Prop. 1997/98:172

Regeringens skrivelse

1997/98:172

En narkotikapolitisk redogörelse

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 4 juni 1998

Göran Persson

Margot Wallström

(Socialdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Målet för den svenska narkotikapolitiken ligger fast. Ambitionen skall

alltjämt vara ett skapa ett samhälle fritt från narkotika. Narkotikapolitiska

insatser skall bygga på en balans mellan insatser för att begränsa till-

gången och insatser för att dämpa efterfrågan på narkotika. Det övergri-

pande målet om ett narkotikafritt samhälle har brutits ned i tre delmål.

Dessa är

• nyrekryteringen till missbruk skall minska,

• fler missbrukare skall upphöra med sitt missbruk,

• tillgången på narkotika skall begränsas.

I skrivelsen redovisas regeringens samlade insatser inom narkotika-

området, samt planerade projekt och åtgärder. Tillsättningen av en nar-

kotikakommission berörs samt den pågående översynen av myndighets-

strukturen inom alkohol- och narkotikaområdet. Vidare görs en genom-

gång av Sveriges internationella engagemang på området samt en över-

sikt av åtgärder på myndighetsnivå.

1 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 172

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:172

1 Narkotikapolitiska mål och utgångspunkter......................................3

2 Narkotikaproblemets omfattning.......................................................5

3 Konsekvenser av missbruk................................................................7

4 Mål skall styra prioriteringar och insatser.......................................10

5 Behov av ökad kunskap...................................................................13

6 Förstärkt internationellt samarbete..................................................15

7 Lokal mobilisering..........................................................................22

8 Förebyggande insatser och rehabilitering.......................................23

9 En aktiv och modem kriminalpolitik..............................................29

10 Politisk samordning.........................................................................35

11 En kommission för översyn och förstärkning av

narkotikapolitiken............................................................................38

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 juni 1998.............40

Eländers Gotab, Stockholm 1998

SVENSK NARKOTIKAPOLITIK - RESTRIKTIV Skr. 1997/98:172

OCH FRAMGÅNGSRIK

1 Narkotikapolitiska mål och utgångspunkter

Sammanfattning

Den svenska narkotikapolitiken bygger på en kompromisslös inställ-

ning till narkotika. Det yttersta målet för den svenska narkotikapoliti-

ken, att skapa ett narkotikafritt samhälle, ligger fast. Narkotikapoli-

tiska insatser skall syfta till att begränsa tillgången och dämpa efter-

frågan på narkotika. De skall bygga på en balans mellan förebyggande

insatser, vård och rehabilitering, kontrollåtgärder samt internationellt

samarbete.

Inledning

Tillgång till och efterfrågan på narkotika ökar i hela världen. Det hotar

såväl enskilda individers hälsa, livskvalitet och trygghet som på sikt den

allmänna välfärden samt samhället och demokratins utveckling. Mellan

3 och 4 procent av världens befolkning beräknas enligt en aktuell FN-

rapport årligen pröva illegal narkotika. I ett internationellt perspektiv är

det svenska narkotikaproblemet relativt begränsat. Det finns emellertid

idag signaler på att situationen i Sverige är på väg att ändras. Ungdomar

är mer nyfikna på och mindre avståndstagande till narkotika än tidigare.

Det har under 1990-talets första hälft skett en fördubbling av andelen

ungdomar som uppger att de någon gång har prövat narkotika. Även om

ökningen har skett ifrån en låg nivå, både i ett internationellt perspektiv

och i jämförelse med nivåerna under 1970-talet, finns det enligt rege-

ringen anledning att ta utvecklingen på stort allvar. Genomgripande poli-

tiska, tekniska, ekonomiska och sociala förändringar har starkt påverkat

eller förändrat tillvaron för stora grupper människor samtidigt som allt

fler kommer i kontakt med och påverkas av andra länder som har en be-

tydligt mer tolerant inställning till narkotika än Sverige. Risken att ett

relativt oskyldigt och nyfiket experimenterande med droger - ett gräns-

överskridande som i alla tider har lockat unga människor - skall leda till

ett mer permanent bruk och drogberoende kan därför inte negligeras.

Kompromisslös inställning

Sverige intar en kompromisslös inställning till narkotika. Narkotikamiss-

bruket är, om inte vårt lands största samhällsproblem, så ett av de allvar-

ligare. Målet för den svenska narkotikapolitiken - att skapa ett narko-

tikafritt samhälle - slogs fast av regeringen i slutet av 1970-talet. Det är

ett högt ställt mål, som ger uttryck för inställningen att narkotika inte kan

accepteras i samhället samt att vår strävan är ett samhälle där narkotika-

missbruk förblir en marginell företeelse och ett socialt oacceptabelt be-

teende. Inte minst solidariteten med svaga och utsatta grupper och om- Skr. 1997/98:172

sorgen om barn och ungdomar kräver det. Människor har rätt till ett vär-

digt liv i ett samhälle som slår vakt om den enskildes behov av trygghet

och säkerhet. En utveckling som innebär att narkotikan tillåts hota indi-

viders hälsa, livskvalitet och trygghet samt på sikt också den allmänna

välfärden och demokratins utveckling kan därför inte accepteras.

All befattning med narkotika är förbjuden. Det gäller också konsum-

tion av narkotika, som är kriminaliserad sedan år 1988. Samhället kan i

vissa fall gripa in med tvång för att hjälpa en missbrukare att komma

ifrån sitt beroende. Den svenska inställningen innebär att insatser som är

ägnade att minska skadorna av ett missbruk, snarare än att syfta till drog-

frihet, inte accepteras. Undantag från denna princip utgörs av ett väl kon-

trollerat, och till antalet deltagare, begränsat metadonunderhållsprogram

samt att injektionsmissbrukare i Lund och Malmö möjlighet att byta ut

orena injektionssprutor och kanyler. Verksamheten bedrivs med tillstånd

av Socialstyrelsen i syfte att förebygga blodsmitta.

Balanserad politik

Narkotikapolitiska insatser syftar till att begränsa tillgången och efterfrå-

gan på narkotika. Det är fråga om dels förebyggande insatser för att

förmå unga människor att avstå från att pröva narkotika, dels rehabilite-

ring och behandling för att bistå dem som är inne i ett missbruk att upp-

höra med det. I syfte att stoppa tillförsel av och handel med narkotika

spelar olika slag av kontrollåtgärder en central roll. Sverige deltar aktivt i

det internationella samarbetet i syfte att bidra till förebyggande och kon-

trollerande åtgärder som kommer både Sverige och andra länder tillgodo.

Den relativt begränsade utbredningen av narkotika i Sverige kan inte

förklaras av någon enskild insats. De i narkotikapolitiken ingående be-

ståndsdelarna är beroende av och förutsätter varandra. Kontrollåtgärder

förstärker de förebyggande insatserna som i sin tur är en förutsättning för

en framgångsrik rehabilitering, på samma sätt som den internationella

situationen påverkar situationen i Sverige och vice versa. Skall någon

särskild insats ändå lyftas fram är det den starka inriktningen på förebyg-

gande insatser för att dämpa efterfrågan på narkotika. De stora satsningar

som har gjorts sedan mitten av 1980-talet för att bygga ut och utveckla

missbrukarvården har också varit av stor betydelse för utvecklingen.

Narkotikaproblemets omfattning

Skr. 1997/98:172

Sammanfattning

Omkring 8 procent av den vuxna delen av befolkningen har någon

gång under sin livstid prövat narkotika. Andelen elever i årskurs

9 som någon gång har prövat narkotika har stigit under 1990-talet,

från 3—4 procent år 1990 till 7-8 procent år 1997. I en undersökning

år 1992 uppskattades antalet tunga missbrukare till mellan 14 000 och

20 000 personer. Cannabis är det ojämförligt vanligast förekommande

preparatet, både bland ungdomar och vuxna.

Oförändrad andel vuxna men fler ungdomar har prövat narkotika

Som inledningsvis berörts är antalet narkotikamissbrukare i Sverige litet.

Det gäller både i ett internationellt perspektiv och i förhållande till antalet

alkoholmissbrukare.

Antalet narkotikabeslag av tull och polis under senare år tyder inte på

någon dramatisk förändring av narkotikamissbrukets utveckling. De har

mellan 1990 och 1997 rört sig om mellan knappt 10 000 och 12 000. År

1997 uppgick de till drygt 12 000, vilket var en liten ökning från året in-

nan. Några långtgående slutsatser kan dock inte dras utifrån dessa upp-

gifter, då förändringar kan bero på lagändringar, ändrade arbetsförhål-

landen eller arbetsmetoder hos berörda myndigheter.

Narkotikaerfarenheten bland vuxna har undersökts åren 1988, 1991—

1994 samt 1996 i riksrepresentativa urval av befolkningen av Centralför-

bundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN). I undersökningarna

har omkring 8 och 9 procent av Sveriges befolkning uppgett att de någon

gång har prövat narkotika. Andelen har varit i stort sett oförändrad under

de år undersökningar har genomförts. År 1996 motsvarade det 600 000

svenskar. Narkotikaerfarenheten bland den vuxna delen av befolkningen i

Stockholms län är dock större än riksgenomsnittet. Enligt en enkätstudie

utförd på uppdrag av Centrum för Alkohol- och Drogprevention vid

Stockholms läns landsting uppgav drygt 15 procent av kvinnorna och

nästan 26 procent av männen att de någon gång hade prövat narkotika.

Det bör dock påpekas att Stockholmsundersökningen omfattade en po-

pulation på mellan 18 och 54 år, medan CAN:s rikstäckande undersök-

ning omfattar personer i åldersspannet 16-74 år. Både i riksundersök-

ningarna och i Stockholmsundersökningen rörde det sig i de allra flesta

fall om cannabisrökning. Andelen mönstrande som uppgivit att de någon

prövat narkotika har ökat från knappt 6 procent år 1988 till drygt 14 pro-

cent år 1996. Också bland dessa är cannabis den vanligaste drogen. Erfa-

renhet av s.k. partydrogema, främst ecstasy och LSD, är relativt sällsynt.

Omkring 1,5 procent hade provat ecstasy år 1997 och ungefär lika många

hade provat LSD.

Undersökningar av narkotikaerfarenhet och attityder till narkotika

bland elever i årskurs 9 visar under 1990-talet på större nyfikenhet och

ökad erfarenhet av narkotika. Förändringarna sker dock i båda fallen från

1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 172

en i jämförelse med 1970-talet låg nivå. År 1997 uppgav 8 procent av Skr. 1997/98:172

pojkarna och 7 procent av flickorna att de någon gång hade använt nar-

kotika, vilket är en fördubbling jämfört med 1990. År 1972 var motsva-

rande andel 15 procent bland pojkarna och 14 procent bland flickorna.

Därefter sjönk siffrorna successivt till omkring 3 procent år 1989 för att

därefter stiga igen. Det har också skett en ökning av andelen ungdomar

som uppger att de har haft lust att pröva narkotika, men ändå inte har

gjort det. År 1997 rörde det sig om 9 procent bland flickorna och 6 pro-

cent bland pojkarna, vilket var en trefaldig ökning jämfört med år 1989.

Hasch eller marijuana är den absolut vanligaste debutdrogen. Drygt

70 procent av pojkarna och nästan 80 procent av flickorna var 13-14 år

när de första gången använde narkotika.

Det tunga missbruket antas ha ökat

Med "tungt" narkotikamissbruk avses vanligen injektionsmissbruk eller

dagligt eller så gott som dagligt intag av alla typer av narkotika. Det är

förenat med betydande svårigheter att bedöma utvecklingen av det tunga

missbruket. Eftersom all narkotikahantering är kriminaliserad kommer

emellertid många missbrukare förr eller senare i kontakt med rättsväsen-

det, antingen till följd av narkotikabrott eller till följd av annan brottslig-

het. Många missbrukare kommer också i kontakt med hälso- och sjuk-

vården samt behandlingsinstitutioner för vård av olika slag. Rättssta-

tistiska data, uppgifter om narkotikabeslag, uppgifter om missbrukare

inom kriminalvården samt uppgifter från hälso- och sjukvården används

därför för att fortlöpande följa det tunga missbrukets utveckling. År 1979

och 1992 genomfördes därutöver två riksomfattande kartläggningar av

det tunga missbruket.

I undersökningen år 1992 uppskattades antalet tunga missbrukare till

mellan 14 000 och 20 000. Det var en ökning jämfört med år 1979, då det

bedömdes finnas mellan 10 000 och 14 000 tunga missbrukare.

Cannabis vanligast

Cannabis är det vanligast förekommande preparatet i landet, både bland

vuxna och bland ungdomar. Det är också vanligt med s.k. biandmissbruk,

vilket innebär att flera narkotiska medel används eller att missbruk av

alkohol eller lugnande medel förekommer tillsammans med narkotika-

missbruket.

Injektionsmissbruket domineras av centralstimulerande medel, främst

amfetamin. Efter en nedgång under 1980-talet har amfetaminanvänd-

ningen åter ökat under 1990-talet. Samtidigt har nya droger introducerats

på marknaden, ofta med starka kopplingar till olika kulturella yttringar.

Det gäller såväl illegal narkotika som ecstasy och LSD som olika typer

av psykoaktiva droger, som utan att vara narkotikaklassificerade påver-

kar sinnet, samt s.k. designer drugs som ännu inte har blivit narkoti-

kaklassificerade. Även ungdomsgrupper som tidigare inte har ansetts

vara i riskzonen för att utveckla ett narkotikamissbruk är idag exponerade Skr. 1997/98:172

för olika typer av narkotika.

Kokain fick under en period på 1980-talet viss spridning, även på gatu-

nivå. Medlet förekommer i missbrukarkretsar, men är fortfarande säll-

synt. Opiatmissbruket domineras helt av heroin. Under 1980-talets senare

del upphörde nyrekryteringen till heroinmissbruk nästan helt. Utveck-

lingen bröts dock under 1990-talets första år, då vissa grupper invandrare

och socialt marginaliserade ungdomar började röka heroin.

