Prop. 1997/98:3D45

4.24 Prövningen av markavvattning

Regeringens förslag: Frågor om tillstånd till markavvattning prövas

av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen skall lämna över ärendet till miljödomstol, om det har

uppkommit frågor om ersättning, inlösen, särskild tvångsrätt eller

deltagande av även annan som kan ha nytta av markavvattningen än

sökanden.

När det har framställts yrkande om att även andra än sökanden skall

delta, skall miljödomstolen förordna en markavvattningssakkunnig.

Den sakkunnige skall lämna förslag på en lämplig utformning av

markavvattningen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket föreslår att

prövningsförfarandet för restaurering av våtmarker förenklas t.ex. genom

att låta länsstyrelserna vara prövningsinstans. Jordbruksverket och

länsstyrelsen i Malmöhus län tillstyrker. Lantmäteriverket anser att det

särskilda förrättningsförfarandet bör bestå då det inte klart framgår varför

förfarandet är olämpligt samt föreslår som ett alternativ till den

nuvarande ordningen att förrättningarna handläggs av

lantmäterimyndigheten i länet varvid reglerna om markavvattning kan

placeras i anläggningslagen. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att

länsstyrelserna bör få möjlighet att på eget initiativ lämna över

markavvattningsärenden till miljödomstol om andra fastigheter än

sökandens kan komma att beröras. Tillståndsplikten för

markavvattningsföretag inom detaljplan samt inom fastställt vägområde

för allmän väg och befintlig järnväg bör avskaffas.

Jordbruksverket föreslår ett sakkunnigförfarande för bevattningsuttag i

de fall samordning genom samfällighetsbildning är aktuell samt anför att

modellen finns i finsk och åländsk vattenlagstiftning där

förrättningsinstitutet omfattar både markavvattning och bevattning.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att tillstånd för uttag av vatten för

bevattning bör prövas av länsstyrelsen efter dansk modell.

Skälen för regeringens förslag: Sedan år 1986 innehåller både

vattenlagen och naturvårdslagen regler om markavvattning.

Enligt både vattenlagen och naturvårdslagen förstås med

markavvattning åtgärder som utförs för att avvattna mark, för att sänka

eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, när syftet med

åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst

ändamål (1 kap. 3 § första stycket 4 och 4 § 4 vattenlagen samt 18 c §

första stycket naturvårdslagen). Från vattenlagens

markavvattningsbegrepp undantas avledande av avloppsvatten.

Markavvattning är alltså ett samlingsbegrepp för ett antal olika åtgärder.

Den vanligaste formen av markavvattning är dikning.

Prövningen av markavvattningsföretag enligt vattenlagen sker vid

förrättning (12 kap. vattenlagen).

Tillstånd till markavvattning krävs som redan nämnts även enligt

naturvårdslagen. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet (18 c § första

stycket). Ett tillstånd skall förenas med de villkor som behövs för att

begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget.

Vattenföroreningar är något som egentligen inte regleras i

naturvårdslagen. På senare år har dock uppmärksammats att

markavvattningar kan medföra vattenföroreningar i form av ökade halter

av framför allt kväve. Därför anges sedan år 1991 i naturvårdslagen (18 c

§ första stycket) att det vid tillståndsprövningen skall beaktas om

åtgärderna leder till vattenföroreningar.

Naturvårdslagens krav på tillstånd går längre än motsvarande krav i

vattenlagen. Naturvårdslagen saknar nämligen ett generellt undantag för

företag som uppenbart inte skadar allmänna eller enskilda intressen.

Tillstånd enligt naturvårdslagen krävs, oavsett om tillstånd behövs enligt

vattenlagen.

I 18 c § andra stycket finns två undantag från tillståndsplikten som har

motsvarighet i vattenlagen. För detaljdränering genom täckdikning krävs

tillstånd endast om det föreligger sannolika skäl att företaget medför

menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd behövs inte heller för att utföra

rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge.

Tillstånd enligt naturvårdslagen behövs inte för markavvattning som

sker i samband med täkt av torv, där tillstånd har lämnats enligt lagen

(1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. På denna punkt går

vattenlagens krav på tillstånd längre än motsvarande krav i

naturvårdslagen.

Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på

naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regeringens

bemyndigande, länsstyrelsen beträffande detta område föreskriva

undantag från skyldigheten att söka tillstånd (18 c § tredje stycket).

Några sådana föreskrifter har emellertid inte meddelats.

Av intresse när det gäller frågor om markavvattning är också att det

finns en internationell konvention till skydd för våtmarker, Convention

on Wetlands (Ramsarkonventionen) från år 1971 (SÖ 1975:76). I denna

framhålls våtmarkernas värde för fågelskyddet samt deras botaniska,

limnologiska och hydrologiska betydelse. Enligt konventionen skall

medlemsstaterna rent allmänt värna om våtmarker och därutöver speciellt

skydda vissa utpekade områden ("Ramsarområden" eller

"CW-områden"). Varje land måste peka ut minst ett sådant område.

Sverige har pekat ut 30 områden omfattande totalt 383 000 ha.

Markavvattning har förbjudits i dessa områden med stöd av

naturvårdslagen (18 d §).

I princip föreligger det alltså i dag en tillståndsplikt för

markavvattningar enligt såväl naturvårdslagen som vattenlagen.

Betydelsen för det praktiska förfarandet av denna dubbla prövningsplikt

skall dock inte överdrivas. De fall när en dubbelprövning blir aktuell

begränsar sig till ett tjugotal årligen för hela landet. Det är framför allt i

södra och mellersta Sverige som dubbelprövning förekommer. Det blir

då vanligen fråga om att pröva dispens från förbudet enligt 19 h §

naturvårdsförordningen och fråga om tillstånd enligt vattenlagen.

Regeringen gör den bedömningen att även om det i praktiken inte är

speciellt vanligt med dubbel tillståndsprövning av markavvattning bör

dubbelprövningen om möjligt avskaffas. Hänsynen till motstående

intressen, såväl allmänna som enskilda intressen, bör i stället tas vid ett

tillfälle. Detta särskilt som både vattenlagen och naturvårdslagen skall

smältas samman i miljöbalken.

Den obligatoriska tillståndsplikten för markavvattning bör finnas kvar.

Frågan är var denna prövning skall ske. Markavvattning har nära

samband med övrig vattenverksamhet. Det är också frågor om

naturvårdshänsyn som kommer med i bilden. Regeringen anser därför att

valet står mellan miljödomstolen och länsstyrelsen.

Markavvattningar utgör vattenverksamhet och vattenverksamhet i

övrigt tillståndsprövas alltid av miljödomstolen. Det skulle alltså bli

enhetlighet inom vattenrätten om valet föll på miljödomstolarna. Några

större samordningsvinster skulle dock knappast göras om

markavvattningar prövades av samma myndighet som annan

vattenverksamhet. Det är nämligen sällsynt att verksamheter samtidigt

utgör markavvattning och andra former av vattenverksamhet och något

behov av gemensam prövning finns därför knappast. De regler som i dag

gäller om restaureringar av våtmarker och bevattningsuttag bör vara kvar.

Ett tyngre skäl för att välja miljödomstolar är att dessa är bäst lämpade

att bedöma vilka hänsyn som skall tas till enskilda intressen. Typiska

bedömningar som bör göras av domstol är hur förhållandet mellan flera

deltagare skall regleras, vilka ersättningar som skall utgå till

skadelidande samt om sökanden skall medges rätt att utföra åtgärder på

annans mark. Som har framgått ovan berör de flesta markavvattningar

inte sådana enskilda intressen. När sådana frågor uppkommer måste de

dock lösas av domstol.

För att välja länsstyrelsen talar i första hand att markavvattningar utgör

massärenden. Uppskattningsvis prövas i dag enligt naturvårdslagen

omkring 300 ärenden årligen vid länsstyrelserna. Om prövningen läggs

på miljödomstolarna skulle en oproportionerligt stor del av domstolarnas

resurser gå åt till denna handläggning.

Någon egentlig kritik har inte framförts mot länsstyrelsernas

handläggning av markavvattningsärenden. Länsstyrelsen har rutin på

handläggningen.

I de fall hänsyn skall tas till enskilda intressen bör som sagt domstols-

prövning ske. Detta gäller när frågor om ersättning, inlösen och/eller

tvångsrätt är aktuella samt när yrkanden framställs om att även annan än

sökanden skall delta i markavvattningen. I övriga fall bör länsstyrelsen

vara prövningsmyndighet.

Regeringen föreslår således att ansökan om tillstånd till

markavvattning alltid skall göras hos länsstyrelsen. Tillståndsplikten bör

inte som länsstyrelsen i Jönköpings län anser avskaffas för fastställda

vägområden för allmän väg m.m. Om det framställs yrkande om att

annan skall delta i markavvattningen, om ersättning, inlösen eller om

särskild tvångsrätt, skall länsstyrelsen hänskjuta ärendet till

miljödomstolen med eget yttrande rörande naturvårdshänsynen.

Länsstyrelsen får dessutom överlämna ärenden som kan beröra andra

fastigheter än sökandens. Det kan bl.a. uppstå avvattningsbehov på andra

fastigheter. Det ankommer sedan på domstolen att avgöra saken i sin

helhet. För det övervägande antalet fall när ansökan endast berör

sökandens egen fastighet fattar länsstyrelsen själv tillståndsbeslut.

Ett särdrag med markavvattningar är att de ibland kan utföras, så att

deras positiva effekter kommer även omgivningen till del. Sökanden till

företaget har emellertid inte alltid något intresse av att andra fastigheter

gynnas. Det åligger därför i dag förrättningsmannen att utforma en

markavvattning som passar samtliga inblandade. Förrättningsmannen tar

aktiv del i företagets utformning och föreslår de ändringar som han anser

vara behövliga. Trots att markavvattning i framtiden kommer att bli mer

sällsynt finns det ändå ett fortsatt behov av denna experthjälp.

För att tillgodose behovet av denna experthjälp bör ett system liknande

det med förrättningsmän därför finnas. I miljöbalkens system skall dock

endast en tillståndsprövning ske och "förrättningsmännen" kommer

därför inte att meddela tillstånd. De nya sortens "förrättningsman"

kommer att ha uppgifter som gör att denne närmast kan liknas vid en

sakkunnig. Det är därför lämpligt att i stället för benämningen

förrättningsman använda benämningen markavvattningssakkunnig.

En markavvattningssakkunnig skall förordnas när ett yrkande har

framställts om att annan än sökanden skall delta i

markavvattningsföretaget och i vissa fall när förhållandet mellan

deltagarna kan behöva ändras. Yrkandet att annan skall delta kan

framställas av såväl sökanden som en utomstående som vill delta.

Förfarandet vid prövningen av markavvattning enligt miljöbalken kan

sammanfattas enligt följande.

Ansökan om markavvattning sker vid länsstyrelsen. Länsstyrelsen

utfärdar kungörelse om det ansökta företaget. I kungörelsen anges ett

datum, vid vilket yrkanden senast skall framställas om att andra skall

delta i markavvattningen och om ersättning för skador.

Om några sådana yrkanden inte framställs inom den utsatta tiden och

sökanden inte själv har aktualiserat frågor om att annan skall delta, om

ersättning eller om särskilda tvångsrätter, fortsätter länsstyrelsen

handläggningen av ärendet och meddelar när ärendet är färdigberett

beslut i tillståndsfrågan. I annat fall överlämnar länsstyrelsen ärendet till

miljödomstolen. Länsstyrelsen bifogar samtidigt ett yttrande, som gäller

naturvårdshänsynen.

Det är naturligtvis tänkbart att frågor om enskild rätt uppkommer först

efter det att den i kungörelsen angivna tiden har gått ut. Även i sådana

fall skall länsstyrelsen lämna över ärendet till domstolen.

Om ett yrkande har framställts om att även någon annan än sökanden

skall delta, förordnar domstolen en markavvattningssakkunnig. Även i

andra fall skall miljödomstolen ha möjlighet att utse en

markavvattningssakkunnig. Detta skall exempelvis kunna ske om det är

aktuellt att ändra andelstalen i en samfällighet. Närmare bestämmelser

om vem som får utses till markavvattningssakkunnig bör regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer meddela.

Någon markavvattningssakkunnig skall normalt inte förordnas om

yrkandet medges att annan skall delta i företaget. Den sakkunniges

uppgift skall nämligen vara att utforma lämpliga lösningar när oenighet

råder mellan de blivande deltagarna. Det bör understrykas att

miljödomstolen inte är bunden av ett medgivet yrkande. Givetvis kan

andra intressen medföra att markavvattningen inte bör komma till stånd

på det sätt som parterna är överens om.

Miljödomstolen skall vidare kunna underlåta att förordna en

markavvattningssakkunnig om domstolen utan olägenhet direkt kan

pröva yrkandet att annan skall delta.

Den markavvattningssakkunniges prövning leder inte fram till ett

tillstånd utan till ett yttrande som ges in till domstolen. Yttrandet skall

innehålla förslag på hur markavvattningen skall utformas med angivande

av de miljökonsekvenser en sådan utformning får. Vidare skall i yttrandet

finnas förslag på andelstal som skall ligga till grund för

kostnadsfördelningen.

Den markavvattningssakkunnige skall samtidigt med yttrandet inge en

kostnadsräkning. Deltagarna i markavvattningen betalar den sakkunniges

kostnader.

Någon möjlighet att särskilt överklaga yttrande från länsstyrelse eller

den markavvattningssakkunnige finns inte. Den som är missnöjd med

yttrandet kan i stället framföra sina åsikter till domstolen, som är

oförhindrad att göra en annan bedömning än den som länsstyrelsen eller

den markavvattningssakkunnige har gjort. Domstolens tillståndsdom kan

sedan givetvis överklagas på vanligt sätt.

Det föreslagna förfarandet kommer normalt att vara snabbt. Den

markavvattningssakkunnige bör samråda med sökanden, övriga sakägare

och berörda myndigheter. Den sakkunnige kan sammankalla parterna till

sammankomst om det behövs. Det finns inte något behov av att låta den

sakkunnige biträdas av gode män.

Det nu föreslagna förfarandet bör i vart fall till att börja med användas

enbart i ärenden om markavvattning. Erfarenheterna av det bör avvaktas

innan någon utvidgning sker t.ex. till som några remissinstanser

föreslagit bevattningsuttag eller restaurering av våtmarker.

Det kan nämnas att regeringen i prop. 1996/97:75 aviserat ett stärkt

skydd för våtmarker genom att förbudet mot markavvattning utökats till

att gälla i fler län.

4.25 Särskilda tillståndsfrågor

4.25.1 Tidsbegränsade tillstånd

Regeringens förslag: Tillstånd skall i ökad utsträckning kunna

meddelas för begränsad tid.

Om det finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen

skall tidsperioden i enlighet med EU:s krav bestämmas till högst fyra

år.

Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för

verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år,

eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med

ansökan om nytt tillstånd.

Tillståndsmyndigheten bestämmer tiden i tillståndsbeslutet.

Regeringen kan meddela föreskrifter om det skall gälla någon

tidsbegränsning för olika typer av tillstånd.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Stockholms, Kristiansstads,

Gävleborgs och Jämtlands län samt Landskrona kommun tillstyrker att

tillstånd begränsas i tiden. Advokatsamfundet anser att möjlighet att

tidsbegränsa tillstånd bör föreligga om det behövs för att Sverige skall

uppfylla EU:s krav och därutöver endast om det föreligger särskilda skäl,

vilket enligt praxis innebär då sökanden medgett tidsbegränsning, vid

försöksverksamhet eller olämpligt lokaliserad befintlig verksamhet där

sökanden bör medges skälig avvecklingstid. Svenska Renhållningsverks-

Föreningen anser att det är villkoren i ett tillstånd som skall kunna

begränsas i tid eller bli föremål för omprövning efter viss tid.

Skogsindustrierna motsätter sig tidsbegränsade tillstånd och anser att

utökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd kan få allvarliga

konsekvenser för viljan att investera i Sverige. Svenska

Fjärrvärmeföreningen anser att tiden mellan omprövningar för fjärr- och

kraftvärmebranschen måste göras tillräckligt lång - minst tio år - med

tanke på de stora investeringar som förekommer.

Skälen för regeringens förslag: Den tekniska utvecklingen och ökade

kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. Därför

kan det redan av det skälet starkt ifrågasättas om det är riktigt att alltid

efter prövningen meddela eviga tillstånd utan tidsbegränsning och

således endast ha den möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och

föreskrivna villkor som finns för närvarande.

Dessutom ställs, som har framgått av genomgången av EG-direktiv om

utsläpp i avsnitt 4.14.2 i flera av dessa krav på omprövning av tillstånden

efter begränsade tidsperioder. Detta gäller särskilt grundvattendirektivet

80/68 som har krav på att tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder

samt att besluten omprövas vart fjärde år. Även enligt direktivet 76/464

om utsläpp av farliga ämnen i vatten får tillstånd endast beviljas för en

begränsad tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från

tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet

skall ses över och vid behov anpassas. IPPC-direktivet 96/61 ställer krav

på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad bedömning av

tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar dem. Inom EU

görs normalt ingen åtskillnad mellan tillståndet som sådant och villkoren

utan beslutet ses som en helhet. Flera EU-länder, däribland

Storbritannien, har också i motsats till Sverige vidsträckta möjligheter att

ompröva och återkalla tillstånd.

Här bör även nämnas att det i 1992 års konvention om skydd av

Östersjöområdets marina miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen,

anges i artikel 6 punkt 3 att de särskilda förhandstillstånd som där avses

skall kunna periodiskt förnyas. Det gäller skadliga ämnen från

punktkällor, som inte får släppas ut direkt eller indirekt i

Östersjöområdets marina miljö utan ett särskild förhandstillstånd. Det

innebär att sådana tillstånd bör tidsbegränsas. Sverige har ratificerat

konventionen (prop. 1992/93:237, bet. 1992/93:JoU26, rskr.

1992/93:382) och har därför naturligtvis skyldighet att följa den.

Regeringen gör den bedömningen att Sverige, för att uppfylla de krav

som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra

internationella åtaganden och kan förväntas komma att börja gälla i ännu

större utsträckning enligt EG:s regler, bör öka möjligheterna att meddela

tidsbegränsade tillstånd. Regeringen föreslår därför att balken skall

innehålla gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få

lämnas för begränsad tid.

I vissa kapitel i balken finns dessutom särskilda bestämmelser om

tidsbegränsning av tillstånd, t.ex. för godkännande av bekämpningsmedel

där tillstånd får meddelas för högst fem år om det inte finns särskilda

skäl.

Det föreslås dock inte att det införs någon sådan särskilt angiven

begränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Regeringen bör i

stället ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tidsbegränsning

i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter där det finns

risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana bör

föreskrivas en längsta tillståndstid på fyra år för att uppfylla

grundvattendirektivet. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden

begränsas för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till

exempelvis tio år, eftersom det då blir en automatisk omprövning i

samband med ansökan om nytt tillstånd. Miljöbalksutredningen kommer

i sitt fortsatta arbete att utreda behovet av sådana föreskrifter och

återkomma med förordningsförslag i sådan tid att det kan beredas och

träda i kraft samtidigt med balken. Om några föreskrifter inte har

meddelats, får tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet avgöra om

tillstånd skall tidsbegränsas.

Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd bör inte inskränkas till vissa

verksamheter i miljöbalken. Istället bör alla verksamheter som behandlas

i balken i princip kunna tidsbegränsas. Det skall naturligtvis vara

lämpligt att tidsbegränsning sker. För vattenverksamheternas del se

författningskommentaren till 16 kap. 2 §.

Detta innebär en skillnad mot nuvarande regler, dock inte så stor som

det ges intryck av. Redan idag kan tillstånd tidsbegränsas om det finns

särskilda skäl. Vidare kan villkor omprövas efter tio år eller efter kortare

tid om EG-reglerna kräver detta. Omprövning kan även ske tidigare

enligt andra uppräknade grunder.

I de fall tillstånd tidsbegränsas blir det i stället en obligatorisk

omprövning av tillstånd och villkor eller rättare uttryckt en ny

tillståndsprövning när tillståndstiden går ut. Den prövning som då skall

göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom

lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en

befintlig verksamhet. Vidare bör det vara lättare att bedöma en

verksamhet som redan har varit i drift ett antal år.

En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de inom ramen för

prövningssystemet medför automatiska och regelbundna omprövningar

och att det därmed blir en motiverad uppdatering av villkoren, däribland

att bästa möjliga teknik används. En annan fördel med tidsbegränsade

tillstånd är att verksamhetsutövaren när tillståndet går ut skall ge in en ny

ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Ansvaret

läggs på den som vill utföra verksamheten. Tillsynsmyndigheterna

behöver således inte som vid dagens prövningar lägga ner ett omfattande

arbete på att ansöka om omprövning. Detta har hittills varit en

bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få.

En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som

behövs för omprövning föreligger för övrigt sedan några år tillbaka enligt

13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat antalet omprövningar.

Tidsbegränsade tillstånd bör användas när det finns behov av det. Det

bör framför allt gälla stora verksamheter som har en kraftig

miljöpåverkan. Här bör även nämnas att det prövningssystem som

regeringen föreslår kommer att bli mera flexibelt. Koncessionsnämnden

ersätts av regionala miljödomstolar som lättare än Koncessionsnämnden

kan anpassa resurserna till ökningar och minskningar i mål- och

ärendetillströmningen, eftersom de knyts till en tingsrätt. Övriga

omprövningar skall fördelas på drygt ett tjugotal länsstyrelser. Vidare

undviks till stora delar det problem som finns för närvarande att

länsstyrelsen är både beslutsmyndighet och tillsynsmyndighet och därför

skall ta initiativ till omprövning av egna beslut. Eftersom det

obligatoriskt blir omprövning i samband med att tidsbegränsade tillstånd

går ut, under förutsättning att utövaren vill fortsätta driften, kan

omprövning enligt övriga särskilda omprövningsgrunder förväntas bli

färre än för närvarande.

4.25.2 Tidigare underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter

Regeringens förslag: Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter

prövning vägras den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina

skyldigheter, om inte särskilda omständigheter föranleder annat.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att

skyldigheten inte bör utformas så att en utövare avskräcks från

tillståndsprövning. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att

tillämpningssvårigheter kan uppstå i praktiken eftersom tillstånd är

primärt knutna till verksamheten och inte till utövaren. Länsstyrelsen i

Kristianstads län och Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på

möjligheten att vägra den som underlåtit att fullgöra sina skyldigheter

tillstånd. Lantbrukarnas Riksförbund anser att rättssäkerheten kräver ett

mer begränsat och specificerat tillämpningsområde så att underlåtenheten

och den åtgärd för vilken tillstånd söks ligger inom samma område samt

att tidsaspekten beaktas. Naturskyddsföreningen anser det lämpligt och

angeläget att en exploatörs vandel i någon mån prövas och att det torde

bli fråga om en form av exculpering från sökandens sida, dvs. krävs

framläggande av en utredning som styrker lämplighet.

Skälen för regeringens förslag: Det är givetvis viktigt att villkoren

följs i de tillstånd som lämnas på miljörättens område. Det förslag

regeringen lägger om miljöbalk ger många möjligheter att ingripa när

villkoren har åsidosatts. Tillsyns- och prövningsmyndigheter av olika

slag kan inom ramen för prövningssystemet bl.a. agera med stöd av de

allmänna hänsynsreglerna och även med stöd av bestämmelser om

rättelse, omprövning och miljösanktionsavgift. Härutöver kan polis och

åklagare agera med stöd av de straffrättsliga bestämmelserna.

När en person som har brutit mot villkoren i ett tidigare tillstånd begär

tillstånd till en annan verksamhet än den där underlåtenheten har ägt rum

saknas dock i dag vanligen lagstöd för att ta hänsyn till den tidigare

underlåtenheten att fullgöra sina skyldigheter i den nya prövningen.

Endast naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och

växter som tillhör skyddade arter innehåller bestämmelser om att tillstånd

kan vägras den som inte har fullgjort sina åligganden enligt tidigare

tillstånd. För naturvårdslagens del gäller denna regel enbart täkter.

Enligt regeringens bedömning bör miljöbalken innehålla en generell

regel om att tillstånd kan vägras den som inte har följt tidigare tillstånd.

Detsamma bör gälla godkännande och dispens. Inte bara vid täkter utan

också vid exempelvis miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och

hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer bör

huvudregeln vara att den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina

skyldigheter inte skall kunna få nytt tillstånd. Detta bör gälla även för

icke personanknutna tillstånd.

Möjligheten att vägra tillstånd bör inte utnyttjas om särskilda

omständigheter medför att tillstånd skall ges. En bagatellartad

överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis inte medföra att nytt

tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna meddelas bl.a. när

tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört någon risk för

påverkan på omgivningen och samtidigt förhållandevis lång tid har gått

sedan överträdelsen ägde rum. Med lång tid i dessa sammanhang avses

fem år.

Däremot bör underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter vid en typ av

verksamhet inte automatiskt kunna medföra att tillstånd inte skall ges för

en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör dock vägras om det finns

anledning att befara att missförhållandena kommer att upprepas även i

den nya verksamheten.

Möjligheten att vägra nytt tillstånd bör finnas inte bara när det är

samma fysiska eller juridiska person som tidigare har underlåtit att

fullgöra sina skyldigheter och nu ansöker om tillstånd. Även när det finns

väsentlig anknytning mellan dessa personer bör tillstånd kunna vägras.

Väsentlig anknytning kan t.ex. föreligga när de suttit i samma

bolagsstyrelse. De kan också vara släktingar, för att nämna ett annat

exempel på nära anknytning.

4.26 Sakägarbegreppet

Regeringens förslag: Miljöbalken skall ha ett enhetligt

sakägarbegrepp när det angår rätten att föra talan och att överklaga.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Utredningens sakägarbegrepp var dock inte begränsat till den

processuella sidan.

Remissinstanserna: Svea hovrätt har ingen erinran mot ett enhetligt

synsätt på sakägarbegreppet. Umeå tingsrätt och Kammarrätten i

Stockholm anser att frågan om ett enhetligt sakägarbegrepp bör

analyseras och övervägas ytterligare. Länsrätten i Stockholms län anser

att besvärsrätten för förvaltningsmyndigheter kan regleras tydligare och

anför att en statlig myndighet normalt inte har besvärsrätt utan särskilt

författningsstöd såvida det inte föreligger en direkt partsställning.

