Prop. 1995/96:194

Regeringens skrivelse

1995/96:194

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 10 april 1996

Göran Persson

Jörgen Andersson

(F inansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den

kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål

som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en

redovisning av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning och

utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna. Vissa beslut

som statsmakterna fattat, som berör kommuner och landsting, samt vissa

utredningars förslag redovisas kortfattat i bilagor.

1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194.

Innehållsförteckning

Skr. 1995/96:194

1 Sammanfattning ............................ 4

1.1 Några utvecklingstendenser ................. 4

1.2 Landstingens resultat försämras — kommunernas

förbättras ............................. 6

1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärdema

ökar ................................ 7

1.4 Självstyre men också ökat samarbete........... 8

1.5 Verksamheten förändras .................... 9

1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas......... 12

2 Kommunsektorns ekonomi..................... 13

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin........... 13

2.1.1 Kommunsektorns omfattning i

samhällsekonomin....................... 13

2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande . . 14

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning............. 16

2.2.1 Kommunerna ...................... 17

2.2.2 Landstingen ....................... 19

2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund .... 21

2.3 Kommunal koncernredovisning ............... 21

3 Verksamheten år 1995 ........................ 24

3.1 Vård och omsorg......................... 24

3.1.1 Hälso- och sjukvård.................. 24

3.1.2 Barnomsorg....................... 31

3.1.3 Äldreomsorg....................... 38

3.1.4 Handikappomsorg................... 47

3.1.5 Individ- och familjeomsorg............. 50

3.2 Skolan ............................... 59

3.3 Flyktingmottagandet...................... 76

3.4 Räddningstjänst ......................... 80

3.5 Civil beredskap ......................... 84

3.6 Miljö ................................ 86

3.7 Insatser för arbete och tillväxt ............... 89

4 Ledning, uppgifter och organisation............... 93

4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv . . 93

4.2 Vissa beslutade förändringar avseende special-

reglerade uppgifter för kommuner och landsting ... 95

4.3 Mindre förändringar i organisationen efter valet 1994 97

4.4 Medborgarperspektivet stärks................ 100

4.5 Kommunala företag ...................... 101

4.6 Antalet anställda minskar................... 102

5 Den kommunala demokratin.................... 104 Skr. 1995/96:194

6 Internationellt samarbete ...................... 107

Bilagor:

Bilagal Statsmaktsbeslut som berör kommunerna ..... 115

Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete 125

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 10 april 1996.

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

Under ett år sker många förändringar i kommuner och landsting. Förut-

sättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur prestationer och

kvalitet utvecklas och av hur resultaten överensstämmer med de natio-

nella målen varierar mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av

kvalitets- och resultatutvecklingen är inte möjlig att göra.

Denna redovisning - som i huvudsak avser år 1994 - baseras därför

på ett visst mått av bedömningar av olika tendenser och skeenden. Några

iakttagelser är att

- kommunsektorns konsumtion har i fasta priser minskat med 2,6 %

mellan åren 1990-1995 och antalet anställda har minskat med 10 %,

- prestationerna har ökat inom flera verksamhetsområden,

- inga större förändringar har skett i organisations- och verksamhets-

former under innevarande mandatperiod,

- skillnaderna i servicenivå, avgifter m.m. är stora mellan kommunerna

och tenderar att öka,

- kommunerna engageras mer i åtgärder mot arbetslösheten,

- det första året i EU har öppnat nya samarbetsmöjligheter.

Skr. 1995/96:194

Samhällsekonomi och kommunal ekonomi

Cirka 71 % av bruttonationalprodukten (BNP) motsvarades år 1994 av

offentliga utgifter (exkl. affärssektom). Staten och kommunsektorn hade

år 1994 lika stora inkomster medan staten hade högre utgifter. Cirka 73

mdkr av statens utgifter är dock av överföringar till kommunsektorns

inkomstsida.

Diagram 1.1 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter år 1994

Miljarder kronor

I -I Utgifter Inkomster

Kommunsektorns ekonomi och verksamhet är nära kopplad till ut- Skr. 1995/96:194

vecklingen i samhället i övrigt. Det gäller såväl samhällets ekonomiska

utveckling som utvecklingen avseende arbetslöshet, demografiska

förändringar m.m. Kraven på den kommunala verksamheten har ökat

bl.a. genom att gymnasieutbildningen har blivit treårig för alla, vuxenut-

bildningen förstärkts, barnomsorgen byggts ut och åtgärder för arbetslösa

ungdomar vidtagits. Nedgången i ekonomin har påverkat skatte-

underlaget och kostnaderna för socialbidrag. Fler äldre, fler unga och

fler flyktingar har ökat eftefrågan på offentlig service i olika former.

Ovanstående exempel belyser några av de samband som finns mellan

samhällsutvecklingen och kommunernas verksamhet.

Den kommunala konsumtionen sjunker

Fram till början av 1990-talet hade kommunsektorns konsumtion ökat

under en lång följd av år. Därefter har utvecklingen vänt mot en minsk-

ning. Under den senaste femårsperioden har konsumtionsvolymen

minskat med totalt 2,6 %. Kommunsektorn som helhet är nu, i fasta

priser, tillbaka på den konsumtionsnivå som rådde år 1989. Situationen

nu och för sju år sedan är dock inte helt jämförbar, bl.a. beroende på att

fler äldre och fler unga personer medfört att efterfrågan på service ökat.

Under perioden 1990 till 1995 har antalet inskrivna förskolebarn i

barnomsorgen ökat med 25 %, antalet barn i grundskolan med 6,5 %

och antalet personer över 80 år med 13 %. Antalet anställda har under

samma period minskat med ca 10 %.

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna har minskat med 5 % i löpande priser under

åren 1992 till 1994 efter att ha ökat sedan början av 1980-talet. Är 1995

ökade kommunsektorns inkomster i löpande priser från 382 mdkr till

preliminärt 389 mdkr, vilket motsvarar knappt 2 %. Kommunsektorns

inkomster består till största delen av skatteinkomster. Den genomsnittliga

skattesatsen för den kommunala sektorn var i princip oförändrad år

1994, men ökade år 1995 med 45 öre, från 31,05 till 31,50 kronor per

skattekrona. Detta motsvarar en ökning av inkomsterna med knappt 4

mdkr i löpande priser.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-

rande. Efter att ha varit negativt mellan åren 1985 och 1991 var det

finansiella sparandet positivt åren 1992 och 1993. Därefter blev det åter

negativt år 1994. Preliminära uppgifter för år 1995 visar på ett negativt

finansiellt sparande på knappt 6 mdkr.

Skr. 1995/96:194

Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

År

1991

1992

1993

1994

1995'

Finansiellt sparande

-1,8

15,6

10,0

-5,1

-5,9

varav

- kommuner

-1,8

9,3

3,1

-4,6

-4,0

- landsting

0,5

6,2

7,6

0,4

0,3

- övriga 2

-0,5

0,10

-0,7

-0,9

-2.3

' Preliminärt utfall.

2 Kyrkokommuner och kommunalförbund

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunsektorns positiva finansiella sparande år 1992 och i viss mån

även år 1993 berodde främst på tillfälligt ökade skatteinkomster på

grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetal-

ning av kommunalskattemedel samt nedväxlingen i löneökningstakten

under dessa år. År 1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som

kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunal-

förbund. Preliminära uppgifter för år 1995 visar en mindre minskning av

sparandet. Kommuner, kyrkokommuner samt kommunalförbund har ett

fortsatt sparandeunderskott medan landstingen visar överskott. Det

preliminära underskottet år 1995 i det finansiella sparandet motsvarar

drygt en procent av sektorns totala inkomster, vilket innebär att ungefar

en fjärdedel av sektorns investeringar år 1995 finansierats genom ökad

upplåning eller minskade likvida reserver.

1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas

förbättras

För år 1994 försämrades kommunsektorns ekonomiska resultat (föränd-

ring av eget kapital) med ca en miljard kronor jämfört med år 1993.

Sektorn uppvisade ett underskott motsvarande 2,7 mdkr, vilket betyder

att de totala kostnaderna för den kommunala verksamheten översteg

intäkterna med drygt en halv procent.

Kommunernas resultat förbättrades kraftigt mellan åren 1993 och

1994, från ett underskott på 5,5 mdkr till ett överskott på 1,1 mdkr.

Detta beror i huvudsak på två faktorer. Dels var den redovisade

förändringen av pensionsskulden betydligt mindre år 1994 jämfört med

år 1993, dels ökade de extraordinära intäkterna samtidigt som de extra-

ordinära kostnaderna minskade. De kommunala verksamhetskostnaderna

(netto) steg år 1994 med 3 % jämfört med år 1993. Samtidigt steg

skatteintäkter och generella statsbidrag med 2 %.

Resultatet för landstingen försämrades i motsvarande grad mellan åren

1993 och 1994, från ett positivt resultat på 1,5 mdkr till ett negativt

resultat på 5,3 mdkr. Detta beror på två faktorer. Verksamhetens netto-

kostnader har ökade med 6 % samtidigt som skatteintäkter och generella

statsbidrag minskade med 3 %.

Sektorn består dessutom av kyrkokommuner och kommunalförbund.

Den ekonomiska omfattningen för dessa är dock marginell i jämförelse

med kommuner och landsting. Kyrkokommuner och kommunalförbund

uppvisade trots detta ett positivt resultat på 1,5 mdkr för år 1994, vilket

kan jämföras med 2,2 mdkr för år 1993.

Kommunernas och landstingens ekonomiska resultat har varierat kraf-

tigt de senaste åren liksom de ekonomiska förutsättningarna. Sektorn har

under slutet av 1980-talet omväxlande uppvisat negativa och positiva

resultat. Det förutvarande utbetalningssystemet för kommunalskattemedel

som gällde till och med år 1992 har bidragit till dessa variationer genom

den tvååriga eftersläpningen. Systemet ledde till att år med hög löneök-

ningstakt gav ökade lönekostnader medan effekten i form av ökade

skatteinkomster visade sig först två år senare i samband med slutlig

taxering. Med det nya systemet för skattemedelsutbetalning reduceras

dessa effekter.

Kommunernas resultat förbättras år 1995 bl.a. tack vare stora del-

och slutavräkningar av kommunalskattemedel. Flera kommuner och

landsting behöver dock förbättra sina resultat för att få balans i

ekonomin.

1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna

ökar

Under åren 1990 till 1995 har antalet anställda i kommuner och

landsting minskat med 119 000 personer (10 %) och uppgick till

1 029 000 personer år 1995. Antalet anställda i kommunala företag har

under perioden 1990 -1994 sjunkit med ca 9 000 till ca 46 000 personer.

Minskningen av antalet anställda har i huvudsak skett genom naturlig

avgång, indragning av vikariat m.m. Cirka 18 000 anställda i kommuner

och landsting har fått förtidspension och ca 8 000 har fått garanti-

pension. Kommuner och landsting har kunnat sluta avtal med länsarbets-

nämnderna om åtgärder för att begränsa antalet uppsägningar vilket

dämpat personalavvecklingen.

Under år 1995 ökade antalet anställda i kommunerna med ca 22 000,

merparten av ökningen beror på huvudmannaskapsförändringar. Netto-

ökningen av antalet anställda beräknas enligt preliminära uppgifter till ca

8 000. I landstingen minskade antalet anställda med 32 000 varav

21 000 beror på huvudmannaskapsförändringar enligt preliminära

uppgifter. Kommuner och landsting svarade år 1994 för ca 29 % av det

totala antalet sysselsatta i landet. Andelen var lägst i Stockholm och

högst i norra Norrland.

Kommunerna sysselsatte under hösten 1995 ca 65 000 arbetslösa ge-

nom olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Från och med hösten 1995

svarar kommunerna för åtgärder avseende arbetslösa ungdomar upp till

20 år. I januari 1996 omfattade denna verksamhet drygt 11 000

ungdomar men antalet beräknas stiga under våren. De nya datorteken har

Skr. 1995/96:194

också inneburit att antalet sysselsatta ungdomar i kommunala åtgärder Skr. 1995/96:194

ökat. 1 slutet av år 1995 var drygt 10 000 ungdomar mellan 20 och 24

år engagerade i denna verksamhet. Sammantaget har kommunernas

arbetsmarknadspolitiska åtaganden ökat under år 1995.

1.4 Självstyre men också ökat samarbete

1 portalparagrafen till regeringsformen (RF) sägs att folkstyrelsen ^för-

verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och ge-

nom kommunal självstyrelse" (1 kap. 1 §). Självstyrelsen preciseras i den

lagstiftning som mer konkret reglerar kommuners och landstings

verksamhet. Under år 1995 har två större förändringar skett vars effekter

på den kommunala självstyrelsen har diskuterats.

För det första har Sverige blivit medlem i EU. Någon systematisk er-

farenhetsinsamling har ännu inte gjorts men redan nu kan konstateras att

medlemsskapet inte fått några direkta effekter med avseende på det

kommunala självstyret. EU:s regler påverkar inte heller statens

finansiering, styrning och uppföljning av kommuner och landsting.

Endast ett mindre antal EU-regler påverkar direkt kommunal

verksamhet. Av dessa regler är flertalet generella, dvs. berör även andra

än kommuner och landsting. De regler som kanske påverkat den dagliga

verksamheten mest är reglerna for offentlig upphandling. Dessa hade

dock redan före EU-inträdet i allt väsentligt införlivats med svensk lag.

För det andra har ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem införts

från år 1996. Förändringen syftar till att ge kommuner och landsting lik-

värdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet och att

uppfylla de nationella mål som ställts upp för olika verksamheter.

Statens styrning av den kommunala verksamheten varierar från

område till område. Det finns exempel på långtgående detaljreglering

likaväl som områden där staten enbart har uttryckt mer allmänna mål för

verksamheten. Under senare år har det skett en viss avreglering av den

kommunala verksamheten. En ytterligare genomgång av det statliga

regelverket som berör kommunal verksamhet har initierats av

Finansdepartementet. Svenska Kommunförbundet har i samband med

detta lämnat in förslag till regeländringar. Syftet med genomgången är

att mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till

det ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Framlagda

förslag bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Relationerna mellan stat och kommun präglas av en ökad samverkan.

Det växande antalet medborgarkontor är exempel på sådan samverkan.

Det pågår också en försöksverksamhet med finansiell samverkan mellan

socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst enligt en särskild

försökslag (SFS 1994:556). Riksdagen har gett regeringen till känna att

även arbetsmarknadsmyndigheter bör kunna ingå i sådan verksamhet.

Ett nytt inslag i relationerna mellan staten och kommunerna är att

staten avtalar om viss verksamhet med kommunerna. Det gäller t.ex.

flyktingmottagande och sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa

ungdomar under 20 år. Avtalsformen har också använts inom Skr. 1995/96:194

landstingens verksamhetsområde - vårdgarantin är ett sådant exempel.

Nya former för samverkan mellan staten och kommunerna har också

aktualiserats med anledning av den höga arbetslösheten.

l. 5 Verksamheten förändras

Verksamheten i kommuner och landsting har under åren 1994 till 1995

präglats av ekonomiska åtstramningar. Behovet av besparingar, effektivi-

seringar och omprioriteringar har emellertid varit mycket varierande

mellan enskilda kommuner och landsting. Några kommuner har gjort

stora personalminskningar, medan andra har nyanställt personal. Mellan

kommunerna är det i vissa fall stora skillnader i servicenivå, avgifter

m. m. För sjukvårdshuvudmännen har behovet av kostnadsanpassning

också varit av varierande storleksordning.

Inom flera områden, t.ex. barnomsorg och grundskola, visar den

offentliga statistiken att prestationsvolymen ökat. Verksamhetens kvalitet

och effekter är dock svårare att värdera på nationell nivå eftersom

statistik och metodik ofta saknas för att kunna göra sådana bedömningar.

I många kommuner och landsting har betydande produktivitetsförbätt-

ringar kunnat göras i verksamheten. Kombinationen av besparingar och

demografiska förändringar har i några fall lett till att en prioritering

mellan verksamhetsvolym, kvalitet och intäktsökningar i form av t.ex.

avgifter har behövt göras. Medborgarna brukar emellertid i lokala

brukarundersökningar ge den offentliga servicen ett gott betyg både i

kommuner och landsting. Socialstyrelsens och Skolverkets hittills redo-

visade utvärderingar tyder också på att verksamheten i allmänhet håller

en god standard. Däremot uppmärksammas i några av sektormyndig-

hetemas rapporter att stödet till svaga grupper kan ha förändrats negativt

i kommuner och landsting, särskilt där stora besparingar har skett.

Sjukvård

Svensk hälso- och sjukvård är i ett internationellt perspektiv av hög

klass. Hälsoläget i Sverige är gott och tandhälsan är bättre än i de flesta

andra länder. Den offentliga sjukvårdens kostnader uppgick år 1994 till

100 mdkr - en ökning med 2,3 % i reala priser jämfört med år 1993.

Den medicinska utvecklingen skapar nya vård- och behandlingsmetoder.

Sjukvården möter också en ökande efterfrågan på grund av ett ökat antal

äldre personer och nya möjligheter att erbjuda äldre patienter en

ändamålsenlig medicinsk behandling. Exempelvis har antalet läkarbesök

i offentlig sjukvård ökat med 3,6 % under år 1994.

Kostnaderna för hälso- och sjukvården har ökat trots ett minskande

antal vårdplatser. Inom den somatiska korttidsvården uppgick neddrag-

ningen mellan åren 1993 och 1994 till 1 800 platser, eller drygt 6 %.

Förändringarna i den slutna vården skall dock ses mot bakgrund av ut-

byggnaden av primärvården och kommunernas ökade ansvar för Skr. 1995/96:194

medicinskt färdigbehandlade patienter.

Genom den starka produktivitetsökningen på senare år har problemet

med köer till den planerade vården på sjukhus minskat, jämfört med

slutet av 1980-talet innan vårdgarantin infördes. Bland annat beroende

på vårdstrejken hösten 1995 har dock köerna ökat under det senaste året.

Det finns också vissa problem i gränslandet mellan medicinsk vård

och omsorg. Det gäller t.ex. tillgången till medicinsk personal för den

verksamhet som bedrivs i kommunerna och resurser för rehabilitering

och omvårdnad.

Sociala omsorger

Kostnaderna för kommunernas äldre- och handikappomsorg ökade från

år 1993 till 1994 med 4 mdkr till 60 mdkr (5 % i fasta priser). Mellan

åren 1993 och 1994 ökade antalet personer som var 80 år eller äldre

med 2,6 %. Antalet äldre personer som fick hemtjänst i ordinärt boende

minskade med ca 4 700 mellan 1993 och 1994 medan antalet i särskilt

boende ökade med 7 200. Totalt fick ca 274 000 äldre personer vård och

service, en ökning med ca 3 000 personer. Kostnaden per vårdmottagare

har ökat och den uppgick år 1994 till ca 198 000 kr per mottagare i

genomsnitt (brutto). Kommunernas resurser koncentreras alltmer till dem

som har störst behov av hjälp och en fjärdedel av vårdtagama får nu

omsorg i hemmet varje kväll och/eller natt. Högre krav på hjälp och

omvårdnad ställs i dag än tidigare för att få social hemtjänst. Stora

variationer förekommer dock både mellan enskilda kommuner och

kommungrupper när det gäller andelen invånare i åldrarna 80 år och

äldre som bor i särskilt boende eller som får social hemhjälp.

Kommunernas kostnader för socialbidrag har ökat från 8,7 mdkr år

1993 till 10,3 mdkr år 1994. Detta innebär en volymökning på ca 15 %

i reala termer. Antalet bidragsmottagare uppgick år 1994 till 715 000,

vilket är en ökning med 6,5 % jämfört med år 1993. Preliminära siffror

från Socialstyrelsen visar att socialbidragskostnadema stigit med ca 3 %

i fasta priser mellan år 1994 och år 1995. Enligt Socialstyrelsens

undersökningar tillämpar några kommuner normer under styrelsens

rekommendation medan ett antal kommuner tillämpar högre normer.

Barnomsorg

Kommunernas bruttokostnader var år 1994 ca 38 mdkr vilket är en

ökning med 0,5 % jämfört med år 1993 räknat i fasta priser. Antalet

inskrivna barn i barnomsorgen ökade år 1994 med ca 33 000 (5 %).

Personaltätheten i daghemmen var oförändrad under år 1994. Däremot

ökade antalet barn per årsarbetare något på fritidsavdelningarna.

Avgiftsfinansieringen ökade med 0,4 procentenheter till 13,5 % år 1994.

Många kommuner har klarat av att bygga ut barnomsorgen till närmast

10

full behovstäckning enligt lagstadgade krav. Enligt Socialstyrelsens Skr. 1995/96:194

bedömning klarade 80 % av kommunerna kraven hösten 1995.

Utbildning

En internationell studie visar att läsförmågan bland vuxna är bättre i

Sverige jämfört med de övriga undersökta länderna. Enligt andra under-

sökningar är också svenska grundskoleelevers läsförmåga god och skriv-

förmågan har utvecklats positivt under en tio-årsperiod liksom förmågan

att lösa matematikuppgifter. Samtidigt ökar dock antalet elever i grund-

skolan med svårigheter att klara utbildningsmålen.

Antalet elever i grundskolan ökade läsåret 1994/95 med 22 700 och

läsåret 1995/96 med 22 200. Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade

elevantalet med 5,8 % och antalet lärare minskade med 5,3 %. Mellan

läsåren 1989/90 och 1995/96 har antalet lärartimmar per elev minskat

med 8 % för den vanliga undervisningen, 39 % för specialundervis-

ningen och 50 % för hemspråksundervisningen. Kostnaden för

grundskolan ökade år 1994 med 1,8 % i löpande priser och uppgick till

43,5 mdkr. Realt sjönk kostnaderna marginellt jämfört med år 1993.

Antalet elever i gymnasieskolan har legat runt 310 000 de senaste

åren. Kostnaden för gymnasieskolan ökade i fasta priser med 1,5 %, och

uppgick år 1994 till 17,8 mdkr. Lärartätheten var i stort sett oförändrad

år 1994 jämfört med året innan.

Antalet elever som deltar i vuxenutbildningen har ökat under de

senaste två läsåren. Eleverna deltar också i fler och mer omfattande

kurser. Antalet elever uppgick läsåret 1994/95 till 196 000, vilket

innebär en ökning från föregående läsår med ca 11 000 (5,9 %).

Totalkostnaden var drygt 2,9 mdkr år 1994.

Flyktingmottagning

Under år 1994 tog kommunerna emot 61 500 flyktingar och under år

1995 tog kommunerna emot 15 300 flyktingar. Behovet av nya

kommunplatser minskar för närvarande starkt. Främst

storstadskommunerna har fått problem orsakade av sekundärflyttning,

t.ex. segregering i vissa bostadsområden.

Miljövård

En allt större del av tillsynsansvaret inom miljöområdet har överförts

från länsstyrelserna till kommunerna. Samtidigt minskar uppgifterna med

avfallshantering genom att producentansvar införs för allt fler

varugrupper. Kraven på kommunernas planering har skärpts genom bl.a.

föreskrifter om avfallsplaner och energiplaner. I stort sett alla kommuner

har påbörjat ett frivilligt Agenda-21 arbete.

11

1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas

Skr. 1995/96:194

Sveriges inträde i EU har öppnat många nya möjligheter till kontakter

och samarbetsformer for kommuner och landsting. Främst gäller det

ansökningar till strukturfondsprojekt inom ramen för partnerskap till-

sammans med andra kommuner, landsting, stat och näringsliv. Detta sätt

att arbeta är inte helt nytt men bedrivs nu i större omfattning och med

en mer konkret samverkan i delvis nya former.

Men det bedrivs också utvecklingsarbete inom ett stort antal projekt

inom ramen för s.k. gemenskapsinitiativ. Principen är här att parter i tre,

fyra länder samverkar med varandra om ett gemensamt projekt av ut-

vecklingskaraktär. EU-kommissionen beslutar om gemenskapsinitiativen.

Finansieringen sker gemensamt av parterna och EU. Denna typ av sam-

arbete leder till kontakter och erfarenhetsutbyte även utöver de konkreta

samverkansprojekten. Det finns anledning att tro att detta på sikt ger

positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfarenheter som förs in

i kommuner och landsting via direkta personliga kontakter.

Forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs också inom ramen för EU:s

fjärde ramprogram. Kommuner och landsting kan ensamma eller till-

sammans med till exempel ett universitet bedriva utvecklingsarbete med

stöd av EU tillsammans med andra utvecklingscentra i Europa. Det finns

också ett antal sektorprogram och nätverk inriktade på speciella sam-

hällsområden som miljö, utbildning m.m. där kommuner och landsting

kan delta. Inom IT-området pågår t.ex utvecklingssamarbete i svenska

kommuner inom ramen för ett internationellt samarbete.

Svenska kommunala politikers arbete i Regionkommittén har också

öppnat nya kontakt- och påverkansmöjligheter. Kommunsektorn får ge-

nom denna representation en direkt tillgång till information och nya

kontakter. Svenska Kommunförbundet och flera kommuner i samverkan

har också informationskontor i Bryssel. EU har i sin tur öppnat informa-

tionskontor i Sverige.

Svenska kommuner är också aktiva i vänortssamarbetet med Polen,

Ryssland och de baltiska staterna - vilket kan ha stort intresse inför en

eventuellt kommande utvidgning av EU.

12

2 Kommunsektorns ekonomi

Skr. 1995/96:194

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi uti-

från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat

sägs hämtade från nationalräkenskaperna. För år 1995 är i de flesta

uppgifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster och

utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar.

Sektorn består i organisatoriskt hänseende av kommuner, landsting,

kyrkliga kommuner samt kommunalförbund, varav de två förstnämnda

ekonomiskt sett utgör merparten. I redovisningen ingår skattefinansierad

verksamhet som undervisning och vård medan affärsdrivande verksam-

heter endast ingår med eventuella överskott eller subventioner. Vidare

ingår inte inkomster i form av avgifter samt den konsumtion som dessa

avgifter motsvarar i den skattefinansierade verksamheten.

2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

Kommunsektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och därmed

för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att be-

skriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin.

Nedanstående tabell avser preliminära uppgifter för år 1995 och visar

några av de mått som brukar användas.

Tabell 2.1 Kommunsektorns omfattning år 1995

Andel av BNP

Konsumtion 18 %

Totala utgifter 24 %

Kommunalskatt 16 %

Totala inkomster 24 %

Källor. Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Ungefär en fjärdedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år

1995 av kommunal verksamhet. Den kommunala verksamheten

finansierades till största delen med skattemedel, ca 85 %, varav

kommunalskatten stod för 66 % och statsbidrag för 19 %. Den

kommunala skattekvoten, sektorns totala skatteinkomster i förhållande

till BNP, har under hela 1980-talet legat kring 15 %. År 1992 ökade

kvoten till 19 % för att sedan årligen minska med en procentenhet till

17 % år 1994. Ökningen 1992 berodde främst på den tvååriga eftersläp-

ningen i det gamla utbetalningssystemet för kommunalskattemedel samt

till viss del en minskande BNP. År 1995 uppgick skattekvoten

preliminärt till 16 %.

13

2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

Skr. 1995/96:194

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren

1992 till 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. År 1995

beräknas inkomsterna återigen ha ökat för kommunsektorn. Sektorns

inkomster ökade preliminärt med ungefär 2 % i löpande priser mellan

åren 1994 och 1995.

Tabell 2.2 Kommunsektorns inkomster

Miljarder kronor, löpande priser

År

1991

1992

1993

1994

1995 1

Inkomster

359

402

393

382

389

varav

- skatter

232

269

256

256

261

- bidrag från staten 2

81

83

87

78

73

- övriga inkomster

46

50

50

48

55

1 Preliminärt utfall.

2 Inkl, socialförsäkringssektorn.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunal-

skattemedel. Följande tabell visar den kommunala skattesatsen under

åren 1991 - 1996.

Tabell 2.3 Kommunal skattesats

Kronor per skattekrona

Ar

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Totalt

31,15

31,04

31,04

31,05

31,50

31,66

Kommuner 1

17,32

19,38

19,43

19,44

20,20

21,15

Landsting

12,68

10,51

10,47

10,48

10,12

9,32

Församling

1,15

1,15

1,14

1,14

1,17

1,19

1 Inklusive skatteinkomster for kommuner utanför landsting, dvs. Gotland,

Göteborg och Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den genomsnittliga skattesatsen exklusive skatteväxling höjdes för år

1996 med 8 öre (0,7 miljarder kronor) för landstingen, med 7 öre (0,6

miljarder kronor) för kommunerna samt med 2 öre för kyrkokommun-

erna (0,1 miljard kronor). År 1995 ökade skatteuttaget med 45 öre vilket

motsvarade totalt 3,8 miljarder kronor i ökade inkomster för sektorn.

Infor år 1995 höjdes skattesatsen i 71 kommuner och i fem landsting.

Inför år 1996 höjdes den i 41 kommuner och fyra landsting. Därutöver

ökade den genomsnittliga skattesatsen på grund av skillnader i skatteväx-

lingens storlek i Malmöhus respektive Västmanlands län.

14

Totalt 17 kommuner har en sammanlagd skattesats inklusive kyrkoskatt

understigande 30 kr, medan 89 kommuner har en skattesats som

överstiger 33 kr. Skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats är 7,90

kr. Täby har lägst sammanlagd kommunalskatt med 26,51 kr och

Gullspång högst, 34,41 kr. Skillnaden i kommunalskatt motsvarar

ungefär 1 300 kr per månad för en person med 15 000 kr i lön.

Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbi-

drag. Det finns två typer av statsbidrag, generella och specialdestinerade.

De specialdestineradebidragen uppgick år 1995 till 21 miljarder kronor

(29 miljarder kronor år 1994), varav 19 avsåg konsumtion och resteran-

de del investeringar. Statsbidragsminskningen i löpande priser mellan

åren 1994 och 1995 beror helt på minskade specialdestinerade bidrag.

De specialdestinerade statsbidragen utgjorde 30 % år 1995 (40 % år

1994) av de totala statsbidragen. År 1994 avsåg de största

specialdestinerade bidragen till kommunerna ersättning för

flyktingmottagande samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Skr. 1995/96:194

Kommunsektorns utgifter

Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och investe-

ringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till övervägande del

utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter.

Tabell 2.4 Kommunsektorns utgifter

Miljarder kronor, löpande priser

År

1991

1992

1993

1994

1995 1

Utgifter

361

387

383

387

395

varav

- konsumtion

278

285

279

284

291

- transfereringar

65

79

82

79

79

- investeringar

18

23

22

24

25

Konsumtion

- volymförändring, %

1,9

-0,8

-1,8

-0,7

-1,2

1 Preliminärt utfall.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste

åren. Konsumtionen har i fasta priser (konsumtionsvolymen beräknad

med ett särskilt löne- och prisindex) minskat fr.o.m. år 1992. År 1995

ökade utgifterna för kommunsektorn preliminärt med 2 % i löpande

priser jämfört med år 1994. Preliminärt minskade konsumtionsvolymen

med drygt 1 % för sektom. Totalt har volymen minskat med knappt 3 %

sedan år 1990.

15

Skr 1995/96'194

Är 1995 var de totala transferingama i princip oförändrade jämfört

med år 1994. Detta beror på att staten helt tog över ansvaret för

bostadsbidragen, vilket innebar en minskning, samtidigt som

transfereringarna till hushållen ökade med 4 % i löpande priser.

Investeringarna i kommunsektorn har i löpande priser varit i stort sett

konstanta sedan år 1992.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella

sparande. Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var

det finansiella sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993.

Därefter blev det återigen negativt år 1994 och preliminära uppgifter för

år 1995 tyder på ett fortsatt sparandeunderskott.

Tabell 2.5 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

År

1991

1992

1993

1994

1995 1

Finansiellt sparande

-1,8

15,6

10,0

-5,1

-5,9

varav

- kommuner

-1,8

9,3

3,1

-4,6

-3,9

- landsting

0,5

6,2

7,6

0,4

0,3

- övriga 2

-0,5

0,10

-0,7

A?......

-2,3

1 Preliminärt utfall.

2 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunsektorns positiva finansiella sparande åren 1992 och 1993

berodde bl.a. på tillfälligt ökade skatteinkomster på grund av den

tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av

kommunalskattemedel samt nedväxlingen i pris- och löneökningstakten

under dessa år. År 1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som

kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunal-

förbund. Preliminära uppgifter för år 1995 ger en liknande bild av det

finansiella sparandet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommu-

nernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning,

vilket främst kan utläsas genom resultat- och balansräkningar. Ungefär

två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en

tredjedel i landstingen. Uppgifterna är hämtade ur SCB:s räkenskaps-

sammandrag och avser kostnader och intäkter.

16

2.2.1 Kommunerna

Skr. 1995/96:194

Kommunernas resultat 3, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år

1994 till 1,1 miljarder kronor. Verksamhetens nettokostnader ökade med

3 % mellan åren 1993 och 1994. Skatteintäkter och generella statsbidrag

ökade med 2 %. Att kommunerna redovisade en ökning av skatte-

intäkterna beror på en periodiseringseffekt som uppstod år 1993 vid

omläggningen av statsbidragssystemet, vilket minskade skatteintäkterna

det året. Resultat 3 förbättrades kraftigt mellan åren 1993 och 1994

vilket i huvudsak beror på två faktorer. Först och främst ökade de

extraordinära intäkterna samtidigt som de extraordinära kostnaderna

minskade. Dessutom var förändringen av pensionsskulden betydligt

mindre år 1994 jämfört med år 1993. Detta följer av att en lägre

inflationstakt de närmast föregående åren medför en långsammare

skuldökning.

Tabell 2.6 Kommunernas resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

År

1991

1992

1993

1994

Verksamhetens intäkter

114,5

123,8

81,8

81,7

Verksamhetens kostnader

-234,1

-263,2

-264,0

-269,5

Verksamhetens nettokostnader

-119,6

-139,4

-182,3

-187,8

Skatteintäkter

126,8

160,9

160,6

168,8

Generella statsbidrag

5,0

4,1

35,9

31,3

Finansnetto

-4,3

-5,1

-3,4

-1,8

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto (resultat 2)

7,9

20,5

10,9

10,5

Avskrivningar

-11,0

-8,6

-8,8

-9,3

Förändring av pensionsskuld 1

-8,6

-6,7

-4,5

Extraordinära poster

-0,9

0,1

-0,9

4,4

Förändring av eget kapital (resultat

-4,0

3,4

-5,5

1,1

- exkl. pensionsskuldsförändring

11,9

1,2

5.6

1 Särredovisas första gången år 1992, ingår tidigare år i avskrivningar. För år

1992 ingår även pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Preliminära uppgifter för år 1995 visar att kommunernas resultat 2,

dvs. resultat efter skatteintäkter och finansnetto, förbättrats från 11,0 till

14,7 miljarder kronor och att resultat 3 förbättrats från 1,1 till 3,1

miljarder kronor. Detta beror bl.a. på ökade skatteintäkter på grund av

delavräkning på 1995 års preliminära skatteutbetalningar (ca 2,1

miljarder kronor) och slutavräkning på 1994 års skatteutbetalningar (ca

3,0 miljarder kronor).

För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet

kraftigt för år 1994. Faktorer som påverkar kommunernas ekonomi är

bl.a. skattekraft, demografi, avgiftsfinansieringsgrad och organisationens

2 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

17

Skr 1995/96-194

effektivitet. Sammanlagt 139 av landets 286 kommuner hade ett resultat

3 som var negativt 1 . Enligt preliminära uppgifter redovisar 129 2

kommuner ett negativt resultat 3 år 1995. År 1994 redovisade ett

tjugotal av landets kommuner ett negativt resultat 2. Det innebär att

löpande intäkter inte täcker löpande kostnader. Samtidigt hade ett

sjuttiotal kommuner ett resultat 2 som uppgick till tio procent eller mer

av skatteintäkter och generella statsbidrag. Enligt preliminära uppgifter

för år 1995 redovisar ett femtontal kommuner ett negativt resultat 2 och

ett åttiotal kommuner redovisar ett positivt resultat 2 som uppgår till

mer än tio procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år

1994 omräknat i procent av kommunernas skatteintäkter och generella

statsbidrag.

Tabell 2.7 Spridning av resultat 2 och 3 för kommunerna år 1994

Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Resultat 2

Resultat 3

< -10 %

3

6

-10 % - -5 %

3

30

-5 % - 0 %

13

103

0 % - 5 %

68

105

5 % - 10 %

126

35

>10 %

73

7

Totalt antal

286

286

Genomsnitt, %

5,2

0,5

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Skillnaden i avgiftsfinansiering mellan olika verksamheter varierar

kraftigt. De affärsmässiga verksamheterna har i det närmaste full kost-

nadstäckning, medan avgiftsfinansieringsgraden inom skolan är nära

noll. Avgifternas andel av den skattefmansierade verksamheten har stigit

från 8 % år 1991 till 9 % år 1994.

Diagrammet som följer visar avgiftsfinansieringen i olika verksam-

heter år 1994. Det ger också information om vilka de ekonomiskt mest

omfattande verksamheterna var i kommunerna. De driftkostnader som

anges i diagrammet är i huvudsak externa.

1 Källa: “Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut 1994”, SCB och Svenska Kommunförbundet.

2 Totalt 284 av landets 288 kommuner (motsvarande 99,6 % av befolkningen) har besvarat SCB:s enkät.

18

Skr. 1995/96:194

Diagram 2.1 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994

■ Avgifter (Yl) IBI Driftkostnader (Yl)

---Fuunsieringsgrad (Y2)

1 Äldre- och handikappomsorg exkl. färdtjänst.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunernas ekonomiska ställning kan uttryckas i en balansräkning.

Ett mått hämtat ur balansräkningen är soliditet, dvs. hur stor del av

kommunernas tillgångar som finansierats med egna medel. År 1994 var

soliditeten exkl. pensionsskuld 59 %, vilket är en minskning med två

procentenheter jämfört med år 1993. Om pensionsskulden inkluderas

enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den redovisade

soliditeten till 37 % år 1994, vilket är en minskning med tre

procentenheter sedan år 1993.

2.2.2 Landstingen

Resultatet för landstingen försämrades mellan åren 1993 och 1994, från

ett positivt resultat på 1,5 miljarder kronor till ett negativt resultat på

5,3 miljarder kronor. Detta beror på att verksamhetens nettokostnader

ökade (6 %) samtidigt som skatteintäkter och generella statsbidrag

minskade (-3 %).

Även för de enskilda landstingen varierade det ekonomiska resultatet

för år 1994, dock inte lika mycket som för kommunerna. Liksom för

kommunerna påverkar flera faktorer landstingens ekonomi bl.a. skatte-

kraft, demografi och organisationens effektivitet. Av 23 landsting hade

19 ett negativt resultat 3 samt ett landsting negativt resultat 2 år 1994.

19

Tabell 2.8 Landstingens resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

Skr. 1995/96:194

Ar

1991

1992

1993

1994

Verksamhetens intäkter

18,9

24,4

23,6

23,3

Verksamhetens kostnader

-123,4

-112,8

111,8

-117,2

Verksamhetens nettokostnader

-104,5

-88,3

-88,3

-93,9

Skatteintäkter

94,3

91,3

90,1

87,5

Generella statsbidrag

16,1

7,2

9,3

9,0

Finansnetto

-1,0

-0,2

0,1

0,8

Resultat efter skatteintäkter och

och finansnetto (resultat 2)

5,0

10,0

11,2

3,4

Avskrivningar

-4,0

-4,5

-4,6

-4,3

Förändring av pensionsskuld 1

-4,0

-4,6

-4,8

Extraordinära poster

-1,5

-0,3

-0,5

0,3

Förändring av eget kapital (resultat

-0,5

1,2

1,5

-5,3

- exkl. pensionsskuldsförändring

5,2

6,7

-0,5

1 Särredovisas första gången år 1992, inkluderas tidigare år i verksamhetens

kostnader.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år

1994, räknat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Tabell 2.9 Spridning av resultat 2 och 3 för landstingen år 1994

Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

Resultat 2

Resultat 3

upp till -5 %

0

8

-5 % - 0 %

1

11

0 % - 5 %

10

4

5 % - 10 %

9

0

10 % eller mer

3

0

Totalt antal

23

23

Genomsnitt, %

3,6

-5,5

Källa: Landstingsförbundet.

Liksom för kommunerna varierar avgiftsfinansieringen mellan olika

verksamheter inom landstingen. Avgiftsfinansieringsgraden har i lands-

tingen stigit från 7 % år 1991 till 11 % år 1994. Diagrammet som

följer visar avgiftsfinansieringen i olika verksamheter år 1994. Det ger

också information om vilka de ekonomiskt mest omfattande verksam-

heterna är i landstingen. De driftkostnader som anges i diagrammet är i

huvudsak externa.

20

de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att fa

en bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska och

verksamhetsmässiga åtaganden. Kommunkoncememas resultat 3, dvs.

förändring av eget kapital, uppgick år 1994 till 0,8 miljarder kronor. I

koncernens resultaträkning ingår lika stor del av företagets intäkter och

kostnader som motsvaras av kommunens eller lanstingets ägarandel.