Svagt stöd för drogliberala budskap

Drogliberala budskap far mycket litet stöd bland ungdomar i åldern

15-24 år. I opinionsundersökningar uppger de allra flesta att de anser

narkotikan vara ett av våra största samhällsproblem. De tar avstånd från

påståenden som att "det borde vara tillåtet att röka hasch" och att "man

skulle få bestämma själv om man vill knarka eller ej". Endast en mycket

liten andel anser att den liberalisering som äger rum på flera håll i Europa

är bra.

3 Konsekvenser av missbruk

Sammanfattning

Missbruk av narkotika far allvarliga konsekvenser för såväl individen

som samhället. Såväl sjuklighet som förtida dödlighet är mångdubbelt

större bland narkotikamissbrukare än hos normalbefolkningen. Andra

allvarliga konsekvenser av narkotikamissbruk är förlust av livskvali-

tet, kriminalitet och social utslagning. Den hiv/aids-epidemi som ho-

tade att bryta ut bland injektionsmissbrukare i mitten på 1980-talet

tycks idag vara under kontroll.

Hälsorisker, överdödlighet och social utslagning

Narkotikamissbruk far konsekvenser inte bara för den enskilde indivi-

dens hälsa och sociala liv utan också för dennes familj och för samhället.

Missbruk skapar otrygghet, ohälsa och förluster i livskvalitet. Det belas-

tar och kräver insatser i bl.a. arbetslivet och skolan, socialtjänsten, hälso-

och sjukvården och rättsväsendet.

Narkotikaanvändning är förenat med hälsorisker av olika slag. Såväl

sjuklighet som dödlighet är mångfalt större bland narkotikamissbrukare

än bland övriga delar av befolkningen. Orsaker kan sökas i komplikatio-

ner som har att göra med själva drogen, i det sätt på vilket drogen intas -

t.ex. rökning eller injicering - eller i förhållanden som är att hänföra till

missbrukarens allmänna livsföring.

Hiv-smitta samt sjukdomarna aids och hepatit är starkt förknippade

med injektionsmissbruk. Är 1987 identifierades en ny hepatitform -

hepatit C - som dock först några år senare kunde diagnosticeras rutin- Skr. 1997/98:172

mässigt. Detta hade till följd att antalet hepatit C-fall ökade mycket

kraftigt mellan år 1990 och 1992 för att därefter minska med nästan

hälften. Den kraftiga ökningen - från 280 år 1990 till 3 200 år 1992 -

beror främst på att personer som länge burit på antikroppar nu kunde

diagnosticeras. Hepatit C är numera den vanligaste formen av gulsot

bland injektionsmissbrukare. Hepatit B, som är den klassiska gulsoten

bland injektionsmissbrukare, är idag betydligt mindre spridd än hepatit

C. Andelen injektionsmissbrukare av samtliga hepatit B-fall har under

1990-talet varierat mellan hälften och två tredjedelar.

Under första hälften av 1980-talet kom de första rapporterna om sprid-

ning av hiv bland injektionsmissbrukare. När injektionsmissbrukare tes-

tades för första gången i Stockholm år 1984 befanns en tredjedel av dem

vara hiv-positiva. Det största antalet kliniskt anmälda hiv-positiva injek-

tionsmissbrukare rapporterades år 1986 (205 personer). Därefter har an-

talet ny-diagnosticerade personer sjunkit markant - till 23 fall år 1996 -

vilket innebär en nästan 90-procentig minskning från år 1985. Andelen

injektionsmissbrukare av samtliga nyanmälda hiv-positiva personer har

sjunkit från 21 procent till 11 procent. Detta kan tolkas som att sprid-

ningen av hiv bland injektionsmissbrukare f.n. är under kontroll.

Cannabis, som i flera länder betraktas som en "lätt" och relativt harm-

lös drog, kan föra med sig skador av olika slag. Halten av THC (det ämne

som har störst betydelse för både rusets intensitet och dess skador) i can-

nabis, har ökat markant under senare år. Cannabis är ett av de mest psy-

kopatogena preparaten, vilket innebär att missbruk av cannabis i större

utsträckning än t.ex. missbruk av heroin kan leda till att olika psykotiska

tillstånd utvecklas.

Dödligheten bland sjukhus vårdade narkomaner är mer än femdubbelt

högre än bland normalbefolkningen. Risken för förtida dödlighet bland

narkotikamissbrukare beror, liksom risken för förhöjd sjuklighet, på en

rad faktorer, nämligen

• de narkotiska preparaten i sig,

• hur narkotikan används samt

• andra omständigheter i missbrukarnas livssituation.

Den officiella statistiken över dödlighet som är att hänföra till narkotika-

missbruk redovisar endast dödlighet till följd av "narkomani" eller till

följd av "förgiftning av narkotiska ämnen". Fram till mitten av 1970-talet

låg antalet narkotikarelaterade dödsfall på en mycket låg och stabil nivå.

Därefter har antalet dödsfall ökat, bl.a. beroende på att heroin på allvar

introducerades i Sverige och på en allt större sårbarhet och sjuklighet hos

en åldrande missbrukargrupp. Därutöver finns ett visst antal dödsfall

"dolda" under andra icke narkotikarelaterade diagnoser. Denna typ av

dödsfall kan förväntas stiga ju äldre missbrukaren blir. Det totala antalet

dödsfall med diagnoserna av "narkomani" eller till följd av "förgiftning

av narkotiska ämnen" har ökat från 31 dödsfall år 1975 till 194 dödsfall

år 1995.

All befattning med narkotika är förbjuden, också själva konsumtionen.

Narkotikamissbruk är ofta förenat med annan brottslighet än den som är

att hänföra till själva narkotikabrottsligheten, bl.a. omfattande stölder för

att finansiera missbruket. Missbruket för också ofta med sig ett socialt

utanförskap. Den aktive missbrukaren kommer därför förr eller senare i

kontakt med rättsväsendet. Det märks bland annat inom kriminalvården,

där en stor del av de dömda är narkotikamissbrukare. Bland intagna i

fängelse är omkring 45 procent missbrukare medan motsvarande andel

bland fri vårdens klienter är omkring 35 procent.

Ett aktivt missbruk innebär också stora svårigheter att få och behålla

ett arbete, vilket för med sig försörjnings- och bostadsproblem, med be-

tydande risker för social utslagning. Också missbrukarens familj och nät-

verk påverkas av den asociala livsföring som ett narkotikaberoende inne-

bär. Effekterna riskerar att bli särskilt allvarliga för barn och ungdomar

som växer upp i missbrukarmiljöer.

Konsekvenser för samhället

Samhällets samlade insatser för att kontrollera narkotikahanteringen och

bekämpa missbruk för med sig stora kostnader. Den samlade kostnaden

är dock svårberäknad, dels därför att kostnader fördelar sig på olika hu-

vudmän med utgångspunkt i deras respektive ansvar, dels därför att nar-

kotikamissbruk kan vara en bakomliggande, men inte direkt orsak till ett

beteende som förorsakar kostnader. Socialstyrelsen har beräknat att bara

kommunernas kostnader för missbrukarvården - i vilket också ingår in-

satser mot alkoholmissbruk - år 1994 uppgick till drygt 2,4 miljarder

kronor. I en uppföljning år 1996 var kostnaderna för kommunerna i unge-

fär samma storleksordning. Därutöver fördelar sig stora kostnader på

polisen, åklagar- och domstolsväsendet, kriminalvården, tullen, social-

försäkringssystemet, arbetsmarknadsmyndigheterna och hälso- och sjuk-

vården. Eftersom narkotika och kriminalitet är så starkt sammanlänkade

innebär ett utbrett narkotikamissbruk också ökad otrygghet och risk eller

rädsla för att utsättas för brott bland breda lager av befolkningen som inte

själva använder narkotika

Missbrukaren del i ett internationellt nätverk

Tillgången till och efterfrågan på narkotika ökar i hela världen. Samtidigt

som produktionen av narkotika ökar, blir handeln med den allt mer väl-

organiserad och allt svårare att bekämpa. De politiska och ekonomiska

förändringarna i Öst- och Centraleuropa har ökat riskerna för att narko-

tika skall spridas såväl inom regionen som till andra länder. FN uppskat-

tar i World Drug Report 1996 att 3—4 procent av världens befolkning,

eller 140 miljoner människor, missbrukar narkotika. Även i länder som

tidigare varit renodlade producentländer sprider sig i dag missbruket. Det

finns idag allt fårre renodlade producent- eller konsumentländer. Där det

finns narkotika där växer också missbruket.

Skr. 1997/98:172

Syntetiska droger, som amfetamin, ecstasy och LSD, produceras i ille- Skr. 1997/98:172

gala laboratorier över hela världen. Mellan år 1991 och 1994 upptäcktes

vida fler illegala laboratorier som tillverkade syntetiska droger än som

framställde heroin och kokain. De vanligaste syntetiska drogerna, som är

amfetaminstrukturer, framställs genom kemiska processer. Genom att

byta någon eller några av kemikalierna vid tillverkningen kan nya vari-

anter fas fram. Dessa droger brukar kallas "designer drugs". En del av

dessa är relativt enkla att framställa, utan krav på avancerad teknisk ut-

rustning och med ingredienser som kan finnas att köpa i många europe-

iska länder. Råopium, som utvinns ur opiumvallmons frökapsel, samt

blad från kokabusken, som används for tillverkning av kokain, odlas i

huvudsak i Asien och Latinamerika, där fattiga bergsbönder och indianer

under riskfyllda förhållanden drygar ut sina magra inkomster med odling

av råvaror för framställning av narkotika, varav huvuddelen exporteras

till västvärlden. Det är dock inte de som gör vinster på narkotikahante-

ringen. Vinsterna går i stället till kriminella organisationer och individer

som organiserar den illegala produktionen, smugglingen och handeln

med narkotikan. Beräkningar, bl.a. av FN, gör gällande att den interna-

tionella narkotikahanteringen omsätter mer pengar än t.ex. världens

samlade bilindustri.

EN NARKOTIKAPOLITIK FÖR 2000-TALET

4 Mål skall styra prioriteringar och insatser

Sammanfattning

Narkotikapolitiska insatser skall riktas mot tillgången och efterfrågan

på narkotika, i syfte att

1. minska nyrekryteringen till missbruk,

2. förmå flera missbrukare att upphöra med sitt missbruk samt

3. minska tillgången på narkotika.

Målen skall vara styrande för prioriteringar och insatser av myndig-

heter under regeringen. I regleringsbrev och på annat sätt kommer

uppdrag i anslutning till målen samt krav på återredovisning att for-

muleras.

Inledning

Det yttersta målet för den svenska narkotikapolitiken - att skapa ett nar-

kotikafritt samhälle - ligger fast. Narkotikapolitiska insatser, som skall

riktas mot både tillgången och efterfrågan på narkotika, skall ha som mål

att nyrekryteringen till missbruk skall minska, fler missbrukare skall mo-

tiveras att upphöra med missbruk och därvid få den hjälp de behöver

samt att tillgången på narkotika skall begränsas.

10

Nyrekryteringen till missbruk skall minska.

Skr. 1997/98:172

Narkotika- och brottsförebyggande insatser skall syfta till att stärka indi-

videns vilja och förmåga att avstå från droger. Särskild uppmärksamhet

skall ägnas åt att påverka unga människors inställning till narkotika. In-

satser för att förebygga missbruk skall bygga på kunskap om vad som

påverkar individens benägenhet att använda narkotika. Individer i risk-

zonen för att utveckla ett missbruk skall ägnas särskild uppmärksamhet.

Brottsförebyggande åtgärder skall vara kopplade till det övergripande

narkotikaarbetet och ha sin utgångspunkt i ett problemorienterat arbets-

sätt.

• Fler missbrukare skall förmås att upphöra med sitt missbruk.

Vård och behandling samt andra rehabiliteringsinsatser utgör grunden när

det är fråga om att hjälpa missbrukare att komma ifrån ett beroende. Re-

habilitering av missbrukare skall baseras på metoder som har visat sig

framgångsrika och effektiva. Den enskildes integritet skall respekteras.

Rehabilitering skall bidra till att minska missbrukets konsekvenser för

individen, dennes närstående och samhället. Den som behöver stöd och

hjälp för att upphöra med sitt missbruk skall ha tillgång till sådant stöd.

• Tillgången till narkotika skall minska.

Att minska tillgången på narkotika i samhället är ett av kriminalpoliti-

kens viktigaste mål inom ramen den övergripande strävan att skapa

trygghet mot brott. För att uppnå detta skall rättsväsendet få möjlighet att

verka på ett effektivt sätt både när det gäller organisation och rättsliga

förutsättningar för arbetet. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt den

internationella narkotikasituationen och det gränsöverskridande sam-

arbetet mellan stater och nationella myndigheter i vårt närområde samt i

europeiska unionen och andra internationella sammanhang. Samverkan

mellan tull, polis och andra berörda myndigheter skall utvecklas och för-

djupas såväl nationellt som internationellt.

Allas rätt till ett värdigt liv

Narkotikapolitiken skall också i framtiden vara en viktig och väl integre-

rad del av socialpolitiken. Den skall bygga på alla människors rätt till ett

värdigt liv och att inga grupper skall lämnas utanför den samhälleliga

gemenskapen. Insatser mot narkotika måste vidtas på bred front. Som

inledningsvis har poängterats bygger den svenska narkotikapolitiken på

en kombination av målinriktade förebyggande insatser, ett varierat utbud

av behandlingsformer, fortlöpande kontrollinsatser samt nationell och

internationell samverkan.

Denna politik måste förverkligas på såväl nationell som lokal nivå. Det

är på lokal nivå som dess trovärdighet prövas. De olika insatserna bör

samordnas regionalt och lokalt genom ett nära samarbete mellan berörda

11

myndigheter och frivilligorganisationer. I första hand bör förebyggande Skr. 1997/98:172

insatser vara riktade till unga människor i riskzonen.

