Prop. 1997/98:122

Regeringens skrivelse

1997/98:122

Afrika i förändring

Skr.

1997/98:122

En förnyad svensk Afrikapolitik inför 2000-talet

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 5 mars 1998

Göran Persson

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I denna skrivelse föreslår regeringen en politik som syftar till att utveckla

ett närmare och mer jämbördigt samarbete - partnerskap - mellan

Sverige och Afrika. Mot bakgrund av den förändringsprocess som konti-

nenten genomgår ges, för första gången, en samlad presentation av rege-

ringens politik i Afrika. Skrivelsen innehåller en beskrivning av den

politiska och ekonomiska situationen i Afrika samt av Sveriges nu-

varande kontakter med kontinenten. Regeringen föreslår en politik som

bl.a. syftar till att:

0 stödja afrikanskt ledda förändringsprocesser mot fördjupad

demokrati och uthållig ekonomisk tillväxt, med särskild inriktning

på fattiga människors situation;

0 utveckla partnerskap mellan Afrika och omvärlden;

0 stärka det långsiktiga utbytet mellan Sverige och Afrika.

Regeringen överlämnar samtidigt även följande skrivelser som är

relevanta för Afrikapolitiken: ”Demokrati och mänskliga rättigheter i

Sveriges utvecklingssamarbete” (skr. 1997/98:76) och ”Mänskliga rättig-

heter i svensk utrikespolitik” (skr. 1997/98:89). Förra året överlämnade

regeringen en annan skrivelse av relevans i sammanhanget: ”De fattigas

rätt - vårt gemensamma ansvar” (skr. 1996/97:169).

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 122

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:122

1 Nya utgångspunkter................................................................................4

1.1 Afrika..........................................................................................4

1.2 Sverige........................................................................................5

1.3 Omvärlden...................................................................................5

1.4 Partnerskap..................................................................................6

2 Afrika i förändring.................................................................................8

2.1 Inledning.....................................................................................8

2.2 Södra Afrika................................................................................9

2.3 Östafrika....................................................................................11

2.4 Centralafrika..............................................................................12

2.5 Västafrika..................................................................................13

2.6 Afrikas Hom.............................................................................14

2.7 Interaktionen med Nordafrika...................................................16

3 Demokratisk utmaning.........................................................................17

3.1 En ny fas....................................................................................17

3.2 Öppnare samhällen....................................................................18

3.3 Fredsprocesser och konflikter...................................................20

3.4 Tradition kontra modernism......................................................21

3.5 Jämställdhet mellan kvinnor och män.......................................23

3.6 Gott styrelseskick......................................................................24

3.7 Korruption: demokratins gissel.................................................25

4 Tillväxt, de fattigas produktivitet och social rättvisa...........................26

4.1 Att fördubbla tillväxten.............................................................26

4.2 Att utnyttja de globala resurserna.............................................32

4.3 Befrielse från fattigdom............................................................36

4.4 Naturresurser och miljö.............................................................42

4.5 Inför år 2015..............................................................................46

5 Ökat regionalt samarbete......................................................................47

6 Samhällen i kontakt..............................................................................51

6.1 Sverige och Afrika: en mångfald av kontakter.........................51

6.2 40 års utvecklingssamarbete.....................................................53

6.3 Afrikaner i Sverige....................................................................56

6.4 Forskning, kultur, turism och idrott..........................................56

6.5 Enskilda organisationer.............................................................59

6.6 Ekonomiskt utbyte....................................................................60

7 Afrika i det internationella samfundet..................................................62

7.1 Afrika och Norden....................................................................62

7.2 Afrika och Europeiska unionen.................................................63

7.3 Afrika och Förenta nationerna..................................................66

7.4 Afrika och de internationella finansiella institutionerna...........68

7.5 Afrika och det internationella handelssystemet........................73

8 Ett nytt partnerskap med Afrika...........................................................75

8.1 Bakgrund...................................................................................75

8.2 Ett nytt partnerskap...................................................................77 Skr. 1997/98:122

8.3 En uppförandekod.....................................................................77

8.4 Partnerskapets metodik.............................................................78

8.5 Partnerskapets dimensioner.......................................................80

8.6 Konditionalitet och partnerskap................................................81

9 En förnyad svensk Afrikapolitik..........................................................82

9.1 Förändrade förutsättningar........................................................82

9.2 Att stödja afrikanskt ledda förändringsprocesser mot fördjupad

demokrati och uthållig ekonomisk tillväxt, med särskild

inriktning på fattiga människors situation........................84

9.3 Att utveckla partnerskap mellan Afrika och omvärlden...........92

9.4 Att stärka det långsiktiga utbytet mellan Sverige och Afrika... 98

10 Förkortningar....................................................................................106

Protokoll från regeringsbeslut................................................................109

Skr. 1997/98:122

1 Nya utgångspunkter

1.1 Afrika

Ett nytt Afrika börjar ta form. Samhällen öppnas och demokratiseringen

tar fart. Ekonomiska reformer, avregleringar och handelsliberaliseringar

har inletts. Efter en lång tids nedgång ser vi en påtaglig ekonomisk

återhämtning. För många fattiga är levnadsnivån på väg att höjas. Den

nya tiden har medfört snabba förändringar, svåra omställningsproblem,

våldsamma konfrontationer när olösta konflikter kommer upp till ytan -

men också hopp om att föra Afrika framåt. Efter en utveckling som

under 1970- och 1980-talen gått i fel riktning är de demokratiska,

ekonomiska och sociala framstegen i dag verkliga för många människor.

Inför det nya århundradet finns skäl att hoppas på en ”afrikansk

renässans”.

De afrikanska samhällena är väl medvetna om de utmaningar de står

infor och det finns en vilja att hantera dessa på ett framsynt sätt. I flera

länder har nya ledare kommit till makten, som placerar ekonomisk

tillväxt och materiella förbättringar för folkflertalet högst på den politiska

dagordningen. En ny generation präglar också den privata sektorn och

den akademiska världen. Kvinnors röster har börjat höjas. En otålighet

börjar växa, som måste bemötas med beslutsamma reformer och politisk

kraftsamling för att befästa och fördjupa de framsteg som uppnåtts,

genom demokratiska öppningar och genom mödosam strukturanpassning.

Samtidigt kvarstår mycket stora problem. Väpnad konflikt drabbar

befolkningen i flera länder, instabiliteten är stor i vissa regioner.

Befolkningstillväxten är fortsatt hög och de fattigas antal ökar.

Miljöförstöring och spridningen av AIDS utgör växande problem.

Korruptionen är omfattande och hushållningen med resurser måste

förbättras. Utmaningarna är stora för dem som vill leda Afrika in i en mer

gynnsam tid men viljan att komma framåt är mycket påtaglig.

Sålunda befinner sig Afrika i ett brytningsskede. I detta läge är

omvärldens stöd av central vikt. Utan fortsatta demokratiska, ekonomiska

och sociala reformer och framsteg kan Afrikas eftersläpning permanentas

och på sikt få globala följder. I en gemensam ansträngning kan

marginaliseringen av Afrika däremot vändas i ömsesidigt utbyte.

1.2

Sverige

Även i Sverige har mycket förändrats, som har betydelse för den svenska

Afrikapolitiken. Även för oss svenskar innebär nya kommunikationer, ny

teknologi och utbyte på många olika områden att världen - med dess

utmaningar, möjligheter och problem - kommer närmare. Handeln med

Afrika är fortfarande liten, men den ökar. Som medlem av Europeiska

unionen (EU) har Sverige fått ytterligare en kontaktyta med Afrika. Den

tradition av politiskt engagemang och omfattande utvecklingssamarbete

som ger Sverige och Norden en särskild roll i Afrikasammanhanget,

såväl bilateralt som i multilaterala fora, är en stor tillgång i denna nya tid.

Mellan Sverige och afrikanska länder har en mångfald av kontakter vuxit

fram på olika nivåer i samhället. I många fall, men inte alltid, har de

resulterat ur den traditionella biståndsverksamheten. I dag berörs ett stort

antal svenskar direkt av sina relationer till Afrika; i yrkesliv, på fritiden

eller privat. I vårt land finns också ett betydande antal invandrare eller

flyktingar från olika afrikanska länder, som i många fall är angelägna om

att upprätthålla och utveckla kontakterna med sina ursprungsländer. I

Sverige lever ca 35 000 personer som är födda i Afrika söder om Sahara.

1.3 Omvärlden

Dagens värld präglas av ett ömsesidigt beroende. Den globala säkerheten

är odelbar, instabilitet drabbar över gränserna i form av exempelvis

flyktingströmmar eller terrorism. Ekonomisk och social utveckling, fred

och demokrati hänger samman. De globala ekologiska sambanden kräver

gemensamma åtgärder för att skydda naturresurser och miljö.

Samtidigt präglas den globala utvecklingsdynamiken av två skenbart

motsägelsefulla tendenser: å ena sidan en strävan mot större regional

integration med inslag av överstatlighet, å den andra en starkare betoning

av den lokala, etniska eller på annat sätt specifika identiteten, på

bekostnad av den nationella. Nationalstaten är fortfarande den

dominerande aktören, men såväl globala som lokala krafter sätter den på

hårda prov. I Europa har under 1990-talet kartan ritats om i en

omfattning och ett tempo som saknar motstycke sedan första

världskrigets slut. I Afrika har nationalstaten i många fall haft svårt att få

ett riktigt fotfäste i människors vardagsliv.

Ett annat globalt fenomen av stor betydelse för Afrika är de ökande

klyftorna mellan rika och fattiga, såväl inom som mellan länder och

kontinenter. Den snabbast ökande andelen fattiga människor finns i

Afrika söder om Sahara - en utveckling som sker parallellt med att mer

än en miljard människor i Asien under den senaste tioårsperioden kunnat

lämna denna grupp. Då de intressesfärer har försvunnit, som präglade en

värld av rivalitet mellan två supermakter, har marginaliseringen av de för

Skr. 1997/98:122

i-världen ekonomiskt och strategiskt minst intressanta länderna Skr. 1997/98:122

förstärkts.

Samtidigt integreras världsekonomin i en allt snabbare takt, med växande

flöden över nationsgränserna av varor och tjänster, investeringar och

kapital. Det samlade flödet av krediter och bistånd till u-ländema var

1990 ca 100 miljarder US-dollar. 1996 hade detta flöde ökat till närmare

300 miljarder US-dollar. Biståndet låg över samma period relativt

konstant kring 50 miljarder US-dollar, vilket innebär att biståndets andel

av kapitalflödet minskat från hälften till en sjättedel. De afrikanska

länderna har dock i endast begränsad omfattning fått del av de ökade

privata kapitalflödena och är fortsatt beroende av biståndet, inte minst for

hållbarheten i de fortsatta ekonomiska reformprogrammen.

Det är ingen tillfällighet att - utöver Sverige - en rad länder och

organisationer på sistone har tagit initiativ till en förnyad uppslutning

kring Afrika och med olika variationer utvecklar partnerskapstanken för

sina relationer med kontinenten. Det gäller bl.a. Världsbanken, flera FN-

organ, EU och Organisationen for ekonomiskt samarbete och utveckling

(OECD). Det gäller också Storbritannien, USA, som har lanserat en ny

Afrikapolitik for att bl.a. stimulera handel och investeringar, och Japan,

som planerar en andra internationell konferens om Afrikas utveckling.

Samordningen av dessa initiativ är nu en viktig uppgift for alla som vill

vidareutveckla Afrikasamarbetet. Grunden för såväl initiativen som

samordningen - detta är lärdomen från tidigare försök - måste dock alltid

vara afrikanskt ledda förändringsprocesser.

1.4 Partnerskap

Regeringens politik har varit att ta fasta på de stora förändringarna i

Afrika, bryta schablonbilderna och öppna för ett bredare utbyte mellan

Sverige och Afrika. Sveriges utrikespolitik och utvecklingssamarbete har

på många sätt gett oss en nära relation till de afrikanska samhällena.

Möjligheterna till förnyelse ställdes i fokus för en diskussion om svensk

Afrikapolitik, som inleddes med ett seminarium i Nordiska

Afrikainstitutets regi 1995. Debatten finns redovisad i boken

"Domination or Dialogue". Det positiva mottagandet i afrikansk debatt

stimulerade till vidare arbete. Den 31 oktober 1996 tillsattes en

arbetsgrupp for att utarbeta förslag till en ny svensk Afrikapolitik, som

den 31 juli 1997 avlämnade utredningen ”Partner med Afrika - förslag

till en ny svensk politik for våra kontakter med Afrika söder om Sahara”.

Arbetsgruppen anordnade två konferenser med huvudsakligen afrikanskt

deltagande, den första i Abidjan, Elfenbenskusten, i januari (redovisad i

boken ”A New Partnership for African Development”) och den andra i

Saltsjöbaden i juni 1997. Till utredningen knöts dels en styrgrupp, som

representerade utrikesdepartementets olika sakområden, dels en bredare

referensgrupp av svenska Afrikaintressenter. Konsultationer hölls också i

samtliga afrikanska länder, där Sverige är representerat, och med bl.a. Skr. 1997/98:122

afrikanska invandrare i Sverige, grupper ur svenskt respektive afrikanskt

näringsliv samt ur den svenska folkrörelsen.

Föreliggande skrivelse baseras på utredningen och redovisar regeringens

riktlinjer för en förnyad politik för Afrika söder om Sahara. Liksom i

utredningen har denna geografiska avgränsning gjorts av huvudsakligen

praktiska skäl.

Från svensk sida vill vi stödja den förändringsprocess som nu pågår i

många afrikanska länder i riktning mot bestående förbättringar av

levnadsstandarden för alla medborgare, samtidigt som länderna öppnar

sig mot sin omvärld och det demokratiska inflytandet förstärks. Samtidigt

vill vi stärka de långsiktiga kontakterna mellan Sverige och Afrika och,

på olika nivåer, stödja Afrika i arbetet med att förverkliga sin

ekonomiska och politiska potential. Vi vill också, mer än tidigare, fa med

Västafrika i vårt samarbete.

För att uppnå dessa mål behöver vi delvis nya instrument. De tankar om

ett förändrat förhållningssätt, som vuxit fram i den internationella

diskussionen under senare år, kan sammanfattas i begreppet partnerskap.

I ett sådant finns inte i första hand givare och mottagare utan två parter,

som samarbetar för att uppnå gemensamt formulerade mål. Självfallet

kan den ojämlikhet som finns inbyggd i biståndsrelationen inte i ett slag

upphävas. Men den kan hanteras på olika sätt, samtidigt som kontakterna

breddas till områden där det ömsesidiga intresset leder till

självfinansierande utbyte.

En förändring gäller tydlighet i spelreglerna. Det skall från början stå

klart vilka mål, som eftersträvas i ett samarbete, och vilka medel som

skall användas för att uppnå dessa mål. Parterna måste vara överens om

grunderna och villkoren. Den gemensamma värdegrund, som finner sitt

främsta uttryck i respekten för de mänskliga rättigheterna, är avgörande

för partnerskapets utveckling. Om villkoren inte uppfylls av endera

parten, måste samarbetet kunna förändras eller avbrytas.

En annan förändring gäller attityden, framför allt hos den starkare parten.

Den tid är förbi, då recepten för Afrikas framgång kunde skrivas ut i

huvudstäder i väst. Dels har dessa recept ofta visat sig bristfälliga, just på

grund av sin dåliga förankring i den afrikanska verkligheten, dels kräver

de nya afrikanska ledarna sin rätt att formulera och ställa villkor för

program, som syftar till utvecklingsprocesser i deras egna länder.

Partnerskapstanken är inte begränsad till relationer mellan regeringar och

statliga organ. Ett viktigt element i den nya Afrikapolitiken är att främja

handel och investeringar mellan Sverige och Afrika. Svenskt näringsliv

har mycket att vinna på att, med ökad export, import och större

investeringar, utnyttja den potential som finns på många afrikanska

marknader. Kulturutbytet med Afrika är redan betydande men bör kunna

utvidgas. Detsamma gäller kontakter mellan kyrkor och folkrörelser,

fackföreningar och frivilligorganisationer. Turismen är en växande

näring. Denna strävan avspeglar den inriktning mot mer ömsesidiga

relationer, som utgör ett centralt element i partnerskapet. Breddade

kontaktytor är även i övrigt viktiga för att vitalisera den förstärkta

Afrikapolitik, som presenteras i denna skrivelse.

Skr. 1997/98:122

2 Afrika i förändring

2.1 Inledning

För Afrika, liksom för övriga kontinenter, utgör människorna och deras

resurser en stor potential. Det gäller att ta till vara, positivt utnyttja och

vidareutveckla dessa resurser, vilket kan ske endast om människorna

själva känner sig delaktiga i utvecklingen. Afrikansk demokrati måste ha

afrikanska rötter och ett eget, för den afrikanska befolkningen

igenkännligt ansikte. För att demokratisera behövs demokrater, skolade i

ett aktivt civilt samhälle - ofta i hård kamp mot demokratins fiender.

Stabilitet och ekonomisk utveckling är centrala faktorer även för den

politiska utvecklingen. Om fattigdom i sig är konfliktgenererande, är

omvänt materiella förbättringar för folkflertalet en viktig hävstång för att

ta sig ur konflikter och en effektiv faktor i varje försoningsarbete. Efter

1980-talets förlorade decennium, med realinkomster som minskade med

över två procent per invånare och år, har 1990-talet i ett kontinentalt

perspektiv inneburit en begynnande återhämtning för Afrika. Mödosam

strukturanpassning och ekonomisk reformpolitik har börjat bära frukt i en

rad länder. Tillväxten under 1996 och 1997 uppgick i genomsnitt till ca

5 %. Flera länder låg betydligt över den nivån.

Det biståndsberoende som blivit följden av den ekonomiska krisen

fortsätter. Oförmågan att hantera skuldkrisen i tid, hos både de drabbade

länderna och det internationella samfundet, fördjupade krisen. Den

internationella synen på skuldproblematiken har visserligen sedan 1980-

talet genomgått en långsam uppmjukning, som gör att fler och bättre

instrument successivt tillkommit för att hantera situationen för de mest

skuldtyngda länderna - med sikte på att eliminera skuldproblemet. Men

ytterligare krafttag behövs för att se till att denna strategi också tillämpas

utan fördröjningar.

Världens befolkning beräknas för närvarande - innan en minskning

förutses om ca 30 år - öka med ca 100 miljoner varje år, en ökning som

till 95 % äger rum i utvecklingsländerna och är relativt sett snabbast i

Afrika. Allra högst är tillväxttakten bland de fattigaste grupperna i de

fattigaste länderna. Dessa människor lever ofta i en miljö, där de

ekologiska grundförutsättningarna redan är mycket bräckliga och det Skr. 1997/98:122

snabbt ökande befolkningstrycket utgör ett hot mot själva basen för

överlevnad. Att säkra denna bas och fa igång en målmedveten

rehabilitering av redan skövlade områden är ett långsiktigt arbete, som

kommer att kräva smärtsamma prioriteringar i ett läge där de kortsiktiga

behoven är mycket påtagliga.

Konflikter, ekologiska problem och befolkningstryck har också lett till att

Afrika utgör den kontinent som relativt sett hyser flest flyktingar, ca

40 % av det totala antalet. Tyngdpunkten i denna problematik har

successivt förskjutits från kontinentens södra och nordöstra delar

(Hornet) till Väst- och Centralafrika. Flyktingströmmarnas karaktär har

också successivt förändrats i så måtto att de mest representativa

flyktingarna numera är utblottade kvinnor och barn, något som självfallet

ökar flyktingskaromas utsatthet.

Sett i ett kontinentalt perspektiv har den afrikanska utvecklingen under

1990-talet varit mycket snabb och föga enhetlig. Den gängse mörka

bilden av en kontinent i kris äger förvisso sin giltighet i flera specifika

situationer. Den är dock föga heltäckande, utan bär vittnesbörd om

massmedias tendens att fokusera på det katastrofala, det tragiska - i

ögonblicksbilder, snarare än analys och sammanhang. Nedan görs ett

försök att nyansera denna bild genom en bakgrundsteckning av

utvecklingen i de olika regionerna i Afrika söder om Sahara.

2.2 Södra Afrika

Apartheidregimens fall i Sydafrika var resultatet av en kamp som

formaliserades redan 1912 då Afrikanska nationalkongressen (African

National Congress, ANC) bildades, men upplösningen kom ändå

överraskande snabbt, då de politiska och ekonomiska realiteterna väl

klarnat för de politiska och ekonomiska makthavarna i början av 1990-

talet. Att demokratiseringsprocessen, trots åtskilliga spektakulära

motgångar, kunde genomföras på ett kontrollerat och konstruktivt sätt

utgör en stor seger främst för det sydafrikanska folket, men också för den

omvärld som gått samman för att utöva påtryckningar för respekt för

demokratins fundament. Sydafrika utgör ett betydelsefullt och konkret

bevis för att internationell solidaritet ger resultat.

Då den politiska vardagen nu inträtt, står Sydafrika inför

befolkningsmajoritetens förväntningar om snabba framsteg. Samtidigt

råder utbredd social misär, med stor arbetslöshet, hög brottslighet och

omfattande våld, inte minst mot kvinnor. Problemen är inte olika

grannländernas men de grundläggande förutsättningarna är i flera

hänseenden bättre, med bl.a. stora naturtillgångar, relativt sett hög

utbildningsnivå, hög politisk medvetenhet, ett utvecklat civilt samhälle,

aktiva kvinnorörelser som lett till relativt sett hög kvinnorepresentation i

beslutande organ och hög ekonomisk aktivitet.

Huruvida detta räcker för att göra landet till den ekonomiska motor för

regionen som många önskar, återstår att se. På det utrikespolitiska planet

har den sydafrikanska regeringen dock, efter viss inledande tvekan, i allt

högre grad påtagit sig en aktiv roll i regionens konflikthärdar. President

Mandelas personliga trovärdighet och karisma bidrar till att göra denna

utveckling naturlig i ett sammanhang, där äldre statsmän åtnjuter stor

respekt och ofta anförtros känsliga medlingsuppdrag. Helt oproblematiskt

är det dock inte för Sydafrika att spela rollen av fredsmäklare och

demokratifrämjare i regionen. Viss ambivalens inför den store grannen

har till synes ersatt den animositet, som riktades mot landet under

apartheidtiden. Härtill kommer bilaterala motsättningar på exempelvis

handelsområdet.

Men faktum kvarstår att den i södra Afrika traditionellt främsta källan till

regional destabilisering och förstörelse på relativt kort tid bytt förtecken

och blivit en positiv kraft i den regionala utvecklingen. Denna underlättas

också av att stabila demokratier och god ekonomisk tillväxt präglar ett

par av Sydafrikas grannländer, Botswana och Namibia.

I Angola däremot följdes befrielsekriget mot portugiserna av

destabilisering och ett än mer destruktivt inbördeskrig, som tog ny fart

efter valet 1992. Den fredsprocess som pågår sedan flera år tillbaka råkar

gång på gång in i förhinder och bakslag och det ser ur att dröja innan

landets potentiellt starka ekonomi kan börja utvecklas på allvar.

Tillgången till olja och diamanter har emellertid redan nu fört med sig en

utbredd korruption. Mocambique har, efter att likaledes ha sönderslitits

av destabilisering och inbördeskrig, kommit längre i sin utveckling mot

politisk och ekonomisk stabilitet, en utveckling som nu ser ut att kunna

bli hållbar. De ekonomiska intressena är där inte lika starka, vilket

sannolikt är signifikativt. Malawi håller på att frigöra sig från arvet efter

den egensinnige envåldshärskaren Kamuzu Bandas långvariga styre.

Landet har demokratiserats och inlemmas allt mer i det regionala

samarbetet.

I Zambia förefaller utvecklingen, å andra sidan, gå i fel riktning. Det

första demokratiska valet 1991 ledde till ett maktskifte, som ingav stora

förhoppningar om en nystart för det skuldtyngda och stagnerade landet.

Den nya regeringen har emellertid inte lyckats åstadkomma någon

radikal uppryckning och dess omval 1996 genomfördes utan att de

demokratiska spelreglerna iakttogs på ett tillfredsställande sätt.

Undantagstillstånd infördes efter ett påstått kuppförsök i slutet av 1997 -

i ett klimat av tilltagande politisk polarisering.

Zimbabwe har sedan självständigheten präglats av relativt god social och

ekonomisk utveckling. Det starka och oberoende rättsväsendet har därvid

spelat en viktig roll. Bl.a. ojämlikhet och missnöje med utebliven

jordreform har emellertid lett till att en lång tids stabilitet har brutits av

demonstrationer och upplopp. Allt aktivare grupper i det civila samhället,

Skr. 1997/98:122

10

bl.a. fackföreningsrörelser, och ett ökat inslag av fria media har bidragit Skr. 1997/98:122

till en intensifierad debatt. Den oförsonade konflikten i Matabeleland är

ett annat orosmoment. Zimbabwes sätt att hantera denna brytningstid och

utveckla sin demokrati kommer att ha stor betydelse, också på det

regionala planet.

2.3 Östafrika

Strax efter den koloniala frigörelsen bildades en östafrikansk gemenskap,

som på 1970-talet emellertid havererade i kölvattnet av politiska

motsättningar och Idi Amins skräckvälde i Uganda. Nu görs försök att

återupprätta denna gemenskap, varvid en viktig skillnad är att samarbetet

gradvis byggs upp underifrån istället for att inledas med att genast skapa

vidlyftiga institutioner. Angreppssättet är funktionellt och realiteter på

marken har drivit fram politiska beslut, inte tvärtom. Ett starkt politiskt

stöd för samarbetet har samtidigt vuxit fram.

Den politiska utvecklingen i de tre berörda länderna - Tanzania, Kenya

och Uganda - skiljer sig på ett sätt som väl återspeglar variationerna på

den afrikanska kontinenten i stort: I Tanzania har demokratiska val

genomförts. Det goda helhetsintrycket störs dock av valet på Zanzibar,

som manipulerades av de styrande där. Ön Zanzibar är en del av unionen

men har andra politiska och kulturella traditioner. I Kenya har president

Moi nyligen blivit återvald efter en valkampanj, vars spelregler har

ifrågasatts. Samtidigt har emellertid oppositionen haft svårt att agera

slagkraftigt och samfällt. Etniska faktorer förefaller ännu mobilisera

väljarna mera än innehållet i respektive politiska budskap men

förutsättningar föreligger for en förstärkt demokratisk process, med bl.a.

en fri press och ett livaktigt civilt samhälle som viktiga aktörer. Uganda

präglas av öppenhet och tillväxt, även om fortsatt instabilitet drabbar

delar av landet, framför allt gränstrakterna mot Sudan. President

Museveni har valt en politisk modell som syftar till att kringgå etniska

faktorer men inte förutser flerpartival.

Den ekonomiska utvecklingen synes i stort följa den politiska. Även om

det dåliga utgångsläget bidragit till utvecklingen, uppvisar Uganda, med

en genomsnittlig årlig tillväxt under 1990-talet på omkring 7 %, en av de

mest dynamiska ekonomierna i Afrika. Även Tanzania har på senare år

vänt den trend av ekonomisk nedgång, som länge präglat landet. Under

1990-talet har den genomsnittliga tillväxten varit drygt 4 %. I Kenya,

däremot, urholkas en av kontinentens starkaste ekonomier, genom bl.a.

utbredd korruption och en inkomstfördelning som tillhör de mest

ojämlika i världen. Tillväxten har vänt nedåt under 1997 och beräknas till

endast 2 %, dvs. negativ per capita.

I hela regionen är befolkningstillväxten mycket hög (nära 3 %), vilket

naturligtvis gör det svårare att fa till stånd en positiv ekonomisk

utveckling. Uganda är det land i regionen som kommit längst ifråga om

aktiv jämställdhetspolitik, vilket på sikt bör medföra sjunkande

födelsetal.

2.4 Centralafrika

En komplicerande faktor för de östafrikanska länderna, särskilt Uganda

och Tanzania, utgörs av närheten till den Stora sjöregionen och

interaktionen med de krisdrabbade länderna där, i första hand Rwanda

och Burundi.

Maktskiftet i Kinshasa våren 1997 utgjorde en vändpunkt i denna

långdragna kris som, genom Kongos blotta storlek och ekonomiska

potential, far konsekvenser för hela kontinenten. Nya möjligheter har

skapats genom den ur krisen och maktskiftet uppståndna Demokratiska

Republiken Kongo. Genom president Mobutus fall och Kabilas

maktövertagande fokuseras också den tyngdpunktsförskjutning, som

förefaller ske från det franskspråk i ga till det engelskspråkiga Afrika.

Kabila bär med sig nära kontakter öster- och söderut, mot bl.a. vice-

president Kagame i Rwanda, president Museveni i Uganda och länderna

inom Southern African Development Community (SADC).

Avgörande för utvecklingen blir hur frågorna om öppenhet och

maktdelning i längden hanteras. En positiv utveckling skulle, genom

ändrade förutsättningar, kunna bidra till att långsiktigt lösa problemen

även i Rwanda och Burundi. Hutu-majoriteten i de bägge

minoritetsstyrda länderna fruktar en permanentad marginalisering. Efter

FN:s och det internationella samfundets agerande, särskilt i samband med

folkmordet i Rwanda 1994, är tilltron till och respekten för omvärlden

låg hos de berörda tutsiledama, som därigenom blir mindre mottagliga

för påtryckningar om exempelvis respekt för de mänskliga rättigheterna

och den humanitära rätten.

Befolkningstillväxt i kombination med krympande ekonomiska resurser

har varit en viktig underliggande orsak till de återkommande kriserna i

Rwanda och Burundi. Att konflikterna blivit så intensiva och brutala far

däremot till stor del tillskrivas de etniska manipulationer som

befolkningen utsatts för av kolonialmaktema och politiska ledare, som

agerat i eget intresse. Om den nya regionala intressegemenskap, som nu

avtecknar sig, kan leda till att nationsgränserna minskar i betydelse och

utrymmet vidgas för de hårt trängda befolkningarna, kan detta bli en

viktig ingång till en långsiktigt hållbar politisk lösning.

Gränsproblemen i Afrika, en del av det koloniala arvet som i flera

bemärkelser väger tungt än i dag, utgör emellertid ett synnerligen

känsligt kapitel. Enligt den fempunktsplan som FN:s säkerhetsråd

utarbetat för krisen i Stora sjöregionen skall en internationell konferens

analysera problemen och föreslå lösningar. Kanske är det i detta

sammanhang som de viktiga frågorna om socio-ekonomiska

Skr. 1997/98:122

12

förutsättningar vad gäller exempelvis befolkningstillväxt, marktillgång Skr. 1997/98:122

och nationsgränser kan komma upp till behandling. Konferensen skulle

kunna utgöra inledningen till en nödvändig långsiktig process syftande

till hållbar stabilisering av hela regionen.

Till det instabila läget i Centralafrika bidrar också den förödande konflikt

som under 1997 drabbat Kongo-Brazzaville, där en statskupp genomförts

med stöd av militära insatser från grannlandet Angola - liksom den

prekära situationen i Centralafrikanska Republiken.

2.5 Västafrika

Utvecklingen i Västafrika har varit synnerligen heterogen, med både

politiska och ekonomiska framgångar i exempelvis Burkina Faso, Kap

Verde, Mali, Elfenbenskusten och Ghana och förnyade konfliktutbrott i

exempelvis Sierra Leone. Till den regionala instabiliteten bidrar starkt

förhållandena i Nigeria, där en militärjunta obstruerar landets

demokratisering och klyftan mellan styrande och styrda växer, medan

den en gång betydande medelklassen utraderas i takt med det ekonomiska

vanstyret. Denna negativa utveckling i Afrikas befolkningsmässigt största

land påverkar hela kontinenten.

Bortsett från några av de länder som ligger i det torkdrabbade Sahel-

bältet finns i regionen betydande naturtillgångar. Olja och diamanter har

dock, lika lite som i Angola och Demokratiska Republiken Kongo, fört

enbart gott med sig utan också inbjudit till korruption och bidragit till att

förlänga de konflikter, som plågar befolkningarna på flera håll. Dessa

konflikter ter sig sällsamt meningslösa och destruktiva och synes främst

handla om makt och pengar. Krigandet har i Liberia och Sierra Leone

trängt djupt in i samhällets fibrer och blivit en livsform för soldaterna. En

hel generation, som aldrig upplevt fredliga förhållanden, har brutaliserats.

Hela befolkningar hålls som gisslan eller tvingas fly. Efter valet i Liberia

i juli 1997 finns dock hopp om att utvecklingen där kan vändas.

I samma region återfinns länder som Elfenbenskusten och Ghana, vilka

genomgått en snabb ekonomisk utveckling och genomfört val under

rimligt demokratiska former. Kvinnans relativt starka ställning, framför

allt i ekonomiskt hänseende, torde ha bidragit till den positiva

utvecklingen i många av de västafrikanska länderna.

Vad gäller de franskspråkiga delarna av regionen, förefaller de starka

banden till den forna kolonialmakten nu vara under förnyad omprövning.

En sådan process har emellertid pågått sedan det kalla krigets slut och det

återstår att se hur detta påverkar utvecklingen, såväl regionalt som i

enskilda länder.

Ett allvarligt problem, som hänger samman med svårigheterna att lösa

och hantera konflikter i regionen, bl.a. i Sierra Leone och Liberia, är det

13

okontrollerade flödet av lätta vapen. United Nations Development

Programme (UNDP) bistår nu regionens länder med att utveckla ett

moratorium rörande export, import och tillverkning av lätta vapen som

man hoppas i sin förlängning skall kunna täcka hela Afrika.

Vad avser politisk demokratisering, ligger Västafrika som region, med

det folkrika Nigeria som viktigaste undantag, väl framme. Ur de ibland

kaotiska nationalkonferenser, som föregick partibildning och val i dessa

länder, har en renodling av de politiska partierna nu börjat ta form på

flera håll.

På grund av sin både befolkningsmässiga och ekonomiska särställning

skapar den fortsatta krisen i Nigeria oro i hela regionen. Den styrande

militärjuntan har sedan makttillträdet 1993 gjort sig känd som

hänsynslös, i såväl inrikes- som utrikespolitiskt hänseende. Alla ledande

oppositionspolitiker och förespråkare för de mänskliga rättigheterna sitter

i dag fängslade eller har drivits i landsflykt och den tidigare så

frispråkiga pressen utsätts för regelbundna trakasserier. Genom

kontrollen av landets rika oljefyndigheter kan militären köpa sig ett

betydande stöd och inflytande, både inom och utom landet, något juntan

också skickligt förstått att utnyttja till att så split bland sina kritiker.

Samtidigt har Nigeria i perioder spelat en avgörande roll när det gällt att

lösa konflikter och återupprätta demokratiska förhållanden i regionen (i

Liberia och, nu senast, i Sierra Leone). På detta sätt söker Nigeria

motivera sina anspråk på att företräda inte bara Västafrika utan hela

kontinenten på den internationella arenan.

2.6 Afrikas Hom

Även Afrikas Hom - Sudan, Etiopien, Eritrea, Djibouti och Somalia -

har länge präglats av problem sammanhängande med de nationella

gränserna. Mellan etiopier och eritreaner fördes ett 3O-årigt krig, som

bilades genom maktskiften i Addis Abeba och Asmara våren 1991.

Genom Eritreas självständighet, de facto 1991 och även formellt 1993,

tillkom, för första gången sedan Afrikanska enhetsorganisationen

(Organization of Affican Unity, OAU) bildades, en ny stat genom

utbrytning från en självständig afrikansk nation. Beslutet underlättades av

Eritreas historiska bakgrund som bl.a. italiensk koloni och brittiskt

protektorat (till skillnad från Etiopien), men utgör icke desto mindre ett

brott med den förhärskande tendensen i Afrikas postkoloniala historia.

Efter detta långa befrielsekrig utan mycket stöd utifrån präglas de

eritreanska ledarna i dag starkt av självtillit. Med vissa variationer gäller

detta också de nya etiopiska ledarna, som även de utkämpat ett långt och

isolerat befrielsekrig mot Mengistu-regimen. Även om behovet av stöd

utifrån är stort i bägge länderna, inte minst på grund av just det långa

kriget, råder ingen tvekan om på vems villkor detta stöd skall utgå.

