Prop. 1996/97:148

Regeringens skrivelse

1996/97:148

Redogörelse för verksamheten inom Organisationen

för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under

1996

Skr.

1996/97:148

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 6 mars 1997

Lena Hjelm-Wallén

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996.

Verksamheten dominerades av översynsmötet i Wien i november och

toppmötet i Lissabon i december. Ett viktigt resultat i anslutning till

toppmötet var beslutet att anpassa CFE-avtalet (om begränsning av

konventionella stridskrafter i Europa) till det förändrade läget i Europa

efter det kalla krigets slut och Warszawapaktens upplösning. Toppmötet

beslutade överväga att utarbeta en ny stadga för europeisk säkerhet och

fortsätta dialogen om en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa.

Toppmötet bekräftade OSSE:s omvandling från en diplomatkonferens

till en regional organisation med en omfattande dagordning. Tonvikten

inom OSSE:s verksamhet under året låg på de löpande operativa

insatserna för konfliktförebyggande, krishantering och civil

återuppbyggnad, med engagemanget i Bosnien-Hercegovina som det

mest omfattande. Även andra insatser, såsom de i Tjetjenien, Ukraina,

Estland och Lettland, har varit betydelsefulla. OSSE:s parlamentariska

församling sammanträdde i Stockholm i juli, varvid 300 delegater från 51

medlemsländer deltog.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 148

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:148

1 Verksamheten 1996................................................................................3

1.1 Toppmötet i Lissabon..............................................................3

1.2 Översynsmötet.........................................................................5

1.3 EU-samarbetet och OSSE........................................................6

2 OSSE:s verksamhetsfält.........................................................................7

2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder

och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt..........7

2.2 Minoritetskommissarien..........................................................9

2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande......................10

2.4 Rustningskontroll inklusive fortroende- och

säkerhetsskapande åtgärder...................................................11

2.5 Den ekonomiska dimensionen...............................................12

3 Konkreta insatser - OSSE:s representationer.......................................13

3.1 Baltikum.................................................................................13

3.1.1 Estland.................................................................................14

3.1.2 Lettland...............................................................................14

3.2 Balkan....................................................................................14

3.2.1 Bosnien-Hercegovina..........................................................15

3.2.2 Kroatien...............................................................................16

3.2.3 Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien...................17

3.2.4 Förbundsrepubliken Jugoslavien........................................17

3.3 Tjetjenien...............................................................................18

3.4 Ukraina...................................................................................18

3.5 Moldova.................................................................................19

3.6 Georgien.................................................................................19

3.7 Tadzjikistan............................................................................20

3.8 Konflikten i Nagomo-Karabach och Minskgruppens arbete. 20

4 OSSE:s samverkan med andra organisationer.....................................21

4.1 OSSE och andra internationella organisationer.....................21

4.2 OSSE:s parlamentariska församling......................................22

4.3 Kontakter med enskilda organisationer.................................23

5 OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet.................23

6 Förkortningar........................................................................................25

7 OSSE:s medlemsländer........................................................................27

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997............28

1 Verksamheten 1996

Skr. 1996/97:148

1.1 Toppmötet i Lissabon

OSSE:s/ESK:s femte toppmöte - det tredje efter Parismötet 1990 - ägde

rum i Lissabon den 2 och 3 december 1996. Det föregicks av ett

veckolångt förberedande möte. I praktiken hade förberedelserna pågått

även parallellt med översynsmötet i Wien den 4-22 november.

Mötet har i allmänhet bedömts som framgångsrikt, särskilt mot

bakgrund av det kontroversfyllda toppmötet i Budapest 1994. Nära nog

samtliga av de 54 aktiva medlemsstaterna deltog på toppnivå (den 55:e

medlemsstaten Förbundsrepubliken Jugoslavien är avstängd från

deltagande i OSSE:s möten).

Samtidigt skall konstateras att det omfattande gemensamma

förberedelsearbete som EU-statema (med aktivt svenskt deltagande)

bedrivit inför mötet inte ledde till konsensusbeslut i förväntad

omfattning. Framför allt rörde det sig om förslag från EU med avseende

på OSSE:s roll och arbetssätt.

Toppmötet resulterade i en allmän deklaration (Lissabondeklarationen)

och en särskild deklaration om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det

tjugoförsta århundradet, vars utarbetande var ett huvudresultat av det

föregående toppmötet i Budapest. Två annex innehåller riktlinjer för

fortsatt rustningskontroll: ett ramverk respektive en något mera detaljerad

dagordning för arbetet i OSSE:s säkerhetsforum.

I toppmötets marginal uppnådde de 30 stater som är parter till CFE-

avtalet (om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) enighet

om riktlinjerna för sitt fortsatta arbete i syfte att anpassa detta avtal till

förhållandena efter det kalla krigets slut och efter Warszawapaktens

upplösning.

I ljuset av pågående säkerhetspolitiska förändringar i Europa var

sistnämnda överenskommelse om CFE-avtalet det viktigaste konkreta

resultatet av Lissabonmötet. Anpassningen av CFE-avtalet är också ett

centralt element i ansträngningarna att bereda vägen för en samarbets-

överenskommelse mellan NATO och Ryssland.

OSSE:s framtida plats och roll i det europeiska mönster som håller på

att ta form kan inte nu med säkerhet förutses. Arbetet inom OSSE med en

säkerhetsmodell för nästa århundrade blir med nödvändighet tentativt.

Det är ju inte inom OSSE som en realförhandling äger rum om den

framtida säkerhetsordningen i Europa.

Likväl ansåg sig EU-statema kunna lägga fram vissa konkreta förslag

för säkerhetsmodellen, bl.a. om en i viss mån samordnande roll för OSSE

i relation till andra säkerhetsrelevanta organisationer. Det visade sig inte

finnas stöd för dessa tankar, varken från länderna i Rysslands omgivning

eller från Förenta staterna.

En annan tanke, som inte vunnit stöd i EU före toppmötet men som

drivits av framför allt Frankrike, gällde utarbetande av en ny stadga för

europeisk säkerhet. I ett sent skede (under själva toppmötet) enades

1* Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 148

Frankrike, Förenta staterna, Ryssland och Tyskland om att föreslå en Skr. 1996/97:148

formulering om att ”överväga att utarbeta” en sådan stadga inom ramen

för arbetet med säkerhetsmodellen. Vilken karaktär denna stadga skulle

ha lämnades i princip öppet, vilket möjliggjorde for övriga deltagarstater

att godta förslaget. I vart fall Frankrike och Ryssland har förespråkat en

ny och legalt bindande traktat.

När det gäller OSSE:s roll på det operativa planet, hade Sverige och de

övriga EU-ländema hoppats fa gehör for en rad förslag. Det gällde till

stor del att kodifiera och vidareutveckla den praxis som byggts upp

beträffande ordförandelandets roll, OSSE:s representationer och kontoret

for demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter.

Det visade sig emellertid att flera av de stater som var eller kunde bli

föremål for OSSE:s uppmärksamhet, tvärtom ville kringskära

handlingsfriheten och effektiviteten for OSSE:s olika operativa

instrument. EU fann sig på defensiven, och resultatet blev att inga beslut

fattades i dessa frågor.

Lissabondeklarationen innehåller dock principbeslut om inrättandet av

två nya befattningar, båda föreslagna på ett sent stadium och drivna med

stor kraft av förslagsställarna. Det rör sig om en mediarepresentant

(föreslagen av Tyskland), ett slags europeisk pressombudsman. Den

andra befattningen är en samordnare för den ekonomiska dimensionen

(föreslagen av Förenta staterna med stöd av Ryssland). I båda fallen

återstår att utreda hur de skall tänkas fungera och finansieras. Beslut skall

fattas av nästa ministermöte, som äger rum i Köpenhamn i december

1997.

I toppmötets slutskede demonstrerades hur små stater med stora

problem kan tilltvinga sig uppmärksamhet vid OSSE:s toppmöten.

Framför allt Azerbajdzjan, men även Moldova och Georgien, utnyttjade

sina möjligheter att hota vägra konsensus på hela deklarationen i syfte att

ta poäng i de konflikter i vilka de är inblandade. Det azerisk-armeniska

dramat höll mötet i spänning intill dess sista timme, då det löstes genom

ett ordförandeuttalande om Nagomo-Karabach som fogades till

deklarationstexten.

Sådant ”gisslantagande” är i det närmaste oundvikligt med tanke på

dessa toppmötens förutsättningar. Vid det föregående toppmötet i

Budapest 1994 var det mest frågan om Bosnien-Hercegovina som stod

for slutdramatiken (Ryssland vägrade att godkänna ett av övriga önskat

uttalande om läget i det forna Jugoslavien).

Frågan inställer sig om det vore ändamålsenligt att förändra

toppmötena for att undvika dessa svårkontrollerade situationer. Många

vill öka intervallet mellan OSSE:s toppmöten från två till tre eller fyra år.