Länsrätten i Östergötland anser att inte finns behov av ett enhetligt

sakägarbegrepp i balken. Lunds universitet anser att om man

överhuvudtaget skall sträva efter ett enhetligt sakägarbegrepp bör detta

inskränkas till den processuella sidan av begreppet. Skövde kommun

anser att det är olyckligt att balkens sakägarbegrepp skiljer sig från plan-

och bygglagens. Stiftelsen Stolta stad anser att rätten att överklaga måste

göras mer kraftfull så att det blir möjligt för enskild att överklaga med

hänvisning till ett allmänt intresse. Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus

län anser att den som är klagoberättigad är oförhindrad att åberopa vad

som helst till stöd för sin talan, vad som är väsentligt är vad

besvärsmyndighetens prövning skall omfatta. Karlstad kommun anser att

sakägarbegreppet bör lagregleras. Landskrona kommun anser att den som

kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet av en verksamhet

bör anses vara sakägare.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att det

självfallet är av stort intresse för miljöbalkens tillämpning vem som har

klagorätt mot domar och beslut fattade med stöd av balken eller

föreskrifter meddelade med stöd av balken. I mål om vattenverksamhet

kan det också vara av intresse vem som är berörd på sådant sätt att rätt

till ersättning för rättegångskostnader föreligger. I dessa sammanhang

kan sakägarbegreppet komma in. Ibland används också uttrycket talerätt

för dessa frågor.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en entydig definition av

sakägarbegreppet. Ibland uttrycks det på det enkla sättet att sakägare är

den som saken angår. Klart är dock att en person på ett mer konkret sätt

måste vara berörd av ett beslut för att anses som sakägare. Ett annat

ibland använt uttryckssätt är att beslutet antingen måste påverka

vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt är

erkänt av rättsordningen. Exempel på ett sådant erkännande är att det i en

författning eller dess förarbeten anges att myndighetens prövning skall

föregås av samråd med vissa intressenter eller, att i annat fall vissa

intressenter skall beaktas vid prövningen. Reglernas ändamål blir alltså

styrande för vilka som anses som sakägare. Inte oväntat saknar de olika

miljölagarna egna definitioner av sakägarbegreppet. Vissa försök har

ändå gjorts i förarbeten och praxis. Det kan konstateras att ordet har olika

betydelse beroende på vilken lag som tillämpas också på miljörättens

område.

Med ställningen som sakägare följer bl.a. rätt att föra talan mot domar

och beslut. Det är dock inte alltid bara sakägarna som har rätt att

överklaga. Myndigheterna kan ofta föra talan för allmänna intressen utan

att därför vara sakägare. Miljöbalksförslaget innehåller dessutom förslag

på talerätt för miljöorganisationer, se avsnitt 4.27.

Regeringen gör den bedömningen att det i miljöbalken bör finnas ett

enhetligt sakägarbegrepp. Det bör inte göras skillnad om den överklagade

frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Det är,

som Lunds universitet anfört, den processuella sidan av begreppet som

bör vara av intresse. Den materiella sidan av begreppet styrs bl.a. av de

regler om rätt till ersättning som miljöbalksförslaget innehåller, för

vattenverksamheternas och naturvårdens del avsnitt 4.33 samt för

miljöskadornas del avsnitt 4.34.

Vattenlagens sakägarbegrepp kan sammanfattas på så sätt att sakägare

i lagens mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen

upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller

annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande

väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget

utförs (prop. 1981/82:130 s. 150).

Även för naturvårdslagens del fordras fastighetsanknytning. Endast

den som äger eller innehar särskild rätt till en fastighet som beslutet rör

brukar anses vara sakägare i naturvårdslagens mening. Vid t.ex.

täkttillstånd är prövningen begränsad till riskerna för naturmiljön. Detta

innebär att ägare av grannfastigheter inte är att anse som sakägare,

eftersom de saknar anknytning till den fastighet där täktverksamheten

bedrivs.

Sammanfattningsvis anses som sakägare enligt miljöskyddslagen den

vara som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom

den miljöfarliga verksamheten.

Det kan här anmärkas att miljöskadelagens sakägarbegrepp är

detsamma som miljöskyddslagens.

En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte bör

upprätthållas är beträffande yrkesfiskare. Högsta domstolen ansåg i NJA

1995 s. 322 (Öresundsbron) att fiskarna som saknade

fastighetsanknytning och bedrev fiske med stöd av yrkesfiskelicens inte

var parter vid vattendomstolen. För att de skulle anses som parter

krävdes enligt Högsta domstolen att de, som förutsattes vid vattenlagens

tillkomst, fiskade med fasta redskap. Regeringsrätten hade i ett

rättsprövningsärende (RÅ 1994 Rf. 96) att bedöma samma fiskares

eventuella ställning som sakägare. Regeringsrätten intog motsatt

ståndpunkt mot Högsta domstolen och ansåg att fiskarna var sakägare.

Skillnaden mellan vattenlagens och miljöskyddslagens sakägarbegrepp

har som framgått med fastighetsanknytningen på sakägarsidan att göra.

Enligt vattenlagen krävs en sådan anknytning medan det för

miljöskyddslagens del saknar betydelse.

I det redan nämnda målet i högsta domstolen avseende yrkesfiskare

(NJA 1995 s. 322) var en ledamot skiljaktig (justitierådet Vängby). Han

anförde bl.a.

Yrkesfiskare har en lagfäst rätt till fiske på allmänt vatten som

påtagligt går utöver den rätt som tillkommer varje svensk medborgare.

Genom yrkesfiskelicensen har fiskaren fått ett samhälleligt erkännande

av att fisket är av väsentlig betydelse för hans försörjning. Det skulle te

sig egendomligt om han i sin försörjning kunde utan ersättning skadas

av ett vattenföretag på allmänt vatten. Så mycket mer gäller detta som

det beträffande stora projekt, t.ex. Öresundsförbindelsen kan

förekomma skador både genom vattenföretaget och till följd av

miljöfarlig verksamhet utanför vattenföretaget, såsom genom

giftutsläpp från schaktmassor. För skador av sistnämnda art kan

ersättning utgå till fiskare även utan fastighetsanknytning.

Hur den rätt till fiske på allmänt vatten som tillkommer yrkesfiskare

skall betecknas är en fråga av underordnad betydelse men närmast till

hands ligger att betrakta den som en kvalificerad allemansrätt. Det är

en fråga för rättstillämpningen att bedöma om intrång i en sådan rätt

skall kunna medföra ersättningsskyldighet för vattenföretaget eller

inte; det tidigare återgivna uttalandet i förarbetena kan inte utesluta

ersättning när starka skäl föreligger därtill. De förut anförda skälen är

så starka att en sådan rätt till ersättning måste anses föreligga i princip.

En annan sak är att det ofta torde vara svårt att visa skador på fisket

till följd av arbeten som berör allmänt vatten, om inte annat kan det

göras gällande att yrkesfiskare kan flytta sin verksamhet till andra

allmänna vattenområden. Det kan emellertid i sådant fall åtminstone

uppkomma kostnader för omställning till en ändrad verksamhet.

Jarl L och medparter är, enligt vad utredningen ger vid handen,

licensierade yrkesfiskare med hemmahamnar i Ålabodarna respektive

Ven cirka 40 km norr om det planerade läget för

Öresundsförbindelsen. De bedriver fiske på allmänt vattenområde utan

att använda sig av fasta redskap och deras utrustning medger inte fiske

på större avstånd från hemmahamnarna. I målet är ostridigt att Jarl L

och medparter årligen under tiden augusti eller september till januari

fiskar sill i bl.a. Lommabukten. Det måste antagas att området där

detta fiske bedrivs kommer att påverkas av vattenföretag som kommer

att utföras för Öresundsförbindelsen.

Jarl L och medparter har sålunda en naturlig anknytning till

Lommabukten med hänsyn till de tekniska förutsättningar som råder

för deras yrkesmässiga fiske. Det kan antas att fisket i Lommabukten

är av väsentlig betydelse för deras försörjning och att i vart fall en

omställning av fisket till andra vattenområden skulle kunna medföra

kostnader för dem.

Den skiljaktige ledamoten ansåg således att fiskarna var sakägare i

vattenmålet i Högsta domstolen.

Ett av huvudsyftena med miljöbalken är att förenkla regelsystemet. Det

bör enligt regeringen eftersträvas att utforma ett så enkelt

prövningssystem som möjligt, där mesta möjliga prövning sker hos en

myndighet. I ett sådant system kan verksamheter som tidigare har

bedömts i flera prövningar enligt olika lagar i stället bedömas vid en och

samma prövning. Vid tillämpningen av de olika miljölagarna görs

skiftande bedömningar av vilka som skall anses vara sakägare. När

bestämmelserna i de olika lagarna integreras i en balk kan det

uppenbarligen uppstå tillämpningssvårigheter om klagorätten enbart

omfattar vissa delar av målet eller ärendet.

Vid överklagandet av ett mål eller ärende där olika frågor har

behandlats bör därför riktlinjen vara att klagorätten bör omfatta samtliga

frågor.

Regeringen finner till skillnad från Miljöbalksutredningen att det

enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan.

Det är knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse

som sakägare. Regeringen är av den uppfattningen att yrkesfiskare bör

kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte

fiskar med fasta redskap. Vidare bör en anknytning som endast grundar

sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt skall föreligga.

Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen bör utgöra

utgångspunkt. En generös tillämpning är således avsedd. Frågan får i

övrigt överlämnas till rättstillämpningen i likhet med vad som gäller

inom andra rättsområden.

Slutligen skall några ord sägas om frågan om den som har talerätt kan

till stöd för ett överklagande åberopa enbart allmänna intressen.

Enligt regeringens praxis är det tillåtet att i naturvårdslagsärenden

åberopa enbart allmänna intressen. Regeringsrätten har i RÅ 1994 ref. 39

ansett att om en enskild åberopar såväl enskilda som allmänna intressen i

ett plan- och byggnadsärende, så kan prövningsmyndigheten inte av

processuella skäl undandra sig prövning av någon av de grunder som

åberopas. Regeringen anser att det inte bör vara ett processhinder att

någon åberopar enbart allmänna intressen. En annan sak är att den som

överklagar måste på ett eller annat sätt kunna anses vara berörd i enlighet

med vad som ovan diskuterats för att anses som sakägare. Allemansrätt

bör som sagt inte i något fall anses vara tillräcklig grund för att någon

skall anses vara sakägare.

4.27 Miljöorganisationers talerätt

Regeringens förslag: Miljöorganisationer ges rätt att överklaga

domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt

miljöbalken som inte rör försvaret.

För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam i minst

tre år och ha minst 2 000 medlemmar.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens samtidigt

som utredningen förordade en mer vidsträckt besvärsrätt. Utredningen

anser dock att miljöorganisationerna skall ha rätt att överklaga beslut av

myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder enligt balken samt

att krav skall ställas på att miljöorganisationen skall ha varit aktiv under-

instans för att få överklaga.

Remissinstanserna: Justitieombudsmannen anser att det måste

klargöras när klagorätten går ut för miljöorganisationer. Försvarsmakten,

Jordbruksverket, Göteborgs tingsrätt, Umeå tingsrätt, Storumans

kommun, Göteborgsregionens kommunalförbund, Lantbrukarnas

Riksförbund, Sveriges Fiskares Riskförbund, Fastighetsägarförbundet,

Sveriges Jordägareförbund, Skogsägarnas Riksförbund och

Skogsindustrierna avstyrker förslaget att ge miljöorganisationer talerätt.

Skogsägarnas Riksförbund anser att klagorätten kan medföra

fördröjningar och processande i obstruerande syfte. Länsrätten i

Östergötlands län anser att det föreligger skäl att ge miljöorganisationer

talerätt endast i situationer då det finns andra taleberättigade.

Naturskyddsföreningen välkomnar talerätten för miljöorganisationer men

anser det inte tillräckligt för att tillgodose intresset av materiellt riktiga

avgöranden i miljömål och föreslår att det inrättas en miljöombudsman.

Vidare bör det inte ställas krav på att miljöorganisationer skall vara

aktiva i underinstansen för att få klaga då det naturliga arbetssättet för

organisationerna är att övervaka domar och beslut från första instans för

att välja ut sådana fall som är materiellt tveksamma för att driva dessa

vidare. Miljöorganisationerna bör ges rätt att anhängiggöra ärenden i

första instans. Såvitt Naturskyddsföreningen känner till finns det ingen

skyldighet för en myndighet att i händelse av att någon inte vidtar

åtgärder meddela beslut om detta. Rätten att överklaga får då inte någon

betydelse. Möjligen kan någon form av passivitetstalan föreslås, eller ett

tillägg göras med innebörd att ansvarig myndighet skall fatta beslut om

att inte vidta åtgärd. Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att rätten

att överklaga beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder utgör en

utvidgning av besvärsrätten till beslut som enligt förvaltningsrättslig

praxis inte är överklagningsbara, bl.a. myndighetsbeslut att inte väcka

talan. Nämnden uppger att det enligt praxis inte är nödvändigt för en

sakägare att vara aktiv i underinstans för att få besvärsrätt och att

motsvarande därför även bör gälla en miljöorganisation.

Fortifikationsverket anser att miljöorganisationer inte bör ges besvärsrätt,

utan att en utvidgad talerätt bör anförtros en Miljöskyddsombudsman.

Banverket anser att organisationer som medges talerätt alltid skall vara

lokalt förankrade. Länsstyrelserna i Malmöhus och Jönköpings län,

Stockholms kommun, Uppsala kommun och Jordens vänner tillstyrker att

miljöorganisationer ges talerätt. Lunds universitet tillstyrker med viss

tvekan att miljöorganisationer ges besvärsrätt och föreslår att det är

tänkbart att något utvidga kretsen av taleberättigade föreningar med t.ex.

hyresgästföreningar. Bl.a. Landskrona, Växjö och Alvesta kommuner och

Miljöcentrum anser att urvalet av organisationer med talerätt bör utvidgas

till att omfatta bl.a. sockenråd, hembygdsföreningar, lokala

miljöorganisationer och astmaallergiförbundet samt stiftelser. Sveriges

Fiskares Riksförbund föreslår att yrkesfiskarnas intresseorganisationer

uttryckligen tillerkänns talerätt. Tjänstemännens Centralorganisation

anser att hyresgästföreningen och fackliga organisationer bör få talerätt.

Grossistförbundet Svensk Handel anser att allmänhetens intresse av insyn

i beslutsfattandet tillgodoses genom ett förstärkt inflytande i form av

tidigt och utökat samråd samt att svåra gränsdragningsproblem kan

uppstå beträffande tolkningen av begreppet miljöorganisation.

Skälen för regeringens förslag: Miljöorganisationer har inte talerätt i

dag utom i frågor som rör dem själva som t.ex. fastighetsägare eller

dylikt. Det förekommer däremot att miljöorganisationer uppträder som

ombud för sakägare. I några speciella fall ges också direkt i lagtext

ideella organisationer rätt att överklaga, trots att saken inte rör

organisationens egen rättsställning. Enligt 48 a § miljöskyddslagen har

lokala arbetstagarorganisationer rätt att överklaga beslut meddelade i

frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för verksamheter

inom miljöskyddsområde, förutsatt att föreningen organiserar

arbetstagare i den verksamhet som avses i beslutet. Enligt 34 §

förordningen om kemiska produkter får sammanslutning av konsumenter

för att tillvarata konsumentintresset föra talan mot beslut som

länsstyrelse eller central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd

av bemyndigande enligt lagen eller förordningen om kemiska produkter.

Även centrala arbetstagarorganisationer och motsvarande organisationer

på arbetsgivarsidan har rätt att överklaga enligt denna bestämmelse.

Miljöskyddskommittén anförde i sitt huvudbetänkande Miljöbalk

(SOU 1993:27, s. 618 ff) att de organisationer som kan komma i fråga

för talerätt måste ha en rättsligt bestående uppbyggnad där ledningen av

verksamheten vilar på en demokratisk grund. Vidare skulle det kunna

förväntas av organisationen att den varaktigt kan bedriva sin verksamhet.

Något krav på att verksamheten är rikstäckande borde enligt kommittén

inte uppställas.

Frågan om ideella organisationers talerätt har även behandlats av

tidigare kommittéer och utredningar.

Miljöskyddskommittén diskuterade också om regeringen eller annan

myndighet genom föreskrifter skulle bestämma vilka som skall ha talerätt

eller om frågan skulle lösas i praxis på grundval av materiella

förutsättningar inskrivna i själva balken.

Kommittén ansåg att talerätt för ideella organisationer som tillvaratar

miljövårdsintressen bör regleras genom föreskrifter av regeringen.

I betänkandet Grupprättegång (SOU 1994:151) anförde

Grupptalanutredningen att sammanslutning skulle ha bedrivit verksamhet

under minst tre år och ha lägst 1 000 medlemmar för att få väcka talan.

Rätten skulle få medge en sammanslutning som inte uppfyller nämnda

förutsättningar att väcka organisationstalan, om det finns särskilda skäl

med hänsyn till sammanslutningens lokala förankring, tidigare

verksamhet eller något annat förhållande.

Skäl för att ge miljöorganisationerna talerätt är enligt regeringens

mening att det hos organisationerna finns ett starkt intresse och djupt

engagemang i miljöfrågor. Genom att tillerkänna organisationerna

talerätt kan detta intresse och engagemang tas tillvara. Ett ytterligare skäl

för att ge miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med

tankegångarna på det internationella planet.

I remisskritiken har olika argument förts fram för att vägra

miljöorganisationer talerätt. Skogsägarnas Riksförbund anser att det finns

en risk för att miljöorganisationerna kommer att processa i obstruerande

syfte och att handläggningstiderna kommer att förlängas.

Enligt regeringens uppfattning är dessa invändningar överdrivna. Här

erinras om att miljöorganisationerna kan uppträda som ombud i dag.

Vidare har i Norge och Danmark miljöorganisationer rätt att överklaga.

Endast i undantagsfall har organisationerna där agerat på ett sätt som

någon skulle kunna kalla missbruk.

Det går inte att säkert säga om antalet ärenden kommer att öka om

ideella organisationer ges talerätt. Det är dock inte sannolikt att

organisationerna ensamma kommer att driva något större antal processer.

För att uppnå de mål som har uppställts för miljöpolitiken krävs enligt

regeringen ett omfattande engagemang hos inte bara samhällsorgan utan

också enskilda. Företag och enskilda förväntas bidra med bl.a.

miljötillvänd produktion och miljöinriktad livsstil. Enskildas och deras

organisationers engagemang kan stärkas genom att ge dem ökat

inflytande vid miljörättsliga prövningar.

Prövningsmyndigheterna har normalt skyldighet att beakta all

utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen

kommer från en taleberättigad person eller från någon annan. Av detta

följer att miljöorganisationer och andra har stora möjligheter att föra

fram sina åsikter under handläggningen av mål och ärenden. Det är

därför inte mycket vunnet med att ge miljöorganisationerna en rätt som

innebär ett begränsat agerande till redan inledda mål och ärenden.

Mål och ärenden inleds normalt av den som vill bedriva någon

verksamhet som kan påverka miljön. Skäl att ge miljöorganisationer rätt

att inleda mål och ärenden finns därför inte.

Regeringen gör alltså den bedömningen att det främst är

miljöorganisationernas rätt att överklaga som har betydelse för att öka

deras inflytande vid miljörättsliga prövningar. Miljöorganisationerna bör

således ges klagorätt.

Alla organisationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt

miljöbalken. En begränsning bör lämpligen ske. Det finns beträffande

arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar inte någon

anledning att ändra gällande rätt. Dessa bör alltså även i fortsättningen ha

klagorätt. För miljöorganisationernas del bör en sådan rätt tillkomma

ideella föreningar, som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och

miljöskyddsintressen. En miljöorganisation bör alltså ha formen av ideell

förening för att klagorätt skall föreligga. Endast organisationer som är

öppna för allmänheten och där allmänheten alltså kan bli medlem och

påverka bör tillerkännas talerätt.

Det är dock uteslutet att låta samtliga miljöorganisationer som har

formen av ideell förening ha klagorätt. Ett urval bör ske. Urvalet bör ske

enligt ett av följande två alternativ. Det ena sättet är att i lag reglera under

vilka förutsättningar rätt att överklaga skall föreligga. Den andra metoden

är att efter dansk modell direkt i författningstext namnge de

organisationer som skall få klaga.

Att överlämna beslutanderätten till regeringen borgar för att endast

organisationer som kan antas ha särskilt goda förutsättningar att föra

talan tillerkänns klagorätt. Det underlättar också för domstolarna och

andra prövningsmyndigheter som slipper ställas inför ibland besvärliga

talerättsfrågor. Trots detta finns det skäl att sätta i fråga om denna metod

är den lämpligaste. Frågan om den som vill överklaga får göra detta har

enligt svensk rättstradition normalt överlämnats till de rättstillämpande

organen att avgöra.

Det kan starkt sättas i fråga om det bör vara en politisk fråga att ta

ställning för eller mot en talerätt för olika namngivna organisationer.

Regeringen anser därför att det är mindre lämpligt att i författningstext

ange vilka organisationer som skall ha talerätt. Istället bör urvalskriterier

för taleberättigade organisationer anges i lagtext. Förhållandevis stränga

krav bör ställas. Grupptalanutredningen föreslog att grupptalan skall få

föras av organisationer som har varit verksamma i minst tre år och har

minst 1 000 medlemmar. Utredningen anförde att ålder och

medlemsantal kan sägas vara trubbiga instrument att använda för att

finna lämpliga organisationer men att några bättre parametrar är svåra att

finna. Det förhållandet att en organisation har verkat under en inte alltför

kort tid är ett bevis på att det föreligger stadga och livskraft i

organisationen och dess verksamhet. Ett någorlunda stort medlemsantal

tyder dessutom på att det finns en god uppslutning kring organisationen

och dess arbete.

Regeringen anser att de organisationer som skall ha rätt att överklaga

domar och beslut bör ha varit verksamma i minst tre år och ha minst

2 000 medlemmar.

Regeringen anser vidare att konsumentorganisationer och

arbetsmarknadens parter skall ha rätt att överklaga beslut i samma

utsträckning som idag.

Det är otänkbart att låta miljöorganisationer få överklaga samtliga

domar och beslut enligt balken. Uteslutet är exempelvis att få överklaga

brottmål. Detsamma gäller tvister mellan två parter, såvida inte

föreningen själv varit part, har rätt att intervenera eller har förvärvat ena

partens rätt till tvisteföremålet.

En processuell fråga som uppkommer är om klagorätt bör förutsätta att

organisationen har varit aktiv i underinstansen. Naturskyddsföreningen är

kritisk till detta och Koncessionsnämnden anser att då detta inte gäller för

sakägare så bör det inte heller gälla för miljöorganisationerna.

Regeringen delar denna uppfattning. En annan fråga är om en

taleberättigad organisation måste ha delgetts ett avgörande för att detta

skall vinna laga kraft. Regeringen anser inte detta. När ett avgörande

vunnit laga kraft mot sakägarna skall det också anses ha vunnit laga kraft

mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning.

De typer av mål och ärenden som organisationerna bör få överklaga

måste preciseras ytterligare.

Regeringen anser det lämpligt att miljöorganisationer skall få

överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt

miljöbalken. Miljöorganisationer bör dock inte ha rätt att överklaga

beslut som rör försvaret då sådana ärenden ofta är av så känslig natur att

talerätten inte bör utvidgas utöver vad som gäller i dag.

Miljöbalksutredningen föreslog att miljöorganisationerna skulle ha

talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra

åtgärder med stöd av balken. Den intressanta frågan blir då vad som bör

göras om t.ex. en tillsynsmyndighet inte ingriper trots att detta borde ske?

Är det lämpligt att en sådan fråga får överklagas till miljödomstolen?

Det finns starka skäl som enligt regeringen talar emot detta.

Tillsynsmyndigheten har som Naturskyddsföreningen påpekat kanske

inte ens fattat något beslut som kan överklagas. Domstolen kan inte

heller gärna förelägga tillsynsmyndigheten att agera. En s.k.

passivitetstalan skulle inte lösa problemet. Detta är således inte någon

lämplig lösning. Istället bör t.ex. Naturvårdsverket eller en annan såsom

central tillsynsmyndighet agera om en underordnad tillsynsmyndighet

inte sköter sina åligganden.

Till skillnad mot Miljöbalksutredningen anser regeringen således att

miljöorganisationerna inte skall ha talerätt mot beslut av myndigheter att

inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken.

I tidigare förslag, den återkallade propositionen 1994/95:10 föreslogs

det att en ny myndighet Miljöombudsmannen skulle inrättas.

Miljöombudsmannens (MO) uppgifter skulle sammanfattningsvis vara

att

ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål i

miljöfrågor,

följa rättstillämpningen på miljöområdet och verka för att brister

avhjälps,

utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift,

flytta tillsynsansvaret i vissa fall från en myndighet till en annan,

påkalla omprövning i de fall det är föranlett av lokala omständigheter

eller det föreligger ett allmänt intresse av principiell karaktär och

överklaga beslut om allmänna intressen inte beaktats i tillräcklig grad.

Till MO skulle vara knutet ett råd med en samrådsfunktion bestående

av ideella organisationer.

Regeringen har förslag som har beröring med detta .

Det föreslås att ideella organisationer skall få talerätt.

Vidare föreslår regeringen att miljöskyddsavgiften ersätts av en

miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten skall själv ha rätt att besluta

om påförande av miljösanktionsavgift så snart en överträdelse som kan

föranleda sådan avgift konstaterats.

Det kan också erinras om att Justitieombudsmannen (JO) tar emot

klagomål från allmänheten. JO kan granska myndighetsutövningen. Detta

gäller t.ex. passivitetsfrågor.

Regeringens nuvarande förslag till miljöbalk medför således

förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen MO var tänkt att

bevaka.

4.28 Tillsyn

Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i de centrala lagarna

på miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det

angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara

samordnas utan också skärps i syfte att miljöbalkens mål skall kunna nås.

Tillsynen måste effektiviseras och tillsynsmyndigheterna måste, som ett

led i tillsynen, med kraft verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta

om miljösanktionsavgift och verka för att straff utdöms vid överträdelser.

Tillsynen utgör en avgörande länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn,

omprövning, överträdelse, straff. De samlade myndighetsresurserna bör

fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter

till rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Det är

också av största vikt att säkerställa hög kompetens och högt ställda krav

på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en enhetlig

rättstillämpning.

4.28.1 Vad är tillsyn?

Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall utöva tillsyn över

verksamhet och åtgärder som omfattas av miljöbalkens regler dels

genom att kontrollera efterlevnaden av balkens bestämmelser och

föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats

med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att

åstadkomma rättelse, dels genom rådgivning, information och

liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens

ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i

lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera

att miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att

åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att tillsynsbegreppet skall

förbehållas den myndighetsutövande verksamheten. Vidare föreslås att

det därutöver skall ankomma på tillsynsmyndigheterna att genom

rådgivning och andra liknande åtgärder verka för balkens efterlevnad.

