Prop. 1996/97:24

Regeringens skrivelse

1996/97:24

Invandrings- och flyktingpolitiken

Skr.

1996/97:24

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 12 september 1996

Göran Persson

Lena Hjelm-Wallén

(U trikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och

invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak sista halvåret

1994 och år 1995.1 vissa avseenden redovisas också utvecklingen under år

1996. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt

Sveriges roll i det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 24

Skr. 1996/97:24

Innehållsförteckning

Förkortningar................................................................................. 4

Inledning.................................................................................... 5

I Sverige och världen............................................................ 6

1. Migration i ett globalt perspektiv............................... 6

2. Vem är flykting?......................................................... 7

3. Flyktingsituationen i världen...................................... 9

- Inledning............................................................. 9

- Asien och Oceanien............................................ 10

- Mellersta Östern................................................ 10

- Afrika................................................................. 12

- Latinamerika...................................................... 14

- Europa................................................................ 14

II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 15

1. Asylrätten och frågan om tillfälligt skydd............... 15

- Flyktingpolitiska kommitténs betänkande........... 17

2. Redovisning av praxis.............................................. 19

3. Visering.................................................................... 20

4. Anknytningsutredningen.......................................... 21

5. Barnen i utlänningsrätten........................................ 22

- Barnkonventionen............................................ 23

- Flyktingpolitiska kommitténs förslag.............. 24

- Särskild utredning om barnkonventionen och

svensk rätt................................................................... 25

6. Verkställighet av avlägsnandebeslut...................... 27

- Verkställighetsutredningen.............................. 28

III Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande 29

1. Inledning.............................................................. 29

2. In- och utvandring av utländska medborgare...... 29

3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa 31

4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra

åtgärder för flyktingar......................................... 36

- Anhöriga till kvotflyktingar........................ 38

5. Arbetskraftsinvandring...................................... 39

6. Övrig invandring............................................... 40

7. Återvandring..................................................... 40

IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 42

1. Mottagandet av asylsökande under den tid

asylansökan prövas.......................................... 42

2. Det kommunala flyktingmottagandet.............. 46

- Omfattning............................................... 46

- Kommunernas introduktionsprogram...... 48

- Statlig ersättning/kostnader...................... 50

Skr. 1996/97:24

- Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet

och den statliga ersättningen............................ 51

- Lån till hemutrustning för flyktingar......... 54

V Samråd medfrivilligorganisationer m.fl 55

VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska

arbetet och Sveriges roll 55

1. Inledning........................................................ 55

2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flykting-

frågor............................................................ 57

3. UNRWA....................................................... 58

4. IOM.............................................................. 59

5. OECD........................................................... 60

6. OSSE............................................................ 60

7. Europarådet och Öst/Väst-migration........... 61

- CAHAR............................................... 61

8. Europaintegrationen.................................... 61

- EU-medlemskapet och EES-avtalet..... 61

- Avskaffandet av EU:s inre gränser -

unionsfordraget.............................. 62

- Utvecklingen under år 1995................ 63

- 1996 års regeringskonferens............... 65

- Schengensamarbetet........................... 66

9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön 67

10. Det nordiska samarbetet........................... 68

11. De informella konsultationerna................ 69

12. De internationella frivilligorganisationema 69

Skr. 1996/97:24

Förkortningar

CAHAR

Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral

Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-

kommitté för asylrätt och flyktingfrågor

CDMG

Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté

för migrationsfrågor

CPA

Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för

lösning av Indokinaflyktingamas situation

EES

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om

ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

ECRE

European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska

konsultationen om flyktingar och andra personer i exil

(sammanslutning av frivilliga organisationer i Europa)

EFTA

European Free Trade Association/Europeiska frihandels-

sammanslutningen

EG

EU

ICRC

Den europeiska gemenskapen

Den europeiska unionen

International Committee of the Red Cross/Intemationella

rödakorskommittén

ICVA

International Council of Voluntary Agencies/Intemationella

rådet för frivilliga organisationer

IOM

International Organization for Migration/ Internationella

migrationsorganisationen

NSHF

OAU

Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor

Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk

enhet

OECD

Organization for Econonic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

OSSE

PARinAc

SIDA

UNHCR

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer

Styrelsen för internationell utveckling

United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s

flyktingkommissarie

UNRWA

United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees

in the Near East/FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar

WFP

World Food Programme/Intemationella livsmedelsprogrammet

Skr. 1996/97:24

Invandrings- och flyktingpolitiken

Inledning

Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och

flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen sista halvåret

1994 och år 1995. En del uppgifter omfattar dock även första halvåret 1996.

Avsikten är att redovisningen skall kunna användas som underlag och

bakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition för

budgetåret 1997.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Flyktingpolitiska kommittén lade den 1 juli 1995 fram sitt betänkande

Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Kommittén

föreslår bl. a. en utökad internationell samverkan för att aktivt undanröja

orsaker bakom flykt och påtvingad migration. Betänkandet har

remissbehandlats, lagrådsremiss har beslutats av regeringen och en

proposition läggs fram för riksdagen i september 1996. En parlamentarisk

kommitté som behandlat frågan om barnkonventionen och svensk rätt har i

delrapport som redovisades i juni 1996 granskat barns ställning i

utlänningsrätten. Syftet är att behandla bamkommitténs synpunkter i den

migrationspolitiska propositionen.

Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för

medborgare i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt.

Sverige är sedan den 1 januari 1995 fullvärdig medlem i EU. Det innebär att

medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att

arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten

omfattar även familjemedlemmar.

Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av

personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i Sverige.

Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska

flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

Skr. 1996/97:24

- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att

bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att

respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som

bedriver flyktingarbete utanför Sverige,

- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk

ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta

personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning

som i vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års

flyktingkonvention stadgar,

- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och

därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras

möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,

- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i

hemlandet eller annat land.

I Sverige och världen

1. Migration i ett globalt perspektiv

Migration har alltid förekommit och kommer alltid att finnas. Definitionen

av vad vi menar med en migrant förändras över tiden. När vi avser

internationell migration skall en internationell gräns passeras. Vistelsetiden

skall omfatta en viss tid och tillfälliga besökare exkluderas.

Människor flyttar av många olika skäl vilka kan spänna över en skala

från högsta grad av önskan att flytta till påtvingad flykt. En del flyttningar

kan hänföras till en ekonomisk och social elit som rör sig tämligen fritt över

gränserna. Andra flyttningar sker mot bakgrund av obalanser i efterfrågan

och tillgång av arbetskraft. En allt ökande andel flyttningar sker som en

följd av att människor mer eller mindre tvingas att lämna sina hem. Krig,

väpnade interna konflikter, politisk förföljelse, miljöförstöring, fattigdom,

Skr. 1996/97:24

ekonomisk stagnation och, kanske framförallt, individens bristande

framtidstro och en önskan att göra något åt detta är de drivande krafterna

bakom denna typ av migration. I de flesta fall är orsakerna bakom beslutet

att migrera sammansatta och det kan vara svårt att bara urskilja en orsak.

Alla tecken tyder på att migrationen kommer att fortsätta att öka.

Världshandeln och det ömsesidiga beroendet mellan stater ökar.

Befolkningstillväxten medför att levnadsbetingelserna förändras på sådant

sätt att man måste söka sin utkomst någan annanstans vilket leder till att

antalet migranter ökar. Krig och konflikter mellan har stater har minskat

under de senaste åren medan istället väpnade konflikter och strider inom

nationer har ökat. Många av dessa inre konflikter har haft etniska undertoner

och civilbefolkningen har drabbats svårt vilket medför stora skaror

flyktingar. En annan faktor som kan medverka till att migrationen ökar är

kommunikationernas utveckling. Världen har blivit alltmer känd för många

och möjligheterna att förflytta sig har förbättrats över hela världen.

I de historiskt nya nationalstaterna försöker staterna ha kontroll över

vilka personer som har rätt att bo och vistas där och som har rättigheter och

skyldigheter i staten. Staterna för en migrationspolitik vilken syftar till att

reglera invandringen. En kategori migranter vars rättigheter omfattas av

internationella konventioner och den form dessa får i nationell lagstiftning

är de som flyr sina hemländer för att söka skydd i någon annan stat -

flyktingarna.

2. Vem är flykting?

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella

instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och

immigrationspolitik.

FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genévekonventionen, även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den

grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar.

Det är denna konvention som vår svenska utlänningslagstiftning bygger på.

Flyktingkonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående

flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av

Skr. 1996/97:24

protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen

utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 eller dess geografiska

begränsning till Europa.

Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall

anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av

flykting till land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte

åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse -

samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med

medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en

bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av

resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som

"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,

religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund

av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den

flyktingdefinition, som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar

mandatet, sammanfaller nära nog helt med den citerade.

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den

tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för

förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter.

Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund

av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional

basis har emellertid enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp.

OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på

flyktingproblemen i Afrika omfattar även den som "på grund av yttre

aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt

stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt

ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka

tillflykt på annan plats utanför sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt

Skr. 1996/97:24

från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,

utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga

rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna

ordningen".

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första

asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande,

i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländema och att

tvångsrepatriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-statema har inte

accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men

åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört

bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än

flyktingkonventionens.

Av stor betydelse är att UNHCR: s verksamhet - på basis av ett antal

resolutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det

egentliga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har

UNHCR bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att

flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats.

Härtill kommer också ett 70-tal betydelsefulla konklusioner som antagits

av UNHCR: s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a.

om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa

"conclusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap

för UNHCR.

3. Flyktingsituationen i världen

Inledning

Vid ingången av år 1996 räknade FN:s flyktingkommissarie, UNHCR, med

att 27,4 miljoner människor på ett eller annat sätt var beroende av

organisationens hjälp och stöd. Av dem var 15,5 miljoner flyktingar som

hade flytt sina hemländer på grund av förföljelse eller krig. 4 miljoner

personer som återvänt till sina hemländer var fortfarande beroende av

organisationen för sitt skydd och överlevnad. En vanlig form av flyktingar

är s.k. intemflyktingar och 5,4 miljoner var flyktingar i sina egna hemländer.

Hela 3,5 miljoner var en grupp personer som behövde stöd och skydd utan

Skr. 1996/97:24

att för den skull vara flyktingar eller återvändande flyktingar. Ett

typexempel i den sista kategorin var befolkningen i Sarajevo.

De globalt sett stora flyktingkatastofema äger rum i den fattiga delen av

världen. Afrika är den kontinent som har flest flyktingar med nära 6,5

miljoner (exkl. Nordafrika). Ofta flyr man undan ett krig i ett fattigt land för

att leva som flykting i ett annat fattigt land. När orsakerna som föranledde

flykten inte längre är lika akuta försöker man att återvända hem igen.

Det är framförallt två konflikthärdar som har lett till ett stort antal

flyktingar: Afghanistan och Rwanda. Nära 3 miljoner har flytt från

Afghanistan och drygt 2 miljoner från Rwanda. Iran hyser 1,7 miljoner

flyktingar, Zaire 1,6 miljoner och Pakistan 1 miljon. Krig i fattiga länder har

orsakat att redan svaga ekonomier har försvagats ytterligare och andra svaga

ekonomier har utsatts för ytterligare påfrestningar genom att de har fått ta

emot många flyktingar.

Att det framförallt är i Afrika och Asien som flyktingar är ett stort

problem framgår med skrämmande tydlighet av FN:s statistik för år 1995

över de länder som har alstrat flest flyktingar respektive tagit emot flest

flyktingar. De fem länder som har alstrat flest flyktingar är Afghanistan 2,7,

Rwanda 2,1, Liberia 0,8, Somalia 0,5 samt Sudan 0,4 miljoner. Motsvarande

lista över de fem länder som har tagit emot flest är Iran 1,7, Zaire 1,6,

Pakistan 1, Tanzania 0,6 samt Guinea 0,6 miljoner.

Efter en europeisk måttstock är flyktingkatastrofen i Bosnien och

Hercegovina av gigantiskt omfång. Inte sedan slutet av andra världskriget

har Europa ensamt alstrat så många flyktingar. Även om de allra flesta

flyktingarna och hjälpbehövande finns kvar i Bosnien och Hercegovina eller

i närområdet har även övriga Europa drabbats av katastrofen. UNHCR

räknar med att nära 700 000 personer från området nu finns som flyktingar

utanför f.d. Jugoslavien. I övriga delar av f.d. Jugoslavien finns nära

650 000 bosniska flyktingar. Inom Bosnien och Hercegovinas gränser finns

1 miljon personer som är fördrivna från sina hem och ytterligare 1,4

miljoner som är helt eller delvis beronde av stöd utifrån.

10

Skr. 1996/97:24

Asien och Oceanien

Under år 1994 har ca 330 000 flyktingar återvänt till Afghanistan. Under

åren 1990 till 1993 har således över 3 miljoner flyktingar återvänt till

Afghanistan. Fortfarande beräknas dock ca 2,6 miljoner afghanska

flyktingar finnas i grannländerna. På grund av kriget i Tajikistan har

Afghanistan under 1994 tagit emot ca 19 000 flyktingar från Tajikistan.

Antalet flyktingar i Pakistan har fortsatt att minska bl.a. på grund av den

frivilliga återvandringen av afganska flyktingar till Afghanistan. Under år

1994 återvände ca 103 000 afghaner från Pakistan. Antalet registrerade

flyktingar i Pakistan har därmed reducerats till ca 1 miljon.

1 början av juni 1994 fanns ca 13 000 indo-kinesiska flyktingar i

Thailand, vilket är en minskning från föregående år med ca 24 000 personer.

Minskning skall ses mot bakgrund av ”The Comprehensive Plan of Action

for Indo-Chinese Refugees” (CPA:s) arbete i området.

Genom CPA har till år 1995 ca 70 000 personer återvänt till Vietnam. I

Hongkong fanns i bötjan av år 1995 ca 1 700 vietnamesiska flyktingar.

Under år 1994 blev ca 1 500 vietnamesiska flyktingar repatrierade till tredje

land och ca 5 600 personer friviliigt repatrierats till Vietnamn. Totalt har

därmed sedan år 1989 ca 760 000 personer repatrierats till tredje land och ca

70 000 personer frivilligt återvänt till Vietnamn.

År 1994 fanns i Bangladesh ca 116 000 flyktingar från Myanmar

(Burma). På grund av bilaterala övemskommelser mellan regeringen i

Burma och den bangladeshiska regeringen samt UNHCR:s stöd har under

den första hälften av år 1995 ca 81 000 personer återvänt till Myanmar.

Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under

år 1992 ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu

1 Indien till Sri Lanka. Under år 1994 och fram till april 1995 återvände ca

18 200 flyktingar till Sri Lanka. Ca 54 000 tamiler finns nu kvar i Indien.

Mellersta Östern

De största flyktinggrupperna i regionen är som tidigare afghaner, irakier

(kurder) och palestinier. Iran kvarstår som det största mottagarlandet med ca

2 miljoner flyktingar som framför allt kommer från Afghanistan.

11

Återvandringen av irakiska kurder har under 1995 så gott som stått stilla,

trots insatser från UNHCR. Det instabila säkerhetsläget i norra Irak består,

eftersom sammandrabbningarna mellan de två kurdiska partierna KDP och

PUK fortsätter. Dessutom har den turkiska militären genomfort upprepade

attacker i norra Irak som ett led i sin ambition att slå sönder PKK-gerillan.

