Prop. 1996/97:118

Regeringens skrivelse

1996/97:118

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

1996/97:118

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 9 april 1997

Göran Persson

Jörgen Andersson

(Inrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den

kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål

som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Sålunda ingår

inte de verksamheter som kommuner och landsting bedriver frivilligt.

Vidare ges en redovisning av kommunernas och landstingens ekonomi

och utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna.

Statistiska uppgifter finns för närvarande inte att tillgå för verksamhets-

året 1996 annat än i preliminär form. Därför avser den övervägande delen

av redovisningen verksamheten år 1995. Årets skrivelse har karaktären

av verksamhetsberättelse för den samlade kommunala verksamheten. Av

den anledningen finns i huvudsak endast statliga beslut och utredningar

som påverkat verksamheten de år redovisningen avser.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:118

1 Sammanfattning......................................................................................3

1.1 Några utvecklingstendenser........................................................3

1.2 Landstingens och kommunernas ekonomiska resultat................6

1.3 De kommunala verksamheterna..................................................7

1.4 Antalet anställda i kommuner och landsting.............................11

1.5 Styrformer och demokrati på lokal nivå....................................11

1.6 Den internationella kommunen.................................................12

2 Kommunsektorns ekonomi...................................................................13

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin.......................................13

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning.............................................17

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

respektive landsting..........................................................21

2.4 Kommunal koncernredovisning................................................23

3 Hälso- och sjukvård..............................................................................24

4 Äldreomsorg.........................................................................................34

5 Handikappomsorgen.............................................................................44

6 Individ- och familjeomsorg..................................................................57

6.1 Missbrukarvård.........................................................................58

6.2 Barn- och ungdomsvård............................................................62

6.3 Socialbidrag...............................................................................65

7 Barnomsorg..........................................................................................71

8 Skolväsendet.........................................................................................80

8.1 Allmänt om skolväsendet..........................................................80

8.2 Barn- och ungdomsskolan.........................................................83

8.3 Vuxenutbildning........................................................................97

8.4 Gemensamt för samtliga skolformer.......................................107

9 Flyktingmottagandet...........................................................................111

10 Räddningstjänst................................................................................114

11 Civilt försvar.....................................................................................120

12 Miljövård..........................................................................................123

13 Kommunerna och sysselsättningen..................................................129

14 Ledning, uppgifter och organisation................................................136

14.1 Styrformerna i landsting och kommuner har blivit fler och

mångfalden har ökat........................................................136

14.2 Samverkan har flera dimensioner..........................................140

14.3 Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet.... 143

14.4 Kommunal personal..............................................................147

14.5 Kommunala företag...............................................................148

15 Den internationella kommunen........................................................150

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 april 1997.

Skr. 1996/97:118

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

Den kommunala sektorns andel av BNP minskar

Den kommunala sektorn expanderade kraftigt under 1960- och 1970-ta-

len både till följd av att alltfler uppgifter ålades landsting och kommuner

och till följd av beslut inom de frivilliga verksamheterna. I början av

1980-talet bröts dock den uppåtgående trenden. Kommunsektorns andel

av bruttonationalprodukten (BNP), mätt som konsumtionens andel av

BNP, minskade fram till slutet av samma decennium. Efter en tillfällig

ökning några år i början av 1990-talet har andelen åter minskat fram till

år 1995'. Om även investeringarna beaktas blir minskningen större, efter-

som investeringarna utgjorde en större andel av BNP år 1980 än år 1995.

Den tredje utgiftsposten, transfereringar, är inte medräknad här eftersom

den innehållsmässigt inte uppvisar samma kontinuitet över tiden som de

två andra posterna.

Preliminära uppgifter för år 1996 visar på en mindre ökning av kon-

sumtionens andel. Det går dock inte att säga om detta är en tillfällig ök-

ning eller ett trendbrott.

Diagram 1.1 Kommunsektorns konsumtion och investeringar mätt som andel

av BNP åren 1980 - 1996, löpande priser

Källa: Statistiska Centralbyrån, Nationalräkenskaperna samt inrikesdepartementet.

1 En mindre del av minskningen kan förklaras av överföring av verksamhet till staten samt

bolagisering, se under avsnittet om de kommunala företagen. Nettoeffekten av skattere-

formen, då generell avdragsrätt för moms infördes för kommuner och landsting, har

beaktats i beräkningarna.

Finansiella sparandet fortsatt negativt Skr. 1996/97:118

Finansiellt sparande utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter. Det

finansiella sparandet i kommunsektorn har varit negativt sedan år 1985,

med undantag av åren 1992 och 1993. Preliminära uppgifter för år 1996

visar ett fortsatt negativt finansiellt sparande. Minskningarna i konsum-

tionsvolymen har inte räckt för att få balans mellan inkomster och utgif-

ter, vilket också har samband med de relativt sett måttliga inkomstök-

ningar sektorn haft under dessa år. Sammantaget har detta lett till ett

återkommande underskott i sparandet inom sektorn.

Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

Är

1992

1993

1994

1995'

1996’

Finansiellt sparande

15,6

10,0

-3.6

-3.5

-4,5

varav

- kommuner

9,3

3,1

-4.2

-1.6

-3,5

- landsting

6,2

7,6

0.8

0,7

0,8

- övriga’

0.1

-0,7

-0,2

-2,6

-1.8

1 Utfallet för år 1995 kan komma att revideras hösten 1997.

2 Preliminärt utfall.

1 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna.

Det är främst kommunerna som har uppvisat ett negativt finansiellt

sparande. Landstingen har en betydligt mindre investeringsvolym, vilket

gör att dessa sedan år 1991 redovisar ett positivt finansiellt sparande.

Volymen för den kommunala verksamheten minskar

Under hela 1980-talet fram till och med år 1991 ökade den kommunala

konsumtionsvolymen. Konsumtionsvolymen erhålls genom att utgifterna

för den kommunala verksamheten, som t.ex. undervisning, sjukvård samt

äldreomsorg, rensas från pris- och löneutvecklingen i sektorn liksom från

den del av konsumtionen som finansieras med avgifter. Med undantag

för år 1995 har konsumtionen i fasta priser årligen minskat sedan år

1992. År 1995 visade oförändrad konsumtionsvolym. En mindre del av

minskningen förklaras av att graden av avgiftsfinansiering ökat. Sam-

mantaget innebär detta att konsumtionsvolymen år 1996 i stort sett är

tillbaka på samma nivå som år 1988.

Socialbidragen ökade men de totala transfereringarna minskade år

1996

Under den första halvan av nittiotalet ökade kommunernas utgifter för

socialbidrag kraftigt. Det finns framförallt två orsaker till denna utveck-

ling. Den första är att arbetslösheten ökade kraftigt under dessa år och

därmed antalet utförsäkrade från arbetslöshetskassorna. Den andra är att

Sverige tog emot ett stort antal flyktingar under samma period. Dessa Skr. 1996/97:118

flyktingar har haft mycket svårt att etablera sig på den svenska arbets-

marknaden, vilket medfört ökade socialbidragsutgifter för många kom-

muner.

Den 1 januari 1996 infördes ett antal förändringar i de statliga social-

försäkringssystemen och den generella ersättningsnivån sänktes till 75 %,

vilket kan ha bidragit till att socialbidragen ökade under år 1996. Den

totala ökningen år 1996 är enligt de preliminära uppgifterna från natio-

nalräkenskaperna drygt 1,2 miljarder kronor vilket motsvarar ca 10% i

löpande priser. Eftersom konsumentpriserna i stort sett har stått stilla un-

der åren 1995 och 1996 har socialbidragsutvecklingen under år 1996 va-

rit ungefar lika stor i fasta priser. Andra transfereringar, t.ex. ersättningar

mellan kommuner och landsting samt transfereringar till företagssektorn,

har samtidigt minskat varför transfereringarna totalt sett minskade mellan

åren 1995 och 1996.

Tabell 1.2 Socialbidrag och totala transfereringar

Miljarder kronor, löpande priser

1991

1992

1993

1994

1995

1996'

Socialbidrag

6.3

8,0

10,1

11.9

11,7

13,0

- volymutveckling

-1,5%

24,4 %

21,4%

14,8%

-3,6 %

10,1%

socialbidrag 2

Transfereringar

65,1

78,6

81.6

79,0

76,6

75,1

' Preliminära uppgifter

2 Volymförändring beräknad med hjälp av konsumentprisindex

Källa: Statistiska Centralbyrån, Nationalräkenskaperna

De kommunala företagens andel i kommunkoncernen är oförändrad

Omsättningen i de kommunala företagen, uttryckt som andel av koncer-

nens omsättning, uppgick år 1995 till drygt en fjärdedel. Detta är en lika

stor andel som företagens omsättning utgjorde år 1991. Under åren 1991

till 1995 ökade andelen först något för att sedan minska till dagens nivå.

Företagen består av sådana aktiebolag, stiftelser, handelsbolag, ekono-

miska föreningar m.fl. där kommunerna har en ägarandel som motsvarar

50 % eller mer. Antalet anställda i de kommunala företagen, exklusive

landstingsägda företag, har minskat från 48 900 år 1993 till 43 500 år

1995 vilket motsvarar en minskning på ca 11 %. Utförsäljning av företag

till den privata sektorn kan förklara en del av denna minskning.

Utjämningssystemet för kommuner respektive landsting

Det nya utjämningssystemet trädde i kraft den 1 januari 1996 och utjäm-

nar skattekraft och strukturella kostnadsskillnader mellan enskilda kom-

muner och landsting i landet. Kommuner och landsting med en låg skat-

tekraft eller med en ogynnsam struktur far ett bidrag från staten, medan

kommuner och landsting med en hög skattekraft eller en gynnsam struk-

tur far betala en avgift. Genom systemet erhålls en långtgående utjäm-

ning som syftar till att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekono-

miska förutsättningar att bedriva kommunal verksamhet. Det nya utjäm- Skr. 1996/97:118

ningssystemet införs under en period av åtta år. vilket framför allt syftar

till att begränsa effekterna för de kommuner och landsting som får mins-

kade bidrag genom systemet.

Tabell 1.3 Omslutning i utjämningssystemet år 1996

Landsting

Kommuner

Inkomstutjämning

Kostnadsutjämning

3,4 miljarder kronor

4,9 miljarder kronor

8.1 miljarder kronor

4.7 miljarder kronor

Källa: Statistiska Centralbyrån. Offentlig ekonomi

1.2 Landstingens och kommunernas ekonomiska resultat

Årets resultat (förändring av eget kapital) för landstingen förbättrades år

1995 jämfört med året innan, men var fortfarande negativt. Förbättringen

berodde främst på att verksamhetens nettokostnader minskade mer än

skatteintäkter och generella statsbidrag samt att förändringen av pen-

sionsskulden var betydligt mindre år 1995 jämfört med år 1994. Minsk-

ningen av skatteintäkter, som bl.a. följde av skatteväxling med kommu-

nerna, begränsades av de positiva del- och slutavräkningar på tidigare

preliminärt utbetalade skatteinkomster som redovisades år 1995.

Enligt en prognos kommer resultatet för landstingen år 1996 2 att för-

sämras. Detta beror bl.a. på att slutavräkningen på 1995 års skattein-

komster som i de flesta landsting redovisas år 1996 var negativ.

Tabell 1.4 Landstingens och kommunernas resultat åren 1994-1996

Miljarder kronor, löpande priser

Landsting

Kommuner

1994

Utfall

1995

Utfall

1996

Prognos

1994

Utfall

1995

Utfall

1996

Prognos

Resultat efter skattein-

3,4

4,9

3.9

10,5

14,7

6.9

täkter och finansnetto

Årets resultat

-5.3

-2.7

-3.6

1,1

2.9

-1.1

Källa: Landstingsförbundet, Statistiska centralbyrån samt Inrikesdepartementet

Årets resultat för kommunerna förbättrades år 1995 jämfört med år

1994. Skatteintäkterna ökade mer än verksamhetens nettokostnader mel-

lan åren 1994 och 1995 vilket förbättrade resultatet. Ökningen av såväl

nettokostnader som skatteintäkter var delvis en följd av övertagandet av

verksamhet och en därtill kopplad skatteväxling med landstingen. Ök-

ningen av skatteintäkter berodde dock till största delen på de positiva del-

och slutavräkningar som redovisades år 1995. Detta är också den huvud-

sakliga förklaringen till att årets resultat förbättrades mellan åren 1994

och 1995.

Enligt en prognos för kommunerna år 1996 3 kommer årets resultat att

försämras och bli negativt. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto

minskar kraftigt. Det är framför allt stora extraordinära intäkter som gör

att minskningen av det egna kapitalet inte blir större. Det försämrade re-

2 Källa: Landstingsförbundet

3 Källa: Inrikesdepartementet

sultatet efter skatteintäkter och finansnetto beror bl.a. på att slutavräk- Skr. 1996/97:118

ningen på 1995 års skatteinkomster som redovisas år 1996 var negativ.

Detta skall jämföras med 1995 års stora positiva avräkningar.

1.3 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården är att befolkningen

skall ha en god hälsa och en god vård på lika villkor i hela landet. Sve-

rige tillhör de allra främsta nationerna vad gäller hälsotillstånd och soci-

ala förhållanden. Det finns dock skillnader mellan olika befolknings-

grupper som t.ex. mellan kvinnor och män, mellan infödda svenskar och

invandrare samt mellan de som har och de som inte har arbete.

När det gäller kvalitetsmätningar inom sjukvården har bl.a. Statens be-

redning för utvärdering av medicinsk metodik tillsammans med

Statskontoret utvärderat kvaliteten inom delar av den slutna korttidsvår-

den och primärvården. Analyserna visar att kvaliteten överlag är god och

att stora framsteg gjorts på ett antal områden som t.ex. behandling av

magsår, höftfrakturer och för tidigt födda barn. Utvecklingen inom can-

cervården har inte varit lika positiv, med undantag för behandling av

bamleukemi som förbättrats betydligt.

Den statliga vårdgarantin omfattade t.o.m. år 1996 tolv diagnoser. En

undersökning gjord av Landstingsförbundet visar att väntetiderna för be-

handling av dessa diagnoser har ökat de senaste åren.

Äldreomsorg

Enligt socialtjänstlagen skall kommunen genom olika typer av insatser

underlätta för den enskilde att bo hemma och leva ett aktivt liv. Några väl

definierade och utvecklade mått för att bedöma kvaliteten i verksamheten

finns ännu inte, varför vissa indikatorer och utvärderingar far utgöra un-

derlag för en bedömning.

Andelen invånare som är 65 år eller äldre och som far hjälp i ordinärt

boende har minskat sedan år 1993 medan andelen som får hjälp i särskilt

boende har ökat. De minskade resurserna har således medfört att en kon-

centration av hjälpinsatserna skett till dem som har de största behoven.

Det finns vissa problem med det medicinska omhändertagandet inom

äldrevården. Därför är tillkomsten av medicinskt ansvariga sjuksköter-

skor ett viktigt steg i riktningen mot att förstärka kvaliteten i omsorgen.

Socialstyrelsens utvärderingar visar också att läkarinsatserna behöver

ökas, främst inom det särskilda boendet. Ytterligare ett steg är att intensi-

fiera samverkan mellan äldreomsorg, primärvård och sjukhusvård.

Handikappomsorg

Skr. 1996/97:118

Målet for handikappolitiken som det uttrycks i socialtjänstlagen är att

samtliga funktionshindrade skall erbjudas full delaktighet och jämlikhet.

Den enskilde skall fa möjlighet att leva som andra icke funktionshindrade

människor.

I likhet med äldreomsorgen saknas det än så länge mått som mäter

kvalitet och måluppfyllelse i verksamheten. Socialstyrelsen följer årligen

upp handikappreformen och har i sin senaste rapport som avser verksam-

heten år 1995 konstaterat att det finns brister i samarbetet mellan kom-

munen, sjukvården och försäkringskassan. Möjligheten till assistanser-

sättning har inneburit stora och positiva förändringar för dem som berörs.

Kvaliteten på insatserna bedöms också som mycket goda.

Individ- och familjeomsorg

Målet för individ- och familjeomsorgen är att verksamheten under hän-

synstagande till människors ansvar för sin och andras sociala situation

skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna re-

surser.

Måluppfyllelsen inom individ- och familjeomsorgen går inte att be-

skriva på ett entydigt och enkelt sätt. Bland annat saknas relevanta mått

och utvärderingsmetoder på nationell nivå. Ett utvecklingsarbete pågår

inom Socialstyrelsen och länsstyrelserna i syfte att utveckla ändamålsen-

liga uppföljningsmetoder.

När det gäller socialbidrag har antalet klagomål till länsstyrelserna ökat

från enskilda som upplever att de blivit dåligt bemötta.

Barnomsorg

Målen för barnomsorgen är bl.a. att ge barn stöd i deras utveckling, att

bidra till goda uppväxtvillkor utifrån barnens egna behov samt att under-

lätta för föräldrar att förena arbete och studier med ansvar för barnen.

Socialstyrelsens uppföljning visar att närmare 90 % av kommunerna

kan erbjuda plats inom förskoleverksamheten inom skälig tid, dvs.

tre-fyra månader. För skolbarnsomsorgen är motsvarande siffra 95 %. I

båda fallen är det en ökning sedan våren 1995 med ca 10 procentenheter.

Såväl antalet som andelen barn inskrivna i barnomsorgen i åldrarna

1-6 år respektive 7-9 år ökade från år 1994 till år 1995. Samtidigt ökade

också de totala kostnaderna för barnomsorgen, dock i en långsammare

takt. Det saknas aktuella uppgifter om kvaliteten inom barnomsorgen.

Socialstyrelsen genomförde en undersökning år 1993 som visade att kva-

liteten genomgående var god, men att flera kommuner hade dåligt resul-

tat avseende vissa kvalitetsindikatorer. Någon uppföljning av denna un-

dersökning har ännu inte gjorts.

Skolväsendet

Skr. 1996/97:118

Skolväsendet skall ge barn och ungdomar kunskaper och färdigheter

samt, i samarbete med hemmen, främja deras utveckling till ansvarskän-

nande och harmoniska människor. Inriktningen är att samtliga barn och

ungdomar minst skall nå de mål som enligt läroplanen skall ha uppnåtts

vid utgången av det femte och nionde skolåret. Utbildningen i grundsko-

lan skall också ligga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.

Gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som

förberedelse för yrkesliv samt fortsatta studier vid högskola och univer-

sitet. Skolväsendet för vuxna skall ge möjlighet att komplettera och slut-

föra tidigare påbörjade utbildningar på såväl grundskole- som gymnasie-

nivå.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning i Sverige har de senaste

åren varit relativt konstant, 94 %. En internationell studie som presente-

rades hösten 1996, visade att svenska 13-åringars kunskaper i matematik

och naturkunskap var goda eller mycket goda. Trots ökat antal elever och

minskade resurser har andelen elever med ofullständiga betyg inte ökat.

Andelen elever som saknar ett eller flera betyg efter årskurs 9 uppgick

vårterminen 1996 till knappt 6 %. En tendens enligt Skolverket är dock

att många av eleverna med särskilda behov inte anser sig fa den hjälp de

behöver.

Antalet elever som går direkt från grundskolan till gymnasieskolan har

ökat de senaste tio åren. Andelen uppgick till 98 % år 1995. Sammanlagt

86% av de elever som började gymnasieskolan år 1992 hade fatt av-

gångsbetyg inom fyra år. Denna andel har minskat något jämfört med

föregående år. Av dem som avslutade sina gymnasieutbildningar år 1992

hade 34 % gått vidare till högre studier tre år senare. Detta är en ökning

med 10 procentenheter sedan år 1989.

Vad gäller grundläggande och gymnasial vuxenutbildning varierar

måluppfyllelsen mellan olika kommuner enligt Skolverket. De flesta av

de kommuner som ingått i gjorda undersökningar har en kvalitativt god

verksamhet, men den uppsökande verksamhet som enligt skollagen skall

utföras av kommunen är sällan förekommande.

Flyktingmottagning

Målet med flyktingmottagningen är att underlätta invandrarnas integra-

tion i det svenska samhället. Detta skall ske i enlighet med de invandrar-

politiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Flyktingmottagandet

ökade i början av nittiotalet och år 1994 togs drygt 60 000 flyktingar

emot framförallt från f.d. Jugoslavien. Förra året hade antalet kommun-

placerade flyktingar minskat till knappt 7 000.

Uppföljning av måluppfyllelsen visar att endast en liten del, 10 %, av

dem som mottagits under senare år klarar sin egen försörjning genom

lönearbete efter tre och ett halvt år. Detta beror främst på den generellt

sett höga arbetslösheten i landet. Utbildning i det svenska språket är en

viktig nyckel till integrationen i samhället. Undersökningar visar att hälf-

ten av sfi-elevema har nått godkänt resultat inom avsedd undervisnings- Skr. 1996/97:118

tid samt inom 18 månader efter kursstart.

Miljövård

Miljövården i kommunerna utgår från fyra övergripande nationella mål.

Dessa mål är att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska

mångfalden, att främja en långsiktig hushållning med naturresurserna

samt att värna natur- och kulturlandskapen.

Naturvårdsverket har undersökt måluppfyllelsen avseende hälften av

de totalt 167 nationella miljömål som regering och riksdag fastställt.

Uppföljningen visar att ungefär hälften av dessa, dvs. ett fyrtiotal, redan

nåtts eller kommer att nås inom utsatt tid.

Räddningstjänst

Räddningsverket har formulerat mål for den kommunala räddningstjäns-

ten. Dessa är att antalet olyckor skall minska, att olyckor med farliga äm-

nen skall minimeras, att skador i samband med olyckor i freds- och krigs-

tid skall begränsas samt att skador i samband med naturolyckor skall be-

gränsas i så hög grad som möjligt.

För år 1995 har det totala antalet räddningsinsatser minskat jämfört

med föregående år vilket beror på att även antalet olyckor avtagit. Där-

emot har antalet räddningsinsatser vid olyckor med farligt gods ökat un-

der åren 1991 till 1995.

Civilt försvar

De övergripande målen för det civila försvaret, vilka fastställdes i 1992

års försvarsbeslut, är att värna civilbefolkningen mot verkningarna av

krigshandlingar, trygga en livsnödvändig försörjning och stödja försvar-

smakten under kriser och i krig, samt att för fullföljandet av dessa upp-

gifter upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Enligt lagen om

civilt försvar skall kommunerna vidta de åtgärder som behövs för att de-

ras verksamheter skall fungera vid höjd beredskap.

Ett omfattande omställningsarbete pågår i kommunerna med anledning

av att de den 1 juli 1995 övertog ansvaret för det civila försvaret. Be-

manningen av kommunernas krigsorganisationer kommer inte att vara

helt genomförd förrän under innevarande år.

Det finns skyddsrumsplatser vilka räcker till ca 83 % av befolkningen,

varav minst 80 % uppfyller kraven på skyddsförmåga. Det finns and-

ningsskydd för hela befolkningen, men ett sextiotal kommuner har ännu

inte färdigställt planerna för utdelning.

10

Arbetsmarknad

Skr. 1996/97:118

De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken är att tillsammans

med den ekonomiska politiken nå tillväxt, stabilitet och rättvis fördel-

ning. Målen kan beskrivas som att den skall främja arbetskraftens an-

passning till arbetsmarknadens krav, utjämna konjunkturerna samt ge alla

arbetssökande möjlighet till arbete eller inkomsttrygghet vid arbetslöshet.

Kommunerna har under senare tid fatt, och även själva tagit, ett allt

större ansvar för genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Detta gäller

bl.a. arbetslösa ungdomar under 20 år. Som mest har 17 000 ungdomar i

åldern 18-19 år omfattats av kommunernas ansvar under år 1996.

En uppföljning som gjorts av ungdomarnas attityder till sin praktik vi-

sar att nio av tio är ganska eller mycket nöjda. Däremot var de missnöjda

med den ekonomiska ersättningen. Praktiken har enligt en annan under-

sökning i drygt hälften av fallen lett till fortsatta studier, fast eller till-

fällig anställning.

1.4 Antalet anställda i kommuner och landsting

Antalet anställda i kommuner och landsting uppgick år 1996 till

1 005 000 personer. Detta är en minskning med 2 % sedan året innan och

med knappt 8 % sedan år 1992. Antalet anställda har minskat under hela

90-talet till följd av de neddragningar som har behövts för att fa balans i

ekonomin. Det är framförallt landstingen som minskat antalet anställda

med knappt 3 % årligen de senaste fem åren. Kommunerna har minskat

antalet anställda med ungefar 0,5 % årligen sedan år 1992 (effekten av

verksamhetsöverföringar har då exkluderats). Exempel på verksamheter

som överförts från landstingen till kommunerna är äldreomsorg (Ädel)

samt omsorg om psykiskt utvecklingsstörda. En förklaring till varför an-

talet anställda minskar mer än konsumtionsvolymen är att den genom-

snittliga medelarbetstiden ökat. En minskad sjukfrånvaro har bl.a. mins-

kat behovet av vikarier vilket medfört att medelarbetstiden ökat.

1.5 Styrformer och demokrati på lokal nivå

Ledning, uppgifter och organisation

Under senare år har det skett omfattande förändringar i kommunernas

och landstingens styr-, organisations- och verksamhetsformer. Ett kän-

netecken för de nya styrformerna är att verksamheten styrs på annat sätt

än genom traditionell anslags- och regelstyrning. Nya produktions- och

driftsformer i egen regi, såsom resultatenheter och s.k. intraprenader är

exempel på detta. En ökad förekomst av alternativa anordnare i extern

regi såsom kooperativ och privata företag, medverkan av ideella organi-

sationer samt ökad användning av extern konkurrens genom anbudsförfa-

rande, entreprenader och bolagiseringar är också kännetecknande för

denna utveckling.

Enligt kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996:169), är det betyd- Skr. 1996/97:118

ligt oftare som alternativa anordnare (privata företag, kooperativ eller fö-

reningar) förekommer inom barnomsorgen än t.ex. inom grundskolan,

äldre- och handikappomsorgen och gymnasieskolan. Extern anbudskon-

kurrens har blivit kännetecknande för äldreomsorgen i flera kommuner.

Anbudskonkurrens förekommer inte lika ofta inom barnomsorgen och

grundskolan. Det finns både positiva och negativa erfarenheter av ökad

konkurrensutsättning genom t.ex. upphandling och entreprenader. Någon

entydig bild av effekterna kan inte ges. I flera undersökningar konstateras

emellertid att man kunnat göra besparingar genom att konkurrensutsätta

verksamheten.

Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

Det förs en kontinuerlig diskussion om hur den lokala demokratin kan

utvecklas och i olika avseenden förnyas. Under 1990-talet har snävare

ekonomiska ramar för offentlig verksamhet bidragit till ett omfattande

förändringsarbete. De omprövningar och förändringar som nu genomförs

i kommunerna handlar ofta om hur kommuninvånarna skall få ett mer

direkt inflytande över och ökade påverkansmöjligheter på serviceutbudet.

Målet har också varit att effektivisera genom ändrade styr- och organisa-

tionsformer och bl.a. därigenom förbättra serviceutbudet. Detta arbete

har haft ett tydligt ekonomisk perspektiv. Parallellt har det successivt

vuxit fram en tydligare politisk-demokratisk dimension i förändringsar-

betet. På kommunal nivå pågår t.ex. olika försöksverksamheter kring

demokratiutveckling och medborgarinflytande.

Av kommunala förnyelsekommitténs studier framgår att kommunerna

utvecklat nya styrformer med utgångspunkt i att medborgaren fungerar

som kund. Ett annat perspektiv som återkommit under 1990-talets mitt är

medborgaren som brukare. Sett ur den representativa demokratins syn-

vinkel kan dessa nya former innebära att de berörda medborgarna far på-

verkansmöjligheter och inflytande utöver det som de har i egenskap av

väljare.

1.6 Den internationella kommunen

Det gångna året har präglats av arbetet med insatser för att stärka med-

borgarnas förtroende och engagemang för det europeiska samarbetet.

EU-frågoma skall även ges en ökad tyngd i den inrikespolitiska proces-

sen.

I EU:s rådgivande regionkommitté har de svenska delegaterna, som

består av representanter för kommuner och landsting, ansvarat för ett

antal s.k. rapportörskap. Kommittén har även utarbetat en deklaration

gällande regionkommittén inför förhandlingarna under regeringskonfe-

rensen. Europarådet har också arbetat vidare med några frågor kring bl.a.

regional respektive kommunal självstyrelse.

12

Det regionala samarbetet är en av hörnstenarna i den svenska rege- Skr. 1996/97:118

ringens Östersjöpolitik. Även EU medverkar till Östersjösamarbetet ge-

nom sina egna program för gränsöverskridande regionalt samarbete samt

genom kommissionens INTERREG-program. Vidare är ett antal regio-

nala organ engagerade i samarbetet kring Östersjön. Svenska Kommun-

förbundets och Landstingsförbundets engagemang i olika Östersjöprojekt

är betydande.

EU:s regional- och strukturpolitik syftar till att minska obalanser och

skillnader mellan EU:s regioner för att åstadkomma en bättre social och

ekonomisk sammanhållning inom unionen. Under perioden 1995-1999

tar Sverige emot totalt cirka 1,4 miljarder ecu från strukturfonderna. Ett

villkor för att stödet skall utgå är att till detta läggs svenska offentliga

och i vissa fall även privata medel.

Vänortssamarbetet fortgår och enligt Svenska Kommunförbundet har

många kommuner etablerat nya kontakter med orter i Baltikum, Polen

och Ryssland samt även i ett antal EU-länder.

Inför regeringskonferensen har ståndpunkter med anknytning till frå-

gor rörande lokal och regional nivå beretts och därefter legat till grund

för det svenska agerandet vid förhandlingar under året.

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi uti-

från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat

sägs hämtade från nationalräkenskaperna. I nationalräkenskaperna redo-

visas inkomster och utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar. För år

1996 är de flesta uppgifterna preliminära.

Sektom består i organisatoriskt hänseende av kommuner, landsting,

kyrkliga kommuner samt kommunalförbund, varav de två förstnämnda

ekonomiskt sett utgör merparten, ca 97 %. I redovisningen ingår hela den

skattefinansierade verksamheten som undervisning och vård medan af-

farsdrivande verksamheter endast ingår med eventuella över- eller under-

skott.

Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

Kommunsektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och därmed

för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att be-

skriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin.

Nedanstående tabell avser preliminära uppgifter för år 1996 och visar

några av de mått som brukar användas.

13

Tabell 2.1 Kommunsektorns omfattning år 1996

Andel av BNP

Kommunal konsumtion

18%

Totala utgifter

24 %

Kommunalskatt

17%

Totala inkomster

24%

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna

Knappt en femtedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1996

av kommunal konsumtion. Den kommunala verksamheten finansierades

till största delen med skattemedel, cirka 87 %, varav kommunalskatten

stod för 73 procentenheter och statsbidrag för resterande 14 procentenhe-

ter. Den kommunala skattekvoten, sektorns totala skatteinkomster i för-

hållande till BNP, har under hela 1980-talet legat kring 15 %. År 1992

ökade kvoten till 19 % för att sedan minska till 16 % år 1995. Ökningen

år 1992 berodde främst på den tvååriga eftersläpningen i det gamla utbe-

talningssystemet för kommunalskattemedel samt till viss del på en mins-

kande BNP. År 1996 uppgick skattekvoten preliminärt till 17 %.

Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren

1992 och 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. Minsk-

ningen orsakades främst av eftersläpningen i utbetalningssystemet för

kommunalskatt, då slutavräkningama åren 1993 och 1994 var betydligt

mindre än år 1992. Sektorns inkomster ökade återigen mellan åren 1994

och 1995 med ungefär 2 % i löpande priser. År 1996 beräknas inkoms-

terna preliminärt ha ökat med drygt 1 % jämfört med föregående år. Ök-

ningen år 1996 beror främst på ökade kommunalskatteinkomster, bl.a. på

grund av stora positiva del- och slutavräkningar (totalt cirka 7,5 miljarder

kronor) på preliminärt utbetalade skatteinkomster åren 1994 och 1995,

vilka reglerades i januari 1996.

Tabell 2.2 Kommunsektorns inkomster

Miljarder kronor, löpande priser

År

1992

1993

1994

1995

1996'

Inkomster

402

393

382

390

396

varav

- skatter

269

256

255

261

275

- bidrag från staten 2

83

87

77

74

75

- övriga inkomster

50

50

50

55

46

1 Preliminärt utfall

2 Inkl, socialförsäkringssektorn.

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna och Inrikesdepartementet.

År 1996 har statsbidragsnivån påverkats av en ändring av systemet för

reglering av kommunernas och landstingens generella avdragsrätt för

moms. Tidigare år har liknande regleringar skett genom ett avdrag från

Skr. 1996/97:118

14

kommunalskatteinkomstema. År 1995 uppgick avdragen till 13 miljarder Skr. 1996/97:118

kronor. För år 1996 uppgår avgifterna för finansiering av det kommunala

momssystemet (vilka motsvaras av ett avdrag från statsbidragen) till 19

miljarder kronor.

Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunal-

skattemedel. Följande tabell visar den genomsnittliga kommunala skatte-

satsen under åren 1992 - 1997.

Tabell 2.3 Kommunal skattesats

Kronor per skattekrona

År

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Totalt

31,04

31,04

31,05

31,50

31,65

31,66

Kommuner'

19,38

19.43

19,44

20,20

21,15

21,16

Landsting

10,51

10.47

10,48

10,12

9,32

9,31

Församling

1.15

1,14

1.14

1,17

1,18

1,19

1 Inklusive skatteinkomster för kommuner utanför landsting, dvs. Gotland. Göteborg och

Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi.

Den genomsnittliga skattesatsen var oförändrad år 1997 jämfört med

föregående år. På grund av skatteväxlingar ändrades dock genomsnittet

för kommuner respektive landsting. Inför år 1997 sänktes den i 3 kom-

muner (exklusive skatteväxlingar). År 1996 ökade skatteuttaget med 15

öre vilket motsvarade totalt 1,4 miljarder kronor i ökade inkomster för

sektom. År 1995 höjdes skattesatsen i 41 kommuner och i fyra landsting.

Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbi-

drag. Statsbidragen delas in i generella respektive specialdestinerade. De

generella statsbidragen uppgick år 1996 till 57 miljarder kronor 4 . Dess-

utom finns ett utjämningsbidrag till kommuner och landsting som år

1996 uppgick till 21 miljarder kronor. Förändringen av de sammanlagda

statsbidragen i löpande priser mellan åren 1995 och 1996 beror till stor

del på den ändrade redovisningen av finansieringen av det kommunala

momssystemet samt på ett minskat flyktingmottagande i kommunerna.

De specialdestinerade bidragen, inklusive ersättningen från socialför-

säkringssystemet, uppgick år 1996 till 18 miljarder kronor (jämfört med

27 miljarder kronor år 1995). varav 16 miljarder kronor avsåg bidrag till

konsumtion och resterande del till investeringar. De specialdestinerade

statsbidragen utgjorde 25 % av de totala statsbidragen år 1996. År 1995

avsåg de största specialdestinerade bidragen till kommunerna ersättning

för flyktingmottagande samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För lands-

tingen är det bidrag till hälso- och sjukvård samt sjukvårdsförmåner (bl.a.

tandvård) som har störst betydelse.

Kommunsektorns utgifter

Utgifterna delas i nationalräkenskaperna in i konsumtion, transfereringar

och investeringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till över-

4 Exklusive avgift till det kommunala momssystemet.

15

vägande del, 77%, utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Från Skr. 1996/97:118

konsumtionen dras avgifter i den skattefinansierade verksamheten.

Tabell 2.4 Kommunsektorns utgifter

Miljarder kronor, löpande priser

År

1992

1993

1994

1995

1996'

Utgifter

387

383

386

393

400

varav

- konsumtion

285

279

283

293

302

- transfereringar

79

82

79

76

75

- investeringar

23

22

24

24

23

Konsumtion 2

- volymförändring, %

-0.8

-1.8

-1,0

0,0

-0,9

1 Preliminärt utfall

2 Ärlig förändring, fasta priser

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna.

De kommunala utgifternas ökningstakt i löpande priser har kraftigt

bromsats upp under 1990-talet. År 1996 ökade utgifterna i kommunsek-

torn med preliminärt knappt 2 % i löpande priser jämfört med år 1995.

Konsumtionen har minskat i fasta priser sedan år 1992. Konsumtionsvo-

lymen är beräknad med ett särskilt löne- och prisindex. Konsumtionsvo-

lymen har mellan åren 1995 och 1996 minskat med knappt 1 % for sek-

torn. Totalt har volymen minskat med drygt 4 % sedan år 1991. Till en

mindre del beror volymminskningen på en ökad grad av avgiftsfinansie-

ring. Den kommunala konsumtionsvolymen är därmed tillbaka på samma

nivå som år 1988.

I samband med skattereformen år 1991 infördes en generell avdragsrätt

för moms i verksamheten i kommuner och landsting. Nettoeffekten av

reformen beräknades till 9,8 miljarder kronor varav merparten avsåg

minskade utgifter för konsumtion och resterande del investeringar.

Denna förändring har beaktats i beräkningarna av konsumtionen i lö-

pande priser.

År 1996 var de totala transfereringarna i stort sett oförändrade i lö-

pande priser jämfört med år 1995. Investeringarna i kommunsektorn har i

löpande priser varit i stort sett konstanta sedan år 1992.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-

rande. Det finansiella sparandet i kommunsektorn har varit negativt se-

dan år 1985, med undantag av åren 1992 och 1993. Preliminära uppgifter

för år 1996 tyder på ett fortsatt underskott i sparandet.

16

Skr. 1996/97:118

Tabell 2.5 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

Är

1992

1993

1994

1995'

1996 2

Finansiellt sparande

15,6

10,0

-3,6

-3,5

-4,5

varav

- kommuner

9.3

3,1

-4.2

-1.6

-3,5

- landsting

6,2

7.6

0.8

0.7

0,8

- övriga ’

0.1

-0.7

-0.2

-2.6

-1,8

' Utfallet för år 1995 kan komma att revideras hösten 1997.

2 Preliminärt utfall.

3 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källa: Statistiska centralbyrån. Nationalräkenskaperna.

Kommunsektorns positiva finansiella sparande åren 1992 och 1993 be-

rodde bl.a. på tillfälligt ökade skatteinkomster p.g.a. den tvååriga efter-

släpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel

samt på nedväxlingen i pris- och löneökningstakten under dessa år. Åren

1994 och 1995 uppvisade sektorn ett underskott i sparandet som kan hän-

föras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Preli-

minära uppgifter för år 1996 ger en liknande bild av det finansiella spa-

randet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommu-

nernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilka

främst kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefar två tredjede-

lar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i

landstingen. Uppgifterna är hämtade ur SCB:s räkenskapssammandrag

och avser kostnader och intäkter.

Kommunerna

Årets resultat, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år 1995 till 2,9

miljarder kronor för kommunerna. Verksamhetens nettokostnader ökade

med 2 % mellan åren 1994 och 1995. Skatteintäkter och generella statsbi-

drag ökade med drygt 5 %. Ökningen av skatteintäkter berodde främst på

den slutavräkning på 1994 års skatteinkomster (ca 3 miljarder kronor)

och delavräkning på 1995 års skatteinkomster (ca 2 miljarder kronor)

vilka redovisades år 1995. Detta är också den huvudsakliga förklaringen

till att årets resultat förbättrades mellan åren 1994 och 1995.

17

2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Skr. 1996/97:118

Tabell 2.6 Kommunernas resultaträkning år 1992-1995

Miljarder kronor, löpande priser

Är

1992

1993

1994

1995

Verksamhetens intäkter

123,8

81.8

81,7

80,1

Verksamhetens kostnader

-263,2

-264.0

-269,5

-275,5

Verksamhetens nettokostnader

-139,4

-182,3

-187,8

-195,4

Skatteintäkter

160,9

160.6

168,8

179,9

Generella statsbidrag'

4,1

35,9

31,3

31,3

Finansnetto

-5,1

-3.4

-1.8

-1.0

Resultat efter skatteintäkter

och Finansnetto

20,5

10,9

10,5

14,7

Avskrivningar

-8.6

-8.8

-9,3

-10,0

Förändring av pensionsskuld 2

-8.6

-6,7

-4,5

-5,3

Extraordinära poster

0.1

-0,9

4.4

3.5

Årets resultat (förändring av eget

3,4

-5,5

1,1

2,9

kapital)

- ex kl. pensionsskuldsförändring

//.9

5,6

8.2

' År 1993 ersattes ett antal specialdestinerade statsbidrag med ett generellt bidrag.

2 För år 1992 ingår pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl.

Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi.

Enligt en prognos 5 för kommunernas resultat för år 1996 kommer re-

sultatet efter skatteintäkter och finansnetto att försämras från 14.7 till 6,9

miljarder kronor och årets resultat försämras från 2,9 till -1,1 miljarder

kronor. Stora extraordinära intäkter gör att minskningen av det egna ka-

pitalet inte blir större. Det försämrade resultatet efter skatteintäkter och

finansnetto beror bl.a. på att slutavräkningen på 1995 års skatteinkoms-

ter, som i de flesta kommuner redovisas år 1996, var negativ med ca 1

miljard kronor, vilket skall jämföras med 1995 års positiva avräkningar

om totalt 5 miljarder kronor.