Man kunde också överväga att avstå från förhandlade deklarationer vid

dessa tillfallen. OSSE kan ju numera fatta beslut året runt genom sitt

permanenta råd.

Toppmötet noterade Turkiets inbjudan att avhålla nästa toppmöte i

Istanbul, utan att acceptera förslaget. Ministermötet i Köpenhamn tar

slutlig ställning beträffande tid och plats.

Slutligen skall nämnas att Lissabonmötet beslutade att nästa

ordförandeland efter Danmark blir Polen, som alltså tar över

ordförandeskapet 1998. Norge tillkännagav vid mötet att man kandiderar Skr. 1996/97:148

till ordförandeskapet 1999.

1.2 Översynsmötet

OSSE:s tre veckor långa översynsmöte i Wien genomfördes

huvudsakligen enligt den ordning som överenskoms vid toppmötet i

Budapest 1994, då den åtta veckor långa översynskonferensen

avskaffades. Deltagandet av enskilda organisationer var betydligt lägre

1996 än tidigare.

I fyra arbetsgrupper sammanhållna av särskilt utsedda rapportörer

behandlades militära frågor, den ekonomiska dimensionen, den

mänskliga dimensionen samt OSSE:s verksamhet och instrument.

Rapportör i den sistnämnda gruppen var ministern Theolin vid Sveriges

OSSE-delegation i Wien.

Den militärpolitiska arbetsgruppen diskuterade de existerande

dokumenten på området och deras tillämpning. EU:s förslag om ett

särskilt uppföljningsmöte under 1997 om OSSE:s militärpolitiska

uppförandekod fick brett stöd.

Diskussionen om Wiendokumentet visade på två olika synsätt vad

gäller fortsatt arbete. En skola (däribland Frankrike och de

centraleuropeiska länderna) ville utveckla nya instrument anpassade till

dagens delvis nya hot och utmaningar. Den andra (främst Förenta

staterna) lade tonvikten vid de nuvarande åtgärderna och deras

utvecklingspotential.

I arbetsgruppen för den ekonomiska dimensionen framkom från många

håll en önskan att fördjupa och utvidga samarbetet på detta område.

Ryssland och Förenta staterna föreslog gemensamt att OSSE skulle delta

i utarbetande av ekonomiska indikatorer för krisförvaming och att det

ekonomiska elementet i OSSE:s långtidsrepresentationer skulle stärkas.

Arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen företog en omfattande

granskning av hur deltagarstatema levt upp till sina åtaganden avseende

mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Det kunde föga

överraskande konstateras att, även om framsteg görs, så återstår alltjämt

mycket att förbättra i detta avseende. En rad förslag lades fram inför

toppmötet, bl.a. beträffande seminarier som OSSE:s kontor för

demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter föreslogs

genomföra. Sverige hänvisade, tillsammans med bl.a. ordförandelandet

Schweiz, till det nordiska initiativet i FN:s kommission om de mänskliga

rättigheterna, och verkade för att rapporten från översynsmötet skulle

uppmärksamma behovet av nya humanitära minimiregler, som skall

efterlevas av alla parter i alla situationer. Ett gemensamt nordiskt

anförande hölls under temat rättsstatens principer, vari förhållandena för

enskilda organisationer och för dem som försvarar de mänskliga

rättigheterna i Turkiet kritiserades.

I arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner behandlades

verksamheten i Bosnien-Hercegovina, varvid man sökte dra lärdomar av

OSSE-representationens första år. De med omfattande stöd av OSSE

organiserade valen i september genomfördes i stort sett tillfredsställande, Skr. 1996/97:148

men med vissa tekniska och organisatoriska brister. Det konstaterades

dock allmänt att det rörde sig om ett uppdrag som till sin omfattning gick

långt utöver något OSSE tidigare åtagit sig och att problem därför inte

gick att undvika. Representationen hade upprättats under stor tidspress

och deltagande stater hade varit långsamma med att tillhandahålla

personal i tid. Att förbättringar måste till inför lokalvalen 1997 står klart.

Allmänt stöd uttalades för OSSE:s insatser för att genomföra de

ingångna avtalen på det militära området (enligt Daytonavtalets annex 1

B).

Arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner diskuterade

vidare bl.a. OSSE:s representationer som instrument för

konfliktförebyggande, konfliktlösning och krishantering. Skilda

synpunkter framkom om det schweiziska ordförandeskapets ambition att

avsluta åtminstone någon insats under sin ordförandeperiod. Inte minst

de baltiska staterna fann denna ambition lovvärd. EU och Förenta

staterna menade emellertid att sådana beslut måste fattas under noggrant

övervägande av alla omständigheter i det enskilda fallet. Dessa beslut var

inte ett självändamål.

Diskussionen berörde också de jämte representationerna viktigaste

instrumenten för preventiv diplomati, nämligen kontoret för

demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter samt

minoritetskommissarien. Det visade sig vara svårt att enas om en

prioritering inom kontorets omfattande mandat, som inte motsvaras av

realistiskt tilltagna resurser. Stöd till demokratiska val och

valövervakning kommer dock under lång tid att tillhöra dess viktigaste

uppgifter.

Beträffande minoritetskommissarien föreslogs bl.a. att permanenta

rådet, på initiativ av kommissarien, skulle kunna behandla uppföljningen

av dennes rekommendationer avseende ett visst land.

Från diskussionen om den politiska styrningen av organisationen skall

noteras att Tyskland och Schweiz uttalade sitt stöd för den av Ryssland

tidigare framförda tanken på någon form av europeiskt säkerhetsråd, om

också i modifierad form med endast rådgivande befogenheter för rådet.

De flesta andra delegationer, särskilt de från Central- och Östeuropa,

vände sig uttryckligen mot varje sådant förslag. Även höga rådets

existensberättigande diskuterades. Det anses av många kunna ersättas

med särskilt inkallade möten på hög nivå inom permanenta rådet.

Stark kritik uttalades beträffande bristfällig administrativ och

ekonomisk styrning i OSSE. Ett förslag framfördes om att inrätta en

reservfond för att underlätta snabba krisinsatser utan fördröjning till följd

av den mödosamma och utdragna budgetprocessen.

1.3 EU-samarbetet och OSSE

EU-kretsen har under 1996 koncentrerat sig på frågor rörande OSSE:s

insatser i det forna Jugoslavien och förberedelser inför toppmötet i

Lissabon. Andra frågor som varit föremål för ingående behandling är

OSSE:s insatser i Estland och Lettland, organisationens medverkan i Skr. 1996/97:148

fredsprocessen i Tjetjenien samt olika insatser för att stödja demokratisk

utveckling och mänskliga rättigheter i medlemsländerna.

EU-ländema möts varje månad i Bryssel för att diskutera aktuella

OSSE-ffågor inom ramen för det utrikes- och säkerhetspolitiska

samarbetet (GUSP). Därutöver hålls ofta EU-samråd i Wien.

Rustningskontrollfrågoma i OSSE är inte föremål för EU-samordning.

Vidare har EU ingående diskuterat och tagit fram konkreta förslag om

hur OSSE:s administrativa funktioner skall kunna stärkas. Nuvarande

interna strukturer byggdes upp under den tid då OSSE ännu till stor del

var en diplomatkonferens (ESK), och det finns ett behov av att se över

dem mot bakgrund av att OSSE utvecklats till en regional

säkerhetsorganisation med en omfattande dagordning. Det är

betydelsefullt att OSSE:s resurser och uppbyggnad kan svara mot de

politiska krav som medlemsländerna ställer.

EU stödde OSSE:s arbete med att genomföra valen i Bosnien-

Hercegovina, bl.a. genom en gemensam aktion som finansierade

deltagandet av 500 valövervakare. Denna aktion var en viktig

förutsättning för valens genomförande. EU har också tagit initiativ för att

stödja regionalt samarbete i Balkanregionen.

Inför toppmötet i Lissabon utarbetade EU ett förslag inom ramen för

arbetet med en allomfattande säkerhetsmodell. Förslaget behandlade

OSSE:s betydelse för det framtida europeiska säkerhetssamarbetet. Det

avsåg att ge OSSE en tydlig roll för att främja samarbetet mellan olika

organisationer i den europeiska säkerhetsstrukturen. Från svensk sida

prioriterades OSSE:s centrala roll vad gäller konfliktförebyggande

insatser, återuppbyggnad efter en konflikt samt demokrati och mänskliga

rättigheter. Dessa prioriteringar återspeglades väl i förslaget. Sveriges

initiativ om att OSSE tydligare skulle ta ställning mot dödsstraffet vann

dock inte gehör.

EU har regelbundet samråd om OSSE-frågor med de länder som har

associeringsavtal med unionen, bl.a. med de centraleuropeiska stater som

ansökt om medlemskap. Under förhandlingarna om deklarationerna från

toppmötet visade det sig dock att EU inte hade förankrat alla sina förslag

tillräckligt väl hos associeringsländema. Åtgärder vidtas nu för att

förbättra samrådsförfarandet.

