Prop. 1997/98:190

Regeringens skrivelse

1997/98:190

Elektronisk handel

Skr.

1997/98:190

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 23 juli 1998

Ines Uusmann

Marita Ulvskog

(Kommunikationsdepartementet)

Skrivelsens syfte och huvudsakliga innehåll

Syftet med skrivelsen är att ge en sammanhållen översikt över de olika

frågor som berörs av den för närvarande mycket snabba utvecklingen av

elektronisk handel och redogöra för regeringens principiella inställning i

dessa frågor. Avsikten är således inte att i detalj behandla sakfrågor utan

i stället lämna en redogörelse för den aktuella situationen.

I skrivelsens första tre kapitel redovisar regeringen utgångspunkter för

en samlad politik för att främja en global och primärt marknadsledd

elektronisk handel. Här ges även en översiktlig beskrivning av utveck-

lingen av elektronisk handel, dess drivkrafter och möjligheter samt dess

effekter på tillväxt och sysselsättning.

I de avslutande tre kapitlen görs en mer detaljerad genomgång av ut-

förda, pågående och planerade initiativ på de områden där regeringen

anser att staten har sina huvudsakliga uppgifter: att åstadkomma ett

effektivt regelverk, samordnade offentliga aktiviteter så att dessa bidrar

till att främja en snabb utveckling och en bred användning av elektronisk

handel samt att verka för en tillgänglig och säker teknisk infrastruktur.

Regeringens ställningstaganden i enskilda frågor kommer däremot att

utvecklas och lämnas successivt, då det i många frågor finns ett behov av

såväl inhemska som internationella överenskommelser.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 190

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:190

Sammanfattning.........................................................................................3

1 Inledning.................................................................................................5

2 Elektronisk handel för sysselsättning och tillväxt - utgångspunkter för

en samlad politik...............................................................................6

3 Utvecklingen av elektronisk handel.......................................................8

3.1 Omfattning, drivkrafter och möjligheter.....................................9

3.2 Effekter på sysselsättningen......................................................13

3.3 Internationella initiativ för att främja elektronisk handel.........15

4 Ett effektivt regelverk...........................................................................16

4.1 Säkerhet i kommunikationssystemen........................................18

4.1.1 Kryptering och digitala signaturer...........................18

4.1.2 Säkra elektroniska betalningar.................................21

4.2 Klara principer för elektronisk handel......................................23

4.2.1 Personlig integritet och säkerhetsskydd..................23

4.2.2 Allmänt om avtal och köp........................................25

4.2.3 Konsumentskydd.....................................................29

4.2.4 Upphovsrätt och varumärken...................................32

4.3 Neutrala tull- och skatteregler samt bokföringsregler...............35

4.3.1 Skatter......................................................................35

4.3.2 Handelspolitik och tullar..........................................39

4.3.3 Tillämpning av gällande regler om

skatter och tull.........................................................40

4.3.4 Bokföring.................................................................41

5 Samordnade offentliga aktiviteter för att främja elektronisk handel.... 42

6 En tillgänglig och säker teknisk infrastruktur......................................47

6.1 Tillgång till infrastruktur...........................................................48

6.2 Säkerhet i infrastrukturen..........................................................50

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 juli 1998...........54

Sammanfattning skr -1997/98:190

Regeringens utgångspunkter

Regeringen anser att förutsättningar bör skapas for en bred användning

av elektronisk handel i syfte att främja sysselsättning och tillväxt. Ut-

vecklingen bör komma alla grupper och alla delar av landet till del och

eventuella negativa omställningseffekter bör minimeras.

Elektronisk handel är global till sin natur. För att inte fragmentera

marknaden anser regeringen därför att det är angeläget att i största möj-

liga utsträckning nå överenskommelser på global nivå vad avser regler

och villkor för elektronisk handel.

Regeringen anser att utvecklingen av den elektroniska handeln primärt

bör drivas av marknadens aktörer. Detta innebär bl.a. att olika tekniska

tillämpningar främst utvecklas av den privata sektorn. Regleringar bör

tillgripas endast när branschstandarder och avtal inte är tillräckliga åtgär-

der.

Regeringen anser att statens uppgift bör vara att i internationell sam-

verkan och i samspel med näringslivet och andra berörda aktörer såsom

konsumentgrupper verka för

- ett effektivt regelverk,

- samordnade offentliga aktiviteter, t.ex. upphandling och utbildnings-

insatser, samt

- en tillgänglig och säker teknisk infrastruktur så att dessa bidrar till att

främja den elektroniska handeln.

Statens uppgifter

Regelverket

Regeringen eftersträvar ett effektivt regelverk som inte i onödan hindrar

möjligheterna att bedriva elektronisk affärsverksamhet. En rad olika ini-

tiativ har tagits inom rättsområdet:

Kryptering och digitala signaturer

En viktig fråga gäller tilliten till kommunikationssystemen. En översyn

av förutsättningarna för användning av digitala signaturer och kryptering

pågår, varvid frågor rörande kampen mot allvarlig brottslighet, export-

kontrollens framtid och digitala signaturers status måste lösas. Ett om-

fattande internationellt arbete pågår på dessa områden.

Elektroniska pengar

En särskild utredare arbetar med att kartlägga och analysera rättsliga frå-

gor med anknytning till användningen av elektroniska pengar. Omfat-

tande regleringar bör undvikas för att inte hämma den tekniska och Skr. 1997/98:190

marknadsmässiga utvecklingen.

Integritetskydd

En personuppgiftslag har utarbetats som förtydligar hur personuppgifter

far behandlas. Lagen träder i kraft den 24 oktober 1998. Diskussioner

kring integritetsskydd pågår på det internationella planet. Även markna-

dens aktörer måste ta ett ansvar för att integritetsaspektema tillgodoses.

Avtals- och köprätt

Gällande avtals- och köprättsliga regler är i princip tillämpliga även vid

elektronisk handel, men olika typer av bevisproblem kan uppkomma.

Internationella diskussioner om domstols behörighet och tillämplig lag

pågår. En ny lag om tillämplig lag för avtalsförpliktelser trädde i kraft

den 1 juli 1998. Ett omfattande internationellt harmoniseringsarbete på

avtals- och köprättens område pågår också.

Konsumenträtt

Det är av största vikt att konsumenternas rättigheter respekteras vid

elektronisk handel. Regeringen har tagit intitiativ till att på såväl nordisk

som europeisk nivå göra detta till en prioriterad fråga. Regeringen avser

tillsätta en utredning avseende konsumenträttigheter i informationssam-

hället. Även på detta område är det viktigt att marknadens aktörer tar ett

eget ansvar.

Immaterialrätt

Den immaterialrättsliga lagstiftningen måste ge ett fullgott skydd mot

intrång också vid elektronisk handel, dock utan att informationsintresset

får stå tillbaka. Ett förslag till EG-direktiv om harmonisering av vissa

aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssam-

hället diskuteras för närvarande. Ett lagförslag om nya processrättsliga

skyddsåtgärder för att ingripa mot otillåten kopiering av t.ex. datapro-

gram har utarbetats. En utredning har också tillsatts för att se över den

varumärkesrättsliga lagstiftningen.

Skatter, tullar och bokföring

En viktig förutsättning för utvecklingen av handeln är tydliga, förutsäg-

bara och neutrala skatteregler som inte innebär några extra belastningar

på elektronisk handel jämfört med traditionell handel. Arbete pågår för

att nå internationella överenskommelser om principerna för beskattning

och för att finna lösningar på de kontrollproblem som uppstår då handeln

sker elektroniskt. Det handelspolitiska regelverket bör utformas på ett

sådant sätt att den nuvarande friheten och öppenheten för elektronisk

handel bibehålls. En överenskommelse har träffats inom WTO (World Skr. 1997/98:190

Trade Organisation) om att bevara elektroniska överföringar tullfria.

Redovisningskommittén har lämnat ett förslag till ny bokföringslag där

bl.a. den s.k. varannanlänksprincipen föreslås bli avskaffad. Principen

innebär att verifikationer och grundbokföring inte samtidigt får utgöras

av maskinläsbar handling.

Samordnade offentliga aktiviteter

Det är viktigt att offentliga myndigheter och organisationer aktivt bidrar

till utvecklingen av den elektroniska handeln.

Den offentliga förvaltningen bör vara ett föredöme när det gäller att

använda informationsteknik och utveckla elektroniska tjänster som

underlättar kontakterna med medborgare och företag. Fortsatta åtgärder

vidtas för att underlätta offentlig upphandling på elektronisk väg. Rege-

ringen kommer vidare att utarbeta ett handlingsprogram för myndig-

heternas IT-användning.

Insatser görs för att säkerställa en bred kunskap och kompetens hos

hela befolkningen om informationsteknik i allmänhet och elektronisk

handel i synnerhet. Regeringens stora satsningar på informationsteknik i

utbildningssektom bör därför ses som ett led i att främja användningen

av elektronisk handel.

Infrastrukturen

Regeringen eftersträvar en teknisk infrastruktur som är allmänt tillgäng-

lig, har hög kapacitet och uppfyller höga krav på säkerhet.

Tillgången till grundläggande telekommunikationer, inklusive möjlig-

heten till datakommunikation via låghastighetsmodem, är redan god.

Regeringen kommer emellertid att utreda och kartlägga behovet av avan-

cerad infrastruktur i ett regionalpolitiskt perspektiv. Den svenska delen

av Internet har setts över och frågor kring administrationen av domän-

namn m.m. kommer att utredas vidare. Säkerheten i infrastrukturen är en

viktig fråga och arbete pågår bl.a. med att formulera en sammanhållen

strategi för IT-säkerhet.

1 Inledning

Övergången till informations- och kunskapssamhället och den ökade

användningen av informationsteknik skapar en rad möjligheter. Här finns

såväl tillväxtpotential för samhället som helhet och utsikter att nå

bekvämare vardag och bättre liv för den enskilde, som förutsättningar för

att fördjupa demokratin och stärka det svenska näringslivets konkurrens-

kraft.

IT-politiken skall därför leda till att alla grupper i samhället - oavsett Skr. 1997/98:190

kön, ålder, bostadsort eller yrke - skall kunna ta del av och använda den

nya tekniken.

Riksdagen antog år 1996 en övergripande strategi för Sveriges väg in i

informations- och kunskapssamhället (prop. 1995/96:125, bet.

1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282). Huvudinriktningen i den nationella

IT-strategin är att stimulera användningen av informationsteknik på ett

sätt som befrämjar kreativitet, tillväxt och sysselsättning. Inom ramen för

denna strategi prioriteras tre områden i syfte att främja utvecklingen:

rättsordningen, utbildningen och samhällets informationsförsörjning.

Genom Intemets starka framväxt har elektronisk handel och andra

former av elektronisk affärskommunikation kommit att bli ett av de

potentiellt viktigaste användningsområdena för informationsteknik.

Denna utveckling innebär stora möjligheter för svenska konsumenter och

för svenskt näringsliv. Sverige är väl förberett för att ta del av de positiva

effekter utvecklingen medför, bl.a. genom att vara ett av världens ledande

och mest utvecklade länder när det gäller såväl tillgången som använd-

ningen av avancerad informations- och kommunikationsteknik.

I kapitel 2 redovisas regeringens utgångspunkter för en samlad politik

för att främja elektronisk handel. I kapitel 3 ges en översikt över utveck-

lingen av elektronisk handel och en diskussion förs kring handelns driv-

krafter och möjligheter samt dess effekter på sysselsättningen. I kapitel 4

görs en genomgång av regelverk som kan komma att påverka den elek-

troniska handeln. I kapitel 5 finns en redogörelse över offentliga aktivi-

teter i form av upphandling, utbildningsinsatser m.m. för att främja elek-

tronisk handel. I kapitel 6 behandlas den tekniska infrastrukturen.

2 Elektronisk handel för sysselsättning och

tillväxt - utgångspunkter för en samlad

politik

Expansionen av den elektroniska handeln ger upphov till många över-

väganden inom en rad olika områden och den berör ett stort antal

regelverk. Därför finns ett behov av att ta ett sammanhållet grepp om

samtliga områden som berörs. Fragmenterade initiativ kan leda till att

de positiva effekterna av den elektroniska handeln uteblir eller i värsta

fall utgör ett hinder för utvecklingen.

Förutom att på nationell nivå främja tillgången till infrastruktur,

höja kompetensen och skapa ett stabilt och i största möjliga mån tek-

nikneutralt regelverk är regeringens långsiktiga mål att i internatio-

nellt samarbete undanröja eventuella hinder för framväxten av elek-

tronisk handel.

Elektronisk handel har under de allra senaste åren vuxit fram som ett av Skr. 1997/98:190

de potentiellt mest betydelsefulla användningsområdena för de modema

informations- och kommunikationsteknikerna.

Kommunikationen över de elektroniska näten skapar nya affärsmöjlig-

heter, vilket verkar som en drivkraft för att utveckla företagandet både i

nya och redan etablerade verksamheter och branscher.

Konsumenter far genom elektronisk handel ökade möjligheter att

skaffa sig information om varor och tjänster och välja ur ett större utbud.

Den offentliga sektom kan öka sin interna och externa effektivitet

genom en ökad offentlig upphandling på elektronisk väg och genom en

anpassning av myndigheternas informationssystem till den modema tek-

niken. Regeringen anser att den offentliga förvaltningen bör vara ett

föredöme när det gäller användningen av informationsteknik och utveck-

lingen av elektroniska tjänster som underlättar kontakterna med medbor-

gare och företag. Den offentliga sektom kan på detta sätt bidra till att

förbättra förutsättningarna för och påskynda utbredningen av elektronisk

handel.

Utgångspunkter och ställningstaganden

Regeringens initiativ och ställningstaganden för att främja elektronisk

handel har tre grundläggande förutsättningar.

För det första är elektronisk handel global. Det är därför angeläget att i

största möjliga utsträckning nå överenskommelser på global nivå vad

avser regler och villkor för elektronisk handel. För det andra är elektro-

nisk handel i huvudsak marknadsstyrd och skall så förbli. För det tredje

bör lagar och regler utformas så att de underlättar utvecklingen av den

elektroniska handeln. Regelverken bör i största möjliga utsträckning vara

neutrala i förhållande till den teknik som används.

Staten har ett ansvar för att främja den elektroniska handeln genom att

anpassa regelverken samt sprida information och i övrigt stimulera

användningen av informationstekniken i syfte att främja tillväxt i

näringslivet och samtidigt skydda enskilda konsumenter. En kontinuerlig

dialog om utvecklingen av den elektroniska handeln med både näringsliv

och konsumentorganisationer är av dessa skäl en viktig del i regeringens

arbete. Som en konsekvens av ovanstående utgångspunkter anser rege-

ringen följande:

- Regleringar bör tillgripas endast när branschstandarder och avtal inte

är tillräckliga åtgärder. De regler som gäller vid traditionell handel

torde dock i huvudsak kunna tillämpas även vid elektronisk handel.

- Tydliga och neutrala skatteregler som inte innebär några extra belast-

ningar på elektronisk handel jämfört med traditionell handel är en

viktig förutsättning för utvecklingen av den elektroniska handeln.

Utgångspunkten skall vara att elektronisk handel skattemässigt skall

behandlas på samma sätt som traditionell handel. Det krävs även

regler som är tydliga och lätta att tillämpa for att de som är skyldiga Skr. 1997/98:190

att betala en viss skatt på ett enkelt sätt skall kunna göra detta.

- Det är angeläget att vara uppmärksam på de eventuella negativa

effekter handeln kan medföra. Exempel på detta är strukturföränd-

ringar som kan innebära problem för företag eller enskilda, bristande

respekt för konsumenters rättigheter och minskade skatteintäkter då

skattebasens rörlighet ökar och kontrollmöjligheterna för skatte- och

tullmyndigheter försvåras.

Det är först när fler människor far tillgång till den nya informations-

inffastrukturen och faktiska möjligheter att använda den som det verkliga

genombrottet för elektronisk handel av varor och tjänster kommer att ske.

(Med informationsinfrastruktur avses här den fysiska infrastrukturen i

form av kablar, växlar, antenner etc.) Det handlar här mycket om att

ändra attityder och beteenden. Regeringen anser därför att en breddad IT-

användning är en förutsättning för att stimulera utvecklingen av elektro-

nisk handel.

Staten har som uppgift att aktivt se till att kunskapen om informa-

tionstekniken i allmänhet och elektronisk handel i synnerhet kommer så

många som möjligt till del. Regeringen verkar för att detta uppnås bl.a.

genom utbildnings- och informationsinsatser samt genom att främja

elektronisk handel inom den offentliga verksamheten.

Regeringen anser det slutligen viktigt att följa informationsteknikens

utveckling och influenser på samhället. Därför har regeringen tillsatt en

ny IT-kommission (dir. 1998:04), som bl.a. fatt i uppdrag att analysera

informationsteknikens påverkan på samhällsutvecklingen i stort.

3 Utvecklingen av elektronisk handel

Den elektroniska handeln kan i ett långsiktigt perspektiv komma att

stimulera arbetsmarknaden i en positiv riktning. Det finns emellertid

faktorer som kan innebära att sysselsättningen minskar i vissa sekto-

rer. I dagsläget är det svårt att med säkerhet veta vilka effekter struk-

turomvandlingen kommer att fa. Elektronisk handel för dock med sig

stora möjligheter till tillväxt för svenska företag, inte minst små och

medelstora företag. Steget från hemmamarknaden till en expansion

via en global marknad är numera inom räckhåll för allt fler företag.

Den sammanlagda långsiktiga effekten för sysselsättningen och för ett

effektivt resursutnyttjande är därför troligen positiv.

Elektronisk handel är inget entydigt begrepp. Det kommer av det eng-

elska ”electronic commerce”. ”Commerce” har emellertid en vidare

betydelse än ordet handel vilket snarast motsvaras av ”trade”. Vissa väl-

jer därför att i stället tala om elektronisk affärsverksamhet eller elektro-

nisk affärskommunikation.

I denna skrivelse används begreppet elektronisk handel. Begreppet ges Skr. 1997/98:190

en vid innebörd och inbegriper alla situationer där två parter utväxlar

affärsinformation via olika former av telekommunikation och där minst

en part har ett ekonomiskt intresse av kommunikationen.

3.1 Omfattning, drivkrafter och möj ligheter

Vad är elektronisk handel?

Två slags handel

Man brukar skilja mellan två slag av elektronisk handel: direkt elektro-

nisk handel och indirekt elektronisk handel. Det förstnämnda innebär att

hela transaktionen sker över nätet, såväl beställning som betalning och

leverans. Det rör sig då om produkter som finansiella tjänster eller om

sådant som traditionellt anses som varor, t.ex. tidningar och programvara

som kan levereras direkt via nätet. Vid indirekt elektronisk handel

beställs en produkt elektroniskt men betalas och/eller levereras på tradi-

tionell väg.