Skr. 1997/98:122

14

Bistånd i traditionell mening är för dessa regeringar mindre intressant än Skr. 1997/98:122

handel och investeringar.

I ett försök att komma till rätta med de komplexa, politiska och etniska

problem, som länge utgjort en källa till konflikter i Etiopien, inledde

regeringen strax efter maktskiftet 1991 en genomgripande omvandling av

grundläggande politiska, ekonomiska och administrativa strukturer. Detta

politiska projekt har gått ut på att, via regionalisering och

decentralisering av makten, omvandla den centralstyrda staten till en

federation av etniskt mer homogena regioner. Inom ramen för detta, och

med i varje fall teoretisk möjlighet att bryta sig ur federationen, avses

varje etnisk grupp få möjlighet att styra sig själv.

Politiken, som innebar ett mycket kontroversiellt brott med en modem

afrikansk tradition av centralstyre, har lett till bl.a. administrativ oreda,

minskad ekonomisk rörlighet och problem med ojämlik utveckling i olika

delar av landet. Hittills har den dock levererat det grundläggande

åtagandet att skapa en ny bas for etnisk samlevnad och samtidigt lyckats

värna stabilitet och ekonomisk tillväxt. Brott mot de mänskliga

rättigheterna har förekommit och turbulensen har varit särskilt stark i

landets periferi.

I förlängningen är det inte omöjligt att denna etiopiska modell får

konsekvenser för konfliktlösningen i grannländerna Sudan och Somalia.

Båda konflikterna, som dock i övrigt skiljer sig väsentligt från varandra,

har etniska eller klanmässiga förtecken och handlar delvis om

motsättningar mellan centralstyre och autonomi i olika former. Samma

problematik återfinns som en latent konfliktkälla i den mellanliggande

ministaten Djibouti. För den etniska grupp eller ”nation”, som börjat

styra sig själv inom ett land, är det inte onaturligt att se nästa steg i

möjligheten att styra sig själv tillsammans med sina fränder på andra

sidan om den mellanstatliga gränsen.

Även om klanfejdema i Somalia starkt påverkar läget i grannländerna, är

det ändå konflikten i Sudan som för närvarande utgör det mest akuta

hotet mot fred och säkerhet i regionen. Förhållandet mellan regimen i

Khartoum och grannländerna Eritrea, Etiopien och Uganda är mycket

spänt. Landet är också redan på kartan plats for ett flertal geopolitiska

möten, som vart och ett bär frön till potentiella konflikter:

- mötet mellan de norra, arabiska och södra delarna av kontinenten, dvs.

också mötet mellan muslimer och kristna;

- det strategiska läget vid Röda Havet och länken via Nilen med länder i

både norr, söder och öster;

- ett periodvis instabilt grannskap, som lett till att Sudan, trots sin stora

fattigdom, genom tiderna varit en av världens största flyktingmottagare.

15

2.7

Interaktionen med Nordafrika

Skr. 1997/98:122

Det gemensamma beroendet av Nilens vatten utgör en direkt länk

norröver, till Egypten, inte bara för Sudan utan också för Etiopien. I det

konfliktfyllda förhållande som råder i regionen är det för närvarande

svårt att utnyttja flodens potential som förenande länk, även om försök

med jämna mellanrum görs att avtalsreglera vattenutnyttjandet och få

igång ett samarbete kring gemensamma projekt. Spänningen mellan

kristna och muslimer bidrar till att komplicera bilden.

Generellt sett har denna spänning inte varit särskilt stark i Afrika söder

om Sahara utan gör sig påmind framför allt i de regioner där religionerna

möts (med inbördeskriget i Sudan som tydligaste uttryck). Till skillnad

från delar av arabvärlden har islam i Afrika i första hand spritts, inte

genom erövringskrig, utan genom handel. I Mauretanien och Somalia är

islam statsreligion och nästan 100 % av befolkningen muslimer.

Mauretanien ingår också i den nordafrikanska Maghrebunionen och

Somalia i Arabförbundet. I Västafrika är muslimerna i stor majoritet i

länder som Senegal, Guinea, Mali och Niger, medan de i Nigeria utgör

cirka hälften och i Etiopien och Tanzania något mindre än hälften av

befolkningen. Större eller mindre minoritetsgrupper av muslimer finns i

alla länder i centrala och södra Afrika.

Nästan överallt är sufismen den dominerande formen av islam och de

nordafrikanska islamistemas budskap betraktas normalt som ett

främmande uttryck för arabisk mentalitet. Under senare år, i takt med den

allt aktivare islamismen i Nordafrika, har fundamentalistiska strömningar

emellertid vuxit sig starkare även söder om Sahara.

Vad gäller politiskt och ekonomiskt samarbete har de nordafrikanska

staterna haft siktet inställt på i första hand länderna kring Medelhavet, i

Mellanöstern och det övriga Europa. Den afrikanska identiteten har sin

givna betydelse även i Nordafrika. Den faktiska utvecklingen av

förbindelserna söderut är ändock begränsad. I praktiken utgör Sahara, en

gång en avgörande transportled mellan Nord- och Västafrika, ett

påtagligt hinder för ekonomisk integration. I den afrikanska

enhetsorganisationen OAU, liksom andra kontinentala organisationer,

finns dock en mötesplats för samtliga afrikanska länder (utom Marocko,

som drog sig ur OAU efter dess beslut att acceptera Västra Sahara som

medlemsstat).

16

Demokratisk utmaning

Skr. 1997/98:122

3.1 En ny fas

Demokratibegreppet saknar inte rötter i Afrika, ens i den av väst allmänt

omfattade tappningen. Frihetsidealet var inte någon främmande tanke i u-

världens olika traditionella samhällen och demokratibegreppet var

centralt i den frigörelsekamp, som ledde fram till dagens självständiga

stater. Då var det emellertid ”makt åt folket”, inte individens

demokratiska rättigheter, som stod i fokus. Det handlade om frigörelse

från kolonialmakten, utveckling för folket, snarare än om individens

frihet och rätt. Mot bakgrund av den då aktuella politiska situationen var

denna accentuering helt naturlig.

Vad afrikanerna i dag står mitt uppe i är en ny fas i demokratiseringen,

ett fullföljande av frigörelsen internt, genom fortsatt kamp för

individuella demokratiska fri- och rättigheter. Denna kan, med undantag

för Sydafrika som förenat en sen frigörelse med tidig demokratisering,

betraktas som starkt försenad. Under perioden efter frigörelsen tog

processen en lång andhämtningspaus, ibland flera steg tillbaka, medan

många nya stater stagnerade i enpartivälden och klyftorna återigen

fördjupades mellan styrande och styrda. Makthavare och administratörer

byttes ut men skillnaden i praktiken blev kanske inte så stor som man

hoppats. I stor utsträckning stäcktes även förhoppningarna om materiella

framsteg efter frigörelsen.

Efter 1970-talets stagnation och ett i hög grad förlorat 1980-tal är det inte

bara påtryckningar från biståndsgivarna, utan ännu mer inhemskt

missnöje med sakernas tillstånd, som driver demokratiseringen framåt.

Och det går fort. Under perioden 1987-1997 organiserade 22 afrikanska

stater för första gången nationella val med någon form av konkurrens,

vilket innebär att totalt 38 av de 48 staterna söder om Sahara - mer än tre

fjärdedelar - nu hållit sådana val på nationell nivå och i någon

bemärkelse betraktas som demokratiska.

Den snabba takten i en process, som i många fall blottlägger och skärper

motsättningar som tidigare varit mer eller mindre effektivt sopade under

mattan, har inte enbart varit av godo. I några länder har processen spårat

ur, med katastrofala följder. Exempelvis följdes valen i Angola 1992 och

Burundi 1993 av inbördeskrig och omfattande massakrer, då förlorarna

inte förmådde acceptera utfallet. Det demokratiska fundamentet visade

sig ohållbart och länderna drevs tillbaka, politiskt och ekonomiskt,

istället för att föras framåt. I andra länder har demokratiseringen mest

blivit en fasad, bakom vilken auktoritära regimer fortsätter att agera

ungefär som vanligt.

17

Den afrikanska debatten om demokratins utformning har länge varit Skr. 1997/98:122

intensiv. Också inom exempelvis EU görs for närvarande försök att

definiera grundläggande principer på demokratiområdet, som kan utgöra

gemensamma minimikrav. I dessa ingår rätten att välja och byta ut

politiska ledare, en klar boskillnad mellan exekutiv, lagstiftande och

dömande makt, garantier för mänskliga och medborgerliga rättigheter

samt representation och skydd för minoritetsintressen. Det gäller att

utforma system för pluralism med ”checks and balances” och att anpassa

det demokratiska systemet till förutsättningarna land för land. I vissa fall,

inte minst i länder med marginaliserade etniska minoriteter och djupa

etniska motsättningar, kan fungerande flerpartikulturer ligga långt fram i

tiden. De steg som först måste tas gäller sådana faktorer som aktiv

försoningspolitik, ökad öppenhet, fria massmedia och ett mer

självständigt civilt samhälle.

3.2 Öppnare samhällen

Även om det i såväl analys som praktisk handling är ändamålsenligt att

separera frågorna om demokratisering från respekt för mänskliga

rättigheter, finns samtidigt i verklighetens utveckling ett nära och

självfallet samband mellan dem. Respekten för mänskliga rättigheter har

ökat i Afrika under det senaste decenniet, i takt med att mer demokratiska

styrelseskick fått fotfäste. För miljontals afrikaner har detta inneburit

ökad politisk frihet och möjligheter till nya former av

samhällsengagemang.

Gränserna för det politiska livet har således vidgats. Den nya friheten slår

igenom i bl.a. ett växande antal tidningar och andra nyhetsmedia, som

öppnar vägen för en levande diskussion om politiska frågor. En flora av

enskilda organisationer av vitt skilda slag lämnar sitt bidrag till att bygga

upp demokratins kultur. Inom fackföreningsrörelsen i olika länder har

man heller inte varit sen att tillvarata det nya utrymme, som successivt

öppnar sig, för att vitalisera arbetet och flytta fram sina positioner.

I många, framför allt västafrikanska, länder kallades i början av 1990-

talet till nationella konferenser för att förbereda allmänna val. Detta

medförde också en översyn av ländernas författningar, vilken ledde till

stärkt lagligt skydd för de mänskliga rättigheterna. Många samvetsfångar

frigavs, liksom andra som hölls fängslade på politiska grunder.

Undantagstillstånd hävdes och specialdomstolar avskaffades.

Inte sällan följdes dock eftergifter av återigen ökad repression. Typiskt

har varit bruket av kortvariga fängslanden av politiska

meningsmotståndare under en valkampanj, oftast utan åtal och rättegång.

I de fall åtal väckts, har bevismaterialet ofta visat sig otillräckligt för

fällande dom. Rättsväsendet har i flera länder utvecklat en betydande

självständighet, även om kapaciteten fortfarande är låg.

18

Med öppnare samhällen har ibland följt ett ökande antal offentliga Skr. 1997/98:122

manifestationer, exempelvis strejker och demonstrationer. Även här

noteras en rörelse av framsteg följda av bakslag i form av övergrepp och

repressalier från säkerhetsstyrkorna, ibland med betydande antal

dödsoffer som följd. I några fall har demokratiprocesser avbrutits av

militärkupper, som medfört allvarliga och bestående försämringar av

respekten för de mänskliga rättigheterna. Då de demokratiska

processerna sålunda urartat i väpnade konflikter, har massiva övergrepp

ägt rum.

Dessa fall utgör dock ett fatal undantag i en utveckling, som generellt går

mot större öppenhet och ökat utrymme för exempelvis massmedia och

det civila samhället. En sådan positiv utveckling präglar flertalet länder i

främst södra och östra Afrika.

Ett annat positivt resultat av den politiska reformprocessen har varit en

ökad anslutning till de internationella konventionerna om de mänskliga

rättigheterna. I dag har 38 afrikanska stater ratificerat den internationella

konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, att jämföras

med 23 stater vid ingången av 1990. Majoriteten av de afrikanska

staterna är i dag också anslutna till den internationella konventionen om

ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, liksom till konventionerna

mot rasdiskriminering, diskriminering av kvinnan och för barnets

rättigheter. 18 afrikanska länder har överlämnat rapporter till FN:s

bamkommitté.

På regional nivå utgör den afrikanska stadgan om mänskliga och folkens

rättigheter ett viktigt normativt dokument, ratificerat av ett stort antal

afrikanska stater. Dess efterlevnad övervakas av den afrikanska

kommissionen för mänskliga rättigheter, knuten till enhetsorganisationen

OAU. Långtgående förberedelser har gjorts för att också inrätta en

domstol för att pröva brott mot denna stadga.

Sedan 1969 iakttar de afrikanska staterna vidare en generösare definition

av flyktingbegreppet än den som finns nedlagd i 1951 års

flyktingkonvention. Viljan att ta emot och härbärgera flyktingar har

genom åren, och även i mycket fattiga afrikanska länder, varit självklar

på ett helt annat sätt än i i-världen. Först på senare år har motreaktioner

börjat få genomslag.

Att rättsskyddet ändå förblir så bristfälligt i många afrikanska stater är

inte bara en politisk fråga utan handlar också om rättsväsendets

begränsade kapacitet. Långa perioder i arrest, häkte eller fängelse utan

dom och rannsakan har blivit följden av denna kapacitetsbrist. I många

länder hänger det på den fängslades anhöriga att förse honom/henne med

livsuppehållande förnödenheter. Alltför ofta innebär förhållandena i

häkten och fängelser direkt fara för livet.

19

Därtill kommer att grym eller förnedrande behandling är mycket vanlig. Skr. 1997/98:122

Ett särskilt allvarligt problem utgör förekomsten av tortyr, som

rapporteras från ett stort antal länder. De afrikanska regeringarnas vilja

att komma till rätta med detta har visat sig begränsad och uppslutningen

kring konventionen mot tortyr är inte lika stor som kring övriga

konventioner om mänskliga rättigheter.

Den stora majoriteten av Afrikas länder har också kvar dödsstraffet.

Sydafrika utgör ett av undantagen, sedan den nya konstitutionsdomstolen

förklarat dödsstraffet oförenligt med landets författning. I många länder

fortsätter emellertid domstolar att avkunna dödsdomar, även om en

nedgång i antalet verkställda avrättningar kunnat konstateras under

senare år.

3.3 Fredsprocesser och konflikter

Brister i respekten för de mänskliga rättigheterna hänger nära samman

med förekomsten av väpnade konflikter. Genom att flera konflikter

kunnat vändas i fredsprocesser under 1990-talet, har respekten för

människovärdet ökat i motsvarande grad. Utvecklingen i exempelvis

Uganda illustrerar väl länken mellan fredliga förhållanden och

möjligheterna att upprätthålla skyddet för de mänskliga rättigheterna. En

viktig milstolpe utgör upplösningen av apartheid i Sydafrika, liksom

Namibias självständighet 1990, som medförde slutet på systematisk och

laglig diskriminering på grund av hudfärg.

Samtidigt har emellertid nya konflikter utbrutit, som givit upphov till nya

terrorhandlingar och åsidosättande av den humanitära rätten. Tre av

kontinentens största och folkrikaste länder, Nigeria, Demokratiska

Republiken Kongo och Sudan, kännetecknas för närvarande av ett i

varierande grad prekärt läge för de mänskliga rättigheterna. Om en

successiv stabilisering av Kongo möjligen kan skönjas, gäller detta

knappast för de bägge övriga länderna.

Ett särskilt problem i Centralafrika, efter erfarenheterna av FN under de

senaste årens mänskliga tragedier och stora omvälvningar, utgör

bristande respekt för och ovilja att samarbeta med världsorganisationen,

särskilt på det mänskliga rättighetsområdet. Problemen spiller över på

andra viktiga områden där FN agerar, såsom dialogfrämjande och

konfliktförebyggande insatser samt humanitär verksamhet och

utvecklingssamarbete. Diplomatiska ansträngningar för att återvinna

förtroendet, i kombination med materiellt stöd för återuppbyggnaden av

sönderslagna samhällen, kommer att krävas för att vända denna

utveckling och undvika tilltagande isolering från omvärlden av några av

Afrikas nyckelländer.

Dessa och ytterligare ett antal afrikanska länder befinner sig i ett skede av

uppgörelse med ett traumatiskt eller förhatligt förflutet. De metoder som

20

kommer till användning för att ta itu med detta varierar kraftigt. I Skr. 1997/98:122

Sydafrika utgör tillsättandet av en sannings- och försoningskommission

ett målmedvetet och intresseväckande försök att sprida ljus över

begångna oförrätter och samtidigt sluta fred med det förflutna. Genom att

lyfta fram sanningen skall försoningen följa, i ett slags katarsisprocess.

För många av apartheidtidens offer eller deras anhöriga, som väntar på

upprättelse och vill se de skyldiga dömda av domstol, är metoden

emellertid alls inte oproblematisk.

I Etiopien har man valt ett annat angreppssätt, som ställer rättvisa och

bestraffning i centrum, och fängslat över 1000-talet personer för brott

mot de mänskliga rättigheterna under Mengistu-regimen. Den bristfälliga

rättsapparaten saknar emellertid kapacitet att på ett effektivt sätt ta itu

med dessa massrättegångar, varför de flesta anklagade suttit fängslade i

åratal utan att få sin sak prövad.

I Rwanda är antalet fängslade under omänskliga förhållanden efter

folkmordet 1994 uppe i närmare 130 000, samtidigt som en internationell

domstol långsamt kommer igång med att åtala de ansvariga. I

Mocambique, däremot, synes befolkningen vara beredd att välkomna

krigsslutet utan att kräva rättegångar, straff eller särskilda

försoningsåtgärder. Återuppbyggnad och återgång till fredlig utveckling

ställs i centrum efter ett långt och uppslitande krig.

3.4 Tradition kontra modernism

Det historiska arvet och afrikanska traditioner har sin givna betydelse,

både för möjligheter och svårigheter i demokratiseringsprocessen.

Hierarkier och ett hierarkiskt tänkande är fortfarande dominerande på

många håll. Klaner och andra former av kollektiv har ofta en mycket

stark ställning. Hövdingsystemets inflytande har inte försvunnit.

Samtidigt finns positiva utgångspunkter för ett modernt demokratiskt

tänkande i exempelvis traditionellt starka principer om maktdelning och

beslutsfattande med konsensus. Sammanfattningsvis finns över hela

Afrika en spänning mellan det modema och traditionella, som tar sig

mångfacetterade uttryck och påverkar på flera olika nivåer, inte alltid

uppenbara för den utomstående betraktaren. Intressemotsättningar av det

slag som driver fram politiska partier i västliga demokratier föreligger

sällan, annat än hos en mycket begränsad del av väljarkåren.

Det behövs således inhemska demokrater för att demokratisera Afrika,

ofta produkter av ett politiskt och ekonomiskt frigjort civilsamhälle som

på många håll fortfarande är mycket svagt. Nya demokratiska

författningar får också större livskraft om de utarbetas i en demokratisk

process, inte genomdrivs som ett anammande av existerande modeller,

ofta från forna kolonialmakter. Exempelvis har övertagandet av det

brittiska valsystemets gynnande av det största partiet (”winner takes all”)

bidragit till att inskränka oppositionens möjligheter, något som kan få

21

explosiva följder i en etniskt polariserad miljö. Också tendensen att Skr. 1997/98:122

uppfatta valrörelser som meningslösa kan därigenom ha förstärkts.

Afrikansk samförståndstradition och svårigheter att finansiera politisk

verksamhet är ytterligare faktorer som gör det problematiskt för

oppositionen att finna sin roll. Då denna urgröps, rubbas emellertid även

balansen mellan exekutiv, lagstiftande och dömande makt till förmån för

den verkställande makten, på bekostnad av den reella demokratin.

I en pluralistisk struktur och för demokratins framväxt spelar det civila

samhället en central roll. Detta växer nu snabbt i många afrikanska

länder. Intressegrupper organiserar sig, politiska och sociala frågor

diskuteras på ett nytt och öppnare sätt, nya tidningar startas och

trycksaker distribueras. Bilden är emellertid inte problemfri, även

organiserade intressen av odemokratisk natur uppträder i denna. Enskilda

organisationer bildas inte sällan huvudsakligen för att attrahera utländskt

bistånd. Generellt är dock ökad pluralism och tryck underifrån viktiga

faktorer för att stärka de demokratiska krafterna, såväl i samhällena i

stort som inom statsmakten.

Ett särskilt demokratiskt legitimitetsproblem ligger i vissa afrikanska

länders starka omvärldsberoende, via skuldbörda och biståndsflöde.

Dessa regeringar erhåller inte en ekonomisk bas för sitt maktutövande i

första hand genom att väljare och folkvalda godkänner offentlig

beskattning, utan i praktiken snarare genom överenskommelser med

internationella aktörer som Internationella valutafonden (IMF),

Parisklubben för omförhandling av offentliga lån och bilaterala givare.

Samtidigt stipuleras i dessa överenskommelser villkor som för att

uppfyllas kräver viktiga politiska beslut, vilka sällan är lätta att folkligt

förankra.

Även med en bättre fungerande statsmakt ter sig emellertid

centralstyrning av etniskt mångfacetterade afrikanska stater, tillkomna

utan hänsyn till den geopolitiska verkligheten, i många fall utomordentigt

problematisk. Historien ger flera exempel på hur försök att till varje pris

upprätthålla en av många som artificiell uppfattad centralmakt har lett till

ofantligt mänskligt lidande i utdragna och brutala inbördeskrig. Nu pågår,

exempelvis i Etiopien, försök att decentralisera makt till regionnivån

inom landet. Om dessa blir framgångsrika kan de leda till nya

mellanstatliga organisationsformer, som transcenderar nationella gränser

och upprättar nya, mer ändamålsenliga politiska och ekonomiska

gemenskaper.

Konflikter i Afrika, som utkämpas enligt etniska skiljelinjer, har fått stort

genomslag i massmedia, vilket tenderar att skymma det faktum att olika

folkslag, med ibland vitt skilda språk och traditioner, i flertalet länder

hittat former för samexistens och samarbete. Det maktdelningssystem,

som införts i Sydafrika, är ett för västerländska iakttagare

iögonenfallande exempel - men ingalunda det enda på kontinenten. I

sökandet efter modeller för hur etnisk och kulturell mångfald kan

22

hanteras erbjuder Afrika även goda exempel. Också detta perspektiv bör Skr. 1997/98:122

ingå i en breddad syn på demokratifrågoma i Afrika.

3.5 Jämställdhet mellan kvinnor och män

Jämställdhet mellan kvinnor och män, dvs. att kvinnor och män skall ha

samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter, är grundläggande för ett

demokratiskt samhällssystem och en rättvis och effektiv utveckling.

Precis som Sverige har afrikanska regeringar internationellt, bl.a. vid

FN:s kvinnokonferens i Peking, liksom i nationella planer och strategier,

åtagit sig att verka för att kvinnor och män på lika villkor skall kunna

delta i arbetet med en demokratisk samhällsuppbyggnad.

Jämställdhetsperspektivet skall genomsyra allt arbete med analys och

förslag rörande t.ex. vad en levande demokrati innebär. Diskussionen får

inte undvika centrala frågor om kvinnors makt. En fungerande demokrati

vilar på institutioner där både kvinnor och män är engagerade och aktiva.

Perspektivet är således relevant för bedömningar av valsystem,

kandidaturer i val och aktivitetet i politiska partier, liksom för analyser av

rättstatens uppbyggnad.

Sydafrika ligger långt framme i att föra upp kvinnors intressen på den

politiska agendan. Regeringen har initierat en jämställdhetsanalys av

såväl landets konstitution som den offentliga budgeten. Analysen visar

bl.a. på behovet av politiskt agerande för att komma till rätta med

kvinnors begränsade rätt att äga och ärva mark, och därmed reducerade

möjligheter att få krediter och göra investeringar i jordbruket. Detta

problem - gemensamt för flertalet länder i södra Afrika - pekar på vikten

av att få in fler kvinnor i beslutsfattande organ, som en väg att säkerställa

att kvinnors rättigheter och intressen påverkar den politiska agendan och

beaktas på samma villkor som mäns.

Ett annat positivt exempel kommer från Uganda, där regeringen fattat

beslut om att angripa de strukturella orsakerna till fattigdomens

feminisering. Man har också sett över strategier för

fattigdomsbekämpning utifrån både kvinnors och mäns behov, t.ex. vad

gäller lagstadgade rättigheter, ägande och kontroll av mark, tillgång till

krediter och utbildning, teknologi och mekanisering.

Avgörande för jämställdhetens framtid i Afrika - och med den

demokratiutvecklingen och fattigdomsbekämpningen - är kvinnors

organiserade engagemang. Det allt aktivare organisationsarbete, som nu

pågår på såväl nationell som lokal nivå, i olika utvecklingsprojekt, utgör

ett av de mest hoppingivande fenomenen i samtida afrikansk politik och

utveckling.

23

3.6

Gott styrelseskick

Begreppet ”good govemance” - på svenska ”gott styrelseskick” - har

under senare år kommit att spela en central roll i diskussionen om

Afrikas demokratisering. I detta innefattas både den politiska viljan att

skapa öppnare och mer demokratiska samhällen (färdriktningen) och

kriterier för hur maktutövningen faktiskt sker under givna

omständigheter (utgångspunkten). Gott styrelseskick karaktäriseras av att

institutioner och processer bygger på rättstatens principer, på respekt för

mänskliga rättigheter, på demokrati och ett brett samhälleligt deltagande,

att de är präglade av ansvarighet, öppenhet och integritet samt att de är

effektiva. Med ett gott styrelseskick främjas den demokratiska kultur

med ett brett folkligt deltagande i det politiska livet, som är avgörande

för demokratins konsolidering och vidareutveckling. Demokratiseringen

drivs framåt både underifrån och från ovan, i ett samspel mellan det

civila samhället och staten.

Öppenhet och insyn utgör centrala inslag i det goda styrelseskicket, vilka

ställer bl.a. yttrande- och pressfriheten i fokus. Ett brett deltagande i

samhälleliga aktiviteter är en annan grundläggande faktor, som bl.a.

pekar på vikten av kvinnors deltagande i styrande funktioner. I ett gott

styrelseskick ingår också en strävan mot minskade klyftor mellan stad

och landsbygd. Om förhållandena på landsbygden inte tillåts sacka efter,

om bönder inte utnyttjas som underbetald försörjningskälla för städernas

politiska och ekonomiska klass, motverkas samtidigt den okontrollerade

slumbildning, som skett i anslutning till många afrikanska storstäder.

Ett annat hinder för gott styrelseskick har varit den mycket omfattande

roll som staten efter självständigheten påtog sig, utan att besitta

motsvarande kapacitet. På senare år har denna roll krympts väsentligt

men klyftan mellan åtaganden och resurser tenderar att bestå. Att gradvis

stärka statens kompetens och legitimitet inom dess bestående

nyckelfunktioner (lag och rätt, grundläggande sociala funktioner,

reglerande roller) är en avgörande uppgift för demokratins framtid. Utan

en fungerande rättsstat kan ett livskraftigt civilt samhälle knappast växa

fram.

En stat som inte fungerar har svårt att etablera sin legitimitet hos

befolkningen, vilket kan leda till att människor föredrar att samarbeta

med alternativa maktstrukturer. En okontrollerad stat - utan insyn, utan

hinder för maktmissbruk och utan öppenhet - blir, liksom en

okontrollerad marknad, också lätt offer för starka särintressen.

Visserligen kan populism, kortsiktighet och särintressen förekomma

också i demokratiska styrelseskick, men demokrati, rättsstat och frihandel

utgör motmedel mot att staten tas över av intressegrupper.

Ett sätt att åstadkomma ett ökat deltagande på lokal nivå är

decentralisering. För att bli effektiv förutsätter decentralisering att både

den centrala och den lokala administrativa nivån fungerar

Skr. 1997/98:122

24

tillfredsställande samt att även de lokala organen har tillräckliga resurser. Skr. 1997/98:122

Vidare måste anvarsfördelningen mellan central och lokal nivå vara

tydlig och de lokala organen även ha den reella makten att fatta egna

beslut.

3.7 Korruption: demokratins gissel

Korruption och nepotism har spelat en destruktiv roll i många afrikanska

statsförvaltningar. Statens bristande legitimitet, auktoritära styrelseskick

samt förekomsten av parallella maktstrukturer (exempelvis inom det

statsbärande partiet) är några av de faktorer som orsakat utbredd

korruption. Den höga nivån av korruption i åtskilliga afrikanska

samhällen utgör ett hinder på vägen mot liberalisering. Samtidigt kan

korruptionen också öka i den ekonomiska liberaliseringens spår,

exempelvis i kampen om makt över företag som privatiseras.

De afrikanska ekonomiernas karaktär, de offentliga institutionernas

svaghet och de sociala relationerna i såväl det traditionella som det

modema samhället bidrar till en miljö som är sårbar för korruption. I

övergångsskedet till marknadsekonomi kan korruptionsrisken dessutom

öka. Här krävs en politik som är både socialt ansvarstagande och direkt

riktad mot korruption.

Urholkningen av lönernas värde, som följt på både kris och

reformprogram, har bidragit till korruption, liksom det faktum att

ansvaret för storfamiljens eller släktens välfärd i många traditionella

samhällen är en mycket stark moralisk skyldighet. I arbetet med att stärka

förvaltningarna bör således ingå att finna organisationsformer och

lönestrukturer som motverkar dessa krafter. Exempelvis insyn i

banksystemen, liksom tydligare och mer effektiva transfererings- och

skattesystem, kan ge positiva effekter.

Korruption är inte en nödvändig följd av fattigdom och brist på resurser,

utan snarare ett resultat av politiska och ekonomiska kulturer, i vilka

oetiska incitament och girighet ges stort spelrum. Även om korruption

ingalunda är ett specifikt afrikanskt problem, blir dess skadeverkningar

omfattande i svaga ekonomier och strukturer. Storskalig korruption

knuten till interna eller internationella ekonomiska transaktioner kan

exempelvis få extra allvarliga konsekvenser. Varje risk för koppling

mellan bistånd och korruption måste undvikas.

En viktig åtgärd för att förhindra uppkomsten av korruption är att göra

det straffbart för företagen att betala ut mutor. Sverige har varit

pådrivande i det internationella samarbetet för att kriminalisera mutor

och i att kräva åtaganden om självsanering - en uppförandekod - för

företagen. En stor framgång i arbetet nåddes i december 1997, då 34

länder (inom och utanför OECD-kretsen) undertecknade en OECD-

25

konvention som bl.a. gör det straffbart att muta utländska tjänstemän.

Avtalet skall träda i kraft senast den 31 december 1998.

För att effektivt motarbeta korruptionen krävs samtidigt i det

korruptionsdrabbade mottagarlandet en kraftfull politisk ledning, som

kan gå från ord till handling då det gäller att lagfora korrumperade

makthavare. Ökad öppenhet, friare debatt och mer självständiga och

aktiva massmedia är viktiga faktorer i detta sammanhang.

4 Tillväxt, de fattigas produktivitet och social

rättvisa

4.1 Att fördubbla tillväxten

Den ekonomiska tillväxten i Afrika har under de senaste åren legat på i

genomsnitt 4-5 %. Det är ett stort framsteg jämfört med utvecklingen

under 1970- och 1980-talen, men det är inte tillräckligt för att minska

fattigdomen. Det beräknas att en tillväxt på mellan 5 och 8 % per år är en

förutsättning för att antalet fattiga skall minska. Detta är

genomsnittssiffror som skall inkludera även dåliga skördeår och andra

oväntade störningar. Att fördubbla tillväxten är därför en avgörande

ambition om de fattigas levnadsnivå skall varaktigt höjas.

Ökad tillväxt är nödvändig men inte tillräcklig för att bekämpa

fattigdomen. Regeringarna måste också medvetet främja social

utveckling och aktivt stödja grupper och regioner som inte direkt och

naturligt gynnas av den ekonomiska tillväxten.

Återhämtning

Det står klart att den ekonomiska utvecklingen i Afrika sedan 1994 varit

mer positiv än någon gång under de senaste årtiondena. Även om

skillnader naturligtvis förekommer mellan länderna, är det viktigt att

notera att vändningen tycks vara ett allmänt fenomen. Medan tillväxten i

början av 1990-talet var negativ i ca 15 av 47 länder, hade antalet länder

med produktionsfall under 1996 minskat till fyra och enligt preliminära

siffror hade endast ett land negativ tillväxt under 1997. Den

genomsnittliga tillväxten 1994-1997 har varit 3,8 %, vilket motsvarar ca

1 % ökning per capita. En speciellt positiv utveckling uppvisar länderna

inom den västafrikanska franc-zonen efter den kraftiga devalveringen

1994.

Det verkar således som om de ekonomiska reformerna nu börjar ge effekt

och förutsättningarna för en period av hållbar tillväxt är relativt goda. Det

Skr. 1997/98:122

26

finns i de flesta länder dessutom en insikt om vad som är ekonomiskt

möjligt och en bestämd vilja att arbeta utifrån dessa förutsättningar.

Samtidigt måste betonas att de afrikanska länderna är mycket sårbara -

för klimatfaktorer, ändringar i världsmarknadspriser och andra

omvärldsförändringar, liksom för inre konflikter. För att åstadkomma

hållbar fattigdomsminskning krävs också i de flesta länder betydligt

högre ekonomisk tillväxt än under de senaste åren och dessutom ett

tillväxtmönster och en fördelningspolitik som garanterar att de

ekonomiska framstegen verkligen kommer de fattiga till godo och inte

lämnar stora befolkningsgrupper utanför tillväxtprocessen.

Ökade privata investeringar och ett ökat inflöde av långsiktigt privat

utländskt kapital är också nödvändiga för att de nya förutsättningarna

skall kunna utnyttjas. Många av länderna i Afrika har långt kvar i arbetet

med att underlätta inhemska och utländska investeringar samt att

avveckla kvarvarande handelshinder. Regional integration kan spela en

viktig roll för att attrahera utländskt kapital och skapa en grund för

stabila ekonomier - förutsatt att den syftar till att öka kapaciteten att

hantera och utnyttja den pågående globaliseringen, inte till protektionism

och avskärmning.

Fortsatt reformpolitik

Sammantaget och i ett globalt perspektiv har den postkoloniala

utvecklingen i Afrika söder om Sahara inneburit en ökande ekonomisk

eftersläpning. Under de ca 30 åren av självständighet har i genomsnitt

ingen ökning skett av produktionen per capita. I reala termer är den

ekonomiska nivån genomsnittligt densamma som vid mitten av 1960-

talet. I det statistiska genomsnittet ligger dock stora variationer -

uppsving i många länder under 1960- och 70-talen, därefter under 1980-

talet allmän tillbakagång. Sammantaget utgör detta en långt sämre

utveckling än i alla andra delar av världen. En genomgående svårighet

vid bedömningen av den afrikanska ekonomins utveckling utgörs dock av

den bristfälliga statistiken. Vad gäller aggregerade bedömningar av den

kontinentala utvecklingen, tillkommer dessutom problemet att

variationerna såväl mellan som inom länderna är mycket stora.

Fördelningen av tillgångar och inkomster är mer ojämn än någon

annanstans i världen, med undantag för Latinamerika - en ojämlikhet

som förefaller ha ökat under det senaste decenniet.

Vid närmare betraktande är bilden också länderna sinsemellan mycket

splittrad. I ett antal länder som Seychellerna, Mauritius, Lesotho och

Botswana har tillväxten varit mycket hög, ca 150 % under perioden

1965-1994. Andra länder, exempelvis Malawi, Tanzania och Nigeria

ligger kvar på ungefär samma nivå som för 30 år sedan, medan

ytterligare andra - bland dem Zaire/Kongo och Zambia - under samma

period sjunkit tillbaka med ca 50 %.

Skr. 1997/98:122

27

Det fanns både yttre och inre orsaker till Afrikas ekonomiska kris. Många

länder drabbades hårt av oljeprisökningama på 1970-talet, men kanske

ännu mer av den goda tillgången till kommersiella krediter. Mot slutet av

1970-talet konfronterades de med höjda räntor, höjd dollarkurs, minskad

efterfrågan och fallande priser på sina exportprodukter. Långivarna

vägrade att ge nya lån och skuldkrisen var ett faktum.