Remissinstanserna: Remissutfallet avseende tillsynen är delat men i

huvudsak positivt. Kemikalieinspektionen t.ex., anför att det är bra att

tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet och ett eget kapitel. Flera

kommuner, t.ex. Örnsköldsviks kommun, länsstyrelser, t.ex. Göteborgs

och Bohusläns länsstyrelse, myndigheter t.ex. RRV, Rikspolisstyrelsen

och även privata organisationer t.ex. SAF och Industriförbundet är

positiva till att tillsynsbegreppet definieras i lagtexten. Länsstyrelsen i

Jönköpings län ställer sig dock frågande inför utredningens sätt att

definiera tillsynsbegreppet, framför allt genom att knyta det till begreppet

myndighetsutövning. Länsstyrelsen anför att bl.a. väcks frågor om vilka

konsekvenser den föreslagna definitionen får i förhållande till "vid

myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 20

kap. 1 § brottsbalken samt till de handläggningsföreskrifter som finns i

förvaltningslagen för "myndighetsutövning mot enskilda". Även

Statskontoret är i viss mån kritisk och anför att försöket att definiera

begreppet tillsyn i lagtexten knappast bidrar till en tydligare ordning än

den som råder idag. Statskontoret menar att speciellt kritisk är frågan om

vilken myndighet som har rätt att utöva makt mot ett visst tillsynsobjekt.

Statskontoret avslutar dock resonemanget med att kanske är det först med

det kompletta regelverket balk, förordning, föreskrifter,

myndighetsinstruktioner och regleringsbrev som uppgifterna för

myndigheterna kan klargöras. Riksåklagaren understryker att

tillsynsmyndigheterna måste ge utrymme för de direkta

kontrolluppgifterna vid sidan av rådgivning.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att det inte

bör finnas något politiskt inflytande vid tillsynsutövningen, varför varken

länsstyrelsen eller kommunen är lämpliga.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller ett stort antal

bestämmelser, både allmänna hänsynsregler och särskilda regler för viss

utpekad verksamhet. Många av reglerna riktar sig mot var och en som

vidtar någon åtgärd som kan motverka miljöbalkens mål och syften. I

vissa fall är reglerna begränsade att gälla endast för näringsverksamhet.

En del bestämmelser riktar sig istället mot domstolarna och andra

myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av avgörande betydelse

för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av

reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet.

De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad bör både

genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens

regler följs.

För att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra denna sin skyldighet

måste ett effektivt regelsystem avseende tillsynen ingå bland balkens

regler. Myndigheterna måste också ha tillräckliga resurser så att de kan

använda sig av de möjligheter som balken ger.

Vid en granskning av tillsynen över de olika lagområden som föreslås

sammansmältas i miljöbalken, kan konstateras att tillsyn bedrivs av en

rad olika aktörer och att tillsyn är ett vitt använt begrepp. Tillsyn kan

variera från inspektions- eller kontrollbesök till verksamhet som är mer

uppföljnings-, uppsikts- eller främjandeinriktad. Den som utför tillsynen

kan vara en kommun, en länsstyrelse eller en central myndighet.

Därutöver kallas ibland verksamhetsutövarens egen kontroll av den egna

verksamheten för tillsyn.

Övervägandena om att införa gemensamma tillsynsbestämmelser i

miljöbalken förutsätter att begreppet tillsyn analyseras. Flertalet

remissinstanser välkomnar Miljöbalksutredningens förslag om definition

av tillsynsbegreppet i lagtexten. Regeringen delar utredningens

bedömning av vilka uppgifter som bör ankomma på tillsynsmyndigheten.

Regeringen menar dock att definitionen av tillsynsbegreppet bör omfatta

alla åtgärder som tillsynsmyndigheten vidtar i syfte att uppnå en

efterlevnad av miljöbalken och föreskrifter, tillståndsdomar och beslut

som grundar sig på balken.

Vissa av de uppgifter som ankommer på tillsynsmyndigheten utgör

tveklöst myndighetsutövning. Sådan myndighetsutövning inkluderar

såväl kontroll och uppsikt som åtgärder för att rättelse skall vidtas. För

detta arbete krävs lämpligt utformade tillsynsbestämmelser.

I tillsynsverksamheten ingår även andra uppgifter. Sådana andra

uppgifter bör dock inte medföra befogenheter att ingripa med

tvångsåtgärder mot enskilda personer. Exempel på sådan verksamhet är

information i allmänhet och rådgivning i enskilda fall. Stödjande och

främjande verksamhet är också av stor betydelse för ett framgångsrikt

miljöarbete.

Man kan således dela in tillsynsverksamheten i dels den

myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av

miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken och dels

tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande

karaktär.

Tillsynsmyndigheterna har inte bara rätt, utan även en skyldighet att

bedriva kontrollerande tillsyn genom myndighetsutövning med de

verktyg som står till buds genom miljöbalkens regler. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att

tillsynsmyndigheternas skyldighet att vidta åtgärder ytterligare måste

understrykas genom stadganden i lagtext. Regeringen anser att detta

tillräckligt tydligt framkommer i den av utredningen föreslagna

bestämmelsen enligt vilken tillsynsmyndigheten skall kontrollera och

vidta de åtgärder som behövs. Det finns ändå anledning att i miljöbalken

understryka tillsynsmyndighetens skyldighet att utöva en effektiv tillsyn.

För en effektiv tillsyn behövs bl.a. regler som gör det möjligt att

genomdriva tillsynsmyndigheternas beslut. Exempel härpå är

förelägganden vid vite och beslut om verkställande av åtgärd på den

försumliges bekostnad. Regeringen bedömer att det ökar effektiviteten i

tillsynen om rätten att meddela sådana beslut kan delegeras från den

kommunala nämnd som ansvarar för tillsynen till en anställd vid

kommunen. Något förbud mot sådan delegation enligt vad som finns i 5

§ andra stycket hälsoskyddslagen bör därför inte gälla för tillsynsåtgärder

enligt miljöbalken. Delegation får naturligtvis dock aldrig ske i strid mot

bestämmelserna i 34 § kommunallagen. En bedömning måste således

alltid ske i det enskilda fallet. Det kan inte uteslutas att vissa sådana

beslut kan utgöra myndighetsutövning mot enskild av större vikt (se

nämnda paragraf tredje punkten).

I detta sammanhang finns skäl att ta upp det problem med

vitesföreläggande som vissa remissinstanser pekat på. Landskrona

kommun har tagit upp problemet att förelagt vite ofta inte döms ut.

Kommunförbundet anser att det i lagtexten bör anges att ett föreläggande

får innehålla att den som bedriver en verksamhet skall anpassa den eller

vidta sådana åtgärder att en viss störningsnivå inte överskrids.

Generella föreskrifter och individuella villkor som syftar till att

begränsa negativ påverkan på människors hälsa och miljön har hittills

utformats olika i olika sammanhang och enligt olika författningar. T.ex.

förekommer både villkor om att vissa åtgärder skall vidtas och villkor

innebärande att ett begränsningsvärde en halt eller en mängd inte får

överskridas. Det är också vanligt att villkoren anger att påverkan skall

begränsas till en viss angiven nivå. Enligt den praxis som sedan länge rått

hos Koncessionsnämnden och som också får anses accepterad av

industrin är strävan att i villkoren ange ett begränsningsvärde i stället

för en teknisk åtgärd där det är lämpligt. På så sätt överlåts åt

verksamhetsutövaren att själv finna den mest kostnadseffektiva lösningen

för att uppfylla begränsningsvärdet. Miljöbalken är i högre grad än

gällande rätt relaterad till effekter för människors hälsa och miljön.

Internationellt ställs undan för undan större krav på utformningen och

bedrivandet av verksamheter med miljöpåverkan. I IPPC-direktivet

96/61, artikel 9, anges att villkoren skall utformas som

utsläppsbegränsningar. Gränsvärdena kan vid behov kompletteras med

eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. Av fjärde

punkten följer dock att gränsvärdena, parametrarna eller de tekniska

åtgärderna skall bygga på bästa tillgängliga teknik utan att användningen

av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs. Mot bakgrund av den

praxis som rått och med hänsyn till utvecklingen, inte minst inom EU,

avseende villkorsskrivning, kan regeringen inte se att det behövs ett

sådant klarläggande i lagtexten som Kommunförbundet efterlyser. Ett

villkor eller ett föreläggande som anger att ett begränsningsvärde eller en

störningsnivå inte får överskridas torde också som en huvudregel vara

tillräckligt preciserat och klart för att det skall kunna verkställas och

ligga till grund för utdömande av vite. Detsamma torde vara fallet vid

vissa tekniska funktionskrav. Regeringen vill understryka behovet av att

villkoren utformas så att de är entydiga och lätta att kontrollera och vid

överträdelse beivra.

Regeringen vill betona att när överträdelser som är straffbelagda

upptäcks vid tillsynen skall tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen

vara skyldig att anmäla misstanke om brott till polis- eller

åklagarmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skall också inom ramen för

tillsynssystemet besluta om miljösanktionsavgift vid överträdelse i

näringsverksamhet, se avsnitt 4.32 .

Regeringen vill i detta sammanhang framhålla behovet av regelbundna

och täta kontakter mellan tillsynsmyndigheterna å ena sidan och polis

och åklagare å den andra. Erfarenheten är att där sådant samråd

förekommit mer regelmässigt har goda resultat åstadkommits.

Naturskyddsföreningen har i sitt remissvar pekat på det ringa antal

brott mot miljölagstiftningen som anmäls och anfört att

tillsynsmyndigheten bör vara skyldig att anmäla varje överträdelse.

Myndigheten skulle då inte behöva ta ställning till frågor av betydelse för

straffbarheten av överträdelsen. Naturvårdsverket anför däremot att det

bör övervägas om inte tillsynsmyndigheten bör ges rätten att avstå från

att göra anmälan om överträdelsen kan anses helt bagatellartad. Det bör

då betonas att endast om en överträdelse är att betrakta som bagatellartad

eller helt obetydlig kan det vara tillåtet för en tillsynsmyndighet att

underlåta att göra åtalsanmälan.

Regeringen understryker vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen

anmäler brottsmisstanke när sådan föreligger. Detta är en förutsättning

för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden

samt att den i inledningen av detta avsnitt nämnda miljöbalkskedjan skall

ha förutsättningar att fungera. Av Rikspolisstyrelsens remissyttrande

framgår att det är troligt att så inte alltid skett. Regeringen bedömer att ett

bättre resultatet i detta avseende kan förväntas om tillsynsmyndighetens

skyldighet att anmäla misstanke om brott är obligatorisk. Som

Åklagarmyndigheten i Göteborg påpekar skall misstanke om brott

anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om

tillräckliga skäl för åtal finns. Den bedömningen ankommer på polis och

åklagare. Frågan har behandlats av JO i beslut den 6 november 1989. JO

har också understrukit vikten av att tillsynsmyndigheten gör åtalsanmälan

när det föreligger en klar misstanke om att straffbar överträdelse av

miljöskyddslagen har begåtts. JO anser sammanfattningsvis att utrymmet

för att avstå från åtals-anmälan av den anledningen att myndigheten inte

finner den subjektiva sidan av brottsrekvisitet täckt bör minimeras, och

att varje objektivt sett beaktansvärd överträdelse bör underställas

åklagarens bedömning. Vad JO anfört skall således gälla även vid

överträdelser av miljöbalkens regler.

Centrala, regionala och lokala myndigheter bör utöver den

myndighetsutövande tillsynen även ges möjlighet till stödjande och

främjande verksamhet som ett led i tillsynen. Sådan verksamhet är ett

annat sätt att inom ramen för tillsynen skapa förutsättningar för

regelefterlevnad. Den stödjande och främjande verksamheten bör som

huvudregel följa ansvaret för den myndighetsutövande tillsynen. De

stödjande åtgärderna kan bl.a. bestå av information och rådgivning

angående gällande regler i enskilda fall eller i kampanjform.

Därutöver har de centrala tillsynsmyndigheterna ett ansvar för att

tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med avseende på lokala, regionala

och nationella förhållanden. De centrala tillsynsmyndigheterna skall

stödja, samordna, följa upp och utvärdera den regionala och lokala

tillsynen, eller, sammanfattningsvis, ge tillsynsvägledning. Det så kallade

miljöstrategiarbetet med bl.a. uppföljning av långsiktiga eller

övergripande miljömål tillhör också de regionala och centrala

tillsynsmyndigheternas ansvarsområde.

Naturligtvis är det, som Statskontoret pekat på, först när det kompletta

regelsystemet med förordningar, myndighetsföreskrifter, regleringsbrev

etc. föreligger som varje tillsynsmyndighets roll och uppgifter blir helt

klarlagda. Ett sådant fullständigt regelverk bör därför vara klart till dess

miljöbalken träder i kraft. I detta bör ingå särskild information och

utbildning samt en tid därefter uppföljning och utvärdering.

4.28.2 Tillsynsmyndigheterna och deras ansvarsfördelning

Regeringens förslag: Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken

och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken

skall utövas av kommunala nämnder, av länsstyrelsen,

Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som regeringen

bestämmer samt generalläkaren.

En tydlig ansvarsfördelning vad gäller tillsynen enligt miljöbalken

på lokal, regional och central nivå skall gälla.

Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip

skiljas åt.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i

Stockholms län, Kommunförbundet och Uppsala kommun anför att

fördelningen av tillsynsansvaret enligt balken bör framgå direkt av

lagtexten i balken. Länsstyrelsen i Skaraborg pekar särskilt på att

fördelningen av tillsynen mellan centrala och regionala myndigheter bör

framgå av tillsynskapitlet.

Statskontoret tillstyrker utredningens förslag beträffande

tillsynsorganisationen med kommunernas och länsstyrelsernas roller.

Åklagarmyndigheten i Umeå anför att för att förenkla hanteringen av

tillsynsfrågorna, för att öka förutsättningarna att samla god kompetens

inom det miljörättsliga området samt för att uppnå en större enhetlighet i

rättstillämpningen anser åklagarmyndigheten att det bör ytterligare

övervägas om tillsynen inte skall koncentreras på ett färre antal statliga

myndigheter. Åklagarmyndigheten anger vidare att ett förslag skulle

kunna vara att slopa den kommunala nivån och istället samla

tillsynsansvaret på länsstyrelserna och på Naturvårdsverket.

Länsstyrelsen i bl.a. Stockholms län, Kristianstads län och Jämtlands

län anser att det är bra att utredningens förslag ger länsstyrelsen en ny

och tydligare roll som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens

tillämpningsområde med ansvar för bl.a. initiativ och samordning av

större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala

tillsynsarbetet samt återföra erfarenheter till kommunernas

miljöförvaltningar. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att

länsstyrelsens regionala tillsyn måste markeras ännu tydligare.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anför att innehållet i länsstyrelsen

tillsynsroll bör övervägas ytterligare bl.a. då det gäller frågan om vad

tillsynsuppgiften innebär i förhållande till uppgiften att svara för regional

miljöövervakning och samordnad recipientkontroll.

Kommunförbundet och flera kommuner anser att kommunerna bör ha

huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå direkt av balken. Flera

kommuner invänder i och för sig inte mot grundprincipen att staten har

huvudansvaret men anser att överlåtelse av tillsynsansvaret till

kommunen skall ske. Bl.a. Landskrona kommun tillstyrker att tillsyn

skall överlåtas på kommunen paketvis. Piteå kommun menar att

uppdelningen i paket snarast motverkar den grundläggande principen om

effektivt resursutnyttjande som skall vara vägledande för tillsynens

fördelning mellan stat och kommun. Möjligheterna till delegation bör,

enligt Umeå kommun, vara mer flexibel. Örnsköldsviks kommun är mot

uppdelningen i paket och anför att så olika struktur råder i olika

kommuner och länsstyrelser att en större frihetsgrad vore en fördel.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att

tillsynsbestämmelserna i förslaget till miljöbalk (kapitel 26) syftar till att

säkerställa efterlevnaden av balkens regler för att de mål och syften som

angivits i balkens inledande kapitel skall kunna uppfyllas. Regeringens

bedömning är att balkens tillsynsbestämmelser inte kräver några

övergångsregler. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan

avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Det är därför, som

remissinstanserna anför, angeläget att en ansvarsfördelning mellan staten

och kommunerna i fråga om tillsynen är klarlagd när miljöbalken träder i

kraft.

I dag regleras vilka myndigheter som tilldelas tillsynsansvar antingen

genom lagbestämmelser eller genom förordning, eller ibland på båda

sätten. Flera myndigheter ansvarar i dag för att de lagar som föreslås

inarbetas i miljöbalken efterlevs. Tillsynsansvar ankommer på både

kommuner, länsstyrelser och centrala förvaltningsmyndigheter. En

samordning av tillsynsbestämmelserna i en miljöbalk förutsätter att

fördelningen av tillsynsansvaret sker genom särskilda förordningar

utfärdade av regeringen med stöd av miljöbalken.

När det gäller bestämmelser om fördelning av tillsynsansvar föreslår

Miljöbalksutredningen att det skall framgå av lagtexten att tillsynen

utövas av statliga myndigheter som regeringen bestämmer och

kommunen i enlighet med vad regeringen förordnar. Flera

remissinstanser har framfört kritik mot att det inte framgår direkt av

balken vem som ansvarar för tillsynen. Regeringen bedömer att en

precisering kan vara motiverad. Det bör således framgå av balkens

bestämmelser att tillsynen utövas av Naturvårdsverket eller annan statlig

myndighet som regeringen bestämmer, av generalläkaren, av

länsstyrelsen och av kommunen i enlighet med vad regeringen

bestämmer. De bör också framgå av lagtexten att kommunala nämnderna

alltid skall ha den lokala tillsynen inom kommunen över sådan

verksamhet där tillsynsansvaret redan idag tillkommer kommunen.

Kommunerna skall också ha möjlighet att ta över den lokala tillsynen

över miljöbalkens efterlevnad i övrigt med några undantag.

Varje tillsynsmyndighet bör ha en egen konkret plan för hur tillsynen

skall bedrivas i syfte att leva upp till miljöbalkens mål inom samtliga av

de områden där myndigheten har tillsynsansvaret. För att den skall ge ett

optimalt resultat bör tillsynen vara behovsstyrd. Fördelningen av resurser

och kompetensbehovet skall anpassas till de särskilda miljöproblem och

förhållanden som råder i varje kommun. Varje tillsynsmyndighet bör

också följa upp och utvärdera sin egen tillsyn. Länsstyrelserna bör

fungera samordnande och följa upp tillsynen regionalt. De centrala

myndigheterna bör regelbundet följa upp tillsynen inom miljöbalkens

områden och ta initiativ till mer omfattande utvärderingar av tillsynen

inom olika delar av balkens tillämpningsområden.

Olika synpunkter har framförts beträffande om tillsynen skall ligga på

staten eller kommunen. Regeringen bedömer att tillsynen i större

utsträckning än vad som förekommit tidigare bör utövas av kommunen.

Det är rimligt att kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen

omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. En stor del av

tillsynen enligt balken skall därför anförtros kommunerna. Kommunens

tillsynsansvar bör fullgöras av en kommunal nämnd som säkerställer att

lämplig avvägning sker och att miljöintressen ges hög prioritet. Den

kommunala nämnden har också möjlighet att använda kompetens utanför

den egna myndigheten. Vid tillsynen enligt miljöbalken är det, med

hänsyn till den mängd olika tillsynsobjekt som förekommer, en

förutsättning att kompetens vid andra kommuner utnyttjas för att

möjliggöra att tillsynen även över ovanliga eller komplicerade

tillsynsobjekt fullgörs på ett effektivt sätt både vad gäller kvalitet och

kostnader. Statens roll i den löpande tillsynen när den utövas av

kommunen, bör vara att stödja de kommunala nämnder som utövar

tillsyn enligt balken eller att ingripa då tillsynen i något fall inte sköts.

Regeringen anser att det är angeläget att de centrala myndigheterna i än

högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och regionala

myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen

inte fullgör sitt tillsynsansvar.

Dessutom bedömer regeringen det angeläget att

informationsinsamlandet till och från de regionala och lokala

tillsynsmyndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en

viktig roll.

Om en kommun gör framställning om att få överta tillsyn som annars

skulle ankomma på en statlig myndighet, får tillsynen överlåtas till

kommunen. Med något undantag är det tillsyn som utövas av

länsstyrelsen som kan bli föremål för överlåtelse eftersom de centrala

tillsynsmyndigheterna i mycket liten utsträckning sköter den operativa

tillsynen. Överlåtelse av tillsynsansvaret till kommunen bör dock inte

komma ifråga för verksamhet som utövas av Försvarsmakten,

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets

radioanstalt. Tillsynsobjekten bör delas in i olika "paket" med hänsyn till

vilken kompetens och vilka resurser som behövs för utövandet av

tillsynen.

Om en länsstyrelse inte skulle vilja överlåta tillsynen till en kommun

som gjort framställning om detta, bör länsstyrelsen vara skyldig att med

eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande om

kommunen begär det.

En länsstyrelse bör få återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun.

Detta bör komma ifråga dels i de fall det visar sig att kommunen inte

fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt sätt, dels om ändrade

förhållanden, såsom organisatoriska förändringar inom kommunen, gör

det olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Är det regeringen

som har beslutat om överlåtelse efter överlämnande av ärendet, bör

återkallelse av överlåtelsen inte få ske av annan än regeringen.

Särskilda frågor vid tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen

I den kommunala tillsynen ingår idag att utöva tillsyn över verksamhet

där kommunen också är driftansvarig.

Stockholms kommun anför att det bör framgå av författningstexten att

det skall finnas en myndighet inom kommunen som skall utöva tillsyn

enligt balken. Länsstyrelserna, flera kommuner och Riksåklagaren har

understrukit vikten av att ansvaret för drift och tillsyn skiljs åt inom

kommunen både på nämnd och förvaltningsnivå. Detta bör enligt några

remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholm, komma till uttryck i

lagtexten. Halmstads kommun anser det visserligen vara en självklarhet

att drift och tillsyn skall skiljas åt men pekar på att praktiska

organisatoriska olägenheter kan uppstå då tillsynspersonalens kompetens

många gånger tas tillvara i beredningen av olika ärenden som berör

miljöaspekten och som inte är av direkt myndighetskaraktär.

Regeringen konstaterar först att tillsyn över den egna verksamheten

inte är någon ny företeelse. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har sedan

länge haft tillsyn över kommunens renhållning, kommunens

fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och förskolor.

Flera kommuner har tillsyn enligt miljöskyddslagen över bl.a.

avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Denna del av

den kommunala tillsynsverksamheten kan vara problematisk i flera

avseenden både principiellt och i praktiken. Det kan enligt regeringens

bedömning inte anses lämpligt att ansvaret för tillsynen över en

anläggning ligger på verksamhetsutövaren själv. En granskning torde

alltid vinna på att den sker av någon "utomstående".

I samband med att kommunallagen utformades behandlades miljö- och

hälsoskyddsnämndens ställning. Då bestämdes att samma nämnd inte får

vara ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen av densamma.

På förvaltningssidan inom kommunen finns dock inga sådana krav.

Regeringen menar att kommunens interna ansvarsfördelning för drift

och tillsyn bör vara av betydelse vid fråga om övertagande av

tillsynspaket som innehåller kommunala anläggningar. Länsstyrelsen bör

förutom att ta hänsyn till kommunallagens regler dessutom förvissa sig

om att kommunens förvaltningsorganisation är lämplig, dvs. att drift- och

tillsynsansvaret är skilt åt. Enligt regeringens uppfattning bör en intern

kommunal förvaltningsorganisation som innebär att drift- och

tillsynsansvaret ligger på samma förvaltning medföra att tillsyn för dessa

anläggningar inte skall utövas av den aktuella kommunen. I dessa fall bör

tillsynspaket kunna brytas upp så att kommunen får ansvaret för övrig

tillsyn i paketet om förutsättningar för det föreligger.

Om den kommunala organisationen förändras så att tillsynen kan

påverkas bör frågan om tillsynsansvaret övervägas på nytt.

4.28.3 Närmare om fördelningen av tillsynsansvaret

Regeringens bedömning: Vid miljöbalkens ikraftträdande bör alla

kommuner ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som gäller i dag

enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen,

skötsellagen och över icke tillståndspliktiga anläggningar enligt

miljöskyddslagen. Kommunerna bör dessutom som grundprincip

ansvara för kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga

användare och dessutom för viss tillsyn över tillverkare och

importörer. De kommuner som har resurser och kompetens bör också

ges möjlighet att ta över ytterligare tillsyn från länsstyrelsen eller

annan statlig myndighet. Detta gäller främst naturvårds- och

miljöskyddstillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och

jordbruksmark.

Länsstyrelserna skall ha en regional samordnande och uppföljande

roll.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket är positiv till förslaget till

fördelning av tillsynen med möjlighet för kommunerna att ta över

tillsynsansvar. RRV understryker dock vikten av att myndigheterna

tilldelas tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Inte

bara den direkta tillsynen utan även annan verksamhet som information

och rådgivning kräver resurser. Statskontoret anser att

ansvarsfördelningen beträffande tillsynen måste kunna omprövas

beroende på utvecklingen. SAF/Industriförbundet anser att den tillsyn

som i dag utövas av länsstyrelserna överlag fungerar mycket bra och att

detta inte får äventyras genom en alltför långt driven decentralisering.

Lantbrukarnas riksförbund anför att förslaget rörande fördelningen av

tillsyn måste präglas av en större återhållsamhet när det gäller att låta

kommunerna överta tillsynsansvaret. Länsstyrelserna godtar att viss

tillsyn skall överlåtas till kommunerna. Bl. a. Länsstyrelsen i Norrbottens

län och Göteborgs och Bohus län tillstyrker att överlåtelse sker av

"tillsynspaket". Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Gävleborgs

län liksom Länsstyrelsen i Stockholms län accepterar modellen med

övertagande av paket under förutsättning att alla kommuner behandlas

lika oavsett om de har övertagit tillsyn tidigare eller ej. Flera av

länsstyrelserna anför att paketen bör utformas utifrån hela miljöbalkens

bredd.

Borås kommun anför att tillsynsansvaret som huvudregel, utom för de

verksamheter som utgör en statlig angelägenhet, bör ligga på kommunen

för att, om det är lämpligare, kunna överlåtas till en regional

tillsynsmyndighet. Karlskrona kommun kritiserar att möjligheten till ett

utökat obligatoriskt kommunalt ansvar inte har tagits tillvara. Kommunen

anför att vilken tillsyn som obligatoriskt skall ligga på kommunen måste

klaras ut till balkens ikraftträdande. Bl.a. Sundsvall och Skövde kommun

anför att mer tillsyn än vad som föreslagits bör kunna överlåtas på

kommunen. Bl.a. anförs att det inte går att hävda att risken för jäv är

större vid tillsyn av verksamhet på A-listan än vid tillsyn av verksamhet

enligt B-listan. Umeå kommun anför att grunden för tillsynsfördelningen

bör vara att tillsynen skall ske så lokalt som möjligt. Piteå kommun

stöder förslaget att den redan överlåtna tillsynen skall få ligga kvar då

dessa kommuner har organiserat och dimensionerat sitt tillsynsarbetet

och ett återtagande skulle innebära effektivitets- och resursförluster.

