Prop. 1997/98:23

Regeringens skrivelse

1997/98:23

Invandrings- och flyktingpolitiken

Skr.

1997/98:23

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Sundsvall den 11 september 1997

Göran Persson

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och

invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1996. I vissa

avseenden redovisas också utvecklingen under år 1997. Vidare beskrivs

migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i Europa-

samarbetet och i det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 23

Innehållsförteckning skr -1997/98:23

Förkortningar................................................................................ 4

1. Inledning................................................................................ 5

2. Sverige och världen............................................................... 6

2.1. Migration i ett globalt perspektiv................................... 6

2.2. Vem är flykting?............................................................. 7

2.3. Flyktingsituationen i världen.......................................... 9

2.3.1. Asien............................................................................... 9

2.3.2. Mellanöstern................................................................... 10

2.3.3. Afrika.............................................................................. 11

3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet

och Sveriges roll................................................................... 12

3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs

arbete i flyktingfrågor.................................................... 13

3.2. IOM................................................................................ 14

3.3. OECD............................................................................. 14

3.4. OSSE............................................................................... 15

3.5. Samarbete mellan staterna runt Östersjön...................... 15

3.6. Det nordiska samarbetet................................................. 15

3.7. Övrigt migrationspolitiskt samarbete............................. 16

3.8. De internationella frivilligorganisationema.................... 16

4. Migrationspolitiken i Europasamarbetet............................... 17

4.1. Asyl................................................................................ 17

4.2. Visering......................................................................... 19

4.3. Gränskontrollfrågor....................................................... 19

4.4. Invandring...................................................................... 20

4.5. Avvisning och utvisning................................................ 20

4.6. Schengensamarbetet...................................................... 21

4.7. Regeringskonferensen................................................... 21

5. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 22

5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd............... 22

5.2. Redovisning av praxis.................................................. 24

5.3. Visering........................................................................ 25

5.4. Bamkommittén............................................................ 25

5.5. Förvar......................................................................... 26

5.6. Anknytningsutredningen.............................................. 26

5.7. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut..... 26

5.8. Ny instans- och processordning i utlännings- och med-

borgarskapsärenden...................................................... 27

6. Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande................. 28

6.1. In- och utvandring av utländska medborgare............... 28

6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa..... 29

Skr. 1997/98:23

6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra

åtgärder för flyktingar.................................................. 33

6.4. Arbetskraftsinvandring................................................ 35

6.5. Övrig invandring.......................................................... 35

6.6. Återvandring................................................................ 35

7. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m................. 37

7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan

prövas.......................................................................... 37

7.2. Det kommunala flyktingmottagandet.......................... 40

7.2.1. Omfattning................................................................... 41

7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram.......................... 41

7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader....................... 42

7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den

statliga ersättningen...................................................... 43

7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar............................ 45

Förkortningar Skr - 1997/98:23

CAHAR

Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Tenitoral

Asylum, Refugees and Stateless Persons/Europarådets ad hoc-

kommitté för asylrätt och flyktingfrågor

CPA

Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för

lösning av Indokinaflyktingamas situation

EES

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om

ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

ECRE

European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska

konsultationen om flyktingar och andra personer i exil

(sammanslutning av frivilliga organisationer i Europa)

EG

EU

ICRC

Den europeiska gemenskapen

Den europeiska unionen

International Committee of the Red Cross/Intemationella

rödakorskommittén

IOM

International Organization for Migration/ Internationella

migrationsorganisationen

NSHF

OAU

Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor

Organization of African Unity/Organisationen för afrikansk

enhet

OECD

Organization for Econonic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

OSSE

PARinAc

UNHCR

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer

United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s

flyktingkommissarie

UNRWA

United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees

in the Near East/FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar

Skr. 1997/98:23

1. Inledning

Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och

flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen år 1996. En

del uppgifter omfattar dock även första halvåret 1997. Vissa frågor om

kommunalt flyktingmottagande behandlas i skrivelsen. Övriga fråge-

ställningar rörande integrationspolitiken framgår av propositionen Sverige

framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik

(prop. 1997/98:16) som regeringen beslutar om denna dag. Avsikten är att

denna redovisning skall kunna användas som underlag och bakgrunds-

material i anslutning till regeringens budgetproposition för budgetåret 1998.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för

medborgare i de nordiska länderna vilka har fri rörlighet och etableringsrätt.

Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i EU. Det innebär att

medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att

arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten

omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap.

Den 1 januari 1997 gjordes omfattande ändringar i utlänningslagen mot

bakgrund av regeringens förslag i propositionen Svensk migrationspolitik i

globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) som antogs av riksdagen i december

1996 (i fortsättningen kallad den migrationspolitiska propositionen).

Ändringarna innebär ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få

uppehållstillstånd i Sverige. Förutom till flyktingar enligt 1951 års

flyktingkonvention kan uppehållstillstånd även ges till personer som riskerar

dödsstraff, kroppsstraff eller annan omänsklig behandling, personer som flyr

på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs

på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp

gäller jämfört med tidigare bestämmelser.

Invandringen till Sverige har de senaste decennierna huvudsakligen

bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i

Sverige. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den

svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att

bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att

respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, Internationella Röda

Korsrörelsen och andra organisationer som bedriver flyktingarbete

utanför Sverige,

- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk

ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

- överföring till Sverige, som regel i samarbete med UNHCR, av särskilt

utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning

som i vissa avseenden ger skydd i fler situationer än vad 1951 års

flyktingkonvention stadgar,

- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och Skr. 1997/98:23

därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras

möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,

- en aktiv återvandringspolitik till stöd för flyktingar som vill lämna

Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.

2. Sverige och världen

2.1. Migration i ett globalt perspektiv

Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och

bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om in-

ternationell migration menar vi de flyttningar där en internationell gräns

passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser migrationen

handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta vistelseti-

den i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister

och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och utvand-

ring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder

också de tillfälliga rörelserna över gränserna.

Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är

skälen för den enskilde sammansatta. En skala av skäl löper från helt

frivillig flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en

påvingad flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring.

En annan skala av skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, på

kort och lång sikt. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i

det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital

eller helt enkelt så snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare.

Man far dock inte glömma att de skäl som far många människor att

flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i denna

situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelsema i stort och be-

dömningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses också

mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp.

Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av

olika skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är eko-

nomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner,

med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar emot ar-

betsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på

annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu

på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsa-

kerna till detta är globaliseringen av världsekonomin, med intensifiering

av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt

sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt mer information, de

vidgade personliga och institutionella nätverken - många faktorer verkar i

riktning mot ökad migration. Globaliseringen förstärker främst migratio-

nen av kategorier högst upp och lägst ned på arbetskraftsskalan, dvs. å

ena sidan välutbildade företagsledare och yrkesutövare och å andra sidan

de som har låga kvalifikationer.

Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många män-

niskor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna

omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning Skr. 1997/98:23

utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en margi-

nalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som

genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolk-

ningsutvecklingen kommer i många delar av världen att medföra, att fler

kan komma att vilja flytta till andra länder.

Ett stort antal flyttningar har en avgörande orsak i mer eller mindre

tvingande förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i

kombination med miljöförstöring, politisk förföljelse, etnisk rensning,

utbredd fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en

stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens per-

spektiv handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra fram-

tidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt omedelbart tryggare situation

och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter.

Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta

destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vil-

ken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om

man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det

är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka in-

vandringen till omfattning, sammansättning och tid. Staterna har dock

inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat man ef-

tersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad rättig-

heter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små möj-

ligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att ställa

upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som skapar

mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få förena

sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse. Många av

de stater i Afrika och Asien, som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor

omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter.

Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i grannländer i dessa

världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att stadigvarande bosät-

ta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste ställa in sig på att

efter kanske många år av väntan återvända till hemlandet.

2.2. Vem är flykting?

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella in-

strument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och

immigrationspolitik.

FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.

Genévekonventionen, även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den

grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar.

Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på.

Flyktingkonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående

flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av

protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen

utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 eller dess geografiska

begränsning till Europa.

Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall

anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en

flykting till ett land där han riskerar förföljelse - eller till ett land där han Skr. 1997/98:23

inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse

- samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med

medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en

bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av

resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som

"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,

religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund

av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den

flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR)

stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med

den nyss citerade.

Konventionens flyktingdefmition är den enda universellt godtagna. Den

tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för

förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven-

tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av

naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner

finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp.

OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på

flyktingproblemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre

aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt

stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt

ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka

tillflykt på annan plats utanför sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt

från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,

utländsk aggression, intem konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga

rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna

ordningen".

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första

asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande,

i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländema och att tvångsvis

avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-statema har inte

accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men

åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört

bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än

flyktingkonventionens.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av bl.a.

resolutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det

ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd

och hjälp år 1996, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av

intemflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade

konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat

formellt inte har utvidgats.

Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på

flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s

exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor Skr. 1997/98:23

på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.

2.3. Flyktingsituationen i världen

Vid slutet av förra året bistod UNHCR drygt 13 miljoner flyktingar. Detta är

två miljoner färre än föregående år och siffran torde nu vara ännu lägre. En

förklaring till detta är den oväntat snabba återflyttningen till Rwanda. Flyk-

tingsituationen i Centralafrika är dock långt ifrån löst. Störst uppmärksam-

het har kanske det stora antalet rwandier som befinner sig i Zaire

(demokratiska republiken Kongo) rönt men i Tanzania befinner sig ännu

hundratusentals flyktingar från Rwanda och Burundi.

I Asien utgör afghanerna den största flyktinggruppen. Drygt två miljoner

afghaner finns i grannländerna Iran och Pakistan. Siffran är mycket hög med

tanke på att Afghanistans invånarantal inte är mycket större än dubbla Sve-

riges. Ändå är siffran betydligt lägre nu än vid den tid då Sovjetunionen var

involverad i stridigheterna i landet och antalet afghanska flyktingar var

drygt fem miljoner.

I Europa har återflyttningen påböljats till de nationer som tidigare ingick

i det forna Jugoslavien. Framförallt är det flyktingar från Bosnien-

Hercegovina som tagit sin tillflykt till andra europeiska länder, inte minst

Sverige. Återflyttningen går dock långsamt och kompliceras av att många

bosnier ogärna återvänder till hemorter som nu domineras av en annan et-

nisk grupp.

Bosnien-Hercegovina är ett exempel på en nation där det finns ett stort

antal s.k. intemflyktingar. Antalet intemflyktingar i världen är betydligt

större än antalet flyktingar. Sudan och Afghanistan är de länder som drab-

bats hårdast. FN:s flyktingkommissarie bistod totalt vid det senaste årsskif-

tet 4,7 miljoner intemflyktingar, knappt en miljon färre jämfört med ett år

tidigare.

Dagligen påminns vi i media om världens flyktingtragedier. Dock finns

det många exempel på flyktingkatastrofer som fatt sin lösning. UNHCR har

nu kunnat avsluta sitt program för de vietnamesiska flyktingarna som ofta

gick under benämningen båtflyktingar. Mozambique är ett annat exempel på

en nation som kan avföras från listan över flyktingkatastrofer. Sedan strider-

na upphört i Mozambique har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända till

sitt hemland. Sverige är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra

organisationers verksamhet för att skydda och bistå flyktingar.

2.3.1. Asien

Under 1996 genererades stora flyktingvågor i sydvästra Asien av inbördes-

kriget i Tadzjikistan och av striderna i Afghanistan i samband med att den

talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. Även den

väpnade konflikten mellan de två kurdiska huvudgrupperna i norra Irak led-

de till folkomflyttningar. På grund av den ihållande konflikten i Afghanistan

har tveksamheten inför att återvända ökat bland de afghanska flyktingarna

sedan föregående år. Detta ledde till att under 1996 återvände endast

120 000 flyktingar från Pakistan och mindre än 10 000 från Iran där det för

närvarande vistas ca 1,4 miljoner afghaner. Sammanlagt har ca 3,9 miljoner

afghaner återvänt till sitt hemland med hjälp av UNHCR. I Afghanistan up-

1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 23

pehåller sig vidare 19 000 flyktingar från Tazdjikistan samt ett okänt antal Skr. 1997/98:23

iranier och irakier.

