Prop. 1996/97:2

Regeringens skrivelse

1996/97:2

Sveriges internationella samarbete för hållbar

utveckling

Skr.

1996/97:2

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 29 augusti 1996

Göran Persson

Anna Lindh

(Miljödepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen ges dels en översiktlig beskrivning av Sveriges internationella

samarbete för hållbar utveckling, dels de övergripande svenska

prioriteringarna inför arbetet inom Förenta nationerna som rör

uppföljningen av FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de

Janeiro, 1992.

I kapitel 4 (Miljödepartementets verksamhetsområde) redovisas det

svenska internationella miljösamarbetet inkl, svenska strategier och

ståndpunkter för de globala miljökonventionerna och prioriterade delar av

Agenda 21.

I kapitel 5 (Utrikesdepartementets verksamhetsområde) redovisas

inriktningen av det svenska internationella utvecklingssamarbetet med

hänsyn till de beslut som fattades vid Förenta nationernas konferens om

hållbar utveckling. Denna del är en uppföljning och utveckling av den

övergripande bedömning av biståndets anpassning till hållbar utveckling

som regeringen lämnade i budgetpropositionen 1994/95

(prop. 1994/95:100 bil. 4, bet. 1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242)

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:2

1 Ärendet och dess beredning........................ 4

2 Det internationella samarbetet för hållbar utveckling...... 6

3 Sammanfattning: övergripande svenska prioriteringar .... 12

4 Miljödepartementets verksamhetsområde: Sveriges globala

miljösamarbete ............................... 14

4.1 FN:s miljöprogram........................ 14

4.2 Det globala konventionsarbetet ............... 14

4.2.1 Klimatkonventionen .................. 15

4.2.2 Wienkonventionen och Montrealprotokollet

om skydd av ozonskiktet............... 19

4.2.3 Konventionen om biologisk mångfald...... 20

4.2.4 Baselkonventionen om transport av farligt

avfall............................. 21

4.2.5 Konventionerna om kärnsäkerhet och om tidig

information vid kämenergiolycka ......... 22

4.2.6 Konventionen om gränsöverskridande

fiskbestånd......................... 23

4.2.7 Konventionen om förbud mot dumpning till

havs.............................. 24

4.3 Uppföljningen av Agenda 21 ................. 25

4.3.1 Hållbara konsumtions- och produktions-

mönster ........................... 26

4.3.2 Miljö och handel .................... 30

4.3.3 Hållbar markanvändning och bebyggelse .... 33

4.3.4 Jordbruk........................... 35

4.3.5 Skogsbruk ......................... 36

4.3.6 Skydd av oceanerna................... 38

4.3.7 Skydd av färskvattenresurser ............ 39

4.3.8 Kemikaliehantering................... 40

4.3.9 Säkerhet vid hantering och slutförvaring av

använt kärnbränsle och kärnavfall......... 43

4.3.10 Miljöövervakning.................... 44

4.3.11 Militärens miljöansvar................. 44

4.3.12 Folkligt deltagande för hållbar utveckling . . 45

4.3.13 Lokal Agenda 21 .................... 46

5 Utrikesdepartementets verksamhetsområde: Sveriges

internationella utvecklingssamarbete för hållbar utveckling 47

5.1 Utvecklingssamarbetet och hållbar utveckling 47

5.1.1 Fattigdomsbekämpning ................ 47

5.1.2 Hållbar utveckling och de biståndspolitiska

målen ............................ 48

5.2 Bilateralt utvecklingssamarbete för hållbar utveckling 50 Skr. 1996/97:2

5.2.1 Särskilda miljöinsatser................. 52

5.3 Multilateralt utvecklingssamarbete ............. 54

5.3.1 Normativt samarbete .................. 54

5.3.2 Operativt utvecklingssamarbete........... 55

5.3.3 Särskilda miljöinsatser................. 59

5.4 EU:s utvecklingssamarbete .................. 62

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 augusti

1996 ....................................... 65

Skr. 1996/97:2

1 Ärendet och dess beredning

Riksdagen antog år 1993 regeringens strategi för det nationella arbetet

och globala samarbetet för hållbar utveckling som redovisades i

propositionen Med sikte på hållbar utveckling; Genomförande av besluten

vid FN:s konferens om miljö och utveckling - UNCED

(prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU 19, rskr. 1993/94:256) .

I departementspromemorian Globala miljöstrategier - element i strävan

mot hållbar utveckling (Ds 1995:83) presenteras förslag till mål och

inriktning för det svenska deltagandet i det globala miljösamarbetet. I

promemorian behandlades övergripande svenska prioriteringar i

miljösamarbetet, inriktningen av arbetet i de globala konventionerna för

hållbar utveckling samt svenska utgångspunkter i Agenda 21-samarbetet.

Promemorian har remitterats, och remissvaren finns tillgängliga i form av

en sammanställning och i sin helhet i Miljödepartementet

(dnr M 96/98/3).

Rapporten Jordens klimat förändras - en analys av hotbild och globala

åtgärdsstrategier (SOU 1995:96), som har utarbetats av

Klimatdelegationen och Naturvårdsverket, ligger också till grund för vissa

avsnitt i denna skrivelse. Rapporten har remitterats, och remissvaren finns

tillgängliga i form av en sammanställning och i sin helhet i

Miljödepartementet (dnr M 95/4153/5).

Den 24 april 1994 beslöt regeringen att tillsätta en särskild arbetsgrupp

för att lämna förslag till principer, riktlinjer och arbetsmetoder för hur

besluten från Riokonferensen och de globala miljöfrågorna skulle kunna

integreras i det svenska utvecklingssamarbetet. Arbetsgruppen redovisade

uppdraget den 10 november 1994 i rapporten Hållbart bistånd - det

svenska biståndet efter UNCED (Ds 1994:132). Ett antal studier

presenterades i en särskild bilaga till rapporten. Arbetsgruppen fick även

i uppdrag att utreda förutsättningarna för svenska insatser till stöd för u-

ländemas åtgärder för att bevara och nyttja den biologiska mångfalden

mot bakgrund av de nya förutsättningar som konventionen om biologisk

mångfald medför (prop 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU 9,

rskr. 1993/94:87).

I regeringens budgetproposition (prop 1994/95:100 bil. 4,

bet. 1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242) presenterades kortfattat

arbetsgruppens slutsatser och förslag, och regeringen lämnade en

övergripande bedömning med avsikt att återkomma till riksdagen i dessa

frågor. Samtidigt lämnades rapporten för synpunkter till ett antal

instanser, bl.a. de dåvarande biståndsmyndighetema SIDA, SAREC,

BITS, Swedecorp, flera universitet och enskilda organisationer.

I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 fick den nya

biståndsmyndigheten Sida i uppdrag att senast den 1 januari 1996

redovisa de förändringar i riktning mot stöd till hållbar utveckling som

uppföljningen av arbetsgruppens rapport medför. Sida redovisade

uppdraget till regeringen i januari 1996 i form av ett handlingsprogram

för hållbar utveckling.

Regeringen redovisar i denna skrivelse det svenska internationella 4

samarbetet för hållbar utveckling för uppföljningen av UNCED. I det

inledande avsnittet ges en kort bakgrund till det internationella samarbetet Skr. 1996/97:2

för hållbar utveckling. I det efterföljande avsnittet sammanfattas

övergripande svenska prioriteringar. Skrivelsens fjärde kapitel redovisar

svenska strategier och ståndpunkter inför det kommande globala

miljösamarbetet. I Kapitel 5 redogörs för den fortsatta inriktningen av det

svenska utvecklingssamarbetet för hållbar utveckling.

En nationell Agenda 21-kommitté (M 1995:02) tillsattes av regeringen

våren 1995. Kommittén har bl.a. till uppgift att ge regeringen underlag

till en svensk nationalrapport till det extra möte med FN:s

generalförsamling som hålls sommaren 1997 med anledning av

uppföljningen av UNCED.

2 Det internationella samarbetet för hållbar

utveckling

Skr. 1996/97:2

I regeringsförklaringen den 22 mars 1996 framhåller regeringen att

"Globalisenngen och internationaliseringen har dramatiskt förändrat

politikens möjligheter och människors liv. Trygghet är inte längre endast

en nationell angelägenhet". För att lösa de stora och långsiktiga frågorna

om fred, demokrati, trygghet och miljö krävs ett förstärkt internationellt

samarbete. Regeringen anger vidare att miljön skall vara ett av fyra

prioriterade områden i den framtida politiken. Det framhålls att "Sverige

skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i

strävan att skapa ett hållbart samhälle".

Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling (UNCED, den

s.k. Riokonferensen) i Rio de Janeiro 1992 och efterföljande FN-

konferenser har bidragit till att en mängd nya initiativ har tagits på lokal,

nationell, regional och global nivå i syfte att främja hållbar utveckling.

Riokonferensen resulterade bl.a. i Riodeklarationen om miljö och

utveckling och i handlingsprogrammet Agenda 21.

Många av miljö- och utvecklingsproblemen blivit alltmer komplexa.

Mänskligheten står inför en situation där miljön och de livsuppehållande

systemen utsätts för en allt starkare negativ påverkan. Klyftorna mellan

rika och fattiga blir större och världens befolkning fortsätter att öka

snabbt. De politiska systemen i många länder är fortfarande

odemokratiska, och arbetslöshet och undersysselsättning ökar i omfattning

i såväl rika som fattiga länder. Konflikter om färskvattenresurser,

människor på flykt från miljöproblem, klimatförändringar och ökad

ultraviolett strålning på grund av ett uttunnat ozonskikt är nya globala

säkerhetshot som kräver fortsatt internationellt samarbete för att

bemästras.

Uppföljningen av Riokonferensen är mot denna bakgrund en av de

viktigaste internationella processerna. FN:s kommission för hållbar

utveckling möts årligen för att följa upp och vidareutveckla åtagandena

och rekommendationerna i Agenda 21. Sommaren 1997 planeras ett extra

möte med FN:s generalförsamling för en samlad uppföljning av Agenda

21 och nya beslut om riktlinjerna för det framtida miljö- och

utvecklingssamarbetet.

Riodeklarationen fastslår att begreppet hållbar utveckling, som bl.a

omfattar en ren miljö, fred, rättvisa och demokrati, är det övergripande

långsiktiga målet för världssamfundet. De globala FN-konferenser som

har hållits efter Riokonferensen har inneburit en genomgång från olika

utgångspunkter av de möjligheter och problem som kan förknippas med

målet att uppnå hållbar utveckling i skilda delar av världen.

Konferenserna har resulterat i betydelsefulla ställningstaganden för vilka

åtgärder som krävs internationellt, nationellt och lokalt. Olika frågor som

berör ekonomisk och social utveckling samt skydd av miljön är inbördes

beroende och ömsesidigt förstärkande delar av målet om hållbar

utveckling.

Riokonferensens slutdokument Agenda 21 har varit en viktig

utgångspunkt för de efterföljande globala konferenserna. 1994 års FN- Skr. 1996/97:2

konferens om befolkning och utveckling, som har anknytning till kapitel

5 i Agenda 21, resulterade bl.a. i en samsyn om att se

befolkningsutvecklingen i ett bredare perspektiv såsom en följd av de

villkor som människorna lever under samt människors behov och miljö

i vid mening. Vid FN:s konferens om social utveckling i Köpenhamn år

1995, som anknyter till kapitel 3 och 5 i Agenda 21, utarbetades ett

omfattande program för åtgärder inom tre områden som är centrala för att

uppnå hållbar utveckling: att utrota fattigdomen att skapa produktiv

sysselsättning och främja social integration. Den fjärde globala

kvinnokonferensen i Peking år 1995, vars tema även delvis behandlas i

kapitel 24 i Agenda 21, resulterade i en mängd åtgärdsförslag med syfte

att stärka kvinnors makt och inflytande över utvecklingsprocesser på alla

samhällsnivåer. Den senaste i raden av konferenser, Habitat 2 i Istanbul

år 1996, behandlade frågorna om hållbar utveckling av städer och

boplatser och rimliga boendeförhållanden för alla. Dessa frågor kan

särskilt kopplas till kapitel 7 och 28 i Agenda 21. Konferensen

resulterade i ett omfattande program för utveckling och förvaltning av

städer och boplatser och för samverkan mellan samhällets berörda parter.

De frågor som har behandlats vid de globala FN-konferensema är

samtliga mycket betydelsefulla i strävan mot det övergripande målet om

hållbar utveckling, och konferensernas rekommendationer och beslut kan

väntas fa stor betydelse för möjligheterna att uppnå detta mål.

Denna skrivelse redovisas främst med utgångspunkt från

Riokonferensens beslut och rekommendationer, vilka baseras på den

bärande tankegången i Brundtlandkommissionens rapport och Agenda 21.

Stöd skall ges till utveckling som tillfredställer dagens behov - särskilt de

grundläggande behoven hos världens fattiga, som måste ges allra högsta

prioritet - utan att äventyra kommande generationers möjlighet att

tillgodose sina behov. Riokonferensen resulterade i att miljöproblemen

tydligt kopplades samman med utvecklingsfrågor. Miljö- och

utvecklingsfrågor hanteras numera på ett mer integrerat sätt och det

övergripande målet om hållbar utveckling har i princip accepterats av

världssamfundet.

Riodeklarationen slår också fast att stater skall samarbeta för att bevara,

skydda och återställa hälsa och okränkbarhet hos jordens ekosystem, men

att staternas ansvar är olika utformat på grund av deras olika bidrag till

den globala miljöförstöringen.

Riokonferensen identifierade två grundorsaker till hoten mot hållbar

utveckling.

Den ena kan härledas till i-ländemas livsstil och konsumtionsvanor,

med hög energiförbrukning och materialomsättning, vilket ofta leder till

en allt högre produktion av avfalls- och restprodukter som påverkar de

livsuppehållande systemen. I-ländema befinner sig i dag långt ifrån målet

om hållbar utveckling och samtidigt börjar liknande problem uppstå i

mellan-inkomst-länder och i många u-länder.

Den andra huvudorsaken är fattigdom som i kombination med en snabb

folkökning leder till överutnyttjande av naturresursbasen, när människor 7

för sin överlevnad tvingas använda vatten, skogar, markområden och

kustzoner på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart. Skr. 1996/97:2

Samarbetet för hållbar utveckling är således en tudelad uppgift, dels att

ändra ohållbara konsumtions- och produktionsmönster, dels att utrota

fattigdom och skapa en balans mellan befolknings- och resurstillväxt.

Målet att nå hållbar utveckling kräver åtgärder på global, regional,

nationell och lokal nivå, i såväl i-länder som u-länder. Utgångspunkten

måste på sikt vara att tillfredställa alla människors grundläggande behov,

inom ramen för de ekologiska systemens bärkraft.

Ansvaret för att uppnå hållbar utveckling ligger i huvudsak på varje

nation. Alla länder är ömsesidigt beroende av att insatser för hållbar

utveckling genomförs. I-ländema skall också ge stöd till u-ländema i

deras strävan att skapa förutsättningar för hållbar utveckling.

För att uppnå hållbar utveckling krävs ett ökat hänsynstagande till och

medvetenhet om de gränser som naturen ställer upp. Om de ekologiska

systemen störs i alltför hög grad, riskeras avkastningen från de

livsuppehållande systemen. Priserna på varor och tjänster måste i högre

grad inkludera de kostnader som uppstår på grund av miljöpåverkan.

Denna s.k. intemalisering av miljökostnader kan främst ske genom

användandet av ekonomiska styrmedel i form av miljöskatter och

miljöavgifter. Förorenaren skall i princip bära kostnaderna för alla

utsläpp. Miljöskadliga subventioner måste också avvecklas.

Att komma till rätta med de globala miljö- och utvecklingsproblemen

är en stor utmaning, som kräver långtgående insatser av världssamfundet.

Det råder numera en internationell samsyn om vikten av såväl en effektiv

nationell miljöpolitik som aktivt internationellt miljösamarbete. Den stora

utmaningen i dag är att omsätta intentioner och rekommendationer till

praktisk handling och konkreta åtgärder för att säkra kommande

generationers förutsättningar att leva och verka på jorden.

Generalförsamlingens extra möte för uppföljningen av Riokonferensen

Sommaren 1997 håller FN:s generalförsamling ett extra möte med avsikt

att följa upp besluten från Riokonferensen. Mötet kommer att utvärdera

genomförandet av Agenda 21 på internationell, nationell och lokal nivå.

Arbetet baseras på det uppföljningsarbete som har skett inom ramen för

FN:s kommission för hållbar utveckling (Commission for Sustainable

Development, CSD). Mötet skall bl.a. besluta om ytterligare åtgärder för

att åtagandena från Riokonferensen skall uppnås.

Regeringen lägger stor vikt vid generalförsamlingens extra möte, som

förväntas fa stor betydelse för de framtida ansträngningarna att genomföra

besluten och rekommendationerna från Riokonferensen och de fortsatta

förhandlingarna om globala miljö- och utvecklingsfrågor. Mötet bör

därför resultera i ett fokuserat arbetsprogram eller motsvarande som

tydligt anger vilka frågor och områden som skall prioriteras inför nästa

årtusende.

FN:s Kommission för hållbar utveckling

Skr. 1996/97:2

FN:s kommission för hållbar utveckling som bildades efter

Riokonferensen, har till uppgift att granska hur uppföljningen av besluten

från Rio genomförts nationellt och internationellt inkl, samtliga delar av

Agenda 21. Genomgången fullbordades vid det fjärde mötet med

kommissionen i april 1996. Nästa möte kommer att ägnas åt

förberedelserna inför FN:s generalförsamlings extra möte.

1996 års möte bekräftade den centrala politiska roll i uppföljningen av

Riokonferensen som FN:s kommission för hållbar utveckling spelar.

Kommissionens framtida roll kommer att diskuteras vid

generalförsamlingens extra möte sommaren 1997. Mötet kommer att

erbjuda ett tillfälle att se över den institutionella uppföljningen av såväl

Riokonferensen som övriga FN-konferenser, och bör leda till att

kommissionens mandat tydliggörs gentemot övriga funktionella

kommissioner och FN:s ekonomiska och sociala råd, ECOSOC.

Kommissionens årliga möten har alltsedan det första mötet under våren

1993 resulterat i en mängd rekommendationer och förslag som sedan

beaktas nationellt och inom andra delar av världssamfundet. Nedan följer

några exempel på viktiga frågor och problemkomplex som har behandlats

av kommissionen.

Hållbara konsumtions- och produktionsmönster samt handel och miljö

är viktiga sektorsövergripande frågor där kommissionens arbete har varit

av särskild betydelse. Arbetet har syftat till att skapa förståelse för de

komplicerade samband som råder mellan miljö och utveckling i

förhållande till livsstil och konsumtionsvanor, produktionssätt samt de

internationella handelsregelverken. Vid mötet 1996 enades kommissionen

bl.a. om rekommendationer om att införa en optimal blandning av

ekonomiska styrmedel, att undanröja miljöskadliga subventioner samt att

satsa på information och utbildning för hållbar utveckling. Mötet

uppmärksammade även vikten av att de internationella handelsavtalen

överensstämmer med de globala miljökonventionerna.

År 1994 beslutades att en utvärdering av världens färskvattenresurser,

med inriktning på framtida behov och tillgänglighet i olika världsdelar,

skulle genomföras. Sverige har åtagit sig att ansvara för denna

utvärdering, för vilken Stockholm Environment Institute (SEI) har ett

huvudansvar. Utvärderingen kommer att presenteras vid FN:s

generalförsamlings extra möte år 1997 och resultaten bör därefter följas

upp.

En mellanstatlig skogspanel, som etablerades år 1995, är ett annat av

kommissionens initiativ. Panelen skall följa upp de skogsprinciper som

antogs av världens länder vid Riokonferensen och lämna förslag till

rekommendationer och åtgärder för att uppnå ett hållbart skogsbruk.

Finansieringen av Agenda 21 har varit en stående fråga på

kommissionens dagordning. U-ländema har kritiserat i-ländema för att

inte leva upp till sina finansiella åtaganden, och anser att biståndet är av

avgörande betydelse för deras utveckling. Tyvärr har endast ett fatal

länder, däribland Sverige, levt upp till Riokonferensens åtagande att 9

avsätta 0,7 % av bruttonationalprodukten till bistånd. Sverige och andra

i-länder har också betonat vikten av att mobilisera privat kapital för Skr. 1996/97:2

finansieringen av Agenda 21 samt att u-ländema måste föra en

konsekvent och stabil politik för att kunna ta del av ett ökande

internationellt privat kapitalflöde. Detta ökade kapitalflöde kan frigöra

biståndsresurser för insatser i de fattigaste länderna.

Regeringen anser att finansieringen av Agenda 21 inte kan skiljas från

finansieringen av utvecklingsprocessen generellt. Strävan att uppnå

hållbar utveckling skall integreras i allt beslutsfattande. Det står klart att

huvuddelen av finansieringen av hållbar utveckling måste komma från

andra källor än biståndet. Biståndet har dock en fortsatt stor betydelse för

de fattigaste länderna.