Skälen för regeringens förslag:

Riktlinjer för fördelningen av tillsynsansvaret

Remissutfallet är delat vad gäller fördelningen av tillsynsansvaret mellan

stat och kommun.

Regeringen anser det vara en naturlig utgångspunkt att kommunerna

inom den egna kommunen ansvarar för miljön, och därmed tillsynen

enligt miljöbalken, med hänsyn till de befogenheter som ligger på

kommunen i övrigt i syfte att åstadkomma ett uthålligt samhälle. Viss

tillsyn bör på grund av tillsynsobjektets karaktär istället utövas av

länsstyrelserna. Det kan t.ex. vara fråga om miljöpåverkan inom en större

region än en kommun. För att tillsyn skall kunna ske på ett

tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att

tillgå och intressekonflikter undvikas.

Regeringen föreslår att fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens

ikraftträdande som inte följer direkt av lag, utan som alltså skall ske i

förordning, följer vissa grundläggande riktlinjer.

Alla kommuner bör ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som de

har i dag enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen,

skötsellagen samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna

enligt miljöskyddslagen.

Kommunerna bör ha hela ansvaret för kemikalietillsyn över

användningen av kemikalier förutom för de tillståndspliktiga

anläggningar där länsstyrelsen kommer att ha tillsynen enligt

miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet.

När det gäller fördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna av

tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar enligt nuvarande

miljöskyddslagen bör tillsynen kunna tas över paketvis/gruppvis av

kommunerna. De farhågor som framförts från vissa remissinstanser om

att ett sådant system inte skulle vara tillräckligt flexibelt och att

tillsynsansvaret inte skulle kunna anpassas till de särskilda förhållandena

i det enskilda fallet föranleder regeringen att understryka att det bör

finnas möjlighet att frångå indelningen om särskilda skäl föranleder det.

Kommunens övertagande av tillsynen bör ske etappvis med

utnyttjande av det förslag om överlåtelse av "tillsynspaket" som

utredningen har föreslagit. En sådan utveckling ger också möjlighet att

stegvis bygga upp den kompetens och de resurser som krävs för en

effektiv tillsyn, och att utvärdera de erfarenheter som vinns på område

efter område, vilket bör leda till det mest optimala resultatet i slutändan.

Regeringen erinrar om möjligheten att för att fullgöra vissa

tillsynsuppgifter använda kompetens utanför den egna myndigheten.

I de fall en kommun redan vid balkens ikraftträdande har övertagit

tillsynen över ett objekt bör tillsynen normalt ligga kvar på kommunen.

Flera länsstyrelser har motsatt sig detta. Regeringen menar dock, i likhet

med vad som framförts från vissa kommuner, att i de fall en kommun

byggt upp sin tillsynsorganisation med hänsyn till vissa förutsättningar

vore det en resurs- och effektivitetsförlust att ändra på förutsättningarna

genom att återkalla tillsynsansvaret över ett tidigare överlåtet

tillsynsobjekt. I de fall det finns objektiva skäl för att tillsynen över det

aktuella objektet skall ligga på staten bör dock naturligtvis

tillsynsansvaret återgå till staten.

Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en så effektiv

tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom

kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt närheten till

tillsynsobjekten. Flera remissinstanser har anfört att alla tillsynsobjekt

som omfattas av balkens tillämpningsområde bör delas in i tillsynspaket.

Regeringen bedömer att det finns skäl att vid utarbetandet av de

förordningar i vilka tillsynsansvaret skall fördelas se på möjligheterna att

låta tillsynspaketen omfatta även annan tillsyn än den som avser

miljöfarlig verksamhet.

Det är angeläget att länsstyrelsen ges en ny och tydligare roll i

förhållande till den kommunala tillsynen. Länsstyrelsen bör ges ansvar

som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens tillämpningsområde. I

en sådan regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och

samordna större tillsynskampanjer samt att samordna tillsyn som berör

flera kommuner inom länet.

Ansvarsfördelningen avseende vissa tillsynsområden

Försvarets anläggningar

Inom försvaret finns en rad verksamheter och anläggningar som berörs

av miljöbalkens regler. På t.ex. ett övningsfält förekommer en rad olika

aktiviteter såsom skjutning på skjutbanor, skjutning med ammunition i

terrängen, kast med handgranat, skjutning med luftvärnspjäser och med

haubits, övningar med stridsvagnar m.m. Dessa aktiviteter kan vålla

störningar för närboende och för miljön. En skjutbana berörs därför av

både nuvarande hälsoskyddslag och miljöskyddslag. Inom försvaret finns

i dag ett 100-tal övningsfält och skjutfält varav 32 är prövade enligt

miljöskyddslagen och drygt 40 är under prövning. Dessutom finns inom

försvaret annan miljöfarlig verksamhet såsom t.ex. mindre enskilda

avlopp och olika avloppsreningsverk. Kvar i miljön finns också numera

uttjänta värn och liknande anläggningar och hinder kring dessa.

Tillsynen över efterlevnaden av hälsoskyddslagen, renhållningslagen,

lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, smittskyddslagen och

djurskyddslagen inom Försvarsmakten utövas nu av en särskild

tjänsteman i högkvarteret, generalläkaren. I tillsynsfrågor är

generalläkaren direkt underställd regeringen och inte myndighetschefen i

Försvarsmakten, dvs. överbefälhavaren. Generalläkaren får även meddela

interna föreskrifter.

Försvarsmakten och generalläkaren föreslår att viss tillsyn av För-

svarsmaktens verksamhet skall utövas av generalläkaren. Försvarets

verksamhet är av sådan karaktär och nationell betydelse att det finns skäl

att tillsynen utövas på central nivå och ankommer på staten.

Generalläkaren utövar redan i dag tillsyn såvitt avser det militära

försvaret enligt flera av de författningar som föreslås sammansmältas i

miljöbalken. Regeringen anser att viktiga aspekter när det gäller att

bedöma frågor om tillsyn är möjligheterna att åstadkomma

rationaliseringsvinster, säkerställande av relevant kompetens och

enhetlighet i rättstillämpningen. Regeringen bedömer att tillsynen enligt

miljöbalken över försvarets verksamhet bör ankomma på generalläkaren.

Generalläkaren likställs med myndighet i tillsynsfrågor.

Hushållningen med mark- och vattenområden

Naturresurslagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad markan-

vändning vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar

som gäller användningen av mark och vatten. Naturresurslagens

bestämmelser konkretiseras bl.a. i de kommunala översiktsplanerna

enligt plan- och bygglagen som i sin tur skall vägas in som en viktig del

av underlaget vid bl.a. prövning enligt miljöskyddslagen.

Enligt naturresurslagen har de centrala myndigheterna var och en inom

sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser

och Boverket har den allmänna uppsikten över hushållningen med

naturresurser. På regional nivå har länsstyrelsen tillsyn över

hushållningen med naturresurser och efterlevnaden av vad som

föreskrivs eller beslutas vid tillåtlighetsprövning av industrianläggningar

enligt naturresurslagen. Länsstyrelsen har också enligt plan- och

bygglagen ansvaret för att företräda statens samlade intressen samt att

bidra med underlag och råd till kommunerna.

Regeringens bedömning är att den grundläggande ansvarsfördelningen

vad gäller uppsikt och tillsyn över hushållningen med mark- och

vattenområden bör bibehållas även efter balkens ikraftträdande.

Naturvården

Naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet.

Naturvårdsreglerna har arbetats in i ett flertal kapitel i miljöbalken.

Tillsynsansvaret över naturvårdsreglerna bör omprövas.

Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelse och kommun bör bedömas bl.a.

utifrån liknande kriterier kring svårighetsgrad och miljöpåverkan som

föreslås för miljöskyddet.

Enligt regeringens bedömning bör kommunerna generellt ha

tillsynsansvar över huvuddelen av naturvårdsreglerna som rör anmälan

för samråd avseende annat än skogliga företag, vilthägn och skyltar

eftersom effekterna på naturmiljön eller friluftslivet av de aktuella

verksamheterna i huvudsak är lokala. Kommunen bör av samma skäl

alltid ansvara för tillsyn över stängselgenombrott.

Kommunerna bör även successivt ha en rätt och en skyldighet att ta

hand om naturvårdstillsynen över stenbrytning och täkter. Huvuddelen av

täkterna är idag anmälningspliktiga enligt miljöskyddslagen.

Miljöskyddstillsynen och naturvårdstillsynen skulle på så sätt bli bättre

samordnade. All tillsyn över täktverksamhet, oavsett om det gäller

naturvårds- eller miljöskyddsaspekter bör följas åt. Kommunen bör

kunna ta till sig denna tillsyn.

Tillsynen över strandskyddet bör generellt utövas av kommunerna med

hänsyn till att motsvarande tillsyn ändå fordras enligt plan- och

bygglagen. Ett kommunalt tillsynsansvar kan vidare utövas oberoende av

hur delegationerna av dispensbesluten har utformats.

Merparten av vattenskyddsområden gäller skydd för kommunala

vattentäkter. Den typ av verksamhet som regleras i vattenskyddsområden

ligger i övrigt oftast under kommunal tillsyn och all tillsyn rörande

vattenskyddsområden bör anförtros kommunen.

Miljöskyddsområden inrättas endast när det är särskilt angeläget att

vidta åtgärder för att förbättra miljötillståndet. Tillsynen i

miljöskyddsområden bör med hänsyn till det ringa antalet förordnanden

och problemens karaktär i huvudsak vara en statlig tillsynsuppgift.

Kommunerna bör dock kunna ta över tillsynsansvaret.

Tillsynen i kommunalt beslutade områdesskydd är naturligt en

kommunal fråga. Tillsynen i nationalparker är däremot en statlig

angelägenhet.

Tillsynen över statliga naturreservat m.m. bör i huvudsak vara en

statlig uppgift. Tillsynsansvar bör dock kunna ankomma på en kommun

under förutsättning att höga krav ställs på kunskap och erfarenhet hos

kommunerna. Ett sådant tillsynsansvar bör även förutsätta att kommunen

tar ansvaret för finansiering av såväl naturvårdsförvaltningen som tillsyn

över de berörda objekten.

Miljöfarlig verksamhet

Fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens ikraftträdande mellan stat

och kommun bör bygga på att kommunen alltid skall ha tillsyn över viss

typ av miljöfarlig verksamhet. Denna tillsyn kan sägas ingå i ett

"baspaket". Regeringens utgångspunkt är att alla kommuner bör ha en

tillsyn motsvarande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt

miljöskyddslagen. Dessa tillsynsobjekt skulle då ingå i baspaketet.

Tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen kan dock endast

ankomma på kommunen om driften och tillsynen av anläggningen ligger

på olika förvaltningar. Tillsynen av övrig miljöfarlig verksamhet skall i

första hand utövas av staten men kan överföras till kommunen.

Verksamheterna som avses kan delas in i tre grupper eller "paket" med

utgångspunkt från verksamhetens art och miljöfarlighet samt omfattning.

Dessa faktorer är avgörande för vilka resurser och vilken kompetens som

krävs för att en effektiv tillsyn skall kunna utövas, och är därför styrande

för vem som bör ha tillsynsansvaret. Kommunens organisation är också

av avgörande betydelse då drift- och tillsynsansvar alltid skall skiljas åt.

Ett av dessa tillsynspaket innehåller sådan miljöfarlig verksamhet där

tillsynsansvaret alltid bör ankomma på staten. Exempel på sådan

verksamhet är kärnkraftverk och vissa andra anläggningar av riksintresse.

Det är angeläget att en ansvarsfördelning är klar när miljöbalken träder i

kraft. Länsstyrelserna bör inleda överläggningarna med kommunerna om

de olika tillsynspaketen så snart riksdagen har beslutat att införa en

miljöbalk.

En myndighets tillsynsansvar bör i normalfallet omfatta all verksamhet

som ingår i ett tillsynspaket. Föreligger särskilda skäl bör emellertid en

möjlighet finnas att bryta upp ett paket så att ansvaret för olika

tillsynsobjekt som ingår i paketet ankommer på olika myndigheter. Vad

gäller verksamhet som har en miljöpåverkan som inte begränsar sig till

den kommun där verksamheten bedrivs bör tillsynen utövas av

kommunen endast om kommunen kan redovisa en särskild tillsynsplan

med avseende på den regionala spridningen av föroreningar.

Länsstyrelsens uppföljande roll gör sig särskilt gällande i dessa fall.

I den mån tillsynsansvar redan vid balkens ikraftträdande ankommer

på kommunen bör detta normalt ligga kvar på kommunen.

Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en effektiv tillsyn

med hänsyn till kompetens och resurser.

Vissa remissinstanser har haft synpunkter beträffande

kompetenskravet. T.ex. Landskrona kommun anser att även

länsstyrelsens tillsyn bör ske vid en egen enhet med såväl juridisk

kompetens som miljökompetens. Besluten skall inte kunna överprövas av

länsstyrelsens politiska styrelse. Vidare anför Landskrona kommun att

samma kompetenskrav bör ställas när det gäller all tillsyn enligt balken,

även för bastillsynen. Riksåklagaren understryker vikten av att de som

utövar tillsynen har hög kompetens och att det ställs höga krav på

effektivitet i tillsynsarbetet. Vägverket understryker vikten av

kompetenskrav och samspel mellan kommunerna med en större

möjlighet att utvidga tillsynsansvaret för kommunerna.

Kommunförbundet motsätter sig att det slås fast vilken kompetens som

behövs för övertagande av tillsyn. Kommunförbundet menar att varje

kommun måste få bedöma kompetensbehovet utifrån de lokala

förutsättningarna och behoven.

Regeringen menar att kompetens-, resurs- och objektivitetskraven

naturligtvis skall vara desamma oavsett om tillsynen åligger länsstyrelsen

eller kommunen. För all tillsyn krävs, om den skall vara effektiv, hög

kompetens men regeringen bedömer att olika tillsynsobjekt trots allt

ställer olika krav.

Den typ av kompetens som det erfordras tillgång till för tillsyn är bl.a.:

teknisk kunskap

kunskap om miljöeffekter på olika recipienter

kunskap och erfarenhet inom miljöjuridik.

En tillsynsplan av vilken framgår hur tillsynen skall genomföras bör

alltid upprättas.

För den tillsyn som omfattas av tilläggspaketen bör alltså kraven på

såväl kompetensnivån som resurstillgången ställas högre än vad som kan

krävas avseende den tillsyn som ingår i baspaketet. Detta gäller oavsett

om tillsynen fullgörs av länsstyrelsen eller kommunen.

Det är av synnerlig vikt att resurstillgången redovisas genom att en

tillsynsplan presenteras när det avgörs vem som skall ansvara för

tillsynen.

Regeringen delar Kommunförbundets syn att kompetenskravet inte

skall slås fast generellt. Olika förhållanden råder på olika platser och

medför också olika krav.

Om länsstyrelsen inte medger ett övertagande av ett paket bör ärendet,

om kommunen så önskar, överlämnas till regeringen för prövning.

Eftersom det enbart gäller en lämplighetsbedömning av om länsstyrelse

eller kommun bör ha tillsynsansvaret över miljöfarlig verksamhet bör

regeringen, liksom vad som gäller i dag, besluta om tillsynsansvaret skall

ankomma på kommunen. Överlämnande till regeringen torde ske endast i

undantagsfall. Regeringen utgår i från att länsstyrelsen och kommunen i

de flesta fall kommer överens om fördelningen av tillsynen av de olika

paketen.

Att tillsynen utövas av kommunen i stället för länsstyrelsen kan ha

fördelar bl.a. med hänsyn till den geografiska närheten mellan

tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet. Det kan också vara av

betydelse för kommunen i arbetet för den lokala miljön att kunna utöva

tillsyn. För att göra det möjligt för kommuner som saknar egen

fullständig kompetens på ett visst område, eller andra resurser av

betydelse, att ta till sig tillsynsobjekt utöver vad som ingår i baspaketet,

bör kommunerna ges möjlighet att efter avtal sinsemellan uppdra åt en

anställd vid en annan kommun att utföra tillsynen. Denna tanke har

kommit till uttryck i regeringens proposition "Vissa ändringar av den

kommunala kompetensen" (prop. 1995/96:167, bet. 1995/96:KU34, rskr.

1995/96:242).

I de fall kommunen har tillsynsansvaret över ett tilläggspaket bör vissa

åtgärder vara obligatoriska såsom:

1. att föra register och lämna underlag för statistik i syfte att informera

de regionala och centrala myndigheterna. Möjligheterna till en god

uppföljning är nödvändig för den nationella övervakningen och även med

anledning av de internationella åtaganden som Sverige gjort.

2. att underrätta länsstyrelsen och de berörda centrala myndigheterna

om kommunens organisation, resurser, kompetens eller liknande

förändras så att miljötillsynen kan påverkas.

3. att ge länsstyrelsen information som behövs för uppföljning av

tillsynen inom länet och som information i prövningsverksamheten. Det

gäller bl.a. att få information från miljörapporter för verksamheter som

innebär recipientpåverkan av regional betydelse samt anmälningar om

ändring i verksamhet för att länsstyrelsen skall kunna bedöma om

ändringen är tillståndspliktig.

Även länsstyrelsen bör ge information till berörda centrala

tillsynsmyndigheter och även till kommunen om bl.a. olika aktiviteter,

förändringar, policy och nya kunskaper på området som kan påverka

kommunens tillsyn. Möjligheten för överordnad tillsynsmyndighet att få

del av uppgifter från den som utövar den direkta tillsynen är så viktig för

det övergripande regionala och nationella arbetet och för att säkerställa

att en effektiv tillsyn bedrivs över hela landet att regeringen bör

bemyndigas att föreskriva att tillsynsmyndigheterna regelbundet skall

underrätta varandra om sådana uppgifter som behövs för central eller

regional uppföljning av resultaten från hälso- och miljöskyddsarbetet

eller av tillståndet i miljön liksom tillsynen och resultatet av den.

Regeringen föreslår att tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna

fördelas enligt följande riktlinjer.

I grupp 1 bör ingå sådan tillsyn som utgör en statlig angelägenhet och

inte skall kunna överlåtas till kommun, dvs. kärnkraftverk, offshore,

sulfat- och sulfitmassafabriker, storflygplatser, primära järn- och

stålverk, primära metallsmältverk och andra anläggningar av riks-

intresse. I denna grupp bör även ingå DNA-laboratorier som enligt lagen

(1994:900) och förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade

organismer har tillsynsansvaret fördelat på en rad statliga centrala

myndigheter. Eftersom både innesluten användning och utsättande av

sådana organismer är att betrakta som miljöfarlig verksamhet i

miljöbalkens mening bör all tillsyn alltid vara statlig för att kunna

samordnas.

I grupp 2 bör ingå sådana verksamheter som i dag återfinns i

miljöskyddsförordningens bilaga som A-verksamheter, dvs. sådan

verksamhet för vilken tillstånd av Koncessionsnämnden för miljöskydd

måste erhållas samt vissa mer miljöskadliga B-verksamheter, alltså sådan

verksamhet för vilken tillstånd av länsstyrelsen måste erhållas. Tillgång

till specialistkompetens krävs. För dessa är utgångsläget att tillsynen

ligger på länsstyrelsen. Tillsynsansvaret bör överföras successivt på

kommunen i takt med att tillgång till kompetens och resurser inhämtas.

Det bör föreligga påvisbara nackdelar från tillsynssynpunkt för att

tillsynen inte skall kunna utövas av kommunen.

I grupp 3 bör ingå övriga verksamheter på B-listan. Även för dessa är

utgångsläget att tillsynen ligger på länsstyrelsen, men ett successivt

övertagande av kommunerna bör ske. Det finns skäl att anta att

kommunerna i normalfallet inom kort tid kan skapa förutsättningar att

utöva en effektiv tillsyn. Tillsynsansvaret bör ankomma på kommunen

om det inte kan visas att tillsynen inte skulle utövas på fullgott sätt av

kommunen.

I grupp 4 bör ingå de anmälningspliktiga anläggningarna och

anläggningar utanför listorna (C och U-anläggningar). Beträffande dessa

bör tillsynen utövas av kommunen redan vid balkens ikraftträdande.

Hälsoskydd

Den direkta tillsynen på hälsoskyddsområdet som ingår i miljöbalken

utövas för närvarande av kommunerna. Socialstyrelsen ger ut allmänna

råd (med normer, riktvärden etc.) och annan vägledande information som

stöd för den direkta tillsynen.

Tillsynsverksamheten hos Socialstyrelsen består till stor del av

uppföljning och utvärdering.

I Socialstyrelsens ansvar för hälsoskyddsfrågor enligt miljöbalken bör

ingå ett specifikt ansvar för hälsoskydd i bostäder, lokaler m.m. samt

ansvar för övriga hälsoskyddsfrågor av hygienisk och medicinsk

karaktär. Grundprincipen bör vara att Socialstyrelsen har ansvaret för

sådana frågor som i huvudsak berör människors hälsa.

Naturvårdsverket bör ha ansvar för sådana frågor som berör den yttre

miljöns känslighet, naturvård och miljöskydd. Denna uppdelning innebär

inget hinder för att Naturvårdsverket även i framtiden svarar för

hälsoskyddsfrågor i samband med luftföroreningar i tätorter och

miljöfarlig verksamhet m.m.

I Socialstyrelsens hälsoskyddsansvar ingår också att svara för medicin-

ska och hygieniska bedömningar som krävs i olika sammanhang i arbetet

enligt miljöbalken, t.ex. i framtagandet av miljökvalitetsnormer,

föreskrifter avseende t.ex. gränsvärde för radon i bostäder m.m.

Socialstyrelsen kan här med sin medicinska kompetens och sin

hälsoskyddskompetens ge underlag även för andra myndigheters arbete,

t.ex. Naturvårdsverket och Boverket. Det är därför viktigt att de centrala

myndigheterna med sina olika kompetensområden, har ett väl utvecklat

samarbete i frågor som gäller skydd för människors hälsa.

Boverket bör även i framtiden, genom sitt centrala ansvar för plan- och

bygglagen och utifrån sin byggnadstekniska kompetens samt kompetens

inom den fysiska planeringen, ha en viktigt roll inom

hälsoskyddsområdet. Boverkets roll är här i första hand att verka för att

byggnader och bostadsområden får sådana tekniska egenskaper att

människor inte utsätts för oskäliga hälsorisker i dem.

Länsstyrelsen bör ha en regional samordnande och uppföljande roll

vad gäller tillsynen av att miljöbalkens regler av betydelse för

människors hälsa följs.

Vattenverksamhet

Regeringens bedömning är att tillsyn över vattenverksamhet och vat-

tenanläggningar även i fortsättningen då stora delar av vattenlagen

smälts in i miljöbalken bör utövas av länsstyrelserna i första hand men

att tillsynen i vissa fall bör kunna utövas av kommunen. Karaktären på

vattenverksamheten bör vara avgörande för vilken kompetens och vilka

resurser som kan krävas och vem skall utöva tillsynen. Naturvårdsverket

bör utses till central tillsynsmyndighet. Fiskeriverket anför att eftersom

vattenverksamhet ofta berör fiskeintressen bör Fiskeriverket ha ett

centralt ansvar i dessa ärenden, lämpligen delat med Naturvårdsverket.

Vad Fiskeriverket har anfört bör beaktas vid fördelningen av

tillsynsansvaret.

Jordbruksmark

Jordbruksverket anför att tillsynen över jordbruk och jordbruksmark

vanligen rör ganska enkla frågor som djurtäthet, lagring och spridning av

stallgödsel, hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och

att det bör finnas så stora fördelar med kommunal tillsyn att det bör

övervägas att helt lägga över tillsynen på kommunen. Även

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att tillsynen bör utövas av

kommunen. LRF däremot är negativ till att tillsynen över jordbruksmark

ankommer på kommunen. LRF menar att genom sin rådgivande

verksamhet, som förstärks genom EU-medlemskapet, har

länsstyrelsernas lantbruksenheter de bästa förutsättningarna att handha

tillsynen över jordbruksmark.

Regeringen anser inte att utredningens betänkande ger tillräckligt

underlag för att föreslå att tillsynen över jordbruksmark som regleras i

miljöbalken skall utövas av kommunen. Regeringen föreslår att tillsynen

i första hand utövas av länsstyrelsen, men att den i stora delar bör kunna

övertas av kommunen. Kommunen bör i de flesta fall vara väl lämpad att

ta över sådan tillsyn från länsstyrelsen. Antalet tillsynsobjekt är stort och

objektens miljöpåverkan kan närmast jämföras med verksamhet som är

anmälningspliktig eller varken anmälnings- eller tillståndspliktig enligt

miljöskyddslagen.

Regeringen anser generellt att tillsynen för de områden som ingår i

förslaget till miljöbalk bör samordnas i större utsträckning. Det gäller

exempelvis samordningen mellan naturvårdstillsyn, miljöskyddstillsyn

och kemikalietillsyn. En bättre samordning av tillsynen över

jordbruksmark och över jordbruk som prövas enligt nuvarande

miljöskyddslag är också önskvärt. De kommuner som har kompetens att

ta över tilläggspaketen bör också i många fall ha möjligheter att ta över

tillsynen över jordbruksverksamhet.

Kemikalietillsyn

Kemikalietillsynen kan delas upp i tillsyn över införande av kemiska

produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska

produkter på marknaden och tillsyn över användningen av kemikalier

som kan medföra utsläpp.

Den miljöinriktade kemikaliekontrollen har utvecklats långsammare än

den hälsoinriktade. Detta gäller såväl egenkontrollen inom företag och

andra verksamheter som hanterar kemikalier, dvs. de som bär ansvaret

för att se till att användningen av kemikalier inte skadar människor eller

miljö, som myndigheternas tillsyn av att företag och andra tar detta

ansvar. En orsak är att det har saknats, och fortfarande saknas,

grundläggande vetenskaplig kunskap om många enskilda kemiska

ämnens inverkan på miljön.

De senaste åren har kemikalieanvändningens inverkan på miljön fått en

starkt ökad uppmärksamhet. Införandet av substitutionsprincipen i lagen

om kemiska produkter har bl.a. bidragit till detta. För

tillsynsmyndigheterna på central, regional och lokal nivå har detta

inneburit ökade krav på att driva på företag för att få till stånd en bättre

kemikaliekontroll i verksamheten.