UNHCR: s omfattande program för indokinesiska flyktingar "The

Comprehensive Plan of Action for Indo-Chinese Refugees" (CPA)

avslutades i juni 1996. Sedan det påböijades år 1975 har 1,5 miljoner

flyktingar från Vietnam och Kambodja, som flytt till Sydostasien eller Hong

Kong, fått hjälp att finna en varaktig lösning på flyktingproblemet. Vid

programmets upphörande fanns det fortfarande 24 000 vietnameser i läger i

grannländerna Hong Kong och Japan. Den uppblossande konflikten i

Kambodja har åter satt igång en flyktingvåg mot Thailand och de utsatta

personer som tidigare repartierats av UNHCR riskerar att på nytt hamna i

samma situation som tidigare. I Kina, där omkring 300 000 flyktingar av

vietnamesiskt och laotiskt ursprung vistas, inriktar sig UNHCR på att finna

lokala lösningar på bosättningsproblemet.

Mellan åren 1994 och 1996 har 200 000 personer frivilligt återvänt till

Myanmar från Bangladesh. Den återstående gruppen om 47 000 personer

förväntas snart ha återvänt. När dessa familjer återvänder får de repatrie-

ringspaket innehållande bostadsstöd, kontanta medel och två månaders mat-

ranson. Till de byar som tar emot återvändande ges vidare stöd till småskali-

ga utvecklingsprojekt.

Mot bakgrund av tilltagande våldsamheter i Jaffnaområdet har repatrie-

ringen av srilankesiska flyktingar nästan helt upphört samtidigt som en halv

miljon människor flytt inom landets gränser. Av de 160 000 personer som

flytt landet på grund av striderna mellan den srilankesiska regeringen och

den tamilska gerillan har drygt 50 000 återvänt sedan 1992.

Relativt få framsteg har gjorts i försöken att hitta en varaktig lösning för

de 90 000 bhutanesiska asylsökanden som befinner sig i Nepal. Bilaterala

diskussioner mellan berörda regeringar pågår dock.

2.3.2. Mellanöstern

Mot bakgrund av framförallt den rådande situationen i norra Irak och Af-

ghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt.

Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som är

ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som be-

finner sig i Iran kommer huvudsakligen från Afghanistan. Efter det att stri-

derna i norra Irak bröt ut under hösten 1996 finns, även om många har åter-

vänt, även ett stort antal kurdiska flyktingar från Irak i landet.

En stor del av de afghanska flyktingarna förväntades kunna återvända till

hemlandet under 1996 men såväl den allmänna instabiliteten i Afghanistan

som frånvaron av en fungerande samhällsservice har lett till att repatriering-

en under 1996 inte fått den förväntade omfattningen. Endast omkring 10 000

afghaner återvände från Iran under 1996.

Frivilligorganisationemas möjligheter att bedriva verksamhet i Iran har

varit relativt begränsade sedan revolutionen 1979. Den flyktingkris, som

uppstod i samband med att tusentals irakiska flyktingar sökte skydd i Iran

under hösten 1996, ledde dock till att frivilligorganisationer inbjöds att ver-

ka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid fortfarande av

byråkratiska hinder.

Det kan nämnas att UNHCR under 1996 har startat ett konsultationspro-

jekt i regionen i syfte att stödja staterna i deras arbete med att finna regiona-

10

la lösningar på olika flyktingsituationer. I processen deltar stater från Cen- Skr. 1997/98:23

tral- och Sydvästasien samt Mellanöstern (CASWAME). Ett första möte i

den process som benämns CASWAME-konsultationema hölls i Amman i

mars 1997 varvid 14 stater deltog.

2.3.3. Afrika

An de flyktingar som UNHCR bistod i slutet av 1996 befann sig närmare

7 miljoner i Afrika. UNHCR bedömer att ca 26 miljoner personer befin-

ner sig i en flyktsituation och av dessa drygt 9 miljoner i Afrika.

I Centralafrika domineras fortfarande flyktingproblemen av situatio-

nen i Rwanda, Burundi och demokratiska republiken Kongo (f.d. Zaire).

Mer än 1,3 miljoner flyktingar, av de ca 2 miljoner som flydde folkmor-

det 1994, har dock kunnat återvända till Rwanda från demokratiska re-

publiken Kongo och Tanzania under det gångna året. Orolighetema i Bu-

rundi har tvingat ca 300 000 personer att fly, företrädesvis till Tanzania

men även till demokratiska republiken Kongo. När inbördeskriget i

Kongo-Zaire utbröt i oktober 1996 återvände ca 60 000 burundier till

hemlandet.

I Västafrika domineras flyktingsituationen av inbördeskriget i Liberia.

Sedan år 1989 har 750 000 personer flytt till grannländerna, huvuddelen

till Guinea och Elfenbenskusten men även till Sierra Leone. Sedan in-

bördes-kriget i Sierra Leone bröt ut år 1991 har fler är 320 000 flytt ur

landet. Av dessa har ca 200 000 flytt till Guinea och ca 120 000 till Li-

beria. Sedan fredsavtalet undertecknades i november 1996 har UNHCR

repatrierat 1 400 av dessa och planerar att fortsätta detta arbete under

1997 och 1998.

I Östafrika domineras flyktingsituationen av det inbördeskrig som

häijat södra och delar av centrala Sudan i mer än 35 år. Av 464 000

flyktingar har ca 220 000 sökt sig till Uganda och övriga till andra an-

gränsande länder. Samtidigt befinner sig en av de största flyktingpopula-

tionema i Afrika i Sudan. Som en följd av det år 1991 avslutade kriget i

Eritrea befinner sig 350 000 eritreaner i Sudan. Därutöver finns ännu ca

50 000 personer från Etiopien kvar i Sudan.

Nära en miljon somalier tvingades fly sitt hemland som en följd av de

strider som följde Siyad Barres fall år 1991. Av dessa befinner sig ca

450 000 fortfarande i de angränsande länderna men majoriteten har alltså

kunnat återvända till sitt hemland. Likaså har närmare en miljon flykting-

ar kunnat återvända till Eritrea sedan landet blev självständigt år 1993.

Sedan det 16 år långa inbördeskriget i Mozambique avslutades år 1992

har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända med UNHCR:s hjälp. Det

har varit UNHCR:s största repatrieringsprocess någonsin. Dessvärre har

repatrieringen av de ca 320 000 personer som flytt från Angola försenats

på grund av att implementeringen av fredsavtalet, som 1994 avslutade 20

års inbördeskrig, mött olika svårigheter.

3. Det internationella migrations- och flykting- skr -1997/98:23

politiska arbetet och Sveriges roll

Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varakti-

ga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly och av de

konsekvenser som följer därav.

Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för

dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till

flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie

(UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).

Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i

medlemsländerna, arbetskraftsffågoma etc. som bestämmer inriktningen av

det migrationspolitiska arbetet.

Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för en mellanstatlig dialog

kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också

under en följd av år arbetat med asylrättsliga frågor.

Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska

aspekter. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs i syfte

att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.

Sverige har under de senaste åren i flera fora fortsatt att verka för att

Europas länder skall dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått

till följd av kriget i f.d. Jugoslavien.

Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för

det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som inom EU

gäller på detta område har dock visat, att några genomgripande förändringar

av den svenska politiken på detta område hittills inte behövs. I framtiden

kommer genomslaget att bli avsevärt större. Detta kommer att märkas redan

under 1997, då Dublinkonventionen träder i kraft, men framför allt då

Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då Amsterdamfördraget

träder i kraft.

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har

även åren 1996 och 1997 varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är

utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är

det faktum att tre nordiska länder är medlemmar i EU - medan två valt att

stå utanför - ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den

nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i

dagens situation.

Den svenska regeringen faster stor vikt vid det internationella samarbetet

på det migrations- och flyktingpolitiska området. Grunden för vår flykting-

lagstiftning utgörs av folkrätt och internationella överenskommelser och

Sverige deltar aktivt i det rättsliga och normbildande arbetet i internationella

fora, främst FN och Internationella rödakorskommittén (ICRC). Lika viktigt

är emellertid att hjälpa alla de miljoner människor som befinner sig på flykt.

Hjälpen avser såväl internationellt skydd som materiellt bistånd i form av

mat, hälsovård och tak över huvudet. En allt större del av de internationella

insatser som Sverige stöder har dock till syfte att få till stånd en lösning på

flyktingars problem. Flyktingar får hjälp att kunna bygga upp ett nytt liv i

sitt gamla hemland och insatser görs för att, när så är möjligt, förebygga

flyktingkriser.

12

Skr. 1997/98:23

3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs ar-

bete med flyktingfrågor

UNHCR:s verksamhet kan delas in i en normativ och en operativ del. I

UNHCR: s styrelse framlägger medlemsstaterna sin syn på utvecklingen och

tillämpningen av den internationella flyktingrätten. Grunden utgörs, som

nämnts, av 1951 års flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. Till

hjälp för de enskilda staternas avgörande av hur asylsökande uppfyller flyk-

tingkriteriema har UNHCR utgivit en handbok. Sedan 1996 finns denna

även i svensk översättning.

Större delen av UNHCR:s verksamhet upptas dock av direkt skydd och

bistånd till flyktingar och liknande kategorier i behov av hjälp. Av de 26

miljoner människor som UNHCR bistod förra året utgjorde 13 miljoner

flyktingar. Övriga fördelades på intemflyktingar (4,7 miljoner), repatrierade

(3,3 miljoner) samt nära fem miljoner som, utan att anses vara flyktingar,

likväl var drabbade av väpnade konflikter. En stor del av UNHCR:s hjälp

utgörs av akuta insatser i form av distribution av livsmedel och att ordna

enkelt boende. En allt större del av programmet inriktas emellertid på att

flyktingförhållanden skall upphöra. Framförallt ägnas nu stora resurser åt

repatriering. Bosnien är ett närliggande exempel, där UNHCR ger hjälp till

bostadsbyggande i syfte att möjliggöra för flyktingar att återvända. Den

snabba repatrieringen till Rwanda har ställt UNHCR inför stora uppgifter.

Här gäller det inte minst att bistå med stöd till rättsstatens uppbyggnad för

att kunna erbjuda de återvändande en rimlig trygghet.

UNHCR:s mandat täcker inte de palestinska flyktingarna i Mellanöstern.

Denna uppgift har istället lagts på ett separat FN-organ, UNRWA (United

Nations Relief and Works Agency). Skolor och sjukvård utgör huvuddelen

av UNRWA:s verksamhet och de flesta av de drygt tre miljoner registrerade

flyktingarna finns på de palestinska områdena och i Jordanien. UNRWA har

under de senaste åren drabbats av finansiella svårigheter då de allt större

behoven inom skola och sjukvård inte motsvarats av ökade intäkter. Vid sitt

bildande var UNRWA tänkt att vara en temporär organisation men den har

snart existerat i femtio år. Trots motgångar på sistone är förhoppningen att

fredsprocessen i Mellanöstern snart skall leda till ett fredsavtal och en reg-

lering av de palestinska flyktingarnas ställning. Därmed skulle en avveck-

ling av UNRWA kunna inledas.

I likhet med UNHCR är den Internationella rödakorskommittén (ICRC)

inriktad på såväl rättsligt och normativt arbete som humanitärt bistånd.

Grunden för ICRC:s verksamhet utgörs av 1949 års Genévekonventioner,

som reglerar behandlingen av krigsfångar och civilpersoner under krig.