Detta har givetvis påverkat UNHCRs insatser i regionen och på grund av

orolighetema har man tvingats att förflytta omkring 15 000 flyktingar till

Dohukregionen.

UNHCR har fortsatt att bistå Irak och Iran i deras förhandlingar om att

möjliggöra ett frivilligt återvändande av de flyktingar som uppehåller sig i

respektive land. Länderna har nu undertecknat en ömsesidig överens-

kommelse att vardera ta emot 7 000 frivilligt återvändande flyktingar.

En stor grupp arabiska flyktingar (13 423) befinner sig fortfarande i

Rafha-lägret i Saudiarabien. UNHCR har fortsatt sitt arbete med att söka en

permanent lösning för denna grupp och ett mindre antal har kunnat lämna

lägret och fått uppehållstillstånd genom s.k. resettlement i första hand i Iran,

Norge, Sverige och Australien. Vissa har även frivilligt lämnat lägret för att

frivilligt återvända hem.

UNRWA bistår idag drygt 3 miljoner palestinska flyktingar i

Mellanöstern. Genom interimsavtalet om palestinskt självstyre har läget

väsentligen förändrats i regionen. Fredsprocessen har dock på sistone stött

på motgångar och det är osäkert när bilaterala förhandlingar mellan Israel

och det palestinska självstyret om flyktingfrågan kan komma till stånd. I den

multilaterala delen av fredsprocessen har en arbetsgrupp bildats för denna

fråga. En komplikation är att varken Libanon eller Syrien med tillsammans

drygt en halvmiljon UNRWA-registrerade flyktingar deltar i den

multilaterala processen.

Afrika

I Centralafrika domineras flyktingproblemen fortfarande av konflikterna i

Rwanda och Burundi. I böljan av 1995 hoppades man att de som flytt undan

folkmorden i Rwanda under 1994 skulle kunna återvända. Utvecklingen i

Rwanda har dock inte gått i den riktningen att det varit möjligt för alla att

Skr. 1996/97:24

12

Skr. 1996/97:24

lämna flyktinglägren i Zaire, Tanzania, Burundi och Uganda. Säkerhetsläget i

Rwanda är fortfarande instabilt, antalet arresteringar av personer som påstås

ha deltagit i folkmorden 1994 är fortfarande högt och landet saknar ett säkert

rättssystem. Stora insatser har gjorts för att åstadkomma frivillig repatriering

till Rwanda; som exempel härpå kan nämnas att en trepartskommission med

representanter för UNHCR, Rwanda och Zaire har bildats i detta syfte. Sedan

bötjan av 1995 har bl.a. omkring 82 700 flyktingar återvänt från Zaire och

7000 från Burundi.

Vad gäller läget i Burundi har UNHCR, på grund av det rådande

säkerhetsläget i de områden varifrån majoriteten av flyktingarna kommer,

inte kunnat påbörja repatrieringsplanema på samma sätt som i Rwanda.

Fortfarande lever omkring 160 000 burundier i flyktingläger i Zaire och

Tanzania.

När det gäller situationen i Östafrika och på Afrikas hom kan nämnas att

försöken att uppnå stabilitet i Somalia har fortsatt. Säkerhetssituationen har

nu återigen stabiliserats något i de nordvästra delarna (Somaliland) och

UNHCR och andra internationella organisationer har kunnat återvända till

huvudstaden Hargeisa. Förhoppningen är att det pågående uppgörelserna

mellan olika klaner skall kunna resultera i ytterligare möjligheter till

repatriering från Kenya, Etiopien och Djibouti. Sedan böljan av 1995 har ca

30 000 personer återvänt från Kenya.

I Sudan fortsätter det segslitna inbördeskriget mellan nord och syd och

läget har under senare tid förvärrats. Detta har lett till ökade

flyktingströmmar ur landet. I april månad 1995 fanns t.ex. omkring 322 000

sudanesiska flyktingar i Uganda.

Vad gäller situationen i Västafrika har en fredsöverenskommelse

undertecknats i Liberia i augusti 1995. Uppgörelsen följdes av eld-upphör

och efter det att en ny regering tillträtt ökade förhoppningarna om att de

750 000 flyktingarna skulle kunna återvända till landet. De människor som

flytt befinner sig i grannländerna Guinea, Elfenbenskusten, Ghana, Sierra

Leone och Liberia. Fredsuppgörelsen har dock ännu inte kunnat genomföras

fullt ut. De fredsbevarande styrkorna har t.ex. inte utplacerats i den takt som

var planerat, och detta har lett till att UNHCR har inte har kunnat verka i de

13

Skr. 1996/97:24

områden som är aktuella för återflyttning. Dessa omständigheter har alltså

lett till att repatrieringsprocessen försenats.

Stridigheterna i Sierra Leone har lett till att många sökt sin tillflykt till

grannländerna Guinea och Liberia. I Liberia fanns vid slutet av 1995

120 000 flyktingar från Sierra Leone.

I december 1994 utfärdades allmän amnesti i Togo vilket lett till att

190 000 flyktingar återvänt, i huvudsak från Benin. I Benin och Ghana finns

nu omkring 95 000 togolesiska flyktingar kvar. De repatrieringsprojekt som

leds av UNHCR förväntas leda till att ytterligare flyktingar återvänder hem.

I Mali råder för närvarande relativ stabilitet i de norra delarna vilket lett

till att ca 40 000 flyktingar återvänt från Algeriet, Burkina Faso,

Mauretanien och Niger. De flesta har återvänt spontant men några har

repatrierats i UNHCR:s regi.

I Södra Afrika är läget relativt lugnt sedan det i september 1994 råder

fred i Angola. UNHCR räknar med att omkring 311 000 angolaner skall

kunna repatrieras mellan juli 1995 och december 1997. Läget i Mozambique

är fortsatt stabilt och så gott som samtliga flyktingar har återvänt. UNHCR

har därmed genomfört en av sina största repatrieringsprocesser någonsin.

Latinamerika

I Mexico beräknas ca 340 000 tredjelands medborgare vistas som icke

erkända flyktingar. I slutet av år 1994 fanns därutöver ca 48 000 flyktingar i

Mexico, varav de flesta från Guatemala. Den frivilliga återvandringen av

guatemalanska flyktingar till Guatemala uppgick under år 1994 till ca 6 000.

Europa

Trots undertecknandet av det s.k. Dayton-avtalet och den pågående

fredsprocessen i en domineras den flyktingpolitiska situationen i Europa

fortfarande av utvecklingen på Balkan. Ännu är rörelsefriheten inom

Bosnien och Hercegovina begränsad. Hittills har relativt få intemflyktingar

och personer som flytt till andra länder kunnat återvända till sina hem. Bland

de länder utanför f.d. Jugoslavien som har fått ta emot ett stort antal

asylökande till följd av konflikten har Tyskland, Schweiz, Österrike,

14

Skr. 1996/97:24

Danmark och Sverige tillsammans tagit emot 90% av de asylsökande. Man

diskuterar nu återvändande av asylsökande. Dessa diskussioner leds av

UNHCR.

Ingen av de baltiska staterna har ännu undertecknat 1951 års flyk-

tingkonvention. Litauen har dock som första baltiska stat i juli 1995 antagit

en asyllagstiftning och avser att under hösten 1996 ansluta sig till flyk-

tingkonventionen. För att bland de nordiska länderna söka åstadkomma en

bättre koordinering av det nordiska samarbetet och biståndet på det migra-

tionspolitiska området till de baltiska staterna har Finland huvudansvaret för

koordineringen till Estland, Sverige till Lettland och Danmark till Litauen.

Ryssland är fortfarande upptagningsområde för ett stort antal asylsökande

från olika f.d. Sovjetrepubliker. I f.d. Sovjetunionen finns också många

asylsökande från Afrika och Asien som använder länder i f.d. Sovjetunionen

som transitländer för resa till bl.a. Sverige.

En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktinfrågor i

OSS-ländema (Regional Conference to Address the Problems of Refugees,

Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Retumees

in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant

Neighbouring States, CISCONF) har hållits i Geneve den 30-31 maj 1996.

Liksom i Sverige minskar över lag antalet asylsökande i Västeuropa.

Storbritannien står tämligen ensamt om att fa ett ökat antal asylsökande

under 1995.

II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning

1. Asylrätten och frågan om tillfälligt skydd

Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare

och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i

utlänningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som

han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse

på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller

på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på

grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting

är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det

15

Skr. 1996/97:24

land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den

som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den

s.k. flyktingkonventionen, och personer som faller in under bestämmelsen

kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar.

En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett

en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i

Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.

En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting,

inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena

där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

Under senare år har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats

uppehållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens

skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar.

Av de 37 444 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd under år

1994 var andelen konventionsflyktingar 2 % eller 785 personer. Under

samma tidsperiod beviljades 7 431 personer uppehållstillstånd som

kvotflyktingar. Under år 1995 var andelen konventionsflyktingar 3 % eller

148 personer av de 3 686 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd.

En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för

tillämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § första

stycket 2), enligt vilken uppehållstillstånd far ges till en utlänning som av

humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon

egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet for den tillståndsgivande

myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära

skäl.

Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som

på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt

att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas for personer som inte

omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas

uppehållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det

skulle te sig inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett

pågående krig. Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda

16

Skr. 1996/97:24

regeln under år 1994 uppgick till 15 636 (majoriteten av dessa kommer från

Bosnien) och under 1995 till 1 522.

Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl

härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets

säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar far tillstånd

vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning

av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga far - till skillnad

mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till

Sveriges mottagningsresurser.

Med verkan från den 1 juli 1994 genomfördes en ändring i 2 kap. 2 §

utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område

där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. Detta

skall gälla även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få

komma till Sverige för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat

uppehållstillstånd. Denna möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd är avsedd att tillämpas endast om sökanden inte har rätt till asyl här

i landet och under högst ett år. Bestämmelsen har tillämpats på en grupp

skyddsökande, nämligen personer från Bosnien med kroatiskt

medborgarskap, som efter ett vägledande beslut av regeringen våren 1995

beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Flyktingpolitiska kommitténs betänkande

Regeringen beslutade i november 1994 att ersätta den tidigare tillsatta

parlamentariska Invandrar- och flyktingkommittén med två nya utredningar.

Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt

perspektiv (SOU 1995:75) överlämnades till regeringen den 30 juni 1995.

En migrationspolitisk proposition läggs fram för riksdagen i september

1996. Kommitténs förslag och överväganden omfattar följande avsnitt:

- motiv för en ny politik

- grunderna för en ny politik

- samarbete i ett globalt perspektiv

- europeiskt samarbete

17

2 Riksdagen 1996/97.1 saml. Nr 24

Skr. 1996/97:24

- invandringen till Sverige

- återvandring

- frivilligorganisationema

- barnen, barnkonventionen och utlänningslagen

- samordning och genomförande.

I fråga om invandringen till Sverige föreslår kommittén att skydd bör ges

till den som är flykting enligt en vidare tolkning av flyktingkonventionen än

den som tillämpas för närvarande. Dessutom bör skydd ges till dem som

riskerar att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning, dem som flyr undan en väpnad konflikt eller

en miljökatastrof och dem som riskerar ett strängt straff eller mycket

allvarliga trakasserier på grund av könstillhörighet eller homosexualitet.

Kommittén föreslår vidare att de nuvarande skyddsbegreppen de facto-

flykting och krigsvägrare försvinner ur utlänningslagen och att man istället

inför begreppet ”övriga skyddsbehövande”. Till denna grupp skulle större

delen av de asylsökande som idag beviljas uppehållstillstånd som de facto-

flyktingar eller krigsvägrare komma att räknas. Även begreppet politiskt-

humanitära skäl föreslås utgå ur tillämpningen av utlänningslagen. De

situationer begreppet avser ryms i stället delvis inom ”övriga

skyddsbehövande”.

Kommittén föreslår också vissa ändringar av reglerna om tidsbegränsade

uppehållstillstånd vid tillfälligt behov av skydd ändras. I princip bör

tidsbegränsade uppehållstillstånd då beviljas vid massflykt från ett land med

sex månader åt gången under högst två år. Detta bör gälla såväl den som är

flykting som den som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof.

Avsikten är att den skyddsbehövande skall kunna stanna i Sverige under den

tid som skyddsbehovet kvarstår. Bedömningen av om en massflyktsituation

föreligger och hur länge skyddet skall ges bör göras i internationell

samverkan.

18

Skr. 1996/97:24

2. Redovisning av praxis

Regeringen har under perioden juli 1994 - december 1995 fattat vägledande

beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis.

I december 1994 fattade regeringen beslut rörande några asylsökande från

den autonoma kurdiska regionen i norra Irak. Regeringen bedömde att de

mot bakgrund av förhållandena i denna region fick anses ha sådana skäl mot

att återvända dit att de borde beviljas tillstånd som de facto-flyktingar enligt

3 kap. 1 § 3 utlänningslagen.

I februari 1995 avgjorde regeringen ärenden rörande några asylsökande

från Cuba som lämnat hemlandet legalt med gällande utresetillstånd.

Regeringen fann att det inte fanns någon grund för att bevilja dem

uppehållstillstånd här i landet.

I några beslut i maj 1995 bedömde regeringen att situationen i Kroatien

vid denna tidpunkt var sådan att det inte var möjligt att återsända

asylsökande dit, men att det fanns förhoppningar om att situationen skulle

förbättras inom en kortare tidsrymd. Tidsbegränsade uppehållstillstånd

beviljades av humanitära skäl för tiden fram till den 1 december 1995.

Under hösten 1995 avgjorde regeringen flera ärenden rörande personer

som verkat för organisationer som enligt vad som var känt gjort sig skyldiga

till upprepade grova övergrepp av det slag som åsyftas i artikel 1 F (a) i

1951 års flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning.

Regeringen fann att enligt samma artikel konventionens skydds-

bestämmelser inte var tillämpliga. Det gällde framför allt personer som

verkat för Sendero Luminoso i Peru, för FARC i Colombia och för PKK i

Turkiet. Awisningsbeslut meddelades i några fall, medan hinder mot

verkställighet bedömdes föreligga i några andra fall där tidsbegränsade

uppehållstillstånd då meddelades.

I november 1995 avgjorde regeringen tre ärenden rörande personer som

varit bosatta i Libanon men som inte var libanesiska medborgare.

Personerna hade kommit att vistas i Sverige flera år och det hade trots olika

försök inte varit möjligt att fastställa om de kunde vara medborgare i något

annat land. Det var samtidigt känt att Libanon inte tog tillbaka personer som

19

Skr. 1996/97:24

inte kunde styrka sitt libanesiska medborgarskap eller att de hade gällande

uppehållstillstånd i Libanon. Uppehållstillstånd beviljades i samtliga fall av

humanitära skäl.

Utlänningsnämnden har fortsatt sin kontinuerliga redovisning av

vägledande beslut som fattats av nämnden och som numera ges ut i bokform

av förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens

vägledande beslut i ärenden som överlämnats av Invandrarverket eller

Utlänningsnämnden.

