Prop. 1996/97:169

Regeringens skrivelse

1996/97:169

De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar

Fattigdomsbekämpning i Sveriges utvecklingssamarbete

Skr.

1996/97:169

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 29 maj 1997

Göran Persson

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I denna skrivelse redovisar regeringen hur Sveriges utvecklingssamarbete

kan stärkas för att bidra till det övergripande målet, fattigdomsbekämpning.

Inledningsvis beskrivs fattigdomens utbredning och utveckling. Därefter

analyseras fattigdomens orsaker och förutsättningar för fattigdomsbekämp-

ning. På denna grundval diskuteras utvecklingssamarbetets roll för att stödja

fattiga människor och länder att ta sig ur sin fattigdom, strategiskt, meto-

diskt och genom olika kanaler för svenskt utvecklingssamarbete.

Fattigdomsbekämpning kräver ett integrerat synsätt, där sambanden mellan

demokratisk, ekonomisk och social utveckling är centrala. En politik mot

fattigdom måste främja en jämlik tillväxt och social utveckling som stärker

människors säkerhet, förmåga och möjligheter. En slutsats är att ett effektivt

bistånd för att stödja fattigdomsbekämpning kräver en förändrad relation

mellan givare och samarbetsländema - ett partnerskap mot fattigdom, som

bygger på ömsesidiga mål och åtaganden och en samsyn om de förutsätt-

ningar och den politik som krävs för att bekämpa fattigdom.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 169

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:169

1. DE FATTIGAS RÄTT - VÅRT GEMENSAMMA ANSVAR 4

2. VAD ÄR FATTIGDOM? 5

2.1 Definitioner 5

2.2 Mått på fattigdom 7

2.3 Vilka är fattiga och varför? 8

3. UTVECKLINGEN AV FATTIGDOMEN I VÄRLDEN 10

3.1 Trender för regioner och länder 10

3.2 Prognos för framtidens fattigdom 11

4. FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR FATTIGDOMSBEKÄMPNING 12

4.1 Den internationella ramen 12

4.2 Politiska och institutionella aspekter 14

4.3 Ekonomiska aspekter 15

4.4 Fördelningsaspekter 17

4.5 Jämställdhet 17

4.6 Miljö 18

5. FATTIGDOMSBEKÄMPNING I UTVECKLINGSSAMARBETET 19

5.1 De biståndspolitiska målen och fattigdomsbekämpningen 19

5.2 Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning 20

5.3 Konflikter och katastrofer 22

5.4 En jämlik tillväxt 25

5.5 Att stärka människors kapacitet och möjligheter 28

5.6 Individuell säkerhet 30

5.7 Det civila samhället och enskilda organisationer 30

5.8 Den privata sektorns roll 32

5.9 Nya samarbetsrelationer för fattigdomsbekämpning 33

Skr. 1996/97:169

6. FATTIGDOMSARBETET I KANALERNA FÖR SVENSKT UT-

VECKLINGSSAMARBETE 39

6.1 Sida 39

6.2 FN-systemet 41

6.3 Utvecklingsbankerna 46

6.4 Fattigdomsbekämpning genom EU:s bistånd 50

7. SLUTSATSER FÖR SVENSKT AGERANDE - ETT NYTT

PARTNERSKAP I KAMPEN MOT FATTIGDOM 52

Den lokala nivån 55

Den nationella nivån 56

Den internationella nivån 57

1. De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar

Uppskattningsvis 1,3 miljarder människor lever i dag i akut fattigdom. Nära

en fjärdedel av jordens befolkning saknar möjligheter att täcka grundläg-

gande mänskliga behov. Kvinnor och barn i utvecklingsländerna drabbas

värst. Världens befolkning spås om tjugo år ha ökat från idag drygt 5,5 till

uppemot 8 miljarder. Nio av tio kommer att födas i u-länder. Dessa männi-

skor har samma rätt som vi att utkräva sina rättigheter, befria sig från fattig-

dom och ha makt över sin egen situation och framtid.

Trots att levnadsnivåerna i u-ländema de senaste tio åren som helhet stigit

snabbare än någonsin fortgår samtidigt marginaliseringen av många fattiga

länder och av stora grupper av människor inom en rad länder. Samtidigt som

fler människor än någonsin tidigare har lyft sig ur sin fattigdom, har under

denna period antalet fattiga också fortsatt att öka. Och klyftorna växer. Att

bekämpa fattigdom är en av de viktigaste gemensamma uppgifterna för det

internationella samfundet, först och främst av moraliska skäl, utifrån soli-

daritet som gemensamt ansvar, och den bevisade möjligheten att ur fattig-

dom och förtryck skapa demokrati och välstånd.

Att avskaffa fattigdomen ligger i världssamfundets gemensamma intresse.

Fattigdom är fredens, demokratins och också utvecklingens fiende. Fattig-

dom bidrar till politisk instabilitet och konflikter, flykting- och migra-

tionsströmmar och miljöförstöring. Globaliseringen, dvs. att frågor av lokal

och nationell karaktär allt oftare måste ses i ett globalt sammanhang, ställer

länder inför ödesfrågor, som måste besvaras gemensamt. Globaliseringen

innebär också nya utmaningar för utvecklingssamarbetet. Fattigdomsbe-

kämpning genom utvecklingssamarbete är ett oumbärligt instrument för att

främja fred och global säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt

en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.

Ytterst handlar utvecklingsamarbete om alla människors lika värde och om

gemensam säkerhet, som inte enbart kan förstås som staters säkerhet utan

handlar om människors livsvillkor i bred mening. Detta kommer väl till ut-

tryck i Förenta Nationernas omfattande normativa arbete, alltifrån FN-

stadgan, FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och konventionen

om ekonomiska och sociala rättigheter, till resultaten av 90-talets stora

världskonferenser om mänsklighetens ödesfrågor.

Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet handlar förvisso om direkta

insatser för att lindra nöd, men framförallt handlar det om att bidra till att

skapa förutsättningar för de fattiga att själva ta sig ur sin fattigdom. Det

grundläggande ansvaret ligger hos de enskilda länderna. Deras vilja och

förmåga att föra en politik som bekämpar fattigdomen är avgörande. Ut-

vecklingssamarbetets roll är att understödja men också påverka en nationell

politik för fattigdomsbekämpning i dialog med mottagarländerna. Dialogen

skall lägga grunden för ett framväxande partnerskap mellan mottagare och

givare, baserat på en samsyn om de förutsättningar och den politik som

krävs för att bekämpa fattigdom. Ensidiga villkor från givarländer och multi-

laterala organisationer bör ersättas av en mer jämlik relation och en klar an-

svarsfördelning mellan parterna där mottagarlandet svarar för samordning av

biståndet och samarbetet baseras på kontrakt med ömsesidiga åtaganden.

Skr. 1996/97:169

Regeringen har i de senaste budgetpropositionerna tydliggjort avsikten att Skr. 1996/97:169

stärka fattigdomsinriktningen och långsiktigheten i utvecklingssamarbetet

liksom stödet till avgörande samhällsomvandlingar mot fred, demokrati och

en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling. Sida har genom-

fört en omfattande utredning, "Promoting Sustainable Livelihoods" och mot

bakgrund av denna utformat ett "hHndlingsprogram för att stödja bärkraftig

försörjning och bekämpa fattigdom". På basis av bl.a. detta program, inter-

nationell forskning och över 30 års erfarenheter av utvecklingssamarbete

redovisar regeringen i denna skrivelse hur fattigdomsarbetet kan ges en star-

kare och tydligare profil i utvecklingssamarbetet, såväl strategiskt som me-

todiskt, såväl i det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet som i samver-

kan med FN, EU och de multilaterala utvecklingsbankerna.

Regeringen kommer senare att i en särskild skrivelse närmare redogöra för

hur utvecklingssamarbete kan främja en demokratisk samhällsutveckling.

Därmed kommer regeringen att under denna mandatperiod i särskild skrivel-

se eller proposition på fyra centrala områden - miljö, jämställdhet, fattig-

domsbekämpning och demokrati - ha redovisat sin politik och sökt riksda-

gens godkännande.

2. Vad är fattigdom?

2.1 Definitioner

Fattigdom, liksom rikedom, är inget entydigt eller lätt definierbart begrepp.

Dess orsaker och karaktärsdrag tar sig olika uttryck mellan och inom länder

och regioner, samt mellan olika sociala grupper, liksom mellan kvinnor och

män och olika åldersgrupper. Inte sällan finner man skillnader mellan med-

lemmar inom ett och samma hushåll.

Fattigdomsbegreppet innehåller många olika dimensioner vilket visar sig

klart när fattiga människor beskriver sin egen eller andras fattigdom. Ofta

skiljer sig den bild som då ffamtonar från den konventionella bild som sätter

likhetstecken mellan fattigdom och brist på materiella resurser. Definitio-

nerna är mer heltäckande, diversifierade, flerdimensionella, tvärsektoriella

och kulturspecifika. De handlar också om bristen på tillgång till och kontroll

över sociala, ekonomiska och politiska resurser som leder till en oförmåga

att tillfredsställa de mänskliga behoven under anständiga former. Det hand-

lar om beroende och oberoende, t.ex. rätten att bo var man vill, att välja från

vem man tar ett lån och till vem man säljer sin skörd. Det handlar om sår-

barhet respektive trygghet, t.ex. att veta att man har sin utkomst tryggad hela

året och att kunna göra inköp och betala räkningar när behov uppstår. Det

handlar om säkerhet, t.ex. att vara förvissad om att man har vissa rättigheter

- att inte behöva utsättas för våld och rättsövergrepp - trots att man saknar

pengar. Det handlar också, slutligen, om förmågan att leva upp till sina so-

ciala förpliktelser, att kunna vara en respekterad och aktad medlem av en

familj och av ett samhälle.

Skr. 1996/97:169

De fattigas egen syn på sin situation

Liknande faktorer återkommer ofta när fattiga kvinnor och män, i många

olika delar av världen, själva beskriver vad de uppfattar som ett gott liv och

frånvaro av fattigdom. Bland dem kan nämnas:

♦ att ha tryggad tillgång till mat, mark, inkomst, boskap, jordbruksredskap,

vatten och hälsovård,

♦ att ha en dräglig bostad,

♦ att ha tillgång till sociala nätverk, stöd och trygghet,

♦ att ha möjlighet att ge sina döda en hedervärd begravning,

♦ att kunna fullgöra sina sociala förpliktelser,

♦ att kunna skicka barnen till skolan,

♦ att inte vara beroende av att acceptera nedvärderande eller lågstatus

arbeten,

♦ att inte vara handikappad, änka/änkling, ensam förälder eller tvingas låta

barnen arbeta för andra.

Denna skrivelse utgår från en sådan bredare syn på fattigdom. Fattigdom ses

som brister i tre olika avseenden, nämligen säkerhet, förmåga och möjlighe-

ter.

Säkerhet är ett grundläggande behov för alla människor. Det gäller säkerhet

vid oförutsedda händelser som sjukdom, olyckor, naturkatastrofer, arbets-

löshet, rättsövergrepp, våld inom och utom familjen, ekonomiska och poli-

tiska kriser. Det gäller även säkerhet inför ålderdomen. Säkerhet kan uppnås

bl.a. genom traditionella sociala nätverk, försäkringssystem, transfereringar

och internationellt och samhälleligt garanterade sociala, politiska och eko-

nomiska rättigheter.

Människors förmåga stärks genom att deras egna resurser i form av inkomst,

tillgångar, sparande, hälsa, kunskap och färdigheter utvecklas. Människors

möjligheter att påverka sina liv bestäms ofta av de samhälleliga förutsätt-

ningarna, t.ex. av mänskliga fri- och rättigheter, möjligheter att delta i sam-

hälleliga beslutsprocesser, liksom även den ekonomiska politiken.

Att utöka människors säkerhet, förmåga och möjligheter är en del av social

utveckling. Social utveckling måste i sin tur ske inom ramen för en hållbar

utveckling. Hållbar utveckling ses som det övergripande långsiktiga målet

för all samhällsverksamhet och inbegriper ekonomisk, kulturell, social och

ekologisk hållbarhet.

Fattigdomsbekämpning är en integrerad del av social utveckling, med slut-

målet att avskaffa all fattigdom. Det är viktigt att betona att fattigdomsbe-

kämpning inte främst handlar om att lindra fattigdomen genom direkta in-

satser utan om att via staten, marknaden och det civila samhället, skapa för-

utsättningar för de fattiga själva att ta sig ur sin fattigdom. Endast på detta

sätt kan fattigdomsbekämpning nå långsiktiga resultat.

2.2 Mått på fattigdom

Det är uppenbart att det inte finns några enkla sätt att mäta ett så komplice-

rat och mångdimensionellt tillstånd som fattigdom. Det är viktigt att ha i

minnet att de mått som används alltid är mer eller mindre goda approxima-

tioner.

De konventionella måtten på fattigdom baseras främst på uppgifter om in-

komst per capita. Förutom att dessa endast mäter den materiella delen av

fattigdomen, gör de även detta på ett ofullständigt sätt. Ofta baserar sig

uppgifterna på otillförlitliga nationella data. Exempelvis underskattas ofta

icke-monetära inkomster (t.ex. produktion för egen konsumtion) och in-

komster från den informella sektorn.

Ofta likställs fattiga människor med människor i fattiga länder, dvs. länder

med låg genomsnittlig inkomst per capita. Detta är naturligtvis missvisande,

eftersom fördelningen inom länderna är ojämn och varierar starkt mellan

länder. Ett mått som tar hänsyn till detta är antalet människor under en viss

inkomstnivå, en s.k. fattigdomslinje. Världsbanken drar t.ex. ofta en fattig-

domsgräns vid en inkomst på 1 US-dollar 1 per dag. En svaghet med detta

mått är att det baseras på uppgifter om hushållens inkomster, men inte tar

hänsyn till fördelningen inom hushållen.

För att ta hänsyn till andra dimensioner än rent ekonomiska, har olika sam-

mansatta mått utvecklats. Det mest kända är “Human Development Index”

(HDI), som utvecklats av UNDP. Detta index är sammansatt av tre mått:

BNP/capita, förväntad livslängd och ett mått på utbildningsstandarden (ett

vägt genomsnitt av läskunnigheten hos vuxna och deltagande i undervis-

ningssystement på olika nivåer). Eftersom statistiken över sociala indikato-

rer är än mer bristfällig än den ekonomiska statistiken, är osäkerheten i detta

mått betydande. Det har i stort sett endast kunnat användas på nationell nivå

och tar därför inte hänsyn till fördelningen inom länder. För att komma åt

fördelningen mellan kvinnor och män har, med svenskt stöd, ett “Gender

Development Index” (GDI) utvecklats. Dataunderlaget för detta är ännu

mycket begränsat men är under utveckling för vissa länder. Antalet länder

där hushållsundersökningar genomförts har också ökat markant under senare

år.

Allt tyder dock på att det finns mycket starka samband mellan olika kvanti-

tativa mått och att det därför ändå är möjligt att fa en uppfattning om fattig-

domens utveckling och geografiska fördelning i grova drag. De kvantitativa

måtten måste emellertid kompletteras med kvalitativa indikatorer och be-

dömningar som gör det möjligt att uppmärksamma mer komplexa fenomen

som sårbarhet, säsongsbetonad fattigdom, säkerhet, tryggad utkomst, kon-

troll över sociala, ekonomiska och politiska resurser. Definitioner som an-

vänds av de fattiga själva måste integreras i metoder för att mäta fattigdom.

Problemet med mått baserade på förenklingar och generaliseringar som be-

skrivits ovan har resulterat i att man utvecklat mer känsliga och processori-

enterade metoder speciellt i syfte att förstå hur fattiga kvinnor, män och barn

1 I 1985 års penningvärde, beräknat enligt köpkraftsparitet för att kompensera för skillna-

der i levnadsomkostnader mellan olika länder.

Skr. 1996/97:169

själva uppfattar och hanterar sina livssituationer. Den nuvarande trenden är Skr. 1996/97:169

att lägga allt större tonvikt vid metoder som bygger på deltagande (participa-

toriska metoder). Vikten av att lokalbefolkningen - intressenterna i utveck-

lingssamarbetet - deltar i förberedelser, analyser, studier, bedömningar lik-

som i uppföljning och utvärdering har lett till en flora av nya participatoris-

ka tillvägagångssätt. De mest välkända är RRA (Rapid Rural Appraisal) och

PRA (Participatory Rural Appraisal). Världsbanken har också, med stöd från

Sverige och flera andra bilaterala givare, under senare år, genomfört ett stort

antal "Participatory Poverty Assessments" (PPA). Världsbanken har i sina

PPA:s anammat delar av de förra metoderna, kombinerat dem med andra

participatoriska metoder och med mer konventionell social analys. Metoder-

na möjliggör för fattiga människor att förbättra sina kunskaper om livsför-

hållanden och dela sina erfarenheter med varandra, i syfte att planera och

agera.

Trots att dessa metoder i allt större utsträckning tillämpats under senare år

återstår arbete med att göra dem till en integrerad del av utvecklingssamar-

betet. De behöver också utvecklas vidare, vad gäller informationens tillför-

litlighet och relevans samt möjligheterna att i analysen gå från det lokalspe-

cifika till det mer övergripande.

Behovet av ytterligare information är stort, speciellt vad avser aspekter av

fattigdom som är förknippade med demokratisk utveckling, t.ex. människors

möjligheter att delta i politiska och andra beslut som rör deras egna livsvill-

kor, inom familjen, i lokalsamhället och på nationell och internationell nivå.

Till stor del måste analyser göras för ett land som helhet, men detta är ofta

otillräckligt eftersom det centrala är att identifiera de fattiga grupperna inom

ett lands befolkning.

2.3 Vilka är fattiga och varför?

Idag finns det 800 miljoner människor motsvarande 20 % av befolkningen i

u-ländema som berörs av svält eller undernäring. Men svälten beror inte på

brist på mat globalt sett. Livsmedelsproduktionen per capita har ökat i värl-

den som helhet och i alla u-landsregioner, utom Afrika, sedan början av 80-

talet. Idag produceras tillräckligt med mat för att föda världens befolkning,

däremot råder det tveksamhet om produktionsökning även i framtiden skall

kunna föda den växande världsbefolkningen. Idag svälter människor inte i

första hand för att det inte finns mat, utan för att de saknar köpkraft, dvs. de

är fattiga.

De fattiga är inte en homogen grupp. Ett lands fattigdom består av en mängd

fattiga människor, var och en med olika orsaker till fattigdom. Att studera

varje individs fattigdomssituation skulle dock vara ohanterligt. Det bästa

sättet är därför att söka identifiera de viktigaste grupperna av fattiga. I det

följande diskuteras allmänt vilka de fattiga grupperna är. Men det måste

poängteras att en mer preciserad identifiering måste göras för varje enskilt

land.

Flertalet fattiga finns på landsbygden. En viktig orsak till fattigdom på

landsbygden är jordbrukets låga produktivitet. Ofta är fattigdomen störst på

lågavkastande jordar i avlägsna, glest befolkade och nederbördsfattiga om-

råden. Men skillnaderna på landsbygden är stora och i de flesta länder spelar

tillgången till jord och vatten en avgörande roll för levnadsstandarden. Brist Skr. 1996/97:169

på egen jord är en av de viktigaste faktorerna bakom fattigdomen på lands-

bygden.

Fördelningen inom hushållen är oftast ojämn, både mellan könen och mellan

olika åldersgrupper. Männen kontrollerar huvuddelen av resurserna och för-

fogar över större delen av hushållens inkomster. Kvinnornas och barnens

konsumtion och näringsintag är ofta betydligt lägre än männens. Samtidigt

utför kvinnorna ofta huvuddelen av jordbruksarbetet och allt arbete inom

hemmet. Nödvändigheten att söka arbete och inkomster utanför jordbruket

har lett till att många män lämnat familjen, temporärt eller permanent. En

stor del av hushållen på landsbygden leds därför av en ensam kvinna. Ofta

tillhör dessa hushåll de allra fattigaste i inkomsthänseende. Men när kvinnor

bestämmer hur inkomsten används går en större andel till att tillfredsställa

familjens grundläggande behov och näringsstandarden kan därför ofta vara

högre i sådana hushåll.

Migration till städerna har medfört en ökande urban fattigdom. Arbetslöshe-

ten är ett tilltagande problem och det blir i många länder allt svårare att liv-

nära sig inom den informella sektom. Fortfarande finns större möjligheter i

städerna än på landsbygden, men när man misslyckas blir ofta fattigdomen

ännu djupare genom att de sociala skyddsnät som finns på landsbygden sak-

nas i städerna. Det finns dock starka band mellan land och stad. Många hus-

håll på landsbygden är beroende av släktingars inkomster i städerna. Den

urbana fattigdomen kan därför även medverka till ökad fattigdom på lands-

bygden, liksom ökad fattigdom på landsbygden ökar trycket på urbana om-

råden.

Fattiga barn och ungdomar är särskilt utsatta. Föräldrarnas fattigdom är den

främsta orsaken till olika former av utnyttjande av barn. Det är de fattiga

föräldrarna som tvingas välja mellan skolgång och arbete för sina barn. Det

är oftast flickornas utbildning som offras när barnen behövs som arbetskraft,

i eller utanför hemmet. När barnen berövas möjlighet till skolgång försämras

deras framtidsutsikter kraftigt. Det är också främst barn till fattiga föräldrar

som drivs ut ur hemmet till ett liv som gatubarn och inte sällan barnprosti-

tution. Bamsoldater rekryteras också främst bland barn till fattiga föräldrar.

Demografiska faktorer spelar stor roll. En snabb befolkningstillväxt är i

första hand ett symptom på fattigdom. Ett stort barnantal är en strategi för

säkerhet och överlevnad som påverkas starkt av bristen på jämställdhet

mellan kvinnor och män. Fattiga kvinnor har ofta mindre kunskap och makt

att kontrollera familjens storlek. Erfarenheterna visar att barnantalet minskar

när kvinnornas position och utbildningsnivå förbättras.

