Prop. 1995/96:40

Regeringens skrivelse

1995/96:40

FN inför framtiden

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 19 oktober 1995

Ingvar Carlsson

Lena Hjelm-Vfallén

(Utrikesdepartementet)

Skr.

1995/96:40

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse for Förenta nationernas

verksamhet och olika aspekter av svensk FN-politik inför FN:s 50-

årsjubileum hösten 1995. I inledningsavsnittet (1) ges en lägesbeskrivning

av FN vid 50-årsjubileet. Därefter följer en redovisning av

huvudfrågorna i FN:s verksamhet med speciell inriktning på

reformprocesserna (2-11). I det avslutande avsnittet (12) sammanfattas

några huvudlinjer i hur regeringen ser på FN-medlemskapet och vad den

vill göra for att stärka FN och förutsättningarna for globalt samarbete

inför 2000-talet.

1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 40

Innehållsförteckning

Skr. 1995/96:40

1 Inledning...............................3

1.1 FN vid 50-årsjubileet ....................3

1.2 Hoten mot FN.........................4

1.3 Reformbehovet.........................5

1.4 Ett bredare säkerhetsbegrepp................6

2 Säkerhetsrådet............................7

3 En dagordning for fred ......................8

4 Fredsfrämjande insatser......................9

5 Humanitära insatser ....................... 11

6 Administration och finanser .................. 12

7 Nedrustning............................ 14

8 Mänskliga rättigheter ...................... 15

9 Utvecklingssamarbete genom FN............... 16

10 De stora FN-konferensema .................. 19

10.1 Världskonferenserna ................... 19

10.2 Det sociala toppmötet................... 20

10.3 Kvinnokonferensen....................20

10.4 Habitat II.......................... 21

11 Miljö - hållbar utveckling ................... 21

12 Avslutning............................. 22

12.1 Sveriges grundsyn.....................22

12.2 Sveriges regionala engagemang.............23

12.3 Reformer .......................... 23

12.4 Sverige och fredsfrämjande operationer........24

12.5 Sverige och säkerhetsrådet................ 25

Bilaga 1 Sveriges deltagande i FN:s fredsbevarande

operationer, m.m.....................26

Bilaga 2 Anslag till multilateral biståndsverksamhet.....29

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 19 oktober 1995 ....................... 30

1 Inledning

Skr. 1995/96:40

På tröskeln till det nya årtusendet genomgår världen stora

förändringar vad gäller människors livsbetingelser och hur våra

samhällen organiseras. Den snabba och genomgripande

globaliseringen av ekonomi, teknik, kunskap, kommunikationer,

livsstil och politik har lett till att många av de politiska och

ekonomiska instrument vi litat till inte fungerar lika effektivt längre.

I denna nya internationella miljö finns vinnare och förlorare.

Miljontals fattiga människor i utvecklingsländer har fått nya

möjligheter till arbete och materiella förbättringar. Samtidigt ökar de

ekonomiska och sociala klyftorna mellan, men framför allt inom,

länder. Växande löneskillnader och hög strukturell arbetslöshet

skapar en växande underklass i världen som helhet.

I den nya situationen blir det allt svårare för enskilda länder att på

egen hand möta de politiska, sociala och ekologiska utmaningar

människor ställs inför. Det leder ofta till en känsla av hopplöshet hos

stora grupper av människor, både i den rika och den fattiga delen av

världen. Detta, i sin tur, är en jordmån för många av de akuta

problem vi idag ställs inför, t.ex. flyktingströmmar och

flyktingfientlighet, etniska motsättningar och konflikter, terrorism,

rasism och religiös intolerans.

Såväl de akuta hoten som de bakomliggande orsakerna kan bara

mötas genom ett väsentligt fördjupat och utvecklat internationellt

samarbete. Behovet av internationell kraftsamling gäller generellt,

men i synnerhet på global nivå, eftersom de stora hoten mot

människors säkerhet är globala. Ett stärkt och förnyat Förenta

nationerna (FN) är en förutsättning för fred och säkerhet, för hållbar

utveckling, för social rättvisa och ett liv i värdighet för alla

människor.

1.1 FN vid 50-årsjubileet

När FN hösten 1995 firar sitt femtioårsjubileum befinner sig

världsorganisationen i en förtroende- och förväntningskris.

Motgångarna i Rwanda, Somalia och forna Jugoslavien har fått

många att tvivla på FN och möjligheterna för globalt multilateralt

samarbete.

Ost-västkonfliktens slut öppnade nya möjligheter för FN.

Säkerhetsrådet kan nu spela den roll i världspolitiken, som FN-

stadgan förutsett. Stormaktema samarbetar som aldrig tidigare i

organisationens historia.

Samtidigt står FN inför större förhoppningar och krav än någonsin

tidigare. En rad konflikter, ofta av intem karaktär, och nya

humanitära katastrofer kräver världssamfundets akuta och aktiva

insatser.

Synen på säkerhetsbegreppet har blivit bredare. Fattigdom och Skr. 1995/96:40

social misär, överbefolkning, flyktingströmmar, miljöförstöring,

narkotikahandel, terrorism, humanitära katastrofer och

undertryckande av grundläggande mänskliga rättigheter hotar vår

säkerhet och kräver multilaterala insatser. Nationella gränser har i

många avseenden blivit alltmer fiktiva.

I detta läge saknar FN resurser och organisationen befinner sig i

sin allvarligaste finansiella kris hittills.

Som en följd av de nya kraven har utgifterna för FN:s

fredsbevarande operationer stigit explosionsartat. Antalet deltagare

i sådana operationer har åttadubblats på fem år, samtidigt som det är

svårt att mobilisera nya resurser till FN-insatser. FN:s förmåga att

leda dem har också ifrågasatts.

Ansvaret för FN:s misslyckanden vilar ytterst på medlemsstaterna.

Flera av FN:s svårigheter beror på att det på många håll saknas

politisk vilja att verka genom världsorganisationen.

Men FN behöver också för egen del förbättra sin administration

och förmåga till samordning och prioriteringar. Bristande effektivitet

är dock till en del ofrånkomlig i en världsomspännande oiganisation,

där människor från många skilda länder och kulturer skall samarbeta.

Även om allmänheten fått en bild av att FN misslyckats och av

brister i effektivitet, har FN i det tysta genomfört omfattande och

komplicerade fredsoperationer i Kambodja, El Salvador, Namibia och

Mocambique. I Angola deltar FN i en annan hoppingivande freds-

process.

FN har också genom åren haft stora framgångar när det gäller

rustningsbegränsning, avkolonisering, mänskliga rättigheter,

massvaccinering, flyktinghjälp och fredsbevarande operationer i

många andra krisområden. Även folkrättens utveckling kan räknas till

FN:s framgångar. Dess regler sätts dock i dessa dagar på allvarliga

prov.

1.2 Hoten mot FN

Förtroendekrisen är ett hot mot FN. Den är också en direkt orsak till

FN:s finansiella svårigheter.

Att många länder inte betalar sina obligatoriska bidrag till FN fullt

ut eller i tid hänger i vissa fall samman med uppfattningen att FN är

ineffektivt och slösar med resurser. Vad gäller verksamheten på de

ekonomiska och sociala områdena, som baseras på frivilliga bidrag,

känner en del givarländer misstro mot FN-systemets effektivitet.

Risken är att världsorganisationen kan komma att marginaliseras på

biståndsområdet.

Ett stort problem är att världsorganisationen idag är alltför

beroende av en enskild bidragsgivare. Den amerikanska kongressens

beslut att skära ned både de obligatoriska och frivilliga bidragen till

FN och dess olika verksamheter är i hög grad en av huvudorsakerna

till FN:s nuvarande kris och mycket oroande for organisationens Skr. 1995/96:40

framtid.

Mot bakgrund av de stora förväntningarna på FN är det helt

avgörande att de stora länderna, inklusive Förenta staterna, aktivt

deltar i FN-samarbetet. Effektivt globalt samarbete förutsätter

stormakternas medverkan.

Ett annat hot är att många länder främst ser till sina egna

kortsiktiga intressen istället för att inse sitt eget mer långsiktiga

intresse av globalt samarbete. Detta gör det svårt att komma överens

om nödvändiga reformer.

Det kortsiktiga tänkandet och bristen på förtroende för FN och

folkrätten kan också leda till att länder kringgår FN-stadgan i frågor

om krig och fred och agerar på egen hand, kanske till följd av ett

tillfälligt inrikespolitiskt eller massmedialt tryck. Militära

interventioner utan FN-beslut eller ensidiga upphävanden av

sanktioner är exempel på detta.

Att stormakterna önskat legitimera sitt agerande genom FN, som

skedde t.ex. i Kuwait, Haiti, Georgien och Rwanda, är välkommet

och viktigt om internationell anarki skall kunna undvikas. Men FN

får inte utvecklas till en organisation som legitimerar en uppdelning

av världen i intressesfärer. Ett starkt och representativt säkerhetsråd

behövs för att motverka detta.

