Prop. 1997/98:29

Regeringens skrivelse

1997/98:29

Euro-atlantiska partnerskapsrådet och det

fördjupade Partnerskap för fred-samarbetet

Skr.

1997/98:29

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 9 oktober 1997

Göran Persson

Lena Hjelm- Wallén

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Regeringen informerar genom denna skrivelse riksdagen om det Euro-

atlantiska partnerskapsrådet och innehållet i det fördjupade

Partnerskap för fred-samarbetet, samt om regeringens avsikter vad

gäller svenskt deltagande.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 29

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:29

1 Inledning...........................................................................................3

2 Bakgrund...........................................................................................5

2.1 Det Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR)..................5

2.2 Det fördjupade PFF-samarbetet, inklusive planerings-

och översynsprocessen.......................................................6

2.2.1 Det utvidgade och fördjupade Partnerskap

för fred-samarbetet (PFF).................................6

2.2.2 Planerings- och översynsprocess......................7

3 Regeringens bedömning....................................................................8

3.1 Det Euro-atlantiska partnerskapsrådet................................8

3.2 PFF:s breddade övningsinnehåll.......................................10

3.3 Svensk närvaro i Nato-staber............................................11

3.4 Nato:s erbjudande att öppna delegation och ackreditera

ambassadör.......................................................................12

3.5 Ett politisk-militärt ramverk för

krishanteringsoperationer.................................................13

3.6 Planerings- och översynsprocess......................................14

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 oktober 1997......16

Skr. 1997/98:29

1 Inledning

Vid Nato-toppmötet i januari 1994 skapades en ny form för europeiskt

samarbete, Partnerskap för fred (PFF). Sverige deltar sedan i maj 1994

i detta samarbete (skr. 1993/94:207, bet. 1993/94:UU18).

PFF-samarbetet, som blivit en stor framgång och genomgått en

snabb utveckling, har inneburit att Nato:s sexton medlemsstater

samverkat med ett stort antal länder i syfte att öka Nato:s och

partnerländemas förmåga att delta i internationella

krishanteringsinsatser, förbättra räddningstjänst, effektivisera civilt

försvar och beredskapsplanering samt stärka den demokratiska

kontrollen av försvarssektom. Särskilt viktigt har PFF blivit som

instrument för de deltagande staterna att samordna, förbereda och öva

sina styrkor för insatser i fredsbevarande verksamhet.

PFF har också på kort tid utvecklats till ett betydande

förtroendeskapande säkerhetssamarbete i Europa. Nya former för

samverkan mellan Nato, alliansfria länder och de f.d.

Warszawapaktsländema har möjliggjorts. Dess förtroendeskapande

inverkan gäller inte minst för länderna i vårt eget närområde. Förutom

att stärka den svenska förmågan till medverkan i internationell

krishantering syftar vårt PFF-deltagande även till att sätta in det

militära säkerhetssamarbetet i Östersjöområdet i ett brett, alleuropeiskt

perspektiv med engagemang från Nato, Ryssland och andra

partnerländer.

Utgångspunkten för Sveriges deltagande i PFF-samarbetet är den

svenska viljan att medverka till en alleuropeisk säkerhetsordning.

Sveriges medverkan i PFF sker på den militära alliansfrihetens grund.

Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser. Det bygger på

frivilliga åtaganden där vaije stat själv bestämmer ambitionsnivån för

sin medverkan.

Sverige har redan från PFF-samarbetets böljan varit ett av de mest

aktiva partnerländema. Inom ramen för PFF arrangeras ett stort antal

övningar och andra aktiviteter. Under 1997 deltar Sverige i

sammanlagt tolv fält- och stabsövningar inom PFF och står som värd

för tre av årets fältövningar. Allt eftersom PFF-arbetet utvecklats har

övningarnas komplexitet ökat och det svenska deltagandet breddats.

Sverige erbjuder vaije år ett flertal PFF-kurser på områden som

demokratisk kontroll av väpnade styrkor, budgetprocesser och

räddningstjänst. Därtill har Sverige upprättat ett regionalt

utbildningscentrum vid försvarets internationella kommando i

Almnäs, för att förbättra möjligheterna för länderna runt Östersjön att

fullt ut kunna delta i PFF-samarbetet.

Vid Nato:s utrikesministermöte den 29 maj 1997 i Sintra, Portugal,

beslutade Nato att vidga och fördjupa samarbetet inom PFF. Den 30

maj bildade Nato- och partnerländema gemensamt det Euro-atlantiska

partnerskapsrådet (EAPR), vari samtliga 43 partnerländer deltar 1 . Skr. 1997/98:29

EAPR skall utgöra en ram för PFF-samarbetet och ett forum for

konsultationer mellan Nato- och partnerländema.

Utvidgningen och fördjupningen av PFF-samarbetet och bildandet

av EAPR är viktiga inslag i en grundläggande förändring av den

europeiska säkerhetspolitiska kartan. Nato:s och EU:s förestående

utvidgning, samt Nato:s vidgade relationer med Ryssland,

representerar ytterligare steg i framväxten av en alleuropeisk

säkerhets- och samarbetsstruktur.

