick därvid medelbetyget 5,0 på en

sexgradig skala. Över 70 % satte det högsta eller näst högsta betyget.

Endast 2 % satte en etta eller en tvåa (Källa: Socialstyrelsen 1993:8).

Statskontoret har i en rapport till ESO (Ds 1994:22) i samarbete med

Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik redovisat kvali-

tetsutvecklingen inom sjukvården sedan år 1960. Studien begränsas till

den slutna korttidsvården (inkl, psykiatri) och öppenvården och bygger

på expertbedömningar. I studien konstateras att det är ostridigt att

kvalitetsförbättringar skett i nästan alla av de 29 studerade diagnosom-

31

rådena. Störst är kvalitesförbättringama i fråga om diagnossäkerhet, Skr. 1994/95:220

behandlingsbarhet, återställda kroppsfunktioner och minskad akut

dödlighet. För bl.a. diagnoserna magsår, höftfraktur, förstorad prostata,

försliten höft, grå starr, underbensfraktur, klaffel och vård av för tidigt

födda barn har stora förbättringar skett.

Måluppfyllelse/effekter

Medellivslängden är bland de högsta i världen, folkhälsoläget är gott,

bamadödligheten är låg, kvaliteten i sjukvården hög och likaså för-

troendet för sjukvården bland befolkningen. Samtidigt är kostnaderna vid

en internationell jämförelse inte onormalt höga.

De senaste åren har strukturella förändringar genomförts inom hälso-

och sjukvårdsområdet. Kunskapen om vilka effekter dessa förändringar

får på kort och längre sikt är begränsad.

Tandvårdsreformen på 1970-talet fick som positiv effekt att tandstatu-

sen förbättrades väsentligt. Det förebyggande arbetet har medfört att t.ex.

ungdomarna har bra tänder.

Statskontoret har i ovan nämnda rapport (Ds 1994:22) redovisat kvali-

tets- och produktivitetsutvecklingen i sjukvården åren 1960-1992. När det

gäller produktivitetsutvecklingen åren 1980-1992 har 50 olika prestationer

studerats (inskrivningar, läkarbesök, vårddagar m.m.). Korrigeringar har

skett för penningvärdesförändringar, vissa kvalitetsförändringar, vård-

tyngden (andel äldre patienter m.m.). Under perioden 1980-1991 ökade

resurserna (kostnaderna i fast pris) med 23 %. Prestationsvolymen

(ålderskorrigerad) ökade med 14 %.

Tabell 3.8 Produktivitetsutveckling, procentuell årlig förändring

1980-85

1985-90

1990

1991

1992

-0,2

-1,4

- 2,4

0,5

3,1

Källa: Ds 1994:22 s. 25.

3.1.2 Barnomsorgen närmar sig full behovstäckning

Mål

Riksdagen tog 1985 ett beslut (prop. 1984/85:209, bet. 1985/86:SoU5,

rskr. 1985/86:27) om att alla barn över ett och ett halvt års ålder fram

till skolstarten skulle få delta i organiserad förskoleverksamhet. Barn till

förvärsarbetande eller studerande föräldrar skulle erbjudas plats i daghem

eller familjedaghem. Full behovstäckning skulle uppnås senast år 1991.

Skolbarnomsorgen omfattades ej av principbeslutet. Målsättningen i social-

tjänstlagen har sedan år 1980 varit följande:

32

"Kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av förskole- och Skr. 1994/95:220

fritidshemsverksamheten sörja för att de barn som på grund av för-

äldrarnas förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver

omvårdnad utöver vad som följer av 14 och 15 §§ får sådan om-

vårdnad, när inte behovet tillgodoses på annat sätt. I kommunen

skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för förskole- och

fritidshemsverksamheten. Planen skall avse period av minst fem år."

(17 § Socialtjänstlagen, 1980:620).

Någon nedre åldersgräns fanns inte i socialtjänstlagen före år 1995.

Alla sexåringar har vidare rätt till minst 525 timmars avgiftsfri förskola

(14 §). Barn i glesbygd och barn som av fysiska eller psykiska skäl be-

höver särskilt stöd har rätt till förskola före sex års ålder (14-15 §§).

Regeländringar

Den 1 januari 1995 trädde en utvidgad lagreglering på barnomsorgsområ-

det i kraft genom ändringar i socialtjänstlagen (prop. 1993/94:11, bet.

1993/94:SoUl 1, rskr. 1993/94:117). Kommunernas skyldighet att utan

oskäligt dröjsmål tillhandahålla barnomsorg för barn i åldrarna 1 år till

och med 12 år, i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas

förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov, skärptes.

Bestämmelser har även införts i socialtjänstlagen som preciserar barn-

omsorgens uppgift samt de kvalitetskrav som gäller för verksamheten.

Kvalitetskraven omfattar personalens utbildning, barngruppernas samman-

sättning och storlek samt lokalernas ändamålsenlighet.

Kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskild barnomsorg, som

skulle ha trätt i kraft den 1 januari 1995, har upphävts. Detsamma gäller

regeln att vid kommunens tillståndsprövning av enskild barnomsorg

endast fästa avseende vid huvudmannens lämplighet och lokalernas ända-

målsenlighet (prop. 1994/95:61, bet. 1994/95:SoU8, rskr. 1994/95:105).

Kommunerna kan efter egen bedömning lämna bidrag till enskild för-

skole- och fritidshemsverksamhet. Kommunerna skall själva komma över-

ens om hur kostnadsfrågan skall lösas för barnomsorgsplats för barn som

inte är hemmavarande i kommunen.

Den fria nämndorganisation som, genom ändring i kommunallagen

gäller sedan den 1 januari 1992, har bl.a. inneburit att många kommuner

inrättat särskilda barn- och ungdomsnämnder, där hela eller delar av

barnomsorgen samt skolan ingår. Därigenom har en ökad samverkan

mellan skola och skolbarnsomsorg utvecklats, med olika grader av inte-

gration mellan de bägge verksamheterna.

Prestationer

Antalet förskolebarn har ökat de senaste åren, från 668 000 år 1985 till

832 000 år 1993, vilket motsvarar en ökning på 25 %. Antalet skolbarn

33

3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

7-12 år har under samma period minskat från 617 000 till 602 000. An- Skr. 1994/95:220

delen barn av samtliga som - enligt SCB:s barnomsorgsundersökningar

- önskar barnomsorgsplats ökade 1980-1986 från 49 % till 58 %, men

har därefter varit i stort sett oförändrad. Genom det ökade barnantalet

krävs det större resurser i dag för att nå full behovstäckning än när be-

slutet härom togs i riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:209, bet. 1985/8-

6:SoU5, rskr. 1985/86:27).

Nedanstående tabell visar att antalet inskrivna barn i barnomsorgen

ökat med 39 % från år 1985 till år 1993 - i absoluta tal från 420 600 till

583 100 barn. Huvuddelen av ökningen har gällt barn 0-6 år på daghem

som sedan år 1985 ökat med 128 800 ( + 70 %). Antalet barn på

fritidshem har nästan fördubblats under perioden och ökat från 73 800 till

141 700 ( + 92 %). Antalet skol- och förskolebarn i familjedaghem har

däremot minskat med 34 200 (-21 %).

Antalet barn i enskilda daghem ökade under år 1993 med 12 000. Sam-

tidigt minskade antalet barn i kommunala daghem med 5 000. Hela netto-

ökningen av antalet daghemsplatser (7 000 platser) skedde således i en-

skilda daghemsformer. Vid årsskiftet 1993/94 var 35 000 barn inskrivna

i enskilda daghem - det motsvarar vart tionde daghemsbarn eller 8 % av

samtliga. Ca 60 % av de enskilda daghemmen drivs som föräldrakoope-

rativ men även daghemsbolag, stiftelser, personalkooperativ, kyrkan,

bostadsföretag m.fl. driver barnomsorgsverksamhet. De enskilda dag-

hemmen har kortare öppethållande, lägre andel invandrarbarn och större

andel outbildad personal än de kommunala daghemmen.

År 1994 räknade man med att ca 90 % av alla sexåringar gick i skol-

förberedande verksamhet i förskola, daghem eller deltidsgrupp och att

7,5 % började i skolan. År 1993 fick 63 % av femåringarna och 58 %

av fyraåringarna del av pedagogisk verksamhet i daghem eller deltids-

grupp.

Den 31 december 1993 var 49 % av samtliga barn i förskoleåldern in-

skrivna i daghem eller familjedaghem.

Tabell 3.9 Inskrivna barn i förskola, fritidshem och familjedaghem och

andel av samtliga barn (1 000-tal)

1985

Antal

%

1990

Antal

%

1993

Antal %

0-6 år

298

45

367

48

411

49

7-12 år

123

20

165

28

172

29

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Behovstäckningen för barn 18 månader till 6 år där minst ena föräldern

arbetar eller studerar minst 16 timmar per vecka har ökat från 74 %

(1990) till 86 % (1994).

34

Kostnader

Skr. 1994/95:220

Barnomsorgen svarar för ca 15 % av kommunernas löpande kostnader.

Kostnaderna (i fasta priser) för barnomsorgen har under de senaste åren

minskat. Under perioden 1990-1994 har såväl kostnaderna per plats som

de totala kostnaderna minskat, trots en stor utbyggnad.

Tabell 3.10 Kostnader för barnomsorgen

Miljoner kronor, 1990 års priser

1985

1990

1992

1993

Driftskostnader

26 799

34 107

35 566

32 861

Investeringar

863

1 794

616

245

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras

av föräldraavgifter har tidigare varit oförändrad, ca 11 %, men steg 1993

till 13 %.

De totala kostnaderna för barnomsorgen har i nedanstående tabell om-

räknats i fasta priser och sedan delats med det totala antalet barn i barn-

omsorgen. Mellan åren 1990 och 1993 har den genomsnittliga driftskost-

naden sjunkit med 12 % per barn.

Tabell 3.11 Bruttokostnad per barn i barnomsorg åren 1985-1993

1 OOO-tal kronor, 1990 års priser

1985

1990

1992

1993

Driftskostnader

63,7

64,1

65,9

56,4

Investeringar

2,1

3,4

1,1

0,4

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social.

Allmänt anses den svenska barnomsorgen hålla en hög kvalitet. Riks-

omfattande statistik med kvalitetsmått saknas dock. Indikatorer på kvalitet

är personaltäthet, utbildningsnivå, barngruppernas sammansättning och

storlek, lokaler, pedagogik, tillgänglighet m.m. Kvaliteten kan bl.a.

mätas genom verksamhetsstatistik, attitydundersökningar m.m.

Antalet anställda inom den kommunala barnomsorgen har minskat från

102 600 år 1990 till 97 400 år 1993. Personalminskningen var 3 %

mellan åren 1992 och 1993. Av de anställda hade 47 % förskollärarut-

bildning och 39 % barnskötarutbildning. Detta innebär en ökning av an-

delen förskollärare.

Under åren 1990 t.o.m. 1993 har antalet barn per årsarbetare i

förskola, fritidshem och deltidsgrupp ökat med 22 %. I genomsnitt var

det (1993) 6,6 barn per årsarbetare, men antalet varierar relativt kraftigt

mellan kommunerna. I daghem varierar antalet barn per årsarbetare

mellan 3,5-7,0; genomsnittet är 5,0 barn.

Antalet barn per daghemsavdelning har ökat successivt. År 1980 hade

endast 14 % av avdelningarna fler än 15 barn inskrivna. År 1992 var mot-

35

svarande andel 55 %. År 1993 hade 33 % av daghemsavdelningarna mer Skr. 1994/95:220

än 17 inskrivna barn.

Enligt Socialstyrelsens rapport Socialtjänsten och de nya styrsystemen

(1994) innebär utvecklingen under de senaste åren bl.a. att:

- resultatenheter är vanliga liksom kundvalsmodeller ("pengsystem"),

- antalet inskrivna barn i daghem och fritidshem har ökat betydligt,

medan antalet barn i familjedaghem minskat,

- kostnadsminskningarna har gjorts genom minskad personaltäthet,

större barngrupper, minskat öppethållande,

- barn till arbetslösa och föräldralediga föräldrar har i mindre utsträck-

ning fått barnomsorg, öppna verksamheter har minskat i omfattning,

färre invandrarbarn har fått hemspråksstöd.

Resurserna till barn med behov av särskilt stöd har bibehållits i form

av särskilda medel. Barn med mindre stödbehov har svårare att få sina

behov tillgodosedda i de större barngrupperna.

Inom skolbarnsomsorgen har kostnadsminskningar genomförts genom

ökad samverkan med skolan, kortare öppethållande, minskad personal

och större barngrupper samt en minskad öppen fritidsverksamhet.

Svenska Kommunförbundet har i en attitydundersökning år 1993 under-

sökt allmänhetens syn på den kommunala verksamheten. Enligt denna

(motsvarande siffror för år 1991 inom parentes) instämde 75 % (69 %)

helt eller delvis i att det var god tillgång till barnomsorg, 80 % (79 %)

instämde helt eller delvis i att det var god kvalitet på barnomsorgen,

64 % (52 %) ansåg att de hade stora eller mycket stora möjligheter att

välja tillsynsform, 30 % (32 %) ansågs sig ha ganska eller mycket stora

möjligheter att påverka verksamheten inom barnomsorgen.

Måluppfyllelse

Tabellen nedan visar hur många förskolebarn (över 3 månader) som sak-

nar plats inom den kommunala barnomsorgen, trots att deras föräldrar

önskar det. Det nationella målet har fram till 1995 varit full behovstäck-

ning för barn från ett och ett halvt års ålder.

Tabell 3.12 Barnomsorgsplats för barn 3 månader till 6 år som ej har plats,

men önskat det

1986

1990

1994

Antal

75 010

67 300

65 100

Procent

12 %

10 %

8 %

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Måttet ger en indikation på att målet full behovstäckning ännu ej har

nåtts. Men procentsatsen (8 %) måste dock ses mot bakgrund att det

alltid kommer att finnas en viss barnomsorgskö. Även kommuner som

sedan länge har full behovstäckning har en kö. Kommunerna har olika Skr. 1994/95:220

system för att mäta köerna till barnomsorgen. I vissa fall ställs barn i kö

från det att de är nyfödda. Kön förändras kontinuerligt under året, nya

platser tillskapas, barn som får småsyskon lämnar sin plats, i augusti

övergår en barnkull till skolbarnsomsorgen osv.

Enligt aktuella uppgifter från en enkät som Svenska Kommunförbundet

låtit genomföra hade 150 kommuner full behovstäckning den 1 januari

1995, dvs. man kunde tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål

för barn från 1 års ålder. Ytterligare 50 kommuner har uppgivit att de

kommer att uppnå målet under våren eller hösten 1995. 50 kommuner

uppger att de behöver längre tid för att nå målet om full behovstäckning.

Utbyggnaden under år 1994 var enligt preliminära siffror från samma

enkät drygt 30 000 platser. Kommunerna har uppgivit att en ytterligare

utbyggnad om ca 25 000 planeras under år 1995.

För barn i åldern 7-12 år har Socialstyrelsen beräknat att 51 % av

barnen i åldern 7-9 år och 5 % av barnen 10-12 år med förvärvsarbetan-

de mödrar hade plats i fritidshem eller familjedaghem år 1993. En enkät

(Kommun-Aktuellt 1993 nr 13) visar att en tredjedel av kommunerna er-

bjuder fritidshem t.o.m. årskurs sex.

Utredningar

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag kartlagt hur avgifterna inom

barnomsorgen utvecklats under de senaste åren. Enligt rapporten Dag-

hemsutgiftemas utveckling 1993 och 1994, har nya taxekonstruktioner

införts och nivåerna höjts. För en familj med ett barn på daghem och en

månadsinkomst på 23 000 kronor kan avgiften för en daghemsplats varie-

ra mellan 800 kronor per månad till 2 500 kronor per månad. I 85 % av

kommunerna är taxan beroende av föräldrarnas inkomst. Allt fler

kommuner (en tredjedel år 1994) kombinerar också detta med en

tidsrelaterad taxa med fler än tre steg. I genomsnitt täcker avgifterna

13 % av kostnaderna. Avgifterna motsvarar ca 10 % av barnfamiljernas

disponibla inkomster. Avgifternas andel av bruttoinkomsten har ökat med

ca 0,7 % mellan åren 1991 och 1994.

I rapporten Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980 -

1992 (Ds 1994:24) konstaterar Statskontoret att den årliga produktivitets-

förändringen under perioden 1990-1992 varit mellan ca 4-8 %.

3.1.3 Äldreomsorgen byggs ut men behovet är stort

Äldre och handikappomsorgen svarar för ca 24 % av kommunernas

löpande kostnader.

De totala bruttodriftskostnaderna för den kommunala äldre- och handi-

kappomsorgen var 56 miljarder kronor 1993 (31 mdkr år 1991). Räknat

i fasta priser steg kostnaderna med 27 % åren 1985-1991 och därefter

med 75 % åren 1991-1993. Ökningen mellan 1991 och 1993 beror till

37

största delen på Ädelreformen, men en mer exakt kostnadsjämförelse kan Skr. 1994/95:220

inte göras på grund av huvudmannaskapsförändringen. Avgiftsfinans-

ieringen uppgick till knappt 8 %, dvs. 4 miljarder kronor. Antalet

personer över 80 år steg under perioden 1985-1993 med 27 %.

Mål

Kommunens skyldigheter på äldreområdet regleras i socialtjänstlagen.

Socialnämnden eller motsvarande nämnd bör genom färdtjänst, hjälp i

hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social

tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med

andra (10 §). Socialnämnden skall vidare verka för att äldre människor

får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och

meningsfull tillvaro i gemenskap med andra (19 §). Kommunen skall in-

rätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre männi-

skor med behov av särskilt stöd (20 §). År 1988 fastställde riksdagen

vägledande principer för vårdens utformning; självbestämmande och in-

tegritet, trygghet och valfrihet.

Regeländringar

I samband med genomförandet av Ädel-reformen ändrades socialtjänst-

lagen och hälso- och sjukvårdslagen samt infördes viss ny lagstiftning.

Ändringar i befintlig lagstiftning innebar bl.a. att kommunerna blev

skyldiga att tillhandahålla dagverksamheter, särskilda boendeformer för

service och omvårdnad (tidigare servicehus) samt bostäder med särskild

service. I hälso- och sjukvårdslagen (18 §) infördes bestämmelser om

kommunens ansvar för hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och

i dagverksamheter och i 25 § finns bestämmelser om kommunens medi-

cinskt ansvariga sjuksköterska. I den nya lagen om kommunernas betal-

ningsansvar för viss hälso- och sjukvård (1990:1404) finns bestämmelser

om kommunernas betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård och för

medicinskt färdigbehandlade patienter inom somatisk akutsjukvård och

geriatrisk vård.

Fr.o.m. den 1 mars 1993 fick kommunerna större frihet att själva be-

stämma avgifterna för service och vård genom en ändring i 35 § social-

tjänstlagen.

Prestationer

I det följande redovisas ett antal mått på prestationer inom äldreomsorgen

med utgångspunkt från förhållandena år 1993. Detta år fick i genomsnitt

18 % av de som är 65 år och äldre, vård och service antingen i det egna

hemmet (drygt 10 %) eller i särskilda boendeformer (8 %). Spridningen

38

mellan kommunerna var stor och låg mellan 11 % (minimivärdet) och Skr. 1994/95:220

30 % (maximivärdet).

Antalet personer med hemtjänst i ordinärt boende och i servicehus upp-

skattas ha minskat med ca 22 % mellan åren 1983 och 1993. Variationen

mellan kommunerna med avseende på hemtjänstens täckningsgrad i ordi-

närt boende - dvs. andelen personer över 65 år - låg mellan 3 % och

19 %.

En omfördelning av hjälpinsatserna har skett till de allra äldsta och till

dem med omfattande hjälpbehov. Andelen hjälptagare med mer än

50 timmars insats per månad har t.ex. ökat från 14 % år 1988 till över

20 % år 1993. Andelen hjälptagare som fick hjälp varje kväll och/eller

natt ökade från 12 % år 1988 till 21 % år 1993. I början av år 1980 var

det mycket ovanligt med omfattande hjälpinsatser i det egna hemmet och

hemtjänsten var inte heller organiserad för att kunna erbjuda hjälpinsatser

dygnet runt. I dag kräver en femtedel av vårdtagarna mycket omfattande

insatser dygnet runt i det egna hemmet.

Orsaken till att allt färre får hemtjänst måste främst sökas i den starka

ökningen av antalet mycket gamla i kombination med ett minskat ekono-

miskt utrymme för kommunerna. Detta har gjort att efterfrågan på hjälp

i hemmet ökat snabbare än de tillgängliga resurserna, vilket i sin tur

framtvingat en mer restriktiv prövning av behovet. I en del fall kan också

avgiftshöjningar ha lett till att äldre personer inte anser sig ha råd att

anlita den kommunala hemtjänsten.

Kostnaderna för äldreomsorgen har fördubblats under de senaste tio

åren och ökat snabbare än den allmänna prisutvecklingen (Socialstyrel-

sens Ädel-utvärdering). Medianvärdet för bruttodriftskostnader per vård-

och servicemottare inom äldre- och handikappomsorgen uppgick år 1993

till 170 000 kronor. Efter det att de 10 % av kommunerna med högsta

resp, lägsta kostnaden skurits bort varierade kostnaden mellan 135 000

och 207 000 kronor. Skillnaderna kan förklaras av personaltätheten,

varierande omsorgsbehov i skilda delar av landet, redovisningssätt m.m.

Även generösa respektive strikta behovsbedömningar samt avgifternas

storlek torde påverka serviceefterfrågan och därmed bruttodriftkostnaden.

Avgifterna för hemtjänst varierar mellan kommunerna. Exempelvis kan

hemtjänstavgiften för pensionärer med årsinkomst på 100 000 kronor, för

städning två gånger per månad, variera mellan 200 och 600 kronor.

Att delar av hemtjänsten läggs på entreprenad har blivit vanligare.

Mellan åren 1991 och 1993 har omfattningen, mätt i kostnader, ökat från

ca 1 % till ca 4 %. S.k. servicechecksystem för hemtjänst fanns år 1993

i fyra kommuner och ytterligare åtta hade 1993 planerat att införa ett

sådant system.

Ca 137 000 årsarbetskrafter åtgår för äldreomsorgen. En betydande del

av äldreomsorgen utförs dock av anhöriga, vänner m.m. Det kan upp-

skattas att de anhörigas insatser uppgår till mellan två och tre gånger den

insats som utförs av kommunen. I vissa fall kan anhöriga vara anställda

av kommunen för att ge vård. Antalet kommunanställda anhörigvårdare

har dock minskat kraftigt sedan början av 1970-talet. År 1992 var ca

39

7 000 personer anställda som anhörigvårdare. I vissa kommuner ges ock- Skr. 1994/95:220

så bidrag till anhörigvård i form av s.k. hemvårdsbidrag.

Kommunerna har också tvingats dra ner på andra former av service till

de äldre. Detta gäller t.ex. fotvård, matdistribution och telefonservice.

Hjälp för kontaktbehov, aktivering och trygghet begränsas alltmer enligt

en undersökning av Socialstyrelsen. Service av typen snöröjning, fönster-

putsning, storstädning m.m. erbjuds knappast längre av kommuner.

Det totala antalet boende i särskilda boendeformer har i stort sett legat

stilla sedan år 1985. Det har dock skett en betydande förskjutning från

långtidssjukvård och ålderdomshem till servicehus och gruppboende.

Sedan år 1992 är det i statistiken inte möjligt att särskilja de olika

kategorierna av särskilt boende i kommunal regi. Totalt bor ca 8 % av

de äldre över 65 år i någon form av särskilt boende. Andelen har minskat

något i takt med att antalet pensionärer ökat. För de som är 80 år eller

mer var motsvarande andel 23 % år 1992.

Skillnaderna mellan kommunerna är stora. Andelen ålderspensionärer

som bor i särskilt boende varierar mellan 2 och 18 % mellan kommuner-

na. Andelen är lägst i medelstora städer och högst i glesbygdskommuner

och bruksorter. För att stimulera utbyggnaden av särskilda boendeformer

har införts ett statligt bidrag för gruppboendeenheter som färdigställs

1991-1995 samt för viss ombyggnad av sjukhem och utbyggnad av boen-

deformer under perioden 1992-1996.

Ett ökande antal entreprenörer har åtagit sig att driva särskilda

boendeformer. Av SCB:s statistik framgår att den 31 december 1992

drevs ca 8 %, eller 262 enheter, avseende särskilda boendeformer av

enskilda vård- och omsorgsgivare. Emellertid bodde endast 3 % av

samtliga boende i särskilda boendeformer som drevs av enskilda vård-

och omsorgsgivare.

Kvalitet

Socialtjänstlagen innehåller övergripande mål och riktlinjer för hur

kommunerna skall bedriva verksamheten. Det finns för närvarande inga

fastställda kvalitetsmått. Inom Svenska Kommunförbundet och Social-

styrelsen pågår dock ett utvecklingsarbete.

Standarden i särskilda boendeformer kan användas som ett mått på

kvalitet. Denna företer avsevärda variationer mellan kommunerna. Bland

samtliga kommuner varierar andelen särskilda bostäder utan kokmöjlighet

från 1 till 100 %. Detta innebär att några kommuner erbjuder kokmöjlig-

het i samtliga särskilda boendeformer medan det i andra helt saknas sär-

skilda boendeformer som har egen kokmöjlighet i bostaden. På samma

sätt varierar andelen boende som måste dela rum med annan än make

eller maka från 0 till 64 % av de boende.

40

Måluppfyllelse

Skr. 1994/95:220

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom bl.a. uppgifter om kvalitet

saknas på nationell nivå. Ett utvecklingsarbete pågår som ovan redo-

visats. Förutsättningarna för kommunernas verksamhet har förändrats på

flera avgörande sätt under den senaste tioårsperioden. Mest påtagligt är

det ökande antalet äldre - 100 000 personer 80 år och äldre tillkom

mellan åren 1983 och 1993. Under samma tid försämrades de samhälls-

ekonomiska förutsättningarna gradvis och har därmed inneburit begräns-

ningar i möjligheterna till service och omsorg.

Utvärderingen av Ädel-reformen (SoS 1994:13) visar att den skapat

bättre möjligheter för kommunerna att effektivisera äldreomsorgen även

om problem kvarstår på vissa områden. I Ädelutvärderingen påvisas bl.a.

vissa problem med ett fortsatt oklart ansvar för bl.a. rehabiliteringsinsat-

ser och hjälpmedelsförsörjning. Brister med avseende på kvaliteten inom

sjukhemsvården uppmärksammas också. Socialstyrelsens projekt Aktiv

uppföljning pekar också på behovet av ett brett underlag för en korrekt

bedömning av måluppfyllelsen. Kommunerna har måldokument som över-

ensstämmer med intentionerna i socialtjänstlagen, men målen är inte

operationellt definierade och verksamhetsuppföljning saknas som regel.

Genom minskningen av institutionsvården vårdas nu en större andel av

de äldre med stora vårdbehov inom hemtjänsten i vanligt boende eller i

serviceboende. Som framgått ovan har andelen som får hjälp minskat och

resurserna koncentrerats på de mer vårdbehövande. Samtidigt tycks en

förskjutning ha skett från samhällelig hjälp till anhörighjälp. Frågan är

om detta lett till att äldre i dag inte får den vård de har rätt till enligt

socialtjänstlagen. SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden visar att

fler äldre i slutet av 1980-talet ansåg att de fick otillräcklig hjälp än i

början. Få utnyttjar dock möjligheten att få sin rätt prövad i förvaltnings-

domstol. Cirka en fjärdedel av domarna avseende hemtjänst avgörs till

den enskildes fördel.