Men det var de inre faktorerna som lade grunden till krisen, bromsade

produktionsutvecklingen och gjorde länderna mer sårbara för yttre

faktorer. Regeringarna i de flesta länder fortsatte en expansion av statliga

investeringar inom industrin och den fysiska och sociala infrastrukturen

utan att ta hänsyn till vare sig effektivitet eller framtida förmåga att driva

och underhålla denna kapacitet. Till detta bidrog också att

prismekanismens reglerande funktion var satt ur spel genom omfattande

handelshinder, subventioner och annan statlig intervention. I vissa länder

gick detta så långt att själva grunden for marknadsekonomi och privat

ägande fullständigt underminerades, i ett läge där dessa förutsättningar

egentligen alltid varit svaga och istället hade behövts byggas upp.

Befolkningsmajoriteten av småbönder utsattes för politiska experiment,

medan resurserna satsades på storskaliga projekt inom industri och

jordbruk som i sinom tid havererade.

Vändpunkten för denna missriktade politik kom i mitten av 1980-talet.

Många av de politiska ledare, som hade sin rötter i den koloniala

befrielsekampen, försökte länge bortse från vamingstecknen. Avgörande

blev trycket utifrån, genom skuldkrisen och de därav följande

strukturanpassningsprogrammen, i kombination med ett växande

inhemskt missnöje över att de förväntningar om materiella förbättringar,

som knutits till självständigheten, aldrig infriats.

Strukturanpassningsprogrammen har kommit att spela en mycket central

roll i de flesta afrikanska länder. Även om programmen ännu inte är

avslutade och de, särskilt till en början, var behäftade med svåra brister,

står det klart att de medfört en dramatisk förbättring av förutsättningarna

för utveckling och fattigdomsbekämpning. Detta har skett efter stora

svårigheter i inledningsskedet; BNP/capita minskade årligen med 1,1 %

under perioden 1980-1985, 0,4 % under 1985-90 och 1,2 % under 1990—

1993. Antalet fattiga beräknas ha ökat med 40 miljoner mellan 1987 och

1993, dvs. de år då strukturanpassningsprogrammen genomfördes som

mest intensivt i Afrika.

Först under de senaste åren, 1993-1996, har en vändning uppnåtts och

BNP/capita, för första gången sedan 1970, börjat öka, om än med endast

ca 1 % per år i genomsnitt. Efter massiv kritik under de svåra åren, som

också lett till modifieringar av programmen, finns det i dag inte många

som ifrågasätter nödvändigheten av de strukturella reformerna. Det är nu

huvudsakligen förändringar i utformning och tillämpning som diskuteras.

Frågorna gäller hur och när, inte om, programmen skall genomföras.

Skr. 1997/98:122

28

Därmed är inte sagt att vägen framåt är enkel. Tvärtom har många länder Skr. 1997/98:122

nu trätt in i en betydligt svårare fas av strukturanpassning, eller om man

så vill strukturell omvandling. Denna måste genomföras utifrån varje

lands speciella förutsättningar. Men även inom ett land varierar

förutsättningarna. För att lyckas med reformerna och åstadkomma en

hållbar produktionsökning krävs att hänsyn tas till institutionella och

sociokulturella faktorer på mikronivå, inte minst vad gäller kvinnors och

mäns skilda situation. Kunskaperna om vad som krävs på denna nivå för

att uppnå en hög ekonomisk tillväxt är fortfarande mycket begränsade

och även där dessa kunskaper finns tillåts de inte alltid påverka

reformprocessens utformning. Klart är att många misstag i utformningen

av tidigare strukturanpassningsprogram - och även missnöjet bland

ländernas befolkningar - hade kunnat undvikas om programmen i högre

grad varit resultatet av inhemskt styrda och väl förankrade processer och

beslut.

I många afrikanska länder har nu grunden lagts för en långt bättre

utveckling än under de senaste decennierna. Man brukar tala om att den

första generationens reformer har genomförts. Det gäller en politik som

syftar till låg inflation, realistiska växelkurser, fungerande inhemska

marknader och främjande av export och privata investeringar.

Förutsättningar för en marknadsekonomi har skapats. Den stora

utmaningen är nu att fortsätta reformprocessen och skapa dynamiska

marknadsekonomier som kan leda till en långsiktigt hållbar ekonomisk

och social utveckling.

För att lyckas med detta krävs framför allt:

- en inhemskt styrd och demokratiskt kontrollerad förändringsprocess

med målsättningen och förmågan att genomföra en sund, stabil och

långsiktig ekonomisk politik med fördjupade strukturreformer, som

skapar förtroende hos inhemska och utländska investerare;

- en kraftfull och konsekvent prioritering av social utveckling och

fattigdomsminskning;

- ett utbildningssystem som kan svara för försörjning av relevant

kompetens på olika nivåer;

- stärkt inhemsk förvaltningskapacitet och starka effektiva institutioner;

- socialt kapital, dvs. en väl fungerande social struktur, samhörighet,

förtroende och öppenhet.

Att utnyttja de inhemska resurserna

Med självtillit och självförsörjning som ledstjärnor byggdes på 1970-talet

i många afrikanska länder en tung industrisektor upp, inriktad på

29

hemmamarknader vars styrka grovt överskattades. På detta sätt Skr. 1997/98:122

förslösades såväl statligt kapital som biståndsresurser, medan privata

investeringar undanträngdes till men för såväl tillväxt som

inkomstfördelning. Genom strukturanpassningsprogrammen har skydd

och subventioner av denna sektor successivt sänkts, vilket lett till

omfattande företagsnedläggningar. Någon ny, effektiv och

exportinriktad, industriell sektor har ännu inte ersatt den gamla - däremot

kan i många länder konstateras en fortsatt snabb expansion av den

informella sektorn.

De privata investeringarna har varit relativt begränsade. De

nedskärningar av de statliga investeringarna, som skett inom ramen för

strukturanpassningsprogrammen, har inte lett till motsvarande ökning av

privata investeringar, trots de förbättrade förutsättningar som skapats.

Samtidigt har de minskade statliga investeringarna, i t.ex. infrastrukturen,

i sig haft negativa effekter på den privata sektorn.

Det inhemska sparandet är lågt i Afrika, 14 % av BNP i genomsnitt men

lägre och to.m. negativt i många länder och med en sjunkande tendens

under 1980-talet. I många länder, exempelvis Tanzania och Zambia, har

sparandet minskat drastiskt, medan biståndet ökat i motsvarande grad. En

faktor är minskat statligt sparande beroende på dels den kraftigt ökande

skuldbördan, dels bristande kontroll över budgeten med underskott som

följd. Vad gäller det privata sparandet är siffrorna dock missvisande. En

del av det privata sparandet kanaliseras också via den informella sektorn

och visar sig aldrig i någon statistik. En utveckling av den finansiella

sektorn, så att den når ut även till småsparare och låntagare på

landsbygden, skulle kunna mobilisera betydande resurser.

Den informella sektorn är definitionsmässigt oregistrerad och därför svår

att uppskatta. Klart står emellertid att dess utbredning gör att den bild

som officiella nationalräkenskaper ger av Afrikas ekonomi är överdrivet

negativ. Den informella sektorns dynamik, som under 1980- och 90-talen

varit stor, avspeglas sällan i statistiken. I en del fall behöver siffrorna

sannolikt räknas upp med så mycket som 50 %. Inom denna sektor

återfinns i många fall de initiativ och det entreprenörskap som de

nationella afrikanska ekonomierna saknar.

Samtidigt bör den informella sektorn inte förskönas. Även om den,

genom att vara småskalig, arbetsintensiv och dynamisk, bidrar till att

skapa sysselsättning, utgör den inte sällan en lätt förklädd misär. Bristen

på alternativ utkomst är en central drivfjäder. Eftersom den ofta är

olaglig, bidrar den informella sektorn inte till skatteuppbörden.

Utmaningen består i att formalisera denna verksamhet, utan att den

ekonomiska dynamiken går förlorad.

30

Skr. 1997/98:122

Jordbruket

Den viktigaste sektorn i nästan alla afrikanska länder är jordbruket.

Afrikas kris är till stor del det afrikanska jordbrukets kris. Stagnationen

började redan under 1970-talet och produktionen har sedan dess ökat

något långsammare än befolkningen. Detta är allvarligt inte bara ur ett

tillväxtperspektiv och med hänsyn till livsmedelsförsörjningen, utan ännu

mer ur ett fattigdomsperspektiv, då jordbruket utgör den sektor som mest

direkt påverkar situationen för de fattigaste.

Reformerna inom strukturanpassningsprogrammen har utformats för att

allmänt gynna jordbrukssektorn, genom höjda producentpriser och

liberalisering av distribution och marknadsföring. Trots en real höjning

av prisnivån har effekterna på utbudssidan ändå hittills varit begränsade.

Delvis kan detta tyda på att prishöjningen hämtats hem av i första hand

statliga marknadsföringsorgan och privata spannmålshandlare.

En rad aspekter har dock förbisetts i programmen, bl.a. hur reformerna

påverkar kvinnornas situation. Trots att kvinnorna står för en mycket stor

del av den afrikanska jordbruksproduktionen, har

strukturanpassningsprogrammen inte anpassats till kvinnornas verklighet

vad gäller makt, tillgångar, arbetstider och ekonomiska preferenser.

Kvinnor har sällan äganderätt till jorden, vilket medför att de sällan får

krediter och gör få investeringar i jordbruket.

Nyckeln till utveckling i Afrika ligger hos småjordbrukama, av vilka

majoriteten är kvinnor. Men varken centralt styrda utvecklingsprogram

eller enbart liberalisering och prisincitament räcker för att starta

processen. Först och främst måste såväl afrikanska politiker som

biståndsgivare inse att skillnaderna i Afrika är mycket stora, mellan olika

länder och inom ett enskilt land. Det gäller skillnader i jordkvalitet och

klimat, liksom i institutionella och sociokulturella förhållanden.

Utvecklingsprogram och reformer måste utgå från de lokala

förhållandena och låta berörda kvinnor och män delta i utformningen. I

detta ingår naturligtvis också att ta hänsyn till miljömässig hållbarhet.

Den afrikanska befolkningens utkomst kommer ofta från ett stort antal

källor som egna odlingar, boskap, hantverk, småhandel och bidrag från

släktingar. En familjs bredare sociala nätverk har långt större betydelse

för individens försörjning än hos oss. Om nätverket bryts sönder utan att

ersättas av något annat försämras individens situation. Otryggheten och

sårbarheten ökar. En bärkraftig fattigdomsbekämpning måste ta sin

utgångspunkt i dessa förhållanden och öka förutsättningarna för att

individerna och nätverken skall kunna förbättra sin försörjning.

31

4.2

Att utnyttja de globala resurserna

Skr. 1997/98:122

Underutnyttjad handelskapacitet

Medan världshandeln ökade med 111 % och u-ländemas utrikeshandel

med 129 % mellan 1980 och 1994, minskade Afrikas handel med 7 %. I

början av 1980-talet utgjorde Afrikas andel av världshandeln 2,5 %,

medan den i dag ligger under 1 %. Även som andel av BNP har

utrikeshandeln i Afrika, till skillnad från alla andra världsdelar, minskat

alltsedan 1960-talet.

I första hand beror Afrikas krympande andel av världshandeln på interna

faktorer, som förhindrar ett effektivt utnyttjande av den potential som

står till buds. Dessa faktorer sammanfaller med dem som förklarar den

långsamma ekonomiska tillväxten och har att göra med finanspolitik,

handelspolitik, infrastruktur, mänskligt och socialt kapital, institutioner

och juridiska regelverk. Den politik som fördes direkt efter

självständigheten hade ofta som effekt en direkt diskriminering av

utrikeshandeln, såväl export som import, och mycket av detta finns kvar.

Samtidigt har flertalet länder uppvisat rigida exportstrukturer och

utebliven produktförädling. Även om liberalisering och ökad öppenhet

utgör en självklar del av den pågående reformprocessen, råder oenighet

om hur snabbt detta bör genomföras. Afrika har fortfarande högre grad

av protektionism än resten av världen, en protektionism som är mer

beroende av administrativa förbud, regleringar och stelheter än höga

tullar. En avveckling av exempelvis tullarna försvåras av att de, i brist på

effektiv skatteindrivning i övrigt, fungerar också som en viktig

inkomstkälla för staten.

Från afrikansk sida framhålls i detta sammanhang ofta handelshinder på

i-landsmarknadema. För vissa jordbruksvaror utgör förvisso

marknadsregleringar och höga tullar reella hinder för u-ländemas export.

U-landsgruppen som helhet skulle ha mycket att vinna på en avreglering

av den europeiska jordbruksmarknaden. Någon heltäckande förklaring

till Afrikas svårigheter på handelsområdet ger detta emellertid inte. Trots

att afrikanska exportörer genom Lomé-avtalet givits tullfrihet för alla

industrivaror till EU, har deras andel av EU-marknaden sjunkit.

Afrika med sin ekonomiska potential bedöms av många i ett globalt

perspektiv som en underutnyttjad marknad för såväl handel som

investeringar. Ökade satsningar på det ekonomiska området från länder

som Frankrike och USA styrker denna bild. Det växande intresset för

regionala samarbetssträvanden på det ekonomiska området exempelvis

inom SADC och Economic Community of West African States

(ECOWAS) kommer också på sikt att öka varuutbytet och utbytet av

investeringar på regional nivå och därmed bidra till att påskynda den

ekonomiska utvecklingen i berörda länder.

3:

Skr. 1997/98:122

Utländska investeringar

Det internationella kapitalflödet till Afrika har alltsedan skuldkrisen helt

dominerats av bistånd. Även här noteras dock en vändning under de

senaste åren. Från att ha erhållit endast en försumbar del av de under

1990-talet kraftigt ökade privata internationella kapitalflödena får Afrika

nu drygt 4 % av dessa, således en betydligt större andel än av

utrikeshandeln. Det privata kapitalflödet utgör dock fortfarande endast ca

25 % av det totala nettoresursflödet, medan resten består av gåvobistånd

och offentliga lån. Det bör vidare betonas att de direkta investeringarna

koncentreras till ett fatal länder. Visserligen dominerar de traditionella

investeringarna i råvaruutvinning, men en stark ökning har samtidigt

skett i både tjänstesektorn och den varuproducerande industrin. Under de

senaste åren har asiatiska investerare visat ett ökat intresse för Afrika.

En annan orsak till det ökade inflödet av privat kapital är de

privatiseringar av tidigare statliga verksamheter som genomförts inom

ramen för strukturanpassningsprogrammen. Avgörande för om detta skall

fa långsiktigt positiva effekter är de afrikanska staternas fortsatta politik.

Det krävs styrka och trovärdighet, både för att locka till sig ett uthålligt

kapitalflöde och för att utnyttja detta för en bred ekonomisk utveckling.

En förutsättning är givetvis också att nationalstaterna kan skaffa sig den

kapacitet som krävs för att hantera de internationella kapitalrörelserna.

En positiv faktor i kapitalflödet till Afrika är att det förefaller vara en

följd av händelseutvecklingen på kontinenten, snarare än externa

faktorer. Den viktigaste orsaken är den förbättrade makroekonomiska

stabiliteten i vissa länder. Flödet domineras också av direkta

investeringar, medan privata lån och portföljinvesteringar (med undantag

för Sydafrika) spelar en mindre framträdande roll. En stor del av

pengarna utgörs sannolikt av återvändande flyktkapital. Om

reformpolitiken vidmakthålls, bådar detta gott för stabiliteten i flödena.

Att lyfta Afrikas tillväxt till högre nivåer kräver stort sparande och ökade

investeringar. Det ligger i alla länders intresse att så blir fallet. Det är

viktigt att samstämmighet råder mellan olika politiska områden. Ett

koordinerat uppträdande i olika internationella organisationer bör

medverka till att den positiva ekonomiska utvecklingen i Afrika

understöds av större och uthålliga kapitalflöden.

33

2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 122

Den ohållbara skuldbördan

Skr. 1997/98:122

En faktor som såväl försvårat genomförandet av reformprogrammen som

motverkat hållbarheten i genomförda reformer är den växande

skuldbördan. Totalt sett har Afrikas skuldbörda, i relation till BNP, ökat

från ca 30 % på 1970-talet till ca 140 % på 1990-talet. Skuldstocken är

nu i genomsnitt större än för alla andra världsdelar och, till skillnad från

Asien och Latinamerika, har ökningen fortsatt även under 1990-talet.

Den faktiskt betalda skuldtjänsten i relation till exporten (den s.k.

skuldtjänstkvoten) har däremot minskat från ca 25 % i mitten av 1980-

talet till ca 15 % i dag, vilket är betydligt lägre än genomsnittet för

Sydasien eller Latinamerika.

Koncentrerar man bilden till de fattigaste och mest skuldtyngda länderna

är utvecklingen dock den motsatta: skuldtjänstkvoten har ökat även under

1990-talet. Trots omförhandlingar av skulderna inom Parisklubbens ram

använder dessa länder ca 20 % av sina exportintäkter för detta ändamål.

Sedd i relation till statens inkomster framstår skuldbördan som än

allvarligare. I ett stort antal afrikanska länder går mer än 50 % av

statsintäktema till skuldtjänst (såväl externt som internt). I en sådan

situation försvåras den balanserade ekonomiska politik som måste till för

att vända situationen. Länderna har hamnat i den s.k. skuldfällan.

Skuldproblematiken har lett till successivt mer omfattande åtgärder för

att lindra situationen för de mest utsatta länderna. Dessa ansträngningar

måste fortsätta och intensifieras. Senast har Världsbanken och IMF

utarbetat det s.k. HlPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries) för

att uppnå en hållbar skuldsituation för de fattigaste länderna.

Grundtanken i detta program är att varje land, efter en analys av dess

specifika situation i dag respektive i framtiden och efter ett antal år av

genomförda ekonomiska reformprogram, skall erhålla en lättnad av den

totala skulden som gör det möjligt att därefter hantera skuldsituationen

med egna medel. Först ut blir Uganda, som kommer att erhålla

skuldlättnad genom initiativet under år 1998.

Det är viktigt att betona att HIPC bara är en plattform - om än viktig,

eftersom den har principiellt stöd av alla länder - och att ytterligare

åtgärder måste genomföras från denna. De fattigaste ländernas

skuldsituation måste noga övervakas under en lång tid framöver och rika

länder måste vara beredda att vidta särskilda åtgärder för att förhindra att

länder som påbörjat HlPC-processen faller tillbaka i skuldfallan. En väg

ut ur denna är möjlig. Med extraordinära ansträngningar av de

skuldtyngda länderna, de internationella organisationerna och långivarna,

kan vi till århundradeskiftet se allt fler länder ta steget ur detta dystra

kapitel i Afrikas historia.

34

Biståndets betydelse

Skr. 1997/98:122

Förutsättningarna i de afrikanska länderna att bättre mobilisera de

inhemska resurserna, liksom att i större utsträckning ta emot utländskt

privat kapital, har förbättrats. Med detta sagt måste det också betonas att

biståndet långt ifrån spelat ut sin roll i Afrika. Tvärtom kan biståndet

under de kommande årtiondena komma att spela en viktigare roll än

tidigare. Men en förutsättning för att framtidens bistånd skall ge ett

positivt bidrag till Afrikas utveckling är att lärdomar dras av de

omfattande erfarenheter som nu finns av både lyckat och misslyckat

bistånd.

Biståndets relativa betydelse i Afrika ökade kraftigt under 1980-talet.

Den biståndsfinansierade delen av Afrikas import fördubblades från ca

20 % på 1970-talet till ca 40 % i början 1990-talet. Skillnaderna mellan

olika länder är stora. I vissa länder finansieras mer än hälften av

statsutgifterna av biståndsmedel. Detta är naturligtvis varken önskvärt

eller hållbart på längre sikt. Det är dock inte biståndets storlek som är

grundproblemet utan de snedvridande effekter biståndet kan ha på

resursfördelning, social struktur och beteendemönster i mottagarlandet.

Det är huvudsakligen detta som utgör det negativa biståndsberoendet,

som kan observeras i flera afrikanska länder.

Alltsedan utvecklingssamarbete inleddes har utgångspunkten varit att

fattiga länder har brist på resurser. Ett resurstillskott ökar produktiviteten

och bidrar till ökad tillväxt. Det var Marshall-hjälpens filosofi. I de

fattigaste länderna är det naturligt nog de mest angelägna sociala behoven

som observerats: brist på skolor, sjukvård, rent vatten etc. Att

tillfredsställa dessa behov sågs som biståndets uppgift. I sämsta fall

skapade detta en situation där regeringarna vande sig vid att betrakta

grundläggande sociala investeringar som biståndsgivarnas ansvar.

Bistånd har bevisligen en positiv effekt på tillväxt och

fattigdomsbekämpning i länder som bedriver en sund makroekonomisk

politik, men ingen eller negativ effekt där en sådan saknas. Biståndet

skall givetvis ha just denna effekt som syfte och inte påverkas av andra

givarorienterade intressen. Flera studier, bl.a. ett större forskningsprojekt

som studerat biståndets effektivitet i ett antal afrikanska länder, samt ett

ännu ej avslutat projekt inom Världsbankens forskningsenhet, har visat

detta samband. Detta gäller inte enbart det makroekonomiska stödet (t.ex.

betalningsbalansstöd) utan i lika hög grad projektstödet. En annan, föga

förvånande, slutsats är att förutsättningarna för positiva effekter av

bistånd är störst i länder med god kapacitet att förvalta resurser.

Fortfarande består merparten av biståndet av enskilda projekt och

samordningen mellan biståndsgivare är bristfällig. Därför är ett

partnerskap baserat på gemensamma värderingar, tydliga villkor och

samordning under mottagarlandets ledning nödvändigt. Partnerskapet

måste koncentreras till länder som tillhandahåller grundläggande

35

makroekonomiska förutsättningar för ett effektivt bistånd. Formerna för Skr. 1997/98:122

biståndet måste anpassas till landets förvaltningskapacitet. Där denna är

tillfredsställande, bör biståndet främst utgå i form av stöd till poster eller

program i landets statsbudget. Där kapaciteten är svag, bör biståndet

kompletteras med direkt stöd till utvecklandet av inhemsk kapacitet.

För att genomföra detta är framförallt biståndssamordningen central.

Verklig samordning innebär att alla givare måste ifrågasätta och förändra

sina egna metoder. Men samordning, öppenhet och beredskap att

underordna sig mottagarlandets planer och procedurer står fortfarande

inte högt på dagordningen i flera biståndsorgan. Tvärtom premieras ofta

den egna organisationen och de egna procedurerna.

Samordningsproblematiken utgör således en utmaning för

biståndsgivarna och måste leda till stora förändringar i deras organisation

och tänkande.

Det måste framhållas att det är särskilt viktigt att länder i omvandling

under ett övergångsskede kommer i åtnjutande av ett omfattande och

mångsidigt bistånd. Bristen på inhemska resurser, omfattande

skuldsättning, ofta som ett resultat av tidigare regimers politik, och

nödvändigheten av att kunna uppvisa resultat för befolkningen motiverar

att särskilda ansträngningar görs från det internationella samfundets sida i

ett sådant skede. Efter åratal av utvärderingar står det klart att biståndet är

ett effektivt instrument för att stödja fattigdomsbekämpning. För de

fattigaste länderna är biståndet ofta en viktig källa till det kapital och

kunnande som behövs för att lyfta länderna till en utvecklingsbana byggd

på egna resurser, ekonomisk integration och självtillit i modem tappning.

4.3 Befrielse från fattigdom

Som nämnts har länderna i Afrika söder om Sahara kunnat notera höjda

realinkomster under de senaste fyra åren. Denna positiva utveckling har

dock, med tanke på tillväxtstrukturen och befolkningsökningen, ännu inte

medfört en påtaglig minskning av den ekonomiska fattigdomen. På basis

av traditionella ekonomiska mått beräknar Världsbanken att cirka hälften

av befolkningen i Afrika söder om Sahara i dag lever under

fattigdomsgränsen. UNDP definierar ca 40 % av befolkningen som s.k.

inkomstfattiga (”income poor”). Stora variationer döljs emellertid i dessa

siffror. Även om olika undersökningar av fattigdomen givit olika resultat,

beroende på definition och mätmetoder, kan det sägas att de fattiga

överlag fått det bättre i ett antal afrikanska länder (Botswana,

Elfenbenskusten, Ghana, Kap Verde, Tanzania, Uganda m.fl.).

Inkomstklyftorna i många länder är dock fortsatt stor, trots

tillväxtökningen. Generellt sett är fattigdomen alltjämt koncentrerad till

landsbygden, även om den ökar i städerna.

Befolkningtillväxten har globalt sett långsamt börjat avta, men i Afrika

söder om Sahara har takten ännu ej mattats. Förbättrade levnadsvillkor

36

och förebyggande hälsovård har lett till längre livslängd samtidigt som Skr. 1997/98:122

det höga bamafödandet hittills har bestått. Den senaste rapporten från

FN:s befolkningsdivision registrerar dock en minskning av bamafödandet

i vissa länder. Födelsetalen i Kenya har exempelvis under den senaste

tioårsperioden minskat från 7,5 till 5,4 barn per kvinna.

Folkmängden i Afrika söder om Sahara uppgick 1995 till ca 560 miljoner

och den genomsnittliga befolkningsökningen uppskattas till 2,9 %. Lägst

är den i södra Afrika och högst i Centralafrika. Att trenden förefaller vara

på väg att vända anses peka på att Afrika framöver kommer att följa

samma mönster som resten av världen, dvs. att generella förbättringar i

levnadsstandarden och bättre utbildning är avgörande för att bromsa

befolkningsökningen. Endast om en balans mellan befolkningstillväxt

och resurstillväxt kan uppnås, kan en varaktig positiv ekonomisk

utveckling äga rum.

Ekonomisk tillväxt är en nödvändig förutsättning för en reduktion av

fattigdomen. Det finns inga exempel på länder som under längre period

kunnat minska fattigdomen utan en god ekonomisk tillväxt. Social

utveckling är också en förutsättning för långsiktig tillväxt.

Utbildning och hälsa

Väsentliga förbättringar har skett inom utbildnings- och hälsoområdena

under de senaste 30 åren, trots den uppbromsning som på många håll

framtvingades under 1980-talets ekonomiska kris. Enligt aktuella

hushållsundersökningar är det samtidigt uppenbart att kvinnors och

flickors tillgång till social service ännu betydligt understiger mäns och

pojkars.

Utbildningens roll för ett samhälles utveckling kan knappast överskattas.

Det afrikanska utbildningsväsendet utvecklades positivt efter

självständighetsvågen på 1960- och 1970-talen, med ökade satsningar på

främst primärutbildning. Den högre utbildningen höll en acceptabel

standard. Men 1980-talets ekonomiska tillbakagång ledde till att många

regeringar skar ner utbildningsbudgeten och standarden sänktes.

Konsekvenserna förefaller emellertid på många håll ha varit mindre

allvarliga än vad man kunnat förvänta sig. Trenden för läskunnighet och

annan baskunskap har pekat uppåt i Afrika under de senaste trettio åren;

1970 beräknades 30 % av Afrikas befolkning vara läskunniga, 1993 var

motsvarande siffra 57 %. De geografiska skillnaderna är dock betydande.

Detsamma gäller skillnaderna mellan könen; flickors utbildningsnivå

ligger betydligt under pojkars. Inskrivningen på grundskolenivån varierar

mellan 20 % och 80 % och nivån är genomgående lägre för flickor.

Eftersom ökad utbildning för kvinnor bedöms leda till bl.a. lägre

barnafödande, bättre näringsstandard för barn, bättre hälsa och höjd

37

produktivitet i småjordbruk, är kvinnorna nyckelpersoner för att de

afrikanska samhällena skall kunna utvecklas på ett hållbart sätt.

Problemen inom afrikanska länders skolväsenden varierar men den

övergripande frågeställningen gäller kvalitet kontra kvantitet.

Huvudinriktningen ligger alltjämt på ökad basutbildning. En trovärdig

bedömning är att det, för att öka Afrikas förmåga att styra sina egna

förändringsprocesser och förbättra välfärden för folkflertalet, krävs en

kombination av högre andel samhällsutgifter till utbildning, som är

kostnadseffektiv och når breda folkgrupper, med ökad kvalitet och

relevans i utbildningen.

Det råder i de flesta afrikanska länder en brist på på ekonomisk

kompetens - såväl ekonomisk-politiskt som kommersiellt inriktad - samt

på ingenjörer och tekniskt utbildade personer. Den högre utbildningen är

på de flesta håll alltjämt starkt präglad av de forna kolonialmaktemas

utbildningssystem, och är inte anpassad till vare sig lokala behov eller

rådande internationella konkurrensförhållanden.

Hälsosituationen hänger nära samman med bl.a. livsmedelsförsörjning,

vattentillgång, sanitära förhållanden och utbildningsnivå. Dessa faktorer

är, liksom t.ex. befolkningsutveckling, avhängiga ett samhälles allmänna

välfärd, produktionskapacitet och inkomstfördelning. Många av de

viktigaste hälsoindikatorema pekar på att situationen i Afrika förbättrats

under de senaste decennierna. Den genomsnittliga förväntade livslängden

har mellan 1960 och 1993 ökat från 40 till 51 år, dödligheten för barn

under ett år (per 1000 födda) har sjunkit från 167 till 97. Mellan 1980

och 1995 kunde exempelvis Burkina Faso, Gambia, Senegal och

Zimbabwe kraftigt minska bamadödligheten, trots att inkomsterna gick

ner under samma period. En annan viktig faktor rör vattentillgången -

under perioden 1975-1980 hade endast 25 % av afrikanerna tillgång till

rent vatten, mot 43 % under 1990-1995.

Hälsosituationen uppvisar dock, liksom den sociala situationen i stort,

kraftiga variationer mellan och inom länder, och är i en internationell

jämförelse dålig. Att den institutionella sidan, t.ex. den viktiga

primärvården, alltjämt är underdimensionerad - endast ca 50 % av

befolkningen har tillgång till hälsoservice - är också oroande, även om

betydande förbättringar har skett på många håll.

Ett mycket allvarligt problem på hälsoområdet rör spridningen av

HIV/AIDS. Av världens i dag drygt 30 miljoner bärare av HIV återfinns

uppskattningsvis så många som 20 miljoner i Afrika söder om Sahara.

Södra Afrika utgör det område där HIV/AIDS-epidemin växer snabbast. I

länder som Botswana, Malawi, Namibia, Zambia och Zimbabwe kan

över 20 % av den vuxna befolkningen vara smittad. Dessa siffror, som

FN-organet UNAIDS nyligen presenterat, pekar ut Afrika som den

överlägset hårdast drabbade kontinenten. I Asien t.ex. bedöms antalet

HIV-bärare uppgå till ca 6 miljoner. Vad som hotar att fa allvarliga

Skr. 1997/98:122

38

socio-ekonomiska konsekvenser är att sjukdomen i första hand drabbar

människor i arbetsför och reproduktiv ålder. HIV/AIDS är därtill den

snabbast växande dödsorsaken för barn i Afrika.

En underutvecklad hälsoinformation, hög andel av befolkningen som bär

på könssjukdomar samt kvinnors ofta mycket svaga ställning i samhället

förvärrar epidemin och bidrar till dess snabba spridning. HIV/AIDS

måste i dag betraktas som ett allvarligt utvecklingsproblem. Men det

finns också positiva tecken att peka på. Fler och fler länder tar fasta på

situationens allvar och utarbetar en HIV/AIDS-politik, olika tidigare

tabubelagda frågor hanteras öppet, kvinnans roll betonas allt mer och

förändringar i umgängesmönstren äger rum. Det offentliga

utvecklingssamarbetet och enskilda organisationers arbete har gjort att

problemen lyfts fram. Ett fortsatt engagemang är emellertid nödvändigt

för att vända utvecklingen.

Kvinnors situation

Afrikanska kvinnor bär en större börda än kvinnor på många andra håll i

världen. UNDP beräknar att ca 80 % av Afrikas livsmedelsproducenter är

kvinnor. Samtidigt konstateras att afrikanska kvinnor av tradition har

mycket begränsade rättigheter till den mark de brukar, liksom begränsad

tillgång till teknisk rådgivning. Eftersom fa kvinnor i Afrika äger mark -

och sällan ens ärver den efter makens död - erhåller också fa kvinnor

krediter. Jämte bristande utbildning gör detta att kvinnor sällan

investererar i jordbruket, vilket i sin tur leder till låg produktivitet och

dålig näringsstandard i familjen och, på regional och nationell nivå, till

stagnation och ineffektivitet i en viktig basnäring i ekonomin.

Kvinnor har också ofta en svag röst i beslutande fora, i sina hembyar, i

storstäder och på nationell nivå. Detta bottnar bl.a. i arbetsfördelningen

mellan kvinnor och män, där kvinnorna tar ansvar för tidsödande arbete

med hem och barn, men förklaras också av att kvinnor av tradition i

många samhällen inte deltar i beslut i formella politiska fora. Ofta utgör

också hierarkiska strukturer och arbetsformer inom politiska partier och

inom förvaltningen - precis som i många andra länder - ett hinder för

kvinnors aktiva deltagande i politiskt arbete.

På flera håll i Afrika har många kvinnor valt att inte organisera sig i

politiska partier utan istället upprättat starka, enskilda organisationer,

t.ex. i södra Afrika där bl.a. kvinnliga jurister och socialarbetare arbetar

för att förbättra villkoren för kvinnor som utsatts för sexuellt eller annat

våld i städernas slumområden. I Tanzania har BAWATA, en organisation

som upprättades 1994 och som fått ekonomiskt stöd från bl.a. Sverige,

varit ett forum för kvinnor att agera samfällt och väcka opinion i

praktiska politiska frågor som förbättrad vattenförsörjning, utbildning,

barntillsyn m.m. Att kvinnorna ställer sig utanför partierna och att deras

organisationer ofta kommer i konflikt med den etablerade ordningen

Skr. 1997/98:122

39

reser givetvis på ett principiellt plan frågor om partiernas och maktens

representativitet.

I ett internationellt perspektiv är det intressant att se att kvinnor i Afrika,

särskilt i södra Afrika, efter apartheidtidens slut, spelat en mycket aktiv

och pådrivande roll inom FN i arbetet med att förbättra kvinnors

ekonomiska villkor, säkra deras tillträde till demokratiska fora och för att

motverka våld mot kvinnor. Sydafrika har t.ex. varit tongivande i kraven

på lika arvsrätt för kvinnor och män, liksom i kraven på ett erkännande

av kvinnors sexuella och reproduktiva rättigheter. Landet spelar

fortfarande en aktiv roll i dessa frågor i uppföljningen av FN:s

kvinnokonferens i Peking. Ett aktivt partnerskap i det internationella

utvecklingssamarbetet bör bl.a. inriktas på samverkan med dessa

afrikanska kvinnor. Kvinnoorganisationer och media kan härvid bli

viktiga aktörer. Det är också angeläget att utveckla former för att föra in

dessa aktörer som partner i det bilaterala respektive regionala samarbetet

med enskilda länder eller grupper av länder i Afrika.

Barnens situation

Den positiva utveckling, som nu börjar ta fart i stora delar av Afrika

genom ekonomisk tillväxt och demokratisk utveckling, medför

förbättrade livsvillkor för barnen. Samtidigt kvarstår emellertid

omfattande socio-ekonomiska problem, vilket bidrar till att barnen

fortsätter att vara en mycket utsatt grupp. Barnen utgör t.ex. den största

gruppen fattiga i Afrika, eftersom fattigdom främst drabbar stora

familjer. Afrika har vidare den snabbast växande urbaniseringen i

världen, vilket har medfört bl.a. att miljontals barn lever på gatorna i

städerna.

Trots att många afrikanska länder har gjort tydliga framsteg i enlighet

med de mål som fastlades vid FN:s bamtoppmöte 1990, bl.a. vad gäller

vaccinationer och näringstillskott, är utvecklingen fortsatt svag. Särskilt

tydligt är detta vad gäller barna- och mödradödlighet, undernäring, brist

på hälsovård och grundläggande utbildning, i synnerhet för flickor. De

allvarliga konsekvenserna för barn av HTV/AIDS-epidemin kommer att

utgöra ett växande problem. Fortfarande når alltför få ekonomiska och

sociala förbättringar Afrikas fattiga barn.

