Prop. 1996/97:112

Regeringens skrivelse

1996/97:112

Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbild-

ning — kvalitet och likvärdighet

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 6 mars 1997

Lena Hjelm-Wallén

Ylva Johansson

(Utbildningsdepartementet)

Skr.

1996/97:112

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redogör regeringen för sin grundläggande syn på utbild-

ningsväsendet och anger vilka områden som kommer att prioriteras under

den kommande tvåårsperioden.

Regeringen prioriterar arbetet med att utveckla utbildningens kvalitet

och likvärdighet. Skolverkets roll bör utvecklas och den gällande an-

svarsfördelningen mellan stat och kommun förtydligas. Integrationen

mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg fokuseras liksom skolans

inre arbete. Gymnasieskolans utveckling behandlas, särskilt vad avser

programstruktur, program med yrkesämnen och kärnämnena. Tonvikt

läggs vidare på regeringens satsning på ett nationellt kunskapslyft för

vuxna.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:112

1 Inledning.................................................................................................3

2 Sverige — en utbildningsnation.............................................................4

3 Samhällsförändringar............................................................................10

3.1 En demokratisk utmaning..........................................................10

3.2 Arbetslivet förändras.................................................................13

3.3 Förändrade villkor för barns och ungdomars socialisation........17

4 Arbetet i skolan.....................................................................................22

4.1 En skola för alla.........................................................................22

4.2 En skola med mening.................................................................28

4.3 Skolans kontakter med omvärlden.............................................32

5 Utvecklingen inom förskola, skola och vuxenutbildning.....................36

5.1 Personalens roll..........................................................................42

5.2 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg................................50

5.3 Grundskolan...............................................................................58

5.4 Gymnasieskolan.........................................................................67

5.5 Vuxenutbildningen....................................................................87

6 Skolans styrning och kvalitetsutvecklingen..........................................99

6.1 En förändrad roll för Skolverket..............................................108

6.2 Statens institut för handikappfrågor i skolan...........................114

6.3 Det kommunala ansvarsområdet..............................................115

Bilaga Pågående utredningar m.m....................................................122

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997.........123

1 Inledning

I propositionen Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) angavs att det, i

samband med den fördjupade prövningen av skolans verksamhet, skulle

tas fram underlag och riktlinjer för utvecklingen på skolområdet. Riktlin-

jerna borde presenteras i en utvecklingsplan för skolområdet, som i vik-

tiga delar underställs riksdagen. I propositionen angavs vidare att ut-

vecklingsplanen framför allt skall vara statsmakternas policydokument

för skolverksamheten. Som sådant kommer planen också indirekt att vara

av betydelse för planeringsarbetet på kommunal nivå och för det lokala

utvecklingsarbetet. Regeringen har i 1997 års budgetproposition aviserat

sin avsikt att under våren 1997 redovisa en utvecklingsplan för området

barnomsorg, skola och vuxenutbildning. I fortsättningen avses en ut-

vecklingsplan tas fram vartannat år.

Den nationella utvecklingsplanens roll är att tydliggöra regeringens syn

på förskola, skola och vuxenutbildning samt redovisa aktuella priorite-

ringar inom området. På så sätt anger utvecklingsplanen vilken huvud-

saklig inriktning regeringens skolpolitik kommer att ha inom utvecklings-

perioden. Det är inte regeringens avsikt att genom denna plan ge en hel-

täckande bild av utvecklingen inom förskola, skola och vuxenutbildning.

I första hand tar denna utvecklingsplan upp sådana frågor som har stor

betydelse för utvecklingen av utbildningens kvalitet. En del av dessa frå-

gor får även konsekvenser för Statens skolverks (Skolverket) uppgifter

och verksamhet.

Skolan skall erbjuda undervisning av hög kvalitet som stärker indivi-

dens utvecklingsmöjligheter och är till gagn för Sveriges ekonomiska

tillväxt och framtida välstånd. I skolan måste grunden läggas för ett livs-

långt lärande. Samarbete mellan förskola, skolbarnsomsorg och skola ger

bättre förutsättningar att möta varje barn på dess individuella nivå. Sko-

lan är en viktig del av vår demokrati både som en förberedelse för ett ak-

tivt deltagande i samhällslivet och som en viktig arena för barns och ung-

domars eget ansvarstagande och inflytande. Skolan är även en viktig

arena för barns och ungdomars införlivande av vår gemensamma värde-

grund. Målet är att alla ungdomar skall lämna skolan med tillräckliga

kunskaper och färdigheter, med självförtroende, med en vilja att lära mer

och att delta i samhällslivet. Vuxenutbildningen måste till innehåll, orga-

nisation och arbetsformer anpassas så att alla som inte tidigare i ung-

domsåren fått tillräckliga kunskaper ges reella möjligheter att i vuxen

ålder uppnå samma kunskapsnivå. Samtidigt måste vuxenutbildningen

tillgodose de nya krav som förändringarna i samhället och arbetslivet

ställer på invånarna. Förskolan, skolan och vuxenutbildningen har en

central betydelse för att skapa välfärd och åstadkomma en god fördel-

ningspolitik. Med detta perspektiv har frågor som utveckling, kvalitet och

rättvisa fått en dominerande roll i utvecklingsplanen.

Regeringen vill med denna skrivelse redovisa för riksdagen sin syn på

utvecklingen och ta upp de frågor som särskilt behöver uppmärksammas

och följas upp under den kommande perioden och där uppdrag kan

komma att lämnas. Avsnittet om gymnasieskolan har utarbetats i samråd

med centerpartiet.

Skr. 1996/97:112

Skr. 1996/97:112

2 Sverige — en utbildningsnation

Regeringen prioriterar utbildningens kvalitet. Nu måste åtgärder vidtas

för att höja och säkra utbildningens kvalitet. Därför skall kvalitetsarbetet

utvecklas på alla nivåer.

Skolledarrollen har blivit viktigare. Rektors ansvar har preciserats i de

nya läroplanerna. Den statliga rektorsutbildningen, som för närvarande

utvärderas, är en viktig grund för att skolledare skall ha möjlighet att leva

upp till de krav som numera ställs på en rektor.

Lärarrollen har blivit både svårare och viktigare. Den grundläggande

lärarutbildningen och lärarnas fortbildning måste utvecklas för att bättre

möta de höga kraven i dagens förskola, skola och vuxenutbildning. I

1997 års budgetproposition redovisade regeringen ett antal förslag för att

förbättra lärarutbildningen. Riksdagen ställde sig bakom dessa (bet.

1996/97:UbUl, rskr. 1996/97:100). Riksdagen gav också regeringen till

känna att en parlamentarisk utredning bör tillsättas för att bereda frågan

om hur lärarutbildningen ytterligare skall utvecklas och förnyas.

Genom att skapa förutsättningar för en integration av förskola, skola

och skolbarnsomsorg kan vi skapa en pedagogisk helhet, som stärker

barnens möjligheter till lärande under deras första viktiga år i förskolan

och grundskolan. Det kan bl.a. bidra till att stimulera språkutvecklingen

och underlätta läs- och skrivinlärningen.

Skolans uppgift är att se till att alla elever når de grundläggande kun-

skaper som uttrycks i grundskolans mål. Brister som uppstår i grundsko-

lan är både svåra och kostsamma att reparera senare livet. Grundskolans

inre arbete och utbildningens kvalitet måste därför sättas i fokus.

Gymnasieskolan är numera en treårig utbildningsform för alla, som

förbereder för högre studier, yrkesliv och samhällsliv. Varje ung männi-

ska behöver i dag en gymnasieutbildning som grund för sitt framtida liv

och lärande. Även om gymnasieskolan, formellt sett, är en frivillig skol-

form, är den i realiteten en nödvändig förutsättning för att ungdomarna

skall kunna bli delaktiga i samhälls- och arbetsliv. Därför måste gymna-

sieskolan, dess struktur och innehåll fortlöpande ses över och utvecklas.

Alla vuxna skall ha möjlighet att skaffa sig ny kunskap, komplettera

brister i tidigare utbildning och öka sin kompetens för att själva kunna

styra sina liv, påverka sina yrkesval och utöva inflytande både i samhället

och i arbetet. En satsning på utbildning på alla nivåer, som står öppen för

alla vuxna är nödvändig för att minska risken för utslagning från arbets-

marknaden och vidgade klyftor i samhället. Ett första steg är den fem-

åriga vuxenutbildningssatsning som med början den 1 juli 1997 skall ge-

nomföras med särskilda statliga medel.

Folkbildningen, såväl studieförbunden som folkhögskolan, har lång er-

farenhet av och förmåga att motivera och rekrytera människor som an-

nars inte skulle delta i någon fortsatt utbildning. Det är därför naturligt att

folkbildningen har en viktig roll inom ramen för kunskapslyftet som

kommunerna fått ansvaret för att organisera. Det utvecklingsarbete som

nu sker i kunskapslyftet och den försöksverksamhet som pågår med kva-

lificerad yrkesutbildning och distansutbildning kommer att lägga en bra Skr. 1996/97:112

grund för det reformarbete som skall ske på vuxenutbildningsområdet de

närmaste åren.

Skolverkets roll behöver utvecklas, så att verket mera aktivt än hittills

hävdar de nationella målen för skolväsendet. Skolverket måste i större

utsträckning genom information, debatt och kommentarer påverka skol-

väsendets utveckling i kraft av den kunskap som vinns genom uppfölj-

ning, utvärdering och tillsyn. Tillsynen måste kompletteras med en kvali-

tetsbedömning för att bidra till en kvalitetssäkring av svensk skola.

Kommunernas ansvar för det offentliga skolväsendet förutsätter att

varje kommun uppfyller de krav på uppföljning och utvärdering samt

vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa utbildningens

kvalitet i enlighet med de nationella målen.

En del av välfärdspolitiken

Utbildning har alltid varit en väsentlig del av den svenska välfärdspoliti-

ken, vilket inneburit att stat, kommuner och landsting har satsat på sko-

lan. Exempel på detta är de skolreformer som ledde fram till att en nio-

årig grundskola infördes och som syftade till att modernisera skolan samt

att höja utbildningsnivån. Målet var att bygga en demokratisk skola, som

svarade mot förändringar i arbetsliv och samhälle. Efter omfattande ut-

redningsarbete och försöksverksamhet med en nioårig enhetsskola fattade

riksdagen år 1962 det historiska beslutet om en nioårig obligatorisk

grundskola. Den politiska enigheten i frågan var då i det närmaste total.

Trots enigheten om grundskolereformen fortsatte den pedagogiska debat-

ten om differentiering kontra integrering. Invändningarna mot en gemen-

sam skola för alla gick ut på att undervisningen skulle bli lidande med

heterogena skolklasser. Internationella jämförelser visar att svenska ele-

ver hävdar sig väl. I den sammanhållna svenska skolan har det visat sig

att skillnaden mellan de lågpresterande eleverna och de högpresterande är

mindre än i andra länder. De mest högpresterande eleverna i Sverige

hävdar sig väl vid en jämförelse med motsvarande elever i andra länder.

Den sammanhållna skolan har blivit en naturlig och viktig del av den

svenska utbildningstraditionen. Det är en väsentlig del av vår politik att

inte ha olika skolor för olika grupper och att skolan skall vara offentligt

finansierad.

Under 1960- och 1970-talet genomfördes konsekvensutredningar av

gymnasie-, fack- och yrkesskolorna, som därefter sammanfördes till en

gemensam gymnasieskola. Oavsett ekonomiska, geografiska och sociala

förhållanden skulle alla barn och ungdomar få lika möjligheter till god

utbildning. I och med detta kom frågan om integrering eller differentie-

ring att handla om gymnasieskolan. I slutet av 1960-talet infördes den

kommunala vuxenutbildningen (komvux) som erbjuder motsvarande ut-

bildning till vuxna. På 1970-talet tillkom grundutbildning för vuxna

(grundvux) och undervisning i svenska för invandrare (sfi). Skolutbygg-

naden ägde rum under en period av ekonomisk expansion och hög syssel-

sättning. Reformeringen av skolan var ett led i uppbyggnaden av det

svenska välfärdssamhället.

Genom efterkrigstidens utbyggnad av den offentliga skolan minskade Skr. 1996/97:112

behovet av enskilda skolor och i början av 1980-talet fanns endast 35

sådana skolor för vanlig skolplikt. De utökade möjligheterna att välja

skola och förbättrade bidragsvillkor har bl.a. medfört att antalet fristå-

ende skolor ökat och nu uppgår till ca 300. Fristående skolor är en del av

vårt svenska offentligt finansierade skolväsende och bidrar till mångfald.

Under den långa reformperioden med omfattande utbyggnad av det of-

fentliga skolväsendet ansågs det nödvändigt med centralstyrning av sko-

lan. Skolöverstyrelsen (SÖ) och 24 länsskolnämnder spelade en viktig

roll i detta expansiva skede och svarade för såväl detaljreglering som ut-

veckling och statsbidragsutbetalning.

Den allmänna samhällsutvecklingens krav på decentralisering ledde så

småningom till att den starka centralstyrningen av skolväsendet ifrågasat-

tes. I och med riksdagens beslut med anledning av regeringens proposi-

tion Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) decentraliserades mycket av

ansvaret för skolan till kommunerna, som fick ett tydligare ansvar för

driften av skolan och vuxenutbildningen. De 34 specialdestinerade stats-

bidragen ersattes av ett sektorsbidrag som numera ingår i det generella

statsbidraget till kommunerna. Ett mål- och resultatorienterat styrsystem

infördes för skolväsendet. Avsikten med dessa förändringar var att fri-

göra en utvecklingspotential på lokal nivå samt att åstadkomma en effek-

tivare utbildning dels genom en kvalitetshöjning, dels genom ett bättre

resursutnyttjande. I och med denna radikala omläggning av villkoren för

skolväsendet har den statliga detaljstyrningen och de statliga uppgifterna

inom området minskat väsentligt i omfattning. För att bättre kunna svara

mot uppgifterna på den statliga nivån ersattes SÖ och länsskolnämndema

den 1 juli 1991 av de nya myndigheterna Statens skolverk (Skolverket)

och Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH). En väsentlig upp-

gift för Skolverket blev att följa skolväsendets utveckling.

Nya styrdokument har utarbetats i form av läroplaner för grundskola

respektive gymnasieskola och komvux, programmål för gymnasial ut-

bildning och kursplaner. Den centrala styrningen har kompletterats med

en lokal styrning. Varje kommun skall upprätta en skolplan, som klart

skall visa hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Den

skall dessutom ange de åtgärder som kommunen avser att vidta för att

uppnå de nationella målen för skolan. Kommunen skall enligt skollagen

kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Men de grundläggande

frågorna om kvalitet och likvärdighet har inte följts upp i tillräcklig ut-

sträckning. För att skolan skall utvecklas krävs att decentraliseringen från

staten inte stannar i kommunalhuset utan förs vidare till varje skola. Där-

för skall, under medverkan av lärare och övrig personal samt företrädare

för eleverna, vid varje skola utarbetas en arbetsplan, som visar hur man

konkret avser att genomföra utbildningen för att nå de fastställda målen.

Denna arbetsplan skall kontinuerligt följas upp och utvärderas.

I en mål- och resultatstyrd skola är förhållandet mellan politiker och

personal en kärnfråga. Politiker måste ha förtroende för personalens för-

måga att ta ansvar för att skolarbetet uppfyller de mål som satts upp, men

de måste också ha kunskap om villkoren för och resultaten av detta ar-

bete, så att de kan göra rimliga bedömningar av vilka krav som kan stäl-

las på skolan och vilka resurser som krävs för att nå målen. Politikerna

har också ett ansvar för att målen blir uppnådda, för att verksamheten Skr. 1996/97:112

följs upp och utvärderas. Personalen å sin sida måste sätta sig in i och

förstå politikernas krav på skolväsendet, så att de uppfattar kraven som

legitima och som avgörande för inriktningen av personalens arbete.

Dialogen mellan central och lokal nivå, mellan staten å ena sidan och

de kommunala huvudmännen och skolan å den andra, måste också inten-

sifieras. En sådan dialog bör bl.a. ge underlag för löpande revision av de

centrala styrdokumenten.

Stor vikt har i Sverige sedan länge lagts vid allas rätt till en god

grundläggande utbildning. Internationellt sett är detta, liksom den ut-

byggda barnomsorgen och vuxenutbildningen, ett kännetecken för den

svenska välfärdspolitiken. Den förändrade relationen mellan stat, kom-

mun och skola innebär inte att staten har avsagt sig sitt ansvar för skolan i

och med att de nationella målen är fastslagna. Målen måste följas upp och

resultaten granskas. Målen är inte heller en gång för alla givna utan måste

ses över och utvecklas i takt med arbetslivets och samhällets utveckling.

Det är statens uppgift att hålla fast ett övergripande och nationellt per-

spektiv på skolan samt att stödja, stimulera och lyfta fram de lokala erfa-

renheterna, så att skolan som helhet kan inspireras och dra nytta av dem.

Nu har den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner tilläm-

pats under flera år. Nya styrdokument och ett nytt betygssystem har in-

förts, men reformeringen av utbildningen kan inte avstanna utan skolan

måste ständigt utvecklas. Efter de avstämningar som hittills gjorts kan

brister konstateras och det finns därför anledning att vidta åtgärder.

Kvalitet och likvärdighet

Sverige har goda förutsättningar att bli en av världens bästa utbildnings-

nationer. Nu när de yttre instrumenten för detta finns, är det dags att gå

vidare för att genom bättre utbildning trygga tillväxt, utveckling och väl-

färd. Under den första delen av 1990-talet har de olika beståndsdelarna i

mål- och resultatstyrningen successivt utvecklats; senast genom nya lä-

roplaner och ett nytt betygssystem för grundskolan respektive gymnasie-

skolan. Nu är det dags att höja ambitionsnivån.

Mål- och resultatstyrningen ligger fast och skall tillämpas fullt ut. Nu

måste decentraliseringen utvecklas och fullföljas så att fler människor, i

och utanför skolan, kan påverka arbetet med skolans modernisering för

att nå målen.

Det decentraliserade och målstyrda styrsystemet har många fördelar.

Det förutsätter dock en god kontroll av resultaten, särskilt de kvalitativa.

Utan en sådan kontroll kan kvalitet och likvärdighet inte garanteras i

längden.

Under de år som det nya styrsystemet varit i kraft har intresset fokuse-

rats på den lokala friheten och på den vitalisering av arbetet i skolan som

den nya ansvarsfördelningen lett till. Trots kärva ekonomiska tider och

minskade ekonomiska resurser har många skolor varit involverade i en

intensiv utvecklingsprocess. På andra håll har dock processen gått mer

trögt. Detta är allvarligt, eftersom det skapar skillnader i kvalitet som kan

drabba eleverna. Det har varit naturligt att friutrymmet varit i fokus under

inledningsskedet. Man har behövt klarlägga gränserna för den ökade Skr. 1996/97:112

handlingsfriheten både på skolnivå och på kommunal nivå. Regeringens

intryck är dock att gränserna för denna handlingsfrihet fortfarande tolkas

för snävt i förhållande till de möjligheter som läroplaner, programmål

och kursplaner faktiskt ger.

Samtidigt måste ökad uppmärksamhet på alla nivåer ägnas åt resultaten

av arbetet. Under senare år har de ekonomiska frågorna dominerat och

den ekonomiska uppföljningen har stärkts, men frågan om vad man får

för pengarna har rönt betydligt mindre intresse. Det har handlat mer om

kvantitet än kvalitet, trots att ekonomiska data blir intressanta först när de

vägs samman med resultat. Måtten på hur sambanden ser ut måste ut-

vecklas. Detta är nödvändigt för att kommunerna skall kunna utveckla en

flexibel och behovsstyrd resursfördelning. Det nya betygssystemet tyd-

liggör skolans resultat på ett helt annat sätt än tidigare. Det är ett instru-

ment bland flera för bättre kontroll av utbildningens kvalitet och likvär-

dighet. Utvärdering, framför allt kommunernas utvärdering av arbetet i

de skolor man är huvudman för, måste ges hög prioritet. En sådan utvär-

dering måste ta fasta på grundläggande mål som kvalitet och likvärdighet

i utbildningen. Utan kvalitet är likvärdigheten tömd på innehåll och utan

likvärdighet leder kvalitetsdiskussionen bort från målen rättvisa och de-

mokrati. Utvärderingar skall säkra att eleverna får en likvärdig utbildning

med den kvalitet som målen anger. Skolan finns för elevernas skull och

för dem är det resultatet av tiden i skolan som är det viktiga.

Det inre arbetet

Nu riktas uppmärksamheten mot skolans inre arbete, dvs. mot kvalitets-

frågorna och den inre process i vilken lärande sker. Skolpolitiken kom-

mer framöver att uppmärksamma skolans inre arbete och resultaten av

detta arbete. Decentralisering och målstyrning ger kommuner och skolor

stor frihet att utforma det inre arbetet med utgångspunkt från lokala för-

utsättningar. Att leda detta förändringsarbete är en viktig uppgift för

skolledarna. Lärarna behöver också ett friutrymme för att kunna utnyttja

sin professionalitet. Vad och hur eleverna lär sig, vilka sociala förmågor

de tillägnar sig och hur skolan bidrar till deras värderingar är kärnfrågor i

skolpolitiken. Det är i läroprocesserna, i kontakten mellan lärare och ele-

ver, som det mest betydelsefulla i skolan sker. Det är här målen för sko-

lan tar gestalt. Det är här elever förvandlar andras kunskap till egen kun-

skap.

Regeringen måste följa och vara beredd att påverka det som faktiskt

sker i skolan. Statens uppgift är nu inte i första hand att skriva nya läro-

plansmål, kursplanemål och programmål utan att stödja och bedöma

skolans möjligheter att nå de mål som redan finns. Skolpolitikens inrikt-

ning under de närmaste åren kommer mot denna bakgrund främst att fo-

kuseras på de frågor som behandlas i det följande.

Svensk skola har en god grund att bygga vidare på. Det beror inte

minst på att Sverige har en välutbildad och professionell yrkeskår av

bamomsorgspersonal, lärare och skolledare liksom engagerade elever och

föräldrar.

Regeringens ambition är att svensk utbildning internationellt sett skall Skr. 1996/97:112

ligga i toppen. Därför måste arbetet drivas vidare med att förbättra och

säkra utbildningens kvalitet i alla skolformer och på alla nivåer.

Skr. 1996/97:112

3 Samhällsförändringar

Det sena 1900-talets mest utmärkande drag är de snabba förändringarna.

Aldrig tidigare har samhällets utvecklingstakt varit högre. Medan för-

ändringar av ekonomiska och politiska förhållanden tidigare i historien

skett gradvis och långsamt upplever vi i vår tid hur villkoren ständigt

ändras.

Samhällets utvecklingstakt innebär också nya villkor för människors

livssituation. Förändringarna ställer oss inför ständiga val och alternativ.

Det gäller inte minst individens möjligheter. Det finns ingen anledning

att tro att samhällets förändringstakt skall minska. Tvärtom pekar alla

tecken på att framtiden kommer att innebära att individen ställs inför än

fler alternativ och kommer att uppleva allt tätare förändringar.

Därmed ställs också nya och större krav på kunskaper och utbildning.

En bred kunskapsbas är det viktigaste verktyget för att individen skall

förmå att hantera en föränderlig verklighet. Det betyder samtidigt risker

för nya klyftor i samhället. Handikappet att ha en bristfällig utbildning

riskerar att bli allt större ju längre vi går in i kunskapssamhället.

Det gäller inte minst i samhällsdebatten. Förutsättningarna för att på-

verka, att göra sin röst hörd och ta ställning i viktiga samhällsfrågor är

intimt förknippade med medborgarnas kunskaper. För ett aktivt sam-

hällsliv och ett livslångt lärande behöver alla ha goda grundläggande

kunskaper liksom en vilja och förmåga att lära mer.

Goda kunskaper blir också allt mer betydelsefulla på arbetsmarknaden.

Ett arbetsliv i förändring ställer nya krav på utvecklingsförmåga och

flexibilitet. Utbildningsnivån påverkar både förutsättningarna för att

kunna få ett arbete och möjligheterna att påverka dess utveckling.

De förhållanden som tas upp i kapitel 3 och 4 är samtliga av den arten

att de påverkar skolans verksamhet och utveckling i dag och i framtiden.

Dessa förhållanden utgör en grund för de prioriteringar som följer i kapi-

tel 5 och 6.

3.1 En demokratisk utmaning

Den snabba förändringstakten i samhället betyder ständiga vägval och

beslut. Medier och ny informationsteknik medför samtidigt att långt mer

information blir tillgänglig för fler. Därmed blir också allt fler beslut fö-

remål för offentlig diskussion och debatt.

Härigenom har också förhållandet i det samhälleliga samtalet föränd-

rats. Traditionella maktcentra förlorar sin ställning som självklara repre-

sentanter för medborgarnas intressen. Det gäller också demokratins insti-

tutioner. Riksdag, regering och kommunala politiska organ har i dag inte

kvar sin självklara auktoritet. Detsamma gäller politiska partier och in-

tresseorganisationer. Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162)

pekar på hur antalet medlemmar i de politiska partierna sjunkit under de

senaste årtiondena. Speciellt kraftig har minskningen varit bland de unga.

10

Samtidigt är intresset för de gemensamma frågorna fortsatt stort, men det Skr. 1996/97:112

tar sig i dag andra former. Kravet på inflytande genom valda representan-

ter vidgas till ett krav på eget deltagande i de demokratiska processerna.

Samtidigt betyder en utveckling mot ett samhälle med större individuellt

engagemang också större krav på medborgarnas förmåga att hävda sina

intressen. Därmed blir den enskildes förmåga att ta del av den informa-

tion som finns tillgänglig och att göra sin röst hörd allt mer betydelsefull.

LO:s rättviseutredning pekar på risken att detta betyder en ökad upple-

velse av vanmakt hos stora delar av befolkningen. Avståndet mellan

möjligheterna att påverka och det faktiska inflytandet bidrar i sig till

vanmakt. I utredningen pekas tre grupper ut som makteliter, de rika, de

högutbildade på höga tjänster och politiker. Samtidigt upplever medlem-

marna i LO att deras möjligheter att påverka utvecklingen är begränsade.

Förutsättningarna för ett aktivt deltagande i samhället blir allt mer be-

roende av förmågan att ta till sig och använda information. Därmed blir

också utbildningssystemet allt mer centralt. En utvecklad och levande

demokrati förutsätter en skola av hög kvalitet, som ger alla elever en bra

start i livet. Därmed skapas också en grund för ett livslångt lärande som

måste innefatta både återkommande studier och ett lärande i vardagen.

Samtidigt ställer ett föränderligt samhälle större krav på vuxenutbild-

ningen. De som tidigare fått en kortare utbildning måste ges rätt att nå

upp till dagens krav.

Bland de faktorer som bidrar till höjda krav på skolans demokratiska

uppdrag finns det anledning att peka ut tre som speciellt viktiga.

Informationsteknologins utveckling

Massmedierna innebär sedan länge att människor får del av frågor långt

utanför den egna vardagen. Dagens utveckling, som å ena sidan pekar på

allt större mångfald när det till exempel gäller etermedier, och å andra

sidan mot större koncentration, kommer att innebära förändringar.

Förmågan att tolka och värdera den information som medierna förmed-

lar får allt större betydelse. De ökade förutsättningarna att få del av ny

kunskap förutsätter paradoxalt nog en bredare och bättre grundkunskap.

Kunskapen måste dessutom vara av det slaget att den fungerar som egna

intellektuella verktyg, möjliga att tillämpa på nya situationer för fortsatt

lärande.

Med informationsteknikens (IT) utbredning kommer denna utveckling

att bli än mer avgörande. Möjligheten att söka och utbyta information i

databaser och nätverk förutsätter tillgång till teknik och tekniskt kun-

nande. Framför allt kräver det grundläggande kunskaper för att kunna

sortera, välja ut och kritiskt värdera den information som blir tillgänglig.

Mot denna bakgrund är det en viktig rättvise- och demokratifråga för

skolan att göra alla elever väl förtrogna med IT för att undvika uppkoms-

ten av nya kunskapsklyftor. Därför blir förmågan att använda och dra

nytta av IT en mycket viktig uppgift för den moderna skolan.

Samtidigt kan användandet av IT i sig fungera som en förändringskraft

i skolarbetet. IT ger nya förutsättningar för skolarbetet, såväl vad gäller

innehåll i undervisningen som arbetsformer och pedagogik. Detta i sin tur

11

ställer krav på alla lärare att följa med i utvecklingen inom detta område. Skr. 1996/97:112

För att alla elever skall få sådana kunskaper om IT, som minst motsvarar

kraven i läroplaner och kursplaner, fordras att eleverna dels har tillgång

till datorer, program och nätverk, dels får använda datorn som ett verktyg

i skolarbetet. Skolan har också en kompensatorisk uppgift vad gäller IT.

Det handlar om alla elevers rätt att få kunskaper oavsett bakgrund, kön,

bostadsort etc. Alla ungdomar som lämnar skolan måste ha grundläg-

gande och nödvändiga kunskaper för att använda datorer som ett modernt

informationsverktyg.

Informationssamhället ger förutsättningar för en fördjupad demokrati

och nya former av medborgerligt deltagande, men det innebär samtidigt

risker för nya klyftor. Skolan och utbildningssystemet har en nyckelroll i

arbetet för att skapa likvärdiga förutsättningar för ett aktivt deltagande i

samhällslivet.

En öppen nation

Sveriges ställning som medlem i den europeiska unionen (EU) under-

stryker att vårt land i dag är en del av ett internationellt sammanhang.

Såväl ekonomiska som politiska beslut fattas i dag i ett globalt perspek-

tiv. Det är avgörande för den demokratiska utvecklingen att dessa krafter

balanseras av förutsättningar för människor att utbyta åsikter och skapa

opinioner över nationsgränserna. Särskilt gäller det inom den europeiska

unionen. Utbildningen kommer i detta sammanhang att spela en nyckel-

roll.

I november 1995 antog EU-kommissionen en vitbok om utbildning

"Lära och lära ut — på väg mot kunskapssamhället". Syftet med vitbo-

ken har i första hand varit att lyfta fram vissa strategiska och för de euro-

peiska länderna gemensamma mål och utmaningar inom utbildningsom-

rådet. Under 1996 var vitboken föremål för ett omfattande rådslag bland

medlemsländerna. I Sverige skickade Utbildningsdepartementet ett dis-

kussionsunderlag om vitboken i form av en grönbok på remiss till ett

mycket stort antal organisationer. Grönboken redovisar regeringens syn

på utbildningssamarbetet inom EU vad gäller grund- och gymnasiesko-

lan, vuxenutbildningen och yrkesutbildningen, dock ej folkbildningen

och högskoleutbildningen.

Vitboken beskriver huvuddragen av en utveckling med allt högre för-

ändringstakt och krav på mer omfattande kunskaper i arbetslivet och i det

övriga samhällslivet. Enligt vitboken bör de europeiska länderna sträva

mot fem allmänna mål:

• att främja tillägnandet av ny kunskap

• att närma skola och företag till varandra

• att bekämpa utslagning

• att ge färdigheter i tre gemenskapsspråk

• att investera i utbildning.

I enlighet med Maastrichtfördraget bygger utbildningssamarbetet inom

EU på frivilliga överenskommelser och beslut, som medlemsstaterna

12

själva har ansvar för att genomföra på det sätt de finner lämpligt. Utbild- Skr. 1996/97:112

ningspolitiken är och bör förbli en nationell angelägenhet.

Det nuvarande utbildningssamarbetet ryms till största delen inom ut-

bildningsprogrammen Sokrates och Leonardo da Vinci. Erfarenheterna

av detta samarbete är goda.

Enligt regeringens syn finns det anledning att diskutera utbildnings-

samarbete inom tre områden utöver dem som behandlas i vitboken, näm-

ligen vuxenutbildning, yrkesutbildning samt frågor om mångkulturalitet

och integration.

Skolans roll i lokalsamhället

Kraven på ett mer deltagande förhållande till demokratin berör också

skolan själv. Det gäller inte minst föräldrarnas relation till skolan. Dagens

föräldrar ställer krav på att bli tagna i anspråk för att ge sina barn bästa

möjliga stöd i läroarbetet.

Det är en demokratisk och pedagogisk utmaning för skolan att svara

mot dessa krav. Demokratisk därför att en öppen skolan utgör det natur-

liga navet i ett levande lokalsamhälle och därmed kan öka delaktigheten.

Demokratisk också därför att skolan som en av de största verksamheterna

inom den gemensamma sektom bär ett speciellt ansvar för att visa öp-

penhet och lyhördhet gentemot medborgarna.

Utmaningen att svara mot kraven från föräldrar att få påverka skolans

arbete är också pedagogisk. Det stora och mycket svåra arbete som sko-

lan skall utföra förutsätter stöd från hemmen. Föräldrarna är en viktig

resurs för barns lärande, men det förutsätter ett nära och respektfullt sam-

arbete mellan hem och skola. Båda parter måste bli respekterade på sina

egna villkor. Skolan måste låta föräldrarna bli delaktiga i det som är

skolans syfte, läroarbetet.

3.2 Arbetslivet förändras

Arbetsmarknaden förändras snabbt, bl.a. genom den fortgående interna-

tionaliseringen och den tekniska utvecklingen, framför allt inom IT-om-

rådet. Detta påverkar arbetsorganisationen i arbetslivet. Gamla tjäns-

testrukturer luckras upp och kompetenskraven på varje medarbetare sti-

ger. Det är en utveckling som inte bara gäller industrin utan även tjänste-

sektorn och offentlig verksamhet.

De nya förutsättningarna innebär en helt annan konkurrenssituation för

de gamla industriländerna. Den hårdnande konkurrensen och struktur-

omvandlingen förändrar maktförhållandena i världen. Konkurrensen

skärps inom en rad områden som tidigare varit skyddade från internatio-

nell konkurrens.

Allt fler produkter marknadsförs nu över hela världen. Produktion och

produktutveckling kan nu ske där villkoren är mest gynnsamma — de

stora företagen har inte längre någon exklusiv anknytning till en särskild

nation utan verkar i globala nätverk. I stället för tillgång på råvaror blir

löner, närhet till marknader och tillgång på utbildad och kompetent ar-

13

betskraft avgörande för var investeringarna görs. Utbildning och kompe- Skr. 1996/97:112

tensutveckling är avgörande för Sveriges möjligheter att hävda sig i den

internationella konkurrensen och framför allt för utvecklingen av vår väl-

färd.

Arbetsmarknaden blir mer kunskapsintensiv

Informationstekniken omvandlar hela branscher och ger förutsättningar

för helt nya strukturer på arbetsmarknaden. En tydlig tendens är att upp-

delningen av produktionen i varor och tjänster blir alltmer ointressant.

Allt fler företag säljer i dag hela system, där både varor och tjänster er-

bjuds i ett paket. IT:s genombrott inom i stort sett alla områden, har med-

fört att kunskap om tekniken och förmåga att använda den håller på att

bli en grundförutsättning för att komma in på arbetsmarknaden. I rege-

ringens proposition Åtgärder för att bredda och utveckla användningen

av informationsteknik (prop. 1995/96:125) konstateras att sex av tio

vuxna svenskar är datoranvändare i dag.

De senaste årens utveckling präglas visserligen av en allt större pro-

duktion, men allt färre människor svarar för denna. I stället har ett

“informationssamhälle” vuxit fram, där allt fler människor hanterar in-

formation, vilket ökar kraven på kommunikations- och språkfärdigheter.

Detta i sin tur ger förutsättningar att byta information i stället för att byta

produkter, vilket leder till att produktionen kan ske lokalt nära markna-

den.

Förändringarna på arbetsmarknaden kännetecknas av att andelen ar-

betstillfällen i varuproducerande företag minskar, medan andelen ökar i

de tjänsteproducerande företagen. Högteknologisk industri kommer att

svara för merparten av exporten. Kraven på personlig kompetens ökar.

Fig. 1 Befolkningens utbildning år 1994 i Norden, Nordamerika och EU,

procent av åldersgruppen 25-64 år

■ GRUNDSKOLA ■ GYMNASIESKOLA □ HÖGSKOLA

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 %

NORDAMERIKA

NORGE

SVERIGE

FINLAND

DANMARK

EU (exkl. Norden)

(Källa: OECD)

14

Sverige har en förhållandevis hög genomsnittlig kompetens och utbild-

ning hos befolkningen. Det gäller särskilt kvinnor och medelålders ar-

betskraft. Jämförelsevis sämre är det med högt kvalificerad yngre arbets-

kraft och bland grupper där det krävs speciella kompetenser t.ex. tekniker

och företagsledare. En stor andel av den högutbildade arbetskraften finns

inom den offentliga sektorn. Drygt 25 procent av befolkningen mellan 25

och 64 år har i dag eftergymnasial utbildning. Strax under 30 procent av

befolkningen i åldern 25-64 år har kortare utbildning än gymnasieskola.

Detta är en förhållandevis låg andel enligt OECD:s jämförelser.

Arbetet organiseras i nya former

Det sker en fortgående decentralisering till enskilda grupper inom företa-

get eller till mindre företag inom eller utom det större företagets ram.

Många av de tjänster som tidigare utfördes inom det stora företaget läggs

nu ut på mindre och specialiserade företag. Koncentration sker ofta till

företagets kärnverksamhet. Även sådan verksamhet läggs i varierande

omfattning ut på underleverantörer eller nya från moderbolaget avknop-

pade bolag.

Datorstöd gör det möjligt att producera i korta serier ända ner till för

kunden helt skräddarsydd produktion. Parallellt med detta finns en ut-

veckling mot billig massproduktion i långa serier. I denna utveckling kan

Sverige knappast konkurrera, utan vår konkurrensfördel ligger i produk-

tion med högt teknikinnehåll. Det förutsätter dock en kraftigt ökad ut-

bildning inom främst de naturvetenskapliga och tekniska områdena.

En konsekvens av decentraliseringen inom företag och offentlig sektor

är att arbetsorganisationen blir mer platt och att cheferna på mellannivå

håller på att försvinna. Ledningens uppgift är av övergripande karaktär,

medan arbetstagaren eller arbetsgruppen får stor frihet att organisera ar-

betet. Många uppgifter blir mer kvalificerade och färre arbetstagare blir

därmed lätt utbytbara. Detta förändrar också den traditionella uppdel-

ningen i arbetare och tjänstemän, eftersom alla tillmäts ett större ansvar

och även ett ansvar för att utveckla arbetet. Genom att arbeta i nya former

lär man sig nya saker och vidgar sin kompetens. Delegering av ansvar

och ett vidgat arbetsinnehåll är av stor betydelse för den enskildes ar-

betsmiljö. Allt fler arbetsplatser strävar nu mot att utveckla lärande or-

ganisationer. En flexibel arbetsorganisation karaktäriseras av ett stort

mått av delegering av ansvar, inflytande och ett ständigt lärande.

I framtiden får vi räkna med att betydligt fler människor kommer att

byta arbete flera gånger under sitt yrkesliv. Det gäller således att skapa

förutsättningar för att allt fler skall utveckla sådana personliga egenska-

per och sådan kompetens som gör dem starka på arbetsmarknaden. En

viktig del av en sådan kompetens är en grundutbildning som ger kunska-

per och förutsättningar att utveckla kreativitet och förändringsberedskap.

Den framtida utbildningen måste också ständigt byggas på med ett konti-

nuerligt lärande. Lärande i arbetet blir därför vid sidan av traditionell

personalutbildning en mycket viktig del av framtidens kompetensutveck-

ling.

Skr. 1996/97:112

15

Utbildning for tillväxt

Utbildning är en investering för framtiden. Arbetskraftens utbildning och

kompetens har avgörande betydelse för produktivitetsutveckling och till-

växt. Att Sverige under 1900-talet så snabbt har kunnat utvecklas från

fattigdom till ett välfärdssamhälle, beror till stor del på en tidig insikt om

betydelsen av att lyfta hela folkets utbildningsnivå. En god utbildning är

nu viktigare än någonsin, när samhället förändras snabbt och genomgrip-

ande. Det är därför viktigt att Sverige håller jämna steg med utvecklingen

i omvärlden.

Ur ett tillväxtperspektiv utgör det svenska utbildningssystemet en god

grund att bygga på för att ytterligare höja ambitionen för ett livslångt lä-

rande. Det vill säga ett lärande som ger en utbildning av god kvalitet i

ungdomsskolan, men där lärandet inte upphör i och med att den formella

utbildningen är klar utan vävs samman med ett kontinuerligt lärande i

och utanför arbetslivet.

Utbildningssystemet måste också ges en sådan inriktning och utveckla

sådana arbetsformer som förbereder eleverna för framtidens arbetsliv. En

viktig del av en sådan kompetens är en utbildning som ger förutsättningar

att utveckla kreativitet, förändringsberedskap, kommunikativ förmåga,

språkfärdigheter och social kompetens. Ett kontinuerligt lärande ger för-

utsättningar för ett innovativt tänkande och stimulerar entreprenöranda.

Den svenska modellen med ett stort offentligt finansierat utbildnings-

system ger förutsättningar för att det kontinuerliga lärandet skall komma

alla till del och därmed vara en verksam del av tillväxten och fördel-

ningspolitiken.

Utbildning for arbete

En stor del av arbetskraften står i dag utanför arbetslivet. Regeringen har

därför deklarerat att arbetslöshetsbekämpningen är den allt överskug-

gande uppgiften. Målet är att Sverige skall ha halverat den öppna arbets-

lösheten till 4 procent år 2000. Även med detta mål kvarstår en betyd-

ande grupp, som står utanför arbetsmarknaden. I regeringsförklaringen i

mars 1996 framhölls det livslånga lärandet som en hörnsten i kampen för

ett gott samhälle och mot arbetslösheten.

Hög arbetslöshet är inte endast ett svenskt problem utan finns i hela

Europa. Eftersom problemen är likartade är det regeringens uppfattning

att lösningarna också delvis måste sökas på den europeiska nivån. Ett

viktigt inslag i den europeiska politiken är att integrera Öst- och Central-

europa i det ekonomiska och politiska samarbetet. För Sveriges del är det

särskilt Östersjöregionen med ca 100 miljoner människor som står i cent-

rum. En integration av Öst- och Centraleuropa i den europeiska markna-

den innebär att Sverige kommer att utsättas för lågpriskonkurrens, men

med integrationen följer också en ny och stor potentiell marknad för

svenska produkter och tjänster.

Den tekniska utvecklingen kommer även fortsättningsvis att leda till att

arbeten försvinner. Samtidigt kommer många nya arbeten till genom

denna utveckling, men det kräver en ständig beredskap för förändring.

Skr. 1996/97:112

16

Arbetslivets förändring innebär en minskad efterfrågan på lågutbildad Skr. 1996/97:112

arbetskraft. Enligt OECD tillkommer 10 procent nya arbetstillfällen inom

mer kvalificerade verksamheter varje år med krav på högre kvalifikatio-

ner, samtidigt som en lika stor andel mindre kvalificerade arbetstillfällen

årligen försvinner. Arbetslivet har behov av personal med förmåga att

arbeta både självständigt och i lag samt förmåga och vilja att lära nytt.

Personalen måste därför ha en bred kompetens. Andelen arbetstillfällen

med låga kvalifikationskrav blir allt mindre. I dag har utbildning blivit ett

av de viktigaste medlen mot arbetslöshet.

Utbildning för aktivt medborgarskap

Den växande klyftan mellan väljare och valda kan ses som ett uttryck för

en vanmakt som måste mötas med ökade möjligheter för människor att

delta i det demokratiska samhällsbygget. I ett sådant perspektiv spelar

utbildning en avgörande roll för människors personliga utveckling och

självförtroende.

Skolan måste också som en viktig del i samhället låta medborgarna få

ett mer direkt inflytande över verksamheten. Maktutredningen konstate-

rade i slutet av 1980-talet att skolan är det område i samhället där möjlig-

heten till medborgarinflytande var sämst. Så skall det inte vara och rege-

ringen har tagit en rad initiativ för att stärka elevers och föräldrars inflyt-

ande över verksamheten i skolan.

3.3 Förändrade villkor för barns och ungdomars socialisation

Barn och ungdomar växer in i ett samhälle — de socialiseras och utveck-

lar ett språk. De tillägnar sig normer och föreställningar, sätt att se på sig

själva, sin omvärld och framtiden. Unga människor socialiseras annor-

lunda i dag jämfört med tidigare generationer. Det påverkar deras håll-

ning till lärande och skola, vilket har betydelse för skolarbetets organise-

ring och innehåll. Skolan måste förändras — dels för att samhället ställer

nya krav, dels för att eleverna ställer andra krav.

Dagens barn och ungdomar är mindre bundna vid traditioner än tidi-

gare generationer. De ser det inte som förutbestämt hur deras liv skall

gestalta sig, utan räknar med att själva kunna välja livsstil, yrke, bostads-

ort etc. För dem är det inte självklart att överta tänkesätt och normer från

den äldre generationen. De känner inte att de måste bli som sina föräld-

rar. Unga människor vet i dag mer om det vuxna livet och om världen

utanför familjen och närsamhället. De får tidigt kännedom om andra

människors villkor och vanor, om andra länder och kulturer och om andra

sätt att leva. Genom massmedierna möts de av ett flöde av intryck som är

ofantligt mycket större än tidigare.

Även om unga människor tror sig om och även har stora möjligheter

att i större utsträckning än sina föräldrar kunna välja liv och framtid, är

det långt ifrån alla som kan välja. Många upplever genom segregation

och begränsade möjligheter en tillvaro med få alternativ. Det finns en

2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

allvarlig risk att en del av dessa unga människor hänvisas till ett liv utan- Skr. 1996/97:112

för samhället, utan plats i arbetsliv eller andra sociala gemenskaper.