En snabb befolkningstillväxt bidrar också till fattigdomens utbredning. Det

stora antalet barn ökar försörjningsbördan för den enskilda familjen, vilket

minskar resurserna att satsa på barnens utbildning. Barnen måste tidigare

utnyttjas som arbetskraft. Utbudet av arbetskraft ökar i ett läge av redan hög

arbetslöshet. Den sociala infrastrukturen belastas i ett läge av begränsade

resurser. På sikt leder en snabb befolkningstillväxt till överutnyttjande av

naturresurserna. Fattiga människor är både offer för och orsak till miljö-

förstöring. De negativa effekterna av förändringar i den globala miljön

drabbar ofta de fattigaste länderna och de fattigaste människorna i dessa Skr. 1996/97:169

länder hårdast.

Under de senaste 25 åren har i genomsnitt 130 miljoner människor årligen

drabbats av naturkatastrofer. De vanligaste katastroforsakema är översväm-

ningar och torka med åtföljande hungersnöd. Naturkatastrofer är inte i sig

orsaker till mer permanent fattigdom, däremot förstärker de underliggande

fattigdomsorsaker. Det är alltid de fattigaste som drabbas värst av naturka-

tastrofer.

Vissa grupper drabbas extra hårt av fattigdom, exempelvis de handikappade.

Etniska minoriteter är diskriminerade i många länder. Krig och konflikter

drabbar ofta de redan fattiga hårdast och förvärrar ytterligare deras situation.

3. Utvecklingen av fattigdomen i världen

3.1 Trender för regioner och länder

Sett i ett längre historiskt perspektiv har levnadsstandarden ökat i genom-

snitt i alla världsdelar. Efter det andra världskriget har en snabb förbättring

skett av de sociala indikatorerna för Asien, Afrika och Latinamerika. Den

förväntade livslängden har ökat med en tredjedel mellan 1960 och 1993,

deltagandet i primärskolan har ökat från 48 till 77 % och andelen av be-

folkningen med tillgång till rent vatten har ökat från 36 till närmare 70 % .

Även den reala inkomsten per capita har ökat, med i genomsnitt 3,5 % per

år. Dessa siffror speglar det faktum att utvecklingen gett många människor

ett bättre liv.

Siffrorna speglar dock inte de stora och växande skillnaderna mellan olika

länder och regioner. Dessa visas, vad gäller den ekonomiska tillväxten, i

tabell 1. Tillväxten har varit extremt hög (i ett historiskt perspektiv) i Östa-

sien (inkl. Kina). Även i Sydasien har tillväxten varit hög. Däremot har BNP

per capita sjunkit i Afrika under 80- och 90-talen. I Latinamerika var tillväx-

ten negativ under 80-talet, men detta har följts av en uppgång under 90-talet.

I de länder som klassificeras som utvecklingsländer i Europa och Centrala-

sien har inkomsterna fallit drastiskt under 90-talet.

Studier som sökt uppskatta fattigdomens omfattning ger liknande resultat.

Andelen fattiga (personer med inkomst under 1 US-dollar per dag) uppskat-

tas ha minskat mellan 1987 och 1993, från 28 till 26 % i Östasien och från

45 till 43 % i Sydasien, medan den ökat från 38 till 39% i Afrika och från 22

till 24 % i Latinamerika. Antalet fattiga har dock ökat i alla regioner utom

Östasien, vilket innebär att det totala antalet fattiga ökat från 1,2 till 1,3

miljarder. Den största fattigdomen, både absolut och relativt, finns fortfa-

rande i Sydasien, men den ökar främst i Afrika, Latinamerika och (relativt

sett mest) i de f.d. kommunistiska länderna i Östeuropa och Centralasien.

Stora skillnader finns dock inom varje region. Speciellt negativ är utveck-

lingen i länder som drabbats av konflikter och flyktingströmmar.

10

Skr. 1996/97:169

Tabell 1: Årlig real tillväxt av BNP per capita (%)

1966-73

1974-80

1981-90

1991-95

Östasien

6,3

5,5

6,2

7,8

Sydasien

1,5

1.8

3,5

2,0

Afrika söder om Sahara

1,8

0.6

-1,2

-1,6

Latinamerika

4,2

2,3

-0,2

1,2

Mellanöstern och

Nordafrika

5,5

1,8

-3,2

-0,7

Östeuropa och

Centralasien

5,9

5,1

1,1

-6,3

Källa: Världsbanken.

När det gäller sociala indikatorer är skillnaderna mindre, men tendenserna är

i stort sett desamma som för de ekonomiska. Human Development Index har

ökat kontinuerligt i alla regioner sedan 1960, med undantag för en nedgång i

Östeuropa och Centralasien sedan 1980. Bortsett från detta har utvecklingen

varit långsammast i Afrika söder om Sahara. För vissa indikatorer, t.ex.

deltagande i primärskolan och (i vissa länder) bamadödlighet, verkar tren-

den i Afrika ha vänts till en försämring under 80- och 90-talen.

Skillnaderna ökar även inom de flesta länderna. I några av de snabbast väx-

ande ekonomierna har dock inkomstfördelningen blivit jämnare, t.ex. Hong-

kong, Malaysia, Singapore och Taiwan.

3.2 Prognos för framtidens fattigdom

Avsevärda positiva förändringar har alltså ägt rum det senaste årtiondet.

Trots detta är prognoserna för framtiden långt ifrån optimistiska.

De flesta prognoser förutsäger fortsatt hög tillväxt i Asien och en per capita-

tillväxt på 2-3 % i övriga regioner under de närmaste tio åren, dvs. betydligt

högre än under de senaste femton åren. Detta medför även förbättrade socia-

la indikatorer och minskad fattigdom. Men även i de mest optimistiska sce-

narierna kommer fattigdomen att vara mycket omfattande och antalet fattiga

kommer att fortsätta att öka i Afrika söder om Sahara.

De fattiga kommer även i framtiden främst att finnas i Sydasien och i Afrika

samt i länder över hela världen med stora inkomstskillnader och bristande

fattigdomsinriktning i sin politik. En ökande andel kommer att finnas i stä-

derna och en ökande andel kommer att vara kvinnor och barn. Polarise-

ringen kommer sannolikt att fortsätta, med ökad marginalisering av indivi-

der, regioner och hela länder som följd. Sysselsättningsökningen inom den

formella ekonomin blir begränsad och den informella sektorn, sociala nät-

verk och offentliga skyddsnät kommer att få allt svårare att upprätthålla lev-

nadsstandarden för de utslagna. Ekonomisk och social misär, politisk in-

stabilitet och ett återupplivande av gamla etniska konflikter, liksom utarm-

ningen av jordar och bristen på vatten, ökar riskerna för nya konflikter och

flyktingströmmar. De problem som idag drabbar i-ländema med ohållbara Skr. 1996/97:169

konsumtions- och produktionsmönster börjar uppstå i många u-länder.

Födelsetalen har fallit starkt under de senaste decennierna. De likaså snabbt

minskande dödstalen har inneburit att befolkningstillväxten avtagit lång-

samt, men antalet födda barn per kvinna faller, vilket på sikt innebär lägre

folkökning. Skillnaderna mellan olika länder och regioner är dock stora.

Siffrorna är starkt påverkade av Kina med 20-25 % av världens befolkning. I

Afrika har befolkningstillväxten inte sjunkit under 80- och 90-talen.

En faktor som kommer att kraftigt påverka den demografiska bilden de

kommande decennierna i många fattiga länder är spridningen av aids. Detta

är redan den dominerande dödsorsaken i många afrikanska länder och kom-

mer att leda till minskad befolkningstillväxt. Effekterna av detta är speciellt

negativa, eftersom främst människor i de produktiva åldrarna drabbas. Prog-

noser tyder på att det kommer att få drastiska effekter på medellivslängden i

Afrika de närmaste decennierna. Också bamadödligheten ökar kraftigt som

följd av aids. Därtill kommer de sociala problem som uppstår genom det

stora antal barn som förlorar sina föräldrar.

Även om prognoserna för framtidens fattigdom som helhet kan synas pes-

simistiska, måste det betonas att det endast rör sig om prognoser och att

verkligheten kan bli bättre. De ekonomiska förutsättningarna finns globalt

sett, och de tekniska möjligheterna är bättre än någonsin. Stora förändringar

har skett de senaste åren, t.ex. en kraftig ökning av utländska privata inves-

teringar i u-länder. Tekniska framsteg sprids snabbt till vaije del av jorden.

Samtidigt som prognosen är dyster för många fattiga, har den aldrig varit så

optimistisk för ett så stort antal människor i utvecklingsländerna. Utmaning-

en är att se till att denna utveckling även kommer fler av de fattiga till godo.

Det finns dessutom anledning att anta att den demokratiska utvecklingen

som påbörjats under 90-talet kommer att fortsätta. De fattigas kamp för sin

rätt är sällan konfliktfri. En fördjupad demokratisering öppnar både fler

möjligheter till framgång och minskar risken för våldsamma konflikter.

Även om demokratiseringsprocessen inte kan tas för given är respekten för

mänskliga rättigheter, demokratiskt styrelseskick och fredlig konfliktlösning

betydligt starkare idag än tidigare i de flesta länder.

4. Förutsättningar för fattigdomsbekämpning

4.1 Den internationella ramen

Utvecklingssamarbetet står i fokus för denna skrivelse. Globaliseringen

medför emellertid att andra aspekter av i-ländemas politik alltmer påverkar

de fattiga ländernas möjligheter till social utveckling och fattigdomsbe-

kämpning. Det gäller säkerhetspolitik lika väl som handels-, jordbruks-,

miljö- och ekonomisk politik. En hållbar utveckling kräver åtgärder på glo-

bal, regional, nationell och lokal nivå i såväl i-länder som u-länder.

Flertalet fattiga länder är beroende av vad som händer t.ex. med budgetun-

derskotten i Europa och med den internationella räntenivån. De rika länder-

nas marknader är för nästan alla länder av större betydelse än biståndet.

Samtidigt ökar u-landsmarknademas andel i världshandeln. Många av de

12

s.k. koherensfrågoma, dvs. samstämmigheten mellan skilda politikområden Skr. 1996/97:169

behöver angripas inte bara på nationell nivå utan framförallt internationellt.

Ett starkt internationellt regelverk gynnar den ekonomiska utvecklingen

globalt och speciellt för mindre och ekonomiskt svagare länder. På sikt lig-

ger frihandel i allas intresse och WTO ("World Trade Organization) spelar

här den ledande rollen. Det är i detta sammanhang viktigt att uppmärksam-

ma de minst utvecklade ländernas situation; för många av dessa länder inne-

bär anpassningen till frihandel en svår process som inte ger omedelbara för-

delar. Regional integration, i den mån den är ett led i liberaliseringen av

handeln, är av stort värde både för i-länder och u-länder. EU kan här spela

en viktig roll genom de speciella relationerna med ett stort antal av de fatti-

gaste länderna inom ramen för Lomé-konventionen.

Det föreligger ett starkt positivt samband mellan länders integration i världs-

ekonomin och deras tillväxttakt. De länder vars integration (mätt som utri-

keshandel/BNP) ökat snabbast är också de som haft den snabbaste tillväx-

ten. De fattigaste länderna har däremot blivit alltmer marginaliserade i

världsekonomin. Det är speciellt tydligt i Afrika söder om Sahara. Medan

utrikeshandeln i världen ökade dubbelt så snabbt som bruttonationalproduk-

ten 1985-94, var utvecklingen i Afrika den motsatta.

Detta innebär inte automatiskt att en ökad öppenhet gentemot världsmark-

naden är tillräcklig för att uppnå ekonomisk tillväxt. För en långsiktig till-

växt krävs dock att ett land inte avskärmar sig och bygger upp ineffektiva

ekonomiska strukturer. Men erfarenheterna från Östasien visar också att en

utåtriktad politik inte är detsamma som frånvaro av statlig styrning

Under alla omständigheter är de fattigaste länderna beroende av den inter-

nationella ekonomin. Deras minskade integration i denna har inte minskat

beroendet. Mest uppmärksammat är deras beroende av råvaruprisernas ut-

veckling. Eftersom exporten oftast är koncentrerad till ett fåtal råvaror och

priserna på dessa är utsatta för särskilt starka svängningar, blir ländernas

ekonomier sårbara. Det har dessutom under en längre tid funnits en allmän

tendens att råvarurprisema sjunker relativt priserna på förädlade produkter

och att därför de fattiga ländernas bytesförhållande (“terms of trade”) för-

sämras. En annan viktig faktor är de handelshinder de fattiga länderna ofta

utsätts för på i-ländemas marknader både vad gäller jordbruksvaror och in-

dustrivaror.

Ett nytt fenomen under 90-talet är ett omfattande nettoflöde av långfristigt

kapital från i-länder till u-länder (ca 240 miljarder US dollar 1995). Den helt

dominerande delen av detta är privata flöden i form av lån, portföljinveste-

ringar och direkta investeringar. Den största komponenten är direktinveste-

ringar; 40 % av alla direktinvesteringar går nu till utvecklingsländer. Men en

mycket liten del av detta har hittills gått till de fattigaste länderna. Kapital-

flödet till Afrika söder om Sahara (ca 12 miljarder USD 1994) utgörs nästan

helt och hållet av bistånd som dessutom visar en tendens att sjunka i reala

termer. Det finns dock även i Afrika länder som tagit emot betydande priva-

ta kapitalflöden under senare år.

Samtidigt tyngs många av de fattigaste länderna fortfarande under den

skuldbörda som man ådrog sig i samband med den omfattande upplåningen

på 70-talet. I en del länder har detta förstärkts genom omfattande upplåning,

13

delvis på hårda villkor från utvecklingsbankerna och Internationella valuta-

fonden (IMF). Det råder nu enighet om att ett antal fattiga länder har en

ohållbar skuldsituation och ett initiativ för att reducera de fattigaste länder-

nas skulder i samverkan mellan multilaterala organ och bilaterala kreditorer

och givare, “Debt Initiative for Heavily Indebted Poor Countries” (det s.k.

HlPC-initiativet), är ett erkännande av detta. En hållbar lösning på de fattiga

ländernas skuldproblem är en nödvändig förutsättning för långsiktig fattig-

domsbekämpning och HlPC-initiativet är välkommet och värt allt stöd. Men

även om det genomförs som planerat, kommer det att ta många år innan

skuldbördan definitivt lättats för dessa länder.

4.2 Politiska och institutionella aspekter

De politiska förutsättningarna spelar en helt avgörande roll för hur fram-

gångsrikt ett land blir i att bekämpa sin fattigdom. Avgörande är huruvida

ett lands beslutsfattare har den politiska viljan och förmågan att bedriva en

politik som gynnar folkflertalet. Viljan saknas ofta på grund av att tillfreds-

ställande av vissa starka gruppers särintressen prioriteras snarare än fattig-

domsbekämpning. Att fattiga människor får tillgång till den politiska mak-

ten och att makthavarna med jämna mellanrum far ställas till svars för sin

politik i fria och demokratiska val, där alla ges samma förutsättningar att

delta och rösta på representanter som företräder vad de själva anser vara

deras intressen, är därför viktigt för att få till stånd en förändrad politik.

Grunden för den demokratiska processen är att människor samarbetar och

sluter sig samman för att delta och utöva inflytande i samhället. Detta sam-

spel måste vila på demokratiska värderingar såsom respekten för mänskliga

fri- och rättigheter. I grunden byggs demokratin på alla människors lika rätt

och lika värde oavsett samhällsklass, ekonomiska tillgångar, etnisk tillhö-

righet, kön, ålder osv. Dålig eller icke existerande folkbokföring, komplice-

rade valregistreringsprocedurer, dålig utbildning, brist på partier som före-

träder de fattigas intressen och media som inte speglar frågor av intresse för

fattiga människor är dock omständigheter som försvårar ett aktivt deltagan-

de på lika villkor i det politiska livet.

Det räcker naturligtvis inte med att vilja föra en fattigdomsbekämpande po-

litik. Förmågan att förverkliga sin vilja är minst lika viktig. En faktor som

påverkar förmågan är ett lands politiska stabilitet och förutsägbarheten i den

förda politiken. En fungerande offentlig sektor med tydliga och klart av-

gränsade uppgifter och nödvändiga resurser och kapacitet att utföra dem är

annan en viktig förutsättning för ett lands förmåga att genomföra en fattig-

domsbekämpande politik. Detta försvåras i de minst utvecklade länderna

som ofta har en centraliserad, ineffektiv och ibland korrupt offentlig sektor

byggd på en blandning av arvet från den koloniala administrationen och

inflytande från planekonomiskt utvecklingstänkande. Den administrativa

kapaciteten är svag och lider brist på såväl mänskliga, institutionella som

ekonomiska resurser. Skattesystemen fungerar dåligt och de omfördelande

mekanismerna är ineffektiva.

Fattiga länder har generellt sett dåligt fungerande rättsystem på grund av

avsaknad av formella rättsliga traditioner, begränsade resurser inom rättsvä-

sendet, dålig utbildning av jurister, arkaisk lagstiftning och en korrupt

rättstillämpning. För att få tillgång till rättssystemet krävs ofta pengar vilket

Skr. 1996/97:169

14

får som konsekvens att det främst är de rika och resursstarka grupperna som Skr. 1996/97:169

skyddas av rättsväsendet. Ett annat problem är att i en del länder är rättsvä-

sendet ett viktigt led i makthavarnas förtryck av mänskliga rättigheter - poli-

ser som torterar för att få fram bevis, domstolar som dömer människor utan

tillräckliga bevis och med undermåligt försvar och fängelserna som är över-

fulla av människor som aldrig fatt sin sak prövad.

En central och ofta fortfarande underskattad aspekt av förutsättningarna för

utveckling är nivån och innehållet i vad som brukar kallas socialt kapital.

Det omfattar t.ex. normer, institutioner, nätverk, organisationer, traditioner

och attityder i ett samhälle. Mycket tyder på att detta är en av de viktigaste

faktorerna bakom en långsiktigt framgångsrik utveckling. Fysiskt och

mänskligt kapital är nödvändigt, men saknas socialt kapital i form av en väl

fungerande social struktur, samhörighet, förtroende och öppenhet, blir

framstegen i form av ekonomisk, demokratisk och social utveckling begrän-

sade. Betydelsen av det sociala kapitalet kan belysas ur ett institutionellt

perspektiv. I Afrika saknas t.ex. ofta starka institutioner på grund av bristan-

de samband mellan formella och informella, mellan moderna och historiskt

rotade, institutioner. De formella institutionerna har införts utifrån, av kolo-

nialmaktema och senare inte sällan av biståndsgivarna, och saknar koppling

till de traditionella institutionerna och värderingarna och brister därför ofta i

legitimitet.

4.3 Ekonomiska aspekter

Ett av de få säkra resultaten av alla de studier som gjorts är att det existerar

ett starkt positivt samband mellan ett lands framgång i att reducera fattig-

domen hos sin befolkning och tillväxten av dess BNP per capita. Det finns

inga exempel på länder som under en längre period kunnat minska fattigdo-

men utan en god ekonomisk tillväxt.

Även det omvända gäller: inget land kan uppnå en långsiktig tillväxt om inte

framsteg görs vad gäller social utveckling. Detta beror både på att tillväxt av

det mänskliga kapitalet är en viktig grund för ekonomisk tillväxt och på att

en politik som är inriktad på social utveckling skapar en stabilare och där-

med mer tillväxtbeffämjande social och politisk miljö. Det råder alltså ingen

motsättning mellan fattigdomsbekämpning och ekonomisk tillväxt.

En fri marknadsekonomi är en förutsättning för en långsiktigt hållbar fattig-

domsbekämpning. Det ger människor större frihet, kapacitet och möjligheter

att skapa bättre liv för sig själva och för andra. Det viktiga i dag är att ut-

veckla och vidmakthålla den fria marknaden och att ge den en social och

mänsklig karaktär. Detta är långtifrån ett självklart resultat av liberalisering,

avreglering och privatisering. Risken är stor att marknaden, både genom för

mycket och för lite reglering, tas över av särintressen och eliter. På sikt ur-

holkar det marknadsekonomins kreativa potential.

En social marknadsekonomi förutsätter således såväl en i den ekonomiska

politiken integrerad social dimension som en politik för att utveckla ett mo-

dernt samhälles hela institutionella ramverk. En social marknadsekonomi

kan därmed erbjuda den hållbara länken mellan demokratiska och marknad-

sekonomiska samhällsomvandlingar.

15

Fungerande marknader är en nödvändig förutsättning för att den privata

sektorn ska kunna bidra till ekonomisk och social utveckling. Staten har

samtidigt en viktig roll i att tillhandahålla en ram inom vilken detta kan ske.

Det gäller t.ex. makroekonomisk stabilitet, fysisk infrastruktur och enkla

och tydliga spelregler för alla aktörer.

Inom ramen för makroekonomisk balans måste statens utgifter och inkoms-

ter fördelas på ett sätt som bidrar till social utveckling. En satsning på att

utveckla landets mänskliga kapital ger ur ett fattigdomsperspektiv såväl di-

rekta som indirekta effekter. Bättre hälsa och bättre utbildning höjer liv-

skvaliteten direkt och bidrar dessutom till att höja produktiviteten. För indi-

viderna ökar därmed möjligheterna till egen försöijning och för landet som

helhet möjligheterna för hållbar fattigdomsbekämpning. För att t.ex. utbild-

ningssatsningar skall ha positiv effekt på den ekonomiska utvecklingen

måste de vara av en kvalitet och art som efterfrågas av samhället. Utbildning

som inte kommer till praktisk användning har marginell betydelse för lan-

dets fortsatta utveckling.