3. Visering

Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en rad olika

avvägningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som

turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll-

överenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa

frågor. Vidare pågår arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom

EU. Under 1995 har rådet antagit två förordningar med bäring på

viseringspolitiken. I den ena, rådets förordning (EG) nr 2317/95, om

fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de

passerar medlemsstaternas yttre gränser. Förordningen innehåller en lista på

ett hundratal stater och territoriella områden vars medborgare skall vara

belagda med viseringskrav i samtliga medlemsstater. Denna förordning har

trätt ikraft och är bindande för Sverige. Förordningen har medfört att

Sverige infört viseringskrav för nio stater som tidigare varit viseringsffia.

Den andra förordningen, (EG) nr 1683/95, om en enhetlig utformning av

visumhandlingar. Härutöver har rådet antagit en rekommendation om lokalt

konsulärt samarbete som syftar till att främja konsulära myndigheters

möjlighet att samarbeta i viseringsffågor. Förordningarna och rekommenda-

tionen utgör en del i det pågående arbetet med att harmonisera

viseringspolitiken i medlemsstaterna. Rådet har även enats om en gemensam

åtgärd om flygplatstransitvisering som syftar till att förbättra möjligheten att

kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken.

Rådet har den 30 november 1994 även fattat beslut med innebörden att

skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder

20

Skr. 1996/97:24

av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till annan medlemsstat. Syftet

är att underlätta skolelevers resemöjligheter inom medlemstatema. Sverige

har till följd av beslutet gjort en ändring i utlänningsförordningen

(1989:547, SFS 1995:1092).

I juni 1995 ansökte Sverige om observatörskap i Schengensamarbetet

med förbehållet att den nordiska passunionen måste kunna upprätthållas vid

ett framtida Schengenmedlemsskap. Schengensamarbetet syftart till en

gemensam viseringspolitik och de avtalsslutande staterna har att

harmonisera sina nationella lagstiftningar. Även inom Schengensamarbetet

finns en förteckning över de tredjeländer vars medborgare måste ha visering

för att tillåtas resa in i någon av de avtalsslutande staterna. En sådan

visering, som utfärdas med användande av ett gemensamt viseringsmärke,

gäller sedan för alla Schengenstatema.

Invandrarverkets styrelse har, enligt sin instruktion, att leda utvecklingen

av viseringspraxis. De riktlinjer som framkommit genom praxis innebär i

huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan

till Sverige är ett besök och inte något annat. Regelmässigt beviljas dock

visering t.e.x. för att en person skall kunna närvara vid en nära anhörigs

begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.

I syfte att bl.a. förkorta handläggningstidema i viseringsärenden har

Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att

själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har

vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viserings-

ansökningar.

4. Anknytningsutredningen

Regeringen bemyndigade den 15 februari 1996 statsrådet Leif Blomberg att

utse en särskild utredare som skall se över möjligheterna att i s.k.

anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta

personer.

Blomberg utsåg rättschefen vid Kulturdepartementet Marianne Eliason

till utredare. Utredningen har antagit namnet Anknytningsutredningen. I

21

Skr. 1996/97:24

direktiven till utredningen sägs att arbetet skall vara klart senast den 31 mars

1997.

Bakgrunden till utredningen är att det från bl.a. kvinnoorganisationer,

kvinnojourer och sociala myndigheter uppgetts att kvinnor som beviljats

uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en här bosatt man, i

vissa fall utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av

mannen. Det har även hävdats att vissa män upprepade gånger inleder

förhållanden med utländska kvinnor som de sedan misshandlar. Det har

vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig

tvingade att stanna kvar i förhållandet därför att de i enlighet med reglerna

om s.k. uppskjuten invandringsprövning beviljats ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varat i två år.

Utredaren skall (Dir. 1996:8):

- kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker sig

till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som kan

befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behandling,

- överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas,

- undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall

kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt till skydd

för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån.

5. Barnen i utlänningsrätten

Bams situation i utlänningärenden har fått relativt stor uppmärksamhet under

senare tid, inte minst i den allmänna debatten. Utgångspunkten vid dessa

diskussioner har i stort sett uteslutande varit FN:s konvention om barnets

rättigheter (barnkonventionen).

Utöver barnkonventionen kan nämnas två andra för Sverige viktiga

överenskommelser i detta sammanhang, nämligen den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt Europeiska sociala

stadgan.

22

Skr. 1996/97:24

Barnkonventionen

Initiativet till en särskild konvention om barnets rättigheter togs av Polens

regering 1978. Sverige kom sedan att bli ett av de drivande länderna i kon-

ventionsförhandlingama. Redan innan detta arbete påbörjades fanns dock

två deklarationer på området. Den första, i vilken fastslås fem huvudprinci-

per beträffande bams skydd och välfärd, antogs redan 1924 av Nationernas

Förbund. Den andra deklarationen om barnets rättigheter innehåller tio

principer och antogs av FN:s generalförsamling år 1959. Dessa deklarationer

har dock fött begränsad genomslagskraft.

Sverige ratificerade barnkonventionen i september 1990 vilket innebär att

Sverige iklätt sig en folkrättslig förpliktelse att följa dess bestämmelser. I

enlighet med den metod som i Sverige är vanligast när det gäller

internationella överenskommelser, har konventionen inte blivit en direkt del

av det svenska rättssystemet. Konventionen har alltså inte ställning som lag,

utan inför dess ikraftträdande såg man istället till att bestämmelserna på de

aktuella områdena motsvarar vad som sägs i konventionen. Sveriges

ratificering av barnkonventionen ansågs vid denna tidpunkt inte kräva eller

ge anledning till några ändringar eller tillägg i den nationella lagstiftningen.

Den omständigheten att konventionen inte utgör svensk lag innebär

emellertid inte att konventionen saknar betydelse för svensk rätt. Enligt

uttalanden från Högsta domstolen kan konventionen användas som

tolkningshjälp när svenska bestämmelser tillämpas på ett område som

regleras av konventionen.

Konventionen innehåller en inledning som sedan följs av 54 artiklar.

Vissa rättigheter kan hänföras till medborgerliga och politiska rättigheter

medan andra är att betrakta som ekonomiska och sociala rättigheter. Den

första kategorin kan betecknas som absoluta rättigheter som måste

respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivå. De ekonomiska och

sociala rättigheterna däremot har mer karaktären av målsättningar och

skyldigheten att respektera dem kan därför påverkas av det aktuella landets

resurser.

I syfte att granska de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina

åtaganden enligt konventionen har en särskild FN-kommitté tillsatts.

23

Skr. 1996/97:24

Sverige lämnade in sin första rapport till kommittén år 1992. Den svenska

lagstiftningen och de principer som gäller vid tillämpningen av lagarna

ansågs av kommittén allmänt sett återspegla konventionens bestämmelser.

Den kritik Sverige ådrog sig när det gäller utlänningslagen rörde frågan om

reglerna om forvarstagande. Kommittén påpekade att man kan frihetsberöva

utländska bam under 18 år medan svenska barn under 18 år som huvudregel

inte får frihetsberövas. Kommittén föreslog att alternativ till forvarstagande

av bam skulle övervägas.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag

Flyktingpolitiska kommittén har granskat barnkonventionens förhållande till

utlänningslagen. I sitt betänkande har kommittén funnit att

utlänninglagstiftningen och dess tillämpning i huvudsak stämmer överens med

konventionens krav men föreslagit flera ändringar for att

utlänningslagstiftningen skall bringas i full överensstämmelse med

föreskrifterna i barnkonventionen.

Kommittén föreslår bl.a. att

- konventionens grundsyn, såsom den uttrycks i den s.k. portalartikeln

(artikel 3), skrivs in i utlänningslagen med en något annorlunda

utformning. Enligt denna skall, vid alla åtgärder som rör bam, vare sig de

vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar,

administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, barnets bästa komma

i främsta rummet.

- barnkonventionens definition, att den som är under 18 år är bam, även

skall gälla utlänningslagens förvarsregler. I dag gäller samma regler for

bam mellan 16 och 18 år som for vuxna i dessa sammanhang. Genom en

ändring av åldersgränsen tas de ovannämnda synpunkterna av FN-

kommittén i beaktande.

- Invandrarverket skall se över rutinerna när det gäller förhör av bam. I

betänkandet betonas vikten av att en så viktig regel som bams rätt att få

komma till tals förankras i lag samt att Invandrarverket bör få avgöra,

utifrån barnets ålder och mognad, om och hur barnet skall få komma till

tals.

24

Skr. 1996/97:24

- det skall vara möjligt att meddela ett tidsbegränsat tillstånd under en

pågående faderskapsutredning. Ändringsförslaget går ut på att de

inblandade partema i en faderskapsutredning inte skall avvisas eller

utvisas så länge utredningen pågår. Kommittén föreslår att ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd som regel bör meddelas när det behövs

för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.

- det offentliga biträdet utan särskilt förordnande även skall vara barnets

ställföreträdare i ärenden som gäller bam som kommit till Sverige utan

vårdnadshavare och söker uppehållstillstånd här. Biträdet föreslås även

vara ställföreträdare också i avseenden som har samband med ärendet om

uppehållstillstånd. Biträdet skulle alltså i sådana frågor inte behöva

fullmakt av den gode man som i regel utses för bam utan vårdnadshavare

i Sverige.

- rutinerna vid familjeåterföreningsfall förbättras. För att leva upp till

barnkonventionens krav på att dessa ärenden skall handläggas på ett

positivt, humant och snabbt sätt föreslår kommittén att Invandrarverket

tillsammans med Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen skall se

över rutinerna när det gäller dessa ärenden.

Särskild utredning om barnkonventionen och svensk rätt

Den 1 februari 1996 tillsattes en parlamentarisk kommitté (S1996:01),

Bamkommittén, som skall göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och

praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser (dir. 1996:15).

Kommittén skall vidare skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad

gäller innebörden av begreppet ”barnets bästa” i barnkonventionen och svensk

rätt. Slutligen skulle kommittén med förtur behandla frågan om bams ställning

i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning och utvisning

där bam berörs och då söka bilda sig en uppfattning om barnkonventionens

ställning och tillämpning i andra länder. Uppdraget skall vara slutfört senast

den 1 juli 1997. När det gäller förhållandet mellan barnkonventionen och

utlänningslagstiftningen fick kommittén i uppdrag att redovisa en delrapport

senast den 30 juni 1996. Kommittén överlämnade delrapporten

Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU1986:115) den 28 juni 1996.

25

Skr. 1996/97:24

Bamkommittén har i huvudsak föreslagit att

- barnkonventionens övergripande princip (artikel 3) att barnets bästa skall

komma i främsta rummet vid all åtgärder som rör bam skall föras in som

en portalparagraf i utlänningslagen,

- bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl

skall göras med beaktande av barnkonventionens artikel 3,

- resurser och kompetens skall koncentreras till den inledande fasen av

asylprocessen,

- utredningar och beslutsmotiveringar förbättras,

- personal med kunskap om och erfarenhet av bam används vid utredningar

som rör bam,

- utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om att det i utredning

om bam skall tas hänsyn till vad barnet har att anföra om det inte med

hänsyn till barnets ålder, mognad eller annars är olämpligt,

- den förtroendeklyfta som uppstått mellan dem som utfärdar intyg och

utlänningsmyndighetema måste överbryggas

- regeringen initierar en bred översyn av förtroendeläkarsystemet,

- de ensamkommande barnen skall behandlas i första hand som bam och i

andra hand som asylsökande,

- ett ensamkommande bam i princip aldrig får direktawisas,

- samhällets åtgärder måste inriktas på att minimera antalet bam som

gömmer sig för att undgå avvisning eller utvisning

- de gömda barnen bör tillförsäkras samma hälso- och sjukvård som svenska

bam,

- Invandrarverket bör finna mer okonventionella arbetssätt och se flexibelt på

den dokumentation som sökanden åberopar i samband med ansökan om

familjesammanföring,

- det bör införas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd under

den tid en faderskapsutredning pågår,

- det vid bedömningen av hur en persons levnadssätt skall påverka rätten till

uppehållstillstånd skall - när bam berörs av beslutet - vara fråga om

allvarliga brott för att barnets intresse skall få vika,

26

Skr. 1996/97:24

- ett omhändertagande enligt lagen om särskilda bestämmelser om vård av

unga (LVU) inte automatiskt bör innebära att ett beslut om avvisning eller

utvisning inte får verkställas utan en individuell prövning måste göras där

socialnämnden skall höras och dess yttrande tillmäts stor vikt,

- det skall finnas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för ett

bam och dess vårdnadshavare om barnet är omhändertaget enligt LVU,

- socialnämndens arbete måste inriktas på att familjen skall återvända till

hemlandet så snart som möjligt när LVU-vården bedöms bli långvarig och

föräldrarna inte har uppehållstillstånd och skall avvisas eller utvisas,

- åldersgränsen i utlänningslagens förvarsbestämmelser bör höjas till 18 år,

- förvarslokaler bör utformas som vanliga bostäder inom ramen för ett

vanligt förläggningsboende där uniformerad personal inte skall

förekomma och

- i största möjliga utsträckning förhindra att verkställighet av avvisnings- och

utvisningsbeslut sker på ett dramatiskt sätt.

Bamkommitténs förslag kommer, som nämnts tidigare, att integreras i den

migrationspolitiska propositionen.

6. Verkställighet av avlägsnandebeslut

Av utlänningslagen följer att en utlänning som meddelats ett avvisnings- eller

utvisningsbeslut skall lämna landet. Enligt huvudregeln skall den som fått ett

awisnings- eller utvisningsbeslut lämna landet inom två respektive fyra

veckor. Tidsfristen böljar löpa i och med att beslutet vinner laga kraft. Om

utlänningen inte frivilligt reser ut ur Sverige inom den föreskrivna tiden skall

polismyndigheten på den ort där en utlänning vistas verkställa beslutet.

Principen att de utlänningar som meddelats avlägsnandebeslut även rent

faktiskt skall lämna landet anses i Sverige som viktig. I många andra länder

har man av olika anledningar inte valt ett sådant system, vilket visat sig kan

få till följd att ett stort antal människor lever där illegalt under svåra sociala

förhållanden. Sedan en tid tillbaka har emellertid allt fler länder böljat ta

efter det svenska systemet.

Målsättningen att utlänningar som fått ett lagakraftvunnet

avlägsnandebeslut skall lämna landet kan emellertid inte uppfyllas helt. Det

27

Skr. 1996/97:24

inträffar t.ex. inte sällan att den som fått avslag på sin ansökan om

uppehållstillstånd håller sig undan verkställighet av beslutet. En annan

anledning till att besluten inte kan verkställas är att vissa länder inte är

villiga att återta sina medborgare.

I augusti 1995 överlämnade Rikspolisstyrelsen (RPS) en rapport till

regeringen i vilken redogörs för den aktuella situationen med avseende på

antalet icke verkställda beslut. I rapporten anges att det den 31 augusti 1995

fanns 15 088 personer som skulle verkställas, att 7 621 av dessa var

efterlysta, att 5 537 personer inte mottogs i sina hemländer samt att 1 930 av

andra anledningar inte hade verkställts. Som exempel på andra anledningar

nämns i rapporten bl.a. att personerna saknade resehandlingar, att

personernas identitet utreddes eller att Utlänningsnämnden eller

Invandrarverket tills vidare inställt verkställigheten av beslutet (inhiberat). I

rapporten understryks att uppgiften om antalet efterlysta personer, dvs.

personer som inte vistas på den adress de senast uppgav, är osäker;

anledning härtill är att det inte förekommer någon utresekontroll i Sverige

och att det således inte med säkerhet kan sägas hur många personer som

lämnat landet på egen hand.