Utvecklingen efter det kalla kriget visar att situationer snabbt kan

uppstå som kan medföra påfrestningar för europeisk och svensk

säkerhet. Det tydligaste exemplet är händelserna i f.d. Jugoslavien.

Denna regionala konflikt har understrukit betydelsen av att Sverige

har kapacitet att ge substantiella bidrag till den europeiska

krishanteringsförmågan, och utgör ytterligare skäl för att Sverige

genom internationellt samarbete fortsätter att agera för ökad stabilitet

och säkerhet. Enligt svensk uppfattning skall internationella militära

krishanteringsinsatser genomföras efter beslut av Förenta Nationerna

(FN) eller Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

(OSSE). PFF-samarbetet har bidragit till att göra svenska insatser

säkrare och mer effektiva samt ökat vår förmåga till samverkan i

internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Samtidigt ger

PFF-samarbetet Sverige en möjlighet att använda sin långa erfarenhet

av deltagande i internationella fredsfrämjande operationer.

Våra erfarenheter från "Implementation Force" (IFOR) och den nu

pågående operationen "Stabilization Force" (SFOR) i Bosnien-

Hercegovina har tydliggjort betydelsen av att i ett tidigt skede delta i

planering av de fredsfrämjande insatserna till vilka vi bidrar med

trupp. EAPR och det utvidgade och fördjupade PFF kommer att

erbjuda partnerländema ökade möjligheter till insyn och inflytande i

Nato:s planerings- och beslutsprocesser för krishanteringsoperationer.

Därmed torde truppbidragande länder som ej är medlemmar i Nato

bättre kunna påverka planeringen och genomförandet av sådana

insatser.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det ligger i linje med

svenska säkerhetspolitiska intressen att tillsammans med övriga

europeiska stater delta i EAPR och i vidareutvecklingen och

fördjupningen av PFF-samarbetet. Regeringen önskar genom denna

skrivelse informera riksdagen om det fördjupade samarbetets karaktär

och om regeringens avsikter vad gäller svenskt deltagande. I

beredningen av skrivelsen har nära samråd skett mellan

Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet.

1 Deltagande länder är förutom Sverige: Albanien, Armenien, Azerbajdzjan, Belgien,

Bulgarien, Canada, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Georgien, Grekland, Island,

Italien, Kazakstan, Kirgizistan, Lettland, Litauen, Luxemburg, Makedonien, Moldavien,

Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Ryssland, Schweiz, Slovakien,

Slovenien, Spanien, Storbritannien, Tjeckien, Turkiet, Turkmenistan, Tyskland, Ukraina,

Ungern, Uzbekistan, Vitryssland, USA och Österrike.

2 Bakgrund

2.1 Det Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR)

Den 29 maj 1997 beslöt regeringen att Sverige skulle delta i det Euro-

atlantiska partnerskapsrådet (EAPR). EAPR bildades formellt och höll

sitt första möte den 30 maj i Sintra, Portugal. Samtliga 43 PFF-länder,

inklusive Ryssland, deltog i upprättandet av EAPR. Rådet utgör en

politisk ram för det fördjupade PFF-samarbetet, vars syfte är att

vidareutveckla det samarbete mellan Nato och en bred krets av

partnerländer på områden som inte rör försvar av det egna territoriet.

Vaije partnerland avgör självt på vilka områden och i vilken

utsträckning det vill delta i beslut och i samarbetet mellan Nato och

andra partnerländer.

EAPR stärker den politiska dimensionen av det praktiskt inriktade

PFF-samarbetet, och har en central roll i strävan att utveckla detta

samarbete. Genom EAPR kommer partnerländema att ges möjligheter

att på olika nivåer erhålla information, hålla överläggningar och

eventuellt fatta gemensamma beslut med Nato i PFF- och

krishanteringsffågor.

Utrikes- och försvarsministrarna inom EAPR-kretsen kommer att

mötas två gånger per år i anslutning till Nato:s ministermöten. EAPR-

kretsen på ambassadörsnivå i Bryssel kommer att mötas en gång per

månad.

Den dagliga EAPR-verksamheten kommer främst att utgöras av

arbetet i de civila och militära Nato-kommittéer som öppnas för

deltagande från de partnerländer som så önskar i PFF-frågor som är

eller kan bli föremål för samarbete.

EAPR befinner sig i ett utvecklingsskede. Vilket som exakt kommer

att bli det konkreta innehållet i EAPR går därför inte att i dag ange. En

viktig uppgift blir fördjupningen och vidareutvecklingen av

samarbetet med partnerländema beträffande planering och

genomförande av fredsfrämjande insatser.

I EAPR:s grunddokuments artikel 11 nämns flera andra

ämnesområden som kan bli föremål för överläggningar och samarbete

med partnerländema. Exempel på sådana områden är civil beredskap

inklusive räddningstjänst, försvarsrelaterade miljöfrågor,

kämenergisäkerhet, försvarsmaterielsamarbete och forskningsfrågor.