ICRC har även en stor fältverksamhet. Denna inriktas på skydd såväl för

drabbade av väpnade konflikter genom registrering etc. samt materiellt bi-

stånd i form av framförallt hälsovård och livsmedel. Genom ICRC:s neut-

ralitet och opartiskhet kan organisationen vinna alla sidors förtroende och

verka i områden där detta inte är möjligt för andra enskilda organisationer.

Bortföranden och mord på ICRC-personal har emellertid medfört att organi-

sationen på sistone ej längre anser sig kunna arbeta i vissa områden. Även

den Internationella röda kors- och röda halvmånefederationen är i sin hu-

manitära verksamhet aktiv på flyktingområdet. I organisationen ingår värl-

13

dens nationella röda kors- och röda halvmåneföreningar, bl.a. Svenska röda Skr. 1997/98:23

korset.

Ett mått på det svenska engagemanget för det internationella arbetet på

flyktingområdet är de svenska bidragen till UNHCR, UNRWA och den In-

ternationella rödakorsrörelsen, som 1996 uppgick till drygt 800 miljoner

kronor. Därutöver ges även bidrag till andra FN-organisationer och enskilda

organisationer på området. Sverige är därmed en av de allra största bidrags-

givarna. Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen är vi även del-

aktiga i Europeiska kommissionens omfattande bistånd på detta område.

3.2. IOM

International Organization for Migration (IOM), med säte i Geneve, grun-

dades år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migra-

tionsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring

samt transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten är sär-

skilt omfattande och sker ofta i samarbete med UNHCR.

Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i

organisationens olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett

praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av

kvotflyktingar m.fl. och från Sverige av återvandrare.

3.3. OECD

Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den

s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s

råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att

analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i

OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter

de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda

arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och

invandringsländema. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens

villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats

av den växande insikten om behov av samordning mellan invandrings-

ländema för att på sikt påverka bakgrundsorsakema till utvandringen.

Sedan flera år tillbaka pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att

i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och

migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.

Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken

inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som av

representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder

utanför OECD-kretsen, bl.a. Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckien och

Ungern. En ambition med SOPEMI-rapporten är att, genom att vidga

korrespondentnätet ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande

bild av migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område

än OECD. Av speciellt intresse för Sverige är att de baltiska länderna

inkluderas i rapporteringen och analysen.

14

Skr. 1997/98:23

3.4. OSSE

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) har med sina

54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande samar-

bete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten är avstängd från

deltagande i OSSE:s möten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i ett

europeiskt perspektiv som ett led i sin konfliktförebyggande och krishante-

rande verksamhet. I maj 1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och IOM en

konferens om flykting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen

(Oberoende Staters Samvälde). OSSE:s kontor för demokratiska institutio-

ner och mänskliga rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna

konferens. Vid de allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i september 1996

och lokalvalen i september 1997 organiserade OSSE registrering och röst-

ning för bosniska flyktingar. Vid de allmänna valen 1996 registrerades om-

kring 32 000 bosniska väljare i Sverige och omkring 24 000 godkända röster

skickades in. Inför lokalvalen i september 1997 har 27 700 röstberättigade

bosnier i Sverige registrerat sig.

3.5. Samarbete mellan staterna kring Östersjön

Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt

Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön

intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad

brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal

invandring.

När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin

självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och

bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och

lagstiftning rörande utländska medborgare.

Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk

utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från de

nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik närmare

en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flyktinglagstiftning. De har

också anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention, Lettland dock med den

begränsningen att den enbart blir tillämplig på flyktingar från europeiska

länder.

Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska staterna,

är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande migrations-

och flyktingadministration och som ett led i att underlätta staternas

eftersträvade inträde i EU.

3.6. Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarnas Samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har

under år 1996 haft tre möten varav ett på ministernivå. Vid möten där det

funnits behov har tid avsatts för diskussion med representanten för UNHCR

i Baltikum och Norden och för IOM.

Samrådsgruppens funktion att bidra till gemensamma hållningar och

samstämt internationellt agerande har vidareförts under året. Arbetsgrupper

15

har bearbetat frågor av gemensamt intresse, bl.a. med avseende på f.d. Skr. 1997/98:23

Jugoslavien i fråga om återvandring. Arbetet i samrådsgruppen har vidare

inriktats på att samordna det nordiska agerandet i relation till närområde.t

I december 1996 enades de nordiska ministrarna med ansvar för asyl och

invandring om att i de nordiska länderna ta emot ett hundratal personer från

Lettland som befunnit sig där som asylsökande under lång tid.

Ordförandeskapet har under 1996 handhafts av Finland. För

verksamhetsåret 1997 är Sverige ordförande. Ett första möte, på

ministernivå, hölls i april månad. Där deltog även de baltiska ministrarna

med ansvar för asyl och migration.

Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den nordiska

passöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra om förestående

ändringar i den nationella viseringspolitiken. Det nordiska utlännings-

utskottet har regelbundna samrådsmöten med företrädare för de nordiska

utlänningsmyndighetema. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur

den nordiska passöverenskommelsen tillämpas. Vid dessa möten deltar även

representanter från berörda departement.

3.7. Övrigt migrationspolitiskt samarbete

Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i

Geneve en organisation i vilken 14 stater informellt samverkar i migra-

tionspolitiska frågor. Detta forum, Inter-Governmental Consultations in

Geneva (IGC), samlar de flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada

och Australien. På organisationens dagordning under det senaste året har

främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gräns-

kontroller. Sålunda har Sverige deltagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot

människosmuggling och annan illegal invandring behandlats och där in-

formella informationsnätverk byggts upp.

ICMPD (International Institute for Migration Policy Development) är

ett fristående institut i Wien som har ett antal länder som finansiärer,

bland annat Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verk-

samt i migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater

i såväl väst- som Östeuropa. ICMPD spelar framförallt en viktig roll som

sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där

över 30 stater i väst- och Östeuropa samt USA och Canada utarbetar ett

stort antal rekommendationer till åtgärder för att bekämpa illegal migra-

tion som länderna kan följa. Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att

upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett annat område där

ICMPD är aktiva är i Bosnien-Hercegovina där man agerar i olika stöd-

funktioner för att upprätta en del av de institutioner som stipuleras i

Daytonavtalet.

3.8 De internationella frivilligorganisationerna

Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom

såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Dessa organi-

sationers politiska roll har under senare år ökat successivt. I vissa fall

bedrivs en intensiv och framgångsrik lobbyverksamhet. Enskilda organi-

sationer fördelar numera mer pengar till det fattiga södra halvklotet än

16

Världsbanken. USA överlåter exempelvis nästan allt sitt bistånd avseende Skr. 1997/98:23

Angola och Bosnien-Hercegovina till enskilda organisationer. Av det

svenska biståndet till Bosnien-Hercegovina har nästan hälften fördelats

genom enskilda organisationer. Samarbetet mellan UNHCR och enskilda

organisationer, PARinAc (Partnership in action), har också stärkt de en-

skilda organisationernas roll i det internationella arbetet.

ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en Londonbaserad

sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska frivilliga och kyrkobaserade

organisationer som framförallt arbetar for asylsökandes och flyktingars

rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a. aktivt engagerat sig i Central-

och Östeuropa och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för

myndigheter. Man är även aktiv med policyskapande verksamhet.

Av de organisationer som tar emot svenskt finansiellt stöd kan framförallt

nämnas Internationella rödakorskommittén, ICRC och den Internationella

rödakorsfederationen, IFRC (se avsnitt 3.1).

4. Migrationspolitiken i Europasamarbetet

Två viktiga händelser inträffade under 1996.1 mars sammankallades en re-

geringskonferens för att studera fördragen och föreslå ändringar i dessa.

Konferensen avslutades i samband med Europeiska rådets möte i juni 1997.

Resultatet behandlas nedan. I december 1996 undertecknade Sverige ett av-

tal om anslutning till Schengensamarbetet. I och med undertecknandet blev

Sverige medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att Sverige

fullt ut deltar i beslutsfattandet men ännu inte i det praktiska genomförandet.

Gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar.

Utöver dessa båda händelser har arbetet inom Europeiska unionens tredje

pelare fortsatt. Bland de beslut som rådet har fattat kan följande nämnas: en

gemensam åtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd, en rekom-

mendation om kamp mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare och

en gemensam ståndpunkt om bistånds- och informationsuppdrag i gränsnära

områden. En av de viktigaste framstegen 1997 är Dublinkonventionens

ikraftträdande den 1 september för de tolv ursprungliga signatärstatema. För

Sveriges del träder konventionen i kraft den 1 oktober.

4.1. Asyl

Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring i-

kraftträdandet av Dublinkonventionen (se nedan). Vidare har rådet antagit

ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet.

Övervakningen kommer att ske genom att medlemsstaterna besvarar ett

frågeformulär som avser att visa på vilket sätt de genomfört rättsakter i asyl-

frågor. Under år 1997 presenterade kommissionen ett utkast till en gemen-

sam åtgärd om tillfälligt skydd. Detta utkast har varit föremål för förhan-

dlingar som kan förväntas bli relativt utdragna.

17

1** Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 23

Skr. 1997/98:23

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som

skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av

medlemsstaterna. Konventionen undertecknades redan 1990 och trädde i

kraft den 1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de

tolv signatärstatema. För Sveriges del träder konventionen i kraft den 1

oktober. Finland och Österrike har ännu inte ratificerat konventionen. I

och med ikraftträdandet intensifieras arbetet med tillämpningsföreskrifter

for konventionen. Vidare kommer en särskild kommitté att inrättas for att

bl.a. besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämp-

ningen av konventionen.

Eurodac

EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas

for att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att det

med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket medlemsland

en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att pröva veder-

börandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac. För-

slaget till konvention bör föreligga under 1997 eller 1998.

CIREA

CIREA:s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring asylfrå-

gor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt ställa

samman dokumentation rörande samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I

sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att koordinera och harmoni-

sera medlemsstaternas asylpolitik genom att verka som ett s.k. "clearing-

house".

Verksamheten innefattar två beståndsdelar, dels möten genom vilka in-

formationen sprids mellan medlemsstaterna, dels dokumenterandet av denna

information. Den centrala hanteringen av nämnda information skall sedan

vara utformad på ett sådant sätt att den skall kunna tjäna ministerrådet.

I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behandling-

en av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR kallade till att

delta och samarbeta med CIREA om vissa bestämda frågor på dagordning-

en, som oftast behandlar länder varifrån asylsökande kommer. Sådana s.k.

tredjeländergenomgångar föregås i allmänhet av grundliga utredningar och

medlemsstaternas besvarande av frågeformulär. Av särskilt intresse har hit-

tills varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar och andel bevilja-

de ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv, resvägar och situa-

tionen i ursprungslandet.

Annat av intresse är bl.a. medlemsstaternas praxis i fråga om handlägg-

ningen av asylansökningar och åtgärder som vidtas vid avslag på begäran

om flyktingstatus. Informationsdokument om läget i flyktinggenererande

tredje länder presenteras som regel av UNHCR. För övrigt har CIREA haft

nytta av rapporterna från de utredningsresor som medlemsstaterna gjorts till

vissa länder. CIREA har även självt begärt in rapporter om situationen i vis-

18

sa tredje länder. Vidare har CIREA vid ett tillfälle företagit en egen utred- Skr. 1997/98:23

ningsresa till ett tredje land (Pakistan).

Vid CIREA-möten utbyts upplysningar om den interna utvecklingen

bland medlemsstaterna inom t.ex. områden som rör lagstiftning, rättspraxis,

förfarande vid gränserna, repatriering, minderåriga, rättshjälp och senaste

"flyktingtrender". Genom CIREA får medlemsstaterna statistik, samman-

ställd av rådets generalsekretariat, om asylsökande. Uppgifterna grundar sig

på uppgifter som medlemsstaterna själva sänt in. För närvarande undersöks

hur en förbättring av insamling och sammanställning av statistik i asylfrågor

skall kunna åstadkommas. Frågan om möjligheten att skapa en egen elek-

tronisk databas, varigenom medlemsstaterna på elektronisk väg skulle kunna

sprida information, har också dryftats. Dessa tankar har hittills inte lett till

en slutlig ståndpunkt.