Vad gäller statistik för perioden i övrigt (juli 1994-december 1995) kan

sägas att det totala antalet verkställighetsärenden legat mellan 12 008

(september 1994) och 15 926 (april 1995). Antalet efterlysta har som lägst

uppgått till 7 219 (augusti 1995) och som mest till 7 991 (november 1994).

Verkställighetsutredningen

I augusti 1994 uppdrogs åt en särskild utredare, Rune Backlund, att överväga

bl.a. vilken myndighet som i framtiden bör ha huvudansvaret for

verkställigheter och om detta ansvar också bör innefatta kostnadsansvaret.

Den nuvarande ordningen innebär att polismyndigheten ansvarar for att

avlägsnandebeslut verkställs, Invandrarverket for att de som skall avlägsnas

erhåller ekonomiskt bistånd och Kriminalvårdens transporttjänst för att resan

beställs och genomförs. I sitt delbetänkande Ett samlat verksamhetsansvar

för asylärenden (SOU 1995:55) föreslås att såväl verksamhetsansvaret som

kostnadsansvaret bör övergå från polismyndigheten till Invandrarverket.

28

Skr. 1996/97:24

Motivet härför är att det ur effektivitets- och kostnadssynpunkt är värdefullt

om verksamhetsansvaret och kostnadsansvaret för hela asylprocessen samlas

hos samma myndighet. I betänkandet anförs att dagens system som innebär

att flera myndigheter är inblandade i själva verkställighetsprocessen är

ineffektivt

III Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande

L Inledning

Sverige har en relativt stor omflyttning med utlandet. Förutom alla mer eller

mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism, studier

och arbete registrerades i den svenska statistiken för år 1995 45 887

invandrare och 33 984 utvandrare. Detta avser personer som har för avsikt

att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. De siffror som

redovisas här är hämtade från denna, men det finns anledning att anta att den

officiella statistiken inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns såväl

personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig utomlands utan att ha

anmält detta till myndigheterna, som personer vilka uppehåller sig i Sverige

under längre tid utan att ha rätt att till bosättning.

Det är också viktigt att vara medveten om att de totala strömmarna av in-

och utvandrare så som de definieras i statistiken består av en heterogen

grupp människor från olika kulturer. Av dem som invandrade till Sverige

1995 var fler än var femte person (21 procent) svensk medborgare.

Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är att fler än varannan person

(55 procent) är svensk medborgare. Av de icke svenska medborgarna är en

stor del nordiska medborgare, av den totala invandringen 15 procent och av

utvandringen 21 procent, som bosätter sig fritt inom ramen för den nordiska

fria arbetsmarknaden. Omflyttning med EU har inte samma omfattning.

2. In- och utvandring av utländska medborgare

Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen

av utländska medborgare som är föremål för intresse. Den migration som

avser nordiska medborgare inom den nordiska s.k. passöverenskommelsen

29

Skr. 1996/97:24

har under ett antal år mer eller mindre pågått obemärkt. Till stora delar har

in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med

förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. I och med

Sveriges medlemskap i EU och senare det s.k. Schengensamarbetet har

frågan om den fria nordiska rörligheten blivit mer komplicerad. Under de

senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns med Norden under

den första delen av perioden förbytts i ett underskott.

Invandringen av andra utländska medborgare än nordiska består till den

allra största delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige och

anhöriga till dem. Även om smärre förändringar har gjorts i lagstiftning och

i den praxis som reglerar invandringen till Sverige är det alltså framförallt

förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroiigheter i vår

omvärld, som med de nya kommunikationerna gör att såväl transport av

människor som av information blir allt geografiskt vidare, tvingar många på

flykt från sina hemländer. Många söker skydd i Sverige. Den allt

dominerande händelsen för ökning av denna typ av invandring i Sverige har

varit kriget och orolighetema i f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i

sifferserien i tabellen som uppvisar en kraftig ökning i invandring av

utomnordiska medborgare åren 1993 och 1994. Denna ökning består av

personer som kom till Sverige i anslutning till kriget Bosnien och

Hercegovina och sedan efter sedvanlig individuell prövning har fått tillstånd

att bosätta sig i Sverige. Det är först i och med att det finns ett tillstånd för

bosättning och därmed följande folkbokföring som man registreras som

invandrare i den officiella statistiken.

30

Skr. 1996/97:24

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1995

(tusental)

År Invandring

Utvandring

Invandringsöverskott

Totalt Nor- Övriga

diska

Totalt Nor- Övriga

diska

Totalt Nor- Övriga

diska

1984

26,0

8,4

17,6

14,6

10,0

4,6

11,4

-1,6

13,0

1985

27,9

8,4

19,5

14,0

9,2

4,9

13,9

-0,8

14,7

1986

34,0

8,9

25,2

15,4

8,7

6,6

18,6

0,2

18,6

1987

37,1

8,9

28,1

11,6

8,1

3,5

25,5

0,8

24,7

1988

44,5

11,5

33,0

11,8

8,3

3,5

32,6

33

28,4

1989

58,8

18,9

40,0

13,1

9,7

3,4

45,7

93

36,5

1990

533

15,9

37,4

16,1

12,5

3,6

373

3,4

33,8

1991

43,9

7,8

36,1

15,0

11,6

3,4

28,9

-3,8

32,7

1992

39,5

8,0

31,5

13,1

11,7

1,4

19,7

-3,7

23,4

1993

54,9

5,6

493

14,8

7,9

6,9

40,1

-23

42,4

1994

74,8

6,7

68,1

15,8

7,0

8,8

59,0

-0,3

593

1995

36,1

6,9

29,2

15,4

7,3

8,1

20,7

-0,4

21,1

(1996

14,5

2,5

12,0

6,1

3,2

2,9

8,4

-0,7

8,4)

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring

avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade.

Siffrorna för 1996 anser första halvåret.

3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa

Under år 1995 sökte ca 9 000 personer asyl i Sverige, en halvering jämfört

med föregående år. Denna tendens med låg inströmning av asylsökande har

även fortsatt och förstärkts innevarande år. Under 1995 kom de flesta

asylsökande från Irak, Bosnien och Hercegovina samt Förbundsrepubliken

Jugoslavien.

31

Skr. 1996/97:24

Asylsökande per månad 9101-9608

Inströmningen av asylsökanden till Sverige har under den senaste

femårsperioden varierat kraftigt vilket ställt och ställer höga krav på de

myndigheter som hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den

månatliga inströmningen drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra

halvåret till över 3 000 per månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien

eskalerade ökade flyktingströmmarna. Många flydde ut i Europa och många

kom till Sverige. Sommaren 1992 nåddes en kulmen i antalet asylsökanden

till Sverige och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 000 personer

asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i Förbundrepubliken

Jugoslavien. Viseringsskyldighet för jugoslaviska medborgare medförde att

inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien

och Hercegovina och kulmen i den inströmningen av personer som sökte

skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökanden. I slutet av

juni 1993 infördes visumtvång för medborgare i Bosnien och Hercegovina.

Våren 1994 ökade åter antalet asylsökanden. Främst var det kroatiska

medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien och Hercegovina, som

sökte sig till Sverige. Under 1995 har antalet asylsökanden varit i

genomsnitt 750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och

under 1996 års första åtta månader har genomsnittet varit ca 450 personer.

I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt asyl

i Sverige och som fatt uppehållstillstånd som flyktingar och därmed

jämställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit

32

Skr. 1996/97:24

genom flyktingkvoten. Diskrepansen för ett år i tabellen mellan

asylansökningar från medborgare i ett specifikt land och antal

uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått beror på tiden mellan

ansökan och beslut. I många fall söker man asyl ett år och får besked först

ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många fall vara

komplicerad och ta lång tid. Av tabellen framgår att konflikten i f.d

Jugoslavien har medfört att många flyktingar därifrån sökt sig till Sverige,

men att detta under perioden har minskat i och med att situationen där har

förbättrats.

Det är också möjligt att, förutom de storleksordningar som tabellens

sammanställning visar, få en viss vägledning av utfallet av ansökningarna.

För att få en korrekt bild av utfallet måste man dock följa varje ansökan över

tiden och inte bara jämföra mellan utfallet av två processer under ett

specifikt kalenderår.

Nationalitet

1994

1995

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

Förb.rep. Jugoslavien

2 742

16 736

1 000

750

Bosnien-Hercegovina

2 649

18 495

1 060

1 547

Kroatien

5 204

784

270

51

Afghanistan

309

166

320

23

Etiopien

45

132

31

19

Cuba

1 150

160

280

57

Irak

1 668

2411

1780

1 966

Iran

382

756

450

386

Peru

309

402

350

79

Rumänien

252

24

84

12

Ryska federationen

259

275

326

60

Somalia

934

2 046

870

159

Statslösa/

okänt mbskap

240

335

204

86

Turkiet

305

319

269

60

Uganda

104

191

18

33

Övriga länder

2 942

1 392

63

354

Totalt(avrundat)

18 600

44 900

9 000

5 600

33

3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 24

Skr. 1996/97:24

I utlänningslagen anges vilka typer av skäl som ger rätt till asyl i Sverige.

De som får asyl i Sverige enligt de grunder som stipuleras i

flyktingkonventionen kallas konventionsflyktingar. I tabellen nedan

redovisas dessa uppdelade på två kategorier. Den lilla gruppen ”övriga”,

som endast utgör ett par procent av samtliga som har fått asyl i Sverige, är

de som fått ett positivt beslut grundat strikt på de de krav som ställs i

flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som överfors, i samarbete med

UNHCR, till Sverige inom ramarna för den flyktingkvot som riksdagen har

bestämt finns såväl skäl grundade på flyktingkonventionen som på andra

skäl. Eftersom denna uppdelning ej är möjlig att göra i statistiken redovisas

alla kvotflyktingar här som konventionsflyktingar. De facto-flyktingama

utgörs av dem som har flyktingliknande skäl, men som ej inkluderas i

flyktingkonventionen. Av redovisningen framgår att den allra största

andelen flyktingar som far skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför

dem som anges i flyktingkonventionen.

Skäl

1994

1995

Konventionsflyktingar

- Flyktingkvoten *

7 431

17%

1 956

35%

- Övriga

785

2%

148

3%

Krigsvägrare

12

0%

1

0%

De facto-flyktingar

3 060

7%

1 401

25%

Humanitära skäl**

33 587

74%

2 136

37%

Totalt

44 875

100%

5 642

100 %

* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingama som inte får

flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl.

“Av dessa fick 17 951 personer stanna enligt regeringspraxis år 1994 och 614 personer

år 1995.

Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts

ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,

vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som

omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att

omfattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga har sökt

uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits

emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd år

1994 uppgick till 13 508 personer och år 1995 till 8 040 personer.

34

Skr. 1996/97:24

Med anhöriginvandring avses här make/maka, samboende och bam under

20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande

uppehållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges

andra nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående

förälder och i vissa fall föräldrapar). Under år 1995 fick 19 707 personer

uppehållstillstånd på dessa grunder, varav alltså 8 040 personer omfattades

av det kommunala flyktimgmottagandet. Övriga, 11 667 personer, som inte

är nära anhöriga till flyktingar far inte del av det kommunala

flyktingmottagandet.

Den totala utomnordiska invandringen till Sverige under år 1994 och

1995 (vuxna och bam) framgår av följande tabell, som även redovisar

grunderna för uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper

av invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som

kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa

andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till

Sverige inom ramarna för EES-avtalet har minskat något.

35

Skr. 1996/97:24

Skäl

1994

1995

Flyktingar m.fl.

44 875

57%

5 642

17%

Nära anhöriga(anknytningar)

25 975

33%

19 707

61 %

Varav

- anknytning till flykting

(13 508)

(8 040)

- övriga anknytningar

(12 467)

(11 667)

Arbetsmarknadsskäl

127

0%

190

1 %

Gäststuderande

1 086

1 %

1 504

5%

Adoptivbarn

884

1 %

794

2%

EES-avtalet

6 040

8%

4 649

14%

Totalt

78 987

100%

32 486*

100%

•Dessutom fick ca 3 500 personer tidsbegränsade uppehållstillstånd under 1995.

4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åtgärder for

flyktingar

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot

flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till

största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med

UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt

utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i

ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är

förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.

Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter

beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning

och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket har ett samarbete

med International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor.

Uttagningama sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst

utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina

uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt

inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor

(NSHF).

För budgetåret 1994/95 avsattes 1 840 platser till flyktingar och andra

personer i behov av skydd. Under denna tid har 1 808 personer tagits ut,

varav ca 60 % utgjordes av medborgare från f.d. Jugoslavien. Antalet inresta

36

Skr. 1996/97:24

under budgetåret uppgick till 5 497 personer. Det är en eftersläpning från

budgetåret 1993/94 då beslut om en extrakvot för personer från f.d.

Jugoslavien hade tagits.

Anslagsmedel som i statsbudgeten ansatts för överföring av

kvotflyktingar och mottagande av dem i kommunerna kan också användas

för alternativa insatser och åtgärder som UNHCR förordar.

För budgetåret 1995/96 (18 månader) beslutade riksdagen i enlighet med

regeringens förslag (prop. 1994/95:100 bil. 11, bet. 1994/95:SfU13, rskr.

1994/95:309) om att medel motsvarande kostnader för 2 760 personer skall

kunna omfatta såväl överföring och mottagande av kvotflyktingar i Sverige

som bidrag till lösningar utanför Sverige.

I enlighet med regeringens förslag har riksdagen beslutat att under

budgetåret 1995/96 får 5 miljoner kronor användas till förberedelser i

Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-

Hercegovina. Regeringen har uppdragit åt Statens invandrarverk att fördela

projektmedel härför. Medlen skall användas till speciella projekt, stöd till

frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelse-

programmen samt för information till bosniska flyktingar i Sverige.

Vidare har riksdagen godkänt regeringens förslag om att avsätta

5 miljoner kronor för kostnader för överföring till Sverige och tillfällig

vistelse här för medicinsk vård för personer i Bosnien-Hercegovina.

Invandrarverket har fatt i uppdrag att, efter framställning från International

Organization for Migration (IOM), besluta om överföring hit.

Regeringen har hittills under innevarande budgetår beslutat att Invandrar-

verket far föra över ca 1 840 flyktingar och andra personer i behov av skydd

till Sverige för varaktig vistelse här.

Den 7 mars 1996 uppdrog regeringen åt Invandrarverket att i samråd med

UNHCR utreda förutsättningarna för att bidra till lösningar av

flyktingsituationer utanför Sverige, i första hand genom att stödja andra

länders flyktingmottagande. I utredningsuppdraget ingick också att belysa

hur en sådan verksamhet - inom ramen för anvisade medel - kan organiseras

och hur samarbetet med UNHCR, särskilt ur finansieringssynpunkt, kan

utformas.

