Prop. 1997/98:155

Regeringens skrivelse

1997/98:155

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 2 april 1998

Skr.

1997/98:155

Göran Persson

Jörgen Andersson

(Inrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-

min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-

naste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak

utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av det

finansiella sparandet, resultatutvecklingen för kommuner och landsting

samt effekter av det nya utjämningssystemet. Vidare redovisas hur olika

kommunala verksamheters andel av kostnaderna har förändrats över ti-

den.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-

fattar i huvudsak de obligatoriska verksamheterna i kommuner och

landsting, och syftar främst till att beskriva hur dessa utvecklas i förhål-

lande till de nationella mål som regering och riksdag har formulerat för

respektive verksamhet.

Vidare redovisas utvecklingen av sysselsättningen i kommuner och

landsting samt utvecklingen av den kommunala demokratin och det in-

ternationella samarbetet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-

hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1996. Det är således inte möjligt att

utifrån detta underlag bedöma effekterna av de ökade statsbidragen år

1997.1 det ekonomiska avsnittet redovisas preliminära utfall för år 1997.

Vissa positiva effekter av statsbidragshöjningen på ekonomin och syssel-

sättningen kan därvid noteras.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:155

1 Sammanfattning......................................................................................3

1.1 Några utvecklingstendenser........................................................3

1.2 De kommunala verksamheterna..................................................7

1.3 Ledning, uppgifter och organisation.........................................14

1.4 Den internationella kommunen.................................................15

2 Kommunsektorns ekonomi...................................................................16

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin.......................................16

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning.............................................18

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och

landsting............................................................................24

2.4 Kommunal koncernredovisning................................................30

2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter åren 1992

och 1996............................................................................32

3 Hälso- och sjukvård..............................................................................37

4 Äldreomsorg.........................................................................................48

5 Handikappomsorg..................................................................... 57

6 Individ- och familjeomsorg..................................................................66

6.1 Missbrukarvård.........................................................................67

6.2 Barn- och ungdomsvård............................................................72

6.3 Socialbidrag...............................................................................78

7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning..............................................84

7.1 Barnomsorg...............................................................................84

7.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom....................91

7.3 Vuxenutbildning......................................................................107

8 Flyktingmottagande............................................................................117

9 Räddningstjänst..................................................................................123

10 Civilt försvar.....................................................................................126

11 Miljövård..........................................................................................129

12 Kommunerna och sysselsättningen..................................................136

12.1 Kommuners ansvar för ungdomar.........................................137

12.2 Övriga verksamheter och åtgärder........................................139

13 Ledning, uppgifter och organisation................................................147

13.1 Kommunal indelning och ändrad regional ansvarsfördelning 147

13.2 Medborgaren i den lokala demokratin..................................148

13.3 Kommunal personal..............................................................156

13.4 Kommunala företag...............................................................156

14 Den internationella kommunen........................................................158

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

Kommunsektorn utgör en betydande del av samhällsekonomin

Den kommunala sektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och

därmed för en betydande del av samhällsekonomin. Efter en kraftig ex-

pansion av den kommunala verksamheten under 1960- och 1970-talen,

till följd av bl.a. utbyggd barnomsorg samt äldre- och handikappomsorg,

bröts den uppåtgående trenden i början av 1980-talet. Utvecklingen under

den senare delen av 1980- och 1990-talet präglades av en i huvudsak

minskad utbyggnadstakt av den kommunala verksamheten och en fluktu-

erande ekonomisk tillväxt. Nedanstående diagram visar konsumtionens

och investeringarnas andel av bruttonationalprodukten (BNP) för åren

1980-1997.

Diagram 1.1 Kommunsektorns konsumtion och investeringar mätt som an

del av BNP åren 1980-1997.

Andel av BNP i procent, löpande priser_____

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna. Preliminärt utfall år 1997.

Volymen på den kommunala verksamheten fortsätter att minska

Den största utgiftsposten i kommuner och landsting är konsumtion, vil-

ken till övervägande del (ca två tredjedelar) utgörs av löner inklusive

arbetsgivaravgifter. Konsumtionsvolymen 1 har minskat årligen sedan år

1991, vilket beror dels på ökad avgiftsfinansiering, dels på neddragningar

i sektorn under de inledande åren på 1990-talet. Bruttoproduktionen visar

Konsumtionsvolymen i fasta priser beräknas med ett särskilt löne- och prisindex.

utgifterna för sektorns totala produktion av verksamhet. Konsumtionen Skr. 1997/98:155

motsvarar bruttoproduktionen reducerad med avgifter och försäljningsin-

komster 2 . Enligt preliminära uppgifter minskade både konsumtions- och

bruttoproduktionsvolymen för sektorn mellan åren 1996 och 1997 med

0,7 procent. Detta innebär att volymen på den kommunala verksamheten,

oavsett hur den har finansierats, minskade mellan åren 1991 och 1997.

Totalt har konsumtionsvolymen minskat med 4,6 procent sedan år 1991.

Bruttoproduktionen har under samma period minskat med 2,1 procent.

Diagram 1.2 Konsumtionsvolym och bruttoproduktionsvolym i den kommu

nala sektorn åren 1980-1997

Förändring i fasta priser, basår 1980_________

Källa-, Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna. Preliminärt utfall år 1997.

Den ökande skillnaden mellan bruttoproduktionen och konsumtionen i

fasta priser redan år 1991 visar att avgifterna och försäljningsinkoms-

tema möjliggjort mindre neddragningar av den totala verksamheten än

vad som annars blivit fallet under åren 1991-1996.

Det finansiella sparandet försämras år 1997

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-

rande. Efter att ha varit kraftigt positivt under åren 1992 och 1993, mins-

kade det finansiella sparandet åren 1994 och 1995. År 1996 uppvisade

sektorn tillfälligt ett överskott som främst härrör från positiva avräkning-

ar på 1994 och 1995 års skatteinkomster samt relativt låga nettoin-

vesteringar. De minskade nettoinvesteringarna år 1996 beror på både

2 Konsumtionen är sålunda den del av verksamheten som finansieras med skattemedel.

ökad försäljning av fastigheter 3 samt lägre bruttoinvesteringar. Prelimi- Skr. 1997/98:155

nära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett sparandeunderskott både för

kommunerna och landstingen bl.a. beroende på ökade investeringar.

Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

År

1993

1994

1995

1996

1997'

Finansiellt sparande

10,0

-3,6

-1,6

2,6

-7,2

varav

- kommuner

3,1

-4,2

-0,4

1,3

-4,7

- landsting 2

7,6

0,8

-0,7

2,0

-2,5

- övriga 3

-0,7

-0,2

-0,5

-0,7

0,0

' Preliminärt utfall.

2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården.

5 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar.

Källa-, Statistiska centralbyrån.

Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i kom-

muner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att in-

täkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans

mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan in-

komster och utgifter. I vissa fall 4 kan emellertid ett sparandeunderskott

vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader.

Landstingens och kommunernas resultat försämrades år 1996, men

for kommunerna förbättrades resultatet år 1997

Landstingen uppvisade ett negativt årets resultat år 1996 om -3,7 miljar-

der kronor, vilket är en försämring med en miljard kronor sedan året in-

nan. Resultatet i den löpande verksamheten försämrades inte fullt lika

mycket eftersom förändringen av pensionsskulden ökade jämfört med

året innan. Trots besparingar under åren 1995 och 1996 har landstingen

sammanlagt inte lyckats förbättra resultatet, vilket bl.a. beror på en svag

utveckling av skatteintäkterna mellan åren. Enligt preliminära uppgifter

försämrades årets resultat år 1997 något i förhållande till år 1996.

Kommunerna redovisade år 1996 ett positivt årets resultat om 2,5 mil-

jarder kronor, vilket är en marginell försämring sedan året innan. Resul-

tatet i den löpande verksamheten är dock betydligt sämre än år 1995, vil-

ket bl.a. beror på en svag skatteintäktsutveckling. Orsaken till att årets

resultat inte försämrades i samma utsträckning som resultatet i den lö-

pande verksamheten beror på omfattande försäljningar av tillgångar,

främst aktier och fastigheter. Preliminära uppgifter för år 1997 visar att

såväl årets resultat som resultatet i den löpande verksamheten förbättra-

des jämfört med år 1996, vilket bl.a. beror på de ökade generella statsbi-

dragen. Kommunerna genomförde också stora försäljningar av anlägg-

3 Försäljning av fastigheter redovisas som en minuspost, vilket reducerar nettoinvestering-

arna.

4 Det gäller normalt dä investeringarna överstiger avskrivningar och förändring av pen-

sionsskuld. 5

ningstillgångar under år 1997 vilket påverkade årets resultat i positiv Skr. 1997/98:155

riktning.

Utjämningssystemet omfördelar resurser

I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet be-

står av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införanderegler. Ut-

jämningssystemet är ett av de absolut viktigaste instrument staten har till

sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar i landet,

framfor allt till sådana med relativt sett sämre ekonomiska förutsättning-

ar.

Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och

fyra för landstingen. De delmodeller som omfördelar mest resurser för

kommunerna respektive landstingen är de som avser de traditionella

kärnverksamheterna. Dessa verksamheter är också de som står för den

största andelen av kommunernas och landstingens totala kostnader. Det

är framför allt kommuner och landsting i norra Sverige som får högre

utjämningsbidrag än genomsnittet i riket.

Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjäm-

ningssystemet och förändringen i årets resultat 5 i kommunerna mellan

åren 1995 och 1996 kan inte påvisas. Det är därför troligt att det är andra

faktorer som har haft större betydelse för förändringarna i årets resultat

för kommunerna mellan åren 1995 och 1996.

Liten förändring av olika verksamheters andel av nettokostnaderna

mellan åren 1992 och 1996

Nettokostnadernas fördelning mellan olika verksamheter har förändrats

något mellan åren 1992 och 1996 på grund av flera olika faktorer, där

omläggningen av statsbidragssystemet kan vara en.

Beräkningar av hur nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika

verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996 visar för kom-

munernas del att en viss ökning av kostnadsandelen skett för gymnasie-

skola och individ- och familjeomsorg, medan en viss minskning skett för

barnomsorg, grundskola och äldreomsorg. Förändringarna i den relativa

fördelningen har varit tämligen små trots att det i vissa fall varit stora

förändringar i antalet personer som nyttjar olika verksamheter.

För landstingen visar motsvarande beräkningar att endast en mindre

förändring av nettokostnadernas relativa fördelning mellan olika verk-

samheter skett mellan de båda åren.

Minskningen av antalet kommunalt anställda avtar år 1997

Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting

med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har

5 Exklusive extraordinära poster.

antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000 per- Skr. 1997/98:155

soner och är i dag ca 993 000 personer. Av de anställda är ca 80 procent

kvinnor. Minskningen mellan åren 1996 och 1997 uppgår enligt prelimi-

nära uppgifter till 12 000 personer. Under senare delen av år 1997 före-

faller sysselsättningsminskningen ha stabiliserats i kommuner och lands-

ting bl.a. till följd av de ökade statsbidragen.

Elmarknadsreformen ökade antalet kommunala foretag år 1996

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt

konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt Statistiska centralby-

råns (SCB) inventering totalt 1 596 foretag med kommunal ägarmajoritet,

vilket motsvarar en ökning sedan året innan med 20 företag. Ökningen

mellan åren 1995 och 1996 beror helt på att antalet energiföretag ökat

med 97 stycken. Detta förklaras av att samma juridiska person sedan den

1 januari 1996 inte får bedriva både nätverksamhet och produktion av

eller handel med el.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Ohälsa och åter-

fall i tidigare sjukdom skall förebyggas, sjukdom skall behandlas och

botas efter utredning och diagnos och effekterna av sjukdom skall lindras

genom rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring.

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade med 3,3

procent i fasta priser från år 1995 till år 1996. Sedan år 1992 har kostna-

derna minskat med drygt nio procent. Hälso- och sjukvårdsutgifterna per

invånare skiljer sig betydligt mellan olika huvudmän, delvis beroende på

strukturella faktorer. Det finns däremot inte underlag för att bedöma i

vilken utsträckning skillnaderna samvarierar med kvaliteten i verksam-

heten.

Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården

minskade år 1996 med 5,3 procent jämfört med föregående år. Såväl an-

talet intagningar som antalet vårddagar per invånare har minskat. Enligt

en urvalsundersökning ökade väntetiden för patienter med remiss från

primärvården något under år 1997. Primärvårdens andel av läkarbesöken

har ökat, vilket står i överensstämmelse med målet att göra primärvården

till bas i sjukvården. Primärvårdens kvalitet är vid en internationell jäm-

förelse god.

Utvecklingen avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samti-

digt finns bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet

och dödlighet. Generellt är skillnaderna större bland män än bland kvin-

nor.

Sverige har enligt en utvärdering i Europa redan uppnått, eller kommer Skr. 1997/98:155

till år 2000 troligtvis att uppnå, mer än hälften av de mål WHO angett i

Hälsa för alla år 2000.

Arbetet med kvalitetssäkring har förstärkts under senare år. Analyser

av s.k. nationella kvalitetsregister visar att framsteg gjorts på flera områ-

den. Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

som kan ses som en indikator på kvaliteten, har ökat starkt under 1990-

talet. Andelen ärenden som lett till påföljd har dock inte ökat, vilket an-

tyder att anmälningsbenägenheten ökat mer än antalet fel.

Socialstyrelsen bedömer att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt häl-

so- och sjuk vårdsansvar för personer i livets slutskede inom äldreomsor-

gen.

Äldreomsorg

Enligt socialtjänstlagen skall socialnämnden underlätta för den enskilde

att bo hemma och ha kontakter med andra. Detta kan ske genom service

och omvårdnad i ordinärt eller särskilt boende, dagverksamheter eller

annan social tjänst.

De totala bruttokostnadema inom äldre- och handikappomsorgen har

ökat med 40 procent i fasta priser sedan år 1992. En stor del av denna

ökning förklaras emellertid av handikappreformen och psykiatrirefor-

men. Kostnaderna i fasta priser för enbart äldreomsorgen bedöms ha

minskat något mellan åren 1993 och 1995. Ett av skälen till att nettokost-

naderna har minskat är att äldreomsorgsavgifterna ökat något under peri-

oden.

Omsorgsbehoven bland yngre pensionärer synes enligt en statistisk

undersökning ha minskat relativt sett, samtidigt som antalet personer i

denna grupp minskat i absoluta tal under 1990-talet. Behoven bland äldre

pensionärer bedöms vara oförändrade, samtidigt som antalet i ålders-

gruppen ökat. Sålunda får allt färre äldre hjälp genom hemtjänsten och

hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande.

Andelen äldre med hjälp i särskilt boende är dock oförändrad. Totalt fick

en av fem i åldersgruppen 65 år eller äldre hjälp år 1990, jämfört med en

av sex år 1996. Spridningen mellan kommunerna är stor när det gäller

andelen äldre som far hjälp av det totala antalet äldre i respektive kom-

mun. Tillgänglig statistik ger inte tillräckligt underlag för att bedöma om

detta beror på servicenivå, strukturella faktorer e.dyl.

För närvarande är det svårt att på ett uttömmande sätt beskriva kvalitet

och måluppfyllelse. Vården i livets slutskede sker i allt större utsträck-

ning inom den kommunala äldreomsorgen. Socialstyrelsens bedömning

är att resurser och kompetens inte är tillräckliga och att en ändamålsenlig

organisation saknas för att på ett tryggt och säkert sätt ge god vård i li-

vets slutskede. Regeringen överlämnar samtidigt med denna skrivelse en

nationell handlingsplan för äldreomsorgen till riksdagen, med förslag om

förbättrad samverkan och uppföljning samt ökad tillsyn.

En fortlöpande förbättring av boendestandarden har skett under 1990-

talet och denna förbättring har fortsatt under det senaste året.

Handikappomsorg Skr. 1997/98:155

Målen för handikappolitiken är att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och

full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder, att ge

förutsättningar för funktionshindrade personer att öka självständigheten

och självbestämmandet samt att skapa ett värdigt liv i gemenskap med

andra.

Som nämnts under avsnittet om äldreomsorgen har bruttokostnadema

inom äldre- och handikappomsorgen ökat kraftigt sedan år 1992. En stor

del av denna ökning förklaras bl.a. av handikappreformen. Landstingens

och kommunernas kostnader för enbart handikappomsorgen bedöms i

fasta priser ha ökat med ca 20 procent mellan åren 1993 och 1995.

Det finns ingen redovisning av hur det totala antalet prestationer ut-

vecklats. Antalet insatser för utvecklingsstörda har dock minskat.

En studie visar att farre funktionshindrade än befolkningen i övrigt i

åldern 16-64 år är sysselsatta. Vad gäller personer med utvecklingsstör-

ning är en allmän tendens att inflytandet över de egna livsvillkoren tycks

ha ökat.

Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a.

rehabilitering och socialtjänsten i allmänhet, men de är missnöjda med

antalet insatser. Enligt en rapport från handikappombudsmannen fanns

det år 1996 vissa brister i kommunerna när det gäller tillgänglighet, såväl

till kommunal information som till byggnader där kommunal verksamhet

bedrivs.

Personlig assistans har haft positiva effekter för många av dem som fatt

del av insatsen. I november 1997 överfördes kostnadsansvaret för de

första 20 timmarna enligt lagen om personlig assistans från staten till

kommunerna.

Individ- och familjeomsorg

De övergripande målet för individ- och familjeomsorgen är att under

hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situa-

tion frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Kommu-

nerna skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och

andra beroendeframkallande medel. För barn- och ungdomsvården gäller

att barn och ungdomar skall få växa upp under trygga förhållanden. Social-

bidraget skall tillförsäkra en skälig levnadsnivå för de hushåll som inte kan

få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor.

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen 6 ökade i

fasta priser med knappt fem procent mellan åren 1995 och 1996 och med

knappt 37 procent sedan år 1992.

Antalet missbrukare intagna på institution har minskat årligen sedan år

1990, medan antalet öppenvårdsinsatser har ökat. För närvarande saknas

uppgifter om resultat och effekter av olika behandlingar. Socialstyrelsen

har fått i uppdrag att under år 1998 lämna förslag till hur verksamheten

kan följas med bättre aktualitet.

6 Inklusive flyktingmottagande.

Antalet anmälningar och ansökningar inom barn- och ungdomsvården har Skr. 1997/98:155

ökat. Enligt Socialstyrelsen är det svårt att utifrån tillgängligt material säga

säkert om antalet barn som far illa faktiskt har ökat. Antalet insatser för

barn och ungdomar har ökat sedan år 1994 och institutionsvården har

minskat till förmån för öppenvårdsinsatser. Kvaliteten på socialtjänstens

utredningar har höjts och samverkan med andra myndigheter har förbätt-

rats. Kostnaderna för vård och behandling av ungdomar har ökat i fler än

hälften av kommunerna under senare år medan resurserna totalt för bar-

navårdsinsatser inte minskat.

Antalet hushåll som någon gång under år 1996 fatt socialbidrag ökade nå-

got jämfört med året innan och utgör nu närmare elva procent av det totala

antalet hushåll med personer i åldersgruppen 18-64 år. Det genomsnittliga

bidragsbeloppet per bidragshushåll skiljer sig väsentligt åt mellan enskilda

kommuner. Orsaken till skillnaderna är framförallt olika långa bidragstider.

Det är framförallt personer som har svårt att etablera sig på arbetsmark-

naden som behöver socialbidrag för sin försörjning.

OECD har i en rapport bl.a. anfört att socialbidragssystemet blivit över-

lastat på grund av den ekonomiska krisen och att det finns en risk att det

skapar ett passivt bidragsberoende.

Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas årsrappor-

ter för år 1996 framkommer brister när det gäller information om rättig-

heter och skyldigheter vilket kan påverka rättssäkerheten för de bidrags-

sökande.

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Barnomsorg

Kommunerna är skyldiga att. utan oskäligt dröjsmål, tillhandahålla barn-

omsorg för barn i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med

hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete, studier eller barnets eget behov.

Den pedagogiska verksamheten skall erbjuda fostran och omvårdnad och

utgå från varje barns behov.

Den totala kostnaden i fasta priser för barnomsorgen, som bedrivs i

form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, ökade med knappt tre

procent mellan åren 1995 och 1996, men var densamma år 1996 som år

1991.

Barnomsorgen uppvisar en stor produktivitetsökning under 1990-talet.

Antalet inskrivna barn har ökat med knappt fem procent mellan åren 1995

och 1996. Ökningen hittills under 1990-talet uppgår till 33 procent. Det

går inte att påvisa om och hur produktivitetsökningen under 1990-talet

påverkat kvaliteten. Det finns för närvarande inte några studier på natio-

nell nivå av kvaliteten och resultatet i verksamheten.

Antalet barn per årsarbetare i daghem har minskat år 1996 jämfört med

året innan, efter att tidigare ha ökat sedan år 1992. Antalet anställda med

högskoleutbildning har ökat under 1990-talet. Målet om full behovstäck-

ning är i det närmaste uppfyllt. Ca 85 procent av alla barn till förvärvsar-

betande och studerande hade plats i förskoleverksamhet år 1996, vilket i

stort sett motsvarade efterfrågan.

10

Skola

Skr. 1997/98:155

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla lika till-

gång till utbildning. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvär-

dig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge eleverna

kunskaper och färdigheter samt ta hänsyn till elever med särskilda behov.

Inom gymnasieskolan skall dessutom antalet platser på de olika pro-

grammen och deras grenar anpassas med hänsyn till elevernas önskemål.

Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda barn och ung-

domar en anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den

som ges i grundskolan och gymnasieskolan.

Kostnaden för grundskolan har ökat något i fasta priser mellan åren

1995 och 1996. På grund av elevökningen har dock resurserna per elev

fortsatt att minska. Antalet elever i grundskolan har ökat med knappt tre

procent läsåret 1997/98 jämfört med föregående läsår, men har ökat med

11 procent sedan läsåret 1992/93.

Grundskolans resultat är i väsentliga avseenden goda och internatio-

nellt sett ofta mycket goda med ett visst undantag för naturorienterande

ämnen. En svag försämring av elevernas kunskaper i matematik kan dock

noteras sedan år 1989.

Sex procent av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick ett

ofullständigt slutbetyg vilket är en marginell ökning sedan våren 1996.

En uppföljning av det nya betygssystemet enligt den nya läroplanen visar

att betygen generellt förbättrats jämfört med tidigare uppföljningar, men

de elever som inte nått målen är fortfarande lika stor som tidigare, ca sju

procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna och differensen

tenderar att öka.

Nära nio av tio kommuner uppger att antalet elever med behov av sär-

skilt stöd har ökat. Enligt Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick

eleverna i en tredjedel av de undersökta kommunerna inte det stöd de

hade behov av.

Kostnaden per elev i gymnasieskolan har ökat något i fasta priser mel-

lan åren 1995 och 1996. Antalet elever har ökat med en procent läsåret

1997/98 jämfört med föregående läsår.

Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt vi-

dare till studier i gymnasieskolan, vilket är en ökning från 87 procent år

1991. Dessutom börjar ytterligare en procentenhet sina studier i gymna-

sieskolan efter ett år av annan sysselsättning. Andelen elever som kom in

på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade program

har de tre senaste läsåren varit ca 85 procent.

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan läsåret 1993/94 hade fyra

av fem fullföljt utbildningen inom 4 år. Detta är en viss minskning jäm-

fört med de som började läsåret innan. Av de elever som avslutade gym-

nasieskolan våren 1993 påbörjade 35 procent en högskoleutbildning in-

om tre år, vilket är en viss ökning jämfört med de som slutade året innan.

Ökningen sedan år 1989 är mer markant då andelen var 24 procent.

Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan uppgick år 1996 till

2,6 miljarder kronor. Antalet elever i den obligatoriska särskolan har ökat

de senaste fem åren med ca 30 procent och elevantalet i gymnasie-

särskolan med nära 20 procent. Andelen elever i särskolan jämfört med Skr. 1997/98:155

totala antalet barn i samma åldersgrupp är dock oförändrat, ca en procent.

Allt fler kommuner har startat egen särskola, vilket bl.a. medfört att ele-

vernas resväg kortats och föräldrarna har fått ökat inflytande.

Vuxenutbildning

Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en-

lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning och därige-

nom stärka sin ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet.

Enligt Statens skolverk har den totala kostnaden för den kommunala

vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 7 med ca 15 procent i

fasta priser. Antalet studerande inom komvux har ökat med drygt tolv

procent läsåret 1996/97 jämfört med läsåret innan. Lärartätheten inom

komvux har minskat något de senaste åren. Skolverket anger dock att

lärartätheten kan vara något underskattad. Andelen kursdeltagare som

fullföljt utbildningen har ökat under de tre senaste läsåren, medan ande-

len kursavbrott håller en oförändrad nivå runt 17 procent.

Flyktingmottagande

Målet för integrationspolitiken är ett samhälle där alla behandlas likvär-

digt oavsett ursprung och bakgrund. För att underlätta för nyanlända

skyddsbehövande att kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är

det viktigt att de ges möjligheter att skaffa sig en god grund för det fort-

satta livet i Sverige.

Kostnaden för introduktionsersättning och socialbidrag till flykting-

hushåll minskade i fasta priser år 1997 jämfört med året innan. Ökningen

sedan år 1992 uppgår dock till närmare 40 procent. För 1993 års mottag-

na flyktingar bedöms kommunernas kostnader i genomsnitt ha överstigit

intäkterna med sju procent. Orsaken är att få flyktingar kommit ut i ar-

bete och kunnat försörja sig.

Antalet mottagna flyktingar näst intill fördubblades från år 1996 till år

1997. År 1994, då flyktingströmmen från det forna Jugoslavien var som

störst, mottogs emellertid fem gånger så många flyktingar som år 1997.

I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar konstate-

ras att 15 procent av dem i arbetsför ålder var registrerade som syssel-

satta i slutet av år 1994 och att högst var tionde vid samma tillfälle hade

en relativ fast förankring på arbetsmarknaden. Av de flyktingar som togs

emot år 1993 hade 18 procent någon form av avlönat arbete efter en in-

troduktionsperiod på 3.5 år. Hälften av eleverna uppnådde sfi-nivå 8 efter

ett och ett halvt år läsåret 1995/96. Detta är en klar förbättring jämfört

med 1992 års mottagna flyktingar.

’ Först läsåret 1997/98 påverkas kostnader och prestationer av kunskapslyftet.

8 Sfi-nivå motsvarar grundläggande kunskaper i det svenska språket.

12

Räddningstjänst Skr. 1997/98:155

Räddningstjänsten skall planeras så att räddningsinsatserna kan påbörjas

inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. De övergripande

målen är att samhällets räddningstjänst i alla delar av landet skall tillför-

säkra allmänheten en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den lokala

riskbilden.

Kostnaden för den kommunala räddningstjänsten uppgick år 1996 till

drygt 4 miljarder kronor.

Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och

skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom

de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt

behöver utvecklas för att effektivisera verksamheten. Räddningsverket

anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom fortsatt utvecklade

brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom att ta fram sys-

tem för att kunna ta till vara utredningsresultaten.

Civilt försvar

Det civila försvarets uppgift är att värna civilbefolkningen mot verkning-

arna av krigshandlingar samt att under kriser och i krig stödja försvars-

makten och trygga en livsnödvändig försörjning. För fullgörandet av des-

sa uppgifter skall de viktigaste samhällsfunktionerna upprätthållas.

Bruttokostnaden för det civila försvaret i kommunerna uppgick år 1996

till knappt 0.2 miljarder kronor, varav den största delen täcktes med sär-

skilda statsbidrag.

Det nya försvarsbeslutet år 1996 liksom statsmakternas inriktning för

samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i fred har förankrats i kom-

munerna. Enligt Överstyrelsen för civil beredskap har kommunerna för-

bättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och

kommunal teknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina

kommuner som god eller godtagbar.

Miljövård

Miljöpolitikens syfte är bl.a. att skydda människors hälsa, bevara den

biologiska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att

värna natur- och kulturlandskapen.

Bruttokostnaden för kommunernas miljö- och hälsoskyddsverksamhet

har ökat med tio procent i fasta priser sedan år 1992 och uppgick år 1996

till 1,4 miljarder kronor. Antalet anställda har varit relativt konstant un-

der 1990-talet.

Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att be-

döma kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. En struktur där de

övergripande miljökvalitetsmålen bryts ned i operationella etappmål och

strategier, bör underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers

betydelse för måluppfyllelsen.

13

Naturvårdsverket har noterat ett allmänt ökat medvetande och ökad Skr. 1997/98:155

kunskap om framför allt miljöfrågor, däribland Agenda 21, i kommu-

nerna. Nästan alla kommuner ställer t.ex. miljökrav vid upphandling.

Den största direkta förändringen i miljön är de drastiskt minskade av-

fallsmängderna. Detta sker genom att industrier kretsloppsanpassas, men

också genom återanvändning av byggmateriel.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken, som är ett statligt ansvar, har till uppgift dels

att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens anpassning till

den reguljära arbetsmarknadens krav. Kommunerna har tagit på sig vissa

uppgifter i genomförandet av den statliga arbetsmarknadspolitiken. Ar-

betsmarknadspolitiska projekt bedrivs i många kommuner tillsammans

med arbetsförmedlingen i kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och

socialbidragstagare har varit de vanligaste målgrupperna för sådana pro-

jekt. År 1995 fick kommunerna möjlighet att teckna avtal om att överta

ansvaret för ungdomar i åldern 18-20 år.

Kostnaden för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under verk-

samhetsåret 1997 till 420 miljoner kronor, jämfört med 357 miljoner

kronor verksamhetsåret 1995/96 (15 månader). Ökningen på helårsbasis

uppgår till knappt 50 procent i löpande priser. Denna kostnad täcks helt

med en ersättning från staten.

Antalet ungdomar som deltagit i kommunal ungdomspraktik har under

år 1997 uppgått till 14 200 i genomsnitt per månad, jämfört med 9 600

under år 1995/96. Detta innebär att det genomsnittliga antalet ungdomar i

kommunal ungdomspraktik per månad ökade lika mycket i procent som

kostnaderna.

Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik

under budgetåret 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter

avslutad åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för

inträde på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god.

Från den 1 januari 1998 har kommunerna möjlighet att teckna liknande

avtal för ungdomar i åldern 20-24 år, den så kallade utvecklingsgarantin.

1.3 Ledning, uppgifter och organisation

Ändringar i den kommunala indelningen

I december 1996 beslutade riksdagen om en försöksverksamhet med änd-

rad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och

Kalmar län under tiden den 1 juli 1997-31 december 2002.

Under år 1997 aktualiserades frågor om den kommunala indelningen

på ett sätt som inte varit fallet på flera år. Det gällde bl.a. frågan om en

sammanläggning av landstingen inom de nya Skåne och Västra Göta-

lands län samt delningar av ett antal kommuner.

14

Demokrati på lokal nivå

Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor betydelse för med-

borgarnas förmåga att engagera sig och organisera sig i de lokala partier-

na, i den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet.

Sökandet efter arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjlig-

heter att åta sig och utföra förtroendeuppdrag uppmärksammas allt mer.

Brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under mitten av

1990-talet förstärkts. Studier visar att det finns en betydande potential för

brukarinflytande och brukarmakt i den typen av frågor som ligger med-

borgarna nära och som är av betydelse för deras vardagsliv.

Effektiva arbetsformer ses också som avgörande för den politiska

handlingskraften - dvs. att väljarens val i de allmänna valen ytterst också

får genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala servicen. Kom-

munernas och landstingens arbete med att förbättra styrningen av den

kommunala verksamheten har fortsatt under år 1997.

1.4 Den internationella kommunen

Stora delar av det arbete som bedrivits i Europa- och andra internatio-

nella sammanhang under det gångna året har inte i ett första skede påver-

kat kommuner och landsting. Konsekvenser och möjligheter för de lokala

och regionala organen blir dock mera tydlig när överenskommelser, pro-

jekt etc. skall förverkligas eller införlivas i svensk lagstiftning.

I avsnitt 14 beskrivs kort verksamheten inom Europarådets ram, det

regionala samarbetet i Östersjö- och Barentsregionen samt EU:s struk-

turpolitik.

Skr. 1997/98:155

15

Skr. 1997/98:155

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi uti-

från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat

anges hämtade från nationalräkenskaperna. För år 1997 är de flesta upp-

gifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster och

utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar.

Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

Kommunsektorn står i Sverige for en stor del av välfärden och därmed

for en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att beskri-

va den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin.

Nedanstående diagram visar några av de mått som brukar användas.

Diagram 2.1 Kommunsektorns omfattning åren 1980-1997

Andel av BNP, löpande priser.

Utgifter ■ I nkomster

Konsumtion och investeringar

”—Konsumtion — - Skatter

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna. Preliminärt utfall år 1997.

Knappt en femtedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1997 av

utgifter för kommunal verksamhet 9 . Andelen har successivt minskat se-

dan början av 1980-talet, med undantag för en tillfällig uppgång under de

tre första åren på 1990-talet. Den kommunala verksamheten finansieras

till största delen med skattemedel, dvs. kommunalskatt och statsbidrag.

Den kommunala skattekvoten, dvs. sektorns totala skatteinkomster i för-

hållande till BNP, ökade tillfälligt i början av 1990-talet för att sedan

Konsumtion och investeringar.

16

minska till år 1995. År 1996 ökade den främst på grund av ändrad redo- Skr. 1997/98:155

visning av avgiften till det kommunala mervärdesskattesystemet.

Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren

1992 och 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. Sedan år

1995 har inkomsterna åter ökat för kommunsektorn.

Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunal-

skattemedel. Den genomsnittliga skattesatsen är i stort sett oförändrad år

1998 jämfört med föregående år. Inför år 1998 sänktes den i en kommun,

medan den var oförändrad i övriga kommuner och samtliga landsting

(exklusive skatteväxlingar) 10 .

Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbi-

drag. Den övervägande delen av statsbidragen är generella och utgör ett

allmänt ekonomiskt stöd som skall underlätta för kommuner och lands-

ting att nå de nationella målen för respektive verksamhet. De generella

statsbidragen uppgick år 1996 till 38 miljarder kronor". Ökningen av

dessa bidrag med 6 miljarder kronor år 1997 beror på regleringar i enlig-

het med finansieringsprincipen, på vissa förändringar i det kommunala

mervärdesskattesystemet samt på tillskottet om 4 miljarder kronor till de

generella statsbidragen från och med detta år.

Tabell 2.1 Kommunsektorns inkomster, utgifter och finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

----6 ■

Ar

1993

1994

1995

1996

1997 1

Inkomster

393

382

391

407

411

Utgifter

383

386

392

404

418

Konsumtion

- volymförändring, %

-1,8

-1,0

-0,4

0,0

-0,7

Finansiellt sparande

10,0

-3,6

-1,6

2,6

-7,2

varav

- kommuner

3,1

-4,2

-0,4

1,3

-4,7

- landsting

7,6

0,8

-0,7

2,0

-2,5 2

- övriga 5

-0,7

-0,2

-0,5

-0,7

0,0

2 inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals Sjukhus samt NU-sjukvården.

3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar.

Källa'. Statistiska centralbyrån. Nationalräkenskaperna.

Kommunsektorns utgifter

De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste åren.

Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och investe-

ringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till övervägande del

10 För åren 1997 och 1998 har, med syfte att motverka kommunala skattehöjningar, en lag

om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget gällt.

" Statsbidragen redovisas netto efter avgift till det kommunala mervärdesskattesystemet.

17

utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Konsumtionen i fasta pri- Skr. 1997/98:155

ser, dvs. konsumtionsvolymen beräknad med ett särskilt löne- och prisin-

dex, har minskat sedan år 1991. Enligt preliminära uppgifter minskade

konsumtionsvolymen för sektorn mellan åren 1996 och 1997 med 0,7

procent. Totalt har konsumtionsvolymen minskat med 4.6 procent sedan

år 1991.