Familjemönstren har förändrats radikalt under senare år. Män och

kvinnor förvärvsarbetar i nästan lika stor utsträckning. Den alltmer ut-

byggda barnomsorgen har blivit en naturlig del av de flesta barns upp-

växtmiljö. Hemmens ansvar för barns fostran och utveckling från tidig

ålder kompletteras med insatser av det offentliga. När barnen kommer till

skolan har de flesta flera år bakom sig av förskoleverksamhet i grupp. En

gemensam grund av normer och värderingar har då redan kommit barnen

till del.

Att barn till arbetslösa är en grupp som kan hamna utanför barnomsor-

gen, har blivit ett fördelningspolitiskt problem. Detta accentueras av att

arbetslösheten har drabbat vissa grupper hårdare än andra — invandrare,

lågutbildade, unga ensamstående mammor — och ofta är koncentrerad

till socialt utsatta bostadsområden i och omkring storstäderna.

Förskjutningar av normer och föreställningar har också direkt betyd-

else för skola och utbildning. Unga människor är mer upptagna av nuet

och mindre benägna att skjuta upp behovstillfredsställelse till en avlägsen

framtid. Förskjutningarna gäller också hållningen till auktoriteter. Vuxna

har inte längre en självklar auktoritet enbart därför att de är vuxna. De

vuxna måste i dag förtjäna sin auktoritet, visa varför de har den och ar-

beta för att behålla den.

Normer och föreställningar påverkas nu som tidigare av social tillhö-

righet. Klasskillnaderna är inte utraderade. Samtidigt som människor i

allmänhet har fått det bättre och levnadsnivån har höjts, har ojämlikheten

bestått och under senare år t.o.m. ökat. Flera undersökningar har visat att

elevers föreställningar om framtiden i hög grad påverkas av deras sociala

bakgrund och av vilket kön de tillhör.

Olika socialisationsmönster uppträder samtidigt vid sidan om varandra.

I den meningen har mångfalden i samhället ökat. Många barn och ung-

domar har t.ex. invandrarbakgrund. Det innebär att en stor del av dem

kommer till skolan med andra normer och mönster än de som finns i

majoritetssamhället. “Hemmens läroplaner” kan därmed komma i kon-

flikt med det som händer i skolan. Lärama och skolan måste aktivt och

medvetet arbeta för att balansera de skillnader i bakgrund och förutsätt-

ningar som finns mellan olika elever, så att principen om en likvärdig

utbildning kan upprätthållas för alla elever.

Ungdomstiden förlängs

Ungdomstiden har förlängts. Människor går tidigare in i det som kallas

ungdomstid och senare ur den. Det beror å ena sidan på att puberteten

kommer tidigare och å den andra på att ungdomar får vänta allt längre på

att bli socialt oberoende av vuxna, bl.a. därför att skoltiden har förlängts

och inträdet på arbetsmarknaden sker senare.

Puberteten har en biologisk sida och en psykologisk. I båda dessa av-

seenden har det skett en förskjutning till tidigare ålder. Barn blir i biolo-

gisk mening vuxna tidigare. När det gäller den psykologiska förändringen

har barns kunskap om vad det innebär att vara vuxen stor betydelse. Barn

18

i dag vet mer genom att de vuxna öppet visar hur deras liv ser ut och Skr. 1996/97:112

genom att medierna speglar vuxenlivet ur en mängd aspekter.

Ungdomarna får dock vänta allt längre på att bli vuxna i den sociala

meningen av oberoende. Förändringen av arbetslivet är särskilt betydel-

sefull i detta sammanhang.

Läget på arbetsmarknaden har stor betydelse för ungdomars livsvillkor.

Under 1990-talet har arbetslösheten bland ungdomar ökat kraftigt. 1996

uppgick den till drygt 16 procent för ungdomar i åldern 20-24 år. Därut-

över deltar många ungdomar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Ungdomars inträde på arbetsmarknaden har förskjutits uppåt i åldrarna.

Det beror bl.a. på förlängd utbildningstid. Lågkonjunkturen slår hårt mot

ungdomarna som skall in på arbetsmarknaden. Det kärva läget begränsar

dels möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden, dels möjlighe-

terna för studerande att genom extraarbete dryga ut sin ekonomi. Om den

höga ungdomsarbetslösheten blir bestående, påverkar den framtidstron

och får dessutom långsiktiga effekter i segregerande riktning.

Utbildningsbakgrunden har betydelse för utsikterna på arbetsmarkna-

den. Ju kortare utbildning man har, desto större är risken att drabbas av

arbetslöshet. Bland de unga är lågutbildade och invandrarungdomar de

mest utsatta grupperna. Skillnaderna ökar mellan de ungdomar som för-

mår att hävda sig i en hårdnande konkurrens på utbildnings- respektive

arbetsmarknadsområdet och dem som inte förmår det. Arbetslöshet inne-

bär inte bara en ekonomisk förlust, utan också att man förlorar sin plats i

ett socialt sammanhang.

Att ungdomar etableras senare på arbetsmarknaden innebär att de un-

der en längre tid saknar möjlighet att försörja sig själva. Att bli ekono-

miskt oberoende av sina föräldrar är ett viktigt steg i frigörelseprocessen

— mot att bli vuxen. Eftersom möjligheterna att försörja sig påverkar

uppbrottet hemifrån, blir allt fler ungdomar kvar allt längre i föräldra-

hemmet. En förlängd utbildningstid och en stor arbetslöshet har lett till

svårigheter för ungdomar att finansiera ett eget boende.

Ungdomars situation i dagens samhälle kan beskrivas med hjälp av be-

greppet “marginalposition”. Karaktäristiskt för en sådan position är att

man befinner sig mellan två grupper utan riktigt fäste i någon. Under

ungdomstiden är man varken barn eller vuxen. Man har ingen plats i ar-

betslivet och inte det sociala ansvar, som följer med en sådan plats.

Denna relativa avskärmning från vuxenvärldens offentliga liv innebär

också en avskärmning från inflytande. Ungdomar är i beroendeställning.

Deras förmåga att lösa samhälleliga uppgifter efterfrågas inte.

Detta innebär att kraven ökar, framför allt på utbildningsinstitutio-

nerna, att erbjuda unga människor stort inflytande och meningsfullt ar-

bete. Eftersom ungdomar befinner sig längre tid i skolan, är det ännu

viktigare än tidigare att de får möjlighet att axla ett vuxet ansvar för sin

utbildning. Om de inte får denna möjlighet, om skolan i stället infantilise-

rar dem, då blir ungdomstidens motsättningar allt starkare och allt svårare

att bearbeta. Den förlängda ungdomstiden förstärker kraven på en demo-

kratiskt organiserad och meningsfull skolgång, som ökar förutsättning-

arna att etablera sig på arbetsmarknaden och att ägna sig åt vidare lär-

ande.

19

Kraven på skolan har ökat

Den förlängda ungdomstiden är en generell företeelse som gäller alla

ungdomar. Det finns dock betydande skillnader mellan olika ungdoms-

grupper i socialt och kulturellt hänseende t.ex. när det gäller skolgång.

Undersökningen av ungdomars levnadsvillkor, livsstil och attityder (SOU

1994:73) visar att det sociala arvet och övriga hemförhållanden fortfar-

ande har stor betydelse för ungdomars utbildning. Föräldrar som visar

studieintresse, erbjuder en stimulerande intellektuell miljö samt ger såväl

psykologiskt som ekonomiskt stöd under skolåren, överför betydande

resurser till barnen.

Under 1980-talet kunde ungdomar i stället för att fortsätta till gymna-

sieskolan direkt efter grundskolan välja att arbeta ett eller två år och se-

nare återuppta sina studier. I dag finns knappast den möjligheten. Över-

gångsfrekvensen till gymnasieskolan uppgår till hela 98 procent. Över-

gångsfrekvensen är lägst för elever med invandrarbakgrund. Under se-

nare år har allt fler ungdomar kommit att få en allt längre grundutbild-

ning. Denna utveckling har inneburit att det ställs större krav på ung-

domsutbildningen. Förverkligandet av den nya gymnasieskolan utgör en

stor utmaning. Från att ha varit en urvalsskola för en begränsad grupp

ungdomar har gymnasieskolan blivit en skola som skall möta utbild-

ningsbehovet hos alla elever som lämnar grundskolan.

Arbetsmarknadsläget för ungdomar har medfört att fler söker sig direkt

till högskolan efter gymnasieskolan. Samtidigt har utbyggnaden av ung-

domsutbildningen resulterat i allt större skillnader i utbildningsnivå mel-

lan generationerna. Generellt ökade krav på kunskap och kompetens i

arbetslivet leder bl.a. till att tillgången på vuxenutbildning får stor be-

tydelse för såväl jämlikhet som välfärd. För att gymnasieskolan skall

kunna ge alla en god grund, samtidigt som den förbereder för studier eller

yrkesarbete, är det viktigt att slå vakt om principen att samtliga program i

den nya gymnasieskolan skall ge en bred grund som möjliggör vidare

studier och ett livslångt lärande.

Fritid och massmedier har stor betydelse

Vid sidan av skolan och hemmet är fritiden ett socialt fält, där barn och

ungdom utvecklar sina identiteter och kulturer. Fritiden bidrar till att ut-

veckla olika slags kompetenser och färdigheter, som ger skilda förutsätt-

ningar och livschanser för olika ungdomar. Ungdomars ålder, kön, et-

niska bakgrund, socialgruppstillhörighet och boendeort påverkar deras

fritidsvanor, språkutveckling och massmedieanvändning.

Ungdomar är snabba att ta till sig nya medier och former för kommu-

nikation. Massmedier har en central plats i ungdomars vardag, påverkar

deras värderingar och spelar en stor roll i hur kunskapen om omvärlden

gestaltas. Ungdomar ägnar mer tid per vecka åt massmedier än åt någon

annan fritidssysselsättning. Intresset för gymnasieskolans medieprogram

är också stort.

Massmedierna får ofta utstå kritik i den offentliga debatten, där ung-

domar ses som passiva offer för en kommersialiserad industri. Det är

dock fel att se ungdomar som offer. Deras hållning till massmedieutbudet

Skr. 1996/97:112

20

är ofta aktivt och bearbetande. Medierna har t.ex. en förmedlande funk- Skr. 1996/97:112

tion mellan olika världar i ett allt mer fragmentariserat samhälle. Medier-

na utgör i den meningen en förbindelse mellan olika åldersklasser och

sociala grupper. Genom medierna kan barn och ungdomar lära sig att

förstå och hantera sådana sociala sammanhang som de inte naturligen

kommer i kontakt med. Mediakulturen erbjuder också ett mångfasetterat

råmaterial för ungdomars sökande efter en egen identitet. Undervisning-

ens innehåll och form måste utgå från dessa fakta.

21

Skr. 1996/97:112

4 Arbetet i skolan

Styrdokumenten och de övergripande bestämmelserna för skolans verk-

samhet har varit föremål för en genomgripande översyn. Nu vänds upp-

märksamheten mot själva kärnan i verksamheten — det inre arbetet.

4.1 En skola för alla

En bra skola är en förutsättning för en livskraftig demokrati. Den svenska

skolan skall vara en sammanhållen skola, som ger likvärdig utbildning

till alla barn och ungdomar. Barn börjar skolan med skilda sociala och

kulturella förutsättningar. Det är skolans uppgift att anpassa sin organisa-

tion och sin undervisning, så att alla barns förutsättningar tas till vara.

Läroplanerna är styrdokument och uttrycker de värden som skolans verk-

samhet skall vila på och allmänna mål som anger inriktning för skolans

arbete. En skola för alla betyder en skola där alla elever blir sedda och

bemötta, där alla elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får

en undervisning som tillgodoser deras behov och krav. I en skola för alla

undervisas elever med olika bakgrund tillsammans. Målet är en skola där

alla elever utvecklar kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som

stärker deras förmåga både att anpassa sig till det moderna samhället och

att delta i förändringen av detta samhälle.

Skolan och segregationen

Kampen för den sammanhållna och likvärdiga skolan är nödvändig och

har på många sätt varit framgångsrik. Men även om Sverige i jämförelse

med andra länder har ett ovanligt jämlikt samhälle och en ovanligt jämlik

skola, måste man konstatera att skolan är en del av ett samhälle som ris-

kerar att bli allt mer segregerat och ojämlikt. Klassklyftoma har vidgats i

takt med att de ekonomiska problemen i samhället har förvärrats. Segre-

gationen har tilltagit. Storstadsutredningen (SOU 1990:20) har följt ut-

vecklingen i storstadsområdena under 1980-talet. Utredningen understry-

ker att bosättningsmönstret i många avseenden har utvecklats mot ökande

segregation. I dag finns bostadsområden och stadsdelar där huvuddelen

av de boende är både politiskt och ekonomiskt fattiga, där arbetslöshet,

socialbidragsberoende m.m. visar på betydande skillnader i människors

levnadsvillkor. Den etniska segregationen har ökat i takt med att invand-

rarna blivit fler i Sverige, framför allt i storstadsregionerna. Närmare

hälften av de utrikes födda bor i Stockholm, Göteborg eller Malmö.

Såväl barnomsorgen som skolan och vuxenutbildningen påverkas av

den sociala segregationen i samhället. Även om huvudorsakerna till

problemen ligger utanför skolan, måste skolans organisation och innehåll

utvecklas i riktning att motverka den negativa utvecklingen.

Skolan kan förvärra segregationen, om man inte utgår från att alla ele-

vers erfarenheter måste erkännas och bearbetas och om man inte ser till

22

att barn med olika bakgrunder får arbeta tillsammans och lära av varand- Skr. 1996/97:112

ra. Skolan måste vara på sin vakt mot segregerande tendenser i den egna

verksamheten. T.ex. kan en alltför långt driven individualisering i un-

dervisningen skilja eleverna från varandra, så att var och en isoleras i sin

egen utbildningsgång utan kontakt med kamrater, andra uppfattningar,

erfarenheter och kunskaper. Då begränsas lärandets kontext och man

öppnar för en privatisering av läroprocesserna, som försvårar möjlighe-

terna att byta perspektiv. Elever måste lära sig att byta perspektiv. För-

måga till perspektivbyte är nödvändig i en demokrati. Att se med andras

ögon, att leva sig in i andras situation och att förstå andras argument, är

förutsättningar för att kunna känna solidaritet. Det är detta läroplanernas

värdegrund ytterst går ut på. Värdegrunden kan man inte bara undervisa

om. Den måste man också praktisera. Skolministern har hösten 1996 till-

satt en arbetsgrupp för samverkan kring arbetet med skolans värdegrund.

Mångfalden blir en tillgång i samhället om människor får tillfälle att

mötas och ta del av varandras erfarenheter och om dessa möten känne-

tecknas av ömsesidig respekt. Skolan är en viktig plats för sådana möten.

Integration är ett viktigt värde i den sammanhållna skolan. Värden som

empati och inlevelse i andra utvecklas bäst om de kan grundläggas tidigt i

en ömsesidig kommunikation mellan skolkamrater.

Om målet om en integrerad, likvärdig och sammanhållen skola skall

kunna nås måste skolan kunna anpassa sin organisation och sin under-

visning, så att alla barns förutsättningar tas till vara. Eftersom de behov

som finns i kommunens skolor varierar måste också resurserna variera.

Underlaget för en behovsstyrd resursfördelning finns i de utvärderingar

som kommunen skall göra med utgångspunkt i skolplanen. Resursför-

delningen i kommunerna måste ske på ett sådant sätt att ojämlikheter

kompenseras.

Den mångkulturella skolan

Sverige är ett mångkulturellt samhälle. Det har inte enbart att göra med

att var sjätte invånare i dag har invandrarbakgrund. Skillnader som tidi-

gare funnits och fortfarande finns mellan t.ex. stad och landsbygd, mellan

olika kön, sociala grupper och mellan olika generationer är uttryck för

kulturell mångfald. Nya familjemönster, nya kommunikationsmönster

och nya sociala mönster har lett till värdeförskjutningar.

Invandringen har bidragit till att den kulturella mångfalden framträder

tydligare, inte minst inom utbildningen. En femtedel av barnen i skolan i

dag har invandrarbakgrund. Närmare 30 procent av eleverna i komvux

och hela 59 procent i den grundläggande vuxenutbildningen är födda ut-

omlands. Förskolan, skolan och vuxenutbildningen är kulturella mötes-

platser, vilket ställer stora krav på personalen när det gäller att se och

arbeta med de möjligheter och problem som finns i den kulturella mång-

falden. Åtskilliga utredningar under senare tid har pekat på problemen

med att rekryteringsbasen för lärarutbildning tenderar att bli smalare. Så

har t.ex. Skolkommittén i ett delbetänkande om den mångkulturella sko-

lan (SOU 1996:143) diskuterat olika möjligheter att få fler lärare med

invandrarbakgrund. Som ett led i utvecklingen att få fler lärare med in-

23

vandrarbakgrund har regeringen tilldelat Lärarhögskolan i Stockholm

särskilda medel för att utveckla metoder för att förbereda och utbilda

blivande lärarstudenter med invandrarbakgrund i svenska språket och om

svenska samhällsförhållanden. Hur en större andel lärare med invandrar-

bakgrund kan uppnås bör också vara en fråga för den kommande parla-

mentariska utredningen om lärarutbildningen.

Vilka krav ställs på en skola som skall leva i kulturell mångfald och

utnyttja mångfalden som en resurs i arbetet? En diskussion om den

mångkulturella skolan innefattar sådant som social grupptillhörighet,

kön, etnicitet, ålder etc. Den diskussionen handlar ytterst om makt och

vanmakt, om synlighet och erkännande — om demokrati.

Utbildning och social tillhörighet

Enligt Ursprung och utbildning (SOU 1993:85) finns det ett klart sam-

band mellan social bakgrund och utbildnings val. Föräldrarnas utbildning

är en viktig styrande faktor när en elev väljer studieväg i utbildningssys-

temet. Det gäller t.ex. vid val av gymnasieskola och val av program i

gymnasieskolan. För att utjämna social snedrekrytering bör den obliga-

toriska skolgången vara odifferentierad i så stor utsträckning som möjligt

och likvärdigheten måste upprätthållas. Elever skall kunna gå vidare till

högskolan från alla gymnasieprogram. Det skall även finnas möjlighet att

genomgå kompletterande utbildning efter ett antal år i arbetslivet och

utbildningssystemet skall vara aktivt rekryterande, dvs. uppmana elever

med fallenhet och intresse att välja teoretisk inriktning.

Det är skolans uppgift att organisera undervisningen så att den gynnar

alla oavsett social härkomst. Ett sådant synsätt får konsekvenser för hur

man arbetar, efter vilka principer man skiljer olika elevgrupper från var-

andra, vilken tid och vilket utrymme som ges åt elever, hur stödet till

enskilda elever utformas och hur man möter de ekonomiska nedskärning-

arna.

Den nya treåriga gymnasieskolan är ett exempel på en reformering av

skolsystemet som har betydelse i ett socialt perspektiv. Möjligheten att

välja fortsatta studier var tidigare helt beroende av studieväg. Ungdomar

från arbetarklassen dominerade de tvååriga yrkesorienterade linjerna,

medan medelklassungdomama dominerade de treåriga studieorienterade

linjerna. Utgångspunkten för utformandet av den nya gymnasieskolan var

att arbetslivets omvandling, den nya tekniken, ett allt rikare och mer

mångfasetterat fritidsliv osv. förutsätter betydande kunskaper och färdig-

heter och en vilja och förmåga att ständigt lära sig något nytt. Det är där-

för nödvändigt att gymnasieskolan, förutom mer specialiserade kunska-

per, ger mer av allmänna kunskaper, språkkunskaper, förbättrade kom-

munikationsfärdigheter osv. åt alla elever.

En gymnasieskola för alla bygger på övertygelsen om att alla kan ut-

vecklas och lära sig. Den syftar till kulturell demokrati, i vilken alla kan

få del av de redskap som behövs för att göra sina röster hörda i samhället

och till rättvisa mellan olika sociala grupper, när det gäller utvecklings-

möjligheter och chanser i livet.

Skr. 1996/97:112

24

Vi har under en stor del av efterkrigstiden haft en intensiv debatt om Skr. 1996/97:112

det rimliga i att ha en gemensam grundskola. “Kan verkligen alla elever

gå i samma skola och få en bred och allmän kunskapsbas? Måste man

inte dela upp eleverna?” har man frågat. Nu har denna värdediskussion

flyttat till gymnasieskolan.

Utbildning och etnisk tillhörighet

Flera studier visar att invandrare har små valmöjligheter samt att de ofta

hänvisas till bostadsområden med låg socioekonomisk status och hög

koncentration av sociala problem. Den tilltagande koncentrationen av

invandrare i vissa bostadsområden väcker frågor om elevernas möjlighe-

ter i skolan.

Det finns inget som tyder på att elever med invandrarbakgrund gene-

rellt sett har sämre utbildningskarriärer än andra, om man tar hänsyn till

sådant som socioekonomisk bakgrund och föräldrars utbildningsnivå.

Bilden skiljer sig dock åt mellan olika invandrargrupper.

Elever med invandrarbakgrund har svårare att komma in på en arbets-

marknad där de kan få användning för sina kunskaper och färdigheter.

Bl.a. genom diskriminering får de mindre kvalificerade arbeten än vad

som motiveras av deras utbildning och kompetens. Detta gäller särskilt

invandrare från utomeuropeiska länder.

I debatten om utbildning och etnisk tillhörighet intar språkfrågan en

dominerande plats. Ett huvudargument är att elever med invandrarbak-

grund får svårigheter på arbetsmarknaden, därför att de inte lärt sig det

svenska språket ordentligt. Man kan fråga sig om detta är den verkliga

orsaken eller om det snarare är ett krav på att inte avvika från det “typiskt

svenska”.

Samtidigt är det uppenbart att språkfrågan är central, inte minst på

skolor som helt domineras av elever med invandrarbakgrund. För att för-

bättra situationen behövs en hel serie åtgärder. De försök som görs med

intensifierad språkträning i förskolan kan på sikt innebära förändringar.

Återinförandet av svenska som andraspråk som ett eget ämne är också en

åtgärd ägnad att förbättra språkundervisningen för elever med invandrar-

bakgrund. Språkforskare är också överens om att utvecklingen av elever-

nas hemspråk har avgörande betydelse för deras möjligheter att lära sig

ett andraspråk (SOU 1996:143). Regeringen har i propositionen Vissa

skolfrågor m.m. (prop. 1996/97:110) redovisat sin bedömning av hem-

språksundervisningen.

Utbildning och jämställdhet

Jämställdhet mellan könen är en demokratifråga och en maktfråga. Det är

fortfarande pojkar som dominerar i skolans klassrum. Det är flickor som

får de bästa betygen. Det är också flickor som i störst utsträckning går

vidare till högskolan och som deltar i vuxenutbildning. Männen har dock

de högsta, mest inflytelserika och bäst avlönade befattningarna i det yr-

kesliv som följer på skolan och högskolan. Vissa yrken domineras också

fortfarande av det ena könet.

25

Det är en central uppgift att säkerställa att flickor och pojkar, kvinnor Skr. 1996/97:112

och män, får utveckla alla sina möjligheter, får likvärdig utbildning och

likvärdiga chanser i livet.

Arbetet med jämställdhet i skolan måste ses som en pedagogisk fråga.

Det är genom att påverka undervisningens innehåll och uppläggning som

man kan åstadkomma förändringar. Det finns stora skillnader mellan

flickor och pojkar i skolan när det gäller sättet att vara, sättet att använda

språk, kraven på de egna prestationerna. Skillnaderna gäller även vad

flickor och pojkar vill arbeta med och hur de vill arbeta. Dessa skillnader

är framför allt tydliga vid valet av studieinriktning och ämnen. Under-

visningen utgår ofta från pojkars situation och läggs upp på deras villkor.

Lärarna ägnar mer tid åt pojkarna och flickorna avstår från undervisning

för att pojkarna skall bli hjälpta. Pojkarna tycks få hjälp med det de inte

kan, medan flickorna får stöd och uppmuntran i det de redan kan.

Eftersom det viktigaste jämställdhetsarbetet i skolan sker i undervis-

ningen, är det framför allt på den lokala nivån som initiativ kan tas till

förändringar som främjar jämställdheten. Genom ändringar i skollagen

har skolans personal ålagts ett särskilt ansvar för att främja jämställdhe-

ten mellan könen. 1 jämställdhetspropositionen (prop. 1994/95:164) pekar

regeringen på områden där särskilda åtgärder krävs. Kunskap om manligt

och kvinnligt och om hur undervisningen kan utformas så att den motsva-

rar båda könens förutsättningar och intressen bör särskilt uppmärksam-

mas både i fortbildning och i den statliga rektorsutbildningen.

De flesta lärare är kvinnor. Rekryteringen till lärarutbildningarna upp-

visar en fortsatt snedfördelning mellan könen, även om bilden är olika

beroende på vilken studieinriktning det gäller. Lärarkårens sammansätt-

ning är av stor betydelse både med tanke på vilka erfarenheter som till-

förs undervisningen och med tanke på elevernas identifikationsmöjlighe-

ter.

Elever med behov av särskilt stöd

En god värdemätare på en skolas kvalitet är hur skolan tar sig an de ele-

ver som har svårast att tillägna sig skolans undervisning. Hur dessa elever

klarar sig säger andra saker om en skola än de medeltal som oftast disku-

teras i utvärderingssammanhang. Det finns starka motiv att särskilt upp-

märksamma de elever som kommer efter i undervisningen och antingen

slås ut ur skolan eller lämnar skolan med en mycket låg självuppfattning

när det gäller studieförmåga. Dessa elever riskerar att falla utanför alla

program för livslångt lärande samt få svårt att ta sig in på arbetsmarkna-

den och i annan social gemenskap.

Samhället ställer i dag högre kunskapskrav på den enskilde. Det gäller

både i arbetslivet och i andra medborgerliga sammanhang. Problem med

att nå upp till kunskapskraven synliggörs genom det nya betygssystemet.

Den elev som inte når upp till betyget Godkänd i ett eller flera ämnen får

inget betyg eller blir underkänd i ämnet/ämnena. Synliggörandet är en

förutsättning för åtgärder.

Skolverket har i olika undersökningar belyst skolsituationen för de ele-

ver som har svårast att tillägna sig undervisningen. I Bilden av skolan

26

1996 visar man att det finns en mindre grupp elever som har mycket då- Skr. 1996/97:112

liga resultat och att tendensen är att skillnaderna i förhållande till elever

med goda resultat ökar under skolåren. Skolorna uppger att fler elever än

tidigare kräver särskilda insatser. Samtidigt är det fler elever än tidigare

som anser att de inte får det stöd de behöver i skolan. När skolorna sätter

in åtgärder, ofta först sedan problemen blivit svårhanterliga, följer dessa

åtgärder oftast traditionella mönster.

Få elever har hittills haft individuella planer trots att skolan är skyldig

att upprätta sådana åtgärdsprogram. Från och med 1 juli 1995 regleras i

grundskoleförordningen att en elev som har behov av ett åtgärdsprogram

också har rätt att få det. Ett åtgärdsprogram, utformat av elev, förälder

och lärare tillsammans, gör det lättare för skolan att planera utifrån varje

enskild individ och ta hänsyn till den enskilda elevens behov och förut-

sättningar. I läroplanen för de frivilliga skolformerna ges rektor ett ansvar

för att varje elev i dialog med skolan gör upp en individuell studieplan

och reviderar denna vid olika tillfällen under utbildningen.

Hur en skola möter elever med behov av särskilt stöd säger något om

skolan som helhet. I den kvalitetsutveckling som kommunerna skall ar-

beta med bör utvärderingen och analysen av dessa elevers skolsituation

och skolresultat ha hög prioritet. För att säkra kvalitet kan man behöva

göra förändringar både på kommun- och skolnivå. Kommunernas resurs-

tilldelning måste beakta de behov som föreligger. Skolan måste se över

undervisningen som helhet, upprätta och vidareutveckla åtgärdsprogram

och finna nya former för hur stöd bäst ges i olika situationer och för olika

elevers behov. I regleringsbrevet för budgetåret 1997 betonas att Skol-

verket skall vidta särskilda utvärderings- och utvecklingsåtgärder avse-

ende elever med behov av särskilt stöd.

Att välja skola

Till diskussionen om en skola i mångfald hör de möjligheter som i dag

finns att välja skola. Dessa möjligheter har påverkat skolans utveckling

positivt. Samtidigt har en del negativa effekter blivit synliga. Valfriheten

kan leda till segregation.

Möjligheten att välja en annan skola än den kommunen anvisar inför-

des i början av 1990-talet. Föräldrar och barn kan ha flera olika skäl för

att välja en annan skola än den mest närbelägna. Det kan gälla praktiska

frågor som barnomsorg, elevers fritidsverksamhet och föräldrars resor.

Skälen kan också vara av en annan mer allvarlig art som att välja bort en

skola där eleven vantrivs på grund av oordning, trakasserier och mobb-

ning. Andra skäl kan vara att välja en skola där man vet eller tror att un-

dervisningen håller en högre kvalitet, men det kan också handla om en

skola som svarar mot en speciell intresseprofil eller om att vilja välja

kamrater.

I dag går drygt två procent av eleverna i grund- och gymnasieskoleål-

dem i fristående skolor. Möjligheten att välja en fristående skola är störst

för dem som bor i de tre storstadslänen, där mer än 50 procent av de fri-

stående grundskolorna finns. Utvecklingen går för närvarande mot fler

fristående skolor och fler elever i dessa skolor.

27

I rapporten Att välja skola — effekter av valmöjligheter i grundskolan Skr. 1996/97:112

har Skolverket redovisat en utvärdering av rätten att välja skola. Denna

studie visar att föräldrarnas utbildningsbakgrund har stor betydelse för

elevers byte av skola, såväl kommunal som fristående. Elever med för-

äldrar med eftergymnasial utbildning byter i större utsträckning än andra

från kommunala till fristående skolor.

Särskilt föräldrar med invandrarbakgrund och eftergymnasial utbild-

ning utnyttjar möjligheten att välja skola för sina barn, då bl.a. möjlighe-

terna till inlärning av det svenska språket eller av hemspråk kan vara

bristfälliga där de bor.

Studien visar på tendenser till ökad socioekonomisk segregation mel-

lan skolor. De tydligaste tendenserna kan konstateras i byten till fristå-

ende skolor. Studien har även visat att skillnader mellan skolor är större

än mellan kommuner vid en jämförelse av betyg, övergång till gymnasie-

skolans olika program, sociokulturell struktur etc.

Kommunala skolor med ett inflöde av elever är i stor utsträckning be-

lägna i stabila områden och har en stor andel elever med svensk bakgrund

och föräldrar med eftergymnasial utbildning samt en genomsnittligt hög

resultatnivå i skolorna.

Skolor med ett utflöde av elever är till stor del belägna i områden med

en stor andel föräldrar utan gymnasial utbildning och en stor andel för-

äldrar med invandrarbakgrund. Områdena har stor omflyttning och låg

resultatnivå i skolorna. De har ofta en liten andel elever med svenska som

modersmål. Skolornas förutsättningar präglas inte sällan av den instabili-

tet och de sociala problem som finns i den omgivande miljön. Att många

studiemotiverade elever sökt sig från skolorna, uppges ofta ha försvårat

undervisningssituationen. Tendenser finns också att ”de kreativa lärarna

flyttar och de oengagerade stannar” på skolor med ett utflöde av elever.

Men det finns också skolor som lyckats bryta den negativa trenden med

ett utflöde av elever. En uppslutning bakom målmedvetna utvecklings-

satsningar har varit ett viktigt inslag i detta arbete och vissa av de s.k.

trendbrytarskoloma har inriktat sin verksamhet mot en särskild profil.

Lokalt kan valfriheten leda till ökad segregation. Segregation inom och

mellan skolor är ett mycket allvarligt problem, som kan hota den natio-

nella likvärdigheten. Å andra sidan kan valfrihet och mångfald bidra till

utveckling av skolväsendet som helhet. Regeringen anser att möjligheten

att välja skola är värdefull, vilket bl.a. motiverar de fristående skolornas

plats i det totala utbildningsutbudet. De varningssignaler som finns om

ökad segregation gör det särskilt viktigt för kommunerna att i sina upp-

följningar och utvärderingar uppmärksamma de effekter som den ökade

möjligheten att välja skola, såväl offentlig som fristående, kan medföra.

4.2 En skola med mening

Eleverna återkommer ständigt — både i undersökningar och i mer var-

dagliga sammanhang — till vissa grundläggande krav på skolan: Det

måste vara roligt i skolan, det måste vara meningsfullt, skolan måste vara

en trygg plats, man måste tas på allvar och känna sig delaktig, man måste

ha inflytande. Kraven ökar på att skolan förmår ge sina elever en utbild-

28

ning som har kvaliteter i sig. Det går inte att motivera eleverna enbart Skr. 1996/97:112

med det som skall komma efter skolan.

Eleverna ställer krav på skolan

Sambandet mellan elevernas kunskapsutveckling och den mening, delak-

tighet och glädje som karaktäriserar skolmiljön är starkt.

Det finns dock rapporter om att det framför allt är på det här området

skolan har problem i dag. Flera undersökningar visar att många elever

inte känner sig berörda av det som sker i undervisningen, inte känner sig

sedda och hörda, inte finner någon glädje i undervisningen eller upplever

att de gör något meningsfullt. För många är undervisningen monoton och

förutsägbar, en slags tvångsmässig nödvändighet. Variationerna mellan

skolorna är stora, men de sammantagna resultaten är nedslående. Skol-

verket har i en analys av elevers studieavbrott i gymnasieskolan lyft fram

likartade bedömningar och i Bilden av skolan 1996 återkommer mönstret.

I ett betänkande om elevinflytande (SOU 1996:22) ger Skolkommittén en

mörk bild av elevers möjligheter till inflytande över sitt eget lärande och

upplevelse av delaktighet i skolarbetet.

I en skola som inte tillgodoser ovan nämnda krav lär sig eleverna

sämre. Risken finns också att eleverna upplever demokrati som något for-

mellt, som inte har något med det egna arbetet att göra. I en sådan skola

grundläggs inte heller den lust att lära och den tilltro till den egna för-

mågan som är nödvändiga i ett livslångt lärande.

De krav på skolarbetet som här diskuteras tycks ha ökat under senare

tid. Eleverna tycks mer angelägna än tidigare att framhålla att skolan

måste vara utmanande, meningsfull, icke förutsägbar, spännande. Dagens

barn och ungdomar är mindre benägna att offra det närvarande för det

kommande. Skolan och de vuxna har i dag heller inte längre den auktori-

tet som kan förmå elever att lydigt göra sådant som de inte finner någon

mening och glädje i.

Elevers inflytande

Elever känner sig inte sedda och hörda i skolan. De talar om brist på in-

flytande. Ju äldre elever blir, desto mindre anser de att de har att säga till

om. Minst inflytande anser gymnasieelever att de har i allmänna ämnen.

Det konstaterar både Skolverkets Bilden av skolan 1996 och Skolkom-

mitténs betänkande Inflytande på riktigt. Om elevers rätt till inflytande,

delaktighet och ansvar (SOU 1996:22). Elevinflytande är en förutsättning

för det arbete som pågår i skolan.

• Elever skall ha inflytande, därför att det ingår i skolans uppgifter att

fostra demokratiska medborgare. Det förutsätter att eleverna får prak-

tisera demokrati i skolan.

• Elever skall ha inflytande, därför att delaktighet är en förutsättning för

lärande. Om det eleverna arbetar med i skolan skall kunna införlivas

med deras tidigare erfarenheter och kunskaper, krävs det att de har in-

29

flytande över vad och hur man lär sig. Utan inflytande — sämre kun- Skr. 1996/97:112

skaper.

• Eleverna skall ha inflytande, därför att det är en mänsklig rättighet.

Det viktigaste för eleverna är att få inflytande i klassrummet, över un-

dervisningen och det egna lärandet. Elevernas möjligheter att ta makten

över den egna läroprocessen hör samman med mycket grundläggande

pedagogiska frågor. De senaste årens skolreformer har dock skapat nya

förutsättningar för elevers inflytande över undervisningen. Genom att

kursplanerna pekar ut kunskapskvaliteter och överlämnar stoff och meto-

der till dem som finns i verksamheten, öppnas nya möjligheter för ele-

verna att påverka vad undervisningen skall innehålla och hur den skall

läggas upp.

Eleverna skall också ha ett formellt inflytande. Om man ger formella

garantier för att elever skall bli hörda i skilda skolfrågor, säger man sam-

tidigt att elever är tillräckligt kloka för att också ges ett mer omfattande

ansvar. En sådan hållning får återverkningar in i undervisningen.

Skolkommittén har också föreslagit (SOU 1996:22) förändringar i de

centrala styrdokumenten för att öka elevers inflytande. Kommitténs hu-

vudförslag inom ramen för ett mer formaliserat inflytande är dock en för-

söksverksamhet med lokala styrelser i gymnasieskolan med elever i ma-

joritet. I denna fråga har regeringen nyligen lagt propositionen Lokala

styrelser med elevmajoritet (prop. 1996/97:109).

Kunskap och sammanhang

För eleverna flyter lektioner, raster, lärare, kamrater, relationer osv.

samman till en miljö som existerar här och nu. Denna miljö är det större

sammanhang i vilket lärandet sker. Den är avgörande för vad och hur

eleverna lär sig. Kunskaper kan aldrig befrias från sitt sammanhang. Man

lär sig alltid i ett sammanhang och det man lär sig påverkas av detta

sammanhang. Ändå har den skolpolitiska diskussionen tid efter annan

polariserats kring denna fråga. Diskussionen har pendlat mellan stark

ämnesfixering å den ena sidan och ensidig koncentration på arbetsformer

och arbetssätt å den andra.

Med de nya läroplanerna, programmålen och kursplanerna för skolan

har staten angett en ny ram, inom vilken diskussionen om innehåll och

form i undervisningen kan föras. Det sägs däremot ingenting om hur un-

dervisningen skall utformas, inte heller vilket stoff den skall innehålla.

Det är lärares och elevers gemensamma uppgift att komma överens om

undervisningens stoffinnehåll och uppläggning. Besluten om undervis-

ningens gestalt, dess innehåll och form, har förts över till den nivå där det

konkreta arbetet skall utföras. Det kan på sikt betyda att den konstlade

motsättningen mellan ämne och arbetsformer/arbetssätt upplöses. Lärares

pedagogiska ledarskap och professionella kunskaper har stor betydelse

för en sådan utveckling av läroprocesserna.

30

Hur eleverna uppfattar en uppgift och ett problem har att göra med den Skr. 1996/97:112

situation i vilken de befinner sig. Detta har ibland oönskade konsekven-

ser. Ett slående exempel är följande lilla historia:

Elever i grundskolans högre årskurser har på matematiktimmen fått

till uppgift att räkna ut hur mycket det kostar att skicka ett brev som

väger 120 gram. Till sin hjälp har de fått Postens tabell för inrikes

brev (20 g — 3:85; 100 g — 7:70; 250 g — 14:- osv.) Anmärk-

ningsvärt många elever sätter sig att dividera och multiplicera (t.ex.

dividera 3:85 med 20 och multiplicera med 120)!

Eleverna tolkar uppgiften med utgångspunkt från sammanhanget:

“Eftersom det är matematik på schemat så handlar det säkert om att

dela och gånga.” De ser inte den praktiska uppgiften att i stället läsa

portotabellen som överordnad.

I skolan pågår ett institutionaliserat lärande. Det skiljer sig från det sätt

på vilket människor lär sig utanför skolan, där lärandet ofta sker “på kö-

pet” samtidigt som man utför vardagliga handlingar. I skolan är lärandet

huvudsaken. Det är målet med aktiviteterna, men ibland leder det till att

elever utvecklar en kunskap som är svår att tillämpa på andra situationer

utanför skolan. Skolverket har upprepade gånger påpekat att elever tycks

ha problem med att använda sina kunskaper i nya sammanhang. Den

svåra uppgiften för skolan är att på en gång vara en särskild miljö för

lärande och samtidigt låta eleverna utveckla kunskaper som kan användas

utanför skolan. Det ställer krav på att skolan kan utforma lärosituationer

så att elever tvingas ta ställning till problem och sammanhang av olika

slag. Det friutrymme som läro- och kursplaner ger skapar möjligheter att

utforma mycket varierade lärosituationer.

Betydelsen av praktisk-estetiska ämnen

Slöjdämnets popularitet bland eleverna sätter fokus på hela skolarbetet.

Eleverna i grundskolan upplever att de kan vara med och påverka under-

visningen i de praktisk-estetiska ämnena, särskilt slöjd. Eleverna får i

slöjden lära sig att ta ansvar, lösa konkreta problem och vara med och

planera undervisningens uppläggning.

Om skolan skall kunna erbjuda eleverna en god läromiljö, krävs varia-

tion. En god läromiljö förutsätter varierade lärosituationer och en bland-

ning av olika typer av kunskap. Teori och praktik behöver varvas såväl

inom ett och samma ämne som mellan olika ämnen. Det abstrakta måste

blandas med det konkreta.

De skolor som ibland lyfts fram som “goda exempel” har ofta lyckats

med denna avvägning mellan olika typer av lärande, mellan utmaning

och vila. De ser till helheten i elevernas skolgång och de involverar alla

på skolan i en diskussion om hur denna helhet skall utformas.

Skolarbetet måste vara både praktiskt och teoretiskt — om elevernas

intresse skall vidmakthållas och om studierna skall leda till den

“invändiga” kunskap som läroplan och kursplaner anger. De praktisk-

estetiska ämnena har stor betydelse för läromiljön på hela skolan, inte i

första hand som avgränsande ämnen utan som aspekter på allt lärande.

De praktisk-estetiska ämnena är betydelsefulla för att utveckla olika delar

av elevernas personlighet och intressen.

31

4.3 Skolans kontakter med omvärlden

Skr. 1996/97:112

Skolan är fortfarande en i många avseenden sluten verksamhet — både

psykologiskt och lokalmässigt. Det är svårt för dem som befinner sig

utanför skolan att komma in. Det gäller både kulturarbetare som vill

samarbeta med skolan och föräldrar som vill påverka sina barns skolliv.

Det gäller såväl företrädare för det lokala arbetslivet som för andra insti-

tutioner och för intresseföreningar.

Decentraliseringen har skapat en ny situation för arbetet i skolan. Det

lokala friutrymmet har ökat. Det är betydelsefullt när det gäller att ta till-

vara den kreativitet som finns hos skolans personal och dess elever. Den

relativa frånvaron av centralt beslutade regler bör kunna underlätta för

människor utanför skolan att ta sig in i skolan och påverka utformningen

av arbetet. När det inte längre är givet hur verksamheten skall organiseras

skapas utrymme för och behov av dialog och påverkan. Att det i dag

finns mer att besluta om på lokal nivå än tidigare medför att behovet av

en dialog mellan de kommunala politikerna och skolans personal har

blivit större. Det är viktigt att de människor som finns utanför skolan re-

dan från början blir delaktiga i det förändringsarbete skolan genomgår.

Skolan är en verksamhet som starkt berör människors vardag och föräld-

rar vill kunna påverka vad som sker där. Brukarinflytande står inte i mot-

sättning till det inflytande människor har inom ramen för den representa-

tiva demokratin. Det är snarare så att engagemanget ökar och det demo-

kratiska samtalet fördjupas, när människor får möjlighet att direkt på-

verka vardagens angelägenheter.

Det är inte enbart av demokratiska skäl som skolan måste öppnas mot

det omgivande samhället. Samhällsutvecklingen, både den tekniska och

den sociala, är i dag så snabb att skolan ständigt måste följa med i ut-

vecklingen för att kunna fullgöra sitt uppdrag.

Förhållandet mellan skola och arbetsliv har förändrats. Skolan ger inte

längre några säkra inträdesbiljetter till särskilda yrken, som eleverna kan

se framför sig och som kan motivera ansträngningarna i skolan. Arbetsli-

vet måste vara med och ta ett ansvar för skolan. Med ett ökat ansvar bör

följa en möjlighet att vara med och påverka undervisningens innehåll och

uppläggning.

Arbetslivet kräver i ökande utsträckning att människor har en bra ut-

bildning med fördjupade och breddade kunskaper. Utvecklingen går mot

att man byter arbetsuppgifter eller yrke flera gånger i livet. Då är det vik-

tigare med breda och grundläggande kunskaper i stället för specialkun-

skaper. Det som främst krävs är en höjning av de generella kvalifikatio-

nerna.

Skolan har mycket att lära av verksamheter utanför skolan, av det lo-

kala arbetslivet, av institutioner och människor i närsamhället. Och fram-

för allt: skolan måste leva i samhällsutvecklingen och det sker bäst i

kontakten med det samhälle som omger skolan.

Ett sätt att öka skolans kontakter med omvärlden är att se skolan som

ett rum som kan utnyttjas av lokalsamhället, ett rum också i fysisk me-

ning: skolans lokaler. Öppnar man skolan på detta sätt, öppnar man också

för kontakter och inflytanden, som kan berika skolarbetet.

32

Att skolan öppnas för verksamheter som inte har en uppenbar koppling Skr. 1996/97:112

till skolans roll som läroanstalt, kan bereda marken för ett annorlunda

förhållande mellan skolan och de människor som lever i dess närhet. Om

skolan fungerar som “en skola mitt i byn” eller ett “kulturellt centrum”,

och om det i skolans lokaler utanför skoltid pågår verksamheter av alla

möjliga slag, initierade av befolkningen i närområdet eller av skolan

själv, så ökar möjligheterna till en konstruktiv dialog också om skolan

och dess kärnverksamhet. En sådan dialog måste dock utgå från förhål-

landet att skolan till skillnad från arbetslivet är en arena med ett demo-

kratiskt och bildande uppdrag.