Narkotikaproblemet kan endast bekämpas genom att lika stor vikt till-

mäts åtgärder för att begränsa efterfrågan som insatser för att minska

utbudet. Någon prioritering eller åtskillnad mellan dessa områden går

inte att göra. Tvärtom är det genom en kombination av och ett nära sam-

spel mellan målinriktade förebyggande insatser, ett varierat utbud av be-

handlingsformer och fortlöpande kontrollinsatser av polis och tull som

det bästa resultatet kan uppnås. Stor vikt måste läggas vid att förhindra

att öppna drogscener uppstår.

Förutsättning för framgång i det narkotikapolitiska arbetet är en bred

kunskapsbas, folklig och politisk förankring, trovärdighet i budskapen,

samverkan och tydlig ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter och

organisationer samt en fungerande kommunikation med berörda mål-

grupper. Budskapet att narkotika inte accepteras i samhället måste vara

väl känt och förankrat. Särskilt viktigt är att betona individens ansvar för

sina livsval. På det offentliga vilar ansvaret att individen ges rimliga för-

utsättningar för att göra väl övervägda val.

Målen styrande för myndigheterna

Det yttersta målet att skapa ett narkotikafritt samhälle har i det föregå-

ende brutits ned i tre delmål, nämligen

1. nyrekryteringen till missbruk skall minska,

2. fler missbrukare skall upphöra med sitt missbruk samt

3. tillgången till narkotika skall minska.

Dessa tre mål skall vara styrande för prioriteringar och insatser av myn-

digheter under regeringen i deras arbete med att förhindra spridning av

narkotika. Målen skall göras mätbara och möjliga att tillämpa samt ges

en konkret innebörd av ansvarig myndighet inom ramen för respektive

ansvarsområde och förutsättningar. Myndigheterna bör i en plan konkre-

tisera vad man vill åstadkomma, formulerat i såväl kvalitativa som kvan-

titativa termer, vilka åtgärder som avses, ansvarsfördelning samt tidsplan

för att bidra till målen. Resultat och effekter skall kontinuerligt följas upp

för revidering av mål och val av insatser. Till myndigheter under rege-

ringen kommer uppdrag att formuleras i regleringsbrevet, med särskilda

krav på återrapportering i myndighetens årsredovisning.

Revidering av nationella handlingsplanen

Som grund för det förstärkta drogförebyggande arbete som regeringen

beslutade om år 1994 låg den nationella handlingsplan som Folkhälso-

institutet och den dåvarande nationella ledningsgruppen arbetade fram.

Handlingsplanen, som innehöll en långsiktig strategi samt ett konkret

åtgärdsprogram, avsåg det förlängda statliga budgetåret 1995/96 (1 juli

1995-31 december 1996). Inom ramen för den nuvarande nationella led-

12

ningsgruppen, som leds av socialministern (se avsnitt 10), kommer hös- Skr. 1997/98:172

ten 1998 ett arbete med att revidera handlingsplanen att inledas. De na-

tionella narkotikapolitiska målen skall i denna process ytterligare ut-

vecklas och konkretiseras. Arbetet med att revidera handlingsplanen

kommer att ske i nära samarbete med den narkotikapolitiska kommission

som nyligen tillkallades.

5 Behov av ökad kunskap

Sammanfattning

Såväl brottsforskningen som alkohol- och narkotikaforskningen

stärks. Ett alkohol- och narkotikaforskningsinstitut, knutet till Stock-

holms universitet etableras under år 1998. Ett tre och ett halvt-årigt

projekt for att öka kunskapen om narkotikamissbruket bland socialt

marginaliserade grupper har påbörjats under året under ledning av

CAN. Kunskapen om missbrukets omfattning samt metoder för att

bedöma effektiviteten i narkotikabekämpningen behöver utvecklas.

Stärkt forskning

Regeringen föreslog i promemorian Forskning för rättsväsendet

(Ds 1997:28) att verksamheten vid BRÅ och Rikspolisstyrelsens forsk-

ningsenhet skulle slås samman. Syftet var att effektivare använda de

samlade resurserna för forskning, utveckling och därmed sammanhäng-

ande verksamhet inom rättsväsendet. Sammanläggningen av de båda en-

heterna förutsattes skapa bättre förutsättningar för bekämpningen av nar-

kotika genom att forskningsresultaten och kunskapsutvecklingen på ett

mer effektivt sätt skall nå den praktiska verksamheten. Sammanslag-

ningen påbörjades i januari år 1998.

Också alkohol- och narkotikaforskningen behöver utvecklas och sti-

muleras. Särskilt eftersatt är forskningen inom narkotikapolitikens om-

råde. Det gäller såväl utvärderingsforskning som forskning som rör frå-

gor som narkotikakarriärer och den enskilde missbrukarens levnadsvill-

kor och drogvanor. Med utgångspunkt i ett förslag från Alkoholforsk-

ningsutredningen om ett alkoholforskningsinstitut pågår förberedelser för

tillskapande av ett alkohol- och narkotikaforskningsinstitut under ledning

av Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR). Folkhälsoinstitutet bör

enligt 1998 års budgetproposition stödja verksamheten vid alkohol- och

narkotikaforskningsinstitutet såväl kompetensmässigt som finansiellt.

Också Statens institutionsstyrelse kommer att finansiellt och kompe-

tensmässigt stödja forskningsinstitutet vad gäller behandlingsfrågor.

SFR har regeringens uppdrag att samordna den socialvetenskapliga al-

koholforskningen. Regeringen har för avsikt att i uppdraget också inklu-

dera samordningen av narkotikaforskningen.

13

1** Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 172

Statens institutionsstyrelse disponerar årligen 30 miljoner kronor för Skr. 1997/98:172

bl.a. forskning och utveckling inom myndighetens ansvarsområde. Ett

trettiotal forskningsprojekt och ett sjuttiotal utvecklingsprojekt har initi-

erats inom såväl missbrukar- som ungdomsvård. Syftet är att långsiktigt

utveckla och utvärdera behandlingsmetoder.

Undersökning av narkotikans betydelse för olika människor

Den förskjutning som har skett under senare år vad gäller ungdomars

ökade erfarenhet av och öppenhet för narkotika har skett utan att narkoti-

kapolitiken har genomgått några påtagliga förändringar. Internationella

trender och förändrade livsvillkor för olika samhällsgrupper är tänkbara

orsaker bakom utvecklingen. Kunskapen om omfattningen av narkotika-

konsumtionen samt bakomliggande värderingar behöver dock utvecklas,

främst för att bredda underlaget för narkotikapolitiska ställningstagan-

den. En studie, syftande till att fram ett instrument som kan bidra till att

öka kunskapen om hur olika grupper av människor värderar och ser på

droger, genomförs därför under våren 1998 på Socialdepartementets upp-

drag. Studien som görs i olika steg innehåller bl.a. gruppdiskussioner

med olika befolkningsgrupper, däribland f.d. missbrukare, samt omkring

3 000 intervjuer med allmänheten. Den färdiga studien kommer att kunna

presenteras under försommaren 1998.

Ökad kunskap om det tunga missbruket

I syfte att öka kunskapen om narkotikamissbruket bland sociala margi-

nalgrupper genomför CAN på Socialdepartementets uppdrag ett projekt

om det tunga missbrukets omfattning samt hur rekryteringen till det så-

dant missbruk sker. Projektet genomförs i fem delstudier, som avrappor-

teras successivt. Inom ramen för de tre första studierna kommer befint-

liga data och narkotikadomar att insamlas och analyseras samt intervjuer

med nyckelpersoner att genomföras. I delstudie fyra kommer lokala s.k.

case-finding studier att göras i de tre storstäderna samt ytterligare några

orter. Delstudie fem, som har en mer utpräglad forskningsansats, kom-

mer att genomföras i nära samarbete med det ovan nämnda alkohol- och

narkotikaforskningsinstitutet. Inom ramen för den studien kommer frågor

som kan förklara och öka förståelsen av sociala och kulturella processer

bakom missbruket att belysas. Hela projektet skall vara färdigt den

31 mars 2001.

Statens institutionsstyrelse har utvecklat ett dokumentations- och ut-

värderingssystem vid sina institutioner. Systemet, som också tillämpas

inom delar av den frivilliga vården, ger möjlighet att fortlöpande följa de

tyngsta missbrukarnas livssituation och missbruksproblematik.

Behov av metodutveckling för att mäta missbrukets omfattning

I utredningen om utvärdering av EU-medlemskapets effekter för tullver-

kets dimensionering och organisation finns redovisat en beräkning av

Folkhälsoinstitutet av den totala narkotikakonsumtionen i Sverige. Kon- Skr. 1997/98:172

sumtionen av heroin, amfetamin och cannabis skattades till drygt fem ton

år 1996. Marknadsvärdet för denna mängd narkotika uppskattades till

drygt en miljard kronor år 1997. Tullutredningen bedömde att andelen av

narkotikan som togs i beslag utgjorde 15 procent av förbrukningen. För

att bättre kunna bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att bekämpa

narkotikamissbruket samt för att kunna mäta effektiviteten i myndig-

heternas arbete med narkotikabekämpningen skall metoder för att mäta

missbrukets omfattning utvecklas.

6 Förstärkt internationellt samarbete

Sammanfattning

Den illegala narkotikahanteringen är ett globalt problem som bara kan

lösas med internationellt samarbete. Sverige deltar aktivt i sådant

samarbete i bland annat FN, Europarådet, EU samt Norden. På bland

annat svenskt initiativ kommer FN:s generalförsamling i juni 1998 att

hålla ett särskilt möte om narkotika (UNGASS 98). Inom EU har en

global femårig handlingsplan om narkotika tagits fram. Andra ge-

mensamma åtgärder inom EU är stärkt samarbete mellan tull och polis

och stärkt polissamarbete, bl.a. inom ramen för Schengenavtalet samt

ett förbättrat rättsligt samarbete. Inom SAMNARK, regeringens

samordningsorgan för narkotikapolitiska frågor, kommer en översyn

av Sveriges deltagande i det internationella arbetet i narkotikafrågor

att göras.

Inledning

Den illegala narkotikahanteringen är ett globalt problem. Tillgången på

narkotika ökar i hela världen samtidigt som det blir allt svårare att

komma åt narkotikahandeln. Missbruket ökar också i länder som tidigare

inte varit drabbade av detta problem. Inte minst påverkar produktionen

av narkotika i andra länder den svenska narkotikasituationen.

Nära nog all narkotika som missbrukas i Sverige kommer från utlan-

det. Men också missbruket i andra länder, liksom andra länders inställ-

ning till narkotika, påverkar den svenska situationen. Det är därför ange-

läget att Sverige bedriver en tydlig, konsekvent och långsiktig narkotika-

politik även i det internationella arbetet.

FN:s roll

FN intar en central roll i samarbetet mot narkotikan. Till grund för det

internationella samarbetet och den internationella kontrollen av narkotika

ligger FN:s tre konventioner om kontroll av narkotika och psykotropa

ämnen samt om handeln med dessa. Sverige har ratificerat samtliga kon-

15

ventioner. FN:s narkotikakontrollprogram UNDCP (United Nations In-

ternational Drug Control Programme) har en viktig uppgift i att stärka det

internationella samarbetet i kampen mot narkotikan. UNDCP skall i sin

verksamhet tillämpa en s.k. balanced approach. Det innebär att narko-

tikan skall bekämpas i alla led - produktion, smuggling, försäljning och

konsumtion. En av UNDCP:s viktigaste uppgifter är att fungera som ka-

talysator så att narkotikafrågoma uppmärksammas inom samtliga delar

av FN-systemet. Verksamheten finansieras i huvudsak med frivilliga bi-

drag. Sverige är en av de största bidragsgivarna.

FN:s narkotikakommission är FN:s policyorgan i narkotikafrågor och

utgör samtidigt styrelse för UNDCP. Kommissionen har i uppgift att

folja utvecklingen på narkotikaområdet och övervaka efterlevnaden av

konventionerna. Medlemskapet i kommissionen roterar. År 1996 påbör-

jade Sverige en ny fyraårig mandatperiod som medlem.

I juni 1998 kommer FN:s generalförsamling att hålla ett extra möte om

narkotika (UNGASS 98). Syftet är att ge narkotikafrågan en hög politisk

prioritet. Sverige var en av initiativtagarna till den resolution som ledde

fram till beslutet om UNGASS 98. Som ett led i förberedelsearbetet inför

mötet pågår ett särskilt ungdomsprojekt under UNDCP:s ledning samt ett

arbete med att ta fram en dokumentation om efterfrågeminskande åtgär-

der ("demand reduction"). Sverige deltar aktivt i dessa båda projekt.

FN- den naturliga basen för stärkt internationellt samarbete

Trots stora insatser av myndigheter i många länder förs narkotikan rela-

tivt obehindrat över gränser mellan länder och världsdelar. Samtidigt

håller den tidigare skillnaden mellan renodlade producent- och konsu-

mentländer på att suddas ut. Narkotikamissbruket ökar inte bara i de tra-

ditionella "konsumentländema" i västvärlden utan också i många länder i

Sydamerika och Asien.

Den svenska narkotikasituationen är således i hög grad beroende av

synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. Det är

därmed inte möjligt att åstadkomma mer än en begränsad forändring av

narkotikaproblemen i Sverige om inte samtidigt den globala narkotika-

situationen förbättras. Såväl omsorgen om det egna närsamhället som

internationell solidaritet talar därför för ett fortsatt starkt engagemang

från Sveriges sida, i syfte att bidra till en varaktig lösning av de globala

narkotikaproblemen. FN är i det sammanhanget den naturliga basen, ef-

tersom det endast är i FN som världens alla länder kan komma samman

för att uppnå samsyn och finna övergripande strategier for narkotika-

arbetet. Mot denna bakgrund har FN:s beslut att i Generalförsamlingen

hålla ett extra möte i juni 1998 om de globala narkotikaproblemen stor

betydelse.