Bruttoproduktionen visar utgifterna för sektorns totala produktion av

verksamhet, medan konsumtionen motsvarar bruttoproduktionen reduce-

rat med avgifter och försäljningsinkomster 12 . Eftersom verksamheten

alltmer finansierats med avgifter har bruttoproduktionen sedan år 1991

minskat med endast 2,1 procent.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-

rande. Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var det

finansiella sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993. Det po-

sitiva sparandet åren 1992 och 1993 berodde främst på tillfälligt ökande

inkomster på grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla utbetal-

ningssystemet för kommunalskattemedel. Därefter blev det åter negativt

år 1994 samt 1995. Är 1996 uppvisade sektorn ett överskott som främst

härrör från avräkningar på 1994 och 1995 års skatteinkomster samt rela-

tivt låga nettoinvesteringar. Sparandeöverskottet kan hänföras till kom-

muner och landsting. De minskade nettoinvesteringarna år 1996 beror på

både ökad försäljning av fastigheter samt lägre bruttoinvesteringar 13 .

Preliminära uppgifter för år 1997 tyder åter på ett sparandeunderskott.

Det var framförallt kommunerna, men även landstingen, som hade ett

negativt finansiellt sparande.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommu-

nernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vil-

ket främst kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefar två tred-

jedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i

landstingen. Uppgifterna är hämtade ur Statistiska centralbyråns (SCB)

räkenskapssammandrag och avser kostnader och intäkter.

Riksdagen har under år 1997 beslutat att införa ett balanskrav i kom-

muner och landsting fr.o.m. år 2000. Budgeten skall upprättas så att in-

täkterna överstiger kostnaderna. I ett långsiktigt perspektiv är balans

mellan intäkter och kostnader i princip detsamma som balans mellan in-

komster och utgifter. I vissa fall 14 kan emellertid ett negativt finansiellt

sparande vara förenligt med balans mellan intäkter och kostnader.

12 Avser inkomster i verksamheten, ej inkomster vid försäljning av fastigheter o.dyl.

13 Nettoinvesteringar erhålls genom att totala investeringar adderas med inköp av fastighe-

ter samt reduceras med försäljning av fastigheter.

14 Det gäller normalt då investeringarna överstiger avskrivningar och förändring av pen-

sionsskuld. | g

Kommunerna

Skr. 1997/98:155

Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

1993

1994

1995

1996

1997'

Verksamhetens intäkter

81,8

81,7

80,1

75,6

75,2

Verksamhetens kostnader

-264,0

-269,5

-275,5

-290,8

-298,1

Verksamhetens nettokostnader

-182,3

-187,8

-195,4

-215,2

-222,9

Skatteintäkter

160,6

168,8

179,9

192,0

197,4

Generella statsbidrag

35,9

31,3

31,3

32,7

37,2

Finansnetto

-3,4

-1,8

-1,0

-0,1

0,3

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

10,9

10,5

14,7

9,3

12,0

Avskrivningar

-8,8

-9,3

-10,0

-10,2

-10,7

Förändring av pensionsskuld 2

-6,7

-4,5

-5,3

-5,6

-4,1

Extraordinära poster

-0,9

4,4

3,5

9,0

8,0

Årets resultat (förändring av

-5,5

1,1

2,9

2,5

5,2

eget kapital

- exkl. pensionsskuldsförändring

1,2

5,6

S,2

8,1

9,3

1 Preliminära uppgifter.

2 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.

Källa-, Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi.

Resultatet i den löpande verksamheten 15 förbättrades tillfälligt år 1995.

Det var framförallt stora positiva avräkningar på preliminärt utbetalade

kommunalskattemedel som medförde förbättringen. Om man däremot

räknar bort effekterna av del- och slutavräkningama har resultatet i den

löpande verksamheten försämrats sedan år 1993 16 . Enligt preliminära

uppgifter för år 1997 vändes utvecklingen i positiv riktning.

För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet kraf-

tigt år 1996 liksom år 1995. Faktorer som påverkar kommunernas eko-

nomi är bl.a. skattesats, kostnadsnivå, avgiftsfinansieringsgrad samt pro-

duktivitet. Sammanlagt 203 av landets 288 kommuner hade ett negativt

årets resultat och 32 av landets kommuner redovisade ett negativt resultat

efter skatteintäkter och fmansnetto 17 , vilket innebär att löpande intäkter

inte täckte löpande kostnader (exklusive avskrivningar). Samtidigt hade

ett tjugotal kommuner ett resultat efter skatteintäkter och finansnetto som

uppgick till tio procent eller mer av skatteintäkter och generella statsbi-

drag.

Prognosen för år 1997 pekar sammantaget på en positiv förändring av

eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till 5,0 miljar-

der kronor. Resultatet påverkas av stora extraordinära intäkter, utan vilka

resultatet skulle blivit negativt. Om pensionsskuldförändringen exklude-

ras för samtliga kommuner blir resultatet positivt samtliga år under peri-

oden 1993-1997. En analys visar dock att resultatutvecklingen varierar

kraftigt mellan olika kommuner. För år 1997 är det fortfarande drygt 200

kommuner som uppvisar ett negativt resultat.

15 Resultat efter skatteintäkter och finansnetto (exklusive avskrivningar).

16 Varje år har tillförts de skatteintäkter som tillföll kommunerna enligt det slutliga taxe-

ringsutfallet.

17 Källa: “Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut 1996”, SCB och Svenska

Kommunförbundet.

19

Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna efter resultat Skr. 1997/98:155

efter skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996, omräk-

nat i procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäk-

ter och generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1995 redovi-

sas inom parentes.

Tabell 2.3 Spridning av resultat för kommunerna år 1996 (år 1995)

Resultat mätt som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

Antal kommuner i respektive intervall.______________________________________

Resultat efter skatteintäkter och finansnetto Arets resultat

upp till -10 %

0

(0)

16

(5)

-10 % - -5 %

5

(2)

55

(29)

-5 % - 0 %

27

(11)

132

(97)

0 % - 5 %

140

(74)

58

(UO)

5 % - 10 %

94

(137)

9

(30)

10 % eller mer

22

(64)

18

(17)

Totalt antal

288

(288)

288

(288)

Vägt genomsnitt, %

3,4

(6,3)

0,5

(1.1)

Källor. Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi och Inrikesdepartementet.

De ekonomiska resultaten har generellt sett försämrats bland kommuner-

na mellan åren 1995 och 1996. Andelen som har negativt årets resultat

har ökat från knappt hälften till tre av fyra. En analys av spridningen av

resultatet visar inga tydliga statistiska samband med faktorer som skatte-

sats, invånarantal och kommuntyp.

Variationerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget

tydligt geografiskt mönster. Vad gäller 1996 års resultat exklusive extra-

ordinära poster är det kommunerna i Uppsala län, f.d. Malmöhus län,

Västerbottens län och Norrbottens län som sammantaget uppvisar över-

skott. Bland övriga län, som samtliga redovisar sammanlagda underskott,

är det kommunerna i Gotlands län samt Göteborgs och Bohus län som

har de största underskotten per invånare.

Följande karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster

varierar mellan kommunerna i landet år 1996.

20

Figur 2.1 Spridning mellan kommuner av årets resultat exkl. extraordinära Skr. 1997/98:155

poster år 1996

Kronor/invånare

Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi.

21

Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett Skr. 1997/98:155

mått hämtat därifrån är soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas till-

gångar som finansierats med egna medel. År 1997 var soliditeten exklu-

sive pensionsskuld 58 procent enligt preliminära uppgifter, vilket är en

marginell minskning sedan år 1996. Soliditeten har minskat sedan år

1991.

Landstingen

Tabell 2.4 Landstingens resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

År

1993

1994

1995

1996

1997'

Verksamhetens intäkter

23,6

23,3

24,0

23,2

22,3

Verksamhetens kostnader

111,8

-117,2

-115,8

-111,5

-112,9

Verksamhetens nettokostnader

-88,3

-93,9

-91,8

-88,3

-90,6

Skatteintäkter

90,1

87,5

87,2

85,7

86,3

Generella statsbidrag

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

Finansnetto

0,1

0,8

1,1

1,2

0,9

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

11,2

3,4

4,9

4,5

3,4

Avskrivningar

-4,6

-4,3

-4,4

-4,4

-4,3

Förändring avpensionsskuld 1

-4,6

-4,8

-3,2

-3,6

-3,0

Extraordinära poster

-0,5

0,3

0,0

0,2

0,0

Årets resultat (förändring av eget

1,5

-5,3

-2,7

-3,7

-3,9

kapital)

- exkl. pensionsskuldsförändring

6,7

-0,5

0,5

-0,7

■0,9

1 Preliminära uppgifter.

Källor'. Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi och Landstingsförbundet.

Resultatet i landstingens löpande verksamhet förbättrades tillfälligt år

1995. Liksom för kommunerna var det framförallt de stora avräkningama

på preliminärt utbetalade kommunalskattemedel som medförde denna

förbättring. Om man räknar bort effekterna av del- och slutavräkningama

har resultatet i den löpande verksamheten, med undantag för en viss för-

bättring år 1995, försämrats sedan år 1993. Enligt preliminära uppgifter

för år 1997 fortsätter resultatet i den löpande verksamheten att försämras.

För landstingen pekar pieliminära uppgifter för år 1997 på en föränd-

ring av det egna kapitalet om -3,9 miljarder kronor. Även om pen-

sionsskuldförändringen exkluderas för samtliga landsting blir resultatet

svagt positivt endast för år 1995. Resultatutvecklingen varierar mellan

olika landsting och spridningen ökade mellan åren 1995 och 1996. Vari-

ationen är dock inte lika stor som för kommunerna. För år 1997 är det

endast ett landsting som har ett positivt resultat.

Följande tabell visar spridningen mellan landstingen efter resultat efter

skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1996, räknat som

andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella stats-

bidrag. Motsvarande uppgifter för år 1995 redovisas inom parentes.

22

Skr. 1997/98:155

Tabell 2.5 Spridning av resultat för landstingen år 1996 (år 1995)

Resultat som andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Antal

landsting i respektive intervall.

Resultat efter skatteintäkter och finansnetto Årets resultat

upp till -10 %

0

(0)

2

(0)

-10 % - -5 %

0

(0)

9

(5)

-5 % - 0 %

3

(1)

7

(13)

0 % - 5 %

9

(9)

5

(5)

5 % - 10 %

11

(10)

0

(0)

10 % eller mer

0

(3)

0

(0)

Totalt antal

23

(23)

23

(23)

Vägt genomsnitt, %

4,4

(3>2)

-3,6

(-2,8)

Källor: Landstingsförbundet och Inrikesdepartementet.

Nedanstående karta visar hur årets resultat exklusive extraordinära poster

varierar mellan landstingen 18 .

Figur 2.2 Spridning mellan landsting av årets resultat exkl. extraordinära

poster år 1996

Kronor/invånare

Kronor per invånare

g -1481 till-1000 (5)

g -1000 till -500 (6)

□ -500 till 0 (7)

□ O till 156 (5)

18 Avser ej Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner.

23

Landstingens soliditet var enligt preliminära uppgifter 72 procent exklu- Skr. 1997/98:155

sive pensionsskuld år 1997. Detta är en minskning med två procentenhe-

ter sedan året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag för år 1994,

ökat sedan år 1991.

Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning

är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Dessa upp-

visade ett överskott i den löpande verksamheten (exklusive avskrivning-

ar) motsvarande 0,3 miljarder kronor för år 1996 (0,3 miljarder kronor år

1995). Soliditeten, exklusive pensionsskuld, var 78 procent år 1996, vil-

ket är en minskning med tre procentenheter sedan år 1995. Soliditeten

har minskat sedan år 1994.

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommu-

ner och landsting

I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Utjämnings-

systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generella

statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av de absolut

viktigaste instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omför-

dela resurser mellan olika delar i landet, från regioner med goda förut-

sättningar i olika avseenden, till sådana med sämre förutsättningar. Till-

sammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssystemet till

att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förut-

sättningar oavsett strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen utjäm-

nar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas skatteunderlag

och är en garanti för att alla kommuner får del av den samhällsekonomis-

ka utvecklingen.

Kostnadsutjämningen innefattar utjämningsmodeller för 15 delverk-

samheter för kommunerna respektive fyra utjämningsmodeller för lands-

tingen. De utjämningsmodeller som omfördelar mest resurser för kom-

munerna respektive landstingen är de som avser de traditionella kärn-

verksamheterna. Dessa verksamheter står också för störst andel av kom-

munernas och landstingens totala kostnader. I tabell 2.6 nedan visas hur

stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive landstingen

största verksamheterna.

24

Tabell 2.6 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen mel- Skr. 1997/98:155

lan kommuner respektive landsting

Faktor

Omslutning år 1998

(miljarder kr)

Kommuner

Aldreomsorg

4,7

Individ- och familjeomsorg

4,5

Barnomsorg

2,7

Grundskola

2,4

Gymnasieskola

1,0

Landsting

Hälso- och sjukvård

3,8

Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB.

För att fa en uppfattning om utjämningssystemets betydelse för enskilda

kommuners ekonomi kan kommunernas utjämningsbidrag respektive

utjämningsavgift relateras till deras skatteintäkter och generella statsbi-

drag. År 1998 betalar drygt hälften av kommunerna sammantaget en ut-

jämningsavgift eller erhåller sammantaget ett utjämningsbidrag som lig-

ger inom intervallet +/-tio procent av totala skatteintäkter och generella

statsbidrag, vilket diagram 2.2 nedan visar. I samma diagram kan man

också se att antalet kommuner som erhåller utjämningsbidrag är betydligt

större än antalet som betalar en utjämningsavgift år 1998. Det är 86

kommuner som betalar en utjämningsavgift jämfört med 202 kommuner

som far ett utjämningsbidrag. Dessutom utgör utjämningsbidraget i ge-

nomsnitt en större andel av skatteintäkter och generella statsbidrag för

kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag än motsvarande andel för

kommuner som betalar en utjämningsavgift.

Diagram 2.2 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings-

bidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag,

år 1998

Utjämningsavgift Ujämningsbidrag

Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB.

Motsvarande diagram för landstingen visar att utjämningsbidra-

gen/avgiftema utgör en mindre andel av landstingens skatteintäkter och

generella statsbidrag än vad som är fallet för kommunerna. Detta kan till

stor del förklaras av att det är mindre skillnader i genomsnittlig skatte-

kraft mellan olika landsting än mellan olika kommuner. Detta betyder i

sin tur att det är mindre belopp som omfördelas i landstingens inkom-

25

stutjämning. Trots detta är det sex landsting som erhåller utjämningsbi- Skr. 1997/98:155

drag som motsvarar 17 procent eller mer av skatteintäkter och generella

statsbidrag.

Diagram 2.3 Antal landsting och landstingsfria kommuner i olika intervall

indelade efter utjämningsbidragets/avgiftens andel av skatteintäkter och

generella statsbidrag, år 1998

Utjämningsavgift Utjämningsbidrag

Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB.

Bland de 40 kommuner som betalar störst utjämningsavgift är 29 fororts-

kommuner. Samtidigt är drygt 90 procent av de 40 kommuner som er-

håller störst utjämningsbidrag gles- och landsbygdskommuner. I figur 2.1

nedan illustreras den geografiska fördelningen av kommuner som erhål-

ler utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika inter-

vall, uttryckt i kronor per invånare.

26

Figur 2.3 Kommuner sorterade efter utjämningsbidrag respektive utjäm

ningsavgift i olika intervall, år 1998

Kronor/invånare

Skr. 1997/98:155

Kronor per invånare

■ 5000 till 13974 (37)

H 2500 till 4999 (61)

O till 2499 (104)

□ -2500 till -1 (60)

-8982 till -2501 (26)

Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB.

J

Figuren visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till

kommuner i norra Sverige.

27

Även för landstingen och de landstingsfria kommunerna kan ett visst Skr. 1997/98:155

geografiskt mönster skönjas. Figur 2.2 visar vilka landsting som erhåller

ett utjämningsbidrag respektive betalar en utjämningsavgift i olika inter-

vall, uttryckt i kronor per invånare. Vad man tydligt kan se är att det sker

en omfördelning av resurser mellan landstingen i norra och södra delarna

av Sverige. Några av undantagen är de tre landstingsfria kommunerna

Göteborg, Gotland samt Malmö. För de två sistnämnda är orsaken rela-

tivt stora utjämningsbidrag i inkomstutjämningen.

Figur 2.4 Landsting samt de tre landstingsfria kommunerna Gotland, Mal-

mö och Göteborg sorterade efter utjämningsbidrag respektive utjämningsav-

gift i olika intervall, år 1998

Kronor/invånare

Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från SCB.

Frågan om utjämningssystemets effekter för olika grupper av kommuner

och för dessa kommuners ekonomiska resultat har aktualiserats i olika

sammanhang. Eftersom systemet endast delvis har slagit igenom är det

för tidigt att göra en slutlig bedömning. I diagram 2.4 visas emellertid

28

förhållandet mellan förändring i årets resultat 19 mellan åren 1995 och Skr. 1997/98:155

1996, och faktisk förändring i utjämningsbidrag/avgift 20 samma period.

Diagram 2.4 Förändring i årets resultat 1 mellan åren 1995 och 1996 rela-

terat till faktisk förändring i utjämningssystemet 2 samma period

Kronor/invånare

4000

41 kommuner 29 kommuner

<o

cd

ir>

CD

CD

cd

<D

V>

a>

■ra

■o

c

ra

2000

-4000

-6000

137 kommuner

-8000

81 kommuner

-1000 -500 0 500 1000 1500 2000

Effekt av nytt utjämningssystem, år 1996

Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från

SCB och Svenska Kommunförbundet.

1 Exklusive extraordinära poster.

2 Skillnader mellan det tidigare (referensbidraget) och det nuvarande

utjämningssystemet inkl, införanderegler och förändringar i

kostnadsutjämningen mellan de tvä åren.

Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjämnings-

systemet och förändringen i årets resultat i kommunerna mellan de två

åren kan dock inte påvisas. I de allra flesta fall kan man därför anta att

det är andra faktorer än utjämningssystemet som har haft större betydelse

för förändringarna i kommunernas årets resultat mellan åren 1995 och

1996. Samtidigt bör framhållas att det är svårt att dra några säkra slutsat-

ser av förändringen för endast två år.

Den parlamentariska kommitté (Fi 1995:16) som har till uppgift att

följa, utvärdera och utveckla utjämningssystemet har arbetat i drygt två

år, och har under denna tid gjort omfattande analyser av de olika delarna

i systemet och av systemets utfall. Kommittén skall lägga sitt samlade

förslag till förändringar i systemet under senhösten 1998. Regeringens

avsikt är att förslag sedan skall kunna presenteras för riksdagen i sådan

tid att förändringar kan träda i kraft år 2000.

15 Exklusive extraordinära poster.

20 Inklusive införanderegler och förändringar i kostnadsutjämningen.

29

Särskilda insatser for vissa kommuner och landsting

Från år 1996 har medel ställts till regeringens förfogande för att under-

lätta för kommuner och landsting att, under en övergångsperiod, anpassa

sina kostnader bl.a. till följd av införandet av ett nytt utjämningssystem.

Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och lands-

ting har medel fördelats för flyktingkostnader, omstruktureringsprojekt

samt förebyggande hiv/aids-verksamhet. Regeringen har från år 1996 och

fram till nu dessutom tagit emot ansökningar om bidrag för särskilda in-

satser från 66 kommuner och två landsting. Efter prövning av varje sär-

skilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till elva kommuner.

De kommuner som beviljats bidrag efter särskild ansökan har alla en

svår ekonomisk situation där ett flertal faktorer ofta samverkar. Flertalet

har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med hög

arbetslöshet och höga kostnader för bland annat socialbidrag. De har i

allmänhet gjort en hel del insatser för att minska underskotten i verksam-

heten men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit

stora belopp i form av tillskott eller driftbidrag till bostadsföretagen vil-

ket ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi.

2.4 Kommunal koncernredovisning

Ungefar en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt

som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen

är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. De vanligast fö-

rekommande verksamheter som bedrivs i företagsform är fastighets- och

uthyrningsverksamhet samt el-, gas-, värme- och vattenförsörjning.

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall sedan år 1992 också

omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform 21 . En-

ligt redovisningspraxis har den kommunala koncernredovisningen kom-

mit att omfatta hela kommunens verksamhet samt kommunal verksamhet

i de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att fa en

bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska och

verksamhetsmässiga åtaganden.

Kommunkoncememas resultat, dvs. förändring av eget kapital, upp-

gick år 1996 till -0,5 miljarder kronor. I koncernens resultaträkning ingår

lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som motsvaras av

kommunernas eller landstingens ägarandel. Landstingskoncememas (15

st) resultat var -1.8 miljarder kronor varav företagen bidrog till förbättrat

resultat med 0.1 miljard kronor. Omsättningen i landstingens företag ut-

gör dock endast ett fåtal procent av landstingskoncememas totala om-

sättning. Nedanstående tabell visar kommunkoncemens respektive kom-

munernas resultaträkningar.

21 Enligt lagen om kommunal redovisning (SFS 1997:614) skall kommuner och landsting

fr.o.m. år 1998 upprätta en sammanställd redovisning (s.k. kommunal koncernredovisning).

Skr. 1997/98:155

30

Tabell 2.7 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1996

Miljarder kronor, löpande priser

Koncern 1

Kommun

Verksamhetens intäkter

161,3

75,6

Verksamhetens kostnader

-342,6

-290,8

Verksamhetens nettokostnader

-181,3

-215,2

Skatteintäkter

192,0

192,0

Generella statsbidrag

32,7

32,7

Finansiella intäkter

8,3

8,7

Finansiella kostnader

-26,7

-8,9

Resultat efter skatteintäkter

intäkter och finansnetto

24,9

9,3

Avskrivningar

-20,6

-10,2

Förändring av pensionsskuld

-5,6

-5,6

Extraordinära poster

1,8

9,0

Förändring av eget kapital

-0,5

2,5

■exkl. extraordinära poster

-2,3

-6,5

1 Koncemforhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna skall ha

en ägarandel på minst 20 procent eller annars ett väsentligt inflytande. 1 koncernens resul-

taträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eliminerats.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med

kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-

kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med

kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de

finansiella kostnaderna i koncernen.

Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema är

högre än i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbätt-

rat resultat med drygt 4 miljarder kronor på denna nivå. Detta är en mind-

re ökning sedan år 1995.

De kommunala bostadsföretagen tog emot förlusttäckningsbidrag och

andra resultatpåverkande tillskott med netto ca 0,4 miljarder kronor. Ge-

nom bl.a. nyemissioner tillfördes företagen ytterligare ca 0,3 miljarder

kronor. Å andra sidan bidrog företagen genom koncernbidrag med netto

ca 0,4 miljarder kronor till annan kommunal verksamhet och lämnade

utdelning till kommunerna med ca 0.2 miljarder kronor 2 .

De kommunala bostadsföretagen svarar för merparten av kommun-

sektorns långfristiga upplåning. Kreditinstitutens totala utlåning till

kommuner och kommunala företag omfattar ca 280 miljarder kronor.

Härav avser uppskattningsvis 230 miljarder kronor lån till kommunala

bostadsföretag. Kommunerna är således starkt beroende av att företagen

förmår bära denna kapitalskuld.

Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende

extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-

och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncemen. I

22 De redovisade uppgifterna avser endast foretag som är medlemmar i SABO. Dessa äger

fastigheter motsvarande 95 procent av det samlade kommunala bostadsbeståndet.

Skr. 1997/98:155

31

kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen, Skr. 1997/98:155

som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och

dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt

kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit upp för att bl.a.

finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas borgensförbin-

delser uppgick till 208 miljarder kronor vid slutet av år 1996. Den över-

vägande delen (86 procent) avsåg kommunalt ägda bolag där bostadsfö-

retagen står för merparten. För landstingens del är omfattningen av bor-

gensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997

ingått borgensförbindelser för 2,4 miljarder kronor.

2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter

åren 1992 och 1996

I samband med 1993 års kommunalekonomiska reform ersattes det

gamla skatteutjämningssystemet samt ett antal specialdestinerade statsbi-

drag till kommunerna först med ett utjämningsbidrag och därefter från år

1996 med ett generellt statsbidrag och ett utjämningssystem för kommu-

ner respektive landsting. Det primära syftet med generella statsbidrag är

att öka det kommunala ansvarstagandet för prioritering och utformning

av verksamheterna. Därigenom kan verksamheten anpassas till de lokala

behoven och förutsättningarna samt ett bättre resursutnyttjande av of-

fentliga medel kan åstadkommas.

I det följande beskrivs hur nettokostnadernas fördelning mellan olika

verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996. Naturligtvis har

fördelningen påverkats av flera olika faktorer, där omläggningen av

statsbidragssystemet endast är en. Andra viktiga faktorer är den ekono-

miska utvecklingen för kommuner och landsting, förändrad demografisk

struktur som medför förändrade behov av kommunal service, förändrat

antal arbetslösa utan arbetslöshetsersättning, varierande antal mottagna

flyktingar med skiftande självförsörjningsgrad etc.

För att kunna jämföra nettokostnadernas fördelning på verksamhets-

områden de olika åren har ett antal justeringar av driftredovisningen be-

hövt göras.

1. En justering har gjorts för att samma totala verksamhetsmässiga åta-

gande skall gälla för kommuner och landsting båda åren. Ansvaret för

kommunalt bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag har förts

från kommunerna till staten under perioden. Ansvaret för vård och om-

sorg om psykiskt utvecklingsstörda har överförts från landstingen till

kommunerna under samma tid.

2. De specialdestinerade statsbidragen som ersattes med ett utjäm-

ningsbidrag år 1993 måste läggas till verksamhetskostnaderna år 1992

för att uppnå jämförbarhet. För år 1992 har således en justering skett som

innebär att nettokostnaderna blir ca 30 miljarder kronor högre för kom-

munerna och ca 1 miljard kronor högre för landstingen.

3. Verksamhetsområdena som jämförs måste innehålla samma verk-

samheter båda åren varför vissa smärre justeringar fått göras.

32

4. De interna kostnader som redovisas under olika verksamheter år Skr. 1997/98:155

1996 och som inte hanterades på motsvarande sätt år 1992 har förts till

posten övrigt.

Uppgifterna som redovisas anges i löpande priser. Om en omräkning

till fasta priser skulle göras, skulle detta kräva indexserier som beskriver

kostnadsutvecklingen inom respektive verksamhetsområde. För närva-

rande finns emellertid inte indexserier för samtliga verksamheter som

presenteras här.

Diagram 2.5 Kommunernas nettokostnader fördelade mellan olika verk-

samheter år 1992 och 1996

Nettokostnadernas fördelning år 1992

Totala nettokostnader 212 mdkr

Miljö- o

hälsoskydd

Infrastruktur 2 %

4%

Gymnasieskola

6%

33

2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155

Skr. 1997/98:155

Nettokostnadernas fördelning år 1996

Totala nettokostnader 233 mdkr

Barnomsorg

Individ- o

fam.omsorg

8%

Kollektivtrafik

1%

Miljö- o

hälsoskydd

Infrastruktur

Grundskola

17%

Äldreomsorg

20%

Gymnasieskola

7%

Fritid o kultur

5%

1 Posten övrigt innehåller bl.a. fastighetsförvaltning, arbetsmarknadsåtgärder, flyktingmot-

tagande, gemensam administration, sjukvård och kollektivtrafik.

Källor'- Statistiska Centralbyrån och Inrikesdepartementet.

Kommunerna har under perioden minskat den relativa andelen av netto-

kostnaderna för barnomsorg och grundskola, och ökat framförallt för

individ- och familjeomsorg och gymnasieskola.

Kostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av antalet

personer som far del av verksamheten. Nedanstående tabell visar hur

antalet barn i grundskolan, antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har för-

ändrats mellan åren 1992 och 1996.

Tabell 2.8 Omfattningsmått

1992

1996

Förändring

1992-1996

Barn 1-12 år i barnomsorgen 1

617 636

747 365

+ 21 %

Totalt antal barn 1-12 år 1

1 287 387

1 464 006

+14 %

Elever 7-15 år i grundskolan 2

882 505

948 936

+ 8 %

Totalt antal barn 7-15 år 1

886 585

955 205

+ 8 %

Elever 16-19 år i gymnasieskolan 2

303 760

309 661

+ 2%

Totalt antal ungdomar 16-19 år 1

434 600

406 847

-6%

Personer 65-79 år i äldreomsorgen 3

89 922

79 090

-12 %

Totalt antal personer 65-79 år 1

1 147 346

1 122 509

-2 %

Personer 80 år el. äldre i äldreomsorgen 3

177 024

177 465

0%

Totalt antal personer 80 år eller äldre 1

391 141

420 787

+ 9 %

1 Per den 31 december respektive år.

2 Genomsnitt för kalenderåret.

3 Per den 1 november respektive år.

Förändringarna inom barnomsorgen, gymnasieskolan och äldreomsorgen

har varit relativt stora under perioden. Det är dock endast för gymnasie-

34

skolan som motsvarande förändring har skett av den relativa andelen av Skr. 1997/98:155

nettokostnaderna. För barnomsorgen har den relativa kostnadsandelen

minskat trots att antalet barn ökat kraftigt. För äldreomsorgen råder

nästintill ett omvänt förhållande. Antalet äldre som far ta del av servicen

har minskat medan den relativa andelen av de totala nettokostnaderna

varit oförändrad.

För landstingens del har det inte skett någon större förändring av net-

tokostnadernas fördelning. Hälso- och sjukvården (inklusive primärvår-

den) utgör för båda åren närmare fyra femtedelar av nettokostnaderna i

landstingen.

Diagram 2.6 Landstingens nettokostnader fördelade mellan olika verksam-

heter år 1992 och 1996

Nettokostnadernas fördelning år 1992

Totala nettokostnader 86 mdkr

35

Nettokostnadernas fördelning år 1996

Totala nettokostnader 96 mdkr

Skr. 1997/98:155

Omsorg om Kollektivtrafik

psyk. utv.störda Övrigt 1)

1 Posten övrigt innehåller bl.a. fastighetsförvaltning och gemensam administation.

Källor: Landstingsförbundet och Inrikesdepartementet.

36

Skr. 1997/98:155

3 Hälso- och sjukvård

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna

hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och

bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,

omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja

dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som

Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i pro-

grammet Hälsa för alla år 2000.

En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med ut-

gångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna

förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka

av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att mins-

ka skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén

räknar med att utredningsarbetet skall vara slutfört under våren år 2000.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att

erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-

den och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsper-

sonalen (3 §).

Måluppfyllelse och kvalitet

Hälsomålen som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsout-

vecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige anslutit sig

till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog Sverige i en

utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla-

målen i Europaregionen. Resultatet av den svenska utvärderingen publicera-

des i september 1997 (Ds 1997:62). Sammanfattningsvis kan man konstatera

att utvärderingen visade att för mer än hälften av de av WHO utsatta målen

gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till

år 2000. Det fanns två mycket viktiga mål - minskning av skillnader i häl-

sotillståndet mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor

skall ha möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential - som

sannolikt inte kommer att uppnås fram till år 2000.

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är

att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet

samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-

visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.

Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997.

37

Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill- Skr. 1997/98:155

stånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora och bestående soci-

ala skillnader i ohälsa som är genomgående oavsett om man mäter sjuk-

lighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot

att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en tendens till att de minskar

för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är de sociala skillnaderna i

hälsa större bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillna-

derna större i storstäder än i mindre tättbebyggda områden.

Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för

män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,7 år och kvinnor

81,8 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år

1997. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-

talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Delvis förklaras den

fortsatt ökande medellivslängden i Sverige med nedgången i spädbarns-

dödlighet. Spädbarnsdödligheten i Sverige var år 1997 3,6 promille vilket

sannolikt var den lägsta i världen. Det främsta skälet, som förklarar näs-

tan hela ökningen av medellivslängden, är dock nedgången av dödlighe-

ten i hjärt- och kärlsjukdomar. Såväl insjuknande som dödlighet i hjärt-

och kärlsjukdomar har minskat. Förändringar i levnadsvillkor och i lev-

nadsvanor, som t ex rökvanor, kan förklara en stor del av nedgången i

hjärt- och kärlsjukdomar. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar

idag har dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårda-

gens hjärt- och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minsk-

ningen i dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minsk-

ningen i nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen

inom hjärtkärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättras.

Hjärt- och kärlsjukdomar är den vanligaste dödsorsaken i Sverige. I

rapporten ”Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom - regionala och sociala

skillnader i Sverige” 23 visas att de regionala och sociala skillnaderna i

incidens och mortalitet för hjärt- och kärlsjukdomar delvis kan förklaras

av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde, övervikt och fysisk

aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kunskapen om riskfaktorer

för hjärt- och kärlsjukdomar på nationell nivå.

I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag

att följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen

inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolk-

ningen (se avsnitt nedan om äldreomsorgen).

I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8) gör

Socialstyrelsen en samlad bedömning av psykiatrins läge. Rapporten kan

sammanfattas med att de psykiskt sjukas ställning i samhället är fortfa-

rande svag. De får ofta vård alltför sent som en följd av deras egen och

den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom. Människor

som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts av fördo-

mar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering.

Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i

öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes

23 Rapporten är en resultat av samarbete mellan EpC vid Socialstyrelsen och forskargrup-

per. Andra samarbetspartner har varit Folkhälsoinstitutet. Livsmedelsverket och SCB.

38

ursprungliga miljö. Detta är på många sätt en positiv utveckling som på Skr. 1997/98:155

sikt kan ge betydande resultat i form av minskade psykiska funktionshin-

der. Trots detta har många personer med psykisk störning fortfarande

svårt att fa sina vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att pati-

enter, anhöriga och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfatt-

ning påverka vården. Kunskap om utbredning och förändringarna över

tid av psykisk ohälsa är mindre än när det gäller kroppsliga sjukdomar.

Det finns också brister på specialister i psykiatri och på differentierade

vårdresurser. Den slutna vården bedrivs fortfarande i stor utsträckning på

allvårdsavdelningar, vilket för vissa patienter innebär att vården blir onö-

digt betungande, integritetskränkande och skrämmande. Vidare är sam-

verkan mellan psykiatrin och dess vårdgrannar, framför allt socialtjäns-

ten. fortfarande ett problem.

Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska

problem (Bampsykiatrikommittén) avlämnade den 13 februari 1998 sitt

slutbetänkande Insatser mot psykiska problem hos barn och ungdomar

(SOU 1998:31). Kommittén konstaterar att även med en försiktig beräk-

ning lider fem till tio procent av alla barn och ungdomar av psykiska

problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem

måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,

men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna

såsom skola och barnomsorg.

Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsota'

let 24 . Det partiella ohälsotalet 25 för riket som helhet minskade från 39

dagar år 1995 till 37,7 dagar år 1996. Variationerna mellan olika lands-

ting (eller de allmänna försäkringskassor för olika län) var mycket stora.

Skaraborgs län med 30,5 och Kronobergs län med 30,7 hade det lägsta

partiella ohälsotalet. Norrbottens län med 47,6 och Västerbottens län med

45,5 hade det högsta partiella ohälsotalet år 1996. Dessa skillnader har

varit i stort sett oförändrade sedan år 1992.

En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar

för att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika

landsting är mycket stora. Andelen av befolkningen, som ambulanssjuk-

vården når inom en 10-minutersgräns, 26 ligger på 96 procent i Stock-

holms län, motsvarande siffra för Gotland är 55 procent. Andelen av be-

folkningen som ambulanssjukvården når inom en 20-minutersgräns 27

ligger i Malmöhus län på 100 procent, motsvarande siffra för Västerbot-

ten är 79 procent. Andelen av befolkningen som ambulanssjukvården når

24 Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa.

Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning, arbetsskade-

sjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med partiell ersätt-

ning räknas om till heldagar.

25 Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de regelföränd-

ringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under sjukfallets 14

första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning och förebyg-

gande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.

26 10-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för hjärtstopp, svår andningssvikt, högt

andningshinder och svår blödning.

27 20-minutersgränsen motsvarar längsta väntetid för hjärtsjukdom med smärta, svår astma,

blödning och svåra frakturer.

39

inom en 3O-minutersgräns 28 är lägst i Norrbottens län, Jämtlands län och Skr. 1997/98:155

Västerbottens län (knappt 95 procent).

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och

problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-

och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit

till HSAN har ökat starkt under 1990-talet. Andelen ärenden som ledde

till påföljd har dock inte blivit fler, vilket antyder att det kan vara anmäl-

ningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna

av fel avser behandling, diagnos samt operation.

Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och

sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan

hämtas från olika håll. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar ut-

görs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården.

Totalt finns det för närvarande 36 olika nationella kvalitetsregister i vari-

erande grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att un-

derlätta värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kli-

niker med avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.

Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret för

bråckkirurgi, som bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, ope-

rationsmetod, de opererade som efter viss tid fått återfall osv. Med hjälp

av detta register har man kunnat visa att bråckkirurgins kvalitet förbätt-

rats påtagligt under åren 1992-1996. Analysen visade även att förbätt-

ringen av kvalitet var mest uttalad hos de sjukhus som från början delta-

git i nationella bråckregistret. Den sannolika förklaringen är registerdel-

tagandet med åtföljande internt kvalitetsarbete. Antalet deltagande sjuk-

hus har ökat under åren 1992-1996 från 8 till 21 (från år 1997 deltar

sammanlagt 29 sjukhus, vilket innebär cirka tre miljoner i befolknings-

underlag).

Det nationella kataraktregistret 29 , som startade 1 januari 1992, är ett

annat exempel på nationella kvalitetsregister. En analys av detta register

för åren 1992-1996 visar bl.a. att det föreligger skillnader i resultat

(enligt tillämpade kvalitetsindikatorer) mellan olika sjukhus. Skillna-

derna beror framförallt på om och i vilken utsträckning man tagit till sig

nya operationstekniker.

Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-

vårdsregistret saknas idag för primärvården. Detta gör att uppföljning av

innehåll i kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå. Soci-

alstyrelsen anser att de system som idag används för att följa upp primär-

vårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver

utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärk-

samhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter

utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldre-

vård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vi-

28 30-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för övriga akuta sjukdomar eller skador.

29 För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet registret. Från privata kliniker

rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella kataraktregist-

ret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.

40

dare behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med upp- Skr. 1997/98:155

följning och utvärdering på nationell nivå.

Vårdköer

I Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för

år 1997 redovisades en ny vårdgaranti som tar sikte på att öka tillgäng-

ligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen

framhålls att det är primärvården som är ansvarig för de första kontakter-

na och skall erbjuda hjälp samma dag, antingen per telefon eller genom

besök. Läkarbesök skall erbjudas inom åtta dagar. När så erfordras skall

primärvården biträda med hänvisning till specialistvård för patientbesök

inom tre månader. För patienter med oklar diagnos skall besöket hos

specialist ske inom en månad. Utifrån de bedömningar som görs i

primärvården eller av specialistläkare skall behandling påbörjas utan

dröjsmål enligt vägledande principer för urval och prioriteringar. Om inte

den egna sjukvårdshuvudmannen kan erbjuda vården inom ovan nämnda

tidsramar har patienten rätt att söka vård hos annan sjukvårdshuvudman.

Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller pati-

entens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus

har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett

25-tal sjukhus i hela landet under en vecka i april 1997. Uppföljning vi-

sar att drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en speci-

alist inom en månad, medan cirka 90 procent av patienterna med en fast-

ställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader.

Väntetiderna varierar dock stort mellan och inom sjukhus. I oktober 1997

genomfördes en ny undersökning med 36 deltagande sjukhus. Jämfört

med undersökningen i april hade andelen med oklar diagnos som väntat

högst 4 veckor minskat från 56 procent i april till 50 procent i oktober.

För patienterna med fastställd diagnos hade andelen som väntat mer än

tre månader ökat från tolv procent till 25 procent. Vidare konstaterades

stora regionala skillnader.

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1996 till 25,3 miljoner, vilket är

en minskning med 3,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett

har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad

vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd

bl.a. i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps-

och strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för

äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård

och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förskjutning mot

en ökad andel öppen vård. Detta återspeglas bl.a. i att fördelningen av

läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler successivt förskjuts i

riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Sålunda utgjorde läkarbe-

söken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 54 procent av läkarbesö-

ken år 1985, medan denna andel år 1995 hade sjunkit till 48 procent. År

41

1996 har utvecklingen avstannat lite beroende på att den relativa minsk- Skr. 1997/98:155

ningen när det gäller antalet läkarbesök varit större för primärvården än

for läns- och regionsjukvården.

Riksdagens krav på primärvården som en bas i sjukvården gör att för-

ändringsarbetet i primärvården måste fortsätta. Primärvårdens insatser i

hemsjukvården måste också utvecklas. Förändringsarbetet i primärvården

är inriktat på att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten för patien-

terna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta och att

svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälso-

vård)

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Somatisk korttidsvård

1 182

1 049

1 005

1 060

1 022

1 022

940

Psykiatrisk vård

94

83

80

82

77

75

72

Långtidsvården (>70år)

151

125

89

98

99

99

88

Allmänmedicin

973

1 042

1 072

1 090

1 216

1 233

1 157

Övrigt

66

101

151

106

95

76

110

Totalt

2 334

2 291

2 320

2 349

2 413

2 419

2 290

Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård

pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har

beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70år).

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.

Den nationella besökstatistiken visar att patienter och besök överförs från

sjukhusvård till primärvård, vilket är i linje med riksdagens krav på att

primärvården skall utgöra basen i sjukvården. Men en jämförelse mellan

landsting visar på betydande skillnader i denna utveckling. Det totala

antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedicin har. efter att ha ökat

under perioden 1992-1995, minskat under år 1996 (tabell 3.1). Men detta

måste ses i perspektivet av att antalet läkarbesök per invånare har mins-

kat för alla områden.

När det gäller hälso- och sjukvården totalt visar det sig att medelvård-

tiden successivt minskat under hela perioden 1985-1996. Medelvårdtiden

var 7,8 dagar år 1995. Således ligger Sverige i nedre delen av tabellen

över OECD-ländema. Av 20 europeiska OECD-länder var det år 1995

enbart Irland (7,7 dagar) och Danmark (7,5 dagar) som hade något kor-

tare medelvårdtid än Sverige. Under år 1996 fortsatte medelvårdtiden att

sjunka i Sverige (till 7,1 dagar). Bättre behandlingsmetoder och en mer

behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till den låga me-

delvårdtiden i Sverige. Den mer behandlingsintensiva vården avspeglas i

att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården minskar me-

dan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kunskaper och

tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper mindre i

den normala livsföringen.

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård

har fortsatt att minska mellan åren 1995 och 1996. Likaså fortsatte antalet

intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvården att

sjunka under år 1996 (tabell 3.2). Skillnader mellan huvudmännen är

betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare

42

redovisas for huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor Skr. 1997/98:155

andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Antal vårdplatser

38 700

35 400

31 700

29 700

28 100

26 800

25 000

Vårdplatser per 1000

4,4

4,1

3,7

3,4

3,2

3,0

2,8

inv.

Intagningar per 1000

169

163

170

169

165

161

158

inv.

Medelvårdtid (dagar)

7,5

6,6

5,8

5,5

5,4

5,2

5,0

Vårddagar per 1000 inv.

1 270

1 080

991

938

895

839

795

Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta social 1998

Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de se-

naste åren - totalt med 4 500 platser under åren 1992-1996 (tabell 3.3).

Under år 1996 uppgick minskningen till 1 100 platser, motsvarande 13

procent av det totala antalet platser. Gruppbostäder för senildementa med

primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens

slutna vård.

Tabell 3.3 Psykiatrisk vård

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Antal vårdplatser

20 900

14 500

11 800

10 900

9 800

8 400

7 300

Vårdplatser per 1000 inv.

2,5

1,7

1,4

1,2

1,1

0,9

0,8

Intagningar per 1000 inv.

14

13

12

12

12

12

12

Medelvårdtid (dagar)

54,7

40,5

36,2

32,9

29,2

26,4

23,0

Vårddagar per 1000 inv.

777

513

433

403

365

319

269

Källa: Socialdepartementet. Välfärdsfakta social 1998

Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl, geriatriken har också minskat

kraftigt sedan mitten av 1980-talet (tabell 3.4). Den totala minskningen

överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till

kommunerna genom Ädel-reformen.

Tabell 3.4 Långtidsvården inkl, geriatrik

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Antal vårdplatser

51 500

46 000

12 600

10 700

6 300

5 600

4 700

Vårdplatser per 1000 inv

50,9

42,4

11,3

9,5

5,5

4,9

4,1

(>70år)

Intagningar per 1000 inv

95

105

60

58

57

60

63

(>70år)

Medelvårdtid (dagar)

185,0

137,8

64,9

58,4

33,6

29,2

22,7

Vårddagar per 1000 inv

17 548

14 504

3 912

3 374

1 905

1 749

1 422

(>70år)

Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta social 1998

Kostnader och produktivitet

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade från år 1995

till år 1996 med 3,3 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga

43

hälso- och sjukvårdskonsumtionen 30 har varit i stort sett oförändrad under Skr. 1997/98:155

perioden 1985-1996 - efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den

privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter

samt de statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare

har däremot ökat kraftigt under tidsperioden. Andelen av de totala kostna-

derna för hälso- och sjukvården, som utgörs av offentlig konsumtion, har

därigenom minskat från 74 procent år 1985 till 62 procent år 1996 - om-

kring hälften av denna minskning beror dock på Ädel-reformen.

Tabell 3.5 Kostnader för offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Total kostnad (löpande priser)

71,1

108,5

99,5

95,4

100,3

102,4

100,0

-varav investeringar (löpande

5,2

4,6

4,0

3,9

4,0

4,3

4,4

priser)

Total kostnad (1995 års priser)

118,2

128,6

108,4

101,4

104,1

102,4

99,0

Kostnad per inv. (1995 års priser)

14 139 14 973 12 474 11 598 11 803 11 582

11 197

Källa: Socialdepartementet. Fasta priser har beräknats med BNP-deflator

De totala hälso- och sjukvårdskostnaderna enligt Nationalräkenskaperna

uppgick år 1996 till 114 miljarder kronor. Detta motsvarade 7,6 procent

av bruttonationalprodukten (BNP). Andelen har sedan år 1985 sjunkit

från 8,9 procent 31 . Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens

andel av BNP år 1995 uppgick till 14,1 i USA, 10,4 i Tyskland, 6,9 i

Storbritannien och 6,4 procent i Danmark. Jämförelser med andra länder

kan dock ibland vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och

sjukvård och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda

beror den svenska minskningen nästan helt och hållet på huvudmanna-

skapsförändringar. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och

psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räk-

nas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken.

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner

man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger

sjukvårdskostnaden per invånare i Västerbottens län med 37 procent och

i Norrbottens län med 33 procent motsvarande kostnad i Kronobergs

30 Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter mi-

nus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan

av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten.

Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För

hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för

sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi.

Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig

konsumtion.

11 Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten.

Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1

procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den kommu-

nala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas i Na-

tionalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och handikappomsorg

inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård.

44

län 32 . Dessa kostnadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan Skr. 1997/98:155

mitten av 1980-talet.

Tabell 3.6 Landstingens och de landstingsfria kommunernas kostnader för

offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor, 1995 års priser

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Läns- och regionssjukvården

104,1

78,4

75,8

72,9

74,4

73,5

69,8

Primärvården

1)

38,8

22,5

18,8

20,0

18,9

19,2

T andvården

5,5

6,0

5,7

5,7

5,5

5,6

5,6

Investeringar

8,7

5,5

4,4

4,1

4,1

4,3

4,4

Totalt

118,2

128,6

108,4

101,4

104,1

102,4

99,0

0 Ingår i beloppet för läns- och regionsjukvård år 1985. Minskningen åren 1990-1992

beror på Ädelreformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.

Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.6) framkommer att hu-

vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller

på läns- och regionsjukvården. Före Ädelreformen (1990) var läns- och

regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till 75

procent (1993). Under perioden 1993-1996 minskade denna andel till 74

procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjuk-

vård resp, primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen. Landsting-

ens investeringar har ökat marginellt under senare år, från 4,3 miljarder

år 1995 till 4,4 miljarder kronor år 1996. Omfattningen skiljer i hög grad

mellan huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella inves-

teringsprojekt.

Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare

perspektiv, t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och

sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet

med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjuk-

vård (FINSAM) bedrevs åren 1993-1997 och innebar att man inom fem

försöksområden hade ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpen-

ning och rehabiliteringsersättning och möjlighet att disponera sjukförsäk-

ringspengar till olika typer av åtgärder. Riksförsäkringsverket och Soci-

alstyrelsen överlämnade en gemensam utvärderingsrapport (Finansiell

samordning 1997:1) till regeringen i februari 1997. Av rapporten framgår

bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har

förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket att skapa

insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter

och försäkrade av gemensamma insatser. Regeringen har därefter i pro-

positionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och admi-

nistration, m.m (prop. 1996/97:63).lämnat förslag till inriktningen av

samverkansformema inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet.

1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I propositionen anförde regeringen

bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till frivillig samverkan för be-

32 Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det

svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnads-

skillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behand-

lingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser.

45

rörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insat- Skr. 1997/98:155

ser och att arbetet därför bör inriktas på generella lösningar.

Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan

försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).

Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De ge-

nomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

Personal

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under

perioden 1985-1996 med 133 000 personer. Av denna minskning hänför sig

dock omkring 70 000 personer till Ädelreformen. Minskningen har i första

hand berört timanställda och personal med kortare utbildning. Antalet

landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under samma period från

21 200 till 24 500 personer. Totalt sett minskade antalet landstingsanställda

inom hälso- och sjukvården med 7 300 personer 33 mellan år 1995 och år

1996.

Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och

sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget

mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1996 (från 3,5 procent till 8,3

procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 till 26,9) och undersköter-

skor (från 5,3 till 15,5) har också ökat medan andelen sjukvårdsbiträden

har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till 1,9 procent). Den största

rollen i denna omvandling har emellertid spelats av de organisatoriska

förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av verksamheter

och personal från landstinget till primärkommunema. Utvecklingen av

antalet årsarbetare framgår av tabell 3.7 nedan.

Tabell 3.7 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Läkare

16 112

18 731

19 205

19 495

19 448

19 805

19 909

Tandläkare

4 383

4 401

4 190

4 157

3 992

3 909

3 723

Sjuksköterskor

74 536

85 391

77 541

76 626

75 531

75 710

73 975

Undersköterskor, bitr.

119 402

125 182

74 376

65 002

58 617

55 404

49 986

Övrig sjukvårdsperso-

nal

1 092

2 134

2 023

1 846

128

136

130

Totalt

215 525 235 839

177 335 167 126 157 716 154 964 147 723

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor

inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan

åren 1993-1994.

Källa: Socialdepartementet. Välfardsfakta social 1998.

Läkemedel

Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt

effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi-

skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsötjningen är att den skall bedrivas

rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva läkemedel

33 Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar.

46

tryggas. Hittills har läkemedelsförmånen behandlats separat från övrig häl- Skr. 1997/98:155

so- och sjukvård och finansierats via sjukförsäkringen.

Statens kostnader i form av läkemedelsförmåner har stigit från 9,8

miljarder år 1993 till 17,2 miljarder år 1996 34 . Även läkemedelsanvänd-

ningen har ökat. Enligt Statistiska centralbyråns undersökningar om lev-

nadsförhållanden (ULF) uppgav år 1996 ca 66 procent av männen och 83

procent av kvinnorna i åldrarna 16—84 år att de under en tvåveckorsperi-

od använt något läkemedel. År 1988 var motsvarande siffror 55 respek-

tive 76 procent.

Under 1990-talet har olika åtgärder vidtagits för att dämpa och be-

gränsa de ständigt ökande utgifterna för läkemedelsförmånen. Orsakerna

är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett

till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård, samt till-

komsten av nya och dyrare läkemedel.

Preliminära statistiska uppgifter för år 1997 visar att den snabba ök-

ningen av läkemedelskostnaderna hejdades under år 1997. Sannolikt be-

ror minskningen på att Riksdagen i enlighet med förslagen i propositio-

nen Läkemedelsfömåner och läkemedelsförsörjning m.m (prop.

1996/97:27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58). beslutade om en lag

(1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m.. Beslutet

ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att läkeme-

del hamstrades under december 1996. För att ta reda på om människor

avstår från att köpa ut receptförskrivna läkemedel genomförde SCB på

uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i oktober 1997. Resul-

tatet visar att knappt fem procent av alla hushåll någon gång under år

1997 av kostnadsskäl hade avstått från att hämta receptförskrivna läke-

medel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra åtgärder att

minska kostnaden för läkemedel. Knappt tio procent angav att de minskat

sin användning av läkemedel medan elva procent av alla hushåll hade av

kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna läkemedel. Vidare

visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut recept för vuxna och

i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att utläsa från resultatet om

vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade än andra.

Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari 1998

till landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis

att lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt överenskommelse mellan

staten och Landstingsförbundet skall partema överenskomma om en ny

modell för statens ersättning till landstingen för läkemedelsförmånen.

34 Kostnadsökning som följd av att läkemedel hamstrades under 1996 uppskattas till 1,3

miljarder.

47

Skr. 1997/98:155

4 Äldreomsorg

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen

(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § soci-

altjänstlagen bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, service och om-

vårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för kvinnor

och män att bo hemma och ha kontakter med andra. Enligt 20 § social-

tjänstlagen skall kommunen inrätta särskilda boendeformer för service

och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.

En grundläggande princip för äldreomsorgen handlar enligt social-

tjänstlagen 19 § om äldre människors rätt att själva bestämma över sitt

liv, att behålla sin integritet och identitet. Äldre människor skall också

kunna känna sig trygga och ha möjligheter att välja på vilket sätt de skall

få omsorg och vård. De skall kunna välja att bo kvar hemma även när de

behöver omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild bo-

ende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud.

Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet,

i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-26 §§ häl-

so- och sjukvårdslagen. Av bestämmelsen i 6 § socialtjänstlagen framgår

att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning

och sin livsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat

sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads-

nivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva

ett självständigt liv. Biståndsbeslut kan överprövas i förvaltningsdomstol.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att ut-

forma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer

som lagen anger. Särskilda mått eller indikatorer på kvalitet saknas på

nationell nivå, vilket gör det svårt att beskriva denna och måluppfyllelsen

på ett uttömmande sätt. Med hjälp av underlag från Socialstyrelsens upp-

följning (Äldreuppdraget, årsrapport 1997:9) och Bemötandeutredningen

(SOU 1997:170) samt lokala studier och forskningsrapporter ges i det

följande en beskrivning av några aspekter på kvalitet och måluppfyllelse

i den kommunala verksamheten.

Förutsättningarna för äldreomsorgens utveckling har under 1990-talet

och efter Ädel-reformen förändrats påtagligt. Befolkningsutvecklingen,

som genererat ökade vårdbehov, och den svaga samhällsekonomiska ut-

vecklingen, har gjort det allt svårare att finansiera dessa ökade behov.

Härutöver har strukturförändringar inom hälso- och sjukvården haft stor

betydelse. Minskande vårdplatser inom akutsjukvården, som följts av

ökad tryck och ökade krav på primärvården och resulterat i ökad vård-

48

tyngd inom äldreomsorgen, kräver högre kompetens av äldreomsorgens Skr. 1997/98:155

personal.

Vården i livets slutskede har allt mer blivit kommunernas ansvar. Soci-

alstyrelsen konstaterar i sin uppföljningsrapport att detta lett till problem.

Framförallt inom hemvården, men också i det särskilda boendet, saknas

resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att på ett

tryggt och säkert sätt ge god vård i livets slutskede. Döendet har i stor

utsträckning flyttat ut från akutsjukvården. Andelen som avlider på sjuk-

hus av alla som avlider under ett år har minskat från 50 procent år 1992

till 43 procent år 1995.

Utvecklingen mot att allt färre erhåller hjälpinsatser i ordinärt boende

riskerar att medföra ett ökat behov av mer kostsamma insatser i särskilt

boende. Ur vårdtagarens synvinkel är detta en negativ utveckling, efter-

som den - om den drivs för långt - inskränker den enskildes möjlighet att

välja på vilket sätt den skall få sitt behov av omsorg och vård tillgodosett.

Behovet av vård och omsorg hos de äldre beror i hög grad på funk-

tionsförmågan. Många äldre har funktionella begränsningar trots att de

inte har någon sjukdom eller betraktar sig som sjuka. Nedsatt funktions-

förmåga och rörelsehinder förefaller att ha blivit något mindre vanliga

sedan slutet av 1980-talet i åldersgruppen 75-84 år. Rörelseförmågan har

också förbättrats bland män i åldersgruppen 65 till 74 år

(Folkhälsorapporten, 1997). Med hjälp av data från Statistiska centralby-

råns undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) har ett hälsoindex

konstruerats. En jämförelse av detta index över tiden visar att under de

senaste tjugo åren har det förväntade antalet levnadsår med svår ohälsa

minskat något för såväl män som kvinnor. Men det har också skett en

minskning av antalet år med full hälsa. Det ökade antalet levnadsår under

perioden har i huvudsak gällt år med lätt ohälsa (Folkhälsorapporten,

1997). Således kan konstateras att omsorgsbehoven hos de yngre pensio-

närerna minskat, men att behoven hos de äldre pensionärerna utvecklas i

stort sett proportionellt mot antalet.

Samtidigt med utökningen av antalet platser i det särskilda boendet har

det skett en fortlöpande förbättring av boendestandarden under 1990-talet

och denna förbättring har fortsatt under det senaste året.

I mars 1997 hade 20 procent av landets kommuner inte fastställt något

förbehålIsbelopp i ordinärt boende och serviceboende. För det särskilda

boendet var motsvarande andel fyra procent. Förbehållsbeloppet i särskilt

boende har ökat marginellt mellan åren 1995 och 1997, medan nivån i

ordinärt boende har minskat i flera kommuner. En förklaring härtill kan

vara sänkningen av den rekommenderade socialbidragsnormen.

I HINK-undersökningen 35 år 1995 frågades också de äldre över 75 år

om de hade behov av hemtjänst, men avstått från hjälp på grund av av-

giften. Ca tio procent av dem som anser sig ha behov av hjälp svarade att

de avstår på grund av avgiften. De som avstått på grund av avgiften hade

lägre genomsnittlig inkomst än de som avstått av andra skäl.

Socialstyrelsen har också inom ramen för projektet Aktiv uppföljning

gjort en inventering i tre län av samtliga äldre som lämnat hemtjänsten.

5S SCB:s undersökning av hushållens inkomster.

49

Av de som lämnat hemtjänsten av andra skäl än dödsfall eller flyttning Skr. 1997/98:155

till särskilt boende uppgav drygt 50 procent att de inte behövde hjälpen

längre, ca 40 procent nämnde missnöje med avgifter eller kvalitet som

orsak till att de avsagt sig hemtjänsten. De som uppgett missnöje med

kvaliteten menade att de inte fatt den hjälp de behövde, att de känt sig

otrevligt bemötta och att de hade små möjligheter till inflytande över

hjälpen. För ett fatal personer, fem procent, hade hjälpen blivit indragen.

Våren 1997 överlämnade Bemötandeutredningen ett delbetänkande

Brister i omsorg (SOU 1997:51). Utredningen har bland annat kartlagt

anmälningar med avseende på brister i bemötande av äldre genom kon-

takter med en rad olika offentliga organ. Utredningen konstaterade att

antalet formella anmälningar som berör äldre är lågt jämfört med yngre

personer och även i förhållande till att vårdkonsumtionen ökar med sti-

gande ålder. Enligt utredningen är dock sannolikt mörkertalet angående

faktiskt missnöje och upplevelser av brister i vård och omsorg stort.

Utredningen har vidare haft omfattande kontakter med enskilda männi-

skor genom samtal, brev och personliga besök. De allra flesta kontakter-

na har förmedlat erfarenheter av ett bristfälligt bemötande, ibland diskri-

minerande behandling och övergrepp. Några få har tagit kontakt för att

berätta om exempel på särskilt god vård och omsorg. Ett fåtal äldre har

själva hört av sig om missförhållanden och de allra äldsta har ofta inte

heller möjlighet att själv ta kontakt. Det går heller inte, enligt utredning-

en, att utesluta att många är rädda för att framföra kritik.

I kartläggningsbetänkandet pekar utredningen ut ett flertal områden där

det krävs förbättringar för att åtgärda brister i kvalitet och bemötande.

Enskildas och anhörigas ställning i vården måste stärkas och förebyg-

gande åtgärder i vid bemärkelse - bl.a. systematisk kvalitetssäkring, ut-

bildning, fortbildning och handledning, arbetsledning och arbetsorgani-

sation - måste utvecklas.

Utredningen lämnade sitt slutbetänkande (Bemötandet av äldre, SOU

1997:170) i december 1997. Detta innehåller förslag till åtgärder på de

ovan angivna områdena. Förslagen omfattar bland annat förbättrad tillsyn

och tydligare ansvarsförhållanden, höjd utbildningsnivå för arbetsledare,

samordnad förtroendenämnd för hälso- och sjukvård och omsorg, indivi-

duell vårdplanering mm. Förslagen behandlas i regeringens nationella

handlingsplan för äldrepolitiken som överlämnas till riksdagen samtidigt

med denna skrivelse.

Prestationer

Antalet vårdplatser inom akutsjukvården har minskat med närmare 40

procent under de senaste fem åren och motsvarande uppgifter och ansvar

har förts över på kommunerna. År 1996 fick 17 procent av ålderspensio-

närerna omsorg och vård. Andelen som får hjälp i det egna hemmet

(ordinärt boende) har successivt minskat de senaste femton åren från 17

procent år 1980 till åtta procent år 1996. Andelen i särskilt boende har

varit i stort sett oförändrad under samma period, omkring åtta procent,

50

om man inkluderar landstingens långvård (numera geriatriska avdelning- Skr. 1997/98:155

ar).

Diagram 4.1 Utveckling av antalet ålderspensionärer med vård och hjälp i

ordinärt och i särskilt boende, åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp,

åldersgrupp

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0

ocNrrooooe^Tto

OOOOOOOOOOQ^Os^Qs

0*. O*' O' 1 O' o o

Anm: Åren 1980-1991 har justerats för Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta, kompletterat med uppgifter för år 1996.

Av diagrammet framgår att det är de yngre pensionärerna som har fatt

minskad hjälp. Gruppen över 80 år med hjälp har ökat starkt i antal, men

ändå minskat som andel av samtliga pensionärer i denna åldersgrupp

trots en utbyggnad av vården och omsorgen. Detta resultat är beroende av

den kraftiga ökningen av antalet personer över 80 år i befolkningen totalt.

Tabell 4.1 Antal personer med vård och hjälp i ordinärt boende och

i särskilt boende 1 (antal per 100 invånare i samma åldersgrupp i pa

65-w

Per 100

invånare

65-79

Per 100

invånare

80-w

Per 100

invånare

1980

327 200

(24,0)

163 200

(14,9)

164 000

(62,3)

1992

278 300

(18.1)

93 500

(8,2)

184 900

(47,4)

1993

279 300

(18,2)

92 000

(8,1)

187 400

(47,1)

1994

277 900

(18,0)

89 400

(7,9)

188 500

(46,2)

1995

271 700

(17,6)

86 100

(7,6)

185 700

(44,8)

1996

260 200

(16,9)

80 200

(7,2)

180 000

(42,8)

1 Personer med vård och hjälp på sjukhem/långvård/geriatrik ingår samtliga år för att

uppnå jämförbarhet före och efter ädelreformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.

Skillnaderna mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med

vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stora och

närmast oförändrade sedan år 1993. Skillnaden mellan kommunerna va-

rierar år 1996 mellan 11 procent och 31 procent.

Beträffande andelen av samtliga ålderspensionärer med hemhjälp i or-

dinärt boende är spridningen ännu större och har till och med ökat något

sedan år 1993. I 80 procent av kommunerna låg denna andel år 1996

mellan sex och tolv procent. I den kommun, där andelen var högst, fick

22 procent av de äldre över 65 år hjälp i ordinärt boende mot endast en

procent i kommunen med den lägsta andelen.

51

I det särskilda boendet är förändringen liten sedan år 1993. I den Skr. 1997/98:155

kommun, som har högst andel äldre i särskilt boende, får 16 procent hjälp

i denna boendeform mot endast fem procent i kommunen med den lägsta

andelen. På samma sätt som när det gäller hjälpen i ordinärt boende har

den totala spridningen ökat något sedan år 1993.

Diagram 4.2 visar att det inte finns något utpräglat samband i kommu-

nerna mellan andelen som far hjälp i ordinärt boende och andelen som

bor i särskilt boende.

Diagram 4.2 Personer med vård och hjälp i ordinärt boende respektive i

särskilt boende som andel av befolkningen 65-w år (en markering per kom

mun)

Källa'. Socialdepartementet. Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.

Fördelningen av vårdtagama mellan ordinärt och särskilt boende skiljer

sig mellan olika kommuner. Andelen vårdtagare i ordinärt boende varie-

rar år 1996 i kommunerna mellan 10 procent och 70 procent av samtliga

vårdtagare. Tre år tidigare, år 1993, låg motsvarande gränser mellan 17

procent respektive 87 procent. Siffrorna visar en svag rörelse mot mins-

kande skillnader mellan kommunerna, men framförallt visar de en pågå-

ende förskjutning mot att en allt lägre andel av vårdtagama får sina be-

hov av omsorg och vård tillgodosedda i ordinärt boende.

Diagram 4.3 Antal äldre med hjälp i ordinärt boende, åldersfördelat,

antal per 100 invånare i respektive åldersgrupp

Källa'. Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.

52

Skr. 1997/98:155

Diagram 4.4 Antal äldre med hjälp i särskilt boende inklusive landstingens

långvård/geriatrik*), åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp, ålders-

grupp

») Landstingens långvård/geriatrik inkluderas för att uppnå jämförbarhet av siffermaterialet

före och efter Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.

Antalet platser i särskilt boende (inkl, långtidsvården) ökade under första

hälften av 1990-talet, men har nu börjat minska. Det kan vara en konsek-

vens av besparingar i kommunerna. Under år 1996 översteg för första

gången antalet personer i särskilt boende (inklusive landstingens geri-

atrikplatser) antalet personer, som får hjälp i ordinärt boende. Delvis kan

detta bero på att de äldre över 80 år utgör en allt större andel av vårdta-

gama, men samtidigt är det också en konsekvens av att hjälpen i ordinärt

boende har minskat så kraftigt. År 1980 utgjorde andelen över 80 år 50

procent av samtliga omsorgstagare och 67 procent av de i särskilt boen-

de. År 1996 hade andelen äldre över 80 år av samtliga omsorgstagare

stigit till 69 procent och i det särskilda boendet utgjorde personer över 80

år 74 procent.

Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika

standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget

rum. I genomsnitt saknade år 1996 endast 19 procent av alla personer i

särskilt boende egen toalett. Detta var betydligt fårre än år 1993, då 28

procent av de boende inte hade tillgång till egen toalett. Variationen

mellan kommunerna är dock mycket kraftigt (0-75 procent).

Antalet personer i det särskilda boendet, som delar mm med annan än

make/maka uppgick år 1996 till i genomsnitt nio procent, vilket är nästan

en halvering jämfört år 1993. Även här är skillnaderna fortfarande stora.

Antalet personer i det särskilda boende, som saknade tillgång till kok-

vrå/kök uppgick år 1996 till i genomsnitt 33 procent. År 1993 låg ge-

nomsnittet på 45 procent.

Hemtjänstens utveckling har inneburit att allt färre äldre får hjälp.

Hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande.

Den samlade servicenivån beräknas enligt Socialstyrelsen ha sjunkit med

ca sju procent de senaste fyra åren. För att erhålla kommunal äldreom-

sorg krävs allt oftare att man är mycket vårdkrävande, ensamboende och

utan närboende anhöriga. Tabell 4.2 nedan visar hur fördelningen på in-

satsernas omfattning enligt Socialstyrelsens s.k. novemberenkät till

kommunerna förändrats sedan år 1988.

53

Tabell 4.2 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick Skr. 1997/98:155

ett individuellt beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens om-

fattning

Totalt antal

65-w år

därav med hjälp i genomsnitt

(i % av samtl. med indiv. beslut)

min än 1 tim/dag

1-2 tim/dag

fler än 2 tim/dag

1988

215 571

72,7 %

14,1 %

13,2 %

1992

183 284

66,3 %

15,8 %

17,8 %

1993

173 411

65,0 %

16,1 %

18,8 %

1994

175 942

63,8 %

16,7 %

19,5 %

1995

169 919

61,5 %

17,4 %

21,0 %

1996

163 777

61,1 %

17,2 %

21,6 %

Källa: Socialdepartementet, Välfårdsfakta kompletterat med uppgifter for år 1996.

Sedan slutet av 1980-talet har andelen av omsorgstagama med i genom-

snitt mer än två timmar hjälp per dag nästan fördubblats. Detta innebär

att det - trots nedskärningen av det totala antalet som får hjälp - år 1996

är 24 procent fler omsorgstagare som far minst två timmar hjälp per dag

än år 1988.

Socialdepartementets beräkningar visar dock att den totalt utdelade

hjälpvolymen för år 1996 ligger på ca tio procents lägre nivå än för år

1988. om hänsyn tas till den över perioden förändrade ålderssammansätt-

ningen.

Kostnader

Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade med 74

procent mellan åren 1986 och 1993. Av denna ökning faller dock den

största delen på genomförandet av Ädel-reformen. Reformen innebar att

ca 55 000 anställda flyttades från landstingen till kommunerna. Efter kor-

rigering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i

enskild regi begränsas ökningen av antalet anställda inom äldre- och

handikappomsorgen under perioden 1986-1993 till ca 20 procent. Räknat

i fasta priser var kostnadsökningen inom äldre- och handikappreformen

för samma tidsperiod efter korrigering för Ädel-reformen också 20 pro-

cent. Jämförbara uppgifter för senare år saknas.

Enligt senaste statistik för samtliga anställda inom äldre- och handi-

kappomsorgen var utbildningssituationen följande.

Tabell 4.3 Utbildningsnivån bland vårdpersonal inom äldre- och handi

kappsomsorg (november 1996)

T otalt

antal an-

ställda

Därav

med vård-

utbildning

med utbildning endast

grundskola/ folkskola

Antal

Procent

Antal

Procent

Vårdbiträden

114 600

52 400

46

26 500

23

Undersköterskor

42 750

34 700

81

1 900

4

Arbetsledare

5 200

4 200

81

50

1

Källa: Svenska kommunförbundets personalstatistik samt SCB:s utbildningsregister år

1996.

54

En orsak till den låga utbildningsnivån hos nästan en fjärdedel av vård-

biträdespersonalen kan bl.a. vara den höga personalomsättnigen i denna

yrkeskategori.

Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras

av att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte särre-

dovisar kostnaderna för omsorgen om de äldre respektive de funktions-

hindrade. Bruttodriftkostnaden för vård och omsorg om äldre och funk-

tionshindrade i kommunerna uppgick år 1996 till ca 77 miljarder kronor

jämfört med ca 55 miljarder kronor (1996 års priser) år 1992. En starkt

bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit att kommunerna

fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshindrade genom handi-

kappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år 1995).