Landstingskoncememas (17 st) resultat 3 var -4,3 miljarder kronor

varav företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,1 miljarder kronor.

Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast 5 % av lands-

tingskoncememas totala omsättning. Nedanstående tabell visar

kommunkoncemens samt kommunernas resultaträkningar.

Skr. 1995/96:194

Tabell 2.10 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1994

Miljarder kronor, löpande priser

Koncern'

Kommun

Verksamhetens intäkter

157,2

81,7

Verksamhetens kostnader

-314,5

-269,5

Verksamhetens

-157,3

-187,8

nettokostnader

Skatteintäkter

168,8

168,8

Generella statsbidrag

31,3

31,3

Finansnetto

-18,9

-1,8

Resultat efter skatte-

intäkter och finansnetto

23,9

10,5

Avskrivningar

-18,7

-9,3

Förändring av pensionsskuld

-4,5

-4,5

Extraordinära poster

0,1

4,4

Förändring av eget kapital

0,8

1,1

1 Koncemförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna

skall ha en ägarandel på minst 20 % eller annars ett väsentligt inflytande. I

koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och

foretag eliminerats.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

Av koncernredovisningen kan man också utläsa att företagen i jäm-

förelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger

verksamhetskostnaderna. För det andra har företagen inga skatteintäkter.

Däremot står företagen för den övervägande delen av de finansiella

kostnaderna i koncernen. Exempel på elimineringar som kan ske i

koncernredovisningen är kostnader och intäkter för bostadshyror,

elavgifter, driftbidrag och aktieägartillskott. Dessa betalas av kommunen

till företagen. På motsvarande sätt kan företagens kostnader och

kommunens intäkter minskas i koncernredovisningen. Det kan t.ex.

gälla VA-avgifter, räntor på internt förmedlade lån samt avkastning på

insatt kapital som betalas av företagen till kommunen.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting

och dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader.

Framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit

22

Skr. 1995/96:194

Diagram 2.2 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994

Driftkostnader (Yl)

Avgifter, ersättningar (Yl)

—--Finansieringsgrad (Y2)

Källa: Landstingsförbundet.

Landstingens soliditet var år 1994 71 % exkl. pensionsskuld. Detta är

en minskning med en procentenhet sedan år 1993. Om pensionsskulden

inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den

redovisade soliditeten till en procent år 1994, vilket är en minskning

med nio procentenheter sedan år 1993.

2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Kyrkommunemas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är

dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Trots detta

uppvisade dessa ett överskott motsvarande 1,5 miljarder kronor för år

1994 (2,1 miljarder kronor år 1993).

2.3 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt presenteras den kommunala koncernen. Ungefar en

fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av

omsättningen i koncernerna, bedrivs i kommunala företag. I landstingen

är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

Sedan år 1992 skall kommuner och landsting enligt kommunallagen

upprätta en form av koncernredovisning. Enligt redovisningspraxis har

koncernredovisningen kommit att omfatta kommunens verksamhet samt

21

upp for att bl.a finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas

borgensförbindelser uppgick till 214 miljarder kronor vid slutet av år

1994. Den övervägande delen (84 %) avsåg kommunalt ägda bolag där

bostadsföretagen är de vanligast förekommande. För landstingens del är

omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade

vid slutet av år 1994 ingått borgensförbindelser för 3 miljarder kronor.

Skr. 1995/96:194

23

3.1

3.1.1

Verksamheten år 1995

Vård och omsorg

Hälso- och sjukvård

Skr. 1995/96:194

Mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna

hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och

bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,

omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja

dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som

Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i

programmet Hälsa för alla år 2000. Hälsomålen följs där upp genom

olika indikatorer.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att

erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-

den och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårds-

personalen (3 §).

Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäk-

ringarna och socialtjänsten. Genom Ädel-reformen 1992 har uppgifts-

fördelningen mellan kommuner och landsting inom vård och omsorg

förändrats. Från och med den 1 januari 1995 har kommunerna också ett

lagstadgat betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter

inom viss psykiatrisk vård.

På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för

primärvården. Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samord-

ning dels mellan försäkringskassan och hälso- och sjukvården, dels

mellan dessa båda och socialtjänsten. Försöksverksamheten med

finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvård

skall pågå till utgången av år 1996. Försöksverksamheten med finansiell

samordning mellan försäkringskassa, socialtjänst och hälso- och sjukvård

samt försöksverksamheten med kommunal primärvård skall pågå till

utgången av år 1998. De genomförda försöksverksamheterna skall där-

efter utvärderas.

Prestationer

För att mäta resultatet av insatser inom hälso- och sjukvården är man i

24

Skr 1995/96-194

allmänhet hänvisad till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken

som bl.a läkarbesök och vårddagar inom olika delområden. Vid använd-

ningen av dessa mått bör man vara medveten om att de egentligen säger

ganska litet om vad som faktiskt åstadkoms i verksamheten.

Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården,

inkl, privata husläkare, uppgick år 1994 till 21,3 miljoner. År 1990 upp-

gick antalet läkarbesök till 19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördel-

ningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har förändrat

sig förhållandevis lite. Läkarbesöken på sjukhus år 1985 utgjorde 53 %

av det totala antalet läkarbesök. År 1994 hade denna andel sjunkit till

49 %. Utöver dessa läkarbesök tillkommer 4,9 miljoner besök hos

privatläkare.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 inv. (exkl. mödra- och barnhälsovård)

1985

1990

1993

1994

Somatisk korttidsvård

1 182

1 049

1 060

1 031

Psykiatrisk vård

94

83

82

77

Långtidsvård (70>år)

151

125

98

99

Allmän medicin

973

1 042

1 090

1 216

Övrigt

66

101

106

96

Totalt

2 334

2 291

2 349

2 433

Anm.: För år 1993 och 1994 ingår ej de kommuner där försök med kommunal

primärvård pågår. Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på

beräkningsmetod.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Av tabell 3.2 framgår att antalet vårdplatser inom somatisk kort-

tidsvård minskade från 29 700 till 27 900 mellan åren 1993 och 1994.

Minskningen av antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård har

pågått sedan år 1980, då antalet vårdplatser uppgick till 42 300. Antalet

vårddagar har också minskat från 11,1 miljoner år 1980 till 7,8 miljoner

år 1994. Antalet intagningar har dock ökat från 1,29 miljoner år 1980

till 1,45 miljoner år 1994. Mellan åren 1993 och 1994 var det ingen

större förändring i antalet intagningar och medelvårdtid.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

1985

1990

1993

1994

Antal vårdplatser

38 700

35 400

29 700

27 900

Vårdplatser per 1 000 inv.

4,4

4,1

3,4

3,2

Intagningar per 1000 inv.

169

163

169

165

Medelvårdtid (dagar)

7,5

6,6

5,5

5,4

Vårddagar per 1 000 inv.

1 270

1 080

938

895

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

25

CL- r 1995/06-104

Som framgår av tabell 3.3 har antalet vårdplatser i långtidsvården

minskat kraftigt sedan 1980-talets mitt (från 51 500 år 1985 till 6 300 år

1994). Detta beror till största delen på Ädel-reformen. I samband med

denna överfördes till kommunerna 31 000 sjukhemsplatser, vilket

motsvarar 27,8 platser per 1 000 invånare över 70 år. Medelvårdtiden

för de under landstingens ansvar kvarstående geriatriska klinikerna har

minskat från 43 till 34 dagar mellan åren 1993 och 1994. En fortsatt

minskning av antalet långvårdsplatser i landstingsregi med 4 400 platser

har skett mellan åren 1993 och 1994 (jfr också avsnitt 3.1.3 nedan).

Tabell 3.3 Långtidssjukvård inkl, geriatrik

1985

1990

1993

1994

Antal vårdplatser

51 500

46 000

10 700

6 300

Vårdplatser per 1 000 inv.

äldre än 70 år

50,9

42,4

9,5

5,5

Intagningar per 1 000 inv.

äldre än 70 år

95

105

58

57

Medelvårdtid (dagar)

185,3

137,8

58,4

33,6

Vårddagar per 1 000 inv.

äldre än 70 år.

17 548

14 504

3 374

1 905

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt

de senaste decennierna - totalt med 17 200 platser under åren 1980-

1994. Mellan åren 1993 och 1994 var minskningen 1 100 platser,

motsvarande 10 %. Insatser i öppen vård samt kommunala

gruppbostäder för senildementa har till viss del ersatt institutionsvården.

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

1985

1990

1993

1994

Antal vårdplatser

20 900

14 500

10 900

9 800

Vårdplatser per 1 000 inv.

2,5

1,7

1,2

1,1

Intagn. per 1 000 inv.

14

13

12

12

medelvårdtid (dagar)

54,7

40,5

32,9

29,2

Vårddagar per 1 000 inv.

777

513

403

365

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Kostnader

De totala kostnaderna inom den offentliga hälso- och sjukvården har

ökat med drygt 2 % mellan åren 1993 och 1994 (fasta priser; BNP-

defaltor). Vid prisomräkning med löne- och prisindex för hälso- och

sjukvårdssektorn minskade kostnaderna (exkl. tandvård och

investeringar) med 0,2 %.

26

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård

1985

1990

1993

1994

Total kostnad (löpande priser)

71,1

108,5

95,4

100,2

-varav investering (löpande priser)

5,2

4,6

3,9

3,9

Total kostnad (1990 års priser)

99,7

108,5

85,5

87,5

Kostnad per invånare (tkr)

11 927

12 627

9 720

9 921

Källa: Socialdepartementet. Fasta priser beräknat med BNP-deflator.

Vid en jämförelse av kostnaden per person finner man ganska stora

skillnader mellan sjukvårdshuvudmännen. Som exempel kan nämnas att

sjukvårdskostnaden per person i Kronobergs län utgör 84 % av riks-

genomsnittet vilket är lägst i riket. Enligt samma beräkningsmetod har

Norrbottens läns landsting den högsta sjukvårdskostnaden per person

nämligen motsvarande 119 % av riksgenomsnittskostnaden. Uppgifterna

avser år 1994. Fördelningen av kostnaderna på olika vårdområden

framgår av följande tabell.

Tabell 3.6 Kostnader (miljarder kronor, 1990 års priser)

1985

1990

1993

1994

Läns- och regionsjukvård

87,77

66,08

61,40

62,54

Primärvård

’)

32,68

15,80

16,83

Tandvård

4,63

5,09

4,81

4,63

Investeringar

7,29

4,62

3,46

3,48

Totalt

99,68

108,47

85,48

87,4

') Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård år 1985.

Anm.: Minskningen åren 1990 - 1993 beror på Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. BNP-deflator.

Mellanåren 1991 och 1993 minskade kostnaderna per intagen patient

inom allmän medicin och allmän kirurgi. Under samma period har kost-

naden per vårddag ökat för flertalet specialiteter. Förklaringen är bl.a. att

medelvårdtiderna för alla specialiteter har minskat under tidsperioden.

Eftersom den mest vårdintensiva perioden finns i böljan av vårdperioden

tenderar genomsnittskostnaden per vårddag att bli högre när vårdtiderna

blir kortare.

I tabell 3.7 redovisas utvecklingen av antalet årsarbetare för lands-

tingen. Totalt har antalet årsarbetare minskat med 34 % mellan år 1990

och 1994. Minskningen beror till största delen på Ädel-reformen.

Läkarna, som inte berördes av denna huvudmannareform utgör dock

ett undantag. De har ökat i antal med nästan 200 per år under perioden

1990-1994. År 1994 gick det en offentligt anställd läkare på 436

invånare och en offentligt anställd tandläkare på 2 006 invånare.

Inräknas de privata vårdgivarna ökar läkartätheten till ca en läkare per

396 invånare och tandläkartätheten fördubblas. Sedan år 1985 har antalet

offentligt anställda läkare per person ökat med 14 %. Antalet offentligt

27

anställda tandläkare per person har dock minskat med 14 % sedan år

1985. Antalet landstingsanställda med medellång vårdutbildning

minskade mellan åren 1993 och 1994 med ca 3 800 personer. Antalet

landstingsanställda med kort vårdutbildning minskade under tidsperioden

med ca 7 800 personer.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.7 Årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

1985

1990

1993

1

994

Läkare

16 112

18 731

19 495

19

448

Tandläkare

4 383

4 401

4 157

3

992

Sjuksköterskor

74 536

85 391

76 626

72

088

Undersköterskor, bitr.

119 402

125 182

65 002

58

617

Övrig sjukvårdspersonal

1 092

2 134

1 846

128

Totalt

215 525

235 839

167 126

154

273

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej sjukvårdspersonal inom landsting sfria

kommuner eller privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor inräknas

sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan

åren 1993-1994.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialstyrelsen har i sin Folkhälsorapport 1994 (SoS-rapport 1994:9)

redovisat utvecklingen av svenska folkets hälsa och sociala förhållanden.

Vid en internationell jämförelse hör Sverige till de fem-sex främsta

nationerna i dessa avseenden. Men skillnaderna i hälsa mellan olika

grupper är fortfarande stora. Det finns betydande skillnader mellan olika

socio ekonomiska grupper liksom mellan kvinnor och män och mellan

infödda svenskar och invandrare. Det finns också uppgifter som tyder på

att skillnaderna ökar.

Det finns vidare tendenser till att vissa hälsoproblem ökar. Det gäller

t.ex. sjukdomar i rörelseorganen, nedsatt psykiskt välbefinnande och

allergier samt insjuknande i vissa cancerformer. Det preventiva folk-

hälsoarbetet måste intensifieras och tydligare inriktas mot strukturella

insatser för att bryta denna utveckling - att skapa stödjande miljöer för

hälsa.

I syfte att förbättra tillgängligheten till vården samt minska köer och

väntetider infördes år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att patienter

inom de grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer, opera-

tioner mot gråstarr, kranskärlsförträngning, m.fl.) skall erbjudas behand-

ling inom tre månader från det att patienten satts upp på vårdplane-

ringslista. I den s.k. Dagmar-överenskommelsen mellan staten och

Landstingsförbundet för år 1996 har den nu gällande vårdgarantin ut-

vecklats till att omfatta även tillgängligheten till basal hälso- och

sjukvård i primärvården samt till bedömning av specialist efter det att

remiss har utfärdats. Vidare innebär den nu utvidgade vårdgarantin att

28

särskilda nationella vårdprogram skall upprättas för vissa patienter som

lider av allvarlig kronisk sjukdom. Programmen skall ligga till grund för

vårdkontrakt mellan vårdgivaren och den enskilde patienten. Syftet är

bl.a att patienter oberoende av bostadsort skall fa tillgång till jämförbar

vårdkvalitet och vårdinnehåll vid en allvarlig kronisk sjukdom. Det

första nationella vårdprogrammet som utarbetas skall enligt överens-

kommelsen avse diabetes.

Landstingsförbundet har i en rapport redovisat resultatet av en upp-

följning av vårdgarantin som genomfördes vid årsskiftet 1995/96. När

undersökningen genomfördes pågick sedan sex veckor en omfattande

vårdstrejker. Enligt Landstingsförbundet har dessa strejker haft stor in-

verkan på de uppgifter som presenteras i rapporten. Vid tiden för

undersökningen fanns 61 000 personer i kö till behandlingar som om-

fattas av vårdgarantin, vilket innebär att köerna under år 1995 ökat med

33 % eller 14 900 personer. De största ökningarna under år 1995 skedde

för insatserna kranskärlsutredningar (68 %) samt höft- och knäleds-

plastiker (40 %). Antalet patienter som omfattas av vårdgarantin och

som väntat mer än tre månader, ökade under år 1995 med 5 600 till

totalt 11 600. Detta betyder att antalet patienter som omfattas av vård-

garantin och som väntat mer än tre månader på aktuell behandling har

mer än tredubblats jämfört med årsskiftet 1993/94. Av dessa patienter

hade 82 % själva valt att stå kvar på klinikens väntelista i stället för att

hänvisas till en klinik med kortare väntetid.

När det gäller produktivitetsanalyser har Socialstyrelsen i sin rapport

Sjukvården i Sverige 1995 redovisat en studie av produktivitetsutveck-

lingen inom läns- och regionsjukvården. Av Socialstyrelsens rapport

framgår att produktiviteten inom läns- och regionsjukvården ökade med

sammanlagt ca 12 % under perioden 1991-1993. För år 1994 visar

preliminära beräkningar att produktiviteten har ökat med ca 1,7 % vilket

är en mer begränsad ökning än föregående år. De redovisade resultaten

måste dock tolkas med försiktighet på grund av de metodologiska

svårigheter som föreligger vid denna typ av mätningar.

Inom vissa landsting har det under främst 1990-talet införts mark-

nadsliknande styrsystem med organisatoriskt särkopplade beställar- och

producentfunktioner i syfte att bl.a. förbättra styrningen och öka kost-

nadseffektiviteten. Enligt Socialstyrelsens rapport Den planerade

marknaden - Om nya styrformer i hälso- och sjukvården (Socialstyrelsen

följer upp och utvärderar, 1995:7), har de ekonomiska styrsystemen för-

bättrats och ekonomistyrningen ökat i betydelse. De nya ekonomiska

styrformerna har dock hittills haft små effekter på vårdens struktur. De

strukturförändringar som trots allt kommit till stånd under senare år är

enligt rapporten mestadels effekter av besparingskrav.

I anslutning till att nya styr- och verksamhetsformer har införts i

vården har kvalitetsfrågor kommit i fokus. Detta gäller såväl kvalitet

avseende medicinskt resultat som servicekvalitet. Sedan år 1992 pågår

ett samarbete mellan Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och SPRI som

syftar till att förbättra informationen om vårdens tillgänglighet och

resultat. Samarbetet har bl.a. resulterat i att förutsättningarna för en

Skr. 1995/96:194

29

medicinsk faktadatabas (MARS) utreds. Socialstyrelsen och Landstings-

förbundet stödjer uppbyggnad av nationella kvalitetsregister inom sjuk-

vården. På sikt förväntas dessa förbättra förutsättningarna att studera

vårdens kvalitet på en övergripande nivå.

Landstingsförbundet har i en rapport redovisat svenska folkets

erfarenheter av och synpunkter på hälso- och sjukvården år 1994. Under-

sökningen är gjord av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Landstings-

förbundet. Undersökningen bygger på ett mval av 1 200 personer och

belyser förhållanden som gällde i januari 1994. Av undersökningen

framgår att 91 % av de tillfrågade ansåg att den medicinska behandling

de fatt av läkare var bra. Samma resultat framkom vid 1991 års under-

sökning. Vid undersökningen år 1994 ansåg 72 % av de tillfrågade att

de aldrig någon gång som patient hade blivit felaktigt eller orättvist

behandlade av sjukhus eller läkare. 27 % av de tillfrågade ansåg mot-

satsen. När det gäller frågan om informationen varit tillräcklig be-

träffande olika behandlings- eller operationsmetoder ansåg 72 % av de

tillfrågade att informationen varit tillräcklig medan 20 % ville veta mer.

I propositionen Primärvård, privata vårdgivare m.m. (prop.

1994/95:195) framhålls värdet av att kunna välja vilken läkare man vill

ha kontakt med inom hälso- och sjukvården. I april 1995 genomfördes

en befolkningsenkät bland 9 000 personer inom ramen för Social-

styrelsens uppföljning av primärvården. Vid denna undersökning angav

63 % att de hade en bestämd läkare som de brukade vända sig till.

Vissa utredningar

Regeringen beslutade i december 1994 om tilläggsdirektiv (dir.

1994:152) för den parlamentariska kommittén om hälso- och sjukvårdens

organisation och finansiering (HSU 2000, S 1992:04). I kommitténs

uppdrag ingår att överväga hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till

år 2010 och då särskilt beakta den demografiska utvecklingens betydelse

för de äldres behov av hälso- och sjukvård. Kommittén skall också

överväga vad som kan göras för att stärka patientens ställning i vården.

En viktig utgångspunkt för arbetet är att kommitténs överväganden och

förslag skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som

finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård.

I kommitténs uppdrag ingår även att överväga kostnadsansvaret för

läkemedel m.m. i öppen vård samt systemet för läkemedelsförmånen

inkl, nuvarande högkostnadsskydd för sjukvård i öppenvård och

läkemedel. Ett delbetänkande om detta (SOU 1995:122) Reform på

recept har redovisats och remissbehandlas för närvarande.

Prioriteringsutredningen presenterade i mars 1995 sitt slutbetänkande

(SOU 1995:5) Vårdens svåra val. Syftet med betänkande och proposition

som regeringen avser att lägga fram för riksdagen under år 1996 är i

första hand att inleda en process som kan leda till en tydligare definition

av sjukvårdens roll i samhället, en tydligare avgränsning av dess ansvar

och till övergripande, allmänt accepterade principer för prioriteringar.

Skr. 1995/96:194

30

En särskild utredare har utsetts för att kartlägga hur kvinnor och män

bemöts när de söker råd och hjälp inom hälso- och sjukvården (dir.

1994:95). Utredaren skall undersöka och belysa i vilken utsträckning

könstillhörighet i sig påverkar hur kvinnor resp, män bemöts och be-

handlas. Om det finns skillnader som har sin grund i könstillhörighet

och inte är relevanta för aktuell sjukdomsbild och vårdbehov skall

utredaren föreslå åtgärder för att utjämna dessa. Arbetet skall redovisas

våren 1996.

En parlamentarisk kommitté har tillkallats för att utarbeta förslag till

nationella mål för hälsoutvecklingen (dir. 1995:158). Målen skall vara

vägledande för samhällets insatser för att främja folkhälsan, förebygga

ohälsa, minska hälsorisker samt förhindra eller uppskjuta sådan

funktionsnedsättning, sjuklighet och död som är möjlig att påverka

genom förebyggande insatser. Arbetet skall vara slutfört senast vid

utgången av år 1998.

3.1.2 Barnomsorg

Antalet barn inskrivna i barnomsorg ökade år 1994 med ca 33 000,

vilket innebär en ökning med 5 % jämfört med år 1993. Kommunernas

bruttokostnader för barnomsorgen var 1994 ca 38 mdkr, vilket är en

ökning i fasta priser med 0,5 % jämfört med 1993. Avgifts-

finansieringsgraden ökade från 13,4 % 1993 till 13,7 % 1994. Uppgifter

från Svenska kommunförbundet visar att det under 1995 byggdes ut

drygt 20 000 platser i barnomsorgen.

Skr. 1995/96:194

Mål

Regeringen formulerade i budgetpropositionen (1994/95:100 bil. 6) de

nationella målen för barnomsorgen. Dessa är att genom pedagogisk

gruppverksamhet ge barn stöd och stimulans för sin emotionella, sociala

och intellektuella utveckling, att bidra till goda uppväxtvillkor och att ge

barn med behov av särskilt stöd för sin utveckling den omsorg som

deras speciella behov kräver. Verksamheten skall också syfta till att

underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård

och ansvar för barn. Den skall utformas i samarbete med föräldrarna för

att därigenom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande och

regleras så att den bedrivs ekonomiskt effektivt.

Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i

socialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla barnomsorg,

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, för alla barn i åldrarna 1-12 år

i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete

eller studier eller barnets eget behov. När vårdnadshavaren har anmält

behov av plats inom förskola eller skolbamomsorg skall kommunen er-

bjuda plats utan oskäligt dröjsmål så nära barnets eget hem eller skola

som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja

31

Skr 1995/96 194

lokaler och andra resurser. Verksamheten skall utgå från vaije barns

behov och barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet

skall tillgodoses. Kommunen skall vid erbjudandet av plats ta skälig

hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform.

Den nya lagstiftningen har något missvisande kallats för en "bamom-

sorgsgaranti". Lagen är dock utformad som en skyldighet för

kommunerna att tillhandahålla barnomsorgsplats under vissa förutsätt-

ningar och innehåller inte någon motsvarande rättighet för den enskilde

medborgaren att få en sådan plats.

Prestationer

Barnomsorgen har kraftigt byggts ut under 1990-talet. Vid slutet av år

1990 fanns 531 900 barn i åldrarna 0-12 år inskrivna i daghem, familje-

daghem och fritidshem. Av barn i åldrarna 0-6 år var andelen inskrivna

48 %, for åldersgruppen 7-12 år var motsvarande andel 28 %. I slutet av

år 1994 hade det totala antalet inskrivna barn ökat till 645 500 vilket

innebär en ökning med drygt 20 % jämfört med år 1990. Av dessa fanns

52 % i daghem, 20 % i familjedaghem och 28 % i fritidshem. Ytter-

ligare 33 900 barn var inskrivna enbart i deltidsgrupper. Härutöver fanns

i deltidsgrupper 32 500 barn som även var inskrivna i någon annan

bamomsorgsform. Totalt var därmed 679 300 barn i åldrarna 0-12 år

inskrivna i någon form av barnomsorg, vilket motsvarar 47 % av samt-

liga barn i åldersintervallet. Genom den tidigare skolstarten och sexårs-

verksamheten har gränsen mellan daghem och fritidshem tenderat att

suddas ut. Nedan redovisas därför endast fördelningen på åldersgrupp.

Tabell 3.8 Inskrivna barn i daghem, fritidshem och familjedaghem

(1 OOO-tal) och andel av samtliga barn

1985 1990 1993 1 1994

antal

%

antal

%

antal

%

antal

%

0-6 år

298

45

367

48

420

50

458

54

7-12 år

123

20

165

28

180

30

187

30

0-12 år

421

33

532

40

600

42

645

44

1 1993 registrerades ett stort bortfall i den publicerade statistiken. För denna

tabell har en skattning gjorts i avsikt att korrigera for detta.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Uppgifter från Svenska Kommunförbundet visar att barnomsorgen

under år 1995 byggdes ut med ca 20 000 platser i barnomsorgen. Inför

år 1996 beräknar kommunerna att bygga ut ytterligare 25 000 platser.

Antalet inskrivna barn i förskolor (daghem och deltidsgrupp), familje-

daghem och fritidshem har ökat med 5 % mellan december 1993 och

december 1994. Det motsvarar en nettoökning med ca 33 000 barn (se

tabell nedan). Antalet barn, inskrivna i endast deltidsgrupp har minskat

från ca 46 000 barn år 1993 till 33 900 barn år 1994.

32

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.9 Antal barn i samtliga barnomsorgsformer 1985 -1994

Tusental

Ar

Institutionell

Därav även

Familje-

Därav även

S:a

Endast

S:a inkl

barnomsorg

deltidsgrupp

daghem

deltidsgrupp

deltids

deltids-

0-6

7-12

0-6 7-12

grupp

grupp

1985

184,4

73,7

-

113,5 48,9

18,5*

420,5

59,5*

480,0*

1990

256,3

119,7

6,1

110,4 45,5

18,0*

531,9

39,0*

570,9*

1991

283,4

128,2

6,6

105,0 40,4

16,4

557,0

42,5

599,5

1992

306,9

135,8

6,7

99,9 34,9

14,0

577,5

40,1

617,6

1993 2

313,2

141,7

7,3

98,2 30,0

12,5

583,1

45,5

628,6

1994

331 8

184,4

19,3

101,3 28,1

13,2

645,5

33,9

679,3

Källa: SCB och SoS.

Anm.: * Antalet dubbelplacerade barn och antalet nettoplatser i deltidsgrupp har

skattats for åren 1985 och 1990. Korrekt statistik saknas for dessa år över det

totala antalet barn i samtliga barnomsorgsformer.

2) 1993 registrerades ett stort bortfall i den publicerade statistiken. För denna

tabell har en skattning gjorts i avsikt att korrigera for detta.

I många kommuner har det blivit vanligt med särskilda verksamheter

som omfattar alla 6-åringar och som organisatoriskt tillhör skolförvalt-

ningen. Ökningen av antalet inskrivna barn är därför särskilt stor i

åldersgruppen 6-7 år. Av alla 6-åringar var 21 % inskrivna i fritidshem

år 1994. Motsvarande andel för barn i åldrarna 7-9 år var 36 %.

Inskrivningsandelen i fritidshem för barn i åldersgruppen 10-12 år är

mycket låg och utgjorde 1994 endast ca 4 % av alla barn i ålders-

gruppen. Inskrivningsgraden i fritidshem skiljer sig mellan kommun-

grupperna. Storstäderna hade högst andel inskrivna barn i båda ålders-

kategorierna. De genomsnittliga andelarna varierade mellan kommun-

grupperna från 12 till 29 % för 6-åringar och från 25 till 56 % i ålders-

gruppen 7-9 år.

Den icke-kommunala barnomsorgen har successivt ökat i omfattning.

År 1990 var det totala antalet barn inskrivna i icke-kommunala daghem

eller fritidshem 16 000. Motsvarande siffra 1994 var 47 000, vilket är en

ökning med 7 000 barn jämfört med 1993. Av dessa 47 000 var 40 000

inskrivna i icke-kommunala daghem och 7 000 inskrivna i icke-kommu-

nala fritidshem. Detta motsvarar ungefär 12 respektive 4 % av samtliga

barn inskrivna i respektive omsorgsform. Den vanligaste formen för att

driva icke-kommunal barnomsorg var som föräldrakooperativ. Knappt

50 % av platserna i den icke-kommunala barnomsorgen bedrevs i

föräldrakooperativ.

Vid slutet av år 1994 fanns drygt 1 300 öppna förskolor. De öppna

förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar och

dagbamvårdare. Verksamheten avser att ge dessa grupper möjlighet att

tillsammans med personal utveckla pedagogisk gruppverksamhet för

3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

33

dessa barn. I den öppna förskolan är barnen inte inskrivna. Det har skett

en minskning under år 1994 av antalet öppna förskolor med ca 5 %.

Även öppettiderna fortsätter att minska.

Skr. 1995/96:194

Kostnader

Mellan åren 1990 och 1994 har bruttodriftkostnadema för barnomsorgen

sjunkit med 3 % (fasta priser) samtidigt som antalet inskrivna barn ökat

med 19 %. Detta ger en sammanlagd produktivitetsutveckling för hela

barnomsorgen under perioden motsvarande 22 %.

Tabell 3.10 Bruttokostnad per barn i barnomsorg åren 1985-1994

(1 OOO-tal kronor, 1990 års priser)

1985

1990

1992

1993

1994

Driftskostnader

55,8

59,7

57,6

52,2

48,6

Investeringar

1,8

3.1

1,0

0,2

0,4

Källa: Socialdepartementetets beräkningar.

Mellan 1993 och 1994 minskade bruttodriftskostnaden per inskrivet

barn med ca 3 600 kr, motsvarande 7 % (fasta priser). Minskningen av

kostnaden skedde i alla kommungrupper. Bruttodriftskostnaden uppgick

1994 till ca 38 mdkr. Detta motsvarar ungefär 56 000 kr per inskrivet

barn. Räknat i fasta priser har den totala bruttokostnaden stigit med

endast 0,5 % mellan 1993 och 1994 trots att antalet inskrivna barn ökat

mycket kraftigt. Den totala bruttodriftskostnaden fördelade sig mellan

verksamheterna enligt följande, daghem 60 %, familjedaghem 16 %,

fritidshem 13 % och övrigt 11 %.

Tabell 3.11 Kostnader för barnomsorgen, miljoner kronor 1990 års priser

1985

1990

1992

1993

1994

Driftskostnader

26 799

34 107

35 566

32 861

33 013

Investeringar

863

1 794

616

125

266

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995. BNP-deflator.

Den för riket genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn varierade

mellan kommungrupperna. Kostnaden var lägst i landsbygds-

kommunerna, ca 10 % under genomsnittskostnaden, och högst i stor-

städerna där den låg ca 20 % över genomsnittet. Kostnadsskillnaderna

förklaras bl.a. av att det i storstäderna finns fler bam placerade i daghem

medan landsbygdskommunerna har fler bam inskrivna i familjedaghem

och deltidsgrupper samt av faktorer som barnens ålder och vistelsetid.

En stor del av kostnadsskillnaderna kan troligtvis också förklaras genom

de skillnader som finns mellan kommunernas sätt att redovisa t.ex.

lokalkostnader.

34

Avgifter

Skr. 1995/96:194

Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras av

föräldraavgifter, avgiftsfinansieringsgraden, steg i riket från 13,4 %

under år 1993 till 13,7 % år 1994. Lägst var andelen i glesbygdskom-

munerna där den uppgick till 11,4 % och högst i förortskommunema där

den var 15,8 %. Ökningen var störst i industrikommuner där avgifts-

finansieringsgraden ökade med 1 procentenhet. Andelen minskade i

större städer och övriga mindre kommuner.

Undersökningar gjorda av Svenska Kommunförbundet visar att kom-

munerna alltmer sällan tillämpar enhetstaxor och att de istället övergår

till avgiftstaxor som är baserade på procent av bruttoinkomst. En

tendens är att kommunerna även inför en mer differentierad avgiftstaxa

vad avser vistelsetid med olika tidsintervaller. Allt fler kommuner går

också ifrån systemet med en betalningsfri månad under sommaren och

inför 12 månaders betalningsplikt. Inför år 1996 beräknar kommunerna

att höja sina avgifter med i genomsnitt 3 % över inflationen.

Måluppfyllelse

Målet är att tillhandahålla barnomsorg för alla bam i åldrama 1-12 år

om det behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier

eller barnets eget behov. Enligt en rapport i februari 1995 räknade

Svenska Kommunförbundet med att ca 80 % av alla kommuner når full

behovstäckning under andra halvåret 1995.

Enligt bamomsorgsundersökningen i januari 1995 var det ca 70 000

bam i åldrama 0-6 år som saknade plats och för vilka plats önskades

under våren 1995. Sedan kommunerna, enligt Svenska Kommun-

förbundet, har byggt ut med 20 000 platser under 1995 utgörs gapet till

full behovstäckning av 50 000 bam för åldersgruppen 1-6 år. Antalet 7-

12-åringar som saknar plats och för vilka plats önskas är inte undersökt.

För att värdera kvaliteten på bamomsorgsverksamheten studeras van-

ligen barngruppernas storlek, personaltätheten och personalens utbild-

ning. 1994 års statistik visar att antalet bam per årsarbetare har stigit i

samtliga barnomsorgsformer sedan 1990. Vid daghemmen har antalet

inskrivna bam per årsarbetare ökat med 20 % mellan 1990 och 1994.

För samtliga barnomsorgsformer är motsvarande ökning 25 %.

35

Tabell 3.12 Antal årsarbetare inom barnomsorgen fördelade per

verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare

Skr. 1995/96:194

Ar

Daghem

Fritidshem

Deltidsgr.

Totalt

antal

insk.

antal

insk.

antal

insk.

antal

insk.

1985

45 561

4,3

8 123

7,7

4 949

15,8

58 632

5,7

1990

63 731

4,2

13 044

8,3

4 440

14,2

81 214

5,4

1991

65 535

4,5

13 950

8,4

4 003

16,4

83 488

5,7

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

17,0

79 044

6,4

1993

61 716

5,2

13 255

10,0

3 796

17,2

78 768

6,6

1994

65 296

5,2

16 870

10,6

3 618

18,4

85 784

6,8

Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9.

Är 1994 var den genomsnittliga gruppstorleken 16,5 vid daghemmen

och 22,8 vid fritidshemmen. Över hälften av de yngsta barnen (0-3 år)

var inskrivna i grupper med fler än 15 bam. Jämfört med år 1993 har

gruppstorlekarna ökat med i genomsnitt 0,5 bam per daghemsgmpp och

1,8 bam per fritidshemsgrupp.

I slutet av år 1994 var 99 000 personer anställda för att arbeta med

bam i daghem, fritidshem och deltidsgrupper. Antalet anställda

motsvarar 85 800 årsarbetare. Detta innebär en ökning med 7 % av

antalet årsarbetare jämfört med föregående år. År 1994 hade 58 % av

alla årsarbetare i förskolor och fritidshem förskollärar- eller fritids-

pedagogutbildning medan 2 % saknade formell utbildning för arbete

med bam. År 1990 var motsvarande andelar 49 resp. 7 %.

Tabell 3.13 Antal årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper

fördelade per utbildning

Procent

År 1

Antal

års-

arbetare

Förskolelär-

arutbildn. el.

motsvarande

Fritidsped.

utbildn. el.

motsvarande

Bamskötar-

utbildn el.

motsvarande

Ingen utbildning

for arbete

med bam

1985

58 632

43

10

44

4

1990

81 214

40

9

44

7

1991

83 488

41

10

44

5

1992

79 044

44

10

43

3

1993

78 768

46

11

41

2

1994

85 784

46

12

40

2

Anm: Mätning i december respektive år.

Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9.

Enligt den nya lagstiftningen skall plats beredas utan oskäligt

dröjsmål. Av en enkät (Uppföljning av bamomsorgslagen, våren 1995)

som Socialstyrelsen gjorde i april-maj 1995 framgår att 40 % av

kommunerna (116 st.) räknade med att alla förskolebarn som stod i kö i

36

januari 1995 skulle få plats i daghem eller familjedaghem fyra månader

senare. I 55 % av kommunerna (155 st.) hade alla skolbarn som väntade

på plats kunnat placeras inom fyra månader. De regionala variationerna

är dock stora. I stort sett alla kommuner i de nordligaste länen räknade

med att kunna erbjuda samtliga förskolebarn plats till hösten. I

Göteborgs- och Bohus län räknade endast var femte kommun och i

Hallands län varannan kommun med att kunna erbjuda alla förskolebarn

plats till hösten. Av storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö var

det endast Stockholms kommun som inför hösten 1995 räknade med att

kunna erbjuda barnomsorgsplats till alla förskolebarn och skolbarn som

efterfrågar sådan plats.

Av kommunerna uppgav 90 % i enkäten att de har vidtagit särskilda

åtgärda - till följd av den nya lagstiftningen. Två tredjedelar (189 st.) har

tagit in fler bam i daghems- och fritidshemsgruppema. I 182 kommuner

har man öppnat nya avdelningar. Drygt hälften av kommunerna har

anställt fler dagbamvårdare. De kommuner som inte har vidtagit

särskilda åtgärder har, med några enstaka undantag, inte haft behov av

detta för att kunna erbjuda plats till alla bam som behöver.

Statistiska centralbyrån har nyligen redovisat en uppföljningsstudie

med anknytning till 1995 års bamomsorgsundersökning. Studien har

syftat till att belysa i vilken utsträckning föräldrarnas önskemål om

barnomsorgsplats inför våren kunnat tillgodoses av kommunerna.

Undersökningen avser bam i åldrama 4 månader till 6 år och

genomfördes i november månad 1995. Familjernas önskemål om

barnomsorg inför våren avsåg i första hand kommunal daghemsplats

(75 %). Ungefär 17 % önskade kommunal familjedaghemsplats och ca

7 % önskade plats på ett icke- kommunalt daghem. Resultatet av upp-

följningsstudien visar att omkring en tredjedel av barnen hade fått

önskad plats senast i juni månad. För ytterligare 47 % hade plats ordnats

i samband med skolstarten eller senare under hösten. I denna grupp hade

samtliga utom 9 % fått plats enligt sina önskemål. Sedan det visat sig att

5 % i själva verket inte önskade plats återstod slutligen 20 % som inte

hade fått någon plats alls i november trots att de redan i januari hade

uttalat ett sådant önskemål.

Socialstyrelsen genomförde under våren 1995 en enkätundersökning

omfattande alla kommuner för att undersöka vilka regler som tillämpas

för rätten att behålla en plats inom barnomsorgen vid föräldraledighet

och arbetslöshet. Av enkäten framgår att det i 77 % av kommunerna

finns särskilda regler för rätten att behålla plats i barnomsorgen då

någon av föräldrarna blir arbetslös. Vanligast, i 65 % av alla kommuner,

är att barnet får behålla sin plats med någon form av tidsbegränsning,

exempelvis ett visst antal timmar per dag, ett visst antal månader eller

en kombination av dessa. Särskilt vad gäller förskolebarn är det ovanligt

att barnet mister sin plats omedelbart. I drygt 35 % av kommunerna

mister bam sin plats i daghem eller familjedaghem sex månader efter det

att föräldern blivit arbetslös. I 2 % av kommunerna mister barnet sin

plats omedelbart då föräldern blir arbetslös. I 23 % av kommunerna får

barnet behålla sin plats utan begränsning. Det är ovanligt att bam till

Skr. 1995/96:194

37

redan arbetslösa kan erbjudas plats i barnomsorgen. Endast i ca 10 % av

kommunerna kan bam till arbetslösa erbjudas plats i barnomsorgen.

Över hälften av kommunerna erbjuder inte plats till bam till arbetslösa.

Detta oavsett om det gäller förskolebarn eller skolbarn. En bedömning

från fall till fall görs i ca 20 % av kommunerna.

Vid föräldraledighet har ca 36 % av kommunerna regler som innebär

att bam mister sin plats vid förälders barnledighet. Principen att barnet

får behålla sin plats med någon form av tidsbegränsning tillämpas i ca

44 % av kommunerna. Endast i ett tiotal kommuner i landet får barnet

behålla sin plats utan tidsbegränsning.