Europarådet

Inom Europarådet sker det huvudsakliga arbetet vad gäller narkotikafrå-

gor i den s.k. Pompidougruppen. Pompidougruppen, som bildades år

Skr. 1997/98:172

16

1971 som en informell arbetsgrupp, fick år 1981 en mer formell anknyt- Skr. 1997/98:172

ning till Europarådet och dess sekretariat. Pompidougruppen är dock en

autonom organisation som inte lyder under ministerkommittén. Pom-

pidougruppen är i dag en ministergrupp där ansvariga ministrar sam-

manträder vart tredje år. Mellan ministermötena träffas en grupp av per-

manenta korrespondenter två gånger per år. Gruppens arbete, som kan

betecknas som informellt, tvärfackligt och tvärsektoriellt spänner över

hela narkotikafaltet.

Ett av Pompidougruppens viktigaste områden är det epidemiologiska.

Under samordning av svenska C AN genomfördes år 1995 en bred under-

sökning om droganvändning bland skolelever i 26 länder. Resultaten från

undersökningen (The 1995 ESP AD report) presenterades hösten 1997.

Sverige deltar också aktivt i arbetet med att utbilda och träna personal

inom förebyggande arbete samt vård och behandling i Central- och Öst-

europa. Programmet finansieras av EU samt Norge och Sverige.

Inom Europarådet har utarbetats en konvention om penningtvätt, efter-

forskning, beslag och förverkande av vinning av brott (den s.k. förver-

kandekonventionen). Sverige ratificerade konventionen år 1997. Kon-

ventionen innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid

brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade tillgångar

och av brottsverktyg. Syftet är att stärka det internationella samarbetet

för att bekämpa allvarliga brott.

Europeiska Unionen

Utgångspunkten för EU:s engagemang i narkotikafrågan är att narkotika-

handel och narkotikamissbruk är ett flerdimensionellt problem som krä-

ver åtgärder inom en rad olika samhällssektorer och politikområden.

Unionsfördraget har öppnat nya möjligheter för en samordnad narko-

tikastrategi, inriktad på minskad efterfrågan, bekämpning av narkotika-

handeln samt påverkan på tredje land genom ett samordnat internationellt

agerande. EU har som enda regionala organisation ratificerat 1988 års

FN konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa äm-

nen.

Maastrichtfördraget öppnade nya möjligheter för en samordnad narko-

tikastrategi inriktad på minskad efterfrågan, bekämpning av narkotika-

handeln och påverkan på tredje land genom ett samordnat internationellt

agerande. Europeiska rådet antog år 1995 en global femårig plan mot

narkotika, som ett försök att tillvarata och samordna de möjligheter som

Maastrichtfördraget erbjuder inom narkotikaområdet. Planen syftar till

att minska efterfrågan på narkotika och minska och försvåra narkotika-

handeln inom unionen. Planen syftar också till vidgat internationellt sam-

arbete och samordning av insatser inom EU och mellan medlemsstater.

Planen avser bl.a. polisiärt samarbete och tullsamarbete, förstärkt kon-

troll av yttre gräns, åtgärder mot tvättning av pengar som kommer från

narkotikaförsäljning, åtgärder mot olaglig tillverkning av ämnen som kan

användas till narkotikaframställning, utbildning och information samt

förebyggande insatser.

17

EU:s narkotikapreventionsprogram antogs vid hälsoministermötet år Skr. 1997/98:172

1996. Programmet, som är inriktat mot att förebygga narkotikamissbruk,

omfattar bl.a. samarbete om informationsstrategier, utbildning och fort-

bildning samt tidig upptäckt och rådgivning till missbrukare.

I Narkotikaexpertgruppens rapport har en grupp nationella experter ut-

vecklat ett antal strategier i syfte att omsätta den globala planen i konkret

arbete. Rapporten godkändes av Europeiska rådet år 1995. Utifrån rådets

rekommendation har en lista med 67 åtgärdsförslag - de flesta inom den

tredje pelaren — utarbetats, som underlag för operativ och samordnad

verksamhet inom unionen. På svenskt initiativ har bl.a. en skrivning mot

legalisering av narkotika tagits in i rapporten. Sverige har i den s.k.

67-punktslistan prioriterat förbättrad yttre gränskontroll, avtal med nä-

ringslivet, samarbete mellan tull och polis samt ökade åtgärder mot pen-

ningtvätt. Sverige har också påtagit sig ansvaret för att ta fram ett ge-

mensamt utbildningsprogram för tjänstemän från tull, polis och andra

brottsbekämpande myndigheter.

Ett prioriterat område inom EU är att ytterligare stärka samarbetet

mellan polis och tull i kampen mot narkotikan. Bortsett från vissa synte-

tiska droger produceras all narkotika i länder utanför EU. Betydande

transiteringar sker emellertid genom EU-ländema. Genom att förbättra

gränskontrollerna mellan EU och övriga länder ökar förutsättningarna att

stoppa narkotikan innan den kommer in i EU. I detta arbete spelar under-

rättelseverksamheten en central roll. Det gäller både mellan EU-länder

och med länder utanför unionen. Särskilt angelägen är underrättelse-

verksamheten med producent- och transitländer. Den svenska tullen del-

tar fullt ut i tullsamarbetet inom EU. Det innebär bl.a. att tullen deltar i

de av tredje pelarens tullsamarbetsgrupp beslutade gemensamma kon-

trolloperationema mot narkotika på yttre gräns. Sådana har genomförts

inom det marina området, flygtrafiken från högriskländer samt posttrafi-

ken.

Inom arbetsgruppen mot narkotika och organiserad brottslighet har

Sverige initierat en s.k. jämförbarhetsstudie vad avser illegal amfetamin-

hantering, det s.k. amfetaminprojektet. Inom ramen för studien genomgår

prover från vissa amfetaminbeslag en kemisk profilanalys vid Statens

kriminaltekniska laboratorium för att identifieras med avseende på

mängd och art av föroreningar i substansen. På detta sätt kan samband

med illegala laboratorier påvisas. Studien, som kommer att bedrivas un-

der år 1998 med utvärdering första kvartalet år 1999, genomförs i sam-

arbete mellan Sverige, Danmark, Finland, Storbritannien, Tyskland,

Nederländerna och Europols narkotikaenhet i Haag.

Vid ministerrådsmötet i juni 1996 antogs en s.k. gemensam åtgärd av-

seende sambandsmän. Genom sambandsmännen skall medlemsstaternas

samarbete skärpas för att komma till rätta med det stora inflödet av nar-

kotika från områden utanför unionen. Intressanta områden är framför allt

producent- och transitländer.

Genom medlemskapet i EU deltar Sverige i det fördjupade brottsbe-

kämpande arbete som utvecklats inom ramen för unionens rättsliga och

inrikes samarbete. Sverige deltar i ett antal arbetsgrupper inom tull- och

polisområdet inom ramen för tredje pelaren. Det internationella polis-

18

samarbetet skall utvecklas mot bakgrund av den internationella brotts- Skr. 1997/98:172

utvecklingen och av de nya möjligheter som följer med Sveriges med-

lemskap i EU. Särskild vikt kommer att läggas vid det samarbete som

kommer att ske inom Europol. Den europeiska polisbyrån Europol är i

första hand ett kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU med

syfte att öka effektiviteten hos berörda myndigheter i medlemsländerna,

bl.a. när det gäller att förhindra och lagföra narkotikabrott och andra all-

varliga former av internationell brottslighet som berör två eller flera

medlemsländer.

För att förverkliga målsättningen om fri rörlighet för personer i ett ti-

digare skede än vad som kunde uppnås inom ramen för EU, slöt Tysk-

land, Frankrike, Belgien, Nederländerna och Luxemburg år 1985 det s.k.

Schengenavtalet om fri rörlighet för personer. Senare har Italien, Spa-

nien, Portugal, Grekland och Österrike anslutit sig till Schengenavtalet.

Det är dock endast de fem ursprungliga länderna samt Spanien och Por-

tugal som tillämpar Schengens tillämpningskonvention från 1990.

Schengenavtalets regelverk skall enligt Amsterdamfördraget införlivas

i EU. Från den tidpunkt då Amsterdamfördraget är undertecknat och rati-

ficerat träder protokollet om Schengenavtalets regelverk i kraft och blir

därmed omedelbart gällande för de nu tretton anslutna EU-ländema.

Storbritannien och Irland, som inte har anslutit sig till Schengenavtalet,

har möjlighet - men är inte tvingade - att godta samtliga eller delar av

Schengen-protokollet. Norge och Island, som varande icke EU-länder,

skall delta i genomförandet av Schengenavtalets regelverk och den vidare

utvecklingen på grundval av det särskilda avtal som slöts i december

1996. Inom ramen för Schengenavtalet finns en särskild arbetsgrupp för

narkotikafrågoma.

År 1994 inrättades inom EU ett särskilt narkotikacentrum med säte i

Lissabon. Syftet är att samla och bearbeta information om narkotika och

narkotikaberoende i medlemsstaterna för att ta fram tillförlitliga, objek-

tiva och jämförbara data om narkotikaproblemen. Centret publicerar årli-

gen en rapport om narkotikasituationen inom EU. Sverige deltar i cent-

rets verksamhet alltsedan EU-inträdet.

EU-medlemskapet öppnar nya möjligheter

Det svenska medlemskapet i EU har medfört ökade möjligheter att sam-

arbeta med länderna i vår närhet mot narkotikan. Detta samarbete kom-

mer att växa i betydelse i takt med att de östeuropeiska kandidatländerna

tas upp i EU-kretsen. EU-samarbetet sker över ett brett falt och utvecklas

successivt.

Som exempel kan nämnas att tullen genom det svenska medlemskapet

har fått möjligheter att tillsammans med unionens övriga tullmyndigheter

delta i gemensamma operationer vid unionens yttre gräns. Sådana opera-

tioner, som kan ske till lands, sjöss eller i luften, har resulterat i beslag av

ansenliga mängder narkotika.

Riksdagen nyligen har beslutat godkänna Europolkonventionen. Ge-

nom denna konvention upprättas den europeiska polisbyrån - Europol -

19

som skall ägna sig åt bekämpning av organiserad internationell krimina-

litet, inte minst på narkotikaområdet. En annan konvention av betydelse

för området är CIS-konventionen. Den har till syfte att förstärka sam-

arbetet mellan unionens tullmyndigheter genom att fastställa förfaranden

som gör det möjligt att utbyta uppgifter som rör den illegala narkotika-

handeln. I sammanhanget bör också nämnas de möjligheter som den s.k.

Neapel Il-konventionen öppnar för medlemsländerna vad gäller ömse-

sidigt bistånd och samarbete for att förebygga, utreda, beivra och stävja

nationella tullbrott samt brott mot gemenskapens bestämmelser.

En annan åtgärd på EU-nivå är beslutet att upprätta ett s.k. Early War-

ning System för nya syntetiska droger. Därigenom kommer det att bli

möjligt för medlemsstaterna att snabbt informera varandra när nya droger

dyker upp på marknaden. EU bedriver också verksamhet som är direkt

riktad mot producent- och transitländer på olika håll i världen. Ett sam-

arbete håller på att växa fram med länderna i Latinamerika och de kari-

biska staterna i syfte att bekämpa narkotikahandel och missbruk.

Skr. 1997/98:172

Det nordiska samarbetet

Inom Norden sker samarbete i narkotikafrågor främst inom Nordiska

ämbetsmannakommittén for narkotikafrågor. Kommittén, som är en tvär-

facklig och tvärsektoriell expertgrupp, sammanträder två gånger om året.

Nordiska ministerrådet har också inrättat en grupp for de narkotikaansva-

riga ministrarna. Ett första möte med dessa hölls i anslutning till Nor-

diska rådets möte i Helsingfors i november 1997. I maj 1998 hölls ett

andra möte i Stockholm. I detta deltog också de baltiska staterna.

Ämbetsmannakommittén har till huvudsaklig uppgift att följa miss-

bruksutvecklingen, samordna och följa utvecklingsarbetet när det gäller

prevention, vård och behandling, samarbeta och utbyta erfarenhet kring

lagstiftning och rättstillämpning samt samordna internationella insatser.

Det nordiska samarbetet mellan tull och polis i narkotikafrågor sker i

den s.k. PTN-gruppen (polis- och tullsamarbete om narkotika). Till följd

av en samarbetsöverenskommelse år 1982 beslutar de nordiska rikspolis-

cheferna och generaltulldirektörema eller motsvarande om stationering

av nordiska polissambandsmän. Det innebär att en svensk sambandsman

arbetar med ärenden som även berör övriga nordiska länder och vice

versa.

Från det svenska tullverket finns sambandsmän stationerade i

Tyskland, Storbritannien, Frankrike, Ryssland, Polen, Lettland och

Danmark. Vidare finns en sambandsman vid Europols narkotikaenhet

(ENE) i Haag. Sambandsmän från den svenska polisen finns for

närvarande i Nederländerna, Grekland med sidoackreditering i Bulgarien,

Polen, Portugal, Ryssland, Ungern samt i Thailand med sidoack-

reditering i Vietnam.

Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning (NAD) har som

huvuduppgift att verka for ett ökat forsknings- och informationssamar-

bete om alkohol- och drogfrågor. Verksamheten inriktas i huvudsak på

den samhällsvetenskapliga forskningen, inklusive socialmedicin och

20

socialpsykiatri. Utöver alkohol och narkotika beaktas även beroende- Skr. 1997/98:172

framkallande läkemedel.

Samarbete mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet

Vid ett toppmöte i Visby i maj 1996 beslutade regeringscheferna i Öster-

sjöområdet på svenskt initiativ att tillsätta en särskild aktionsgrupp mot

organiserad brottslighet. Gruppen fick i uppdrag att utarbeta åtgärder och

omedelbart påbörja genomförandet av dessa och andra konkreta förslag

för att förstärka det regionala samarbetet. Aktionsgruppen redovisade sin

rapport vid regeringschefernas möte i Riga i januari 1998. Gruppens

mandat förlängdes för år 1998. En operativ kommitté bildas, bestående

av företrädare för operativa och brottsbekämpande myndigheter i regio-

nen. Sverige har sedan starten svarat för ordförandeskap och sekretariat.