4.2. Visering

Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det se-

naste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. Under

1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I den ena

förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha visering

när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att Sverige

infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som tidigare varit vise-

ringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshand-

lingar.

Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är

bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja

på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma åtgärden har

under det gångna året föreslagits fa utökad verkan och gäller nu för ett antal

resor inom ett år.

Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att

förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom

transittrafiken. Sverige fick, tillsammans med Danmark och Finland, en

övergångsperiod på 18 månader för att genomföra åtgärden. Svenska be-

stämmelser om transitvisitering trädde i kraft den 1 september 1997.

Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att harmonisera

viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att Sverige säger

upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder men även att nya vise-

ringsfrihetsavtal ingås.

4.3. Gränskontrollfrågor

Arbetet med utkastet till yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte

avslutat då ett fatal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller

främst den territoriella tillämpningen samt frågor om EG-domstolens

eventuella roll. Under 1997 har en guide för effektiva metoder för per-

sonkontroll vid de yttre gränserna tagits fram. Detta dokument har över-

lämnats till de central- och östeuropeiska ansökarländema.

CIREFI (Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som

rör gränspassage och invandring) har som mål att samla in, utbyta och

vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla

frågor som rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant infor-

19

mationsutbyte är att underlätta samordning mellan berörda organ och Skr. 1997/98:23

harmonisering av medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när

det gäller gränspassage och invandring. Under det irländska ordförande-

skapet 1996 initierades en reform av CIREFLs arbetsmetoder som bl.a.

innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och utformandet

av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt. Vidare har ar-

betsgruppen kontinuerligt utbyte avseende frågor kring gränskontroll och

illegal invandring med de associerade staterna samt USA och Kanada.

Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom Schengensamarbetets ar-

betsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen övervak-

ningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av Schengenkon-

ventionen.

4.4. Invandring

Rådet antog i december 1996, på svenskt initiativ, en gemensam åtgärd

om en enhetlig modell för uppehållstillstånd. Den gemensamma åtgärden

innebär att medlemsstaterna i framtiden skall ha enhetligt utformade be-

vis om uppehållstillstånd. För närvarande används ca 200 olika bevis om

uppehållstillstånd inom EU. Åtgärden syftar till att underlätta personkon-

troller vid gränserna och till att försvåra förfalskningar.

Rådet har vidare under år 1997 antagit en resolution om omyndiga

medborgare i tredje land utan medföljande vårdnadshavare. Resolutionen

fastställer riktlinjer för behandlingen av minderåriga utan medföljande

vårdnadshavare när det gäller frågor om villkoren för deras mottagande,

vistelse och återresa. Resolutionen omfattar såväl asylsökande som icke

asylsökande barn.

Vidare har två beslut fattats om att en uppföljning skall äga rum av hur

tillämpningen av redan antagna rättsakter inom invandringsområdet har

genomförts i de olika medlemsstaterna.

4.5. Avvisning och utvisning

Rådet antog i september 1996 en rekommendation om kamp mot olaglig

anställning av tredjelandsmedborgare. I rekommendationen slås fast att

tredjelandsmedborgare som har för avsikt att arbeta i en medlemsstat

skall ha arbets- och uppehållstillstånd. Vidare föreskrivs bl.a. att arbets-

givare som anställer arbetstagare utan arbetstillstånd och personer som

hjälper arbetstagare att ta sig in i medlemsländerna för att arbeta illegalt,

skall straffas för detta. Rådet har även beslutat att medlemsstaterna skall

utbyta information om vilka former av ekonomiskt stöd de ger till tredje-

landsmedborgare som frivilligt återvänder till hemlandet.

Vidare har ett beslut fattats om att en uppföljning skall göras av hur

tillämpningen av redan antagna rättsakter inom detta område har genom-

förts i de olika medlemsstaterna.

I arbetsgruppen för återtagandefrågor har bl.a. frågor som rör tolk-

ningen av vissa artiklar om återtagande i Schengenkonventionen samt

verkställighet av avlägsnandebeslut diskuterats.

20

Skr. 1997/98:23

4.6. Schengensamarbetet

Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och Finlands

anslutningavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av de tretton

medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som inte är med-

lemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet. Däremot har

medlemsstaterna slutit samarbetsavtal med dessa länder som innebär att de

deltar fullt ut i samarbetet, men utan att formellt delta i besluten. Detta inne-

bär att den fria rörligheten som finns inom ramen för den Nordiska

passkontrollöverenskommelsen kan bibehållas. Medlemskapet innebär för

Sveriges del att Sverige fullt ut deltar i samarbetets beslutsfattande del. Det

praktiska genomförandet av Schengenkonventionen kräver dels att den

svenska anslutningen godkänns, dels att Sverige uppfyller de praktiska kra-

ven. Detta beräknas inträffa om några år. Det praktiska genomförandet inne-

bär fri rörlighet för personer i hela Schengenområdet.

På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att Scheng-

enkonventionens motsvarande regler upphörde att gälla ff.o.m. den 1 sep-

tember 1997.

4.7. Regeringskonferensen

Regeringskonferensen inleddes i mars 1996 och avslutades i juni 1997. Re-

sultatet, kallat Amsterdamfördraget, kommer att undertecknas i oktober

1997 och blir sedan föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet

med deras konstitutionella bestämmelser.

På området invandrings- och flyktingpolitik innebär fördraget betydande

förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroll, som hittills be-

handlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren, förs över till en

ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen kallas "Visering, asyl, in-

vandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer". Den nya av-

delningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet.

Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha genom-

förts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterli-

gare, asylpolitiken bli föremål för ytterligare harmonisering där rådet skall

besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsö-

kande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av

asylansökningar. Beslut om ansvarsfördelning skall fattas av rådet, invand-

ringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor

om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller företas

vid en inre gräns.

Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer oavsett med-

borgarskap att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och Irland om-

fattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte dessa båda

länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark omfattas inte

av den nya avdelningen och har möjlighet att själv bestämma i efterhand om

man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta för att kunna fortsätta

delta i Schengensamarbetet men behålla den fria rörligheten i Norden. En

annan stor förändring är att Schengensamarbetet skall integreras i EU.

21

Skr. 1997/98:23

5. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess

tillämpning

5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd

Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar, de

factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet

flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de factoflykting

bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till

sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åbe-

ropa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare av-

sågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från sitt

hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå förestående

krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppe-

hållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna grund bevilja-

des dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga

skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-

humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde

det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte om-

fattades av asylreglema, men där förhållandena i det land till vilket utlän-

ningen skulle behöva resa var sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga

honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Det kan nämnas

att de flesta som flydde undan krigen i Bosnien-Hercegovina och - ännu

tidigare - Libanon fick stanna av politisk-humanitära skäl.

I den migrationspolitiska propositionen lade regeringen, som nämnts,

fram förslag som bl.a. grundade sig på ett betänkande från den parlamenta-

riskt sammansatta Flyktingpolitiska kommittén. Sedan riksdagen i december

1996 antagit förslagen i propositionen trädde den nya lagstiftningen i kraft

den 1 januari 1997. Den innebär att tämligen omfattande förändringar har

gjorts i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka

kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige

(skyddsbehövande).

Skyddsbehövande

Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand perso-

ner som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om flyktingars

rättsliga status (Genévekonventionen). Begreppet asyl som benämning på

det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen, förbehållet

flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventions-

flyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer i

väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men ger utrymme för

en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I 3 kap 2 § utlänningslagen

anges att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det

land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för

förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhälls-

grupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte

kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd".

22

Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter Skr. 1997/98:23

eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda.

Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda

skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin

vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin

fruktan inte vill återvända dit.

Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i

Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av

flyktinggrundande orsaker och som

• känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med

kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förned-

rande behandling eller bestraffning,

• på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på

grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

• på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för

förföljelse.

Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är

statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där

han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att per-

sonen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Genom den nu angivna regleringen har skyddsbegreppet i utlänningsla-

gen preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och krigsvägrare

tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt för-

svunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att bevil-

ja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock fortsätt-

ningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till individen.

Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt far regering-

en, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningslagen,

förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till Sveriges kapacitet

att ta emot. En anmälan måste göras till riksdagen senast tre månader efter

förordningens ikraftträdande. Denna möjlighet för regeringen att agera i fall

där Sveriges möjligheter att ta emot skyddssökande är ansträngda motsvara-

des i tidigare lagstiftning av att regeringen hade möjlighet att i ett vägledan-

de beslut i ett enskilt ärende besluta om att uppehållstillstånd inte skulle

beviljas den som ansågs vara de factoflykting eller krigsvägrare om detta var

motiverat av de rådande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick

även genomslagskraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

I en massflyktssituation far tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under

högst två år. Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när såda-

na tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden

förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också konsultationer

med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar

för att de drabbade skall fa stöd och skydd. Den innebär även bl.a. att tids-

begränsade uppehållstillstånd kan ges under längre tid än enligt den tidigare

ordningen, som gav möjligheter att ge sådana tillstånd under högst ett år för

utlänningar som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd.

23

Skr. 1997/98:23

5.2. Redovisning av praxis

Regeringen har under perioden januari 1996 - juni 1997 fattat vägledan-

de beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis.

Under sommaren och hösten 1996 avgjorde regeringen ett antal ären-

den rörande asylsökande från Irak. Regeringen bedömde i flera av dessa

ärenden, bl.a. med hänvisning till den oförutsägbarhet som utmärker de

irakiska myndigheternas förhållningssätt gentemot landets medborgare,

att de sökande skulle beviljas tillstånd som de facto-flyktingar enligt 3

kap. 1 § 3 utlänningslagen. I några av ärendena fann emellertid regering-

en att grund för asyl saknades och att uppehållstillstånd inte heller skulle

beviljas på någon annan grund. I ett beslut i februari 1997, dvs. efter

ikraffrädandet av det nya flyktingbegreppet, har regeringen konstaterat att

irakiska asylsökande skall beviljas flyktingstatus med hänvisning till

nämnda oförutsägbarhet hos irakiska myndigheter.

I några beslut i oktober 1996 lämnade regeringen vägledning för när

starka humanitära skäl kan föreligga i ärenden som gäller återkallande av

uppehållstillstånd för barnfamiljer. I två fall bedömde regeringen att bar-

nen fått så stark anknytning till Sverige att det skulle strida mot humani-

tetens krav och mot principen om barnets bästa att utvisa familjerna, trots

att föräldrarna vilselett svenska myndigheter. I två andra fall ansågs an-

knytningen till Sverige inte vara tillräckligt stark för att utvisningen

skulle upphävas.

I november 1996 avgjorde regeringen ett flertal ärenden rörande

asylsökande från Bosnien-Hercegovina och Kroatien. Regeringen be-

dömde att situationen i Bosnien-Hercegovina vid denna tidpunkt var så-

dan att det var möjligt att återsända asylsökande till områden där den

egna etniska gruppen är i majoritet. Beträffande förhållandena i Kroatien

bedömde regeringen att kroatiska medborgare numera generellt kan ges

skydd i Kroatien.

I ett beslut som regeringen fattade i december 1996 togs frågan upp

huruvida anställda vid en utländsk beskickning i Sverige, som vistats i

Sverige med stöd av en s.k. UD-visering, vid ansökan om uppehållstill-

stånd kan åberopa anknytning till Sverige eller inte. Regeringen fastslog i

beslutet att dessa personer normalt inte kan påräkna tillstånd i Sverige på

grund av lång vistelsetid här i landet, eftersom denna kategori inte anses

som bosatta i värdlandet enligt Wienkonventionema. I detta enskilda

ärende beviljade emellertid regeringen uppehållstillstånd till familjen

med hänvisning till vissa ömmande faktorer.