2 OSSE:s verksamhetsfält

2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande

åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en

konflikt

Olika former av förebyggande åtgärder, krishantering och insatser efter

kriser eller konflikter tillhör OSSE:s viktigaste uppgifter. Inom dessa

1** Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 148

områden har organisationen en rad verktyg till sitt förfogande. Dessa har Skr. 1996/97:148

skapats och utvecklats successivt under årens lopp, vilket har lett till att

de instrument som står till buds är flexibla och kan anpassas för att svara

mot behovet i varje enskilt fall. Numera är dessa instrument också väl

prövade.

Politiskt leds OS SE av ordförandelandet. Ordförandeskapet kan spela

en aktiv roll på alla stadier av en konflikt och själv välja att agera

medlare.

Ett viktigt instrument för ordföranden är möjligheten att utse en s.k.

personlig representant. Bland de insatser som gjorts av personliga

representanter kan nämnas upprättandet av OSSE-närvaro i Tjetjenien,

vilket kom att spela en avgörande roll för fredsuppgörelsen och de val

som hölls i januari 1997. Vidare var det i egenskap av personlig

representant som Spaniens f.d. premiärminister Gonzalez reste till

Belgrad för att granska hur regimen hanterade resultatet av

kommunalvalen i november 1996. Den rapport som Gonzalez avgav

möjliggjorde ett fast och konsekvent agerande från det internationella

samfundets sida gentemot Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Möjligheten att utse en personlig representant är ett gott exempel på en

flexibel mekanism som kan anpassas till olika situationer. Den kan

utnyttjas under omfattande publicitet, som i fråga om Gonzalez insatser,

men även i tysthet. Till personlig representant kan, när ordförandeskapet

bedömer det lämpligt, utses en person med stor politisk erfarenhet och

tyngd.

Ett annat instrument är ordförandeskapets befogenhet att sända ut en

undersökningsgrupp för att granska en viss situation och inhämta

faktaunderlag inför kommande politiska beslut.

Permanenta rådet, det beslutsfattande organ som sammanträder varje

vecka i Wien, kan i princip behandla alla situationer som på något sätt rör

Europas säkerhet. Det kan gälla frågor som sammanhänger med bristande

respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer;

eller frågor som sammanhänger med ekonomi och miljö eller direkta

militära hot. Genom uttalanden kan rådet erinra om de politiskt bindande

åtaganden som medlemsländerna gjort och sätta press på parterna att hitta

en lösning.

Minoritetskommissarien har utvecklats till ett framgångsrikt och väl

utnyttjat instrument för konfliktförebyggande. Hans verksamhet

behandlas utförligt nedan (avsnitt 2.2).

OSSE:s långtidsrepresentationer finns i dag i elva länder. OSSE far

genom dem en lokal närvaro med möjlighet att i detalj följa utvecklingen

på plats. Representationernas mandat fastställs av permanenta rådet. De

är av skiftande slag. I vissa fall är deras uppgift att främja samförstånd

och förebygga tvister (såsom t.ex. i Estland, Lettland och Ukraina). I

andra fall har uppdraget varit att bistå i förhandlingar om vapenstillestånd

och fred, såsom i Tjetjenien. Vissa långtidsrepresentationer har som

uppdrag att medverka i återuppbyggnadsinsatsema efter en konflikt.

Detta är exempelvis fallet i Bosnien-Hercegovina och Kroatien.

Även kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter Skr. 1996/97:148

syftar i ett längre perspektiv till att förebygga konflikter genom att främja

demokrati och mänskliga rättigheter.

OSSE kan i princip fatta beslut om en fredsbevarande insats som inte

är fredsframtvingande. Ännu har något sådant beslut inte fattats. Däremot

har ett omfattande planeringsarbete utförts för att förbereda en

fredsbevarande operation i Nagomo-Karabach, som skulle kunna inledas

efter en fredsuppgörelse.

Avtal om rustningskontroll inom ramen för OSSE och olika militära

förtroende- och säkerhetskapande åtgärder bidrar aktivt till att skapa en

stabil situation och att förebygga konflikter. Sverige har föreslagit att

OSSE skall undersöka om de militära förtroendeskapande åtgärderna

också skulle kunna utnyttjas mer systematiskt i det allmänna

konfliktförebyggande arbetet och i samband med

återuppbyggnadsinsatser efter en konflikt. Steg i den senare riktningen

har tagits genom Daytonavtalet.

Stabilitetspakten i OSSE är en mekanism för regionala åtgärder som

syftar till att stärka goda grannskapsförbindelser över nationsgränserna

inom en region. I förberedelsearbetet för pakten upprättades två s.k.

regionala bord, ett för Östersjöregionen och ett för Central- och

Östeuropa. Ett liknande initiativ har tagits beträffande Balkan, men

förhandlingar härom äger rum utanför OSSE:s ram till dess att frågan om

Förbundsrepubliken Jugoslaviens ställning i OSSE lösts.

2.2 Minoritetskommissarien

Det finns långt fler inomstatliga konflikter än mellanstatliga konflikter i

världen idag. Länders politik gentemot nationella minoriteter har stor

betydelse för stabilitet och säkerhet. Genom att på fredlig väg lösa

minoritetstvister och främja respekten för internationella normer om de

mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter för personer som tillhör

nationella minoriteter, kan både inomstatliga och mellanstatliga

konflikter förebyggas.

Av denna anledning tillsatte OSSE under 1992 en högkommissarie för

frågor som rör nationella minoriteter (High Commissioner on National

Minorities, HCNM). Dennes uppdrag är inte att föra minoriteters talan

utan att fungera som ett konfliktförebyggande instrument genom att söka

dämpa motsättningarna i frågor som rör nationella minoriteter och som

annars skulle riskera att trappas upp till en konflikt. Därutöver har

minoritetskommissarien till uppgift att varsko permanenta rådet eller

höga rådet så snart motsättningarna inte kan hanteras med de medel som

står till hans förfogande.

Mandatet för den nuvarande minoritetskommissarien, förre

nederländske utrikesministern Max van der Stoel, förlängdes hösten 1995

för ytterligare en treårsperiod. Hans verksamhet koncentreras till tio

länder, i vilka frågor rörande minoriteter och invandrare är särskilt

angelägna. Under 1996 besökte han bl.a. Estland, Kazakstan, Kirgizistan,

Kroatien, Lettland, Makedonien, Slovakien, Ukraina och Ungern.

Minoritetskommissarien uppmärksammade därvidlag bl.a. Skr. 1996/97:148

medborgarskapsfrågor, minoritetsspråkens ställning och möjligheterna

för personer som tillhör nationella minoriteter att återvända till områden i

vilka de tidigare varit bosatta. I februari 1996 arrangerade

minoritetskommissarien även ett seminarium i Kazakstan om främjande

av relationerna mellan olika folkgrupper. Därutöver anordnades i mars

rundabordssamtal mellan ukrainska myndigheter och folkvalda

representanter från Krim.

Minoritetskommissarien har genom sina tysta men effektiva

arbetsmetoder på ett förtjänstfullt sätt bidragit till att lösa problem med

anknytning till nationella minoriteter. Vid översynsmötet i Wien

uttrycktes ett brett stöd för minoritetskommissariens mandat och

verksamhet. Från svensk sida har frågan väckts hur dessa erfarenheter

skulle kunna tas tillvara såväl inom som utanför OSSE.

2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande

Frågor rörande demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga

rättigheterna har satt sin prägel på OSSE:s verksamhet alltsedan

begynnelsen. OSSE:s breda säkerhetsbegrepp utgår från att dessa frågor

har en direkt koppling till stabilitet och säkerhet.

Inom den s.k. mänskliga dimensionen har under årens lopp flera

dokument förhandlats fram. Dokumenten innehåller en rad normer

avseende demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer.

Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter

(Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i

Warszawa fyller en viktig funktion inom detta område. Kontoret ordnar

seminarier och möten samt tillhandahåller utbildning i frågor inom den

mänskliga dimensionen. Stöd ges till nationella institutioner för

mänskliga rättigheter, och en särskild verksamhet bedrivs för

minoritetsgrupperna romer och sinter.

ODIHR svarar även för OSSE:s gemensamma uppföljningsmöte för

den mänskliga dimensionen som hålls vartannat år. Vid dessa möten sker

en genomgång av hur medlemsstaterna uppfyllt sina åtaganden inom den

mänskliga dimensionen. Nästa uppföljningsmöte äger rum i Warszawa i

oktober.

Flera länder, däribland Sverige, förespråkar att det permanenta rådet på

ett mer systematiskt sätt borde behandla frågor som hänger samman med

bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Därigenom skulle den

mänskliga dimensionen i ökad utsträckning integreras med OSSE:s

övriga verksamhet.