Den avveckling som skett av platser inom institutionsvården stämmer

med de principer som slagits fast för utformningen av äldreomsorgen

(prop. 1987/88:176). Förutsättningen är dock att neddragningen kompen-

seras genom utökade insatser av social hemtjänst i vanligt boende och

serviceboende. Även utbyggnaden av nya omsorgsformer såsom grupp-

boende har betydelse i detta sammanhang.

Utredningar

På äldreområdet sker ett mycket omfattande forsknings- och utvecklings-

arbete på statlig, regional och kommunal nivå. Socialstyrelsen har i upp-

drag att under åren 1992-1996 följa upp och utvärdera Ädel-reformen.

Detta arbete har redan resulterat i en omfattande kunskapsproduktion -

inte bara om effekter av reformen utan också om äldreomsorgen och

äldres situation generellt.

41

Socialstyrelsens Ädel-utvärdering visade att kommunernas produktivi- Skr. 1994/95:220

tetsutveckling för äldre- och handikappomsorgen från år 1984 till år 1994

varit positiv. En ESO-rapport (Ds 1944:24) visar på större osäkerhet vad

gäller produktivitetsutvecklingen inom samma område.

Våren 1996 kommer utvärderingsarbetet att avslutas med en samman-

fattande slutrapport. Inom ramen för Socialstyrelsens allmänna bevakning

av äldreområdet sker uppföljning och utvärdering av bl.a. konsekvenser

av nedskärningar inom äldreomsorgen, nya styrsystem, resursfördelning,

resursanvändning, kvalitetsfrågor, valfrihet och inflytande, demensvår-

den, rättssäkerhet och dokumentation.

3.1.4 Handikappomsorg

Mål

Målet för kommunernas handikappomsorg är fastlagt i socialtjänstlagen

och i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

(LSS). Målet skall vara att funktionshindrade personer får möjlighet att

leva som andra.

I socialtjänstlagen anges detta mål i framför allt 21 § där det stadgas

att:

"... socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska,

psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring

får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.

Socialnämnden skall vidare enligt samma paragraf medverka till att

den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt

som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd."

I LSS anges målet i lagens 5 §. Där sägs att:

”... verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full del-

aktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder och att

målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra."

För att förverkliga dessa mål finns i LSS ett antal preciserade insatser

som den som tillhör lagens personkrets har lagfäst rätt till. I socialtjänst-

lagen anges kommunens skyldigheter i framför allt i 10 § som innebär

att:

",.. kommunen genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och om-

vårdnad, dagverksamhet eller annan liknande social tjänst skall

underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med

andra."

42

Regeländringar

Skr. 1994/95:220

Under de senaste åren har förutsättningarna för kommunernas verksamhet

ändrats på flera avgörande sätt. Den 1 januari 1994 trädde en ny rättig-

hetslagstiftning inom handikappområdet i kraft; lagen (1993:387) om stöd

och service till vissa funktionshindrade (LSS). Genom LSS har bl.a. per-

soner med utvecklingsstörning och andra personer med stora och varakti-

ga funktionshinder fått en lagstadgad rätt till stöd och service av olika

slag. I samband med att LSS trädde i kraft upphörde den tidigare lagen

(1985:568) om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgs-

lagen).

Huvudmannaskapsförändringen syftar bl.a. till att kommunerna skall få

ett sammanhållet ansvar för service och omsorg för personer med funk-

tionshinder. Kommunerna är således, med undantag för insatsen rådgiv-

ning och stöd, huvudmän för insatser enligt LSS. Kommunaliseringen av

omsorgsverksamheten skall genomföras successivt och vara slutförd

senast den 31 december 1995.

Huvudmannaskapsförändringen gäller totalt sett en verksamhet som ger

stöd till ca 37 000 omsorgstagare, som har omkring 30 000 anställda och

som för närvarande kostar ca 12 miljarder kronor. Kostnaden per om-

sorgstagare är ca 324 000 kronor.

Regeringen har uppdragit åt Socialstyrelsen att följa upp och utvärdera

reformen.

Prestationer

Den statistik som för närvarande finns ger mycket begränsade möjligheter

att relatera kostnader och personal till kommunernas olika verksamheter

och prestationer på handikappområdet. Nästan undantagslöst redovisar

kommunerna sin äldre- och handikappomsorg tillsammans och statistiken

är inte åldersuppdelad annat än på enstaka områden. Den information

som ges i det följande är därför inte heltäckande.

Socialtjänstens insatser i form av social hemtjänst, särskilda boendefor-

mer, färdtjänst m.m. är av avgörande betydelse för att personer med

funktionshinder skall kunna få jämlika levnadsvillkor och kunna leva

självständigt.

Ett sätt att få en uppfattning om måluppfyllelsen är att mäta kommu-

nernas servicenivå uttryckt som hur stor andel av befolkningen i ålders-

gruppen 0-64 år som får vård och hjälp.

Denna servicenivå uppgick år 1993 till i genomsnitt 0,37 % av total-

befolkningen. Variationen mellan kommunerna är stor. Det är framför

allt kommunerna i norra Sverige som erbjuder betydligt högre servicenivå

för personer i åldern 0-64 år än t.ex. de tre storstadsområdena. Den

lägsta servicenivån ligger på 0,08 % och den högsta på 1,11 %.

Variationerna kan bero på många faktorer, t.ex. olika behov av vård

och hjälp. Speciellt i små kommuner kan andelen funktionshindrade per-

soner variera ganska kraftigt beroende på slumpmässiga faktorer. Det kan

43

också röra sig om olikheter i behovsbedömningen, olika ekonomiska förut- Skr. 1994/95:220

sättningar i kommunerna och olika ekonomiska prioriteringar. Efterfrågan

på socialtjänstens insatser kan också variera beroende på om den enskilde

har råd att betala för servicen, i vilken mån anhöriga ställer upp osv.

Att kunna bo självständigt och få den hjälp man behöver i bostaden är

ett av de mål som socialtjänsten skall leva upp till enligt socialtjänstlagen.

Det gäller också i hög grad för personer med funktionshinder. De flesta

personer med funktionshinder (här definierat som antal personer i åldern

0-65 år med stöd och hjälp från kommunen), bor i vanliga bostäder

(81 %) och klarar sig med hjälp från hemtjänsten eller med assistans i

annan form. Det finns emellertid personer med funktionshinder som kan

ha behov av en bostad med omfattande vård och service (särskild boende-

form). I dag bor i genomsnitt 19 % av alla funktionshindrade som får

vård och hjälp i särskilda boendeformer. Motsvarande siffra för äldre är

45 %. Det är således betydligt färre av de funktionshindrade som bor i

särskilda boendeformer än äldre personer. I de enskilda kommunerna

varierar dock andelen avsevärt. I 98 % av kommunerna erbjuds en över-

vägande andel funktionshandikappade hemtjänst i ordinärt boende. I 2 %

av kommunerna erhåller en övervägande andel av funktionshandikappade

hjälp och service i särskilda boendeformer. I 15 % av kommunerna går

det fler än 10 funktionshindrade med hjälp i ordinärt boende på en

boende i särskild boendeform.

Det är svårt att säga vad dessa stora skillnader beror på. Det saknas i

dag statistik över t.ex. vårdtyngd och uppgifter om i vilken utsträckning

personer med funktionshinder själva kan välja sin boendeform.

Socialstyrelsen har i sin rapport Statistik för uppföljning och utvärde-

ring av socialtjänsten (SoS:s rapport 1993:1) pekat på svårigheterna att

få fram enhetlig statistik från kommunerna om kostnader och prestationer

för olika verksamheter. Det finns för närvarande inga möjligheter att

redovisa driftskostnaderna för olika områden inom kommunernas handi-

kappomsorg.

Utredningar

Ca 2,5 % av befolkningen uppger i SCB:s undersökning om levnadsför-

hållanden att de har behov av hjälp med något för att klara det dagliga

livet. De flesta som får hjälp uppger att hjälpen är tillräcklig. 21 % av

de i åldern 16-64 år som har ett hjälpbehov anger dock att de inte får den

hjälp de anser sig behöva. Även när det gäller färdtjänsten är den över-

vägande delen (90 %) av brukarna nöjda eller i stort sett nöjda.

I en kartläggning av socialtjänsten som utförts i ett antal kommuner på

uppdrag av Handikapputredningen uppgav 98 % av de tillfrågade

kommunerna att den enskilde hade stort inflytande över hemtjänsten.

Bland brukarna var det dock bara 8 % som ansåg att de hade möjlighet

att själva bestämma omfattningen av hemtjänsten.

Enligt en enkät som utförts av Handikapputredningen hade få kommu-

ner gjort någon inventering för att få kunskap om levnadsvillkoren för

44

personer med funktionshinder. Endast en tredjedel av kommunerna hade Skr. 1994/95:220

handikappolitiska program och lika många hade kartlagt tillgänglighet i

den offentliga miljön. Enligt samma enkät svarade 77 % av kommunerna

att de inte ansåg att de gav människor med omfattande funktionshinder

en tillfredsställande service.

Kvalitet och måluppfyllelse

Det saknas, av skäl som tidigare angetts, nationell statistik som visar

kvaliteten i den verksamhet kommunerna bedriver för personer med funk-

tionshinder. Av samma skäl går det inte att avgöra om kommunerna upp-

fyllt målen för handikappomsorgen. Socialstyrelsen arbetar för närvaran-

de med förslag till ett nationellt uppföljnings- och utvärderingssystem

som om några år kan ge goda möjligheter att följa verksamheten i den

kommunala sektorn.

3.1.5 Socialt behandlingsarbete, alkohol- och narkotikafrågor

Övergripande mål

Samhällets ansvar för de mest utsatta grupperna kommer till uttryck

genom många olika former av stödåtgärder som riktar sig till barn, ung-

domar och ensamstående. Biståndet skall utformas så att det stärker den

enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Ingen som råkar i

svårigheter skall bli lämnad utan hjälp.

Kommunerna har en skyldighet att tillhandahålla bistånd till enskilda.

Detta framgår av socialtjänstlagens sjätte paragraf:

”... Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin för-

sörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte tillgodoses på

annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig

levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser

att leva ett självständigt liv." (Socialtjänstlagen 6 §).

Kostnader

De totala kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1993

till ca 20,7 miljarder kronor (1992 till 14,2 mdkr). Kommunerna stod för

92 % av detta belopp. Kommunernas kostnadsandel har ökat på senare

år till följd av de ökade socialbidragskostnaderna.

45

Socialbidrag

Skr. 1994/95:220

Mål

Socialbidraget skall vara ett komplement till socialförsäkringssystemet

och övriga ekonomiska förmåner i samhället och utgå när andra förmåner

är otillräckliga eller inte kan utgå. Den enskilde skall genom biståndet

tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna

inkomster och tillgångar.

Prestationer

Såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna för socialbidrag ökar.

Räknat i fasta priser har den årliga kostnadsökningen de senaste 13 åren

(1980-1993) varit 21 %. Samtidigt ökade antalet bidragsmottagare från

343 000 till 671 303 (jämför tabellen nedan). Antalet hushåll som 1993

fick bidrag var 373 034 och utgivet bidrag per bidragsmottagare var

11 900 kronor i genomsnitt. Under år 1994 utbetalades ca 10,5 miljarder

kronor i socialbidrag. I löpande priser innebär detta en ökning med 20 %

jämfört med år 1993. Av detta belopp gick 7 600 miljoner kronor till

bidragstagare som inte är flyktingar, 2 600 miljoner till flyktingar och

346 miljoner i introduktionsersättning till flyktingar.

Tabell 3.13 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

År

Antal

bidragsmott.

Belopp

löpande

Belopp

fast pris

1980

343 329

942

1 956

1990

516 825

4 721

4 721

1993

671 303

8 712

7 433

1994

10 536

Anm.: 1994 är preliminära uppgifter från SCB.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social, 1995.

Ensamstående kvinnor och barn är en särskilt utsatt grupp som är starkt

överrepresenterad bland socialbidragstagarna. År 1993 var ca 26 % av

de ensamstående kvinnorna med barn beroende av socialbidrag någon

gång under året. Ensamstående män och kvinnor utan barn är dock de

vanligaste hushållstyperna som får socialbidrag - sammantaget ca 64 %.

Av det totala antalet socialbidragstagare år 1993 var 60 % under 30 år.

Denna grupp är också den som ökat mest under de senaste åren. Av

socialbidragshushållen var en tredjedel barnfamiljer. Vissa grupper som

har svårigheter att få ett arbete ställs också utanför de generella socialför-

säkringssystemen eftersom inträdesreglerna oftast är relaterade till

tidigare arbete och inkomst. En stor andel av de som erhåller socialbidrag

eller introduktionsersättning är flyktingar som tagits emot inom det

kommunala flyktingmottagandet. För dessa ersätter staten kommunerna

via en generell schablon per flykting.

46

Kvalitet

Skr. 1994/95:220

För närvarande saknas fastställda kvalitetsmått på nationell nivå. Ett

arbete pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Måluppfyllelse

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderingsme-

toder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår i Social-

styrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

Socialbidraget utgår efter individuell behovsprövning. Tidigare undersök-

ningar har visat att det förekommer en variation i bedömningarna mellan

olika kommuner. År 1993 fick 7,6 % av befolkningen socialbidrag någon

gång under året. Andelen varierar i kommunerna mellan 2,3 och 11,5 %

av befolkningen.

Socialtjänstkommittén, som tillkallades i juni 1991 för att göra en all-

män översyn av socialtjänstlagen, har i delbetänkandet Rätten till bistånd

inom socialtjänsten (SOU 1993;30), lagt fram förslag till bl.a. preci-

seringar av rätten till ekonomiskt bistånd. Kommittén föreslår att en s.k.

riksnorm införs, som tydligt preciseras i socialtjänstlagen. Frågan bereds

inom Socialdepartementet och en proposition avses att överlämnas till

riksdagen senare i år.

Missbrukarvård

Mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att

minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att minska

den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapolitiken

syftar ytterst till att skapa ett samhälle fritt från narkotika, dvs. ett

samhälle där narkotikan aldrig tillåts bli en normal företeelse.

För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för missbrukare

reglerad i socialtjänstlagen (6 §) och, i de fall tvångsvård kan komma

i fråga, i lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Prestationer

Ungefär en femtedel av socialtjänstens arbetstid på socialbyrån inom den

öppna vården åtgår för missbrukarvård. Ca 40 000 missbrukare beräkna-

des vara aktuella vid landets socialkontor år 1989. Det finns ingen

47

löpande nationell statistik som belyser verksamheten, varför mer aktuella Skr. 1994/95:220

sifferuppgifter saknas.

En stor del av öppenvården för alkoholmissbrukare sker vid alkohol-

mottagningar (ej socialkontor) av olika slag. I en undersökning som

Socialstyrelsen genomförde år 1992 uppskattades antalet klienter till drygt

58 000.

Uppgifter om antal personer som erhåller institutionsvård insamlas

årligen. Antalet tvångsintagna enligt LVM har mer än fördubblats efter

år 1988 som följd av en lagändring som skedde samma år. Vårdtiden för-

längdes från två till sex månader samtidigt som möjligheten att besluta

om tvångsvård ökades. Nedan redovisas institutionsvårdens omfattning.

Tabell 3.14 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december

1985

1990

1992

1993

Tvångsintagna

273

708

651

577

Frivilligt intagna

3 962

3 794

3403

3 207

Totalt

4235

4502

4054

3 784

Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta social 1995.

Den genomsnittliga placeringstiden har sjunkit med 22 % från år 1991

till år 1992. Stora variationer förekommer emellertid mellan kommuner-

na. Genomsnittlig vårdtid för tvångsintagna är ca fem månader.

Den största delen av missbrukarvården sker genom bolag eller stiftelser

(56 %). Den genomsnittliga vårddygnkostnaden har ökat med 4 % från

år 1991 till år 1993 och var då 1 020 krono. Kostnaden varierade dock

starkt mellan kommunerna. Kostnaderna var högre i den bolagsdrivna

vården än i den offentliga vården. Stiftelserna har dock den klart lägsta

vårddygnskostnaden. (Källa: Socialstyrelsen 1993:7). Under 1993 och

första kvartalet 1994 har vissa institutioner sänkt sina vårdkostnader. En

av anledningarna är att det numera råder bättre balans mellan utbud och

efterfrågan.

Kommunernas kostnader för institutionsvård kan uppskattas till ca

2 miljarder kronor. Per invånare (vuxna mellan 18-65 år) kan kostnaden

vara 100-1 000 kronor beroende på kommun (Källa: Socialtjänsten och

omsorgerna 1993). En viktig förklaring till detta är att vårdtidens längd

varierar från kommun till kommun och skillnader i genomsnittliga vård-

dygnskostnader.

Jämfört med år 1992 minskade i genomsnitt i landets kommuner år

1993 vårdanslagen för vuxna missbrukare i förhållande till de totala

bruttokostnaderna för individ- och familjeomsorgen med ca 1 procent-

enhet i löpande priser (Källa: Jämförelsetal för socialtjänsten).

48

Kvalitet och måluppfyllelse

Skr. 1994/95:220

Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och utvär-

deringsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete pågår

inom Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

Det till Socialstyrelsen knutna Centrum för utvärdering av socialt arbete

har gjort en kunskapsöversikt avseende behandling av alkoholproblem.

En viktig slutsats av denna är att vården har större möjlighet att nå

positiva resultat om den anpassas till den behandlade personens indivi-

duella behov. Några forskarstudier refereras också i skriften Social-

tjänsten och omsorgerna 1993. Enligt dessa har man endast hittat svaga

och kortsiktiga effekter av missbrukarvården. Efter ett år finns inga

säkerställda behandlingseffekter. Behandlingsresultatet påverkas dock av

att många avbryter behandlingen.

Kommunernas placeringsbenägenhet varierar starkt från 34 till 904 pla-

ceringar per 100 000 invånare. Behandlingspolicy, tillgång till vård av

olika slag, ekonomiska resurser m.m. påverkar troligen placeringsbenäg-

enheten.

Barn och ungdomsvård

Mål

Enligt socialtjänstlagen § 12:

"... skall socialnämnderna verka för att barn och ungdom växer upp

under trygga och goda förhållanden. Socialnämnderna skall vidare

följa utvecklingen hos barn och ungdom som visat tecken till

ogynnsam utveckling och se till att de får det skydd och stöd som de

behöver samt - om hänsynen till den unges bästa motiverar det -

svara för vård och fostran utanför det egna hemmet."

Prestationer

Antalet barn och unga som någon gång under året fått någon typ av insats

från socialtjänstens sida har inte förändrats särskilt mycket under den tid

som socialtjänstlagen varit i kraft. Däremot har olika slags insatser som

statistiken mäter förändrats kraftigt.

Kontaktperson/kontaktfamilj är den mest förekommande stödinsats som

socialtjänsten erbjuder. Insatsen uppvisar en konstant och kraftig ökning

sedan år 1982.

4 Riksdagen 1994/95. 1 samt. Nr 220

49

Antalet platser på hem för vård eller boende har ökat med 1 000 under Skr. 1994/95:220

de senaste 10 åren. Hela denna ökning ligger på privata eller stiftelse-

drivna hem.

Tabell 3.15 Antal barn/ungdomar efter pågående insats per 31 december

1985

1990

1992

1993

Kontaktperson/kontaktfamilj

5 581

9 039

11 458

13 103

Vård utom hemmet

7 825

8 088

7 999

8 167

Vård enligt LVU

5 531

4 528

3 926

4 107

Källa: Socialdepartementet, Välfärdståkta social 1995.

Omedelbara omhändertaganden enligt LVU har ökat kraftigt de senaste

två åren enligt SCB:s statistik.

Genomsnittskostnaden per barn med kontaktperson är ca 20 000

kronor. Kostnaden per dygn för vård är ca 300 kronor i familjehem och

1 000-2 000 kronor för vård på institution.

Kvalitet och måluppfyllelse

För närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på nationell nivå.

Ett arbete pågår i Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

3.2 Skola

Det offentliga skolväsendet skall ge alla barn och ungdomar, oberoende

av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden,

lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara

likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge

eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen,

främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och

samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta hänsyn till elever med

särskilda behov.

Verksamheten inom skolan skall utformas i överenstämmelse med

grundläggande demokratiska värderingar samt främja aktningen för varje

människas egenvärde och respekten för vår gemensamma miljö (1 kap.

2 §, Skollagen, SFS 1985:1100).

Det är kommunerna som är huvudmän för grundskolan respektive kom-

muner och landsting som är huvudmän för gymnasieskolan. För vissa

kategorier av barn och ungdomar finns särskolan. Huvudmannaskapet för

särskolan övergår till kommunerna från landstingen senast vid utgången

av år 1995. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.

Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenut-

bildning (komvux), vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (sär-

vux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Detta skall ge vuxna

tillfälle att utifrån individuella önskemål komplettera sin utbildning.

50

Kommuner och landsting är huvudmän för komvux och kommunerna är Skr. 1994/95:220

huvudmän för särvux och sfi. Till utgången av år 1995 kan landsting vara

huvudmän för särvux.

Utbildningsområdet svarar för ca 33 % av kommunernas löpande kost-

nader.

3.2.1 Grundskolan får fler elever men färre anställda

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper

som individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna

ligga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 §

skollagen).

Utbildningen skall vara avgiftsfri, dvs. eleverna skall utan kostnad ha

tillgång till undervisning, böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälp-

medel samt kostnadsfri skolskjuts om sådan behövs. Enstaka inslag som

kan föranleda en obetydlig kostnad får dock förekomma.

Målen för undervisningen anges i den för närvarande gällande läro-

planen, Lgr 80. I läroplanens mål och riktlinjer utvecklas och preciseras

skollagens övergripande mål. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för

en ny läroplan och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220,

bet. 1993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82). Regeringen fattade, med anled-

ning härav, våren 1994 beslut om ny läroplan, Lpo 94, samt nya kurs-

planer för grundskolan som börjar gälla för årskurserna 1-7 fr.o.m.

höstterminen 1995.

Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för alla

elever som har skolplikt enligt skollagens 3 kap. och som inte skall gå i

särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin skol-

plikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

Antal elever och lärare

Antalet elever i grundskolan minskade under större delen av 1980-talet

fram t.o.m. läsåret 1991/92. Totalt uppgick antalet elever till 916 700

läsåret 1994/95; en ökning med knappt 2,5 % jämfört med tidigare år.

Fram t.o.m. läsåret 2000/01 beräknar Skolverket att antalet elever ökar

med 14 %, till ca 1 044 000 elever. I denna prognos har inte hänsyn

tagits till en eventuell ökning av antalet barn som börjar skolan vid sex

års ålder. Antalet sexåringar i grundskolan var 7 600 hösten 1994; en

ökning med 1 800 elever jämfört med året innan.

Antalet lärartimmar i grundskolan minskade med 1 % mellan läsåren

1993/94 och 1994/95. I riket helhet fanns ca 12 elever per årsarbetskraft

lärare, vilket är en ökning med ca 1 elev på tre år. Lärartätheten var

högre i fristående än i kommunala skolor. Den är också hög i glesbygd-

skommuner.

51

Kostnad per elev

Skr. 1994/95:220

Totalkostnaden för den kommunala grundskolan kan uppskattas till

42,6 miljarder kronor för 1993 (1992 till 44,9 mdkr). Kostnaden per elev

varierar mycket mellan kommunerna, från 35 900 till 81 900 kronor per

elev och år. Både redovisningstekniska orsaker och skillnader i förut-

sättningar och organisation förklarar den stora spridningen. Även om

lokalkostnader (för vilka skilda metoder för prissättning tillämpas) räknas

bort varierar kostnaden per elev från 27 600 till 57 600 kronor.

Kostnaderna per elev i grundskolan steg under 1980-talet. Sedan år

1991 minskar kostnaden per elev men den var - i fasta priser räknat -

fortfarande ca 10 % över kostnaden per elev år 1980. Lärarproduktivite-

ten uppvisar en betydande ökning och antalet lärarveckotimmar per elev

ligger läsåret 1994/95 under den nivå som gällde läsåret 1980/81.

Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor ökar snabbare än antalet elever som får sin

utbildning i sådana. Läsåret 1994/95 fanns det ca 217 godkända friståen-

de grundskolor i drift. Läsåret 1993/94 fanns det 164. Antalet elever i

fristående grundskolor ökade under samma period med ca 36 % till

17 300.

Anm.: Viktade elevår är ett sammanvägt prestationsmått som omfattar elever i vanlig

undervisning (med olika vikter för olika stadier) och elever som deltagit i hem-

språksundervisning och svenska som andraspråk.

52

Kvalitet

Skr. 1994/95:220

Den genomsnittliga andelen lärare i grundskolan som saknar pedagogisk

utbildning är relativt konstant (ca 8 %). Det är mycket stora variationer

mellan olika kategorier lärare. Andelen lärare som saknar utbildning är

störst bland lärare i praktiskt-estetiska ämnen och bland hemspråks-

lärama.

Under perioden 1990-1994 ökade klasstorleken i genomsnitt från 21,8

till 22,1 elever per klass. Variationen mellan kommunerna är dock stor.

Måluppfyllelse

Regeringen har tidigare i skrivelse (skr. 1993/94:183) om utvecklingsplan

för skolväsendet bl.a. redovisat resultat från uppföljning och utvärdering

som gjorts av Skolverket. Vissa av nedan redovisade uppgifter har

hämtats från denna skrivelse och redovisas för sammanhangets skull.

Övergångsfrekvensen till gymnasiet var 92 % hösten 1994; en ökning

med 5 % jämfört med hösten 1990. Andelen elever som går ut grund-

skolan med ofullständiga slutbetyg är relativt konstant. Andelen ligger

normalt strax under 5 %. Av dessa elever saknar över hälften betyg i

flera ämnen. De viktigaste orsakerna till ofullständiga betyg är anpassad

studiegång och stor frånvaro.

Skolverket genomförde våren 1992 en omfattande nationell utvärdering

av grundskolan. Utvärderingen visar att eleverna i den svenska grund-

skolan har goda basfärdigheter i att läsa, räkna och förstå engelska.

Eleverna trivs också i skolan och deras självtillit är god. Föräldrarna är

nöjda med kontakten med skolan och finner samarbetet gott. Både föräld-

rar och elever anser dock att de har mycket litet inflytande i skolan.

Ordningen på skolorna bedöms över lag som god.

I fråga om elevernas förmåga till självständigt tänkande, analys och

problemlösning visar den nationella utvärderingen att eleverna visserligen

har goda basfärdigheter, men att de är ovana att tänka självständigt och

förmågan att tillämpa kunskaperna är överlag dålig.

Några säkra slutsatser om eleverna lär sig mer nu än för 10 år sedan

kan inte dras enligt Skolverket (rapport nr 56). Faktaunderlaget är alltför

begränsat. De indikatorer som finns pekar emellertid i positiv riktning.

Jämförelser av provresultat i matematik och svenska pekar på att att

eleverna lärt sig mer eller åtminstone lika mycket som i mitten på 1980-

talet.