Således växer antalet barn som är i behov av skydd. Det rör sig om barn,

som drabbas direkt eller indirekt av HIV/AIDS, väpnade konflikter,

skadligt eller exploaterande arbete, övergrepp eller sexuell exploatering.

Det gäller också barn med funktionshinder, gatubarn och andra, som

saknar familj eller annat skyddsnät. Några exempel:

- Dödligheten för barn under fem år i Afrika söder om Sahara har

minskat till 174 per 1000 levande födda, men är fortfarande dubbelt så

hög som det globala genomsnittet på 85 per 1000.

Skr. 1997/98:122

40

Skr. 1997/98:122

- Mer än 30 % av de yngre barnen i Afrika är underviktiga, ungefar

samma andel som på 1970-talet.

- HIV/AIDS är den snabbast växande dödsorsaken för barn i Afrika. Om

inga förbättringar görs, uppskattas bamadödligheten öka med 75-100 %

fram till år 2010 på grund av AIDS.

- Även antalet föräldralösa barn ökar till följd av att AIDS ofta drabbar

människor i reproduktiv ålder. Fem till tio miljoner barn i världen

kommer att vara föräldralösa år 2000 på grund av AIDS. Av dessa

kommer 90 % att finnas i Afrika söder om Sahara. Nya begrepp som

”child-headed families” och ”orphan-headed families” har uppstått.

- Mindre än hälften av barnen i Afrika söder om Sahara slutför fem års

skolgång.

- Barnarbete är ett synnerligen omfattande och växande problem i

Afrika. Drygt 40 % av alla under 14 år arbetar jämfört med 21 % i Asien

och 17 % i Latinamerika. Om den nuvarande trenden fortsätter, kommer

det att finnas 100 miljoner barnarbetare i Afrika år 2015 jämfört med 80

miljoner enligt tidigare beräkningar.

- Barn med funktionshinder i Afrika ökar bl.a. som följd av väpnade

konflikter och användandet av landminor. En annan orsak till

funktionshinder är undernäring som leder till blindhet, försämrad

inlärningsförmåga, hjärnskador etc.

- Barn i Afrika drabbas hårt av väpnade konflikter. De blir flyktingar i

sitt eget land, lider av svält, utsätts för våld och sexuella övergrepp samt

rekryteras till bamsoldater.

För att varaktigt stärka och förbättra barns uppväxtvillkor och rättigheter

i Afrika krävs en kombination av långsiktigt verkande socio-ekonomiska

insatser och mer riktade insatser för särskilt utsatta barn. FN:s konvention

om barns rättigheter har ratificerats av 47 av 48 länder i Afrika söder om

Sahara (undantaget utgörs av Somalia). Barns rättigheter måste nu på ett

mer medvetet sätt utgöra utgångspunkt för de insatser - nationella såväl

som internationella - som krävs för att också förverkliga

barnkonventionens intentioner.

Ett intressant exempel - och ett konkret uttryck för idén om ett

partnerskap - finns i Sydafrika, där ett handikappolitiskt program med ett

strukturellt angreppssätt fr.o.m. år 1998 genomförs med svenskt stöd via

Sida och SHIA (Svenska handikapporganisationernas internationella

biståndsförening) i syfte att förbättra situationen och livsvillkoren för

personer med funktionshinder.

41

4.4

Naturresurser och miljö

Att utvecklingsstrategier måste vara långsiktigt hållbara blir kanske

särskilt påtagligt när man arbetar med fattiga länder, där marginalerna är

så små. Det är vanligen fattiga människor i fattiga länder som drabbas

hårdast av miljöförstöring, eftersom dessa människor oftast saknar

alternativa inkomstkällor till fiske och jordbruk. Den afrikanska

ekonomin baseras ofta på naturresursutnyttjande. Om inte detta

utnyttjande sker på ett hållbart sätt, leder det till minskad produktivitet.

Extrema väderförhållanden och andra miljöhot ökar utsattheten för de

fattiga. För att skapa en hållbar utveckling krävs därför att grundläggande

satsningar görs inom bl.a. markanvändning och vattenförsörjning.

Marken

Världens största torrområden finns i Afrika och omfattar ca 65 % av

markytan. I de två tredjedelar av dessa torrområden som är beboeliga,

finns ca 400 miljoner människor. Torka är ett återkommande fenomen på

kontinenten. 36 länder påverkas av torka i någon utsträckning, med de

största problemen i Sahelbältet och södra Afrika. Uppskattningar tyder på

att åtminstone en tredjedel av Afrikas odlings- och betesmark är förstörd

eller allvarligt skadad. Orsakerna är bl.a. överbetning, avskogning och

olämpliga jordbruksmetoder, som lett till urlakning, erosion och

försaltning av marken. I genomsnitt bedöms marken i Afrika ha förlorat

ca 20 % av sin produktivitet under det senaste decenniet. Samtidigt finns

en produktionspotential som, rätt brukad, kan leda till ökad

livsmedelssäkerhet.

Distribution av jord och ägarförhållanden kan också påverka

jordkvaliteten men här är det svårt att dra några generella slutsatser. Det

småskaliga familjejordbruket är ofta effektivt men syftar till att försörja

en liten krets, medan större jordbruk riktar sig mot kommersiella

marknader knutna till städerna. Den jordlösa landsbygdsbefolkningen är

således på många håll en svårt utsatt grupp. Frågan om jordägande är

kontroversiell i många afrikanska länder. Även om äganderätt, bl.a. som

bas för kreditgivning, är en självklar och grundläggande del av den

västerländska marknadsekonomin, kan det i Afrika utbredda traditionella

brukningsrättssystemet inte snabbt kan förändras utan allvarliga sociala

och produktivitetsmässiga problem. En långsiktig, bl.a. juridisk, justering

av systemet är under utveckling i flera länder.

Sverige är sedan länge engagerat i ett flertal bilaterala biståndsprogram

inom jordbruk och markvård med speciell inriktning på småbrukarnas

behov. Biståndsprogrammen har kompletterats av forskningsinsatser och

metodutveckling. De svenska erfarenheterna, som har rönt stor

uppmärksamhet bland andra givare och har replikerats i omvärlden, visar

att svåra problem avseende livsmedelssäkerhet kan åtgärdas genom

Skr. 1997/98:122

42

delaktighet och deltagande, kunskap och engagemang från båda parters Skr. 1997/98:122

sida samt långsiktig finansiering.

Skogen

De tropiska och subtropiska skogarna försvinner i mycket snabb takt.

FAO beräknar att avverkningen av skog sker med en hastighet av ca

0,7 % årligen. Av de tropiska regionerna är Afrika också den som

förlorat mest av sin ursprungliga tropiska skog. Uppskattningsvis finns

endast 30 % kvar av det ursprungliga beståndet. Huvudorsaken till

avverkningen är att skogsmarken tas i bruk för odling eller att virket

används till bränsle. I Afrika söder om Sahara kommer ca 90 % av

hushållens energi från brännved. Konsekvenserna är förvärrad erosion av

marken, energibrist, vattenbrist och uttorkning av marken, och på sikt

även klimatförändringar.

Medvetandet om problemen med skogsskövlingen har funnits länge, inte

minst i den internationella miljö- och utvecklingsdebatten. I samband

med Rio-konferensen om miljö och utveckling antogs de s.k.

skogsprincipema, som utgör en uppmaning till det internationella

samfundet att vidta åtgärder för att genomföra hållbart skogsbruk.

Debatten fortgår, men har nu gått in i ett mer konstruktivt skede som

förhoppningsvis leder till konkreta åtgärder främst på landnivå. För

svenskt vidkommande fokuserar det bilaterala utvecklingssamarbetet

alltmer på kapacitetsuppbyggnad samt på åtgärder som syftar till att

inleda respektive stärka demokratiska processer. Genom bl.a.

multilaterala organisationer stödjer Sverige utvecklandet av alternativa

och fömybara energikällor.

Vattnet

Intimt förknippad med frågan om markkvalitet och därmed jordbrukets

förutsättningar i Afrika, är tillgången till vatten. Vattenförekomsten

varierar stort på kontinenten. I de mätningar som gjorts under 1900-talet

har man noterat lägre årsnederbörd alltsedan slutet på 1960-talet.

Grundvattnet, som för tre ljärdedelar av befolkningen utgör huvudkällan

till vatten, regenereras inte i en takt som upprätthåller den tidigare nivån.

Krympande vattentillgång, liksom gemensamt beroende av de stora

floderna, gör att vatten kan bli en av framtidens främsta orsaker till

konflikter mellan stater - men alternativt också en motor för det

framväxande regionala samarbetet.

Karaktäristiskt för torrområdens klimat är att den säsongsbundna

nederbörden varierar stort, både vad avser mängd och tidpunkt. Detta

leder till en osäker livsmedelsförsörjning och, som ett resultat, till ett

tryck på att utöka bevattningsarealen, som i Afrika är mycket liten. Detta

kan emellertid leda till konflikt mellan olika användarsektorer, eftersom

43

efterfrågan på vatten ökar på grund av befolkningsökning, urbanisering, Skr. 1997/98:122

industrialisering och förbättrad levnadsstandard samtidigt som

vattenkvaliteten försämras genom avsaknad av avloppsrening. För att

uppnå ett hållbart nyttjande av sötvattenresursema är en integrerad

vattenresursförvaltning nödvändig med efterfrågedämpande och

vattenbesparande åtgärder inom alla samhällssektorer.

Ett positivt tecken vad gäller möjligheten att hitta lösningar på

vattenproblemen är den ökade internationella uppmärksamhet som

vattenfrågor fatt under senare år. Med stöd av bl.a. Sverige, bildades år

1996 Global Water Partnership, som är ett nätverk for mottagarländer,

givare, enskilda organisationer och forskare. Sida hyser dess sekretariat.

Det internationella samfundet närmar sig ett enat förhållningssätt, vilket

kommer att manifesteras genom årets möte i FN:s kommission for

hållbar utveckling, som 1998 har vatten som särskilt sektortema.

Ambitionen är att lägga fast en global handlingsplan för hur

vattenfrågorna skall hanteras. En viktig drivkraft i detta arbete är EU.

Unionen har visat starkt stöd för att samordna arbetet för hållbart

vattenutnyttjande med mottagarländerna i en form av partnerskap.

Stora delar av Afrikas kuststräckor har rika tillgångar till fisk. Delar av

den västafrikanska kusten är bland de mest fiskrika områdena i världen.

Ändå är situationen för merparten av hav- och kustområdena i Afrika

problematisk. Den moderna sektorns utveckling och miljöpåverkan har

haft en negativ effekt. Fattigdomen är dock i de flesta fallen det största

problemet. De för fisket viktiga ekosystemen kring mangroveskogama

och korallreven är hotade. Ofta fiskar man med dynamit, vilket skadar

reven för lång tid framöver. Fiske med gifter, bl.a. cyanid, är också

vanligt. Ett annat problem är att avloppsvatten ofta släpps ut orenat. Det

finns exempelvis inga stora städer längs den östafrikanska kusten som har

avloppsrening. Resultatet blir att fiskfångsterna minskar. De som särskilt

drabbas är de fattigaste.

Även för kustområdena är det viktigt att tillämpa en integrerad

vattenresursförvaltning. Detta innebär att man utifrån ett integrerat och

tvärvetenskapligt synsätt utarbetar planer för uthålligt fiske och odling av

skaldjur samt att verkar för en god miljö som är skyddad mot

miljöstörningar från land och utsläpp från t.ex. fartyg och oljeriggar.

Denna förvaltning har dock i många fall ej fungerat väl på grund av

kapacitetsbrist, ofullständiga lagar, svårigheter att föra ut information och

att skapa delaktighet i beslut och genomförande.

Vikten av integrerad förvaltning framhålls i dag av allt fler givare och

mottagare och det finns därmed förutsättningar för att minska problemen

med förstörda kustområden. Huvudinriktningen bör vara att dels vidta

omedelbara åtgärder för att snabbt åstadkomma bättre förhållanden, dels

arbeta långsiktigt i syfte att förbättra u-ländemas egen kapacitet att lösa

problemen.

44

Skr. 1997/98:122

Biologisk mångfald

Den biologiska mångfalden är viktig för att upprätthålla de ekosystem

som på lång sikt är nödvändiga för människan. Den bidrar bl.a. till

stabilisering av vattenföring och klimat samt återföring av näring till den

uppodlade marken. Mångfalden kan också handla om produktion av föda,

mediciner, biologiska bekämpningsmedel och är en indikator på

miljötillståndet. Den genetiska variationen hos djur och växter är en

annan viktig del. Därmed är frågan om den biologiska mångfalden en

fråga om försörjning och överlevnad för alla människor. Även om Afrika

hyser några av de rikaste ekosystemen i världen hotas de i dag genom

den utveckling som beskrivits ovan.

Genom FN:s konvention om biologisk mångfald har det internationella

samfundet fatt en ökad medvetenhet om problemen, men också ingått i

ett bindande åtagande om åtgärder. För i-ländema är det angeläget att

stödja u-ländema i deras strävan att informera om konventionen och

bygga upp en kompetens kring dess åtaganden. Sverige bidrar aktivt till

dessa ansträngningar.

Urbanisering

Man räknar med att över en miljard människor i u-ländema flyttar från

landsbyden till de stora städerna mellan åren 1990 och 2010. Även om

antalet metropoler är fa i Afrika söder om Sahara, utgör den snabba

urbaniseringen ett problem för många av de afrikanska länderna.

Omfattande miljö- och naturresursproblem uppstår som en följd av

urbaniseringen. Då städer i u-världen når någon miljon invånare och har

en tillväxt på flera procent per år, blir planeringsproblem avseende bl.a.

hantering av avloppsvatten, energi- och vattenförsörjning och

transportkapacitet ofta mycket stora.

Uppföljningen av FN:s konferens om boende och bebyggelsefrågor är en

viktig del i den internationella kraftsamlingen för att bidra till att lösa de

problem som finns kopplade till urbaniseringen. Sverige verkar för att

världens regeringar måste trygga sina medborgares rätt till arbete, bostad,

hälsa, utbildning, social omsorg och trygghet samt god levnadsmiljö.

Genom samarbete på lokalnivå mellan myndigheter, enskilda

organisationer, näringslivet och individer kan demokratin och det lokala

inflytandet främjas.

45

Skr. 1997/98:122

4.5 Inför år 2015

I rapporten ”Shaping the 21st Century” ställer länderna i den ekonomiska

samarbetsorganisationen OECD:s biståndskommitté (DAC) upp tre mål

inför år 2015, för att uppnå vad som uttryckligen sägs vara det

övergripande globala målet för nästa århundrade: att uppnå en högre

livskvalitet för alla människor genom att skapa en hållbar utveckling. I

begreppet högre livskvalitet ingår som en grundpelare att alla människor

måste ha möjligheter att påverka sin egen framtid.

De tre målen, vilka bygger på de mål som antagits vid de stora FN-

konferensema under 1990-talet, är i korthet:

1) Att halvera antalet människor som lever i extrem fattigdom (1 US-

dollar om dagen) till år 2015.

2) Att uppnå betydande framsteg inom områdena primärutbildning,

jämställdhet, primärhälsovård och familjeplanering enligt följande:

a) Allmän tillgång till primärutbildning i alla länder till år 2015.

b) Utjämning av skillnaden mellan flickors och pojkars deltagande i

primär- och sekundärutbildning till år 2005.

c) Reducering med två tredjedelar av bamadödligheten upp till 5 år före

år 2015 samt minskning med tre ljärdedelar av antalet mödrar som dör i

samband med förlossning under samma period (i förhållande till 1990 års

nivå).

d) Tillgång för alla i lämplig ålder till primärhälsovård inom området

reproduktiv hälsa, inkl, familjerådgivning, före år 2015.

3) Att upprätta nationella strategier för hållbar utveckling i alla länder

före år 2005 i syfte att vända sådan utveckling som leder till

överutnyttjande av viktiga miljöresurser.

Om man betraktar den socio-ekonomiska utvecklingen i Afrika i

jämförelse med dessa mål är trenden, kanske som väntat, varken lättolkad

eller entydig. Även om andelen fattiga i Afrika söder om Sahara har legat

konstant på ca 40 % (1987-1993) innebär detta ett kraftigt ökat antal

fattiga. Som påtalats tidigare är dock de regionala skillnaderna

betydande, och ett positivt tecken är att realinkomstema ökat under

senare år.

Att skapa hållbar utveckling och långsiktigt utnyttjande av naturresurser

kan anses sammanfatta ovanstående målsättningar och också utgöra den

övergripande utmaningen inför de kommande årtiondena. Miljöproblem

46

som överutnyttjade jordar, torka och tilltagande vattenbrist hotar många Skr. 1997/98:122

afrikanska länder och är intimt kopplade till t.ex. befolkningssituation,

utkomstmöjligheter och hälsoindikatorer. Utmaningarna på miljöområdet

är enorma, men en positiv och avgörande faktor är att det internationella

miljöarbetet, i form av t.ex. konventionsarbete och regionala

samarbetsformer, gjort betydande framsteg. Bl.a. kan nämnas att den för

Afrika centrala konventionen mot ökenspridning omfattar regler för både

bevakning, uppföljning och finansiering av de åtgärder den föreskriver.

Detta utgör ett exempel på att samarbetet tar sig allt mer konkreta och

målinriktade former.

Ett annat viktigt exempel på att de internationella strukturerna för att

bekämpa fattigdom och skapa hållbar utveckling har förbättrats är att

strukturanpassningsprogrammen i dag har en klar fattigdomsinriktning

och tar hänsyn till sociala faktorer inom programmen, liksom deras

sociala effekter.

En ökad samsyn inom det internationella samfundet om vad som måste

göras för att uppnå OECD:s mål, hur det skall göras och vilka resurser

som krävs är en förutsättning för att de skall infrias. Men ännu viktigare

är att fattiga länder och deras befolkningar själva styr sin utveckling. En

utveckling i riktning mot förbättrad samhällsstyming av regeringar som

grundar sig på folkliga mandat pekar på att förutsättningarna för detta

förändrats till det bättre under 1990-talet.

5 Ökat regionalt samarbete

De regionala samarbetssträvandena tar nu ny fart i Afrika. De tidigare

misslyckandena måste ses i ljuset av den då förda ekonomiska politiken.

De afrikanska ländernas ambitioner att utveckla marknadsekonomier och

delta i ett expanderande handelsutbyte ger i dag hopp om att det

regionala ekonomiska samarbetet skall leda till bestående resultat.

I demokratiseringens spår finns, vid sidan av de ekonomiska, även ökade

politiska vinster att inkassera genom samfålligheter av olika slag över de

slumpmässigt dragna afrikanska gränserna. Ett gradvis ökat samarbete på

ekonomisk grund kan utvecklas till att omfatta även politiska aspekter,

som kan få stor betydelse för stabiliteten i respektive region. Inom de

regionala organisationerna ökar trycket på ledare som anses falla ur

ramen. De nya ledarna står samtidigt ofta för ett uttalat regionalt

tänkande.

Inom den mer politiskt inriktade enhetsorganisationen OAU, görs försök

att fördjupa det ekonomiska samarbetet, samtidigt som ansträngningarna

att förhindra och lösa konflikter fortsatt står i fokus. Vad gäller de två

kontinentala ekonomiska samarbetsorganisationema, United Nations

Economic Commission for Africa (ECA) och Afrikanska

47

utvecklingsbanken (African Development Bank, AfDB), genomgår båda Skr. 1997/98:122

for närvarande reformprocesser, som syftar till att öka effektiviteten.

Preferential Trade Area for Eastem and Southern Africa (PTA), som

syftade till att skapa ett frihandelsområde i östra och södra Afrika,

omvandlades 1994 till Common Market for Eastem and Southern Africa

(COMESA). Organisationen har mer långtgående ambitioner än PTA och

målet är att år 2000 uppnå fullständig frihandel, följt av tullunion år

2004. COMESA-fördraget har undertecknats av tjugo länder, men endast

ratificerats av drygt hälften. De tullsänkningar som genomförts har

medfört starkare tillväxt i handeln inom regionen än med omvärlden.

Flertalet länder är vid sidan av COMESA också medlemmar i andra

regionala grupperingar som SADC och East African Cooperation (EAC).

Bland de subregionala, ekonomiska samarbetsorganisationema är det

SADC som för närvarande förefaller ha det bästa utgångsläget. När

Sydafrika blev demokratiskt, förändrades förutsättningarna för det

regionala samarbetet radikalt. Istället för att ha som huvuduppgift att öka

grannländernas oberoende av Sydafrika under apartheid, har SADC,

sedan Sydafrika blev medlem, att verka för en så balanserad integrering

som möjligt av det dominerande grannlandet.

Den ökade aktiviteten efter Sydafrikas inträde har lett till framläggande

av ett antal protokoll, bl.a. ett handelsprotokoll med målet att före år

2005 ha etablerat ett frihandelsområde i enlighet med World Trade

Organizations (WTO) regler. Ratificeringen har dock hittills gått trögt.

Särskilt på handelssidan gör sig nationella särintressen och bilaterala

intressekonflikter gällande. Man har också att ta ställning till hur redan

existerande regionala överenskommelser skall harmoniseras med nya.

Sålunda måste samordningen med både Southern African Customs Union

(SACU) och COMESA lösas på ett rationellt sätt. Inte minst har

sekretariaten för SADC och COMESA länge haft svårt att samarbeta.

Sydafrika är också inbegripet i en förhandling med EU om ett

frihandelsavtal, något som väckt farhågor i grannländerna, där man är

orolig för att missgynnas i de uppgörelser som träffas. EU verkar därför

för att Sydafrika skall ge samma marknadstillträde till SADC-ländema,

som landet kommer att ge EU. En dialog mellan EU och SADC har

inletts, i syfte att bl.a. understödja den regionala ekonomiska

integrationen i SADC, samt främja handel och ekonomiskt samarbete

mellan EU och SADC.

Trots bristen på snabb framgång i reformsträvandena inger utvecklingen

inom SADC visst hopp. Organisationen har potential vad gäller

samarbete inom så skilda områden som vattenfrågor, migration och

kampen mot narkotika och vapensmuggling. Genom den särskilda

konfliktlösningsmekanism som skapats under Zimbabwes ledning har

SADC fått en ny politisk dimension i sitt arbete. På längre sikt förefaller

möjligheten även för utvidgat ekonomiskt samarbete relativt god.

48

Toppmötet i Blantyre, Malawi, i september 1997 fattade beslut om att

anta Demokratiska Republiken Kongo och Seychellerna som nya

medlemmar, vilket på lång sikt kan bli ett kraftigt tillskott till

organisationens ekonomiska styrka.

På det politiska området räknas till framgångarna vad som ibland kallas

Mandela-doktrinen, ett begrepp som första gången användes i samband

med att vissa SADC-ledare ingrep och tvingade fram en reversering av

en pågående militärkupp i Lesotho. Ledarna i grannländerna, med

Sydafrika i spetsen, skall ha gjort klart for kuppmakama i Maseru att de

inte avser acceptera militära kupper mot demokratiskt valda regeringar.

Mandela har också, sedan han 1997 blev vald till ordförande i SADC,

uttalat sig kritiskt om ledare som håller fast vid antikverade, auktoritära

politiska system, något som anses ha varit en endast lätt kamouflerad

referens till Swaziland.

I Östafrika förnyades den ekonomiska gemenskap, som bröt samman

1977, genom ett beslut 1996 av Tanzania, Kenya och Uganda att upprätta

EAC. Syftet är att främja ekonomisk utveckling och regional handel

genom att bl.a. underlätta rörelse över gränserna av tjänster och kapital

samt satsningar på regional infrastruktur. Även miljösamarbete står på

agendan, liksom ansträngningar att främja fred och säkerhet och

kvinnornas roll i utvecklingsarbetet. Ett mångfacetterat samarbete kring

Victoriasjön har inletts, som kan bli ett konkret bevis för vad som kan

åstadkommas i regional samverkan.

Rwanda har ansökt om medlemskap i EAC och kommer sannolikt att

anslutas till organisationen. Beroende på den politiska utvecklingen kan

även Burundi bli aktuellt på längre sikt. EAC:s möjligheter hänger även i

övrigt nära samman med den politiska utvecklingen i regionen. Bl.a.

skulle mer samspelta politiska ledningar behövas for att till fullo utnyttja

potentialen. De ekonomiska förutsättningarna bedöms på sikt som relativt

goda.

Kenya och Uganda ingår också i Inter-Govemmental Authority on

Development (IGAD), som är samarbetsorganisationen for länderna i

Afrikas Hom. Den bildades 1986, med främsta syfte att gemensamt

bekämpa torka och missväxt. I dag har utvecklingssamarbetet vidgats och

ett politiskt samarbete för konfliktförebyggande och konfliktlösande

verksamhet tillkommit. Starka motsättningar mellan framför allt Sudan, å

ena sidan, och Eritrea, Uganda och Etiopien å den andra, gör det svårt -

men kanske desto mer angeläget - att fa till stånd en genuin samverkan.

För både Sudan och det i inbördes konflikter sönderfallna Somalia finns

medlingskommittéer eller medlingsuppdrag inom IGAD:s ram.

I mars 1996 beslutades om en ”revitalisering” av organisationen, varefter

tre nya avdelningar tillskapades för livsmedelssäkerhet och miljöfrågor,

politiska och humanitära frågor respektive ekonomiskt samarbete. En

strävan finns att också utarbeta gemensamma utvecklingsstrategier och

Skr. 1997/98:122

49

harmonisera bestämmelser gällande transporter, kommunikationer, tullar Skr. 1997/98:122

och handel. Trots att politiska motsättningar i dagsläget bromsar

utvecklingen, finns samtidigt starka drivkrafter för att få IGAD att

fungera som ett effektivt instrument. Regionens problem är många och

stora; dess ledare vet av erfarenhet att omvärlden knappast tillhandahåller

några lösningar.

I Västafrika finns flera samarbetsorganisationer, varibland ECOWAS, är

den största med 16 medlemsländer. Målet är att skapa en gemensam

marknad inom ramen för en tullunion. Arbetet har dock gått trögt.

Konflikter plågar regionen och organisationen dras med betydande

ekonomiska svårigheter. Nigerias dominans är en belastning, för både det

ekonomiska och det politiska samarbetet. Det sistnämnda har ändå varit

aktivt och manifesterats i bl.a. bildandet av ECOWAS Monitoring Group

(ECOMOG), som med militära medel och viss framgång ingripit i de

väpnade konflikterna i Liberia och Sierra Leone. I dagsläget torde

ECOMOG spela en mer central roll i regionen än sin moderorganisation.

Mer renodlat ekonomiskt samarbete, med rötter i den franska

kolonialtiden, finns i de två valutaunionerna Union économique et

monétaire ouest-africaine (UEMOA), och Union douaniére et

économique de 1'Afrique centrale (UDEAC). Redan 1945 infördes en

gemensam valuta, CFA-francen, konvertibel endast till den franska

francen. I dag tillhör 13 länder i Väst- och Centralafrika den s.k. franc-

zonen. Det ekonomiska samarbetet i de två regionerna påbörjades redan

under 1960-talet och har lett till bl.a. en handelsliberalisering med

målsättningen att skapa en tullunion. Ett resultat av den ekonomiska

integrationen är att den intraregionala handelns andel av den totala

exporten har ökat från ca 2 % år 1960 till ca 11 % trettio år senare Efter

en längre tids ekonomisk stagnation devalverades CFA-francen 1994.

Devalveringen har lett till både en ökad ekonomisk tillväxt och en ökad

handel i regionen, även om delar av ekonomierna också utsatts för svåra

omställningsproblem.

Sverige har sedan länge lämnat ett betydande stöd till regionalt samarbete

i Afrika. Mest omfattande har stödet varit till det regionala samarbetet i

södra Afrika. Under tioårsperioden från år 1980, då SADC:s föregångare

Southern African Development Cooperation Conference (SADCC),

bildades till år 1990 utbetalades drygt 1,5 miljarder SEK för framför allt

infrastruktur- och energiprojekt i regionen. En del av detta stöd

samordnades inom ramen för ett särskilt nordiskt program, som nu

omvandlats till en politisk dialog. Regeringen har vidare gett Sida i

uppdrag att utarbeta underlag för en särskild strategi för stöd till regionalt

samarbete i Afrika. Totalt är i årets budget 165 miljoner SEK avsatta för

dessa ändamål.

Även EU har traditionellt gett ett mycket starkt stöd till de regionala

samarbetssträvandena i Afrika. Inom ramen för Lomé-konventionen ger

EU ett särskilt finansiellt stöd för att främja AVS-ländemas samarbete

och integrationssträvanden. Detta bistånd har kanaliserats dels till Skr. 1997/98:122

uppbyggnad av produktion för regionala marknader, dels som direkt stöd

till sekretariaten för de olika samarbetsorganisationema. Det euro-

afrikanska samarbetet kommer att stå i fokus under de närmaste åren, inte

bara genom omförhandlingen av Lomé-konventionen till år 2000 utan

också genom det toppmöte mellan Europas och Afrikas ledare som

planeras äga rum samma år.

Sammanfattningsvis kan om den rika floran av regionala

samarbetsorganisationer sägas att de flesta av dem ännu befinner sig i ett

trevande och svårt initialskede. Den öppning mot omvärlden som sker i

de afrikanska länderna har emellertid på ett avgörande sätt ökat

potentialen i det ekonomiska samarbetet. Detta kompletteras i växande

grad av ett politiskt samarbete, framför allt på konfliktområdet. Bakom

detta ligger bl.a. en ökande medvetenhet om att de afrikanska länderna

själva måste ta ett större ansvar för kontinentens kriser. Denna utveckling

innebär inte att stödet från omvärlden bör minska - snarare ger de

förbättrade förutsättningarna anledning att öka detta stöd.

6 Samhällen i kontakt

6.1 Sverige och Afrika: en mångfald av kontakter

Under de senaste decennierna har en rad kontakter på olika nivåer vuxit

fram mellan det svenska och de afrikanska samhällena. Mångfalden i

dessa kontakter är frapperande. De rör inte endast solidaritetsarbete utan

också kulturellt och idrottsligt utbyte, forsknings- och miljösamarbete.

Kanalerna för dessa kontakter är många: vänföreningar, fackförbund,

afrikaner bosatta i Sverige, turism, partipolitiskt samarbete och handel

har breddat kontaktytorna mellan svenskar och afrikaner.

Dessa omfattande svensk-afrikanska kontakter har utgjort den grundval,

på vilken utvecklingssamarbetet byggts upp. Folkrörelserna och de

kyrkliga samfunden bildade kärnan i detta engagemang, som dock hade

ett brett folkligt stöd även utanför dessa organisationer. Det humanitära

motivet - solidaritet med världens fattiga - blev naturligen det centrala

motivet och riktlinjen också för det statliga biståndet, som blev den

inhemska jämlikhetspolitikens internationella dimension.

Även på politisk nivå har nära relationer uppstått mellan Sverige och

flera afrikanska länder. Trots det geografiska och kulturella avståndet har

intressegemenskapen ofta visat sig betydande och en samsyn på viktiga

globala frågor underlättat den politiska dialogen. Det officiella

besöksutbytet med Afrika uppvisar en koncentration av kontakter med

51

länder i östra och södra Afrika, i synnerhet med Sydafrika efter Skr. 1997/98:122

apartheidregimens fall.

Sverige har också en historia i Afrika som föregriper

utvecklingssamarbetet. Under en kort period i mitten av 1600-talet

innehade det svenska handelskompaniet Afrikanska kompaniet en

handelsstation på Guldkusten, i nuvarande Ghana. På Afrikas Hom, i

Etiopien och Eritrea, var det närvaron av svenska kyrkor och samfund,

sedan slutet av 1800-talet, som beredde vägen för det svenska

engagemanget. Som ett av Afrikas fa självständiga länder, utsatt för en

aggresssiv italiensk invasion under Mussolini, erhöll Etiopien i mitten av

1930-talet stor sympati, vilken sedermera kom kejsaren Haile Selassie till

del under ett statsbesök i Sverige.

Afrikanernas kamp för frigörelse under 1950- och 1960-talen följdes av

sympati och engagemang i Sverige. Sveriges medlemskap i FN, de

militära insatserna i det sönderfallande Kongo, samt general-

församlingens deklaration om självbestämmande för koloniala länder

bidrog till ett svenskt engagemang i de nya staterna i Afrika. Nybildade

stater som Kenya och Tanzania kom i åtnjutande av svenskt stöd redan

från början av sin självständighet. I andra fall blev det svenska stödet till

befrielsekampen avgörande för vilka länder Sverige kom att samarbeta

med. Under självständighetskampen gav Sverige stöd till frihetsrörelser i

dåvarande Rhodesia, Sydvästafrika, Sydafrika samt i de

portugisisktalande kolonierna. Exempelvis var Sverige ett av de första

länderna som gav officiellt stöd till Partido Africano da Independéncia da

Guiné e Cabo Verde, (PAIGC) som under Amilcar Cabrals ledarskap

kämpade för Guinea-Bissaus och Kap Verdes självständighet från

Portugal, och också ett av de första länderna i väst som erkände den nya

republiken. Många av dem som sedermera hamnade i den politiska

ledningen i dessa länder hade studerat i Sverige.

Stödet till kampen för frigörelsen följdes naturligen av bistånd till de

självständiga staterna. Ända fram till 1990-talet utgjorde

apartheidregimens destabilisering av kontinentens södra del ett viktigt

skäl att ge stöd till de utsatta grannländerna, liksom till dem som

kämpade för apartheidsystemets kullkastande. Efter Sydafrikas och

Namibias demokratisering har även där stödet till befrielserörelsema

övergått i samarbete med regeringarna och samhällena.

Sveriges historiska arv i Afrika har lett till att den officiella svenska

närvaron i dag koncentreras till de engelsk- och portugisiskspråkiga

delarna av kontinenten, där 13 av de 16 ambassaderna är placerade.

Denna starka närvaro i kombination med ett stort och uthålligt

utvecklingssamarbete har gett Sverige ett betydande inflytande i dessa

delar av Afrika, som haft spridningseffekter på mer generella

Afrikapolitiska sammanhang. Bristen på kolonialt förflutet och

strategiska stormaktsintressen har bidragit till att Sverige i många fora

52

kunnat påta sig rollen av opartisk främjare av solidaritet med de utsatta

afrikanska folken.

Sammantaget agerar Sverige i sina Afrikakontakter således på flera olika

nivåer och i en rad skiftande fora. Den bilaterala nivån förblir emellertid

den ojämförligt viktigaste, särskilt i de länder där Sveriges närvaro av

tradition varit stark. I dessa har det svenska utvecklingssamarbetet lett

inte bara till att starka band knutits på olika nivåer, utan också till

betydande fonder av ömsesidig förståelse och kunskap. På exempelvis

den etiopiska eller tanzaniska landsbygden är Sverige och Sida kända

begrepp, förknippade med skolbyggen och hälsovård. Intresset för

svenskt kultur- och samhällsliv är naturligen också större i de länder i

södra och östra Afrika där Sverige haft en lång närvaro.

6.2 40 års utvecklingssamarbete

Som framgått blev solidaritet tidigt riktlinje för den biståndspolitik, som

utvecklades under 1950- och 1960-talen. Biståndet skulle ”vidga handeln,

lindra nöden, förmedla kunnande och tillföra resurser” till de fattiga

länderna. Yrkesutbildning och familjeplanering hörde till de områden

som först utvecklades i det svenska utvecklingssamarbetet. Under 1950-

talet blev Etiopien tillsammans med Pakistan de första programländerna

för svenskt utvecklingssamarbete, med en massiv svensk närvaro i

åtskilliga av statsförvaltningens grenar. Under första hälften av 1960-talet

mer än fördubblades biståndsanslagen. Det bilaterala biståndet ökade i

omfattning, antalet mottagarländer växte till ett 20-tal och sektorerna

blev allt fler.