I april 1996 hölls ett seminarium om religionsfrihet i Warszawa, och i

juni och september samma år arrangerades tillsammans med Röda Korset

två seminarier i Kirgizistan och Moldova om internationell humanitär

rätt. ODIHR genomförde under 1996 också utbildningsprogram för

statstjänstemän i central- och östeuropeiska länder.

Valövervakning har blivit ett betydelsefullt demokratifrämjande

instrument. ODIHR fyller här en viktig funktion som samordnare av

10

valövervakningsinsatser och ledde under 1996 valövervakningen i bl.a. Skr. 1996/97:148

Ryssland, Albanien, Rumänien, Armenien, Bulgarien, Moldova och

Litauen.

ODIHR har utvecklat ett ramverk för samordning av internationella

valövervakningsinsatser och har under 1996 publicerat en handbok för

valövervakning. Enligt det nya synsätt som vann gehör vid

Budapestmötet 1994 har det avgörande betydelse att övervakningen även

omfattar förberedelserna inför valen och tiden närmast efter.

Genom Daytonavtalet tilldelades OSSE flera uppgifter i Bosnien-

Hercegovina inom området mänskliga rättigheter och

demokratiuppbyggad. OSSE skall bl.a. övervaka valprocessen, utöva

tillsyn över mänskliga rättigheter och ge råd vid utformningen av ny

lagstiftning. Genom att stödja lokala enskilda organisationer i Bosnien-

Hercegovina främjas återuppbyggnaden av det civila samhället. OSSE

utsåg under 1996 en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter i

Bosnien-Hercegovina, som tillsammans med en nyinrättad kammare för

mänskliga rättigheter bildar kommissionen för mänskliga rättigheter.

Samverkan med Europarådet har blivit allt viktigare, beroende på de

båda organisationernas sammanfallande målsättningar vad gäller

mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Europarådets

medlemskrets har även vuxit under senare år, vilket gjort det än mer

väsentligt att stärka samarbetet. En möjlighet som diskuterats är att låta

juridisk expertis från Europarådet ställas till OSSE-representationemas

förfogande.

2.4 Rustningskontroll inklusive förtroende- och

säkerhetsskapande åtgärder

Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder

utgör en central del av OSSE:s verksamhet. Under årens lopp har ett antal

dokument förhandlats fram inom detta område. De viktigaste av dessa är

avtalet om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa, kallat

CFE-avtalet, och Wiendokumentet av 1994. CFE-avtalet begränsar

styrkenivåema för de stater som ingår i NATO eller ingick i den numera

upplösta Warszawapakten. Wiendokumentet innehåller olika former av

förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Det gäller för samtliga

OSSE-stater.

CFE-avtalets nedrustningsfas var i huvudsak avslutad i november

1995. Parterna hade då förstört så mycket tung krigsmateriel

(stridsvagnar, pansarskyttefordon, artilleri, stridsflygplan och helikoptrar)

som krävdes enligt avtalet. Ryssland krävde emellertid ökade möjligheter

att stationera krigsmateriel i nordvästra Ryssland och i norra Kaukasus

enligt de s.k. flankbestämmelsema. Trots hårda förhandlingar kunde

denna fråga inte lösas i tid utan fick överföras till avtalets

översynskonferens, som hölls i maj 1996.

Översynskonferensen dominerades av de ovan nämnda ryska kraven.

En överenskommelse kunde nås först efter intensiva förhandlingar.

Resultatet blev att Ryssland tilläts ha avsevärt mer krigsmateriel i

11

flankområdet än vad som medgavs i det ursprungliga avtalet. Trots att Skr. 1996/97:148

Sverige inte är avtalspart, följdes förhandlingarna noggrant från svensk

sida, varvid betydelsen av flankbegränsningama för Norden och

Baltikum poängterades.

Överenskommelsen om CFE-avtalet innebar också att avtalet skall

anpassas och vidareutvecklas. Enighet om ett mandat för s.k.

anpassningsförhandlingar nåddes vid toppmötet i Lissabon.

Mandatdiskussionema fördes mot bakgrund av den allt intensivare

debatten kring NATO-utvidgningen. Anpassningsförhandlingama

inleddes i januari 1997 och avses vara avslutade inom 18 månader, dock

senast i maj 1999. Sverige kommer att noggrant följa detta arbete och

bevaka de svenska intressen som berörs av anpassningsförhandlingen.

Vid toppmötet i Lissabon antogs två dokument benämnda ramverket

respektive dagordningen för fortsatt rustningskontroll. Ramverket lägger

fast allmänna grunder och principer. En grundläggande princip är att

avtal inom rustningskontrollområdet är en legitim angelägenhet för alla

stater, oavsett om de är avtalsparter eller ej. Fortsatt rustningskontroll

skall bedrivas så att ett nätverk av ömsesidigt förstärkande regler och

normer skapas.

Dagordningen prioriterar förbättrad kontroll av att överenskomna

åtgärder genomförs, säkerhetsdialog och regional rustningskontroll.

Vissa konkreta åtgärder, såsom etableringen av ett starkare samband

mellan arbetet i säkerhetsforum och permanenta rådet anges.

Avrapportering skall ske till ministerrådsmötet i Köpenhamn i december

1997.

Genomförandet av överenskomna åtgärder har kontinuerligt diskuterats

i säkerhetsforum. Allvarliga brister har tyvärr kunnat konstateras, som

särskilt rör de stater som efter 1990 inträtt i OSSE. En åtgärdslista med

18 punkter gjordes upp i samband med det årliga implementeringsmötet.

Trots tidvis intensiva diskussioner har endast marginella förbättringar

kunnat göras.

Sverige var, liksom tidigare år, en av de mest aktiva staterna när det

gäller tillämpningskontrollen. Under 1996 genomförde Sverige bl.a. åtta

utvärderingsbesök och två inspektioner för att verifiera de uppgifter som

OSSE-stater lämnat om sina militära förband.

2.5 Den ekonomiska dimensionen

OSSE:s ekonomiska dimension omfattar samarbete i ekonomiska frågor,

vetenskap, teknik och miljö.

I januari hölls i Geneve en utvärdering av vad som uppnåtts i relation

till målsättningarna i 1990 års Bonndokument, som utgör grunden för

samarbetet inom detta område. I slutet av mars hölls OSSE:s årliga

ekonomiska forum i Prag, det fjärde i ordningen. Temat - ekonomiska

aspekter på säkerhet - var avsett att bidra till det pågående arbetet med

säkerhetsmodellen i Wien och utgöra förarbete för översynsmötet och

toppmötet senare under året. Sverige underströk vikten av att utveckla

instrument för tidig analys av krisrisker och påtalade behovet av

12

fördjupade studier av sambandet mellan säkerhetsrisker och ekonomiska Skr. 1996/97:148

faktorer.

Under 1996 hölls seminarier om investeringar (i Chabarovsk och

Minsk), om ekonomisk tillväxt i norra Stillahavsregionen (i Seattle) samt

om miljöfrågor i Aralsjöområdet (i Tasjkent). På österrikiskt initiativ

etablerades även ett europeiskt företagarråd i Wien. Vid toppmötet i

Lissabon beslutades vidare om tillsättandet av en samordnare för arbetet

inom den ekonomiska dimensionen som skall tjänstgöra vid sekretariatet

i Wien.

3 Konkreta insatser - OSSE:s representationer

OSSE:s faltrepresentationer utgör ett av de viktigaste instrumenten i

arbetet med att försöka förebygga konflikter, värna om respekt för de

mänskliga rättigheterna, medla i redan uppkomna konflikter och

medverka i återuppbyggnadsarbetet sedan konflikter upphört. OSSE:s

arbete med konfliktförebyggande insatser i falt inleddes 1992 och har

växt i omfattning sedan dess. OSSE finns nu närvarande genom

representationer i elva länder.

Mandaten för representationerna är individuellt utformade. Det åligger

representationschefema att regelbundet rapportera om utvecklingen inom

verksamhetsområdet till Wien för vidare befordran till medlemsstaterna.

Representationerna varierar i storlek, men de flesta består av mellan fem

och tio diplomater, i vissa fall förstärkta av relevant expertis såsom

jurister eller militärer. Samarbetet är nära med bl.a. OSSE:s

minoritetskommissarie, kontoret för demokratiska institutioner och

mänskliga rättigheter i Warszawa och andra internationella

organisationer på plats.

OSSE:s representationer är flexibla instrument för att förhindra eller

bilägga konflikter. Arbetet är ofta komplicerat och konflikterna eller

problemställningarna svårlösta. Eftersom målsättningen är att försöka

åstadkomma varaktiga politiska lösningar måste arbetet ses i ett

långsiktigt perspektiv. Detta är en av de främsta anledningarna till att inte

någon representation ännu kan sägas ha slutfört sitt uppdrag.