De flesta utvecklingsländer har sedan mitten av 8O-talet bedrivit en eko-

nomisk reformpolitik, inriktad på stabilisering, liberalisering och institutio-

nell omvandling. Denna process är minst lika djupgående i många länder i

Asien och Latinamerika som i Afrika. I många länder har denna politik for-

maliserats i s.k. strukturanpassningsprogram som syftar till att lägga grun-

den för stabil tillväxt och social utveckling.

1 de flesta länder har en avreglering skett av såväl inhemska marknader som

transaktioner med utlandet. Genom detta har ökad effektivitet uppnåtts,

kostsamma och snedvridande subventioner avskaffats och incitament ska-

pats för ökad produktion och sysselsättning. Men insikten har samtidigt ökat

om att detta inte är tillräckligt för att åstadkomma hållbar ekonomisk ut-

veckling och reducera fattigdomen. Det har visat sig svårt att upprätthålla

makroekonomisk balans och speciellt att undvika stora budgetunderskott.

Detta har lagt en stor del av bördan för stabilisering på penningpolitiken,

som därmed riskerar att bli alltför restriktiv och hämma investeringar och

tillväxt. Skuldbördan är också ett fortsatt problem i många länder, trots de

skuldlättnader som genomförts. I ett läge där statsutgifterna bör minska har

samtidigt en allt större del av dessa utgjorts av skuldtjänstbetalningar, vilket

tvingat fram nedskärningar av andra statsutgifter.

I de flesta fall har regeringarna, med stöd av bl.a. Världsbanken, sökt skydda

de sociala sektorerna i denna nedskämingsprocess. De sociala sektorernas

andel av statsutgifterna, exklusive skuldtjänst, har ökat under strukturan-

passningsprocessen och även deras andel av BNP har ofta kunnat upprätthål-

las eller öka. Men när man använder det mest relevanta måttet, nämligen

utgifterna per capita, visar det sig att dessa har fallit i de flesta länder. Pro-

blemet är alltså inte att strukturanpassningen speciellt drabbat sociala sekto-

rer, utan att den inte haft tillräckligt positiva tillväxteffekter.

Under alla omständigheter har programmen i många fall associerats med en

försämrad situation för fattiga grupper. Mer kan och måste göras för att in-

tegrera fattigdomsbekämpning i strukturanpassningsprogrammen. Ofta har

fattigdomsbekämpning lagts ovanpå programmen under rubriken “social

dimensions of adjustment” men utan att ges samma tyngd som det ekono-

Skr. 1996/97:169

16

miska reformprogrammet. I framtiden måste effekterna på de fattiga vara en Skr. 1996/97:169

utgångspunkt för programmen

Strukturanpassningsprogrammen har utsatts för hård kritik. De har upplevts

som påtvingade utifrån, främst av IMF och Världsbanken, som villkor för

dessa institutioners långivning. Idag råder emellertid stor enighet om att en

nödvändig förutsättning för att dessa program ska lyckas lägga grunden för

långsiktig tillväxt är att de utformas och genomförs av landets egen regering

och egna institutioner. Regeringarnas och institutionernas legitimitet och

demokratiska förankring hamnar därmed i centrum.

4.4 Fördelningsaspekter

Det råder alltså ett klart positivt samband mellan tillväxt och fattigdoms-

minskning på nationell nivå. Men vad som gäller länder i genomsnitt gäller

inte nödvändigtvis alla invånare i dessa länder. Fördelningen av vinsterna av

den ekonomiska utvecklingen är lika viktig. Om fördelningen blir mer

ojämn, bidrar den ekonomiska utvecklingen mindre (eller inte alls) till fat-

tigdomsbekämpning.

Fördelningen av inkomster och framförallt av naturresurser (jord och vatten)

är också en viktig förklaring till varför länders ekonomiska utveckling skil-

jer sig så starkt. Det är idag allmänt vedertaget (inte minst på grundval av

erfarenheterna från de asiatiska “mirakelländema”) att en relativt jämn för-

delning förbättrar inte bara förutsättningarna för social utveckling utan även

för ekonomisk utveckling och tillväxt. På lång sikt är det just interaktionen

mellan ekonomisk utveckling och en socialt acceptabel fördelning som ska-

par de bästa förutsättningarna för fattigdomsbekämpning.

Ekonomisk tillväxt kan vara av olika typer med olika effekter på fattigdo-

men. En snabb ekonomisk tillväxt kan ske på bekostnad av långsiktigt håll-

bar utveckling, genom överutnyttjande av begränsade naturresurser och oli-

ka former av miljöförstöring. Den kan också vara koncentrerad till isolerade

delar av ekonomin, t.ex. råvaruutvinning, utan nämnvärda positiva effekter

för majoriteten av befolkningen. Det som eftersträvas är alltså inte bara till-

växt i allmänhet utan vad som skulle kunna kallas jämlik tillväxt.

En jämlik tillväxt måste uppfylla bl.a. följande villkor:

- den måste vara förenlig med ett långsiktigt hållbart utnyttjande av naturre-

surserna,

- den måste integrera ett jämställdhetsperspektiv mellan män och kvinnor,

- den måste vara bred och diversifierad i meningen att den omfattar många

olika sektorer,

- den måste vara relativt jämnt geografiskt fördelad,

- den måste ge positiva inkomsteffekter för viktiga sociala grupper och för

den helt övervägande majoriteten av befolkningen,

- den måste leda till ökad sysselsättning.

4.5 Jämställdhet

En majoritet av världens fattiga (enligt FN:s beräkningar ca. 70 %) utgörs av

kvinnor. Fattigdomen har ofta fatt ett kvinnligt ansikte och det talas alltmer

2 Riksdagen 1996/97. 1 samt. Nr 169

om en ökad feminisering av fattigdomen. Kvinnors fattigdom kan mätas Skr. 1996/97:169

både i ekonomiska termer och i termer av bristande ekonomiska möjligheter

att forma sina egna liv och att delta i beslut som rör den egna familjen, lo-

kalsamhället och nationen.

Fattiga kvinnor såväl på landsbygden som i städerna har ofta dubbla roller

med arbete i och utanför hemmet. Trots att kvinnorna utför nästan allt hem-

arbete svarar de också för huvuddelen av jordbruksarbetet och är överrepre-

senterade inom den informella sektorn.

I fattiga familjer med begränsade resurser tvingas ofta flickor stanna hemma

från skolan, både på grund av kostnader för skolgången och eftersom flick-

ornas arbete bidrar till familjens försörjning. I fattiga familjer diskrimineras

också ofta flickor vad gäller tilldelning av mat och mediciner.

Det ekonomiska argumentet för jämställdhet är starkt men ofta underskattat.

Med ökad jämställdhet ökar förutsättningarna för hållbar utveckling. Jäm-

ställdhetsaspekter kan vara avgörande för om ett ekonomiskt reformarbete

skall lyckas. Kvinnors begränsade tillgång till resurser i form av kapital,

mark, inkomster eller krediter liksom ofta begränsade möjligheter för kvin-

nor att delta i beslutsfattande fora försvårar kvinnors och därmed ofta lokal-

samhällets möjligheter att t.ex. investera i lönsam produktionsteknik och att

svara på marknadsekonomiska incitament.

Det är därför viktigt att i ekonomisk planering analysera och ta hänsyn till

både kvinnors och mäns roller och till såväl den produktiva som den repro-

duktiva delen av ekonomin. Det behövs också en djupare kunskap om hur

förändringar på det makroekonomiska planet påverkar mikronivån, särskilt

inom familjen så att ekonomisk tillväxt sker i samspel med en jämnare re-

sursfördelning som ger alla, oberoende av kön, ekonomisk eller social ställ-

ning, del av utvecklingen.

Genom att integrera ett jämställdhetsperspektiv på olika politikområden

skapas varaktiga förutsättningar för att förändra politiska, ekonomiska, so-

ciala och kulturella betingelser i ett samhälle på ett sätt som både bidrar till

jämställdhet mellan kvinnor och män och till bättre möjligheter att bekämpa

fattigdom. Jämställdhet mellan män och kvinnor är en rättighetsfråga och en

grundläggande utgångspunkt för en samhällsutveckling där fattigdomsbe-

kämpning prioriteras.

4.6 Miljö

Det existerar ett nära men komplext samband mellan miljö och fattigdom.

Många miljöproblem orsakas eller förvärras av fattigdom, exempelvis över-

betning, avskogning, jorderosion och förstörelse av den marina miljön. Ne-

gativa effekter på miljön uppstår oftast när fattigdomen är kombinerad med

andra faktorer, som hög befolkningstillväxt, brister i ägande- eller nyttjande-

rätter till naturresurser, otillräcklig lagstiftning, kortsiktig ekonomisk politik

och olika marknadsmisslyckanden. Bristande kunskap samt frånvaro av de-

mokratiskt inflytande och demokratiska kontrollinstrument utgör andra vik-

tiga faktorer.

Alla dessa faktorer leder till ytterligare svårigheter för människor att försörja

sig och därmed till ökad fattigdom. Att bekämpa fattigdom är därför nöd-

vändigt för att uppnå en, ur naturresurssynpunkt, hållbar utveckling. Samti-

18

digt är insatser för att förbättra miljön i de fattiga länderna centrala för fat- Skr. 1996/97:169

tigdomsbekämpning.

Ofta drabbas fattiga kvinnor extra hårt av miljöförstöring, exempelvis efter-

som minskad tillgång på ved och rent vatten tvingar dem gå allt längre och

använda en allt större del av sin arbetstid åt detta, vilket lämnar mindre tid

för både jordbruket och barnen. Miljöförstöring bidrar också till naturkatast-

rofer och till att förvärra dess effekter för de fattiga. Miljontals människor

har tvingats lämna sina hem på grund av brist på naturresurser och detta

antal kommer att öka kraftigt. Ett tiotal länder med över 400 miljoner invå-

nare, beräknas stå inför akut vattenbrist inom de närmaste årtiondena.

Men miljöproblem är inte alltid kopplade till fattigdom. Det finns många

exempel på att fattiga människor utvecklat ett levnadssätt med stort hänsyns-

tagande till miljön. Å andra sidan är de rika, både i i- och u-länder, orsak till

långt mer omfattande miljöförstöring än de fattiga. Snabb ekonomisk till-

växt och därav följande nya produktions- och konsumtionsmönster leder

ofta till ökad miljöförstöring som särskilt drabbar de fattiga i u-ländema,

framförallt i städerna. Men med dagens och än mer morgondagens tekniska

lösningar är det långtifrån nödvändigt. Det är därför viktigt att ställa mil-

jökrav på den ekonomiska utvecklingen som en grundläggande förutsättning

för att åstadkomma långsiktigt hållbar utveckling.

5. Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet

5.1 De biståndspolitiska målen och fattigdomsbekämpningen

Målen för Sveriges utvecklingssamarbete har växt fram under bred politisk

enighet. Det svenska utvecklingssamarbetet har mycket länge haft en klar

inriktning på fattigdomsbekämpning. Redan i regeringens proposition

1962:100 angavs att "målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga fol-

kens levnadsnivå". Efter den biståndspolitiska utredningen (SOU 1977:13)

antog riksdagen en liknande formulering. Utvecklingssamarbetet skulle

syfta till att "åstadkomma en höjd levnadsnivå och rättvisare levnadsvillkor

för fattiga människor, för att deras grundläggande behov skall bli tillfreds-

ställda och för att de skall bli engagerade i de politiska beslut som styr sam-

hällsutvecklingen" (UU 1978/79:1).

Målet uttyddes i följande delmål:

- resurstillväxt,

- ekonomisk och social utjämning,

- ekonomisk och politisk självständighet,

- demokratisk samhällsutveckling.

Ett femte biståndsmål om:

-framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön

antogs av riksdagen (prop 1988/89:100, UU 1988/89:19, rskr 1988/89:163)

efter en översyn av de biståndspolitiska målen (SOU 1987:28).

Ett sjätte biståndsmål om att:

-främjajämställdhet mellan kvinnor och män

19

antogs av riksdagen våren 1996 (prop 1995/96:153, UU 1994/95:15).

Regering och riksdag har slagit fast att det inte finns någon inbördes rang-

ordning mellan de biståndspolitiska målen (prop 1995/96:153). En samver-

kan mellan de angivna målen är nödvändig for att uppnå det övergripande

målet att förbättra de fattiga folkens levnadsnivå. Målen är viktiga i sig, men

också förutsättningar för att det övergripande målet skall nås.

Samtidigt som målen fortsatt är relevanta, har metoder och synsätt på ut-

vecklingens villkor och förutsättningar gradvis fördjupats. Det gäller inte

bara i Sverige utan även internationellt. Jämfört med tidigare ofta förenklade

analyser och lösningar ses nu utveckling som något mycket komplext. Sy-

nen på statens roll har förändrats, medan betydelsen av såväl näringslivet

som det civila samhället lyfts fram. Att all utveckling måste bygga på sam-

arbetsländemas egen vilja och förmåga är grundläggande. Denna bredare

analys ligger till grund för förändringar i utvecklingssamarbetets inriktning,

former och instrument. Biståndet har emellertid ofta kännetecknats av en

betydande tröghet. Den dagliga verksamheten för många givare domineras

fortfarande av mer eller mindre fristående projekt, som ofta är illa integrera-

de med samarbetslandets prioriteringar och förmåga.

Denna skrivelse är ett inslag i det förändringsarbete som det svenska ut-

vecklingssamarbetet för närvarande genomgår. Med tanke på att det interna-

tionella utvecklingssamarbetet med varje utvecklingsland involverar ett stort

antal givarländer, multilaterala och enskilda organisationer, måste det

svenska utvecklingssamarbetet, liksom andras, utformas i samarbete och

samsyn med både samarbetslandet och med andra givare. Förutsättningarna

för detta är på det hela taget bättre än någonsin tidigare. Den internationella

samsynen har stärkts påtagligt under 1990-talet. Insikten är nu allmän om

vikten av ett nytt partnerskap, som ger utvecklingsländerna större ansvar och

större möjligheter att uppfylla detta ansvar. Utmaningen är att förverkliga

denna insikt.

Men utvecklingssamarbetet är bara ett, om än viktigt, instrument för Sveri-

ges stöd till de fattiga ländernas utveckling. Det är därför viktigt att Sveriges

prioritering av fattigdomsbekämpning präglar även andra politikområden. I

dessa avseenden har Sverige ofta varit och bör förbli ett föregångsland, med

sin starka strävan efter fred, frihandel och solidaritet. Utvecklingssamarbetet

måste också inriktas så att det ger stöd till andra politikområden, t.ex. ge-

nom bidrag till uppbyggnad av kapacitet i samarbetsländema. Sverige har,

liksom andra i-länder, skäl att ständigt pröva koherensen, samstämmigheten

i den förda politiken, utifrån en strävan att bidra till ett solidariskt interna-

tionellt samarbete.

5.2 Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrning

Utvecklingssamarbetet kan inte skapa demokrati och respekt för de mänsk-

liga rättigheterna. Detta måste växa fram inifrån nationen själv, men ut-

vecklingssamarbetet kan spela en viktig, strategisk roll som stöd i de demo-

kratiska processerna genom att stödja framväxten av ett civilt engagemang

för sådana processer och utvecklingen av för ett demokratiskt styrelseskick

nödvändiga institutioner.

Skr. 1996/97:169

20

En politik som främjar utveckling av demokrati och respekt för mänskliga Skr. 1996/97:169

rättigheter för de allra fattigaste innebär först och främst att förbättra fattiga

mäns och kvinnors möjlighet att påverka sin egen och sina barns situation

genom att stärka deras möjligheter att delta i det politiska livet och att hävda

sina rättigheter. Det handlar om att skapa förutsättningar för alla att delta i

val och vara tillräckligt informerade för att kunna fatta självständiga beslut.

Även om nationella val naturligtvis är viktiga för alla människor i ett land är

de lokala valen och det lokala styret och förvaltningen ofta det som närmast

berör fattiga människor. Det är också på det lokala planet som fattiga män-

niskor har en reell möjlighet att aktivt delta i beslutsfattandet.

FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna avser att slå vakt om alla

människors rätt och lika värde oavsett samhällsklass, ekonomiska tillgångar,

etnisk tillhörighet, kön etc. Generellt sett kan man dock säga att det är de

rika som idag far sina rättigheter tillgodosedda, medan de fattigas rättigheter

kränks vad avser de politiska och medborgerliga såväl som de ekonomiska,

kulturella och sociala rättigheterna. Fattiga människor saknar ofta både kun-

skap om sina rättigheter och resurser för att fa dem tillgodosedda.

Ansträngningarna att befasta demokratin blir inte framgångsrika om inte

rättsstaten samtidigt stärks. Ett fungerande och oberoende rättsväsende är

dels en garant för demokratin och dess institutioner, dels en förutsättning för

att de medborgerliga och politiska mänskliga rättigheterna skall respekteras.

En grundpelare i vårt sätt att se på demokrati är att kvinnor och män skall ha

lika möjligheter att delta i de demokratiska processerna. Trots att många

länder anslutit sig till FN:s konvention från 1979 om eliminering av alla

former av diskriminering av kvinnor råder fortfarande stor ojämlikhet mel-

lan kvinnor och män. Kvinnor i allmänhet, och fattiga kvinnor i synnerhet är

ofta diskriminerade både vad gäller deltagande i det politiska livet och åtnju-

tande av mänskliga rättigheter. Kvinnor utsätts för olika former av förtryck,

diskriminering och våld. En speciell fokusering på kvinnors deltagande i de

politiska processerna och kvinnors rättigheter är därför nödvändjg.

Fattiga barn är mer sårbara och utsatta än andra barn för kränkningar av

mänskliga rättigheter. Även om barnkonventionen ratificerats av nära nog

samtliga FN:s medlemsländer återstår mycket arbete innan barnens rättig-

heter respekteras i alla länder. Föräldrars fattigdom är i praktiken ofta en

orsak till att barnens rättigheter kränks. Barn drabbas hårt av krig och kon-

flikt, inte minst genom att de ofta tvingas delta som soldater. Därför är en

bättre tillämpning av barnkonventionen och utvecklingen av ett starkare

skydd mot bamsoldater något som främst kommer de fattiga barnen till del.

Att verka för efterlevnad av FN:s konvention om barnets rättigheter utgör

en viktig del i det svenska utvecklingssamarbetet - såväl multilateralt som

bilateralt. Ökad uppmärksamhet ägnas åt det växande våldet och den för-

nedring som barn, inte minst fattiga barn, utsätts för. Sverige är aktivt såväl i

arbetet med att fa till stånd ett tilläggsprotokoll till barnkonventionen om

barn i väpnade konflikter som höjer rekryteringsåldem från 15 till 18 år som

i arbetet mot kommersiell och sexuell exploatering av barn.

Regeringars och myndigheters utövande av god samhällsstyming framhålls

alltmer som en fundamental förutsättning för en utveckling som kommer

alla medborgare i ett land till del. Demokratiskt styrelseskick är av funda-

21

mental betydelse för god samhällstyming då ansvaret för den offentliga Skr. 1996/97:169

sektorns skötsel främst utkrävs genom att de ansvariga politikerna ställs till

svars vid allmänna val. Insyn i förvaltningen förutsätter också oberoende

media och fri opinionsbildning. Reformering av förvaltningen är nödvändig

för att förhindra ineffektivitet i många u-länders offentliga verksamhet.

Korruption är en faktor som förhindrar en god samhällsstyming i många

länder och som dessutom leder till omfattande slöseri med statens resurer.

Genom stöd till reformering av statsförvaltningen, t.ex. när det gäller prin-

ciper för rekrytering, lönesättning och befordran, kan biståndet bidra till att

minska förutsättningarna för korruption. Biståndsgivarna bör också ta upp

dessa frågor i dialogen med samarbetsländema och tydliggöra att korruption

inte tolereras i samband med användningen av biståndsmedel.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet for att främja

demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyming innebär bl .a.:

- att i dialogen med de svenska samarbetsländema i ännu större utsträckning lyfta

fram och på ett tydligt och öppet sätt diskutera frågor som rör demokrati och

respekten för mänskliga rättigheter;

- att prioritera stöd till utvecklingen av lokal demokrati;

- att stödja reformer av offentlig förvaltning och öka fokuseringen på

decentralisering och kommunal förvaltning;

- att stärka rättsstaten med tonvikt på de funktioner som är viktiga för fattiga

människor;

- att i stöd till valprocesser prioritera de delar som förbättrar fattiga kvinnors och

mäns möjligheter att delta i val;

- att särskilt främja kvinnors deltagande i de demokratiska processerna;

- att verka för och på olika sätt stödja länderna i deras strävan att leva upp till FN:s

konventioner om mänskliga rättigheter, särskilt kvinnors och barns rättigheter;

- att särskilt motverka att barn utsätts för våld och förnedring,

- att stödja utvecklingen av oberoende och pluralistiska media som behandlar

fattigdomsrelaterade frågor och /eller riktar sig till fattiga människor,

- att i dialogen med samarbetsländema tydliggöra att korruption inte tolereras i

samband med användningen av biståndsmedel.

5.3 Konflikter och katastrofer

Fattigdom och väpnade konflikter är ofta sammanfallande företeelser. Av

världens 45 fattigaste länder har över hälften under det senaste decenniet fatt

sin sociala och ekonomiska bas ytterligare eroderad av krig och andra vålds-

handlingar.

Även om de flesta sociala konflikter i någon mån kan härledas till fattigdom,

är orsakssambanden dem emellan komplicerade och utan automatik: fattig-

22

dom leder inte självklart till konflikt men däremot leder konflikter nästan Skr. 1996/97:169

alltid till ökad utarmning.

De flesta människor strävar efter att uppnå så stor säkerhet som möjligt för

sig själva och sina närmaste. I situationer med ojämn fördelning av resurser,

diskriminering och marginalisering av vissa grupper i samhället finns det ett

intresse hos dessa grupper att fa till stånd en förändring av situationen. Om

samhället saknar förmåga att lösa sådana konflikter med fredliga medel

finns det stor risk för att man istället försöker lösa dem med våld. Den väp-

nade konflikten är ett faktum.

