Prop. 1995/96:93

Regeringens skrivelse

1995/96:93

Organisationen av den periodiska

fordonskontrollen

Skr.

1995/96:93

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 14 december 1995

Thage G Peterson

Ines Uusmann

(Kommunikationsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för planerna för den

framtida organisationen av den periodiska fordonskontrollen.

Regeringen gör nu ingen förändring i det rådande läget att AB Svensk

Bilprovning med ensamrätt får utföra kontrollbesiktningar. Detta

kommer således att gälla även efter den 1 januari 1996. Regeringen

bedömer att ytterligare underlag behövs beträffande vissa frågor om

bl.a. servicen i glesbygd innan ett förslag till lösning av organisationen

av den periodiska fordonskontrollen kan föreläggas riksdagen.

1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 93

Innehållsförteckning

Skr. 1995/96:93

1 Inledning................................ 3

2 Tidigare beslut om organisation av den återkommande

fordonskontrollen .......................... 3

3 Rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effekter på

trafiksäkerheten, miljön, servicen och kostnaderna"...... 5

4 Besiktningens innebörd ....................... 6

5 En utökad kvalitetskontroll ..................... 7

6 Behov av särskilda åtgärder i glesbygd.............. 8

1 Inledning

Skr. 1995/96:93

Riksdagen beslutade år 1994 att införa ett s.k. öppet system för prov-

ning och kontroll med bilbesiktning i konkurrens mellan fristående ack-

rediterade besiktningsföretag. Under hösten 1994 gav riksdagen rege-

ringen till känna att man önskade en ytterligare redovisning av effekter-

na på trafiksäkerheten, servicen och kostnaderna av att avskaffa Aktie-

bolagets Svensk Bilprovning (ASB) monopol. En utredning har genom-

förts under år 1995 för att belysa dessa aspekter. Utredningen ger be-

lägg för att det system som genomförts inom övrig provnings- och

kontrollverksamhet kan medföra vissa negativa effekter inom fordons-

kontrollområdet som motiverar särskilda åtgärder.

Regeringen gör nu ingen förändring i det rådande läget att AB Svensk

Bilprovning (ASB) med ensamrätt får utföra kontrollbesiktningar av

motorfordon. Detta kommer således att gälla även efter den 1 januari

1996.

I ett öppet system där flera fristående besiktningsorgan konkurrerar

kan kostnaderna för konsumenterna antas bli lägre på grund av den fria

prisbildningen. Samtidigt förväntas servicen bli bättre anpassad till ef-

terfrågan på tjänster. Samhällets och konsumenternas berättigade krav

på opartiskhet och god kvalitet vid tillhandahållandet av besiktnings-

tjänsterna kan tillgodoses även inom ramen för ett öppet system. Sär-

skilda åtgärder behöver dock vidtagas för att tillgodose en god standard

för besiktningsverksamheten i glesbygd samt för att kontrollera kvali-

teten i besiktningsverksamheten. När dessa åtgärder fått en tillfreds-

ställande utformning avser regeringen att återkomma med ett förslag till

lösning av organisationen av den återkommande fordonskontrollen.

2 Tidigare beslut om organisation av den åter-

kommande fordonskontrollen

I regeringens proposition 1993/94:167 föreslogs att ASB:s monopol

bl.a. på viss registreringsbesiktning och periodisk kontroll av fordon

skulle upphöra. Enligt förslaget skulle fristående besiktningsföretag som

ackrediterats av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll

(SWEDAC) få utföra dessa provningar. Prövningen vid ackreditering

skulle inkludera en bedömning av opartiskhet och integritet.

Vidare föreslogs i propositionen att nuvarande system med kontrollbe-

siktning som mynnar ut i ett beslut om godkännande, föreläggande om

ny besiktning eller körförbud skulle ändras och i stället grundas på

ägarens ansvar för fordonets beskaffenhet. Ägaren skulle sålunda ha ett

giltigt intyg rörande fordonets skick från ett ackrediterat besiktnings-

företag för att få använda fordonet.