Under kommissionens möten har även alternativa och innovativa

finansieringskällor för hållbar utveckling diskuterats. Vid kommissionens

möte år 1996 inbjöds länder att rapportera om erfarenheter av olika

ekonomiska styrmedel. Kommissionens behandling av innovativa

finansieringskällor följdes i juni 1996 upp i FN:s ekonomiska och sociala

råd. Där antogs en resolution som bl.a. inbjuder regeringar att lämna

skriftliga synpunkter på nya och innovativa idéer för att mobilisera

kapital. Regeringen avser att svara på dessa inbjudningar i en rapport,

baserad på bl.a. utredningen Förutsättningar för en ökad miljörelatering

av skattesystemet (Skatteväxlingskommittens) arbete.

Andra FN-organ och de multilaterala utvecklingsbankerna

Parallellt med arbetet inom FN:s kommission för hållbar utveckling har

en mängd andra initiativ startats för att följa upp Riokonferensen. FN:s

miljöprogram (UNEP), FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och FN:s

fackorgan, fonder och program har en viktig uppgift i att stödja och

komplettera nationella insatser vid uppföljningen av Riokonferensen,

inom sina resp. kompetensområden. Även de multilaterala

utvecklingsbankerna och fondema uppmanades att fästa särskild vikt vid

att stödja de fattigaste länderna att genomföra Agenda 21. Regeringens

syn på hur vissa av dessa har följt upp Riokonferensen redovisas senare

i skrivelsen.

Sveriges arbete inom ramen för FN:s uppföljning av Riokonferensen

För att stimulera, utveckla, fördjupa och förankra arbetet med att följa

upp Riokonferensens resultat och Agenda 21 i Sverige, tillsatte regeringen

våren 1995 en särskild kommitté för uppföljningen av Riokonferensen,

den s.k. nationella Agenda 21-kommittén (M 1992:02).

Kommittén har bl.a. till uppgift att skapa underlag för Sveriges

nationalrapport till generalförsamlingens extra möte. Rapporten avser

beskriva på vilket sätt Sverige följer upp och genomför Agenda 21 på

nationell, regional och lokal nivå. Sannolikt läggs en särskild tonvikt på

den lokala Agenda 21-process som framgångsrikt har inletts i Sverige. 10

EU-medlemskapet skapar nya förutsättningar för Sverige inom FN:s

arbete för hållbar utveckling, eftersom EU oftast strävar efter Skr. 1996/97:2

gemensamma ställningstaganden i internationella sammanhang. Det har

givetvis en mycket stor betydelse vid förhandlingar att EU enat kan driva

en linje som överensstämmer med svenska intressen.

Under den korta tid som har förflutit sedan Sverige blev medlem i EU

har EU-samarbetet inför och under internationella förhandlingar som

berör miljö och utveckling i stort sett fungerat väl. Det står klart att EU

alltmer framträder som en av de mest pådrivande krafterna inom det

globala miljösamarbetet och Sverige har genomgående haft goda

möjligheter att påverka EU:s gemensamma positioner. Sverige har genom

EU:s röst i många fall fatt ett bättre genomslag än om de hade framförts

av Sverige eller Norden ensamt.

De nordiska ländernas tradition av samförstånd och samarbete inom

miljöområdet är alltjämt av stor vikt. Inför och under internationella

miljö- och utvecklingsförhandlingar har det nordiska samarbetet sedan

länge fungerat väl. Ländernas positioner sammanfaller ofta och det faller

sig därför naturligt att Norden tar initiativ till att gemensamt lägga fram

förslag eller driva på förhandlingarna för enskilda sakfrågor i

internationella sammanhang. Det nordiska samarbetet manifesteras i den

nordiska miljöstrategin, som reviderades av de nordiska miljöministrarna

i februari 1996. Miljöstrategin framhåller behovet av ett nära samarbete

vid uppföljningen av Riokonferensen, förberedelserna inför

generalförsamlingens extra möte år 1997 och det fortsatta arbetet inom

de globala konventionerna. Det är i synnerhet det informella samarbetet

mellan de nordiska länderna som har varit fruktbart och lett till goda

resultat.

Nordiskt samråd sker kontinuerligt inför och under större internationella

möten, t.ex. vid möten med FN:s kommission för hållbar utveckling,

kommissionens skogspanel, Baselkonventionen, klimatförhandlingama

och FN:s miljöprogram. I många fall stämmer man även av successivt i

det löpande arbetet. Likaså genomförs ofta gemensamma studier,

exempelvis inom ramen för Klimatkonventionen. Ett annat framgångsrikt

exempel på detta är de förslag till FN-reformer som har tagits fram inom

det s.k. nordiska FN-projektet.

11

3 Sammanfattning: Övergripande svenska

prioriteringar

Regeringens bedömning: I det fortsatta internationella samarbetet

för hållbar utveckling bör Sverige verka för ett stärkt

konventionsarbete, hållbara konsumtions- och produktionsmönster

samt att miljöaspekter integreras i handels-, säkerhets- och

biståndspolitiken. Av hög prioritet är också samarbetet för att

utveckla metoder och handlingsprogram for att hushålla med

naturresurser, inkl, jord- och skogsbruk, marina resurser och

farskvattenresurser, hållbar markanvändning och bebyggelse samt

riskminimering vid kemikaliehantering.

Stärkt konventionsarbete

Sverige bör verka för en effektiv uppföljning och tillämpning av

existerande globala konventioner för hållbar utveckling. Målsättningen

bör vara att fler länder skall bli parter till konventionerna och att parterna

skall leva upp till de åtaganden som har gjorts. Sverige bör även, där så

är lämpligt, verka för att stärka och fa till stånd nya internationella

överenskommelser med konkreta och tidsbestämda åtaganden och

förpliktelser. Exempel på områden där detta kan vara aktuellt är nya

åtaganden inom Klimatkonventionen, bindande internationella avtal för

att minska utsläppen av kväve, metaller och vissa stabila organiska

miljögifter samt ett protokoll om biosäkerhet inom konventionen om

biologisk mångfald.

Hållbara konsumtions- och produktionsmönster

Sverige bör verka för att hållbara konsumtions- och produktionsmönster

utvecklas såväl i Sverige som i andra länder. Viktiga metoder för att

uppnå detta är bl.a. införande av ekonomiska styrmedel som gynnar

resurssnålhet och ren produktion, borttagande av subventioner som

motverkar hållbar utveckling, tillämpning av försiktighetsprincipen och

principen om att förorenaren skall betala, sektors- och producentansvar,

miljömärkning och miljöanpassad offentlig upphandling. Sverige kan

genom att vara föregångare påverka utvecklingen. Energi- och

transportsektorn är särskilt viktig i detta sammanhang.

Miljö och handel

Sverige bör verka för att internationella handelsregelverk skall stödja de

globala konventionerna för hållbar utveckling. Sverige bör även verka för

handelsliberalisering, i synnerhet inom områden som kan förväntas ge

Skr. 1996/97:2

12

positiva miljöeffekter samt ökat marknadstillträde för u-länder, t.ex. inom Skr. 1996/97:2

jordbruksområdet. Internationella företag och exportföretag bör stimuleras

att ta miljöhänsyn i enlighet med bl.a. OECD:s riktlinjer för

multinationella företag. Vidare bör möjligheten att använda

exportfrämjande åtgärder för att stödja export av miljöanpassade varor

och tjänster uppmärksammas, i samråd med de företag som är verksamma

mom området.

Säkerhetspolitik och hållbar utveckling

Sverige bör verka för att det internationella samarbetet för hållbar

utveckling skall ges en säkerhetspolitisk dimension. En politik som syftar

till global säkerhet måste, förutom att förebygga konflikter och krig, bidra

till att bevara jordens livsuppehållande system.

Internationellt utvecklingssamarbete

Sverige bör verka för att allt utvecklingssamarbete skall främja hållbar

utveckling. Framför allt måste miljöaspekter integreras tydligare i all

verksamhet, såväl inom bilaterala som multilaterala biståndsprogram.

Sverige bör också verka för att fler länder bidrar till arbetet för hållbar

utveckling och att FN:s mål om att avsätta 0,7 % av BNI till

biståndsverksamhet uppnås av alla OECD-länder.

Uthålligt nyttjande av naturresurser

Sverige bör verka för utformning och tillämpning av metoder och

handlingsprogram för ett hållbart nyttjande av naturresurser, i synnerhet

inom jord- och skogsbruk samt havs- och färskvattenresurser.

Hållbar markanvändning och bebyggelse

Sverige bör verka för att markanvändning och bebyggelse skall ställas om

mot kretsloppsanpassning och hållbar utveckling. Erfarenheter från

framför allt i-världens städer, t.ex. när det gäller plan- och byggfrågor,

energiförsörjning, teknisk försörjning, trafiksystem, bebyggelsemönster

och industri, bör spridas internationellt.

Kemikalier

Sverige bör verka för att minimera riskerna av kemikalieanvändning, bl.a.

genom att verka för att substitutionsprincipen och försiktighetsprincipen

skall tillämpas även i andra länder. Sverige bör även verka för ett ökat

producentansvar avseende kemikaliers miljö- och hälsoeffekter.

13

4 Miljödepartementets verksamhetsområde:

Sveriges globala miljösamarbete

4.1 FN:s miljöprogram

Regeringens bedömning: För att tillförsäkra miljöfrågorna en stark

ställning inom FN-systemet bör FN:s miljöprogram (UNEP) fa en

effektivare beslutsstruktur. Miljöprogrammets verksamhet bör också

ges en tydligare inriktning för att uppfylla uppgiften som

katalysator, samordnare och kunskapscentrum för internationella

miljöfrågor. Miljöprogrammets finansiering bör vara förutsägbar

och ändamålsenlig och bördefördelningen bör vara rättvis.

Ansvarsfördelningen mellan miljöprogrammet och FN:s

kommission för hållbar utveckling bör också förtydligas och

renodlas.

Skälen för regeringens bedömning: FN:s miljöprogram (United

Nations Environment Programme, UNEP) har en central roll i

uppföljningen av Riokonferensen. Miljöprogrammet arbetar med många

viktiga miljöfrågor, såsom hoten mot den marina miljön, miljölagstiftning,

kemikalier, ekonomiska styrmedel på miljöområdet, miljöövervakning,

handel och miljö samt militärens miljöansvar. Miljöprogrammet skall

katalysera, underlätta och samordna det globala miljösamarbetet samt

bidra med kunskapsunderlag.

Miljöprogrammets styrelse skall svara för politisk vägledning och

samordning av organisationen. Sverige är medlem av styrelsen, som

består av 58 länder och möts vartannat år, under perioden 1995-1997.

Sverige anser att FN:s miljöprogram har en viktig uppgift att fylla såsom

ansvarigt organ i FN-systemet inom miljöområdet, och har sedan länge

haft en aktiv roll i utformningen av dess verksamhet. För att förbättra

förutsättningarna för det att uppfylla dess mandat, bör det bl.a. ges en

tydligare ansvarsfördelning gentemot FN:s kommission för hållbar

utveckling, en effektiv beslutsstruktur samt en förutsägbar och

ändamålsenlig finansiering. Finansieringsbördan bör fördelas rättvist

mellan alla medlemsstater, t.ex. enligt FN:s bidragsskala.

Nästa reguljära möte med miljöprogrammets styrelse äger rum i

januari/februari 1997. Styrelsen skall då bl.a. se över miljöprogrammets

styrsystem samt utarbeta underlag for generalförsamlingens extra möte

sommaren 1997 med anledning av uppföljningen av Riokonferensen.

4.2 Det globala konventionsarbetet

I följande avsnitt görs en översiktlig genomgång av de globala

konventionerna för hållbar utveckling. Redovisningen omfattar en kort

beskrivning av de olika konventionerna samt svenska utgångspunkter för

det fortsatta konventionsarbetet. Regeringens övergripande bedömning är

Skr. 1996/97:2

14

att de globala konventionerna i många fall varit verkningsfulla medel för Skr. 1996/97:2

att främja hållbar utveckling.

Den s.k. ökenkonventionen beskrivs under avsnittet om Sveriges

internationella utvecklingssamarbete efter UNCED, med anledning av

konventionens starka koppling till det bilaterala utvecklingssamarbetet.

Finansieringen av insatser i u-länder med anledning av åtaganden inom

olika konventioner behandlas under avsnittet om multilateralt samarbete,

särskilda miljöinsatser.

4.2.1 Klimatkonventionen

Regeringens bedömning: Sverige bör, utifrån en för EU

gemensam klimatpolitik, och en långsiktig energipolitik, verka för

att ett protokoll med åtgärder för utsläppsbegränsningar och

reduktionsmål med tidsangivelser antas i slutet av år 1997. Målen

för växthusgaserna bör fördelas mellan partema på ett rättvist och

kostnadseffektivt sätt. Sverige bör verka för att protokollet omfattar

effektiva gemensamma åtgärder, t.ex. inom energi- och

transportsektorerna. Särskilt bör gemensamma ekonomiska

styrmedel såsom internationell koldioxidbeskattning, energiskatt och

avgifter för luft- och sjöfart användas, med start inom EU.

Subventionering av utvinning och användning av fossila bränslen

bör avvecklas Forskning och utveckling inom området bör också

främjas. För att möjliggöra kostnadseffektiva åtgärder bör system

såsom t.ex. s.k. gemensamt genomförande utvecklas till operativa

instrument till sekelskiftet. Satsning på att utveckla s.k. sänkor bör

ses som kompletterande åtgärder till huvudstrategin att minska

koldioxidutsläppen.

Rapporten: Klimatdelegationen och Statens Naturvårdsverk har

gemensamt utarbetat rapporten Jordens klimat förändras- en analys av

hotbild och globala åtgärdsstrategier, SOU 1995:96. Utredningens

bedömning överenstämmer i stort med regeringens.

Remissinstanserna: Remissinstansernas uppfattning överensstämmer

i stort med utredningens.

Skälen for regeringens bedömning: FN:s ramkonvention om

klimatförändring undertecknades i anslutning till Riokonferensen år 1992

av 156 länder. Efter godkännande av riksdagen (prop. 1992/93:179,

bet. 1992/93:JoU 19,rskr. 1992/93:361)ratificeradeSverigekonventionen

i juni 1993. Konventionen trädde i kraft den 21 mars 1994. I

propositionen redovisas också Sveriges mål, förutsättningar och åtgärder

för att uppfylla konventionens syften.

Globala klimatförändringar till följd av utsläpp av s.k. växthusgaser

utgör ett allvarligt hot mot ekosystemens överlevnad och världsekonomins

utveckling, bl.a. genom befarade ändrade förutsättningar för odling och 15

näringsidkande. För att minska klimatförändringarna måste utsläppen av

växthusgaser minska genom framför allt en minskad användning av Skr. 1996/97:2

fossila bränslen. Detta kan ske genom minskad energianvändning eller

genom byte av bränsle eller energikälla. Minskad energianvändning kan

uppnås genom minskad användning av energitjänster eller transportarbete

samt genom effektivisering. Valet av åtgärder för att minska utsläppen

bör baseras på ett långsiktigt perspektiv samt på kostnadseffektivitet,

vilket innebär att det billigaste sättet att uppnå en given minskning bör

väljas.

Från klimatsynpunkt spelar det ingen roll varifrån utsläppen sker. I-

ländema har hittills svarat för den största delen av utsläpp från fossila

bränslen, men u-ländemas andel förväntas dominera i framtiden.

Klimatpolitiken förutsätter därför ett globalt samarbete, som grundas på

effektivitet och rättvisa.

Den vetenskapliga grunden för parternas ställningstaganden vilar på det

arbete som utförs av FN:s internationella vetenskapliga klimatpanel

(Intergovemmental Panel on Climate Change, IPCC). För att ekosystemen

skall kunna anpassa sig till klimatförändringar och för att undvika

allvarliga skador så bör inte temperaturökningen överskrida 0,1° C per

årtionde och den absoluta globala temperaturförändringen bör inte

överskrida 2° C sedan förindustriell tid. Detta långsiktiga miljömål lades

fast av regeringen i proposition Åtgärder mot klimatpåverkan m.m.

(prop. 1992/93:179). Målet far stöd även i den senaste rapporten från

klimatpanelen. För att uppnå detta mål far koncentrationen av

växthusgaser i atmosfären på lång sikt inte överstiga 550 ppm (parts per

million).

Klimatpanelen har dragit slutsatsen att det samlade

observationsmaterialet tyder på att en klimatförändring som orsakas av

människan äger rum. Klimatpanelens rapport fick vid det andra

partsmötet i Geneve i juli 1996 ett starkt stöd och arbetet med att enas

om ytterligare åtgärder, framför allt inom OECD-ländema, fick därför

förnyad aktualitet.

På det första partsmötet i Berlin år 1995 kunde parterna enas om att i-

ländemas åtaganden enligt konventionen inte är tillräckliga. För perioden

efter år 2000 behövs nya åtaganden, som på sikt även bör omfatta u-

ländema. På mötet beslutades att en ny process skall inledas med sikte

på att ett protokoll, innebärande nya åtaganden för begränsningar av

utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser med specifika mål för åren

2005, 2010 och 2020, skall antas vid det tredje partsmötet. Dessa

utgångspunkter bekräftades och förstärktes också vid den särskilda

ministerdelen under det andra partsmötet. Den ministerdeklaration som

antogs vid mötet uttalar att protokollet måste leda till en betydande total

reduktion av växthusgaser.

EU är en av fa verkligt drivande krafter inom klimatkonventionen.

Inom EU bereds gemensamma positioner för klimatkonventionen inom

ministerrådet, som har tillsatt en särskild arbetsgrupp för detta ändamål.

EU har bl.a. redovisat möjliga åtgärder och insatser rörande ekonomiska

styrmedel, förnyelsebara energikällor, energieffektivitet och åtgärder inom

transportsektorn. Positioner inom flera sakområden håller på att utarbetas, 16

bl.a. vad gäller sådana växthusgaser, s.k. FC/HFC-föreningar, som inom

vissa områden har ersatt ozonnedbrytande ämnen. En analys av åtgärder Skr. 1996/97:2

utarbetas även en expertgrupp tillsatt av de s.k. annex 1-länderna.

Sverige bör, inom ramen för en långsiktig energipolitik, och en för EU

gemensam klimatpolitik, vara pådrivande inom det internationella

klimatarbetet. Följande områden ter sig särskilt väsentliga vid

utformningen av de svenska positionerna i arbetet inom ramen för

Klimatkonventionen och den särskilda förhandlingsgrupp som partema

upprättat för att förhandla fram ett nytt legalt bindande instrument för

ytterligare begränsning av utsläppen av växthusgaser (den s.k

Berlinmandatsgruppen).

Konkreta mål och åtaganden

Konventionens parter bör enas om kvantifierade och tidsbestämda

begränsnings- och reduktionsmål och gemensamma och harmoniserade

åtaganden för utsläppsminskningar avseende växthusgaser, i första hand

gällande i-ländema. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan

vidtas på ett kostnadseffektivt sätt med hänsyn till bl.a. nuvarande

utsläppsnivå per innevånare och till tidigare genomförda åtgärder.

Skillnader beträffande utgångspunkter, förutsättningar och möjligheter bör

beaktas. Det är även angeläget att förstärka incitamenten för u-länders

utökade åtaganden under konventionen.

Minskade utsläpp från energisektorn och internationell energibeskattning

Internationellt samarbete för att förhindra klimatförändringar bör på

energiområdet omfatta effektivisering av internationell handel med energi

och tekniköverföring samt forskning och utveckling. Subventionering av

utvinning och användning av fossila bränslen bör avvecklas

Tekniköverföring är enligt klimatkonventionen ett betydelsefullt inslag i

i-ländemas åtaganden.

En internationell eller europeisk obligatorisk och harmoniserad

koldioxidskatt på miniminivå bör införas. Det är särskilt viktigt att uppnå

en harmonisering för konkurrensutsatt verksamhet såsom energiintensiv

industri och produktion av elenergi.

Åtgärder för att uppnå hållbar utveckling inom energisektorn bör

främjas, såsom exempelvis utveckling av innovativa tekniker för

energiomvandling och utveckling av nya processer inom den tunga

industrin. Av särskild vikt är forskning och utveckling som syftar till att

öka användningen av fömybara energislag. Internationella program bör

upprättas för att främja ökad energieffektivitet.

Minskade utsläpp frän transportsektorn och internationella avgifter för

luft- och sjöfart

Integrering av markanvändnings- och transportplanering bör främjas, med

2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2

syfte att minska luftföroreningar och påverka transportarbetet och dess Skr. 1996/97:2

fördelning mellan transportslagen. Incitament för att främja övergång till

drivmedel baserade på icke-fossil energi bör prioriteras för att

intemalisera miljökostnaderna och begränsa förbrukningen av fossila

bränslen. För att underlätta frihandel bör även gemensamma tekniska

kravnivåer för avgasutsläpp och energiförbrukning utvecklas på

internationell och europeisk nivå. Ett annat viktigt område är utsläpp från

fordon i bruk, där även kontrollmetoderna behöver förbättras.