I mars 1997 beviljade regeringen uppehållstillstånd av humanitära skäl

till en peruansk kvinna och hennes dotter. Regeringen hänvisade i beslu-

tet till att dottern inte skulle behöva utsättas för ytterligare en separation,

nämligen från de stödåtgärder och det nätverk som fanns kring henne och

modem, samt till de i övrigt djupt tragiska omständigheterna i ärendet.

I ett beslut i juni 1997 bedömde regeringen att det i allmänhet torde

föreligga hinder att för närvarande verkställa avlägsnandebeslut till Peru

av personer som med rätt eller orätt där är misstänkta för att ha samröre

24

med terroristorganisationer, då de i Peru löper risk att utsättas för tortyr Skr. 1997/98:23

eller andra allvarliga övergrepp.

Utlänningsnämnden sammanställer en kontinuerlig redovisning av

vägledande beslut som fattats av nämnden, vilken ges ut i bokform av

förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens vägle-

dande beslut i ärenden som överlämnats av Invandrarverket eller Utlän-

ningsnämnden.

5.3. Visering

Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en rad olika avväg-

ningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som turist-

politisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll-

överenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa frå-

gor. Under våren 1997 har Sverige infört viseringsffihet med de baltiska

staterna Estland och Litauen. Sverige har även undertecknat ett viserings-

ffihetsavtal med Lettland. Avtalet har dock ännu inte trätt i kraft.

Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av

viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvud-

sak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till

Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering för att

en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för

att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.

För att bl.a. förkorta handläggningstidema i viseringsärenden har Invand-

rarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva

bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare be-

myndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar.

5.4. Barnkommittén

Den parlamentariska kommitté, som tillsattes den 1 februari 1996 och

som har haft i uppgift att bl.a. göra en översyn av hur svensk lagstiftning

och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser, överlämna-

de sitt slutbetänkande den 21 augusti 1997.

Kommittén behandlade med förtur frågan om barns ställning i

utlänningsärenden och redovisade sina förslag i delrapporten Barn-

konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) i juni 1996. Även i

slutbetänkandet föreslås emellertid vissa ändringar som är av intresse ur ett

asyl- och migrationspolitiskt perspektiv.

Kommittén föreslår bl.a. att

- barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag,

- statslösa barn som är bosatta i Sverige skall ha möjlighet att, efter några

års vistelse här, för egen del ansöka om svenskt medborgarskap,

- barn till förvärvsarbetande asylsökande bör erbjudas barnomsorg

- skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri

och tillgänglig för alla barn som är bosatta i landet bör omfatta även barn

som ansöker om uppehållstillstånd,

- barn som har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd men vars

beslut inte kan verkställas, av omständigheter som de eller deras föräldrar

25

inte kan råda över, skall garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård Skr. 1997/98:23

som barn som är bosatta i landet,

- sjukvårdsenheter bör arbeta uppsökande och aktivt för att identifiera

flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet och ut-

veckla samarbetet med sociala myndigheter,

- regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka det medicins-

ka omhändertagandet för asylsökande skolbarn,

- vid en kollision mellan utlänningslagen och lagen om vård av unga

(LVU) skall ett avlägsnandebeslut fa verkställas mot socialnämndens

rekommendation endast om det föreligger mycket starka skäl.

5.5. Förvar

I propositionen Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser

(1996/97:147) lade regeringen fram förslag att ansvaret för dem som tas i

förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall

vistas borde föras över från polisen till Statens invandrarverk. I proposi-

tionen föreslogs att Invandrarverket i lag ges huvudansvaret för behand-

lingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade

förvarslokalema. För att Invandrarverket skall kunna genomföra uppdra-

get krävs att verket far använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten i

propositionen var att tvångsmedlen skall vara så fa som möjligt men ändå

tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätt-

hålla säkerheten i förvarslokalema. Lagförslaget innehöll även bestäm-

melser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas

humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, för-

ströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De för-

varstagna far rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om motta-

gande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård

som asylsökande. Förslagen i propositionen antogs av riksdagen (bet.

1996/97:SfUl 1, rskr. 1996/97:247) och lagändringarna träder i kraft den

1 oktober 1997.

5.6. Anknytningsutredningen

Anknytningsutredningen (Dir. 1996:8), som tillsattes under 1996, och som

skall se över möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda

belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer, har fatt förlängd

utredningstid. Den särskilda utredaren skall redovisa arbetet senast den 30

november 1997.

5.7. Verkställighet av awisnings- och utvisningsbeslut

Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat awisningsbeslut

verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft.

Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande

om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund av

brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom två

veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det

attbeslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte Skr. 1997/98:23

självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där

utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta

fall organiseras utresan ur Sverige av kriminalvårdens transporttjänst på

uppdrag av den ansvariga polismyndigheten.

Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare (Dir. 1997:6)

med uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning

och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Statens

invandrarverk. Av direktiven till utredningen framgår följande. Besluten

skall liksom hittills verkställas på ett värdigt och effektivt sätt.

Möjligheterna att ge de humanitära frivilligorganisationema en roll skall

uppmärksammas. Förutsättningarna för att flytta över verksamheten med

utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket

skall undersökas. Förslag skall lämnas om vilken rätt Invandrarverkets

personal bör ges att efter en sådan ändring av ansvarsfördelningen använda

tvångsmedel. Utredaren skall även överväga om utlänningslagens regler om

ny ansökan om uppehållstillstånd endast skall kunna prövas i direkt

anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och

utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Utredaren skall dessutom

undersöka om nya eller förändrade metoder för den inre

utlänningskontrollen behövs och om någon förändring bör ske i

fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna. Utredaren skall redovisa

sitt betänkande senast den 30 september 1997.

5.8. Ny instans- och processordning i utlänningsärenden

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden

som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd,

flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt

om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning enligt

utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden, statsrådet med

ansvar för dessa frågor och polismyndigheterna far besluta om förvar av

utlänningar. Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring, svenskt

medborgarskap samt negativa beslut i frågor om uppehållstillstånd kan

överklagas till Utlänningsnämnden. Beslut om förvar kan överklagas till

förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om

avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan

överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att

en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket

som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut.

Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om

särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli 1994 prövar

Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap.

5 b § utlänningslagen.

En parlamentarisk kommitté (dir. 1997:20) skall ta ställning till om

utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och

om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller

renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för

överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra

vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om

beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör Skr. 1997/98:23

ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid tvåpartsförfarande.

Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av

utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig.

Kommittén skall även med förtur utreda om det finns behov av att ändra

reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall

uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och

möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden

inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Återkallelse av

uppehållstillstånd (SOU 1997:67), framlades i maj 1997. Utredningen skall

redovisa sina huvudförslag senast den 30 april 1998.

6. Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande

Sverige har en relativt stor folkomflyttning med utlandet. Förutom alla mer

eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism,

studier och arbete registrerades år 1996 i den svenska statistiken 39 895 in-

vandrare och 33 884 utvandrare. Till och med augusti månad 1997 invan-

drade 30 109 personer och utvandrade 24 854. Detta avser personer som har

för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. De

siffror som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken, men det

finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser verkligheten. Det

finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig utomlands utan att

ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det finns personer som up-

pehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha rätt till bosättning och

därmed inte registreras i statistiken.

I de totala strömmarna av in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av

dem som invandrade till Sverige 1996 är mer än var femte person (ca 27 %)

svenska medborgare. Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är 57

%, dvs. mer än varannan person. Av de icke svenska medborgarna är en stor

del nordiska medborgare, bland de invandrade 20 % och utvandrarna 35 %.

Dessa omfattas av den fria rörligheten inom Norden. Omflyttning inom EU

har inte samma omfattning. Under år 1996 fick 5 164 personer (16 %)

uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Under första halvåret 1997

fick 1 801 personer uppehållstillstånd av samma skäl.

6.1. In- och utvandring av utländska medborgare

Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen

av utländska medborgare (här använt i bemärkelsen icke-nordiska

medborgare) som är intressant. Den migration som avser nordiska

medborgare inom ramen för den nordiska passöverenskommelsen har under

ett antal år pågått mer eller mindre obemärkt. Till stora delar har in- och

utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med

förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. Under de

senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns med Norden under

den första delen av perioden förbytts i ett underskott.

Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen

av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsskäl och anhöriga

till dem. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar invandringen

28

till Sverige är det framförallt förändringar i vår omvärld som styr Skr. 1997/98:23

invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina

hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av människor

som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många söker skydd i

Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av denna typ av

invandring till Sverige har varit kriget och orolighetema i f.d. Jugoslavien.

Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen på nästa sida som uppvisar en

kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare under åren

1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till Sverige med

anledning av kriget i Bosnien-Hercegovina och som sedan efter rättslig

individuell prövning har fatt tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först

när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring,

som man registreras som invandrare i den officiella statistiken.

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1997

(tusental)

År

Invandring

Utvandring

Invandringsöverskott

Totalt

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor- Övriga

diska

Totalt

Nor-

diska

Övriga

1984

26,0

8,4

17,6

14,6

10,0

4,6

11,4

-1,6

13,0

1985

27,9

8,4

19,5

14,0

9,2

4,9

13,9

-0,8

14,7

1986

34,0

8,9

25,2

15,4

8,7

6,6

18,6

0,2

18,6

1987

37,1

8,9

28,1

11,6

8,1

3,5

25,5

0,8

24,7

1988

44,5

11,5

33,0

11,8

8,3

3,5

32,6

3,2

28,4

1989

58,8

18,9

40,0

13,1

9,7

3,4

45,7

9,2

36,5

1990

53,3

15,9

37,4

16,1

12,5

3,6

37,2

3,4

33,8

1991

43,9

7,8

36,1

15,0

11,6

3,4

28,9

-3,8

32,7

1992

39,5

8,0

31,5

13,1

11,7

1,4

19,7

-3,7

23,4

1993

54,9

5,6

49,3

14,8

7,9

6,9

40,1

-2,3

42,4

1994

74,8

6,7

68,1

15,8

7,0

8,8

59,0

-0,3

59,3

1995

36,1

6,9

29,2

15,4

7,3

8,1

20,7

-0,4

21,1

1996

39,9

8,1

31,8

33,9

12,1

21,8

6,0

-4,0

10,0

(1997

16,4

2,4

14,0

7,2

3,2

4,0

9,2

-0,8

10,0)

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring

avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade.

Siffrorna för 1997 avser första halvåret.

6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa

Under år 1996 sökte ca 6 400 personer asyl i Sverige, en minskning jämfört

med föregående år (ca 9 000). De flesta asylsökande kom från Irak, För-

bundsrepubliken Jugoslavien och Somalia. Andelen kvinnor var 38 %. Un-

der första halvåret 1997 sökte 3 848 personer asyl här, därav ca 38 % kvin-

nor.

29

Skr. 1997/98:23

Tusental

Asylsökande per månad 9101-9708

Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste sex åren

varierat kraftigt, vilket ställt och ställer höga krav på de myndigheter som

hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen

drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per

månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade

flyktingströmmarna. Många flydde inom Europa och många kom till

Sverige. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet asylsökande och bara

under sommarmånaderna sökte nära 35 000 personer asyl. En stor del av

dem kom från provinsen Kosovo i Förbundrepubliken Jugoslavien.

Viseringsskyldighet för jugoslaviska medborgare medförde att

inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i

Bosnien-Hercegovina och kulmen av inströmningen av personer som sökte

skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av

juni 1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien-

Hercegovina. Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det

kroatiska medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien-

Hercegovina, som sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i genomsnitt

750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 var

genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under första halvåret 1997

sökte i genomsnitt ca 640 personer asyl per månad.