3.1 Baltikum

Efter Sovjetunionens upplösning fanns mycket stora ryskspråkiga

befolkningsgrupper kvar i Estland och Lettland. Sedan de baltiska

staterna återvunnit sin självständighet, utgjorde integrationen av de

ryskspråkiga befolkningsgrupperna en stor uppgift. OS SE bistår i detta

arbete. Representationer etablerades i Estland och Lettland under 1993.

Arbetet är inriktat på de ryskspråkiga befolkningsgrupperna och

omfattar främst integrations- och medborgarskapsfrågor.

Representationerna är neutrala observatörer och rapporterar regelbundet

till permanenta rådet i Wien. Representationerna är också tillgängliga för

13

allmän rådgivning till regeringarna och myndigheter, i vissa fall även till Skr. 1996/97:148

enskilda.

3.1.1 Estland

OSSE-representationens huvudkontor är beläget i Tallinn men mindre

filialkontor har även upprättats i Narva och Jöhvi/Kohtla-Järve, där

andelen ryskspråkiga är stor. Representationens mandat är inriktat på att

bidra till att skapa förståelse och främja de olika folkgruppernas

integration. Representationen upprätthåller kontakt med nationella och

lokala myndigheter, i synnerhet de som ansvarar för medborgarskap,

invandring, språkfrågor och sociala frågor. Kontakterna inkluderar även

politiska partier, fackföreningar och massmedia.

I likhet med tidigare år har arbetet under 1996 inriktats på frågor

rörande medborgarskap, uppehållstillstånd och främlingspass.

Representationen har även rapporterat om situationen för den ortodoxa

kyrkan i Estland, de ryskspråkigas möjligheter att rösta i det ryska

presidentvalet, språkkrav för kandidater i lokalval samt samarbetet

mellan olika befolkningsgrupper.

I Estland finns också en särskild OSSE-representant som arbetar med

frågor som rör de kvarvarande ryska militärpensionärema.

3.1.2 Lettland

Lettlandsrepresentationens kontor ligger i Riga. Även i Lettland vänder

sig representationens verksamhet till den ryskspråkiga

befolkningsgruppen och uppmärksammar frågor om bl.a. medborgarskap

och uppehållstillstånd. Representationen tillhandahåller rådgivning såväl

till regering och myndigheter som till enskilda.

Representationens mandat har kommit att utvidgas till att även omfatta

hjälp med genomförandet av de avtal och överenskommelser som

Lettland och Ryssland nått rörande pensionerade ryska officerare bosatta

i Lettland. OS SE deltar även i inspektionsregimen för avvecklingen av

den ryska strategiska radarstationen i Skrunda.

Under 1996 har arbetet koncentrerats på de nya främlingspassen,

uppföljning av medborgarskaps- och invandringsmyndighetemas

arbetssätt, naturaliseringsprocessen samt etableringen av ett nationellt

kontor för mänskliga rättigheter.

3.2 Balkan

OSSE har i det forna Jugoslavien engagerat sig såväl i förebyggande

verksamhet som i återuppbyggnadsinsatser. Genom representationen i

Skopje arbetade OSSE aktivt för att förhindra en spridning av kriget till

14

den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, och fortsätter nu att främja Skr. 1996/97:148

kontakterna mellan olika befolkningsgrupper. I Kroatien stöder

representationen uppbyggnaden av demokratiska institutioner och bistår i

frågor som rör integreringen av olika befolkningsgrupper.

Representationen i Bosnien-Hercegovina har huvudsakligen ägnat sig åt

de allmänna valen, men har också mer långsiktiga uppgifter avseende

mänskliga rättigheter, demokratiska institutioner och rättsstatens

principer.

3.2.1 Bosnien-Hercegovina

OSSE:s ministerråd beslutade i december 1995 att upprätta en

långtidsrepresentation i Bosnien-Hercegovina. Denna växte snabbt till

OSSE:s ojämförligt största. Efter en tid bestod personalstyrkan i

Bosnien-Hercegovina av drygt 230 internationellt rekryterade tjänstemän

och var därmed dubbelt så stor som OSSE:s sekretariat i Wien. Förutom

det centrala högkvarteret i Sarajevo har OSSE haft sex regionala centra

och under en viss tid 30 lokalkontor i Bosnien-Hercegovina.

Mandatet för OSSE-representationen i Bosnien-Hercegovina anger tre

verksamhetsinriktningar: övervakning av allmänna val, rustnings-

kontrollåtgärder och mänskliga rättigheter. För de två förstnämnda är

OSSE huvudansvarigt mellanstatligt organ. Vad gäller mänskliga

rättigheter delar OSSE ansvaret med flera andra mellanstatliga och

enskilda organisationer.

Mandatet för OSSE-representationen har förlängts till slutet av 1997.

Under 1996 var OSSE:s insatser i anslutning till de allmänna valen,

som ägde rum den 14 september, en dominerande del av verksamheten.

Vid sidan av OSSE-representationens personal hade OS SE i samband

med valen drygt 1 200 rådgivande valövervakare och närmare 900

observatörer på plats i Bosnien-Hercegovina.

Chefen for OSSE-representationen är ordförande i den

partssammansatta och provisoriska valkommission som upprättats i

enlighet med Daytonavtalet. Denna valkommission hade det politiska

överinseendet och utformade de närmare bestämmelserna för valen.

Valkommissionen beslutade i augusti att skjuta upp lokalvalen, som

också varit tänkta att hållas den 14 september, till november. De har

senare uppskjutits till 1997.

Valen i september genomfördes inte bara i vallokaler i Bosnien-

Hercegovina, utan också genom poströstning för flyktingar runtom i

världen. I länder med många bosniska flyktingar, däribland Sverige,

upprättade OSSE särskilda kontor for flyktingröstningen. Omkring

32.000 bosniska väljare registrerades i Sverige, och omkring 24.000

godkända röster skickades in.

Under 1996 har i enlighet med Daytonavtalet under OSSE:s

överinseende förhandlats fram dels en överenskommelse mellan

Federationen Bosnien-Hercegovina och Republika Srpska om

fortroendeskapande åtgärder, dels ett avtal mellan Förbundsrepubliken

15

Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina om rustnings-

begränsning.

Knutna till OSSE-representationen är tre ombudsmän för Federationen

Bosnien-Hercegovina, som OSSE utsåg och stödde redan innan

Daytonavtalet ingicks. I enlighet med Daytonavtalet har OSSE under

1996 vidare utsett en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter

som, tillsammans med en likaledes under 1996 inrättad kammare för

mänskliga rättigheter, utgör kommissionen för mänskliga rättigheter.

Jämfört med andra organisationer har OSSE byggt upp en

vittförgrenad struktur i Bosnien-Hercegovina. Detta har skapat bred

kontakt med det bosniska samhället, vilket varit en förutsättning för

överblick, för övervakning av mänskliga rättigheter och för bidrag till

lokala insatser för demokratiutveckling.

Daytonavtalets kardinalregel är att det är parterna som bär ansvaret för

dess genomförande. I praktiken har dock avtalets tillkomsthistoria och

världssamfundets massiva deltagande i dess genomförande ofta tenderat

att skymma denna grundprincip. Detta har lett till ett tvetydigt

förhållande mellan parterna och världssamfundet. Parterna har kunnat

utnyttja detta och på olika sätt markera avstånd till delar av avtalet. De

har även kunnat försinka och försvåra tillämpningen av dess

bestämmelser. För OSSE:s del har detta problem varit störst i fråga om

de allmänna valen. OSSE:s insatser under förberedelserna och

genomförandet av valen gick dock vida utöver mandatets inriktning på

övervakning. Detta har bidragit till en utbredd uppfattning om oklar roll-

och ansvarsfördelning. OSSE har utsatts för hård kritik för brister vid

genomförandet av de allmänna valen. Valen fyllde dock en viktig

funktion genom att etablera myndighetsstrukturer som baseras på

erkända valresultat.

Skr. 1996/97:148

3.2.2 Kroatien

I april 1996 beslutade OSSE att upprätta en representation i Kroatien.

Beslutet föregicks av en utdragen förhandling med värdlandet om

mandatet. Representationen inrättade först sitt högkvarter i Zagreb och

därefter två filialkontor, ett i Vukovar i Östslavonien och ett i Knin i

Krajina.

OSSE-representationen skall erbjuda såväl kroatiska myndigheter som

intresserade individer, grupper och organisationer stöd och sakkunskap i

syfte att främja försoning och respekt för mänskliga rättigheter,

inbegripet rättigheter för dem som tillhör nationella minoriteter. Den

skall vidare bidra till att utveckla demokratiska institutioner och ett

rättssamhälle. Diskussioner pågår om ett utvidgat mandat för OSSE när

mandatet för FN:s övergångsadministration för Östslavonien löper ut.

I februari 1997 utsågs den svenske ambassadören Henrik Amneus till

ny chef för representationen i Kroatien.