Utredningar

Den av regeringen tillsatta Storstadskommittén har tagit initiativ till en

projektverksamhet för utsatta bam i storstadsområden vilka av olika skäl

står utanför den reguljära barnomsorgen. Särskilt skall sikte tas på de

grupper bland bam och ungdomar som på grund av svåra uppväxtför-

hållanden riskerar att fa en dålig start i livet. Avsikten är att i ett

samarbete mellan socialtjänsten och det lokala föreningslivet i

bostadsområdena utveckla och pröva olika typer av verksamheter för

bam som syftar till att öka barnens integrationsmöjligheter i samhället.

Regeringen har för dessa ändamål ställt ett belopp om 45 mkr ur

Allmänna arvsfonden till förfogande under en treårsperiod.

3.1.3 Äldreomsorg

År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % av ålderspensionärerna service och

vård (9,4 % i det egna hemmet och 8,4 % i särskilda boendeformer).

Jämfört med år 1993 innebär detta att andelen som fick service och vård

sjönk med ca 0,6 procentenheter. Antalet äldre som fick service och

vård var i december 1994 ca 274 000, en ökning jämfört med år 1993

om knappt 3 000 personer.

Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kom-

munernas bruttokostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handi-

kappomsorgen ökade de totala bruttodriftskostnadema mellan åren 1993

och 1994 med 5 % i fasta priser. Ökningen beror bl.a. på den kom-

munalisering som skett av omsorgsverksamhet för personer med utveck-

lingsstörning m. fl.

Den demografiska utvecklingen har inneburit att intresset under senare

år alltmer kommit att fokuseras på äldre över 80 år. Nedanstående bild

visar att ökningen av antalet personer 80 år eller äldre under åren 1970-

1994 varit 217 000 personer. En jämförelse med kommande 25-

årsperiod 1995-2020 visar att ökningen under dessa år beräknas uppgå

till 40 000 personer. Volymmässigt återstår alltså en viss ökning av

antalet äldre över 80 år men i huvudsak har den mest dramatiska

ökningen redan skett.

Skr. 1995/96:194

38

Skr. 1995/96:194

Diagram 3.1 Ökningen av antalet äldre

Källa: SCB, befolkningsstatistiken.

Mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen

(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 §

socialtjänstlagen bör socialnämnden eller motsvarande nämnd genom

färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter

eller annan social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha

kontakter med andra. Socialnämnden skall vidare enligt 19 § verka för

att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha

en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt

socialtjänstlagen 20 § skall kommunen inrätta särskilda boendeformer

för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt

stöd. Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i

hemmet, i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-

26 §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

Ett antal grundläggande och vägledande principer för samhällets

service och vård till äldre lades senast fast i regeringens proposition

1987/88:176 om Äldreomsorgen inför 90-talet. Den första principen

gäller äldre människors rätt att själva bestämma över sitt liv och att fa

behålla sin integritet och identitet. Den andra grundläggande principen

gäller äldre människors rätt att känna sig trygga och den tredje handlar

om förutsättningarna för valfrihet eller ökade valmöjligheter. Äldre

människor skall kunna välja att bo kvar hemma även när de behöver

omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild boende-

eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud.

39

Verksamhet och prestationer

Nedan redovisas några mått på prestationerna inom äldreomsorgen.

Tabell 3.14 Antalet äldre (över 65 år) med äldreomsorg

Skr. 1995/96:194

Tusental och andel

av åldersgrupp

1990

1993

1994

antal

%

antal

%

antal

%

Social hemtjänst

154,2

10,1

149,7

9,7

145,0

9,4

- varav 80 år och äldre

86,6

23,4

92,2

23,2

90,7

22,2

Särskilt boende

*)

121,3

7,9

128,6

8,4

- varav 80 år och äldre

*)

89,4

22,5

94,9

23,2

Totalt

*)

271,09

17,6

273,6

17,8

Källa: SCB, SoS och Socialdepartementets beräkningar.

Anm.:*) Antalet särskilt boende före Ädel-reformen är inte jämförbart

med senare uppgifter.

År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % (18,4 % år 1993) av ålders-

pensionärerna service och vård (9,4 % i det egna hemmet, 8,4 % i

särskilda boendeformer). Spridningen mellan kommunerna var något

större än år 1993 och andelen hjälpta varierade som mest mellan 8 %

och 31 %. Nedanstående diagram visar andel invånare 80 år eller äldre

i särskilt boende eller med hemtjänst i förhållande till samtliga invånare

i åldersgruppen. I hälften av kommunerna får mellan 42 och 51 % av

kommunens invånare i åldrarna 80 år eller äldre hjälp i form av särskilt

boende eller hemtjänst. Medianen för riket är 46 %.

Diagram 3.2

Riket

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Medelstora städer

Industrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner

Övriga, större kommuner

Övriga, mindre kommuner

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 10

Procent

Källa: Socialstyrelsen, Jämförelsetal för socialtjänsten 1994.

40

Skr 1995/96’194

Antalet ålderspensionärer som fick social hemtjänst i ordinärt boende

var i december 1994 ca 145 000 (ca 9% av samtliga). Jämfört med år

1993 är detta en minskning med 4 600. Variationen mellan kommunerna

med avseende på hemtjänstens täckningsgrad i ordinärt boende låg

mellan 3 % och 20 % (åldersstandardiserat) för åldersgruppen över 65

år. För den äldsta åldersgruppen över 80 år låg variationen mellan 6 %

och 40 % med ett genomsnitt om 22 %.

Det är stora skillnader mellan kommunernas servicenivå i dessa av-

seenden och skillnaderna kvarstår, även då hänsyn tas till kommunernas

åldersstruktur. De har också ökat jämfört med tidigare år.

Antalet ålderspensionärer som bor i särskilda boendeformer var i

december 1994 cirka 129 000 (cirka 9 % av samtliga). Jämfört med år

1993 är detta en ökning med 7 300. Också när det gäller antalet äldre i

särskilda boendeformer är skillnaden mellan kommunerna stor. Andelen

ålderspensionärer (65-w) som bor i särskilt boende varierar (ålder-

standardiserat) mellan 4 % och 16 % och mellan 13 % och 42 % för

åldersgruppen över 80 år.

Under det senaste decenniet har både antalet och andelen äldre som

far någon form av äldreomsorg minskat. Följande tabell visar andelen av

olika åldersgrupper som fick del av hemtjänstinsatser eller som bodde i

särskilt boende fr.o. m. år 1985 och framåt.

Tabell 3.15 Andelen äldre med vård och service i procent

År

Ordinärt

boende

Service-

boende

Ålder- 1

domshem

Långvård

Sjukhem

Tot.

Personer 65-79 år

1985

8,0

1,3

1,0

1,3

11,7

1990

5,8

1,5

0,7

1,1

8,3

1994

4,8

3,0 2

0,1

7,9

Personer 80 år och äldre

1985

22,9

6,0

11,8

9,8

50,5

1990

23,4

8,4

8,1

7,8

48,5

1994

22,8

23,8 2

1 0,8

47,4

‘) Även gruppboende.

*) Efter Ädel-reformen räknas servicehus, ålderdomshem, gruppboende, sjukhem

samt delar av långvården in i kommunernas särskilda boendeformer.

Källa: SCB och Socialdepartementets egna beräkningar.

Sedan många år har en kraftig förskjutning skett av insatserna till de

allra äldsta och till dem med de mest omfattande hjälpbehoven. Så

ökade t.ex. andelen hjälptagare som fick hjälp vaije kväll och/eller natt

från 12 % år 1988 till 25 % år 1994 (22 % år 1993). Andelen

ålderspensionärer (65-w) med mer än 50 timmars insats per månad har

ökat från 13 % år 1988 till över 20 % år 1994.

Enligt en rapport från Socialstyrelsen (Produktions-, kostnads- och

produktivitetsförändringar inom äldre- och handikappomsorgen åren

41

1984-1993, Ädelutvärderingen 94:15) har antalet arbetade timmar inom

hemtjänsten ökat kraftigt mellan åren 1984 och 1990 och har därefter

planat ut något för att minska under de senaste åren. Ett mindre antal

äldre och personer med funktionshinder far i dag hjälp och en större

andel av dem som far hjälp erhåller allt mer omfattande hjälpinsatser.

Nedanstående diagram illustrerar minskningen av antalet hjälptagare

samt det ökade antalet timmar per hjälpmottagare under perioden 1983-

1991.

Skr. 1995/96:194

Diagram3.3. Antal hjälptagare och genomsnittligt antal per person

400

350

300

250

200

150

u-

L

u-

&

CO

E

E

K

rc

Antal hjälptagare under året -O Hjälptimmar per person under året

V Antal hjälptagare 31 december

Anm.: Antal hjälptagare under året och antal hjälptimmar for personer med

hemhjälp redovisas endast t.o.m. år 1991.

Källa: SCB.

En konsekvens av allt mer begränsade resurser är med stor

sannolikhet att de anhörigas insatser ökar. Genom olika studier upp-

skattas att de anhörigas insatser i vardagsomsorgsarbetet har nästan tre

gånger så stor omfattning som den hjälp som ges av samhället

(Johansson, Omsorg i det tysta, 1986). I en av Ädel-utvärderingens

underlagsrapporter beskrivs situationen för ett antal anhöriganställda

(Ädel-utvärderingen 94:1). Rapporten redovisar att skillnaderna mellan

kommunerna är stora och ibland avgörande för anhörigvårdamas villkor.

Det var t.ex. fa kommuner som hade någon plan eller form av riktlinjer

för anhörigvård. De flesta av anhörigvårdama hade gjort samma insats

för sin anhörige under flera år utan betalning och många hade gjort

förändringar i sitt yrkesliv för att vården varit så omfattande. Ett slående

resultat enligt rapporten är hur lite samarbete som förekommer mellan

kommunernas hemtjänst och anhörigvårdama.

Den gcriatriska klinikfunktionen inom läns- och regionsjukvården har

också följts upp inom ramen för Ädel-utvärderingen (Ädel-utvärderingen

42

Skr 1 995/96-194

94:13). Sedan Ädel-reformen genomfördes har antalet vårdplatser

minskat från 8 000 år 1992 till ca 5 600 år 1994, en minskning med

30 %. Patientgenomströmningen har ökat och vårdtiderna har förkortats.

Huvudmännen söker utveckla nya vårdformer som alternativ till sluten

vård, bl.a. prövas hemrehabilitering och utbyggnad av geriatrisk öppen-

vård. Enligt Socialstyrelsens sammanfattande bedömning anses den

geriatriska rehabiliteringen ha minskat i så hög grad efter Ädel-reformen

att det föreligger stor risk att äldre människor inte får den rehabilitering

som de behöver för att kunna återvända hem i ett optimalt tillstånd.

Kostnader

Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kommu-

nernas bruttodriftskostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handi-

kappomsorgen ökade de totala bruttodriftskostnadema mellan åren 1993

och 1994 med 5 % i fasta priser. Ökningen beror bl.a. på att viss verk-

samhet har förts över från landstingen i samband med LSS-reformen.

Den genomsnittliga bruttokostnaden per vårdtagare utgör ca 198 000

kr år 1994. Avgiftsfinansieringen uppgick till 8 %, dvs. ca 4,9 mdkr.

Av samtliga personer i särskilt boende var det ca 8 % som bodde i

enheter som drevs på entreprenad av annan huvudman än kommunen.

För social hemhjälp var motsvarande andel ca 3 %. Entreprenad-

verksamhet förekommer mest i storstäder, förortskommuner och större

kommuner.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagai är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att utfor-

ma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer

som lagen anger. Kvalitetsmått saknas på nationell nivå vilket gör det

svårt att beskriva måluppfyllelsen. I det följande görs dock ett försök att

med hjälp av underlag från bl.a. Ädel-utvärderingen beskriva kvalitet

och måluppfyllelse.

- Äldre med hemtjänst i ordinärt boende

Förklaringar till att allt färre får hemtjänst kan främst sökas i den stora

ökningen av antalet äldre i kombination med minskat ekonomiskt

utrymme för kommunerna. I en tid av minskande resurser ställs ökade

krav på behovsbedömningen så att rätt personer får rätt sorts insats vid

rätt tidpunkt. Nedskärningar i äldreomsorgen drabbar sannolikt inte dem

som redan är inne i systemet - däremot riktas högre inträdeskrav mot

presumtiva nykomlingar. Jämförelser av ADL-förmåga (Activities of

Daily Living) hos äldre åren 1987, 1990 och 1993 tyder på att tröskeln

for att komma in i systemet har blivit högre och samtidigt att innehållet

43

i hemtjänsten förändrats. I dag har behovet av primär personlig om-

vårdnad blivit alltmer utslagsgivande för att få hjälp från hemtjänsten.

Inom ramen för Ädel-utvärderingen genomförde Socialstyrelsen år

1994 en äldrestudie som bl.a. syftade till att göra jämförelser med SCB:s

undersökning av levnadsförhållanden från 1988/89 (ULF). I underlags-

rapporten Hemma på äldre dar (Ädelutvärderingen 94:17) redovisas re-

sultaten från intervjuer med ett riksrepresentativt urval hemmaboende

äldre personer över 75 år. De flestas situation bedöms vara god när det

gäller boende, ekonomi och social situation och snarast bättre än i tidi-

gare undersökningar. Kontakterna mellan generationerna är lika om-

fattande som tidigare. Äldres hälsa och funktionsförmåga tycks ha för-

bättrats ytterligare och den upplevda hälsan är god.

De äldre tycks i dag också klara många sysslor bättre än för 5-6 år

sedan. En av socialstyrelsen utförd ännu ej publicerad studie, som är

baserad på intervjuundersökningar bland ett representativt urval av

personer 75 år och äldre år 1988/89 resp 1994 visar att det uppgivna

hjälpbehovet minskat i alla åldersgrupper och bland både män och

kvinnor. Den största minskningen förefaller ha skett bland personer 80-

84 år. Andelen i dama grupp som uppger att de inte har något behov av

hjälp med hushållsgöromål har ökat från 35 % 1988/89 till 54 % år

1994. Undersökningen visar också att hemtjänstens insatser står i klar

proportion till hjälpbehoven; ju större behov, ju mer hjälp. De flesta

tycks få ungefår den hjälp de behöver och nästan ingen står helt utan

hjälp. En femtedel tycker sig dock få för lite hjälp vilket överensstäm-

mer med resultat från tidigare studier. Vid tolkningen av dessa resultat

bör man dock beakta att det hjälpbehov man uppger kan vara påverkat

av möjligheterna att få hjälp. De senaste årens neddragningar inom

hemtjänsten har inneburit att betydligt färre med begränsade hjälpbehov

i dag får hjälp än tidigare.

I ytterligare en undersökning om hemtjänsten redovisas resultatet av

intervjuer med hemmaboende vårdtagare över 80 år i Jönköping (Ädel-

utvärderingen 94:7). Huvudresultatet från denna studie är också att de

flesta tycks få den hjälp de anser sig behöva och att de är nöjda med

hemtjänsten. Enligt studier ägnas allt mindre tid åt hushållsgöromål och

en förskjutning har skett mot personlig omvårdnad. Studien tyder också

på att allt fler vårdtagare lider av olika symptom på demenssjukdomar

vilket kräver en allt större del av hemtjänstens resurser.

- Äldre i särskilt boende

En nationell kartläggning av gruppbostäder för personer med ålders-

demens redovisas i en av Ädel-utvärderingens underlagsrapporter (Ädel-

utvärderingen 95:2). I september 1994 bodde ca 14 000 personer i

gruppbostäder för åldersdementa. De flesta hade eget rum som var

20 kvm eller större och i många av rummen fanns också utrustning för

matlagning. De boendes funktionsförmåga varierade mycket mellan olika

boendeenheter. Vid vissa boendeenheter kunde samtliga äta själva och

Skr. 1995/96:194

44

helt på egen hand klara t.ex. toalettbesök men det förekom också enheter

där inte någon klarade av dessa uppgifter. Enligt rapporten hade ca

40 % av personerna inte genomgått någon utredning angående orsaken

till deras demenssymptom. I vissa fall kände personalen till att en utred-

ning gjorts men däremot inte vad den givit för resultat.

I rapporten "Sjukhemmen efter Ädel" redovisas en verksamhetsupp-

följning av sjukhemmen år 1994 (Ädel-utvärderingen 94:11). Under-

sökningen omfattade en femtedel av befintlig sjukhemsverksamhet. Ett

allmänt intryck är att det pågår ett omfattande utvecklingsarbete ute i

kommunerna; man omstrukturerar äldreomsorgen, lägger ner, bygger om

och bygger nytt och skapar också separata enheter för rehabilitering och

korttidsvård. Sammantaget konstateras att de boende har hög ålder och

att deras psykiska och fysiska funktionsförmåga föranleder ett stort

hjälpbehov.

Förekomsten av trycksår anses allmänt som ett tecken på mindre god

omvårdnad även om sådana i enstaka fall kan vara svåra att förebygga.

Av rapporten framgår att vissa sjukhem och vårdavdelningar har ett för-

hållandevis stort antal boende med trycksår. Försök har också gjorts för

att se om det föreligger samband mellan personaltäthet och förekomsten

av trycksår, användandet av kvarliggande kateter och läkemedel. Sådana

samband har dock inte kunnat påvisas och inte heller tycks det finnas

samband mellan nyttjandet av lugnande läkemedel och andelen personer

med åldersdemens. Den fysiska standarden på sjukhemmen anses

fortfarande inte vara speciellt hög även om andelen boende i enkelrum

ökat något under senare år. Endast en tredjedel av de boende har någon

egen möbel på rummet.

- Rättssäkerhet

Socialstyrelsen genomförde tillsammans med länsstyrelserna våren 1995

undersökningen Rättssäkerhet inom hemtjänsten, i vilken rättssäkerheten

vid ansökan om bistånd i form av hemtjänst studerades. Under-

sökningens resultat visar på betydande brister i handläggningen av ären-

den inom äldreomsorgen. Detta gäller framförallt bristande kunskaper

om tillämpningen av socialtjänstlagen och förvaltningslagen (1986:223).

Några exempel på brister i rättssäkerheten är att det i 33 % av de

granskade akterna inte fanns någon ansökan och att det i ett mindre antal

ärenden inte förelåg vare sig personakt eller utredning. I närmare 60 %

av ärendena hade den enskilde inte underrättats om utredningens innehåll

och i ca 95 % av ärendena hade inte besvärshänvisning lämnats.

I en tidigare studie som avsåg förhållandena år 1993 undersökte

Socialstyrelsen med deltagande av länsstyrelserna hur väl lagligheten

uppfylls när en pensionär ansöker om en plats på ett sjukhem. Enligt

rapportens sammanfattande bedömning visar studien på många allvarliga

brister när det gäller tillämpningen av de förvaltningsmässiga reglerna

för utredning och dokumentation.

Skr. 1995/96:194

45

Utredningar

Skr. 1995/96:194

Regeringen beslutade i december 1995 att tillkalla en särskild utredare

med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötandet av äldre

(dir. 1995:159). Utredningen skall bl.a. kartlägga och analysera faktorer

i organisationen som bidrar till brister i kvalitet och bemötande, beskriva

pågående utvecklingsarbete i kommuner och landsting som rör kvalitets-

utveckling samt föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister

och missförhållanden i bemötandet av äldre.

Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering av Ädel-reformen kom-

mer att avslutas våren 1996 med en sammanfattande rapport. I Ädel-ut-

värderingens kontinuerliga avrapportering har Socialstyrelsen årligen

beskrivit både positiva effekter och på funna brister i omsorgen.

Brister i den medicinska omvårdnaden lyftes fram hösten 1993. På

initiativ av regeringen tillskapades ett särskilt statsbidrag på 50 mkr med

syfte att stimulera utvecklingen av medicinsk kvalitet i den kommunala

äldrevården. Socialstyrelsen avser att redovisa effekterna av dessa stimu-

lansmedel vid årsskiftet 1996/97.

Vid avrapporteringen hösten 1994 kom frågan om rehabiliteringsin-

satser för äldre att hamna i blickpunkten. Rehabilitering och

hjälpmedelsförsöijning var två områden där fortsatta oklarheter i

ansvarsfördelningen mellan huvudmännen ansågs skapa problem.

Regeringen tog initiativ till ett särskilt stimulansbidrag på 300 mkr med

syfte att kommuner och landsting skulle inleda ett konstruktivt samar-

bete för att utveckla rehabiliteringsområdet för äldre. Socialstyrelsen

kommer under våren 1996 att lämna en uppföljningsrapport om hur

dessa medel använts.

Socialstyrelsens avrapportering av Ädel-reformen år 1995 redovisade

brister och ofullständigheter i viktiga funktioner som utredning, vårdpla-

nering, dokumentation och informationsöverföring såväl inom sjukhus-

vården, den öppna vården och den kommunala äldreomsorgen som

mellan dessa vårdformer. Mot denna bakgrund avser Socialstyrelsen att

utarbeta föreskrifter för informationsöverföring och samverkansrutiner

för att slå vakt om säkerheten i vården.

Kommunerna får själva utforma sina avgiftssystem med den be-

gränsningen att avgifterna skall vara skäliga och inte far överstiga kom-

munens självkostnad. Vidare skall den enskilde förbehållas tillräckliga

medel för sina personliga behov. I regleringsbrevet för budgetåret

1995/96 har Socialstyrelsen fatt i uppdrag att kartlägga och analysera de

kommunala avgifterna på äldre- och handikappområdet. Uppdraget skall

redovisas den 1 oktober 1996.

46

3.1.4 Handikappomsorg

Skr. 1995/96:194

Mål

Målet för kommunernas handikappomsorg är att funktionshindrade med-

borgare skall ha möjlighet att leva som andra och kunna ta del av sam-

hällets gemenskap. Målen finns fastlagda i socialtjänstlagen (1980:620),

i fortsättningen benämnd SoL, och i lagen (1993:387) om stöd och

service till vissa funktionshindrade (LSS). I 21 § socialtjänstlagen finns

särskilda bestämmelser om vård och service till personer med

funktionshinder. Där föreskrivs bl.a. att:

“Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska,

psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring

får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.

Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull

sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter

hans behov av särskilt stöd. ”

I samband med Ädel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda en

god hälso- och sjukvård i hemmet, i dagverksamhet och i särskilda

boendeformer. Denna skyldighet regleras i 18 § hälso- och sjukvårds-

lagen (1982:763). I den paragrafen föreskrivs också att kommunen även

skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktions-

hindrade i samband med sådan hälso- och sjukvård.

I 5 § LSS anges bl.a. att:

“Verksamheten enligt denna lag skall främja jämlikhet i

levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med

funktionshinder enligt 1 §. Målet skall vara att den enskilde får

möjlighet att leva som andra. "

Regeländringar

I samband med att handikappreformen genomfördes gjordes ett tillägg i

socialtjänstlagen som innebär att kommunernas ansvar inom handi-

kappområdet förtydligades. Lagändringen innebär att kommunerna fatt

en uttalad skyldighet att bedriva en uppsökande verksamhet inom handi-

kappområdet samt att planera sina insatser för personer med funk-

tionshinder.

Den nya rättighetslagstiftningen på handikappområdet, LSS, trädde i

kraft den 1 januari 1994. Genom LSS har kommunen fatt ett samlat

ansvar för stöd och service för personer med funktionshinder. LSS

kompletterar SoL och HSL när dessa lagar ej är tillräckliga. Det innebär

att bl.a. personer med utvecklingsstörning och personer med stora och

varaktiga funktionshinder fått rätt till stöd- och serviceinsatser av olika

slag. En av de särskilda insatserna enligt LSS är personlig assistans eller

ekonomiskt stöd till sådan assistans. Den 1 juli 1994 infördes också

47

statlig assistansersättning som kan utgå till personer som har behov av

assistans mer än 20 timmar per vecka. Rätten till assistansersättning

regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). Försäkrings-

kassorna administrerar och beslutar om assistansersättningen.

Regeringen har nyligen överlämnat en proposition till riksdagen om

vissa frågor om personlig assistans (prop. 1995/96:146). I propositionen

föreslås åtgärder som syftar till att uppnå en bättre kostnadskontroll och

vissa besparingar inom den statliga assistansersättningen. Förslagen

syftar bl.a. till att åstadkomma ett förtydligande vad gäller avgräns-

ningen mot viss kommunal verksamhet.

Den 1 januari 1995 trädde psykiatrireformen i kraft. Reformen

innebär att kommunerna fått huvudansvaret för att initiera, planera och

samordna de sociala insatser som långvarigt psykiskt störda behöver.

Kommunerna skall bl.a. ansvara för boendet och förutsätts också

samverka med landsting, försäkringskassor och arbetsförmedlingar för

att få till stånd en framgångsrik rehabilitering.

Kommunerna övertog ansvaret för viss hjälpmedelsförsörjning som en

konsekvens av Ädel-reformen. I samband med att handikappreformen

trädde i kraft den 1 januari 1994 fick kommunerna en lagstadgad

skyldighet att tillhandahålla hjälpmedel åt personer med funktionshinder.

Denna skyldighet finns nu lagfäst i HSL.

Prestationer

Den officiella statistiken inom äldre- och handikappområdet speglar inte

hela verksamheten. Den innehåller i huvudsak uppgifter om vilka som

får hemtjänst/hemsjukvård i ordinärt boende och särskilda boendeformer

samt färdtjänst enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Statistik

angående kostnader och personal redovisas i dag endast sammantaget för

hela äldre- och handikappomsorgen beroende på att ett stort antal kom-

muner inte har utvecklat metoder att särredovisa insatserna till äldre och

handikappade. Detta beror framförallt på att äldre- och handikapp-

omsorgens arbete mestadels bedrivs områdesbaserad, dvs. att en och

samma vårdbiträdesgrupp svarar för insatser till både äldre och till per-

soner med funktionshinder.

Handikappreformen och införandet av LSS och LASS innebar en ge-

nomgripande förändring för kommunernas handikappomsorg. Ansvaret

för stöd och service till ungefär 37 000 omsorgstagare, de flesta med ut-

vecklingsstörning, övergick då från landstingen till kommunerna. Huvud-

mannaskapsförändringen avslutades i januari 1996. Förändringen åter-

speglas emellertid inte i den officiella statistiken för år 1994.

SCB har för Socialstyrelsens räkning försökt ta fram uppgifter om

kommunanas och landstingens verksamhet enligt LSS, men uppgifterna

har varit svåra att få fram. Någon statistik på detta område har därför

inte kunnat publiceras för år 1994. En jämförelse mellan år 1994 och år

1993 vad avser kommunernas servicenivå och boende för personer med

funktionshinder kan således i dagens läge inte göras.

Skr. 1995/96:194

48

För att fa en totalbild över hur många personer inom under 64 år som

får vård och hjälp av något slag (oberoende av lagstiftning) och för att

få mått på mål och behov i förhållande till prestationer och kvalitet när

det gäller kommunernas omsorg om samtliga funktionshindrade

kommunmedborgare måste en bättre nationell statistik tas fram. Arbete i

detta syfte pågår, som dock tidigast år 1997 kan utmynna i förbättrad

statistik.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger stor frihet för kommunerna att

utforma äldre- och handikappomsorgen. Det saknas emellertid kvalitets-

mått på nationell nivå som t.ex. uppgifter om boendestandard för boende

0-64 år i särskilda boendeformer, valfriheten i sitt boende, i vilken

utsträckning den tilldelade hjälpen möjliggör för den enskilde "att leva

som andra” etc. vilket gör det svårt att mäta verksamhetens kvalitet och

måluppfyllelse.

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera

1994 års handikappreform bl.a. vad gäller de olika insatsernas innehåll,

kvalitet och kostnader. Uppdraget rapporteras årligen. Granskningen av

reformens ekonomiska effekter kommer att redovisas i en särskild

rapport under våren 1996. Styrelsen konstaterar i sin senaste rapport från

år 1995 att det är viktigt att kommunerna utformar och planerar sin

verksamhet för yngre personer med funktionshinder skilt från den som

riktar sig till äldre. Detta sker i de flesta fall inte i dag, utan insatserna

för äldre och for personer med funktionshinder förs ihop i en gemensam

kommunal plan för äldre- och handikappomsorgen. En samman-

blandning av yngres och äldres behov kan, enligt Socialstyrelsen, inne-

bära en allvarlig inskränkning i yngres livsvillkor och levnadsför-

hållanden.

Cirka 6 650 personer uppbar statlig assistansersättning i januari 1996.

De hade i genomsnitt behov av assistans ca 68 tim/vecka. Drygt 80 %

av dem som fick assistansersättning hade valt att låta kommunerna

tillhandahålla assistansen medan nära 10 % hade valt ett kooperativ.

Resterande 10 % hade valt privata företag som assistansanordnare eller

tillämpade andra lösningar.

Enligt Socialstyrelsens rapport har möjligheten till assistansersättning

inneburit stora och mycket positiva förändringar för många svårt funk-

tionshindrade. Det är främst möjligheten att själv styra sin vardag och ha

inflytande över assistansen som upplevts som en mycket stor förbättring.

Kvaliteten på assistansen upplevs också av de allra flesta som betydligt

bättre jämfört med tidigare.

Kvaliteten brister, enligt Socialstyrelsen, när det gäller samverkan

mellan kommunens olika verksamheter och mellan huvudmännen.

Personer med omfattande funktionshinder är beroende av kvalificerade

insatser från flera olika håll, och det är därför viktigt att samverkan

fungerar. Individuella planer saknas ofta.

4 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

Skr. 1995/96:194

49

Skr 1995/96-194

En annan allvarlig omständighet som tas upp i Socialstyrelsens redo-

visning är förekomsten av lagtrots i LSS-mål. Här konstaterar Social-

styrelsen att domar enligt LSS och den tidigare lagen (1985:568) om

särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen)

inte alltid verkställts. Detta anger Socialstyrelsen vara mycket anmärk-

ningsvärt och helt oacceptabelt.

Huvudintrycket av rapporten är dock att kvaliteten i funktions-

hindrades livsvillkor stärkts på flera områden genom handikappreformen.

Det finns en klar vilja hos kommunerna att utveckla sin kompetens i

handikappfrågor och utveckla handikappomsorgen. Enskildas inflytande

och valfrihet har stärkts. Friheten att välja personligt stöd har inneburit

en mycket högre grad av självständighet än innan reformen genom-

fördes. Det förändrade huvudmannaskapet för omsorgerna om utveck-

lingsstörda har förändrat livsvillkoren på ett positivt sätt för många.

Olika boendealternativ har utvecklats, liksom stödet i anslutning till

boendet. Många personer med utvecklingsstörning har därför kunnat

flytta från vårdhem och specialsjukhus till en egen bostad eller en

gruppbostad.

Utredningar

Regeringen uppdrog i oktober 1994 åt Handikappinstitutet att bl.a. redo-

visa en modell for hur en årlig statistik inom hjälpmedelsområdet bör ut-

formas. Handikappinstitutet överlämnade sin utredning till regeringen i

december 1995. Utredningen konstaterar att det saknas samlad statistik

på hjälpmedelsområdet och att det måste utvecklas rutiner för statistikin-

samling på olika områden av hjälpmedelsförsöljningen. Institutet föreslår

i sin rapport en strategi för hur detta skall ske på sikt. Det är enligt

regeringens uppfattning angeläget att arbetet med att utveckla statistik

inom hjälpmedelsområdet fullföljs.

En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen

inom handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter

inom handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en om-

fattande kartläggning av nuvarande regelsystem och dess effekter för be-

rörda grupper. Utredningen redovisar också ett antal förslag som grundas

på principen om att den enskilde inte skall ha några extra kostnader på

grund av sitt funktionshinder. Enligt utredningen bör i huvudsak tre

typer av åtgärder övervägas; effektiva högkostnadsskydd, avgifts-

sänkningar för vissa varor/tjänster och bättre kostnadsersättningar.

3.1.5 Individ- och familjeomsorg

Övergripande mäl

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

50

De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta bam och ungdomar, miss-

brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försöijning. Hit hör

också vissa uppgifter inom det familj erättsliga området. De övergripande

målen för all verksamhet inom socialtjänsten finns i den s.k. portal-

paragrafen i SoL, som slår fast att verksamheten - under hänsynstagande

till människans ansvar för sin och andras sociala situation - skall inriktas

på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade

från ca 21 mdkr år 1993 till ca 24 mdkr år 1994. I fasta priser uppgick

ökningen till 12 %. Den beror till största delen på utvecklingen av

socialbidragen.

Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-

poster. Som framgår av diagrammet utgör posten Övrigt hela 36 % av

kostnaderna. Här ligger bl.a. kostnaderna för arbetet inom familjerätten,

liksom stöd och behandling i öppna former.

Diagram 3.4 Bruttokostnaderna fördelning inom individ och

familjeomsorg år 1994.

Skr. 1995/96:194

Källa: SKF, SOS, SCB, Jämförelsetal för socialtjänsten, 1994.

Socialbidrag

Mål

Socialbidraget skall fungera som ett yttersta skyddsnät mot fattigdom för

hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller

andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkrings-

systemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kunnat garan-

tera försöijning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en

skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och till-

gångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes

möjligheter att leva ett självständigt liv.

51

Prestationer

Skr. 1995/96:194

Ökningen av såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna har

fortsatt under 1990-talet. Under de senaste 10 åren har antalet

bidragshushåll ökat från drygt 293 000 år 1985 till ca 392 000 år 1994.

Antalet bidragstagare ökade under samma period från drygt 535 000

personer till drygt 715 000 personer. Av dessa var 238 000 personer

med bam under 18 år. Dagens nivå innebär att 10,5 % av samtliga

hushåll i yrkesaktiv ålder eller drygt 8 % av hela befolkningen erhöll

socialbidrag någon gång under 1994. Bidragstagamas andel av

befolkningen varierade dock mellan kommunerna från lägst 3 % till

högst 14 %.

De flesta hushåll som får socialbidrag är ensamstående, närmare

bestämt ca 80 %. Bidragstagare är också i stor utsträckning yngre per-

soner. Cirka 42 % av registerledama (den medlem i hushållet som

ansökan registreras på) är yngre än 30 år. Ensamstående kvinnor med

bam är en särskilt utsatt grepp; mer än vart tredje av dessa hushåll har

mottagit socialbidrag någon gång under året.

Av antalet flyktingar i befolkningen, mottagna i kommunerna 1991-

1994, fick närmare 90 % socialbidrag under 1994.

Kostnader

Under år 1995 utbetalades (enligt Socialstyrelsens preliminära statistik:

Socialtjänst 1996:1) ca 10,9 mdkr i socialbidrag och i introduktions-

ersättning till flyktingar, vilket är 600 mkr mer än år 1994. Det

motsvarar en ökning i fasta priser med 3 %. Av detta belopp gick ca 3,2

mdkr till flyktingar i form av socialbidrag eller introduktionsersättning.

Kommunerna erhåller statsbidrag via en generell schablon som avser att

täcka kostnaderna för flyktinghushållen under de första åren. För

budgetåret 1993/94 erhöll kommunerna statsbidrag med ca fyra mdkr.

Tabell 3.16 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

Belopp i miljoner kronor

År

Antal bidrags-

mottag. hushåll

Antal bidrags-

mottagare

Belopp

löp .priser

Belopp 1990-

års priser

1980

178 366

343 329

942

1 956

1990

277 146

516 825

4 721

4 721

1993

373 034

671 303

8 712

7 433

1994

391 800

715 212

10 285

8 589

1995

-

-

10 879

8 861

Anm.: Uppgifterna för 1995 är preliminära.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social, 1995.

Det genomsnittliga bidragsbeloppet per hushåll varierar mellan olika

kommungrupper. Under år 1994 var det lägst i glesbygdskommunerna

52

Skr 1995/96-194

16 400 kr) och högst i storstäderna (32 600 kr). I övriga kommun-

grupper var skillnaderna inte lika stora utan låg mellan 21 000 och

24 000 kr per bidragshushåll.

Det är framför allt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för

socialbidrag. Längden på bidragstiden har ökat under de senaste åren,

från i genomsnitt 4,1 månader år 1990 till 5,0 månader för år 1994.

Skillnader i långvarigt socialbidragstagande - här definierat som

bidragstagande mer än 10 månader per år - har särskilt

uppmärksammats i Socialstyrelsens rapport Jämförelsetal för

socialtjänsten 1994. För riket som helhet gäller att långvariga hushåll

utgör 12 % av samtliga bidragshushåll och erhåller 27 % av bidrags-

summan. Bland kommungrupperna utmärker sig i första hand stor-

städerna och glesbygdskommunerna. I glesbygdskommunerna hade 3 %

av bidragshushållen socialbidrag mer än 10 månader och dessa erhöll

15 % av bidragssumman. I storstäderna var det 18 % av bidrags-

hushållen som hade socialbidrag mer än 10 månader och de erhöll 42 %

av bidragssumman. Flyktinghushållen ingår inte i redovisningen men i

Socialstyrelsens rapport 1995:4 redovisas stora skillnader i bidragstid

mellan svenska och utländska hushåll. Flyktinghushåll hade 1993 en

genomnittlig bidragstid på sju månader, övriga utländska hushåll sex

månader och svenska hushåll fyra månader.

Olika studier visar att det framför allt är arbetslösheten som har stor

betydelse när det gäller orsakerna till socialbidragsberoendet. Betydelsen

varierar dock över tid och med konjunkturförhållandena. Arbetslösa som

blir hänvisade till socialbidrag är ofta personer som inte hunnit meritera

sig för t.ex. arbetslöshetsstöd i form av arbetslöshetsersättning eller

kontant arbetsmarknadsstöd. Det är framför allt flyktingar, ungdomar

och andra med svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden som blir

beroende av socialbidrag till sin försöijning. Även sociala och medi-

cinska problem hos människor, t.ex. missbruk, psykiska- eller andra

hälsoproblem, sociala problem, etc. kan ha betydelse för socialbidrags-

beroende.

En ytterligare aspekt som olika undersökningar för fram som viktig

för socialbidragsutvecklingen är socialtjänstens metodik och arbetssätt.

Olika sysselsättningsinriktade åtgärder samt ett aktivt samarbete med

arbetsförmedling och försäkringskassa har kunnat minska bidragstiden

för många hushåll och därmed kostnaderna för kommunen. Kommuner

med en tydlig policy och ett genomtänkt arbetssätt har kunnat minska

beroendet av socialbidrag. Betydelsen av att kommunledningen formu-

lerar tydliga mål och en klar inriktning för arbetet med socialbidrag har

också framhållits i Socialstyrelsens rapport Socialstyrelsen följer upp och

utvärderar (SoS 1995:4).

Kvalitet

För närvarande saknas acceptabla kvalitetsmått på nationell nivå. Ett

arbete pågår inom Socialstyrelsen, i samarbete med länsstyrelserna, för

53

att utveckla ändamålsenliga uppföljningsmetoder.

Besvärsärenden över socialbidrag har under senare år ökat dramatiskt.

Detta kan ses som ett uttryck för en målkonflikt mellan den enskildes

rätt till en skälig levnadsnivå lika för alla oberoende var man bor i

landet respektive det kommunala självstyret och önskan att kunna ta

lokala hänsyn i större utsträckning än vad nuvarande lagstiftning och

rättspraxis medger.

Måluppfyllelse

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderings-

metoder för närvarande saknas på nationell nivå.

Utredningar

Olika undersökningar har visat att det förekommer stora variationer

mellan olika kommuner i bedömningarna vad gäller rätten till och nivån

på ekonomiskt bistånd. Skillnader i handläggningen av socialbidrag har

senast uppmärksammats i en rapport från Centrum för utvärdering av

socialt arbete (CUS 1995:1). Rapporten, som bygger på en studie i elva

kommuner, visar på stora skillnader i utfallet när det gäller bedömningen

av sex olika typfall. Variationerna sammanhänger bl.a. med de skillnader

som finns i fråga om kommunernas socialbidragsnormer.

Socialtjänstkommittén har lämnat förslag som bl.a. innebär för-

tydliganden om rätten till ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsen har ana-

lyserat socialbidragsutvecklingen samt gjort en översyn av socialbidrags-

normens konstruktion och nivå (Socialstyrelsens rapport 1995:24).

Barn- och ungdomsvård

Mål

Bam- och ungdomsvården riktar sig till familjer med bam och

ungdomar i åldrama 0-20 år. I 12 § SoL slås fast att socialnämnden

skall verka för att bam och ungdomar växer upp under trygga för-

hållanden. Om bam och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt skall

socialnämnden i nära samarbete med hemmen se till att de får det skydd

och stöd de behöver och om det är motiverat med hänsyn till den unges

bästa sörja för en placering utanför det egna hemmet. I vissa i lagen

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) spe-

cificerade situationer kan tvångsingripanden beslutas.

Socialnämnden skall också söija för att föräldrar kan erbjudas sam-

arbetssamtal under sakkunnig ledning för att nå enighet i frågor om

vårdnad och umgänge. Om en tvist om vårdnad eller umgänge inte

kunnat lösas genom samarbetssamtal, utan avgjorts av domstol, skall

Skr. 1995/96:194

54

socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som

dessa familjer kan ha (12a § SoL).