Föräldrars inflytande i grundskolan

Det är uppenbart att föräldrar vill ha inflytande i skolan. Det är lika

uppenbart att de inte tycker sig ha något inflytande (SOU 1995:103). Den

tidigare borgerliga regeringen såg valfrihet som det bästa sättet att möta

kraven på inflytande. Det var dock en valfrihet med mycket bestämda

förtecken som främst rörde fristående skolor. Även om en sådan strategi

förvandlar krav på inflytande och delaktighet till en fråga om att välja

eller välja bort, så är den ändå ett sätt att finna former för föräldrarnas

vilja att påverka vad som händer med deras barn i skolan. Föräldrarna har

vetat för lite om hur deras barn har haft det i skolan. Deras insyn har varit

alltför fragmentarisk, alltför begränsad till det egna barnets mätbara skol-

resultat och alltför mycket på skolans villkor. Föräldrarnas möjligheter att

påverka skolan har varit små. Mot denna bakgrund är det uppenbart att

skolan i framtiden måste öppna sig för föräldrars legitima krav på inflyt-

ande.

Föräldrarna är en viktig men förhållandevis outnyttjad kraft i skolan.

Föräldrar har ofta erfarenheter och kunskaper som kan bidra till skolut-

vecklingen. De kan bidra till att utveckla den pedagogiska miljön för ele-

verna. Om föräldrarna skall kunna göra detta är det viktigt att de har in-

flytande just därför att de är föräldrar och att inflytandet gäller sådant

som de själva anser viktigt. Det är mötet mellan föräldrarna och skolper-

sonalen, mellan två perspektiv, som kan ge upphov till utveckling.

Regeringen har genom propositionen Lokala styrelser med föräldra-

majoritet i skolan (prop. 1995/96:157, rskr. 1995/96:259) öppnat möjlig-

heten i grundskolan och den obligatoriska särskolan att inom ramen för

en försöksverksamhet inrätta lokala styrelser med föräldramajoritet, vil-

ket innebär ett stort steg framåt när det gäller frågan om föräldrain-

flytande i skolan. Dessa styrelser får ta över ansvar som enligt läroplan,

grundskoleförordning och särskoleförordning ligger på rektor. Dessutom

kan styrelserna komma att ta över sådant som den politiska nämnden

normalt delegerar till rektor. Detta betyder att föräldrarna dras in i en dis-

kussion om skolans centrala uppgifter.

3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

Utvecklingssamtalet Skr. 1996/97:112

Utvecklingssamtalet är ett regelbundet återkommande samtal mellan

elev, lärare och föräldrar i grundskolan och skall “präglas av stor öppen-

het från alla deltagande parter och som ger ömsesidig information och

leder till ömsesidiga åtaganden ” (Betyg i det obligatoriska skolväsendet,

prop. 1994/95:85, s. 5). Det är eleven som är i centrum, elevens utveck-

ling och skolgång. Utvecklingssamtalet är tänkt att öppna långt bredare

kontaktytor mellan skola och hem än vad som var vanligt i det tidigare

“kvartssamtalet”. Det skall vara väl planerat i förväg, så att alla vet vad

man skall tala om och varför. Det skall ge föräldrarna en god bild av vad

man arbetar med i skolan, hur man arbetar och hur det går för det egna

barnet. Det skall ge skolan kunskap om hur föräldrarna ser på elevens

utveckling. Och framför allt — det skall ge eleven möjligheter att inför

skola och föräldrar ge sin syn på skolarbetet och den egna insatsen. Idea-

let är en jämbördig samtalssituation, där man kommer överens vad som

kan göras för att skapa bästa möjliga förutsättningar för eleven i den fort-

satta skolgången.

Att skapa en jämbördig samtalssituation är dock ingen lätt uppgift.

Föräldrar känner sig ofta i underläge i sitt förhållande till skolan.

Kommittén för gymnasieskolans utveckling har framhållit att utveck-

lingssamtal borde förekomma också i gymnasieskolan och då föras mel-

lan lärare och elev. Regeringen delar denna bedömning men anser i likhet

med kommittén att något obligatorium inte bör införas.

Kultur i skolan

Genom skolan kan alla barn få tillgång till kultur och möjlighet att själva

vara aktiva. Det skapar både möjligheter och problem. Ett samarbete

mellan skolan och det lokala kulturlivet kan underlätta ett närmande

mellan skolan och det omgivande samhället. Kultur är ett viktigt verktyg

med vars hjälp skolan kan nå sina mål. Kulturen finns i förskolan och

skolan, i barns och ungdomars erfarenheter och deras skapande. Kultur-

arbetet i skolan är en fråga om kulturell yttrandefrihet, lust och arbets-

glädje.

Kulturella språk som musik, bild, dans etc. är en naturlig del av barns

och ungdomars värld liksom behovet att uttrycka sig. Upplevelse- och

underhållningssektom är också en snabbt växande sektor där Sverige rönt

internationella framgångar. För en fortsatt utveckling av kulturområdet

behövs en grund både i och utanför skolan. I många kommuner har sam-

arbetet mellan musikskola och skola lett till en utveckling av skolans ar-

bete, en utveckling där musik- och kulturskolorna varit vitaliserande in-

spirationskällor. Regeringen ser de kommunala musik- och kultursko-

lorna som ett väsentligt komplement till skolans undervisning i musik. I

samarbete med kommunala musik- och kulturskolor, kulturinstitutionerna

och kulturarbetare kan skolans vardagsarbete utvecklas mot mer aktiva

och kreativa arbetssätt samtidigt som det kan påverka det sociala klimatet

i skolan. Skolan skall utmana elevers föreställningar samt visa på kultur

och kulturformer som kan ge nya insikter och erfarenheter.

34

Språk och litteratur spelar en viktig roll för barns och ungdomars lär- Skr. 1996/97:112

ande. De uppgifter som framkommit om minskad utlåning och försäljning

av barnböcker är oroande. Biblioteken uppmärksammades i regeringens

kulturproposition med följden att ytterligare resurser tillfördes folk- och

skolbiblioteken. En bibliotekslag har införts som garanterar avgiftsfria

boklån vid landets alla folkbibliotek samt att det inom grund- och gymna-

sieskolan skall finnas lämpligt fördelade skolbibliotek. Detta kommer

många barn till del eftersom barnen, ofta genom förskolans försorg,

besöker och lånar böcker på kommunens bibliotek. Biblioteksverk-

samheten fyller även en viktig funktion för vuxnas lärande.

Den ökade integreringen mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg

öppnar möjligheter till en breddning av skolans roll som kulturbärare och

kulturförmedlare. Förskollärare och fritidspedagoger tillför skolan ökad

kompetens om de kulturella uttrycksformerna. I och med att ett gemen-

samt måldokument för den allmänna förskolan, grundskolan och skol-

barnsomsorgen utarbetas förutsätter regeringen att miljö och material i

skolan, t.ex. skolbiblioteken, anpassas till de olika verksamheternas be-

hov. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna öppnar för ett vidgat

kulturarbete, som utgår från skolans och undervisningens villkor och att

se kultur som en del i alla elevers dagliga skolarbete.

För att ytterligare stärka kulturinnehållet och de kulturella uttrycksfor-

merna i skolan har regeringen tillsatt en arbetsgrupp för kultur i skolan

(KU95/1622/Ko). Gruppens direktiv utgår från tre teman: Skolan som

kulturmiljö, kulturarbetet i undervisningen samt delaktighet och eget

skapande. Arbetet skall gå på djupet och skapa långsiktiga effekter. Ar-

betsgruppen arbetar därför med att tillvarata de resurser som redan finns i

skolan, i olika kulturinstitutioner och i högskolan. Genom att stödja och

följa ett antal utvalda projekt inom olika intresseområden samt doku-

mentera deras verksamhet och effekter söker gruppen finna och påverka

möjligheterna att mer långsiktigt influera skolans arbete.

35

Skr. 1996/97:112

5 Utvecklingen inom förskola, skola och vuxenut-

bildning

För att Sverige skall utvecklas som välfärdsland och bli en ledande ut-

bildningsnation, behöver befolkningens utbildnings- och kompetensnivå

höjas. Satsningar krävs såväl på breddutbildning som på spetsutbildning,

på en förstärkt ungdomsutbildning, ett livslångt lärande och ett kun-

skapslyft för de grupper som annars riskerar att hamna utanför arbets-

marknaden och marginaliseras i samhället.

Det finns sociala skillnader mellan olika ungdomars möjligheter att

hävda sig i utbildningen och på arbetsmarknaden. Konjunkturnedgången

och arbetslivets allt högre kompetenskrav har framför allt drabbat de

ungdomar vilka tidigare kunde söka sig ut på arbetsmarknaden som ett

alternativ till fortsatt utbildning.

Hög kvalitet i förskola, skola och vuxenutbildning i hela vårt land är en

fråga om likvärdighet och rättvisa. En god start i livet ger förutsättningar

för individen att utvecklas och att lära. Kvaliteten måste inte bara säkras

utan också förbättras i alla avseenden, såväl i skola som i vuxenutbild-

ning. Den mest angelägna satsningen är en kvalitetshöjning i grundsko-

lan, så att alla elever kan nå målen för grundskolans utbildning. Skolans

uppgift har blivit både viktigare och svårare. Den obligatoriska skolan får

inte misslyckas — alla elever måste få sådana kunskaper att de kan hävda

sig väl i samhället och skaffa sig ytterligare kunskaper genom att följa en

utbildning i gymnasieskolan. Även kvaliteten i gymnasieskolans behöver

förbättras.

De samhällsförändringar som beskrivs i kapitel 3 förutsätter en föränd-

ring av kunskapsbegreppet, vilket måste få konsekvenser för organisation

och innehåll i all utbildning. Det allmänbildande vardagslärande som inte

är frukten av några organiserade studier måste beaktas. Det mesta av det

vi lär oss sker genom ett sådant spontant lärande. Det gäller t.ex. grun-

derna i det egna modersmålet. Man lär sig av lust eller engagemang eller

helt enkelt för att klara sig.

Förutsättningarna för att via ett vardagligt lärande lära sig mer avance-

rade saker vidgas i och med att fler och fler får tillgång till olika typer av

medier. De insikter vuxenstuderande får t.ex. i en studiecirkel eller i kur-

ser inom komvux har direkt betydelse för vad de lär sig i vardagen av

TV, tidningar, sociala erfarenheter osv. Det spontana lärandet måste tas

till vara i det organiserade lärandet, som måste systematisera och ut-

veckla de kunskaper individen skaffat sig genom det spontana lärandet.

Det förutsätter en utbildning som på alla nivåer utgår från individens och

gruppens behov i stället för från institutionella ramar. För vuxna är de

erfarenheter man har med sig också höggradigt präglade av både arbetsliv

och vuxet vardagsliv. Det är viktigt att vuxenutbildningen tillvaratar och

utgår från dessa erfarenheter.

36

Sveriges läge som kunskapsnation

Utbildningsmässigt är Sveriges läge mycket bra. I Sverige kom utbild-

ningsexpansionen på alla nivåer igång efter andra världskriget. Efter en

internationellt sett unik expansion av högskoleutbildningen på 1960-talet

kom hela utbildningsväsendet att kvantitativt stagnera på alla nivåer

kring 1970 — grundskolan var genomförd, både i gymnasieskola och

högskola stagnerade ökningen av antalet nybörjare. Denna stagnation

kom att brytas för gymnasieskolan kring 1980. Från att ha omfattat ca

200 000 studenter år 1985 har högskolan expanderat till att omfatta ca

300 000 studenter år 1995. Sverige har nu den största andelen högskole-

utbildade bland EU-ländema.

Dessa särdrag i det svenska expansionsförloppet återspeglas i interna-

tionella jämförelser. Den långa stagnationen av högskolans grundutbild-

ning ledde till att Sverige riskerade att halka efter länder med en mer

kontinuerlig expansion av högskoleutbildningen, vilket var motiveringen

till högskolesatsningar fr.o.m. år 1991. I yrkesverksam ålder (25-64 år)

var andelen högskoleutbildade i Sverige den fjärde högsta i OECD-kret-

sen av länder. I åldersgruppen 25-34 år var Sveriges position lägre 1994,

vilket återspeglar stagnationen 1970-1990, som medförde att flera länder

gick ifatt eller om Sverige. Den redan pågående expansionen kommer att

förbättra Sveriges position. På högskolenivå är det två problem som är

viktiga. För det första är elevintresset för naturvetenskapliga och tekniska

utbildning inklusive vissa lärarutbildningar fortfarande för svagt, vilket är

ett välkänt problem i de flesta OECD-länder. För det andra är andelen

anställda med lång högskoleutbildning internationellt sett låg inom flera

industrisektorer.

Skr. 1996/97:112

Fig. 2 Befolkningens utbildning i Sverige, januari 1986 och 1996,

andel och antal personer per utbildningsnivå i åldern 25-64 år

(Källa: SCB)

37

Mellan år 1986 och 1996 har andelen högskole- och gymnasieskole- Skr. 1996/97:112

utbildade i befolkningen ökat markant. Samtidigt har andelen i ålders-

gruppen 25-64 år med kortare utbildning än nioårig grundskola minskat

från 30 till 16 procent. Totalt finns det dock drygt 1,2 miljoner personer i

dessa åldrar som har högst grund- eller folkskoleutbildning.

Även när det gäller utbildning på gymnasie- och grundskolenivå ligger

Sverige väl till. I arbetsför ålder är andelen med kortare utbildning än

gymnasieskola relativt låg jämfört med andra länder som OECD jämfört.

Andelen minskar dessutom snabbt — snabbare än i andra länder. Dock

finns det i Sverige ett stort antal i arbetsför ålder som inte har formell

utbildning motsvarande gymnasieskola. För det första rör det sig om

äldre som i sin ungdom inte fick möjlighet till någon gymnasial utbild-

ning. De har ofta lärt sig mycket i arbetet och är kvalificerade i arbetet

men kan ha svårt att utnyttja sitt kunnande på en ny arbetsplats om de blir

arbetslösa. Dessutom ökar kunskapskraven i flertalet yrken. För det andra

rör det sig om yngre som inte påbörjat gymnasieskolutbildning eller av-

brutit gymnasieskolstudiema. För det tredje finns det en grupp som inte

når upp till kunskaper motsvarande grundskolan. Denna senare grupp

består till stor del, men inte bara, av invandrare. Dagens invandrare har

generellt sett inte lägre utbildningsnivå än svenskar, men det finns både

fler med högskoleutbildning och fler med högst grundskoleutbildning än

bland svenskar. Invandrare med låg utbildning från hemlandet riskerar

dubbla handikapp på arbetsmarknaden. Dessa tre grupper står i centrum

för dagens vuxenutbildningssatsningar.

Sedan 1960-talet har svenska elevers kunskaper jämförts med andra

länders inom ramen för IEA (^International Association for the Evalua-

tion of Educational Achievement). Resultaten hittills visar:

• Svenska elever hävdar sig väl jämfört med andra länder i fråga om

läsförståelse och främmande språk

• Svenska elever har tidigare inte hävdat sig väl när det gäller matema-

tik, men den svenska positionen har i den senast genomförda under-

sökningen förbättrats. Dock finns det flera länder med bättre resultat

än Sverige när det gäller både matematik och naturvetenskap.

OECD har låtit genomföra en studie av vuxnas läsförmåga. Enligt den

har svenska vuxna den högsta läsförmågan av sju deltagande länder. Re-

lativt sett har vuxna svenskar med enbart grundskoleutbildning en särskilt

hög läsförmåga.

Sveriges förutsättningar som kunskapsnation är goda. Sverige har,

jämfört med andra länder, sedan länge satsat en stor andel av BNP på

utbildning och särskilt på skolan.

Ytterligare en svensk tillgång är den långa tradition av utbildning för

vuxna vid såväl universitet och högskolor som inom komvux, folkbild-

ning och personalutbildning samt samarbetet mellan olika utbildnings-

former. Detta ger en flexibilitet som behövs både inför förändrade kun-

skapskrav och en ändrad fördelning av olika åldersgrupper.

38

Skolans värdegrund Skr. 1996/97:112

Ett av skolans viktigaste uppdrag är att förmedla och hos eleverna för-

ankra de värderingar vårt samhällsliv vilar på: människors okränkbarhet,

individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet

mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta. Skolan är

ingen värdeneutral plats och får inte svika i sitt uppdrag att fostra demo-

kratiska medborgare.

Vardagen i skolan måste genomsyras av dessa grundläggande värde-

ringar. Skolan har en unik möjlighet att under de viktiga barn- och ung-

domsåren påverka elevernas normer och värderingar. Målsättningen

måste vara att barnen skall växa upp till trygga och ansvarskännande

människor.

Vi vet att kunskap är det viktigaste redskapet i kampen mot de primi-

tiva värderingar som står bakom främlingsfientlighet och rasism. Det är

viktigt att de demokratiska värderingarna blir en tydlig del av skolans

vardag och arbete. Demokratin kan aldrig tas för given. Den måste åter-

erövras av varje ny generation.

På många skolor görs ett bra arbete för att utveckla elevernas tolerans,

demokrati och respekt för alla människors lika värde. Vikten av detta

arbete kan inte nog betonas och många skolor behöver stöd och hjälp i

det konkreta arbetet. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp (U 1996:H)

med uppgift att inventera det arbete som sker på myndighetsnivå och rör

skolans värdegrund samt föreslå hur det kan samordnas och anpassas till

skolans vardagsarbete.

Elever med funktionshinder

Den svenska handikappolitiken grundas på uppfattningen om alla männi-

skors lika värde och lika rätt. Människor med funktionshinder har således

rätt att som andra få en god utbildning, delta i arbetslivet och leva ett ak-

tivt och självständigt liv. Begrepp som delaktighet och jämlikhet ger ut-

tryck för denna syn. Av FN:s standardregler framgår att utbildningen av

barn och ungdomar med funktionshinder bör vara en integrerad del av

den ordinarie utbildningen. Särskilda skolor eller undervisningsgrupper

för elever med funktionshinder skall ses som undantagslösningar.

Kommunerna har det totala ansvaret för skolverksamheten utifrån de

nationella mål som anges i skollag, läroplaner och kursplaner. Detta an-

svar gäller alla barn och ungdomar, således också elever med funktions-

hinder. Skolhuvudmännen är enligt skollagen skyldiga att se till att barn

med behov av särskilt stöd får det. För funktionshindrade elever kan stöd

t.ex. ges i form av särskilda hjälpmedel, särskilda lärarinsatser, elevvård-

ande insatser, specialanpassade lokaler eller anställning av särskilda

elevassistenter.

Skolverket konstaterar i Bilden av skolan 1996 att skolan upplever att

man tar väl hand om elever med tydliga fysiska handikapp. Däremot sak-

nas ofta en samlad dokumentation och åtgärdsprogram. Elever med be-

hov av särskilt stöd är dessutom extra utsatta när resurserna till skolan

skärs ned. Handikappombudsmannen, som analyserat samtliga Skolver-

kets tillsynsbeslut (delrapporten: Skyddar reglerna i skolan elever med

39

dolda funktionsnedsättningar?), konstaterar dels att en fjärdedel av Skol- Skr. 1996/97:112

verkets tillsynsbeslut under perioden 1992-juli 1996 har gällt elever med

dolda funktionsnedsättningar dels att den vanligaste orsaken till Skolver-

kets kritik mot huvudmännen var bristfälliga åtgärdsprogram eller att

skolan inte ens upprättat ett åtgärdsprogram. Regeringen anser att den

ambitionsnivå som tidigare redovisats om likvärdighet och kvalitetsfrå-

gor, har en särskild relevans för gruppen funktionshindrade elever. Sam-

mantaget innebär detta att Skolverket bör intensifiera sitt tillsynsarbete

vad gäller elever med såväl synliga som dolda funktionshinder.

Sverige har internationellt varit pådrivande på området och fullföljer

denna linje inom ramen för medlemskapet i EU, FN och andra internatio-

nella organisationer. EU:s handikapprogram HELIOS II avslutades i de-

cember 1996. Något nytt handikapprogram inom ramen för EU är för

närvarande inte aktuellt. Danmark har emellertid tagit initiativ till ett eu-

ropeiskt centrum för specialpedagogik med start 1997. Projektet skall

pågå i tre år och syftet är att samla och sprida kunskap inom området.

Regeringen, som ser positivt på projektet, har också avsatt medel för det

svenska deltagandet.

SIH:s stödverksamhet är ett komplement till det stöd kommunerna har

ansvaret för. I betänkandet Staten och skolan — styrning och stöd (Ds

1995:60) konstateras att beslutet att inrätta SIH inte byggde på en pröv-

ning av omfattningen och inriktningen av behovet av stödinsatser för

handikappade elever. Inte heller analyserades och prövades vad som

borde vara ett statligt åtagande och vilka uppgifter kommunerna själva

borde ta ett mera direkt ansvar för. Utredaren konstaterar vidare att de

förhoppningar man vid bildandet av SIH knöt till att de grundläggande

behoven av statligt stöd skulle komma fram genom den fördjupade kom-

munala planering som följer av skolplanen, inte har infriats.

Den av regeringen tillsatta Utredningen om funktionshindrade elever i

skolan (U 1995:14) har bl.a. till uppgift att kartlägga samhällets nuvar-

ande insatser för funktionshindrade elever i skolan samt beskriva hur

dessa insatser tillgodoser deras behov av samhälleligt stöd. Kommittén

skall utifrån detta analysera hur ansvaret skall fördelas mellan stat, kom-

mun och landsting för utbildning av funktionshindrade och deras om-

vårdnad i anslutning till utbildningen.

Funktionshindrade vuxenstuderande möter olika problem, t.ex. brist på

teckenspråkstolkar eller höga läromedelskostnader, vilket i vissa fall fak-

tiskt omöjliggör fortsatta studier. Regeringen avser därför att ge Kun-

skapslyftskommittén (U 1995:09) tilläggsdirektiv beträffande insatser för

funktionshindrade vuxenstuderande.

Regeringen bedömer att eventuella åtgärder på området bör anstå i av-

vaktan på att ovan nämnda utredningar avslutat sitt arbete och att remiss-

behandling skett.

Utbildningen i specialskolan har som övergripande mål att ge barn och

ungdomar med synskada, dövhet, hörselskada eller talskada en till varje

elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt mot-

svarar den utbildning som ges i grundskolan.

I den tidigare nämnda utredningen Staten och skolan - styrning och

stöd (Ds 1995:60) påpekades att Skolverket hittills “...undvikit att göra

någon tillsyn av specialskolorna." Utredaren menade att regeringen häri-

40

genom får otillräcklig kunskap om dessa funktionshindrade elever inför Skr. 1996/97:112

framtida beslut. Skolverket har nu fått i uppdrag att i samråd med SIH

utvärdera utbildningen vid de statliga specialskolorna.

Det uppdrag som Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (U

1995:14) har, innebär att ansvarsfrågorna totalt mellan staten, kommun

och landsting skall övervägas. Resultatet av utredningen kan komma att

påverka specialskolans villkor. Eventuella åtgärder på området bör

emellertid anstå i avvaktan på att utredningen redovisats och remiss-

behandlats.

Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och

ungdomar en för varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så

långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och i gymnasie-

skolan. Det är emellertid ofrånkomligt med skillnader i fråga om inne-

håll, art och nivå med hänsyn till att eleverna uppvisar stora variationer i

begåvning, förutsättningar och behov.

Numera omfattas grundskolan, sameskolan, specialskolan och den ob-

ligatoriska särskolan av samma läroplan, läroplanen för det obligatoriska

skolväsendet (Lpo 94) samt gymnasieskolan, gymnasiesärskolan,

komvux och vuxenutbildningen för utvecklingsstörda (särvux) av läro-

planen för det frivilliga skolväsendet (Lpf 94). Kursplanerna för den ob-

ligatoriska särskolan har en annan karaktär än grundskolans kursplaner. I

kursplanerna anges de mål som eleven, utifrån sina förutsättningar, skall

nå upp till. Gymnasiesärskolans nationella program har även program-

mål. De är en anpassning av programmålen för motsvarande program i

gymnasieskolan. I programmålen och kursplanerna för de nationella pro-

grammen anges både mål som skolan skall sträva efter att eleverna når

utifrån individuell förmåga och mål som skolan har ansvar att eleverna

har nått efter fullföljd utbildning.

Från och med läsåret 1996/97 får skolpliktiga barn — enligt lagen

(1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över

utvecklingsstörda barns skolgång — inte tas emot i särskolan utan föräld-

rarnas medgivande. Att skolplikten fullgörs inom en viss skolform inne-

bär bl.a. att undervisningen baseras på de föreskrifter i läroplanen som

gäller för skolformen i fråga, att undervisningen skall följa kursplanerna

för respektive skolform samt att bestämmelser om prov och betyg som

finns för skolformen skall tillämpas.

Läsåret 1995/96 gick ca 13 400 elever i särskolan (ca 9 500 i den obli-

gatoriska särskolan och 3 900 i gymnasiesärskolan). Antalet elever har

ökat successivt under de senast fem läsåren. Variationerna mellan länen

är stora. Våren 1996 genomförde Skolverket tillsyn i tre kommuner med

särskilt stora elevökningar. Av tillsynsbesluten framgår att inga elever

utanför särskolans personkrets tagits emot i särskolan, att beslut om mot-

tagande baserats på tillräckliga utredningar, att utredarkompetensen varit

god samt att beslut om mottagande föregåtts av samråd med elevens

vårdnadshavare. Elevökningama kan förklaras av att kommunaliseringen

av särskolan inneburit att den kommit närmare kommuninvånarna, att

föräldrar har fått en mer positiv syn på särskolan och dess verksamhet

och att stödet till elever med särskilda behov har minskat i grundskolan.

Skolverket skall enligt regleringsbrev för budgetåret 1995/96 senast den

1 februari 1998 redovisa en uppföljning och utvärdering av konsekven-

41

serna av det ändrade huvudmannaskapet. I uppdraget ingår också att följa Skr. 1996/97:112

elevutvecklingen i särskolan.

5.1 Personalens roll

Resultaten i skolan beror i hög utsträckning på personalens arbete. En väl

utbildad och engagerad personal är avgörande för undervisningens kva-

litet och verksamheten i skolan i övrigt.

Skolledarrollen

Rektors roll är att vara chef och ledare för en pedagogisk verksamhet.

Rektor har det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet

inriktas och utvecklas mot de riksgiltiga målen. Rektor har ansvar för att

skolans verksamhet följs upp och utvärderas. Rektor har härigenom ett

särskilt ansvar för kvalitetsutvecklingen i skolan.

Rektor är den viktigaste länken mellan det nationella och det kommu-

nala uppdraget och den praktiska verksamheten i skolan. Att leda en lä-

rande organisation skiljer sig avsevärt från att administrera en traditionell

förvaltningsorganisation. I en lärande organisation ställs höga krav på att

ledningen förmår samla de anställda kring gemensamma mål och en ge-

mensam vision. Det förutsätter att ledningen kan stimulera, motivera,

stödja, entusiasmera och i övrigt bidra till att utveckla lärande miljöer.

Rektors ansvar finns angivet i skollagen och läroplanerna. Det finns

anledning att särskilt peka på rektors ansvar för att undervisningen ut-

vecklas, så att eleverna får möjlighet att uppfatta kunskapsområden som

en helhet och likaså att ämmnesövergripande kunskapsområden integre-

ras i undervisningen i olika ämnen. Utveckling av skolan i samarbete

med det omgivande samhället och genom elevinflytande hör också till de

strategiska områdena för rektor.

Rektor är i lagens mening arbetsgivare och ansvarar för att arbets-

miljölagen uppfylls. Enligt de ändringar i arbetsmiljölagen som trädde i

kraft den 1 juli 1990 skall skolelever från årskurs 1 jämställas med ar-

betstagare. Vidare skall elevskyddsombud finnas på skolorna från och

med årskurs 7.

Rektorernas arbetsbörda är mycket stor. Administrativa arbetsuppgif-

ter tar många gånger alltför mycket av rektors tid och hindrar rektor från

att fungera fullt ut som pedagogisk chef och arbetsledare. Regeringen

finner detta oroande. Det är angeläget att ledningsstrukturer och arbets-

fördelning organiseras så att rektor får möjlighet att fullgöra sitt uppdrag

som en effektiv ledare för den pedagogiska verksamheten.

Mer än hälften av rektorerna i grundskolan ansvarar även för barnom-

sorg eller skolbarnsomsorg. I gymnasieskolan ges rektor ibland ansvar

för flera verksamheter, t.ex. även vuxenutbildning. Rektorernas yrkes-

mässiga bakgrund har förändrats. Enligt Skolverket i Bilden av skolan

1996 hade år 1978 en manlig ämneslärare i grundskolan störst statistisk

sannolikhet att bli rektor. Ar 1994 dominerade personer med bakgrund i

barnomsorg och/eller fritidsverksamhet bland de nytillsatta rektorerna i

42

grundskolan. Inom grundskolan blir det nu allt vanligare med kvinnliga Skr. 1996/97:112

skolledare.

Som ett led i styrningen av skolan är den statliga grundläggande rek-

torsutbildningen viktig.. Den statliga rektorsutbildningen riktar sig i dag

enbart till redan utnämnda rektorer. De senaste årens organisatoriska för-

ändringar, med skola och barnomsorg i 90 procent av kommunerna under

en nämnd, har inneburit att nya ledningsstrukturer har uppstått. Med hän-

visning till de nya styrdokumenten för skolan och ledningsfunktionens

betydelse för en verksamhet, är det rimligt att en ledarutbildning med den

uppgift som den statliga rektorsutbildningen har, omfattar ledningsfunk-

tionen vid både förskola, skola och vuxenutbildning

Det är naturligt att kontinuerligt utvärdera innehåll, omfattning och

målgrupp för den statliga rektorsutbildningen. Skolverket genomför för

närvarande en utvärdering som beräknas vara klar under hösten 1997.

Lärarroll i förändring

Lärararbetet har som en följd av samhällets förändringar och nya styr-

dokument genomgått och genomgår betydande förändringar. En ny lärar-

roll växer fram.

De nya villkoren och förutsättningarna ställer stora krav på lärarna. Lä-

rarna har en avgörande betydelse för skolans utveckling. Det är i huvud-

sak lärarna som är de pedagogiska ledarna i skolan. De förväntas ut-

veckla nya sätt att organisera och leda arbetet i skolan, förändra såväl

innehåll som form och delta i det lokala kursplanearbetet. Lärarna skall

tillsammans med elever och kolleger diskutera mål i undervisningen, pla-

nera, följa upp och utvärdera resultat. Läro- och kursplaner lämnar stort

utrymme för lärare och elever att tillsammans välja stoff och metoder i

undervisningen. Läroplanernas betoning av kunskaper, lärande och sam-

spel mellan skolans personal och elever i nära kontakt med hemmen och

det omgivande samhället innebär ett arbete i demokratiska arbetsformer,

där elevers och föräldrars inflytande måste få ökat utrymme.

Lärararbetet har blivit mer mångfasetterat. Det friutrymme som läro-

planer och kursplaner ger, innebär rimligtvis ett mer stimulerande och

omväxlande arbete med stora möjligheter för lärare att arbeta utifiån eget

intresse och kreativitet. Från traditionell kunskapsförmedling har lärarens

arbete förändrats till att utforma miljöer för elevernas lärande och sam-

tidigt vara en motor i utveckling och förnyelse av pedagogik och utbild-

ning, en ledare i läroprocessen. Kunskapsförmedlingen som undervis-

ningsform kompletteras alltmer av handledning, stöd för informations-

värdering och elevernas egen kunskapserövring. Lärararbetet har utan

tvekan blivit viktigare, men också svårare.

Uppgiften att utveckla nya sätt att organisera skolarbetet ställer stora

krav på lärarnas sociala kompetens. Undervisningen skall anpassas efter

elevernas behov och förutsättningar. Förmåga att skapa goda relationer

till eleverna är viktig. Läraren måste utveckla sina sociala och allmän-

mänskliga egenskaper så att eleverna ser läraren som en person som

stödjer och förstår dem.

43

Läraryrket i dag kräver också mer av teoretisk kompetens. Det nya Skr. 1996/97:112

styrsystemet ställer krav på lärarna att analysera och ta ställning till såväl

uppläggningen och innehållet i skolarbetet som bedömningen av eleverna

på ett annat sätt än tidigare. Lärare måste ta del av ny litteratur och forsk-

ning. Lärare måste samarbeta mer kring själva läroprocessen, inte enbart

om praktiska frågor som prov och betyg.

Den nya lärarrollen kräver en vidgad didaktisk kompetens. Lärare

måste utveckla sin förmåga att problematisera i undervisningen och till-

sammans med sina kolleger reflektera över sitt arbete, utvärdera sin verk-

samhet och ompröva sin undervisning.

Den kommunikativa förmågan såväl i tal som skrift blir viktigare efter-

som den nya lärarrollen innebär mer av analys, formulering och reflek-

tion. Att kunna föra en aktiv och konstruktiv dialog med elever, lärar-

kolleger, skolledning, avnämare m.fl. utgör en central del av professio-

nalismen i läraryrket. Kunskap om och förståelse för elever som har svå-

righeter i skolarbetet ökar också kraven på alla lärares specialpeda-

gogiska kunskaper.

Mot bakgrund av de stora förändringarna i lärararbetet har riksdagen

gett regeringen tillkänna att en parlamentarisk utredning om lärarutbild-

ningen bör tillsättas (bet. 1996/97:UbUl, rskr. 1996/97:100). Utred-

ningen bör som utgångspunkt för sitt arbete ha de förändringar som skett

inom förskola och skola och som nu pågår. Utbildningsutskottet fram-

håller att de snabba förändringarna i omvärlden kräver en ny lärarroll,

som måste genomsyras av förmåga till omställning, förnyelse och ut-

veckling. Ett flexibelt system för lärarutbildning som även omfattar fort-

bildning, vidareutbildning och forskning är nödvändigt för att möjliggöra

ett livslångt lärande.

Vad avser utvecklingen av grundskolan framhålls särskilt integreringen

av den pedagogiska verksamheten för barn och ungdom för att nå högre

kvalitet i såväl förskolans som skolans och skolbarnsomsorgens verk-

samhet. En integrerad verksamhet öppnar t.ex. för organisering i arbets-

lag, där olika pedagogkategorier kan samverka med varandra i bar-

nens/elevemas lärande och utveckling.

Den reformerade gymnasieskolan med dess breda utbud av utbildning

genom program, grenar och kurser tar emot nästan samtliga elever från

grundskolan. Det är en helt annan situation än för bara något årtionde

sedan. Gymnasieskolan är en skola för alla, där alla elever med olika

bakgrund och inriktning måste kunna tas emot. Vuxenutbildningen har

under årens lopp spelat en avgörande roll för många människors möjlig-

het till utbildning och lärande. Samhällsförändringarna, ny teknik, ny

arbetsorganisation och ökad internationell konkurrens nödvändiggör

ökade kunskaper och insikter hos människor, bl.a. som ett led i att mot-

verka arbetslöshet. Den nödvändiga kompetensutvecklingen i arbetslivet

ställer vuxenutbildningen inför stora utmaningar. Detta ger anledning till

en översyn av lärarutbildningar inriktade mot dessa områden.

44

Vuxenpedagogutbildning

Vuxenutbildningen och kompetensutvecklingen kommer att öka starkt

under de närmaste åren både i volym och betydelse. Kunskapslyftet har

en omfattning som motsvarar ungefär 2,5 procent av arbetskraften i Sve-

rige, vilket innebär i det närmaste en fördubbling av vuxenutbildningens

reguljära verksamhet. Sammantaget kommer kommunalt finansierad

vuxenutbildning och kunskapslyftet att ha en omfattning som motsvarar

ca 5 procent av arbetskraften. Kommunerna kommer att ägna betydande

insatser åt uppsökande verksamhet och rekrytering för att nå alla vuxna

som saknar treårig gymnasiekompetens.

Den kontinuerliga kompetensutveckling som är en nödvändighet i ar-

betslivet i sin helhet kommer att leda till en ytterligare ökad efterfrågan

på vuxenpedagogisk kompetens även utanför skolväsendet. Personer med

förmåga att leda och organisera kompetensutveckling på arbetsplatser

efterfrågas i allt högre grad i arbetslivet.

Vuxenutbildningen kommer i ökad utsträckning att möta nya grupper

av studerande. Det är en stor och viktig utmaning att nå, rekrytera och

leda utbildningen för grupper av vuxna som har dåliga erfarenheter från

sina tidigare möten med skolan eller där vikten av livslångt lärande och

behovet av att studera inte varit en självklarhet.

För att nå nya grupper av vuxenstuderande behöver ny teknik, framför

allt IT, användas eftersom den ger möjlighet till andra arbets- och stu-

dieformer också på distans. Många vuxna har dock ofta en rädsla och

osäkerhet inför ny teknik. Vuxna måste därför mötas på ett helt annat sätt

än barns och ungdomars mer fördomsfria inställning till tekniken.

Utbildning för vuxna måste på ett annat sätt än vad som gäller för ung-

domar anpassas till deltagarnas speciella erfarenheter, kunskaper och för-

utsättningar. Deras erfarenheter från socialt liv med ansvar för barn och

ekonomi, deras arbetslivs- och yrkeserfarenheter ger vuxna ett annat ut-

gångsläge än barn och ungdomar, vilket måste tas till vara som en resurs i

utbildningen. Många invandrare har speciella erfarenheter och behov som

måste beaktas i vuxenutbildningen. Deras språkkunskaper och kultur-

kunskaper kan t.ex. bli ett värdefullt stöd i intemationaliseringsprocesser

i svenskt arbetsliv.

Problemlösning och processarbete kan, trots arbetslivserfarenhet, vara

nytt för många vuxna. Vuxnas kognitiva inlärningsprocess är annorlunda

än barns och ungdomars. De studerande behöver stöd att bearbeta sina

gamla inlämingserfarenheter — sin “skolbild”. Speciell vuxenstudietek-

nik är ett viktigt instrument i undervisning för vuxna.

Allt detta ställer stora krav på vuxenpedagogisk kompetens. Kun-

skapslyftskommittén (KLK, U 1995:09) har nyligen publicerat en rapport

Vuxenutbildare ser på sig själva (SOU 1996:188), som bl.a. ytterligare

understryker behovet av en utvecklad och stärkt forskning — lärarutbild-

ning och personalfortbildning om vuxenpedagogik. I dag finns ingen spe-

ciell lärarutbildning för komvux och (Statens skolor för vuxna) utöver en

påbyggnadsutbildning om 20 poäng för den tidigare delen av den grund-

läggande vuxenutbildningen.

Många av de lärare som i dag arbetar i vuxenutbildningen har skaffat

sig sådan kompetens genom utbildning men framför allt genom lång

Skr. 1996/97:112

45

praktisk erfarenhet. Eftersom vuxenutbildningen kommer att växa i om- Skr. 1996/97:112

fattning behöver denna erfarna lärarkår kompletteras med nya lärare.

Nya lärare behövs även av det skälet att den nuvarande lärarkåren åld-

ras. Enligt en nyss avgiven rapport från Skolverket Utbildningsbehovet

av lärare i allmänna ämnen ökar avgången ur dagens lärarkår i komvux

kraftigt de kommande åren. År 2010 beräknas andelen av dagens lärarkår

som fortfarande är i tjänst uppgå till 39 procent.

Inom svenskundervisning för invandrare (sfi) är bristen på adekvat ut-

bildade lärare stor, även om den minskat något de senaste åren. Av dem

som arbetar som lärare inom sfi saknar mer än hälften ämnesteoretisk

utbildning och 16 procent av alla lärarna saknar både lärarutbildning och

ämnesteoretisk utbildning.

Regeringen anser mot denna bakgrund det nödvändigt att den nya lä-

rarutbildningen utvecklar en gedigen vuxenpedagogisk kompetens. Den

parlamentariska kommitté om lärarutbildning som aviserats kommer att

få i uppdrag att utreda hur lärarutbildningen för vuxenutbildningens be-

hov skall utformas för att garantera den vuxenpedagogiska kompetensen.

Kompetensutveckling

Kommunerna har det fulla arbetsgivaransvaret för lärarna och ansvarar

för att de får en adekvat fortbildning i enlighet med skollagens krav. De

nationella målen för skolan skall styra kommunernas beslut när det gäller

lärarfortbildning. Läroplanerna ger rektor ansvar för att lärare får möjlig-

het till den kompetensutveckling som krävs för att dessa professionellt

kunna utföra sina arbetsuppgifter.

Ansvaret för kompetensutveckling är i viss mån delat mellan stat och

kommun. Kommunerna har ansvar för att fortbildning anordnas för per-

sonal som har hand om utbildningen. Staten har ett ansvar för att det

finns tillgång till fortbildning av god kvalitet i alla delar av landet. Sta-

tens ansvar är ett led i skapandet och vidmakthållandet av en likvärdig

skola för alla.

Kompetensutveckling har stor betydelse för utvecklingen av skolan och

kan vara en förutsättning för att de skolreformer riksdagen beslutat om

skall kunna förverkligas. Att lärarna har goda och aktuella kunskaper är

grundläggande för deras möjligheter att göra fullgoda insatser. Fortbild-

ning bör ingå som en del av den strategi för kompetensutveckling som

utifrån kommunens skolplan och den lokala arbetsplanen fastställs för

den enskilda skolan. Både svenska och internationella studier visar att

fortbildning ger påtagliga effekter, endast om den tillsammans med annan

kompetensutveckling sätts in i en medveten strategi för att utveckla verk-

samheten. Det är nödvändigt att dels kommunen som arbetsgivare, dels

staten som garant för likvärdig utbildning i landet har en klar bild av mål-

sättningen med kompetensutvecklingen. Det är nödvändigt att dels kom-

munen som arbetsgivare, dels staten som garant för likvärdig utbildning i

landet har en klar bild av och målsättning med kompetensutvecklingen.

Både fortbildningsanordnama, kommunerna och staten måste bli aktivare

när det gäller att prioritera var fortbildningsinsatser skall göras. Verk-

46

samheten måste anpassas till de lokala behoven. Det förutsätter dialog Skr. 1996/97:112

mellan anordnare, kommun, skola och lärare.

Det finns en mängd områden som är aktuella för fortbildning såsom

kursplanearbete, förändrat arbetssätt, jämställdhet, inflytandefrågor, be-

tygsfrågor, undervisningsmetodik, utvärdering samt breddning och

fördjupning av lärarkompetensen. För fortsatt framgångsrikt arbete med

att integrera förskola, skola och skolbarnsomsorg måste särskilda fort-

bildningsinsatser göras och omfatta all personal som ingår i det arbetet.

Det gäller både kunskaper om t.ex. barns utveckling och lärande och ut-

veckling av den egna yrkesrollen. Vidare måste fortbildningsinsatser ske

inom naturvetenskap, teknik och miljöområdet. Behovet av ökade kun-

skaper inom dessa områden är stort, framför allt hos lärare på de lägre

stadierna. Teknikämnet är ett nytt obligatoriskt ämne i grundskolan.

Miljöfrågorna är ett tvärvetenskapligt område och har ingen plattform

som eget ämne. Lärare som undervisar i dessa ämnen har många gånger

större eller mindre brister i sina egna ämnes- och metodkunskaper.

En lärare kan utveckla olika funktioner, t.ex. som ämnesexpert, mentor

för andra lärare eller en grupp av elever, projektledare, metodutvecklare,

stödperson för elev med speciella behov m.m. Skolan bör beakta sitt be-

hov av olika kompetenser i sin fortbildningsplanering, liksom sitt behov

av forskarutbildade lärare. Det är också viktigt att den aktuella skolforsk-

ningen blir känd i skolorna. Härigenom kan forskning stimulera det lo-

kala utvecklingsarbetet i skolan och även stimulera forskning som en kar-

riärväg för lärare.

Forskarutbildade lärare

Riksdag och regering har i flera sammanhang betonat hur viktigt det är

att öka tillgången på forskarutbildade lärare i skolorna. Det är önskvärt

att sambanden mellan skolväsendet och högskolan stärks. Framför allt i

de gymnasiala utbildningarna bör ett vetenskapligt betraktelsesätt bli en

viktig del i undervisningen. Forskarutbildade lärare bör genom sina för-

djupade ämneskunskaper och större erfarenhet av att värdera och analy-

sera information kunna vara ett stöd för sina kolleger och genom sin spe-

ciella kompetens vara en tillgång i det lokala utvärderingsarbetet.. Läro-

planerna ställer också krav på ett mer undersökande och forskande ar-

betssätt. I realiteten är det dock så att antalet lektorer i skolan har minskat

kraftigt år för år.

I skollagen har fr.o.m. den 1 juli 1994 införts en föreskrift om att

kommuner och landsting skall sträva efter att för viss undervisning an-

ställa forskarutbildade lärare. En enkät som Skolverket gjort till ett urval

av kommuner och landsting visar att ungefär hälften av dessa ledigförkla-

rat lektorstjänster men haft stora svårigheter att få kompetenta sökande.

Andra kommuner har uppgett att inga lämpliga vakanta befattningar fun-

nits och att det rått osäkerhet om lärarbehovet inom aktuella ämnesområ-

den. Många av kommunema/landstingen uppger dock att de skall försöka

öka antalet lärare med forskarexamen och är beredda att vidta särskilda

åtgärder för att underlätta rekryteringen. Sådana åtgärder kan vara sär-

47

skilda överläggningar med rektorerna, aktivare annonsering och speciella Skr. 1996/97:112

löne- och anställningsvillkor.