Förhandlingar om miljörelaterade internationella avgifter för flyg- och

båttrafik bör inledas. Detta kräver ett aktivt svenskt agerande inom FN:s

sjöfarts- och luftfartsorganisationer IMO och ICAO (International

Maritime resp. Civil Aviation Organization). Inom EU bör beskattning av

flygbränslen behandlas i enlighet med ministerrådets dokument om miljö

och transporter från år 1994. I det internationella miljöarbetet inom

luftfarten bör Sverige fortsatt verka för beskattning av internationell

flygtrafik och skärpta bestämmelser för flygets utsläpp av kväveoxider

och höghöjdsutsläpp av vattenånga.

Klimatfrågan bör tillförsäkras en framskjuten plats på den miljö- och

transportkonferens som skall arrangeras av FN:s ekonomiska kommission

för Europa år 1997. I förberedelsearbetet till konferensen stödjer Sverige

ett förslag om en ändring i Wienkonventionen om vägtrafik från 1968, för

att göra det möjligt att ställa miljökrav på tunga fordon i internationell

trafik.

Gemensamt genomförande

Med tanke på de svårigheter som är förknippade med

klimatproblematiken, finns det goda skäl att undersöka och utveckla

alternativa kostnadseffektiva möjligheter till att uppfylla åtaganden inom

klimatområdet. Med gemensamt genomförande avses att ett land

genomför åtgärder mot klimatförändringar i ett annat land och räknar sig

utsläppsminskningama tillgodo. En tillförlitlig mekanism för sådana

åtgärder innebär väsentliga kostnader eftersom potentialen för möjliga

åtgärder vidgas bortom det enskilda landets gränser.

Miljövinsterna av att effektivisera energisystemen i t.ex. Östeuropa är

ofta stora och kostnadseffektiva, varför gemensamma åtgärder i många

fall bedöms vara intressanta. Gemensamt genomförande innebär för

mottagarlandet bl.a. en värdefull tekniköverföring. Teknikvalet bör bl.a.

styras av de lokala miljöförutsättningarna.

De former av gemensamt genomförande som hittills främst har

diskuterats är förenade med betydande tillämpningsproblem och kriterier

för tillämpning och kreditering har ännu ej fastställts. Tydliga regler

måste därför formuleras för ett system för gemensamt genomförande.

Av särskilt intresse är de insatser som nu görs för att bidra till åtgärder

för bl.a. energieffektivisering och varaktiga minskningar av

koldioxidutsläppen i Baltikum. Insatserna granskas för närvarande inom

en förstudie av miljöbiståndet till Östeuropa som utförs av 18

Riksrevisionsverket. En arbetsgrupp inom Nordiska ministerrådet

analyserar bl.a. dessa insatser utifrån klimatpolitikens utgångspunkter. Skr. 1996/97:2

Insatserna har uppmärksammats internationellt och kan bidra till en ökad

förståelse för hur framtida instrument för gemensamt genomförande skall

utformas inom klimatkonventionen.

4.2.2 Wienkonventionen och Montrealprotokollet om skydd av

ozonskiktet

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att alla parter till

Wienkonventionen och Montrealprotokollet på sikt skall åta sig att

avveckla samtliga ozonnedbrytande ämnen. De tidsramar som gäller

för avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen inom

Montrealprotokollet bör förkortas. Insatser bör även genomföras

som säkerställer genomförandet av befintliga åtaganden bland

partema. Även produktion av s.k. mjuka freoner, HCFC, bör

regleras. Erfarenheterna från den svenska avvecklingen bör spridas

internationellt och Sverige bör ge fortsatt stöd till de baltiska

ländernas awecklingsprogram samt till Ryssland.

Skälen för regeringens bedömning: Wienkonventionen för skydd av

ozonskiktet tillkom 1985 och trädde i kraft 1988. Sverige ratificerade

konventionen 1986. Konventionens parter åtar sig att vidta lämpliga

åtgärder för att skydda människors hälsa och miljö mot skadliga effekter

till följd av mänskliga aktiviteter som påverkar ozonskiktet som omger

jorden. I anslutning till konventionen utarbetades ett protokoll som trädde

i kraft 1987 - Montrealprotokollet. Protokollet reglerar produktion och

användning av ämnen som bryter ned ozonskiktet. De senaste ändringarna

av Montrealprotokollet redovisades av regeringen i propositionen

Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179,

bet. 1992/93:JoU 19, rskr. 1992/93:361) och godkändes av riksdagen.

Den vetenskapliga panel som har skapats inom ramen för

Montrealprotokollet har rapporterat att halten ozonnedbrytande ämnen i

atmosfären fortfarande ökar, men att ökningstakten har börjat avta.

Panelen bedömer att ozonskiktet, efter att ha nått en maximal uttunning

runt sekelskiftet, långsamt kan börja återhämta sig.

Det är dock fortfarande viktigt att korta ned tidsramarna för

avvecklingen av de olika ämnen som bryter ned ozonskiktet. En utdragen

period med ett uttunnat ozonskikt kan få oöverskådliga konsekvenser för

de livsuppehållande systemen på jorden.

Montrealprotokollet har hittills haft en avgörande betydelse för

regleringen och avvecklingen av användandet av ozonnedbrytande ämnen

och de flesta i-länder har i dag slutat att producera s.k. freoner. Under de

kommande fem åren kommer den största andelen av utsläppen av

ozonnedbrytande ämnen istället att härstamma från u-länder. Detta medför

nya krav på arbetet inom protokollet.

19

För i-ländema kommer det fortsatta arbetet inom ramen för protokollet Skr. 1996/97:2

att inriktas mot genomförande och uppfyllande av de existerande

åtagandena. Krav kan komma att ställas på utökade sanktionsmöjligheter

för länder som bryter mot protokollet. Fortfarande har inte heller

produktionen av s.k. mjuka freoner, HCFC, reglerats.

U-ländemas åtaganden kommer sannolikt att behöva skärpas, vilket

kommer att leda till ökade krav på nya resurser för att underlätta

uppfyllandet av dessa. Under senare år har därför motsättningar mellan

i- och u-länder kunnat skönjas.

Sverige har sedan länge varit en av de mest pådrivande partema i

arbetet inom Montrealprotokollet. Tack vare en långtgående inhemsk

lagstiftning har de flesta användningsområdena för ozonnedbrytande

ämnen successivt begränsats. Sverige hör tillsammans med Danmark till

de länder som i dag kan påvisa den snabbaste awecklingstakten. Svenska

företag och myndigheter har i detta arbete byggt upp en stor erfarenhet

av och utvecklat alternativ för ozonnedbrytande ämnen på ett

kostnadseffektivt sätt. Dessa erfarenheter bör spridas internationellt, vilket

vara positivt både för miljön och för de svenska företagen.

Fortsatt svenskt stöd bör ges till avvecklingen av ozonnedbrytande

ämnen i de baltiska länderna och Ryssland.

4.2.3 Konventionen om biologisk mångfald

Regeringens bedömning: Arbetet för bevarandet av biologisk

mångfald skall enligt konventionen integreras i relevanta

samhällssektorer, särskilt de areella näringarna Inom ramen för

konventionen om biologisk mångfald bör därför en genomgång av

de stora ekosystemen genomföras, för vilken särskilda expertpaneler

bör upprättas. Skogsekosystemen bör också tas upp för särskild

behandling. Åtgärder för bevarandet av växtgenetiska resurser för

jordbruk och livsmedel, reglering av export av genetiskt

modifierade organismer, samt främjandet av den vetenskapliga

utvecklingen inom området är andra prioriterade områden.

Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om biologisk

mångfald undertecknades vid Riokonferensen av mer än 170 länder och

har i dag ratificerats av över 150 länder. Sverige ratificerade

konventionen år 1993 och i november samma år trädde den i kraft.

Konventionen har tre mål; att bevara den biologiska mångfalden, att

hållbart nyttja dess beståndsdelar och att främja en rättvis fördelning av

utnyttjandet av biologiska och genetiska resurser.

Den biologiska mångfalden, det vill säga variationsrikedomen inom och

mellan arter och ekosystem, hotas globalt av en allt mer omfattande

mark- och vattenanvändning, förstörelse av livsmiljöer och intensivare

nyttjande av de biologiska resurserna. En hög variationsrikedom är en 20

förutsättning för djurs och växters förmåga att anpassa sig till

förändringar i naturen och för människans långsiktiga överlevnad. En rik Skr. 1996/97:2

biologisk mångfald krävs för att kunna producera föda, råvaror och

ekologiska tjänster i form av bl.a. klimatreglering, vattenhushållning och

bördiga jordar.

Konventionens mål skall uppnås genom att länderna utvecklar och antar

nationella planer eller strategier för biologisk mångfald som skall

föreläggas partskonferensen för granskning. En första rapport skall ges år

1997.

De viktigaste åtagandena i konventionen är krav på att integrera

bevarandet av biologisk mångfald inom alla samhällssektorer, att

identifiera och övervaka mångfalden, att vidta åtgärder för att bevara den

både i dess livsmiljöer och utanför (t.ex. genbanker). Metoder och

handlingsprogram bör utformas och tillämpas i syfte att uppnå ett

uthålligt nyttjande av naturresurser, i synnerhet inom jord- och skogsbruk

samt vid användande av havs- och farskvattenresurser. Dessutom skall

miljöstyrmedel tillämpas och miljökonsekvensbeskrivningar för aktiviteter

som kan hota mångfalden genomföras. Konventionen reglerar också rätten

att utnyttja länders genetiska material genom att slå fast att tillträde till

genresurser endast far ske med ursprungslandets godkännande.

Vid partsmötet år 1995 beslutades att ett särskilt protokoll skall

utarbetas till konventionen för säker hantering av genetiskt modifierade

organismer. Sverige har aktivt verkat för att riskerna vid provning och

introduktion av genetiskt modifierade organismer i naturen måste regleras.

Förhandlingarna påbörjades under år 1996 och beräknas avslutas under

1998.

Konventionen har starka biståndskopplingar genom åtaganden att främja

tekniköverföring till och tekniskt och vetenskapligt samarbete med u-

ländema.

4.2.4 Baselkonventionen om transport av farligt avfall

Regeringens bedömning: Baselkonventionens exportförbud av

farligt avfall bör ratificeras av konventionens parter så snart som

möjligt. Konventionens definitioner av farligt avfall bör förtydligas,

för att klart ange vilka typer av avfall som avses. Vidare bör ett

effektivt samarbete kring bekämpandet av illegal export och import

av farligt avfall komma till stånd för att se till att konventionen

efterlevs. Ett protokoll om ansvars- och ersättningsfrågor vid

olyckor i samband med gränsöverskridande transporter av farligt

avfall bör också utarbetas.

Skälen för regeringens bedömning: Baselkonventionen reglerar

gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt

avfall. Hösten 1995 hade 91 stater ratificerat konventionen, däribland EU

och många u-länder. Sverige ratificerade konventionen år 1991.

Konventionens parter skall bl.a. verka för att produktionen av avfall

21

minimeras och tillse att gränsöverskridande transporter av miljöfarligt

avfall och annat avfall begränsas till ett minimum, så att hanteringen sker

på ett miljömässigt godtagbart och effektivt sätt.

Vid det tredje partsmötet i september 1995 beslöts på nordiskt initiativ

att konventionen skulle kompletteras med ett förbud mot export av farligt

avfall för återvinning från OECD-länder till icke OECD-länder. Sverige

har under en följd av år aktivt verkat för tillkomsten av ett sådant förbud.

En anledning till tillägget i konventionen var att återvinningsbegreppet

kunde missbrukas. Föreskriften, som enligt konventionen träder i kraft

den 1 januari 1998, har införlivats i svensk lagstiftning genom förordning

(1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall, vilken trädde i

kraft den 1 juli 1995. Förbud att exportera farligt avfall för slutligt

omhändertagande från OECD-länder till icke OECD-länder gäller sedan

tidigare.

Skr. 1996/97:2

4.2.S Konventionerna om kärnsäkerhet och om tidig information

vid kärnenergiolycka

Regeringens bedömning: I det fortsatta arbetet inom ramen för

konventionen om kärnsäkerhet bör Sverige verka för att så många

länder som möjligt, i synnerhet länder som har kärnkraftverk i drift,

skall bli parter till konventionen.

I det fortsatta arbetet inom ramen för konventionen om tidig

information vid kärnenergi olycka bör Sverige verka för största

möjliga öppenhet kring händelser i kärntekniska anläggningar som

kan ha betydelse för säkerheten och strålskyddet. Vidare bör

informationsutbytet kring reaktoranläggningar förbättras.

Skälen for regeringens bedömning: Konventionen om kärnsäkerhet

öppnades för undertecknande den 20 september 1994 och träder i kraft

90 dagar efter det att 22 stater, varav minst 17 stater med minst ett

kärnkraftverk, har tillträtt konventionen. Detta beräknas ske under andra

halvåret 1996.

Sverige har under en lång följd av år aktivt engagerat sig i det

internationella arbetet med att förstärka säkerheten i den kärntekniska

verksamheten. Initiativet till konventionen om kärnsäkerhet togs år 1991

vid en konferens inför Riokonferensen som arrangerades av det

internationella atomenergiorganet (International Atomic Energy Agency,

IAEA). Syftet med konventionen är att skapa förutsättningar för en

globalt ökad säkerhet vid användning av befintliga och eventuella

framtida kärnkraftverk.

Konventionen omfattar kärntekniska anläggningar med begränsning till

landbaserade civila kärnkraftverk och de anslutna parterna har åtagit sig

att kontinuerligt förbättra säkerheten vid kärnkraftverken.

En stat som ansluter sig till konventionen åtar sig att uppfylla ett antal 22

förpliktelser, som baseras på de säkerhetsprinciper som dokumenterats i

det internationella samarbetet, t.ex. inom atomenergiorganet. Skr. 1996/97:2

Säkerhetsprincipema avspeglar en internationell samstämmighet om ett

grundläggande säkerhetskoncept för hur kärntekniska anläggningar skall

drivas på ett säkert sätt och hur säkerhetsarbetet skall regleras och ledas.

Konventionen innehåller bl.a. krav på att de anslutande partema skall

etablera och upprätthålla ett system med lagar och bestämmelser för hur

säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna skall styras. Det finns

också krav i syfte att möta generella säkerhetskrav, såsom att ha en klar

policy att ge prioritet åt säkerhetsarbetet, att avsätta tillräckliga finansiella

och personella resurser åt säkerhetsfrågorna och att etablera program för

kvalitetssäkring, strålskydd och olycksberedskap. Andra åligganden på

säkerhetsområdet som finns med i konventionen rör förläggning,

utformning, konstruktion och drift av kärnkraftverk.

Partema till konventionen förbinder sig att direkt eller genom

förmedling av internationella atomenergiorganet omgående underrätta de

stater som kan komma att beröras om ett utsläpp av radioaktiva ämnen

inträffar som kan medföra strålskyddskonsekvenser för andra stater.

Konventionsstatema förbinder sig vidare att direkt, eller via

atomenergiorganets försorg, omgående tillställa berörda stater all

tillgänglig information som kan vara relevant när det gäller att minska

konsekvenserna ur strålningssynpunkt i dessa stater. Konventionen utgör

också grund för ett fördjupat bilateralt samarbete kring säkerhets- och

strålskyddsmässigt informationsutbyte.

En tidig varning samt en hög kunskap om reaktorer i vårt närområde

är viktig för att ansvariga myndigheter skall kunna bedöma

konsekvenserna till följd av ett utsläpp och for att kunna vidta relevanta

åtgärder för att vid behov mildra konsekvenserna.

4.2.6 Konventionen om gränsöverskridande fiskbestånd

Regeringens bedömning: Konventionen om gränsöverskridande

fiskbestånd bör ratificeras av så många stater som möjligt. Det blir

också avgörande för konventionen att den efterlevs av samtliga

parter. Vidare bör intentionerna förverkligas i den frivilliga

uppförandekod för ansvarsfullt fiske som upprättades år 1995 inom

ramen för FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO. De

regionala mellanstatliga fiskeorgamsationema, vilka har en central

roll i genomförandet av åtagandena i konventionen och

uppförandekoden, bör förstärkas.

Skälen för regeringens bedömning: En stor del av världens

fiskbestånd har överutnyttjats i kommersiellt syfte. Av denna anledning

beslöt FN:s generalförsamling år 1992 att tillsätta en särskild

FN-konferens om vandrande fiskbestånd, med uppgift att främja varaktigt

nyttjande av fiskbestånd som rör sig över gränserna mellan de nationella 23

ekonomiska zonerna och det fria havet. Konferensen resulterade i en

konvention som innehåller åtgärder för att bibehålla och återställa Skr. 1996/97:2

världshavens fiskeresurser. Sverige deltog aktivt i konventionsarbetet och

ser mycket positivt på resultatet. Konventionen grundar sig på reglerna

i 1982 års havsrättskonvention om förvaltning och bevarande av

fiskbestånd. I havsrättskonventionen regleras översiktligt formerna för

samarbete avseende åtgärder för att bevara de bestånd som förekommer

både inom ekonomiska zoner ut till 200 nautiska mil och i det fria havet,

s.k. gränsöverskridande fiskbestånd. I takt med att situationen för

fiskbestånden i haven kraftigt har försämrats, ansågs

havsrättskonventionens regelverk dock otillräckligt för ett långsiktigt

bevarande

Flera kuststater har erfarit att fiskbestånden måste vårdas och att

överutnyttjande inte är förenligt med hållbar utveckling. Svårigheten har

bl.a. varit att fastställa hur den havsrättsliga gränsen på 200 nautiska mil

skall kunna överbryggas så att samma långtgående åtgärder för

förvaltning och bevarande vidtas i såväl det fria havet som i områden

under nationell fiskejurisdiktion. Det huvudsakliga mandatet för

konferensen om vandrande fiskbestånd var att utarbeta ett rättsligt

bindande instrument för hur denna situation långsiktigt skall lösas. Ett

flertal artiklar i havsrättskonventionen har en direkt koppling till det nu

framförhandlade avtalet.

Konventionen om vandrande fiskbestånd bygger på en

samarbetsskyldighet för kuststater och stater som fiskar i det fria havet

utanför områden under kuststaternas fiskejurisdiktion. Samarbetet skall

ske i regionala mellanstatliga organisationer eller arrangemang som skall

upprätta regimer för varaktig fiskeriförvaltning baserad på

försiktighetsprincipen. Konventionen öppnades för undertecknande i

december 1995.

År 1992 inleddes vid Riokonferensen även ett arbete för att

sammanställa en frivillig uppförandekod för ansvarsfullt fiske. Den

färdigställdes vid 1995 års konferens som 1995 hölls med FN:s

livsmedels- och jordbruksorganisation och bygger också på ett samarbete

inom regionala organisationer eller arrangemang. Koden innehåller

principer och riktlinjer för bevarande och hållbart utnyttjande av allt

fiske. Sverige har framgångsrikt verkat för att ge försiktighetsprincipen

en framträdande plats inom uppförandekoden.

4.2.7 Konventionen om förbud mot dumpning till havs

Regeringens bedömning: I det fortsatta arbetet inom ramen för

revideringen av konventionen om förbud mot dumpning till havs

bör Sverige särskilt verka för att konventionen på sikt skall omfatta

även s.k. inre vatten, att försiktighetsprincipen och principen om att

förorenaren skall betala skall ingå i konventionen samt att

statsfartyg och statsluftfartyg - som i dag är undantagna - skall

omfattas av konventionen

24

Skälen for regeringens bedömning: Konventionen om förbud mot Skr. 1996/97:2

dumpning till havs tillkom 1972 och är en global konvention med säte

hos den Internationella sjöfartsorganisationen IMO i London. 74 länder,

däribland Sverige, har hittills ratificerat konventionen.

Syftet med konventionen är att förhindra förorening av havet genom

dumpning och förbränning av avfall. Konventionen innebär ett generellt

förbud mot dumpning och forbränning till havs utom när förhandstillstånd

givits efter miljöprövning. För vissa ämnen, däribland radioaktivt avfall,

råder totalförbud för dumpning. Sverige verkar tillsammans med flera

andra länder for att ytterligare begränsa möjligheterna till dumpning och

förbränning till havs.

I konventionen understryks att stater i olika regioner med gemensamma

intressen att skydda den marina miljön inom ett visst geografiskt område

bör upprätta regionala konventioner. Regionala konventioner har i dag

upprättats i totalt åtta regioner runt om i världen, däribland för

Östersjöregionen och Nordostatlanten. Sveriges intressen vad avser

förorening av den närbelägna marina miljön genom dumpning och

förbränning till havs regleras genom dessa regionala konventioner.

Under år 1996 planeras en konferens inom ramen för konventionen, vid

vilken parterna väntas anta ett protokoll som kompletterar och

moderniserar gällande konvention. Även stater som inte har tillträtt

konventionen inbjuds att delta som observatörer. Förhoppningen är att

ytterligare stater skall ansluta sig till konventionen. Stater som tillträder

protokollet kommer automatiskt att anslutas även till den gamla

konventionen, eftersom dess bestämmelser inarbetas i protokollet.

4.3 Uppföljningen av Agenda 21

I det följande görs en översikt av vissa av de globala miljö- och

utvecklingsfrågorna i Agenda 21, FN:s handlingsprogram för hållbar

utveckling, som antogs vid Riokonferensen år 1992. Översikten

koncentreras till de områden där svenska intressen och erfarenheter

motiverar och ger underlag för ett kraftfullt svenskt internationellt

agerande.