Distinktionen mellan direkt och indirekt handel är viktig. När den

fysiska varan omvandlas till och distribueras som elektroniska signaler

har det betydelse för uttaget av t.ex. mervärdesskatt och tull om det skall

anses vara frågan om en tjänst eller något annat.

Tre olika aktörer

Det finns tre tänkbara aktörer inom den elektroniska handeln: närings-

livet, privatpersoner och den offentliga sektorn. I dagsläget är det han-

deln mellan företag som är, och kan förväntas bli, den i särklass mest

betydelsefulla.

Konsumenthandeln är ännu i ett tidigt skede, men förväntas uppvisa en

stark tillväxt under de kommande åren i takt med att säkerheten kring

systemen ökar och att allt fler far tillgång till dem.

I handeln mellan näringslivet och den offentliga sektorn finns en stor

potential för exempelvis den offentliga upphandlingen. Den offentliga

sektorn kommer vidare att utveckla elektroniska tjänster t.ex. för att

hämta och lämna blanketter samt för att tillhandahålla information som

underlättar företagens och medborgarnas kontakter med den offentliga

förvaltningen.

Andra former av elektronisk handel

Att handla och bedriva annan affärskommunikation elektroniskt är inget

nytt fenomen. Olika former av elektronisk handel har funnits i många år.

Det gäller i synnerhet användningen av EDI (Electronic Data Inter-

change) mellan framför allt stora företag och organisationer. EDI är ett

elektroniskt utbyte av strukturerad information mellan datorsystem för

automatisk bearbetning utan mänsklig inblandning enligt en överens-

kommen standard. 9

EDI och liknande former av elektronisk utväxling av affärsinformation

förutsätter att aktörerna redan är bekanta med varandra och beredda att

verka i en långsiktig relation med en långt gången integrering av respek-

tive parts datorsystem och i praktiken även adminstrativa och andra pro-

cesser.

Med det öppna Internet och tillämpningen World Wide Web är kom-

munikationsstandarden given. Kontakt kan till jämförelsevis mycket låga

kostnader tas direkt utan föregående affärsmässiga eller andra överlägg-

ningar och överenskommelser.

Detta är huvudskälen till den elektroniska handelns explosionsartade

utveckling på senare tid. Standardiseringen av kommunikationen och de

möjligheter detta medför för företag, privatpersoner och offentlig sektor i

kombination med låga etablerings- och kontaktkostnader ger en enorm

potential åt den elektroniska handeln. Emellertid är följden också en ökad

anonymisering av aktörerna, vilket ställer nya krav på regelverket bl.a.

när det gäller säker identifiering, underskrift, betalning och avtalsvillkor.

Hur omfattande är handeln?

En grundläggande förutsättning for en utbredd användning av elektronisk

handel i Sverige är givetvis att privatpersoner och näringsliv har tillgång

till en väl fungerande informationsinfrastruktur. Sverige ligger i täten när

det gäller användningen av telekommunikation. Tillgången till datorer

ökar kontinuerligt i hela samhället och användningen av Internet uppvi-

sar en kraftig tillväxt.

Utvecklingen sker dock så oerhört snabbt att undersökningar kring

dator- och Intemetanvändning snabbt blir inaktuella. Olika studier

använder också olika metoder m.m. vilket försvårar jämförbarheten. I

fotnot redovisas några undersökningar'.

Givetvis kan dessa skattningar endast betraktas som indikationer på

vilken omfattning handeln kan fa under de närmaste åren. Regeringen

anser att det är angeläget att tillgången till tillförlitlig statistik säkras.

1 1 Mediebarometer 1997, från Nordicom vid Göteborgs universitet framgår att 42 procent

av Sveriges befolkning i åldrarna 9-79 år hade tillgång till persondator i hemmet 1997.

Under 1996 var motsvarande siffra 31 procent. År 1997 hade 17 procent av denna grupp

tillgång till Internet i hemmet, en fördubbling jämfört med 1996. Sifo visar i en undersök-

ning i mars 1998 att var tredje svensk (34 procent) mellan 12 och 79 år använder Internet

någon gång eller oftare per månad (undersökningen är gjord under perioden oktober 1997 -

mars 1998), 27 procent någon gång i veckan och 13 procent använder Internet dagligen.

EG-kommissionen uppger att Internet i dagsläget kan användas i ca 100 länder och att

det aktuella antalet användare är ungefär 100 miljoner. Siffran förutspås öka till 250 miljo-

ner användare år 2000.

Kommissionen refererar till en uppskattning av värdet av den elektroniska handeln

mellan företag år 1997 på ca 7 miljarder ecu vilken förväntas öka till att omfatta ca 300

miljarder ecu år 2002.

En studie av IT-användningen i fem branscher (livsmedels-, maskin- och elektronik-

industri, transporttjänster samt datakonsulter) som Närings- och teknikutvecklingsverket

(Nutek) genomförde i november 1997 visar att totalt ungefär 25 procent av företagen

använder elektronisk handel. Det är de största företagen (500 anställda eller fler) som i

störst utsträckning använder elektronisk handel. En begränsad andel av företagen menar att

elektronisk handel skapat tillgång till nya marknader och kunder.

Skr. 1997/98:190

10

Regeringen har därför givit Statens institut för kommunikationsanalys Skr. 1997/98:190

(SIKA) i uppdrag att under en treårsperiod utreda uppbyggnaden av ett

samlat statistiksystem inom området moderna informations- och kom-

munikationstekniker. En första avrapportering skall ske den

15 september 1998.

Klart är att det finns en stor potential för elektronisk handel via Inter-

net och att det är viktigt att förutsättningarna är sådana att det svenska

näringslivet, de svenska konsumenterna och den offentliga sektorn kan

vara viktiga aktörer på denna marknad.

Till dessa förutsättningar hör en bred användning av den moderna

informations- och kommunikationstekniken. Många studier visar att män

använder Internet oftare än kvinnor, yngre oftare än äldre, att högin-

komsttagare använder nätet oftare än låginkomsttagare och att den

genomsnittlige användaren oftare bor i städerna än på landet.

Det är således angeläget, såväl från ett sysselsättnings- och tillväxt-

perspektiv som från demokratisynpunkt, att bidra till att dessa grupper

kan öka sin kompetens och sitt användande av informationstekniken.

Därför genomför regeringen omfattande satsningar på kunskap och

kompetens.

Vilka är drivkrafterna och möjligheterna för elektronisk handel?

De viktigaste faktorerna bakom den starka tillväxten av elektronisk han-

del har redan nämnts: den tekniska standardiseringen av kommunikatio-

nen, de låga etablerings- och kontaktkostnaderna samt den förbättrade

tillgången till och användningen av informationsinfrastrukturen. Nedan

redogörs för ett antal andra drivkrafter i utvecklingen och de konsekven-

ser dessa kan få.

Effektivitetsvinster och sänkta transaktionskostnader

När en direkt kontakt mellan tillverkare och slutkonsument kan etableras

finns det inte längre samma behov av olika mellanhänder. Detta innebär

att transaktionskostnader, dvs. kostnader för att hantera, söka, använda

och distribuera varor och tjänster reduceras. Möjligheterna till effektivi-

tetsvinster genom elektronisk handel är av samma skäl betydande.

Särskilt tydligt blir detta givetvis vid direkt elektronisk handel då pro-

dukten kan levereras elektroniskt, men även vid indirekt elektronisk han-

del kan betydande besparingar och tidsvinster göras.

På sikt kan emellertid detta innebära att vissa återförsäljarled försvin-

ner eller tvingas att modifiera sin verksamhet och finna nya roller. Om

konsumenterna t.ex. väljer att själva boka sina flygbiljetter på Internet,

göra sina bankaffärer eller beställa vissa livsmedel på nätet riskerar kun-

dunderlaget för den lokala resebyrån, det lokala bankkontoret och den

lokala livsmedelsaffären att minska. De besparingar och effektivitets-

vinster som uppnås måste därför ställas mot en eventuell minskning eller

förlust av lokal traditionell service.

11

Även inom den offentliga sektom kan stora effektivitetsvinster uppnås Skr. 1997/98:190

t.ex. genom en ökad offentlig elektronisk upphandling och genom en

anpassning av myndigheternas tjänster till den modema informations-

infrastrukturen.

Individualisering av varor och tjänster

Vidare innebär den direkta kundkontakten att ett foretag, genom att samla

in information om sina kunders preferenser, i större utsträckning kan

anpassa och skräddarsy varor och tjänster till enskilda konsumenter. Som

exempel kan nämnas möjligheten att fa en elektronisk tidning som endast

innehåller de artiklar som en enskild läsare är intresserad av. Här är det

dock angeläget att vara uppmärksam så att möjligheterna att samla in

detaljerad information om kunder inte missbrukas och utgör ett otillbör-

ligt intrång i den personliga integriteten.

Nya affärsmöjligheter på nya marknader

Handeln över nätet skapar nya affärsmöjligheter och den tekniska

utvecklingen gör att varor och tjänster kan köpas, säljas, marknadsföras

osv. på nya marknadsplatser. Företag - såväl stora som små och medel-

stora - har omedelbar tillgång till den del av världsmarknaden som

omfattas av infrastrukturen till förhållandevis låga kostnader.

Elektronisk handel kan vidare bli en drivkraft för att starta nya företag

vars verksamheter redan från början kan baseras på elektronisk kommu-

nikation. Det kan innebära sänkta kostnader i det inledande skede som

erfarenhetsmässigt är det mest kritiska för ett nytt företag.

Tiden för produktutveckling kan också förkortas genom samarbete

över nätverk och tiden för att fa ut nya produkter på marknaden kan

minskas i de fall produkten kan överföras digitalt.

Större utbud av varor och tjänster

Konsumenter och näringsliv far totalt sett tillgång till ett i det närmaste

oändligt utbud av varor och tjänster samt ökade möjligheter att skaffa sig

information om detta utbud. Avstånden far mindre betydelse och konsu-

menten kan - i synnerhet om det gäller en vara eller tjänst som kan leve-

reras elektroniskt - söka efter det bästa alternativet på världsmarknaden.

Handeln över nätet innebär också att konsumenten kan göra inköp eller

söka information om varor och tjänster när som helst under dygnet. I dag

kan det emellertid vara svårt att hitta rätt på nätet. Informationsflödet är

betydande och sökverktygen inte alltid väl anpassade till den enskildes

behov. Olika typer av tjänster, t.ex. s.k. intelligenta agenter, utvecklas

dock som hjälper konsumenter att hitta rätt information på nätet.

12

Sänkta konsumentpriser? Skr. 1997/98:190

Den ökade konkurrensen på den globala marknaden kommer sannolikt på

sikt att innebära en prispress nedåt. Vissa studier som gjorts av konsu-

menthandeln visar emellertid att priserna for vissa varor på nätet inte är

lägre än i vanliga affärer.

Anledningen till detta anses vara att handeln ännu inte är så omfattande

på nätet och att konsumenterna i dag inte primärt handlar för att det är

billigare utan för att det är bekvämt att handla på nätet. Man kan utföra

sina inköp snabbt och på vilken tid på dygnet som helst. Detta blir då en

service konsumenten är villig att betala för. Då handeln utvecklas är det

emellertid troligt att priserna på vissa varor kommer att sjunka.

3.2 Effekter på sysselsättningen

Utvecklingen av den elektroniska handeln kan komma att fa betydande

effekter för såväl näringslivet som enskilda konsumenter. Av särskilt

intresse är vilka sysselsättningseffekter utvecklingen kommer att leda till.

I ett resonemang kring vilka effekter den elektroniska handeln kan

komma att få, kan det vara svårt att särskilja vilka som härrör från IT-

utvecklingen generellt och vilka som härrör från den mer specifika

utvecklingen av elektronisk handel.

Regeringen menar att ett flertal av de drivkrafter som tidigare nämnts

kan ha en positiv effekt på sysselsättningen.

Nya jobb i nya företag

Den nya tekniken innebär att nya affärsmöjligheter skapas. De företag

som förmår utveckla sin egen verksamhet genom de möjligheter elektro-

nisk handel medför och som på ett tillitsfullt sätt kan tillgodose kunder-

nas behov, kommer att växa sig starkare. Svenska medie- och program-

varuföretag växer snabbt. Vidare skapas en större marknad för distribu-

tions- och transportföretag. Detta kan emellertid leda till negativa effek-

ter ur miljösynpunkt.

För att nya företag skall uppstå och existerande företag växa är det

angeläget att näringsklimatet är gynnsamt och väl anpassat till de förut-

sättningar som såväl de ”traditionella” som de nya företagen har. En situ-

ation där regelverket är bättre anpassat till äldre industriföretag än till

små och medelstora företag, t.ex. nya flexibla tjänsteföretag i löst sam-

mansatta nätverk, bör undvikas.

Den nya tekniken minskar hindren för marknadstillträde. Det räcker i

princip med mycket små investeringar för att etablera ett företag. Via

nätet når man sedan potentiella kunder i hela världen. Omvänt innebär

detta givetvis att svenska konsumenter får möjlighet att handla hos före-

tag runt om i världen och att konkurrensen på den inhemska marknaden

skärps.

13

Ökade möjligheter till distansarbete

Den nya tekniken ökar möjligheterna till distansarbete. Genom att den

enskilde själv far möjlighet att bestämma till vilken plats han eller hon

fysiskt vill förlägga sitt arbete, innebär detta helt nya möjligheter för

glesbygdsområden och for perifert belägna stater som Sverige. En ökad

förekomst av distansarbete och ”distansföretagande” kommer därför

förmodligen att få en positiv effekt på sysselsättningen inte minst ur ett

regionalpolitiskt perspektiv.

Den nya tekniken underlättar nya former för arbetsflöden och arbetets

organisation. Arbete på exempelvis ett projekt kan ske samtidigt vid flera

olika platser i skilda länder utan att arbetskraften fysiskt behöver flytta.

På sikt kommer detta innebära att delar av arbetskraften kommer att bli

mer rörlig. En arbetstagare behöver inte längre flytta från ett land till ett

annat och själva produktionen behöver inte längre vara knuten till ett

land. På så sätt far en arbetstagare hela världen som sin arbetsmarknad.

Det är här angeläget att vara uppmärksam på att det arbetsrättsliga och

arbetsmiljörättsliga regelverket inte urholkas. Regeringen har tillkallat en

särskild utredare som har till uppgift att se över den lagstiftning som

berör distansarbete (dir. 1997:83). Uppdraget skall redovisas senast den

1 september 1998.

Den ökade köpkraft som effektiviseringama medför kan vidare komma

att leda till positiva effekter för samhället som helhet. De pengar en

köpare sparar genom att slippa betala för bl.a. kostsamma mellanled

”försvinner” inte. I stället kan dessa resurser användas till konsumtion

och investeringar och därmed leda till sysselsättning och tillväxt i andra

sektorer i ekonomin.

Strukturförändringar kan innebära färre jobb i vissa sektorer

Det finns emellertid en oro att informationssamhället i allmänhet och

expansionen av den elektroniska handeln i synnerhet kommer att inne-

bära att ett stort antal arbetstillfällen också kan komma att försvinna.

Regeringen menar att det är troligt att en omfattande elektronisk handel

kommer att leda till strukturförändringar inom det svenska näringslivet

liksom till organisationsförändringar i företagen. Konkurrensen på mark-

naden hårdnar och de företag som inte förmår möta denna konkurrens får

svårigheter och riskerar i förlängningen att slås ut.

Vidare sker effektiviseringar inom företag och olika mellanled i distri-

butionskedjan förändras eller försvinner. Det är därför troligt att antalet

arbetstillfällen inom vissa sektorer kommer att minska. Som nämnts ovan

är det troligt att underlaget för lokala leverantörer och butiker minskar

om allt fler väljer att handla via Internet, vilket kan komma att innebära

en minskad lokal service. Detta kan innebära vissa omställningsproblem.

Som exempel kan nämnas bokhandelns situation. Regeringen avser att

noga följa utvecklingen.

Det finns således faktorer som kan komma att innebära att sysselsätt-

ningen minskar i vissa sektorer. Samtidigt visar genomgången ovan att

utvecklingen också innebär stora möjligheter för näringslivet. Det är

Skr. 1997/98:190

14

därför troligt att den långsiktiga nettoeffekten på sysselsättningen är Skr. 1997/98:190

positiv.

Satsningar på kunskap och kompetens är viktiga

Det är viktigt att strukturomvandlingen inte hindras eller fördröjs. Olika

insatser bör i stället vidtas för att underlätta omvandlingen. Det är troligt

att vissa av de nya jobb som skapas är av en annan karaktär och kräver

andra kompetenser än de jobb som försvinner. Många arbeten i informa-

tions- och kunskapssamhället ställer högre krav på kunskap och kompe-

tens. Vidare innebär utvecklingen att kvalificerade arbeten kommer att

lokaliseras till länder som har ett tillräckligt utbud av kvalificerad arbets-

kraft. Därför behövs omfattande satsningar för att höja arbetskraftens

kunskap och kompetens. Detta gör det lättare för de som har arbetat i de

sektorer som minskar att övergå till de expanderande sektorerna i eko-

nomin.

3.3 Internationella initiativ för att främja elektronisk

handel

Det pågår ett intensivt internationellt arbete kring frågor om elektronisk

handel. Den elektroniska handeln är gränsöverskridande och det är därför

av största vikt att nå globala överenskommelser om de regelverk som

påverkar handeln.

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development)

bedriver ett omfattande arbete och har publicerat att flertal rapporter om

elektronisk handel och dess effekter på en rad områden. I oktober 1998

kommer OECD, tillsammans med den kanadensiska regeringen, att

anordna en ministerkonferens i Ottawa på temat ”A Borderless World -

Realising the Potential of Global Electronic Commerce”. Ambitionen vid

konferensen är att nå en överenskommelse om vissa riktlinjer för skatter,

att anta riktlinjer för konsumentskydd i informationssamhället, att nå en

överenskommelse kring s.k. digitala signaturer och att diskutera integri-

tetsskydd. Regeringen stöder denna process.

I världshandelsorganisationen WTO pågår diskussioner kring den

elektroniska handelns effekter på handelspolitiken.

Inom EU bedrivs också ett omfattande arbete kring olika aspekter av

elektronisk handel. Våren 1997 antog kommissionen meddelandet Ett

europeiskt initiativ inom elektronisk handel (KOM(97) 157 slutlig) som

syftar till att ge en sammanhängande politisk ram för framtida gemen-

skapsåtgärder och för att upprätta gemensamma europeiska ståndpunkter

vid internationella förhandlingar. Vidare har kommissionen i februari

1998 antagit meddelandet Globaliseringen och informationssamhället:

behovet av stärkt internationell samordning (KOM(98)50 slutlig). I detta

meddelande föreslår kommissionen en internationell stadga för att

förstärka den internationella samordningen av frågor om elektronisk

handel. Regeringen har i ministerrådet förklarat sig positivt inställd till

kommissionens förslag.