Sedan 1 januari 1995 har kommunerna ansvaret för att familjerådgiv-

ning kan erbjudas dem som begär det.

I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för

socialnämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för

bam vars föräldrar inte är gifta med varandra, medverkar vid

fastställande av underhållsbidrag i vissa fall samt verkställer utredningar

i mål om vårdnad eller umgänge på uppdrag av tingsrätten.

Skr. 1995/96:194

Prestationer

Arbetet inom bam- och ungdomsvården består av utrednings- och

behandlingsarbete, olika insatser som exempelvis att tillhandahålla

kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård

eller boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former.

Den officiella statistiken över socialtjänstens insatser för bam och

ungdomar redovisar endast vissa av dessa insatser. Det gäller kontakt-

person/kontaktfamilj och vård utom det egna hemmet som ges med stöd

av SoL samt kontaktperson/behandling, omedelbart omhändertagande

och vård med stöd av LVU.

Tabell 3.17 Antalet insatser någon gång under året totalt samt relaterat till

antalet barn i åldrarna 0-17 år, 1993 resp. 1994

Insatser

1993

%

1994

%

Medelfolkmängd 0-17 år

1 924 673

1 948 426

Kontaktperson SoL

15 071

0,78

16 544

0,85

SoL-vård

11 383

0,59

11 460

0,59

Kontaktpers/behl. enl. LVU §22

56

55

Omedelb omhändertag, enl. LVU

1 330

0,06

1 345

0,07

Vård enligt LVU

4 169

0,22

4 322

0,22

Källa: Socialstyrelsen, statistik socialtjänst 1995:11.

Anm.: Kolumnen % är andel av samtliga i åldern 0-17 år.

Under år 1994 berördes drygt 28 000 bam och ungdomar någon gång

under året av sådana insatser från socialtjänstens sida. Jämfört med år

1993 är det en ökning med drygt 1 300 eller ca 5 %. Detta motsvarar en

ökning från 13,9 till 14,5 bam per 1000 bam i åldrama 0-17 år. Ungefär

en fjärdedel av barnen var nytillkomna i betydelsen att de inte hade varit

föremål för någon av de insatser som redovisas i statistiken under de

senaste fem åren före 1994.

Antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU, som hade ökat

kraftigt mellan åren 1992 och 1993, var i stort sett oförändrat under år

1994.

55

Skr 1995/96'194

Skillnaderna i vårdkostnad per dygn för bam och ungdomar mellan

vård i familjehem och på institution (HVB) är stora. Vårdkostnaden per

dygn i familjehem uppgick i riket i genomsnitt till 350 kr. Den genom-

snittliga kostnaden per dygn inom HVB-vården låg på 1 600 kr. Stor-

städerna och förortskommunema hade jämfört med riksgenomsnittet en

hög andel "dyra" HVB-placeringar i förhållande till antalet "billiga"

familj ehemsplaceringar.

Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när

det gäller fastställande av faderskap och underhållsbidrag. Av de bam

som föddes under år 1994, föddes 51 % i familjer där föräldrarna inte

var gifta med varandra. Socialnämnden har då skyldighet att medverka

till att faderskapet fastställs.

Socialnämnden har också medverkat vid fastställande och jämkning

av underhållsbidrag för drygt 38 000 bam under år 1994. Detta är en

ökning med 5 % jämfört med föregående år. Cirka en tredjedel av de

underhållsbidrag där socialnämnden medverkat fastställs till 0 kr då den

underhållsskyldige saknar betalningsförmåga. Föräldrars underhålls-

skyldighet gäller tills barnet är 21 år under förutsättning att det går i

grundskola, gymnasium eller annan jämförlig utbildning. Detta innebär

att underhållsbidrag måste fastställas för 18-åringar i allt högre utsträck-

ning, eftersom fler ungdomar går kvar i gymnasieskolan. År 1990 ut-

gjordes ca 12 % av de fastställda underhållsbidragen av avtal för 18-

åringar medan siffran för år 1994 var ca 25 %. Enligt förslag från

Underhållsbidragskommittén skall försäkringskassan överta ansvaret för

underhållsbidragen.

En omfattande insats görs från socialtjänstens sida i vårdnads- och

umgängesärenden. I stort sett samtliga kommuner bedriver i dag sam-

arbetssamtal. Socialstyrelsen genomförde nyligen på uppdrag av Vård-

nadstvistutredningen en utvärdering av samarbetssamtalen. Denna redo-

visas i rapporten Samarbetssamtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Av rapporten framgår att samarbetssamtal är klart samhällsekonomiskt

lönsamma. Det kan utifrån den undersökning som genomförts antas att

ca 25 % av föräldrar som separerade under år 1993 hade kontakt med

socialtjänsten i samband med skilsmässa eller separation. Det var

vanligare att föräldrar i små och medelstora kommuner hade samarbets-

samtal än föräldrar i storstäderna.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialstyrelsen redovisade år 1995 ett regeringsuppdrag som syftade till

att stärka och utveckla den svenska familjehemsvården. Med läns-

styrelsernas hjälp har man kartlagt hur socialtjänsten handlägger och

dokumenterar familjehemsvården. De brister man funnit har bl.a. rört

avsaknaden av vårdplaner, bamperspektivet i arbetet med de familje-

hemsplacerade barnen samt stöd till utbildning av familjehemmen.

Kartläggningen har redovisats vid länsvisa konferenser vilka i sin tur

resulterat i att kommunerna påböijat ett utvecklingsarbete för att

56

förbättra familj ehemsvården.

Socialstyrelsen har också gjort fördjupade studier (SoS-rapport

1995:7-9) angående invandrarbarn i familjehem. Studien avser att belysa

hur vårdnadsfrågan lösts för bam som växer upp i sina familjehem samt

problem med avbrutna familj ehemsplaceringar. Sistnämnda studie visade

att drygt 40 % av alla familj ehemsplaceringar avbryts oplanerat ett

problem som mer måste uppmärksammas av socialtjänsten.

Socialstyrelsen har under år 1995 gjort en kartläggning av hur kom-

munerna organiserat och dimensionerat familjerådgivningen. Den van-

ligaste modellen visade sig vara att kommunerna anlitat landstinget som

entreprenör för att driva familj erådgivningsverksamheten (28 %) eller

köper tjänsten av någon annan kommun (26 %). Ca 18 % driver verk-

samheten själva, 15 % gör det i samverkan med andra kommuner och

12 % har anlitat privat entreprenör. I ca 4 % av kommunerna är det

kyrkan som driver familjerådgivning för kommunens räkning. Endast en

kommun hade vid undersökningstillfället inte hittat formen för hur

familjerådgivningen skulle organiseras.

Det stora flertalet kommuner tog ut en avgift varierande mellan 50

och 200 kr per samtal för familjerådgivning. De flesta familje-

rådgivningsbyråema är små, drygt hälften har bara två anställda och

endast ett fatal fem eller fler.

Skr. 1995/96:194

Missbrukarvård

Mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att

minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att

minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska

narkotikapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle.

För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för miss-

brukare reglerad i 6 och 11 § SoL och, i de fall tvångsvård kan komma

i fråga, i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

I 11 § stadgas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och

motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel

och att insatser for bam och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt söija för att den enskilde miss-

brukaren far den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån

missbruket.

Prestationer

Det totala antalet intagningar på institutioner för vuxna missbrukare var

under år 1994 cirka 21 000. Detta innebär en minskning med cirka 23 %

jämfört med år 1993. Även antalet tvångsintagningar har minskat.

Tvångsintagningamas andel av det totala antalet intagningar utgjorde

57

1994 ca 16 %, en ökning med cirka 1 % jämfört med år 1993.

Under senare år har utvecklingen gått mot att kommunerna i ökad ut-

sträckning väljer öppenvårdsinsatser framför institutionsplaceringar för

missbrukare. Någon statistik över den öppna missbrukarvården finns

dock inte tillgänglig. Enligt en undersökning som gjordes år 1989

uppskattades att en femtedel av socialbyråernas arbetstid gick åt för

missbrukarvård. Då beräknades ca 40 000 missbrukare vara aktuella.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.18 Missbrukarvård, antalet intagna per den 31 december

År

Tvångsintagna

Frivilligt intagna

1990

708

3 794

1992

651

6 403

1993

577

3 207

1994

575

2 996

Källa: Socialstyrelsen, Statistik 1995:5.

Andelen korta vårdtider har ökat. Mellan åren 1992 och 1993 ökade

andelen frivilligt vårdade, med vårdtider upp till 30 dagar, från 50 till

75 %. Under år 1994 var motsvarande andel 65 %. Den genomsnittliga

placeringstiden uppgick till 85 dygn.

Även för personer som tvångsvårdades har vårdtiderna blivit kortare.

Under år 1992 var vårdtiden i genomsnitt 154 dagar, 145 dagar år 1993

och 142 dagar år 1994.

Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1994 fortsatte ca

59 % med någon form av frivillig vård efter LVM-vårdens slut.

Motsvarande andel under år 1993 var 35 %. Den relativt stora ökningen

antas bero på en kombination av bättre rapporteringssystem och en

kommunal utbyggnad av öppenvården.

Kostnader

I rapporten Jämförelsetal för socialtjänsten redovisas vissa kostnader för

institutionsvård. Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn för institu-

tionsvård av vuxna missbrukare uppgick till ca 1 000 kr. Skillnaden

mellan de olika kommungrupperna var relativt liten. Variationerna inom

respektive kommungrupp var emellertid betydligt större. I några kom-

mungrupper var skillnaden mellan lägsta och högsta vårdkostnad över

1 000 kr.

Kommunernas totala kostnader för missbrukarvården går idag inte att

med säkerhet uppskatta. Socialstyrelsen arbetar dock för närvarande på

en uppföljning av kommunernas insatser inom missbrukarvården. Denna

uppföljning kommer att presenteras under våren 1996, men av de preli-

minära resultaten framgår att kommunernas kostnader för den öppna

missbrukarvården uppgår till ca 500 mkr. Tendensen tyder på att institu-

tionsvården minskar och att öppenvård och skyddat boende ökar. Trots

detta utgör kostnaderna för institutionsvården fortfarande över 50 % av

58

kommunernas kostnader för missbrukarvård. Enligt samma prelimininära

data kan de totala kostnaderna för institutionsvården uppskattas till ca

1 300 mkr. Till detta kommer kostnaderna för skyddat boende som

beräknas till ca 400 mkr.

Kvalitet och måluppfyllelse

Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och ut-

värderingsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete

pågår inom Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

I rapporten Missbrukarvårdens utveckling i Stockholms län, som Social-

styrelsen presenterade år 1994, noterade man att nya styrformer hade

genomförts med syfte att minska kostnaderna och för att fa ett bättre

resursutnyttjande. Flera kommuner hade också markerat att missbrukar-

vård inte var ett prioriterat område inom kommunal verksamhet och an-

talet heltidsanställningar inom missbrukarvården beräknas ha minskat

med ca 4 %. Regelbundna mätningar av vårdens effekter förekom i

mycket liten utsträckning.

3.2 Skolan

Det offentliga skolväsendet skall ge alla bam och ungdomar, oberoende

av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden,

lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom vaije skolform vara

likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge

eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen,

främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och

samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta hänsyn till elever med

särskilda behov enligt 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100).

Det är kommunen som är huvudmän för grundskolan, särskolan och

gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för

gymnasieskolan. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.

Det finns också grundskolor och gymnasieskolor med privat huvudman,

s.k. fristående skolor.

För elever som väljer att fullgöra skolplikten i en godkänd fristående

grundskola skall hemkommunen betala bidrag till den fristående skolan.

Detsamma gäller fristående gymnasieskolor när utbildningen till inne-

hållet motsvarar den kommunala gymnasieskolans utbildning på ett

nationellt eller ett specialutformat program. Regeringen beslutar särskilt

om statsbidrag till kompletterande fristående gymnasieskolor.

Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en-

lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Härigenom

Skr. 1995/96:194

59

skall främst de som erhållit minst utbildning få möjlighet att stärka sin

ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Även utbild-

ningen för vuxna skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den

anordnas i landet.

Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenut-

bildning (komvux), statens skolor för vuxna, vuxenutbildning för

psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för in-

vandrare (sfi). Kommuner och landsting är huvudmän för komvux och

kommunerna är huvudman för särvux och sfi.

Utbildningsområdet svarar i genomsnitt för 29 % av kommunernas

löpande bruttokostnader. För år 1994 var totalkostnaden för utbildning

86,6 mdkr (fasta priser).

Vuxna svenskar läser mycket bra internationellt sett

Genom det internationella projektet International Adult Literacy Survey

(IALS) har vi nu i Sverige för första gången fatt en samlad bild av läs-

förmågan hos den vuxna befolkningen (16-65 år). Bland de sju länder

som genomfört undersökningen har Sverige de bästa resultaten. 32,5 %

klarar att läsa komplicerade obekanta texter, dra slutsatser av och an-

vända dem i olika situationer. Ytterligare nära 40 % kan läsa och an-

vända de flesta texter de möter i vardagslivet. Studien mätte också

förmågan att lösa matematiska problem presenterade i texter. Även i

denna del av undersökningen hade svenskarna betydligt bättre resultat än

de andra deltagarna. I majoriteten av de deltagande länderna finns ett

starkt samband mellan läsfärdigheter i vid mening och utbildningsnivå.

Här utgör Sverige ett undantag. Lågutbildade i Sverige klarar upp-

gifterna i undersökningen betydligt bättre än lågutbildade i de övriga

deltagande länderna. Detta kan ha sin grund i att Sverige länge haft en

väl fungerande grundskola och har en omfattande folkbildning. Trots en

lägre formell utbildningsnivå låg de svenska resultaten genomsnittligt på

en högre nivå än i länder som USA, Kanada och Tyskland med en högre

formell utbildningsnivå. Det tyder på att Sverige har en stor outnyttjad

utbildningspotential, dvs. en stor grupp som har förmåga för högre

studier men ännu inte fatt möjlighet att använda denna förmåga. Men i

Sverige, liksom i övriga länder, finns det också ett antal människor med

begränsad förmåga. Bland dem är äldre (över 55 år), invandrare och

människor med kortare utbildning (mindre än nio år) överrepresenterade.

Internationalisering

Sverige deltar i EU:s utbildningsprogram. Inom skolområdet ingår bl.a.

programmet Leonardo da Vinci som gäller yrkesutbildning och kom-

petensutveckling samt Sokrates som gäller utbildning från förskola till

gymnasiet. Här ingår bl.a. programmet Comenius.

Den 1 juli 1995 inrättades Svenska EU-programkontoret för utbild-

Skr. 1995/96:194

60

ning och kompetensutveckling. Under 1995 har EU-programkontoret

fördelat ca 11 mkr till kommunerna för projekt, praktik och utbyten

inom programmet Leonardo da Vinci och ca 3,5 mkr till projekt inom

programmet Comenius.

Tabell 3.19 Elever, lärare och kostnader inom skolan

Skr. 1995/96:194

Elever

1995/96

Diff

år-1

Lärare

1995/

96

Diff

år-1

Lärare

per 100 Diff

elever år-1

Kostn.

1994

mdkr

Diff

år-1

Grundskola

938 900

22 200

74 400

900

7,90 -0,20

44,20

1,10

Gymnasie-

skola

312 400

2 400

22 000

-400

7,00 -0,20

18,30

0,40

Särskola

13 400

600

3 200

-100

27,70 -3,40

2,30

0,20

Komvux

156 000

9 800

5 000

of

5,10 -0,50

2,90

0,30

Svenska för

invandrare

35 700

-2 300

1 900

of

5,40 0,30

0,70

0,25

Anm. .Antalet elever, vecka 41 år 1995, inkl, fristående skolor.

Lärare omräknat till helårstjänster.

Källa\ Skolverket.

Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som

individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna ligga

till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 § skollagen).

Regeringen har fastställt målen för undervisningen i 1994 års läroplan

för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och i kurs-

planer för grundskolan (SKOLFS 1994:3). Den nya läroplanen samt de

nya kursplanerna införs successivt med böljan i årskurserna 1-7 från och

med hösten 1995.

Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för

alla elever som har skolplikt enligt 3 kap. skollagen och som inte skall

gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin

skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt

inträder vid sju års ålder men om föräldrarna så begär kan bam böija

skolan vid sex års ålder, s.k. flexibel skolstart.

Antal elever och lärare

Elevantalet uppgår läsåret 1995/96 till 938 900 (varav 8 900 sexåringar),

en ökning med 22 200 jämfört med föregående år. Antalet sexåringar

ökade med 1 300 jämfört med året innan. Elevantalet beräknas öka med

61

ytterligare drygt 100 000 fram till år 2 000.

Under 1990-talet har både antalet undervisade timmar och antalet

lärare minskat, samtidigt som antalet elever ökat något. Mellan läsåren

1989/90 och 1995/96 har antalet undervisningstimmar per elev minskat

med 8 % för den vanliga undervisningen, 39 % för specialunder-

visningen, 47 % för svenska som andraspråk och 50 % för hemspråks-

undervisningen.

Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade elevantalet med 5,8 % och

antalet lärare minskade med 5,3 % (inkl, fristående skolor). Uttryckt i

heltidstjänster innebär minskningen 2,2 % lärartjänster.

Kostnader

Den totala kostnaden för den kommunala grundskolan var ca 43,5 mdkr

år 1994 (år 1993 var kostnaden ca 42,6 mdkr). Detta motsvarar i

genomsnitt 48 800 kr per elev. Undervisningskostnaden svarar för

ungefär hälften av kostnaden per elev. Kostnaden per elev för under-

visning har minskat med ca 3 % från föregående år bl.a. till följd av det

ökade elevantalet. Den högsta kostnaden per elev är 77 800 kr medan

den lägsta är 34 700 kr. De högsta kostnaderna finns i några glesbygds-

kommuner i övre Norrland.

Skr. 1995/96:194

Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor uppgår för läsåret 1995/96 till 238.

Läsåret 1994/95 fanns det 217. Antalet elever i fristående grundskolor

ökade från föregående läsår med ca 17 % till 20 200. Det är de all-

männa skolorna som ökat mest. Av samtliga elever i grundskoleåldern

går 2,15 % i fristående skolor.

Den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående skolor var 46 900

kr år 1994. De kommunala bidragen finansierar ca 92 % av kostnaderna,

3 % finansieras genom elevavgifter och 5 % genom övriga intäkter.

Totalt sett är en mycket liten del (1,4 %) av de resurser kommunerna

lägger ned på grundskolan ersättningar till fristående skolor. I 188 av

landets kommuner fanns hösten 1995 ingen fristående skola. De tre

storstadslänen hade tillsammans 138 fristående skolor.

Skr. 1995/96:194

Diagram 3.3 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och

kostnad per elev i grundskolan

Anm.: Ar 1980/81 var antalet elever 1 031 964, antalet lärarveckotimmar (40-

minuterslektioner) per elev 2,15 och kostnaden per elev 47 035 kr. Kostnader

per elev beräknat i fasta priser.

Källa: Skolverket.

Kvalitet

Läsåret 1995/96 tjänstgör 83 233 lärare i grundskolan. Omräknat till hel-

tidstjänster utgör detta 74 409 lärare. Antalet lärare per 100 elever

uppgår 1995/96 till 7,9 (12,6 elever per lärare), en minskning med 0,2

lärare jämfört med föregående läsår.

Enligt en av OECD (Education at a Glance) gjord undersökning år

1992 var antalet elever per lärare lägre i Sverige än i de flesta andra

OECD-länder. Under de första sex skolåren gick det i genomsnitt 12

elever på en lärare i Sverige, medan genomsnittet för OECD var 17. I

årskurserna 7-9 var det i Sverige tio elever per lärare, medan

genomsnittet för OECD var 16.

Andelen behöriga lärare i Sverige är relativt konstant - ca 91 %. Det

är mycket stora variationer mellan olika kategorier lärare. Andelen lärare

som saknar utbildning är störst bland lärare i praktiskt-estetiska ämnen

och bland hemspråkslärama.

Den nya timplanen för grundskolan innebär en stor frihet att lokalt

bestämma hur ämnen skall läggas ut över skoltiden. Det gäller bl.a. i

vilka årskurser eleverna skall bölja läsa engelska och B-språk. Uppgifter

avseende höstterminen 1995 visar att ca 30 % av eleverna böljar läsa

engelska redan i årskurs 1. I de fristående skolorna utgör andelen nära

63

50 %. Tidigare startade undervisningen i allmänhet i årskurs 4.

Starten för undervisningen i B-språk har också tidigarelagts vid

många skolor. Tidigare startade undervisningen i årskurs 7. Hösten 1995

läste ca 50 % av eleverna i årskurs 6 ett B-språk. Cirka 11 % av

eleverna i årskursen hade valt ett alternativ till B-språk.

De senaste årens organisatoriska förändringar i kommunerna har lett

till att det totala antalet rektorer ökat. Det beror framför allt på att

rektorsområdena gjorts mindre. I flera kommuner vidgas rektors ansvars-

område till att omfatta mer än grundskolan. Mer än hälften av rektorerna

i grundskolan ansvarar nu även för annan verksamhet såsom barnomsorg

eller skolbarnsomsorg. Även rektorernas yrkesmässiga bakgrund har

blivit mer varierad. År 1994 dominerade personer med bakgrund i barn-

omsorg och/ eller fritidsverksamhet bland de nytillsatta rektorerna.

Numera är över hälften av alla rektorer i grundskolan kvinnor.

Enligt en enkät från Svenska Kommunförbundet i böljan av år 1995

hade tre av fyra kommuner lokalintegrerat sexårsverksamheten med

skolan i större eller mindre utsträckning.

Måluppfyllelse

I de nya kursplanerna för grundskolan har regeringen angett dels vilka

mål som undervisningen i respektive ämne skall sträva mot, dels vilka

mål eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret.

Kommunerna har ett ansvar för att eleverna når minst dessa mål och

måste därför följa upp och utvärdera elevernas utveckling. Staten följer,

via Skolverket, genom nationella undersökningar i vissa ämnen och

årskurser, hur skolan lever upp till de ställda målen.

I Sverige finns en bred uppslutning bland allmänheten kring de

politiskt formulerade mål och uppgifter som den svenska skolan har. Det

visar såväl Skolverkets skolbildundersökning 1993/94 som en attityd-

undersökning, gjord inom OECD och redovisad i Education at a Glance

år 1995. Generellt betonas målen som rör elevernas sociala förmågor

lika starkt som goda kunskaper i olika ämnen.

Till skolans mest grundläggande uppgifter hör att utveckla barns för-

måga att läsa och skriva. Den senaste internationella jämförelsen av

skolelevers läsförmåga är från läsåret 1990/91. Den visade att den

genomsnittliga nivån på svenska elevers läsförmåga är mycket god.

Även en nationell undersökning från år 1995 redovisar en betydande

utveckling av läsfärdigheten under grundskoletiden. Genomsnittligt står

sig de svenska elevernas läsfärdigheter mycket bra i förhållande till

andra länder. De svenska nioåringama kom i OECD.s undersökning på

tredje plats totalt, efter Finland och USA. Men även om de genom-

snittliga prestationerna således är mycket goda, så finns det allvarliga

kunskapsbrister for en mindre grupp elever. Uppgifterna varierar om hur

stor andel av elevgrupperna som är lågpresterande. I undersökningen

från år 1991 hade t.ex. 4 % av 14åringama ett sämre resultat än vad

nioåringama hade i genomsnitt. I undersökningen om vuxnas

Skr. 1995/96:194

64

läsfärdighet presterade ca 3 % av 16-25-åringama på den lägsta nivån.

Det finns också indikationer på att skolornas möjligheter att hjälpa

elever att nå goda resultat har försämrats de senaste åren. År 1995

uppgav färre elever än tidigare år att de kan få hjälp då de behöver det.

En undersökning i grundskolan från 1995 tyder också på att elevernas

läsförmåga i det andra och det femte skolåret är på väg att minska.

Förmågan att läsa har visst samband med förmågan att skriva. Vana

bedömare av resultaten av de s.k. standardproven i årskurs 9 anser att

skrivförmågan hos elever är relativt god och att den sett över en

tioårsperiod har blivit bättre.

Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskapliga ämnen

har utvärderats åren 1980, 1983 och 1995. I den svenska studien 1995

deltog elever i grundskolans årskurser 6, 7 och 8 samt elever i

gymnasieskolans avslutande årskurs. De preliminära analyserna av

svaren tyder på att elever i grundskolan klarar att lösa matematik-

uppgifterna något bättre än år 1980. Analyserna hittills tyder också på

en klar tendens till kunskapsillväxt under skoltiden. Kunskapstillväxten

varierar dock och skillnaderna mellan dem som presterar lägst och

övriga ökar.

De nationella undersökningar som gjorts i grundskolan visar att en

mycket stor andel av ungdomarna vill och vågar tala engelska och gör

det med god förmåga. I årskurs 9, då de flesta elever har sex års studier

i engelska bakom sig, är spännvidden mellan elevernas kunskaper

mycket stor. En liten andel presterar mycket dåligt medan andra

presterar så bra att kursplanens mål kan synas lågt ställda. Det är väl

dokumenterat att flickor genomsnittligt presterar bättre i såväl moders-

mål som främmande språk. Eleverna har i olika undersökningar gett

uttryck för att de önskar få bättre möjligheter att utveckla en god

förmåga att tala på de främmande språken. Det finns indikationer, bl.a.

från de nationella proven, på att undervisningen fortfarande mer betonar

språklig korrekthet och reell kompetens.

Andelen elever som går ut grundskolan med ofullständiga slutbetyg

har varit relativt konstant. År 1994 gick 4,7 % av grundskolans elever ut

årskurs 9 utan betyg i ett eller flera ämnen. Av dessa saknade 2,7 %

betyg i två eller flera ämnen. Våren 1995 har dock andelen med ofull-

ständiga betyg i ett eller flera ämnen ökat till 5,8 %, varav ca 0,3

procentenheter hänför sig till en utökad uppgiftsinsamling. Medelbetyget

för elever med relativa sifferbetyg har varit konstant och ligger på 3,21.

Skolverket har tidigare konstaterat att elever med behov av särskilt

stöd uppmärksammas i flertalet av kommunernas skolplaner. År 1994

uppskattade drygt hälften av kommunerna att antalet elever med svårig-

heter i grundskolan har ökat. Samtidigt innebär ofta besparingar i

kommunerna en minskning av antalet speciallärare och hemspråkslärare

samt större undervisningsgrupper. Skolverket har tidigare konstaterat att

besparingar i allmänhet inte går ut över elever med tydliga handikapp

men att det finns risk för att elever med mindre tydliga behov av stöd

inte får den hjälp de skulle behöva.

Skr. 1995/96:194

5 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

65

De flesta kommuner har en skplplan och därmed formella förutsätt-

ningar för styrning. För många kommuner är en ekonomisk uppföljning

av skolans verksamhet mest angelägen. Andra former av uppföljning,

t.ex. fortlöpande kunskaps- och effektbedömningar är ovanliga. Vidare

saknas en mer systematiserad form av egentillsyn, för att försäkra sig

om att verksamheten håller sig inom av stat och kommun givna

bestämmelser. Många störrokommuner har väl utvecklade uppföljnings-

och utvärderingsprogram men brister kan finnas i de mindre

kommunerna.

Elever har - enligt skollagen och läroplanen - rätt till inflytande över

sin utbildning. Omfattningen och utformningen av detta inflytande skall

anpassas efter deras ålder och mognad. 1 Skolverkets undersökning

1993/94 "Attityder till skolan” har ett riksrepresentativt urval elever och

föräldrar tillfrågats om sina åsikter om inflytande. En stor majoritet av

både föräldrar och elever upplever att de har inget eller mycket litet

inflytande i skolan. Av elevernas svar framgår att 26 % är nöjda, 64 %

är ej nöjda och 12 % är osäkra. Motsvarande andelar för föräldrarna är

28 % nöjda, 61 % ej nöjda och 11 % osäkra.

Även om kommunerna vidtagit åtgärder för att stärka elev- och

föräldrainflytandet behöver detta inflytande ökas betydligt mer enligt

regeringens uppfattning. För att stärka föräldrainflytandet har regeringen

nyligen överlämnat en proposition om lokala styrelser med föräldra-

majoritet inom skolan (prop. 1995/96:157).

Särskolan

Nationella mål

Särskolan omfattar obligatorisk särskola (grundsärskola och tränings-

skola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och indivi-

duella program). Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklings-

störda bam och ungdomar en till vaije elevs förutsättningar anpassad ut-

bildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grund-

skolan och gymnasieskolan. De av regeringen fastställda läroplanerna för

det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) respektive för de frivilliga skol-

formerna (Lpf 94) omfattar även särskolan. Separata kursplaner har

utfärdats för grundsärskolan, träningsskolan och gymnasiesärskolans

program.

Elever och kostnader

Särskolan omfattade totalt 13 417 elever hösten 1995, varav 396 elever

i fristående särskolor. Det totala antalet elever har ökat under den

senaste femårsperioden i grundsärskola, träningsskola och gymnasie-

särskola. I den obligatoriska särskolan har antalet elever ökat med drygt

16 % sedan läsåret 1992/93 medan eleverna i grundskolan ökat med

Skr. 1995/96:194

66

6 %. För gymnasiesärskolan var motsvarande elevökning 6,2 %.

Skolverket har fått regeringens uppdrag att till senast den 1 februari

1998 ha analyserat orsakerna till ökningen av elevantalet i särskolan.

Läsåret 1995/96 är antalet elever i grundsärskolan 6 172, i tränings-

skolan 3 371 och i gymnasiesärskolan 3 874. Andelen elever som får sin

utbildning integrerad i en vanlig grund- eller gymnasieklass är 11,2 %.

Den totala kostnaden för läsåret 1994/95 uppgick till ca 2,3 mdkr.

Den genomsnittliga kostnaden var 200 200 kr per elev. Särskolans

elevgrupp är emellertid mycket heterogen varför kostnaderna per sär-

skoleelev varierar kraftigt. Två tredjedelar av huvudmännen för

särskolan redovisade kostnader per elev i spännet från 140 000 kr till

220 000 kr. Hösten 1995 gick 10 360 elever i kommunala särskolor och

2 661 elever i landstingskommunala särskolor.

Kvalitet och måluppfyllelse

En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsätt-

ningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxen-

livet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna.

Många elever har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder.

Någon uppföljning av målen för särskolan har ännu inte gjorts.

Hösten 1995 tjänstgjorde 4 595 lärare i särskolan. Omräknat till

heltidstjänster har särskolan (exkl. fristående särskolor) tillgång till

3 197 lärare. Av lärarna har 91,4 % pedagogisk utbildning. Antalet

lärare (heltidstjänster) per 100 elever utgör i genomsnitt 27,7, vilket är

en minskning jämfört med föregående läsår. I beräkningen ingår inte

integrerad undervisning.

Riksdagen har hösten 1995 beslutat anta en lag om försöksverksamhet

med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång

(1995:1249). Beslutet innebär att om vårdnadshavare inte medger att ett

utvecklingsstört bam får sin skolgång i särskolan, skall barnet tas emot i

grundskolan. Försöksverksamheten skall pågåt.o.m. läsåret 1999/2000.

Gymnasieskolan

Nationella mål

Gymnasiereformen beslutades av riksdagen i juni 1991. Vaije kommun

beslutade själv om när reformen skulle införas inom perioden 1992-

1995. Den nya gymnasieskolan består av 16 nationella program och

specialutformade program, vilka alla är treåriga samt individuella

program. De nationella programmen och timplanerna för dem förtecknas

i bilagor till skollagen. Regeringen har fastställt läroplan (1994 års läro-

plan för de frivilliga skolformerna, SKOLFS 1994:2), särskilda program-

mål för gymnasieskolans nationella program (SKOLFS 1994:8) samt

kursplaner i kärnämnen (SKOLFS 1994:9). Skolverket har fastställt

Skr. 1995/96:194

67

kursplaner i övriga ämnen (SKOLFS 1994:10).

Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att erbjuda alla ungdomar i

kommunen fram till och med första halvåret det år de fyller 20 år

utbildning på nationella program i gymnasieskolan. Erbjudandet skall

avse ett allsidigt urval av utbildning och kommunen skall anpassa antalet

platser på program och grenar med hänsyn till elevernas önskemål. Ut-

bildningen kan anordnas i den egna kommunen eller genom samverkans-

avtal med annan kommun eller landsting.

Gymnasieskolans uppgift är enligt läroplanen att med den obliga-

toriska skolan som grund fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som

förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och hög-

skolor m.m. och som förberedelse för vuxenlivet som samhällsmed-

borgare och ansvariga för sina egna liv. Gymnasieskolans mål är att alla

ungdomar skall genomgå en fullständig treårig gymnasieutbildning.

Utbildningen skall inom ramen för den utbildningsväg ungdomarna valt

ge var och en möjlighet till en harmonisk och allsidig utveckling.

Skr. 1995/96:194

Antal elever

Totalt hade gymnasieskolan 312 400 elever hösten 1995 (310 000 elever

hösten 1994). Ca 27 % av eleverna går i gymnasieskola utanför hem-

kommunen. I mindre kommuner är denna andel ca 40 %, medan andelen

i de största kommunerna är 20 %.

Tabell 3.20 Antal elever på gymnasieskolans linjer, specialkurser och

program läsåret 1995/96

Antal

Antal

Linjer och specialkurser

15 672

- hantverk

3 747

Tredje gymnasieåret

2 956

- hotell- o rest.

12 252

Nationella program,

- industri

8 219

- bam och fritid

21 770

- livsmedel

1 996

-bygg

8 069

- medie

8 593

- el

13 691

- naturbruk

6 751

- energi

2 592

- naturvetenskap

50 843

- estetiska

13 150

- omvårdnad

13 841

- fordon

11 610

- samhällsvetenskap

76 392

- handel o administration

18 119

Specialutformade progr.

4 879

Individuella program

17 233

Summa

312 375

Källa: Skolverket.

68

Kostnader

Skr. 1995/96:194

Den totala kostnaden för gymnasieskolan var år 1994 ca 17,8 mdkr. Den

genomsnittliga kostnaden per elev i kommunal gymnasieskola var

54 700 kr. Det är en ökning i fasta priser med 1,5 % jämfört med år

1993. Därtill kommer kommunernas kostnader för skolskjutsar,

reseersättningar, inackorderingar och elevhem. Om dessa kostnader

inkluderas blir genomsnittskostnaden per elev 57 300 kr. Kostnaden per

elev i kommunernas gymnasieskola varierar mellan 32 000 kr och

76 500 kr beroende bl.a. på studievägsutbud.

Kostnaden per elev i landstingens gymnasieskola var högre än i

kommunerna, för naturbruksutbildning 139 600 kr och för omvårdnad

63 500 kr.

Fristående gymnasieskolor

Antalet elever i fristående gymnasieskolor uppgår läsåret 1995/96 till

7 200. Läsåret 1994/95 var elevantalet 6 068.

Kostnaden per elev år 1994 för fristående gymnasieskolor var för

skolor i nationella eller specialutformade program 60 200 kr och för

kompletterande skolor 75 700 kr.

Antalet lärartjänster (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret

1995/96 i genomsnitt 8,5.

Diagram 3.4 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och

kostnad per elev i gymnasieskolan

Anm.: Ar 1980/81 var antalet elever 267 827, antalet lärarveckotimmar

(40-minuters lektioner) per elev 1,92 och kostnaden per elev 58 853 kr.

Källa: Skolverket.

69

Kvalitet

Skr. 1995/96:194

Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1995/96 uppgår

till 28 900, vilket omräknat till heltidstjänster innebär 22 016 lärare. I

förhållande till föregående år innebär detta en minskning med 400

heltidstjänster. Antalet lärare (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret

1995/96 för den kommunala gymnasieskolan 6,9. Variationerna är dock

stora mellan kommunerna, beroende bl.a. på vilka studievägar som an-

ordnas i kommunen. Andelen lärare med pedagogisk utbildning har

minskat från 94,3 % läsåret 1991/92 till ca 89 % läsåret 1995/96.

Andelen elever som fullföljer utbildningen inom fyra år utgjorde

läsåret 1994/95 ca 90,4 %, vilket är en ökning från läsåret 1991/92 med

3,8 %.

En undersökningar år 1992 inom OECD-ländema (Education at a

Glance) visar att svenska gymnasielärare undervisar lika många elever

som genomsnittet i OECD-ländema. Kvoten var 13 elever per lärare.

Västra Tyskland hade 20 elever per lärare. Norge och Italien hade under

10 elever per lärare i gymnasiet. Däremot hade en svensk gymnasie-

lärare lägre undervisningsskyldighet än lärare i andra länder.

Måluppfyllelse

Den nya gymnasieskolan, som var tänkt att införas under en

fyraårsperiod, infördes i huvudsak under två år. Måluppfyllelsen är

således god vad gäller såväl övergången från ca 500 studievägar till 16

nationella program, specialutformade program och individuella program

som förlängningen av yrkesutbildningen från två till tre år.

Hösten 1995 gick 98 % av de elever som slutat grundskolan vidare

till gymnasieskolan. Som jämförelse kan nämnas att 79 % av ung-

domarna gick vidare till gymnasieskolan år 1979. Målet att alla ung-

domar skall gå i gymnasieskolan är således på god väg att realiseras.

Hösten 1994 kom 74 % av eleverna in på det program de valt i första

hand. Hösten 1995 var motsvarande siffra 79 %.

Sedan kommunerna den 1 juli 1993 själva får besluta om inrättandet

av gymnasieskola har 42 nya gymnasiekommuner tillkommit. Nu har

276 av landets 288 kommuner gymnasieskola.

Det går för närvarande inte att redovisa i vilken utsträckning målet

nås att alla elever skall fullfölja en treårig utbildning. Ännu så länge har

få elever hunnit gå igenom den nya gymnasieskolan. Enligt tillgängliga

uppgifter är det nu en betydligt mindre andel av eleverna som avbryter

sina gymnasiestudier än som var fallet år 1979.

Den parlamentariska kommittén för gymnasieskolans utveckling kon-

staterar i sitt nyligen presenterade betänkande Den nya gymnasieskolan

- hur går det? (SOU 1996:1) att gymnasiereformen är framgångsrik i de

organisatoriska avseendena men att svårigheterna är större vad gäller

undervisningen. Stora krav ställs på lärares och skolledares professiona-

litet.

70

Skr 1995/96194

Det som framför allt bereder svårigheter är den del av ambitionshöj-

ningen av yrkesutbildningen som avser ökningen av allmänna ämnen och

arbetsplatsförläggning av delar av utbildningen. Alla nationella och

specialutformade program har åtta kärnämnen, vilka sammantaget om-

fattar cirka en tredjedel av utbildningstiden i gymnasieskolan. Denna

undervisning är en stor utmaning för lärare som kanske varit vana vid

att undervisa endast studiemotiverade elever på teoretiska linjer i den

gamla gymnasieskolan. Det finns också tendenser till att skolor hänvisar

elever som har svårigheter med något eller några ämnen till individuellt

program men också till att en ökande andel elever övergår från

individuellt till nationellt program. I andra fall försöker skolorna vidta

olika åtgärder inom undervisningen på det nationella programmet. Även

om de framgångsrika exemplen fortfarande är få finns de dock. Inte

sällan är det skolor och lärare som deltagit i försöken med treåriga

yrkesförberedande utbildningar (s.k. ÖGY-försök). Det finns därför

enligt regeringens uppfattning skäl att vara försiktigt optimistisk att

reformen kommer att bli framgångsrik även i detta avseende. Det

kommer emellertid att fordras betydande utvecklingsinsatser på alla

nivåer i skolan.

Minst 15 veckor av de normalt 100 effektiva veckor som en

gymnasieutbildning med yrkesämnen omfattar skall vara förlagd till en

arbetsplats. Cirka 39 % av gymnasieskolorna har nu minst 15 veckors

aibetsplatsförlagd utbildning (APU). Av skolorna uppger 62 % att deras

elever kommer att få sin APU fullt ut. Kvaliteten på APU skiftar från

nyinläming (23 %), tillämpning av kunskaper som inhämtats i skolan

(36 %) till praktik (37 %). De skolor som deltagit i ÖGY-försök är mer

framgångsrika. Skillnaderna är dock större mellan olika program än

mellan olika skolor eller kommuner.

En undersökning som Skolverket gjort bland ett representativt urval

elever som gick sista terminen i sin gymnasieutbildning våren 1995 visar

att den nya gymnasieskolan har, enligt eleverna själva, lyckats bättre än

den gamla med att uppnå läroplanens övergripande mål. Likaså har

införandet av kärnämnen på alla program medfört att elever på yrkes-

föiberedande utbildningar anser sig ha fått bättre kunskaper i matematik,

svenska och samhällsfrågor. Däremot har informationen till eleverna om

det nya gymnasiet fungerat mycket dåligt.