Antalet elever med särskilda behov ökar konstaterar Skolverket i en

enkät som genomfördes år 1994. Samtidigt minskar antalet speciallärare

och elevvårdspersonal.

Skolverket har i en attitydundersökning frågat 6 500 personer om för-

troende, inflytande, kvalitet och behov av förändring i grund- och gymna-

sieskolan. Knappt hälften av de tillfrågade anser att skolan lyckats nå

målet goda kunskaper och färdigheter i ganska eller mycket stor utsträck-

53

ning. Ca 33 % anser att skolan lyckats nå målet att ge särskilt stöd till Skr. 1994/95:220

elever med särskilda behov.

Skolverket har studerat utbildningsresultaten i alla ämnen inom grund-

skolan utom i bamkunskap och tillvalsämnen. I en serie rapporter har

resultaten redovisats ämnesområde för ämnesområde. Av resultaten kan

följande noteras.

Elever i Sverige är bland de bästa i världen i läsning, men det finns en

grupp elever som läser mycket dåligt. Läsförmågan hos de 10 % elever

i Sverige som läste dåligt var sämre än i många andra länder med lägre

medelvärde, enligt Skolverket möjligen beroende på att vi har en relativt

stor andel invandrare i Sverige. I årskurs 5 har praktiskt taget alla elever

tillägnat sig elementär läsförmåga. Läsförmågan utvecklas hela tiden,

men skillnaderna mellan eleverna blir större.

Resultaten i matematik är goda vad gäller numeriska beräkningar och

enklare problemlösning. Skillnaderna mellan elever och skolor är dock

stora. Nästan var tionde elev bedöms inte behärska de grundläggande

kunskaperna. Enskild tyst räkning och gemensamma genomgångar är

vanligt förekommande. Däremot får eleverna mindre träning i att ana-

lysera och lösa matematiska problem, argumentera för sina lösningar och

befästa matematiska begrepp.

Utvärderingen av undervisningen i engelska visar att en majoritet av

eleverna har god eller mycket god förmåga att förstå det talade språket.

Också den muntliga språkfärdigheten i engelska är god, men omkring en

fjärdedel har svårt att variera språket för att få fram ett budskap när

ordförrådet brister.

I de naturorienterande ämnena testades dels rena faktakunskaper, dels

elevernas förmåga att se samband och tillämpa kunskaperna på vardag-

liga, näraliggande företeelser. Genomgående är elevernas resultat svaga

och kunskaperna ytliga. Eleverna klarar inte att självständigt och kritiskt

behandla problem. Studier i andra länder visar att eleverna också där har

svårt att förstå naturvetenskapliga begrepp. De naturorienterande ämnena,

inklusive matematiken, framstår som ett av skolans viktigaste problem-

områden. Det gäller såväl utbildningsresultaten som skolans förmåga att

ta till vara och utveckla såväl pojkars som flickors intresse för studier

inom dessa områden.

Också i de samhällsorienterande ämnena har eleverna ytliga kunskaper,

särskilt om äldre tider. Detta trots att faktakunskaperna dominerar i

undervisningen.

Skolverket har funnit att eleverna är dåliga på att teckna. Musik är ett

ämne som eleverna är positiva till och där de uppnår goda resultat. Också

hemkunskap, slöjd och idrott är ämnen där utvärderingen ger en positiv

bild.

54

3.2.2 Gymnasieskolan har genomgått stora förändringar

Skr. 1994/95:220

Nationella mål

Utbildningen i den reformerade gymnasieskolan omfattar nationella pro-

gram, specialutformade program samt individuella program. De tvååriga

linjerna är i stort sett borta. Gymnasieskolans utbildning skall kunna ligga

till grund för fortsatt utbildning på högskolenivå eller för yrkesverksam-

het (5 kap. skollagen). Utbildningen skall vara avgiftsfri, men enstaka

inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad får också förekomma.

De nationella programmen och timplaner för dessa förtecknas i bilagor

till skollagen. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en ny läroplan

och en mer kursutformad gymnasieskola (prop 1992/93:250, bet.

1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93). Regeringen fattade, med anledning

härav, våren 1994 beslut om ny läroplan, Lpf 94. Regeringen har fast-

ställt programmål (SKOLFS 1994:8) samt kursplaner i kärnämnena

(SKOLFS 1994:9). Övriga kursplaner fastställs av Skolverket samt i vissa

fall styrelsen för utbildningen i kommunen.

Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning i gymnasieskolan till

alla ungdomar som avslutat grundskolan eller motsvarande fram till och

med det första halvåret det år de fyller 20 år. Antalet platser på de olika

programmen och deras grenar skall anpassas till elevernas önskemål.

Antal elever och lärare

Totalt hade gymnasieskolan 310 000 elever hösten 1994, (313 600 elever

hösten 1993). Gymnasieutbildning med kommunal huvudman anordnades

läsåret 1994/95 i 276 (97 %) av kommunerna. Ca 28 % av eleverna går

i gymnasieskola utanför hemkommunen. I mindre kommuner är

emellertid denna andel väsentligt högre (över 70 %), medan andelen i de

största kommunerna är drygt 3 %.

Antalet lärare per 100 elever har minskat från 7,1 till 7,0 %mellan

läsåren 1993/94 och 1994/95 i den kommunala gymnasieskolan. Varia-

tionerna är dock stora, från 3,2 till 18 %. I kommuner med över 100 000

invånare har lärartätheten minskat betydligt medan den har ökat i kom-

muner som har mindre än 15 000 invånare.

Ca 98 % av grundskoleeleverna gick år 1994 över till gymnasieskolan.

Av gruppen invånare mellan 16-19 år gick 72 % 1994/95 i gymnasie-

skolan. Läsåret 1992/93 var denna andel 67 %.

Kostnader

Totalkostnaden för gymnasieskolan kan uppskattas till 17,9 miljarder

kronor för år 1993. Den största delen av eleverna, drygt 90 %, går i

kommunal gymnasieskola där kostnaden var ca 15,6 miljarder kronor år

1993 (15,1 mdkr 1992). Landstingen anordnar utbildning inom omvård-

55

nad och naturbruk. Kostnaden för dessa utbildningar var ca 2,0 miljarder

kronor. Fristående skolor (med statsbidrag) kostade 0,3 miljarder.

Kostnaden per elev varierar mellan kommunerna bl.a. beroende på att

sammansättningen mellan linjer och program skiljer sig åt mellan kom-

muner. Det kan också vara redovisningsskillnader som ligger bakom

variationerna mellan kommuner. Kostnaden per elev år 1993 varierar

mellan 31 000 till 83 000 kronor. Genomsnittskostnaden per elev var

57 500 kronor. Landstingen hade en högre kostnad per elev än kommu-

nerna (i genomsnitt).

Kostnaden per elev ökade under 1980-talet. Om hänsyn tas till de

förändrade mervärdesskattereglema och den nya metoden för framräkning

av kostnaderna som numera tillämpas, ökade kostnaden i fasta priser per

elev med 2 % mellan åren 1990 och 1991 samt med 1,5 % mellan åren

1991 och 1992. Mellan 1992 och 1993 har kostnaden per elev sjunkit

med 4,6 % i fast penningvärde. De många förändringarna i gym-

nasieskolan, bl.a. ökningen av elever på individuella program, försvårar

emellertid jämförelser mellan åren.

Skr. 1994/95:220

Fristående skolor

Antalet elever i fristående skolor på gymnasienivå med statsbidrag har

under en lång följd av år varit relativt oförändrat, ca 4 500 elever.

Förändringar i det ekonomiska stödet till fristående gymnasieskolor har

fr.o.m. läsåret 1994/95 medfört att nya skolor etablerats och elevantalet

ökat. Drygt 6 000 elever går innevarande läsår i fristående skolor på

gymnasienivå.

Källa: Skolverket

56

Kvalitet

Skr. 1994/95:220

Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1994/95 upp-

gick till 22 500 omräknat till heltidstjänster. Detta är i förhållande till de

senaste åren i stort sett oförändrat. Lärartätheten, mätt som antalet lärare

per 100 elever, har minskat under de senaste åren och är 7,0 hösten

1994. Antalet lärartimmar per elev har minskat och är nu lägre än det

varit under 1980-talet.

Måluppfyllelse

Ca 74 % av eleverna fick sitt förstahandsval tillgodosett hösten 1994.

Skillnaderna mellan de olika programmen och mellan olika kommuner är

emellertid stora. Andelen elever som får sitt förstahandsval tillgodosett

ökar men ännu uppfylls inte målsättningen att tillgodose varje elevs

önskemål. Enligt Skolverket strävar emellertid kommunerna efter att an-

passa utbudet. En utökning av de yrkesförberedande programmen anses

dock ofta av kostnadsskäl vara omöjlig.

Antalet elever som avbryter sina gymnasiestudier kan ses som ett mått

dels på gymnasieskolans förmåga att ge alla elever en meningsfull ut-

bildning, dels på hur kommunerna lyckas i sitt uppdrag att ge alla elever

en gymnasieutbildning. Begreppet studieavbrott är dock problematiskt, då

elever kan byta program/linje, respektive göra studieuppehåll av olika

skäl. Av de elever som påbörjade gymnasieutbildningen läsåret 1988/89

hade 87 % fullföljt på samma eller någon annan linje inom fyra år. För

elever som påbörjade en linje läsåret 1990/91 har andelen stigit till 92 %.

En del elever går ut gymnasieskolan med ofullständiga betyg. Läsåret

1993/94 var antalet 3 800 (4,5 %).

Några mått som belyser vad eleverna lärt sig, hur kunskaperna står i

relation till läroplan m.m. finns inte. Det nuvarande betygssystemets

karaktär gör att betygsjämförelser inte ger någon sådan information.

Några andra studier av utbildningens resultat finns inte heller som ger en

tillförlitlig belysning av detta.

Andelen elever som gick vidare till högskolan inom tre år efter avslutad

gymnasielinje (1991) var 32 %. Det är en ökning med 7 % jämfört den

grupp som avslutade en linje år 1989.

Riksdagens revisorer har år 1992 vänt sig med en enkät till gymnasie-

skolans avnämare. Undersökningen - som enligt revisorerna är begrän-

sad och måste tolkas med stor försiktighet - visar att ungdomarna har

stort självförtroende samt förmåga till samarbete och muntlig framställ-

ning. Brister finns i skriftlig framställning, matematiska färdigheter och

andra främmande språk än engelska. Också när det gäller kritiskt tänkan-

de, självständigt arbete och kreativitet pekar avnämarna på brister.

57

Skr. 1994/95:220

Tabell 3.16 Kvalitetsindikatorer

Sökande som

togs in på

förstahandsval

Lärare (heltid)

med pedagogisk

utbildning

Elever som full-

utbildning inom

fyra år

1991/92

62,0 %

94,3 %

86,6 %

1992/93

64,5 %

93,0 %

89,0 %

1993/94

69,9 %

91,5 %

91,9 %

1994/95

73,5 %

89,2 %

Källa: Skolverket.

Tabell 3.17 Andel resultat

Elever med slut-

betyg utan

x-markering

Elever med slut-

betyg med full-

ständig studie-

kurs

Övergång till

högskolan inom

tre år

1988/89

24,5 %

1989/90

28,3 %

1990/91

98,6 %

97,4 %

32,0 %

1991/92

98,7 %

97,4 %

1992/93

98,7 %

97,4 %

1993/94

98,3 %

97,1 %

Källa: Skolverket.

3.2.3 Vuxenutbildning efterfrågas

Nationella mål

Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande

vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning.

Vuxenutbildningen syftar till att ge de vuxna kunskaper och färdigheter

som de behöver för att delta i arbets- och samhällsliv, kunskaper mot-

svarande gymnasieskolan eller kunskaper som leder till en ny nivå inom

deras yrke eller till ett nytt yrke.

Utbildningen skall vara avgiftsfri. Sådana läromedel, skyddskläder och

dylikt som eleverna har för eget bruk och som behålls får huvudmannen

bestämma att eleverna själva skall anskaffa. Huvudmannen får också ta

ut skälig ansökningsavgift och avgifter för särskilt anordnad prövning i

enlighet med förordning (1991:1124) om avgifter för prövning inom det

offentliga skolväsendet.

Varje kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt

uppnås i grundskolan har från och med det andra halvåret det år han/hon

fyller 20 år rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning. I gymnasial

vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning får den delta som har slutfört

nationellt program eller motsvarande utbildning i gymnasieskolan eller

har passerat det fösta halvåret det år han/hon fyller 20 år

Målen för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de fri-

villiga skolformerna, Lpf 94, som trädde i kraft den 1 juli 1994. Utbild-

ningen bedrivs i fristående kurser. Programmål och kursplaner i kärn-

58

ämnen fastställs av regeringen. Kursplaner i övriga ämnen fastställs av Skr. 1994/95:220

Skolverket och i vissa fall av styrelsen för utbildningen.

Kommunen ansvarar för att den som har rätt till grundläggande vuxen-

utbildning får sådan. Kommunen skall sträva efter att erbjuda gymnasial

vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning motsvarande efterfrågan och

behov.

Antal elever och lärare

Antalet elever ökade inom grundvux under 1980-talet, medan antalet

elever i komvux minskade. Dessa trender bröts läsåret 1991/92. Antalet

elever på yrkesinriktade kurser minskade då också kraftigt. Enligt Skol-

verket har också utbudet av sådana kurser minskat. Det är emellertid

svårt att göra beräkningar jämförbara med övriga skolformer på grund av

att en elev kan läsa kurser av olika längd och på olika nivå samtidigt.

Antalet elever läsåret 1993/94 var 185 000 - en ökning i förhållande till

föregående år med ca 10 000, varav 38 000 anordnas med stöd av

särskilda medel mot arbetslösheten. Ökningen avser den gymnasiala

vuxenutbildningen. Antalet elever i grundläggande vuxenutbildning var

ungefär oförändrat medan antalet i påbyggnadsutbildning minskade med

7 000. Antalet kurser per elev ökade kraftigt från 3,5 till 4,5. Andelen

kurser som förläggs till dagtid ökar också, från 70 % 1990/91 till 85 %

1993/94. Antalet lärartimmar minskade däremot något, med drygt 1 %.

Kostnader

Totalkostnaden för komvux (inkl, grundläggande vuxenutbildning) i såväl

kommunal som landstingsregi uppskattas till ca 2,6 mdkr för år 1993,

varav kommunerna svarade för drygt 90 %. Per elev var kostnaden

31 700 kr (1993). Inom landstingets verksamhet var kostnaden per elev

något högre (55 100 kr). På grund av skillnader i beräkningsmetod kan

dessa siffror inte jämföras med motsvarande uppgifter för grundskolan

och gymnasieskolan.

Kvalitet

Antalet lärare inom den kommunala vuxenutbildningen var år 1994

närmare 9 100. Omräknat till heltidstjänster motsvarade det ca 5 000

tjänster, vilket är samma antal som år 1993.

Nästan 12 % av årsarbetskraften saknade formell lärarutbildning. Detta

innebär en ökning från föregående år (knappt 4 %). Variationen mellan

kommunerna är hög. Bland de kommuner som har minst tio årsarbetare

varierade andelen lärare utan pedagogisk utbildning mellan 0 och 51 %.

59

Skr. 1994/95:220

Diagram 3.3 Elever, lärare och kostnader

Källa: Skolverket

Måluppfyllelse

68 % av kursdeltagarna i den kommunala vuxenutbildningen fullföljde

under läsåret 1993/94 de kurser de påbörjat, en ökning med 5 % jämfört

med föregående läsår och ungefär samma andel som läsåret 1991/92.

16 % avbröt den påbörjade kursen, vilket är en ökning från 14 % läsåret

1992/93. Antalet kursavbrott är högre bland kvällsstuderande än bland

dagstuderande.

Uppgifter om genomsnittliga betyg i komvux samlades för första

gången in läsåret 1992/93 för ämnena svenska, engelska och matematik.

Uppgifterna visar att ett betydande antal uppnår behörighet för hög-

skolestudier genom komvux och att de har goda betyg i genomsnitt. För

ämnet svenska är det genomsnittliga betyget 3.4, i engelska 3.3 och i

matematik 3.5.

3.2.4 Utredningar

Produktivitetsstudie

I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1994:-

56) har Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta priser (1990 års)

mellan 1970/71 och 1990/91. Elevkostnaden ökade från 26 500 till

50 300 kronor i grundskolan. I gymnasieskolan ökade kostnaden från

33 300 till 62 000 kronor.

Mellan 1990 och 1992 har utbildningskostnaderna relativt sett minskat,

medan lokalkostnaderna ökat.

60

Skolhälsovården

Skr. 1994/95:220

Skolverket har utvärderat hur kommunerna fullgör sin lagstadgade skyl-

dighet att ge eleverna skolhälsovård (Skolverkets rapport nr 53: Skol-

hälsovården en utvärdering. Nära och gratis.) Utvärderingen visar att

elevernas rätt till skolhälsovård tillgodosetts. Stora variationer i fråga om

innehåll liksom beträffande förutsättningar och villkor för skolhälsovården

finns emellertid mellan kommunerna.

Merparten, 57 %, av de 77 kommuner som undersöktes hade inte gjort

några större förändringar vad gäller ekonomiska resurser för skolhälso-

vård. En tredjedel hade dock gjort ekonomiska neddragningar. Kommu-

nerna hade dragit ner på kuratorer och psykologer, vilket indirekt på-

verkar skolhälsovårdens arbete. Närmare 40 % av kommunerna hade en

kostnad för skolhälsovården på mellan 350-450 kronor per elev. Endast

4 % hade en kostnad som var lägre än 250 kronor/elev. Ca 5 % av kom-

munerna satsade mer än 550 kronor per elev. Många kommuner saknar

styrdokument för skolhälsovården och det är ofta oklart hur verksamheten

leds.

Den tidigare skolstarten

Fr.o.m. läsåret 1996/97 skall samtliga sexåringar, vilkas föräldrar begär

tidigare skolstart, tas emot i grundskolan. Fram till dess gäller en över-

gångsbestämmelse, som innebär att det är kommunen som avgör om för-

äldrarnas önskemål skall tillgodoses. Skolverket har på regeringens upp-

drag följt upp och utvärderat den tidiga skolstarten (Skolverkets rapport

nr 39 Tidigare skolstart. Om kommuners möte med en reform.)

Läsåret 1992/93 gick endast 3,2 % av sexåringarna i grundskolan.

Hösten 1994 har denna andel ökat till 6,3 %. Att andelen sexåringar i

skolan är så låg beror på flera faktorer. Föräldrarnas efterfrågan på

tidigare skolstart har i flertalet kommuner inte ökat i någon större ut-

sträckning till följd av reformen. I en fjärdedel av kommunerna har den

aktuella efterfrågan inte kunnat tillgodoses främst beroende på brist på

lokaler eller utbildad personal. Däremot har en majoritet av kommunerna

anordnat särskild sexårsverksamhet ofta i samverkan med skolan.

Pågående utredningsarbete

Skolverket gör under läsåret 1994/95 en ny utvärdering av grundskolan,

som en uppföljning av de tidigare nationella utvärderingarna (NU). Det

som skall utvärderas är grundskoleelevernas kunskaper, färdigheter, atti-

tyder och kompetenser. Utvärderingen omfattar årskurserna 2, 5 och 9.

Under våren 1995 kommer Skolverket att genomföra en första utvärde-

ring av den reformerade gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenut-

bildningen inom komvux. Syftet med utvärderingen är att på ett tidigt

stadium få en bild av gymnasiereformens effekter. Andra syften är att

61

påbörja en kunskapsuppbyggnad om gymnasieskolan och komvux som Skr. 1994/95:220

gör jämförelser över tid möjliga och att utveckla kvalitativa metoder för

skolbedömningar, utvärdering av processer i undervisningen och bedöm-

ning av kunskaper. Utvärderingen fokuseras kring tre områden, refor-

mens effekter på skol- och programnivå, undervisningsprocessen och

kunskapsbedömningar. Den sker med utgångspunkt i de nationella mål

som finns fastställda för de frivilliga skolformerna.

Våren 1995 genomförs IEA-studien TIMSS (Third International Mathe-

matics and Science Study). I Sverige kommer ca 250 skolor med elever

från årskurserna 6-9 och ca 100 gymnasieskolor att ingå i undersökning-

en. Studien syftar till att beskriva olika aspekter som rör läroplaner i

matematik och naturvetenskapliga ämnen och att genom jämförelser

mellan länder kunna komma fram till vilka faktorer som bäst främjar in-

lärning. Ett 60-tal länder deltar i studien. Den nationella delen av pro-

jektet är förlagd till pedagogiska institutionen vid Umeå universitet.

Även inom vuxenutbildningsområdet bedrivs projekt som syftar till in-

ternationella jämförelser. I det av Skolverket bedrivna projektet Inter-

national Adult Study (IALS) kartläggs läs-, skriv- och räknefärdigheter

bland vuxna i Sverige. Avsikten är att resultaten skall kunna jämföras

med resultat av motsvarande projekt i andra länder.

3.3 Flyktingmottagande

AfåZ

Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett

starkt skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken.

En annan del är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att

ge flyktingar och invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till inte-

gration i Sverige.

Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med

kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvantita-

tivt motsvarar det antal utlänningar som får asyl i Sverige eller som får

stanna i Sverige av humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för

kommunerna att ta emot flyktingar föreligger emellertid inte.

Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som får stanna i Sverige

får goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället.

Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och vissa

andra utlänningar. Under budgetåret 1994/95 beräknas kostnaderna för

ersättning till kommunerna till ca 7,3 miljarder kronor.

Kommunens insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge

flyktingen en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som

möjligt i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs för

att flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt.

Kommunerna har enligt skollagen (1985:1100) en skyldighet att så

snart som möjligt, och senast inom tre månader efter det att rätt till

svenskundervisning för invandrare (sfi) inträtt (om inte särskilda skäl

62

föreligger) tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen Skr. 1994/95:220

och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket.

Kommunens insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som

ger flyktingen förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed

främja goda etniska relationer.

Kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och

vissa andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersätt-

ning för flyktingmottagande m.m. Flyktingar som tagits emot under sista

kvartalet 1993 och under år 1994 har härutöver enligt förordningen

(1993:1615) lämnats ett tillfälligt stimulansbidrag. Gällande regler

innebär stor frihet för kommunerna att använda den ersättning man får

för olika ändamål. Verksamheten skall inte styras i detalj utan genom att

så preciserade mål som möjligt anges för verksamheten. Resultatet av

flyktingmottagandet skall följas upp och avse såväl måluppfyllelse som

effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Uppföljning

bör ske i varje kommun. Som central myndighet för flyktingmottagandet

har Statems invandrarverk ett samlat resultat- och uppföljningsansvar på

riksnivå.

Prestationer

Flyktingmottagandet i kommunerna var relativt stabilt under åren

1989-1992. Den förutvarande regeringens principbeslut i juni 1993 av-

seende asylsökande från Bosnien-Hercegovina samt den förordning som

den förutvarande regeringen fattade beslut om i april 1993 - och som

innebar att barnfamiljer som sökt asyl före den 1 januari 1993 skulle få

stanna här om inte särskilda skäl talade mot det - har ställt krav på

kommunerna att ta emot flyktingar i avsevärt större omfattning än vad

tidigare planering utgått ifrån. Kommunerna har under perioden gjort

stora ansträngningar och också lyckats öka sitt mottagande så att det

svarar mot behoven. Under budgetåret 1993/94 medverkade sammanlagt

271 kommuner i flyktingmottagandet. Med anledning av den stora

flyktinginvandringen under de senaste budgetåren har dock bl.a. stor-

stadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning än tidigare.

Nedan redovisas en översikt över det kommunala flyktingmottagandet

de senaste åren.

Tabell 3.18 Det kommunala flyktingmottagandet

År

Avtalade

kommun-

platser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21 817

18 472

271

1993

21 400

25 300

271

1994

49 900

61 500

272

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

63

Flyktingmottagandets politiska huvudman är i flertalet kommuner

Socialnämnden eller motsvarande nämnd. I framför allt några stora kom-

muner ingår flyktingmottagandet som en del i en självständig invandrar-

förvaltning med egen nämnd.

De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utveck-

lats allt eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av

tidigare upprättade program. Erfarenhetsutbyte sker också mellan kom-

muner som deltar i flyktingmottagandet.

Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kommunerna göra upp en intro-

duktionsplan för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället.

Planen skall alltid göras i samråd med flyktingen själv och en samordning

skall ske med de olika myndigheter som deltar i arbete med flyktingar.

Flera kommuner har inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet

organiserat särskilda sysselsättningsskapande åtgärder eller anordnat

beredskapsarbeten och kommunala arbeten för flyktingar under intro-

duktionstiden.

Under den första tiden i en kommun får flyktingar som regel sin för-

sörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i enlighet med

den socialbidragsnorm som varje kommun fastställt och som gäller för

alla i kommunen. När det gäller hemutrustning erbjuds flyktingar ett lån,

vilket administreras av Centrala studiestödsnämnden.

Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068)

om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar

givits möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag

till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det kommunala

flyktingmottagandet. Nivån på introduktionsersättningen bestäms av kom-

munen och ett villkor för att ersättningen skall kunna betalas ut är att

flyktingen följer introduktionsplanen. Ett sextiotal kommuner har infört

eller kommer inom en snar framtid att införa en sådan ersättning till

flyktingar.

Skr. 1994/95:220

Kvalitet

Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av

Statens invandrarverk och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och

Svenska Kommunförbundet framkommer bl.a. att såväl samarbetet mellan

olika myndigheter som samverkan i flyktingmottagandet klart har för-

bättrats. Invandrarverket har dock funnit att det finns vissa brister i

introduktionsplanernas kvalitet, vilket kan innebära en försenad intro-

duktion med ökade kostnader för stat och kommun som följd. Många

gånger saknas särskilda introduktionsplaner för barn och över huvud taget

saknas ofta långsiktiga mål i introduktionsplanerna. Invandrarverket har

vidare funnit att ca 12 % av de mottagna i en kommun har flyttat under

de första 18 månaderna efter mottagandet i en kommun. Hälften av flytt-

ningarna har skett inom 6 månader från det första mottagandet i en kom-

mun och i regel från norr till söder och från mindre orter till i synnerhet

de tre storstäderna.

64

Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste bud- Skr. 1994/95:220

getåren har bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning

än tidigare. Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmotta-

gandet blir lidande eftersom det kan vara svårt för kommunen att öka

mottaganderesursema i samma takt som den oplanerade inflyttningen av

flyktingar sker till kommunen. Eftersom mottaganderesursema inte räcker

till uppstår väntetider. Detta gäller inte minst till svenskundervisningen.

Måluppfyllelse

För närvarande är möjligheten för flyktingar att erhålla en egen bostad

relativt god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknadssituatio-

nen har dock medfört att flyktingarna inte kommer in på arbetsmarknaden

så snabbt som det var tänkt. Detta har bl.a. medfört ett ökat bidrags-

beroende hos flyktingarna.

Invandrarverket lämnade i mars 1994 en rapport om flyktingars svensk-

undervisning. Av rapporten framkommer att väntetiderna innan sfi på-

börjas är för långa, avbrotten i studierna är för många och att alltför få

avslutar studierna med godkänt resultat.

Utredningar

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp

den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen har

under sommaren 1994 genomfört en urvalsundersökning i 41 kommuner.