Nord-sydmotsättningama utgör en annan källa till oro för FN:s och

multilateralismens framtid. Industriländernas och u-ländemas syn på

t.ex. det viktiga reformbehovet skiljer sig avsevärt. I-ländema kräver

sparsamhet och administrativ effektivitet. De vill prioritera freds- och

säkerhetsfrågorna och frågan om konfliktförebyggande insatser och

respekt for de mänskliga rättigheterna.

U-ländema vill snarare ha en koncentration på konflikternas

ekonomiska och sociala grundorsaker. De vill ha ett FN som överför

resurser till utveckling och som bekämpar fattigdom och social

misär. De önskar se ett FN som fördelar makten i det internationella

systemet mer rättvist mellan rika och fattiga länder. FN:s finanskris

anser de vara de rika ländernas problem.

Dessa motsättningar bör kunna överbryggas. Det ligger i vårt

gemensamma intresse att tillsammans kunna lösa de stora

överlevnadsfrågoma och åstadkomma en allmänt accepterad och väl

fungerande internationell rättsordning.

1.3 Reformarbetet

Sverige hör till de länder som under en följd av år varit pådrivande

för att anpassa FN till en ny tid och nya krav. Inte minst i

perspektivet av organisationens 50-årsjubileum har en intensiv

reformdiskussion förts både inom och utanför FN.

Kommissionen för globalt samarbete, som leds av statsminister

Ingvar Carlsson tillsammans med Sir Shridath Ramphal, lade i

januari i år fram ett antal konkreta förslag till reformer av FN och

det globala samarbetet. Ett aktivt ledarskap och mobilisering av Skr. 1995/96:40

politisk vilja är nödvändigt för att FN skall kunna möta dagens

utmaningar och anpassas till 2000-talets behov.

Statsministern har också tagit initiativ till en särskild samrådsgrupp

med representanter för ett antal stats- och regeringschefer till stöd för

FN och globalt samarbete.

I FN pågår reformansträngningama i ett flertal arbetsgrupper. Det

gäller finansieringsfrågor, säkerhetsrådets sammansättning, den

fredsfrämjande verksamheten samt utvecklingssamarbetet. Sverige

deltar aktivt i detta arbete, främst tillsammans med de nordiska

länderna och inom EU.

Fortsatta risker för nya konflikter och humanitära katastrofer pekar

särskilt på behovet av tidiga varningssignaler och förebyggande

diplomati. Både människoliv och resurser skulle kunna sparas. Men

den politiska viljan som krävs har i många fall kunnat mobiliseras

först när det varit för sent och efter det att internationella TV-kanaler

visat outhärdliga bilder av mänskligt lidande.

Regionala organisationer spelar en allt viktigare roll i många

sammanhang. De kan ofta avlasta FN genom att ta sig an konflikter

och humanitära uppgifter i de egna regionerna, inte minst på det

förebyggande området. Samtidigt är den globala anknytningen

nödvändig. FN måste finnas till hands för att vid behov ge politiskt

och materiellt stöd och garantera att en internationell rättsordning

gäller lika över hela världen.

Ett demokratiserat och mer jämlikt globalt samarbete är

nödvändigt. Detta förutsätter att demokratin också utvecklas i

medlemsländerna.

Den kraft och vilja som finns samlad hos enskilda humanitära och

ideella organisationer måste tas tillvara. I FN måste de kunna finna

en plattform för sitt engagemang och sina insatser.

1.4 Ett bredare säkerhetsbegrepp

I diskussionerna om ett bredare säkerhetsbegrepp framhålls ofta

behovet av hållbar utveckling. En sådan förutsätter att det ömsesidiga

beroendet mellan individer och länder vad gäller ekonomi, miljö,

befolkning och jämställdhet beaktas. FN måste vara en organisation,

som inte bara tillgodoser staters intressen, utan också de enskilda

individernas.

De fredsbevarande och humanitära insatserna måste samordnas med

de mer långsiktiga utvecklingsfrågorna. FN:s arbete på de sociala

och ekonomiska områdena är i hög grad konfliktförebyggande.

Genom biståndet kan en hållbar utveckling främjas i mottagarländerna.

Därmed förbättras ländernas egna möjligheter att ta itu med

konflikters ekonomiska och sociala grundorsaker.

2 Säkerhetsrådet

Skr. 1995/96:40

Säkerhetsrådet har, enligt FN-stadgan, det främsta ansvaret för att

upprätthålla internationell fred och säkerhet. Dess beslut är bindande

för samtliga medlemsstater. Rådet har befogenhet att besluta om

bindande ekonomiska sanktioner mot en stat och militära

tvångsingripanden.

Det kalla krigets slut förändrade säkerhetsrådets arbete såväl

kvantitativt som kvalitativt. De ständiga rådsmedlemmama har

numera ett mycket omfattande och nära samarbete.

Rådets effektiva beslutsfattande motsvaras emellertid inte av samma

effektivitet när det gäller genomförandet av och respekten för dess

beslut.

Ett av skälen anses vara att rådets sammansättning i allt mindre

grad återspeglar medlemskretsen och de nya realiteterna i

internationell politik. Särskilt u-länder kritiserar säkerhetsrådet för

bristande representativitet och öppenhet.

1993 tillsattes en särskild arbetsgrupp för att behandla frågan om

en utvidgning av säkerhetsrådet, liksom dess arbetsformer.

Sverige deltar aktivt i arbetsgruppens arbete och verkar för en

utvidgning av rådet med såväl nya icke-ständiga medlemmar som

med ett mindre antal särskilt kvalificerade ständiga medlemmar. I

juni 1995 framhöll de nordiska länderna i ett gemensamt förslag att

de önskar se en utökning med fem nya ständiga medlemmar till ett

råd med sammanlagt omkring 23 platser. De nordiska länderna slår

också fest att vetorätten inte får försvaga rådets möjlighet att

genomföra sina stadgeenliga uppgifter.

I frågan om säkerhetsrådets utvidgning föreligger djupa

motsättningar mellan medlemsstaterna. I sak blockeras arbetet

framför allt av oenighet om eventuella nya ständiga medlemmar.

Japan och Tyskland åtnjuter ett betydande stöd, bl.a. av Sverige,

samtidigt som vi liksom flertalet länder menar att även stater från

Asien, Afrika och Latinamerika bör ges denna privilegierade

ställning. Ett antal stater motsätter sig en utvidgning med nya

ständiga medlemmar, i vissa fell av allmänna principiella skäl, i

andra fell på grund av förmodade konsekvenser i den egna regionen.

Det förväntas att Japan och Tyskland som ständiga medlemmar

skulle ge större finansiella bidrag till FN än idag. Den nu aktuella

finanskrisen skulle därför kunna stärka intresset för en utvidgning av

rådet.

När det gäller rådets arbetsformer har arbetsgruppens verksamhet

givit väsentliga resultat. I enlighet med krav från Sverige och många

andra, särskilt mindre stater, informerar rådet numera på ett

systematiskt sätt icke-rådsmedlemmarna även om sina slutna

överläggningar. Möten med truppbidragarländer genomförs alltmer

regelmässigt.

3 En dagordning för fred

Skr. 1995/96:40

Förebyggande åtgärder och preventiv diplomati kan bidra till att lösa

motsättningar innan de utvecklats till väpnade konflikter. För att

kunna förhindra en konflikt krävs information på ett tidigt stadium.

Likaså behövs resurser och medel for ett tidigt ingripande.

Mot denna bakgrund uppmanade säkerhetsrådet i januari 1992 - for

första gången på stats- och regeringschefsnivå - generalsekreteraren

att lägga fram förslag om hur FN:s kapacitet för förebyggande

diplomati och fredsskapande och fredsbevarande verksamhet skulle

kunna stärkas. I juni 1992 presenterade generalsekreteraren sin

uppmärksammade rapport En dagordning för fred.

I rapporten fastslås som ett av FN:s främsta mål att på ett tidigt

stadium identifiera situationer som kan leda till konflikter och att

genom förebyggande diplomati undanröja konfliktorsaker.

Flera av generalsekreterarens förslag har sedermera genomförts.

Också kapaciteten att planera fredsbevarande operationer har

förbättrats. Dessutom finns en ökad medvetenhet om vikten av

fredsbyggande insatser efter en uppgörelse.

I enlighet med generalsekreterarens förslag har också för första

gången en fredsbevarande operation i förebyggande syfte initierats,

nämligen FN:s förebyggande styrka (United Nations Preventive

Deployment Force, UNPREDEP) i den f. d. jugoslaviska republiken

Makedonien. Sverige deltar där med en pluton.

Bland förslag som inte har genomförts kan nämnas tillskapandet av

en mindre, stående FN-styrka. Inte heller generalsekreterarens

förhoppning att FN:s medlemsstater skulle ställa militära förband till

rådets förfogande för mer omfattande operationer har ännu infriats.

Det är uppenbart att varken de politiska eller finansiella

förutsättningarna föreligger i dagsläget.

Regeringen har deklarerat en ambitionshöjning vad avser Sveriges

bidrag till internationella fredsfrämjande insatser, bl.a. genom

tillskapandet av Försvarsmaktens internationella styrka. I det

sammanhanget har bidrag till FN:s förmåga till snabb reaktion och

konfliktförebyggande verksamhet särskilt framhållits

(prop,1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse). F.n. undersöks hur

Sverige, helst i samarbete med övriga nordiska länder, kan bidra till

en förstärkning av FN:s förmåga till snabba ingripanden.

