Prop. 1996/97:56

Regeringens skrivelse

1996/97:56

Intressekonflikter för statsråd

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 28 november 1996

Göran Persson

Laila Freivalds

(Statsrådsberedningen)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen resultatet av sina strävanden att

utveckla rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav eller

engagemang i andra verksamheter inte leder till intressekonflikter,

insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd. Redovisningen knyter

an till den diskussion om detta som har förts i riksdagen vid flera

tillfällen under senare år.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 56

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:56

1 Saken har utretts av Etikkommittén och diskuterats i

riksdagen................................... 3

2 Grundläggande regler till skydd mot intressekonflikter och

ovidkommande hänsyn i uppdraget som statsråd ........ 3

2.1 Förbud mot bisysslor ...................... 3

2.2 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla

värdepappersinnehav....................... 4

2.3 Jävsreglema ............................ 5

2.4 Närmare om intressejäv och jäv enligt

generalklausulen ......................... 5

3 Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen.......... 7

3.1 Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt...... 7

3.2 Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i

regeringskansliet ......................... 8

3.3 Statsråden har avstått från handel med fondpapper

eller har ordnat med fristående förvaltning ....... 8

3.4 Engagemang i andra verksamheter vid sidan av

uppdraget som statsråd redovisas offentligt ....... 8

3.5 Tidigare anställningar och uppdrag redovisas

offentligt .............................. 8

3.6 Jävssituationer bevakas genom granskning av

ärendeförteckningar inför regeringssammanträden ... 9

3.7 Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv

tillämpas med säkerhetsmarginal och på ett sätt som

gör att praxis blir enhetlig, tydlig och lätt att

kontrollera ............................. 9

4 Bör man lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för

statsråd? ................................... 10

Bilaga Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria . 12

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november

1996 ...................................... 21

->

1 Saken har utretts av Etikkommittén och

diskuterats i riksdagen

Etikkommittén (Ju 1991 :E)‘ har utrett frågor om intressekonflikter för

statsråd och allmänhetens förtroende för integriteten i uppdraget som

statsråd.

Kommittén har redovisat sina synpunkter i en promemoria i november

1993. Kommitténs sammanfattning av promemorian finns i bilagan till

denna skrivelse.

Dessa frågor har sedan diskuterats i riksdagen vid behandlingen av en

motion om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd (bet.

1994/95 :KU 13), vid tillkomsten av lagen (1996:810) om registrering av

riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen (bet.

1995/96:KU13) och vid konstitutionsutskottets granskning av ett

regeringsbeslut om permutation av en stiftelse (bet. 1995/96-.KU30 s.

30).

2 Grundläggande regler till skydd mot

intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i

uppdraget som statsråd

Uppdraget som statsråd ställer särskilda krav på innehavarens integritet.

Grundläggande är de regler om detta som tar sikte på att hindra att

statsrådets privata intressen eller de intressen som statsrådet har i någon

annan egenskap kolliderar med de samhällsintressen som statsrådet skall

tjäna. Det gäller regler om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv.

2.1 Förbud mot bisysslor

Ett förbud mot bisysslor finns i 6 kap. 9 § andra stycket

regeringsformen. Det går ut på att statsråd inte får utöva allmän eller

enskild tjänst. Statsråd får inte heller ha uppdrag eller utöva verksamhet

som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Det främsta syftet med dessa regler är att värna om

statsrådsuppdragets integritet. Reglerna är också ägnade att förebygga

jävssituationer. I grundlagspropositionen finns följande uttalande om

deras räckvidd (prop. 1973:90 s. 284):

Det får från fall till fall bedömas om det rubbar förtroendet för ett

statsråd att han innehar ett visst uppdrag eller utövar en viss verksamhet.

I allmänhet torde gälla att det är olämpligt att ett statsråd har uppdrag

inom bolag, förening eller inrättning, vars verksamhet har huvudsakligen

ekonomiskt syfte. Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låter sig

Skr. 1996/97:56

' F.d. justitierådet Bengt Hult, ordförande, professorn emeritus Sven-Erik

Johansson, civilekonomen Ulla Reinius, docenten Jan Wallander och direktören 3

Sten Wikander

emellertid inte göra. Å andra sidan kan också innehav av uppdrag av skr 1996/97:56

annat slag ha menlig inverkan på förtroendet för den som utövar

statsrådstjänst.

Konstitutionsutskottet uttalade i sitt granskningsbetänkande 1979 (bet.

1978/79:KU30 s. 36) att statsministern innan han utser ett statsråd skall

ta reda på att inga sådana omständigheter föreligger som åsyftas med

grundlagsbestämmelsen. I vilken mån exempelvis ett aktieinnehav bör ha

betydelse för statsministerns ställningstagande får bedömas från fall till

fall enligt utskottet.

Detta uttalande gjorde utskottet sedan det i den allmänna debatten i

samband med regeringsskiftet i oktober 1978 hade hävdats att de

ägarintressen som ett par av de tillträdande statsråden hade i det privata

näringslivet var ägnade att rubba förtroendet för dem.

Etikkommittén skriver i sin promemoria från november 1993:

Som kommittén ser det får förvaltning av förmögenhetstillgångar

betraktas som utövande av verksamhet, när den för att kunna göras på

ett tillfredsställande sätt kräver särskild sakkunskap och inte låter sig

utövas enbart som en fritidssysselsättning. Från dessa utgångspunkter

torde den som förvaltar fastigheter regelmässigt "utöva verksamhet”, och

även förvaltning av värdepapper i en portfölj med normal riskspridning

och med ett värde, som kan räknas i flera miljoner kronor, torde i regel

omfattas av detta begrepp.

2.2 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla

värdepappersinnehav

Ett annat värn mot intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i

uppdraget som statsråd är statsrådens skyldighet att anmäla sitt innehav

av finansiella instrument och vaije ändring i innehavet Anmälan görs

till rättschefen i Statsrådsberedningen.

Denna skyldighet, som följer av 11 § insiderlagen (1990:1342) och av

ett regeringsbeslut i anslutning till den lagen, skall ses mot bakgrund av

att lagen förbjuder att någon som på förhand får kännedom om

omständigheter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på

finansmarknaderna (insidem) utnyttjar informationen för att göra affärer

innan omständigheterna blivit allmänt kända eller upphört att ha

betydelse för kurssättningen. Skyldigheten att anmäla innehav av

finansiella instrument underlättar kontroll av att detta handelsförbund

efterlevs. Anmälningsskyldigheten bidrar också till att jävssituationer

uppmärksammas och kan undanröjas. Vi återkommer strax till detta.