De frågor som kan bli föremål för samarbete i EAPR kan också

komma att behandlas i Nato-Rysslandsrådet, vilket bildades den 28

maj 1997. Rådets syfte är att vara en mekanism för konsultation och

koordination, samt där så är möjligt, även för gemensamt

beslutsfattande. Rådet kommer att hålla regelbundna möten på politisk

nivå. Ett tätt politiskt och militärt samarbete förutses.

Nato och Ryssland bestämmer gemensamt agendan för detta råd. I

grunddokumentet nämns flera tänkbara samarbetsområden. Dessa

områden är bl.a. relaterade till säkerhet och stabilitet i det euro-

atlantiska området, konfliktförebyggande åtgärder, t.ex. preventiv

Skr. 1997/98:29

diplomati och krishantering, samt gemensamma operationer, såsom

konflikthanteringsoperationer under FN- eller OSSE-mandat.

Skr. 1997/98:29

2.2 Det fördjupade PFF-samarbetet, inklusive

planerings- och översynsprocessen

2.2.1 Det utvidgade och fördjupade Partnerskap för fred-

samarbetet (PFF)

I en s.k. högnivågrupp under ledning av Nato:s biträdande

generalsekreterare har det senaste året ett arbete pågått i syfte att

bredda och fördjupa det praktiska PFF-samarbetet. Arbetet har skett i

nära samråd med partnerländema. Högnivågruppens rapport antogs av

Nato:s utrikesministrar den 29 maj i år som en rekommendation för

det fortsatta arbetet. Närmast förestår nu att vidareutveckla och

konkretisera de förslag som väckts. Varje partnerland kan därefter

självt avgöra vilka delar av det utvidgade och fördjupade PFF-

samarbetet respektive land önskar delta i. Bland högnivågruppens

förslag kan märkas:

— Att öka partnerländemas insyn och deltagande i beslutsfattande i

framtida Nato-ledda krishanteringsoperationer till vilka de bidrar med

trupp. De arrangemang som t.ex. nu gäller för partnerländema i den

pågående Bosnien-operationen har utmärkts av lösningar som

utvecklats från fall till fall, vilka ej fullt ut motsvarat partnerländemas

behov av insyn.

— Att PFF:s övningsprogram utvidgas till att omfatta övningar för

alla typer av krishanteringsoperationer utanför de kollektiva

försvarsförpliktelsema i Washington-fordragets artikel 5. Detta för att

öka beredskapen och kapaciteten hos partnerländema att delta i

krishanteringsoperationer. Partnerländema skall därtill ges en ökad

roll i planeringen och ledningen av PFF-övningar.

— Att erbjuda partnerländema möjligheten att upprätta en

delegation vid Nato under ledning av en ambassadör.

— Att bereda PFF-ländema möjlighet till utökat deltagande i Nato:s

civila och militära kommittéer i frågor som rör PFF och krishantering.

I erbjudandet ingår att utse en militär representant att delta i Nato:s

militärkommitté i dessa frågor.

— Att erbjuda partnerländema utökade möjligheter att etablera

förbindelseofficerare vid Nato-högkvarteret och olika Nato-staber för

att hantera PFF-frågor.

— Att tillskapa särskilda PFF-enheter med deltagande av officerare

från partnerländema. Dessa skall ingå som separata delar i de reguljära

Nato-stabema och medverka i planeringen av PFF-övningar och

fredsfrämjande operationer. Officerare som ingår i PFF-enhetema

kommer att verka som internationella tjänstemän.

2.2.2

Planerings- och översynsprocess

Inom ramen för PFF-samarbetet inleddes under början av 1995 en

planerings- och översynsprocess, den s.k. Planning and Review

Process (PARP). Processen syftar till att identifiera och värdera

resurser som partnerländema skulle kunna bidra med i fredsfrämjande

och humanitära övningar och insatser tillsammans med Nato-styrkor.

Särskilda mål för samverkansförmåga, s.k. interoperabilitet,

fastställs i en dialog mellan varje enskilt partnerland och Nato.

Processen bygger på frivillighet och att varje partnerland självt

bestämmer inom vilka områden och i vilken utsträckning som

samverkansförmågan skall förbättras.

Varje översyn sker under en period om två år. Den första översynen

för åren 1995-1997 avslutas i december i år. Sverige har sedan 1995

deltagit i planerings- och översynsarbetet i den utsträckning som

motiveras av vårt intresse att främja effektiva och säkra

fredsfrämjande och humanitära insatser. De viktigaste områdena i

planerings- och översynsprocessen har för svensk del varit

kommunikation samt lednings- och sambandssystem.

Som ett led i det fördjupade PFF-samarbetet vidareutvecklas nu

planerings- och översynsprocessen. Inför nästa tvåårsperiod har antalet

samverkansmål ökat och kvalitativt utvecklats. Erfarenheter från

IFOR-operationen i f.d. Jugoslavien har tagits tillvara i utformandet av

de nya målen. Räckvidden har vidgats så att planerings- och

översynsprocessen i sin utvecklade form, liksom PFF:s

övningsprogram, innefattar styrkor och resurser avsedda för hela det

fredsfrämjande området, i enlighet med såväl kapitel VI som kapitel

VII i FN-stadgan.