De utvalda kommunerna har bl.a. ombetts redovisa de kostnader de haft

och som schablonersättningen avser täcka för flyktingar som tagits emot

under åren 1991, 1992 och 1993. Resultatet av urvalsundersökningen har

redovisats i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommunens

kostnader för flyktingmottagandet? (Ds 1994:136). Arbetsgruppen har,

med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation för den

osäkerhet som kan finnas i kommunernas redovisningar, funnit att den

statliga ersättningen i flertalet kommuner hittills täckt de kostnader som

de varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år 1991.

En fortsatt uppföljning av kostnaderna under resterande del av år 1994

bör dock göras innan en slutlig bedömning kan göras av kostnadsfördel-

ningen mellan stat och kommun. För flyktingar mottagna i en kommun

år 1992 framkommer av urvalsundersökningen att de flesta kommunerna

redovisar en bidragsutnyttjandegrad som ligger under eller omkring den

förväntade bidragsutnyttjandegraden. Arbetsgruppen gör därför bedöm-

ningen att för flyktingar mottagna i en kommun år 1992 har den statliga

ersättningen hittills i flertalet kommuner täckt de kostnader den varit

avsedd att täcka t.o.m. den 30 juni 1994.

Arbetsgruppen har också sökt finna om det kan vara några speciella

förhållanden i en kommun som gör att kommunen har höga respektive

låga värden på bidragsutnyttjandegraden. De variabler som särskilt följts

5 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

upp är kommuntyp, invånarantal, antal mottagna flyktingar i kommunen, Skr. 1994/95:220

andelen barn och väntetid till svenska för invandrare. Av dessa uppfölj-

ningar har framkommit att kommuner med invånarantal under

25 000, glesbygds- och landsbygdskommuner, många gånger har en låg

bidragsutnyttjandegrad i förhållande till den förväntade bidragsutnytt-

jandegraden för respektive kontingent. En orsak till detta kan vara att

många flyktingar flyttar från mindre till större kommuner efter det att den

första kommunen erhållit full ersättning och innan flyktingen genomgått

ett fullständigt introduktionsprogram. Dessa utflyttningskommuner kan

därför antas bli överkompenserade av det nuvarande statsbidragssystemet.

En ändring av reglerna för utbetalning av schablonersättningen har

emellertid gjorts den 1 juli 1994, vilket innebär att det tar längre tid för

en kommun att erhålla hela schablonersättningen. Denna ändring bör till

viss del kompensera inflyttningskommuner och minska överkompensatio-

nen till kommuner med stor utflyttning. Därutöver har vid Arbetsmark-

nadsdepartementet den 25 januari 1995 tillsatts en arbetsgrupp med upp-

gift att utforma nya utbetalningsregler för schablonersättningen i syfte att

skapa ökad rättvisa mellan kommunerna och att minska statens kostnader

för sekundärflyttningar. Arbetsgruppen har i april månad 1995 lämnat ett

förslag som innebär att ersättningsutbetalningarna kommer att sträckas ut

i tiden och ha en bättre anknytning till när kostnaderna uppstår för

kommunerna än för närvarande. De föreslagna reglerna innebär också en

ökad rättvisa mellan utflyttnings- och inflyttningskommuner. Regeringen

har lämnat förslag med denna inriktning i kompletteringspropositionen.

Asylsökande har fr.o.m. den 1 juli 1994 fått samma rätt till ekonomiskt

bistånd oavsett om de vistas på en förläggning eller har eget boende i en

kommun. Statens invandrarverk har i februari månad 1995 redovisat vilka

konsekvenser detta boende fått för bl.a. asylutredningarna. Främst stor-

stadskommunerna har påpekat risken med att de nya reglerna kommer att

leda till en ökad koncentration av invandrare i redan invandrartäta om-

råden och ett ökat tryck på deras mottagningsresurser eftersom de asyl-

sökande efter ett positivt beslut har rätt att stanna kvar i kommunen. När

rätten till dagersättning och annat bistånd inte längre lämnas till en

asylsökande i och med att denne beviljats uppehållstillstånd, inträder i

stället rätten till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen förutsatt att

behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

Regeringen har i en proposition till riksdagen i mars 1995 föreslagit er

ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asysökande så att den ,d

under vilken Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlär- agar

som sökt asyl och har eget boende utsträcks till att gälla även f månad

efter det att uppehållstillstånd har beviljats. Den föreslagp andringen

kommer att innebära att kommunerna ges bättre tid att plar , flyktingens

mottagande och introduktion.

66

3.4 Räddningstjänst

Skr. 1994/95:220

Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan.

Följande redovisning tar enbart upp de delar där kommunerna har ett

ansvar och genomför verksamhet i relativt stor omfattning.

Nationella mål

Statsmakternas mål och inriktning för alla delar av räddningstjänsten

redovisas i bl.a. räddningstjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller

föreskrifter om kommunernas ansvar och hur kommunernas räddnings-

tjänst skall organiseras och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om

olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall

planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom

godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.

Att olyckor är ett stort samhällsproblem framgår av att olyckorna i vårt

land årligen leder till ca 3 000 dödsfall och stora samhällskostnader (1990

ca 55 miljarder kronor eller 4 % av BNP enligt Folkhälsoinstitutet 1992).

Det finns därför en uttalad ambition i samhället att minska antalet olyckor

och skadorna av olyckor. Denna ambition uttrycks i det nationella målet

att, i enlighet med WHO-programmet ”Hälsa för alla" från 1984, reduce-

ra antalet dödsfall, liksom skadorna av olyckor, med 25 % till år 2000.

Inriktningen har konkretiserats av Räddningsverket, som formulerat de

övergripande målen; Räddningstjänsten skall verka för att:

antalet olyckor minskar,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar

begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor i landet med farliga ämnen skall minimeras och

skadorna begränsas så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad

som möjligt. Beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

- allmänheten vid omedelbar fara för en olycka skall kunna varnas och

informeras genom radio och TV. I områden med farligt verksamhet

skall varning utomhus kunna ges.

Med tanke på de svåra konsekvenserna av en olycka med farliga ämnen

är det uppenbart att samhällets åtgärder i första hand bör inriktas på att

förhindra att en olycka överhuvudtaget inträffar. Därtill behövs emellertid

en beredskap inför stora olyckor, inkl, naturolyckor, som ändå inträffar.

Säkerhetsarbete

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en upp-

fattning om vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konse-

kvenser, geografisk fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säker-

hetsarbete är den kommunala riskanalysen avsedd att ge denna nödvändig Skr. 1994/95:220

grund. Våren 1994 hade 84 % av kommunerna genomfört eller påbörjat

riskanalyser, som omfattar alla typer av risker inom kommunen.

I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra säker-

hetsarbetet genomförts. Det har skett genom att utveckla riskanalyserna

och tillämpa dem i kommunens räddningstjänstplan. Vissa positiva resul-

tat i form av bl.a. ett minskat antal bränder har redan kunnat påvisats.

Förebyggande arbete

Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att

bränder och skador till följd av bränder förebyggs (RäL § 7). För den

kommunala räddningstjänsten medför arbetet med förebyggande åtgärder

och den lagreglerade tillsynen en stor arbetsinsats. Brandsyner regleras

både till objekt och tidsintervall.

Systemet för statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering samt uppfölj-

ning har ännu inte fått sin slutliga utformning vad gäller bl.a. åter-

rapportering. Det är därför inte möjligt att helt redovisa det samlade

resultatet av tillsyns- och brandsyneverksamheten.

Insatser

Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen av

larm och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till rädd-

ningstjänsten är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år.

För den kommunala räddningtjänsten är bränder den klart dominerande

olyckstypen. Enligt insatsstatistiken uppgick det totala antalet insatser vid

brand i byggnader till närmare 21 000 år 1993, vilket är den högsta siff-

ran under de fem år uppgifter samlats in. Antalet direkt döda i bränder

uppgick år 1993 till 101 personer. Insatser i samband med trafikolyckor

har minskat sedan år 1990 (från 9 073 till 7 849). Detta gäller även

antalet insatser vid oljeskador, som minskat från 3 085 till

2 134 under åren 1989-1993. Olyckor med farligt gods (inkl kemikalier)

som medfört räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och

1 500 utan klar tendens.Insatserna redovisas i nedanstående tabell.

68

Skr. 1994/95:220

Thbell 3.19 Antal räddningsinsatser

1990

1991

1992

1993

Brand i byggnad

- allmän byggnad

3 815

3 993

4 334

4 610

- bostad

10 719

10 673

10 569

11 370

- industri

2 638

2 398

2 210

2 380

- annan byggnad

2 798

2 674

2 645

2 520

Brand i ej byggnad

18 499

16 543

19294

15 630

Automatlarm, ej brand

27 476

28 071

27190

27 413

Räddning

9 073

8 411

8 271

7 849

Trafikolycka

1 465

1 306

1 497

1 432

Farligt gods

2 776

2417

2 217

2 134

Oljeskada

2 388

2 163

2 211

2 038

Hiss/rulltrappa

1 593

734

958

2 102

Stormskada

2 785

2 279

1 893

2 229

Vattenskada

6 134

6 173

6428

6 563

Övrig räddning

26 214

23 483

23 475

24 347

Summa

92 069

87 835

89 717

88 281

Källa: Räddningsverket.

Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella

säkerhetsarbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s

flyktingkommissariat (UNHCR) ledda insatserna vid katastrofer utom-

lands där Sverige medverkat har personal från den kommunala räddnings-

tjänsten utgjort stommen i de svenska styrkorna.

Resurser och insatstider

För verksamheten vid landets räddningskårer kan, sett över perioden

1991-1994, vissa trender redovisas. Antalet brandstationer har minskat

från 826 till 804. Därav är 18 st mindre stationer med liten bemanning

eller lång anspänningstid.

I kommunernas räddningstjänstplaner anges bl.a. insatstid till kom-

munens olika delar, anspänningstider, personalens beredskap m.m. Denna

plan antas av kommunfullmäktige och delges berörda myndigheter.

Kompetens

Den svenska räddningstjänsten har en allmänt sett bra standard. Utbild-

ningen av brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan omorgani-

sationen av utbildningsverksamheten år 1986. Personalen har ett gediget

yrkeskunnande och är i allmänhet skicklig på att använda materielen, som

på de flesta håll är dimensionerad för de vanligaste olyckorna.

För att bibehålla och utveckla kompetensen hos räddningstjänsten

genomförs en omfattande utbildning inom och utom kårerna. Enbart vid

Räddningsverkets skolor deltog ca 1 400 personer i ca 68 000 utbild-

ningsdagar.

69

Behörighetsmässigt har 120 räddningstjänster angett att räddningschefen Skr. 1994/95:220

skall ha brandingenjörskompetens och 154 har angett brandmästarkompe-

tens. Sedan år 1988 har fem kommuner höjt sin kompetens till branding-

enjör, medan en kommun gått motsatt väg.

Beredskap

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till över-

väldigande del av personalkostnader, dvs. att skapa beredskap. Antalet

personer i beredskap från åren 1991 till 1994 har minskat med 4 % till

dagens ca 4 400 man i ständig beredskap varav ca 950 heltidsanställda.

Samverkan

För att kunna genomföra större räddningstjänstinsatser effektivt sker sam-

verkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan olika

räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddningstjänsten

har växt fram i olika former under senare år. År 1993 hade 209 (73 %)

av landets kommuner någon form av samverkansavtal. Det vanligaste är

att ha gemensam räddningschef. En annan samverkansform är kommunal-

förbund, som nu är sju till antalet.

Sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst

För sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss har sex

kommuner avtal med staten. Av den totala styrkan om 450 man har 367

man deltagit under 1993/94.

Naturolyckor

Kommunerna arbetar med att förebygga naturolyckor genom alt låta ut-

föra översiktliga karteringar av skredkänsliga områden. Genom statliga

medel har nio kommuner skredkarterats under år 1994. Kommunerna får

statsbidrag för konkreta åtgärder för att förebygga jordskred och andra

naturolyckor, främst översvämningar.

Utredningar inom området dammsäkerhet har visat att behovet av för-

ändringar och förbättringar är stort. Bl.a. har Flödeskommitténs be-

tänkande påvisat stora behov av ombyggnader av vattenkraftanläggningar.

Dessutom har behovet av förbättrad förvarning inför ett befarat damm-

brott fått stor uppmärksamhet under senare tid.

70

tärning

Skr. 1994/95:220

Tekniskt sett kan varning till allmänheten ske via radio och television

inom hela landet genom ett integrerat freds-krigssystem. Systemet för

utomhusvarning är till största delen utbyggt vad avser behoven i krig och

kring kämenergianläggningar. Tilläggskomponenter för fredsutnyttjandet

är ett kommunalt ansvar som nu har resulterat i att 80 % (förra året

60 %) av kommunerna kan utlösa utomhussignaler på detta system.

Information

Den kommunala räddningstjänsten tar initiativ till och medverkar i olika

informationsinsatser för att öka kunskapen hos allmänheten i riskfrågor

och hur de bör agera vid olyckor. En stor del av insatserna riktar sig mot

barn i förskolan och elever i grundskolan. Denna målgrupps stora be-

tydelse framgår bl.a. av att, enligt statistik från Sveriges Försäkrings-

förbund, drygt 16 % av alla bränder bedöms som anlagda eller orsakade

av barns lek med eld. För årskurserna 8 och 9 finns särskilt utarbetade

material t.ex. "Är du beredd?". Detta material används i ca 40 % av

landets skolor och tre av fyra lärare som använt materialet tycker att det

fungerar bra i undervisningen. Statistiken visar vidare att åtminstone

54 % av årskurs 2 och 47 % av årskurs 5 nås av motsvarande material.

Kvalitet och måluppfyllelse

Utvecklingen av kvalitetsbegreppet pågår men det har visat sig särskilt

svårt att ange mål, måluppfyllelse och kvaliteten på områden där strävan

är att någonting inte skall inträffa t.ex. förebyggande olycksarbete.

Kvaliteten m.m. får därför anges med indikatorer eller nyckeltal som

indirekt bedöms kunna beskriva förhållandena.

Ett grundläggande problem för kvalitetsbedömning är att det statistiska

underlaget för beskrivning av olycksutveckling och riskbild är ofullstän-

digt. En annan är att det saknas vedertagna och accepterade metoder att

värdera och beräkna kostnader och nytta med räddningstjänst. Räddnings-

verket utvecklar därför dels i samarbete med SCB ett statistikförsörj-

ningssystem för räddningstjänsten, dels kunskaperna om olycksorsaker

och om olika åtgärders kostnader och nytta, dels ett nytt tillsynssystem.

Arbetet med riskanalyserna behöver emellertid utvecklas. Kunskaperna

om riskerna och om räddningstjänstens förutsättningar att ingripa är en

viktig del av underlaget för den översiktliga planering av markanvänd-

ningen och byggandet som plan- och bygglagen (PBL) reglerar. På

många håll har det visat sig svårt att integrera sådana faktorer i plane-

ringen. Alla kommuner ger inte riskfrågorna tillräckligt utrymme i sam-

hällsplaneringen. Bedömningar som griper över till exempel räddnings-

tjänsten, hälso- och miljöskyddet, markanvändningen och kommunaleko-

71

nomin blir ofta inte sammanvägda på det sätt som utvecklingen i kommu- Skr. 1994/95:220

nen fordrar.

Räddningsverket har gjort en sammanställning av ett antal brister som

förekommer. Dessa brister avser i flera fall tillämpningen av detalj reg-

lerande bestämmelser i räddningstjänstlagen. Sammanställningen visar på

bl.a. detta:

- Brandsynearbetet släpar efter. Många kommuner har svårt att hålla

beslutade frister.

- Sotningsfristerna kan inte hållas. Främst gäller det vedeldade anlägg-

ningar.

- Ett antal insatsplaner är i behov av revidering. Även nya planer be-

höver upprättas. Att hålla planerna aktuella tar mycket tid.

- Det är på en del håll ont om utbildade befäl. Det gör det svårt att ha

rätt kompetens främst i samband med semester och sjukdom.

- Det rådet allmänt en stor osäkerhet om hanteringen av 43 § i rädd-

ningstjänstlagen. Bestämmelsen avser skyldigheten för anläggningar

som bedriver farlig verksamhet att vidta särskilda åtgärder för skydd

av befolkningen. Tolkningarna varierar mellan kommunerna. Många

efterlyser klarare råd från Räddningsverket.

- I en del kommuner är det svårt att få lämplig mark avsatt för övnings-

anläggningar. Planering och andra förberedelser för utbildning och

övning behöver förbättras.

- Tillsynsmyndigheterna anser att insatstiderna till delar av kommunen

på åtskilliga håll är onödigt långa. Orsaken är i många fall en dåligt

utformad samverkan med andra kommuner.

Utredningar

Hot- och riskutredningen har övervägt frågor om påfrestningar och risker

i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del.

Utredningen har också prövat möjligheterna att i ökad utsträckning vidta

åtgärder för att möta påfrestningar i det fredstida samhället och motsva-

rande beredskapsåtgärder i ett sammanhang. Utredningen lämnade sitt

slutbetänkande i mars detta år. Utredningens uppdrag har anknytning till

centrala delar i räddningstjänstens verksamhet. Slutbetänkandet remissbe-

handlas för närvarande.

Räddningstjänstutredningen, som tillsattes våren 1993 för att bl.a.

studera frågan om entreprenad inom räddningstjänsten, har i maj 1994

avgett sitt betänkande (SOU 1994:67). Utredningen föreslår bl.a. att

kommunerna skall ges möjligheter att lägga ut delar av sin räddnings-

tjänst på entreprenad. Den planerande och förebyggande verksamheten

bör dock även i fortsättningen handhas av kommunerna som behåller det

samlade ansvaret för räddningstjänsten. Också räddningsledaren, som vid

en insats har långtgående befogenheter och skyldigheter av myndighets-

karaktär, bör förbli hos kommunen. I avsikt att skapa valfrihet och kon-

kurrens inom sotningsområdet och ge ökad valfrihet åt den enskilde

72

fastighetsägaren bör nuvarande sotningsmonopol avskaffas. Ansvaret för Skr. 1994/95:220

sotningens genomförande bör läggas på fastighetsägaren.

Betänkandet bereds för närvarande inom Försvarsdepartementet. För-

svarsministern har uttalat att regeringen säger nej till entreprenad i

räddningstjänsten och att den anser att sotningsfrågorna bör utredas

ytterligare innan man tar ställning.

3.5 Civil beredskap

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret styrs, fram till den sista

juni, i huvudsak av lagen om kommunal beredskap (1964:63) och civil-

försvarslagen (1960:74). Efter denna tidpunkt träder en helt ny lagstift-

ning i kraft. Lagen om kommunal beredskap ålägger kommunerna en

skyldighet att vidtaga vissa beredskapsförberedelser medan civilförsvaret

med nu gällande lagstiftning är en statlig organisation som först under

höjd beredskap ställs till kommunernas förfogande.

Nationella mål

I 1992 års försvarsbeslut anges som mål för funktionen Befolkningsskydd

och räddningstjänst att "skador till följd av krigshandlingar på människor,

i andra hand på egendom och i miljön skall hindras och begränsas." En

precisering av nämnda mål har gjorts av Räddningsverket, nämligen att,

genom förberedda skyddsåtgärder, hindra och begränsa skador på befolk-

ningen vid krigshandlingar.

Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation

grundas på riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och risk-

analyserna utgjort underlag för beslut om exempelvis skyddsrumsproduk-

tion. Med det strategiska överfallet som dimensioneringsgrund för bered-

skapen införs ytterligare en faktor i riskbedömningarna. Det strategiska

överfallet innebär krav på tillgänglighet med mycket kort varsel av såväl

skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter.

Prestationer

Det statsbidrag som till den 1 juli 1995 utgår för kommunal beredskaps-

planläggning ställer krav på att kommunerna dels har vissa angivna

planer, dels kontinuerligt uppdaterar dessa. Föreskrivna planer finns i

allmänhet men aktualiteten torde kunna ifrågasättas i många fall.

Överstyrelsen för civil beredskap fördelar till länsstyrelserna fram till

den 1 juli 1995 medel för utbildnings- och övningsverksamhet i kommu-

nerna. Målsättningen har varit att efter varje val hålla grundläggande

utbildning, minst en gång vart fjärde år genomföra en lokal lednings-

övning och däremellan hålla beredskapsdagar eller konferenser. Ofta har

anvisade medel bara till omkring hälften förbrukats på grund av att plane-

73

rad verksamhet bara till en del har genomförts. Huvudansvaret för denna Skr. 1994/95:220

verksamhet ligger dock på länsstyrelsen.

Räddningstjänst i krig

Räddningstjänst under krig blir från den 1 juli 1995 en kommunal ange-

lägenhet styrd bl.a. av lagen om civilt försvar och räddningstjänstlagen

med respektive förordningar. Under senare år har övergången från ett

statligt till kommunalt ansvar förberetts. Bl.a. har kommunerna med-

verkat i att finna modeller för kommunernas dimensionering och ledning

av organisationen för räddningstjänst i krig anpassade till de särskilda hot

som finns i den egna kommunen. Vidare har personal i över 100 kommu-

ner utbildat sig och kommunerna har formellt, via frivilliga avtal, över-

tagit ansvaret för lagring och vård av materielen för nämnda organisation.

För ytterligare ett 70-tal kommuner finns avtal tecknade.

Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen och den

besiktningsverksamhet som erfordras. Under budgetåret 1993/94 tillkom

559 skyddsrum enligt 32 och 48 §§ och enligt 40 § i civilförsvarslagen.

För att bibehålla kvaliteten i det befintliga skyddsrumsbeståndet har

kommunerna budgetåret 1993/94 besiktigat ca 4 400 skyddsrum med ca

50 000 platser och sett till att fel och brister åtgärdats. Därmed uppfyller

minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga som

gäller för skyddsrummen. Beträffande andningsskydd har ett trettiotal

kommuner ännu inte genomfört den planläggning som krävs för utdelning

inom 48 timmar.

Kvalitet och måluppjyllelse

På grundval av utvärderingar som gjorts kan konstateras att angivna mål-

sättningar i stort sett uppnåtts. Objektiva kvalitetsmått saknas dock.

Utredningar

Från den 1 juli 1995 avvecklas civilförsvaret som organisation och kom-

munerna får ett helt och odelat ansvar för det civila försvaret på lokal

nivå. Samtidigt avvecklas nuvarande detaljreglering av verksamheten och

kommunerna får en frihet att inom vissa angivna övergripande mål själva

utveckla verksamheten på mest ändamålsenliga sätt. I anslutning till

genomförandet pågår inom ÖCB och SRV ett omfattande arbete med att

ta fram underlag för dessa förändringar, information och utbildning av

berörd länsstyrelsepersonal m.m.

En försvarsberedning är tillsatt för att förbereda nästkommande för-

svarsbeslut. Den första etappen planeras omfatta bl.a. den närmare inrikt-

ningen av det civila försvarets verksamhet i krig och fred.

74

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Nya kommuner och ny politisk ledning från 1995

Antalet kommuner är i dag 288. Den 1 januari 1995 tillkom två nya

kommuner (Lekeberg, Bollebygd). Två kommunala folkomröstningar om

kommundelning hölls i samband med valet hösten 1994 - båda resulte-

rade i ett nej.

Den största kommunen är Stockholm med 700 000 invånare. Den

minsta kommunen är Bjurholm med ca 3 000 invånare. Mer än hälften

av kommunerna har mindre än 20 000 invånare. I de tio största kommu-

nerna bor drygt en fjärdedel av landets befolkning.

Den politiska majoriteten i landets kommuner framgår av tabellen

nedan. I 94 kommuner har socialdemokraterna egen majoritet. Moderata

samlingspartiet har egen majoritet i en kommun. Socialdemokraterna har

majoritet tillsammans med Vänsterpartiet i ytterligare 52 kommuner.

Borgerlig majoritet finns i 65 kommuner. Miljöpartiet de Gröna har

vågmästarställning i 29 kommuner. I 35 kommuner har uppgörelser

träffats över blockgränsen. Socialdemokraterna har posten som kommun-

styrelsens ordförande i 210 kommuner.

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.1 Majoriteten i kommunerna

År

Antal kommuner

m+c + fp + kds

s + v

oklar annan

majoritet

Antal

kommuner

1988

94

125

65

284

1991

143

72

71

286

1994

65

146

77

288

Anm.: I oklar annan majoritet ingår år 1994 kommuner med vågmästarställning för

mp/nyd/lokala partier.

Källa: Svenska Kommunförbundets valundersökning.

I höstens val var det 79 lokala partier som ställde upp i kommunvalet -

en ökning med 70 % jämfört med valet år 1991. 18 partier ställde upp

i mer än en kommun under samma beteckning - graden av samverkan är

dock okänd. I några fall är de lokala partierna vågmästare och i något fall

är det lokala partiet det största partiet i fullmäktige.

Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med

länen. I Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgifterna. Även

Malmö kommun och Göteborgs kommun handhar landstingsuppgifterna.

Stockholms läns landsting har drygt 1,6 miljoner invånare och det minsta

landstinget är Jämtlands med ca 136 000 invånare.

Den politiska majoriteten i landets landsting framgår av följande tabell.

75

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.2 Politisk majoritet i landstingen

År

m+c + fp + kds

s + v

Annan majoritet

1988

4

12

7

1991

13

9

1

1994

1

17

5

Källa: Landstingsförbundet.

Innevarande mandatperiod har 17 landsting socialistisk majoritet och

ett landsting har borgerlig majoritet. I fyra landsting är miljöpartiet våg-

mästare och i ett landsting har man en koalition över blockgränsema.

Ett kommunalförbund är en offentligrättslig samarbetsform mellan kom-

muner som kan överta myndighetsutövning från kommuner och landsting.

Kommunalförbunden finansieras genom bidrag från kommunerna och av-

gifter. År 1994 finns det 36 kommunalförbund inom områden som t.ex.

vattenförsörjning, brandförsvar, kollektivtrafik och skolväsende. Inom

icke specialreglerad verksamhet kan privaträttsliga former (t.ex. bolag)

väljas och det finns ca 250 sådana samarbetsorganisationer. Samverkan

bedrivs också i annan form, t.ex. via avtal, och det finns ca 300-400

sådana samarbetsprojekt. Det finns också 50 föreningar - t.ex. luft-

vårdsförbund - med kommuner som medlemmar.

4.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och

kommuner har ändrats

En stor förändring av kommunernas uppgifter skedde år 1992 när större

delen av ansvart för äldrevården överfördes från landstingen till kom-

munerna (Ädel-reformen). Kommunen fick då skyldighet att inrätta

särskilda boendeformer för äldre, övertog ansvaret för sjukhem och andra

vårdinrättningar för somatisk långtidssjukvård och fick betalningsansvar

för medicinskt färdigbehandlade personer inom sjukvården. Drygt 20

miljarder kronor överfördes till kommunerna via skatteväxling och

bidragsväxling och ca 60 000 anställda överfördes från landstingen.

År 1993 ålades kommunerna att bidra med medel till godkända fri-

stående grundskolor motsvarande 85 % av genomsnittskostnaden. Den

nya gymnasieskolan med nationella program genomfördes i en stor del

av gymnasiekommunerna. Kommunernas skyldighet att upprätta bostads-

försörjningsprogram, utöva insyn i bostadsrättsföreningar och att in-

formera om bostadsmarknadsläget upphörde. Rätten att placera bostads-

sökande i privata hyreshus togs bort liksom skyldigheten att anvisa bostad

annat än vad som följer av socialtjänstlagen. Kommunernas skyldighet att

anordna avgiftsfri bostadsförmedling togs bort. Kommunerna fick ett ökat

ansvar vissa väginvesteringar genom att delar av länstrafikanslaget över-

fördes till det generella statsbidraget.