1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 93

Trafikutskottet föreslog (bet. 1993/94:TU35) att riksdagen skulle god- Skr. 1995/96:93

känna förslagen i propositionen att fristående, ackrediterade besikt-

ningsföretag i konkurrens skulle få utföra kontrollbesiktning av fordon

som ASB har monopol på. Vidare godtog utskottet bl.a. att fordons-

ägarens ansvar för fordonet även får omfatta ett krav på giltigt intyg om

periodisk kontrollbesiktning, vilket skulle ersätta nuvarande beslut om

godkännande. Utskottet godkände även att prisregleringen beträffande

kontrollbesiktning skulle slopas.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr.

1993/94:433).

Innebörden av detta riksdagsbeslut var att den del av fordonskontrol-

len som utgörs av kontrollbesiktning och som utförs av ASB, från den 1

januari 1995 skulle öppnas för konkurrens. Därmed skulle även andra

oberoende kontrollorgan i tredjepartsställning som blivit ackrediterade

av SWEDAC få utföra dessa besiktningar.

Samtidigt med att EES-avtalet godkändes, beslutade riksdagen om

riktlinjer för avveckling av riksprovplatssystemet och antog lagen om

teknisk kontroll (prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1, (rskr.

1992/93:18). Riksprovplatssystemet är avvecklat sedan den 1 januari

1995.

På grund av beslutet om avveckling av riksprovplatssystemet lade

regeringen fram förslag till ny lag om vissa besiktningsorgan på for-

donsområdet (prop. 1994/95:69). Riksdagen antog det framlagda lagför-

slaget (bet. 1994/95:TU8, rskr. 1994/95:137).

I lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet be-

myndigas regeringen att föreskriva att kontrollbesiktningar och andra

nationella besiktningar av fordon skall få utföras av ASB, Statens

maskinprovningar eller av andra organ som är eller har varit riks

provplatser. Lagen gäller till utgången av år 1997. ASB, Statens

maskinprovningar och Svensk Anläggningsprovning AB (numera SAQ

Kontroll AB) har i fordonskungörelsen (1972:595) bemyndigats att

utföra kontrollbesiktningar enligt lagen.

I en skrivelse till regeringen den 18 oktober 1994 hemställde ASB att

kontrollbesiktningen inte skulle öppnas för konkurrens förrän den 1

november 1995 och helst först den 1 januari 1996. Som skäl anförde

ASB att det krävdes ett omfattande förberedelsearbete i form av bl.a.

myndighetsföreskrifter och nya besiktningsrutiner innan den nya ord-

ningen kunde träda i kraft.

I fråga om tidpunkten för ikraftträdandet för den nya ordningen för

kontrollbesiktning ansåg regeringen att en senareläggning till den 1 juli

1995 borde ske (prop. 1994/95:69). Som skäl härför angavs det praktis-

ka förberedelsearbetet som redovisats i skrivelsen från ASB. Fram till

denna tidpunkt skulle sålunda ASB med ensamrätt få fortsätta att utföra

kontrol lbes iktningar.

Vid behandlingen av frågan om avreglering av kontrollbesiktningen

och med anledning av ett i motion framställt yrkande anförde trafik-

utskottet (bet. 1994/95:TU8) att det delade motionärernas uppfattning

att ASB borde få utföra kontrollbesiktningar med ensamrätt till den 1 4

januari 1996. Därmed skulle skapas rådrum för regeringen att försäkra

sig om att en avreglering av kontrollbesiktningen inte leder till att tra- Skr. 1995/96:93

fiksäkerheten, miljön eller servicen försämras eller till att kostnaderna

ökar.

Om regeringen skulle besluta att avskaffa monopolet för kontrollbe-

siktningen den 1 januari 1996 fann utskottet det väsentligt att konse-

kvenserna av ett sådant beslut utvärderas och att resultatet redovisas för

riksdagen så snart som möjligt.

Utskottet hemställde i fråga om denna del av sitt betänkande att riks-

dagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet

anfört. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan

(rskr. 1994/95:137).