Vidare har Skolverket våren 1995 gjort en undersökning i 30

gymnasieskolor om gymnasiereformens genomförande. Därvid har fram-

kommit att den statliga ansvarsnivån behöver tydliggöra sina motiv och

mål för reformen för aktörerna på fältet. Stymingsprincipema,

lokala/nationella valbara kurser och skillnaderna mellan olika

programtyper behöver förtydligas. Den kommunala styrnivåns uppgift är

nu att uttrycka klara förväntningar på den gymnasiala utbildningen i

kommunen och samtidigt följa upp och utvärdera skolans resultat i

förhållande till uppställda mål och lokala ambitioner.

71

Vuxenutbildningen

Skr. 1995/96:194

Nationella mål

Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande

vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning.

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och

färdigheter som de behöver för att delta i arbets- och samhällsliv samt

möjliggöra fortsatta studier. Gymnasial vuxenutbildning erbjuder vuxna

kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan fa

genom gymnasieskolan. Genom påbyggnadsutbildningar erbjuds vuxna

utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt

yrke. Särvux syftar till att ge vuxna som är utvecklingsstörda kunskaper

och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få i den

obligatoriska särskolan och på nationella eller specialutformade program

i gymnasiesärskolan. Sfi syftar till att ge vuxna invandrare grund-

läggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.

Vaije kommun skall erbjuda både komvux, särvux och sfi till

kommuninnevånarna. De kan anordna utbildningen själva eller betala för

att den anordnas av någon annan, oftast en annan kommun. Kom-

muninnevånarna far delta i komvux och särvux från och med andra

halvåret det kalenderår då de fyller 20 år. Motsvarande åldersgräns för

att delta i sfi är 16 år.

Vaije kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt

uppnås i grundskolan har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning.

Den som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som

sfi avser att ge har rätt att delta i sfi. Någon motsvarande rättighet att

delta i gymnasial vuxenutbildning, påbyggnadsutbildning eller särvux

finns inte.

Mål för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de fri-

villiga skolformerna (Lpf 94). Utbildningen bedrivs i fristående kurser.

Mål finns också i programmål i vissa fall samt i kursplaner.

Antal elever

Antalet elever som deltar i komvux har ökat under de senaste tre läsåren.

Eleverna studerar också fler och mer omfattande kurser. Antalet elever

uppgick läsåret 1994/95 till 196 000, vilket innebär en ökning från före-

gående läsår med ca 11 000. En elev i komvux kan studera på fritid,

deltid eller heltid och delta i en eller flera kurser, som pågår under hela

läsåret eller en del därav. Antalet kursdeltagare har också ökat och

uppgick läsåret 1994/95 till 920 000, vilket är nästan 100 000 fler än

föregående år.

Det är den gymnasiala vuxenutbildningen som står för ökningen av

antalet elever. I grundläggande vuxenutbildning minskade antalet elever

med 3 500 och i påbyggnadsutbildning minskade det med knappt 6 000,

vilket innebär nästan en halvering av elevantalet. Antalet kurser per elev

72

ökade från 4,5 till 4,7. Cirka 85 % av kursdeltagarna hade studerat på

dagtid.

För att få ett resursmått och en viss jämförbarhet med andra skol-

former omräknas eleverna till heltidselever. Antalet heltidselever läsåret

1994/95 har beräknats till 96 920. I elevantalet ingår också de som läste

kurser som anordnats med stöd av särskilda medel mot arbetslöshet.

Cirka 30 000 helårsplatser hade inrättats med dessa medel.

Antalet elever som deltar i särvux uppgår läsåret 1995/96 till ca

3 600. Av det totala antalet elever gick 52 % på grundsärskolenivån och

40 % på träningsskolenivån. Endast 8 % studerade på gymnasiesär-

skolenivån.

Antalet elever i sfi uppgick läsåret 1994/95 till drygt 61 000, vilket är

en ökning med nästan 13 800 från föregående läsår (drygt 29 %).

Närmare 90 % av kurserna i sfi anordnades av kommuner, medan ca

12 % genomfördes på entreprenad av annan anordnare. I det angivna

elevantalet ingår elever som läser sfi i ett studieförbund.

Kostnader

Den totala kostnaden för komvux ökade med 11 % i fasta priser från år

1993 till år 1994. Det finns dock ett knappt hundratal kommuner som

har minskat de totala resurserna till komvux. Totalkostnaden för komvux

i såväl kommunal som landstingsregi uppgick till drygt 2,9 mdkr för år

1994, varav kommunerna svarade för drygt 90,3 %. Det särskilda stats-

bidraget för kurser för arbetslösa var under år 1994 ca 580 mkr.

Per helårselev var kostnaden 31 300 kr (1994). Inom landstingens

komvux var kostnaden högre per helårselev (57 000 kr). Antalet hel-

årselever ökade mer än kostnaderna, med 15 %, mellan de två åren. Den

genomsnittliga kostnaden per helårselev i komvux har alltså minskat

med 3 %. På grund av skillnader i beräkningsmetod kan dessa siffror

inte jämföras med motsvarande uppgifter för grundskolan och gymnasie-

skolan.

Den totala kostnaden för särvux uppgick år 1994 till 60,8 mkr.

Undervisningen står för en relativt stor andel av den totala kostnaden

(77 %). En förklaring är att många kommuner redovisade att särvux inte

har någon kostnad för lokaler. Kostnaden per elev uppgick till i genom-

snitt 18 300 kr. Den var något högre i den landstingsdrivna utbildningen

än i den kommunala.

Den totala kostnaden för sfi uppgick år 1994 till 714 mkr. Det är en

drygt 50 procentig ökning jämfört med föregående år.

Kvalitet

Antalet lärare inom komvux var hösten 1995 närmare 9 800. Omräknat

till heltidstjänster motsvarade det ca 5 000 tjänster, vilket är detsamma

som år 1993 och år 1994. Ca 13 % av årsarbetskraften inom komvux

Skr. 1995/96:194

Skr 1995/96’194

saknade formell lärarutbildning. Detta innebär en ökning från föregående

år med en procentenhet. Variationen mellan kommunerna var stor. Bland

de kommuner som har minst tio årsarbetare varierade andelen lärare utan

pedagogisk utbildning mellan 0 och 51 %.

Under våren 1995 genomförde Skolverket den första utvärderingen av

den reformerade gymnasiala vuxenutbildningen. Av rapporten framgår

att vuxenutbildningen är en skolform som uppskattas av de studerande.

Det är enligt enkätsvaren mer ovanligt att eleverna har ett djupare in-

flytande över arbetssätt, redovisningsformer och stoffurval i kurserna.

Samtidigt uttrycker intervjuade elever ofta att de är nöjda med den

möjlighet till påverkan de har. För utvecklingen av komvux utifrån de

centrala målen är, enligt Skolverket, den lokala politiska styrningen av-

görande och den måste bli betydligt starkare än vad som nu oftast är

fallet.

Hösten 1995 undervisade 403 lärare i särvux. Omräknat till heltids-

tjänster var antalet 217. Tre Qärdcdclar av lärarna hade pedagogisk ut-

bildning.

Antalet lärare i sfi var hösten 1995, omräknat till heltidstjänster, ca

1 924 (5,4 po - 100 elever). Lärartätheten har ökat från föregående år, då

den var 5,1 per 100 elever. En oförändrad andel av lärarna, 69 %, hade

pedagogisk utbildning.

Diagram 3.5. Utvecklingen av antalet elever, kostnader och lärar-

veckotimmar i vuxenutbildningen

Anm.: År 1985/86 utgjorde antalet elever 224 687, antalet kursdeltagare 594 957

och antalet lärarveckotimmar (40-minuters lektioner) 115 870. År 1989/90 var

den totala kostnaden ca 2,4 mdkr.

Källa: Skolverket.

74

Måluppfyllelse

Skr. 1995/96:194

Av kursdeltagarna i komvux fullföljde 72 % under läsåret 1994/95 de

kurser de hade påböijat, en ökning med 4 % jämfört med föregående

läsår. Den påböijade kursen avbröts av 17 %, vilket är en liten ökning

(1 %) från läsåret 1993/94. Antalet kursavbrott är högre bland kvälls-

studerande än bland dagstuderande.

De flesta som slutfört en kurs inom gymnasial vuxenutbildning under

läsåret 1994/95 fick målrelaterade betyg. Av dessa kursdeltagare hade

något mindre än hälften (46 %) fatt betyget Godkänd (G), 36 % hade

fått betyget Väl godkänd (VG) och 11 % betyget Mycket väl godkänd

(MVG). Andelen med betyget Icke godkänd (IG) var 6 % och de högsta

andelarna icke godkända betyg avsåg kurser i matematik på högre nivå.

Under läsåret 1994/95 avslutade 25 % av eleverna sfi-utbildningen

efter att ha uppnått sfi-nivån och 3 % utan att de uppnått denna nivå och

17 % av eleverna avbröt studierna. För de flesta av dem angavs att det

skett "av okänd anledning". Många hade flyttat till annan kommun.

Resten av eleverna, 55 %, fortsätter sina studier. Skolverket har gett

Centrum för tvåspråkighetsforskning i uppdrag att genomföra en ut-

värdering av sfi. Utvärderingen beräknas avslutas i december 1996.

Utredningar m.m.

Attitydundersökning

I Skolverkets undersökning läsåret 1993/94 Attityder till skolan (rapport

nr. 72) har ett representativt urval av allmänhet, föräldrar, elever och

lärare tillfrågats om sin syn på skolan. Av undersökningen framgår att

skolan är ett av de samhällsområden som allmänheten har störst

fortroende for. Tre av fyra tillfrågade har en positiv uppfattning. Två av

tio föräldrar har litet eller inget förtroende för skolan. En majoritet av

allmänhet och föräldrar tycker att vi i dag har en lika bra eller bättre

skola än den man själv gick i. Både allmänhet, föräldrar och lärare anser

att skolans uppgifter är viktiga, men att skolan inte lyckas fullt ut med

att nå målen. Många menar att skolan lyckas bättre med att förmedla

kunskap än med sina personlighetsdanande uppgifter. De flesta elever

och lärare trivs i skolan. Mobbingproblemen är störst på högstadiet.

Invandrarelevernas läsprestationer

Av de elever i svenska skolor som slumpmässigt togs ut för att delta i

en läskunnighetsundersökning anordnad av The International Association

for The Evaluation of Educational Achievement (IEA) hade ca 10 %

annat hemspråk än svenska. Skolverket har i rapporten Hur läser

invandrarelever i Sverige (rappport nr. 79) redovisat att invandrar-

eleverna presterade som grupp lägre resultat än de svenska eleverna på

75

de läsforståelseprov som användes. En närmare granskning av resultaten § r - 1995/96.194

visar att invandrareleverna fanns representerade längs hela förmåge-

skalan, från de allra lägst presterande till de allra högst presterande.

IT-frägor

Regeringen har uppdragit åt Skolverket att utveckla och driva ett svenskt

skoldatanät. Det svenska skoldatanätet skall, enligt beslut i Nordiska

Ministerrådet och intentionerna i regeringsuppdraget ha Internet som

teknisk plattform. Det övergripande målet med skoldatanätet är att skapa

förutsättningar och stimulera till en bred och långsiktig användning av

informationsteknik (IT) i skolan.

Enligt Skolverket finns det tecken på att datoranvändningen i under-

visningen ökar. Det svenska skoldatanätet har fatt dubbelt så många an-

vändare under det senaste halvåret. Allt fler pedagogiska program och

CD-ROM skivor köps för att användas i undervisningen. En rapport om

IT-stöd i skolorna baserad på 1995 års siffror är under utarbetande av

Skolverket.

3.3 Flyktingmottagandet

Mål

Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett

starkt skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken.

En annan del är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att

ge flyktingar och invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till inte-

gration i Sverige.

Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med

kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvanti-

tativt motsvarar det antal utlänningar som far asyl i Sverige eller som

får stanna av humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för kom-

munerna att ta emot flyktingar föreligger emellertid inte.

Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som far stanna i Sverige

far goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället.

Kommunerna far statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och

vissa andra utlänningar. Under budgetåret 1995/96 har för åtgärder för

flyktingar m.m. anslagits ca 6,3 mdkr. Beräknat utfall är dock ca 1,5

mdkr lägre.

Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge

flyktingen en bostad, medel till sin försöijning, så goda kunskaper som

möjligt i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs

för att flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i

övrigt. Kommunens insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet

som ger flyktingen förutsättningar att påverka sin egen situation och

därmed främja goda etniska relationer.

76

Prestationer

Skr. 1995/96:194

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner

medverkar. Under år 1995 medverkade 272 kommuner i flyktingmot-

tagandet. I följande tabell visas en översikt över det kommunala

flyktingmottagandet de senaste åren.

Tabell 3. 21 Det kommunala flyktingmottagandet

År

Avtalade

kommunplatser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21817

18472

271

1993

21 400

25 300

271

1994

49 900

61 500

272

1995

17 930

15 300

272

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Kommunerna har även under år 1995 lyckats att upprätthålla ett flyk-

tingmottagande som svarat mot det fortsatt stora behov av kommun-

platser som funnits under de senaste tre åren. Härav har storstadskom-

munerna haft en stor inflyttning. Behovet av kommunplatser minskar för

närvarande väsentligt.

De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utveck-

lats allt eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av

tidigare upprättade program. Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kom-

munerna göra upp en introduktionsplan för flyktingarnas introduktion i

det svenska samhället. Planen skall alltid göras i samråd med flyktingen

själv och samordning skall ske med de olika myndigheter som deltar i

arbetet med flyktingar. Flera kommuner har inom ramen för det

kommunala flyktingmottagandet organiserat särskilda sysselsättnings-

skapande åtgärder eller anordnat beredskapsarbeten och kommunala

arbeten för flyktingar under introduktionstiden.

Under den första tiden i en kommun far flyktingar som regel sin för-

söijning tillgodosedd genom socialbidrag. När det gäller hemutrustning

erbjuds flyktingar ett lån, vilket administreras av Centrala studiestöds-

nämnden.

Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen

(1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra

utlänningar givits möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället

for socialbidrag till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det

kommunala flyktingmottagandet. Nivån på ersättningen bestäms av

kommunen och ett villkor för att ersättningen skall kunna betalas ut är

att flyktingen följer introduktionsplanen. Ett 60-tal kommuner har infört

sådan ersättning till flyktingar. Flera kommuner som infört ett system

77

Skr 1995/96 194

med introduktionsersättning har vittnat om att den varit enklare för

utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för att han

eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning etc.

Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och attityder från

omgivningen gentemot de nyinvandrade har förbättrats sedan kommunen

införde introduktionsersättning i stället för att betala ut socialbidrag.

Kvalitet

Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av

Invandrarverket och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och

Svenska Kommunförbundet har bl.a. framkommit att såväl samarbetet

mellan olika myndigheter som samverkan i flyktingmottagandet har klart

förbättrats sedan det nya ersättningssystemet infördes år 1991. Från vissa

kommuner har dock framförts att på samordningen med Arbets-

marknadsverket fungerat sämre än tidigare.

Invandrarverkets regioner har begärt in inroduktionsplaner från kom-

munerna. Samtal har också ägt rum med flyktingsamordnare och

representanter för arbetsförmedlingen och sfi-anordnare. I tre av region-

erna har dessutom ett antal intervjuer med flyktingar genomförts. Av

regionernas uppföljningar kan konstateras att kommunernas arbete med

introduktionsplanerna visar på fortsatt förbättrade resultat. Detta gäller

såväl förekomst av planer, som flyktingens deltagande och planernas

innehåll samt samverkan mellan ansvariga i kommunen. De brister som

kan noteras gäller främst planer för bam och flyktingar som flyttat till

en ny kommun. Dessutom bör flyktingen i större omfattning kunna

involveras i sin egen introduktion. Regelbunden uppdatering och revi-

dering av planerna är en annan svag punkt. Slutligen visar uppföljningen

att arbetsförmedlingen borde spela en aktivare roll redan under introduk-

tionens inledning

Regeringen har i regleringsbrevet angivit som ett mål att vidare-

flyttningar från första mottagningsko mmun ska understiga 10 % inom en

18-månadersperiod från utplacering. Antalet flyttningar har under bud-

getåret 1994/95 legat på en högre nivå än tidigare, men sett som andel

av det totala antalet mottagna har uppsatta mål kunnat hållas. Län som

visar på stor nettoutflyttning är Västerbotten och Västernorrland. En

mindre nettoutflyttning redovisas av glesbygdslän i Mellan- och Syd-

sverige medan stor inflyttning sker till storstadslänen. Ett förhållandevis

stort antal flyttningar har också skett mellan kommunerna i Stockholms

län.

Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste

åren har bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning

än tidigare. Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmot-

tagandet blivit lidande eftersom det varit svårt för kommunen att öka

mottaganderesursema varvid väntetider uppstått. Detta gäller inte minst

till svenskundervisningen.

78

Måluppfyllelse

Skr. 1995/96:194

Möjligheterna för flyktingar att erhålla egen bostad har under år 1995

varit relativt god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknads-

situationen har dock medfört att flyktingar inte kommer in på arbets-

marknaden så snabbt som det varit önskvärt. Detta har bl.a. medfört ett

ökat bidragsberoende hos flyktingarna.

Invandrarverket lämnade år 1994 en rapport till regeringen om flyk-

tingars svenskundervisning. Av rapporten framkom att väntetiderna

innan sfi påböijas är för långa, avbrotten i studierna för många och att

alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. En satsning på för-

bättrad sfi har ägt rum på många håll i landet efter det att Riksrevisions-

verket år 1992 genomförde en förvaltningsrevision av systemet med

svenskundervisning. I flera fall har dessa satsningar lett till markant för-

bättrade studieresultat. Skolverket har gett Centrum för tvåspråkighets-

forskning i uppdrag att genomföra en utvärdering av sfi. Utvärderingen

beräknas avslutas i december 1996.

Utredningar

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp

den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen

fann med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation

för den osäkerhet som kunde finnas i kommunernas redovisning att den

statliga ersättningen i flertalet kommuner hittills hade täckt de kostnader

som den varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år

1991 (Ds 1994:136). För flyktingar mottagna i en kommun år 1992

framkom att de flesta kommunerna låg under eller omkring den

förväntade bidragsutnyttjandegraden och att den statliga ersättningen

hittills i flertalet kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka

t.o.m. den 30 juni 1994. Arbetsgruppen konstaterade också att många

flyktingar flyttar från mindre till större kommuner efter det att den

första kommunen erhållit full ersättning men innan flyktingen genomgått

ett fullständigt introduktionsprogram. Dessa kommuner bedömdes därför

kunna bli överkompenserade av de då rådande utbetalningsreglema för

den statliga ersättningen. En ändring av utbetalningsreglema har gjorts

dels den 1 juli 1994 och därefter den 1 januari 1996. De nya utbetal-

ningsreglema innebär att ersättningsutbetalningama sträcks ut i tiden och

får därmed en bättre anknytning till när i tiden kostnaderna uppstår för

kommunerna. De nya reglerna innebär också en ökad rättvisa mellan

utflyttnings- och inflyttningskommuner.

Arbetsgruppen har vidare under sommaren 1995 gjort en slutlig upp-

följning i vilken utsträckning den statliga ersättningen för flyktingar som

tagits emot år 1991 täckt de kostnader den varit avsedd att täcka. Resul-

taten av uppföljningen redovisas i rapporten Hur täcker den statliga

ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1991

(Ds 1995:75). Uppföljningen visar i stort sett på samma resultat som den

79

Skr 1995/96-194

tidigare uppföljningen. Det innebär att den statliga ersättningen avseende

flyktingar mottagna år 1991 för de flesta kommuner täckt de kostnader

den varit avsedd att täcka. För kommuner med stor inflyttning av flyk-

tingar kommer de nya ersättningsreglerna som trädde i kraft den 1

januari 1996 att ha positiva effekter genom att ersättningen sträckts ut i

tiden och därmed bättre bör sammanfalla med när i tiden kommunernas

kostnader uppstår.

Arbetsgruppen kommer i böljan av år 1996 att göra en fortsatt upp-

följning av kostnader t.o.m. år 1995 för de flyktingar som första gången

tagits emot i en kommun år 1992. I denna uppföljning kommer ökad

tonvikt att läggas på att få in uppgifter från kommunerna som kan

belysa orsaker till skillnader i bidragsutnyttj andegrad mellan olika kom-

muner.

Mot bakgrund av invandrares ökade svårigheter att integreras i det

svenska samhället har regeringen den 24 november 1994 beslutat att till-

kalla en kommitté (dir. 1994:130) för en översyn av den svenska in-

vandrarpolitiken. Kommittén skall ägna särskild uppmärksamhet åt

fiågor om invandrares situation på arbetsmarknaden och hur invandrares

svenskkunskaper påverkar deras förutsättningar i arbetslivet och del-

aktighet i samhället i övrigt. Kommittén skall även analysera nuvarande

och förväntade kostnader för flyktingmottagande och övrig invandring

och därvid bl.a överväga om kostnadsfördelningen mellan stat och kom-

mun är rimlig.

3.4 Räddningstj änst

Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan.

En effektiv räddningstjänst förutsätter en nära samordning och sam-

verkan mellan dessa parter. Följande redovisning tar enbart upp de delar

där kommunerna har ett ansvar och genomför verksamhet i relativt stor

omfattning. Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten uppgick

år 1994 till ca 4 448 mkr. Jämfört med år 1993 är detta en ökning med

1,3 %. Intäkterna uppgick år 1994 till 780 mkr.

Nationella mål

Statens mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.

räddningstjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller föreskrifter om

kommunernas ansvar och hur kommunernas räddningstjänst skall

organiseras och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och

skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och

organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid

och genomföras på ett effektivt sätt.

80

Skr 1995/96’194

Statens räddningsverk har formulerat de övergripande malen för

räddningstjänsten enligt följande:

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall

begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall

begränsas så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad

som möjligt. Beredskapen inför naturolyckor skall vara god och

- allmänheten skall vid omedelbar fara för en olycka kunna varnas och

informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet

eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och risk-

analyserna skall varning utomhus kunna ges.

Prestationer

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en upp-

fattning om vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konse-

kvenser, geografisk fördelning och påverkbarhet. För kommunernas

säkerhetsarbete är den kommunala riskanalysen avsedd att ge denna nöd-

vändiga grund. Sommaren 1995 hade 92 % av kommunerna genomfört

eller påbörjat riskanalyser, som omfattar alla typer av risker inom

kommunen.

I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra

säkerhetsarbetet genomförts. Det har skett genom att utveckla risk-

analyserna och tillämpa dem i kommunens räddningstjänstplan. Vissa

positiva resultat i form av bl.a. ett minskat antal bränder har redan

kunnat påvisats.

Inom kommunerna tas initiativ till olika informationsinsatser för att

öka kunskapen hos allmänheten i riskfrågor och hur de bör agera vid

olyckor. Särskilt informationsmaterial har utarbetats för grundskolan och

för gymnasieskolan. Undersökningar visar att drygt 50 % av eleverna i

årskurserna 2, 5 och 8 har nåtts av detta informationsmaterial.

Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen

av larm och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till

räddningstjänsten är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år.

Av fem larm till byggnadsbränder är tre onödiga larm. Antalet falska

automatlarm har ökat med ca 20 % sedan år 1989. Enligt insats-

statistiken uppgick det totala antalet insatser vid brand i byggnader till

närmare 21 500 år 1994, vilket är den högsta siffran under de sex år

uppgifter samlats in. Antalet insatser vid bränder i allmänna byggnader

har successivt ökat från 3 815 år 1990 till 5 010 år 1994. Antalet direkt

döda i bränder uppgick år 1994 till 102 personer. Insatser i samband

med trafikolyckor har minskat vaije år sedan år 1990 (från 9 073 till

7 646). För insatser vid oljeskador minskade antalet insatser från 3 085

till 2 134 under åren 1989-1993 för att sedan öka något år 1994 till

2 253. Olyckor med farligt gods (inkl, kemikalier) som medfört

6 Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 194

81

räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och drygt 1 500.

Insatserna redovisas i nedanstående tabell.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.22 Antal räddningsinsatser

1990

1991

1992

1993

1994

Brand i byggnad

- allmän byggnad

3 815

3 993

4 334

4 610

5 010

- bostad

10 719

10 673

10 569

11 370

11 062

- industri

2 638

2 398

2 210

2 380

2 551

- annan byggnad

2 708

2 674

2 645

2 520

2 794

Brand ej i byggnad

18 499

16 543

19 294

15 630

17 787

Automatlarm, ej brand

937

28 071

27 190

27 413

29 605

Räddning

Trafikolycka

9 073

8 411

8 271

7 849

7 646

Farligt gods

1 465

1 306

1 497

1 432

1 583

Oljeskada

2 776

2 417

2 217

2 134

2 253

Hiss/rulltrappa

2 388

2 163

2 211

2 038

1 978

Storm skada

1 593

734

958

2 102

937

Vattenskada

2 785

2 279

1 893

2 229

2 948

Övrig räddning

6 134

6 173

6 426

6 563

6 258

Summa

92 069

87

89 717

88 281

92 412

Källa: Räddningsverket.

Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella

hjälparbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s

organ (UNHCR, DHA, WHO och UNICEF) ledda insatserna vid

katastrofer utomlands har personal från den kommunala räddnings-

tjänsten utgjort stommen i den svenska insatsen.

Resurser och kostnader

För verksamheten vid landets räddningskårer ses en tendens mot allt

farre brandstationer, bl.a mot bakgrund av utökade sainverkansformer

mellan kommunerna. Under perioden 1991-1994 har antalet stationer

minskat från 826 till 804.

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till över-

vägande del av personalkostnader. Den pågående organisationsöversynen

i kommunerna synes leda till att såväl antalet brandstationer som antalet

man i beredskap minskar. Totalt finns ca 18 000 hel- och deltidsbrand-

män. Antalet brandmän i beredskap har från åren 1991 till 1994 minskat

med 4 % till ca 4 400 personer, varav ca 950 heltidsbrandmän.

Kostnaden för räddningstjänsten år 1993 uppgick till 315-526 kr per

invånare.

82

Skr 1995/96 194

Till följd av ändring i räddningstjänstlagen kommer alla kommuner

att ta ftam nya räddningstjänstplaner till den 1 juli 1997. Samtidigt görs

i de flesta fall organisationsöversyner som ofta leder till färre

brandstationer och mindre styrkor i beredskap.

För att effektivt kunna genomföra större räddningstjänstinsatser sker

samverkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan

olika räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddnings-

tjänsten har växt fram i olika former under senare år. Cirka 80 % av

landets konummer omfattar någon form av samverkansavtal. En allt mer

vanlig samverkansform är kommunalförbund.

För sjöräddningst- och miljöräddningstjänst till sjöss, som båda utgör

statlig räddningstjänst, har sex kommuner särskilda avtal med staten om

räddningsinsatser till sjöss (RITS). Hittills har 450 man fått särskild

utbildning för att ingå i en s.k. RITS-styrka

Kvalitet

Den svenska räddningstjänsten håller en allmänt sett god standard.

Utbildningen av brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan

omorganisationen av utbildningsverksamheten år 1986. Utöver basut-

rustning, som vaije kommun har, är det vanligt att flera kommuner i

samverkan äger och använder specialutrustning som används mera sällan

och ofta betingar ett högt inköpspris.

Organisation och bemanning av den kommunala räddningstjänsten

varierar. I storstäder förekommer i första hand heltidsstyrkor medan

gles- och landsbygdskommuner har deltidsstyrkor. I en internationell

jämförelse av bemanning och nettokostnader i likvärdiga kommuner har

framkommit att kostnaden för den svenska räddningstjänsten är i samma

storleksordning som motsvarande räddningstjänst i vissa andra länder.

I arbetet med att förebygga naturolyckor genomförs översiktlig

kartering av skredkänsliga områden. Med statliga medel har nio kom-

muner skredkarteras under år 1995. Kommunerna kan sedan söka stats-

bidrag för konkreta åtgärder för att förebygga ras och skred samt för

andra naturolyckor, främst översvämningar.

Systemet för utomhusvaming är till största delen utbyggt vad avser

behoven i krig och kring kämenergianläggningar. Tilläggskomponenter

för fredsutnyttjandet är ett kommunalt ansvar som nu har resulterat i att

mer än 80 % av kommunerna kan utlösa utomhussignaler med detta

system.

Måluppfyllelse och resultatmått

Arbetet med att formulera mål, måluppfyllelse och kvalitet i det före-

byggande olycksarbetet pågår. För att följa upp kvaliteten krävs mått,

indikatorer och nyckeltal som indirekt bedöms kunna beskriva för-

hållandena. Här pågår utvecklingsarbete i vissa kommuner. Räddnings-

83

Skr 1995/96’194

verket utvecklar också i samarbete med SCB ett statistikförsöijnings-

system för räddningstjänsten. Vidare pågår utvecklingsarbete för

utvärdering av kostnader och effekter för olika typer av åtgärder för att

uppnå ökad effektivitet.

Vissa erfarenheter finns från Räddningsverkets tillsynsverksamhet,

bl.a. konstateras brister på följande områden:

- insatstiderna till delar av kommunen på åtskilliga håll är långa,

- brandsynearbetet har viss eftersläpning men förbättras ständigt,

- ett antal insatsplaner är i behov av revidering,

- i en del mindre kommuner är det ont om utbildade befäl. Detta gör

det svårt att ha rätt kompetens främst i samband med frånvaro,

- tillsynen av anläggningar som bedriver farlig verksamhet har brister.

3.5 Civil beredskap

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras sedan den 1 juli

1995 i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Lagen ålägger kommunerna

en skyldighet att vidta de beredskapsförberedelsersom behövs för verk-

samheten under höjd beredskap. Sedan den 1 juli 1995 gäller även ny

lagstiftning om totalförsvarsplikt. Även räddningstjänstlagen har an-

passats till den nya lagstiftningen. Det är nu kommunerna som svarar för

räddningstjänsten under höjd beredskap. Den nya lagstiftningen innebär

också att det finns möjlighet att förstärka räddningstjänsten med plikt-

personal för att lösa krigsuppgifter.

Staten betalar ersättning till kommunerna för deras beredskapsför-

beredelser. Ersättning utgår dels med ett grundbelopp om 100 000 kr,

lika för alla, dels med ett rörligt tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet utgör

8, 15, 17, 21 eller 24 kr per invånare beroende på kommunens utsatthet

och risker i krig. Ersättningen uppräknas med förändringen i SCB:s kon-

sumentprisindex. Ersättningen för år 1996 har beräknats till 164 mkr.

Nationella mäl för befolkningsskydd och krigsräddningstjänst

Målet för befolkningsskyddet och räddningstjänsten är att verksamheten

skall bedrivas så att skador till följd av krigshandlingar under höjd

beredskap skall förhindras eller begränsas i första hand på människor

och i andra hand på egendom och miljö. En precisering av nämnda mål

har gjorts av Räddningsverket.

Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation

grundas på riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och risk-

analyserna utgjort underlag för beslut om exempelvis skydds-

rumsproduktion. Med det strategiska överfallet som dimensionerings-

gnind för beredskapen införs ytterligare en faktor i riskbedömningarna.

Det strategiska överfallet innebär krav på tillgänglighet med mycket kort

varsel av såväl skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter.

84

Prestationer

Skr. 1995/96:194

Kommunstyrelsen svarar för att beredskapsförberedelsema far en

enhetlig inriktning och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Kommunen

skall också verka för att de beredskapsförberedelser som bedrivs i

kommunen av statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner

får en enhetlig inriktning och att samverkan kommer till stånd emellan

dem.

De statsbidrag som utgår avses täcka kommunernas kostnader för de

nya uppgifter de fått. För närvarande genomför länsstyrelserna till-

sammans med företrädare för försvaret, sjukvården, polisen m.fl.

genomgångar med kommunerna för att gemensamt utforma adekvata

beskrivningar av vad vaije kommun skall förbereda sig för. Detta

kommer att fortsätta under år 1996 och sannolikt även under år 1997.

Senast den 1 juli 1997 skall kommunerna ha antagit nya räddnings-

tjänstplaner som också omfattar verksamheten under höjd beredskap.

Först därefter kommer kommunernas övertagande av ansvaret för det

civila försvaret på lokal nivå att helt vara genomfört.

För att stödja kommunerna i deras arbete har Räddningsverket ut-

bildat 60 handledare bestående av personer dels från länsstyrelserna, dels

från de kommunala räddningstjänsterna. Ett omfattande arbete har lagts

ner på att fa fram ett underlag som ska underlätta för kommunerna att

dimensionera sina räddningsstyrkor under höjd beredskap. Detta bl.a. för

att kommunerna skall kunna ange sitt behov av långtidsutbildad civil-

pliktiga räddningsmän.

Räddningsverket har utvecklat en modell som praktiskt tillämpats på

flera räddningstjänster i Södermanlands län. En strävan har varit att

kommunen ska tillämpa samma ledningsprinciper i såväl fred och krig.

Erfarenheterna från Södermanland pekar på ett ökat intresse för

samverkan över kommungränserna vid allvarligare olyckor i fred och

under höjd beredskap.

Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen samt den

besiktningsverksamhet som erfordras. Under budegtåret 1994/95 tillkom

490 skyddsrum enligt 32 och 40 §§ lagen om civilt försvar. För att

behålla kvalitén i det befintliga skyddsrumsbeståndet har kommunerna

under budgetåret 1994/95 besiktigat ca 4 000 skyddsrum med ca

455 000 platser samt åtgärdat upptäckta fel och brister. Därmed

uppfyller minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga

som gäller för skyddsrum. Beträffande andningsskydd har ett sextiotal

kommuner ännu inte genomfört den planläggning som krävs för

utdelning inom 48 timmar.

Kvalitet och måluppfyllelse

Det är för tidigt att redan nu dra några slutsatser om hm kommunerna

klarar att leva upp till sina skyldigheter enligt den nya lagen

(1994:1720) om civilt försvar. Kvalitetsmått för verksamheten saknas,

85

Skr 1995/96 194

t.ex. uppgifter om i hur många kommuner där läget i dag är till-

fredsställande avseende planeringsläge, bemanning och utrustning.

3.6 Miljö

Inledning

Kommunernas miljöarbete har förändrats under de senaste åren. Från att

ha varit avgränsat till miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsarbete

arbetar kommunerna allt mer med horisontella åtgärder för att uppnå

målet om en hållbar samhällsutveckling i enlighet med bl.a. Agenda 21.

Kostnaderna för miljöskyddsarbete uppgår till ca 377 mkr (1994).

Mål och uppgifter

Integreringen av miljöarbetet i alla samhällssektorer medför att den

lokala nivån far en allt viktigare roll. Kommunerna har ansvar för sam-

hällsplanering, drift av många verksamheter som har betydelse för miljö,

tillsyn över lagstiftning om miljöskydd, hälsa, säkerhet och naturvård.

Därtill kommer andra mer frivilliga åtaganden, som initierats av

regeringen, t.ex. Agenda 21-arbetet och miljöövervakningen.

Tillsynsansvar. Kommunerna har ansvar för att kontrollera efterlevna-

den av ett flertal författningar som reglerar skyddet av människors hälsa

och miljön t.ex. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

Kommunerna har ett reglerat tillsynsansvar för vissa mindre anlägg-

ningar men har även i vissa fall fått överta tillsynsansvaret från

länsstyrelsen när det gäller anläggningar som är större. Miljö- och hälso-

skyddsnämnderna medverkar också som remissinstanser vid läns-

styrelsens eller koncessionsnämndens tillståndsprövningar. Andra lagar

enligt vilka kommunerna utövar tillsyn är bl.a. plan- och bygglagen,

PBL (1987:10), renhållningslagen och hälsoskyddslagen. Kommunen

utövar också tillsyn enligt förordningen om svavelhaltigt bränsle,

förordning om ämnen som bryter ner ozonskiktet samt förordningen

(1995:555) om HFC.

Planeringsansvar. Kommunerna har ansvar för den fysiska

planeringen enligt PBL. Andra lagar av intresse är lagen om kommunal

energiplanering och renhållningslagen. Av PBL framgår att det är en

kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kom-

munen. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning infördes år 1992 i lagen

om hushållning med naturresurser (1987:12). I PBL infördes kravet på

miljökonsekvensbeskrivning år 1994 för att sedan ytterligare utvidgas år

1996. Vaije kommun skall också ha en energiplan med tillhörande

miljökonsekvensbeskrivning.

Enligt renhållningslagen (1979:596) har kommunerna ett övergripande

ansvar för insamling, transport och slutligt omhändertagande av hushålls-

86

avfall och jämförligt avfall med undantag för de fraktioner där produ-

centansvar gäller. Kommunerna har dessutom ansvar för insamlingen av

hushållens miljöfarliga avfall vilket ofta sker via miljöstationer. Vaije

kommun skall upprätta en avfallsplan som skall innehålla uppgifter om

alla typer av avfall som förekommer i kommunen. Vidare skall det finns

uppgifter om kommunernas åtgärder för att minska avfallets mängd och

farlighet.

Driftansvar. Kommunerna har också driftansvar för verksamheter vars

huvuduppgift är att skapa en god miljö men som samtidigt kan medföra

miljöstörningar, t.ex. renhållning, behandling av avloppsvatten och

driften av parker och grönområden.

Prestationer och måluppfyllelse

Planering. Kommunerna har under senare år successivt ökat ambi-

tionsnivån i den fysiska planeringen enligt PBL. Med något undantag

har alla kommuner i böljan av 1990-talet antagit en kommunomfattande

översiktsplan enligt PBL. De nuvarande planerna är förhållandevis enkla

och övergripande. Planeringen bedrivs emellertid rullande med allt högre

ambitionsnivå. Planeringen utgår nu i högre grad från en ökad miljö-

hänsyn. Många kommuner prövar nya arbetssätt i den fysiska plane-

ringen för att ge bättre möjligheter till insyn och påverkan för kommun-

invånare och till en bättre politisk förankring av översiktsplanerna. En

hel del kommuner har påböljat arbete där man försöker utveckla sam-

banden mellan den fysiska planeringen och miljöfrågorna.

Avfall. Ungefär 20 % av kommunerna har med stöd av renhåll-

ningsförordningen utökat sitt avfallsansvar till att även gälla andra av-

fallskategorier såsom bygg- och rivningsavfall och vissa typer av

industriavfall. I flertalet fall anlitar kommunen fristående transportör för

insamling och transport av avfall. Den sortering av hushållsavfall som

varit mest utbyggd i kommunerna är sorteringen av papper, glas och

miljöfarliga batterier. Allt eftersom producentansvaret nu byggs ut för

det återvinningsbara avfallet blir kommunernas roll att utveckla sorte-

ringen av det resterande avfallet, dvs. det komposterbara och brännbara

avfallet samt det avfall som bör deponeras. Utvecklingen av alternativ

till deponering av avfallet går långsamt. I flera kommuner finns dock

långt framskridna planer på att utveckla den biologiska behandlingen av

avfall genom rötnings- och komposteringsteknik.

Tillsyn. En allt större del av tillsynsansvaret har övergått från läns-

styrelserna till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. År 1992 hade 114

kommuner helt eller delvis tagit över tillsynen av A- och B-objekt från

länsstyrelserna.

Agenda 21. Efter undertecknandet av Agenda 21 i Rio de Janeiro år

1992, uppmanade regeringen landets kommuner att till slutet av år 1996

ta fram långsiktiga handlingsplaner, lokala Agenda 21, med syftet att i

dialog med kommuninvånarna skapa en miljömässigt, socialt och

ekonomiskt hållbar utveckling. Ideella insatser på miljöområdet bör

Skr. 1995/96:194

87

främjas och stimuleras. Regeringen har via Naturvårdsverket fördelat ' /96.194

10,5 mkr i bidrag till lokalt Agenda 21-arbete (budgetåret 1995/96).

Under år 1995 utförde Svenska Kommunförbundet en enkätunder-

sökning om kommunernas Agenda 21-arbete. Resultaten från undersök-

ningen visar att alla landets kommuner har påböljat arbete med lokala

Agenda 21. I nästan alla kommuner finns ett fullmäktige- eller kom-

munstyrelsebeslut om Agenda-arbetet, som markerar frågans vikt och

politiska prioritering. I enkäten har 212 kommuner svarat att de avsatt

särskilda medel för Agenda 21-arbete (medelvärde ca 360 000 kr).

Agenda 21-samordnare har anställts i 154 kommuner. Ca 90 % av kom-

munerna har på något sätt informerat allmänheten om Agenda 21. Ett

60-tal kommuner har svarat att de tillämpar någon form av gröna räken-

skaper och 216 uppger att de tillämpar någon form av ekonomiska

styrmedel för miljön. Mer än hälften av kommunerna tillämpar t.ex. en

differentierad avfallstaxa. Nästan lika många har satt upp miljökriterier

vid kommunal upphandling.