37

Skr. 1996/97:24

Statens invandrarverk har i redovisningen av uppdraget till regeringen

föreslagit fem olika projekt, varav tre utgör direkta alternativ till

kvotöverföring, medan två är lokaliserade till regioner med potentiella

framtida överföringsbehov. Invandrarverkets förslag syftar till att bistå

många fler flyktingar i deras närområden än dem som kan erbjudas

mottagning i Sverige. Bl.a. föreslår Invandrarverket att Sverige tillsammans

med Danmark, Finland och Norge bidrar ekonomiskt till en ”Trust Fund”

som disponeras av UNHCR för insatser som utgör alternativ till traditionell

kvotöverföring. Verket föreslår att projektet genomförs under en tvåårig

försöksperiod.

Riksdagen har godkänt regeringens förslag (prop. 1995/96:150, bet.

1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304) att högst 25 miljoner kronor av de medel

som tidigare anvisats under samma anslag även far användas till resebidrag

för personer från Bosnien-Hercegovina, som förbereder att återvända dit och

som dessförinnan önskar besöka landet.

Flyktingkvoten under budgetåret 1994/95

Ursprungsland

F.d. Jugoslavien

Irak

Iran

Vietnam

Turkmenistan

Colombia

Kina

Syrien

Tadzjikistan

Totalt

Beviljade inrese-

tillstånd

1 065

550

138

29

13

5

4

3

1

1 808

Anhöriga till kvotflyktingar

Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta bam under 20 år, räknas in i

flyktingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda

flyktingen. Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.

För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket

ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventions-

38

Skr. 1996/97:24

flyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till

flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som

här omfattas är maka/make och ogifta bam under 20 år. Bidrag får även

lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger.

När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för

kvotflyktingar.

5. Arbetskraftsinvandring

Sveriges medlemskap i EU innebär att länderna inom EU har tillgång till

varandras arbetsmarknader. Medborgarna och vissa anhöriga i de

avtalsslutande länderna skall ha rätt att flytta inom området bl.a. för att ta

anställning, starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1995 fick 4 649

personer upphållstillstånd enligt EES-avtalet.

För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och

arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om

arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1995 beviljades

190 sådana tillstånd (föregående år 127). Det kan gälla t.ex.personer med

nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna

företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.

Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer,

vikarierande läkare, artister och idrottsmän.

Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med

Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.

Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för

kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som

är mer generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd.

Under år 1995 har 4 531 säsongsarbetare fatt tillfälliga tillstånd, de flesta

(4 473) inom trädgårdsnäringen.

Antalet utlänningar som från den 1 juli 1994 till och med år 1995 har haft

ett tillfälligt arbete i Sverige var 14 166 personer, därav ca 8 000 artister och

musiker.

39

6. Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer

som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av

personer som har svenskt ursprung. Vid prövning av ärenden för den som

varit bosatt här tidigare tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i

Sverige resp, utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska

medborgar-skap samt deras bam beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet

adoptivbarn som Invandrarverket har beviljat uppehållstillstånd för år 1995

var 794 (föregående år 884).

7. Återvandring

Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter kortare

eller längre tid lämnar vårt land. De flesta av dem flyttar redan under de

första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare

dominerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring som i

större utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov kan återvand-

ringen delvis komma att fa nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvända

vara stark när de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra sidan

kan det ta lång tid innan så blir fallet.

Det brukar framhållas att drömmen om återvandring alltid finns hos en

flykting och att denna dröm i många fall kan fungera som ett hinder för en

framgångsrik integrering i exillandet. Insikten om denna risk finns nu

allmänt, inte minst hos invandrares och flyktingars egna organisationer, som

också aktivt har engagerat sig för att föra ut denna kunskap till sina

medlemmar.

Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till

viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som

utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också

ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.

Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja

bidrag enligt Förordning om bidrag till flyktingars resa från Sverige för

bosättning i annat land (SFS 1984:890), s.k. återresebidrag . Bidrag kan utgå

med ett belopp motsvarande kostnaden för resan samt ett mindre

Skr. 1996/97:24

40

Skr. 1996/97:24

kontantbelopp. Trots att i vart fall de politiska förutsättningarna har

förändrats i många av de länder varifrån många människor kommit till

Sverige, har ett relativt begränsat antal personer utnyttjat möjligheten att

återvandra med återresebidrag.

Under budgetåret 1994/95 beviljades 191 personer återresebidrag av

Invandrarverket, varav 78 från Chile och 40 från f.d. Jugoslavien. Under

sista halvåret 1995 beviljades 114 personer bidrag. Fram t.o.m. sista april

1996 har 153 personer fått bidrag till återresa, därav 105 från f.d.

Jugoslavien.

All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att

lyckas. Under de senaste åren har Invandrarverket stött enskilda

organisationer samt flyktingars och invandrares egna organisationer för

olika återvandringsprojekt. Sociala Missionen är den organisation som fått

störst stöd. De har framförallt arbetat med förberedelsearbete i Sverige för

återvändande chilenare.

Frågor om återvändande har blivit allt mer uppmärksammade. Den

flyktingpolitiska kommittén hade bl.a. som uppgift att lägga ett förslag om

en aktiv politik för frivillig återvandring. I betänkandet Svensk

flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) finns bl.a. förslag om att

särskilda resurser bör avsättas till återvandringsprojekt inriktade på

flyktingarnas olika ursprungsländer samt att en delegation för återvand-

ringsfrågor bör inrättas med företrädare för myndigheter och frivillig-

organisationer. Organisationerna bör ges en utökad roll för insatser såväl

inom som utom Sverige. Inom regeringskansliet pågår även ett arbete med

frågan om bosnierna och deras möjligheter att i en framtid kunna återvända

hem igen.

Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till asylsökande som

frivilligt återvänder till sina hemländer och som saknar egna medel för

återresan. Under budgetåret 1994/95 gavs detta stöd till ca 230 personer.

Personer från f.d. Jugoslavien dominerar stort. Under tiden 1 juli 1995 - 31

mars 1996 fick 656 personer bidrag till frivillig återresa, de flesta (386) från

Kroatien. Av dessa fick under hösten 1995 ca 200 personer med

tidsbegränsat uppehållstillstånd bidrag till frivillig hemresa.

41

Skr. 1996/97:24

IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m.

1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan prövas

Antalet asylsökande fortsätter att minska jämfört med tidigare år. Totalt

sökte 17 000 personer asyl i Sverige under tiden 1 juli 1994 - 31 december

1995. Under budgetåret 1994/95 sökte 5 000 färre personer asyl jämfört med

föregående budgetår. Antalsmässigt största nationalitet inskrivna vid

Invandrarverkets anläggningar i december 1995 var personer från f.d.

Jugoslavien.

Kostnaden per asyldygn beräknas under budgetåret 1995/96 till 192

kronor. Anledningen till att kostnaden minskat jämfört med budgetåret

1994/95 (215 kronor) är att Invandrarverket under budgetåret kunnat

utnyttja de stordriftsfördelar det innebar med en hög andel inskrivna på

verkets anläggningar. Under år 1997 förväntas antalet inskrivna minska.

Kostnaden per asyldygn beränas därför till 197 kronor. Dygnskostnaden för

personer i eget boende under budgetåret 1995/96 var 50 kronor lägre än för

förläggning.

Genom ändrade bestämmelser fr.o.m. den 1 juli 1994 har den

asylsökande möjlighet att själv ordna sitt boende, t.ex. hos vänner eller

släktingar. Samtidigt som mottagningssystemet har minskat kraftigt i

omfattning, på grund av av att färre personer än tidigare har sökt asyl, har

andelen asylsökande i eget boende ökat.

I december 1995 bodde 9 501 av totalt 18 923 asylsökande i eget

boende. Förändringen har medfört att avvecklingen av förläggningsvolym

påskyndats väsentligt. I juli 1994 fanns drygt 38 000 asylsökande inskrivna

vid asylcenter/förläggningar jämfört med knappt 19 000 i december 1995.

Bland dem fanns ca 6 000 personer med lagakraftvunna awisnings/-

utvisningsbeslut. Det gångna budgetåret har särskilt präglats av den

omfattande avvecklingen där i princip samtliga arbetsplatser inom

Invandrarverket har berörts av nedskärningar och många har lagts ned. I juli

1995 hade verket 2 300 anställda jämfört med 5 000 våren 1993. Av

personalstyrkan är drygt 7 % invandrare.

42

Skr. 1996/97:24

Den 1 juli 1994 trädde de regelförändringar och andra åtgärder i kraft

som riksdagen beslutat om enligt en proposition Mottagande av asylsökande

m.m.(prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfUl 1, rskr. 1993/94:188> Statens

invandrarverk som är huvudman för mottagande av asylsökande skall se till

att det finns tillräckligt med förläggningar för dem som inte själva önskar

ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt verka för att driften av

förläggningar läggs på entreprenad och drivs av t.ex. ideella organisationer.

Mot bakgrund av den omfattande avvecklingen av verkets egna

förläggningar och det låga antalet asylsökande har intresset av att driva

förläggningsverksamhet på entreprenad hittills inte varit särskilt omfattande.

De asylsökande som väljer förläggningsboende bor, liksom tidigare, i

möblerade lägenheter. Bostaden är gratis för asylsökande och - om man

saknar pengar - lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder

och annat nödvändig som akut läkare- och tandvård. För asylsökande som i

anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras vid ett asylcenter med fri

kost reduceras dagersättningen (för närvarande ges en ensamstående vuxen

71 kronor per dag i dagersättning) med 24 kronor per dag. Samtliga

asylsökande, även de med eget boende, skall i praktisk vardagssvenska är en

viktig del i den organiserade verksamheten. Andra verksamheter inom den

organiserade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av

studier, praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet för

ungdomar i gymnasieåldern. För bam och ungdomar upp till 16 år anordnas

s.k. familjebaserad verksamhet. Här medverkar föräldrar och andra vuxna

tillsammans med förläggningspersonal i att ordna olika aktiviteter som bl.a.

kompletterar den undervisning som skolbarn far. Den familjebaserade

verksamheten har hittills endast bedrivits vid Invandrarverkets anläggningar.

Invandrarverket har på uppdrag av regeringen under år 1995 lämnat två

uppföljningsrapporter med beskrivning av utvecklingen av det egna boendet.

Som tidigare nämnts har ett mycket stort antal asylsökande valt eget boende,

närmare hälften. Av dem med eget boende bodde över hälften i något av de

tre storstadsområdena. Invandrarverkets f.d. Region Öst med Storstockholm

har i särklass haft högst antal asylsökande i eget boende, 63 % av alla

registrerade inom regionen. Det finns en stark koppling mellan familjetyp

43

och val av boendeform. Ensamstående män och kvinnor väljer i stor

utsträckning av administrativa skäl vara registrerade vid någon av

Invandrarverkets anläggningar eller vid något av Invandrarverkets s.k. SIV-

kontor i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Invandrarverket har en skyldighet att erbjuda samtliga vuxna asylsökande

och ungdomar ff.o.m. 16 år, som bedöms ha förutsättningar, att delta i

organiserad verksamhet under väntetiden. Detta gäller även dem som har

eget boende. Det långsiktiga målet är att alla vuxna bör kunna arbeta eller

delta i någon form av organiserad verksamhet under 40 timmar per vecka.

Under budgetåret 1994/95 var målet minst 20 timmar per vecka. En annan

utgångspunkt är att erbjuda sådan verksamhet som är till nytta oavsett om

man far tillstånd att stanna i Sverige eller inte. För den som utan giltigt skäl

vägrar att delta i verksamheten reduceras dagersättningen. Detsamma gäller

den som håller sig undan så att asylutredningen försvåras.

Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet är

flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering, särskilt vid lång väntan

på beslut och dels att i någon mån fa en motprestation utförd för det bistånd

den asylsökande far till sitt uppehälle. Undervisning eget boende - 71 % av

alla i denna ”familjetyp” - medan 74 % av barnfamiljerna bor på

förläggning. Det har vidare redovisats att tillgängligheten till de asylsökande

i eget boende är sämre än för dem med förläggningsboende. Av dem med

eget boende uteblev 20 % till första asylförhör medan motsvarande andel för

dem på förläggning är 4 %. Däremot har det inte kunnat konstateras några

entydiga skillnader i tillgänglighet för verkställighet av awisningsbeslut.

Asylsökande bam i grundskoleåldern far undervisning genom

kommunens försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasie-

ersättande undervisning genom Invandrarverkets försorg. Bam och ungdom

i eget boende har, som tidigare nämnts, inte tillgång till verksamhet som

motsvarar den familj ebaserade verksamheten vid förläggningar. Vissa

indikationer finns på att bam och ungdomars psykiska välbefinnande i eget

boende är förhållandevis dåligt. Något jämförande material för förläggnings-

boende bam och ungdomar finns dock inte.

Skr. 1996/97:24

44

Skr. 1996/97:24

Kommunernas flyktingmottagande har påverkats av att så många

asylsökande har bosatt sig hos släktingar eller vänner i kommunerna, oftast i

redan invandrartäta områden i storstadskommunerna. De asylsökande som

senare far uppehållstillstånd bosätter sig som regel i den kommun där man

bott under väntetiden. Detta har medfört att storstadskommuner och andra

kommuner med ett stort antal asylsökande i eget boende inte längre har

samma möjligheter som tidigare att ta emot flyktingar som kommer från en

förläggning. Koncentrationen av asylsökande med eget boende till

storstadkommunema och det låga antal asylsökande som ges permanent

uppehållstillstånd har också fått till följd att mindre kommuner får mycket få

kommunplacerade flyktingar. Sammantaget innebär den här utvecklingen att

den s.k. ”Hela Sverige-strategin” inte har kunnat upprätthållas. Den

invandrarpolitiska kommittén (dir. 1994:130) som lämnade sitt

slutbetänkande till regeringen i april 1996 har bl.a. föreslagit vissa

begränsningar av möjligheten för asylsökande att själva ordna sitt boende.

Vidare föreslår kommittén att den framtida invandrarpolitiken skall riktas

till nyanlända invandrare och vara begränsad i tiden. Introduktionen i

kommunen bör normalt omfatta två år men kan i vissa fall förlängas till fem

år. Förslag läggs också bl.a. att den som deltar i ett introduktionsprogram

skall få en beskattningsbar ersättning. Betänkandet remissbehandlas för

närvarande. Slutdatum för remisstiden är 10 oktober 1996.

Den 1 juli 1995 trädde en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av

asylsökande m.fl. (LMA) i kraft. En förändring är att den tid under vilken

Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som sökt asyl

och har eget boende har sträckts ut till att gälla även en månad efter det att

uppehållstillstånd har beviljats. Tidigare övergick ansvaret till

vistelsekommunen samma dag som uppehållstillstånd beviljades vilket

medförde svårigheter för den mottagande kommunen. En annan förändring

är att LMA inte skall omfatta bam under 18 år som saknar uppehållstillstånd

och bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd - såvida de inte

bor på en förläggning.

Riksdagen har beslutat att i enlighet med regeringens proposition

(1993/94:94) om mottagande av asylsökande m.m. låta ansvaret för de

45

Skr. 1996/97:24

asylsökandes sjukvård gå över till landstingen senast den 1 januari 1997. En

arbetsgrupp med representanter för Landstingsförbundet, Statens

invandrarverk, Social- och Arbetsmarknadsdepartementen har berett frågan.