15

Arbete pågår inom EU med ett antal direktiv med anknytning till elek- Skr. 1997/98:190

tronisk handel. Då elektronisk handel direkt berör unionens centrala mål-

sättning, en gemensam marknad för varor och tjänster, finns det anled-

ning att förutse att lagstiftningen på detta område kommer att harmoni-

seras inom unionen så långt den berör gränsöverskridande handel.

För att få en bättre överblick över tillväxten i det nationella regelverket

hos EU:s medlemsstater och för att förhindra att uppkomsten av nya han-

delshinder antog rådet den 29 juni 1998 ett direktiv som innebär att

nationella lagar och föreskrifter som avser informationssamhällets tjäns-

ter skall anmälas till kommissionen innan dessa antas nationellt. Kom-

missionen skall cirkulera förslagen till övriga medlemsstater för kom-

mentarer. Direktivet skall vara genomfört i det nationella regelverket vid

halvårsskiftet 1999.

Även inom FN:s handelsrättskommission (UNCITRAL) och i Världs-

organisationen för den intellektuella äganderätten (WIPO) pågår arbete

med betydelse för elektronisk handel.

Flera enskilda länder har också presenterat initiativ för att främja elek-

tronisk handel. Gemensamt för flera av initiativen är att de framhåller att

utvecklingen i huvudsak bör vara marknadsstyrd samt att den globala

dimensionen och behovet av globala överenskommelser understryks.

4 Ett effektivt regelverk

I syfte att främja utvecklingen och utbredningen av elektronisk handel

bör de relevanta författningarna ses över och, där så behövs, förändras

för att bättre passa till den nya utvecklingen. Målet är att undanröja

eventuella oklarheter samt att se till att de regler som finns inte i onö-

dan hindrar möjligheterna att bedriva elektronisk affärsverksamhet.

De regler som gäller vid traditionell handel torde i huvudsak kunna

tillämpas även vid elektronisk handel. Om nya eller ändrade regler

behövs är utgångspunkten att de, så långt möjligt, skall utgå från gäl-

lande rätt och passa in i befintliga regleringar. Dessutom bör regelver-

ket i största möjliga utsträckning vara neutralt i förhållande till den

teknik som används.

En hög säkerhet är av största vikt för handeln. Det bör också klart

framgå vilka regler som gäller vid transaktioner över näten, t.ex. för

avtal, marknadsföring och beskattning.

Den elektroniska handeln är global. Det är därför angeläget att de

nationella regelverken är i samklang med motsvarande internationella

regelverk. Utan internationella regelverk som stämmer överens kom-

mer de globala möjligheterna inte fullt ut att kunna tas till vara.

Genom tydliga och klara regler gynnas den elektroniska handeln och

Sverige kan ta del av de positiva effekter handeln medför.

Användarna av de globala nätverken måste kunna lita på att säkerheten

är hög. Hög säkerhet vid elektronisk handel innebär främst att kommuni-

16

kation som sker över näten är skyddad från otillbörlig insyn, att medde- Skr. 1997/98:190

landen inte förvanskas och att det är möjligt att vid behov fastställa par-

ternas identitet. Utvecklingen av elektronisk handel är också beroende av

att system utvecklas för att möjliggöra säkra elektroniska betalningar.

Olika affarssituationer ställer olika krav på graden av säkerhet. En

mindre betalning som en konsument gör kräver inte samma säkerhetsnivå

som en överföring av strikt konfidentiella uppgifter mellan två företag

eller en transaktion av en stor summa pengar. Regeringen anser därför att

det är angeläget att olika säkerhetslösningar utvecklas.

En övergång från en pappersbaserad till en digital affärsmiljö ger upp-

hov till olika frågor som rör relationerna mellan dem som kommunicerar

samt förhållandet till tredje man. När vi gör affärer över nätet uppstår

frågor kring vilka regler som gäller, t.ex. vilket lands lag som är tillämp-

lig på avtal och köp, vilket lands domstolar som är behöriga att avgöra

eventuella tvister och vilket lands regler kring marknadsföring och

reklam som är tillämpliga. Detta är inga nya frågeställningar - de aktuali-

seras även vid traditionell kommunikation - men de aktualiseras allt

oftare i takt med den ökade internationaliseringen och genom den elek-

troniska handelns kraftiga expansion.

Med den nya tekniken blir det också svårare att kontrollera utnyttjan-

det av upphovsrättsligt skyddade verk. För varumärken kan en situation

uppstå när två företag i skilda länder har var sitt nationella varumärke

och varumärkena är identiska eller snarlika. Det kan då vara oklart vem

som har rätten till varumärket vid marknadsföring på Internet.

Den elektroniska handeln kan också bl.a. leda till kontrollsvårigheter

för skatte- och tullmyndigheter.

Utvecklingen går mycket snabbt och det finns ett behov av att snabbt

anpassa regelverken till den nya situationen. Regeringen anser att det

givetvis är angeläget att en anpassning sker. Emellertid är det viktigt att

understryka att den elektroniska handeln ännu befinner sig i ett tidigt

utvecklingsskede. Fullgoda beslutsunderlag måste finnas innan eventu-

ella anpassningar av gällande rätt kan genomföras.

Det finns alltid risker vid affärstransaktioner såväl vid affärer över de

elektroniska nätverken som vid traditionella affärer. Ett helt riskfritt sys-

tem existerar inte. Uppgiften här är snarare att skapa ett system som är

tillräckligt säkert, att undanröja eventuella oklarheter och att se till att de

regler som finns inte utgör onödiga hinder för det nya sättet att bedriva

affärsverksamhet.

2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 190

4.1 Säkerhet i kommunikationssystemen Skr. 1997/98:190

4.1.1 Kryptering och digitala signaturer

Elektronisk handel kommer i stor utsträckning att bedrivas mellan

parter som inte är kända for varandra. Metoder för att kryptera och

signera meddelanden kommer att bli allt viktigare. En utgångspunkt

för eventuella åtgärder från regeringens sida är att bidra till att tillit

skapas till kommunikationssystemen.

Användningen av krypteringsteknik ger emellertid anledning till

farhågor som knyter an till såväl kampen mot allvarlig brottslighet

m.m. som frågor om exportkontroll och digitala signaturers status. Ett

arbete pågår såväl i Sverige som internationellt med att väga samman

olika intressen. Bland annat omförhandlas en del av den s.k. Wasse-

naar-överenskommelsen om exportkontroll som rör kryptering. Vi-

dare har ett förslag till EG-direktiv om digitala signaturer presenterats.

Svenska konsumenter och företag är i dag tveksamma till att göra affärer

över öppna nät eftersom de tvivlar på säkerheten på näten. Vågar man

lämna ut känslig information, t.ex. ett kreditkortsnummer?

Elektronisk handel har hittills i allt väsentligt bedrivits i slutna grup-

per. Parterna är därvid kända för varandra. I den kommande handeln över

öppna nät kommer parter i flertalet fall inte att vara kända för varandra.

Kraven på säker identifiering av motparten liksom kraven på skydd mot

insyn i meddelandena kommer därför att växa.

För att uppnå säker elektronisk kommunikation används olika former

av krypteringsteknik. Man brukar skilja på kryptering som görs för att

skydda innehållet i ett meddelande från insyn och kryptering som görs

för att skapa en s.k. digital signatur, med vilken mottagaren dels kan kon-

statera om innehållet i ett meddelande förvanskats, dels kan knyta ett

meddelande till en bestämd avsändare.

Terminologin inom området är fortfarande under utveckling. Den

kryptering som görs för att uppnå insynsskyddet har brukat kallas för

”kryptering” kort och gott, och detta görs också i texten nedan. Man bör

dock hålla i minnet att detta är något missvisande, eftersom krypterings-

tekniken används för såväl insynsskydd som skapandet av en digital sig-

natur.

Ett övergripande intresse från statsmakternas sida i fråga om såväl

kryptering som digitala signaturer är att tillit skapas till kommunikations-

systemen. Skapandet av tillit innebär emellertid inte nödvändigtvis att

omfattande regleringar behövs.

Certifieringsorgan

En viktig roll för att åstadkomma tillit till kommunikationssystemen

kommer de s.k. certifieringsorganen att ha. Dessa är fristående organisa-

tioner som utfärdar s.k. certifikat där uppgifter om bl.a. avsändaren

framgår. Organisationerna går i god för att certifikatet är utformat enligt

18

vissa regler och att meddelandet i övrigt har kunnat signeras eller krypte- Skr. 1997/98:190

ras på ett sätt som står i överensstämmelse med reglerna.

Användare måste kunna lita på certifieringsorganens integritet och

funktionssätt. Vissa grundläggande krav torde därför behöva ställas på

certifieringsorganens struktur och organisation samt på de certifikat som

organen utfärdar.

Digitala signaturer: frågor kring rättsverkan och erkännande av certifikat

En särskild fråga som rör digitala signaturer är i vilken mån dessa kan

ersätta egenhändiga namnteckningar. I en lång rad författningar finns

formkrav, däribland krav på egenhändig underskrift. Om alla dessa för-

fattningar ändrades så att digitala signaturer godtogs, skulle det innebära

lättnader för elektronisk kommunikation i vid mening (speciellt i kontakt

med myndigheter). En generellt verkande reglering som innebär att digi-

tala signaturer godtas i stället för egenhändiga namnteckningar över hela

rättsområdet torde dock inte vara möjlig, mot bakgrund av bl.a. de olika

skälen bakom formkraven. Förändringar får i stället göras författning för

författning.

För digitala signaturer har EG-kommissionen i maj 1998 presenterat

ett förslag till direktiv, KOM(98)297 slutlig. Förslaget syftar till att har-

monisera krav på certifieringsorganens struktur och organisation samt på

de certifikat som organen utfärdar. Detta syftar i sin tur till att certifikat

från organ som uppfyller kraven skall godkännas inom hela EU. Direk-

tivförslaget innehåller också regler som syftar till att jämställa digitala

signaturer med egenhändiga underskrifter.

Vid förhandlingarna i rådet om direktivförslaget bör Sverige verka för

att ömsesidigt erkännande av certifikat åstadkoms inom unionen. Frågor

kring digitala signaturers rättsverkan i förhållande till egenhändiga

underskrifter är emellertid av civil- och förvaltningsrättslig karaktär och

bör därför inte behandlas inom ramen för EG-direktivet.

Civilrättsliga frågor behandlas även inom FN:s handelsrättskommis-

sion, UNCITRAL, som för närvarande arbetar med att ta fram modell-

regler för digitala signaturer. Arbetet är en vidareutveckling av den

modellag om elektronisk handel som antogs år 1996.

Kryptering: frågor kring exportkontroll, brottsbekämpning m.m.

En ökad användning av krypteringsmetoder innebär att olika intressen i

allt högre grad ställs mot varandra. Av betydelse i sammanhanget är t.ex.

att krypteringsprodukter som används för insynsskydd resp, signering är

strategiska produkter med dubbla användningsområden, dvs. de kan

användas för både civilt och militärt bruk. Export av sådana produkter

regleras i svensk lag och i en EG-förordning om varor med dubbla

användningsområden. Det finns också en internationell överenskom-

melse mellan 33 länder (Wassenaar-arrangemanget) avsedd att kontrol-

lera bl.a. krypteringsprodukters spridning.

19

En del av Wassenaar-arrangemanget som rör kryptering löper ut i slu- Skr. 1997/98:190

tet av år 1998 och omförhandlingar har nyligen inletts. Exportkontrollen

motiveras av säkerhets- och försvarspolitiska skäl. Samtidigt bör Sverige

som ett litet land med stort exportberoende kunna dra nytta av en ökad

frihandel globalt där elektronisk kommunikation blir allt vanligare.

Generella undantag från kravet på kontroll och licensgivning för klart

definierade krypteringsprodukter och krypteringsprogram bör därför

eftersträvas i internationella överenskommelser.

En annan fråga som växer i betydelse är att det från brottsbekämp-

ningssynpunkt är viktigt att kunna dekryptera avlyssnad krypterad kom-

munikation. Många moderna krypteringsprodukter är så kraftfulla att

polisen, även om den skulle fånga upp ett krypterat meddelande, saknar

tekniska möjligheter att dekryptera meddelandet utan tillgång till den

krypteringsnyckel som använts. Detta fordrar bl.a. att det skall vara möj-

ligt att under särskilda omständigheter få tillgång till privata krypte-

ringsnycklar.

Även när det gäller möjligheten att få tillgång till krypterade, lagrade

data gör sig liknande synpunkter gällande. Polis-, skatte- och tullmyn-

digheterna har i dag möjlighet att genom olika tvångsåtgärder få åtkomst

till information i såväl pappersform som digital form. Om informationen

är krypterad och myndigheterna inte har tillgång till krypteringsnycklar

kan reglerna om tvångsåtgärder bli verkningslösa.

Frågan om formerna för myndigheters tillgång till privata krypte-

ringssnycklar, t.ex. om system med obligatorisk deponering av sådana

skall skapas, är emellertid omstridd. Flera bedömare anser att en regle-

ring endast skulle träffa de laglydiga. Vidare finns en rädsla för att depo-

nerade nycklar skall komma på avvägar eller kunna missbrukas för t.ex.

industrispionage.

Beredning inom Regeringskansliet

Frågorna om kryptering och digitala signaturer är komplicerade och

utreds alltjämt. Nationellt har arbetet hittills resulterat i Regeringskansli-

ets rapport Kryptopolitik - möjliga svenska handlingslinjer (oktober

1997), och departementspromemorian Digitala signaturer - en teknisk

och juridisk översikt (Ds 1998:14), som publicerades i februari 1998.

Båda publikationerna är i första hand problembeskrivningar. Mer preci-

serade svenska ståndpunkter är under utarbetande.

Det pågår också omfattande diskussioner i internationella forum. Frå-

gor kring kryptering och digitala signaturer diskuteras också inom

OECD. I mars 1997 antogs inom OECD riktlinjer för krypteringspolitik.

Riktlinjerna ger en gemensam referensram för de relevanta begreppen på

området. Vid OECD-konferensen i Ottawa i oktober 1998 kommer också

frågan om digitala signaturer att diskuteras.

Ett samlat förslag till svensk ståndpunkt om användning av kryptering

väntas under innevarande år. En svensk ståndpunkt om digitala signaturer

kommer successivt att tas fram parallellt med att direktivförslaget under

det närmaste året behandlas i ministerrådet.

20

4.1.2

Säkra elektroniska betalningar

Skr. 1997/98:190

I syfte att stimulera den elektroniska handeln är det angeläget att olika

system som möjliggör säkra elektroniska betalningar utvecklas. Detta

är i första hand den privata sektorns ansvar. En särskild utredare

arbetar med att kartlägga och analysera rättsfrågor som uppkommer

vid användning av elektroniska pengar. Arbete pågår samtidigt inom

Europeiska kommissionen med ett direktivforslag om elektroniska

pengar. Omfattande regleringar bör undvikas för att inte hämma den

tekniska utvecklingen.

I takt med att den elektroniska handeln växer, ökar också behovet av

olika former av säkra betalningssystem. Detta gäller såväl för stora aktö-

rer som för den enskilda konsumenten som måste förvissa sig om att

även småbelopp kan debiteras på ett säkert och kostnadseffektivt sätt.

Elektroniska pengar

En ny betalningsform som har utvecklats är betalningar med elektroniska

pengar. Sådana betalningar brukar delas in i två kategorier, dels sådana

som utförs med smarta kort, dvs. kontantkort som i första hand syftar till

att ersätta kontanter, dels sådana som utförs via datornät med värde-

enheter som laddats på en diskett eller på hårddisken i en dator. Smarta

kort är plastkort försedda med en integrerad elektronisk krets som tillåter

laddning av betydande mängder av information och som kan utföra vissa

beräkningar och logiska operationer. För båda kategorierna gäller att

utfardama som regel kräver betalning i förskott för de värdeenheter som

laddas (förbetalda betalningsinstrument).

I flera länder är rätten att utfärda kontantkort förbehållen banker och

kreditinstitut, något som EU:s centralbankskommitté, föregångaren till

Europeiska monetära institutet (EMI), rekommenderade år 1994. För

närvarande pågår emellertid en översyn av den rekommendationen. Frå-

gan om vilka institut som skall ha rätt att utfarda elektroniska pengar hör

dock nära samman med frågan om dessa pengars rättsliga status. I flera

medlemsstater inom EU betraktas värdeenheterna på kontantkort som

insättningar i bank. I Sverige finns inte någon reglering på det här områ-

det.

Elektroniska pengar lagrade i datorn består av värdeenheter som laddas

på en diskett eller på hårddisken i en dator. En person kan med sin dator

via ett datornät, t.ex. Internet, köpa varor och tjänster och betala med de

värdeenheter som finns laddade på disketten eller hårddisken.

I Sverige finns ännu inga utfärdare av denna typ av elektroniska

pengar. I vissa länder, t.ex. Nederländerna och USA, har viss försöks-

verksamhet inletts. Med hänsyn till den omfattande och gränsöverskri-

dande verksamhet som förekommer på dataområdet finns det dock

anledning att tro att elektroniska pengar på datorn kommer att finnas

även i Sverige inom kort. Redan i dag kan utländska utfärdare nämligen

erbjuda elektroniska pengar på datorn till svenska användare.

21

Utredning om elektroniska pengar

Användningen av elektroniska pengar ger upphov till ett antal frågor. I

januari 1997 beslutade därför regeringen att tillkalla en särskild utredare

med uppdrag att kartlägga och analysera rättsfrågor som uppkommer

genom användning av elektroniska pengar samt att utreda behovet av

ändringar i gällande regelverk (dir. 1997:1). I januari 1998 överlämnade

utredningen ett delbetänkande, E-pengar - näringsrättsliga frågor (SOU

1998:14). Betänkandet är ett principbetänkande utan konkreta lagförslag

och är tänkt att användas i regeringens internationella arbete med frågor

om elektroniska pengar. Betänkandet innehåller en beskrivning av elek-

troniska pengar och behandlar de näringsrättsliga frågor som uppkommer

när system för elektroniska pengar tas i bruk.

Utredaren skall i det fortsatta arbetet, som skall vara avslutat senast

den 30 september 1998, kartlägga vilka civilrättsliga bestämmelser i

svensk lagstiftning som är tillämpliga på elektroniska pengar. Om utreda-

ren bedömer att det finns ett behov av lagstiftning skall förslag lämnas.

Sådana förslag skall så långt som möjligt utgå från gällande regler och

passas in i befintlig reglering. Bedöms det nödvändigt att civilrättsligt

särreglera elektroniska pengar i något avseende, skall regleringen utgå

från vedertagna civilrättsliga grundsatser. I sammanhanget skall behovet

av konsumentskyddsregler beaktas.

Internationellt arbete

Det pågår även diskussioner kring elektroniska pengar på internationell

nivå inom bl.a. OECD, Europeiska centralbanken och i Basel-kommittén

för banktillsyn. Arbetet rör t.ex. kartläggningar av system för elektro-

niska pengar och gällande regleringar i olika länder samt möjliga pro-

blem som kan identifieras. Detta arbete har emellertid endast påbörjats

och det är i dag för tidigt att dra några bestämda slutsatser av de diskus-

sioner som förts.