16

3.2.3 Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien

Sedan 1992 har OSSE en representation i Makedonien vars främsta

syfte varit att förhindra en spridning av den jugoslaviska konflikten även

till detta land. Genom dels Daytonavtalet, dels överenskommelsen om

ömsesidigt erkännande mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och

Makedonien, har läget blivit mindre spänt. Den utdragna krisen i

Förbundsrepubliken Jugoslavien i slutet av 1996 visar å andra sidan att

området förblir instabilt. Detta gäller inte minst Kosovo.

OSSE-representationen har också främjat dialog och fungerat som

brobyggare för att förebygga konflikter mellan de olika

befolkningsgrupperna i Makedonien. Spänningen mellan dessa

befolkningsgrupper består alltjämt.

3.2.4 Förbundsrepubliken Jugoslavien

Jugoslavien ingår formellt i OSSE men har sedan 1992 varit avstängt

från deltagande i OSSE:s möten. Belgrad kräver att fa återupptas i OSSE

på Jugoslaviens plats, medan flertalet OSSE-stater driver linjen att

Förbundsrepubliken Jugoslavien far begära inträde som ny medlem på

samma sätt som de andra stater vilka tidigare tillsammans utgjorde den

socialistiska federativa republiken Jugoslavien.

Sverige har i olika sammanhang pekat på vikten av jugoslaviskt

deltagande i OSSE med de förpliktelser och åtaganden som detta innebär,

exempelvis i fråga om mänskliga rättigheter och rustningskontroll. Så

länge regeringen i Belgrad inte tillåter OSSE att fullt ut verka i landet

och så länge den inte går in för en målmedveten demokratisering, saknas

dock förutsättningar att häva avstängningen av Förbundsrepubliken

Jugoslavien.

Under ett knappt års tid - från 1992 till 1993 - hade OSSE en

representation i Jugoslavien. Den hade sitt högkvarter i Belgrad och

filialkontor i Kosovo, Sandjak och Vojvodina, tre områden med

betydande icke-serbisk befolkning. I provinsen Kosovo är albanema i

majoritet, i Vojvodina bor en betydande ungersk minoritet och i Sandjak

finns en muslimsk minoritet.

Sommaren 1993 bestämde sig regeringen i Belgrad för att tvinga bort

denna OSSE-övervakning genom att inte förlänga överenskommelsen

med OSSE. OSSE svarade med att dels systematisera och effektivisera

samarbetet mellan OSSE-ländemas ambassader i Belgrad, i synnerhet

vad avser bevakningen av Kosovo, Sandjak och Vojvodina, dels inrätta

en särskild samrådsgrupp under permanenta rådet i Wien för dessa

frågor.

Förhållandet mellan OSSE och Jugoslavien har fatt ny aktualitet

genom OSSE:s roll i den kris som lokalvalen i Jugoslavien lett till.

Regeringen i Belgrad inbjöd strax före jul 1996 OSSE att sända en

delegation för att på ort och ställe kunna bedöma läget. OSSE-

delegationen, som leddes av den före detta spanske premiärministern

Gonzalez, utfärdade ett antal rekommendationer som fick såväl EU:s som

OSSE:s samfällda stöd. Gonzalez-rapporten kom därmed att fa

Skr. 1996/97:148

17

avgörande betydelse för omvärldens förhållningssätt till valkrisen i Skr. 1996/97:148

Jugoslavien.

3.3 Tjetjenien

OSSE har aktivt deltagit i sökandet efter en politisk lösning på kriget i

Tjetjenien. En permanent OSSE-närvaro, i form av en stödgrupp,

etablerades i april 1995. Stödgruppen kunde komma på plats först efter

intensiva konsultationer och tidvis svåra förhandlingar inom OSSE.

Ryssland kritiserades kraftfullt av OSSE-statema för urskiljningslös

våldsanvändning, vilket drabbade den civila befolkningen.

Stödgruppen består av diplomater och officerare. Dess övergripande

uppgift är att försöka bidra till en politisk lösning av konflikten, men den

skall även följa och rapportera om respekten för mänskliga rättigheter.

Sverige har sedan stödgruppen bildades haft en officer stationerad i

gruppen.

Det första halvåret 1996 präglades av uppblossande strider, som nådde

sin kulmen runt det ryska presidentvalet i juni. Trots det svåra läget

arbetade gruppen aktivt för att försöka etablera och utveckla kontakter

med båda sidor i syfte att nå en överenskommelse om stridernas

upphörande. Gruppens insatser var mycket viktiga för det rysk-tjetjenska

avtal som slöts under sommaren. Avtalet innebar eldupphör,

tillbakadragande av de ryska trupperna och fria val. Nyckelfrågan om

Tjetjeniens status sköts på framtiden för att avgöras först år 2001.

I nära samarbete med tjetjenska myndigheter bidrog stödgruppen till

organiserandet av president- och parlamentsvalen i januari 1997 samt

samordnade valövervakningsinsatsema. Internationella valövervakare

kunde rapportera att valen hållits under fredliga former. Efter valen har

en ny president tillträtt och regeringsbildning pågår.

3.4 Ukraina

Under 1950-talet överfördes Krim från Ryska rådsrepubliken till

Ukraina. Sedan Ukrainas självständighet har dock Krims ryssar begärt att

Krim skall återföras till Ryssland. Detta har både ukrainare och tatarer

motsatt sig. OSSE-representationen i Ukraina etablerades sommaren

1994. Representationen har kontor både i Kiev och på Krimhalvön. Dess

främsta uppgift är att främja och följa förhandlingarna om Krims status.

Frågor rörande mänskliga rättigheter, författningen, medborgarskap och

mediernas frihet bevakas av representationen. I växande grad har de från

exil återvändande krimtataremas situation blivit föremål för

representationens uppmärksamhet.

Under 1996 antog Ukraina en ny författning genom vilken Krim fick

ställning som autonom republik inom Ukraina. Krim garanteras ett stort

mått av självstyre och den lokala befolkningens inflytande har därmed

stärkts.

18

3.5 Moldova

Skr. 1996/97:148

I Moldova strävar två regioner efter större självständighet: området

som bebos av gagauz-minoriteten och den självutnämnda transnistriska

republiken med främst ryssar och andra ryskspråkiga. I Transnistrien

finns också delar av den ryska 14:e armén fortfarande kvar tillsammans

med en fredsbevarande styrka bestående av ryska, moldaviska och

transnistriska trupper.

Sedan 1993 har OSSE en representation i Moldova. Den försöker

medverka till en varaktig politisk lösning av konflikten om Transnistrien,

baserad på territoriell integritet för Moldova och viss autonomi för

Transnistrien.

I likhet med tidigare år präglades 1996 av brist på framsteg i de

politiska förhandlingarna. Vissa överenskommelser slöts, som emellertid

inte kunde genomföras av samtliga parter. Dessutom påverkade

presidentvalen i både Moldova och Ryssland processen.

OSSE-representationen har kontinuerligt uppmanat till fortsatta

kontakter och till återupptagande av förhandlingarna, särskilt vad gäller

frågan om Transnistriens status. Vissa framsteg har gjorts vad gäller

bortförseln av stora mängder krigsmateriel som härrör från den 14:e

armén. Viss materiel har förstörts, och representationen har uppmanat

såväl moldaviska som transnistriska myndigheter och ryska militära

representanter i regionen att underlätta bortförseln av återstoden.

Representationen har även ägnat uppmärksamhet åt mänskliga

rättigheter, främst skol- och språkfrågor. Moldaviska familjer i

Transnistrien kräver att det latinska, inte det kyrilliska alfabetet används i

skolorna. De transnistriska myndigheterna motsätter sig kraftfullt detta.

Representationen har lämnat förslag till lösningar i denna känsliga fråga.

Gruppen har vidare ordnat rundabordssamtal mellan byäldste från

Moldova och Transnistrien i syfte att finna lösningar på gemensamma

lokala problem och uppnå ett konstruktivt samarbete. Den har också

anordnat ett seminarium om införlivande av internationell humanitär rätt

i nationell lagstiftning, och lanserat ett initiativ om förtroendeskapande

åtgärder.

3.6 Georgien

Två konflikter pågår på georgiskt territorium. Abchasien i väster och

Sydossetien i norr strävar båda efter självständighet från Georgien.

Stridshandlingar i egentlig mening förekommer inte längre, men

konflikterna kvarstår olösta. OSSE har engagerat sig för att finna en

lösning på konflikten i Sydossetien, och FN har en roll i

Abchasienkonflikten.

Sedan 1992 har OSSE en representation i Georgiens huvudstad Tbilisi,

som består av sammanlagt 17 diplomater och militärer. Georgien-

representationen är därigenom OSSE:s näst största efter den i Bosnien-

Hercegovina. Representationen har regelbundet kontakt med och

19

övervakar den rysk-georgisk-ossetiska fredsbevarande styrka som är Skr. 1996/97:148

baserad i Sydossetien.