Vidare avses målen för samverkan utvecklas till att även beröra

sammansättning och kapacitet hos olika förband, s.k. partnerskapsmål.

Tanken är att öka säkerheten i planeringen inför internationella

fredsinsatser genom att på förhand söka utröna tillgängligheten av och

beredskapen hos olika länders styrkor och resurser. Liknande

tankegångar ligger bakom existerande arrangemang inom FN ("UN

Stand By Forces"). Till FN kan länder, däribland Sverige, anmäla

resurser som med kort varsel kan sättas in i internationella

fredsfrämjande och humanitära insatser.

Den politiska styrningen av planerings- och översynsprocessen skall

stärkas genom att de deltagande partnerländema tillsammans med

Nato utarbetar och kommer överens om vilka riktlinjer som skall ligga

till grund för kommande arbetsperiod. Öppenheten i processen skall

öka genom att partnerländema på frivillig basis ges möjlighet att

cirkulera information kring sitt deltagande till andra partnerländer.

Frågan om det svenska totalförsvarets förmåga att samverka med

andra länder mot bakgrund av den nya internationella verksamheten

behandlades i 1996 års försvarsbeslut (prop. 1996/97:4, bet.

1996/97:UFöUl, 1996/97:FöUl, rskr.l996/97:109-112). Av beslutet

framgår att det är ett svenskt intresse att ytterligare utveckla

interoperabiliteten vid internationella fredsfrämjande och humanitära

Skr. 1997/98:29

insatser. PFF-samarbetet ges härvidlag en central roll. Vidare

konstateras att förbättrad samverkansförmåga kräver anpassning till

internationell standard såväl inom det materiella området som vad

gäller metoder och arbetssätt.

Utifrån försvarsbeslutet gav regeringen i februari 1997

Försvarsmakten i uppdrag att utreda behovet av interoperabilitet i ett

internationellt perspektiv. Samverkansförmågan skulle främst studeras

avseende de typer av enheter som kunde förväntas efterfrågas i

internationella fredsfrämjande insatser och där svenska resurser var

särskilt väl lämpade. Utredningen skulle ske i samverkan med

Försvarets materielverk, Försvarets forskningsanstalt och Statens

räddningsverk, och omfatta såväl tekniska behov som metoder och

arbetssätt. Uppdraget redovisades till regeringen den 30 september

1997.

Skr. 1997/98:29

3 Regeringens bedömning

3.1 Det Euro-atlantiska partnerskapsrådet

Utgångspunkten för Sveriges medverkan i EAPR och det fördjupade

PFF-samarbetet är att det sker på den militära alliansfrihetens grund.

Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser. Det bygger på

frivilliga åtaganden där Sverige självt bestämmer omfattningen av sin

medverkan.

Den militära alliansfriheten utesluter deltagande i samarbete som rör

territorialförsvar och säkerhetsgarantier. Bevarande av den militära

alliansfriheten förutsätter dock inte att Sverige i något annat avseende

skulle behöva ålägga sig restriktioner när det gäller deltagande i det

framväxande, mångfacetterade europeiska säkerhetssamarbetet. Den

svenska säkerhetspolitiken karakteriseras i den nya situationen av ett

aktivt och fullvärdigt deltagande i arbetet för de mål som numera delas

av alla europeiska stater. Det är därför viktigt att Sverige bevarar

handlingsfriheten att i takt med förändringar i omvärlden kunna

utveckla sitt deltagande i det europeiska säkerhetssamarbetet (se bet.

1996/97:UFöUl, s. 42-43).

Regeringen finner att deltagande i EAPR och i vidareutvecklingen

och fördjupningen av PFF-samarbetet ligger i linje med svenska

säkerhetspolitiska intressen. Det är angeläget att Sverige på ett

trovärdigt sätt kan bidra till internationella krishanteringsinsatser

under FN- eller OSSE-mandat i Europa. Samtidigt är det viktigt att

Sverige medverkar till att utveckla en effektiv internationell

krishanteringsförmåga som kan främja säkerhet och fredlig

konfliktlösning.

Genom tillskapandet av Nato-Rysslandsrådet har förutsättningar

skapats för en nära relation mellan Nato och Ryssland. Grunden finns

nu således för att engagera Ryssland i ett långtgående samarbete med

Nato, vilket också underlättar för ett bredare europeiskt samarbete

inom bl.a. ramen för EAPR. Många av de frågor som kommer att stå

på dagordningen i Nato-Rysslandsrådet är samtidigt av stor vikt för

alla partnerländer, och bör därför även behandlas i EAPR.

Regeringen ser en naturlig arbetsfördelning mellan EAPR och

OSSE.