Enligt regeringens mening bör principen vara att hälso- och sjukvården för

asylsökande så långt möjligt organiseras på samma sätt som för

befolkningen i övrigt. Staten bör emellertid ha kostnadsansvar för vården

även om ersättningen bör lämnas på ett enklare sätt än för närvarande och

inte genom att varje vårdinsats faktureras.

Regeringen har efter överläggningar med företrädare för

sjukvårdshuvudmännen nått en överenskommelse om hälso- och sjukvård

för asylsökande. Överenskommelsen innebär i korthet att landstingen skall

ge vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt sådan vård som inte kan

anstå. Asylsökande bam skall fa samma hälso- och sjukvård samt tandvård

som i Sverige bosatta bam. Asylsökande skall också erbjudas

hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen.

Staten skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som

ges till asylsökande m.fl. med en schabloniserad ersättning per asylsökande.

Ersättningens storlek är åldersdifferentierad. För bam under 7 år är

ersättningen 2 650 kronor, för bam 7 - 18 år 1 080 kronor, för vuxna under

60 år 1 700 kronor och för personer 61 år och äldre 2 690 kronor per kvartal.

För vård åt asylsökande där kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än

50 000 kronor, beräknad enligt gällande riksavtal för hälso- och sjukvård,

skall staten lämna särskild ersättning motsvarande den kostnad som

överstiger 50 000 kronor. De förändringar som följer av överenskommelsen

kommer att träda i kraft den 1 januari 1997.

2. Det kommunala flyktingmottagandet

Omfattning

Enligt det system för flyktingmottagande som infördes 1985 är det kommu-

nerna som tar emot flyktingar och staten som har det övergripande ekonomi-

ska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna

om att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar och kommunerna har

46

Skr. 1996/97:24

därefter ansvaret for att flyktingarna far en bra introduktion i det svenska

samhället.

I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala

mottagandet sedan år 1989.

År

Avtalade

kommunplatser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21 817

18 472

271

1993

21 400

25 300

271

1994

49 900

61 500

272

1995

17 930

15 900

272

Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats

asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl och även vissa an-

höriga till flyktingar.

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner

medverkar. Kommunerna har även under år 1995 lyckats upprätthålla ett

flyktingmottagande som svarat mot ett fortsatt stort behov av

kommunplatser som funnits under de senaste tre åren. Storstadskommunerna

har haft en stor inflyttning.

Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden

1993-1995 har dels varit regeringens prinicipbeslut i juni 1993 avseende

asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som regeringen

fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som sökt asyl

före den 1 januari 1993 skulle fa stanna här om inte särskilda skäl talade mot

det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de kommunmottagna

flyktingarna barnfamiljer som fatt uppehållstillstånd med grund i

regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer.

Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret

1995 uppgick till ca 15 900 personer. Av dessa var ca 20 % direktmottagna

47

Skr. 1996/97:24

kvotflyktingar och 32 % var anknytningar till dessa. Totalt fanns

överenskommelser med kommunerna om att ta emot ca 17 930 flyktingar.

Behovet av kommunplatser har därefter successivt minskat och under

budgetåret 1995/96 beräknas kommunerna ta emot ca 13 000 personer. I

detta platsbehov ingår även kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga.

Kommunernas introduktionsprogram

I propositionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för

ersättning till kommunerna m.m. (1989/90:105) redovisades ett program för

att underlätta för flyktingar att snabbare fa en förankring i svenskt arbets-

och samhällsliv. Samtidigt infördes ett nytt system för statlig ersättning för

flyktingmottagandet. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet

var att stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna

snabbare skall kunna bli självförsörjande.

Kommunerna förutsätts ff.o.m. år 1991 göra upp individuella planer för

flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i

samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala

arbetsförmedlingen. Samordning skall även ske med övriga myndigheter

m.fl. som deltar i flyktingmottagandet. I programmet för aktivt och

samordnat flyktingmottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn

och en samordning mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar.

Vidare understryks vikten av att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna

och frivilligorganisationema far en mer aktiv roll än hittills. Som exempel

kan nämnas en treårig försöksverksamhet i föreningsregi. Den bedrivs sedan

våren 1994 i Stockholm av fem frivilligorganisationer i samverkan med

Stockholms stads invandramämnd. Särskilda projektmedel har beviljats av

dåvarande Civildepartementet. Genom ett särskilt avtal med kommunen

överförs viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras insatser.

De organisationer som ingår i försöksverksamheten är Röda korsets

Stockholmsdistrikt, KFUM/KFUK:s studieförbund, Sociala Missionen, Blå

Bandets lokalavdelning i Tensta/Rinkeby och Caritas.

Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge

flyktingen en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som

48

Skr. 1996/97:24

möjligt i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att

flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt.

Kommunerna har enligt skollagen (1985:1100) en skyldighet att så snart

som möjligt, och senast inom tre månader efter det att rätt till

svenskundervisning för invandrare (sfi) inträtt (om inte särskilda skäl

föreligger) tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen och

som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Kommunens

insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som ger flyktingen

förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed främja goda

etniska relationer. Av stor betydelse för flyktingens introduktion är också

insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt arbetsmarknadspolitiska

insatser.

Under den första tiden i kommunen far flyktingar som regel sin

försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har

kommunerna, genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för

flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en

introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag

till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kommunala

flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna

beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av

kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner

har börjat använda sig av den nya introduktionsersättningen. Flera

kommuner som infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om

att den varit enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fatt

ersättning för att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning,

utbildning etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och några

kommuner vittnar även om förbättrade attityder från omgivningen gentemot

de nyinvandrade sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället

för att betala ut socialbidrag.

49

4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 24

Skr. 1996/97:24

Statlig ersättning/kostnader

Kommunerna far statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa

andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m.

Kommunerna far en schabloniserad ersättning för vaije mottagen flykting

och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan härav

lämnas också viss annan ersättning.

Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överens-

kommelse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar. Den är

oberoende av hur många flyktingar kommunen tar emot och utgår för vaije

år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar

schablonersättningen för tre vuxna flyktingar.

Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för

ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som

tidigare lämnades till komunema för flyktingmottagandet. Den skall även

inkludera kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för

vuxna som omfattas av flyktingmottagandet. För år 1996 är

schablonersättningen 150 900 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och

92 600 för bam under 16 år. Beloppen skall justeras årligen med hänsyn till

bl.a. kostnadsutvecklingen.

Från och med den 1 januari 1996 gäller nya regler för utbetalning av

schablonersättning till kommunerna. Den nya ordningen innebär bl.a. att

utbetalningarna delas upp i fler delar än för närvarande och fördelas i tiden

så att de mer ansluter till när kostnaderna uppstår för kommunen. En

omfördelning har på så sätt skett av schablonersättningen från

utflyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning så att

ersättningen i högre grad sammanfaller med kommunernas kostnader.

För flyktingar som som inte kan försörja sig på grund av funktionshinder

eller hög ålder (60 år och därutöver) far kommunen ersättning för vissa

särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social-

tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet och färdtjänst.

50

Skr. 1996/97:24

För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen

vårdnadshavare beviljas ersättning for faktiska kostnader för bistånd som

ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättningen avser främst

placering i familjehem eller grupphem.

Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning av

Invandrarverket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner

eller landsting som har vissa typer av extraordinära kostnader för

flyktingmottagandet. Den totala ramen för ersättning av extraordinära

kostnader under budgetåret 1995/96 är 110 miljoner kronor.

Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret

1994/95 till ca 6,7 miljarder kronor. Under budgetåret 1995/96 beräknas

kostnaden till drygt 4 miljarder kronor.

Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga

ersättningen

Invandrarverkets uppföljning har under det senaste åretfokuserats på kom-

munernas arbete med de individuella introduktionsplanerna. Därvid har

brister noterats främst vad gäller planer för bam och flyktingar som flyttat

till en ny kommun. Dessutom konstateras att flyktingen i större omfattning

bör involveras i sin egen introduktion. Slutligen visar uppföljningen att ar-

betsförmedlingen borde spela en aktivare roll redan under introduktionens

inledning.

Statens invandrarverk lämnade år 1994 en rapport till regeringen om

flyktingars svenskundervisning. Av rapporten framkom att väntetiderna

innan sfi påbörjats är för långa, avbrotten i studierna för många och att

alltför fa avslutar studierna med godkänt resultat. Invandrarverket har

därefter i oktober 1995 lämnat en situationsbeskrivning om vuxna

invandrares kunskaper i svenska och svenskundervisning för invandrare.

Även denna rapport visar att läget är oförändrat dystert; alltför långa

väntetider, alltför många avbrott och alltför fa klarar av utbildningen.

Invandrarverket har i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen gjort en

sammanställning om flyktingars registrering på arbetsförmedlingen vad

51

Skr. 1996/97:24

gäller flyktingar mottagna åren 1991, 1992 och 1993. Under-

sökningsgruppen består av kommunmottagna flyktingar i åldern 16 - 59 år.

Omkring 30 % av mottagna flyktingar i åldersgruppen 16 - 59 år och som

tagits emot under åren 1991-93 är utan arbete och denna andel är nästan fyra

gånger så stor som den för motsvarande grupp svenskar. Skillnaden mellan

flyktinggruppen och samtliga utomnordiska medborgare är mindre men

likafullt anmärkningsvärd. Det är små grupper som trots registrering på

arbetsförmedlingen har någon form av arbete. Av personer som är i

arbetsmarknadsåtgärder är en markant högre andel flyktingar (ca 50 %)

jämfört med övriga utomnordiska medborgare.

Vid sidan av resultatuppföljningen skall en central uppföljning ske av

kostnadsutvecklingen for stat och kommun.

Arbetsgruppen har i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen

kommunens kostnader for flyktingmottagandet? Uppföljning av kommunalt

flyktingmottagande för flyktingar mottagna åren 1991-1993 under tiden

1991 t.o.m. juni 1994 (Ds 1994:136) redovisat resultaten från tidigare

uppföljning från en urvalsundersökning i 41 kommuner. Arbetsgruppen fann

med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation for den

osäkerhet som kunde finnas i kommunernas redovisning att den statliga

ersättningen i flertalet kommuner dittills hade täckt de kostnader som den

varit avsedd att täcka for flyktingar mottagna i en kommun år 1991. För

flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkom av urvalsunder-

sökningen att de flesta kommuner låg under eller omkring den förväntade

bidragsutnyttj andegraden och att den statliga ersättningen dittills täckt de

kostnader den varit avsedd att täcka fram t.o.m. den 30 juni 1994.

Arbetsgruppen har vidare under sommaren 1995 gjort en slutlig

uppföljning i vilken utsträckning den statliga ersättningen för flyktingar som

tagits emot år 1991 täckt de kostnader ersättningen varit avsedd att täcka.

Resultatet av denna uppföljning bör liksom den tidigare tolkas med viss

försiktighet på grund av den osäkerhet som kan finnas i en del av

kommunernas redovisning och de brister som ännu kan antas finnas kvar i

kommunernas uppföljning av kostnader i flyktingmottagandet. Resultaten av

uppföljningen redovisas i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen

52

Skr. 1996/97:24

kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1991 ? (Ds 1995:75).

Uppföljningen visar i stort sett på samma resultat som den tidigare

uppföljningen. Det innebär att den statliga ersättningen avseende flyktingar

mottagna år 1991 för de flesta kommuner täckt de kostnader ersättningarna

varit avsedda att täcka. Några kommuner har en hög bidragsutnyttj andegrad

medan några har en väldigt låg sådan. Kännetecknande för kommuner med

en låg bidragsutnyttjandegrad är många gånger att de har en stor utflyttning

av flyktingar. Flera kommuner med stor inflyttning av flyktingar som första

gången tagits emot i annan kommun år 1991 och som var boende i

kommunen vid utgången av januari månad 1995 hade en hög

bidragsutnyttjandegrad. För kommuner med stor inflyttning av flyktingar

kommer de nya ersättningsreglerna som trädde i kraft den 1 januari 1996

och som nämns under avsnittet Statlig ersättning, att ha positiva effekter

genom att ersättningen sträckts ut i tiden och därmed bättre bör sammanfalla

med när i tiden kommunernas kostnader uppstår.

Några ytterligare slutsatser om orsaker till skillnader i bidrags-

utnyttjandegraden mellan olika kommuner har inte varit möjliga att dra

utifrån kommunernas redovisningar.

Arbetsgruppen har under våren 1996 gjort en fortsatt undersökning, som

baseras på flyktingar som första gången tagits emot i en kommun år 1992.

Analysen är ännu inte slutförd, men det kan dock konstateras att

kommunerna har ungefär samma kostnader som år 1991. Eftersom något

konjunkturtillägg inte betalats ut för denna grupp blir dock

kostnadstäckningen lägre. En tredjedel av de undersökta kommunerna har

fått sina kostnader täckta helt och hållet genom statliga bidrag. För de

kommuner som inte fått alla kostnader ersatta, är underskottet i flertalet fall

högst 20 %. I undersökningarna av såväl 1991 års som 1992 års

flyktingmottagande framgår tydligt att sekundärflyttningama gjorde

utflyttningskommunema till ”vinnare” med inflyttningskommunema som

regel inte fick sina kostnader täckta. Inflyttningskommunema är nästan alla

stora och medelstora kommuner i mellersta och södra Sverige. För

flyktingar som flyttar ifrån ursprungskommunen mer än 18 månader efter

det första kommunmottagandet far inflyttningskommunema inte del av

53

Skr. 1996/97:24

schablonersättningen. Små kommuner, oberoende av geografiskt läge, är i

allmänhet utflyttningskommuner och får sina kostnader täckta av de statliga

bidragen.

De ändrade utbetalningsregler för schablonbidragen som gäller ff.o.m.

den 1 januari 1996 syftar bl.a. till att ta bort orättvisor i ersättningsnivån

kommunerna emellan på grund av sekundärflyttningar.

Den främsta orsaken till att den statliga ersättningen inte har täckt

kostnaderna är att kommunernas socialbidragskostnader blivit större än

beräknat genom att så få flyktingar kommer ut i arbete.

Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidi-

gare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning

i en kommun.

Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas

till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun efter att ha

varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt

omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs i procent av

gällande basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Beloppet för ett

enpersonshushåll är högst 21 000 kronor och för en familj med två bam

34 000 kronor. Från beviljat belopp avräknas en uppläggningsavgift på för

närvarande 300 kronor i samband med utbetalningen. Lånen är

amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen. Ränta utgår med

en räntesats som fastställs för varje år av regeringen. Amorteringstidens

längd bestäms med utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga

inkomster kan få anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp

som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta

kunna avskrivas. Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till

hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag

till möbler och annat bohag.

Återbetalning av lån började i januari 1993 och hittills har 104 miljoner

kronor av kapitalskulden betalats tillbaka. 3 000 lån har slutbetalats. Ca

33 800 personer har under perioden 1 juli 1995 - 30 juni 1996 ansökt om

54

Skr. 1996/97:24

anstånd med återbetalningen av lånen. Under samma period har beslut

fattats om avskrivning av lån för 2 496 lånehushåll med en summa av

ungefär 34 miljoner kronor.

V Samråd med frivilligorganisationer m.fl.