I ett Tillägg till En dagordning för fred från januari 1995 efterlyser

generalsekreteraren ytterligare ansträngningar för att förstärka FN:s

kapacitet ifråga om förebyggande diplomati och tillhandahållande av

fredsbevarande styrkor med kort varsel.

Det är utomordentligt viktigt att FN:s kapacitet på detta område

stärks. En svårighet är att de positiva resultaten av förebyggande

diplomati, i form av uteblivna konflikter, sällan når media. Det tryck

från den allmänna opinionen, politiker och massmedia som uppbådas 8

i krissituationer mobiliseras inte, varför de preventiva insatserna inte

självklart får erforderligt politiskt och ekonomiskt stöd. Därför är det Skr. 1995/96:40

nödvändigt att konsekvent och medvetet lyfta fram behovet av

förebyggande åtgärder.

Ytterligare en komplicerande faktor är att enskilda stater många

gånger uppfattar försök från FN:s sida att agera i förebyggande syfte

som inblandning i deras inre angelägenheter.

4 Fredsfrämjande insatser

I de traditionella fredsbevarande operationerna har FN-styrkoma en

tydligt definierad roll, t.ex. att övervaka en gräns eller ett

stilleståndsavtal. Tidigare berörde konflikterna oftast suveräna stater,

som utövade kontroll över sitt eget territorium och över sina väpnade

styrkor. FN-operationerna hade parternas samtycke och agerade i en

förhållandevis säker miljö. Uppgifterna var huvudsakligen militära,

med endast mindre civila inslag.

Den nya typ av fredsbevarande operationer som vuxit fram under

de senaste åren skiljer sig från de traditionella i en rad viktiga

avseenden.

För det första görs insatserna främst i konflikter inom stater, där

exempelvis etniska och nationella dispyter blossat upp och där parts-

och gränsförhållandena är oklara. Centralmaktens kontroll över de

militära styrkorna är många gånger bristfällig. Miljöerna är sålunda

både politiskt instabila och farliga och kraven på beväpning,

utrustning och utbildning av trupperna blir högre.

För det andra har ett mönster med bredare sammansatta

fredsbevarande operationer etablerats, vilka vid sidan av det

traditionella militära inslaget innehåller betydande civila

komponenter. Det kan röra sig om politiska insatser för att främja en

fredsprocess, humanitärt bistånd, stöd till civila institutioner och

rättsväsende, övervakning av mänskliga rättigheter samt stöd till

genomförande av allmänna val.

För det tredie har några av de nya operationerna genomförts under

ett "utvidgat mandat", dvs. med hänvisning till både kapitel VI och

kapitel VII i FN-stadgan, och haft inslag av militära tvångsåtgärder.

Det huvudsakliga motivet för säkerhetsrådet att bemyndiga viss,

begränsad våldsanvändning har varit att underlätta ett genomförande

av mandatet på främst det humanitära området, inte att ge FN en

fredsframtvingande roll i den pågående konflikten. FN:s skyddsstyrka

UNPROFOR:s verksamhet i Bosnien-Hercegovina är ett exempel på

sådana operationer.

Ledstjärnan har varit att operationerna skall vara fredsbevarande.

FN-truppema skall agera opartiskt och neutralt och skall ha möj^Et

att försvara sig själva för att tillse att humanitärt bistånd når utsatt

civilbefolkning och för att i möjligaste mån skydda denna befolkning.

UNPROFOR har mandat att tillgripa vapenmakt i självförsvar för att 9

fullgöra humanitära uppgifter och for att skydda personalen.

1 * Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 40

Det rör sig dock inte om någon fredsframtvingande insats. Skr. 1995/96:40

Oklarheter kring FN:s roll och uppgifter i f.d. Jugoslavien har

bidragit till svårigheterna och skapat en klyfta mellan förväntningarna

på organisationen och dess verkliga mandat och förmåga.

För att stödja UNPROFOR har säkerhetsrådet beslutat att NATO

får använda luftstridskrafter i och runt vissa s.k. fredade områden.

NATO:s insatser skall ske under säkerhetsrådets auktoritet och i

samordning med generalsekreteraren och UNPROFOR-ledningen.

Bristen på finansiella resurser gör det svårt för UNPROFOR att

övervaka ett eventuellt fredsavtal i Bosnien-Hercegovina. FN kan

bl.a. därför komma att tilldela NATO en ledande roll.

Situationer som kräver renodlade fredsframtvingande insatser utgör

särfall. Det är ett allmänt accepterat faktum att FN inte har resurser

för att leda denna form av militära operationer. Istället kan den

modell som etablerades i kriget Irak-Kuwait aktualiseras, dvs.

säkerhetsrådet bemyndigar en grupp stater och/eller en internationell

eller regional organisation att genomföra en operation.

FN:s säkerhetsråd står då för den folkrättsliga grunden för insatsen

och är en kanal för att erhålla brett internationellt politiskt stöd.

FN:s verksamhet i inomstatliga konflikter aktualiserar också

principerna om staters suveränitet och icke-inblandning i inre

angelägenheter.

Artikel 2:7 i stadgan anger att FN inte skall kunna ingripa i frågor

som väsentligen faller inom en stats egen behörighet. Inte minst

bland u-ländema finns en utbredd olust inför tanken att FN:s insatser

på det fredsfrämjande området gradvis skall leda till en urholkning

av deras suveränitet.

Samtidigt finns en växande insikt i det internationella samfundet

om att det traditionella suveränitetsbegreppet blivit alltmer ihåligt i

en värld av ökat ömsesidigt beroende. Det finns också en trend att se

humanitära katastrofer och massiva kränkningar av mänskliga

rättigheter i ett land som internationella angelägenheter.

Säkerhetsrådet har de fåcto agerat i linje härmed i exempelvis

Somalia, Haiti och Rwanda.

För att förstärka FN:s insatser på det fredsfrämjande området

gäller det främst att förse generalsekreteraren med tillräckliga

resurser och politisk och budgetär flexibilitet. Det är nödvändigt att

komma till en lösning på de förlamande finansieringsproblemen. De

växande skulderna till truppbidragarländema undergräver i längden

FN:s samlade verksamhet.

Sverige deltar aktivt i debatten om nödvändiga reformer också vad

avser FN:s roll på det fredsfrämjande området. Det gäller bl.a.

utarbetandet av en gemensam doktrin och en formalisering av

konsultationerna mellan säkerhetsrådet, sekretariatet och

truppbidragarländema. I den s.k. 34-statskommittén har Sverige

verkat för en särskild uppförandekod för all personal i

fredsbevarande operationer.

Sverige ger också prioritet åt utbildningsinsatser. Vid sidan om de 10

kurser för utländska deltagare som anordnas vid Försvarets

internationella centrum i Södertälje har Sverige i augusti 1995 ställt Skr. 1995/96:40

sex officerare till FN:s förfogande for stöd till nya

truppbidragarländer med utbildning av FN-forband. Sverige stödjer

vidare en nyinrättad "Lessons Leamed "-mekanism i FN-sekretariatet,

vars uppgift är att systematisera erfarenheterna av avslutade

operationer.

5 Humanitära insatser

Katastrofbiståndet genom multilaterala organisationer har tredubblats

under de senaste fem åren, samtidigt som det har ändrat karaktär.

Det humanitära biståndet går framfor allt till civilbefolkningen i

länder, som drabbats av interna konflikter, och överstiger idag

hjälpen till nödlidande efter naturkatastrofer och mellanstatliga krig.

Detta har lett till förändrade arbetsuppgifter och arbetsvillkor för de

humanitära organisationerna.

Exempelvis kan hjälpsändningar ofta inte levereras till nödlidande

utan militär eskort. Frågan om användande av våld i samband med

humanitära insatser hör till de svåraste frågorna i detta sammanhang.

Det gäller t.ex. vilken grad av våld som kan vara motiverad eller

möjlig, utan att FN skall uppfattas som part i konflikten. Det kan

också gälla humanitära organisationers syn på att samverka med FN

i insatser där användning av våld blir aktuell.

Mängden väpnade konflikter och ett stort antal flyktingar innebär

betydande problem och utmaningar för världssamfundet. Maskineriet

för katastrof- och konflikthantering har allvarliga brister. Som ett

bidrag för att råda bot på dessa föreslår regeringen att civila

internationella styrkor organiseras som ett komplement till andra

svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade

humanitära aktioner.

FN:s svårigheter i Somalia och Bosnien kontrasterar mot

framgångarna i Centralamerika och Kambodja. Den viktigaste

lärdomen är att det humanitära biståndet idag måste innefatta ett brett

spektrum av insatser som bör genomföras i samverkan, och samtidigt

med ansträngningar på de politiska och fredsfrämjande områdena.

Stöd till intemflyktingar och deltagande i demobilisering och

minröjning är exempel på nya insatser som måste integreras med

övrig verksamhet.

Humanitära insatser har visat sig kunna bidraga till fredliga

lösningar, men har också använts som brickor i politiskt spel.