I EAPR kommer tonvikten att ligga på militära krishanteringsffågor

och den operativa samverkan både i övningar och insatser liknande

Bosnien-operationen. Från ett allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv är

EAPR och PFF viktiga beståndsdelar i strävan att bygga en gemensam

säkerhetsordning utan att nya skiljelinjer etableras och där gamla kan

överbryggas. EAPR kommer att bli ett viktigt forum för

informationsinhämtning och samråd mellan Nato och de länder som

står utanför Nato. Detta omfattar ett mycket brett område, alltifrån

allmänna säkerhetspolitiska frågor till krishantering.

OSSE är det centrala alleuropeiska instrumentet för

konfliktförebyggande och konflikthanterande insatser, även om OSSE

i dag har en ännu ej utnyttjad och begränsad kapacitet att leda och

genomföra militära fredsfrämjande operationer. FN och OSSE är de

normgivande säkerhetsorganisationerna. OSSE är också den centrala

organisationen för förhandlingar om europeisk nedrustning.

EAPR kommer att tilldelas en betydande roll för att vidareutveckla

PFF-samarbetet. Regeringen vill även understryka det praktiska PFF-

samarbetets förtroendeskapande roll. Grundandet av ett regionalt PFF-

centrum vid försvarets internationella kommando skall ses i detta

sammanhang. Detta centrum är ett viktigt redskap för att förbättra

förmågan att delta i fredsfrämjande övningar och krisinsatser. En

förstärkt roll för PFF i Östersjöområdet med deltagande av samtliga

Östersj östater och viktiga Nato-länder, däribland Förenta staterna, har

positiva effekter för samarbetet och säkerheten i vårt närområde.

Genom EAPR och PFF bidrar Sverige vidare till att stärka

uppbyggnaden av demokratiskt kontrollerade försvarsmakter i

Central- och Östeuropa.

En av de svenska målsättningarna med PFF-deltagandet är att stödja

uppbyggnaden av civilt försvar i andra länder. Sverige har,

tillsammans med bl.a. Ryssland, aktivt deltagit i PFF på detta område.

EAPR innebär ökade möjligheter till fördjupat samarbete beträffande

det civila försvaret. Inom ramen för EAPR kommer Nato-kommittén

för civil beredskap, liksom andra kommittéer för bl.a. forskningsfrågor

och försvarsmaterielsamarbete, att utarbeta former för att stärka

partnerländemas medverkan i dessa organ och deras undergrupper.

För svensk del medför detta utökade möjligheter till

kunskapsinhämtning, samarbete och inflytande på områden av svenskt

intresse.

Regeringens bedömning är att det ligger i Sveriges intresse att aktivt

delta i EAPR och det fördjupade PFF. Detta är ett sätt på vilket

Sverige kan medverka till skapandet av en alleuropeisk

säkerhetsordning, i vilken EAPR och PFF utgör viktiga beståndsdelar.

Skr. 1997/98:29

Kostnader för det utökade svenska deltagandet under 1998 ryms

inom de anslag som regeringen föreslagit riksdagen i

budgetpropositionen (prop. 1997/98:1).

Skr. 1997/98:29

3.2 PFF:s breddade övningsinnehåll

Utvecklingen på krishanteringsområdet har under senare år gått i

riktning mot att den traditionella fredsbevarande verksamheten i allt

större utsträckning ersätts av fredsfrämjande insatser med bredare

mandat. FN:s och Nato:s insatser i det f.d. Jugoslavien är exempel på

sådana internationella fredsfrämjande operationer. Mot den

bakgrunden beslutade riksdagen den 8 maj 1996 om ändring i lagen

(1994:588) om utbildning för fredsbevarande verksamhet, bl.a. att

ordet ”fredsbevarande” genomgående skulle bytas ut mot

”fredsfrämjande”.

PFF:s övningsprogram har hittills omfattat tre områden:

fredsbevarande, räddningstjänst och humanitära insatser.

Övningsprogrammet breddas nu till att omfatta alla typer av uppgifter

som inte berör territorialförsvar och säkerhetsgarantier. Tyngdpunkten

kommer att ligga på fredsfrämjande verksamhet.

Enligt 1996 års försvarsbeslut skall Sverige med militära och civila

resurser kunna delta i internationella fredsfrämjande och humanitära

insatser och förberedelser för sådana. En förutsättning för svenskt

deltagande i sådana insatser är att de har mandat från FN eller OSSE.

PFF-övningar utgör ett viktigt instrument för att hålla en hög

beredskap på området. Genom att PFF:s övningsprogram breddas till

att omfatta alla typer av fredsfrämjande uppgifter ges övningarna mer

realistiska förutsättningar och utbytet av dessa kan öka. Erfarenheterna

från IFOR och SFOR i Bosnien visar att det finns behov av

fredsfrämjande insatser som berör samtliga tre försvarsgrenar, vilka

samverkar i syfte att stödja och hjälpa varandra. Komplexiteten i

övningarna kan också öka genom utvecklad civil-militär samverkan.

Det är regeringens bedömning att deltagande i PFF:s breddade

övningsprogram stärker Sveriges förmåga att medverka med militära

och civila resurser i fredsfrämjande och humanitär verksamhet på ett

säkert och effektivt sätt.