I Kemikalieinspektionens rapport 4/94, Kemikalietillsyn i

leverantörsledet, konstateras att det finns behov av att utveckla formerna

för och inriktningen av bl.a. tillsynen över handeln med kemikalier. Detta

är särskilt viktigt inför en förväntad snabb kunskapsutveckling vad gäller

kemikaliers miljöfarlighet. I rapporten konstateras också att nya

detaljregler om t.ex. miljöfarlighetsklassificering och

miljöfarlighetsmärkning håller på att utvecklas i internationellt samarbete

och att även EU-samarbetet kommer att påverka de svenska

tillsynsmyndigheterna.

Regeringen konstaterar att det för närvarande finns oklarheter i

ansvarsfördelningen avseende kemikalietillsynen.

Regeringen föreslår att Kemikalieinspektionen, som tidigare, bör ha

huvudansvar för tillsyn över tillverkare och importörer.

Enligt regeringens bedömningar bör kommunerna ta ett större ansvar

för kemikaliekontrollen. Regeringen anser att kommunerna som

grundprincip bör utöva all tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga

användare.

Länsstyrelsen bör inte ha något generellt ansvar för kemikalietillsynen.

För de tillståndspliktiga verksamheter som länsstyrelsen har ansvar för

enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet bör emellertid

kemikalietillsynen och miljöskyddstillsynen följas åt.

Länsstyrelsens roll inom kemikalietillsynen bör inriktas mot regional

samordning och uppföljning av tillsynen.

Regeringen bedömer att det finns skäl att närmare se på möjligheterna

att längre fram, när ytterligare erfarenheter vunnits, föra över även delar

av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer från

Kemikalieinspektionen till kommunerna.

Vidare vill regeringen betona vikten av att samarbetet mellan

tillsynsmyndigheterna på kemikalieområdet ytterligare förstärks samt att

vägledningen från centrala och regionala myndigheter till kommunerna

förbättras.

Renhållning

Genom bemyndigande enligt 6 § renhållningslagen har producentansvar

föreskrivits för vissa branscher. Producentansvaret syftar till att det

aktuella avfallet samlas in, återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett

annat miljömässigt godtagbart sätt. För att tillgodose detta syfte åläggs

producenterna att vidta olika åtgärder. Vilka åtgärder som kan komma

ifråga anpassas i varje förordning till de särskilda förutsättningarna för

branschen. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för

returpapper och förordningen (1997:185) om producentansvar för

förpackningar skall producenterna t.ex. underlätta för hushållen att lämna

avfallet för bortforsling och informera om sortering, insamling och

bortforsling av avfallet.

Skyldigheten att underlätta för hushållen att lämna avfall uppfylls i

praktiken på så sätt att producenterna, i regel genom de entreprenörer

som producenternas materialbolag tecknat avtal med, sätter upp

insamlingskärl där allmänheten kan lämna avfall som omfattas av

producentansvaret. Det ankommer på kommunen att utöva tillsyn över

dessa platser så att inte olägenhet för människors hälsa uppkommer.

Tillsynen över produ-centansvaret i den mån det avser skyldigheten för

varje producent att vidta ålagda åtgärder bör ligga på kommunen. I de fall

producenten är föremål även för annan tillsyn enligt balken skall

tillsynen samordnas så långt det är möjligt. Tillsynsansvaret bör dock

alltid vara en kommunal angelägenhet. Det ligger ett värde i att

kommunen får en helhetsbild av hur de lokala producenterna fullgör sitt

producentansvar och vid behov ingriper.

Vad gäller de nationella mål beträffande insamlingsgrad och

återanvändnings- eller återvinningsgrad som angivits som syftet med

bestämmelserna i förordningarna, ankommer det på Naturvårdsverket, i

egenskap av central tillsynsmyndighet, att kontrollera att dessa nås.

4.28.4 Verksamhetsutövarnas ansvar m.m.

Verksamhetsutövarna har ett lagfäst miljöansvar. Miljöarbetet bygger till

stor del på att verksamhetsutövarna själva tar detta ansvar.

SAF/Industriförbundet ser framför sig en utveckling där företagens

satsning på frivilliga miljösystem i förlängningen leder till en förändrad

roll för myndigheternas tillsynsverksamhet och anför i denna fråga

följande. I takt med att systemen vinner gehör i allt bredare kretsar

skapas förutsättningar för en gedigen kompetensuppbyggnad inom de

organ som kommer att arbeta med tredjepartsrevideringar. Den samlade

kompetensen som då kommer att finnas hos myndigheter och sådana

tredjepartsorgan måste tas tillvara på ett effektivt sätt vilket sannolikt

kommer att medföra förändringar i myndigheternas sätt att arbeta. Det är

därför viktigt att inte låsa systemet och därmed hindra utvecklingen.

Oavsett hur tillsynssystemet konstrueras och organiseras kan inte en

fullständig kontroll av efterlevnaden av miljöreglerna uppnås. Än mindre

kan en styrning av framtagandet av ny teknik, processer,

resursutnyttjandet m.m. av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling

ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör, genom krav, information,

rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan utveckling, men

under alla förhållanden är det framför allt genom verksamhetsutövarnas

egna åtaganden och initiativ som utvecklingen drivs framåt vad gäller

möjligheter att skydda, eller till och med förbättra, miljön och

människors hälsa.

Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av detta frivilliga

ansvarstagande. Däribland kan nämnas NUTEK som också anför att

någon form av incitament bör ges till företag att införa

miljöstyrningssystem.

Frivillig miljöstyrning och miljörevision

Miljöledningssystem förekommer i allt större omfattning i näringslivet.

Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat system

och EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) som är

EU:s miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om

frivillig miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av den 29 juni 1993.

Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och

att tillhandahålla offentlig information om detta arbete.

De företag som ansluter sig till systemet, vilket är frivilligt, skall

utarbeta och förverkliga en miljöpolicy, ett miljöprogram och ett

miljöstyrningssystem för sina anläggningar. Dessutom skall företaget

genomföra en miljörevision och offentliggöra en redovisning.

Förordningen omfattar i första hand industrin, men försök kan göras att

tillämpa systemet även på andra sektorer som handel och distribution

samt den offentliga sektorn.

I propositionen till lagen om frivillig miljöstyrning och miljörevision

(prop 1994/95:101) gör regeringen bedömningen att det frivilliga

miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte bör ersätta

tillsynsmyndigheternas arbete. Remissinstanserna delar denna

uppfattning. Statskontoret, Riksrevisionsverket och Kommunförbundet

framhåller dock att systemet skapar förutsättningar för

samordningsvinster och effektivisering av tillsynen.

Tillsynsmyndigheterna kommer alltså att ha samma ansvar som tidigare

för att kontrollera företagens efterlevnad av miljöreglerna. Det kan

emellertid antas att systemet medför att det kan bli enklare och billigare

för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn bl.a. till den

korta tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och miljörevisionen

varit i kraft, hittills har endast ett fåtal företag registrerats, kan inte ännu

sägas om anslutning till systemet kan eller bör få någon betydelse för

tillsynsavgifterna.

4.29 Avgifter

Regeringens förslag: Bestämmelser om avgifter för prövning och

tillsyn och andra avgifter enligt miljöbalken skall samlas i ett kapitel.

Den som skall betala en avgift skall vara skyldig att lämna de

uppgifter som behövs för att beräkna avgiften.

Producentavgift skall få användas även för att täcka kostnaden för

information om avfallshanteringen.

Regeringens bedömning: Grunderna för en dispensavgift som

skall användas i konkurrensutjämnande syfte bör utredas för att sedan

kunna anges i lag.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslog dock i konkurrensutjämnande syfte att en

dispensavgift införs för att utjämna en ekonomisk fördel som

uppkommer genom ett beslut om dispens.

Remissinstanserna: Utredningens förslag i huvuddrag tillstyrks av

flera statliga myndigheter, t.ex. Naturvårdsverket, Statskontoret,

Riksrevisionsverket, Länsstyrelser, t.ex. i Gävleborgs län och Göteborgs

och Bohus län och kommuner, t.ex. Halmstad och Piteå. Bland annat

anförs att de nya reglerna ger myndigheterna möjlighet att bygga upp den

organisation som behövs. Borås kommun har dock framfört stor

tveksamhet inför förslaget att bredda avgiftsfinansieringen enligt

principen att förorenaren skall betala. Kommunen ifrågasätter det rimliga

i att en grannes klagomål som leder till tillsyn i varje fall skall betalas av

den tillsynen berör, eller att problem som samhället byggt in skall

bekostas av enskilda - t.ex. radonmätningar eller bullermätningar i

lyhörda hus. Vidare befaras att utsikten om intäkter kan leda till felaktiga

prioriteringar av tillsynen. Lantbrukarnas riksförbund anför viss kritik

och menar att lagtexten bör ge uttryck dels åt en återhållsamhet, dels åt

att tillsynsmyndigheten får ta ut avgift endast för prövning och tillsyn av

tillståndspliktig verksamhet. SAF/Industriförbundet betonar vikten av att

avgiftssystemet i framtiden beaktar de satsningar som nu görs på

miljöledningssystem och tredjepartsrevideringar. Organisationerna

påpekar också att avgiftens storlek måste göras oberoende av vilken

myndighet som utövar tillsynen. NUTEK föreslår att avgifterna

differentieras så att de motsvarar tillsynsbehovet i det enskilda fallet.

Landskrona kommun föreslår också en differentiering av bl.a. taxor för

vatten och avlopp samt energi på ett sådant sätt att det ger incitament för

verksamhetsutövare att minska miljöbelastningen.

Kommunförbundet och ett flertal kommuner, bl.a. Piteå, Halmstad,

Norrköping och Uppsala föreslår att avgift skall kunna tas ut dels för

kommunens remissarbete i tillståndsärenden vid en annan myndighet,

dels för att täcka hanteringskostnader för avfall även för de hushåll som

fått total "sopdispens".

Naturvårdsverket anför att det förhållandet att regeringen ges rätt att

bestämma om avgifter torde underlätta en utveckling av nuvarande

avgiftssystem på miljöområdet i riktning mot en ökad enhetlighet och

konsekvens i avgiftssättningen. Verket konstaterar att en konsekvent

tillämpning av principen att kostnaderna för prövning och tillsyn skall

täckas genom avgifter kräver ett omfattande arbete med översyner, nya

föreskrifter och periodisk uppföljning av kostnadstäckning.

Naturvårdsverket är villigt att, tillsammans med bl.a. RRV, medverka i

en bred översyn av principerna för och utformningen av avgifterna inom

balkens område.

Skälen för regeringens förslag: I de lagar som har sammansmälts i

miljöbalken finns redan i dag ett antal bestämmelser om avgifter.

Bestämmelserna innehåller bl.a. bemyndiganden som ger regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om

uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt lagen.

Bemyndigandena har stora likheter och är därför förhållandevis lätta att

smälta in i en miljöbalk där de förs in med oförändrat sakinnehåll i

förhållande till gällande rätt. Avgifterna enligt miljöbalken skall främst

avse kostnaderna för prövning och tillsyn. I olika förordningar anges när

avgifterna skall tas ut och hur de skall beräknas.

Vattenlagen skiljer sig dock från övriga lagar. Här ges direkt i lagen

detaljerade bestämmelser om två typer av avgifter, nämligen

bygdeavgifter och fiskeavgifter. Det är inte bara beträffande

detaljeringsgraden i lagtexten som vattenlagens avgiftsbestämmelser

avviker. Avgifterna i sig saknar motsvarighet i övriga lagar. Särskilda

bestämmelser behövs därför för bygdeavgifter och fiskeavgifter.

Regeringen föreslår att det i miljöbalken införs ett kapitel om avgifter.

Kapitlet kommer att innehålla bemyndiganden för regeringen och

kommuner att pröva och besluta om avgifter i föreskrifter. De

synnerligen detaljerade bestämmelserna om bygdeavgifter och

fiskeavgifter bör inte inarbetas utan i stället placeras i lagen med

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att balkens kapitel

skall ge en fullständig bild av avgifterna bör en hänvisning ske till denna

lag.

Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 uppdragit till

Naturvårdsverket att efter samråd med bl.a. Riksrevisionsverket ta fram

förslag till hur avgifter enligt hela miljöbalken bör utformas och sättas.

Uppdraget som har gjorts i samråd med Kemikalieinspektionen har

redovisats i oktober 1997 i rapporten 4790, Avgifter för prövning och

tillsyn enligt miljöbalken, samt i Kemikalieinspektionens slutredovisning

av uppdrag angående avgifter enligt miljöbalken dnr 221-523-97 och

221-705-97. I uppdraget ingick också att lämna förslag på hur statens

kostnader för en prövning och tillsyn av täktverksamheten bör

finansieras, samt hur eventuella avgifter bör tas ut, redovisas och

användas. Dessutom har särskilt behandlats tillsynsproblemen i de

nordliga länen och kommunernas roll.

Kommunförbundet anser att kommunernas verksamhet bör

avgiftsfinanseras med full kostnadstäckning.

De bestämmelser som föreslås överensstämmer i princip med de

bestämmelser som finns redan i dag i de olika författningarna.

Med miljöbalken kommer det att bli möjligt för kommunerna att

föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än vad som är

möjligt i dag.

Enligt 17 a § renhållningslagen får för närvarande en avgift tas ut för

bortforsling och bortskaffande genom en kommuns försorg av avfall där

producentansvar gäller. När en producent på detta sätt åläggs ett

ekonomiskt, men inte fysiskt, producentansvar får kommunen ofta

kostnader även för information till hushållen exempelvis om var avfallet

från varorna skall lämnas. Enligt regeringens bedömning bör

motsvarande bestämmelse tas in i miljöbalken.

Närmare bestämmelser om avgifter kommer liksom i dag att prövas

och beslutas av regeringen i förordningsform. Detta förordningsarbete

bör således bygga vidare på dagens ordning. Naturvårdsverkets och

Kemikalieinspektionens förslag har överlämnats till

Miljöbalksutredningen för överväganden. Utredningens förslag skall

läggas fram i sådan tid att förslaget kan remissbehandlas och beredas på

vanligt sätt och förordningarna kan träda i kraft samtidigt med balken.

Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i

möjligaste mån avgiftsfinansieras.

Tillsynen över hela miljöbalkens område bör som idag som

huvudprincip vara avgiftsfinansierad. Regeringen bedömer inte att det

finns skäl att, i enlighet med vad LRF anfört, begränsa

avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verksamhet. Så långt det är

möjligt bör samma principer gälla för finansiering av tillsynen enligt hela

miljöbalken. En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn

av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig

verksamhet, kemikalieanvänding eller annat som regleras av balkens

bestämmelser. Så som Naturvårdsverket påpekat förutsätter detta ett

omfattande arbete och en fortlöpande uppföljning.

Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets

kostnader för verksamhet enligt miljöbalken, främst prövningen och

tillsynen (självkostnadsprincipen). Något överskott skall däremot inte

uppkomma. När det gäller frågan vilka kostnader som avgifterna kan

täcka måste den gränsdragning mellan avgift och skatt som görs i

regeringsformen beaktas. En ingående redovisning av rättsläget

beträffande denna fråga lämnas i författningskommentaren till 27 kap.

1 §. Om en pålaga skall anses utgöra skatt saknas möjlighet för riksdagen

att delegera beslutanderätten. Gränsen mellan avgift och skatt sätter t.ex.

i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter

som kan avgiftsfinansieras.

För att ett beslut om att ta ut en avgift skall kunna verkställas, dvs. för

att utmätning skall kunna ske, krävs att beslutet är en exekutionstitel.

Såvitt avser förvaltningsmyndigheters beslut måste det enligt 3 kap. 1 §

första stycket 6 utsökningsbalken anges i en särskild föreskrift att

verkställighet får ske. Sådana föreskrifter bör självfallet finnas i de

förordningar som anger att avgifter får tas ut. Det bör också kunna

föreskrivas att verkställighet får ske även om beslutet överklagas.

Den av utredningen föreslagna dispensavgiften är så konstruerad att

den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella

konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i

åtnjutande av dispensen. Från miljösynpunkt talar starka skäl för att ha en

sådan dispensavgift. Samtidigt kan en sådan avgift inte anses utgöra en

avgift i dess sedvanliga betydelse. Enligt regeringens bedömning bör mot

bakgrund av att rättsläget inte är helt klart en dispensavgift inte regleras

på det övergripande sätt genom delegering till regeringen som

utredningen föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället

för framtiden utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på

ett tydligare sätt. För närvarande finns dock inte ett tillräckligt underlag

för att föreslå en sådan reglering. Det är emellertid regeringens avsikt att

låta utreda denna fråga.

4.30 Tillträde

Regeringens förslag: Myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a.

annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina

uppgifter enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut

om rätt till tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla

miljöbalkens krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Justitieombudsmannen har anfört att det i den

praktiska verksamheten förekommer att fastighetsägare upplever det som

kränkande att ett i och för sig lagligt tillträde sker utan föregående

samråd. Justitieombudsmannen menar att saken bör regleras i balken

eller i förordning. Även Lantbrukarnas riksförbund understryker vikten

av att ägare och andra innehavare av marken i god tid innan ett

förestående tillträde underrättas. Förbundet menar att rätten att yttra sig

är av sådan betydelse att underrättelseskyldigheten bör regleras i en

lagbestämmelse. Kronofogdemyndigheten i Stockholm konstaterar att de i

kapitlet upptagna bestämmelserna i huvudsak motsvarar de bestämmelser

på området som gäller idag. Kronofogdemyndigheten konstaterar vidare

att det i vissa av de lagar som sammansmälts i miljöbalken (t.ex. lagen

om kemiska produkter) finns bestämmelser om polisbiträde vid tvångsvis

tillträde medan det i andra av dessa lagar (t.ex. miljöskyddslagen) finns

föreskrifter om att kronofogdemyndigheten kan meddela särskild

handräckning. Kronofogdemyndigheten anför att tvångsvis tillträde till

en annans fastighet m.m. ofta bedöms som en så ingripande åtgärd för

den enskilde att lagen föreskriver att det berättigade i åtgärden bör prövas

av en rättsvårdande myndighet. Kronofogdemyndigheten pekar på den

stora erfarenhet som myndigheten har av att med tvång genomföra

tillträden utan att onödig olägenhet uppstår och på att bestämmelserna i

utsökningsbalken och utsökningsförordningen ger praktisk möjlighet att

genomföra tvångstillträde. Kronofogdemyndigheten föreslår därför att

det bör övervägas om det inte i kapitlet bör införas en bestämmelse om

att kronofogden får meddela särskild handräckning i tillträdesfall. Lunds

universitet har anfört att i vart fall där tillträdesrätten innebär att någon

får ta annans mark i anspråk för en längre tid, den nya regeln i 2 kap.

18 § första stycket regeringsformen aktualiseras. Enligt denna tillåts

sådana tvångsingrepp endast när det krävs för att tillgodose angelägna

allmänna intressen. Enligt universitetets uppfattning skulle således ett

tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strida mot grundlag. Att en

viss motsvarighet finns i gällande rätt anser universitetet inte vara skäl att

bortse från regeringsformens stadgande. Universitetet föreslår att i

kapitlet införs en gemensam regel som innebär att tvångsingrepp hindras

i andra fall än grundlagen tillåter. Åklagarmyndigheten i Västerås har

anfört att åklagaren ofta, när en misstänkt miljööverträdelse anmäls, har

ett behov av att genom besök på platsen för händelsen skaffa sig

kännedom om förhållandena. För detta krävs att husrannsakan får ske,

dvs. att det föreligger skälig misstanke om brott. Åklagarmyndigheten

menar att det, med tanke på att ett inledande platsbesök många gånger är

av central betydelse för den fortsatta handläggningen av en

miljöbrottsutredning, borde övervägas om åklagaren bör ges möjlighet

att förfara på annat sätt än att göra husrannsakan.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att

tillämpningen av miljöbalkens regler i vissa fall kan förutsätta rätt till

tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid

myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn, men kan också vara

nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet

eller vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall

kunna utföra de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs.

Skyldighet att utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan

också förutsätta tillträde till annans mark. Det kan förutses att tillträde för

verksamhetsutövare till annans mark eller anläggning kan komma ifråga

bl.a. i de fall då gemensamma villkor enligt 16 kap 8 § har meddelats. En

tillsynsmyndighet kan behöva tillträde även till byggnader eller

transportmedel för att fullgöra sina uppgifter. Tillträdet skall alltid

verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas.

Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt

till ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet.

I första hand skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter

överenskommelse med ägare och andra innehavare av marken eller

anläggningen. Innan en prövningsmyndighet meddelar villkor för

tillstånd till verksamhet som förutsätter tillträde till annans fastighet eller

anläggning skall den som berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig.

Detta följer av prövningsreglerna i ansökningsmål och ärenden. Enligt

regeringens mening bör, i enlighet med vad Kronofogdemyndigheten i

Stockholm påpekat, enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid prövas av

en myndighet innan tillträdet verkställs. Beträffande de farhågor som

Lunds universitet har framfört hänvisas till de bedömningar som

regeringen anför under avsnitt 4.16. under rubriken "Tillståndsprövning

av vattenverksamhet m.m." Beslut om att tillträde får ske, och närmare

reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex. begränsningar i

tid och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av länsstyrelsen. När

en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske, skall ägare och

andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta gäller både vid

den ursprungliga tillståndsprövningen och vid länsstyrelsens prövning av

själva verkställighetsfrågan. Vad Justitieombudsmannen och

Lantbrukarnas Riksförbund har framfört bör vara tillgodosett genom

dessa förfaranderegler. Vad gäller bostäder bedömer regeringen att det,

med hänsyn till den personliga integriteten, finns skäl att inskränka rätten

till tillträde. Tvångstillträde till bostäder bör endast kunna komma ifråga

när det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för

människors hälsa.

Det skulle kunna hävdas att det naturliga vore att - i likhet med vad

som gäller i dag - föreskriva att endast tillsynsmyndigheterna skall ha rätt

till biträde av polismyndigheten och att enskilda skall vara hänvisade till

kronofogdemyndigheten för verkställighet. I så fall borde, som

Kronofogdemyndigheten i Stockholm har framfört, regler om särskild

handräckning övervägas. Regeringen anser emellertid, i likhet med

Miljöbalksutredningen, att övervägande skäl talar för att även enskilda

bör ha rätt till biträde av polismyndighet. Att enskildas rätt att utnyttja

tillträdesrätten alltid skall prövas av länsstyrelsen bör säkerställa att

tillträde endast sker när det är nödvändigt och på ett sådant sätt att minsta

skada och olägenhet uppkommer. Samma regler för verkställighet bör

gälla oavsett vem som har rätt till tillträde. I den mån det behövs, skall

polismyndigheten biträda för att tillträdet skall kunna verkställas.

Vad gäller Åklagarmyndighetens i Västerås synpunkt konstaterar

regeringen att tillsynsmyndigheten bör kunna göra de iakttagelser och

undersökningar som behövs i det inledande skedet av en utredning om en

misstänkt överträdelse. Regeringen gör bedömningen att vad gäller

åklagarens utredning av brottsmisstanke finns inte skäl för särbehandling

av brott som omfattas av miljöbalken. Åklagaren bör inte få större

befogenheter än vad som följer av rättegångsbalkens regler avseende

förundersökning och husrannsakan.

4.31 Straff och förverkande

4.31.1 Straffbestämmelser i miljöbalken och brottsbalken

Regeringens förslag: Straffbestämmelserna på miljörättens område

skall skärpas och samlas i miljöbalken.

Utredningens förslag: Straffbestämmelserna skall fördelas mellan

brottsbalken och miljöbalken. Fördelningen skall ske så att de brott som i

dag står i brottsbalken får stå kvar där medan de övriga, med

specialrättslig anknytning, samlas i ett kapitel i miljöbalken. Av

systematiska skäl och då det klart bör framgå hur allvarligt samhället ser

på ifrågavarande brottslighet bör bestämmelser om miljöbrott även i

fortsättningen finnas kvar i brottsbalken.

Remissinstanserna: Riksåklagaren föreslår, med instämmande från

åklagarmyndigheten i Göteborg, att brottsbalkens bestämmelser om

miljöbrott samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg

skall tas in i miljöbalken. Enligt Riksåklagaren kan det möjligen medföra

samordningsproblem med andra bestämmelser i brottsbalkens 13 kap. att

ta in miljöbrott i miljöbalken. En överföring skulle dock göra det lättare

att överblicka regelsystemet. Tillsynsmyndigheter har ibland en tendens

att förbise miljöbestämmelserna i brottsbalken. Argumentet att

bestämmelserna symbolvärde är större om de finns i brottsbalken faller

med hänsyn till att den föreslagna miljöbalken får samma dignitet som

brottsbalken. Också Statsåklagarmyndigheten för speciella mål,

åklagarmyndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet, Uppsala

universitet och Stockholms kommun anser att miljöbrotten i brottsbalken

bör överflyttas till miljöbalken. Brottsförebyggande rådet anser därvid att

ett systemfel föreligger eftersom de rättsvårdande myndigheterna har

svår att se kopplingen mellan brottsbalken och den specialstraffrättsliga

lagstiftningen. Myndigheterna tenderar å ena sidan att felaktigt kräva att

skador skall ha inträffat för att brott mot miljöskyddslagen skall

föreligga. Å andra sidan tenderar myndigheterna att uppfatta

brottsbalkens miljöbrott som fristående från yrkesmässigt bedriven

miljöfarlig verksamhet. Slutligen har enligt Brottsförebyggande rådet den

ena balken inte lägre dignitet än den andra balken.

Åklagarmyndigheterna i Stockholm respektive Malmö anser att

miljöbrotten kan stå kvar i brottsbalken. Kustbevakningen föreslår att

bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja i lagen om åtgärder mot

förorening från fartyg samt brott mot föreskrifter till skydd för miljön vid

sjötransport av farligt gods tas in i miljöbalken. Rikspolisstyrelsen anser

att straffbestämmelser som rör centrala och samhällsviktiga områden bör

samlas i brottsbalken. Miljöbrotten bör därför föras till brottsbalken,

eventuellt i ett nytt kapitel med rubriken miljöbrott.

Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för regeringens

förslag till miljöbalk är att samla och effektivisera de skilda

straffbestämmelser som i dag finns i olika miljölagar till balken och där

ingå som en viktig länk i den s.k. miljöbalkskedjan, jfr. avsnitt 4.28. I

detta avsnitt behandlas denna fråga.

Nästan alla de lagar som samordnas och skall ingå i miljöbalken

innehåller ansvarsbestämmelser. Dessa ansvarsbestämmelser är s.k.

blankettstraffbud, vilka inte innehåller någon fullständig

brottsbeskrivning och i regel inte heller någon brottsbeteckning, utan

endast uttalar att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud

eller förbud m.m. skall dömas till i straffbudet angivet straff. Straffbuden

innehåller således många hänvisningar till de materiella stadgandena.