Handelsförbudet och anmälningsskyldigheten gäller aktier, obligationer

och sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för

allmän omsättning. Reglerna skall också tillämpas på s.k. derivat av

olika slag, tex. emissionsbevis och optioner, och på andra rättigheter

eller förpliktelser avsedda för handel på värdepappersmarknaden.

Handelsförbudet binder statsråden oavsett om den kurspåverkande

informationen avser ett visst företag eller har generell betydelse för 4

handeln på värdepappersmarknaden. Ett exempel är att regeringen i en

proposition om den ekonomiska politiken lägger fram förslag som kan

påverka räntenivån. Förbudet kan då omfatta hela sektorer av

värdepappersmarknaden eller till och med hela denna marknad.

Anmälningsskyldigheten avser bara eget innehav. Men lagen hindrar

inte att också uppgifter om makes och andra närståendes innehav kan

anmälas.

De innehav av värdepapper som statsråden anmält till rättschefen i

Statsrådsberedningen redovisas i en förteckning som rättschefen för.

I 9 kap. 23 § sekretesslagen (1980:100) finns en bestämmelse om

sekretess för de uppgifter om värdepappersinnehav som lämnas på detta

sätt. Sekretess gäller, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan

att den som uppgiften rör lider skada eller men.

Om den som är uppgiftsskyldig frivilligt lämnar uppgifter även om

närståendes innehav, kommer också dessa uppgifter att omfattas av

sekretess.

En annan sak är att sekretessen kan efterges av den som uppgiften rör.

Finansinspektionen är den tillsynsmyndighet som vakar över att

insiderlagen följs.

Skr. 1996/97:56

2.3 Jävsreglema

Den som är jävig i ett ärende skall inte föredra ärendet eller på annat

sätt delta i beredningen eller avgörandet. Regler om detta finns i 11 och

12 §§ förvaltningslagen (1986:223). Trots att regeringen formellt faller

utanför tillämpningsområdet för dessa regler tillämpas reglerna i

regeringsärenden.

Jävssituationer är naturligtvis ingen vanlig företeelse i regeringsarbetet

De flesta situationer av detta slag som har uppkommit hos regeringen

avser antingen vad man brukar kalla intressejäv eller jäv enligt den s.k.

generalklausulen.

Intressejäv för en person kan föreligga om ärendets utgång kan väntas

medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon

närstående.

Jäv enligt generalklausulen förutsätter att det i övrigt finns någon

särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans

opartiskhet i ärendet.

Förvaltningslagen anger också att man skall bortse från jäv när frågan

om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse och att den som känner

till någon omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom skali ge

det till känna självmant.

2.4 Närmare om intressejäv och jäv enligt generalklausulen

1 förarbetena till den äldre förvaltningslagens jävsregler, som den

nuvarande lagens regler i sak stämmer överens med, anfördes som ett

exempel på intressejäv att den som handlägger ett ärende är

1 * Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 56

huvuddelägare i ett aktiebolag som uppträder som part (prop. 1971:30 s. Skr. 1996/97:56

340).

Ett fall som konstitutionsutskottet behandlat i sitt betänkande

1980/81:KU25 s. 56 gällde frågan om den dåvarande industriministern

var jävig när regeringen beslutade att föreslå riksdagen att ge

ekonomiskt stöd till ett bolag som hade ekonomiska svårigheter

(Norrländska Skogsägares Cellulosa AB). Industriministern hade s.k.

industribevis i bolaget till ett värde av drygt 70 000 kronor.

Konstitutionsutskottet ansåg att han inte var jävig. Detta med hänsyn

till det förhållandevis ringa förmögenhetsvärde som innehavet av

industribevis utgjorde.

Etikkommittén anför om detta fall:

Man kan emellertid fråga sig om industribevisen var det egentliga

problemet i sammanhanget Den dåvarande industriministern hade sedan

gammalt mycket starka band med den norrländska skogsägarrörelsen,

även om måhända hans formella anknytning till denna var avbruten

under statsrådstiden. Om bolagets svårigheter hade lett till konkurs eller

till att bolaget på annat sätt nödgats avveckla sin verksamhet, skulle det

ha inneburit inte bara en ekonomisk förlust för många norrländska

skogsägare utan också ha varit ett svårt slag för hela skogsägarrörelsen i

norra Sverige. Hade skogsägarna i Norrland uppfattat att

industriministern inte gjorde sitt yttersta för att reda ut bolagets problem,

är det därför inte orimligt att tänka sig att detta skulle ha påverkat

industriministerns ställning när han en gång lämnade sin

statsrådsbefattning. Medvetenheten om en sådan situation kan hos

medborgarna i gemen väcka misstankar att ett statsråd i sitt handlande

inte bara vägleds av det allmänna bästa och att hans eller hennes

integritet och opartiskhet därmed kan sättas i fråga.

Den här typen av situationer torde lätt kunna uppkomma för statsråd

även i många andra sammanhang. Deras kamp för intressegrupper,

organisationer och företag, som står dem nära, kan uppfattas inte bara

som ett uttryck för att de anser det vara rätt och riktigt att gynna dessa.

Hos allmänheten kan det uppstå misstankar att de i sitt handlande är

påverkade av hur ett annat agerande skulle inverka på deras egen

framtida livssituation.

Det problem kommittén här pekat på är en följd av att det inte ansetts

vara rimligt att kräva att blivande statsråd skulle fullständigt och

definitivt skära av alla band med sin tidigare civila verksamhet Ett sätt

att komma till rätta med dessa problem är att statsråd i känsliga

situationer av förevarande slag under åberopande av jäv enligt

generalklausulen avstår från att delta i regeringsärendets handläggning.

Som jämförelse kan nämnas ett fall som Justitiekanslem prövat genom

en beslut den 15 februari 1995 (dnr 1642-94-90). Fallet gällde två chefer

inom högskolan. De hade företrätt högskolan vid ingående av avtal med

- och vid betalningar till - bolag som de var knutna till genom

aktieinnehav. I jävsfrågan tog Justitiekanslem hänsyn till att

aktieägarkretsen var begränsad och till hur aktiemas röstvärde var

fördelat. Endast 30 personer hade tecknat aktier. Även om de båda

chefernas aktier inte motsvarade någon större förmögenhet (110 000

respektive 10 000 kronor) kunde dessa innehav inte betraktas som

obetydliga minoritetsposter. Justitiekanslem ansåg att cheferna haft ett

inte obetydligt intresse av att bolagsverksamheten var framgångsrik och Skr. 1996/97:56

att de på grund av intressejäv inte borde ha medverkat vid några

transaktioner mellan högskolan och bolagen.