För att kunna rapportera av utgifter för det sociala skyddet till det s.k.

ESSPROS-systemet, som EU:s statistikorgan Eurostat ansvarar för, har

en fördelning av utgifterna på äldre och funktionshindrade. Fördelningen

bygger på skattningar utifrån verksamhetsvolymen. Utgifterna avser

nettoutgifter 36 och är rensade från de dubbelräkningar som uppstår på

grund av tjänsteköp m.m., då man lägger samman de enskilda kommu-

nernas driftsutgifter.

Tabell 4.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre

Miljoner kronor, 1995 års priser

1993

1994

1995

Förändring i %

1993-1995

Vård och hjälp i särskilt boende

27 824

28 025

27 075

-3%

varav kommunal

93 %

91 %

87%

landsting

0%

0%

0%

privat produktion '

7%

9%

13 %

Vård och hjälp i ordinärt boende

10 203

9 648

9 210

- 10 %

varav kommunal

100 %

100 %

100 %

landsting

0%

0%

0%

privat produktion '

0%

0%

0%

Färdtjänst

1 435

1 537

1 444

1 %

varav kommunal

59%

61 %

65%

landsting

41 %

39%

35%

privat produktion ’

0%

0%

0%

Totala utgifter för äldre (exkl.

39 462

39 210

37 729

- 4,4 %

pensioner)

varav kommunal

94%

92 %

89%

landsting

1 %

2%

1 %

privat produktion 1

5 %

6%

9%

Andel av BNP

2,6 %

2,5 %

2,3 %

1 Offentligt finansierad

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat. ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och

inkomster för det sociala skyddet).

Enligt ESSPROS-systemets redovisning uppgick de totala offentliga ut-

gifterna för omsorg och hjälp till de äldre år 1995 till 37,7 miljarder kro-

nor. År 1993 var de totala utgifterna 39,5 miljarder kronor (1995 års pri-

36 Nettoutgifter fäs genom att de totala utgifterna reduceras med inkomsterna, bl.a. avgifter.

Skr. 1997/98:155

55

ser). Detta innebär en minskning i fasta priser räknat med 4,4 procent. Skr. 1997/98:155

Det område som uppvisade den största utgiftsminskingen. var vård och

hjälp i ordinärt boende (-10 procent).

Driftkostnaden (kostnad för egen konsumtion) per person med insats

enligt Sol, HSL och LSS varierar kraftigt mellan enskilda kommuner,

men också mellan olika kommungrupper 37 . Gruppen storstäder har den

genomsnittligt högsta kostnaden (ca 251 700 kronor) och industrikom-

munema den genomsnittligt lägsta (215 500 kronor). Mellan de enskilda

kommunerna varierar kostnaden från ca 107 000 kronor till som mest

346 800 kronor.

Kostnadsvariationema mellan kommunerna har flera orsaker. Skillna-

der i åldersstruktur, omfattning av anhöriginsatser, servicenivå, bedöm-

ningsgrunder, geografisk struktur, fördelning mellan olika omsorgsfor-

mer, personaltäthet, lönenivå samt kostnadseffektivitet är några förkla-

ringsfaktorer till de stora skillnaderna. En annan orsak kan vara olikheter

i sättet att redovisa kostnaderna.

Jvgi/ter

Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen är dels en finansie-

ringskälla, men kan också användas för att påverka efterfrågans omfatt-

ning och inriktning. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller av-

giftsinkomsterna i förhållande till bruttodriftkostnadema är mycket stora,

från ca 3 till ca 22 procent. Detta beror dock till en del på olika principer

för redovisningen. En del kommuner redovisar här också avgifter för kost

och boende och inte endast avgifter för vård och omsorg. Medianen för

riket ligger på nio procent.

1 Socialstyrelsens uppdrag från regeringen att följa utvecklingen på

äldreområdet under åren 1997 till 2000 ingår också att studera de äldres

avgifter för vård och omsorg. I en rapport (Äldreuppdraget 1997:8) redo-

visas en analys byggd på HINK 1995 där utgifterna för äldreomsorg ock-

så ställts samman med utgifterna för hälso- och sjukvård, tandvård och

tekniska hjälpmedel. Kostnaderna för hemtjänsten uppgick i allmänhet

till 4-6 procent av den sammanräknade inkomsten före skatt, men varia-

tionerna var stora. Medianavgiften per månad var 340 kronor för ensam-

stående och 500 kronor för par.

37 Se vidare Jämförelsetal for socialtjänsten, 1996, Socialstyrelsen.

56

Skr. 1997/98:155

5 Handikappomsorg

Nationella mål

Målen för handikappolitiken är

- att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet

för personer med funktionshinder,

- att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestämmande

för personer med funktionshinder,

- att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att skapa sig ett

värdigt liv i gemenskap med andra samt

- att främja internationellt samarbete på handikappområdet.

Vägledande principer för det handikappolitiska arbetet är alla männis-

kors lika värde och lika rätt och målet är full delaktighet och jämlikhet i

levnadsvillkor 38 . I regeringens skrivelse” om handikappolitik framhålls

att regeringens åtgärder bygger på principen att handikappaspektema

skall beaktas inom varje samhällsområde och att huvudinriktningen är att

ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att

utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer

och verksamheter.

Genom handikappomsorgen skall människor som av fysiska, psykiska

eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring få möjlighet

att delta i samhällets gemenskap och leva som andra (21 § SoL). Den

enskilde skall erbjudas en meningsfull sysselsättning och få bo på ett sätt

som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse (6 § SoL) som reglerar

möjligheterna för äldre och funktionshindrade med stora behov av vård

och omsorg att flytta till en annan kommun. Samtidigt fastslogs att soci-

alnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar

långvarigt sjuka, äldre eller funktionshindrade.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsens rapporter

I Socialstyrelsens slutrapport 1997 över handikappreformen redovisas

och kommenteras ett stort antal studier, som sammanfattas nedan.

Levnadsnivåundersökningar visar att vuxna personer med funktions-

hinder har sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt vad gäller

t.e.x. boende, fritid, arbete, utbildning, ekonomi, hälsa och sociala rela-

tioner. Detta gäller speciellt personer med psykiska funktionshinder.

Huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstör-

ning har successivt mellan åren 1991-1996 övergått från landstingen till

38 21 § socialtjänstlagen. SoL, (1980:620), 5§ lagen om stöd och service till vissa funktions-

hindrade (1993:387). LSS, hälso- och sjukvårdslagen, HSL (1982:763)

” Regeringens skrivelse 1996/97:120.

57

kommunerna. Socialstyrelsen har följt utvecklingen och konstaterar att Skr. 1997/98:155

insatserna för utvecklingsstörda tenderar att minska samtidigt som deras

behov av stöd ökar. Om förändringarna är en följd av allmänna ekono-

miska åtstramningar eller av något annat är svårt att avgöra.

Resurserna för utvecklingsstörda koncentreras i viss utsträckning till

personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Studier

visar att personer med utvecklingsstörning nu är mera självständiga när

det gäller att utnyttja allmän samhällsservice och att de tycks ha fatt ökat

inflytande över de egna livsvillkoren. Det gäller särskilt dem som flyttat

från vårdhem till andra former av boende. Trots detta har de som grupp

betraktat fortfarande ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv.

Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a.

habilitering, rehabilitering och socialtjänstens insatser, men är missnöjda

med omfattningen. Den enskildes möjligheter att få en individuell plan

där insatser från olika instanser samordnas är dåligt tillgodosedda. Re-

formen har ännu inte fått till effekt att samverkan mellan berörda parter

nämnvärt har förbättrats.

Råd och stöd är den LSS-insats som flest personer har beviljats. Det

stora flertalet av de ca 22 000 personer som beviljats insatsen ingår i de

grupper som redan under tidigare lagstiftning hade rätt till denna insats.

Socialstyrelsen konstaterar att det finns stora variationer i bedömningar

mellan olika handläggare liksom i kvaliteten vad gäller utredningar och

dokumentation. Domstolarnas arbete har därför haft stor betydelse för

den enskildes rättssäkerhet. Under LSS tre första år överklagades 2 000

avslagsärenden. Domstolstrots förekommer, dvs. huvudmännen dröjer

med eller verkställer inte domar som gynnar den enskilde.

Knappt hälften så många personer som beräknades vid införandet av

LSS har fått insatser med stöd av lagen. Enligt utvärderingen finns stora

kostnadsskillnader mellan kommunerna.

Socialstyrelsens sammanfattande bedömning är att det inom vissa om-

råden uppnåtts positiva resultat, att funktionshindrade personers levnads-

förhållanden uppmärksammats och att kunskapsutvecklingen stimulerats.

Inom vissa andra områden sker dock ingen utveckling. Personlig assis-

tans är den insats som blivit mest uppmärksammad och den har haft po-

sitiva effekter för många.

Handikappombudmannens rapporter

Handikappombudsmannen har i ett antal rapporter till regeringen lämnat

uppgifter om funktionshindrade personers situation i samhället. Handi-

kappombudsmannen har bl.a. följt upp hur FN:s standardregler för att

tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet

efterlevs av 192 statliga myndigheter.

Alla myndigheter hade vidtagit anpassningsåtgärder för att göra bygg-

nader och lokaler tillgängliga för rörelsehindrade. Tillgängligheten för

personer med synskador och hörselskador var sämre.

Även tillgängligheten i kommunerna har under år 1996 kartlagts i en

stor undersökning. Utöver tillgänglighet i den fysiska miljön omfattar

58

undersökningen sådana områden som utbildning, arbete och samarbete Skr. 1997/98:155

med handikapporganisationerna. Resultatet visar på brister inom de flesta

områden när det gäller tillgänglighet, såväl till byggnader som till infor-

mation som kommunen har ansvar för. Brister uppmärksammades även i

kommunernas policy och planeringsarbete för de berörda grupperna.

I en annan undersökning har tillämpningen av lagstiftning angående

elever med dolda funktionshinder följts upp. Det framkom att en ljärde-

del av Skolverkets tillsynsärenden rör elever med dolda funktionsned-

sättningar. I en undersökning av rektorernas syn på stöd till elever med

dolda funktionsnedsättningar angavs att bristen på resurser är ett stort

hinder för att kunna ge rätt stöd. En majoritet ansåg sig också behöva mer

kunskaper.

En studie visar att nästan varannan funktionshindrad inte är sysselsatt.

För hela befolkningen i åldern 16-64 år är motsvarande siffra 29 %. Va-

riationen är stor mellan olika grupper funktionshindrade. Endast var

femte person med psykiskt funktionshinder har sysselsättning medan

döva personers sysselsättning ligger i nivå med, eller något högre, än den

övriga befolkningens. Drygt 40 procent av funktionshindrade som har

sysselsättning får inga hjälpmedel eller får inte arbetsplatsen anpassad

trots att de själva anser att det behövs. Undersökningen visar även att

funktionshindrade har betydligt sämre utbildningsbakgrund än befolk-

ningen i övrigt.

Prestationer

Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom-

sorgen. Det pågår dock en översyn av socialtjänststatistiken i syfte att

förbättra möjligheterna till uppföljning. Oftast är den nu tillgängliga sta-

tistiken samredovisad med och därmed inte urskiljbar från äldreomsor-

gens statistik. Ett annat problem är att flera huvudmän - stat, landsting

och kommun - ansvarar för verksamheten samt att denna regleras i flera

olika lagar. Förhållandena illustreras av skissen nedan.

Diagram 5.1 Antal personer som omfattas av SoL, LSS och LASS.

*) Råd och stöd

**) Statlig assistansersättning

59

I december 1996 fick totalt 19 400 personer i åldern 0-64 år stöd och Skr. 1997/98:155

hjälp enligt SoL, vilket är en minskning med 23 % jämfört med år 1993.

Knappt 42 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS av kommu-

nerna. Ca 17 500 personer hade beslut enligt LSS från landstingen

(insatsen råd och stöd) och ungefar 7 600 personer uppbar vid samma

tidpunkt statlig assistansersättning enligt LASS.

Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i

kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att

redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna, dvs.

stöd och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. En person

har vanligen endast en av dessa insatser enligt en av lagarna.

Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar:

- Hjälp i ordinärt boende enligt SoL

- Personlig assistans enligt LSS

- Assistansersättning enl. LASS

Hjälp i särskilt boende kan ges enligt två lagar, SoL och LSS40:

- Särskild boendeform enligt SoL

- Bostad med särskild service enligt LSS

Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende per 10 000 in-

vånare 0-64 år, variation mellan kommunerna.

Samtliga, årsskiftet

96/97

Samtliga, årsskiftet

95/96

Särskilt, årsskiftet

96/97

Särskilt, årsskiftet

95/96

Ordinärt, årsskiftet

96/97

Ordinärt, årsskiftet

95/96

-----CO-------------

—m---------

-£□-------

—□>—

- m----------

—m---

50

100

150 200 250

Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar

Sammanlagt är det knappt 0,7 procent av befolkningen 4 ' i åldern 0-64 år,

som erhåller stöd i ordinärt eller särskilt boende. Variationen mellan

kommunerna är dock stor och har ökat sedan föregående år. Det finns

kommuner som inte har någon funktionshindrad som ges hjälp i ordinärt

boende. Detsamma gäller särskilt boende. I dessa kommuner ges hjälpen

uteslutande i den ena boendeformen. Det förekommer också kommuner

med hög andel i både ordinärt och särskilt boende. Det finns sålunda ing-

et statistiskt samband mellan andelen personer som får hjälp i ordinärt

boende respektive särskilt boende i de enskilda kommunerna.

40 1 vissa mycket enstaka fall kan assistansersättning enl. LASS utgå i särskilt boende.

41 1 genomsnitt 67 personer per 10 000 invånare.

60

Hjälp enligt SoL är den oftast förekommande hjälpen för funktions- Skr. 1997/98:155

hindrade personer som bor i ordinärt boende. Detta innebär knappast

någon förändring i förhållande till föregående år.

Tabell 5.2 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i ordinärt bo-

ende enligt lagarna SoL, LSS och LASS (gäller endast personlig assistans

eller motsvarande) respektive i särskilt boende enWgt lagarna SoL och LSS.

Hjälp i ordinärt boende Hjälp i särskilt boende

Årskiftet 1995/96 1996/97 1995/96 1996/97

SoL

62%

57%

28%

28%

LSS

12%

14%

72%

72%

LASS

26%

28%

0%

0%

Totalt

100%

100%

100%

100%

Källa-, Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket.

Diagrammet visar att en låg andel hjälpmottagare i ordinärt boende har

personlig assistans enbart med stöd av LSS. vilket som regel innebär att

"de grundläggande behoven" inte överstiger 20 timmar per vecka. Det

förefaller som om behoven hos hjälpmottagama i stället tillgodosetts ge-

nom insatser enligt SoL eller med assistansersättning enligt LASS (dvs.

att "de grundläggande behoven" överstiger 20 timmar per vecka). Insat-

serna enligt de olika lagarna finansieras på olika sätt: Kommunerna fi-

nansierar hjälpen i särskilt boende. Staten betalade tidigare, via assistans-

ersättningen och efter beslut av försäkringskassan, personlig assistans för

funktionshindrade med mer än 20 assistanstimmar per vecka, medan

kommunerna bekostade assistans för personer med farre assistanstimmar.

Fr.o.m. november 1997 har dock kommunerna alltid det ekonomiska an-

svaret för de 20 första assistanstimmama per vecka medan statlig assi-

stansersättning utgår för de överstigande timmarna.

Hjälp i särskilt boende till funktionshindrade ges främst enligt LSS.

Ingen förändring har ägt rum sedan föregående år avseende fördelningen

mellan särskilt boende enligt SoL respektive LSS.

Insatser enligt SoL

Antalet personer i åldern 0-64 år som bor i särskilda boendeformer har

ökat med ca 23 procent sedan år 1993 och uppgick i december 1996 till

ca 5 800 personer.

Antalet personer 0-64 år med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL

har minskat med knappt 25 under samma period till ca 15 600 personer

den 31 december 1996.

Beslut om färdtjänst fattades enligt SoL t.o.m. den 31 december 1997.

Därefter gäller lagen om färdtjänst (SFS 1997:736). I december 1996

hade drygt 71 000 personer i åldern 0-64 år tillstånd att använda färd-

tjänst, vilket är en ökning med ca fyra procent sedan år 1993.

61

Insatser enligt LSS

Diagram 5.3 Antal personer i åldern 0-64 år med en eller flera LSS-

insatser per 10 000 invånare i samma åldersgrupp 1 jan 1997, variation

mellan kommunerna

Skr. 1997/98:155

0 50 100 150 200

Källa. Socialstyrelsen samt Socialdepartementets beräkningar.

Andelen personer med insatser enligt LSS skiljer sig kraftigt åt mellan

kommunerna, vilket framgår av ovanstående diagram. Skillnaderna har

flera orsaker, bl.a. historiska. När landstingen var ansvariga för verksam-

heten för utvecklingsstörda koncentrerades den ofta till enstaka institu-

tioner. När sedan avinstitutionaliseringen skedde valde många av de bo-

ende att inte flytta till sin hemkommun utan bodde kvar på institu-

tionsorten där personen kanske levt under en lång tid. En annan orsak

kan vara att det på vissa orter bedrivits en mycket bra verksamhet, vilket

lett till att människor har valt att flytta dit för att få god omsorg för sig

själva eller en anhörig. Verksamhet som tillgodoser behov hos numerärt

små handikappgrupper kräver mycket hög kompetens hos omsorgsperso-

nalen, vilket gör att verksamheten koncentreras till ett fatal orter i landet.

LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. Ungefär 95 procent av

personerna ingår i persongrupp 1 och 2, dvs personer med utvecklings-

störning eller med begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vux-

en ålder. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska funk-

tionshinder ingår i persongrupp 3.

Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade den

1 januari 1997 beslut av kommun om sammanlagt ca 90 000 insatser. Ca

80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2. Mindre

än tio procent av samtliga insatser rörde funktionshindrade i persongrupp

3. När det gäller assistansersättning enligt LASS dominerar emellertid

denna persongrupp. Nästan 29 procent av alla beviljade insatser enligt

LSS gällde barn och ungdomar som var 22 år eller yngre. Ungefar två

tredjedelar av de personer som fick stöd var i åldrarna 23 till 64 år och

resten, ca fem procent, var 65 år eller äldre.

I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret

för flertalet, medan landstinget har ansvar för den insats som kallas råd-

givning och annat personligt stöd. Staten för ansvarar för assistansersätt-

ningen. om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer

än 20 timmar i veckan. Omfattningen av LSS-verksamheten redovisades

för första gången år 1996. Redovisning av omfattningen av den statliga

assistansersättningen enligt LASS sker månadsvis.

62

Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS

samt antalet beslut om respektive insats den 1 januari 1997

Insats *) Antal beslut om insatser

Jan. 1996

Jan. 1997

Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner

24 000

23 100

Personlig assistans enligt LSS

3 300

3900

Personlig assistans enligt LASS

6 500

7 600

Ledsagarservice

3 300

4 600

Kontaktperson

10 500

11 800

Avlösarservice

2 200

2 800

Korttids vistelse

7 500

8000

Korttidstillsyn

2 800

2 700

Boende i familjehem eller bostad med särskild

service för barn och ungdomar som behöver bo

utanför föräldrahemmet

1 700

1 500

Bostad med särskild service för vuxna eller

annan särskilt anpassad bostad för vuxna

14 700

15 100

Daglig verksamhet

17 800

18 400

*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, dvs en och

samma person kan redovisas på fler än en insats.

Källa: Socialstyrelsen statistik, socialtjänst 1997:6.

En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser summerar

således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd var den

vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om.

Andelen äldre med beslut enligt LSS

Möjligheten att erhålla stöd enligt LSS kan - med undantag av insatsen

personlig assistans - även gälla äldre personer än 65 år, om deras funk-

tionshinder uppenbart inte beror på normalt åldrande.

Antalet personer med beslut om stöd enligt LSS inom åldersgruppen

65 år och äldre uppgår till omkring 2 600 personer, dvs. sex procent av

samtliga med LSS-beslut. De flesta av de äldre är personer med utveck-

lingsstörning eller begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vux-

en ålder. Drygt hälften (ca 1400 personer) erhåller stöd i särskilt boende.

Resterande erhåller främst sådana insatser som ledsagarservice, kontakt-

person etc. ofta i kombination med beslutad insats om hemhjälp enligt

SoL.

Bostadsanpassningsbidrag

Bostadsanpassningsbidrag skall ge personer med funktionshinder möj-

lighet till ett självständigt liv i eget boende. Nettoutgiftema för bostads-

anpassningsbidraget var 547 miljoner kronor år 1993, 628 miljoner kro-

nor år 1995 och 608 miljoner kronor år 1996 i löpande priser. Antalet

beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1996 ökat från 38 500 till

Skr. 1997/98:155

63

46 100. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i genomsnitt läg- Skr. 1997/98:155

re.

Kostnader

Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget for

äldre- och handikappomsorgen. Nationalräkenskaperna har dock under år

1997 för första gången redovisat svenska siffror i sin rapportering till

Eurostat, ESSPROS 42 , där de offentliga utgifterna för funktionshindrade

respektive för äldre har beräknats separat. Dessa beräkningar baserar sig

på skattningar gjorda av Socialdepartementet. Siffrorna upptar även

landstingsutgifter och statliga utgifter för naturaförmåner riktade direkt

till enskilda eller hushåll i egenskap av funktionshindrade eller äldre.

Vidare särredovisas utgifter för offentligt finansierad privat produktion

av naturaförmåner (service). Omslutningen av dessa totala offentliga ut-

gifter för direkt service (naturaförmåner) till funktionshindrade och äldre

är således betydligt högre än enbart de kommunala kostnaderna.

Enligt ESSPROS-redovisningen har utgifterna för äldre- och handi-

kappomsorgen allt mer koncentrerats till de funktionshindrade. Den ut-

giftsökning på ca 50 procent, som detta har inneburit, kan förklaras dels

av kostnaden för den statliga assistansersättningen och dels av övriga

kostnadsökningar som införandet av LSS har inneburit, bl.a. daglig sys-

selsättning samt ökad vård och hjälp i särskilt boende.

I tabellen nedan redovisas utgifterna för funktionshindrade fördelade

på vissa huvudområden. Inom varje område redovisas en fördelning på

verksamhetsansvari g huvudman för att kunna visa förskjutningen i ut-

giftsbelastningen som följt av ändrad ansvarsfördelning inom handi-

kappomsorgen under de senaste åren. Det är framförallt överföringen av

ansvaret för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunem

samt statens utökade åtagande för personer med varaktiga fysiska eller

psykiska funktionshinder som är intressant att notera.

42 Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet i EU-ländema.

64

Skr. 1997/98:155

Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade

Miljoner kronor, 1995-års priser

1993

1994

1995

Förändring

åren 1993-

1995

Vård och hjälp i särskilt bo-

8 616

8 159

10 759

25%

ende

varav: Kommun

15%>

75%

60%

Landsting

76%

75%

27%

Privat (offentligt finansierad)

8%

9%

73%

Stat

0%

0%

0%

Hjälp i den dagliga livsfö-

3 688

5 680

7 069

92%

ringen

varav: Kommun

42%

33%

32%

Landsting

55%

33%

14%

Privat (offentligt finansierad)

3%

2%

7%

Stat

0%

32%

53%

Rehabilitering

1 886

2 049

2 170

15%

varav: Kommun

0%

0%

0%

Landsting

57%

42%

29%

Privat (offentligt finansierad)

0%

0%

0%

Stat

49%

58%

77%

Övriga naturaförmåner

1 336

2 156

3 358

757%

varav: Kommun

55%

77%

80%

Landsting

12%,

7%

4%

Privat (offentligt finansierad)

10%

4%

7%

Stat

23%

13%

9%

Totala utgifter för funktions-

15 527

18 044

23 356

50%

hindrade (exkl. pensioner)

varav: Kommun

23%

26%

49%

Landsting

62%

50%

20%

Privat (offentligt finansierad)

6%

5%

8%

Stat

8%

78%

24%

Andel av BNP

1,0%

1,1%

1,4%

Anm: Ansvarig huvudman för varje förmån bör inte förväxlas med finansieringsansvarig.

Fördelningen av utgifterna för naturaförmåner mellan funktionshindrade (0-64 år) och

äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta-

tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i

olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum for utvärde-

ring av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang. uppföljningsstudier av

handikappreformen åren 1994 och 1995.

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och

inkomster för det sociala skyddet) 1993 - 1995.

Vård och hjälp i särskilt boende: Särskilda boendeformer för 0-64 år (kommunal), bo-

ende för psykiskt utvecklingsstörda (landsting), privata särskilda boendeformer (offentligt

finansierad)

Hjälp i den dagliga livsföringen: Assistansersättning (staten), kommunernas hemhjälp,

personlig assistans och daglig verksamhet (kommunal), öppen omsorg för psykiskt utveck-

lingsstörda (landsting), statligt bidrag vårdartjänster (staten)

Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, köp rehabtjänst, rehab, arbetshjälpmedel,

annan rehabilitering (staten), hjälpmedels- o habiliteringsverksamhet (landsting).

Övriga naturaförmåner: Förmedlingstjänst med textelefon, befordran av blindskriftför-

sändelser (staten), färdtjänst till 0-64 år (kommunal och landsting), öppen verksamhet för

handikappade, bostadsanpassningsbidrag (kommunal), ideella organisationers verksamhet

för handikappade (offentligt finansierat).

3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155

Skr. 1997/98:155

6 Individ- och familjeomsorg

Övergripande mål

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, miss-

brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till in-

divid- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-

rättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom soci-

altjänsten finns i den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen. Där slås

fast att verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar för

sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla

enskildas och gruppers egna resurser.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen upp-

gick i löpande priser år 1996 till 27,6 miljarder kronor jämfört med 26,3

miljarder kronor år 1994.1 fasta priser uppgick ökningen till 4,6 procent

mellan åren 1995 och 1996, jämfört med 7,6 procent mellan åren 1994

och 1995.

Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader 1 för kommunernas individ- och familjeom-

sorg inklusive flyktingmottagande

Miljarder kronor

Är

Löpande priser

Varav socialbi-

drag, %

Fasta priser 2

Ökning i fasta

priser, %

1990

12,8

37

15,8

1991

15,7

36

17,6

H.5

1992

18,4

38

20,1

14,6

1993

20,8

42

21,8

8,0

1994

23,8

43

24,4

12,3

1995

26,3

41

26,3

7,6

1996

27,6

43

27,5

4,6

1 Totala kostnader exklusive intäkter

2 Fasta priser har beräknats med hjälp av konsumentprisindex (KPI) i 1995-års prisnivå.

Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-

poster. I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i

Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård

och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och

unga, till missbrukare och övriga samt rådgivning till enskilda, t.ex. fa-

miljerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk råd-

givning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning och flyk-

tingmottagning ingår samtliga administrativa och utredningskostnader

66

för utbetalning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyk- Skr. 1997/98:155

tingar inkl, tolkarvoden.

Diagram 6.1 Kostnadernas fördelning inom individ- och

familjeomsorgen år 1996

43%

Socialbidrag

Placering barn o ungdomar

1 qo/ o Placering vuxna

missbrukare

Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag 1996 och SoS, Socialtjänst 1997: 9

Socialbidrag inkl, introduktionsersättning har ökat sin andel av de totala

kostnaderna sedan föregående år liksom även kostnaderna för placering

av barn och ungdom. Uppgifter för vissa delområden för tidigare år tyder

på att denna utvecklingstrend har funnits sedan början av 1990-talet.

6.1 Missbrukarvård

Nationella mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att

minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att mins-

ka den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapo-

litiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle. Kommuner-

nas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11

§§ socialtjänstlagen och, i de fall tvångsvård kan komma ifråga, i lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § stadgas

bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka miss-

bruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och att insatser

för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten

har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren far den

hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket.

Måluppfyllelse och kvalitet

Mått och utvärderingsmetoder saknas för närvarande på nationell nivå för

olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inga entydiga

svar om vårdens effekter. I skriften "Behandling av alkoholproblem",

Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS), Socialstyrelsen 1994,

diskuteras och värderas resultat av olika metoder och arbetssätt inom

67

vården av alkoholmissbrukare, såväl i svensk som i internationell litte- Skr. 1997/98:155

ratur. Sammanfattningvis finns det inget stöd för att någon enskild be-

handlingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem.

Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former har emel-

lertid goda förutsättningar att nå resultat. Det är mer oklart vilken effekt

behandlingen har vid behandling av narkotikamissbrukare.

Bristen på dokumentation och uppföljning av missbrukarvården har

uppmärksammats i olika sammanhang. Det gäller dels uppgifter om

kommunernas kostnader för olika delar av vården samt det antal miss-

brukare som fått bistånd, dels brister i dokumentation och uppföljning av

de insatser som görs. Kommunerna kan i liten utsträckning besvara frå-

gor som rör vården och behandlingens effekt för den enskilde. För att

stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling

har Socialstyrelsen givit ut skriften "Dokumentation inom missbrukar-

vården" (CUS 1996) som redovisar olika system för dokumentation och

uppföljning.

Kunskapen om invandrare i missbrukarvården är också bristfällig. In-

om socialtjänsten pågår flera projekt och kartläggningar som riktar sig

till invandrare. En samlad redovisning av dessa finns i Socialstyrelsens

rapport 1995:6 "Den andra flykten”.

Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare

som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att

utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverk-

samhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst.

Utvärderingen av denna beräknas vara klar i maj 1998.

Socialstyrelsen skall även under år 1998 lämna förslag till ett system

som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i miss-

brukarvården. Under hösten 1997 avrapporterade Socialstyrelsen det tio-

åriga uppdraget att stödja uppbyggnaden av en Offensiv narkomanvård.

Socialstyrelsen har föreslagit att uppdraget avslutas och att stödet till

narkomanvården, 23.5 miljoner kronor årligen, blir en del av det utveck-

lingsstöd som Socialstyrelsen förmedlar för utveckling av socialtjänsten

som helhet.

Prestationer

Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans mellan

öppenvårdsinsatser och institutionsvård i syfte att fa till stånd en effektiv

vårdkedja.

Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackor-

deringshem. tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård

eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem. Merparten av

all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund

av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem har

minskat sedan år 1991. Antalet kvinnor intagna för vård har varit i stort

sett oförändrat, medan antalet män har minskat under perioden.

Till följd av den fortsatt minskade efterfrågan på LVM-vård har antalet

platser ytterligare reducerats och uppgår den 1 januari 1998 till endast

68

343 stycken. På grund av att efterfrågan på institutionsvård för missbru- Skr. 1997/98:155

kare vid LVM-hem har minskat är Statens institutionsstyrelses verksam-

het i behov av omfattande omstruktureringsåtgärder. En särskild utredare

har därför tillkallats med uppgift att göra en översyn av Statens institu-

tionsstyrelse vad gäller organisationsstruktur, finansiell styrning av verk-

samheten och framtida platsbehov (dir. 1997:113).

Tabell 6.2 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december

Tvångsintagna

%

Frivilligt

intagna

%

Totalt

1990

708

15,7

3 794

84,3

4 502

1191

753

15,3

4 168

85,0

4 921

1992

651

16,1

3 403

83,9

4 054

1993

577

15,2

3 207

84,8

3 784

1994

575

16,1

2 996

83,9

3 571

1995

479

12,8

3 251

87,2

3 730

1996

336

9,9

3 047

90,1

3 383

Källa'. Socialstyrelsen, Socialtjänst 1997:5

Både antalet personer i tvångsvård och i frivillig vård har minskat sedan

år 1990. Mellan åren 1994 och 1995 kan vi dock observera en ny ökning

av antalet frivilligt vårdade.

Diagram 6.2 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i

hem för vård eller boende den 31 december respektive år enligt de lagar

som reglerar vården av missbrukare

LVM

Man — — Kvinnor

SoL

-- .. , Män — — Kvinnor

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.

insatser för vuxna missbrukare.

Det antal personer i samtliga åldrar som tas in för avgiftning inom den

slutna hälso- och sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och

som sedan fortsätter i vård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas

in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso-

och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av

samtliga avgiftade till drygt 15 procent mellan åren 1990 och 1996. För

avgiftade missbrukare över 65 år har andelen som placeras i vård minskat

69

från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 1996 43 . Utbyggnaden av Skr. 1997/98:155

öppenvården samt kommunernas ansträngda ekonomiska situation spelar

här en roll.

Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1996 fortsatte ca 64

procent av kvinnorna och 57 procent av männen med någon form av fri-

villig sluten vård efter LVM-vårdens slut. Denna efterföljande vård på-

gick dock i genomsnitt under en mycket kort tid.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende antalet intag-

na missbrukare. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av befolk-

ningen i åldrarna 18-64 år kan man jämföra förhållandena olika år i ned-

anstående boxdiagram.

Diagram 6.3 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende enligt

LVM och SoL, antal per 10 000 av befolkningen mellan 18-64 år.

1996

1995

1994

1993

1985

-cch-

-□ZH—

—11 .. .j—i-

-Q—|-j—

-I I '"I—I-

5 10 15 20 25

30

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.

insatser för vuxna missbrukare.

År 1985 varierade antalet mellan 0 och 26 personer per 10 000 invånare

18-64 år. Fram till och med år 1994 minskade den totala spridningen för

att därefter öka. Bland de 50 procent som befinner sig närmast medianen

har en viss minskning av spridningen ägt rum under perioden. Bland

kommunerna med högsta andelen intagna missbrukare märks framförallt

storstadskommunerna med förorter och kommuner från de nordligaste

länen. Bland kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare

märks framförallt mindre kommuner.

Kostnader

Även kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt

mellan olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker: ålders-

sammansättning, upphandlingskompetens, typ av missbruk osv.

43 Socialdepartementets bearbetning av statistik från EPC:s patientregister över utskrivna

samt Socialstyrelsens missbrukarstatistik.

70

Skr. 1997/98:155

Diagram 6.4 Vuxna missbrukare, kostnad per vårddygn i 1995 års priser

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.

insatser för vuxna missbrukare.

Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen miss-

brukare uppgick år 1996 till knappt 1 000 kronor. Medianen för samtliga

kommuner låg något högre, knappt 1 100 kronor. Storstäder med mer än

200 000 invånare har den lägsta genomsnittliga vårdkostnaden per dygn,

men istället den längsta placeringstiden. Den genomsnittliga placerings-

tiden i riket var drygt 130 dagar.

Jämfört med år 1995 har mediankostnaden minskat något, liksom

spridningen bland de 50 procent av kommunerna närmast medianen.

Samtidigt har placeringstiden minskat med i genomsnitt ca 10 dagar.

Spridningen mellan kommunerna med lägsta vårddygnskostnad har

ökat bl.a. beroende på att vissa kommuner lyckats sänka vårddygnskost-

nadema genom ett fruktbart samarbete med frivilligorganisationema.

Uppgifter om den kommunala missbrukarvårdens kostnader i ett längre

tidsperspektiv saknas. Sammantaget uppgick kostnaderna för kommu-

nernas missbrukarvård under år 1996 till knappt 2,6 miljarder kronor i

1995 års priser. Jämfört med år 1994 har kostnaden i samma prisnivå

minskat något.

Tabell 6.3 Skattning av kommunernas totala kostnader för missbrukarvår-

den enligt bokslut åren 1993-1996, redovisat i fasta priser (BNP-deflator,

ba så r 1995)

1993

Miljoner kr

%

1994

Miljoner kr

%

1996

Miljoner kr

%

Specialiserad öppenvård *

393

15,7

461

17,5

433

16,7

Institutionsvård/familjevård ”

1 407

56,1

1 426

54,0

1 386

53,6

Skyddat boende *

382

15,3

425

16,1

434

16,8

Frivilliga organisationer

101

4,0

88

3,3

72

2,8

Övriga kostnader

223

8,9

238

9,0

259

10,0

Totala kostnader

2 507

100

2 638

100

2 584

100

‘Skattningen för specialiserad öppenvård, skyddat boende samt institutions-

vård/familjevård har ett visst bortfall (drygt tio procent). Siffrorna har räknats upp så att de

kompenserar detta bortfall.