En alarmerande tendens är att kriget ibland utvecklas till försörjningskälla

för vissa grupper. Stridigheterna handlar inte alltid om politiska mål, utan

om kontroll över resurser och lukrativ illegal handel. Ett fattigdomsbekäm-

pande och konfliktlösande bistånd måste därför inriktas på att skapa och

stimulera civila utkomstmöjligheter, såväl i städerna som på landsbygden.

En grundförutsättning för utveckling är fredlig samexistens och respekt för

kulturella olikheter. All utveckling är inte omedelbart fredsfrämjande. En

fredsfrämjande social utveckling innebär att sociala orättvisor minskas, att

ekonomisk eller politisk marginalisering motverkas och att hänsyn tas till

minoritetsgruppers rättigheter. Dessa grupper är ofta inbegripna i konflikter

utan att grundorsaken till våld ligger i etniska eller kulturella skiljaktigheter.

Snarare är det ofta så att politisk oförmåga eller ovilja att ta itu med margi-

naliseringen av vissa grupper i samhället är den verkliga bakomliggande

orsaken till att samhällsmotsättningar urartar i våldsamma konflikter. Ett

fattigdomsinriktat bistånd måste därför särskilt beakta sociala orättvisor och

skevheter när det gäller hur gemensamma och knappa resurser utnyttjas och

fördelas.

Allt utvecklingsbistånd bör präglas av konfliktmedvetenhet. På samma sätt

som miljökonsekvensbedömningar numera ingår i normal biståndshantering

bör även konfliktanalys ingå i biståndets beredningsprocess. Metoder för

detta bör utarbetas.

Såväl det humanitära biståndet (katastrof- och flyktingbistånd samt bistånd

till återuppbyggand) som det mer långsiktiga utvecklingssamarbetet bör

vinnlägga sig om konfliktmedvetenhet. Det långsiktiga biståndet kan fa

oavsiktlig inverkan på lokala konfliktskeenden. Den dramatiska utveckling-

en i Rwanda, ett av världens mer biståndsberoende länder, är ett exempel på

hur angeläget det är att utvecklingsbiståndet tar fasta på konfliktrisken. Trots

långvarigt och omfattande bistånd som i enskildheter varit lyckosamt har

utvecklingsbiståndet till Rwanda inte fungerat som konfliktdämpande fak-

tor.

Nittiotalets svårlösta interna konflikter är en påminnelse om nödvändigheten

av att föra in konfliktlösning och konfliktförebyggande i biståndshantering-

en. Detta gäller såväl vårt eget bistånd som vårt agerande i multilaterala or-

ganisationer.

Det råder ett komplext mönster av samband mellan konflikter, fattigdom och

akuta katastrofer. En katastrofsituation ses ofta som en relativt temporär och

isolerad situation, men detta överensstämmer inte med verkligheten. Det är

nästan alltid de fattiga som drabbas av konflikter och katastrofer, något som

23

i sin tur förstärker deras fattigdom. Naturligtvis inträffar naturkatastrofer Skr. 1996/97:169

även i utvecklade och politiskt stabila länder, men beredskap och kapacitet

finns att återställa uppkomna skador, även när de är omfattande.

Sett till effekterna på människors levnadsbetingelser är naturkatastrofer i

själva verket inte så mycket beroende av naturen som av fattigdomen och

dess miljö. Akut hungersnöd beror inte på brist på mat globalt sett. Ofta

finns mat tillänglig inom relativt korta avstånd från den plats där svält före-

kommer. Naturkatastrofer är inte heller alltid tillfälliga. Vissa grupper inom

vissa områden drabbas t.ex. av mer eller mindre regelbundet återkommande

torkkatastrofer.

För att lindra situationen för offren för konflikter och katastrofer, går en stor

del av biståndet till humanitärt bistånd. Denna andel har ökat kraftigt under

senare år. Detta bistånd måste i högre grad ta hänsyn till de komplexa or-

sakssambanden bakom katastrofsituationer.

Att lindra en konflikts sociala effekter måste även inbegripa ansträngningar

att få till stånd en bestående lösning på det mänskliga lidandet. Det gör bi-

ståndets olika instrument - humanitär hjälp, uppbyggnad av ett rättsväsende

och av demokratiska styrsystem samt socialt och ekonomiskt bistånd - nära

sammanflätade. Det gör också att biståndet i konfliktsituationer måste kny-

tas till politiska initiativ för fred och säkerhet i utsatta områden.

Gränsen mellan humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd är flytande. Det

humanitära biståndet måste beakta de långsiktiga orsakerna till katastrofer

liksom de långsiktiga effekterna av det bistånd som ges. Katastrofbistånd

har ofta haft negativa effekter, t.ex genom livsmedelsbistånd som minskat

förutsättningarna för lokal produktion. Ofta har biståndet riktats till de direk-

ta symptomen men bortsett från de drabbades totala situation. Stödet vid

torkkatastrofer inriktas främst på att lindra den akuta hungern, medan mind-

re uppmärksamhet riktas mot långsiktiga effekter, exemplevis förlust av

boskap. I framtiden måste det ske ett närmare samspel mellan olika bi-

ståndsformer där målet är att skapa varaktiga förbättringar och förebygga

katastrofer. Ett brett perspektiv måste anläggas där inte bara den akuta

nödsituationen utan även begrepp som livsmedelssäkerhet, som står för ett

helhetsperspektiv, står i fokus.

24

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet i samband

med konflikter och katastrofer innebär bl. a.:

- att inarbeta metoder för konfliktanalys i beredningsprocessen;

- att föra in konfliktlösning och konfliktförebyggande i den allmänna bi-

ståndshanteringen;

- att i konfliktsituationer knyta biståndet till politiska initiativ för fred och

säkerhet i utsatta områden;

- att beakta katastrofernas komplexa orsaker och de drabbades totala situa-

tion vid utformandet av humanitärt bistånd;

- att i katastrofsituationer samordna humanitärt bistånd och utvecklingsbi-

stånd med det gemensamma målet att skapa varaktiga förbättringar och fö-

rebygga framtida katastrofer.

5.4 En jämlik tillväxt

Viktiga delar av biståndet syftar främst till att främja mottagarlandets eko-

nomiska tillväxt, exempelvis stöd till strukturanpassning, kapacitetsutveck-

ling och fysisk infrastruktur. Men de ömsesidiga sambanden mellan eko-

nomisk tillväxt och social och mänsklig utveckling gör att det knappast är

möjligt att skilja på fattigdomsorienterat och tillväxtorienterat bistånd. Där-

emot är frågan om tillväxtens innehåll av avgörande betydelse. Syftet med

utvecklingssamarbetet bör vara att stärka den positiva interaktionen mellan

ekonomisk och social utveckling, dvs. att bidra till en jämlik tillväxt.

Fördelningen av inkomster och resurser spelar en stor roll. En positiv ut-

veckling uppnås lättare i ett land med jämn fördelning. Det är svårt att på

kort sikt förändra den grundläggande fördelningen i ett samhälle. Biståndets

roll i en sådan process är begränsad, men inriktningen av biståndet kan ändå

spela en viktig roll på lång sikt.

Nationella omfördelningstrategier kan vara svåra att genomföra i praktiken.

De flesta utvecklingsländer har outvecklade institutioner och förvaltningens

administrativa kapacitet är svag. Skattesystem fungerar dåligt och de omför-

delande mekanismerna är ineffektiva. Rikare regioner med ett bättre ut-

gångsläge gynnas ofta medan de fattigare, ofta svårtillgängliga, regionerna

riskerar tilltagande marginalisering. Resurser för nödvändiga investeringar

för att bryta denna negativa spiral når inte fram. Biståndsresurser som över-

förs till den centrala regeringen går många gånger i oproportionerligt stor

utsträckning till de större städerna. I sådana fall kan det vara nödvändigt att

överväga en decentralisering av insatserna. Ett utvecklingssamarbete direkt

med lokala myndigheter, institutioner och grupper kan vara effektivast för

att bekämpa fattigdomen.

Genom de ekonomiska reformer som genomförts under de senaste tio åren

har förutsättningarna ökat för att uppnå en mer jämlik tillväxt. Till följd av

avregleringama avspeglar priserna idag bättre de verkliga knapphetsförhål-

landena, dvs. kapitalet är dyrt och arbetskraften billig, vilket bör leda till

mer arbetsintensiva investeringar och ökad sysselsättning. Reformerna in-

om jordbrukssektorn har skapat bättre förutsättningar för småbönder att sälja

Skr. 1996/97:169

25

sina produkter, tack vare bättre priser och friare val av kanaler för marknads- Skr. 1996/97:169

föring och vidareförädling. Liberaliseringen har också skapat bättre förut-

sättningar för privata småföretagare som tidigare hindrades av omfattande

regleringar och byråkrati. Det finns många exempel på att detta verkligen

medfört ökade inkomstmöjligheter för de fattigare delarna av befolkningen.

Men de positiva effekterna uppstår inte automatiskt.

En viktig orsak till detta är att många strukturella hinder för en jämlik till-

växtprocess återstår även efter att en ekonomi uppnått grundläggande

makroekonomisk balans och skapat grundförutsättningar för en fungerande

marknadsekonomi. Inom jordbruket är ofta den ojämna fördelningen av jord

det största hindret, speciellt i Latinamerika och i södra Afrika. Någon form

av omfördelning av jordbruksmark är nödvändig i dessa länder, men erfa-

renheterna visar att drastiska jordreformer är svåra att genomföra. Ökad be-

skattning av stora och extensivt utnyttjade jordar samt skapande av en fun-

gerande marknad för köp och försäljning av jord kan vara ett alternativ i en

del länder. Vid alla jordreformer måste dock småbönderna garanteras säkra

brukningsrätter till jorden. Speciellt viktigt är att kvinnor ges lika rättigheter

att bruka jorden, t.ex. vid arvskiften.

Grundläggande problem för småjordbrukama är bristande tillgång till kredi-

ter, utsäde, gödningsmedel och jordbruksredskap. Ansträngningar för att öka

tillgången till insatsvaror och stärka kanalerna för avsättning av produkterna

för småjordbruket bidrar till en jämlik tillväxtprocess. Men även effektiva

program för småjordbrukama når sällan de allra fattigaste på landsbygden,

exempelvis bönder i avlägsna områden eller lantarbetare utan egen jord.

Jordbruksprogram tenderar dessutom att rikta sig till männen och bortser

ofta från kvinnornas situation. Program som direkt riktar sig till avlägsna

områden, jordlösa och kvinnor är nödvändiga för en jämlik tillväxt.

Forsknings- och utbildningsinsatser för produktionsökning inom jordbruks-

sektorn bör göras på ett sätt som främjar en uthållig och kretsloppsanpassad

produktion av livsmedel. Därför är det av vikt att stödja lokalt anpassad

forskning och utbildning, i synnerhet med inrikting på områden med lägre

potential.

Både i städerna och på landsbygden behövs speciella åtgärder för att göra

det möjligt för småföretagare att utnyttja de förbättrade förutsättningar som

de ekonomiska reformerna skapat, främst genom krediter och anpassad ut-

bildning. Speciellt viktigt ur fattigdomsperspektivet är mikroföretag (med

mindre än 10 anställda). Dessa utgör en stor del av företagssektorn, speciellt

när det gäller sysselsättningen. De leds ofta av kvinnor och är till stor del

lokaliserade på landsbygden. En jämlik tillväxt förutsätter ökad sysselsätt-

ning. Reformprocessen, liksom biståndet, måste bygga på en prioritering av

arbetsintensiv tillväxt, samtidigt som kvinnor och män måste garanteras

likvärdiga arbetsvillkor i denna process.

Den fysiska infrastrukturen är av avgörande betydelse för en jämlik tillväxt,

både som förutsättning för större investeringar och för att människor ska

kunna utnyttja sina resurser och tillfredsställa sina behov. Investeringar i en

storskalig infrastruktur är nödvändiga men ofta mycket kostsamma och ska-

par begränsat antal arbetstillfällen. Det finns i de flesta länder möjligheter

att finansiera dessa med privat kapital. Ett fattigdomsorienterat bistånd bör

26

därför främst inriktas på småskaliga projekt som bedrivs med arbetsintensi-

va metoder. Den framtida driften och underhållet av investeringarna bör ges

särskild uppmärksamhet. De fattiga bör själva delta i planering och genom-

förande och ges huvudansvaret för underhållet.

Även när det gäller finansiering av investeringar finns det goda skäl att pri-

oritera lokala lösningar. Det formella finansiella systemet har ofta visat sig

dåligt anpassat för att finansiera småskaliga projekt på landsbygden, även

om dessa kan vara mycket lönsamma. Lokalt baserade finansiella institutio-

ner (den mest kända är Grameen Bank i Bangladesh) kan också vara mycket

framgångsrika i att bidra till resursmobilisering för de fattiga. För kvinnor,

som ofta saknar tillgång till krediter genom andra kanaler, kan s.k. mik-

rokrediter vara ett effektivt medel att ta sig ur fattigdomen och skapa en

egen försörjning.

För vissa infrastrukturinvesteringar (t.ex. brunnar) kan också användaravgif-

ter vara en finansieringskälla, förutsatt att de behålls av projektet och att

lokalbefolkningen har inflytande över förvaltningen. Ett ökat privat an-

svarstagande måste förenas med att centrala och framförallt lokala myndig-

heter ökar mobiliseringen av intäkter, t.ex. genom att bredda skattebasen och

öka effektiviteten i indrivningen av skatter och avgifter.

Skr. 1996/97:169

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att

främja en jämlik tillväxt innebär bl. a.:

- att integrera fattigdomsbekämpning i strukturanpassningsprogrammen så

att effekterna på fattiga blir utgångspunkten, bl. a. genom att lägga större

tonvikt på fördelningen i statsbudgeten ur ett fattigdomsperspektiv;

- att samarbeta direkt med lokala myndigheter, institutioner och grupper

framförallt i de fall då svagare regioner eller grupper annars riskerar att

missgynnas;

- att bidra till att utveckla centrala och lokala myndighetems kapacitet att

mobilisera intäkter;

- att stödja en gradvis omfördelning av jordbruksmark i länder med mycket

ojämn jordfördelning;

- att stödja jordbruksprogram som direkt riktar sig till avlägsna områden,

jordlösa och kvinnor;

- att stödja lokalt anpassad forskning och utbildning kring produktivitetshö-

jande metoder inom jordbrukssektorn, i synnerhet med inriktning på områ-

den med lägre potential;

- att stödja reformprocesser som syftar till arbetsintensiv tillväxt och där

kvinnor och män garanteras likvärdiga villkor i processen;

- att främja småskaliga projekt som bedrivs med arbetsintensiva metoder

och där de fattiga själva deltar i planering och genomförande samt har hu-

vudansvaret för underhållet;

- att prioritera lokala lösningar, som lokalt baserade finansiella institutioner,

vad gäller resursmobilisering för fattiga kvinnor.

27

Skr. 1996/97:169

5.5 Att stärka människors kapacitet och möjligheter

Människor är den viktigaste resursen i alla samhällen. Att inte utnyttja och

utveckla denna resurs är samhälleligt slöseri. Men social utveckling handlar

inte bara om att utveckla människor som resurs, utan framfor allt om att öka

den enskilda människans valmöjligheter i ett samhälle som erbjuder sådana

på jämlika villkor. Jämlikhetsaspekten är viktig för att alla grupper ska kun-

na vara delaktiga i den sociala utvecklingsprocessen.

Avsaknaden av möjlighet till egen försörjning är en grundläggande orsak till

fattigdom. För utveckling av människors möjligheter krävs tillgång till häl-

sovård och utbildning. Fattiga människor saknar dessutom oftast möjlighet

att påverka och förbättra sin situation. De saknar kontroll över produktiva

resurser och politiskt inflytande. Dessa brister måste åtgärdas på makroni-

vå, i syfte att skapa en politik för social utveckling.

Ohälsa, liksom otillräcklig utbildning, är viktiga både som orsaker till och

effekter av fattigdom och bristande utveckling. Investeringar i hälsoutveck-

ling och utbildning som ger en friskare och bättre utbildad befolkning är

därför viktiga för ekonomisk, social och demokratisk utveckling. Stöd till

dessa sektorer handlar idag mest om strukturella reformer. De syftar till att

fl till stånd en fungerande hälsoadministration, en jämnare fördelning av

hälso- och sjukvården, mer vård för mindre pengar, decentralisering för att

öka människors inflytande och metoder för bättre prioriteringar. Det hand-

lar också om att ge grundläggande utbildning till alla, att höja utbildningens

kvalitet samt att nå eftersatta grupper.

Direkta insatser för fattigdomsbekämpning (oavsett om dessa finansieras av

bistånd eller av inhemska resurser) förutsätter en noggrann definition av

målgrupperna. Insatserna måste dessutom utformas så att de svarar mot

målgruppens behov och angriper de specifika orsakerna till fattigdom för

vaije grupp för att stärka människors kapacitet att själva påverka och för-

bättra sin situation och erbjuda nya möjligheter. Erfarenheter visar att pro-

gram och projekt som utformats och genomförts med deltagande av mål-

gruppen har större möjligheter att bli framgångsrika.

För vissa grupper kan satsningar på social infrastruktur som nya former för

äldreomsorg, investeringar i fysisk infrastruktur eller förbättrad tillgång till

kapital vara det bästa sättet att utöka möjligheterna. Offentliga sysselsätt-

ningsprogram kan vara ett sätt att nå de fattigaste grupperna, för vilka arbete

även till låga löner innebär en förbättring. Stöd till människor (speciellt

kvinnor och ungdomar) som vill starta egna företag är ett annat. För grupper

med små möjligheter att erhålla sysselsättning och försörjning kan insatser-

na behöva inriktas på transfereringar.

Utbildning av kvinnor har stort genomslag både på deras egen, familjens

och barnens levnadsstandard. Ofta krävs dock betydligt mer djupgående

förändringar för att kvinnor skall få en mer jämställd situation i familjen och

i samhället. För att kvinnor skall kunna omsätta utbildning i en yrkesverk-

samhet krävs att mäns inställning till hemarbete förändras och att samhället

bistår med att undanröja hinder för att lätta kvinnors börda av att vara dub-

28

belarbetande, t.ex. nya former för omsorg för familjemedlemmar, liksom Skr. 1996/97:169

stöd till kvinnligt deltagande i politiska församlingar och beslutande organ.

Kvinnor som erhåller utbildning och arbete föder färre barn och barnen får

bättre hälsa och utbildning. I länder där åldringar och arbetslösa erhåller

försörjning på annat sätt än genom barnen förefaller befolkningstillväxten

vara lägre. I samhällen där barns överlevnadsmöjligheter förbättras minskar

storleken på barnkullarna. Sammantaget leder detta till att antalet människor

som kommer att födas in i en framtida fattigdom minskar.

De första åren är av kritisk betydelse för en människas utveckling vad avser

intelligens, personlighet och socialt beteende. Att förbättra barns levnads-

förhållanden är inte bara en självklar prioritering utan en investering i en

nations framtid. Åtgärder som obligatorisk skolgång och förbud mot barnar-

bete bidrar på lång sikt till att förbättra deras levnadsstandard.

De allra fattigaste som lever utan marginaler har också minst möjligheter till

en förbättrad livssituation. De riskerar också att marginaliseras än mer när

samhället i övrigt utvecklas. De har inga resurser att avvara för investeringar

i högre framtida konsumtion och nödgas välja ett magert men säkert utfall

framför ett potentiellt större men osäkert. Därmed är de ofta hänvisade till

ineffektiva produktionsmetoder och stagnation. Insatser i form av små lån

till låg ränta kan hjälpa till att starta en utvecklingsprocess och insatser som

skyddar mot hungersnöd vid tillfälliga kriser kan fungera som riskspridare.

Det är viktigt att insatserna uppfattas som goda alternativ av individerna

själva. Samtidigt måste de också vara i överensstämmelse med den övergri-

pande politiken i landet. Exempelvis är lån för jordförbättrande investering-

ar knappast effektiva om tydliga och transparenta regler för äganderätt helt

saknas i samhället. Lån för att starta egen sysselsättning är inte meningsfulla

om nödvändig infrastruktur saknas för att få avsättning för de producerade

varorna.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet för att

stärka människors kapacitet och möjligheter innebär bl. a.:

- att utöka fattiga människors möjligheter, t.ex. genom utbildnings- eller

hälsoinsatser, social eller fysisk infrastruktur, tillgång till kapital, syssel-

sättningsprogram eller stöd till att starta egna företag;

- att utforma projekt och program i samarbete med och för genomförande

och uppföljning av de fattiga själva;

- att stödja utbildning av kvinnor;

- att undanröja hinder för att lätta kvinnors börda av att vara dubbelarbetan-

de, t.ex. genom nya former för omsorg om familjemedlemmar;

- att stödja kvinnligt deltagande i politiska församlingar och beslutande

organ;

- att verka för obligatorisk skolgång och förbud av barnarbete.

29

5.6 Individuell säkerhet

Skr. 1996/97:169

När fattiga människor själva beskriver sin fattigdom pekar de ofta på svårig-

heter att erhålla en säker försörjning, inte bara under normala förhållanden,

utan även vid oförutsedda händelser som sjukdom, arbetslöshet, olyckor,

naturkatastrofer, politiska och ekonomiska kriser. Detta gäller även svårig-

heter att försörja sig vid framtida förutsedda händelser som ålderdom.

Olika strategier har traditionellt använts av människor för att hantera kriser

och överleva även vid katastrofer. Informella system täcker behovet av om-

sorg och försörjning då den egna förmågan av något skäl satts ur spel. De

bygger ofta på familjeband i vid bemärkelse. I många kulturer har barn en

viktig roll att fylla för att försörja föräldrar vid oförutsedda händelser och

under ålderdomen.