25

4.3.1 Hållbara konsumtions- och produktionsmönster

Regeringens bedömning: En utveckling mot hållbara produktions-

och konsumtionsmönster bör främjas på alla nivåer i samhället.

Ekonomiska, juridiska och informativa styrmedel bör tillämpas i en

optimal blandning av bl.a. miljöskatter och miljöavgifter,

producentansvar, miljömärkning, miljöanpassad offentlig

upphandling, lokal Agenda 21, information och utbildning.

Dessutom bör miljöskadliga subventioner tas bort och ett tydligt

sektorsansvar eftersträvas.

Gemensamma internationella riktlinjer, mått och indikatorer, såsom

miljömärkning, miljökonsekvensbeskrivning, livscykelanalyser och

standardisering, bör vidareutvecklas. Sverige bör agera som

föregångare och sprida exempel från svenska erfarenheter inom

dessa områden, samt verka för en ökad spridning av miljövänlig

teknik till u-länder.

Skälen for regeringens bedömning: Mycket av arbetet med att

miljöanpassa offentlig verksamhet, företag, transportsystem och

konsumtionsmönster har en lokal och nationell prägel. Men dessa

uppgifter har också viktiga globala dimensioner. I-ländema utgör en

betydelsefull förebild för länderna i tredje världen i deras strävan efter att

uppnå en högre levnadsstandard. I-ländemas konsumtions- och

produktionsmönster och miljöpolitik är, både direkt och indirekt, av

betydelse för den globala miljöns utveckling. Ett aktivt nationellt

miljöarbete är nödvändigt för att skapa trovärdighet och fa genomslag i

det internationella samarbetet. Sverige bör genom att vara föregångare

påverka utvecklingen i andra länder.

Det är viktigt att potentiella miljöproblem som är förknippade med

ohållbara produktions- och konsumtionsmönster identifieras och att

kostnadseffektiva förslag tas fram i god tid for att undvika negativa

miljöeffekter och fastlåsning i oönskade system. Det är angeläget att i-

ländema redan i dag undviker att överutnyttja de natur- och miljöresurser

som inte är prissatta eller reglerade på annat sätt. Detta är nödvändigt

bl.a. för att u-ländemas framtida möjligheter inte skall begränsas för

mycket och för att öka acceptansen för miljöanpassning i dessa länder.

Sverige deltar i arbetet för långsiktigt hållbara konsumtions- och

produktionsmönster i en mängd internationella sammanhang, t.ex. inom

ramen för FN:s kommission för hållbar utveckling, EU, OECD, FN:s

ekonomiska kommission för Europa och Nordiska ministerrådet.

Myndigheternas och näringlivets roll

Konsumenternas krav på en god miljö, som t.ex. visar sig genom ökad

efterfrågan på miljöanpassade produkter, är en av de främsta drivkrafterna

för näringlivets miljöanpassning. Konsumentkraven stöder också en

Skr. 1996/97:2

26

successiv utveckling av miljöpolitiken och dess styrmedel. Regeringarnas Skr. 1996/97:2

roll är att utforma en nationell politik som anger ramarna för och driver

på denna utveckling. Detta kan bl.a. ske genom information och

utbildning till konsumenter och producenter samt genom lagstiftning,

införande av ekonomiska styrmedel, såsom miljöskatter och miljöavgifter,

samt borttagande av subventioner som motverkar hållbar utveckling.

Vidare är ett tydligt och långtgående sektorsansvar en förutsättning för en

omställning mot hållbara konsumtions- och produktionsmönster.

Även på lokal nivå kan mycket göras. Det lokala Agenda 21-arbetet

förväntas bli ett framgångsrikt exempel på hur myndigheter kan

miljöanpassa sin verksamhet och samtidigt skapa förutsättningar för

kreativt miljösamarbete mellan olika parter i samhället, bl.a. genom att

bilda mötesforum och inspirera till lokalt miljöarbete.

En utveckling av samarbetet mellan näringsliv och myndigheter stärker

möjligheterna att identifiera och lösa miljöproblem på ett sådant sätt att

både ekonomisk utveckling och miljö gynnas. Som exempel på detta kan

nämnas åtgärder för att stimulera utveckling av ren och resurssnål teknik,

förbättrad information till konsumenter genom miljömärkning samt

arbetsmarknadsåtgärder som gynnar hållbar utveckling.

Kretslopp och producentansvar

Företag har självfallet en betydelsefull uppgift i arbetet att

kretsloppsanpassa produkter som kommer ut på marknaden.

Producentansvar bör tillämpas, vilket innebär att producenten skall ta ett

miljöansvar för sin produkt och minimera dess miljöpåverkan under hela

dess livscykel, inkl, produktion, förpackning, återvinning och

omhändertagande av uttjänta produkter.

Sverige har infört ett lagstadgat producentansvar för vissa varugrupper

- bl.a. förpackningar, returpapper och bildäck - och systemet skall på sikt

omfatta ytterligare produktgrupper. Det är angeläget att uppnå en

internationell samsyn om de miljökrav som skall ställas på de produkter

som kommer ut på marknaden. Inom EU pågår ett arbete med denna

inriktning.

Det finansiella systemet

Bankernas, försäkringsbolagens och andra finansiella institutioners roll i

miljöarbetet har fatt en allt större uppmärksamhet på senare tid. Genom

att placera kapital och förmedla krediter till företag har banker och andra

finansiella institutioner både möjlighet och ekonomiska motiv att påverka

företagen och styra resurser till hållbar verksamhet. Miljöaspekter far en

allt större betydelse vid bedömning av kreditrisker, eftersom t.ex.

miljösanering kan bli dyrbart för företag. Dessutom växer intresset från

miljömedvetna sparare som vill placera sina pengar i miljöanpassade

företag. 27

År 1990 inledde FN:s miljöprogram ett samarbete med ett antal större

banker för att lyfta fram bankernas roll i miljöarbetet. Detta resulterade Skr. 1996/97:2

bl.a. i ett flertal möten och en gemensam miljöpolicy, som i april 1995

hade undertecknats av ett 80-tal banker. I slutet av år 1995 presenterades

också ett särskilt policydokument för försäkringsbolag. Även svenska

banker och försäkringsbolag har börjat uppmärksamma riskerna och

möjligheterna som är förknippade med miljöproblem resp,

miljöanpassning, och flera av dem har i dag undertecknat UNEP:s

dokument.

Regeringen har tillsatt en utredning om informationssystem för att

bedöma och jämföra företag ur ett miljöperspektiv (1996:34), med syfte

att stödja och underlätta svenska finansiella institutioners miljöarbete.

Ekonomiska styrmedel för hållbar utveckling

Sverige har sedan länge använt sig av en mängd olika styrmedel -

juridiska, ekonomiska och informativa - för att underlätta samhällets

miljöanpassning. Juridiska styrmedel bygger på lagstiftning, ekonomiska

styrmedel innebär att avgifter eller skatter införs på vissa typer av

verksamheter eller varor, och informativa styrmedel handlar om

utbildningssystem och informationsinsatser.

En viktig förutsättning för att naturresursanvändning, produktion,

transporter och konsumtion skall förändras i hållbar riktning är att

marknadspriserna på de varor och tjänster som distribueras i samhället i

högre grad skall inkludera de kostnader som uppstår på grund av

miljöpåverkan. Denna s.k. intemalisering av miljökostnaderna kan ske på

ett kostnadseffektivt sätt genom användande av ekonomiska styrmedel i

form av miljöskatter och miljöavgifter. Sverige är ett av relativt fa länder

som har erfarenhet av denna typ av styrmedel och kan därför bidra med

erfarenheter till det internationella samfundet.

Både ekonomiska och juridiska styrmedel påverkar företagens

kostnader. Det har under lång tid funnits en oro för att användningen av

dessa styrmedel bidrar till att den internationella konkurrenskraften

försämras, antingen för enskilda företag eller för hela länder.

Miljöpolitiska styrmedel kan medföra negativa effekter för enskilda

miljöstörande företag. Särskilt känsliga är företagen i gruv-, kemi-,

metall- och skogsindustrin.

Enligt en rad undersökningar från bl.a. OECD finns det dock fa belägg

för negativa effekter på näringslivet som helhet. Orsaken är främst att

miljöskyddskostnadema utgör en mycket liten del av företagens

omsättning i de flesta branscher. Statistiken är dock mycket osäker, bl.a.

därför att miljöinvesteringar inte alltid orsakar kostnader. Miljökrav kan

t.ex. stimulera teknikutveckling och innovationer som effektiviserar

produktionsmetoder och sänker kostnaderna. Att tidigt anpassa sig till nya

krav från myndigheter och marknader kan leda till fördelar på

världsmarknaden om miljökraven i andra länder också väntas stiga. Det

är viktigt att miljöpolitiken utformas så att den stärker teknikutveckling

och företagens långsiktiga konkurrenskraft. 28

Osäkerheten om hur nationell lagstiftning påverkar den internationella

konkurrenskraften kvarstår, och skulle minska vid ett utökat Skr. 1996/97:2

internationellt samarbete. Samtidigt är det viktigt att internationella regler

fungerar som minimikrav som tillåter enskilda länder att införa mer

långtgående åtgärder.

I Sverige och internationellt har frågan om s.k. grön skatteväxling

diskuterats alltmer. Skatteväxling innebär att sänkta skatter på arbete

finansieras med en höjning av skatterna på miljöskadlig verksamhet.

Sverige genomförde i och med 1990 års skattereform en skatteväxling,

då ett antal miljöskatter infördes och skatten på arbete sänktes. EU-

kommissionen har konstaterat att detta kan vara en möjlig väg för att

förena tillväxt, sysselsättning och miljö. En förändring av skattestrukturen

kan öka omvandlingstrycket i näringslivet i en ekologiskt hållbar riktning.

En parlamentariskt tillsatt kommitté undersöker för närvarande

möjligheterna att genomföra skatteväxling i Sverige, bl.a. med hänsyn till

effekterna på sysselsättning, internationell konkurrenskraft och

inkomstfördelning. Ett liknande arbete har nyligen avslutats i Norge och

pågår i Nederländerna.

En annan typ av ekonomiska styrmedel är miljöanpassad offentlig

upphandling. Statliga och kommunala inköp av varor och tjänster är

omfattande. Om miljökrav tillämpas vid den offentliga upphandlingen, så

minskar belastningen på miljön samtidigt som den miljöanpassade

marknaden stimuleras.

De svenska erfarenheterna av framfor allt ekonomiska styrmedel bör

spridas, i avsikt att öka intresset för andra länder att införa och tillämpa

miljöavgifter och miljöskatter. Vissa typer av ekonomiska styrmedel bör

införas globalt eller regionalt, t.ex. inom EU, såsom skatt eller avgift på

koldioxidutsläpp och internationella varutransporter (se även avsnittet om

klimatkonventionen).

Miljöstyrning, miljörevision och indikatorer för hållbar utveckling

Ett system för frivillig miljöstyrning och miljörevision i industrin (Eco

Management and Audit Scheme; EMAS) har nyligen införts i Sverige och

övriga EU-länder. Systemet kan bli en viktig faktor för

forändringsprocessen mot ökad miljöhänsyn inom industrin. Det finns

också en internationell standard - inom ramen för den s.k.

ISO-standardiseringen - för miljöstyrning och miljörevision.

Sverige bör internationellt verka för att de system som finns för

utvärdering och förbättring av industrins miljöarbete samordnas. Arbetet

med att förbättra miljöstyrningen av offentlig verksamhet och att integrera

miljöhänsyn i samhällets olika sektorer är viktigt och bör

uppmärksammas i internationella sammanhang. Företagens miljöpolicy

och miljöpåverkan bör redovisas offentligt i enlighet med EMAS eller

liknande standard. Redovisningskommittén utreder för närvarande om

miljöredovisning bör göras obligatorisk, t.ex. som en del av företagens

årsredovisning.

För att fa en så bra bild som möjligt av tillståndet i miljön krävs att 29

metoderna att mäta människans miljöpåverkan vidareutvecklas.

Gemensamma indikatorer för hållbar utveckling och metoder för att Skr. 1996/97:2

integrera miljöhänsyn i de nationella räkenskaperna behöver utarbetas

med syfte att vägleda och underlätta för beslutsfattarna. Den svenska

nationella Agenda 21-kommittén arbetar bl.a. med dessa frågor.

Beräkningar av s.k. ekologiska fotavtryck samt miljöutrymme syftar till

att ställa konsumtion i relation till den mängd naturresurser som åtgår för

att underhålla konsumtionen samt den miljöpåverkan som därvid uppstår.

Sådana räkneexempel kan bidra till en större medvetenhet om sambanden

mellan konsumtion, resursåtgång och miljöpåverkan i ett globalt,

nationellt eller regionalt sammanhang. Beräkningarna kan tydliggöra

målet med hållbar utveckling inom vissa områden och öka förståelsen för

vilka insatser som krävs för att uppnå hållbar utveckling.

4.3.2 Miljö och handel

Regeringens bedömning: Världshandelsorganisationen WTO s

handels- och miljökommitté bör vid WTOs ministermöte i

december 1996 presentera ett konkret förslag till undantag i

handelsregelverket GATT för handelsåtgärder vidtagna inom ramen

för konventioner för hållbar utveckling. Även frågan om ökat

marknadstillträde för u-länder bör behandlas. Kommitténs mandat

bör förlängas.

Arbetet med internationella riktlinjer för miljöhänsyn vid

statsstödd exportkreditgivning bör fullföljas.

Skälen för regeringens bedömning: Internationell handel påverkar

ekonomi och samhällsutveckling i världens länder i allt högre grad, och

intresset för sambanden mellan handel och miljö växer därmed. Handeln

skapar förutsättningar för effektiv resursanvändning, vilket är positivt ur

miljösynpunkt. En förutsättning är dock att handeln åtföljs av effektiv

miljöpolitik. I annat fall riskerar negativa effekter, i form av exempelvis

ökade transporter eller den ökade miljöbelastning som kan följa av ökad

tillväxt, att reducera handelns positiva effekter. Grundorsaken till denna

ökade miljöbelastning är dock inte handeln utan att miljökostnaderna inte

har intemaliserats i handelsvarornas pris.

OECD-ländema är eniga om att en effektiv miljöpolitik är en

förutsättning för att en allmän handelsliberalisering skall gynna hållbar

utveckling. En viktig följdfråga är därmed vilka miljöeffekter en

handelsliberalisering medför om de nödvändiga miljöpolitiska åtgärderna

inte införs. För att fa svar på denna fråga måste miljökonsekvenserna av

handelsliberaliseringen, liksom av befintliga handelshinder, analyseras. De

erfarenheter som framkommer bör tas till vara i de fortsatta

förhandlingarna om handelsliberalisering. När det endast är möjligt att

genomföra handelsliberaliseringar på vissa delområden, bör Sverige verka

för att liberalisera områden som kan förväntas ge både positiva

miljöeffekter och ökat marknadstillträde för u-länder, t.ex. inom

jordbruksområdet, givet att det inte leder till försämringar på andra Skr. 1996/97:2

områden.

De senaste fem åren har frågan om handel och miljö kommit upp på

dagordningen för flera viktiga internationella organisationer, vilka

redovisas nedan.

EU

Sverige är som medlem i EU bundet av EU:s externa handelspolitik och

kommissionen för EU-ländemas talan i världshandelsorganisationen WTO

(World Trade Organization). En mycket viktig del av arbetet med handel

och miljö utgörs därför av aktivt samarbete med likasinnade

medlemsstater och EU-kommissionen.

Sverige bör inom EU driva frågan om allmän liberalisering av

världshandeln, i synnerhet i de fall detta kan väntas leda till minskad

miljöbelastning och hållbar utveckling i såväl Europa som u-ländema

Reformering av jordbrukspolitiken är en viktig delfråga

sammanhanget.

i det

WTO

En särskild

kommitté om

hande

1 och

miljö

inom

världshandelsorganisationen WTO

skall

rapportera till

WTO:s

ministermöte i Singapore december 1996, bl.a. för att föreslå eventuella

ändringar i det multilaterala handelsregelverken. Målsättningen är att

handels- och miljöregelverken skall vara ömsesidigt stödjande. En fråga

som Sverige prioriterar högt är relationen mellan internationella

miljöavtal och handelsregler.

I flera internationella fora tenderar diskussionen om handel och miljö

att polanseras på ett olyckligt sätt mellan u-länder och i-länder. Många

u-länder befarar att såväl miljölagstiftning som miljömärkningssystem

skall försämra u-ländemas exportmöjligheter. De menar också att flera av

dagens handelshinder, framför allt på jordbruks- och textilområdena,

försämrar u-ländemas ekonomiska situation samtidigt som de har negativa

miljökonsekvenser. Sverige verkar för att överbrygga dessa motsättningar

mellan u-länder och i-länder, och ser i det sammanhanget positivt på

fortsatta liberaliseringar gentemot u-ländema.

En stor del av u-ländemas export har på sikt stora förutsättningar att bli

konkurrenskraftig ur miljösynpunkt. Det är viktigt att u-ländema ges

förutsättningar att ta tillvara dessa möjligheter. De riskerar annars att bli

beroende av export av varor som produceras på ett miljöbelastande sätt

och där bara delar av de verkliga kostnaderna betalas av köparen. Sverige

och andra biståndsgivare kan spela en viktig roll i det sammanhanget.

31

OECD

Skr. 1996/97:2

År 1991 tillsattes en arbetsgrupp för handel och miljö inom OECD.

Arbetsgruppen presenterade i maj 1995 en rapport med slutsatser och

rekommendationer och har nu fått ett förnyat mandat att analysera

förhållandena mellan handels- och miljöpolitiken. Resultatet av studien

skall presenteras sommaren 1997. Arbetet skall i första hand vara

analytiskt, bl.a. med syfte att bilda underlag för kommande förhandlingar

i WTO

FN

Handel och miljö är en viktig fråga för FN:s kommission för hållbar

utveckling. De uttalanden och principer som lagts fast vid Riokonferensen

och efterföljande möten med kommissionen ger ett viktigt bidrag till

arbetet inom bl.a. WTO och OECD. Sverige arrangerade under

kommissionens möte år 1996 ett särskilt miljöministermöte för att

diskutera relationerna mellan handel och miljö. Vid mötet diskuterades

bl.a. behovet av ett framgångrikt WTO-möte i december i år samt

miljömärkning och dess effekter på handeln med u-länder.

Också inom FN-konferensen om handel och utveckling (UNCTAD),

finns en arbetsgrupp för handel och miljö. Arbetsgruppens verksamhet

utvärderades vid mötet i Sydafrika i maj 1996. UNCTAD bör koncentrera

sitt arbete på u-ländemas speciella förhållanden och problem, så att dessa

länders intressen kan tillvaratas vid framtida förhandlingar om handel och

miljö.

UNCTAD/GATTs internationella handelscentrum (ITC) har antagit en

strategi för miljömässiga aspekter på internationell handel som ansluter

till Agenda 21. Konkreta insatser gäller bistånd till miljömärkning i

enlighet med industrivärldens krav samt stöd till ekologiskt odlade

trädgårdsprodukter i Chile, tropisk frukt i Colombia och kaffe i Etiopien

FN:s miljöprogram har till uppgift att uppmärksamma och analysera

miljöeffekterna av handel och handelsliberalisering och bidra till arbetet

inom exempelvis FN-konferensen om handel och utveckling och WTO.

Även FN:s utvecklingsprogram har en viktig funktion genom att i sin

verksamhet fokusera både handelseffekter i u-ländema och bredare

utvecklingsfrågor

Sveriges handelsrelationer

Kopplingen mellan handel och miljö berör inte bara Sveriges agerande i

internationella organisationer, utan påverkar också direkt Sveriges egna

handelsrelationer. Målsättningen är att Sveriges handel skall bidra till

hållbar utveckling såväl inom som utom Sverige. Det innebär att

samhällets olika aktörer bär ett ansvar för miljökonsekvenser av såväl

export som import.

Möjligheten att stödja export av miljöanpassade varor och tjänster inom

32

ramen för de statliga exportfrämjande åtgärder som i dag genomförs bör Skr. 1996/97:2

uppmärksammas, i samråd med de företag som är verksamma på området.

Detta kan även motiveras av näringspolitiska skäl, eftersom marknaderna

för miljöanpassade produkter och miljöteknik tillhör de snabbast växande

i världen.

USA:s statliga exportkreditbank, Ex-Im Bank, tillämpar i dag

miljökriterier för vissa projekt, bl.a. utifrån erfarenheter från

utvecklingsbankernas arbete. Inom OECD har ett arbete inletts rörande

miljöhänsyn vid statsstödd exportkreditgivning. Sverige deltar i detta

arbete.

Utländska direktinvesteringar

OECD-ländema har sedan 1976 haft frivilliga riktlinjer för multinationella

företag. Riktlinjerna omfattar information, konkurrens, beskattning,

sysselsättning, vetenskap och teknik. Vid 1991 års revidering av

riktlinjerna kompletterades de med ett särskilt kapitel om miljövård.

Hösten 1995 påbörjades inom OECD förhandlingar om ett multilateralt

avtal om investeringar. Riktlinjerna för multinationella företag kommer

förmodligen att läggas som en icke bindande bilaga till avtalet. Detta

skulle ge en tydlig politisk signal om att riktlinjerna bör följas.