Exempel på situationer som skall bedömas enligt generalklausulen om

jäv är enligt förarbetena att någon är uppenbar vän eller ovän med den

som är part eller intressent i ärendet, att någon är ekonomiskt beroende

av en part eller en intressent och att någon är engagerad i saken på ett

sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i

förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30 s. 343).

Ett fall av jäv för ett statsråd enligt generalklausulen har

konstitutionsutskottet behandlat i sitt granskningsbetänkande 1996 (bet.

1995/96:KU30 s. 30). Statsrådet deltog under sin tid som

arbetsmarknadsminister i ett regeringsbeslut i ett permutationsärende där

ett annat statsråd var föredragande. Han gjorde detta utan att

uppmärksamma att ärendet berörde en ekonomisk förening (HSB:s

riksförbund ek.för.) där han före sitt inträde i regeringen hade tagit

befattning med saken som styrelseledamot och styrelseordförande på ett

sätt som måste anses göra att han var jävig i regeringsärendet

Konstitutionsutskottet konstaterade att han inte borde ha deltagit

regeringsbeslutet.

Utskottet tilläde att det för enskilda statsråd är förenat med stora

svårigheter att i jävshänseende bevaka samtliga regeringsärenden men

underströk samtidigt att det yttersta ansvaret för att jäv anmäls ligger

och bör ligga på vederbörande statsråd. På grund av svårigheterna att på

egen hand bevaka eventuella jäv i regeringsärenden krävs det enligt

utskottet hjälp av rutiner och system inom regeringskansliet

3 Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen

Den regering som i mars 1996 efterträddes av den nuvarande regeringen

hade utvecklat rutiner för att genom insyn och kontroll säkerställa en

strikt tillämpning hos regeringen av de regler som har angetts i avsnitt 2.

Vid regeringsskiftet klargjorde statsministern i den tillträdande

regeringen att dessa rutiner skall tillämpas också i fortsättningen. De har

sedan utvecklats ytterligare.

Som framgår närmare av det följande bygger rutinerna på

överenskommelser mellan statsråden.

3.1 Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt

Genom en överenskommelse i oktober 1994 eftergav statsråden

sekretessen för de uppgifter om deras fondpappersinnehav som

rättschefen i Statsrådsberedningen förtecknar. Dessa innehav är alltså

öppna för insyn från press och allmänhet.

Detta gäller även uppgifter om ändringar i innehaven.

3.2 Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i Skr. 1996/97:56

regeringskansliet

Samtidigt som sekretessen för eget fondpappersinnehav eftergavs kom

statsråden överens om att anmäla och låta förteckna fondpappersinnehav

för närstående till dem (makar och bam). Det sker på samma sätt som

för det egna innehavet.

De närståendes innehav har dock inte offentliggjorts. Dessa uppgifter

omfattas av sekretess enligt sekretesslagen.

3.3 Statsråden har avstått från handel med fondpapper eller

har ordnat med fristående förvaltning

I väntan på resultatet av överväganden om särskild

förmögenhetsförvaltning för statsråd träffade statsråden i juni 1995 en

överenskommelse om att antingen helt avstå från handel med fondpapper

eller uppdra åt en bank eller någon annan att sköta förvaltningen

självständigt.

3.4 Engagemang i andra verksamheter vid sidan av

uppdraget som statsråd redovisas offentligt

Överenskommelsen i juni 1995 innebär också att statsråden på samma

sätt som för fondpapper anmäler och låter förteckna och offentliggöra

följande typer av engagemang vid sidan av uppdraget som statsråd:

- Näringsverksamhet i bolag eller i annan form (Lex. som lantbrukare,

som innehavare av annan fastighet än egen bostadsfastighet eller

eget fritidshus, som advokat, som konsult och som revisor).

- Avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt utbetalning av lön,

pension eller liknande förmåner samt fortsatta betalningar från en

arbetsgivares sida av pensionsavgifter eller liknande avgifter.

- Avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare om

anställning, uppdrag eller liknande engagemang. Detta gäller andra

engagemang än engagemang för det egna partiet och dess

organisationer.

3.5 Tidigare anställningar och uppdrag redovisas offentligt

Statsråden åtog sig genom en överenskommelse i maj 1996 an redovisa

vissa ytterligare uppgifter. Detta sedan det visat sig att frågan om jäv i

regeringsarbetet kan komma upp även med anledning av en anställning

eller ett uppdrag som ett statsråd haft före utnämningen till statsråd.

Sådana anställningar och uppdrag redovisas därför offentligt på samma

sätt som fondpappersinnehav.

Detta åtagande gäller dock inte engagemang som upphört tidigare än

fyra år före utnämningen till statsråd. Det är vidare begränsat till

engagemang hos sådana arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan Skr. 1996/97:56

tänkas förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse i ett

regeringsärende.

3.6 Jävssituationer bevakas genom granskning av

ärendeförteckningar infor regeringssammanträden

Inför regeringssammanträdena görs särskilda kontroller för att undvika

att statsråd deltar i behandlingen av regeringsärenden som de kan vara

jäviga i på grund av fondpappersinnehav eller engagemang i andra

verksamheter. Kontrollerna går till på följande sätt

Dagen före vaije regeringssammanträde går rättschefen i

Statsrådsberedningen igenom de ärendeförteckningar som departementen

upprättat inför regeringssammanträdet. Han jämför

ärendeförteckningama med de förteckningar över fondpappersinnehav

och engagemang i andra verksamheter som han för. Om jämförelsen ger

vid handen att något statsråd har en sådan anknytning till ett ärende som

kan grunda jäv (t.ex. aktier i ett bolag som är part i ett tillståndsärende

eller som tillhör samma koncern som ett sådant bolag), ser rättschefen

till att jävsfrågan anmäls vid regeringssammanträdet

Dessa kontroller skall ses i ljuset av dels den stora mängden

regeringsärenden (år 1995 i runt tal 11 000), dels de arbetsformer för

regeringen som är förankrade i regeringsformen. Arbetsformerna skall

vara sådana att i princip alla regeringsärenden avgörs av regeringen

genom samfällda beslut. Flertalet ärenden realbehandlas emelllertid av

endast ett eller ett par statsråd. De andra statsråden far i normalfallet inte

någon närmare kännedom om ärendet Deras möjligheter att själva

bevaka jävssituationer är i motsvarande mån begränsade.

Om ett statsråd är med vid ett regeringssammanträde utan kännedom

om att det i ett ärende finns omständigheter som, om statsrådet hade

känt till dem, borde ha avhållit statsrådet från att delta i avgörandet kan

det visserligen stå klart att statsrådets medverkan saknar betydelse för

utgången i ärendet Men också sådana situationer bör undvikas i

regeringsarbetet så långt det är möjligt.