För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet kraf-

tigt för år 1995. Faktorer som påverkar kommunernas ekonomi är bl.a.

skattesats, demografisk struktur, avgiftsfinansieringsgrad och produkti-

vitet. I sammanlagt 157 av landets 288 kommuner var årets resultat 6 år

1995 positivt.

Följande tabell visar spridningen mellan kommuner dels efter resultat

efter skatteintäkter och finansnetto och dels efter årets resultat för år

1995. Resultatet har i tabellen räknats om till procent av kommunernas

sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

5 Källa: Inrikesdepartementet.

6 Källa: ”Vad kostar verksamheten i din kommun?. Bokslut 1995". Statistiska centralbyrån

och Svenska Kommunförbundet

18

Skr. 1996/97:118

Tabell 2.7 Spridning mellan kommuner i fråga om resultat år 1995

Andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

Antal kommuner i respektive intervall.

Andel av

intäkter

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

Årets resultat

<-10%

0

5

-10%--5%

2

29

-5 % - 0 %

11

97

0%-5%

74

110

5 %- 10%

137

30

>10%

64

17

Totalt antal

288

288

Genomsnitt, vägt

6,3 %

1,1 %

Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi och Kommunförbundet.

Av tabellen ovan framgår att tretton av landets kommuner år 1995 re-

dovisade ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Det in-

nebär att löpande intäkter inte täcker löpande kostnader (exkl. avskriv-

ningar). Samtidigt hade 64 kommuner ett resultat efter skatteintäkter och

finansnetto som uppgick till 10 % eller mer av skatteintäkter och gene-

rella statsbidrag.

Kommunernas ekonomiska ställning kan uttryckas i ett mått hämtat ur

balansräkningen, soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas tillgångar

som har finansierats med egna medel. År 1995 var soliditeten exkl. pen-

sionsskuld 59 %, vilken är densamma som år 1994. Om pensionsskulden

inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den re-

dovisade soliditeten till 35 % år 1995, vilket är en minskning med två

procentenheter sedan år 1994.

Landstingen

Resultatet för landstingen förbättrades mellan åren 1994 och 1995 från

ett negativt resultat på -5,3 miljarder kronor till ett negativt resultat på -

2,7 miljarder kronor. Detta berodde på att verksamhetens nettokostnader

minskade mer (-2 %) än skatteintäkter och generella statsbidrag (-1 %)

samt att förändringen av pensionsskulden var betydligt mindre år 1995

jämfört med år 1994. Minskningen av skatteintäkter, som bl.a. följer av

skatteväxling med kommunerna, begränsades dock av den positiva

slutavräkning på 1994 års skatteinkomster (ca 1,5 miljarder kronor) och

delavräkning på 1995 års skatteinkomster (ca 1 miljard kronor), vilka i de

flesta landsting redovisas år 1995.

Även för de enskilda landstingen varierade det ekonomiska resultatet

för år 1995, dock inte lika mycket som för kommunerna. Liksom för

kommunerna påverkar flera faktorer landstingens ekonomi bl.a. skatte-

sats, demografisk struktur och produktivitet. År 1995 var årets resultat

negativt i 18 av landets 23 landsting, medan ett landsting redovisade ett

negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto.

19

Tabell 2.8 Landstingens resultaträkning år 1992-1995

Miljarder kronor, löpande priser

År

1992

1993

1994

1995

Verksamhetens intäkter

24.4

23,6

23,3

24.0

Verksamhetens kostnader

-112,8

-111,8

-117,2

-115,8

Verksamhetens nettokostnader

-88,3

-88,3

-93,9

-91,8

Skatteintäkter

91,3

90,1

87,5

87,2

Generella statsbidrag

7.2

9.3

9.0

8.5

Finansnetto

-0.2

0,1

0,8

1.1

Resultat efter skatteintäkter och

finansnetto

10,0

11,2

3,4

4,9

Avskrivningar

-4.5

-4,6

-4,3

-4,4

Förändring av pensionsskuld

-4.0

-4,6

-4,8

-3.2

Extraordinära poster

-0,3

-0.5

0.3

0.0

Årets resultat (förändring av eget

1,2

1,5

-5,3

-2,7

kapital)

- exkl. pensionsskuldsförändring

5.2

6.1

-0,5

0.5

Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi.

Enligt en prognos för år 1996 kommer landstingens resultat efter skat-

teintäkter och finansnetto att försämras från 4,9 till 3.9 miljarder kronor

och årets resultat från -2,7 till -3,6 miljarder kronor. Detta beror bl.a. på

att slutavräkningen på 1995 års skatteinkomster, som i de flesta landsting

redovisas år 1996, var negativ med ca 0,5 miljarder kronor. Följande ta-

bell visar spridningen av resultat efter skatteintäkter och finansnetto och

årets resultat för år 1995, räknat som andel av sammanlagda avgiftsintäk-

ter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

Tabell 2.9 Spridning mellan landsting i fråga om resultat år 1995

Andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

Antal landsting i respektive intervall.

Andel av

intäkter

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

Årets resultat

upp till -5 %

0

0

-5 % - 0 %

1

10

0 % - 5 %

9

11

5 %- 10%

10

2

10 % eller mer

3

0

Totalt antal

23

23

Genomsnitt, vägt

4,9 %

-2.7 %

Källa: Landstingsförbundet.

Landstingens soliditet år 1995 var 73 % exklusive pensionsskulden.

Detta är en ökning med 2 procentenheter sedan år 1994. Om pensions-

skulden inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår

den redovisade soliditeten till -2 % år 1995, vilket är en minskning med

tre procentenheter sedan år 1994.

Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning

Skr. 1996/97:118

20

är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. De uppvi- Skr. 1996/97:118

sade ett överskott i den löpande verksamheten (exkl. avskrivningar) mot-

svarande 0,3 miljarder kronor för år 1995 (1,5 miljarder kronor år 1994).

Soliditeten, exkl. pensionsskulden, var 85 % år 1995, vilket är en minsk-

ning med tre procentenheter sedan år 1994.

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

respektive landsting

Den 1 januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem

för kommuner och landsting. Systemet syftar till att ge alla kommuner

och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verk-

samhet. Utjämningssystemet består av fyra olika delar: generellt statsbi-

drag, inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt införanderegler.

Genom inkomstutjämningen utjämnas skillnader i skattekraft mellan

enskilda kommuner och landsting. Kostnadsutjämningen utjämnar struk-

turella kostnadsskillnader för ett antal verksamheter som barnomsorg,

grundskola, äldreomsorg, hälso- och sjukvård etc. Kommuner och lands-

ting med en låg skattekraft eller en ogynnsam struktur får ett bidrag från

staten, medan kommuner och landsting med hög skattekraft eller gynn-

sam struktur far betala en avgift.

Tabell 2.10 Total omslutning i utjämningssystemet år 1996

Kommuner

Landsting

Inkomstutjämning

Kostnadsutjämning

8,1 miljarder kronor

4,7 miljarder kronor

3,4 miljarder kronor

4,9 miljarder kronor

Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi.

För kommunernas del har kostnadsutjämningen inom äldreomsorgen,

individ- och familjeomsorgen, barnomsorgen samt grundskolan störst

betydelse. För landstingen har kostnadsutjämningen inom hälso- och

sjukvården den absolut största betydelsen.

För de enskilda kommunerna och landstingen far utjämningssystemet

varierande effekt på statsbidragens storlek och förändring över tiden. In-

förandereglema innebär för kommunernas del att både ökningar och

minskningar av statsbidragen till följd av det nya systemet begränsas. För

landstingens del finns endast regler som begränsar bidragsminskningar.

Kostnadsutjämningen syftar till att kompensera för sådana kostnads-

skillnader mellan enskilda kommuner och landsting som beror på struk-

turella, opåverkbara faktorer. Exempel på sådana faktorer är andel barn

och ungdomar, andel äldre och andel utomnordiska medborgare i befolk-

ningen. En jämförelse mellan kommunens eller landstingets strukturkost-

nadsindex (teoretiskt beräknad strukturkostnad i förhållande till rikets

genomsnittliga strukturkostnad) och kommunens eller landstingets netto-

kostnadsindex (redovisad nettokostnad i förhållande till rikets genom-

snittliga nettokostnad) visar hur mycket vissa kommuners och landstings

redovisade nettokostnad avviker, positivt eller negativt, från den teore-

tiskt beräknade strukturkostnaden.

21

Skr. 1996/97:118

Diagram 2.1 Avvikelse mellan nettokostnadsindex och strukturkostnadsindex

for rikets kommuner år 1995

Kommunerna i rangordning efter avvikelsens storlek

Diagrammet visar att det finns både positiva och negativa avvikelser

mellan redovisad nettokostnad och teoretiskt beräknad strukturkostnad.

Av landets kommuner har 215 ett nettokostnadsindex som avviker med

mindre än 10 procentenheter från strukturkostnadsindex. Som mest är

avvikelsen 34 respektive -27 procentenheter.

Diagram 2.2 Avvikelse mellan nettokostnadsindex och strukturkostnadsindex

for rikets landsting samt de landstingsfria kommunerna Gotland, Malmö och

Göteborg år 1995

Landsting inkl, landstingsfria kommuner i rangordning efter

avvikelsens storlek

Diagrammet visar att det även för landstingsverksamheten finns posi-

tiva och negativa avvikelser mellan redovisad nettokostnad och teoretiskt

beräknad strukturkostnad. Avvikelserna är dock mindre än för kommu-

nerna. Av rikets landsting inklusive landstingsfria kommuner har 20 ett

nettokostnadsindex som avviker med mindre än 10 procentenheter från

strukturkostnadsindex. Som mest är avvikelsen 17 respektive -24 pro-

centenheter.

Jämförelsen mellan nettokostnadsindex och strukturkostnadsindex

måste tolkas med försiktighet. Bland annat kan nettokostnaderna inne-

hålla poster av tillfällig karaktär. Det pågår också en översyn av kost-

nadsutjämningens olika delar inom ramen för Utjämningsutredningen (Fi

1995:16). Jämförelsen kan dock ge en viss indikation om huruvida en

22

kommun eller ett landsting har utrymme för att vidta effektiviseringsåt- Skr. 1996/97:118

gärder i sin verksamhet eller ej.

2.4 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt presenteras den kommunala koncernen. Ungefar en fjärde-

del av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av kon-

cernernas omsättning, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det

endast en mindre del av verksamheten som bedrivs i företagsform.

Sedan år 1992 skall kommuner och landsting enligt kommunallagen

upprätta en form av koncernredovisning. Enligt redovisningspraxis har

denna koncernredovisning kommit att omfatta kommunens verksamhet

samt de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att

fa en bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska

och verksamhetsmässiga åtaganden. Kommunkoncememas resultat, dvs.

förändring av eget kapital, uppgick år 1995 till 3,5 miljarder kronor. I

koncernens resultaträkning ingår lika stora andelar av företagets intäkter

och kostnader som motsvaras av kommunens eller landstingets ägaran-

del. Landstingskoncememas (15 st) resultat var -1,8 miljarder kronor

varav företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,9 miljarder kronor.

Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast ett fatal procent

av landstingskoncememas totala omsättning. Nedanstående tabell visar

kommunkoncememas samt kommunernas resultaträkningar.

Tabell 2.11 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1995

Miljarder kronor, löpande priser

Koncern 1

Kommun

Verksamhetens intäkter

158,7

80,1

Verksamhetens kostnader

-321,2

-275,5

Verksamhetens nettokostnader

-162,5

-195,4

Skatteintäkter

179,9

179,9

Generella statsbidrag

31,3

31,3

Finansnetto

-19,0

-1,0

Resultat efter skatte intäkter och finansnetto

29,7

14,7

Avskrivningar

-19,9

-10,0

Förändring av pensionsskuld

-5,3

-5,3

Extraordinära poster

0,3

3,5

Förändring av eget kapital

3,5

2,9

1 Koncemförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna skall ha

en ägarandel på minst 20 % eller annars ett väsentligt inflytande. I koncernens resultat-

räkning har interna mellanhavanden eliminerats.

Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen till skillnad från

kommunerna redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-

kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med

kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de

finansiella kostnaderna i koncernen.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och

dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt

kommunerna har i stor utsträckning gått i borgen för lån som företagen

23

tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommu- Skr. 1996/97:118

nemas borgensförbindelser uppgick vid slutet av år 1995 till 211 miljar-

der kronor. Den övervägande delen (86 %) avsåg kommunalt ägda bolag

där bostadsföretagen är förekommande. Sammanlagt 2.8 miljarder kronor

av kommunernas borgensåtaganden infriades under år 1995. För lands-

tingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre.

Landstingen hade vid slutet av år 1995 ingått borgensförbindelser för 2.6

miljarder kronor.

3 Hälso- och sjukvård

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna

hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och

bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,

omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja

dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som

Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i pro-

grammet Hälsa för alla år 2000. Hälsomålen följs där upp genom olika

indikatorer. Under 1996/97 deltar Sverige i en global utvärdering av den

nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla-målen.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att

erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-

den och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och

sjukvårdspersonalen (3 §).

Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkring-

arna och socialtjänsten. Genom Ädel-reformen har uppgiftsfördelningen

inom vård och omsorg mellan kommuner och landsting förändrats. Vi-

dare har omsorg om utvecklingsstörda m.m. flyttats över från landstingen

till kommunerna. Från och med den 1 januari 1995 har också kommu-

nerna ett lagstadgat betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade

patienter inom viss psykiatrisk vård samt även ansvar för dagverksamhet,

boende, omvårdnad och stöd.

På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primär-

vården. Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning

dels mellan försäkringskassan och hälso- och sjukvården, dels mellan

dessa båda och socialtjänsten. Försöksverksamheten med finansiell sam-

24

ordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvård skall pågå till Skr. 1996/97:118

utgången av 1997. Försöksverksamheten med finansiell samordning

mellan försäkringskassa, socialtjänst och hälso- och sjukvård samt för-

söksverksamheten med kommunal primärvård har förlängts till år 2000.

De genomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården,

inklusive privata husläkare, uppgick år 1995 till 21,4 miljoner, vilket är

oförändrat jämfört med föregående år. Andelen besök hos privata huslä-

kare har dock ökat från 1,1 till 1,6 miljoner. Är 1985 uppgick det totala

antalet läkarbesök till 19,5 och år 1990 till 19,7 miljoner. Fördelningen

av läkarbesöken på sjukhus respektive inom primärvården förskjuts suc-

cessivt i riktning mot en ökad andel i primärvården. Sålunda utgjorde

läkarbesöken på sjukhus år 1985 54 % av läkarbesöken, medan denna

andel år 1995 hade sjunkit till 48 %. Utöver här angivna läkarbesök gjor-

des år 1995 4,7 miljoner besök hos privatläkare, vilket är något mindre

än föregående år.

Det totala antalet läkarbesök per invånare och år varierade mellan hu-

vudmännen från 2,1 (Dalarna) till 4,6 (Malmö kommun). Antalet läkar-

besök inom offentlig vård var högst i Landstinget Kristianstad (34 %

över genomsnittet) och lägst i Jämtland (18% under genomsnittet). Anta-

let privatläkarbesök var högst i storstäderna. I Malmö kommun var anta-

let privatläkarbesök tre gånger högre än riksgenomsnittet.

Tabell 3.1 Antal läkarbesök (exklusive möd ra- och barnhälsovård)

Besök per 1000 invånare

1985

1990

1993

1994

1995

Somatisk korttidsvård

1 182

1 049

1 060

1 031

1 022

Psykiatrisk vård

94

83

82

77

75

Långtidsvård (>70 år)

151

125

98

99

99

Allmän medicin

973

1 042

1 090

1 216

1 233

Övrigt

66

101

106

96

76

Totalt

2 334

2 291

2 349

2 433

2 419

Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård

pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har be-

räknats på en annan bas (1000 inv. >70 år).

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård har fortsatt att minska

från 28 100 till 26 800 mellan åren 1994 till 1995. Sedan år 1980. då det

fanns 42 300 vårdplatser, uppgår minskningen till 37 %. Antalet vårdda-

gar minskar också fortlöpande - från 7,87 miljoner år 1994 till 7,44 mil-

joner år 1995. Minskningen från år 1980 till 1995 uppgår i detta fall till

33 %. Antalet intagningar har dock ökat från 1,29 miljoner år 1980 till

1,44 miljoner år 1995 bl.a. till följd av den allt kortare medelvårdtiden.

Mellan åren 1994 och 1995 minskade emellertid antalet intagningar med

2,5 %. Trots detta fortsatte, som framgår av tabell 3.2 nedan, medelvård-

tiden att sjunka. Flest vårddagar per invånare redovisas för huvudmän

som har regionsjukhus och därmed utför en stor andel vård för andra

25

sjukvårdshuvudmän. Betydande skillnader mellan huvudmännen finns Skr. 1996/97:118

också när det gäller antalet vårdtillfällen inom olika huvuddiagnoser.

Exempelvis var antalet vårdtillfällen per 1 000 invånare för total höft-

ledsplastik (män) i Göteborg endast 41 % av motsvarande antal i Krono-

berg. Antalet vårdtillfällen per 1 000 invånare för blindtarmsoperationer

(kvinnor) i Malmö var 32 % av motsvarande antal i Dalarna.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

1980

1985

1990

1993

1994

1995

Antal vårdplatser

Vårdplatser per 1000 inv

42 300

5,1

38 700

4.4

35 400

4,1

29 700

3,4

28 100

3,2

26 800

3,0

Intagningar per 1000 inv

155

169

163

169

165

161

Medelvårdtid (dagar)

Vårddagar per 1000 inv

8,6

1 336

7,5

1 270

6,6

1 080

5,5

938

5,4

895

5,2

839

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996

Antalet vårdplatser i långtidsvården har också minskat kraftigt sedan

1980-talets mitt (från 51 500 år 1985 till 5 600 år 1995, jfr tabell 3.3).

Den totala minskningen överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhems-

platser, som överfördes till kommunerna genom Ädel-reformen. Under år

1995 avtog dock minskningstakten något och uppgick till endast 400

platser jämfört med 4 400 platser året innan. Medelvårdtiden för de un-

der landstingens ansvar kvarstående geriatriska klinikerna har efter Ädel-

reformen fortsatt att minska - från 58 till 29,2 dagar mellan åren 1993

och 1995.

Tabell 3.3 Långtidssjukvård inklusive geriatrik

1985

1990

1993

1994

1995

Antal vårdplatser

Vårdplatser per 1000 inv (>70år)

51 500

50,9

46 000

42,4

10 700

9,5

6 300

5,5

5 600

4,9

Intagningar per 1000 inv (>70år)

95

105

58

57

60

Medelvårdtid (dagar)

Vårddagar per 1000 inv (>70år)

185,0

17 548

137,8

14 504

58,4

3 374

33,6

1 905

29,2

1 749

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996

Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt

de senaste decennierna - totalt med 12 500 platser under tidsperioden

1985-1995. Under år 1995 uppgick minskningen till 1 400 platser, mot-

svarande 14% av det totala antalet platser. Gruppbostäder för senilde-

menta med primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt

landstingens slutna vård.

26

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

1985

1990

1993

1994

1995

Antal värdplatser

20 900

14 500

10 900

9 800

8 400

Vårdplatser per 1000 inv.

2.5

1,7

1.2

1.1

0,9

Intagningar per 1000 inv.

14

13

12

12

12

Medelvårdtid (dagar)

54,7

40,5

32,9

29,2

29,2

Vårddagar per 1000 inv.

777

513

403

365

319

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996

Skr. 1996/97:118

Kostnader

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården i landstingen och i

de landstingsfria kommunerna minskade från år 1994 till 1995 med

1,5 % räknat i fasta priser (jfr tabell 3.5), vilket motsvarar en minskning

med 1,8 % per invånare. Om man bortser från kostnadsförändringar som

beror på ansvarsförändringar m.m. är detta första gången i modem tid

som en minskning av kostnaderna har kunnat konstateras.

Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har varit i stort sett

oförändrad under perioden 1985-1994 - efter korrigering med hänsyn till

Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsar-

tiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för läkemedel,

privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under tidsperio-

den.

De totala hälso- och sjukvårdskostnaderna enligt nationalräkenska-

perna uppgick år 1994 till 113 miljarder kronor och enligt en av Social-

de-partementet gjord prognos för år 1995 till 119 miljarder kronor 7 . Detta

motsvarade 7,4 % av bruttonationalprodukten (BNP) år 1994 och skulle

innebära 7,2 % av BNP år 1995. Andelen har sedan år 1985 sjunkit från

8,9 %. Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av

BNP år 1994 uppgick till 14,3 % i USA, 9,5 % i Tyskland, 6,9 % i Stor-

britannien och 6,6 % i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock

ibland vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och sjukvård

och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den

svenska minskningen nästan helt och hållet på Ädel-reformen och andra

huvudmannaskapsförändringar mellan åren 1990 och 1993, vilket fram-

går av tabell 3.5. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och

psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räk-

nas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken.

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård i landstingen och de landstingsfria

kommunerna

Kostnader egen konsumtion, miljarder kronor, fasta priser

1985

1990

1993

1994

1995

Total kostnad (löpande priser)

71,1

108,5

95,4

100,3

102,4

- varav investeringar (löpande priser)

5,2

4,6

3,9

4,0

4,3

Total kostnad (1995 års priser)

118,2

128,7

101,4

104,0

102,4

Kostnad per inv. (1995 års priser)

14 139

14 977

11 594

11 801

11 587

Källa: Socialdepartementet. Fasta priser beräknat med BNP-deflator

7 Källa: Välfärdsfakta social

27

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare för lands- Skr. 1996/97:118

tingsverksamhetema finner man betydande skillnader mellan huvudmän-

nen. Exempelvis överstiger sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbot-

tens län motsvarande kostnad i Kronobergs län med 38 %. Dessa kost-

nadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-ta-

let.

Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.6) framkommer att hu-

vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller

på läns- och regionsjukvården. Före Ädel-reformen (1990) var läns- och

regionsjukvårdens andel 64 %. Genom reformen ökade andelen till 75 %

(1995). Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjuk-

vård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen.

I Jönköpings län svarade år 1995 läns- och regionsjukvården för 81 % av

driftkostnaderna, medan denna vård samma år utgjorde endast 60 % av

driftkostnaderna i Skaraborgs län. Landstingens investeringar har succes-

sivt minskat sedan 1980-talet och uppgår nu till drygt 4 miljarder kronor

per år. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen beroende

på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt.

Tabell 3.6 Landstingens och de landstingsfria kommunernas kostnader för

den offentliga hälso- och sjukvården

Kostnader egen konsumtion, miljarder kronor, 1995 års priser

1985

1990

1993

1994

1995

Läns- och regionsjukvården

104,1

78,4

72,8

74,1

73,5

Primärvården

1)

38,8

18.7

19,9

19,0

Tandvården

5,5

6,0

5,7

5,5

5,6

Investeringar

8.7

5,5

4,2

4,2

4,3

Totalt

118,2

128,7

101,4

104,0

102,4

'* Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård 1985. Minskningen 1990 - 1993 beror på

Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. BNP-deflator

Även när det gäller kostnaden per prestation (intagen, vårddag, läkar-

besök) är variationerna mycket stora mellan olika landsting, vårdområ-

den och specialiteter. Kostnaden per intagen varierade år 1993 mellan

7 459 kronor (öron-näsa-hals, länssjukhus) och 38 053 kronor

(hudsjukvård, regionsjukhus). Vårddagskostnaden varierade på samma

sätt mellan 1 828 kronor (allmän intemmedicin, länsdelssjukhus) och

7 580 kronor (ögonsjukvård, länssjukhus). Kostnaden per läkarbesök var

som högst 2 186 kronor (allmän intemmedicin, regionsjukhus) och som

lägst 400 kronor (ögonsjukvård, länsdelsjukhus). Det går ej att utan när-

mare uppgifter och analys avgöra, i vilken utsträckning dessa kostnads-

skillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skill-

nader i behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnad för

dessa resurser.

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade un-

der perioden 1985-1995 med 120 000 personer. Av denna minskning

hänför sig dock omkring 70 000 personer 8 till Ädel-reformen. Minsk-

8 Källa: Landstingsförbundet

28

ningen, exklusive Ädel, har i första hand berört timanställda och personal Skr. 1996/97:118

med kortare utbildning. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare

ökade under samma period från 21 200 till 24 800 personer, dvs. med

360 personer per år. Även antalet sjuksköterskor har ökat om man korri-

gerar för den överföring av personal som gjordes i samband med Ädel-

reformen.

Under det senaste året uppgick minskningen av den landstingsanställda

hälso- och sjukvårdspersonalen till 4 700 personer. Detta beror dock till

största delen på att verksamheten med omsorger om personer med ut-

vecklingsstörning m.fl. enligt den tidigare omsorgslagen (1985:568) har

förts över från landstingen till kommunerna. Antalet landstingsanställda

läkare fortsatte att öka (420 personer) och antalet med medellång vårdut-

bildning (sjuksköterskor, sjukgymnaster, arbetsterapeuter m fl.) var i

stort sett oförändrat. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av ta-

bell 3.7 nedan.

Tabell 3.7 Årsarbetare, Sjukvårds- och tandvårdspersonal

1985

1990

1993

1994

1995

Läkare

16 112

18 731

19 495

19 448

19 805

Tandläkare

4 383

4 401

4 157

4019

3 936

Sjuksköterskor

74 536

85 391

76 626

75 531

75 710

Undersköterskor, bitr.

119 402

125 182

65 002

58 617

55 404

Övrig sjukvårdspersonal

1 092

2 134

1 846

128

136

Totalt

215 525

235 839

167 126

159 732

154 964

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen Sjuksköterskor

inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan

åren 1993-1994.

Källa: Socialdepartementet. Välfärdsfakta social 1996.

Kvalitet och måluppfyllelse

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är att

analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet

samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-

visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.

Den senaste rapporten lades fram år 1994 (SoS-rapport 1994:9) och en

ny folkhälsorapport kommer att presenteras av Socialstyrelsen till som-

maren 1997.

Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill-

stånd och sociala förhållanden. Det finns dock skillnader i hälsa mellan

olika grupper i samhället och mellan kvinnor och män. Männens livs-

längd har ökat snabbare än kvinnornas. Hälsoutvecklingen är sämst bland

unga kvinnor med låg utbildning och monotona arbeten. Skillnader finns

också mellan infödda svenskar och invandrare. En stor grupp människor,

vars hälsosituation särskilt bör uppmärksammas, är de som för närva-

rande saknar arbete.

Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och

sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan

29

hämtas från olika håll. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar ut- Skr. 1996/97:118

görs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården.

Syftet med kvalitetsregistren är dels att underlätta värdering av nya me-

toder, dels att belysa variationer mellan kliniker med avseende på be-

handlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande. Ett exempel på kvalitets-

register är det s.k. Rikshöftregistret som för patienter med höftfraktur

innehåller uppgifter om bl.a. frakturtyp, operationsmetod, komplikatio-

ner, vårdtid, boendeform, hemhjälp m.m. Med hjälp av Nationalregistret

för höftledsplastik har man bl a kunnat visa att omoperationsfrekvensen

minskat kraftigt från år 1979 till 1991. Totalt finns det för närvarande 29

olika nationella kvalitetsregister i varierande grad av uppbyggnad.

Statskontoret och Statens beredning för utvärdering av medicinsk me-

todik (SBU) har gjort en studie av kvalitetsutvecklingen inom delar av

den slutna korttidsvården (inkl, psykiatrin) och primärvården över perio-

den 1960—1992 9 . I denna undersöktes kvalitets- och resursutvecklingen

inom 29 olika områden genom expertbedömningar. Bedömningarna av-

såg sjukdomsförekomst, diagnossäkerhet, behandlingsbarhet, akut död-

lighet, akuta komplikationer, återstående funktioner, besvär av behand-

ling, vårdtid, långtidsöverlevnad, långtidskomplikationer, livskvalitet

samt resursförbrukning inom vården respektive samhället. Studien visade

bl a att stora framsteg nåtts i vården av magsår, höftfrakturer och grå

starr. Ett annat exempel på påtagliga kvalitetsförbättringar gäller över-

levnaden av njurtransplanterade patienter och för tidigt födda barn.

Framstegen inom cancervården har dock varit betydligt mindre - med

undantag för bamleukemi, där behandlingsbarhet och långsiktig överlev-

nad väsentligt förbättrats.

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och

problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-

och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit

till HSAN har ökat starkt under 1990-talet. Antalet som ledde till påföljd

har dock inte blivit fler, vilket antyder att det kan vara benägenheten att

anmäla snarare än antalet fel som har ökat. De vanligaste typerna av fel

är felaktig behandling, diagnosfel samt fel vid operation.

Patienternas upplevelse av vården är en annan betydelsefull kvali-

tetsindikator. I SCB:s s.k. ULF-undersökning (Undersökningar av lev-

nadsförhållanden) ställdes frågan om man haft anledning att känna miss-

nöje med sjukvården. Totalt uttryckte 75 % av de 12 000 intervjuade

personerna inget eller ringa missnöje. Endast 4 % var mycket missnöjda.

Skillnaden mellan huvudmännen var dock betydande - i Västemorrlands

län var 72 % helt nöjda men i Värmlands län var det endast 47 %.

Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi i Lund har genomfört en

empirisk undersökning av preferenser hos allmänhet och sjukvårdsperso-

nal vad gäller ökade valmöjligheter och patientinflytande i vården. Enligt

denna är nästan 80 % av befolkningen intresserad av att i större utsträck-

ning kunna påverka den vård man far som patient (instämmer delvis eller

helt). Endast en dryg tredjedel anser att läkarnas kompetens i allmänhet

är så hög att det inte spelar någon roll vem man blir behandlad av, men

’ Ds 1994:22, Finansdepartementet

30

mer än hälften tycker att svenska sjukhus allmänt sett är så bra att det inte Skr. 1996/97:118

spelar någon roll på vilket sjukhus man blir behandlad.

I februari 1997 redovisade Landstingsförbundet i en rapport resultatet

av uppföljningen av 1996 års vårdgaranti, som innebar att samtliga pati-

enter som omfattades av den, skulle erbjudas behandling inom tre måna-

der. Utvärderingen visar att 67 700 personer stod i kö till vårdgarantiin-

satsema vid årsskiftet 1996/97. Väntelistan hade ökat med 6 700 perso-

ner sedan förra årsskiftet. Procentuellt ökade köerna mest för kranskärls-

operation (36 %). Ökning mellan 15-20 % uppvisade utprovning av hör-

apparat, gråstarroperation och total ledplastik i knäled. Procentuellt mins-

kade köerna mest för kateterbuma kranskärlsingrepp (-39 %), krans-

kärlsutredning (-21 %) och operation/behandling av godartad prostataför-

storing (-20 %). Räknade i totalt antal patienter var vårdköerna längst för

gråstarroperation och utprovning av hörapparat (18 000 respektive

24 000 patienter). I övrigt var köerna mellan ca 1 000 och 5 000 patienter

långa med undantag av kranskärlsingrepp, där ca 300 patienter väntade.

Antalet utförda behandlingar inom området för vårdgarantin var under år

1996 betydligt högre än år 1995 (+7 700) men något lägre än åren 1993

(-1 100) och 1994 (-600). Uppgifterna måste bedömas med hänsyn till de

omfattande vårdstrej kerna under slutet av år 1995.

Tabell 3.8 Patienter på väntelista

Behandling/insats

1992/93

1993/94

1994/95

1995/96

1996/97

Procentuell

förändring

1995/96 till

1996/97

Kranskärlsutredning

1 346

1 456

1 359

2 284

1 807

-21

Kranskärlsoperation

827

865

906

1 017

1 382

+36

PTC A*

250

302

372

479

292

-39

Total ledplastik höftled

3 221

3 189

3 693

5 155

5 040

-2

Total ledplastik knäled

2 421

2417

2513

3 527

4 105

+ 16

Gråstarroperation

13 180

13 263

15 533

20 076

23 979

+ 19

Gallstensoperation

2 303

2 421

2 882

3 792

3 491

-8

Ljumskbråckoperation

3 117

3 154

3 581

4 431

4 651

+5

Op/behandling godar-

2 196

2 362

2 035

2 504

2 015

-20

tad prostataförstoring

Op inkontinens kvinnor

453

639

689

939

1 052

+ 12

Op prolaps (framfall)

1 309

1 352

1 452

1 949

2 008

+3

Utprovning hörapparat

9 638

10 076

11 095

14 838

17 850

+20

SUMMA

40 261

41 496

46 110

60 991

67 672

+11

* Kateterbuma kranskärlsingrepp

31

Tabell 3.9 Antal utförda behandlingar/insatser 1992-1996

Behandling/insats

1992

1993

1994

1995

1996

Procentuell

förändring

1995-1996

Kranskärlsutredning

13 373

15 793

16 876

16 847

18 657

+ 11

Kranskärlsoperation

5 084

6 405

6 754

6 328

6 484

+2

PTCA

2 760

3 698

4 365

4 832

5 537

+ 15

Total ledplastik höftled

13 037

1 1 434

11 604

11 324

12 902

+ 14

Total ledplastik knäled

6 495

5 802

5 286

5 077

5 973

+ 18

Gråstarroperation

37 357

39 106

39 951

39 108

42 047

+8

Gallstensoperation

11 558

11 181

10 870

10 556

11 258

+7

Ljumskbråckoperation

20 376

19 286

18 643

16 598

17 588

+6

Op/behandling godar-

15 522

14 539

13 126

10 827

10481

-3

tad prostataförstoring

Op inkontinens kvinnor

1 914

1 997

2 373

2 186

2 327

+6

Op prolaps (framfall)

6 289

6 037

5 848

5 383

5 472

+2

Utprovning hörapparat

46 641

46 665

45 773

44 135

42 127

-5

SUMMA

180 406

181 943

181 469

173 201

180 853

+4

I Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet

för år 1997 redovisas en ny vårdgaranti som tar sikte på att öka tillgäng-

ligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen

framhålls att det är primärvården som är ansvarig för de första kontak-

terna och skall erbjuda hjälp samma dag, antingen per telefon eller ge-

nom besök. Läkarbesök skall erbjudas inom åtta dagar. När så erfordras

skall primärvården biträda med hänvisning till specialistvård för patient-

besök inom tre månader. För patienter med oklar diagnos skall besöket

hos specialist ske inom en månad. Utifrån de bedömningar som görs i

primärvården eller av specialistläkare skall behandling påbörjas utan

dröjsmål enligt vägledande principer för urval och prioriteringar. Om inte

den egna sjukvårdshuvudmannen kan erbjuda vården inom ovan nämnda

tidsramar har patienten rätt att söka vård hos annan sjukvårdshuvudman.

Utredningar

Regeringen beslutade i december 1994 om tilläggsdirektiv (dir.

1994:152) för den parlamentariska kommittén om hälso- och sjukvårdens

organisation och finansiering (HSU 2000, S 1992:04). I kommitténs

uppdrag ingår att överväga hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till

år 2010 och särskilt beakta den demografiska utvecklingens betydelse för

de äldres behov av hälso- och sjukvård. Kommittén skall också överväga

vad som kan göras för att stärka patientens ställning i vården. En viktig

utgångspunkt för arbetet är att kommitténs överväganden och förslag

skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som finan-

siärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård.

Kommittén har redovisat delbetänkandet (SOU 1995:122) Reform på

recept som behandlar bl.a. läkemedelsförmån och kostnadsansvar m.m.

samt delbetänkandet (SOU 1996:163) Behov och resurser i vården - en

analys. Kommittén planerar att under år 1997 redovisa deluppdragen som

avser patientens ställning, folkhälsoarbete, vårdforskning samt den stat-

liga styrningen av hälso- och sjukvården.

Skr. 1996/97:118

32

Riksdagen har i enlighet med förslagen i propositionen (prop. Skr. 1996/97:118

1996/97:27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58) Läkemedelsförmåner

och läkemedelsförsörjning m.m. beslutat en lag (1996:1150) om högkost-

nadskydd vid köp av läkemedel m.m. De nya bestämmelserna om förmå-

nen vid köp av receptförskrivna läkemedel innebär i huvudsak att läke-

medelsförmånen i framtiden separeras från andra förmåner i samband

med behov av hälso- och sjukvård. Dessutom innebär de nya reglerna att

förmånen ger skydd mot höga sammanlagda kostnader i stället för att

som för närvarande subventionera alla enstaka läkemedelsköp som över-

stiger en viss summa. Riksdagens beslut innebär även att kostnadsansva-

ret för läkemedelsförmånen den 1 januari 1998 överförs till landstingen.

Regeringen beslutade den 14 december 1995 att en parlamentarisk

kommitté skall tillkallas med uppgift att utarbeta förslag till nationella

mål för hälsoutvecklingen. Målen skall vara vägledande för samhällets

insatser för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa, minska hälsorisker

samt förhindra förtida och undvikbar funktionsnedsättning, sjuklighet

och död. Kommittén skall med utgångspunkt i det övergripande målet en

god hälsa för alla bl.a. lämna förslag till framåtsyftande mål för hälsout-

vecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prioriteras. Särskild be-

toning skall läggas på att minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i

befolkningen.

Regeringen beslutade i november 1996 att tillkalla en särskild utredare

med uppdrag att förutsättningslöst analysera och lämna förslag till hur

läkemedelsdistributionen framdeles bör organiseras och regleras för att

målet om en rationell läkemedelsförsörjning skall uppnås och befolk-

ningens behov av säkra och effektiva läkemedel till lägsta möjliga sam-

hällskostnad skall kunna tillgodoses. Utredningsarbetet skall vara avslu-

tat senast den 1 oktober 1997.

Regeringen beslutade i maj 1995 att tillkalla en parlamentarisk kom-

mitté (S 1995:06) med uppdrag att utreda vården och stödet till barn och

ungdomar med psykiska problem. Utredningen skall bl.a. överväga och

föreslå insatser för att förebygga uppkomsten av psykiska problem samt

olika åtgärder för att förbättra samverkan mellan hälso- och sjukvården

och socialtjänsten och även i förekommande fall mellan hälso- och sjuk-

vården och andra samhällsinstanser. Utredningsarbetet skall vara slutfört

vid utgången av år 1997.

Regeringen beslutade i september 1996 om direktiv till en parlamenta-

risk kommitté (S 1996:07) med uppdrag att utvärdera smittskyddslagen

(1988:1472). I regeringens uppdrag ingår att bl.a. analysera olika åtgär-

der för att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar och utvärdera

bestämmelserna om tvångsåtgärder. Kommitténs uppdrag skall redovisas

före utgången av år 1998.

Regeringen beslutade i juli 1995 att tillsätta en delegation för samver-

kan mellan offentlig och privat hälso- och sjukvård (S 1995:10). Delega-

tionen har i uppdrag att bedöma vårdutbudet vad gäller specialistläkare

och sjukgymnaster i öppen vård i förhållande till de behov och resurser

som finns. Delegationen skall verka för att underlätta samverkan mellan

vård i olika driftformer och följa de lokala samverkansorganens utveck-

3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

ling och funktion. Arbetet skall enligt direktiven pågå fram till utgången Skr. 1996/97:118

av år 1997.

Bemötandeutredningen angående bemötande av kvinnor och män inom

hälso- och sjukvården överlämnade sitt betänkande i augusti 1996. I be-

tänkandet konstateras bl.a. att hälso- och sjukvårdens förmåga att an-

passa bemötande och behandling efter kvinnors och mäns specifika be-

hov har brister i många avseenden. Det saknas könsuppdelade kunskaper

om effekten av olika vårdåtgärder. I betänkandet presenteras ett antal

åtgärdsförslag som berör patientens ställning, forskning, utbildning, till-

syn, uppföljning och utvärdering samt sjukvårdshuvudmännens ansvars-

områden. Betänkandet har varit ute på remiss. För närvarande görs en

sammanställning av remissvaren.

4 Äldreomsorg

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen

(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § soci-

altjänstlagen bör socialnämnden genom färdtjänst, hjälp i hemmet, ser-

vice och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta

for den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Socialnämn-

den skall vidare enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlighet att

leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i

gemenskap med andra. Enligt socialtjänstlagen 20 § skall kommunen

inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre män-

niskor med behov av särskilt stöd.

Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet,

i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-26 §§

hälso- och sjukvårdslagen. Den enskildes rättigheter gentemot kommu-

nen framgår av bestämmelsen i 6 § av vilken framgår att den enskilde har

rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i

övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde

skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet

skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

Biståndsbeslut kan överprövas i förvaltningsdomstol.

Ett antal grundläggande och vägledande principer för samhällets om-

sorg och vård till äldre lades senast fast i regeringens proposition

1987/88:176 om Äldreomsorgen inför 90-talet. Den första principen

handlar om äldre människors rätt att själva bestämma över sitt liv och att

fa behålla sin integritet och identitet. Den andra grundläggande principen

gäller äldre människors rätt att känna sig trygga och den tredje handlar

om förutsättningarna för valfrihet eller ökade valmöjligheter. Äldre män-

niskor skall kunna välja att bo kvar hemma även när de behöver omfat-

34

tande vård. För dem som vill flytta till någon särskild boende- eller vård- Skr. 1996/97:118

form bör det finnas ett varierat utbud.

Prestationer

År 1995 fick i genomsnitt 18,8% av ålderspensionärerna omsorg och

vård antingen i det egna hemmet (10.0 %) eller i särskilda boendeformer

(8,8 %) Ungefar 2 / 3 -delar av samtliga ålderspensionärer med omsorg och

vård var kvinnor. Följande diagram visar förändringen av andelen pen-

sionärer med vård och hjälp under åren 1980-1995.