Övrigt internationellt samarbete

Är 1990 bildades Dublingruppen av EG:s dåvarande medlemsländer samt

USA, Japan, Sverige, Kanada och Australien; samtliga huvudbidragsgi-

vare till FN:s narkotikakontrollprogram UNDCP. Sedan år 1992 är också

Norge medlem. Även UNDCP är medlem i gruppen, som finns i ett fem-

tiotal länder i världen, främst u-länder. Dess syfte är att öka informa-

tionsutbytet och samordningen av narkotikainsatser i de berörda län-

derna. Sverige är under perioden 1998-1999 ordförande i den regionala

Dublingruppen för Afrika.

Sverige deltar vidare i ett västeuropeiskt forskningssamarbete, COST,

inom vars ram man samordnar nationella forskningsprojekt rörande ut-

värdering av insatser mot drogmissbruk. Universitetet i Stockholm svarar

för den svenska samordningen. Statens institutionsstyrelse deltar som

svensk partner i ett europeiskt projekt där behandling utvärderas.

Stärkt internationellt engagemang

Sveriges internationella narkotikapolitiska engagemang berör många

olika områden och sker i olika sammanslutningar. För att insatserna, som

är relativt tidskrävande, skall ge optimal effekt krävs genomtänkta över-

väganden beträffande prioriteringar och inriktning samt i vilka samman-

hang och av vilka departement de lämpligen bör drivas. Därtill kommer

behov av ställningstagande till strategier och samordningsinsatser som

måste ske inför Sveriges ordförandeskap i EU år 2001. En översyn av det

internationella arbetet i narkotikafrågor i syfte att utveckla strategier och

stärka samordningen har därför inletts inom ramen för SAMNARK. En

viktig uppgift för den narkotikakommission som nyligen tillkallats är att

lägga förslag som kan förstärka Sveriges internationella insatser samt ge

möjligheter till ökat internationellt genomslag för en restriktiv narkotika-

politik.

21

Lokal mobilisering

Skr. 1997/98:172

Sammanfattning

Kommuner och landsting har en nyckelroll såväl i utveckling av det

förebyggande arbetet som vad gäller metoder för rehabilitering och

samverkan med andra huvudmän. Narkotikakommissionen har i upp-

drag att utvärdera och föreslå åtgärder för att effektivisera och stärka

det drogförebyggande arbetet. I en utredning inom Socialdeparte-

mentet har statsbidragsgivningen till frivilligorganisationema setts

över.

Inledning

Det är på lokal nivå som narkotikapolitikens trovärdighet prövas. Politi-

kens förverkligande förutsätter enighet kring målen och djupt förankrat

lokalt engagemang - i politiska församlingar, föreningsliv, bostadsområ-

den, skola och arbetsliv. Här spelar kommuner, landsting och organisa-

tioner en nyckelroll. Kommunerna och landstingen har egna vitala intres-

sen i att bekämpa ett utbrett narkotikamissbruk. Det handlar både om att

höja livskvaliteten hos de egna medborgarna och att genom offensiva

satsningar på förebyggande insatser i vid mening på sikt kunna hålla till-

baka stora kostnader för vård och omsorg. Ett ambitiöst drogpreventivt

arbete pågår också på många håll i landet, en del med ekonomiskt stöd

från Folkhälsoinstitutet. Här bör särskilt nämnas insatser för att öka kun-

skapen om och motståndet till droger bland unga människor, bl.a. inom

ramen för skolornas ANT-undervisning. Också riktade insatser till män-

niskor i riskzonen att utveckla ett missbruk och beroende är härvid cent-

rala.

Det är angeläget att utveckla formerna för hur det drogförebyggande

arbetet i kommuner och landsting kan utvecklas och stödjas, samtidigt

som det bör påbörjas ett arbete med att utveckla metodiken för hur nar-

kotikapolitiska effekter av beslut som vid första anblick inte har någon

sådan effekt kan värderas. Den narkotikakommission som nyligen har

tillkallas har bl.a. i uppgift att göra en översyn av det förebyggande ar-

betets omfattning, inriktning, organisation, utvärdering och finansierings

samt att lämna förslag till hur arbetet kan effektiviseras och förbättras.

Kommission skall i sina överväganden särskilt beakta det stöd som Folk-

hälsoinstitutet samt i förekommande fall Kommittén för brottsförebyg-

gande arbete fördelar till drogförebyggande arbete.

Stöd till frivilligorganisationema

Frivilligorganisationema är en synnerligen viktig kraft, såväl vad gäller

förebyggande insatser i vid betydelse som att stödja och hjälpa aktiva

missbrukare tillbaka till ett liv utan droger. Insatser inom narkotikaområ-

det sker dels inom ramen för flera nykterhetsorganisationers arbete, dels

22

inom klient- och länkrörelsen och s.k. självhjälpsorganisationer. Många

organisationer uppbär statligt stöd för sin verksamhet, medan andra låter

den finansieras helt via frivilliga bidrag. Till den senare kategorien hör

bl.a. NA (Narcotics Anonymous), som har en väl utbyggd självhjälps-

verksamhet i hela landet.

I syfte att stimulera organisationer med statligt stöd att utveckla och

förnya sina verksamhetsformer har det skett en översyn av det statliga

stödet till vissa nykterhetsorganisationer och vissa andra organisationer

verksamma inom det sociala området. Utredningen, som avslutade sitt

arbete i februari 1998, konstaterar bl.a. att inte mindre än sex instanser är

inblandade i fördelningen av ekonomiskt stöd till frivilligorganisatio-

nema och att dessa ställer olika krav och villkor på organisationerna för

att bidrag skall utgå. Utredningen föreslår att en myndighet - Socialsty-

relsen - skall svara för bidragshanteringen och att det som stöd för den

skall finnas en förordning som ger samma grund för alla de aktuella

organisationernas ansökningar och återrapporteringar. För att följa och

påverka utvecklingen av det nya bidragssystemet föreslås ett råd,

bestående av berörda frivilligorganisationer, inrättas. Vidare föreslås att

Folkhälsoinstitutet skall höras innan beslut om bidrag meddelas, för att

den förebyggande aspekten inte skall komma i skymundan.

8 Förebyggande insatser och rehabilitering

Sammanfattning

En översyn över myndighetsstrukturen inom alkohol- och narkotika-

området har inletts, i syfte att stärka statens ansvar för bl.a. uppfölj-

ning, utveckling och tillsyn inom det alkohol- och narkotikapolitiska

fältet. Socialstyrelsen kommer på regeringens uppdrag att utveckla ett

system som gör det möjligt att kontinuerligt följa utvecklingen inom

missbrukarvården. I syfte att utveckla drogforskningen pågår arbetet

med att tillskapa ett alkohol- och narkotikaforskningsinstitut.

Inledning

Narkotikafrågan spänner över ett brett falt. I den möts en rad skilda poli-

tikområden, under olika myndigheters ansvarsområden. Tull och polis

har tillsammans med socialtjänsten och hälso- och sjukvården, förutom

ett förebyggande ansvar, ett direkt operativt ansvar vad gäller att be-

gränsa tillgång till och efterfrågan på narkotika. Andra viktiga fora är

skolan och arbetslivet samt ett stort antal organisationer som på frivillig

bas bedriver en omfattande och omistlig verksamhet för att förebygga

missbruk och rehabilitera missbrukare samt stödja närstående till miss-

brukare.

Myndigheterna inom rättsväsendet lyder under regeringen medan soci-

altjänsten, hälso- och sjukvården samt skolan är kommunala angelägen-

Skr. 1997/98:172

23

heter. Regeringens styrning av dessa sker genom lagstiftning och övrig Skr. 1997/98:172

normgivning samt via statsbudgeten. Ansvaret for tillsyn, uppföljning

och utvärdering vilar på Socialstyrelsen vad gäller socialtjänsten och

hälso- och sjukvården samt på Skolverket vad gäller skolan. Under rege-

ringen finns också Folkhälsoinstitutet, med uppdrag bl.a. att stödja lokalt

förebyggande arbete samt Statens institutionsstyrelse som ansvarar för

tvångsvården av vuxna missbrukare samt en del av ungdomsvården.

Sammantaget innebär den rådande ordningen att regeringen i anslagsgiv-

ning, regleringsbrev och med särskilda uppdrag har möjlighet att direkt

styra myndigheter under sig. Endast indirekt, via uppdrag till Socialsty-

relsen, Folkhälsoinstitutet och Statens institutionsstyrelse samt via stats-

bidrag - och givetvis lagstiftning - kan dock regeringen påverka ut-

vecklingen av prevention, vård och behandling.

Förebyggande insatser

Folkhälsoinstitutet har inom ramen för sitt uppdrag att förebygga sjuk-

dom och annan ohälsa ett särskilt ansvar för alkohol- och narkotikapre-

ventionen. År 1994 gavs institutet i uppdrag av regeringen att förstärka

detta arbete. Syftet var att öka motståndet mot narkotikabruket genom en

rad insatser inom olika områden. Offensiven, som genomfördes i sam-

arbete med bland annat kommuner och frivilliga organisationer, hade en

utpräglat preventiv inriktning.

För förebyggande insatser i projektform disponerar Folkhälsoinstitutet

medel som bl.a. organisationer och kommuner kan söka för att främja

utvecklingen inom området. Syftet med stödet är att stimulera utveckling

av metoder som förebygger alkohol- och narkotikamissbruk samt att ge

organisationer och myndigheter möjlighet att förverkliga idéer om före-

byggande insatser utifrån lokala behov. År 1996 fördelades bidrag till

189 drogförebyggande projekt. År 1997 disponerade institutet 40 miljo-

ner kronor extra för samma ändamål, utöver de utvecklingsmedel som

finns i myndighetens ordinarie budget. Institutet har under år 1998 drygt

100 lokala projekt igång i organisationslivet. Gemensamt för dessa är att

de bygger på nya, men ändå utvärderade metoder som sätter in droger i

ett livsstilssammanhang. Därtill kommer ett 50-tal projekt av liknande

karaktär som far stöd under två eller tre år. Institutet stöder också forsk-

ning inom området.

Droginformation som preventiv insats är ett delat ansvar i samhället.

En viktig del av insatserna äger rum inom ramen for skolans ANT-un-

dervisning (Alkohol Narkotika Tobak), varigenom kunskap om droger

förmedlas. Det är vanligt att skolorna anlitar utifrån kommande före-

läsare med kunskap om ämnet. Poliser och f.d. missbrukare är inte ovan-

liga i sammanhanget.

Skolverket har nyligen fått regeringens uppdrag att ansvara for en spe-

ciell satsning på kompetensutveckling for rektorer och andra skolledare. I

satsningen ingår bl.a. skolans uppgift vad gäller arbetet mot droger.

24

Rehabilitering av missbrukare

Skr. 1997/98:172

Kommunerna har ett grundläggande ansvar för att förebygga och ingripa

mot missbruk. Ansvaret för rehabiliteringen av missbrukare vilar främst

på socialtjänsten och landstinget. Socialtjänsten ansvarar för den lång-

siktiga rehabiliteringen och andra stöd och hjälpinsatser medan sjukvår-

den främst svarar för avgiftning och vård till personer med psykiska

komplikationer till följd av missbruk.

Staten är sedan år 1993, då Statens institutionsstyrelse inrättades, hu-

vudman för den del av missbrukarvården som sker utan den enskildes

samtycke. Institutionsstyrelsen har driftsansvar för 15 institutioner för

vuxna som vårdas med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare

i vissa fall (LVM) samt 33 institutioner enligt 12 § lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Tvångsvården är den

enda form av missbrukarvård som bedrivs med statligt huvudmannaskap.

För övrig vård är kommuner, landsting eller privata vårdgivare huvud-

man.

Kraftig utbyggnad under 1980-talet

Under hotet av en aids-epidemi bland injektionsmissbrukare i mitten av

1980-talet skedde en kraftig utbyggnad och förstärkning av missbrukar-

vården. I det följande berörs endast verksamhet för vuxna missbrukare.

Fram till år 1991 hade närmare 400 nya platser tillskapats, många med

statliga medel som förmedlades av Socialstyrelsen i satsningen Offensiv

narkomanvård. Till detta kom också utökade resurser till en specialiserad

öppen narkomanvård, avgiftning, platser inom tvångsvården m.m. Kul-

men nåddes år 1991, då antalet vårdplatser vid 438 behandlingshem upp-

gick till drygt 8 200, varav knappt 7 000 för frivillig vård och resterande

för tvångsvård. Därefter har en marginell nedgång skett i antalet vård-

platser i frivilligvården medan det däremot har gjorts kraftiga nedskär-

ningar i vårdplatser i tvångsvården. Den 1 januari 1998 fanns 343 vård-

platser fördelade på 15 institutioner i tvångsvården, vilket är en minsk-

ning med omkring 1 000 platser sedan början av 1990-talet. Anledningen

till det är vikande efterfrågan på sådan vård.

Minskad beläggning under 1990-talet

Med undantag av tvångsvården har det således endast skett marginella

förändringar av antalet vårdplatser. Däremot har beläggningen vid hem-

men minskat. Särskilt tydliga är förändringarna som ovan nämnts inom

tvångsvården, men de kan också märkas inom den frivilliga vården. Den

31 december 1989, då antalet tvångsvårdade var som högst fanns knappt

750 personer intagna för vård utan eget samtycke enligt LVM. Vid

samma tidpunkt år 1996 hade antalet mer än halverats. Inom den frivil-

liga vården minskade beläggningen under samma tidsperiod från om-

kring 4 300 år 1986 till drygt 3 000 år 1996.

25

Öppenvården får allt större betydelse

Den ovan relaterade utvecklingen har ett nära samband med att kommu-

nerna under senare år medvetet har styrt över missbrukarvården från

dygnet-runtvård i behandlingshem till öppna vårdformer på hemmaplan.