Under 1960-talet rådde en stor optimism, både i Afrika och omvärlden,

om de nya staternas möjligheter till snabb utveckling. Biståndet gick till

investeringar som vägbyggen, kraftverk, industrier, skolor och sjukhus.

Till några av 1960-talets större projekt i Afrika hörde bistånd till en

lärarhögskola i Kenya och det s.k. Nordiska Tanganyika-projektet, som

blev ett ”utvecklingscentrum” med jordbruksskola, gymnasium och

hälsocentral på den tanzaniska landsbygden.

Under andra hälften av 1960-talet inriktades biståndet huvudsakligen mot

sex huvudmottagare: Etiopien, Kenya, Tanzania, Tunisien, Indien och

Pakistan. Tanzania övertog så småningom rollen som viktigaste

programland. President Julius Nyerere framstod som det självständiga

Afrikas främste förespråkare för ett jämlikhetsideal, som låg den svenska

modellen nära.

I början av 1970-talet infördes landprogrammering som metod för

biståndet. Principen var att inrikta biståndet på långsiktigt samarbete med

ett begränsat antal länder. Inom den anslagna medelsramen, den s.k.

landramen, skulle mottagarlandet ha stor flexibilitet att utnyttja det

svenska biståndet i enlighet med sina egna planer. ”Bistånd på

Skr. 1997/98:122

53

mottagarens villkor” blev slagordet. I många avseenden påminner detta Skr. 1997/98:122

om det som i dag kallas partnerskap. Ekonomiska och politiska

missgrepp i länderna, skuldkrisen och den svaga institutionella

utvecklingen omöjliggjorde dock ett förverkligande av partnerskaps-

filosofm. Vidare var biståndet koncentrerat till projekt; sektorprogram

samordnade med andra givare förekom knappast. I stor utsträckning

användes svensk personal i projekten, något som i dag sällan

förekommer.

Under 1980- och 1990- talen har personalbiståndet ersatts av en bredare

ansats att utveckla lokal kunskap och kapacitet. Detta har skett främst

genom samarbete mellan institutioner i Sverige och samarbetsländema.

Samtidigt har det landprogrammerade biståndets andel av det svenska

biståndet minskat till förmån för katastrofbistånd, utvecklingssamarbete

via svenska enskilda organisationer, betalningsbalansstöd och

skuldlättnader samt u-krediter.

Den snabba politiska utvecklingen i Afrika har tydliggjort att biståndet

inte verkar i en politiskt neutral miljö. Ett slående, och i många stycken

tragiskt, exempel på bistånd, som var humanitärt i sina motiv men

politiskt till sina effekter, utgör det stora internationella stödet till

flyktinglägren i östra Zaire efter folkmordet i Rwanda 1994. Biståndet

kom i praktiken att innebära stöd åt de grupper som närmast var

ansvariga för mördandet och som kontrollerade lägren.

En av flera slutsatser av de problem biståndet under åren konfronterats

med har varit att stöd till enskilda projekt och program i längden inte är

till mycket nytta, om mottagarlandet inte förmår tillhandahålla en miljö

som främjar utveckling och tillvaratar biståndet. Denna insikt har drivit

biståndsgivarna att i allt högre grad sysselsätta sig med styrningen av

centrala ekonomiska - och efter hand även politiska - samhälls-

funktioner, för att skapa ekonomier i balans med omvärlden och

institutioner som kan hantera makroekonomiska frågor. Biståndsgivarna

har således successivt närmat sig mottagarländernas nervsystem på ett

mer uppenbart sätt. Under de allra senaste åren noteras en ökad betoning

av konfliktfrågor, inklusive försoningspolitik, rättskipningssystem och

andra frågor, som direkt relaterar till den nationella suveräniteten.

Denna starkare politiska dimension i vårt samarbete med afrikanska

länder kommer att kräva förändrade samarbetsformer, flera fora och

ställa andra krav än de traditionella på dem som ansvarar för bistånds-

och katastrofinsatser. Inte minst FN-systemet kommer att beröras av

dessa nya krav. FN:s säkerhetsråd har det yttersta ansvaret för fred och

säkerhet i världen. Om detta ansvar skall kunna axlas på ett realistiskt sätt

i Afrika, krävs förståelse för samspelet mellan politiska och ekonomiska

faktorer, långsiktiga och kortsiktiga utvecklingsperspektiv. Det krävs

också ett nära och prestigefritt samarbete mellan olika internationella

organisationer - inte minst FN och EU - och mellan FN-systemets olika

54

delar. Slutligen krävs också att enskilda regeringar, i och utanför Afrika, Skr. 1997/98:122

gör klart för sig vilken roll de kan, bör och vill spela.

Vi befinner oss nu i inledningsskedet av ett samarbete med Afrika, som

bygger på samband mellan politik, ekonomi och utveckling och syftar

bl.a. till att förebygga och lösa konflikter, försona stridande grupper,

bygga upp samhällen efter konflikter, främja skyddet för mänskliga

rättigheter och respekten för rättsstatens principer. Flera aspekter av detta

arbete behöver vidareutvecklas. Det gäller exempelvis att stärka det

nationella självförtroendet och de samhälleliga institutionerna i

krisdrabbade länder, att reformera FN-systemet för att bättre kunna

hantera en ny tids afrikanska problem, att inom EU formulera en

tydligare Afrikapolitik, som medlemsländerna står enade bakom, och att

stödja de instrument, som tillkommit för regionalt fredsfrämjande och

konfliktlösning i Afrika.

I detta arbete kan biståndet spela en viktig roll. Det måste emellertid

anpassas efter de politiska förutsättningarna i det land eller den region,

som det verkar i. Utvecklingssamarbetet måste också i högre grad än

hittills bli en del av en samlad internationell insats, i vilken olika

instrument samverkar -med afrikanska regeringar och organisationer i

den centrala rollen.

Även om dess innehåll således skiftat karaktär, har biståndet genom åren

fortsatt att utgöra den volymmässigt största delen av Sveriges

Afrikakontakter. År 1996 var det svenska bilaterala biståndet ca 3,2

miljarder kronor till Afrika söder om Sahara, motsvarande en tredjedel av

det totala bilaterala biståndet. Afrikasamarbetet utgör den största och

mest komplexa delen av utvecklingssamarbetet.

Storleken på det svenska biståndet till Afrika växte tämligen stadigt till

början av 1990-talet för att därefter minska. Afrikas andel av de bilaterala

biståndsutbetalningama har på motsvarande sätt sjunkit under 1990-talet.

Lägre anslag är inte en huvudorsak till de sjunkande bistånds-

utbetalningama, utan de är snarare en följd av att biståndets inriktning

och former har förändrats. En orsak är sannolikt den ökade betoningen av

insatser inom exempelvis demokratiområdet, vilka sällan medför några

stora utbetalningar. Ungefar hälften av minskningen av biståndet beror på

ett minskat betalningsbalansstöd, vilket har sin orsak i att hårdare krav

numera ställs på ländernas reformprogram (inklusive demokratiaspekter).

Resterande minskning av biståndet beror på lägre utbetalningar inom

landramama, vilket bl.a. är en följd av att större krav ställs på

mottagarländernas involvering i planering, genomförande, redovisning

och uppföljning. Motsvarande trend till sjunkande utbetalningar noteras

från utvecklingsbankerna och FN-systemet.

Som framgått ovan ter sig uppdelningen av biståndsrelaterade, respektive

icke-biståndsrelaterade förbindelser, redan som mindre meningsfull - en

utveckling som sannolikt kommer att förstärkas. Det svenska

55

utvecklingssamarbetet har över tiden genomgått förändringar vad gäller Skr. 1997/98:122

såväl innehåll som metodik. Många insatser har givit bestående om än

svårmätbara resultat. Som exempel kan nämnas utbildningsinsatser i

Tanzania, lärarutbildning i Kenya och markvårdsinsatser i Östafrika.

Fyra decenniers erfarenheter från utvecklingssamarbete i Afrika ger nu

en möjlighet att utveckla nya former för samarbetet. En ny generation

medborgare utan erfarenhet av den koloniala perioden håller på att växa

upp. Nya afrikanska ledare har inte ärvt sitt mandat från kolonialtiden

och kan inte heller hålla denna ansvarig for dagens förhållanden. Det

finns således nya utgångspunkter att ta avstamp ifrån i en

vidareutveckling av samarbetet.

6.3 Afrikaner i Sverige

Afrika är på många sätt närvarande i det svenska samhället. De svensk-

afrikanska kontaktytorna mångfaldigas genom närvaron av afrikaner som

lever i Sverige. De afrikanska invandrarna bosatta i Sverige uppgår i dag

till ca 35 000. De största invandrargrupperna kommer från Etiopien,

Eritrea, Somalia, följt av Uganda och Gambia.

Många afrikanska invandrare har etablerat småföretag, där man inte

sällan upprätthåller kontakterna med sina respektive hemländer. Det finns

också ett betydande antal afrikanska föreningar, företag och projekt, som

syftar till att utveckla de ekonomiska eller kulturella relationerna med

svensk-afrikanernas ursprungsländer. Arbetslösheten bland svensk-

afrikanerna är dock hög och det finns ideella afrikanska föreningar som

arbetar för att förbättra möjligheterna på den svenska arbetsmarknaden.

Andra arbetar för afrikanska akademikers integration.

Det förtjänar nämnas att ett antal afrikaner som har fatt sin utbildning i

Sverige i dag innehar höga poster i sina länder eller i internationella

organisationer.

Personutbytet mellan Sverige och Afrika är ömsesidigt. Under 1990-talet

har ca 500 svenskar varje år valt att bosätta sig i olika afrikanska länder,

främst i länder som Tanzania eller Sydafrika.

6.4 Forskning, kultur, turism och idrott

Svenska universitet var, tidigare genom Swedish Agency for Research

Cooperation (SAREC) och nu genom Sida, tidigt engagerade i

biståndssamverkan med Afrika. Sida bidrar till att ca 200 svenska

institutioner engageras i forskningssamarbete med afrikanska forskare via

bilaterala avtal eller med anslag från Sidas u-landsforskningsråd. Alla

större svenska högskolor har en mångfald kontakter med afrikanska

institutioner. I flera fall har omfattande relationer utvecklats från ett

56

samarbete som startat med forskarutbildning av akademiska lärare och Skr. 1997/98:122

forskare. Karolinska Institutet har, exempelvis, etablerat ett brett

samarbete med medicinska fakulteten vid Addis Abeba-universitetet i

Etiopien. Uppsala universitet bistår i utveckling av motsvarande ämnen

vid Asmara-universitetet i Eritrea. Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) i

Uppsala är i dag engagerat i 35 olika forskningsprojekt i ett tiotal

afrikanska länder. Inom ramen for International Science Programs (ISP),

finansierat av Sida/SAREC, forsöker svenska lärosäten långsiktigt

utveckla samarbetet mellan nordiska forskningsinstitutioner och

institutioner i utvecklingsländerna. ISP samarbetar med universitet och

institut i ett dussintal afrikanska länder. Ett exempel är stöd till

solenergiforskning vid universitetet i Dar es Salaam. Universiteten i

Stockholm och Göteborg samarbetar med universitet i Tanzania, Kenya

och Mocambique.

Forskningsbiståndets syfte är att stödja forskning som har betydelse för

mottagarländernas utveckling. Detta innebär framför allt stöd till att

stärka u-ländemas kapacitet att bedriva forskning som kan bidra till att

lösa viktiga u-landsproblem. Cirka en tredjedel av Sidas anslag för

forskningssamarbete går till bilateralt samarbete med u-länder. Detta

omfattar för närvarande Botswana, Tanzania, Mocambique, Etiopien,

Eritrea och Zimbabwe.

Kontakterna på studentnivå har utvecklats genom Sidas stipendier, Minor

Field Studies (MFS), vilka erbjudit en möjlighet för svenska studenter att

resa till Afrika för att på plats samla in material till sina specialarbeten.

Sedan 1993 har närmare 800 studenter utnyttjat denna möjlighet till

fördjupade studier i Afrika. Genom att utföra en mindre fältstudie ges

studerande möjlighet att under ett par månader skaffa sig en första

erfarenhet av att arbeta i ett utvecklingsland. Förhoppningen är att MFS-

uppsatsema skall leda till ett fortsatt engagemang i frågor som är

relaterade till dessa länder och bidra till en ökad förståelse för

biståndssproblematik. Programmet är populärt bland studenterna och det

råder stor konkurrens om de ca 400 stipendier som delas ut varje år,

varav hälften leder till specialarbeten om olika afrikanska länder. Flera

svenska institutioner skickar regelbundet MFS-studenter till kollegor i

Zimbabwe, exempelvis inom bioteknik, mikrobiologi och vattenteknik.

De institutioner som förmedlar flest MFS-studenter är Tekniska

Högskolan i Stockholm och SLU i Uppsala. I begränsad utsträckning går

studentströmmama även i motsatt riktning. Under den senaste

femårsperioden har Svenska Institutet, som administrerar ett

stipendieprogram med detta syfte, varje år beviljat ett 35-tal stipendier till

afrikaner som vill studera i Sverige.

De kulturella kontakterna med Afrika sker främst inom musik, dans,

konst och hantverk. Genom Sida har Sverige sedan mitten av 1970-talet

haft ett kulturutbytesprogram riktat mot u-länder. Därutöver är ungefar

en fjärdedel av Svenska Institutets (SI) bidrag för kulturutbyte med u-

länder riktat mot Afrika. Vid sidan av kulturutbytet knyts ett stort antal

57

kontakter genom de expertutbyten och studiebesöksprogram som Skr. 1997/98:122

förmedlas genom SI. Antalet studiebesök till Sverige från Afrika har mer

än tredubblats under de senaste åren: från 25 studiebesök 1993/94 till 92

besök 1995/96.

Under senare år har SI i genomsnitt bidragit till ett 20-tal

kulturutbytesprojekt med Afrika per år, i båda riktningarna. Ett exempel

på projekt är den afrikanska filmfestivalen (FESPACO) i Ouagadougou,

Burkina Faso. Kulturbytet spänner över ett brett fält av aktiviteter. Under

1997 besöktes Sverige bl.a. av Teater OYO, Burkina Faso, Massai

Youth, Tanzania, och musikgruppen Black Noise, Sydafrika. Under

samma år reste ett stort antal svenska kulturutövare till Afrika för att där

delta i musik-, film- och teaterfestivaler, konstutställningar, bedriva

gästspel m.m. Kontakterna är något mer utvecklade med södra och västra

Afrika än med länder i centrala och östra Afrika. Under senare år har

intresset ökat för ett vidgat kulturutbyte, framför allt med Sydafrika.

Kontaktytorna mellan de svenska och afrikanska samhällena har också

vidgats genom det ökade antalet turistresor. Svenska resebyråer började

arrangera resor till Afrika under 1960-talet och antalet program och

destinationer har kontinuerligt utökats. I dag deltar ca 20 000 svenskar

varje år i resebyråernas organiserade resor till Afrika. I dessa siffror

inkluderas inte det stora antal svenskar som på egen hand reser till

Afrika. Kenya och Tanzania är de mest populära resemålen. Turismen till

hela södra Afrika har ökat betydligt sedan Sydafrika demokratiserades.

Ett område som förutspås expandera i framtiden är ekologisk turism.

Även inom idrotten förekommer svensk-afrikanska kontakter.

Riksidrottsförbundet började sitt engagemang i Afrika i Tanzania år

1968, i samarbete med andra nordiska länder och Sida. Tillsammans med

National Sports Council of Tanzania har man bl.a. drivit ett ”Idrott för

alla”-projekt i Arusharegionen mellan åren 1983 och 1993. Flera svenska

idrottsklubbar har varit engagerade och en svensk projektledare

anställdes för att koordinera projektet, organisera seminarier och utveckla

klubbverksamheten. Programmet riktade sig till skolbarn, ungdomar,

kvinnor och handikappade. Sedan år 1990 har Riksidrottsförbundet hjälpt

till med att organisera ett halvmaraton och en ”tjejmil” i Arusha, vilka är

årligen återkommande evenemang. I Uganda har förbundet bidragit med

sportutrustning till en skola för föräldralösa. I Zimbabwe påbörjades år

1995 ett nytt ”Idrott för alla”-projekt i samarbete med Sports and

Recreation Commission i Harare och i Sydafrika har man samarbetat

med South African Non-Racial Olympic Committee (SANROC) i

kampen mot apartheid inom sporten. År 1993 och 1994 gav

Riksidrottsförbundet stöd till Soweto Ladies Soccer Team och under

1994-1995 drevs ett utvecklingsprogram av Göteborgs

distriktidrottsförbund i Soweto. Alla dessa program har koordinerats av

National Sports Council of South Africa. Svenska tränare bedriver också

sim- och löpträning i Natal för mentalt handikappade, i samarbete med

Natal Sports Association for Severely Mentally Handicapped.

58

Skr. 1997/98:122

En del av idrottsevenemangen äger rum i Sverige i samband med olika

turneringar. Ett sådant exempel är fotbollsturneringen Gothia Cup - en

turnering där 30 000—40 000 ungdomar från cirka sextio länder deltar

varje år. De afrikanska lag som brukar delta kommer från Kamerun,

Kenya, Sydafrika och Eritrea. Organisatörerna har gett stöd till

fotbollsklubbar i Sydafrika, Kenya och Nigeria. Ett annat exempel är

handbollstumeringen Partilie Cup, som varje år lockar ca 100-300

afrikanska spelare till Sverige.

6.5 Enskilda organisationer

Det svenska utvecklingssamarbetet har sina rötter i folkrörelser, samfund

och enskilda organisationer. De första biståndsprojekten bedrevs av

svenska missionärer i Afrika på 1800-talet och det var bl.a. folkrörelser

som drev fram att det statliga biståndet inleddes 1952. Genom den

solidaritet och engagemang som finns i Sverige har regeringen och Sida

kunnat utveckla ett betydande utvecklingssamarbete genom svenska

enskilda organisationer.

I dag engagerar sig drygt 160 svenska enskilda organisationer i 40 av de

48 länderna i Afrika söder om Sahara, ofta men inte alltid med stöd från

biståndet. Spektrat spänner från politiska partier, fackförbund och kyrkor

till skolor, ungdomsförbund och miljöföreningar. Ungefar en femtedel av

det svenska bilaterala biståndet kanaliseras via dessa enskilda

organisationer, varav 13 har ett s.k. ramavtal med Sida. Detta innebär att

de själva planerar varje enskilt projekt inom ramen för en given budget.

Flera av organisationerna har egen personal, en del som volontärer, i sina

samarbetsländer. Dessa organisationer är Afrikagruppema, Diakonia,

Forum Syd, LO/TCO:s biståndsnämnd, Stiftelsen för Rikskyrklig

verksamhet (f.d. Lutherhjälpen/S venska kyrkans mission), Olof Palmes

Internationella Centrum, Pingstmissionen, Rädda Barnen, Röda Korset,

SHIA, Svenska Missionsrådet, Utan Gränser samt Utbildning för

biståndsverksamhet (UBV).

Hälsovård och utbildning är de två områden som de enskilda

organisationerna främst arbetar med. På senare år har även andra typer av

samarbetsprojekt expanderat, t.ex. stöd för demokratisering och

opinionsbildning, utveckling av organisationer och lokal kompetens,

humanitär hjälp och katastrofbistånd.

De kristna samfunden har lång erfarenhet av arbete i Afrika. Det som

började som mission för över hundra år sedan har utvecklats till ett brett

samarbete som bl.a. inbegriper katastrofbistånd och samarbete med

systerkyrkor på kontinenten. Samtidigt är missionen av stor betydelse för

sjukvården på landsbygden i många länder. Svenska kyrkor bedriver

även utvecklingssamarbete vilket finansieras såväl med egna insamlade

medel som genom Sida. Några av de aktiva kyrkorna och

59

organisationerna är Caritas, Diakonia, Pingsmissionens u-landshjälp,

Svenska Baptistsamfundet, Svenska Missionsförbundet, Svenska

Missionsrådet och Stiftelsen för Rikskyrklig verksamhet.

Skr. 1997/98:122

De fackliga organisationernas arbete i Afrika inleddes i större skala på

1960-talet. Den internationella fackliga solidariteten och vetskapen om

att fattigdom och brott mot fackliga rättigheter är ett hot mot alla arbetare

har varit centrala motiv bakom fackförbundens internationella

engagemang. Arbetet har bestått bl.a. i ett omfattande folkbildningsarbete

och stöd till organisering av facklig verksamhet. LO/TCO drev 1994/95

ett drygt 100-tal projekt i Afrika. I ett flertal länder bedrivs utbildning

som riktar sig till kvinnor. Besöksutbytet har över åren varit betydande.

De politiska partierna och deras ungdomsförbund har spelat en viktig roll

för att stärka demokratiska krafter i de afrikanska samhällena.

Solidariteten och utbytet mellan partier med liknande värderingar har

inneburit ett stöd, särskilt under perioder av förtryck. Kontakter har

byggts upp som sträcker sig långt över själva utvecklingssamarbetet.

En viktig del i folkrörelsernas arbete har varit kopplad till nationell

frigörelse och motstånd mot apartheid, rasism och förtryck eller

övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Särskilt aktiva var

organisationerna i kampen mot apartheid.

Genom åren har ett antal vänskapsorganisationer bildats för att främja

kontakterna mellan Sverige och vissa afrikanska länder. Exempel på

några sådana är Svensk-tanzaniska föreningen, Vänskapsföreningen

Sverige-Zimbabwe, Kenya Sweden Friendship Association, Svensk-

zambiska föreningen, Sydafrikanska föreningen i Sverige, Amigos de

Cabo Verde, Svensk-gambianska föreningen och Vänskapsföreningen

Burkina Faso-Sverige. Initiativtagare till föreningarna är ofta svenskar

som tidigare arbetat i Afrika eller afrikaner bosatta i Sverige.

6.6 Ekonomiskt utbyte

Det ekonomiska utbytet mellan Sverige och Afrika har, sett över en

längre period, stagnerat. Av den totala svenska exporten har Afrikas

andel gradvis sjunkit för att vid mitten av 1990-talet närma sig en

procent, motsvarande drygt tre miljarder kronor per år. Importen från

Afrika uppgår till endast cirka en miljard, vilket innebär att Afrika har ett

stort underskott visavi Sverige. Flödet av privata investeringar från

Sverige till Afrika har nästan upphört.

De senaste åren uppvisar dock tendenser till en vändning. Den svenska

exporten har ökat, vilket till stor del beror på att sanktionerna mot

Sydafrika hävts. De svenska dotterbolagen återfinns framför allt i östra

och södra Afrika, och då i synnerhet i Sydafrika. Exportrådets

verksamhet i Afrika är i dag begränsad till kontinentens södra del.

60

Skr. 1997/98:122

För flera, framfor allt större svenska företag är den afrikanska marknaden

av betydelse. Övriga svenska dotterbolag återfinns främst i östra och

södra Afrika. ABB och Eriksson återfinns i stora delar av Afrika. Det kan

nämnas att Volvo nyligen beslutat investera i en sammansättningsfabrik i

Botswana, främst för leveranser till den sydafrikanska marknaden.

Uganda har under senare år, tack vare sin positiva politiska och

ekonomiska utveckling, förmått locka svenska investerare, däribland

Telia. Exportkreditnämndens möjlighet att garantera affärer i Afrika

synes växa som en följd av att strukturanpassningsprogrammen nu börjar

ge utdelning. Det är samtidigt viktigt att länder med en svår eller bräcklig

skuldsituation inte frestas att ta upp stora kommersiella lån som

motverkar ansträngningarna att komma ur skuldfällan.

Således avtecknar sig en outnyttjad potential för ökat ekonomiskt utbyte.

Denna har redan upptäckts av näringslivet i en rad andra länder - den

amerikanska satsningen på en nystart av de ekonomiska och

kommersiella förbindelserna med Afrika är ett exempel - medan svenska

företag, särskilt de små och medelstora, generellt varit försiktiga i sin

hållning.

En förutsättning för ett ökat utbyte genom handel och investeringar är att

näringslivet utvecklas i de afrikanska länderna. Sida har på regeringens

uppdrag under 1996-1997 gjort dels en översyn av

näringslivssamarbetet, dels en utredning om den finansiella sektorn.

Näringslivsstödet skall breddas och mer inriktas på att bidra till

uppbyggnad av det institutionella ramverket liksom infrastruktur och

offentlig affärsverksamhet. Inom den finansiella sektorn föreslås att

prioritet ges åt att bidra till en bättre infrastruktur och utveckling av

finansiella marknader och institutioner, som är av avgörande betydelse

för näringslivets finansiering och utveckling.

Ett viktigt instrument för att främja näringslivsutveckling och svenska

investeringar i Afrika är Swedfund International AB. Huvuduppgiften är

att medverka till överföring av svenskt näringslivskunnande till u-länder

och länder i Central- och Östeuropa och att främja en industriell och

ekonomisk utveckling i dessa länder. Syftet är att tillhandahålla

riskkapital, främst i s.k. joint ventures mellan lokala och svenska företag,

och kunnande för långsiktiga satsningar. Verksamheten skall bedrivas på

kommersiell basis, vilket innebär att projekturvalet sker på affärsmässiga

grunder och att investeringarna på sikt skall täcka egna kostnader.

Under 1990-talet har Swedfund medverkat i projekt i Tanzania, Namibia,

Zimbabwe, Mocambique, Angola, Ghana och Benin i samarbete med

svenska företag som ABB, Telia, Swedish Match, SAS och Svalöf

Weibull, för att nämna några. Swedfund medverkar också till finansiering

av främst små och medelstora företag genom insatser i riskkapitalfonder i

flera afrikanska länder. Swedfund planerar under 1998 särskilda

satsningar dels för att stärka insatserna i Afrika, dels för att finna former

61

för att främja svenska små och medelstora företags internationalisering. Skr. 1997/98:122

Afrikasatsningen innefattar bl.a.att under en försöksperiod på två år ha en

person placerad på en strategisk plats i Afrika söder om Sahara.

Ett ytterligare instrument för ekonomiskt samarbete med Afrika är

StartSyd som syftar till att stimulera svenska små- och medelstora företag

att investera i produktiv verksamhet i bl.a. de afrikanska länder där Sida

bedriver att aktivt näringslivssamarbete.

7 Afrika i det internationella samfundet

7.1 Afrika och Norden

De nordiska länderna har sammantaget ett betydande bistånd till Afrika.

Det är lika stort som eller större än USA:s, Storbritanniens och Tysklands

bistånd. Bara EU, Japan, Världsbanken och Frankrike är klart större

givare. Handelsutbytet mellan Afrika och Norden ligger dock ej på

motsvarande nivå. I Norden har, förutom Sverige, även Norge och

Danmark länge fört en aktiv Afrikapolitik och upprätthållit ett bistånd

kring 1 % av BNP. Finland har å sin sida ökat sitt bistånd till Afrika.

Den nordiska profilen är i det afrikanska sammanhanget distinkt och väl

sammanhållen. I flera länder i östra och södra Afrika är det nordiska

samarbetet en viktig del av det svenska agerandet. I exempelvis Tanzania

har de nordiska länderna gått samman om en gemensam policy, som haft

ett avgörande inflytande på samtliga givares relationer till Afrika. Det

nordiska samarbetet tar sällan formen av gemensamma projekt. Däremot

finns en långt gången samordning och inte sällan kan administrativa

besparingar göras. Inom FN och de multilaterala bankerna förekommer

ett systematiskt och intensivt samagerande. Den nordiska dimensionen

kommer fortsatt att vara en viktig del av Sveriges Afrikapolitik.

Ett exempel på nordiskt utvecklingssamarbete är Nordiska

Utvecklingsfonden (NDF) som beviljar krediter för projekt som främjar

ekonomisk och social utveckling i u-länder. Kreditgivningen sker i

samfmansiering med bl.a. Världsbanksgruppen, de regionala

utvecklingsbankerna, Nordiska Investeringsbanken samt de bilaterala

utvecklingsorganisationema. NDF:s målsättning är att ca 50 % av

fondens aktiviteter skall riktas mot Afrika, i synnerhet de allra fattigaste

länderna, vilket avspeglar de nordiska ländernas prioritering av Afrika

som huvudmottagare av nordiskt bistånd.

NORSAD (Nordic/Southem African Development) är ett annat exempel

på nordiskt samarbete, i detta fall mellan Danmark, Finland, Norge och

Sverige och medlemsstaterna i SADC. NORSAD:s målsättning är att

62

bidra till ekonomisk och industriell utveckling, bl.a. genom bildande av Skr. 1997/98:122

samriskföretag mellan företag i de båda regionerna. Ett annat syfte är

överföring av kunskap och teknologi.

7.2 Afrika och Europeiska unionen

EU-medlemskapet ger Sverige en ny dimension i våra relationer med

Afrika. För många av EU:s medlemsstater utgör Afrikapolitiken en

utomordentligt viktig aspekt. Kolonialismen och även den ”post-

koloniala perioden” är i dag passerade, men banden med de forna

kolonierna är fortfarande starka. De är också betydligt bredare än med

Sverige. Det följer av starka emotionella band, stor utvandring, delvis

gemensam historia och starka kontakter inom kultur- och

utbildningsområdet. För Sverige som ny EU-medlem är det av mycket

stor vikt att orientera sig i denna miljö. Samtidigt bär vi med oss en egen

unik Afrikaerfarenhet, som ytterligare bör stärka unionens Afrikaprofil.

För Sverige gäller det att utnyttja EU:s möjligheter, bl.a. som aktör i den

gemensamma handelspolitiken, utrikes- och säkerhetspolitiken samt

inom ramen för unionens utvecklingssamarbete. EU:s betydelse för

kontinenten är stor. Av Afrikas export går 46 % till Europa. Tillsammans

svarar EU:s medlemsstater för hälften av biståndet till kontinenten.

Den gemensamma handelspolitiken innebär att EU:s medlemsländer har

gemensamma yttre tullar och att alla handelsrelationer med tredje land

hanteras gemensamt. Handelssamarbetet sker således inom den s.k. första

pelaren. Handelspolitiken ger medlemsländerna en stor tyngd i

handelsförhandlingar, samtidigt som förändringar av den gemensamma

politiken förutsätter ett stöd av majoriteten av dessa länder. EU-länderna

är starka tillskyndare av det internationella handelssystemet i WTO,

varför möjligheterna att vidta förändringar begränsas av de där gjorda

åtagandena baserade på principen om ”mest gynnad nation”.

Genom unionsfördraget har medlemsländerna etablerat ett samarbete på

det utrikes- och säkerhetspolitiska området (GUSP). Samarbetet sker

inom den s.k. andra pelaren, som är mellanstatlig till sin karaktär och

inom vilken beslut fattas med enhällighet. Inom ramen för GUSP

behandlar EU aktuella frågor rörande politiska och säkerhetspolitiska

förhållanden i Afrika. I medlemskretsen sker fortlöpande konsultationer

om den politiska utvecklingen i Afrika, vilka utgör underlag för

uttalanden av ministerrådet, uppvaktningar i berörda afrikanska

huvudstäder och beslut om gemensamma ståndpunkter. Ministerrådet kan

vidare besluta om gemensamma åtgärder. Ett exempel på en sådan åtgärd

är beslutet att utse ett särskilt sändebud för kriserna i Stora sjöregionen.

Frågor om konfliktförebyggande och konfliktlösning står högt på

agendan inom GUSP-arbetet. Andra områden av särskilt intresse i ett

afrikanskt perspektiv är demokrati och mänskliga rättigheter. EU följer

aktivt utvecklingen på dessa områden och begär regelbundet in rapporter

från beskickningschefema på plats som underlag för olika åtgärder.

63

Skr. 1997/98:122

EU:s utvecklingssamarbete ingår i den s.k. första pelaren och faller

därmed liksom handelspolitiken under Europeiska Gemenskapernas

kompetens. Samarbetet finansieras dels över EG:s reguljära budget, dels

genom särskilda bidrag från medlemsstaterna till den Europeiska

utvecklingsfonden (EUF). Trots en volymmässig ökning, har Afrikas

relativa andel av det gemensamma biståndet minskat från 65 % år 1990

till 49 % år 1995.

En av EU:s potentiella styrkor är att unionen i ett och samma

sammanhang kan hantera frågor som handel, utrikes- och

säkerhetspolitik, utveckling, migration m.m. Det finns därmed

förutsättningar för unionen att gentemot ett enskilt land eller region föra

en politik som är konsistent, dvs. vars olika delar samverkar på ett för

landet och/eller regionen gynnsamt sätt. Det finns emellertid i dag brister

i samstämmigheten mellan unionens olika politikområden. Sverige

verkar aktivt inom EU for att öka denna samstämmighet.

Post-Lomé-forhandlingarna

EU:s samarbete med Afrika äger främst rum inom ramen for

Lomékonventionen, som styr unionens relationer med de s.k. AVS-

ländema (Afrika, Västindien och Stilla havsområdet). De tre första

Lomékonventionema löpte på fem år vardera, medan den nuvarande

(Lomé IV) löper på tio år. Målen är att åstadkomma ekonomisk, kulturell

och social utveckling i AVS-ländema. Utöver bistånd och tullpreferenser

för AVS-ländema framför andra u-länder, omfattar Lomékonventionen

en klausul för att kompensera en del av förlusten vid fallande

råvarupriser.

Samarbetet har knappast svarat mot de ursprungliga förväntningarna.

Flera av de centrala målen har inte uppnåtts: AVS-ländemas

råvaruberoende har inte minskat och Afrikas andel av EU:s import har

fallit från 6 % år 1976 till ca 3 % under 1990-talet. Även om huvudregeln

för handeln är att AVS-ländema har fritt tillträde till EU-marknaden, är

de flesta produkter som ingår i EU:s gemensamma jordbrukspolitik

undantagna. För dessa varor tillämpas ett komplicerat regelverk med bl.a.

omfattande tullkvoter.

Lomé IV löper ut i februari år 2000. Senast i september 1998 skall

förhandlingar inledas om det framtida samarbetet, som på längre sikt

syftar till bl.a. frihandel. Medlemsstaterna har i stort ställt sig bakom fem

riktlinjer inför förhandlingarna om ett nytt samarbetsavtal med AVS-

ländema.

För det första gäller det att ge en stark politisk dimension åt

partnerskapet. Detta kräver bl.a. en effektivare och mer öppen dialog

syftande till en gemensam politisk vision omfattande MR, demokrati, Skr. 1997/98:122

rättsstaten, gott styrelseskick, konfliktförebyggande och konfliktlösning.

För det andra skall kampen mot fattigdomen ställas i centrum för det nya

partnerskapet. Det gäller att angripa fattigdomen under beaktande av

såväl de ekonomiska tillväxtfaktorerna som tillväxtens sociala och

miljömässiga aspekter. Jämställdhet skall särskilt uppmärksammas.

Förutom regeringar föreslås att partnerskapets aktörer skall omfatta det

civila samhället (enskilda organisationer, fackföreningar m.fl.) och den

privata sektorn. Samtliga aktörer skall få möjlighet att delta i planering

och genomförande av samarbetet.

För det tredje är syftet att främja AVS-ländemas integration i

världshandeln genom en övergång från handelspreferenser till ett bredare

ekonomiskt partnerskap. Detta skall bygga på samarbetsavtal på

regional - eller till en början subregional - nivå, vilka i en framtid kan

utvecklas till frihandelsavtal. EU vill också utveckla ett nära samarbete

på områden såsom investeringar samt utveckling av den privata och

finansiella sektorn, som får allt större betydelse för de internationella

ekonomiska och kommersiella flödena.

För det jjärde vill EU förenkla och rationalisera instrumenten inom det

ekonomiska och tekniska samarbetet. Ett mål är att möjliggöra en större

differentiering mellan länder och att främja större effektivitet. Detta skall

bl.a. uppnås genom en tydligare programmering av biståndet och

utarbetande av landstrategier.

För det femte skall AVS-ländema kvarstå som en sammanhållen grupp,

samtidigt som en regionalisering äger rum.

Sverige har aktivt bidragit till debatten om de framtida relationerna

mellan EU och AVS-ländema och flera svenska ståndpunkter återfinns i

riktlinjerna för det framtida samarbetet. De svenska prioriteringarna i

Lomésamarbetet angavs redan i november 1996 till partnerskap,

Afrikafokus, fattigdomsbekämpning, effektivitet och förenlighet med

WTO.