Utveckling och modernisering medför specialisering, differentiering, och

ökad rörlighet, som kan bidra till att öka produktivitetsnivåer och materiell

standard. Dock medför modernisering också i vissa avseenden ökad sårbar-

het för individer. Modernisering bidrar till att traditionella omsorgssystem

bryts ner. I fattiga länder saknas ofta resurser att skapa nya alternativ. Resul-

tatet blir att allt fler gamla helt saknar försörjning och omsorg. Då behövs

alternativa omsorgslösningar, som inte bygger på traditionella familjeband.

I utvecklingsländerna saknas ofta formella försäkringssystem som garante-

rar försörjning vid oförutsedda händelser då den egna förmågan begränsas

eller saknas. Statliga pensionssystem, privata pensionsförsäkringar och and-

ra former för långsiktigt sparande saknas helt eller är behäftade med så stor

osäkerhet att sparande måste ske på annat sätt. Stöd till ett aktivt sparande i

yrkesverksam ålder i form av uppbyggnad av trovärdiga system kan därför

vara en viktig form av fattigdomsbekämpning.

Formella lösningar kan dock endast ersätta informella om de av enskilda

individer bedöms som attraktiva och trovärdiga. Trovärdigheten är intimt

förknippad med systemens finansiella hållbarhet, den politiska ledningens

legitimitet, förvaltningens kompetens och rättrådighet på kort men fram-

förallt på lång sikt. Denna trovärdighet kan endast byggas upp inifrån av

stater och dess företrädare. Den kan i ringa omfattning ersättas av utländska

aktörer, även om de kan bidra med stöd.

En starkare fattigdomsinriktning i utvecklingssamarbetet för att stär-

ka individuell trygghet och säkerhet för de fattigaste och mest utsatta

grupperna innebär bl. a.:

- att stödja alternativa omsorgslösningar för att minska individers sårbarhet;

- att stödja ett aktivt sparande i yrkesverksam ålder i form av uppbyggnad

av trovärdiga system såsom pensions- och försäkringssystem.

5.7 Det civila samhället och enskilda organisationer

I utvecklingen av det svenska samhället har framväxten av olika typer av

folkrörelser varit mycket viktig. Fackföreningsrörelsen, kvinnorörelsen,

kyrkorna, Röda korset, den kooperativa rörelsen, miljörörelsen och de

30

politiska partierna, för att bara nämna några, har spelat en stor roll i arbetet Skr. 1996/97:169

för ett mer demokratiskt, jämställt och jämlikt Sverige, inte minst i tillvara-

tagandet av de fattigas intressen, rättigheter och röster. På samma sätt är

framväxten av ett civilt samhälle fundamental också i u-ländemas utveck-

ling. Det svenska utvecklingssamarbetet försöker på olika sätt stödja denna

utveckling och de svenska enskilda organisationernas engagemang och

arbete spelar här en viktig roll. Deras folkrörelseförankring och basen i den

svenska folkbildningstraditionen ger dem en styrka som kan användas för att

stödja utvecklingen av enskilda organisationer i mottagarländerna och för att

stärka det civila samhällets institutioner.

De svenska enskilda organisationernas arbete i Afrika, Latinamerika och

Asien påbörjades långt innan det statliga svenska biståndet tog form. De har

spelat en avgörande roll inom utvecklingssamarbetet både som självständiga

aktörer och som samarbetspartners inom det statligt finansierade biståndet.

Precis som deras roll och arbete i det svenska samhället varierar, bedriver de

många olika verksamheter i det internationella samarbetet. Det går dock att

huvudsakligen dela in aktiviteterna i tre områden: politisk påverkan i norma-

tiva frågor, organisations- och kompetensutveckling samt direkt stöd till

speciella målgrupper vilket ofta inkluderar fattiga och utsatta män och kvin-

nor. Allt arbete som riktar sig mot t.ex. skolor och sjukhus är dock inte per

definition fattigdomsinriktat.

Generellt har de svenska organisationerna under senare år böijat förändra sin

verksamhet från direkt stöd och genomförande till normativt arbete och stöd

till utveckling av nationella och lokala organisationer. Denna utveckling

ligger helt i linje med det statliga biståndets utveckling och är en kon-

sekvens av insikten att det bara är landet självt och dess egna invånare som

kan lösa sina egna problem. Att se till att också normativt arbete och organi-

sationsutveckling får en tydlig fattigdomsinriktning är en viktig utmaning

för de svenska organisationerna. Samtidigt kan konstateras att organisatio-

nerna i samarbetet med sina partners har utvecklat kontakter och nätverk

som ger speciell kunskap vilket, om den används rätt, kan ge dem en unik

roll i bekämpandet av fattigdomen.

För ett par år sedan genomförde Sida en särskild studie av effekten av en-

skilda organisationers bistånd. Studien redovisar framför allt två slutsatser.

För det första lyckas organisationerna väl med att uppnå de uttalade och

omedelbara målen. Den andra slutsatsen är att detta inte i sig innebär att

insatser lett till en långsiktigt hållbar utvecklingseffekt. Det konstateras att

organisationernas arbete tenderar att få större genomslag där det finns en

stödjande infrastruktur, dvs. där staten är närvarande. Omvänt betyder det att

effekten av organisationernas arbete tenderar att bli mindre där de behövs

som mest; där ingen annan finns på plats och där det är som svårast och

mest kostsamt att arbeta. I sådana situationer är det oftast bara möjligt att på

kort sikt lindra effekterna av akut fattigdom, men knappast att i ett långsik-

tigt perspektiv få till stånd hållbar utveckling. För detta krävs ett samspel

mellan många olika faktorer, bl.a. att ekonomin är relativt dynamisk. En

slutsats är att stöd till en utveckling som höjer de fattigas levnadsnivå inte är

en fråga om antingen statligt bistånd eller enskilda organisationers bistånd.

Det handlar om både och, där den enes roll inte kan tas över av den andre.

31

Enskilda organisationer har också kommit att spela en avgörande roll i det Skr. 1996/97:169

internationella samfundets svar på komplexa katastrofer och är ofta först på

plats med humanitärt bistånd till drabbade människor. Förutom att mobilise-

ra egna resurser fungerar de som kanaler för regeringars bistånd och som

samarbetspartners till de olika FN-organisationema som arbetar i katastro-

ferna. Eftersom organisationerna ofta arbetar ute i falt, nära människorna har

de ofta större möjligheter än t.ex. det multilaterala systemet att upptäcka

potentiella katastrofer. De har dessutom fatt en allt viktigare roll i att sätta

glömda eller ännu “ej upptäckta" katastrofer på kartan.

5.8 Den privata sektorns roll

Bistånd från stat till stat har varit den dominerande formen för resursöverfö-

ring till de fattiga länderna under 60-, 70- och 80-talen. I ett mindre antal

länder har dessutom detta bistånd varit en dominerande del av resursmobili-

seringen överhuvudtaget. Mycket tyder på att detta håller på att förändras

under 90-talet.

För det första har de privata flödena till utvecklingsländer ökat kraftigt.

Nettoflödet har femdubblats från 1990 till 1995. Samtidigt har det offentliga

biståndet minskat. I många länder finns också tydliga tecken på en ökad

mobilisering av inhemskt privat kapital. Detta pekar på nödvändigheten att

ompröva och precisera biståndets roll. Biståndet måste ses som komplement

till såväl privata internationella flöden som till inhemsk (privat och statlig)

resursmobilisering. I bästa fall bör biståndet fungera som katalysator för

andra resurser.

Resonemanget gäller även resurser för fattigdomsbekämpning. Syftet med

fattigdomsbekämpning är att skapa förutsättningar för fattiga människor att

själva ta sig ur sin fattigdom. Detta sker ofta bäst genom en effektiv privat

sektor, t.ex. genom goda förutsättningar för småföretagande. Den privata

sektom kan också utnyttjas för att effektivt tillhandahålla varor och tjänster

för de fattiga. Slutligen kan den privata sektom (hushåll och företag) bidra

till finansieringen av fattigdomsbekämpande åtgärder i privat såväl som of-

fentlig regi.

För det offentliga biståndet innebär detta att det bör inriktas på att komplet-

tera och stimulera privat deltagande i fattigdomsbekämpningen. Även i

framtiden kommer sannolikt merparten av detta bistånd att kanaliseras till

den offentliga sektom, för att stödja en politik som befrämjar fattigdomsbe-

kämpning. Men den privata sektorns roll måste i ökad utsträckning tas med i

bilden. För det första bidrar den förbättrade makroekonomiska miljön till att

många u-länder blir kommersiellt intressanta. Det svenska biståndets roll

bör här vara att genom information och kontaktskapande medverka till att

svenska företag utnyttjar de möjligheter som detta innebär. För det andra

kan biståndet bidra till att mobilisera privat kapital för utveckling genom

olika former av subventionerade kreditsystem och garantisystem.

Det svenska näringslivet är sedan länge involverat i enskilda projekt i fattiga

länder. En dialog mellan företrädare för näringslivet i Sverige och i samar-

betsländema bör uppmuntras genom att arbetsgivarorganisationer, fackfö-

reningar, branschorgan och enskilda företag inbjuds att samverka i arbetet

med att minska fattigdomen. Likaså kan kontakter etableras mellan t.ex.

32

svenska myndigheter och kommuner och deras motsvarigheter i samar- Skr. 1996/97:169

betsländema. En samverkan mellan den privata och den offentliga sektom i

dialogen bidrar till att göra den effektivare.

5.9 Nya samarbetsrelationer för fattigdomsbekämpning

En grundläggande förutsättning för framgångsrik fattigdomsbekämpning är

att de fattiga själva känner ansvar för och delaktighet i processen. Det måste

finnas ett ägarskap hos den slutliga målgruppen för utvecklingssamarbetet.

Ett i-lands regering har sällan direkta relationer med de fattiga som är mål-

grupp för fattigdomsbekämpningen. Det är därför viktigt att alla relationer i

utvecklingssamarbetet utformas så att de stärker ägarskapet hos målgruppen.

En förutsättning för detta är att alla relationer bygger på ett genuint part-

ners kap.

Det finns idag en stor enighet bland biståndsgivarna om att den traditionella

relationen mellan givare och mottagare måste ersättas av ett partnerskap.

Detta har tydligast formulerats i dokumentet "Shaping the 21st Century: The

Contribution of Development Cooperation" som antogs av OECD:s utveck-

lingskommitté (DAC) på högnivåmötet 1996. Den grundläggande tanken i

partnerskapsrelationen är att komma bort ifrån synen att de rika länderna ska

göra något för de fattiga. Utgångspunkten är istället att samarbeta med de

fattiga och att stödja deras egna utvecklingsansträngningar.

Det är viktigt att betona att måttet på en framgångsrik fattigdomsbekämpan-

de politik inte är antalet speciella projekt för de fattiga. Det handlar inte

heller främst om att inrikta biståndet på sektorer (t.ex. hälsovård och utbild-

ning) som anses speciellt viktiga för de fattiga. Naturligtvis bör en stor del

av resurserna gå till dessa sektorer men fattigdomsbekämpning i utveck-

lingssamarbetet handlar mycket mer om ett synsätt som måste vara vägle-

dande i ett antal val som görs av den svenska regeringen och av Sida.

Fyra typer av val är speciellt viktiga:

1. Valet av samarbetsländer. Sverige har idag någon form av utvecklings-

samarbete med praktiskt taget alla utvecklingsländer. Koncentrationen lig-

ger på ett begränsat antal länder, främst de s.k. programländerna för vårt

bilaterala utvecklingssamarbete. I andra länder sker utvecklingssamarbetet

främst via svenska enskilda organisationer eller via Sveriges bidrag till de

multilaterala institutionerna.

Valet av samarbetsländer bör ur ett fattigdomsperspektiv styras av två krite-

rier:

- ländernas behov, dvs. graden av fattigdom,

- ländernas möjligheter att bedriva ett fattigdomsinriktat utvecklingssamar-

bete, dvs. främst deras vilja och förmåga att genomföra en politik mot fat-

tigdom och för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.

Samarbete med länder som visar en stark vilja och förmåga till fattigdoms-

bekämpning bör prioriteras. Det räcker inte med en uttalad vilja från rege-

ringen utan den måste också föra en öppen dialog med det civila samhället

för att etablera ett verkligt nationellt ägarskap.

33

3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 169

2. Valet av samarbetspartners och kanaler. I varje land måste lämpliga Skr. 1996/97:169

samarbetspartners och kanaler for samarbetet väljas. Den dominerande for-

men i utvecklingssamarbetet har varit och kommer även i framtiden att vara

en relation med regeringen i samarbetslandet. Ofta har denna kompletterats

med relationer med (främst svenska) experter, konsulter, foretag och insti-

tutioner i de konkreta projekten eller processerna. I det multilaterala samar-

betet upprättas den direkta relationen med multilaterala organ. Sverige upp-

rättar också relationer med andra biståndsgivare vid samfmansiering eller

givarkoordinering. En viktig del av det svenska utvecklingssamarbetet sker

också via svenska enskilda organisationer eller genom en direkt relation

med lokala enskilda organisationer.

Valet av samarbetspartners och kanaler måste variera beroende på situatio-

nen i varje enskilt land. Det finns ingen given formel för hur ett fattig-

domsorienterat utvecklingssamarbete bör utformas. En ökad flexibilitet och

öppenhet för nya relationer är dock nödvändig. De nya relationerna kan t.ex.

innebära direkt stöd till lokala myndigheter med medverkan av lokala en-

skilda organisationer och privata företag. Fortfarande behövs stöd, t.ex. ge-

nom svenska experter och företag, men syftet är att bygga upp kapacitet som

finns kvar när biståndet avslutas, inte att leverera resurser för att "hjälpa".

Den avgörande skillnaden är ägarskapet hos den grupp som avses direkt

gynnas av biståndet.

3. Val av former och metoder. De flesta studier som gjorts av biståndets

effektivitet visar att effekterna ofta är påtagliga i enskilda projekt, men att

det är svårare att bevisa positiva resultat på makronivån. En viktig förklaring

till den synbara paradoxen med effektivitet på mikronivå och ineffektivitet

på makronivå är att biståndet under lång tid varit fokuserat på enskilda pro-

jekt. Det måste dock betonas att den effektivitet som studerats i utvärdering-

ar av biståndsprojekt mest har handlat om en teknisk effektivitet och i för-

vånansvärt liten utsträckning om hur fattigdomsmålet har uppfyllts.

Projektinriktningen medför ofta att själva projektet ses som målet för bi-

ståndet. Beredning och uppföljning av biståndet är oftast koncentrerad på

begränsade projektmål. För att uppnå snabba effekter kan mottagarlandets

system och strukturer ibland vara ett hinder och det är vanligt att biståndsgi-

vare bygger upp en egen struktur för att kanalisera sina resurser direkt till

projektet och därmed går förbi existerande strukturer. Detta kan ge goda

resultat i en snäv bemärkelse, men leder inte till hållbarhet för projektet när

biståndet avslutats.

Projektinriktningen medförde också att biståndsgivarna under en lång tid

bortsåg från att den makroekonomiska miljön är av avgörande betydelse för

projektbiståndets effektivitet. Stöd till jordbruket i ett land där prisstrukturen

inte ger bönderna några incitament till att öka produktionen, är exempelvis

dömt att misslyckas. Även en kraftig satsning på de sociala sektorerna, del-

vis med hjälp av biståndsmedel, måste ske inom de makroekonomiska ra-

marna för att vara bärkraftig. Det finns många exempel, främst i Afrika, på

hur en social infrastruktur byggts upp men sedan förfallit på grund av brist

på medel och incitament för drift och underhåll.

Enskilda insatser bör syfta till att förstärka processer med deltagande av de

fattiga själva. Syftet bör vara att skapa socialt bärkraftiga processer, nätverk

34

och institutioner på lokal nivå. Däremot bör biståndet undvika att bygga upp Skr. 1996/97:169

isolerade projekt som enbart syftar till leverens av resurser, eftersom detta

lätt leder till en anpassning i mottagarlandet och ett förstärkt biståndsbero-

ende. Ett exempel på detta är livsmedelsbistånd som kan leda till försvagade

incitament för lokal produktion. Även program som enbart syftar till att le-

verera viktiga varor, som läkemedel eller skolböcker, kan ha negativa effek-

ter genom att ersätta inhemska resurser.

Under 80- och 90-talen har givarna delvis kommit till insikt om problemen

med projektinriktningen av biståndet, även om projektverksamheten fortfa-

rande ofta bedrivs relativt isolerad från de övergripande bedömningarna. En

följd av detta har blivit uppkomsten av nya biståndsformer, ofta under sam-

lingsnamnet programbistånd. Ett syfte med dessa är att minimera ingreppen

i landets egna system och prioriteringar. Mottagarlandet ska istället ges hu-

vudansvar för att utforma ett program, till vilket olika biståndsgivare kan ge

sina bidrag. Programmet kan vara hela statsbudgeten, budgeten för en viss

sektor eller ett speciellt program inom ett visst område.

Ett programbistånd, även om det är riktat till en viss sektor eller till ett större

program, måste baseras på en överenskommen ram för makroekonomisk

politik och prioriteringar, både för hela statsbudgeten och för den aktuella

sektorn. Risken är annars stor att biståndet enbart skapar utrymme för andra

utgifter eller skapar obalans i budgeten. Dessutom måste det ske en bättre

koordinering av olika givares stöd under mottagarlandets ledning. Det finns

en stark tendens för alla givare att rikta sitt bistånd mot samma områden och

institutioner, inte minst när det gäller fattigdomsbekämpning som har hög

prioritet för flertalet biståndsorgan. Det är också mycket viktigt att bistånds-

givarna är beredda att harmonisera sina procedurer så att mottagarlandets

administration förenklas.

Sammanfattningsvis bör ett fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete stå på

"två ben": För det första en strävan att ersätta traditionella givarcentrerade

biståndsformer med programbistånd baserat på samarbetslandets egna priori-

teringar och under dess ledning och samordning. För det andra enskilda in-

satser med folkligt deltagande och med syfte att skapa bärkraftiga processer

på lokal nivå.

4. Utformningen av kontrakt. Vaije relation i utvecklingssamarbetet regleras

i någon form av kontrakt. Alla dessa kontrakt bör utformas i en partner-

skapsrelation med samarbetslandet och särskilt med utgångspunkt från mål-

gruppens ansvar och ledarskap.

En partnerskapsrelation förutsätter någon form av jämlikhet mellan parterna

när kontraktet ingås. Detta kan naturligtvis vara svårt när den ena parten

kontrollerar pengarna. En god förutsättning är därför om även samarbets-

partnem går in med ett finansiellt ansvar från böljan.

En partnerskapsrelation förutsätter att båda parter har egna intressen i sam-

arbetet. Även om målen för biståndet uttrycks i termer av den andra partens

direkta intressen (t.ex. fattigdomsbekämpning), betyder inte detta att det

saknas egenintressen i utvecklingssamarbetet. För det första har i denna

skrivelse betonats det gemensamma intresset av fred och hållbar utveckling.

För det andra har t.ex. de svenska biståndspolitiska målen fastställts i en

intern svensk politisk process och det finns naturligtvis ett legitimt svenskt

35

intresse av att specifikt följa upp dessa i samarbetet. För det tredje finns Skr. 1996/97:169

tydliga egenintressen hos enskilda svenska parter i utvecklingssarbetet, t.ex.

företag och enskilda organisationer.

Det är viktigt att betona att egenintressen som inte överensstämmer med den

andra partens direkta intressen inte behöver utgöra något hinder för utveck-

lingssamarbetet. Men en partnerskapsrelation förutsätter att dessa intressen

tydliggörs för alla parter när ett kontrakt tecknas. I många fall har detta inte

skett inom biståndssamarbetet.

Slutligen skall kontrakten naturligtvis efterlevas av båda parter. Detta kan

tyckas självklart, men har inte alltid varit fallet i biståndssammanhang. Det

måste också göras tydligt hur man hanterar en situation där den ena parten

inte uppfyller sina åtaganden.

36

Skr. 1996/97:169

Partnerskap: exemplet Tanzania

Ett exempel på ett försök att etablera ett mer genuint partnerskap är den dis-

kussion som förts mellan de nordiska länderna och Tanzania. I september

1996 arrangerades ett möte mellan regeringarna i Tanzania, Danmark, Fin-

land, Norge och Sverige i Dar es Salaam, för att diskutera nya samarbetsre-

lationer.

Grunden för den överenskommelse som nåddes är en politisk vision, formu-

lerad av Tanzania. Den innehåller åtaganden för demokratisering, decentra-

lisering, korruptionsbekämpning och en sund ekonomisk politik De nya

samarbetsrelationema innebär bl.a.:

• Tanzania tar ledningen och äger helt och hållet programmen när det gäl-

ler planering, utformning, genomförande och uppföljning.

• Tanzania tar fullt ansvar för programmen och resurserna.

• Parterna upprätthåller en öppen dialog om alla aspekter i programmen.

• Alla aktiviteter överenskoms på basis av delad finansiering, där den tan-

zaniska delen ökar över tiden. Datum för avslutande överenskoms från

början. De nordiska parterna ska vara villiga att göra långsiktiga finan-

siella åtaganden.

• De nordiska parterna är villiga att så snabbt som möjligt övergå till pro-

gramstöd, när tydliga tanzaniska policies för olika sektorer föreligger.

• Utvecklingssamarbetet ska bara omfatta aktiviteter som ges prioritet av

Tanzania. Utvecklingssamarbetet ska vara efterfrågestyrt, inte drivas av

de externa parterna.

• Samarbetet syftar till att övergå till bredare relationer baserade på lång-

siktiga ömsesidiga intressen. Särskilda ansträngningar ska göras för att

integrera genderaspekter i detta samarbete.