3.7 Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv

tillämpas med säkerhetsmarginal och på ett sätt som gör att

praxis blir enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera

Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv ger i tillämpningen

ibland utrymme för tvekan om vilka situationer som reglerna omfattar. I

sådana fall väljer man hos regeringen den tillämpning som är strängast.

När det gäller statsrådens ägarintressen i bolag som är parter i

regeringsärenden hålls ett mycket långt säkerhetsavstånd till vad som

kan utgöra jäv. Även om ägarintresset är helt obetydligt eller symboliskt

avstår statsrådet från att delta i behandlingen av regeringsärendet.

På så sätt upprätthålls hos regeringen i denna fråga en praxis som är Skr. 1996/97:56

enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera.

4 Bör man lagstifta om särskild

förmögenhetsforvaltning för statsråd?

Regeringens bedömning: Förmögenhetsforvaltning av den typ

som med en engelsk term har kallats blind trust förutsätter att man

föreskriver avsteg från viktiga principer i vår rättsordning och

utestänger allmänheten från insyn i de förmögenhetsinnehav som

förvaltningen omfattar. Just frånvaron av insyn i ett sådant system

gör att det inte är bättre ägnat att skapa förtroende hos

allmänheten än den offentliga redovisning av statsrådens

förmögenhetsinnehav som finns i dag. Man bör därför inte

lagstifta om sådan förvaltning för statsråd.

Etikkommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

Bakgrunden till regeringens bedömning: I vissa andra länder

förekommer det att regeringsledamöter lämnar över sina förmögenheter

till förvaltning i vad som med en engelsk term kallas blind trust Ägaren

far då inte ta del i förvaltningen på något sätt. Den sköts i stället av

professionella förvaltare. Ägaren får inte heller veta vilka åtgärder som

förvaltaren vidtar. I inledningsskedet sker en total omplacering av

förmögenhetstillgångama för att ägaren skall vara ovetande om

sammansättningen av förmögenheten.

Sedan Etikkommittén utrett förutsättningarna för att införa denna form

av förmögenhetsforvaltning för statsråd i Sverige och sedan frågan

diskuterats i riksdagen, har den övervägts närmare i regeringen.

Skälen för regeringens bedömning: En tänkbar åtgärd för att

ytterligare stärka garantierna och förtroendet för statsråds integritet och

opartiskhet är att införa en särskild förmögenhetsforvaltning av den typ

som Etikkommittén har behandlat i sin promemoria. Om ett sådant

system införs konsekvent och tillämpas lojalt, kan de

förmögenhetsinnehav som det omfattar inte leda till några

intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i regeringsarbetet.

Det skulle emellertid krävas lagändringar på flera områden. Man måste

t.ex. föreskriva undantag från reglerna om självdeklaration och den

skattskyldiges rätt till insyn vid taxeringen. Detta för att hindra att

ägaren den vägen får inblick i förvaltningen av förmögenheten.

Av liknande skäl skulle det bli nödvändigt att begränsa den rätt som

var och en har enligt 3 kap. 13 § aktiebolagslagen (1975:1385) att få

uppgifter ur aktieboken om ägare med mer än 500 registrerade aktier i

avstämningsbolag.

Dessa exempel visar att ett införande av en förmögenhetsforvaltning

av detta slag skulle stå i viss konflikt med intressen som vår nuvarande

lagstiftning tar sikte på att skydda.

10

Allmänt gäller att denna form av förvaltning inte går att förena med Skr. 1996/97:56

en öppen redovisning av förmögenhetsinnehaven. Den insyn i statsrådens

förmögenhetsinnehav som press och allmänhet har i dag genom

Statsrådsberedningens förteckning skulle inte längre vara möjlig i fråga

om de förmögenhetsinnehav som förvaltningen omfattar.

Frågan om särskild förmögenhetsforvaltning för statsråd har också en

skatteaspekt. Med de skatteregler som gäller i dag skulle förvaltarens

åtgärder kunna utlösa realisationsvinstbeskattning. Framför allt gäller

detta vid den totala omplaceringen i förvaltningens inledningsskede.

Antag t.ex. att ett statsråd lämnar över ärvda börsaktier värda tre

miljoner kronor till särskild förvaltning och att förvaltaren säljer aktierna

för att investera försäljningssumman i andra aktier. När de sålda

aktiernas anskaffningsvärde inte kan utredas skall den s.k.

schablonmodellen tillämpas vid beskattningen. Statsrådet måste då betala

skatt med 720 000 kronor för omplaceringen.

Om man vill undvika att omplaceringar inom ramen för en särskild

förvaltning far effekter av detta slag, måste skattelagstiftningen ändras,

t.ex. så att dessa transaktioner tas undan från beskattning. Ett sådant

undantag kan uppfattas eller utmålas som en skattefördel för statsråd och

på så sätt påverka allmänhetens förtroende för förvaltningen negativt.

Frågan är om ett system med särskild förmögenhetsforvaltning mot

den bakgrund som här har angetts är bättre ägnat att skapa förtroende

hos allmänheten än den öppna redovisning som finns i dag. Regeringen

anser inte det. I ett land som vårt med djupt rotade

offentlighetstraditioner kan just frånvaron av insyn för allmänheten i ett

sådant system göra att systemet inte inger det förtroende som är en

förutsättning för att det skall fylla sitt syfte.

En offentlig redovisning av statsrådens förmögenhetsinnehav ligger

också i linje med vad som gäller för riksdagsledamöter enligt lagen

(1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och

ekonomiska intressen.

Av dessa skäl bör man inte lagstifta om särskild

förmögenhetsforvaltning för statsråd.

11

Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria

Utredningsuppdraget; allmänna principer, frågor om redovisning

Kommittén har givit sin promemoria rubriken "Intressekonflikter for

statsråd". Gemensamt för de förhållanden och situationer som omfattas

av utredningsuppdragen är nämligen, generellt sett, att en konflikt kan

föreligga eller i vatje fall misstänkas föreligga mellan, å ena sidan, ett

statsråds - eller någon statsrådet närståendes - personliga intresse av

ekonomisk eller annan art och, å andra sidan, medborgarnas intresse av

att statsråden i sin verksamhet iakttar integritet och opartiskhet och låter

sig ledas enbart av en strävan att tillgodose vad som är bäst för det

allmänna.

De regler som kommittén behandlar i promemorian är avsedda att

skydda statsrådens integritet och vidmakthålla deras opartikshet samt

därmed att slå vakt om riksdagens och allmänhetens tilltro till

regeringens ledamöter.