Källa: Balans i missbrukarvården, Socialstyrelsen 1998:3.

71

Skr. 1997/98:155

Kostnader för institutionsvård och familjehemsvård utgör den största

enskilda utgiftsposten inom missbrukarvården, drygt hälften av de totala

kostnaderna år 1996. Kommunernas kostnader för den specialiserade

öppna missbrukarvården liksom kostnaderna för skyddat boende har ökat

något mellan åren 1993 och 1996. Bidragen till frivilliga organisationer

har minskat sedan 1993.

6.2 Barn- och ungdomsvård

Nationella mål

Socialnämndens barn- och ungdomsvård riktar sig till familjer med barn

och ungdomar i åldrarna 0-20 år. Bestämmelser om nämndens ansvar för

barn och ungdomar återfinns i 12 § SoL och innebär att socialnämnden

skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållan-

den. De barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt skall

av nämnden i nära samarbete med hemmen tillförsäkras det skydd och

stöd de behöver och, om det är motiverat med hänsyn till den unges bäs-

ta, placeras utanför det egna hemmet. I vissa, i lagen (1990:52) med sär-

skilda bestämmelser om vård av unga (LVU), specificerade situationer

kan tvångsingripanden bli aktuella.

Socialnämnden skall också sörja för att samarbetssamtal under sak-

kunnig ledning kan erbjudas föräldrar i syfte att nå enighet i frågor om

vårdnad och umgänge. Om ett mål eller ärende om vårdnad och umgänge

eller adoption avgjorts av domstol, skall socialnämnden tillgodose det

särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas i dessa familjer (12 a §

SoL). Kommunen skall även erbjuda familjerådgivning till dem som be-

gär det.

I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för social-

nämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn

vars föräldrar inte är gifta med varandra samt verkställer i vissa fall på

uppdrag av domstol utredningar i mål om vårdnad eller umgänge.

1 regeringens nationella brottsförebyggande program betonas vikten av

tidiga åtgärder för att minska nyrekryteringen till kriminalitet. Social-

nämndens barn- och ungdomsvård spelar en viktig roll i detta arbete.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om kvalitet och målupp-

fyllelse utifrån den tillgängliga nationella socialtjänststatistiken. I Social-

styrelsens studie ”Får rätt barn rätt hjälp?” (1998) har utvecklingen av

individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn i åldersgruppen

0-12 år studerats. Den bild som framträder visar bl.a. att antalet anmäl-

ningar och ansökningar till socialtjänsten har ökat i större kommuner och

att detta lett till fler utredningar. Socialtjänstens samarbete med andra

verksamheter som möter barn, främst skolan, har blivit bättre. Social-

tjänsten registrerar och dokumenterar anmälningar och utredningar på ett

72

bättre sätt än tidigare. Det är enligt Socialstyrelsen svårt att utifrån deras Skr. 1997/98:155

material få någon säker eller tydlig bild av i vilken utsträckning ökningen

av ansökningar och anmälningar beror på att antalet barn som far illa

faktiskt har ökat. Andra orsaker till ökningen framträder med större tyd-

lighet. Det handlar mer om ökad medvetenhet bland de professionella

som arbetar med barn, som tog form under Barn i fokus-projektet i bör-

jan av 1990-talet. Skolans elevvårdsresurser har minskat så att problem

som tidigare sågs som ”skolproblem” omdefinieras och ses som ”bam-

och familjeproblem” som socialtjänsten måste ta huvudansvar för.

Socialstyrelsens undersökning visar att kvaliteten på socialtjänstens ut-

redningsarbete har höjts. Den visar också att resurserna till socialtjäns-

tens bamavårdsinsatser inte har skurits ner.

Socialstyrelsen redovisar i rapporten ”Socialtjänstens arbete med ung-

domar” (1998) två undersökningar. Liksom när det gäller barnen, visar

det sig på grund av sammansättningen av den nationella statistiken vara

svårt att i kvantitativa termer beskriva och följa annat än några av vårdin-

satserna. Det finns kommuner som på lokal nivå har utvecklat system för

uppföljning av sitt arbete men det finns också kommuner som ännu inte

har gjort det.

Resurserna för vård och behandling av ungdomar inom socialtjänsten

har under senare år ökat i mer än hälften av kommunerna. Det finns i

förhållandevis stor utsträckning resurser för förebyggande och uppsö-

kande insatser. Samverkan mellan socialtjänsten och olika myndigheter

är utbredd i landets kommuner. Kommunerna använder sig allt mindre av

institutionsvård för ungdomar och när de placeras på institution blir

vårdtiderna allt kortare. Kommunerna använder ett brett utbud av kvalifi-

cerade öppna vårdformer i arbetet med ungdomarna. Nya metoder som

riktar sig till familjen och nätverket har visat sig vara framgångsrika i

vården av ungdomar. Tvångsvården av ungdomar har förändrats mycket

litet. Antalet akut omhändertagna ungdomar har dock ökat och merparten

av dessa placeras på hem för särskild tillsyn där de utreds för att sedan gå

vidare till andra vårdformer. Socialstyrelsen menar att man med tillgäng-

lig information inte kan dra några slutsatser om vad denna ökning beror

på, utan anser att detta bör utredas vidare.

Skälen till att ungdomar kommer i kontakt med socialtjänsten är i hu-

vudsak kriminalitet och skolproblem. Under de senaste tre åren har dock

missbruket, och då främst alkoholmissbruket, varit det problem som ökat

mest bland ungdomar.

När det gäller invandrarungdomar visar specialstudien ”Socialtjänstens

möte med invandrarungdomar” (SoS 1998) att dessa enligt den nationella

statistiken i högre omfattning än etniskt svenska ungdomar erhåller insat-

ser från socialtjänsten i form av kontaktperson och placering.

Enligt Socialstyrelsen har kommunerna stora behov av att fortsätta att

utveckla sina dokumentationssystem för att bättre kunna följa upp arbetet

med barn. Därför har Socialstyrelsen fått i uppdrag att under år 1998

medverka till att utveckla socialtjänstens dokumentation.

73

Prestationer

Skr. 1997/98:155

Arbetet inom barn- och ungdomsvården består i huvudsak av utrednings-,

behandlings- och uppföljningsarbete. Socialnämnden utreder barns och

ungdomars förhållanden och erbjuder olika insatser och följer sedan upp

utvecklingen och resultaten. Insatser som erbjuds är exempelvis kontakt-

person/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller

boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former. Socialnämnderna

bedriver ett omfattande arbete i syfte att ge vård och stöd till barn, ung-

domar och deras familjer. Den officiella statistiken över socialtjänstens

insatser för barn och ungdomar redovisar dock endast vissa av dessa in-

satser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och vård utom det egna

hemmet som ges med stöd av SoL samt kontaktperson/behandling, ome-

delbart omhändertagande och vård med stöd av LVU. Från och med

verksamhetsåret 1998 kommer statistikinnehållet att omarbetas och även

omfatta s.k. stödinsatser i öppna former.

Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0-17 år, som har

varit föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Barn med någon insats *)

därav:

128

138

148

157

144

146

155

Med kontaktperson enl SoL

42

64

80

90

84

88

90

Vård utom hemmet enl SoL

62

60

62

64

58

57

57

Med kontaktperson enl LVU

0,1

0,3

0,4

0,4

0,3

0,2

0,4

Omedelb. omhändert. enl LVU

4

5

6

7

7

7

7

Barn med vård enligt LVU totalt

35

21

24

24

22

22

23

SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga

*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte sum-

merar till totala antalet barn som haft någon insats.

Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11

Under år 1996 berördes cirka 30 000 barn och ungdomar någon gång

under året av i tabellen uppräknade insatser från socialtjänstens sida, vil-

ket är en ökning med 1 200 barn jämfört med år 1995 och en ökning med

6 000 sedan år 1990. En dryg fjärdedel av barnen var nytillkomna under

året i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de insatser

som redovisas i statistiken under de senaste fem åren före år 1996.

Antalet barn som har kontaktperson/kontaktfamilj enligt SoL, har ökat

successivt under hela 1990-talet. Under år 1996 hade ca 17 500 barn

kontaktperson/kontaktfamilj jämfört med ungefär 16 300 år 1995. Kon-

taktperson/kontaktfamilj är alltså den mest omfattande av de insatser som

redovisas i statistiken och ofta den första insats barnet får del av. Antalet

barn med kontaktperson/behandling enligt LVU har varierat under hela

1990-talet. En ökning redovisas mellan åren 1995 och 1996. Även antalet

omedelbara omhändertaganden enligt LVU har varierat under 1990-talet.

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag under år 1997 gjort en upp-

följningsstudie av barns villkor i förändringstider. Den nationella statisti-

ken har varit en av utgångspunkterna för studien. När det gäller insatsen

kontaktperson skiljer inte den nationella statistiken mellan kontaktperson

och kontaktfamilj. Det är i praktiken emellertid två ganska olika insatser,

74

vilket gör det vanskligt att dra slutsatser om insatsen enbart på basis av Skr. 1997/98:155

den nationella statistiken. En kontaktperson tillsätts vanligen for äldre

barn och intensiteten i kontakten kan variera högst väsentligt från så gott

som daglig kontakt till kontakt vid mer enstaka tillfällen. I en kontaktfa-

milj bor barnet regelbundet över, oftast varannan helg. Socialstyrelsen

har i sin studie frågat kommunerna om förklaringar till att insatsen kon-

taktperson/kontaktfamilj ökat så kraftigt. De förklaringar som ges är dels

att efterfrågan på kontaktfamiljer ökat och dels att insatsen används i

svårare ärenden än förr, dvs. en kontaktperson/kontaktfamilj får ibland i

kombination med andra öppenvårdsinsatser ersätta en placering utanför

hemmet. Den stora skillnaden i antalet pågående insatser och påbörjade

insatser, som framgår av den nationella statistiken tyder också på att in-

satsen ofta pågår under lång tid.

Medelvårdtiderna för barn och unga som vårdas utanför hemmet har

varierat under 1990-talet. Medelvårdtiden var, som nedanstående tabell

visar, högst år 1993 då den var 14,7 månader per barn. Därefter har den

stadigt minskat och uppgick år 1996 till 11,5 månader per barn. Detta kan

antas vara ett resultat av kommunernas arbete med att minska kostnader-

na för vård av barn och unga. Den genomsnittliga medelvårdtiden per

placering minskade samtidigt som antalet barn med vård utanför hemmet

ökade.

Tabell 6.5 Barn och unga med avslutad placering enligt SoL och LVU

respektive år, medelvårdtider per avslutad placering och per barn

samt genomsnittligt antal placeringar per barn

SoL+LVU

1992

1993

1994

1995

1996

Genomsnittlig medelvårdtid 'j per placering

18,3

19,5

18,5

16,1

15,6

Genomsnittligt antal placeringar per barn resp, år

1,4

1,3

1,3

1,3

1,4

Genomsnittlig medelvårdtid *) per barn resp, år

13,0

14,7

13,8

12,0

11,5

*) antal månader

Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1994—1997:11 samt Socialdepartementets beräkningar

Kommunerna har under en stor del av 1990-talet utvecklat olika former

av vård i öppna former i syfte att minska kostsamma placeringar utanför

hemmet. De insatser som förekommer är t.ex. familjebehandling, späd-

bamsverksamhet, gruppverksamhet för unga och/eller ensamstående

mödrar samt olika strukturerade dagverksamheter för ungdomar. Natio-

nell statistik saknas över omfattningen av dessa insatser, men kommu-

nerna har ofta egen statistik över sin verksamhet. Bampsykiatrikommit-

tén redovisar i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) en enkät

som kommittén genomfört bland ett urval kommuner angående omfatt-

ningen av deras insatser gällande vård och stöd till barn och ungdomar

med psykiska problem. Kommittén uppskattar att dessa insatser är om-

fattande och berör mångdubbelt fler barn och ungdomar än de nationellt

redovisade insatserna.

Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det

gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap och under-

hållsbidrag. Under år 1996 föddes 95 158 barn i Sverige. Av dessa föd-

des ungefar hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra.

Denna siffra har varit ganska konstant under de senaste tio åren. För

75

nästan samtliga barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Föräldrar- Skr. 1997/98:155

na till ca 90 procent av dessa barn är sammanboende och för 90 procent

av dem anmäler föräldrarna gemensam vårdnad. Gemensam vårdnad an-

mäls för 45 procent av de barn vars föräldrar inte är sammanboende när

barnet föds.

Socialnämnden hade fram till den 1 februari 1997 skyldighet att med-

verka vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag i de fall social-

nämnd haft skyldighet att fastställa faderskapet för barnet. Under år 1996

skedde sådan medverkan för cirka 37 600 barn, en minskning med ca

2 000 sedan föregående år.

Kostnader

Kommunernas samlade kostnader för placering av barn och unga upp-

gick år 1996 till omkring 4,7 miljarder kronor, vilket utgör 17,2 procent

av kommunernas totala bruttokostnader för individ- och familjeomsor-

gen. Den största delen av kostnaderna, 10,6 procent, gick till placeringar i

hem för vård eller boende (HVB), vilket gör den insatsen till den mest

kostnadskrävande inom verksamheten.

Tabell 6.6 Kommunernas kostnader i miljarder kronor för placering av barn

och unga åren 1992-1996. Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

Verksamhet

1992

1993

1994

1995

1996

HVB-vård

1,5

1,6

1,7

2,6

2,9

Familjehem

1,2

1,2

1,3

1,6

1,8

Totala kostnader

2,7

2,8

3,1

4,2

4,7

Källa'. Kommunernas räkenskapssammandrag respektive år samt Socialdepartementets

beräkning av fasta priser.

Kostnaderna för placering av barn och unga har ökat successivt under

1990-talet (fasta priser). Särskilt märkbar var kostnadsökningen för

HVB-vården mellan åren 1994 och 1995, vilket delvis kan förklaras med

att redovisningsprinciperna förändrades år 1995 44 . En tydlig utveckling

enligt SCB:s statistik är ökade lönekostnader för placering av barn och

unga på institution mellan dessa år. En annan förklaring, som ibland förs

fram, är att kommunerna numera redovisar samtliga kostnader, inkl. t.ex.

socialsekreterartid i placeringskostnaden.

44 Verksamhetsindelningen i det kommunala räkenskapssammandraget förändrades år

1995.

76

Diagram 6.5 Barn och unga, kostnad per vårddygn i HVB och familjehem Skr. 1997/98:155

i 1995-års priser (variation mellan kommunerna)

Familjehem

HVB-hem

1996

1995

1000

2000

3000

4000

Källa-, Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen angå-

ende insatser för barn och unga.

Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vård i HVB (i 1995 års

priser) låg år 1996 på knappt 1 700 kronor, vilket är en ökning med drygt

fyra procent jämfört med år 1994. Motsvarande dygnskostnad för vård i

familjehem var 350 kronor båda åren.

Högsta dygnskostnad för vård i HVB låg på drygt 3 000 kronor och

lägsta kostnad på drygt 500 kronor. För de 50 procent av kommunerna

som befann sig närmast medianen varierade dygnskostnaden mellan

drygt 1 500 och 2 000 kronor. De stora skillnaderna i genomsnittliga

vårddygnskostnader som redovisades för år 1995 har mer än halverats år

1996 då variationen håller sig mellan 1 600 och 1 850 kronor (i 1995 års

priser).

77

För familjehemmen är kostnadsvariationema under hela perioden rela- Skr. 1997/98:155

ti vt små.

6.3 Socialbidrag

Nationella mål

Rätten till ekonomiskt bistånd, socialbidrag, regleras i socialtjänstlagen

(1980:620). Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta

skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad

genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även

utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i

samhället inte kan garantera försörjning. Den enskilde skall genom bi-

ståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till

egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker

hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsen, Epidemiologiskt centrum och Centrum för utvärdering

och socialt arbete (CUS) har följt socialbidragsutnyttjandet genom ett

flertal redovisningar och aktiviteter under verksamhetsåret. Fattig-

domsutveckiing, olika gruppers nyrekrytering till och ökade beroende av

socialbidragssystemet samt socialbidragstagares levnadsförhållanden har

belysts i Social rapport 1997 (SoS-rapport 1997:14) i antologin 11 röster

om socialbidrag (SoS-rapport 1997:5) och i statistikrapporten Socialbi-

drag 1996 (Statistik Socialtjänst 1997:9).

Av Socialstyrelsens Sociala rapport 1997 framgår att de som uppbär

socialbidrag och de personer som har disponibla inkomster under social-

bidragsnormen bara i liten utsträckning är samma personer. De som är

berättigade till socialbidrag är sannolikt betydligt fler än de som faktiskt

får socialbidrag. Rapporten anger flera förklaringar till detta. Socialbi-

drag beviljas med utgångspunkt från individens månadsinkomst medan

de beräkningar som görs för att definiera fattigdom baseras på årsin-

komster. Många bidragstagare får hjälp under kort tid. Andra kan ha till-

gångar av olika slag som medför att de inte är berättigade till bidrag. Man

kan dessutom anta att en del låginkomsthushåll inte söker socialbidrag

trots att de skulle ha rätt till det.

Av den sociala rapporten framgår också att socialbidragstagare har

sämre levnadsförhållanden, sämre hälsotillstånd och svagare position på

arbetsmarknaden än andra låginkomsttagare.

OECD genomförde under hösten 1995 en jämförande studie av social-

bidragssystemen i Sverige och tre andra länder. OECD-gruppen anför i

sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a. följande:

- Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och

tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en ad-

ministrativ översyn av trygghetssystemen som helhet.

78

- En for smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt bi- Skr. 1997/98:155

dragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar för

ekonomin.

- Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan socialbidragssys-

temet och arbetsmarknaden för att undvika att människor fastnar i bi-

dragsberoende.

Rättssäkerhetsfrågoma i hanteringen av socialbidragsärenden har

uppmärksammats av socialstyrelsen och länsstyrelserna i deras till-

synsarbete.

Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas årsrappor-

ter för år 1996 framgår att det allmänt sker en restriktivare tolkning av

rätten till ekonomiskt bistånd enligt 6§ SoL. Det framkommer också att

det finns brister när det gäller information till den bidragssökande om

rättigheter och skyldigheter. Av länsstyrelsernas årsrapporter framgår

också att den organisatoriska uppdelningen av individ- och familjeom-

sorgen på specialiserade enheter har gett upphov till vissa farhågor.

Handläggningen kan ske utifrån ett alltför snävt perspektiv där individens

ekonomi blir den enda bedömningsgrunden vilket kan leda till att männi-

skor med mer komplexa problem inte får den hjälp de behöver.

Effekterna för den enskilde av förändringar i socialbidragssystemet har

följts inom ramen för Socialstyrelsens aktiva uppföljning i Söderman-

lands Östergötlands och Jönköpings län (Socialbidrag på ändrade villkor

1997). Bakgrunden till undersökningen var Socialstyrelsens ändrade re-

kommendationer till kommunerna angående socialbidraget. Ändringarna

genomfördes den 1 oktober 1996 och innebar att förre poster ingick i den

rekommenderade socialbidragsnormen och att normbeloppen sänktes.

Anledningen var dels att nivån behövde anpassas till aktuella konsum-

tionsvanor och dels att utvecklingen av konsumentprisindex (bl a. på bo-

städer) resulterat i att Socialstyrelsens vägledande socialbidragsnorm

under senare år legat högre än Konsumentverkets beräkningar. Rapporten

visade att flertalet kommuner följde Socialstyrelsens rekommendationer.

Sänkningen av normnivåema blev mest kännbar för barnfamiljer. Ten-

denser till ökad detalj prövning och en ökad administration kunde skönjas

som en konsekvens av att enskilda människors behov av socialbidrag

utanför den rekommenderade socialbidragsnormen prövades mer nog-

grant än tidigare.

Socialstyrelsen och CUS har tidigare uppmärksammat att det före-

kommer stora variationer i socialbidragsbeslut och normnivåer. Det finns

kommuner som tillämpat lägre socialbidragsnormer än vad Socialstyrel-

sen rekommenderat. Antalet överklaganden har ökat kraftigt de senaste

åren. I den av riksdagen antagna propositionen Ändring i socialtjänstla-

gen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) har ni-

vån på socialbidragsnormen preciserats i form av en s.k. riksnorm. Där-

med skapas förutsättningar för att bedömningen av socialbidrag till för-

sörjning skall bli likvärdig oberoende av var i landet man bor.

Vissa av de förändringar i transfereringssystemen som ägt rum under

de senaste åren har inneburit striktare regler när det gäller rätten till för-

måner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad utbetal-

79

ning av socialbidrag. Den höga arbetslösheten, framför allt bland ung- Skr. 1997/98:155

domar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet.

Prestationer

Antalet bidragshushåll ökade marginellt under år 1996 och utgör nu när-

mare elva procent av totala antalet hushåll i befolkningen mellan 18 och

64 år. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushåll. Antalet

flyktinghushåll med socialbidrag har däremot minskat med nästan åtta

procent sedan 1995 till 45 700. Denna minskning är framförallt en av-

spegling av det kraftigt minskade flyktingmottagandet under åren 1995

och 1996.

Andelen personer i åldrarna 18-64 år med socialbidrag av det totala

antalet personer i åldern 18-64 år var år 1996 ca åtta procent, dvs. en

lägre andel än andelen hushåll med socialbidrag. Beräknas slutligen an-

delen socialbidragstagare på åldersgruppen 18-w år, dvs. inklusive grup-

pen ålderspensionärer, blir den genomsnittliga andelen ännu lägre, 7,2

procent år 1996. Detta återspeglar att ålderspensionärerna är kraftigt un-

derrepresenterade bland socialbidragstagama. Under 1990-talet har dock

alltfler äldre fatt socialbidrag. En analys gjord av Socialdepartementet

visar att de flesta av de äldre som far socialbidrag är invandrare bosatta i

storstadskommunerna som inte är berättigade till ålderspension i Sverige.

Socialbidragstagandet varierar över landet. Storstäderna har högst an-

del hushåll med socialbidrag och högst genomsnittligt bidrag per hushåll.

Lägsta andelen återfinns i de de norra delarna av Sverige. I glesbygds-

kommuner är det istället en hög andel som erhåller statliga transferering-

ar såsom arbetslöshetsersättning och sjukbidrag/förtidspension (Delade

städer, SOU 1997:118, underlagsrapport till Storstadskommittén).

Nedanstående boxdiagram visar spridningen mellan kommunerna be-

träffande andelen socialbidragstagare i åldern 18-w år av befolkningen.

Diagram 6.6 Antal socialbidragstagare 18-w år per 100 invånare

i samma åldersgrupp (variationer mellan kommunerna)

1996 --| | b---------------------1

1995 ----1 ] —|----- ---------1

1994 ---1 |----1---1

1993 --1 | |--1

1990 -----| | • y---1

1985 ----1 | |---1

0 2 4 6 8 10 12 14

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik frän SCB och SoS angående antalet

socialbidragstagare 18—w år.

Av diagrammet framgår att utvecklingen mellan åren 1985 och 1990 in-

nebar en mindre ökning av den genomsnittliga andelen socialbidragstaga-

80

re i de olika kommunerna (medianen) från 4,0 procent till 4,4 procent. Skr. 1997/98:155

Samtidigt minskade spridningen mellan kommunerna, både mellan

kommunen med lägsta och högsta andel och mellan de femtio procent av

kommunerna närmast medianen. Utvecklingen de följande fem åren

mellan 1990 och 1996 visar både en kraftig ökning av medianvärdet från

4,4 procent till 6.1 procent och en ökning av spridningen för andelen so-

cialbidragstagare i kommunerna främst mot högre maxvärde.

Kostnader

Utgifterna för socialbidrag har fortsatt att öka under hela 1990-talet. Un-

der år 1997 utbetalades 12,4 miljarder kronor i socialbidrag och i intro-

duktionsersättning till flyktingar. I fasta priser innebar det en ökning med

drygt fyra procent sedan år 1996, att jämföras med en ökning på knappt

tio procent mellan åren 1995 och 1996 respektive drygt två procent mel-

lan åren 1994 och 1995.

Socialbidrag och introduktionsersättning till flyktinghushållen utgick

med 2,3 miljarder kronor år 1997 jämfört med 3,1 miljarder kronor år

1996 och 3,2 miljarder året dessförinnan. Nedanstående diagram visar

utvecklingen av socialbidraget i fasta priser för flyktingshushåll respekti-

ve för samtliga hushåll i Sverige för tiden 1960-1997. Den totala social-

bidragskostnaden ökade med 113 procent under denna period, medan

utbetalat socialbidrag/introduktionsersättning till flyktinghushållen ökade

fram till år 1995 för att därefter minska. År 1997 låg de sist nämnda ut-

betalningarna 20 procent över 1990 års nivå.

Diagram 6.7 Utgivet socialbidrag i miljoner kronor 1990 - 1995

totalt och till flyktinghushåll (fasta priser enl. KPI, basår 1995)

Socialbidrag totalt Socialbidrag flyktinghushåll

Källa: SCB, S33 1990-1994 och SoS, Socialtjänst 1997:9

81

Jämfört med ökningen mellan 1995 och 1996 kan vi konstatera en utpla- Skr. 1997/98:155

nande tendens av ökningstakten 1996-1997. Huvudorsaken till detta är

den minskade mottagningen av nya flyktingar 4 ’.

Tabell 6.7 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp

Miljoner kronor, löpande och fasta priser (KPI, basår 1995)__________________________

Ar Antal Förändr. Antal Förändr Antal Socialbidrag Socialbidrag

bidrags

hushåll

från

föreg. år,

%

bidrags- från

mottagare föreg år,

%

bidrags-

månader

i löpande

priser

i fasta

priser

1985

293 354

535 557

4,2

942

1 561

1990

277 146

516 825

4,1

4 721

5 797

1991

297 498

7,3

537 653

4,0

4,2

5 642

6 329

1992

327 824

10,2

589 371

9,6

4,4

7 012

7 689

1993

373 034

13,8

671 303

13,9

4,6

8 712

9 126

1994

391 800

5,0

715 212

6,5

5,0

10 285

10 546

1995

388 702

-0,8

720 783

0,8

5,3

10 786

10 786

1996

403 204

3,7

753 109

4,5

5,5

11 884

11 827

1997

12 444

12 317

Källa'. Socialdepartementet, Välfardsfakta Social, 1997-10-01 med komplettering av upp-

gifter för 1997 års socialbidrag.

I landets kommuner utbetalades i 1995 års prisnivå i genomsnitt år 1994

ca 26 900 kronor, år 1995 ca 27 700 kronor och år 1996 ca 29 300 kronor

i socialbidrag per bidragshushåll.

Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan oli-

ka kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och

högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den

genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner

och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds-

kommunerna.

Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för

socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990

då den i medeltal var 4,1 månader till 5,5 månader år 1996. Andelen hus-

håll med långvarig bidragstid 46 ökade år 1996 till nio procent jämfört

med åtta procent året innan. De långvariga socialbidragshushållens andel

av det totala bidragsbeloppet ligger i genomsnitt på 29 procent men är

klart störst i storstäderna, närmare 50 procent och lägst i glesbygdskom-

munerna, under 20 procent.

Det är framförallt grupper som har svårt att hävda sig på arbetsmark-

naden som blir bidragsberoende. Personer som har haft svårt att få en fast

förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de generella trygghets-

system som ger försörjning i samband med tillfälliga inkomstbortfall.

Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och invandrare, ensamstå-

ende kvinnor med barn, långtidsskrivna och personer med sociala pro-

blem, ofta med bristande utbildning, yrkeskompetens eller arbetslivserfa-

renhet. En överrepresentation av dessa grupper finner vi framförallt i

storstädernas utsatta områden (Rapport "Delade städer", SOU 1997:118).

45 För information angående omhändertagande av flyktingar se avsnitt 8 angående Flyk-

tingmottagande.

46 Definierat som bidragstagande mer än tio månader per år.

82

Bidragsperiodens längd är också längre för äldre bidragstagare än för

yngre. Detta förhållande återspeglar situationen på arbetsmarknaden, där

medianen för arbetslöshetstidens längd också är längre för äldre än för

yngre personer (AKU).

Bidragsperiodens längd ökar mest för ensamstående kvinnor med barn.

I rapporten "Ensamföräldrarna en utsatt grupp?” (Socialdepartementet

1995) konstateras att ensamföräldrar har väsentligt lägre inkomster än

sammanboende, även med hänsyn till hur många som skall leva på in-

komsten. År 1995 fick var tredje ensamstående kvinna med barn social-

bidrag. År 1996 har deras andel ökat till drygt 37 procent. Ensamstående

kvinnors höga socialbidragsberoende kan delvis förklaras med struktu-

rella orsaker som bl.a. relativt stor andel deltidsarbete i låglöneyrken och

neddragningar i de generella trygghetssystemen som genomförts för att

sanera statens finanser. Men det är framförallt situationen på arbetsmark-

naden som förklarar det höga socialbidragsberoendet bland ensamföräld-

rar. Sannolikheten att erhålla anställning är lägre för ensamföräldrar än

för samboende. Detta beror bl.a. på ofta lägre utbildningsnivå, svårighe-

ter för den arbetslöse ensamföräldern att upprätthålla och utveckla sin

kompetens osv. Att vara ensamförälder utan ’backup’ kan därför uppfat-

tas som en negativ faktor i sig av en presumtiv arbetsgivare. Härigenom

sker en sortering på så sätt att ensamföräldrar har allt svårare att erhålla

en anställning. De sorteringsmekanismer som träder in eller förstärks vid

en djup konjunkturstöming liknande den vi nu upplevt försvårar i hög

grad för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden (bl.a. ensamför-

äldrar) att ta sig ur en arbetslöshet de råkat i.

Även generella förändringar inom den kommunala sektorn, som korta-

re öppethållande inom barnomsorgen alternativt högre avgift för längre

utnyttjande och avsaknad av bamvårdarservice vid barns sjukdom, har

försämrat ensamföräldrarnas möjligheter till konkurrensförmåga på ar-

betsmarknaden.

Skr. 1997/98:155

83

Skr. 1997/98:155

7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

7.1 Barnomsorg

Nationella mål

Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i soci-

altjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, till-

handahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldrarna

1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas för-

värvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Lagstiftningen har ut-

formningen av en skyldighet för kommunen att tillhandahålla barnom-

sorgsplats under vissa förutsättningar, men innehåller inte någon motsva-

rande rättighet för den enskilde medborgaren att fa en sådan plats.

Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet

erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att

komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i

utvecklingen. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfa-

renhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan

tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och

storlek, lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå

från varje barns behov och liksom tidigare betonas att barnomsorgen har

ett särskilt ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Bestämmelserna

om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg överfördes till skollagen

vid årsskiftet 1997/98.

Måluppfyllelse och kvalitet

Behovstäckning

De senaste åren har allt fler kommuner närmat sig full behovstäckning i

den kommunala barnomsorgen. Ca 85 procent av barnen i åldern 1-5 år

till förvärvsarbetande och studerande föräldrar hade plats i daghem eller

familjedaghem år 1996, vilket i stort sett motsvarade efterfrågan. En

majoritet (90 procent) av kommunerna kunde erbjuda barnomsorg till

förskolebarn inom 3-4 månader och 95 procent av kommunerna uppfyll-

de samma skyldighet för skolbarn.

Andelen barn i åldern 1-6 år som är inskrivna i förskola och familje-

daghem har ökat markant under 1990-talet, liksom inskrivna barn i fri-

tidshem 7-9 år.

84

Tabell 7.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp), fri-

tidshem och familjedaghem.

Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp.

~Xr

1-6 år

Åldersgrupp

7-9 år

10-12 år

1985

52

37

5

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen

Storstäder, förortskommuner och större städer, dvs. kommungrupper där

den kvinnliga förvärvsfrekvensen är hög, har högst andel barn i barnom-

sorgen, medan landsbygdskommuner har den lägsta. Familjedaghem är

vanligare på landsbygden, där ca 20 procent av barnen i åldrarna 1-5 år

var inskrivna i familjedaghem år 1996 jämfört med drygt fem procent av

barnen i storstäderna.

Kvalitet

Socialstyrelsen skiljer på tre olika former av kvalitet, som beskrivs i för-

hållande till begreppen struktur, process och resultat. Med struktur menas

ramarna för verksamheten i form av organisatoriska förhållanden som

antal platser, personalens kompetens, lokalytor etc. Med processen avses

det pedagogiska arbetet med barnen, medan resultat beskriver både den

pedagogiska verksamheten och resultat av mer serviceinriktad karaktär.

Det finns för närvarande inte några studier på nationell nivå av det som

Socialstyrelsen benämner processkvalitet eller resultatkvalitet. Skolver-

ket har fr.o.m. år 1998 fått sitt ansvarsområde utvidgat med förskoleverk-

samhet och skolbarnsomsorg. Verket skall i oktober 1998 presentera en

redogörelse över planerade insatser och prioriteringar för området, där

särskilt utformningen av tillsynen skall belysas. Skolverket har också i

uppdrag att utveckla indikatorer som belyser kvalitetsutvecklingen inom

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

Det går inte att redovisa hur produktionsökningen under 1990-talet har

påverkat kvaliteten. Besparingarna har dock inneburit förändringar i ett

flertal faktorer som påverkar förutsättningarna för en god kvalitet. Verk-

samheternas förutsättningar, dvs. den s.k. strukturkvaliteten går att följa

löpande i den officiella statistiken. För att värdera förskoleverksamheten

och skolbarnsomsorgen studeras därför bl.a. barngruppernas storlek, per-

sonaltätheten och personalens utbildning.

Personaltäthet och barngruppernas storlek

Antalet årsarbetare 47 i daghem har varit i stort sett oförändrat under 1990-

talet och ökat i fritidshem. Antalet familjedaghem, och därmed antalet

dagbamvårdare, har däremot minskat.

47 Antalet anställda omräknat till heltidstjänster med hjälp av sysselsättningsgraden.

Skr. 1997/98:155

85

Tabell 7.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper Skr. 1997/98:155

fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare

(inklusive enskilda utförare).

Daghem

antal

årsarb

barn/

årsarb’

Fritidshem

Deltidsgr.

Totalt

antal

årsarb

barn/

årsarb 1

antal

årsarb

barn/

årsarb 1

antal

årsarb

barn/

årsarb 1

1991

65 535

4,5

13 950

8,4

4 003

16,4

83 488

5,7

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

17,0

79 044

6,4

1994

65 296

5,2

16 870

10,6

3 618

18,4

85 784

6,8

1995

66 040

5,5

18 268

11,4

4 367

15,3

88 675

8,0

1996

66 983

5,4

20 911

11,4

4 084

18,3

91 978

8,5

1 Inskrivna barn per årsarbetare

Anm. Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört

svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifter-

na om antalet bam per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför tolkas med

viss försiktighet.

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

Under de senaste åren har barngruppernas storlek ökat, vad gäller såväl

äldre som yngre bam, vilket medfört att bamtätheten. dvs. antal bam per

årsarbetare, ökat. År 1996 var det fler än 17 bam i cirka hälften av dag-

hemsgrupperna, jämfört med en tredjedel år 1993. År 1996 hade antalet

bam per årsarbetare stigit med 20 procent jämfört med år 1991. Ökning-

en har medfört besparingar, men också inneburit ökat antal platser i

barnomsorgen.