Representationens insatser sker på bred front och under 1996 har stor

möda ägnats åt att forsöka fa till stånd ett återupptagande av de politiska

förhandlingarna mellan Tbilisi och myndigheterna i Tschinvali,

Sydossetiens största stad. Huvudfrågan rör Sydossetiens framtida

politiska status. Fram till början av hösten fanns utsikter att

förhandlingarna skulle återupptas, men det presidentval som hölls i

Sydossetien i november försvårade och försenade processen.

Förhoppningsvis kan samtalen påbörjas under 1997. Representationen

kommer då troligen att kunna öppna det sedan länge planerade kontoret i

Tschinvali.

Representationen har påbörjat genomförandet av sitt ekonomiska

initiativ från 1995. Syftet är att återknyta ekonomiska och sociala band

mellan parterna. Under 1996 har den identifierat lämpliga

projektområden. I samarbete med bl.a. FN:s utvecklingsprogram kommer

satsningar att göras inom jordbruks- och telekommunikations-sektorema.

Representationens presskontor har under året hållit två rundabordssamtal

med georgiska och sydossetiska journalister. Representationen har även

följt efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna och

demokratiseringsprocessen, t.ex. genom att övervaka rättegångar och

besöka fångar. Militärt har läget varit stabilt i Sydossetien under året.

Det kontor för mänskliga rättigheter som FN och OSSE planerar driva

gemensamt i Suchumi, Abchasien, kan förmodligen öppnas under 1997.

3.7 Tadzj ikistan

OSSE har haft en representation i huvudstaden Dusjanbe sedan 1994.

Huvuduppgifterna är att främja dialog och förtroende mellan olika

folkgrupper, respekt för mänskliga rättigheter och upprättandet av

demokratiska institutioner. Representationen har även bevakat

flyktingsituationen och övertagit arbetsuppgifter från FN:s

flyktingkommissarie.

I likhet med föregående år präglades 1996 av uppblossande strider

mellan regeringsstyrkor och oppositionsstyrkor. Den humanitära

situationen i Tadzj ikistan förvärrades avsevärt.

I december 1996 slöts överenskommelser mellan regeringen och den

tadzj ikiska oppositionen om att förhandlingsvägen försöka finna en

lösning på landets politiska problem. Vapenvila skulle återupprättas.

Dessa överenskommelser kan, förutsatt att de genomförs, utgöra

inledningen till en nationell försoning i Tadzjikistan.

3.8 Konflikten i Nagomo-Karabach och Minskgruppens

arbete

En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om enklaven Nagomo-Karabach i

Azerbajdzjan. Nagomo-Karabach har armenisk befolkningsmajoritet och

20

eftersträvar självständighet, samtidigt som Azerbajdzjan endast kan Skr. 1996/97:148

acceptera att enklaven erhåller begränsad autonomi.

Sedan 1992 har OSSE lett förhandlingar med parterna om en lösning

på konflikten, som orsakat stort mänskligt lidande och drivit

uppskattningsvis en miljon människor på flykt. OSSE eftersträvar en

stabil och varaktig lösning baserad på följande huvudprinciper:

erkännande av Azerbajdzjans territoriella integritet, självstyrelse för

Nagomo-Karabach kopplad till säkerhetsgarantier, säkrad

landförbindelse mellan enklaven och Armenien samt flyktingars

obehindrade rätt till återvändande.

Förhandlingarna sker inom ramen för den s.k. Minskprocessen. Den

s.k. Minskgruppen arbetar kontinuerligt med att förbereda en

fredskonferens, som skall hållas i den vitryska huvudstaden Minsk.

Minskgruppen består av ett antal intresserade stater, däribland Sverige,

samt konfliktens parter. Sverige var ordförande i Minskprocessen 1994-

1995.

Under det senaste året har intensiva förhandlingar och konsultationer

förts av både Minsk-konferensens samordförande (Finland och Ryssland)

och Minskgruppens medlemmar. Flera förslag har förelagts konfliktens

parter, men inget har kunnat accepteras av samtliga. Konsekvensen av

detta är att inga påtagliga framsteg gjorts i förhandlingarna. Finland

avgick vid årets slut som samordförande i Minsk-konferensen, och

efterträddes av USA och Frankrike.

Arbetet kommer nu att fortsätta och bygga på de resultat som trots allt

uppnåtts. En vapenvila råder sedan maj 1994, och en överenskommelse

om förtroendeskapande åtgärder har ingåtts. Armenien och Azerbajdzjan

har inlett bilaterala konsultationer för att försöka lösa konflikten. Hittills

har dessa kontakter varit resultatlösa.

4 OSSE:s samverkan med andra organisationer

4.1 OSSE och andra internationella organisationer

Det vittomspännande arbetet inom OSSE har flera beröringspunkter med

andra internationella organisationers arbetsområden. Detta gäller i

förhållande till såväl FN-systemet som andra internationella och

regionala organisationer. Samarbetet mellan OSSE och andra

internationella organisationer har under senare år ökat, särskilt på

områdena preventiv diplomati och civil återuppbyggnad. Som exempel

kan nämnas verksamheten i Bosnien-Hercegovina, där Daytonavtalet

medfört uppgifter för flera internationella organisationer.

OSSE utgör en sådan regional organisation som avses i FN-stadgans

åttonde kapitel och ingick 1993 under svenskt ordförandeskap ett

ramavtal med FN om närmare samarbete. Efter ett initiativ av det

svenska ordförandeskapet samma år äger numera regelbundna

21

konsultationer rum mellan FN:s och OSSE:s generalsekreterare. Skr. 1996/97:148

Samarbetet och samordningen mellan OS SE och FN har stärkts sedan

dess, särskilt vad gäller konfliktförebyggande verksamhet och

krishantering. I februari 1996 hölls ett möte mellan FN och de regionala

organisationerna, vid vilket man bl.a. diskuterade hur samarbetet mellan

organisationerna kunde förbättras ytterligare.

En ökad samordning mellan OSSE och Europarådet har blivit en allt

viktigare fråga, särskilt med tanke på att organisationerna i viktiga

avseenden delar målsättningar och i ökad utsträckning även

medlemskrets (40 av OSSE:s 55 medlemsstater är idag medlemmar i

Europarådet). Exempel på konkret samarbete mellan OSSE och

Europarådet är tillsättandet av en kommission för mänskliga rättigheter i

Bosnien-Hercegovina och gemensamt organiserade seminarier om

tolerans (Bukarest i maj 1995) och utbildning (Tallinn i oktober 1996).

OSSE:s och Europarådets generalsekreterare och de båda

organisationernas ordförandeskap diskuterade under 1996 ökad

samverkan. De båda generalsekreterarna utväxlade besök i varandras

organisationer.

Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda åtaganden är

områden på vilka såväl OSSE och Europarådet som deras medlemsstater

har mycket att vinna på organiserad samverkan. I mars 1997 hålls ett

möte i Strasbourg mellan OSSE och Europarådet, vid vilket de båda

organisationerna skall utbyta erfarenheter och jämföra metoder för

granskning av medlemsländernas fullgörande av sina åtaganden.

4.2 OSSE:s parlamentariska församling

1996 års möte med OSSE:s parlamentariska församling ägde rum i

Stockholm i juli. Vid det årliga mötet, som var församlingens femte,

deltog närmare 300 delegater från 51 av OSSE:s medlemsländer.

Andorra upptogs som ny medlem i församlingen efter att tidigare under

året ha gått med i OSSE. Till president i församlingen för det kommande

året valdes spanjoren Javier Rupérez. Den svenska riksdagsledamoten

Helena Nilsson (c) valdes till vice ordförande i den kommitté som

behandlar ekonomi, miljö och vetenskapligt samarbete.

Den parlamentariska församlingen är fristående i förhållande till

OSSE:s övriga institutioner. När församlingen fattar beslut gäller

majoritetsprincipen. OSSE i övrigt tillämpar konsensusregeln.

Församlingen har vid flera tillfällen, senast i Stockholm, uttryckt

önskemål om att beslut inom OSSE i större utsträckning skall kunna

fattas utan krav på enhällighet.

Vid mötet antog församlingen en deklaration, som behandlar olika

ämnen inom tre huvudområden: politik och säkerhetsfrågor; ekonomi,

miljö och vetenskapligt samarbete samt mänskliga rättigheter och

demokratibyggnad. Församlingen gav sitt stöd till fredsprocessen i

Bosnien-Hercegovina och erinrade om skyldigheten att utlämna åtalade

till den internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien. Den fördömde

regeringen i Förbundsrepubliken Jugoslavien för kränkningar av de

22

mänskliga rättigheterna i Kosovo, och uttryckte sin oro över otillräckliga Skr. 1996/97:148

demokratiska framsteg i Kroatien. Församlingen uppmanade den turkiska

regeringen att bygga upp en mekanism for konsultationer med kurdiska

organisationer som arbetar med fredliga medel och den välkomnade en

turkisk inbjudan att besöka landet. Vidare antogs en uppförandekod för

politiskt och demokratiskt samarbete med en rekommendation att koden

skulle behandlas under toppmötet i Lissabon, vilket dock inte blev fallet.