I avsnitt 2 har kommittén redovisat vissa allmänna synpunkter på sitt

utredningsuppdrag. Kommittén har därvid understrukit, att de regler som

behandlas i följande avsnitt inte tar sikte på det materiella innehållet i

regeringens beslut Fråga är i stället om formella regier, vars syfte är är

att statsråden inte skall försättas i situationer som kan äventyra deras

förtroende hos riksdagen och hos allmänheten.

Kommittén har i skilda sammanhang understrukit att ansvaret för

iakttagande av de regler varom nu är fråga i första hand faller på

vederbörande statsråd själv. Eftersom statsråden inte ens bör kunna

misstänkas för att handla i strid med kraven på integritet och opartiskhet

har komminén också varit angelägen om att framhålla, att statsråden bör

iaktta ett betryggande säkerhetsavstånd till gränsen för vad som kan vara

ägnat att skada tilltron till dem.

Även statsministern har emellertid, såsom kommittén närmare har

utvecklat i avsnitt 7, ett ansvar i sammanhanget. Statsministerns ansvar

aktualiseras närmast vid regeringsbildningen eller vid ändringar i

regeringens sammansättning men gäller också under regeringens bestånd.

Ansvaret för statsministern går ut på att i möjligaste mån förebygga

uppkomsten av intressekonflikter och jävssituationer i regeringsarbetet.

För sådant ändamål kan exempelvis ifrågakomma att statsministern

uppställer som villkor för utnämningen till statsråd, att statsrådskandidat

avstår från bisyssla eller upphör med annan verksamhet som inte kan

anses vara tillåten för medlem av regeringen eller placerar om

förmögenhetstillgångar som eljest skulle kunna ge upphov till jävs- eller

liknande konfliktsituationer i regeringsarbetet eller överlämnar sådana

tillgångar till extern förvaltning.

För att statsministern skall kunna medverka härtill förutsätts en

uppgiftsskyldighet gentemot statsministern från statsrådskandidatemas

och de utnämnda statsrådens sida. Uppgifterna skall i vissa avseenden

belysa uppgiftslämnamas ekonomiska och andra personliga förhållanden,

bl.a. styrelseuppdrag och andra bindningar utanför regeringsarbetet.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

12

Kommitténs förslag innebär att detta uppgiftslämnande formaliseras på

visst sätt och att de lämnade uppgifterna registreras.

Kommittén har blivit starkt övertygad om att öppenhet gentemot

allmänheten eller med annat ord offentlighet är av grundläggande

betydelse, när det gäller att skapa förtroende för statsråds integritet och

opartiskhet. Mot det allmänna intresset av största möjliga offentlighet

står visserligen statsrådens beaktansvärda intresse av en från allmän

insyn fredad personlig sfär. Enligt kommitténs mening är det emellertid

i det uppgiftslämnande som föreslås genomgående fråga om uppgifter av

en art, som inte bör hindra offentlighet. Kommittén har därför föreslagit,

att de lämnade uppgifterna skall redovisas öppet genom att det register i

vilket de införs skall hållas tillgängligt för allmänheten.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

Bisysslor m. m.

I avsnitt 3 har kommittén med utgångspunkt i stadgandet i 6 kap. 9 §

andra stycket RF diskuterat statsråds möjligheter att utöva verksamhet

vid sidan av statsrådstjänsten.

Detta grundlagsstadgande har i första hand till syfte att värna om

statsrådstjänstens integritet, bl.a. genom att förebygga uppkomsten av

jävssituationer. Ett annat syfte är att statsråd inte skall splittra sina

krafter; verksamheten som statsråd är så betungande, att den inte tillåter

att statsråd i nämnvärd mån påtar sig uppgifter utanför regeringsarbetet.

Nämnda grundlagsstadgande innehåller ett abslout förbud för statsråd

att utöva allmän eller enskild tjänst Stadgandet innebär inte något hinder

att för statsråd att med tjänstledighet stå kvar i sin tidigare tjänst, men

han eller hon far inte utöva tjänsten under statsrådstiden.

Stadgandet föreskriver vidare, att statsråd inte får inneha uppdrag eller

utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för statsrådet Med

"uppdrag" avses enligt kommitténs tolkning exempelvis ledamotsskap i

styrelse för bolag, föreningar, andra sammanslutningar och stiftelser,

vare sig de driver ekonomisk eller ideell verksamhet och vare sig

uppdragstagaren uppbär ersättning eller inte. Under uppdragskategorin

faller även tillfälliga uppdrag, såsom uppdrag att förrätta bouppteckning,

arvsskifte, besiktning eller värdering eller uppdrag att vara

boutredningsman eller konkursförvaltare.

Med uttrycket "utöva verksamhet" torde bl.a. avses drivande av

näringsverksamhet av olika slag samt vetenskaplig, litterär, konstnärlig

eller därmed jämförlig verksamhet.

Till utövande av verksamhet kan kan även vara att hänföra förvaltning

av värdepapper eller andra förmögenhetstillgångar. om fråga är om

tillgångar av större omfattning.

Frågan, huruvida innehav av uppdrag eller utövande av verksamhet är

ägnat att rubba förtroendet för ett statsråd, far avgöras med beaktande av

omständigheterna i det särskilda fallet. Kommittén har dock anfört vissa

allmänna synpunkter i sammanhanget.

13

Innehav av uppdrag i företag, som driver näringsverksamhet i

vinstsyfte, kan i allmänhet inte anses vara förenligt med ovannämnda

grundlagsstadgande.

Undantagsvis kan det dock anses vara tillåtet, att statsråd behåller

sådant uppdrag även efter utnämningen till statsråd. Enligt vad

kommittén uttalat bör dock statsråd under den tid han eller hon sitter i

regeringen vara återhållsam med att åtaga sig nya, i och för sig tillåtna

uppdrag.

I fråga om tillfälliga uppdrag av ovannämnt slag har kommiittén

uttalat, att ett statsråd normalt inte bör åtaga sig sådana.

Kommittén har inte heller funnit det förenligt med

grundlagsstadgandet, att ett statsråd vid sidan av statsrådstjänsten deltar

i den dagliga skötseln av en ekonomisk rörelse som han eller hon äger

eller vari statsrådet är delägare. I viss, mycket begränsad utsträckning

kan det dock anses tillåtet att statsråd tillfälligt utför arbete i sådan

rörelse.

Kommitténs sålunda redovisade tolkning innebär, att det enligt

kommitténs uppfattning normalt inte kan ställas krav på statsråd att de

uppger ägar- eller delägarskap i rörelser som de ensamma eller i

förening med andra bedriver när de utses till statsråd.