I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt asyl

i Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar och därmed

jämställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit

genom flyktingkvoten. Skillnaden i tabellen mellan asylansökningar från

medborgare i ett specifikt land under ett år och antal uppehållstillstånd som

medborgare i det landet fått beror på tiden mellan ansökan och beslut. I

många fall söker man asyl ett år och får besked först ett senare år. Den

individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid.

30

____________________________________________________________________ Skr. 1997/98:23

1995 1996

Nationalitet

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

Förb.rep. Jugoslavien

1 000

750

636

342

Bosnien-Hercegovina

1 060

1 547

262

392

Kroatien

270

51

111

19

Afghanistan

320

23

148

452

Etiopien

31

19

58

18

Cuba

280

57

11

19

Irak

1780

1 966

1 557

1 958

Iran

450

386

401

742

Peru

350

79

109

51

Rumänien

84

12

54

0

Ryska federationen

326

60

203

37

Somalia

870

159

434

205

Statslösa/

okänt mbskap

204

86

136

150

Turkiet

269

60

186

78

Uganda

18

33

6

25

Övriga länder

63

354

1 441

344

Totalt(avrundat)

9 000

5 600

6 400

4 800*

*Andelen kvinnor var 40 %

I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De som far

asyl i Sverige enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen kallas

konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa uppdelade på två

kategorier. Den lilla gruppen ”övriga”, som endast utgör ett par procent av

samtliga som har fått asyl i Sverige, är de som fatt ett positivt beslut grundat

strikt på de krav som ställs i flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som,

i samarbete med UNHCR, överfors till Sverige inom ramarna för den

flyktingkvot som riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på

flyktingkonventionen som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är

möjlig att göra i statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som

konventionsflyktingar. De facto-flyktingama utgörs av dem som har

flyktingliknande skäl, men som ej omfattas av i flyktingkonventionens

bestämmelser. Av redovisningen framgår att den allra största andelen av

dem som far skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som

anges i flyktingkonventionen. Från och med den 1 januari 1997 har

begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort ut lagstiftningen och

ersätts med en utvidgad krets av skyddsbehövande. Vidare har begeppet asyl

här förbehållits flyktingar (se avsnitt 5.1).

31

Skäl

1995

1996

Skr. 1997/98:23

Konventionsflyktingar

- Flyktingkvoten *

1 956

35%

1 629

34 %

- Övriga

148

3%

128

3 %

Krigsvägrare

1

0%

0

0 %

De facto-flyktingar

1 401

25%

1 651

34%

Humanitära skäl**

2 136

37%

1 424

29%

Totalt

5 642

100%

4 832

100 %

* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingama som inte får

flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl.

** Av dessa fick 615 personer stanna enligt regeringspraxis (april 1994) år 1995 och 63

personer år 1996.

Utöver de som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts

ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,

vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som

omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att

omfattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga har sökt

uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits

emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd

uppgick år 1995 till 8 040 personer och år 1996 till 3 908 personer.

Med anhörig avses här make/maka, sambo och bam under 20 år till en

svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-hållstillstånd och

som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra nära anhöriga

till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder och i vissa fall

föräldrapar). Efter 1 januari 1997 gäller att bam under 18 år kan få

uppehållstillstånd som anhöriga. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra

nära anhöriga som ingått i hushållsgemenskapen eller som har central

betydelse för familjen. Under år 1996 fick 18 816 personer

uppehållstillstånd som anhöriga, varav alltså 3 908 personer omfattades av

det kommunala flyktingmottagandet. Övriga, 14 908 personer, som inte är

nära anhöriga till flyktingar får inte del av det kommunala

flyktingmottagandet.

Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1995 och 1996 (vuxna

och bam) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för

uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av

invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som kom

av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa

andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till

Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat något.

32

Skr. 1997/98:23

Skäl

1995

1996

Flyktingar m.fl.

5 642

17%

4832

15

%

Nära anhöriga(anknytningar)

19 707

61 %

18816

59

%

Varav

- anknytning till flykting

(8 040)

- övriga anknytningar

(11 667)

Arbetsmarknadsskäl

190

1 %

274

1

%

Gäststuderande

1 504

5%

1 771

6

%

Adoptivbarn

794

2%

807

3

%

EES-avtalet

4 649

14%

5 164

16

%

Totalt

32 486*

100%

31 664

100

%

♦Dessutom fick ca 3 500 personer tidsbegränsade uppehållstillstånd under 1995.

6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åt-

gärder för flyktingar

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot

flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till

största delen använts for överföring, huvudsakligen i samverkan med

UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt

utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i

ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är

förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.

Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter

beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning

och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med

International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor.

Uttagningama sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst

utifrån UNHCR: s bedömning som Invandrarverket planerar sina

uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt

inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor

(NSHF).

Anslagsmedel som i statsbudgeten avsatts för överföring av kvotflyk-

tingar och mottagande av dem i kommunerna kan också användas för

alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR förordar.

För budgetåret 1995/96, som avsåg 18 månader, avsattes medel mot-

svarande 2 760 personer. Förutom överföring av flyktingar och andra

personer i behov av skydd, reserverades 5 miljoner kronor för medicinsk

evakuering (Medevac) för vård i Sverige av sjuka och skadade bosnier

som på grund av kriget inte kunde få vård i hemlandet. Invandrarverket

har genom ett samarbete med Universitetssjukhuset i Linköping och In-

ternational Organization for Migration (IOM) fört över 16 patienter hit

för behandling. Högst 2,5 miljoner kronor har avsatts för medicinska al-

ternativa åtgärder (MedAlt), t.ex. vård av bosnier i närområdet m.m. som

ett komplement till Medevac. Inom ramen för detta projekt har två miljo-

ner kronor använts till, förutom vård, bl.a. praktik vid Universitetssjuk-

huset i Linköping för en bosnisk läkare under tre veckor.

33

Vidare har 5 miljoner kronor avsatts för förberedelser i Sverige inför

bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-Hercegovina.

Invandrarverket har haft i uppdrag att fördela projektmedel härför.

Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR

administrerar (UNHCR's Trust Fund for Enhancing Resettlement Activi-

ties). Medlen i fonden kommer framför allt att användas till olika insatser

för att lösa flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra länders

flyktingmottagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av länder

som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden bilda-

des i januari 1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år.

I juni 1996 gav regeringen Invandrarverket i uppdrag att lämna rese-

bidrag till personer från Bosnien-Hercegovina som ville åka på rekogno-

seringsresa till hemlandet. Högst 25 miljoner kronor avsattes härför

(prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiUl0, rskr. 1995/96:304). Under år

1996 beviljades 8 000 personer bidrag till en kostnad av 20,5 miljoner

kronor.

Statens invandrarverk har under hela budgetåret beviljat uppehållstill-

stånd till 2 340 personer för varaktig vistelse här i Sverige inom ramen

för flyktingkvoten. Under hela budgetåret kunde 2 170 personer överfö-

ras till Sverige.

Flyktingkvoten under år 1996

Skr. 1997/98:23

Ursprungsland

Iran

Irak

Bosnien-Hercegovina

Togo

Övr. Afrika

Förbundsrep. Jugoslavien

Syrien

Totalt

Beviljade inresetillstånd

667

579

323

19

12

3

1

1 629

Anhöriga till kvotflyktingar

Anhöriga, d.v.s. maka/make och ogifta bam under 20 år räknas in i flyk-

tingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.

Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.

För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarver-

ket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konven-

tionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bi-

drag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De an-

höriga som omfattas är även här maka/make och ogifta bam under 20 år.

Bidrag far även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger.

När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för

kvotflyktingar.

34

Skr. 1997/98:23

6.4. Arbetskraftsinvandring

Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlmsstatema och

länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna i alla

medlems-länder. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-avtalet och

vissa av deras anhöriga har rätt att flytta inom området för att ta anställning,

starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1996 fick 5 164 personer

upphållstillstånd i enlighet med EES-avtalet.

För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och

arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om

arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1996 beviljades

274 sådana tillstånd (föregående år 190). Det kan gälla t.ex. personer med

nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna före-

tagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.

Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika

specialister, artister och idrottsmän.

Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets-

marknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering

till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för

kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som

är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd. Under år

1996 har 8 411 säsongsarbetare fatt tillfälliga tillstånd, de flesta inom

trädgårdsnäringen.

6.5. Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer

som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av per-

soner som har svenskt ursprung. Invandrarverket har år 1996 beviljat uppe-

hållstillstånd för 807 adoptivbarn (föregående år 794). Vid prövning av

ärenden för den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare

vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare för-

lorat sitt svenska medborgarskap samt deras bam beviljas som regel till-

stånd.

6.6. Återvandring

Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter korta-

re eller längre tid lämnar Sverige. De flesta av dem flyttar redan under de

första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare do-

minerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring, som

i stor utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov, kan återvand-

ringen delvis komma att fa nya mönster. Å ena sidan kan viljan att åter-

vända vara stark när de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra

sidan kan det ta lång tid innan så blir fallet.

Riksdagen lade 1996 fast att återvandringspolitiken är en del av

migrationspolitiken och regeringen har på olika sätt böljat föra en alltmer

aktiv politik.

35

Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till Skr. 1997/98:23

viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som

utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också

ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.

Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja

bidrag till flyktingars resa från Sverige, s.k. återresebidrag. Förutom bidrag

till resan kan även ett kontantbelopp utbetalas.

Under år 1996 fick ca 450 personer, varav ca 300 från f.d. Jugoslavien,

återresebidrag av Invandrarverket. Näst största grupp var personer från

Chile.

Regeringen beslöt under våren 1997 att höja det kontanta bidraget till den

som väljer att återvända till sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000

kronor för enskilda vuxna och 5 000 kronor för bam, dock högst 40 000

kronor per familj. Syftet med höjningen är att de återvändande skall kunna

ta med sig vad de behöver från Sverige eller införskaffa det på plats i

hemlandet, för att underlätta reintegrationen i hemlandet. Regeringen har

också beslutat i en förordning infört en möjlighet att under en begränsad

tidsperiod ge bidrag för återvändande asylsökande som fått avslag på sina

ansökningar, men som under en längre tidsperiod inte kunnat återvända till

sitt hemland av orsaker som de själva inte kunnat råda över. Ett exempel på

en grupp som kan komma i åtnjutande av detta stöd är medborgare i

Förbundsrepubliken Jugoslavien som inte har blivit mottagna av sitt

hemland.

Allt sedan Daytonavtalet skrevs under har ett återvändande av flyktingar

till Bosnien-Hercegovina varit högaktuellt. Som ett led i att ge bosnierna

största möjliga beslutsunderlag inför ett eventuellt återvändande införde

regeringen under 1996 och första kvartalet 1997 möjligheter för bosnierna

att kunna göra en s.k. rekognoseringsresa till sitt hemland. Ca 8 000

personer från Bosnien-Hercegovina har fatt bidrag till s.k.

rekognoseringsresor som en förberedelse för ett eventuellt återvändande.

Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till asylsökande som

frivilligt återvänder till sina hemländer och som saknar egna medel för

återresan. Under 1996 gavs detta stöd till ca 987 personer. Personer från f.d.

Jugoslavien dominerade bland dessa.

Som ett försöksprojekt har de nordiska länderna i samarbete med

UNHCR skapat möjligheter för sjukvårdspersonal och andra

yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt hemland

för att göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden.

Uppemot 100 personer har genom detta program kunnat göra värdefulla

insatser i sitt hemland men ändock kunnat ha sina familjer kvar i exil och

skydd. Ett antal personer har efter det tillfälliga återvändandet valt att

återvandra.