Investenngsfrågan står också på WTO:s framtida agenda. Vid WTO:s

ministermöte i Singapore år 1996 förutses beslut om att påbörja arbetet

om investeringar inom ramen för samarbetet i organisationen. Sverige

stödjer detta förslag. Frågan om uppföranderegler för företag kan därmed

även komma att hanteras inom WTO.

4.3.3 Hållbar markanvändning och bebyggelse

Regeringens bedömning: Markanvändning och bebyggelse bör

ställas om mot kretsloppsanpassning och hållbar utveckling.

Positiva och negativa erfarenheter från världens städer, framför allt

när det gäller plan- och byggfrågor, energiförsörjning, teknisk

försörjning, trafiksystem, bebyggelsemönster och industri, bör

spridas globalt.

Skälen för regeringens bedömning: Frågor om markanvändning och

hushållning med mark- och vattenresurser är en central del i Agenda 21

och utgör en viktig sektorsövergripande aspekt av beslutsfattandet för

hållbar utveckling. Beslut om markanvändningen har betydelse för många

andra program och aktiviteter, både inom de normativa och operativa

områdena. Utveckling av städer och bebyggelse, urbanisering, frågor om

infrastruktur för transporter, bostadspolitik, regionalpolitik och

arbetsmarknadspolitik är nära kopplade till markanvändningsfrågor. 33

Ytterligare exempel på frågor som har markanvändningsaspekter är

3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2

biologisk mångfald, jordbruk, skogsbruk, vatten, kuster, öknar, skydd och Skr. 1996/97:2

utnyttjande av andra naturresurser. Ett integrerat synsätt, där

sektorsplanering och förvaltningsåtgärder samordnas med de olika

aspekterna av markanvändning och markresurser, underlättar arbetet att

mmimera konflikter, finna effektiva kompromisser och sammankoppla

den sociala och ekonomiska utvecklingen med skyddet av miljön. Detta

synsätt bör genomsyra det svenska arbetet i globala och internationella

sammanhang

FN:s konferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling, Habitat U,

ägde rum i juni 1996 i Istanbul. I Sveriges nationalrapport till

konferensen, "Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World", som

överlämnades till FN av regeringen i november 1995, redovisas 8

politikområden som är avgörande for hållbar utveckling av städer och

boplatser i Sverige. När det gäller det internationella samarbetet framhålls

bl.a. att utvecklingssamarbetet för hållbar utveckling av städer och

boplatser bör prioritera fattigdomsbekämpning, rätten till stärkt

besittningsskydd och rätten till fredad hemmiljö, förbättring av den lokala

miljön, ekonomisk utveckling och vikten av lokal demokrati. Vidare

understryks varje lands ansvar för att arbetet med lokal Agenda 21

fullföljs.

Konferensen resulterade i ett handlingsprogram för boende, bebyggelse

och stadsutveckling - den s.k. Habitat-agendan. Av dokumentet framgår

att hållbar utveckling av städer och boplatser förutsätter sociala,

kulturella, ekonomiska och miljömässiga hänsyn. Frågan om förbättrade

livsvillkor för utsatta och sårbara grupper bör särskilt uppmärksammas.

Ett rimligt boende för alla, med tillgång till friskt vatten, hygieniska

livsvillkor och möjligheter till utbildning är av grundläggande betydelse.

Nuvarande mönster för produktion och konsumtion i städerna liksom

samspelet mellan städer och omgivande landsbygd måste omprövas, med

sikte på att främja en uthållig hushållning med naturresurser, bevara den

biologiska mångfalden, värna om kulturarvet samt stärka den sociala

integrationen. Behoven att skydda vattenresurserna, att hushålla med

energikonsumtionen och finna hållbara transporter för världens städer och

kommuner är utmaningar med global räckvidd. Åtgärder måste vidtas för

att stärka en dynamisk och demokratisk kommunal förvaltning och öka

människors inflytande över sin egen närmiljö.

Handlingsprogrammet innebär en utveckling av Agenda 21 i dessa delar

och baseras även på resultaten från de senaste årens FN-konferenser

Dokumentet lägger stor vikt vid det lokala perspektivet och väntas fa

betydelse för uppföljningen av Riokonferensen även inom ett flertal

anknytande områden. Genomförandet av habitat-agendan på lokal nivå i

kommuner, stadsdelar och bostadsområden har en nära koppling med det

pågående lokala Agenda 21-arbetet.

34

4.3.4 Jordbruk

Skr. 1996/97:2

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för ett jordbruk som

är förenligt med hållbar utveckling som baseras på olika

ekosystems givna villkor, kretsloppsprincipen, ett rikt och varierat

jordbrukslandskap och en effektiv användning av färskvatten vid

konstbevattning i jordbruket. Växtförädlingen bör breddas och i

ökad utsträckning bygga på lokalt anpassat material. Gamla

lantsorter och vilda arter som är besläktade med de mest använda

jordbruksgrödorna måste bevaras.

Vid 1996 års toppmöte inom FN:s livsmedels- och

jordbruksorganisation FAO samt partskonferensen för konventionen

om biologisk mångfald år 1996 bör frågan om hållbart jordbruk

behandlas. EU:s och världshandelsorganisationen WTO:s regelverk

bör ändras för att underlätta en övergång från en jordbrukspolitik

med produktionsdrivande subventioner som har negativa

miljöeffekter till främjandet av miljöanpassade produktionsmetoder

som bevarar jordbrukets naturresurser.

Skälen for regeringens bedömning: Jordbruk som baseras på

högteknologi i i-länder och delar av u-länder skapar en mängd olika

problem. Jordbrukslandskapet blir alltmer ensartat och den biologiska

mångfalden utarmas till följd av de intensiva jordbruksmetoderna.

En alltför stor och ovarsam användning av gödselmedel och kemiska

bekämpningsmedel bidrar till att skada såväl grundvatten och andra

färskvattentillgångar som den marina miljön, framför allt genom

övergödning och läckage av bekämpningsmedelsrester. Skadeinsekter och

sjukdomar som drabbar grödorna blir i ökande utsträckning resistenta mot

bekämpningsmedel, samtidigt som naturens egna mekanismer för att

begränsa skadeangrepp, såsom rovinsekter, slås ut av bekämpningsmedel.

Den växtgenetiska resursbasen, som bl.a. används för att förädla fram

ökad resistens, avkastning och tålighet mot torka, utarmas genom ett allt

enhetligare utsäde. Äldre lantsorter, som har större genetisk bredd och

bättre anpassning till lokala förhållanden, slås ut.

Även lågintensivt jordbruk kan leda till problem, då fattigdom och

befolkningstillväxt skapar ökad belastning på markresurserna. Fattiga

bönder tvingas för sin överlevnad använda sig av mark som inte är

lämplig för jordbruk, exempelvis marginella och ömtåliga jordar samt

torrområden. Stora arealer åkerjord har drabbats av jordförstöring,

erosion, försaltning, utarmning och ökenspridning. Dessutom leder

skogsskövling som har till syfte att bereda ny mark för jordbruk till

omfattande avskogning och små möjligheter till uthållig odling.

I länder med stora arealer konstbevattnat jordbruk finns en stor risk att

överutnyttjande av färskvattentillgångama leder till vattenbrist. Detta kan

i förlängningen leda till konflikter mellan stater med knappa

gemensamma färskvattentillgångar.

Denna oroande utveckling måste vändas. Den nya utmaningen kan

35

beskrivas som en dubbel grön revolution. I framtiden måste Skr. 1996/97:2

livsmedelsproduktionen klara av att försörja långt fler människor än i dag,

samtidigt som den sker på ett ekologiskt hållbart sätt. Forskning och

utveckling måste ges en ny, dynamisk inriktning som bygger på följande

grundsatser:

- växtförädlingen måste inriktas på ökad inbyggd resistens och

anpassning till lokala produktionsförhållanden,

- jordbruket måste ges en större roll i miljöanpassningen av samhället i

övrigt genom en övergång till biologiska resurser som bas för industri-

och energiproduktion,

- växtnäringsämnena i jordbruket måste i enlighet med

kretsloppsprincipen återföras från stad till land för att användas mer

effektivt, samtidigt som förlusterna och därmed miljöbelastningen

minskar,

- den biologiska mångfalden i odlingslandskapet måste bevaras och

förstärkas för att skapa variationsrikt och mindre sårbart odlingslandskap,

- jordbrukets genetiska resurser måste kartläggas och användas mer

effektivt i arbetet att skapa hållbara produktionssystem.

I november 1996 arrangerar FN:s livsmedels- ochjordbruksorganisation

ett toppmöte mellan världens stats- och regeringschefer om

livsmedelssäkerheten i världen. En av de frågor som skall diskuteras

gäller hoten mot jordbrukets naturresursbas. Frågan om hållbart jordbruk

kommer även att tas upp vid 1996 års möte med parterna till

konventionen om biologisk mångfald.

4.3.5 Skogsbruk

Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt verka för att den

skogspanel som har tillsatts av FN:s kommission för hållbar

utveckling främjar genomförandet av de s.k. skogsprincipema,

innebärande bl.a. utveckling av ett uthålligt skogsbruk på nationell

nivå, samt att panelen skall bidra till förståelse för skogens olika

funktioner och relationer till andra samhällssektorer. En ny global

överenskommelse för uthålligt skogsbruk bör komma till stånd.

Vidare bör alla berörda intressenter ges möjlighet att delta i

panelens arbete, såsom företrädare för skogsägare och

skogsindustri, ursprungsbefolkningar, miljöorganisationer och andra

intressegrupper.

Skälen för regeringens bedömning: Internationella skogsfrågor

behandlas i skogsprincipema som antogs vid Riokonferensen år 1992 och

i kapitel 11 i Agenda 21. Vid sitt tredje möte år 1995 tillsatte FN:s

kommission för hållbar utveckling en mellanstatlig panel för skogsfrågor

som skulle diskutera ytterligare förslag till åtgärder för ett globalt hållbart

skogsbruk. Panelen har en bred sammansättning och skall arbeta med stor 3g

öppenhet. Möjligheter skall finnas för deltagande från folkrörelser,

näringslivsorganisationer, ursprungsbefolkningar och representanter från Skr. 1996/97:2

andra intressegrupper.

Panelen skall göra en genomgång av de globala skogsekosystemen med

avseende på bl.a. hot och orsaker till hoten samt diskutera förslag till

lösningar på olika skogsproblem. Panelen skall också göra en översyn av

existerande internationella organisationer med ansvar för skogsfrågor och

mellanstatliga instrument. Enligt panelens mandat skall följande områden

prioriteras:

- genomförandet av Riokonferensens skogsprinciper på nationell och

internationell nivå samt relationen mellan skogssektorn och andra

samhällssektorer,

- internationellt samarbete, inkl. finansiellt bistånd och

teknologiöverföring,

- vetenskaplig forskning, skogsuppskattningar och prognoser samt

utveckling av kriterier och indikatorer för hållbart skogsbruk,

- handel och miljö i relation till produktion av varor och tjänster från

skogssektorn,

- internationella organisationer och multilaterala instrument inkl, lämpliga

legala mekanismer för internationellt skogsarbete.

Underlag till panelen i form av utredningar, rapporter m.m. produceras

av berörda FN-organ och -program, främst FN:s livsmedels- och

jordbruksorganisation, FN:s utvecklingsprogram, FN:s miljöprogram och

ITTO (International Tropical Timber Organization). Även

klimatkonventionen, konventionen om biologisk mångfald, konventionen

mot ökenspridning och andra internationella institutioner såsom

Världsbanken bidrar till processen. Mellan panelens möten bidrar enskilda

länder till arbetet genom att arrangera seminarier, expertgruppsmöten osv.

Panelen har avgett en första rapport till FN:s kommission för hållbar

utveckling år 1996 och skall presentera slutgiltiga rekommendationer vid

kommissionens möte år 1997.

Det är angeläget att Sverige kraftfullt verkar för att panelens arbete

inriktas mot att genomföra och fördjupa skogsprincipema med sikte på

en ny global överenskommelse för hållbart skogsbruk. Målet skall vara

att skogsbruk i alla delar av världen bedrivs uthålligt, att minskningen av

världens skogsresurser hejdas och att naturens mångfald bevaras. Kriterier

för ett sådant skogsbruk måste vara regionalt och nationellt anpassade,

främst med hänsyn till de sociala, kulturella och naturgivna regionala

skillnaderna.

37

4.3.6 Skydd av oceanerna

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att nya regionala

avtal för skydd av oceanerna kommer till stånd och att befintliga

avtal utvecklas. Arbetet inom Nordsjökonferensen och

Oslo-Paris-konventionen samt Helsingforskonventionen bör

prioriteras. Det globala handlingsprogrammet för skydd av den

marina miljön som antogs vid 1995 års Washingtonkonferens bör

genomföras och följas upp inom alla relevanta FN-organ och -

progam

Principen om att förorenaren skall betala bör vara vägledande vid

beslut om skydd av oceanerna. Försiktighetsprincipen bör vara

vägledande då vetenskapligt material saknas eller är otillräckligt

Skälen for regeringens bedömning: Den svenska strategin för att

skydda världshaven tar främst sikte på att få till stånd regionala avtal. Det

är på regional, nationell och lokal nivå som man känner orsakerna till

problemen, som dessutom ofta varierar mellan olika regioner. Sverige har

prioriterat arbetet med skydd av haven inom ramen för framför allt

Nordsjökonferensen, Oslo-Paris-konventionen (OSPAR) samt

Helsingforskonventionen (HELCOM).

Även det globala samarbetet är viktigt. Detta tydliggjordes bl.a. vid

1996 års möte med FN:s kommission för hållbar utveckling då frågan om

skydd av oceanerna särskilt behandlades. Vissa problem, t.ex. åtgärder

mot spridningen av stabila organiska miljögifter, löses bäst genom globala

åtgärder. Det finns mycket internationell kunskap och vetenskapliga rön

som behöver spridas och det globala samarbetet bör inriktas på utbyte av

sådan kunskap Ett exempel på sådant samarbete är expertgruppen

GESAMP (Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine

Protection), som består av experter från FN:s livsmedels- och

jordbruksorganisation, Internationella sjöfartsorganisationen och FN:s

miljöprogram. Expertgruppen arbetar med att ta fram vetenskaplig och

teknisk information om den globala marina miljön från ett regionalt

perspektiv. På sikt bör expertgruppen bidra till en förstärkning av det

globala erfarenhetsutbytet om åtgärder för att skydda den marina miljön.

Det är av stor vikt att principen om att förorenaren skall betala är

vägledande vid beslut om skydd av oceanerna, och att tillgängligt

vetenskapligt material används som beslutsunderlag. När sådant underlag

saknas eller är otillräckligt bör försiktighetsprincipen istället vara

vägledande.

De svåraste hoten mot den marina miljön skapas genom förstörelsen av

de marina levande resursernas livsmiljöer i kombination med ett

världsomfattande överutnyttjande av fiskbestånden. Livsmiljöerna för

stora och viktiga fiskbestånd i tredje världens kustområden drabbas av

fysisk förstörelse av t.ex. korallrev, mangroveskogar, sjögräsängar,

mjukbottnar och kustnära våtmarker, till följd av ett ökat tryck från en

växande befolkning. De marina livsmiljöerna förstörs också av

föroreningar från industrin, i första hand genom sediment, närsaltsutsläpp

Skr. 1996/97:2

38

som leder till övergödning, samt utsläpp av stabila organiska miljögifter. Skr. 1996/97:2

De landbaserade utsläppen svarar for mer än 70 % av belastningen av

den marina miljön. I november 1995 arrangerade därför FN:s

miljöprogram en konferens i Washington, där ett globalt

handlingsprogram för att skydda den marina miljön från landbaserade

aktiviteter antogs. Tyngdpunkten i programmets genomförande läggs, i

enlighet med bl.a. Sveriges och EU:s inställning, på nationell och regional

nivå. Konferensdeltagarna enades om betydelsen av integrerad

kustförvaltning och planering för att komma tillrätta med de marina

miljöproblemen. Washingtonkonferensens handlingsprogram innehåller

förslag till nationellt, regionalt och internationellt agerande. Nationellt

genomför Sverige redan de åtgärder som rekommenderas.

Det är viktigt att se till att uppföljning av handlingsprogrammet sker i

alla relevanta FN-organ och -program. Vid konferensen i Washington

togs också beslut om fortsatt internationellt arbete med frågan om stabila

organiska miljögifter. Denna fråga behandlas vidare i avsnittet om

kemikaliehantering.

4.3.7 Skydd av farskvattenresurser

Regeringens bedömning: Det internationella regelsystemet och det

globala samarbetet om farskvattenfrågor bör ses över. En global

vattenstrategi bör utarbetas som omfattar såväl dricksvatten och

sanitet som vatten för jordbruksändamål och vatten för industriella

ändamål, där samtliga sektorers behov och utnyttjande av

vattenresurserna beaktas. Vidare bör samverkan och samspelet

mellan mark, luft och vatten analyseras i ett integrerat perspektiv,

då utsläpp till mark och luft påverkar vattenresurserna.

Skälen för regeringens bedömning: Det internationella

vattenvårdsarbetet sker i dag främst inom ramen för olika regionala

konventioner. För svenskt vidkommande handlar det om samarbete

genom konventionen om gränsöverskridande vattendrag under EU och

FN:s ekonomiska kommission i Europa. Konventionen som beräknas

träda i kraft under år 1996. Även i framtiden förväntas de regionala

insatserna komma att dominera vid skydd av farskvattenresurser.

En global strategi för skydd av färskvattenresurser saknas emellertid.

Vattenresurserna hotas i allt högre grad av miljöförstöring och

överutnyttjande och blir en alltmer begränsande utvecklingsresurs. Vid

1994 års möte med FN:s kommission för hållbar utveckling tog Sverige

därför initiativ till en utvärdering av de globala vattenresurserna i avsikt

att kartlägga de globala vattentillgångarna och dess nyttjande.

Slutprodukten skall utgöra ett underlag för överväganden om ett förslag

till en global strategi och åtgärder för hållbart utnyttjande av

vattenresurser. Stockholm Environment Institute (SEI) har fatt i uppgift 39

att genomföra utvärderingen, i nära samverkan med berörda FN-organ

och -program. Rapporten skall redovisas vid mötet med FN:s kommission Skr. 1996/97:2

för hållbar utveckling år 1997 inför generalförsamlingens extra möte.

Sida organiserade tillsammans med Världsbanken och FN:s

utvecklingsprogram den 9 augusti 1996 det första och konstituerande

mötet inom ramen för det s.k. Global Water Partnership. Syftet är att göra

en samlad insats för världens farskvattenresurser, framför allt där

färskvattenresursema är knappa, t.ex i södra Afrika. Global Water

Partnership skall stödja en integrerad arbetsmetodik genom att knyta

samman och stärka samarbetet mellan olika aktörer som har program och

projekt inom vattenområdet. Genom samarbetet skall också Global Water

Partnership identifiera problemområden där arbetet behöver förstärkas och

mobilisera ökade insatser.

4.3.8 Kemikaliehantering

Regeringens bedömning: En sammanhållen kemikaliekontroll

enligt kapitel 19 i Agenda 21 bör tillämpas. Ett framgångsrikt

globalt samarbete är nödvändigt för att minimera riskerna vid

kemikalieanvändning. Sverige bör sprida svenska erfarenheter samt

lyfta fram viktiga kemikaliefrågor inom relevanta FN-organ och -

program, t.ex. FN:s kommission för hållbar utveckling, FN:s

miljöprogram, Världshälsoorganisationen och Internationella

arbetsorganisationen

Arbetet med att utarbeta en konvention om förhandsanmälan vid

internationell handel med vissa farliga kemikalier, samt en

konvention om stabila organiska miljögifter, bör aktivt stödjas.

Utöver konventionsarbetet krävs ytterligare internationella åtgärder

för att reducera riskerna med vissa andra hälso- och miljöfarliga

kemikalier.

Försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen bör spridas och

tillämpas internationellt, både när det gäller hälso- och miljöfarliga

allmänkemikalier, bekämpningsmedel och teknik.

Kemikalieproducenter bör ges ett ökat producentansvar för de

miljö- och hälsorisker som är förknippade med deras produkter.

Skälen för regeringens bedömning: Ett framgångsrikt genomförande

av kapitel 19 i Agenda 21 för en säkrare kemikaliehantering förutsätter

ett intensivt internationellt samarbete, inkl, förbättrad samordning av

pågående aktiviteter. Vid en kemikaliekonferens arrangerad i FN:s regi

i Stockholm våren 1994, beslutades att inrätta ett forum för

kemikaliesäkerhet. Sverige är ordförandeland fram till nästkommande

möte år 1997.

Kemikalieforum är ett mellanstatligt organ som skall underlätta för

regeringarna att dra upp riktlinjer för kemikaliekontroll på policynivå.

Kemikalieforums roll är konsultativ och rådgivande, med uppgift att 40

initiera, samordna och prioritera insatser på kemikalieområdet för att

skapa förutsättningar för en mer kostnadseffektiv resursanvändning. Skr. 1996/97:2

Avsikten är att söka samsyn för strategier att förverkliga kapitel 19 i

Agenda 21. Kemikalieforum skall tillhandahålla klara och tydliga råd

rörande kostnadseffektivitet, integrerad riskbedömning och hantering av

kemikalier grundat på miljömässigt sunda principer, inkl, förslag till

alternativ när det gäller förbjudna eller reglerade kemikalier.