Att ett statsråd vid sidan av sin statsrådstjänst ägnar sig åt

"verksamhet" i form av förmögenhetsforvaltning är enligt den åsikt

kommittén uttalat i princip inte förenligt med grundlagsstadgandet

Utövande av litterär, konstnärlig eller vetenskaplig verksamhet - i den

mån sådan inte skulle otillbörligt inkräkta på statsrådets möjligheter att

tillfredsställande sköta sin tjänst - har kommittén funnit vara väl

förenligt med 6 kap. 9 § andra stycket RF. Vad särskilt gäller

författande av artiklar i aktuella politiska ämnen i tidningar och

tidskrifter framstår detta enligt kommittén som ett naturligt och ofta

nödvändigt led i statsrådstjänsten.

Lättare att förena med grundlagsstadgandet än uppdrag eller

verksamhet med ekonomisk anknytning synes det kommittén i princip

vara att inneha uppdrag i ideella föreningar eller stiftelser eller i andra

associationer, som driver ideell verksamhet. Omständigheterna kan dock

vara sådana - ansvar för en omfattande finansförvaltning faller

exempelvis på uppdragstagaren - att även innehav av uppdrag av detta

slag är ägnade att rubba förtroendet för ett statsråd.

Kommittén har dock funnit, att de politiska organisationerna i detta

sammanhang intar en särställning. Det torde nämligen från demokratiska

utgångspunkter vara allmänt accepterat, att statsråd innehar

styrelseuppdrag - eller andra förtroendeuppdrag - i sådana organisatio-

ner.

Vad beträffar arbetsmarknadens organisationer har kommittén funnit,

att dessa numera i så vidsträckt omfattning verkar som "pressure groups"

på det politiska fältet, att det måste anses vara menligt för förtroendet

för ett statsråd om han eller hon inte kan uppfattas som helt fristående i

detta sammanhang. Av samma skäl anser kommittén, att statsråd bör

avhålla sig från uppdrag i andra intresseorganisationer - bortsett från de

Skr. 1996/97:56

Bilaga

14

politiska - som är inriktade på att inom sitt område påverka

regeringspolitikens utformning.

Frågor om jäv

I avsnitt 4 har kommittén diskuterat frågor om jäv vid behandlingen av

regeringsärenden.

När det gäller frågan, i vilka situationer jäv kan anses föreligga för

statsråd, har kommittén delat upp regeringsärendena i tre grupper,

nämligen riksdagsärenden, regeringens normgivningsärenden och

förvaltningsärenden. Till den första gruppen har hänförts ärenden, vari

regeringen beslutar hänskjuta förslag till riksdagen. Sådana ärenden kan

avse exempelvis lagstiftning, budgetreglering eller andra frågor, som

gäller rikets styrelse. Den andra gruppen avser beslut, som faller inom

ramen för regeringens normgivningskompetens enligt 8 kap. RF och som

i regel förutsätter bemyndigande av riksdagen i lag. Till den tredje

gruppen har kommittén fört beslut i särskilda fall, Lex. dispens- och

tillståndsärenden av olika slag, besvärsärenden och

tjänstetillsättningsärenden.

Kommitén har funnit, att den politik som ett partis företrädare verkar

för - inför och under en valrörelse och i den fortlöpande politiska

debatten, i riksdagen och utanför - måste de också kunna genomföra i

regeringsställning utan hinder av några jävsregler. Regeringen genomför

sin politik väsentligen genom beslut, som faller inom ramen för den

första och den andra av de ovannämnda ärendegruppema. Beträffande

dessa finns det därför enligt kommitténs mening föga behov av

tillämpning av regler om jäv.

På annat sätt förhåller det sig med den tredje gruppen av

regeringsärenden eller med andra ord de förvaltningsärenden som

regeringen avgör. Det är på det området som enligt kommitténs

uppfattning jävsregler för statsråd har sin största betydelse.

Kommittén har tagit upp frågan om jävsproblemens omfattning för

statsrådens del. Därvid konstaterar kommittén, att genom beslut i

regeringssammanträde varje år avgörs åtskilliga tusental ärenden och på

de flesta regeringssammanträden hundratals ärenden. Det största antalet

regeringsärenden bereds enbart i det departement som ansvarar för

ärendets handläggning, varefter det anmäls till beslut på visst

regeringssammanträde. Dessa ärenden medför komplikationer vid

hanteringen av jävsregler genom att i normalfallen andra statsråd än

föredraganden inte får någon närmare kännedom om ärendet vare sig

före regeringssammanträdet eller vid detta.

Ett statsråd, som under nu beskrivna omständigheter medverkar till ett

regringsbeslut utan kännedom om att det i ärendet finns omständigheter,

som vid en formell tillämpning av jävsregler bort medföra att han avstått

från att delta i beslutet, kan enligt vad kommittén uttalat från materiella

utgångspunkter sägas i själva verket inte ha varit jävig. Kommittén har

emellertid funnit, att jävsreglema har en så väsentlig betydelse för

regeringsledamöternas förtroende bland allmänheten att dessa regler så

Skr. 1996/97:56

Bilaga

snart de är formellt tillämpliga också bör i möjligaste mån iakttas, med

den verkan att ett statsråd som är eller kan ifrågasättas vara jävig avstår

från att delta i behandlingen av det ifrågavarande ärendet

Mot denna bakgrund bör det enligt kommitténs mening inom

regeringskansliet på tjänstemannaplanet - där regeringsärendena

handläggas mera i detalj - fortlöpande bevakas att statsråden inte deltar

i ärenden, där de är eller kan ifrågasättas vara jäviga; så sker också för

närvarande. Kommittén understryker i detta sammanhang, att i det

alldeles övervägande antalet förvaltningsärenden som regeringen har att

handlägga frågor om jäv för statsråd aldrig aktualiseras.

I fråga om handläggningen av regeringsärenden finns inte några

jävsregler, som är formellt tillämpliga. I regeringens praxis tillämpas

emellertid jävsbestämmelsema i 11 och 12 §§ förvaltningslagen. Denna

ordning har vunnit viss hävd. Kommittén uttalar också som sin mening,

att dessa bestämmelser i stort sett är väl lämpade för att iakttas i

regeringsarbetet. Kommittén förordar därför, att statsråden även

fortsättningsvis i princip iakttar förvaltningslagens jävsregler.

Beträffande en av dessa regler och den kanske viktigaste, nämligen

regeln om s.k. intressejäv har dock kommittén föreslagit en skärpning

för statsrådens del.

Någon lagstiftning avseende jävsregler för statsråd har kommittén inte

funnit erforderlig. Kommittén uttalar, att det måste anses räcka att

regeringen gör klart - för riksdagen och för allmänheten - vilka

jävsregler den anser sig böra tillämpa i regeringsarbetet I sista hand blir

det en fråga för riksdagens konstitutionsutskott och för riksdagen själv

att i samband med granskningen av regeringens arbete ta ställning till

om de av regeringens medlemmar tillämpade jävsreglema är godtagbara.