Flera svenska frivilligorganisationer är aktiva inom invandrings-, flykting-

och biståndspolitiken. På central nivå har de största organisationerna samlats

i ett flyktingpolitiskt råd, som har varit knutet till departementet och har letts

av statsrådet. I rådet har ingått ledamöter från Amnesty Intemationals sven-

ska sektion, Rädda barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska kyrkans försam-

lingsnämnd, Svenska röda korset, Sveriges frikyrkoråd och Riksförbundet

för personal vid invandrarbyråer och flyktingmottagningar (RIB). Dessutom

har ingått representanter från berörda myndigheter, Svenska kommunför-

bundet, Landstingsförbundet, Sveriges Advokat-samfund, riksdagspartierna

och UNHCR.

I januari 1996 hölls ett möte enligt en ny struktur, där ledamöter från

Flyktingpolitiska rådet, Invandrarrådet och invandrarnas trossamfund

deltog.

VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska

arbetet och Sveriges roll

1. Inledning

Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga

lösningar av både de problem som orsakar folkomflyttningar och av de

konsekvenser som följer därav.

Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor med avseende på såväl

åtgärder för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt

grundorsaker till flykt. De viktigaste organisationerna med flykting-

relaterade mandat är FN:s högkommissarie för flyktingar (UNHCR) och

FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).

55

Skr. 1996/97:24

Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i

medlemsländerna, arbetskraftsfrågoma etc. som bestämmer inriktningen av

det migrationspolitiska arbetet.

Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog

kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också

under en följd av år arbetat med asylrättsliga spörsmål.

Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska

aspekter. Som medlem i EU deltar Sverige i och bidrar till det arbete som

bedrivs i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.

Sverige har under åren 1994 och 1995 i flera fora fortsatt att verka för att

Europas länder skall dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått

till följd av kriget i f.d. Jugoslavien.

Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för

det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som inom EU

gäller på detta område har dock visat, att Sverige inte ställs inför krav på

genomgripande förändringar av politiken på detta område.

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har

även under 1995 varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är

utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är

det faktum att tre nordiska länder blivit medlemmar i EU - medan två valt

att stå utanför - ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd.

Den nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som utgör ett

problem i dagens situation.

Sverige verkar aktivt för att effektivisera biståndet till flyktingar. Under

1995 reformerades UNHCR: s och WFP:s (FN:s livsmedelsprogram)

administrativa struktur. På svenskt inititativ beslöts att genomföra en samlad

översyn av roll- och mandatfördelningen inom FN-systemet vid humanitära

insatser, som ju huvudsakligen berör flyktingliknande situationer.

Översynen skall vara avslutad 1997.

Sveriges lämnar betydande bidrag till de internationella

flyktingprogrammen. Sverige tillhör de fem viktigaste bidragsgivarna till

UNHCR och UNRWA. De svenska bidragen till WFP till förmån för

flyktingar är bland de största och mest flexibla.

56

Via SIDA:s katastrofanslag stödjer Sverige insatser till förmån för

flyktingar och intemflyktingar i olika regioner, ofta i samarbete med FN

eller enskilda organisationer. 1995 gick de största bidragen till f.d.

Jugoslavien, Stora sjö-regionen (Ruanda, Burundi), och Afrikas hom.

Ekonomiskt stöd utgår också till internationella organisationer som

Internationella Röda korset och Röda kors-federationen och till svenska

enskilda organisationer.

2. UNHCR och övriga FN-organs arbete med flyktingfrågor

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) inrättades 1950 utifrån behovet att lösa

de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR: s

grundläggande mandat är att utifrån 1951 års flyktingkonvention och 1967

års tilläggsprotokoll ge rättsligt skydd åt personer som på grund av

välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. Mandatet förlängs vart

femte år av FN:s generalförsamling. Verksamheten finansieras huvud-

sakligen via frivilliga bidrag från medlemsländerna. De största givarna är

USA, EG-kommissionen, Japan, Nederländerna och Sverige.

UNHCR gav under 1995 skydd och bistånd åt över 27 miljoner

människor på flykt. Verksamheten präglades av två större humanitära

katastrofer - f.d. Jugoslavien och Ruanda/Burundi - som tillsammans

omfattade 40 procent av budgeten. Båda är tydliga exempel på

flyktingliknande situationer, där flyktingkommissarien getts ett mer flexibelt

mandat för att kunna agera för grupper som traditionellt inte kommit i

åtnjutande av skydd. UNHCR har i båda fallen tilldelats rollen som

samordnare inom FN-systemet av det humanitära biståndet, vilket till stor

del inneburit nya uppgifter för organisationen. I samband med komplexa

katastrofer av denna typ, har flyktingproblematiken kommit att fa en alltmer

framträdande roll. Under de senaste åren har UNHCR lagt ökad betoning på

förebyggande insatser och förbättrad katastrofberedskap. Arbetet med att

finna långsiktiga lösningar på flyktingproblemen och förebygga uppkomsten

av nya flyktingströmmar har blivit centralt för UNHCR, och har medfört en

tyngdpunktsförskjutning mot insatser i ursprungsländer.

Skr. 1996/97:24

57

5 Riksdagen 1996/97.1 saml. Nr 24

Skr. 1996/97:24

Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att se till de

bakomliggande orsakerna till flyktingströmmar, bland annat respekten for

mänskliga rättigheter i ursprungsländerna och kopplingen till ekonomisk

och demokratisk utveckling. Sverige verkar inom UNHCR for att riktlinjer

utvecklas för skydd för grupper som inte omfattas av flyktingkonventionen

och tilläggsprotokollet. Sverige stödjer UNHCR:s arbete i repatrieringen till

f.d. Jugoslavien, som är ett tydligt exempel på hur det komplexa samspelet

mellan humanitära, politiska och militära insatser påverkar organisationens

verksamhet.

I takt med att allt fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet

av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen,

som alltmer tydligt. Samarbete krävs såväl inom katastrofområdet som för

att möta problematiken kring intemflyktingar, integration av återvändande

flyktingar samt för att angripa grundorsakerna till flykt. Sverige har betonat

vikten av att hålla fast vid en tydlig ansvarsfördelning inom FN-systemet,

och drev med stöd av övriga EU-medlemar under 1995 igenom att en

samlad översyn av roll- och mandatfördelningen inom FN-systemet vid

humanitära katastrofer skulle genomföras. Sverige har vidare medverkat

aktivt i den genomgripande reformeringen av UNHCR:s styrformer.

3. UNRWA

FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar, UNRWA, inledde sin

verksamhet 1950 och har nu under 45 år svarat för utbildning, hälsovård och

social service för palestinska flyktingar på Västbanken och Gaza, samt i

Libanon, Syrien och Jordanien. Under den 50:e generalförsamlingen

förlängdes UNRWA:s mandat till 1999. 1994 beslutades att UNRWA:s

huvudkontor skulle flyttas från Wien till Gaza. Organisationens

huvudkontor har nu flyttats från Wien till Gaza och Amman.

Idag bistår UNRWA närmare 3,2 miljoner palestinska flyktingar. Av

dessa befinner sig cirka en tredjedel i flyktingläger. Till skillnad från

UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas

rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i

länderna.

58

Skr. 1996/97:24

De årliga bidragen till UNRWA uppgår till ca 340 miljoner US-dollar

och de viktigaste givarna är USA, EG, Japan och Sverige. Det svenska

bidraget till UNRWA:s reguljära budget var 146 miljoner kronor för

verksamhetsåret 1994 och 140 miljoner 1995.

UNRWA står idag inför ett arbete att anpassa sig till den förändrade

situation på Västbanken och Gaza, som har uppstått i och med

interimsavtalet om utvidgat palestinskt självstyre. UNRWA söker i ökad

utsträckning samordna sin verksamhet med den nya palestinska

administrationen. Syftet är ytterst att trappa ner verksamheten.

Sverige välkomnade beslutet att flytta huvudkontoret till Gaza och anser

att en successiv överföring av UNRWA:s verksamhet till den palestinska

administrationen är önskvärd. Det är dock alltför tidigt att lägga fast

tidpunkten för en avveckling, då "palestinifieringen" av UNRWA måste

följa den generella utvecklingen i fredsprocessen.

4. IOM

International Organization for Migration (IOM), med säte i Geneve grun-

dades år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migra-

tionsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring

samt transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten är sär-

skilt omfattande och sker ofta i samarbete med UNHCR.

Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i

organisatonens olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett

praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av

kvotflyktingar m.fl. och från Sverige av återvandrare.

Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare, främst

som en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Öst-

europa. IOM har under år 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors

för att bättre möta behoven i Ryssland och Baltikum. Regionkontoret i

Helsingfors genomför ett tvåårigt åtgärdsprogram gällande migrations-

politiskt samarbete i Östersjöområdet omfattande de baltiska staterna,

Ryssland och Vitryssland. Sverige har bidragit med 4 700 000 kronor.

Programmet avslutas hösten 1996.

59

Skr. 1996/97:24

Vidare har regeringen i maj 1996 beslutat att lämna bidrag om ca 60 000

kronor för att undersöka behovet av olika slags datautrustning för att hantera

migrationsärenden.

5. OECD

Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den

s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s

råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att

analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i

OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter

de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda

arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och

invandringsländer. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens

villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats

av den växande insikten om behov av samordning mellan

invandringsländema för att på sikt påverka bakgrundsorsakema till

utvandring. Ett område som speciellt uppmärksammats under 1995 var

migrationen i Sydostasien genom ett expertseminarium som arbetsgruppen

arrangerade i Tokyo i samarbete med Japans regering.

Inom OECD:s ram pågår sedan flera år tillbaka ett viktigt arbete med att i

en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och

migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.

Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken

inom området. Arbetet sker i en grupp, som består av både forskare och

representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder

utanför OECD-kretsen, nämligen, Bulgarien, Rumänien, Polen,

Tjeckoslovakien och Ungern. Arbete pågår med att vidga

korrespondentnätet ytterligare.

6. OSSE

Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE) är genom sin

breda medlemsbas av 52 medlemsstater, innefattande bl.a. vissa länder i det

asiatiska Ryssland samt Nordamerika, ett värdefullt forum även för

migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv. Massmigrationsfrågan, som

60

Skr. 1996/97:24

berör fundamentala mänskliga rättgheter, kan ses som en del av dess

konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. Vikten av samarbet

med andra internationella organisationer betonas och Sverige har verkat för

att OSSE skall stärka sin kompetens att hantera frågor inom ramen för det

breda säkerhetsbegreppet. Migrations- och MR-ffågor har tagits upp vid

särskilda seminarier som arrangerats inom ramen för den s.k. ”human

dimension”.

7. Europarådet och Öst/Väst-migration

CAHAR

Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) är ett fora

för utbyte av erfarenheter och information om förändringar av den

asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Europarådets utvidgning mot

öst har påverkat inriktningen av CAHAR: s arbete och har under 1995 mer

tagit sikte på de problem som de nya medlemsländerna har. Denna

utveckling har inte varit självklar för alla länder men från svensk sida har vi

sett det angeläget att utvecklingen gått i den riktningen. Det är viktigt att

dessa nya demokratier också skapar ett system för att kunna ta emot

flyktingar och pröva deras asylansökningar. Det är också viktigt att deras

lagstiftning på detta område överensstämmer med de principer och

värderingar som utvecklats, bl.a. inom Europarådet.

Under 1995 fortsatte en diskussion om sk. ”säkra länder” ur

transitländemas perspektiv, som påbörjades 1994, till vilken Ungern hade

tagit fram ett diskussionsunderlag. Det hölls en inledande diskussion om den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

rätten för asylsökande att överklaga ett awisningsbeslut, baserad på ett

dokument utarbetat av Europarådets rättsavdelning.

8. Europaintegrationen

EU-medlemskapet och EES-avtalet

Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem av EU. Medlemskapet innebär

att Sverige fullt ut deltar i arbetet kring personers fria rörlighet såväl vad

avser de delar som regleras i EG-rätten som de delar som regleras inom

ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. EU-medlemskapet innebär

61

Skr. 1996/97:24

vidare att Sverige bytt sida i EES-avtalet. Detta avtal gäller fortfarande och

innebär att medborgare i de femton EU-ländema och i tre av EFTA-ländema

fritt kan flytta mellan de avtalsslutande länderna for att ta anställning, starta

egen verksamhet, studera, bo och leva - enligt ett for hela EES gemensamt

regelsystem. Avtalet innebär också en gemensam arbetsmarknad där

medborgare i de avtalsslutande länderna har rätt att utan krav på

arbetstillstånd ta arbete var som helst inom hela EES-området. Reglerna

innebär förbud mot diskriminering på grund av medborgarskap när det gäller

sysselsättning, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skattemässiga förmåner

m.m. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar.

EG-rättens regler om fri rörlighet är inte utan undantag. Medlemsstaterna

får behålla bestämmelser som föreskriver särskild behandling av utlänningar

som grundar sig på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

Restriktionerna får inte användas som stöd för generella administrativa

åtgärder som medför ytterligare gränsformaliteter vid inre gräns utöver bevis

om medborgarskap. Frågor om begränsning i inreserätten och om

avlägsnande behandlas i direktiv 64/221/EEG. I artikel 3 stadgas att åtgärder

vidtagna med hänsyn till allmän ordning och säkerhet uteslutande skall

grunda sig på personens eget uppförande. Avlägsnande på allmänpreventiv

grund är förbjudet. Beslut om avlägsnande måste vara motiverade och kunna

överklagas.

Avskaffandet av EU:s inre gränser - unionsfördraget

Arbetet med den fria rörligheten för personer och genomförandet av den inre

marknaden omfattar också avskaffandet av den inre gränserna. I

Romfördraget slås fast att en inre marknad utan inre gränser skall upprättas.

Avskaffandet av personkontroll vid inre gränser aktualiserar frågan om

genomförandebestämmelser. Dessa tar sikte på att man med bibehållen

säkerhet för medborgarna skall kunna avskaffa personkontrollen vid de inre

gränserna. Som exempel på genomförandebestämmelser kan nämnas ett

gemensamt regelverk för kontroll vid den yttre gränsen, en harmoniserad

viseringspolitik och en utökad samverkan mellan medlemsstaternas

administrationer.

62

Skr. 1996/97:24

Arbetet med genomförandebestämmelser bedrevs före unionsfördragets

ikraftträdande i strikt mellanstatlig form. I och med unionsfördragets

ikraftträdande, den 1 november 1993, fördes huvuddelen av detta arbete in i

EU:s rättsliga och inrikes samarbete, den tredje pelaren. Viseringsffågoma

fördes i huvudsak in under gemenskapsrätten. I samtliga frågor om dessa

genomförandebestämmelser fattar rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF)

besluten. Ett omfattande arbete hade redan vid tiden för unionsfördragets

ikraftträdande bedrivits och resulterat i bl.a. två konventionstexter. Den

första behandlar vilket land som i sak skall pröva en asylansökan (den s.k.