Regeringen understryker ånyo angelägenheten av att få fler forskar-

utbildade lärare i skolverksamheten. Behovet av att stärka skolans

forskningsanknytning är stort och har framförts i flera utvärderingar och

rapporter nyligen, bl.a. av den arbetsgrupp inom Utbildningsdepartemen-

tet som haft i uppgift att göra en inventering av problem och frågeställ-

ningar inom lärarutbildningen {Lärarutbildning i förändring, Ds

1996:116).

Ett sätt att öka rekryteringen är att öka rekryteringsbasen av forskar-

utbildade personer. Antalet avlagda forskarexamina har ökat med 37 pro-

cent mellan åren 1989/90 och 1993/94. Målsättningen från statens sida är

fortsatt kraftig ökning av antalet doktorsexamina som avläggs varje år

fram till år 2000. Riksdagen har med anledning av budgetpropositionen

1997 anslagit medel för forskning och forskarutbildning inom lärarut-

bildningens område. Satsningen väntas på sikt få till följd att även skolan

får fler forskarutbildade lärare.

Rekryteringen kan vidare stimuleras genom ett vidgat samarbete mel-

lan skola och högskola. Skolverkets enkät visar att på många håll pågår

ett sådant samarbete. På några orter finns t.ex. planer på en gemensam

rekrytering av forskarutbildade personer till högskola och skola. Regio-

nala utvecklingscentra bör väsentligen öka kontakterna mellan skola och

högskola. Dessa centra bör också kunna vara ett forum för att diskutera

samarbete vad gäller forskarutbildad personal.

Det nyligen slutna läraravtalet, med dess satsning på skolutveckling, är

en tredje faktor som bör kunna bidra positivt. Ett av syftena med sats-

ningen på skolutveckling är att utveckla och stärka lärarprofessionen och

lärarrollen. Behovet av karriär-/utvecklingstjänster tas upp i det gemen-

samma dokument som parterna tagit fram och det öppnas möjlighet att

inrätta lektorstjänster i fler skolformer än gymnasieskolan. Det bör också

bli lättare att inrätta tjänster som kombinerar tjänstgöring inom skolan

med tjänstgöring vid högskolan. Det fordras således åtgärder både inom

forskarutbildningen och vid rekrytering av lärare.

Regionala utvecklingscentra

Decentraliseringen på utbildningsområdet har skapat en ny situation för

både skola och högskola. Målstyrningen har ökat friutrymmet på lokal

nivå, samtidigt som kraven på utvärdering och resultatkontroll har skärps.

Skolan tolkar de nationella målen från sina utgångspunkter och bestäm-

mer sedan hur man konkret skall gå tillväga för att nå målen. När staten

inte längre utfärdar omfattande regler för utbildningarnas utformning,

ökar behovet av dialog på lokal och regional nivå, inte minst mellan så-

dana verksamheter som är ömsesidigt beroende av varandra. Ett

närmande mellan lärarutbildning och förskola/skola/vuxenutbildning blir

en nödvändig konsekvens av styrsystemet.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, i vilken kommunernas

eget ansvar för lokal skolutveckling och lärares kompetensutveckling

understryks, medför ett stort behov av mötesplatser där lärarutbildning

48

och skola, var och en med sina förutsättningar, kan diskutera gemen- Skr. 1996/97:112

samma problem och genomföra gemensamma projekt. Lärarutbildningen

behöver komma i kontakt med de förändringar som sker i skolan och i

lärares arbete. Skolan behöver komma i nära kontakt med högskolans

utvecklingsarbete och forskning samt få möjligheter att påverka lärar-

utbildningens utformning. Behovet av dialog mellan skolan och högsko-

lans grundutbildningar har ökat kraftigt. Skolan behöver stöd i sin reflek-

tion över vad som sker i undervisningen och i det lokala utvecklings-

arbetet. Lärarutbildningen behöver stöd i sitt arbete med grundutbild-

ningens kvalitet samt med utveckling och forskning som har relevans för

skolans inre arbete. Möten mellan forskare, lärarutbildare och personal i

förskola, skola och vuxenutbildning kan bidra till en utveckling av både

skolans och lärarutbildningens kvalitet.

Lärarutbildningens vetenskapliga bas behöver stärkas och kontakter

skapas mellan olika forskningsområden, skolan och lärarutbildningen.

Det är angeläget att lärare i skolan och i förskolan får möjlighet att delta i

forskning som ett led i skolans utvecklingsarbete. En ökad forskning är

även av betydelse för att öka andelen lärare och lärarutbildare med fors-

karutbildning samt för att höja kvaliteten på lärarstuderandes examens-

arbeten.

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet har i rapporten Lärar-

utbildning i förändring (Ds 1996:16) föreslagit utökat samarbete mellan

högskola och skola i form av regionala utvecklingscentra. Ett regionalt

utvecklingscentrum skulle, enligt arbetsgruppen, kunna bli ett forum för

högskola, skola och förskola i gemensamma frågor om grundutbildning,

kompetensutveckling, fortbildning, forskning etc. Regeringen har i 1997

års budgetproposition ställt sig bakom arbetsgruppens förslag.

Högskoleverket och Skolverket har i regleringsbrev för budgetåret

1997 avseende anslag till skolväsendet fått i uppdrag att stimulera ut-

vecklingen av regionala centra. Det är önskvärt att olika samarbets-

modeller utvecklas utifrån lokala behov och förutsättningar. Det finns

redan i dag goda erfarenheter av regionalt samarbete mellan högskola och

skola att bygga vidare på. Regionala utvecklingscentra bör kunna få en

viktig roll när det gäller att initiera och stimulera förnyelsearbete i sam-

verkan mellan högskola, förskola, skola och vuxenutbildning.

4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

Skr. 1996/97:112

5.2 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Regeringens bedömning: Den sociala miljö och den pedagogiska sti-

mulans som barn möter under barndomsåren påverkar på ett avgörande

sätt deras förutsättningar för utveckling och lärande. Förskolan bör därför

ges sin rättmätiga betydelse som den första grundstenen i utbildnings-

systemet. Förskolans pedagogiska roll bör förstärkas och tydliggöras.

Genom en integration av förskola, skola och skolbarnsomsorg kan all

pedagogisk verksamhet som rör barn och ungdom bilda en helhet som

höjer kvaliteten i verksamheterna. Samordningen av förskoleverksam-

heten, skolbarnsomsorgen och skolan skall också omfatta styrdokument,

lagstiftning och tillsyn.

Från familjepolitik till utbildningspolitik

Den 1 juli 1996 överfördes ansvaret för barnomsorgen från Socialdepar-

tementet till Utbildningsdepartementet. Bakgrunden till denna förändring

gavs i regeringsförklaringen i mars samma år, där det lades fast att det

livslånga lärandet skall vara en hörnsten i regeringens politik mot ar-

betslösheten. Sverige skall kunna konkurrera med hög kompetens, vars

förutsättningar skall ges genom en hög kvalitet i alla skolformer, från

förskolan till högskolan.

Regeringens avsikt är att ett gemensamt synsätt på barns och ung-

domars utveckling och lärande från tidig ålder skall utvecklas och att de

pedagogiska verksamheterna anpassas för att möta de nya krav som sam-

hällsförändringarna innebär för individen. Genom en integration av för-

skolans s.k. sexårsverksamhet, skolan och skolbarnsomsorgen kan verk-

samheten för barnen förbättras. Integrationen skall framför allt ses som

en pedagogisk fråga med en fokusering på en utveckling mot mer av ge-

mensamma mål, förhållningssätt, arbetsformer och synsätt i de olika

verksamheterna. Ett viktigt syfte är att arbetslag med olika kompetenser

skall kunna utvecklas som arbetsform för att bättre möta barns olika be-

hov av stöd och stimulans.

Barnomsorgen, varav verksamheterna i förskola och fritidshem är en

väsentlig del, men där också andra verksamhetsformer inryms — famil-

jedaghem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet — har byggts upp

som en del av familjepolitiken. Målsättningen har varit att förverkliga ett

samhälleligt stöd för barns omsorg, omvårdnad och utveckling, vars or-

ganisation, arbetsformer och pedagogiska innehåll haft det dubbla syftet

att öka jämställdheten mellan kvinnor och män genom att göra det möj-

ligt att förena föräldraskap och förvärvsarbete och att ge barn goda upp-

växtvillkor för utveckling och lärande. I dag omfattar barnomsorgen över

70 procent av alla barn i åldrarna 1-6 år och 55 procent av barnen i åld-

rarna 7-9 år. Målet om full behovstäckning är i det närmaste uppnått.

Barnomsorgen har genom åren varit föremål för politisk debatt och är

så fortfarande. Den nordiska modellen för barnomsorg, med heldags-

omsorg i ett sammanhållet system med hög kvalitet, är förvisso kost-

50

nadskrävande och den omfattande utbyggnaden har inneburit ett stort Skr. 1996/97:112

åtagande av stat och kommun. Barnomsorgen är emellertid också en för-

utsättning för den höga kvinnliga förvärvsfrekvensen — kanske även för

de höga födelsetal som varit utmärkande för Sverige. Förskolan är en

viktig förklaring till att resultaten i den svenska skolan i internationell

jämförelse är så goda. Debatten om barnomsorgen har hittills mest rört

samhällsekonomi, relationen familj-samhälle, offentligt-privat, driftfor-

mer och utbyggnadssiffror. Debatten har i mindre utsträckning rört syftet

med verksamheten och det pedagogiska innehållet. Regeringen anser att

det nu är nödvändigt att vända blickarna mot förskolans inre arbete, dess

betydelse för barns utveckling och lärande och hur verksamheten kan få

sin berättigade plats i den samlade utbildningspolitiken.

Detta innebär en perspektivförskjutning som både är viktig och möjlig

att göra, eftersom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen genom

ett målinriktat och framgångsrikt arbete i dag omfattar en så stor andel av

alla barn. Samtidigt innebär samhällsutvecklingen ökande behov av kun-

skaps- och kompetensutveckling för individen. Förskolan bör nu ges sin

rättmätiga betydelse som den första grundstenen i utbildningssystemet.

Det har varit en brist att den nya läroplanen (Lpo 94) inte kom att om-

fatta också skolbarnsomsorgens och förskolans verksamhet. Arbetet med

en gemensam läroplan påbörjades redan 1991, men fullföljdes aldrig på

grund av nya direktiv. Regeringen anser att läroplanen nu bör ersättas av

ett gemensamt måldokument för förskolans verksamhet för sexåringar,

grundskolan och skolbarnsomsorgen, som bygger på det organisatoriska

och pedagogiska utvecklingsarbete som pågår i många kommuner. För att

tydliggöra den pedagogiska uppgiften bör även förskolans verksamhet för

de yngre barnen, som bedrivs i daghem och deltidsgrupper, ges ett nytt

måldokument med motsvarande karaktär av läroplan. De båda läropla-

nerna skall utgå från en gemensam syn på barns och ungas utveckling

och lärande och tillsammans med läroplanen för de frivilliga skolfor-

merna bilda en helhet. Måldokumenten bör till struktur och innehåll syfta

till att förstärka den pedagogiska rollen för förskolans och skolbarnsom-

sorgens del, underlätta den långsiktiga planeringen och göra dem mer

tillgängliga för kvalitetssäkring och utvärdering. Utbildningssystemet

kommer därmed att omfattas av tre läroplaner, en för förskolan, en för

sexårsverksamheten-grundskolan-skolbamsomsorgen och en för de fri-

villiga skolformerna. En ny gemensam lagstiftning för barnomsorg och

skola skall utformas i skollagen, anpassad till de nya förutsättningar och

möjligheter som ges genom integrationen av verksamheterna. I enlighet

med regeringens beslut kommer Skolverket att bli myndigheten för till-

syn, uppföljning, utvärdering och utveckling av skolan, förskoleverksam-

heten och skolbarnsomsorgen.

Utvecklingen av ett gemensamt synsätt på barnet, hur det tillägnar sig

kunskaper och kompetenser och under vilka betingelser detta sker, har

redan påbörjats av de professionella som arbetar i förskola, skola och

fritidshem. Den förändrade nämndorganisation, med gemensam nämnd

för skola och barnomsorg, som de flesta kommuner nu genomfört, ger

bättre förutsättningar än tidigare för ett samlat ansvar och gemensamt

utvecklingsarbete för förskola, skola och skolbarnsomsorg. Genom att

förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen förs in i och blir en del av

51

utbildningspolitiken kan regeringen samordna reformarbetet för dessa Skr. 1996/97:112

verksamheter med det som görs för skolan. Detta kan i sin tur bidra till

den fortsatta utvecklingen av hela skolväsendet.

Lägesbeskrivning

Förskolan omfattar sedan länge alla sexåringar, förutom dem som är in-

skrivna i skolan (ca 7 procent). Även för barn i åldrarna 1-5 år bedriver

förskolan en omfattande verksamhet. Nära 70 procent av femåringama,

60 procent av fyraåringama, 55 procent av treåringarna, 50 procent av

tvååringarna och 30 procent av ettåringama omfattas i dag av förskolan.

Den helt dominerande verksamhetsformen för 1-5-åringama är daghem-

men. Därutöver har 10-15 procent av barnen i varje åldersgrupp plats i

familjedaghem.

Utvecklingen mot en ökande grad av integration mellan förskolans

sexårsverksamhet, skolan och skolbarnsomsorgen har varit omfattande i

kommunerna under senare år. I dag är fritidshemmen oftast förlagda till

skolan. I många kommuner har även förskolan för sexåringar samordnats

med skolan och fritidshemsverksamheten. I syfte att få den aktuella bil-

den av hur långt kommunerna kommit i denna fråga har SCB på Utbild-

ningsdepartementets uppdrag samlat in uppgifter om den allmänna för-

skolan för sexåringar.

Undersökningen visar att förskolan hösten 1996 omfattade 94 procent

av alla sexåringar. Andelen har varit konstant under flera år. De flesta

sexåringar finns fortfarande i daghem, men antalet barn i den med skolan

samordnade sexårsverksamheten i kombination med fritidshem, ökar

kraftigt varje år.

Av särskilt intresse har varit uppgiften om i vilka organisationsformer

som kommunerna bedriver den allmänna förskolan. SCB:s studie visar att

i 182 av landets kommuner (63 procent) bedrevs verksamheten huvud-

sakligen i en organisationsform. I övriga kommuner fanns flera olika or-

ganisationsformer. Den vanligast förekommande formen var förskola i

eller i nära anslutning till skolans lokaler (37 procent av kommunerna).

De näst vanligaste var förskola integrerad i skolan med år 1/2/3 (22 pro-

cent av kommunerna) och förskola i fritidshemmens lokaler (21 procent

av kommunerna).

Övriga huvudsakliga organisationsformer för den s.k. sexårsverksam-

heten var daghem (8 procent), fristående deltidsgrupp (4 procent) och

fritidshem tillsammans med äldre barn (3 procent). Undersökningen visar

att omkring hälften av landets kommuner hösten 1996 hade samordnat

förskolan för sexåringar i olika utsträckning med skola och/eller fritids-

hem.

Förskolan

Ingen tid i livet påverkar människan så starkt som barndomstiden. Bered-

skapen och viljan att utvecklas och lära finns tidigt hos alla barn. Den

sociala miljö och den pedagogiska stimulans som barnet möter skapar

förutsättningarna. Under åren fram till skolstarten formas mycket av den

52

grundläggande livsattityden och identiteten, i ett nära samspel mellan Skr. 1996/97:112

barn och miljö. Barn utforskar och upptäcker sin omgivning, utvecklar

tillit och självkänsla, skapar förståelse och sammanhang i tillvaron och

utvecklar sin kompetens utifrån konkreta upplevelser och erfarenheter.

För barn som tidigt får stimulans att utveckla och använda ett rikt språk,

genom alla sina sinnliga uttryckssätt, kan hela den senare läs- och skriv-

utvecklingen påverkas. Att tidigt tillgodose barns naturliga lust att lära är

den bästa grunden för fortsatt lärande i skolan. Därför har förskolan en

viktig roll för barns utveckling och växande.

Förskolans betydelse för barns utveckling och lärande finns belagd i

såväl svensk som internationell forskning. En svensk långsiktig studie

(FAST-projektet) visar t.ex. klara samband mellan förskolevistelse och

barns sociala och intellektuella kapacitet i skolan. De barn som från tidig

ålder vistats i daghem var, när de bedömdes av sina lärare i slutet av år 1,

bättre på verbala prov och mer kompetenta i skolans läsämnen, dvs. läs-

ning, skrivning och räkning, än de barn som varit mest hemma eller hos

dagmamma. Även socialt bedömdes den förra gruppen barn som mer ut-

hålliga, mer socialt frimodiga och mindre ängsliga. De hade lätt att an-

passa sig till skolan.

Internationella studier, främst från USA, har visat att förskola med sär-

skilt anpassad pedagogik för socialt missgynnade barn, har lett till bättre

social anpassning och motverkat utslagningseffekter. Tonåringar som gått

i denna förskoleverksamhet har visat sig ha mindre behov av special-

undervisning och ha högre utbildningsambitioner än andra ungdomar

med samma bakgrund. De har också fått en mer positiv inställning till

utbildning generellt.

Integration förskola - skola - fritidshem

Förskolan och skolan har utvecklats ur skilda pedagogiska traditioner.

Tidigare motsättningar mellan förskola och skola har under senare år

övergått i ett mer ömsesidigt intresse för det utvecklingsarbete som pågår

inom respektive verksamhetsform. Integrationen av skola och fritidshem

har inneburit större pedagogiska samband också mellan dessa verksam-

heter. Ur ett utbildningspolitiskt perspektiv har bristen på gemensamma

synsätt på barns utveckling och lärande i förskola, skola och fritidshem

— att man inte tillvaratagit och byggt vidare på varandras erfarenheter

och läroprocesser -— inneburit ett pedagogiskt resursslöseri.

Regeringens avsikt med att stödja integrationen av förskolan, skolan

och fritidshemmen är att skapa de nödvändiga förutsättningarna för sam-

verkan och gemensamma synsätt på barns och ungdomars utveckling och

lärande. Detta innebär att lärandet ses mer som en obruten process, i vil-

ken både erfarenheter från vardagslivet i familjen, bostadsområdet, bland

kamraterna och den pedagogiska verksamheten i förskola, skola och fri-

tidshem, tas tillvara. Ett sådant synsätt på läroprocesserna förutsätter ett

nära samarbete mellan alla dem som har ansvaret för de olika miljöer och

verksamheter som barnen vistas i — i hem, barnomsorg och skola.

Mötet mellan förskola, skola och fritidshem kan frigöra utvecklings-

kraft, som omskapar alla de verksamheter som ansvarar för barns och

53

ungdoms utveckling och lärande. Den pedagogik som utvecklats i för- Skr. 1996/97:112

skola och fritidshem, bygger på en vid tolkning av pedagogikbegreppet,

där också omvårdnad och omsorg ingår. Pedagogiken utgår från att inlär-

ning och utveckling sker ständigt — inte bara eller ens huvudsakligen i

arrangerade inlärningssituationer. Förankring i närmiljön med anknytning

till barnens egna erfarenheter och kunskaper är en annan viktig utgångs-

punkt, liksom lekens betydelse för barns tankeutveckling och förståelse

av omvärlden. Att inte splittra upp verksamheten i ämnen utan arbeta

projekt- eller temainriktat, utifrån barns eget utforskande och egna

problemlösningar, är en pedagogisk princip som utvecklats i förskola och

fritidshem. Stor vikt läggs vid socialisationsprocessen i barns inbördes

samspel, empatiförmåga och konfliktlösning. Föräldrasamarbetet är i

allmänhet väl utvecklat och har en självklar roll i verksamheten. Andra

utmärkande drag är arbetslaget som samarbetsform för personalen, lik-

som att barngrupperna oftast är åldersblandade.

Förskola och fritidshem har utvecklat och befäst en pedagogik med det

enskilda barnets utveckling och lärande i centrum. Regeringen anser att

skolans sätt att arbeta under barnens första viktiga år, bör ta intryck av

förskolans och fritidshemmens arbetssätt.

Förskolan å sin sida behöver ta intryck av skolans förhållningssätt. Den

kritik som riktats mot förskolan, speciellt i samband med diskussionen

om skolstart för sexåringar, gäller bristen på intellektuell stimulans.

Många anser att sexåringarna “tröttnar” på förskolan till följd av att den

inte tillräckligt kunnat tillfredsställa de äldre förskolebarnens behov av

intellektuellt utmanande aktiviteter. Denna kritik bör tas på allvar och

uppmärksammas både i förskolans egen verksamhet och i utbildningen av

förskollärare. Det är t.ex. inte självklart att läs- och skrivinlärning skall

vara förbehållen skolan. Många barn lär sig läsa på egen hand före skol-

starten. Frågan är inte när barn skall lära sig läsa, utan hur alla barn skall

kunna ges tidig språklig stimulans och stöd för sin läs- och skrivutveck-

ling. Förskolans språkstödjande arbete är av stor betydelse för att före-

bygga senare läs- och skrivsvårigheter. I en med skolan integrerad verk-

samhet bör goda förutsättningar kunna skapas för en verksamhet som

tillvaratar de äldre förskolebarnens intresse att lära.

Förskolans pedagogiska roll och betydelse behöver stärkas och ut-

vecklas. Skolans betoning av det kognitiva och den långsiktiga plane-

ringen av lärandet är något som förskolan och fritidshemmen bör ta in-

tryck av. Barn utvecklas inte i på varandra följande lagbundna stadier.

Utvecklingen kan ske språngvis, den kan avstanna, eller gå tillbaka till-

fälligt. Särskilt kan detta gälla barn i sexårsåldem, som ofta är en period

hos barnet av stark fysisk tillväxt, som inte alltid motsvaras av den men-

tala tillväxten och mognaden. Genom att gränsen mellan förskolan och

skolan blir mindre skarp och genom att gemensamma pedagogiska för-

hållningssätt utvecklas ökar möjligheterna att möta det individuella bar-

net just där det står i sin utveckling.

54

Förskollärare och fritidspedagoger i skolan

Utvecklingen mot att integrera fritidshemmen i skolan har pågått under

flera år. I de kommuner som genomfört en långtgående integration ansva-

rar ofta fritidspedagogen inom ramen för skoldagen för ett antal vecko-

timmar. Det är inte ovanligt att fritidspedagogerna har en specialisering

som exempelvis musik, slöjd, miljöfrågor, drama och idrott, som kan

tillföra skolan värden. Det förekommer också att läraren och fritidspeda-

gogen tillsammans fungerar som kompanjonlärare. De kommuner som

samordnat förskolan för sexåringar lokalmässigt och även verksamhets-

mässigt med skolan och fritidshemsverksamheten har ofta organiserat

verksamheten så att ett arbetslag, bestående av grundskollärare, förskollä-

rare och fritidspedagog gemensamt ansvarar för en grupp barn. Arbetsla-

get planerar och genomför arbetet tillsammans. Fritidspedagogen tjänst-

gör viss del av dagen i skolan och resten av tiden i fritidshemmet. Det

förekommer också att förskolläraren har viss tjänstgöring i förskola och

fritidshem. Erfarenheterna från dessa kommuner är positiva. För barnen

bidrar det nya arbetssättet till att skolan blir roligare, tryggare, mer spän-

nande och dynamisk. För läraren minskar ensamarbetet och ensamansva-

ret för undervisningen. Samordningen har dessutom ofta lett till att verk-

samheterna kunnat bedrivas mer kostnadseffektivt.

Den pedagogiska verksamheten i en skola, där också förskola och fri-

tidshem bedriver en integrerad verksamhet, utformas och genomförs så-

ledes av olika personalkategorier med olika kompetenser. Barnens hela

dag blir viktig och läroprocesserna samverkar och pågår i olika former.

Grundskollärare, förskollärare och fritidspedagoger har i detta arbete lik-

värdiga uppgifter och formar gemensamt en verksamhet för utveckling

och lärande, som tar tillvara olika aspekter på barnens kunskaps-, kom-

petens- och identitetsutveckling. Med denna syn på lärande blir begrepp

som undervisning, i skollagens mening så nära kopplat till den traditio-

nella lärarrollen, kanske även själva skolbegreppet, problematiskt.

Liksom kunskapssynen måste utvecklas för att motsvara de krav sam-

hället ställer på vad som är relevant kunskap i olika tider, så måste också

synen på undervisning utvecklas, för att inte bli ett hinder för vad man

vill åstadkomma. Undervisningsbegreppet behöver få en vidare innebörd

än nu för att kunna motsvara vår kunskap om hur och när människan lär.

Det livslånga lärandet står inte endast för att ny kunskap måste tillägnas i

olika skeden av livet och aldrig kan ses som en avslutad process, utan

också för insikten att lärandet sker ständigt.

Fritidspedagogerna har under längre tid haft skolan som arbetsplats

och har kommit olika långt i utvecklingen att bilda en samverkande hel-

het av skola och skolbarnsomsorg. Förskollärarna är de främsta bärarna

av förskolepedagogiken och har genom sin utbildning och den verksam-

hetskultur som skapats i förskolan bäst möjlighet att föra in förskolans

arbetsformer och synsätt också inom skolans ram. Förskollärarna behövs

för sexåringarna i den med skolan integrerade verksamheten. Också för

barn högre upp i åldrarna kan förskolläraren bidra i den pedagogiska

verksamheten.

Det finns därför anledning att överväga fritidspedagogernas och för-

skollärarnas roll i skolan i förhållande till undervisningsbegreppet. I en

Skr. 1996/97:112

55

integrerad verksamhet där förskolläraren, grundskolläraren och fritids- Skr. 1996/97:112

pedagogen gemensamt ansvarar för en grupp barn och där arbetsupp-

gifterna fördelas mellan personalen, så att vars och ens kompetens tas

tillvara, medverkar alla i den pedagogiska läroprocessen, utifrån vars och

ens kompetens. Att förbehålla grundskolläraren undervisningsbegreppet

är knappast meningsfullt. Hur arbetet skall organiseras och de olika kom-

petenser som förskolläraren, grundskolläraren och fritidspedagogen re-

presenterar, skall utnyttjas, bör bli en fråga för den lokala skolledaren.

En motsvarande fråga rör själva skolbegreppet. Mot bakgrund av det

reformarbete som nu påbörjats anser regeringen att frågan om hur för-

skolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet bör

övervägas.

Familjedaghem, öppen forskola, öppen fritidsverksamhet

Även familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet utgör

viktiga delar av barnomsorgen. Familjedaghemmen omfattar i dag ca 100

000 barn i förskoleåldern och 23 000 skolbarn. Antalet barn i denna verk-

samhetsform har minskat under senare år. Särskilt gäller detta skolbar-

nen, vars antal halverats i familjedaghemmen sedan slutet av 1980-talet.

Förskolebarn i familjedaghem har tillgång till den allmänna förskolan

och på många orter även till den öppna förskolans verksamhet.

I den öppna förskolan ges hemmavarande föräldrar och dagbamvårdare

möjlighet att tillsammans med personalen utveckla en pedagogisk grupp-

verksamhet för barnen. Den ökande arbetslösheten har bidragit till att de

öppna förskolorna fått allt större betydelse som kompletterande förskole-

verksamhet. De fyller också en viktig förebyggande funktion i socialt

utsatta områden. I många invandrartäta områden har de öppna försko-

lorna dessutom kunnat ge invandrarföräldrar och deras barn en värdefull

kontakt med svenskt samhälle och svensk kultur.

Den öppna fritidsverksamheten vänder sig främst till skolbarn i åld-

rama 10-12 år och finns i ca 30 procent av kommunerna.

Att tillse att alla de verksamheter där barn vistas kan hålla en god kva-

litet och utgå från barns behov är ett viktigt ansvar för kommunerna.

Det är regeringens uppfattning att det utvecklingsarbete som nu sker

inom förskola, skola och fritidshem också kan gagna övriga delar av

barnomsorgen. Det pedagogiska måldokumentet för förskolan bör t.ex.

också vara vägledande för andra verksamheter för barn — familjedag-

hemmen, den öppna förskolan och förskoleverksamhet för barn på sjuk-

hus.

Förskola för utsatta barn

Förskolan är betydelsefull för alla barns utveckling och lärande, men

störst betydelse har den för de barn som på olika sätt är utsatta — språk-

ligt, socialt, intellektuellt. Vidgade klyftor i samhället har ökat skillna-

derna mellan människor både materiellt, socialt och kulturellt. Den väx-

ande arbetslösheten påverkar också barns villkor och möjligheter att

56

utveckla sin potential. Föräldrars arbetslöshet kan innebära oro, stress Skr. 1996/97:112

och ångest också för barn.

Barnomsorgen har i likhet med många andra välfärdssystem i Sverige

byggts upp utifrån den s.k. arbetslinjen. Det är föräldrarnas förvärvs-

arbete eller studier som är den egentliga grunden för att få del av barn-

omsorgen, förutom för individuellt diagnosticerade barn som är i behov

av särskilt stöd. Endast för sexåringar har kommunerna skyldighet att

tillhandahålla förskola oavsett barnets familjesituation.

Grundstrukturen i arbetslinjen och de generella välfärdssystemen,

byggde på principen att alla hade möjlighet att förvärvsarbeta. Arbetslös-

heten har drabbat vissa grupper hårdare än andra — invandrare, lågutbil-

dade, unga ensamstående mammor, vissa sektorer inom arbetslivet. En-

ligt SCB:s bamomsorgsundersökning 1996 var andelen barn i förskole-

åldrarna med arbetslösa föräldrar 15 procent av de ensamståendes barn

och 12 procent av barnen med sammanboende vårdnadshavare.

Allt fler kommuner drar in barnomsorgsplatsen om ett barns förälder

blir arbetslös och skärper reglerna för tidsfrister. I mer än hälften av lan-

dets kommuner hade år 1996 barnet förlorat sin barnomsorgsplats tre

månader efter det att föräldern mist sitt arbete. Är man arbetslös är det

oftast omöjligt att få en barnomsorgsplats. Endast var tionde kommun

erbjuder arbetslösas barn en barnomsorgsplats. Arbetslöshet medför ett

utanförskap som också drabbar barnen.

Frågan har såväl sysselsättningspolitiska som utbildningspolitiska

implikationer. För att stå till arbetsmarknadens förfogande krävs att barn-

omsorgen är ordnad, för att få barnomsorg krävs förvärvsarbete — ett

Moment 22. Med tanke på att det trots allt finns många kommuner som

låter barn behålla sin daghemsplats under hela förskoleåldern kan man

förmoda att det inte bara är en kommunalekonomisk fråga, utan även en

attitydfråga till förskolans betydelse för barns utveckling och lärande.

Bamomsorgslagstiftningen ålägger kommunerna att tillhandahålla

barnomsorg till barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar eller på

grund av barnets eget behov. Barnets eget behov tolkas mycket olika i

kommunerna. En del kommuner tolkar begreppet så att de låter barn som

fått en daghemsplats behålla denna när föräldern blir arbetslös. I de

kommuner som gjort en snävare tolkning är begreppet förbehållet barn

med behov av särskilt stöd. Det är viktigt för utsatta barn att få det stöd

som förskolan innebär. Regeringen förutsätter att kommunerna tar sitt

ansvar i enlighet med lagstiftningen.

57

Skr. 1996/97:112

5.3 Grundskolan

Regeringens bedömning: Grundskolans resultat är i väsentliga avseen-

den goda och internationellt sett ofta mycket goda. Samtidigt finns allt

fler signaler om svårigheter för grundskolan att nå läroplanens mål. Detta

är djupt oroande eftersom grundskolan måste ges förutsättningar att

lyckas med sitt uppdrag; att främja barns utveckling och ge alla barn en

kvalitativt god grundutbildning. Grundskolan bör lägga grunden för ett

livslångt lärande och ett aktivt deltagande i samhällsutvecklingen. Detta

är ett område där huvudmännen har ett tydligt ansvar.

Grundskolans inre arbete och utbildningens kvalitet måste nu komma i

fokus. Det inre arbetet behöver utvecklas för att kunna möta alla barn

utifrån deras skilda förutsättningar och behov. Mobbning, timplanefrågor

samt skolmåltider kommer därvid att aktualiseras. Integrationen mellan

förskola, skola och skolbarnsomsorg kommer att påverka grundskolans

arbetssätt.

Kraven på en hög nivå på befolkningens utbildning är i dag större än nå-

gonsin tidigare. Individen behöver en god grund för sitt fortsatta lärande

och för att själv utvecklas som människa och samhällsmedborgare. En

föränderlig arbetsmarknad ställer ökade krav på förmågan att lära nytt, att

kommunicera, ta ansvar och lösa problem. Egenskaper som tilltro till den

egna förmågan, självständighet, kreativitet, flexibilitet och samarbetsför-

måga blir allt viktigare. En snabbt växande informationsmängd, ökande

kontakter och samarbete med omvärlden samt förändrade villkor i såväl

samhällsliv som arbetsliv ställer nya krav på människan. Detta förutsätter

inte bara en utbildning som ger goda kunskaper och färdigheter inom

olika ämnesområden utan en sammanhållen utbildning som utvecklar

såväl kunskaper som social kompetens.

Skolan förbereder eleverna för livet som helhet; för arbetslivet, för vi-

dare studier och för rollen som samhällsmedborgare. Om skolan miss-

lyckas i sitt arbete kan det innebära början på en negativ livsutveckling

för eleven. Till följd av villkoren på arbetsmarknaden blir det nästan

omöjligt att vinna inträde på denna för skolans förlorare. Att reparera

brister som uppkommit i grundskolan senare i livet är mycket svårt och

dyrt både för individen och samhället. Det är därför nödvändigt att för-

bättra situationen för de mest utsatta eleverna. Samhället måste kunna

kräva av sin skola att den ger alla en god förberedelse för livet. Skolan

måste ge alla elever möjlighet att uppnå målen för grundskolan. Hur

lyckas då grundskolan med sin uppgift?

Utgångsläget är gott

Vi har ett gott utgångsläge när det gäller grundläggande utbildning.

Svensk grundskola lyckas bra med uppgiften att ge eleverna grund-

läggande färdigheter och står sig bra i internationell konkurrens. Förmå-

gan att läsa är god. Det visar bl.a. internationella undersökningar. Lärare,

58

framför allt i de tidiga åren i grundskolan, har här varit framgångsrika. Skr. 1996/97:112

Även i fråga om skriftlig förmåga visar eleverna en relativt god förmåga.

Skolans resultat i räknefärdigheter och matematik är däremot mer va-

rierande. Tidigare internationella undersökningar visade att flertalet

svenska elever hade dåliga kunskaper i matematik. Detta ledde till en

omfattande fortbildning av lärare. Nu har en ny större studie genomförts

som visar att resultaten i matematik har förbättrats väsentligt, vilket är

mycket positivt. De fortbildningssatsningar som genomförts synes ha gett

resultat.

Även inom främmande språk har en stor del av eleverna goda kun-

skaper. De har god tilltro till sin kommunikationsförmåga och är, inte

minst när det gäller engelska, motiverade att lära.

Sett i ett internationellt perspektiv har Sverige i väsentliga avseenden

ett homogent skolväsende. Det finns betydligt mindre skillnader mellan

skolor i vårt land än i de flesta andra länder. Det sätt som undervisningen

genomförs på skiljer sig inte särskilt mycket åt. Skillnaderna i resultat

mellan olika skolor och landsändar är förhållandevis små.

Elever med mycket goda resultat hävdar sig också väl i konkurrens

med motsvarande grupper i andra länder såväl kvantitativt som nivåmäs-

sigt. Vi har alltså fog för att hävda att grundskolan i Sverige har en hög

standard.

Men det finns allvarliga varningssignaler

Trots de generellt positiva resultaten finns ett antal varningssignaler.

En sådan är brister i skolans förmåga att tillvarata och vidmakthålla

barns och ungdomars lust att lära. I Skolverkets undersökning 1993/94

Attityder till skolan återfinns elevers bedömningar av skolans kvalitet

som stämmer till allvarlig eftertanke. Bra undervisning och läromedel,

intressant och meningsfullt innehåll, att ha nytta av det man får lära sig i

skolan — så karaktäriserades skolans centrala uppgifter. Och i samtliga

dessa fall var det inte mer än 50-60 procent av eleverna i högstadiet och

gymnasieskolan som gjorde en uttalat positiv bedömning!

En annan varningssignal är skolors och elevers markering av att elever

med svårigheter i skolarbetet får sämre stöd än tidigare. Kommuner och

skolor hävdar att fler elever än tidigare kräver särskilda insatser. Många

ser dessutom att möjligheten att erbjuda stöd har minskat. Andelen elever

i grundskolan som anser att det inte är så lätt att få hjälp har stigit från 42

till 48 procent från år 1992 till 1995. Under samma period har andelen

elever som anser att de nästan alltid får den hjälp de behöver i läsinlär-

ningen sjunkit från 84 till 75 procent. I den nationella utvärderingen av

grundskolan bedömde lärare att 8 procent av eleverna hade behov av spe-

cialundervisning. Av de elever som hade läs- och skrivsvårigheter eller

allmänna skolsvårigheter (de två största grupperna i behov av specialun-

dervisning) var det nästan 30 procent som skulle behöva mer hjälp än de

fick.

Utvärderingar visar att kommunerna i allmänhet tar väl hand om elever

med stort och tydligt behov av hjälp, t.ex. elever med fysiska funktions-

hinder. De som tycks komma i kläm och i allt mindre utsträckning får

59

hjälp är i stället elever med mindre tydliga svårigheter, som tysta elever, Skr. 1996/97:112

elever med läs- och skrivsvårigheter, elever med dolda funktionshinder

och elever med allmänna skolsvårigheter. Regeringen ser med stor oro på

skolans minskade möjligheter att ge dessa elever i gråzonen tillräckligt

stöd.

Att tidigt lägga en god grund för ett fortsatt lärande är viktigt. Därför är

det allvarligt att de besparingar kommuner genomfört inom skolväsendets

område till stor del har gått ut över den tidiga utbildningen. Besparing-

arna har medfört att elevgrupperna blivit större och att antalet vuxna

kring barn och ungdom minskat. Visserligen har Sverige internationellt

sett fortfarande hög lärartäthet och genomsnittligt relativt små elevgrup-

per. Det finns emellertid en grundad oro för att besparingarna slår mot

elevgrupper som behöver stöd och att vissa barn blir lidande. Åtgärder

för att förbättra situationen för dessa elever är därför nödvändiga. Rege-

ringen har därför begärt en rapport från Skolverket om hur kommunernas

besparingar påverkar skolsituationen för denna elevgrupp.

Den gångna hösten fick eleverna i årskurs 8 för första gången betyg

enligt grundskolans nya betygssystem. Skolverket har granskat resultaten

i 50 grundskolor. Granskningen visar att andelen elever som inte nått upp

till målen varierar mycket mellan olika skolor. I sju undersökta ämnen

var det mellan 3 och 9 procent av eleverna som saknade betyg på grund

av att de inte nått upp till de mål som satts upp. I vissa ämnen finns det

skolor där samtliga elever når upp till målen, medan några enstaka skolor

av dem som undersökts har upp emot 20 procent som inte klarar målen i

ett visst ämne. Att många elever kan befaras lämna grundskolan med

brister i sin utbildning är en allvarlig varningssignal, som måste leda till

åtgärder på lokal och nationell nivå. Särskild uppmärksamhet måste äg-

nas språkförmågan. En fördel med det nya betygssystemet är att det tyd-

ligt synliggör att skolan har ett ansvar för att alla elever verkligen ges

möjligheter att nå målen. Av debatten att döma tycks skolorna också ha

uppfattat det nya betygssystemet som en signal om behov av att sätta in

åtgärder för de elever som har svårigheter.

En likvärdig skola?

Resultaten i den svenska grundskolan är — som tidigare påpekats — i

väsentliga avseenden goda och internationellt sett ofta mycket goda. Det

goda resultatet skall först och främst tillskrivas grundskolans lärare och

skolledare som utfört ett gott arbete. Men det är också ett resultat av den

utbildningspolitik, vars bärande tanke kan sammanfattas i devisen En

skola för alla. Vi kan alltså konstatera att den sammanhållna grundskolan

för alla barn — som ger alla elever en likvärdig utbildning och där barn

med olika förutsättningar och från olika uppväxtmiljöer möts — har varit

framgångsrik.

Bilden av den homogena svenska grundskolan är emellertid på väg att

förändras. Vi ser tendenser till att det som gjort svensk grundskola så

uppmärksammad internationellt — de små skillnaderna mellan skolor

och mellan olika grupper av elever — är på väg att ändras. Det decentra-

liserade ansvaret innebär olika sätt att utveckla skolan. Vi ser redan i dag

60

en ökad variation, mångfald och växande skillnader inom skolväsendet. Skr. 1996/97:112

En del av denna variation är resultat av försök och ansträngningar att för-

bättra och anpassa verksamheten. Vissa skolor arbetar medvetet med att

utveckla sin verksamhet kvalitativt medan andra är passiva och mindre

intresserade av pedagogiskt utvecklingsarbete. Andra skillnader beror på

samhällsutvecklingen. Läs- och skrivsvårigheter har alltför länge varit ett

dolt problem, som nu alltmer uppmärksammas. En allt större andel elever

med invandrarbakgrund och bostadssegregationen gör att elever har

mycket olika bakgrund och förförståelse när de börjar skolan. Samman-

taget innebär förändringarna att skillnaderna ökar mellan olika skolor.

En annan oroande tendens är att skillnaderna mellan olika grupper av

elever nu ökar. Även om läsfärdigheten allmänt sett är mycket god i Sve-

rige, finns det en grupp elever som skolan inte lyckas föra fram till god-

tagbar kunskapsnivå. Dessutom ökar spridningen i kunskapsnivå mellan

de lägst och de högst presterande under skoltiden. Detta gäller såväl läs-

färdigheter som naturvetenskapliga ämnen och engelska. Problemen för-

stärks av att bristande kunskaper ger ackumulerade effekter, som för den

enskilde försvårar möjligheterna att tillgodogöra sig fortsatt utbildning.

Det finns alltså två bilder av den svenska grundskolan. Den ljusa bil-

den visar en sammanhållen skola med goda resultat. Den mörka bilden

tyder på ökande klyftor mellan elever och skolor och problem att nå läro-

planens mål med en kvalitativt god utbildning åt alla. Båda bilderna är

sanna. Därför måste nu kraftiga ansträngningar göras både lokalt och na-

tionellt för att med alla krafter motverka den mörka bilden.

En skola utan förlorare

Till grundskolans viktigaste uppgifter hör att lägga grunden för fortsatt

lärande genom goda kunskaper i läsning, skrivning och räkning. Som vi

tidigare redovisat finns indikationer på att skolornas möjligheter att

hjälpa elever att nå goda resultat har försämrats de senaste åren. Fler ele-

ver än tidigare uppger att de inte får den hjälp de anser sig behöva. Dessa

signaler oroar. Det är skolans uppgift att ta hänsyn till elevernas varier-

ande behov, att överbrygga kunskapsklyftor och sociala olikheter. Sko-

lans uppgift måste vara att till varje pris förhindra utslagning. Varje elev

som lämnar skolan utan tillräckliga kunskaper eller med ett brutet själv-

förtroende och en ovilja att lära vidare, innebär ett stort misslyckande för

skolan. Skolan måste ge alla barn förutsättningar att lyckas i skolan ge-

nom att möta dem utifrån deras skilda förutsättningar och behov. Skolhu-

vudmännen har ett tydligt ansvar för att alla elever ges möjligheter att nå

grundskolans mål.

Flera internationella undersökningar visar att svenska elever i allmän-

het läser mycket bra. Även om flertalet svenska skolbarn är bra läsare, så

finns det en grupp elever som har uppenbara läs- och skrivsvårigheter.

Det finns delade meningar om orsakerna till att vissa elever får svårighe-

ter i sin läs- och skrivutveckling. Oberoende av orsakerna är det en peda-

gogisk uppgift att stimulera och stödja barnen i deras arbete att tillägna

sig en god förmåga att läsa och skriva. Det finns inte heller en enda me-

tod som kan tillämpas för att utveckla god läsförmåga, utan metoder och

61

tillvägagångssätt måste anpassas till elevers olika förutsättningar, mog- Skr. 1996/97:112

nad och behov. Att förebygga att läs- och skrivsvårigheter uppstår och att

arbeta intensivt med barns språkutveckling är en fråga både för förskolan

och skolan. Förskolans språkutvecklande arbete spelar en mycket stor roll

för barns möte med det skrivna ordet. De första åren i skolan skall lägga

grunden för en god läs- och skrivutveckling och är som sådana utom-

ordentligt viktiga för elevens fortsatta lärande. Förskollärares och grund-

skollärares insatser under de första årens läs- och skrivutveckling är alltså

mycket betydelsefulla. Men även senare under skoltiden är det en väsent-

lig uppgift för skolan att arbeta intensivt med elevernas utveckling inom

området. Att stimulera läs- och skrivutvecklingen för elever som fort-

farande kan ha svårigheter med läsning och skrivning är en uppgift för

alla lärare och får inte överföras enbart på specialläraren. Regeringen ser

det som särskilt angeläget att söka finna åtgärder för att förebygga att

elever får läs- och skrivsvårigheter. En särskild kommitté, Läs- och

skrivkommittén (dir. 1996:60), har därför tillsatts för att redovisa viktiga

utgångspunkter för arbetet med att stödja elever med stora läs- och

skrivsvårigheter samt föreslå åtgärder i förebyggande och avhjälpande

syfte.