Fr.o.m. år 1994 gäller bl.a. följande ändringar av kommunernas upp-

gifter:

76

1. Enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m. Skr. 1994/95:220

(LSS) skall ansvaret för de särskilda omsorgerna överföras från

landsting till kommun senast vid utgången av 1995. Kommunerna

övertog den 1 januari 1994 ansvaret för olika insatser som finns

reglerade i lagen och som personer som omfattas av LSS har rätt till.

Det gäller bl.a. personlig assistans, ledsagarservice, bostad med

särskild service och daglig verksamhet. Undantag är rådgivning och

annat personligt stöd som landstingen ansvarar för.

2. Bostadsbidragens administration överfördes till försäkringskassan och

staten övertog det totala kostnadsansvaret för bostadsbidragen.

3. Minskad skyldighet att anordna hemspråksundervisning för dem som

varit i Sverige längre än sju år.

4. Riksfärdtjänsten kommunaliserades.

5. Källsortering av hushålls- och industriavfall skall ske fr.o.m. år

1994. Kommunerna fick ökade möjligheter att föreskriva källsorte-

ring.

6. Ett producentansvar infördes successivt för vissa avfallstyper.

Kommunerna kan fortsätta med nuvarande insamlingssystem men då

som entreprenörer åt industrin.

7. Kommunerna tog den 1 juli 1994 över länsstyrelsernas beredning av

ärenden enligt Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

8. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från lands-

tingen till kommunerna (1992-1995) pågår.

9. Några kommuner har inom ramen för försöksverksamhet övertagit

huvudmannaskapet för primärvården.

Fr.o.m. år 1995 gäller bl.a. följande ändringar i kommunernas upp-

gifter.

1. Kommunernas skall tillhandahålla barnomsorg för barn från 1 år

t.o.m. 12 års ålder. Vissa krav på pedagogisk kvalitet m.m. skall

uppfyllas.

2. Kommunerna ges ett ansvar för att familjerådgivning erbjuds dem

som begär det.

3. Kommunerna får ett ansvar vård och stöd till psykiskt störda som är

medicinskt färdigbehandlade. Vissa medel förs från landsting till

kommun via avtal.

4. Kommunerna tar över tillsynen av restauranger. Från år 1996 övertar

kommunen även tillståndsgivningen. Kommunerna får ta ut avgift för

att finansiera tillsynen.

5. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överförs den 1 januari

1995 från kommunerna till staten. Kommunerna får under fyra år ge

ett kompletterande kommunalt bostadstillägg.

6. Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation och

kommunerna får ansvaret för räddningstjänst och befolkningsskydd

även under höjd beredskap (från den 1 juli 1995).

7. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall upp-

hörde den 1 januari 1995.

77

8. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda fritids- Skr. 1994/95:220

hem, enskild integrerad skolbarnomsorg och barnomsorg i annan

kommun tas bort.

Landstingens uppgifter

År 1992 överfördes ett stort ansvar för äldrevården från landstingen till

primärkommunema (Ädel-reformen). Ca 60 000 anställda berördes.

Administrationen av sjukreseersättningen överfördes från staten till

landstingen liksom ansvaret för luftbuma sjuktransporter.

Landstingen har åren 1993 och 1994 fått följande större ändringar i den

lagstiftning som reglerar deras verksamhet:

1. Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall

överföras från landstingen till kommunerna senast år 1995.

2. Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster fick rätt att erhålla

ersättning från landstinget.

3. Husläkarlagen trädde i kraft i januari 1994.

4. Institutioner för tvångsvård enligt LVU och LVM överfördes från

landsting och kommuner till staten den 1 april 1994.

Från den 1 januari 1995 gäller bl.a följande förändringar avseende

landstingens uppgifter:

1. Staten åtar sig att anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas

för landsting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt

gällande bestämmelser.

2. Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgym-

naster tas bort.

3. Ansvaret för särskolan och särvux skall vara överfört till kommuner-

na senast i slutet av 1995

4. Vårdgarantin har förlängts till år 1995 utan särskilt bidrag från

staten.

4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar

Av kommunernas utgifter svarar utbildning, vård och omsorg för nära två

tredjedelar av kommunernas nettokostnader och denna andel ökar. Drifts-

kostnader för energi, vatten och avfall har minskat i relativ andel.

De uppgifter som finns om hur kommunerna anpassat sin verksamhet

baseras på årliga enkäter av Svenska kommunförbundet. En samman-

ställning redovisas nedan.

78

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.3 Beräknad anpassning (procent) av kostnader respektive år

Område

1993

1994

1995

Gator och vägar

-5,0

-3,7

-3,1

Fritid

-5,8

-4,7

-2,2

Kultur

-4,2

-2,7

-1,3

Grundskolan

-3,6

-2,9

-1,1

Gymnasieskolan

-2,1

-1,7

-1.1

Komvux

-2,8

-2,5

-1,8

Barnomsorg

-3,7

-4,3

-0,3

Individ- och familjeomsorg 1

-1,1

-1,5

-1,1

Äldreomsorg

-1,7

-2,0

-1,0

Miljö och hälsa

-3,6

-3,2

-1,1

1 Exkl. socialbidrag.

Källa: Svenska Kommunförbundet - Kommunernas ekonomiska läge, februari 1995.

4.4 Stora förändringar i organisation och verksamhetsformer

4.4.1 Organisatoriska förändringar

Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om

ny organisation eller nya verksamhetsformer de senaste åren. Den nya

kommunallagen som infördes år 1992 ger kommuner och landsting stor

frihet härvidlag.

Under föregående mandatperiod genomfördes förändringar av kommu-

nernas nämndorganisation i drygt 70 % av kommunerna. Antalet

nämnder minskade med 10 % genom sammanslagningar. Vilka föränd-

ringar som gjorts efter valet år 1994 finns det ännu ingen fullständig

kartläggning av. Enligt en enkät av tidningen Kommun-Aktuellt är det

113 kommuner som gjort förändringar i sin organisation vid årsskiftet,

antalet nämnder har minskat med 90 och därmed ca 900 ordinarie

politiska uppdrag.

Även landstingens organisation har genomgått stora förändringar under

föregående mandatperiod. Flera olika organisationsmodeller tillämpas. En

tydligt tendens är att skilja förtroendemanna- och producentrollema från

varandra. Antalet nämnder och lokala organ minskar. De renodlade pri-

märvårdsnämndema minskade i antal, delvis som en följd av Ädel-

reformen. I knappt hälften av de landsting som fortfarande har lokala

organ har dessa getts mer renodlade beställarfunktioner. Utskott/-

delegationer kopplade till landstingsstyrelsen ökar i antal. Även här

saknas en överblick över vilka förändringar som gjorts efter höstens val.

Kommunfullmäktige kan välja att i vissa nämnder (t.ex. utförarnämn-

der) sätta in experter i stället för förtroendevalda. I knappt hälften av

landets landsting och i en femtedel av kommunerna har det införts eller

planeras införas sådana expertstyrelser (Källa: SOU 1993:73 s. 74).

Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att

den numera präglas av en ökande mångfald. Det finns fyra huvud-

modeller för organisationen:

79

- den sektoriella (skolnämnder, fritidsnämnder m.m.)

- den territoriella (kommundelsnämnder, primärvårdsnämnder m. m.)

- den funktionella (beställamämnder- utförarenheter m.m.)

- den målgruppsindelade (ungdomsnämnder, äldrenämnder m.m.).

Den första modellen är vanligast men tillämpas i minskande ut-

sträckning. Det är främst de större kommuner och landsting som inför

nya organisationsmodeller.

Skr. 1994/95:220

Beställar-utförarorganisation

En funktionell organisation i form av beställar-utföramämnder infördes

under förra mandatperioden i 50-tal kommuner. Ett antal kommuner som

mer genomgående infört beställamämnder har frångått dessa medan ett

antal kommuner infört mer begränsade inslag, främst inom det tekniska

området.

Tabell 4.4 Kommuner med beställarorganisation

1993

1995

Hela organisationen

29

15

Delar av organisationen

21

65

Summa

50

80

Källa: Kommun-Aktuellt nr 1/93 och 12/95.

Detta sätt att organisera och styra verksamheten i kommunerna är före-

mål för en aktiv debatt och det redovisas såväl positiva erfarenheter som

mer kritiska debattinlägg. En parlamentarisk utredning (Fi 1995:2) har

därför tillkallas och utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av

organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende

på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningen av kommunala

nyttigheter och samhällsekonomiska konsekvenser (dir. 1994:151).

Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor

Kommundelsnämnder innebär att en politisk nämnd finns för ett visst

geografiskt område där den har ansvar för verksamhet inom olika sekto-

rer såsom skola, fritid, socialtjänst m.m.

Endast ett 20-tal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad

organisation via kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. Av dessa

har 14 en mer heltäckande kommundelsorganisation. Bland dem är

Göteborg och det finns förslag om att även Stockholm skall inrätta en

heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. Nio kommuner har

avvecklat sina kommundelsnämnder. Vart tredje landsting har valt att

80

decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis Skr. 1994/95:220

är en konsekvens av primärvårdsreformen.

Stadsdelsreformen i Göteborg har utvärderats av en forskargrupp vid

Göteborgs universitet ledd av professor Jörgen Westerståhl. Enligt en

rapport i februari år 1994 var det främsta syftet med stadsdelsreformen

att stärka den kommunala demokratin. Medborgarundersökningar från

åren 1989 och 1993 tyder emellertid inte på att några nämnvärda resultat

uppnåtts på närdemokratins område. Positiva bedömningar görs dock vad

gäller effektiviteten. Enligt bedömningar av medborgare och personal har

dock skillnaderna mellan stadsdelar ökat påtagligt vad gäller servicenivån,

servicens kvalitet/fördelning och förtroendet för politiker och förvaltning.

Enligt en enkät från våren 1992 har 69 kommuner skaffat sig särskilda

informationscentraler där allmänheten får en överblick över kommunens

verksamhet och en aktiv hjälp att söka och tolka aktuell information.

Drygt tio kommuner har tagit ytterligare ett steg och infört medborgar-

kontor där statliga myndigheter, landsting och kommuner samverkar i

varierande omfattning. Syftet med medborgarkontor är att på ett ställe

kunna erbjuda medborgarna samhällsinformation och service på ett

lättillgängligt sätt. En särskild lag (1994:686) finns om försöksverksamhet

med medborgarkontor. Enligt denna lag kan en kommun få träffa avtal

med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om

att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig-

hetsutövning.

4.4.2 Nya verksamhetsformer

När det gäller nya verksamhetsformer - som kan kombineras med ovan-

stående organisationsformer - tillämpas i viss utsträckning:

entreprenader,

resultatenheter, bolagisering och privatisering,

verksamhet med ökat brukarinflytande.

Sammanfattningsvis har ett mindre antal kommuner (ca 8-10) under

förra mandatperioden gjort så stora förändringar att det kan betecknas

som ett systemskifte. I många kommuner är det dock fråga om mer

stegvisa förändringar.

Entreprenader

Av kommunernas totala kostnader år 1990 gick 6 % till entreprenader om

man räknar bort byggnads- och anläggningsentreprenader (Källa: Kon-

kurrensverket, Kommunala tjänsteentreprenader, 1992:4). Variationerna

är dock stora mellan kommunerna. Men även inom egenregiverksamheten

köps tjänster, hyrs maskiner och görs inköp. I en studie av Svenska

81

6 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

Kommunförbundet (Externa resurser i kommunaltekniken, 1993) utgjorde Skr. 1994/95:220

andelen externa resurser i de tekniska verksamheterna ca 60 %.

I Svenska Kommunförbundets redovisning av kommunernas ekonomis-

ka läge (februari 1994) anger 40 % av de svarande kommunerna att de

ökat andelen privat produktion/entreprenad i någon verksamhet. Ökning-

en av andelen privat produktion under år 1993 beräknas motsvara drygt

3 500 sysselsatta.

De flesta kommuner har entreprenader inom den tekniska förvaltningen

men spridningen är stor. Några har hela driftverksamheten på entrepre-

nad, medan några har nästan all verksamhet i egen regi. När det gäller

vård och omsorg är det en minoritet av kommunerna som har entrepre-

nader. Nedan anges några ungefärliga rikssiffror:

- missbrukarvård

- barnomsorg

- skola

äldreomsorg

57 %

8 %

2 %

4 %

Vissa entreprenader ges till den ideella sektorn. Drygt hälften av de

kommunala fritidsanläggningarna drivs exempelvis av annan än kommu-

nen.

En orsak till att entreprenadformen inte används mer är - enligt en

studie av Marie Fridolf (Ds 1993:27) - att det saknas entreprenörer och

konkurrens. Det kan dels gälla initialskedet då inga tjänsteföretag finns

på marknaden. Men det kan också gälla mer långsiktigt, eftersom de leve-

rantörer som inte väljs slås ut från marknaden och producentmonopol kan

bildas. Kommunen vill inte heller låsa upp sig i fleråriga avtal, vilket

entreprenörerna ofta kräver. Enligt studien uppger förtroendevalda att det

kan vara en inskränkning att inte kunna påverka verksamheten annat än

vid de tillfällen då avtalen förnyas. Från entreprenörssidan framhålls att

lönsamheten ofta är dålig och att osäkerheten inför framtiden är stor

eftersom spelreglerna snabbt kan ändras. Vid jämförelser med verksamhet

i kommunal regi finns svårigheter att jämföra anbud, vilket medför att

privat verksamhet kan framstå som dyrare. I vissa fall har också den

egna verksamheten bedrivits så effektivt att någon ekonomisk vinst inte

uppstår.

Resultatenheter

En resultatenhet är en enhet inom en förvaltning som helt eller till största

delen är uppdrags/avgiftsfinansierad och vars tjänster köps av beställar-

nämnder, medborgarna eller andra förvaltningar. Det kan t.ex. vara ett

daghem eller en lokalvårdsorganisation. Tre fjärdedelar av kommunerna

och alla landsting har infört resultatenheter.

Enligt rapporten Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet

(Ds 1993:27) ger införande av resultatenheter en bättre produktivitet.

Men i en studie av Mats Didriksson och Niclas Mogensen (KEFU

82

1993:3) dras slutsatsen att det kan innebära betydande svårigheter att Skr. 1994/95:220

åstadkomma rätt styrsignaler och incitament via internkontrakt.

I en studie av Stefan Fölster (Sveriges systemskifte i fara, Industrins

Utredningsinstitut) konstateras via ett antal fallstudier att införandet av

resultatenheter gav en klar kostnadsförbättring jämfört med enheter med

enbart budgetansvar.

Bolagisering

När det gäller bolagisering redovisar Lokaldemokratikommittén (utifrån

en enkät från år 1992) att drygt hälften av kommunerna och tre fjärde-

delar av landstingen under senare år har bolagiserat någon verksamhet

eller planerar detta. I första hand gäller det lokaler, fastigheter och

energi. Det främsta skälet till bolagisering uppges vara att verksamheten

därigenom kommer att styras effektivare. En enkät av Svenska Kommun-

förbundet visar att 35 kommuner överförde verksamhet till kommunala

bolag år 1993, främst inom det tekniska området.

Effekter av bolagisering jämfört med verksamhet i egen regi har stude-

rats av Statskontoret (SOU 1993:48). Denna studie visade att organisa-

tionsformen - kommunal förvaltning eller kommunala aktiebolag - inte

är avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt.

Privatisering

Privatisering är ett begrepp som vanligen används när det är fråga om att

överföra huvudmannaskapet för kommunal verksamhet till annan, t.ex.

vid försäljning av ett kommunalt energibolag. Ca 30 % av kommunerna

har sålt ut anläggningar eller verksamheter i början av 1990-talet. Det är

framför allt bostadsfastigheter, industrifastigheter och energi eller

fritidsanläggningar som har sålts ut (Källa: SOU 1993:90).

Marie Fridolf har i en studie (Ds 1993:27) via en enkät undersökt moti-

ven till privatiseringar. Privatisering är främst ett sätt för kommunerna

att frigöra kapital eller att göra sig av med artfrämmande verksamhet,

t.ex. hotell. I vissa fall finns dock förväntningar om en effektivisering i

samband med privatisering. En studie av Stefan Fölster (Sveriges system-

skifte i fara, Industrins utredningsinstitut) visar också att många priva-

tiseringar lett till kostnadsökningar för kommunen även om verksamheten

i sig blivit mer effektiv. I de undersökta fallen har dock totalt sett

avsevärda effektiviseringar gjorts.

83

Brukarstyrning

Skr. 1994/95:220

Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina

barn. Nya former för större frihet att välja producent växer successivt

fram. Medborgaren kan relativt fritt välja skola, daghem, hemtjänstassis-

tent m.m. Inom landstingen kan man fritt välja husläkare, sjukhus och

annan vård och landstingsgränserna utgör inte något hinder.

Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan,

opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. Civildepartementet har i

rapporten Vi vill vara med och bestämma (Ds 1994:123) redovisat

möjligheter och erfarenheter. Ett tjugotal kommuner har infört styrelser

eller andra organ för brukare - främst inom skolan (se vidare avsnitt 5.2).

4.5 Kommunala företag ökar sin omsättning

Antalet kommunala bolag (med mer än 50 % kommunal ägarandel) har

under 1970- och 1980-talen varit relativt konstant. År 1994 fanns det

drygt 1 500 kommunala företag. Däremot har den ekonomiska om-

sättningen ökat markant i befintliga bolag - från 102 miljarder kronor år

1991 till 129 miljarder kronor år 1993. Av kommunernas totala verksam-

het, uttryckt i kostnader, bedrevs år 1993 cirka 14 procent i företags-

form. Företagen hade 48 860 anställda.

Den dominerande juridiska formen är aktiebolag, drygt 1 000 företag,

men det finns även drygt 300 stiftelser. Det är främst inom olika tekniska

verksamheter som el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning

m.m. som kommunerna har företag. Drygt hälften av kommunerna har

2 till 4 bolag. Storstadskommunerna har ca 50 bolag i genomsnitt. De

fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga

företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet och vårdområdet

förekommer kommunala företag mycket sparsamt.

Den bokförda balansomslutningen verksamhetsåret 1993 var knappt 420

miljarder kronor. De kommunala företagen förvaltar tillgångar som inte

sällan är större än kommunens egen. Företagen representerar sålunda ett

väsentligt affärsmässigt åtagande för ägarna. De kommunala bolagen har

nästan genomgående en låg soliditet (5-15 %). Det förekommer i viss

utsträckning driftbidrag från kommunen till de kommunala företagen och

det är vanligt att kommunen går i borgen för lån. Kommunala företag på

obestånd avvecklas vanligen genom likvidation men tiotalet bolag har de

senaste åren avvecklats genom konkurs.

Omfattningen av den kommunala bolagsverksamheten framgår av

tabellerna nedan. Vilande företag ingår ej.

84

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.5 Den kommunala företags verksamhetens omfattning

1990

1991

1992

1993

1994 1

Kommun

1 371

1 392

1 429

1 534

1 455

Landsting

76

86

102

107

112

Totalt

1 450

1 478

1 531

1641

1 567

1 Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen den 31

december 1993.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

Av tabellen framgår att antalet kommunalägda bolag minskat med 79

under år 1993. Enligt en enkät av Kommun-Aktuellt har sedan den

1 januari 1994 minst 74 nya bolag bildats samtidigt som 28 bolag har

avvecklats. Den väntade avregleringen av el-marknaden är en väsentlig

orsak till bildandet av nya företag. Vissa bostadsföretag som bedrivits i

stiftelseform har ombildats till aktiebolag med anledning av ny lagstift-

ning som träder i kraft vid årsskiftet.

En tredjedel av samtliga anställda sysslar med fastighetsförvaltning.

Tabell 4.6 Anställda per 1 oktober

Antal anställda

1992

1993

1994

Kommunikationer

5 966

5 592

4

461

Park, fritid och kultur

3 718

3 931

2

281

Energi, vatten och avfall

13 787

12 295

12

482

Fastighetsförvaltning

17 251

19 407

16

475

Övrigt

13 077

14 603

13

161

Totalt

53 799

55 828

48

860

Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För år 1994 avser mätningen den

31 december 1993.

Källa: SCB - Kommunernas finanser.

De kommunala företagens ekonomi redovisas numera i ett koncernbok-

slut för varje kommun. Statsmakterna har beslutat att insynen i de

kommunala bolagens verksamhet skall förbättras. I princip samma

insynsregler gäller för bolagen som för annan kommunal verksamhet (se

vidare bilaga 1).

4.6 Antalet anställda minskar

Antalet anställda i kommuner och landsting ökade under 1980-talet med

ca 15 000 personer per år i genomsnitt. I kommunerna var ökningen ca

10 000 personer och år.

Antalet anställda i kommuner och landsting har under 1990-talet sjunkit

med 111 000 och är i dag ca 1 037 000.

85

Skr. 1994/95:220

Tabell 4.7 Antal anställda i kommuner respektive landsting

1 OOO-tal

1990

1991

1992

1993

1994

Kommuner 1

713

710

748

726

734

Landsting 2

435

424

340

319

303

Totalt

1 148

1 134

1 088

1 045

1 037

1 Exkl. tjänstlediga och beredskapsavtalet.

2 Inkl, timavlönade/tjänstlediga.

Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit

uppgifter från landstingen i samband med ÄDEL-reformen 1992. Räknar

man bort dessa huvudmannaskapsförändringar har minskningen år 1991

varit ca 1 500 årsarbetskrafter och år 1992 ca 15 000 årsarbetskrafter.

Under år 1994 ökade antalet anställda i kommunerna. Ökningen beror

bl.a. på att omkring 4 000 anställda inom omsorgen för psykiskt

utvecklingsstörda överförts från landstingen och att kommunerna enligt

lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade anställt drygt 4 000

personliga assistenter och anhörigvårdare. Omkring 1 000 personer

överfördes under år 1994 till bolag eller andra privata alternativ. Om

hänsyn tas till verksamhetsförändringar samt att kommunerna ökat sina

tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat

med 3 000-5 000 under år 1995.

I kommunerna har de största relativa minskningarna år 1993 gjorts

beträffande dagbamvårdare, barnskötare, kommunalarbetare och städper-

sonal. Det är främst storstadskommuner som minskat sin personal, medan

flera landsortskommuner ökat personalen. Det är stora skillnader i perso-

naltäthet mellan kommunerna - små kommuner har flest årsarbetare per

invånare. Spridningen i personaltätheten är år 1993 mellan ca 38 och 105

årsarbetare per 1 000 invånare och anses i första hand bero på verksam-

hetens omfattning och kvalitet även om andra faktorer kan spela in.

Kommunerna svarade under hösten 1993 för 40 % av platserna

(60 000) i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbete,

utbildningsvikariat, arbetslivsutveckling och ungdomspraktik). Be-

redskapsarbetena har minskat under år 1993, utbildningsvikariat och

ALU-platser har ökat och antalet ungdomspraktikantplatser har varit i

stort sett oförändrat.

I landstingen har antalet anställda minskat sedan 1990. Hänsyn måste

dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare

från staten år 1991 och överföring av vårdanställda till kommunerna år

1992). Med hänsyn taget till dessa är minskningen år 1991 och år 1992

ca 30 000 anställda. Under år 1993 har antalet anställda minskat med

ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 beror på huvudmannaskapsför-

ändringar. År 1994 var minskningen 16 000 varav hälften beror på

huvudmannaskapsförändringar. Andelen kvinnor är drygt 80 %. Personal-

tätheten varierar i landstingen inte lika mycket som i kommunerna.

Flertalet landsting har mellan 60 och 80 anställda per 1 000 invånare.

86

5 Den kommunala demokratin

Skr. 1994/95:220

5.1 Kommunal demokrati i utveckling

Kommunen är en obligatorisk gemenskap vars verksamhet syftar till att

gagna dess medlemmar. Med medlemsskapet följer rättigheter och skyl-

digheter. Rätten att delta i kommunala val och folkomröstningar, rätten

att behandlas lika med andra kommunmedlemmar, att kunna överklaga

beslut och att få insyn i verksamheten är grundläggande liksom skyldig-

heten att betala skatt. Kommunerna skall via demokratiska processer

fånga upp och förverkliga medborgarnas önskemål och krav inom ramen

för den kompetens de givits av statsmakterna.

Något entydigt sätt att mäta eller värdera den lokala demokratin finns

inte. Det finns dock fog för att hävda att de grundläggande demokratiska

kraven tillgodoses väl. Men det finns också redovisat olika problem,

vilket flera forskare pekat på. Exempel på slutsatser som framförts är att

representativiteten är dålig för vissa grupper, deltagandet i den politiska

processen minskar, nya former för inflytande efterfrågas och allmän-

hetens förtroende för sina förtroendevalda är enligt attitydundersökningar

lågt.

Några av de problem som uppmärksammats kan påverkas via lagstift-

ning men andra hör i första hand samman med de problem som de poli-

tiska partierna har med representativitet, förankring och medborgar-

kontakt.

Det pågår ett omfattande forskningsprogram om offentlig verksamhet

i ett medborgar- och demokratiperspektiv (se vidare avsnitt 7). Någon

entydig och sammanfattande bild av hur tillståndet är för den lokala

demokratin är svår att göra - mätmetoder och angreppssätt rymmer ett

visst mått av bedömningar. Att belysa läget för ett visst verksamhetsår

måste därför ske genom att vissa indikatorer och utvärderingar redovisas

och genom att spegla något av den debatt som kontinuerligt förs.

Lokaldemokratikommittén avslutade sitt arbete i december 1993 och

redovisade då sitt huvudbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU

1993:90). Enligt kommitténs bedömning har förutsättningarna för den

lokala demokratin förändrats på senare år. Medborgarnas attityder till det

politiska systemet har blivit mer negativa, medan attityden till den

kommunala servicen är långt mer positiv. Krav ställs på en direkt

kommunikation mellan medborgarna och deras valda ombud, större

öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvaltningen liksom bättre

möjligheter till att direkt påverka både politik och kommunal service.

Eftersom medborgarna i ökad utsträckning väljer mer direkta former för

påverkan på den kommunala verksamheten, är det enligt kommittén

naturligt att det skapas nya former för inflytande i denna riktning.

Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté som bl.a. skall belysa med-

borgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringen i

ett demokratiskt perspektiv.

87

Förtroendevalda

Skr. 1994/95:220

Valdeltagandet i kommunvalet år 1994 sjönk med 1 procent jämfört med

år 1991 och är nu 83,1 %. I sju försökskommuner provades ett nytt

system för personval. Erfarenheterna av detta utvärderas, men enligt

preliminära uppgifter har ca 20 % av väljarna utnyttjat möjligheten att

kryssa för namnet på den kandidat som man vill ha vald. I dessa sju

kommuner är det sex personer som tagit sig in i fullmäktige med hjälp

av kryss i personvalet. I något fall har den personen inte varit beredd att

inta sin plats i fullmäktige.

Minskningen av antalet nämnder har medfört att antalet förtroendeupp-

drag (inkl, ersättare) minskade under förra valperioden med 7 800 (ca

10 %). Preliminära uppgifter tyder på en mindre minskning denna

mandatperiod. Analys från det senaste valet saknas ännu. Antalet

kommunfullmäktigesammanträden har också minskat genom kommunal-

lagens möjligheter till delegering av ärenden från fullmäktige. Materialet

för landstingen är knapphändigt men antalet ledamöter har också minskat

under de två senaste valperioderna.