Inom Europeiska kommissionen pågår arbete med ett utkast till direk-

tivförslag om elektroniska pengar som innebär att näringsrättsliga regler

införs för institut som ger ut elektroniska pengar. Tillståndsgivning och

tillsyn föreslås gälla för dessa institut och detaljerade investeringslimiter

för mottagna medel föreslås införas. En särskild förenklad tillsynsord-

ning kommer dock enligt förslaget att kunna tillämpas på företag med

relativt små system för elektroniska pengar efter godkännande av till-

synsmyndigheten. Kommissionen avser att lägga fram ett direktivförslag

i rådet inom kort, troligtvis under sommaren 1998. Från svensk sida har

det framförts att det är för tidigt att införa en reglering på EU-nivå och att

det omfattande regelverk som föreslås kan leda till att den tekniska

utvecklingen på området hämmas.

Europaparlamentet har vid flera tillfallen uttalat att elektroniska pengar

kan fa betydelse vid införandet av den gemensamma valutan, euron, och

att det därför är angeläget med en reglering på europeisk nivå.

Skr. 1997/98:190

22

Andra system för säkra betalningar

Utöver elektroniska pengar utvecklas andra system för säkra betalningar

över näten. Ett exempel på ett sådant system är SET-standarden (secure

electronic transaction). SET är en öppen standard som möjliggör krypte-

ring av kontokortsinformation och som är avsedd för betalkortshandel

över öppna nätverk, t.ex. Internet. SET har utvecklats av Visa och Mas-

terCard tillsammans med en rad dataföretag, däribland IBM, Microsoft

och Netscape. Det pågår flera pilotprojekt med SET i såväl Sverige som i

andra länder.

Teknikutvecklingen sker mycket snabbt och det är sannolikt att nya

standarder for säkra betalningar över näten utvecklas.

4.2 Klara principer för elektronisk handel

4.2.1 Personlig integritet och säkerhetsskydd

För att främja den elektroniska handeln är det viktigt att användarna

kan känna tillit till systemen, inte minst när det gäller skydd mot

intrång i den personliga integriteten. Ett betydelsefullt verktyg för

detta ändamål är den personuppgiftslag som riksdagen nyligen antagit

och som bygger på gemensamma EG-regler.

Det pågår ett arbete i syfte att uppnå motsvarande skydd även i för-

hållande till länder utanför EU/EES. Det är också angeläget att det i

samverkan med marknadens aktörer tas initiativ till branschöverens-

kommelser och andra självsanerande åtgärder som bl.a. bidrar till att

slå vakt om integritetsaspekter.

Den ökande internationella handeln ställer frågor om dataskydd och per-

sonlig integritet i fokus på ett helt annat sätt än tidigare. Detta gäller sär-

skilt elektronisk handel. Personuppgifter kan på ett enkelt sätt samlas in

och lagras hos dem som en enskild har haft kontakt med t.ex. över Inter-

net, utan att han eller hon är medveten om detta. Uppgifterna kan sedan

användas bl.a. för att bygga upp detaljerade konsumentprofiler. Det är

viktigt att det finns ett tillräckligt skydd mot intrång i enskildas person-

liga integritet i samband med att personuppgifter behandlas. Samtidigt

skall det framhållas att behandling som sker på ett korrekt sätt kan vara

till fördel för såväl enskilda konsumenter som för näringsidkare.

Personuppgiftslagen

Riksdagen har nyligen antagit regeringens förslag till en personupp-

giftslag med bestämmelser för att skydda människor mot att deras per-

sonliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (prop.

1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Med lagen genom-

förs Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober

1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av

personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter

Skr. 1997/98:190

23

(dataskyddsdirektivet). Syftet med direktivet är att skapa en gemensam, Skr. 1997/98:190

hög nivå på integritetsskyddet for att därigenom möjliggöra ett fritt flöde

av personuppgifter medlemsländerna emellan. Den nya lagen träder i

kraft den 24 oktober 1998.

Enligt personuppgiftslagen far personuppgifter behandlas bara om den

registrerade har lämnat sitt samtycke till det eller om behandlingen är

nödvändig enligt i lagen närmare angivna kriterier, t.ex. for att ett avtal

med den registrerade skall kunna fullgöras. Personuppgifter far inte

behandlas for ändamål som rör direkt marknadsföring, om den registre-

rade har motsatt sig detta. Det är förbjudet att, utan samtycke av den

registrerade, till tredje land (dvs. en stat utanför EES) föra över perso-

nuppgifter som är under behandling. Detsamma gäller överföring av per-

sonuppgifter för behandling i ett sådant land. Bestämmelsen träffar bl.a.

behandling av personuppgifter med hjälp av Internet.

Marknadens aktörer har också ett ansvar

Marknadens aktörer har själva ett stort ansvar för att integritetsaspektema

tillgodoses i tillräcklig utsträckning. I dataskyddsdirektivet kommer detta

till uttryck genom bestämmelser om att medlemsstaterna och kommis-

sionen skall uppmuntra utarbetande av branschöverenskommelser -

”uppförandekodexar”. Dessa skall bidra till att på ett riktigt sätt genom-

föra de nationella bestämmelser som medlemsstaterna beslutar för att

genomföra direktivet. Branschorganisationer och liknande organ kan

lägga fram förslag till överenskommelser för den nationella tillsynsmyn-

digheten. Myndigheten skall bl.a. kontrollera att förslagen stämmer

överens med personuppgiftslagen. Om det är lämpligt skall myndigheten

inhämta synpunkter från de registrerade eller företrädare för dem.

Även i övrigt har marknadens aktörer ett eget ansvar för att integritets-

aspekter beaktas i den elektroniska handeln. Det är således viktigt att

framhålla den självreglerande komponenten i detta slag av verksamhet.

Inom Regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete med att ta fram

en förordning med kompletterande föreskrifter till personuppgiftslagen.

Det är naturligt att där ta upp bl.a. frågan om branschöverenskommelser.

Internationellt arbete

Dataskyddsfrågor beaktas också i andra internationella sammanhang än

inom ramen för EU-samarbetet. Som exempel kan följande nämnas.

Europarådet har antagit en konvention till skydd för enskilda vid

automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskon-

ventionen. Syftet med konventionen, som trädde i kraft år 1985, är att

säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den

enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk data-

behandling av personuppgifter.

Inom OECD har en expertgrupp utarbetat vissa riktlinjer i fråga om

integritetsskyddet och persondataflödet över gränserna. Riktlinjerna

antogs år 1980 tillsammans med en rekommendation till medlemslän-

24

demas regeringar om att beakta riktlinjerna i nationell lagstiftning. Samt- Skr. 1997/98:190

liga medlemsländer, däribland Sverige, har godtagit rekommendationen.

Vid OECD-konferensen i Ottawa i oktober 1998 kommer frågan om hur

integritetsskyddet skall säkerställas i informationssamhället att diskute-

ras.

4.2.2 Allmänt om avtal och köp

För att främja den elektroniska handeln är det angeläget med ett klart

regelverk för avtal och köp. Gällande avtals- och köprättsliga regler är

i princip tillämpliga även vid elektronisk handel. Särskilda problem

kan dock uppkomma vid elektronisk handel och regeringen följer

noga utvecklingen på såväl nationell som internationell nivå. Frågor

av internationell privat- och processrättslig natur när det gäller elek-

tronisk handel bör lösas på internationell nivå.

Lagstiftning rörande avtal och köp

Behövs det olika regler för avtal och köp beroende på hur parterna kom-

municerar med varandra? Svaret på frågan är i princip nekande. Den

elektroniska kommunikationstekniken medför emellertid att existerande

regler måste betraktas från nya infallsvinklar. Här uppkommer frågor om

hur reglerna skall tillämpas och om de är ändamålsenliga. Det kan inte

heller uteslutas att lagstiftning kan krävas för att komma åt särskilda pro-

blem som elektronisk handel kan komma att ge upphov till.

Några särskilda regler om avtal som ingåtts med hjälp av elektronisk

kommunikation finns inte i Sverige. Avtalslagens regler är tillämpliga

oavsett om parterna kommunicerar muntligen, skriftligen eller genom

elektroniska hjälpmedel. Avtalslagens bestämmelser tillämpas även i

vissa delar utanför sitt egentliga tillämpningsområde (analog tillämpning)

eller uppfattas som uttryck för allmänna rättsgrundsatser.

I IT-miljön kan det uppkomma flera frågor om hur avtalsrättsliga reg-

ler skall tillämpas. En fråga är om elektronisk befordran innebär att ett

meddelande har avsänts på ett ändamålsenligt sätt - och om så är fallet -

när ett sådant meddelande skall anses vara avsänt. Andra frågor som

aktualiseras är när ett meddelande skall anses ha kommit någon till

handa, hur den frist inom vilken ett anbud skall antas skall beräknas och

vem som står risken för att ett meddelande förvanskas under överför-

ingen till mottagaren.

Utredningen om elektronisk dokumenthantering (IT-utredningen) har

funnit att avtalslagens bestämmelser i huvudsak kan tillämpas och fun-

gera också med avseende på elektronisk handel (SOU 1996:40). IT-ut-

redningen föreslår i sitt betänkande endast den ändringen i avtalslagen att

frågan om vem som står för risken att ett meddelande förvanskas under

befordran skall regleras på samma sätt som när ett meddelande försenas

eller inte kommer fram. IT-utredningens betänkande har remissbehand-

lats. De flesta remissinstanser instämmer i utredningens bedömning och

25

tillstyrker dess förslag eller lämnar bedömningen och förslaget utan Skr. 1997/98:190

invändning. Betänkandet i denna del bereds för närvarande i Regerings-

kansliet.

Några speciella köprättsliga regler för elektronisk handel finns inte

heller. Vanliga regler om köpares och säljares skyldigheter far alltså till-

lämpas. Sådana regler finns i köplagen och i konsumentköplagen. I de

fall säljaren levererar en digital produkt genom överföring via datanätet

kan frågan uppkomma om reglerna är tillämpliga eller inte.

Vid elektronisk handel, liksom vid traditionell handel, kan naturligtvis

bevisproblem uppkomma. Det gäller bl.a. frågor om en beställning gjorts

och av vem. Ett närliggande problem hänger samman med att säljaren

kan ha svårt att veta om han eller hon har att göra med en underårig eller

en person som har förvaltare. Köparen kan ha svårt att veta vem säljaren

är och var säljaren befinner sig. Motsvarande problem kan uppkomma

även vid traditionell handel men problemen kommer sannolikt att bli

vanligare vid elektronisk handel. Regeringen anser att det är viktigt att

noga följa utvecklingen på detta område.

Internationella privat- och processrättsliga frågor

Elektronisk handel är gränsöverskridande. Detta ger upphov till frågor

om vilket lands lag som skall tillämpas på avtal och köp och vilket lands

domstolar som är behöriga att slita tvister. Sådana frågor av internationell

privat- och processrättslig natur är inte något nytt som uppkommit i och

med att vi numera kan kommunicera elektroniskt. I takt med ökade inter-

nationella kontakter aktualiseras emellertid sådana frågor allt oftare.

Så kallade lagvalsbestämmelser har sedan länge funnits beträffande

internationella köp av lösa saker. I övriga fall har lösningar som regel fått

sökas i rättspraxis eller doktrin. Riksdagen har nyligen beslutat att

Sverige skall ansluta sig till konventionen den 19 juni 1980 om tillämplig

lag för avtalsförpliktelser (den s.k. Romkonventionen). Utgångspunkten i

Romkonventionen är avtalsfrihet, dvs. att parterna har rätt att komma

överens om vilket lands lag som skall tillämpas på deras avtal. Konsu-

menter ges dock ett extra skydd i vissa situationer. I och med Sveriges

tillträde har riksdagen beslutat en lag, lagen (1998:167) om tillämplig lag

för avtalsförpliktelser, enligt vilken konventionens lagvalsregler skall

gälla som svensk lag. Den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1998. Lagen

skall - utom i vissa preciserade undantagsfall - tillämpas på alla situatio-

ner där det uppkommer ett val mellan rättsordningarna i två länder.

Lagen gäller i förhållande till alla stater oavsett om dessa är medlemmar i

EU eller inte.

En annan fråga är vilket lands domstolar som är behöriga att slita en

tvist. I de fall där man inte har skrivna s.k. domsrättsregler brukar man

normalt söka vägledning i de svenska interna s.k. forumreglema.

För EU-statema finns en konvention om domstols behörighet och om

verkställighet av domar på privaträttens område, den s.k. Brysselkonven-

tionen från år 1968. Konventionen reglerar frågor om domstols intema-

26

tionella behörighet, liksom nationell domsrätt i vissa fall, samt erkän- Skr. 1997/98:190

nande och verkställighet av utländska domar.

Som huvudregel gäller att tvister som faller inom konventionens

tillämpningsområde skall prövas i den stat där svaranden har hemvist.

Det finns därutöver ett antal särskilda behörighetsgrunder, bl.a. ett kon-

traktsforum och särskilda bestämmelser för konsumenttvister. En dom

som omfattas av konventionen och som har meddelats i en konventions-

stat skall erkännas i andra konventionsstater utan att något särskilt förfa-

rande behöver anlitas. En sådan dom skall vidare kunna verkställas i

andra konventionsstater efter ett särskilt förfarande i verkställighets-

staten. Konventionen innehåller vissa regler till skydd för konsumenter.

Sverige undertecknade i november 1996 en konvention om Österrikes,

Finlands och Sveriges tillträde till Brysselkonventionen. Regeringen

överlämnade i mars 1998 en proposition till riksdagen om Sveriges till-

träde till Brysselkonventionen.

Fram till dess att samtliga EU:s medlemsstater har ratificerat konven-

tionen om de tre nya medlemsstaternas tillträde gäller för Sverige den

s.k. Luganokonventionen som i huvudsak är likalydande med Bryssel-

konventionen. Denna antogs i september 1988 av EFTA:s dåvarande

medlemsländer samt av de dåvarande EG-statema.

De internationellt privaträttsliga frågorna berörs i viss utsträckning av

att kommunikationen sker elektroniskt. Vissa lagvals- och domsrättsreg-

ler kan vara svåra att tillämpa vid elektronisk handel. Det kan exempelvis

vara svårt att avgöra var åtgärder som en säljare gör på elektronisk väg

skall anses ske geografiskt. Det är vidare oklart hur annonsering som

sker via Internet skall bedömas. Dessa förhållanden har betydelse för

lagval och domstols behörighet i fråga om konsumentavtal. I vissa andra

fall kan platsen för utförande av en tjänst vara avgörande för lagvalet och

domstolsbehörigheten. Också i sådana fall kan osäkerhet uppstå i sam-

band med elektronisk handel. I fråga om elektroniska tjänster är det

nämligen inte självklart var en tjänst skall anses ha utförts, på den plats

där leverantören av tjänsten befinner sig eller där mottagaren - köparen -

befinner sig.

En ytterligare fråga är vilka praktiska möjligheter en konsument har att

få sin sak prövad om det uppstår en tvist. Det är i dag förenat med prak-

tiska svårigheter för en konsument att fa en gränsöverskridande tvist prö-

vad i eller utanför domstol och det är ofta svårt att få en sådan tvist prö-

vad på ett tillräckligt snabbt och billigt sätt. Det är angeläget att utveck-

lingen på området följs.

Internationellt samarbete

Det pågår ett omfattande internationellt harmoniseringsarbete på avtals-

och köprättens område.

Sverige har deltagit i arbetet att inom FN:s handelsrättskommission

(UNCITRAL) ta fram en modellag om rättsliga aspekter på elektronisk

handel. Modellagen bygger på principen om s.k. funktionell ekvivalens

(the functional-equivalent approach). Principen innebär att när IT-system

27

fyller samma funktioner som pappersmediet skall utgångspunkten vara Skr. 1997/98:190

att elektroniska medier inte bör diskrimineras utan ges samma rättsverk-

ningar som ett pappersdokument. I artikel 5 i modellagen slås som

huvudregel fast att information inte skall förnekas rättsverkan, giltighet

och verkställighet endast av den anledningen att informationen föreligger

i elektronisk form. I lagen anges vad som krävs för att funktionell ekvi-

valens skall föreligga vad avser krav på skriftlighet och underskrift m.m.

(artiklarna 6-9). Modellagens regler kommer att beaktas i kommande

överväganden om behovet av en motsvarande svensk reglering.

Sverige deltar också i det arbete som pågår inom UNCITRAL med att

ta fram modellregler om digitala signaturer.

Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antog i maj 1997 ett

direktiv om konsumentskydd vid distansavtal (97/7/EG). Direktivet syf-

tar till att underlätta varors och tjänsters fria rörlighet och stärka konsu-

mentskyddet vid köp av varor och tjänster i de fall köpare och säljare inte

träffar varandra i samband med att avtalet ingås (t.ex. vid postorderför-

säljning, telefonförsäljning och försäljning via Internet). Direktivet, som

ställer upp minimiskydd för konsumenterna, innehåller bl.a. bestämmel-

ser om säljarens informationsskyldighet och konsumentens ångerrätt.

Direktivet skall vara genomfört senast den 4 juni 2000. Arbetet med

genomförandet pågår och sker i samråd med övriga nordiska länder.

I direktivet uteslöts finansiella tjänster från direktivets tillämpningsom-

råde. Kommissionen har nu utarbetat ett utkast till direktivförslag om

distansavtal för finansiella tjänster. Kommissionen avser att lägga fram

direktivförslaget till rådet under år 1998. Det huvudsakliga syftet med

direktivförslaget är att underlätta de finansiella tjänsternas fria rörlighet

och att stärka konsumentskyddet. Enligt utkastet skall direktivet vara

delvis ett minimidirektiv, delvis ett harmoniseringsdirektiv. De regler

som föreslås bli harmoniserade är bl.a. sådana som handlar om informa-

tionsskyldighet och verkställighet av avtal.

Kommissionen presenterade i september 1996 ett direktivförslag om

konsumentköp. Direktivförslaget syftar till att säkerställa en lägsta kon-

sumentskyddsnivå för fel i varor som konsumenter köper oavsett om det

sker på traditionell väg eller elektroniskt. Bakgrunden är att existerande

skillnader i medlemsstaternas lagar är stora, vilket medför svårigheter för

den gränsöverskridande handeln. För svenska konsumenter innebär

direktivet i första hand en ökad trygghet vid köp i andra EU-länder. Det

innebär att direktivet medverkar till att underlätta för den gränsöverskri-

dande elektroniska handeln. En gemensam ståndpunkt angående direktiv-

förslaget antogs på konsumentministerrådet den 23 april 1998.

Vid ett möte mellan konsumentministrama i de nordiska länderna den

3 februari 1998 beslutades att man i nordisk regi bör se över behovet av

att lägga fram förslag för att uppdatera köp- och avtalslagarna i belysning

av IT-utvecklingen.