Exemplet från Tanzania visar på möjliga vägar, men också på en rad pro-

blem i etablerandet av en partnerskapsrelation, t.ex.:

- De övergripande åtagandena kan uppfattas som en ensidig konditionalitet

från givarnas sida. Här krävs större tydlighet. Å ena sidan måste en enighet

finnas mellan parterna på några grundläggande punkter, exempelvis makro-

ekonomisk balans, dialog med det civila samhället och vilja till fattigdoms-

bekämpning. Å den andra kan inte givarna lägga på en rad detaljerade vill-

kor utöver denna ram.

- Hela diskussionen har förts mellan regeringar. Men det är av central bety-

delse att de fattiga själva kan artikulera sina intressen via det civila samhäl-

let och till regeringen. Ibland kan det vara nödvändigt för utländska partners

att direkt reagera på behov som uttrycks i det civila samhället, även om detta

inte prioriteras av regeringen.

- Den nya relationen förutsätter en ökad flexibilitet hos de nordiska rege-

ringarna och biståndsorganen, vilket i sin tur kräver ändrade regler och ruti-

ner. Överhuvudtaget förutsätter partnerskap en vilja till grundläggande för-

ändring hos givarorganisationema. Erfarenheterna av givarledd biståndsko-

37

4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 169

ordinering är inte uppmuntrande och kraven på anpassning kommer att bli

ännu radikalare om samarbetsländema verkligen tar ledningen i denna ko-

ordinering. Sverige tillhör visserligen de mest flexibla givarna, men även för

oss kommer t.ex. en omställning till programstöd att möta svårigheter. Det

kommer inte längre gå att identifiera enskilda svenska insatser och den upp-

följning som görs av Tanzania kanske inte tillfredställer svenska krav på

redovisning och revision.

- Partnerskapsrelationen förutsätter ett stort tålamod hos "givarna". Kapaci-

teten hos "mottagarna" att hantera denna nya relation är ofta mycket låg.

Risken för återfall i den gamla relationen är därför stor.

Skr. 1996/97:169

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom nya

samarbetsrelationer innebär bl.a.;

- att utvecklingssamarbetet inriktas på att stödja processer där de fattiga

själva har ansvar och känner delaktighet;

- att allt bistånd måste omorienteras från en snäv inriktning på relationen

givare-mottagare till ett brett partnerskap på olika nivåer i samhället och

bygga på en öppen dialog med regeringen i respektive land;

- att prioriteringen av samarbetsländer styrs både av ländernas fattigdom

och av deras vilja och förmåga att bekämpa fattigdomen;

- att visa större flexibilitet vid valet av samarbetspartners och kanaler för

utvecklingssamarbetet;

- att biståndet främst "står på två ben": ett programbistånd med aktiv sam-

ordning av biståndet under mottagarlandets ledning och enskilda insatser

med folkligt deltagande och med syfte att skapa bärkraftiga processer på

lokal nivå;

- att ökad tonvikt läggs vid att regeringen i samarbetslandet i sin tur är öp-

pen för en dialog med det civila samhället;

- att traditionellt villkorsställande ersätts av en samsyn och tydliga åtagan-

den som regleras i kontrakt mellan parterna;

- att också de svenska enskilda organisationerna helst skall se till att nor-

mativt arbete och organisationsutveckling i större utsträckning far en tydlig

fattigdomsinriktning;

- att en dialog uppmuntras mellan företrädare för näringslivet i Sverige och

i samarbetsländema, i syfte att samverka i arbetet med fattigdomsbekämp-

ning.

38

6. Fattigdomsarbetet i kanalerna för svenskt utvecklings-

samarbete

Skr. 1996/97:169

6.1 Sida

På grundval av ett omfattande utredningsarbete om hur fattigdomsfrågor

bäst skulle behandlas inom det svenska biståndet publicerade Sida i april

1996 en slutrapport, “Promoting Sustainable Livelihoods”. Med utgångs-

punkt i denna utredning har Sida tagit fram och till regeringen i november

1996 överlämnat ett “Handlingsprogram för att stödja bärkraftig försörjning

och bekämpa fattigdom”. Regeringen delar det synsätt och de ambitioner

som kommer till uttryck i programmet. Sida:s arbete har varit en viktig ut-

gångspunkt för denna skrivelse. I programmet betonas att kampen mot fat-

tigdom kräver omfattande, komplementära insatser inom ramen för de sex

biståndspolitiska målen för att främja en utveckling som är politiskt, eko-

nomiskt, socialt och miljömässigt hållbar. Det räcker inte att höja inkoms-

terna för fattiga människor, utan det handlar också om att garantera dem,

särskilt kvinnor och barn, mänskliga rättigheter och friheter, öka valmöjlig-

heterna, förbättra miljö, stärka säkerhet och göra det möjligt för fattiga

kvinnor och män att medverka i utvecklingsprocessen. Framförallt måste

deras förmåga att ta sig ur fattigdomen stärkas.

För att åstadkomma detta krävs engagemang från regeringarna i de fattiga

länderna och en stabil ram för utveckling, bestående av fred och säkerhet,

ekonomisk tillväxt, god samhällsstyming, starka institutioner och kontinu-

erlig utveckling av mänsklig kapacitet. Sida konstaterar att det svenska bi-

ståndet hittills inriktats på de fattigaste länderna och argumenterar för att

denna inriktning bör bibehållas, samtidigt som det i ökad utsträckning bör

koncentreras till de länder som faktiskt söker följa ett utvecklingsmönster

som minskar fattigdomen.

Sida har under 1996 även utarbetat handlingsprogram för hållbar utveckling,

demokrati och mänskliga rättigheter samt jämställdhet. Dessa är också nära

kopplade till att skapa levnadsförhållanden som förbättrar de fattigas villkor.

Fattigdomsprogrammet, som består av tre delar - policy, erfarenhetsredo-

visning och handlingsplan - utgör ett ramverk för Sida:s samlade verksam-

het och innehåller samtidigt specifika, fattigdomsinriktade policies, program

och projekt.

Den grundläggande principen är att huvudansvaret för fattigdomsbekämp-

ning ligger hos mottagarländernas regeringar. Sida betonar att den politiska

viljan är avgörande och att det svenska stödet bör anpassas till ländernas

egna ansträngningar att minska fattigdom. Sida kommer aktivt att medverka

till att stärka dialogen med regeringarna, i synnerhet med demokratiskt val-

da regeringar, för att medverka till att skapa eller vidareutveckla en effektiv

policy för fattigdomsbekämpning. Detta kräver att Sida har en fältrepresen-

tation av hög kvalitet i viktiga samarbetsländer.

Programmet identifierar fyra nivåer för fattigdomsinriktat bistånd:

i) Direkt stöd till fattiga genom målgruppsinriktat projekt- och sektorstöd.

39

ii) Stöd till insatser där de fattiga, men även andra grupper i samhället, är Skr. 1996/97:169

inbegripna. I sådana insatser skall en analys av förväntade effekter på fattiga

kvinnor och män ingå i Sida:s bedömning, uppföljning och utvärdering.

iii) Stöd till policy och institutioner för att skapa stabil grund för fattig-

domsbekämpning .

iv) Insatser som indirekt påverkar fattigdomen, t.ex. genom att skapa förut-

sättningar för tillväxt av resurser och arbetstillfällen och som bevarar natur-

resurser. Förväntade effekter på fattigdom ska ingå i beslutsunderlaget och i

utvärderingen av resultatet.

Vilken typ eller grad av fattigdomsinriktning som väljs för en viss insats

kommer att avgöras av de bedömningar som görs i landstrategin för respek-

tive land, vilken måste baseras på grundliga fattigdomsanalyser. Dessa stra-

tegier, kompletterade med regionala analyser och strategier, kommer att

utgöra viktiga instrument för att fokusera det svenska biståndet på att be-

kämpa fattigdomen.

Vissa grupper av fattiga kommer att bli föremål för särskild uppmärksamhet

i Sidas arbete:

- kvinnoledda hushåll,

- mödrar och barn,

- hushåll i områden som missgynnats av den ekonomiska utvecklingen,

- etniska grupper som hotas av marginalisering,

- människor med fysiska eller psykiska handikapp.

Sida:s kunskap om fattigdomsproblemen skall bl.a. inhämtas från samar-

betsländemas forsknings- och utredningsverksamhet. Sida kommer också att

vid behov stödja länderna att utveckla statistik och analys ur ett fattigdom-

sperspektiv. I dialogen med regeringar liksom med andra biståndsgivare

skall fattigdomsproblemen och vilken politik som kan befrämja fattigdoms-

bekämpning stå i fokus.

Enskilda organisationer skall mer systematiskt inbjudas att strategiskt sam-

verka i arbetet med att minska fattigdomen. När enskilda organisationer ver-

kar på Sidas uppdrag kommer samma krav att ställas på dem beträffande

fattigdomsinriktning som på Sida:s egen verksamhet. Detta gäller även ka-

tastrofbistånd.

En genomgång av Sida:s utvärderingar under perioden 1988-94 visar att

biståndets effekter på fattigdom sällan undersökts. Det finns flera förkla-

ringar till detta, bl.a. att man tagit för givet att det svenska biståndet bidrar

till att minska fattigdomen genom valet av länder och sektorer. Det är också

svårt att urskilja och mäta biståndets effekter. Det som påverkar fattigdomen

är mottagarländernas ansträngningar, som kan stödjas men aldrig ersättas av

bistånd. Analyserna av sambanden mellan mål och medel har överlag varit

bristfälliga och bör därför skärpas i framtida utvärderingar.

I handlingsplanen redovisas dels övergripande metoder för att bekämpa fat-

tigdom, dels avdelningarnas fattigdomsinriktade verksamhet och priorite-

ringar. Som Sida påpekar borde presentationen snarare ha strukturerats efter

40

problem- och policyområden. Detta kommer dock att göras i kommande

revisioner av programmet, som regeringen ser fram emot att ta del av.

En permanent arbetsgrupp kommer att upprättas inom Sida i avsikt att arbeta

långsiktigt med fattigdomsfrågoma, bl.a. genom metodutveckling och upp-

följning av handlingsprogrammet. Gruppen skall bevaka och förbättra Sida:s

fattigdomsinriktning och analysera resultaten. Den skall även följa upp och

analysera landstrategiema, bl.a. genom att utarbeta en fattigdomsprofil, som

kan utgöra en grund för strategiernas fattigdomsanalyser. Alla Sida:s chefer

och handläggare kommer att utbildas i fattigdoms- och jämställdhetspro-

blematiken. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt utvärderingsverk-

samheten, bl.a. genom att effekter på fattigdomen framöver ska beaktas i

alla Sida:s utvärderingar.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom Sida

innebär bl. a.:

- att Sida genomför, följer upp och reviderar sitt “Handlingsprogram för att

stödja bärkraftig försörjning och bekämpa fattigdom”;

- att en permanent arbetsgrupp för fattigdomsminskning inrättas på Sida;

- att inriktningen på de fattigaste länderna bibehålies och biståndet i ökad

utsträckning koncentreras till de länder som för en politik inriktad på att

bekämpa fattigdomen;

- att landstrategiema baseras på grundliga fattigdomsanalyser;

- att effekter på fattigdomen framöver beaktas i alla Sida:s utvärderingar;

- att Sida har en fältrepresentation av hög kvalité i viktiga samarbetsländer;

- att alla Sida:s chefer och handläggare utbildas i fattigdoms-, miljö- och

j ämställdhetsfrågor.

6.2 FN-systemet

Att bekämpa fattigdomen har varit ett centralt tema i FN:s utvecklingsdebat-

ter under flera decennier. Sverige har också genomgående verkat för att

merparten av FN:s verksamhet för ekonomisk och social utveckling skall

inriktas på de fattigaste länderna och på de fattigaste grupperna i dessa län-

der.

Fattigdomsfrågan stod i fokus under 1990-talets sex stora världskonferenser,

vilka behandlat miljö och hållbar utveckling, mänskliga rättigheter, befolk-

ning och utveckling, social integration, kvinnor och boende- och bebyggel-

sefrågor. Vid konferenserna antogs rekommendationer om att skapa bättre

levnadsvillkor för världens människor, i första hand de mest utsatta. Konfe-

renserna betonade att fattigdomen skall minskas och den extrema fattigdo-

men avskaffas.

FN har en betydande roll att spela både i genomförandet av konferensernas

resultat och för att säkra en effektiv uppföljning. Särskilda arbetsgrupper har

Skr. 1996/97:169

41

upprättats för att samordna och övervaka uppföljningen. En av dessa inriktas Skr. 1996/97:169

särskilt på fattigdomsbekämpning.

Fattigdomen stod i fokus vid FN-konferensen om miljö och utveckling

(UNCED) i Rio de Janeiro 1992. Vid konferensen antogs bl.a. Riodeklara-

tionen och handlingsprogrammet Agenda 21.1 deklarationen slås bl.a. fast

att hållbar utveckling är det övergripande långsiktiga målet för världssam-

fundet. Hållbar utveckling ställer människan i centrum och syftar till att

minska skillnaderna i levnadsvillkor, att bättre tillgodose behoven hos ma-

joriteten av jordens befolkning och att avskaffa all fattigdom.

Att avskaffa fattigdom var ett särskilt tydligt tema vid FN:s sociala toppmö-

te i Köpenhamn i mars 1995. Fattigdom definierades i vidare termer än rent

ekonomiska för att också innefatta bl.a. brist på utbildning och hälsovård

samt bristande deltagande i samhällslivet. Vid mötet betonades bl.a. behovet

av att bekämpa de strukturella orsakerna till fattigdom samt vikten av att

tillgodose basbehov och att eliminera hunger. Köpenhamnsdokumentet be-

tonade att människor som lever i fattigdom skall ges tillgång till produktiva

resurser, i form av t.ex. krediter och mark. Dessutom framhölls att de fatti-

gas behov skall avspeglas i nationella budgetar och nationell politik. Under

det sociala toppmötet betonades också fattigdomens komplexa orsaker lik-

som kopplingarna mellan fattigdomsbekämpning, fred och hållbar utveck-

ling.

FN:s kvinnokonferens i Peking 1995 uppmärksammade att fattigdomen

alltmer oproportionerligt drabbar kvinnor. Handlingsplanen från Peking

konstaterar att många kvinnor drabbas hårt av fattigdom, social upplösning

och marginalisering. Planen betonar vikten av att kvinnor får ökad delaktig-

het i beslutsprocesser som rör deras egna liv, bl.a. i verksamheter som syftar

till att motverka och bekämpa fattigdom. Hela handlingsplanen genomsyras

av att jämställdhet både är en fråga om rättigheter och demokrati och om att

lägga grunden för effektivare utveckling. S.k. mainstreaming har en central

roll, vilket innebär att all politik och verksamhet i samhället skall präglas av

ett tydligt jämställdhetsperspektiv och bl.a. visa hur kvinnor och män påver-

kas av olika beslut. Planen uppmanar givarna att utforma biståndet så att

kvinnors villkor förbättras, bl.a. vikten av att utforma makroekonomiska

reformer så att de tar hänsyn till kvinnors villkor. Planen, som i hög grad

ligger till grund för bl.a. Sidas verksamhet, framhåller också vikten av att

omfördela offentliga resurser så att kvinnors behov tillgodoses bättre och att

bygga ut sociala skyddsnät så att de i ökad utsträckning omfattar kvinnor.

Regeringar uppmanas att vidta reformer, bl.a. genom lagstiftning, föratt öka

kvinnors tillgång till mark, krediter, teknologi och utbildning.

Vid FN:s sociala toppmöte i Köpenhamn i mars 1995 beslutades att år 1996

skulle proklameras som FN:s år och perioden 1997-2006 som FN:s dekad

för avskaffande av fattigdom. Temat för 1997, det första året under dekaden,

är fattigdom, miljö och utveckling, medan temat för år 1998 är mänskliga

rättigheter och utveckling. Syftet med FN:s fattigdomsår är att rikta upp-

märksamheten på världens fattiga och att engagera hela det internationella

samfundet i syfte att bekämpa fattigdomen genom långsiktiga insatser och

strategier inriktade på kvinnor samt på särskilda sociala och etniska grupper,

med betoning på åtgärder som syftar till att stärka de fattigas självtillit. Be-

hoven av social service understryks, liksom delaktighet och insatser riktade

42

till de mest behövande, bl.a. människor med funktionshinder. Enskilda stater Skr. 1996/97:169

uppmanas precisera sina uppskattningar om antalet människor som lever i

absolut fattigdom, att angripa de strukturella orsakerna till fattigdomen och

att identifiera möjliga lokala, nationella, regionala och internationella åtgär-

der. Dekaden uppmärksammar FN:s åtgärder vad gäller fattigdomsbekämp-

ning, bl.a. FN:s särskilda Afrika-initiativ och behovet av att prioritera de

allra fattigaste länderna.

Avskaffande av fattigdom stod också i fokus under mötet med FN:s eko-

nomiska och sociala råd (ECOSOC) sommaren 1996, med särskild tonvikt

på tre områden: resursmobilisering för fattigdomsinsatser, ett klarare jäm-

ställdhetsperspektiv och behovet av samordning av FN:s insatser.

Under toppmötet om livmedelssäkerhet i Rom i slutet av 1996, som inte

formellt var en världskonferens men som utgör ett viktigt komplement, be-

handlades bl.a. livsmedelsförsörjningens centrala roll i fattigdomsbekämp-

ningen. Mötet antog ett handlingsprogram som visar på de komplexa sam-

banden och på det helhetsgrepp som krävs för att minska fattigdomen och

öka livsmedelssäkerheten. Planen berör många av de centrala frågorna kring

fattigdomsbekämpning, som jämställdhet, demokrati, forskning och utbild-

ning samt vikten av ökad uthållig livsmedelsproduktion.

Betoning och inriktning av fattigdomsbekämpning varierar inom olika delar

av FN-systemet. FN:s barnfond (UNICEF), FN:s utvecklingsprogram

(UNDP), FN:s befolkningsfond (UNFPA), Världslivsmedelsprogrammet

(WFP) m.fl. har en uttalad politik vad gäller fattigdomsbekämpning, och tar

t.ex. hänsyn till BNP per capita vid fördelningen av resurser. Andra delar av

FN-systemet har mer sällan en klar inriktning på fattiga grupper, även om

flertalet insatser sker i de fattigaste länderna. En tydligt uttalad och samord-

nad strategi föreligger inte ännu, även om ansatser görs inom ramen för

FN:s fattigdomsdekad i syfte att definiera FN:s roll vad gäller fattigdomsbe-

kämpning

Formellt sett är FN:s avdelning för policysamordning och hållbar utveckling

samordnande inom FN-systemet vad gäller fattigdomsinsatser. Inom FN-

systemet finns en grupp med representanter för de olika fackorganen som på

begäran kan ställas till enskilda länders förfogande för insatser som syftar

till att minska fattigdomen. I mottagarländerna ansvarar ofta UNDP till-

sammans med mottagarländerna för samordningen mellan de olika FN-

organen och, från fall till fall, för en samordning som också omfattar andra

givare. Som ett led i försöken att stärka en angelägen samordning på landni-

vå av FN:s operativa verksamhet, som ofta varit splittrad, fungerar i ett be-

gränsat antal länder nu ett nytt system med s.k. integrerade landstrategier.

Även om insatserna ofta är begränsade, kan FN-systemet bistå enskilda län-

der dels genom att hjälpa till med att mäta och analysera fattigdomens om-

fattning och struktur i syfte att ta fram underlag för insatser, dels genom

kapacitetsuppbyggnad, dels genom bistånd i form av grundläggande social

service och insatser inriktade på de fattiga gruppernas behov. Den sistnämn-

da formen av bistånd omfattar bl.a. insatser vad gäller utbildning, hälsovård,

reproduktiv hälsa, rent dricksvatten, nutrition m.m., främst genom UNICEF,

UNDP, WFP och UNFPA. FN-systemet arbetar också med att tillhandahålla

inkomstbringande verksamhet i form av krediter, utbildning, teknologi och

43

offentliga arbeten, bl.a. genom UNDP, WFP, Internationella jordbruksut- Skr. 1996/97:169

vecklingsfonden (IFAD) och FN:s organisation för industriell utveckling

UNIDO. Särskilda satsningar görs också för nå fattiga kvinnor, t.ex. genom

UNICEF, UNDP, UNFPA och IFAD.

FN arbetar nu med att stärka sin analysförmåga för mer effektiva fattigdom-

satsningar och genom metodutveckling. FN-systemet har också valt ut sex

försöksländer för en fördjupning av detta arbete, där sysselsättning står i

fokus jämte social service och hållbar utveckling.

Några delar av FN:s operativa verksamhet förtjänar särskilt att lyftas fram.

UNDP har en klart utarbetad policy vad gäller fattigdomsbekämpning och

anslår ca. 40 % av sina resurser till fattiga grupper. Enligt den fastställda

målsättningen skall 90 % av basbudgetresursema gå till länder med lägre

BNP än 750 US dollar per capita. UNDP, vars huvudsakliga uppgift är att

bidra till uppbyggnaden av de fattiga ländernas kapacitet, bistår bl.a. länder

med att utveckla nationella definitioner och indikatorer som mäter fattigdo-

mens omfattning, mål för när och hur fattigdomen kan bekämpas och meto-

der för hur utvecklingen kan mätas och bevakas. Mot bakgrund av UNDP:s

centrala roll i FN-systemet är det angeläget att dess verksamhet ges en tydlig

inriktning på fattigdomsbekämpning.

UNICEF:s arbete inriktas ofta på mycket fattiga grupper i syfte att undanrö-

ja hög bamadödlighet, undernäring bland barn och låg utbildning bland

kvinnor, som både är en orsak till och en följd av fattigdom. UNICEF sam-

arbetar bl.a. med Världsbanken och UNDP att hjälpa länder att uppskatta

fattigdomens utbredning och spridning, som underlag för konkreta insatser.