En förutsättning för större effektivitet i utvecklingssamarbetet är att

fokus förskjuts från Bryssel och EU till Afrika och de afrikanska

samarbetsländema. Detta kräver att EU:s fåltrepresentation i

samarbetsländema förstärks. Helt grundläggande är att

landprogrammeringen skall utgå från samarbetslandets behov och

prioriteringar. Den stora uppsättningen instrument måste också ses över.

Genom preferenser, som EU erbjuder de afrikanska länderna inom ramen

för Lomékonventionen, kan alla industrivaror och flertalet jordbruksvaror

tas in tullfritt på den europeiska marknaden. Som en följd av

utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken är emellertid

Europamarknaden för vissa jordbruksvaror kraftigt skyddad, samtidigt

65

3 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 122

som EU subventionerar exporten av sitt eget jordbruksöverskott. Från Skr. 1997/98:122

svensk sida förespråkas att ett framtida avtal måste utformas i enlighet

med WTO:s regler. Vi strävar efter förenkling av EU:s regelverk för

preferenser till u-ländema och önskar att det separata systemet för

preferenser till AVS-ländema avvecklas. Sverige verkar starkt

pådrivande för att alla de minst utvecklade länderna skall erbjudas

tullfrihet för samtliga varor. Det är även viktigt att de ursprungsregler

som tillämpas för att bevilja preferensbehandling är generösa och enkla

att tillämpa.

Det är viktigt att utveckla den förtroendeskapande karaktär som

Lomésamarbetet har. EU bör visa ett långsiktigt och brett engagemang

för utvecklingen i Afrika. Ett genuint partnerskap måste bygga på ett

politiskt åtagande såväl från AVS-ländema som från EU. Samarbetet bör

utnyttjas bättre för politisk dialog. Dessutom bör partnerskapet mellan

EU och Afrika utvidgas till att omfatta inte endast statliga aktörer utan

också det civila samhället och den privata sektom.

7.3 Afrika och Förenta nationerna

FN har en lång historia av engagemang i Afrika. Under frigörelsen från

kolonialmaktema tog många länder hjälp av FN för att sprida förståelse,

skapa sympati och förankra sin kamp. Särskilt vad gäller kampen mot

apartheid i södra Afrika spelade FN under 30 års tid en central roll.

Sydafrika utestängdes från organisationen och utsattes för FN-ledda

sanktioner.

De tydligaste spåren av FN:s arbete finns kanske ändå inom

utvecklingsområdet. Organisationer som UNDP, FN:s barnfond

(UNICEF), World Food Programme (WFP), Internationella

jordbruksutvecklingsfonden (International Fund of Agrarian

Development, IF AD) och UNAIDS utför ett mycket viktigt arbete inom

sina respektive ansvarsområden. UNICEF:s vaccinationsprogram,

UNAIDS informationsarbete och WFP:s livsmedelsförsörjning av

flyktingar på kontinenten kan nämnas som exempel på FN-verksamheter

som ger resultat.

Inom FN:s verksamhetsområden konfliktförebyggande, fredsfrämjande,

humanitär rätt, utvecklingsbistånd och mänskliga rättigheter står

afrikanska länder och deras situation ofta högt på agendan. Cirka 60 % av

säkerhetsrådets arbete har under 1997 avsett afrikanska frågor. Dessutom

har ett flertal fredsfrämjande FN-insatser genomförts i Afrika söder om

Sahara under de senaste 40 åren, medan FN:s fonder, program och

centrala fackorgan beräknar att mellan 35 och 50 % av deras verksamhet

är riktade mot regionen. Afrikas relation till FN är således

mångfacetterad, och många gånger också mycket komplicerad.

66

I takt med att andelen interna konflikter ökar, både globalt och i Afrika Skr. 1997/98:122

söder om Sahara, har pressen ökat på FN att förändras för att kunna möta

de nya kriser och behov som uppstått. FN:s insatser i bl.a. Somalia och

Stora sjöregionen har gett upphov till allvarlig kritik. Kritiken är dock

ofta motstridig: FN anses antingen for drivande och uppmanas avhålla

sig från inblandning i staters inre angelägenheter, eller så tycker man att

organisationen har agerat for sent och för svagt på humanitära behov.

Balansgången är mycket svår och ofta brister den politiska

samstämmighet och vilja, som krävs från medlemsstaterna för att fatta

svåra beslut. Resultatet har blivit att FN:s rykte i främst centrala Afrika

försämrats och därmed organisationens möjligheter att agera i enlighet

med sitt mandat. Samtidigt kan man, i ljuset av just de allvarliga

politiska, humanitära och utvecklingsmässiga problem som drabbar

regionen, peka på att behovet av FN:s verksamheter ökar. Att möjliggöra

för organisationen att agera initierat och konstruktivt i kriser i Afrika,

samt att säkerställa förtroendet för FN, bör vara en central uppgift för

länder som Sverige med en tydlig multilateral utrikespolitisk profil.

I det mellanstatliga arbetet i FN tillhör de afrikanska länderna den s.k.

77-gruppen (döpt efter det ursprungliga antalet länder), som på 1970-talet

utgjorde ett i vissa frågor starkt och enigt u-landsblock men som i dag

företräder starkt divergerande intressen. Dagens u-landsgrupp rymmer

ofta fler olika intressen och viljor än vad som var fallet före det kalla

krigets slut. En ökad regionalisering kan märkas, men i traditionell G 77-

samordning förefaller den afrikanska gruppen att i vissa sammanhang ha

svårt att vinna gehör för sina ståndpunkter. För FN:s legitimitet och

trovärdighet är det centralt att samtliga regionala grupperingar uppfattar

sig som ägare och ansvarstagare i arbetet. Det globala FN-samarbetet

gynnas därför av att afrikanska länder och deras frågor ges tydlig

uppmärksamhet.

Förtroendet för FN:s arbete i Afrika har traditionellt varit stort, men som

nämnts har vissa negativa förändringar skett under 1990-talet. För att

vända denna utveckling och ta itu med bl.a. det dåliga arvet efter

passiviteten under folkmordet i Rwanda krävs ett flertal åtgärder: FN bör

mer kraftfullt kunna visa att man värnar de små länderna och inte i första

hand identifierar sig med stormaktsintressen. FN:s närvaro på landnivå

bör förstärkas och samordnas i enlighet med de reformtankar, som

Sverige varit med om att utarbeta. FN bör också bidra till att utveckla de

afrikanska ländernas förmåga att hantera kriser och verka för att denna

förankras i Afrika, med ett afrikanskt ”ägarskap”.

I dagsläget prioriterar ofta de afrikanska länderna i FN frågor rörande

utvecklingssamarbete, som på policynivå hanteras inom både

generalförsamlingen och FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC),

och operationellt bedrivs av FN:s olika fonder och program. Sverige och

Norden är mycket aktiva i FN:s utvecklingssamarbete och lämnar

proportionellt sett mycket stora bidrag till detta. Sverige står för 7-12 %

av de centrala fondernas och programmens frivilligt finansierade

67

reguljära budgetar. Totalt ger Sverige årligen två miljarder kronor till Skr. 1997/98:122

FN:s utvecklingssamarbete, varav 35-50 % beräknas gå till Afrika söder

om Sahara. Denna aktiva roll kan ses bl.a. som en fortsättning av det stöd

som vi, inte bara bilateralt, utan också genom FN gav de afrikanska

ländernas självständighetssträvanden.

Det nordiska samarbetet fyller en naturlig och viktig funktion i FN-

arbetet, inte minst mot bakgrund av det goda samarbete som grundlagts

genom de s.k. nordiska FN-projekten. De nordiska länderna agerar ofta

samfallt i styrelserna for FN:s operationella organ.

FN har under åren lanserat ett antal initiativ for att lyfta upp

utvecklingsproblemen i Afrika på den internationella agendan. Bl.a. har

samtliga världskonferenser uppmärksammat afrikanska länders allvarliga

ekonomiska och sociala situation och rekommenderat åtgärder for att

främja en hållbar utveckling. 1996 tog FN:s generalsekreterare, som en

foljd av att biståndsflödena till Afrika minskat, ett samlat initiativ, i vilket

också Världsbanken och IMF ingick, för att mobilisera ytterligare

resurser för utveckling i Afrika. Framgången har hittills varit begränsad.

Vissa afrikanska länder är utöver utvecklingsfrågorna också aktiva i

frågor som bl.a. rör nedrustning, konfliktförebyggande, humanitära

insatser, internationell handel och vissa miljöfrågor. Deras intressen

varierar ofta och ligger ibland långt ifrån svenska positioner. I FN-arbetet

märks inom dessa och andra områden många gånger en klyfta mellan

nord och syd. Fattiga länder känner sig sig marginaliserade och upplever

att FN styrs av nord. Men tydliga tecken tyder samtidigt på att

traditionella landgrupperingar ersätts av nya allianser som uppstår kring

sakfrågor.

Inom de handelspolitiska organisationerna FN:s konferens för handel och

utveckling (United Nations Conference on Trade and Development,

UNCTAD) och WTO har nord/syd-konflikten mattats av och en ökad

samsyn på underutvecklingens orsaker och vilka åtgärder som bör vidtas

för att uppnå en hållbar utveckling har vuxit fram.

I- och u-länder är överens om nödvändigheten av fortsatta ekonomiska

reformer och liberalisering av handel i u-ländema.

7.4 Afrika och de internationella finansiella

institutionerna

För Afrika är Internationella valutafonden (IMF), Världsbanksgruppen,

Afrikanska utvecklingsbanken och andra internationella finansiella

institutioner, bl.a. Internationella jordbruksutvecklingsfonden

(IFAD), centrala aktörer. Tillsammans förmedlade institutionerna under

1996 resurser motsvarande mer än 40 miljarder kronor i form av lån och

gåvobidrag för finansiering av ekonomiska reformprogram och

68

projektverksamhet i afrikanska länder (med särskild tonvikt på de Skr. 1997/98:122

fattigaste). Deras tekniska rådgivningsverksamhet spelar också en viktig

roll.

De internationella finansiella institutionerna är inte några helt

självständiga maktcentra som enväldigt fattar beslut om hur låntagarna

skall bedriva sin politik. De är mellanstatliga organ och har mandat och

agerar utifrån de riktlinjer som ägarna, dvs. medlemsländerna, har gett

dem. Institutionernas engagemang har varit föremål för intensiv debatt i

de afrikanska länderna. Mångas upplevelse av att ha varit utsatta för

diktat utifrån har emellertid med tiden bytts ut mot ett alltmer avspänt

och pragmatiskt samarbete. I synnerhet Världsbanken har över tiden

ändrat sitt arbetssätt och framstår för många av dagens afrikanska

företrädare för det ekonomisk-politiska området som en konstruktiv

partner. Inte desto mindre arbetar de internationella finansiella

institutionerna i en miljö och med frågor som har stor politisk räckvidd

och sprängkraft. Både arbetsmetoder och policy-rekommendationer

kommer säkerligen att prövas och omprövas under de kommande åren.

Världsbanken

Världsbanken är den största multilaterala finansiären i Afrika söder om

Sahara med en årlig utlåning på ca 16 miljarder kronor. I stort sett allt

kanaliseras genom bankens mjuka lånefacilitet International

Development Agency (IDA). Dessutom har International Finance

Corporation (IFC), som är Världsbankens privatsektordel, ökat sin

verksamhet i Afrika. Investeringarna uppgick 1997 till drygt 3 miljarder

kronor. Som ett ytterligare tecken på ökande privata flöden har även

investeringsgarantiorganet MIGA (Multilateral Investment Guarantee

Agency - ett organ inom Världsbanksgruppen) nyligen etablerat sig i

regionen.

Världsbankens betydelse för Afrikas utveckling beror inte bara på

resursvolymen, utan minst lika mycket på dess dominerande inflytande

över de flesta länders utvecklingsstrategi. Långt innan strukturanpassning

och makroekonomisk konditionalitet stod på agendan, utövade banken

sitt inflytande genom valet och utformningen av projekt. I efterhand kan

konstateras att många av dessa var felsatsningar, ofta storskaliga och

orealistiska projekt i statlig regi. Under 1980-talet blev det Världsbanken

som i många fall utformade detaljerna i strukturanpassningsprogrammen,

även om IMF stod för den grundläggande makroekonomiska

konditionaliteten. De afrikanska låntagarna förhandlade fram lån med

ditresta världsbankstjänstemän, medan bankens permanenta

representation i landet var relativt begränsad.

I dag pågår omfattande arbete inom banken för att reformera detta

arbetssätt. I sitt sökande efter en förändrad roll och en ny typ av

partnerskap ser Världsbanken över sitt förhållande till Afrika. Det har

69

präglats av år av strukturanpassning, men också av övertag över Skr. 1997/98:122

låntagarländema, när det gäller kompetens och effektivitet. Risken har då

funnits att man inte har tålamod att vänta utan tar över, driver processer

och därmed underminerar det lokala ägarskap, som banken samtidigt har

velat skapa. Samma problem har återfunnits i förhållande till andra

biståndsgivare.

De pågående reformerna är de mest genomgripande sedan Världsbankens

tillblivelse. De stärker bankens strävan att inte bara bli en volymmässigt

viktig utan också en bättre och kunnigare partner för Afrika.

Anklagelserna för ointresse att lyssna på motparten har lett till

omfattande utbildningsprogram för personalen och en systematisk

decentralisering av verksamheten till samarbetsländema.

Attitydförändringar tar tid, och det är en stor organisation som skall

förändras, men syftet med den pågående omorienteringen är att införa en

annan kultur i banken.

Forskningsresultaten visar att ökat deltagande leder till ökad

måluppfyllelse. Banken har tagit fasta på dessa resultat, även om graden

av deltagande i projekt och program fortsätter att variera. Mera arbete

behövs med den lokala förankringsprocessen. Det civila samhället är

betydligt mera aktivt involverat i beredningen av landstrategier än förut.

Mer kan göras även här, men förändringen är tydlig. Vidare har behovet

av bättre förankring av strukturanpassningsprogrammen diskuterats. Ett

initiativ som lanserades 1997 för att utvärdera programmen från

gräsrotsperspektiv tar också upp problemet med deltagandemetoder. I

Afrika omfattar initiativet Ghana, Mali, Uganda och Zimbabwe. Det

innebär en ny typ av samarbete mellan Världsbanken, det civila samhället

och regeringarna i dessa länder.

Ett annat initiativ, som kan fa betydelse för utvecklingen i Afrika,

fokuserar på kapacitetsbyggande på hela den afrikanska kontinenten.

Initiativet identifierar ett viktigt utvecklingshinder. För att bli ett

fungerande strategiskt verktyg för kapacitetsbyggande måste emellertid

initiativet i sitt nuvarande skick omarbetas. I stället för den planerade

funktionen som framför allt kanal för finansiella resurser skulle det

kunna bli ett forum för utbyte av idéer, lärdomar och metoder. Denna typ

av katalyserande instrument har med framgång använts i

mikrofinansieringssammanhang. Viss lokal kapacitet på t.ex. det

makroekonomiska området finns samtidigt i de afrikanska länderna. Det

är viktigt att institutioner som African Economic Research Consortium

(AERC) och African Capacity Building Foundation (ACBF), som har

spelat en betydelsfull roll och fatt aktivt svenskt stöd, far fortsätta att

utvecklas och fördjupa sin afrikanska förankring och identitet.

Begreppet gott styrelseskick är centralt för alla partnerskap. Det har

särskild relevans i Afrika med dess unga och bristfälliga demokratiska

strukturer. Redan bankens riktlinjer för gott styrelseskick från 1991 tog

upp nyckelområden som ansvar för det offentligas skötsel, insyn i

7C

förvaltningen samt stärkande av rättsstaten och dess institutioner som Skr. 1997/98:122

avgörande för hur framgångsrika Världsbankens insatser i ett

samarbetsland kunde bli. Till nyckelområdena räknas sedan 1997 även

korruption. Korruption påverkar partnerskap negativt och bör bekämpas

gemensamt av samarbetslandet och såväl Världsbanken och IMF som

andra givare.

Ett annat hinder för Afrikas utveckling är förekomsten av krig och

konflikter. Världsbanken har i sina reformer prioriterat ett engagemang i

post-konfliktländer, där bankens kapacitet och erfarenheter kan ge ett

värdefullt bidrag till att bygga en statsförvaltning på ny grund som

underlättar en fredlig utveckling.

De afrikanska ländernas ekonomiska tillväxt är i dag i stort sett i nivå

med länderna i t.ex. Sydostasien, men enligt bankens bedömning är

tillväxten inte hållbar utan omfattande investeringar, både offentliga och

privata. Hög tillväxt är, som tidigare nämnts, nödvändig för att uppnå

målet om fattigdomsreducering. Sverige har, tillsammans med de

nordiska länderna och övriga likasinnade länder, under många år varit

starkt pådrivande för att stärka Världsbankens och övriga

utvecklingsbankers fattigdomsprofil. Grunderna för detta

förändringsarbete är i hög grad de långvariga bilaterala erfarenheterna på

fattigdomsområdet. Arbetet har lett till avsevärda förbättringar, men

mycket återstår. Sverige kommer även i framtiden att spela en aktiv roll

inom dessa institutioner.

Afrikanska utvecklingsbanken

Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB) etablerades 1963, för finansiering

av utvecklingsprojekt, av de dåvarande medlemsländerna i Afrikanska

enhetsorganisationen (OAU). Alla afrikanska stater är nu medlemmar i

AfDB. I början av 1980-talet bereddes icke-afrikanska länder tillfälle att

träda in som minoritetsägare (1/3 av aktiekapitalet). Som en fristående

del i bankgruppen ingår sedan början av 1970-talet den av den

traditionella givarkretsen finansierade Afrikanska utvecklingsfonden

(AfDF), vars verksamhet är inriktad på att stödja utvecklingsprojekt i de

fattigaste länderna genom förmånlig långivning samt gåvobidrag. Banken

utlåning 1996 uppgick till 3,4 miljarder kronor och fondens till 1,9

miljarder kronor.

Efter att under ett antal år ha brottats med allvarliga problem av

administrativ, finansiell och operativ karaktär genomgår banken nu en

genomgripande reformering. Med utgångspunkt i partnerskapstanken

agerar Sverige och övriga nordiska länder på ett framträdande sätt i

reformprocessen, som är nära knuten till de pågående förhandlingarna

om en femte kapitalökning. Processen syftar till att återupprätta

förtroendet för banken, så att den kan spela en effektivare roll i det

afrikanska utvecklingsarbetet. Ansträngningarna inom AfDB att förbättra

71

verksamheten har börjat ge resultat, men banken är fortfarande i behov Skr. 1997/98:122

av bättre styrning och effektivare administration, vilket reform- och

kapitalpåfyllnads-förhandlingen förväntas leda till.

Inom ramen för reformeringsarbetet i banken pågår en process för att

formulera bankens framtida roll i ett Afrika där nya politiska och

ekonomiska förutsättningar råder. I bankens fattigdomsinriktade arbete

bör ingå ökad fokusering på regional integration och

privatsektorutveckling, där banken bör fungera som en katalysator för

privata kapitalflöden. Frågor som jämställdhet och gott styrelseskick, för

vilka bankens starka afrikanska förankring och identitet är en fördel, bör

också vara en viktig del i bankens arbete.

Europeiska investeringsbanken

En stor del av gemenskapens finansiella stöd till Afrika kanaliseras via

Europeiska investeringsbanken (EIB). EIB är en gemenskapsinsitution

och huvuddelen av de medel som banken förmedlar till Afrika söder om

Sahara är medel som kommer ur de finansiella protokoll som medföljer

Lomé-konventionema. Samtidigt är banken en fristående internationell

finansiell institution som ägs direkt av EU:s medlemsländer. Beslut om

projekt fattas av bankens egen styrelse.

Under perioden 1991-1996 finansierade EIB projekt för nära 12

miljarder kronor i till de länder i Afrika som undertecknat Lomé-

konventionen. Banken finansierade framför allt projekt inom följande

sektorer: energi, transport- och kommunikation, vattenförsörjning och -

rening, industri samt den finansiella sektom. Ungefär hälften av medlen

utgick i form av subventionerade lån, medan den resterande delen

utbetalades genom direktinvesteringar i företag eller finansiella

institutioner, eller genom mer riskfyllda typer av lånefinansiering

(konvertibla lån eller förlagslån).

I samband med post-Lomé diskussionerna överväger medlemsländerna

dels att ge EIB en mer självständig roll i hanteringen av gemenskapens

finansiella stöd, dels att låta banken använda sig av fler finansiella

instrument för sina aktiviteter.

Internationella valutafonden

Internationella valutafonden (IMF) spelar en mycket viktig roll i Afrika.

För det första, gäller denna makroekonomisk övervakning och kortsiktig

utlåning till medlemsländer (alla länder i Afrika söder om Sahara är

medlemmar i IMF). För det andra, och än viktigare, utövas inflytandet

genom de koncessionella lån som ges för att finansiera

strukturanpassningsprogram, Enhanced Structural Adjustment Facility

72

(ESAF). Totalt 22 afrikanska länder har erhållit stöd från IMF på

koncessionella villkor i en eller flera omgångar.

IMF:s bedömning av den ekonomiska politiken är direkt styrande för

Världsbankens och bilaterala biståndsgivares stöd till

strukturanpassningsprogrammen. Betalningsbalansstöd ges i princip

endast om IMF godkänt landets ekonomiska politik. Detsamma gäller

skuldomförhandlingar i Parisklubben. IMF:s och Världsbankens

gemensamma initiativ för skuldlättnader, HIPC, är också uppbyggt kring

genomförandet av ESAF. Sveriges stöd till ekonomiska reformer

(skuldlättnader och betalningsbalansstöd) ges normalt till länder som

genomfor IMF-program, även om möjlighet finns att lämna stöd även vid

smärre förseningar i de ekonomiska reformprogrammen eller när

oförutsedda externa hinder försvårar uppfyllandet av vissa villkor.

Ett IMF-arrangemang kan alltså sägas ha en katalytisk effekt, eftersom

det dels möjliggör omförhandlingar av skulder, dels ökar

förutsättningarna för andra resursflöden, både i form av bilateralt bistånd

och privata investeringar.Men detta medför också att IMF far ett

inflytande, som inte enbart handlar om ekonomisk politik i snäv

bemärkelse utan berör både den politiska och sociala verkligheten. Det är

därför inte förvånande att IMF:s råd och villkor - den s.k.

konditionaliteten - blivit kontroversiella, något som diskuteras närmare i

kapitel 8.

En medvetenhet finns inom IMF om att institutionens roll blivit mycket

bredare än den ursprungligen var. Numera diskuteras både sociala frågor

och gott styrelseskick aktivt. Men det är viktigt att betona att IMF:s roll

framförallt är att ge råd och finansiering i syfte att uppnå

makroekonomisk stabilitet. Valutafondens unika kompetens på detta

område kan inte ifrågasättas, men en ökad öppenhet och flexibilitet

kommer att krävas i det framtida samarbetet. Det är positivt att vissa

åtgärder redan har vidtagits för att öka transparensen och insynen i IMF:s

arbete.

7.5 Afrika och det internationella handelssystemet

En grundförutsättning för den internationella handeln är säkra och

förutsägbara spelregler för de ekonomiska aktörerna. Det multilaterala

regelverket för handel har etablerats inom WTO. De afrikanska länderna

är alla små aktörer i världshandeln och därför beroende av att kunna

förlita sig till WTO:s regelverk. Flertalet av länderna i Afrika är redan

medlemmar i WTO.

Det främsta verktyget för den internationella liberaliseringsprocessen har

varit de avtal som genom åren förhandlats fram i WTO och dess

föregångare General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). De

fattigaste länderna, vilka i stor utsträckning återfinns i Afrika, har fatt del

Skr. 1997/98:122

73

av de tullsänkningar och avvecklingen av andra handelshinder i i- Skr. 1997/98:122

länderna som blivit resultatet av förhandlingarna i WTO/GATT. De har

därutöver erbjudits särskilda preferenser. Dessa åtaganden har gjorts utan

att krav ställts på u-ländema att liberalisera sin handel. Först i och med

förhandlingarna i Uruguay-rundan har u-ländema deltagit aktivt och gjort

vissa, om än begränsade, åtaganden om att inte höja sina handelshinder.

Flertalet u-länder lever ännu inte upp till de krav som ett WTO-

medlemskap innebär. Härför finns särskilda stödprogram. Ökade krav

måste nu ställas på u-länderna för att påskynda deras integration i

världshandelssystemet.

De fortsatta förhandlingarna inom WTO:s ram kommer att få stor

betydelse för länderna i Afrika. År 2000 inleds förhandlingar om ökat

marknadstillträde för jordbrukprodukter och sannolikt kommer då även

andra sektorer att tas med i förhandlingarna. Det finns stora förväntningar

om att u-ländema skall delta aktivt i dessa förhandlingar med egna

erbjudanden om liberaliseringar. Den utveckling som skett i Afrika i

handelsliberaliserande riktning är hittills främst ett resultat av de med

IMF och Världsbanken framförhandlade strukturanpassnings-

programmen. Inom ramen för programmen inriktar man sig på att

avveckla de handelshinder, som mest skadar den egna ekonomin.

Ett medel för att de afrikanska länderna skall bli mer effektiva deltagare i

världshandelssystemet är det handelsrelaterade tekniska biståndet som

tillhandahålls både bilateralt och genom WTO, UNCTAD och

International Trade Center (ITC). Detta bistånd är ett stöd, som sträcker

sig från förbättringar av kvalitetskontroll till att utarbeta en nationell

strategi för handelsutveckling, från uppbyggnad av infrastruktur till

avveckling av icke-tariffära handelshinder. Sverige är traditionellt en av

de största bidragsgivarna till detta multilaterala bistånd. Det svenska

biståndet på handelns område har ökat under det senaste året.

Sverige har även agerat starkt pådrivande i det initiativ som togs av

UNDP, Världsbanken, IMF, UNCTAD, International Trade Center (ITC)

och WTO, vid WTO:s ministerkonferens i Singapore i december 1996

för att integrera den handelsrelaterade tekniska biståndsansatsen till de

minst utvecklade länderna (MUL), samt för att öka preferenserna för

MUL-ländemas produkter på i-ländemas och de mer utvecklade u-

ländemas marknader.

Investeringar har en nyckelroll för den ekonomiska utvecklingen. I

Afrika är tillgången på inhemskt kapital otillräcklig och de flesta

afrikanska länder verkar aktivt för att attrahera utländskt kapital.

Huvudorsaker till att utländska investerare tvekar att satsa i Afrika är

bland annat otillräcklig avkastning samt osäkerhet med den ekonomiska

politiken och de rättsliga förhållandena. Genom investeringsavtal och

olika former för investeringsgarantier kan osäkerheten minskas. Antalet

bilaterala investeringsavtal i världen har ökat dramatiskt och uppgår nu

till 1630, varav 260 stycken har upprättats av afrikanska länder.

74

Investeringsavtal kan ibland behöva kompletteras med Skr. 1997/98:122

utvecklingssamarbete som syftar till att stärka regeringarnas kapacitet att

fora en stabil och utvecklingsbefrämjande politik som gynnar både

inhemska och utländska foretag.

Sverige verkar för att ett multilateralt avtal för investeringar skall

upprättas. Sådana förhandlingar pågår inom OECD, med siktet inställt på

att länderna våren 1998 skall kunna enas om ett ”Multilateral Investment

Agreement”. Målsättningen från svensk sida är att de principer som

medlemsländerna enas om i OECD skall kunna få multilateral

tillämpning inom WTO:s ram. Till ett avtal som även omfattar de

afrikanska länderna är vägen dock ännu lång.

Sverige är medlem i det tidigare nämnda MIGA, som erbjuder

försäkringar mot icke-kommersiella risker över en period på 15-20 år.

Svenska företag kan därigenom försäkra sina investeringar i det stora

antal afrikanska stater, som också är medlemmar i MIGA.

8 Ett nytt partnerskap med Afrika

8.1 Bakgrund

För Afrika var 1980-talet i många avseenden ett förlorat årtionde. Till

skillnad från alla övriga världsdelar, var tillväxten i länderna söder om

Sahara i genomsnitt negativ. Stor upplåning under oljeboomen, som

användes till konsumtion och improduktiva investeringar, skapade

dramatiska skuldfällor för många länder. Svag ekonomisk politik med

felaktiga incitament förstärkte krisen. Svaret blev strukturanpassnings-

program i Valutafondens och Världsbankens regi. Sällan har två

institutioner haft en sådan makt över utvecklingen som dessa i Afrika

under 1980-talet. Priset för den nödvändiga ekonomiska saneringen blev

inte bara initialt stagnerande tillväxt och tillbakagång i de sociala

sektorerna, utan också att länderna själva i hög grad tappade kontrollen

över sin egen utveckling. I efterhand kan konstateras att bristen på

förankring och genuint ”ägarskap”, också undergrävde

strukturanpassningsprogrammens legitimitet och effektivitet.

Under 1990-talet har viktiga politiska och ekonomiska förändringar ägt

rum i Afrika. En ny ledargeneration har framträtt, med nya idéer om

ländernas politiska och ekonomiska utveckling. Demokratin har fått

fotfäste och demokratiseringsprocessen fortsätter. Apartheid har

avskaffats i Sydafrika, vilket innebär en nystart för den södra delen av

kontinenten. Det 30-åriga inbördeskriget i Etiopien har bilagts och

Eritrea uppstått, med nya idéer om afrikansk självtillit. Mobutu-regimen

har fallit, som en av de sista bastionerna för ett föråldrat auktoritärt styre.

75

Flera fredsprocesser pågår. Respekten för mänskliga rättigheter ökar i Skr. 1997/98:122

många länder.

Samtidigt kvarstår mycket stora problem. Folkmordet i Rwanda våren

1994 framstår som en av världens största katastrofer. Det kommer att ta

lång tid innan dess sår kan läkas och instabiliteten är fortfarande stor i

regionen. Därtill har ytterligare länder Afrika drabbats av väpnad

konflikt. Antalet fattiga ökar ännu i de flesta länder och

befolkningstillväxt, miljöförstöring och sociala problem av olika slag blir

på många håll allt mer svårhanterliga. HIV/AIDS har drabbat Afrika

särskilt hårt och slår ut en stor del av den produktiva generationen.

Om nästa årtusende som Sydafrikas vice-president Thabo Mbeki hoppas,

skall innebära en renässans för Afrika, måste stora svårigheter

övervinnas. Flera afrikanska ledare vill göra sig oberoende av bistånd, se

en större grad av ömsesidighet i relationerna, och så snart som möjligt se

sina länder inlemmade i sedvanligt internationellt handelsutbyte och dra

till sig privata investeringar. Här finns alltså en önskan att utveckla nya

relationer med omvärlden. En ny generation präglar också bl.a. den

privata sektorn och den akademiska världen. En otålighet har börjat växa,

som måste bemötas med beslutsamma reformer och kraftsamling.

Denna skiftning i politisk ideologi och angreppssätt vad gäller den

ekonomiska utvecklingen är välkommen - men far inte tolkas så att

omvärldens fortsatta ansvar för Afrikas utsatta befolkningar läggs åt

sidan. Vårt stöd behövs, kanske ännu mer än tidigare, for att befasta och

fordjupa framstegen.

Under 1990-talet har den nya ekonomiska politiken börjat ge resultat i

Afrika, om än i betydligt blygsammare termer än på de flesta andra håll.

Insikten om vikten av ett förbättrat ”ägarskap” är allmän. Skall en starkt

ökande tillväxt kunna åstadkommas, som är nödvändig for att lyfta

Afrika ur fattigdomen, måste de afrikanska länderna ta ledningen över sin

egen utveckling. Utan ett sådant kraftfullt nationellt ledarskap och

”ägarskap”, förankrat bland medborgarna själva, blir nödvändiga

reformer svåra att genomföra och uppslutningen kring nationella

utvecklingsplaner otillräcklig. Strukturanpassningsprogrammens och

biståndets stora antal förhandsbestämda villkor (ett struktur-

anpassningsprogram kunde ha ett 100-tal), förhandlade inom en liten

krets, bidrog inte till ”ägarskap” och var heller inte realistiskt möjliga att

uppfylla. Styrningen blev därmed inte trovärdig. Tiden är nu mogen att

istället övergå till målstyrning och se till resultaten.

Mot bakgrund av denna förändringsprocess i Afrika och de lärdomar det

senaste årtiondet av samarbete givit, har behovet att få till stånd en

kvalitativt ny samarbetsrelation vuxit sig allt starkare; i Sverige och

annorstädes. Partnerskap har blivit det begrepp som innefattar dessa

ambitioner.

76

8.2

Ett nytt partnerskap

Skr. 1997/98:122

Partnerskapsbegreppet används i dag av flertalet givare: Världsbanken,

EU, Storbritannien, USA m.fl. Det betyder olika saker. Ett gemensamt

drag är dock en strävan till ökad jämbördighet i relationerna till länder i

Afrika och en ökad bredd. Detta bygger i sin tur på en gemensam insikt

att den traditionella relationen mellan givare och mottagare måste

förändras om bättre samarbetsresultat skall kunna uppnås. Inom OECD:s

kommitté för utvecklingssamarbete (Development Assistance Committe,

DAC), diskuteras nu bland givarländema, efter diskussioner med

mottagarländer, vad som krävs för att uppnå bättre partnerskapsrelationer

och vad ett gott partnerskap bör innebära.

Partnerskap bör ses som ett förhållningssätt i ett samarbete som bygger

på gemensam värdegrund och ömsesidigt fortroende. Gemensamma och

tydligt formulerade mål, villkor, förpliktelser, roller och ansvar ingår i

partnerskapet. Strävan skall vara att åstadkomma ökad jämlikhet och

ömsesidig respekt i relationen, i medvetenhet om den grundläggande

ojämlikhet som givarens resursövertag skapar.

Partnerskapet syftar också till att stärka den svagare parten. Däri ligger

en solidaritetstanke, liksom en insikt om att strävan mot en mer jämlik

värld även ligger i den starkare partens långsiktiga intresse. Sverige bör

kunna värna Afrikas intressen i internationella sammanhang där de

afrikanska staterna inte själva är representerade, under forutsättning att

intressena inte står i konflikt med centrala svenska utrikespolitiska mål.

En gemensam värdegrund kan bestå av bl.a. några av de konventioner

som nästan alla länder skrivit på. Dessa avser politiska och

medborgerliga rättigheter, jämställdhet, barns rätt, demokratiska

grundregler samt sociala och ekonomiska rättigheter. Avsikten är inte att

svänga den moralistiska piskan över fattiga afrikanska länder, utan att

etablera en grundläggande etik som skall styra samarbetet och som

partnerskapets aktörer tagit ställning för i det internationella normativa

arbetet.

8.3 En uppförandekod

Till den kvalitativa delen av partnerskapet hör en uppförandekod, som

bl.a. bör avse följande:

♦ öppenhet och tydlighet om de värderingar och intressen som styr

samarbetet;

♦ en grundläggande inställning avseende uthållighet och långsiktighet;

♦ ett ökat inslag av målstyrning och resultatorientering av bistånd istället

för en mångfald av förutbestämda villkor;

♦ en ödmjuk och lyssnande inställning med respekt för afrikanskt

ansvarstagande och medvetenhet om den lokala miljön;

77

♦ tydlighet om resursåtaganden, utbetalningar och

rapporteringsprinciper;

♦ samordningsvilja bland givarna.

Detta är i första hand svenska utgångspunkter. För båda parter kan

beslutsamhet att bekämpa korruption, öka öppenheten i lokala

beslutsprocesser eller förstärkt redovisning vara exempel på ytterligare

punkter.

En uppförandekod förtydligar premisserna för ett samarbete i

partnerskap, ökar öppenheten och innebär en avsiktsförklaring om hur

man vill att samarbetet skall bedrivas.

8.4 Partnerskapets metodik

För att en ny form av partnerskap skall ges en verklig innebörd, måste

metoderna i samarbetet förändras. En internationell diskussion har

startats på detta område och ett antal slutsatser om den önskvärda

inriktningen kan redan formuleras:

- Afrikanskt ledar- och ägarskap. Detta är kanske den viktigaste

lärdomen av de senaste decenniernas utvecklingssamarbete med Afrika.