Åtgärder i syfte att stärka rättsstaten, stävja konflikter och öka

respekten för individer är centrala för att förebygga humanitära

katastrofer. Sambanden mellan utveckling och fred gör också att

gränsdragningen mellan utvecklingsarbete och humanitärt bistånd

delvis suddas bort.

Som flera gånger nämnts arbetar Sverige aktivt för att FN och det 1 j

multilaterala systemet skall anpassas till dagens ändrade villkor.

Sverige var en av initiativtagarna till beslutet att skapa en särskild Skr. 1995/96:40

avdelning for humanitära frågor inom FN-sekretariatet, DHA, och

bidrar med resurser for att utveckla denna verksamhet.

Nästa steg är att åstadkomma en tydligare rollfördelning mellan

FN-organen på katastrofområdet och utjämna de skillnader som

fortfarande finns. På svenskt initiativ är detta nu en central fråga för

EU-ländemas arbete inom det humanitära biståndet.

Sverige ligger också bakom Ecosoc:s beslut att genomföra en

grundlig översyn av rollfördelningen inom FN-systemet, som skall

vara avslutad 1997. FN:s flyktingkommissarie UNHCR har en

central roll inom katastrofområdet. Som en av de största

bidragsgivarna till organisationen söker Sverige genomdriva

administrativa och finansiella reformer för att anpassa strukturen till

den ökande verksamheten.

6 FN:s finanser och administration

Det är uppenbart att den finansiella krisen hotar FN:s förmåga att

utföra de uppgifter, som medlemsländerna beslutat. Därmed är det

inte längre enbart ett likviditetsproblem utan också ett politiskt

problem.

Den 15 september 1995 uppgick medlemsländernas skuld till den

del av FN:s verksamhet (förutom fackorganen) som betalas med

obligatoriska bidrag till totalt 3,3 miljarder dollar, varav 2,5

miljarder gäller fredsbevarande operationer och drygt 800 miljoner

den reguljära budgeten. Förenta staterna ansvarar för största delen av

den totala skulden. Andra stora gäldenärer är Ryssland och Ukraina.

Organisationens likviditet upprätthålls i stor utsträckning genom

stigande skuldsättning, inte minst till truppbidragarländer, av vilka

många, liksom Sverige, har god betalningsdisciplin.

En illustration till den akuta finanskrisen är att generalsekreteraren

i september tvingades besluta om vissa omedelbara åtgärder för att

hålla nere kostnaderna. Häri ingår rekryteringsstopp, begränsning av

mötesverksamhet, övertid och resande samt uppskjutna betalningar.

Huvudorsaken är medlemsstaternas dåliga betalningsdisciplin.

Flertalet stater betalar sent under året och ett betydande antal endast

en del av sina obligatoriska bidrag. Flera länder har förlorat sin

rösträtt i generalförsamlingen för att de inte betalar. Sverige har

alltid tillhört de 30-tal länder som betalar hela sitt bidrag i tid.

Vissa länder, främst USA, har av politiska skäl hållit inne bidrag

eller ställt villkor för att betala. Ett av den amerikanska kongressens

huvudmotiv för fortsatta nedskärningar av FN-bidragen är att FN

anses vara ineffektivt. Neddragningarna sägs syfta till att driva fram

reformer av FN.

Även FN:s, Världsbankens och de regionala utvecklingsbankernas

utvecklingsprogram, som alla finansieras med frivilliga bidrag, hotas

av de kraftiga amerikanska nedskärningarna, som i många fall uppgår

till långt över 50% av tidigare års bidrag.

12

Det är uppenbart att FN måste bli mer kostnadseffektivt och Skr. 1995/96:40

förbättra sin administration och förmåga till bl.a. samordning. Men

unilaterala beslut om nedskärningar av medlemsbidrag är enligt

svensk mening inte den rätta vägen.

Ansvaret för bristerna i FN:s förvaltning kan inte enbart läggas på

generalsekreteraren. En ständig kassabrist försvårar en effektiv

förvaltning.

Bidragande orsaker är också att medlemsländerna hellre ägnar sig

åt detaljstyrning av verksamheten än åt att göra övergripande

prioriteringar. Bakom vaije program, beslut och tjänst finns i regel

särskilda nationella intressen. Politiska motsättningar undergräver

inte sällan generalsekreterarens möjligheter att lämna förslag till

omfördelningar av resurser, avslutning av ineffektiva och föråldrade

verksamheter.

Samtidigt som medlemsstaterna ställer krav på att kostnaderna inte

får öka, ger de FN nya uppgifter. Under senare år har de stora

bidragsgivarnas krav på nolltillväxt för FN:s reguljära budget tvingat

fram en viss prioritering av verksamheten.

Sverige anser att nolltillväxt inte är ett mål i sig. Men i avsaknad

av verkliga prioriteringsdiskussioner kan en sådan politik vara

nödvändig.

I syfte att förstärka de interna kontrollfunktionerna inrättade

generalförsamlingen förra året, med bl.a. svenskt stöd, ett kontor för

intern övervakning inom FN. Detta skedde efter uppgifter om

oegentligheter och misskötsel. Förutom intemrevision ansvarar

kontoret för inspektioner, särskilda undersökningar och utvärdering.

I återhållsamhetens tecken har generalsekreteraren för nästa

budgetperiod 1996 -1997 lagt fram ett förslag till programbudget,

som innebär en real minskning med 3,7% jämfört med innevarande

period.

FN:s finansiella problem behandlas sedan böljan av året i en

arbetsgrupp med uppgift att säkerställa en solid finansiell grund för

organisationen. Den amerikanska kongressens ensidiga beslut att

minska Förenta staternas andel av finansieringen av den

fredsbevarande verksamheten är en central problemställning i

förhandlingarna.

Sverige eftersträvar helhetslösningar som utgår från

medlemsländernas kollektiva ansvar för organisationens uppgifter och

som på längre sikt kan skapa en sund finansiell bas för FN. Sverige

stöder också förslag om straffåtgärder som att ta ut ränta på sena

inbetalningar och en striktare tillämpning av stadgans föreskrifter om

förverkad rösträtt.

I avsikt att förbättra betalningssystemet har Sverige tillsammans

med Storbritannien presenterat ett förslag om reformering av FN:s

bidragsskalor. Förslaget syftar till att förenkla nuvarande system och

att återställa förhållandet mellan länders betalningsförmåga och

bidragsandel. Orättvisor som f.n. drabbar länder i det f.d.

Sovjetunionen och flera mindre, fattiga u-länder skulle därmed 13

försvinna.

På sikt behövs också en lösning som innebär att FN inte längre är så Skr. 1995/96:40

starkt beroende av en enskild bidragsgivare som idag.

Kostnaderna för de fredsbevarande operationerna har växt från ca

200 miljoner dollar/år under slutet av 80-talet till 3,3 miljarder 1994.

FN:s regelverk är inte anpassat för en sådan utveckling. På svenskt

initiativ har en process nu inletts för enklare och effektivare

budgetering och administration av de fredsbevarande operationerna.

Sverige har även varit aktivt i arbetet med att få fram förenklade

metoder för återbetalning till truppbidragarländema och deltagit i en

översyn av FN-sekretariatets organisation och rutiner vad gäller köp

av tjänster och materiel till fredsbevarande missioner.

7 Nedrustning

Nedrustningsfrågorna är nära förbundna med FN:s huvuduppgift att

upprätthålla internationell fred och säkerhet. Generalförsamlingens

första resolution, i januari 1946, gällde avskaffande av kärnvapen

och andra massförstörelsevapen. Huvuddelen av FN:s

nedrustningsarbete handlar fortfarande om detta.

År 1961 inrättades Nedrustningskonferensen i Genéve (Conference

on Disarmament, CD) som förhandlingsorgan för nedrustningsfrågor,

där bl.a. det viktiga icke-spridningsfördraget, NPT, har

framförhandlats. Sverige har varit medlem sedan tillkomsten.

Regeringen anser att FN har en central roll i nedrustningsarbetet.

Det finns redan avtal om förbud mot kemiska och biologiska vapen.

Förhoppningen är att det inom tio till femton år skall vara möjligt att

också nå en överenskommelse om förbud mot kärnvapen. Ett centralt

delmål är att få alla stater att ansluta sig till NPT.

Andra viktiga delmål är ett fullständigt stopp för kärnvapenprov,

ett förbud mot framställning av uran och plutonium för kärnvapen

och ett internationellt avtal om s.k. negativa säkerhetsgarantier. Detta

innebär juridiskt bindande utfästelser från kämvapenstatema att inte

använda kärnvapen mot stater som frivilligt har avstått från sådana.

F.n. pågår förhandlingar i CD om ett fullständigt provstoppsavtal,

som väntas bli klart 1996. Sverige är en viktig aktör i

förhandlingarna såsom ordförande i den kommitté, som utarbetar

metoder för kontroll av efterlevnaden av ett provstopp. Sverige avser

också vara pådrivande i de överläggningar om ett förbud mot

framställning av uran och plutonium för kärnvapen, som senare skall

inledas.