WFP strävar att nå de fattigaste av de fattiga i sitt arbete. WFP satsar ca

30 % på utvecklingsprojekt och 70 % på katastrofinsatser. Utvecklingspro-

jekten inriktas på “mat för arbete”, dvs. att fattiga far mat som lön då de

arbetar med t.ex. ett vattenprojekt.

IFADs uppgift är att bekämpa hunger och fattigdom på landsbygden i de

fattigaste u-ländema genom att bistå landsbygdsbefolkningen med finansie-

ring på fördelaktiga villkor samt teknisk hjälp avseende produktion och

hantering av livsmedel. IFAD bygger på att de fattiga själva medverkar i

utformningen av projekten. Sverige kommer att verka för att organisationen

skall vidareutveckla sin roll som föregångare vad gäller att stödja småskali-

ga projekt, inte sällan med innovativa inslag. IFAD:s roll som källa till och

förmedlare av kunskap bedöms komma att växa i betydelse. UNFPA är in-

riktat på de fattigaste grupperna i de fattigaste länderna. Verksamheten om-

fattar bl.a. utbildning av kvinnor samt utveckling och omstrukturering av

hälsovården så att tillgång till och kvalitet på service på det reproduktiva

området förbättras. Sverige har varit pådrivande i UNFPA för att stärka fat-

tigdomsorienteringen, t.ex. vad gäller fördelning av resurser mellan länder:

67-70 % av resurserna skall avsättas till länder med en BNP lägre än 750

US dollar per capita

Även FN:s aidsprogram (UNAIDS) har en klar fattigdomsinriktning. Insat-

serna, bl.a. att ge stöd till framtagande av nationella aidsprogram, fokuserar

på de mest utsatta grupperna, vilka oftast tillhör den fattigaste delen av be-

44

folkningen. Fattigdom är en av grundorsakerna till spridning av aids, t.ex. Skr. 1996/97:169

genom social utslagning, drogmissbruk och prostitution.

FN:s narkotikaprograms (UNDCP) operativa verksamhet bedrivs huvudsak-

ligen i utvecklingsländer, där såväl produktion som konsumtion av narkotika

är intimt förknippad med fattigdom. Odling sker främst i de områden där

statens närvaro är svagast - fattiga regioner där alternativa inkomstmöjlighe-

ter saknas. Missbruket av narkotika är störst bland fattiga, marginaliserade

grupper, t.ex. i slumområden i de större städerna. Eftersom narkotikapro-

blematiken i u-länder är starkt förknippad med marginalisering är den

största delen av UNDCP:s verksamhet i allra högsta grad fattigdomsoriente-

rad.

Även delar av FN som inte primärt arbetar med fattigdomsbekämpning, som

FN:s konferens för handel och utveckling (UNCTAD) och FN:s organisa-

tion för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO), har utarbetat studier

om hur fattiga grupper deltar i och påverkas av utvecklingen inom deras

respektive ansvarsområden. Internationella arbetsorganisationen (ILO), som

har som uppgift bl.a. att främja föreningsrätten, analyserar också bl.a. sam-

banden mellan fattigdom och arbetslöshet, medan FN:s livsmedels- och

jordbruksorganisation (FAO) verkar för bekämpning av fattigdom huvud-

sakligen inom ramen för sitt arbete vad gäller livsmedelssäkerhet.

Sverige arbetar för att stärka FN:s arbete med fattigdom, både vad avser det

normativa och det operationella utvecklingssamarbetet.

FN-systemet som helhet måste tydligt definiera sina uppgifter för att de be-

gränsade resurserna skall komma till effektivare användning. FN:s utveck-

lingssamarbete bör ges en tydlig fattigdomsinriktning. Verksamhet i lågin-

komstländer bör prioriteras. Det är viktigt att den operationella verksamhe-

ten knyter an till ett genomförande av de åtaganden som gjorts i världskon-

ferenserna.

FN-arbetet på landnivå bör stärkas genom det nya systemet med integrerade

landstrategier och genom särskilda team inom FN-systemet som arbetar med

fattigdomsfrågor. Den nuvarande splittrade organisationen bör samlas inom

en ram, ha ett gemensamt program och ledas av en FN-representant.

Även på högkvartersnivå bör verksamheten konsolideras och effektiviseras.

Arbetsfördelningen mellan olika organ bör vara tydlig. Roller och mandat

bör utformas i nära samarbete mellan organen på grund av de förslag som

presenterades vid ECOSOC sommaren 1996. Samarbetet mellan FN-

systemet och utvecklingsbankerna måste utvecklas.

FN:s verksamhet måste ges en tryggad finansiering och tillräckliga resurser,

genom nya metoder och källor för finansiering av verksamheten och en

rättvis bördefördelning mellan givarna.

Sverige vill driva på de ansträngningar som görs inom FN-systemet för att

stärka satsningarna på fattigdomsbekämpning. Ett sätt att tydliggöra detta

skulle vara att överväga att pröva en form av tematiska bidrag under ett eller

flera budgetår, som skulle innebära en öronmärkning av medel för fattig-

domsbekämpning i FN:s regi. De skulle kunna fördelas på olika FN-organ,

fonder och program som, - eventuellt i samverkan med varandra - presente-

45

5 Riksdagen 1996/97. 1 samt. Nr 169

rar insatser inriktade på att bekämpa fattigdom. Förutsättningarna för en Skr. 1996/97:169

sådan typ av bidrag bör undersökas närmare.

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom FN-

systemet innebär att Sverige verkar for bl. a.:

- att FN:s utvecklingssamarbete ges en tydligare fattigdomsinriktning i en-

lighet med rekommendationerna i denna skrivelse;

- att verksamhet i låginkomstländer prioriteras;

- att den operationella verksamheten knyter an till genomförande av de åta-

ganden som gjorts i världskonferenserna;

- att FN-arbetet på landnivå stärks genom det nya systemet med integrerade

landstrategier och genom särskilda team inom FN-systemet som arbetar med

fattigdomsfrågor.

6.3 Utvecklingsbankerna

Utvecklingsbankerna - Världsbanken och de regionala bankerna för Latin-

amerika, Asien och Afrika - är de finansiellt viktigaste kanalerna för det

internationella utvecklingssamarbetet. Varje år kanaliseras ca 40 miljarder

US dollar via dessa institutioner.

Bankernas stora fonder för långivning på mycket fördelaktiga villkor till de

fattigaste länderna samt deras kapacitet till kvalificerad policydialog, råd-

givning, analys och forskning, ger dem goda förutsättningar att verknings-

fullt delta i fattigdomsbekämpningen. Samtidigt bedriver bankerna en om-

fattande långivning på marknadsmässiga villkor till medelinkomstländer och

vissa låginkomstländer, inklusive Östeuropa och Centralasien.

I takt med ökningen av de privata kapitalflödena till utvecklingsländerna

under senare år, förändras bankernas roller. De mer expansiva utvecklings-

länderna, främst i Latinamerika och Asien, far i ökad utsträckning tillgång

till privat finansiering. På sikt förväntas detta leda till att utvecklingsbanker-

nas utlåning koncentreras till de fattigare länderna. På samma sätt sker en

förskjutning mellan olika sektorer. Bankerna som tidigare främst finansiera-

de inffastrukturprojekt, inriktar sig idag allt mer på breda utvecklingsfrågor

med fattigdomsproblemen i centrum. Den policybaserade utlåningen utgör

alltjämt en viktig del av verksamheten även om inriktningen förändrats från

allmänna strukturanpassningslån till sektorinvesteringslån.

Världsbanksgruppen är den mest betydande av de internationella finansie-

ringsinstitutionerna. Det är också den största finansiären av biståndsinsatser

inom de sociala sektorerna i utvecklingsländerna. Världsbanksgruppen be-

står av Intemationalla återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (IBRD),

Internationella utvecklingsfonden (IDA), Internationella finansieringsbola-

get (IFC) och Multilaterala investeringsgarantiorganet (MIGA).

I många utvecklingsländer står de regionala utvecklingsbankerna, som

Asiatiska utvecklingsbanken (AsDB), Interamerikanska utvecklingsbanken

(IDB) och Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB), för merparten av låne-

46

och biståndsfinansieringen. Gemensamt för dessa institutioner är deras regi- Skr. 1996/97:169

onala bas och förankring i låntagarländema. Låntagarna har ofta ett bety-

dande inflytande på verksamheten. Skillnader mellan de olika regionalban-

kema kan i stor utsträckning härledas till specifika utvecklingsproblem i

respektive region.

Bankernas mål har en övergripande inriktning på fattigdomsbekämpning

som under senare år förstärkts. Bankerna har börjat utveckla strategier för

fattigdomsarbetet, parallellt med att de utökat sin uppföljnings- och ana-

lyskapacitet.

En samlad strategi för Världsbankens fattigdomsbekämpning formulerades

för första gången i World Development Report 1990. Den fokuserade på tre

frågor:

1) Hur kan banken bäst bidra till att också fattiga människor far del av den

ekonomiska tillväxten?

2) Hur bidrar banken till utveckling av mänskligt kapital i de fattigaste län-

derna?

3) Hur kan banken hjälpa till att förse utsatta grupper med sociala skydds-

nät?

Ett viktigt redskap för fattigdomsorientering har varit de “Poverty Assess-

ments” som Världsbanken har genomfört i över 60 länder (varav en del med

svenskt stöd). Dessa har inneburit omfattande metodutveckling, bl.a. en mer

systematisk användning av kvalitativa metoder.

Lärdomen från bl.a. flera Världsbanksstudier under senare år är att tillväxt-

mönstret spelar en avgörande roll för vilken effekt den ekonomiska tillväx-

ten har på fattigdomen. Fördelningsfrågoma har tydligare kommit i fokus.

Världsbanken förespråkar i ökad utsträckning en arbetsintensiv tillväxt inom

ramen för en alltmer avreglerad marknadsekonomi. För att tillväxten skall

komma fattiga människor till godo behövs såväl produktions- och produk-

tivitetshöjningar som säkrad tillgång till marknader och produktionsmedel

som jord och kapital. Samtidigt kanaliseras allt mer av bankens resurser till

investeringar i fattiga människors utbildning och hälsa. Syftet är att öka de-

ras möjligheter att delta i den ekonomiska utvecklingen som produktiva

samhällsmedlemmar. Barns hälsa, utbildning och utveckling ses som centra-

la. I synnerhet anses utbildning av flickor vara en god investering med posi-

tiv inverkan på flera andra områden.

De regionala utvecklingsbankerna har kommit olika långt i arbetet med fat-

tigdomsstrategier. Det kan dock konstateras att policyutvecklingen i de regi-

onala utvecklingsbankerna i princip följer samma huvudfåra som Världs-

bankens arbete. De betonar att ekonomisk tillväxt är en nödvändig, men inte

tillräcklig, förutsättning för att minska fattigdomen. Det behövs riktat stöd

till sektorer som sysselsätter många fattiga, t.ex jordbruk, byggnadsverk-

samhet och småskalig företagsamhet. Därutöver behövs särskilda insatser

för svaga grupper i samhället, åtgärder för att stärka kvinnans ställning samt

investeringar i utbildning, hälsovård, vatten, miljö, osv.

Afrikanska utvecklingsbanken var först med att presentera en fattigdoms-

strategi 1992. Interamerikanska utvecklingsbanken håller för närvarande på

47

att färdigställa en strategi, medan Asiatiska utvecklingsbanken ännu inte har Skr. 1996/97:169

lagt fram något förslag på detta område.

Alla utvecklingsbankerna arbetar med att integrera fattigdomsfrågoma i

verksamheten. De fastställer prioriteringar för sin utlåning och tekniska

rådgivning. Några av dem (AsDB och IDB) har t.ex. lagt fast mål för hur

stor andel av utlåningen som skall gå till sociala projekt. Därutöver lägger

bankerna allt större vikt vid nya arbetsformer, t.ex. landstrategiprocesser och

policydialog med låntagarna.

AfDB har de senaste åren befunnit sig i en djup finansiell, institutionell och

operationell kris. Genom en omfattande reformprocess har utvecklingen nu

vänt och det finns förutsättningar för att AfDB på sikt kan spela en betydel-

sefull roll som regional samarbetspartner i Afrika med ett förstärkt fokus på

fattigdomsbekämpning.

Sverige har, tillsammans med de övriga nordiska länderna, under många år

varit starkt pådrivande för att stärka bankernas fattigdomsprofil. Grunderna

för detta förändringsarbete är i hög grad Sveriges och Nordens långvariga

bilaterala erfarenheter på fattigdomsområdet. Arbetet har lett till avsevärda

förbättringar, men mycket återstår att göra. När det gäller bankernas fortsatta

policyutveckling bör följande områden uppmärksammas:

* Jämställdhet och miljö: Det finns en tendens att dessa frågor behandlas

som en särskild sektor i stället för att lyftas fram som en viktig, integrerad

del av fattigdomsbekämpningen. Sverige verkar i bankerna för ett jämställd-

hets- och miljöperspektiv i all verksamhet, både vad gäller analys, genomfö-

rande och uppföljning.

* Människors delaktighet i samhällsutvecklingen-. Sverige driver på banker-

nas arbete med att länka fattigdomsbekämpning och demokratisering. För att

fattigdomsbekämpningen skall ge bestående resultat måste processen vara

brett förankrad. Bankerna har på ett bra sätt introducerat begreppet "good

govemance". Detta behöver dock fördjupas i ljuset av den demokratisering

som äger rum i de flesta låntagarländema.

* Återuppbyggnad: Utvecklingsbankernas expertis och resurser har gjort att

de fått en ökad roll när det gäller återuppbyggnad av länder som drabbats av

krig, t.ex. Bosnien och Guatemala. Fattigdomsbekämpning måste bli en

tydligare del av detta arbete.

* Sociala skyddsnät: Dessa är den minst utvecklade delen av bankernas fat-

tigdomsstrategier. Banken har självkritiskt konstaterat att den på denna

punkt kunde och borde ha gjort mera.

* Ägarskap: Bristande ägarskap i låntagarländema har visat sig vara en vik-

tig förklaring till att strukturanpassningslånen gett otillfredsställande resul-

tat. Frågor kring samarbetslandets ansvar och insatsers förenlighet med loka-

la traditioner och institutioner kommer därför att ges ökad prioritet under

kommande år.

På många områden har policy utvecklats i bankerna på fattigdomsområdet,

men ännu inte omsatts i de konkreta insatserna. Detta kräver uppbyggnad av

kapacitet och erfarenhet, omfattande utbildningsinsatser och nyrekrytering

av den kompetens som är nödvändig för att genomföra ett effektivt fattig-

domsarbete, inom t.ex. det sociala området. Särskilt viktigt är att stärka ban-

48

kemas landkontor mot bakgrund av den stora betydelse de bör ha i genom- Skr. 1996/97:169

förandet av bankens projekt.

Effektiviteten i fattigdomsbekämpningen beror ofta på graden av effektiv

givarsamordning och i vilken utsträckning landet själv aktivt medverkar i

och helst leder denna process. Utvecklingsbankernas roll och arbetsfördel-

ningen mellan olika multi- och bilaterala givare behöver diskuteras närmare.

Sverige har i dessa sammanhang starkt förespråkat att även enskilda organi-

sationer på olika sätt inlemmas i koordineringsprocessen.

En arman viktig fråga är hur utvecklingsbankerna i sin policydialog på bästa

sätt kan påverka den politiska beslutsprocessen. Det är inte helt okontrover-

siellt för en utvecklingsbank att driva politiskt känsliga frågor som fattig-

dom, vilka inte alltid prioriteras av låntagarländema. Fattigdomsprofiler och

andra analyser har varit viktiga hjälpmedel för att integrera frågorna i land-

strategiema.

Det privata kapitalet har en avgörande betydelse för att skapa en långsiktig

utveckling. Bankerna kan under en övergångsperiod ha en viktig komplette-

rande roll genom samfinansiering av vissa projekt. Samtidigt är det viktigt

att bankerna inte konkurrerar med privata investerare eller långivare.

Under senare år har utvecklingsbankerna i växande utsträckning intresserat

sig för och gett stöd till insatser för förmedling av lån till de absolut fattigas-

te grupperna. Dessa s.k. mikrokrediter är små, men ofta avgörande för att

den fattige skall kunna starta en inkomstbringande verksamhet. Mikrokre-

ditverksamhet bygger vanligen på ett ömsesidigt ansvar i små grupper av

låntagare. Erfarenheterna är goda och dessa krediter väntas växa i betydelse.

Sverige har nyligen gått in som medlem i samarbetsorganet för mikrokredi-

ter, “Consultative Group for Assistance to the Poorest” (CGAP).

På längre sikt är finansieringsfrågorna avgörande. Bankerna är i sitt fattig-

domsarbete beroende av regelbundna tillskott från givarna. Som ett resultat

av detta har en intensiv diskussion påböljats om hur medelsbristen kan täck-

as genom t.ex. internt genererade resurser i bankerna, samfinansiering med

bilaterala givare samt även med icke-statliga givare. Sverige har mycket

aktivt engagerat sig i dessa avgörande framtidsfrågor.

49

Skr. 1996/97:169

En starkare fattigdomsinriktning av utvecklingssamarbetet genom ut-

vecklingsbankerna innebär att Sverige verkar for bl. a.:

- att bankernas fortsatta policyutveckling speciellt uppmärksammar jäm-

ställdhet, miljö, människors delaktighet i samhällsutvecklingen, tattigdoms-

bekämpning som en del av återuppbyggnadsarbetet, sociala skyddsnät och

ägarskap;

- att skapa förutsättningar för en omsättning av policy i konkreta insatser

dvs. uppbyggnad av kapacitet och erfarenhet, omfattande utbildningsinsat-

ser, nyrekrytering av den kompetens t. ex. vad gäller social utveckling som

är nödvändig för att genomföra ett effektivt fattigdomsarbete samt förstärkta

landkontor;

- att roller och arbetsfördelning mellan utvecklingsbanker och olika multi-

och bilaterala givare klargörs och att även enskilda organisationer på olika

sätt inlemmas i dialogen.

6.4 Fattigdomsbekämpning genom EU:s bistånd

Europeiska kommissionen är världens femte största biståndsgivare. Till-

sammans med medlemsländernas bilaterala bistånd svarar EU för drygt

hälften av världens samlade bistånd. Kommissionens bistånd ges i huvudsak

som gåva och främst genom två kanaler: gemenskapens ordinarie budget

och Europeiska utvecklingsfonden, EUF. Det budgetfinansierade biståndet

har länge främst gått till Asien och Latinamerika. Sedan böijan av 1990-talet

går emellertid en allt större andel till Medelhavsområdet. Livsmedelsbi-

stånd, humanitärt bistånd och bistånd genom enskilda organisationer utgör

andra stora poster i det budgetfinansierade biståndet. Det humanitära bistån-

det har fyrdubblats mellan 1991 och 1995 och uppgår nu till drygt 10 % av

de samlade biståndsutgiftema.

EUF finansierar biståndet till AVS-ländema (71 länder i Afrika, Västindien

och Stillahavet) inom ramen för den sk Lomé-konventionen som förutom

bistånd innefattar bl.a. speciella förmåner på handelsområdet. De afrikanska

länderna, som hyser 95 % av AVS-statemas invånare, får 75 % av EUF-

biståndet. Dessa länder mottar bistånd även över Kommissionens ordinarie

budget, inte minst för humanitära ändamål. Trots minskande andel, är Afrika

söder om Sahara fortfarande den klart största mottagaren av bistånd från EU.

Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet för EU:s utvecklings-

samarbete. I fördragets artikel 130u slås fast att unionens politik avseende

utvecklingssamarbete skall främja kampen mot fattigdom i utvecklingslän-

derna. Gemenskapens politik på detta område skall även ge stöd åt en var-

aktig ekonomisk och social utveckling samt stödja en gradvis integration av

u-ländema i världsekonomin.

I rådsresolutionen för fattigdomsbekämpning (antagen år 1993) anges fat-

tigdom både som ett allvarligt utvecklingshinder och som en potentiell källa

till instabilitet och konflikt. Fattigdomsbekämpningen skall inte ses som ett

åtgärdsområde bland andra i utvecklingssamarbetet utan som grund för ut-

50

vecklingsprocessen och således integreras i förberedelser och genomförande Skr. 1996/97:169

av allt utvecklingssamarbete. I den konkreta utformningen av program och

projekt, skall prioritet ges till de minst utvecklade länderna och till de mest

utsatta grupperna. Stärkandet av det civila samhället skall ges stort utrym-

me.

1 riktlinjerna för bekämpandet av fattigdomen framhålls bl.a. skuldproble-

men och råvaruprisernas betydelse för fattiga länder. Vidare betonas behovet

av politisk vilja och ett nationellt samförstånd för att utjämna fördelningen

av resurser i fattiga länder. Demokratisering, upprättande av en rättsstat, god

myndighetsutövning och folkligt deltagande anges som centrala förutsätt-

ningar för framsteg i kampen mot fattigdomen. Fattigdomsbekämpning skall

inte vara ett tillägg till utvecklingspolitiken, utan snarare den pådrivande

kraften. Således skall varje utvecklingsaktivitet börja med ett uttryckligt

angivande av dess fattigdomspåverkan, vilket skall resultera i utveckling av

bl.a. sektorpolicies som gynnar de fattiga. EU:s roll är att stödja samar-

betsländemas regeringar i utvecklandet och genomförande av deras egna

strategier för fattigdomsbekämpning: regeringarna snarare än givarna skall

sitta i förarsätet.

Fattigdomsanalysen utvecklas i rådsresolutionen om mänsklig och social

utveckling (antagen år 1996), som pekar på behovet av god samhällsstyming

och en kreativ ekonomisk miljö med särskild inriktning på ökad sysselsätt-

ning och produktivitet. Även rådsresolutionen om jämställdhet från år 1995

skall ses som ett komplement till resolutionen om fattigdom.