All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att

lyckas. Under budgetåret 1995/96 har 5 miljoner kronor använts till

förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till

Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har fördelat projektmedlen i

nära samarbete med bl.a. flyktingarna i Sverige, UNHCR, SIDA, Svenska

Kommunförbundet, olika frivilligorganisationer och andra företrädare för

det svenska samhället. Medlen har använts till speciella projekt, stöd till

frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelseprogram

samt för information till bosniska flyktingar i Sverige. Våren 1997

inrättades en liknande samordningsgrupp med bred representation för Skr. 1997/98:23

förberedelser i Sverige för återvändande till Somalia och andra länder på

Afrikas Hom.

7. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m.

7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan

prövas

Antalet asylsökande var under budgetåret 1995/96 (18 månader) ca

13 000 personer. Därav var det ca 10 000 nyanlända asylsökande och ca

3 000 personer med bosnienkroatiskt ursprung som ansökte om asyl efter

att tidigare ha haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i landet.

De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna

bostad på egen hand eller bo i verkets anläggningar. Vid början av bud-

getåret 1995/96 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca 19 100

personer. Vid årets slut hade antalet minskat till 17 300, varav ca 5 200

var bam under 16 år. Den genomsnittliga andelen dygn i eget boende var

ca 50 % av det totala antalet dygn. Det största antalet personer registrera-

de i mottagandesystemet var personer från Förbundsreplubliken Jugo-

slavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina ( 10 000), Irak (1 200) och

Somalia (1 100).

Kostnaden per asyldygn beräknades under budgetåret 1995/96 till 191

kronor, vilket är en minskning med 24 kronor jämfört med budgetåret

1994/95. Anledningen till den minskade kostnaden är dels att avveck-

lingstakten av förläggningar minskat på grund av att många ärenden

blivit vilande, varvid Invandrarverket kunnat utnyttja de stordriftsfördelar

som en hög beläggning innebär, dels att fler asylsökande än tidigare väl-

jer eget boende. För budgetåret 1997 har dygnskostnaden beräknats till

197 kronor.

Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i mottagan-

desystemet var den 31 december 1996 nära 30 månader, vilket är ca 10

månader mer än den 30 juni 1995. Anledningen till detta var främst

många vilande ärenden under budgetåret, främst på grund av att situatio-

nen i de asylsökandes hemländer varit oklar. Ärendenas komplexitet har

dessutom ökat handläggningstiden hos såväl Invandrarverket som hos

Utlänningsnämnden. Ytterligare en faktor som påverkat vistelsetiden har

varit svårigheter att verkställa avvisning till en del länder av personer

med lagakraftvunna beslut.

I december 1996 var antalet anställda vid Invandrarverket 1 449 perso-

ner. Därav arbetade ca 40 % med asylmottagning. Andelen anställda i

mottagningsverksamheten har minskat kontinuerligt under de senaste

fyra budgetåren och under budgetåret 1995/96 med 13 %. Antalet an-

ställda med utländsk bakgrund vid Invandrarverket var 21 % i februari

1996.

Den 1 juli 1994 trädde de regelförändringar och andra åtgärder i kraft

som riksdagen beslutat om enligt propositionen Mottagande av asylsö-

kande m.m. (prop. 1993/94, bet. 1993/94:SfUl 1, rskr. 1993/94:188).

Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av asylsökande och

37

skall se till att det finns tillräckligt med förläggningar för dem som inte Skr. 1997/98:23

själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt verka för att

driften av förläggningar läggs på entreprenad och drivs av t.ex. ideella

organisationer. Mot bakgrund av den omfattande avvecklingen av verkets

egna förläggningar och det låga antalet asylsökande har intresset för att

driva förläggningsverksamhet på entreprenad hittills inte varit särskilt

omfattande.

De asylsökande som väljer förläggningsboende bor, liksom tidigare, i

möblerade lägenheter. För asylsökande som saknar medel är bostaden

gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat,

kläder och annat nödvändigt som t.ex. patientavgift för akut läkar- och

tandvård. En ensamstående vuxen far 71 kronor per dag i dagersättning.

Om den asylsökande i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras

vid ett asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en reducerad dager-

sättning som för en vuxen uppgår till 24 kronor per dag.

Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad verksam-

het till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i

verksamheten är obligatorisk för dem som har förutsättningar för att delta

och är också ett villkor för att den asylsökande skall vara berättigad till

dagersättning. Under budgetåret 1995/96 var målet för den organiserade

verksamheten 20 timmar per vecka. Ambitionen är dock att personer över

16 års ålder skall erbjudas att delta i sådan utsträckning att det på sikt

motsvarar heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har eget bo-

ende. Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet

är flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering - vilket har en ne-

gativ inverkan på människors psykosociala situation - dels bör aktivite-

terna ge värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stanna i

Sverige eller inte.

En inriktning för den organiserade verksamheten har varit att skilja på

organiserad verksamhet för den som har fatt avslag på sin asylansökan

och för den som inte fatt något beslut. Samtliga asylsökande, även de

med eget boende, skall delta i undervisning i praktisk vardagssvenska.

Andra verksamheter inom den organiserade verksamheten är skötsel av

anläggningarna, olika inslag av studier, praktik på arbetsplatser m.m.

Särskild vikt läggs vid verksamhet för ungdomar i gymnasieåldern. För

bam anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Denna verksamhet anord-

nas dock inte för bam i eget boende. För de asylsökande som utan giltigt

skäl vägrar delta i organiserad verksamhet reduceras dagersättningen.

Detsamma gäller för den som håller sig undan så att asylutredningen för-

svåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas.

Asylsökande bam i grundskolan far undervisning genom kommunens

försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande un-

dervisning genom Invandrarverkets försorg eller erbjuds plats i skolan i

den enskilda kommunen.

Statens invandrarverk redovisar en markant förbättring av måluppfyl-

lelsen för organiserad verksamhet under budgetåret 1995/96 jämfört med

tidigare budgetår. Genom att Invandrarverket numera upprättar indivi-

duella handlingsplaner för den enskildes deltagande i organiserad verk-

samhet, tillvaratas de asylsökandes förutsättningar bättre och dessutom

38

möjliggörs uppföljning av såväl kvalitativa som kvantitativa mål. De Skr. 1997/98:23

långa väntetiderna medför dock ökade krav på såväl innehåll i verksam-

heten som på vidareutveckling av personalen.

Invandrarverket har under budgetåret sökt kartlägga effekterna av de

olika boendeformerna i mottagandesystemet. Intervjuer har ägt rum av

såväl asylsökande och flyktingar som företrädare för mottagande-

kommuner. En undersökning, Barn i eget boende, syftade till att kartläg-

ga situationen för bam i åldrama 4 - 16 år. Av undersökningen fram-

kommer att bam i eget boende tillägnar sig en mer mångfacetterad syn på

det svenska samhället vad gäller kamrater och aktiviteter än vad bam i

förläggningsboende gör. Föräldrar i eget boende redovisar en högre

självtillit när det gäller bl.a. hur de ordnat boendet och kontakterna med

skola och myndigheter än vad som gäller för föräldrar i förläggningsbo-

ende. En annan undersökning, Skillnader i integrationsresultat beroende

på boendeform under asylprövningstiden, visar bl.a. att asylsökande från

eget boende har större kontaktnät, är mer vetgiriga och har en större vana

vid kontakter med myndigheter och samhällsfunktioner än de i förlägg-

ningsboende. Möjligheten till kontakter med andra människor, att bo på

"egna villkor" samt närhet till släkt och vänner är andra positiva effekter

av eget boende.

En negativ synpunkt som redovisades av vissa kommuntjänstemän var

svårigheten att planera mottagandet när flyktingen redan finns i kommu-

nen. De asylsökande som senare far uppehållstillstånd bosätter sig i regel

i den kommun där man bott under väntetiden. Detta har bl.a. medfört att

storstadskommuner och andra kommuner med ett stort antal asylsökande

i eget boende inte längre har samma möjligheter som tidigare att ta emot

flyktingar som kommer från förläggning. Den 1 juli 1995 trädde en änd-

ring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA) i kraft

med innebörden att den tid under vilken Statens invandrarverk har ansvar

för bistånd till utlänningar som sökt asyl och som har eget boende har

sträckts ut till att gälla även en månad efter det att uppehållstillstånd har

beviljats. Dessförinnan övergick ansvaret till vistelsekommunen samma

dag som uppehållstillstånd beviljades vilket medförde svårigheter för den

mottagande kommunen.

Landstingen har, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1993/94:94,

bet. 1993/94:SfUl 1, rskr. 1993/94:188 ), den 1 januari 1997 tagit över

ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse mel-

lan staten och företrädare för sjukvårdshuvudmännen skall landstingen ge

vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan

anstå. Asylsökande bam skall fa samma hälso- och sjukvård samt tand-

vård som i Sverige bosatta bam. Asylsökande skall också erbjudas hälso-

undersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten

skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges

till asylsökande m.fl. med en schablonersättning per asylsökande. Er-

sättningens storlek är åldersdifferentierad. För bam under 7 år är ersätt-

ningen 2 650 kronor, för bam 7-18 år 1 080 kronor, för vuxna under 60

år 1 700 kronor och för personer 61 år och äldre 2 690 kronor per kvartal.

För vård åt asylsökande där kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer

än 50 000 kronor, beräknad enligt gällande riksavtal för hälso- och sjuk-

39

vård, skall staten lämna särskild ersättning motsvarande den kostnad som

överstiger 50 000 kronor. Tillämpningen av överenskommelsen skall

följas upp av Invandrarverket i samråd med Landstingsförbundet.

Statens invandrarverk kommer, i enlighet med riksdagens beslut (prop.

1996/97:147, bet. 1996/97:SfUl 1, rskr. 1996/97:247), att överta ansvaret

från polismyndigheten for de utlänningar som tas i förvar enligt utlän-

ningslagen och for de lokaler där de förvarstagna skall vistas. Den som är

tagen i förvar skall enligt propositionen behandlas med respekt och hu-

manitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i många

fall befinner sig i. Förvarslokalema skall utformas så att de så långt möj-

ligt överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets mot-

tagningscentrum och så att barns vistelse där underlättas. Utlänningar

som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl enskilda som organiserade

aktiviteter och förströelser. De förvarstagna skall vidare ha rätt till sam-

ma hälso- och sjukvård som asylsökande. Mot den bakgrunden har en

överenskommelse mellan företrädare för staten och Landstingsförbundet

träffats rörande landstingens åtaganden och statens ersättning i samband

med den hälso- och sjukvård som lämnas till förvarstagna. Enligt över-

enskommelsen skall staten lämna ersättning efter ansökan för de faktiska

kostnaderna motsvarande den vård som avses i överenskommelsen om

hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. De förändringar som följer av

riksdagens beslut om ändring i utlänningslagens forvarsbestämmelser

träder i kraft den 1 oktober 1997.

Skr. 1997/98:23

7.2.

Det kommunala flyktingmottagandet

7.2.1.

Omfattning

Enligt det system for flyktingmottagande som infördes år 1985 är det kom-

munerna som tar emot flyktingar och staten som har det övergripande

ekonomiska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med kom-

munerna om att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar och kommu-

nerna har därefter ansvaret for att flyktingarna far en bra introduktion i det

svenska samhället.

I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala

mottagandet sedan år 1989.

År

Avtalade

kommunplatser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21 817

18 472

271

1993

21 400

25 300

271

1994

49 900

61 500

272

1995

22 380

15 900

265

1996

10 000

6 700

251

40

Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats Skr. 1997/98:23

asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också de som fått

stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar.

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner

medverkar. Kommunerna har under år 1995 lyckats upprätthålla ett

flyktingmottagande som svarat mot det stora behov av kommunplatser som

funnits under de senaste tre åren. Storstadskommunerna har haft en stor

inflyttning.

Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden

1993-1995 har dels varit regeringens principbeslut i juni 1993 avseende

asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som regeringen

fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som sökt

asyl före den 1 januari 1993 skulle fa stanna här om inte särskilda skäl

talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de

kommunmottagna flyktingarna barnfamiljer som fått uppehållstillstånd med

grund i regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer.

Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret

1995 uppgick till ca 15 900 personer. Av dessa togs ca 20 % emot som

kvotflyktingar och 32 % var anhöriga till dessa. Totalt fanns överens-

kommelser med kommunerna om att ta emot ca 22 380 flyktingar.

Behovet av kommunplatser har därefter successivt minskat beroende på

det sjunkande antalet asylsökande och under år 1996 träffades avtal med

kommunerna att ta emot ca 10 000 personer. I detta avtal ingår även

kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna i

kommunerna blev endast 6 687 personer.

7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram

Kommunerna förutsätts ff.o.rn. år 1991 att tillsammans med flyktingen och i

samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter som deltar i

flyktingmottagandet göra individuella introduktionsplaner och medverka till

att dessa genomförs. I programmet för aktivt och samordnat flykting-

mottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning

mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks

vikten av att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivillig-

organisationerna får en mer aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas

en försöksverksamhet i föreningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm

bedrivs i samverkan med Stockholms stads invandramämnd. Särskilda

projektmedel beviljades av dåvarande Civildepartementet för bl.a.

frivilligorganisationemas uppföljning. Genom ett särskilt avtal med

kommunen överförs viss del av flyktingersättningen till föreningarna för

deras insatser. De organisationer som under år 1996 har deltagit i

försöksverksamheten är Röda korsets Stockholmsdistrikt och

KFUM/KFUK:s studieförbund.

Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge

flyktingen en bostad, medel till försörjning samt så goda kunskaper i det

svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen

aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet. Kommunerna har enligt

skollagen (1985:1100) skyldighet att så snart som möjligt, och senast inom

tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi)

inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen och

som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Kommunens Skr. 1997/98:23

insatser syftar även till att flyktingen skall bli delaktig i samhällslivet samt

att skapa förutsättningar att påverka sin egen situation. Av stor betydelse för

flyktingens introduktion är också insatser inom utbildningsväsendet samt

arbetsmarknadspolitiska insatser.

Under den första tiden i kommunen far flyktingar som regel sin

försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har

kommunerna, genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för

flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en

introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag

till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kommunala

flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna

beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av

kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner

använder sig av den nya introduktionsersättningen. Flera kommuner som

infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om att den varit

enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för

att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning

etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och några kommuner

vittnar även om förändrade attityder från omgivningen gentemot de ny-

invandrade sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället för

socialbidrag.

7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader

Kommunerna far statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa

andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m. Kommunerna får en schablonersättning för vaije

mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av flyktingmot-

tagandet. Dessutom lämnas också viss annan ersättning.

Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överens-

kommelse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar. Den är

oberoende av hur många flyktingar kommunen tar emot och utgår för vaije

år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar

schablonersättningen för tre vuxna flyktingar.

Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för

ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som

tidigare lämnades till kommunerna för flyktingmottagandet. Den skall även

inkludera kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för

vuxna som omfattas av flyktingmottagandet. För år 1997 är

schablonersättningen 151 400 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och

92 900 för bam under 16 år. Beloppen skall justeras årligen med hänsyn

till bl.a. kostnadsutvecklingen.

Från och med den 1 januari 1996 gäller nya regler för utbetalning av

schablonersättning till kommunerna. Den nya ordningen innebär bl.a. att

utbetalningarna delas upp i flera delar och fördelas i tiden så att de bättre

ansluter till när kostnaderna uppstår för kommunen. En omfördelning har på

så sätt skett av schablonersättningen från utflyttningskommuner till

kommuner med stor sekundärinflyttning.

42

För flyktingar som som inte kan försöija sig på grund av funktionshinder Skr. 1997/98:23

eller hög ålder (60 år och därutöver) får kommunen ersättning för vissa

särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social-

tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet samt färdtjänst.

För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen

vårdnadshavare beviljas ersättning för faktiska kostnader för bistånd som

ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Ersättningen avser främst

placering i familjehem eller grupphem.

Ersättning för extraordinära kostnader kan efter prövning av

Invandrarverket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner

eller landsting som har vissa typer av extraordinära kostnader för

flyktingmottagandet. Ersättning av extraordinära kostnader under budgetåret

1995/96 uppgick till 107 miljoner kronor.

Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret

1995/96 till ca 5 miljarder kronor.

7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den

statliga ersättningen

I rapporten Individuell mångfald har Invandrarverket i mars 1997, i nära

samverkan med ett antal berörda myndigheter, redovisat en kartläggning

och utvärdering av måluppfyllelsen för flyktingmottagandet under åren

1991 - 1996. Rapporten innehåller en redovisning av resultaten, analyser

och förslag till förändringar. Målen i rapporten avser kunskaper i svenska

språket, boende, sysselsättning och delaktighet. Det är samhällets insatser

under den första tiden efter beslut om uppehållstillstånd som analyserats.

Det finns enligt rapporten inte något entydigt svar på frågan varför

vissa invandrare far arbete medan andra misslyckas. Vissa faktorer är

direkt kopplade till individen som t.ex. kön, ursprung och utbildning.

Andra faktorer handlar om den omgivning i vilken individen verkar. Två

av de viktigaste grundstenarna på det individuella planet är självkänsla

samt fysiskt och psykiskt välbefinnande. En annan viktig variabel är na-

tionalitet. En studie visar att bättre förutsägelser kan göras om sannolik-

heten att en person är i arbete utifrån nationaliteten än utifrån individens

språkkunskaper, hälsa och kön. Nationaliteter/språkgrupper bör lyftas

fram och framför allt individer i dessa grupper och deras förutsättningar -

inte begreppet invandrare.

Insatser för att effektivisera nuvarande verksamhet kan bl.a. vara att

engagera kommunernas arbetsförmedlingsnämnder, där även näringslivet

och fackföreningsrörelsen ingår, i lokala introduktionsprogram. Vidare

bör arbetsförmedlingarna tydligt redovisa vilka åtgärder som planeras

under och efter introduktionsprogramet. Betydelsen av kontaktnät har

tidigare redovisats (se rapporten Skillnader i integrationsresultat beroen-

de på boendeform under asylprövningstideri). Under hela introduktions-

programmet bör flyktingens sociala nätverk stärkas. Det kan ske genom

kontakter med frivilligorganisationer, trossamfund, genom egna eller

barnens idrottsaktiviteter o.s.v.

Flyktingars fysiska och psykiska hälsa bör beaktas och eventuella åt-

gärder sättas in så snabbt som möjligt. Många föräldrar i exil behöver

43

stärkas i sin föräldraroll och fa kunskap om de normer och värderingar

om barns uppfostran som gäller i det svenska samhället. Barns och ung-

domars situation bör uppmärksammas, särskilt i invandrartäta och utsatta

bostadsområden, så att de får tillgång till goda fritidsaktiviteter på samma

sätt som deras jämnåriga svenskar.

Det framförs att svenskundervisningen bör utgå från deltagarnas indi-

viduella behov och möjligheter och kombineras med praktik där man har

goda möjligheter att använda språket. Interkommunal samverkan och

samarbete med universitet och högskolor kan underlätta snabb språkin-

lärning. Många flyktingar brottas med existensiella frågor som rör flyk-

ten och återvändandet. De behöver bygga upp ett hopp om framtiden vare

sig de skall återvända eller stanna i Sverige.

Invandrarverket har i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen gjort en

sammanställning om flyktingars registrering på arbetsförmedlingen under

åren 1991, 1992 och 1993. Undersökningsgruppen består av

kommunmottagna flyktingar i åldern 16 - 59 år. Omkring 30 % av

flyktingarna i åldersgruppen 16 - 59 år som tagits emot under åren 1991-93

är utan arbete och denna andel är nästan fyra gånger så stor som den för

motsvarande grupp svenskar. Det är små grupper som trots registrering på

arbetsförmedlingen har någon form av arbete. Av personer som är

involverade i arbetsmarknadsåtgärder är en markant högre andel flyktingar

(ca 50 %) jämfört med övriga utomnordiska medborgare.

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp

den statliga ersättningen för flyktingmottagande m.m. Ett motiv var bl.a. att

fa kunskap om i vilken utsträckning den statliga ersättningen täcker de

kostnader den är avsedd att täcka. I arbetsgruppen ingick Arbetsmarknads-

departementet (numera Inrikesdepartementet), Finansdepartementet, Arbets-

marknadsverket, Skolverket, Statens invandrarverk och Svenska kommun-

förbundet.

Rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommnernas kostna-

der för flyktingar mottagna år 1992? (Ds 1997:31) redovisar arbetsgrup-

pen sitt resultat. Där konstateras att 41 % av de undersökta kommunerna

har fått sina kostnader täckta genom den statliga ersättningen och att un-

derskottet för dem som inte hade fått kostnadstäckning i flertalet fall var

högst 20 %. Undersökningen visar också att kommuner som hade stor

inflyttning av flyktingar från andra kommuner hade fatt mindre kostnad-

stäckning än utflyttningskommunema. En skattning för hela landet, base-

rad på uppgifter från urvalskommunema, visar att kommunens kostnader

totalt överstiger den statliga ersättningen med 14 %.

Andelen flyktingar (16-64 år) som hade socialbidrag som huvudsaklig

försörjningskälla uppgick till drygt 40 %. Knappt 10 % av flyktingarna

som hade bott 3,5 år i Sverige hade egen försörjning genom löneinkomst.

Flyktingarnas utbildningsbakgrund har stor betydelse för socialbidrags-

beroendet; lågutbildade är betydligt mer beroende av socialbidrag än

högutbildade.

Cirka hälften av flyktingarna hade efter 3,5 år påbörjat en eller flera

åtgärder genom arbetsförmedlingen. De första åtgärderna började först

cirka två år efter mottagandet. I genomsnitt hade flyktingarna deltagit i

två åtgärder på sammanlagt 40 veckor. Äldre, lågutbildade och kvinnor

Skr. 1997/98:23

44

är kraftigt underrepresenterade i den grupp som påbörjat en åtgärd genom Skr. 1997/98:23

arbetsförmedlingen, men variationerna är stora mellan olika kommuner.

En närmare analys talar för att skillnaderna mer avspeglar flyktingkon-

tingentens sammansättning än arbetsförmedlingens policy och resurser i

de enskilda kommunerna. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har stor

betydelse för att minska socialbidragsberoendet. För att kunna effektivi-

sera åtgärderna behövs fortsatta undersökningar och analyser.

7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidi-

gare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning

i en kommun.

Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas

till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter att

ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt

omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för etr kalenderår i

taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 000

kronor och för en familj med två bam 30 500 kronor. Från beviljat belopp

avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kronor i samband

med utbetalningen.Under åren 1994-96 har 11 miljoner kronor tagits ut i

uppläggningsavgifter. Lånen är amorteringsffia men löper med ränta under

de första två åren efter utbetalningen. Ränta utgår med en räntesats som

fastställs för vaije år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med

utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få

anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall betalas.

Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna

efterskänkas. Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till

hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag

till möbler och annat bohag.

Återbetalning av lånen började i januari 1993 och hittills har 250

miljoner kronor av kapitalskulden betalats tillbaka. 4 548 lån har

slutbetalats. Ca 58 000 ansökningar om anstånd med återbetalningen har

inkommit under perioden 1 juli 1996 - 30 juni 1997. Under samma period

har beslut fattats om eftergift av lån för 2 329 lånehushåll med en summa av

ca 51 miljoner kronor.

45

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 september 1997

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,

Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow,

Klingvall, Ähnberg, Pagrotsky, Östros, Messing.

Föredragande: statsrådet Schori

Regeringen beslutar skrivelse 1997/98: 2 3 Invandrings- och

flyktingpolitiken.

46

gotab 55012, Stockholm 1997