Miljöövervakningen i Sveriges kommuner är omfattande men med

stora skillnader mellan enskilda kommuner. Det är viktigt att konstatera

att kommunernas inriktning och omfattning på miljöövervakningen inte

styrs av staten. Däremot kan den påverkas av lagar och förordningar.

Kommunerna finansierar och utför ett antal mätningar som sedan

rapporteras vidare, bl.a. till internationella fora. Utöver den egna kom-

munala miljöövervakningen är det i regel kommunerna som tillsammans

med större industrier utövar den regionala miljöövervakningen. Vanligt-

vis sker detta genom regionala vatten- och luftvårdsförbund.

Kostnader och resursinsatser

Kommunernas kostnader för miljö- och hälsoskydd redovisas i nedan-

stående tabell. Siffrorna avser endast resurser som rör verksamheter med

direkt anknytning till miljö- och hälsoskydd. Betydande miljösatsningar

görs även inom andra verksamhetsområden, t.ex statsbyggnad, gatu- och

park, renhållning, energi m.m.

Tabell 3.23 Kostnader (miljoner kronor)

Område

Bruttokostnad

Avgifter

Miljöskydd

377

60

Hälsoskydd

756

140

Källa: Kommunernas finanser 1994.

Enligt en specialundersökning, gjord av SCB år 1991, uppgick de

kommunala förvaltningarnas kostnader för miljövård till sammanlagt

820 mkr. Intäkterna uppgick till 120 mkr.

88

Kvalitet

Skr. 1995/96:194

Det saknas för närvarande en överblick över vilken ambition och kvalitet

som kommunerna har i sitt miljöarbete. Alltmer resurser satsas på före-

byggande insatser inom olika områden där kommunerna har drifts- eller

planeringsansvar. Ökat politiskt intresse, bättre folkhälsotal och en

successivt bättre miljö kan vara tecken på att arbetet givit resultat.

Utredningar

Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket arbetar med en ny uppfölj-

ning av miljöskyddslagens tillämpning. Rapporten beräknas vara klar i

juni 1996. Naturvårdsverket har i uppdrag att till den 1 april 1997 göra

en ny sammanställning över miljöarbetet i landet (MIL) men inriktning

på det kommunala arbetet i förhållande till de nationella miljömålen.

Länsstyrelserna utarbetar för närvarande strategier för regional miljö

(STRAM). Dessa strategier innehåller såväl en beskrivning av miljötill-

ståndet i länet som en anpassning av de nationella miljömålen till

regional nivå. Hälften av länen har för närvarande antagit sådana

strategier som ofta utarbetas i samverkan med kommunerna så att

strategierna lättare skall kunna föras vidare till kommunala planer och

program.

3.7 Insatser för arbete och tillväxt

Kommunerna och landstingen har starka incitament för att göra insatser

som främjar arbete och tillväxt. Förändringar i näringslivsstrukturen kan

leda till befolkningsförändringar som i sin tur har effekter på ekonomi

och servicebehov. Arbetslösheten medför ökade kostnader för

kommunerna för socialbidrag och andra sociala insatser.

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har vidgats. Ett exempel

på detta är den förändring som skedde den 1 oktober 1995 då kommu-

nerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar

fram till första halvåret då de fyller 20 år. Även när det gäller andra

arbetslösa kan kommunerna påverka arbetsmarknadsåtgärderna genom

deltagande i arbetsförmedlingsnämnderna. Till detta kommer de projekt

som lokalt ofta bedrivs mellan kommun och arbetsförmedlingar.

Samarbete mellan stat och kommun kan medverka till att skapa

förutsättningar för en effektiv arbetsmarknadspolitik.

Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och svarar även för en

stor del av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Även om arbetsmark-

nadspolitik och näringspolitik rent formellt är statliga åtaganden, har

kommunerna ca 3 000 personer som sysslar med dessa frågor.

Samtliga landsting arbetar med regionalpolitiska frågor och i 18

landsting finns särskilda politiska organ för detta. De frågor som

behandlas är vanligen frågor rörande näringslivets utveckling, turism,

89

landsbygdsutveckling, länstrafik, FoU och högre utbildning, deltagande

i regionala utvecklingsprojekt och EU-projekt samt formulering av

strategidokument m.m. De administrativa och ekonomiska resurserna är

dock högst varierande mellan landstingen.

Kommunernas gör stora arbetsmarknadspolitiska insatser

Kommunerna svarade enligt Svenska Kommunförbundet under hösten

1995 for olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder avseende 65 000 arbets-

lösa inkl. lönebidragsanställdam.fl.

Svenska Kommunförbundet har låtit göra en enkätundersökning för

att belysa hur samarbetet inom det arbetsmarknadspolitiska området

fungerar. Resultaten har redovisats i rapporten Kommuner & arbets-

förmedlingar i samverkan - går det? Några resultat från undersökningen

redovisas nedan. (Undersökningen gjordes innan införandet av datortek

och kommunalt ansvar för arbetslösa ungdomar under 20 år.)

Kommunerna och arbetsförmedlingarna har ett omfattande samarbete

och detta fungerar väl i nästan alla kommuner. Nio av tio kommuner

bedriver projekt i samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa,

ungdomar och socialbidragstagare är de vanligaste målgrupperna för

dessa projekt. Under ett år beräknas 50 000 personer engageras i denna

typ av projekt. Det totala antalet sysselsatta genom arbetsmarknads-

politiska åtgärder i kommunerna är något fler. Var tredje kommun har

ett organiserat samarbete med näringslivet kring arbetsmarknadsfrågor.

Enligt Svenska Kommunförbundets undersökning önskar en majoritet

av kommunerna få ett större inflytande över lokala åtgärder. Nästan

hälften av kommunerna anser att regelverket runt olika insatser inte är

tillräckligt flexibelt. Samtidigt framhålls emellertid att det är viktigt med

en klar ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Regeringen har i

prop 1995/96:148 föreslagit att en arbetsmarknadspolitisk försöksverk-

samhet skall starta i ett antal kommuner. I några av kommunerna bör

den arbetsmarknadspolitiska åtgärden ALU få användas på ett mer

obundet sätt.

Från och med oktober 1995 har kommunerna möjlighet att skriva

avtal med länsarbetsnämnden om att svara för arbetsmarknadsåtgärder

för ungdomar t.o.m. juni det år den unge fyller 20 år. Samtliga kom-

muner har skrivit sådana avtal. Den genomsnittliga ersättningen till

kommunerna enligt avtalen är 2 711 kr/mån varav 681 kr går till kom-

munen för administrationen och 2 030 kr går till ungdomen. Avtalen

innebär att arbetslösa ungdomar senast 100 dagar efter det att de skrivits

in som arbetslösa skall erbjudas åtgärd hos kommunen, exempelvis i

form av utbildning eller praktikplats. I slutet av januari 1996 hade kom-

munerna ansvaret för 11 461 ungdomar men antalet beräknas stiga till i

genomsnitt ca 17 500 ungdomar per månad under våren 1996. Det finns

ännu inte närmare uppgifter om hur verksamheten bedrivs.

Genom förslag i proposition (1994/95:218) skall staten stimulera

utvecklingen av datortek som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för

Skr. 1995/96:194

90

ungdomar i åldern 20-24 år. Staten har avsatt 120 mkr för inköp av

datorer m.m. I genomsnitt förväntades 20 000 ungdomar delta i verk-

samheten vid en given tidpunkt. Utgångspunkten är att arbetslösa ung-

domar under tre månader skall få lära sig att arbeta med datorprogram

på halvtid och under övrig tid delta i arbetsmarknadspolitiska projekt.

De som har rätt till arbetslöshetsersättning far motsvarande ersättning

när de deltar. För övriga uppgår ersättningen till 640 kr i månaden. Den

grupp som skulle kunna vara aktuell för åtgärden, dvs. arbetslösa

ungdomar i åldern 20-24 år, uppgår till mellan 60-100 000 beroende på

årstid m.m. I slutet av år 1995 hade samtliga kommuner i 16 län

påböijat verksamheten. Då befann sig drygt 10 000 ungdomar i

datorteksaktiviteter. Det är lägre än målsättningen och beror på att

verksamheten tagit längre tid att bygga upp än planerat. Fram till

sommaren 1996 beräknas verksamheten vara fullt utbyggd. Staten svarar

för inköp av datorer m.m. medan kommunerna svarar för lokalerna. De

programansvariga är vanligen projektanställda av kommunen och

finansieras helt eller delvis av kommunen.

Kommunala näringspolitiska åtgärder kompletterar statens

Kommunerna har ett ökat intresse för näringslivsutveckling och syssel-

sättning. Näringslivsfrågoma har getts högre prioritet och ökade resurser.

Näringspolitiken är ett statligt ansvar men kommunernas kan med

generella näringslivsfrämjande insatser komplettera de statliga insatserna

på olika sätt.

Kommunernas näringspolitik har ibland setts som en form av kon-

kurrens mellan kommuner om befintliga företag. I vissa fall har också

kritiker anfört att kommunala intressen främst handlar om att bevara

industri och struktur snarare än att verka för utveckling och förnyelse.

Även om det kan finnas ett mått av konkurrens och bevarande i dagens

kommunala insatser tycks utvecklingen enligt Svenska Kommun-

förbundet gå mot en spontan regionalisering av den tidigare strikta

lokala näringspolitiken.

Kommunal näringspolitik kan sägas ha två övergripande mål - att

stärka de lokala företagens konkurrenskraft och utvecklingsförmåga och

att skapa ett näringsvänligt klimat som gör att företag etablerar sig i

kommunal. I den strukturkris som varit har många företag slagits ut och

kommunens insatser kan på marginalen ha påverkat frågan om

överlevnad eller konkurs.

Kommunernas näringspolitiska åtgärder har under 1990-talet i hög ut-

sträckning varit inriktad på strukturella frågor - kommunikationer, data-

nät, kunskapsutbyte, högskolor, nätverk, utvecklingsfonder. Kommuner

har ibland tagit på sig en aktiv och ledande roll i utvecklingsarbete av

olika slag men det vanliga är att kommunerna deltar i utvecklingsarbetet

utan att själv driva det.

Svenska Kommunförbundet gjorde i maj 1994 en enkätundersökning

om kommunernas arbete inom det näringspolitiska området. Resultatet

Skr. 1995/96:194

91

redovisades i rapporten Kommunal näringspolitik under strukturomvand-

lingen. Några resultat redovisas nedan.

Kommunerna so - mer positivt på näringspolitiska åtgärder än tidigare.

I 44 % av kommunerna finns det ett politiskt antaget handlingsprogram

för näringspolitiken och i 27 % av kommunerna finns handlings-

program fastlagda på tjänstemannanivå. I närmare hälften av kom-

munerna anges verksamheten vara i ett uppbyggnadsskede. I genomsnitt

arbetar sju personer i kommunen med näringslivsfrågor och de utför

sammanlagt tre årsarbeten. De mest resurskrävande uppgifterna har

angetts vara t.ex. anskaffning av mark för lokaler och industri, generella

marknadsföringsåtgärder, arbetsmarknadsåtgärder, kompetenshöj ande åt-

gärder, internationella kontakter och utredningar. De hinder för verksam-

heten som kommunerna upplever är i första hand ekonomiska.

Informationsteknik som medel för strukturella förändringar

Ett stort antal kommuner ser i dag informationsteknologi (IT) som en

viktig förutsättning för utveckling av det lokala näringslivet. Kommunen

kan stödja denna utveckling på flera sätt - genom infrastrukturella

åtgärder, kompetensutveckling och samverkan.

För att få en bild av hur man på kommunal nivå ser på utbyggnaden

av IT och vilken roll den spelar i denna verksamhet genomförde

Svenska Kommunförbundet under september 1995 en enkätundersökning

bland kommunerna. Resultaten från undersökningen visar att 70 % av

kommunerna har en IT-strategi. Av kommunerna har 33 % en politiskt

antagen IT-strategi medan 37 % av kommuner har en strategi på

tjänstemannanivå. Motivet för att formulera en IT-strategi är ytterst att

utveckla näringsstrukturen och skapa arbetstillfällen.

Det finns flera exempel på att kommuner med en väl utformad och

konsekvent IT/näringspolitisk strategi har nått goda resultat. Ronneby,

som år 1985 startade ett etableringscenter, har hjälpt ca 350 företag att

komma igång, många av dem i IT-branschen. I andra fall har gjorda

satsningar varit mindre lyckade och verksamheten avbrutits.

Merparten av kommunerna anser att de är beroende av staten för att

genomföra sin strategi, t.ex. i form av utbyggnad av nät eller

strategiska/strukturella insatser. Ett samarbete mellan staten och kom-

munsektorn finns i dag avseende elektronisk handel och andra projekt

som bedrivs inom ramen för Toppledarforums verksamhet.

Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) för-

valtar pengar ur löntagarfonderna som avsatts för att bredda IT-använd-

ningen i Sverige. Stiftelsen har preliminärt avsatt ca 200 mkr per år för

att utveckla IT i skolan. Hitintills har beslut tagits som innebär att 29

kommuner far del av dessa pengar. Projekten som valts ut handlar om

undervisningsmaterial på IT-nät, ombyggnad av skollokaler, samarbete

skola - näringsliv, lärarutbildning, läromedel, m.m. Ytterligare medel

kommer att fördelas till sökande skolor vid senare tillfällen.

Skr. 1995/96:194

92

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv

Skr. 1995/96:194

Antalet kommuner är i dag 288. De senaste kommunerna tillkom den

1 januari 1995 - Lekeberg och Bollebygd. Den största kommunen är

Stockholm med ca 700 000 invånare. Den minsta kommunen är Bjurholm

med ca 3 000 invånare. Mer än hälften av kommunerna har mindre än

20 000 invånare. I de tio största kommunerna bor drygt en fjärdedel av

landets befolkning.

Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med

länsgränsema. I Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgiftema.

Även Malmö kommun och Göteborgs kommun handhar landstingsupp-

giftema. Stockholms läns landsting har drygt 1,6 miljoner invånare och det

minsta landstinget är Jämtlands med ca 136 000 invånare.

År 1994 fanns det 32 kommunalförbund inom områden som t.ex.

vattenförsörjning, brandförsvar, kollektivtrafik och skolväsende. Inom icke

specialreglerad verksamhet kan privaträttsliga former (t.ex. bolag) väljas

och det finns ca 250 sådana samarbetsorganisationer. Samverkan bedrivs

också i annan form, t.ex. via avtal, och det finns ca 300-400 sådana

samarbetsprojekt.

Vid en nordisk jämförelse har Sverige förhållandevis stora kommuner.

Skillnaden i storlek är inte lika tydlig vad gäller landstingen och deras

motsvarigheter i andra nordiska länder. I Finland saknas en direkt mot-

svarighet till landstingen - där organiseras sjukvården genom sam-

kommuner vilka är en sammanslutning av kommuner för vissa ändamål.

Tabell 4.1 Den kommunala strukturen i några nordiska länder år 1994

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Antal kommuner a)

275

455

435

286

Invånare/kommun c)

19 000

11 000

10 000

30 000

Antal landsting motsv. b)

14

24

19

23

Invånare/landsting c)

364 000

208 000

221 000

358 000

Källa: Finansdepartementet.

Anm.: a) För Danmark har kommuner på Färöarna och Grönland ej räknats med.

Kommuner på Aland har ej medräknats i Finlands summa.

b) Finland saknar mellankommunal nivå men i stället finns ett omfattande sam-

arbete i form av ca 370 samkommuner. För sjukhussektom fanns det 24 sam-

kommuner och för hälsosektom i övrigt ca 100 samkommuner. Norge har 19

fylkeskommuner - Oslo utgör både kommun och fylkeskommun. I Danmark finns

14 amtskommuner. Köpenhamn och Fredriksberg utgör både kommun och amts-

kommun.

c) Invånare i landet dividerat med antal landsting (motsv.)

Även jämfört med andra länder i Europa har Sverige förhållandevis

stora kommuner. I flera av länderna utgörs vissa kommuner av storstäder

men det förekommer också kommuner med en handfull invånare.

93

Skr. 1995/96:194

Tabell 4.2 Kommunstorlek i några europeiska länder

Land

Beteckning

Antal

Inv. i genomsnitt

Tyskland

gemeinde

16 000

5 000

Frankrike

commune

36 000

1 600

Italien

comune

8 066

8 066

Storbritannien a)

district

480

120 000

Portugal

minicipo

305

32 000

Nederländerna

gemeente

647

23 200

Källa: (SOU 1994:2, bilagedel).

Anm.: a) I Storbritannien finns det flera olika kommunsystem.

Det saknas direkta motsvarigheter till landsting i de flesta andra

europeiska länder. I Tyskland är nästa kommunala nivå “kreise” av vilka

det finns nära 300. Dessa har uppgiften att övervaka kommunerna och har

vissa andra specificerade uppgifter. 1 Frankrike är regionerna (22 st.) i

huvudsak en statlig förvaltningsnivå men beslutsfattarna utses sedan år

1986 i allmänna val. 1 Storbritannien har man i vissa delar bara en kom-

munal nivå men i England och Wales finns 47 counties och i Skottland 11

regions. I Östeuropa och i mindre stater är det vanligt med bara en kom-

munal nivå.

Kommunernas har en likartad uppbyggnad i Europa, undantaget stater-

na i f.d. Sovjetunionen. Kommunerna styrs av ett fullmäktige med politiker

som utsetts i allmänna val. Fullmäktige fattar beslut om principiella

riktlinjer för kommunernas verksamhet. I några av de minsta kommunerna

i stater som Island, Schweiz, Spanien och Portugal tillämpas mer direkt-

demokratiska former. När det gäller verkställande organ finns två huvud-

modeller - kommunstyrelser/nämnder samt borgmästare/förvaltning. I

katolska och Östeuropeiska länder är borgmästarmodellen vanligast.

Kommunerna i Sverige skiljer sig också från kommuner utanför Norden

på så sätt att de har ett omfattande och självständigt ansvar för prioritering,

finansiering och produktion av välfärdstjänster. I många länder deltar

kommunerna i förverkligandet av den nationella välfärdspolitiken men

ansvaret delas ofta med andra kommunala nivåer och med staten. I de

flesta staterna utgörs den kommunala kompetensen av två komponenter,

obligatoriska uppgifter som sköts med stöd av speciallagstiftning och en

allmän kompetens vilken kan ses som ett uttryck for kommunernas frihet

att, inom vissa gränser, bedriva självvalda uppgifter (kommunerna i

Storbritannien har dock ingen allmän kompetens).

Den regionala nivåns uppgifter varierar starkt. I många länder, t.ex. de

nordiska, ligger tyngdpunkten på uppgifter som kräver större befolknings-

underlag, som hälso- och sjukvård. I andra stater har den högre nivån

ansvaret för att övervaka de lägre nivåernas verksamhet. En tredje modell

är att den högre nivån har en koordinerande uppgift. I några fall har den

högre nivån också vissa komplementära uppgifter.

I alla länder finns en statlig kontroll av kommunernas verksamhet. Den

är dock olika stark och formerna för kontrollen varierar. Den svenska

94

Skr 1995/96’194

självstyrelsen framstår som relativt stark i den mening att övervakande

organ har få maktbefogenheter och att beslutens laglighet granskas forst

när någon kommunmedlem klagat. I många stater i den nordliga delen av

Europa finns särskilda organ på nationell eller regional nivå som övervakar

verksamheten. I de länder där man har borgmästare är det vanligt att

borgmästaren har ett ansvar infor staten och för att besluten är lagliga.

4.2 Vissa beslutade förändringar avseende specialreglerade

uppgifter för kommuner och landsting

Från och med 1995 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter:

1. Den successiva överföringen av ansvaret för stöd och service till

vissa funktionshindrade avslutades vid utgången av år 1995.

2. Ett producentansvar införs successivt for vissa avfallstyper. Kommu-

nerna kan i vissa fall fortsätta med tidigare insamlingssystem men då

som entreprenörer åt industrin.

3. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från lands-

tingen till kommunerna avslutades vid utgången av år 1995.

4. Några kommuner har inom ramen för tidigare beslutad försöksverk-

samhet övertagit huvudmannaskapet för primärvården.

5. Lagreglerad skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för bam från ett

år t.o.m. 12 års ålder har införts. Vissa krav på pedagogisk kvalitet

m.m. skall uppfyllas.

6. Kommunerna har fått ansvar for att familjerådgivning erbjuds dem

som begär det.

7. Kommunerna har fått ansvar för vård och stöd till psykiskt störda

som är medicinskt fardigbehandlade. Vissa medel förs från landsting

till kommun via avtal.

9. Kommunerna fick ansvar för tillsynen av restauranger. Kommunerna

får ta ut avgift för att finansiera tillsynen.

10. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överfördes den 1

januari 1995 från kommunerna till staten. Kommunerna får under

fyra år ge ett kompletterande kommunalt bostadstillägg.

11. Kommunerna har fått ansvaret for räddningstjänst och befolknings-

skydd även under höjd beredskap.

12. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall

upphörde den 1 januari 1995.

13. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda

fritidshem, enskild integrerad skolbamomsorg och barnomsorg i

annan kommun har tagits bort.

14. Kommunerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa

ungdomar upp till 20 år, genom avtal med länsarbetsnämnden. 1

samverkan med staten inrättas också datortek.

95

Från och med 1996 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter:

Skr. 1995/96:194

1. Utbetalningarna för kommunernas flyktingmottagande delas upp i flera

delar och därmed omfördelas en del av schablonersättningen från ut-

flyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning.

2. Från läsåret 1996/97 krävs föräldrarnas medgivande för att placera bam

i den obligatoriska särskolan (försöksverksamhet).

3. Från år 1996 övertar kommunen tillståndsgivningen för servering av

alkohol på restauranger.

4. En ny lag medför att nuvarande kommunala lantmäterimyndigheter

skall upphöra vid utgången av år 1997 om inte regeringen gett fortsatt

tillstånd enligt den nya lagen.

5. Länsrätten blir från den 1 maj första instans för de flesta mål som över-

klagas till förvaltningsdomstol. Samtidigt införs en obligatorisk två-

partsprocess i förvaltningsprocessen där det allmänna företräds av den

myndighet som först beslutade i saken.

6. Den nya stiftelselagen trädde i kraft den 1 januari 1996, vilket bl.a kan

påverka förvaltning och finansiering av kommunala stiftelsers verk-

samhet.

7. Den nya ellagen trädde i kraft, vilket påverkar de kommunala

energibolagens organisation och verksamhet.

8. Skolverket bestämmer tillsammans med Riksidrottsförbundet vilka

kommuner som får ha riksidrottsgymnasier.

Landstingens uppgifter

Från och med 1995 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter:

1. Staten får anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för lands-

ting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande

bestämmelser.

2. Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjuk-

gymnaster upphörde.

3. Ansvaret för särskola och särvux skall vara överfört till kommunerna

senast i slutet av år 1995.

4. Vårdgarantin har förlängts att gälla hela år 1995.

5. Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall över-

föras från landstingen till kommunerna senast år 1995.

Från och med 1996 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter:

1. Lagen om husläkare upphör att gälla. I stället anges primärvårdens

ansvar och uppgifter i hälso- och sjukvårdslagen. Primärvården skall

organiseras så att alla kan välja en fast läkarkontakt.

2. Vårdgarantin har förlängts och utvidgats under år 1996. Vissa krav på

tillgänglighet har införts.

96

4.3 Mindre förändringar i organisation efter valet 1994

Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om

organisationsförändringar eller nya verksamhetsformer de senaste åren.

Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att

den numera präglas av en ökad mångfald.

I förra årets skrivelse redovisade regeringen översiktligt de större

förändringar som skett de senaste åren. Enligt Svenska Kommunförbundet

(Kommunalt förtroendevalda 1995) hade ca 240 kommuner en traditionell

nämndorganisation i början av år 1995. Drygt 30 kommuner hade en

beställar/utförarorganisation och 14 kommuner hade en organisation med

kommundelsnämnder. Antalet nämnder har minskat med omkring 170 till

drygt 3 300, jämfört med 1992. Antalet ordinarie politiska uppdrag har

minskat med drygt 1 500.

Även landstingens organisation har genomgått förändringar, i första

hand under föregående mandatperiod. Man kan se en större mångfald i

sättet att fördela resurser och organisera vården. En tendens under de

senaste åren har varit att skilja beställar- och producentrollema från

varandra. Cirka hälften av landstingen kan uppskattas ha inrättat någon

form av beställarenheter. Det finns också en tydlig utveckling mot mer

självständiga vårdgivarenheter med eget resultatansvar. Resursfördel-

ningen grundas ofta på kontrakt och prestationsersättning. Större valfrihet

för patienten har skapats inom såväl sjukhusvård som primärvård. Val-

friheten och prestationsersättningen betyder också att en viss konkurrens

mellan vårdgivare har uppstått.

De nya organisations- och verksamhetsformer som tillämpas i vissa

kommuner och landsting är föremål för en aktiv debatt och det redovisas

såväl positiva erfarenheter som mer kritiska debattinlägg. En parlamenta-

risk utredning, Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:2), har tillkallats

och utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av organisatoriska

förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati,

effektivitet, kvalitet, fördelningaspekter och samhällsekonomiska konsek-

venser. Utredningen skall avlämna sitt slutbetänkande i slutet av år 1996.

I en rapport Om nya styrformer i hälso- och sjukvården (SoS 1995:7)

redovisar Socialstyrelsen vissa slutsatser avseende landstingens styr-

system. Enligt Socialstyrelsen är det i huvudsak besparingskraven och inte

ändrade styrmodeller som ligger bakom senare års stora struktur-

förändringar. De nya styrmodellema har, enligt rapporten, inneburit både

fördelar och nackdelar. Decentralisering av det ekonomiska ansvaret har

varit den viktigaste faktorn för att uppnå besparingar och öka presta-

tionerna. Systematiska utvärderingar hör till undantagen.

Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor

En kommundelsnämnd är en politiskt vald nämnd för ett visst geografiskt

område. Nämnden kan ha ansvar för verksamhet inom olika sektorer

7 Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 194

Skr. 1995/96:194

97

Skr 1995/96’194

såsom skola, fritid, socialtjänst m.m. Ett 20-tal kommuner har en mer eller

mindre decentraliserad organisation med kommundelsnämnder eller

områdesstyrelser. Av dessa har drygt hälften en mer heltäckande kom-

mundelsorganisation och bland dem finns Göteborg. I Malmö och Lunds

kommuner inrättades kommundelsnämnder vid årsskiftet 1995/96.

Stockholms kommun har beslutat att inrätta en heltäckande organisation

med stadsdelsnämnder från år 1997. Vart tredje landsting har valt att

decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis

är en konsekvens av utbyggnaden av primärvården.

Cirka 100 kommuner har skaffat sig särskilda informationscentraler där

allmänheten kan få en överblick över kommunens verksamhet och en aktiv

hjälp att söka och tolka aktuell information. Ett tio-tal kommuner har tagit

ytterligare ett steg och infört medborgarkontor där statliga myndigheter,

landsting och kommuner samverkar i varierande omfattning. Syftet med

medborgarkontor är att på ett och samma ställe kunna erbjuda med-

borgarna samhällsinformation och service på ett lättillgängligt sätt. Enligt

lagen om försöksverksamhet med medborgarkontor (1994:686) kan en

kommun få träffa avtal med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa

eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som

inte innebär myndighetsutövning.

Entreprenader och konkurrens

De flesta kommuner har lagt ut delar av den tekniska förvaltningen på

entreprenad. Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan

andra har nästan all verksamhet i egen regi. Färre kommuner har lagt ut

verksamhet på entreprenad inom vård och omsorg och då ofta i mindre

omfattning.

I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO),Vad blev

det av de enskilda alternativen (Ds 1995:25), konstateras att 5,5 % av alla

anställda inom skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i juni

1994. Inom barnomsorgen har andelen privatanställda ökat snabbt. I den

norra delen av landet är de privatanställdas andel färre. I 61 kommuner

fanns ingen privat drift av skola eller omsorger. Vilken politisk majoritet

som den politiska ledningen har tycks spela en mindre roll for om entre-

prenadandelen är stor eller liten. Däremot kan andra faktorer spela in, t.ex

att en leverantör av kommunala tjänster etablerat sig i regionen.

I några kommuner har de senaste årens verksamhet med konkurrens-

utsättning av kommunal verksamhet utvärderats. Det finns exempel på

både positiva och negativa erfarenheter och någon samlad bild av föränd-

ringarna under de senaste åren går knappast att ge. En undersökning har

gjorts av Institutet för kommunal ekonomi vid Stockholms universitet, av-

seende Stockholms stads konkurrensprogram. I denna undersökning kon-

stateras att besparingar gjorts genom att konkurrensutsätta verksamheten.

98

Skr 1995/96-194

I följande tabell redovisas andelen enskilt anställda år 1994 i olika

verksamheter.

Tabell 4.3 Andel enskilt anställda

Område

Andel enskilt anställda

Barnomsorg

5%

Äldre- och handikappomsorg

4%

Omsorg - utvecklingsstörning

5%

Missbrukarvård

20%

Hälso- och sjukvård

7%

Skola

3%

Källa: Ds 1995:25.

Cirka 15 % av läkarbesöken görs hos privata läkare. Den slutna privata

vården inom hälso- och sjukvård har traditionellt varit koncentrerad till

långtidssjukvård och psykiatri. Antalet platser inom korttidsvården har

dock tredubblats under de senaste tio åren - det finns i dag cirka fem

vårdenheter med mer än 100 platser.

Tabell 4.4 Antal vårdplatser i enskild regi

Antal vårdplatser

1985

1992

1994

Somatisk korttidsvård

370

800

1 285

Somatisk långvård

1 856

1 519

4 078

Psykiatri

3 196

2 795

3 177

Källa: Rehnberg och Garpenby, Privata aktörer i svensk sjukvård (1995).

Några utvärderingar indikerar brister i upphandlingskompetensen hos

kommuner och landsting. Det hör troligen samman med att helt nya verk-

samheter upphandlats under senare år, t.ex. äldrevård och ambulanstjänst.

Svårigheter har uppstått i att precisera krav, bedriva en objektiv upphand-

ling och följa upp verksamheten efter kontraktet. Socialstyrelsen har i

rapporten Uppföljning, utvärdering och avtal (SoS 1995:17) redovisat

resultaten av en undersökning i de 39 kommuner som 1994 anlitade entre-

prenörer. Bara nio av avtalen var t.ex. skrivna så att de garanterade läns-

styrelsen insyn. Även andra brister i avtalskonstruktionen uppmärk-

sammades. I hälften av fallen hade kommunen inte gjort någon uppföljning

eller utvärdering av verksamheten.

Svårigheter har också uppstått när den nya lagen om offentlig upp-

handling (1992:1528) skall tillämpas. Ett antal kommuner har fällts till

ansvar i läns- och kammarrätter. En kommun har av en tingsrätt ådömts

skadestånd för en felaktig upphandling. Konkurrensverket har också riktat

kritik mot kommuner i upphandlingsärenden. Ett rimligt antagande bör

dock vara att problemen minskar i takt med vunna erfarenheter.

99

4.4 Medborgarperspektivet stärks

Skr. 1995/96:194

I stort sett är medborgarna ganska nöjda med den kommunala servicen,

vilket framgår av flera lokala undersökningar. Från några undersökningar

redovisas slutsatsen att medborgaren anser att hans eller hennes påverkans-

möjligheter på den kommunala servicen är begränsad. Mellan 30 och 40 %

upplever sig inte ha några påverkansmöjligheter alls. En typisk bild från en

lokal undersökning redovisas nedan.

Tabell 4.5 Medborgarnas upplevda påverkansmöjligheter 1993

Mycket eller ganska stora påverkansmöjligheter

Andel

Skola

12%

Barnomsorg

10%

Bibliotek och kultur

10%

Äldreomsorg

9%

Socialvård

5%

Källa: Decentraliserad Kommun, SNS, sid 62.

Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina

barn. Möjligheterna för medborgaren att själv välja producent ökar och

omfattar allt fler områden. Medborgaren kan relativt fritt välja skola, dag-

hem, hemtjänstassistent m.m. Inom landstingen har möjligheterna att välja

vårdgivare ökat och valfriheten omfattar ofta såväl sjuhusvård som

primärvård. Mellan vissa landsting finns även avtal som tillåter fritt val av

vårdgivare över landstingsgränserna. Effekten av dessa avtal har blivit att

ca 2-5 % av patienterna har ändrat sitt val av vårdgivare.

Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan,

opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. I några kommuner övervägs

att inrätta opolitiska nämnder i en del av kommunen. Invånarna kan då få

välja ledamöterna via ett valförfarande där kandidaternas namn kryssas för

eller skrivs till på en särskild valsedel. Sådana nämnder kan få ansvaret för

t.ex. skola, bam- och äldreomsorg inom sin kommundel.

I en enkätundersökning gjord av Svenska Kommunförbundet år 1994,

har 12 kommuner angett att de har nämnder eller styrelser med experter

som ledamöter (expertstyrelser). Ledamöterna är således inte tillsatta på

grund av partipolitisk förankring. Motsvarande finns även inom lands-

tingen där t.ex. en särskild expertstyrelse i något fall fått ta över ansvaret

för driften av sjukhus.

Cirka 70 kommuner ingår i ett byapolitikprojekt som samordnas av

Folkrörelserådet i samverkan med flera departement och organisationer.

Projektet syftar till att skapa ett bättre samspel mellan medborgarna och

kommunen samt att stärka inflytandet över utvecklingen i den egna

bygden. Många utvecklingsgrupper har ambitionen att ta fram lokala

utvecklingsprogram och har etablerat en strukturerad dialog med politiker

och tjänstemän i kommunen.

100

4.5 Kommunala företag

Skr. 1995/96:194

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt

konstant. Är 1995 fanns det drygt 1 579 kommunala företag samt 276

vilande företag. I SCB:s statistik ingår enbart majoritetsägda företag. En

särskild enkätundersökning - grundad på uppgifter från år 1994 - visar att

det då fanns ca 800 företag där kommunen är minoritetsägare. Det är

mycket varierande typer av företag, dotterbolag till kommunala fastighets

och energiföretag men också turistföretag m.m.

Omfattningen av den kommunala företagsverksamheten framgår av

tabellen nedan. Vilande företag ingår ej.

Tabell 4.6 Antal majoritetsägda kommunala foretag

1991

1992

1993

1994 1

1995*

Kommun

1 392

1 429

1 534

1 455

1 459

Landsting

86

102

107

121

120

Totalt

1 478

1 531

1 641

1 576

1 579

Anm.:') Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995

avser mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

Av tabellen framgår att antalet kommunägda företag i princip är oför-

ändrat mellan åren 1994 och 1995. Vissa företag som bedrivits i stiftelse-

form har ombildats med anledning av den nya stiftelselagen (1994:1220)

som trädde i kraft vid årsskiftet. I några kommuner har bolagen

organiserats i koncerner.

Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen är ca 105

mdkr år 1994, inkl, interna poster i koncernen. Exkl. koncemintema poster

och med beaktande av kommunens ägda andel är omsättningen 39 mdkr.

Tabell 4.7 De kommunala företagens omsättning och resultat

Miljoner kronor i löpande priser

1992

1993

1994

Omsättning

109

115

105

Kostnader

-82

-83

-76

Redovisat årsresultat

4,2

5,8

3,3

Källa: SCB, Kommunens finanser.

Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är

aktiebolag med drygt 1 000 företag. Det finns även drygt 300 stiftelser.

Kommunerna har företag främst inom olika tekniska verksamheter såsom

el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. Drygt hälften av

kommunerna har två till fyra bolag. De största kommunerna kan ha

femtiotalet bolag. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan

hälften av samtliga företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet

101

och vårdområdet förekommer kommunala företag mycket sparsamt.

De kommunala företagen förvaltar betydande tillgångar (knappt 400

mdkr). De kommunala bolagen har nästan genomgående en låg soliditet

(5-15 %). En tredjedel av samtliga anställda i företagen sysslar med fastig-

hetsförvaltning.

Skr. 1995/96:194

Tabell 4.8 Antal anställda

1992

1993

1994

1995

Kommunikationer

5 966

5 592

4 461

4 350

Park, fritid och kultur

3 718

3 931

2 281

179

Energi, vatten och avfall

13 787

12 295

12 482

12 672

F astighetsförvaltning

17251

19 407

16 475

17 478

Övrigt

13 077

14 063

13 161

11 591

Totalt

53 799

55 828

48 860

46 270

Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995 avser

mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

Riksdagen har beslutat att insynen i de kommunala bolagens verksam-

het skall förbättras. I princip skall samma insynsregler gälla för kommu-

nala företag som för kommunal verksamhet i förvaltningsform.

4.6 Antalet anställda minskar

Antalet anställda i kommuner och landsting har hittills under 1990-talet

sjunkit med ca 119 000 personer och är i dag ca 1 029 000 personer.

Tabell 4.9 Antal anställda i kommuner respektive landsting

1 OOO-tal

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Kommun 1

713

710

748

726

734

756

Landsting 2

435

424

340

319

305

273

Totalt

1 148

1 134

1088

1 045

1 039

1029

') Exkl. tjänstlediga och beredskapsarbetare.

2 ) Inkl, timavlönade/tjänstlediga.

Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit

uppgifter från landstingen i samband med ÄDEL-reformen.

Under år 1994 ökade antalet anställda med ca 8 000 i kommunerna.

Ökningen berodde bl.a. på huvudmannaskapsförändringar och att kommu-

nerna anställt drygt 4 000 personliga assistenter och anhörigvårdare. Om

hänsyn tas till verksamhetsförändringar samt till att kommunerna ökat sina

tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat

med 3 000-5 000 under år 1994.

102

Under år 1995 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade)

i kommunerna ökat med ca 22 000. En stor del av ökningen förklaras med

att omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan förts över till

kommunerna i många län. Vidare har ca 2 000 anställda förts över från

kommunen till bolag, entreprenader m.m. Nettoökningen av antalet hel-

och deltidsanställda år 1995 beräknas uppgå till ca 8 000. Personalök-

ningar har skett inom skolan och barnomsorgen i första hand. Antalet

timanställda beräknas till drygt 90 000. Personaltätheten varierade år 1994

mellan ca 38 och 92 årsarbetare per 1 000 invånare.

I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn måste

dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från

staten, vårdanställda till kommunerna samt personal för omsorger och

särskola). Med hänsyn taget till detta kan minskningen år 1991 och år

1992 uppskattas till ca 30 000 anställda. Under år 1993 har antalet

anställda minskat med ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 berodde på

huvudmannaskapsförändringar. År 1994 var minskningen 14 000 varav

cirka hälften berodde på huvudmannaskapsförändringar. År 1995 var

minskningen 32 000, varav preliminärt ca 21 000 anses bero på huvud-

mannaskapsförändringar. Personaltätheten varierar inte lika mycket i

landstingen som i kommunerna. Flertalet landsting har mellan 30 och 37

anställda per 1 000 invånare.

Skr. 1995/96:194

103

5 Den kommunala demokratin

Skr. 1995/96:194

Kommunerna skall via demokratiska processer fånga upp och förverkliga

medborgarnas önskemål och krav inom ramen för den kompetens de

givits av statsmakterna. Grundläggande är rätten att delta i kommunala

val och folkomröstningar, rätten att behandlas lika i jämförelse med

andra kommunmedlemmar, att kunna överklaga beslut och att få insyn i

verksamheten liksom skyldigheten att betala skatt. Det finns fog för att

hävda att grundläggande demokratiska värden tillgodoses väl i den

kommunala demokratin. Forskare har emellertid pekat på såväl positiva

som negativa tendenser. Någon systematisk mätning eller värdering finns

inte. Demokratirådet har i rapporten Demokrati som dialog (1995)

redovisat en utvärdering av vissa tendenser i den demokratiska utveck-

lingen i Sverige. Ett antal forskningsrapporter belyser demokratiffågor

på de lokala planet men en mer heltäckande och systematisk analys

saknas.

Den demokratiska processens utveckling i ett land är starkt kopplad

till det politiska engagemang som utövas av de många människorna i

lokalsamhället. I dagens kommuner och landsting krävs att de lokalt

förtroendevalda skall kunna åstadkomma goda resultat trots starka

ekonomiska restriktioner.

Representativitet

De förtroendevaldas representativitet kan värderas på två sätt. Vilken

socioekonomisk representativitet (ålder, kön, utbildning, inkomst m.m.)

har de förtroendevalda och hur väl speglar de förtroendevaldas åsikter

väljarnas?

I Sverige finns ca 50 000 personer som innehar drygt 70 000

politiska uppdrag i kommunerna, varav ca 40 000 är ordinarie. Varje

person innehar alltså ca 1,4 uppdrag. Antalet fullmäktigeledamöter är

13 550. Av dessa är 5 593 (41 %), kvinnor, en ökning med ca 5 % i

förhållande till föregående mandatperiod. Unga är kraftigt underre-

presenterade i alla kommuntyper liksom utländska medborgare.

Tabell 5.1 Antal ordinarie förtroendeuppdrag

År

Antal ordinarie

förtroendeuppdrag

Antal

kommuner

1986

46 120

284

1989

45 490

284

1992

41 550

286

1995

40 000

288

Källa: Svenska Kommunförbundet, Kommunalt förtroendevalda 1995.