Fortsatt nedrustning och rustningskontroll även av andra typer av

vapen är också ytterst viktig. En angelägen uppgift är att få till stånd

ett internationellt totalförbud mot truppminor. Dessa har blivit ett

oerhört humanitärt problem, särskilt som de ännu långt efter en

konflikt fortsätter att kräva offer och förhindrar återgången till ett

normalt liv. En förstärkt internationell kontrollregim är ett humanitärt

krav på väg mot ett totalförbud.

14

Sverige fortsätter att verka för dessa mål inom översynskonferensen Skr. 1995/96:40

för 1980 års konvention om särskilt inhumana vapen, under svenskt

ordförandeskap. Denna översynskonferens enades nyligen om ett

totalförbud mot laservapen, som kan göra en motståndare blind.

Sverige föreslog ett sådant förbud och fick starkt internationellt stöd,

bl.a. från övriga EU-stater.

8 Mänskliga rättigheter

I FN-stadgans inledning bekräftas tron på de grundläggande

mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och

värde och på lika rättigheter för män och kvinnor.

Respekten för de mänskliga rättigheterna (MR) återfinns konstant

på FN:s dagordning. Åratals arbete har resulterat i ett antal

internationella konventioner om mänskliga rättigheter samt

övervakningssystem. En central plats intas av 1966 års båda

konventioner om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

respektive medborgerliga och politiska rättigheter.

Under kalla kriget fanns en spänning mellan öst och väst i olika

betoning av dessa båda konventioner. Idag finns större möjligheter

att se till människan och mänskligt liv som en helhet där såväl

medborgerliga och politiska, som ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter är en förutsättning för ett fullvärdigt liv.

Ett omfattande arbete återstår för att främja efterlevnaden av MR-

reglema och for att få dem allmänt erkända utan förbehåll i form av

folkrättsstridiga reservationer.

Övervakningen av hur staterna respekterar de mänskliga

rättigheterna sker bl.a. i kommittéer för granskning av tillämpningen.

Särskilda rapportörer utreder och rapporterar om MR-situationen i ett

15-tal enskilda länder. Rapportörer finns även för tematiska

frågeställningar, t.ex. om försvinnanden och om domstolsväsendets

oberoende.

Dessa mekanismer utsätts för hårda angrepp av vissa stater, som

vill inskränka deras omfattning och få dem ställda under kontroll av

politiska organ.

Sverige, är f.n. inte medlem av MR-kommissionen.

Arbetsmetoderna gör det ändå möjligt för oss, bl.a. inom ramen för

EU-samarbetet och det nordiska samarbetet, att medverka aktivt.

Världskonferensen i Wien om mänskliga rättigheter år 1993 blev

en milstolpe i arbetet med att fastställa världssamfundets syn på dessa

frågor. Där bekräftades åter att de mänskliga rättigheterna är

universella och att staterna ansvarar för att de mänskliga rättigheterna

respekteras. Dessutom fastslogs det internationella samfundets

legitima roll att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.

Sverige har alltid aktivt slutit upp bakom synen på mänskliga

rättigheter som individuella, dvs knutna till individen och dennes 15

förhållande till statsmakten.

År 1993 inrättades posten som FN:s högkommissarie for mänskliga Skr. 1995/96:40

rättigheter med ansvar för MR-aktiviteter i hela FN-systemet. Hans

framgångsrika arbete har givit ökad uppmärksamhet åt de mänskliga

rättigheterna. Flera frågor återstår dock att lösa, t.ex.

ansvarsfördelningen mellan högkommissarien och FN:s center för

mänskliga rättigheter.

Utvecklingen går mot ett tydligare FN-engagemang för skyddet för

de mänskliga rättigheterna på fältet. MR-frågoma ingår t.ex. numera

på ett självklart sätt i FN:s fredsbevarande och fredsfrämjande

operationer. Högkommissariens önskemål om personal för

fältverksamheten prövas för närvarande i Sverige.

Vid de senaste årens världskonferenser har de mänskliga

rättigheterna lyfts fram kraftigt. Detsamma gäller i det regionala

samarbetet. Respekt för de mänskliga rättigheterna har en välkänd

roll i konfliktförebyggande verksamhet.

Det är ett allvarligt hot mot MR-verksamheten att den reguljära

FN-budgeten innehåller högst otillräckliga medel härför.

Verksamheten är världssamfundets samlade ansvar och bör

finansieras gemensamt.

Andra svårigheter i MR-arbetet är bristande anslutning till och

efterlevnad av det internationella regelverket. Ett problem är likaså

vissa länders uppfattning att respekt för mänskliga rättigheter är en

stats inre angelägenhet.

Det är värt att notera att FN:s säkerhetsråd svårligen kan befatta

sig med frågor om brott mot de mänskliga rättigheterna annat än om

brotten bedöms hota internationell fred och säkerhet.

Sverige är av tradition pådrivande i arbetet for de mänskliga

rättigheterna och har under de senaste åren haft ansvaret för

generalförsamlingsresolutionen om MR-läget i Myanmar (Burma). En

svensk är särskild rapportör om MR-situationen i Kuba. Sverige

verkar med kraft mot dödsstraff och tortyr, och är en av de ledande

staterna när det gäller motståndet mot folkrättsstridiga reservationer

till konventionerna om de mänskliga rättigheterna.

Frågor om barnens rättigheter har särskilt uppmärksammats i

Sverige. Under svenskt ordförandeskap inleddes i fjol arbetet med

reglerna gällande barnsoldater. Avsikten är att utarbeta ett

tilläggsprotokoll till FN:s barnkonvention om höjd åldersgräns för

rekrytering till väpnade styrkor. Konventionen anger f.n. gränsen till

15 år.

9 Utvecklingssamarbete genom FN

Sveriges stöd till FN:s utvecklingssamarbete och till de

internationella finansieringsinstitutionerna är mycket omfattande. Av

den totala svenska biståndsbudgeten avsätts cirka en fjärdedel till

multilateralt utvecklingssamarbete (ca 4,7 miljarder för budgetåret 16

1995/96).

FN-systemets arbete med utvecklingsfrågor utgör ett viktigt

komplement till bilateralt samarbete. Genom att vara obundet av

enskilda länders politiska intressen har FN goda förutsättningar att

verka inom områden som kan uppfattas som politiskt känsliga,

exempelvis stöd till demokratins utveckling.

Multilateralt samarbete förbättrar vidare möjligheterna att förmedla

erfarenheter och kunskaper globalt och regionalt. FN:s universalitet

innebär närvaro och kunskap även i länder där de bilaterala givarna

är få. FN har ofta en katalytisk och samordnande funktion.

De olika FN-organ som är verksamma inom det ekonomiska och

sociala området tillskapades for att möta de akuta behov som då

fanns. Utgångspunkten var tillgången till ständigt ökade resurser.

Resultatet har blivit att respektive organisationers roll och mandat

inte har preciserats. Dubbelarbete och bristande samordning har

förhindrat effektiv verksamhet.

Medlemsländerna har heller inte förmått att lämna det politiska och

ekonomiska stöd som krävs för att FN skall kunna utveckla en

effektiv verksamhet. Stödet för långsiktiga biståndsinsatser genom

FN har nedprioriterats.

Ett begränsat antal länder, däribland Sverige och andra nordiska

länder, svarar idag för en oproportionellt stor andel av bidragen. Ett

betydande antal i-länder bidrar enbart i begränsad utsträckning. Allt

fler organisationer försöker istället få del av givarländemas bilaterala

stöd.

Sverige har tillsammans med övriga länder i det nordiska FN-

projektet gjort en omfattande analys av FN:s biståndsverksamhet.

Denna visar hur FN-systemet har splittrats och marginaliserats

samtidigt som effektiviteten har minskat. Ett genomgående tema i

studien är att FN-organens roller och mandat måste göras tydligare.

Vidare måste styr- och finansieringsformerna for FN:s program och

fonder reformeras.

År 1993 beslutade generalförsamlingen om reformer som till stora

delar bygger på det nordiska FN-projektets förslag. Ecosoc skall ge

riktlinjer för FN:s samlade verksamhet inom det ekonomiska och

sociala området. FN:s program och fonder får styrelser som är

mindre än de tidigare och som sammanträder oftare. Ett viktigt steg

har därmed tagits i reformprocessen, medan flera ännu återstår.

Den nya styrelseformen har lett till att förändringsarbetet har

accentuerats i FN:s operativa organ. I FN:s utvecklingsprogram

UNDP pågår nu arbetet med att fokusera och renodla verksamheten.

Sverige arbetar aktivt för att UNDP:s samordnande roll på landnivå

skall stärkas liksom mottagarländernas kapacitet att ansvara för sin

egen utveckling.

I FN:s befolkningsfond UNFPA pågår arbetet med att göra

handlingsplanen från befolkningskonferensen i Kairo 1994 styrande

för verksamheten. UNFPA skall bl.a. bistå medlemsländerna med att

ta fram nationella handlingsprogram.

Inom FN:s barnfond UNICEF pågår diskussionerna om att stärka

fondens såväl operativa som normativa roll. När det gäller den

Skr. 1995/96:40

17

operativa verksamheten anser Sverige att en tydligare avvägning bör Skr. 1995/96:40

göras mellan kortsiktiga temporära insatser och ett långsiktigt

kapacitetsbyggande utvecklingssamarbete.