Skolans inre arbete

Skolans inre arbete måste utvecklas för att skolan bättre skall kunna nå

läroplanens mål. Skolan har av tradition haft en ämnesinriktad undervis-

ning som styrts av läraren och läroboken och som förmedlats genom ka-

tederundervisning till elever som haft mycket lite inflytande över sin

egen utbildning. Om skolan skall kunna vidmakthålla barns nyfikenhet

och lust att lära och vidareutveckla nyckelkompetenser som samarbets-

förmåga, självförtroende, självständighet, förmåga att kommunicera, att

tänka själv, att ta initiativ, att lösa problem, då måste skolans inre arbete

utvecklas. Det måste vara roligt och viktigt att gå i skolan. Elevers in-

flytande över sin egen utbildning måste därför bli större. Längre, sam-

manhållna arbetspass och ämnesövergripande undervisning, organiserad

utifrån teman eller problem i verkligheten, är i r iånga fall att föredra för

att ge eleverna möjligheter att uppfatta sammanhang, få en helhetsbild

och kunna ta ställning i olika avseenden. Lärares ensamarbete behöver

brytas till förmån för arbete i arbetslag. Lärarutbildningarna borde kunna

en spela en stor och betydelsefull roll för att ge blivande lärare impulser

till förändringar i skolarbetet, till att utforma nya arbetssätt, utveckla nya

arbetsformer etc. Förutsättningarna för en förändring av skolans inre ar-

bete har även ökat bl.a. genom det skolutvecklingsavtal som slutits mel-

lan parterna. Regeringen har också tillsatt en kommitté, Skolkommittén

(dir. 1995:19 och 1997:2), som har till uppgift att belysa det inre arbetet i

skolan och föreslå åtgärder för att stimulera den pedagogiska utveck-

lingen. Kommittén skall därvid bl.a. stimulera en offentlig debatt om frå-

gor som rör det inre arbetet.

Kursplanerna i grundskolan innefattar två slags mål, både mål att

sträva mot och mål att uppnå. Skolverkets uppföljningar pekar på att

målen att uppnå tycks ha blivit såväl planerings- som bedömningsmål.

62

Uppnåendemålen uppfattas alltså som en sorts grundkurs medan strä- Skr. 1996/97:112

vansmålen uppfattas som överkursen. Regeringen utgår från att denna

missuppfattning är ett övergångsfenomen men finner det ändå angeläget

att understryka att det är målen att sträva mot som skall utgöra utgångs-

punkten för arbetet i skolan. Varje elev skall nå så långt som möjligt i

den riktning som strävansmålen anger.

Möten och influenser från förskolan kommer i och med den ökade in-

tegrationen mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg att få stor be-

tydelse för att utveckla skolans kvalitet. Särskilt de första åren i skolan är

viktiga. Där kan barns nyfikenhet, intresse och engagemang för det fort-

satta skolarbetet grundläggas eller hämmas. Den utveckling av grund-

skolans och motsvarande skolformers arbetssätt som en integration mel-

lan förskola, skola och skolbarnsomsorg kommer att leda till är därför

mycket betydelsefull. Här kan förskolans pedagogik och arbetssätt med

arbetslag och variation och balans mellan olika aktiviteter innebära en

utveckling av det inre arbetet i skolan under de första viktiga åren.

En viktig uppgift för skolan är att hos både flickor och pojkar skapa

intresse för naturvetenskap och teknik samt utveckla miljömedvetenhet.

Många uppgifter ställer i dag krav på naturvetenskapligt kunnande hos

var och en — inte minst gäller detta miljöfrågorna, som är en avgörande

framtidsfråga. Hur kommer t.ex. skollagens mål om respekten för vår

gemensamma miljö till uttryck i undervisningen? Tekniska kunskaper

blir i allt högre grad en förutsättning för att vi skall kunna bemästra och

använda den teknik som omger oss. Många av skolans ämnen kommer

barn och ungdomar i kontakt med även i livet utanför skolan. De natur-

vetenskapliga ämnenas innehåll och struktur möter de dock oftast endast

inom skolans väggar. Undersökningar har visat att elevernas begrepps-

bildning och problemlösningsförmåga inom det naturvetenskapliga om-

rådet behöver utvecklas. Elevernas svar tyder på att de skulle uppnå

bättre och mer varaktiga kunskaper i naturvetenskapliga ämnen om de i

undervisningen fick hjälp att uppmärksamma skillnaden mellan det var-

dagliga och det vetenskapliga tänkandet. Det finns därför skäl att i under-

visningen i större utsträckning utgå från elevernas egen vardag och erfa-

renheter. Regeringen kommer även fortsättningsvis att ägna utvecklingen

av undervisningen inom dessa områden stor uppmärksamhet.

Praktisk arbetslivsorientering (PRAO) i grundskolan är ett sätt att öka

kontakten mellan skola och arbetsliv. Omfattningen av PRAO är inte

längre nationellt reglerad och risk finns för att elevernas arbetslivsorien-

tering därmed har minskat. Det är regeringens uppfattning att den prak-

tiska arbetslivsorienteringen är en väsentlig och värdefull del av grund-

skolans verksamhet. Regeringen har därför givit Skolverket i uppdrag att

analysera konsekvenserna av den förändrade regleringen och föreslå åt-

gärder om granskningen föranleder detta.

Mobbning och våld

Alla elever måste kunna känna sig trygga i skolan. Skolan måste vara en

plats dit barn kan gå utan att vara rädda och dit föräldrar utan oro kan

skicka sina barn. Så är det inte alltid i dag. Barnombudsmannens rappor-

63

ter uppger att ca 10 procent, eller ungefär 100 000 elever, utsätts för Skr. 1996/97:112

mobbning. Detta är helt oacceptabelt. När elever blir mobbade får det

vittgående psykologiska konsekvenser för dem, för deras identitet, deras

självkänsla, deras möjligheter att utvecklas till harmoniska vuxna. Men

mobbning får också konsekvenser för lärandet. Självklart lär man sig

sämre om man är otrygg.

Mobbning förekommer inte bara mellan elever. Mobbning mellan ele-

ver och lärare och mellan lärare själva är alltför vanligt förekommande.

Kravet på trygghet i skolan måste omfatta både elever och vuxna.

Mobbning och trakasserier får inte förekomma i skolan. Det är perso-

nalens ansvar att se till att elever inte utsätts för kränkande behandling.

Detta framgår av skollag och läroplaner. Det är varje skolas skyldighet att

upprätta ett program mot mobbning. Ändå visar Barnombudsmannen i en

enkätundersökning från 1995 att 10 procent, eller omkring 500 skolor,

helt saknar program mot mobbning. Rektor har ett särskilt ansvar för att

ett sådant program används och utvecklas. I utvecklingssamtalen kan

problem med mobbning uppmärksammas och skolan skall i så fall i ett

åtgärdsprogram ange hur problemen kan lösas. Det är en självklarhet att

svårare fall av kränkande behandling, t.ex. misshandel eller andra över-

grepp, måste anmälas till polis på samma sätt som sker om motsvarande

händelser utspelas utanför skolan.

Det är viktigt att de vuxna i skolan tar sitt ansvar och tydligt markerar

vad som är tillåtet och inte. Detta kräver både civilkurage och mod.

Barnombudsmannen har i en enkätundersökning från 1996 riktad till 13-

åringar kommit fram till att ett av de viktigaste inslagen för att motverka

mobbning är att de vuxna engagerar sig i eleverna. Stödet från vuxna är

också ofta en förutsättning för att eleverna själva skall engagera sig och

ta ansvar. Men endast hälften av eleverna anser att de kan vända sig till

lärare om de mobbas. Det är en oacceptabel situation. Elever måste känna

att de har de vuxnas stöd, om de upplever otrygghet eller hot. Det gäller

för skolan att skapa kontinuitet och närhet i arbetet så att lärare kan se

problemen och ta ansvar för den psykosociala miljön. Det är också viktigt

för arbetet mot mobbning att de vuxna i skolan känner stöd från varandra.

Både föräldrar och eleverna själva har viktiga roller när det gäller att

skapa en trygg arbetsmiljö.

Föräldrar har omfattande kunskap om barns upplevelse av otrygghet i

skolan. De kan i direktkontakt, i lokala styrelser, i utvecklingssamtal och

på föräldramöten ge sina bidrag till arbetet med en trygg skolmiljö.

Elevernas medverkan är viktig. Eftersom mobbning ofta sker i situa-

tioner som är svårgenomskådliga för vuxna är det särskilt angeläget att

lyssna på elevernas förslag till åtgärder. Elever har i regel långt bättre

kännedom än lärare och skolledare om vad som sker mellan eleverna och

har därigenom lättare att förstå hur man skall utforma miljöer och arbets-

processer för att undvika att enskilda elever eller grupper blir utsatta för

fysiska eller psykologiska övergrepp.

Regeringen ser mycket allvarligt på problemet med mobbning. Det är

ett brott mot skolans värdegrund och måste motverkas med kraft. Barn-

ombudsmannen skall i mars 1997 lämna en särskild rapport om arbetet

med mobbning och därvid föreslå lämpliga åtgärder. I samband därmed

64

planeras en hearing. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med Skr. 1996/97:112

förslag i frågan.

Grundskolans timplan

Det finns en inbyggd motsättning mellan målstyrning och tidsstyrning.

Det är inte antalet timmar i ett ämne som skall utgöra grunden för den

likvärdiga utbildningen utan att alla elever ges förutsättningar att nå de

mål för undervisningen som anges i läroplanen och i kursplanerna. Tiden

kan behöva variera för att elever skall nå samma mål. Det är därför målen

som bör vara styrande för skolornas uppläggning av undervisningen

framför tiden i timplanen. Regeringen bedömer att timplanens roll som

styrmedel på sikt kommer att tonas ned.

Finns det då skäl att fortsatt fastställa en nationell timplan? Ja, tillsvi-

dare behövs den eftersom de kvalitetsmått eller det kvalitetssäkringssys-

tem som kan garantera att alla skolor ger eleverna en likvärdig och kva-

litativt god utbildning ännu inte existerar. I brist på bättre mått ger

timplanen en garanti för utbildningens omfattning och därmed i viss mån

dess kvalitet. Timplanen fyller därför alltjämt en funktion som statligt

styrmedel. Timplanen får dock inte utgöra ett hinder för pedagogiskt ny-

tänkande och förändring. Därför finns det skäl att underlätta ett förändrat

arbetssätt genom att öka skolornas möjligheter att tillämpa timplanen mer

flexibelt.

Läroplanskommittén sammanfattade i betänkandet Skola för bildning

(SOU 1992:94) sin syn på kunskap och lärande med utgångspunkt i ak-

tuell forskning. Kunskap utvecklas i ett växelspel mellan vad man vill

uppnå, den kunskap man redan har, problem man upplever med utgångs-

punkt i denna samt de erfarenheter man gör. Kunskap utvecklas alltid i

ett sammanhang — en praktisk, social, språklig situation. Det finns kun-

skap i olika former, som fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet.

Med utgångspunkt i denna kunskapssyn — som regeringen delar — är

det väsentligt att skoltiden ses som en helhet, som ger eleverna kunskaper

som redskap för att lösa såväl praktiska som teoretiska problem. Kun-

skaper utvecklas och förändras genom att användas. Därför måste hand

och tanke följas åt under skoltiden. Enligt läroplanen skall skolan “främja

elevernas harmoniska utveckling. Detta skall åstadkommas genom en

varierad och balanserad sammansättning av ämnen och arbetsformer.” De

praktisk-estetiska ämnena fyller en viktig funktion för att åstadkomma

denna variation och balans.

I samband med läroplansreformen gjordes stora förändringar i olika

ämnens timtal. Flera ämnen fick därvid minskad tid till sitt förfogande för

att möjliggöra en förstärkning av de grundläggande kunskaperna, ge ut-

rymme för utökat språkval och för att ge eleverna möjligheter till eget

val. Den inbördes balansen mellan olika ämnen förändrades, varvid sär-

skilt slöjd samt idrott och hälsa kom att få en förhållandevis kraftig tim-

talsreduktion. Slöjd är det ämne som eleverna var mest positiva till i den

nationella utvärderingen av grundskolan. Där kunde man få utlopp för

den egna kreativiteten och hade stort inflytande över arbetet. Det var

också ett ämne som uppfyllde läroplanens mer allmänna målsättningar

5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

om att utveckla elevernas självständighet, deras skapande förmåga och Skr. 1996/97:112

förmåga att lösa problem. Nödvändigheten av att utöka idrottsämnets

timtal motiveras främst av folkhälsoskäl. Den fysiska aktivitetens be-

tydelse för folkhälsan har betonats genom åren från både beteendevetare

och fysiologer. Folkhälsoinstitutet har i idéskriften Vårt behov av rörelse

betonat att skolbarn behöver mer rörelse och lek.

Mot bakgrund av vad som beskrivits ovan anser regeringen att utform-

ningen av timplanen fortlöpande bör omprövas. Det kan finnas anledning

att överväga förändringar vad gäller balansen mellan olika ämnen. Rege-

ringen avser att senare återkomma till riksdagen med en proposition om

ändringar i grundskolans timplan, som inom ramen för nuvarande totala

timtid dels ger skolor bättre möjligheter att anpassa timplanen efter lokala

behov, dels ger slöjd och idrott och hälsa mer tid.

Kostnadsfria skolmåltider

Elever i grundskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan är i dag

genom bestämmelser i skollagen garanterade fria läromedel, fri skolhäl-

sovård och under vissa förutsättningar fria skolskjutsar. Att dessa be-

stämmelser efterlevs är förutsättningar för att kraven på lika tillgång till

respektive likvärdig utbildning skall kunna upprätthållas.

När det gäller skolmåltider är situationen något annorlunda. Trots att

det inte är obligatoriskt för kommunerna att erbjuda skolmåltider, har

skolhuvudmännen sedan länge låtit elever i grundskolan och gymnasie-

skolan samt motsvarande skolformer få kostnadsfria skolmåltider. Under

de senaste åren har ett antal kommuner infört avgifter för elever i gymna-

sieskolan och i några kommuner pågår diskussioner om att införa sådana

avgifter. Ett fåtal kommuner diskuterar också att införa avgifter för elever

i grundskolan.

Kostnadsfria skolmåltider fyller en viktig funktion. Eleverna behöver

ett näringsriktigt mål mitt på dagen för att de skall kunna vara aktiva och

ta till sig kunskaper under hela dagen, samtidigt som de också får del av

den sociala samvaro som skollunchema ger. Skolmåltiderna har även

betydelse för att grundlägga goda och regelbundna matvanor.

Riksdagen har vid flera tillfällen — senast vid behandlingen av mo-

tionsyrkanden från den allmänna motionstiden vid 1994/95 års riksmöte

(bet. 1995/96:UbU3) — behandlat frågan om lagstiftning angående fria

skolmåltider. Riksdagen fann utvecklingen mot att införa skolmåltids-

avgifter oroande och begärde därför att regeringen skall överväga möj-

ligheten att lagstifta om elevers rätt till fria skolmåltider i grundskolan

och gymnasieskolan.

Regeringen avser att senare under 1997 återkomma till riksdagen i

frågan.

66

Skr. 1996/97:112

5.4 Gymnasieskolan

Regeringens bedömning: Gymnasieskolan befinner sig i ett intensivt

utvecklingsskede. Det finns dock redan nu behov av justeringar och för-

bättringar, något som gymnasiereformen som sådan medger. De natio-

nella styrdokumenten behöver ses över i syfte att tydliggöra varje natio-

nellt programs inriktning och profil och därmed stärka programmålens

betydelse. En översyn bör även göras av utbudet av nationella program

och deras grenar.

Den låsta ämnesstrukturen i naturvetenskaps- och samhällsvetenskaps-

programmen behöver luckras upp och ett nytt tekniskt program införas.

Programmen med yrkesämnen behöver stärkas till innehåll och upp-

läggning samt utvecklas kvalitativt på egna meriter. En större flexibilitet

behöver skapas. Ett nationellt program med yrkesämnen skall kunna läg-

gas upp på olika sätt. Inom ramen för dessa program bör en alternativ

studieväg införas med en modem och helt ny typ lärlingsutbildning, som

skiljer sig markant från tidigare former. Den kan efter ca två års gymna-

sieutbildning utgöra en väg att fullfölja ett nationellt program. Den bör

erbjudas som alternativ till nuvarande studieorganisation.

För att ytterligare höja kvaliteten på programmen med yrkesämnen bör

det prövas om en yrkesexamen inom gymnasieskolan skall införas. Ar-

betslivets branschorganisationer bör få ett ökat ansvar för gymnasiesko-

lans yrkesutbildningar.

Ambitionerna och målsättningen för kärnämnena är fortsatt höga.

Därför måste nya vägar prövas för att alla elever skall nå målen i dessa

ämnen. Regeringens bedömning är att kursplanerna fortfarande skall vara

gemensamma för alla nationella program men en tydligare öppning mot

varje programs speciella karaktär behöver skapas. En förändring av utbu-

det av kärnämnen bör prövas.

Inom ramen för det individuella programmet bör erbjudas en utbild-

ning som förenar undervisning i vissa grundskolekurser, vissa gymnasie-

kurser och en yrkesinriktad praktik — praktikprogrammet.

Den nya gymnasieskolans framväxt

Den nya gymnasieskolan kan ses som ett naturligt led i en utveckling allt

sedan 1970 års gymnasiereform. Den innebar att utbildningar som fanns

inom olika skolformer samlades i en gymnasieskola med linjer, grenar

och specialkurser. Den s.k. Gymnasieutredningen presenterade betänkan-

det En reformerad gymnasieskola (SOU 1981:96). Förslagen tog sin ut-

gångspunkt i en gymnasieskola med bl.a. breda ingångar och vad gäller

yrkesutbildningarna undervisning varvad med praktik. Propositionen

Gymnasieskola i utveckling (prop. 1983/84:116) angav riktlinjerna för det

s.k. FS-projektet, där FS stod för de frivilliga skolformerna gymnasie-

skolan och komvux. Projektet omfattade försök inom fyra områden: den

yttre organisationen, det inre arbetet, praktikförsök och samarbete mellan

gymnasieskolan och komvux.

67

År 1986 presenterades en översyn av den gymnasiala yrkesutbild- Skr. 1996/97:112

ningen — ÖGY-utredningen (SOU 1986:2 och 3). Utredningen ledde till

en omfattande försöksverksamhet med treåriga yrkesutbildningar, som

bl.a. kännetecknades av en indelning av ämnen i mindre delar — moduler

— och att viss del av utbildningen genomfördes i arbetslivet.

Det viktigaste målet för reformen i propositionen Växa med kunskaper

(prop. 1990/91:85) var "att höja den allmänna utbildningsnivån och för-

bereda alla för ett livslångt lärande, där återkommande utbildningar blir

allt vanligare”. Bakgrunden var arbetslivets snabba utveckling, där nya

yrken utvecklas med mer sammansatt innehåll, som också suddar ut grän-

serna mellan de klassiska arbetar- och tjänstemannarollerna. För att rusta

ungdomarna för en föränderlig framtid gjordes gymnasieskolan mer

flexibel. Yrkesutbildningarna skulle inte vara återvändsgränder och smala

utan skulle kunna ge behörighet för vidare studier. Både resultaten från

FS-projektet och ÖGY-försöken har legat till grund för utformningen av

dagens gymnasieskola.

De studieföreberedande linjerna, humanistisk, samhällsvetenskaplig,

ekonomisk, naturvetenskaplig och teknisk linje, ersattes genom riksdags-

beslutet år 1991 med naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogram-

men. Specialitéerna ekonomi, humaniora och teknik täcks numera av

grenar. Skillnaderna mellan dessa studievägar och tidigare studieförbe-

redande utbildningar var betydligt mindre än yrkesutbildningarnas för-

ändring.

Redan vid riksdagens behandling av propositionen Växa med kun-

skaper anfördes att reformen skall ses som en grund för en fortsatt ut-

veckling av gymnasieutbildningen. I propositionen betonades också vik-

ten av att förslagen skulle skapa lösningar som ger förutsättningar för en

fortgående utvecklingsprocess. Behov av förnyelse och förbättrade lös-

ningar för att intentionerna i reformen skall förverkligas kommer konti-

nuerligt att uppstå. Efter beslutet om En ny läroplan (prop. 1992/93:250,

bet. 1993/94:UbU2, rskr. 1993/94:93), som bl.a. innefattade utvecklingen

av en kursutformad gymnasieskola, tillsattes i april 1994 en parlamenta-

risk kommitté med uppgift att följa utvecklingen av gymnasieskolan

(U94:02), Kommittén för gymnasieskolans utveckling. Kommittén har

lämnat två betänkanden. Den nya gymnasieskolan — hur går det? (SOU

1996:1) och Den nya gymnasieskolan — steg för steg (SOU 1997:1).

Praktiskt taget alla går till gymnasieskolan

I föregående avsnitt har den tidigare inlärningens och grundskolans be-

tydelse som grund för ett fortsatt lärande framhållits. Det är nödvändigt

för individen att skaffa sig en gymnasieutbildning, som ger bredd och

fördjupning, både för personlig utveckling och för att kunna hävda sig i

ett framtida samhälls- och arbetsliv. Även med den kvalitetshöjning som

den obligatoriska skolan skall svara för räcker inte en grundskoleutbild-

ning, om Sverige skall nå målet att få en ledande plats i utbildnings-

hänseende. Genom samhällsutvecklingen och förändringarna i arbets-

livet, då arbetsmarknaden för 16-åringar i princip är obefintlig, finns inte

längre ett val för ungdomarna att avstå från att gå vidare till gym-

68

nasieskolan. Av de elever som lämnar grundskolan går en allt större Skr. 1996/97:112

andel direkt till studier i gymnasieskolan: ca 66 procent år 1975, ca 87

procent år 1985 och ca 98 procent år 1996. Gymnasieskolan tar således

emot så gott som alla ungdomar. Omkring nio av tio elever som börjat

gymnasieskolan under 1990-talet har också fullföljt utbildningen inom

fyra år. Dessa fakta visar att gymnasieskolan når bra resultat — i synner-

het i en internationell jämförelse.

Naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen väljs av ungefär

44 procent av eleverna. Intresset för naturvetenskapsprogrammet har ökat

det senaste året. Läsåret 1996/97 började nära 19 procent av samtliga

elever på detta program. Denna andel bör dock öka ytterligare för att bl.a.

utbildningar inom universitet och högskolor med en naturvetenskaplig

och teknisk inriktning skall kunna få tillräckligt med sökande. Detta gäl-

ler särskilt när utbudet inom detta utbildningsområde i högskolan byggs

ut.

Avsikten med riksdagsbeslutet år 1991 om den reformerade utbild-

ningen var att skapa en studievägsstruktur som skulle göra alla ungdomar

motiverade att skaffa sig en gymnasieutbildning. Eleverna skulle i större

utsträckning än tidigare få sina utbildningsval tillgodosedda, i första

hand i fråga om program och grenar.

Enligt uppgifter från Skolverket var år 1995 andelen elever som tagits

in på sitt förstahandsval till ett nationellt program 85 procent, vilket är en

ökning jämfört med året innan. 74 procent av eleverna på handels- och

administrationsprogrammet och 82 procent på barn- och fritidsprogram-

met har fått sitt förstahandsval tillgodosett, medan mer än 93 procent fått

detta på naturvetenskapsprogrammet. Kommunerna har lyckats förhål-

landevis väl med sitt ansvar för att erbjuda ungdomarna ett allsidigt urval

av gymnasieprogram. Det är viktigt att eleverna får sådana valmöjligheter

att individuella studieintressen och utbildningsbehov för fortsatta studier

och yrkesliv kan tillgodoses. Att själv få välja studieväg bidrar dessutom

till ökad motivation och framgång i studierna.

Gymnasiereformen får i dag blandad kritik. I massmedierna lyfts nega-

tiva faktorer fram och ges en dominerande plats. Skolverket och Kom-

mittén för gymnasieskolans utveckling visar dock även på flera positiva

resultat. Av Skolverkets Bilden av skolan 1996 framgår bl.a. att eleverna

i stort är positiva till reformen. Kommittén kommer med sitt slutbetänk-

ande till sommaren, vilket medför att det då kommer att finnas en samlad

analys av de första åren med den reformerade gymnasieskolan. Det är

viktigt att bedöma vad som är övergående problem, som hänger samman

med det snabba genomförandet och vad som är mer strukturella problem.

En del problem är inte nya men blir synliga genom det mål- och kun-

skapsrelaterade betygssystemet där en icke-godkändnivå införts.

I det gamla centraliserade planeringssystemet för gymnasieskolan be-

stämde staten vilka kommuner som fick ha gymnasieskola. I samband

med gymnasiereformen fick varje kommun rätt att själv besluta om att

inrätta egen gymnasieskola. Detta har lett till att gymnasieskolor etable-

rats i ytterligare 39 kommuner. Eleverna har därmed fått kortare restider

och närsamhället bör ha fått en påtaglig stimulans. I flertalet av de nya

gymnasiekommunema har man en väl fungerande samverkan med den

kommunala vuxenutbildningen och samråd med det lokala näringslivet.

69

Kommittén för gymnasieskolans utveckling ser inga skäl att föreslå en Skr. 1996/97:112

omprövning av kommunernas fria rätt att etablera en gymnasieskola.

Kommittén bedömer dock att effekterna av att ett antal gymnasieskolor

har tillkommit behöver följas ytterligare, t.ex. i vad mån utbudet av ut-

bildningsalternativ inom regioner och riket påverkas.

Program- och kursutformningen

Gymnasial utbildning bedrivs på nationella, specialutformade och indivi-

duella program. De nationella programmens inriktning skall täcka viktiga

områden inom arbetslivet, med eller utan fortsatta studier. Utformningen

av programmen avser också att tillgodose elevernas intresse för speciali-

seringar.

I de 16 nationella programmen ingår kärnämnen och karaktärsämnen.

De senare ger programmet dess karaktär, så som det kommer till uttryck i

programmålen. Eleverna skall nå kunskaper motsvarande programmålen

genom att studera nationellt, eller i mindre utsträckning lokalt, fastställda

kurser i ämnena, totalt 30-40 kurser.

Antalet elever på de olika programmen varierar starkt. Samhällsveten-

skapsprogrammet och naturvetenskapsprogrammet hade högst antal ele-

ver i årskurs 1 hösten 1996, ca 27 000 respektive 22 000 elever. Energi-

och livsmedelsprogrammen hade lägst antal — färre än 1 000 elever var-

dera.

Programstrukturen

Timplanerna för gymnasieskolan anger vilka ämnen som ingår i respek-

tive program. Karaktärsämnena på naturvetenskaps- och samhällsveten-

skapsprogrammen är väl definierade i timplanerna. För program med yr-

kesämnen anges däremot karaktärsämnena som ett enda ämnesblock och

programmen markeras i timplanerna (skollagen, bilaga 2) som “övriga

program”. Det estetiska programmet intar i detta avseende en mellan-

ställning. Timplanernas utformning kan ge sken av att gymnasieskolan

egentligen består av endast naturvetenskapsprogrammet och samhälls-

vetenskapsprogrammet eller att det är dessa program som utgjort mönst-

ret för den reformerade gymnasieskolan. Detta kan också tolkas som en

värdering, där de program som har en traditionellt studieförberedande

karaktär verkar vara de viktiga. Övriga program ses som en gemensam

grupp där skillnaderna mellan dem inte synes så stora. Så är dock inte

fallet. Det är minst lika stor skillnad mellan två program med yrkesäm-

nen, t.ex. omvårdnadsprogrammet och industriprogrammet, som mellan

naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet.

Utöver de nationella programmen finns specialutformade program. De

har ökat stadigt sedan reformen startade och är ca 200 i dag. Flera har

dock ett likartat innehåll. Antalet elever har ökat från ca 1 500 år 1994 till

ca 4 000 år 1996. De specialutformade programmen utgörs ofta av kom-

binationer av kurser från naturvetenskapsprogrammet och yrkesämnen —

ofta med en industriteknisk inriktning. En del av dessa liknar den gamla

70

T-linjen. Men de kan även utgöra en kombination av kurser från natur- Skr. 1996/97:112

vetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen.

På 12 nationella program finns nationella grenar. Inom alla program,

både grendelade och icke grendelade, finns möjligheter till ytterligare

specialisering genom att eleverna kan välja bland ett antal valbara kurser.

Inom t.ex. naturbruksprogrammet, som inte har några nationella grenar,

finns möjlighet att specialisera sig genom val av kurser inom bl.a. områ-

dena naturbruk, trädgårds-, skogs- och djurskötsel. På industriprogram-

met kan specialiseringen ske dels genom val av nationella grenar, dels

genom val av kurser inom en gren, t.ex. underhållsteknik och svetsteknik.

I vissa fall är skillnaderna mellan olika inriktningar på ett grenlöst pro-

gram större än skillnaderna mellan två nationella grenar, t.ex. hantverks-

programmets olika specialiseringar — båtbyggeri respektive frisörkun-

skap — jämfört med hotell- och restaurangprogrammets grenar för re-

staurang respektive storhushåll.

Även antalet elever på nationella grenar varierar mycket. I oktober

1995 fanns, enligt Kommittén för gymnasieskolans utveckling (SOU

1997:1), det högsta antalet elever, 12 838, på samhällsvetenskapspro-

grammets samhällsvetenskaplig gren och 10 554 på naturvetenskapspro-

grammets naturvetenskaplig gren. Det lägsta antalet fanns på industripro-

grammets gren textil med 99 elever, hotell- och restaurangprogrammets

gren storhushåll med 166 elever, samt inom omvårdnadsprogrammets

gren tandvård med 175 elever. Kommittén förordar en översyn av pro-

grammens grenutbud, där det bl.a. bör prövas om en gren kan ersättas

med en eller flera kurser.

Utöver de nationella grenarna har ett stort antal lokala grenar utveck-

lats inom de nationella programmens ramar. I oktober 1995 fanns i års-

kurs 2 drygt 3 700 elever på lokala grenar. Av dessa gick de flesta, ca 60

procent, på lokala grenar i samhällsvetenskapsprogrammet, hotell- och

restaurangprogrammet samt naturvetenskapsprogrammet. Genom riks-

dagsbeslutet med anledning av propositionen Vissa skolfrågor m.m.

(prop. 1995/96:206, bet. 1996/97:UbU5, rskr. 1996/97:15) upphör fr.o.m.

hösten 1998 skyldigheten för hemkommunen att betala interkommunal

ersättning för lokala grenar. Därigenom likställs lokala grenar och spe-

cialutformade program i rekryteringshänseende. Regeringen har dock

möjlighet att besluta att särskilt angelägna lokala grenar blir öppna för

sökande från hela landet, dvs. riksrekryterande, varvid hemkommunerna

har skyldighet att betala interkommunal ersättning.

De strukturella problem som diskuterats i det föregående behöver ana-

lyseras ytterligare i avsikt att utveckla gymnasieskolans nuvarande

struktur.

Gymnasieskolans uppgift

Gymnasieskolans uppgift är att kvalificera eleverna i tre avseenden — för

deltagande i ett demokratiskt samhällsliv, för ett utvecklande arbetsliv,

och för vidare studier. Bakgrunden till förändringen av gymnasieskolan

var bedömningen att kraven för dessa tre områden inte uppfylldes av den

gamla gymnasieskolan. Som tidigare nämnts var den viktigaste utgångs-

punkten för reformen att höja den allmänna utbildningsnivån och att för-

71

bereda alla för ett livslångt lärande, där återkommande utbildning blir allt Skr. 1996/97:112

vanligare.

Gymnasieskolan har också till uppgift att utveckla eleven som individ,

dvs. utveckla personligheten, skapa intresse för kultur och humaniora

samt ge individen en allmän medborgerlig bildning.

Föregående avsnitt har visat på arbetslivets utveckling och framtida

kompetensbehov. Knappast någon kan få en anställning efter enbart en

grundskoleutbildning. Den tid är förbi då det räckte med att på kort tid

lära sig några enkla handgrepp för att kunna sköta många arbetsuppgifter.

Alla behöver minst gymnasieutbildning. För den som är ung och för

första gången söker sig ut på arbetsmarknaden gäller det att ha en utbild-

ning som gör att man är efterfrågad, att man är anställningsbar.

Alla i arbetslivet är inte anställda. Det finns redan nu en utveckling

som pekar mot att fler människor kommer att verka i arbetslivet som

egna företagare, projektanställda etc. Som en förberedelse för en sådan

utveckling, t.ex. att kunna starta och driva ett företag, krävs specifika

kunskaper och färdigheter. Därför finns det behov av att gymnasieskolans

utbildningar inriktas mer mot entreprenörskap. Sådana utbildningsinslag

bör dock inte enbart inriktas mot företagande utan bör ha ett bredare an-

greppssätt i syfte att stimulera nytänkande och kreativitet, dvs. egenska-

per som behövs i många sammanhang. Inom det nordiska samarbetet

deltar Sverige i ett projekt som syftar till att utveckla entreprenörskapet i

skolans utbildning.

Allt fler behöver utöver en gymnasieutbildning också en eftergymna-

sial utbildning i högskolan eller hos andra utbildningsanordnare. Den

utökning av antalet platser i högskolan som regeringen har tagit initiativ

till är en väg att möta det ökade behovet av kompetensförstärkning i ar-

betslivet. Försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning är en

annan. Gymnasieskolan skall därför genom sin utformning ge individerna

sådana möjligheter att de efter gymnasieskolan har möjligheter att studera

vidare. Denna ambitionsnivå är ännu mer angelägen i dag än när gymna-

siereformen beslutades.

Undersökningar som SCB har gjort visar på mycket låga samband

mellan vald utbildning i den gamla gymnasieskolan och framtida yrkes-

liv. Tre år efter avslutad utbildning finns i genomsnitt endast drygt va-

rannan person i en yrkesverksamhet som till största delen överensstäm-

mer med den genomgångna utbildningen. Detta faktum stärker behovet

av en gymnasieskola som ger en utbildningsmässig bredd och ökade val-

möjligheter för framtiden.

För att aktivt kunna delta i samhälls- och kulturliv, för att kunna ta till-

vara sina rättigheter, ta ställning i komplicerade politiska frågor och kun-

na göra sin röst hörd behövs nu och än mer i framtiden den grund som

läggs i gymnasieskolan.

Gymnasiereformen skall ses som en nödvändig reform, som inte bör

ändras till sina grundprinciper. Däremot har gymnasieskolan en konstruk-

tion, som gör det möjligt att utveckla den för att möta de samhällsför-

ändringar som vi kan se framför oss.

72

En utveckling av gymnasieskolans program och studievägsstruktur

Enligt regeringens bedömning bör en fortsatt utveckling av gymnasie-

skolan främst ta sin utgångspunkt i yrkesutbildningarnas skiftande ka-

raktär. En sådan utveckling bör utgå från en analys av programmens mål

och syfte, där behovet av en differentiering av programmen med yrkes-

ämnen och deras gren- och kursstruktur prövas. Även naturvetenskaps-

och samhällsvetenskapsprogrammens strukturer bör utvecklas. Analysen

bör bl.a. ta sin utgångspunkt i Kommitténs för gymnasieskolans utveck-

ling bedömningar och göras i samverkan med berörda parter på arbets-

marknaden och deras yrkesnämnder.

I dag kännetecknas gymnasieskolans undervisning i stor utsträckning

av traditionellt utformade lektioner. Detta gäller särskilt för naturveten-

skaps- och samhällsvetenskapsprogrammen. Förmedlingspedagogik do-

minerar på bekostnad av fördjupning och verklighetsanknytning. Under-

visningens organisation i 40-minuterslektioner gör det svårt att förlägga

undervisning utanför skolan, att göra fördjupningar eller större samman-

hängande undersökningar. För att förbereda eleverna för studier på uni-

versitet och högskolor och arbete i lärande organisationer behöver under-

visningen läggas upp så att eleverna i högre grad själva tar ansvar för sitt

lärande. Det behövs därför en utvecklad lärarroll och en förnyad pedago-

gik för att skapa intresse och studieframgång hos eleverna. Undervis-

ningen bör präglas mer av ”lära in” och mindre av ”lära ut”.

Programmålen fyller inte den avsedda funktionen att vara en för pro-

grammet sammanhållande målbeskrivning. De används inte allmänt på

skolorna. Detta leder till att helhetssynen på programmen inte omfattas

och får genomslag i organisationen eller i undervisningen. Programmålen

bör omarbetas för att bli en levande helhetsbeskrivning av vad program-

met skall leda till och ett dokument som har betydelse i skolans arbete.

I programmens ämnesstruktur behöver tydligare markeras vilka ämnen

och kurser som programmen karaktäriseras av samt vilka möjligheter det

finns att välja kurser från andra program — utöver vad som i dag kan

göras inom ramen för individuellt val. I följande avsnitt beskrivs mer i

detalj den utveckling som bör ske inom de gymnasiala yrkesutbildning-

arna.

I en mål- och resultatstyrd skola får timplanerna allt mindre betydelse.

I komvux har sedan tidigare timplanerna inte haft en så styrande roll som

i gymnasieskolan. Antalet lektioner i de enskilda kurserna har anpassats

efter elevgruppens förutsättningar. Systemet med gymnasiepoäng är ett

steg i riktning från tidsstyrning mot målstyrning. Gymnasiepoängen är ett

mått som mer skall avse kursens kompetensmässiga omfattning och krav

och mindre hur många lektioner som skall läggas ut på en viss kurs.

Genom riksdagsbeslutet med anledning av propositionen Vissa skol-

frågor m.m. (prop. 1995/96:206) har begreppet minsta garanterad under-

visningstid i gymnasieskolan ersatts med riktvärden för undervisnings-

tiden i kurser motsvarande vad som redan gällde för gymnasial vuxen-

utbildning. Målen i kursplanerna har fått en mycket starkare betydelse än

timplanerna. Därmed öppnas förutsättningar för en aktivare planering av

utbildningen, som tar sin utgångspunkt i elevernas behov och förutsätt-

ningar. De som behöver mer tid för att nå målen kan komma att få gå i

Skr. 1996/97:112

73

gymnasieskolan en längre tid än tre år — andra en kortare. Den garante- Skr. 1996/97:112

rade tiden för ett nationellt eller specialutformat program är en tid som

alla elever skall erbjudas, men den kan både överskridas och underskri-

das.

Parallellt med att gymnasieskolans yrkesutbildningar stärks, behövs en

uppluckring av den fasta ämnesstrukturen i naturvetenskaps- och sam-

hällsvetenskapsprogrammens timplaner. De ger för närvarande, jämfört

med andra program, minst möjligheter till val av kurser. Det finns redan

nu ett stort intresse hos eleverna för naturvetenskapsprogrammet respek-

tive samhällsvetenskapsprogrammet. Samtidigt vill många elever gärna

göra andra kombinationer, än vad som i dag är möjligt inom program-

mens ram, utan att därför välja ett specialutformat program. Regeringens

bedömning är att dessa båda program till sin struktur behöver öppnas så

att elever kan välja utbildningskombinationer som miljökunskap — eko-

nomi, humaniora — naturvetenskap etc. Programmål och timplaner bör

utformas så att detta blir möjligt. Det kan även gälla behovet av gemen-

samma ingångar på de naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga

programmen.

Motsvarande behov finns för program med yrkesämnen. I program-

strukturen finns i dag inte i tillräcklig grad möjlighet att ta in icke yrkes-

ämnen som språk, matematik etc., som exempelvis behövs för särskild

behörighet till högskolan. Detta problem gäller t.ex. möjligheten för ele-

ver på omvårdnadsprogrammet att söka till högskolans vårdutbildningar.

I den reformerade gymnasieskolan saknas nationella program som lig-

ger i fältet mellan yrkesutbildning och naturvetenskapsprogrammet. Ut-

vecklingen av specialutformade program inom området visar på ett så-

dant behov. Den tekniska grenen inom naturvetenskapsprogrammet har

betydligt färre elever än den tidigare tekniska linjen. Antalet elever som

läser teknik har halverats år 1995 i förhållande till år 1990. Den fyraåriga

tekniska linjen var välkänd och attraktiv, därför att den var både studie-

och yrkesförberedande. Den avskaffades i samband med att de tvååriga

ingenjörsutbildningarna i högskolan bildades. Fortfarande kan man i

platsannonser se efterfrågan på platssökande med gymnasieingenjörsut-

bildning. Enligt Kommittén för gymnasieskolans utveckling finns risk för

att det uppstår en bristsituation på vissa kategorier av ingenjörer/tekniker.

Regeringen bedömer att det finns starka skäl att erbjuda ett nytt teknik-

inriktat program, som i högre utsträckning än nuvarande tekniska gren

inom naturvetenskapsprogrammet kan stimulera elevernas intresse för

teknik och teknisk utveckling. Det kan t.ex. gälla intressen inom data,

miljö, biokemi och elektronik. Ett tekniskt program bedöms kunna attra-

hera elever som i dag finns på andra program, därför att de inte finner att

naturvetenskapsprogrammet i tillräcklig grad tillgodoser deras tekniska

intresse. Det skulle därmed bidra till att öka andelen gymnasieelever

inom området naturvetenskap och teknik. Ett tekniskt program bör kunna

förbereda för tekniska studier i högskolan och för annan eftergymnasial

och kvalificerad yrkesutbildning men även kunna förbereda för yrkes-

verksamhet.

Regeringen avser att ytterligare utreda hur en modernisering av utbudet

av gymnasieskolans program, deras omfattning uttryckt i gymnasiepoäng

samt studievägsstrukturen inom programmen bör se ut.

74

Gymnasial yrkesutbildning

Arbetslivet har en viktig roll i reformeringen av gymnasieskolan. Kun-

skaperna om gymnasieskolan hos de centrala branschorganisationerna är

ofta mycket hög, men svårigheter finns när enskilda skolor skall möta

företagen i lokal samverkan. Inom vissa områden, t.ex. inom bygg och

handel, har redan i den “gamla” gymnasieskolan och i försöksverksam-

heten med treåriga yrkesutbildningar utvecklats samarbetsformer mellan

skola och arbetsliv. Inom andra områden finns andra erfarenheter. Där

har till viss del utvecklats skolförlagd verksamhet, som påminner om ar-

betslivet, t.ex. frisörsalonger och bilverkstäder i skolan, där eleverna ut-

för arbeten för externa kunder.

Enligt Skolverkets undersökningar har nästan nio av tio elever på pro-

gram med yrkesämnen uppgett att de är nöjda med arbetsplatsförlagd

utbildning (APU). De uppskattar att de får se sambanden mellan de kun-

skaper som skolan ger och de krav arbetslivet ställer. Mer kritiska är ele-

verna till skolans uppföljning av den arbetsplatsförlagda delen av utbild-

ningen, liksom till samarbetet mellan skola och arbetsplats. Ett problem,

som särskilt uppmärksammats, är tillgången till APU. Av Svenska Kom-

munförbundets undersökningar framgår att skillnaderna är stora och att

skiljelinjen går mera mellan program än mellan kommuner.

Riksdagen har med anledning av propositionen Vissa skolfrågor m.m.

(prop. 1995/96:206) beslutat att en särskild målbeskrivning skall fast-

ställas för APU, vilken skall gälla utöver kursplanerna. Skolverket har

regeringens uppdrag att ta fram förslag till en sådan målbeskrivning. Ge-

nom riksdagens beslut finns även möjlighetet att erbjuda APU i andra

ämnen än yrkesämnen.

I läroplanen och i programmålen formuleras även ämnesövergripande

och icke ämnesanknutna kompetensmål. Dessa har anknytning till s.k.

nyckelkompetenser, vilka allt mer efterfrågas i arbetslivet och som har

betydelse för möjligheterna till ett livslångt lärande. Det är förmågor som

att själv lära sig att lära, samarbetsförmåga, social kompetens, problem-

lösningsförmåga, kreativitet osv. I APU finns goda förutsättningar att

erövra dessa kompetenser. Även arbetsformerna i den skolförlagda delen

av gymnasieskolan har en central betydelse för nyckelkompetenserna.

Behovet av en förändrad yrkesutbildning

I avsnitt 3.2 redogörs för regeringens syn på ett arbetsliv i förändring och

i det föregående finns en utvecklingsinriktning för gymnasieskolans

struktur. I det följande beskrivs en förnyad svensk gymnasial yrkesut-

bildning som tar sin utgångspunkt i de förändringar som under senare år

drivit på produktionen av varor och tjänster. Dessa har att göra med ut-

vecklingen av informationstekniken, utvecklingen mot en allt kunskaps-

intensivare produktion och arbetets organisation. En utvecklad gymnasial

yrkesutbildning måste således ta sin utgångspunkt i det arbetsliv vi be-

dömer att vi kommer att ha i framtiden — ett arbetsliv där varje människa

ständigt måste utveckla sin kompetens och lära nytt. Det betyder att gym-

nasieskolan skall ge en bredare utbildning än tidigare och täcka in ett

större område i stället för att ge en smal yrkeskompetens. Den skall ge en

Skr. 1996/97:112

75

god grund för ett livslångt lärande och därför ingår bl.a. kärnämnen i de Skr. 1996/97:112

nationella programmen. Vidare måste utbildningarna utvecklas i närmare

samarbete med arbetslivet för att ge aktualitet och kvalitet i yrkesutbild-

ningarna.

I den svenska utbildningsdebatten förekommer olika förslag att möta

framtidens arbetsmarknad, bl.a. en utveckling av gymnasieskolans yr-

kesinriktade utbildningar mot en lärlingsutbildning. Yrkesinriktad utbild-

ning föreslås till större del än i dag förläggas till arbetslivet och arbets-

marknadens parter bör få ett ökat ansvar för utformningen av kraven på

utbildningens innehåll.