Antalet uppdrag per förtroendevald ökade efter valet år 1991 från 1,4

till drygt 1,5. Motsvarande uppgifter för år 1995 finns ej tillgängliga.

Antalet politiker (förtroendevalda med kommunala uppdrag) per 1 000

invånare varierar mellan kommunerna från ca 2 till över 10. Små

kommuner har fler politiker per invånare än större. Kommuner med

beställlar/utförarorganisation har färre politiker per invånare och

kommuner med kommundelsorganisation har fler politiker per invånare.

Ca en tredjedel av fullmäktigeledamöterna på såväl kommunal- som

landstingsnivån lämnar sina uppdrag mellan två val. Antalet heltids-

engagerade politiker i primärkommunema under förra valperioden var ca

550 i kommuner och ca 140 i landsting. I 10 kommuner - de flesta små

- saknades heltidsengagerade. Uppgifter för år 1995 saknas men enligt

en undersökning av Svenska Kommunförbundet arbetar kommunstyrel-

sens ordförande full tid i alla utom åtta kommuner.

De förtroendevaldas representativitet

De valda politikerna avviker i vissa avseenden från väljarkåren. Det finns

enligt olika undersökningar - som Lokaldemokratikommittén redovisat -

en underrepresentativitet för ungdomar, kvinnor, privatanställda och

invandrare bland de förtroendevalda (gäller mandatperioden 1991-1994).

Bland heltidsengagerade kommunpolitiker var andelen kvinnor t.ex.

22 %. Andelen utländska medborgare i kommun- och landstingsfullmäkti-

ge var ca 0,6 %. Ca 2 % av ledamöterna i landstingsfullmäktige är under

30 år. Undersökningar visar att kvinnor, arbetare och invandrare under

de senaste 10 åren något förbättrat sin position i de politiskt valda för-

samlingarna medan unga har fått en sämre position. Kvinnorepresenta-

tionen ökade i fullmäktigeförsamlingama efter det senaste valet från

33,9 % (1991) till 41,3 % (1994). Andelen kvinnliga nämndordförande

88

har ökat från 24 % (1991) till 29 % (1994). I kommunstyrelsen är det Skr. 1994/95:220

dock bara 16 % av ordförandena som är kvinnor.

5.2 Medborgarnas påverkansmöjligheter

Vissa tidigare utredningar (Maktutredningen och Storstadsutredningen)

har pekat på att det är svårt för enskilda och grupper att i vissa samman-

hang påverka den offentliga verksamheten och att stora skillnader finns

mellan olika grupper (arbetare, ungdomar, kvinnor m.fl.). Svenska Kom-

munförbundets attitydundersökning från år 1993 visar på att medborgaren

fortfarande upplever det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och

skola.

Lokaldemokratikommittén har redovisat många olika initiativ till vidgat

brukarinflytande som tagits på senare tid och i olika former. Det gäller

t.ex. förvaltningsråd i skolor, brukarråd vid barnstugor, självförvaltnings-

råd i kommundelar m.m. Ett 40-tal kommuner och några landsting har

infört någon form av brukarråd med representanter för brukare och per-

sonalen. Men kommittén pekar också på att det finns en tveksamhet från

anställda och fackliga företrädare genom att brukare kan få för stort

inflytande över verksamheten. Många förtroendevalda känner också

osäkerhet när det gäller avvägningen mellan den representativa demokra-

tin och mer direkta inflytandeformer.

Statskontoret pekar i en rapport, Konsekvenser av valmöjligheter inom

skola, barnomsorg och primärvård (SOU 1993:47), på att möjligheterna

att kunna välja skola, daghem m.m. ger brukare ett visst inflytande via

de styrsignaler de ger. Enligt Statskontoret väljer brukarna aktivt -

tjänsteproducent i växande utsträckning. Men valmöjligheterna är i dag

ofta begränsade genom att det finns få alternativ att välja på. När det

gäller de grundläggande reglerna för verksamheten - som ofta läggs fast

i lag, förordning eller avtal, ger kundvalssystemet inte heller direkta på-

verkansmöjligheter. Ökade valmöjligheter bör enligt Statskontoret också

kombineras med en bättre och mer objektiv information om tjänsternas

innehåll och kvalitet som ger brukaren möjlighet att välja utifrån egna

värderingar.

Kommunala folkomröstningar

Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt. En

undersökning som redovisades i betänkandet Att inhämta synpunkter från

medborgarna (SOU 1993:72) redovisade endast 25 fall under de senaste

15 åren. Av dessa gällde 14 kommunindelning/gränsreglering. Andra frå-

gor som underställts omröstning var brobygge, kollektivtrafik, vägsträck-

ning, flyktingmottagning, systembutik m.m. I flertalet fall var det fråga

om folkomröstningar men i några fall opinionsundersökningar i annan

89

heltäckande form. Närmare hälften av kommunerna använder dock andra Skr. 1994/95:220

typer av service- eller attitydundersökningar för att styra sin verksamhet.

Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmed-

lemmar genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av

folkomröstning. Lagändringen gäller från den 1 juli 1994, men uppfölj-

ning har inte gjorts. Enligt underhandsuppgifter har dock sådana folk-

initiativ kommit till stånd och i samband med höstens val har flera

folkomröstningar hållits.

5.3 Insynen i den kommunala verksamheten

Insynen i den kommunala verksamheten är en hörnpelare i de kommunala

demokratin. Den främjar den allmänna debatten, underlättar kontroll av

offentlig myndighetsutövning, ger medborgarna den information som be-

hövs för att kunna påverka utvecklingen och skapar förutsättningar för

kontroll av att allmänna medel används effektivt och att lagar och regler

efterlevs.

Insynen garanteras av vissa regler, bl.a. kommunallagens regler om

offentliga fullmäktigemöten, årsredovisning, öppet anslående av vissa

handlingar på anslagstavla m.m. Vidare garanteras insyn genom offentlig-

hetsprincipen i Tryckfrihetsförordningen, meddel arprincipen enligt

Yttrandefrihetsgrundlagen och partsinsyn via förvaltningslagen. Dessa

regler kan sägas garantera medborgaren en miniminivå av information

och insyn. En fungerande demokrati kräver dock en väsentligt större in-

syn genom att förtroendevalda och tjänstemän aktivt skapar insynsformer

för olika verksamheter som är anpassade till medborgarnas önskemål. En

praktiskt fungerande insyn kräver också en öppen attityd hos förtroende-

valda och tjänstemän, en kompetent massmedieabevakning och aktiva

politiska partier.

Under år 1994 var insynen i den kommunala verksamheten föremål för

en omfattande debatt. Ett flertal kritiska debattörer menade att nya och

mer marknadsliknande verksamhetsformer i den kommunala verksam-

heten innebar minskade insynsmöjligheter. Vidare fokuserades debatten

på de problem som uppkommer i tider då stora besparingar måste göras

- det är svårt att driva en kraftfull besparingspolitik samtidigt som höga

krav på öppenhet och delaktighet tillgodoses. Slutligen redovisades ett

antal fall där påstådda överträdelser gjorts mot de regler som finns -

framför allt olika slag av inskränkningar av anställdas yttrande- och med-

delarfrihet.

Regeringen redovisade i propositionen Lokal demokrati (prop.

1993/94:188) några åtgärder som också riksdagen godtog. Ett förslag var

att fullmäktige kan besluta om att tillåta öppna nämndsammanträden, ett

annat var att insynen i de kommunala bolagen stärktes genom bestämmel-

ser som innebär att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i dessa. Ett

tredje var ett tydliggörande av att nämnderna är ansvariga även för verk-

samhet som bedrivs i entreprenadform och att lämpliga insynsformer i

90

sådana fall bör tillskapas. Vidare redovisade regeringen att insatser skulle Skr. 1994/95:220

göras för att förbättra informationen om gällande regelverk och ett sådant

arbete har därefter påbörjats.

Konstitutionsutskottet redovisade i behandlingen av propositionen om

lokal demokrati (bet. 1993/94:KU40 s. 43) att ytterligare insatser be-

hövdes för att tillgodoses allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet.

Regeringen har därefter gett en parlamentarisk utredning i uppgift att

utarbeta förslag som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till

inflytande över den kommunala verksamheten. Särskild uppmärksamhet

bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommunal verksamhet

som bedrivs på entreprenad (dir. 1994:151). I detta arbete kommer en

uppföljning att göras av hur offentlighetsprincipen och yttrandefriheten

tillämpas i kommuner och landsting.

6 Internationellt samarbete

Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har

ökat. Orsaken till detta är dels utvecklingen i Östeuropa, dels Sveriges

medlemskap i EU. Möjligheten att kunna delta i de utvecklingsprojekt

som finansieras av EU bedöms vara viktig. Ett antal kommuner har, i

samarbete med varandra, öppnat informationskontor i Bryssel. Politiska

företrädare för kommuner och landsting ingår i EU:s regionala kommitté.

Kommunernas och landstingens ökade internationella kontakter utgörs

av vänortssamarbete och gränssamarbete men även av tjänsteexport.

Många kommuner har skaffat sig vänorter i Östeuropa och det har också

inletts ett utvidgat vänortssamarbete finansierat av Beredningen för

internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med

Svenska Kommunförbundet.

Det förekommer ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbete

mellan å ena sidan svenska kommuner och landsting, å andra sidan kom-

muner och regionala organ i främst Baltikum och Polen. Enligt en under-

sökning av Lokaldemokratikommittén år 1993 hade 44 kommuner och 15

landsting lämnat internationell katastrofhjälp eller annat humanitärt

bistånd till i första hand Baltikum och Polen. Exempelvis sänds sjuk-

vårds- och kontorsmaterial över till dessa länder.

Polen och inte minst de baltiska staterna har vänt sig till Sverige och

svenska kommuner för att få den hjälp de behöver med uppbyggnad av

näringsliv och en ny demokratisk samhällsstruktur. Detta har medfört att

de svenska kommunernas och landstingens utländska kontakter har ökat.

Ett utökat vänortssamarbete sker med viss finansiering från BITS och ett

90-tal projekt är under utveckling.

En utvärdering som gjorts på uppdrag av BITS visar att drygt 14 miljo-

ner kronor under åren 1991-1993 slussats via dessa samarbetsprojekt och

att det sker effektivt. Kontakterna stärker de demokratiska attityderna och

man förmedlar kunnande om demokratiskt självstyre såväl som kunskaper

om specifika kommunala verksamheter. I december 1993 beslöt BITS att

91

ge 10 miljoner kronor till vänortssamarbete i Baltikum, 5 miljoner kronor Skr. 1994/95:220

till kommuner i norra Polen och 3 miljoner kronor till nordvästra Ryss-

land.

En viktig fråga i det nordiska och europeiska samarbetet gäller möjlig-

heten för kommuner, landsting och regionala statliga organ att samarbeta

över riksgränsema. En överenskommelse finns sedan år 1977 mellan

Danmark, Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över

riksgränsema. En europeisk ramkonvention finns också om lokala och

regionala organs riksgränssamarbete.

Under de senaste tio åren har ett antal gränsregioner organiserats som

en del av Nordiska ministerrådets verksamhet. Sedan början av 1980-talet

finns samarbete i sju gränsregioner. En kartläggning av svenska kommu-

ners, landstings och länsstyrelsers pågående och planerade samarbete

över riksgränsema har gjorts (Ds 1994:43). Olika former för gränsregio-

nalt samarbete finns också inom EU vilka redovisas i Gränsregionala

samarbetsformer i Europa (Ds 1993:86).

Sedan lagen om kommunal tjänsteexport trädde i kraft 1 januari 1987

har ett mindre antal ansökningar om dispens kommit in till regeringen

och samtliga har beviljats. Det gäller tjänster inom VA-området, fjärr-

värme, ADB, hälso- och sjukvård, energihushållning m.m. Enligt en en-

kät av Lokaldemokratikommittén (1993) svarade 19 kommuner att de var

engagerade i tjänsteexport och 20 kommuner hade planer på detta. Pro-

jekten gäller främst tjänster avseende vatten, avlopp och avfall, rädd-

ningstjänst, energihushållning, fjärrvärme, ADB och hälso- och sjukvård.

Inom Europarådet finns en organisation för kommunalt samarbete som

benämns Congress of Local and Regional Authorities of Europé

(CLRAE). Organisationen har inom Europarådet samma status som parla-

mentarikerförsamlingen och Ministerkommittén. En särskild ämbetsman-

nakommitté under Ministerkommittén för kommunala och regionala myn-

digheter (CDLR) behandlar frågor som lokala folkomröstningar, insyn

och öppenhet i kommunal verksamhet, subsidaritetsprincipens till-

ämpning, kommunal indelning, kvalitets- och resultatmått, ekonomisk

styrning m.m. Kommittén har utgivit ett antal översikter över den

kommunala organisationen och verksamheten i flertalet av Europarådets

medlemsstater. Vidare har kommittén medverkat i samarbetet för bistånd

till utvecklingen av den lokala demokratin i Central- och Östeuropa. En

särskild expertkommitté behandlar frågor om kommunalt och regionalt

samarbete över riksgränser. Sverige deltar i detta arbete.

Samarbetet inom EU

Regionkommittén inom EU har 222 ledamöter och är ett organ som be-

reds tillfälle att yttra sig över förslag som utarbetas av Kommissionen

eller Ministerrådet och som berör den regionala och lokala förvaltningen.

Regionkommittén kan också yttra sig på eget initiativ men någon egen

beslutanderätt har den ej. Kommittén har bl.a. utskott för ekonomisk

utveckling, jordbruk och fiske, kommunikationer, tätortsfrågor, miljöfrå-

92

gor, kultur och ungdom, socialpolitik m.m. EU:s ministerråd har på Skr. 1994/95:220

förslag av regeringen och efter nominering av de båda kommunförbunden

utsett 12 ordinarie ledamöter och 12 ersättare som Sveriges representanter

i EU:s regionala kommitté. Representanterna utgörs av aktiva politiker

från hela landet. De är valda på fyra år.

EU-kommissionen har efter förslag från Sverige den 22 mars 1995 fast-

ställt fördelningen på de olika medel från strukturfonderna samt den

geografiska avgränsningen av målen 2 och 5b. Medelsfördelningen fram-

går av följande tabell och avser perioden 1995-1999 i miljoner ecu.

Tabell 6.1 Fördelning av strukturfondsmedel

Mål

Område

Antal

kommuner

Bidrag

(mecu)

Mål2

Främja utvecklingen i regioner

med industriell tillbakagång

39

160

Mål3

Bekämpa långvarig arbetslöshet

och ungdomsarbetslöshet

*

520

Mål4

Underlätta anpassning av arbets-

tagare till nya produktionssystem

*

Mål5a

Anpassa jordbruksstrukturen

*

208

Mål5b

Landsbygdsutveckling

48

138

Mål6

Glesbygdsutveckling

43

280

* Horisontella mål som i princip saknar geografisk avgränsning och därmed kommer

att omfatta många kommuner.

Anm.: Bidraget är EU:s maximala bidrag. Förutsätter medfinansiering på mellan 50-

75 %.

Regeringen kommer inom kort att överlämna strukturfondsprogram för

målen 3,4 och 6 till kommissionen. Vad gäller målen 2 och 5b pågår pro-

gramarbetet i de sammanlagt 10 regionerna. Dessa program väntas bli

överlämnade till kommissionen i maj/juni.

Flera kommuner söker också pengar direkt hos EU tillsammans med

andra länder. Uppvidinge kommun söker t.ex. tillsammans med parter i

åtta andra nationer pengar för att använda datateknik och teleteknik bl.a.

för att bygga upp lokala medborgarkontor. Det finns också pengar att

söka i t.ex. EU:s miljöfond LIFE. Stockholm och Ronneby kommuner

deltar i flera projekt inom ramen för det fjärde ramprogrammet om

forskning. Ett delprogram är t.ex Interchange of Data between Admini-

strations (IDA) som syftar till att utveckla system och datakommunikation

för ett informationsutbyte mellan förvaltningar i Europa. Ett av delprojek-

ten syftar till att utveckla elektronisk upphandling.

Det är bara ett tiotal av EU:s direktiv som anses ha mer direkt

betydelse för kommunerna. Men det finns många frågor som mer indirekt

berör kommunerna i olika egenskaper.

För perioden 1994-1999 har EUs ministerråd beslutat att avsätta 9 %

av den totala budgeten för strukturfonderna till 13 gemenskapsinititiv. I

de svenska medlemsförhandlingarna avsattes 216 miljoner kronor för

gemenskapsinitiativ. Ett av dessa initiativområden är INTERREG II. EU-

kommissionen förbereder en ändrad indelning av stödberättigade regioner

inom ramen för INTERREG-programmet. Under våren avgörs vilka

93

gränssamarbeten som får INTERREG-status. För Sverige och Finland Skr. 1994/95:220

kan det finnas bidrag för sådana regioner i storleksordningen 150 miljo-

ner kronor. Ett annat initiativområde som kan beröra Sverige är

LEADER som avser landsbygdsutveckling. Även för dessa projekt gäller

medfinansiering om minst 50 procent. Först mot slutet av år 1995 kan

man räkna med att initiativprogrammen är klara och beslutade. Dessa

program skiljer sig från strukturfondernas på så sätt att de söks direkt av

berörda kommuner och regioner och beslutas av kommissionen.

För perioden 1994-1999 har 1 % av strukturfondsmedlen avsatts till

pilotprojekt och nätverk. Det övergripande syftet är att öka kunskaps- och

erfarenhetsutbyte mellan medlemsländerna. Ett av dessa program är Pro-

gramme for Local and Regional Authorities in Europé (PACTE ) för ut-

byte av erfarenheter och know-how mellan regioner och kommuner. Ett

annat är European City Cooperation Scheme (ECOS) som ger möjlighet

att samarbeta med kommuner i Central- och Östeuropa.

Ett trepartsorgan inom EU förbereder frågor på arbetsmarknadsom-

rådet mellan europeiska socialfondskommittén, kommittén för arbets-

kraftens rörlighet och kommittén för arbetsmiljöfrågor. Kommunför-

bunden är representerade i detta arbete.

Inom utbildningsområdet är EU:s nya utbildningsprogram Sokrates och

Leonardo da Vinci av intresse för kommuner och landsting. Sokrates är

programmet för skolor och högre utbildning. Leonardo är programmet

för kompetenshöjning inom yrkesutbildningen. Konferenser har under

våren 1995 anordnats för politiker och ledande tjänstemän i kommuner

och landsting. Stöd kan ges till samarbete mellan skolor och samarbetet

kan gälla tvärvetenskapliga projekt, språkträning och ungdomsutbyten

Det vänortssamarbete som sedan länge finns mellan många svenska

kommuner och kommuner i utlandet kan nu stödjas genom European

Twinning Grants Scheme som stöder vänortsförbindelser och också kan

ge bidrag till sådan verksamhet. Svenska Kommunförbundet är kontaktor-

ganisation i Sverige.

7 Forskning om kommuners och landstings

verksamhet

Två stora kommunalforskningsprogram har genomförts sedan mitten av

1960-talet och ett tredje startade år 1991. Det tredje programmet,

Demokrati i förändring, kommer att studera hur förändringar i omvärlden

påverkar kommunerna. Den kommunala verksamheten har ett ökat om-

världsberoende genom en mer marknadsorienterad offentlig förvaltning,

med verksamhet som produceras och styrs på många olika sätt, samt

genom att vissa internationella frågor påverkar kommunerna.

I 1990 års forskningspolitiska proposition (prop. 1991/92:16, bet.

1991/92:FiU4, rskr. 1991/92:14) lade regeringen fast ett program för

grundläggande forskning om den offentliga sektorns ledning, styrning,

organisation och utvärdering. Staten skulle svara för finansieringen av

94

grundforskningen om offentlig sektor. Kommun-och landstingsförbunden Skr. 1994/95:220

för den mer tillämpade forskningen. Riksdagens beslut blev att två centra

för forskning om offentlig sektor inrättades i Stockholm respektive

Göteborg. Vidare fick Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet

(HSFR) medel för att finansiera dels ett statsvetenskapligt dels ett

företagsekonomiskt disciplinprogram.

Det statsvetenskapliga disciplinprogramet, som stöds av HSFR, är

programmet "Demokrati i förändring - svenska kommuner och landsting

i det lokala välfärdssamhället". Detta program drivs i samarbete med

samtliga universitets statsvetenskapliga institutioner och leds av professor

Gunnel Gustafsson vid Umeå universitet. Ett tjugotal forskare och

doktorander deltar. Två övergripande frågeställningar ligger till grund för

arbetet - hur ser den faktiska kompetensfördelningen ut i det politiska

systemet och hur fångar olika välfärdssystem upp medborgarnas önskemål

och preferenser?

Arbetet inom programmet "Demokrati i förändring" drivs i fem projekt

- kvinnors organisering och inflytande i lokalsamhället, transnationalise-

ring och lokal autonomi, medborgarna och politikerna, lokalsamhällets

förvaltning samt välfärdens lokala produktion och fördelning. I boken

Demokrati i förändring - svenska kommuner och landsting i det lokala

välfärdssamhället (Gunnel Gustafsson red.) presenteras programmets

uppläggning och innehåll. Ett större antal studier pågår och preliminära

resultat från några projekt har redovisats.

Det företagsekonomiska diciplinprogrammet rörande offentlig sektor

har startats med forskare från Lund, Göteborg, Umeå och Stockholm.

Flera av studierna rör styrning av kommunal verksamhet. Bl.a. kommer

ett projekt att djupstudera införandet av marknadsmekanismer i den

kommunala verksamheten och olika sätt att bygga upp beställarfunk-

tionen. Ett annat projekt kommer att studera den kommunala redovis-

ningen med avseende på nya tankar om affärsmässighet m.m.

Det ena av de båda forskningscentra, SCORE (Stockholm Center for

Organisational Research), är ett samarbete mellan Handelshögskolan i

Stockholm och Stockholms universitet. Uppgiften är att bedriva mång-

vetenskaplig grundforskning om den offentliga sektorns ledning, styrning,

organisation och utvärdering. Här forskas i grundläggande teorier om

t.ex. omvandlingen av samhällsinstitutioner under påverkan av marknads-

modeller och internationalisering.

Det andra centret är knutet till Göteborgs universitet. Uppgiften är att

initiera och stödja mång vetenskapi ig grundforskning om den offentliga

sektorns ledning, styrning, organisation, finansiering och utvärdering -

särskilt på lokal och regional nivå. För närvarande drivs bl.a. projekt om

kommunal besparings- och fömyelsepolitik, produktivitet och effektivitet

samt medborgarnas inställning till att betala för kommunal service.

Tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

har Civildepartementet givit stöd till högskolan i Örebro i syfte att

tillskapa en mötesplats (NOVEMUS) mellan forskare och praktiskt verk-

samma aktörer kring förnyelsearbetet i den offentliga verksamheten.

Verksamheten bedrivs genom ett samspel mellan utbildning/kursverksam-

95

het och forskning. Vidare kan man fungera som samtalspartner för lokala

projekt i kommuner och göra utvärderingar som beställs av kommuner.

Yrkesverksamma kan också erbjudas gästforskarplatser under några måna-

der. Forskningen fokuseras främst på hur olika organisatoriska modeller

- t.ex. privatisering, målstyrning, beställarsystem, sektorssamverkan och

brukarinflytande - påverkar demokrati, kreativitet och effektivitet.

Forskning om kommunal ekonomi och organisation bedrivs också

genom samverkansavtal med kommuner och landsting på flera ställen i

landet. Det gäller t.ex. Kommunforskning i Västsverige - KFi, (Göte-

borgs universitet), Kommunal Ekonomisk Forskning och Utbildning -

KEFU, (Lunds universitet), Institutet för Kommunal Ekonomi - IKE,

(Stockholms universitet).

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har kraftigt ökat

sina forsknings- och utvecklingsinsatser. Svenska Kommunförbundet har

inrättat ett särskilt FoU-råd och man har sedan år 1991 avsatt ca

10 miljoner kronor per år till FoU-projekt. Inom ramen för detta har de

senaste åren initierats ett trettiotal forskningsprojekt varav merparten är

universitetsbaserad forskning. Forskningsprogram om kommunalt själv-

styre, konsekvenser av omstruktureringar och kommunala miljöinsatser

har redan eller kommer inom kort att initieras. Därutöver har vissa

kommuner egna forskningsprojekt i samverkan med universitet/institut.

Landstingsförbundet har sedan år 1991 avsatt ca 10 miljoner kronor per

år för forskning rörande bl.a. folkhälsofrågor, effektivitet och resultat-

uppföljning, länsdemokrati och regional utveckling samt rehabiliterings-

frågor. Dessutom har de olika landstingen avsatt medel för egna forsk-

ningsinsatser. Landstingsförbundet har initierat forskning på två nya

områden - vård och ledarskap. Många landsting bygger också upp sär-

skilda FoU-organ samtidigt som ansvaret för det verksamhetsnära FoU-

arbetet decentraliseras till landstingens många enheter. En inventering på-

går med syfte att kunna redovisa landstingens FoU i den offentliga

statistiken.

Forskningsverksamhet bedrivs också av Institutet för framtidsstudier

och Expertgruppen för studier om offentlig ekonomi (ESO) som är knutet

till Finansdepartementet.

Civilministern beslutade i juni 1991 att inrätta en arbetsgrupp för

samverkan mellan stat och kommun i forskningsfrågor. Vidare har en

referensgrupp av forskare knutits till Civildepartementet. Till arbets-

gruppens uppgift hör bl.a. att följa upp forskningsprojekt och informera

om forskningsresultaten. Arbetsgruppen har arrangerat konferenser om

forskning i offentlig sektor, givit ut en antologi "Forskning om den

offentliga sektorn" och ger löpande ut informationsskrifter. Regeringen

redovisade i den forskningspolitiska propositionen år 1993 (prop.

1992/93:170) riktlinjer för det fortsatta arbetet. I denna proposition

föreslås att forskningen om den offentliga sektorn ges fortsatt hög

prioritet.

Skr. 1994/95:220

96

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter

den 1 januari 1994 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut

av mer allmänt intresse och som direkt berör den kommunala sektorn

redovisas. Vissa beslut som tidigare fattats men som trätt i kraft den

1 januari 1994 eller senare redovisas också. I några fall pågår riksdagsbe-

handling av regeringens propositioner.

Kommunallag, kommunalförbundslag, vallag

Vdperioden har förlängts från tre till fyra år (1994:1469).

Personval har 1994 genomförts på försök i sju kommuner - Helsing-

borg, Linköping, Solna, Vaggeryd, Vänersborg, Östersund och Över-

tomeå (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/93:232).

Personval innebär att väljarna kan kryssa för ett namn på det valda

partiets valsedel. För att påverka valet måste minst 5 % av partiets

väljare ha kryssat för samma namn. En kommitté (dir. 1995:7) följer upp

försöksverksamheten. Verksamheten är tänkt att bli permanent i samtliga

allmänna val 1988.

Riksdagen har godkänt Europarådets konvention om utlänningars del-

aktighet i samhällslivet på kommunal nivå (prop. 1992/93:104, bet.