Arbetet i Världslivsmedelsprogrammet WFP är inriktat på att

stärka programmets multilaterala karaktär och dess roll som

policyorgan i frågor om livsmedelssäkerhet. I FN:s hjälporganisation

för palestinaflyktingar UNRWA anpassas nu verksamheten till

fredsprocessen i Mellanöstern. Sverige är positivt till att minska

organisationens roll i regionen i takt med att lokal kapacitet utvecklas

i de självstyrande palestinska områdena.

Det ökade antalet konflikter och katastrofer i världen har gjort att

FN:s flyktingskommissaries roll och arbetsuppgifter har vidgats.

Sverige vill att organisationens arbete skall inriktas på mer aktivt

arbete för att förebygga uppkomsten av flyktingströmmar och

möjliggöra repatriering av flyktingar.

Generalförsamlingens beslut om reformer av FN:s ekonomiska och

sociala verksamhet innehöll också en överenskommelse om att

förhandlingar skulle inledas om ett nytt finansieringssystem.

Förhandlingar har pågått under ett år och möter stora svårigheter att

nå positiva resultat. Inte minst är det ett problem att många

givarländer är tveksamma till att införa system som innebär andra

finansieringsformer än frivilliga bidrag.

Från svensk och nordisk sida drivs förslagen från det nordiska FN-

projektet. Målet är att skapa en jämnare bördefördelning mellan

givare och en högre grad av förutsägbarhet i bidragsgivningen. Detta

skulle kunna åstadkommas genom införande av två bidragsformer,

nämligen uttaxerade bidrag och förhandlade bidrag.

Reformarbetet pågår också inom FN:s olika fackorgan. Sverige

arbetar för att de skall utveckla och renodla sina verksamheter inom

respektive fackområde. Det normativa arbetet skall stå i centrum.

Om operativ verksamhet skall bedrivas bör den utgå från de

normativa funktioner som respektive mandat anger.

Effektivare samverkan inom FN-systemet och mellan FN-

organisationema och andra multilaterala och bilaterala biståndsgivare

är också utomordentligt viktig.

Marginaliseringen av FN:s långsiktiga utvecklingssamarbete har

medfört att Världsbanken fått ta över uppgifter från många FN-organ

och har utfört dem med en hög grad av kompetens.

Sverige anser att det inte finns någon konkurrenssituation mellan

Världsbankens arbete och FN:s ekonomiska och sociala verksamhet

och uppmuntrar samarbete och samordning. Banken är den största

multilaterala aktören i det internationella utvecklingssamarbetet. Dess

arbete har förändrats påtagligt mot en tydlig inriktning på

fattigdomsbekämpning. Långsiktighet, hänsyn till sociala och

miljömässiga dimensioner och satsning på mänskliga resurser är

centrala faktorer i verksamheten, vilket förespråkats och välkomnats

av Sverige.

Det är en allt viktigare uppgift att utnyttja olika organisationers Ig

komparativa fördelar. Först då kan hela det multilaterala systemets

utvecklingseffekter maximeras. Om inte FN:s och Världsbankens

aktiviteter kan samordnas bättre finns risk för en fortsatt

marginalisering av FN-systemet på utvecklingsområdet.

Medlemsländerna måste i sin tur prioritera en inriktning på länder

som har störst behov av stöd och på en verksamhet som har

strategisk betydelse för mottagarlandet.

För ett år sedan påböljade FN:s generalförsamling uppföljningen

av generalsekreterarens En dagordning för utveckling. Sverige

innehar en av två viceordförandeposter i den arbetsgrupp som tillsatts

och är således aktivt engagerat i detta arbete.

Sverige arbetar för att dagordningen ska fastställa prioriteringar för

FN:s utvecklingssamarbete och att arbetsfördelning, mandat och

roller inom FN-systemet klarläggs. Syftet är att de olika organen

skall fungera som ett enhetligt system. Även samarbetet och

arbetsfördelningen mellan FN och Världsbanken skall behandlas.

Skr. 1995/96:40

10 De stora FN-konferenserna

10.1 Världskonferenserna

Under de senaste två decennierna har FN arrangerat en rad

världskonferenser. Den första, i Stockholm 1972, gällde den

mänskliga miljön. Andra konferenser har behandlat miljö och

utveckling, narkotika, livsmedel, mänskliga rättigheter, social

utveckling, kvinnor, befolkning och utveckling samt

bebyggelsefrågor.

Resultatet har i samtliga fell blivit att ett särskilt handlingsprogram

har antagits. I vissa fell har konferenserna också enats om en politisk

deklaration. Genom arbetet med dessa dokument har grundläggande

analyser kunnat göras inom respektive områden. Kompromisser har

vuxit fram om nödvändiga åtgärder på nationell, regional och

internationell nivå.

Dessa konferenser har blivit en viktig del av FN:s arbete.

Världssamfundets intresse fokuseras för en tid på ett ämnesområde.

Intresset har inte begränsats enbart till medlemsländernas officiella

representanter. I ökad utsträckning har även frivilliga organsationer

och inte minst massmedia engagerat sig i konferenserna. Vid FN:s

senaste kvinnokonferens i Peking i september 1995 deltog mer än

25 000 representanter för frivilliga organisationer från hela världen.

Konferensen bevakades också av tusentals journalister som beskrev

kvinnans situation i olika länder.

Konferenserna har till stor del bidragit till ett bredare synsätt.

Konferensen om miljö och utveckling 1992 utvidgade miljöfrågan till

att också inkludera hållbar utveckling. Vid konferensen om mänskliga

rättigheter 1993 fastställdes världssamfundets samsyn på MR-frågor.

Befolkningskonferensen 1994 ledde till att frågan om

befolkningsutveckling utgår från en helhetssyn där kvinnans situation 19

och den reproduktiva hälsan står i fokus. Genom toppmötet 1995

kom de sociala frågorna att uppmärksammas som en nödvändig del Skr. 1995/96:40

för ländernas ekonomiska utveckling. Vid kvinnokonferensen i

Peking togs ytterligare steg mot ökad jämställdhet och mot kvinnors

möjligheter att fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter.

De stora konferenserna har gett FN-arbetet en ny dimension. Det

svenska deltagandet har förberetts mycket aktivt. Nationalkommittéer

har bildats med representanter för regering, riksdag, myndigheter och

intresse- och andra frivilliga organisationer. På detta sätt har arbetet

med konferenserna förankrats och blivit en del av svensk politik.

Sverige ser uppföljningen av konferenserna i första hand skall som

en nationell angelägenhet. Utifrån överenskommelser på det globala

planet skall den nationella verksamheten utvecklas. Ett exempel där

detta har fungerat bra är uppföljningen av konferensen om miljö och

utveckling.

På det internationella planet har Sverige mycket aktivt drivit att

världskonferenserna måste följas upp på ett sammanhållet och

integrerat sätt. ECOSOC bör ha ett övergripande ansvar och ange

vilka frågor som skall prioriteras i FN-systemet för att det globala

uppföljningsarbetet skall fungera.

10.2 Det sociala toppmötet

Världstoppmötet för social utveckling i Köpenhamn i mars 1995

ägnades åt de övergripande principerna för främjande av den sociala

utvecklingen i världen och hade tre huvudteman: fattigdomens

avskaffande, ökad produktiv sysselsättning och ökad social

integration.

Vid mötet antogs en deklaration med tio åtaganden och ett

handlingsprogram. Bland de frågor som tilldrog sig störst intresse

och där olika synsätt kom till uttryck kan nämnas jämställdheten,

familjebegreppet, mänskliga rättigheter och reproduktiv hälsa. Även

resursfrågorna och u-ländemas krav på bättre tillträde till i-ländemas

marknader och på skuldlättnader föranledde långa diskussioner innan

enighet om en godtagbar kompromisstext kunde nås.

10.3 Kvinnokonferensen

FN:s fjärde kvinnokonferens ägde rum i Peking i september 1995.

Vid konferensen antogs dels en deklaration, dels en omfattande

handlingsplan.

Särskilt tillfredsställande är att konferensen i flera fåll kunde enas

om mer konkreta och långtgående åtaganden än som gjorts tidigare

i FN-sammanhang. Det gäller t.ex. undanröjande av hinder för

kvinnors åtnjutande av de mänskliga rättigheterna samt kvinnors

hälsa och sexuella och reproduktiva rättigheter, men också kvinnors

inflytande och ekonomiska oberoende. Ett antal framåtsyftande 20

konkreta åtaganden rör flickebarn.

Konferensen kunde också enas om ett flertal åtgärder för att integrera Skr. 1995/96:40

ett jämställdhetsperspektiv i alla politikområden och för att säkra att

jämställdhetsarbetet, både inom FN och på nationell nivå, är

organiserat på ett sätt som återspeglar politisk vilja och effektivitet

i jämställdhetsarbetet.

10.4 Habitat II

Den sista i raden av nu beslutade världskonferenser, Habitat II om

bostads- och bebyggelsefrågor, kommer att äga rum i juni 1996.

I förberedelsearbetet verkar Sverige bl.a. för en praktiskt inriktning

på hur globala problem kan mötas lokalt. Vi vill därför stödja

deltagande i Habitat-processen av lokala myndigheter, enskilda

organisationer, företag och forskare. Därutöver vill vi betona temat

om en hållbar utveckling i en urbaniserad värld och föra fram kravet

på allas rätt till en rimlig bostad.