Omläggningen av statsbidraget till missbrukarvården år 1986 stödde en

sådan utveckling. Utvecklingen vad gäller insatser och antal vårdenheter

inom öppenvården avspeglas dock inte i den officiella statistiken. Social-

styrelsen fann i en kartläggning år 1997 att det totala antalet platser i

strukturerade verksamheter för vård och behandling eller skyddat boende

för missbrukare i kommunernas öppenvård år 1996 uppgick till omkring

8 000 platser. Motsvarande antal platser i behandlingshem och familje-

vård var cirka 7 000. Av de uppskattningsvis 54 000 vårdinsatser som

totalt gjordes i landet bestod mer än hälften i öppenvårdsinsatser.

Kostnader för missbrukarvården

Årligen redovisade totalkostnader för missbrukarvården saknas. Enligt en

enkät som Socialstyrelsen gjorde för åren 1993 och 1994 uppskattades

missbrukarvårdens totala kostnader ha ökat mellan åren 1993 och 1994

med 5,3 procent räknat i fasta priser. Kostnaden för dygnet-runtvård vid

behandlingshem utgör den största enskilda utgiftsposten med 54 procent

av samtliga kostnader år 1994. Kommunernas kostnader för den speciali-

serade öppna missbrukarvården utgjorde 17,5 procent av samtliga kost-

nader år 1994 men var samtidigt den del som hade ökat kraftigast jämfört

med år 1993. I beräkningarna ingår endast kommunernas kostnader och

således inte de kostnader som faller på staten och landstingen. I Social-

styrelsens uppföljning av undersökningen år 1996 var kommunernas

kostnader för missbrukarvården omkring 2,5 miljarder, vilket var ungefär

lika mycket som vid undersökningen två år tidigare. Socialstyrelsens

samlade bedömning av utvecklingen mellan år 1993 och 1996 är att det

inte har skett någon allmän neddragning av resurser och insatser för

vuxna missbrukare, trots ekonomiska nedskärningar och kraftigt ökade

socialbidragskostnader. Enskilda kommuner kan dock avvika från detta

mönster.

Stöd till utveckling av missbrukarvården

Socialstyrelsen ansvarar för den nationella tillsynen av vård och behand-

lingsinsatser medan länsstyrelsen svarar för tillsynen på individnivå. På

Socialstyrelsen vilar också ansvar för utveckling, utbildning, uppföljning

och utvärdering på nationell nivå av socialtjänsten, varav insatser mot

missbruk är en del.

Socialstyrelsen fick år 1986 regeringens uppdrag att utveckla narko-

manvården inom ramen för vad som kallades Offensiv narkomanvård.

Bakgrunden var den aids-epidemi som i mitten av 1980-talet hotade in-

jektionsmissbrukama. Målet skulle vara att nå alla intravenösa missbru-

kare för provtagning, avgiftning och behandling. För stöd till utveckling

Skr. 1997/98:172

26

av verksamhet i kommuner, organisationer, stiftelser m.m. har Socialsty- Skr. 1997/98:172

relsen årligen disponerat 23,5 miljoner kronor. Socialstyrelsen fick år

1993 nya direktiv för arbetet med Offensiv narkomanvård. Dessa innebar

bl.a. en fortsatt satsning på utveckling inom framför allt den öppna vår-

den avseende motivationsarbete, behandlingsplanering och omhänderta-

gande av de mest utsatta grupperna såsom psykiskt störda och hiv-smit-

tade missbrukare.

Socialstyrelsen konstaterade i sin redovisning till regeringen hösten

1997 att det primära målet med Offensiv narkomanvård i princip är upp-

fyllt. Ytterst få missbrukare smittas idag med hiv genom sitt missbruk.

Socialstyrelsen föreslog därför att statens stöd till narkomanvårdens ut-

veckling i fortsättningen skall inlemmas i det stöd som Socialstyrelsen

förmedlar för utvecklingsinsatser inom socialtjänsten. Styrelsen konstate-

rar vidare att utvecklingsmedlen har haft en positiv betydelse för me-

todutveckling och förnyelsearbetet inom området samtidigt som man

noterar att verksamhet som byggs upp med projektmedel har en tendens

att upphöra så snart projektmedel inte längre utgår. Vad gäller det fort-

satta utvecklingsarbetet inom narkomanvården betonade Socialstyrelsen

särskilt behovet att uppmärksamma sambandet mellan narkotikamissbruk

och arbetslöshet, fattigdom och social marginalisering samt att samban-

det mellan alkohol- och narkotikamissbruk har blivit allt tydligare under

senare år.

Sedan år 1995 förfogar länsstyrelserna över 50 miljoner kronor årligen

för utveckling av alkohol- och narkotikaförebyggande öppenvårdsinsat-

ser. Socialstyrelsen har i uppdrag att inom ramen för en beredningsgrupp

med representanter från länsstyrelserna, Statens institutionsstyrelse och

Svenska kommunförbundet planera och styra den allmänna inriktningen

av utvecklingsarbetet samt följa upp och utvärdera de verksamheter som

kommer till stånd.

Motstridiga budskap om utveckling av vården

Vården av missbrukare har sammantaget undergått stora förändringar de

senaste tio åren. Uppgifter om vad utvecklingen har inneburit är dock

motstridiga och bilden svårfangad. Medan somliga hävdar att det har

skett en regelrätt nedrustning av vården påstår andra att det främst är

fråga om en omstrukturering av insatserna, från institutionsvård till

öppenvård och från tvångsvård till frivillig vård, samt en övergång till

nya former för rehabilitering. Utvecklingen speglas dock inte tillräckligt

väl i den offentliga statistiken, som också - av naturliga skäl - dras med

eftersläpningar i rapporteringen. Socialstyrelsen kommer därför på rege-

ringens uppdrag att utveckla ett system som gör det möjligt att kontinu-

erligt följa förändringar som sker i vården, såväl kvantitativt som kvali-

tativt. Uppdraget skall rapporteras den 1 januari 1999.

27

Metadonunderhållsbehandling Skr. 1997/98:172

Den vägledande principen för narkotikabekämpning är att samhällets

samlade insatser skall ge ett tydligt och entydigt budskap om att all icke-

medicinsk användning av narkotika är oacceptabel. Vissa verksamheter

som är inriktade mot att minska skadorna av ett pågående missbruk sna-

rare än att stoppa missbruket kan anses stå i strid med denna princip. I

Sverige kan metadon användas för behandling av heroinmissbrukare som

utan framgång prövat annan behandling. Metadonbehandling kan endast

ges vid enheter inom allmänpsykiatrin i Uppsala, Stockholm, Lund och

Malmö till högst 600 personer. Programmen är strikt kontrollerade enligt

regler som har beslutats av Socialstyrelsen. För att komma i fråga för

underhållsbehandling med metadon skall patienten enligt Socialstyrel-

sens föreskrifter ha

• minst fyraårigt dokumenterat intravenöst opiatmissbruk,

• prövat drogfri behandling,

• fyllt 20 år,

• uppgifter som visar att avancerat sidomissbruk inte föreligger samt

• en acceptabel valfrihetssituation (inte vara anhållen, häktad, dömd till

eller intagen i fängelse).

Enligt en undersökning av Socialstyrelsen år 1997 begår missbrukare

som är inskrivna i metadonprogram avsevärt färre brott och vistas mindre

i sjukhusvård jämfört med tiden före inskrivningen. Även i övrigt uppnår

patienterna en förbättrad social situation.

Program för utbyte av sprutor och kanyler

Idén att förse injektionsmissbrukare med rena sprutor för att de skall

kunna undvika hiv och andra blodbuma infektioner är kontroversiell.

Sprututbytesprogram har kritiserats av motståndare för att ge dubbla bud-

skap till narkomanerna genom att dessa förses med verktyg för att kunna

fortsätta med ett kriminaliserat narkotikamissbruk. Tillskyndama å sin

sida hävdar samhällets ansvar att förebygga livsfarliga sjukdomar som

aids och att rena sprutor är ett effektivt sätt att göra det bland injektions-

missbrukare. I flera andra europeiska länder förekommer en relativt om-

fattande verksamhet med utdelning av rena sprutor.

I Sverige pågår i begränsad omfattning två program för utbyte av

sprutor. Det är i Malmö, med Malmö kommun som huvudman samt

Lund, med Malmöhus läns landsting som huvudman. Verksamheten har

utvärderats av Socialstyrelsen som föreslog att sprututbyten skall kunna

ske inom ramen för den enskilde läkarens vårdansvar.

I regeringens skrivelse till riksdagen om utbytesverksamhet med rena

sprutor till narkotikamissbrukare (skr. 1995/96:1) angavs att en fortsatt

verksamhet i allt väsentligt skulle ske i enlighet med de regler som gällt

för försöksperioden. Detta innebär bl.a. att sprututbyte endast skall fa

tillämpas inom ramen för särskilda program och i samverkan med

socialtjänsten.

Översyn av myndighetsstrukturen på Socialdepartementets område

Många myndigheter är som framgår engagerade i narkotikafrågan på det

statliga området. Antalet ökar ytterligare om man därtill lägger myndig-

heter med ansvar för frågor inom alkoholområdet. För tillsyn, uppfölj-

ning, kontroll, utveckling, tillståndsgivning m.m. inom hela drogområdet

- således inte operativ verksamhet - återfinns mer än en handfull myn-

digheter. Som exempel härpå kan, förutom Socialstyrelsen och Folkhäl-

soinstitutet, nämnas Alkoholinspektionen, Läkemedelsverket och länssty-

relserna. Därtill kommer C AN, som på Folkhälsoinstitutets uppdrag,

kontinuerligt följer alkohol- och narkotikautvecklingen i landet. Sam-

mantaget tenderar den rådande ordningen att leda till splittring och dub-

belarbete samt bristande effektivitet och samordning. Styrningen av

myndigheterna försvåras, varvid politikområdet som sådant kan riskera

att försvagas.

Inom Socialdepartementet har mot den bakgrunden ett arbete med att

se över myndighetsstrukturen inom alkohol- och narkotikaområdet in-

letts. Siktet är inställt på att tillskapa en organisation som mer effektivt

och slagkraftigt än idag kan ta ett samlat grepp om alkohol- och narko-

tikapolitiska frågor. Regeringen har ambitionen att återkomma med ett

förslag till riksdagen våren 1999.

Skr. 1997/98:172

9 En aktiv och modem kriminalpolitik

Sammanfattning

Narkotikabekämpning är ett av de högst prioriterade målen för krimi-

nalpolitiken. Rättsväsendet har en central roll i detta arbete. Åtgärder

har vidtagits för att effektivisera arbetet inom berörda myndigheter.

Extra resurser tillförs också rättsväsendet för att det skall kunna svara

mot de mål som samhället har ställt upp. En rad förändringar av lag-

stiftningen har genomförts eller kommer att genomföras i syfte att

skapa effektivare verktyg för bekämpningen av bl.a. narkotikabrott.

Inledning

Missbruk av narkotika är en starkt bidragande orsak till förekomsten av

brott och otrygghet i samhället. Förutom att själva hanteringen av narko-

tika utgör brott tillskapar såväl missbruket som den illegala hanteringen

av narkotika en grogrund för kriminalitet. En stor del av den s.k. var-

dagsbrottsligheten, till vilken bl.a. inbrott, biltillgrepp och butiksstölder

hör, kan antas vara relaterad till narkotikamissbruk. Den illegala handeln

med narkotika leder dessutom till våldsbrottslighet i form av uppgörelser

i den undre världen och riskerar genom sina betydande inkomstmöjlig-

heter utgöra bas för utvecklingen av internationell organiserad brottslig-

het.

29

Förekomsten av narkotika i samhället utgör således ett direkt hinder Skr. 1997/98:172

mot att uppnå kriminalpolitikens yttersta mål, att minska brottsligheten

och öka tryggheten. En av de viktigaste beståndsdelarna i kriminalpoliti-

ken är därför att bekämpa narkotikabrottslighet och att i övrigt minska

såväl tillgång som efterfrågan på narkotika. I stort sett samtliga åtgärder

som vidtas inom kriminalpolitiken är därför relevant for bekämpningen

av narkotika i samhället.

Av central betydelse for narkotikabekämpningen är att rättsväsendets

myndigheter kan fungera på ett effektivt sätt. Omorganisationen av polis-

och åklagarväsendet som inleddes för några år sedan har haft detta som

främsta mål. Inriktningen på närpolisverksamhet är en viktig del av om-

organisationen och har direkt betydelse for att långsiktigt kunna angripa

narkotikaproblematiken. Vidare är tullens insatser for att förhindra att

narkotika fors in i landet mycket betydelsefulla. En modem kriminalvård

inriktad på rehabilitering är också ett viktigt instrument för att minska

förekomsten av narkotika i samhället.

För att rättsväsendet skall kunna fullgöra sina uppgifter måste tillräck-

liga resurser tillföras. I 1998 års ekonomiska vårproposition föreslår

regeringen att rättsväsendet, utöver tidigare beslutade förstärkningar, till-

delas ytterligare 750 miljoner kronor fördelat på en treårsperiod. Huvud-

delen av dessa kommer att tillföras polisen.

För att nå resultat i sitt arbete måste rättsväsendet ha tillgång till effek-

tiva verktyg i form av modem lagstiftning. En rad reformer med detta

syfte har redan genomförts eller är på väg att genomföras. Det är bl.a.

fråga om att skapa tillräckliga möjligheter att använda tvångsmedel när

detta behövs, att ge polisen möjlighet att använda datorer i sin underrät-

telseverksamhet, skärpta regler for droger i trafiken m.m.

Rättsväsendet kan dock aldrig ensamt klara uppgiften att förebygga

och bekämpa brott. Därför måste också enskilda, kommuner, organisa-

tioner och näringsidkare engageras i arbetet med att förebygga brott och

skapa trygghet i samhället. Detta kan bl.a. ske genom spridning av goda

exempel och genom att det skapas förutsättningar för samverkan mellan

berörda organ. Regeringen antog år 1996 ett nationellt brottsförebyg-

gande program med denna inriktning. Arbetet med att genomföra pro-

grammet fortgår.