1992/93:KU 13, rskr. 1992/93:64). Konventionen syftar till att lägga fast

vissa grundläggande krav på juridisk likabehandling, utövandet av ut-

länningars politiska rättigheter och institutionella åtgärder som kan

underlätta invandrares deltagande i det offentliga livet på lokal nivå.

Genom propositionen om Lokal demokrati (prop. 1993/94:188, bet.

1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379) har ett antal ändringar i kommunal-

lagen genomförts. Dessa innebär sammanfattningsvis att:

nämndernas verksamhetsansvar enligt kommunallagen skall omfatta

även sådan verksamhet som nämnden lämnar över till arman på

entreprenad,

när kommuner och landsting överlämnar en kommunal uppgift till

någon annan än ett helägt kommunalt företag så skall de tillför-

säkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten,

fullmäktige ges rätt att återkalla uppdragen för samtliga förtroende-

valda i en nämnd vid ett majoritetsskifte under en mandatperiod

vissa särregler i kommunallagen om Stockholms kommun tas bort,

röstberättigade kommun och landstingsmedlemmar kan genom folk-

initiativ väcka fråga i fullmäktige om folkomröstning i en viss

fråga,

fullmäktige ges rätt att medge nämnd att hålla offentliga nämnd-

sammanträden,

jävsreglerna för dubbla engagemang i en nämnd och ett kommunalt

företag skärps och regler om verkan av jäv införs,

7 Riksdagen 1994/95. 1 samt. Nr 220

personalföreträdare får inte rätt att närvara i nämnd när ärenden

handläggs som avser beställning eller upphandling av varor och

tjänster,

fullmäktige får besluta att driften av en viss institution eller an-

läggning av en nämnd får överlämnas till ett självförvaltnings-

organ,

en grundläggande regel om rätt för kommuner och landsting att ta

ut avgifter för tjänster och nyttigheter tas in i kommunallagen.

Kommunallagen kompletteras med en regel om att kommuner och

landsting vid avgiftssättning skall tillämpa den s.k. självkost-

nadsprincipen,

ett internt erbjudande i en kommunal upphandling ur sekretessyn-

punkt skall behandlas på samma sätt som anbud från utomstående.

Lagändringarna har trätt i kraft den 1 juli 1994. Lagändringen i

sekretesslagen har trätt i kraft 1 januari 1995. Riksdagen gav också

regeringen tillkänna att en utredning avseende uppföljning av för-

nyelsearbetet borde komma tillstånd varvid bl.a. åtgärder för att öka

insynen i entreprenadverksamhet borde övervägas.

En ny lag om kommunala folkomröstningar har införts som innehåller

särskilda förfaranderegler. Fullmäktige beslutar om dag för omröstning,

distrikt och lokaler, den fråga som skall ställas, svarsalternativ m.m. Den

lokala valnämnden svarar för genomförande av omröstningen och röst-

längd och röstkort skall upprättas av skattemyndigheten (SFS 1994:692).

Kommuner och landsting har fått en utvidgad rätt att ge internationellt

bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till

länder där nödsituation råder (prop. 1993/94:189, bet. 1993/94:KU41,

rskr. 1993/94:380). Ekonomiskt bistånd får endast lämnas för att genom-

föra rådgivning och utbildning. Denna utvidgade rätt att ge bistånd

fordrar regeringens tillstånd och får endast ges till länder som erhåller

statligt svenskt bistånd. Reglerna trädde i kraft den 1 juli 1994.

Riksdagen har antagit en lag om försöksverksamhet med medborgar-

kontor (prop. 1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392). En

femårig försöksperiod med medborgarkontor har inletts den 1 juli 1994.

Olika modeller för medborgarkontor, både sådana med enbart kommunal

verksamhet och sådana där kommunen, myndigheter och allmän försäk-

ringskassa samlokaliserar sin verksamhet skall prövas. Kommunerna ges

i lagen också befogenhet att sluta samarbetsavtal om att utföra för-

valtningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning åt statliga

myndigheter, allmän försäkringskassa samt landsting. Samarbetsavtal får

också träffas med bolag, föreningar eller stiftelser om serviceuppgifter av

allmänt intresse åt kommunmedlemmarna.

Riksdagen har antagit en särskild lag (prop. 1993/94:205, bet.

1993/94:SfU19, rskr. 1993/94:369) om lokal försöksverksamhet med fi-

nansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvården och

socialtjänsten. Samverkan kan ske via en ny organisation kallad be-

ställarförbund. Regeringens tillstånd erfordras.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

98

Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltningsmyndighet

direkt till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas till länsrätt

som första domstolsinstans. Ändringarna omfattar även kommunalbe-

svärsmål. Ärenden om utlämnande av allmänna handlingar överklagas

dock även i fortsättningen till kammarrätt. För att få biståndsmål och

socialförsäkringsmål prövade i andra instans av kammarrätt måste

kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd (prop. 1994/95:27, bet.

1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165).

Anställningsskyddslagen (1982:80), medbestämmandelagenochfrämjan-

delagen har förändrats från den 1 januari 1995 med anledning av två EG-

direktiv. Vid övergång av en verksamhet från en arbetsgivare till en

annan skall de anställningsavtal som finns vid tidpunkten för övergången

gå över till den nya arbetsgivaren. Övergången utgör inte i sig saklig

grund för uppsägning men det finns inga hinder för senare uppsägningar

av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska skäl. Arbetstagarna skall

ha rätt att välja om de vill vara kvar hos sin tidigare arbetsgivare. Den

nye arbetsgivaren skall vara skyldig att tillämpa den tidigare arbets-

givarens kollektivavtal under ett år.

Giltighetstiden för lagen om undantag för vissa kommuner och lands-

ting från bestämmelserna i lagen om tillsyn av stiftelser har förlängts till

utgången av 1995 (1994:1502).

Riksdagen har (prop. 1993/94:9 bet. 1993/94:LU12, rskr 1993/94:225)

antagit en stiftelselag (1994:1220) som innehåller en utförlig civilrättslig

reglering av stiftelseinstitutet. Stiftelser som är beroende av framtida,

successiva anslag för sin verksamhet omfattas ej av det allmänna stiftelse-

begreppet. Insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser regleras sär-

skilt i lagen. Pensions- och personalstiftelser regleras genom särskild lag.

Lagen träder i kraft den 1 januari 1996.

Den 1 april 1994 trädde den nya ordningslagen (1993:1617) i kraft.

Lagen ger kommunerna rätt att utfärda lokala föreskrifter om den all-

männa ordningen på offentlig plats, användningen av pyrotekniska varor

och ordningen och säkerheten i en kommunal hamn. Lokala ordningsföre-

skrifter utfärdade före den 1 april 1994 upphör att gälla den 1 januari

1996.

Sekretesslag m.m.

Riksdagen har (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46)

beslutat om ändring i sekretesslagen, kommunallagen, arkivlagen och

kommunalförbundslagen, vilket ger medborgarna förbättrade möjligheter

till insyn i de kommunala företagen. Beslutet innebär att aktiebolag,

handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner,

landsting och kommunalförbund utövar ett bestämmande inflytande (mer

än 50 % av rösterna eller motsvarande) skall tillämpa offentlighetsprin-

cipen på handlingar som förvaras hos företagen. Reglerna gäller även

dotterbolag där kommuner, landsting eller kommunalförbund har rättsligt

bestämmande inflytande.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

99

Enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av Skr. 1994/95:220

kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar. Sekretess- Bilaga 1

lagens inskränkningar gäller dock i samma utsträckning som för myndig-

heter. Sekretesslagen utvidgas också till att gälla för villkor i vissa

affärsavtal samt för handlingar som avser uthyrning av bostadslägenheter

och som innehåller personliga uppgifter om hyresgäster, om det kan antas

att de lider men om uppgiften röjs.

Principen om meddelarfrihet skall gälla även kommunala företag. De

jämställs även med myndighet enligt arkivlagen. Kommunalförbundslagen

kompletteras för att klargöra att kommunallagens bestämmelser om kom-

munala företag skall tillämpas - vare sig de har fullmäktige eller

förbundsdirektion. Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 1995 (för

vissa kommunala företag den 1 januari 1998).

Uppgifter i anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd kan

under vissa förutsättningar sekretessbeläggas liksom uppgifter om vissa

offentliganställdas adresser, hemtelefonnummer m.m. Ett undantag har

införts från sekretessen inom socialtjänsten som innebär möjlighet för

enskild som uppnått myndig ålder att få del av uppgifter om biologiska

föräldrar (SFS 1994:595). Andra sekretesslagsändringar som rör kommu-

nerna är sekretess i verksamhet som avser beredskapsförberedelser m.m.

(prop. 1994/95:196) och bestämmelser med anledning av ny alkohollag

(prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9, rskr. 1994/95:106).

Konkurrenslag, lag om offentlig upphandling m.m.

I december 1992 antog riksdagen lagen om offentlig upphandling

(1992:1528). Lagen omfattar även kommunal verksamhet. Därefter har

riksdagen beslutat att reglerna kompletteras med vissa regler även för

mindre upphandlingar och bestämmelser för upphandling av tjänster inom

vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdet. Därigenom

kommer all offentlig upphandling att omfattas av vissa lagregler. En

nyhet i förhållande till det tidigare kommunala upphandlingsreglementet

är att upphandlingen skall kunna prövas i domstol. Dessutom ges

Nämnden för offentlig upphandling rätt att inhämta alla nödvändiga upp-

lysningar från upphandlande enheter.

Riksdagen har antagit en ny lag (1994:615) om ingripande mot otill-

börligt beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:222, bet.

1993/94:FiU22, rskr. 1993/94:383). Lagen gör det möjligt att pröva och

förbjuda vissa konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga upp-

handlares sida. Förbud enligt lagen beslutas av Marknadsdomstolen efter

ansökan av i första hand Konkurrensverket. Förbud får förenas med vite.

Lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1994.

100

Sociala frågor

Barnomsorgen. I propositionen (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94: SoUl 1,

rskr. 1993/94:117) skärps kommunens skyldighet att tillhandahålla

barnomsorg genom ändringar i socialtjänstlagen (1980:620). Den

utvidgade lagregleringen på bamomsorgsområdet trädde i kraft den

1 januari 1995. De nya reglerna ger kommunerna en skyldighet att till-

handahålla barnomsorgsplats för barn mellan ett till och med tolv år,

vilket bl.a. innebär krav på en utbyggnad av skolbamomsorgen. Den nya

lagen innehåller också krav på pedagogisk kvalitet både när det gäller

förskoleverksamhet och skolbamomsorg. Grupperna får inte vara för

stora, lokalerna skall vara ändamålsenliga och det skall finnas personal

med utbildning och erfarenhet.

Familjerådgivning. I dag finns ca 150 familjerådgivare i Sverige - de

flesta anställda av landstingen. Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:4,

bet. 1993/94:SoU10, rskr. 1993/94:58) att en regel tas in i socialtjänst-

lagen (1980:620), varigenom kommunerna från den 1 januari 1995 ges

ett ansvar för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det.

Dock ges varje kommun frihet att inom vida gränser praktiskt ordna

verksamheten. Familjerådgivning skall även i fortsättningen vara en själv-

ständig verksamhetsgren med högt sekretesskydd för de uppgifter som

lämnas i samband med rådgivningen.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr.

1993/94:118) om privatpraktiserande läkares respektive sjukgymnasters

rätt till ersättning i de fall vårdavtal inte har träffats med landstinget.

Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster som i dag är uppförda på

förteckning hos allmän försäkringskassa eller fr.o.m. den 1 januari 1994

påbörjar privat verksamhet får rätt att erhålla ersättning från landstinget

enligt en taxa som preciseras av regeringen.

Statsmakterna har beslutat (prop. 1992/93:160, bet. 1992/93:SoU22,

rskr. 1992/93:355) om en husläkarreform. Husläkarlagen (1993:588)

trädde i kraft 1 jan 1994. Riksdagen har dock i april 1994 beslutat (bet.

1993/94: SoU20, rskr. 1993/94:248) att ge regeringen tillkänna att den

snarast bör återkomma till riksdagen med förslag om att lagen skall

avvecklas. Regeringen har nyligen lagt fram en sådan proposition.

Staten har 1991 träffat en överenskommelse med Landstingsförbundet

om en vårdgaranti fr.o.m. 1992 (prop. 1990/91:150 bil. 1:3, bet.

1990/91 :SoU25, rskr. 1990/91:384). Patient som omfattas av vård-

garantin skall bli behandlad inom tre månader. Garantin har förlängts till

1993, 1994 och 1995 utan särskilt bidrag från staten.

Riksdagen beslutade i maj 1993 (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU

19, rskr. 1992/93:321) om förbättrade stöd- och serviceinsatser för

personer med funktionshinder . Den nya lagen (SFS 1993:387) infördes

den 1 januari 1994. Lagen ger personer med funktionshinder rätt till tio

olika former av stöd och service - bl.a. rådgivning, ledsagarservice,

avlösarservice, särskilt boende och en personlig assistent. Lagens

personkrets beräknas uppgå till ca 100 000 personer. Beslut om insatser

kan överklagas till länsrätt.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

101

För personer som inte fyllt 65 år har en statlig assistansersättning

införts. Assistansersättningen lämnas till personer som har behov av

personlig assistans under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka.

Ärenden om statlig assistansersättning administreras av Riksförsäkrings-

verket och de allmänna försäkringskassorna. Rätten till assistansersättning

regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning och i förordningen

(1993:1090) om assistansersättning.

Genom tillägg i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, har sjukv-

årdshuvudmännen ålagts en skyldighet att erbjuda invånarna habilitering,

rehabilitering och hjälpmedel. För att påskynda utvecklingen har sär-

skilda stimulansbidrag införts. Avsikten är att sammanlagt 1,8 miljarder

kronor skall utges i särskilda stimulansbidrag under åren 1994-1997.

Riksdagen beslutade den 16 december 1994 om vissa förändringar i

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) samt i lag (1979:943)

om arbetstid m.m i husligt arbete. Förändringarna gäller fr.o.m. den 1

februari 1995 och innebär i korthet att en assistansberättigad inte själv

kan vara arbetsgivare för en personlig assistent som han lever i hushålls-

gemenskap med. Om den assistansberättigade själv är arbetsgivare be-

gränsas den personliga assistentens arbetstid till vad som anges i lagen

om husligt arbete.

Lagändringar har genomförts som klarlägger att entreprenad är tillåten

inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården, folktandvården och försöks-

verksamheten med kommunal primärvård (1992:1381,1382,1383 och

1384).

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:97, bet. 1993/94:SoU16, rskr.

1993/94:150) att lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

(LVM) ändras på så sätt att kommunerna tar över länsstyrelsernas nu-

varande uppgifter i enskilda ärenden om beredande av vård enligt LVM.

En följdändring föreslås i brottsbalken. Lagändringarna trädde i kraft

den 1 juli 1994.

Kommunerna har fr.o.m. den 1 januari 1995 ett betalningsansvar för

medicinskt färdigbehandlade inom sluten psykiatrisk vård (prop.

1993/94:218, bet. 1993/94:SoU28, rskr. 1993/94:396). Kommuner och

landsting skall komma överens om hur mycket en kommun skall betala

landstingen för medicinskt färdigbehandlade gamla och psykiskt störda

som ligger kvar på sjukhus.

Sjuksköterskeutbildning och vissa andra utbildningar skall kunna

bedrivas av staten och privata och inte bara landsting (prop. 1993/94:177

bet. 1993/94:UbU13, rskr. 1993/94:400)

Staten har fr.o.m. den 1 april 1994 övertagit kommunernas ansvar för

LVM/LVU-hem (prop. 1992/93:61, bet. 1992/93:SoU 10, rskr. 1992/93:

106).

Från den 1 januari 1995 gäller en ny alkohollag (1994:1738). Den nya

lagen innebär att beslut om tillstånd för alkoholservering och beslut om

administrativa åtgärder skall överföras från länsstyrelsen till kommunerna

etappvist under tre år. 1995 övertar kommunerna ansvaret för tillsynen.

1995 och 1996 övertar kommunerna tillståndsgivningen men övergångsvis

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

102

skall länsstyrelserna yttra sig i dessa ärenden. Den 1 januari 1998 är Skr. 1994/95:220

kommunaliseringen fullt genomförd. Kommunerna kommer att få ta ut Bilaga 1

avgift för att finansiera tillsynen (prop. 1994/95:89, bet. 1994/95:SoU9,

rskr. 1994/95:106).

Riksdagen beslöt i december 1994 om en höjning av taket för högkost-

nadsskyddet från 1 600 till 1 700 kronor.

Lagen om husläkare, lagen om läkarvårdsersättning och lagen om er-

sättning för sjukgymnastik har ändrats (prop. 1994/95:109, bet. 1994/95:-

SoUlO, rskr. 1994/95:133). Den s.k. fria etableringen för husläkare,

läkarspecialister och sjukgymnaster har därigenom upphört. De nya

bestämmelserna gäller fr.o.m. den 1 januari 1995. Ändringarna innebär

att nya husläkare, specialistläkare och sjukgymnaster som önskar vara

verksamma som privatpraktiker med offentlig finansiering måste träffa

samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta. Regeringen har

nyligen lagt ett förslag till riksdagen om övergångsbestämmelser.

Bostadsbidrag

Riksdagen har beslutat (prop. 1992/93:174, bet. 1992/93:BoU21, rskr.

1992/93:365) att bostadsbidragens administration skall föras över till

försäkringskassorna och att staten tar över kostnadsansvaret. Genomför-

andet skedde 1 januari 1994.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:173, bet. 1993/94:SfU16, rskr.

1993/94:305) att det kommunala bostadstillägget (KBT) ersätts med ett

statligt bostadstillägg till pensionärer fr.o.m. den 1 januari 1995. En

kommun får dock, under en övergångstid på fyra år, kunna besluta om

kompletterande bostadstillägg. Sådant tillägg bekostas av kommunen.

Skola, utbildning

Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (1994/95:1) redogjort för det

finska språkets ställning i Sverige. Riksdagen har med anledning därav

gjort ett tillkännagivande till regeringen om kommunernas ansvar för de

finskspråkiga elevernas språkliga och kunskapsmässiga utveckling (bet.

1994/95: UbU4).

Regeringen har föreslagit (prop. 1994/95:212) att utvecklingsstörda

barn och barn som jämställs med utvecklingsstörda under en försöks-

period om fyra år inte får tas emot i särskolan utan vårdnadshavarnas

medgivande. I samband därmed föreslås att begreppen vanlig och särskild

skolplikt i skollagen ersätts med skolplikt. Försöksverksamheten, som

skall ligga till grund för framtida ställningstaganden i frågan, skall följas

upp och utvärderas av Skolverket.

Huvudmannaskapet för vårdutbildningar kan efter särskilda regerings-

beslut (prop. 1993/94:177, bet. 1993/94 UbU:13, rskr. 1993/94:400)

överföras från landsting och kommuner till staten. En särskild utredare,

Vårdutbildningsförhandlaren (dir. 1994:76) har i mars 1995 till regering-

103

en överlämnat förslag till ramavtal beträffande sådan överföring från sex Skr. 1994/95:220

landsting. Bilaga 1

Riksdagen har fattat beslut om nya riktlinjer för en ny läroplan, ny

timplan och nya kursplaner för grundskolan (prop. 1992/93:220, bet.

1993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82). Regeringen fattade, med anledning

härav, våren 1994 beslut om ny läroplan, Lpo 94, samt nya kursplaner

för grundskolan. Riksdagen har även fattat beslut om riktlinjer för en ny

läroplan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, special-

skolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:250, bet.

1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93). Riksdagen har med anledning av

propositionen fattat ett beslut om en ny timplan för grundskolan.

Regeringen fattade, med anledning härav, beslut om ny läroplan, Lpf 94,

för det obligatoriska skolväsendet. För genomförande av skolreformer har

129 miljoner kr i särskilda medel reserverats.

Den 1 juli 1995 införs den nya läroplanen för det obligatoriska skol-

väsendet (Lpo 94). Den gäller för grundskolan, sameskolan, specialskolan

och den obligatoriska särskolan. Den nya läroplanen, timplanen och

kursplanerna införs successivt med början i årskurserna 1-7. Samtidigt

införs ett nytt mål-och kunskapsrelaterat betygssystem. Enligt detta skall

betyg sättas fr.o.m. höstterminen i årskurs 8. En tregradig betygsskala

skall tillämpas.

En lag om entreprenadförhållanden inom skolan trädde i kraft

den 1 januari 1994 (SFS 1993: 802).

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den garanterade

undervisningstiden i gymnasieskolan sänks. En minskning av kommun-

bidraget sker därvid enligt finansieringsprincipen.

Enligt riksdagens beslut (prop. 1993/94:242, bet. 1993/94:UbU20,

rskr. 1993/94:421) skall fr.o.m. den 1 januari 1996 hemkommunerna be-

tala bidrag till fristående särskolor. En överföring av medel kommer

därvid att ske från statsbidraget till kommunbidraget. Vidare föranleder

en ändrad finansiering för riksidrottsgymnasiema fr.o.m. den 1 juli 1996

att medel förs över från kommunbidraget till staten.

Regeringen beslutade den 25 november 1993 att upphäva föreskrifterna

om till vem uppdrag får ges att anordna komvux, särvux och svensk-

undervisning för invandrare (sfi). Detta innebär att det från den 1 januari

1994 inte finns någon begränsning till vem kommunerna får överlåta

genomförandet för denna utbildning.

Regeringen föreslår i prop. 1994/95:157 att kommunernas bidrag till

fristående skolor på gymnasienivå skall sänkas från 85 % av den genom-

snittliga kostnaden för en elev i den kommunala grundskolan till 75 %.

Dessa regler skall gälla i avvaktan på att utredningen om friskolor (dir.

1995:16) redovisat sina slutsatser.

Flyktingfrågor

Riksdagen har (prop. 1993/94:51, bet. 1993/94:SfU06, rskr. 1993/94:76)

beslutat att de kommuner som träffar avtal med Invandrarverket om

104

kraftigt ökad mottagning av flyktingar skall få ett särskilt stimulansbidrag

på 25 OOO kronor per mottagen flykting. En förutsättning var att kommu-

nen tog emot dessa flyktingar före den 1 oktober 1994. Stimulansbidraget

ges utöver den schablonersättning som kommunen redan får av staten

i dag. Riksdagen har efter regeringens proposition (prop. 1994/95:26)

beslutat, att stimulansbidraget även skall utgå för flyktingar som tas emot

under fjärde kvartalet 1994. Syftet med stimulansbidraget har varit att

underlätta ett snabbt mottagande i kommunerna.

Genom förslag i budgetpropositionen (prop. 1993/94:100) har riks-

dagen beslutat att ett särskilt konjunkturtillägg betalas till kommuner för

flyktingar mottagna under år 1991 för att ersätta den hittills uppskattade

genomsnittliga merkostnaden för socialbidrag som inte täcks av schablon-

ersättningen. Konjunkturtillägget är 35 000 kronor för vuxen flykting och

5 000 kronor för barn under 16 år. Riksdagen har också beslutat att

staten skall en lämna ersättning för utlänningar i åldern 55-60 år som tas

emot under fjärde kvartalet 1993 och under år 1994 som motsvarar de

faktiska kostnaderna för socialbidrag (liksom för åldersgruppen över 60

år). Vidare föreslås i budgetpropositionen att schablonersättningen ut-

betalas vid tre tillfällen i stället för två och att tiden för utbetalning

utsträcks ett halvt år. Samtidigt införs krav på att kommunen skall

upprätta en introduktionsplan för alla flyktingar för vilka schablonersätt-

ning lämnas.

Genom proposition (prop. 1993/94:126, bet. 1993/94:UbU10, rskr.

1993/94:341) om svenskundervisning för invandrare (sfi) beslutade riks-

dagen om vissa ändringar i skollagen och vissa regelförenklingar. Bl.a.

skall asylsökande inte längre ha rätt att delta i sfi. Tidsgränsen på två (i

vissa fall tre år) för kommunernas skyldighet att erbjuda sfi slopas för

dem som har rätt till sfi. Undervisningen skall erbjudas och påbörjas så

snabbt som möjligt efter bosättningen. Om inte särskilda skäl finns måste

det ske inom sex månader. Betyg och centralprov införs.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att 125 miljoner

kronor avsätts till en nytt anslag på statsbudgeten för budgetåret

1995/96 för särskilda insatser i invandrartäta storstadsområden. Syftet

med insatserna bör vara att stärka kompetensen och öka arbetskrafts-

deltagandet bland de boende i dessa områden samt att konkret bidra till

en god social utveckling och förhindra utanförskap. Finansiering av de

nya anslagsmedlen sker genom omfördelning från anslaget för ersättning

till kommunerna för flyktingmottagandet. Regeringen har för avsikt att

föreslå ytterligare särskilda insatser i invandrartäta områden i det

program för användning av medel från Europeiska socialfonden som skall

överlämnas till EU-kommissionen före den 1 april 1995.

Enligt en proposition, Mottagande av asylsökande m.m. (prop.

1993/94:94, bet. 1993/94:SfU 11, rskr. 1993/94:188) - som riksdagen

tog beslut om i mars 1994 - gäller fr.o.m. den 1 juli 1994 bl.a. att

asylsökande fått samma rätt till ekonomiskt bistånd oavsett om de vistas

på en förläggning eller har eget boende i en kommun. Därutöver kan

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

105

8 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 220

beviljas viss bostadsersättning för de som har eget boende. De nya

reglerna innebär också att Invandrarverket skall svara för all utbetalning

av försörjningsbidrag till de asylsökande även när de vistas i en kommun.

Miljö och plan

I budgetpropositionen 1989/90 angav regeringen att ett mål för kommu-

nerna skulle vara att källsortering ?n hushålls- och industriavfall skulle

ske fr.o.m. 1994. Kommunerna fick därvid ökade möjligheter att före-

skriva källsortering.

I den s.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180) angavs att ett

producentansvar skulle införas successivt för vissa avfallstyper. Detta

producentansvar innebär att kommunernas ekonomiska och fysiska

skyldigheter minskar i motsvarande mån. Ett producentansvar har införts

t.ex. för glas- och aluminimumförpackningar från den 1 januari 1994 och

för tidningspapper från den 1 juli 1994. Kommunerna kan fortsätta med

nuvarande insamlingssystem men då som entreprenörer åt industrin.

Riksdagen har (prop. 1993/94:110, bet. 1993/94:JoU16, rskr.

1993/94:210) beslutat att den kommunala skyldigheten att ordna tran-

sporter avseende miljöfarligt avfall avskaffas. Vidare föreslås att

kommunen vidtar åtgärder för att förbättra insamlingen av kvicksilver-

haltiga varor.

Riksdagen har (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr.

1993/94:256) beslutat att kommunerna bör följa rekommendationen i

Agenda 21 om att senast år 1996 utarbeta lokala handlingsprogram för

kommunens samlade arbete med att skapa en god livsmiljö.

Plan- och bygglagen har ändrats (prop. 1993/94:178, bet. 1993/94:

BoU18, rskr. 1993/94:372) varigenom bl.a ett nytt system för bygglov-

sprövningen samt för tillsyns- och kontrollförfarande i samband med

byggande har införts. Träder i kraft den 1 juli 1995.

Ekonomi och finansiering

För att hålla tillbaka skattehöjningar 1994 beslutade riksdagen att de

kommuner och landsting som inte höjde skatten fick dela på 4,2 miljarder

kronor (prop. 1992/93:150, bet. 1992/93:FiU29 rskr. 1992/93:345).