Det utvidgade PFF-samarbetet ger också partnerländema

möjligheter att spela en större roll i planering och ledning av

gemensamma övningar. Planeringen av PFF-övningar sker till största

del i Nato:s staber (se avsnitt 3.3). Stärkt ansvarstagande av

partnerländema för övningar bidrar till att *ka det ömsesidiga utbytet

mellan Nato- och partnerländema och kan också verka stimulerande

för de länder som hittills deltagit i begränsad omfattning i PFF.

10

3.3

Svensk närvaro i Nato-staber

Skr. 1997/98:29

Nato-högkvarteret i Bryssel har det övergripande politiska och militära

ansvaret för PFF-verksamhet och krishanteringsfrågor. Det militära

planeringsarbetet för PFF-aktiviteter och fredsfrämjande operationer

sker på olika nivåer i Nators staber.

I det fördjupade PFF-samarbetet erbjuds partnerländema

möjligheter till representation vid Nato-staber. Avsikten är att

partnerländema i större utsträckning skall kunna delta i planering och

genomförande av övningar och andra PFF-aktiviteter, samt av Nato-

ledda fredsfrämjande och humanitära operationer. Erbjudandet om

representation vid staber är delvis kopplat till förslaget om ett politisk-

militärt ramverk, vilket skall utarbetas i EAPR (se avsnitt 3.5).

Partnerländemas representation vid Nato-staber kommer att kunna

ta olika former. Särskilda PFF-enheter med officerare från

partnerländema skall tillskapas, vilka skall ingå som separata delar i

reguljära Nato-staber. Innebörden av denna organisatoriska lösning är

att en tydlig gräns dras mellan krishanteringsuppgifter och territoriellt

försvar. Berörda officerare från partnerländema kommer att vara

internationella tjänstemän och således inte ha nationella

uppdragsgivare.

Möjligheten till ökad insyn och inflytande i militära PFF-frågor

kommer att stärkas vid Nato:s högkvarter och staber. Nato:s

militärkommitté kommer att sammanträda regelbundet med

partnerländema inom EAPR för att diskutera PFF- och

krishanteringsfrågor. Partnerländema kommer även att kunna utse

nationella förbindelseofficerare att i ökad omfattning bidra till det

dagliga PFF-arbetet i Nato:s högkvarter och i olika Nato-staber.

Sverige har redan i dag, i likhet med de flesta PFF-länder, en

förbindelseofficer vid PFF:s koordineringsenhet i Mons, Belgien, och

en förbindelsofficer vid Nato-högkvarteret i Bryssel.

Sverige har en lång och bred erfarenhet av deltagande i

fredsbevarande verksamhet. Vårt aktiva PFF-deltagande ger oss

möjlighet att till andra länder överföra den kunskap som Sverige har

på detta område. Genom att Sverige finns representerat i Nato-staber

på olika nivåer sprids svensk kompetens på det fredsfrämjande

området, samtidigt som vi förbättrar vår egen förmåga i sådan

verksamhet.

PFF-enhetema kommer att möjliggöra för officerare från

partnerländema att löpande delta i Nato:s stabsarbete i frågor som rör

PFF. PFF-enhetema förväntas få en viktig roll vid planering av PFF-

övningar och krishanteringsoperationer. Även om arrangemanget inte

ger partnerländema något formellt inflytande, kommer det att ge

värdefull kunskap om Nato:s strukturer och arbetssätt samt planering

av konflikthanteringsoperationer.

Närvaron av förbindelseofficerare förbättrar Sveriges möjligheter att

påverka utformningen av PFF-aktiviteter och fredsfrämjande insatser.

Nationella ställningstaganden underlättas och beredskapen att agera

förbättras.

11

Sverige har intresse av representation vid Nato:s högkvarter och

staber på olika nivåer, både i form av förbindelseofficerare och

internationella tjänster vid PFF-enheter. För svensk insyn i

krishanteringsinsatser är det i första hand viktigt att representation

säkerställs i Europakommandot Supreme Headquarters Allied Powers

Europé (SHAPE). Det är också angeläget att ha beredskap inför

framtida erbjudanden om representation i de PFF-enheter som

sannolikt kommer att ingå i den anpassningsbara struktur för snabb

och effektiv krishantering som Nato nu utarbetar. Regeringen kommer

att från fall till fall ta ställning till representation i internationella

staber.

Skr. 1997/98:29

3.4 Nato:s erbjudande att öppna delegation och

ackreditera ambassadör

Vid Nato:s toppmöte i Madrid den 8 juli i år beslutades att inbjuda

partnerländema att utse ambassadör och upprätta delegation vid

organisationen. Nato har ställt en särskild byggnad till

partnerländemas förfogande i närheten av Nato-högkvarteret i Bryssel.

För Ryssland har en särreglering gjorts. I avtalet mellan Nato och

Ryssland stadgas att en representation skall öppnas under ledning av

en ambassadör.