Bamtätheten är något lägre år 1996 jämfört med året innan. 1 enskilda

förskolor är antalet heltidsbam per årsarbetare något högre, vilket delvis

kan förklaras av att föräldrar som arbetar i föräldrakooperativ inte redo-

visas som anställda. I familjedaghem har antalet heltidsbam per årsarbe-

tare minskat något till 3,7 år 1996.

Många kommuner har koncentrerat verksamheterna till större enheter

för att minska kostnaderna. Föreståndartjänster har omvandlats till områ-

deschefstjänster, i vissa fall också med ansvar för andra verksamheter.

Det har inneburit att arbetsledama fatt avsevärt fler bam och anställda

inom sitt ansvarsområde.

Drygt tio procent av antalet bam i förskola har ett annat modersmål än

svenska. Möjligheterna att få stöd i sitt modersmål har minskat kraftigt

mellan år 1991 och 1996. År 1991 fick närmare fyra av tio av dessa bam

hemspråksstöd, att jämföra med endast två av tio år 1996. Dessa föränd-

ringar förekommer i alla kommungrupper.

Personalens utbildning

Antalet högskoleutbildade anställda i förskola och fritidshem har ökat

samtidigt som andelen utan särskild utbildning för arbete med bam har

minskat under 1990-talet.

86

Tabell 7.3 Anställda i förskola (daghem och deltidsgrupp) och fritidshem Skr. 1997/98:155

fördelade efter högsta utbildning för arbete med barn.

Andel i procent

Tr

Anställda* efter högsta utbildning för arbete med barn

Förskol-

lärare

Fritids-

pedagog

Barn-

skötare

Övrig

utb.

Ingen

utb.

Summa

1985

44

10

41

1

4

100

1990

41

9

41

2

7

100

1995

47

11

38

2

2

100

1996

47

11

38

2

2

100

* Fr.o.m. år 1994 redovisas antal årsarbetare fördelade efter utbildning

Källa. Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

Prestationer

Vid slutet av år 1996 var ca 715 500 bam i åldrama 0-12 år inskrivna i

daghem, fritidshem och familjedaghem. 75 000 bam var inskrivna i del-

tidsgrupp, drygt hälften av dem i kombination med t.ex. familjedaghem.

Andelen bam i åldern 1-6 år inskrivna i någon form av barnomsorg år

1996 har ökat med tre procent jämfört med året innan. Den största för-

ändringen mellan åren 1995 och 1996 har skett vid fritidshem, där antalet

inskrivna bam ökat med 14 procent. Detta sammanhänger med den för-

ändring i verksamheter för sexåringar som sker i allt fler kommuner, vil-

ken innebär att sexåringarna i allt högre utsträckning är inskrivna i fri-

tidshem. Antalet bam inskrivna i deltidsgrupp har ökat med tolv procent,

samtidigt som antalet bam endast inskrivna i deltidsgrupp har ökat mar-

ginellt från året innan.

Tabell 7.4 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fri-

tidshem och familjedaghem (1000-tal)

År

Antal inskrivna barn i

familjedaghem

totalt

Summa 2

Netto’

daghem

deltids-

grupp'

fritids-

hem

0-6 år

7-12 år

1985

196

78

62

113

48

162

499

480

1990

268

63

109

111

45

156

595

571

1995

361

67

210

100

24

123

761

725

1996

366

75

239

92

18

110

790

747

1 Inklusive bam inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem

2 Bam inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är dubbel-

räknade

3 Bam inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade

endast en gång.

Källa-, Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen

Barnomsorg till arbetslösas barn

Kommunernas regler för barnomsorg till arbetslösa föräldrars bam har

skärpts ytterligare det senaste året. I hälften av landets kommuner far

bam behålla platsen om en förälder blir arbetslös, oftast dock med be-

gränsad närvaro per dag.

Reglerna för år 1997 innebär att i knappt hälften av kommunerna mis-

ter förskolebarnet sin plats när föräldern blir arbetslös, antingen omedel-

87

bart eller efter ett visst antal månader. Detta motsvarar en viss ökning Skr. 1997/98:155

sedan året innan. I drygt 60 procent av kommunerna mister skolbarnen

sin fritidshemplats när föräldern blir arbetslös.

I två tredjedelar av kommunerna erbjuds inte någon barnomsorgsplats

till en arbetslös förälders bam. I de återstående kommunerna görs fram-

för allt individuella bedömningar. Antalet kommuner som gör bedöm-

ningar från fall till fall har dock minskat. I september 1996 stod ungefär

15 000 bam i ål drama 1-5 år utan plats i barnomsorgen mot föräldrarnas

vilja, beroende på kommunens regler för barnomsorg till arbetslösas

bam.

Enskilda förskolor och fritidshem

De enskilda förskolorna och fritidshemmen fortsätter att öka i omfatt-

ning. Vid slutet av år 1996 fanns drygt 45 500 bam i enskilda daghem

och 10 800 i enskilda fritidshem. Det är en ökning jämfört med år 1995

med 6 procent respektive 13 procent.

Även andelen bam som går i enskilda daghem eller fritidshem har ökat

de senaste åren. Den vanligaste formen för enskild verksamhet är föräld-

rakooperativ. År 1996 var det genomsnittliga bidraget till enskilda för-

skolor 52 500 kronor per inskrivet bam.

Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet

De öppna förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar

och till dagbamvårdare för att ge möjlighet till pedagogisk gruppverk-

samhet för bam. Minskningen av antalet öppna förskolor och deras öp-

pettider som ägt mm sedan 1990 har fortsatt. Vid slutet av år 1996 fanns

drygt 1 100 öppna förskolor som bedrevs i kommunal regi, jämfört med

1 200 år 1995.

Sexåringar i förskola och skola

Förskola för sexåringar bedrivs i olika former, i t.ex. daghem, deltids-

grupp och integrerat med skolans lägre årskurser. Andelen bam som är

inskrivna i daghem har minskat från 31 till 28 procent år 1996, medan

andelen sexåringar i fritidshem har ökat. Andelen sexåringar som är in-

skrivna i skolan är så gott som oförändrad mellan läsåren 1996/97 och

1997/98. ca åtta procent.

En studie 48 visar att den vanligaste formen av sexårsverksamhet under

läsåret 1997/98 är den som bedrivs i eller i nära anslutning till skolans

lokaler respektive i grupper som är integrerade i skolundervisningen med

åk 1, 2 och/eller 3.

Studien visar också att sexårsverksamheten bedrivs i arbetslag i 11 av

12 kommuner. De vanligaste yrkeskombinationema i arbetslagen var

48 Studie genomförd åren 1996 och 1997 av SCB på uppdrag av Utbildningsdepartementet

88

hösten 1997 förskollärare, lärare och fritidspedagog. Den näst vanligaste Skr. 1997/98:155

formen bestod av förskollärare och lärare.

Integrering av förskola-skola-fritidshem

En integration av förskola, skola och fritidshem väntas kunna leda till en

utveckling som bidrar till höjd kvalitet i verksamheterna. Som tidigare

beskrivits ökar andelen kommuner med integrerade verksamheter mellan

förskola och skola för sexåringar. År 1995 redovisade dessutom 185

kommuner att de har en gemensam nämnd för skola och barnomsorg.

För att ytterligare underlätta integreringen mellan barnomsorg och

skola har riksdagen beslutat att föra över bestämmelserna om förskole-

verksamhet och skolbarnsomsorg från socialtjänstlagen till skollagen.

Samtidigt överfördes myndighetsansvaret från Socialstyrelsen till Skol-

verket. Från och med år 1998 bildar den tidigare s.k. sexårsverksamheten

en ny skolform benämnd förskoleklass.

Regeringen har i mars 1998 lagt fram en proposition som bl.a. inne-

håller riktlinjer för en gemensam läroplan för det obligatoriska skolvä-

sendet, förskoleklassen och fritidshemmet (prop. 1997/98:94). Måldo-

kumentet skall stödja den integrering som pågår i kommunerna för att

höja kvaliteten i barns utveckling och lärande.

Förskolan, vars tidigare måldokument formulerats i riktlinjer från So-

cialstyrelsen, föreslås nu fa sin första läroplan. Regeringens förslag till

riktlinjer för läroplanen har lagts fram i proposition 1997/98:93.

Kostnad och produktivitet

Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för

barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket

år 1996 som år 1991. Totalt utgör personalkostnaderna mellan ca 70 och

75 procent av kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas

andel varierar mellan 8-14 procent, högst i storstäder och lägst i medel-

stora städer.

Antalet inskrivna bam har ökat kraftigt mellan år 1991 och 1996. Ök-

ningen motsvarar knappt 30 procent.

89

Tabell 7.5 Antal inskrivna barn i barnomsorg (totalt och totalt netto) samt

bruttokostnad för barnomsorgen 1991-1996 (1996 års priser)

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Inskrivna barn

622

638

648

712

761

790

1000-tal*

Inskrivna barn

599

618

629

679

725

747

1000-tal**

Brutto-kostnad

42,0

41,7

39,8

40,1

40,9

42,0

mdkr

* bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är

dubbelräknade

** bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem,

ca 43 000 är räknade endast en gång.

Källa: Produktivitet och kvalitet i barnomsorgen, Socialstyrelsen, samt Socialtjänststatisti-

ken 1997:7, SCB och Räkenskapssammandragen

Kostnad per barn

Ett bam med lång närvarotid per dag i barnomsorgen drar högre kostna-

der än ett bam med kortare tid. För att göra mer rättvisande jämförelser

mellan kommuner bör en skattning av kostnaderna för ett heltidsbam ske.

Inskrivna bam i tabellen nedan avser både hel- och deltidsbam, medan

heltidsbam motsvarar inskrivna bam omräknat till heltidsbam med hjälp

av vistelsetider. Fritidshemmens kostnader är osäkrare än daghemmens,

vilket beror på att det kan vara svårt att särskilja fritidshemmens kostna-

der från skolans.

Tabell 7.6 Kostnad per heltidsbam respektive inskrivet barn i daghem,

fritidshem och familjedaghem.

Kronor per barn

Daghem 4 ’

Fritidshem

Familjedaghem

Heltidsbam

94 400

66 600

85 300

Inskrivet barn

74 100

28 400

57 000

Källa: Jämförelsetal för Socialtjänsten 1996, Socialstyrelsen m.fl.

Förortskommunema har den lägsta kostnaden per heltidsbam i daghem,

ca 84 000 kronor. Glesbygdskommunerna har den högsta kostnaden per

bam, ca 111 000 kronor.

Skillnaderna mellan enskilda kommuner är stora. Variationerna beror

dels på att kommunerna redovisar kostnaderna på olika sätt, men också

på att de organiserar och dimensionerar verksamheten på olika sätt.

Skillnaderna beror också på hur lokalkostnader bokförs och i hur hög

grad man samutnyttjar resurser med skolan, men också på hur stor del av

verksamheten som bedrivs av enskilda.

Kostnad per närvarotimme

Socialstyrelsen har i en studie av kostnader och produktivitet inom barn-

omsorgen beräknat timkostnader för olika former av den kommunala

barnomsorgen för 1991 och 1996. Studien bygger på vissa antaganden,

49 Kostnaden för daghem avser kommunal barnomsorg. Enskild barnomsorg ingår inte.

Skr. 1997/98:155

90

bl.a. antalet omsorgstimmar. Timkostnader kan inte beräknas för bam- Skr. 1997/98:155

omsorg i enskild regi, eftersom alla kostnader inte är kända.

Under perioden sjönk kostnaderna per timme i daghem och fritidshem

med 20 respektive 22 procent (fasta priser), vilket motsvarar en produk-

tivitetsökning i samma grad. Den största besparingen vid daghemmen

skedde åren 1991-1993. Vid familjedaghemmen har inte motsvarande

besparingar gjorts. Besparingarna vid daghemmen, bl.a. i form av större

gruppstorlekar, har varit relativt störst i storstäder, förorter och större

kommuner, medan de inte varit lika stora i industri - och glesbygds-

kommuner. När det gäller fritidshemmen har besparingarna, även här

bl.a. i form av större gruppstorlekar, varit särskilt stora i förortskommu-

ner, industrikommuner och gruppen övriga mindre kommuner. Det går

dock inte utifrån tillgängliga uppgifter visa om kostnadsminskningarna

skett från, med hänsyn taget till barnens behov eller andra strukturella

kostnadsskillnader, relativt sett låga eller höga kostnadsnivåer.

Avgifter

Den andel av totala kostnaden för barnomsorgen som finansierades av

föräldraavgifter var år 1996 på samma nivå som år 1995, dvs. ca

15 procent. År 1991 var andelen tio procent. Förortskommunema hade

högst andel, ca 18 procent, medan glesbygdskommunerna hade lägst, ca

tolv procent.

Andelen kommuner med inkomstrelaterade taxor var år 1996 på sam-

ma nivå som året innan, dvs. ca 85 procent.

7.2 Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom

Kommunen är huvudman för grundskolan, den obligatoriska särskolan

och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gym-

nasieskolan. Det finns även s.k. fristående grund- och gymnasieskolor.

För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall enligt skollagen

ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekono-

miska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom

varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbild-

ningen skall ta hänsyn till elever med särskilda behov.

7.2.1 Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som

individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också ligga till

grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.

Målen finns fastställda i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet

(Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS

91

1994:3). I läroplanen formuleras skolans värdegrund och uppgifter samt Skr. 1997/98:155

anges mål och riktlinjer för verksamheten. I kursplanerna anges varje

ämnes vilka mål som eleven skall ha uppnått efter det femte respektive

nionde skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes

med början i årskurserna 1-7 från och med hösten 1995. Under inneva-

rande läsår avslutar de första eleverna årskurs 9 enligt den nya läropla-

nen.

Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i

grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i

särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skolp-

likt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt inträ-

der vid sju års ålder, men om föräldrarna begär det kan barnet börja sko-

lan vid sex års ålder. Om särskilda skäl finns kan skolstarten skjutas upp

ett år.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skolhuvudmännen har ett grundläggande ansvar att följa, utvärdera och

ha tillsyn över sin skolverksamhet. Staten ställer vissa formella krav på

målstyrningen. Det gäller kravet på skolplan, på dess innehåll och upp-

följning samt utvärdering av planen. På motsvarande sätt ställs kravet på

lokal arbetsplan för den enskilda skolan.

Skolverket är tillsynsmyndighet för hela skolväsendet. Under våren

1997 har Skolverket genomfört studier i ett tiotal kommuner avseende

kommunernas styrning och egenkontroll. Uppföljning och utvärdering på

central kommunal nivå har förbättrats. Däremot är uppföljningen på

skolnivå inte tillräcklig. Huvuddelen av de granskade kommunerna har

fått kritik för bristfällig egentillsyn. I ett målstyrt system är uppgifter om

måluppfyllelsen central. Uppföljning och utvärdering är viktiga redskap

för att kunna förbättra verksamheten.

Grundskoleelevers kunskaper

Enligt en utvärdering som Skolverket presenterat under året som bygger

på uppgifter från våren 1995 är grundskolans resultat i väsentliga avse-

enden goda och internationellt sett ofta mycket goda. Resultaten i naturo-

rienterande ämnen visar dock på behov av ökade insatser. En svag för-

sämring av elevernas kunskaper i matematik kunde avläsas jämfört med

en motsvarande undersökning 1989.

Av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick sex procent,

dvs. 5 880 elever, ett ofullständigt slutbetyg. Det är i princip ett oföränd-

rat resultat jämfört med våren 1996. Vanliga orsaker till att betyg saknas

är stor frånvaro, deltagande i modersmålsundervisning eller svenska som

andraspråksundervisning eller att eleven haft anpassad studiegång.

92

Tabell 7.8 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1997

Andelen elever som saknade ämnes- eller slutbetyg

i ett ämne i 2-17 ämnen i alla ämnen

Samtliga

2,8

2,7

0,5

Storstäder

3,8

5,1

1,3

Förortskommuner

2,3

3,0

0,6

Större städer

2,9

2,4

0,5

Medelstora städer

2,4

2,3

0,4

Industrikommuner

2,4

2,3

0,4

Landsbygdskommuner

1,8

1,8

0,3

Glesbygdskommuner

2,4

1,3

0,2

Övriga större kommuner

2,5

2,5

0,5

Övriga mindre kommuner

2,1

1,5

0,3

Fristående

13,4

3,2

-

Källa-, Skolverket

Skolverket har sedan den nya läroplanen infördes gjort en uppföljning av

höstterminens betyg i åk 9 år 1997 enligt det nya betygssystemet i 50

skolor. De viktigaste resultaten är följande: Variationen i betygssättning

mellan de olika skolorna är markant. Skillnaderna mellan skolorna tycks

dessutom ha ökat och är så stora att det kan ifrågasättas om det bara är

skillnader i kunskap som återspeglas. Generellt sett har betygen förbätt-

rats ytterligare jämfört med de två tidigare uppföljningarna. Den grupp

elever som ej nått målen är däremot lika stor som tidigare, ungefär sju

procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna, särskilt i de hu-

manistiska ämnena. Det ser även ut som om differensen tenderar att öka.

Enligt skollagen skall särskilt stöd ges till elever med svårigheter i

skolarbetet. 1 1997 års tillståndsbeskrivning, genomförd av Skolverket

under perioden september - 15 november 1997, redovisas att elever i

behov av särskilt stöd är ett prioriterat område i nio av tio kommuner.

Nästan lika stor andel anger att denna grupp av elever har ökat under den

senaste tvåårsperioden. Det är enligt tillståndsbeskrivningen vanligare att

man på kommunnivå bedömer att antalet elever med behov av särskilt

stöd har ökat än på skolnivå. Det har dock blivit svårare att tillgodose

elevernas behov i skolorna de senaste åren och i en fjärdedel av skolorna

anges att elever som fått sina behov tillgodosedda minskat. Enligt Skol-

verkets tillsynsutredningar år 1997 fick eleverna inte stöd i en tredjedel

av de undersökta kommunerna trots att de hade behov av det. I en föräld-

raenkät som insamlats under år 1997 anser 25 procent att möjligheterna

för det egna barnet att få extra hjälp och stöd om det behövs är ganska

eller mycket dåliga, medan ca 40 procent hade positiva erfarenheter. Ät-

gärdsprogram 50 skrivs emellertid i större utsträckning år 1997 än år 1995.

I en undersökning presenterad av Skolverket där en jämförelse gjorts

mellan åren 1986 respektive 1995 visar att kommunerna numera fördelar

resurser mer efter elevtal och mindre efter elevernas behov.

Med tre betänkanden som grund har propositionen Läroplan för det

obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet

(prop. 1997/98:94) överlämnats till riksdagen. Där presenteras bl.a. skol-

väsendets roll när det gäller att förebygga läs- och skrivsvårigheter.

50 Skall enligt grundskoleförordningen utarbetas för elever i behov av särskilda åtgärder

Skr. 1997/98:155

93

Regeringen har tillsatt en kommitté (dir. 1995:134) med uppdrag att Skr. 1997/98:155

kartlägga och analysera samhällets insatser för funktionshindrade elever i

skolan. Kommittén skall även överväga hur ansvaret för dessa elevers

skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommun och lands-

ting. Kommittén skall lämna sin slutredovisning under våren 1998.

Kränkande behandling

Enligt skollag och läroplan är alla som arbetar i skolan skyldiga att mot-

verka varje försök till kränkande behandling. Dessutom finns regleringar

i arbetsmiljölagen som stärker elevens ställning. Enligt aktuella rapporter

från Skolverket är det bara fem procent av kommunerna som fortlöpande

kartlägger mobbningens omfattning och följer upp utförda åtgärder.

Drygt 80 av skolorna arbetar både förebyggande och behandlande som

läroplanen föreskriver, medan resterande skolor endast vidtar åtgärder då

något har inträffat.

De allra flesta eleverna trivs ganska bra eller mycket bra i den skola de

går i och känner sig lugna och trygga under skoldagen. Två tredjedelar av

eleverna, enligt en undersökning som vänder sig till grundskoleelever

och föräldrar, tycker att skolan gör mycket för att förhindra mobbning.

Det är dock 13 procent av eleverna och något fler föräldrar som anger att

de upplever att mobbning är ett stort problem i deras skola.

Sättet att bekämpa mobbning har inte ändrats nämnvärt sedan år 1995

då motsvarande undersökning genomfördes. Däremot har flera kommu-

ner och skolor blivit bättre på att följa upp och utvärdera sitt arbete.

Med anledning av att mobbning alltjämt är vanligt förekommande,

trots att problemen med mobbning länge uppmärksammats och många

åtgärder vidtagits, har riksdagen i december 1997 beslutat att ge tydligare

bestämmelser för det lokala arbetet. Skollagen har förtydligats och rege-

ringen avser att se över läroplanerna inom kort.

Ett uppdrag har också lämnats till Skolverket att överväga vilka åtgär-

der som behöver vidtas på nationell, kommunal och lokal nivå vad gäller

arbetet med skolans värdegrund.

Föräldrainflytande

Kommunerna har med anledning av ett riksdagsbeslut år 1996 möjlighet

att under en försöksperiod på fem år inrätta lokala styrelser med föräld-

ramajoritet. Under försöksperioden far styrelsen för utbildningen överlåta

vissa ansvars- och beslutsfunktioner till den lokala styrelsen. Försöks-

verksamheten kräver beslut i kommunfullmäktige om att den ansvariga

nämnden far inrätta lokala styrelser och en anmälan till Skolverket. Hit-

tills har ett hundratal skolor anmält att de inrättat lokala styrelser. Förra

året vid samma tidpunkt var antalet 15. De lokala styrelserna ligger i hu-

vudsak i små kommuner. Det är enligt Skolverket ofta de resursstarka

föräldrarna som engagerar sig. En stor andel av skolorna med lokala sty-

relser har enligt uppgift varit nedläggningshotade.

94

IT i skolan

Skr. 1997/98:155

Fler lärare använder i dag datorn i undervisningen och antalet datorer har

ökat kraftigt. Numera delar 13 elever på en dator i grundskolan. Enligt

uppgifter från år 1997 har 56 procent av grundskolorna uppkoppling till

Internet vilket är en tydlig ökning sedan år 1995 då motsvarande andel

var 17 procent. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och

datorerna placeras allt oftare i klassrummen.

Internationella jämförelser

I en undersökning (1996-97) med anknytning till ett EU-samarbete jäm-

förs engelskkunskaper hos 15-åringar i tre länder, Frankrike, Spanien och

Sverige. Av resultatet framgår det att eleverna i Sverige är de som är

mest nöjda med sin undervisning och att de till skillnad från elever i de

övriga länderna ansåg att ämnet var lätt. Elever som i Sverige bedömts ha

svaga kunskaper i engelska är ”normalelever'’ i de båda andra länderna.

Av resultaten kan slutsatsen dras att den relativt långa erfarenhet som

finns i Sverige av att undervisa alla elever i grundskolan i engelska har

lett till att arbetssätt och hjälpmedel utvecklats på ett effektivt sätt.

Sverige deltar sedan några år i en världsomspännande undersökning

som kallas TIMSS (Third International Mathematics and Science Study).

Under år 1997 publicerades resultat från det praktiska kunskapsprovet.

De svenska 13-åriga eleverna redovisade mycket bra resultat jämfört med

de övriga 20 deltagande länderna. De hamnade på en tredje plats efter

Singapore och Schweiz.

Skolverket har i en alternativ jämförelse redovisat resultatet från före-

gående års TIMSS-undersökning där hänsyn tagits till antal skolår, inte

ålder som var utgångspunkten i den ursprungliga redovisningen. Till

skillnad från de redovisade dåliga resultaten hamnar i den alternativa

jämförelsen svenska elever högt upp på listan. Resultaten är inte så för-

vånande eftersom undervisningen i naturvetenskapliga ämnen, enligt den

då gällande läroplanen, var relativt liten under mellanstadiet.

Prestationer och kostnader

Antalet elever i grundskolan har ökat under hela 1990-talet. Under denna

period har antalet lärare minskat.

95

Tabell 8.2 Elever, lärare och kostnader

År

Elever i

kommunal

grundskola

Lärare i

kommunal

grundskola

Lärare per Elever i

100 elever fristående

grundskola

Kostnader (löpande

priser) samtliga

huvudmän

1994

889 703

73 524

8,3' 15 481

44,2

1995

908 882

73 380

8,1' 18 760

46,6

1996

927 004

72 669

7,8 21 778

49,0 2

1997

946 444

71 894

7,6 25 105

Anm.. Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97).

Källa: Skolverket

' Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för 1994 och 1995 räknats om för att

bli jämförbara med senare år.

2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 mdkr

Skr. 1997/98:155

Den relativa utvecklingen under 1990-talet av antalet lärare och antalet

elever illustreras i nedanstående diagram.

Diagram 7.1 Elev- och lärarutvecklingen i den kommunala grundskolan

under 1990-talet

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Antalet undervisningstimmar som används för specialundervisning,

hemspråk/modersmålsundervisning och svenska som andraspråk har

minskat under 1990-talet. Specialundervisningen har minskat med

29 procent mellan 1991/92 och 1997/98, hemspråk/modersmålsunder-

visningen med 39 procent och undervisningen i svenska som andra språk

med 40 procent.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning har minskat något i förhål-

lande till föregående år. I takt med att integrationen förskola - skola ge-

nomförs kommer det inom skolan att finnas även annan pedagogiskt ut-

bildad personal än lärare.

Enligt en av OECD gjord undersökning (Education at a Glance 1997)

var antalet elever per lärare år 1995 lågt i förhållande till flertalet övriga

länder i rapporten. Samma förhållande kunde utläsas av den rapport

OECD presenterade förra året. I Sverige går det ca 12,5 elever per lärare

på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket i stort sett mot-

svarar grundskolan. I övriga länder är genomsnittet 18,2 elever per lärare

i de lägre och 16,2 i de högre årskurserna. I de flesta länderna minskar

antalet elever per lärare ju äldre eleverna blir. I den svenska skolan är

förhållandet det omvända. I OECD-rapporten framhålls också att Sverige

96

och sex andra länder bara har med lärare i statistiken medan andra länder Skr. 1997/98:155

ofta inkluderar rektorer, psykologer och övriga med likartade arbetsupp-

gifter.

Enligt OECD-rapporten är (1995) 64 procent av de heltidsanställda lä-

rarama kvinnliga i övriga OECD-länder, vilket kan jämföras med

73 procent i Sverige.

Antalet fristående grundskolor uppgår läsåret 1997/98 till 294. Läsåret

1996/97 fanns det 266.1 OECD-rapporten Education at a glance framgår

det att antalet studerande i privatskolor varierar från en procent i bl.a.

Irland till 75 procent i Nederländerna. I Sverige är det knappt tre procent

av samtliga elever i grundskoleåldern som går i fristående skolor.

Diagram 7.2 Kostnader i fasta priser 1 ’ per elev i den kommunala grund-

skolan, totalt och för några olika kostnadsslag, åren 1991-1996

'•Fasta priser enligt skolkostnadsindex (index som anknyter till verksamheten)

Den minskade undervisningskostnaden förklaras av att antalet lärare inte

ökat i samma utsträckning som antalet elever. Till följd härav har även

totalkostnaden minskat under 1990-talet. Övriga i diagrammet redovisade

kostnader har däremot ökat under perioden.

97

4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155

Diagram 7.3 Kostnader per elev, totalt och för några olika kostnadsslag, i

olika kommungrupper och fristående skolor, år 1996

Skr. 1997/98:155

0 10000 20000 30000 40000 33000 60000

Sarrtiiga krrrrriner

Stcrstäder

RrcrtskcrmTrier

Störe städer

Ntecöstcra städer

IrxtEtnkcnTTLner

Larrfet^gdfekcrnTLiTer

Gest^grfekcrrmner

Stcrrecvr. kominer

Mndecvr. kominer

Fristående

h. | | 1

J.

Eirri=r\Asnng Qskdleding q läromdei mm

iskdmåfåder □ övrigt(irMdevvånd SYQ |lckater

Variationen mellan kommunernas kostnader år 1996 var stor, från ca

39 000 kr till drygt 75 000 kr. Variationen var dock något mindre än fö-

regående år. En stor del av skillnaden mellan kommunerna förklaras av

strukturella olikheter och socioekonomiska förutsättningar. Andra förkla-

ringar är prioriteringar, resursutnyttjande och redovisningsteknik. Att

spännvidden minskat mellan åren kan bero på att en del av de riktigt små

skolorna rationaliserats bort.

Kostnaderna per elev är lägre i de fristående skolorna än i de kommu-

nala. Vid jämförelser av kostnader mellan den offentliga grundskolan och

de fristående skolorna bör man vara medveten om att det finns många

skillnader som påverkar de redovisade kostnaderna.

En kommitté har tillsatts med uppgift att följa utvecklingen av kom-

munernas bidragsgivning till fristående grundskolor (dir. 1997:55).

Kommittén skall bl.a. kartlägga och analysera de resursfördelningsregler

som kommunerna tillämpar och därvid belysa effekterna för såväl fristå-

ende som kommunala grundskolor.

Drygt hälften av eleverna svarar våren 1997, enligt en undersökning

gjord av Skolverket, att de märkt att skolan fatt mindre pengar de senaste

åren, fler än på gymnasieskolan. Av föräldrarna är det mer än 70 procent

som märkt att barnens skola fatt mindre pengar de senaste åren och då

särskilt de som har bam i årskurs 4-6. Drygt 30 procent av eleverna an-

ser att besparingarna påverkat deras undervisning och lika många anser

att det resulterat i att de fatt mindre hjälp och stöd i skolan. Ca 60 procent

av föräldrarna anser att möjligheten till stöd minskat på grund av bespa-

ringar.

Enligt en undersökning publicerad av Svenska Kommunförbundet i

mars 1998 ökade grundskolans omfattning under år 1997 i drygt

30 procent av kommunerna. Den viktigaste orsaken är, enligt Svenska

Kommunförbundet, de ökade statsbidragen fr.o.m. andra halvåret 1997.

98

I den senaste rapporten från OECD (Education at a glance), som visar Skr. 1997/98:155

kostnaderna från år 1994, redovisas att Sverige satsade 4,5 procent av

bruttonationalprodukten på utbildning inom grund- och gymnasieskolan.

Trots en minskning sedan föregående års redovisning med

0,2 procentenheter behåller Sverige sin position som det land som satsar

mest i förhållande till bruttonationalprodukten. Genomsnittet för OECD-

ländema ligger på 3,7 procent.

7.2.2 Gymnasieskolan

Nationella mål

Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas

kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid univer-

sitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhälls-

medborgare och ansvariga för sina liv.

Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på

nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan

för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat

grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. För att kunna tas in

på ett nationellt program krävs att eleverna har slutfört sista årskursen i

grundskolan eller motsvarande med godkända betyg i svenska, alternativt

svenska som andraspråk, engelska och matematik samt inte tidigare har

gått igenom utbildning på nationellt program eller likvärdig utbildning

eller avlagt examen International Baccalaureate.

Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller

i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.

Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. An-

talet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med

hänsyn till elevernas önskemål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Andel ungdomar i gymnasieskolan

Det är en större andel av en årskull som nu slutför gymnasieskolan än

som togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all gymnasieut-

bildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en avsevärd

förbättring av gymnasieskolans resultat och en kvalitetshöjning genom

att alla nu får en bredare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen.

Enligt en undersökning som Skolverket genomfört av fem gymnasie-

program, Bam- och fritids- (BF), El- (EC), Industri- (IP), Medie- (MP)

och Naturvetenskapsprogrammet (NV), varierar genomförandet av gym-

nasiereformens intentioner. NV erbjuder med sin nuvarande uppbyggnad

inte det stimulerande och utmanande studiealtemativ som de ungdomar

som väljer programmet har rätt att kräva. IP, med lågt sökandeintresse

och det program som har det starkaste omvandlingstrycket, hittar snabba-

re fram till lösningar på de utmaningar reformen ställer.

99

Kommittén för gymnasieskolans utveckling menar i sitt slutbetänkande Skr. 1997/98:155

Den nya gymnasieskolan - problem och möjligheter (SOU 1997:107)

bl.a. att gymnasieskolans resultat redan nu är bra vid en internationell

jämförelse men det kan bli bättre om kommunerna och skolorna utnyttjar

de möjligheter som finns.

Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt

vidare till studier i gymnasieskolan och ytterligare en procentenhet börjar

sina studier i gymnasieskolan efter ett år av annan sysselsättning. Ande-

len elever som i oktober respektive läsår fanns i utbildning och som kom

in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade pro-

gram har de tre senaste läsåren (1995/96-1997/98) hållit sig till ca

85 procent.

Behörighetsbestämmelser

För de elever som söker till nationella program i gymnasieskolan höst-

terminen år 1998 gäller nya krav på behörighet, som innebär krav på be-

tyget Godkänd i grundskolan i svenska, alternativt svenska som and-

raspråk, engelska och matematik. Dessa krav anger de lägsta kompetens-

krav som är en förutsättning för att klara av studierna. Fram till nu har

det inte funnits några som helst krav på en viss betygsnivå. De nya behö-

righetsbestämmelserna innebär därför att goda förutsättningar finns att

höja kvaliteten på utbildningen på nationellt program.

Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller

linjer läsåret 1993/94 hade 80 procent fullföljt sin utbildning på samma

eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande

till de som börjat läsåret 1992/93 då 86 procent fullföljt utbildningen in-

om 4 år. Graden av fullföljande är högre på naturvetenskapsprogrammet

och samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande linjer (91 procent)

än på program/treåriga linjer med yrkesämnen (84 procent).

Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen

1993 eller 1994 påbörjade 35 procent respektive 37 procent en högskole-

utbildning inom tre år. Det var en ökning med 2,5 respektive

2 procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade gymnasieskolan

våren 1992 repektive 1993. Motsvarande tal för de som avslutade gym-

nasieskolan år 1989 var 24 procent. Variationen i övergångsfrekvens var

stor mellan enskilda kommuner. Störst andei uppvisar elever från stor-

städer och större städer medan lägst andel har glesbygdskommuner. Ele-

ver från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större utsträck-

ning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor hade

högre övergångsfrekvens än män.

100

Bedömning och betyg

De elever som avslutade gymnasieskolan våren 1997 var de första med

betyg enligt det nya betygssystemet. Av en preliminär rapport 51 framgår

följande: Av alla elever som var inskrivna vid de undersökta skolorna i

årskurs 3 i oktober 1996 hade 88 procent fått slutbetyg i augusti 1997. Av

de 12 procent som saknade slutbetyg förväntades hälften genomgå pröv-

ning den närmaste tiden för att kunna fa ut sitt slutbetyg eller beviljas

förlängd undervisning för att kunna avsluta sina studier. Bland eleverna

med de nya slutbetygen hade 83 procent av eleverna på nationella pro-

gram grundläggande högskolebehörighet. Andelen var högst på naturve-

tenskapsprogrammet med 91 procent.

Vad gäller kursbetygen i alla kärnämnes- och tre karaktärsämneskurser

samt betyget i specialarbete på nationella program vårterminen 1997 vi-

sar undersökningen sammantaget att betygen har förbättrats jämfört med

efter fem terminer höstterminen 1996. Av alla betyg i kämämneskurser

var 96 procent minst godkända.

Framför allt lyckades eleverna på programmen med yrkesämnen bra i

karaktärsämneskursema, samtidigt som det var just dessa som hade högst

andel icke-godkända betyg i kärnämnen.

En världsomspännande undersökning inom TIMSS inriktar sig på ele-

vers kunskaper i matematik och naturvetenskap efter avslutade studier i

gymnasieskolan. I denna undersökning deltog 21 länder, varav åtta upp-

fyllt de centralt fastställda kriterierna för deltagande och urval. Studien

omfattade samtliga avgångsklasser i gymnasieskolan och visar att svens-

ka elever presterar ett mycket högt resultat på det gemensamma provet i

matematik och naturvetenskap. Sverige har tillsammans med Schweiz

och Nya Zeeland en tätposition både i matematik och naturvetenskap.