Insatser av polisen

Polisens insatser mot narkotika och narkotikarelaterad brottslighet sker

på internationell, nationell och lokal nivå. Samverkan mellan olika myn-

digheter och organisationer utgör en viktig del av arbetet. Inriktningen

har traditionellt varit att genom information och utbildning samt opera-

tiva insatser bekämpa tillgången på narkotika. På senare år har också en

effektivare förebyggande, och på annat sätt efterfrågedämpande verk-

samhet, kommit till stånd. En strategi med ökad samverkan mellan polis,

tull, åklagare, kriminalvård samt socialtjänst och skola m.fl. har utveck-

lats.

30

Vid samtliga polismyndigheter finns en eller flera polismän som helt Skr. 1997/98:172

eller delvis arbetar med information och utbildning om narkotika och

narkotikarelaterad brottslighet. Verksamheten riktar sig bl.a. till egen och

samverkande myndigheters personal, skolungdomar, föräldrar, företag,

lärare och andra som arbetar med ungdomar.

Polisens arbete kan på många sätt användas i förebyggande syfte. Ett

exempel på det är den skärpta lagstiftningen mot eget bruk av narkotika

som trädde i kraft den 1 juli 1993. Med stöd av denna lagstiftning far

polisen ta urin- eller blodprov på den som är skäligen misstänkt för att

bruka narkotika. Flera polismyndigheter har rapporterat att provtagning-

arna lett till att missbrukare upptäcks på ett tidigt stadium och att rehabi-

literande åtgärder därför har kunnat sättas in medan prognosen varit god.

I den genomgripande organisationsförändring som pågår inom den lo-

kala polisorganisationen spelar närpolisverksamheten en mycket viktig

roll. Med närpolis menas att polisen organiseras i lokalt förankrade en-

heter som på ett problemorienterat sätt arbetar med förebyggande insatser

och vardagsbrottslighet. Det problemorienterade arbetssättet, som för

övrigt skall gälla all polisverksamhet, går ut på att angripa de grundläg-

gande problemen så att man därigenom om möjligt kan undvika att

samma problem återkommer. Arbetet bedrivs ofta i samverkan med

andra myndigheter och organisationer.

Rikskriminalpolisen och narkotikarotlama vid länskriminalavdelning-

ama ägnar sig i huvudsak åt att bekämpa grova narkotikabrott, varvid

rikskriminalpolisen även har huvudansvar för kriminalunderrättelseverk-

samheten samt ärenden med internationell anknytning. Härtill kommer

det löpande arbete med att upptäcka och avslöja narkotikabrottslighet på

detaljhandelsnivå som bedrivs vid de lokala polismyndigheterna.

Finanspolisen, som tillhör Rikskriminalpolisens huvudenhet för krimi-

nalunderrättelsetjänst, inrättades år 1993 för att ta emot anmälningar om

misstänkt penningtvätt. När en anmälan kommer in till finanspolisen re-

gistreras ärendet varefter ett visst utrednings- och analysarbete företas.

Om finanspolisen finner att det kan röra sig om penningtvätt lämnas

ärendet vidare till en annan polisenhet eller till åklagare. Finanspolisen

gör inga egna brottsutredningar, men biträder vid behov den fortsatta

utredningen.

Gränsbevakning och tullsamarbete

Det svenska medlemskapet i EU har inneburit en ökning av det interna-

tionella utbytet av information mellan tullmyndigheterna. Generaltull-

styrelsen har inrättat en central underrättelsefunktion och sådana enheter

har även byggts upp vid alla regionala myndigheter. Tullens narkotika-

beslag har ökat betydligt de senaste två åren och ligger nu på en högre

nivå än före EU-inträdet. Enligt tullverkets beräkning uppgår gatuvärdet

på beslagtagen narkotika under år 1997 till nästan 120 miljoner kronor.

Tullens underrättelseverksamhet får allt större betydelse när det gäller

att ingripa mot grövre och organiserad narkotikasmuggling. Tullen har

sedan år 1996 möjlighet att i sitt arbete med narkotikabekämpningen ta

31

del av transportföretags - t.ex. flygbolags - uppgifter om medföljande Skr. 1997/98:172

passagerare, varor och fordon. Syftet är att effektivare kunna rikta kon-

troller mot personer som kan misstänkas smuggla narkotika. Vidare be-

slutade riksdagen i december 1997 om en ny lag som ger tullen möjlighet

att effektivare bearbeta inkommande information om t.ex. misstänkt nar-

kotikasmuggling med hjälp av datoriserade underrättelse och spanings-

register.

Vid tullverket infördes år 1987 Narkotikatipset 112 som är ett system

för allmänheten att lämna tips om misstänkt narkotikasmuggling eller

narkotikabrottslighet. Sedan år 1991 är systemet gemensamt för tull och

polis. Allmänheten har ringt 32 000 samtal sedan starten och information

från allmänheten har vid 275 tillfallen medverkat till att narkotika be-

slagtagits.

Tullverket har tillsammans med framför allt polisväsendet en omfat-

tande informations- och utbildningsverksamhet i narkotikafrågor riktad

till allmänheten (skolelever, föreningar, näringslivsorganisationer, före-

tag m.fl.). Särskilda resurspersoner från varje tullregion har utbildats och

utbildas fortlöpande och är sedan verksamma på området.

Till det förebyggande arbetet hör också tullverkets samverkansavtal

med näringslivet, s.k. MoU (Memorandum of Understanding). General-

tullstyrelsen har slutit samverkansavtal med ett flertal organisationer

inom trafik- och kommunikationssektorn, som Sveriges Redareförbund,

SAS, expressgodsföretag, Sveriges hamnförbund, Svenska Åkeriförbun-

det, Allmänflygföreningar m.fl. I samarbetskonceptet ingår att experter

från tullverket informerar och undervisar om bl.a. narkotika i allmänhet,

om smuggling och smugglingsvägar samt om hur företag skyddar sig

från att bli utnyttjade av narkotikasmugglare.

Insatser inom kriminalvården

En stor andel av kriminalvårdens klienter är narkotikamissbrukare. Insat-

ser för att bekämpa narkotikamissbruket har därför en framskjuten plats

inom kriminalvården. Narkotikabekämpningen inom kriminalvården är

också ett viktigt led i det brottsförebyggande arbetet.

I anstalterna erbjuds särskilda behandlingsprogram för intagna som är

villiga att genomgå behandling mot sitt missbruk. För den grupp intagna

som inte har uttryckt en sådan vilja erbjuds särskilda motvationsprogram

i syfte att motivera dem att påbörja en behandling. Det finns vidare en

möjlighet att placera intagna som inte är narkotikamissbrukare på sär-

skilda avdelningar för att undvika att de utsätts för påverkan att inleda ett

missbruk. Omfattande kontrollåtgärder genomförs i syfte att hålla an-

stalter och häkten fria från narkotika. Åtgärderna innefattar bl.a. urin-

provskontroller och genomsökning av de intagnas bostadsrum och andra

lokaler.

Inom frivården pågår också en utveckling av program som syftar till att

verka för att narkotikamissbruket hos de dömda minskar. Samverkan

sker med andra myndigheter och organisationer. År 1988 infördes påfölj-

den skyddstillsyn med särskild behandlingsplan, s.k. kontraktsvård. Den

32

dömde skall lämna sitt samtycke till vården enligt behandlingsplanen. Skr. 1997/98:172

Om behandlingen avbryts kan ärendet tas upp i domstol på nytt och fäng-

elsestraff dömas ut. Är 1997 meddelades drygt 1 200 kontraktsvårds-

domar. Drogmissbrukare har inom ramen för ett fängelsestraff möjlighet

att få avtjäna en del av straffet i behandling utanför anstalten enligt

34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. År 1997 påbörjades

omkring 600 sådana behandlingar.

Kriminalvården har utvecklat statistik och andra informationskällor för

att kunna bedöma narkotikasituationen och vilka insatser som görs för att

bekämpa narkotikan. Utvecklingen och förändringar på området kommer

att redovisas årligen i publikationen Kriminalvårdens redovisning om

drogsituationen (KROD).

Förbättrade frigivningsförberedelser leder till minskad risk för återfall

Kriminalvården arbetar aktivt för att motivera de dömda till en långsiktig

behandling mot narkotikamissbruk. Det är av största betydelse att be-

handling som påbörjats under verkställigheten kan fortsätta efter avtjänat

straff. Det krävs därför också att andra myndigheter deltar aktivt i arbetet

med att skapa förutsättningar för en bra frigivningssituation. Även i

övrigt är det väsentligt att förberedelserna för frigivning av den som varit

intagen i kriminalvårdsanstalt förbereds väl för att motverka återfall i

brott.

Regeringen har uppdragit åt Brottsförebyggande rådet att i samverkan

med Kriminalvårdsstyrelsen kartlägga vilka insatser som görs från såväl

kriminalvårdens som andra myndigheters sida i samband med och efter

de intagnas frigivning från anstalt för att den intagne skall ha bostad, ar-

bete, utbildning, behandling för missbruk och försörjning vid frigiv-

ningen. Kartläggningen skall redovisas senast den 1 augusti 1998. På

grundval av kartläggningen kommer regeringen att överväga vilka åtgär-

der som är nödvändiga för att förbättra frigivningssituationen.

Arbetsmetoder inom rättsväsendet

En viktigt uppgift för polisens narkotikaarbete är att försvåra tillgänglig-

heten av narkotika på detaljhandelsnivå genom s.k. stömingsverksamhet.

I sådan verksamhet ingår användningen av olika tvångsmedel. Polisrätts-

utredningen har i sitt betänkande Tvångsmedel (SOU 1995:47) föreslagit

vissa ändringar som gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning för att

precisera polisens möjligheter att använda relevanta tvångsmedel vid

narkotikabrott. Utredningen föreslår omfattande förändringar vad gäller

förutsättningarna för när en kroppsbesiktning får utföras. Frågorna bereds

för närvarande inom Regeringskansliet med sikte på en lagrådsremiss

under hösten 1998.

En arman fråga av betydelse i tullens och polisens narkotikabekämp-

ning rör användningen av särskilda spaningsmetoder. Inom Justitiede-

partementet har nyligen gjorts en översyn och analys av behovet av an-

vändningen av dolda spaningsmetoder, som hemlig teknisk avlyssning

33

(buggning). Samtidigt undersöks möjligheterna att utvidga användnings- Skr. 1997/98:172

området för hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hem-

lig teleövervakning.

Vidare behöver regler och system för polisens kvalificerade utred-

ningsarbete vid grova narkotikabrott anpassas till brottsutvecklingen och

tekniska framsteg. Registerutredningen har i delbetänkandet Kriminal-

underrättelseregister, DNA-register (SOU 1996:35) föreslagit att Riks-

polisstyrelsen och de polismyndigheter som leds av länspolismästare

skall få föra kriminalunderrättelseregister, dvs. analysregister, informa-

tionsregister och DNA-register med hjälp av ADB utan särskilt tillstånd

av Datainspektionen. En proposition överlämnades under våren 1998 till

riksdagen (prop. 1997/98:).

Tullens roll i narkotikabekämpningen är att vid gränserna stoppa nar-

kotikan och på så sätt förhindra spridning av narkotika inne i landet. En

översyn av lagen (1960:418) om straff för varusmugglingslagen och dess

bestämmelser om straff för bl.a. narkotikasmuggling pågår inom Finans-

departementet. Den beräknas vara slutförd hösten 1998.

Påföljd för drograttjylleri

Drograttfylleriutredningen har i betänkandet Droger i trafiken (SOU

1996:125) analyserat vilka problem som är förenade med den nuvarande

lagstiftningen och lämnat förslag till åtgärder, avsedda att medföra en

effektivare bekämpning av drograttfylleribrott. En lagrådsremiss förbe-

reds för att kunna avlämnas till riksdagen under hösten 1998.

Kontroll av syntetiska droger

I syfte att förbättra kontrollen av nya syntetiska droger har inom Social-

departementet utarbetats ett förslag som bl.a. innebär en utvidgning av

narkotikadefinitionen i narkotikastrafflagen (1968:64). Syftet är att defi-

nitionen bättre skall täcka alla de varor som kan anses som narkotika.

Uttrycket "euforiserande effekter" föreslås införas som ett alternativt

rekvisit, vilket bör kunna bidra till ett snabbare utrednings- och besluts-

förfarande vad gäller ny syntetisk narkotika än vad som är fallet idag.

Förslaget omfattar också en ny lag om förbud mot vissa hälsofarliga va-

ror, för att möjliggöra ingripande mot nya hälsofarliga missbruksmedel

där nuvarande regler är otillräckliga. En proposition förväntas överläm-

nas till riksdagen under sommaren 1998.

Skärpta regler om penningtvätt samt om förverkande av vinning för brott

Penningtvättutredningen har studerat problemen kring penningtvätt och i

sitt betänkande Bekämpande av penningtvätt (SOU 1997:36) lämnat för-

slag till åtgärder. Utredningen föreslår en skärpning av reglerna i flera

hänseenden. Ett förslag är s.k. frysning, vilket gör det möjligt att fördröja

en transaktion i högst två dygn medan ett annat förslag innebär rapporte-

34

ringsplikt för den som till eller från Sverige för ut eller in mer än Skr. 1997/98:172

50 000 kr. En lagrådsremiss planeras till hösten 1998.

I syfte att utreda frågor om förverkande av vinning av brott har en ut-

redning (Dir. 1997:48) tillsatts. Utredaren skall, mot bakgrund av ut-

vecklingen i fråga om ekonomisk och annan grov organiserad brottslig-

het, särskilt narkotikabrottslighet, undersöka om dagens förverkande-

regler är tillräckliga för att kunna ingripa mot denna brottslighet på ett

effektivt sätt. Uppdraget avser hela kedjan i förverkandeförfarandet, från

spaning och utredning till verkställande av beslut om förverkande. I utre-

darens uppdrag ingår också att studera vissa speciella frågor, bl.a. möj-

ligheterna att förverka vissa slag av tillbehör vid hantering av narkotika,

främst pipor som används för att röka cannabis eller annan narkotika.

Arbetet skall slutredovisas före utgången av mars 1999.