Kommittén för gymnasieskolans utveckling (SOU 1997:1) har analyse-

rat skälen till att den gymnasiala lärlingsutbildningen har så liten omfatt-

ning i Sverige. Ett problem är att varken skolan eller arbetslivet känner

något ansvar för lärlingsutbildningen och att ingen informerar om att den

finns. Kommittén konstaterar att gymnasial lärlingsutbildning på grund

av en rad formella svårigheter inte fått en sådan omfattning att den för

närvarande kan utvärderas på ett meningsfullt sätt.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén redovisar i betänkandet Aktiv ar-

betsmarknadspolitik (SOU 1996:34) sin uppfattning att det nuvarande

lärlingssystemet bör utvecklas och sättas in i perspektivet av ett livslångt

lärande. En fyraårig lärlingsutbildning som exempelvis består av 2-2,5

års teoretisk utbildning och 1,5-2 års arbetsplatsförlagd yrkes- och hant-

verksutbildning och praktiskt arbete bör, enligt kommittén, ge eleverna

en god start i arbetslivet direkt efter gymnasieskolan samtidigt som de

inte blir utestängda från fortsatta studier.

Lärlingsutbildning har funnits i Sverige och i andra länder sedan me-

deltiden. Andra länder, däribland Tyskland och Österrike, har bibehållit

traditionen med lärlingsutbildning som sin form av yrkesutbildning.

Möjlighet till lärlingsutbildning inom ramen för det modema svenska

skolsystemet har funnits sedan gymnasieskolan infördes 1971. Sedan år

1992, dvs. det första år som den reformerade gymnasieskolan startade,

finns möjlighet att bedriva lärlingsutbildning inom det individuella pro-

grammet. I gymnasieförordningen föreskrivs att ett individuellt program,

som är avsett att göra det möjligt för en elev att förena en anställning som

syftar till en yrkesutbildning med studier, skall omfatta kärnämnena

svenska eller svenska som andraspråk, engelska, samhällskunskap, reli-

gionskunskap och matematik. Om eleven önskar det, skall utbildningen

omfatta samtliga kärnämnen.

Lärlingsutbildningen, i den form som inryms inom det individuella

programmet, omfattar endast ca 25 elever (hösten 1995) i hela landet.

Sverige har inte samma tradition som andra länder, t.ex. Tyskland och

Österrike, där duala system och lärlingsplatser haft en dominerande roll

inom yrkesutbildningen. Det främsta skälet till att lärlingsutbildningen

har ringa omfattning är enligt regeringens bedömning att företagen inte är

särskilt intresserade av att anställa 15-16-åringar för att lära upp dem. Ett

annat skäl är att de befintliga lärlingsutbildningarna inte har tillräckligt

hög teoretisk nivå för att svara mot den kunskapsmässiga bredd, som

krävs på dagens arbetsmarknad. I Sverige delar arbetsmarknadens parter

uppfattningen att yrkesutbildningen måste erbjuda en stabil grund också i

allmänna ämnen. En sammanhållen gymnasieskola har ansetts motsvara

76

dessa krav. Detta innebär bl.a. att den form av yrkesutbildning som t.ex. Skr. 1996/97:112

finns i Tyskland inte är aktuell.

Enligt regeringens bedömning behöver yrkesutbildningen känneteck-

nas av en betydligt större flexibilitet än vad som är fallet i dag. Det inne-

bär dock inte att det är aktuellt att sänka kraven och ambitionerna i den

nya gymnasieskolan. Framför allt behöver den del av utbildningen som

förläggs till arbetslivet kunna ha olika former. För många elever är det

naturligt att gå i gymnasieskolan under tre år och skaffa sig en utbildning

innan de går ut i arbetslivet. Andra elever vill genomföra en större del av

utbildningen i arbetslivet än vad som nu sker. Även yrkesområdets ka-

raktär kan kräva olika former av uppläggning, dvs. yrkesutbildningen

skall kännetecknas av flexibilitet till form och innehåll. Yrkesutbild-

ningen skall förbereda för en framtida arbetsmarknad där arbets- och an-

ställningsformer kommer att vara olika, t.ex. som anställd — tills vidare

eller på projektbasis — eller som företagare eller entreprenör. Detta stäl-

ler krav på förändringsbenägenhet och förmåga att pröva och sätta sig in i

nya situationer.

Nationella program med APU

Regeringen bedömer att det är nödvändigt att utveckla den arbetsplats-

förlagda delen av utbildningen i förhållande till det framtida yrkets behov

och karaktär. APU är en viktig del av yrkesutbildningarna och måste

därför få ett innehåll och en omfattning så att den tillgodoser de krav som

finns inom respektive bransch.

Kommittén för gymnasieskolans utveckling bedömer att omfattningen

av APU är en fråga som måste följas fortgående. Det finns inget som

hindrar att alla yrkesämnen förläggs till arbetsplatser. Utbildning på en

arbetsplats är, enligt kommittén, avgörande för yrkesutbildningens kva-

litet. Kommittén menar att minimigränsen på 15 veckor för APU på sikt

bör höjas. Regeringen delar denna uppfattning.

I en gymnasial yrkesutbildning bör APU så långt möjligt vara ett

lärande i arbetet. På en arbetsplats där detta utgör en naturlig del i varda-

gen strävar man medvetet efter att hos medarbetarna utveckla den kom-

petens som fordras för att stödja andras lärande. När en sådan arbetsplats

tar sig an en elev finns på ett naturligt sätt ett stöd för eleven. I ett lärande

i arbetet tillförs och bearbetas nytt kunskapsstoff. Regeringen ser sådana

arbetsplatser som ett mål för APU. Regeringen är samtidigt medveten om

att alla arbetsplatser inte i alla avseenden kan erbjuda denna miljö i dag.

Skolan har dock ansvar för att det finns APU-platser som med god kva-

litet bidrar till elevens lärande.

Program vars karaktärsämnen bättre kan inhämtas på en arbetsplats bör

kunna ha en längre APU än vad som tillämpas för närvarande. Det kan

t.ex. gälla utbildningar inom hantverksprogrammet, byggprogrammet,

energiprogrammet och hotell- och restaurangprogrammet. För vissa ut-

bildningar kan det också bli fråga om en förlängd utbildningstid genom

utökad APU.

För att eleverna tidigt i utbildningen skall få en inblick inom det valda

yrkesområdet samt bli motiverade för de teoretiska inslagen senare i pro-

77

grammet bör en större del av APU än vad som nu är brukligt genomföras Skr. 1996/97:112

redan första läsåret.

Om APU utvecklas i den riktning som angetts ovan, ges eleverna även

möjligheter att på ett tidigt stadium få kontakter med arbetsgivare. 1 slutet

av utbildningen kan, i längre APU-perioder, sådana kontakter utvecklas

så att det även kan bli fråga om en anställning efter det att eleven lämnat

gymnasieskolan. Därigenom ökar också möjligheterna att minska ung-

domsarbetslösheten.

En ny och modern lärlingsutbildning

Inom de nationella programmen med yrkesämnen bör det inom de flesta

program erbjudas en alternativ väg att tillägna sig en yrkesutbildning. Det

skulle ytterligare öka individens valfrihet i den reformerade gymnasie-

skolan. Regeringen bedömer att en modem lärlingsutbildning bör erbju-

das elever som vill genomföra en större del av sin yrkesutbildning på en

arbetsplats. Utbildningen bör inledas inom nuvarande nationella program

och avslutas genom en lärlingsutbildning i arbetslivet, som varvas med

teoretiska studier i skolan. Det bör vara fråga om utbildning där lärlingen

har elevstatus. Omkring två år av programmet skall i princip läggas upp

lika för alla elever på ett program, de med lärlingsutbildning och de som

följer en normal studieväg på ett program.

Lärlingsutbildningen i den nya formen bör innebära ett aktivt lärande

på en arbetsplats. Under lärlingsutbildningen bör eleverna också få goda

förutsättningarna att se, erfara och praktiskt tillämpa de kunskaper som

de dels inhämtat i skolans undervisning, dels skaffat sig i APU under de

två första åren. Lärlingsutbildningen bör ta till vara fördelama från lär-

lingssystemen i andra länder och kombinera dem med den ambitionsnivå

och bredd som kännetecknar svensk gymnasieskola och utbildningstradi-

tion. Positiva erfarenheter som vinns genom försöksverksamheten med

kvalificerad yrkesutbildning bör också tillvaratas i detta sammanhang.

Elever som följer ett nationellt program med lärlingsutbildning kan

komma att behöva en längre total utbildningstid, dvs. mer än tre år. Hur

mycket längre beror på yrkesområdets behov och karaktär. Upplägg-

ningen måste vara flexibel och anpassas till de rådande förutsättningarna.

Det är viktigt att utveckla ett nära samarbete mellan skolan och berörda

arbetsplatser, som bör göra överenskommelser om elevens utbildning på

arbetsplatsen. Arbetsgivaren måste ta ansvar för att lärlingen når utbild-

ningsmålen, bl.a. genom att utse lämpliga handledare. Under lärlingspe-

rioden har skolan kvar det övergripande utbildningsansvaret för eleven.

Det kan t.ex. gälla att besöka arbetsplatsen och diskutera kunskapsut-

vecklingen med handledare och lärling. Skolan bör också ha ett ansvar att

ge handledare viss grundläggande pedagogisk utbildning. För små före-

tag måste krav på handledare och deras utbildning utformas flexibelt så

att särskild hänsyn tas till dessa företags förutsättningar. Under lärlings-

utbildningen skall eleverna även få undervisning i resterande käm- och

karaktärsämnen som fordras för en fullständig gymnasieutbildning. De

som fullföljer ett program med lärlingsutbildning bör — även om det tar

längre tid — nå samma kunskapsnivå som gäller för de nationella pro-

grammen, dvs. grundläggande behörighet till högskolan.

78

Förutsättningen för att genomföra utbildningen är att det finns lärlings- Skr. 1996/97:112

platser. Det bör precis som för APU-platser vara en uppgift för skolan att

så långt möjligt skaffa lärlingsplatser. Det bör dock inte finnas något hin-

der för eleven att själv ta initiativ till att skaffa en lärlingsplats. Det är

dock skolan som måste svara för att lärlingsplatsema har god kvalitet.

Olika slag av arbetsplatser kan vara tänkbara för lärlingsutbildningen.

Det kan vara både varu- och tjänsteproducerande företag, både större fö-

retag och småföretag och såväl privat som offentlig verksamhet. Olika

yrkesområden kan komma att beröras, t.ex. handel, service, turism, hant-

verksyrken och omsorgsverksamhet. Formerna för en ny lärlingsutbild-

ning bör utvecklas i samverkan med arbetslivets parter och berörda

branschorganisationer. På lokal nivå bör samarbetsformema utvecklas

genom programråd för att lärlingsutbildningen skall kunna få den kvali-

tet, som arbetslivet kräver.

Enligt vår bedömning ligger den form av lärlingsutbildning, som skis-

serats ovan, på samma nivå som dagens nationella program och därmed

en väsentligt högre nivå än nuvarande lärlingsutbildningar. Den bör häri-

genom få en högre kvalitet och ge bättre resultat. Därtill kan den komma

att utgöra en naturlig brygga över till arbetslivet.

Ökat samarbete mellan skola och arbetsliv om yrkesutbildningar

I och med genomförandet av APU har arbetslivet fått en viktigare roll i

gymnasieskolan. I arbetsgruppens för industriprogrammets rekrytering

rapport (Ds 1996:53) behandlades betydelsen av en samverkan mellan

skola och arbetsliv.

Det finns flera exempel på arbetslivets engagemang inom utbildnings-

området. Det finns bl.a. ett antal fristående skolor med företagsanknyt-

ning, t.ex. ABB:s gymnasieskolor i Västerås och Ludvika, SAAB-Sca-

nias gymnasieskola i Södertälje och Konsum Stockholms gymnasieskola.

I vissa kommuner engagerar man företag — entreprenadutbildning — för

vissa utbildningsavsnitt, t.ex. där det krävs speciell lärarkompetens eller

utrustning.

I flera kommuner växer det också fram olika typer av samverkansfor-

mer, där industrin går in och på olika sätt stöder utbildningen, t.ex. i Ti-

daholm, Eskilstuna och Umeå. I Umeå bygger samverkan på ett spe-

cialutformat program, som består av en kombination av naturveten-

skapsprogrammet och industriprogrammet. Den lokala industrin har

medverkat i uppläggningen av programmet och medverkar i genomfö-

randet av de arbetsplatsförlagda delarna, som delvis sker under sommar-

tid.

Regeringen ser positivt på en utveckling där olika former av samver-

kan växer fram och där kommunen som utbildningsanordnare och före-

tagen i kommunen — representerande både fack och arbetsgivare —sam-

arbetar i genomförande av yrkesutbildning. Det bör inte bara ske inom

det tekniskt-industriella området och privata företag. Samverkan om bl.a.

utbildningar inom vård och omsorg mellan kommunen eller landstinget

som arbetsplats och skolan är lika värdefull.

Arbetsgruppen för industriprogrammets rekrytering föreslog också att

arbetslivet bör få ett större inflytande över gymnasieskolans utbildningar

79

med yrkesämnen. Därigenom bedöms arbetslivets företrädare få större Skr. 1996/97:112

intresse av att ta ansvar för utbildningarna. Kommittén för gymnasiesko-

lans utveckling stöder i sitt senaste betänkande en sådan utveckling.

Kommittén anser att detta skulle kunna bidra till kvalitetsförbättringar i

all gymnasieutbildning. Regeringen delar bedömningen att det behövs ett

inflytande från arbetslivet i gymnasieskolan. Detta gäller framför allt yr-

kesutbildningarna. På många gymnasieskolor finns i dag programråd,

som består av representanter från det lokala eller regionala arbetslivet.

Det har framförts, bl.a. från Svenska Kommunalarbetareförbundet, att

samarbetet mellan skola och arbetsliv är viktigt — kanske det viktigaste

— för att gymnasieskolans yrkesutbildningar skall ge eleverna en bra

grund för ett framtida arbetsliv. Enligt regeringens bedömning bör sam-

arbetsformema mellan skola och arbetsliv utvecklas vidare och program-

råd bör finnas på skolor som anordnar program med yrkesämnen.

En yrkesexamen på gymnasienivå

Företag som skall anställa nya medarbetare kräver nästan alltid att dessa

har åtminstone fullständig gymnasieutbildning. Det finns i princip ingen

arbetsmarknad för dem som har en kortare utbildning. Det är därför vik-

tigt att utbildningen i gymnasieskolan har en god kvalitet och ger aktuella

kunskaper. En “kvalitetssäkrad” utbildning, som även kan värderas inter-

nationellt, utgör ett starkt incitament för alla elever att skaffa sig en full-

ständig gymnasieutbildning. Det skulle också kunna motivera eleverna på

det individuella programmet, inkl, den form som i kommande avsnitt be-

nämns praktikprogrammet, att ta sig vidare till de nationella program-

men. Kommittén för gymnasieskolans utveckling (SOU 1997:1) anser att

någon form av kvalitetssäkring behövs för att en yrkesutbildning skall

kunna vara effektiv. En sådan bör ta fasta på bredden i en yrkesutbildning

i Sverige och bör kunna höja utbildningens status.

Alla elever som i dag lämnar gymnasieskolan får ett slutbetyg där be-

tyg i fullföljda kurser och specialarbete är dokumenterade. Det kan även

innehålla icke godkända betyg. Riksdagen beslutade förra året om nya

krav på grundläggande behörighet för högre utbildning. Dessa innebär att

det krävs godkända betyg i kurser omfattande minst 90 procent av antalet

gymnasiepoäng, vilket är en skärpning jämfört med tidigare behörighets-

regler.

Regeringen bedömer att det även finns behov av en höjd kvalitet i ele-

vernas kunnande som förberedelse för ett yrkesliv. Enligt regeringens

bedömning finns det goda skäl att pröva om en yrkesexamen kan införas

på flera nationella program och för flera yrkesinriktningar. För en sådan

bör det ställas vissa minimikrav. Ett krav kan vara en minsta andel god-

kända betyg. Det bör övervägas om yrkesexamen skall ha samma krav på

godkända betyg som kraven i grundläggande behörighet för högskolestu-

dier. Yrkesexamen skall även kunna nås om eleven avslutar ett nationellt

program med lärlingsutbildning.

Vidare bör eleven för att få en yrkesexamen ha genomfört ett projekt-

arbete som bygger på både praktiskt och teoretiskt kunnande inom yr-

kesområdet. Utformningen av projektet bör vara sådan att det återspeglar

en verklig arbetsuppgift inom yrkesområdet. Projektarbetet bör därför

80

kunna ersätta specialarbetet. Det finns redan nu goda exempel på skolor Skr. 1996/97:112

där man inom industriprogrammet genomför projektarbeten, t.ex. utför en

arbetsuppgift som visar på ett yrkesmässigt kunnande. Ett alternativ till

projektarbete kan vara att eleven får sitt praktiska kunnande bedömt. Hur

detta praktiskt skall genomföras på den enskilda gymnasieskolan bör vara

en fråga för skolan och branschorganisationerna, t.ex. i programråd, att

komma överens om.

Kraven på en yrkesexamen och vad den skall innehålla, vilka kurser

och omfånget av APU eller lärlingsutbildning, bör utarbetas i nära sam-

råd med berörda branschföreträdare. En yrkesexamen kommer därigenom

att kunna vara ett grundläggande bevis på att eleven har tillräckliga kun-

skaper för att kunna anställas på sin första arbetsplats. En yrkesexamen

skall inte innebära att eleven har kunskaper som gäller för ett helt yrkes-

liv. För att utvecklas i yrkeslivet, som anställd eller som småföretagare,

ställs krav på en kontinuerlig kompetenshöjning och en förnyelse i yr-

keskunnandet.

I dag har flera branscher ett särskilt utbildningsavtal inom bransch-

området, som reglerar när en lärling eller en nyanställd, som kommer

direkt från en utbildning, skall anses som fullärd yrkesman. Införandet av

yrkesexamen hindrar inte detta utan kan ses som ett första steg. Hur en

färdigutbildning, som ett andra steg, och vidareutbildning i företagen

skall se ut framdeles är en fråga för branschorganisationerna att ta ansvar

för. En färdigutbildning kan leda till ett branschspecifikt yrkeskompe-

tensbevis eller certifikat där sådant förekommer.

Även genom studier i gymnasial vuxenutbildning bör det vara möjligt

att nå en yrkesexamen. Personer — yrkesverksamma eller ej — som sak-

nar en formell yrkesutbildning eller har utländsk yrkesutbildning bör ge-

nom studier i komvux kunna komplettera tidigare utbildning med de kur-

ser som behövs för en yrkesexamen. Därmed kan de förbättra sina förut-

sättningar på arbetsmarknaden.

Kärnämnena - hur går det?

I riksdagsbeslutet år 1991 om den nya strukturen för gymnasieskolan in-

gick beslut om en för alla program gemensam kärna av kunskaper. Kärn-

ämnena skall ge eleverna grundläggande förutsättningar att nå gymnasie-

skolans mål i karaktärsämnena. De skall — som del i utbildningen som

helhet — leda till kunskaper som krävs för arbete inom olika yrkesområ-

den, för fortsatta studier och för samhällslivet i övrigt.

Det är först nu, våren 1997, som en majoritet av en årskull ungdomar

genomgått en hel treårig gymnasieutbildning enligt den nya läroplanen.

Denna expansion har givetvis i sig krävt stora ansträngningar. Tillämp-

ningen av de nya nationella styrdokumenten och regelverket är nu ett

faktum. Den kraftfulla satsningen både på nationell och lokal nivå har

gett goda resultat och bekräftat möjligheten att höja kunskapsnivån gene-

rellt. Sett över den senaste tioårsperioden har också en allt större andel

ungdomar fullföljt en gymnasieutbildning inom fyra år.

Den debatt som förts om reformens kritiska punkter har i stor utsträck-

ning gällt kärnämnena. I debatten ifrågasätts möjligheten att alla, oavsett

6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

specialisering i karaktärsämnena, skall klara studierna. Spännet mellan Skr. 1996/97:112

dem som har goda kunskaper då de börjar gymnasiestudierna och är mo-

tiverade för studier i akademiskt inriktade ämnen och övriga elever är

stort. I debatten har framförts att det handlar om hur undervisningen

läggs upp. Det har framhållits att resultaten i undervisningen i kärnäm-

nena till stor del är en fråga om pedagogisk utveckling på den enskilda

skolan. Lärare i kärnämnen som planerar undervisningen tillsammans

med eleverna och i samverkan med lärare i karaktärsämnena når bättre

resultat. Om programmets mål och elevernas förutsättningar är utgångs-

punkt för planeringen av undervisningen — oavsett ämne — fungerar

utbildningen bättre.

Den statistik över betygssättningen som hittills finns och som hämtats

från skolor innan elever fullföljt en hel utbildning visar att den absolut

största andelen av eleverna (ca 93 procent) når godkända resultat i de

kämämneskurser som avslutats. Kommittén för gymnasieskolans utveck-

ling redovisar i sin senaste delrapport, trots att det är vanskligt att göra

jämförelser, att andelen lägsta och högsta betyg inte skiljer sig påtagligt

mellan nuvarande och tidigare betygssystem. Det finns i båda betygssys-

temen en begränsad andel med det lägsta betyget. Enligt Skolverkets en-

kät till ett 60-tal skolor förra våren var 6,3 procent av de satta betygen i

tre kämämneskurser icke godkänd. Det bekymmersamma är, enligt den

nu befintliga statistiken och annan rapportering från skolor och lärare, att

en oproportionellt stor andel elever i program med yrkesämnen inte god-

känts i någon av dessa kämämneskurser, t.ex. är andelen icke godkänd i

matematik och engelska på fordons- och industriprogrammen ca 23 pro-

cent. Med den rätt till undervisning och stöd som eleverna har också un-

der sitt tredje studieår är det svårt att dra säkra slutsatser om hur det slut-

liga resultatet kommer att se ut våren 1997. Regeringen är medveten om

de svårigheter som finns att ge en undervisning i kärnämnena så att alla

elever får ett godkänt betyg. Detta gör sig särskilt gällande på vissa pro-

gram.

Gymnasiereformen innebar en väsentlig nivåhöjning av kunskapsmålen

i förhållande till tidigare gymnasieutbildningar. Tillkomsten av bl.a.

kärnämnen för alla utbildningar i gymnasieskolan innebar en markant

höjning av de utbildningspolitiska ambitionerna. Detta tillsammans med

det faktum att gymnasieskolan i praktiken vänder sig till alla ungdomar i

en årskurs, innebär att en reformerad gymnasieskola inte kan genomföras

utan problem — även om reformeringen var och än mer nu är nödvändig.

Kommittén för gymnasieskolans utveckling har diskuterat problematiken

och konstaterar att det finns framgångsrika vägar. I många skolor har ett

omfattande arbete lagts ned på att utveckla undervisningen. Det är där-

med enligt regeringens bedömning rimligt att utgå från att skolorna

kommer att välja att anpassa pedagogiken och resurserna, bl.a. med en

flexibel användning av undervisningstiden, så att en större andel elever

än nu kan fullfölja utbildningen med godkända resultat i kurserna.

Ett problem som framhållits har att göra med elevernas bristande för-

kunskaper i ämnena då de börjar sin gymnasieutbildning. De elever som

hittills tagits emot i den reformerade utbildningen har en grundskole-

utbildning enligt läroplanen från 1980. I och med att den nya läroplanen

för grundskolan om ett år omfattar alla elever i grundskolan finns krav på

82

skolorna att eleverna skall nå de mål som kursplanerna anger. Den kvali- Skr. 1996/97:112

tetsutveckling av skolan som regeringen förordar i kommande avsnitt bör

också kunna bidra till att skapa bättre förutsättningar för gymnasieskolan.

Mycket talar för att gymnasieskolan om något år får bättre förutsättningar

att genomföra utbildningen så som avsågs i reformen.

En utveckling av kärnämnena

Den gymnasiala utbildningen måste också fortsättningsvis ha en hög am-

bitionsnivå. En fråga som måste lösas är hur en större andel av eleverna

bättre kan nå målen i kärnämnena utan att kraven sänks. Utvecklingen av

kärnämnena bör därför utgå från den omfattning som riksdagen i tidigare

beslut avsett, dvs. de kunskaper som alla elever behöver för att vara väl

rustade för samhällsliv, arbetsliv och som grund för ett livslångt lärande.

Kunskaper som till stor del förvärvas inom kärnämnenas ram är att be-

trakta som nödvändiga verktyg för kommunikation, för beräkningar, för

problemanalys, för att förstå och kunna påverka i demokratiska processer.

En förutsättning för att eleverna skall lyckas inhämta de avsedda kun-

skaperna är att de själva kan konstatera att kunskaperna är viktiga och

nödvändiga. En fortsatt utveckling av undervisningen och resultaten i

kärnämnena är därför väsentligen en fråga om val av innehåll och ar-

betsformer på skolorna. Men det är även en fråga om styrinstrumenten,

dvs. programmål och kursplaner.

Regeringen anser att en omarbetning måste göras av kursplanerna i

kärnämnena, så att respektive programs karaktär får större genomslag i

den faktiska utbildningen. Detta innebär inte att det skall vara program-

specifika kursplaner. Kursplanerna skall däremot tydligare än nu knyta

samman ämnesmål med utbildningsmål för programmet. Kursmålen skall

öppna för samverkan med karaktärsämnena så att varje programs särart

kan framträda i undervisningen. Därmed kan en utveckling som redan

pågår på skolorna stödjas. Kursmålen i kärnämnena skall också bättre än

i dag kopplas till kursmålen för motsvarande ämnen i grundskolan. Över-

synen skall vidare syfta till att skapa bättre förutsättningar för en under-

visning som tar sikte på elevernas behov och intressen, mindre på

skolämnets tradition. Kursplanerna skall utformas så att generella kom-

petensnivåer och kvaliteter i kunskaper klart framgår, men de skall lämna

frihet för lärare och elever att välja innehåll och metod. Detta innebär att

undervisningen inte har samma innehåll i alla program men att den ändå

ger eleverna likvärdiga kunskaper.

Behovet av förändringar gäller särskilt kursplanerna i matematik,

svenska och engelska. Det är framför allt i dessa ämnen de baskunskaper

inhämtas, som behövs för studierna i karaktärsämnena. Att dessa tre äm-

nen är särskilt viktiga har bl.a. markerats genom att det krävs godkända

betyg från grundskolan i matematik, svenska/svenska som andraspråk

och engelska för att en elev skall vara behörig till studier på ett nationellt

program från och med hösten 1998.

Övriga kärnämnen, dvs. samhällskunskap, religionskunskap, naturkun-

skap, estetisk verksamhet samt idrott och hälsa, ger eleverna andra vik-

tiga medborgerliga kunskaper. Religionskunskap, naturkunskap och este-

tisk verksamhet omfattar bara 30 gymnasiepoäng vardera. Kursplanerna

83

anger i förhållande till omfattningen i poäng mycket ambitiösa kun- Skr. 1996/97:112

skapsmål. Korta kurser innebär en onödig splittring och små möjligheter

för eleverna att se helheter och samband. Regeringen bedömer att också

här krävs en översyn. En utredning bör göras av konsekvenserna för både

gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning om den sammanlagda

omfattningen i tre av dessa ämnen, dvs. 90 gymnasiepoäng, kan utnyttjas

för att studera ett av ämnena. Det blir i så fall ett val mellan religionskun-

skap, naturkunskap och estetisk verksamhet. Ämnet historia bör införas

som ett ytterligare val. Kärnämnena skulle — om en sådan ändring kom

till stånd — bli svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate-

matik, samhällskunskap, idrott och hälsa samt ett valbart ämne. Rege-

ringens avsikt är att utforma kärnämnen så att de ger de medborgerliga

kunskaper som behövs för framtida samhälls- och yrkesliv. De elever

som vill läsa fler ämnen bör kunna välja ytterligare kurser inom ramen

för individuellt val.

Det individuella programmet

Alla ungdomar under 20 år har i dag rätt till en gymnasieutbildning.

Gymnasieskolan skall vara en skola för alla. Målet är att alla ungdomar

skall genomgå en fullständig gymnasieutbildning. För att förhindra ut-

slagning måste elever som lämnar grundskolan utan tillräckliga kun-

skaper ges tillfälle att i gymnasieskolan inhämta dessa. Det individuella

programmet måste bli en god början i gymnasieskolan för dessa elever, så

att de senare kan påbörja ett nationellt program.

I propositionen Vissa skolfrågor m.m. (prop. 1995/96:206) redovisade

regeringen behovet av förändringar av det individuella programmet. Ge-

nom riksdagsbeslutet med anledning denna proposition infördes en möj-

lighet att erbjuda en viss typ av individuella program, de s.k. preparand-

programmen, till grupper av elever. För många invandrarelever, som ny-

ligen kommit till Sverige och är för gamla för att gå i grundskolan, har

programmet stor betydelse för att inhämta grundskolekunskaper, t.ex. i

engelska. Det individuella programmet har efter hand fått allt fler elever

och var 1996 det tredje största programmet i den första ”årskursen”. Till-

strömningen av sökande till det individuella programmet har dock avtagit

det senaste året. Elever som går på det individuella programmet är

mycket nöjda med undervisningen och lärarna. Många elever går vidare

till ett nationellt program.

Alla elever som har följt ett individuellt program kan få ett bevis över

genomgången utbildning, där det framgår vad eleven deltagit i, t.ex. vilka

kurser och vilken praktik. För de kurser som också finns på nationella

program kan beviset kompletteras med ett dokument som visar betygen

på dessa kurser, ett s.k. samlat betygsdokument.

Genom nyligen gjorda lagändringar kan det individuella programmet

nu erbjudas som ett sökaltemativ för elever som vill förbereda sig för ett

nationellt program, t.ex. genom att inhämta bristande grundskolekun-

skaper.

84

Praktikprogrammet

Skr. 1996/97:112

Inom ramen för det individuella programmet genomförs en mängd olika

utbildningsaktiviteter i kommunerna. Det finns i utbudet också kombina-

tioner av repetitionskurser på grundskolenivå och olika slag av praktik. I

de flesta fallen rör det sig om miljöpraktik, som inte leder till några

egentliga yrkeskunskaper. I enstaka fall ordnas praktiken tillsammans

med företag i lärlingsliknande former, dvs. det är inte en sådan lärlings-

utbildning som det i dag finns möjlighet att genomföra inom det indivi-

duella programmet. Enligt regeringens bedömning behöver det indivi-

duella programmet utvecklas kvalitativt för att erbjuda ungdomar en god

utbildning som förenar undervisning i vissa grundskolekurser, vissa

gymnasiekurser och en yrkesinriktad praktik — ett praktikprogram.

Syftet med ett praktikprogram är att ge elever — som i dag finns på det

individuella programmet i utbildnings- och praktikaktiviteter med olika

kvalitet — ett konstruktivt och praktiskt inriktat alternativ till enbart teo-

retiska studier inom programmet. Ett praktikprogram skall främst vara

öppet för elever som saknar behörighet till ett nationellt program och

därmed inte har möjlighet att gå direkt till en yrkesutbildning på ett na-

tionellt program. Det bör vara ett sökbart alternativ från grundskolan.

Eleverna förutsätts tas emot på ett praktikprogram på samma grunder

som inom det individuella programmet. Detta innebär exempelvis att en

individuell planering skall göras för varje elev.

Ett praktikprogram bör till stor del utgöras av en praktik där det yr-

kesmässiga lärandet består av att eleven, tillsammans med erfarna arbets-

kamrater, i arbetslivet successivt skaffar sig kunskaper.

Det praktiska lärandet, som bedöms utgöra i genomsnitt ca 3 dagar i

veckan, bör kompletteras med undervisning i skolan. Den bör — utöver

kompletterande undervisning i grundskolans ämnen — främst bestå av

kärnämnena engelska, svenska och matematik och kanske även idrott och

hälsa. Om eleven önskar det bör övriga kärnämnen och vissa karaktärs-

ämnen kunna erbjudas. Regeringen bedömer att eleverna under praktiken

kommer att bli motiverade att skaffa sig mer teoretiska kunskaper och

räknar med att de flesta eleverna som följer denna studieinriktning efter

ett eller ett par år går in i ett nationellt program. Praktikprogrammet blir

därmed en utveckling och ny form av nuvarande preparandprogram.

För att inte skapa återvändsgränder måste de elever, som väljer att inte

övergå till ett nationellt program och som saknar kunskaper i kärnämnen

få rätt att i gymnasieskolan eller gymnasial vuxenutbildning läsa och få

betyg i resterande ämnen. Denna rätt bör finnas upp till 25 års ålder.

Fortsatt beredning

Den utveckling av gymnasieskolan som har skisserats i detta avsnitt be-

höver ytterligare diskuteras och analyseras innan mer konkreta förslag

kan läggas. Regeringen avser att ytterligare utreda hur en modernisering

av utbudet av gymnasieskolans program samt studievägsstrukturen inom

programmen bör se ut. Utformningen av ett praktikprogram behöver

också analyseras vidare.

85

Regeringen avser vidare att fortsätta att bereda och utreda förutsätt- Skr. 1996/97:112

ningama för nationella program med lärlingsutbildning och yrkesexamen.

I beredningen bör bl.a. ingående diskussioner föras med arbetsmarkna-

dens parter och dess branschorganisationer. Det finns också goda skäl att

ta vara på de erfarenheter som gjorts i kommunerna. Därför bör även dis-

kussioner föras med kommunala företrädare och Svenska Kommunför-

bundet.

Regeringen räknar med att kunna presentera förslag för riksdagen se-

nast i början av år 1998 så att förändringar kan vara klara inför hösten

samma år. En möjlighet till pilotprojekt hösten 1997 bör prövas.

Regeringen avser att se över kärnämnena i enlighet med vad som sagts

ovan samt dess konsekvenser för gymnasial vuxenutbildning och åter-

komma till riksdagen i en proposition.

En del av kritiken mot gymnasiereformens genomförande har gällt den

bristande informationen. Många skolledare och lärare men även avnä-

mare och elever och deras föräldrar har haft bristande kunskaper om re-

formens syfte, den nya läroplanen och det nya betygssystemet. Detta har

bl.a. föranlett Utbildningsdepartementet, Skolverket och Svenska Kom-

munförbundet att under hösten 1996 genomföra flera informationsinsat-

ser. När de förändringar som här har skisserats, kommer till stånd, bör en

strategi för en omfattande informationsinsats också planeras. Den bör

inbegripa olika aktörer på både nationell och lokal nivå.

86

Skr. 1996/97:112

5.5 Vuxenutbildningen

Regeringens bedömning: En central uppgift i regeringens politik är att

ge alla vuxna möjlighet att få ny kunskap och att komplettera brister i

tidigare utbildning. I grunden handlar det om att ge individen möjlighet

att själv styra sitt liv, påverka sitt yrkesval, få inflytande och kunna ut-

vecklas både i arbetet och på fritiden. Ett alltmer kunskapsintensivt ar-

betsliv och samhälle förutsätter att alla medborgare under hela livet kan

öka sina kunskaper och vidga sin kompetens. En satsning på utbildning är

därför nödvändig för att förhindra utslagning från arbetsmarknaden och

vidgade klyftor i samhället. Det nationella kunskapslyftet för vuxna som

regeringen har inlett är ett viktigt steg i en sådan satsning.

Utmaningen, att säkra allas möjlighet till kontinuerligt lärande, skall i

första hand mötas lokalt. Kommunerna behöver utveckla en infrastruktur

för vuxenutbildning och kompetensutveckling. Det bör ske i samverkan

med de lokala parterna på arbetsmarknaden, enskilda utbildningsanord-

nare och folkbildningens organisationer. Kommunerna har ett särskilt

ansvar för den grundläggande vuxenutbildningen. I övrigt delas ansvaret

för att ett livslångt lärande kommer till stånd mellan individen, arbets-

givarna och det allmänna.

Kunskapslyftet skall medverka till att de redskap utvecklas, som krävs

för att ge alla reella möjligheter till ett livslångt lärande. De kommande

åren kommer vuxenutbildningen att genomgå en successiv reformering.

Grunden för denna reformering läggs genom det utvecklingsarbete som

har inletts i kommunerna inom kunskapslyftet och genom försöksverk-

samheterna med kvalificerad yrkesutbildning och med distansutbildning.

Målet är att utveckla vuxenutbildningen så att den i början av 2000-talet

är väl rustad att tillgodose såväl individens som arbetslivets och samhäl-

lets krav på ett livslångt lärande för alla.

Den kommunala vuxenutbildningens framväxt

Folkbildningen — studieförbund och folkhögskolor — svarade länge i

stort sett ensamma för vuxenutbildningen i vårt land. Statliga skolor för

vuxna startades visserligen redan i slutet av 1930-talet men endast i blyg-

sam omfattning. År 1956 tillkom Läroverket för vuxna (senare Statens

skola för vuxna) i Norrköping. Först under senare delen av 1960-talet

utvecklades den kommunala vuxenutbildningen bl.a. utifrån initiativ som

tagits av vissa studieförbund och kommuner. Komvux i sin nuvarande

form tillkom i en tid när majoriteten av den vuxna befolkningen endast

hade en kort grundläggande utbildning bakom sig. Huvuduppgiften var

att ge vuxna samma kompetens som ungdomar fick i grundskolan och

gymnasiet och det var ungdomsskolans läroplaner och undervisnings-

metodik som var dominerande.

Komvux var i första hand en möjlighet för vuxna att få behörighet för

högre studier. Tyngdpunkten låg på studieförberedande gymnasieutbild-

87

ning. Under 1970-talet kom vuxenutbildningens fördelningspolitiska Skr. 1996/97:112

uppgift att betonas alltmer även för komvux. Grundskolutbildning prio-

riterades. Vikten av information och uppsökande åtgärder för att rekry-

tera kortutbildade underströks. Det resulterade bl.a. i tillkomsten av stu-

dieledighetslagen 1974 och att ett särskilt vuxenstudiestöd infördes 1976.

Dessutom startade 1977 grundutbildning för vuxna (grundvux) som

omfattade utbildning i läsning, skrivning och matematik upp till en nivå

motsvarande årskurs 6 i grundskolan. Samhällsorienterande och natu-

rorienterande moment skulle också ingå. Sedan 1991 ingår den tidigare

grundvuxorganisationen i den grundläggande vuxenutbildningen, som

svarar mot hela grundskolan. År 1978 blev yrkesutbildningen en reguljär

del av komvux, som sedan dess har följt med i de förändringar som ge-

nomförts i ungdomsskolan.

Höstterminen 1982 infördes en egen läroplan för komvux, Lvux 82,

som successivt utvidgades till att gälla även för grundvux och Statens

skolor för vuxna (SSV). Genom övergången till mål- och resultatstyrning

har komvux och SSV på nytt fått läroplan, programmål och kursplaner

som är gemensamma med gymnasieskolan. Grundläggande vuxenutbild-

ning följer samma läroplan men har egna programmål och kursplaner.

Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att anordna och aktivt rekrytera

till grundläggande vuxenutbildning. Kommunerna skall vidare erbjuda

gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning samt sträva efter

att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.

Praktiskt taget samtliga kommuner har i dag någon kommunal vux-

enutbildning. Vid en mätning vecka 41 1995 var antalet elever inom

komvux 155 971. Omräknat till heltidsstuderande motsvarar det ca 100

000 elever. Av dessa studerade 23 procent i grundläggande vuxenutbild-

ning, 74 procent i gymnasial vuxenutbildning och 3 procent i påbygg-

nadsutbildning. Av eleverna uppgick andelen kvinnor till 65 procent.

Andelen kvinnor har ökat flera år i följd.

Sedan 1970-talet finns en särskilt anordnad svenskundervisning för in-

vandrare (sfi). Vuxna invandrare skall ges grundläggande kunskaper i det

svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun är skyldig

att erbjuda utbildning till personer som saknar grundläggande kunskaper i

svenska språket. Flertalet kommuner anordnar sfi i kommunal regi, men

det är också vanligt att andra utbildningsanordnare anlitas för genom-

förandet, t.ex. studieförbund.

Antalet deltagare i sfi varierar med antalet tillkommande invandrare.

De senaste åren har en majoritet inom sfi varit flyktingar. Eftersom flyk-

tinginvandringen minskat under senare år har också antalet deltagare i sfi

minskat. I oktober 1995 fanns 35 700 deltagare i sfi.

Folkbildningen

Folkbildningen är en viktig del av vuxenutbildningen. Antalet deltagare i

folkbildningen är mycket stort. Under budgetåret 1994/95 var det ca 1,5

miljoner deltagare i ca 343 000 studiecirklar. Folkhögskolorna samlade

ca 190 000 deltagare, varav ca 37 000 i de långa kurserna (över 15

veckor), vilket motsvarar ca 30 000 helårsstuderande.

88

Folkhögskolan har sedan länge genomfört kompetensgivande utbild- Skr. 1996/97:112

ningar på grundskole- och gymnasienivå. Studieförbunden har fr.o.m.

budgetåret 1992/93 möjlighet att genomföra kompetensinriktade utbild-

ningar motsvarande vad som ges inom det offentliga skolväsendet och

högskolan.

Folkbildningen har en viktig roll inom ramen för kunskapslyftet. Per år

har 10 000 helårsplatser avsatts för folkhögskolan med början fr.o.m. den

1 januari 1997. Därutöver har också kommunerna möjlighet att anlita

studieförbund och folkhögskolor inom ramen för de medel för kun-

skapslyftet som tilldelas kommunerna fr.o.m. den 1 juli 1997.

I proposition 1990/91:82 om folkbildning lades fast att staten som bi-

dragsgivare inte skall föreskriva mål och syften för folkbildningen. Må-

len för ett fritt bildningsarbete måste ta form inom bildningsarbetet självt.

En tydlig åtskillnad borde därför göras mellan de mål som folkbildningen

själv ställer upp för sin verksamhet och de mål som staten som bidrags-

givare fastställer för att bevilja bidrag.

Riksdagens beslut med anledning av folkbildningspropositionen inne-

bar att tidigare bidragsregler avskaffades. Statsbidragets roll som styrin-

strument för verksamheten tonades ned. Folkbildningens företrädare fick

på eget ansvar, utifrån vissa riktlinjer, avgöra hur det tilldelade stats-

bidraget skulle användas för skilda verksamhetsområden.

Folkbildningsrådet, som är folkbildningens eget organ, bildades med

uppgift att fördela statsbidraget mellan studieförbunden och folkhögsko-

lorna. Rådet fick också i uppdrag att följa upp och utvärdera den verk-

samhet som bedrivs med stöd av statsbidrag. Även staten skall göra en

utvärdering som är skild från den folkbildningen själv skall svara för.

Regeringen beslöt i februari 1994 att tillkalla en särskild utredare för

att planera och låta genomföra en sådan utvärdering av folkbildningen

(dir. 1994:12). Utredaren har successivt redovisat resultatet av sitt arbete

i form av sex delbetänkanden samt i november månad 1996 ett slut-

betänkande Folkbildningen — en utvärdering (SOU 1996:159).

Slutbetänkandet remissbehandlas för närvarande. Syftet med remissen

är att få till stånd en bred debatt om folkbildningen och statens roll i för-

hållande till folkbildningen. Det är också väsentligt att betänkandet ges

en egen omfattande behandling i studieförbund och folkhögskolor för att

kunna ge underlag för folkbildningens egna åtgärder bl.a. utifrån de re-

sultat som utvärderingen kommit fram till.

Vuxenutbildningens nya utmaningar

Hundratusentals människor har genom vuxenutbildningen hittat en väg ur

det gamla skolsystemets återvändsgränder. Vuxenutbildningen har där-

med spelat en avgörande roll för enskilda människors framtid och för att

utjämna klasskillnader i det svenska samhället. Vuxenutbildningen har i

stort uppfyllt de mål som den utformades för. I takt med att vuxenutbild-

ningen blivit alltmer etablerad och institutionaliserad finns dock risker att

den fastnar i sina former och inte kan möta de nya krav som ställs.

Den nya utmaningen för vuxenutbildningen är att skapa förutsätt-

ningar för ett kontinuerligt lärande för alla människor. Det är inte längre

89

tillräckligt att kompensatoriskt ge vuxna de utbildningsmöjligheter som

erbjuds dagens barn och ungdomar. Uppgiften blir därutöver att erbjuda

möjligheter för såväl anställda som arbetslösa att skaffa sig de ökade

kunskaper och insikter som ett snabbt föränderligt arbetsliv kräver. Det

handlar såväl om att motverka att människor blir övertaliga eller t.o.m.

slås ut från arbetsmarknaden på grund av de ökade kvalifikationskraven

som om att tillgodose behovet av kvalificerad arbetskraft i en växande

ekonomi. Vuxenutbildningen utgör här en av flera insatser som tillsam-

mans med bl.a. arbetsmarknadsutbildning, insatser via trygghetsfonder

eller kompetensutveckling på arbetsplatser aktivt kan bidra i denna om-

ställning.

Bakgrunden till denna nya situation har beskrivits i avsnittet om sam-

hällsförändringar. Ny teknik och ny arbetsorganisation i förening med

ökad internationell konkurrens har i grunden förändrat villkoren inom

arbetslivet. Individen måste ständigt vara beredd att byta arbetsuppgifter

och arbetsgivare. Det enda avgörande yrkesvalet finns knappast längre.

Behovet av relevant och trovärdig information om de möjligheter som

står den enskilde till buds är hela tiden stort.

Ansvaret för att den nödvändiga tillväxten av kunskap och kompetens

kommer till stånd hos alla vuxna måste delas mellan samhället, arbetsgi-

varna och individerna. Det är därvid viktigt att komma ihåg att inget

lärande och ingen kompetensutveckling kommer till stånd utan den en-

skilda individens aktiva medverkan. Formerna för samhällets insatser

behöver förändras samtidigt som ett ökat engagemang från arbetsgivarnas

sida också blir nödvändigt. Kunskapslyftskommittén har fått i uppdrag

(dir. 1995:67) att redovisa förslag till hur en sådan ansvarsfördelning

skall utformas.