Diagram 4.1 Utveckling av antalet personer 65-w år med vård och hjälp i

ordinärt boende eller i särskilt boende per 100 invånare i samma åldersgrupp

åren 1980-1995

10

1980 1985 1990 1995

Aren 1980-1991 har justerats för Ädel-reformen

Källa: Socialdepartementet. Välfärdsfakta 1996-10-25 kompletterat med uppgifter för år

1995.

Samtidigt som andelen personer 65 år eller äldre som far hjälp i ordi-

närt eller särskilt boende har minskat med 17% under perioden 1980—

1995, har det totala antalet i samma åldersgrupp ökat med 14 %.

Tabell 4.1 Antal personer med vård och hjälp i ordinärt boende och i särskilt

boende*) (antal per 100 invånare i samma åldersgrupp inom parentes)

Ålder

1980

1985

1990

1995

65-79

163 200

(14,9)

133 900

(11,7)

100 700

(8,7)

86 100

(7,6)

80-w

164 000

(62,3)

169 600

(54,2)

175 100

(47,4)

185 700

(44,8)

Totalt

327 200

(24,9)

303 500

(20,9)

275 800

(18,1)

271 700

(18,2)

’’ Personer med vård och hjälp på sjukhem/långvård ingår samtliga år för att uppnå jäm-

förbarhet före och efter Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1996-10-25 kompletterat med uppgifter för år

1995.

Spridningen mellan kommunerna år 1995 beträffande andelen ålders-

pensionärer med vård och hjälp i förhållande till samtliga ålderspensionä-

rer i befolkningen var något mindre än åren 1993 och 1994. Detta fram-

går av diagram 4.2 som följer efter läsanvisningen för s.k. boxdiagram.

35

Skr. 1996/97:118

Min värde

sk

Median

sk

Maxvärde

sk

• I

1 1 1--------

-4—•

10%

50 % av

10%

med lägst

kommunerna

med högst

värde

värde

x Storstad (gäller endast kapitel 7)

Diagram 4.2 Andel ålderspensionärer som får hjälp i procent av samtliga

ålderspensionärer, variation mellan kommunerna

—I-----------1-----------1------------1-----------1-----------1-----------1-----------1-----------1-----------1-----------I—

12,5 15 17.5 20 22.5 25 27,5 30 32,5 35

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen

"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Andelen pensionärer per 100 invånare 65 år och äldre med hjälp i sär-

skilt boende har ökat sedan år 1993 medan hjälp i ordinärt boende har

minskat. Spridningen mellan kommunerna beträffande andelen av samt-

liga ålderspensionärer som får hjälp i ordinärt boende respektive i särskilt

boende varierade enligt följande (jämför också diagram 4.1):

Diagram 4.3 Andel ålderspensionärer i ordinärt boende och i särskilt boende

i procent av samtliga ålderspensionärer, variation mellan kommunerna

Ordinärt boende

-I------------------1------------------1-------------------1------------------1------------------1------------------1-------------------1------------------1------------------1-------------------1-

0 2,5 5 7,5 10 12.5 15 17.5 20 22.5 25

36

Särskilt boende

Skr. 1996/97:118

-I-------------1-------------1-------------1------------1------------1-------------1-------------1-------------f-

o 2,5 5 7,5 10 12.5 15 17.5 20

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen

"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Generellt har spridningen minskat när det gäller andelen som far hjälp i

ordinärt boende respektive i särskilt boende, men ett mindre antal kom-

muner uppvisar starkt avvikande värden. Det finns inga belägg för att det

i kommunerna generellt finns en strävan att kompensera få platser i sär-

skilda boendeformer genom att lämna hemhjälp till många personer i or-

dinärt boende eller tvärtom.

Den pågående utvecklingen kan ytterligare belysas genom att visa hur

många personer i de olika kommunerna med hemhjälp i ordinärt boende

som går på varje person med vård och hjälp i särskild boendeform. En

jämförelse mellan åren visar att det år 1995 gick genomsnittligt 1,4 per-

soner med vård och hjälp i ordinärt boende på varje person i särskilt bo-

ende, dvs fårre än år 1993, då det var 1,6 personer.

Tabell 4.2 Antal personer med vård och hjälp fördelade på ordinärt, särskilt

boende och landstingens sjukhem/långvård i respektive åldersgrupp. (Antal

per 100 invånare i samma åldersgrupp inom parentes)

1980

1985

1990

1995

Ordinärt boende

65-79

129800

(11,8)

92200

( 8-1)

67500

( 5.8)

50900

( 4,5)

80-w

95600

(36,3)

83400

(26,6)

90700

(24.5)

86700

(20.9)

Summa

225400

(16.5)

175600

(12,1)

158200

(10.4)

137600

( 8,9)

Särskilt boende

65-79

19100

( 1.7)

26300

( 2.3)

20400

( 1.8)

33800

( 3.0)

80-w

43600

(16,6)

55500

(17,7)

56300

(15,2)

96100

(23,2)

Summa

62700

( 4,6)

81800

( 5,6)

76700

( 5,0)

129900

( 8,4)

Landstingens sjukhem/långvård *)

65-79

14300

( 1.3)

15400

( 1.4)

12800

( l.D

1300

( 0.1)

80-w

24800

( 9.4)

30700

( 9,8)

28200

( 7,6)

3000

( 0.7)

Summa

39100

( 2,9)

46100

( 3,2)

41000

( 2,7)

4300

( 0.3)

Totalt

327 200

(24,9)

303 500

(20,9)

275 800

(18,1)

271 700

(18,2)

1 De under landsting redovisade antalet personer är helårspersoner, dvs. antalet vårddagar

dividerat med 365 dagar per år. Landstingens sjukhem/långvård redovisas för att tydliggöra

Ädel-reformen och för att uppnå jämförbarhet av siffermaterialet över tiden.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1996-10-25, kompletterat med uppgifter för år

1995.

37

Den relativa förändringen mellan olika åldersgrupper har ändrats avse- Skr. 1996/97:118

värt. I november 1988 var det 49 % av samtliga över 80 år som fick hem-

tjänst. I november 1995 hade andelen ökat till 60 %. Andelen hjälptagare

som fick kontinuerlig hjälp dygnet runt har ökat för varje år under 1990-

talet. År 1993 fick 22 % av hjälptagama insatser dygnet runt och år 1995

hade denna andel ökat till 26 %. I novemberundersökningen år 1995 var

nästan 80 % av samtliga som fick hemtjänst ensamboende och bland

dessa fick män hjälp i högre grad än kvinnor.

Tabell 4.3 Antal personer som enligt novemberenkäten fick ett individuellt

beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens omfattning

1988

Antal/

andel

1992

Antal-'

andel

1993

Antal/

andel

1994

Antal/

andel

1995

Antal/

andel

Samtliga personer med

social hemhjälp

215 571

183 284

173 411

175 942

169919

därav

1-25 timmar/månad

72,7 %

66,3 %

65,0 %

63.8 %

61,6%

26-49 timmar/månad

14,1 %

15,8%

16,1 %

16,7%

17,4%

> 50 timmar/månad

13,2%

17,8 %

18,8%

19,5%

21,0%

Källa: Socialdepartementet, databasen Välfärdsfakta 1996-10-25, kompletterat med upp-

gifter för år 1995.

Som framgår av tabell 4.3 ovan har det sedan 1980-talet skett en kraf-

tig koncentration av insatserna så att färre personer far mera hjälp per

person. De som år 1995 fick service fick i genomsnitt betydligt mer hjälp

än man fick år 1988. Någon generell neddragning av insatserna inom

äldre- och handikappomsorgen har alltså inte skett. Däremot har, vilket

visades i diagram 4.3 ovan, äldreomsorgen (handikappomsorgen kom-

menteras under eget avsnitt) under denna period inte byggts ut i förhål-

lande till det ökande antalet äldre. Det finns vissa indikationer på att häl-

sotillståndet för de äldre har förbättrats under samma tidsperiod och att

behovet av hjälp därigenom har minskat. För detta talar bl.a. den ökade

medellivslängden och en del specialundersökningar (t.ex. ULF om den

subjektivt upplevda hälsan och behovet av hjälp samt SCB:s hälsoindex

för den svenska befolkningen). Om denna förbättring av hälsotillståndet

motsvarar minskningen av andelen äldre med service, eller om det här

finns ett allt mer ökande gap, kan dock inte beläggas av hitintills utförda

undersökningar. Detta är ett område som kräver mer forskning.

För att kunna följa förändringen av boendestandarden i de särskilda

boendeformerna, mäts regelbundet tre olika standardmått: egen toalett,

egen dusch samt eget rum. Följande diagram visar variationen mellan

kommunerna vad avser andelen som saknade tillgång till egen toalett

åren 1993 till 1995.

38

Diagram 4.4 Andel personer i särskilt boende som saknade tillgång till egen Skr. 1996/97:118

toalett i procent av samtliga boende, variation mellan kommunerna

H---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1--------------1---------------1---------------1“

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen

"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

I genomsnitt saknade 25 % av alla personer i särskilt boende egen toa-

lett. Detta var något färre år 1993. Andelen varierar dock totalt mellan

kommunerna, dvs mellan 0 och 100 % år 1995. Gränssnittet för de 10 %

av kommunerna med lägsta respektive med högsta andel utan egen toalett

ligger vid 4 % respektive 42 %. Situationen har således förbättrats i fler-

talet kommuner.

Andelen personer i det särskilda boendet, som delar rum med annan än

make/maka uppgick i genomsnitt till 12 %, vilket är en minskning i för-

hållande till år 1993 (15 %). Diagrammet nedan visar variationen mellan

kommunerna.

Diagram 4.5 Andel personer i särskilt boende som delar rum med annan än

make/maka i procent av samtliga boende, variation mellan kommunerna

—I---------1---------1---------1---------1---------1---------1---------1—

0 10 20 30 40 50 60 70

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen

"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Av diagrammet framgår att allt färre personer - även i de kommuner

som har de sämsta förhållandena - behöver i dag dela rum med annan än

make/maka i särskild boendeform.

Andelen personer i särskild boendeform som saknar kokvrå eller kök i

sitt boende har minskat kraftigt, vilket framgår av följande diagram.

39

Skr. 1996/97:118

Diagram 4.6 Andel personer i särskilt boende som saknar kokvrå/kök i

procent av samtliga boende, variation mellan kommunerna

-I---------------1---------------1---------------1---------------1----------------1---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1-

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen

"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Även om det således fortfarande finns mycket stora variationer i boen-

destandarden i kommunernas särskilda boendeformer, har en klar förbätt-

ring ägt rum sedan år 1993.

År 1995 bodde 11 000 personer i särskilda boendeformer som drevs av

enskilda vårdgivare. Detta motsvarar 8 % av samtliga personer som bor i

särskilt boende. År 1993 uppgick antalet till 7 000 platser eller 5 % av

samtliga boende.

Inom ramen för Ädel-utvärderingen genomfördes en nationell kart-

läggning av dagverksamhetema under år 1995. Resultaten visade att dag-

verksamheter för äldre regelbundet tar emot ca 45 000 personer, vilka

tillsammans gör ca 112 500 besök per vecka. Totalt omsätter dagverk-

samhetema 500 miljoner kronor per år och har omkring 4 000 anställda.

I 1994 års statistik redovisas för första gången antalet platser som sär-

skilt används för växelvård och avlösning. Dessa uppgick då till 4 700.

Antalet ökade till 5 400 år 1995 och motsvarade då 4 % av det totala

platsantalet.

Personal och kostnader

Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade mellan åren

1986 och 1993 med 74 %. Av denna ökning faller dock den största delen

på genomförandet av Ädel-reformen år 1992, vilken innebar att ca

55 000 anställda 10 flyttades från landstingen till kommunerna. Följande

tabell visar personalutvecklingen mellan åren 1986 och 1993 efter korri-

gering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i en-

skild regi. Efter en sådan korrigering begränsas ökningen av antalet an-

ställda inom äldre- och handikappomsorgen under perioden 1986-1993

till ca 20 %. Tillförlitliga uppgifter för senare år saknas.

10 Källa: Svenska Kommunförbundet

40

Tabell 4.4 Utvecklingen av antalet anställda inom äldre och handikapp-

omsorgen (korrigerad for Ädel-reformen)

Skr. 1996/97:118

År

Antal anställda

1986

183 900

1987

187 200

1988

191 000

1989

195 700

1990

211 400

1991

213 400

1992

217 400

1993

222 100

Källa: Adel-utvärderingen 96:5 (Björn Lindgren o Christin Priitz)

I den följande tabellen redovisas de totala bruttokostnadema för äldre-

och handikappomsorgen i löpande respektive fasta priser och med korri-

gering för Ädel-reformen under samma period. Även här saknas senare

på detta sätt korrigerade siffror.

Tabell 4.5 Kostnadsutveckling för äldre- och handikappomsorgen åren 1986-

93 i miljoner kronor (efter korrigering för Ädel-reformen 1986-91), fasta

priser, BNP-defiator, basår 1995

År

Totala kostnader i

löpande priser

Totala kostnader i

fasta priser

Förändring

%

1986

30 048

46 737

1987

32 691

48 536

3,8

1988

37 802

52 707

8.6

1989

39 588

51 095

-3,1

1990

44 030

52211

2,2

1991

46 688

51 437

-1,5

1992

51 272

55 900

8,7

1993

52 679

55 985

0,2

Källa: Adel-utvärderingen 96:5 (Björn Lindgren o Christin Pnitz)

Räknat i fasta priser, uppgick kostnadsökningen under perioden till 9,2

miljarder kronor eller 20 %, dvs samma ökning i procent räknat som av

antalet anställda. Antalet hjälptagare (även detta justerat för Ädel-refor-

men) har under samma tidsperiod minskat med ca 6 %. Kostnaden per

hjälpt person har alltså ökat, vilket sammanhänger med att, vilket också

redovisats ovan, hjälpen koncentrerats till färre personer. För år 1995

uppskattas den totala bruttodriftkostnaden för äldre- och handikappom-

sorgen till 74,4 miljarder kronor. Äldreomsorgen svarade enligt en grov

skattning med utgångspunkt från statistik över antalet hjälptagare, antalet

årsarbetare samt utdelade hjälptimmar eller personaltäthet för olika verk-

samhetsgrenar år 1995 för ca 73 % av denna kostnad.

Egenavgiftema (inklusive bostads- och lokalhyror) motsvarade år 1995

9,8 % av de totala driftkostnaderna (exklusive interna poster). Denna

uppgift är dock inte jämförbar med redovisningar för tidigare år, efter-

som då endast en del kommuner rapporterade hyresintäkter tillsammans

med avgifter, medan andra redovisade dem på annat sätt. Vidare publice-

rades då kommunernas totala driftkostnader inklusive interna poster.

41

Hösten 1996 redovisade Socialstyrelsen ett regeringsuppdrag rörande Skr. 1996/97:118

de kommunala avgifterna inom äldre- och handikappområdet. Av redo-

visningen (Äldreomsorgens avgifter. SoS följer upp och utvärderar

1996:6) framgår bl.a. att det finns stora olikheter i taxekonstruktioner

mellan kommunerna. Totalt 70 % av kommunerna har en kombination av

insats- och inkomstrelaterade hemtjänsttaxor. En pensionär med en för

äldreomsorgstagare genomsnittlig månadsinkomst på 7 000 kr före skatt

far i snitt betala ca 400 kr per månad för hjälp med i huvudsak servicein-

satser (hjälp ca 9 timmar per månad). Om han eller hon också behöver

hjälp med personlig omvårdnad (upp till ca 35 timmar per månad) ökar

avgiften till i genomsnitt ca 550 kr per månad. För heldygnsomsorg i

särskilt boende betalar samma person i genomsnitt 2 700 kr per månad

inklusive kost men exklusive bostadshyra. De allra flesta äldreomsorgsta-

gare har inkomster som understiger 9 000 kr per månad.

Vid denna inkomstnivå är, enligt Socialstyrelsen, marginaleffekten i

skatte- och bostadstilläggssystemen i flertalet kommuner över 90 %.

Detta betyder att utrymmet för avgiftshöjningar för den stora gruppen

äldreomsorgstagare är mycket begränsat. Enligt socialstyrelsens rapport

har flertalet kommuner redan idag så höga avgifter att den enskilde en-

dast har socialbidragsnorm eller någon hundralapp därutöver kvar efter

avdrag för skatt, nettohyra och avgift. Så gott som samtliga kommuner

har fastställt förbehållsbelopp för heldygnsomsorg i särskilt boende och

medianvärdet uppgår till 1 360 kr (efter avdrag för kost). Ungefar var

tionde kommun har fastställt ett högre förbehållsbelopp för yngre funk-

tionshindrade. Kommunundersökningen visar att två tredjedelar av

kommunerna har fastställt riktlinjer för jämkning av avgiften. Mer än

hälften av kommunerna saknar dock regler för vilken hänsyn som skall

tas till makes/samboendes ekonomiska situation.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att ut-

forma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer

som lagen anger. Särskilda mått eller indikatorer på kvalitet saknas på

nationell nivå, vilket gör det svårt att beskriva kvaliteten och måluppfyl-

lelsen. Med hjälp av underlag från Ädel-utvärderingen, lokala studier och

forskningsrapporter ges i det följande en beskrivning av några aspekter

på kvalitet och måluppfyllelse i den kommunala verksamheten.

En viktig kvalitetsindikator är personalens utbildningsnivå och erfaren-

het. Antalet personer med undersköterske- och sjuksköterskeexamen har

fortsatt att öka mellan åren 1993 och 1994. Många kommuner har också

antagit en policy som innebär att vårdpersonalen skall ha undersköterske-

kompetens som lägsta utbildningsnivå. Kommunerna har också i ökad

utsträckning anställt fler arbetsterapeuter och sjukgymnaster. Ett annat

viktigt kvalitetsmått är kontinuitet bland personalen. Några uppgifter om

kontinuiteten finns dock inte tillgängliga.

Utöver kompetens och kontinuitet utgör personaltätheten en viktig as-

pekt på kvalitet. Enligt Socialstyrelsen är personaltätheten - liksom ande-

42

len sjuksköterskor - hög i sjukhems verksamheten jämfört med andra sär- Skr. 1996/97:118

skilda boendeformer. Ålderdomshemmen har ibland bara hälften av den

bemanning som är vanlig vid sjukhem och på servicehus är den ännu

lägre. Vårdinsatsen är dock där oftast knuten till individuella hemtjänst-

beslut. Vårdbehoven skiljer mellan dessa olika boendeformer, men det är

ej klarlagt om dessa skillnader motsvarar skillnaderna i bemanning.

Ett av de problem som uppmärksammats i samband med Ädel-refor-

men rör kvaliteten i det medicinska omhändertagandet inom äldrevården.

Brister har påtalats bl.a. när det gäller informationsöverföring och sam-

verkan mellan huvudmännen, vårdplanering, rehabilitering och hjälpme-

delsinsatser, uppföljning och omprövning av medicinordinationer, smärt-

lindring och i övrigt kvalitet i vården i livets slutskede. Tillkomsten av

den medicinskt ansvariga sjuksköterskan (MAS) har samtidigt inneburit

en positiv utveckling på kvalitetsområdet och påtagligt förstärkt kommu-

nernas medvetande om de krav som måste ställas på den medicinska sä-

kerheten och kvaliteten. Många av de brister som rapporterats kan förstås

mot bakgrund av den mycket snabba omstrukturering av vård- och om-

sorgssystemet som skett under framförallt 1990-talet. Äldre som tidigare

vårdades inom akutsjukvården tas nu om hand inom den kommunala äld-

reomsorgen. Sjukvårdsbehoven i kommunernas vård och omsorg har

ökat under åren efter Ädel-reformen och blivit mer komplexa. Läkarens

roll, ansvar och funktion är av stor betydelse för kvaliteten i den kommu-

nala hälso- och sjukvården. Många vittnar om att läkarna har fatt en mer

perifer roll i äldrevården trots att läkarnas medicinska ansvar för enskilda

inte förändrades i samband med Ädel-reformen. Enligt Socialstyrelsen är

kommunikationen mellan sjukhus, äldreomsorg i särskilt boende och pri-

märvård ofta undermålig, vilket innebär ett särskilt allvarligt problem för

personer i särskilt boende. Socialstyrelsen har gett ut föreskrifter och all-

männa råd om informationsöverföring och samordnad vårdplanering

hösten 1996 (SoSFS 1996:32).

Socialstyrelsen har i samarbete med Boverket genomfört en studie av

äldreboendets utveckling efter Ädel-reformen. Studien bygger på besök

och ingående samtal med politiker, tjänstemän, vårdpersonal och företrä-

dare för pensionärsorganisationer i nio kommuner. Även om resultaten

inte kan sägas vara allmängiltiga framträder ett mönster i planeringen och

utbyggnaden av särskilda boendeformer. Det förefaller inte finnas någon

samordnad strategi kring utbyggnaden av särskilt boende och insatser för

ökat kvarboende. Det finns kommunföreträdare som menar att hemtjäns-

ten har utarmats sedan Ädel-reformen genomfördes. Planering och ut-

byggnad av särskilda boendeformer utgår i mycket begränsad omfattning

från de berördas efterfrågan utan mer från befolkningsprognoser

och/eller en stark styrning från politiker och chefstjänstemän. Enligt So-

cialstyrelsen behövs en mer utvecklad helhetssyn och samverkan med

lokalsamhället utanför äldre- och handikappomsorgens revir i den fort-

satta planeringen av äldreomsorgen.

Blekinge FoU-enhet publicerade hösten 1996 en studie om Sparstrate-

gier inom äldre- och handikappomsorgen - en analys av den regionala

utvecklingen under 90-talet (Rapport 1996:9). Studien visar bl.a. att ett

80-tal olika besparingsåtgärder kan identifieras bland kommunerna i Ble-

43

kinge län. De ekonomiskt mest kraftfulla besparingsåtgärderna handlar Skr. 1996/97:118

om ändrade kommunala riktlinjer kring tjänsteutbudets/biståndets om-

fattning och viss omstrukturering av utbudet på särskilda boenden. Skill-

naderna i avgiftsuttaget mellan länets kommuner ökade under 90-talet.

År 1995 kunde skillnaderna i avgiftsuttag uppgå till närmare 13 000 kro-

nor under ett år för en person med samma inkomst och hjälpbehov. En-

ligt studien indikerar de undersökningar som genomförts bland hjälpta-

gare och boende i särskilda boendeformer att de rationaliseringar som

genomförts under 90-talet utarmat det sociala innehållet i omsorgen och i

viss mån försvårat möjligheterna att individuellt anpassa hjälpinsatserna.

Den upplevda kvaliteten uppges dock ännu överlag vara god i länets

kommuner.

Utredningar m.m.

Hösten 1996 överlämnade Kommittén om hälso- och sjukvårdens finan-

siering och organisation (HSU 2000) sitt delbetänkande om Behov och

resurser i vården — en analys (SOU 1996:163). Kommitténs analys av

resursbehoven tar sin utgångspunkt i en s.k. baskalkyl. I denna antas

landstingens respektive kommunernas framtida utgifter för vård och om-

sorg motsvara de krav på resurser som följer av den demografiska ut-

vecklingen fram till år 2010. En sådan demografisk framskrivning inne-

bär att kraven på resurser för kommunernas äldreomsorg ökar med drygt

19 % till år 2010. Om man ställer dessa resursanspråk mot det beräknade

utrymmet för kommunal konsumtion under denna period, finner man att

det successivt uppstår ett växande gap mellan behov och resurser. År

2000 beräknas det demografiskt betingade gapet uppgå till 16 % eller 8

miljarder kronor. Under perioden 2001-2010 ökar gapet till totalt 12 mil-

jarder kronor (24 %). Det bör dock betonas att många andra faktorer än

de demografiskt betingade påverkar behovet av resurser för äldreomsor-

gen, såsom ohälsa och brister i funktionsförmåga, anspråk och förvänt-

ningar, tillgång till informell och annan alternativ omsorg, vårdstruktur

m.m.

5 Handikappomsorgen

Nationella mål

Ideologi och tänkande på handikappområdet har successivt utvecklats

från 1960-talet och framåt. Under denna tid har insikten vuxit om att per-

soner med funktionshinder skall ha samma grundläggande mänskliga rätt

till delaktighet i samhället som alla andra människor. Alla hinder för en

sådan delaktighet skall undanröjas.

44

I dag är de vägledande principerna för det handikappolitiska arbetet Skr. 1996/97:118

alla människors lika värde och lika rätt. Målet är att uppnå full delaktig-

het och jämlikhet i levnadsvillkor. Dessa mål finns fastlagda i 21 § i den

nuvarande socialtjänstlagen, SoL, (1980:620), i 5 § lagen om stöd och

service till vissa funktionshindrade (1993:387), LSS, och i hälso- och

sjukvårdslagen, HSL (1982:763).

I SoL:s 21 § åläggs socialnämnden att verka för att människor som av

fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs-

föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.

Socialnämnden skall verka för att den enskilde får en meningsfull syssel-

sättning och att han far bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av

särskilt stöd. Bestämmelsen har kommit att betraktas som en målparagraf

för socialtjänstens insatser på handikappområdet. Vissa andra allmänt

hållna regler som har betydelse för personer med funktionshinder finns

också i lagen.

Målen för verksamheten enligt LSS liknar dem i SoL. I 5 § LSS sägs

att verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delak-

tighet i samhällslivet. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att

leva som andra.

I samband med Ädel-reformen fick kommunen ett lagstadgat ansvar

för att inrätta särskilda boendeformer för service och vård samt dagverk-

samheter för äldre och för personer med funktionshinder. I de särskilda

boendeformerna gavs sjuksköterskorna sjukvårdsansvaret. Kommunerna

fick också möjlighet att avtala med landstingen om övertagandet av hem-

sjukvården. Detta regleras i 18 § HSL. I den paragrafen föreskrivs också

att kommunen skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel

för funktionshindrade i samband med sådan hälso- och sjukvård.

Begreppet funktionshinder har inte exakt samma innebörd i de olika

lagarna. I SoL omfattar begreppet alla personer i åldern 0-64 som behö-

ver stöd och hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer för service

och omvårdnad, oavsett om behovet är temporärt eller varaktigt. LSS

omfattar personer med stora och varaktiga funktionshinder, t.ex. perso-

ner med utvecklingsstörning, autism, hjärnskador förvärvade i vuxen ål-

der samt varaktiga fysiska och psykiska funktionshinder som inte beror

på normalt åldrande. Den som omfattas av LSS har rätt att få assistanser-

sättning enligt LASS om han/hon inte fyllt 65 år och har behov av per-

sonlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än

20 timmar i veckan.

Ramlagar och rättighetslagar

SoL och HSL är i huvudsak målinriktade s.k. ramlagar, dvs. de anger

vissa mål för verksamheten men överlåter åt dem som tillämpar lagen att

med hjälp av förarbetena ge lagen närmare innehåll. SoL och HSL ger

inte den enskilde någon absolut rätt till en viss bestämd insats som

angetts i lagen, men kommunen är skyldig att stå för vissa insatser som

lagen anger. Enligt 6 § har dock den enskilde rätt till bistånd för sin för-

sörjning och sin livsföring i övrigt. Den som är missnöjd med beslut en-

45

ligt 6 § kan överklaga beslutet i förvaltningsdomstol. SoL omfattar alla Skr. 1996/97:118

kommuninvånare, dvs. också personer med funktionshinder.

LSS är däremot en preciserad rättighetslag som är avsedd att ge den

enskilde större möjligheter till stöd och hjälp än vad ett åberopande av

enbart SoL och HSL innebär. Lagen kom till för att garantera den en-

skilde levnadsförhållanden likvärdiga med andra kommunmedborgare.

På grund av att LSS är en rättighetslag kan den enskilde begära att få sitt

ärende överprövat i form av förvaltningsbesvär, dvs domstolen kan sätta

ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe.

Det finns i grunden en motsättning mellan å ena sidan ramlagar och

målstyrning, som ger stor möjlighet för kommunerna att anpassa innehål-

let i lagstiftningen till lokala förhållanden och efter lokala resurser, och å

andra sidan rättighetslagar, där statens reglering är starkare och kraven på

nationell likformighet och rättvisa stora. De faktorer som kan komma att

påverka handikappomsorgen på sikt är därför bl.a. i vilken mån kommu-

nerna kommer att välja eller prioritera insatser enligt LSS/LASS före in-

satser enligt SoL. Insatserna i LSS i princip är avgiftsfria för den en-

skilde och finansieras helt av kommunen. För bistånd enligt SoL och för

hälso- och sjukvård enligt HSL kan huvudmannen fastställa avgifter.

Finansieringen sker således av kommunen samt till vissa delar via avgif-

ter från den enskilde. Kostnader för personlig assistans enligt LASS fi-

nansieras helt av staten.

Verksamhet och regeländringar

I likhet med äldreomsorgen domineras handikappomsorgen av främst

individinriktade insatser. Individuella insatser som socialtjänsten erbju-

der för att personer med funktionshinder skall kunna fa delaktighet och

jämlika levnadsvillkor är främst färdtjänst, hemtjänst, assistans och bo-

städer med särskild service. Utöver detta är socialtjänsten skyldig att

medverka till att personer med funktionshinder får daglig verksamhet,

sysselsättning eller arbete.

Handikappreformen har inneburit genomgripande förändringar av

kommunernas handikappomsorg. Reformen omfattade bland annat över-

förandet av ansvaret för omsorgsverksamheten från landstingen till pri-

märkommunema samt införandet av LSS och lagen (1993:389) om assis-

tansersättning, LASS.

Genom handikappreformens huvudmannaskapsförändring som avslu-

tades i januari 1996 övergick ansvaret för stöd och service till ungefar

37 000 omsorgstagare - de flesta med utvecklingsstörning - från lands-

tingen till kommunerna. De flesta av dessa omsorgstagare omfattas av

LSS.

Handikappreformen omfattade även införandet av LASS, statlig assis-

tansersättning, som är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans.

Ersättning lämnas till personer som behöver assistans under mer än 20

timmar per vecka i genomsnitt. Lagen administreras av försäkringskas-

sorna. I 80 % av fallen överlåter den assistansberättigade personen till

46

hemkommunen att utföra och administrera insatsen. I dessa fall överförs Skr. 1996/97:118

assistansbidraget direkt från försäkringskassan till kommunen.

Fr. o. m. den 1 januari 1995 har även kommunerna huvudansvaret för

att planera och samordna insatser till psykiskt funktionshindrade. Ett

kommunalt betalningsansvar för s.k. medicinskt fardigbehandlade har

införts för att påskynda utflyttningen från den psykiatriska slutenvården.

Kommunerna kan uppfylla sitt ökade ansvar för psykiskt funktionshind-

rade personer främst genom att erbjuda bistånd enligt SoL, hälso- och

sjukvård enligt HSL samt insatser enligt LSS. I undantagsfall har perso-

ner med psykiska funktionshinder beviljats statlig assistansersättning

med stöd av LASS.

Prestationer

Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom-

sorgen. Oftast är den samredovisad med och oskiljbar från äldreomsor-

gens statistik. Ett annat förhållande som skapar problem är att flera hu-

vudmän ansvarar för verksamheten - stat, landsting och kommun - samt

att denna regleras i flera olika lagar.

Skälet till att handikappomsorgen och äldreomsorgen inte skiljs åt re-

dovisningsmässigt är att dessa verksamheter i allmänhet bedrivs utifrån

samma organisation på det kommunala planet. Omsorgsarbetet bedrivs

ofta områdesbaserat, dvs. en och samma vårdbiträdesgrupp svarar för in-

satserna till både äldre personer och personer med funktionshinder inom

samma geografiska område i kommunen. Detta gör att det inte finns nå-

gon särredovisad statistik angående kostnader och personalresurser för

respektive område.

Att verksamheten styrs genom flera lagar försvårar också statistikin-

samlingen. SoL, LSS och LASS innehåller vissa insatser av likartat slag

och en funktionshindrad person kan fa insatser med stöd av både SoL och

LSS samt i vissa fall även av LASS. Insatserna enligt de olika lagarna

tillhandahålls också av olika huvudmän. Statistiken om verksamheten

enligt de olika lagarna redovisas inte på individnivå, vilket medför över-

lappningar. Dessa gör att det ur den befintliga statistiken inte går att ut-

läsa det totala antalet personer, som erhåller stöd från en eller flera av

dessa lagar eller hur omfattande service som ges till olika grupper av in-

divider. Förhållandena illustreras av skissen nedan.

47

Diagram 5.1

Skr. 1996/97:118

’’ Råd och stöd

Statlig assistansersättning

I december 1995 fick totalt 22 900 personer i åldern 0-64 år stöd och

hjälp (hemhjälp och/eller hjälp i särskild boendeform) enligt SoL, vilket

är i genomsnitt 31 personer per 10 000 invånare i riket. Detta är en

minskning med 16 % jämfört med år 1993 då 37 personer per 10 000 in-

vånare fick hjälp enligt SoL. Den 1 januari 1996 hade närmare 40 000

personer beslut om insatser enligt LSS av kommunerna, vilket motsvarar

ungefär 45 personer per 10 000 invånare. Ca 18 000 personer hade beslut

enligt LSS från landstingen (insatsen råd och stöd) och ungefär 6 600

personer uppbar vid samma tidpunkt statlig assistansersättning enligt

LASS.

Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i

kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att

redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna - stöd

och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. Dessa insatser

utesluter nämligen varandra. En person kan endast ha en av dessa insatser

enligt en av lagarna.

Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar:

- Hjälp i ordinärt boende enligt SoL

- Personlig assistans enligt LSS

- Personlig assistans enligt LASS

Hjälp i särskilt boende kan normalt ges enligt två lagar, SoL och LSS

(I vissa fall kan assistansersättning enligt LASS utgå i särskilt boende):

- Särskild boendeform enligt SoL

- Bostad med särskild service enligt LSS

Sammanlagt är det i genomsnitt 65 personer per 10 000 invånare i ål-

dern 0-64 år, som erhåller någon av dessa insatser. Variationen mellan

kommunerna är dock stor, vilket illustreras i diagrammet nedan.

48

Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende med insatser

enligt SoL, LSS och LASS per 10 000 invånare 0-64 år (variation mellan

kommunerna)

Skr. 1996/97:118

•---H- ---1-----------------------•

4------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------k-

20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220

Källa: Socialdepartementets beräkningar

1 kommunen med högsta andel är det 209 personer per 10 000 invånare

som erhåller hjälp i någon av dessa former och i kommunen med lägsta

andel är det 21 personer per 10 000 invånare.

Tabell 5.1 Totala antalet personer som omfattas av respektive stödform samt

antalet personer per 10 000 invånare i åldern 0-64 år som omfattas av dessa i

vissa kommuner vid årsskiftet 1995/96

Ordinärt boende*)

Totalt

antal

Antal per 10 000 invånare^) (variation mellan

kommunerna)

P90

Högst

Vägt

genomsnitt

Lägst

PlO

SoL

17 100

24

4

12

41

131

LSS

3 300

5

0

1

12

41

LASS

7 200

10

0

6

18

29

Totalt i ordinärt boende^)

27 600

38

10

23

63

152

Särskilt boende^)

SoL

5 600

8

0

2

13

34

LSS3)

14 300

19

0

6

34

92

Totalt i särskilt boende 4 )

19 900

27

0

12

46

92

S:a ordinärt och särskilt

boende 4 *)

47 500

65

21

42

99

209

OOrdinärt boende omfattar här hjälp i ordinärt boende enl. SoL. personlig assistans <20 timmar enl.

LSS och personlig assistans >20 timmar enl. LASS

2) Särskilt boende omfattar här särskild boendeform enl. SoL respektive bostad med särskild service

enl. LSS

3) Hjälp i särskilt boende enligt LSS erbjuds även till ca 1400 personer som är 65 år och äldre och

vilka utgör 9 personer per 10 000 invånare i åldem 65-w år. Dessa personer har för jämförelsens skull

inte medräknats i ovanstående siffror.

4) Uppgiften om genomsnittsvärdena går att summera. Värdena för lägsta, plO. p90 och högsta värde

går inte att summera.

5) Lägst och högst anger kommunerna med lägst resp, högst antal omsorgstagare per 10 000 invånare

i riket. PlO resp P90 anger det intervall inom vilket 80 % av kommunerna återfinns.

Som framgår av ovanstående tabell, är hjälp enligt SoL den oftast före-

kommande hjälpen för funktionshindrade personer som bor i ordinärt

boende. 63 % har bedömts ha behov av hjälp enligt denna lag. 13% har

bedömts ha behov av hjälp enligt LSS och dubbelt så många, dvs 26 %,

har bedömts ha behov av hjälp enligt LASS.

49

4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Skr. 1996/97:118

Diagram 5.3 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i

ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS (gäller endast

personlig assistans eller motsvarande service)

Figuren visar att en förvånansvärt låg andel hjälpmottagare i ordinärt

boende har insatser enligt LSS. Det förefaller som om behoven hos

hjälpmottagama i stället tillgodosetts genom insatser enligt SoL och

LASS. En förklaring kan möjligen vara att insatserna enligt de olika la-

garna finansieras på olika sätt.

Hjälp i särskilt boende ges till 30 % av berörda funktionshindrade till

30 % enligt SoL och till 70 % enligt LSS. Flertalet (ca 95 %) av perso-

nerna boende i bostad med särskild service enligt LSS tillhör persongrup-

pen 1 eller 2, dvs personer med utvecklingsstörning och liknande skador

samt personer med funktionshinder förvärvade i vuxen ålder efter hjärn-

skada.

Insatser enligt SoL

Antalet personer 0-64 år boende i särskilda boendeformer var den 31 de-

cember 1995 5 600 jämfört med 4 700 personer år 1993. Det kan finnas

flera orsaker till denna ökning. Dels kan stimulansbidragen till särskilda

boendeformer i samband med Ädel-reformen och psykiatrireformen ha

bidragit till en utbyggnad av de särskilda boendeformerna. En allt snab-

bare utskrivning från sjukhusen av svårt sjuka personer till hemkommu-

nerna kan också ha medfört att särskilda boendeformer i högre utsträck-

ning används även temporärt för vården och hjälpen till de utskrivna. I

statistiken över boende i särskilda boendeformer redovisas även personer

med korttidsvård.

Antalet personer 0-64 år med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL

var den 31 december 1995 17 100 personer jämfört med 20 700 personer

år 1993. Denna minskning kan i huvudsak hänföras till ikraftträdandet av

LSS. I genomsnitt fick 24 personer per 10 000 invånare hemhjälp i ordi-

närt boende enligt SoL år 1995 jämfört med 30 personer år 1993.

Färdtjänst ges också enligt SoL. I december 1995 hade knappt 71 000

personer i åldern 0-64 år tillstånd att använda färdtjänst, vilket är i ge-

nomsnitt 98 personer per 10 000 invånare i åldersgruppen. Är 1990 låg

riksgenomsnittet på 99 personer och år 1985 på 88 personer per 10 000. I

50

nedanstående diagram framgår att förändringen efter 1990 i variationen Skr. 1996/97:118

mellan flertalet kommuner har varit mycket marginell.

Diagram 5.4 Antal färdtjänstberättigade personer 0-64 år per 10 000 invå-

nare i samma åldersgrupp (variation mellan kommunerna)

1985

1990

1993

1994

1995

-I--------------1--------------1--------------1---------------1---------------1--------------1---------------1--------------1--------------1---------------I—

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Källa: SCB och SoS: Statistik ang. färdtjänst respektive år

Insatser enligt LSS

Antalet personer som omfattas av verksamhet enligt LSS är som tidi-

gare nämnts ca 40 000 personer, eller ca 45 per 10 000 personer i samt-

liga åldrar i riket. Andelen personer med insats enligt LSS skiljer sig

dock kraftigt mellan kommunerna.

Diagram 5.5 Totalt antal personer 1 januari 1996 med LSS-insatser per

10 000 invånare i samtliga åldrar (variation mellan kommunerna)

•-----1— ----1-----------------------------•

-I----------------1----------------1----------------1----------------1----------------1----------------1-----------------1----------------1----------------1--------------1----------------1-

0 15 30 45 60 75 90 105 120 135 150 165

Källa: SoS, Socialtjänst 1996:10

51

Diagram 5.6 Antal personer med LSS-insatser per 10 000 invånare i samtliga Skr. 1996/97:118

åldrar fördelade kommunvis

] <35 per 10 000

g] 35-56 per 10 000

| >56 per 10 000

Källa: SoS. Socialtjänst 1996:10

Dessa stora skillnader mellan kommunerna har flera orsaker. Ett skäl

är historiskt. När landstingen var ansvariga för verksamheten koncentre-

rades ofta verksamheten till enstaka institutioner. När sedan avinstitutio-

naliseringen skedde valde många av de boende att inte flytta till sin f.d.

hemkommun utan bodde kvar på institutionsorten där personen kanske

levt under en lång tid. En annan orsak kan vara att det på vissa orter be-

drivits en mycket bra verksamhet, vilket lett till att människor har valt att

flytta dit för att få bra omsorg för sig själva eller en anhörig. Verksamhet

som tillgodoser behov hos numerärt små handikappgrupper kräver sär-

skild kompetens hos omsorgspersonalen, vilket gör att verksamheten

koncentreras till ett fatal orter i landet.

LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. Av de personer som far

insatser från primärkommuner utgör ungefär 84 % personer i person-

grupp 1 och 2, d v s personer med utvecklingsstörning respektive begåv-

ningsmässigt funktionshinder efter skada i vuxen ålder. Detta är i huvud-

sak personer som tidigare omfattades av landstingens omsorgsverksam-

52

het. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshin- Skr. 1996/97:118

der, persongrupp 3, varierar kraftigt mellan kommunerna. Spridningen

illustreras i diagrammet nedan.

Diagram 5.7 Andel personer tillhörande persongrupp 3 (med varaktiga fy-

siska eller psykiska funktionshinder) i procent av samtliga personer som får

insats enligt LSS (variation mellan kommunerna)

-I------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1—

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Källa: SoS, Socialtjänst 1996:10

Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade den 1 janu-

ari 1996 tillsammans beslut av kommun om totalt ca 90 000 insatser. Un-

gefar 80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2.

Mindre än 10 % av samtliga insatser rörde personer med stora och var-

aktiga fysiska eller psykiska funktionshinder, persongrupp 3. När det gäl-

ler insatser enligt LASS dominerar emellertid denna persongrupp. Ca 30

% av alla beviljade insatser enligt LSS gällde barn och ungdomar som

var 22 år eller yngre. Ungefär 65 % av de personer som fick stöd var i

åldrarna 23 till 64 år och resten, ca 5 %, var 65 år eller äldre.

I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret

för flertalet, medan landstinget har ansvar för den insats som kallas råd-

givning och annat personligt stöd. Staten har ekonomiskt ansvar for per-

sonlig assistans, om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genom-

snitt mer än 20 timmar i veckan. Omfattningen av LSS verksamheten re-

dovisas för första gången år 1996. Redovisningen av omfattningen av

den statliga assistansersättningen enligt LASS sker månadsvis.

Tabell 5.2 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive

insats den 1 januari 1996

Insats Antal beslut

om insatser

Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner)

24 000

Personlig assistans enligt LSS

3 300

Personlig assistans enligt LASS

6 500

Ledsagarservice

3 300

Kontaktperson

10 500

Avlösarservice

2 200

Korttidsvistelse

7 500

Korttidstillsyn

2 800

Boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn

och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet

1 700

Bostad med särskild service för vuxna eller

annan särskilt anpassad bostad för vuxna

14 700

Daglig verksamhet

17 800

Källa: Socialstyrelsen statistik, socialtjänst 1996:10

53

Skr. 1996/97:118

En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser sum-

merar således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd

var den vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om. Det före-

faller som om personlig assistans i vissa fall kan ha ersatt andra insatser

t.ex. ledsagarservice, avlösarservice och korttidstillsyn.

Personal och kostnader

Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget för

äldre- och handikappomsorgen. Enligt en skattning gjord av Socialdepar-

tementet med utgångspunkt i statistik över antalet hjälptagare, antalet

årsarbetare samt utdelade hjälptimmar eller personaltäthet för olika verk-

samhetsdelar inom äldre- och handikappomsorgen användes år 1995 ca

28 % av de totala bruttodriftkostnadema for äldre- och handikappomsorg

till handikappomsorgen. Utvecklingen av det totala antalet anställda inom

äldre- och handikappomsorgen samt kostnaderna för detta belyses under

avsnittet Äldreomsorg. En uppskattning av kostnaderna för verksamheten

enligt LSS redovisas nedan.

Uppskattade kostnader för LSS

Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen gjort en uppföljning av han-

dikappreformens kostnader. Styrelsen har hämtat sitt underlag från ett

antal uppföljningsstudier av handikappreformen som genomförts på upp-

drag av eller med stöd av Socialstyrelsen. Den grundläggande kostnads-

sammanställningen har Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi

(CMT) vid Linköpings universitet svarat för.

Enligt beräkningar från CMT uppgick de totala kostnaderna för verk-

samhet enligt LSS som kommunerna ansvarar för år 1995 till ca 11,0

miljarder kronor. Motsvarande beräkning för år 1994 ger en kostnad på

ca 12,3 miljarder - en beräknad kostnadsminskning med 1,3 miljarder,

motsvarande ca 11 %. Statens kostnader för assistansersättning enligt

LASS har enligt Riksförsäkringsverket under samma period ökat från ca

2,2 miljarder kronor år 1994 till 3,4 miljarder kronor år 1995. Prognoser

visar att statens kostnader för LASS 1996 blir ungefär 4,0 miljarder kro-

nor. CMT uppskattar landstingens kostnader för råd och stöd till ungefär

500 miljoner kronor.

Den mest resurskrävande insatsen enligt LSS är boende med särskild

service för vuxna. Enligt CMT:s beräkningar kostar en helårsplats i bo-

ende i genomsnitt ca 400 000 kronor. En kompletterande beräkning gjord

av Socialdepartementet med underlag från 59 kommuner ger en genom-

snittlig kostnad på ungefar 430 000 kronor. Detta ger en beräknad total

kostnad i riket för boende på ungefar 6 miljarder kronor. Daglig verk-

samhet kostar enligt CMT:s beräkningar ungefar 151 000 kronor i ge-

nomsnitt. Kompletterande beräkningar gjorda av Socialdepartementet

med underlag från 47 kommuner ger en genomsnittlig kostnad på ungefar

54

148 000 kronor. Detta ger en beräknad total kostnad i riket för daglig Skr. 1996/97:118

verksamhet på ungefar 2,6 miljarder kronor.

De stora skillnaderna i andelen personer med behov av stöd enligt LSS

mellan kommunerna inom samma län har lett till att kommunerna i de

flesta länen sinsemellan kommit överens om mellankommunala utjäm-

ningssystem. Dessa system gäller den vid kommunaliseringen av om-

sorgsverksamhetema ojämnt fördelade verksamheten men tar inte hänsyn

till tillkommande verksamhet enligt LSS. Skillnaderna mellan kommu-

nerna kan delvis förklaras av historiska skäl, men också av förekomsten

av verksamhet av nationell eller regional karaktär med krav på särskilda

resurser och kompetens. Sådan verksamhet förekommer i begränsad om-

fattning, men kan medföra höga kostnader för de kommuner som har så-

dan verksamhet lokaliserad inom sitt område.

En arbetsgrupp inom Socialdepartementet har utrett frågan om behovet

av utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds

1996:47). Arbetsgruppens bedömning är att dessa skillnader är så stora

att någon form av åtgärd för att utjämna dem är önskvärd. Arbetsgruppen

gör bedömningen att en nationell kostnadsutjämning är det mest lämpliga

alternativet för att utjämna strukturella kostnadsskillnader mellan kom-

muner för LSS-insatser. En sådan kostnadsutjämning bör enligt arbets-

gruppens uppfattning fogas till det i dag existerande nationella statsbi-

drags- och utjämningssystemet och ersätta de nuvarande länsvisa utjäm-

ningssystemen. Arbetet har under våren överlämnats till Kommunala ut-

jämningsutredningen (Fi 1995:16).

Kostnader för bostadsanpassningsbidrag

Den 1 januari 1993 inordnades bl. a. statsbidraget för bostadsanpassning

i det generella statsbidraget till kommunerna. Förordningen ersattes med

lagen om bostadsanpassningsbidrag m.m. (1992:1574).

Bostadsanpassningsbidraget tillkom för att möjliggöra för funktions-

hindrade att bo i egen bostad. Detta genom att finansiellt stödja en an-

passning av bostaden till personens speciella behov på grund av funk-

tionshindret.

På uppdrag av regeringen har Boverket analyserat kostnaderna för bo-

stadsanpassningsbidraget. Boverket finner betydande länsvisa skillnader i

omfattningen av bidragsgivningen. De finner ett samband mellan höga

sammanlagda bidragskostnader och en hög andel invånare över 80 år.

Andelen avslag på ansökningar enligt lagen har ökat. Cirka 20 % av de

beslut som överklagats till länsrätt har lett till ändring av kommunens be-

slut.

Bostadsanpassningsbidraget kostade kommunerna år 1995 totalt 628

miljoner kronor. Statens kostnader under åren 1990 och 1992 var 583

respektive 688 miljoner kronor. Det genomsnittliga bidraget per bostad

har sjunkit från 19 500 kr år 1990 till 14 000 kr år 1995.

55

Kvalitet och måluppfyllelse

Både SoL och LSS anger mycket övergripande mål for handikappomsor-

gen. I likhet med äldreomsorgen saknas särskilda mått eller indikatorer

på kvalitet på nationell nivå. Detta gör det svårt att säga något om mål-

uppfyllelse och kvalitet.

Socialstyrelsen följer kontinuerligt upp och utvärderar handikapprefor-

men i årliga rapporter. Dessutom finns lokala studier och forskningsrap-

porter som i viss mån speglar reformens effekter. En slutrapport över

handikappreformens kostnader har nyligen presenterats och en samlad

slutrapport om handikappreformen skall publiceras senare under året.

Socialstyrelsen konstaterar i sin senaste rapport från år 1995 om upp-

följningen av LSS, att det är viktigt att kommunerna utformar och plane-

rar sin verksamhet för yngre personer med funktionshinder skilt från den

som riktar sig till äldre. Många kommuner gör inte detta i dag. utan insat-

serna för äldre och för personer med funktionshinder förs ihop i en ge-

mensam kommunal plan för äldre- och handikappomsorgen. Endast en

tredjedel av kommunerna har handikappolitiska program enligt en under-

sökning som dåvarande Handikapputredningen gjorde. En klar majoritet

av kommunerna har sitt LSS-ansvar integrerat i sin organisation för äld-

reomsorg men oftast med en särskild handläggare för LSS-ärenden. En

sammanblandning av yngres och äldres behov kan, enligt Socialstyrelsen,

innebära en allvarlig inskränkning i de yngres livsvillkor och levnadsför-

hållanden.

Enligt Socialstyrelsens rapport har möjligheten till assistansersättning

inneburit stora och mycket positiva förändringar för dem som har assi-

stans. Det är främst möjligheten att själv styra sin vardag och ha infly-

tande över assistansen som upplevts som en mycket stor förbättring.

Kvaliteten på assistansen upplevs också av de allra flesta som betydligt

bättre jämfört med tidigare.

Kvaliteten brister, enligt Socialstyrelsen, när det gäller samverkan mel-

lan kommunens olika verksamheter och mellan huvudmännen. Personer

med omfattande funktionshinder är beroende av kvalificerade insatser

från flera olika håll, och det är viktigt att samverkan fungerar. Individu-

ella planer saknas i många kommuner.

Socialstyrelsen bedömer att handikappreformen på sikt inte kommer

att leda till någon avgörande kostnadsökning för huvudmännen. Däremot

kommer kostnaderna säkert att variera kraftigt mellan olika kommuner

och landsting. Socialstyrelsen menar vidare att det är svårt att bedöma

framtida effekter av olika ekonomiska incitament som följer av att LSS

och LASS är lagar med förstärkt rättighetsskydd för den enskilde som

kompletterar, men inte ersätter annan lagstiftning. Styrelsen tror dock att

sådana effekter mer kommer att innebära en omfördelning av redan exis-

terande kostnader mellan berörda huvudmän än merkostnader.

Skr. 1996/97:118

56

Skr. 1996/97:118

6 Individ- och familjeomsorg

Nationella mål

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, miss-

brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till in-

divid- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-

rättsliga området.

De övergripande målen för all verksamhet inom socialtjänsten finns i

den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen. Där slås fast att verksamhe-

ten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras soci-

ala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och grup-

pers egna resurser.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för individ-och familjeomsorgen var år

1995 26,3 miljarder kronor jämfört med 23,8 miljarder år 1994. I fasta

priser uppgick ökningen till 7,6 %.

Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader for kommunernas individ- och

familjeomsorg inklusive flyktingmottagande

Miljarder kronor

År

Löpande

priser

Varav

socialbidrag

Fasta

priser^

Ökning i

fasta priser

1990

12.8

37%

15.8

1991

15.7

36%

17.6

11,5 %

1992

18.4

38%

20.1

14,6%

1993

20.8

42%

21.8

8,0 %

1994

23.8

43%

24.4

12,3 %

1995

26.3

41 %

26.3

7,6 %

1 Fasta priser har beräknats med hjälp av konsumentprisindex, K.P1.

Källa: SCB, Kommunernas finanser

Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-

poster. 1 posten Socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i

Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten Öppen vård

och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och

unga, till missbrukare och övriga samt rådgivning till enskilda, t.ex. fa-

miljerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk råd-

givning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning och flyk-

tingmottagning ingår samtliga administrativa och utredningskostnader

57

för utbetalning av socialbidrag samt för mottagning av flyktingar inklu- Skr. 1996/97:118

sive tolkarvoden.

Diagram 6.1 Kostnadernas fordelning inom individ- och familjeomsorgen år

1995

Öppen vård o

behandling samt

rådgivning

15,3%

Placering vuxna

missbrukare

10,7%

Utredn.kostnader,

fly ktingmottagande

Placering barn o

ungdomar

16,0%

Socialbidrag

41,0%

Källa: SCB. Kommunernas finanser 1995 och SoS, Socialtjänst 1995:6

6.1 Missbrukarvård

Nationella mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att

minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att

minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkoti-

kapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle. Kom-

munernas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6

och 11 §§ socialtjänstlagen och, i de fall tvångsvård kan komma ifråga, i

lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § stad-

gas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka

missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och att in-

satser för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet. Social-

tjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde missbruka-

ren far den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbru-

ket.

58

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Det finns en allmän ambition inom socialtjänsten att utveckla öppen-

vårdsinsatser och minska institutionsvården.

Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackorde-

ringshem, tränings- och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård

eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem. Merparten av

all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund

av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem den 31

december, minskade mellan åren 1990 och 1994 från 4 500 till knappt 3

600 personer, dvs. från i genomsnitt 4,3 till 4,1 personer per 10 000 invå-

nare i åldrarna 18-64 år. Mellan åren 1994 och 1995 har antalet ökat till

drygt 3 700 personer eller 4,6 per 10 000.

Tabell 6.2 Missbrukarvård, antalet intagna per den 31 december

Är

Tvångsintagna

%

Frivilligt

intagna

%

Totalt

1990

708

15,7

3 794

84,3

4 502

1991

753

15,3

4 168

85,0

4 921

1992

651

16,1

3 403

83,9

4 054

1993

577

15,2

3 207

84,8

3 784

1994

575

16,1

2 996

83,9

3 571

1995

479

12,8

3 251

87,2

3 730

Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1996:5

Både personer i tvångsvård och i frivillig vård har minskat sedan år

1990. Mellan åren 1994 och 1995 kan vi dock observera en ny ökning av

antalet frivilligt vårdade. Drygt en femtedel av samtliga intagna år 1995

var kvinnor.

Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1995 fortsatte ca 64 %

med någon form av frivillig vård efter LVM-vårdens slut.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende antalet in-

tagna missbrukare. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av be-

folkningen 18-64 år kan man jämföra förhållandena olika år i nedanstå-

ende diagram. Variationen har minskat något över tiden. En viss minsk-

ning av spridningen bland dessa har således ägt rum. Bland kommunerna

med högsta andelen intagna missbrukare märks framförallt storstads-

kommunerna med förorter och kommuner från de nordligaste länen.

Bland kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare märks fram-

förallt mindre kommuner.

59

Diagram 6.2 Vuxna missbrukare intagna i hem for vård eller boende enligt Skr. 1996/97:118

LVM och SoL, antal per 10 000 av befolkningen mellan 18-64 år, variation

mellan kommunerna

-I-----------------1----------------1----------------1----------------1----------------1-----------------1----------------1----------------1----------------1-

0 3 6 9 12 15 18 21 24 27

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.

insatser för vuxna missbrukare.

Kostnader

Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan

olika kommuner. Variationerna har skilda orsaker: ålderssammansätt-

ning, upphandlingskompetens, typ av missbruk, etc.

Diagram 6.3 Vuxna missbrukare, kostnad per vårddygn i 1995 års priser,

variation mellan kommunerna

—1---------1---------1---------1---------1---------1---------1---------1---------1—

300 600 900 1200 1500 1800 2100 2400 2700

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.

insatser för vuxna missbrukare.

Den genomsnittliga vårdkostnaden/dygn i riket uppgick år 1995 till

knappt 1 000 kronor. Medianen för samtliga kommuner låg något högre,

på drygt 1 i 00 kronor. Storstäder med mer än 200 000 invånare har den

lägsta genomsnittliga vårdkostnaden per dygn, men istället den längsta

placeringstiden. Den genomsnittliga placeringstiden i riket var drygt 90

dygn. Jämfört med år 1994 kan man konstatera en viss ökning av medi-

ankostnaden, följd av en ökad spridning mellan kommunerna. Denna

ökade spridning har skett både bland den 50 % av kommunerna, vars ge-

nomsnittliga vårdkostnad ligger närmast medianen, samt bland dem som

tillhör den 25 % med högsta genomsnittliga vårdkostnad. Spridningen

bland de 25 % av kommunerna med lägsta kostnad per vårddygn har inte

ändrats nämnvärt sedan föregående år.

Årligen redovisade totalkostnader för missbrukarvården saknas. Det

finns ej heller uppgifter om hur kostnaderna för den öppna missbrukar-

vården är fördelade. Socialstyrelsen har dock för åren 1993 och 1994 via

en specialenkät insamlat uppgifter om samtliga kostnader för missbrukar-

60

vården och deras fördelning. Dessa uppgifter bygger på kommunernas Skr. 1996/97:118

egna skattningar. Enligt denna enkät uppskattas missbrukarvårdens totala

kostnader ha ökat mellan åren 1993 och 1994 med 5,3 % räknat i fasta

priser. Kostnaden för vård vid HVB-hem utgör den största enskilda ut-

giftsposten inom missbrukarvården, 54,0 % av samtliga kostnader år

1994. Kostnadsökningen från året innan stannade vid 1,3 % räknat i fasta

priser. Kommunernas kostnader för den specialiserade öppna missbru-

karvården ökade däremot starkt - med 17,6 % (fasta priser) mellan åren

1993 och 1994. Dessa kostnader utgjorde 17,5 % av samtliga kostnader

år 1994. Skyddat boende ökade med 11,0 %, bidrag till frivilliga organi-

sationer minskade med 12,9 % och övriga kostnader ökade med 7,2 %,

allt räknat i fasta priser.

Tabell 6.3 Skattning av kommunernas totala kostnader for missbrukar-

vården enligt bokslut 1993 och 1994

Fasta priser (BNP-deflator, basår 95)

1993

1994

Miljoner kr

%

Miljoner kr

%

Specialiserad öppenvård *

393

15,7

462

17,5

Institutionsvård/familjevård *

1 408

56,1

1 426

54,0

Skyddat boende *

383

15,3

425

16,1

Frivilliga organisationer

101

4,0

88

3,3

Övriga kostnader

223

8,9

239

9,0

Total bokslutskostnad

2 508

100

2 640

100

* Skattningen för specialiserad öppenvård och skyddat boende har 13 och

institutionsvård/familjevård 11 % bortfall. Siffrorna har räknats upp så att de kompenserar

bortfallet.

Källa: Kursändring i missbrukarvården, Socialstyrelsen 1996

Kvalitet och måluppfyllelse

Mått och utvärderingsmetoder saknas för närvarande på nationell nivå.

Behandlingsforskningen ger inga entydiga svar om vårdens effekter. I

skriften "Behandling av alkoholproblem" CUS. Socialstyrelsen 1994,

diskuteras och värderas resultat av olika behandlingsmetoder och arbets-

sätt inom alkoholvården, såväl i svensk som i internationell litteratur.

Sammanfattningsvis finns det inget stöd för att någon enskild behand-

lingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem. Kom-

binationer av insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar

att nå resultat. Behandlingseffekter som en följd av insatser och behand-

ling av narkotikamissbrukare är mer oklara.

Enligt Alkoholpolitiska kommissionens betänkande (SOU 1994:26) är

förebyggande insatser för missbrukare satta på undantag. Många kommu-

ner har varken tid eller resurser för ett sådant arbete.

I olika sammanhang har bristen på dokumentation och uppföljning av

missbrukarvården uppmärksammats. Det gäller dels uppgifter om kom-

munernas kostnader för olika delar av vården samt det antal missbrukare

som fatt bistånd, dels brister i dokumentation och uppföljning av de in-

satser som görs. Kommunerna kan i mycket liten utsträckning besvara

frågor som rör vården och behandlingens effekt för den enskilde. För att

stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling

61

har Socialstyrelsen givit ut skriften "Dokumentation inom missbrukar- Skr. 1996/97:118

vården" (CUS 1996) som redovisar olika system för dokumentation och

uppföljning.

Utredningar

Kunskapen om invandrare i missbrukarvården är bristfällig. Inom social-

tjänsten pågår flera projekt och kartläggningar som riktar sig till invand-

rare. En samlad redovisning av dessa finns i Socialstyrelsens rapport

"Den andra flykten".

Under senare år har uppmärksamhet riktats mot missbrukare som har

psykiska störningar. Svårigheterna kring vården av svårt psykiskt stördå

har betonats i flera utredningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att

utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverk-

samhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst.

Utvärderingen beräknas vara klar i maj 1998.

6.2 Barn- och ungdomsvård

Mål

Barn- och ungdomsvården riktar sig till familjer med barn och ungdomar

i åldrarna 0-20 år. I 12 § SoL slås fast att socialnämnden skall verka för

att barn och ungdomar skall växa upp under trygga förhållanden. Om

barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt skall socialnämnden

i nära samarbete med hemmen se till att de far det skydd och stöd de be-

höver och. om det är motiverat med hänsyn till den unges bästa, sörja för

en placering utanför det egna hemmet. I vissa, i lagen (1990:52) med sär-

skilda bestämmelser om vård av unga (LVU) specificerade situationer,

kan tvångsingripanden beslutas.

Socialnämnden skall också sörja för att föräldrar kan erbjudas samar-

betssamtal under sakkunnig ledning för att nå enighet i frågor om vård-

nad och umgänge. Om en tvist om vårdnad och umgänge avgjorts av

domstol, skall socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och

hjälp som dessa familjer kan ha (12 a § SoL).

I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för social-

nämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn

vars föräldrar inte är gifta med varandra, medverkar vid fastställandet av

underhållsbidrag i vissa fall samt verkställer utredningar i mål om vård-

nad eller umgänge på uppdrag av tingsrätten.

Sedan den 1 januari 1995 har kommunerna övertagit ansvaret från

landstinget för att erbjuda familjerådgivning till dem som begär det.

62

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Arbetet inom barn och ungdomsvården består av utrednings- och behand-

lingsarbete, olika insatser, som exempelvis att tillhandahålla kontaktper-

son/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller bo-

ende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former. Den officiella statis-

tiken över socialtjänstens insatser för barn och ungdomar redovisar en-

dast vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och

vård utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt kontaktper-

son/behandling, omedelbart omhändertagande och vård med stöd av

LVU.

Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0-17 år, som har varit

föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året.

1990

1994

1995

Bam med någon insats *)

138

144

146

därav:

Med kontaktperson enl SoL

64

84

88

Vård utom hemmet enl SoL

60

58

57

Med kontaktperson enl LVU

0,3

0,3

0,2

Omedelb. omhändert. enl LVU

5

7

7

Bam med vård enligt LVU totalt

21

22

22

SoL = Socialtjänstlagen, LVU = Lagen om vård av unga

*) Varje bam kan ha haft flera insatser, varför antalet bam med respektive insats inte

summerar till totala antalet bam som haft någon insats.

Källa: SCB, S 31 SM 9101 och SoS, Socialtjänst 1994 och 1995:1 1

Under år 1995 berördes 28 700 bam och ungdomar någon gång under

året av i tabellen uppräknade insatser från socialtjänstens sida, vilket är

2 700 bam fler jämfört med år 1990 och 500 bam fler än 1994. Liksom

tidigare år var ungefär en fjärdedel av barnen nytillkomna i betydelsen att

de inte hade varit föremål för någon av de insatser som redovisas i statis-

tiken under de senaste fem åren före 1995. Antalet bam, som har kontakt-

person enligt SoL, har ökat successivt under hela 1990-talet. För 60 % av

de nytillkomna barnen år 1995 (4 200) var kontaktperson den första in-

sats de fick. Antalet bam med kontaktperson enligt LVU har varit oför-

ändrat mellan åren 1990 och 1994 men minskade något mellan åren 1994

och 1995. Antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU har ökat

kraftigt mellan åren 1990 och 1994 men förblivit oförändrat år 1995.

Andra förekommande insatser i öppenvård är t.ex. familjebehandling,

spädbamsverksamhet, gruppverksamhet för unga och/eller ensamstående

mödrar, olika strukturerade dagverksamheter för ungdomar. Statistik sak-

nas över omfattningen av dessa insatser.

Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det

gäller fastställande av faderskap och underhållsbidrag. Under 1990-talets

första hälft har andelen bam för vilka socialtjänsten fastställt faderskap

varit mellan 45 och 53 % av det totala antalet födda bam.

Socialnämnden beräknade, jämkade och fastställde underhållsbidrag

för ca 39 500 bam under år 1995, en ökning med 1 500 bam sedan år

1994.

63

Kostnader

Skr. 1996/97:118

Kommunernas samlade kostnader för placering av bam och unga upp-

gick 1995 till omkring 4,2 miljarder kronor, vilket utgör 16 % av kom-

munernas totala bruttokostnader för individ-och familjeomsorgen. Den

största delen av kostnaderna, 62 %, gick till placeringar i HVB.

Tabell 6.5 Kommunernas kostnader i miljarder kronor for placering av barn

och unga 1992-1995

Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

Verksamhet

1992

1993

1994

1995

HVB-vård

1,5

1,6

1,6

2,6

Familjehem

1,2

1,2

1,3

1.6

Totalt för placeringar

2,7

2,8

3,1

4,2

av barn och unga___________________________________________________

Källa: Socialstyrelsen

Kostnaderna för placering av bam och unga har ökat successivt varje

år sedan 1992 (fasta priser). Särskilt märkbar var kostnadsökningen för

HVB-vården mellan åren 1994 och 1995.

Medianen för kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vård i

HVB år 1995 låg på drygt 1 600 kronor. Högsta kostnad låg nära 3 000

kronor och lägsta kostnad på 400 kronor. För de 50 % av kommunerna

som befann sig närmast medianen varierade dygnskostnaden mellan 1

400 och 1 900 kronor. Glesbygdskommunerna låg lägst med i genomsnitt

1 000 kronor, följda av mindre kommuner (1 400), industrikommuner

(1 500), större kommuner/städer och landsbygskommuner (1 600) och

medelstora städer och förortskommuner jämte storstäder (omkring 1 650

kronor). I jämförelse med år 1994 har kommunernas mediankostnad ökat

med 2,5 % i fasta priser.

Den genomsnittliga dygnskostnaden i familjehem var betydligt lägre.

Medianen låg på omkring 360 kronor men kostnaden varierade mellan

100 och över 800 kronor för kommunen med lägsta respektive högsta

kostnad per vårddygn. Kostnaden bland de kommuner som befann sig

bland de 50 % närmast medianen, varierade endast mellan 300 och 400

kronor per vårddygn. Genomsnittskostnaden ökade i förortskommunema

och i gruppen övriga mindre kommuner, medan den minskade i flera

andra kommungrupper. En av orsakerna till ökningen kan vara att kom-

muner på en del håll placerar bam med komplicerad problematik i kvali-

ficerade familjehem och därmed betalar högre ersättning, medan det på

andra håll är tvärtom. Den totala spridningen av kostnaden per vårddygn

för familjehem har ökat sedan 1994, vilket framgår av diagrammet

nedan.

64

Diagram 6.4 Barn och unga, kostnad per vårddygn i HVB och

familjehem i 1995-års priser, variation mellan kommunerna

Skr. 1996/97:118

1994 HVB

Familjehem

1995 HVB

Familjehem

-I-------------1-------------1-------------1--------------1-------------1--------------1--------------1-------------1-------------1--------------1-------------f-

0 300 600 900 1200 1500 1800 2100 2400 2700 3000 3300

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och SoS ang. insatser för

bam och unga.

Kvalitet och måluppfyllelse

Erfarenheter från en rad försöksprojekt inom ramen för Socialstyrelsens

uppdrag Bam i Fokus visar att en långtgående samverkan mellan myn-

digheter som i sin verksamhet kommer i kontakt med bam medför att

människor far bättre hjälp. Det gäller i synnerhet om problemen är

komplexa och hjälpbehovet sammansatt.

Uppföljningar som gjorts av Socialstyrelsen visar stora brister i social-

tjänstens utredningar och dokumentation. På många håll pågår ett inten-

sivt arbete för att utveckla utredningsmetodiken.

En uppföljning i Stockholm av ungdomar som varit föremål för s.k.

mellanvård har gjorts av FoU-byrån i Stockholm (Lindblom-Nyman,

Sundeil 1995). Mellanvård kan definieras som en strukturerad dagverk-

samhet som bedrivs efter ett bestämt schema. Studien visade att denna

vårdform kan vara ett alternativ till placering utanför hemmet samt att

vården lyckas väl med att rehabilitera ungdomarna. Mellanvård är enligt

forskningsrapporten en mindre integritetskränkande, mindre stigmatise-

rande och också billigare behandlingsform än institutionsvården.

6.3 Socialbidrag

Mål

Socialbidraget skall fungera som ett yttersta skyddsnät mot fattigdom för

hushåll som inte kan fa sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller

andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkrings-

systemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kunnat garan-

tera försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skä-

lig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och till-

gångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möj-

ligheter att leva ett självständigt liv.

65

5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Drygt 10 % av antalet hushåll i befolkningen med personer i åldersgrup-

pen 18-64 år erhöll socialbidrag någon gång under 1995. Bland socialbi-

dragshushållen dominerar ensamhushåll. Räknar man istället andelen

personer 18-64 år med socialbidrag som andel av befolkningen 18-64 år.

erhålles 8,2 %, dvs en något lägre procentandel. Beräknas slutligen an-

delen socialbidragstagare på åldersgruppen 18-w år, dvs inklusive ålder-

spensionärsgruppen, blir den genomsnittliga andelen ännu lägre, nämli-

gen 6,0 % för år 1995. Detta återspeglar att ålderspensionärerna är kraf-

tigt underrepresenterade bland socialbidragstagama. Nedanstående dia-

gram visar spridningen mellan kommunerna beträffande andelen social-

bidragstagare 18-w år av befolkningen.

Diagram 6.5 Antal socialbidragstagare 18-w år per 100 invånare i samma

åldersgrupp, variation mellan kommunerna

1985

1990

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och SoS angående antalet

socialbidragstagare 18-w år.

Av diagrammet framgår tydligt att utvecklingen mellan åren 1985 och

1990 innebar en knapp ökning av den genomsnittliga andelen socialbi-

dragstagare i de olika kommunerna (medianen) från 4,2 % till 4,5 %.

Samtidigt minskade spridningen mellan kommunerna, både mellan kom-

munen med lägsta och högsta andel och mellan den 50 % av kommu-

nerna närmast medianen. Utvecklingen mellan åren 1990 och 1995 med

kulmen år 1994 visar både en kraftig ökning av medianvärdet från 4,5 %

till 6,0 % och en ökning av spridningen för andelen socialbidragstagare i

kommunerna.

66

Diagram 6.6 Antal socialbidragstagare 18-w år per 100 invånare i samma Skr. 1996/97:118

åldersgrupp år 1995 samt procentuell förändring av andelen socialbidrags-

tagare mellan åren 1994 och 1995, variation mellan kommunerna

Andel socialbidragstagare

år 1995

■ fler än 7,0 %

® mellan 4,7 % och 7,0 %

□ färre än 4,7 %

Förändring mellan åren

1994 och 1995 i procent

■ ökning av andelen

O minskning med -15% - 0%

□ minskning med mer än 15 %

Kartan över andelen socialbidragstagare av befolkningen visar mycket

höga värden i storstadsområdena, i gränsområdet mellan Jämtland och

Västerbottens län samt i ett bälte från sydöstra Stockholmsområdet över

de mellansvenska industristäderna. Bland kommuner med låga värden

märks främst några av de nordligaste och västra norrlandskommunerna,

vissa kommuner nordost om Storstockholm samt i västra och sydvästra

Sverige. En minskning med mera än 15 % av andelen socialbidragstagare

mellan åren 1994 och 1995 har skett i ett mindre antal kommuner väl

spridda över hela landet, medan en mindre minskning (-15% - 0 %) före-

trädesvis har förekommit i kommuner i södra Sverige. En ökning av an-

67

delen socialbidragstagare har företrädesvis skett i en del kommuner i Skr. 1996/97:118

mellersta och norra Sverige.

Kostnader

Under år 1995 utbetalades 10,8 miljarder kronor i socialbidrag och i in-

troduktionsersättning till flyktingar. 1 fasta priser räknat innebär detta en

ökning med drygt en procent jämfört med år 1994. Av ovan nämnda be-

lopp utgick 3,2 miljarder kronor till flyktinghushållen i form av socialbi-

drag och introduktionsersättning. Nedanstående diagram visar utveck-

lingen av socialbidraget i fasta priser för flyktinghushåll respektive totalt

i Sverige för tiden 1990 - 1995. Den totala socialbidragskostnaden ökade

med 86 % under denna period, medan socialbidrag/introduktions-

ersättning som utbetalats till flyktinghushållen ökade med 71 %.

Diagram 6.7 Utgivet socialbidrag i miljoner kronor 1990 - 1995 totalt och till

flyktinghushåll (fasta priser enl. KPI, basår 1995)

12000

10000

o 8000

o

f 6000 .

f. 4000

2 2000 .

0

1990 1991 1992 1993 1994 1995

t Socialbidrag totalt a Till flyktinghushåll

Källa: SCB, S33 1990-1994 och SoS, Socialtjänst 1996:8

Under år 1996 utbetalades enligt Socialstyrelsens preliminära redovis-

ning 11,9 miljarder kronor, att jämföras med 10.8 miljarder för år 1995.

Man ser således en betydande ökning av helårskostnaden för år 1996.

För flyktingarna erhåller kommunerna statsbidrag via en generell

schablon, som avser att täcka kostnaderna för flyktingshushållen för soci-

albidrag/introduktionsersättning och för övriga kommunala kostnader

under de första åren". Följande belopp betalades ut till kommunerna un-

der de senaste åren:

11 För övrig information angående omhändertagande av flyktingar se kapitel 9

Flyktingmottagande.

68

Skr. 1996/97:118

Tabell 6.6 Statsbidrag till kommunerna för flyktingmottagande

Ar

Miljarder kronor

1993

3,2

1994

6,6

1995

5,0

1996

1,8

Tabell 6.7 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

Belopp i miljoner kronor, i löpande och fasta priser (KPI, basår 1995)

År

Antal

bidrags-

hushåll

Antal

bidrags-

mottagare

Antal

bidrags-

månader

Utgivet

socialbidrag

löpande priser

Belopp i fasta

priser

1985

293 354

535 557

4,2

942

2 400

1990

277 146

516 825

4,1

4 721

5 797

1994

391 800

715212

5,0

10 285

10 546

1995

388 702

720 783

5,3

10 786

10 786

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1996-10-25

För landets kommuner utbetalades i genomsnitt ca 24 000 kronor i so-

cialbidrag per bi dragshushåll år 1995. Jämfört med år 1994 är detta en

ökning med ca 2 000 kronor, motsvarande 5 % i fasta priser. Det genom-

snittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan olika kom-

mungrupper. Lägst var bidraget i genomsnitt i glesbygdskommunerna

och högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan vara att den

genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner

och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds-

kommunerna.

Det är framförallt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för

socialbidragen. Andelen hushåll med långvarig bidragstid - här definierat

som bidragstagande mer än 10 månader per år - ökade år 1995 till 22 %

jämfört med 18 % året innan. De långvariga socialbidragshushållens an-

del av det totala bidragsbeloppet är störst i storstäderna, närmare 50 %,

och lägst i glesbygdskommunerna, under 20 %.

Den genomsnittliga bidragstiden har ökat från 4,1 månader år 1990 till

5,3 månader år 1995. De utländska hushållens genomsnittliga bidragstid

var betydligt längre, omkring 8,5 månader, än de svenska hushållens vars

genomsnittliga bidragstid var 3,5 månader år 1995.

Andelen bidragstagare med utländsk bakgrund har ökat från 37 % av

antalet bidragstagare år 1990 till 45 % år 1995. En orsak till de ökade

kostnaderna för socialbidragen är höjd arbetslöshet bland befolknings-

grupper som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringar. Det gäller sär-

skilt för ungdomar och flyktingar. Men även andra utländska medborgare

och ensamstående kvinnor med bam är hårt drabbade av arbetslöshet och

har ofta endast låga ersättningar från arbetslöshetsförsäkringar eller låga

arbetsinkomster. Mer än var tredje ensamstående kvinna med bam fick

socialbidrag under år 1995. I rapporten Ensamföräldrarna - en utsatt

grupp? (Socialdepartementet 1995) konstateras bl.a. att ensamföräldrar

har väsentligt lägre inkomster än sammanboende, även med hänsyn till

hur många som skall leva på inkomsten.

69

Att kostnadsökningen för socialbidragen begränsades under år 1995 Skr. 1996/97:118

kan enligt socialstyrelsens årsrapport ha att göra med att kommunerna

vidtagit olika åtgärder för att minska socialbidragstagandet. Olika syssel-

sättningsprojekt. samordning med arbetsförmedling och försäkringskassa

samt budgetrådgivning har minskat de direkta bidragskostnadema.

En bidragande orsak har också varit att antalet mottagna flyktingar i

kommunerna minskat betydligt, från ca 62 000 år 1994 till 16 000 år

1995 och 6 700 år 1996. Detta har inneburit att socialbidragsutbetal-

ningar till flyktinghushållen inte har ökat i samma takt som tidigare. Nå-

gon minskning kan dock ännu inte skönjas, vilket är en följd av arbets-

marknadsläget.

Betydelsen av socialbidragsnormens storlek har diskuterats i olika

sammanhang. Höga normer har ansetts leda till höga kostnader och

tvärtom. Analyser som gjorts av kommunala variationer i socialbidrags-

tagandet för år 1994 pekar dock på att det inte föreligger några samband

mellan socialbidragsnormens nivå och kommunernas kostnad för social-

bidragen (Social service, vård och omsorg i Sverige, Socialstyrelsen

1996).

Kvalitet och måluppfyllelse

För närvarande saknas acceptabla kvalitetsmått på nationell nivå. Ett ar-

bete pågår inom Socialstyrelsen i samarbete med länsstyrelserna för att

utveckla ändamålsenliga uppföljningsmetoder.

Antalet överklaganden, som under en följd av år har ökat dramatiskt,

minskade sedan Regeringsrätten i en dom den 29 juni 1994 gav kommu-

nerna rätt att bryta ut vissa budgetposter ur Socialstyrelsens norm för att

istället särskilt pröva när behov uppkommer (nyanskaffning av bohag,

läkar- och tandvård). Enligt Socialstyrelsens årsrapport, Social service

vård och omsorg i Sverige 1996, har en mer restriktiv bedömning av so-

cialbidrag till vissa ändamål blivit praxis.

Antalet klagomål till länsstyrelserna från enskilda som upplever att de

blivit bemötta på ett kränkande sätt har ökat. Länsstyrelsernas årsrap-

porter för år 1995 visade att granskningen ofta medfört att kritik riktats

mot handläggning och dokumentation i de enskilda ärendena.

Socialtjänstens information till enskilda människor när de ansöker om

socialbidrag är av skiftande kvalitet och omfattning. I en rapport från

N-O-R-P-länen om socialbidragsutvecklingen i åtta västsvenska kommu-

ner noteras att endast en minoritet av de intervjuade klienterna anser att

den information om reglerna för socialbidrag som socialtjänsten ger är

bra och tillräcklig.

Olika undersökningar visar att det förekommer stora variationer mellan

olika kommuner i bedömningarna vad gäller rätten till och nivån på eko-

nomiskt bistånd. I undersökningar inom ramen för Socialstyrelsens pro-

jekt Aktiv uppföljning, där kommuner inom Älvsborgs län, Göteborgs

och Bohus län samt Hallands län granskats, konstateras att det föreligger

stor variation i socialbidragsbedömningen både mellan och inom kom-

munerna. Skillnader i handläggningen av socialbidrag har också upp-

70

märksammats i en rapport från Centrum for utvärdering av socialt arbete Skr. 1996/97:118

(CUS 1995:1). Undersökningen visar att hushåll som befinner sig i en

likartad social och ekonomisk situation behandlas mycket olika när de

ansöker om socialbidrag.

Utredningar

Socialstyrelsen har. på grundval av en enkätundersökning som SCB

gjort, kartlagt variationen mellan kommunernas socialbidragsnormer.

Mer än hälften av kommunerna har ändrat socialbidragsnorm det senaste

året - främst genom att enskilda delar av normen inte längre ingår i den

generella ersättningen utan behandlas från fall till fall. Mindre än hälften

av kommunerna följde Socialstyrelsens norm fullt ut.

7 Barnomsorg

Nationella mål

Regeringen har fastställt övergripande mål för förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen som är styrande för bl.a. utformning och innehåll.

Målen för barnomsorgen är

- att genom pedagogisk gruppverksamhet ge bam stöd och stimulans för

sin emotionella, sociala och intellektuella utveckling och bidra till

goda uppväxtvillkor

- att ge bam med behov av särskilt stöd i sin utveckling den omsorg

som deras speciella behov kräver

- att underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med

vård och ansvar för bam

- att utforma verksamheten i samarbete med föräldrarna för att därige-

nom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande

- att utforma stödet och regleringen så att verksamheten bedrivs ekono-

miskt effektivt.

Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i so-

cialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla förskoleverk-

samhet och fritidshemsverksamhet för bam i åldrama 1-12 år i den om-

fattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller stu-

dier eller barnets eget behov, utan oskäligt dröjsmål. Den nya lagstift-

ningen har utformningen av en skyldighet för kommunen att tillhanda-

hålla barnomsorgsplats under vissa förutsättningar och innehåller inte

någon motsvarande rättighet för den enskilde medborgaren att få en så-

dan plats.

Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet

erbjuda bam fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att

komplettera skolan samt erbjuda bam en meningsfull fritid och stöd i ut- Skr. 1996/97:118

vecklingen. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfaren-

het att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan

tillgodoses, barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och stor-

lek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå

från varje bams behov och liksom tidigare betonas att barnomsorgen har

ett särskilt ansvar för bam med behov av särskilt stöd.

Prestationer

Antalet bam inskrivna i barnomsorgen har ökat mycket kraftigt. Ny lag-

stiftning och stora barnkullar har under de senaste två åren medfört den

största årliga ökningen någonsin. Andelen bam i åldern 1-6 år inskrivna i

någon form av barnomsorg utgjorde den 1 januari 1996 totalt 72 % av

samtliga bam i den åldem. en ökning jämfört med året innan med

5 procentenheter.

Tabell 7.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp), fritids-

hem och familjedaghem

Procent av samtliga barn i befolkningen i respektive åldersgrupp

År

1-6 år

Åldersgrupp

7-9 år

10-12 år

1985

52

37

5

1990

57

49

8

1994

67

53

5

1995

72

55

6

Källa: Socialtjänststatistiken. Socialstyrelsen

Den största ökningen under år 1995 har skett vid fritidshem där antalet

inskrivna bam ökat med 18 %. Hälften av ökningen avser sexåringarna.

Samtidigt har antalet sexåringar i daghem eller deltidsgrupp minskat. Detta

avspeglar den förändring i verksamheter för sexåringar som skett i allt fler

kommuner. Särskilda verksamheter som omfattar alla sexåringar och som

organisatoriskt tillhör skolan har blivit vanliga.

Tabell 7.2 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fritidshem

och familjedaghem (1000-tal)

År

Antal inskrivna barn i

totalt**

totalt

netto***

daghem

deltids-

grupp*

fritids

hem

familjedaghem

0-6 år

7-12 år

totalt

1985

196

78

62

113

48

162

499

480

1990

268

63

109

111

45

156

595

571

1994

338

66

178

101

28

129

712

679

1995

361

67

210

100

24

123

761

725

* inkl bam som även är inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem

** bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är

dubbelräknade

*** bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem

är räknade endast en gång.

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

72

Sexåringarna i förskolan och skolan Skr. 1996/97:118

Hösten 1996 omfattade förskolan 94 % av alla sexåringar. Andelen har

varit konstant under flera år. Det finns idag ett stort antal former av för-

skola riktade till sexåringarna. I många kommuner pågår en utveckling

mot att förskolans s.k. sexårsverksamhet och fritidshemmen integreras i

skolan, lokalmässigt och ibland även verksamhetsmässigt. Den största

ökningen av antalet inskrivna bam under år 1995 har skett vid fritidshem

där antalet inskrivna bam ökat med 18 % jämfört med året innan. Hälften

av ökningen avser sexåringarna. Samtidigt minskar antalet sexåringar i

daghem, deltidsgrupper och familjedaghem. Vid slutet av år 1995 var ca

39 500 sexåringar inskrivna i daghem, 34 500 sexåringar i fritidshem,

33 900 sexåringar i deltidsgrupp kombinerad med familjedaghem och

27 100 sexåringar i enbart deltidsgrupp.

På uppdrag av Utbildningsdepartementet har SCB nyligen samlat in

uppgifter om i vilka organisationsformer kommunerna bedriver den all-

männa förskolan för sexåringar. Studien visar att i 182 av landets kom-

muner (63 %) bedrivs verksamheten huvudsakligen i en organisations-

form. I övriga kommuner förekommer flera olika former. Av de kommu-

ner som organiserat verksamheten i en form var den oftast förekom-

mande förskola i skolans eller i nära anslutning till skolans lokaler

(37 %). De näst vanligaste var förskola integrerad i skolan med år 1/2/3

(22 %) och förskola i fritidshemmens lokaler (21 %). Övriga huvudsak-

liga organisationsformer var daghem (8 %), fristående deltidsgrupp (4 %)

och fritidshem tillsammans med äldre bam (3 %). Undersökningen visar

att i omkring hälften av landets kommuner var förskolan för sexåringar

samordnad i olika utsträckning med skola och/eller fritidshem.

Enskilda förskolor och fritidshem

De enskilda förskolorna och fritidshemmen fortsätter att öka i omfatt-

ning. År 1995 fanns det närmare 53 000 bam i enskilda förskolor och

fritidshem, vilket är en ökning med cirka 6 000 bam jämfört med 1994.

Närmare 12 % av samtliga bam inskrivna i daghem gick 1995 i ett en-

skilt daghem och 5 % i ett enskilt fritidshem. I enskilda deltidsförskolor

fanns samma år knappt 2 % av det totala antalet bam i deltidsförskoloma.

Denna andel har varit oförändrad under de senaste åren.

Den vanligaste formen för enskild verksamhet är föräldrakooperativ.

Knappt 50 % av platserna i den enskilda verksamheten bedrevs som för-

äldrakooperativ. De därnäst vanligaste är bolagsdrivna och förenings-

drivna förskolor och fritidshem. Den enskilda verksamheten är ojämnt

fördelad över landet och vanligast förekommande i södra Sverige och

storstäderna. Ett sjuttiotal kommuner hade år 1995 ingen enskild verk-

samhet alls, medan i andra kommuner över 30 % av de inskrivna barnen

fanns i verksamheter som drevs i enskild regi.

73

Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet

De öppna förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar

och till dagbamvårdare. Verksamheten avser att ge dessa grupper möjlig-

het att tillsammans med personal utveckla pedagogisk gruppverksamhet

för bam. I den öppna förskolan är barnen inte inskrivna. I invandrartäta

områden kan de öppna förskolorna ge invandrarföräldrar, speciellt möd-

rar, och deras bam kontakt med svenskt samhälle och svensk kultur.

Minskningen av antalet öppna förskolor som ägt mm sedan 1990 har

fortsatt. Vid slutet av år 1995 fanns drygt 1 200 öppna förskolor som be-

drevs i kommunal regi, vilket är en minskning med 10 % jämfört med år

1994. Även öppettiderna har minskat.

För bam i åldern 10-12 år bedrivs öppen fritidsverksamhet. I denna

verksamhetsform är barnen normalt inte inskrivna. En uppföljning som

Socialstyrelsen gjorde våren 1996 visar att 70 % av kommunerna saknar

öppen verksamhet för skolbarn. Endast 66 kommuner uppgav att de gjort

någon inventering av behovet av öppen fritidsverksamhet. Situationen

var densamma året innan.

Kostnad och produktivitet

År 1995 svarade barnomsorgen för ca 15 % av kommunernas totala

nettokostnader. Den totala bruttokostnaden uppgick år 1995 till 39,7 mil-

jarder kronor. Den största delen, 66 %, gick till daghem, medan famil-

jedaghem och fritidshem upptog ca 15 % vardera. Personalkostnader ut-

gör ca två tredjedelar av bruttokostnaden.

Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för

barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser något

mindre år 1995 än år 1990 trots att antalet inskrivna bam ökade med när-

mare 30 %. De största besparingarna under ett enskilt år uppmättes under

år 1993.

Skr. 1996/97:118

Tabell 7.3 Antal inskrivna barn i barnomsorgen (totalt netto) samt

bruttokostnad för barnomsorgen 1990-1995 (1995 års priser)

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Inskrivna bam 1000-tal

571

599

618

629

679

725

Bruttokostnad mdkr

40,2

40,7

40,5

38,6

38,9

39,7

Källa: Socialtjänststatistiken och SCB, Räkenskapssammandragen

74

Skr. 1996/97:118

Diagram 7.1 Genomsnittliga kostnader per inskrivet barn i barnomsorgen

totalt år 1995, kronor per inskrivet barn

Källa: Jämförelsetal för socialtjänsten 1995

Jämförelsetalen visar på stora variationer i kostnaden för barnomsor-

gen mellan olika kommuner. År 1995 varierade t.ex. bruttokostnaden per

inskrivet bam i kommunala daghem mellan 48 000 och 96 000 kronor.

Kostnaden per inskrivet bam i kommunala fritidshem varierade mellan

11 000 och 51 000 kronor. Även för familjedaghemmen var kostnads-

variationema stora. Värden på såväl 31 000 som 75 000 kronor uppmät-

tes. Den genomsnittliga kostnaden per inskrivet bam var högst i storstä-

derna i samtliga verksamhetsformer. År 1995 fanns de genomsnittligt

lägsta kostnaderna per inskrivet bam i kommunala daghem och fritids-

hem i förorter, medan landsbygdskommunerna och gruppen övriga

mindre kommuner hade de lägsta kostnaderna i familjedaghemmen.

Kostnad per närvarotimme

SCB:s årliga bamomsorgsundersökningar visar att barns närvarotider ge-

nerellt sett minskat och att de varierar relativt mycket mellan olika typer

av kommuner. De längsta närvarotiderna fanns i storstäder, förortskom-

muner och större städer. År 1995 uppgick skillnaden i närvarotid mellan

bam i förortskommuner och bam i landsbygdskommuner till sex vecko-

timmar vid daghemmen och fem veckotimmar vid familjedaghemmen.

Socialstyrelsen har i en studie av kostnader och produktivitet inom

barnomsorgen 1996 gjort en beräkning av kostnaden per timme i kom-

munala daghem, fritidshem och familjedaghem för åren 1991-1995. En

utgångspunkt för denna studie var att få ett bättre mått på kostnaden i

barnomsorgen än enbart kostnaden per inskrivet bam. Också barns närva-

rotid har betydelse för kostnaden. Kommuner där barnen har långa vistel-

setider har rimligtvis en högre genomsnittlig kostnad per plats än kom-

muner där barnen har kortare vistelsetider.

Socialstyrelsens studie pekar på mycket stora kostnadsminskningar vid

daghem och fritidshem. Under perioden sjönk kostnaderna per timme i

daghem och fritidshem med 19 respektive 32 % (fasta priser). Det mot-

75

svarar en årlig genomsnittlig produktivitetsökning på 4 % vid daghem- Skr. 1996/97:118

men och 7% vid fritidshemmen under perioden 1991-1995. I familje-

daghemmen har produktiviteten varit i stort sett oförändrad.

Avgifter

Avgifterna inom barnomsorgen har allt mer kommit att användas som ett

styrinstrument och ett medel för kommunerna att minska nettokostna-

derna. Avgiftshöjningar ökar intäkterna och taxesystem beroende av bar-

nens närvarotid konstrueras vilket dämpar efterfrågan. I de flesta kom-

muner är idag bamomsorgsavgiftema beroende av barnens vistelsetider.

Samma faktiska personaltäthet kan uppnås med avsevärt färre helårsan-

ställningar i en kommun med genomsnittliga närvarotider på sju timmar

per dag jämfört med en kommun där barnens genomsnittliga närvarotid

är tio timmar per dag. I de allra flesta kommuner är bamomsorgsavgif-

tema även beroende av föräldrarnas inkomster. År 1994 hade 85 % av

kommunerna en inkomstrelaterad taxa vid daghemmen.

Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras

av föräldraavgifter, steg från 13,7 % år 1994 till i genomsnitt ca 15 % år

1995. Lägst är andelen i glesbygdskommunerna, ca 12%, och högst i

förortskommunema, ca 18 %.

Socialstyrelsen har gjort en kartläggning av avgiftsnivåerna vid dag-

hem och fritidshem i mars 1996 för ett antal typfamiljer som visar på

mycket stora skillnader mellan kommunerna. För en familj med två bam

på daghem och en sammanlagd månadsinkomst på 29 300 kronor upp-

gick t.ex. avgiften i den kommun med de högsta avgifterna till 3 900

kronor, vilket är tre gånger så mycket som i den kommun med de lägsta

avgifterna. För en ensamstående förälder med ett bam i fritidshem och en

månadsinkomst på 17 000 kronor var avgiften fyra gånger så hög i jäm-

förelse mellan en hög- och en lågavgiftskommun.

Kvalitet

För att värdera kvaliteten på förskoleverksamheten och skolbarnsomsor-

gen studeras vanligen barngruppernas storlek, personaltätheten och per-

sonalens utbildning, vilket brukar betecknas som verksamhetens struk-

turkvalitet. Strukturkvaliteten kan följas löpande i den officiella statisti-

ken. Process- och resultatkvalitet är svårare att mäta.

I rapporten Barns villkor i förändringstider konstaterade Socialstyrel-

sen 1993 att den generella kvaliteten inom barnomsorgen var god, men

att det fanns ett växande antal kommuner med brister i flera viktiga kva-

litetskriterier. I de kommuner där besparingar och förändringar varit ge-

nomtänkta och väl förberedda hade verksamheten inte utsatts för allvar-

liga kvalitetsförsämringar. Men speciellt i delar av storstäder och vissa

förortskommuner hade förändringarna varit så omfattande och snabba att

det inte gått att upprätthålla en verksamhet som överensstämde med de

nationella mål som finns för barnomsorgen.

76

Det finns för närvarande inte några studier på nationell nivå som gör Skr. 1996/97:118

det möjligt att ge ett sammanfattande omdöme om de senaste årens kvali-

tetsutveckling i barnomsorgen.

1995 års statistik visar att antalet bam per årsarbetare stigit i samtliga

bamomsorgsformer sedan 1990. År 1990 fanns det i genomsnitt 13,8

bam i daghemsgrupperna och 17,8 bam i fritidshemsgruppema. År 1995

är barngruppernas storlek i daghem i genomsnitt 16,7 jämfört med 16,5

år 1994. Över hälften (58 %) av de yngsta barnen, 0-3 åringama, var in-

skrivna i grupper med fler än 15 bam. År 1995 var den genomsnittliga

gruppstorleken 23,7 vid fritidshem. Motsvarande tal för år 1994 var 22,8.

Antalet årsarbetare som arbetar med bam i daghem, fritidshem och del-

tidsgrupper har ökat med 3 % sedan 1994; 89 000 årsarbetare 1995 mot

86 000 1994. Däremot har antalet dagbamvårdare minskat från 22 500

till 21 500.

Tabell 7.4 Antalet årsarbetare inom barnomsorgen

Fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna bam per årsarbetare

År

Daghem

antal

Fritidshem

Deitidsgr.

Totalt

Antal

insk.

insk.

Antal

insk.

Antal

insk.

1985

45 561

4,3

8 123

7,7

4 949

15,8

58 632

5,7

1990

63 731

4.2

13 044

8.3

4 440

14,2

81 214

5,4

1991

65 535

4,5

13 950

8.4

4 003

16,4

83 488

5,7

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

17.0

79 044

6,4

1994

65 296

5,2

16 870

10,6

3618

18,4

85 784

6.8

1995

66 040

5.5

18 268

11,4

4 367

15,3*

88 675

8,0

* Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört svå-

righeter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifterna

om antalet bam per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 bör tolkas med viss försiktighet.

Källa: Socialtjänststatistiken. Socialstyrelsen

Tabell 7.5 Anställda i forskola (daghem och deltidsgrupp) och fritidshem

Fördelade efter högsta utbildning för arbete med bam (procent).

År

Anställda* efter högsta utbildning för arbete med barn

Förskol-

lärare

Fritids-

pedagog

Barn-

skötare

Övrig

utb.

Ingen

utb.

Summa

1985

44

10

41

1

4

100

1990

41

9

41

2

7

100

1994

46

11

39

2

2

100

1995

47

11

38

2

2

100

* fr.o.m. år 1994 redovisas antal årsarbetare fördelade efter utbildning

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

Måluppfyllelse

Målet är att barnomsorg av god kvalitet skall tillhandahållas för alla bam

i åldrama 1-12 år, med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier

eller barnets eget behov, utan oskäligt dröjsmål. Förskolans s.k. sex-

årsverksamhet. skolbarnsomsorgen och grundskolan skall integreras för

att förbättra grundskolans första viktiga år.

Enligt en uppföljning av bamomsorgslagstiftningen som Socialstyrel-

sen gjorde våren 1996 har antalet kommuner som kan tillhandahålla

barnomsorgsplats utan oskäligt dröjsmål ökat i jämförelse med den upp-

följning som gjordes året innan. 254 av landets 288 kommuner, dvs.

77

närmare 90 %, uppgav att de klarar att ordna plats i daghem eller famil-

jedaghem till förskolebarn efter tre till fyra månaders väntetid. 274

kommuner, dvs. 95 %, uppgav detsamma för skolbarn i fritidshem eller

familjedaghem. Våren 1995 låg motsvarande andelar kring 80 respektive

85 %. De 34 respektive 14 kommuner som uppgav att de inte kan ordna

plats till alla förskolebarn och skolbarn vars föräldrar efterfrågar barnom-

sorg är ojämnt fördelade i landet. De finns framför allt i de södra delarna

av Sverige. Storstäderna Göteborg och Malmö hör till de kommuner som

ännu inte uppfyller lagkravet för förskolebarn. Göteborgs och Bohus län

har i likhet med året innan den lägsta andelen kommuner som kan er-

bjuda barnomsorgsplats utan oskäligt dröjsmål. Antalet kommuner med

full behovstäckning har dock ökat i länet.

Drygt hälften av de kommuner som inte kan uppfylla lagkraven räknar

med att de kommer att klara det under år 1997. I resten av kommunerna

är inte någon bedömning gjord. Såväl i 1994 som i 1995 års uppföljning

var större barngrupper den vanligaste åtgärden för att öka platsantalet.

Barnomsorg till arbetslösas barn

Kommunerna har skärpt reglerna för barnomsorg till arbetslösa föräldrars

bam. Färre kommuner låter förskolebarnen behålla sin plats utan tidsbe-

gränsning år 1996 jämfört med året innan (45 jämfört med 67). Även för

skolbarn har reglerna skärpts. Antalet kommuner där bam till arbetslösa

omedelbart mister sin plats i skolbarnsomsorgen har nästan dubblerats

sedan år 1995 (55 jämfört med 30). För de bam som far behålla sin plats

men med tidsbegränsning har tidsfristerna kortats.

Sammantaget innebär reglerna att i 122 kommuner mister förskolebar-

net sin plats när föräldern blir arbetslös, antingen omedelbart eller efter

ett visst antal månader. 1 82 av de 122 kommunerna finns inte förskole-

barnet kvar i barnomsorgen tre månader efter det att föräldern blivit ar-

betslös. Skolbarnen mister sin barnomsorgsplats i 148 kommuner. I 117

av dessa har barnet förlorat platsen när föräldern varit arbetslös i tre må-

nader.

Drygt hälften av kommunerna tillhandahåller inte barnomsorgsplats till

en arbetslös förälders bam. I de återstående kommunerna görs framför

allt individuella bedömningar. Andelarna var i stort sett desamma året

innan. Andelen kommuner som låter bam behålla sin barnomsorgsplats

när en förälder är föräldraledig har minskat från 50 till 40 % det senaste

året.

Integrering av förskola-skola-skolbarnsomsorg.

I regeringsförklaringen i mars 1996 fastslogs att skolan, förskolan och

fritidshemmen - som ett led i det livslånga lärandet - skall integreras för

att förbättra grundskolans första viktiga år. I propositionen Vissa skolfrå-

gor m.m. (prop. 1995/96:206) tog regeringen bl.a. upp frågor om integra-

tion av förskoleverksamhet-skola-skolbarnsomsorg. Enligt regeringens

uppfattning bör all pedagogisk verksamhet som rör bam och ungdom ses

Skr. 1996/97:118

78

som en helhet. En integration av förskola, skola och skolbarnsomsorg Skr. 1996/97:118

förväntas kunna leda till en utveckling som aktivt bidrar till höjd kvalitet

i verksamheten. I propositionen aviserades att ett gemensamt måldoku-

ment skall utarbetas för förskolans sexårsverksamhet, grundskolan och

fritidshemmen, att tillämpliga delar av bestämmelserna i socialtjänstlagen

(1980:620) om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall inarbetas i

skollagen (1985:620) samt att Statens skolverk skall bli ansvarig myndig-

het för barnomsorgen. Riksdagen hade inte något att erinra mot vad rege-

ringen anförde i dessa frågor (bet.l996/97:UbU5, rskr. 1996/97:15).

Den 1 juli 1996 överfördes ansvaret för barnomsorgen från Socialde-

partementet till Utbildningsdepartementet.

Regeringen tillsatte i augusti 1996 en kommitté (Barnomsorg och sko-

lakommittén), med uppdrag att utarbeta förslag till nytt måldokument för

den pedagogiska verksamheten för barn och ungdom i åldrarna 6-16 år,

som skall omfatta förskolans s.k. sexårsverksamhet, grundskolan och

skolbarnsomsorgen.

Syftet med det nya måldokumentet är att höja kvaliteten såväl i försko-

lan som i skolan och inom skolbarnsomsorgen. Förskolans roll för barns

lärande skall stärkas genom att den kognitiva processen ges ökad tyngd,

samtidigt som förskolepedagogiken ges ökat genomslag i skolan. De

olika verksamheternas kvaliteter och särart skall tas tillvara. Kommittén

skall utgå från att verksamheten alltmer bedrivs i arbetslag där olika per-

sonalkategorier med skilda pedagogiska uppgifter kompletterar varandra.

Kommittén har i enlighet med direktiven (dir. 1996:61) slutfört och re-

dovisat uppdraget den 15 februari 1997 i betänkandet Växa i lärande

(SOU 1997:21). Samma kommitté har enligt tilläggsdirektiv (dir.

1997:30) fatt i uppdrag att utarbeta ett förslag till nytt måldokument för

den pedagogiska verksamheten i förskolan. Vidare skall kommittén göra

en översyn av skollagen utifrån de krav integrationen av förskola, skola

och skolbarnsomsorg ställer och utifrån förslagen till nya måldokument

för verksamheterna. Uppdraget skall vara slutfört och redovisat senast

den 1 november 1997.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har haft i uppdrag att lämna för-

slag till hur tillämpliga delar av bestämmelserna om förskoleverksamhet

och skolbarnsomsorg i socialtjänstlagen kan inarbetas i skollagen. Be-

tänkandet Samverkan för utveckling (Ds 1997:10) remissbehandlas under

våren 1997.

Statens skolverk och Socialstyrelsen har fatt ett gemensamt uppdrag att

tillsammans belysa och utarbeta förslag till nödvändiga gränsdragningar

mellan de båda myndigheterna, ändringar i instruktionerna för myndig-

heterna, organisation av tillsynen över förskoleverksamhet och skol-

barnsomsorg samt andra eventuella övergångsbestämmelser. Uppdraget

är redovisat i mars 1997.

79

8 Skolväsendet

8.1 Allmänt om skolväsendet

Regelsystemet

Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom skall enligt skollagen

ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekono-

miska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom

varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbild-

ningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete

med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande

människor och samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta hänsyn

till elever med särskilda behov. Eleverna har enligt grundskoleförord-

ningen t.ex. rätt till stödundervisning om det kan befaras att eleven inte

når upp till det mål som minst skall ha uppnåtts vid slutet av det femte

och nionde skolåret eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd.

Kommunen är huvudman för grundskolan, den obligatoriska särskolan

och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gym-

nasieskolan. Det finns även s.k. fristående grund- och gymnasieskolor.

För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.

Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en-

lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Härigenom

skall främst de som erhållit minst utbildning få möjlighet att stärka sin

ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Även utbild-

ningen för vuxna skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den

anordnas i landet. Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kom-

munal vuxenutbildning (komvux) statens skolor för vuxna, vuxenutbild-

ning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för

invandrare (sfi). Kommuner och landsting är huvudmän för komvux och

kommunerna är huvudmän för särvux och sfi.

Skolplan

I varje kommun skall det enligt skollagen finnas en skolplan. I planen

skall kommunen ange vilka åtgärder kommunen avser att vidta för att

uppnå de nationella målen för skolväsendet. Skolplanen skall kontinuer-

ligt följas upp och utvärderas.

Skolverket har kartlagt förekomst av och innehåll i kommunernas

skolplaner. Ofta är dokumenten mer utformade som deklarationer, med

omskrivningar av läroplanen, än som styrinstrument. Hösten 1995 sakna-

des giltig skolplan i 14 kommuner, en ökning sedan föregående år som

till stor del sammanhänger med att skolplanerna har gällt för mandatpe-

80

rioden och beslut om nya skolplaner ännu inte fattats. Av de 274 kom- Skr. 1996/97:118

muner som besvarat frågan om de planerar att ta fram en ny skolplan har

210 uppgivit att så är fallet. Sedan föregående uppgiftsinsamling. oktober

1994, hade 128 kommuner reviderat sin skolplan.

Tillsyn

Huvudmännen har ett grundläggande ansvar att följa, utvärdera och ha

tillsyn över sin skolverksamhet. Skolverket är tillsynsmyndighet för hela

skolväsendet. Skolverket begränsar sig i sin tillsyn till att avgöra om det

som granskats varit förenligt med gällande bestämmelser eller inte. Nå-

gon ytterligare värdering görs inte. Tillsyn kan ske antingen efter en an-

mälan eller därför att Skolverkets uppföljningar och utvärderingar kan

visa på brister som bör kontrolleras.

Anmälningarna till Skolverket ökade under perioden 1 juli 1995 - 30

juni 1996 men har därefter sjunkit. Det är svårt att för närvarande avgöra

om minskningen är ett trendbrott eller enbart tillfällig. Under hela verk-

samhetsperioden inkom ca 400 anmälningar. Andelen beslut i vilka skol-

huvudmannen erhöll kritik var under perioden knappt 60 %, en minsk-

ning jämfört med föregående verksamhetsår. De flesta anmälningarna

gäller grundskolan. Skolverket gör även på eget initiativ utredningar

inom mer omfattande områden. Under 1996 har bl.a. utretts frågan om

elevers rätt till särskilt stöd i skolarbetet och rätten till undervisning i

svenska som andraspråk, hemspråk och sfi. När utredningarna visar att

huvudmannen brustit i sitt ansvar framför Skolverket kritik.

Tillsyn genomförs regelbundet av utbildningen vid fristående skolor.

Denna form av tillsyn omfattar en bedömning av hur de statliga kraven är

uppfyllda, dvs. om skolorna väsentligen ger motsvarande utbildning som

i det offentliga skolväsendet. Under budgetåret 1995/96 har regelbunden

tillsyn genomförts vid 124 skolor. Resultatet av Skolverkets tillsyn visar

att förelägganden om att rätta till brister i verksamheten och/eller att

ändra elevavgifternas storlek har minskat med 14 procentenheter jämfört

med året innan.

Prestationer och kostnader för skolväsendet

Nedan redovisas senast kända uppgifter avseende elever, lärare och kost-

nader inom skolväsendet samt förändringen från föregående läsår.

6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Tabell 8.1 Elever och lärare inom skolan (samtliga huvudmän) Skr. 1996/97:118

Elever

1996/97

Förändr. sedan

föreg. läsår

Lärare

1996/97

Lärare per

100 elever

Grundskola

958 972

20 103

73 666

7.7

Gymnasieskola

309 661

-2 714

23 012

7.4

Obligatorisk särskola

Gymnasiesärskola

9 872

4 050

329

176

} 3 258

}26,9

Komvux: grundläggande

35 974

337

} 5 924

}5.0

gymnasial och påbyggn.

138 477

18 143

Sfi

25 240

-10461

1 431

5,7

Anm.: Antalet elever, vecka 42 år 1996, inklusive fristående skolor och sameskolor.

Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97). Vid beräkningen

av antalet lärare per 100 elever i kommunal vuxenutbildning har antalet elever räknats om

till helårsstuderande.

Källa: Skolverket

Tabellen som följer visar de totala kostnaderna för de olika skolfor-

merna år 1995 samt förändringen från föregående år.

Tabell 8.2 Kostnader inom skolan (samtliga huvudmän)

Kostn. 1995 mdkr

Kostn. jämfört

med föreg. år

Grundskola

46,6

2.4

Gymnasieskola

19.6

1.0

Obligatorisk särskola

Gymnasiesärskola

Särvux

}”

} 0J

Komvux: grundläggande

gymnasial och påbyggn.

0,9

2,4

}o,3

Sfi

0,9

0,2

Källa: Skolverket

Diagrammet nedan visar kostnadsutvecklingen mellan åren 1990 och

1995 för grundskola, gymnasium och kommunal vuxenutbildning.

Diagram 8.1 Indexerad totalkostnadsutveckling för de kommunala skolfor-

merna mellan åren 1990 och 1995, fasta priser^, basår 1990

1 Fasta priser har i detta kapitel beräknats med hjälp av konsumentprisindex. KP1.

Källa: Skolverket

82

Internationellt samarbete

Skr. 1996/97:118

Sverige deltar på skolområdet i internationellt samarbete, t.ex. inom

OECD och Europarådet samt i nordiskt samarbete.

Under det senaste året har Sverige för första gången deltagit i EU:s

skolprogram Europa i skolan eller Comenius. Comenius är en del av

EU:s utbildningsprogram Sokrates, vilket omfattar utbildning från för-

skolan till gymnasiet.

Under läsåret 1995/96 deltog Sverige i 68 olika Comenius-projekt. I 23

av dessa projekt har svenska skolor fungerat som koordinatörer.

Syftet med Comenius är att

- främja samarbetet mellan skolor

- uppmuntra kontakter mellan elever i olika länder och stödja den eu-

ropeiska dimensionen i deras utbildning

- uppmuntra lärare till rörlighet och främja bättre kunskaper om kultur

och språk i Europas länder.

8.2 Bam- och ungdomsskolan

8.2.1 Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som

individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också ligga till

grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.

Regeringen har fastställt en läroplan för det obligatoriska skolväsendet

(Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS

1994:3). Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes med bör-

jan i årskurserna 1-7 fr.o.m. hösten 1995. Regeringen har i de nya kurs-

planerna för grundskolan angivit dels vilka mål som undervisningen i

respektive ämne skall sträva mot, dels vilka mål som eleven skall ha

uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Kommunerna har an-

svar för att eleverna uppnår minst de uppsatta målen och måste följa upp

och utvärdera elevernas utveckling. Under nästa läsår uppnår de första

eleverna årskurs 9 enligt den nya läroplanen. Staten följer via Skolverket

hur kommunerna lever upp till de ställda målen. Skolverket har våren

1996 lämnat stöd till lärare och skolledning för att dessa genom äm-

nesprov i svenska, engelska och matematik ska kunna stämma av om

målen i årskurs 5 uppnåtts.

Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i

grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i

särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skol-

plikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt inträ-

der vid sju års ålder, men om föräldrarna begär det kan barnet börja sko-

lan vid sex års ålder. Utvecklingen är nu mycket tydlig mot att alltfler

83

sexåringar finns i skolan. Detta sker främst genom att förskolan lokal- Skr. 1996/97:118

mässigt och ibland även verksamhetsmässigt samordnas med skolan,

men också genom att föräldrar har begärt att barnet skall fa börja i sko-

lan.

Prestationer

Flexibel skolstart innebär att skolhuvudmännen fr.o.m. höstterminen

1997 är skyldiga att ta emot sexåringar i skolan om barnens föräldrar så

önskar. Under en övergångstid fram till läsåret 1997/98 kan sexåringarna

tas emot i mån av plats. En ökande, men relativt liten andel av sexåring-

arna har börjat skolan sedan lagen trädde i kraft. Läsåret 1996/97 utgjor-

des 8 % av nybörjarna i skolan av sexåringar.

Inom den kommunala grundskolan uppgår läsåret 1996/97 elevantalet

till ca 935 500, en ökning med 17 000 jämfört med föregående läsår. An-

talet sexåringar var ca 10 000. en ökning med 1 000 från föregående år.

Den kraftiga ökningen beror på det stora antalet bam som föddes i början

av 1990-talet.

Antalet lärartimmar har minskat under början av 1990-talet för att un-

der år 1996 öka något. Antalet elever har minskat successivt under de

första åren av 1990-talet men började öka redan från läsåret 1992/93,

vilket inneburit att antalet elever per lärare ökat de senaste läsåren.

Kostnader och produktivitet

Kostnaden för den kommunala grundskolan år 1995 var totalt för hela

riket 45,7 miljarder kronor eller 50 300 kronor per elev. Den högsta kost-

naden per elev, inklusive skolskjutsar och kommungemensamma kost-

nader var 81 300 kronor och den lägsta 37 900 kronor. Glesbygdskom-

munerna i övre Norrland har de högsta kostnaderna, därnäst storstäderna.

Lägst kostnader har i genomsnitt landsbygdskommunerna. I storstäderna

kan omfattningen av hemspråk och svenska som andraspråk vara det som

påverkar kostnadsutfallet. Kostnadsvariationen kan naturligtvis även för-

klaras till en del av skillnader i prioriteringar. Även skillnader i resursut-

nyttjande och redovisningsteknik kan enligt Skolverket ligga bakom de

olika kommunernas kostnadsbilder.

Mellan åren 1991 och 1995 har kostnaden per elev minskat med sam-

manlagt 8-10 % i fasta priser, vilket motsvarar 4 000-5 500 kronor per

elev. Minskningen förklaras framför allt av lägre undervisnings-kostna-

der, vilka svarar för nästan hälften av totalbeloppet. Mellan åren 1994

och 1995 minskade denna kostnad med ca 2 %. Minskningen har varit

betydligt större tidigare år. I undervisningsbegreppet ingår kostnader för

hemspråk och svenska som andraspråk, vars kostnader mellan åren 1994

och 1995 i fasta priser minskat med 7 respektive 9 % per elev.

84

Diagram 8.2 Utvecklingen av antalet elever och kostnader i fasta priser lor Skr. 1996/97:118

undervisning i grundskolan under perioden 1991-1995

60

50

1991

1992

1993 1994

1995

Källa: Skolverket

Lokaler och inventarier var år 1995 den näst största posten och utgör

ca 25 % av totalkostnaden. Dessa kostnader har sedan år 1994 minskat

med 3 % per elev i fasta priser. Den högsta kostnaden per elev är 24 400

kronor och den lägsta 3 000 kronor. Sedan år 1991 har lokalkostnaderna

per elev ökat. Förklaringarna kan vara ändrade principer för debitering

och redovisning av lokalkostnaderna. Kostnaderna per elev för skolmål-

tider är däremot nästan oförändrade jämfört med både 1991 och 1994, ca

3 000 kronor per elev.

Skolverket har i en rapport, presenterad under hösten 1996, undersökt

orsakerna till skillnader i grundskolekostnader. Denna rapport visar att

hälften av kostnadsskillnaden mellan kommunerna beror på invånardis-

tans, andel bam med utlandsfödd förälder, socialistisk majoritet, elever

per skola och skattekraft (samtliga variabler med höga värden höjer kost-

naden per elev utom variabeln elever per skola som sänker kostnaden).

Invånardistansen är den variabel som förklarar den största delen av va-

riationen. Att så är fallet förklaras både av skillnader i behov och av att

invånardistansvariabeln indikerar förhållanden som har betydelse för till-

delning av statsbidrag. Andelen bam med utlandsfödd förälder är den

variabel som förklarar den näst största delen av variationen. Detta beror

på undervisningen i hemspråk och svenska som andraspråk. Kommuner

med socialistisk majoritet i kommunfullmäktige har som regel högre kost-

nader än kommuner med annan majoritet. Detta gäller även sedan hänsyn

tagits till de strukturella faktorerna som ingår i modellen. Hög skattekraft

innebär som regel högre kostnader per elev. Detta kan tolkas på flera sätt.

Det kan uttrycka den kommunala ekonomins betydelse för resurserna i

skolan. Men skattekraftens betydelse kan också, genom den höga samva-

riationen med utbildningsnivån, hänga samman med att utbildningsnivån

påverkar viljan att prioritera resurser till skolan. Antalet elever per skola

påverkar utfallet. Små skolor verkar kostnadshöjande. Resultaten visar

enligt Skolverket att en betydande del av kostnadsskillnaderna beror på

strukturella faktorer samt skilda prioriteringar beroende på politisk ideo-

logi och möjligen även väljarkårens utbildningsnivå. Modellen, dvs. de

fem variablerna förklarar hälften av kostnadsvariationen. Övriga förkla-

85

ringar till kostnadsskillnaderna kan vara t.ex. effektivitet i organisatio- Skr. 1996/97:118

nen, kontinuitet i maktinnehaven, konkurrenssituation och politisk hand-

lingskraft samt redovisningsteknik.

Diagram 8.3 Variabler som förklarar kostnadsvariationen mellan kommuner

(+ respektive - anger om höga värden på variabeln höjer (+) eller sänker (-)

kostnaden per elev) samt möjliga faktorer som den resterande kostnadsvaria-

tionen kan bero på

Invånan&tans

Andel bam med utlandsfödd förälder

Socialistisk majoritet i kommunfullmäktige

+ Elever per skola

Skattekraft

Mätfel

- -Felaktiga antaganden om sambanden

Ytterligare politiskå faktorer ' * Andra utelämnade variabler

Källa: Skolverket

Skolverket har vidare gjort en jämförelse över tid (1985, 1993 och

1995) i elva kommuner för att få ökad kunskap om det förändrade styr-

systemet inom skolväsendet. Under denna tid har mycket hänt inom sko-

lans område, bl.a. kommunaliseringen av lärartjänster och införandet av

ett nytt statsbidragssystem, medan läroplanen (Lgr 80) har varit den-

samma under hela perioden. Det kan konstateras att de elva kommuner-

nas styrning av resurser är mer likformig efter kommunaliseringen än

tidigare. Kommunerna har alltså inte utnyttjat möjligheten att aktivt styra

med hjälp av resursfördelningen utifrån kunskap om de enskilda skolor-

nas behov.

I senaste rapporten från OECD (Education at a Glance 1996) redovisas

att Sverige år 1993 satsade 4,7 % av bruttonationalprodukten (BNP) på

utbildning inom grund- och gymnasieskolan. Tillsammans med Finland

var Sverige enligt denna internationella undersökning det land som satsat

mest. Under 1990-talet har emellertid BNP-andelen i såväl Sverige som i

vissa andra länder minskat. I OECD-rapporten är det svårt att särskilja

enbart grundskolan. Eftersom Sverige till skillnad från andra länder har

en högre personaltäthet i tidigare årskurser än senare är troligen kostna-

derna för grundskolan klart högre i Sverige än i andra OECD-länder.

86

Diagram 8.4 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kost- Skr. 1996/97:118

nad per elev i grundskolan

125

80/81 82/83 84/85 86/87 88/89 90/91 92/93 94/95

Källa: Skolverket

Kvalitet och måluppfyllelse

En undersökning genomförd av Skolverket visar att undervisningens

kvalitet är relativt lika oavsett skolornas storlek. Studien visar inte på

några betydande skillnader i elevernas baskunskaper. Detta gäller trots att

skolorna kan ha mycket olika förutsättningar. Utbudet av valbara ämnen

är dock en skillnad som kan konstateras. Även möjligheterna att rekry-

tera lärare till små skolor är många gånger sämre än till större. De lärare

som finns i skolan har å andra sidan en anknytning till bygden som leder

till en stabil förankring av den lokala skolan. I små skolor kan elever med

särskilda behov fa svårt att få del av specialundervisning och annat stöd

på grund av att det är långt mellan kommunens skolor. Ä andra sidan

upptäcks behoven tidigare och det är därmed lättare att ge eleverna stöd

inom den egna klassen.

Läroplanen betonar elevernas självständighet och deras förmåga till

problemlösningar. Studier har visat att eleverna är bra på att söka och

samla information och att t.ex. skriva en rapport, men sämre på att for-

mulera problem och frågor. De har även svårigheter med att analysera

den insamlade informationen.

Trots att skolan har decentraliserats och stora samhällsförändringar

skett är arbetsformerna i skolan i stor utsträckning sig lika, särskilt i de

senare årskurserna. Den vanliga formen är att läraren talar och eleverna

lyssnar och svarar. I flera undersökningar påtalar eleverna själva att de

inte är nöjda med detta arbetssätt utan tycker att de lär sig bäst genom

eget självständigt arbete.

Personal

Läsåret 1996/97 tjänstgör 71 700 lärare omräknat till heltidstjänster i

grundskolan. En exakt jämförelse bakåt i tiden är svår att göra i och med

87

att ett nytt sätt för omräkning till heltidstjänster införts till följd av det Skr. 1996/97:118

nya läraravtalet. Lärartätheten fortsätter dock att minska. Antalet lärare

per 100 elever har mellan läsåren 1995/96 och 1996/97 minskat från 8,0

till 7,7. Vid jämförelse har de tidigare publicerade värdena för 1995/96

räknats om enligt det nya beräkningssättet.