Detta gör det svårt att få en klar bild av vad som är kriminaliserat inom

miljörätten. Till detta kommer att det finns straffbestämmelser inom

miljörättens område i andra lagar och brott med miljörättslig anknytning i

brottsbalken.

Sålunda innehåller 13 kap. brottsbalken regler om bl.a. miljöbrott och

vållande till miljöstörning.

Regeringen konstaterar att miljöbrott och vållande till miljöstörning är

brott som är centrala i miljösammanhang. Som Riksåklagaren och

Brottsförebyggande rådet anfört kan tillsynsmyndigheter och andra

myndigheter lätt förbise bestämmelser som är splittrade på olika lagar.

Starka skäl talar således för att brottsbalkens miljöbrott och vållande till

miljöstörning bör sammanföras med övriga straffbestämmelser i

miljörätten.

Att samla miljöstraffrätten på ett ställe kan ske antingen genom att

bestämmelserna, som Riksåklagaren, Brottsförebyggande rådet m.fl.

föreslår, arbetas in i miljöbalken eller genom att bestämmelserna, som

Rikspolisstyrelsen föreslår, tas in i brottsbalken.

Utredningen och Rikspolisstyrelsen bygger sitt ställningstagande på att

symbolvärdet är större om brotten står i brottsbalken. Regeringen är dock

närmast benägen att liksom Riksåklagaren och Brottsförebyggande rådet

inta den ståndpunkten att miljöbalken kommer att ha motsvarande

dignitet som brottsbalken. Det är inte heller ovanligt att allvarliga brott

regleras utanför brottsbalken. Exempel på detta är skattebrott och

narkotikabrott. Det avgörande för var de aktuella brotten bör placeras är

istället vilka sakliga skäl som talar för den ena eller andra lösningen från

bl.a. effektivitetssynpunkt. Några av de brott det är fråga om är

blankettstraffbud. Straffbuden får sitt innehåll genom miljöbalkens

materiella bestämmelser. Om dessa straffbud skulle tas in i brottsbalken,

skulle sambandet mellan dem och miljöbalkens materiella bestämmelser

framstå som mindre klart. Deras karaktär av blankettstraffbud stämmer

inte heller med systematiken och utformningen av brotten i brottsbalken.

Arbetas i stället brotten med miljörättslig anknytning in i miljöbalken

så kommer deras centrala betydelse i miljösammanhang att framstå klart

och tydligt. Myndigheternas verksamhet kommer att underlättas. Vidare

blir inte bara miljöstraffrättens utan också miljörättens hela regelsystem

mera sammanhållet och lättare att överblicka om straffbestämmelserna

integreras i just miljöbalken och som en länk i miljöbalkskedjan.

Regeringen föreslår således att miljöbrotten i brottsbalken och de

specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område skall samlas

i ett kapitel i miljöbalken. Brotten kommenteras närmare i

författningskommentaren 29 kap. Skälen för att straffskärpningar skall

ske utvecklas i avsnitt 4.31.4.

Angående förslaget från bl.a. Riksåklagaren rörande föroreningar från

fartyg kan nämnas att regeringen har beslutat om en utredning som skall

utvärdera gällande regler för ingripanden när oljeutsläpp till sjöss skett

samt göra en översyn av de författningar som finns på området, se

kommittédirektiv (dir. 1996:82). Utredningen skall föreslå åtgärder för

att effektivisera det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp till sjöss.

Uppdraget skall redovisas den 31 december 1997. Enligt regeringens

mening bör resultatet av denna utredning avvaktas innan några ändringar

rörande dessa frågor görs i miljöbalkens regler avseende den här aktuella

frågan.

4.31.2 Brottsbeskrivningar och brottsbenämningar i miljöbalken

Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i miljöbalken skall så

långt möjligt utformas med fullständiga brottsbeskrivningar och egna

brottsbenämningar.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Riksåklagaren och åklagarmyndigheten i Malmö

anför att lagstiftningstekniken med blankettstraffbud har medfört

tillämpningssvårigheter. Straffbestämmelserna anknyter i stor

utsträckning till föreskrifter eller beslut innehållande villkor eller förbud.

Det är viktigt att det går att fastställa om överträdelser av villkor skett.

Åklagarmyndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet och Uppsala

universitet anser att blankettstraffbuden är otydliga och svåröverskådliga.

Annan lagstiftningsteknik bör övervägas. Statsåklagarmyndigheten för

speciella mål pekar på svårigheterna med att fastställa om

villkorsöverträdelse skett.

Skälen för regeringens förslag: Vid en genomgång av de

specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet kan det i

systematiskt hänseende urskiljas vissa grundtyper av bestämmelser.

I flera författningar finns sålunda bestämmelser som stadgar straff för

underlåtenhet att iaktta förprövnings- eller anmälningsplikt. Så är fallet i

miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, naturresurslagen,

naturvårdslagen och hälsoskyddslagen.

Många straffbud föreskriver straff för den som åsidosätter av

regeringen eller myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller

föreskrifter. Som exempel på detta kan nämnas de nämnda lagarna, med

undantag av naturresurslagen, samt därutöver skogsvårdslagen, lagen om

svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg.

I flera fall stadgas också straff för den som bryter mot villkor i

tillstånds- eller dispensbeslut. Exempel är miljöskyddslagen,

naturresurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, dumpningslagen,

lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt

skogsvårdslagen.

Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud finns i ett

något färre antal författningar. Detsamma gäller bestämmelser som

stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven

skyldighet. Av författningar som exemplifierar den förra kategorin kan

nämnas renhållningslagen, naturvårdslagen och skogsvårdslagen. Den

senare gruppen kan exemplifieras med lagen om kemiska produkter och

naturvårdslagen.

I ett mindre antal författningar föreskrivs att det är straffbart att lämna

oriktiga uppgifter i frågor om tillstånd och tillsyn. Detta gäller enligt

bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

Den systematik som således finns redan i dagens miljöstraffrätt bör

kunna utvecklas och renodlas i miljöbalken. En förebild står i viss mån

att finna i skattebrottslagen. Denna sanktionerar överträdelser av ett stort

antal skattelagar. Överträdelserna har i skattebrottslagen indelats i ett

begränsat antal olika kategorier, var och en med sin brottsbeskrivning

och sin brottsbeteckning. Så bör i så stor utsträckning som möjligt också

ske i miljöbalken.

Regeringen har eftersträvat att samtliga straffbestämmelser skulle få

egna brottsbeskrivningar och brottsbenämningar. Det har dock visat sig

svårt att åstadkomma tillräckligt tydliga brottsbeskrivningar för de fall

någon överträder förbud och föreskrifter. De förslag till

brottsbeskrivningar i dessa fall som har lagts fram har visat sig vara för

vida och inte tillräckligt skarpt avgränsade. Detta kan enligt regeringens

bedömning främst av legalitets- och rättssäkerhetsskäl inte godtas.

Regeringen anser därför, trots remisskritiken, att det inte finns tillräckligt

underlag för att nu använda någon annan lagstiftningsteknik än den

nuvarande med hänvisningar till de materiella bestämmelserna i dessa

fall. Dessa hänvisningar bör vara så lättlästa som möjligt.

Bestämmelserna i vilka direkta hänvisningar görs kan inte få egna

brottsbenämningar.

Regeringen föreslår däremot brottsbeskrivningar och egna

brottsbeteckningar beträffande följande brott.

Den första gruppen är de som har sitt ursprung i brottsbalken. De bör

kunna behålla brottsbeteckningarna, "Miljöbrott" och "Vållande till

miljöstörning".

Brottsbeteckningen "Miljöfarlig kemikaliehantering" bör användas i

straffbestämmelsen i miljöbalken som motsvarar sanktioneringen av den

försiktighetsmåttsprincip som idag finns i 5 § första stycket första

meningen lagen (1985:426) om kemiska produkter.

En annan brottsbeteckning är "Otillåten miljöverksamhet" som bör

gälla situationer när någon har vidtagit en åtgärd som kan befaras

påverka miljön utan att vare sig ha erforderligt tillstånd eller medgivande

eller ha gjort sådan anmälan som krävs. Det skall också vara fråga om

Otillåten miljöverksamhet om någon bryter mot villkor som meddelats i

samband med tillstånd, godkännande, dispens eller vid omprövning av

tillstånd eller villkor.

Ytterligare en brottsbeteckning som bör komma till användning är

"Försvårande av miljökontroll" som bör avse brott mot sanningsplikt och

informationsskyldighet. Det gäller gärningar som innebär underlåtenhet

att fullgöra upplysningsplikt eller lämnande av oriktiga uppgifter, när

underlåtenheten eller osanningen kan påverka tillståndsprövning eller

tillsynsmyndighets beslut.

Vidare bör brottsbeteckningen "Bristfällig miljöinformation" avse

överträdelser av föreskrifter om uppgifts- och informationsskyldighet.

Ansvar bör inträda när uppgiften skall lämnas i en handling, exempelvis i

en bruksanvisning, eller i märkningen av en kemisk produkt. Den uppgift

som utelämnas eller är oriktig bör avse ett förhållande som är av

betydelse för bedömningen av risker för hälsan eller miljön eller en

hållbar hushållning med mark och vatten eller material.

Slutligen bör brottsbeteckningen "Nedskräpning" i balken ges

karaktären av en särskild ansvarsregel.

Brottsbeskrivningarnas närmare utformning behandlas i

författningskommentaren.

Vad angår frågan om problemet med otydliga villkor så kan detta

komma att avhjälpas genom att regeringen föreslår att det skall inrättas

regionala miljödomstolar, se avsnitt 4.22. De regionala miljödomstolarna

skall i sin verksamhet beakta att villkor utformas så att de kan utgöra

grund för att konstatera om en överträdelse begåtts och i så fall också kan

ligga till grund för påföljder enligt miljöbalkens sanktionssystem.

4.31.3 Kemikaliehantering och sanktioner

Regeringens förslag: Den som vid kemikaliehantering med uppsåt

eller av grov oaktsamhet underlåter att vidta skyddsåtgärder,

produktval eller andra försiktighetsmått som behövs på grund av

produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller

motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för

miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Dock ansåg

utredningen att produktvalsprincipen inte i något fall skulle vara

straffbelagd.

Remissinstanserna: Riksåklagaren, Åklagarmyndigheterna i

Stockholm, Malmö och Linköping, Koncessionsnämnden för miljöskydd

samt länsstyrelsen Värmland, Uddevalla kommun, Landskrona kommun,

Skövde kommun och Göteborg kommunalförbund anser att det bör

övervägas om inte är tillräckligt med normal oaktsamhet för straffansvar

även för brottet Miljöfarlig kemikaliehantering. Statsåklagarmyndigheten

för speciella mål anser att det bör krävas grov oaktsamhet eller uppsåt

även för brotten otillåten miljöverksamhet och försvårande av

miljökontroll. Länsstyrelsen i Malmöhus län och Landskrona kommun

anser att det bör införas en generell straffsanktionering av kraven på att

vidta skyddsåtgärder och försiktighetsmått.

Brottsförebyggande rådet och Uppsala universitet anser att

produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad ifråga om yrkesmässig

hantering. Landskrona och Skövde kommuner anser att

produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalkens allmänna hänsynsregler

kan direkt läggas till grund för beslut av tillsynsmyndigheter att utfärda

förelägganden om försiktighetsmått och förbud. De skall också beaktas

vid tillståndsgivning av domstolar och andra myndigheter i syfte att bidra

till uppfyllelsen av miljöbalkens mål. På grund av deras mera oprecisa

innehåll är det dock inte lämpligt att generellt göra dem till föremål för

direkt straffsanktionering.

När det gäller bl.a. miljöfarlig verksamhet så tillståndsprövas den i stor

omfattning. Har den inte tillståndsprövats eller bryter någon mot

tillståndsvillkor så kan tillsynsmyndigheterna förelägga (ev. vid vite) om

försiktighetsmått eller förbud eller förordna om rättelse. Den som bryter

mot tillstånd, villkor eller tillsynsmyndighets påbud kan straffas.

När det gäller kemikaliehantering förekommer det normalt inte någon

tillståndsgivning eller att tillsynsmyndigheten meddelat något

föreläggande om försiktighetsmått eller förbud. Det är dock av stor vikt

att försiktighetsmått vidtas av verksamhetsutövaren vid

kemikaliehantering. Direkt straffsanktionering bör därför ske. För att

kriminaliseringen inte skall sträcka sig alltför långt bör den i likhet med i

gällande rätt begränsas av att det på den subjektiva sidan skall vara fråga

om uppsåt eller grov oaktsamhet.

Vidare har i gällande rätt straffbeläggningen av regeln om att

försiktighetsmått skall vidtas (5 § 1 stycket 1 p. LKP) i

kemikaliehanteringen vunnit stadga i rättstillämpningen. Det finns enligt

Brottsförebyggande rådet flera domar som rör principen och det finns

dessutom ett refererat hovrättsavgörande, RH 1992:73, där ett företag

som eldat med PCB-bemängd spillolja har dömts till företagsböter på 150

000 kr. Det finns också i annan modern lagstiftning, som avser att skydda

medborgarna från viss farlig verksamhet, regler som kriminaliserar mer

allmänt hållna aktsamhetsregler, se exempelvis 7 och 21 §§ lagen

(1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt 6 och 35 §§

strålskyddslagen (1988:220). Regeringen föreslår således att brottet

miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som således med uppsåt eller

av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som

innehåller eller behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de

skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som behövs på grund

av produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller

motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig

kemikaliehantering till böter eller fängelse i högt två år.

4.31.4 Straffskalor, åtal och preskription

Regeringens förslag: Straffen för överträdelser på miljöområdet skall

skärpas.

Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter

till fängelse i högst två år.

För miljöbrott motsvarande det som i dag finns i brottsbalken skall

liksom i dag finnas en straffskala för grovt brott. Straffet skall vara

fängelse lägst sex månader och högst sex år.

För bristfällig miljöinformation och för nedskräpning skall det

hösta straffet vara fängelse i ett år.

När det gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av

bestämmelser som har meddelats med stöd av balken, som är mindre

allvarliga, skall maximistraffet stanna på fängelse i högst sex

månader.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Riksåklagaren tillstyrker att straffskalan för

överträdelser av balkens bestämmelser för de flesta fallen skall sträcka

sig från böter till fängelse i högst två år. En översyn bör ske av

bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning i

brottsbalken eftersom det är svårt att uppfylla kraven på att det skall

styrkas att miljöföroreningen inte är av ringa betydelse eller att den

förorsakat betydande olägenhet, att förfarandet inte är allmänt vedertaget

och slutligen att gärningen inte är försvarlig. I dag ogillas åtal i ett inte

obetydligt antal fall på den grunden att gärningen bedöms som ringa. I

förslaget saknas dock närmare vägledning om gränsen mellan ringa brott

och normalbrott. Påföljderna stannar dessutom ofta vid ett måttligt

bötesstraff. I stället för straffrihet för ringa brott förordar riksåklagaren

att en särskild åtalsprövningsregel införs för mindre allvarlig brottslighet.

Regeln skulle kunna utformas så att åtal skulle kunna underlåtas om

sanktionsavgift påförs och åtal inte är påkallat ur allmän synpunkt.

Åklagarmyndigheten i Stockholm anser att det närmare bör övervägas om

det inte bör införas en begränsande åtalsregel istället för bestämmelsen

om ansvarsfrihet för ringa brott. Åklagarmyndigheten i Västerås anser att

för vissa brott bör fängelse normalt följa. Detta gäller t.ex. uppsåtsbrott

innebärande uthällande av farliga kemikalier i naturen eller åsidosättande

av villkor för ekonomisk vinnings skull. Brottsförebyggande rådet anser

att domstolarnas straffmätning är alltför mild enligt brottsbalken samt

med instämmande från Uppsala universitet att det inte bör finnas något

större utrymme för straffrihet vid ringa brott än vad som följer av de

allmänna reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift.

Naturskyddsföreningen vill höja straffminimum.

Skälen för regeringens förslag: I de nu gällande

straffbestämmelserna i miljörätten föreskrivs vitt skilda straffskalor.

Maximistraffen varierar från enbart böter till högst två års fängelse. För

miljöbrott enligt brottsbalken gäller också en straffskala för grovt brott,

som sträcker sig från fängelse i lägst sex månader till högst sex år.

Som regeringen redan anfört inledningsvis föreslås att samtliga

straffbestämmelser avseende brott mot bestämmelser i miljöbalken skall i

balken samlas i ett kapitel. En sådan samordning av

straffbestämmelserna leder till att också gemensamma straffskalor införs

för en rad överträdelser som tidigare reglerades i olika lagar.

En utgångspunkt för arbetet med att utforma en miljöbalk är också att

göra lagstiftningen till ett mer effektivt instrument till skydd för miljön

och för hushållningen med naturresurser. För att uppnå detta är

naturligtvis sanktionssystemet av stor betydelse. Straffskalorna för

överträdelse av balkens bestämmelser bör därför ha en sådan omfattning

och skärpa att de lämnar utrymme för att vid straffmätningen i det

enskilda fallet fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av

bestämmelser till skydd för miljön och hushållningen av naturresurserna

kan ha.

Vid bedömningen av hur strängt straff ett visst brott bör föranleda är

flera omständigheter av betydelse. En viktig omständighet är vilket det

intresse är som den aktuella straffbestämmelsen är avsedd att skydda. En

annan viktig omständighet är i vilken grad detta intresse träds för när

genom brottet, dvs. vilken faktisk skada eller risk för skada som brottet

innebär. Till dessa två objektiva omständigheter kommer den subjektiva

sidan av brottet, dvs. huruvida gärningsmannen handlat uppsåtligen eller

av oaktsamhet och i det senare fallet vilken grad av oaktsamhet som

förelegat.

Vid bedömningen av överträdelser på miljöområdet bör beaktas att

lagstiftningen omfattar intressen av stort skyddsvärde. Bestämmelserna

på miljöområdet avser huvudsakligen att skydda sådana fundamentala

intressen som våra framtida livsbetingelser, den långsiktiga tillgången till

naturresurser samt artrikedomen inom ett område.

Miljöbrott och vållande till miljöstörning regleras i dag i brottsbalken.

De är så utformade att det för straffbarhet krävs att skada eller olägenhet

uppstått eller att det förelegat risk för detta. Här finns således en direkt

koppling mellan brottsbeskrivningen och det intresse som är avsett att

skyddas med balken.

Det skyddsvärda intresset ges emellertid i en del av miljöbalkens

övriga bestämmelser endast indirekt skydd. Flera av

straffbestämmelserna inom miljörätten är nämligen så utformade att

straffansvar uppkommer oavsett om någon faktisk skada inträffat eller

konkret fara härför förelegat. Det är i dessa fall tillräckligt att en viss

bestämmelse har överträtts. Såsom exempel kan nämnas att det enligt

miljölagstiftningen är straffbart att driva vissa verksamheter utan

tillstånd, även om verksamheten bedrivs på ett sätt som är önskvärt från

miljösynpunkt. Istället är det samhällets intresse av att utöva kontroll

över sådan verksamhet som typiskt sett kan vara farliga för miljön som i

detta fall trätts för när. Att bryta mot nu aktuella bestämmelser har

normalt lägre straffvärde än att orsaka betydande skada eller fara för

betydande skada på miljön. Det skulle kunna uttryckas så att förfarandet

ligger flera led från det egentliga skyddsvärda intresset. Det bör dock

uppmärksammas att skyldigheten att fullgöra förprövningsplikten är

viktig för respekten för miljöbalkens kontrollsystem. Vid överträdelse av

förprövningsplikten är det alltså inte fråga om någon förseelse som är att

jämställa med en ordningsförseelse.

I motsats till vad som gäller för t.ex. de flesta brottsbalksbrott

föreskrivs inom miljörätten straffansvar för både uppsåtliga och

oaktsamma förfaranden i samma bestämmelser och med samma

straffskala. Ett brott som skett med uppsåt får emellertid normalt sett

anses vara betydligt mer straffvärt än motsvarande gärning begången av

oaktsamhet. Detta gäller särskilt om oaktsamheten inte är grov. Ett

talande exempel är de skillnader i straff som döms ut om någon har

berövat annan livet uppsåtligen och brottet således rubriceras mord

eller dråp jämfört med den situationen att gärningen skett av

oaktsamhet och rubriceras vållande till annans död. Trots att effekten av

brottet alltså är exakt densamma döms regelmässigt till väsentligt

lindrigare straff i det senare fallet..

Vid ställningstagande till utformningen av en gemensam straffskala för

överträdelse av huvuddelen av de från specialstraffrättens område

hämtade bestämmelserna i miljöbalken bör således i enlighet med vad

tidigare sagts beaktas att de intressen som balken ytterst syftar till att

tillvarata är synnerligen skyddsvärda. Detta talar för att maximistraffet

bör motsvara de högsta av maximistraffen som i dag gäller för de

specialstraffrättsliga bestämmelserna i nuvarande miljölagstiftning, alltså

två år fängelse. Att höja maximistraffet ytterligare kan inge

betänkligheter med hänsyn till att straffbestämmelserna inte innehåller

något krav på att skada eller konkret fara för skada skall föreligga i det

enskilda fallet. Ett högre maximistraff skulle också innebära att

straffskalan blev orimligt vidsträckt. Eftersom straffbestämmelserna i

enlighet med vad som nyss sagts omfattar även oaktsamma fall, som

alltså kan ha ett betydligt mindre straffvärde, bör det lägsta straffet vara

böter. Straffskalan för huvuddelen av brotten enligt miljöbalken bör

således sträcka sig från böter till fängelse i två år.

För förhållandevis mindre allvarliga brott såsom nedskräpning och

bristfällig miljöinformation bör det dock vara tillräckligt med ett högsta

straff om ett års fängelse. De förfaranden som omfattas av dessa

straffbestämmelser innebär mindre risk för skada av de intressen som

balken är avsedd att skydda.

Slutligen finns en grupp av straffbelagda förfaranden som normalt inte

motiverar annan påföljd än böter. Det rör sig om t.ex. överträdelse av

föreskrifter om allmänhetens uppträdande i vissa skyddade områden För

dessa brott bör maximistraffet vara fängelse i högst sex månader.

För grovt miljöbrott bör liksom i dag finnans en särskild straffskala,

där det lägsta straffet är sex månader och det högsta sex år.

Regeringen har övervägt frågan om att införa en särskild straffskala för

grova brott även mot balkens övriga straffbestämmelser. Av skäl som

anförts torde det emellertid kunna komma ifråga att överskrida

maximistraffet två års fängelse endast för uppsåtliga brott som vållat en

allvarlig skada eller inneburit en konkret fara för en sådan skada. Sådana

allvarliga brott torde regelmässigt omfattas av bestämmelsen om

miljöbrott (1 §). Någon gång kan brottsbalkens brott om spridande av gift

eller smitta (13 kap. 7 §) och förgöring (13 kap. 8 §) bli aktuella. Det

torde därför inte finnas något behov av en särskild straffskala för grovt

brott såvitt avser andra straffbestämmelser än den tidigare nämnda.

Straffmätning och påföljdsval för brott mot balkens bestämmelser

måste liksom i andra sammanhang ske med utgångspunkt från

omständigheterna i det enskilda fallet. Som tidigare anförts kan

straffvärdet av en överträdelse variera kraftigt beroende på såväl de

objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller grad av

oaktsamhet. Exempel på försvårande omständigheter kan vara att

gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit

vilseledande av myndighet, eller inneburit stora risker för människors

hälsa, miljön eller utrotningshotat djur eller växtart.

Vissa gärningar bör liksom idag anses vara av så allvarlig art att det

kan finnas skäl att döma till en frihetsberövande påföljd även om detta

inte är motiverat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades

tidigare brottslighet. Ett exempel på sådan gärning inom miljörättens

område är att plundra utrotningshotade fåglars bon. Andra exempel är att

uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig

skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk vinnings skull.

Regeringen gör den bedömningen att i subjektivt hänseende bör i

enlighet med vad som tidigare sagts ett uppsåtligt handlande regelmässigt

bedömas strängare än ett motsvarande oaktsamt förfarande. Även

oaktsamheten måste emellertid graderas. Den som av nonchalans väljer

att vara mindre noggrann i sin verksamhet och därmed bryter mot

regelsystemet måste bedömas strängare än den som faktiskt har försökt

att rätta sig efter gällande bestämmelser men ändå misslyckats med detta.

Likaså måste den bedömas strängt som gör sig skyldig till ett medvetet

risktagande.

Ringa brott

I dag gäller beträffande de flesta specialstraffrättsliga bestämmelser på

miljöområdet att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Utredningen har

föreslagit att denna ordning behålls och att en generell regel om

ansvarsfrihet för ringa fall förs in i balken. Vid remissbehandlingen har

emellertid bl.a. Riksåklagaren påpekat att det saknas vägledning hur

gränsdragningen skall ske mellan ringa fall och sådana överträdelser som

skall föranleda ansvar. Han har vidare pekat på svårigheterna vid

tillämpningen av miljöbrottet i brottsbalken att styrka att en

miljöförorening inte är av ringa betydelse. Riksåklagaren och

Åklagarmyndigheten i Stockholm har föreslagit att det i stället för en

bestämmelse om ringa brott bör införas en särskild åtalsprövningsregel.

Regeringen har mot bakgrund av nu redovisade remissynpunkter

övervägt att ta bort ansvarsfriheten för ringa fall. Detta skulle i och för

sig understryka vikten av att bestämmelser till skydd för miljön följs. En

sådan ordning skulle innebära en betydande nykriminalisering och

därmed ökad belastning för polis, åklagare och domstolar. De flesta av

straffbestämmelserna avser att säkerställa upprätthållandet av samhällets

kontroll över en verksamhet så att inte denna utövas i strid mot intressen

som balken är avsedd att skydda. För straffbarhet krävs normalt inte att

någon skada eller fara för skada skall ha uppstått, utan regelöverträdelsen

som sådan är den enda objektiva förutsättningen för att ett brott skall

anses vara för handen. Mot bakgrund härav skulle det i många fall

framstå som orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den än är,

skulle leda till straffrättsligt ansvar. Regeringen har i tidigare

sammanhang uttalat att kriminalisering som ett instrument för att söka

hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med stor

försiktighet och att rättsväsendet således inte bör belastas med sådant

som har ringa eller inget straffvärde (prop. 1994/95:23 s.52). Detta

resonemang äger naturligtvis giltighet även på miljöområdet.

Rättsväsendets resurser bör alltså i första hand användas så att den

allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt.