Elektronisk handel var vidare en särskild dagordningspunkt vid de

nordiska justitieministrarnas möte i Visby den 25 juni 1998. Vad som

bl.a. uppmärksammades vid mötet var digitala signaturer och behovet att

utreda vilka planer och behov det finns att revidera den avtalsrättsliga

28

lagstiftningen. Justitieministrarna ansåg att initiativ skall tas till ett möte Skr. 1997/98:190

om lagstiftningsfrågor som berör elektronisk handel.

4.2.3 Konsumentskydd

Det är av största vikt att konsumenternas rättigheter respekteras också

då handeln sker elektroniskt. Målet är ett bibehållet starkt konsument-

skydd. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning för att när-

mare undersöka och kartlägga vilka särskilda problem av främst

marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband

med elektronisk kommunikation i informationssamhället.

Marknadsföring

Med utvecklingen av den elektroniska handeln ökar den gränsöverskri-

dande marknadsföringen. Detta aktualiserar frågan om vilket lands lag

som skall tillämpas på marknadsföringen och var talan mot t.ex. vilse-

ledande marknadsföring skall kunna väckas. Skall talan väckas där över-

trädelsen har sina verkningar eller där näringsidkaren har sin hemvist?

För marknadsföring som genomförs med hjälp av informationsteknik

gäller samma krav som för annan marknadsföring. Den lagstiftning som

är tillämplig är främst marknadsföringslagen (1995:450). Marknads-

föringslagen gäller oberoende av vilket medium som används och är

tillämplig på all marknadsföring som riktar sig till den svenska markna-

den. I lagen uppställs vissa krav på marknadsföringen. Det skall t.ex.

tydligt framgå att det rör sig om marknadsföring och vem som svarar för

den. Ett ytterligare krav är att näringsidkaren vid marknadsföringen

lämnar information av särskild betydelse för konsumenten.

På de globala informationsnäten är det i högre grad än tidigare möjligt

att rikta detaljerad marknadsföring till enskilda konsumenter. På sikt gör

tekniken det också möjligt att enkelt och billigt nå ut med marknads-

föring till ett stort antal konsumenter. En möjlighet är t.ex. att sända

reklam till e-postadresser. Ett problem här är dock att de flesta privatper-

soner hämtar sin e-post med hjälp av ett modem som ringer upp en inter-

netleverantör. Detta resulterar i att konsumenten far - via telefonräk-

ningen - betala för reklam som han eller hon i vissa fall inte alls vill ha.

Frågan om e-postreklam kommer att behandlas vid genomförandet av det

ovan nämnda EG-direktivet om konsumentskydd vid distansavtal, mot

bakgrund av att direktivet innehåller en bestämmelse om begränsningar i

användningen av vissa tekniker för distanskommunikation.

På de nordiska konsumentministramas möte i Stockholm den

3 februari 1998 beslutades att söka nå lösningar genom ett gemensamt

nordiskt förslag till bestämmelser om god marknadsföringssed. Dessa

skulle bygga på Internationella Handelskammarens regler i ämnet och

vara ett uttryck för ett etiskt förhållningssätt i marknadsföringen. Ett

sådant förslag skulle kunna utgöra underlag för ett eventuellt nordiskt

initiativ i EU. Skälet för EU-regler om god marknadsföringssed är att

29

man med sådana skulle kunna uppnå minimikrav inte bara for vilse- Skr. 1997/98:190

ledande marknadsföring utan även för otillbörlig sådan, vilken bl.a.

skulle kunna gälla för marknadsföring via nya IT-medier.

Barn och unga är särskilt påverkbara och utsatta som konsumenter. Det

är därför naturligt att man undersöker hur de påverkas av marknadsföring

via nya medier som Internet. Ett särskilt problem när det gäller mark-

nadsföring via dessa medier är det interaktiva inslaget, dvs. samspelet

mellan användaren och datorn, som innebär svårigheter vid bedömningen

av hur man bör dra gränsen för vad som är att betrakta som otillbörlig

marknadsföring eller ej. En form av interaktiv marknadsföring som kan

finnas på Internet är spel som innehåller varumärken. Idén med dessa

spel är att varumärkena skall fa faste i medvetandet hos barn och unga.

På de nordiska konsumentministramas möte i Oslo den 1 juli 1997

beslutades att ett förslag skall tas fram om regler för marknadsföring

riktad mot barn och unga när det gäller IT. Ett sådant förslag skulle

kunna utgöra underlag för ett eventuellt nordiskt initiativ i EU. Ett arbete

har påbörjats för att jämföra de nordiska ländernas regler om marknads-

föring riktad till barn och unga.

Ett direktiv om förbudsförelägganden för att skydda konsumenternas

intressen antogs slutligt på konsumentministerrådet den 23 april 1998.

Enligt direktivet ges offentliga organ och konsumentorganisationer rätt

att föra talan i andra medlemsländer vid gränsöverskridande överträdelser

av vissa i direktivet angivna andra direktiv till skydd för konsumenter.

Vid konsumentministerrådet presenterade Sverige också en not om

konsumenträttigheter i informationssamhället. Syftet med regeringens

initiativ var bl.a. att betona frågans betydelse och att verka för att den blir

en av de prioriterade frågorna i framtidens gemensamma konsumentpo-

litik.

Sverige har bl.a. mot bakgrund av direktivet om förbudsförelägganden

föreslagit en ny behörighetsregel i Bryssel- och Luganokonventionema.

Förslaget innebär att en talan om förbud eller åläggande av en offentlig

myndighet eller en privat organisation för att skydda konsumenternas

intressen far föras vid domstolar i det land där överträdelsen har sina

verkningar. Om exempelvis en näringsidkare med hemvist i ett annat

EU-land bedriver marknadsföring i Sverige som är vilseledande skall

talan mot denne således fa föras i Sverige. De nordiska konsumentminist-

rama har beslutat att söka nå en gemensam nordisk syn på behovet av

ändringar av Bryssel- och Luganokonventionema i detta avseende.

Vid OECD-konferensen i Ottawa i oktober 1998 kommer konsument-

skyddsfrågor att diskuteras. Arbete pågår för närvarande med att utveckla

riktlinjer för konsumentskydd i det globala informationssamhället. Rikt-

linjerna skall fokuseras på vissa grundprinciper som är nödvändiga att

uppfylla i syfte att stärka konsumenternas förtroende och konsument-

skyddet vid elektronisk handel.

30

Konsumentavtal och konsumentköp

Den information som tillhandahålls genom IT kan vara svår att tränga

igenom på grund av att den ofta är omfattande och dessutom förändras

snabbt. Det kan därför många gånger vara svårt för konsumenten att veta

vad som gäller. Mediets speciella egenskaper och förutsättningar kan

möjligen leda till exempelvis förhastade beställningar och beställningar

av misstag.

I traditionell handel uppstår i bland frågan om en konsument är bunden

av avtalsvillkor som han inte har sett. Vid köp i exempelvis en butik är

det åtminstone ofta möjligt att före avtalets ingående ta del av köpe-

avtalsvillkoren. Vid köp via Internet däremot har möjligheten att ta del av

villkoren i förväg hittills inte varit självklar. Det kan vara svårt att både

hitta och granska villkoren innan ett avtal träffas.

Tidigare nämnda problem med elektronisk handel som hänger samman

med att säljaren kan ha svårt att veta med vem han eller hon har att göra

accentueras i de fall köparen är en konsument som t.ex. är underårig.

Detsamma gäller i fråga om konsumentens ofta bristande kännedom om

vem säljaren är och var han eller hon befinner sig.

Elektronisk handel reser i övrigt väsentliga och mångfacetterade frågor

som har samband med tillförsäkrandet av ett gott konsumentskydd när

konsumenter handlar på detta sätt. Många av dessa frågor kan endast

lösas genom internationella initiativ och lösningar.

Utredning om konsumenträttigheter i informationssamhället

Diskussioner kring hur konsumenters rättigheter skall upprätthållas och

respekteras vid den ökande elektroniska handeln förs i både nationella

och internationella forum. Regeringen avser att tillsätta en utredning för

att närmare undersöka och kartlägga vilka speciella problem av främst

marknadsrättslig natur som konsumenten kan ställas inför i samband med

elektronisk kommunikation i informationssamhället. Resultatet av denna

inventering skall följas av en analys om konsumentens skydd i detta

avseende behöver stärkas och, om så är fallet, på vilka sätt detta lämpli-

gen bör ske.

Det finns ett klart behov av att söka nå lösningar genom internationella

överenskommelser i dessa frågor.

Skr. 1997/98:190

31

4.2.4

Upphovsrätt och varumärken

Skr. 1997/98:190

Det är angeläget att den upphovsrättsliga lagstiftningen ger ett fullgott

skydd mot intrång också vid elektronisk handel dock utan att infor-

mationsintresset far stå tillbaka. Det upphovsrättsliga regelverket bör

anpassas till teknikens utveckling så att det inte råder någon oklarhet

om vad som gäller vid elektronisk kommunikation. När det gäller

möjligheterna att ingripa mot immaterialrättsintrång har ett lagförslag

om nya processrättsliga skyddsåtgärder remitterats och bereds inom

Regeringskansliet. Förslaget är betydelsefullt for möjligheten att

ingripa mot otillåten kopiering av bl.a. dataprogram. Den varumärkes-

rättsliga lagstiftningen ses for närvarande över. Bland annat behandlas

frågan om varumärkesrättigheter på Internet.

Upphovsrätt

Upphovsrättslagen (1960:729) ger upphovsmän en viss ensamrätt

(upphovsrätt) till sina verk. Den som har skapat ett konstnärligt eller lit-

terärt verk har således den ursprungliga upphovsrätten till verket. I lagen

finns även bestämmelser om skydd for vissa prestationer som visserligen

inte kan betecknas som konstnärliga verk men som ändå har ett tydligt

samband med konstnärlig verksamhet. Sådana närstående rättigheter

gäller for utövande konstnärer (artister, musiker, sångare m.fl.), for fram-

ställare av ljudupptagningar (t.ex. skivproducenter), för framställare av

upptagningar av rörliga bilder (t.ex. filmproducenter), för radio- och tele-

visionsföretag (för deras utsändningar), för framställare av kataloger och

för fotografer.

Upphovsrätten utvecklades ursprungligen i en tid då tekniken för att

framställa exemplar av verk eller att göra dem tillgängliga för allmän-

heten var begränsad till traditionella metoder. Digitalteknikens genom-

brott och snabba utveckling har emellertid ställt upphovsrätten inför stora

utmaningar. Upphovsrättsligt skyddade verk kan på ett säkrare, snabbare

och billigare sätt kopieras, lagras och överföras till andra. Enorma mäng-

der upphovsrättsligt skyddad text kan lagras på exempelvis en cd-rom.

Det säger sig självt att detta gör det svårare för rättighetshavaren att kon-

trollera hur hans verk används och distribueras. Till de praktiska proble-

men hör också att förhindra kopiering av upphovsrättsligt skyddade

dataprogram eller manipulation av digitalt lagrade texter och bilder.

Vidare har nya rättsliga tolkningsfrågor uppkommit. Till dessa hör att

fastställa vad som egentligen är att betrakta som en framställning av

exemplar när man utnyttjar digital teknik.

Mot bakgrund av de utmaningar upphovsrätten ställts inför har det på

ett internationellt plan inletts ett omfattande arbete som syftar till att

säkerställa det upphovsrättsliga skyddet också i informationssamhället

och att modernisera reglerna.

Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten (World Intel-

lectual Property Organization - WIPO) arrangerade i december 1996 en

diplomatkonferens om upphovsrätt mot bakgrund av den tekniska

32

utvecklingen. Då antogs texterna till ett fördrag om upphovsrätt och ett Skr. 1997/98:190

fördrag om framförande och fonogram.

Europeiska kommissionen lade i december 1997 fram ett förslag till

direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstå-

ende rättigheter i informationssamhället (KOM(97)628 slutlig). Direkti-

vet har det dubbla syftet att dels bidra till förverkligandet av den inre

marknaden, dels på ett samordnat sätt införliva de nyss nämnda WIPO-

fördragen inom gemenskapen. Genom harmoniserade regler vill man

således inom EU åstadkomma en fri rörlighet för det nya slags varor och

tjänster som berörs av upphovsrätten. Behandlingen av direktivet i en

rådsarbetsgrupp inleddes i februari 1998. Genomgången av förslaget

kommer sannolikt att innebära ett omfattande förhandlingsarbete. Dis-

kussionen kan förväntas fokusera frågor om avvägningen mellan å ena

sidan allmänhetens, forskarnas och bibliotekens tillgång till information

och, å andra sidan, upphovsmännens intresse av skydd för sina verk

också i den digitala miljön. Det är osäkert när detta arbete beräknas vara

avslutat. Den svenska ståndpunkten bereds för närvarande inom Rege-

ringskansliet. För att fa ett allsidigt underlag för denna beredning har

direktivförslaget under våren 1998 remitterats till ett 80-tal instanser.

Databaser, dvs. sammanställningar av verk, uppgifter eller annat mate-

rial, kan genom den digitala tekniken bli föremål för en handel som inte

tidigare var möjlig. Tekniken har emellertid också öppnat nya möjlig-

heter till obehörig kopiering. Genom en ändring i upphovsrättslagen, som

trädde i kraft den 1 januari 1998, införlivades Europaparlamentets och

rådets direktiv 96/9/EG om rättsligt skydd för databaser. Genom direkti-

vet tillkom ett harmoniserat upphovsrättsligt skydd på hög nivå inom

gemenskapen. De nya reglerna ger uttryck för en balans mellan ett full-

gott immaterialrättsligt skydd för databaser och allmänhetens informa-

tionsintresse.

När det gäller dataprogram är kanske risken för obehörig kopiering

ännu större. Rättighetshavare har svårt att kontrollera i vad mån företag

som köpt in dataprogram sedan framställer ytterligare exemplar. Inom

Regeringskansliet övervägs i vad mån nya processrättsliga skyddsåtgär-

der kan förbättra möjligheterna att upptäcka bl.a. sådan kopieringsverk-

samhet. En departementspromemoria Ny skyddsåtgärd vid immaterial-

rättsintrång (Ds 1998:24) remitterades i mars 1998. Enligt promemorians

förslag skall det bli möjligt för rättighetshavare till exempelvis datapro-

gram att begära att det görs en undersökning hos någon som kan miss-

tänkas ha begått ett upphovsrättsintrång. Allmän domstol kan då besluta

om en sådan undersökning. Enligt förslaget är det kronofogdemyndighe-

ten som skall utföra undersökningen. Genom en sådan åtgärd blir det

lättare att säkerställa bevis i tvistemål om intrång.

Varumärken

Den i dag gällande varumärkeslagen är från år 1960. Det är ingen över-

drift att påstå att den utveckling som skett inom informationstekniken var

helt omöjlig att förutse för lagens upphovsmän. Visserligen har lagen

3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 190

under årens lopp ändrats vid ett flertal tillfallen, men någon närmare Skr. 1997/98:190

analys om lagens tillämplighet på de moderna kommunikationsformerna

har inte gjorts.

I Sverige finns bestämmelser om varumärken i huvudsak i varumär-

keslagen (1960:644) och i varumärkesförordningen (1960:648). Med

varumärke menas ett kännetecken som en näringsidkare använder för att

särskilja de varor och tjänster som han tillhandahåller från andra

näringsidkares varor och tjänster. Ett varumärke kan bestå av alla tecken

som kan återges grafiskt, särskilt ord, inbegripet personnamn, samt figu-

rer, bokstäver, siffror men även formen eller utstyrseln på en vara eller

dess förpackning. Ensamrätt till ett varumärke förvärvas genom registre-

ring eller inarbetning. Rätten till ett varukännetecken innebär att ingen

annan än innehavaren i näringsverksamhet får använda ett därmed för-

växlingsbart kännetecken för sina varor eller tjänster, vare sig på varan

eller dess förpackning, i reklam eller i affärshandling eller på annat sätt,

däri inbegripet också muntlig användning. Som huvudregel är skyddet

begränsat till varor av samma eller liknande slag som dem varumärket är

registrerat eller inarbetat för.

Under senare år har olika frågeställningar uppmärksammats som rör

varumärkesrättens ställning på Internet. Ett identiskt varumärke for

samma eller en liknande vara kan förekomma i ett annat land med en

annan varumärkesinnehavare, eftersom ensamrätten enligt huvudregeln

är territoriellt begränsad. Om marknadsföring av varan sker på Internet

kan varumärkena komma i konflikt med varandra. Detta kan leda till

flera olika typer av problem, bl.a. frågor om jurisdiktion och lagval.

En annan fråga som uppmärksammats rör s.k. domännamn som kom-

mer i konflikt med bl.a. varumärken. Det kan hävdas att svensk känne-

teckensrätt som sådan inte ger några möjligheter att hindra registrering av

sådana domännamn. Däremot skulle vid varumärkesliknande användning

på svenskt territorium svensk lag kunna tillämpas. Detta kan då innebära

att användaren gör sig skyldig till varumärkesintrång. Frågan är kontro-

versiell och något prejudikat finns ännu inte.

Det är först under senare år som de nu aktuella frågeställningarna

kommit i blickpunkten. Inom WIPO, EU och i andra internationella och

nationella organ uppmärksammas frågan om varumärkesrättens ställning

på Internet alltmer. För att belysa frågan hålls bl.a. seminarier. Olika

utredningar har tillsatts och i den juridiska litteraturen, både nationellt

och internationellt, förs en alltmer livlig diskussion.

I oktober 1997 tillsatte regeringen en kommitté som har att se över den

svenska varumärkesrättliga lagstiftningen (Ju 1997:11, dir. 1997:118).

Kommittén har fatt ett brett uppdrag. En samlad översyn av den varu-

märkesrättsliga lagtiftningen skall göras. Tanken är att kommittén skall

lägga fram förslag till en helt ny varumärkeslag. I kommittédirektiven

framhålls särskilt att användningen av varumärkesrättigheter inom ramen

för s.k. Intemetsystem på senare tid har fått ökad aktualitet. Kommittén

skall överväga om det i något avseende finns anledning att reglera detta i

en ny varumärkeslag. Kommitténs arbete skall vara färdigt senast den 1

november 1999.

34

4.3 Neutrala tull- och skatteregler samt bokföringsregler Skr. 1997/98:190

4.3.1 Skatter

Tydliga, förutsägbara och neutrala skatteregler som inte innebär några

extra belastningar på elektronisk handel jämfört med traditionell han-

del är en viktig förutsättning för utvecklingen av den elektroniska

handeln. Utgångspunkten skall vara att elektronisk handel skattemäs-

sigt skall behandlas på samma sätt som traditionell handel.

Tydliga och lättillämpade regler krävs för att de som är skyldiga att

betala en viss skatt på ett enkelt sätt skall kunna göra detta.

Det är angeläget att arbete sker för att finna lösningar på de kon-

trollsvårigheter som uppstår då handeln sker elektroniskt.