11 Miljö - hållbar utveckling

Fattiga länder saknar ofta ekonomiska resurser att ta tillräckliga

miljöhänsyn. Den industrialiserade världen har ett produktions- och

konsumtionsmönster, som om det överfördes på global nivå skulle

kräva mångdubbelt våra nu kända naturresurser.

Detta i kombination med en snabb befolkningstillväxt fordrar

snabba och resoluta multilaterala insatser för att nå en kursändring

och komma tillrätta med växande konkreta problem som jorderosion,

ökenspridning, utfiskning, försurning, växthuseffekt,

ozonlageruttunning samt luft- och vattenföroreningar.

Först i slutet av 1960-talet fördes miljöfrågorna på allvar in i FN-

systemet. Sverige tog initiativ till den FN-konferens om den

mänskliga miljön som hölls i Stockholm 1972. Vid Rio-konferensen

(UNCED) tjugo år senare faställdes sambandet mellan miljö och

utveckling och fastslogs begreppet hållbar utveckling, dvs. en

utveckling inom ramen för vad de globala ekosystemen kan tåla. Det

omfattande handlingsprogram (Agenda 21) som då antogs sträcker sig

fram till år 2000 och in i nästa århundrade.

Uppföljningen av Rio-konferensen har fortsatt både internationellt

och nationellt. Sverige har deltagit mycket aktivt i detta arbete och

innehar bl.a. ordförandeskapet i förhandlingskommittén för FN:s

konvention för bekämpning av ökenspridning. En FN-konferens om

kemikaliesäkerhet hölls i Stockholm i april 1994.

Inom Kommissionen för hållbar utveckling (CSD), som svarar för

uppföljningen av UNCED, har Sverige bl.a. tagit initiativ till att en

global vattenstudie skall genomföras samt till fortsatt utredning av

sambandet mellan militära aktiviteter och miljö i fredstid. En FN-

konferens om militära aktiviteter och miljön hölls i Linköping i juni

1995.

21

Nationellt har regeringen tidigare inrättat en särskild arbetsgrupp med Skr. 1995/96:40

uppgift att granska hur besluten vid UNCED och andra globala

miljöfrågor kan integreras i det svenska utvecklingssamarbetet.

Arbetsgruppens förslag (Ds 1994:132) och remissyttrandena övervägs

för närvarande.

Under året skall en speciell projektgrupp bildas på UD med uppgift

att förbereda och samordna Sveriges fortsatta arbete med den

internationella uppföljningen av Agenda 21 samt uppföljningen av

Rio-konferensen vid FN:s extra generalförsamling 1997.

12 Avslutning

12.1 Sveriges grundsyn

Sveriges aktiva engagemang i Förenta nationerna utgör en hörnsten

i svensk utrikespolitik.

Sveriges bidrag genom åren till FN:s fredsbevarande operationer,

till medlingsarbete och till världsorganisationens ekonomiska och

sociala verksamhet har i förhållande till landets storlek få

motstycken.

Detta starka engagemang har sin utgångspunkt i en bredare

säkerhetspolitisk bedömning och i insikten om den praktiska

betydelsen av internationell solidaritet.

FN skapar förutsättningar för en fungerande folkrätt, som gör det

svårare för en stor stat att undertrycka en liten stats rättigheter.

Regeringen vill verka för att det internationella rättssystemet och

folkrätten ytterligare stärks. FN-stadgan är härvidlag ett centralt

dokument.

Det behövs en världsomspännande organisation för att förebygga

och lösa konflikter, ett forum för dialog, där små och stora stater kan

fora sin talan.

Sverige ser också nödvändigheten av en stark global organisation

för att möta hoten mot människors säkerhet och välfärd, hot som

överskrider gränser mellan stater eller regioner.

Regeringen kommer att med kraft söka bidra till att både hemma

i Sverige och utomlands skapa en solid tilltro till globalt multilateralt

samarbete. Den vill göra detta genom Sveriges eget exempel och

genom att medverka till att stärka och effektivisera FN-systemet och

dess institutioner.

Till stöd för en demokratisering av det multilaterala samarbetet

kommer den svenska regeringen att verka för att demokratin

fortsätter att utvecklas i de enskilda staterna. Sveriges värdskap för

International IDEA, det Internationella institutet för demokrati och

fria val, är ett konkret uttryck för detta.

22

12.2 Sveriges regionala engagemang

Sverige deltar aktivt i att utveckla det europeiska samarbetet. Det

nordiska samarbetet liksom Sveriges engagemang i EU, Europarådet

och OSSE är av stor betydelse. Dagens och framtidens utmaningar

kräver ett fördjupat samarbete på många olika nivåer.

EU-medlemskapet ger oss en viss säkerhetspolitisk återförsäkring

och låter sig väl förenas med vårt globala engagemang. Som EU-

medlem har Sverige ofta större genomslagskraft i det globala

samarbetet än tidigare.

Regeringen anser det viktigt att den europeiska unionen tar

ställning i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor utifrån ett globalt

perspektiv och i överensstämmelse med FN-stadgan. En

utgångspunkt är Maastrichtfördrågets föreskrift att "bevara freden

och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med

principerna i Förenta Nationernas stadga...".

Genom sina s.k. "gemensamma aktioner" kan EU positivt bidra till

olika FN-insatser. Regeringen vill på detta sätt också kunna stödja

FN. Den västeuropeiska unionen VEU har goda förutsättningar att

tillhandahålla personal och resurser för fredsbevarande operationer

i FN:s regi. Regeringen önskar medverka till att så sker. På grundval

av Sveriges observatörskap finns beredskap att i vissa fell även delta

med personal.

Det nordiska samarbetet är och förblir av fundamental vikt för

Sverige. Tillsammans med övriga nordiska länder kommer vi att

fortsätta verka för att stärka och vitalisera FN.

12.3 Reformer

För att det globala multilaterala samarbetet skall kunna hävda sig i

framtiden behövs, som redan nämnts, reformer och effektivare

organisationer.

Inför FN:s femtioårsjubileum verkar Sverige aktivt för sådana

reformer. Förslagen från Kommissionen för globalt samarbete är en

viktig inspirationskälla och ett värdefullt bidrag till det fortsatta

reformarbetet. Det krävs politiskt engagemang och ledarskap för att

processen ska komma igång och leda till konkreta resultat.

Statsministerns initiativ till en särskild internationell samrådsgrupp

syftar till att söka stöd for tanken att de genomgripande reformbehov

som finns kräver behandling inom en sammanhållen ram och med en

uppsatt tidsgräns.

Troligen är tiden för knapp för att medlemsländerna skall kunna

komma överens om och genomföra nödvändiga reformer under

pågående jubileumsår. En världskonferens 1998 skulle kunna vara en

realistisk tidpunkt för beslut om ett större sammanhållet reformpaket.

Det är regeringens förhoppning att såväl Kommissionens rapport

liksom denna skrivelse skall stimulera till en bred diskussion i

Skr. 1995/96:40

23

riksdagen, bland folkrörelser och den svenska allmänheten om hur Skr. 1995/96:40

FN kan reformeras och utvecklas för att möta framtidens krav, samt

hur Sverige bäst kan bidra till en sådan utveckling.

Att förebygga konflikter är en central uppgift för FN, som den

svenska regeringen prioriterar. I avsikt att kunna bistå inom detta

område kommer regeringen särskilt att studera hur FN:s möjligheter

till förebyggande insatser skall kunna stärkas. Regeringen avser

också att stärka Sveriges förutsättningar att medverka i sådana

insatser genom kontakt med enskilda organisationer i det nyligen

tillsatta Rådet för gemensam säkerhet.

Det är oacceptabelt att FN:s generalsekreterare skall behöva ägna

huvuddelen av sin tid åt att försöka skaffa fram finansiella resurser

till organisationen. Medlemsländernas betalningsdisciplin måste

förbättras. Medlemskapet i FN innebär en förpliktelse för varje

medlemsstat att fullgöra sina grundläggande skyldigheter. Alternativa

inkomstkällor kan dock komma att behöva övervägas.

Sverige kommer att fortsätta arbeta för en reformering av FN:s

bidragsskalor. Det nuvarande systemet måste förenklas och

förhållandet mellan länders betalningsförmåga och bidragsandel

återställas.

I en tid av begränsade resurser måste också Sverige medverka till

att besparingar görs och att organisationen blir mer kostnadseffektiv.

Från svensk sida måste vi noga överväga våra egna prioriteringar

inom ramen för FN-samarbetet.

Insatser på de ekonomiska och sociala områdena är av största

betydelse för att förebygga konflikter genom att de angriper

konflikternas grundorsaker. Sverige vill fortsätta sina ansträngningar

på detta område genom att bl.a. tillsammans med övriga nordiska

länder medverka till bättre styrformer for biståndet och bättre

finansieringsformer.