Sveriges aktiva engagemang i PFF-samarbetet har lett till att en stor

del av tjänstemännen vid Sveriges ambassad i Bryssel i dag arbetar

med dessa frågor. Samråd om den praktiska utformningen av PFF sker

genom diplomatiska kontakter med Nato-högkvarteret i Bryssel och

vid Nato:s militära högkvarter i Mons. De diplomatiska och militära

kontakterna kan förväntas öka genom EAPR och det fördjupade PFF-

samarbetet. Genom EAPR kommer ett antal Nato-kommittéer att

öppnas för deltagande från partnerländema i frågor som rör PFF. För

att Sverige skall kunna bidra till den process som nu inleds inom

EAPR och det fördjupade PFF-samarbetet är det angeläget att Sverige

kontinuerligt deltar i och nära följer detta arbete.

Regeringen har med anledning härav utnämnt Sveriges ambassadör i

Bryssel att även vara Sveriges ombud vid Nato.

För att Sverige skall kunna ta tillvara de ökade möjligheter till insyn

och inflytande i militära PFF-frågor som ges i Nato-högkvarteret,

avser regeringen att stärka den militära representationen vid

ambassaden i Bryssel. Inom ramen för EAPR planerar regeringen att

utse en svensk militär representant att delta i möten mellan Nato:s

militärkommitté och partnerländema i frågor som rör PFF och

krishantering. Den totalförvarsrådgivare som regeringen nyligen

tillsatt vid ambassaden i Bryssel utgör en betydelsefull resurs för

svenskt deltagande i det fördjupade PFF. Totalförsvarsrådgivaren

hanterar internationella frågor som berör både det militära och det

civila försvaret.

Skr. 1997/98:29

3.5 Ett politisk-militärt ramverk för

krishanteringsoperationer

Det har länge varit en uttalad svensk uppfattning att länder som bidrar

med trupp till en internationell krishanteringsoperation också skall ges

insyn i och inflytande över planering och ledning av insatsen. Genom

ett svensk-finskt initiativ vid EU:s regeringskonferens har denna

princip skrivits in i den del av EU-fördraget som behandlar militära

krishanteringsinsatser till vilka EU tagit initiativet och som genomförs

av Västeuropeiska unionen (VEU).

Diskussioner om att skapa ett särskilt politisk-militärt ramverk för

Nato-ledda krishanteringsinsatser förs för närvarande inom Nato och

med partnerländema i EAPR. Regeringen välkomnar detta, och avser

att aktivt delta i arbetet för att stärka partnerländemas möjligheter till

insyn och inflytande i Nato:s planerings- och beslutsprocesser för

krishanteringsinsatser.

Ambitionen är att finna en modell som ger partnerländema

möjligheter till insyn i och inflytande över såväl den politiska som

militära styrningen av Nato-ledda krishanteringsoperationer. Det har

också varit ett uttalat svenskt önskemål att partnerländema ges

möjlighet att framföra sina ståndpunkter i ett tidigt skede av

planerings- och beslutsprocesserna.

Erfarenheterna från det svenska deltagandet i de Nato-ledda IFOR-

och SFOR-operationema i Bosnien-Hercegovina har visat att vi inte

haft full insyn i förberedelser och planering. Sverige, liksom andra

deltagande partnerländer, har ofta fått tillgång till viktig information

relativt sent i beslutsprocesserna. På liknande sätt har partnerländema

inte direkt deltagit i överläggningar om den politiska inriktningen av

insatsen. Även här har truppbidragande partnerländer ofta först i ett

sent skede beretts tillfälle att ge synpunkter.

Under IFOR- och SFOR-operationema har det dock efterhand

utvecklats former för att ge länder som inte är medlemmar i Nato

förbättrade möjligheter att medverka i planering och styrning. Dessa

erfarenheter är av stort värde i diskussionerna om partnerländemas

insyn och inflytande i framtida krishanteringsoperationer. Det är en

svensk målsättning, med beaktande av erfarenheterna från IFOR och

SFOR, att arrangemangen för insyn och inflytande ges en permanent

och förstärkt form i det politisk-militära ramverk för

krishanteringsinsatser som avses utarbetas inom EAPR. Varje

truppbidragande land har ett ansvar för sin personal, vilket gör det

viktigt även för partnerländema att ha en roll i såväl planering som

politisk och militär styrning av operationerna.

Under pågående operation bör partnerländema dessutom beredas

tillträde till de staber som leder själva insatsen. I SFOR är Sverige

representerat i de staber som leder operationen. Detta slags medverkan

13

bör erbjudas vaije partnerland som bidrar med trupp till en

internationell krishanteringsoperation.

Skr. 1997/98:29

3.6 Planerings- och översynsprocess

Den första översynen av samverkansförmågan inom planerings- och

översynsprocessen har for svensk del främst syftat till att identifiera

och utvärdera Försvarsmaktens samverkansbehov för fredsfrämjande

och humanitära insatser. Sveriges deltagande i IFOR/SFOR i Bosnien

har understrukit värdet av planerings- och översynsprocessen som ett

instrument för fortsatt utveckling av samverkansförmågan. God

samverkansförmåga är en grundläggande förutsättning för svensk

personals säkerhet vid deltagande i internationella fredsfrämjande och

humanitära insatser.