3 Rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effek-

ter på trafiksäkerheten, miljön, servicen och kost-

naderna"

Med anledning av riksdagens beslut angående propositionen 1994/95:69

(bet. 1994/95:TU8, rskr. 1994/95:137) beslutade Kommunikations-

departementet att utreda konsekvenserna av att avskaffa monopolet i

fråga om kontrollbesiktningar från den 1 januari 1996. Utredningen

utfördes av två särskilda utredare, vilka den 15 maj 1995 har avlämnat

rapporten "Bilbesiktning i konkurrens - effekter på trafiksäkerheten,

miljön, servicen och kostnaderna" (K 95/2261/4). Utredningen anger

sammanfattningsvis följande slutsatser:

- Prisbildningen samt utformning av service och tjänster måste vara

fri på en öppen besiktningsmarknad. En konsekvens av detta blir att

ASB inte i framtiden kan åläggas samhällsuppgifter som inte är finan-

sierade. När ASB tappar marknadsandelar till konkurrenter, vilka frä-

mst förväntas uppträda i områden med större fordonsunderlag, minskar

de finansiella möjligheterna att upprätthålla service och uppgifter som

inte är företagsekonomiskt lönsamma. Serviceutbudet i glesbygd kan

därmed komma att hotas. Särskilda åtgärder kan bli nödvändiga för att

fordonsägarna i dessa områden skall få tillgång till rimlig service, t.ex.

etableringsbidrag.

- Konkurrensen om besiktningstjänstema kan förväntas nedbringa

samhällets totala kostnader för den återkommande fordonskontrollen.

Vissa merkostnader kommer dock att uppkomma i det nya kontrollsys-

temet bl.a. på grund av behovet av ökad tillsynsverksamhet. För for-

donsägaren kan de ökade kostnaderna komma att motsvaras av förbätt-

ringar i service och ändrad prissättning. Principen om fri prissättning

kan resultera i olika priser i olika delar av landet för i princip samma

tjänst.

- Besiktningsföretagen antas vilja dimensionera sin verksamhet till

vad som är lönsamt. Någon beredskap för att tillgodose samhällets

behov av en långsiktig kunskapsuppbyggnad och forskning och utveck-

ling inom det fordonstekniska området förväntas inte komma att upprätt-

hållas på en öppen marknad, t.ex. att tillhandahålla expertis åt staten för

uppgifter i internationella förhandlingar.

- Det har inte framkommit skäl som talar för att en avreglering skulle

försämra besiktningskvaliteten och därmed trafiksäkerheten eller miljön.

En förutsättning är dock att en ordentlig tillsynsverksamhet för kontroll

av besiktningskvaliteten byggs upp. Bl.a. erfarenheter från USA visar

på nödvändigheten av noggrann tillsyn av besiktningsföretagen i ett

decentraliserat system.

- Det är troligt att servicen differentieras och att skillnader uppkom-

mer i prissättningen. Det är inte säkert att priset blir det huvudsakliga

konkurrensmedlet. Utbudet av service kommer också att få stor betydel-

se. Ett differentierat och kundanpassat utbud kan förväntas nedbringa

samhällets totala kostnader för besiktningsverksamheten.

Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning över inkomna

remissvar finns tillgänglig i Kommunikationsdepartementet (dnr

K95/2261/4).

Skr. 1995/96:93

4 Besiktningens innebörd

Den nuvarande ordningen för återkommande fordonskontroll bygger

juridiskt på att ASB på statens vägnar tar ställning till fordonets status

och därefter fattar beslut om det skall godkännas eller inte. Ett sådant

beslut innefattar myndighetsutövning mot enskild, vilket får effekter

ifråga om skadeståndsskyldighet för staten enligt skadeståndslagen

(1972:207) m.m. Att överlämna myndighetsutövning till ett organ som

inte är myndighet kräver lagstöd, vilket för närvarande finns i lagen

(1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet.

Ett förslag till öppet system för kontrollbesiktning finns beskrivet i

propositionen 1993/94:167, s. 24 ff. Det har en annan principiell inne-

börd än den nuvarande ordningen. Besiktningsorganet gör samma tek-

niska undersökning som enligt den nuvarande ordningen och upprättar

ett protokoll där det framgår vilka fel och brister som fordonet har samt

hur allvarliga felen bedöms vara med avseende på trafiksäkerhet, buller-

störningar och utsläpp av avgaser. Protokollet utformas som ett intyg

över genomgången besiktning. Intyget skall ges en till tiden klart be-

stämd giltighet och ett giltigt intyg är en förutsättning för att fordonet

skall få användas i trafik. Resultatet av besiktningen skall elektroniskt

rapporteras till Vägverket.