Enligt en av OECD gjord undersökning (Education at a Glance 1996)

var antalet elever per lärare år 1994 lågt i förhållande till flertalet övriga

länder i rapporten. I Sverige går det ca 12.5 elever per lärare i grundsko-

lan medan det i övriga länder i genomsnitt är 18 elever per lärare i de

lägre och 16 i de högre årskurserna. I de flesta länder ökar antalet lärare i

förhållande till antalet elever ju äldre eleverna blir. I den svenska skolan

är förhållandet det omvända. I Sverige anser vi att grundskolans första år

är viktiga som bas för ett livslångt lärande.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning (heltidstjänster) har varit

relativt konstant under ett flertal år. Mellan läsåren 1995/96 och 1996/97

ökade den något från 93 till 94 %. I takt med att integrationen förskola -

skola genomförs kommer det inom skolan att finnas även annan pedago-

giskt utbildad personal.

Av skolledarna är 56 % kvinnor och av det totala antalet lärare är 73 %

kvinnor.

Antalet lärarveckotimmar som används för specialundervisning, hem-

språk och svenska som andraspråk har minskat under en följd av år. Läs-

året 1996/97 har minskningen fortsatt vad gäller svenska som and-

raspråk. Volymen specialundervisning har ökat något, medan hemspråks-

undervisningen är av oförändrad omfattning.

Valfrihet och likvärdig utbildning

I skollagen sägs det att om vårdnadshavare har önskemål om att deras

bam skall tas emot vid en viss skola inom kommunen skall detta beaktas

så långt som möjligt utan att andra elevers placering i skola nära hemmet

åsidosätts eller att betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter

uppstår för kommunen. Läsåret 1995/96 tillgodosågs i 196 kommuner

(72 % av kommunerna) alla elevers önskemål att fa gå i en annan kom-

munal skola än i den närmaste. Detta kan jämföras med läsåret 1994/95

då 79 % av kommunerna svarade att alla önskemål tillgodosågs. De van-

ligaste hindren är platsbrist och avstånden till de olika skolorna. Av det

totala antalet elever fick 0,7 % sin skolgång i en annan kommuns grund-

skola och 2,2 % i en fristående skola.

Enligt skollagen skall utbildningen vara likvärdig varhelst den anord-

nas i landet. Skolverket har i en rapport utgiven i augusti 1996 redovisat

intervjuer från 38 skolor i 12 kommuner. Tendenserna är enligt rapporten

att elever från hem med föräldrar med eftergymnasial utbildning, oavsett

etnisk bakgrund, oftare byter skolor och i större utsträckning byter till

fristående skolor än elever från hem med annan utbildningsbakgrund. Av

rapporten framgår det även att rätten att välja skola förändrar förutsätt-

ningarna för den enskilda skolan. Vissa skolor upplevs som attraktiva

medan andra väljs bort. De senare skolorna påverkas negativt genom att

88

bortvalet får ekonomiska konsekvenser. I detta sammanhang bör dock Skr. 1996/97:118

påpekas att bostadsområdena, särskilt i städerna, medför att även de

kommunala skolorna med elever utan aktiva val kan ge upphov till skolor

med sinsemellan olika miljöer.

Föräldrainflytande

Riksdagen har under år 1996 fattat beslut om att kommunerna far möjlig-

het att under en försöksperiod på fem år inrätta lokala styrelser med för-

äldramajoritet i grund- och särskolan. Under försöksperioden får styrel-

sen för utbildningen i kommunen överlåta vissa av de ansvars- och be-

slutsfunktioner, som idag ligger på nämnden eller rektorn för skolan till

den nyinrättade styrelsen. Försöksverksamheten kan omfatta en hel eller

delar av en skola, t.ex. klass, arbetsenhet eller geografiskt skild skoldel.

Försöksverksamheten kräver ett beslut i kommunfullmäktige om att den

ansvariga nämnden far inrätta lokala styrelser. En anmälan görs därefter

till Skolverket. Hittills har 15 skolor i 13 kommuner anmält att de inrättat

lokala styrelser med föräldramajoritet. Härutöver finns ett flertal brukar-

råd där rektorn behåller sin beslutsrätt. Någon anmälan till Skolverket

behöver inte göras i dessa fall.

Internationella jämförelser

Till de mest väsentliga uppgifterna för skolan hör att lära bam läsa,

skriva och räkna. Resultaten från två separata studier, som presenterats

hösten 1996 om läsfårdigheter i åldersgruppen 16-64 år samt 13-åringars

prestationer i matematik och naturkunskap, visar att de svenska resultaten

är mycket goda eller goda. I jämförelse med en liknande undersökning

avseende matematik och naturkunskap år 1980 har de svenska elevernas

prestationer blivit betydligt bättre. Resultaten visar även att skillnaderna

mellan individer är mindre i Sverige jämfört med övriga OECD-länder.

Ofullständiga betyg

Andelen elever som saknar betyg i minst ett ämne är oförändrad jämfört

med föregående år, 5,8 %. De vanligaste orsakerna till elevernas ofull-

ständiga betyg är att eleven haft anpassad studiegång, hög frånvaro eller

inte följt ämnet på grund av hemspråksundervisning och/eller svenska

som andraspråk. Andelen med ofullständiga betyg varierar mellan kom-

munerna. Den är högst i storstadskommuner. Under åren 1991-1996 har

andelen elever som saknar betyg i ett ämne ökat så gott som hela perio-

den, medan andelen elever som saknar betyg i flera ämnen minskat under

det senaste året. Å andra sidan ökade denna andel relativt mycket mellan

åren 1994 och 1995.

Skolverket har gjort en begränsad uppföljning av betygen hösten 1996

i årskurs 8, dvs. de första betyg som sattes enligt det nya betygssystemet.

Undersökningen omfattar 50 skolor med 4 910 elever. Av dessa har 77 %

fått betyg. Ca 6 % av betygen saknas därför att eleverna inte nått upp till

89

målen för respektive ämne. I övrigt saknas betygen för att eleverna t.ex. Skr. 1996/97:118

fatt blockbetyg i naturorienterande respektive samhällsorienterande äm-

nen. En ytterligare orsak är att eleven inte läst det aktuella ämnet, åtmins-

tone inte höstterminen i årskurs 8.

Tabell 8.3 De nya betygen. Samtliga elever i samtliga SO skolor (procentuell

fördelning)

Ämne

Elever med betyg

Elever utan betyg

Summa

G

VG

MVG

Ej nått

målen

Annan orsak

Engelska

61

27

3

9

0

100

Fysik

49

20

3

6

22

100

Idrott och hälsa

70

22

1

6

1

100

Matematik

63

25

5

6

0

100

Musik

33

11

1

2

54

100

Religionskunskap

38

14

1

5

42

100

Svenska

65

26

1

7

1

100

Genomsnitt

54

21

2

6

17

100

Källa: Skolverket 1996

8.2.2 Gymnasieskolan

Nationella mål

Varje kommun har bestämt vilket läsår under perioden 1992-1995 de

skulle börja reformeringen av gymnasieskolan genom att erbjuda utbild-

ning på program i stället för som tidigare på linjer. 1 de flesta kommuner

togs samtliga elever in på program redan från läsåret 1994/95.

I gymnasieskolan ingår sådan utbildning som ungdomar får påbörja ef-

ter avslutad grundskola fram t.o.m. det år då de fyller 20 år. Utbildningen

skall fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yr-

kesverksamhet och studier vid universitet och högskolor samt som förbe-

redelse för vuxenlivet, som samhällsmedborgare och ansvariga för sina

liv. Utbildning erbjuds inom 16 nationella program som alla är avsedda

att slutföras på tre år. Dessutom finns möjlighet att följa individuella och

specialutformade program. De nationella programmen och timplanerna

för dem förtecknas i bilagor till skollagen. Målen anges i läroplanen

(Lpf 94), i programmål för gymnasieskolans nationella program

(SKOLFS 1994:8) samt i kursplaner i kärnämnen (SKOLFS 1994:9) res-

pektive i karaktärsämnen (SKOLFS 1994:10). Utbildningen inom äm-

nena sker i påbyggbara kurser, var och en med ett angivet antal gymna-

siepoäng. Lärlingsutbildning finns i mycket begränsad omfattning som

individuellt program.

Kommunerna är skyldiga att erbjuda alla ungdomar i kommunen ut-

bildning efter grundskolan. Erbjudandet gäller fram till det år man fyller

tjugo år och skall omfatta ett allsidigt urval av program, anordnade inom

kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting enligt samver-

kansavtal. Gymnasial utbildning erbjuds i skolor med kommuner eller

90

landstingskommuner som huvudmän eller i fristående gymnasie-skolor. Skr. 1996/97:118

För svårt rörelsehindrade elever får de kommuner som regeringen be-

stämmer anordna speciellt anpassad utbildning (Rh-anpassad utbild-

ning). För döva och hörselskadade elever från hela landet anordnas spe-

cialanpassad utbildning inom Örebro kommun.

Antalet utbildningsplatser på de olika programmen skall anpassas med

hänsyn till elevernas önskemål. Målet är att alla ungdomar skall genomgå

en gymnasieutbildning med kunskaper motsvarande de nationella pro-

grammålen och en angiven totalsumma gymnasiepoäng.

Prestationer

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under de senaste

sex läsåren.

Tabell 8.4 Elevutvecklingen under åren 1992-1996

År

Gymnasieskolan

totalt

Kommunala

skolor

Landstingskom.

skolor

Fristående

skolor

1992

310261

276 267

28 780

5214

1993

313 662

281 216

26 876

5 570

1994

309 952

279 509

24 375

6 068

1995

312 375

284 484

20 691

7 200

1996

309 661

283 462

17 886

8313

Källa: Skolverket

Av de elever som lämnar grundskolan går en allt större andel direkt till

studier i gymnasieskolan: 87 % år 1991 och 98 % år 1995. Närmare hälf-

ten av eleverna (44 %) följer naturvetenskaps- och samhällsvetenskaps-

programmen. Intresset för naturvetenskapsprogrammet har ökat för varje

år den senaste fyraårsperioden. Våren 1996 avslutade drygt 101 000 ele-

ver grundskolan. Höstterminen därefter gick drygt 22 000 elever

(21,9 %) i år 1 på detta program. Motsvarande siffror år 1993 var 98 300

respektive 17 900 (18,2%). Näst efter de två nämnda nationella pro-

grammen studerar flest nybörjare (ca 13 700) inom individuella program

läsåret 1996/97.

Under läsåren 1990/91 - 1995/96 har 39 kommuner startat en egen

gymnasieskola, vilket gjort att allt fler elever studerar i hemkommunen.

Flera kommuner som nu saknar en utbyggd gymnasial utbildning har pla-

ner på att bygga upp en sådan de närmaste åren, varigenom endast ca 50

kommuner i landet beräknas sakna gymnasieskola vid sekelskiftet.

År 1996 fanns i gymnasieskolan drygt 2 000 elever med någon typ av

funktionshinder. Det innebär en minskning från föregående läsår med ca

7 %. Ungefär en fjärdedel studerade vid ett riksgymnasium. Fler än tidi-

gare i denna grupp följde naturvetenskaps- eller samhällsvetenskapspro-

grammet eller ett individuellt program.

Kostnader och produktivitet

Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolan som helhet var 19,6

miljarder kronor år 1995. Kostnaden för utbildningen i skolor med kom-

91

muner som huvudman var 17,2 miljarder kronor. Kostnaden per elev har Skr. 1996/97:118

ökat kontinuerligt under perioden 1980 till 1995, med ett avbrott

1992/93. Resursinsatser mätt i antalet lärartimmar per elev har minskat

under så gott som hela 1990-talet. Kostnaderna varierar kraftigt, dels

mellan de olika programmen, dels för ett och samma program mellan

skolhuvudmännen. Generellt gäller att de rena kostnaderna för undervis-

ningen är den största posten, följda av kostnader för lokalerna. Lokal-

kostnaderna har ökat under åren från 1991 och framåt, trots att ytan per

elev minskat. Detta hänger samman dels med förändrade principer för

debitering och redovisning i kommunerna, dels med investeringar som

nybyggnation eller upprustning av befintliga lokaler.

Diagram 8.S Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kost-

nad per elev i gymnasieskolan (samtliga huvudmän)

Källa: Skolverket

antal elever

lärarveckotimmar

per elev

kostnad per elev

År 1995 var den genomsnittliga kostnaden per elev i kommuner med

nya gymnasieskolor ca 69 500 kronor, dvs. något lägre än t.ex. i gles-

bygdskommuner generellt och något högre än riksgenomsnittet (61 000

kronor). Detta år hade de fristående gymnasieskolorna en genomsnittlig

elevkostnad av 64 800 kronor, vilket således också är något högre än

riksgenomsnittet för det året.

Resultat

Läsåret 1995/96 avslutade ca 84 400 elever gymnasieskolans linjer och

program. Av dessa hade så gott som samtliga genomgått en treårig ut-

bildning. Mindre än 10 % hade utbildats enligt linjesystemet och mindre

än hälften av eleverna hade följt en utbildning med yrkesämnen.

Av 110 800 elever som började i gymnasieskolans första årskurs 1992

hade drygt 95 600 (86 %) fatt avgångsbetyg fyra år senare, dvs. vid ut-

gången av läsåret 1995/96. Av de drygt 17 000 elever som följt en pro-

92

gramutbildning hade 87% fullföljt studiekursen, medan motsvarande Skr. 1996/97:118

gällde för 91 % av de elever som gått en två- eller treårig linje.

Andelen elever som inte fullföljde sina studier inom fyra år minskade

successivt bland dem som påbörjade studierna åren 1988, 1989 och 1990.

Denna andel har åter ökat något de allra senaste åren, men var fortfarande

lägre bland dem som började år 1992 jämfört med bland dem som bör-

jade år 1989. Från år 1992 och framåt har också skett en markant ökning

av andelen elever med ofullständiga slutbetyg, dvs. elever som inte fatt

betyg i alla ämnen eller kurser som skall ingå i den utbildning eleven

följt.

Gymnasieelevernas genomsnittliga avgångsbetyg våren 1996 var på

flertalet program dock högre än tidigare år. Det aktuella året gällde dock

två olika betygssystem med femgradig skala. Betygens genomsnittsnivå

lämpar sig därmed inte för en bedömning av gymnasieskolans målupp-

fyllelse.

Jämfört med slutet av 1980-talet övergår numera en allt större andel av

gymnasieeleverna till högskolestudier. Av studerande som avslutade

gymnasieutbildningen år 1989 hade 24 % påbörjat högskolestudier inom

tre år. Av dem som avslutade gymnasieutbildningen år 1992 var motsva-

rande andel 34 %.

Andelen vuxna svenskar med minst gymnasieutbildning är relativt hög

vid jämförelse med andra länder. Sju av 22 undersökta OECD-länder

(USA, Tyskland, Schweiz, Norge, England, Tjeckien) har en högre an-

del. Det finns nästan dubbelt så många svenskar med gymnasieutbildning

i åldersgruppen 20-24 år (ca 70 %) jämfört med 55-64-åringama. Mellan

åren 1986 och 1996 ökade andelen svenskar i åldern 25-64 år med en tre-

eller tvåårig gymnasieutbildning som högsta nivå med 2 respektive 5 %.

Kvalitet och måluppfyllelse

Gymnasiereformen följs av en parlamentarisk kommitté, Kommittén om

utvecklingen i gymnasieskolan (U 1994:02). Kommittén har lämnat två

delbetänkanden. Dessa liksom andra nationella och lokala rapporter visar

att gymnasieskolan befinner sig i en intensiv utvecklingsfas.

Reformens mål vad gäller tillgång till utbildning har nåtts. Elevernas

möjligheter att fritt välja utbildningsväg har dock begränsningar även i

den reformerade utbildningen. Detta har både ekonomiska och organisa-

toriska orsaker. Utbudet av kurser och studievägar är beroende av antalet

studerande som väljer dem. År 1995 togs 72 % av alla elever in på sitt

förstahandsval. Samma år uppgav elever på program med yrkesämnen att

de var mindre nöjda än övriga med möjligheterna att fritt välja program,

gren eller kurser. Andelen sökande som fatt sina val tillgodosedda varie-

rar från program till program. Det var främst de som sökt till naturveten-

skaps- och samhällsvetenskapsprogrammen som fick sina förstahandsval

tillgodosedda. Den parlamentariska kommitté som följer gymnasiesko-

lans utveckling bedömer att program som har en låg andel förstahands-

sökande kontinuerligt bör uppmärksammas.

93

Läsåret 1995/96 undervisade drygt 28 900 lärare i gymnasieskolan. Av

dessa var ca 850 lektorer. Nästan 3 000 av samtliga lärare fanns i skolor

med landsting som huvudman och drygt 1 000 i fristående gymnasiesko-

lor. Av samtliga tjänstgörande lärare hade ca 85 % pedagogisk utbild-

ning, vilket var ca 5 procentenheter färre än läsåret 1992/93. Såväl bland

lärarna som bland skolledarna i gymnasieskolan var andelen män något

större än andelen kvinnor. Av lärarna var ca 52 % och av skolledarna ca

60 % män.

År 1996 var andelen flickor bland eleverna i gymnasieskolan 50%.

Trots att den nya programstrukturen avsett att leda till en jämnare köns-

fördelning på studievägarna kvarstår en mycket kraftig variation. Pro-

gram med yrkesämnen med teknisk inriktning (el-, energi-, fordons-, och

industriprogrammen) är starkt pojkdominerade. medan bam- och fritids-,

hantverks- och omvårdnadsprogrammen är flickdominerade.

Förändringarna av verksamhetens innehåll och den inre organisationen

av utbildning och undervisning har nått olika långt, främst på grund av

att huvudmännen infört programmen successivt. Skillnader finns mellan

skolor, men också inom skolor. Detta medför att också utbildningens

kvalitet i förhållande till de nya målen varierar. Det finns skillnader i an-

talet elever med godkända resultat i kurserna mellan olika skolor och

mellan olika program. Inslagen av arbetsplatsförlagd utbildning i pro-

gram med yrkesämnen varierar också, liksom andelen studieavbrott. Be-

ty gsuppföljningar våren 1995 har visat att på flertalet program där många

elever fatt låga betyg eller betyget Icke godkänd har eleverna i betydligt

lägre utsträckning sökt programmet i första hand än vad som är fallet på

de program där eleverna har högre betyg. Det tyder dels på de organisa-

toriska problem som nämnts ovan, dels på otillfredsställande kvalitet i

den undervisning som erbjuds eleverna.

Ett nytt betygssystem med mål- och kunskapsrelaterade betyg har in-

förts med reformen. Även om de berörda är positiva till systemet som

sådant har det funnits osäkerhet om vilka krav som gäller för de olika be-

tygsstegen i olika kurser. De första årens reformarbete har präglats av

diskussioner bland lärare och elever för att nå en samsyn på vad de natio-

nella målen och kriterierna svarar mot i den konkreta undervisningen då

man formulerar lokala mål och kriterier. Förändringar görs i studie- och

arbetsorganisation som en följd av att utbildningen nu är kursutformad

och målstyrd. Målstyrningen far allt starkare genomslag medan den na-

tionella timplanen för garanterad undervisningstid får minskad betydelse.

Undervisningstiden i en och samma kurs anpassas till elevernas behov

och varierar för olika elevgrupper på ett annat sätt än i den äldre utbild-

ningen.

I alla program ingår vissa kurser i ämnen - kärnämnena - som skall ge

grundläggande kunskaper för fortsatt lärande och arbete. De utgör knappt

en tredjedel av en fullständig gymnasieutbildning enligt ett nationellt

program. De första uppföljningarna av betygsättningen våren 1996 i tre

av dessa kurser visade att en relativt stor andel elever inte fått godkänt

betyg i kurserna. Av ca 44 000 satta betyg för elever inom åtta program

gällde detta särskilt elever på bygg-, fordons- och industriprogrammen,

där nästan en fjärdedel fick betyget Icke godkänd.

Skr. 1996/97:118

94

8.2.3 Särskolan

Skr. 1996/97:118

Nationella mål

Särskolan omfattar den obligatoriska särskolan (grundsärskola och trä-

ningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och in-

dividuella program). Utbildningen syftar till att ge utvecklingsstörda bam

och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som

så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymna-

sieskolan. De av regeringen fastställda läroplanerna för det obligatoriska

skolväsendet (Lpo 94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar

även särskolan. Programmål har fastställts för gymnasiesärskolans natio-

nella program. Kursplaner har fastställts för hela särskolan. Särskolans

elever har efter fullgjord nioårig skolplikt rätt till ett tionde frivilligt

skolår inom den obligatoriska särskolan. I gymnasiesärskolan erbjuds en

fyraårig utbildning. Sådan utbildning far påbörjas fram t.o.m. det första

kalenderhalvåret det år då eleven fyller 20 år.

Enligt riksdagsbeslut skulle huvudmannaskapet för särskolan vara

överfört från landstingen till kommunerna före utgången av år 1995.

Hösten 1996 anordnades utbildning i 243 kommuner och 2 landsting

(riksrekryterande). Utbildning anordnades även i 21 fristående skolor.

Prestationer

Särskolan omfattade hösten 1996 ca 14 000 elever. Det totala antalet ele-

ver har ökat under 1990-talet. I den obligatoriska särskolan har antalet

elever ökat med 20 % sedan läsåret 1992/93 medan eleverna i grundsko-

lan ökat med 8 %. För gymnasiesärskolan var motsvarande ökning 11 %

medan antalet elever i gymnasieskolan minskat med 0,2 %. Skolverket

har fått regeringens uppdrag att till senast den 1 februari 1998 redovisa

en uppföljning och utvärdering av konsekvenserna av det ändrade huvud-

mannaskapet. I uppdraget ingår också att följa elevutvecklingen.

Läsåret 1996/97 finns det ca 6 400 elever i grundsärskolan, 3 500 ele-

ver i träningsskolan och ca 4 000 elever i gymnasiesärskolan, varav

2 000 elever på nationella/specialutformade och 2 000 elever på indivi-

duella program. Andelen elever integrerade i den vanliga grund- eller

gymnasieskolan är 10 %.

Kostnader

Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan var 2,5 miljarder kro-

nor år 1995. Av denna kostnad avsåg 79 % kommuner och resten lands-

ting. Den genomsnittliga kostnaden per elev var 203 800 kronor, vilket är

ca 1 % lägre (i fasta priser) än föregående år. Under 1995 var, till skill-

nad mot tidigare år. kostnaden per elev i särskolan högre i kommunal

regi än i landstingsregi. Överföringen av huvudmannaskapet till kommu-

nerna har dock inneburit att uppgifterna kan vara osäkra. Redovisningen

kan också innehålla tillfälliga kostnader som beror på förändringen.

95

Kommunernas kostnad för särskolan avsåg till 70% den obligatoriska Skr. 1996/97:118

särskolan. Övriga 30 % avsåg gymnasiesärskolan. Särskolans elevgrupp

är väldigt heterogen och därför kan kostnaderna per elev variera kraftigt.

Om extremvärdena ej beaktas, eftersom dessa troligen beror på specifika

förhållanden, ligger kostnaden för den obligatoriska särskolan mellan

132 000 kronor och 297 000 kronor per elev och för gymnasiesärskolan

mellan 84 000 kronor och 305 000 kronor per elev.

Kvalitet och måluppfyllelse

En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsätt-

ningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxenli-

vet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna.

Många har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder.

Hösten 1996 tjänstgjorde 4 600 lärare i särskolan, vilka omräknat till

heltidstjänster gör ca 3 300. Av särskolans lärarpersonal har 95 % peda-

gogisk utbildning. Enligt en av Skolverket under våren 1996 genomförd

tillsyn i tre kommuner med särskilt stora elevökningar, förklaras elevök-

ningen i första hand av att kommunaliseringen av särskolan har inneburit

att den kommit närmare kommuninvånarna. Föräldrarna har därmed fatt

större acceptans för verksamheten. Vidare har grundskolan minskat re-

surserna till elever med särskilda behov. Inga elever som inte tillhörde

särskolans personkrets hade tagits emot i de undersökta kommunernas

särskolor.

Fram t.o.m. läsåret 1999/2000 pågår försöksverksamhet enligt lagen

(1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över ut-

vecklingsstörda barns skolgång. Bestämmelserna innebär att om vård-

nadshavare inte medger att ett utvecklingsstört bam får sin skolgång i

den obligatoriska särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan.

8.2.4 Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor uppgår läsåret 1996/97 till 266. Läsåret

1995/96 fanns det 238. Antalet elever uppgår till drygt 23 000.

Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Fristående

skolor m.m. (prop. 1995/96:200, bet. 1996/97 UbU 4, rskr. 1996/97: 14)

trädde nya bestämmelser i kraft den 1 januari 1997. Dessa skall tillämpas

på utbildning som äger rum efter den 1 juli 1997. De innebär bl.a. att en

godkänd fristående grundskola som förklarats berättigad till bidrag skall

tilldelas bidrag av elevernas hemkommuner efter samma grunder som

tillämpas vid fördelningen av resurser till kommunernas egna skolor. Det

innebär att kommunerna skall beakta den fristående skolans samlade

kostnader utifrån skolans åtaganden och elevernas behov. Det förutsätts

att kommunen beaktar att den fristående skolan har vissa högre kostnader

till följd av huvudmannaskapet, t.ex. vad gäller mervärdesskatt.

Utbildningen vid en fristående grundskola som får offentligt bidrag

skall numera vara avgiftsfri för de elever som bidragen avser. I likhet

96

med vad som gäller för kommunala skolor får det endast förekomma en- Skr. 1996/97:118

staka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

År 1995 var den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående grund-

skolor 47 300 kronor.

Även fristående gymnasieskolor kan förklaras berättigade till offentligt

stöd från elevernas hemkommuner om utbildningen ger kunskaper och

färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och

färdigheter som gymnasieskolan förmedlar. För s.k. kompletterande sko-

lor på gymnasienivå och riksintematskolor utgår särskilda statsbidrag.

Läsåret 1996/97 var antalet fristående gymnasieskolor 49 med 5 868

elever, kompletterande skolor 27 med 1 569 elever och antalet riksinter-

natskolor 3 med 876 elever. Det totala antalet elever uppgår till 8 313,

vilket skall jämföras med 7 200 för läsåret 1995/96.

Den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående gymnasieskolor år

1995 uppgick till 64 800 kronor, vilket är en ökning med 5 % från före-

gående år.

På motsvarande sätt kan också fristående särskolor ges rätt till offent-

ligt stöd från elevernas hemkommuner om utbildningen vid sådan skola

motsvarar utbildningen vid obligatorisk särskola respektive gymnasie-

särskola.

Läsåret 1996/97 var antalet fristående skolor motsvarande obligatorisk

särskola och gymnasiesärskola sammanlagt 21 med 234 respektive 207

elever. Motsvarande uppgifter för föregående läsår var 18 fristående sko-

lor med 219 respektive 186 elever.

8.3 Vuxenutbildning

Nationella mål

Det offentliga skolväsendet för vuxna består av kommunal vuxenutbild-

ning (komvux, avsnitt 8.3.1), vuxenutbildning för utvecklingsstörda

(särvux, avsnitt 8.3.2) och svenskundervisning för invandrare (sfi, avsnitt

8.3.3). Nationella mål för vuxenutbildningen anges i skollagen

(1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Mål

finns också i vissa fall i programmål samt i kursplaner. I timplaner anges

riktvärden för undervisningens omfattning.

Kommuninvånarna far delta i komvux och särvux fr.o.m. andra halv-

året det kalenderår då de fyller 20 år. Motsvarande åldersgräns för att

delta i sfi är 16 år. Varje kommuninvånare som saknar sådana färdigheter

som normalt uppnås i grundskolan har rätt att delta i grundläggande

vuxenutbildning. Den som saknar sådana grundläggande kunskaper i

svenska språket som sfi avser att ge har rätt att delta i sfi. Sfi far kombi-

neras med utbildning inom någon annan skolform, t.ex. med läs- och

skrivinlärning inom grundläggande vuxenutbildning, annan komvux eller

med individuellt program i gymnasieskolan.

Någon obetingad rätt att delta i gymnasial vuxenutbildning, påbygg-

nadsutbildning eller särvux finns inte.

7 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Undervisningen bedrivs i form av fristående kurser för att göra det Skr. 1996/97:118

möjligt att studera på fritid, deltid och heltid och att kombinera utbild-

ning på olika nivåer.

Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninvånare

som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning, får

det. De skall aktivt verka för att nå dem och motivera dem att delta. Varje

kommun skall vidare erbjuda gymnasial vuxenutbildning och påbygg-

nadsutbildning och särvux till kommuninvånarna samt informera om

möjligheterna till sådan utbildning och verka för att vuxna deltar i den.

Varje kommun är också skyldig att se till att sfi erbjuds dem som har rätt

därtill samt aktivt verka för att nå dem och motivera dem att delta.

Kommunerna kan anordna utbildningen själva eller betala för att den

anordnas av någon annan, ofta en annan kommun. I en del kommuner

anlitas studieförbund eller folkhögskolor för genomförandet av sfi.

Landsting kan anordna gymnasial vuxenutbildning inom områdena natur-

bruk och omvårdnad och inom andra områden efter överenskommelse

med en kommun.

8.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Prestationer

Antal elever och kursdeltagare i komvux mäts vid två tillfallen per år.

Elever som studerar på olika nivåer jämsides förs, för att undvika dubbel-

räkning i statistiken, till den nivå där de har studerat flest timmar. Lands-

tingens andel av komvux är förhållandevis liten. De ger utbildning åt un-

gefär 5 % av eleverna.

Tabell 8.S Antal kommuner och landsting som anordnat komvux på olika ni-

våer

Läsåret

1993/94

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Grundläggande vuxenutbild-

279

275

266

ning

Gymnasial vuxenutbildning

277

276

278

Påbyggnadsutbildning

216

135

120

Minst en av nivåerna

282

280

279

Källa:: Skolverket

Nästan alla kommuner anordnar åtminstone grundläggande och gym-

nasial vuxenutbildning. Antalet kommuner som anordnar påbyggnads-

utbildningar har minskat betydligt.

98

Skr. 1996/97:118

Tabell 8.6 Antal eleveri i komvux på olika nivåer

Läsåret

1993/94

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Grundläggande

51 963

48 460

47 643

vuxenutbildning

Gymnasial vuxenutbildning

120 815

140 868

157 599

Påbyggnadsutbildning

12 177

6 563

5 798

Samtliga nivåer

184 955

195 891

211 040

1 En elev är en fysisk person som läser en eller flera kurser.

Källa: Skolverket

Antalet elever omräknat till heltidsstuderande utgjorde 81 305 år 1993.

Antalet ökade till 93 216 år 1994 (15 %) och till 101 994 år 1995

(ytterligare drygt 9 %).

Tabell 8.7 Anta) kursdeltagare^ i komvux på olika nivåer

Läsåret

1993/94

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Grundläggande

177 432

159 880

152 628

vuxenutbildning

Gymnasial vuxenutbildning

571 201

710 225

814 297

Påbyggnadsutbi ldn ing

75 576

50 047

48 317

Samtliga nivåer

824 209

920 152

1 015 242

Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs han eller hon deltar i.

Källa: Skolverket

En majoritet av kursdeltagarna är kvinnor och andelen har ökat de se-

naste åren. Läsåret 1993/94 uppgick andelen kvinnor till 62 % och steg

till 64,6% läsåret 1995/96. Andelen kursdeltagare som är födda utom-

lands har under samma läsår uppgått till 28,8 % respektive 24,5 %.

Kommunala besparingar har främst genomförts inom områdena yrkes-

utbildning och påbyggnadsutbildning som vuxna vill genomgå i annan

kommun. Sett till komvux som helhet minskade andelen elever som fick

sin utbildning i annan kommun från 17,5% läsåret 1991/92 till 9,5%

läsåret 1993/94 för att åter stiga något till 11,0 % läsåret 1994/95. Ned-

gången kan ha flera förklaringar. Den kan bero på att vuxnas behov av

utbildning tillgodoses i den egna kommun. Det kan också bero på att ut-

bildningen saknas i hemkommunen och kommunen inte anser sig ha råd

att betala för den i annan kommun.

Den gymnasiala vuxenutbildningens ökande omfattning kan bl.a. för-

klaras av att gymnasieskolan, som den gymnasiala vuxenutbildningen

svarar mot, har förlängts till tre år. Ökningen beror också på att ett stort

antal platser har finansierats av staten genom ett extra statsbidrag för ut-

bildningsåtgärder mot arbetslösheten. Den gymnasiala vuxenutbildning-

ens andel av komvux har ökat från 57 % till 71 % på fyra år. Som ett ex-

empel kan nämnas att staten läsåret 1993/94 finansierade 23 500 helårs-

platser, men att den totala nettoökningen samtidigt understeg 10 000. Det

innebär en minskning av den kommunalt finansierade verksamheten. An-

talet extra platser som ianspråktagits för utbildningsåtgärder mot arbets-

lösheten har uppgått till:

Tabell 8.8 Antal heiårsplatser finansierade av staten

Läsåret 1993/94

Läsåret 1994/95

Läsåret 1995/96

Antal helårsplatser 23 500

26 800

38 000

Källa: Skolverket

Skr. 1996/97:118

För höstterminen 1996 hade regeringen anslagit ett betydligt högre an-

tal, 60 300 platser. Av Skolverkets redovisning av utfallet framgår att

kommunerna trots den snabba utbyggnaden lyckats anordna 47 200 plat-

ser för sammanlagt 50 300 elever hösten 1996. Av eleverna i de kommu-

ner som har redovisat en prognos för hela läsåret planerar 53 % att fort-

sätta sin utbildning även under vårterminen 1997.

Kostnader

Den totala kostnaden för komvux år 1995 var 3,2 miljarder kronor, varav

90 % för komvux i kommunal regi och 10 % i landstingskommunal regi.

Relaterat till antalet elever (omräknat till heltidsstuderande) var kostna-

den 31 700 kronor. Jämfört med år 1994 har den totala kostnaden för

komvux ökat. Kostnadsinsamlingen har emellertid förändrats mellan åren

varför det är svårt att göra jämförelser, men ökningen ligger inom inter-

vallet 5 till 8 % (i fasta priser).

Antalet elever omräknat till heltidsstuderande har ökat något mer än

kostnaderna (9 %), vilket innebär att kostnaden per elev minskat något.

Även mellan 1993 och 1994 ökade komvux både när det gäller resurser

och volym. Åren 1994 och 1995 finansierade det extra statsbidraget för

utbildningsåtgärder mot arbetslösheten 20 % av de totala kostnaderna för

komvux. Ökningen 1995 beror dock till största delen på att kommunerna

satsat mer på komvux med egna medel.

För första gången kan för år 1995 kostnadsuppgifter redovisas förde-

lade på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning (inkl, påbygg-

nadsutbildning). Räknat per heltidsstuderande var kostnaden för grund-

läggande vuxenutbildning 32 700 kronor och för gymnasial vuxenutbild-

ning 31 300 kronor. Storstäderna har lägre kostnader än övriga. Skillna-

den är särskilt stor för grundläggande vuxenutbildning. Glesbygdskom-

muner har de högsta genomsnittliga kostnaderna.

Skolverket understryker att kommunala prioriteringar i dag är betydligt

viktigare för att förklara skillnader i utfall mellan kommuner än struktu-

rellt betingade skillnader. Det resurs- och inriktningsmässiga utfallet på

kommunnivå blir således i stor utsträckning ett resultat av prioriteringen

av komvux i varje enskild kommun.

Kvalitet och måluppfyllelse

Grundläggande vuxenutbildning

Grundläggande vuxenutbildning infördes år 1991. Reformen innebar att

den tidigare skolformen grundvux, som svarade mot årskurs 1 -6 i grund-

100

skolan, lades samman med den del av komvux som motsvarade grund- Skr. 1996/97:118

skolans högstadium. Syftet var att åstadkomma en helhet och underlätta

för lågutbildade vuxna att gå vidare till eller jämsides delta i yrkesutbild-

ning inom komvux.

Alla vuxna som har behov av att delta i grundläggande vuxenutbild-

ning, har rätt att fa utbildningen. Skolverkets tillsynsverksamhet har inte

visat några tecken på att kommunerna inte uppfyller sin skyldighet. Kun-

skapslyftskommittén, KLK (U 1995:09) redovisar dock i sin rapport

"Vuxenutbildare ser på sig själva" (SOU 1996:188) att enstaka kommu-

ner har köer till grundläggande vuxenutbildning.

Skolverket har nyligen utvärderat verksamheten i 15 kommuner. Re-

sultat av utvärderingen visar att kommunerna i allmänhet tolkar sina

skyldigheter snävt och att uppsökande verksamhet utöver ren information

är mycket ovanlig. Goda exempel har dock också hittats på kommuner

som bedriver aktiv rekryteringsverksamhet.

Vissa kommuner bedöms ha genomfort reformen tillfullo och ha en

kvalitativt god verksamhet. Dessa kommuner kännetecknas av kunniga

och engagerade politiker med en genomtänkt syn på vuxenutbildning och

politiska visioner. Andra kommuner bedöms ha en tämligen god målupp-

fyllelse. Det finns dock enheter som befinner sig långt från målen i flera

avseenden. I dessa kommuner organiseras den grundläggande vuxenut-

bildningen så att den gamla tudelningen lever kvar. Den bedrivs också

skild från den gymnasiala vuxenutbildningen vilket försvårar för delta-

garna att kombinera studier på skilda nivåer. Utvärderingen visar dock en

i huvudsak positiv värdering av reformen och dess effekter. Verksamhe-

ten har blivit mer målstyrd och effektiv och fler deltagare går nu vidare

till fortsatta studier.

Enligt utvärderingen uppskattar deltagarna generellt sett mycket den

möjlighet som grundläggande vuxenutbildning ger att avhjälpa brister i

tidigare utbildning. Ett centralt mål är att verksamheten skall utgå från

individernas behov och egna önskemål gällande utbildningen. Utvärde-

ringen visar en mycket stor variation i förmågan att möta dessa krav.

Systematiska inventeringar av utbildningsbehov och efterfrågan är rela-

tivt ovanliga. Deltagarna är trots allt generellt sett nöjda med sina möj-

ligheter att påverka utbildningen och ha inflytande över undervisningen,

framför allt ett icke formaliserat inflytande genom direktkontakter med

skolledning och personal.

Gymnasial vuxenutbildning

I oktober 1995 uppgav 140 av landets då 286 kommuner (52%) att de

kan erbjuda gymnasial vuxenutbildning till samtliga som önskar. Detta är

en lägre andel än i oktober 1994, då 181 av 278 kommuner (65 %) upp-

gav detta.

I en rapport våren 1996 om efterfrågan och tillgång på gymnasial

vuxenutbildning anger Skolverket att inga större skillnader tycks råda

mellan olika kommungrupper när det gäller om man erbjuder gymnasial

vuxenutbildning eller ej. Runt 60 % av kommunerna har efterfrågan på

101

typer av utbildningar som de inte själva kan erbjuda. 95 % av kommu- Skr. 1996/97:118

nema anger att de informerar om möjligheten till gymnasial vuxenutbild-

ning och 40 % uppger sig bedriva någon form av uppsökande verksam-

het. Diskrepansen mellan utbud och efterfrågan är störst i storstäder och

minst i glesbygdskommuner. Skolverket konstaterar vidare att kommu-

nernas uppfattning om efterfrågan på gymnasial vuxenutbildning inte

vilar på systematiska studier. Av detta följer att Skolverket finner det

svårt att uttala sig mer precist om efterfrågan på gymnasial vuxenutbild-

ning. Sammanfattningsvis anger Skolverket dock i rapporten att kommu-

nerna i stort sett svarar upp mot den synliga efterfrågan på gymnasial

vuxenutbildning.

Drygt 80 % av de studerande läser för att fa kompetens för vidare stu-

dier. Drygt 40 % har en tvåårig gymnasieutbildning bakom sig.

Skolverket genomförde våren 1995 en utvärdering av den gymnasiala

vuxenutbildningen vid femton komvuxenheter. Det mest framträdande i

rapporten är att det är en skolform som uppskattas av de studerande,

vilka lovordar denna andra chans. Det bör dock betonas att de elever som

utfrågats befinner sig i slutskedet av sin utbildning.

Vid avstämning mellan reformens intentioner och vad som faktiskt

sker ute i skolorna framträder enligt Skolverkets utvärdering en viss vil-

senhet inför framför allt betygskriterierna, som varit svåra att konkreti-

sera på lokal nivå. Den nya läroplanens och kursplanernas starka beto-

ning av fördjupade kunskaper, förståelse och analysförmåga borde resul-

tera i viss förändring av undervisning, organisation och utvärderingar,

men vid undersökningstillfället hade förändringen ännu varit marginell i

förhållande till arbetet enligt tidigare läroplan och kursplaner. Intressanta

diskussioner har dock inletts vid skolorna.

Verksamheten skall utgå från de studerandes behov och önskemål. En-

ligt utvärderingen kan det finnas risk för att valfriheten stannar vid val av

kurser. Det är mera ovanligt att vuxenstuderande har stort inflytande över

arbetssätt, redovisningsformer och stoffval.

Komvux utnyttjar inte arbetslivet särskilt bra i utbildningen och praktik

är sällsynt, men uppskattad när den förekommer.

Stöd till elever i komvux

När det gäller behovet av stöd tycks i den grundläggande vuxenutbild-

ningen tillmötesgåendet av individuella behov genomgående fungera bra.

Det finns inga uppgifter om funktionshindrade vuxnas deltagande i

komvux. Vissa tecken tyder på att de generellt sett möter betydande svå-

righeter när de vill studera i vuxenutbildning. Det finns behov av ytterli-

gare analys av detta.