Elektronisk handel bidrar till välfärdsvinster av olika slag och till posi-

tiva effekter i olika avseenden. Det är därför viktigt att förutsättningarna

är sådana att dessa positiva effekter kan realiseras. Den gränsöverskri-

dande handeln kan emellertid bidra till att öka de svenska skattebasernas

rörlighet. Det är därför viktigt att vara uppmärksam på de negativa

effekter som kan uppstå. Detta särskilt som elektronisk handel berör

såväl skattebaserna för finansiellt kapital som för varor och tjänster, vilka

båda är av betydande storlek. Det svenska skatteuttaget minskar om

skattebaser rör sig från Sverige, som på vissa områden har relativt höga

skatter, till länder med låga eller inga skatter alls. Konkurrensförhållan-

dena mellan olika företag påverkas också av att skattesatserna varierar i

olika länder. Skatteuttaget kan också minska om kontrollmöjligheter inte

tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Ett skattebortfall måste kompen-

seras antingen genom minskade offentliga utgifter eller genom ökade

skatter. Oavsett vilken kompensation som väljs kan detta på olika sätt

leda till indirekta välfärdsförluster för individer och hushåll.

Skattebasernas rörlighet är dock inget nytt fenomen, men de senaste

decenniernas internationalisering av den svenska ekonomin samt tillväx-

ten av elektronisk handel har accelererat utvecklingen. Mot denna bak-

grund är det angeläget att vara uppmärksam på vilka områden, i vilket

tidsperspektiv och med vilken styrka den elektroniska handeln kan öka.

Regeringen följer därför löpande denna fråga.

Mervärdesskatt

Den svenska mervärdesskattelagen (1994:200) bygger på de gemen-

samma reglerna inom EG, främst det sjätte mervärdesskattedirektivet

(77/388/EEG). Mervärdesskatt tas ut vid skattepliktig omsättning av

varor och tjänster i yrkesmässig verksamhet. Skatten beräknas normalt på

priset för varan eller tjänsten. Huvudregeln är att det är säljaren som är

skattskyldig och som skall betala in skatten till staten. Vid handel mellan

EU-länder och vid import från tredje land, dvs. ett land utanför EU, gäl-

ler dock särskilda regler. I vilket land skatt skall betalas och vem som

35

skall betala den avgörs bl.a. av om handeln avser varor eller tjänster och Skr. 1997/98:190

om köparen är en privatperson eller ett foretag.

För att avgöra var beskattning skall ske finns särskilda regler om vilket

land som är beskattningsland vid olika typer av transaktioner. Principen,

som dock har undantag, är att beskattning av både varor och tjänster skall

ske i konsumtionslandet. Dessa regler passar inte alltid för den handel

som sker elektroniskt. Säljaren kan ha svårt att avgöra var hans köpare

finns och om köparen är ett företag eller en privatperson. Därmed far han

också svårt att avgöra var och av vem eventuell mervärdesskatt skall

betalas. För att de skattskyldiga på ett enkelt sätt skall kunna fullgöra

sina skyldigheter krävs tydliga och lättillämpade regler.

Med varor menas materiella ting, t.ex. kläder, livsmedel, böcker, cd-

skivor och videofilmkassetter. Allt som inte är varor anses vara tjänster.

Tillhandahållanden av t.ex. resor, upplysningar och rådgivning avser

således tjänster. Eftersom beskattningen sker efter olika regler beroende

på om det gäller en vara eller en tjänst är det viktigt att kunna avgöra vad

det är som sålts. I vissa fall kan en vara övergå till att bli en tjänst bero-

ende på det sätt den tillhandahålls. Detta gäller t.ex. böcker. Om den

tryckta boken skickas per post, är det en vara som sänds. Om innehållet i

boken i stället överförs elektroniskt anser flertalet länder inklusive Sve-

rige att det, åtminstone i mervärdesskattesammanhang, är att betrakta

som en tjänst eftersom det inte längre är ett materiellt ting. Detta innebär

att beskattningen då skall ske enligt de regler som gäller för tjänster.

Genom den elektroniska handeln uppkommer kontrollproblem för

myndigheterna. Kontrollen att mervärdesskatt tas ut underlättas om det är

en fysisk vara som faktiskt passerar gränsen. När det gäller tjänster som

beställs elektroniskt och även levereras elektroniskt blir kontrollproble-

men större. Med dagens system är det omöjligt för myndigheterna att

upptäcka att en överföring sker elektroniskt. Det är dock möjligt att i

efterhand se vilka leveranser och överföringar som skett förutsatt att de

finns noterade i bokföringen hos säljaren eller köparen.

Eftersom den elektroniska handeln är gränsöverskridande, måste över-

enskommelser träffas internationellt om vilka principer som skall gälla

för var mervärdesbeskattningen skall ske. Risken för att dubbelbeskatt-

ning eller ingen beskattning alls sker är annars stor. För att länderna skall

kunna upprätthålla beskattningen och kontrollera att rätt beskattning sker

är det också nödvändigt med administrativt samarbete mellan ländernas

myndigheter. Sverige deltar därför i det arbete som bedrivs internationellt

för att hitta lösningar på problemen. Såväl inom EU som inom OECD är

Sverige med i de arbetsgrupper som bildats för att utreda de problem och

möjligheter som finns med den elektroniska handeln.

Mervärdesskattefrågoma kommer att diskuteras vid den ministerkonfe-

rens som skall hållas i Ottawa hösten 1998. Avsikten är då att vissa

internationellt accepterade riktlinjer skall kunna fastläggas. Det är bl.a.

dessa som en arbetsgrupp inom OECD nu arbetar med att ta fram.

36

Punktskatter

Skr. 1997/98:190

Rådets direktiv 92/12/EEG innehåller allmänna regler för punktskatte-

pliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana

varor. Punktskatter på alkohol- och tobaksvaror tas enligt EG-reglema ut

när en vara släpps för konsumtion. Om den används i en annan medlems-

stat skall skatten dock tas ut där. I artikel 10 finns bl.a. regler om s.k.

distansförsäljning (varorna sänds från en säljare i ett land till en köpare i

ett annat land) av punktskattepliktiga varor till privatpersoner i ett annat

EU-land. Reglerna har tagits in i 16 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt

och i 15 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Motsvarande bestämmelse

finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Vid distansförsäljning som sker till privatpersoner och där varorna

avsänds eller transporteras direkt eller indirekt av säljaren eller för den-

nes räkning skall varorna beskattas i den medlemsstat dit varorna trans-

porteras. Om varorna transporteras till Sverige skall således svensk

punktskatt betalas. I dessa fall är den utländske säljaren skattskyldig i

Sverige och skall betala svensk tobaksskatt resp, alkoholskatt. Säljaren

skall ställa säkerhet för skatten innan transporten från det andra EU-lan-

det påbörjas. Myndigheten i säljarens land skall se till att detta sker. Den

utländske säljaren skall företrädas av en av beskattningsmyndigheten

godkänd representant i Sverige. Denne skall svara för redovisningen av

skatten. Skattskyldigheten inträder när leverans sker. Redovisning och

betalning av skatten sker månadsvis. I princip gäller vanliga regler om

skattekontroll och skatterevision. När svensk skatt har betalats kan sälja-

ren begära återbetalning av den skatt han eller hon har betalat i avsän-

darlandet.

Vad gäller varor som förvärvats av enskilda individer för deras eget

bruk och som transporteras av dem själva följer av principen för den inre

marknaden att punktskatt skall tas ut i den medlemsstat där de har för-

värvats. EG-domstolen har i det s.k. Man in Black-målet (C296/95) fast-

slagit att förfaranden där enskilda anlitar ombud för inköp eller transport

inte omfattas av nämnda bestämmelser. Om varan förs in i Sverige kan

det dock bli aktuellt även med svensk punktskatt om införseln överskri-

der den s.k. resanderansonen 2 .

2 Den s.k. resanderansonen innebär sammanfattningsvis följande. En resande från annat

EU-land får skattefritt föra in högst 1 liter spritdryck eller 3 liter starkvin samt 5 liter vin,

15 liter starköl och 300 cigarretter. En resande från ett land utanför EU får skattefritt föra in

högst 1 liter spritdryck eller två liter starkvin samt två liter vin, 15 liter starköl och 200

cigaretter. (Det finns även vissa andra begränsningar rörande vilka varor som får föras in

och till vilka belopp de får uppgå. Reglema framgår av lagen, 1994:1565, om beskattning

av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska

unionen samt lagen, 1994:1551, om frihet från skatt vid import, m.m.) Med spritdryck

menas alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 22 volymprocent. Med starkvin

menas en alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 15 men inte 22 volymprocent,

samt mousserande vin. Med vin menas annat vin än starkvin samt annan alkoholdryck med

en alkoholhalt som överstiger 3,5 men inte 15 volymprocent och som inte är starköl. Med

starköl menas öl med en alkoholhalt som överstiger 3,5 volymprocent. Det kan tilläggas att

vad en s.k. tax-free-butik får sälja skattefritt inte alltid motsvarar vad den resande får ta in i

landet.

37

Liksom på mervärdesskattens område uppstår vad gäller punktskatter

vissa kontrollproblem. Särskilt när det gäller cigaretter sker en omfat-

tande försäljning till privatpersoner via Internet. Det medför betydande

svårigheter för den svenska beskattningsmyndigheten att i sådana situa-

tioner kontrollera vem säljaren är och om denne betalar punktskatt i Sve-

rige. Riksdagen antog den 9 juni 1998 de förslag som regeringen lämnat i

proposition 1997/98:100 om förstärkta möjligheter att kontrollera väg-

transporter av alkohol varor, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, dvs.

de varor som är punktskattepliktiga. Tullen far ansvaret för den nya kon-

trollverksamheten. Tullen får därigenom utökade befogenheter att stoppa

och kontrollera transporter av punktskattepliktiga varor i hela landet.

Tullen ges också möjligheter att kontrollera postförsändelser som kom-

mer från ett annat EU-land och som innehåller alkohol- eller tobaksvaror.

De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1998.

Skr. 1997/98:190

Direkt skatt

Såvitt avser direkt skatt är en av de mest centrala frågorna beträffande

elektronisk handel hur de skatteregler som bygger på allmänt vedertagna

principer inom den internationella skatterätten skall tillämpas. Frågan är

om den elektroniska handeln medför behov av förändringar av dessa

regler och vilka förändringar eller anpassningar som i så fall behövs.

Även vad gäller den direkta skatten finns ett behov av att på ett neutralt

och rättvisande sätt fördela intäkter och kostnader på rätt beskattnings-

land. Både dubbelbeskattning av inkomster som uppkommit i samband

med den elektroniska handeln men också icke-beskattningen av dessa

inkomster genom t.ex. överföringar av vinster till lågskatteländer måste

undvikas. De regler som i dag tillämpas allmänt kommer till uttryck i

bestämmelserna i OECD:s modell för dubbelbeskattningsavtal beträf-

fande inkomst och förmögenhet. I denna definieras bl.a. vad som skall

anses utgöra fast driftställe för ett företag och vad som skall utgöra

inkomst av rörelse hänförlig till ett sådant. Handel som sker via elektro-

niska medier är inte alltid möjlig att på vedertagna sätt hänföra till fasta

driftställen för ett visst företag. Här finns problem både genom att det i

olika situationer kan vara svårt att påvisa någon fysisk närvaro på viss

plats men också att det inte alltid framgår vilket företag eller person som

är den som i realiteten är part i en transaktion.

Ett annat område som är aktuellt att överväga i dessa sammanhang är

tillämpningen av intemprissättningsregler mellan närstående företag i

olika länder. Även om elektronisk handel i dagsläget inte innebär att nya

problem skapas på detta område kan tillväxten av handeln komma att

innebära en ökning av redan existerande problem t.ex. vid prövningen av

om en intemprissättning är korrekt.

Inom OECD bedrivs ett intensivt arbete för att bl.a. undersöka om

olika begrepp i skatteavtalen samt i riktlinjerna för behandling av intem-

prissättningsfrågor behöver anpassas till den utveckling som sker på om-

rådet. Sverige deltar i det arbetet. Även de direkta skatterna kommer att

diskuteras vid ministerkonferensen i Ottawa hösten 1998.

38

4.3.2

Handelspolitik och tullar

Skr. 1997/98:190

Den centrala målsättningen är att säkerställa att det handelspolitiska

regelverket utformas på ett sådant sätt att den nuvarande friheten och

öppenheten for elektronisk handel bibehålls. En överenskommelse har

fattats inom WTO att bevara elektroniska överföringar tullfria.

När man diskuterar handelspolitiska aspekter av elektronisk gränsöver-

skridande handel utgör skillnaden mellan direkt och indirekt handel en

viktig fråga. Vid indirekt handel, där beställning och betalning sker elek-

troniskt men där leverans av en vara sker på traditionellt sätt genom

överskridande av en gräns, skall varan behandlas på samma sätt som vid

annan handel och tull skall i förekommande fall tas ut. För tjänster uttas

däremot ingen tull. Vad gäller direkt handel, dvs. när beställning, betal-

ning och leverans sker elektroniskt, uttas ingen tull i och med att en

sådan leverans klassas som tjänst enligt EU:s synsätt. Innehållet i en cd-

romskiva som överförs elektroniskt beläggs därför inte med tull då det

anses vara en tjänst. Om en sådan skiva däremot levereras fysiskt tullbe-

läggs dock skivan men inte den inspelade tjänsten. Ett speciellt problem

berör musik inspelad på en cd-skiva. Om denna musik överförs elektro-

niskt kan den inte tullbeläggas. Men om samma skiva levereras fysiskt

beläggs såväl skivan som den inspelade musiken med tull, eftersom det

här handlar om en vara och inte en tjänst. Reglerna rörande tull är

gemensamma för hela EU och ett analysarbete av gällande regler och

eventuella framtida problem på detta område har startats av EU-kommis-

sionen.

WTO-sekretariatet (World Trade Organisation) har presenterat en om-

fattande studie om elektronisk handel och dess konsekvenser för WTO-

regelverket, ”Electronic Commerce and the Role of the WTO”. Studien

utgör dels en allmän beskrivning av fenomenet elektronisk handel, dels

en inventering av vilka delar av WTO:s regelverk och handelspolitiken

som berörs av elektronisk handel. Här nämns bl.a. WTO:s tre huvudavtal

om varuhandel inklusive tullar (GATT), tjänstehandel (GATS) och

immaterialrätt (TRIPS) men även andra frågor på WTO:s dagordning

såsom förenkling av handelsprocedurer och offentlig upphandling. En

fråga som diskuteras är gränsdragningen mellan varor och tjänster, dvs.

om direkt överföring av t.ex. ett dataprogram eller en bok är en över-

föring av en vara eller om det utgör ren tjänstehandel. Frågor som denna

måste utredas för att det skall vara möjligt att avgöra vilket regelverk

som främst bör tillämpas, GATT eller GATS.

Inom EU har diskussioner kring den elektroniska handelns effekter på

handelspolitiken varit föremål för diskussioner i EU:s 113-kommitté som

hanterar frågor om EU:s handelsrelationer med tredje land. Inom EU har

hittills rått bred enighet om att elektroniska överföringar i ett WTO-per-

spektiv bör betraktas som tjänstehandel och likställas med traditionella

handelsformer. Som ett resultat av EU:s interna diskussioner presente-

rade EU i slutet av april i WTO ett dokument (WT/GC/W/85) kring de

fortsatta diskussionerna om elektronisk handel i ett handelspolitiskt per-

39

spektiv. EU pekar på att det finns särskilt behov av att belysa WTO:s Skr. 1997/98:190

tjänstehandelsavtal och bl.a. reglerna om öppenhet och icke diskrimine-

ring. EU föreslår att WTO initierar en diskussion om regelverkets rele-

vans för elektronisk handel i syfte att tydliggöra vilka rättsliga bind-

ningar som i dag föreligger. Målsättningen är att dessa diskussioner skall

kunna slutföras under år 1998.

Vid WTO:s ministermöte i maj 1998 fattade ministrarna beslut om att

inrätta ett arbetsprogram för att utreda handelsrelaterade problem i sam-

band med elektronisk handel. På basis av ett amerikanskt initiativ nådde

ministrarna också enighet om en överenskommelse att bevara elektro-

niska överföringar tullfria. Detta beslut, som Sverige stödjer, innebär att

WTO konfirmerar vad som redan gäller - det finns inget land som i dag

tullbelägger elektroniska överföringar. Det är här viktigt att påpeka att

det endast är tull som avses och inte andra former av avgifter eller skat-

ter.

Slutligen kan nämnas att OECD bedriver ett omfattande arbete på

området elektronisk handel och de handelspolitiska aspekterna diskuteras

i handelskommittén.

4.3.3 Tillämpning av gällande regler om skatter och tull

Under senare tid har de ökade möjligheterna att göra inköp av varor och

tjänster på Internet uppmärksammats. Det är angeläget att svenska kon-

sumenter kan utnyttja dessa möjligheter. Det är emellertid inte alltid som

det redovisas i vilka fall köp på nätet skall beskattas i Sverige. Det är inte

heller alltid möjligt att på säljarens hemsida utläsa om skatt och tull till-

kommer priset. Det är viktigt att de nya möjligheter till handel som upp-

kommer genom den elektroniska handeln utnyttjas och utvecklas. Det är

också viktigt att de inblandade känner till de regler som gäller. Efter de

redogörelser som gjorts i tidigare avsnitt sammanfattas därför här de

regler för skatter och tull som gäller vid inköp av varor och tjänster från

andra länder genom beställning via Internet.

Om en privatperson i Sverige beställer en vara som inte är punktskat-

tepliktig från en säljare inom EU och varan skickas hit av säljaren, skall

säljaren (om denne säljer för mer än 320 000 kr per år till Sverige) regist-

reras för och betala mervärdesskatt i Sverige. Är det punktskattepliktiga

varor (alkohol, tobak eller mineralolja) som köps av en privatperson skall

säljaren registreras och betala såväl punktskatt som mervärdesskatt i Sve-

rige (då gäller inte gränsen 320 000 kr).

När ett skattskyldigt svenskt företag köper varor av företag inom EU är

huvudregeln att köparen skall redovisa mervärdesskatt i Sverige för för-

värvet. Punktskatt skall betalas i Sverige av säljaren. Någon tull upp-

kommer inte vid köp inom EU.

Om varan köps och skickas från ett land utanför EU till Sverige skall

mervärdesskatt samt eventuell punktskatt och tull betalas när varan tas

genom tullen. Detta gäller oavsett om det är en privatperson eller ett

företag som köper varan. Kommer varan per post sker uttaget via Posten.

40

Vad gäller tjänster kan det endast bli aktuellt att ta ut mervärdesskatt

(dvs. inte punktskatt eller tull). Om och var beskattning skall ske avgörs

av vilken typ av tjänst det är frågan om och om köparen är en privatper-

son eller ett foretag. För ett stort antal tjänster finns det specialbestäm-

melser om var beskattning skall ske. I det fall inga särskilda regler finns

för en viss typ av tjänst som säljs från ett annat land till Sverige skall

eventuell beskattning ske i säljarens land.