En översyn av organens mandat är nödvändig för att inte tilltron

till FN-systemet som biståndskanal skall undergrävas. FN-

organisationema måste fungera som ett samordnat system. Bättre

förutsägbarhet i biståndsflödet är en förutsättning för effektivare

program. Sverige arbetar för effektivare och bättre styrnings- och

finansieringsformer för biståndet.

12.4 Sverige och fredsfrämjande operationer

En stor del av FN:s biståndsinsatser inriktas numera på humanitära

katastrofsituationer. I detta arbete krävs nära samordning mellan

FN:s olika funktioner.

Fredsfrämjande är ett brett begrepp som innefattar civila,

humanitära och fredsbyggande insatser liksom diplomatiska

medlingsaktiviteter, minröjning, valövervakning och skydd av

mänskliga rättigheter samt militärt fredsbevarande eller skydd av

humanitära insatser. Sådana insatser måste i ökad utsträckning 24

samordnas med insatser för långsiktig utveckling.

Från större, bredare sammansatta insatser i t.ex. Namibia, Skr. 1995/96:40

Kambodja, El Salvador, Somalia, f.d. Jugoslavien, Rwanda,

Mocambique och Angola under senare år finns många erfarenheter

att hämta.

Om FN och medlemsländerna drar de rätta lärdomarna från dessa

operationer, kommer organisationen att kunna gå stärkt ut ur sin

nuvarande kris. Behovet av effektiv internationell krishantering och

fortsatta FN-insatser väntas inte minska, snarare tvärtom.

De begränsade resurser som står till Sveriges förfogande tvingar

regeringen att noga överväga vilken typ av fredsfrämjande insatser

Sverige i framtiden bör prioritera. Frågan om försvarsmaktens roll

i kommande fredsfrämjande insatser har studerats inom regeringen

liksom hur Sverige med kort varsel skall kunna bidra med trupp till

FN-operationer (prop. 1995/96:12). Regeringen måste också ta

ställning till i vilka former Sverige skall medverka, antingen detta

sker på nationell grund, i ett nordiskt sammanhang, inom ramen for

medlemskapet i OSSE, observatörsskapet i VEU eller till följd av

deltagandet i Partnerskap för fred (PFF).

12.5 Sverige i säkerhetsrådet

FN-arbetet kommer även i fortsättningen att ges en central roll i

svensk utrikespolitik. Den höga prioritet regeringen ger FN:s

verksamhet kommer till uttryck också i Sveriges kandidatur till

säkerhetsrådet för perioden 1997-98.

Sverige vill värna om folkrättens vägledande roll i det multilaterala

samarbetet.

Sverige önskar aktivt medverka till att konflikter löses med i första

hand fredliga medel i enlighet med de olika metoder, som finns

angivna i FN-stadgan. Mandaten för FN:s fredsoperationer måste

formuleras klart så att budskapet till parterna blir tydligt.

Sverige kommer vidare att understryka behovet av att rådet inriktar

sig på tidiga insatser för konfliktlösning. Regeringen kommer därvid

att ha nytta av det studie- och förberedelsearbete som nu genomförs.

Som medlem i säkerhetsrådet vill Sverige verksamt bidra till

respekt och ett ökat förtroende för FN och dess institutioner.

Regeringen ser det multilaterala samarbetet som det viktigaste

instrumentet för att komma tillrätta med de stora

överlevnadsfrågoma. Därför förblir Sverige en aktiv FN-medlem.

Därför stödjer Sverige helhjärtat multilateralismen som inte bara en

fråga om solidaritet, utan i hög grad ett uttryck för det upplysta

egenintresset. Därför skall Sveriges stöd för FN:s idéer och

verksamhet vara konkret, betydande och orubbligt.

25

Bilaga 1

Skr. 1995/96:40

Bilaga 1

Sveriges deltagande i FN:s fredsbevarande operationer, FN:s och OSSE:s

sanktionsövervakning, OSSE:s långtidsmissioner m.m. per den 1 oktober

1995.

Område

Operation/Land

Mandatoeriod

Typ av insats

Antal

pers.

Kostn, milj kr

årsbasis

Ö

UN Peace

Stabskompani

S

Forces HQ/Zagreb

Pleso Camp C.

162

52,30

T

Kroatien

Milobs

E

t.v.

Civilpolis

19,00

U

MP

R

M10

O

Belgrad

Samverkansoff.

1

0,65

P

Serbien-Montenegro

A

t.o.m. ca 9607

UNPROFOR

Mek. skyttebat.

Bosnien-H

Milobs

622,60

t.v.

MP

Mek.inf.komp.

1 061

VEU

Mostar, Bosnien-H

t.o.m. 960723

Poliser

7

7,50

C

UNPREDEP

Skyttepluton

40

17,10

E

Makedonien t.v.

N

T

ICFY

Observatörer

10

10,00

R

A

f.d. Jugoslavien

t.o.m. 960430

Gränsövervakning

L

E

UNOMIG

Milobs

8

4,50

U

R

Georgien t.v.

O

ECMM

Monitorer

8

8,00

P

Kroatien, Bosnien-H

A

t.v.

t.o.m. 960130

Monitorer/tjm.

1

1,00

OSSE

Stödgrupp

1

1,00

Tjetjenien

t.o.m. dec 95

26

Skr. 1995/96:40

Område Operation/Land

Mandatperiod

Typ av insats

Antal

pers.

Kostn. mili kr Bilaga 1

årsbasis

OSSE/SAMCOM

Bryssel, Belgien

t.o.m. dec. 95

Adm. samordn.

1

1,20

OSSE/SAM

Makedonien

t.o.m. dec. 95

Sanktions-

övervakning

2

0,90

OSSE/SAM

Ungern

t.o.m. dec. 95

Sanktions-

övervakning

2

0,90

C E

OSSE/SAM

Sanktions-

6

3,50

E U

Ukraina

övervakning

N R

t.o.m. dec. 95

T O

R P

OSSE

Korttidsupp-

3

1,70

L A

drag m.m.

M Ö

UNTSO

Milobs

17

10,30

E S

Mellersta Östern

L T

t.v.

L E

A R

UNIKOM

Milobs

7

4,10

N N

Kuwait

t.v.

A

S

I

E

UNMOGIP

Kashmir t.v.

Milobs

8

5,90

NNSC

Milobs

5

4,70

N

Korea t.v.

A

UNAVEM II

Milobs

20

12,70

F

Angola

R

t.v.

I

t.o.m. ca 960831

Civilpolis

10

6,20

K

A

27

Skr. 1995/96:40

Område

Oneration/Land

Typ av insats

Antal

Kostn. mili kr Bilaga 1

Mandatoeriod

pers.

årsbasis

C A

MINUGUA

Milobs

2

2,40

E M

Guatemala

N E

t.v.

Civilpolis

2

T R

R I

A K

L A

TOTALT

1384 798,1

Förkortningar

ECMM:

EU:s övervakningsmission i f.d. Jugoslavien

ICFY:

Jugoslavien-konferensen

NNSC:

Neutrala staters övervakningskontingent

OSSE:

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

VEU:

Västeuropeiska unionen

Mek. skyttebat.

Milobs:

Mekaniserad skyttebataljon

Militära observatörer

Mek. inf. komp. Mekaniskt infånterikompani

28

Bilaga 2

Anslag till multilateral biståndsverksamhet

Skr. 1995/96:40

Bilaga 2

Anslag budgetåret 95/96

12 mån

18 mån

C. 1.1. FN:s ekonomiska och

sociala verksamhet

A. UNDP och UNCDF

UNDP

567 000 000

850 000 000

UNCDF

33 000 000

50 000 000

B. UNFPA

140 000 000

210 000 000

C. UNICEF

340 000 000

510 000 000

D. WFP

252 000 000

378 000 000

E. UNRWA

150 000 000

225 000 000

F. UNHCR

270 000 000

405 000 000

G. ITC/UNCTAD

12 000 000

18 000 000

H. Narkotika

UNDCP

33 000 000

50 000 000

WHO/PSA

4 000 000

6 000 000

Övrigt, narkotika

7 000 000

10 000 000

Totalt C.l.l.

1 808 000 000

2 712 000 000

C. 1.2. Int. finansieringsinst.

A. Världsbanken

636 000 000

954 000 000

B. Regionala utv. banker

134 000 000

201 000 000

C. Övriga utv. banker

131 000 000

196 500 000

Totalt C. 1.2.

901 000 000

1 351 500 000

C. 1.3. Övrig multilateral verksamhet

A. Miljöinsatser

145 000 000

217 500 000

B. IPPF

72 000 000

108 000 000

C. Int. sjöfortsuniv. (WMU)

18 000 000

27 000 000

D. Bitr, experter

48 000 000

72 000 000

E. Fred och återuppbyggnad

100 000 000

150 000 000

F. Övriga insatser

83 000 000

124 500 000

Totalt C.1.3.

466 000 000

699 000 000

TOTALT C 1

3 175 000 000

4 762 500 000

29

Skr. 1995/96:40

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden

Sahlin, Hjelm-Wallén, Hellström, Freivalds, Persson, Tham,

Hedborg, Andersson, Winbeig, Uusmann, Nygren, Ulvskog,

Sundström, Lindh, Johansson

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar skrivelse 1995/96:40 FN inför framtiden.

30

gotab 49101, Stockholm 1995