Samtidigt avskaffades skattestoppet.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:75, bet. 1993/94:SoU14, rskr.

118) att skatteutjämningsavgiften för landstingen avskaffas fr.o.m. år

1994.

Riksdagen har våren 1994 beslutat om 100 miljoner kronor i R(JT-

bidrag för äldrebostäder (bet. 1993/94: AU21). För 1995 har riksdagen

beslutat att bidraget fortsätter att utgå enligt tidigare regler men bidrag

kan ges även till bostäder för personer med funktionshinder. Vidare höjs

bidragsnivån till 20 % och bidragsramen höjs med 100 miljoner kronor.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 1

106

Regeringen har medgett befrielse från stämpelskatt vid överlåtelse av Skr. 1994/95:220

bostadsfastigheter till kommunala bolag. Bilaga 1

Räddningstjänst och civilt försvar

Civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation (prop.

1994/95:7, bet. 1994/95:FöU2, rskr 1994/95:80). I stället blir be-

folkningsskydd och räddningstjänst en kommunal uppgift även under höjd

beredskap. Staten skall betala kommunerna en årlig ersättning för deras

beredskapsförberedelser inom det civila försvaret. Ersättningen beräknas

till 161,2 miljoner kronor det första året. Den nya lagen om civilt försvar

reglerar kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar

för det civila försvaret. Den nya lagen innehåller också bestämmelser om

hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och skall ersätta civilförsvarsla-

gen samt lagarna om kommunal beredskap och kyrklig beredskap.

Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1995.

Övrigt

Regeringen har 1994 beviljat 2 miljoner kronor till uppbyggnaden av

lokala frivilligcentraler, s.k. resursbanker, i 20 kommuner. Frivillig-

centralerna ska förmedla kontakter mellan personer som behöver hjälp

och personer som vill hjälpa till. I frivilligcentralernas verksamhet ingår

allt från att hjälpa gamla att handla mat och att gå ut med hunden till att

förmedla vänkontakter.

Riksdagen har beslutat (prop. 1993/94:40, bet. 1993/94:NU11, rskr.

1993/94:80) att den verksamhet de regionala utvecklingsfonderna be-

driver skall överföras till nya regionala utvecklingsbolag. Landsting och

kommuner erbjuds att vara delägare i de regionala bolagen, vilka förut-

sätts samarbeta med och upphandla tjänster av privata företag och orga-

nisationer. Verksamheten kommer även fortsättningsvis att främst vara

inriktad på information, rådgivning och finansiering. Vidare skall bolagen

i samverkan med andra regionala och lokala organ bedriva verksamhet

inriktad på att främja nyföretagande.

Riksfärdjänsten kommunaliserades från den 1 januari 1994 (prop.

1992/93:150, bet. 1992/93:TU39, rskr. 1992/93:445).

Regeringen har (prop. 1993/94:147, bet. 1993/94:SfU 15, rskr. 1993/

94:368) beslutat att särskilda medel anslås bl.a. för ett utvecklingsarbete

för att öka kvinnorepresentationen i beslutande församlingar.

Kommunen har getts ansvaret för att inom ramen för socialtjänstlagen

eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer

(prop. 1993/94:123).

107

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

Nedan redovisas visst pågående utredningsarbete samt lagda utrednings-

förslag som är föremål för vidare beredning.

Demokrati, organisation och EU

Utredningen om konsekvenserna för svenska kommuner och landsting

vid ett EU-medlemskap konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1994:2) att

den starka kommunala självstyrelsen och det demokratiska inflytandet i

svenska kommuner och landsting kan upprätthållas och vidareutvecklas

vid ett svenskt medlemskap i EU. Kommunernas och landstingens verk-

samhet och finansiering påverkas inte i någon avgörande grad av ett

EU-medlemskap.

Lokaldemokratikommittén har i ett delbetänkande, Sekretesslagen i

en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140), lagt fram förslag

för att komma tillrätta med de problem som uppstår då två nämnders

verksamheter slås samman eller när en verksamhet inom ett sekretessom-

råde delas mellan flera nämnder, t.ex. genom en organisation med

beställar-utföramämnder. Förslaget bereds inom regeringskansliet.

Lokaldemokratikommittén har vidare i ett delbetänkande, Förtroende

valdas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) lagt fram

förslag till sanktioner för att komma till rätta med vissa överträdelser från

kommuners och landstings sida. Revisorerna föreslås få i uppgift att

granska lagligheten i kommunala beslut. Nämnderna föreslås också få rätt

att vägra verkställa vissa beslut som har överklagats eller strider mot lag

eller annan författning. Ett personligt vitesansvar föreslås också införas

för förtroendevalda eller anställda (vid delegering). En kommun skall

också kunna åläggas vite vid domstolstrots i samband med förvaltningsbe-

svär. Förslagen har remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

En parlamentarisk utredning gör en samlad uppföljning och utvärdering

av de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommuner-

nas organisation och verksamhetsformer (dir. 1994:151). Utredningen

skall särskilt utvärdera konsekvenserna med avseende på bl.a. demokrati,

effektivitet, kvalitet och fördelningen av kommunala nyttigheter, utarbeta

förslag till åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn i och

kontroll av kommunal verksamhet främst då denna bedrivs på entrepre-

nad samt lämna förslag om hur det kommunala förnyelsearbetet framdeles

skall kunna följas upp och utvärderas. Utredningsarbetet skall vara

avslutat den 1 juli 1996.

En särskild utredare kartlägger och analyserar vilka förvaltnings-

uppgifter innefattande myndighetsutövning som kan handläggas vid med-

borgarkontor (dir. 1994:26). Studien gäller exempelvis ärendetyper inom

polis-, socialförsäkrings-, skatte-, och arbetsmarknadsområdena. Rättsliga

möjligheter skall analyseras och lagförslag utarbetas. Möjligheter att

använda informationsteknologi skall studeras. En samordningsgrupp för

109

försök med medborgarkontor skall stimulera etableringen av medborgar-

kontor. Gruppen skall därvid svara för vissa samordningsaktiviteter.

Gruppen skall också svara för att en särskild utvärdering av försöksverk-

samheten kommer till stånd.

En beredningsgrupp för att behandla kommunala och regionala frågor

inom den europeiska unionen har inrättats. Gruppen skall utgöra forum

mellan regeringen och kommunförbunden för information och samråd i

frågor som aktualiseras med anledning av EES-avtalet och i övrigt har

betydelse för kommuner och landsting vid ett medlemskap i den Euro-

peiska unionen.

Fri och rättighetskommitten föreslår i ett betänkande (SOU 1994:117)

att en ny princip införs i förvaltningsrätten som innebär att beslut i

förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna

förvaltningsdomstolarna såvida inte något annat föreskrivits. Vidare

föreslår kommittén att rättsprövningslagen omarbetas för att tillförsäkra

den enskilde en sådan rätt till domstolsprövning som avses i artikel 6 i

Europakonventionen samt införande av s.k. dröjsmålstalan som ger den

enskilde möjlighet att i domstol få prövat om ett förvaltningsärende

onödigt uppehålls hos den myndighet som har att fatta beslut i ärendet.

Vid valen förra året genomfördes försök med personval i sju av landets

kommuner. Dessa försök skall nu utvärderas (dir. 1995:7). Arbetet skall

vara slutfört den 31 december 1995.

I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:7) föreslås att

kommuner och landsting skall vara skyldiga att hålla en författnings-

samling. Det skall vidare finnas en förteckning över gällande för-

fattningar som har beslutats av kommunen respektive landstinget. Den

nya ordningen föreslås träda i kraft tidigast den 1 juli 1997. Förslaget

remissbehandlas för närvarande.

I en promemoria från Finansdepartementet (Ds 1995:13) om upp-

dragsverksamhet redovisas ett förslag som innebär att kommunala

aktiebolag får bedriva viss linjetrafik på uppdrag av annan kommun,

landsting eller trafikhuvudman. Uppdragsverksamheten skall ske på

affärsmässig grund och särredovisas. Vidare föreslås att nämnd på vissa

villkor och efter överenskommelse med annan kommun eller landsting får

uppdra åt en anställd i den kommunen eller landstinget att fatta beslut på

nämndens vägnar. Möjligheten att anlita personal från en annan kommun

anser utredningen vara värdefull t.ex. när kommunen saknar viss specia-

listkompetens. Vidare redovisas vissa överväganden avseende andra

områden där samverkan över kommun-gränser kan vara önskvärd.

Förslaget remissbehandlas för närvarande.

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000)

studerar alternativa former för sjukvårdens finansiering och organisation.

Modeller som studeras är bl.a. en primärvårdsstyrd vård, en reformerad

landstingsmodell och en obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Kommittén har

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

110

fått tilläggsdirektiv (dir. 1994:152) och skall nu utgå från dagens system

med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av

hälso- och sjukvård. Kommittén skall bl.a. överväga åtgärder som stärker

patientens ställning, resursbehov fram till år 2010, erfarenheterna av de

nya former för styrning som tillämpats samt formerna för den statliga

styrningen.

Socialtjänstkommittén, som bl.a. har i uppdrag att överväga möjlig-

heterna att åstadkomma större enhetlighet mellan kommunernas social-

bidragsnormer, har i delbetänkandet (SOU 1993:30) lämnat förslag till

en precisering av lagregleringen av rätten till bistånd innebärande att en

miniminorm införs. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom rege-

ringskansliet.

Social tjänstkommittén har i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag

(SOU 1994:139) lagt förslag till en omarbetad socialtjänstlag. I lagför-

slaget förstärks anhörigstödet och när det gäller åtgärder mot barn skall

barnets bästa alltid sättas i första rummet. Tillståndplikten för privat

bedriven omsorg utvidgas något liksom återbetalningsskyldigheten för

ekonomiskt bistånd. En bestämmelse införs i lagen om att socialtjänstens

insatser skall vara av god kvalitet samt att verksamheten skall följas upp

och utvärderas. Socialtjänsten blir skyldig att till kommunfullmäktige

rapportera tendenser till ogynnsam utveckling av sociala förhållanden.

Vidare skall sociala konsekvensanalyser göras inför ett beslut om större

förändring av fysisk miljö eller kommunal verksamhet. En årlig rapport

om förändringar i de sociala förhållandena skall tas fram.

Avgiftsutredningen (dir. 1993:127) har som huvuduppgift att beskriva

avgiftssystemen för olika stöd-, service- och vårdinsatser för personer

med funktionshinder samt analysera hur avgifterna förändrats under

senare år. Utredningen skall pröva bl.a. om det finns behov av att ut-

veckla särskilda högkostnadsskydd för funktionshindrade personer.

Avgiftsutredningen beräknas kunna avsluta sitt arbete i april 1995.

Samreseutredningen (K 1993:06) har till uppgift att lägga fram förslag

för att åstadkomma bättre samordning i fråga om resor med kommunal

färdtjänst och riksfärdtjänst, sjukresor samt kollektiva färdmedel och bl.a.

prövas möjligheterna att lagstifta om enhetligt huvudmannaskap. Utred-

ningsarbetet beräknas vara klart till sommaren 1995.

Socialstyrelsen har i en andra årsrapport (1994:13) beskrivit utveck-

lingen när det gäller Ädel-reformen. Slutomdömet är att den skapat bättre

möjligheter för kommunerna att effektivisera äldreomsorgen och att den

somatiska korttidssjukvården samtidigt kunnat effektiviseras. På några

områden som rör samverkan mellan huvudmännen - rehabilitering,

hjälpmedel och hemsjukvård - finns kvarstående problem. När det gäller

kvaliteten på medicinska insatser och omvårdnad inom framför allt

sjukhemsvården krävs ökade ansträngningar av kommunerna.

I september 1994 hade försäkringskassorna fått 6 700 ansökningar om

ersättning för personlig assistans. Samtidigt ligger det genomsnittliga

antalet timmar, 74 per vecka, dubbelt så högt som beräknats. Uppdelning

av ansvar och finansiering mellan kommun och försäkringskassa har

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

111

skapat vissa bekymmer t.ex. vid bedömning av vilka som har rätt till Skr. 1994/95:220

assistans. Bilaga 2

Ett förslag ompatientskadelag (SOU 1994:75) har utarbetats. Kommu-

nerna och landstingen skall svara för de skador som orsakas av vård-

givare som saknar föreskriven försäkring. Åtagandet skall skötas genom

en patienförsäkringsförening som de betalningsansvariga skall vara med-

lemmar i. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regerings-

kansliet.

Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen följt hur situationen

utvecklas för barn och ungdomar med anledning av det förnyelsearbete

som pågår i kommuner och landsting. I en slutrapport Barns villkor iför-

ändringstider (1994:4) redovisas att erfarenheterna av integration och

samordning av olika verksamheter är goda men omställningsproblemen

har i bland varit stora. Långsiktig planering och kontinuerlig uppföljning

saknas i stor utsträckning. Besparingar görs i något större utsträckning

i verksamhet som riktar sig till barn och unga än i verksamheten i övrigt.

Det gäller t.ex. den öppna fritidsverksamheten och barnomsorgen. Inom

barnomsorgen är kvaliteten god på de flesta håll men ett växande antal

kommuner uppvisar brister i flera viktiga kvalitetskriterier. Antalet barn

per heltidsanställd har ökat från fyra till fem sedan 1991. Även i skol-

bamomsorgen ökar gruppstorleken och personaltätheten minskar. Alla

barn med särskilda behov av stöd får inte det stöd de behöver - det

gäller speciallärare i skolan, minskad hemspråksundervisning, små barn

sätts i stora grupper osv. Barnavårdscentralerna bedömer att barnens

psykiska hälsa försämrats de senaste två åren.

En rapport från Socialstyrelsen - Socialtjänsten och de nya styrsyste-

men visar att kommunerna har klarat sina sociala uppgifter trots de

senaste årens ekonomiska problem. Kvaliteten i barnomsorgen har dock

sjunkit något och färre pensionärer har fått hemtjänst. Det har skett en

produktivitetsökning i kommunerna men det är inte så mycket en effekt

av nya styrformer som brist på pengar. Avgifterna har höjts och varierar

mer än tidigare. Men fortfarande är det bara 8 % av kostnaderna för vård

och omsorg som täcks av taxor.

Finansdepartementet har i december 1994 gett SCB i uppdrag att

genomföra fördjupade undersökningar av kommunernas avgifter inom

barn- och äldreomsorgen.

I ett delbetänkande av Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansie-

ring och organisation (SOU 1994:132) föreslås att landstingens med-

verkan vid finansiering, planering och genomförande av klinisktforsknings-

och utvecklingsarbete inom vården lagregleras i Hälso- och sjukvårdsla-

gen. Detta för att skapa ökad klarhet i frågan om landstingens ansvar för

verksamheten.

Utbildning

En översyn av lärarutbildningen har påbörjats. Den berör även den av

kommunerna bedrivna fortbildningen av lärare.

112

En parlamentarisk kommitté följer utvecklingen i gymnasieskolan (dir.

1994:12). Enligt tilläggsdirektiv i november 1994 skall kommittén även

studera hur det nya betygssystemet tillämpas i gymnasieskolan.

De fristående kolornas framtida villkor skall ses över av en parlamenta-

risk utredning (dir. 1995:16). Enligt direktiven skall kommittén överväga

hur kommunernas inflytande vid tillståndsgivningen skall stärkas och om

kriterier för godkännande av fristående skolor kan behöva ändras. Vidare

skall kommittén lämna förslag till delat tillsynsansvar mellan Skolverket

och kommun. Kommittén skall slutligen lämna förslag till regler för

bidragsgivning samt överväga om fristående skolor även fortsättningsvis

skall ha rätt att ta ut elevavgifter. Utredningsarbetet skall vara avslutat

den 1 november 1995.

Regeringen har tillsatt en utredning som skall följa och stimulera

skolans inre arbete. Jämsides med denna utredning avser regeringen vidta

åtgärder för att underlätta spridandet av goda och intressanta exempel på

hur skolans inre arbete bör och kan utvecklas (dir. 1995:19). I kommit-

téns uppdrag ingår bl.a. att belysa det inre arbetet i skolan ur perspekti-

ven klass, kön, funktionshinder och etnisk och kulturell tillhörighet.

Kommittén skall också, med beaktande av det underlag en särskild ut-

redare sammanställt under hösten 1994 ("Där man inte har något inflytan-

de finns inget personligt ansvar" En översyn av elev- och föräldrarin-

inflytandet i skolan, Ds 1995:5) överväga hur elev- och föräldrarin-

flytandet skall kunna stärkas.

Regeringen har för avsikt att tillsätta en kommitté med uppgift att

lämna förslag till mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Kommittén

skall bl.a. se över i vilken utsträckning nuvarande former för vuxenut-

bildning och organisationen av den samhällsstödda vuxenutbildningen kan

tillfredsställa de ökande behoven av återkommande utbildning och defi-

niera roller och föreslå en ansvarsfördelning som leder till en rationell

användning av samhällets resurser. Vidare skall kommittén särskilt se

närmare på komvux och flexibiliteten i utbildningssystemet.

Regeringen avser också att uppdra åt Skolverket att ägna särskild

uppmärksamhet åt hur skolans resurser fördelas.

I en studie till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds

1994:56) har Statskontoret beräknat kostnaden per elev i fasta (1990 års)

priser mellan 1970/71 och 1990/91. I fasta priser (1990 års) ökade

elevkostnaden från 26 500 kronor till 50 300 kronor i grundskolan. I

gymnasieskolan ökade kostnaden från 33 300 kronor till 62 000 kronor.

Mellan 1990 och 1992 har utbildningskostnaderna relativt sett minskat

medan lokalkostnaderna ökat.

Utredningen om förlängd skolgång har i betänkandet Grunden för

livslångt lärande (SOU 1994:45) behandlat frågor om förlängd skolgång

och sänkt skolplikt. Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen

kommer under 1995 att ta ställning till betänkandet.

Skolverket har upptäckt brister hos var fjärde friskola, när 110 av de

friskolor som varit igång mer än ett år granskats (i dag finns 217

friskolor). Den vanligaste kritiken gäller outbildade lärare och oskäliga

terminsavgifter. Skolorna har rättat sig efter kritiken. En skola har över-

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

113

klagat Skolverkets föreläggande. När det gäller kommunala skolor skall Skr. 1994/95:220

Skolverket skall nu granska hur den kommunala kontrollen över skolorna Bilaga 2

fungerar i sex kommuner.

Miljö och plan

Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö har i sitt be-

tänkande Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) lagt förslag för

att förbättra tillsynen inom miljöområdet. I utredningen konstateras stora

skillnader mellan omfattning och kvalitet av tillsynen i de olika kommu-

nerna. Kommunerna bör ha huvudansvaret för tillsynen av miljöfarlig

verksamhet men länsstyrelsen skall svara för tillsyn av vissa anläggningar

med omfattande miljöpåverkan. Förslagen i betänkandet följs nu upp

genom Miljöbalksutredningen.

Miljöbalksutredningen (M 1993:04) har i uppdrag att ta fram ett nytt

förslag till miljöbalk och skall bl.a. lämna förslag till organisationsför-

ändringar. Däri ingår t.ex. att lämna förslag angående ansvarsfördelning

mellan myndigheter på olika områden samt formerna för tillsyn.

I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens slutbetänkande föreslås att

kommunal fastighetsregistrering finansieras genom fastighetsdatasystemet,

att priset sänks med två tredjedelar för uppgifter ur allmänna kart-

databaser och att kommunerna frivilligt - och mot ersättning av staten

- kan registrera planer, kvarters- och adressregister.

Plan- och byggutredningen har i sitt betänkande Miljö och fysisk

planering (SOU 1994:36) lagt förslag om den kommunala översiktspla-

neringen, miljökonsekvensbeskrivningar och skydd av natur- och

kulturmiljön m.m.

PBL-utredningen har i ett betänkande (SOU 1994:134) lagt förslag om

ändrad instansordning för överklagande av plan- och byggärenden. I

betänkandet behandlas också frågor om statlig kontroll enligt 12 kap.

PBL.

Ekonomi och finansiering

Ett förslag till ny lag om allmänna vatten och avloppsanläggningar har

utarbetats av en arbetsgrupp. I lagförslaget föreslås möjlighet att ta ut

avgifter som motsvarar de reella kostnaderna vid nya anslutningar till

VA-nätet. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom regerings-

kansliet.

Statskontoret har på uppdrag av ESO granskat det offentliga stödet till

partierna (Ds 1994:31). Av det totala stödet på 705 miljoner kronor

svarar landstingen för 189 miljoner och kommunerna för 310 miljoner.

Huvuddelen är ett mandatstöd (82 %). Grundstöd, utbildning, politiska

sekreterare m.m svarar för resterande del. Per invånare varierar stödet

mellan 8-80 kr beroende på kommun. Medlemsavgifter svarar för under

10 % av intäkterna i samtliga partier. Arvoden och ersättningar till

114

förtroendevalda uppgår till 184 miljoner kronor för landsting och Skr. 1994/95:220

870 miljoner för kommuner. 531 personer var lönebidragsanställda. Bilaga 2

Räddningstjänst och civil beredskap

Räddningstjänstutredningen har avslutat sitt arbete med ett betänkande

(SOU 1994:67). Utredningen föreslår att sotningsmonopolet i kommuner-

na avskaffas och fastighetsägarna får själva ansvara för att sotningen blir

gjord. Kommunernas räddningsnämnder föreslås bli ansvariga för brand-

skyddskontrollen av fastigheterna. Räddningstjänstlagen föreslås ändras

också, så att kommunerna får tillåta att privata företag utför räddningsin-

satser som kräver särskild kompetens. Huvudansvaret och planeringen av

räddningstjänsten skall dock ligga kvar hos kommunen liksom det före-

byggande arbetet. Räddningsledaren, som har stora befogenheter mot

enskilda, skall också vara en person som är anställd av kommunen. Den

nuvarande regionindelningen avskaffas för att medge större flexibilitet.

Regeringen har i ett pressmeddelande redovisat att en proposition

grundad på förslaget ej kommer att läggas fram.

Hot- och riskutredningen har i sitt betänkande Ett säkrare samhälle

(SOU 1995:19) utarbetat ett antal scenarion som beskriver risker i det

fredstida samhället. En stor andel av förslagen berör kommunerna.

Utredningen har identifierat fyra områden där behovet av åtgärder är

särskilt stort - styrning av samhällets åtgärder, en effektivare sam-

hällsplanering, ökad tillgång till reservkraft och en helhetssyn för hela

hotskalan fred - krig.

Flyktingfrågor

Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parlamenta-

riska kommittéer. Den ena kommittén skall göra en översyn av den

svenska invandrings- och flyktingpolitiken (dir. 1994:129) och den andra

kommittén en översyn av den svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130).

Båda utredningarna kan komma att få betydelse för kommunernas

flyktingmottagande. Inte minst den invandrarpolitiska utredningen, vars

arbete skall vara avslutat senast den 31 december 1995, kan komma att

få direkta konsekvenser för det praktiska flyktingmottagandet i kommu-

nerna. Särskilda åtgärder i s.k. invandrartäta bostadsområden skall också

övervägas liksom åtgärder för att minska flyttningar under den första

tiden i Sverige.

115

Övrigt

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 1993:37) Trygghet i samhället.

Utredningen skall bl.a. se över rollfördelningen mellan polisen, kommu-

nerna och enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott. Bl.a. skall

utredningen pröva om kommunerna kan ges en större möjlighet att orga-

nisera övervakning av ordning och trafik samt viss tillståndsverksamhet.

Utredningen har avgett ett betänkande Trygghet mot brott i lokalsamhället

(SOU 1994:122) och beräknas avsluta sitt arbete under våren 1995.

Riksdagen har (prop. 1994/95:152) beslutat om en ny lagstiftning om

sådana revisorer som har särskild behörighet att utföra lagstadgad

revision. Bl.a. anges krav på utbildning, praktik, oberoende ställning

m.m. som skall gälla för godkända och auktoriserade revisorer. Frågan

om de s.k. lekmannarevisorenas roll, ställning och ansvar behandlas inte

i propositionen utan bereds för närvarande i regeringskansliet. Ett förslag

kommer att presenteras under 1995.

Richard Murray, chefekonom på Statskontoret, och projektmedlemmar

på Statskontoret och SCB har i en rapport till ESO (Ds 1994:24) redo-

visat den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980-1992. I

rapporten redovisas bl.a. en årlig produktivitetsminskning för kommuner

och landsting på 0,7 % (1980-1991). Om motsvarande beräkning görs

med de studier som omfattar 1992 visar den en ökad produktivitet detta

år. Ar 1992 minskar också den reala kostnaden svagt i den kommunala

sektorn som helhet. De delstudier som gjorts visar ungefär samma bild,

dvs en negativ produktivitetsutveckling under 1980-talet men en positiv

utveckling 1992. Exempelvis ökade produktiviteten 1992 inom hälso- och

sjukvården (ca 3 %), grundskolan (ca 2 %) och den kommunala

gymnasieskolan (ca 2 %). För barnomsorgen redovisas en positiv produk-

tivitetsutveckling sedan 1988 och 1992 var den ca 8 %. För äldreomsorg

saknas uppgift för 1992 men för 1991 redovisas en negativ siffra, ca

6 %. När det gäller hälso- och sjukvården antas att uppgången 1992 kan

vara av engångskaraktär och bero på ÄDEL-reformen. Den samlade

effekten (inkluderande den till kommunerna överförda verksamheten) kan

dock inte mätas. För grundskolan konstateras en språngvis ökning av de

reala kostnaderna i samband med lärarnas kommunalisering. I rapporten

konstateras att mycket kan göras för att förbättra kostnads- och presta-

tionsredovisningen i den offentliga verksamheten.

Arbetsrättsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1994:83) lagt

fram förslag till anpassning av den svenska arbetsrätten i förhållande till

två EU-direktiv. Dessa direktiv har betydelse när vid överlåtelser av

verksamhet mellan två huvudmän. Bl.a. föreslås ändring som innebär att

de arbetstagare som arbetar i en verksamhet som överlåts, automatiskt

skall få följa med den nya arbetsgivaren, Kommittén förslår också att det

skall införas ett förbud mot uppsägningar på grund av överlåtelse. -

Under de senaste 15 åren har 31 verksamhetsområden bytt huvudman.

Kommunerna har tagit över 12 verksamheter av stat och landsting.Det

redovisar Statskontoret i en rapport om huvudmannaskapsförändringar

(Stkt 1994:24).

116

En parlamentarisk kommitté (dir. 1995:20) skall ta fram underlag för

bostadspolitiken på längre sikt. I uppdraget ingår även att klarlägga

kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningen och överväga vilka

bostadspolitiska medel som kommunerna behöver för att uppfylla sitt

ansvar.

En parlamentarisk kommitté har tillkallats (dir. 1994:151) för att göra

en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som

har skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhets-

former samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas

inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Kommittéen skall särskilt

utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya

verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet,

kvalitet, fördelningen av samhällsekonomiska konsekvenser. Vidare skall

kommittén utarbeta förslag till åtgärder som stärker medborgarnas

möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild

uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av

kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Skr. 1994/95:220

Bilaga 2

117

Finansdepartementet

Skr. 1994/95:220

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet den 12 april 1995

Närvarande: Statsrådet Sahlin, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,

Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham,

Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Uusman, Nygren,

Ulvskog, Sundström, Johansson

Föredragande: Statsrådet Persson

Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:220 Utvecklingen inom den

kommunala sektorn.

118