Den tekniska besiktningen kommer för fordonsägaren att bli densam-

ma som tidigare. Från juridisk synpunkt sker en ändring på så sätt att

staten i stället för att själv kontrollera fordonet kräver att fordonet

kontrolleras av ett kompetent organ. Intyget utfärdas på detta organs

vägnar. Fordonet "godkänns" alltså inte längre av staten och någon

myndighetsutövning överlämnas inte till de enskilda organen. Den nya

ordningen innebär därmed också en tydligare markering av att det är

ägaren och inte staten som ansvarar för fordonets skick.

Ett sådant öppet system är helt i överensstämmelse med EU:s synsätt Skr. 1995/96:93

i fråga om bedömning av överensstämmelse, som bygger på att i den

mån fristående organ skall utföra en i författning föreskriven teknisk

kontroll detta skall ske utanför myndighetssfären. Denna tekniska

granskning skall utföras av tekniskt kompetenta organ med en civil-

rättslig relation till kund/beställare. Oenighet skall lösas på tekniska

grunder inom systemet utan statlig överprövning av den tekniska be-

dömningen genom överklagande till myndighet eller domstol. Det finns

en rad europeiska standarder i EN 45 000-serien för sådana organs

verksamhet och organisation. Där finns också regler för ackreditering

som har syftet att skapa förtroende för den verksamhet som ackredite-

ras. Den ackreditering som SWEDAC utför bygger på dessa standarder.

5 En utökad kvalitetskontroll

SWEDAC ackrediterar de organ som skall få utföra kontrollbesiktning.

Frågan om krav på ackrediterade besiktningsföretag har behandlats i

propositionen 1993/94:167, s. 26 ff. Kraven utformas i samarbete mel-

lan SWEDAC, Vägverket och i relevanta delar Statens naturvårdsverk.

Till grund ligger standarden för besiktningsorgan, EN 45 004, som

kompletteras med verksamhetsspecifika krav. Kvalitetskraven och

kostnaderna medför att endast ett mindre antal företag kan förväntas bli

ackrediterade vid sidan av ASB. I ackrediteringen ligger en löpande

tillsyn som innefattar kontroll på platsen av att företagen följer de kvali-

tetssystem som ackrediteringen kräver. Häri ligger också en indirekt

kontroll av företagets tjänster. Uppgifter om att felaktiga intyg utfärdats

måste givetvis omedelbart följas upp av SWEDAC. Kostnaderna för

SWEDAC :s tillsyn faller på företagen själva genom ackrediteringsav-

giften. I själva ackrediteringsordningen ligger således en kvalitets-

kontroll på sådan nivå att den förväntas skapa förtroende för de er-

bjudna tjänsterna.

En viktig kvalitetskontroll görs också vid flygande inspektioner av

fordon i trafik. Riksdagens beslut våren 1994 innefattade att ett utökat

antal flygande besiktningar även skulle innefatta fordonens miljöegen-

skaper. Om det vid en flygande besiktning framkommer något som

tyder på att ett besiktningsorgan utfört arbetet felaktigt, bör rapportering

om detta göras även till SWEDAC. I detta sammanhang kommer Väg-

verket att ges ett uppdrag att organisera en fordonskontroll på väg som

även innefattar kontroll av fordonets avgasutsläpp och buller. Uppdraget

ska ske i samråd med Statens naturvårdsverk och Rikspolisstyrelsen.

Därutöver bör emellertid som framhållits i rapporten också viss ytter-

ligare kvalitetskontroll av företagens tjänster ske. Den bör dock med

hänsyn till det tidigare sagda kunna begränsas och inte föranleda mer-

kostnader av sådan omfattning som vissa remissinstanser synes ha utgått

ifrån. Vägverket bör få regeringens uppdrag att i samråd med

SWEDAC och Statens naturvårdsverk utreda förutsättningarna för ökad

kvalitetskontroll inom ramen för ett öppet system för periodisk åter- Skr. 1995/96:93

kommande fordonskontroll.