Komvuxstudier på kvällstid

Den renodlade kursutformningen i komvux syftar till att göra det möjligt

för en vuxenstuderande att läsa bara den eller de kurser som han eller hon

behöver och att det skall kunna ske på fritid, deltid eller heltid efter indi-

102

videns eget val. Det finns dock en tendens att allt fler kurser bedrivs på Skr. 1996/97:118

dagtid. Läsåret 1991/92 utgjorde de 75 % men läsåret 1994/95 hade de

ökat till 86 %. Andelen kursdeltagare som studerar på kvällstid har de

senaste tre läsåren legat relativt stabilt runt 10 % i grundläggande vuxen-

utbildning och på 16-17 % i gymnasial vuxenutbildning. Det kan tyda på

att gruppstorleken i kvällskurser har ökat. I påbyggnadsutbildningar har

andelen kvälIsstuderande sjunkit från 15 % läsåret 1993/94 till 5 % läs-

året 1994/95 och därefter ytterligare till 4 % läsåret 1995/96. Tendensen

till minskande kvällsstudier är oroande, särskilt för den som har arbete

och vill komplettera sin utbildning.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i komvux har mätts vecka 41 åren 1993-

1995. Antalet uppgår till omkring 9 700, varav ungefar 57 % är kvinnor.

Flertalet av lärarna i komvux har pedagogisk utbildning. Andelen har

under dessa år varierat något men ligger på drygt 85 %. Den ligger fyra

procentenheter högre bland de kvinnliga lärarna än bland de manliga.

Den genomsnittliga undervisnings graden ligger strax över 50 %. Antalet

lärare omräknat till heltidstjänster har minskat något från läsåret 1994/95

till 1995/96. Samtidigt har antalet elever omräknat till heltidsstuderande

ökat med 7 %. Lärartätheten i komvux, uttryckt som antal lärare (heltids-

tjänster) per 100 heltidsstuderande uppgick till 6,4 läsåret 1993/94 och

har de följande läsåren sjunkit till 5,6 respektive 5,1. Skolverket anger att

lärartätheten kan vara något underskattad, eftersom vissa kommuner har

utnyttjat andra anordnare i större omfattning än tidigare.

Resultat och studieavbrott

Av de 824 200 kursdeltagare som fanns registrerade i komvux vid något

tillfälle under läsåret 1993/94 fullföljde 68 % kursen under läsåret och

16 % deltog i kurser som ännu inte var avslutade vid läsårets slut. Mot-

svarande andelar för läsåret 1994/95 var 72 % respektive 11 %. Läsåret

1995/96 hade antalet kursdeltagare stigit till 1 015 200 och andelen som

fullföljde kursen ökat till 74 %, medan 9,2 % deltog i kurser som ännu

inte var avslutade. Andelen avbrott låg konstant på 16-17 %. Det bör på-

pekas att det räknas som kursavbrott även när kursdeltagare byter kurs

därför de påbörjat en kurs på för hög eller för låg nivå i förhållande till

sina förkunskaper.

I komvux fick de flesta eleverna under läsåret 1994/95 betyg enligt det

nya målrelaterade betygssystemet. Läsåret 1995/96 gällde det i princip

alla. Den genomsnittliga betygsfördelningen i gymnasial vuxenutbildning

var de båda nämnda läsåren: Icke godkänd 6 % båda åren, Godkänd 46 %

läsåret 1994/95 respektive 42 % läsåret 1995/96, Väl godkänd 36 % res-

pektive 38 % och Mycket väl godkänd 11 % respektive 13 %. Kvinnorna

har något högre betyg än männen. Bland de kursdeltagare i gymnasial

vuxenutbildning som läsåret 1995/96 slutförde kurser och fick målrelate-

rade betyg uppvisade män och kvinnor följande studieresultat:

103

Tabell 8.9 Betyg i slutförda kurser läsåret 1995/961

Inte Godkänd

Godkänd

Väl Godkänd

Mycket Väl

Godkänd

Män

8,7 %

44,8 %

34.7 %

11,8%

Kvinnor

5,3 %

41,1 %

40,3 %

13.3 %

1 För ca 11 % av eleverna som slutfört kurser har uppgift inte rapporterats.

Källa: Skolverket

Skr. 1996/97:118

8.3.2 Vuxenutbildning for utvecklingsstörda (särvux)

Prestationer

Huvudmannaskapet för särvux har överförts från landstingen till kommu-

nerna. Överföringen skulle vara genomförd senast den 1 januari 1995.

Hösten 1995 anordnade 174 kommuner och 5 landsting särvux, vilket är

en minskning med 8 landsting sedan föregående läsår. Eftersom lands-

tingen har sin verksamhet förlagd till flera kommuner, innebär det att ut-

bildning totalt anordnades i 216 kommuner, oavsett huvudman. Eleverna

var bosatta i 238 kommuner, 6 % av dem i annan kommun än den där

skolan var belägen.

Tabell 8.10 Antal kommuner där särvux har anordnats

Huvudman Läsåret 1993/94 Läsåret 1994/95

Läsåret 1995/96

Läsåret 1996/97

Kommun

82

99

174

217

Landsting

120

109

42

-

Källa: Skolverket

Tabell 8.11 Antal elever i särvux på olika nivåer

Läsåret 1994/95

Läsåret 1995/96

Läsåret 1996/97

Träningsskolenivå

1 430

1 448

1 442

Grundsärskolenivå

1 733

1 873

2 066

Gymnasiesärskolenivå

208

299

389

Samtliga nivåer

3 371

3 620

3 897

Källa: Skolverket

Under läsåren var av eleverna 48 % kvinnor och 4 % födda utomlands.

Kostnader

Kostnaden för särvux var 81 miljoner kronor 1995. Särvux i landstingens

regi representerade ungefar 11 % av kostnaderna. Räknat per genom-

snittsstuderande var kostnaden 24 600 kronor. Den var betydligt högre i

kommunernas särvux än i landstingens, nämligen 27 000 kronor jämfört

med 14 300 kronor. Det beror delvis på olika sätt att redovisa kostnader.

Landstingen redovisar i huvudsak enbart undervisningskostnader, men

även dessa var högre i kommunerna, 17 000 kronor jämfört med 12 500

kronor. Undervisningskostnaden per elev har ökat sedan år 1994 i kom-

munal särvux med mer än 15%, men minskat i landstingens särvux med

104

ungefär 10 %. Antalet lärartimmar per elev har ökat respektive minskat Skr. 1996/97:118

på liknande sätt.

Antalet tjänstgörande lärare i särvux har mätts vid samma tidpunkter

och har varierat mellan drygt 300 och 400 (drygt 80 % kvinnor). Om-

kring 90 % av lärarna har pedagogisk utbildning och denna andel har

ökat något de senaste åren. Andelen lärare med specialpedagogisk ut-

bildning har fluktuerat mellan 57 och 66 %. Lärartätheten per 100 elever

var 6,0 i oktober 1995, en ökning med ca 9 % sedan året före. Lärartäthe-

ten i särvux kan inte jämföras med lärartätheten i andra skolformer, efter-

som eleverna undervisas i mindre grupper och far färre antal undervis-

ningstimmar per vecka. Antalet elevtimmar per elev och vecka uppgick

till 2 år 1995, vilket är en viss sänkning jämfört med 1994, men år 1996

hade antalet stigit till 2,2.

Kvalitet och måluppfyllelse

Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och trä-

ningsskolenivå. Det är anmärkningsvärt att elevantalet i gymnasial sär-

vux bara är ca 6 % av det totala elevantalet i särvux, eftersom många

vuxna utvecklingsstörda troligen inte hade särskilt goda möjligheter att fa

utbildning i sin ungdom. Om man jämför särvux med den del av särsko-

lan som har en motsvarighet i särvux, är andelen elever i gymnasiesär-

skolan nästan tre gånger så hög. Det kan därför finnas betydande behov

av utbildning i gymnasial särvux som inte tillgodoses i dag.

Resultat

Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieavbrott.

8.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Prestationer

Kommunerna anordnar ofta sfi i egen regi, men verksamheten läggs av

vissa kommuner ut på annan anordnare, t.ex. studieförbund eller folkhög-

skola.

105

Tabell 8.12 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal elever Skr. 1996/97:118

Läsår

Studieanordnare

Antal

kommuner

Antal studie-

anordnare

Antal

elever

1993/94, totalt

277

303

47 235

Kommun

253

258

42 272

Studieförbund

25

32

4212

Annan

13

13

751

1994/95, totalt

277

310

61 017

Kommun

255

262

53 092

Studieförbund

24

29

5 169

Annan

16

19

2 756

1995/96, totalt

276

309

51 486

Kommun

259

267

45 995

Studieförbund

18

20

2 796

Annan

19

22

2 695

Källa: Skolverket

Antalet tjänstgörande lärare i sfi var under mätveckan 1995 drygt

2 300 och den genomsnittliga undervisningsgraden 82 %. Lärartätheten

per 100 elever var 5,4. Andelen lärare i sfi med pedagogisk utbildning

har ökat, men variationen är stor:

Tabell 8.13 Antal lärare i sfi

Läsår

Utbildningsanordnare

Antal lärare

Andel med pedagogisk

utbildning

1993/94, totalt

1 437

62,6 %

Kommun

1 310

64,9 %

Annan

127

35,1 %

1994/95, totalt

2 271

70,5 %

Kommun

2011

72,4 %

Annan

293

56,0 %

1995/96, totalt

2 342

773 %

Kommun

2 132

79,1 %

Annan

210

56,2 %

Källa: Skolverket

Andelen lärare med pedagogisk utbildning är alltså klart lägre i sfi än i

övrig vuxenutbildning och den är betydligt lägre i verksamhet som har

lagts ut på annan anordnare än kommun.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för sfi var 0,9 miljarder kronor under år

1995. Det är 0,2 miljarder kronor mer än år 1994 i löpande priser. Pro-

centuellt är kostnadsökningen mellan åren 1994 och 1995 ungefär den-

samma som elevökningen mellan läsåren 1993/94 och 1994/95, nästan

30 %.

Kostnaden per elevtimme under läsåret 1994/95 kan beräknas till

knappt 50 kronor. Det blir en kostnad på ungefar 26 200 kronor för den

elev som uppnår kunskapsmålen för sfi på den tid som är riktvärdet för

undervisningens omfattning, 525 timmar.

106

Kvalitet och måluppfyllelse

Skr. 1996/97:118

I sfi rapporteras hur många av eleverna som varje läsår avslutar utbild-

ningen efter att ha uppnått sfi-nivån respektive utan att ha gjort det, hur

många som avbryter och hur många som fortsätter utbildningen. Avbrot-

ten kan vara studieuppehåll på grund av t.ex. sjukdom eller flyttning.

Tabell 8.14 Studieresultat i sfi

Läsåret 1993/94

Läsåret 1994/95

Läsåret 1995/96

Avslutat med sfi-nivå

17%

25%

26%

Avslutat utan sfi-nivå

3%

3%

7%

Avbrutit utbildningen

17%

17%

18%

Fortsätter utbildningen

53%

55%

48%

Källa: Skolverket

I diagrammet som följer redovisas hur resultaten under tre år såg ut för

dem som började i sfi någon gång under läsåret 1993/94.

Diagram 8.6 Studieresultat for nybörjare i sfi 1993/94

□ Avbrutit

a Fortsätter nästa år

q Godkända

Källa: Skolverket

8.4 Gemensamt för samtliga skolformer

IT-frågor

Utbildningsdepartementet har haft en arbetsgrupp för IT-frågor med re-

presentanter från departementet, Skolverket, Svenska Kommunförbundet

och ett par kommuner. Arbetsgruppens uppgifter var bl.a. att göra en

analys av olika aspekter på IT-användning inom skolområdet, tydliggöra

rollfördelningen mellan olika aktörer samt föreslå strategiska åtgärder i

syfte att stimulera en utveckling av skolans arbetssätt genom utnyttjande

107

av den nya teknikens möjligheter. Arbetsgruppen har i november 1996 Skr. 1996/97:118

överlämnat betänkandet IT i skolan - Om IT som en förändringskraft i

skolans utveckling (Ds 1996:67). Avsikten med skriften är att den skall

bidra som ett bland många andra underlag i en utvecklande diskussion

om lärande och IT i skolan.

I takt med utvecklingen inom IT-området har datorn som ett pedago-

giskt hjälpmedel och ett verktyg kommit alltmer i centrum. Alltfler skol-

elever söker information och kunskaper genom Internet och databaser. IT

skapar nya förutsättningar för undervisningen. Genom att utnyttja dato-

rerna på samma sätt i skolan som i arbetslivet, som ett skrivhjälpmedel,

beräkningshjälpmedel, hjälpmedel för informationssökning etc. skapas

ytterligare förutsättningar för lärandet.

Skolverket genomförde hösten 1995 en undersökning av tillgången till

datorer i den svenska skolan. En liknande undersökning genomfördes år

1993. Preliminära resultat visar att tillgången till datorer i skolundervis-

ningen har ökat markant mellan dessa båda undersökningstillfällen. Stora

skillnader finns dock mellan skolformer och mellan kommuner. Till-

gången till datorer är lägst i grundskolan och komvux med 19 respektive

12 elever per dator. I gymnasieskolan och särskolan är datortätheten be-

tydligt högre, 8 respektive 4 elever per dator.

Även lärarnas tillgång på datorer har ökat. Ökningen av antalet lärarda-

torer är störst i grundskolan. Enligt undersökningen år 1993 gick det 27

lärare per dator medan motsvarande undersökning år 1995 redovisar 12

lärare per dator.

Fortbildning

Varje kommun skall enligt skollagen se till att fortbildning anordnas för

den personal som har hand om utbildningen och vinnlägga sig om en pla-

nering av personalens fortbildning. Skolverket redovisar att 120 kommu-

ner uppgivit att de dokumenterar sin planering av fortbildning av skolans

personal. Endast ungefar hälften av kommunerna kan redovisa att plane-

ring av fortbildning finns på mer än hälften av skolorna inom kommunen.

En del skolor har fortfarande kvar en central planering via exempelvis en

fortbildningsledare.

De vanligaste fortbildningsområdena i grundskolan är

- att läroplansarbetet utvecklas

- pedagogiska frågor kring flexibel skolstart/sexårsstart

- samverkan skola-barnomsorg

- datautbildning för lärare

- integrering av den obligatoriska särskolan.

För gymnasieskolan är de vanligaste fortbildningsområdena den nya

läroplanen, de nya gymnasieprogrammen samt utvärdering. Flertalet

kommuner anger inte några fortbildningsplaner för komvux.

Fortbildning kan också vara ett instrument för styrning av skolan. De

flesta kommuner har inte använt sig av denna möjlighet. Många kommu-

108

ner är dock medvetna om detta och inser betydelsen av att utveckla fort- Skr. 1996/97:118

bildningen som ett instrument för styrning för att nå målen.

Utvecklingsplan

Regeringen har nyligen i skrivelse till riksdagen överlämnat Utvecklings-

plan för förskola, skola och vuxenutbildning - kvalitet och likvärdighet

(skr. 1996/97:112). I utvecklingsplanen redogör regeringen för sin

grundläggande syn på utbildningsväsendet och anger vilka områden som

kommer att prioriteras under den kommande tvåårsperioden. Regeringen

prioriterar arbetet med att utveckla utbildningens kvalitet och likvärdig-

het.

Regeringen framhåller integrationen förskola, skola och skolbarnsom-

sorg som en viktig del för att höja kvaliteten i verksamheterna. Grunden

till ett livslångt lärande läggs redan i förskolan. Förskolans pedagogiska

roll bör förstärkas och tydliggöras för att ge en god grund för det fortsatta

lärandet.

Inom grundskolan behöver det inre arbetet utvecklas för att kunna

möta alla bam utifrån deras skilda förutsättningar och behov.

Gymnasieskolans utveckling behandlas, särskilt vad avser program-

struktur, program med yrkesämnen och kärnämnena.

Tonvikt läggs vidare på regeringens satsning på ett nationellt kuns-

kapslyft för vuxna.

Vidare betonas att den kvalitetsutveckling som måste komma till stånd

är ett gemensamt ansvar för staten och kommunerna och att regeringen

avser att ta fram riktlinjer för kontinuerliga kvalitetssäkringar på natio-

nell nivå.

Utredningar

Skolan

En kommitté (dir. 1995:19) har i uppdrag att belysa det inre arbetet i

skolan. Kommittén skall bl.a. överväga hur inflytandet för elever och för-

äldrar inom det offentliga skolväsendet för bam och ungdom kan stärkas.

Enligt tilläggsdirektiv (dir. 1997:2) skall kommittén även föreslå hur ar-

betet kan stimuleras att bli mer ämnesövergripande. Kommittén har bl.a.

avlämnat betänkandet Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till infly-

tande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22). I betänkandet föreslås bl.a.

att gymnasieskolor skall kunna ha en styrelse där eleverna utgör majori-

tet. Betänkandet behandlas i propositionen Lokala styrelser med

elevmajoritet (prop. 1996/97:109). Kommittén har vidare avlämnat be-

tänkandet Krock eller möte - om den mångkulturella skolan (SOU

1996:143). Kommitténs arbete fortsätter och uppdraget skall vara slutfört

den 1 november 1997.

En parlamentarisk kommitté (dir. 1994:29 och 1994:128) som följer

utvecklingen i gymnasieskolan har presenterat två betänkanden, dels Den

109

nya gymnasieskolan - hur går det? (SOU 1996:1), dels Den nya gymna- Skr. 1996/97:118

sieskolan - steg för steg (SOU 1997:1). Kommitténs arbete fortsätter och

uppdraget skall vara slutfört den 30 juni 1997.

En arbetsgrupp (U 95:A) har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att

öka rekryteringen till gymnasieskolans industriprogram. Gruppen har av-

lämnat sitt slutbetänkande Ökad rekrytering till gymnasieskolans indust-

riprogram (Ds 1996:53). Betänkandet behandlas i propositionen Lokala

styrelser med elevmajoritet (prop. 1996/97:109).

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet har i PM 1996-11-22

om huvudmannaskapet för gymnasiala utbildningar föreslagit att kom-

munerna får det ekonomiska ansvaret för all gymnasieutbildning. Lands-

tingen skall dock ha möjlighet att anordna gymnasieutbildning efter över-

enskommelse med kommun. Ekonomisk reglering föreslås ske via skatte-

växling. Förslaget ligger till grund för propositionen Vissa skolfrågor

m.m. (prop. 1996/97:110).

En särskild utredare (dir. 1995:15) har sett över frågor kring utbildning

i teckenspråk för föräldrar till döva, dövblinda och hörselskadade bam

samt till andra bam med motsvarande behov av teckenspråk som kom-

munikation. Utredaren har överlämnat betänkandet TUFF - Tecken-

språksutbildning för föräldrar (SOU 1996:102). Betänkandet har remiss-

behandlats.

En kommitté (dir. 1995:134) skall kartlägga dagens samhällsinsatser

för funktionshindrade elever i skolan och beskriva hur dessa tillgodoser

elevernas behov. Kommittén skall även analysera hur ansvaret för dessa

elevers skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommuner

och landsting. Kommittén skall även undersöka om ansvaret för special-

skolorna kan föras över till kommunerna. Kommittén har avlämnat del-

betänkandet Gymnasieutbildning för vissa elever med funktionshinder

(Ds 1996:167). Betänkandet har remissbehandlats. Kommittén skall

lämna sin slutredovisning senast den 15 september 1997.

En kommitté har tillsatts för att föreslå åtgärder för att förebygga läs-

och skrivsvårigheter i skolan (dir. 1996:60). Uppdraget skall vara slutfört

senast den 1 september 1997.

En arbetsgrupp med representanter från olika departement och myn-

digheter har tillsatts för att samverka kring arbetet med skolans värde-

grund. Gruppen skall inventera vilket material som redan finns på områ-

det t.ex. vad gäller demokrati, mobbning och rasism samt ta del av erfa-

renheter och kunskaper som erhållits från genomförda och pågående

projekt. Arbetsgruppen skall föreslå hur de samlade erfarenheterna av

insatser i arbetet med det demokratiska samhällets värden och normer

skall kunna utnyttjas för det konkreta arbetet i skolan. Gruppen skall re-

dovisa sina slutsatser och förslag senast den 30 juni 1997.

Vuxenutbildning

En parlamentarisk kommitté, Kunskapslyftskommittén, KLK (dir.

1995:65) har tillsatts med uppdrag att utreda ett nationellt kunskapslyft

för vuxna. KLK har avlämnat delbetänkandet En strategi för kunskapslyft

110

och livslångt lärande (SOU 1996:27). Betänkandet har remissbehandlats. Skr. 1996/97:118

KLK har också publicerat ett diskussionsunderlag Livslångt lärande i ar-

betslivet - steg på vägen mot ett kunskapssamhälle (SOU 1996:164). Vi-

dare har KLK överlämnat betänkandet Vuxenutbildare ser på sig själva

(SOU 1996:188). Den beslutade särskilda vuxenutbildningssatsningen

förändrar förutsättningarna och påverkar tiden för kommitténs arbete.

Enligt tilläggsdirektiv (dir. 1996:71) skall kommittén följa satsningen

och den verksamhet som kommer till stånd. Kommittén skall med det

som utgångspunkt vid två tillfällen avrapportera till regeringen och då

också ha möjlighet att lämna delförslag för att möjliggöra en successiv

reformering av vuxenutbildningen. Kommittén har också ett samord-

ningsansvar beträffande utvärderingen av satsningen. Kommittén skall ha

slutfört sitt arbete senast den 1 mars år 2000. Avsikten är att kommitténs

förslag skall ligga till grund för en reformering av vuxenutbildningen

som efter femårsperioden avlöser den särskilda vuxenutbildningssats-

ningen.

Regeringen har inrättat en Delegation för kunskapslyftet - med ställ-

ning av myndighet - med uppgift att förbereda och i ett inledningsskede

leda utbildningssatsningen, utarbeta förslag till fördelning av medlen till

kommunerna och följa den verksamhet som blir resultatet av den sär-

skilda satsningen.

9 Flyktingmottagandet

Enligt det lokala flyktingmottagande som infördes år 1985 är det kom-

munerna som tar emot flyktingar och svarar för deras introduktion och

staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Statens invandrar-

verk träffar överenskommelser med kommunerna om flyktingmottagande

och kommunerna ansvarar därefter för att de flyktingar som tas emot far

goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Nu-

varande statliga ersättningssystem trädde i kraft den 1 januari 1991 och

syftar till att med hjälp av ett schablonbidrag per flykting ge kommu-

nerna frihet att i samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen lokalt vidta

aktiva åtgärder för att flyktingen skall bli självförsörjande. Schabloner-

sättningen till kommunerna avser att täcka kostnaderna för svenskunder-

visning och försörjning för det år flyktingen togs emot och ytterligare tre

år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet.

Som komplement till schablonersättningen finns vissa andra ersättnings-

former. avsedda för särskilda flyktinggrupper och i speciella situationer.

Kalenderåret 1996 uppgick den statliga ersättningen för kommunernas

flyktingmottagande totalt till 2 686 miljoner kronor via ordinarie statsan-

slag. Därutöver har regeringen beslutat om extra anslag för år 1997 för

vissa kommuner med stort flyktingmottagande.

111

Mål och uppgifter

Det övergripande målet budgetåret 1995/96 har varit att invandrarnas in-

tegration i det svenska samhället skall ske i enlighet med de invandrarpo-

litiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Kommunerna och sta-

ten skall förverkliga detta genom att:

Kommunerna under en introduktionstid svarar för att flyktingen intro-

duceras i det svenska samhället och blir självförsörjande, vilket uppnås

genom att invandraren/flyktingen snabbast möjligt far:

- en bostad

- så goda kunskaper i svenska och om det svenska samhället som

krävs för att delta i arbets- och samhällslivet

- reguljär sysselsättning med normal försörjning.

Staten svarar för att kommunerna får ersättning för sina kostnader un-

der introduktionstiden.

Prestationer och måluppfyllelse

Någon kontinuerlig mätning av hur väl kommunerna har lyckats introdu-

cera flyktingarna i det svenska samhället förekommer inte. Utvärderingar

antyder att endast en liten del, tio procent, av de mottagna under senare år

klarar sin egen försörjning genom lönearbete efter tre och ett halvt års

mottagande. Mycket få är självförsörjande efter 18 månaders introduk-

tion. Detta beror på den allmänt höga arbetslösheten på den svenska ar-

betsmarknaden och att flyktingarnas kunskaper i svenska och yrkeskvali-

fikationer i endast ringa grad motsvarar de krav som ställs.

Kommunerna utför i dag ett omfattande arbete som rör sysselsättnings-

främjande åtgärder. På många håll utvecklas ett intimt samarbete mellan

arbetsförmedlingarna och kommunerna. Svenskundervisning för bl.a.

flyktingar anordnas inom ramen för det offentliga skolväsendet för vuxna

och redovisas utförligare under avsnitt 8.3. Svenskundervisning för in-

vandrare (sfi).

Varje kommun är skyldig att se till att svenskundervisning för invand-

rare (sfi) erbjuds invandrare och flyktingar. Målet är att ge vuxna nyan-

lända invandrare tillräckligt goda kunskaper i svenska språket och om det

svenska samhället för att de ska kunna delta i arbets- och samhällslivet.

Kommunerna anordnar oftast sfi i egen regi, men verksamheten kan

även läggas ut på annan anordnare, t.ex. studieförbund eller folkhög-

skola. Riktvärdet för att uppnå kunskapsmålet för sfi är 525 timmar. Av

de elever som började i sfi någon gång under läsåret 1993/94 hade 37 %

uppnått godkänd sfi-nivå inom i genomsnitt 18 månader. 28 % hade då

avbrutit/gjort uppehåll i utbildningen. Ytterligare 11 % av nybörjarna

1993/94 uppnådde sfi-nivån under läsåret 1995/96 och ytterligare 14%

hade avbrutit då. Se även diagram 8.6 i avsnitt 8.3.3. Svenskundervisning

för invandrare.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning har ökat och uppgick läsåret

1995/96 till drygt 75 %, vilket dock innebär en betydligt lägre frekvens

än inom övrig vuxenutbildning. Många av lärarna saknar formell ämnes-

kompetens i svenska som andraspråk.

Skr. 1996/97:118

112

Det flyktingmottagande som skedde åren 1991 och 1992 har studerats Skr. 1996/97:118

med avseende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas

kostnader under perioderna 1991-1994 respektive 1992-1995. Det visar

sig härvid att de flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har

fått sina kostnader ersatta, medan kommunmottagandet år 1992 innebär

ett genomsnittligt underskott. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad för

mottagna flyktingar år 1991 respektive 1992 kan till stor del förklaras

med att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för dem som togs emot

år 1991. Den bakomliggande orsaken till att den statliga ersättningen inte

täckt kommunernas kostnader är emellertid att få flyktingar kommer ut i

arbete och kan försörja sig. Kommunernas socialbidragskostnader har

därför blivit större än beräknat.

När det gäller såväl 1991 som 1992 års flyktingmottagning framgår

tydligt att kommuner som tar emot vidareflyttade flyktingar - s.k. sekun-

därflyttning - fått sämre kostnadstäckning än utflyttarkommunema. In-

flyttningskommunema är nästan alla stora och medelstora kommuner i

mellersta och södra Sverige. Inflyttningskommunema fick ingen schablo-

nersättning för flyktingar som flyttar ifrån ursprungskommunen mer än

18 månader efter det första kommunmottagandet. Reglerna för utbetal-

ningar är nu ändrade så att de görs under en två-årsperiod. Små kommu-

ner, oberoende av geografiskt läge, är i allmänhet utflyttningskommuner

och far sina kostnader täckta med statliga bidrag.

Omfattningen av flyktingmottagandet har varierat kraftigt under åren.

Under år 1985 tog 137 kommuner emot 14 000 flyktingar. Inriktningen

var då att flyktingarna i första hand skulle tas emot i kommuner med

goda utbildningsmöjligheter och en möjlig arbetsmarknad. Efter hand

ledde behovet av mottagningsplatser till att så gott som samtliga svenska

kommuner blev involverade. Denna s.k. "hela-Sverige-strategi" under-

lättades av att många kommuner hade outhyrda lägenheter. Bl.a. krigen i

det f.d. Jugoslavien ledde till att 62 700 flyktingar togs emot i 272 kom-

muner år 1994. Viseringsplikt och slut på krigsförhållanden har sedan

gjort att så få som 6 700 flyktingar togs emot i 243 kommuner år 1996.

Kvalitet

Ingen heltäckande bild finns av kvaliteten i flyktingmottagandet. Den ti-

digare stora omfattningen av kommunmottagandet har med nödvändighet

inneburit att kvantiteten har prioriterats - det har gällt att över huvud ta-

get få ut människor med uppehållstillstånd från asylförläggningar till

kommunboende. Utvärderingar visar emellertid att kvaliteten på de in-

troduktionsplaner som skall upprättas av kommunerna i samråd med den

enskilde flyktingen spelar en central roll för hur snabbt vederbörande

kommer in i det svenska samhället. Introduktionsplanerna används med

växlande ambition och framgång. Statens invandrarverk har därför fått i

uppdrag att ägna speciell uppmärksamhet åt hur introduktionsplanerna

förverkligas. En annan nyckelroll har kunskaperna i det svenska språket.

Hittillsvarande utvärderingar av undervisningen i svenska för invandrare

visar att en stor andel av eleverna avbryter eller inte uppnår godkänt re-

113

8 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

sultat. Särskilt kan man peka på att elever med ingen eller mycket kort Skr. 1996/97:118

utbildning i hemlandet och elever med en besvärlig personlig situation,

t.ex. krisupplevelser eller handikapp, har svårt att tillgodogöra sig under-

visningen.

På det arbetsmarknadspolitiska området finns lokala variationer såväl

beträffade kvalitet på arbetsförmedlingarnas service som omfattning av

de insatser och åtgärder som erbjuds nyanlända flyktingar. Skillnaden

mellan de olika arbetsförmedlingarna för tidpunkten när flyktingen ges

en mer omfattande service är anmärkningsvärda. På många håll far flyk-

tingarna inte träffa förmedlingen förrän de uppnått sfi-betygsnivå. Ett

problem är att kommunen och arbetsförmedlingen ofta har olika syn på

sina respektive ansvarsområden.

Utredningar

Den invandrarpolitiska kommittén har i sitt slutbetänkande Sverige,

framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) bl.a. framhållit att det behövs

en klarare uppdelning mellan politik som riktar sig till nyanlända invand-

rare och den generella samhällspolitiken. Efter remissbehandling av be-

tänkandet har regeringen beslutat tillkalla en utredare som med utgångs-

punkt i kommitténs överväganden skall lämna förslag till inriktning för

introduktionen för nyanlända invandrare. Utredaren skall även lämna

förslag till hur en ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska om-

rådet bör utformas.

10 Räddningstjänst

Nationella mål

Statsmakternas mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.

Räddningstjanstlagen (1986:1102) och Räddningstjänstförordningen

(1986:1007). Denna lagstiftning föreskriver bl.a. kommunernas ansvar

och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och bedrivas.

Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder

samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att rädd-

ningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett

effektivt sätt.

Räddningsverket har, som statlig förvaltningsmyndighet, formulerat

följande övergripande mål för räddningstjänsten

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall

begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna

skall begränsas så långt som möjligt,

114

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad Skr. 1996/97:118

som möjligt. Beredskapen infor naturolyckor skall vara god,

- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och

informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet

eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och

riskanalyserna skall varning utomhus kunna ges.

Förebyggande arbete

Alla kommuner utarbetar nya räddningstjänstplaner fram till den 1 juli

1997.1 dessa anges bl.a. organisation, insatstid till kommunens olika de-

lar, personalens beredskap, anspänningstid vilket innebär tid från larm till

första bil lämnar brandstationen, etc. Räddningstjänstplanen antas av

kommunfullmäktige och delges berörda myndigheter.

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor utgår från en upp-

skattning av existerande olycksrisker, deras sannolikhet och konsekven-

ser, geografisk fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säker-

hetsarbete utgör den kommunala riskanalysen denna grund. Sommaren

1995 hade 92 % av kommunerna genomfört eller påbörjat riskanalyser,

vilket innebär en inventering och värdering av olycksrisker inom kom-

munen. Ett utvecklingsarbete har genomförts i ett par kommuner med

syftet att utveckla och tillämpa riskanalyserna i kommunens rädd-

ningstjänstplan. Positiva resultat har påvisats bl.a. i ett minskat antal

bränder.

För den översiktliga markplaneringen enligt plan- och bygglagen inne-

bär det pågående utvecklingsarbetet med kommunala riskanalyser ett

förbättrat beslutsunderlag då såväl kännedom om befintliga risker som

räddningstjänstens möjligheter och begränsningar vägts in. Alla kommu-

ner har ännu inte beaktat kommunala riskanalyser i samhällsplaneringen.

I samband med kommunens sammanvägda bedömning av t.ex. rädd-

ningstjänsten, hälso- och miljöskyddet, markanvändningen och kommu-

nal-ekonomin förekommer ur risksynpunkt ofta brister.

Varje kommun svarar för att åtgärder vidtas inom kommunen så att

bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Arbetet regleras när-

mare i räddningstjänstförordningen genom föreskrifter om regelbunden

brandsyn och sotning. Kommunfullmäktige föreskriver om att avgift

skall erläggas för brandsyn och sotning, medan Räddningsverket med-

delar föreskrifter. Under år 1996 har en nya föreskrift (SRVFS 1996:3)

om sotningsfrister meddelats, där vissa frister förlängs. Med sotnings-

frister menas hur ofta sotning skall genomföras. Generellt sett kan sägas

att kommunerna inte har utnyttjat sin möjlighet att förkorta fristerna.

Den kommunala räddningstjänsten utövar både tillsyns- och förebyg-

gande verksamhet. Brandsyner regleras både till objekt och tidsintervall.

Tidsmässigt innebär brandsynerna en relativt sett liten arbetsinsats, en-

dast ca 4 % jämfört med utryckningsverksamheten.

115

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Ett mått på den kommunala räddningstjänstens prestationer är antalet och

fördelningen av larm och utryckningar. Ett annat mått utgörs av bered-

skapen. Antalet larm till räddningstjänsten har varit tämligen konstant

över åren med ca 90 000 larm per år. Dessa fördelar sig i stort med 70

000 brandlarm och med 20 000 för övrig räddningstjänst. Av brandlar-

men kommer en tredjedel från automatiska brandlarmanläggningar. Av

dessa är ca 93 % falska, dvs. det är inte brand som utlöser larmet. Rädd-

ningsverket har i en undersökning redovisat 40 olika åtgärder som an-

läggningsägare och kommunala räddningstjänsten bör vidta för att

minska den mycket höga andelen falska larm.

Antalet falska automatlarm har ökat med ca 20 % den senaste femårs-

perioden. Till del beror det på ett ökat antal installerade automatlarm. Det

totala antalet insatser vid brand i byggnader uppgick år 1995 till närmare

21 200, vilket är den näst högsta siffran under den senaste sjuårsperio-

den. Antalet insatser vid bränder i allmänna byggnader har under den

senaste femårsperioden ökat från ca 4 000 till 5 000. Bland dessa bränder

är många anlagda bränder, vilket till viss del beror på vandalism med

företrädesvis tonårspojkar som brandanläggare. Insatser vid oljeskador

ligger på en relativt konstant nivå. Olyckor med farligt gods - inklusive

kemikalier - som medfört räddningstjänstinsats, har ökat från ca 1 300 år

1991 till drygt 1 700 år 1995. Insatserna redovisas i nedanstående tabell:

Tabell 3.32 Antalet räddningsinsatser

1991

1992

1993

1994

1995

Brand i byggnad

- allmän byggnad

3 993

4 334

4610

5 010

4 982

- bostad

10 673

10 569

Il 370

11 062

11 033

- industri

2 398

2210

2 380

2 551

2 507

- annan byggnad

2 674

2 645

2 520

2 794

2 671

Delsumma

19 738

19 758

20 880

21 417

21 193

Brand ej i byggnad

16 543

19 294

15 630

17 787

14 052

Automatlarm, ej brand

28 071

27 190

27413

29 605

31 061

Räddning

Trafikolycka

8411

8 271

7 849

7 646

8 052

Farligt gods

1 306

1 497

1 432

1 583

1 732

Oljeskada

2417

2217

2 134

2 253

2 200

Hiss/rulltrappa

2 163

2211

2 038

1 978

1 868

Stormskada

734

958

2 102

937

1 006

Vattenskada

2 279

1 893

2 229

2 948

2 785

Övrig räddning

6 173

6 428

6 563

6 258

7 125

Delsumma

23 483

23 475

24 347

23 603

24 768

SUMMA

87 835

89 717

88 281

92 412

91 074

Källa: Statens räddningsverk

Av byggnadsbrändema, som är ca 20 000. utgörs 50 % av bostads-

brand, 25 % brand i allmän byggnad och 12,5 % vardera brand i industri

och annan byggnad, t.ex. lantbrukets ekonomibyggnader. Större delen av

dödsfallen, ca 80 %, inträffar vid bostadsbränder. Under den senaste tret-

tioårsperioden har antalet dödsbränder minskat med en tredjedel till ca

100 per år. Övriga brandlarm dvs ej byggnadsbränder. uppgår till ca

116

15 000 per år, är till stor del gräs- och skogsbränder. Kommunerna kan få Skr. 1996/97:118

statlig ersättning för kostnader som överstiger en självrisk. Självrisken är

bl.a. kopplad till kommunens invånarantal och skattekraft. En ton-

sommar, som t.ex. sommaren 1992 förekom många gräs- och skogsbrän-

der, vilket medförde en ökad statlig ersättning till kommunerna för rädd-

ningstjänst.

Räddningsverket har på regeringens uppdrag medverkat i en rad inter-

nationella räddnings- och katastrofinsatser finansierade av Sida eller av

olika FN-organ (UNHCR, DHA. WHO och UNICEF). För dessa insatser

rekryteras i huvudsak personal från den kommunala räddningstjänsten.

Inom kommunerna har initiativ tagits till informationsinsatser för att

öka allmänhetens kunskaper i fråga om risker och agerande vid olyckor.

Den kommunala räddningstjänsten har i detta sammanhang en viktig roll

som rådgivare och expert. Insatserna har bl.a. riktats till målgrupperna

bam i förskolan och elever i grundskolan. Bakgrunden är att bam och

ungdomar under 18 år står för 60 % av de ca 10 000 bränder som anläggs

varje år. Vidare är mer än hälften av alla skolbränder anlagda. För kom-

munerna har utarbetats ett informationsmaterial för grundskolan och för

gymnasieskolan, som når drygt hälften av eleverna i årskurserna 2, 5

och 8.

Kostnader och personal

Kostnaderna (brutto) för den kommunala räddningstjänsten uppgick år

1995 till ca 4 672 miljoner kronor, vilket jämfört med år 1994 är en ök-

ning med ca 5 %. Intäkterna uppgick år 1995 till 819 miljoner kronor.

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten uppgår till ca 1,5 %

av kommunernas totala kostnader.

Totalt finns ca 18 000 hel- eller deltidsanställda brandmän, varav ca 70

deltidsbrandmän är kvinnor. Antalet brandmän i beredskap har från åren

1991 till 1996 minskat med ca 8 % till ca 4 200 personer, av vilka ca 940

är heltidsanställda. Vid räddningstjänsten i Stockholms stad har ett pro-

jekt för kvinnor i utryckningsstyrka påbörjats. Av 80 sökande från hela

landet har åtta kvinnor uttagits till utbildning och praktik under år 1997.

Kostnaden för räddningstjänsten år 1993 uppgick till mellan 315-526

kronor per kommuninvånare. Under perioden 1991-1996 har antalet

brandstationer minskats från 826 till 768. Beredskapen vid dessa statio-

ner varierar såväl över dygnet som över veckans dagar. Vid 76 stationer

upprätthålls beredskapen med heltidsbrandmän medan 623 stationer en-

bart har deltidsbrandmän. På 69 stationer finns både hel- och deltidsan-

ställda i beredskapsstyrkor. Kostnaderna för den kommunala rädd-

ningstjänsten består till övervägande del av personalkostnader, dvs att

tillhandahålla beredskap. De pågående organisationsöversynerna i kom-

munerna synes leda till att såväl antalet brandstationer som antalet man i

beredskap minskar.

Utöver den kommunala räddningstjänstens basutrustning finns även

dyrare specialutrustning som sällan behöver användas. Denna ägs ofta av

flera kommuner i samverkan. Vid större räddningsinsatser finns även

117

tillgång till statlig räddningstjänstmateriel avsedd för räddningstjänst Skr. 1996/97:118

under höjd beredskap.

Organisation och bemanning av den kommunala räddningstjänsten va-

rierar. I storstäder förekommer främst heltidsstyrkor medan gles- och

landsbygds-kommuner ofta har deltidsstyrkor. Av en internationell studie

av bemanning och nettokostnad i likvärdiga kommuner i Norden, Stor-

britannien och Nederländerna framgår att kostnaderna för svensk rädd-

ningstjänst är i samma storleksordning som motsvarande räddningstjänst

i de nämnda länderna.

För sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss som båda är

statlig räddningstjänst har sex kommuner särskilda avtal med staten om

räddningsinsatser till sjöss, s.k. RITS-styrkor. Hittills har ca 450 man fatt

särskild utbildning för att ingå i en RITS-styrka. Räddningsverket om-

förhandlar nu de kommunala avtalen, vilket kommer att leda till att

RITS-styrkoma avvecklas i Malmö medan nya inrättas på Gotland och i

Blekinge. Vidare har antalet personer som ingår i styrkorna anpassats till

helikoptrarnas lastförmåga.

Kvalitet och måluppfyllelse

Variationen i beredskap mellan olika kommuner och brandstationer är

stor och ändras regelmässigt. Som exempel kan nämnas styrkornas stor-

lek och anspänningstider. Normalt är att anspänningstiden ökar ju mindre

styrkan är. Det finns, förutom styrkornas storlek, ytterligare förklarings-

faktorer till anspänningstiden som t.ex. tätort-landsbygd.

Simuleringar med hjälp av befolknings- och vägnätsuppgifter visar att

de vanligaste insatstidema - tid från larm till att räddningsstyrkan påbör-

jar sin insats - är sju till åtta minuter och inom loppet av 11 minuter nås

80 % av befolkningen. Endast för en mindre del av befolkningen är in-

satstiden upp mot 30 minuter. Vid 30 % av stationerna finns en styrka

om mindre än fem man vilket, enligt arbetarskyddsbestämmelsema, in-

nebär att de inte ensamma kan utföra livräddning vid brand i bostad.

För att effektivt kunna genomföra större räddningstjänstinsatser sker

samverkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan

olika räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala rädd-

ningstjänsten har utvecklats i olika former under senare år. Ca 90 % av

landets kommuner har någon form av samverkansavtal, t.ex kommunal-

förbund. Kommunalförbunden omfattar ofta fem till sex kommuner, som

kan ligga i ett eller flera län.

Den svenska räddningstjänsten har en allmänt sett god standard. Ut-

bildningen av brandmän och befal har varit omfattande. Vid Räddnings-

verkets skolor deltar årligen ca 1 200 personer i ca 61 000 utbildningsda-

gar från kommunernas räddningstjänst. Den kommunala räddningstjäns-

ten bibehåller och utvecklar sin kompetens såväl genom praktik som ge-

nom fortbildning och övning inom och utom kårerna.

Målet att antalet olyckor skall minska har sannolikt nåtts under år

1995. Detta gäller under förutsättning att antalet räddningsinsatser också

118

är ett mått på antalet olyckor. Det går dock inte utifrån tillgängliga upp- Skr. 1996/97:118

gifter dra slutsatsen att trenden är ett minskande antal olyckor.

Antalet olyckor med farligt gods har däremot ökat under åren 1991-

1995, vilket gör att målet att olyckor med farliga ämnen skall minimeras

för närvarande inte uppfylls.

I det förebyggande arbetet mot naturolyckor genomfors översiktlig

geologisk kartläggning av skredkänsliga områden. Under budgetåret

1995/96 genomfördes förstudier i 40 kommuner och översiktlig kart-

läggning i 20. Kommuner kan hos Räddningsverket ansöka om statsbi-

drag för förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor.

För budgetåret 1997 har anslagits 25 miljoner kronor för denna verksam-

het.

Kommunens räddningstjänst skall kunna varna allmänheten dels med

inomhusvaming dels med utomhusvaming. Genom avtal ges inom-

husvaming över Sveriges Radios kanaler P1-P4, privata radiostationer

och TV:s markbuma kanaler. Utomhusvamingen är i första hand utbyggd

for att möta behoven i krig och i områden kring kärnkraftverken. I

dagsläget kan utomhusvaming förmedlas till högst 80 % av sådana all-

männa platser som beredskapsplaneringen avser. Det är ett kommunalt

ansvar att utöka vamingssystemet så att det kan användas i fred. På se-

nare år har antalet kommuner som bara utnyttjar utomhusvaming for

krigsändamål ökat.

Inom det förebyggande arbetet behandlas frågor som målformulering,

redovisning av måluppfyllelse samt kvalitetsuppföljning. I samverkan

med några kommuner pågår ett utvecklingsarbete med att utarbeta mått,

indikatorer och nyckeltal for den kommunala räddningstjänsten. Ett

grundläggande problem for kvalitetsbedömning är bristen på statistiskt

underlag vad gäller olycksutveckling och riskbilder. Räddningsverket har

utvecklat ett statistikförsörjningssystem för räddningstjänstens lokala,

regionala och centrala behov. Kommunerna startade år 1996 med att rap-

portera in insatsrapporter för den kommunala räddningstjänsten. Vidare

bedriver Räddningsverket ett arbete med att värdera kostnader och ef-

fekter for olika åtgärder i syfte att uppnå ökad effektivitet.

Räddningsverkets tillsynsverksamhet har visat att det bl.a. föreligger

brister på följande områden:

- Osäkerhet vad gäller skyldigheten för anläggningar med farlig

verksamhet att vidta särskilda åtgärder for skydd av befolkningen.

Tillsynen av anläggningarna har brister.

- Det föreligger viss eftersläpning vad avser efterlevnad av före-

skrifter om brandsyn och sotningsfrister.

- I glesbygdskommuner förekommer rekryteringsproblem vad gäller

att finna kompetent personal till deltidstjänstgöring.

- Vissa kommuner har svårigheter med att finna lämpliga övnings-

anläggningar. Planering och förberedelser for utbildning och öv-

ning bör förbättras.

- Tillsynsmyndigheterna, dvs Räddningsverket och länsstyrelserna,

anser att insatstidema for vissa från centralorten avlägset belägna

platser är relativt långa, men effektiviteten och kvalitén bedöms

119

kunna förbättras genom en utökad samverkan med andra kommu- Skr. 1996/97:118

ner.

11 Civilt försvar

Nationella mål

De övergripande målen för det civila försvaret fastställdes i 1992 års för-

svarsbeslut (prop. 1991/92:102). Huvuduppgifterna är att värna civilbe-

folkningen mot verkningarna av krigshandlingar, att under kriser och i

krig trygga en livsnödvändig försörjning, att stödja försvarsmakten under

kriser och i krig samt att för fullföljandet av dessa uppgifter upprätthålla

de viktigaste samhällsfunktionerna. Enligt 1995 års lag om civilt försvar

skall kommunerna vidta de beredskapsförberedelser som behövs för att

deras verksamheter skall fungera väl vid höjd beredskap. Varje kommun

skall hålla länsstyrelsen underrättad om vidtagna åtgärder och andra för-

hållanden som är av betydelse för det civila försvaret.

Kommunernas nya roll

Lagen om civilt försvar innebär att kommunerna har fatt ett samlat an-

svar för det civila försvaret på lokal nivå. Sedan den 1 juli år 1995 har

kommunerna påbörjat omställningen till den nya rollen. Staten stöder på

olika sätt omställningen, bl.a. ekonomiskt och genom myndigheter som

Överstyrelsen för civil beredskap som tagit fram en handbok i kommunal

beredskap. Handboken, som är övergripande, vänder sig till såväl kom-

muner som länsstyrelser.

Länsstyrelserna, som tillsammans med försvarsområdesbefalhavama

tagit fram gemensamma grundsyner för respektive län, har också tagit

fram beskrivningar för respektive kommun i länet av vad beredskapsför-

beredelsema bör inriktas mot.

Utgångspunkten för kommunernas planering är de regionala mål- och

riskanalyserna. Planeringen utgör vidare underlag för statligt finansierade

åtgärder som skyddsrumsproduktion och förstärkningsåtgärder inom bl.a.

räddningstjänsten. Det strategiska överfallet som dimensioneringsgrund

för beredskapen innebär krav på tillgänglighet med kort varsel till

skyddsrum, andningsskydd m.m.

En viktig faktor att beakta i sammanhanget är att 1996 års totalför-

svarsbeslut innebär förändrade förutsättningar för de kommunala bered-

skapsförberedelsema. Eftersom det kommer att ta tid att ta fram nya ge-

mensamma grundsyner kommer kommunernas beredskapsförberedelser i

stor utsträckning att baseras på 1992 års totalförsvarsbeslut. Länsstyrel-

serna har emellertid i regleringsbrevet för år 1997 fått som särskild in-

riktning att under år 1997 i samråd med försvarsområdesbefalhavaren se

120

över den gemensammna inriktningen för ledningen av totalförsvaret. Skr. 1996/97:118

Länsstyrelserna skall också under år 1997 särskilt inrikta verksamheten

mot att stödja samtliga kommuner i deras arbete med beredskapsförbere-

delser samt bevaka att frågor om risker och sårbarhet tillgodoses i kom-

munernas planering.

Prestationer

Sedan kommunerna övertog ansvaret skall verksamheten till övervä-

gande del bygga på kommunernas organisation i fred. Därtill kommer

medverkan av ca 15 000 personer i egenskap av pliktpersonal samt fri-

villiga, som i första hand kommer att delta inom hemskyddet. Omställ-

ningsarbetet kommer att ta flera år innan en slutlig utformning uppnås.

Ett första steg i detta omställningsarbete var när länsstyrelserna läm-

nade underlag till kommunerna för inriktning av kommunernas bered-

skapsförberedelser. Nästa steg är att kommunerna - på grundval av den

"hotbild" länsstyrelserna beskrivit - skapar en krigsorganisation och be-

mannar denna. Länsstyrelsernas uppgift i samband med det senare är att

råda och stödja kommunerna. Bemanningen av krigsorganisationen har

påbörjats i flertalet kommuner men endast ett fatal kommuner har slutfört

arbetet. Först under våren 1997 finns en redovisning av denna verksam-

het tillgänglig.

Kommunerna kompletterar sina räddningstjänstplaner fram till senast

den 1 juli 1997. Till stöd för kommunernas arbete har ca 60 handledare

från länsstyrelserna och de kommunala räddningstjänsterna utbildats.

Länsstyrelserna har för avsikt att låta sina handledare besöka alla rädd-

ningskårer i länet och i dialog anpassa räddningstjänsten till de risker

som finns. En liknande dialog fördes under år 1996 med kommunerna

angående dimensioneringen av räddningstjänsten under höjd beredskap.

Kommunerna ansvarar även för planeringen av skyddsrum och skyd-

dade utrymmen samt för att sådana utrymmen besiktigas. Under år 1996

beräknades ca 360 nya skyddsrum färdigställas. Därmed uppgår antalet

skyddsrumsplatser i landet till ca 7,3 miljoner. Bristen är enligt nuva-

rande planeringssystem ca 1,5 miljoner platser.

Kostnader

Kommunerna får ersättning för sitt arbete med beredskapsförberedelser.

Ett grundbidrag om 100 000 kronor utgår till samtliga kommuner. Därtill

ett tilläggsbelopp på 8, 15, 17, 21 och 24 kronor per invånare beroende på

kommunens utsatthet och risker i krig. Ersättningen bestäms och betalas

ut av Överstyrelsen för civil beredskap.

Bruttokostnaden för den civila beredskapen uppgick år 1995 till 151

miljoner kronor, varav 127 miljoner kronor finansierades med avgifter

och statsbidrag m.m. Den kommunala finansieringen är således margi-

nell. Kommunernas kostnader för deras nya uppgifter finansierades med

ett specialdestinerat statsbidrag på totalt 162 miljoner kronor för år 1995

och 1996.

121

Kvalitet och måluppfyllelse

Den redovisning som i det följande lämnas baseras i huvudsak på de frå-

gor som länstyrelsema besvarat i samband med beredskapslägesredovis-

ningar till Överstyrelsen för civil beredskap. En genomgående tendens är

att det ofta talas om revidering av tidigare planer. Den nya lagstiftningen

kräver att kommunerna skall ha de planer som behövs för verksamheten

under höjd beredskap. Behovet av planer, omfattning m.m. varierar na-

turligtvis med hänsyn till storlek, riskutsatthet m.m. Planläggningen skall

således anpassas till behovet av planer för verksamheten under höjd be-

redskap. Att det i så stor omfattning talas om revidering av tidigare pla-

ner kan tolkas som att intentionerna bakom den nya lagen inte trängt ige-

nom.

I flertalet kommuner är krigsorganisationen bemannad. Krigsorganisa-

tionen är också i flertalet kommuner densamma som fredsorganisationen.

Kommunens personal behöver därför ofta krigsplaceras varför en dispo-

nibilitetskontroll av personer på nyckelbefattningar behöver göras hos

Totalförsvarets pliktverk, så att dessa personer inte samtidigt är krigspla-

cerade i en annan organisation. Det är emellertid endast i fa kommuner

som dessa disponibilitetskontroller har genomförts.

Endast i ett län redovisas att krigsorganisationen i samtliga kommuner

är övad. I många fall redovisas att organisationen övats relativt nyligen,

under de senaste fem åren. Sedan den nya lagens ikraftträdande har öv-

ningsverksamheten bedrivits i mycket begränsad omfattning. Flertalet

länsstyrelser redovisar att övningsverksamheten skall återupptas under

åren 1997 och 1998.

Kontakter har bara i viss utsträckning tagits med andra aktörer på lokal

nivå, polisen, andra statliga myndigheter m.fl. Kommunerna förefaller ha

haft svårt att leva upp till rollen av högsta civila total förs varsmyndighet

på lokal nivå. Här finns dock stora regionala skillnader. Många kommu-

ner har också planer på att inrätta lokala totalförsvarsråd. I några har re-

dan sådana råd inrättats.

Många länsstyrelser framhåller kommunernas behov av stöd för plan-

läggning, bemanning av krigsorganisationen m.m. Överstyrelsen för civil

beredskap har i sina kontakter med länsstyrelserna konstaterat att ned-

dragningar av personal på länsstyrelserna har medfört att det blivit svå-

rare att ge kommunerna det stöd de behöver.

Vidare har kommunerna för att bibehålla kvaliteten i det befintliga

skyddsrumsbeståndet under år 1996 besiktigat 4 000 skyddsrum med

450 000 platser och åtgärdat upptäckta fel och brister. Därmed uppfyller

minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga, som

gäller för skyddsrum. När det gäller skyddsplanema har ca 20 kommuner

ännu inte färdigställt dessa.

Det finns andningsskydd för hela befolkningen, men ett sextiotal

kommuner har ännu inte genomfört den planläggning som krävs för ut-

delning inom 48 timmar. Statens räddningsverk har fatt i uppdrag att ut-

reda hur kommunernas ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd

skall preciseras. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15

augusti 1997.

Skr. 1996/97:118

122

Skr. 1996/97:118

12 Miljövård

Det övergripande ansvaret för det kommunala miljöarbetet ligger på

kommunfullmäktige och det är kommunstyrelsen som leder och samord-

nar förvaltningen och arbetet i nämnderna. Ca 65 % av landet kommuner

har en traditionell miljö- och hälsoskyddsnämnd medan resten har en

nämnd med bredare arbetsuppgifter. Många kommuner har slagit sam-

man miljönämnden med en annan nämnd, företrädesvis byggnadsnämnd.

Utredningar om förändrad organisation gjordes i ett trettiotal kommuner

under 1995-96.

De förändringar som skett i kommunernas sätt att arbeta med miljöfrå-

gor har skett främst under 1990-talet. Vad förändringarna har inneburit

för det kommunala miljöarbetet och dess effektivitet är oklart. Nämnd-

sammanslagningarna har bidragit till en integrering av miljöfrågorna i

plan-, bygg- och i andra frågor. Organisationsformen uppges innebära

fördelar genom att miljöfrågorna kommer in tidigare i ett ärende men kan

också upplevas som nedprioritering av miljöfrågorna.

Nationella mål

Den svenska miljöpolitiken utgår från de av riksdagen beslutade övergri-

pande miljömålen för en hållbar utveckling. De fyra övergripande målen

är: att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden,

att främja en långsiktig hushållning med naturresurserna samt att värna

natur- och kulturlandskapen. De nationella miljömålen är politiskt be-

slutade mål som regering och /eller riksdag uttryckligen ställt sig bakom.

Exempel på miljömål är mål om ozonnedbrytande ämnen, svenska sva-

vel och koldioxidutsläpp, klorblekmedel i maskintvättmedel, återtagning

av däck, utsläpp av kvicksilver och bly m fl metaller, koldioxidutsläpp,

ammoniak, buller resp kväveoxider i tätorter, kväveutsläpp till vatten,

cancerframkallande ämnen, insamling av nickel/cadmiumbatterier,

källsortering, användning av handelsgödsel och grundvattenkvalitet.

Naturvårdsverket har fatt i uppdrag att till augusti 1997 göra en över-

syn av miljömålen, ta fram förslag till nya nationella miljömål, samordna

framtagandet av miljömål för sektorerna, ordna miljömålen i tydliga

strukturer och presentera miljömålen i nivåer samt omformulera svårför-

ståeliga mål mm. Syftet med översynen av miljömålen är att möjliggöra

en effektiv miljöpolitik för 2000-talet. Avgörande är att målen skall vara

tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara.

En följd av decentraliseringen är att den traditionella styrningen genom

detaljerade regler har övergått till ramlagar och målstyrning i de områden

där det varit lämpligt. Med de nationella miljömålen utövar riksdag och

regering en styrning som kan anpassas av den enskilde kommunen till

lokala förhållanden, dess naturmiljö, miljöbelastning etc.

123

De nationella miljömålen är i regel kända till sitt innehåll i kommu- Skr. 1996/97:118

nema men ofta är det snarare de aktuella miljöproblemen som har moti-

verat kommunernas åtgärder. Andra kommuner stöder sig i sin planering,

tillsynsarbete m.m. på målen utan att direkt citera dessa. Med förbehåll

för de svårigheter som är förknippade med attt följa upp statsmaktemas

mål, kan konstateras att målen fyller avsedd funktion. De utgör, tillsam-

mans med regler och ekonomiska styrmedel regeringens och riksdagens

styrning av myndigheter och andra aktörer i samhället.

Informationen till kommunerna om riksdagens mål har dock varit

bristfällig vilket minskat deras betydelse. Det har även framförts viss

kritik från kommunerna att målen i vissa fall är svårförståeliga. Detta har

eller kommer att förbättras genom Naturvårdsverkets sammanställning av

målen, genom arbetet med regionala miljöstrategier (STRAM) samt ge-

nom det nu fortlöpande arbetet med uppföljning och utvärdering av riks-

dagens miljömål.

En del miljömål har konkretiserats i olika förordningar och föreskrifter

från Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Boverket.

Många kommuner har utvecklat lokala miljömål, i vissa fall med de

nationella miljömålen som utgångspunkt. Genom kommunernas delta-

gande i det regionala STRAM-arbetet (strategier för regional miljö) har

de lokala målen kunnat påverkas av regionala miljömål samtidigt som de

lokala målen i sin tur har kunnat påverka de regionala miljömålen.

Agenda 21

De dokument som antogs under FNs världskonferens om miljö och ut-

veckling i Rio de Janeiro 1992, innebär ett större ansvar för kommu-

nerna, när det gäller miljöarbetet i landet. Kommunerna skall både ge-

nomdriva en övergång till en hållbar utveckling och samtidigt bedriva en

effektiv myndighetsutövning.

Samtliga landets 288 kommuner har, mer eller mindre, följt rekom-

mendationen i Agenda 21 om att alla lokala myndigheter senast år 1996

skall ha "inlett ett samrådsförfarande med lokalbefolkningen och ha upp-

nått samförstånd om lokal handlingsplan för området". Genom dialog

med kommuninvånarna söker man skapa en miljömässigt, socialt och

ekonomiskt hållbar utveckling.

Agenda 21 har bidragit till att lyfta miljöarbetet över förvaltningsgrän-

serna och till att engagera allmänhet, organisationer, företag och skolor

med flera. De nya resurser som tillskapats för miljöarbetet har i första

hand lagts på utveckling av lokala agendan.

Sektorsansvar

Det är nu klart uttalat att varje samhällssektor skall ta sitt miljöansvar.

Detta innebär att enskilda verksamhetsutövare och hela samhällssektorer

har ansvar för att själva bearbeta och förebygga miljöproblem. En viss

förskjutning har skett i miljöskyddsarbetet från fokusering på verksamhe-

ter till att beakta hantering av varor och produkter vilket innebär att bl a

124

lagen om kemiska produkter och renhållningslagen fått ökad betydelse. Skr. 1996/97:118

Kommunerna, i egenskap av ägare av t.ex. el- och värmebolag, ställer ej

alltid miljökrav på dessa verksamheter.

Flera kommuner visar ändå stort intresse att integrera miljöhänsyn i

sina verksamheter och har påbörjat utveckling av miljöledningssystem.

Under 1997 skall en försöksverksamhet genomföras med utvidgning av

EUs frivilliga system för miljöstyrning och miljörevision, EMAS, till

andra sektorer utanför industrisektorn och bl.a. då till tjänstesektorn och

den kommunala sektom. Kommunerna är ledande inom den offentliga

sektom när det gäller att ställa miljökrav vid upphandling.

Prestationer

Uppgifter

Kommunernas miljöarbete regleras i ett antal lagar med tillhörande för-

ordningar och myndighetsföreskrifter. Kommunerna har tillsynsansvar

bland annat enligt miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, natur-

vårdslagen, renhållningslagen och hälsoskyddslagen. Kommunerna har

planeringsansvar enligt plan- och bygglagen, lagen om kommunal ener-

giplanering och renhållningslagen. Kommunerna har betydelsefulla upp-

gifter enligt naturresurslagen. Vidare har kommunerna driftansvar för de

anläggningar och verksamheter som kommunen själva äger och driver.

Driftansvaret regleras i miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, väglagen

och renhållningslagen. Dessutom är kommunerna skyldiga att följa de

regler som finns i upphandlingsförordningen, lagen om kemiska produk-

ter, livsmedelslagen och produktansvarslagen . Kommunen har härutöver

arbetsgivaransvar enligt arbetsmiljölagen samt informations- och utbild-

ningsansvar kopplat till flera olika lagar.

En allt större del av tillsynsarbetet har övergått från länsstyrelserna till

miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Är 1992 hade 114 kommuner helt el-

ler delvis tagit över tillsynen av A- och B-objekt från länssstyrelsema

och 1995 är den siffran cirka 170.

De viktigaste styrmedlen för kommunerna är information och plane-

ring. Ekonomiska styrmedel har använts i begränsad omfattning. Men

som exempel införs nu differentierade sophämtningstaxor i allt fler kom-

muner för att stimulera källsortering. Ett problem som kommunerna ofta

påpekar är skatter och avgifter som motverkar miljöhänsyn.

Den sortering av hushållsavfall som varit mest utbyggd i kommunerna

är sortering av papper, glas, och miljöfarliga batterier. Ungefar 20 % av

kommunerna har utökat sitt avfallsansvar till att även gälla andra avfalls-

kategorier såsom bygg- och rivningsavfall och vissa typer av industriav-

fall. Allt eftersom producentansvaret nu byggs ut för det återvinningsbara

avfallet blir kommunernas roll att utveckla sorteringen och behandlingen

av det resterande avfallet, dvs. det komposterbara och brännbara avfallet

samt det avfall som bör deponeras. Utvecklingen av alternativ till depo-

nering går långsamt. I flera kommuner finns dock långt framskridna pla-

125

ner på att utveckla den biologiska behandlingen av avfall genom röt- Skr. 1996/97:118

nings- eller komposteringsteknik. I ett antal kommuner har dylika an-

läggningar redan tagits i drift.

Resurser och kostnader

Följande redovisning avser endast kommunernas arbete enligt miljö-

skyddslagen. Det bör betonas att detta endast är en del av kommunernas

miljöarbete.

Kostnader för miljönämndernas arbete enligt miljöskyddslagen uppgår

för 1995 till 162 miljoner kronor. Genomsnittlig kostnad räknat på 248

miljönämnder är 700 000 kronor. Flera miljönämnder uppger dock total-

kostnader som förefaller vara för låg i förhållande till angivet antal årsar-

betskrafter, varför siffrorna bör ses som något osäkra och i underkant.

De ekonomiska förutsättningarna har förändrats vilket innebär att

många tillsynsmyndigheter har fatt eller kommer att få minskade resur-

ser. Kommunerna är fria att själva besluta om vilken avgift de ska debi-

tera för miljönämndens arbete enligt miljöskyddslagen. År 1995 debite-

rade miljönämnderna ca 55 miljoner kronor i fasta avgifter och cirka åtta

miljoner kronor i rörliga avgifter, totalt ca 63 miljoner kronor. Fördel-

ningen mellan fasta och rörliga avgifter varierar mycket mellan mil-

jönämnderna. I de flesta kommuner svarar fasta avgifter för den helt do-

minerande intäkten. Timtaxan varierar mellan 250 kronor och 800 kro-

nor (median 500 kronor). Jämfört med 1992 debiterade miljönämnderna

drygt 18 miljoner kronor mer år 1995. delvis beroende på ökat avgiftsun-

derlag (ökat tillsynsövertagande från länsstyrelserna har inneburit fler

verksamheter att debitera) men även beroende på indexuppräknade taxor.

Taxor får inte överstiga kommunens faktiska självkostnad för tillsynen.

Kvalitet

Antalet handläggare för miljöskyddsarbete för åren 1993-1995 var 369,

381 respektive 401 årsarbetskrafter. Trots nedskärningar i de kommunala

budgetarna har således antalet handläggare ökat något. Ovanstående siff-

ror är dock något underskattade på grund av att det är osäkert vad kom-

munerna räknat in. Variationerna mellan kommuner är stor. I några kom-

muner finns bara en anställd som på deltid svarar för dessa frågor medan

andra redovisar upp till drygt 23 årsarbetskrafter för enbart miljöskydds-

arbete enligt miljöskyddslagen.

Tabell 3.33 Handläggande personal (årsarbetskrafter) i miljöskyddsarbete

enligt miljöskyddslagen åren 1992-1995

Myndighet

1992

1993

1994

1995

Koncessionsnämnden

15

14

14

14

Naturvårdsverket

23

11

10

12

Länsstyrelserna

183

167

159

152

Miljönämnderna

394

369

381

401

Totalt myndigheter

615

561

564

579

Källa: Naturvårdsverket, "Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995".

Rapport 4590 (1996).

126

När det gäller bedömning av miljösituationen allmänt sett i kommu- Skr. 1996/97:118

nema, uttrycker sig de anställda på miljöförvaltningar i de mer tätbefol-

kade kommunerna vara mera nöjda än i glesbefolkade kommuner. To-

talt cirka 80 % av kommunerna i landet anser att miljösituationen blivit

bättre än den var för tio år sedan medan 5 % anser att miljösituationen

blivit sämre. Som helhet kan konstateras att man i det stora hela är

ganska optimistiska om miljösituationen.

Diagram 3.20 Anser du att miljösituationen i Din kommun allmänt sett blivit

bättre än, sämre än eller är ungeför lika den som rådde för 10 år sedan?

Fråga i enkät till kommunernas miljöchefer (Naturvårdsverket 1997, Rapport 4698,

MIL 97)

Måluppfyllelse

Kommunernas uppföljning och utvärdering av det egna miljöarbetet och

av de lokala målen sker i begränsad utsträckning. Intresset för att an-

vända "gröna nyckeltal" och miljöräkenskaper är dock stort och utveck-

lingsarbete pågår i flera kommuner.

Tillgången på uppgifter om tillståndet i miljön, belastningstrender etc.

varierar starkt mellan kommunerna. Genom att använda mätmetoder som

inte alltid överensstämmer sinsemellan, försvåras också möjligheterna att

jämföra data mellan olika kommuner och att utnyttja dessa data på en re-

gional och nationell nivå.

Naturvårdsverket har granskat hur ca hälften av de sammanlagt 167

miljömålen uppfylls och uppföljning pågår för ytterligare 20-tal mål

(rapport 4646 1996. "Nationella Miljömål - uppföljningar och kommen-

tarer av beslutade mål")

Naturvårdsverkets genomgång visar att knappt hälften av de hittills

uppföljda målen har nåtts eller kommer att nås inom utsatt tid.

127

Naturvårdsverkets utvärdering av 8 miljömål (MIL 97) visar att några Skr. 1996/97:118

av de nationella miljömål för vilka kommunerna ensamma är huvudsak-

lig ansvarig för åtgärderna har nåtts. Detta gäller t.ex. målen om att till-

varata CFC från kasserade kyl- och frysskåp samt att ställa miljökrav vid

offentlig upphandling. Andra mål är också på väg att nås som t.ex. att

minska metangasutsläpp från avfallsupplag samt att beakta behovet av

grönområden i den kommunala planeringen. Även målen om grushus-

hållning och kvaliteten på slammet från de kommunala reningsverken är

delvis uppfyllda. Däremot återstår mycket arbete innan målen om luft-

kvaliteten i tätorter samt om en resurssnål energiförsörjning har upp-

fyllts. Gemensamt för dessa två problemområden är att de är mycket

komplexa med en rad aktörer inblandade. Målen står också ibland i kon-

flikt med andra samhällsmål som berör sysselsättning, etablering av nä-

ringsliv, infrastruktur m.m.

Utvärderingar

Naturvårdsverket har gjort en uppföljning "Myndigheternas arbete enligt

miljöskyddslagen 1995" i vilken redovisas kvantitativa uppgifter om

kommunernas tillsynsarbete m.m. (NV rapport 4590). Naturvårdsverket

har även sammanställt "Agenda 21 i den offentliga sektorn" (NV rapport

4679).

Statsmaktsbeslut

Riksdagen beslutade i juli 1996 om 1 miljard kronor under en femårspe-

riod till kretsloppsanpassning av byggnader och anläggningar samt bygg-

teknik i enlighet med regeringens förslag i den s.k. sysselsättningspropo-

sitionen. Dessutom har regeringen tillsatt en särskild delegation för eko-

logiskt hållbar utveckling (beslut 23 januari 1997). Delegationen består

av 5 statsråd och dess uppgift är att bl.a. ta fram ett långsiktigt investe-

ringsprogram som kan göra bostäder, lokaler, energi, produktion-, trans-

port- samt vatten- och avloppssystem ekologiskt hållbara.

Utredningar

Regeringen beslutade 24 november 1994 att genom tilläggsdirektiv ge

Miljöbalksutredningen i uppdrag att utveckla och komplettera tidigare

förslag till miljöbalk genom att lämna förslag till en närmare integrering

av olika delar av miljölagstiftningen. Förslaget skulle innebära att miljö-

lagstiftningen skärps och att 16 lagar samordnas i en miljöbalk. Miljö-

balksutredningen redovisade sitt uppdrag sommaren 1996.

Riksrevisionsverket erhöll den 28 mars 1996 ett regeringsuppdrag att

göra en översyn av finansieringen av statliga myndigheters verksamhet

enligt miljöskyddslagen. I uppdraget ingick att föreslå lämpliga åtgärder

för att täcka statens kostnader för verksamheten och att utvärdera kom-

munernas avgifter för verksamheten enligt miljöskyddslagen. Dessutom

128

ingick att undersöka behovet av anpassningar av förordningen

(1989:598) om avgifter för statliga myndigheters verksamhet enligt mil-

jöskyddslagen med anledning av förslaget till den nya miljöbalken.

Nationella Agenda 21-kommittén skall till mars 1997 sammanställa en

Nationalrapport (underlagsrapport till regeringens nationalrapport till

UNGASS 1997). Rapporten behandlar Agenda 21-arbetet i Sverige vilket

haft ett särskilt stort genomslag på det lokala och kommunala planet. Alla

kommuner har utarbetat underlag för lokala Agenda 21 beslut - hand-

lingsplan för nästa århundrade.

Regeringen beslutade den 8 augusti 1996 att tillkalla en särskild utre-

dare för att granska dagens miljöövervakning och utarbeta förslag till

verksamhetens fortsatta inriktning, omfattning, struktur och finansiering

(Dir 1996:62). Utredningen skall presenteras senast den 1 mars 1997 och

skall utgå från att vissa delar av miljöövervakningen är att betrakta som

statlig kärnverksamhet och att denna även i framtiden bör samordnas av

Naturvårdsverket. Kommunernas och andras eventuella ansvar/delta-

gande kan tas upp i utredningen.

Skr. 1996/97:118

13 Kommunerna och sysselsättningen

Nationella mål

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekono-

miska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå regeringens

övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Den har till

uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens an-

passning till den reguljära marknadens krav (tillväxt). Den har också till

uppgift att i samverkan med andra politikområden utjämna konjunktu-

rerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkturut-

vecklingen (stabilitet). Vidare skall den bidra till att alla arbetssökande

oavsett förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssö-

kande inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).

Övergripande verksamhetsmål för Arbetsmarknadsverket (AMV) an-

ger att arbetsmarknadspolitiken skall bedrivas i nära samspel med den

ekonomiska politiken och främja dessa mål. Det verksamhetsmål för

budgetåret 1995/96 som direkt rör kommunerna är att ingen arbetssö-

kande ungdom skall gå utan arbete, utbildningsplats eller åtgärd i mer än

100 dagar. För AMV har regeringen i 1995/96 års regleringsbrev slagit

fast att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten skall genomsyras av

ett jämställdhetsperspekti v.

Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i arbetsmark-

nadspolitiken. Många kommuner har också under lång tid bedrivit ar-

betsmarknadspolitiska projekt tillsammans med arbetsförmedlingen i

kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare har

129

9 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

varit de vanligaste målgrupperna för sådana projekt. Påtagligt är att i Skr. 1996/97:118

dessa kommuner har i allmänhet kommunen och arbetsförmedlingen ut-

vecklat en stor energi och kreativitet kring det gemensamma arbetet.

Den 1 oktober 1995 fick kommunerna ett samlat ansvar för arbetslösa

ungdomar fram till och med den 30 juni det år de fyller 20 år. Samtidigt

begränsades de övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till att i första

hand gälla personer över 20 år.

Ett viktigt skäl för att ge kommunerna ett ökat ansvar för ungdomar

under 20 år var att ungdomar som tidigare deltagit i arbets-marknadspo-

litiska åtgärder upplevdes vara ekonomiskt gynnade jämfört med dem

som gick i gymnasiet och fick studiebidrag. Det var också naturligt att

kommunerna som sedan år 1992 har ansvar att erbjuda alla ungdomar

upp till 20 år en treårig gymnasieutbildning även skulle ha ansvaret för

de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för dessa ungdomar. Ett annat skäl

var att utnyttja kommunernas kännedom om arbets-marknaden i den egna

kommunen.

Arbetslösheten för ungdomar 16 - 24 år låg år 1991 på 6.1 % enligt

Statistiska centralbyråns (SCB) arbetskraftsundersökningar (AKU) för att

år 1993 öka till 18,4 %. en siffra som var nära tre gånger så hög som vad

som gällde åldrarna 25 - 64 år. Årsmedeltalet för år 1994 var visserligen

något lägre, 16,7%, men var fortfarande oacceptabelt högt. Detta var

bakgrunden när förslaget om kommunernas ansvar för ungdomar upp till

20 år förbereddes. Arbetslösheten var något ojämnt fördelad mellan kö-

nen, för män 16-24 år var den 18,9 % och för kvinnor i motsvarande ål-

der 14,3 %.

Diagram 13.1 Arbetslösheten 16-24 år och 25-64 år 1991-1996 (SCB:AKU

årsmedeltal)

20

1991 1992 1993 1994 1995 1996

Några uttalade mål som avviker från de nationella målen finns inte för

kommunernas ansvar. Verksamheten skall syfta till att förbereda ungdo-

marna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden eller för plats i re-

guljär utbildning. I reformen ligger också en avsikt att så många ungdo-

mar som möjligt skall fullfölja sina gymnasiestudier under tre år och att

de inte av kortsiktiga ekonomiska skäl skall föredra att vara i åtgärder.

De som har en bristfällig utbildning löper nämligen statistiskt sett betyd-

ligt större risk att hamna i arbetslöshet och framför allt att bli långtidsar-

betslösa.

För kommunerna är det mycket positivt att få de arbetslösa i arbete och Skr. 1996/97:118

därmed finns en stor vilja bland kommunerna att engagera sig i arbets-

marknadspolitiska frågor. Det finns dock en oro för att en kommunal ar-

betsmarknadspolitik kan leda till inlåsningar. Arbetsmarknadspolitiken är

både en lokal och en nationell angelägenhet, det skall finnas information

om lediga platser över hela landet. De goda möjligheter som finns till vi-

dareutbildning skall bl.a. underlätta arbetskraftens rörlighet både geogra-

fiskt och branschvis. Därför skall ungdomarna vara inskrivna som arbets-

sökande vid den lokala arbetsförmedlingen och betraktas som aktivt ar-

betssökande även när kommunen ansvarar för de arbetsmarknads-poli-

tiska åtgärderna.

Prestationer

I regleringsbrevet till AMV år 1995/96 angav regeringen att medel beräk-

nats så att 26 000 ungdomar i genomsnitt per månad i åldrarna 18 - 20 år

kunde omfattas av verksamheten med kommunernas ansvar för ungdo-

mar.

Verksamheten har hittills inte någon månad haft så stor omfattning.

Som mest har antalet deltagare varit 17 700. I genomsnitt har andelen

kvinnliga deltagare legat på 58 %.

Diagram 13.2 Ungdomar 18-19 år i kommunala avtal januari - oktober 1996

Kostnaderna för de kommunala avtalen har fr.o.m. starten i oktober

1995 t.o.m. oktober 1996 uppgått till drygt 212 miljoner kronor. I ge-

nomsnitt har kostnaden per ungdom och månad uppgått till 2 775 kronor,

varav 765 kronor har gått till kommunerna. Eftersom kommunerna har

förhandlat fram kommunindividuella avtal varierar ersättningen såväl till

ungdomarna som till kommunerna.

131

Utvärderingar

Skr. 1996/97:118

Det är svårt att utvärdera en reform som varit i kraft under så kort tid,

därför är det i huvudsak genomförda uppföljningar, vilka redovisas under

måluppfyllelsen.

Reformen trädde i kraft i oktober 1995 men eftersom det ingick i vill-

koren att varje kommun skulle förhandla fram sitt speciella avtal med

länsarbetsnämnden i sitt län tog det relativt lång tid innan reformen om-

fattade samtliga kommuner. I december 1995 saknades avtal i 22 av lan-

dets kommuner och först i början av februari 1996 hade samtliga kom-

muner träffat avtal med sin länsarbetsnämnd. Arbetsmarknads-departe-

mentet beställde tidigt en intervjuundersökning som genomfördes av

opinionsinstitutet IMU-Testologen AB under april månad 1996. Intervju-

erna besvarades av drygt 1 000 av de 1 300 slumpmässigt utvalda ung-

domarna.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ville på ett tidigt stadium fa en bild

av möjligheterna att införa kommunalt ansvar för ungdomar upp till 20 år

och bad därför sina länsarbetsnämnder svara på ett antal frågor om den

kommunala verksamheten. Resultaten redovisades i februari 1996 i se-

rien AMS informerar (Vin 1996:5).

Svenska Kommunförbundet genomförde under våren 1996 en uppfölj-

ningsundersökning (rapporterad i Cirkulär 1996:87), som rörde kommu-

nernas ansvar för arbetslösa ungdomar upp till 20 år. I februari och mars

tillställde Svenska Kommunförbundet 82 kommuner en enkät för att fa

fram kommunernas synpunkter vad gäller avtalsformer och kostnader,

samarbete och samverkansformer med AMV, vilka slag av åtgärder

kommunen använder sig av och kommunernas attityd till reformen. Svar

erhölls från 75 av de tillfrågade kommunerna, en svarsfrekvens på över

90 %. Eftersom en förhållandevis större del av de större kommunerna

valdes ut (de tio största fanns med) representerar resultaten en ännu

större andel av ungdomarna i målgruppen.

Ungdomsstyrelsen fick av regeringen i uppdrag att i samarbete med

AMS kartlägga kommunernas insatser för arbetslösa ungdomar upp till

20 år. Med utgångspunkt från att bl.a. AMS och Svenska Kommunför-

bundet hade gjort egna utredningar som fokuserat länsarbetsnämndernas

respektive kommunernas arbete koncentrerade Ungdomsstyrelsen sitt

uppdrag till frågan om förändringens betydelse för ungdomarna. Rap-

porten är baserad på förhållandet i sex olika kommuner och utgår från

intervjuer dels med dem som driver arbetet på arbetsförmedlingen/ama

och i kommunen, dels med sammanlagt 18 ungdomar.

Kvalitet

Ungdomarna

Den uppföljning som har skett av kommunernas ansvar för ungdomar

upp till 20 år har huvudsakligen visat på mycket goda resultat. Arbets-

132

marknadsdepartementets enkätundersökning visar att 90% av ungdo- Skr. 1996/97:118

marna var mycket nöjda eller ganska nöjda med sin praktik och ansåg att

den var meningsfull. Det enda de var missnöjda med var den ekonomiska

ersättningen vilket också Ungdomsstyrelsens studie visar.

I de intervjuer som Ungdomsstyrelsen utförde uppgav ungdomarna att

de tycker att praktiken är en bra chans för dem att komma ut i näringsli-

vet. Däremot kände de inte att praktiken är frivillig. Den som är arbets-

lös, under 20 år och i behov av en inkomst kan i praktiken bara välja

mellan att praktisera och leva på föräldrarna. Ungdomsstyrelsen anser det

bekymmersamt att unga arbetslösa endast ges ett sysselsättningsaltema-

tiv. Ungdomarna själva är mycket nöjda med att kommunen kan satsa

större personella resurser än vad arbetsförmedlingen förmår. Det finns

skillnader mellan små och stora kommuner, i stora kommuner har arbets-

förmedlingen redan tidigare haft särskild ungdomsförmedling och där