Enligt Skolverkets tillståndsbeskrivning år 1997 framgår att intresset

från skolhuvudmännens sida att följa upp elevernas betyg i gymnasie-

skolan fortfarande är lågt. I ca 30 procent av kommuner med minst fem

gymnasieprogram vill den ansvariga styrelsen/nämnden ha redovisningar

av resultaten på nationella prov samt betyg. I 57 kommuner har beslut

fattats om att de nationella proven för gymnasieskolan skall användas. I

ett fatal kommuner finns former av organiserat samarbete mellan lärar-

grupper på olika gymnasieskolor inom kommunen eller med lärargrupper

vid andra kommuners gymnasieskolor kring kunskapsbedömning och

betygsättning.

På många gymnasieskolor har man återkommande samtal (ofta be-

nämnda utvecklingssamtal) med eleverna. Vanligast är att utvecklings-

samtal hålls en gång per termin. Vid 12 av de 60 gymnasieskolorna gavs

eleverna s.k. omdömen på kurser som ännu inte avslutats som komple-

ment till samlat betygsdokument.

51 Skolverkets sammanställning av betyg från 120 gymnasieskolor

Skr. 1997/98:155

101

Elevernas bedömning och föräldrarnas förtroende

Enligt en undersökning som Skolverket gjort våren 1997 har eleverna en

positiv inställning till skolan och skulle inte välja att arbeta om de fick ett

arbete. 75 procent anser att det är lagom krav som ställs på dem medan

tolv procent tycker det är för höga krav. Större delen anser att lärarna har

tillräckliga kunskaper i och är engagerade i de ämnen de undervisar.

Knappt hälften anser att lärarna bryr sig om vad eleverna tycker och en

fjärdedel att lärarna använder sig av det eleverna lärt sig utanför skolan.

Det senare är något högre på naturvetenskaps- och samhällsveten-

skapsprogrammen. 1/3 av eleverna har förtroende for de flesta av sina

lärare och lika stor andel for några fa lärare. Ungefar hälften av eleverna

anser att arbetssättet för det mesta är bra i de flesta ämnen medan bara

1/3 anser att informationen om betyg är tydlig. Tillfrågade föräldrar om

deras förtroende för arbetet i gymnasieskolan besvaras med att 42 pro-

cent har stort och 37 procent ganska stort förtroende.

Individuellt program

Individuellt program skall erbjudas elever som inte tagits in på ett natio-

nellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad utbild-

ning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt program

dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan. Detta var

en smärre minskning i förhållande till hösten 1996 och hösten 1995. Det

individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare studier

på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en tredje-

del av eleverna som hösten 1995 fanns på individuellt program gick på

ett nationellt program hösten 1996. En andel som i stort är jämbördig

med förhållandena tidigare år.

Jämställdhet

Gymnasieskolans utbud bör attrahera ungdomar bl.a. så att en jämnare

könsfördelning uppnås. Fortfarande varierar dock könsfördelningen

mycket kraftigt mellan de olika programmen. På de nationella program-

men varierar andelen flickor från 85,2 procent på omvårdnadsprogram-

met till endast 1,4 procent på elprogrammet. Endast sex program, nämli-

gen estetiskt, handels- och administrations-, hotell och restaurang-, livs-

medels-, medie- samt naturbruksprogrammen har en relativt jämn köns-

fördelning. I utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbildning

(Skr. 1996/97:112) föreslog regeringen att ett tekniskt program förs in i

gymnasieskolans utbud av nationella program. Ett nytt teknikinriktat

program som skall fånga upp intressen inom bl.a. biokemi, miljöteknik

och informationsteknik förväntas i högre grad komma att tilltala flickor.

Elever med behov av särskilt stöd

Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov

av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en

Skr. 1997/98:155

102

faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad Skr. 1997/98:155

uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det

nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet.

Skolverkets tillståndsbeskrivning 1997 genomfördes under hösten år

1997 i form av intervjuer med kommunernas förvaltningschefer for gym-

nasieutbildning, samt med 60 rektorer för grundskolor med årskurs 7-9

och 60 rektorer för gymnasieskolor. 70 procent av kommunerna uppgav

att andelen elever som är i behov av särskilt stöd har ökat. Cirka hälften

av 60 gymnasieskolor kan inte alls eller endast delvis klara av att ge ele-

ver med behov av särskilt stöd den hjälp de är berättigade till. Nästan alla

skolor upprättar åtgärdsprogram, 90 procent år 1997 mot endast

34 procent år 1995. Gymnasieskolorna tog ofta upp problemen med ele-

ver som hade för dåliga förkunskaper då de kommer till gymnasieskolan.

Enligt en elevundersökning Skolverket gjorde våren 1997 uppger 39 pro-

cent av tillfrågade elever att deras möjligheter att få det stöd de behöver

är ganska bra.

Prestationer

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste

sex läsåren.

Tabell 7.10 Elevutvecklingen under åren 1993-1997

Är

Gymnasieskolan

totalt

Kommunala

skolor

Landstingskom.

skolor

Fristående

skolor

1993

313 662

281 216

26 876

5 570

1994

309 952

279 509

24 375

6 068

1995

312 375

284 484

20 691

7 200

1996

309 661

283 462

17 886

8 313

1997

312 936

286 576

16 781

9 579

Ungefar 2 200 elever med funktionshinder gick i gymnasieskolan läsåret

1996/97, varav 531 studerade vid riksgymnasiema för dö-

va/hörselskadade respektive för svårt rörelsehindrade.

Intresset inför hösten 1997 för de 16 nationella programmen varierar,

störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (23,4 procent av antalet

förstahandssökande) resp, naturvetenskapsprogrammet (20,8 procent)

följt av hotell- och restaurangprogrammet (6,9 procent) och estetiska

programmet (6,2 procent). Lägst andel sökande hade livsmedelspro-

grammet (0,9 procent) och energiprogrammet (0,8 procent). Specialut-

formade program var det sjunde mest populära (4,5 procent) sökaltema-

tivet.

Lokal gren

Styrelsen för kommunens gymnasieskola far 52 besluta att inrätta lokala

grenar för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov

som de nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser.

52 enligt 2 kap. 9 § gymnasieförordningen (1992:394)

103

En lokal gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på Skr. 1997/98:155

programmet.

Omfattningen av inrättade lokala grenar har ökat kraftigt sedan möjlig-

heten infördes i den nya gymnasieskolan. Enligt första uppgift som avser

hösten 1994 anordnades det 169 lokala grenar mot 547 hösten 1996. Lo-

kala grenar skall fr.o.m. hösten 1998 endast vara avsedda för den egna

kommunens eller samverkansområdets elever. En lokal gren kan dock fa

vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen om utbildningen har ett

riksintresse.

Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 50 lokala grenar. Av

antalet kontinuerligt inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för

riksrekrytering för lokal gren noteras.

Specialutformade program

Specialutformade program är avsedda att ge en utbildningsinriktning som

inte tillgodoses inom de nationella programmen, men som är likvärdig

med dessa. Samma kämämneskurser som på nationellt program skall

ingå i specialutformade program. Därutöver kan också lokalt fastställda

kurser ingå. Intresset för att inrätta specialutformade program har ökat.

Således anordnades hösten 1997 sådant program i 111 kommuner, en

ökning från 102 kommuner.

Kostnader

Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolor med kommun eller

landsting som huvudman har i löpande priser varit i stort sett oförändrad

mellan åren 1995 och 1996 och uppgick till 19,1 miljarder kronor. Per

elev har däremot kostnaderna ökat något. Kostnaden per elev i enbart

kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingsdriven gymna-

sieskola vilket kan förklaras med faktorer som skolstorlek och program-

utbud. Under perioden 1991-1996 har lokalytan per elev minskat från 21

till 17 kvadratmeter, huvudsakligen beroende på ökat elevantal. Antalet

lärare läsåret 1997/98 var 28 460 varav 677 var lektorer. Omräknat till

heltidstjänster betyder det 23 055 lärare vilket ger 13,6 elever per lärare.

Motsvarande tal för 1991 var 13.

Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan skiljer

sig åt, främst beroende på att olika kombinationer av nationella program

erbjuds.

104

Tabell 7.11 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan Skr. 1997/98:155

åren 1995 och 1996 53 (löpande priser)

Huvudman

kommuner/

landsting

År 1995

Totalt

Därav

Undervis-

ning

Lokaler.

Inventarier

År 1996

Totalt

Därav

Undervis-

ning

Lokaler

Inventarier

Samtliga

Totalt, mkr

19 100

7 685

5045

19 108

7968

5 154

Andel (%)

Kostnad

100

40,2

26,4

100

41,4

26,9

per elev, kr

60 800

25 300

16 600

63 000

26 300

17 000

Kommun

Totalt, mkr

17 247

7 685

4 462

17314

7 335

4611

Andel (%)

Kostnad

100

44,6

25,9

100

42,4

26,6

per elev, kr

60 850

24 800

15 800

60 900

25 800

16 200

Landsting

Totalt, mkr

1 876

693

584

1 793

532

543

Andel (%)

Kostnad

100

36,9

31,1

100

35,3

30,3

per elev, kr

89 000

32 900

27 700

100 400

35 400

30 400

7.2.3 Särskolan

Nationella mål

Särskolan omfattar den obligatoriska särskolan (grundsärskola och trä-

ningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och

individuella program). Utbildningen syftar till att ge utvecklingsstörda

bam och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning

som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och

gymnasieskolan. Läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet (Lpo

94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar även särskolan. Ele-

verna i den obligatoriska särskolan har nio års skolplikt. Därutöver har de

rätt till ett tionde, frivilligt skolår. I gymnasiesärskolan erbjuds en fyra-

årig utbildning. Programmål har fastställts för gymnasiesärskolans natio-

nella program. Kursplaner har fastställts för hela särskolan.

Måluppfyllelse och kvalitet

En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsätt-

ningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxenli-

vet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna.

Många har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder. Det finns

stora svårigheter att mäta måluppfyllelsen. Uppföljningar och utvärde-

ringar förekommer endast i en fjärdedel av kommunerna och rör då orga-

nisatoriska frågor, ekonomi samt ökningen av antalet elever. Mycket fa

uppföljningar/utvärderingar rör det inre arbetet och kvalitetsfrågor.

53 exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar

105

Huvudmannaskapet för särskolan skulle enligt riksdagsbeslut överföras Skr. 1997/98:155

från landstingen till kommunerna före utgången av år 1995. Reformen

har i hög grad mottagits positivt. Allt fler kommuner har startat egen

särskola, vilket bl.a. medfört att elevernas resväg kortats, samverkan med

andra skolformer underlättats och föräldrarna har fått ökat inflytande.

Prestationer och kostnader

Särskolan omfattade totalt ca 15 000 elever höstterminen 1997.

Tabell 7.12

Särskolans elever

Läsår

Grundsärskolan

T räningsskolan

Gymnasiesär-

skolan

1992/93

5 287

2 942

3 649

1993/94

5 516

3 107

3 777

1994/95

5 915

3 181

3 754

1995/96

6 172

3 371

3 864

1996/97

6 385

3 487

4 050

1997/98

7 101

3 609

4 322

I grundsärskolan och träningsskolan har det sammanlagda antalet elever

sedan läsåret 1992/93 ökat med ca 30 procent. Fortfarande rör sig emel-

lertid inskrivningen i särskolan om en procent av det totala antalet elever

i dessa åldrar. Elevantalet i gymnasiesärskolan har sedan läsåret 1992/93

ökat med nära 20 procent.

Av de 4 300 eleverna i gymnasiesärskolan går 2 000 elever på natio-

nella/specialutformade program och 2 300 elever på individuella. Ande-

len elever i obligatoriska särskolan integrerade i den vanliga grundskolan

är 13 procent, i gymnasieskolan är andelen integrerade gymnasiesärsko-

leelever två procent.

Diagram 7.4 Utvecklingen av elevantalet i särskolan i förhållande till elev-

antalet i grundskolan och gymnasieskolan

Läsår

Elevökningen i särskolan beror delvis på att skolformen idag är mer ac-

cepterad. Den ökade närheten som kommunaliseringen bidragit till har

även lett till elevökningar. Dessutom ligger målen i grundskolans kurs-

planer på en sådan nivå att lindrigt utvecklingsstörda inte klarar att nå

dem. En del mindre orter har också startat egna särskolor, vilket bidragit

106

till elevökningar i dessa kommuner. Bedömningarna och besluten om Skr. 1997/98:155

mottagande i särskolan är enligt Skolverkets utvärdering av skiftande

karaktär. Resultatet visar vidare att kompetensen generellt sett inte mins-

kat efter det ändrade huvudmannaskapet. Ett rekryteringsbehov kommer

emellertid snart att uppstå, varvid svårigheter väntas att skaffa kompetent

personal.

Fram t.o.m. läsåret 1999/2000 pågår försöksverksamhet enligt lagen

(1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över

utvecklingsstörda barns skolgång. Bestämmelserna innebär att om vård-

nadshavare inte medger att ett utvecklingsstört bam far sin skolgång i

den obligatoriska särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan. Hösten

1997 har föräldrar till ca 430 elever låtit sina bam gå i grundskolan i

stället för i särskolan.

Hösten 1997 tjänstgjorde ca 4 900 lärare i särskolan, vilka omräknat

till heltidstjänster gör ca 3 400. Av särskolans lärarpersonal har

93 procent pedagogisk utbildning.

Kostnaden år 1996 för den offentligt anordnade särskolan uppgick till

2,6 miljarder kronor, vari ingår ersättningar till landsting och fristående

skolor (105 miljoner kronor). Den genomsnittliga kostnaden per elev var

214 200 kr. Kommunernas kostnad för särskolan avsåg till 70 procent

den obligatoriska särskolan och resterande del avsåg gymnasiesärskolan.

Särskolans elevgrupp är mycket heterogen och därför kan kostnaderna

per elev variera kraftigt. Undervisningskostnaderna var för både den ob-

ligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan den största delkostnaden

och ungefar lika stor i båda fallen. Lokalkostnaden, som är den näst

största delkostnaden, är däremot betydligt högre i gymnasiesärskolan.

Det är svårt att göra kostnadsjämförelser bakåt i tiden eftersom kost-

nadsuppgifterna kan innehålla investerings- eller avvecklingskostnader

som beror på huvudmannaskapsförändringen.

7.3 Vuxenutbildning

Nationella mål for det offentliga skolväsendet för vuxna

Kommunal vuxenutbildning (komvux), innehåller tre olika nivåer:

1. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och

färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och

till att lägga en grund för fortsatta studier.

2. Genom den gymnasiala vuxenutbildningen kan vuxna få kunskaper

och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i gymnasiesko-

lan.

3. Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder

till en ny nivå inom deras yrke eller till nytt yrke.

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för utvecklings-

störda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter motsvarande dem

som ungdomar kan fa i den obligatoriska särskolan och på nationella el-

ler specialutformade program i gymnasiesärskolan.

107

Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända in- Skr. 1997/98:155

vandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska

samhället. De nationella målen för vuxenutbildningen anges i skollagen

(1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) och i

vissa fall i programmål och kursplaner. I timplaner anges riktvärden för

undervisningens omfattning.

Kunskapslyftet

Kunskapslyftet inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning på

vuxenutbildning. Det är ett gemensamt åtagande för staten och kommu-

nerna. Kommunerna får särskilda statsbidrag för den utökade vuxenut-

bildningen på gymnasienivå som följer av kunskapslyftet. Kommunerna

ges huvudansvaret och stor frihet att själva välja hur det lokala kun-

skapslyftet organiseras och genomförs. Målet för kunskapslyftet är att,

genom utökad och breddad gymnasial vuxenutbildning, åstadkomma en

kraftig höjning av utbildningsnivån för i första hand arbetslösa vuxna,

som saknar treårig gymnasiekompetens (prop. 1995/96:222). Kunskaps-

lyftet skall bidra till förnyelse och omställning i arbetslivet och ligga till

grund för en reformering av vuxenutbildningen. Det utgör starten på ett

utvecklingsarbete, som efter femårsperioden skall övergå i ett nytt sys-

tem för vuxenutbildningen med utökat kommunalt ansvar i reformarbe-

tet.

7.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Grundläggande vuxenutbildning

Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare 54

som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning, far

tillgång till det. Kommunerna skall verka aktivt för att nå dem i kommu-

nen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem

att delta.

Inom ramen för kunskapslyftet har regeringen avsatt medel motsva-

rande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande vuxenutbildning.

Regeringen har fastställt den turordning, enligt vilken kommuner kan

komma i fråga för statligt stöd till grundläggande vuxenutbildning. Så-

dant stöd utbetalades till 111 kommuner för höstterminen 1997. För att fa

del av dessa medel skall en kommun först med egna medel finansiera en

utökning (tio procent) av tidigare års omfattning av grundläggande vux-

enutbildning.

54 från och med andra kalenderhalvåret det år de fyller 20 år.

108

Gymnasial vuxenutbildning

Kommunerna skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning och sträva efter

att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt svarar mot indivi-

dens efterfrågan och behov. Kommuninvånarna är behöriga att delta i

komvux fr.o.m. andra halvåret det år de fyller 20 år.

Utav dem som deltog i kunskapslyftet hösten 1997 på gymnasial nivå

hade 66 procent en utbildning motsvarande högst 2-årig gymnasieutbild-

ning. Detta är en lägre utbildningsnivå i förhållande till den genomsnitt-

liga utbildningsbakgrunden för dem som deltog i kommunal vuxenut-

bildning läsåret 1996/97 där motsvarande andel uppgick till 51 procent.

Tabell 7.13 Antal kursdeltagare 1 i komvux på olika nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Grundläggande vuxenutbildning

159 880

152 628

153 307

varav studerande på kvällstid

16 387

16 124

15 305

Gymnasial vuxenutbildning

710 225

814 297

971 082

varav studerande på kvällstid

123 044

132 786

136 296

Påbyggnadsutbildning

50 047

48 317

89 958

varav studerande på kvällstid

2 401

1 981

1 451

Samtliga nivåer

920 152

1 015 242

1 214 347

1 Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs hon eller han deltar i.

Källa: Skolverket

Stöd till elever i komvux

Vuxenstuderanden med funktionshinder har rätt till en utbildning som är

likvärdig med den för övriga studerande. Det finns dock tecken på att

vuxenstuderande med funktionshinder möter betydande svårigheter när

de vill studera i vuxenutbildning. Det kan gälla t.ex. skollokaler som inte

är handikappanpassade eller brist på tolkar för döva. Kunskapslyftskom-

mittén (U 1995:09) har därför fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att

utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former

av vuxenutbildning. Uppdraget skall redovisas den 1 april 1999.

Komvuxstudier på kvällstid

Andelen kursdeltagare som studerar på kvällstid har de tre senaste läs-

åren varit relativt stabil i grundläggande vuxenutbildning medan andelen

kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning har minskat under de tre se-

naste läsåren. Andelen undervisningsgrupper som var förlagda till

kvällstid har minskat från 25 procent läsåret 1991/92 till tolv procent

läsåret 1996/97. Samma tendens finns vad gäller andelen studerande på

kvällstid i påbyggnadsutbildningar 55 .

” Se även tabell 8.6

Skr. 1997/98:155

109

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare har mätts i oktober åren 1993-1996. Antalet

tjänstgörande lärare i oktober 1996 uppgick till ca 10 500 personer, varav

ungefar 57 procent är kvinnor. Omräknat till heltidstjänster fanns det

närmare 6 000 lärare i komvux. Jämfört med föregående läsår har antalet

lärare omräknat till heltidstjänster ökat med 8.6 procent. Samtidigt ökade

även antalet elever omräknat till heltidsstuderande med 22 procent. Detta

har lett till att lärartätheten i komvux, uttryckt som antalet lärare

(heltidstjänster) per 100 heltidsstuderande har minskat från 5,6 procent

läsåret 1995/96 till 5,0 procent läsåret 1996/97. Skolverket anger att lä-

rartätheten kan vara något underskattad eftersom vissa kommuner har

anlitat andra anordnare av komvux i större utsträckning än tidigare. An-

delen lärare med pedagogisk utbildning varierar något under tidsperioden

men ligger runt 85 procent.

Skr. 1997/98:155

Resultat och studieavbrott

Tabell 7.14 Kursdeltagare som slutfört, avbrutit eller fortsätter utbildning-

en i grundläggande och gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbild-

ning

Andel (procent)

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Andel kursdeltagare som slutfört kurs

grundläggande vuxenutbildning

54,0

55,1

54,0

gymnasial vuxenutbildning

75,6

77,0

77,3

påbyggnadsutbildning

81,9

82,3

80,2

Andel kursdeltagare som avbrutit kurs

grundläggande vuxenutbildning

23,7

24,9

25,0

gymnasial vuxenutbildning

16,1

15,9

16,5

påbyggnadsutbildning

8,2

8,3

8,2

Andel kursdeltagare som fortsätter nästa läsår

grundläggande vuxenutbildning

22,4

20,0

21,0

gymnasial vuxenutbildning

8,3

7,1

6,2

påbyggnadsutbildning

9,9

9,4

11,6

Antal kursdeltagare totalt

920 152

1 015 242

1 214 347

Källa: Skolverket

Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har ökat under de tre

senaste läsåren på gymnasial nivå medan andelen kursavbrott håller en

oförändrad nivå runt 16 procent. Som kursavbrott räknas även när kurs-

deltagare byter kurs därför att de påbörjat en kurs på för hög eller för låg

nivå i förhållande till sina förkunskaper.

I gymnasial vuxenutbildning fick de flesta eleverna under läsåret

1994/95 betyg enligt det nya målrelaterade systemet. Läsåren 1995/96

och 1996/97 gällde det i princip alla. Liksom i grund- och gymnasiesko-

lan hade kvinnor i genomsnitt något högre betyg än män. Bland de kurs-

deltagare i gymnasial vuxenutbildning som slutförde kurser under de tre

senaste läsåren och fick målrelaterade betyg uppvisade män och kvinnor

följande studieresultat:

110

Skr. 1997/98:155

Tabell 7.15 Betyg i slutförda kurser i gymnasial vuxenutbildning

Andel (procent)

1994/95

totalt

1995/96

totalt

1996/97

totalt

varav

män

kvinnor

Icke godkänd

6,3

6,4

7,4

10,1

6,1

Godkänd

46,3

42,4

40,0

42,6

38,7

Väl godkänd

36,3

38,4

38,5

34,6

40,4

Mycket väl godkänd

11,2

12,8

14,1

12,7

14,8

Källa: Skolverket

Prestationer

Antal elever och kursdeltagare i komvux mäts vid två tillfällen per år.

För att undvika dubbelräkning i statistiken för komvux har elever som

studerar på flera olika nivåer under läsåret förts till den nivå där de stude-

rar flest timmar. Redovisning av resultat för kunskapslyftet påverkar en-

dast resultatet vad gäller hösten 1997 och påverkar inte resultatet vad

gäller läsåret 1996/97.

Tabell 7.16 Antal kommuner och landsting som anordnat komvux på olika

nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Grundläggande vuxenutbildning

275

266

265

Gymnasial vuxenutbildning

276

278

280

Påbyggnadsutbildning

135

120

172

Minst en av nivåerna

280

279

282

Källa: Skolverket

Skolverket beskriver i sin rapport över verksamhetsuppföljningen för

hösten 1997 att samtliga kommuner anordnar gymnasial vuxenutbildning

inom kunskapslyftet. Utbildningen bedrivs i kommunal regi inom egen

(70 procent) eller annan kommuns komvux eller landsting (12 procent)

eller av annan anordnare än kommun eller landsting (18 procent).

Tabell 7.17 Elever 1 i komvux på olika nivåer

Antal elever, andel män och kvinnor i procent

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

varav

män

kvinnor

Grundläggande vuxenutbildning

48 460

47 643

47 422

36

64

Gymnasial vuxenutbildning

140 868

140 868

177 732

34

66

Påbyggnadsutbildning

12 177

6 563

11 974

44

56

Samtliga nivåer

195 891

211 040

237 128

35

65

1 En elev är en fysisk person som läser en eller flera kurser

Källa: Skolverket

Om antalet elever räknas om till heltidsstuderande blir det 93 216 år

1994, 101 994 år 1995 och 107 694 år 1996 vilket motsvarar en ökning

på 15 procent från år 1994 till 1996.

111

Av de sammanlagt 185 000 elever som rapporteras som studerande in- Skr. 1997/98:155

om gymnasial vuxenutbildning hösten 1997 var 106 600 antagna inom

kunskapslyftet. Detta motsvarar ca 94 000 heltidsplatser. 67 procent av

de antagna inom kunskapslyftet var kvinnor.

Det framgår av tabell 8.10 att nivån på den grundläggande vuxenut-

bildningen är i det närmaste konstant över tiden medan den gymnasiala

vuxenutbildningen och särskilt påbyggnadsutbildningen ökat i omfatt-

ning igen läsåret 1996/97 efter att i det närmaste halverats året före. Ök-

ningen av påbyggnadsutbildningen är mellan läsåren 1995/96 och

1996/97 ca 80 procent. Därmed har nivån från läsåret 1994/95 nästan

återställts. Den procentuella andelen av befolkningen i åldern 20-64 år

som finns i komvux har under en fyraårsperiod ökat från 3,5 procent

(läsåret 1993/94) till 4,6 procent (läsåret 1996/97).

Den gymnasiala vuxenutbildningens ökande omfattning kan förklaras

av att gymnasieskolan, som den gymnasiala vuxenutbildningen svarar

mot, har förlängts till tre år. Ökningen beror även på att ett stort antal

platser har finansierats av staten genom extra statsbidrag för utbildnings-

åtgärder mot arbetslösheten och kunskapslyftet. Den gymnasiala vux-

enutbildningens andel av komvux (andel kursdeltagare 1993/94 jämfört

med 1996/97) har ökat från 69 procent till 80 procent på fyra år.

Antalet extra platser som ianspråktagits för utbildningsåtgärder mot

arbetslösheten och utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen

inom kunskapslyftet (fr.o.m höstterminen 1997) har ökat de senaste läs-

åren.

Tabell 7.18 Antal helårsstudieplatser finansierade av staten

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Höstterminen

1997

Antal helårsplatser

26 800

38 000

59 900

99 900

Källa: Skolverket

Med det statsbidrag som ges till kommunerna i kunskapslyftet följer ett

volymkrav som består av dels den andel gymnasial vuxenutbildning

kommunen själv skall bekosta, dels den andel statsbidraget skall täcka.

Av Skolverkets redovisning för hösten 1997 (avseende samtliga kommu-

ner) framgår att volymen kommunal vuxenutbildning som anordnas i

stort sett motsvarar det volymkrav som ställts på kommunerna för hösten

1997.

Kostnader

Den totala kostnaden för komvux år 1996 uppgick till drygt 3,8 miljarder

kronor varav 90 procent för verksamhet i kommunal regi och tio procent

i landstingsregi. Enligt Skolverket har den totala kostnaden för den

kommunala vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca

15 procent i fasta priser. En förklaring till detta är att kommunerna sedan

hösten 1993 har fått extra statsbidrag för utbildningsåtgärder avsedda att

motverka arbetslösheten. Statsbidraget finansierade åren 1994 och 1995

20 procent av de totala kostnaderna för komvux och uppgick år 1996 till

112

nästan 30 procent. Den totala kostnaden per elev (omräknat till heltids- Skr. 1997/98:155

studerande) var år 1996 för grundläggande vuxenutbildning 34 400 kro-

nor och för gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning 30 400

kronor. Kommunernas genomsnittskostnader varierar med invånaranta-

let. Genomgående har storstäder lägre kostnader än övriga. Glesbygds-

kommunerna har de högsta genomsnittliga kostnaderna.

7.3.2 Vuxenutbildning for utvecklingsstörda (särvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och trä-

ningsskolenivån. Elevantalet procentuellt sett har dock ökat mest under

de två senaste åren på gymnasiesärskolenivå. I särvux är bara ca

15 procent av det totala elevantalet på gymnasial nivå. Detta kan jämfö-

ras med den del av särskolan som har en motsvarighet i särvux, där an-

delen elever i gymnasiesärskolan är nästan dubbelt så hög. Det antal

timmar som en elev i medeltal studerar per vecka (elevtimmar) uppgick

bara till 2,2 år 1997 vilket är samma antal som år 1996 men något högre

än år 1995 då motsvarande uppgick till 2,0.

Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieav-

brott.

Prestationer

Hösten 1997 anordnade 217 kommuner särvux (9 kommuner i form av 3

kommunalförbund). Eleverna var bosatta i 248 kommuner. Sex procent

av eleverna var bosatta i en annan kommun än där skolan var belägen.

Skolverket har nyligen genomfört en enkät till landets samtliga kommu-

ner om bl.a. särvux. Av svaren framgår det att var fjärde kommun (68 kom-

muner) inte kan erbjuda alla som vill ha en plats i särvux. Detta innebär att

fler än 500 elever väntar på utbildningsplats vilket motsvarar ca 13 procent

av de studerande i särvux läsåret 1996/97. Det framgår också att var femte

kommun (54 kommuner) inte informerar om särvux.

Tabell 7.19 Antal elever i särvux på olika nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

T räningsskolenivå

1 430

1 448

1 442

1 494

Grundsärskolenivå

1 733

1 873

2 066

1 918

Gymnasiesärskolenivå

208

299

389

585

Samtliga nivåer

3 371

3 620

3 897

3 997

Källa: Skolverket

Elevantalet inom särvux har ökat inom alla nivåer de senaste tre läsåren.

Ökningen mellan 1996 och 1997 är tre procent. Den största relativa ök-

ningen av antalet elever finns inom gymnasiesärskolan där antalet mer än

fördubblades mellan 1994/95 och 1997/98. Enligt Skolverket har var

tredje kommun (93 kommuner) tagit mot fler elever de tre senaste åren.

113

Kostnader

Skr. 1997/98:155

Kostnaden för särvux uppgick till 90 miljoner kronor år 1996. Räknat per

genomsnittsstuderande var kostnaden 24 800 kronor. Av den totala kost-

naden utgör undervisningskostnaden två tredjedelar. Undervisningskost-

naden per elev varierar dock avsevärt mellan kommunerna. Storstäderna

har högst kostnader medan glesbygdskommunerna har de lägsta kostna-

derna.

Antalet tjänstgörande lärare i särvux i oktober 1996 var 414, varav

80 procent var kvinnor. Omkring 90 procent av lärarna har en pedagogisk

utbildning. Lärartätheten per 100 elever var 5,5 i oktober 1996, en minsk-

ning med ca nio procent i förhållande till samma mättidpunkt året före. Lä-

rartätheten i särvux kan inte jämföras med lärartätheten i andra skolformer,

eftersom eleverna undervisas i mindre grupper och far färre antal undervis-

ningstimmar per vecka.

7.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar

grundläggande kunskaper i svenska språket fr.o.m. andra halvåret det år

de fyller sexton. Eleverna kan börja och sluta utbildningen när som helst

under året. Undervisning för en elev med rätt till sfi skall enligt skollagen

finnas att tillgå så snart som möjligt. Om det inte finns särskilda skäl

skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Riktvärdet för

undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under-

eller överskridas beroende på hur mycket undervisning eleven behöver

för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Betyg skall

ges när eleven avslutar kursen. Som hjälp vid betygssättningen finns

fr.o.m. hösten 1996 ett nationellt prov i sfi. Eftersom eleven börjar studi-

erna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för utbildningen

har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedöma resultaten i

sfi måste därför en grupp elever som börjat under samma tidsperiod föl-

jas under relativt lång tidsperiod 56 .

56 För ytterligare uppgifter om sfi och den genomförda utvärderingen av undervisningen se

avsnitt 8 om Flyktingmottagandet.

114

Tabell 7.20 Studieresultat i sfi

Studieresultat t.o.m. läsåret

1995/96 för

1996/97 för:

nybörjare läs-

nybörjare läs-

nybörjare läs-

nybörjare läs-

året 1993/94

året 1994/95

året 1995/96

året 1996/97

Skr. 1997/98:155

Avslutat med sfi-nivå

48%

44%

32%

17%

Avslutat utan sfi-nivå

7%

10%

6%

2%

Avbrutit utbildningen

35%

35%

39%

23%

Fortsätter utbildningen

10%

11%

23%

58%

Källa: Skolverket

Prestationer och kostnader

Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till

komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på annan anord-

nare som t.ex. studieförbund, folkhögskola eller privata utbildningsan-

ordnare. En rektor inom det offentliga skolväsendet är dock alltid ansva-

rig för ledningen av utbildningen.

Tabell 7.21 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal ele-

ver

Läsår

Studieanordnare

Antal

kommuner

Antal studie-

anordnare

Antal

elever

Andel

kvinnor

Andel

män

1994/95 totalt

277

310

61 017

51,6%

48,4%

Kommun

255

262

53 092

Studieförbund

24

29

5 169

Annan

16

19

2 756

1995/96 totalt

276

309

51 486

55,3%

44,7%

Kommun

259

267

45 995

Studieförbund

18

20

2 796

Annan

19

22

2 695

1996/97 totalt

268

306

41 134

59,4%

40,6%

Kommun

255

273

37 550

Studieförbund

12

14

1 521

Annan

13

19

2 063

Källa: Skolverket

Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort

antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Där-

efter har elevantalet minskat med ca 33 procent. Andelen kvinnor har

ökat de senaste åren och uppgick till nära 60% under läsåret 1996/97.

Antalet tjänstgörande lärare i sfi var under mätveckan i oktober 1 500.

Andelen kvinnliga lärare håller sig konstant runt 85%.

Omräknat till heltidstjänster var antalet lärare ca 1 150. Antalet hel-

tidstjänster har minskat med ca 280 jämfört med oktober 1996. Antalet

elever har relativt sett dock inte minskat lika mycket vilket innebär att

lärartätheten minskat från 5,7 till 5,2 lärare per 100 elever.

115

Tabell 7.22 Antal lärare i sfi

Läsår

utbildningsanordnare

Antal lärare

Andel med pedagogisk

utbildning

Andel

kvinnor

Andel

män

1994/95 totalt

2 316

70,5%

84,2%

15,8%

Kommun

2 055

72,4%

Annan

294

56,0%

1995/96 totalt

2 364

77,3%

85,6%

14,4%

Kommun

2 153

79,1%

Annan

211

56,2%

1996/97 totalt

1 812

82,3%

84,8%

15,2%

Kommun

1 664

84,4%

Annan

148

58,8%

1997/98 totalt 57

1 495

82,1%

Källa: Skolverket

Skr. 1997/98:155

Andelen lärare inom sfi med pedagogisk utbildning är något lägre än an-

delen inom övrig vuxenutbildning och den är betydligt lägre i verksamhet

som har lagts ut på annan anordnare än kommun.

Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick till 711 miljoner kronor

under år 1996. Det är 233 miljoner kronor lägre än år 1995 i löpande pri-

ser. I fasta priser motsvarar det en kostnadsminskning på 25 procent.

57 Siffrorna för fördelningen mellan kommun och annan anordnare samt andel kvinnor och

män saknas för närvarande

116

Skr. 1997/98:155

8 Flyktingmottagande

Nationella mål

Målet för regeringens integrationspolitik är ett samhälle där alla behand-

las likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. För att nyanlända skydds-

behövande skall kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är det

viktigt att de så snart som möjligt får en god grund för det fortsatta livet i

Sverige. Samhällets samlade insatser under introduktionsperioden skall

därför syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt bli

delaktig i samhällslivet.

Måluppfyllelse och kvalitet

Utvärdering av flyktingmottagandet

Invandrarverket har tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen, Skolver-

ket, Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet genomfört en utvär-

dering av det svenska flyktingmottagandet åren 1991-1996 i rapporten

"Individuell mångfald". Utvärderingen visar bl.a. att flyktingarna haft

svårigheter att bli självförsörjande efter introduktionstiden. Vidare har

det framkommit att kommunerna inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till de

nyanländas individuella förutsättningar och behov samt att hälsoaspek-

tema och barns och ungdomars situation kommit i skymundan under in-

troduktionen.