Det innebär bl.a. att ett partnerskap bör ta sin utgångspunkt i landets egen

utvecklingsplanering och prioriteringar. Sådana planer tas nu alltmera

fram i konsultativa och demokratiska processer inom länderna,

inkluderande t.ex. diskussion i parlamenten. Det innebär inte en

plädering för återgång till centralistisk statsplanering, utan ger uttryck för

en lyhörd strävan att så långt som möjligt beakta de planeringsprocesser

på nationell och lokal nivå som formar prioriteringar i landet. Det är

vidare önskvärt att de olika landstrategier som nu utformas för ett land i

Världsbanken, EU, FN och bland bilaterala aktörer, knyter an så mycket

som möjligt till den nationella planeringen. Därmed underlättas också

samordningen av biståndet.

- Förbättrad lokal förankring och deltagande. Under 1980-talet

förhandlades vanligen strukturanpassningsprogrammens innehåll och

villkor endast mellan IMF/Världsbanken och ett fatal personer i

finansministeriet. Viktiga utvecklingsfrågor måste nu förankras och

legitimeras på ett helt annat sätt i en nationell politisk process med

deltagande från regering, parlament och gärna med en öppenhet för

media. Ett sådant förfarande tar tid och är mer komplicerat, men är dels

en självklar del i en demokratisk utveckling, dels en förutsättning för ett

gott slutresultat.

- Förbättrad samordning. Ett starkt afrikanskt ägarskap förutsätter en god

givarkoordinering, helst i mottagarlandets egen regi. Det bygger i sin tur

på att givarländema har representation på plats som med beslutsrätt och

som kan delta aktivt i lokala samordningsfora och beslut. En sådan ökad

Skr. 1997/98:122

78

delegering genomfors nu aktivt t.ex. av Världsbanken, Nederländerna Skr. 1997/98:122

och Storbritannien i bl.a. detta syfte. Koordinering underlättas också om

de konsultativa gruppmöten i Världsbankens regi, som nu vanligen hålls i

Paris, flyttas till det berörda landets huvudstad. Därmed underlättas

deltagande från det civila samhället, företagare och andra lokala aktörer.

En sådan utveckling har påbörjats.

Ett utvecklat samspel mellan givare och mottagare i andra samordnande

fora såsom Global Coalition for Africa (GCA) och det av Världsbanken

ledda Special Programme of Assistance for Africa (SPA) kan också bidra

till en effektivare samordning.

- Utvecklat sektor- och budgetstöd. En av de svåraste belastningarna på

svaga afrikanska förvaltningar är att hållla ordning på de många gånger

tusentals projekt som bedrivs i samarbete med olika utländska aktörer.

Det är önskvärt att utvecklingssamarbetet i stället mer övergår i

sektorsamordnade aktiviteter under landets ledning, där alla givare till

sektorn samordnar sina resurser, alternativt ett budgetstöd på sektor- eller

makronivå. Mekanismerna för ett sådant stöd utvecklas nu bl.a. inom

ramen för SPA. Detta kräver också åtgärder på mottagarsidan.

-Förenklade procedurer. Många afrikanska länder brottas med många

olika rapporteringssystem, ett stort antal upphandlingsregler,

utbetalningsproceduerar, redovisningsrutiner etc. Det är angeläget att så

långt möjligt söka utveckla gemensamma procedurer samt att stödja

uppbyggnaden av effektiva lokala system, som är acceptabla för flertalet

givare. Frågan om avbindning av biståndet bör samtidigt drivas vidare.

Forskning visar att bindning både fördyrar och komplicerar.

- Avtalsbunden tydlighet och öppenhet. Det är angeläget att den tydlighet

och öppenhet om de grundläggande principerna i samarbetet, varom talas

ovan, också kommer till uttryck i kontraktsform mellan parterna. Det

gäller även målen för samarbetet, ömsesidiga rättigheter och skyldigheter

och överenskommelser om uppföljning. En form av ett sådant

kontraktuellt förfarande i partnerskap har prövats av de nordiska länderna

och Tanzania sedan 1996.

- Ökad samstämmighet mellan olika politikområden (koherens). Handel,

utveckling, säkerhet, migration, miljö - ett partnerskap måste utformas i

medvetenhet om att dessa områden hänger samman och måste utvecklas i

ett sammanhang. Denna fråga bearbetas för närvarande aktivt inom t.ex.

EU inför förhandlingarna om ett nytt Lomé-avtal. Koherens har också

gjorts till en huvudfråga i den nya brittiska regeringens Vitbok på

utvecklingsområdet.

- Belöna framsteg. Istället för den traditionella mängden av villkor som

inte följts och där sanktioner sällan tillämpats, bör målstyrning införas

med mätbara enkla resultatmål vars uppnående blir en förutsättning för

ett fortsatt bistånd. En konsekvens av ett samarbete i partnerskap, torde

79

bli att länder som kan visa på goda resultat i samarbetet kommer att dra Skr. 1997/98:122

till sig mer resurser.

- Extraordinära skuldlättnadsinsatser for vissa länder. För vissa av de

fattigaste och mest skuldsatta länderna i Afrika måste insatser utöver det

s.k. HlPC-initiativet till. De internationellt samordnade insatserna måste

ge varje drabbat land en realistisk möjlighet att inom överskådlig tid ta

sig ur skuldkrisen genom en kombination av reformer och skuldlättnad.

8.5 Partnerskapets dimensioner

Ovanstående beskrivning av partnerskapets olika beståndsdelar hänför

sig främst till det utvecklingssamarbete som bedrivs mellan regeringarna.

Även om detta samarbete också fortsättningsvis kommer att spela en

central roll i i kontaktytan med Afrika, har partnerskapet flera

dimensioner och fler aktörer. Det finns en önskan, inte minst från

länderna i Afrika, att bredda relationerna och utbytet med omvärlden.

Viktiga element är handel, privata investeringar, forskningsutbyte,

tekniksamarbete, kultur etc. Delar av sådana kontakter kan stimuleras och

subventioneras genom offentliga organ, andra bygger endast på frivillig

medverkan från andra aktörer. Enskilda organisationer, kyrkor, företag,

universitet etc. kan vilja medverka och då inspireras av det offentliga

partnerskapets ramverk och ibland också delta inom ramen för detta.

Det är ett svenskt intresse att inom ramen för en förstärkt Afrika-politik

söka bredda relationerna mellan Sverige och Afrika och fördjupa det

gemensamma engagemanget. Utvecklingssamarbetet rymmer redan inom

sig en mycket stor bredd, med många svenska aktörer inblandade, men

mer kan göras, inte minst för att åstadkomma självbärande samarbete till

ömsesidig nytta. Det offentliga partnerskapet kan ge ett ramverk för detta

och andra former av partnerskap utvecklas parallellt.

För att ett offentligt partnerskap med de beståndsdelar som beskrivs ovan

skall bli effektivt krävs dels att länder i Afrika är beredda att delta, dels

att samsyn kan uppnås med fler givarländer. Ett kvalitativt förnyat

partnerskap enligt ovan innebär stora utmaningar för bägge parter. Är det

möjligt att genomföra? Det måste bli en stegvis process. Det kan inte

omfatta alla länder. Det kan inte bli allomfattande överallt. Betoningen

måste läggas på att det innebär ett förhållningssätt som troligen kan

realiseras endast steg för steg och del för del. Vissa minimiförutsättningar

måste föreligga för att de första stegen skall kunna tas.

Ett framgångsrikt partnerskap innebär ett kvalitativt steg framåt för att

mer effektivt bidra till att minska fattigdomen i Afrika.

80

8.6

Konditionalitet och partnerskap

Skr. 1997/98:122

Resursöverföringar mellan länder sker aldrig helt utan villkor. När det

gäller rent kommersiella lån är villkoret återbetalning på rent

marknadsmässiga villkor. När det gäller överföringar som innehåller

biståndselement ställs villkor för att säkerställa stabilitet och utveckling

samt ett effektivt utnyttjande av resurserna. När det gäller lån från

Världsbanken, IMF och andra internationella finansiella institutioner

ställs krav på en sund ekonomisk politik också i syfte att säkerställa

återbetalning och därmed fortsatt utlåning.

I dag finns, till skillnad från situationen i början av 1980-talet, en

gemensam grundsyn på problemen och vilka reformer som är

nödvändiga. De brister som tidigare funnits i villkorens utformning har

också med tiden successivt förbättrats. De sociala konsekvenserna

hanteras mer ändamålsenligt. Man verkar också numera för att få till

stånd ett fatal nyckelindikatorer och undvika det stora antal villkor och

indikatorer som varit vanliga i olika lånedokument. En diskussion förs

också om att ersätta traditionella villkorspaket med långivning baserad på

en bedömning av den förda politiken i låntagarländema. Det finns goda

förutsättningar för en ny fas i strukturanpassningsprogrammen, där de i

större utsträckning utformas gemensamt av långivare och låntagare och

leder till bestående framsteg.

Ett problem kan dock vara att mottagaren saknar kapacitet att genomföra

en verklig förändring. Här spelar den institutionsuppbyggnad och

kunskapsöverföring som institutionerna bidrar med en viktig roll i att

stärka ländernas förmåga att genomföra reformer. IMF och Världsbanken

har stor expertis och en viktig roll i att ge råd och bygga upp inhemsk

kapacitet.

Med utgångspunkt från att nationellt ägarskap är nödvändigt, är frågan

hur multilaterala och bilaterala finansiärer kan samarbeta for att på bästa

sätt stödja en reformprocess som syftar till hållbar tillväxt och

fattigdomsbekämpning. I enlighet med ovanstående är det ändamålsenligt

att det bilaterala betalningsbalansstödet knyts till en sund ekonomisk

politik och IMF-program.

Olika givare har olika roller som bör förtydligas. Samtidigt måste det ske

bättre samordning mellan givarna, helst under mottagarlandets ledning.

IMF bör utifrån ländernas specifika förutsättningar ha en mer aktiv

diskussion med biståndsgivare för att kunna bättre förutsäga det framtida

inflödet av betalningsbalansstöd och annat bistånd. Det bör finnas

mekanismer som lätt kan samordna givarna när externa chocker drabbar

länder och därmed ändrar förutsättningarna for anpassningsprogram.

Bilaterala givare, liksom även EU, kommer att få en tydligare

makroekonomisk roll vid övergång till programsektorstöd och det bör

finnas system för att hantera detta. Bilateralt bistånd har också en viktig

81

roll inom det tekniska biståndet (t.ex. svenskt förvaltningsstöd) som kan Skr. 1997/98:122

ha relevans för de internationella finansiella institutionerna.

9 En förnyad svensk Afrikapolitik

9.1 Förändrade förutsättningar

Afrika befinner sig i ett brytningsskede beroende både på utvecklingen

på kontinenten och på de snabba förändringarna i omvärlden. Många

länder har genomgått en process i demokratisk riktning och har nu en,

åtminstone på ytan, demokratisk ordning med folkvalda ledare och

fungerande parlament. De demokratiska landvinningarna sedan början av

1990-talet har i ett afrikanskt perspektiv varit stora, men de är ännu

bräckliga och behöver konsolideras och utvecklas vidare. Det finns

förhoppningar att den nya generationens ledare skall ha förmågan och

viljan att verka i denna riktning.

Jämsides med demokratiseringsprocessen har i många länder genom

ekonomiska reformprogram grunden lagts för en hållbar ekonomisk

utveckling. Därmed är förutsättningar på väg att skapas för ett ökat

afrikanskt deltagande i världsekonomin. Det finns emellertid en risk att

Afrika lämnas utanför globaliseringsprocessen och ytterligare

marginaliseras - en utveckling som i ett längre perspektiv skulle kunna få

allvarliga konsekvenser ekonomiskt och politiskt inte bara för Afrika

utan för världen i dess helhet.

I dagens sammanlänkade värld finns ett starkt och ömsesidigt utrikes-

och säkerhetspolitiskt intresse av att minska klyftorna och undvika en

utveckling som går i kraftig otakt. Ekonomisk utjämning och ökade

kontakter mellan folken främjar en fredlig global utveckling, som är till

gagn för alla. Ekonomisk utveckling, fred och demokrati hänger samman

och är ömsesidigt förstärkande. Säkerhet och solidaritet är odelbara.

Alla länder, kanske särskilt de små, behöver en regelbaserad

internationell ordning, som tillvaratar inte bara de starkaste ländernas

intressen. För att sådana system skall kunna utarbetas och efterlevas

måste alla aktörer samspela, på grundval av ett minimum av samförstånd

om vilka de globala problemen är och hur de skall angripas. Alla stater

måste således kunna inbegripas i detta internationella samtal.

Redan i ett av den svenska biståndspolitikens grunddokument, prop.

1968:101, uttrycktes detta samband på ett sätt, som fortfarande är

relevant:

82

”Social rättvisa och utjämning krävs inom nationerna och samma krav Skr. 1997/98:122

måste upppställas för förhållandet mellan nationerna. Orättvisor i

fördelningen av världens tillgångar ger upphov till spänningar och

konflikter inom och mellan länderna. Känslan av solidaritet och ansvar

över gränserna är uttryck för insikten om att fred, frihet och välstånd inte

är exklusivt nationella angelägenheter utan något alltmer universellt och

odelbart. De senaste årens många öppna mellanstatliga konflikter har

nästan undantagslöst uppstått i de fattigare delarna av världen.”

Till detta kan i dag läggas att mellanstatliga konflikter inte längre är lika

vanliga som inbördes väpnade konflikter, i vilka civilbefolkningen dras

in på ett alltmer brutalt sätt - samtidigt som fattigdom kvarstår som en

huvudorsak till konflikterna. FN:s säkerhetsråd ägnar i dag mer än

hälften av sitt arbete åt sådana konflikter i Afrika. Som medlem av FN

delar Sverige världssamfundets ansvar för att komma till rätta med denna

situation, liksom de afrikanska staterna har intresse av att Sverige fortsatt

engagerar sig i frågor om fredsbevarande och konfliktlösning.

Förutom det generella intresset av en fredlig global utveckling finns

också risker förknippade med en fortsatt instabil situation i stora delar av

Afrika. Instabiliteten drabbar i första hand de afrikanska länderna själva,

men påverkar också Sverige och övriga Europa, som ju globalt sett utgör

ett afrikanskt närområde. En växande illegal invandring är ett sådant

problem, liksom ökande internationell kriminalitet på exempelvis

narkotikaområdet. Internationell terrorism är ett annat fenomen som kan

följa av att människor ser sig ekonomiskt, politiskt eller socialt

kringskurna.

Afrikas relativt sett små och outvecklade ekonomier utgör i ett längre

perspektiv en stor, outnyttjad potential. Ökad ekonomisk integration och

ett allt snabbare och mer utvecklat varuutbyte länderna emellan kan på

sikt skapa nya marknader. I dag utgör Afrika en liten marknad men

investeringar på senare tid som Volvos i Botswana och Telias i Uganda

åskådliggör de nya möjligheter som trots allt finns. En marknad på flera

hundra miljoner människor i länder med stora behov av investeringar i

infrastruktur och med en genomsnittlig tillväxt på över 5 % per år är

naturligtvis av intresse för utländska investerare och exportörer.

Att Afrika spelar en viktig roll som en integrerad del av världssamfundet

är också tydligt på andra, specifika områden. Ett par exempel kan hämtas

från miljöområdet: skogsskövling och ökenspridning kan leda till

klimatförändringar, som påverkar ekologiska samband över hela världen.

Hotet mot den biologiska mångfalden innebär, genom att utgångsmaterial

för växtförädling och forskning kan försvinna, likaledes risker för

jordbruk och teknologiutveckling i alla länder.

Afrikas råvaruresurser har i större utsträckning än någon annanstans

förblivit oexploaterade. Med tilltagande knapphet på andra håll kommer

deras betydelse för den globala försörjningen att öka. Det ligger i allas

långsiktiga intresse att kontinentens naturresurser nyttj as på ett hållbart Skr. 1997/98:122

och ekologiskt anpassat sätt.

Ett breddat och fördjupat svenskt engagemang i Afrika kan också ses

som ett bidrag till att minska de afrikanska ländernas beroende av

särintressen i omvärlden. Från svensk sida är vi betjänta av fördjupade

kunskaper om de afrikanska länder, där det svenska engagemanget hittills

varit begränsat, för att fullt ut kunna utnyttja vårt medlemskap i EU och

FN, för närvarande som medlem av säkerhetsrådet.

Samtidigt som ansvaret för utvecklingen i första hand ligger hos länderna

själva, är omvärldens stöd av central vikt i det brytningsskede, som

Afrika nu befinner sig i och som beskrivits i det föregående.

Solidaritetstanken utgör grunden för den svenska Afrikapolitiken. Den

utgår från den allmänmänskliga skyldigheten att utsträcka en hand till de

sämre lottade. I en gemensam ansträngning kan marginaliseringen av

Afrika vändas i sin motsats. Ett förnyat fokus på Afrika innebär ett

ställningstagande för fortsatta strävanden efter global jämlikhet och

samfälld, harmonisk utveckling.

En förnyad och förstärkt svensk Afrikapolitik får mot denna bakgrund

följande inriktning:

♦ att stödja afrikanskt ledda förändringsprocesser mot fördjupad

demokrati och uthållig ekonomisk tillväxt, med särskild inriktning på

fattiga människors situation;

♦ att utveckla partnerskap mellan Afrika och omvärlden;

♦ att stärka det långsiktiga utbytet mellan Sverige och Afrika.

De rekommendationer som framförs i det följande skall samtliga ses mot

bakgrund av partnerskapets grundidéer.

9.2 Att stödja afrikanskt ledda förändringsprocesser mot

fördjupad demokrati och uthållig ekonomisk tillväxt,

med särskild inriktning på fattiga människors

situation

Demokrati, mänskliga rättigheter och gott styrelseskick

Afrika står inför den stora utmaningen att fördjupa, bredda och

konsolidera den demokratiseringsprocess som på allvar tagit fart under

1990-talet. Sverige kan på olika sätt stödja Afrikas länder i deras

strävanden att finna sina former för demokrati, baserade på de mål och

värden som är nedlagda i FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga

84

rättigheterna och efterföljande sex konventioner. Den afrikanska

samförståndskulturen och framför allt dagens livfulla och livskraftiga

demokratiska debatt i Afrika ger skäl att hoppas på dynamiska

förändringar de kommande åren.

Det civila samhället är av central betydelse för demokratins befästande

och vidareutveckling. Ett viktigt inslag i det svenska

utvecklingssamarbetet med afrikanska länder under senare år har varit

stöd till det civila samhället, antingen direkt eller genom svenska och

internationella organisationer.

Som särskilt utvecklas i regeringens skrivelse om ”Demokrati och

mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete ” vill Sverige bl.a.

främja:

♦ livskraftiga civila samhällen med en mångfald av demokratiska

organisationer;

♦ en demokratisk kultur av tolerans, respekt, deltagande och öppenhet;

♦ effektiva demokratiska institutioner och procedurer;

♦ fria och oberoende media;

♦ respekt för de mänskliga rättigheterna.

Skr. 1997/98:122

Sverige skall särskilt stödja processer såväl inom offentlig verksamhet

som inom det civila samhället, som kan leda till större öppenhet och

insyn, mångfald och dynamik, kompromissvilja och överbryggande av

motsättningar samt ökat ansvarstagande.

Sveriges instrument för att främja detta är en kombination av

utvecklingspolitisk dialog och konkreta insatser. Direkt demokrati- och

rättighetsfrämj ande bistånd till Afrika skall öka i volym, effektiviseras,

vara strategiskt och ha ett långsiktigt perspektiv.

I syfte att främja ett gott styrelseskick kommer Sverige bl.a. att:

♦ lägga ökad vikt vid frågor sammanhängande med gott styrelseskick

såväl i den politiska dialogen med olika afrikanska länder som i

utvecklingssamarbetet;

♦ stödja insatser för att stärka den offentliga sektoms inklusive den

lokala administrationens, kapacitet och kompetens;

♦ verka för en effektivare tillämpning av rättsstatens principer;

85

♦ fortsätta stödja kampen mot korruption bl.a.genom att verka för bred Skr. 1997/98:122

internationell uppslutning kring de regelverk, som utarbetats inom

OECD, samt att verka för att Världsbanken, IMF och FN-systemet

ägnar fortsatt stor uppmärksamhet åt problem sammanhängande med

korruption.

Att förebygga och hantera konflikter

Demokrati, ekonomisk och social utveckling och fred och stabilitet är

ömsesidigt förstärkande. Att varaktigt förebygga, hantera och lösa

våldsamma konflikter kräver insatser och framsteg på alla områden.

Under senare år har medvetenheten ökat om behovet av olika instrument,

inte minst att utveckla kapaciteten att vidta konflikthanterande åtgärder. I

det afrikanska sammanhanget har utvecklingssamarbetets aktörer, FN,

Världsbanken, bilaterala givare och många enskilda organisationer

kommit att spela en allt viktigare roll i komplexa kriser, men även i mer

långsiktiga situationer för att hantera kriser.

I det nya politiska tänkande, som vuxit fram i Afrika, ingår som en viktig

del ett ökat afrikanskt ansvarstagande för att förebygga, hantera och lösa

våldsamma konflikter. Den afrikanska enhetsorganisationen OAU

inrättade år 1993 en särskild ”konfliktlösningsmekanism”. Denna har nu

skaffat sig resurser att systematiskt följa utvecklingen i potentiella

krishärdar och ge underlag för politiska beslut. Metoderna för handling

och konkreta åtgärder är ännu under uppbyggnad men har hittills

omfattat bl.a. insatser av särskilda sändebud och observatörer. Även

subregionala organisationer, t.ex. inom SADC, har engagerat sig i

liknande verksamhet.

På detta område kommer Sverige bl.a. att:

♦ aktivt medverka i pågående försök att stärka den afrikanska

kapaciteten när det gäller förebyggande och hantering av våldsamma

konflikter i Afrika, inklusive fredsbevarande;

♦ bidra till att vidareutveckla former för tätare politisk dialog och

samverkan kring fredsbevarande arbete mellan Norden och Afrika;

♦ fortsatt verka för uppbyggande av kapacitet i EU när det gäller

konfliktförebyggande verksamhet samt för ett systematiskt

användande av organisationens och medlemsländernas information för

att diskutera potentiella konflikthärdar och handlingsalternativ - tidig

varning och tidig handling;

♦ inom ramen för utvecklingssamarbetet, bilateralt såväl som

multilateralt, utnyttja tillfallen att identifiera konfliktorsaker och

86

konfliktrisker samt i möjligaste mån utforma samarbetet så att det

motverkar och förebygger dessa;

♦ fortsatt utveckla svensk kompetens i dessa frågor.

Ekonomiska reformer och tillväxt

En hållbar förbättring av fattiga människors levnadsstandard kan inte

uppnås utan en kraftigt ökad ekonomisk tillväxt. En tillväxttakt på i

genomsnitt inemot 5-7 % per år (dvs. 2-4 % per capita) bedöms som

nödvändig för att antalet fattiga skall minska. Därtill krävs att

produktionens struktur och resursernas fördelning är sådan att tillväxten

når ut även till eftersatta grupper och områden.

Det internationella samfundet måste verka för att den vändning som

noteras i de afrikanska ekonomierna befästs och förstärks. De

ekonomiska reformprocesserna måste gå vidare och utvecklas. Insikten

om detta och om processernas komplexa och långsiktiga natur är nu långt

större än när de inleddes i början av 1980-talet, hos de afrikanska

regeringarna såväl som hos de utländska finansiärerna.

Reformprocessen avser inte bara makroekonomisk stabilitet och

liberalisering av marknader. Detta är de första - och relativt lätt

definierade - stegen. Många länder har här fortfarande steg att ta men

många länders tillväxt hämmas också av skuldkrisen. Makroekonomisk

stabilitet, en fungerande marknadsekonomi och en väg ut ur skuldkrisen

är emellertid inom räckhåll för ett stort antal afrikanska länder. Med

internationell samverkan kan detta minimum åstadkommas. För att

lyckas krävs dock att i än högre grad fokus sätts på det offentliga

ansvaret, bekämpande av korruption, institutionsutveckling på nationell

och lokal nivå, grundläggande infrastruktur, utveckling av utrikeshandeln

och framför allt social utveckling.

Samtidigt är kunskapen om förutsättningarna för reformerna på

mikronivå inte tillräckligt utbredd. Detta gäller bl.a. insikten om att

institutionella och sociokulturella faktorer på gräsrotsnivå - inte minst

sådana som har att göra med mäns och kvinnors olika roller - har stor

betydelse för möjligheten att genomföra reformer som leder till

ekonomisk tillväxt. Dessa faktorer samverkar för att frigöra de fattigas

produktionskraft, särskilt i jordbruket, och att möjliggöra för det allt

starkare företagandet att utvecklas. Kunskap om detta måste utvecklas

och tillämpas.

På detta område kommer Sverige bl.a. att verka för:

♦ fortsatt stöd, multilateralt och bilateralt, till ekonomiska

reformprogram som syftar till stabil och långsiktig ekonomisk och

social utveckling;

Skr. 1997/98:122

87

♦ internationell samverkan för att land efter land skall ta sig ur

skuldkrisen;

♦ stöd till utveckling av kapacitet och institutioner för genomförandet av

reformprocessen;

♦ stöd till utveckling och tillämpning av kunskap om institutionella och

sociokulturella förutsättningar för reformprocessen på mikronivå;

♦ att i högre grad fokusera på de handelspolitiska och

näringslivsutvecklande aspekterna av de ekonomiska

reformprogrammen.

De fattigas rätt

Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet för Sveriges

utvecklingssamarbete. Trots tillväxten ökar fortsatt antalet fattiga i

Afrika. Om inte trenderna ändras, kommer närmare hälften av världens

fattiga att finnas i Afrika år 2010.1-ländema har i OECD-dokumentet

”Shaping the 21st Century” åtagit sig att i en ny anda av partnerskap

bidra till att antalet fattiga halveras.

Regeringen redovisade i sin skrivelse ”De fattigas rätt - vårt

gemensamma ansvar” (skr. 1996/97:169) hur Sveriges

utvecklingssamarbete kan stärkas för att bidra till fattigdomsbekämpning.

1 linje med denna skrivelse kommer Sverige bl.a. att:

♦ utveckla ett brett partnerskap på olika nivåer i samhället, byggt på en

öppen dialog med regeringen i respektive land;

♦ inrikta utvecklingssamarbetet på processer, där de fattiga själva tar

ansvar och känner delaktighet och som stärker deras säkerhet, förmåga

och möjligheter. Utgångspunkten skall vara de fattigas syn på sin egen

situation;

♦ i högre grad inrikta biståndet på programbistånd med aktiv

samordning av biståndet under mottagarlandets ledning;

♦ stödja en jämlik ekonomisk tillväxt, t.ex. genom att bidra till

förutsättningar för produktivitetshöjning inom småjordbruket och för

småskaligt privat företagande;

♦ särskilt beakta barnens situation genom att verka för att ett

systematiskt bamperspektiv tillämpas i det internationella

utvecklingssamarbetet i Afrika, såväl bilateralt som multilateralt, med

utgångspunkt från barnets rättigheter.

Skr. 1997/98:122

88

Skr. 1997/98:122

Jämställdhet

Ett gott styrelseskick och en fungerande rättsstat innebär att både kvinnor

och män kan göra sig hörda och påverka den politiska agendan. Eftersom

kvinnors och mäns rättigheter och deltagande i beslutande fora generellt

bottnar i föreställningar om mäns överordnade respektive kvinnors

underordnade roll - ekonomiskt, kulturellt och politiskt - krävs ett brett

spektrum av åtgärder, ekonomiska och sociala, för att öka kvinnors

deltagande i demokratiska processer på alla nivåer och stärka kvinnors

åtnjutande av mänskliga rättigheter. Stöd till det civila samhället måste

beakta att kvinnor deltar betydligt mindre än män i beslut på olika

politiska nivåer: internationellt, nationellt, regionalt och på bynivå,

liksom i frågor som rör den egna familjen och dem själva. Stöd till ett

demokratiskt samhällsbyggande måste därför bl.a. inriktas på kvinnor

som aktiverar sig på lokal nivå, utanför formella strukturer, kring

praktiska frågor om ekonomisk och social samverkan.

På detta område kommer Sverige bl.a. att:

♦ stödja initiativ, engagemang och organisationer i de afrikanska

samhällena som arbetar för att omsätta jämställdhetsperspektivet,

kvinnors rätt, till vardagsverklighet;

♦ verka för att allt utvecklingssamarbete, bilateralt såväl som

multilateralt, skall utgå från kvinnors och mäns lika rättigheter,

möjligheter och skyldigheter.

Kapacitetslyft

Partnerskapet kräver satsning på utveckling av kompetens och

institutioner i samarbetsländema. Ett kunskaps- och kapacitetslyft måste

komma till stånd, som gör det möjligt för de afrikanska länderna att

utforma en effektiv egen politik för att bekämpa fattigdomen. En

grundläggande förutsättning för att detta skall ske är att ländernas system

för kompetensförsörjning på olika nivåer utvecklas, liksom ländernas

kompetens att nyttja och utveckla kunskap. Samtidigt med fortsatt stöd

till basutbildning, som gör det möjligt för alla att delta i en demokratisk

samhällsutveckling, måste yrkesskolor och universitet utvecklas.

Utvecklingen på IT-området skapar nya förutsättningar för ett effektivare

informations- och kunskapsutbyte.

För att medverka till ett kapacitetslyft i afrikanska länder kommer

Sverige bl.a. att:

♦ fortsatt stödja ökad bredd och kvalitet i ländernas basutbildning med

fokus på primärskolan;

89

Skr. 1997/98:122

♦ främja utveckling av universitet för högre utbildning och forskning;

♦ främja ländernas grundläggande kapacitet för forskningsutveckling

inom nyckelområden, både som en förutsättning för kvalitet i högre

utbildning och för att skapa en grund för oberoende

kunskapsutveckling, analys och debatt;

♦ fortsätta stödet till oberoende afrikanska forskningsinstitutioner och

nätverk;

♦ stödja nationella och regionala institutioner för utbildning av

statstjänstemän i nyckelfunktioner;

♦ stödja uppbyggandet av kapacitet för att utreda och belysa

samhällsfrågor för beslutsfattare och allmänhet;

♦ utarbeta en IT-policy för utvecklingssamarbetet med särskilt

beaktande av situationen i Afrika.

Regionalt samarbete

Regionalt samarbete är en viktig faktor för att skapa politisk stabilitet och

ekonomisk utveckling. Förändringarna i Afrika under 1990-talet har

medfört bättre förutsättningar för det regionala samarbetet, även om

politiska och strukturella hinder alltjämt inverkar menligt på och

fördröjer integrationsprocessen. AfDB fokuserar i sitt reformarbete på

ökade insatser för regionalt samarbete. Såväl OAU som ett antal

subregionala organisationer, främst SADC, EAC, ECOWAS och IGAD,

har under senare år aktiverats och kan på sikt fa stor betydelse för

utvecklingen i Afrika. Sverige har genom åren lämnat stöd åt regionala

samarbetssträvanden i Afrika, särskilt i södra och östra Afrika.

Regeringen kommer under året att lägga fast en strategi för det svenska

stödet till regionala verksamheter i Afrika.

För att främja ett ökat regionalt samarbete kommer Sverige bl.a. att:

♦ stödja de afrikanska strävandena att öka det regionala ekonomiska

samarbetet, minska handelshindren och att utveckla en modem,

gemensam ekonomisk lagstiftning;

♦ stödja insatser för att främja kompetensutveckling och

institutionsbyggnad inom regionala organisationer;

♦ stödja regionalt samarbete inom områden som fred och säkerhet,

jordbruk och markvård, vattenresurser samt demokrati och mänskliga

rättigheter;

90

♦ inom EU verka for ökat samarbete med regionala organisationer i

Afrika;

♦ verka för ett regionalt samarbete kring Viktoriasjön inspirerat av det

framgångsrika Östersjösamarbetet.

Hållbart utnyttjande av naturresurser

Jordbruk, boskapsskötsel, fiske och skogsbruk utgör basnäringarna i en

afrikansk omgivning, där de naturliga förutsättningarna utnyttjas till sin

yttersta gräns för att säkra människors överlevnad. Frågan om

livsmedelssäkerhet och hållbart utnyttjande av naturresurser är därför av

central betydelse för hela Afrikas kontinent. Många naturresurser, t.ex.

vatten, delas av flera länder. För att kunna nyttja sådana resurser på ett

hållbart sätt krävs samarbete mellan länderna.

Regeringen har i sin proposition för godkännande av FN:s

ökenkonvention (prop. 1995/96:42) samt i sin skrivelse ”Sveriges

internationella samarbete för hållbar utveckling” (skr. 1996/97:2) angett

hur det svenska utvecklingssamarbetet skall bidra till hållbart utnyttjande

av naturresurser. Regeringen har också godkänt det handlingsprogram för

hållbar utveckling, som Sida utarbetat.

För att främja ett hållbart utnyttjande av naturresurser kommer Sverige

bl.a. att:

♦ utgå från ländernas ansvarstagande, nationellt och i internationella

åtaganden, och deras prioriteringar i stödet till hållbara

produktionssystem och förbättrad naturresurshushållning, särskilt

inom områdena vatten, mark och skog;

♦ bidra till att stärka kapacitets- och institutionsutveckling bl.a. genom

att stärka den expertgrupp i Nairobi, som arbetar med markutnyttjande

med utgångspunkt från svenska erfarenheter i östra Afrika;

♦ uppmärksamma traditionell kunskap, som i kombination med

utveckling av lokala grödor kan bidra till ökad livsmedelssäkerhet;

♦ stödja regionalt samarbete för hållbart utnyttjande av vattenresurser

och bidra till att åtgärder för vattenutnyttjande som beslutas inom

ramen för FN:s Kommission för hållbar utveckling far genomslag

samt att Global Water Partnerships verksamhet stödjes;

♦ genom olika kanaler bidra till att länderna kan genomföra sina

åtaganden i FN:s konventioner och protokoll som rör miljö och

utveckling, särskilt följande: ökenbekämpning, biologisk mångfald,

klimatförändringar och uttunning av ozonskiktet.

Skr. 1997/98:122

91

9.3

Att utveckla partnerskap mellan Afrika och

omvärlden

Den internationella diskussionen om Afrika präglas i hög grad av önskan

att lägga en ny grund för relationerna. Partnerskap är det begrepp som

oftast används, inte bara i Sverige, för att uttrycka ambitionen att minska

beroendet, bredda kontaktytorna och åstadkomma en kvalitativ och

metodisk förnyelse.

När det gäller att realisera partnerskapstanken i det internationella

samfundet, öppnar sig ett stort område för närmare samarbete mellan

Sverige och Afrika såväl genom utvecklingssamarbetet som i andra

former. Först och främst bör Sverige, i linje med sina traditionella

utrikespolitiska målsättningar, fortsätta att verka för en politik som leder

till en positiv utveckling i Afrika. Detta innebär att vi lyssnar till våra

afrikanska partner och i möjligaste mån agerar i samförstånd med dem,

när frågor som berör Afrika behandlas i internationella sammanhang. Ett

vidgat konsultationsförfarande i internationella angelägenheter av

gemensamt intresse eller av intresse för endera parten faller sig också

naturligt. Det är vidare viktigt att dialogen med de afrikanska länderna

breddas, också vad gäller frågor som ligger utanför den afrikanska

problematiken.

Kapacitets- och kompetensuppbyggnad i Afrika är ett viktigt led i

strävandena att stärka det afrikanska internationella engagemanget.

Sverige stödjer bilateralt, och även genom internationella organisationer,

insatser som syftar till att höja den afrikanska kompetensen i detta

avseende.

Europeiska unionen

Europeiska unionen är världens största handelspartner och finansiär av

internationellt utvecklingssamarbete. EU:s samarbete med de afrikanska

länderna och regionerna är mycket viktigt för Afrika: ungefar hälften av

Afrikas export går till EU och hälften av biståndet till kontinenten härrör

från Europa. EU har också ett särskilt intresse av samarbetet med Afrika.