I januari 1996 tog Sverige initiativ till ett informellt rundabordsamtal

mellan ett antal miljöministrar och koncernchefer inom

kemikalieindustrin. Vid mötet diskuterades hur man uppfyller målen i

kapitel 19 i Agenda 21 och uppläggningen av rapporteringen till FN:s

kommission för hållbar utveckling inför generalförsamlingens extra möte

år 1997 om åtgärder för att minimera riskema med kemikalier. Viktiga

slutsatser blev att kemikalieindustrin skall färdigställa en rapport om de

åtgärder som vidtagits samt att försiktighetsprincipen erkänns och

tillämpas i vissa fall. Ett uppföljande möte om kemikaliehantering i

u-länder planeras att hållas i Mexiko år 1997.

Inom FN sker kemikaliearbetet huvudsakligen inom två organ,

nämligen IPCS (International Programme on Chemical Safety) och

IRPTC (International Register for Potentically Toxic Chemicals). IPCS

skall framför allt stödja u-ländema i arbetet med att utveckla nationella

program inom kemikaliekontrollens område. IRPTC eftersträvar att

information om kemikalier skall göras tillgänglig och har initierat en

process för att utarbeta en global konvention om information vid export

av kemikalier (se nedan).

Stabila organiska miljögifter

Stabila organiska miljögifter utgör ett problem när det gäller både deras

användning som kemikalie för olika ändamål och deras förekomst i

utsläpp till luft och vatten. Sveriges grundpostition är att tillverkning och

användning av samtliga stabila organiska miljögifter på sikt skall fasas ut.

Även den oavsiktliga uppkomsten av stabila organiska miljögifter bör

minimeras. Ett framgångsrikt regionalt samarbete mellan nordsjÖländerna

resulterade i juni 1995 i ett beslut om att minska tillförseln av farliga

ämnen till Nordsjön med målsättningen att tillförseln helt skall har

upphört inom 25 år.

Utsläpp av stabila organiska miljögifter far under vissa förhållanden

global spridning genom transport via luft och vatten. Förekomsten av

stabila organiska miljögifter är ett hälso- och miljöproblem, eftersom de

oftast är toxiska och lagras i levande organismers vävnader. För att

förhindra spridning av dessa miljögifter, krävs kemikalie- och

produktkontroll samt begränsningar av användning och utsläpp.

Många stabila organiska miljögifter är bekämpningsmedel, såsom DDT.

Andra, exempelvis dioxiner, genereras vid förbränning, medan ytterligare

några används i industriell verksamhet, t.ex. PCB. I Sverige har sedan

länge användningen av i stort sett alla dessa miljögifter förbjudits, men

i länder vars jordbruk är känsligt för skadeangrepp är användningen 41

fortfarande utbredd.

Ett regionalt protokoll om stabila organiska miljögifter håller på att

utarbetas inom konventionen om långväga transporter av luftföroreningar

(LRTAP). Konventionen omfattar Europa, USA och Kanada.

Förhandlingarna påböijas under år 1996.

Vid 1995 års styrelsemöte för FN:s miljöprogram beslöts att inleda

arbetet med att fa till stånd en global konvention om stabila organiska

miljögifter. Kemikalieforum har i samarbete med IOMC (International

Orgamzational Programme for the Sound Management of Chemicals) och

IPCS fatt i uppdrag att sammanställa befintlig kunskap om stabila

organiska miljögifter samt utvärdera alternativ och granska kostnader och

effektivitet. Uppdraget skall redovisas vid 1997 års styrelsemöte med

FN:s miljöprogram. Därefter kan sannolikt förhandlingar påbörjas om ett

globalt bindande instrument.

Frågan om stabila organiska miljögifter behandlades även vid en

konferens om skydd av den marina miljön från landbaserade aktiviteter

som arrangerades av FN:s miljöprogram i Washington år 1995 (se även

avsnittet om skydd för oceanerna). Där beslöts bl.a att det fortsatta arbetet

skall inriktas mot att snarast möjligt förbjuda de tolv mest hälso- och

miljöfarliga miljögifiema ("the dirty dozen") och att de skall ersättas av

andra mindre farliga kemikalier.

Skr. 1996/97:2

Konvention om information vid export av kemikalier

Sedan våren 1995 pågår förhandlingar om utarbetande av en global

konvention om information vid export av kemikalier. Avsikten är att

kontrollera och begränsa export av farliga kemikalier genom krav på att

importlandet skall informeras och godkänna importen i enlighet med den

nuvarande, frivilliga proceduren enligt riktlinjer från FN:s miljöprogram

och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation.

På bl.a. svenskt initiativ inrättades styrelsen för FN:s miljöprogram år

1995 dessutom en arbetsgrupp för att diskutera frågan om behov av

ytterligare åtgärder för att reducera riskerna med vissa hälso- och

miljöfarliga kemikalier. Gruppen, som arbetar parallellt med

förhandlingskommittén for utarbetandet av en konvention om information

vid export av kemikalier, skall avge en rapport till nästa styrelsemöte för

FN:s miljöprogram.

Kemikaliearbetet inom OECD

Sverige medverkade år 1987 till att starta ett projekt inom OECD med

syfte att utreda och dokumentera kemikalier. Projektet har lett till

väsentligt ökade kunskaper om existerande kemikaliers hälso- och

miljöfarlighet. 1989 tog Sverige initiativ till ett riskbegränsningsarbete

inom OECD med syfte att identifiera farliga ämnen och utforma program

för att minska riskerna med användning av dem. Arbetet har inriktats på

bly, kadmium, kvicksilver, metylenklorid samt bromerade 42

flamskyddsmedel.

Ett internationellt samarbete inleddes år 1991 för att utveckla Skr. 1996/97:2

provningsmetodik och kriterier för bestämning av kemikaliers hälso- och

miljöfarlighet, med syfte att harmonisera regler för klassificering och

märkning. Bekämpningsmedel har hittills varit undantagna från de

gemensamma provningskrav som tagits fram inom OECD-samarbetet,

vilket har inneburit ett fortsatt betydande dubbelarbete vid provningar och

utvärderingar. För att markera bekämpningsmedelsfrågomas betydelse,

har ett forum inrättats inom OECD. Bl.a. diskuteras möjligheten att

formulera dokumentationskrav för nya bekämpningsmedel samt ett

gemensamt program för riskbegränsning.

4.3.9 Säkerhet vid hantering och slutförvaring av använt

kärnbränsle och kärnavfall

Regeringens bedömning: Arbetet med att färdigställa en

internationell konvention om säkerhet vid hantering och

slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall bör slutföras.

Konventionen bör ges ett brett innehåll och omfatta alla slag av

använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från såväl kärnteknisk

verksamhet som från andra områden såsom sjukvård, industri,

forskning och militär verksamhet. Det är av stor vikt att

konventionen förses med effektiva kontrollinstrument.

Skälen för regeringens bedömning: Under Riokonferensen år 1992

konstaterades att radioaktivt avfall genereras i ökande utsträckning inom

samtliga länder, bl.a. till följd av ökad användning av radionuclider inom

sjukvård, forskning och industri. Den ojämförligt största delen av

ökningen i världen av mängden radioaktiva restprodukter uppstår dock

inom kämkrafiindustrin, delvis på grund av att allt fler kärntekniska

anläggningar nu börjar läggas ned. I Agenda 21 uppmanas världens

regeringar att stödja FN:s atomenergiorgan IAEA i arbetet med att

utveckla internationellt accepterade säkerhetsstandarder för hantering och

slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.

I konventionen om kärnsäkerhet avseende civila landbaserade

kämkraftreaktorer förbinder sig parterna att verka för att en konvention

om säkerhet vid hantering av radioaktivt avfall kommer till stånd. FN:s

atomenergiorgan sammankallade därför ett expertmöte för att diskutera

en sådan konvention, varvid en stor samstämmighet rådde om att en

konvention med bredast möjliga omfattning snarast utarbetas.

Sverige deltar aktivt i det arbete som pågår med att utarbeta ett förslag

till konvention. Syftet är att minska risken för olyckshändelser vid

hantering av radioaktivt avfall samt för utsläpp av radionuclider i naturen.

Detta är särskilt angeläget mot bakgrund av utvecklingen inom u-ländema

samt inom Öst- och Centraleuropa och Kina. För att tillse att

konventionen följs, bör den innehålla effektiva uppföljnings- och 43

kontrol 1 i nstrument.

Skr. 1996/97:2

4.3.10

Miljöövervakning

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att miljödata och

miljöinformation harmoniseras och standardiseras mellan

rapporterande länder samt att kvalitetssäkrad miljödata och

information görs tillgänglig för så många som möjligt. För att

uppnå denna målsättning kan en del u-länder behöva stöd att

utveckla nationella miljöövervakningssystem. Ett större antal länder

bör rapportera till FN och andra internationella institutioner, bl.a.

inom ramen för de globala konventionerna för hållbar utveckling.

Inom Europa bör ökad samordning ske via EU:s miljöbyrå EEA.

Vidare är arbetet med att utarbeta indikatorer för hållbar utveckling

av stor betydelse.

Skälen för regeringens bedömning: Miljöövervakningen utgör

grunden för att kunna beskriva tillståndet i miljön, bedöma hotbilder,

analysera effekter av föroreningar och miljöstörningar. Den nationella

miljöövervakningen är en förutsättning för det bredare internationella

arbetet och Sverige har, liksom andra länder, i dag åtaganden på detta

område inom ramen för flera internationella konventioner och

organisationer. Såväl inhemsk som gränsöverskridande miljöpåverkan

skall rapporteras. För att detta skall kunna ske så ändamålsenligt och

korrekt som möjligt krävs att de globala aktörerna har tillgång till samma

typ av data och information i sina resp, länder. Det är därför viktigt att

verka för att miljöövervakningen och den efterföljande internationella

rapporteringen samordnas, samt att gemensamma kriterier och

kvalitetssäkring av data införs. I Sverige arbetar man bl.a. med att ta fram

en generalinstruktion för de svenska förhandlarna i syfte att effektivisera

den internationella rapporteringen. Inom EU bör Sverige verka för ökad

samordning i denna fråga, bl.a. via EU:s miljöbyrå EEA.

4.3.11 Militärens miljöansvar

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att internationella

riktlinjer för nationell miljöpolicy avseende den militära sektorns

verksamheter i fredstid tas fram.

Skälen för regeringens bedömning: Frågor om militär verksamhet och

miljön behandlades vid Riokonferensen år 1992 och resulterade där i

Riodeklarationens princip 25. I denna fastslås att krig är destruktivt för

hållbar utveckling samt att stater därför måste respektera folkrättens regler

till skydd för miljön vid väpnad konflikt och samarbeta, om så bedöms

nödvändigt, för att utveckla dessa regler.

44

FN:s miljöprogram fattade vid styrelsemötet år 1993 på nordiskt Skr. 1996/97:2

initiativ beslut om tillämpning av miljönormer vid militär verksamhet. En

konferens som arrangerades av FN:s miljöprogram om militären och

miljön hölls under svenskt värdskap i Linköping i juni 1995. Mötet

diskuterade militära aktiviteter och miljön i fredstid. Underlag för fortsatt

internationellt arbete med att utarbeta riktlinjer för miljöpolicy för den

militära sektorn togs fram. En rapport från mötet har sammanställts av

Försvarsdepartementet.

Sverige har därefter aktivt medverkat i arbetet med att utfärda dessa

riktlinjer. Slutresultatet av det pågående arbetet avses rapporteras till FN:s

ekonomiska kommission i Europa. Därutöver medverkar Sverige aktivt

i NATO-kommittén CCMS (Committee on the challenges of modem

society). Inom ramen för detta samarbete utarbetar Sverige och USA

miljöriktlinjer för den militära sektom. Syftet är att stödja enskilda stater

att utarbeta en nationell miljöpolicy för den militära sektom. Riktlinjerna

skall redovisas för FN:s ekonomiska kommission i Europa för att sedan

spridas vidare till andra regioner genom FN:s försorg.

4.3.12 Folkligt deltagande för hållbar utveckling

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för ökad offentlig

insyn och ökat inflytande i samhället för frivilligorganisationer,

näringslivsföreträdare och andra samhällsgrupper i arbetet med

miljö- och utvecklingsfrågor. Mekanismer och rutiner bör införas

för att bidra till ett brett deltagande i beslutsprocesser på lokal,

regional, nationell och internationell nivå.

Generalförsamlingens extra möte år 1997 med anledning av

uppföljningen av Riokonferensen bör resultera i ett fortsatt nära

utbyte med folkrörelser och andra samhällsaktörer som arbetar med

uppföljning av Agenda 21.

Skälen for regeringens bedömning: Alla samhällsgrupper skall enligt

Agenda 21 engageras för att realisera de mål som regeringarna enats om.

Avsikten är att förankra internationella beslut och rekommendationer hos

allmänheten. En annan anledning är att företrädare för olika grupper i

samhället kan bidra till ett bättre förhandlingsresultat genom att

tillhandahålla viktig information och nya perspektiv. Därför är det av stor

vikt att generalförsamlingens extra möte år 1997 med anledning av

uppföljningen av Riokonferensen resulterar i ett fortsatt nära utbyte med

folkrörelser och andra samhällsaktörer.

I det globala samarbetet finns många exempel på framgångsrika insatser

som gjorts av olika frivilligorganisationer. Där märks t.ex.

kvinnoorganisationernas arbete med att främja en rättvis utveckling för

kvinnor i u-ländema.

I Sverige utgår visst ekonomiskt stöd till folkrörelser och andra grupper 45

som arbetar med genomförandet av Agenda 21 på olika nivåer i

samhället. Sverige har även vid flera tillfällen erbjudit plats åt Skr. 1996/97:2

representanter från folkrörelserna i de svenska förhandlingsdelegationerna.

Folkrörelsedeltagande bör uppmuntras även fortsättningsvis.

4.3.13 Lokal Agenda 21

Regeringens bedömning: Sverige bör, inom ramen för det globala

miljösamarbetet, stödja arbetet med lokala Agenda 21 samt sprida

erfarenheter och exempel från lokala Agenda 21-processer, i

synnerhet från de svenska kommunerna.

Skälen for regeringens bedömning: Beslut som fattas för hållbar

utveckling måste i huvudsak genomföras på lokal nivå. Lokalt ansvar och

lokalt engagemang i miljö- och utvecklingsfrågor är därför en

grundläggande förutsättning för att förverkliga åtagandena från

Riokonferensen. I kapitel 28 i Agenda 21 uppmanas samtliga världens

kommuner att senast år 1996 ha inlett en process för att utforma en egen

långsiktig handlingsplan för hållbar utveckling, en s.k. lokal Agenda 21.

I Sverige har denna uppmaning fatt ett mycket stort genomslag. Så gott

som samtliga svenska kommuner har i dag på frivillig väg tagit beslut om

att upprätta lokala Agenda 21-planer, vilket hittills är unikt i ett

internationellt perspektiv. De kommunala Agenda 21-processema har på

många håll lett till ett stort uppsving för det lokala miljöarbetet och

fördjupat och vitaliserat den lokala demokratin. I detta sammanhang bör

de svenska kommunernas starka och självständiga roll i

planeringsprocessen särskilt betonas, eftersom detta är en förutsättning för

att det s.k. underifrånperspektivet skall kunna tillämpas enligt

rekommendationerna i kapitel 28 i Agenda 21.

I förberedelsearbetet för Habitat II, som också kallas kommunernas

världstoppmöte, lyftes de svenska kommunernas introduktion av lokal

Agenda 21 fram som ett internationellt föredöme.

46

5 Utrikesdepartementets verksamhetsområde:

Sveriges internationella utvecklingssamarbete för

hållbar utveckling

5.1 Utvecklingssamarbetet och hållbar utveckling

Regeringens bedömning: De av riksdagen beslutade

biståndspolitiska målen för det svenska utvecklingssamarbetet

främjar tillsammans hållbar utveckling. Det övergripande målet att

bekämpa fattigdom skall vara vägledande för prioriteringen av

insatser. För att främja hållbar utveckling krävs framför allt att

miljöaspekter integreras i all verksamhet.

5.1.1 Fattigdomsbekämpning

Fattiga människor är både offer för och orsak till miljöförstöring. När de

negativa effekterna av förändringar i den globala miljön blir märkbara är

det ofta de fattiga länderna, och de fattigaste människorna i dessa länder,

som drabbas hårdast.

Sambanden mellan fattigdom och miljöförstöring är dock komplexa.

Det finns många exempel på fattiga människor som lever i balans med

tillgången på naturresurser. Negativa effekter på miljön uppstår oftast när

fattigdomen är kombinerad med andra faktorer, som hög

befolkningstillväxt, brister i ägande- eller nyttjanderätter till naturresurser,

otillräcklig lagreglering, kortsiktig ekonomisk politik och olika

marknadsmisslyckanden. Bristande kunskap samt frånvaro av

demokratiskt inflytande och demokratiska kontrollinstrument utgör andra

viktiga faktorer

Utrotandet av fattigdom är nödvändigt, om än inte tillräckligt, för att

säkerställa hållbar utveckling och för att säkra framtida generationers

livsbetingelser. Den framtida befolkningstillväxten, liksom den

ekonomiska tillväxtens miljökonsekvenser är också av avgörande

betydelse.

Världens befolkning har under de senaste tjugo åren ökat med två

miljarder till nästan sex miljarder. Nittio procent av ökningen har skett

i u-länder. Befolkningstillväxten har i vissa regioner lett till att man redan

har passerat gränsen för vad marken uthålligt kan producera med

traditionella metoder. En fortsatt hög befolkningstillväxt riskerar att leda

till ökad förslitning och förstörelse av naturresursbasen och till att

fattigdomen förvärras ytterligare.

En satsning på den breda befolkningsrelaterade politik som

formulerades vid FN:s konferens om befolkning och utveckling i Kairo

år 1994, med fokus på åtgärder inom hälsovård, inklusive insatser för

sexuell och reproduktiv hälsa, socialpolitik och utbildning är av stor

betydelse för att på sikt kunna dämpa befolkningsökningen. På kort sikt

är det emellertid avgörande att planera för och dra konsekvenserna av den

befolkningsökning som kommer att ske som en följd av de människor

Skr. 1996/97:2

47

som redan fötts.

En sådan planering måste, tillsammans med en tydlig

fattigdomsinriktning, vara en central komponent i program för hållbar

utveckling i u-ländema.

5.1.2 Hållbar utveckling och de biståndspolitiska målen

Riksdagen har antagit sex biståndsmål för Sveriges utvecklingssamarbete

som en helhet och utan inbördes rangordning. Nedan bedöms de

biståndspolitiska målen med utgångspunkt i Riokonferensens

övergripande mål om hållbar utveckling.

Resurstillväxt

Resurstillväxt är en grundläggande förutsättning för att utrota fattigdom

och göra hållbar utveckling möjlig. Ekonomisk tillväxt skapar också

möjligheter för länder att åtgärda miljöproblem. Sambanden mellan miljö

och tillväxt är ofta diskuterade och den ekonomiska tillväxtens

miljöpåverkan är q,v stor betydelse för om den bidrar till hållbar

utveckling eller inte. Studier om hur tillväxt och hållbar utveckling går

hand i hand genomförs på många håll, bl.a. inom Världsbanken och

OECD. Flera länder, däribland Sverige, undersöker också metoder för att

inkludera miljökostnader i bruttonationalprodukten (BNP) för att bättre

kunna mäta de samhällsekonomiska kostnaderna som uppstår vid vissa

former av resursutnyttjande och enskilda investeringsprojekt.

Miljökonsekvenser av olika ekonomiska aktiviteter måste integreras i

beslutsfattandet på olika nivåer. Ett bättre miljöskydd måste etableras i

de flesta u-länder och större hänsyn måste tas till olika aktiviteters

eventuella miljöeffekter. Miljökostnaderna måste bl.a. bättre internal iseras

i priser.

Att ställa ekologiska krav på den ekonomiska utvecklingen kan leda till

nästa stora språng i tillväxten. Biståndet bör medverka till detta, så att

dyrbara återvändsgränder i utvecklingen kan undvikas.

Ekonomisk och politisk självständighet

Många av hoten mot hållbar utveckling utgör tydliga exempel på

beroendet mellan världens länder. Miljöhot orsakade av lokalt agerande

och nationell politik genererar ofta effekter som sprider sig långt utanför

lokalsamhällets och nationens gränser. Ökad konkurrens om och brist på,

naturresurser utgör också en grogrund för konflikter mellan länder och

driver människor på flykt. Bistånd för fred, säkerhet och demokrati kan

därmed bidra till hållbar utveckling.

Skr. 1996/97:2

48

Ekonomisk och social utjämning

Skr. 1996/97:2

I många u-länder är fördelningen av resurser mycket ojämn. Frågan om

livsstilar och konsumtionsmönster kan därför inte enbart föras i ett nord-

sydperspektiv, utan måste också innefatta en diskussion om fördelningen

av resurser inom u-ländema. En förutsättning för hållbar utveckling är en

rättvisare fördelning av resurser såväl inom som mellan länder.