Särskilda regler finns för en privatpersons köp från ett land utanför EU

av t.ex. teletjänster samt elektroniskt levererade tidningar, böcker, cd-

skivor, filmer och dataprogram. Dessa skall beskattas i Sverige och sälja-

ren skall redovisa och betala skatten. Köps dessa tjänster från en säljare i

ett annat EU-land skall dock beskattning ske i säljarens land. Om köpa-

ren av dessa tjänster är ett företag i Sverige skall emellertid mervärdes-

skatt på förvärvet redovisas av honom i Sverige, oavsett i vilket annat

land säljaren hör hemma. Vid köp av tjänster som rör fastigheter, såsom

mäklar- eller arkitekttjänster, sker beskattning i Sverige om fastigheten

ligger i Sverige, och här är det säljaren som skall betala skatten.

Skr. 1997/98:190

4.3.4 Bokföring

I all ekonomisk verksamhet torde det efterfrågas någon form av doku-

mentation som utvisar verksamhetens förlopp. Handlingar som verifierar

inträffade affärshändelser behöver struktureras, noteras och arkiveras för

att det skall vara möjligt att överblicka verksamhetens ställning och

resultat och i efterhand kunna finna uppgifter om enskilda affärshändel-

ser. Bestämmelser som reglerar denna dokumentation finns i bokföring-

slagen (1976:125) som är en av de centrala författningarna på redovis-

ningsområdet. Den skall tillämpas av i stort sett alla näringsidkare oav-

sett verksamhetens form eller art.

Även om användningen av informationsteknik beaktades vid införan-

det av bokföringslagen är lagen i huvudsak skriven med sikte på pap-

pershandlingar. Detta har medfört att bestämmelserna ofta är grundade på

begrepp som i IT-miljön lätt kan leda tanken fel. Datorbaserad redovis-

ning beskrivs sålunda ofta som särfall trots att bokföringslagens krav i

grunden inte avses vara beroende av bokföringens form. Lagen har

kommit att framstå som föråldrad och det är oklart vad som utgör god

redovisningssed på IT-området.

Regeringen bemyndigade i augusti 1991 chefen för Justitiedeparte-

mentet att tillkalla en kommitté med uppgift att göra en översyn av redo-

visningslagstiftningen (dir. 1991:71). Kommittén antog namnet Redovis-

ningskommittén. Under hösten 1996 avgav kommittén sitt slutbetän-

kande, Översyn av redovisningslagstiftningen (SOU 1996:157). Slut-

betänkandet - som bl.a. innehåller ett förslag på en helt ny bokföringslag

— bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Redovisningskommitténs förslag till bokföringslag innehåller bl.a.

bestämmelser om löpande bokföring och arkivering av räkenskapshand-

lingar. Många av ändringarna är av redaktionell och språklig art och

innebär en modernisering av lagstiftningen föranledd framförallt av

4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 190

utvecklingen på IT-området. Utgångspunkten har varit att samma krav Skr. 1997/98:190

vad gäller bokföringens funktioner och ändamål skall gälla oberoende av

om bokföringen sker manuellt eller datorbaserat.

Det förslag som har störst betydelse när det gäller att främja utveck-

lingen och utbredningen av elektronisk handel torde vara avskaffandet av

den s.k. varannanlänksprincipen. Denna princip innebär att verifikationer

och grundbokföring inte samtidigt far utgöras av maskinläsbar handling.

Principen motiverades i förarbetena till bokföringslagen av kravet på

enkel och säker åtkomst till räkenskapsmaterialet. Från säkerhetssyn-

punkt ansågs pappersbaserade handlingar vara att föredra framför

maskinläsbara sådana. Bestämmelsen skulle därför säkerställa läsbar

åtkomst till bokföringsuppgiftema i minst ett steg i verifieringskedjan.

De senare årens utveckling på IT-området innebär att de förutsätt-

ningar som gällde vid tillkomsten av bokföringslagen i flera avseende har

förändrats. Det går inte längre att generellt påstå att en pappersbaserad

handling från säkerhetssynpunkt är att föredra framför exempelvis en

ADB-upptagning. Varannanlänksprincipen kan därför innebära negativa

konsekvenser från bevis- och säkerhetssynpunkt i och med att den bok-

föringsskyldige i vissa fall kan bli skyldig att ersätta maskinläsbart mate-

rial med material i vanlig läsbar form eller mikromaterial även om en

sådan åtgärd innebär att räkenskapsmaterialets bevisvärde reduceras. Den

handling som den bokföringsskyldige mottar kan utgöras av en elektro-

nisk handling. För den bokföringsskyldige som har en datorbaserad bok-

föring blir det då nödvändigt att överföra den elektroniskt lagrade origi-

nalverifikationen till en verifikation i läsbar form eller tillse att grund-

bokföringen finns i läsbar form. Av det som nu sagts framgår att ett

utmönstrande av varannanlänksprincipen enligt Redovisningskommittén

avsevärt skulle förenkla ett företags administrativa hantering i samband

med utvecklande av rutiner för elektronisk handel.

Redovisningskommitténs betänkande har remissbehandlats. De flesta

remissinstanser har inte haft några invändningar mot det förslag som

innebär att varannanlänksprincipen avskaffas. Bland annat Bokförings-

nämnden och Riksskatteverket som särskilt berörde frågan har tillstyrkt

förslaget. Riksåklagaren har emellertid avstyrkt förslaget med hänvisning

till att det skulle medföra en generell sänkning av räkenskapernas bevis-

värde.

5 Samordnade offentliga aktiviteter för att

främja elektronisk handel

Myndigheterna bör aktivt bidra till utvecklingen av den elektroniska

handeln. Den offentliga förvaltningen bör vara ett föredöme när det

gäller användningen av informationsteknik och utveckla elektroniska

tjänster som underlättar kontakterna med medborgare och företag.

Staten har även en uppgift att se till att kunskapen om informations-

teknik i allmänhet och om elektronisk handel i synnerhet kommer så

42

många som möjligt till del. Regeringens bedömning är att detta kan

uppnås bl.a. genom utbildnings- och informationsinsatser. En ökad

elektronisk offentlig upphandling bör stimulera företag att i högre

grad använda sig av informationsteknik och samtidigt leda till effekti-

vitetsvinster inom den offentliga sektorn.

Den statliga förvaltningens IT-användning

Staten har en särskild roll när det gäller utvecklingen av informations-

och kunskapssamhället. Det är av stor betydelse att den offentliga sektom

föregår med gott exempel och i sin egen verksamhet använder sig av den

elektroniska infrastrukturen. Offentlig förvaltning bör vara ett föredöme

som IT-användare. Genom att statsförvaltningen utnyttjar informations-

teknikens möjligheter kan kontakterna för medborgare och företagare

förenklas och förbättras. Vidare kan samverkan mellan myndigheter

effektiviseras. Många myndigheter har i dag omfattande information om

sin verksamhet tillgänglig på Internet. Medborgare och företag kan fa

information om t.ex. olika regler och villkor. Emellertid finns det i

dagsläget fortfarande begränsade möjligheter att via Internet t.ex. fylla i

blanketter. Detta beror i huvudsak på att den elektroniska infrastrukturen

i dag inte helt klarar alla krav för en öppen och säker kommunikation

som att föra över elektroniska dokument till myndigheter eller mellan

myndigheter.

I regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgar-

nas tjänst lägger regeringen fram riktlinjer för det fortsatta arbetet med

att utveckla den statliga förvaltningen. Redan i dag pågår ett arbete med

att bygga ut infrastrukturen för den offentliga förvaltningens informa-

tionsförsörjning. Därvid har Toppledarforum (en arbetsgrupp för verk-

samhetsutveckling i offentlig förvaltning med stöd av informationsteknik

som leds av finansministern) bidragit till en ökad samverkan kring olika

projekt för att utveckla infrastrukturen i offentlig förvaltning. IT-anpass-

ningen av myndigheternas informationssystem skall öka och myndig-

heterna bör använda Internet för att utveckla tjänster som gör det enklare

att hämta samhällsinformation och att lämna uppgifter. Det återstår

emellertid en hel del arbete med att utveckla infrastrukturen t.ex. för att

uppnå säker kommunikation mellan myndigheter. Regeringen kommer

med utgångspunkt i ovan nämnda proposition att utarbeta ett handlings-

program för myndigheterna bl.a. i syfte att öka myndigheternas använd-

ning av IT, utveckla självbetjäning, elektronisk handel m.m.

Statskontoret skall inom ramen för Toppledarforums arbete inom kort

lägga fram förslag till ett regelverk för användning av digitala signaturer

och kryptering inom den offentliga förvaltningen.

Kunskap och kompetens

Regeringen har ansvar för att informationsteknik och kunskapen om

informationsteknik skall komma så många människor som möjligt till

del. Bland annat mot denna bakgrund görs i dag stora satsningar inom

Skr. 1997/98:190

43

utbildningsområdet för att höja kunskapen och kompetensen. Regeringen Skr. 1997/98:190

har bl.a. i 1998 års vårproposition föreslagit att ytterligare 1,8 miljarder

kronor avsätts under åren 1999-2001 för särskilda utbildningsinsatser

inom IT-området. Tyngdpunkten av dessa insatser, 1,5 miljarder kronor,

läggs på skolan. Utgångspunkten är att alla elever skall ges kunskaper

och möjligheter att använda datorer som ett modernt informationsverk-

tyg. I regeringens skrivelse Lärandets verktyg - nationellt program för IT

i skolan (skr. 1997/98:176) redovisas inriktningen av satsningen på sko-

lan. Resurser föreslås också för att genomföra förbättringar av överfö-

ringskapaciteten inom universitetsdatanätet SUNET. Även inom folk-

bildningen görs satsningar för att öka IT-kunskapen. Vidare ges huvud-

biblioteken i varje kommun möjlighet till en kraftfull anslutning till

Internet som ger allmänheten tillgång till en effektiv datakommunikation

för studieändamål och allmän informationsförsörjning. Under en inle-

dande period av två år svarar staten genom SUNET för kostnaden för

själva förbindelsen. Satsningarna kommer på sikt att innebära att i takt

med att kunskapen om informationsteknik ökar i samhället ökar också

användningen av elektronisk handel. Regeringen har tillsammans med

Industriförbundet utarbetat ett nationellt program för IT-utbildning och

satsat 1,3 miljarder kronor för att under perioden 1997-1999 erbjuda ca

10 000 personer en kvalificerad yrkesutbildning.

De särskilda satsningar som görs inom den högre utbildningen och

forskningen för att öka kunskaperna om och förståelsen för elektronisk

handel är under utveckling. Som exempel kan nämnas Högskolan i Öre-

bro där man har sökt finna former för att utveckla en permanent grund-

utbildning och forskning inom området elektronisk handel. En viktig för-

utsättning har varit att bedriva verksamheten på tvärvetenskaplig grund

och i samverkan med det lokala näringslivet och IT-branschen. Viss

forskning om elektronisk handel bedrivs också vid Linköpings universi-

tet inom ramen för forskningen om ekonomiska informationssystem.

Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) stöder genom sitt

ansvar för forskning inom kommunikationssektorn en tämligen omfat-

tande forskning av betydelse för elektronisk handel. Ökade kunskaper om

olika med- och motkrafter behövs för att analysera vilka effekter elektro-

nisk handel kan ha på kort och på lång sikt för produktion, handel, trans-

port samt för enskilda hushåll och konsumenter. KFB ser över de forsk-

ningsbehov som råder, med kunskapsöversikt och rundabordssamtal, och

diskuterar utarbetandet av ett särskilt forskningsprogram för området

inför hösten 1998.

Staten genomför också olika typer av informationsinsatser och bedri-

ver försöksverksamhet i syfte att höja kompetensen och sprida medve-

tenheten om elektronisk handel inom näringslivet och i samhället i stort.

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) bedriver verksamhet

som syftar till att främja användningen av elektronisk handel i de små

och medelstora företagen. Bland annat har en kunskapsbas om möjlig-

heterna med elektronisk handel börjat byggas upp tillsammans med

Företagarnas Riksorganisation. Vidare drivs ett projekt i samarbete med

EDI-föreningen där ett tjänste- och kunskapsnätverk för små och medel-

stora företag skapas. I detta ingår bl.a. utveckling och användning av

44

interaktiva träningsverktyg. NUTEK driver också ett IKT-program Skr. 1997/98:190

(informations- och kommunikationsteknologi) som har till syfte att bidra

till en ökad kunskap hos småföretagen om IKT:s olika användnings-

områden med målsättningen att höja småföretagens IKT-användning och

därmed deras konkurrenskraft. Inom ramen för detta program kommer

särskilda insatser att genomföras för att främja elektronisk handel.

Norden är i dag en region som ligger långt framme vad gäller använd-

ningen av informationsteknik. Regeringen är intresserad av att på nordisk

bas på olika sätt främja utvecklingen av elektronisk handel. Förslag till

två nordiska projekt har därför arbetats fram inom Regeringskansliet. Det

ena projektet avser elektronisk handel med byggvaror och det andra

inrättandet av en referensgrupp för elektronisk handel med deltagare från

samtliga nordiska länder.

Regeringskansliet har under år 1997 och år 1998 stött ett 30-tal IT-

projekt. Av dessa har tre syftat till att utveckla och främja elektronisk

handel. En uppföljning av dessa projekt genomförs för närvarande för att

ta del av den kunskap som projektverksamheten utmynnat i. De slutsatser

man hittills kan dra av projekten är att kunskapen och kompetensen bland

de små och medelstora företagen på vissa håll är begränsad och att insat-

ser för att främja användningen av informationsteknik generellt är

viktiga.

Offentlig upphandling

Ett mycket viktigt instrument för att främja utvecklingen av elektronisk

handel är den offentliga upphandlingen.

Den offentliga upphandlingsvolymen i Sverige omfattar omkring

300 miljarder kronor årligen. Kommunerna svarar för den största andelen

med 52 procent, medan staten svarar för 38 procent och landstingen för

resten. Den samlade offentliga upphandlingen inom EU är värd cirka

5 500 miljarder kronor per år.

Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) innehåller

bestämmelser om hur den offentliga sektorn skall upphandla. Lagen

trädde i kraft den 1 januari 1994. Införande av LOU föranleddes av EES-

avtalet. Genom LOU införlivades Europeiska gemenskapernas

upphandlingsdirektiv med svensk rätt. EG-direktiven gäller för

upphandling som minst uppgår till vissa beloppsgränser, s.k.

tröskelvärden. Lagens huvudprinciper är att upphandling skall göras med

utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt

genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud

skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.

Bestämmelserna enligt LOU innebär vissa hinder för att möjliggöra

elektronisk upphandling fullt ut. Enligt 1 kap. 19 § LOU skall anbud och

ansökningar om deltagande i anbudsgivning som huvudregel avges

skriftligt. Ansökningar far göras muntligt eller genom telegram eller tele-

fax om de bekräftas genom en egenhändigt undertecknad handling. Den

egenhändigt undertecknade handlingen kan således inte bytas ut mot ett

elektroniskt dokument. Vidare skall enligt 1 kap. 20 § LOU anbuden

45

öppnas samtidigt eller, om det finns synnerliga skäl, allteftersom de Skr. 1997/98:190

kommer in. Detta innebär att anbuden skall vara hemliga innan de öpp-

nas. Enligt 1 kap. 24 § LOU skall en upphandlande enhet på betryggande

sätt forvara anbud, anbudsansökningar m.m.

Det krävs således forändringar av regelverket som gör det möjligt for

leverantören att använda elektroniska dokument och digitala signaturer.

För att lösa bestämmelserna om öppnande av anbud som måste vara

hemliga så kan man t.ex. använda sig av en krypteringsnyckel som läm-

nas ut vid den tidpunkt som anbuden skall öppnas. Ändringar av LOU

kan emellertid ske forst efter det att upphandlingsdirektiven ändrats.

Inom gemenskapen pågår diskussioner kring hur elektronisk upphand-

ling skall möjliggöras. Kommissionen presenterade den 11 mars 1998 ett

meddelande om offentlig upphandling inom Europeiska unionen. Av

meddelandet framgår att det krävs ändringar av direktiven för att kunna

använda ett helt elektroniskt förfarande. Kommissionen avser att föreslå

ändringar av direktiven för att likställa elektroniska medel för informa-

tionsutbyte med andra kommunikationsmedel. Vidare kommer kommis-

sionen under år 1998 att.inleda ett pilotprojekt om elektronisk upphand-

ling.

Regeringen anser att det är angeläget att anpassa det gemensamma

regelverket så att modem informationsteknik kan användas i de olika

leden av offentlig upphandling. På så sätt kan vinster göras i fråga om

exempelvis snabbhet, effektivitet och kostnadsbesparingar. Regeringen

avser arbeta inom gemenskapen i syfte att uppnå en snabb anpassning.

Regeringen avser att under år 1998 ge ett uppdrag till Statskontoret att

se över möjligheterna till elektronisk upphandling under de s.k. tröskel-

värdena, dvs. i enlighet med de bestämmelser som finns i 6 kap. LOU.

Projektet elektronisk handel

Inom ramen för Toppledarforum har staten genom Statskontoret, kom-

munerna genom Svenska kommunförbundet, och landstingen genom

Landstingsförbundet gemensamt finansierat och genomfört ett projekt

som syftar till att effektivisera inköpsadministrationen i offentlig sektor

genom elektronisk handel. I arbetet har ingått representanter för samtliga

sektorer. Svenska kommunförbundet har lett projektet.

Projektet startade år 1994 och har fr.o.m. den 1 juli 1998 upphört i sin

nuvarande form. Ansvaret för att införa elektronisk handel i offentlig

förvaltning vilar nu på respektive verksamhetsledning. Diskussion pågår

för närvarande om samverkan mellan näringsliv och offentlig förvaltning

bl.a. i syfte att främja användningen av elektronisk handel.

Projektet har genom sitt arbete uppmärksammat offentlig förvaltning

på den elektroniska handelns möjligheter och begränsningar. Inom pro-

jektet har stöd tagits fram för att underlätta utrednings- och utvecklings-

arbete inför ett införande av elektronisk handel i enskilda organisationer.

Projektet har vidare arbetat för en öppen och säker tekniklösning där

underliggande standarder är allmänt tillgängliga. En aktiv samverkan har

skett med såväl varuleverantörer som IT-leverantörer.

46

Statskontoret genomförde år 1996, som en del i arbetet, en upphand- Skr. 1997/98:190

ling av stöd för införande av elektronisk handel. Omfattningen av upp-

handlingen ledde till ramavtal med tre företagskonsortier. Ramavtalen

innefattade dels tjänster för verksamhetsanalys och utbildning, dels IT-

lösningar. Den valda inriktningen innebar att enskilda små och medel-

stora företag hade begränsade möjligheter att delta. Avtalen är inte bin-

dande. För närvarande övervägs, i enlighet med ursprungsvillkoren i

ramavtalen, omförhandlingar av avtalen för att anpassa dem till den tek-

niska utvecklingen.