Precis som många andra givare vill kommissionen i fattigdomsbekämpning-

en starkt betona utveckling av policy och strategi i stället för ad hoc-projekt.

Jordbruk, sysselsättning, hälsa och utbildning anges som viktigast för fattig-

domsbekämpning.

En ökad operationell samordning inom hela EU-kretsen har inletts i EU:s

regi i Ghana, Mocambique, Etiopien, Mali, Bangladesh, Nicaragua och Pe-

ru. 1 strategin ingår särskild samordning mellan kommissionen och med-

lemsländerna samt fattigdomsanalys avseende vart och ett av pilotländema,

eller i förekommande fall sammanställning av redan gjorda analyser. Arbetet

har försenats på grund av den vikt som lagts vid lokalt ägarskap och kapaci-

tetsbrist i såväl samarbetsländema som i kommissionen.

Under år 1996 tog kommissionen fram landstrategier för samtliga AVS-

länder där utvecklingssamarbete pågår. Behandlingen av fattigdomsproble-

matiken varierade. Sverige var pådrivande i kraven på analys bl.a. av fattig-

domen.

Utvärdering och långsiktig policyutveckling vad gäller fattigdomsbekämp-

ning behöver inte nödvändigtvis ske inom EU:s institutioner. I stället bör

kommissionen, där så är möjligt, dra nytta av den kompetens som utvecklas

bilateralt och i multilaterala organisationer.

Målsättningen för det svenska EU-arbetet är att fördragets övergripande

målsättningar för fattigdomsbekämpning skall vara styrande i utarbetandet

av program och projekt och fa genomslag i praktiken.

På policyplanet tillerkänns fattigdomsanalyser och jämställdhetsfrågor stor

betydelse i arbetet med fattigdomsbekämpning. Ofta ges dock fattigdom-

51

sperspektivet otillräcklig tyngd i EU:s landstrategier. Sverige har vid uppre-

pade tillfallen pekat på kommissionens kapacitetsbrist på området och plä-

derar för ökad satsning på personal med kunskap och erfarenhet av fattig-

domsbekämpning.

Kommissionen förvaltar ett mycket stort livsmedelsbistånd. Sverige söker

därför i EU främja medvetenhet om risken för att livsmedelsbistånd, särskilt

utanför katastrofsituationer, hämmar utvecklingen av lokal produktion.

Ett dokument, den s.k. grönboken, om de framtida relationerna mellan AVS-

ländema och EU presenterades hösten 1996. Detta utgör ett underlag för en

diskussion om hur dessa relationer ska utformas när Lomé-konventionen

löper ut år 2000.1 grönboken betonar kommissionen att samarbetet måste

fokuseras på två övergripande teman: dels integration av de fattigaste län-

derna i den internationella ekonomin, dels integration av de fattigaste be-

folkningsgrupperna i de nationella ekonomierna. Fattigdomsfrågan behand-

las dock endast summariskt. 1 de informella diskussioner som pågår bl.a. i

rådsarbetsgruppema kan noteras en ansats till konsensus om att fattigdoms-

bekämpning bör vara det övergripande målet för samarbetet i framtiden.

Sverige verkar för bl.a. en prioritering av de fattigaste länderna.

Skr. 1996/97:169

Ett starkare fattigdomsinriktat utvecklingssamarbete genom EU inne-

bär att Sverige verkar för bl. a.:

- att fördragets övergripande målsättningar för fattigdomsbekämpning blir

styrande i utarbetandet av program och projekt och far genomslag i prakti-

ken;

- att fattigdomsbekämpning görs till det övergripande målet för det framtida

samarbetet;

- att de fattigaste länderna prioriteras i samarbetet;

- att utvärdering och långsiktig policyutveckling vad gäller fattigdomsbe-

kämpning inte nödvändigtvis behöver ske inom EU:s institutioner utan att

kommissionen istället bör dra nytta av den kompetens som utvecklas bilate-

ralt och i multilaterala organisationer;

- att utveckla och höja kapaciteten på fattigdoms- och jämställdhetsanaly-

ser;

- att satsning på personal med kunskap och erfarenhet av fattigdomsbe-

kämpning prioriteras.

7. Slutsatser för svenskt agerande - ett nytt partnerskap i kam-

pen mot fattigdom

Aldrig har så många människor lyckats ta sig ur fattigdom som nu. Samti-

digt fortsätter antalet fattiga att öka. Att vända denna utveckling är i första

hand en fråga om att fattiga människor skall ta makt över sina liv. Det är

52

också en gemensam utmaning och uppgift för fattiga och rika länder. Ut- Skr. 1996/97:169

gångspunkten är alla människors lika rätt och värde.

Globaliseringen skapar allt starkare ömsesidiga beroenden. Solidaritet bety-

der gemensamt ansvar inför gemensamma utmaningar. De fattigas livsbe-

tingelser är kopplade till våra genom den alltmer integrerade världsekono-

min, den globala miljön och de gemensamma naturresurserna. Globalise-

ringen utgör både vår tids möjlighet och hot. Samarbete, utbyte och integra-

tion ligger i allas intresse. För de fattigaste människorna och de fattigaste

länderna riskerar dock globaliseringen att leda till ytterligare påfrestningar

och ökad marginalisering. Att bekämpa fattigdomen är avgörande för att

värna fred, demokrati och en hållbar utveckling, som i enlighet med Rio-

deklarationen från 1992 är det övergripande målet för världssamfundet.

Hållbar utveckling ställer människan i centrum i syfte att minska skillnader-

na i levnadsvillkor och på sikt bättre tillgodose behoven hos majoriteten av

jordens befolkning.

Fattigdom handlar inte bara om brist på materiella resurser. Det handlar

också om brist på rättigheter, kunskap och inflytande över egna livsvillkor.

Kampen mot fattigdom måste ledas av de fattiga länderna själva. Deras vilja

att föra en politik för att bistå ekonomiskt och socialt utsatta människor och

mobilisera egna resurser för att bekämpa fattigdom är avgörande.

Utvecklingssamarbetet kan spela en viktig roll för att stödja fattiga männi-

skor och länder att själva ta sig ur sin fattigdom och bli en del av det inter-

nationella samspelet med handel och integration. Ett effektivt bistånd för att

stödja fattigdomsbekämpning kräver förändringar på ömse håll, en föränd-

rad relation mellan givare - såväl bilaterala som multilaterala - och samar-

betsländema. Det kräver ett partnerskap mot fattigdom, baserat på självtillit

och ansvarstagande i samarbetsländema snarare än ensidiga, av givarna

dikterade villkor. Det kräver samsyn om vad som utgör en effektiv fattig-

domsbekämpning. Ett partnerskap förutsätter respekt för samarbetsländemas

olika förutsättningar och prioriteringar. Det måste också finnas en beredskap

hos såväl FN-organ, utvecklingsbanker, bilaterala givare och enskilda orga-

nisationer att samverka under samarbetslandets ledning och inte driva

särintressen som omöjliggör effektiv fattigdomsbekämpning. Det förutsätter

en mer jämlik relation som manifesteras i ett kontrakt, som bygger på öm-

sesidiga mål och åtaganden men också klarare spelregler om avslut eller

uppsägning. Det kräver i sin tur en satsning på kompetens- och kapacitets-

uppbyggnad - ett kunskapslyft som ger samarbetsländema förutsättningar att

utforma en politik mot fattigdom och uppträda som mer jämbördiga parter.

Här kan biståndet göra stor nytta.

Under 90-talets stora FN-konferenser, särskilt det sociala toppmötet i Kö-

penhamn 1995, har fattigdomsfrågan stått i fokus. Världens länder har enats

om gemensamma rekommendationer och åtaganden för att bekämpa fattig-

dom. Det finns dock inget enkelt svar på vad som utgör en effektiv politik

mot fattigdom. En effektiv fattigdomsbekämpning är avhängig av viljan och

förmågan i enskilda länder att utifrån specifika förutsättningar - politiska,

ekonomiska, sociala, kulturella och institutionella - föra en politik som

främjar en jämlik tillväxt, en rättvis fördelning och social utveckling som

stärker människors säkerhet, förmåga och möjligheter.

53

Utvecklingssamarbetet har i hög grad bidragit till varaktiga förbättringar för Skr. 1996/97:169

fattiga människor genom stöd till ekonomiska, demokratiska och sociala

reformer. De principer som formulerades 1962 i proposition 100 om bistån-

dets uppgift att "vidga handeln, lindra nöden, förmedla kunnande och tillföra

kapital", står sig väl som grund för arbetet med att utveckla ett modernt och

effektivt bistånd för 2000-talet, där det övergripande målet att bekämpa fat-

tigdomen består. Regeringen redovisar i denna skrivelse, främst i avsnitten 5

och 6, hur vi kan stärka fattigdomsprofilen i vårt utvecklingssamarbete,

strategiskt, metodiskt, genom olika kanaler och på olika nivåer.

Mer än 30 års erfarenhet av bistånd har gett oss kunskap och insikt om att

fattigdomsbekämpning kräver ett integrerat synsätt, där sambanden mellan

politisk, ekonomisk, miljömässig och social utveckling är avgörande. För

utvecklingssamarbetet finns därför inget standardrecept i form av en viss

meny av insatser som automatiskt bidrar till minskad fattigdom. Det handlar

om att stödja förutsättningar för och interaktion mellan ekonomisk, demo-

kratisk, social och mänsklig utveckling och att förstärka processer med del-

tagande av de fattiga själva. Det handlar inte om att bygga upp isolerade öar

av social service eller fysisk infrastruktur som är beroende av ständig bi-

ståndsfinansiering.

Olika former av bistånd, alltifrån stöd till demokratisering eller till ekono-

miska reformer, kan vara effektiva för att stödja fattigdomsbekämpning.

Skuldlättnad kan frigöra resurser för att satsa på utbildning och hälsovård.

Mikrokrediter kan skapa sysselsättning och frigöra möjligheter att låta bar-

nen gå i skolan. Men oavsett formen måste fattigdomsrelevans alltid utgöra

en bedömningsgrund och en analysmetod. Är staten beredd att omfördela de

frigjorda resurserna till förmån för de fattiga? Finns lokala förutsättningar

för att skapa trovärdiga kreditsystem och en marknad där de fattiga kan sälja

sina produkter eller tjänster? Det är exempel på frågor som måste klargöras.

Fattigdom är ett mångdimensionellt fenomen som måste bekämpas på

många sätt och på olika nivåer. Fattigdomen är varken homogen eller statisk

och den tar sig olika uttryck i olika regioner och länder, liksom mellan olika

sociala grupper och inom hushåll. Att stödja fattigdomsbekämpning ställer

stora krav på kunskap, kompetens och flexibilitet. Det förutsätter också en

förståelse för hur frågor av lokal, nationell och global natur hänger samman

- ett perspektiv där "makro" och "mikro" kombineras. Det kräver stöd till

ökat folkligt deltagande i olika former och på olika nivåer, där analyser,

genomförande och uppföljning i större utsträckning utförs av de berörda

själva.

Effekterna av utvecklingssamarbetet på fattiga kvinnor, män och barn måste

också utvärderas. Förväntade effekter måste identifieras och klargöras innan

beslut om stöd fattas utifrån olika indikatorer - såväl kvantitativa som kvali-

tativa, de fattigas egen syn på sin fattigdom och nationella analyser, som i

ökad utsträckning bör utföras av länderna själva.

Fattigdom har olika orsaker och konsekvenser för kvinnor och män och de

upplever fattigdomen olika. Policy- och programutveckling måste bygga på

en jämställdhetsanalys, som belyser behov, roller, ansvarsfördelning liksom

tillgång till och kontroll över resurser och inflytande. Strukturella hinder

mot t.ex. kvinnors deltagande i det politiska livet eller rätt att ärva eller för-

54

värva mark, brist på könsuppdelad statistik eller okunskap om hur lagstift- Skr. 1996/97:169

ning och ekonomiska reformer påverkar kvinnor respektive män är exempel

på områden där utvecklingssamarbetet kan bidra både till jämställdhet och

till bättre möjligheter att bekämpa fattigdom.

Kunskap ger makt. Satsning på utbildning är därför centralt för att göra

kunskap tillgänglig också för de marginaliserade, men också för att främja

framväxten av en demokratisk kultur och underlätta de fattigas integration i

ekonomin. Utbildning av kvinnor har stort genomslag både på deras egen,

familjens och inte minst barnens levnadsstandard. Att förbättra barnens

möjligheter, framför allt genom fullbordad skolgång, utgör den viktigaste

investeringen i en nations framtid. Utvecklingssamarbetet kan spela en

viktig roll genom att såväl multilateralt som bilateralt verka för efterlevnad

av FN:s konvention om barnets rättigheter och att få till stånd bindande

åtaganden om barn i väpnade konflikter och förbud mot kommersiell och

sexuell exploatering av barn.

Ohälsa, som hindrar fattiga människor att utnyttja de produktiva resurser de

besitter, är en viktig orsak till fattigdom och en faktor som hämmar tillväxt

och utveckling. Att stödja hälsoreformer för att bygga upp en fungerande

hälsovård, som är tillgänglig för de fattiga, är därför en viktig investering för

att stärka människors förmåga.

Det finns ett nära men komplext samband mellan miljö och fattigdom.

Många miljöproblem orsakas eller förvärras av fattigdom. Att bekämpa fat-

tigdom är därför nödvändigt för att uppnå en ur naturresurssynpunkt hållbar

utveckling, samtidigt som insatser för att förbättra miljön är centrala för att

minska fattigdomen.

Hållbarhet och varaktiga förutsättningar är nyckelbegrepp i all fattigdoms-

bekämpning. Utvecklingssamarbetet måste ta fasta på detta när det gäller att

stödja fattiga länder och de fattiga själva, lokalt, nationellt och i internatio-

nell samverkan:

Den lokala nivån

Fattigdom bekämpas bäst när varaktiga förutsättningar skapas för de fattiga

att själva ta sig ur sin fattigdom. Det innebär att stärka enskilda människors

säkerhet, bl.a. i form av att trygga deras försörjning, deras förmåga i form av

hälsa, utbildning och andra färdigheter, samt deras möjligheter i form av

kontroll över resurser och deltagande i beslutsprocesser. De fattigas egen

syn på vad fattigdom respektive ett gott liv är och vad som krävs för att ta

sig ur fattigdomen måste vara utgångspunkten.

På lokal nivå innebär det att skapa sysselsättnings- och utkomstmöjligheter i

form av t.ex. tillgång till mark, vatten och redskap men också genom stöd

till småföretagsamhet och mikrokrediter - inte minst riktade till kvinnor på

landsbygden - samt till småskalig infrastruktur. Det innebär också att stärka

lokalsamhällets möjligheter att satsa på mänskliga resurser i form av hälso-

vård och skolor. Det innebär vidare att stödja fattiga kvinnors och mäns

möjlighet att påverka sin situation genom att stärka deras möjligheter att

delta i det politiska livet och att hävda sina rättigheter. Det kan t.ex. ske ge-

nom stöd till lokala organisationer, kommunal förvaltning, lokal demokrati

och ett decentraliserat rättsväsende i syfte att stimulera processer som på sikt

55

leder till förändrade lokala maktförhållanden. En stärkt fattigdomsoriente- Skr. 1996/97:169

ring ger impulser till nya samarbetsrelationer som kan innebära direkt stöd

till lokala myndigheter med medverkan av lokala enskilda organisationer

och privata företag.

Den nationella nivån

Det grundläggande ansvaret för fattigdomsbekämpning ligger hos det en-

skilda landets regering och samhälle. Utvecklingssamarbetet kan bidra till

fattigdomsbekämpning genom att stödja inhemska processer. Förutsättning-

arna för detta varierar från land till land. De bästa förutsättningarna finns i

länder som för en politik mot fattigdom och för en ekonomiskt, social och

miljömässigt hållbar utveckling.

En jämlik tillväxt som uppfyller följande villkor bör eftersträvas:

- den måste vara förenlig med ett långsiktigt hållbart utnyttjande av naturre-

surserna,

- den måste integrera ett jämställdhetsperspektiv mellan män och kvinnor,

- den måste vara bred och diversifierad i meningen att den omfattar många

olika sektorer,

- den måste vara relativt jämnt geografiskt fördelad,

- den måste ge positiva inkomsteffekter för viktiga sociala grupper och för

majoriteten av befolkningen,

- den måste leda till ökad sysselsättning.

En annan förutsättning är att staten stärks och effektiviseras, bl.a. genom

stöd till institutioner, kompetens- och kapacitetsuppbyggnad, reformer av

offentlig förvaltning, inklusive i decentraliserade former till lokala myndig-

heter. Detta bör stärka förutsättningarna för den offentliga sektorn, för nä-

ringslivet och för ett livskraftigt civilt samhälle att bidra till fattigdomsbe-

kämpning.

Det civila samhället spelar en central roll. Det är viktigt att svenska enskilda

organisationer i allt större utsträckning använder sina kontakter, kunskap

och nätverk till att stödja framväxten av ett starkt och pluralistiskt civilt

samhälle, som kan företräda de fattigas intressen och bidra till att ge utveck-

lingssamarbetet en tydlig och bärkraftig fattigdomsinriktning.

Samarbetet med enskilda länder bör baseras på ett brett partnerskap, som

inte bara rör relationen mellan givare och mottagare. Inom ramen för detta

partnerskap bör en dialog föras som involverar staten, enskilda organisatio-

ner och den privata sektorn, såväl i givar- som i samarbetsländema. Ur ett

fattigdomsperspektiv bör partnerskapets kontrakt inkludera fattigdomsbe-

kämpning som gemensam värdegrund och fattigdomsanalys med konsulta-

tionsprocesser och folklig förankring som viktiga villkor.

Det långsiktiga bilaterala utvecklingssamarbetet bör främst koncentreras till

fattiga länder vars regeringar har politisk vilja och förmåga att bedriva en

framgångsrik politik mot fattigdom och där ett partnerskap och en policydia-

log kan bidra till detta. I andra länder kan Sverige stödja insatser som stärker

fattiga gruppers möjligheter till ett bättre liv, t.ex. i form av pilotprojekt med

56

lokal förankring, som kan utgöra goda exempel på delaktighet, ansvarsta-

gande och resursmobilisering.

Den internationella nivån

Globalisering och marginalisering har inte minskat fattiga länders beroende

av den internationella ekonomin. De rika ländernas marknader är för nästan

alla u-länder av större betydelse än biståndet. Nationella och gränsöverskri-

dande miljöproblem drabbar de fattiga särskilt hårt.

Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet kräver ökad samstämmig-

het, s.k. koherens, med andra politikområden som säkerhets-, handels- jord-

bruks- och miljöpolitik. Det innebär t.ex. att Sverige i ökad utsträckning

måste verka för att avskaffa handelsbarriärer som hindrar import från fattiga

länder och öppna de globala jordbruksmarknadema för deras export, inte

minst inom EU. Det innebär också att än starkare betona hantering av kon-

flikter med fredliga medel i säkerhetspolitiken.

Internationellt skall Sverige fortsätta att verka för att fattigdomsorientering

far ett starkare genomslag i FN:s utvecklingssamarbete, i utvecklingsbanker-

nas långivning och policydialog och i EU:s bistånd. Det innebär bl.a. att

stärka fattigdomsprofilen i de landstrategier som utarbetas i samverkan med

samarbetsländema och se till att målsättningar och policies också far ge-

nomslag i praktiken. Det kräver också fördjupad kunskap och uppbyggnad

av kapacitet att arbeta med fattigdomsffågoma i de multilaterala organen

liksom att arbetet på landnivå stärks. Såväl bilateralt som i det multilaterala

utvecklingssamarbetet bör Sverige verka för att ersätta traditionella givar-

centrerade biståndsformer med programbistånd som samordnas av samar-

betsländema utifrån deras egnas prioriteringar. En övergång till programstöd

inom ramen för ett partnerskap kan skapa förutsättningar för mer effektiv

fattigdomsbekämpning.

Sverige skall också verka för att föra in ett konflikthanteringsperspektiv

såväl i det humanitära biståndet som det långsiktiga utvecklingssamarbetet.

Sverige kommer också i internationella fora att fortsätta att verka för att de

mänskliga rättigheterna respekteras såväl i rika som i fattiga länder.

En central förutsättning för att minska fattigdomen är en hållbar lösning på

låginkomstländemas skuldproblem. Sverige skall fortsätta arbeta för en de-

finitiv lösning på de fattigaste ländernas skuldproblem bl.a. genom att stödja

och utveckla initiativ som HIPC.

En starkare fattigdomsprofil i utvecklingssamarbetet kräver delvis nya sätt

att arbeta både för bilaterala biståndsgivare, multilaterala organ och andra

aktörer inklusive de enskilda organisationerna. Helhetsgrepp och långsiktig-

het är nödvändigt för att skapa slagkraft och hållbarhet. Bättre samordning

är centralt. Ett partnerskap mot fattigdom ställer inte minst stora krav på

givarna när det gäller synsätt och metoder liksom tid och tålamod för att den

nya relationen skall kunna växa sig stark.

Att bekämpa fattigdom är möjligt. Det kräver mycket av de fattiga männi-

skorna och de fattiga länderna. Det kräver mycket också av oss. I en alltmer

globaliserad värld är fattigdomsbekämpning ett gemensamt intresse och en

gemensam uppgift. Bara på en solidarisk grund kan vi forma en värld där

alla människors lika rätt och värde respekteras.

Skr. 1996/97:169

57

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 maj 1997

Skr. 1996/97:169

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson,

Tham, Åsbrink, Schori, Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh,

Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros

Föredragande: statsrådet Schori

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:169 De fattigas rätt - vårt

gemensamma ansvar. Fattigdomsbekämpning i Sveriges utvecklings-

samarbete.

58

gotab 53408, Stockholm 1997