104

Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02) har i början av år 1995

genomfört en enkät som omfattade tolv kommuners fullmäktigeförsam-

lingar. Av resultaten från denna enkät framgår bl.a. att omsättningen av

politiker har ökat under den senaste femårsperioden jämfört med

tidigare. Var tredje förtroendevald i fullmäktigeledamot åtog sig ett

kommunalt politiskt uppdrag för första gången under den första hälften

av 1990-talet. Merparten gick in som ersättare, men ca 35 % gick direkt

in som ordinarie ledamot i fullmäktige. Medelåldern för ordinarie

ledamöter och ersättare är 47 år och 6 % är under 30 år. Det förefaller

inte ha skett någon föryngring under senare år. I landstingen är mellan

60-70 % äldre än 50 år och endast 2 % är under 30 år enligt en annan

undersökning. Cirka 45 % av fullmäktigeledamöterna i kommuner och

landsting har högskoleutbildning.

Nya former för inflytande och påverkan

Sedan de sista kommunalstämmorna avskaffades i början av 1950-talet

förverkligas den lokala självstyrelsen i princip genom representativ

demokrati. De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i de

lokala samhället är centrala demokratiska fundament.

Hur fungerar då de kommunala valen avseende deltagande?

Deltagandet i valen har sjunkit men var vid det senaste valet 84 %

(landstingsfullmäktige) och 85 % (kommunfullmäktige). År 1976 fick

utländska medborgare för första gången rösta vid de svenska landstings-

och kommunfullmäktigevalen. För att få detta krävs att personen varit

folkbokförd i Sverige de senaste tre åren och fyller 18 år senast på val-

dagen. Vid valet år 1994 hade 293 000 utländska medborgare rösträtt.

Av dem röstade 40 %. Jämfört med valet år 1976 är det en minskning

från 60 till 40 %.

Flera undersökningar tyder på att medborgarna i ökad utsträckning

önskar mer direkta former för påverkan på den kommunala verk-

samheten. Sedan flera år arbetar kommuner aktivt med deltagande i

annan form - med brukarinflytande, medborgarenkäter, kommundels-

nämnder, valfrihet vid tjänsteutnyttjande och en ökad kontakt mellan

politiker och medborgare. Svenska Kommunförbundets attityd-

undersökning från år 1993 visar på att medborgaren fortfarande upplever

det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola.

Det har skett en viss ökning i medborgarnas kontakter med de

förtroendevalda. Närmare 70 % av dagens fullmäktigeledamöter uppger

att de någon gång per vecka blir kontaktade av medborgarna i politiska

frågor. Den lokala politiken uppmärksammas också mer av massmedia

än tidigare. I en undersökning, av Sigvard Rubenowitz, uppgav en

procent av medborgarna år 1989 att de haft kontakt med en politiker

under året. År 1993 visade motsvarande undersökning på att 2 % haft

kontakt med en politiker under året och 14 % hade haft kontakt med

tjänstemän.

Skr. 1995/96:194

105

Det har också blivit vanligare med brukarenkäter, opinionsundersök-

ningar, politiska träffar mellan politiker och medborgare och andra

former för att ta reda på medborgarnas åsikter. Ett allmänt, men ej

vetenskapligt belagt, intryck är att det är stora skillnader mellan kommu-

nerna i detta avseende. Enligt en enkät som genomfördes av tidningen

Kommun-Aktuellt har sex av tio kommuner ordnat frågestunder för

allmänheten. I 19 kommuner sänds fullmäktigemöten i TV och i 111

kommuner (av 174 tillfrågade) sänds fullmäktigemöten i radio.

Genom en ändring i kommunallagen kan fullmäktige numera medge

att nämnderna får hålla öppna nämndsammanträden. I en enkät

genomförd av Svenska Kommunförbundet i slutet av 1994 - några

månader efter det att lagändringen trätt i kraft - hade fullmäktige i åtta

kommuner fattat ett sådant beslut.

Den tidigare lekmannaförvaltningen i kommunerna har sedan länge

ersatts av en tjänstemannaförvaltning som styrs av valda politiker. De

flesta medborgarna har sina direkta kontakter med tjänstemän som alltså

har en viktig funktion när det gäller att utveckla medborgarnas

påverkansmöjligheter på den kommunala verksamheten. För den enskilde

kan t.o.m. påverkansmöjlighetema ha ökat genom att fler personer kan

kontaktas under arbetstid och det går att få direkta besked av tjänstemän

med delegation att besluta i vissa frågor.

Det har de senaste tio åren också skett en förändring av medborgarnas

delaktighet i kommunernas verksamhet genom att många lokala

organisationer (byalag eller andra lokala föreningar) arbetat fram lokala

utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med

kommunerna. I några fall har detta lett till överväganden om att tillskapa

en opolitisk nämnd, som skulle få ett långtgående ansvar för sin

kommundel.

Skr. 1995/96:194

Kommunala folkomröstningar

Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt.

Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmed-

lemmar genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av

folkomröstning. Lagändringen gäller fr.o.m. den 1 juli 1994, men någon

särskild uppföljning har inte gjorts. Enligt underhandsuppgifter har dock

ett 20-tal sådana folkinitiativ kommit till stånd varav flertalet ej lett till

någon folkomröstning. Flera folkomröstningar har genomförts på full-

mäktiges initiativ.

Det är också i vissa kommuner och landsting vanligt att man regel-

bundet och systematiskt efterfrågar medborgarnas synpunkter genom

enkäter, attitydundersökningar, brukarundersökningar m.m.

106

6 Internationellt samarbete

Skr. 1995/96:194

Sveriges inträde i EU har i ganska begränsad utsträckning påverkat den

verksamhet som löpande bedrivs i kommuner och landsting. Det är

främst de nya upphandlingsreglema som mer konkret har påverkat verk-

samheten. Däremot har EU-inträdet öppnat vägen för många nya kon-

taktmöjligheter och samarbetsformer.

Företrädare för landsting och kommuner (12 ledamöter och 12 er-

sättare) har tagit plats i EU:s Regionkommitté. Kommittén har under det

gångna året haft fem plenarmöten. Viktiga frågor som behandlats är

ställningstaganden inför fördragsrevisionen vid regeringskonferensen,

subsidiaritetsprincipens tillämpning och regionala och kommunala konse-

kvenser av förslag som kommissionen arbetar fram. Regionkommittén

har formellt en rådgivande ställning. Genom att Regionkommitténs

svenska ledamöter är aktiva politiker från regional och lokal nivå får

kommuner och landsting direkt tillgång till information och kontakter.

I regeringens proposition om EU-medlemskapet (prop. 1994/95:19)

anfördes bl.a. att "regeringen bör bereda företrädare för riksbanken,

kommuner och landsting tillfälle att lämna synpunkter på hur svenska

ståndpunkter skall utformas inför beslut i rådet”. Med tanke på den korta

tid som ofta ges medlemsländerna måste kontakterna mellan regeringen

och kommunförbunden gå via respektive fackdepartement. Under det

första året har graden av överläggningar inför beslut varierat från

område till område. Ambitionen är dock att förbättra

kontaktverksamheten och att sprida mer information om de frågor som

berör kommuner och landsting. Finansdepartementet har bildat en

samrådsgrupp för att diskutera kommunala och regionala uppgifter inom

EU. Gruppen är ett forum för information och samråd i frågor som

aktualiseras med anledning av det svenska medlemskapet. I arbets-

gruppen ingår representanter för Svenska Kommunförbundet,

Landstingsförbundet och ett antal departement. Gruppen har bl.a

diskuterat subsidiaritetsprincipen, Regionkommitténs ställning och upp-

gifter, strukturfonderna, Östersjösamarbetet och informationen kring EU-

frågoma.

Företrädare för kommuner och landsting har också byggt upp egna di-

rekta kontaktvägar med EU. Hösten 1995 fanns sex svenska representa-

tionskontor i Bryssel, nämligen Svenska Kommunförbundet, Landstings-

förbundet, Mid-Sweden, South Sweden, Stockholm Meeting Point och

West Sweden.

Sverige har för närvarande sex EU-kontor, Carrefour-kontor för

landsbygdsutveckling. Det senaste kontoret har förlagts till Valdemarsvik

och de övriga fem finns i Ystad, Skara, Östersund, Karlstad och på

Gotland. På EU:s 5O-tal Carrefour-kontor korsas informationsvägar och

erfarenheter byts när det gäller utvecklingen av landsbygden.

Det finns nio Euro Info Centre (EIC) i Sverige. Dessa finns i Malmö,

Göteborg, Växjö, Jönköping, Norrköping, Västerås, Falun och

Stockholm (två stycken). Deras uppgift är att hjälpa små och

107

medelstora företag att utnyttja de möjligheter som den gemensamma

marknaden erbjuder.

Skr. 1995/96:194

Strukturfondsarbetet i en intensiv fas

Det första året i EU har präglats av ett intensivt arbete med att förbereda

de strukturfondsprojekt som EU finansiellt bidrar till. Närmare hälften

av kommunerna (120 st.) ingår i ett geografiskt område som direkt

berörs av något strukturfondsprojekt. Övriga kommuner kan delta i de

projekt som inte är geografiskt avgränsade. Ansökningarna till

strukturfondsprojekten arbetas fram inom ramen för partnerskap

tillsammans med andra kommuner, landsting, stat och näringsliv. Detta

sätt att arbeta är inte helt nytt i Sverige men bedrivs nu i större

omfattning och med en mer konkret samverkan i delvis nya former.

Nedan redovisas kort de olika målområdena för strukturfondsarbetet och

hur långt arbetet kommit.

Mål 2 syftar till att utveckla industriregioner på tillbakagång. De fem

mål 2-planema godkändes av kommissionen i november 1995. Budgeten

för perioden 1995-1999 ligger på drygt 1,3 mdkr från strukturfonderna

och ca 3 mdkr i offentlig nationell finansiering. Enskilda medel tillkom-

mer. Satsningar på små och medelstora företag prioriteras. Vidare inne-

håller programmen kompetenshöj ande åtgärder och vissa infrastrukturella

satsningar. Programmen beräknas ge ca 20 000 nya arbetstillfällen.

Beslutsorganisationen för mål 2 består av fem beslutsgrupper, en för

varje geografiskt avgränsat område.

Mål 3 syftar till att underlätta för ungdomar och utsatta grupper att

komma in på arbetsmarknaden. Sveriges förslag till mål 3-plan

godkändes av kommissionen i december förra året. Sverige har för

programperioden åren 1995-1999 tilldelats knappt 3 mdkr. Till detta

kommer en nationell medfinansiering med ca 3,6 mdkr. Syftet med mål

3 ligger väl i linje med den svenska s.k."arbetslinjen”, som innebär att

de arbetssökande skall engageras i aktiva åtgärder för att snabbt komma

ut på arbetsmarknaden. Ansvarig myndighet för mål 3 är Arbets-

marknadsverket.

I mitten av februari 1996 fattade Europeiska kommissionen beslut om

mål 4. Detta mål syftar till att ge erforderlig kompetensutveckling till

anställda i små och medelstora företag som hotas av arbetslöshet på

grund av strukturella förändringar. Under programperioden 1996-1999

bidrar Europeiska socialfonden med knappt 1,5 mdkr. Den nationella

medfinansieringen skall vara lika stor. Sverige har ett särskilt behov av

stöd avseende kvinnor inom vårdsektorn, en sektor där det sker stora

strukturförändringar. För att tillgodose detta behov har 15 % av medlen

inom detta målområde avsatts för anställda i kommuner och landsting.

Centralt administreras programmet av Svenska EU-programkontoret för

utbildning och kompetensutveckling men ansvarig myndighet är

Arbetsmarknadsverket. En viktig förutsättning för genomförandet är de

108

regionala parternas medverkan.

Mål 5a syftar till att främja omstruktureringen av jordbruket och

består av fyra olika stöd. Tre av dessa är godkända av kommissionen,

nämligen kompensationsbidrag till jordbrukare, startstöd till yngre

jordbrukare samt programmet for fisket. Programmet för stöd till

investeringar till den som vidareforädlar eller saluför produkter från

jord- och skogsbruket kommer formellt att godkännas inom kort.

Mål 5b omfattar fem olika områden i Sverige och syftar till att under-

lätta utvecklingen på landsbygden. Kommissionen räknar med att de fem

programmen skrivs under samtidigt i april. I de föreslagna planerna prio-

riteras satsningar på att utveckla de små och medelstora företagen samt

på en ökad diversifiering av de areella näringarna. Programförslagen

väntas leda till ungefär 14 000 nya eller bibehållna arbetstillfällen. För

perioden 1995-1999 skjuter EU till knappt 1,2 mdkr och den svenska

offentliga sektorn ca 2,7 mdkr. Enskild finansiering tillkommer.

Mål 6 syftar till att utveckla näringslivet i särskilt glesbefolkade om-

råden och berör 43 kommuner från Mellansverige och norrut. Planen

godkändes av kommissionen i december 1995. Den ekonomiska ramen

från strukturfonderna är drygt 2 mdkr for perioden 1995-1999. Staten,

kommunerna och landstingen beräknas bidra med lika mycket. Härtill

kommer enskild finansiering. Insatserna inom ramen för programmet

förväntas resultera i ca 9 000 nya eller bibehållna arbetstillfällen.

Skr. 1995/96:194

EU-gemenskapsinitiativ skapar internationellt samarbete

Av av strukturfondsmedlen är 10 % avsedda for gemenskapsinitiativ.

Det är kommissionen som beslutar om dessa projekt efter ansökan från

kommuner, landsting m.fl. från olika länder. Finansieringen sker gemen-

samt av parterna och kommissionen. Denna typ av samarbete leder till

kontakter och erfarenhetsutbyte även utöver de konkreta projekt som

man samverkar om. Det finns anledning att tro att detta på sikt ger

positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfarenheter som fors in

i kommunen eller landstinget via direkta personliga kontakter.

Regeringen har under hösten 1995 till kommissionen lämnat in pro-

gramförslag för samtliga initiativ, med undantag för KONVER som

kommer att överlämnas i månadsskiftet mars april. Kommissionen har i

början av december 1995 godkänt program for EMPLOYMENT och

ADAPT. Beslut om övriga programförslag kommer att fattas under det

första halvåret 1996.

För Sveriges del uppgår avsättningen för gemenskapsinitiativ till totalt

127,8 mecu åren 1995-1999, vilket motsvarar ca 236 mkr per år.

109

Tabell 6.1 Andel av medel för gemenskapsinitiativ

Skr. 1995/96:194

INTERREG - samarbete över nationsgränser 35,1 %

SME - Stärka små och medelstora företag 12,6 %

EMPLOYMENT - Arbetsmarknadsåtgärder 18,4 %

ADAPT - Kompetensutveckling för redan anställda 10,0 %

LEADER - Landsbygdsutveckling 12,6 %

URBAN - Utveckling av stadsområden 3,0 %

KONVER - Utveckling av orter med tidigare försvarsindustri 2,9 %

PESCA - Utveckling av orter, vilka tidigare varit

beroende av fiskenäringen 3,1 %

Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling

startade sin verksamhet den 1 juli 1995. Kontoret kommer att ansvara

för genomförandet av utbildningsprogrammen SOKRATES och

LEONARDO i Sverige. Inom arbetsmarknadsområdet kommer kontoret

att svara för genomförandet av gemenskapsinitiativen ADAPT och

EMPLOYMENT. Dessa syftar till att underlätta anpassning till

strukturomvandlingar och att underlätta för utsatta grupper på arbets-

marknaden.

Gränsregionala samarbeten och Östersjösamarbetet inom EU

Gränsregionalt samarbete är ett prioriterat område inom EU. Syftet är att

påskynda integrationsprocessen i Europa genom att minska de hinder

som nationsgränser kan utgöra. Detta sker bl.a. inom ramen för det s.k.

INTERREG-programmet. Sverige har tilldelats 60 mkr ur reserven för

gemenskapsinitiativ till ett nytt initiativ, INTERREG II C. Sverige finns

med som ett av berörda Östersjöländer i detta gemenskapsinitiativ som

skall inriktas mot fysisk planering och regional utveckling. För övrigt

kommer Östersjö- resp. Nordsjösamarbetet att prioriteras från svensk

sida. Det gränsregionala samarbetet i Östersjöregionen är dock ingen ny

företeelse. Som exempel kan nämnas att sydöstra Skåne - Bornholm och

Kvarkenrådet, inom ramen för Nordiska ministerrådets samarbete,

bedrivit ett gränsregionalt samarbete sedan mitten av 1970-talet. I

Kvarkenrådets regi har t.ex. genomförts ett 50-tal projekt. Projekten har

ofta haft en stark regional lokalpolitisk prägel och har bidragit till att ut-

veckla infrastrukturen i de berörda länen.

Under perioden 1995-1999 utgår närmare 340 mkr från EU till

Sverige för INTERREG-program. Nationell medfinansiering krävs med

motsvarande belopp. Förslaget till fördelning är följande:

110

Tabell 6.2 Interreg-programmet, fördelning

Miljoner kronor

Skr. 1995/96:194

Kvarkensamarbetet med Finland 42,5

Samarbete Jämtland och Tröndelag i Norge 46,8

Samarbete Värmland och Kopparberg

med Hedmarks fylke i Norge 38,3

Nordkalottensamarbetet med

Finland och Norge 68,0

Samarbete mellan Göteborgs- och Bohus län samt

Älvsborgs län och Östfold i Norge 46,8

Öresundssamarbete 51,0

Inom ramen för stöd till Östeuropa och f.d. Sovjetunionen finns från

och med år 1995 inom PHARE-programmet (stöd till ekonomisk

utveckling och utveckling mot demokrati i elva länder i det forna

Östeuropa) ett särskilt belopp, ca 595 mkr under femårsperioden 1995-

1999. Beloppet är avsett för gränsöverskridande regionalt samarbete i

regionen. Förändringar i TACIS-förordningen (stöd till utveckling mot

demokrati och till underlättande av den ekonomiska omstruktureringen i

samtliga forna Sovjetrepubliker inkl. Mongoliet) är delvis avsedda att

möjliggöra att Ryssland i framtiden kan knytas till detta samarbete.

Vidare har PHARE-medel och vissa av EU:s strukturfondsmedel avsatts

i en särskild fond för begränsade projekt (Baltic Small Projects Facility),

i första hand ägnad att främja samarbete mellan regionala och lokala

organ i Östersjöområdet.

Vidare utgår stöd via en av strukturfonderna och PHARE-fonden för

lokalt och regionalt samarbete mellan EU-ländema och Öst- och Central-

europa genom det s.k. ECOS-OUVERTURE samarbetet. Här ingår

också en särskild Östersjökomponent. Det finns ett svenskt kontor med

uppgift att ge stöd till svenska kommuner och landsting som vill delta i

projekt med finansiering från ECOS-OUVERTURE programmet.

Kontoret är knutet till Svenska Kommunförbundet. Flerårsprogrammen

för PHARE-insatser i Estland, Lettland och Litauen förutser insatser till

ett belopp av 2,9 mdkr under de närmaste fyra åren. Dessa program ger

hög prioritet till åtgärder för att underlätta ett framtida EU-medlemskap

och kan ses som uttryck för unionens ökade engagemang i området.

I november 1995 beslutade regeringen att underteckna och ratificera

ett tilläggsprotokoll till Europarådets ramkonvention om samarbete över

riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. Tilläggsproto-

kollet syftar till att underlätta och utveckla det gränsöverskridande sam-

arbetet. Kommunala myndigheter på båda sidor om en nationsgräns skall

ha rätt att bilda gemensamma organ för samarbetet. Vidare har en

handbok med praktiska råd för lokalt och regionalt gränssamarbete

publicerats.

111

Regeringskonferensen

Skr. 1995/96:194

Arbetet med utformningen av ståndpunkter till regeringskonferensen år

1996 har pågått under vintern. Sveriges prioriteringar kommer att ligga

inom fyra områden: sysselsättning, öppenhet, jämställdhet och

utvidgning. De ståndpunkter som har effekter för kommuner och lands-

ting gäller t.ex. hur subsidiaritetsprincipen skall tillämpas och vilken

ställning Regionkommittén skall ha. Sverige anser i likhet med de flesta

medlemsländer att subsidiaritetsprincipen bör stärkas men bibehållas som

politiskt vägledande princip. Möjligheterna att stärka Regionkommitténs

ställning inom EU:s beslutsprocess bedöms som positiva av den reflek-

tionsgrupp som har förberett regeringskonferensen. Finansdepartementets

särskilda arbetsgrupp som diskuterar EU-frågor i ett kommunalt pers-

pektiv skall kontinuerligt hålla kommun- och landstingsförbunden

informerade om regeringskonferensens resultat.

Vänortssamarbete

Svenska kommuner är också mycket aktiva i vänortssamarbete med bl.a.

Polen, Ryssland och de baltiska staterna. Detta kan ha stort intresse inför

en eventuell kommande utvidgning av EU och de närmare kontakter

detta kan medföra.

Sedan år 1990 har Svenska Kommunförbundet haft i uppdrag av

BITS, numera SIDA, att förmedla biståndsmedel genom s.k. fördjupat

vänortssamarbete. Mer än 50 mkr har förmedlats till vänortsprojekt i

Baltikum, norra Polen och nordvästra Ryssland. Medlen används i

huvudsak för kunskapsöverföring. Merparten av pengarna har gått till de

baltiska länderna. Över hälften används för demokratiprojekt och

resterande medel används för miljöprojekt, sociala projekt eller

in frastrukturproj ekt.

Svenska Kommunförbundet fick i början av år 1995 i uppdrag av

Statens naturvårdsverk att fördela 20 mkr inom miljöområdet. Medlen

skall användas för utrustning och investeringar i Estland, Lettland,

Litauen, norra Polen och nordvästra Ryssland.

De kommunala samarbetsprojekten omfattar så vitt skilda områden

som lokal demokrati, social service, turism, utbildningsfrågor, fysisk pla-

nering, kultur och ungdom, näringsliv, administrativt samarbete m.m.

Antalet vänortsavtal mellan svenska kommuner och kommuner i Balti-

kum, Ryssland och Polen var 162 stycken i februari 1996, men nya avtal

upprättas kontinuerligt mellan kommuner runt Östersjön. Det statliga

stödet till vänortssamarbetet utgör endast en liten del av allt samarbete

som pågår mellan Öst- och Centraleuropeiska kommuner. Exempelvis

pågår inom ramen för samarbetet i SydSam respektive Mälardalsrådet

flera hundra bilaterala projekt mellan kommuner och landsting i Syd-

sverige respektive Mälardalsregionen och motsvarande i Baltikum,

Ryssland och Polen samt även i norra Tyskland och Danmark. Därutöver

112

finns ett samarbete på regional nivå mellan ett antal länskommunförbund

och motsvarande organisationer i Öst- och Centraleuropa. Svenska

Kommunförbundet driver dessutom med stöd av statliga biståndsmedel

ett flertal större projekt i samarbete bl.a. med sina motparter i de

baltiska länderna, Polen, Ukraina och nordvästra Ryssland. Det

övergripande målet för detta samarbete är vanligtvis att stärka den lokala

demokratin och öka kompetensen inom den lokala förvaltningen.

Landstingsförbundet genomförde under hösten 1995 en kartläggning

av landstingens samarbete kring Östersjön. Av rapporten framgår att

samtliga landsting samarbetar i någon form med ett land som gränsar till

Östersjön. Insatser inom hälso- och sjukvården har hamnat i förgrunden

för landstingens engagemang. Insatserna kombineras ofta så att man till

ett och samma område bistår med både kunskapsutveckling och material.

Även inom områdena utbildning, kultur samt trafik och miljö pågår

samarbete.

Samarbete inom ramen för Europarådet

Council of Europé, Europarådet, är ett forum för frågor av gemensamt

intresse för Europa. Europarådets speciella kännemärke är värnandet av

de mänskliga fri- och rättigheterna och utmärkande för rådet är de

stränga krav som ställs på medlemsstaternas anslutning till en

demokratisk grundsyn. Syftet är att medverka till överenskommelser och

gemensamma handlingslinjer på bl.a. administrativa, ekonomiska,

juridiska, kulturella, sociala och vetenskapliga områden.

Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europé

(CLRAE) grundades av Europarådet, har sitt säte i Strasbourg och har

177 ledamöter från rådets medlemsstater. De svenska representanterna

utses av de båda kommunförbunden. Rådets uppgift är att handha frågor

av regionalt eller kommunalt intresse och CLRAE överlämnar sina

resolutioner till Europarådets ministerkommitté. Under år 1995 har

CLRAE bl.a. arbetat med frågor om övervakning av implementeringen

av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (Charter on

Local Self-Govemment), lokala och regionala myndigheters personal,

samverkan mellan offentliga och privata sektorn, gränsöverskridande

samarbete inom skolverksamheten och problem inom geografiska

nationsgränsområden. Enligt en ny konsultationsprocedur skall

Europarådets ministerkommitté, innan den slutligt antar rättsliga

dokument (konventioner och rekommendationer), inhämta kommunal-

kongressens yttrande.

Styrkommittén för kommunala och regionala frågor (CDLR) höll

under år 1995 två möten i Strasbourg. Under året har kommittén tagit

fram en rad rekommendationer. De handlar om en europeisk konvention

om lokala publika tjänster inklusive brukarinflytande och

brukarmedverkan (Charter of Local Public Services), folkomröstningar

och folkinitiativ, hanteringen av kommunala budgetunderskott och

8 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

Skr. 1995/96:194

113

Skr 1995/96’194

kommunernas skuldsättning, ekonomisk samverkan mellan kommunerna

och näringslivet samt om kommunernas roll i miljöpolitiken. Kommittén

har vidare diskuterat bl.a. användningen av resultatmått i kommunal

verksamhet, storstädernas och storstadsregionernas status, begränsningar

av kommunal beskattning och finansiell skatteutjämning. Framöver

kommer kommittén även att arbeta vidare med frågor som rör

regionaliseringen och dess påverkan på kommunal självstyrelse, status

och anställningsvillkor för kommunalt anställd personal, rättslig kontroll

över och revision av kommunal verksamhet, valsystem och

valprocedurer på lokal nivå, kalkyleringsmetoder för statsbidrag till

kommunerna och beskattning samt aktiviteter av särskilt intresse för

medlemsländerna i Central- och Östeuropa.

114

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter

den 1 januari 1995 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut

av mer allmänt intresse och som direkt berör den kommunala sektorn

redovisas. Vissa beslut som tidigare fattats men som trätt i kraft den

1 januari 1995 eller senare redovisas också. 1 några fall pågår

riksdagsbehandling av regeringens propositioner.

Upphandling, uppdragsverksamhet, överklaganden, länsindelning

Lagen om offentlig upphandling (1992:1528, LOU) har ändrats den

1 juli 1995. Bland annat behöver LOU inte tillämpas for vissa tjänste-

upphandlingar om det finns ett klart koncemgemensamt forhållande

mellan upphandlande enhet och leverantör (4 kap. 4a §). Grupper av

leverantörer tillåts också lämna anbud (1 kap. 23 §).

Regeringen har vad gäller kommunal uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik, m.m., föreslagit en lag om försöksverksamhet med rätt

för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom s.k.

kollektivtrafik (prop. 1995/96:167). Försöksverksamheten innebär att

kommunala aktiebolag får bedriva viss linjetrafik på uppdrag av annan

kommun, ett landsting eller annan trafikhuvudman. Uppdrags-

verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund, kostnadskalkyleras

och särredovisas. Vidare föreslås ändringar i miljöskyddslagen

(1969:387), renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080)

och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Ändringarna möjliggör för

kommuner att dels delegera beslutanderätten till anställda i andra

kommuner dels anlita andra kommuner för utredningar, tillsynsuppgifter

och liknande. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.

Lagen om försöksverksamhet föreslås gälla till utgången av år 2002.

Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltnings-

myndighet direkt till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas

till länsrätt som första domstolsinstans. Ändringarna omfattar även

kommunalbesvärsmål. Ärenden om utlämnande av allmänna handlingar

överklagas dock även i fortsättningen till kammarrätt. För att få

biståndsmål och socialförsäkringsmål prövade av kammarrätten som

andra instans måste kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd (prop.

1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165).

Riksdagen har beslutat att om en förvaltningsdomstol ändrar ett beslut

av en myndighet skall myndigheten ha rätt att överklaga domen i högre

instans (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Från

och med den 1 maj 1996 införs en tvåpartsprocess i forvaltningsmål där

det allmänna i domstolen företräds av den myndighet som först

beslutade i saken. Den 1 maj 1996 flyttas ett stort antal mål som tidigare

överklagats direkt till kammarrätt ner i instansordningen så att den första

115

prövningen i stället sker i länsrätt. Det gäller bl.a. mål enligt plan och

bygglagen (1987:10), hälsoskyddslagen (1982:1080) och djurskyddslagen

(1988:534).

Riksdagen har fattat beslut om former för verksamhet som är

beroende av statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7,

rskr. 1995/96:79). Riksdagens beslut innebär bl.a. att 6 kap.

stiftelselagen (1994:1220) träder i kraft forst den 1 januari 1996. Detta

kapitel rör permutationsregler.

I Skåne har det under en tid funnits en bred enighet om att hela

landskapet skall utgöra ett län. Regeringen föreslår att Kristianstads och

Malmöhus län läggs samman till Skåne län (prop. 1995/96:38).

Nuvarande länsstyrelser i de berörda länen bör föras samman till en

länsstyrelse. En särskild utredare kommer att tillkallas for att efter

samråd med berörda parter utarbeta ett underlag till regeringen om

lokaliseringen av regional offentlig förvaltning i det nybildade länet. En

särskild utredare kommer även att tillkallas för att ta upp överläggningar

med berörda parter i Västsverige om den geografiska utsträckningen av

ett nytt län. Vidare ändras benämningen på Kopparbergs län till

Dalarnas län. Länsssammanläggningen i Skåne och namnbytet föreslås

träda i kraft 1 januari 1997.

Arbetsrätt

Lagen om anställningsskydd (1982:80), lagen om medbestämmande i

arbetslivet (1976:580), och lagen om vissa anställningsfrämjande

åtgärder (1974:13) har förändrats från den 1 januari 1995 med

anledning av två EG-direktiv. Vid övergång av en verksamhet från en

arbetsgivare till en annan skall de anställningsavtal som finns vid

tidpunkten for övergången gå över till den nya arbetsgivaren. Den nye

arbetsgivaren skall vara skyldig att tillämpa den tidigare arbetsgivarens

kollektivavtal under ett år (prop. 1994/95:102, bet. 1994/95 :AU04, rskr.

1994/95:123).

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Den s.k. fria etableringen for husläkare, läkarspecialister och

sjukgymnaster har upphört fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop.

1994/95:109, bet. 1994/95:SoU 10, rskr. 1994/95:133). Ändringen inne-

bär att nya husläkare, specialistläkare och sjukgymnaster, som önskar

vara verksamma som privatpraktiker med offentlig finansiering, måste

träffa samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta.

Lagen om husläkare har upphävts (prop. 1994/95:195, bet.

1994/95:SoU24, rskr. 1994/95:383). Vidare har riksdagen beslutat om

vissa förändringar i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), bl.a. i syfte

att stärka patientens ställning. Den enskilde skall ha rätt att välja en fast

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

116

Skr 1995/96-194

läkarkontakt i primärvården. Primärvårdens roll som basen i hälso- och '

sjukvården skall förstärkas. Försöksverksamhet med kommunal ®

primärvård får bedrivas t.o.m. år 1998. De privata vårdgivarnas arbete

skall integreras i landstingens planerings- och finansieringsansvar och

samverkan mellan offentligt och privat producerad vård förstärkas.

SPRI, Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut (i dag ägt av staten

och Landstingsförbundet), skall i framtiden drivas som en ideell

förening. Riksdagen har beslutat om de närmare villkoren. Den nya

föreningen övertar SPRI:s personal och anslag (prop. 1995/96, bet.

1995/96:SoU09, rskr. 1995/96:126).

Från och med den 1 januari 1996 får enligt lagen (1995:1285) om

försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting två eller

flera landsting tillsätta en gemensam nämnd för att enligt 10 § hälso-

och sjukvårdslagen (1982:763) fullgöra ledningsuppgifter inom hälso-

och sjukvården. Regeringen får besluta om deltagande i försöksverksam-

heten. Lagstiftningen gäller till utgången av år 2000.

Regeringen har föreslagit riksdagen en ny lag om tillsyn över hälso-

och sjukvården (1995/96:176). Samtidigt föreslås att stadgan (1970:88)

om enskilda vårdhem upphävs. Genom den nya lagen införs enhetliga

bestämmelser om tillsyn. Socialstyrelsen skall, med undantag för för-

svarsmakten, utöva tillsyn över all hälso- och sjukvård oavsett

huvudman och driftform. En anmälningsplikt införs och Socialstyrelsen

får rätt att ta del av handlingar och utföra inspektioner. Socialstyrelsen

får vidare rätt att meddela förelägganden som får förenas med vite.

Regeringen har lagt ett förslag till riksdagen om vissa frågor om

personlig assistans (prop. 1995/96:146). Förslaget innebär åtgärder som

syftar till en bättre kostnadskontroll inom den statliga assistansersätt-

ningen genom preciseringar i nuvarande lagstiftning. Någon förändring

av de grundläggande principerna sker ej. Förslagen bedöms innebära

minskade kostnader om 215 miljoner kronor.

Skola, utbildning

Riksdagen har beslutat om försöksverksamhet med ökat föräldra-

inflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Försöksverksamheten,

som omfattar fyra år, innebär att utvecklingsstörda bam och bam som i

skollagen (1985:1100) jämställs med utvecklingsstörda inte får tas emot

i den obligatoriska särskolan utan vårdnadshavamas medgivande (prop.

1994/95:212, bet. 1995/96:UbUl, rskr. 1995/96:27).

Regeringen har föreslagit en försöksverksamhet med viss kvalificerad

yrkesutbildning med stark arbetsplatsintegrering (prop. 1995/96:145).

Försöksverksamheten föreslås omfatta 1 700 nybörjarplatser och inledas

under år 1996 i syfte att vinna erfarenheter när det gäller att pröva nya

utbildningar, nya pedagogiska former och nya anordnare. Utbildningen

kan anordnas av bl.a. högskolan, kommuner och landsting.

117

Regeringen har vidare föreslagit ändringar i skollagen i syfte att vidga

hemkommunernas skyldighet att betala interkommunal ersättning för

deltagare i påbyggnadsutbildning inom komvux (prop. 1995/96:145).

Ersättningsskyldigheten skall liksom tidigare gälla teknikerutbildning.

Dessutom bör den gälla vissa andra påbyggnadsutbildningar enligt av

Skolverket fastställda kursplaner. För dessa påbyggnadsutbildningar skall

rätten att få interkommunal ersättning gälla för en begränsad volym. Det

innebär att för var och en av de berörda kommunerna och landstingen

fastställs ett antal platser som får stå öppna för sökande från hela landet.

I propositionen om huvudmannaskapet för gymnasial utbildning,

m.m. (prop. 1995/96:183) föreslås att ett landsting efter överens-

kommelse med en kommun även får anordna andra nationella program i

gymnasieskolan än omvårdnad och naturbruk. Vidare föreslås att den

företrädesrätt, som landstingen genom skollagens bestämmelser i dag har

att anordna utbildning inom omvårdnad och naturbruk, tas bort.

Landsting skall efter överenskommelse med en kommun även kunna få

anordna gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i komvux

inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt nationella

program i gymnasiesärskolan och motsvarande utbildning i särvux.

I propositionen om lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan

(prop. 1995/96:157) föreslås att kommunerna, under en femårig försöks-

period, får överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, som i dag

ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola, till en

lokal styrelse med föräldramajoritet. Försöksverksamheten skall omfatta

grundskolan och den obligatoriska särskolan. Till grund för

propositionen ligger betänkandet Föräldrar i självförvaltande skolor

(SOU 1995:103) från kommittén om det inre arbetet i skolan.

Plan, miljö

Riksdagen har på förslag av regeringen beslutat om vissa EU-

anpassningar i miljöskyddslagen (1969:387) och hälsoskyddslagen

(1982:1080), (prop. 1994/95:181, bet. 1994/95 :JoU21, rskr.

1994/95:420). Genom riksdagens beslut bemyndigas också regeringen att

meddela föreskrifter som går utöver EU:s minimidirektiv i fråga om

gränsvärden m.m.

Plan- och bygglagen (PBL) har ändrats, (prop. 1994/95:230, bet.

1995/96: BoUl, rskr. 1995/96:30). Riksdagens beslut innebär krav på

ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Medborgarinflytandet

föreslås utvidgas och kommunfullmäktige skall ta ställning till översikts-

planens aktualitet minst en gång per mandatperiod. Även medborgarin-

flytandet i detaljplaneringen förstärks och kravet på miljökonsekvensbe-

skrivningar utvidgas.

Regeringen har via Naturvårdsverket under budgetåret 1995/96

fördelat 10,5 miljoner kronor till lokalt Agenda 21 arbete.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

118

Regeringen har föreslagit ändringar i lagen (1970:244) om allmänna

vatten- och avloppsanläggningar (prop. 1995/96:188). Förslagen innebär

att huvudmannen för en allmän vatten- och avloppsanläggning får ökade

möjligheter att fördela anläggningsavgifter och brukningsavgifter med

beaktande av lokala förhållanden och säsongsvisa variationer. Vidare

föreslås att anläggningens huvudman skall få ökade möjligheter att

säkerställa betalningen av anläggningsavgiften.

Riksdagens har beslutat om finansieringen m.m. av lantmäteri- och

fastighetsdataverksamhet (prop. 1994/95:166 bet. 1994/95: BoU17, rskr.

1994/95:313). Riksdagens beslut innebär i huvudsak att kommunala

fastighetsbildningsmyndigheter skall tillämpa samma lantmäteritaxa som

de statliga myndigheterna. Det är dock möjligt för en kommun att

tillämpa en lägre avgiftsnivå än den som anges i den statliga

lantmäteritaxan. Kommuner med uppgifter inom fastighetsbildningen

skall i fortsättningen själva svara för uppbörd av avgifter för de

förrättningar som utförs av kommunala myndigheter.

Ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten vilar på staten. En kom-

mun kan dock särskilt ansöka och om vissa villkor är uppfyllda, få

tillstånd att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet (prop. 1995/96:78,

bet. 1995/96:BoU4, rskr. 1995/96:102). Myndigheten och dess personal

skall ha en obunden ställning i förhållande till kommunala organ och

verksamheter där kommunen uppträder som fastighetsägare. Ett grund-

krav skall vara att verksamheten är så stor att minst två personer har den

kompetens och erfarenhet som krävs för att utöva ett eget ansvar vid

förrättningar. Den kommunala lantmäterimyndigheten skall ha hela

kommunen som sitt verksamhetsområde. Kommuner får inte inrätta en

kommunal lantmäteriverksamhet i samverkan. Lantmäteriverket utövar

tillsyn över verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndigheterna.

Riksdagen har beslutat om en ny lag med regler för jämvägs-

byggande (prop. 1995/96:2, bet. 1995/96:TU08, rskr. 1995/96:127). Den

som bygger en järnväg eller en spårväg skall upprätta en särskild plan

för det. Planen skall ställas ut och Banverket avgör frågan efter samråd

med länsstyrelsen. Den nya lagen gäller från och med den 1 februari

1996.

Riksdagen har beslutat om en registerbaserad folk- och

bostadsräkning år 2000 (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr.

1995/96:117). För kommunerna innebär detta att de blir skyldiga att

fastställa adresser till alla bostadslägenheter och, i de fall det finns mer

än en lägenhet, en särskild lägenhetsbeteckning. Ett lägenhetsregister

skall byggas upp i anslutning till fastighetsdatasystemet.

Lantmäteriverket har det övergripande ansvaret för lägenhetsregistret

medan kommunerna ansvarar för de uppgifter i registret som hänför sig

till kommunen. Uppgifterna skall användas för framställning av statistik

och folkbokföring samt för planering, uppföljning och utvärdering av

boende, byggande och kommunikationer. Varje lägenhet skall tilldelas en

beteckning och registreras. Fastighetsägarna blir skyldiga att lämna in

uppgifterna till kommunerna. I ett senare skede skall fastighetsägare

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

119

lämna uppgifter till skattemyndigheten om lägenhetsbeteckning och till

vem bostadslägenheten är upplåten. När det gäller uppbyggnaden av

lägenhetsregistret skall kommunerna erhålla ersättning från staten via ett

normalavtal mellan Lantmäteriverket och Svenska Kommunförbundet.

Delegationen för ekologisk omställning, knuten till Naturvårdsverket,

har fördelat 50 miljoner kronor till ca 30 kommuner eller kommunala

bolag. Bidrag har beviljats till biogasprojekt, alternativ vatten-avlopps-

teknik, reningsverksombyggnader m.m.