Ett annat problem som hänger samman med själva utformningen av

introduktionsplanerna är att planeringen ofta kommit att präglas av ett

ensidigt myndighetsperspektiv, vilket fått till följd att den enskilde inte

alltid deltagit på det sätt som är önskvärt. Vidare konstateras att sociala

nätverk är en viktigt rekryteringskanal till arbete, och att det därför är

viktigt för nyanlända flyktingar att under introduktionen få möjligheter

att etablera olika former av nätverk som kan ha betydelse för möjlighe-

terna att komma in på arbetsmarknaden. Bl.a. föreslås att fri-

villigorganisationer ges större utrymme inom flyktingmottagandet för att

stärka flyktingarnas social nätverk. Slutligen visar utvärderingen att

kommunerna bör bli bättre på att göra återkommande kvalitativa utvärde-

ringar av resultaten av introduktionsinsatsema.

I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar som

Svenska Kommunförbundet har gjort konstateras att 15 procent av de i

arbetsför ålder var registrerade som sysselsatta i slutet av 1994 och att

högst var tionde vid samma tillfälle verkade ha en relativ fast förankring

på arbetsmarknaden. Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet

har vidare konstaterat att av de som togs emot år 1993 hade i genomsnitt

cirka 18 procent någon form av avlönat arbete efter en introduktionsperi-

od på 3,5 år. Motsvarande siffra för 1992 års mottagna flyktingar var

cirka tio procent. Av de flyktingar som togs emot under 1993 hade 63

117

procent uppnått sfi-nivå efter 3,5 år. Motsvarande siffra for 1992 års Skr. 1997/98:155

mottagna flyktingar var 55 procent.

Svenska för invandrare

I den utvärdering av sfi’ 8 läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skol-

verket, och som presenterades 1997, framkommer att hälften av eleverna

blivit godkända efter cirka 18 månaders studier. Detta är en förbättring

jämfört med resultaten från läsåret 1993/94 då endast 37 procent av ele-

verna uppnått godkänd sfi-nivå efter i genomsnitt 18 månader. Variatio-

nerna mellan kommuntyperna är stor med den högsta andelen godkända i

medelstora kommuner (57 procent) och den lägsta i storstäderna (27 pro-

cent). Tendensen är att resultaten blir bättre ju mindre kommunen är och

ju mindre volymen på sfi-undervisningen är. Erfarenheter har dock visat

att man behöver ett visst elevunderlag för att fa bra sammansättning på

grupperna för att kunna bedriva en ändamålsenlig svenskundervisning.

Bland alla elever som blivit godkända hade 77 procent klarat av utbild-

ningen på kortare tid än de stipulerade 525 timmarna.

Vidare framkommer i utvärderingen att det finns samverkansproblem i

organisationen av sfi. Det betonas bl.a. att samverkan mellan olika för-

valtningar inom kommunen och mellan kommunen och arbetsförmed-

lingen måste fungera bättre, om man skall kunna uppnå en effektiv sfi-

undervisning. Utvärderingen slår också fast att det är viktigt att eleverna

ges möjligheter att prata svenska utanför klassrummet genom t.ex. prak-

tik. För att praktiken skall kunna underlätta språkinlärningen är det vik-

tigt att den genomförs i en språkutvecklande miljö. Det framkommer

även att elever med kort skolgång i högre grad behöver lärare med for-

mell ämneskompetens i svenska som andraspråk.

Problemet med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86

procent av kommunerna har åtta veckor eller kortare väntetider på

kursstart idag. Slutligen kan noteras att en del lärare är kritiska mot kurs-

planen. Bl.a. detta har föranlett att Skolverket fått i uppdrag att redovisa

behovet av förändringar av kursplanen för sfi så att den i högre grad an-

passas till varje individs förutsättningar och behov.

Förbättrad introduktion

I regeringens proposition "Sverige, framtiden och mångfalden - från in-

vandrarpolitik till integrationspolitik" (prop. 1997/98:16) behandlas be-

hovet av förbättringar i introduktionen. Bl.a. slås fast att introduktionen i

större utsträckning bör utgå från individens behov och förutsättningar,

och i högre grad utformas tillsammans med den det berör samt planeras

och genomföras i samverkan mellan olika parter där inte minst folkrörel-

serna bör kunna spela en mer framträdande roll. Det framgår även att

introduktionen bör utformas så att den kan följas upp bättre och resulta-

ten återföras till anordnama. En ny myndighet föreslås inrättas med an-

58 Sfi beskrivs även under avsnitt 7.3 Vuxenutbildning. Tabell 7.20 innehåller studieresultat

for läsåret 1996/97.

118

svar for att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika Skr. 1997/98:155

samhällsområden. I myndighetens arbetsuppgifter skall bl.a. ingå att följa

upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande.

Vidare poängteras i propositionen att stöd och insatser bör samlas i ett

individuellt introduktionsprogram. Introduktionsprogram för vuxna bör

innehålla svenskundervisning, praktik, orientering om svenska samhälls-

förhållanden och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en

kommun. Introduktionsprogram för bam och ungdomar bör innehålla de

insatser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-

verksamhet och skolverksamhet. Inom ramen för introduktionsprogram-

met bör nyanlända invandrare ges möjlighet att skaffa sig svenska kon-

takter som bl.a. kan vara av värde för att komma in på arbetsmarknaden.

Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet uppmärk-

samma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta initiativ till

rehabiliterande insatser.

I riktlinjer till Arbetsmarknadsverket framgår att arbetsförmedlingen

skall bistå kommunen vid utformandet av introduktionsprogram samt

prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktions-

program och vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I

riktlinjer till Statens invandrarverk framgår att verkets verksamhet för

asylsökande, i de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige, skall ut-

formas på så sätt att de förbereder de asylsökande på kommunernas in-

troduktionsprogram. Vidare skall verket ge kommunerna information om

de personer som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund för

folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas

så snart den nyanlände kommit till kommunen.

Prestationer

Flyktingmottagandet har fluktuerat under de senaste fem åren med en

kulminering under 1994 då över 61 000 flyktingar togs emot i landets

kommuner. Merparten av dessa var flyktingar från f.d. Jugoslavien. Vise-

ringsplikt och slut på krigsförhållanden resulterade i att antalet minskade

till endast cirka 6 700 flyktingar år 1996. År 1997 ökade antalet till cirka

13 200. Under detta år kom merparten av flyktingarna från f.d. Jugosla-

vien. Irak och Iran.

119

Skr. 1997/98:155

Diagram 8.1 Överenskomna platser för flyktingmottagandet samt mottagna

flyktingar i landets kommuner åren 1993-1997

I överenskomna platser —♦—Antal mottagna j

Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om flyk-

tingmottagande utifrån en analys av behovet av kommunplatser. År 1994

överskred antalet mottagna flyktingar i landets kommuner de överens-

komna platserna med 11 600. Åren 1995 och 1996 fanns fler överens-

komna platser än mottagna flyktingar och 1997 överskred återigen anta-

let mottagna flyktingar de överenskomna platserna.

Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och

i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner och släktingar

under utredningstiden. Det innebär att en del kommuner som inte har nå-

gon överenskommelse med Invandrarverket ändå får ta emot flyktingar i

den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas uppehållstill-

stånd. Sammanlagt tog cirka 235 kommuner emot flyktingar under år

1997, varav 130 hade överenskommelse med Invandrarverket om att ta

emot flyktingar. Antalet kommuner med överenskommelser om flyk-

tingmottagande har i stort sett halverats under den senaste femårsperio-

den till följd av ett minskat antal flyktingar.

Kostnader

Statlig ersättning till kommunerna

Ansvaret för flyktingmottagandet är delat mellan stat och kommun. Sta-

tens invandrarverk träffar överenskommelser med kommunerna om flyk-

tingmottagande och kommunerna ansvarar därefter för att ta emot flyk-

tingarna samt att ge dem en god introduktion i det svenska samhället.

Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret.

Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas till kommunen med ett

schablonbidrag för varje mottagen flykting. De personer som omfattas av

statsbidragen är utlänningar som har överförts till Sverige med stöd av ett

särskilt regeringsbeslut, s.k. kvotflyktingar, utlänningar som har fatt up-

pehållstillstånd och som har tagits emot i kommunen efter att ha varit re-

120

gistrerade hos Invandrarverket, andra utlänningar som har fått uppehålls- Skr. 1997/98:155

tillstånd till följd av skyddsbehov eller av humanitära skäl samt utlän-

ningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till en

utlänning som fått uppehållstillstånd enligt ovan. För att statsbidrag ska

utbetalas för anhöriga måste ansökan om uppehållstillstånd ha gjorts in-

om två år från det att den person som han eller hon har anknytning till

först togs emot i en kommun.

För att erhålla schablonersättning måste kommunen, tillsammans med

flyktingen, upprätta en individuell introduktionsplan. Introduktionspla-

nen skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få

en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga

svenskkunskaper samt förutsättningar i övrigt för att bli delaktig i sam-

hällslivet. Schablonersättningen avser att täcka kostnader för svenskun-

dervisning och försörjning för det år flyktingen tas emot och ytterligare

tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet.

Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra

ersättningsformer, avsedda att täcka kommunens kostnader för äldre,

sjuka och funktionshindrade flyktingar samt för underåriga bam som

kommit till Sverige utan vårdnadshavare. År 1997 uppgick den statliga

ersättningen för kommunernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder

kronor via ordinarie statsanslag. Därutöver har kommuner med stort

flyktingmottagande fått särskild kompensation åren 1996 och 1997 med

sammanlagt 400 miljoner kronor. Ytterligare 250 miljoner har utbetalats

under 1998 till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar un-

der åren 1991-1995.

Utöver den statliga ersättningen för flyktingmottagandet har särskilda

medel uppgående till 180 miljoner kronor avsatts 1996-1997 för lokalt

utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. För 1998 är 190 miljoner

kronor avsatta för samma ändamål. Dessa medel är inte direkt tillgängli-

ga eller avsedda för flyktingmottagandet.

Följande belopp har utbetalats till kommunerna under de senaste åren:

Tabell 8.1 Statsbidrag till kommunerna för flyktingmottagande

Kalenderår

Miljarder kronor

1993

3,2

1994

6,8

1995

6,0

1996

2,7

1997

1,6

Källa. Invandrarverket

Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flykting-

mottagandet?

Flyktingmottagandet åren 1991, 1992 och 1993 har följts upp med av-

seende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas kostnader.

Uppföljning av 1991 och 1992 års mottagna flyktingar har genomförts av

en arbetsgrupp knuten till regeringskansliet. Kostnader för flyktingar

mottagna år 1993 har undersökts av Invandrarverket i samverkan med

Svenska Kommunförbundet. De flesta kommuner som tog emot flyk-

121

tingar år 1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år Skr. 1997/98:155

1992 bedöms däremot av arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt

underskott för kommunerna på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäck-

ningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt konjunkturtillägg be-

talades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991. För 1993 års

mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och Kommunförbundet

ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än mindre. För cirka

hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kommunerna en extra

statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat stimulansbidraget

bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent för låg ersättning

för 1993 års mottagna flyktingar. Den bakomliggande orsaken är att få

flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas so-

cialbidragskostnader har därför blivit större än beräknat.

År 1993 utgjorde flyktingar från Bosnien-Herzegovina merparten av

dem som togs emot i kommunerna. Av de serbokroatisk-talande flykting-

arna som togs emot detta år uppskattades cirka 22 procent vara i arbete

efter tre och ett halvt år, vilket ger en indikation på att det har varit lättare

att integreras för denna grupp jämfört med t.ex. flyktingar från Mellanös-

tern och Afrika.

Vid undersökningen av flyktingar mottagna år 1992 framgick att fram-

för allt storstäder och medelstora kommuner fått sämre kostnads-

täckningjämfört med mindre kommuner. Orsaken är att små kommuner i

allmänhet är utflyttningskommuner där flyktingar i vissa fall flyttat innan

schablonersättningen förbrukats. I någon mån kvarstår denna bild år

1993, men inte så markant som vid föregående uppföljning. Orsaken är

de ändrade utbetalningsregler som trädde i kraft i juni 1994 och som bätt-

re följer flyktingen vid en flytt. Fr.o.m. år 1996 har utbetalningsreglema

förändrats i denna riktning ytterligare.

122

Skr. 1997/98:155

9 Räddningstjänst

Nationella mål

Statsmakternas mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.

räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen

(1986:1007). I denna lagstiftning föreskrivs bl.a. vilket ansvar kommu-

nerna har och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och

bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande

åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att

räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på

ett effektivt sätt.

Statens räddningsverk har, som statlig förvaltningsmyndighet, formu-

lerat följande övergripande mål för räddningstjänsten.

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall

begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna

skall begränsas så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad

som möjligt,

- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas

och informeras genom radio och TV. I områden med farlig verk-

samhet eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och

riskanalyserna skall varning utomhus kunna ges.

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun skall den 1 juli 1997 ha antagit en räddningstjänstplan

som även omfattar åtgärderna under höjd beredskap. Vid årets slut åter-

stod 11 kommuner. Dessa beräknas bli klara under år 1998.

Räddningsverket har utvecklat ett statistikförsörjningssystem för rädd-

ningstjänstens lokala, regionala och centrala behov. Kommunerna starta-

de år 1996 med att lämna insatsrapporter för den kommunala rädd-

ningstjänsten. Vidare bedriver Räddningsverket ett arbete med att värde-

ra kostnader för. och nyttan med olika åtgärder i syfte att uppnå ökad

effektivitet.

Räddningsverket bedriver ett projekt som innebär att brandbefäl utre-

der bränder i byggnader och upprättar en rapport som redovisar såväl

brandorsak som brandförlopp. Under år 1997 har 210 sådana utredningar

gjorts.

Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och

skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom

de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt

behöver utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.

123

Räddningsverket anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom att Skr. 1997/98:155

fortsatt utveckla brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom

att ta fram system för att kunna ta till vara utredningsresultaten.

Verksamheten behöver ytterligare utvecklas bl.a. vad gäller kompetens

och förmåga att hantera ledningsuppbyggnad i en insats första skede och

att vid stora och omfattande olyckor ha en ledning med god framförhåll-

ning.

Prestationer

Kommunala riskanalyser har genomförts vid över 220 av landets 256

räddningstjänstkommuner 5 ’.

Under året har sex räddningscentraler färdigställts vilket gör att det

totala antalet ledningscentraler i landet är 90 vilket täcker ledningsbeho-

vet för 120 kommuner.

Sju kommuner, varav två nya under år 1997, har avtalat med Rädd-

ningsverket om att bistå Sjöfartsverket och Kustbevakningen vid rädd-

ningsinsatser till sjöss (sk RITS-styrkor).

Tabell 9.1 Antalet kommunala räddningsinsatser åren 1993-1996

1993

1994

1995

1996

Brand i byggnad

-

-

-

13 248

Brand, ej i byggnad

15 630

17 787

14 052

17 417

Automatlarm, ej brand

27 413

29 605

31 061

30 926

Förmodad brand/undersökning

-

-

-

7 324

Falsklarm brand, uppsåt

-

-

-

385

Olyckstyp saknas

-

-

-

817

Övrigt (brand i byggnad)

20 880

21 417

21 193

-

T rafikolycka

7 849

7 646

8 052

7 530

Utsläpp av farligt ämne

1 432

1 583

1 732

2 451

Drunkning/tillbud

-

-

-

525

Vattenskada

2 229

2 948

2 785

2 000

Stormskada

2 102

937

1 006

477

Ras/skred

-

-

-

47

Djurräddning

-

-

-

1 028

Förmodad räddning

-

-

-

1 052

Falsklarm räddning/uppsåt

-

-

-

67

Annan kommunal räddningstjänst

-

-

-

3 164

Statlig räddningstjänst

-

-

-

177

Övrig räddning

10 735

10 489

11 193

-

Totalt

88 281

92 412

91 074

88 635

Anm.: Från och med verksamhetsåret 1996 har Räddningsverkets statistik ändrats varför

jämförbarheten med tidigare år i stort sett upphört.

Källa'. Statens räddningsverk

Personal ur bl.a. den kommunala räddningstjänsten har deltagit vid 14

påbörjade internationella räddnings- och katastrofinsatser finansierade av

Sida eller av olika FN-organ (UNHCR, DHA/OCHA, WHO och

UNICEF).

59 Kommunal egenregiverksamhet eller genom kommunalförbund.

124

Antalet brandmän i beredskap har från åren 1989 till 1997 minskat med Skr. 1997/98:155

över tio procent till cirka 4180 personer.

Vid cirka 75 stationer upprätthålls beredskapen med heltidsbrandmän

medan cirka 685 stationer enbart har deltidsbrandmän. På ett 20-tal sta-

tioner finns både hel- och deltidsanställda i beredskapsstyrkor.

Organisationsöversynerna i kommunerna har medfört att såväl antalet

brandstationer som antalet man i beredskap har minskat - en nedåtgående

trend som pågått under 1990-talet.

Inom den kommunala räddningstjänsten återfinns kvinnorepresentatio-

nen huvudsakligen bland de deltidsanställda brandmännen som f.n. upp-

går till cirka 100 personer.

Kostnader

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till övervägan-

de del av personalkostnader, d.v.s. att tillhandahålla beredskap.

Enligt kommunala räkenskapssammandraget uppgick nettokostnaden

år 1996 till 4 053 miljoner kronor.

För ersättning enligt 37 § räddningstjänstlagen för sådana betydande

kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk har

Räddningsverket under år 1997 utbetalat totalt 11,7 miljoner kronor i

statlig ersättning till åtta kommuner.

Räddningsverket utbetalade ersättning med sammanlagt 5,7 miljoner

kronor till tio kommuner för sanering av olja vid stränder. Utsläpp av olja

varierar kraftigt i antal och omfattning.

Räddningsverket har beviljat statsbidrag till tre kommuner med sam-

manlagt 1,8 miljoner kronor till förebyggande åtgärder mot översväm-

ningar och med sammanlagt 23,2 miljoner kronor till 15 kommuner för

skredförebyggande åtgärder.

125

Skr. 1997/98:155

10 Civilt försvar

Nationella mål

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras av lagen

(1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de beredskaps-

förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. För-

beredelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndig-

heter, landsting och kyrkliga kommuner. Den nya roll som bl.a. lagen om

civilt försvar gett kommunerna beskrivs i regeringens skrivelse

1996/97:118 om utvecklingen i den kommunala sektorn.

I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret med dess

olika funktioner under perioden 1997-2001. Huvuduppgiften är att värna

civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de

viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till försvarsmaktens förmåga

vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Vidare skall internatio-

nella fredsfrämjande och humanitära insatser kunna genomföras och

samhällets förmåga att möta svåra påfrestninga på samhället i fred stär-

kas.

Måluppfyllelse och kvalitet

Överstyrelsen för civil beredskap har redovisat beredskapsläget i kom-

munerna för året 1997. Rapporten bygger bl.a. på underlag från länssty-

relserna, kommunenkäter i Försvarets forskningsanstalts regi samt på

löpande iakttagelser i samband med konferenser, kurser och övningar.

Kännedomen i kommunerna om 1996 års försvarsbeslut liksom stats-

makternas inriktning för samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i

fred, är väl förankrad genom länsvisa beredskapskonferenser och andra

informationsaktiviteter som genomförts av länsstyrelserna.

Kommunernas planläggning bygger ännu i huvudsak på 1992 års för-

svarsbeslut. En revidering till 1996 års försvarsbeslut är att vänta först

när länsstyrelserna gett ut aktuella planeringsunderlag, vilket beräknas

göras under år 1998.

Räddningsverket bedömer - beträffande den del av det civila försvaret

som avser räddningstjänsten under höjd beredskap - att cirka 25 procent

av kommunerna kan komma att behöva ändra sina planer. Räddningsver-

kets ambition är att en full anpassning till det nya försvarsbeslutet skall

vara genomförd senast år 2001.

Enligt lagen om civilt försvar skall varje kommun ha ett hemskydd.

Försvarets forskningsanstalt har genom en enkät samlat in uppgifter från

kommunerna om hemskyddet. Härav framgår att cirka en tredjedel har

övertagit den tidigare statliga hemskyddsorganisationen utan att ha vidta-

git några åtgärder. En tredjedel har vidtagit kommunanpassning av sitt

hemskydd och resterande tredjedel av kommunerna planerar att genom-

föra en sådan förändring. Räddningsverket bedömer att huvuddelen av

126

kommunerna under försvarsbeslutsperioden kommer att ha genomfort en Skr. 1997/98:155

översyn av sitt hemskydd. Sannolikt bedöms organisationerna minska i

omfattning men kvaliteten förbättras tack vare en ny utbildning.

Sammanfattningsvis bedömer Överstyrelsen att kommunerna har för-

bättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och

kommunalteknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina

kommuner som god eller godtagbar. Överstyrelsen har under året förbe-

rett ett projekt (KUB-proj ektet) som startar år 1998 och som i en första

etapp syftar till att alla landets kommuner skall revidera sin planläggning

och förbättra sin lednings- och informationsförmåga.

Prestationer

Av Överstyrelsens för civil beredskap redovisning av beredskapsläget i

kommunerna framgår bl.a. följande:

- Två av tre kommuner har tillsatt en särskild ledningsgrupp för kris-

hantering.

- Enbart i var tionde kommun har man genomfört en ledningsövning

under år 1997. Detta får anses vara en förhållandevis låg nivå. Flera

länsstyrelser har framfört att resurser saknas att bistå kommunerna vid

övningarna.

- Kommunledningens informationsberedskap har förbättrats bl.a. till

följd av beredskapsdagar som Styrelsen för psykologiskt försvar ge-

nomfört i kommunerna. Besök har genomförts vid cirka 25 kommuner

under år 1997.

- I stort sett samtliga kommuner har en beredskapssamordnare utsedd.

- Beredskapen mot avbrott i den tekniska försörjningen har successivt

förbättrats genom riskanalys och anskaffning av bl.a. reservelkraft.

Under året har Överstyrelsen tecknat 31 avtal med kommuner för för-

bättrande av den kommunaltekniska försörjningen. Därmed har avtal

tecknats med drygt hälften av landets kommuner vilket gett en väsent-

ligt förbättrad säkerhet inom de stora tätortsregionema. vad gäller till-

gång på vatten och el.

I sina bemanningsanalyser avgör kommunerna behovet av personal för

krigsorganisationen, såväl totalförsvarspliktig- som frivillig personal.

Tabell 10.1 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i kommu-

nerna

Befattning

1995/96 (18 mån)

1997

Räddningsman

946

715

Sanerare

51

96

Ammunitionsröjare

36

46

Beredskapsman

-

408

Källa: Statens räddningsverk

Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga genomförs vid Räddningsver-

kets skolor. I utbildningarna ingår utbildningsmoment som genomförs i

kommunerna.

127

Kostnader

Skr. 1997/98:155

Kommunerna far ersättning för arbetet med beredskapsförberedelser med

ett grundbidrag om 100 000 kronor samt tilläggsbelopp som är beroende

av kommunens riskutsatthet i krig. Ersättningen - som år 1997 uppgick

till sammanlagt 162,8 miljoner kronor - bestäms och betalas ut av Över-

styrelsen.

Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga bekostas huvudsakligen av

statliga medel genom Räddningsverket.

Tabell 10.2 Skyddsrum och skyddade utrymmen år 1997

Antal

skyddsrum

Antal

platser

Kostnad

kr/plats

Nya

346

26 900

4 020

Nya som byggts i befintliga

28

2 630

13 400

byggnader

Moderniserade

3 (äldre

13 760

1 933

Besiktigade

stora)

5 100 ca

ca. 540 000

33

Kostnad för åtgärd av

4 000 ca

ca. 424 000

137

fel/brister

Avvecklade skyddsrum

331

20 600

Källa: Statens räddningsverk

Skyddsrumsbyggandet kostade sammanlagt 264 miljoner kronor under år

1997.

128

Skr. 1997/98:155

11 Miljövård

Nationella mål

Dagens miljömål

Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, bevara den biolo-

giska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna

natur- och kulturlandskapen. De nationella miljömålen avser bl.a. att be-

gränsa utsläppen av klimatpåverkande gaser, motverka uttunning av

ozonskiktet, motverka försurning av mark och vatten, begränsa tätorter-

nas luftföroreningar och buller, förhindra övergödning av mark och vat-

ten, begränsa påverkan genom metaller, begränsa påverkan av organiska

miljögifter, reglera introduktion och spridning av främmande organismer,

hushålla med mark och vatten som produktions- och försörjningsresurs

och även for bebyggelse och infrastruktur, skydda särskilt värdefulla om-

råden samt att hushålla med andra naturresurser, material och varor.

Sverige har idag en mängd nationella miljömål och i Naturvårdsverkets

rapport 4646 redovisas sammanlagt 167 miljömål. Miljömålen är i regel

sektorsövergripande och förutsätter därför samverkan mellan olika aktö-

rer. För att nå de nationella miljömålen måste samverkande åtgärder

vidtas inom och mellan lokal, regional och nationell nivå. Det är därför

svårt att följa upp den kommunala miljö- och hälsoskyddsverksamhetens

specifika betydelse för att nå målen.

Samhällsplanering mot en ekologiskt hållbar utveckling

En grundförutsättning för att uppnå ett flertal av de övergripande målen

är att den samhällsplanering som sker i kommunerna leder till en sam-

hällsutveckling inom kommunen som främjar målen. För en stor del av

den kommunala verksamheten finns inga uttryckliga författningskrav på

att särskilda miljöhänsyn skall iakttas. Av plan- och bygglagen (1987:10)

följer emellertid att bestämmelserna om planläggning av mark och vatten

och om byggande bl.a. syftar till att främja en samhällsutveckling med

jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt

hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande

generationer. Eftersom också andra angelägna samhällsintressen skall

iakttas vid planeringen och den totalt sett optimala lösningen söka åstad-

kommas, är det emellertid mycket svårt att avgöra vilken tyngd miljö-

hänsynen givits i planeringen i det enskilda fallet och om de beaktats i

enlighet med vad som avses från statsmakterna.

Renhållning

Ytterligare exempel på en lagstadgad skyldighet att beakta miljöhänsyn

finns beträffande den kommunala renhållningsskyldigheten. Varje kom-

mun skall enligt renhållningslagen (1982:1080), om inte särskilt produ-

129

5 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 155

centansvar har föreskrivits, svara för att hushållsavfall forslas till be- Skr. 1997/98:155

handlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose

såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen. Kommu-

nen skall anta en renhållningsordning som skall innehålla uppgifter bl.a.

om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.

Avfallsordningen är endast ett av flera instrument i strävan mot ett

kretsloppssamhälle. Det krävs att andra aktörer än kommunerna också

agerar för att kretsloppssamhället skall bli verklighet. Kretsloppssam-

hället har betydelse främst för målet om hushållning med material och

varor samt naturresurser och för möjligheten att begränsa påverkan ge-

nom metaller och giftiga organiska ämnen.

Miljötillsynens betydelse för miljömålen

En av kommunernas främsta möjlighet att verka för miljömålen är utöv-

ande av tillsyn över ett antal lagar och föreskrifter med regler av direkt

betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Nämnas kan miljö-

skyddslagen (1969:387) enligt vilken kommunerna har visst till-

synsansvar. Vidare har tillsynen enligt naturvårdslagen (1964:822), som

normalt utövas av länsstyrelsen, i begränsad utsträckning övertagits av

kommunerna. Enligt renhållningslagen (1979:596) och hälsoskyddslagen

(1982:1080) har kommunerna det operativa tillsynsansvaret för att lagar-

na följs. Kommunerna har också ett visst tillsynsansvar enligt lagen om

kemiska produkter (1985:426).

Det kommunala Agenda 21-arbetet

Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och ut-

veckling i Rio de Janeiro 1992, har kommunerna fatt ett större ansvar för

att skapa förutsättningar för och genomdriva en ekologiskt hållbar ut-

veckling.

Av en enkätundersökning genomförd 1997 60 framgår att 19 procent av

kommunerna hade antagit en lokal Agenda 21 och att det i 74 procent av

kommunerna pågår arbete med att ta fram ett program samt att resterande

kommuner inte bedriver något sådant arbete 61 . Variationerna mellan olika

kommuner är emellertid stor beträffande vad programmet innebär, både

till innehåll, form och aktivitet. Agenda 21-arbetet kan i förlängningen ha

betydelse för samtliga fastställda miljömål samt betydelse för att öka för-

ståelsen för och kunskapen om miljömålen.

Översyn av miljömålen

En förutsättning för att miljömålen skall få genomslag och kunna uppnås

är att dessa är tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara. De nationella

miljömålen skall utgöra grund för de regionala och de lokala målen. Nu-

60 Svenska Kommunförbundet, ”Miljö- och hälsoskydd i kommunerna osv.”, totalt 272 av

288 kommuner besvarade enkäten.

61 Sammanlagt 210 svarande kommuner

130

varande miljömål kan inte sägas uppfylla nämnda krav. Miljömål måste Skr. 1997/98:155

dessutom kontinuerligt revideras och preciseras med anledning av ökad

kunskap om vad som krävs för en ekologiskt hållbar utveckling och möj-

ligheterna att åstadkomma en sådan. Ett system med regelbundna upp-

följningar av miljömålen både avseende målens relevans för en hållbar

utveckling och avseende samhällets utveckling i förhållande till målen

måste finnas för detta ändamål. I arbetet för att nå målen måste olika

strategier och principer för hur miljöarbetet skall bedrivas på lokal, regi-

onal och nationell nivå utvecklas.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram förslag till nya

nationella miljömål 62 . Nuvarande miljömål har systematiserats, samord-

nats till 18 mål och uppdaterats. Förslaget utgår från visionen om ett

ekologiskt hållbart samhälle. De föreslagna målen är tänkta att beskriva

och precisera det miljötillstånd som behövs för ett sådant samhälle.

Naturvårdsverkets förslag kommer att utgöra underlag för regeringens

miljöpolitiska proposition våren 1998 där bl.a. nya övergripande natio-

nella miljökvalitetsmål kommer att föreslås. Med utgångspunkt i dessa

nationella miljökvalitetsmål skall dels sektorsmål dels lokala mål utar-

betas av sektorerna och kommunerna. Sådana mål kan vara formulerade

inte bara som kvalitetsmål utan även som t.ex. åtgärdsmål och mål för

strategier att nå kvalitetsmålen.

Måluppfyllelse och kvalitet

I den mån uttryckliga miljöregler gäller kan efterlevnadsgraden relativt

väl följas upp genom statistik från tillsynsmyndigheterna. Av betydelse

för de nationella miljömålen är inte bara att gällande regler följs utan

också att reglerna är ändamålsenliga för att nå målen. En hög regelefter-

levnad behöver inte med nödvändighet leda till måluppfyllelse.

Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att fast-

ställa kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. I de fall konkreta

uppgifter ligger på kommunerna kan dock en utvärdering av hur dessa

uppgifter fullgörs ske. Dessa uppgifters betydelse för möjligheten att nå

uppsatta miljömål måste analyseras i särskild ordning, bl.a. med beaktan-

de av vilka åtgärder i övrigt som vidtas i samma syfte. En struktur av den

art som Naturvårdsverket föreslagit, där de övergripande miljökvalitets-

målen bryts ned i operationella etappmål och strategier av aktörerna, bör

underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers betydelse för

möjligeheten att nå målen.

Enligt Naturvårdsverket 63 har medvetandet och kunskapen om framför

allt miljöfrågor ökat i kommunerna. Detta gäller även Agenda 21. Många

kommuner märker också en ny syn på miljö- och utvecklingsfrågorna

inom den egna organisationen, särskilt hos politikerna. Det tvärsektori-

ella arbetet har ökat inom kommunerna, men också mellan kommuner,

föreningar och organisationer. En arman effekt är att nästan alla kommu-

ner nu ställer miljökrav vid upphandling. I de flesta län finns det även

62 Rapport 4765, Ren luft och gröna skogar.

63 Underlagsrapport från Naturvårdsverket till SOU 1997:105.

131

exempel på kommuner som integrerar frågor om hållbar utveckling enligt

Agenda 21 i planer och program särskilt i den fysiska översiktsplane-

ringen.

Den största direkta förändringen i miljön som framhållits är de dras-

tiskt minskade avfallsmängderna. Miljöfarligt avfall minskar genom att

industrier kretsloppsanpassas, men också genom återanvändning av

byggmateriel. Omhändertagandet av miljöfarligt avfall har fördubblats i

vissa kommuner. Viktbaserade taxor, producentansvar och konjunkturen

har, enligt många, spelat en större roll för detta än Agenda 21.

I den kommunala tillsynen ingår bl.a. att utöva tillsyn över sådan verk-

samhet som drivs av kommunen. Exempel är tillsyn över renhållningen,

kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och

förskolor. I vissa fall ansvarar kommunen för tillsynen över egna avfalls-

behandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Det är viktigt för tro-

värdigheten i tillsynen att organisationen på förvaltningsnivå ordnas så

att tillsynen kan utövas utan att risk för att otillbörliga hänsyn tas.

Skr. 1997/98:155

Kommunernas organisation

Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att

kommunernas organisation har förändrats under de senaste åren från fri-

stående miljö- och hälsoskyddsnämnder till nämnder med fler verksam-

hetsområden. Den vanligaste sammanslagningen är miljö- och bygg-

nämnd. Samma trend kan urskiljas på förvaltningsnivå. Fördelarna upp-

ges bl.a. vara att miljöfrågor integreras med andra frågor och att vissa

resursbesparingar kan göras. Nackdelar som påtalas är att miljöfrågorna

inte uppmärksammas lika mycket i de kommuner där t.ex. bygg- och

planeringsfrågor dominerar verksamheten.

132

Tabell 11.1 Organisationen av miljö- och hälsoskyddsverksamheten

1992

1995

1996

Miljö- och hälsoskyddsnämnd

229

174

166

Miljö- och hälsoskyddsförvaltning

201

165

163

Miljö- och byggnadsnämnd

38

62

74

Miljö- och byggnadsförvaltning

28

52

72

Miljö- och räddningsnämnd

12

13

11

Miljö- och räddningsförvaltning

-

3

4

Miljö-, bygg- och räddnings/trafiknämnd

2

3

14

Miljö-, bygg-, räddnings/trafikförvaltning

4

-

7

Miljö- och teknisk nämnd

1

-

1

Teknisk förvaltning

11

7

16

Övriga nämnder

4

7

6

Övriga förvaltningar

30

35

10

Totalt nämnd

286

262

272

Totalt förvaltning

274

261

272

Bortfall nämnd

0

26

16

Bortfall förvaltning

12

27

16

Källor. Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god

livsmiljö, SOU 1993:19. Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och SCB

och Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995, rapport 4590, Naturvårdsverket.

Miljö- och hälsoskydd i kommunerna 1997, Svenska Kommunförbundet

Skr. 1997/98:155

Kommunal samverkan

Behovet av att utveckla olika former av samarbete och samverkan både

inom och mellan kommunerna har ökat. Motiven för att utveckla sam-

verkan är främst att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. Många

kommuner har svårt att täcka alla specialområden med egen expertis. De

flesta kommuner samarbetar på något sätt med andra kommuner inom

miljö- och hälsoskyddsområdet. Den stora merparten av detta samarbete

sker informellt och kan bestå av t.ex. kunskaps- och erfarenhetsutbyte

och samordning av olika typer av projekt. Enligt Svenska Kommunför-

bundets enkätundersökning 1997, har ett tjugotal kommuner angivit att

de bedriver samverkan efter beslut i kommunfullmäktige eller ansvarig

nämnd.

Planer avseende miljöarbetet