Demokrati

Risken för spänningar och konflikter mellan länder till följd av

minskande tillgång på naturresurser är ett uppenbart hot mot de

framgångar som nåtts vad avser utvecklingen mot demokrati i många

länder. Samtidigt visar studier att demokratiska institutioner, som en

folkvald församling, fri press, politiska partier och fackföreningar, och en

allmänbildad och informerad opinion är en garant för att

miljöförstöringen inte skall kunna fortgå i tysthet Stöd till demokratiska

institutioner och processer är därför väsentligt för att främja arbetet för

hållbar utveckling.

Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön

Detta mål motsvarar de grundläggande principerna i Agenda 21 och

integrering av miljöaspekter i allt bistånd är kanske den viktigaste

komponenten för att främja hållbar utveckling. Särskilda miljöinsatser,

t.ex. för att stödja länders uppbyggnad av egen kapacitet och institutioner

för miljöövervakning och forskning, är också viktiga, framför allt med

tanke på att en allt större andel av utvecklingsprocessen finansieras

genom mobilisering av privat kapital.

Jämställdhet

I de flesta samhällen har männen den politiska och ekonomiska makten.

I fattiga jordbrukssamhällen är det samtidigt ofta kvinnors uppgift att ha

huvudansvaret för jordbruket och sörja för hushållets försörjning.

Kvinnors roll när det gäller förvaltningen av naturresurser kräver därför

en ökad uppmärksamhet. Fler kvinnor måste beredas tillfälle att delta i

beslutsfattandet och utformningen av politik och utbildning för att uppnå

hållbar utveckling, framför allt på lokal nivå. Biståndet skall stödja

sådana insatser.

49

4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2

5.2 Bilateralt utvecklingssamarbete för hållbar utveckling

Regeringens bedömning: Främjandet av hållbar utveckling skall

genomsyra det bilaterala utvecklingssamarbetet. Grunden för detta

är, som i allt bistånd, en övergripande fattigdomsbekämpning, som

också tar hänsyn till den moderna sektorns och städernas miljö- och

utvecklingsproblem. Vikten av att denna prioritering görs vid val

av biståndsinsatser och resursfördelning gäller såväl inom ramen för

det landramsfinansierade biståndet som annat samarbete.

Regeringens huvudsakliga styrinstrument för biståndsinsatser är

landstrategier, där möjligheten finns att göra strategiska

bedömningar av insatser för hållbar utveckling. Åtgärder inom fem

områden kan identifieras som särskilt viktiga att prioritera för att

uppnå hållbar utveckling; färskvattenhantering, jord- och skogsbruk

(inkl, markvård), marin miljö, urban miljö och energiförsörjning.

Särskilda miljöinsatser är befogade för kapacitetsuppbyggnad,

metodutveckling, forskning, m.m. Samarbetet med Central- och

Östeuropa kräver också särskilda miljöinsatser.

Regeringen har ovan redovisat sin syn på hållbar utveckling i relation till

de biståndspolitiska målen. Med dessa som utgångspunkt skall det

bilaterala utvecklingssamarbetet främja en hållbar utveckling. Regeringen

anser också att resursfördelning mellan insatsområden på övergripande

nivå är viktig. I första hand bör prioriteringarna komma till uttryck inom

det långsiktiga, landramsfinansierade utvecklingssamarbetet.

Regeringens viktigaste kontinuerliga styrinstrument för att tillse att

begreppet hållbar utveckling far en central ställning i det bilaterala

utvecklingssamarbetet är landstrategiprocessen. Många av de länder för

vilka landstrategiprocesser för närvarande pågår är p.g.a. deras storlek i

ett globalt perspektiv av särskild vikt ur hållbar utvecklingssynpunkt, t.ex.

Indien och Kina, där en hög industriell tillväxt kombinerad med stor

fattigdom, skapar en svår utvecklingsproblematik. Regeringen avser att

i än högre grad öka betoningen på insatser för hållbar utveckling inom

ramen för dessa och andra landstrategier.

Sidas handlingsprogram ger uttryck för detta val genom att lyfta fram

fem områden som särskilt viktiga för att uppnå hållbar utveckling,

nämligen: färskvattenhantering, jord- och skogsbruk/markvård, marin

miljö, urban miljö och energiförsörjning.Två tvärsektoriella områden lyfts

också fram; utbildning/undervisning och stöd till enskilda organisationer.

Handlingsprogrammet innehåller också ett 60-tal åtgärdspunkter som på

olika sätt lägger grunden för en genomarbetad integrering av

miljöaspekterna inom biståndsverksamhetens alla delar.

Regeringen instämmer i prioriteringen av dessa områden och anser att

den skall påverka resursfördelningen. Den bör också komma till uttryck

i fördelningen mellan detta bistånd och annat, ofta mer kortsiktigt

samarbete. Miljöaspekterna och de prioriterade sakområdena bör också

ges mer uppmärksamhet inom t.ex. forskningsbiståndet och tekniskt

samarbete och krediter. Sverige har omfattande och djupa kunskaper och

Skr. 1996/97:2

50

erfarenheter inom flera av de prioriterade områdena. Inriktningen av Skr. 1996/97:2

arbetet inom de prioriterade områdena bör, där så är lämpligt, bygga på

dessa erfarenheter.

Viktiga metoder för att öka de fattigare ländernas egna förmåga att

själva ta ansvar för hållbar utveckling är att höja ländernas kapacitet att

hantera dessa frågor, bl.a. genom stöd till institutionsuppbyggnad, främst

inom miljöområdet. Andra viktiga metoder är att öka den allmänna

kunskapsnivån genom utbildningsinsatser och ge stöd till grundläggande

forskning. Miljökonsekvensbeskrivningar är också ett betydelsefullt

instrument för att integrera miljöinsatser i alla typer av projekt.

Avgörande för hållbar utveckling är också demokratisering och folkligt

deltagande. Det innebär att hållbar utveckling blir en fråga på

dagordningen förde demokratiska institutionerna: parlament, myndigheter

och lokala beslutsfattare. Verksamhet som rör miljön bör så långt det är

möjligt utföras med hjälp av folkligt deltagande. Inte minst framväxten

av en miljörörelse som övervakar myndigheters och företags aktiviteter

kan ha stor betydelse. Kvinnors och ungdomars deltagande i

beslutsfattandet för hållbar utveckling har också visat sig vara av stor

vikt. Alla dessa aspekter förtjänar svenskt stöd och alla delar av det

svenska samhället som arbetar med miljö- och utvecklingsfrågor har

därmed en roll att spela. Erfarenheten visar därtill att miljöfrågor ofta

tjänar som en mobiliserande faktor i demokratiseringsprocessen.

I regeringens strävan att motverka ohållbar utveckling i u-ländema

utgår insatserna från de två parallella utvecklingstendenser som kan sägas

utgöra de primära hoten mot hållbar utveckling och som redovisats i

inledningen av skrivelsen. Vilka insatser som blir aktuella beror därför på

mottagarlandets situation.

Den ena berör fattigdomens problem: överutnyttjande av mark för

jordbruk, skogsbruk och energiförsörjning, låg utbildningsnivå,

vattenföroreningar på lokal nivå mm. Stöd till mark- och vattenvård,

utbildning, hälsovård i bred bemärkelse är exempel på insatser för detta.

Den andra utvecklingstendensen berör moderniseringens följder i form

av industrialisering och urbanisering. Uppmärksamheten på

moderniseringens följder, framför allt i områden där den ekonomiska

tillväxten tagit fart, har därför ökat inom utvecklingssamarbetet. Frågor

om energiförsörjning, avloppshantering, skydd av den marina miljön blir

viktiga i detta sammanhang.

De stora länderna Kina, Indien, Indonesien, Brasilien, Pakistan,

Bangladesh och Mexico har inte bara nästan hälften av världens

befolkning, de har också en snabbt ökande andel av den globala

miljöpåverkan, genom jordbruk, ökad energiproduktion, industrialisering

och urbanisering. I dessa stora länder har biståndet alltid varit marginellt.

Däremot finns det i flertalet av dem ett starkt behov och intresse av

samarbete och utbyte inom miljöområdet. Biståndet kan bidra till att

dessa länder ges kunskaper och förutsättningar i syfte att de skall undvika

att upprepa några av de misstag som i-ländema redan gjort.

Sidas fem prioriterade områden stämmer väl överens med dessa två

utvecklingstendenser. 51

5.2.1 Särskilda miljöinsatser

Det särskilda miljöanslaget

Utöver integration av miljöaspekter i allt bistånd, kräver miljöfrågorna

också särskilda, direkta insatser. Anslaget för särskilda miljöinsatser, som

endast bör vara en mindre del av de totala miljöinsatserna, skall användas

för metodutveckling, försök och pilotinsatser, samt för strategiskt viktiga

insatser för vilka landramsmedel inte kan användas, t.ex. i ett

inledningsskede. Sådana insatser bör vara flexibla och kan komplettera

dem som utförs inom ramen för landstrategiema, bl.a. för att bidra till

lösningar av särskilt viktiga problem inom de prioriterade områdena.

Miljöinsatser i Central- och Östeuropa

Regeringen bedömer att situationen i Central- och Östeuropa kräver

särskild uppmärksamhet vad gäller miljöinsatser. I regeringens skrivelse

1993/94:252 om insatser på miljöområdet till Central- och Östeuropa,

samt regeringens proposition 1994/95:160 om Sveriges samarbete med

Central- och Östeuropa har regeringen detaljerat informerat om målen och

formerna för samarbetet med de forna öststaterna.

Samarbetet på miljöområdet i Central- och Östeuropa koncentreras

fortsatt till Östersjöområdet. Utgångspunkt för insatserna är det

åtgärdsprogram för Östersjön som har tagits fram gemensamt av de

berörda länderna och internationella finansieringsinstitutioner. De svenska

insatserna består av dels institutionellt stöd till centrala och regionala

miljöförvaltningar, dels investeringar, framförallt i anläggningar för

avloppsrening, samt främjande av miljöanpassat jordbruk. Efter den 1 juli

1995 finansieras miljöinsatserna över ett sammanslaget anslag hos Sida.

I propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000

(prop. 1995/96:222) redogör regeringen också för insatser i

Östersjöregionen.

Det institutionella samarbetet har inneburit att nationella miljöstrategier

har fastställts eller är under framtagande i de tre baltiska staterna.

Härigenom har grunden lagts för en nationell samsyn beträffande

miljövårdens roll och behovet av åtgärder. I samverkan mellan

Naturvårdsverket och Sida har ansträngningarna ökat för att fördjupa det

institutionella samarbetet med Ryssland. Centralt sker detta med det

federala miljöministeriet i Moskva. Regionalt främjas samarbetet mellan

regionerna i det ryska närområdet och svenska länsstyrelser och

kommuner.

Kommersiell finansiering räcker inte till för att möta behoven av

investeringar på vattenreningssidan. Till sådana projekt ges därför svenskt

gåvobistånd. Stödet skall huvudsakligen lämnas i samverkan med

internationella finansieringsinstitutioner som Världsbanken och

Europeiska utvecklingsbanken samt andra givarländer. I dag pågår

aktiviteter - i form av överenskommelser om finansiering eller som

Skr. 1996/97:2

52

projektförberedelser - i alla prioriterade områden, s.k. hot spots, för Skr. 1996/97:2

avloppsrening i Baltikum.

Efter förslag från Sida har regeringen den 2 maj bemyndigat Sida att

träffa avtal om ett nytt investeringsprogram for år 1996 motsvarande 120

miljoner kronor. Programmet är fortfarande i huvudsak inriktat på

vattenrening.

Med utgångspunkt från andra delar i åtgärdsprogrammet för Östersjön

lyfts även jordbrukets påverkan på miljön fram i samarbetet.

Det planerade kapitaltillskottet av det Nordiska

miljöfinansienngsbolaget (NEFCO) beslutades av de nordiska

miljöministrarna den 13 november 1995. Den inledda kapitalpåfyllnaden

skall pågå sex år framåt varefter inga ytterligare kapitaltillskott till det

Nordiska miljöfinansienngsbolaget förutses. Ett försök att inrätta en

särskild finansieringsordning för samfinansiering på gåvobasis med de

internationella finansieringsinstitutionerna inleddes den 1 januari 1996

och administreras av det Nordiska miljöfinansienngsbolaget.

Förhandlingar pågår om förutsättningarna för finansiering av

verksamheten för ett andra år.

Som ett led i de gemensamma nordiska ansträngningarna på

miljöområdet finns det dessutom ett förslag om inrätta en s.k.

miljölånefacilitet i den Nordiska investeringsbanken (NIB). Förslaget

innebär en låneram om ca 830 miljoner kronor som skulle utnyttjas för

miljöinvesteringar av nordiskt intresse i närområdet. Förutom gynnsamma

miljöeffekter skulle förslaget ge svenska företag ökade möjligheter att

delta i denna typ av projekt. Regeringen verkar aktivt för att detta förslag

skall realiseras.

Det internationella mötet "Environment for Europé" i Sofia hösten 1995

ägnades huvudsakligen miljösituationen i Central- och Östeuropa samt

finansieringen av insatser. På bl.a. svenskt initiativ beslutades att det

regionala åtgärdsprogrammet för Östersjön skall ingå som en integrerad

del av den fortsatta processen inom "Environment for Europé".

Miljösituationen i Östersjön var ett centralt tema också vid

regeringschefsmötet i Visby i maj månad i år. Regeringscheferna enades

där bl.a. om att uppdatera åtgärdsprogrammet för Östersjön samt att

utveckla en regional Agenda 21 för östersjöregionen. På svenskt initiativ

kommer ett informellt ministermöte med Östersjöländernas miljöministrar

att hållas i Stockholm i oktober 1996 för att inleda detta arbete. Vid

regeringschefsmötet i Visby beslöts även att miljöriskerna från

oljetransporter och oljehantering i Östersjön skulle granskas närmare

FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning

Regeringen redogjorde i propositionen 1995/96:42 för FN:s konvention

för bekämpning av ökenspridning i de länder som drabbas av allvarlig

torka och/eller ökenspridning, särskilt i Afrika. Riksdagen godkände

konventionen i december 1995. Den beräknas träda i kraft mot slutet av

år 1996. 53

Enligt regeringen är det angeläget att genomförandet av konventionens

5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2

bestämmelser sker inom ramen för den reguljära biståndsverksamheten. Skr. 1996/97:2

En utveckling i denna riktning har redan inletts i de multilaterala

utvecklingsorganisationema - inkl, den globala miljöfonden - där

insatserna mot markförstörelse direkt anknyter till fondens fyra

huvudområden. Regeringen har ovan redovisat sin prioritering i de

bilaterala program och projekt som Sverige stöder och där bl.a. markvård

ingår. Sverige bör också verka för ett samordnat agerande inom EU.

5.3 Multilateralt utvecklingssamarbete

5.3.1 Normativt samarbete

Miljöarbetsgruppen inom OECD:s biståndskommitté

Miljöarbetsgruppen inom OECD:s biståndskommitté (DAC) etablerades

år 1989 med syfte att förbereda Riokonferensen. 1993 förlängdes

mandatet ytterligare 5 år. I gruppen ingår såväl bilaterala givare som

Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och andra internationella

organisationer. Arbetsgruppen har till uppgift att vara ett forum för

medlemsländerna främst för utbyte av information och erfarenheter, men

också för att uppmuntra samarbete inom miljöområdet mellan

medlemsstaterna. Här ingår bl.a. att utarbeta miljöriktlinjer för biståndet.

Gruppen arbetar också med frågor som rör globala miljöproblem och hur

det internationella biståndssystemet kan bemästra dem.

I gruppens mandat ingår också att jämföra medlemsländernas bistånd

med överenskomna miljöriktlinjer samt att främja kunskaps- och

erfarenhetsutbyte mellan OECD:s medlemsländer och u-länder. Utöver

detta sammanställer biståndskommittén statistik rörande resursflöden i

anslutning till finansieringsfrågorna i Agenda 21.

I arbetsgruppen deltar även ledande multilaterala organ och program

(Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och FN:s miljöprogram) och

flera internationella enskilda organisationer. Gruppen arbetar numera

huvudsakligen med övergripande policyfrågor och uppföljning och

genomförande av överenskomna riktlinjer. Regeringen anser att

arbetsgruppen är av stort värde och stödjer dess fortsatta verksamhet.

Regeringen anser att dess resultat bör få en bättre spridning och att de

bör genomföras i medlemsländernas och de ledande multilaterala

organens verksamhet.

54

5.3.2 Operativt utvecklingssamarbete

Regeringens bedömning: I stort sett alla multilaterala operativa

biståndsorganisationer har antagit riktlinjer för uppföljning av

Riokonferensens rekommendationer. Regeringen avser att aktivt

bidra till detta arbete i syfte att i än högre grad integrera

miljöhänsyn för hållbar utveckling i den reguljära verksamheten.

Det är särskilt angeläget att förstärka integrationen genom ett

tydligt och kraftfullt genomförande i faltverksamheten.

Världsbanken

Efter Riokonferensen har miljödimensionen fatt en starkare ställning inom

Världsbanksgruppen, med en egen avdelning för hållbar utveckling.

Miljöaspekter ingår som en central fråga i bankens syn på utveckling.

Nya riktlinjer har tagits fram för ett antal sektorer, en ökad

analyskapacitet har byggts upp och det finns i dag en större

personalstyrka för tekniskt bistånd på området. Arbetet är nu inne i en fas

där banken i allt högre grad forsöker integrera miljöaspekter i sina sektor-

och landstrategier.

Ett resultat av detta är att 63 nationella miljöaktionsplaner utarbetats

och att ett omfattande arbete utförts för att belysa framgångsrika exempel

på biståndssamarbete inom områden som luftföroreningar, vattenrening,

skogsstöd m.m. Även miljökonsekvensbeskrivningar har blivit en del av

bankens normala verksamhet.

Infrastruktursektom har fatt nya riktlinjer efter Riokonferensen, framför

allt energi, transport och urban infrastruktur. Förändringarna kan sägas ha

styrts av en strävan efter miljövänligare teknik, förebyggande miljöarbete

i stället för reparationer av skador i efterhand, och lokalt anpassade

lösningar som kommer till som en följd av nära konsultationer med

berörda grupper.

Den kritik som på senare år riktats mot Världsbanken för bristande

miljöhänsyn särskilt i samband med långivning till infrastrukturprojekt

har lett till flera resultat. För det första har banken inrättat en oberoende

panel, som har till uppgift att granska enskilda projektförslag för att

bedöma om banken har följt sina riktlinjer, bl.a. de på miljöområdet. För

det andra har medvetenheten i bankens ledning och dess styrelse avsevärt

höjts när det gäller infrastrukturprojekt, vilket lett till att förslagen noga

granskas innan de godkänns.

Sverige deltar som samfmansiär i flera av Världsbanksgruppens

program och har aktivt drivit på det förändringsarbete på miljöområdet

som pågått inom bankgruppen de senaste åren. En viktig del av arbetet

har varit att se till att samtliga lån till verksamhet som förväntas fa

effekter på miljön behandlas av en miljöavdelning innan låneförslaget

läggs fram inför styrelsen.

Världsbankens riktlinjer för att integrera miljöhänsyn i verksamheten

är, enligt regeringens bedömning, framåtsyftande och ansluter väl till

Skr. 1996/97:2

55

rekommendationerna från Riokonferensen. Från nordisk och baltisk sida Skr. 1996/97:2

har emellertid påpekats vikten av att dessa riktlinjer på ett betydligt mer

kraftfullt sätt kommer till uttryck, särskilt i fältverksamheten.

Asiatiska utvecklingsbanken

Asiatiska utvecklingsbanken har som ett resultat av Riokonferensen

utvecklat en egen kompetens och kapacitet att på ett integrerat sätt

behandla frågor om miljö och hållbar utveckling. Sålunda har banken ett

eget miljökontor som driver policyutveckling samt granskar och värderar

miljöpåverkan i samtliga bankens projekt från idéstadiet till

utvärderingen

Regeringen anser att banken på ett seriöst och kompetent sätt verkat för

att integrera miljödimensionen i sin verksamhet. Samtidigt finns det goda

skäl att framföra krav liknande dem som gäller för Världsbanken. Sverige

har på senare år aktivt deltagit i utformningen av de riktlinjer som

antagits om skog och energi Under året kommer banken att

vidareutveckla riktlinjerna som gäller vattenresurser. Sverige stöder detta

arbete.

Interamerikanska utvecklingsbanken

Interamerikanska utvecklingsbankens mål är att verka för hållbar

utveckling i arbetet med att främja tillväxt och social välfärd både på

landsbygden och i städerna.

Alla projekt granskas vad gäller deras påverkan på miljön. Avsikten är

att på längre sikt överge projekttänkandet och närma sig ett arbetssätt där

varje enskilt lands miljöstrategi blir utgångspunkten för bankens arbete.

Miljöanalyser är redan en integrerad del av landprogrammeringen i

Interamerikanska utvecklingsbanken.