Ekonomi och finansiering

Riksdagen har beslutat om ett nytt utjämnings- och statsbidragssystem

(prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Syftet med

det nya utjämningssystemet är att åstadkomma ett system där

skillnaderna i skattesatser mellan olika kommuner respektive landsting

främst skall vara ett uttryck för skillnader i standard, ambitionsnivå,

effektivitet och avgiftsnivå. Vid sidan av utjämningsbidraget och

utjämningsavgiften införs ett generellt statsbidrag till kommuner och

landsting som skall betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare.

Riksdagen har också beslutat att övergångsregler skall tillämpas under

åren 1996-2003.

Den 1 januari 1996 infördes ett nytt system för återbetalning av

mervärdesskatt till landsting och kommuner (prop. 1995/96:64, bet. FiU

1995/96:5, rskr. 1995/96:116). Efter årsskiftet delar kommuner och

landsting upp sina återbetalningsanspråk på ingående moms i en del som

avser skattepliktig verksamhet och en annan del som avser kommunal

verksamhet som i momshänseende är skattebefriad. Återbetalning i det

första fallet sker inom mervärdesskattesystemet. I det andra fallet sker

återbetalning direkt från skattemyndigheten i Kopparbergs län inom

ramen för ett självfinansierat system. Från och med år 1996 kommer

kommuner och landsting att betala in ett belopp per invånare till

skattemyndigheten i Kopparbergs län som sammantaget motsvarar

utbetalningarna för kommuner respektive landsting. Staten har med

anledning av detta gjort en ekonomisk reglering på 19 miljarder kronor

till kommuner och landsting.

Kommuner och landsting har gjort en skatteväxling inför år 1996, då

kommunerna tar över ansvaret för omsorger om psykiskt störda. Men en

del kommuner blir inte helt kompenserade genom skatteväxlingen. Rege-

ringen föreslår att de bör kunna få bidrag från andra kommuner (prop.

1995/96:72, bet. 1995/96:SoU08, rskr. 1995/96:65). Bidragen skall vara

frivilliga.

I april 1995 behandlade riksdagen regeringens förslag i budgetpro-

positionen om en halvering av statsbidraget till enskild väghållning och

om en överföring av medlen till kommunerna. Riksdagen godkände den

föreslagna sänkningen av bidraget från 657 till 329 miljoner kronor.

Riksdagen godtog inte förslaget att överföra medlen till kommunerna.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

120

Skr 1995/96-194

Hundskatten avskaffades vid årsskiftet 1995/96. Samtidigt avskaffades ’

kommunernas skyldighet att registrera hundar (prop. 1995/96:18, bet. ®

1995/96:SkU3, rskr. 1995/96:11).

Räddningstjänst och civil beredskap

Civilförsvaret upphörde att existera som statlig organisation den 1 juli

1995 (prop. 1994/95:7, bet. 1994/95:FöU2, rskr. 1994/95:80). 1 stället

blev befolkningsskydd och räddningstjänst en kommunal uppgift även

under höjd beredskap. Staten betalar kommunerna en årlig ersättning för

deras beredskapsförberedelser inom det civila försvaret. Den nya lagen

om civilt försvar reglerar kommunernas, landstingens och de kyrkliga

kommunernas ansvar för det civila försvaret. Lagen innehåller också be-

stämmelser om hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och den skall

ersätta civilförsvarslagen samt lagarna om kommunal beredskap och

kyrklig beredskap. Vidare har en ny lag om totalfÖrsvarsplikt samt

ändringar i räddningstjänstlagen införts. Lagändringarna trädde i kraft

den 1 juli 1995.

Flykting- och invandrarfrågor

Riksdagen har beslutat om vissa ändringar i utbetalningsreglema for

den statliga ersättningen (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr.

1994/95:447-455). En omfördelning kommer på så sätt att ske av

schablonersättningen från utflyttningskommuner till kommuner med stor

sekundärinflyttning så att ersättningen i högre grad sammanfaller med

kommunernas kostnader. Administrationen av ersättningen förenklas så

att utbetalningen så långt möjligt skall baseras på befintliga

registeruppgifter om folkbokföring och ske utan ansökan eller särskilt

uppgiftslämnande. Vidare har lagen (1994:137) om mottagande av asyl-

sökande m.fl. ändrats fr.o.m. den 1 juli 1995 så att den tid under vilken

Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som har sökt

asyl och har eget boende utökas till att gälla även en månad efter det att

uppehållstillstånd har beviljats.

Riksdagen har efter förslag från regeringen för budgetåret 1995/96

avsatt 125 miljoner kronor för särskilda insatser i invandrartäta

områden (prop. 1994/95:100 bil. 11, bet. 1994/95:SflJ 13, rskr.

1994/95:309). Regeringen beslutade den 28 mars 1996 om

medelsfördelningen till åtta kommuner. I beslutet betonas att regeringen

avser stimulera igångsättandet av ett långsiktigt och kontinuerligt

utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. Detta arbete måste bedrivas

under en lång följd av år i kommunerna. En fortsatt statlig stimulans är

därför tänkbar och kan avse såväl ytterligare kommuner som fler

bostadsområden inom de redan utsedda kommunerna.

9 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

121

Arbetsmarknad

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

Riksdagen har beslutat om en rad åtgärder för att effektivisera

arbetsmarknadspolitiken (prop. 1994/95:218, bet. 1994/95 :AU 15, rskr.

1994/95:398). Bland annat får Arbetsmarknadsverket större frihet att

disponera sina resurser i samverkan med kommunerna. Kommunerna ges

genom lag möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar

fram till första halvåret det år de fyller 20 år. Kommunerna får därvid

rätt till ersättning från staten för arbetssökande ungdomar och

ersättningen skall täcka både verksamhet och ersättning till ungdomarna.

Vidare beslöt riksdagen att datortek skall införas som en

arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Datortek innebär att arbetslösa ungdomar

i åldern 20-24 år under 12 veckor och samtidigt med arbetssökar-

aktiviteter får lära sig arbeta med moderna program i persondatorer.

Staten svarar i normalfallet för kostnader för bemanning, datorutrustning

och programvara. Kommunen svarar för lokaler, inventarier och försäk-

ringskostnader. Kommunen får bedöma i vilken utsträckning som även

ungdomar under 20 år skall delta i verksamheten.

Regeringen föreslår (prop. 1995/96:148) att en arbetsmarknadspolitisk

försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. Arbetsförmedlings-

nämnden skall leda försöksverksamheten i kommunen och pröva

möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser. I

några av kommunerna bör den arbetsmarknadspolitiska åtgärden

arbetslivsutveckling (ALU) få användas på ett mer obundet sätt.

Försöksverksamheten föreslås starta den 1 juli 1996 och pågå fram till

den 31 december 1997.

Övrigt

Riksdagen har beslutat om en säkerhetsskyddslag, som skall träda i kraft

den 1 juli 1996 (prop. 1995/96:129, bet. 1995/96:JuU19). Lagen ersätter

förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter

samt personalkontrollkungörelsen (1969:446). Genom förändringen kom-

mer inte bara statliga myndigheter utan också kommuner, landsting och

offentligt ägda företag att få en möjlighet att genomföra personalkontroll

beträffande vissa känsliga befattningar - efter samtycke av den kon-

trollerade. Ett par tusen personer i kommuner och landsting beräknas bli

föremål för registerkontroller. Lagen innehåller också bestämmelser om

informationssäkerhet, och tillträdesbegränsning. Bland annat skall

särskilda säkerhetsskyddsavtal träffas med leverantören vid vissa

upphandlingar.

Riksdagen har beslutat att produktsäkerhetslagen (1988:1604) utvid-

gas så att varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet skall omfattas

av lagens bestämmelser (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JU07, rskr.

1994/95:56). Genom utvidgningen kommer lagens konsumentskydds-

regler att kunna tillämpas t.ex. på klätterställningar och gungor inom den

122

kommunala barnomsorgen. Lagändringen träder i kraft den 1 juli 1996.

Riksdagen har beslutat om ändringar i lagen (1994:618) om handel

med el, m.m. (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2).

Av landets 288 kommuner är det 153 som har egna elforetag. Den nya

lagen ställer krav på boskillnad mellan elnät (monopolet) och elhandel

(konkurrens). Varje eldistributör måste dela upp sin verksamhet i skilda

juridiska personer. Upphandling av el måste ske i konkurrens enligt upp-

handlingslagen (gäller även nätdistributören). Kommunal elverksamhet

som drivs i aktiebolagsform är, enligt den nya ellagen, undantagen kom-

munallagens principer om likställighet, lokalisering och självkostnad.

Den nya lagen gäller från årsskiftet 1995/96.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

123

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Nedan redovisas betänkanden, departementspromemorier samt vissa

andra utredningar berör verksamheten i kommuner och landsting. Utred-

ningar som varit underlag för regeringens propositioner redovisas ej i

denna bilaga. Endast utredningar avlämnade under år 1995 eller senare

redovisas.

Kommunallag, demokrati, verksamhetsformer och EU

En särskild utredare har på Finansdepartementets uppdrag avlämnat

betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter (SOU

1996:12). I betänkandet redovisas ett förslag till en lag om statligt stöd

till kommuner och landsting i betalningssvårigheter. Av förslaget

framgår bl.a. följande. Ett landsting eller en kommun som inte förmår

fullgöra sina ekonomiska förpliktelser kan ansöka om statligt stöd för att

sanera sin ekonomi. Innan sådan ansökan görs skall alla rimliga

ansträngningar ha gjorts för att på egen hand klara av sina förpliktelser.

Innan regeringen tar ställning till ansökan kan regeringen tillsätta

utredningsmän som skall försöka lösa problemen utan statligt stöd. Om

staten beslutar om stöd kan staten ställa krav på att vissa kommunala

uppgifter övertas av ett av regeringen utsett kontrollorgan. Om

kommunen underlåter att medverka, och förhållandena är sådana att ett

statligt ingripande behövs, kan regeringen besluta om tvångsförvaltning

under viss tid. Ett förslag till ändring i regeringsformen som är kopplat

till tvångsförvaltningsfallet läggs också fram. Förslaget remissbehandlas.

En parlamentarisk kommitté, Kommittén för utvärdering och

vidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet (Fi 1995:02), har

tillkallats för att göra en samlad utvärdering av de reformer och

omfattande förändringar som har skett i kommunernas och landstingens

organisation och verksamhetsformer samt for att föreslå åtgärder som

utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta

förnyelsearbetet (dir. 1994:151). Kommittén skall särskilt utvärdera

konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhets-

former med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet och för-

delningen av samhällsekonomiska konsekvenser. Vidare skall kommittén

föreslå åtgärder som stärker medborgarnas möjligheter till inflytande

över det fortsatta förnyelsearbetet. I tilläggsdirektiv (dir. 1995:113)

anges att kommittén skall föreslå åtgärder som kan leda till att de

förtroendevaldas arbetsförutsättningar förbättras samt göra en översyn av

kommunalförbundslagen och andra former för kommunal samverkan.

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 31 december 1996.

Vid de kommunala valen år 1994 prövades ett system med personval

i sju kommuner (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr.

1993/94:232). En utvärdering av personvalssystemet har gjorts av

professor Folke Johansson vid Göteborgs universitet. I genomsnitt

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

125

utnyttjade ca 26 % av de röstande möjligheten att personrösta. Fjorton

kandidater (19 %) blev valda med hjälp av personröster.

Magnus Jemeck har på EU-96-kommitténs uppdrag analyserat olika

frågor kring begreppet subsidiaritet. En redovisning lämnas i rapporten

Subsidiaritetsprincipen i EU (SOU 1995:123). I rapporten summeras den

diskussion som förts om subsidiaritetsprincipen inom EU:s institutioner

och vilka fördragsändringar som skulle kunna vara aktuella. I

redovisningen framhålls också Europeiska kommissionens eget

övervakningsarbete som har lett till att ett antal tidigare beslut har tagits

tillbaka.

En utredare har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att föra

över myndighetsuppgifter som även inkluderar myndighetsutövning till

medborgarkontor. I ett betänkande Myndighetsutövning vid

medborgarkontor (SOU 1995:61) föreslås att statliga myndigheter,

försäkringskassor och landsting får träffa s.k. samtjänstavtal om att vid

ett medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning,

eller för kommuners räkning. Ett tjugotal myndighetsutövningsärenden

skulle kunna hanteras på ett medborgarkontor. Vidare föreslås att

myndigheter som samverkar i ett medborgarkontor skall få samutnyttja

lokaler, utrustning och personal. Handläggarna vid medborgarkontoret

skall kunna sluta anställnings- eller uppdragsavtal med flera myndigheter

samtidigt och därigenom kunna få en rätt att handlägga ärenden inom

flera myndigheters områden. Lagen (1994:686) om försöksverksamhet

vid medborgarkontor föreslås ändras för att möjliggöra att även

myndighetsuppgifter ingår i försöksverksamheten. Förslaget har

remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

En interdepartemental arbetsgrupp har redovisat vissa åtgärder för att

stärka resultatstyrningen i offentlig sektor. I rapporten ELMA -

Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6) föreslås att staten

bör ta ett starkare grepp om totalkostnadsutvecklingen på kommunal

nivå och därmed kostnadsutvecklingen inom de statligt reglerade

verksamhetsgrenarna. En systematisk och övergripande uppföljning av

kommunernas ekonomi bör byggas upp. Staten bör också bedriva en

effektiv tillsyn över kommunal verksamhet som är statligt reglerad.

Riksrevisionsverkets rätt att begära uppgifter från kommuner och

landsting bör också preciseras.

I en promemoria från Finansdepartementet Kommunala författnings-

samlingar (Ds 1995:7) föreslås att kommuner och landsting skall vara

skyldiga att hålla en författningssamling. Det skall vidare finnas en

förteckning över gällande författningar som har beslutats av kommunen

respektive landstinget. Den nya ordningen föreslås träda i kraft tidigast

den 1 juli 1997. Förslaget har remissbehandlats och bereds för

närvarande inom regeringskansliet.

I en promemoria från Justitiedepartementet, Statliga och kommunala

stiftelser (Ds 1995:62), föreslås särskilda bestämmelser om ändring och

upphävande av stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats av staten,

en kommun eller ett landsting. Regeringen föreslås kunna ändra sådana

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

126

föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för

ändring av enskildas stiftelseförordnanden inte är uppfyllda, om det

krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. De nya

bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. Förslaget har

remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

I en promemoria från Finansdepartementet Kommunalt domstolstrots

och lagtrots (Ds 1995:27) konstateras att nuvarande möjligheter att

beivra sådant domstolstrots som innebär att av domstol upphävda beslut

ändå verkställs, är tillräckliga. Däremot föreslås en sanktionsmöjlighet

när ett verkställighetsförbud trotsas eller ett upphävt beslut inte rättas.

Ett personligt vitesansvar föreslås införas for de förtroendevalda i

kommunala nämnder som trotsar ett verkställighetsförbud. Ett personligt

vitesansvar föreslås också for förtroendevalda i nämnder för att

framtvinga rättelse av beslut som har upphävts av domstol. I

promemorian föreslås vidare att någon obligatorisk laglighetsgranskning

av nämndernas verksamhet för närvarande inte bör införas. Förslaget har

remissbehandats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Storstadsutredningen föreslår i ett delbetänkande Att röja hinder

(SOU 1995:142) att samarbetet mellan lokala myndigheter och

organisationer skall öka genom att det skapas nya tvärsektoriella enheter

där myndigheterna skall kunna ingå, t.ex. för rehabilitering eller

förebyggande hälsoarbete. Ett sätt att öka samordningsmöjligheterna är

att införa enhetlig sekretess mellan huvudmännen. Utredningen föreslår

också att finansieringsansvaret for personer som inte har rätt till full

svensk pension överförs från kommunerna till staten.

I ett betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143) lämnar en parla-

mentarisk kommitté vissa förslag angående den fria nomineringsrätten,

partisymboler på valsedlar och valkretsindelningen vid riksdagsval.

Kommittén förordar vad gäller nomineringsrätten en modell som innebär

att partierna måste anmäla sitt deltagande i val. Dessutom måste

samtliga kandidater anmälas for att de skall beaktas vid mandat-

fördelningen.

En särskild utredare skall utarbeta ett underlag om lokalisering av

regional förvaltning i nytt Skåne län (dir. 1996:10). En särskild utredare

skall ta upp överläggningar med företrädare för kommuner, landsting

och andra parter i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs samt Skaraborgs län

i syfte att klarlägga den geografiska utformningen av ett nytt västsvenskt

län (dir. 1996:11). En särskild utredare skall ge förslag på hur den nya

länsstyrelsen i ett västsvenskt län skulle kunna se ut (dir. 1996:13).

Konkurrens och upphandling

Underprissättningsutredningen har i betänkandet Konkurrens i balans

(SOU 1995:105) pekat på vissa konkurrensproblem som uppstår t.ex. när

en offentlig huvudman säljer tjänster på den öppna marknaden till

underpriser. Även konkurrenssnedvridande företagsstöd och avbrytande

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

127

av upphandlingar påtalas som ett problem. Utredningen lämnar ett

principförslag till en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig

underprissättning. Enligt förslaget skall en ny statlig nämnd utöva

tillsyn. Utredningen föreslår också att kommunallagens kompetensregler

ses över. Vidare bör det enligt utredningen i lagstiftning klargöras att

upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl. Vissa andra

lagar bör enligt utredningen ses över för att förhindra att en myndighets

olika roller blandas ihop. Förslaget har remissbehandlats och bereds

inom regeringskansliet.

I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi Vad blev det av

de enskilda alternativen (Ds 1995:25) konstateras att endast 5,5 % av

alla anställda inom skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i

juni 1994.

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Generationsutredningen har i betänkandet Vårdnad, boende och um-

gänge (SOU 1995:79) föreslagit att överenskommelser om vårdnad av

bam vid samarbetssamtal i socialtjänstens regi skall kunna ersätta

vårdnadstvister inför domstol i vissa fall.

En parlamentarisk kommitté (HSU 2000) föreslår i delbetänkandet

Reform på recept (SOU 1995:122) att landstingen tar över ansvaret för

finansiering av läkemedel från staten. I betänkandet föreslås vidare för-

ändringar i nuvarande förmånssystem för att minska statens kostnader

med ca 1 miljard kronor per år. Kostnadsansvaret föreslås föras över till

landstingen i två etapper. I den första etappen föreslås staten lämna

statsbidrag. Kommittén avser återkomma med förslag till reglering

mellan stat och kommun i den andra etappen. Enligt förslaget skall en

ny myndighet förhandla om läkemedelsprisema och fastställa priser på

läkemedel. Vaije landsting föreslås ha en läkemedelskommitté som skall

lämna rekommendationer om läkemedelsanvändningen. Ett förskrivar-

register och ett receptregister föreslås inrättas.

I betänkandet Vårdregister (SOU 1995:95) föreslås en lag om vård-

register. Lagen skall ange för vilka ändamål sådana register får föras.

Personnummer skall få användas för registrering men däremot skall

sökning med vissa sökord (missbruk, sexliv m.m.) ej få användas.

En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen

inom handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter

inom handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en

omfattande kartläggning av nuvarande regelsystem och deras effekter för

berörda grupper. Utredningen redovisar också ett antal förslag som

grundas på principen om att den enskilde inte skall ha extra kostnader på

grund av sitt funktionshinder. Enligt utredningen bör i huvudsak tre

typer av åtgärder övervägas - effektiva högkostnadsskydd,

avgiftssänkningar för viktiga varor/tjänster och bättre

kostnadsersättningar. Ett antal konkreta förslag redovisas i enlighet med

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

128

dessa principer. I flertalet fall medför detta kostnadsökningar för stat

eller kommun. För kommunerna har merkostnaden beräknats till 430

mkr om samtliga förslag genomföres. Utredningen betonar dock att

genomförandet är en fråga om politisk prioritering och att

finansieringsprincipen skall tillämpas.

Samreseutredningen (SOU 1995:70) föreslår lagstiftning om ett enhet-

ligt huvudmannaskap för lokal och regional linjetrafik och färdtjänst,

riksfärdtjänst och sjukresor.

Utbildning

Friskolekommittén har avlämnat sitt slutbetänkande Likvärdig utbildning

på lika villkor (SOU 1995:109). Kommittén föreslår bl.a. att skollagen

ändras så att det framgår att ett villkor är att skolans utbildning

väsentligen svarar mot grundskolans värdegrund och allmänna mål. Vi-

dare föreslås en nedre gräns om tolv elever för att en skola skall kunna

godkännas som fristående skola. Skolan skall vara öppen för alla och

några särskilda intagningsprinciper eller prov bör inte få tillämpas.

Skolverket föreslås fatta beslut om godkännande efter yttrande från

kommunen över ansökan. Skolverket skall också fatta beslut om rätt till

bidrag. Skäl för att en skola inte skall ha rätt till bidrag föreslås vara att

en etablering medför kostnadskonsekvenser som får betydande ekono-

miska konsekvenser för andra elever i berörd kommun. Bidrag skall till-

delas skolan av kommunen utifrån skolans åtagande och elevernas behov

enligt samma principer som gäller för kommunens egna grundskolor.

Skolverkets beslut om godkännande och rätten till bidrag skall kunna

överklagas av den fristående skolan hos allmän förvaltningsdomstol.

Skolverket skall utöva tillsyn över verksamheten. En bestämmelse om

tystnadsplikt för personal vid fristående skolor bör införas. Ärendet

bereds i Utbildningsdepartementet.

En särskild utredare har till regeringen överlämnat betänkandet Fri-

stående gymnasieskolor (SOU 1995:113). Utredaren anser att nuvarande

riktlinjer och villkor för offentligt stöd på några punkter bör förändras.

Bl.a. skall skolan väsentligen svara mot gymnasieskolans värdegrund och

allmänna mål. Skolverket föreslås besluta om en skola skall vara

berättigad till bidrag och verket skall därvid inhämta kommunens och

närliggande kommuners yttranden. Beslut om rätt till bidrag skall

grundas på ett angivet antal elever som inte får utökas utan medgivande.

Beslutet skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Skolverket skall svara för tillsyn, vilket även innebär kontroll av resul-

taten. Lägeskommunen skall ha rätt till insyn i skolan. Det ekonomiska

bidraget skall fastställas i en överenskommelse mellan lägeskommun och

skola. Detta belopp skall gälla också för elever från andra

hemkommuner. Varje hemkommun skall betala bidraget till den

fristående skolan. Om överenskommelse ej nås skall bidraget beräknas

på faktiska kostnader, skolans åtagande och elevernas behov enligt

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

129

samma principer för elever som går i motsvarande program i den offent-

liga skolan. Tystnadsplikt bör införas för ffiskolans personal. Efter

remissbehandling bereds ärendet av Utbildningsdepartementet.

I rapporten Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60)

konstaterar utredaren att det finns vissa oklarheter i ansvarsfördelningen

mellan staten, kommunerna och landstingen när det gäller stödinsatser

till funktionshindrade elever. Ett utredningsarbete behöver därför

initieras med inriktning på att förutsättningslöst pröva uppgifts- och an-

svarsfördelningen mellan staten och de kommunala huvudmännen. På

det statliga området bör man samla myndighetsuppgifter i en myndighet

och förlägga stöduppgifter till en annan organisation som inte behöver

vara en myndighet. Arbetet med skolutveckling och forskning skulle

kunna ske i andra former för att ge kommuner, skolledare och lärare

större inflytande. Uppföljning, utvärdering och inspektion bör vara

Skolverkets viktigaste uppgifter men även en fristående inspek-

tionsnämnd bör övervägas, enligt utredaren. Ärendet bereds i

Utbildningsdepartementet.

En kommitté (dir. 1995:19) har i uppdrag att belysa det inre arbetet i

skolan. Kommittén skall bl.a. överväga hur inflytandet för elever och

föräldrar inom det offentliga skolväsendet kan stärkas. Kommittén har

bl.a. avlämnat betänkandet Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till

inflytande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22). I betänkandet föreslås

bl.a. att gymnasieskolor skall kunna ha en styrelse där eleverna utgör

majoritet. Kommitténs arbete fortsätter och uppdraget skall vara slutfört

den 1 november 1997.

En arbetsgrupp har tillsatts år 1993 för att följa utvecklingen av

kursutformningen i gymnasieskolan. Gruppen har avlämnat slutrapporten

Kursutformad gymnasieskola - en flexibel skola för framtiden (Ds

1995:78). Arbetsgruppen har bl.a. föreslagit att kommunernas rätt att

rekrytera elever från hela Sverige till lokala gymnasiegrenar slopas.

Kommunerna skall vidare vara skyldiga att upprätta individuella

studieplaner for elever i gymnasieskolan. Vidare föreslås att det skall

vara lättare att läsa enskilda kurser i annan kommun.

En parlamentarisk kommitté (dir. 1994:29 och 1994:128) som följer

utvecklingen i gymnasieskolan har presenterat sitt första betänkande Den

nya gymnasieskolan - hur går det? (SOU 1996:1). Kommittén

konstaterar att gymnasiereformen har varit framgångsrik i de

organisatoriska avseendena medan svårigheterna är större vad gäller

undervisningen. Höga krav ställs på lärares och skolledares pro-

fessionalitet. Kommittén anser vidare att definitionen behöver klargöras

och mål formuleras för arbetsplatsutbildning. Kommittén förordar att

riksrekryteringen till lokala grenar upphör men att riksrekrytering bör

kunna medges for vissa små yrken av nationellt intresse.

En arbetsgrupp (U 95:A) har i uppdrag att kartlägga hur rekryteringen

till industriprogrammet ser ut i olika kommuner. Utifrån denna kartlägg-

ning skall gruppen analysera orsakerna till varför vissa skolor och kom-

muner lyckas väl i sin rekrytering till industriprogrammet. Gruppen skall

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

130

också lägga förslag på eventuella förändringar beträffande innehåll och

organisation utan att gymnasieskolans nuvarande organisation förändras.

En delrapport har lämnats i januari 1996 och slutrapport skall avlämnas

före den 1 juli 1996.

En arbetsgrupp har haft i uppdrag att sprida goda modeller och skapa

nätverk mellan intresserade kommuner och kunskapscentra. Arbets-

gruppen gav ut sin slutrapport Utvecklingen av kunskapscentra (Ds

1995:37) i juli 1995. I rapporten redovisas vissa resultat och slutsatser

från projektarbetet. Verksamheten med kunskapscentra har gett förbättrat

resursutnyttjande, lägre kostnader, ökad tillgänglighet och större

utbildningsutbud. Ett antal kommunprojekt som regeringen gett

ekonomiskt stöd redovisas också.

En parlamentarisk kommitté, Kunskapslyftskommittén, KLK

(U 1995:09) har avlämnat delbetänkandet En strategi för kunskapslyft

och livslångt lärande (SOU 1996:27). Kommittén anser att man bör

överväga att formulera heltäckande mål för vuxenutbildningen och vidga

medborgarnas rätt till vuxenutbildning samt förstärka den nödvändiga

infrastrukturen för utbildning av vuxna. I ett andra steg skall KLK ta

ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den

offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika typer av

utbildningsinsatser. Som ett tredje steg i arbetet skall kommittén bedöma

om vuxna har tillfredsställande möjligheter att få utbildning på

gymnasial nivå och föreslå åtgärder, varvid kommittén bl.a. skall

överväga om vuxna skall garanteras rätt till utbildning i vissa av

gymnasieskolans kärnämnen. Slutligen skall kommittén överväga

åtgärder som kan stimulera den pedagogiska utvecklingen inom den

samhällsstödda vuxenutbildningen.

En kommitté (dir. 1995:134) skall kartlägga dagens samhällsinsatser

för funktionshindrade elever och beskriva hur dessa tillgodoser elevernas

behov. Kommittén skall även analysera hur ansvaret för dessa elevers

skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommuner och

landsting. I dag delas ansvaret mellan stat, kommun och landsting för

omvårdnad i anslutning till utbildning. Kommittén skall även undersöka

om ansvaret för specialskolorna kan föras över till kommunerna. Ett

delbetänkande om detta och om riksgymnasierna skall vara klart den 15

oktober 1996. Slutredovisning skall ske senast den 15 september 1997.

En utredare (dir. 1995:151) skall utreda frågor kring utbildning i

teckenspråk för föräldrar till döva, dövblinda och hörselskadade bam

samt till andra bam med motsvarande behov av teckenspråk för kom-

munikation. Uppdraget skall redovisas senast den 15 april 1996.

Inom Utbildningsdepartementet har en arbetsgrupp tillsatts för IT-

frågor med representanter från departementet, Svenska Kommunför-

bundet, Skolverket och ett par kommuner. Arbetsgruppens uppgifter är

bl.a. att göra en analys av olika aspekter på IT-användning inom skol-

området, tydliggöra rollfördelningen mellan olika aktörer samt föreslå

strategiska åtgärder i syfte att stimulera en utveckling av skolans

arbetssätt genom utnyttjande av den nya teknikens möjligheter.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

131

En arbetsgrup med uppgift att utarbeta en ny strategi för kultur i

skolan har tillsatts inom Kulturdepartementet. Arbetsgruppen - som har

representanter för Kultur- och Utbildningsdepartementen, Statens

kulturråd, Skolverket, Riksantikvarieämbetet, Svenska Filminstitutet och

Svenska Kommunförbundet - skall i första hand behandla följande tre

teman: Skolan som kulturmiljö, kulturarbetet i undervisningen samt

delaktighet och eget skapande.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

Ekonomi och finansiering

En parlamentarisk utredning (dir. 1995:118) skall utvärdera det nya

utjämningssystemet för kommuner och landsting som börjat gälla från

årsskiftet. Kommitténs uppdrag är att följa upp och utvärdera det nya

systemet och föreslå förbättringar när det gäller att skapa likvärdiga

ekonomiska förutsättningar. Förslag till förändringar skall i en första

etapp läggas fram senast den 15 oktober 1996 avseende de förändringar

som skall gälla från 1998.

En arbetsgrupp i Finansdepartementet har sett över kommunallagens

ekonomikapitel och redovisat sina överväganden i promemorian Kommu-

nal ekonomi i balans (Ds 1995:57). Arbetsgruppen föreslår att det införs

en bestämmelse i kommunallagen som ålägger kommunerna och

landstingen att upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger

kostnaderna (budgetbalans). Ett negativt årsresultat skall regleras de

närmast följande två åren. Kommunernas och landstingens

pensionskostnader bör omfattas av balanskravet. Definitionen av

pensionskostnader är dock beroende av vilket framtida pensionssystem

som väljs och denna fråga lämnas därför öppen. Arbetsgruppen föreslår

vidare att det utfärdas en särskild kommunal bokföringslag och att ett

oberoende organ bör överta den roll som nuvarande referensgrupp för

redovisningsfrågor har. Förslaget bereds för närvarande.

En arbetsgrupp inom Finansdepartementet (Fi 1994.B) har i

samarbete med företrädare för kommunsektorn kartlagt och analyserat

avtalspensionerna i kommuner och landsting. Av rapporten Kommunala

Avtalspensioner (Ds 1995:46) framgår att pensionerna betalas ut löpande

över de kommunala budgetarna. Någon fondering i pensionsstiftelser

eller genom pensionsförsäkringar förekommer inte. De kommunala

pensionsutbetalningama uppgick år 1994 till 4,6 mdkr, motsvarande

drygt 3 % av lönesumman. Ökningen av kommunernas pensionsskuld

uppgick till nästan det dubbla beloppet. Den totala framtida

pensionsskulden uppgick år 1995 till 155 mdkr (i 1994 års priser). Är

2034 beräknas skulden uppgå till 400-500 mdkr beroende på vilka

antaganden som görs om löneutveckling och antal anställda.

Utbetalningarna ökar från 3,5-4 % av lösesumman till 5,5-6,5 % fram

till år 2025. I absoluta belopp ökar pensionsutbetalningama från drygt

4 mdkr till 20 mdkr år 2034. Räknat i kommunal utdebitering ökar

pensionsutbetalningama från i dag ca 65 öre till som mest 115 öre. Ut-

redningen diskuterar för- och nackdelar med ett fonderat pensionssystem

132

men tar inte ställning till vilken typ av pensionssystem som

kommunerna skall tillämpa i framtiden.

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har i en rapport

Statsbudgetens regionala fördelning II (B 1995:4) belyst hur inkomster

och utgifter i statens budget och socialförsäkringssektorn påverkar de

regionala ekonomierna. Av resultatet framgår att det råder stabilitet i de

regionala fördelningarna jämfört med data från budgetåren 1985/86 och

1991/92. Av 108 regioner var det fyra som bidrog med mer pengar

(totala inkomster - totala utgifter fördelade per capita) än de gjorde av

med. Norrlands underskott var betydligt större än i övriga landet.

Regionalpolitiska fördelningar inom sektorsområden, förtidspensioner,

statsbidrag till kommuner, m.m. redovisas också. Av rapporten framgår

att regionalpolitiken i form av stöd till företag i vissa regioner står för

en mycket liten del av den totala regionala omfördelningen.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

Räddningstjänst och civil beredskap

Hot- och riskutredningen har avlämnat sitt huvudbetänkande (SOU

1995:19). Utredningen föreslår att styrningen vid allvarliga olyckor i

viktiga samhällsfunktioner skall ske genom ledning som utövas av kom-

munstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på

central nivå. Kommunstyrelsen och länsstyrelsen skall kunna ålägga

andra myndigheter, organ och enskilda att delta. Ansvar och

befogenheter bör regleras i räddningstjänstlagen. Utredningen föreslår

därutöver att anta åtgärder for att förbättra beredskapen infor olika

tänkbara situationer. Utredningen föreslår vidare att kostnadsansvaret vid

de räddningsinsatser och saneringsåtgärder som fordras vid en olycka

och som har samband med hantering av farliga ämnen i verksamheten,

skall ligga på den som utövar verksamheten. Motsvarande

kostnadsansvar skall föreligga för den som transporterar farligt gods.

Flyktingfrågor och invandrarfrågor

I rapporten till ESO Invandring, sysselsättning och ekonomiska effekter

(DS 1995:68) analyserar Jan Ekberg och Lars Andersson invandrarnas

sysselsättningssituation och hur den offentliga sektorns inkomster och

utgifter påverkas. Under 1970-talet gick ett nettoflöde från invandrarna

till den övriga befolkningen. Numera uppgår nettoöverföringen från den

inhemska befolkningen till invandrarna enligt författarnas beräkningar

till 15-20 mdkr per år. Därtill kommer ca 3 mdkr i kostnader for

asylsökande. Av underskottet faller ca 2 mdkr på kommuner, ca 1 mdkr

på landstingen och resten på staten. I rapporten presenteras förslag om

en samlad utvärdering av invandrarpolitiken, ett mer flexibelt löne- och

arbetsrättssystem samt krav på motprestationer i form av utbildning och

samhällstjänst när socialbidrag erhålles.

133

Den ersättning som kommunerna får av staten för att ta emot

flyktingar täcker kommunernas kostnader ganska väl. Den slutsatsen drar

en arbetsgrupp i Arbetsmarknadsdepartementet i rapporten Hur täcker

den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna

år 1991 (Ds 1995:75). Undersökningen gällde flyktingar som togs emot

1991 och omfattar ett urval på 41 kommuner. Kommunerna har för

flyktingar mottagna år 1991 bl.a. erhållit ett schablonbidrag och

därutöver ett konjunkturtillägg. Den statliga ersättningen skall täcka

kommunernas kostnader för socialbidrag, svenskundervisning m.m. Efter

tre år har medelkommunen utnyttjat 86,3 % av bidragen. Men

skillnaderna mellan kommunerna är stora - i Malmö och Göteborgs

kommuner har kostnaderna blivit ca 50 % större än den statliga ersätt-

ningen. Andelen socialbidragstagare bland dem som stannat kvar i sin

mottagningskommun är 77 % i Göteborgs kommun, 97 % i

Hallstahammars kommun och 100 % i Norsjö kommun.

Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parla-

mentariska kommittéer. En av kommittéerna har haft till uppgift att göra

en översyn av den svenska invandrar- och flyktingpolitiken (dir.

1994:129). Kommittén har den 27 juni 1995 överlämnat sitt betänkande

Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Den andra

kommittén har haft till uppgift att göra en översyn av den svenska

invandrarpolitiken (dir. 1994:130). Kommittén har den 29 juni 1995

lämnat ett delbetänkande Arbete till invandrare (SOU 1995:76).

Kommittén skall senast den 2 april 1996 lämna sitt slutbetänkande till

regeringen.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

Övrigt

Trygghetsutredningen har i betänkandet Trygghet mot brott -

rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) redovisat ett förslag till

rollfördelning mellan polisen, kommunerna och enskilda för att skapa

trygghet mot brott. Utredningen betonar värdet av samverkan mellan

kommunerna och andra men föreslår inte någon särskild organisatorisk

form för denna samverkan. Kommunen bör dock få ställa lokaler till

förfogande för t.ex. närpolisverksamhet. Vissa sekretessregler föreslås bli

ändrade för att underlätta samverkan. I betänkandet föreslås också att

kommunen skall kunna besluta om vissa tillstånd att disponera offentlig

plats, i stället för polisen som i dag beslutar om detta. Efter kommunalt

beslut och efter samråd med polisen bör parkeringsvakter kunna

rapportera iakttagna överträdelser mot trafikföreskrifter samt biträda

polismän vid trafikövervakning.

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en studie om

statens uppgiftsinsamling från kommunerna (Stkt. 1995:11).

Statskontoret visar i sin rapport att de statliga myndigheterna totalt riktar

166 återkommande uppgiftsinsamlingar till kommunerna. Av dessa

kommer 79 från centrala myndigheter och 87 från länsstyrelser. En

134

medelstor kommun avsätter i genomsnitt ca tre personmånader för att

besvara dessa uppgiftsinsamlingar. Kommunernas totala kostnader kan

uppskattas till ca 40-50 mkr. Samrådsförfarande med Svenska

Kommunförbundet har enligt uppgiftslämnarförordningen genomförts i

en tredjedel av fallen. Statskontoret föreslår i rapporten att en

samordningsfunktion inrättas för informationsförsörjning om den

kommunala sektorn. Inom ramen för denna samordningsfunktion bör ett

antal åtgärder prövas för att förenkla rutinerna, t.ex. utveckling av

gemensamma och tydliga begreppsdefinitioner för viss statistik avseende

ekonomi, personal och verksamhet och insamling av vissa basuppgifter i

samband med räkenskapssammandragen.

Kulturutredningen redovisar i sitt betänkande Kulturpolitikens

inriktning (SOU 1995:84) att en bibliotekslag bör införas. Lagen bör

innehålla regler om ett väl fungerande nationellt nätverk och garantier

för avgiftsfria lån. Det skall finnas bibliotek i varje kommun.

Landstingen och kommunerna skall vidare utforma en bild- och

formpolitik för hela länet. Där skall ingå kollektivverkstäder,

länskonstnärer m.m. Grund- och gymnasieskolor skall ha ett bibliotek.

Utredningen har remissbehandlats.

Statskontoret har i rapporten I samhällets intresse (Stkt. 1995:7) redo-

visat en undersökning av föreningsverksamheten i sex kommuner. I

genomsnitt var varje invånare med i 1,3 av de undersökta föreningarna

och nära 100 timmar per år ägnas föreningsverksamheten. I genomsnitt

var kommunernas bidrag mellan 357 och 1082 kr per invånare i de

undersökta kommunerna. Idrottsföreningar får drygt 45 % av de

kommunala föreningsbidragen. Subventioner av lokaler m.m. utgjorde

39 % av stödet. Statskontoret har även undersökt betalningsviljan och

därvid visat vilka föreningar som skulle tappa medlemmar om det

kommunala bidraget togs bort. Även de samhällsekonomiska aspekterna

har belysts i studien.

Kommunernas tillsyn av djurskyddet lever inte upp till önskvärd nivå.

Det konstaterar en utredare som på regeringens uppdrag genomfört en

översyn som redovisas i betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU

1996:13). Tillsynen bör göras med tätare intervaller och bara hälften av

kommunerna klarar i dag den rekommenderade tillsynen av djuren vart

tredje år. I många fall saknas också personal med rätt utbildning. Över

100 kommuner tar inte ut någon avgift för djurskyddet och i övriga

kommuner varierar avgifterna kraftigt. Utredaren föreslår att

länsstyrelsen tar över en del av tillsynen från årsskiftet 1996/97. Det

gäller bl.a. djur som transporteras och renar och djur inom

slakteriområden. De som svarar för djurskyddstillsyn skall vidare ha

utbildning motsvarande 20 poäng vid Statens lantbruksuniversitet i

djurskyddsutbildning. Kommunerna bör också kunna samverka om

tillsynen.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

135

Finansdepartementet Prop. 1995/96:194

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1996.

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Wallström,, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson,

Uusmann, Ulvskog, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg,

Pagrotsky, Östros

Föredragande: statsrådet Andersson

Regeringen beslutar skrivelse 1996/96:194 Utvecklingen inom den

kommunala sektorn.

gotab 49786, Stockholm 1996

136