Afrika ligger i Europas närområde och EU-ländema har stor samlad

erfarenhet av kontinenten. Genom sin närhet, sina omfattande relationer

med Afrika, och genom att i sina externa relationer omfatta de tre

områdena gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, utvecklingssamarbete

och handelspolitik kan EU spela en betydande roll för den fortsatta

utvecklingen i Afrika. Sveriges tradition av politiskt engagemang och

omfattande utvecklingssamarbete i Afrika ger oss särskilda möjligheter.

EU följer inom ramen för den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (GUSP) den politiska utvecklingen i Afrika och söker

genom olika åtgärder bidra till att skapa fred och försoning, demokrati

och ökad respekt för mänskliga rättigheter. Ökad samstämmighet

Skr. 1997/98:122

92

(koherens) mellan EU:s olika politikområden är en viktig fråga, både i Skr. 1997/98:122

det framtida Lomésamarbetet och i EU:s samarbete med

utvecklingsländer i stort.

Förhandlingar om ett nytt avtal mellan EU och AVS-ländema kommer

att inledas under 1998. Sverige har aktivt bidragit till debatten om de

framtida relationerna med dessa länder och flera svenska ståndpunkter

återfinns i de politiska riktlinjerna inför förhandlingarna.

Inom EU kommer Sverige bl.a. att:

♦ verka för ökad samstämmighet mellan unionens olika politikområden;

♦ verka för att partnerskapstanken far genomslag såväl i den

gemensamma säkerhets- och utrikespolitiken som i EU:s

utvecklingssamarbete och i de framtida relationerna med AVS-

ländema;

♦ verka för bättre samarbete mellan EU och FN;

♦ verka för en förstärkt politisk dialog mellan EU och Afrika;

♦ verka för ökad fokusering på fattigdomsbekämpning i EU:s

utvecklingssamarbete;

♦ i de kommande förhandlingarna mellan EU och AVS-ländema verka

för att WTO:s regler avspeglas i det nya avtalet;

♦ verka för en liberaliserad handel med ökat tillträde för varor från

AVS-ländema till alla de avtalsslutande ländernas marknader;

♦ verka för ökat stöd till regionalt samarbete mellan AVS-ländema;

♦ verka för att EU:s organisation, struktur och kompetens för

utvecklingssamarbete förstärks, bl.a. genom utvecklade

biståndsformer, t.ex. sektorstöd, och ökad delegering till fältet, i syfte

att effektivisera biståndet.

Förenta nationerna

Förenta nationerna spelar en avgörande roll för Afrika. Från

avkolonisering, antiapartheidkampen och dagens

konflikthanteringsinsatser till det omfattande humanitära, ekonomiska

och sociala arbetet har FN:s arbete varit intimt sammanlänkat med

Afrikas framtid. Därför är arbetet med att stärka och reformera FN av

avgörande betydelse för Afrika.

93

Som en följd av Sveriges tydliga multilaterala profil och engagemang i

globala rättvisefrågor samt av det omfattande svenska stödet till

befrielserörelsema i Afrika åtnjuter Sverige, liksom övriga nordiska

länder, betydande förtroende från afrikanska länder i FN-arbetet.

Förutsättningarna för att öka det svenska samarbetet med afrikanska

länder kring olika multilaterala frågor är således goda, liksom

möjligheterna att bidra till att förtroendet för FN, dess syften och

verksamheter stärks på kontinenten. Viktigt är också att bidra till att lyfta

upp frågor av afrikanskt intresse på FN:s agenda, såsom gjordes t.ex.

genom det s.k. Afrika-initiativet och den separata säkerhetsrådssessionen

om Afrika under hösten 1997.

Sverige kommer i FN bl.a. att:

♦ söka ett nära samarbete med de afrikanska länderna i FN:s arbete;

♦ verka för att organisationen fullt ut tar sitt stadgeenliga ansvar för

internationell fred och säkerhet i konflikter i Afrika;

♦ verka för ökat genomslag för FN:s verksamheter och bättre

partnerskap med de afrikanska länderna och OAU i det fredsfrämjande

och humanitära arbetet;

♦ fortsatt vara starkt drivande i arbetet med att reformera och

effektivisera FN:s ekonomiska och sociala verksamheter, särskilt på

landnivå;

♦ undersöka möjligheterna till särskilt samarbete kring multilaterala

frågor mellan Sverige eller grupperingar där Sverige ingår, å ena

sidan, och afrikanska grupperingar eller enskilda afrikanska länder å

den andra, t.ex genom att skapa samarbetsmekanismer för uppföljning

av olika internationella rättighetskonventioner.

Skr. 1997/98:122

De internationella finansiella institutionerna och skuldbördan

De ekonomiska reformprogrammen måste fortsätta att utvecklas. Denna

process måste drivas av varje enskilt land utifrån dess förutsättningar. De

internationella finansiella institutionerna måste dock bidra med

finansiering, rådgivning och kapacitetsuppbyggnad.

IMF bör i samarbete med regeringarna utifrån ländernas specifika

förutsättningar formulera grundläggande makroekonomiska mål och

bidra till kapacitetsuppbyggnad inom sina specialområden. En

samordning bör ske av IMF:s och övriga givares stöd till reform-

processen i syfte att skapa bästa möjliga förutsättningar för hållbar

ekonomisk och social utveckling.

9

Världsbanken har en dominerande roll som finansiär och bör i första Skr. 1997/98:122

hand koncentrera sin verksamhet till sektorprogram som samordnas med

andra givares program under samarbetslandets ledning och integreras i

landets budget. Programmen bör i ökad utsträckning planeras och följas

upp av landets myndigheter och institutioner i dialog med den privata

sektorn och det civila samhället. Stöd till kapacitetsuppbyggnad för detta

bör ingå i programmen.

Afrikanska Utvecklingsbanken har en viktig roll i finansieringen av

sektorprogram i Afrika i nära samarbete med framför allt Världsbanken.

Särskilda resurser har avsatts för HlPC-initiativet och andra

skuldlättnadsinsatser. Det är angeläget att det reformarbete som nu pågår

i banken fullföljs, så att bankens roll och kapacitet som afrikansk

institution förstärks.

De fattiga ländernas skuldproblem måste ges en definitiv lösning. HIPC-

initiativet är ett viktigt steg i denna riktning och måste ges allt stöd.

Samtidigt måste andra former av skuldlättnadsstöd lämnas, så att

situationen inte förvärras i avvaktan på att länderna erhåller skuldlättnad

inom HIPC. De enskilda organisationernas kampanj ”Jubel 2000” utgör

ett välkommet stöd i arbetet för en lösning på skuldproblemen.

I dessa frågor måste Sverige driva en samordnad och enhetlig politik och

liksom tidigare arbeta aktivt inom de internationella finansiella

institutionerna för att förverkliga målsättningarna för

utvecklingssamarbetet.

För att uppnå detta kommer Sverige bl.a. att:

♦ inom ramen för de internationella finansiella institutionernas mandat

på ett samordnat sätt arbeta för ökad lyhördhet och förståelse för

låntagarländemas egna processer och ett ökat lokalt ägarskap av de

projekt och program som finansieras. Detta ägarskap måste förankras

både i regeringen och i det civila samhället i låntagarländema;

♦ arbeta för att integrera fattigdomsbekämpning i de ekonomiska

reformprogrammen så att effekten för fattiga blir utgångspunkt för

programmens formulering och den positiva interaktionen mellan

social och ekonomisk utveckling förstärks;

♦ arbeta aktivt för ökad samordning av multilateralt och bilateralt

bistånd under samarbetslandets ledning, bl.a. inom ramen för det

speciella programmet för Afrika (SPA);

♦ bidra till att stärka den afrikanska kapaciteten att förhandla med de

internationella finansiella institutionerna;

95

♦ intensivt arbeta för internationellt samordnade insatser så att varje Skr. 1997/98:122

enskilt skuldkrisdrabbat land inför det nya århundradet har ett tydligt

perspektiv att nå en hållbar lösning på sina skuldproblem;

♦ stödja initiativ och program som syftar till att stärka fattiga och

skuldtyngda länders kompetens och kapacitet vad gäller

skuldhantering och skuldanalys.

Handels- och investeringspolitik

Ett vidgat handelsutbyte och flöde av investeringar önskas av såväl

Sverige som de afrikanska länderna. Den positiva ekonomiska utveckling

vi i dag ser i många av länderna i Afrika skapar förutsättningar för en

ökad handel. Eftersom ökad handel gynnar bägge parter, blir förändrings-

och reformprocessen i Afrika ett svenskt intresse. Vi stödjer därför

processer för att i de afrikanska länderna utveckla dynamiska ekonomier

med en stark ekonomisk tillväxt och välståndshöjningar för samtliga

medborgare. Likaså ingår i målsättningarna att bidra till att liberalisera

handeln och att i de afrikanska länderna stödja en utveckling mot

moderna rättssamhällen med en modem ekonomisk lagstiftning, som ger

säkra och förutsägbara förutsättningar för handel och investeringar.

Från svensk sida bör vi på det globala, multilaterala planet lämna ett

fortsatt stöd till alla ansträngningar att avveckla handelshinder i Afrika,

liksom till avveckling av de handelshinder som drabbar afrikanska

produkter på andra marknader. De fortsatta förhandlingarna inom WTO:s

ram kommer att få betydelse för länderna i Afrika, då man år 2000 skall

fortsätta att förhandla om bl.a. ökat marknadstillträde för jordbruks-

produkter. En fri handel för jordbruksprodukter är en svensk målsättning,

som även medför förbättrade förutsättningar för afrikansk export av

j ordbruksprodukter.

För att öka handeln och investeringsutbytet verkar Sverige bl.a. för att:

♦ världshandeln på lång sikt skall bli helt fri. Med avseende på länderna

i Afrika verkar Sverige för att alla de minst utvecklade länderna skall

erbjudas tullfritt tillträde till marknaderna i de mer utvecklade

länderna och för en förändring av EU:s gemensamma jordbrukspolitik

för att öppna livsmedelsmarknaden för ökad import från Afrika;

♦ liberaliseringen av de afrikanska marknaderna skall fortsätta och

samtliga afrikanska länder på sikt bli medlemmar av WTO;

♦ öka det handelsrelaterade bilaterala och multilaterala tekniska

biståndet som syftar till att stödja och underlätta de afrikanska

ländernas deltagande i världshandeln och de multilaterala handels-

organisationema;

96

Skr. 1997/98:122

♦ stödja de afrikanska ländernas strävanden att skapa bättre

förutsättningar att attrahera utländska investeringar och utländskt

kapital genom förbättrad ekonomisk tillväxt och genom att utveckla de

ekonomiska och legala förutsättningarna. Sverige verkar för att ett

multilateralt investeringsskyddsavtal skall komma till stånd i WTO

och förhandlar om ett sådant avtal i OECD. Vi stödjer genom EU

ansträngningarna att på regional basis i Afrika etablera

investeringsskyddsavtal;

♦ stimulera ökningen av privata kapitalflöden till Afrika genom stöd till

utveckling av institutioner och regelverk samt garantier;

♦ genom Sida främja utveckling av kapitalmarknader i Afrika.

Det internationella civila samhället

Globaliseringen innebär förändrade förutsättningar för allt slags utbyte

mellan nationer. Den snabba utvecklingen av kommunikationer, media

och informationsteknologi skapar ett utrymme för ett ”internationellt

civilt samhälle”, vid sidan av kommersiella och mellanstatliga relationer.

Detta är en realitet redan i dag, men kommer att få en allt större roll i

framtiden. Ett exempel är forskarsamhället som i dag är djupt

intemationaliserat. Universiteten i Afrika är integrerade i detta och kan

numera i princip ta del av information och idéer lika snabbt som

universitet i Europa och Nordamerika.

På liknande sätt bygger många enskilda organisationer upp

internationella nätverk. Både på regional och global nivå finns sådana

organisationer som agerar för att skapa kontakter men också ofta för att

utöva direkt påverkan i vissa frågor. Genom sin inriktning på enstaka

frågor har dessa grupper ofta bättre information än de nationella

regeringarna. Det har också varit möjligt att skapa allianser mellan olika

typer av nätverk och organisationer för att kunna påverka t.ex. de

internationella finansiella institutionerna och FN-systemet. Den

internationella kampanjen mot personminor och Jubel 2000 är exempel

som illustrerar möjligheterna för globalt agerande av denna typ.

Afrika har genom det internationella civila samhället nya möjligheter att

göra sig gällande. Men naturligtvis gäller här, liksom på andra områden,

att alla inte automatiskt kan dra fördel av detta. Först och främst måste

den nödvändiga infrastrukturen finnas, t.ex. fungerande

telekommunikationer. För det andra måste, om samarbetet skall bli

konstruktivt, organisationerna ha någon form av lokal legitimitet eller

representativitet. Informationsteknologin skapar tyvärr också utrymme

för odemokratiska krafter att sprida sina budskap.

97

4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 122

Inom detta område kommer Sverige att främja Afrikas möjligheter att Skr. 1997/98:122

delta i och verka genom det internationella civila samhället bl.a. genom

att:

♦ främja ett intensivare utbyte mellan det afrikanska och det

internationella civila samhället;

♦ verka for ökad förståelse och forskning om civila samhällets

utveckling och organisationer i Afrika;

♦ verka för större utrymme för fria media i Afrika och större utbyte

mellan afrikanska och internationella media;

♦ stödja afrikanska universitets möjligheter till internationellt utbyte via

IT, tidskrifter och litteratur samt personkontakter;

♦ fortsatt främja utvecklingen av globala nätverk bl.a. vad gäller

tekniska förutsättningar och infrastruktur, särskilt på

kommunikationsområdet.

9.4 Att stärka det långsiktiga utbytet mellan Sverige och

Afrika

Samhällskontakternas betydelse

Sveriges förbindelser med Afrika har genom åren dominerats av

biståndsrelationen i en eller annan form. Det rör sig om mellanstatligt

utvecklingssamarbete och folkrörelsernas och de enskilda

organisationernas verksamhet. Genom biståndet har ett brett nät skapats

av fungerande och livaktiga kontakter på olika plan mellan Sverige och

det svenska samhället och många stater i Afrika. Fackföreningarnas roll i

antiapartheidkampen, idrotts- och kulturutbyte och kontakter mellan

olika kristna samfund är exempel på sådana kontakter.

I partnerskapstanken ligger att stödelementet i dessa kontakter på sikt

tonas ned och ersätts av relationer som lever och utvecklas av egen kraft.

Ett mål för den svenska Afrikapolitiken är därför att befästa och utvidga

existerande förbindelser mellan det svenska samhället och de afrikanska

samhällena. En fortsatt ekonomisk och social utveckling i Afrika

kommer i ett längre perspektiv att innebära att dessa kontakter förstärks

och blir allt mer betydelsefulla, samtidigt som behovet av statligt stöd för

att hålla dem levande minskar.

Attitydpåverkan ingår som ett viktigt led i arbetet med att utveckla ett

bredare samarbete. Om svenskar får en mer nyanserad bild av Afrika kan

detta ha en positiv inverkan på det politiska, ekonomiska och kulturella

utbytet, inte minst på investeringar och turistströmmar. Ett centralt Skr. 1997/98:122

område är därför att arbeta med utbildningsinsatser och opinionsbildande

verksamheter genom media, studieförbund, folkhögskolor och andra

folkbildande organisationer. Sida bedriver opinionsbildande verksamhet

för att nå ut till ungdomar. Genom nya kanaler som TV, populärpress,

skolmaterial och träffpunkter på Internet vill Sida bygga upp ett större

intresse för utvecklingsfrågor. För att stimulera ett ökat forskningsutbyte

finns ett på Sida framtaget förslag om hur högskolans kunskap och

kontakter med länder utanför Europa/Nordamerika skall kunna främjas.

Enligt förslaget kommer Högskoleverket att förvalta en särskild

Afrikafond som finansieras av Sida och utbildningsdepartementet.

Afrikanska invandrare kan fungera som en länk mellan Sverige och

Afrika genom att engagera sig i affarsprojekt och annat utbyte, samt

tillföra viktig kunskap i utvecklingssamarbetet. Sida bör i sitt arbete

eftersträva utvidgade kontaktytor mellan svenskar och afrikaner. Inom

Forum Syds ram sker redan i dag utvecklingssamarbete genom en svensk

partnerorganisation bestående av afrikanska invandrare. Sverige

uppmuntrar och stöder försök som innebär att afrikanska invandrare

engageras i organisationernas informations- och biståndsarbete.

För att stärka kontakterna mellan de svenska och afrikanska samhällena

kommer bl.a.:

♦ regelbundna samråd om Afrikafrågor att hållas med enskilda

organisationer, fackföreningsrörelsen, kyrkliga samfund och andra

relevanta organisationer, exempelvis för afrikanska invandrare;

♦ möjligheterna att stimulera ett ökat samarbete inom områdena kultur,

utbildning, forskning, expertutbyte och idrott, exempelvis genom att

utvidga stipendiemöjlighetema för ömsesidigt kunskapsutbyte, att ses

över;

♦ den Afrikarelaterade forskningen och undervisningen vid svenska

universitet att vidareutvecklas och förstärkas;

♦ initiativ som innebär att afrikanska invandrare i Sverige engageras i

utvecklingssamarbete och afrikansk-svenska affarsprojekt att stödjas.

Utvecklingssamarbetets långsiktiga utmaningar

Utvecklingssamarbetet kommer under lång tid att stå i fokus för

omvärldens - och Sveriges - relationer med Afrika.

Utvecklingsperspektivens väldiga utmaningar i Afrika och biståndets

mångsidiga möjligheter gör att utvecklingssamarbetets betydelse inte

kommer att minska under förutsebar tid. Tvärtom är det sannolikt att de

förbättrade politiska och ekonomiska förutsättningar som finns i många

länder, den långt bättre kunskapen om vad som fungerar respektive inte

99

fungerar och den bättre internationella koordineringen leder till att Skr. 1997/98:122

utvecklingssamarbetet kan öka i genomslagskraft.

Avgörande för effektiviteten är fokuseringen på utvecklingssamarbetets

uppgift: att befria från fattigdom. Med detta som mål — och partnerskapet

som värdegrund och metodik - är förutsättningarna stora att allt fler

länder, även de många biståndsberoende länderna i Afrika, successivt kan

uppnå uthålliga ekonomiska och sociala framsteg, på grundval av en

kombination av egna resurser och kapacitet med vinster från den globala

integrationen; ett slags självtillit i modem tappning.

Det irrationella i att flera länder, som aldrig uppnått 0,7-procentmålet för

sitt bistånd, i detta skede dragit ner sina biståndsvolymer framstår mot

denna bakgrund än tydligare. Den förståelse av utvecklingssamarbetets

förbättrade förutsättningar att ge avgörande resultat som återspeglas i

FN-systemets, Världsbankens och EUs ställningstaganden borde fa större

politiskt genomslag och tvärtom leda till ökade biståndsvolymer. Den

breda OECD-landkretsens policy-dokument, ”Shaping the 21st Century”,

har tydliggjort en ändamålsenlig ambitionsnivå.

Efter en tid av nedskärningar ökar Sverige återigen biståndet. Norge,

Danmark och Nederländerna ligger kvar på höga nivåer. Storbritannien

och några andra länder ökar eller har aviserat ökningar. EU:s bistånd har

stor volym. Men flera givare, bland dem USA och Japan, har inte klarat

av att hålla tidigare nivåer. Sammantaget har det lett till att biståndet

sedan 1992 på fem år sjunkit från 0,33 % till 0,25 % av OECD-ländemas

BNI, den lägsta nivån på decennier.

Samtidigt ställer den globala integrationen krav på internationellt

samarbete på en lång rad områden. Samarbete for säkerhet och fred,

miljöproblematikens komplexa globala samspel och den ekonomiska

integrationens mångfald av stora och små uppgifter kommer att kräva,

inte bara politiskt ledarskap och samstämmighet mellan politikområden,

utan också institutioner och resurser.

Så avspeglas globaliseringens utmaningar också i det svenska biståndet.

Redan i dag har utvecklingssamarbetet en enastående bredd. Biståndet är

aktivt på snart sagt varje samhällsområde och drar därvid svenska

resurser och berör svenska intressen. Biståndet har således relevans för

Sveriges internationalisering. Utvecklingssamarbetet har en entydig

uppgift och verkar samtidigt utifrån en hemmiljö som intemationaliseras

i allt intensivare takt. Sammantaget ger detta biståndet möjlighet att

hemåt förmedla erfarenheter och samtidigt utåt bygga på Sveriges allt

mer vidgade internationella engagemang. En ömsesidigt befruktande

interaktion mellan biståndsfinansierat och icke-biståndsfinansierat utbyte

kan sålunda bli en allt intressantare del av Sveriges partnerskap med

afrikanska länder.

10(

För att möta utvecklingsamarbetets långsiktiga utmaningar kommer Skr. 1997/98:122

Sverige bl.a. att:

♦ utnyttja utvecklingssamarbetets erfarenheter och möjligheter för att

möta globaliseringens utmaningar;

♦ agera för ökat bistånd, bättre finansieringssystem och bördefördelning

och en stark Afrikaprofil i de internationella organisationerna;

♦ fokusera på biståndets uppgift - att höja de fattigas levnadsnivå - och

på grundval av den långa internationella erfarenheten av effektiva

samarbetsmetoder, förståelsen av betydelsen av inhemskt ledda

förändringsprocesser och partnerskapstänkande bidra till att de

afrikanska länderna kan mobilisera egen kapacitet och resurser för en

uthållig utveckling och global integration;

♦ öka det svenska biståndet, och när de statsfinansiella förutsättningarna

så tillåter åter nå enprocentmålet;

♦ öka Afrikas andel av det samlade svenska biståndet;

♦ göra utvecklingssamarbetet till ett mångsidigt, flexibelt och effektivt

instrument för Sveriges internationella ansvarstagande i det globala

politiska och institutionella samarbetet;

♦ i än högre grad utnyttja den ömsesidigt befruktande potential som

ligger i utvecklingssamarbetets bredd och i Sveriges icke-

biståndsfinansierade internationalisering, i syfte att åstadkomma ett

rikare innehåll i de framväxande partnerskapen med de afrikanska

länderna.

Modern främjandepolitik

Sverige och de afrikanska länderna har ett vidgat handels- och

investeringsutbyte som ömsesidigt mål. De flesta afrikanska länder för

i dag en utvecklingspolitik som aktivt främjar affärsintressen. Det är en

svensk målsättning att effektivare utnyttja befintliga resurser inom de

statliga myndigheterna, utrikesrepresentationen och näringslivet för att

främja en ökad handel och investeringar.

Strävan att öka handel och investeringar behöver ges en tydligare profil.

Ökad informationsinsamling och förstärkt rapportering, liksom

fokusering på kontaktskapande aktiviteter för att stödja svenska företag

som intresserar sig för afrikanska marknader med utvecklingspotential

och främja afrikanska företags exportintressen på den svenska

marknaden, bör vara centrala inslag i en förnyad Afrikapolitik.

101

Exportfrämjande insatser framstår som särskilt önskvärda i Afrika, då Skr. 1997/98:122

bristen på information och osäkerhet om villkoren på marknaderna kan

verka hämmande för det enskilda företaget. Ekonomiskt gynnsamma

affärer på lovande marknader riskerar att inte bli av utan ett samfällt

”brobyggande”. Flera tongivande länder, t.ex. USA, har uppmärksammat

detta förhållande och därför kraftigt ökat sin främjandeverksamhet i

Afrika.

Det svenska exportfrämjandet i Afrika bedrivs främst av

utlandsmyndigheterna i nära samverkan med Sveriges Exportråd.

Exportrådets uppgift är att initiera, samordna, marknadsföra och

genomföra åtgärder för att främja svensk export. Exportkreditnämnden

har till uppgift att främja exporten genom att utfärda olika typer av

garantier, i synnerhet exportkreditgarantier. AB Svensk Exportkredit

tillhandahåller medel- och långfristiga exportkrediter, bl.a. statsstödda

exportkrediter.

Exportrådet har av ekonomiska skäl dragit ned verksamheten i Afrika

under senare år och är i dagsläget endast representerat med ett kontor i

Sydafrika, vars ansvar dock täcker hela södra Afrika. Det kan också

konstateras att Exportrådet har ett brett samarbete med olika intressenter,

t.ex. handelskamrama, som i viss mån kompenserar för avsaknaden av en

bred, direkt täckning av Afrika.

Främjandearbetet har två sidor. Det är av yttersta vikt för kontinentens

ekonomiska utveckling att Afrika far möjlighet att exportera varor och

tjänster inom sektorer där man är konkurrenskraftig. Sverige verkar

aktivt inom EU och i WTO för att liberalisera handeln med

jordbruksprodukter, vilket skulle gynna afrikanska producenter. Sverige

verkar även för att de afrikanska länderna skall liberalisera sin import.

En likaledes viktig uppgift handlar om att informera afrikanska

producenter om de faktiska möjligheterna på den svenska marknaden och

om marknadens krav på produktutformning och kvalitet. Här har Sida

och ambassaderna en viktig roll att fylla, i samarbete med näringslivets

organisationer i Importrådet/Svensk handel och handelskamrama. Sida

kan även genom stödet till näringslivssamarbete och uppbyggnad av

fungerande kapitalmarknader bidra till att stärka de afrikanska ländernas

möjligheter att delta i ett ökat ekonomiskt utbyte. Swedfund International

AB bidrar direkt till att främja svenska investeringar i Afrika i samverkan

med lokala parter och också till riskkapitalförsörjning genom insatser i

s.k. venture capital-fonder.

102

Skr. 1997/98:122

För att främja handel och investeringar med Afrika kommer Sverige bl.a.

att:

♦ utveckla samarbetet mellan näringslivet och staten. Bl.a. kommer

särskilda svenska handelsstrategier att utvecklas för afrikanska länder i

samarbete mellan UD, Exportrådet och berörda utlandsmyndigheter;

♦ upprätta en referensgrupp med representanter från näringslivet och

dess organisationer knuten till UD;

♦ förbättra kunskapen i Sverige om affärsmöjligheter i Afrika genom

ökad rapportering i ekonomiska/handelspolitiska och affarsrelevanta

frågor från utlandsmyndigheterna i Afrika och förbättrad bevakning av

för Afrika relevant upphandling i internationella organisationer;

♦ stödja en utveckling av den afrikanska exporten till Sverige och den

europeiska marknaden. Målsättningen är att öka det tekniska bistånd

som går till handelsutvecklande insatser i Afrika både bilateralt,

multilateralt och genom EU:s gemensamma bistånd. Sida kommer

även i fortsättningen att i samarbete med handelskamrar och

Importrådet/Svensk handel ge stöd till import av afrikanska varor;

♦ genom riskkapital satsningar via Swedfund International AB medverka

till överföring av svenskt näringslivskunnande till Afrika.

Regional inriktning

En ny Afrikapolitik skall bygga vidare på landvinningar som redan

gjorts. I många länder, framför allt i södra och östra Afrika, har Sverige

byggt upp en stark närvaro. Omfattande, långvariga och nära kontakter

med dessa länder har skapat goda förutsättningar för ett fortsatt och

utvidgat samarbete. Med dessa länder bör den politiska dialogen fortsätta

och fördjupas, samtidigt som ansträngningar görs att bredda den svenska

närvaron och öka det ekonomiska utbytet. Utvecklingssamarbetet

kommer att fortsätta att vara omfattande men kan behöva anpassas för att

bättre svara mot de mål som angivits ovan. Detta kan innebära nya

arbetsformer, tyngdpunktsförskjutningar mellan biståndssektorer

och/eller koncentration av insatser till farre program.

I centrala Afrika, framför allt i Stora sjöregionen, behövs en delvis annan

typ av insatser. Situationen i denna region och den framtida utvecklingen

där är den viktigaste frågan för fred och säkerhet i Afrika som helhet.

Stora motsättningar internt och mellan länderna med ett stort antal offer

samt frånvaron av framsteg i regionala och interna freds- och

försoningsprocesser har lett till en situation, som hotar stabiliteten inte

103

bara i regionen, utan också innebär spridningsrisker till andra delar av Skr. 1997/98:122

kontinenten. Samtidigt har maktskiftet i Kinshasa skapat möjligheter för

en regional nystart, som inte far försittas.

Det finns i regionen förhoppningar att Sverige, utan kolonial belastning

och med en ökande närvaro i området (i Kinshasa och genom Sida-

utsända i Bujumbura och Kigali), skall kunna spela en roll i

ansträngningarna att bidra till en lösning på kriserna. I denna region, där

flera regeringar ser med misstro på FN-systemet och det internationella

samfundet i stort, kan Sverige också med sin speciella Afrikaprofil, ha

möjligheter att nå fram inte bara med bistånd, utan också med budskap

som bidrar till att återupprätta förtroendet. Svenska kyrkor och samfund

har i flera av dessa länder bidragit till ett svenskt förtroendekapital, som

kan användas i brobyggande syfte.

I Västafrika har Sverige med några undantag haft en begränsad roll. Mot

bakgrund av den delvis dynamiska utvecklingen i regionen och de nya

politiska mönster, som gör sig gällande, bör denna roll nu förstärkas. Den

svenska Afrikapolitiken måste bättre täcka in också denna viktiga del av

kontinenten, med ett 20-tal länder stadda i olika typer av

förändringsprocesser. Denna målsättning motsvaras av ett västafrikanskt

intresse av att bredda kontakterna utöver det traditionella mönstret. Ett

annat skäl för oss att närmare följa utvecklingen i Västafrika är vårt EU-

medlemskap. EU:s bistånd till regionen är omfattande. God kunskap om

utvecklingen i olika länder i regionen ökar våra möjligheter att påverka

EU-samarbetet inte bara på det biståndspolitiska planet utan också på

andra områden.

Regionen lämpar sig väl för ett ökat samarbete, med många aktörer

inblandade och en relativt hög grad av ömsesidighet. Bl.a. bör det

svenska näringslivet stimuleras att intressera sig mer för regionen.

Möjligheterna till ett utbyggt kulturutbyte är också stora.

I Västafrika finns vidare en stark strävan till regionalt samarbete, både

politiskt och ekonomiskt, som bör stödjas av Sverige, bilateralt och via

EU och multilaterala organisationer. Konfliktförebyggande och

konfliktlösning ingår som en allt viktigare del av detta regionala

samarbete, som samtidigt utgör ett av de mest framgångsrika afrikanska

exemplen på det ekonomiska området.

Som framgått ovan är Västafrika samtidigt en mycket heterogen region,

som inbegriper både några av kontinentens rikaste och några av dess

fattigaste länder. I framför allt ett par av de sistnämnda finns skäl att

bygga ut ett svenskt utvecklingssamarbete, som redan inletts i första hand

via enskilda och multilaterala organisationer. Miljösamarbete, bl.a. kring

ökenfrågor, är ett sådant redan etablerat område, insatser för att främja

demokratin ett annat.

10

Den jämförelsevis mindre distinkta svenska rollen i Västafrika medför att Skr. 1997/98:122

EU-dimensionen av svensk politik här får särskild tyngd. EU:s närvaro,

bistånd och inflytande är betydande. I det frankofona Afrika blir Sveriges

medlemskap av EU därmed ett primärt instrument, som dock successivt

behöver kompletteras med förstärkt närvaro på plats. En sådan övervägs

för närvarande, inom ramen for utrikesförvaltningens resurser.

Möjligheten att internt påverka den gemensamma EU-politiken är således

central och blir särskilt viktig i arbetet med att utforma Lomé-

samarbetets nästa fas. Dialog, koherens och partnerskap bör återupprättas

som styrinstrument för samarbetet.

Partnerskap och samarbete, som utökas i djup, bredd och kvalitet,

förutsätter kunskap och närvaro. Den svenska utlandsrepresentationen

spelar därför stor roll. Den 1995 genomförda fördjupade integrationen av

ambassaderna och Sidas fältkontor i programländerna har fört med sig en

bättre samordning och ett bättre utnyttjande av resurserna i Afrika. Den

har också inneburit att Sveriges officiella närvaro i Afrika, samtidigt som

den förstärkts, kommit att omfatta fler länder.

Närvaron förblir ändå, som nämnts, starkt koncentrerad till de södra och

östra delarna av kontinenten. Många av de västafrikanska länderna

bevakas för närvarande av Stockholmsbaserade ambassadörer. Detta

system bör på sikt förändras, så att tillgängliga resurser istället

koncentreras på plats i regionen.

Kombinationen av en stark Afrikakompetens i regeringskansliet,

fördelarna av det integrerade arbetssättet i det omorganiserade

utrikesdepartementet och en bättre utnyttjad faltrepresentation ökar

möjligheterna för Sverige att aktivt bidra i det internationella samarbetet.

Samtidigt är det klart att det är bara om de ambitioner som uttryckts i

denna skrivelse delas av stora delar av det svenska samhället,

folkrörelser, enskilda organisationer, idrottsföreningar, kulturutövare,

akademiska institutioner, enskilda företag och näringslivets

organisationer, liksom av enskilda människor, som en ny fas av intensivt

utbyte mellan de svenska och afrikanska samhällena kan förverkligas.

105

Skr. 1997/98:122

10 Förkortningar

AfDB

Afrikanska utvecklingsbanken/African Development

Bank

ANC

Afrikanska nationalkongressen (African National

Congress)

AVS

De länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet

som ingår i Lomésamarbetet med EU

BAWATA

Kvinnorganisation i Tanzania (förkortning av dess namn

på swahili)

COMESA

Common Market for Eastem and Southern Africa

DAC

Development Assistance Committee, ingår i OECD

EAC

East African Cooperation

ECA

Economic Commission for Africa

ECOMOG

Economic Community of West African States

Monitoring Group

ECOWAS

Economic Community of West African States

ESAF

Enhanced Structural Adjustment Facility

EU

Europeiska unionen

EUF

Europeiska utvecklingsfonden

FN

Förenta nationerna

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade

GCA

Global Coalition for Africa

GUSP

Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (EU)

HIPC

Heavily Indebted Poor Countries

IDA

International Development Agency

106

Skr. 1997/98:122

IF AD

Internationella j ordbruksutvecklingsfonden

(International Fund of Agrarian Development)

IFC

International Finance Corporation

IFI

International Financial Institutions

IGAD

Inter-Govemmental Authority on Development

IMF

Internationella valutafonden (International Monetary

Fund)

ISP

International Science Programme

ITC

International Trade Center

MFS

Minor Field Study

MIGA

Multilateral Investment Guarantee Agency

MUL

Minst utvecklade länder

NDF

Nordiska Utvecklingsfonden

NORSAD

Nordic/Southem African Development

OAU

Organization of African Unity

OECD

Organisationen för ekonomiskt samarbete och

utveckling (Organization for Economic Co-operation

and Development)

PAIGC

Partido Africano da Independéncia da Guiné e Cabo

Verde

PTA

Preferential Trade Area for Eastem and Southern

Africa

SACU

Southern African Customs Union

SADC

Southern Africa Development Community

SADCC

Southern African Development Cooperation

Conference

SANROC

South African Non-Racial Olympic Committee

SAREC

Swedish Agency for Research Cooperation

107

Skr. 1997/98:122

SHIA

Svenska handikapporganisationers internationella

biståndsförening (Solidarity, Humanity, International

Aid)

SI

Svenska Institutet

Sida

Swedish International Development Cooperation

Agency

SLU

Sveriges Lantbruksuniversitet

SPA

Special Programme of Assistance for Africa

UBV

Utbildning för biståndsverksamhet

UDEAC

Union douaniére et économique de 1'Afrique centrale

UEMOA

Union économique et monétaire ouest-africaine

UNCTAD

FN:s konferens för handel och utveckling (United

Nations Conference on Trade and Development)

UNDP

United Nations Development Programme

UNICEF

FN:s barnfond (United Nations Childreris Fund)

WFP

World Food Programme

WTO

World Trade Organization

101

Skr. 1997/98:122

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,

Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Johansson, von

Sydow, Klingvall, Pagrotsky och Östros.

Föredragande: Pierre Schori

Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:122 Afrika i förändring. En

förnyad svensk Afrikapolitik inför 2000-talet.

109

Eländers Gotab 55962, Stockholm 1998