Av de olika jävsreglema har kommittén - förutom intressejävet -

särskilt uppmärksammat det s.k. delikatessjävet Sådant jäv kan

föreligga, när det finns någon särskild omständighet, som är ägnad att

rubba förtroendet till ett statsråds opartiskhet i ett regeringsärende. Så

kan exempelvis vara fallet, om ärendet gäller ett företag hos vilket

statsrådet har varit anställd eller en organisation vari statsrådet är

medlem.

Enligt förvaltningslagen föreligger intressejäv för den som skall

handlägga ett ärende - såvitt nu är i fråga - om ärendets utgång kan

väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller henne själv

eller någon närstående.

Kommittén har uttalat den grundsynen, att ett statsråd bör utan hinder

av regeln om intressejäv kunna delta i handläggningen av ett

regeringsärende om den för statsrådet eller någon närstående väntade

nyttan eller skadan av ärendets utgång inte är större än att den vid en

objektiv bedömning rimligen inte kan antas påverka statsrådets

objektivitet vid ärendets handläggning eller avgörande.

Denna grundsyn har kommittén funnit inte rimma väl med den i 11 §

förvaltningslagen för intressejäv uppställda förutsättningen, att ärendets

utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren

själv eller för någon närstående. Kommittén föreslår den skärpningen, att

regeringens ledamöter i sin verksamhet ger regeln om intressejäv den

Skr. 1996/97:56

Bilaga

16

innebörden att ett statsråd skall anses vara av intressejäv förhindrad att

delta i ett regeringsärendes behandling när ärendets utgång kan väntas

medföra ej oväsentlig nytta eller skada för statsrådet själv eller för

någon statsrådet närstående.

Kommittén har understrukit, att uppskattningar av väntad nytta eller

skada liksom avgörandet i övrigt av jävsfrågan måste göras mot

bakgrund av den information som är tillgänglig för statsråden när

ärendet handläggs. Statsråden har i princip inte heller någon skyldighet

att efterforska omständigheter, som eventuellt skulle kunna vara

jävsgrundande. Omständigheter, som blir kända först efter ärendets

avgörande, kan inte tas till intäkt för påståenden om att ett statsråd var

jävig under ärendets handläggning.

För att göra regeln om intressejäv mera hanterlig har kommittén

föreslagit en värdegräns, som i fråga om statsråds aktieinnehav från

intressejäv utesluter situationer där marknadsvärdet av innehavet i det

eller de bolag ett regeringsärende rör understiger två basbelopp enligt

lagen om allmän försäkring. Om innehavets eller innehavens värde

sammanlagt inte uppgår till denna gräns, för närvarande cirka 69 000 kr,

är värdet enligt kommitténs mening så lågt, att det får anses uteslutet att

beslut i ett regeringsärende rörande bolaget eller bolagen skulle kunna

medföra ej oväsentlig nytta eller skada för statsrådet I sådant fall bör

det därför schablonmässigt kunna bortses från regeln om intressejäv.

Motsvarande skall gälla i fråga om närståendes aktieinnehav; innehar

både statsrådet och den närstående aktier i det eller de ifrågavarande

bolagen, skall statsrådet anses jävig om värdet av det sammanlagda

innehavet uppgår till eller överstiger två basbelopp.

Denna schablonregel anser kommittén kunna ges motsvarande

tillämpning även på andra förmögenhetsvärden än aktier, exempelvis

konvertibler eller andra sådana värdepapper. Kommittén har som sin

mening uttalat, att det förhållandet att ett jävigt statsråd har deltagit i

handläggningen av ett regeringsärende normalt inte kan påverka

giltigheten av regeringens beslut i ärendet Vad som däremot kan tänkas

ifrågakomma vid klara brott mot tillämpliga jävsregler är utkrävande av

politiskt ansvar i de former sådant förekommer.

Statsråds förmögenhetsforvaltning

I avsnitt 5 har kommittén behandlat frågor rörande statsråds

förmögenhetsforvaltning.

Kommittén har inledningsvis uttalat att innehav av förmögenhet

uppenbarligen i princip inte bör vara någon diskvalifikation för att utöva

statsrådstjänst. Ett statsråd bör också som regel vara oförhindrad att välja

de former för placering av sina förmögenhetstillgångar som står öppna

för andra medborgare.

I sammanhanget har kommittén funnit anledning att understryka några

grundläggande principer, nämligen

Skr. 1996/97:56

Bilaga

17

- att ett statsråd bör välja sådana former för placeringen av sina

förmögenhetstillgångar och för förvaltningen av dem att han eller

hon i möjligaste mån undviker intressekonflikter och jävssituationer

i sin tjänsteutövning,

- att ett statsråd inte får för egen eller närståendes vinning på ett

otillbörligt sätt dra fördel av sin ställning som statsråd och av

information och kunskap som han eller hon inhämtar under

tjänstgöringen, exempelvis genom att vid köp eller försäljning av

förmögenhetstillgångar till sin egen eller närståendes förmån utnyttja

information som statsrådet har inhämtat i sin tjänst men som ännu

inte har kommit till allmän kännedom,

- att ansvaret för att i tjänsteutövningen förebygga intressekonflikter

och jävssituationer i första hand vilar på statsrådet själv.

Kommittén har härefter redovisat vissa centrala bestämmelser i

insiderlagen, som statsråden är skyldiga att iaktta i sin förmögenhets-

förvaltning.

I sammanhanget behandlas insiderbegreppets innebörd för statsrådens

del i olika typer av regeringsärenden. När fråga är om beslut av mera

allmän politisk räckvidd, vilka är av betydelse för handeln på

värdepappersmarknaden, kan statsråden vara att betrakta som insiders på

hela sektorer av denna marknad eller rent av på hela marknaden.

Insiderlagens förbud mot att handla med fondpapper kan då få en

häremot svarande omfattning.

När det gäller statsråds förmögenhetsforvaltning utanför insiderlagens

tillämpningsområde, har kommittén föreslagit vissa riktlinjer för

förvaltningen. Dessa riktlinjer är rekommendationer om önskvärda

beteenden. Riktlinjerna utesluter inte, att i enskilda fall avsteg kan vara

motiverade av särskilda skäl.

Kommittén har uppehållit sig vid vissa former av extern förmögen-

hetsförvaltning. I detta sammanhang diskuterar kommittén behovet och

lämpligheten av att det även hos oss införs en möjlighet till förvaltning

i en utformning, som på sina håll utomlands benämns blind trust. Vid

denna förvaltningsform åligger det förvaltaren att inledningsvis

omplacera tillångar utan att ägaren får någon insyn i

förvaltningsåtgärdema och utan att ägaren heller får någon kännedom

om den vid vatje tid aktuella sammansättningen av förmögenheten.