Dublinkonventionen) och den andra hur kontrollen vid EU:s yttre gräns

skall genomföras (den s.k. yttre gränskontrollkonventionen). Dublin-

konventionen har ratificerats av tio medlemsstater. De nya medlemsstaterna

har i sina anslutningsfördrag förbundit sig att tillträda konventionen. I

Sverige pågår förberedelser för detta. Yttre gränskontrollkonventionen är

ännu inte fardigförhandlad då ett fåtal frågor fortfarande är olösta. Det gäller

främst frågan om den territoriella tillämpningen samt frågan om EG-

domstolens eventuella roll. En konvention om ett europeiskt

informationssystem (EIS) är under utarbetande. EIS skall komplettera yttre

gränskontrollkonventionen och möjliggöra det informationsutbyte som

förutses i denna.

Utvecklingen under år 1995

Under år 1995 har, som nämnts, rådet fattat beslut om två förordningar på

viseringsområdet. I den ena fastställs de tredjeländer vars medborgare måste

ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Den andra förordningen rör

enhetlig utformning av viseringshandlingar. Rådet har vidare antagit en

rekommendation om lokalt konsulärt samarbete vad avser viseringar samt en

gemensam åtgärd om flygplatstransitvisering. Den senare syftar till att

förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandringen. Sverige, som

inte tidigare haft detta viseringsinstrument, har fatt en övergångsperiod på

18 månader för att genomföra åtgärden.

Under år 1994 antog rådet en resolution om uppehållstillstånd för

tredjelandsmedborgare som har för avsikt att arbeta i EU, en resolution om

uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som har för avsikt att verka

63

Skr. 1996/97:24

som egna företagare samt en resolution om tredjelandsmedborgare som har

för avsikt att studera i en medlemsstat. Under 1995 antog rådet en resolution

som behandlar situationen för de tredjelandsmedborgare som lagligen

uppehåller sig i en medlemsstat. Resolutionen identifierar vilka som skall

omfattas av den och ger dessa personer vissa minimirättigheter. Vidare

antog rådet en resolution om ansvarsfördelning vid mottagande av fördrivna

personer och tillfälligt uppehälle for fördrivna personer. Denna resolution tar

främst sikte på massflyktsituationer. Rådet antog även ett beslut om ett

snabbförfarande då resolutionen om ansvarsfördelning skall tillämpas.

På asylområdet enades rådet om två nya instrument. En resolution om

minimigarantier vid handläggning av asylärenden, som fastställer vissa

principer om effektiv handläggning av asylärenden och hänvisar särskilt till

1951 års flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Vidare

omfattar resolutionen vissa garantier vid prövningen av asylärenden, den

asylsökandes rättigheter under handläggningen av ärendet, överklagandet

och omprövning. Rådet har också enats om en gemensam ståndpunkt om en

harmoniserad användning av uttrycket ”flykting” i artikel 1 i 1951 års

flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning. I den

gemensamma ståndpunkten behandlas begrepp såsom förföljelse,

förföljande part, grunder for förföljelse, upphörande av flyktingskap,

uteslutande från flyktingskap m.m. Vid det rådsmöte där man enades om

den gemensamma ståndpunkten avgav Sverige en deklaration om den

svenska tolkningen av begreppet ”förföljelse av tredje part”. Deklarationen

följer den av FN:s flyktingkommissariat utarbetade handboken för

fastställande av flyktingskap och de förslag som den flyktingpolitiska

kommittén lämnade i Svensk flyktingpolitik i ett globalt perspektiv.

I juni 1995 antog rådet en resolution om harmonisering av åtgärder i

kampen mot olaglig invandring och olagligt arbete och en förbättring av

kontrollåtgärderna inom detta område. Resolutionen är en fortsättning på det

arbete som påbörjades 1993 om kontroll och avvisning eller utvisning av

medborgare i tredje land som olagligt vistas eller arbetar i EU.

I syfte att förbättra öppenheten i arbetet enades rådet i november om ett

beslut om offentliggörande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning

64

Skr. 1996/97:24

(EGT) av de rättsakter och andra texter som rådet antagit i asyl- och

invandringsfrågor.

1996 års regeringskonferens

Enligt artikel N 2 i Maastrichtfördraget skall en regeringskonferens

sammankallas 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som

skall revideras i enlighet med de mål som anges i fördragets inledning.

Konferensen inleddes formellt den 29 mars 1996 vid ett särskilt möte med

Europeiska rådet i Turin och beräknas hålla på en bit in på 1997. Redan

under 1995 skedde dock omfattande förberedelser, inte minst i den s.k.

reflektionsgruppen. Europeiska rådet beslutade 1994 att tillsätta en

reflektionsgrupp för att förbereda regeringskonferensen. Gruppen

sammanträdde mellan juni och december 1995 och dess arbete avslutades i

och med att gruppens slutrapport överlämnades till Europeiska rådet. I

denna slutrapport behandlas bl.a. rättsliga och inrikes frågor. I detta avsnitt

underströks bl.a. behovet av att effektivisera arbetet i den tredje pelaren.

Sveriges regering presenterade en skrivelse till riksdagen med redogörelse

för förberedelsearbetet samt för vissa principiella ställningstaganden i de

frågor som konferensen kan komma att behandla. Skrivelsen överlämnades

den 7 december 1995. I skrivelsen menar regeringen att det är en utbredd

uppfattning att samarbetet i den tredje pelaren inte varit tillräckligt effektivt.

Sverige kommer att verka för att arbetet även i fortsättningen i huvudsak

skall förbli mellanstatligt. Vad beträffar asyl- och invandringsfrågor är det

regeringens uppfattning att det kan övervägas att föra över lämpliga delar av

detta område till gemenskapslagstiftningen. Härigenom skulle bättre

förutsättningar skapas för förverkligandet av den fria rörligheten för

personer. Det bör också bidra till att finna lösningar för att skapa en mer

rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna.

Schengensamarbetet

I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer

ingick Frankrike, Tyskland och Benelux-ländema 1985 Schengenavtalet,

vilket syftade till en avveckling av alla personkontroller vid inre gränser.

Senare har även Spanien, Portugal, Italien, Grekland och Österrike tillträtt

65

Skr. 1996/97:24

avtalet. 1990 hade man förhandlat fram en tillämpningskonvention och den

26 mars 1995 började konventionen tillämpas av sju av medlemsstaterna.

Italien, Grekland och Österrike har hittills inte kunna tillämpa konventionen.

Frankrike, som i övrigt tillämpar konventionen, har med hänsyn till de

terroristhandlingar man drabbats av åberopat en undantagsbestämmelse i

konventionen som tillfälligt möjliggör en fortsatt personkontroll vid de inre

gränserna.

Danmark ansökte i maj 1994 om observatörskap i Schengensamarbetet,

med sikte på fullt medlemskap. Finland och Sverige gjorde motsvarande

ansökningar i juni 1995. Samtliga tre länder har i sina ansökningar gjort det

uttryckliga förbehållet att den nordiska passkontrollöverenskommelsen skall

kunna upprätthållas vid ett framtida Schengenmedlemskap. Schengens

exekutivkommitté ”Schengens ministerråd” uttalade sig i oktober 1995

positivt till förhandlingar med de fem nordiska länderna. Beträffande Island

och Norge, som inte är EU-medlemmar, konstaterade kommittén emellertid

att en institutionell lösning måste hittas för att dessa skall kunna anslutas till

samarbetet. Vid sitt möte i december 1995 beslutade exekutivkommittén att

inleda förhandlingar med de nordiska länderna med sikte på fullt

medlemskap för de tre EU-medlemmama och samarbetsavtal med Island

och Norge. Vidare uttryckte exekutivkommittén målsättningen att

förhandlingarna skall ha kommit så långt att man vid sitt möte den 18 april

1996 skall kunna besluta att de fem nordiska länderna kan inträda som

observatörer den 1 maj 1996. Observatörskapet innebär i praktiken att

observatörerna deltar i de olika möten som hålls i Schengenkretsen. Som

observatör har man inga förpliktelser att verkställa de genomförandeåtgärder

som samarbetet förutsätter för dem som tillämpar konventionen. Det

kommer således inte innebära att personkontrollerna vid inre gränser i detta

skede tas bort för de nordiska länderna.

När Sverige blir medlem kommer detta att innebära att vi tillämpar de

genomförandebestämmelser som finns. Detta innebär att personkontrollerna

vid inre gränser försvinner och att en fri rörlighet för personer genomförs,

detta gäller även för tredjelandsmedborgare. Vidare innebär det att Sverige

kommer att tillämpa Schengens regelverk vad avser kontroll vid den yttre

66

Skr. 1996/97:24

gränsen, viseringsfrågor samt första asyllandsprincipen. Motsvarigheter till

Schengens regelverk finns redan eller är under förhandling inom EU.

Exempelvis motsvarar Dublinkonventionen Schengens regler om första

asyllandsprincipen. Schengens tillämpningskonvention är så utformad att

eventuella EU-regler har företräde.

9. Samarbete mellan staterna kring Östersjön

Sveriges östsamarbete kännetecknas bl.a. av den geografiska närhet och

grannskap, som finns mellan Sverige och de länder som ett samarbete

framförallt omfattar. Det är viktigt för samarbetet att stödja utvecklingen av

normala grannrelationer, som på sikt bör likna dem som Sverige har med de

nordiska länderna.

I regeringens proposition 1994/95:160 angående Sveriges samarbete med

Central- och Östeuropa föreslås ett nytt program omfattande budgetåren

1995/1996, 1997 och 1998.

I propositionen anges beträffande det migrationspolitiska ansvaret bl.a.

att nya hot och risker för stabilitet och säkerhet i Östersjöregionen har

uppstått på grund av den snabba och genomgripande samhällsomvandlingen

i Baltikum och dess närområde. Hit hör gränsöverskridande, organiserad

brottslighet, flyktingsmuggling m.m. För att bemöta dessa hot skall Sverige

samverka aktivt med berörda länder. Även Ryssland skall omfattas av

samarbetet.

Främsta målsättningen för biståndet till och samarbete med Estland,

Lettland och Litauen är att föra dessa länders flykting- och migrationspolitik

närmare en europeisk nivå och därmed också uppfylla de internationella

grundprinciper som finns på detta område. Det innefattar för länderna att

först och främst skaffa en migrationspolitisk grundstruktur, underteckna och

tillämpa flyktingkonventionen samt skapa en fungerande gränskontroll.

Detta får också ses som ett led i staternas möjlighet att ansluta sig till EU.

På ett ministermöte, som de nordiska ministrarna med ansvar för

migrations- och flyktingfrågor höll i samband med NSHF:s sammanträde i

Oslo den 5 december 1995 beslutades att ordförandelandet i NSHF skulle

67

ansvara för koordineringen av det nordiska biståndet på migrations- och

flyktingområdet till Baltikum.

Genom det svenska initiativet sommaren 1996 om inrättandet av ett

särskilt Östersjöråd kommer också det migrationspolitiska samarbetet kring

Östersjön att intensifieras. Den aktionsgrupp som skapats för kampen mot

organiserad brottslighet i området skall också arbeta med kampen mot

människosmuggling och illegal invandring.

10. Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har

under 1995 haft fyra möten och ett särskilt invandrarministermöte. Vid

möten där det funnits behov har bl.a. tid avsatts för diskussion med FN:s

flyktingkommissaries representant för Norden och Baltikum samt en

representant för IOM. Ordförandeskapet har under 1995 handhafts av Norge.

NSHF:s policyinriktade funktion har fortsatt under det norska

ordförandeskapet, vissa nya arbetsgrupper har också tillsatts. För

verksamhetsåret 1996 är det Finland som är ordförande, första mötet var i

mars.

Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den nordiska

passkontrollöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra om

förestående ändringar i den nationella visumpolitiken.

Det nordiska utlänningsutskottet har regelbundna samrådsmöten med

företrädare för de nordiska utlänningsmyndighetema, det senaste i mars

1996. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur den nordiska

passöverenskommelsen tillämpas. I mötena deltar även representanter för

berörda departement.

Skr. 1996/97:24

68

Skr. 1996/97:24

11. De informella konsultationerna

Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudskap verkar i Geneve en

organisation i vilken 15 stater informellt samverkar i migrationspolitiska

frågor. Detta forum, som använder arbetsnamnet IGC-Geneva (Inter-

Govemmental Consultations in Geneva), samlar de flesta västeuropeiska

stater samt USA, Canada och Australien. På organisationens dagordning

under det senaste året har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor

och frågor om gränskontroller. Sålunda har Sverige deltagit i en arbetsgrupp

där åtgärder mot människosmuggling och annan illegal invandring

behandlas och där informella informationsnätverk byggts upp.

I samband med Sveriges inträde i EU har diskuterats om IGC-Geneva

riskerar att innebära dubbelarbete i förhållande till motsvarande

verksamheter i EU:s tredjepelarsamarbete. Hittills har dock erfarenheterna

av IGC-Geneva motiverat fortsatt svenskt deltagande, särskilt kring frågorna

om illegal immigration till Västeuropa.

12. De internationella frivilligorganisationerna

Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom

såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Dessa

organisationers politiska roll har under senare år ökat successivt. I vissa fall

bedrivs en intensiv och framgångsrik lobbyverksamhet. Enskilda

organisationer fördelar numera mer pengar till det fattiga södra halvklotet än

Världsbanken. USA överlåter exempelvis nästan allt sitt bistånd avseende

Angola och Bosnien-Hercegovina till enskilda organisationer. Av det

svenska biståndet till Bosnien har nästan hälften fördelats genom enskilda

organisationer. Det under 1993 inledda samarbetet mellan UNHCR och

enskilda organisationer, PARinAc (Partnership in action), har också stärkt

de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet.

ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en Londonbaserad

sammanslutning av ett drygt 5O-tal europeiska frivilliga och kyrkobaserade

organisationer som framförallt arbetar för asylsökandes och flyktingars

rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl a aktivt engagerat sig i Central-

69

och Östeuropa och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för

myndigheter. Man är även aktiva med policyskapande verksamhet.

ICVA (International Council of Voluntary Agencies) med säte i Genéve

är en oberoende internationell organisation som består av hundratalet

organisationer från alla delar av världen med det gemensamt att man arbetar

med humanitär hjälp och utvecklingsfrågor. ICVA:s roll är i första hand att

samordna, sprida information, sätta upp nätverk m.m.

Av de organisationer som tar emot svenskt finansiellt stöd kan framförallt

nämnas Internationella Rödakorskommittén, ICRC och den Internationella

Rödakorsfederationen, IFRC. ICRC har sitt säte i Genéve och mandatet

grundas på 1949 års Genévekonventioner, den grupp av internationella avtal

som gäller behandlingen av sårade, krigsfångar och civilpersoner under krig.

ICRC:s arbete omfattar skydd och bistånd till dessa kategorier samt

efterforskning av saknade personer, förmedling av familj emeddelanden och

informationsspridning om Genévekonventionema. ICRC ger dessutom

humanitär hjälp till nödlidande i konfliktområden. Sverige bidrar till såväl

ICRC reguljära budget som till enskilda katastrofinsatser. Under budgetåret

1994/95 uppgick Sveriges bidrag till ICRC till 279 miljoner kronor. IFRC

har sitt högkvarter i Genéve och är en sammanslutning av samtliga

nationella rödakorsföreningar i världen. Den kan sägas komplettera ICRC på

så sätt att den företrädesvis ägnar sig åt humanitära insatser i områden där

det inte råder väpnad konflikt.

Skr. 1996/97:24

70

Skr. 1996/97:24

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg,

Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow,

Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:24 Invandrings- och flykting-

politiken.

71