Samhällets uppgift i detta sammanhang är bl.a. att erbjuda vuxna möj-

ligheter till fortsatt utbildning, personlig utveckling och högre kompe-

tens. Den kommunala vuxenutbildningen ställs därmed inför nya krav på

förändring och utveckling.

Vuxenutbildningens inriktning

Vuxenutbildningens centrala uppgift är alltjämt att nå dem med kort ut-

bildning. Statskontoret har på uppdrag av regeringen försökt bestämma

antalet individer som saknar utbildning motsvarande treårig gymnasie-

nivå i kärnämnena svenska, engelska, matematik och samhällskunskap.

Av Statskontorets rapport framgår att det totalt rör sig om i storleksord-

ningen 2 400 000 individer, som hade högst tvåårig gymnasial utbildning

i den grupp som granskats, nämligen de som år 1994 befann sig i åldern

20-54 år. En betydande andel av dessa kan ändå ha förvärvat kunskaper

motsvarande denna nivå. Trots detta återstår ett stort utbildningsbehov

för vuxna som saknar den kompetens som gymnasieskolan numera erbju-

der alla ungdomar. Det gäller t.ex. många invandrare och kanske särskilt

invandrarkvinnor. En stor grupp är också de vars behov ungdomsskolan

inte har förmått möta och som därför har en bristfällig skolgång.

För att nå alla, och framför allt dem med kort grundutbildning, ställs

det krav på en förbättrad vägledning i vid bemärkelse. Studievägledning

Skr. 1996/97:112

90

är i högsta grad en fråga om att genom samhällets insatser ge alla likvär- Skr. 1996/97:112

diga förutsättningar. Det handlar om att öka tillgängligheten till informa-

tion. Det handlar också om att utveckla arbetet med att motivera för stu-

dier och att aktivt nå alla dem som i dag inte själva söker sig till vuxenut-

bildningen. Här har folkbildningen unika kunskaper och erfarenheter som

bör tas till vara. De fackliga organisationerna och folkrörelserna måste

också i högre grad engageras för att stimulera och motivera för studier.

Den kommunala vuxenutbildningen måste svara med att erbjuda olika

former av orienteringskurser i otraditionella former för att underlätta

övergången till längre utbildning. Möjligheterna att tillgodose individens

behov av utbildning måste stå i förgrunden. Det innebär också att vux-

enutbildningen måste utgå från en inventering av individens behov och

ge möjlighet att tillgodoräkna faktiska kunskaper, s.k. validering.

Även fortsättningsvis bör den kommunala vuxenutbildningen följa

samma läroplan som det frivilliga skolväsendet i övrigt och ge samma

kompetens som grundskolan och gymnasieskolan ger. Till följd av att nya

grupper nu söker sig till vuxenutbildning har förutsättningarna för utbild-

ningen dock ändrats. Detta måste ses som en stor utmaning för vuxenut-

bildningen. Det ställer nya krav på en vuxenpedagogik, där man tar till-

vara och utgår från de studerandes tidigare erfarenheter och kunskaper.

Samtidigt måste utbildningen organiseras så flexibelt att den kan till-

godose vuxnas skiftande förutsättningar och önskemål.

Av Skolverkets utvärdering av den gymnasiala vuxenutbildningen

framgår att vuxenstuderande endast i begränsad omfattning har stort in-

flytande över arbetssätt, redovisningsformer och stoffurval. Detta gäller

trots att förutsättningarna för ett aktivt deltagande från vuxenstuderande

borde vara utomordentligt goda, eftersom många har vana och erfarenhet

att påverka och självständigt fatta beslut i arbetslivet och privatlivet. Det

är en självklar uppgift i den fortsatta förnyelsen av vuxenutbildningen att

ta tillvara de vuxenstuderandes egna erfarenheter och kunskaper i under-

visningen och att bemöta dem med respekt som vuxna människor. Vux-

enutbildningen måste i ökad utsträckning skapa utrymme för diskussio-

ner, där eleverna får möjlighet att uttrycka sina åsikter och ställnings-

taganden och tillsammans med andra bearbeta och ifrågasätta ny kun-

skap.

Att på det sättet förändra undervisningen kan stöta på motstånd från de

studerande. Det gäller särskilt om de studerandes tidigare erfarenheter är

att utbildning skall ske i form av katederundervisning och vara bunden

till en lärobok. Det är därför viktigt att hela tiden föra en dialog med de

studerande om vilka undervisningssätt som främjar en djupare förståelse

för lärandet. Av den nyligen genomförda utvärderingen av folkbildningen

(SOU 1996:159) framgår tydligt att deltagarna i studiecirklar och folk-

högskolekurser allmänt sett anser att deltagarinflytandet där är väsentligt

större än i skolan och vuxenutbildningen i övrigt, även om den också i

folkbildningen måste vidareutvecklas. Folkbildningens erfarenheter bör

därför utnyttjas i reformeringen av hela vuxenutbildningen.

Många studerande upplever studietakten alltför hög. En anledning kan

vara att skolarbetet i stor utsträckning utförs i hemmen, ett ensamarbete

som förutsätter lugna hemförhållanden, studieteknik och självdisciplin.

91

Även här bör folkbildningens metodik med små grupper — där gruppen Skr. 1996/97:112

också fyller en social funktion — och projektarbeten kunna tas till vara.

Det finns en tydlig tendens de senaste åren mot att allt fler kurser be-

drivs under dagtid. Läsåret 1991/92 bedrevs 75 procent av kurserna på

dagtid medan andelen läsåret 1994/95 ökat till 86 procent. Denna ut-

veckling minskar vuxenutbildningens möjligheter att svara mot alla indi-

viders förutsättningar och studiemöjligheter. Utbildning behöver vara

lättillgänglig. Vuxenutbildningen måste utformas så flexibelt både vad

gäller kursutbud och tider att den är anpassad efter deltagarnas förutsätt-

ningar. Detta är särskilt viktigt för dem som har arbete och behöver

komplettera sin utbildning. Det handlar bl.a. om att bryta läsårs- och ter-

minsfixeringen och att erbjuda kurser på de platser där de studerande

finns och på tider då de kan delta. Det kan också vara nödvändigt att göra

speciella anpassningar till vissa grupper av arbetstagare t.ex. skiftarbe-

tare. För att tillfredsställa behoven för anställda spelar samarbetet med

arbetsmarknadens parter en central roll.

Utbudet av yrkesinriktad utbildning har av tradition varit litet inom den

kommunala vuxenutbildningen, bl.a. beroende på att den övervägande

delen av studerande endast sett komvux som en etapp på vägen mot fort-

satta studier. I kunskapssamhället kommer många att söka sig till vux-

enutbildning inte enbart för att få högskolebehörighet utan för att mer

utbildning ökar möjligheterna att få eller behålla ett arbete eller för att

kunna utvecklas i sitt arbete. För att möta dessa förändrade krav på ut-

bildning är det nödvändigt att kraftigt öka utbudet av yrkesinriktad ut-

bildning. För att kunna ta till sig nya yrkeskunskaper behöver den stu-

derande även bygga på sina allmänna teoretiska kunskaper. Det måste

därför i större utsträckning bli möjligt att varva kurser i mer yrkesinrik-

tade ämnen med kärnämnen. Det finns också skäl för att inom den kom-

munala vuxenutbildningen öka användningen av arbetsplatsförlagd ut-

bildning. Hittills har praktik varit ett mycket ovanligt inslag inom vux-

enutbildningen. För många vuxna kan en kombination av teoretiska stu-

dier och APU, praktik, eller lärlingsliknande utbildning vara en väg in på

arbetsmarknaden. Det är också viktigt att vuxna, som har lång arbetslivs-

erfarenhet inom sitt yrke, får tillgodoräkna sig sin faktiska kompetens

genom att en validering görs. Här kan en yrkesexamen enligt det förslag

som tidigare presenterats för gymnasieskolan komma att fylla en viktig

funktion också i vuxenutbildningen.

De förändringar som aviserats i tidigare avsnitt beträffande yrkes-

utbildningen i gymnasieskolan är lika väsentliga för vuxenutbildningens

utveckling och kommer att öppna nya möjligheter även där. Vidare bör

konsekvenserna av eventuella förändringar när det gäller gymnasiesko-

lans kärnämnen utredas för vuxenutbildningens del.

Vuxenutbildningsreformen 1991 innebar bl.a. att grundvux, som sva-

rade mot grundskolans årskurs 1-6, och den del av komvux som motsva-

rade högstadiet lades samman till en helhet under beteckningen grund-

läggande vuxenutbildning. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla

utbildningen för de kommuninvånare som har rätt att delta, och skall ak-

tivt verka för att nå och motivera dem att ta del av utbildningsutbudet.

Skolverkets tillsynsverksamhet har hittills inte visat att kommunerna inte

uppfyller sitt uppdrag.

92

Skolverket har nyligen genomfört en utvärdering av den nya grund- Skr. 1996/97:112

läggande vuxenutbildningen. Vissa kommuner bedöms ha genomfört re-

formen till fullo och ha en kvalitativt god verksamhet. Dessa kommuner

kännetecknas enligt utvärderama av kunniga och engagerade politiker

med en genomtänkt syn på vuxenutbildningen, en klar ansvarsfördelning

mellan sig, där någon ansvarar särskilt för komvux, och politiska visioner

om hur ett livslångt-lärande-perspektiv skall forma det kommunala ut-

bildningsutbudet. På många håll organiseras dock den grundläggande

vuxenutbildningen på ett sätt som bibehåller en reell tudelning från tiden

före reformen och bedrivs skild från den gymnasiala vuxenutbildningen.

Trots det varierande utfallet vad gäller reformgenomförandet visar ut-

värderingens resultat på en i huvudsak positiv värdering av reformen och

dess effekter. Verksamheten har blivit mer målstyrd och effektiv, den har

fått högre status och fler deltagare går nu vidare till fortsatta studier. Ut-

värderamas bedömning är att den nya grundläggande vuxenutbildningen

kan ge bättre förutsättningar att möta behoven hos den grupp vuxna som

har lägst förkunskaper och störst behov av utbildningen, eftersom refor-

men har inneburit en förstärkning av flexibiliteten i vuxenutbildningen.

Kunskapslyftet resulterar i uppsökande verksamhet och information till

dem som fått minst utbildning tidigare. I den dialog som förs mellan den

delegationen för kunskapslyftet som regeringen tillsatt och kommunerna

har många påpekat att dolda behov av grundläggande vuxenutbildning

kan komma att tydliggöras och att kommuner därmed kan komma att få

svårt att leva upp till sin lagstiftade skyldighet vad gäller grundläggande

vuxenutbildning. Det är därför angeläget att regeringen följer utveck-

lingen.

Det finns uppenbara behov av att förstärka kvaliteten och ge stöd till

utvecklingen även av svenskundervisningen för invandrare, t.ex. vad

gäller läromedel och metodutveckling. Många sfi-lärare upplever också

att de arbetar isolerat. Undersökningar har visat att undervisningen nu är

mer effektiv än vad tidigare varit fallet, bl.a. har väntetiderna till sfi sjun-

kit kraftigt. Trots dessa positiva resultat kvarstår många problem, t.ex. att

ungefär hälften av eleverna inte når upp till betyget Godkänd.

Pågående reformarbete

Att vuxenutbildningen håller på att få en vidgad och delvis ny roll speg-

las av den vikt regeringen lagt vid den särskilda satsningen på vuxenut-

bildningen — ett nationellt kunskapslyft för vuxna.

Med anledning av regeringens förslag i propositionen Vissa åtgärder

för att halvera arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222) beslöt riks-

dagen i juli 1996 att en femårig vuxenutbildningssatsning skall genom-

föras med början den 1 juli 1997 och att särskilda statliga medel skall

fördelas till kommunerna för satsningen.

Regeringen ser kunskapslyftet som ett gemensamt åtagande för staten

och kommunerna. Staten står för de merkostnader som satsningen medför

för kommunernas vuxenutbildning på gymnasienivå, medan kommunerna

93

ges huvudansvaret och mycket stor frihet att själva välja hur genom- Skr. 1996/97:112

förandet av kunskapslyftet skall organiseras och läggas upp.

Kunskapslyftet utgör ett viktigt inslag i regeringens strävan att halvera

arbetslösheten till år 2000. Det är den enskilt största och mest omfattande

satsningen någonsin för att höja kunskaps- och utbildningsnivån för

vuxna i Sverige. Kunskapslyftet motsvarar 100 000 heltidsstuderande

utöver den i dag rent kommunalt finansierade vuxenutbildningens volym.

Det innebär att upp till totalt sett ca 200 000 personer kan delta i heltids-

studier, vilket motsvarar 5 procent av arbetskraften eller ungefär dubbelt

så många som i en årskull. Eftersom inte alla studerar heltid innebär det i

praktiken att ännu fler kommer att studera inom ramen för den kommu-

nala vuxenutbildningen.

Kunskapslyftet skall präglas av följande huvudinriktning:

• Ett samlat kommunalt ansvar för att etablera den organisation och den

infrastruktur som fordras för att ett kunskapslyft för vuxna skall kunna

förverkligas. Det handlar bl.a. om att hitta former för en nära samver-

kan mellan kommunen, arbetsförmedlingen, arbetstagarorganisationer

och arbetsgivare t.ex. genom de arbetsförmedlingsnämnder som nyli-

gen har inrättats i varje kommun.

• En kraftsamling för att minska tröskeln för studieovana att påbörja

studier. Det innefattar t.ex. effektivare uppsökande aktiviteter, indivi-

duella studieplaner, intensifierad vägledning, information i nya former

och via nya kanaler, där inte minst folkbildningens nätverk och arbets-

sätt utnyttjas.

• Ett ökat utnyttjande av olika utbildningsanordnare, där man tar tillvara

olikheterna i profil, arbetssätt och kontaktnät för att nå målen för kun-

skapslyftet.

• En tillämpning av nya verksamhetsformer, okonventionella organisa-

toriska lösningar, informationsteknologi och ny pedagogik.

Satsningen skall präglas av mål- och resultatstyrning. Överordnat är att

den enskilda individens önskemål, behov och förutsättningar alltid skall

vara styrande och prägla verksamhetens utformning och innehåll. Mål-

sättningen är att åstadkomma ett nationellt kunskapslyft där de särskilda

statliga medlen för gymnasial vuxenutbildning utgör ett rimligt bidrag för

att nå målen. Inriktningen skall vara att ge de vuxna som har störst behov

och som hittills fått minst av samhällets utbildningsresurser, möjlighet att

lyckas med sina studier.

De statliga insatserna för kunskapslyftet riktar sig till personer som helt

eller delvis saknar treårig gymnasiekompetens. I första hand skall ar-

betslösa prioriteras. En andra målgrupp är anställda som behöver komp-

lettera sina kunskaper för att få en starkare ställning på arbetsmarknaden.

I mån av plats skall därutöver övriga vuxna kunna delta i utbildningen.

Kunskapslyftet har fått ett mycket positivt mottagande. Alla landets

288 kommuner har anmält sitt intresse att delta. Den dialog som genom-

94

förs av Delegationen för kunskapslyftet, visar att det redan nu finns ett Skr. 1996/97:112

mycket stort engagemang i kommunerna. Intrycket är att flertalet kom-

muner har långtgående ambitioner att utveckla och förnya vuxenutbild-

ningen i enlighet med de intentioner som regering och riksdag angett.

Kunskapslyftet har också inneburit ett ökat samarbete mellan kommuner.

Det innebär att en vuxenutbildning nu utvecklas även i kommuner som

tidigare saknat egen gymnasial vuxenutbildning. Därmed bidrar kun-

skapslyftet också till en rättvisare tillgång till utbildning över hela landet.

Som ett led i kunskapslyftet och som en del i regeringens satsning på

högre utbildning bedrivs också en försöksverksamhet med kvalificerad

yrkesutbildning (KY) på eftergymnasial nivå. Försöksverksamheten in-

leddes under höstterminen 1996. Försöksverksamheten syftar till att till-

godose de nya utbildningsbehov som förändringarna i arbetslivet ställer

på kvalificerade yrkesarbetare. Försöksverksamheten skall på ett nytt sätt

utnyttja den samlade kompetens som finns inom kommunerna, högsko-

lorna och andra utbildningsanordnare men framförallt engagera andra

utbildningsanordnare, främst inom arbetslivet. Utbildningen sker i nära

samverkan med lokalt/regionalt näringsliv och bedrivs och finansieras till

en tredjedel av näringslivet. Utbildningarna skall ha inslag av lärande i

arbete, dvs. att en del av utbildningen sker i och genom arbete på en ar-

betsplats. Utbildningen bygger på avslutad treårig gymnasieutbildning

eller motsvarande kunskaper.

Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning har beskrivit att intresset

för försöksverksamheten är mycket stort. Det stora flertalet ansökningar

är enligt kommitténs bedömning mycket väl genomarbetade. Dessutom är

intrycket att arbetslivet visar ett genuint intresse för och aktivt deltar i

utformningen av både den skolförlagda delen och den arbetsplatsförlagda

delen av utbildningen. Kontakter med arbetslivet visar också att de som

får en kvalificerad yrkesutbildning kommer att efterfrågas på arbets-

marknaden.

Den år 1995 tillsatta Distansutbildningskommittén (DUKOM) skall se-

nast den 31 maj 1998 föreslå åtgärder som kan främja användningen av

distansmetoder inom utbildningen. Under läsåret 1996/97 har man initie-

rat en projektverksamhet och regeringen har fattat beslut om drygt 80

miljoner kronor i bidrag till projektverksamhet, varav merparten berör

vuxenutbildning och folkbildning.

Vuxenutbildningen inför 2000-talet

Mot bakgrund av de nya utmaningar som vuxenutbildningen under de

närmaste åren och in på 2000-talet ställs inför krävs det att vuxenutbild-

ningen i flera avseenden förändras och reformeras. Det utvecklingsarbete

som bedrivs inom ramen för kunskapslyftet och försöksverksamheterna

med kvalificerad yrkesutbildning och med distansutbildning ger en god

grund för en sådan förändring.

Utgångspunkten för kunskapslyftet är den parlamentariska kommitté,

Kunskapslyftskommittén, som regeringen tillkallade i juni 1995 (dir.

1995:67). I sitt första delbetänkande En strategi för kunskapslyft och

livslångt lärande (SOU 1996:27) framhöll Kunskapslyftkommittén vik-

95

ten av en god ungdomsutbildning, ett kunskapslyft upp till treårig gymna- Skr. 1996/97:112

siekompetens för alla vuxna samt ett livslångt lärande i arbetslivet för att

Sverige skall kunna utvecklas till ett kunskapssamhälle. Kunskapslyfts-

kommittén fick den 12 september 1996 tilläggsdirektiv (dir. 1996:71) att

följa arbetet i kommunerna och det förändringsarbete som sker till följd

av kunskapslyftet samt att göra en årlig avrapportering till regeringen

1998 och 1999 för att möjliggöra en successiv reformering av vuxenut-

bildningen. Kommittén fick också samordningsansvar för utvärdering av

kunskapslyftet. Uppdraget skall i sin helhet vara slutfört senast den 1

mars år 2000 för att kunna ligga till grund för överväganden om de för-

ändringar som behövs för att den femåriga satsningen skall kunna leda till

en ny reformerad vuxenutbildning.

Kunskapslyftet skall således aktivt bidra till reformeringen av vuxenut-

bildningen. Det utgör starten på ett utvecklingsarbete, som efter femårs-

perioden skall övergå i ett nytt system för vuxenutbildningen. Kun-

skapslyftet handlar alltså inte bara om en omfattande utbyggnad utan i

minst lika stor utsträckning om ett förnyad inriktning, nya och flexibla

arbetsformer och nya aktörer för att på så sätt nå flera målgrupper än dem

som spontant söker sig till komvux.

Kommunerna får, som tidigare framgått, ett stort ansvar för detta re-

formarbete. Detta är en utmaning för kommunerna, eftersom avsikten är

att de idéer som visar sig framgångsrika skall ligga till grund för utform-

ningen av den framtida vuxenutbildningen.

En central del i denna utmaning är att utveckla den lokala politiska

styrningen över vuxenutbildningen. Kommunerna måste formulera upp-

följningsbara mål och se till att dessa får genomslag i praktiken. En tydli-

gare politisk styrning innebär också att man får till stånd en diskussion

om den kommunala vuxenutbildningens roll. Detta kan höja vuxenut-

bildningens status och leda till att kommunerna i större utsträckning ser

vuxenutbildningen som en strategisk resurs för att utveckla kommunen

och dess näringsliv.

Allt fler kommuner vill vidga sitt ansvar och intresse från att anordna

vuxenutbildning till att utveckla en infrastruktur för lärande och kompe-

tensutveckling för alla vuxna i kommunen. Regeringen anser att detta är

en nödvändig utveckling. Kommunen måste i framtiden ta ett samlat an-

svar för den infrastruktur som behövs för att utbildning och kompe-

tensutveckling finns tillgänglig för alla kommuninnevånare. Detta måste

ske i nära samverkan med parterna på arbetsmarknaden och med andra

utbildningsanordnare i kommunen och genom ett utvecklat samarbete

mellan kommunerna. Det är viktigt att notera att företagen har helt olika

behov och även olika möjligheter att själva göra insatser för kompe-

tensutveckling. Ett övergripande ansvar innebär alltså inte att kommu-

nerna själva skall anordna eller finansiera all utbildning. Tvärtom ökar

möjligheterna att tillgodose de enskilda individernas intressen, om det

finns flera utbildningsanordnare som kan samverka för att möta olika

utbildningsbehov.

Regeringen bedömer att ett ökat samutnyttjande av resurser mellan

olika utbildningsanordnare i kommunerna är nödvändigt. Det kan bl.a.

gälla lokalintegrering. Denna utveckling finns redan i många kommuner

och kallas t.ex. Kunskapscentrum, Lärcentrum, Utbildningens hus eller

96

Framtidens hus. Att samla verksamheten under ett tak innebär ett bättre Skr. 1996/97:112

utnyttjande av personal- och lärarresurser. Det ger förutsättningar för att

underlätta övergångarna mellan olika utbildningar och ger individer möj-

lighet att studera på olika nivåer parallellt. För många vuxenstuderande är

det särskilt viktigt att man skapar en miljö som stimulerar till diskussio-

ner och åsiktsutbyten och på så sätt bidrar till utvecklingen av en modem

vuxenpedagogik. Dessa lokala lärcentra bör i framtiden kunna utvecklas

till en samlingsplats för vuxnas lärande och kompetensutveckling, där

utbildningsinsatser för arbetslösa, kompetensutveckling för anställda och

övrig vuxenutbildning samverkar. Verksamheten bör kunna samfinansie-

ras av företag, kommuner och andra intressenter. Även vissa EU-program

som mål 4 för småföretagsutveckling kan komma ifråga för att finansiera

specifika satsningar. Det öppnar möjligheter för små kommuner att till-

sammans bygga upp erforderliga resurser för att utveckla en integrerad

vuxenutbildning.

Vuxenutbildningen måste också utvecklas för att tillgodose nya utbild-

ningsbehov som växer fram till följd av arbetslivets snabba förändring.

Såväl arbetsgivare som arbetstagare pekar på att kraven på kvalificerade

yrkesarbetare ökar och att det framtida utbildningssystemet måste till-

godose dessa krav. Det finns enligt regeringens uppfattning behov av en

yrkesutbildning på eftergymnasial nivå, som kan bidra till att tillgodose

arbetslivets krav. Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning skall (dir.

1996:41) med utgångspunkt i de erfarenheter som vunnits ta fram ett

förslag i frågan om hur en sådan eftergymnasial utbildning med stark

arbetslivsanknytning kan inordnas i utbildningssystemet. Förslaget skall

avlämnas till regeringen senast den 31 december 1999. Också detta

förslag kommer att vara en väsentlig utgångspunkt för den fortsatta re-

formeringen av vuxenutbildningen.

Vägledning är en viktig del av infrastrukturen som syftar till att an-

passa utbudet av utbildning till individernas efterfrågan. Lyckas man an-

passa utbud och efterfrågan till varandra, så ökar den samhällsekono-

miska effektiviteten och vi får som slutresultat en mer välfungerande ar-

betsmarknad.

Särskilt viktigt är det att samordna kommunernas insatser inom utbild-

ningssektom med Arbetsmarknadsverkets insatser. Sådan samordning har

också kommit till stånd på flera platser bl.a. genom s.k. infotek eller ge-

mensamma vägledningscentra. Inte minst inom ramen för kunskapslyftet

kommer en sådan samverkan att utvecklas i praktiskt taget varje kom-

mun. Därutöver har staten ett särskilt ansvar för att ge andra länders

medborgare relevant information om Sverige och ge svenskar informa-

tion om utbildningar i andra länder. Regeringen kommer därför inom

ramen för befintliga medel att verka för att utveckla ett svenskt Resurs-

centrum för vägledning.

Distansutbildning ökar tillgängligheten till studier. Den ger människor

förutsättningar att oavsett tid och rum följa en utbildning. Elever kan

delta i utbildning oavsett bostadsort vilket är särskilt viktigt i ett glest

befolkat land. Distansutbildning har länge ansetts vara en särskilt kräv-

ande studieform. Den nya tekniken i förening med möjligheterna att

kombinera nät- eller mediaburen utbildning med handledning vid

kunskaps-/lärcentra har emellertid i grunden ändrat de studerandes vill-

7 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

kor. Studier på distans är därmed inte förbehållna en liten studievan och Skr. 1996/97:112

målmedveten grupp vuxna. Det utvecklingsarbete som sker inom ramen

för DUKOM kommer att ha stor betydelse för att sprida användningen av

ny teknik och nya distansutbildningsmetoder i vuxenutbildningen och

folkbildningen.

Statens skolor för vuxna har en strategisk roll för att utveckla distans-

undervisningen. Verksamheten måste nu utvecklas ytterligare så att SSV

kan bli moderna distansutvecklingscentra med väl fungerande interakti-

vitet. På det sättet blir SSV naturliga stödjepunkter för distansutbild-

ningen i landet. Det innebär att SSV i framtiden bör ge ökat utrymme för

metod- och materialutveckling för att kunna sprida distansutbildnings-

idéema till kommunerna, folkbildningen och andra utbildningsanordnare.

För många kommuner skulle en samverkan med SSV på sikt skapa

möjligheter till ett kraftigt breddat utbildningsutbud. Genom att kombi-

nera distansutbildning, som tillhandahålls av SSV och som utvecklats

som en del av skolornas anslagsfinansierade verksamhet, med handled-

ning av lärare inom grundskolan eller folkbildningen på hemorten skulle

vuxna då kunna genomföra gymnasial utbildning inom ett stort antal äm-

nen på praktiskt taget varje arbetsplats och i varje samhälle över hela lan-

det. En annan viktig roll blir att skräddarsy uppdragsutbildning i enlighet

med kraven hos olika aktörer. SSV bör också i ökad utsträckning pröva

möjligheterna att samverka med studieförbund. I ett sådant samarbete kan

studieförbund ta det lokala ansvaret för att genom sitt kontaktnät rekry-

tera deltagare, organisera studiegrupper och mötesplatser för dessa, me-

dan SSV ansvarar för att kursplanen följs och för examinationen av ele-

ver.

Sammantaget står vuxenutbildningen inför stora utmaningar som krä-

ver både organisatoriska, pedagogiska och innehållsmässiga förändringar.

Regeringen har tagit en rad initiativ för att skapa förutsättningar för ett

sådant förändringsarbete. Regeringen har, utifrån utvärderingarna av det

utvecklingsarbete och den försöksverksamhet som nu bedrivs, för avsikt

att successivt under de kommande åren återkomma till riksdagen med

förslag till hur vuxenutbildningen skall reformeras, så att den i början av

2000-talet skall vara väl rustad att tillgodose individens, arbetslivets och

samhällets krav på ett livslångt lärande för alla.

98

Skr. 1996/97:112

6 Skolans styrning och kvalitetsutvecklingen

Regeringens bedömning: En likvärdig utbildning kräver att arbetet med

att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer.

Staten och kommunerna har ett delat ansvar för skolan. Decentralise-

ringen har inneburit en renodling av rollerna. Kommunerna har ansvaret

för att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att alla elever ges förut-

sättningar att nå de nationella målen.

Grunddragen i ansvarsfördelningen ligger fast, även om tyngdpunkten

inom respektive ansvarsområde kan variera, sett över tid.

Den kvalitetsutveckling som nu måste komma till stånd är ett gemen-

samt ansvar för staten och kommunerna. De grundläggande förutsätt-

ningarna för arbetet med kvalitetsutvecklingen finns redan genom be-

stämmelser i skollagen, i förordningarna och i läroplaner, programmål

och kursplaner.

Kommunernas och skolornas uppföljnings- och utvärderingsarbete be-

höver i högre grad än i dag inriktas mot att genomföra regelbundna be-

dömningar av skolverksamhetens kvalitet. Detta förutsätts ske genom att

de redovisningar som krävs enligt gällande regelverk ges en tydligare

roll. I skriftliga kvalitetsredovisningar skall framför allt ingå en bedöm-

ning av måluppfyllelsen i förhållande till skolplanen respektive arbets-

planen samt slutsatser angående åtgärder. Den information som lämnas

av kommunerna för den nationella uppföljningen skall i större utsträck-

ning än i dag avse verksamhetens kvalitet och resultat.

Regeringen avser vidare att ta fram riktlinjer för kontinuerliga kvali-

tetsgranskningar på nationell nivå. Skolverkets kontrollerande uppgifter

skall kompletteras med kvalitetsbedömningar gjorda av statliga utbild-

ningsinspektörer knutna till myndigheten. Särskilda direktiv från rege-

ringen skall ange inriktningen och vilka områden som skall fokuseras

över tid. Granskningarna skall genomföras och redovisas så att de både

ger underlag för bedömningar av läget i skolsystemet som helhet och

fungerar som stöd lokalt för kvalitetsutvecklingen.

Behov av information och dialog

En kontinuerlig utveckling av kvaliteten är nödvändig för dem som an-

svarar för en viss verksamhet. Kvalitetsbedömningar av skolan och den

utbildning skolan ger är betydelsefulla också för studerande, deras föräld-

rar och andra medborgare. I utbildningssammanhang finns samma behov

som i annan verksamhet av information om kvaliteten i det man erbjuds

och deltar i. Information ger möjlighet att göra medvetna val mellan t.ex.

skolor, gymnasieprogram, kurser eller ambitionsnivåer. Den är en förut-

sättning för en dialog mellan dem som utbildar och dem som utbildar sig,

mellan dem som planerar för och dem som deltar i skolarbetet.

99

Redovisningar av skolverksamhetens kvalitet och resultat ger förutsätt- Skr. 1996/97:112

ningar för delaktighet vid målsättningar och beslut om insatser för att

åstadkomma en bättre utbildning. Man får en tydligare och gemensam

bild av verksamheten och självförståelsen ökar. Öppenheten ger möjlig-

het för föräldrar, närsamhälle och avnämare att bli delaktiga och engage-

rade.

I dag är det i och för sig välbekant för många i skolan att kvalitetssäk-

ring är en process med flera olika, återkommande inslag. Det handlar

både om att sätta upp mål, att följa upp och värdera vad som åstadkom-

mits och att sätta upp nya mål. Kvalitetssäkringen är både ett tecken på

och en förutsättning för elevinflytande, t.ex. genom utvecklingssamtalen

mellan lärare och elev och i annan planering av undervisningen. Det-

samma gäller elev-, föräldra- och avnämarinflytande i en skolas styrelse,

programråd etc.

Den information om skolan som byggs upp med hjälp av insatser för

kvalitetssäkring ger underlag för att diskutera resultaten och villkoren för

skolan. Ökad användning av den information som finns om enskilda

skolor, om lokala skolsystem och om skolväsendet som helhet är i sig ett

inslag för att säkra kvaliteten. Det gäller på nationell nivå men också lo-

kalt. Här har huvudmännen ett särskilt ansvar för att skapa överblick och

göra fler till användare av olika informationskällor.

Kvalitetsfrågorna blir allt viktigare

Sverige har i dag i flera avseenden ett gott utgångsläge för att bli en led-

ande nation på utbildningsområdet, i fråga om medborgarnas utbildning,

kunskaper och kompetens. Samtidigt har av föregående avsnitt framgått

att det finns brister i kvaliteten som, om de inte åtgärdas, riskerar att få

allvarliga konsekvenser både för individers och samhällets utveckling.

Uppdraget är därför nu att gå vidare med en höjd ambitionsnivå. Det för-

utsätter att skolans kvalitet sätts i fokus på alla nivåer.

Arbetet med kvalitetsutvecklingen har flera mål. Skolsystemet skall bi-

dra till ett generellt kunskapslyft och varje utbildning skall förbättras

kontinuerligt. Nya kunskaper och kompetenser måste integreras med vad

som tidigare ingått i olika utbildningar och få ökat utrymme i skolan.

Varje barn och studerande som deltar i utbildning, oavsett var eller i vil-

ken utbildning, skall också erbjudas en likvärdig kvalitet. Samtidigt

kommer de närmaste åren fler att tas emot i framför allt grundskolan och

vuxenutbildningen. Kvalitet betyder också att ingen skall behöva miss-

lyckas i skolan. Det innebär å ena sidan en rätt för varje elev att på varje

stadium i sin utveckling utnyttja sina förutsättningar fullt ut. Å andra si-

dan finns en skyldighet för var och en av dem som har ansvar för utbild-

ningen att tillgodose denna rätt.

De reformer som genomförts har gett en god grund: en klart definierad

ansvarsfördelning och ett system för att på olika nivåer formulera planer

för utvecklingen, följa upp och utvärdera resultaten och bestämma hur de

kan förbättras. Systemet måste nu vidareutvecklas både lokalt och på na-

tionell nivå.

100

Flera begrepp används om de insatser som görs i dag för att analysera Skr. 1996/97:112

och bedöma en verksamhet och dess resultat. Bland annat har Riksrevi-

sionsverket (RRV 1996:10) belyst förändringar över tid av det statliga

tillsynsbegreppet och tillsynens funktion. RRV konstaterar att tillsynen

delvis ersatts av framför allt utvärdering. På skolområdet talar man oftast

om uppföljning, utvärdering, tillsyn och granskning etc. De utformas

olika, men innefattar alla en beskrivning och bedömning av en företeelse

eller bestämd del i skolverksamheten.

I RRV:s rapport diskuteras också att ett minskat statligt inflytande ge-

nom decentralisering och avreglering kan leda till krav på att staten åter

skall ingripa och korrigera utvecklingen, en process där “avreglering”

övergår i ”återreglering”. Regeringen avser inte, med den förstärkning av

kvalitetsutvecklingen som presenteras här, att förändra grunddragen i

ansvarsfördelningen på skolområdet.

Den lokala styrningen

Kvaliteten och likvärdigheten blir svårbedömd om inte styrningen funge-

rar. Som en konsekvens ökar risken att eleverna inte får den utbildnings-

kvalitet de har rätt till.

Bland annat har Skolverket i en lägesbeskrivning hösten 1996

(Kommunernas styrning och egenkontroll, dnr 96:2306) påtalat att det

finns brister — ibland stora brister —■ i styrningen på lokal nivå. Verket

konstaterar att det, jämfört med för fem år sedan, visserligen finns en

tendens att skolplanerna nu uppfattas som viktiga styrinstrument av de

förtroendevalda i kommunerna. En del kommuner har också byggt upp en

systematisk uppföljning och utvärdering. Fortfarande gäller dock att

kommunernas egentillsyn ofta är bristfällig, vilket bl.a. visar sig i att

Skolverket får ta emot alltför många anmälningar om missförhållanden,

som borde ha upptäckts och åtgärdats av kommunen själv.

Praktiskt taget alla kommuner har nu en skolplan. Skolverket anser

dock att den ofta inte är tillräckligt konkret, aktuell, praktisk och tydligt

kopplad till den faktiska verksamheten i kommunen för att kunna styra

som avsett. Koppling mellan skolplan och budget saknas ofta. I en del

kommuner leder en bristfällig uppföljning och utvärdering till att de po-

litiskt ansvariga inte får information om vilka effekterna blir av de beslut

som fattas för skolans del eller om man uppnår nationella eller lokala

mål. De har därmed ett bristfälligt beslutsunderlag. Därtill kommer att

även om resultatet från uppföljning och utvärdering visar på brister i för-

hållande till nationella krav, så leder de ofta inte till förbättringar.

Skolverket har påtalat likartade problem på skolnivån, bl.a. i gymna-

sieskolan (Rapport nr 89). De lokala arbetsplanerna fungerar inte i me-

ningen att de visar vad skolan satsar på och prioriterar i arbetet med att nå

bra resultat. Varken de berörda internt på skolorna eller andra, t.ex. ele-

ver, föräldrar eller ansvariga på kommunnivå, ser dem som betydelsefulla

dokument.

Regeringen ser allvarligt på de konstaterade bristerna i kommunernas

styrning och de konsekvenser som blir följden för verksamheten och

därmed för eleverna.

101

8 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

Svårigheterna att få igång utvärdering och kvalitetskontroller lokalt Skr. 1996/97:112

hänger delvis samman med att man som ansvarig tjänsteman eller politi-

ker ser komplexiteten i verksamheten och svårigheterna att göra rättvisa

beskrivningar och bedömningar. Detta är i sig ett viktigt argument för att

just de ansvariga på respektive nivå, de som är mest berörda av verksam-

heten, också skall ha ett ansvar för kvalitetssäkringen, både målsättning-

arna och bedömningen av resultaten. Risken är annars stor att andra med

mindre god insyn i verksamheten ändå gör bedömningar. Men det finns

också brister i kompetens och metodkunnande för att göra systematiska

analyser av större eller mindre delar i en skolas eller huvudmans verk-

samhet. Även om utvärdering inte alltid behöver göras med avancerade

metoder, krävs hos alla som arbetar i skolan grundläggande insikter om

vad utvärdering och kvalitetskontroll är och ett visst metodkunnande.

I en målstyrd skola bör utvärdering och kvalitetsutveckling på skolnivå

först och främst vara ett ansvar för varje skola och måste göras för den

egna skolans utveckling och elevernas resultat där. Hur den läggs upp på

enskilda skolor måste därmed kunna variera betydligt.

Systematiska bedömningar blir nödvändiga bl.a. därför att målstyr-

ningen och de nya läroplanerna ger möjlighet att lägga upp studierna och

undervisningen efter lokala prioriteringar. Elevernas behov skall vara

utgångspunkten för t.ex. hur undervisningen tidsmässigt läggs ut, vilket

innehåll som prioriteras och hur arbetet organiseras. Kraven ökar därmed

att undersöka vilka effekterna blir av hur man faktiskt lägger upp utbild-

ningen. Det är ett helt annat läge än före reformerna, då de ansvariga för-

litat sig på ett nationellt, detaljerat regelverk som garant för kvaliteten

och likvärdigheten.

Regelbundna kvalitetsredovisningar lokalt

Uppföljning av kvaliteten i skolsystemet behöver förstärkas de närmaste

åren så att de blir självklara och betydelsefulla inslag lokalt i kommuner

och på skolor. För det krävs i första hand att de verksamhetsansvariga

utvecklar sina egna kvalitetssäkringssystem, med olika former av stöd

från statens sida. Kommunernas och skolornas uppföljnings- och utvärde-

ringsarbete behöver i högre grad än i dag inriktas mot att genomföra re-

gelbundna bedömningar av skolverksamhetens kvalitet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har enligt

skollagen rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmän-

nen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verk-

samhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verk-

samheten. Med stöd av förordningen (SFS 1992:1083) om viss uppgifts-

skyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m.

har Skolverket i föreskrifter angett vilka uppgifter som skall lämnas till

det nationella uppföljningssystemet. Enligt skollagen och skolformsför-

ordningama skall skolplan respektive arbetsplan kontinuerligt följas upp

och utvärderas.

Enligt regeringens bedömning bör de krav som ställs enligt gällande

regelverk förtydligas. En skyldighet bör finnas för huvudmännen och för

varje skola att regelbundet upprätta kvalitetsredovisningar. Syftet med

102

dessa, skriftliga redovisningar skall i första hand vara att, i likhet med Skr. 1996/97:112

skolplan respektive arbetsplan, tillgodose behoven i det lokala arbetet

med kvalitetsutvecklingen. Det skall dock också kunna användas för de

nationella kvalitetsgranskningar som Skolverket enligt regeringens be-

dömning bör inleda. Utgångspunkter i den lokala kvalitetsredovisningen

blir skolplanen respektive den lokala arbetsplanen. Huvudinnehållet skall

vara en redovisning av verksamheten, dess förutsättningar, resurser och

resultat, kommentarer och bedömningar av måluppfyllelsen. Den skall

också ge information om hur man avser att utveckla verksamheten så att

fastlagda mål nås och förändra de lokala målen.

Kvalitetsredovisningen är inte avsedd att ersätta utan bygga på olika

andra lokala utvärderingar, egen tillsyn eller inspektion etc. inom områ-

den som skolan eller kommunen själv anser särskilt viktiga ur kvalitets-

synpunkt. Även om skolans eller huvudmannens personal har det primära

ansvaret, bör i högre utsträckning än hittills också elever, föräldrar, ar-

betslivsföreträdare, forskare eller andra sakkunniga engageras, beroende

på vad i verksamheten eller utbildningen som är föremål för utvärde-

ringen.

Kvalitetsredovisningen blir ett komplement till de årsredovisningar

som enligt kommunallagen skall göras av kommunerna. Den blir ett

komplement eller en motsvarighet till de verksamhets- eller årsredovis-

ningar med mer beskrivande, kvalitativ information som i dag görs i

många kommuner och av skolor. Det finns vidare en parallell till kraven

på högskolor att redovisa ett kvalitetsutvecklingsprogram inom högsko-

leutbildningen.

Till stöd för den lokala kvalitetssäkringen har skolorna tillgång till den

information som finns i Skolverkets nationella uppföljningssystem, en

provbank under Skolverkets ansvar och resultat från nationella utvärde-

ringar och kvalitetsgranskningar. Dessutom kommer Skolverket att få i

uppdrag att mer aktivt föra ut material och exempel som kan vara till stöd

för skolor och huvudmän, med modeller och exempel på hur arbetet kan

bedrivas. Ett särskilt ansvar läggs på Skolverket för utveckling av meto-

der och mått som är användbara också vid kvalitetsbedömning på kom-

munal nivå och på skolnivå.

Kvalitetsgranskning for nationell redovisning

Staten har ett givet ansvar för skolans kvalitetsutveckling. I detta ansvar

innefattas också att bedöma om kvaliteten är likvärdig mellan kommuner

och skolor. Vid sidan om kontinuerliga insatser för tillsyn, uppföljning

och utvärdering på nationell nivå har riksdag och regering också behov

av samlade redovisningar och bedömningar av kvalitetsutvecklingen i de

olika skolformerna. Då riksdagen för snart tio år sedan tog beslut om

skolans utveckling och styrning förutsågs detta, men då med hänsyn till

det dåvarande statsbidragssystemet. Senare förändringar när det gäller

regelverket för skolan, bl.a. statsbidragen, har ökat behovet av nationella

redovisningar av skolans måluppfyllelse.

Syftet med de nationella kvalitetsbedömningarna är att med bestämda

tidsintervall få underlag för bedömning av måluppfyllelsen och besluta

103

om förändringar och utveckling av de nationella styrdokumenten. Ansva- Skr. 1996/97:112

ret för verksamheten och kvalitetsutvecklingen lokalt ligger däremot

oförändrat hos skolhuvudmännen.

För att de närmaste åren förstärka insatserna avser regeringen att i

samarbete med berörda myndigheter och organisationer ta fram riktlinjer

för särskilda kvalitetsgranskningar av skolan. Dessa skall ha till syfte dels

att för nationella behov kontrollera och redovisa skolans resultat och

måluppfyllelse och föreslå förändringar utifrån statens perspektiv, dels att

ge stöd till kvalitetsutvecklingen lokalt. Över tid skall granskningar göras

så att systemet som helhet täcks in. Samlade nationella redovisningar

skall göras kontinuerligt och ge underlag för tydliga slutsatser om starka

och svaga sidor och belysa väsentliga aspekter av utbildningen i de olika

skolformerna.

Enligt regeringens bedömning skall huvudansvaret för att genomföra

kvalitetsgranskningarna och den nationella redovisningen ligga på Skol-

verket. De blir komplement till den tillsyn, uppföljning och utvärdering

som Skolverket kontinuerligt ansvarar för. Granskningarna skall genom-

föras av statliga utbildningsinspektörer. Regeringen kommer i särskilda

direktiv till Skolverket ange inriktningen och vilka områden som skall

granskas. Beroende på var fokus skall ligga bör även externa sakkunniga

engageras för uppdragen. Utbildningsinspektörema skall företräda skilda

kompetensområden, inom landet såväl som från andra länder.

Granskningarna bör utgå från information om och besök i den konkreta

verksamheten. Skolornas och huvudmännens egna kvalitetsredovisningar

blir då en av utgångspunkterna. Syftet skall vara att få underlag för en

övergripande bedömning av situationen i svensk skola inom de av rege-

ringen prioriterade områdena. Återrapporteringen och dialogen med de

lokalt verksamma och ansvariga är viktig, både i samband med besöken

och via de rapporter som dessa resulterar i. Samarbete med lokalt utvär-

deringsansvariga, med regionala utvecklingscentra, forskare och andra

experter bör naturligen ingå i varje projekts arbete. Vid planeringen av

granskningarna finns också erfarenheter att ta tillvara från Högskolever-

kets kvalitetsbedömning och Socialstyrelsens aktiva uppföljning inom

respektive område.

Kvalitetssäkringen kräver många inslag

Ytterst är det kvaliteten i form av utbildningsresultatet i vid mening, dvs.

att eleverna når de i läroplaner och kursplaner formulerade målen som

måste stå i fokus vid kvalitetsbedömningarna.