Kommittén har stannat vid att förvaltning i denna form åtminstone inte

för närvarande bör införas i vårt land.

De av kommittén föreslagna riktlinjerna i övrigt avser bl.a. placeringar

i aktie-, ränte- och obligationsfonder. Sådana placeringar har kommittén,

såvitt avser av fondema förvaltade värdepapper, funnit vara neutrala från

insider- och jävssynpunkt

I fråga om placering av av aktier anser kommittén, att statsråd i

princip bör avhålla sig från spekulation genom korttidsaffärer. Som

korttidsaffär har därvid betraktats transaktioner genom vilka aktier både

köps och säljs - eller säljs och köps åter - inom loppet av sex månader.

Kommittén har dock funnit, att regeln inte kan upprätthållas

undantagslöst. Vissa specificerade undantag anges därför.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

De av kommittén föreslagna riktlinjerna avser även konvertibla

skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning samt

placeringar i obligationer, statsskuldväxlar, certifikat och liknande

ränteinstrument.

Vissa slag av placeringar anser kommittén, att statsråden bör avhålla

sig i från, nämligen placeringar i aktieoptioner, aktieterminer,

ränteoptioner, ränteterminer, indexoptioner och indexterminer.

Riktlinjerna är avsedda att iakttas vare sig statsrådet själv förvaltar

sina värdepapper eller förvaltningen har överlåtits åt någon annan.

Kommittén har anfört vissa synpunkter även på förvaltningen av andra

tillgångar än marknadsnoterade värdepapper.

Gåvor och gåvoliknande förmåner

I avsnitt 6 behandlas problem med anknytning till gåvor eller

gåvoliknande förmåner, som ges till statsrådet i eller för statsrådets

tjänst

Kommittén har i en till denna promemoria fogad bilaga, Bilaga A,

avsnitt 4, återgivit innehållet i en av regeringskansliets

förvaltningskontor i mars 1991 utfärdad skrift med rekommendationer

rörande gåvor och förmåner till anställda i regeringskansliet. Dessa

rekommendationer, som torde vara avsedda att iakttas också av

statsråden, har kommittén funnit vara väl lämpade för sitt ändamål.

Kommittén har därför begränsat sig till att anföra vissa kompletterande

synpunkter.

Gränsen mellan tillåtna och otillåtna gåvor och gåvoliknande förmåner

dras ytterst genom brottsbalkens bestämmelser om bestickning och

mutbrott. Av central betydelse för gränsdragningen är det i

brottsbeskrivningama förekommande begreppet "otillbörlig belöning".

Det är därmed i sista hand en uppgift för domstolarna att i

lagtillämpningen dra gränsen mellan godtagbara och otillbörliga gåvor

och förmåner.

Kommittén har dock ansett sig böra - närmast med ledning av

brottsbalkens förarbeten - anföra vissa allmänna synpunkter på

gränsdragningen.

Gåvor och förmåner, som uteslutande eller i allt väsentligt har sin

grund i privata vänskaps- eller bekantskapsförhållanden, är tillåtna. Vad

som är otillbörligt, när fråga är om gåva eller förmån med anknytning

till mottagarens tjänsteutövning, får bestämmas på grundval av en

samlad bedömning av alla för det enskilda fallet betydelsefulla

omständigheter. Såsom otillbörlig är att betrakta vaije transaktion, som

objektivt sett är ägnad att påverka mottagarens tjänsteutövning. Vid

bedömningen härav kan gåvans eller förmånens ekonomiska värde vara

av betydelse. Förmåner av obetydligt värde innebär ringa risk för

påverkan och kan därför inte anses som otillbörliga. Någon bestämd

värdegräns kan emellertid inte anges.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

19

Även förmåner, som med en offentlig funktionärs goda minne

överlämnas till funktionärens maka/make eller annan närstående, kan

vara att bedöma som otillbörlig belöning till funktionären.

Den omständigheten, att en förmån har ett omedelbart samband med

och ingår som ett naturligt och nyttigt led i funktionärens

tjänsteutövning, gör i normala fall förmånen tillbörlig.

Även förmåner som faller inom ramen för vanlig artighet och

uppmärksamhet i umgänget människor emellan - exempelvis

blomsteruppvaktningar i samband med högtidsdagar, sjukdom och

representation - är tillbörliga.

Kommittén har som sin mening uttalat, att statsråden bör iaktta ett

betydande säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som är tillbörligt och

otillbörligt. Beträffande gåvor och förmåner från svenska givare bör

stor restriktivitet iakttas, när det är fråga om förmåner som faller utom

ramen för vanlig artighet och uppmärksamhet människor emellan eller

utom ramen för måltider och annan representation som har ett

omedelbart samband med och ingår som ett naturligt och nyttigt led i

statsrådets tjänsteutövning. Samma restriktivitet anser kommittén böra

iakttas i fråga om förmåner från utländska privata givare, vare sig de är

fysiska eller juridiska personer.

I fråga om gåvor och förmåner i det internationella umgänget mellan

regeringar eller regeringsledamöter i olika länder ställer sig enligt

kommittén saken annorlunda. Av protokollära skäl torde det i regel

varken vara möjligt eller önskvärt att sådana förmåner avböjs.

Förmånerna torde vanligen inte heller kunna hänföras till kategorin

"otillbörlig belöning", när det gäller gåvor bl.a. därför att de far anses

vara givna inte till mottagaren personligen utan till den myndighet denne

företräder.

Gåvor av sistnämnda slag bör överlämnas till vederbörande

departement och föras upp på departementes inventarieförteckning.

Sådana gåvor - som ofta torde utgöras av prydnadsföremål - bör

placeras i allmänna utrymmen i departementen men bör också kunna

deponeras hos andra statliga myndigheter.

Även i detta sammanhang anser kommittén öppenhet och offentlighet

vara av stort värde. Kommittén har föreslagit, att statsråden skall vara

skyldiga att till det ovan under 9.1 omnämnda registret anmäla gåvor,

som har anknytning till deras utövning av statsrådstjänsten, under

förutsättning att gåvan måste antagas ha ett marknadsvärde som

överstiger 1 000 kronor. Anmälningsskyldigheten bör dock endast

omfatta gåvor till statsråden personligen eller till dem närstående och

alltså inte gåvor som skall överlämnas till vederbörande departement.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

20

Statsrådsberedningen Skr. 1996/97:56

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november 1996

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden

Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,

Blomberg, Winberg, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow,

Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsministern

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd.

21

gotab 52724, Stockholm 1996