Banken söker aktivt genomföra besluten i Agenda 21. Målet är att

verksamheten i högre grad skall ansluta till dessa beslut än vad som nu

är fallet, i enskilda länder och på regional basis.

Banken stödjer dessutom uppföljningen av konventionerna om

klimatförändringar, biologisk mångfald samt mot ökenutbredning, i

huvudsak genom tekniskt samarbete, som till exempel innebär stöd till

uppbyggnad och förstärkning av institutioner inom miljösektom,

utbildning, m.m.

Regeringen anser att Interamerikanska utvecklingsbanken, genom sitt

nätverk av landkontor och nära kontakt med samarbetsländema, har en

god möjlighet att stödja hållbar utveckling i Latinamerika.

Afrikanska utvecklingsbanken

Afrikanska utvecklingsbanken har inte antagit några särskilda riktlinjer

för uppföljning av Riokonferensen. Konferensen har dock påverkat

56

bankens arbete med policyutveckling för hållbar utveckling. Ett resultat Skr. 1996/97:2

är att miljöanalyser och miljöinformation numera ingår i bankens

landstrategiska arbete. En särskild enhet för miljö och hållbar utveckling

har nyligen inrättats. Denna enhet har också till uppgift att bevaka

befolkningsfrågor, fattigdomsbekämpning och jämställdhet.

Den miljöstrategi som godkändes i bankens styrelse år 1990 gäller

fortfarande. Det övergripande målet är att säkra miljömässigt hållbara

investeringar och projekt i låneprogrammet. Varje projekt skall under

planeringsfasen underkastas en miljömässig granskning.

Banken har genomfört en rad konsultationer med enskilda

organisationer för arbetet med uppföljningen av Riokonferensen. Detta

arbete kommer att intensifieras i och med etableringen av den nya

enheten för miljö och hållbar utveckling.

Sverige har aktivt verkat för att Afrikanska utvecklingsbanken bättre

skall integrera miljödimensionen i sin verksamhet, bl.a. genom att

konsekvent begära miljökonsekvensbeskrivningar. Den kris, inte minst på

den finansiella sidan, som under de senaste åren påverkat bankens

verksamhet, har enligt regeringens mening inneburit att integreringen av

rekommendationerna från Riokonferensen inte kunnat genomföras fullt ut.

I ljuset av den stabilisering av verksamheten som nu pågår avser

regeringen att aktivt verka för att nya riktlinjer fastslås med utgångspunkt

från Riokonferensens beslut.

Internationella jordbruksutvecklingsfonden

Efter Riokonferensen har förslag diskuterats i Internationella

jordbruksutvecklingsfondens styrelse om riktlinjer för uppföljning av

verksamheten i enlighet med konferensens rekommendationer. Några

sådana har dock ännu inte antagits. I fråga om ökenkonventionen tillhör

fonden de organisationer som angivit att man kommer att följa

konventionens syften och inriktning som en viktig komponent i arbetet

för hållbar utveckling i torra och halvtorra områden.

Sverige verkar, tillsammans med övriga nordiska länder, aktivt för att

fa till stånd kraftfulla åtgärder inom ramen för en fastlagd policy som

skall integrera dimensionen om hållbar utveckling i verksamheten.

FN:s utvecklingsprogram

FN:s utvecklingsprogram (UNDP) har efter Riokonferensen genomgått en

reformering för att bättre kunna fokusera verksamheten på hållbar

utveckling. Ett av de fyra grundläggande målen med verksamheten är

också hänsyn till miljön. Utvecklingsprogrammets verksamhet är inriktad

både på kapacitetsuppbyggnad på landnivå och normativt arbete på olika

nivåer.

Som en direkt uppföljning av Agenda 21 bildades en särskild fond, som

kallas "Kapacitet 21". Syftet är att stödja länder med att integrera 57

rekommendationerna från Agenda 21. Fonden som omfattar drygt 50

miljoner US-dollar stödjer aktiviteter i 44 länder. Skr. 1996/97:2

Utvecklingsprogrammets särskilda kontor för ökenfrågor (UNSO) är

inriktat på att förhindra ökenspridning i de särskilt utsatta länderna.

Kontoret har hittills stött 43 länder i genomförandet av

ökenkonventionen.

Kopplingen mellan utvecklingsprogrammets globala engagemang och

arbetet vid landkontoren är inte alltid tydlig. En särskild utvärdering

studerar frågan om de globala programmens relevans för arbetet på

landnivå. Enligt regeringens uppfattning bör utvecklingsprogrammets

arbete huvudsakligen syfta till att få effekt på landnivå. Globalt och

regionalt arbete bör utformas så att det ger stöd åt denna inriktning.

Regeringen är dock i huvudsak positiv till utvecklingsprogrammets

uppföljning av Riokonferensen.

FN:s övriga fonder och program

FN:s livsmedelsprograms uppföljning av Riokonferensen innefattar

insatser som huvudsakligen utförs tillsammans med nationer eller andra

FN-organisationer. Huvudinriktningen har varit ett framgångsrikt stöd till

skogsskötsel, vattenhantering och markvård samt förbättrad

j ordbruksprodukti vitet.

Miljöförebyggande åtgärder i samband med katastrofer har däremot

varit mindre lyckosamma, främst på grund av bristande resurser och

samråd med andra aktörer. Tillsammans med FN:s flyktingkommissariat

undersöks för närvarande möjligheterna att inkludera expertis under den

behovsinventering som görs i samband med flyktinginsatser.

Organisatoriskt är ansvaret svagt och spritt på flera avdelningar i

sekretariatet.

Sverige har i livsmedelsprogrammets styrelse påtalat vikten av

uppföljning av de tematiska FN-konferensema inkl. Riokonferensen. En

bättre samordning av insatser mellan berörda FN-organ och -program i

samband med katastrofinsatser är, enligt regeringens mening, nödvändig.

En sådan samordning bör integrera miljöhänsynen på ett tidigt stadium

i planeringen av insatser i syfte att fa till stånd hållbar utveckling.

Dessutom bör ansvaret för dessa frågor i organisationen samordnas och

förstärkas.

FN:s barnfond UNICEF har i sin s.k. ändamålsförklaring bekräftat att

man strävar mot att uppnå hållbar utveckling. I övrigt har man inte

antagit något särskilt program för uppföljningen av Riokonferensen.

Synpunkter på hållbar utveckling kommer däremot på ett naturligt sätt in

i planeringen och utförandet av verksamhetens vatten- och sanitetsprojekt.

Sverige deltar aktivt i projektbevakningen av sådan verksamhet.

Verksamheten vid FN:s flyktingkommissariat UNHCR har efter

Riokonferensen inriktats på att finansiera olika slags miljörelaterade

åtgärder med extrabudgetära medel. Sålunda utarbetas för närvarande

riktlinjer för hur fältoperationer skall kunna genomföras på ett

miljömässigt hållbart sätt. Andra exempel på uppföljning efter 58

Riokonferensen är seminarier och studier om bl.a. folkomflyttningar och

miljöaspekter. Skr. 1996/97:2

Organisationens miljöavdelning finansieras extrabudgetärt, vilket bl.a.

skapar osäkerhet i planeringen. Vid vaije avdelning i FN:s

flyktingkommissariat finns dock en miljöansvarig tjänsteman.

Regeringen anser att flyktingkommissariatets uppföljning av

Riokonferensens rekommendationer kraftigt behöver förstärkas och

integreras i den reguljära verksamheten. De riktlinjer som planeras bör

fastläggas och nya utarbetas med mer generellt mandat för verksamheten.

FN:s befolkningsfond (UNFPA) har antagit den inriktning på

befolkningsfrågor som fastlades vid FN:s konferens om befolkning och

utveckling i Kairo. Det råder numera en bred enighet kring det nya

synsättet för att uppnå en hållbar balans mellan befolknings- och

resurstillväxt, som enligt regeringen bör påverka inriktningen av

verksamheten.

5.3.3 Särskilda miljöinsatser

Som framgått ovan anser regeringen att dimensionen hållbar utveckling

skall vara en integrerad del av utvecklingen och därmed av

utvecklingssamarbetet. Tillvägagångssättet är framförallt att på olika sätt

bidra till att planering, genomförande och utvärdering tar hänsyn till detta

synsätt. Ytterligare ett sätt att förstärka denna integrering är att med

riktade medel betona eller belysa en strategiskt viktig aspekt eller

verksamhet. Dessa särskilda medel skall alltså ses främst som innovativ,

katalytisk och tillfällig finansiering.

Den globala miljöfonden

Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt ge ett starkt stöd till

den globala miljöfonden och verka för att dess mandat ligger fast.

Fonden utgör samtidigt världssamfundets beredskap för att

finansiera åtgärder mot vissa oförutsedda miljöproblem, och i de

kommande påfyllnadsförhandlingama gällande fondens resurser bör

resultaten från generalförsamlingens extra möte år 1997 beaktas.

Skälen för regeringens bedömning: Den globala miljöfonden (GEF)

ställer medel till förfogande på gåvobasis och förmånliga villkor för att

täcka de överenskomna merkostnader, s.k. incremental costs, som

mottagarländer ådrar sig på projektnivå för att uppnå globala miljövinster.

Den globala miljöfonden fungerar för närvarande som tillfällig finansiell

mekanism för konventionerna om klimatförändringar och biologisk

mångfald. För dessa konventioner täcker miljöfonden också hela

kostnaden för u-ländemas rapportering om vidtagna åtgärder,

handlingsprogram m.m.

Den globala miljöfonden finansierar verksamhet genom de

59

verkställande organen Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och FN:s Skr. 1996/97:2

miljöprogram inom områdena globala klimatförändringar, biologisk

mångfald, skydd av internationellt vatten och uttunning av ozonskiktet.

I enlighet med den definition av verksamheten som gjorts av OECD:s

biståndskommitté är 84 % av miljöfondens verksamhet att betrakta som

bistånd.

Miljöfondens verksamhet permanentades i samband med

omstruktureringen år 1994. Fonden har under de gångna två åren haft ett

ambitiöst arbetsprogram och antagit riktlinjer på både mer generell och

mer detaljerad nivå. Sverige har inom styrelsen aktivt verkat för att GEF

skall etablera sig som en viktig aktör inom det multilaterala arbetet med

att främja målsättningarna från Riokonferensen inom ramen for fondens

särskilda mandat.

Regeringen anser att en fortlöpande granskning av verksamheten bör

ske i enlighet med den preliminära plan för granskning och utvärdering

som antagits av den globala miljöfonden. Förutsättningarna för fondens

verksamhet kommer att bli föremål för granskning i samband med att

förhandlingar om nästa påfyllnad av miljöfondens finansiella resurser

påbörjas nästa år.

Miljöfondens nyskapande roll både som miljö- och

utvecklingsorganisation och som ett samarbetsorgan mellan FN-systemet

och Världsbanken är en av orsakerna till Sveriges aktiva deltagande i

organisationen. Enligt regeringen utgör den globala miljöfonden ett

ändamålsenligt instrument för det internationella samfundet för

finansieringen av åtgärder med syfte att minska de globala

miljöproblemen. Den utgör också en potential för att finansiera och

åtgärda vissa oförutsedda miljöproblem.

Montrealprotokollets multilaterala fond

Regeringens bedömning: Fonden är av avgörande betydelse för

genomförandet av u-ländemas åtaganden inom Montrealprotokollet

och Sverige bör ge ett fortsatt starkt stöd till Montrealprotokollets

multilaterala fond.

Skälen for regeringens bedömning: Den multilaterala fonden fungerar

som den finansiella mekanismen för Montrealprotokollet och bistår u-

ländema att fullfölja deras åtaganden att fasa ut användningen av

ozonnedbrytande ämnen. Fonden är av avgörande betydelse för skyddet

av ozonskiktet, särskilt med tanke på att u-ländema inom kort kommer

att stå för den största andelen av utsläpp av ozonnedbrytande ämnen.

Fonden utvärderades under år 1995 och partema har beslutat om ett

antal rekommendationer för att effektivisera arbetet. Fonden har efter

vissa inledningsproblem blivit effektivare. Fortfarande är

genomförandetakten av projekt relativt låg, även om den förbättras

kontinuerligt. Skr. 1996/97:2

Sverige framförde vid parternas möte år 1995 ett starkt stöd till fonden

och regeringen är villig att förhandla om ökade bidrag till fonden. Sverige

har stött det pågående effektiviseringsarbetet inom styrelsen och menat

att det visar på de goda möjligheter som finns att snabbt fasa ut

användningen av ozonnedbrytande ämnen på ett kostnadseffektivt sätt.

Sverige har också stora inhemska erfarenheter av avvecklingen av

ozonnedbrytande ämnen som är värda att sprida genom det multilaterala

samarbetet.

Sida har i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket utarbeta riktlinjer

för det svenska bidraget till fonden med anledning av att 20 procent av

bidraget kan användas för bilaterala ändamål.

Finansiella aspekter av internationella legala instrument för hållbar

utveckling

Regeringens bedömning: Regeringen avser att gör en studie om

finansiering inom ramen för internationella legala instrument för

hållbar utveckling. Utredningen bör också granska om åtagandena

enligt sådana instrument far en effektiv uppföljning och hur

verkningsfulla de är för att uppnå globala miljömål.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i ett särskilt

avsnitt i skrivelsen utförligt behandlat olika globala konventioner för

hållbar utveckling. Regeringens övergripande bedömning är att sådana

internationella legala instrument i många fall varit verkningsfulla medel

för att främja hållbar utveckling.

Regeringen anser dock att det finns skäl att närmare granska

uppföljningen av de globala konventionerna. Denna granskning bör

innefatta en översyn av utnyttjandet av officiellt utvecklingsbistånd för

att finansiera åtgärder inom ramen för konventionerna och vilka

effekterna är för det totala biståndsflödet. Utredningen bör också

överväga om förpliktelser som ingåtts genom dessa instrument fatt

fortlöpande uppföljning, hur verkningsfulla instrumenten varit för att

uppnå globala miljömål, hur efterlevnaden kan effektiviseras och ta fram

förslag på eventuella alternativ för att reglera framtida miljöhot.

Utredningen bör också göra en bedömning av vilka nya

problemområden som kan vara lämpliga att reglera i form av multilaterala

konventioner och göra en prioritering av dessa områden.

61

5.4 EU:s utvecklingssamarbete

Regeringens bedömning: Sverige bör aktivt arbeta för att stärka

integreringen av miljöaspekter i EU:s utvecklingssamarbete. Sidas

medverkan i utformningen av EU:s biståndspolicy och vid

projektgranskning i biståndskommittéerna är av avgörande

betydelse. Även Naturvårdsverket och andra relevanta myndigheter

bör ta del i arbetet. EU spelar en särskilt viktig roll för att stödja

miljöarbetet i Östeuropa.

Skälen för regeringens bedömning: I och med det svenska EU-

medlemskapet görs en avräkning på det totala svenska biståndet med

ungefär 700 miljoner kronor per år. Det är därför av vikt att EU:s

utvecklingssamarbete så långt som möjligt ligger i linje med de mål som

är uppsatta för det svenska utvecklingssamarbetet. Ett genomslag för den

svenska biståndspolitiken i EU :s utvecklingssamarbete skulle också kunna

fa stora effekter, med tanke på EU:s totala biståndsvolym på ungefär 30

miljarder kronor per år.

Efter Riokonferensen har kommissionen intensifierat sitt arbete för att

bättre integrera miljöaspekter i unionens utvecklingssamarbete. I EU:s

rapport till FN:s kommission för hållbar utveckling behandlades

utvecklingssamarbetet i ett separat avsnitt. I mitten av år 1995 lade

kommissionen fram ett förslag till en särskild biståndsförordning om

miljöinsatser för hållbar utveckling för att genomföra åtagandena från

Riokonferensen. Förordningen har godkänts av rådet och förväntas antas

under år 1996 efter Europaparlamentets andra läsning. I förordningen slås

fast att gemenskapen skall bidra med ekonomisk hjälp, ca 100 miljoner

kronor per år, som ges i form av gåvomedel och teknisk kompetens för

att underlätta att miljöaspekten integreras i utvecklingsprocessen i

utvecklingsländerna.

Kommissionen har också påböijat arbetet med en strategi för biologisk

mångfald som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier.

Strategin fokuseras på integrering av frågan om biologisk mångfald inom

sektorer där EU har en egen omfattande gemenskapspolitik, t.ex. jordbruk

och fiske.

Miljöaspekter har också börjat integreras på olika sätt i EU:s reguljära

utvecklingssamarbete. I den s.k. Lomékonventionen, som reglerar EU:s

bistånd till Afrika, Västindien och Stilla havet, finns målsättningen att

skapa en hållbar balans mellan ekonomiska mål och en rationell

förvaltning av miljön och en förstärkning av naturresurser och

humankapitalet. Det finns också ett särskilt avsnitt för miljöfrågornas

hantering. Kommissionen har utarbetetat en intern beslutsmanual för att

integrera miljöaspekter i vaije steg i projektcykeln.

I förordningen för samarbetet med länderna i Asien och Latinamerika

är miljöskydd ett av de prioriterade områdena och minst 10 % av de

totala resurserna skall riktas till miljöprojekt. Liknande prioriteringar finns

i Medelhavsprogrammet där framför allt åtgärdsprogrammet för

Skr. 1996/97:2

62

Medelhavet i Barcelonakonventionen berörs. Skr. 1996/97:2

EU:s utvecklingssamarbete har trots den ovan redovisade positiva

utvecklingen ännu ingen tydlig miljöprofil och genomförandet av antagna

riktlinjer har varit bristfällig. Åtagandena från Riokonferensen har inte

resulterat i en övergripande policy, t.ex. i form av ett handlingsprogram,

med specifika grundläggande regler för att hantera miljöfrågorna i

biståndet och som kan diskuteras med medlemsstaterna och antas av

rådet. Miljökonsekvensbeskrivningar genomförs inte konsekvent och

resultaten redovisas inte systematiskt. Kapaciteten i kommissionen för

miljöfrågorna är också svag och bör förstärkas.

Regeringen anser att integreringen av miljöaspekter i EU:s

utvecklingssamarbete bör förstärkas och det pågående arbetet

understödjas. De svenska erfarenheterna bör tas tillvara i det arbetet.

Kommissionen bör utarbeta förslag till en policy för hållbar utveckling

inom biståndet, t.ex. i form av ett handlingsprogram som kan antas av

rådet. Dessutom bör Sverige verka för att miljökomponenten far ett

tydligt genomslag i kommissionens landstrategiarbete.

Sida bör också på ett tidigt stadium medverka i projektutformning och

delta i de olika biståndskommittéerna. Särskilt viktiga är de kommande

projektförslagen under den nya förordningen om miljöinsatser. Syftet med

förordningen bör vara att ge erfarenheter som kan bidra till att EU:s

övriga utvecklingssamarbete inriktas med hänsyn till principen om hållbar

utveckling.

Det är också av vikt att Sverige betonar att EU.s bistånd är

komplementärt och främst skall beröra områden där det finns fördelar

jämfört med medlemsstaternas bilaterala bistånd. Sådana fördelar kan

exempelvis vara att stärka mottagarländernas kapacitet inom

miljöområdet, stödja mottagarländerna att ta fram miljöhandlingsprogram,

framför allt i anslutning till de globala konventionerna för hållbar

utveckling, och göra prioriteringar i de nationella aktionsplanerna för

hållbar utveckling

Sverige bör också driva på arbetet i kommissionen med att mer

generellt genomföra miljökonsekvensbeskrivningar, och föreslå att

kommissionen bör utarbeta särskilda riktlinjer om detta för att skapa en

systematisk och tydlig instruktion för sådana.

Inom EU:s samarbetsprogram med Östeuropa har miljösektom fatt ökad

uppmärksamhet. Vad gäller de associerade länderna betonas att

anpassning till EU:s miljökrav är en viktig förutsättning för framtida

medlemskap och ett särskilt lagapproximeringsprogram för miljösektom

har utformats inom ramen för det s.k. PHARE-programmet, som omfattar

alla stater i Central- och Östeuropa utom OSS-statema och Jugoslavien.

Europaparlamentet har förordat att 10 % av de samlade insatserna i varje

PHARE-land skall användas för miljöprojekt.

I den nya förordning för samarbetsprogrammet med OSS-området och

Mongoliet som antogs av ministerrådet i januari 1996 har miljö angetts

som ett prioriterat insatsområde. Projekten skall syfta till

institutionsuppbyggnad, rådgivning och utbildning. En policy håller för

närvarande på att utarbetas för fördelning och användning av medlen. 63

Såsom angavs i regeringens skrivelse Vår miljö : Miljöarbetet under

året (rskr. 1995/96:120) har effekterna av de åtgärder som vidtagits för Skr. 1996/97:2

att minska miljöbelastningen från Baltikum, Ryssland och Polen ännu inte

utvärderats. En rapport om tillståndet i Östersjön, utarbetad inom ramen

för Helsingforskommissionen (HELCOM) presenterades i en preliminär

version vid Östersjötoppmötet i Visby i juni 1996 och beräknas

färdigställas under hösten 1996.

64

Milj ö departementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 augusti 1996

Skr. 1996/97:2

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden

Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,

Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh,

Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros,

Messing

Föredragande: statsrådet Lindh

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:2

Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling.

65

gotab 52008, Stockholm 1996