Den vidareutvecklade planerings- och översynsprocessen, i vilken

erfarenheterna från insatserna i Bosnien-Hercegovina har tagits

tillvara, bidrar till att främja effektiviteten i planeringen inför

gemensamma internationella fredsinsatser. Planer finns på att införa

särskilda partnerskapsmål för PFF-ländema, i syfte att underlätta

identifieringen av styrkor och resurser som kan göras tillgängliga för

fredsfrämjande operationer. Därigenom erhålls ett bättre underlag för

politiska överväganden. Syftet är att stärka den gemensamma

krishanteringsförmågan och uppnå en effektivare internationell

bördefördelning. Partnerskapsmålen kommer inte att innebära några

bindande åtaganden för partnerländema. Beslut om att ställa styrkor

till förfogande skall även fortsättningsvis fattas från fall till fall.

I linje med den övergripande utvecklingen inom PFF kommer

partnerländema att ges ett allt större inflytande även i planerings- och

översynsprocessen. Ökad insyn och inflytande förbättrar

möjligheterna att utveckla partnerskapsmålen. Samtidigt bibehålls den

för Sverige grundläggande möjligheten att självt kunna avgöra på

vilka områden och i vilken utsträckning vi vill samarbeta. Öppenheten

i översynsprocessen stärks på frivillig basis, vilket ligger i linje med

de övergripande målen för PFF.

Mot den bakgrunden bedömer regeringen att det finns ett svenskt

intresse av fortsatt deltagande i planerings- och översynsprocessen.

Regeringen avser därför att under hösten, i dialog med Nato, fastställa

samverkansmål för en andra period som kommer att löpa t.o.m. år

1999.

Inför den kommande översynen kommer tyngdpunkten för svensk

del även fortsättningsvis att ligga på utbildning och

kunskapsinhämtning. Regeringen finner det angeläget att fortsätta

utveckla samverkansförmågan för sambands- och ledningssystem,

inklusive språkkunskaper. Sjukvårdsresurser och logistik är nya mål

inom planerings- och översynsprocessen som är av svenskt intresse.

Möjligheterna att i den kommande planeringsperioden utveckla

14

metoder för att använda enheter ur samtliga försvarsgrenar i

internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör tillvaratas.

Samverkansmålen kommer att fastläggas med utgångspunkt från

regeringens övergripande bedömning av behoven av Sveriges

internationella samverkansförmåga. Den studie som Försvarsmakten

har redovisat (se avsnitt 2.2.2) utgör härvidlag ett värdefullt underlag.

På kort sikt bör tonvikt läggas vid att öka den militära

samverkansförmågan för fredsfrämjande och humanitära insatser vad

gäller metod och arbetssätt enligt Nato-standard. Nato kan även i

framtiden komma att vara den organisation som av FN eller OSSE får

uppdraget att leda större fredsfrämjande insatser i Europa. Strävan bör

vara att samtliga svenska officerare skall ha sådana kunskaper och

färdigheter i internationella metoder och arbetssätt att de med viss

kompletterande utbildning vid behov skall kunna samarbeta med

personal från Nato:s medlemsländer och partnerländer. Särskild

hänsyn skall i detta arbete tas till Sveriges förmåga att samverka med

de nordiska länderna i fredsfrämjande insatser.

Behov av ökad interoperabilitet finns även i civila insatser som t.ex.

humanitär katastrofhjälp. På detta område är FN det ledande organet.

Regeringen anser det angeläget att stödja det arbete som pågår inom

FN för att förbättra den internationella samverkansförmågan vid civila

insatser. Regeringen lägger särskild vikt vid att vidareutveckla civil-

militär samverkan i internationella och fredsfrämjande insatser, t.ex.

genom utbytesutbildning och växeltjänstgöring. Som ett led i det

arbetet har regeringen tillsatt en särskild utredare med uppgift att bl.a.

ta initiativ till civil-militära utbildningsprojekt.

Regeringen har också utsett en särskild interdepartemental grupp för

beredning av beslut om svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser,

där olika civila liksom militära aspekter på insatserna samordnas.

Regeringen anser att samtliga försvarsgrenar bör ha en internationell

grundförmåga. Vissa enheter bör även ha en förhöjd förmåga. Den

förhöjda förmågan skall i första hand eftersträvas för sådana förband

som kan förväntas efterfrågas i internationella fredsfrämjande och

humanitära insatser och där svenska resurser är särskilt lämpade (jfr.

bet. 1996/97:UFö:Ul sid. 58). För att uppnå förhöjd förmåga krävs

åtgärder som i de flesta fall medför vissa kostnader, ofta kopplade till

behov av tekniska anpassningar. Regeringen avser att behandla frågan

om vilka förband som skall ha förhöjd förmåga i samband med

budgetprocessen.

Skr. 1997/98:29

15

Skr. 1997/98:29

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 oktober 1997

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson,

Winberg, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow,

Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:29 Euro-atlantiska

partnerskapsrådet och det fördjupade Partnerskap för fred-samarbetet.

gotab 55105, Stockholm 1997

16