10 Politisk samordning

Sammanfattning

Regeringens narkotikapolitiska insatser samordnas inom SAMNARK.

SAMNARK:s roll skall stärkas och förtydligas. SAMNARK vidgas

genom att också Utbildnings- och Inrikesdepartementen samt Stats-

rådsberedningen ingår i gruppen. För samordning på myndighetsnivå

finns inom Socialdepartementet en nationell ledningsgrupp för alko-

hol- och narkotikaförebyggande insatser. Socialministern tog våren

1997 över ordförandeskapet för gruppen. För alkohol- och narkotika-

politiska åtgärder disponerar regeringen 30 miljoner kronor.

Inledning

Socialministern är inom regeringen huvudansvarig för de narkotikapoli-

tiska frågorna. Frågorna berör också i hög grad Justitiedepartementet

som ansvarar för bl.a. strafflagstiftningen och myndigheterna inom rätts-

väsendet samt Finansdepartementet som huvudman för tullverket. Också

Utrikesdepartementet handhar frågor med bäring på narkotikafrågan,

främst vad gäller Sveriges internationella engagemang. För samordning

av regeringens narkotikapolitiska insatser inrättades år 1984 arbetsgrup-

pen SAMNARK. SAMNARK:s uppgift är främst att verka för en förbätt-

rad samordning av regeringens insatser och kontinuerligt föreslå åtgärder

i syfte att effektivisera kampen mot narkotikan. I SAMNARK ingår an-

svariga enhetschefer från Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet,

Socialdepartementet och Finansdepartementet. Företrädaren för Social-

departementet är ordförande.

35

Stärkt roll for SAMNARK

Skr. 1997/98:172

Narkotikapolitiska frågor griper in i många sektorer i samhället. Såväl

centrala myndigheter som ett flertal kommunala och landstingskommu-

nala organ berörs mer eller mindre direkt i sina respektive verksamheter

av olika aspekter av narkotikafrågan. Samtidigt bärs en viktig - och väx-

ande - del av engagemang och kamratstöd upp av enskilda och organisa-

tioner. På regeringen vilar ansvaret för lagstiftning, normgivning och

fördelning av resurser.

Samordningen inom regeringen åvilar även fortsättningsvis SAM-

NARK. För att bredda basen för narkotikapolitiska insatser bör emeller-

tid Statsrådsberedningen och samtliga departement som direkt eller indi-

rekt hanterar frågor av betydelse ha inflytande i SAMNARK. Det innebär

att också Statsrådsberedningen, Utbildnings- och Inrikesdepartementen

bör medverka i SAMNARK:s arbete då frågor som faller inom eller har

beröring med dessa departements ansvarsområden behandlas i SAM-

NARK.

Den politiska styrningen av SAMNARK bör samtidigt stärkas, efter-

som narkotikafrågan har en viktig politisk aspekt. Detta kommer att ske

genom att ordförandeskapet i SAMNARK övertas av statssekreteraren i

Socialdepartementet, med ansvarig enhetschef på Socialdepartementet

som vice ordförande. SAMNARK: s ursprungliga uppdrag - att verka för

en förbättrad samordning av regeringens olika insatser och kontinuerligt

föreslå åtgärder i syfte att effektivisera kampen mot narkotikan - fram-

står fortfarande som ändamålsenligt. Förhållningssättet skall vara pro-

blemorienterat. Berörda myndigheter skall engageras utifrån deras re-

spektive uppdrag och kompetens för att medverka i utarbetande av för-

slag till konkreta åtgärder.

Departementsövergripande verksamhetsplan för narkotikapolitiken

Som ett led i strävandena att stärka politiken inom området och öka sam-

ordningen har inom SAMNARK utarbetats en gemensam verksamhets-

plan för regeringens narkotikapolitik. I verksamhetsplanen, som omfattar

insatser år 1998, redovisas departementsvis åtgärder som har någon nar-

kotikapolitisk betydelse. SAMNARK kommer med utgångspunkt i den

modell som ligger till grund för 1998 års verksamhetsplan att fortsätta att

utveckla metoderna för departementsövergripande verksamhetsplanering.

Nationell ledningsgrupp för stärkt samordning

I juni 1994 gav regeringen Folkhälsoinstitutet i uppdrag att sammankalla

en nationell ledningsgrupp i syfte att samordna ett förstärkt alkohol- och

drogförebyggande arbete. Anledningen var det då förestående EU-inträ-

det. Ledningsgruppens viktigaste uppgift var att arbeta fram en nationell

handlingsplan med såväl en långsiktig strategi som ett konkret åt-

gärdsprogram för det nationella alkohol- och drogförebyggande arbetet.

36

I syfte att markera drogfrågans höga politiska prioritet tog socialmi- Skr. 1997/98:172

nistem våren 1997 över ordförandeskapet for ledningsgruppen. Samtidigt

vidgades gruppen till att omfatta samtliga myndighetschefer med ansvar i

någon del for drogpreventiva frågor. I gruppen ingår också för-

bundsdirektörerna för Kommun- och Landstingsförbunden, en landshöv-

ding samt företrädare för berörda departement. Ett särskilt sekretariat har

inrättats inom Socialdepartementet för att biträda ledningsgruppen. Led-

ningsgruppen sammanträder fyra gånger om året.

Ledningsgruppen huvuduppgift är att bygga upp och samordna ett

långsiktigt alkohol- och narkotikaförebyggande arbete. Ledningsgruppen

skall fortlöpande följa, stämma av och samordna de olika insatser av na-

tionell karaktär som olika statliga eller andra aktörer har att fullgöra samt

stimulera och stödja en lokal och regional mobilisering för ökade insatser

inom det alkohol- och drogförebyggande arbetet, inte bara på myndig-

hetsnivå utan också inom den ideella sektorn.

I syfte att pröva nya metoder för att stärka unga människors vilja och

förmåga att avstå från narkotika och skjuta upp alkoholdebuten har led-

ningsgruppen möjlighet att ta initiativ till projekt av nationellt intresse.

De projekt som har initierats utgår ifrån att inställningen till droger är en

fråga om livsstil och värderingar. En annan gemensam utgångspunkt är

att aktivt söka engagera ungdomarna själva och utgå ifrån deras egna

erfarenheter och uppfattningar. Regeringen disponerar årligen 30 miljo-

ner kronor för alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder att användas bl.a.

i detta arbete.

Ett sådant initiativ är projektet MotståndsKraft, som drivs med

Svenska Kommunförbundet som huvudman. Inom projektet, som star-

tade hösten 1997, engageras ungdomar, antingen som ALU-projekt eller

på helt ideell bas, för att stödja yngre kamrater i valet av en drogfri livs-

stil. Projektet skall dokumenteras och utvärderas efter att ha prövats un-

der två år i ett 25-tal kommuner. Målet är att MotståndsKraft på sikt skall

finnas i samtliga landets kommuner .

I syfte att öka kunskapen hos ungdomar i arbetslivet om hur alkohol

och narkotika påverkar individen och arbetsplatsen, bl.a. vad gäller sä-

kerhet och den egna hälsan genomförs ett projekt i samarbete med Riks-

alna (samarbetsorgan mellan arbetsmarknadens parter). Också detta pro-

jekt syftar till att stödja och stärka ungdomarnas vilja och förmåga att

hjälpa och stötta varandra samt att ha beredskap för "tidig upptäckt" på

arbetsplatserna.

I ett skoldistrikt i Sundsvall pågår ett försök med att utveckla en lokal

modell för att mobilisera och aktivera "närsamhället" med skolan som

motor. Projektet som kallas Bygg in det i väggarna syftar till att utveckla

policies, gemensam syn på och konkreta handlingsplaner för att före-

bygga att ungdomar använder droger. Erfarenheterna från Sundsvall skall

dokumenteras och utvärderas för att senare kunna spridas som idégivare

och inspiratör för det drogpreventiva arbetet i andra skolor.

Ledningsgruppen har också tagit initiativ till ett alkohol- och narkoti-

kapolitiskt forum på Internet. Det vänder sig främst till yngre tonåringar

samt deras föräldrar och lärare med information och kommunikation om

alkohol och narkotika, värderingsövningar, spel, diskussioner m.m.

37

Målet är att påverka ungdomarnas attityder och värderingar genom ökad Skr. 1997/98:172

kunskap samt att stödja dem i valet av en drogfri livsstil. Ett annat syfte

är att utgöra motvikt till drogliberala budskap på Internet. Webb-sidan

skall vara i drift vid höstterminens början år 1998.

Till nationella ledningsgruppen finns en ungdomsgrupp knuten. Grup-

pen, som består av 10-12 ungdomar mellan 18 och 25 år, fungerar som

referensgrupp och idégivare till ledningsgruppen. Ungdomsgruppen an-

ordnade på ledningsgruppens uppdrag i maj 1998 en mycket uppskattad

konferens med omkring 700 deltagare om lokalt drogförebyggande ar-

bete, med ungdomar som främsta målgrupp.

11 En kommission för översyn och förstärkning

av narkotikapolitiken

Sammanfattning

Omfattande satsningar har gjorts de senaste 15-20 åren i syfte att be-

gränsa narkotikans utbredning i samhället. Det gäller såväl lagstift-

ning och arbetsmetoder inom rättsväsendet som utveckling av vården

och det förebyggande arbetet. I syfte att göra en samlad översyn och

värdering av vidtagna åtgärder har regeringen beslutat att tillkallat en

narkotikakommission. Kommissionen, som skall redovisa sitt uppdrag

före utgången av år 2000 skall lämna förslag till effektivisering av

narkotikapolitiken, bl.a. genom förbättrad samordning av åtgärder på

området.

Behov av samlad översyn

En samlad översyn av rättsväsendets förutsättningar for hantering av nar-

kotikaarbetet, av opinionsbildning och internationella frågor gjordes år

1983 av narkotikakommissionen (dir. 1982:100, SOU 1984:13). Sam-

hället har därefter genomgått stora förändringar, vilket också påverkat

narkotikasituationen. Andelen ungdomar som någon gång har prövat

narkotika har ökat sedan de mycket låga noteringarna under 1980-talets

mitt. Det finns också tecken som pekar i riktning mot en ökning av det

tunga missbruket. Internationaliseringen har medfört en ökad rörlighet

över gränserna samtidigt som drogerna, missbruksmönstren och inställ-

ningen till narkotika har förändrats. Det är också troligt att en växande

ungdomsarbetslöshet under 1990-talet och tecken på en ökad segregering

i samhället har bidragit till utvecklingen. Samtidigt har det skett omfat-

tande förändringar av lagstiftningen inom området, av tullens och poli-

sens metoder for att hålla tillbaka tillgången på narkotika samt av insatser

for att förebygga missbruk och rehabilitera missbrukare.

Mot den bakgrunden har regeringen bedömt att det finns behov av en

sammanhållen översyn och utvärdering av narkotikapolitiska insatser

sedan narkotikakommissionen avslutade sitt arbete år 1984. En kommis-

38

sion har därför tillkallats med huvuduppgift att lägga fram förslag för att Skr. 1997/98:172

på lång sikt skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifie-

rade insatser mot narkotikamissbruket (dir. 1998:18). Uppdraget omfattar

såväl insatser för att förebygga narkotikamissbruk och rehabilitera miss-

brukare som rättsväsendets och tullens arbete med narkotikabekämp-

ningen. Kommissionen skall i sitt arbete utgå ifrån den restriktiva grund-

syn som präglar svensk narkotikapolitik samt att insatser mot narkotika

skall bygga på en balans mellan åtgärder för att minska efterfrågan och

tillgången på narkotika. Målet att på sikt skapa ett narkotikafritt samhälle

skall ligga fast.

Kommissionens uppdrag

Kommissionen skall särskilt ha till uppgift att

1. föreslå förbättringar av metoder och system för att öka kunskapen om

och analysen av narkotikautvecklingen, samt föreslå hur det samlade

resultatet av samhällets insatser i förhållande till målet om ett narko-

tikafritt samhälle skall kunna mätas,

2. utvärdera och föreslå åtgärder för att stärka och effektivisera det drog-

förebyggande arbetet,

3. analysera utvecklingen av missbrukarvårdens och kriminalvårdens

behandlingsprogram, värdera dess resultat och effekter i förhållande

till insatta resurser samt föreslå åtgärder för att stärka rehabiliteringen

av missbrukare, bl.a. genom förbättrad samverkan mellan olika hu-

vudmän och aktörer,

4. utvärdera och lägga fram förslag vad gäller omfattning och inriktning

av statens stöd till missbrukarvården och brottsförebyggande insatser

som gäller narkotikarelaterad brottslighet,

5. analysera behovet av förändringar av rättsväsendets arbetsmetoder

samt straffrättslig och straffprocessuell lagstiftning,

6. utifrån en översyn och sammanställning av den forskning som bedrivs

inom narkotikaområdet föreslå hur forskningen kan stimuleras, för-

stärkas och organiseras samt peka ut särskilt angelägna men hittills

eftersatta forskningsområden,

7. utforma strategier för riktade informationsinsatser och för opinions-

bildning samt lämna förslag på samhällets stöd till detta.

Kommissionens arbete skall vara brett upplagt. Den består av ordförande

och högst fem ledamöter samt ett sekretariat. Tre referensgrupper är

knutna till kommissionen, varav en parlamentarisk, en vetenskapligt ori-

enterad och en med representation från berörda myndigheter. Övrig

kompetens och expertkunskap är kommissionen fri att knyta till sig uti-

från behov. Kommissionen skall arbeta utåtriktat och i nära kontakt med

myndigheter, kommuner och organisationer. Kommissionen, som skall

redovisa sitt uppdrag före utgången av år 2000, skall lägga fram förslag

som underlag för fortsatt utveckling av narkotikapolitiken.

39

Socialdepartementet Skr -1997/98:172

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 juni 1998

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden

Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Andersson, Uusmann, Ulvskog,

Lindh, Johansson, Klingvall, Åhnberg, Östros, Engqvist

Föredragande: statsrådet Wallström

Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:172 En narkotikapolitisk redogö-

relse

40