Kontrollen bör organiseras och utformas av Vägverket efter samråd

med SWEDAC och Statens naturvårdsverk. Därvid bör Vägverkets bli-

vande bristdatabas kunna utnyttjas. Vid kontrollen bör t.ex. kunna

användas statistiska metoder och laboratoriejämförelser inom avgas-

området. Genom en sådan kontroll skulle det kunna komma fram in-

dikationer på skevheter eller andra brister i systemet som kan föranleda

åtgärder från berörda myndigheter.

6 Behov av särskilda åtgärder i glesbygd

Införandet av ett öppet system kräver enligt regeringens bedömning

även särskilda åtgärder för att tillgodose glesbygdsbehov av besikt-

ningstjänster.

Flera remissinstanser anser att det finns en risk för att servicen i gles-

bygd försämras som en följd av avmonopoliseringen. När den allmänna

periodiska fordonskontrollen öppnas för fri konkurrens bör även pris-

sättningen vara fri. Priserna inom storstadsområdena för besiktning av

den volymmässigt största fordonskategorien, dvs. personbilarna, skulle

då kunna tänkas bli något lägre än för närvarande. Med nuvarande

glesbygdsservice skulle priserna i andra delar av landet sannolikt bli

något högre.

Utredningen har framhållit att nya aktörer som avser att gå in på en

konkurrensutsatt besiktningsmarknad torde komma att grunda sina

överväganden på en bedömning av möjligheterna att driva verksamheten

med tillfredsställande lönsamhet. Ett annat motiv kan vara att ett enga-

gemang passar väl ihop med redan pågående verksamhet och komplette-

rar denna. Intresset från nya aktörer torde främst inriktas mot områden

med stora fordonsunderlag, t.ex. större tätorter. Av naturliga skäl kom-

mer därmed besiktning av personbilar att vara mest intressant.

Det finns en tydlig risk att en konkurrens inom fordonsbesiktningen

inte kan förverkligas i alla delar av landet. Av utredningen framgår att

ASB för närvarande driver ett antal bilprovningsstationer i glesbygds-

områden, vilka inte bär sina kostnader. Dessa stationer finns för att ge

fordonsägarna i dessa delar av landet en rimlig grad av service. Som

statligt bolag och monopolföretag har ASB ålagts en skyldighet att

organisera verksamheten på sådant sätt att den uppfyller rimliga anspråk

på service från den enskilde fordonsägarens sida. Denna princip lades

fast genom propositionen om införande av allmän periodisk fordons-

kontroll (prop. 1963:91).

I ett läge där ASB möter konkurrens från andra aktörer kan bolaget

inte utan vidare åläggas särskilda skyldigheter i fråga om service i

glesbygd. Konkurrensen måste ske på lika villkor. Detta skulle kunna

leda till försämrad service i glesbygd alternativt att fordonsägarna i

dessa områden får vidkännas en högre kostnad för besiktning än for-

donsägare i andra delar av landet.

Enligt riksdagens tidigare beslut skall möjlighet finnas för besiktnings- Skr. 1995/96:93

företag att få dispens från kraven på fristående ställning (tredjeparts-

ställning) i områden med mycket långa avstånd till närmaste besikt-

ningsstation. Det finns enligt regeringens mening ett behov av att när

särskilda skäl föreligger frångå tredjepartskravet liksom att man från de

föreskrivande myndigheternas sida ska kunna ta hänsyn till särskilda

förhållanden i glesbygdsområden.

Utformningen av ett system som tillgodoser behovet av besiktnings-

tjänster i glesbygd måste utredas vidare innan beslut kan fattas om den

framtida organisationen av den periodiska fordonskontrollen. En ytterli-

gare förutsättning är att kvaliteten på utförda tjänster säkerställs genom

exempelvis ökade kontrollinsatser.

Staten har ytterst ansvaret för att en rimlig service finns att tillgå i

alla delar av landet. En avveckling av monopolet för bilbesiktning förut-

sätter därför ett system för besiktningsverksamheten i glesbygd. Efter-

som Vägverket har ett sammanhållande ansvar för fordonsbesiktningen

är det också lämpligt att verket får regeringens uppdrag att utforma ett

sådant system.

När dessa uppdrag är redovisade avser regeringen att återkomma med

förslag till lösning av organisationen av den periodiska fordonsbesikt-

ningen.

gotab 49430, Stockholm 1995