Under mötet inbjöds på svensk initiativ till ett särskilt möte med

kvinnliga parlamentariker. De svenska riksdagsmännen drev också frågor

rörande problem för kvinnor som kan uppstå vid övergången från plan-

till marknadsekonomi, bl.a. arbetslöshet och ökad prostitution i form av

kvinnohandel över gränserna.

Nästa möte med församlingen äger rum i Warszawa i juli 1997.

4.3 Kontakter med enskilda organisationer

Alltsedan begynnelsen har OSSE haft en öppen inställning till

samverkan med enskilda organisationer. Dessa har genom sin verksamhet

befrämjat demokrati och mänskliga rättigheter inom OSSE-området. De

enskilda organisationerna har möjlighet att delta vid större möten och

seminarier inom ramen för OSSE. I Sverige har ett särskilt nätverk

bildats för intresserade organisationer med anknytning till OSSE:s

verksamhet.

Under översynsmötet i Wien i november riktade Sverige tillsammans

med de övriga nordiska länderna kritik mot förhållandena för enskilda

organisationer i Turkiet. Sverige stödde tillsammans med EU ett initiativ

om att vid möten presentera information om deltagande enskilda

organisationer. Vid översynsmötet var antalet deltagande enskilda

organisationer lägre än under föregående år.

5 OSSE:s framtida roll i det europeiska

säkerhetssamarbetet

Under det närmaste året kommer en rad beslut att fattas av främst NATO

och EU som på ett fundamentalt sätt påverkar den nya säkerhetsordning

som är under framväxt i Europa. NATO:s och EU:s utvidgningsprocesser

handlar ytterst om två europeiska grundproblem: de centraleuropeiska

ländernas återintegration i det europeiska samarbete som de tvangs hålla

sig utanför under det kalla kriget och Rysslands plats i det nya Europa.

Därmed berörs oundvikligen också OSSE. Detta är fallet även av ett

annat skäl. NATO:s utvidgningsprocess verkar fa till följd uppkomsten

av nya, alleuropeiska och NATO-relaterade samarbetsstrukturer, bl.a. det

av Förenta staterna föreslagna Atlantiska partnerskapsrådet (APC). Av

allt att döma kommer den militära krishanteringen att stå i centrum för

partnerskapsrådes verksamhet. Det är samtidigt angeläget att värna om

den särskilda roll OSSE har på konflikthanteringsområdet, inte minst

23

inom konflikthanteringsspektrumets breda ytterband, nämligen det Skr. 1996/97:148

förebyggande arbetet och försonings- och återuppbyggnadsinsatsema av

Bosnientyp.

OSSE-systemets respons på de förändringsprocesser som igångsatts av

NATO och EU har framför allt legat på två plan. På

rustningskontrollområdet kan omförhandlingen av avtalet om

konventionella styrkebegränsningar i Europa (CFE-avtalet) skapa

militära förutsättningar för en återhållsam NATO-utvidgning, men den

kan samtidigt i sämsta fall leda till en ytterligare försvagning av de

militära restriktioner som avtalet ålägger parterna. Det gäller bl.a. de för

Sverige så väsentliga flankbestämmelsema.

På det normativa området kan den förestående förhandlingen om ett

nytt säkerhetspolitiskt grunddokument, en säkerhetsstadga, ses som ett

svar på ryska önskemål om att parallellt med NATO:s utvidgning se över

OSSE:s grundprinciper och öka OSSE:s relevans för europeisk fred och

säkerhet. Detta kan i bästa fall leda till en vitalisering av OSSE, men i

sämsta fall till en urvattning av ett grundläggande OSSE-dokument,

Parisstadgan. Detta dokument tillkom i ett gynnsamt internationellt

klimat präglat av långtgående samarbetssträvanden stormakterna

emellan.

Förtröstan och förtroendet inför framtiden skulle bli större om OSSE

förmådde att även på ett tredje plan svara på de av EU och NATO

igångsatta förändringsprocessema, nämligen genom att mer metodiskt,

och med medlemsstaternas politiska och materiella stöd i ryggen, söka

utnyttja de politiska instrument organisationen har till sitt förfogande,

inte minst i det förebyggande och återuppbyggande arbetet. Även om det

finns visst utrymme för nya förslag, handlar det mest om att fantasifullt

och politiskt genomtänkt utnyttja det breda register OSSE kan spela på

redan idag, om den politiska viljan finns.

Detta är den väg vi från svensk sida förordat att OSSE skall beträda. Vi

kommer att fortsätta att göra det, i övertygelsen att även begränsade steg i

denna riktning skulle ge ett viktigt bidrag till fred och säkerhet i Europa.

24

Skr. 1996/97:148

6 Förkortningar

APC

Atlantic Partnership Council (Atlantiska

partnerskapsrådet)

CFE

CIS

Conventional Armed Forces in Europé

Commonwealth of Independent States (jfr

OSS)

CoE

CPC

Council of Europé (Europarådet, ER)

Conflict Prevention Centre (Centrum för att

förebygga konflikter)

CSBM

Confidence- and Security-Building Measures

(förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder)

CSCE

Conference on Security and Co-operation in

Europé (jfr ESK)

CSO

Committee of Senior Officials

(ämbetsmannakommittén)

ECE

Economic Commission for Europé (FN:s

ekonomiska kommission för Europa)

ECMM

European Community Monitoring Mission

(EU:s övervakningsorganisation i det före

detta Jugoslavien)

ER

ESK

Europarådet (jfr CoE)

Konferensen om säkerhet och samarbete i

Europa (Europeiska säkerhetskonferensen jfr

CSCE)

EU

FSC

Europeiska unionen, European Union

Forum for Security Co-operation (OSSE:s

säkerhetsforum)

HCNM

High Commissioner on National Minorities

(OSSE:s minoritetskommissarie)

HD

Human Dimension of the OSCE (OSSE:s

mänskliga dimension)

HLPG

High Level Planning Group (militär

stabsgrupp i Wien för planering av

fredsbevarande insats i Bosnien-

Hercegovina)

NACC

NATO

NGO

North Atlantic Co-operation Council

North Atlantic Treaty Organisation

Non-Govemmental Organisation (enskild

organisation)

NPMS

ODIHR

Non-Participating Mediterranean States

Office for Democratic Institutions and

Human Rights (kontoret för

demokratiska institutioner och mänskliga

rättigheter)

25

oscr

Organisation for Security and Co-operation Skr. 1996/97:148

in Europé (jfr OS SE)

oss

OSSE

Oberoende staters samvälde (jfr CIS)

Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa (jfr OSCE)

PC

PFF

PFP

SC

UNDP

Permanent Council (permanenta rådet)

Partnerskap för fred (jfr PFP)

Partnership for Peace Q fr PFF)

Senior Council (höga rådet)

United Nations Development Programme

(FN:s utvecklingsprogram)

UNHCR

United Nations High Commissioner for

Refugees (FN:s flyktingkommissarie)

UNTAES

United Nations Transitional Administration

for Eastem Slavonia, Baranja and Western

Sirmium (FN:s övergångsadministration för

Östslavonien, Baranja och västra Sirmium)

VEU

WEU

Västeuropeiska unionen (jfr WEU)

Western European Union (jfr VEU)

26

Skr. 1996/97:148

7 OSSErs medlemsländer

Albanien

Andorra

Armenien

Azerbajdzjan

Belgien

Bosnien-Hercegovina

Bulgarien

Canada

Cypern

Danmark

Estland

Finland

Frankrike

Förenta staterna

Georgien

Grekland

Heliga Stolen

Irland

Island

Italien

Jugoslavien (den socialistiska

federativa republiken Jugoslavien)

Kazakstan

Kirgizistan

Kroatien

Lettland

Liechtenstein

Litauen

Luxemburg

Makedonien (den f.d. jugoslaviska

republiken Makedonien)

Malta

Moldova

Monaco

Nederländerna

Norge

Polen

Portugal

Rumänien

Ryssland

San Marino

Schweiz

Slovenien

Slovakien

Spanien

Storbritannien

Sverige

Tadzjikistan

Tjeckien

Turkiet

Turkmenistan

Tyskland

Ukraina

Ungern

Uzbekistan

Vitryssland

Österrike

Den socialistiska federativa republiken Jugoslavien avstängdes 1992 från att delta i

OSSE:s möten.

27

Utrikesdepartementet Skr -1996/97:148

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden

Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,

Winberg, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall,

Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för

verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

(OSSE) under 1996

gotab 53076, Stockholm 1997

28