Kvalitetssäkringen utgår från enkla grundläggande frågor om skolan

och elevernas rätt till en bra utbildning. Men samtidigt är kvalitet i den

verksamhet och utbildning som ges i en enskild skola eller i ett skolsys-

tem inget entydigt begrepp som kan fångas i ett enda mått. För skolans

del finns inte ett “enkelt” producent—kundförhållande. I ett kvalitetssys-

tem för skolan räcker t.ex. inte undersökningar av olika intressenters syn

på vad skolan åstadkommer. De är en självklar del i ett sådant system,

alltifrån studerandes kursutvärderingar eller barns synpunkter på olika

104

pedagogiska aktiviteter till internationella studier av allmänhetens syn på Skr. 1996/97:112

olika skolsystem, men de är inte tillräckliga.

Kvalitetsmått i skolsystemet är heller inte bara resultat i förhållande till

de mål som avser kunskaper, kompetenser och sociala eller andra mål

som läroplanen anger. Där måste också ingå bedömningar av exempelvis

elevers och föräldrars inflytande, ledningsfrågor och hur elevernas arbete

organiseras. Resurserna, t.ex. personella, kan användas som indikatorer

på kvalitet. Undervisningsprocessen och arbetssätten är andra inslag, ef-

tersom de i sig utgör förutsättningar för elevernas inlärning. I och med att

målstyrning successivt ersätter regelstyrningen — där bl.a. tidsfaktorn

genom en detaljerad timplan var en viktig del för att bestämma resurstill-

delningen — finns också behov av varierande och delvis andra mått på

undervisningskvalitet än vad som tidigare definierats i regler.

Vad som fokuseras i varje insats för att bedöma kvalitet beror på vem

som svarar för insatsen. Läraren har t.ex. ett intresse av att kontrollera

hur väl undervisningen fungerar för en viss elev eller elevgrupp och

måste därför värdera den egna planeringen och undervisningsprocessen.

Skolan och skolhuvudmannen behöver ta reda på hur undervisningen

faktiskt genomförs, eftersom den är en viktig förklaring till elevernas

inlärningsresultat. Skolhuvudmannen har också, liksom staten, behov av

att värdera resultatet av den undervisning som lärare planerar och ge-

nomför.

Utveckling av indikatorer och kvalitetsmått

Det finns inslag som är intressanta oavsett var i skolsystemet en gransk-

ning genomförs. Det är t.ex. grundfakta om verksamheten, som kan avse

vissa kostnader, antal studerande respektive personal eller omfattningen i

övrigt samt vissa utbildningsresultat.

I det nationella uppföljningssystemet som Skolverket ansvarar för finns

grundläggande information om skolväsendets organisation, resurser och

resultat. Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna sådana uppgifter. Den

information som ställs samman, finns tillgänglig i olika publikationer.

Förutom till den nationella redovisningen ger den underlag för fra nför

allt skolhuvudmännen men också för personal och föräldrar att göra

jämförelser och analyser. Olika intressenter kan för egna behov följa ut-

vecklingen över tid, geografiska områden eller skolformsvis.

Skolor och huvudmän kommer efterhand att mer ta i anspråk det fri-

utrymme som finns i de nya läroplanerna att planera och genomföra ut-

bildningen och nå de nationella målen. Därmed kommer behoven av in-

formation om systemet att förändras för att den skall vara relevant ur

uppföljnings- och kontrollsynpunkt. Samtidigt finns behov av att be-

gränsa och effektivisera uppgiftsinsamlingen, så att den inte blir alltför

betungande för kommunerna.

Inom Inrikesdepartementet har gjorts en utredning (SOU 1996:179)

med syfte att se över hur statens uppgiftsinsamling från kommunerna

bättre än i dag skall kunna samordnas för de olika verksamhetsområdena.

Utredningen föreslår vissa gemensamma definitioner för kommunernas

105

olika verksamheter för att underlätta en sådan samordning. Det kommu- Skr. 1996/97:112

nala räkenskapssammandraget är också en del i denna tänkta samordning.

Det kommer emellertid framdeles också att finnas behov av sektors-

specifik information om skolan. Skolverket har ett ansvar för att det na-

tionella uppföljningssystemet kontinuerligt utvecklas och tillgodoser na-

tionella och lokala behov av aktuell, relevant information. Målet måste

vara att detta sker med största möjliga effektivitet. Förändringarna skall

således inte innebära en ökad uppgiftsskyldighet för kommunerna. Det är

snarast frågan om en omläggning av redovisningen så att uppgifter som

beskriver systemet i kvantitativa termer begränsas till förmån för uppgif-

ter om kvalitet och resultat. Staten och huvudmännen måste ha ett konti-

nuerligt samarbete, så att den information som lämnas till den nationella

uppföljningen kan fungera som kvalitetsmått både nationellt och lokalt.

Här finns bl.a. ett behov av att ta tillvara det arbete som t.ex. Svenska

kommunförbundet gör för att utveckla verksamheten och kvalitetssäk-

ringen.

Ett av de kvalitetsmått som naturligen ingår då verksamheten handlar

om utbildning är resultat i fråga om kunskaper. Prov är en naturlig del i

utbildningen. Det primära syftet är bedömning av kunskaper att vara till

stöd i inlärningsprocessen. Prov har inget värde om de inte används som

en hjälp att analysera elevernas kunskaper och kompetens i relation till

utbildningsmålen — individuellt eller kollektivt. Över tid utgör de också

ett av flera mått på utbildningens kvalitet — på skolans och läramas

prestationer.

Prov och kunskapsbedömningar har olika utformning under olika tids-

perioder och beroende på ämnen och stadier. Detta gäller oavsett om det

rör sig om nationella prov eller prov som lärare ger i en viss elevgrupp.

Föreställningen om vad prov är och kan vara präglas av vilka erfarenhe-

ter man har av dem. Medan de för vissa elever kan vara en stimulans, en

utmaning och en uppmuntran, är de för andra skrämmande, en dom och

en negativ bekräftelse. Också lärare förhåller sig på olika sätt till prov.

Nationella prov eller gamla tiders studentexamen har uppfattats som en

värdemätare på hur man som lärare lyckats i sin undervisning. Prov eller

andra former av kunskapsbedömningar, framtagna på nationell nivå,

uppfattas i ett reformskede som en hjälp att tolka kursplanerna och vilka

krav de ställer.

Den kunskapssyn som läroplanerna anger och som uttrycks på olika

sätt i kursplanerna och i betygskriterierna ger helt nya förutsättningar för

utvärderingen av kunskaper. Provuppgifter kan inte längre vara ”enkla”

mått av traditionellt slag. De måste också ge möjligheter att analysera vad

de som fått en viss utbildning kan göra snarare än att endast redovisa

minneskunskaper. De bör ha en inriktning mot problemlösning, tillämp-

ningar och kombinationer av olika kunskapsområden. Inlärningsresultat

visar sig mer som övergripande kompetenser och attityder än som fakta-

redovisningar. Det gäller i hög grad läroplanernas mål och värdegrund

men också ämnesmålen i kursplanerna. Detta kräver nya sätt att ta fram

underlag och analysera inlärningsresultat.

I den första fasen av reformerna har pågått diskussioner om vad målen

och kriterierna representerar. De varierande kravnivåerna vid betygssätt-

ning på olika skolor har uppmärksammats. Elever och lärare har känt

106

osäkerhet och frågat sig om betygen är likvärdiga mellan skolor eller lä-

rare. Därför kommer det att krävas utvärdering och resultatredovisningar

både av betygssättningen som sådan och av kunskaperna.

Skolverket har på regeringens uppdrag utvecklat prov och andra mate-

rial för att analysera och bedöma elevers kunskaper i olika ämnen. De

nationella ämnes- och kursproven avser utbildningen i svenska, svenska

som invandrare, engelska och matematik. Även andra ämnen skall ingå i

utvärderingsprojekt som mått på resultat av utbildningen.

I regeringsuppdraget till Skolverket angående de nationella proven in-

går att utveckla en så kallad provbank. Där skall ingå instrument, upp-

gifter och prov för bedömning av kunskaper, på sikt i flertalet ämnen.

Utvecklingen av provbanken bör fortsätta. Den bör inriktas mot att ge

exempel på hur inlärning och kunskaper kan analyseras och därigenom

ge stöd till lärare för att bedöma måluppfyllelse i förhållande till kurspla-

nerna. De instrument som tas fram bör också kunna bli ett av de kvali-

tetsmått som utvecklas och läggs till grund för resultat- och kvalitetsbe-

dömningar både på lokal och nationell nivå.

Skr. 1996/97:112

107

Skr. 1996/97:112

6.1 En förändrad roll för Skolverket

Regeringens bedömning: Ett decentraliserat, mål- och resultatstyrt skol-

system kräver en stark central myndighet som aktivt följer upp och häv-

dar utbildningens likvärdighet och kvalitet. Statens skolverk får en för-

ändrad roll och ett kraftigt utvidgat ansvarsområde i och med att de nya

ansvarsområdena förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillförs ver-

ket. Integrationen mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg aktualise-

rar förändringar i verkets samtliga program. Myndighetens roll som

stabsorgan till regeringskansliet bör utvecklas.

I sin nya roll bör Skolverket aktivt påverka skolans utveckling i kraft

av sina kunskaper. Arbetet med att utvärdera och säkra utbildningens

kvalitet blir en nyckelfråga. Elevens rätt till en utbildning av god kvalitet

är central och måste kunna få stöd i en aktiv tillsyn. Uppföljningen av

skolväsendets resurser, förutsättningar och kvalitativa resultat bör ut-

vecklas och effektiviseras.

Statens skolverk inrättades 1991 som ett led i en mål- och resultatstyr-

ning av skolväsendet. Vid samma tid inrättades även statens institut för

handikappfrågor i skolan (SIH). Samtidigt med inrättandet av de två nya

myndigheterna avvecklades Skolöverstyrelsen, Statens institut för läro-

medel (SIL), länsskolnämndema och fortbildningsnämndema.

Skolverket har nu funnits i drygt fem år och har sedan sin start varit fö-

remål för flera utvärderingar och utredningar. Riksdagens revisorers rap-

port (1993/94 RR11) angående tillsyn av skolan har resulterat i att riks-

dagen har understrukit behovet av att Skolverket bedriver en utökad och

mer aktiv tillsyn av skolan. Riksrevisionsverket (RRV) har företagit en

effektivitetsgranskning av Skolverket (RRV 1994:14), varvid föreslogs

att verket borde prioritera utvärdering och tillsyn. RRV ansåg vidare att

verket borde tillföras mer generalistbetonad utrednings- och utvärde-

ringskompetens. En särskild utredning om förhållandet mellan Utbild-

ningsdepartementet och de två statliga skolmyndigheterna — Staten och

skolan — styrning och stöd (Ds 1995:60) har vidare företagits på initiativ

av Utbildningsdepartementet. Betänkandet resulterade bl.a. i ändrad in-

struktion för Skolverket. Verket har även gjort ett antal egna utvärde-

ringar av den interna verksamheten och genomfört omorganisationer.

Stora yttre förändringar har skett sedan Skolverket bildades. Decentra-

liseringen har fortsatt utvecklats och bl.a. har ett nytt, generellt stats-

bidrag införts som leder till att skolan får konkurrera om resurserna med

andra verksamheter i kommunen. Både det obligatoriska och det frivilliga

skolväsendet har fått nya läroplaner, kursplaner och betygssystem. Dessa

innebär krav på ökad kvalitet. Reformeringen sammanfaller i tiden med

krympande resurser i kommunsektorn samtidigt som anspråken ökat,

också från andra sektorer till följd av befolkningsförändringar. Denna

situation förtydligar behoven av en effektiv uppföljning, utvärdering och

108

tillsyn som kan värdera hur de nationella målen uppfylls och om resurs- Skr. 1996/97:112

fördelningen bidrar till en likvärdig skola av hög kvalitet.

Reformeringen av utbildningen fortsätter och en kraftig satsning på

vuxenutbildning har nyligen inletts. Den innebär att vuxenutbildningen

kommer att utveckla nya former, vilket också ställer krav på en utvecklad

uppföljning och utvärdering. Rollen som självständig myndighet påver-

kas också av EU-medlemsskapet. Genom detta kan verket komma att

involveras i utökat samarbete mellan den politiska och den förvaltande

nivån, där det i skilda sammanhang gäller för verket att föra regeringens

talan.

Integrationen mellan skola och barnomsorg är en ny stor uppgift för

verket. Två kulturer med olika traditioner på myndighetsområdet, lag-

reglering och tillsyn skall nu i Skolverket utveckla en ny myndighetsroll

för den nya skola där förskolans pedagogik alltmer integreras med grund-

skolans. Skolverket kommer att överta ansvaret för uppföljning, utvärde-

ring, utveckling och tillsyn av barnomsorgen den 1 januari 1998.

För regeringen finns det nu skäl att göra en mer samlad bedömning av

om verkets inriktning och verksamhet svarar mot de krav som ett decent-

raliserat skolsystem med mål- och resultatstyrning har visat sig ställa på

den centrala myndighetsnivån. Dessutom måste den nuvarande inrikt-

ningen värderas mot de tillkommande uppgifterna för verket.

En aktiv skolmyndighet

Skolverket har under sin verksamhet hittills bidragit till en kraftigt för-

bättrad kunskap inom området. Analyser av skolans resurser, förutsätt-

ningar och resultat, rapporter från olika nationella och internationella

utvärderings- och utvecklingsprojekt och från tillsynsarbetet bidrar till att

vi numera har en bättre bild av tillståndet i svensk skola än någonsin tidi-

gare. Nu måste dessa kunskaper i än högre grad kombineras och analyse-

ras för att förbättra skolan.

I Sverige skall vi ha en skola som är likvärdig varhelst den anordnas i

landet och som ger alla elever en likvärdig utbildning. Ansvarsfördel-

ningen innebär att den statliga nivån svarar för att formulera målen för

skolan och för att följa upp och utvärdera verksamheten på nationell nivå.

Syftet med detta är att den statliga nivån skall garantera en likvärdig och

hög kvalitet. Kommunerna har driftsansvaret för skolväsendet och skall

fastställa lokala mål och svara för den lokala uppföljning och utvärdering

som följer därav. Den lokala politiska nivån ansvarar för själva verksam-

heten, dess resurser och organisation, medan skolnivån ansvarar för verk-

samhetens innehåll i förhållande till de nationella målen. Lärarnas roll

har i och med de nya läroplanerna och betygssystemet getts en ökad

tyngd. Skolledaren har ett ansvar för att på skolnivån förverkliga läropla-

nernas innehåll. Regeringen bedömer att den ansvarsfördelning mellan

stat och kommun som nu finns är bra. Det kan dock konstateras att styr-

systemet kräver en stark statlig aktör, som i viss mån saknats. Ett sådant

konstaterande skall dock inte tolkas som att det föreligger några planer på

att ändra balansen i det decentraliserade styrsystemet för skolväsendet.

Någon återgång till tidigare centralstyrning är inte aktuell.

109

9 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 112

En mål- och resultatorienterad styrning av skolväsendet förutsätter, Skr. 1996/97:112

förutom tydliga nationella mål, en effektiv uppföljning av att målen upp-

nås. Det krävs utvecklade system för detta både på den centrala och lo-

kala nivån. Den förutsätter att resultaten av den nationella uppföljningen

och utvärderingen når ut såväl till en bred allmänhet som till dem som

arbetar i och beslutar om skolan lokalt. Den kräver också en aktiv central

skolmyndighet, som, i kraft av sin kunskap, påverkar skolans utveckling

genom information, debatt och kommentarer.

Flera av de statliga styrmedel som i propositionen Ansvaret för skolan

(prop. 1990/91:18) förutsågs ingå i en mål- och resultatstyrning av ett

decentraliserat skolsystem har sedan Skolverkets tillkomst mist sin kraft.

Så har t.ex. statens möjligheter att påverka genom ekonomistyrning och

genom lärarutbildning tonats ned. Detta innebär inte att staten har mins-

kat ambitionerna på en likvärdig och kvalitativt högtstående utbildning.

Men för att staten skall kunna hävda den nationellt likvärdiga skolan

måste de befintliga styrmedlen utvecklas, användas och bli tydligare. Den

informativa styrningen, den påverkan som sker genom spridning av kun-

skaper och bedömning av resultat måste istället få ökad tyngd. Få frågor

diskuteras och debatteras mer än skolan. Det är viktigt att debatten om

skolan förs på en saklig grund och tydligt tillförs de kunskaper om ak-

tuella sakförhållanden som Skolverket besitter. Skolan är också en ange-

lägenhet för hela samhället, inte enbart för skolans företrädare, ett faktum

som bör återspeglas i verkets arbete.

Skolverket har lagt ned ett omfattande arbete på att publicera rapporter

om de kunskaper om skolväsendet som inhämtats och på att i olika for-

mer föra ut resultat till skolhuvudmän. Skolverket har därvid mycket

medvetet under sina första år arbetat för att påverka den kommunala ni-

vån genom skolhuvudmännen snarare än den egentliga utföraren, skolan

och läraren. Informationen får emellertid inte stanna i kommunalhuset.

Det är väsentligt att skolor, lärare och elever verkligen nås av information

och använder den. Hittills har kunskapsspridningen från Skolverket i stor

utsträckning skett genom projektrapporter, kunskapssammanställningar,

seminarier samt informations- och nyhetsbrev. Frågor om effekterna av

den hittills genomförda informativa styrningen måste nu ställas. I vilken

utsträckning leder den till åtgärder för att förbättra skolan? Når informa-

tionen verkligen ut till lärare och elever? Är den aktuell och relevant?

Når den ut till föräldrar och intresserad allmänhet? Kan informationen

göras mer slagkraftig?

Mål- och resultatstyrning av skolväsendet kräver alltså — förutom

tydliga mål — en aktiv central skolmyndighet, som, i kraft av sin kun-

skap, påverkar skolans utveckling genom information, debatt och kom-

mentarer. Enligt regeringens mening är det också Skolverkets uppdrag att

utifrån de styrdokument som finns, inklusive utvecklingsplanen, bedöma

de kvalitativa resultaten av den kommunalt drivna verksamheten. Detta

leder till att Skolverket i större utsträckning än tidigare bör kommentera,

värdera och ta ställning till resultaten från verkets samlade arbete med

uppföljning, utvärdering och tillsyn. Kommentarmaterial kring viktiga

frågor bör utarbetas. Även allmänna råd bör kunna utnyttjas i större ut-

sträckning än hittills. Att den statliga viljan på detta sätt blir tydligare

uttryckt, innebär inte att Skolverket skall överge den grund av trovärdig-

110

het, objektivitet och sakkunskap som verket måste basera alla sina insat-

ser på. Det skall däremot ses som ett uppdrag till den statliga

sektorsföreträdaren att — i kraft av att man besitter aktuella kunskaper

om skolan — aktivt och auktoritativt delta i debatten, sprida information

om undersökningsresultat och därmed bidra till att skolan utvecklas i en-

lighet med de nationella målen.

Tillsyn och kvalitetssäkring

Tillsyn är en betydelsefull del av en central förvaltningsmyndighets upp-

gifter. Det behövs en bred och aktiv tillsyn inriktad på elevernas rätt till

en likvärdig och kvalitativt god utbildning.

Begreppet tillsyn är svårdefinierat och används med olika innebörd av

olika myndigheter. Uppfattningarna om vilka förväntningar som kan och

bör ställas på Skolverkets tillsyn har därför varierat. Skolverket har defi-

nierat sin tillsynsverksamhet som kontroll av att skolhuvudmännen följer

nationella lagar och förordningar. Detta har av många uppfattats som en

alltför snäv tolkning. Med tanke på den olikartade tolkning som ges ett

begrepp som tillsyn måste understrykas att Skolverket ägnar betydande

resurser åt uppföljning och utvärdering som i andra myndigheter ofta går

under begreppet tillsyn. Att Skolverket — till skillnad från andra

myndigheter — strävat efter en tydlig definition av tillsynsbegreppet, bör

därför inte utgöra grund för kritik. Skolverkets tillsyn har också sedan

några år utvecklats på ett påtagligt sätt, både till omfattning och inrikt-

ning, och sker nu företrädesvis på verkets eget initiativ.

Viktigare än tillsynsbegreppets definition är emellertid dess effekter.

Har det någon betydelse för en skola eller en kommun att bli kritiserad?

Räcker laglighetsgrunden för att fokusera problemen? Vidtar man åtgär-

der för att komma tillrätta med de fel som påtalats? Räcker det med en

uppmaning från statens sida för att kommunen skall vidta de åtgärder

som behövs eller behöver det finnas någon möjlighet att tillgripa sanktio-

ner för kommuner som vägrar att bättra sitt skolväsende?

Enligt uppgift från Skolverket leder ofta enbart det faktum att ett

missförhållande blir ett tillsynsärende till att åtgärder vidtas. En regel-

bunden uppföljning av tillsynen visar också att kommunerna vidtar åt-

gärder med anledning av tillsynen. Detta talar för att tillsynen såsom den

bedrivs av verket kan ha effekt. I vad mån den kritik som riktats mot

kommuner vid den av verket egeninitierade, mer omfattande aktiva till-

synen leder till förbättringar i skolverksamheten är ännu för tidigt att ut-

tala sig om. Mot bakgrund av att Skolverket nu övertar barnomsorgen

som har en annan tradition och reglering kan det finnas skäl att överväga

om tillsynen kan behöva förändras till form och innehåll. Därvid bör be-

aktas att Skolverkets tillsynsansvar omfattar alla elever, även elever med

funktionshinder. Utgångspunkten för en sådan översyn skulle då kunna

vara elevens rätt till en kvalitativt god utbildning i enlighet med de natio-

nella målen.

Det är viktigt att tillsynen över skolans verksamhet upplevs som verk-

ningsfull både av stat, kommun och allmänhet. Enligt regeringens be-

dömning bör den aktiva tillsynen fortsatt vara en viktig del av

Skr. 1996/97:112

111

Skolverkets arbete. Den tillsyn som Skolverket bedriver kommer nu att Skr. 1996/97:112

kompletteras av den kvalitetsbedömning som avses ske genom statliga

utbildningsinspektörer knutna till Skolverket. Utbildningens kvalitet och

likvärdighet kommer dessutom att vara angelägna områden inom såväl

uppföljnings- som utvärderingsprogrammet. Genom rapporter både från

dessa program, från tillsynsarbetet och från inspektörernas bedömningar

kommer utbildningars kvalitet att kunna bli väl belysta.

Övriga program

Skolverkets verksamhet bedrivs för närvarande i fem program; uppfölj-

ning, utvärdering, utveckling, tillsyn och forskning. Av denna utveck-

lingsplan framgår att regeringen bedömer att utvärdering och tillsyn

framöver kommer att få allt större betydelse.

Att utveckla skolverksamheten är en uppgift huvudsakligen för utbild-

ningens huvudman. Men utvecklingsarbete är också en viktig uppgift för

den statliga sektorsföreträdaren. På den nationella nivån skall mål- och

styrdokument fortlöpande utvecklas så att de svarar mot krav på aktuali-

tet och funktionalitet. Reformeringen av skolväsendet behöver stödjas.

Likaså krävs insatser för att främja skolans utveckling mot de nationella

målen inom särskilt utpekade områden eller områden som är eller kan bli

problemområden. Även om information, uppföljning, utvärdering och

tillsyn framöver framstår som allt mer betydelsefulla i Skolverkets verk-

samhet så kommer ändå behovet av centralt utvecklingsarbete och olika

former av stöd till lokal skolutveckling att kvarstå.

Under Skolverkets hittillsvarande verksamhet har det i många kommu-

ner skett en utveckling mot integrering av olika verksamheter och loka-

ler. En gemensam nämndorganisation har också införts mellan t.ex. barn-

omsorg och skola i många kommuner. Det innebär svårigheter när det

gäller att särskilja uppgifter för uppföljningen. Den kommunala struktu-

ren stämmer inte längre med den sektorsvisa fördelningen på den statliga

nivån. Den nyligen påbörjade utvecklingen av vuxenutbildningen och

den kommande integrationen mellan skola-barnomsorg innebär också att

uppföljningssystemen behöver utveckl; s. Ett sådant utvecklingsarbete har

inletts och behöver bedrivas i samarbete med kommunsektorn med sikte

på ökad relevans och effektivitet. Genom att på statlig nivå barnomsorgen

är överförd till Skolverket kommer ökad överensstämmelse och samord-

ning att nås. Regeringen avser att utforma ett sådant uppdrag till Skolver-

ket.

Förutsättningarna för Skolverkets forskningsprogram har förändrats i

och med att anslaget till forskning, av statsfinansiella skäl, minskats med

20 miljoner kr. Under 1997 och 1998 avser verket att fullfölja gjorda

åtaganden och ingångna avtal om forskningsfinansiering genom att ta i

anspråk överskott på sitt förvaltningsanslag. Regeringen har i propositio-

nen Forskning och samhälle (prop. 1996/97:5) gjort bedömningen att en

stor del av besparingen på forskningsanslaget skall kunna kompenseras

genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelsema.

Barnomsorgen har inte, till skillnad från skolområdet, haft särskilda

sektorsforskningsmedel via sin sektorsmyndighet. Forskningsfinansiär

112

för forskning inom bamomsorgsområdet har främst varit Socialveten- Skr. 1996/97:112

skapliga forskningsrådet.

För Skolverkets forskningsprogram innebär tillkomsten av ett nytt stort

ansvarsområde samtidigt med en kraftig besparing att samarbete med nya

forskningsfinansiärer behöver utvecklas, såväl med forskningsråd som

med stiftelser.

Konsekvenser for Skolverket

Som framgår ovan står Skolverket inför nya och stora uppgifter. Som

sektorsföreträdare får verket en tyngre roll och ett mer omfattande an-

svarsområde. Som tidigare redovisats bör nu införas ett system med åter-

kommande kvalitetsbedömningar. Skolverket kommer att få en central

roll i utvecklingen av detta kvalitetssäkringssystem. Utvecklingsplanen

kommer även att resultera i andra uppdrag till Skolverket. Sammantaget

kommer detta att få konsekvenser för verkets prioriteringar, organisation

och personalsammansättning.

Nya uppgifter och utvidgade ansvarsområden utgör en del av den för-

ändrade rollen för Skolverket. Enligt regeringens mening finns därtill

behov av att utveckla verkets roll som regeringens stabsorgan. Skolverket

kommer i ökad utsträckning att anlitas för utredningar och för att utarbeta

underlag till regeringsbeslut. Ett sådant närmare samarbete med rege-

ringskansliet är även nödvändigt i EU-sammanhang.

I betänkandet Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60) före-

slås att nuvarande myndighetsuppgifter för SIH och Skolverket på sikt

slås samman. Samhällets insatser för funktionshindrade elever i skolan är

för närvarande föremål för utredning (Utredningen om funktionshindrade

elever i skolan, U 1995:14). Åtgärder som rör de båda skolmyndigheterna

bör anstå tills utredningen fullgjort sitt uppdrag.

113

Skr. 1996/97:112

6.2 Statens institut för handikappfrågor i skolan

Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) inrättades samtidigt

med Skolverket år 1991. Medan Skolverket inrättades för att följa, utvär-

dera, utöva tillsyn över samt bidra till skolans utveckling, ger SIH hjälp

och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för elever med

vissa handikapp. SIH skall vidare utveckla, framställa och distribuera

läromedel för elever med handikapp. SIH är dessutom central förvalt-

ningsmyndighet för specialskolorna.

I det tidigare nämnda betänkande Staten och skolan — styrning och

stöd (Ds 1995:60) konstaterades bl.a. att SIH:s arbete med att utveckla

och effektivisera konsulentverksamheten är värd stor respekt men att det

saknas en tydlig bild av hur behoven av samhälleligt stöd för funktions-

hindrade elever i skolan ser ut. I utredningen påpekas dessutom bristande

kommunal planering och att bristande samordning från kommunalt håll

vid beställning av SIH:s stödjande insatser inte ger SIH det underlag som

myndigheten skulle behöva för att effektivt kunna planera verksamheten

och pröva för vilka ändamål de statliga stödresurserna i första hand bör

disponeras.

Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (U 1995:14) har i

uppdrag att se över och lämna förslag för såväl den specialpedagogiska

konsulentorganisationen som den statliga läromedelsproduktionen. I upp-

draget ingår att särskilt pröva ansvarsfördelningen mellan den statliga

sektorn och de lokala huvudmännen samt mellan berörda myndigheter.

Regeringen anser att eventuella åtgärder på området bör anstå till dess

att utredningen lagt fram sina förslag.

114

Skr. 1996/97:112

6.3 Det kommunala ansvarsområdet

Den 1 januari 1991 ändrades ansvarsfördelningen mellan stat och kom-

mun, så att kommunerna fick det fulla driftsansvaret för skolan. Genom

decentralisering och målstyrning skulle en effektivare politisk styrning

och kontroll införas. Politikerna skulle styra med mål, utvärdera och prio-

ritera. Det kommunala handlingsutrymmet ökade när det gäller att be-

stämma hur målen skall nås, verksamheten skall organiseras och vilka

resurser som skall satsas. På så sätt skulle man bättre kunna ta hänsyn till

de lokala förhållandena. Samtidigt skulle effektiviteten och kostnads-

medvetandet öka. Genom decentraliseringen skulle också medborgarnas

inflytande över den kommunala verksamheten utvecklas.

Ett nytt statligt sektorsbidrag för skolan ersatte de många specialdesti-

nerade anslagen på skolans område. Ett nytt statsbidrags- och utjäm-

ningssystem för kommuner och landsting infördes den 1 januari 1993,

vilket senare justerades den 1 januari 1996. Bidraget består av ett gene-

rellt statsbidrag, som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare och

ett utjämningssystem, som innebär en utjämning av skatteinkomster och

strukturella kostnadsskillnader.

Relationen mellan stat och kommun förändrades och verksamheten av-

reglerades för att ge utrymme för mer av målstyrning; för prioritering och

för att anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningarna och beho-

ven. Den nya kommunallagen som gäller från den 1 januari 1992 är en

ramlag som ger utrymme för en friare nämndorganisation genom att

kommunerna själva får bestämma vilka kommunala nämnder som skall

inrättas. Många kommuner har slagit samman gamla nämnder till nya,

mer sektorsövergripande. På senare tid har intresset vuxit för kommun-

delsnämnder som ett sätt att öka såväl demokratin som effektiviteten i

den kommunala verksamheten. Dessa förändringar hade bl.a. föregåtts av

en brett upplagd försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse i

s.k. frikommuner. Syftet med försöksverksamheten var att minska detalj-

regleringen och effektivisera verksamheten genom en ökad kommunal

frihet.

Kommunernas ekonomiska situation

Kommuner och landsting har påverkats av den ekonomiska krisen i Sve-

rige. De har mött denna bl.a. genom anpassning av verksamheten och en

ökning av produktiviteten. I flertalet kommuner har väsentliga delar av

verksamheten fått vidkännas neddragningar trots ökade behov bl.a. till

följd av demografiska förändringar.

Den första hälften av 1990-talet har inneburit knappare ekonomiskt ut-

rymme för kommunerna. Fram till början av 1990-talet ökade kommu-

nernas konsumtion. Då inleddes en period som på fem år inneburit totalt

2,6 procent minskning av konsumtionsvolymen.

Regeringen lade hösten 1996 fram en proposition, i vilken föreslås en

ny lag om kommunal redovisning samt ändringar i kommunallagen. Re-

115

dovisningslagen innehåller bl.a. regler om redovisning av pensions- Skr. 1996/97:112

åtaganden. Förslagen innebär att kommunernas resultat efter avskriv-

ningar, pensionskostnader och extraordinära poster, skall vara positivt.

Ett negativt resultat skall regleras i budgeten senast två år efter dess upp-

komst.

Fig. 3 Prognos över primärkommunemas konsumtion samt befolkning i

grundskole- och gymnasieålder fram till och med år 2000.

Index=Basår 1992

Index

115

110

| Prognos _.. - — '

105

Befolkning 7-18 år

100

...............

95

! Kommunernas

i konsumtion

90

85

_______________i_______________i_______________i_______________d______________i_______________i_______________i_______________> År

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

(Källa: BP 1996/97:1 och SCB)

Under de kommande åren fram till och med år 2000 beräknas primär-

kommunemas utgifter för konsumtion, där bl.a. förbrukning, löner och

arbetsgivaravgifter ingår, minska medan elevunderlaget ökar.

Kostnadsutvecklingen för barnomsorg och skola

Under 1990-talet har besparingar skett både inom grundskolan och barn-

omsorgen, samtidigt som gymnasieskolan har blivit treårig och den

kommunala vuxenutbildningen har byggts ut. De nya läroplanerna inne-

bär ökade krav på kvalitet samtidigt som antalet barn som skall in i sys-

temen aldrig varit fler.

Barnomsorgen och ungdomsskolan svarar för nära 50 procent av

kommunernas totala nettokostnader. Barnomsorgens andel av kommu-

nernas utgifter har minskat trots att verksamhetens omfattning har ökat.

Det är framför allt barnomsorgen som har fått vidkännas besparingar till

förmån för annan verksamhet. Besparingarna har främst skett genom an-

talet bam i förhållande till personal och lokaler har ökat.

I Sverige fördelas, jämfört med andra länder, en förhållandevis stor

andel av de offentliga utgifterna till skolområdet i relation till brutto-

nationalprodukten (BNP). Under 1990-talet har emellertid skolområdet i

Sverige fått en minskad andel.

116

Fig. 4 Offentliga utgifter för skolområdet i procent av BNP i Norden, Skr. 1996/97:112

Nordamerika och EU (exklusive förskola/bamomsorg och högskola)

(Källa: OECD)

Produktivitetsökningen i barnomsorgen har varit mycket omfattande

under 1990-talet. Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala

kostnaderna för barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta

priser något mindre år 1995 än 1990, trots att antalet inskrivna barn under

denna period ökade med närmare 30 procent. Under perioden 1991-1995

sjönk kostnaderna per närvarotimme i daghem och fritidshem med 19

respektive 32 procent. Den största produktivitetsökningen har skett inom

fritidshemmen.

Fig. 5 Utvecklingen av antalet inskrivna barn och kostnaderna för barnom-

sorgen under perioden 1990-1995.

Index

130

Antal barn

120

110

- - * * *

Bruttokostnad

100

90

80

70

60

50

-

1990 1991

1992

1993

1994 1995

(Källa: Socialstyrelsen, Social service, vård och omsorg i Sverige 1996)

117

Kommunernas genomsnittliga bruttokostnad, dvs. samtliga driftskostna- Skr. 1996/97:112

der, per inskrivet barn för samtliga verksamhetsformer är cirka 50 000

kronor, men kostnadsvariationema är betydande mellan olika kommuner.

Avgiftsfinansieringsgraden uppgick år 1996 till i genomsnitt 14 pro-

cent. Avgiftsnivåerna för den enskilda typfamiljen kan skilja sig markant

mellan olika kommuner.

Antalet barn per årsarbetare har stigit i samtliga bamomsorgsformer

under 1990-talet.

Kostnader för undervisning och lokaler

Den totala kostnaden för skolväsendet i Sverige år 1995 var 73 miljarder

kronor. Nästan två tredjedelar av den totala kostnaden avser grundskolan.

Därnäst kommer gymnasieskolan, vars kostnader utgör en dryg fjärdedel

av totalkostnaden. Grundskolans kostnader under perioden 1991-95 har

dock minskat med 2,5 procent i fasta priser, medan gymnasieskolans

kostnader ökat med knappt 5 procent. Under perioden har kostnaden per

elev i grundskolan kontinuerligt minskat med sammanlagt 8-10 procent.

Kostnadsminskningen förklaras i huvudsak av större undervisningsgrup-

per. Gymnasieskolans yrkesutbildningar har under perioden utökats från

två till tre år.

Lokalkostnaderna utgör ca 25 procent av de totala skolkostnadema för

en grundskoleelev och är den näst största kostnadsposten.

Sedan 1991 har lokalkostnaderna stigit ganska kraftigt fram till 1994

för att under 1995 minska något. Ökningen beror på en ökad kostnad per

kvadratmeter. I gymnasieskolan har dock lokalkostnaderna per elev ökat

med 4 procent i fasta priser från 1994 till 1995. Besparingarna inom

skolan har till stor del gjorts på undervisningen. Elevkostnaden för un-

dervisning har successivt minskat under hela perioden.

Fig. 6 Utvecklingen av antalet elever och kostnaderna (i fasta priser)

för undervisning i grundskolan under perioden 1991-1995

(Källa: Skolverket, Beskrivande data om skolverksamheten 1992-1996)

118

Under perioden 1991 till 1995 har antalet elever i grundskolan ökat med Skr. 1996/97:112

7 procent, från ca 887 000 till 939 000 elever. Under samma period

minskade kostnaderna för undervisning per elev med 19 procent i fasta

priser, från ca 29 000 till 23 500 kronor.

Fig. 7 Utvecklingen av antalet elever, omräknat till heltidsstuderande, och

kostnader för undervisning i grundläggande och gymnasial vuxen-

utbildning samt påbyggnadsutbildning under perioden 1993-1995

Index

Heltidsstuderande

130 r

elever

120 -

.....—.....

HO -

............

100 —- ' _

90 -

--

Kostnad för undervisning per

80 -

heltidsstuderande elev

70 -

60

2)U

1993

1994 1995

(Källa: Skolverket, Beskrivande data om skolverksamheten 1994-96

och Jämförelsetal för skolhuvudmän 1994-1996)

Antalet heltidsstuderande elever i grundläggande och gymnasial vux-

enutbildning samt påbyggnadsutbildning ökade med 26 procent under

åren 1993-1995. Under samma period minskade undervisningskostna-

derna med 8 procent per heltidsstuderande.

Internationell jämförelse

En rapport lämnades år 1996 till Expertgruppen för studier i offentlig

ekonomi (ESO) angående samhällets stöd till barnfamiljerna i Europa,

där Sverige jämförs med Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Nederlän-

derna, Storbritannien och Tyskland.

Samhällets stöd för ett barn t.o.m. gymnasieskolan varierade år 1993

enligt rapporten från 0,7 miljoner SEK i Nederländerna till 1,3 miljoner i

Sverige och Norge. I stödet ingår kostnader för skola, barnomsorg, barn-

bidrag, bostadsbidrag, föräldraledighet, skattesubventioner och bidrags-

förskott.

I samtliga länder är skolan den dominerande utgiftsposten. I Sverige,

Finland och Frankrike svarar den för ca 50 procent av de samlade utgif-

terna. I Danmark, Norge och Tyskland svarar den för ca 55 procent samt

för 65 procent i Nederländerna och Storbritannien. Enligt uppgift i

OECD:s Education at a Glance, utgiven i december 1996, har Sverige de

högsta styckkostnadema av de ovan jämförda länderna. Av totalt 24 län-

der i OECD:s rapport är Sverige ett av de länder som har den högsta

styckkostnaden för en elev i årskurs 1-6. Bara USA och Schweiz har

119

högre kostnader. Även i högre årskurser inkl, gymnasieskolan visar Skr. 1996/97:112

OECD-rapporten att Sverige har höga styckkostnader. Fem länder, däri-

bland Danmark och Tyskland, har dock högre kostnader. För att få en

rättvisande bedömning av kostnaderna bör egentligen dessa rensas för

skillnader i fri skolhälsovård, hemspråksundervisning och annan stödun-

dervisning till invandrarelever samt fri skolmat.

Utgifterna för barnomsorgen är enligt ESO:s rapport högst i Sverige

och Danmark. Bamomsorgsutgiftema är dock en förutsättning för den

höga kvinnliga förvärvsfrekvensen i Sverige. Trots de ovan nämnda be-

sparingarna under senare år har Sverige fortfarande, internationellt sett,

höga kostnader för såväl barnomsorg som skola. Det är dock alltid före-

nat med stora svårigheter att jämföra innehållet i såväl kostnader som

verksamheter internationellt. Det kan därför vara vanskligt att dra alltför

långtgående slutsatser, särskilt mot bakgrund av att de jämförda åren lig-

ger bakåt i tiden. I vårt land har verksamheterna därefter fått vidkännas

betydande besparingar.

Färre barn och fler elever

Födelsetalen påverkar barnomsorgen relativt snabbt. Den senaste befolk-

ningsprognosen visar att fruktsamheten med 1,6 barn per kvinna under

1996 nådde sin lägsta nivå sedan år 1983. Bamafödandet har sedan år

1985 ökat mycket kraftigt och nådde sin topp åren 1990 och 1991. Där-

efter har det sjunkit brant och låg under år 1996 på samma nivå som när

det var som lägst under 1980-talet. Detta innebär att antalet barn i åldern

0-6 år för närvarande är högre än på mycket länge — ca 804 000 — och

årskullen sexåringar den största i hela åldersspannet. Barnantalet i åld-

rarna 0-6 år kommer nu att sjunka mycket kraftigt för att, enligt befolk-

ningsprognosen, inom en femårsperiod vara omkring 125 000 färre än i

dag.

Fig. 8 Preliminär prognos över befolkningen i åldersgrupperna

0-6 år, 7-15 år och 16-18 år under åren 1997 - 2015

□ 0-6 år n7-15år □ 16-18 år

(Källa: SCB, januari 1997)

120

Skr. 1996/97:112

Under perioden 1997 till 2001 ökar antalet barn i åldern 7-15 år. Samti-

digt minskar antalet i åldersgruppen 0-6 år, enligt SCB:s prognos. Antalet

ungdomar i gymnasieskoleålder, 16-18, år förblir i stort sett konstant un-

der denna period, men förväntas sedan öka fram till år 2008.

De barn som föddes i början av 1990-talet är nu på väg in i grundsko-

lan. Elevantalet ökar därmed i grundskolan för att kulminera kring sekel-

skiftet och därefter minska. Det medför höga krav på skolan att effektivt

utnyttja sina resurser utan att ge avkall på kvaliteten. Under de närmaste

åren kommer elevantalet i gymnasieskolan att vara stabilt, innan de stora

barnkullarna från 1990-talet når gymnasieåldern. Den problematik som

ligger i s.k. ålderspucklar gör det nödvändigt att ha en flexibel organisa-

tion, som kan klara stora variationer mellan åldersgrupperna.

Barnomsorg och skola

Genom avregleringama har barnomsorgen och skolan blivit konkurrens-

utsatta i den kommunala ekonomin. Med krympande resurser och ökande

barnkullar har kommunerna haft i uppdrag att tillhandahålla barnomsorg

och utbildning, som uppfyller de nationella målen för respektive verk-

samhet. Även om flera kommuner kan ha behov av att minska sina

kostnader, är det väsentligt att de ekonomiska anpassningarna görs på ett

sådant sätt att kvaliteten i de kommunala verksamheterna upprätthålls. I

den kommunala verksamhetsprioriteringen måste frågor som likvärdig

utbildning, behovet av stöd till elever med särskilda behov och

utbildningens kvalitet vägas in. Den svåra uppgiften att prioritera och

fördela resurser mellan olika verksamheter förutsätter en aktuell och väl

fungerande uppföljning och utvärdering som beslutsunderlag. Det är där-

för nödvändigt att den kunskap som kommer fram genom uppföljning

och utvärdering i kommunerna får genomslag i resursfördelningen till

verksamheterna.

Sverige, en utbildningsnation — ett gemensamt ansvar

Sveriges nationella skolpolitik formuleras av regering och riksdag. Den

får sin form i olika styrdokument, men det är först i läroprocesserna mel-

lan elev och lärare som målen för skolpolitiken tar gestalt. I vårt decent-

raliserade system har kommunerna en avgörande roll när det gäller hur

skolpolitiken kommer att förverkligas. Ytterst vilar ansvaret på skolleda-

re och lärare, men politiker och tjänstemän i kommunerna kan naturligt-

vis stödja arbetet genom tydlig målformulering och rimlig resursfördel-

ning.

121

Pågående utredningar m.m.

Med anledning av uppdrag från regeringen pågår för närvarande utred-

ningar och överväganden inom ett antal områden:

• kommittén (dir. 1996:61) med uppdrag att utarbeta ett samlat måldo-

kument för den obligatoriska skolan, förskolans s.k. sexårsverksamhet

och skolbarnsomsorgen, har nyligen överlämnat sitt betänkande Växa i

lärande (SOU 1997:21). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1997:30) har

kommittén bl.a. fått i uppdrag att utarbeta förslag till måldokument för

den pedagogiska verksamheten i förskolan

• kommittén (dir. 1995:19 och 1997:2) med uppdrag att belysa det inre

arbetet i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

• kommittén (dir. 1994:29 och 1994:128) med uppdrag att följa den på-

gående utvecklingen i gymnasieskolan

• kommittén (dir. 1995:134) med uppdrag att utreda hur ansvaret för

utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildning av funktions-

hindrade elever skall fördelas mellan stat, kommun och landsting samt

vem som skall finansiera verksamheten

• kommittén (dir. 1996:60) med uppdrag att redovisa viktiga utgångs-

punkter för att stödja och förebygga läs- och skrivsvårigheter

• kommittén (dir. 1995:65 och 1996:71) med uppdrag att utreda ett na-

tionellt kunskapslyft för vuxna

• en särskild utredare (dir. 1995:69) har tillkallats av regeringen för att

föreslå åtgärder som kan främja användningen av distansmetoder inom

främst vuxenutbildningen och högskolan

• arbetsgrupp för samverkan kring arbetet med skolans värdegrund (U

1996:H)

Skr.

1996/97:112

Bilaga

122

Utbildningsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997

Skr. 1996/97:112

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden,

Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg, Schori,

Winberg, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall,

Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Ylva Johansson

123

gotab 53063, Stockholm 1997