Vid årsskiftet 1997/98 genomförde projektet en heltäckande kart-

läggning av arbetet med elektronisk handel i offentlig förvaltning. Kart-

läggningen visar att många kommuner, landsting och statliga myndig-

heter har ett intresse av elektronisk handel. En majoritet av kommuner

och landsting arbetar aktivt med ett genomförande, ännu så länge fram-

förallt med beställnings- och leveransrutiner.

Hittills har det varit svårt att peka på några tydliga rationaliserings-

vinster. Utrednings- och utvecklingsarbetet, som föregår ett införande av

elektronisk handel, tar väsentligt längre tid än förväntat vilket stämmer

med erfarenheter från t.ex. bilindustrin. Först när det dubbelarbete, som

ofrånkomligen uppstår vid införandet av nya rutiner, har upphört kan de

fulla effekterna värderas.

6 En tillgänglig och säker teknisk infrastruktur

En förutsättning för elektronisk handel är att den tekniska infrastruk-

turen är allmänt tillgänglig, har hög kapacitet och uppfyller höga krav

på säkerhet. Regeringen har ett övergripande ansvar för såväl till-

gänglighet som säkerhet. Tillgången till infrastruktur i glesbygden

kommer att utredas särskilt. Förslag till ansvarsfördelning i säkerhets-

frågor har nyligen presenterats av Statskontoret.

För att elektronisk handel skall kunna användas på bred front fordras en

infrastruktur som är allmänt tillgänglig, kapacitetsstark och kostnadsef-

fektiv. Det är ett samhälleligt intresse att tillse att en stor del av befolk-

ningen inte utestängs från möjligheten att nyttja elektronisk handel, eller

IT-tjänster i allmänhet, därför att infrastrukturen är alltför dyr eller regio-

nalt begränsad.

Staten har ett övergripande ansvar för att den fysiska kommunika-

tionsinfrastrukturen är tillgänglig och säker. Detta ansvar har länge varit

koncentrerat till det grundläggande telefonnätet. Telefonnätet utgör fort-

farande den viktigaste grunden för statens ansvar. Emellertid leder, som

framgår av redogörelsen nedan, nya tekniker och nya tillämpningar till

att statens ansvarsområde avseende tillgänglighet och säkerhet fort-

löpande måste omprövas.

47

6.1

Tillgång till infrastruktur

Enskildas och myndigheters tillgång till kommunikationsnät for elektro-

nisk handel säkerställs ytterst genom telelagen (1993:597). I denna fast-

ställs såsom ett övergripande mål att enskilda och myndigheter skall fa

tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhälls-

ekonomiska kostnad.

I lagen regleras tillgången till telefonitjänsten, vilket är av direkt bety-

delse för enskildas möjligheter att bedriva elektronisk handel. Telelagen

fastställer att var och en skall ha möjlighet att från sin stadigvarande

bostad eller fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt

pris inom ett allmänt tillgängligt telenät.

Telefonitjänstens betydelse för elektronisk handel ligger i själva defi-

nitionen av telefonitjänst: Teletjänst bestående i överföring av tal och

som medger överföring av telefaxmeddelanden samt datakommunikation

via låghastighetsmodem. Ett telefonabonnemang ger därigenom upp-

kopplingsmöjligheter till datakommunikationsnät som Internet.

Utöver telefonitjänsten säkerställer telelagen även tillgången till s.k.

nätkapacitet genom att tillsynsmyndigheten (Post- och telestyrelsen) kan

ålägga teleoperatörerna att tillhandahålla nätkapacitet åt var och en som

efterfrågar den. Detta har stor betydelse för företagssektorn, som därige-

nom kan etablera ”egna” nät. Dessa används såväl för koncemintema

tjänster som för att få tillgång till allmänt tillgängliga teletjänster, t.ex.

Intemetuppkoppling.

Nya tekniker och infrastrukturer

Det traditionella kopplade telefonnätet är, genom möjligheten att använda

sig av modem, centralt för enskildas möjligheter att nå ut på nätet.

Modemanslutning har emellertid sina begränsningar, vilka samman-

hänger med den låga kapacitet som kablarna mellan lokalstation och

abonnentanslutning har. Dessa består i huvudsak av koppartråd. Kraven

på att kommunicera till högre hastigheter ökar emellertid successivt. I

synnerhet för företag är den kapacitet som erbjuds genom modem via det

vanliga telefonnätet otillräcklig.

För att tillgodose kraven på högre kommunikationshastigheter har

diverse nya tekniker utvecklats, som i större eller mindre utsträckning

utgör en vidareutveckling av det vanliga telefonnätet. De två viktigaste är

i detta sammanhang ISDN (Integrated Services Digital NetWork) och

xDSL (Digital Subscriber Line). Till detta kommer utvecklingen av helt

nya infrastrukturer, t.ex. UMTS (Universal Mobile Telecommunications

System) och digital-TV.

ISDN är en vidareutveckling av telefonnätet till ett digitalt flertjänst-

nät. Tekniken ger abonnenter möjlighet att använda en och samma

anslutning till samtidig överföring av avancerade teletjänster såsom data,

text, bild och grafik. ISDN-anslutning kan erbjudas i hela landet, men

taxorna är i viss utsträckning beroende av var abonnenten bor.

Skr. 1997/98:190

48

xDSL är en teknik som i ännu högre grad än ISDN söker övervinna Skr. 1997/98:190

den flaskhals som koppartråden till den enskilde abonnenten utgör.

Kapaciteten är mångdubbelt större än den som är möjlig med ISDN.

Vid sidan av telefonnätet, ISDN och xDSL finns andra typer av nät

som kan fungera som plattformar för bl.a. elektronisk handel. Dessa är

kabel-TV-nät, nät för marksänd TV, satellitkommunikationsnät, elnät

samt olika former av radiolösningar. Det som hittills utgjort begräns-

ningar i dessa nät är möjligheten till interaktivitet, näten har ursprungli-

gen konstruerats för utsändningsverksamhet i en riktning. Satsningar görs

för närvarande i de TV-baserade näten för att möjliggöra sändningar i

digital form. Den ökade sändningskapaciteten som detta medför, i kom-

bination med möjligheter att använda parallella nät, öppnar dörren för

interaktivitet. Detta i sin tur är av stor betydelse för möjligheterna att

använda näten för elektronisk handel.

En teknikutveckling pågår också på radiokommunikationsidan, som på

sikt kan bli mycket betydelsefull för utvecklingen av elektronisk handel.

Redan i dag har mobil datakommunikation fatt bred användning, genom

möjligheten att koppla upp sig med modem via GSM-näten. Denna har

dock klara begränsningar; överföringskapaciteten är en bråkdel av den

som är möjlig via det fasta telefonnätet. På olika håll i världen pågår

emellertid ansträngningar för att etablera mobila system som klarar

betydligt större överföringskapaciteter än vad som är möjliga i dag. De

olika satsningarna går under den gemensamma benämningen UMTS.

Ett arbete pågår inom EU att fastställa gemensamma ramar för upp-

byggnaden av UMTS i Europa. I maj 1998 enades EU:s ministerråd om

slutsatser för frågor som rör tidsplaner, tillståndsgivning, frekvenser

m.m. UMTS kommer att kunna tas i drift ett par år in på 2000-talet.

Den ovan beskrivna utvecklingen av nya nät och nya tillämpningar

leder till att tidigare åtskilda tillämpningar som t.ex. telefoni och TV-

sändningar, som lyder under olika regleringar, tenderar att flyta samman.

I syfte att kartlägga effekterna på regleringen har regeringen tillsatt

utredningen om samordning av lagstiftningarna inom TV, radio och tele-

verksamhet (dir. 1997:95). Utredningen skall redovisa sitt uppdrag den

31 oktober 1998.

Regional tillgång till ny teknik

Utvecklingen av ny teknik och nya tillämpningar är i dag helt marknads-

ledd. Som sådant innebär detta att investeringar koncentreras till områden

där stora trafikvolymer finns i förhållande till de fysiska investeringar

som behövs göras. Detta medför ofrånkomligen att det i första hand är

företagssektorn som investeringarna inriktas på. Detta medför i sin tur

satsningar inom tätbefolkade områden.

Tillgången till telefonitjänst - och därmed möjligheten till datakom-

munikation via låghastighetsmodem - på likvärdiga villkor i hela landet

är i dag säkerställd genom telelagens regler. Telefonitjänsten är därmed

att betrakta som en s.k. samhällsomfattande tjänst (jfr engelskans univer-

49

sal service). Telefontätheten i Sverige är världens högsta; omkring 99 Skr. 1997/98:190

procent av Sveriges befolkning har tillgång till telefon.

En fråga som diskuteras är om de samhällsomfattande tjänsterna skall

utvidgas till att omfatta även kommunikation med högre kapacitet än

telefonitjänsten. I detta sammanhang har ISDN-anslutning diskuterats

och krav har rests på att en enhetstaxa infors.

Frågor kring vilka tjänster som skall anses som samhällsomfattande

diskuterades i samband med regeringens proposition 1996/97:61 Översyn

av telelagen. I propositionen anfördes att en utvidgning av de samhälls-

omfattande tjänsterna av flera skäl inte borde ske för tillfället. En utvidg-

ning skulle innebära att användare och hushåll betalar för tjänster som de

inte efterfrågar, samtidigt som det innebär en subvention till användare

som skulle kunna betala marknadspriser. Propositionen anger vidare att

en utökning av samhällsomfattande tjänster som knyts till en särskild

teknik, t.ex. ISDN, innan man kunnat konstatera vare sig dess tekniska

livslängd eller den efterfrågan som finns på tekniken, kan innebära risker

för stora felinvesteringar.

Utvecklingen sedan riksdagen antog propositionen har inte givit anled-

ning till en ändrad bedömning avseende definitionen av sämhällsomfat-

tande tjänster. Frågan om regional tillgång till avancerade telekommuni-

kationer är emellertid en angelägen fråga. Regeringen har därför denna

dag tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utreda tillgången till

infrastruktur ur ett regionalpolitiskt perspektiv (dir. 1998:61).

6.2 Säkerhet i infrastrukturen

Säkerheten i de grundläggande telekommunikationssystemen tillgodoses

genom telelagen. Telesystemens säkra funktion i kristider och i krig fast-

ställs i lagen som ett telepolitiskt mål, och tillstånds- och anmälnings-

pliktiga operatörer är skyldiga att uppfylla grundläggande krav på säker-

het i sina system. Post- och telestyrelsen utövar tillsyn över operatörerna

och deras nät och myndigheten upphandlar särskilda åtgärder för att höja

säkerheten. Den viktigaste åtgärden är att bygga in centrala funktioner

som växlar och databaser i bergrum.

Utvecklingen av nya kommunikationsnät och nya tillämpningar,

parallellt med etableringen av allt fler aktörer på marknaden, innebär

dock nya utmaningar för att säkerställa säkerheten i infrastrukturen. Det

är i vissa fall osäkert i vilken utsträckning de nya näten och tillämpning-

arna omfattas av telelagens tillämpningsområde. Ett exempel som

behandlas nedan är administrationen och tilldelningen av Intemetadres-

ser. Ett annat exempel är administrationen av säkerhetsnycklar i samband

med kryptering av kommunikation över öppna nät, något som förväntas

öka kraftigt de närmaste åren.

Detta kapitel behandlar säkerhetsfrågor i den fysiska infrastrukturen.

Säkerhetsfrågor rörande de ”mjuka” delarna, t.ex. kryptering, behandla-

des i kapitel 4.1.

50

Säkerheten på Internet Skr. 1997/98:190

Genom Intemets kraftiga tillväxt och dess allt större betydelse for hela

samhällets funktionssätt har en oro för hela systemets säkerhet uppstått. I

syfte att bl.a. belysa säkerhetsfrågor gav regeringen Statskontoret i okto-

ber 1996 i uppdrag att kartlägga och ge rekommendationer rörande den

svenska delen av Internet. Uppdraget redovisades i oktober 1997

(Statskontoret 1997:18).

En viktig fråga som diskuterades i Statskontorets rapport var utbygg-

naden av antalet nationella knutpunkter för samtrafik mellan olika Inter-

netoperatörer. Under lång tid fanns endast en knutpunkt i Sverige och

den var belägen i Stockholm. Detta innebar en betydande säkerhetsrisk

då ingen samtrafik mellan operatörer skulle kunna ske i Sverige om

knutpunkten inte fungerade. Under år 1997 ombildades denna knutpunkt

från en samlokaliserad lösning till en distribuerad lösning med utrustning

placerad på två platser i Stockholm. Ytterligare en knutpunkt är under

etablering i Göteborg. Statskontoret föreslog i sin rapport att nationella

knutpunkter successivt bör etableras även i Malmö/Lund-regionen och i

Sundsvall. Etableringen av dessa har emellertid försenats.

För att höja säkerheten i den svenska delen av Internet angav

Statskontoret bl.a.,

- att antalet nätdatabaser för DNS (Domain Name System) gällande för

toppdomänen .se ökas och att dessa placeras vid de nationella knut-

punkterna,

- att nationella knutpunkter och nätdatabaser m.m. placeras skyddade

mot fysiska attacker i bergrum.

Vidare ansåg Statskontoret att kritiska knutpunkter i systemet bör ha till-

gång till reservkraft under en längre tid samt att en dokumenterad och

verifierad kontinuitetsplan bör vara ett grundläggande krav för samtliga

Intemetoperatörer.

Domännamn på Internet

I takt med att användningen av Internet stadigt ökar och nya grupper av

användare tillkommer ställs nya krav på administrationen av nätet både

nationellt och globalt. På det internationella planet har den amerikanska

regeringen i januari 1998 lagt fram ett förslag till hur administrationen av

Internet skall kunna förbättras. Bakgrunden är att det från många håll

framförts klagomål på dagens hantering av domännamn (dvs. den del av

en Intemetadress som står efter ”www.”, t.ex. www.regeringen.se ) och

på den bristande konkurrensen när det gäller registrering av domännamn.

Vidare är dagens processer för att lösa konflikter mellan varumärkesin-

nehavare dyra och omständliga.

Förslaget har mötts av viss kritik bl.a. för att det inte beaktar andra för-

slag, framförallt de förslag som lagts fram genom det internationella

samarbetsorganet Internet Society (ISOC). Vidare har kritik framförts

51

mot förslaget att ombilda Internet Assigned Number Authority (IANA) Skr. 1997/98:190

till en ideell förening under kalifornisk delstatslagstiftning. IANA är det

organ som har det yttersta ansvaret för domännamnen. Från EU har kriti-

ken resulterat i ett yttrande som tillställts Förenta staternas regering. I

yttrandet påpekas bl.a. att förslaget inte tillräckligt tar hänsyn till nätets

globala karaktär.

Den amerikanska regeringen har i juni 1998 lagt fram en vitbok i frå-

gan. Texten har nu reviderats i förhållande till det tidigare förslaget och

hänsyn har delvis tagits till bl.a. EU:s synpunkter. Arbetet fortskrider

inom EU och Sverige deltar aktivt i detta.

I Statskontorets kartläggning av den svenska delen av Internet gjordes

bedömningen att den organisation som skapats for att hantera .se-domä-

nen hade goda förutsättningar att fungera. Den svenska grenen av ISOC,

ISOC-SE, har byggt upp en organisation för att administrera Internet i

Sverige. Organisationen leds av en stiftelse, den s.k. Internet Infrastruk-

tur-stiftelsen (Il-stiftelsen).

Regeringen avser att tillsätta en särskild utredare som skall se över

hanteringen av domännamn i Sverige.

Sammanhållen strategi för IT-säkerhet

Den svenska delen av Internet, som Statskontoret belyst i sin rapport, är

endast en bland flera beståndsdelar i samhällets informationsförsörjning

som måste fungera säkert. Ju större spridning elektronisk handel och

andra tillämpningar far över de elektroniska kommunikationsnäten, desto

mer ökar sårbarheten for diverse hot och störningar mot informations-

samhället i vid bemärkelse. Exempel på störningar är avbrott i elförsörj-

ningen, störningar i betalningsväsendet, datavirus samt brister i program-

varor.

Det är viktigt att statens ansvar for säkerheten i informationsförsörj-

ningen preciseras och inordnas i det nationella handlingsprogrammet for

informationsteknik. Regeringen gav därför i september 1997 Statskonto-

ret i uppdrag att utarbeta en sammanhållen strategi for IT-säkerhet avse-

ende samhällets informationsförsörjning.

Uppdraget redovisades i juni 1998. Statskontoret anger att utgångs-

punkten för regeringens strategi bör vara att varje företag, organisation

och myndighet ansvarar for att den egna informationsbehandlingen sker

med betryggande säkerhet. Riksdag och regering bör emellertid ha det

övergripande strategiska ansvaret för samhällets informationsförsörjning

och informationssäkerheten främst när det gäller samhällsviktiga funk-

tioner.

Statskontoret föreslår vidare bl.a. att ett rådgivande organ skapas, som

skall vara knutet till regeringen och i vilket representanter for alla delar

av samhället skall ingå. Myndigheten föreslår även att en myndighet bör

utses som ansvarar for samordning av arbetet med informationssäkerhet.

Rapporten remissbehandlas för närvarande.

52

År 2000-problemet

Ett särskilt problem av stor betydelse för säkerheten i infrastrukturen

gäller datorsystemens förmåga att klara övergången till år 2000. Arbetet

med att lösa problemet pågår inom såväl offentlig som privat sektor.

Regeringens IT-kommission har fungerat som en sammanhållande länk

mellan sektorerna. Statskontoret har kartlagt förhållandena i statliga

myndigheter och lämnat rapporten ”Myndigheterna och informations-

systemen - övergången till år 2000”. På samma sätt har Industriförbundet

gjort en kartläggning bland sina medlemmar som redovisas i rapporten

”IT och övergången till år 2000 i industrin”.

Av rapporterna framgår bl.a. att problemet ställer stora krav på en väl

fungerande samordning om privat och offentlig sektor skall klara

omställningen.

I syfte att behandla frågor som rör omställningen har regeringen i janu-

ari 1998 tillsatt en särskild delegation (dir. 1998:10). Delegationen består

av företrädare för viktiga samhällsintressen och skall vara ett samverkan-

sorgan mellan privat och offentlig sektor. Delegationen skall följa och

värdera arbetet med anpassningen inför år 2000. Särskild uppmärksamhet

skall ägnas väsentliga samhällsfunktioner, däribland telekommunikatio-

ner. Delegationens uppdrag löper fram till den 31 mars 2000.

Skr. 1997/98:190

53

Kommunikationsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 juli 1998

Skr. 1997/98:190

Närvarande: statsrådet Uusmann, ordförande, och statsråden Ulvskog,

Johansson, Åhnberg, Engqvist

Föredragande: statsrådet Uusman

Regeringen beslutar skrivelsen 1997/98:190 Elektronisk handel

54

Eländers Gotab, Stockholm 1998