Regeringen anser med hänsyn till vad nu sagts att ansvarsfrihet för

ringa fall bör gälla även fortsättningsvis i enlighet med utredningens

förslag. En generell regel med denna innebörd bör således integreras i

kapitlet med straffbestämmelser. Den generella regeln bör dock inte gälla

miljöbrott enligt 1 § eller vållande till miljöstörning i 2 §. Dessa

bestämmelser är redan i sig så konstruerade att ringa fall faller utanför

det straffbara området. Det resonemang som här följer om gränsen för

ringa brott bör emellertid kunna utgöra ledning vid tillämpning av 1 §

och 2 §.

Regeringen är emellertid medveten om de svårigheter som kan vara

förenade med att dra gränsen för vad som skall anses vara ringa fall och

vilka har uppmärksammats av bl.a. Riksåklagaren. det är av stor vikt att

denna prövning sker omsorgsfullt. I praxis finns exempel på fall där

domstolen som skäl för att anse ett brott som ringa har anfört att det inte

gett upphov till några negativa miljöeffekter, trots att sådana effekter inte

varit en förutsättning för straffbarhet. Ett sådant resonemang kan enligt

vår mening leda till att ansvarsfrihetsregeln får en alltför vidsträckt

tillämpning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma

som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln

omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta

föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt

förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om

gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada

uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret

syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder

vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende

endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit

obetydligt.

En sammanvägd bedömning måste alltid göras för att fastställa om en

viss överträdelse är att anse som ringa och därför skall falla utanför det

straffbara området. Det är regeringens uppfattning att ansvarsfrihet bör

komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår

som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att omedelbart

skyddas genom straffansvaret.

Åtalsprövning och åtalspreskription

Regeringens förslag till miljöbalk innebär att ett nytt system med

miljösanktionsavgifter införs, se avsnitt 4.32.1. Lagrådsremissen innehöll

ett förslag om att åtal för en gärning för vilken miljösanktionsavgift kan

påföras får ske endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän

synpunkt. Lagrådet föreslog att kravet på skärskilda skäl skulle tas bort.

Regeringen anser att erfarenheter av systemet med miljösanktionsavgifter

bör avvaktas innan ställning tas till om en åtalsprövningsregel för införas.

Vad angår åtalspreskription medför redan strafflatituderna i

miljöbalken att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det

kommer att gälla en preskriptionstid om minst fem år, utom för brotten

bristfällig miljöinformation, nedskräpning och brott som i huvudsak är

bötesbrott där en tid om två år gäller (35 kap. 1 § brottsbalken). Vid

sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör

sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon

ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske.

4.31.5 Förverkande

Regeringens förslag: En bestämmelse införs i miljöbalken om att

förverkande kan ske av djur, växter, produkter som utvunnits av djur

eller växter, kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor

innehållande kemiska produkter eller genetiskt modifierade

organismer vilka har varit föremål för brott.

Dessutom skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel

och andra hjälpmedel som har använts eller medförts vid brott kunna

förverkas.

Utredningens förslag: är mera generellt utformat än regeringens.

Remissinstanserna: Åklagarmyndigheterna i Stockholm och Malmö

har tillstyrkt bestämmelsen om förverkade. Lunds Universitet anser att

det grundligare bör övervägas i viken omfattning och för vilka fall

förverkanderegler behövs. Karlskrona kommun anse att den utökning av

förverkandebestämmelserna som föreslås verkar rimlig och anknyter till

uppfattningen att brott inte skall löna sig.

Skälen för regeringens förslag: I olika miljörättsliga lagar finns

föreskrifter om förverkande dels av utbyte av brott, dels av olika slag av

egendom som varit föremål för brott, dels i något fall av hjälpmedel vid

brott.

Enligt regeringens bedömning behövs det en bestämmelse i balken om

förverkande av egendom som varit föremål för brott. Den bör i huvudsak

motsvara vad som gäller enligt gällande rätt. En sådan bestämmelse bör

således exempelvis kunna omfatta växter och djur i den mån inte

jaktlagstiftningen är tillämplig som samlats olagligt samt dessutom

bl.a. kemiska produkter och biotekniska organismer. Även värdet och

utbyte av brott bör kunna förverkas. Krav på uppenbar oskälighet bör

ställas för att förverkande inte skall ske. Det är således endast

undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga.

För att uppnå överensstämmelse med gällande rätt behövs det också en

bestämmelse som gör det möjligt att förverka fortskaffningsmedel och

andra hjälpmedel som använts eller medförts vid brott. I

författningskommentaren ges exempel på när förverkande skall kunna

ske, se avsnitt 5.1.29.

4.32 Miljösanktionsavgifter

4.32.1 Miljösanktionsavgift vid överträdelse av miljöregler och

meddelade villkor

Regeringens förslag: Tillsynsmyndighet skall påföra näringsidkare

en särskild miljösanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och

vid överträdelser av tillstånd och villkor som gäller för verksamheten.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över

miljösanktionsavgifter är positiva till utredningens förslag, exempelvis

Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Naturvårdsverket,

Kemikalieinspektionen, Statskontoret och Lunds universitet samt flera

länsstyrelser och kommuner. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet och Brottsförebyggande rådet anser dock att det föreslagna

systemet ter sig ofärdigt samt att analyser och internationella utblickar

saknas.

Bakgrunden till regeringens förslag

Gällande bestämmelser om påförande av miljöskyddsavgifter

Bestämmelserna om miljöskyddsavgift finns i dag i 52-63 §§

miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli

1981 (prop. 1980/81:92, bet. 1980/81:JoU21, rskr. 1980/81:273).

Miljöskyddsavgift skall betalas om någon bryter mot visst förbud,

åsidosätter vissa föreskrifter, beslut eller villkor som har meddelats med

stöd av miljöskyddslagen och detta leder till ekonomisk fördel. Syftet

med miljöskyddsavgiften är enligt lagstiftningens förarbeten att eliminera

ekonomisk fördel som överträdelsen kan medföra. Avgiften är tänkt som

ett komplement till straffreglerna och ett incitament för

verksamhetsutövaren att öka driftsäkerheten och kontrollen av olika

processer och reningsanläggningar.

Avgift skall utgå även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller

på grund av oaktsamhet.

Ursprungligen krävdes att överträdelsen skulle ha lett till betydande

olägenhet. Detta rekvisit togs bort då det efter några år visade sig att det

var svårt att styrka att en överträdelse hade inneburit ett allvarligt hot mot

miljön eller att kunna koppla faktiskt noterade effekter i miljön till en

specifik överträdelse. Skäl för påförande av avgift ansågs föreligga

oavsett om skada uppkommit (prop. 1986/87:135, bet. 1986/87:JoU25,

rskr. 1986/87:319).

Såväl fysiska som juridiska personer kan påföras miljöskyddsavgift. I

ringa fall skall avgift inte påföras.

Miljöskyddsavgift prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd på

talan av Naturvårdsverket. Överklagande sker till Vattenöverdomstolen.

Erfarenheter av tillämpningen av reglerna om miljöskyddsavgift

Av Brottsförebyggande rådets rapport Ambitioner och flaskhalsar

(1990:10), framgår att från det att miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli

1981 till mars 1990 har frågan om påförande av miljöskyddsavgift

prövats vid åtta tillfällen. Hälften av fallen ledde till påförande av avgift.

Beloppen har legat mellan 25 000 kr och 946 660 kr.

Det uppges i rapporten att störningsrekvisitet och villkorens

utformning spelat störst roll när det gäller att inte bifalla, alternativt inte

väcka, talan om miljöskyddsavgift. Andra frågor i sammanhanget har

varit att beräkna den ekonomiska fördelen. Att ekonomisk fördel har

inträffat är en förutsättning för påförande av avgift och måste därför

alltid visas. Fördelens storlek är dessutom av betydelse för beräkningen

av avgiftsbeloppet. Det finns emellertid möjlighet att bestämma detta

skönsmässigt, om den ekonomiska fördelens omfattning svårligen kan

beräknas.

Handläggningstiden för ärendena är enligt rapporten förhållandevis

lång. Det har tagit i genomsnitt 34 månader från det att överträdelsen ägt

rum till dess Naturvårdsverket ingivit ansökan till Koncessionsnämnden.

Den genomsnittliga handläggningstiden hos Koncessionsnämnden har

varit 13 månader och hos överrätten, i de fall beslutet överklagats, åtta

månader.

Andra ekonomiska sanktioner av betydelse vid överträdelse av

miljöregler

Sedan reglerna om miljöskyddsavgift trädde i kraft har två nya

bestämmelser av betydelse för behovet av en miljöskyddsavgift införts i

36 kap. brottsbalken.

För det första har en möjlighet att förverka ekonomisk fördel vid brott i

näringsverksamhet skapats (prop. 1981/82:142, bet. 1981/82:JuU53, rskr.

1981/82:328). Sådant förverkande förutsätter emellertid att uppsåt eller

oaktsamhet vid överträdelsen kan styrkas. Förverkanderegeln har ansetts

vara subsidiär i förhållande till miljöskyddsavgiften. Den har inte

kommit att användas vid miljöbrottslighet.

För det andra kan näringsidkare åläggas företagsbot (prop. 1985/86:23,

bet. 1985/86:JuU13, rskr. 1985/86:110). Företagsbot skall åläggas

näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet,

om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda

skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av

allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat

krävas för att förebygga brottsligheten. Av förarbetena framgår att till

brott som är av allvarlig beskaffenhet torde kunna räknas bl.a. gärningar

som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis

överträdelser av miljöskyddslagen. Även lagrådet (f.d. regeringsrådet

Paulsson) anförde att brott mot miljöskyddslagen i allmänhet borde

kunna betraktas som ett åsidosättande av de särskilda skyldigheter som

var förenade med verksamheten, vilket enligt denna mening borde vara

en förutsättning för företagsbot. I miljöskyddskommitténs

huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) anges emellertid att

företagsbot endast sällan har dömts ut för miljöbrott (s.665).

Efter införandet av förverkande och företagsbot har reglerna för

miljöskyddsavgift ändrats i viss mån. Det har emellertid inte ansetts

finnas skäl att avskaffa miljöskyddsavgiften eller att se över syftet att

eliminera ekonomiska fördelar.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att ett väl

fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som skall

kunna utgöra ett effektivt värn för vår miljö. Det finns idag, som redan

har framgått, ett stort antal olika former av sanktioner som kan komma

ifråga i samband med överträdelser. Flera av dem har också utformats

bl.a. mot bakgrund av behovet av sanktioner på miljöområdet. Förutom

miljöskyddsavgiften gäller detta företagsbot och den särskilda regeln i

brottsbalken om förverkande vid brott i näringsverksamhet. Trots detta är

det uppenbart att de nuvarande sanktionssystemen inte fungerar på avsett

sätt.

Den tidigare nämnda rapporten av Brottsförebyggande rådet visar på

brister i systemet med miljöskyddsavgifter. Att frågan om påförande av

miljöskyddsavgift har kommit upp till prövning i så få fall visar på

svårigheterna att tillämpa nuvarande system. Att endast cirka hälften av

de prövade fallen lett till påförande understryker att systemet är förenat

med begränsningar. Antalet ärenden som gått till prövning efter att det

ursprungliga skaderekvisitet togs bort har inte ökat.

Behovet av ett fungerande sanktionssystem kan i princip tillgodoses

antingen genom generella reformer som täcker ett större område eller

genom speciella sanktionsregler som är anpassade till förhållanden inom

ett visst inre område. Från allmänna utgångspunkter är det en fördel med

mer generellt utformade regler. Något underlag för överväganden av

ändringar av detta slag finns emellertid inte inom ramen för detta

lagstiftningsprojekt. I sammanhanget bör dock beaktas det uppdrag som

lämnats till Företagsbotsutredningen (1995:06) att utarbeta förslag till ett

effektivt sanktionssystem såvitt avser brott inom näringsverksamhet.

Utredningens förslag, som kan antas vara av betydelse inte minst på

miljöområdet, redovisas i betänkandet Straffansvar för juridiska personer

(SOU 1997:127). Betänkandet bereds för närvarande i regeringskansliet.

Det är i dag inte möjligt att bedöma om Företagsbotsutredningens

förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall

kommer att kunna tillgodose behovet av effektiva sanktionsregler på

miljöområdet. Enligt regeringens uppfattning är det därför nödvändigt att

redan i detta sammanhang ta upp frågan om sanktionssystemet på

miljöområdet och skapa förutsättningar för en effektivisering av detta. En

annan sak är att det är angeläget att de förslag som nu läggs i möjlig mån

bör ges en sådan utformning att de utan större svårigheter bör kunna

samordnas med sådana ändringar av mer generell karaktär som kan

aktualiseras till följd av Företagsbotsutredningens arbete. En viktig faktor

är därvid att dubbla sanktionssystem bör undvikas.

Miljöbalksutredningen har föreslagit ett system med möjlighet att

belägga olika överträdelser på miljöområdet med sanktionsavgifter.

Enligt regeringens bedömning är miljörätten ett område som lämpar sig

väl för sådant särskilt avgiftssystem. Det är ett klart avgränsat område.

Samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. I betydande

utsträckning bör det också vara förhållandevis enkelt att finna lämpliga

underlag för att fastställa avgifter som kan schabloniseras.

Den nuvarande miljöskyddsavgiftens syfte är som tidigare har framgått

att eliminera uppkommen ekonomisk fördel. Att utreda om, och i vilken

utsträckning, överträdelsen medfört ekonomisk fördel är emellertid ofta

förenat med svårigheter. Det är naturligtvis angeläget att det inte skall

löna sig att överträda miljöreglerna, men att lagtekniskt åstadkomma

detta har visat sig vara svårt.

Erfarenheterna ger vid handen att systemet med att försöka undanröja

en ekonomisk vinst inte är särskilt effektivt. Om avgiften i stället görs

om till en repressiv sanktion, finns det inte skäl att vare sig kräva att

ekonomisk fördel har uppkommit på grund av överträdelsen för att avgift

skall kunna påföras eller att relatera avgiften till den ekonomiska

fördelens omfattning. Avgiftens syfte skulle då inte vara

vinsteliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att

upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Det

blir i stället fråga om en ren sanktionsavgift vid överträdelser av

miljöregler. Remissinstanserna har också varit positiva till en sådan

lösning. Bl.a. uttalar Naturvårdsverket att det är rationellt att inte ha

något krav på ekonomisk fördel. Regeringen anser också att det leder till

ett effektivare sanktionssystem om det inte krävs att ekonomisk vinst kan

visas.

I nästa avsnitt redogörs närmare för vilka som kan påföras

miljösanktionsavgift och vid vilka överträdelser. I avsnitt 4.32.4 tas

frågan om beslutsmyndighet upp.

4.32.2 Avgränsningen när miljösanktionsavgift skall påföras

Regeringens förslag: Den som i näringsverksamhet har överträtt

särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift.

Avgiften skall bygga på strikt ansvar.

Miljösanktionsavgift skall påföras när någon

åsidosätter föreskrifter,

påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt tillstånd eller

gjort nödvändig anmälan, eller

åsidosätter tillstånd eller särskilda villkor som har föreskrivits för

verksamheten.

Avgift skall påföras för de olika slag av överträdelser som

regeringen genom föreskrifter har fastställt en avgift för.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av flertalet remissinstanser

som har yttrat sig över förslaget, exempelvis av Riksåklagaren och

Naturvårdsverket. Även Koncessionsnämnden tillstyrker förslaget, men

anser att sanktionsavgiften inte skall begränsas till näringsverksamhet.

Brottsförebyggande rådet anser att det föreligger en risk för godtycke i

tillämpningen.

Skälen för regeringens förslag:

Vem kan påföras miljösanktionsavgift?

Regeringen gör den bedömningen att miljösanktionsavgiften, precis som

gällande miljöskyddsavgift, bör bygga på ett strikt ansvar för att undvika

bevissvårigheter. Ett strikt ansvar kan antas bidra till att öka den

allmänna noggrannheten. Det föreligger i och för sig inte något formellt

hinder mot att alla och envar som överträder de särskilt angivna

miljöreglerna kan påföras avgiften. Det är emellertid enligt regeringens

bedömning inte rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för

handlingar i det dagliga livet. Vid näringsverksamhet som typiskt sett

medför risker för miljön förhåller det sig däremot annorlunda. Då kan det

finnas fog för att ställa stränga krav på verksamhetsutövaren. Det får

anses ankomma på en näringsidkare att utöva sådan kontroll över

verksamheten, att även överträdelser som beror på haverier, misstag från

personal och liknande händelser generellt sett skall kunna medföra

påförande av en avgift, även om överträdelsen inte skett uppsåtligen och

försiktighetsmått har vidtagits. Den konstruktion som

miljösanktionsavgiften föreslås få med schabloniserade avgifter lämpar

sig dessutom bättre för näringsverksamhet. Regeringen delar därför inte

Koncessionsnämndens uppfattning att sanktionsavgiften skall gälla

generellt.

Den föreslagna utformningen av miljösanktionsavgiften är tänkt som

en sanktion riktad direkt mot näringsidkaren och som en fordran bland

andra i rörelsen. Med denna lösning saknas anledning att, som någon

remissinstans föreslår, införa särskilda regler om personligt

betalningsansvar om företaget går i konkurs. För att ett sådant ansvar

skall kunna åvila någon krävs uppsåt eller grov oaktsamhet och därmed

skulle idén om ett strikt ansvar falla. Behovet av de efterfrågade reglerna

kommer sannolikt inte heller att vara så stort, eftersom ärenden om

miljösanktionsavgifterna med regeringens förslag kommer att få en

förhållandevis snabb handläggning (avsnitt 4.32.4).

För vilka överträdelser skall miljösanktionsavgift kunna påföras?

Vilka överträdelser som är sådana att de lämpar sig för

miljösanktionsavgift är beroende av möjligheten att konstatera

överträdelsen, men även andra överväganden som exempelvis vilken

styreffekt en avgift kan förväntas få. Detta i sin tur beror på möjligheten

att fastställa avgiften till lämpliga belopp.

Regeringen anser att det finns skäl att begränsa de överträdelser för

vilka miljösanktionsavgift skall påföras till

åsidosättande av föreskrifter

påbörjande av verksamhet eller vidtagande av åtgärd för vilken

anmälnings- eller tillståndsplikt föreligger utan att anmälan har gjorts

eller tillstånd har meddelats

åsidosättande av tillstånd eller villkor om särskilda försiktighetsmått

eller andra begränsningar av verksamheten.

Regeringen föreslår i avsnitt 4.14.3 att miljöfarlig verksamhet i större

utsträckning skall kunna regleras genom föreskrifter istället för prövning

i det enskilda fallet. En del av de överträdelser som idag skulle avse

tillståndet och dess villkor för verksamheten kommer då att avse

föreskrifter. Det finns därför skäl att anta att även överträdelser av sådana

föreskrifter kommer att tillhöra de mer frekvent förekommande

överträdelserna och därför skall omfattas av sanktionsavgifterna.

Miljösanktionsavgifter bör emellertid kunna påföras vid överträdelser av

alla slags föreskrifter i den mån det anses lämpligt, det kan gälla

föreskrifter som rör t.ex. produ-centansvaret, kemiska produkter,

genetiskt modifierade organismer, skydd av områden, djur och växter,

m.m.

Kravet på anmälnings- och tillståndsplikt för verksamheter som kan

utgöra risker för människors hälsa och miljön är fundamentalt för

miljöskyddet. Konsekvenserna av en sådan verksamhet måste utredas

och bedömas. Genom villkor för verksamheten kan miljöpåverkan

begränsas. Anmälnings- och tillståndskravet fyller emellertid en funktion

inte bara i det enskilda fallet. Det är ett sätt för samhället och

tillsynsmyndigheterna att få kunskapsunderlag för en mer generell

planering i form av strategier, lagstiftningsåtgärder, utfärdande av

miljökvalitetsnormer osv. Det är därför grundläggande att den som avser

att bedriva näringsverksamhet fullgör sina förpliktelser att göra anmälan

eller ansöka om tillstånd. Möjligheterna till ett snabbt

sanktionsförfarande för den som bryter mot sina skyldigheter är ett

viktigt styrmedel i detta sammanhang.

Även åsidosättande av villkor bör utgöra en grund för att påföra

miljösanktionsavgifter. Detsamma bör gälla åsidosättande av själva

tillståndet, eftersom detta kan innehålla begränsningar av

produktionsvolymen.

För att de föreslagna miljösanktionsavgifterna skall få avsedd effekt

måste föreskrifter, tillstånd och villkor i möjligaste mån utformas med

tanke på att de kan utgöra underlag för att besluta om

miljösanktionsavgift.

I syfte att avgränsa området för miljösanktionsavgifterna bör, som

redan har berörts, möjligheterna att påföra miljösanktionsavgifter

begränsas till de slag av överträdelser som regeringen genom föreskrifter

har fastställt en avgift för. Detta får i praktiken till följd att de olika

typer

av överträdelser som kan bli aktuella kommer att preciseras i tariffer med

angivande av den aktuella avgiften. Regeringen kan därför inte dela

Brottsförebyggande rådets synsätt om risker för godtycke vid

tillämpningen. Tvärt om ökar med förslaget förutsebarheten vad gäller

vilka överträdelser som kan föranleda avgift och hur stor avgiften

kommer att bli i det enskilda fallet.

Ett system med tariffer ökar också förutsättningarna för att

miljösanktionsavgifterna blir ett effektivt och väl fungerande system

genom att det blir lättare att utnyttja möjligheten att påföra avgift. En

sådan ordning har också den fördelen att regeringen kan föreskriva att

olika slags överträdelser skall medföra påförande av miljösanktionsavgift

med hänsyn till vilka överträdelser som det är mest angeläget att

förhindra och de resurser som står till buds samt med beaktande av de

övriga åtgärder som vidtas för att säkerställa att miljöreglerna följs.

4.32.3 Miljösanktionsavgiftens storlek

Regeringens förslag: Miljösanktionsavgiften skall uppgå till lägst

5 000 kronor och högst 500 000 kronor.

Avgiftens storlek i det enskilda fallet skall bestämmas med ledning

av tariffer som beslutas av regeringen. Tarifferna skall utformas så att

miljösanktionsavgiften kommer att stå i proportion till överträdelsens

allvar och till betydelsen av den bestämmelse som har överträtts.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte uttalat sig i

denna fråga. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser dock att det högsta

belopp som skall kunna påföras skall bestämmas till ett avsevärt högre

belopp än föreslagna 500 000 kronor. Även Åklagarmyndigheten i

Västerås, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och

Brottsförebyggande rådet är kritiska till den övre beloppsgränsen som de

anser är för låg.

Skälen för regeringens förslag:

Parametrarna

Som tidigare har framgått är syftet med den nuvarande

miljöskyddsavgiften att eliminera ekonomisk fördel som en överträdelse

kan medföra. Regeringens förslag däremot utgår emellertid från att en

ekonomisk fördel inte skall behöva visas för att miljösanktionsavgift

skall kunna påföras. Avgiften måste i stället bestämmas med ledning av

andra kriterier.

I debatten om sanktionsavgifter har i bland förts fram att till grund för

miljöskyddsavgiftens storlek skall läggas den skatt eller avgift som

utsläpp eller åtgärder har belagts med. Miljöbalksutredningen avfärdar

detta och anför att en skatt eller avgift utgör ett styrmedel med egen

effekt vid sidan om villkor eller föreskrifter och är fastställd för att i sig

verka styrande. Regeringen står också bakom ett sådant synsätt.

I ett tidigare förslag till miljöbalk av dåvarande regeringen (prop.

1994/95:10), som återkallades av den nuvarande regeringen i regeringens

skrivelse (skr. 1994/95:30), anfördes att den i propositionen föreslagna

miljöskyddsavgiften skulle bestämmas med utgångspunkt i förhållandena

i varje enskilt fall och efter en samlad bedömning av de försvårande och

förmildrande omständigheterna. Konstruktionen kritiserades av Lagrådet

framför allt för att det inte var möjligt att förutse och fastställa hur stor

avgiften skulle bli i det enskilda fallet. Lagrådet föreslog ett

sanktionssystem som utgår från det nuvarande, men med ökade

möjligheter att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt.

Regeringen anser att det skulle vara en stor fördel om

sanktionssystemet kunde förenklas och fastställas på grund av ett något

mera schabloniserat system som samtidigt är skäligt och rättssäkert. För

att åstadkomma en stark styreffekt är det viktigt att miljösanktionsavgift

kan påföras frekvent vid överträdelser som i och för sig kan föranleda

avgift. Detta bör också kunna ske redan kort tid efter det att överträdelsen

har ägt rum. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt

att avgöra med vilket belopp avgiften skall påföras vid varje enskilt

tillfälle. Det förhållandet att de slags överträdelser som kan föranleda

avgift begränsas ger ökat utrymme att schablonisera avgiftsbeloppen.

Att beakta en mängd olika omständigheter vid fastställandet av

miljösanktionsavgiftens storlek låter sig inte göras inom ramen för ett

förhållandevis schabloniserat system. Tvärtom skulle det i stället kräva

ett mycket individuellt system. Att ett sådant system, även om det kan

tyckas fördelaktigt från rättvise- och skälighetssynpunkt, inte blir

effektivt framgår av det ringa antal ärenden som kunnat föras upp till

prövning sedan möjligheten att utdöma miljöskyddsavgift infördes i

miljöskyddslagen.

Problemen att bedöma avgiftsbeloppets storlek kan reduceras om

variationen av överträdelser som kan föranleda miljösanktionsavgift

minskar. I föregående avsnitt har redovisats hur dessa överträdelser kan

begränsas till tre olika kategorier. Vid bedömningen av vilka

avgiftsbelopp som bör fastställas har utredningen ansett att det räcker att

beakta två parametrar, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av

den bestämmelse som har överträtts. Inga remissinstanser har haft några

invändningar mot detta. Regeringen delar den bedömning som har gjorts.

Med "överträdelsens allvar" fångas sådant upp som under hur lång tid

överträdelsen har pågått (t.ex. kontinuerligt eller vid enstaka tillfällen),

överträdelsens omfattning (t.ex. hur stort ett överutsläpp har varit), den

typiska faran som överträdelsen medför (t.ex. hur farligt ett ämne som

hanteras utan tillstånd är) samt känsligheten hos den omgivning som

påverkas (t.ex. om för höga bullernivåer förekommer vid bostäder eller i

ett industriområde). Det är alltså fråga om de objektiva omständigheterna

i det slag av överträdelse den aktuella tariffen beskriver. Däremot saknar

de subjektiva omständigheterna betydelse.

"Betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser" tar sikte på

förhållanden som t.ex. skyddsintresset. Bestämmelser som avser att

skydda liv och hälsa får exempelvis anses vara av större betydelse än de

som avser att ta tillvara estetiska intressen eller befrämja det rörliga

friluftslivet. Att underlåta att söka erforderligt tillstånd kan typiskt sett

också förutsättas vara av större betydelse än att inte anmäla en

verksamhet som har bedömts inte behöva tillståndsprövas men dock är

anmälningspliktig. Överträdelser av vissa bestämmelser är med

nödvändighet irreparabla medan effekterna av andra överträdelser kan

åtgärdas om rättelse vidtas. Så kan t.ex. vissa utsläpp som skett medföra

att en djurart dör ut i vart fall på platsen, men en otillåten anläggning i

många fall kan rivas utan att några efterverkningar kvarstår. Det är alltså

fråga om betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den

är avsedd att reglera.

Beloppsintervallet

Miljöbalksutredningen har föreslagit att miljösanktionsavgiften skall

uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor.

Åklagarmyndigheterna i Göteborg och Västerås samt

Brottsförebyggande rådet är negativa till begränsningen av det högre

beloppet och anser att det skall bestämmas till ett avsevärt högre belopp.

Enligt regeringens mening kan det naturligtvis alltid diskuteras var

taket för en avgift som miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det

över huvud taget skall finnas ett takbelopp. Miljösanktionsavgiften är en

administrativ avgift som, enligt vad som föreslås nedan, skall beslutas av

tillsynsmyndigheterna. Detta utgör enligt regeringens mening skäl för att

inte sätta maximibeloppet högre än vad utredningen föreslagit.

Visserligen skulle det vid synnerligen försvårande omständigheter

kunna utdömas ett högre belopp av domstol. En av målsättningarna med

den föreslagna miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara

enkel att tillämpa och minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i

det enskilda fallet. En myndighet som överväger att påföra en

miljösanktionsavgift skall inte i sin bedömning behöva väga in om i

stället frågan skall överlämnas till en domstol för utdömande av ett högre

belopp för överträdelsen.

Eftersom avgiften skall påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet

föreligger, bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra en avgift,

om det skulle te sig uppenbart oskäligt i det enskilda fallet. Några

remissinstanser, däribland Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län,

föreslår att avgiften också bör kunna sättas ned i det enskilda fallet, t.ex.

om överträdelsen är ringa. Regeringen anser emellertid att det så långt

möjligt bör undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet.

Dessutom bör, som redan har sagts, vid fastställandet av tarifferna sådana

omständigheter som överträdelsens allvar beaktas.

Tarifferna

Miljösanktionsavgift skall således påföras bara om regeringen genom

föreskrifter har fastställt ett belopp för det aktuella slaget av överträdelse.

De angivna parametrarna skall ligga till grund för beräkningen av de i

tariffen angivna beloppen. Om det är frågan om upprepade överträdelser

bör detta också ha betydelse för avgiftens storlek.

I arbetet med att besluta tariffer skall regeringen bestämma vilka

överträdelser som skall omfattas av miljösanktionsavgift. Det kan göras

mot bakgrund av hur vanligt förekommande överträdelsen är, de

olägenheter överträdelsen medför och andra faktorer av betydelse för

angelägenhetsgraden av att överträdelsen förhindras. Med hjälp av

underlag från tillsynsmyndigheterna bör tillräcklig erfarenhet kunna

inhämtas avseende förekomsten av olika överträdelser och effekterna av

dessa.

För att tarifferna som regeringen fastställer skall bli effektiva och enkla

att tillämpa är det av största vikt att de får en klar och entydig

utformning. Det bör klart framgå med vilken periodicitet överträdelserna

begås och beloppen beräknas, t.ex. per dygn eller vecka eller som en

engångsavgift. Dock är att notera att det maximala beloppet som kan

utkrävas i ett beslut om sanktionsavgift är 500 000 kronor. Vid

fortlöpande överträdelser som beräknas per tidsenhet kan således i ett och

samma beslut påföras högst 500 000 kronor. Ett beslut kan dock följas av

ytterligare beslut. Om rättelse inte sker får tillsynsmyndigheten nämligen

fatta ett nytt beslut om miljösanktionsavgift som avser en annan

tidsperiod än den som omfattades av det första beslutet. Tarifferna kan

konstrueras så att en högre avgift påförs vid upprepade överträdelser.

Preskriptionstiden bör vara fem år från det överträdelsen skedde. Det

överensstämmer med den straffrättsliga regleringen för brott av

normalgraden.

Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet den 19 december 1996

regeringens uppdrag att efter samråd med bl.a. Miljöbalksutredningen,

föreslå mera kompletta bestämmelser med överträdelseslag och tariffer.

Verket har i oktober 1997 redovisat detta uppdrag i rapporten 4791

Miljösanktionsavgifter. Naturvårdsverkets förslag har överlämnats till

Miljöbalksutredningen som i ett kommande betänkande skall lämna

förslag till förordning, som skall kunna träda i kraft samtidigt med

balken.

Några exempel på tariffer

I det följande skall ges några exempel på vilka slags överträdelser som

kan bli aktuella och miljösanktionsavgiftens storlek i dessa fall.

Generella föreskrifter innehåller vanligen bestämmelser för att

begränsa olägenheter som är frekvent förekommande och för vilka

samma regler bör gälla oavsett de särskilda förhållandena i de enskilda

fallen. Beträffande vissa föreskrifter kommer det att vara svårt att

fastställa om och i vilken omfattning föreskriften har överträtts. Det torde

därför vara meningsfullt att förordna om avgift endast för vissa typer av

överträdelser.

I den mån föreskrifterna innebär krav på att särskilt angivna

skyddsåtgärder skall vidtas, t.ex. att viss teknisk utrustning skall

installeras, bör överträdelsen kunna konstateras utan större problem. I

sådana fall bör det heller inte medföra några svårigheter för regeringen

att fastställa avgiftens storlek. Att föreskriven åtgärd inte vidtas kan

lämpligen föranleda att en angiven avgift skall betalas per tidsenhet som

verksamheten bedrivs utan att utrustningen installeras. Som exempel kan

nämnas föreskrifter om krav på längre gående rening än slamavskiljning

från vattentoalett i känsliga områden. Avgiften skulle kunna fastställas

till ett visst belopp för varje kvartal som erforderlig reningsutrustning

inte installeras.

När det gäller föreskrifter som tar sikte på att förbjuda eller begränsa

vissa åtgärder, ibland kanske endast under vissa tidsperioder eller under

vissa förutsättningar, kan det vara betydligt svårare att identifiera

överträdelsen på ett sådant sätt att ett rimligt avgiftsbelopp kan

fastställas. Även om det kan konstateras t.ex. att en lantbrukare har

spridit organiskt gödsel, är det ytterst sällan möjligt att avgöra när

spridningen skedde, under vilken tid den pågick, vilken mängd som

spreds och över vilket område.

Ett annat exempel på överträdelser där det kan vara svårt att fastställa

avgiftsbelopp är föreskrifter som reglerar användande av

bekämpningsmedel. Under vilken tid, vilka mängder och vilka grödor

som har besprutats torde vara mycket svårt att fastställa. I vissa sådana

fall får det ändå anses angeläget att miljösanktionsavgift kan påföras,

t.ex. om det är fråga om en åtgärd som kan förorsaka stora skador eller

om det är känt att överträdelser förekommer i stor utsträckning.

Regeringen bör då fastställa med vilket belopp miljösanktionsavgift skall

påföras trots att avgiften i dessa fall blir ett trubbigt instrument. Det är

motiverat att i dessa fall föreskriva en relativt hög avgift för att

åstadkomma den önskade styrningen. För användande av ett förbjudet

preparat bör avgiften kunna ligga på relativt höga belopp beroende på

preparatets farlighet oavsett i vilken utsträckning det använts. Används

ett preparat för ett ändamål för vilket det inte är tillåtet bör avgiften

kunna ligga lägre men i övrigt fastställas enligt samma principer.

Den som påbörjar en verksamhet som är tillstånds- eller

anmälningspliktig utan att ha fått tillstånd eller gjort anmälan skall också

påföras miljösanktionsavgift. Dessa fall torde vara de som är

förhållandevis enklast att fastställa avgiftsbelopp för. Olika typer av

verksamheter är redan indelade i kategorier med hänsyn till bl.a. den

miljöpåverkan de typiskt sett medför. Avgift för underlåtenhet att anmäla

verksamhet bör ligga på en förhållandevis låg nivå. Den som påbörjar en

verksamhet innan tillstånd erhållits bör kunna påföras en betydligt högre

avgift.

Beträffande överträdelser av individuellt bestämda villkor bör det

vanligen inte medföra några större problem att fastställa avgiftsbeloppet.

T.ex. kan avgiften för den som överträder ett gränsvärde för högsta

tillåtna bullernivå utomhus vid bostadsbebyggelse bestämmas till olika

belopp beroende på hur mycket den tillåtna bullernivån överskrids.

Avgift för överskridande av bullervillkor bör differentieras med hänsyn

till vilken typ av område gränsvärdet avser. Även avgift för överutsläpp

bör utan större svårighet kunna bestämmas med hänsyn till utsläppets

farlighet, kvantitet och recipientens känslighet.

4.32.4 Beslut om påförande av avgift

Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten skall som ett led i sin

tillsyn pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift.

Miljösanktionsavgift skall påföras genom beslut, som gäller som

domstols dom.

Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt

verkställbart.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att

tillsynsmyndighet påför avgiften. Lunds universitet finner att ordningen

med att tillsynsmyndighet skall besluta om miljösanktionsavgift utan

garanti för att juridisk kompetens medverkar, är otillfredsställande ur

rättssäkerhetssynpunkt. Svenska Industriförbundet/Svenska

Arbetsgivareföreningen anser att domstol och inte tillsynsmyndighet bör

besluta om miljösanktionsavgift. Liknande synpunkter framförs av

Grossistförbundet Svensk Handel, Kraftverkföreningen och

Lantbrukarnas Riksförbund. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser att

risken är stor att påförda avgifter inte betalas frivilligt varför

tillsynsmyndigheten bör ha möjlighet att använda kvarstadsinstitutet.

Skälen för regeringens förslag:

Beslutsmyndigheten

Regeringens uppfattning är att vid bedömningen av hur

miljösanktionsavgifter bör beslutas är en utgångspunkt att

domstolsprövning behövs främst när avgiftsskyldigheten görs beroende

av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när

reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande

skönsmässiga bedömningar. När det gäller den nu föreslagna

konstruktionen av miljösanktionsavgifter är dessa förhållanden inte för

handen. Avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger

utan hänsyn till graden av klandervärdhet och avgiftsbeloppet skall

bestämmas enligt en fastställd tariff.

Miljöbalksutredningen har kommit till den slutsatsen att

miljösanktionsavgifterna borde kunna prövas av myndighet. Detta har

också i huvudsak godtagits av remissinstanserna. Bl.a. Naturvårdsverket

finner det rationellt och lämpligt att påförande av avgifterna är en uppgift

för myndighet.

Något hinder mot den föreslagna uppbyggnaden av systemet torde

heller inte möta enligt Europakonventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det krav på

domstolsprövning som finns i artikel 6 i konventionen bör vara uppfyllt

genom möjligheten att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift

prövad i miljödomstolen.

Regeringen anser därför att domstolsprövning i första instans inte är

påkallad. Lämpliga myndigheter som kan komma ifråga är

tillsynsmyndigheterna. Genom att förlägga prövningen till

tillsynsmyndigheten får de ytterligare ett verktyg för att säkerställa en

effektiv tillsyn och att miljöreglerna efterlevs i syfte att bidra till

måluppfyllelsen i miljöbalkens inledande bestämmelser.

Tillsynsmyndigheten kan direkt, utan att ärendet behöver gå vidare till

någon annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad

överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör kunna erhållas, utan risk

för rättssäkerheten.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser dock att

besluten om miljösanktionsavgift har betydande juridiska inslag också

med den utformning avgiften har fått enligt förslaget. Om bedömningen

inte lämnas till domstol, anser universitetet att medverkan av juridisk

kompetens skall tryggas genom förordning.

Även om utrymmet för skönsmässiga bedömningar och andra

avvägningar är begränsat erfordras naturligtvis, som universitetet

påpekar, en tillfredsställande kompetens vid prövningen av frågor om

åläggande av miljösanktionsavgift. Detta gäller inte bara kunskaper

avseende strikt juridiska frågor utan också beträffande miljö- och

teknikfrågor. Genom 26 kap. 6 § bör tillsynsmyndigheterna kunna

tillgodose detta kompetenskrav. Lagrummet ger en myndighet som

saknar egen relevant kompetens möjlighet att utnyttja en annan

myndighets kompetens efter överenskommelse med denna. Så kan t.ex.

den nämnd inom en kommun som saknar egen jurist få tillgång till en

annan kommuns jurist för att handlägga och besluta en fråga om att

påföra miljösanktionsavgift. Denna möjlighet eller andra alternativ till

juridiskt biträde skall självfallet utnyttjas vid beslutsfattandet.

Självfallet är det i högsta grad önskvärt att ärendet handläggs och

beslutas av eller med biträde av en jurist med erfarenhet av

domstolsarbete eller liknande ärendehantering i samråd med en

tjänsteman som har de tekniska kunskaper som behövs i det aktuella

fallet. Det måste åligga tillsynsmyndigheterna själva att tillse och ansvara

för att varje enskilt ärende handläggs med den kompetens som ärendet

kräver. Långt i från alla ärenden kommer att kräva sådana överväganden

att juridisk expertis erfordras. Hela systemet bygger på att tarifferna är

utformade så att överträdelserna är väl definierade och avgifternas storlek

klart framgår för varje överträdelse.

Länsrätten i Östergötlands län pekar på att länsstyrelserna som

tillsynsmyndighet har en regional samordnande och uppföljande roll och

att det mellan tillsynsmyndigheterna och företagen kan finnas en

etablerad kontakt. Det ifrågasätts om det är lämpligt att i en sådan

situation ålägga länsstyrelserna att påföra miljösanktionsavgifter. Sådana

kontaktförhållanden och konfliktsituationer är emellertid inte unika för

just dessa fall utan kan självfallet förekomma i alla situationer när

tillsynsmyndigheter har befogenheter att meddela förelägganden och

beslut. I myndighetsutövningen ligger att vara självständig och

oberoende. Det förutsätts att inga ovidkommande hänsyn tas vid

beslutsfattandet. Regeringen bedömer därför att det av denna anledning

inte kan anses olämpligt att tillsynsmyndigheterna skall besluta om

miljösanktionsavgifterna.

Det kan i detta sammanhang dock understrykas att det är viktigt att

beslutsmyndigheten klarlägger att förutsättningarna för att påföra

sanktionsavgift verkligen föreligger. Det får inte råda någon oklarhet om

hur ett villkor kan uppfattas eller hur en föreskrift skall tolkas. Inte heller

får mätresultat och motsvarande lämna utrymme för olika värderingar

som har betydelse för om överträdelse har skett.

Beslutsformen och överklaganden

Frågor om miljösanktionsavgift skulle kunna avgöras genom

föreläggande eller beslut. Principen i allmänhet är att ett föreläggande

som inte godkänns kan hänskjutas till domstol för prövning. Ett beslut

däremot, måste överklagas om den det berör vill ha frågan prövad av

domstol.

Alternativet att påföra avgift genom beslut bör innebära en större

effektivitet och mindre tidsutdräkt jämfört med om påförande sker

genom föreläggande som måste godkännas för att bli gällande. Genom

möjligheten att överklaga beslutet till domstol beaktas kravet i Europa-

konventionen på domstolsprövning av frågor som rör enskildas rätt. Med

hänsyn till att miljösanktionsavgift endast kan komma ifråga vid

överträdelser i näringsverksamhet kan det inte anses oskäligt att det

ankommer på den som påförs avgift att agera i de fall denne inte är nöjd

med beslutet. Regeringen föreslår därför att avgift får påföras genom

beslut som gäller som domstols dom.

De frågor som kan komma upp till domstolsprövning efter

överklagande är framför allt huruvida en överträdelse har förekommit

och med vilket belopp avgift skall påföras. Med de föreslagna reglerna

för hur avgiftens storlek skall bestämmas föreligger inte något utrymme

för skönsmässiga bedömningar. Däremot kan fråga uppkomma om hur

överträdelsen skall rubriceras vilket kan ha betydelse för vilken avgift

som skall påföras. Att en överträdelse har ägt rum kommer sannolikt

vanligen att styrkas genom skriftlig bevisning såsom mätresultat,

besiktningsprotokoll etc. Eftersom strikt ansvar gäller finns det inte

anledning att bedöma graden av oaktsamhet eller om uppsåt föreligger.

Klaganden kan också göra gällande att det är uppenbart oskäligt att avgift

påförs.

Verkställigheten

Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara

direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske endast i syfte att

skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då beslutet kommer upp till

prövning vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning av

verkställbart beslut från det att överträdelsen skedde förväntas.

Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma

den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln. Beslutet

bör dock kunna inhiberas av domstolen vid överklagande.

Föreslagna regler bör medföra att en relativt kort tid hinner förflyta

från det att en överträdelse konstateras till dess beslut om

miljösanktionsavgift verkställs. Risken för att den betalningsskyldige

under denna tid vidtar åtgärder för att undandra medel får anses vara

liten. Regeringen anser därför att det med föreslagna regler, till skillnad

mot gällande rätt, inte föreligger något behov av kvarstad. Det är för

övrigt inte heller sannolikt att ett sådant agerande skulle förekomma

annat än i samband med uppsåtliga överträdelser.

4.33 Ersättning vid ingripanden av det allmänna

4.33.1 Principer för ersättning enligt miljöbalken

Regeringens förslag: Miljöbalken skall innehålla regler om

ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat,

biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och

förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant beslut att

mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del

av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget.

Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid

föreläggande om stängselgenombrott m.m.

Ersättning skall normalt inte betalas vid plantering av skog på

jordbruksmark. När en jordbrukare hindras från att lägga om

traditionell jordbruksproduktion till odling av energiskog skall

jordbrukaren däremot kunna ha rätt till ersättning.

Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den

s.k. kvalifikationsgränsen skall inte betalas.

Miljöbalken skall inte innehålla regler som medger rätt till

ersättning om avslag meddelas på ansökan om tillstånd till

täktverksamhet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna framför inte

några invändningar mot de ersättningsregler som utredningen har

föreslagit. De flesta remissinstanserna godtar också att belopp upp till

den s.k. kvalifikationsgränsen avräknas vid bestämmande av

intrångsersättning. Kritiska synpunkter har dock framförts av Jordens

vänner som anser att ersättningsreglerna är för långtgående. Vidare

menar Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet att

ersättningsreglerna är för statiska eftersom inget utrymme ges för att låta

det allmänna intressets tyngd påverka ersättningsrätten. Samma synpunkt

framförs av universitetets Centrum för biologisk mångfald.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och i Skaraborgs län föreslår

att en legaldefinition av begreppet "pågående markanvändning avsevärt

försvåras" införs i balken och Länsstyrelsen i Kalmar län samt i någon

mån även Nordiska förbundet för kulturlandskap förordar en återgång till

de ersättningsprinciper som gällde före 1987 års ändringar i

naturvårdslagen. Skogsstyrelsen har invändningar mot utredningens

resonemang om "pågående markanvändning" och anser bl.a. att täkt för

rimliga husbehov och för byggande av skogsbilväg samt anläggning av

skog på nedlagd jordbruksmark bör betraktas som pågående

markanvändning. I samma riktning och ännu lite längre går synpunkter

som framförs av Skogsindustrierna. Lantmäteriverket och Sundsvalls

kommun anför också synpunkter av denna innebörd.

Kammarkollegiet avstyrker förslaget att belopp upp till den s.k.

kvalifikationsgränsen skall avräknas vid bestämmande av

intrångsersättning med motiveringen att de ekonomiska fördelarna av

förslaget inte överväger utrednings- och rättegångskostnaderna.

Lantbrukarnas Riksförbund och Skogsägarnas Riksförbund framför

liknande synpunkter.

Bakgrund

Regeringen vill här peka på att det för frågan om rätt till ersättning vid

ingrepp i markanvändningen främst är naturvårdslagens och i någon mån

vattenlagens regler som är av störst intresse i gällande rätt.

Naturvårdslagens regler fick sin huvudsakliga utformning år 1972 i

samband med att riksdagen antog riktlinjer för hushållningen med mark

och vatten (prop. 1972:111 bil. 2 och 3, CU 35, rskr. 348).

Bestämmelserna ändrades så att de skulle stämma bättre med den nya

expropriationslagen och ersättningsmöjligheterna begränsades avsevärt. I

motiven uttalades bl.a. att inga principiella skäl talar för att samhället

skall ersätta värden på grund av förväntningar om ändrad

markanvändning. I lagen avspeglas detta genom att ersättning i princip

endast utgår om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om

mark tas i anspråk. Uttrycket "avsevärt försvåras" innebär att det skall

vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång.

Under första hälften av 1970-talet begränsades rätten till ersättning

enligt naturvårdslagen ännu mera, bl.a. upphävdes statens

ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet (prop.

1973:101, CU 1973:21, rskr. 1973:219). Tillkomsten av plan- och

bygglagen år 1987 medförde ändringar igen i naturvårdslagens

bestämmelser om ersättning (prop. 1985/86:90, bet. 1985/86:BoU4, rskr.

1986/87:126). Kravet på att det skulle vara fråga om ett någorlunda

kvalificerat intrång bibehölls men intrånget skulle nu relateras till "berörd

del" av fastigheten, dvs. vanligtvis ett mindre område än förut.

Inom plan-, fastighets- och miljörätten har i huvudsak två typer av

regler knutits till att "pågående markanvändning avsevärt försvåras inom

berörd del av en fastighet". Denna effekt utgör enligt den ena regeltypen

grund för ersättning när det allmänna inskränker användningen av en

fastighet. Den andra regeltypen sätter gräns för hur långtgående

restriktioner det allmänna får lägga på en fastighet. Bland de lagar som

skall samordnas i miljöbalken används uttrycket i naturvårdslagen,

vattenlagen och lagen om skötsel av jordbruksmark. Här tas främst den

första regeltypen upp.

Om föreskrifter för naturreservat medför att pågående markanvändning

avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten, eller att mark tas i

anspråk, har fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till

fastigheten rätt till ersättning av staten för skada (8, 9 och 26 §§

naturvårdslagen). Ersättning kan också utgå vid inskränkning av bl.a.

renskötselrätt inom nationalpark, vid beslut om naturminne och vid

förbud att utföra vissa arbetsföretag enligt (5, 13, 20 och 21 §§ samma

lag).

Om ett område avsätts som naturvårdsområde får åtgärderna inte vara

så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Inte

heller får ett föreläggande om s.k. samrådsföretag vara så ingripande att

pågående markanvändning avsevärt försvåras (19 § resp. 20 §

naturvårdslagen).

I fråga om ersättning och inlösen enligt naturvårdslagen gäller

expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar i den mån inte

avvikande bestämmelser finns i naturvårdslagen.

Enligt 19 kap. 7 § vattenlagen skall ersättning betalas om föreskrifter

för ett vattenskyddsområde medför att pågående markanvändning

avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Liknande

ersättningsfall kan aktualiseras enligt 2 kap. 9 § vattenlagen vid

föreläggande att avstå vatten vid torka och enligt 9 kap. 12 § samma lag

vid omprövning av villkor för tillstånd till vattenföretag, där

omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i

rätten att reglera vattnets avrinning. Vattenlagen innehåller inte någon

hänvisning till expropriationslagen utan har i stället fullständiga

ersättnings- och inlösenbestämmelser som har stora likheter med

expropriationslagens regler.

Reglerna om ersättning i naturvårdslagen (och expropriationslagen)

samt vattenlagen bygger på de principer om ersättning för skada som

gäller inom den allmänna skadeståndsrätten. En ekonomiskt

beräkningsbar skada skall ha inträffat och affektionsvärden ersätts inte.

Orsakssamband fordras mellan ingreppet och skadan och detta samband

skall vara adekvat, dvs. skadan skall vara någorlunda typisk till sin art,

någorlunda förutsebar och inte alltför avlägsen.

Skadans storlek beräknas i princip på samma sätt som inom den

allmänna skadeståndsrätten. Det innebär att den skadelidandes

ekonomiska situation skall jämföras med hur den skulle ha varit om

någon skada inte hade inträffat. Stora skillnader finns dock jämfört med

den allmänna skadeståndsrätten beträffande ersättningens bestämmande.

Ersättningsreglerna medger inte ersättning för s.k. förväntningsvärden,

dvs. värden som inte har skapats av fastighetsägaren själv utan som har

uppstått till följd av förväntningar om ändring i markens tillåtna

användningssätt. Förklaringen till detta finns i 1972 års

expropriationslagstiftning. Enligt denna är det fastighetsägaren som skall

visa att viss värdestegring saknar samband med kommande

markanvändning. Lagstiftningen innebär att en s.k. presumtionsregel

föreligger. Markersättningsutredningen har i betänkandet

Presumtionsregeln i expropriationslagen (SOU 1996:45) föreslagit att

regeln skall ändras så att den som exproprierar skall bevisa att

värdeökningen beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna

användningssätt. Utredningens förslag är under beredning i

regeringskansliet.

I de fall mark löses in eller i annat fall tas i anspråk av det allmänna

tillämpas expropriationslagens ersättningsregler. Då gäller inte kravet att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras. Grundprincipen är att sakägarens förmögenhetsställning efter

expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte ägt

rum.

När markägare eller andra rättighetshavare i andra fall hindras att

använda marken på ekonomiskt lämpligaste sätt, föreligger enligt

huvudregeln rätt till ersättning för den förlust som ingreppet medför.

Även i dessa fall skall expropriationsrättsliga grunder tillämpas. Som

framgått fordras därutöver att föreskrifterna eller förbuden avsevärt

försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.

I samband med att den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(Europakonventionen) införlivades med svensk rätt ändrades bl.a.

grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 §

regeringsformen (RF) från och med den 1 januari 1995. Enligt

paragrafens tidigare lydelse skulle varje medborgare, vilkens egendom

tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vara

tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag.

Genom grundlagsändringen kom rätten till ersättning vid

rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader att framgå av

regeringsformen. I 2 kap. 18 § andra stycket anges således nu att

ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker

användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller

skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del

av fastigheten. Liksom förut innehåller paragrafen att ersättningen skall

bestämmas enligt grunder som anges i lag. I grundlagsparagrafen har

alltså införts samma uttryck som sedan länge används i t.ex.

planlagstiftningen och naturvårdslagen. I propositionen med förslag till

grundlagsändringen underströk regeringen att då rätten till ersättning vid

vissa rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd skulle det inte

innebära att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande

ersättningsregler.

Skälen för regeringens förslag: När det gäller bevarandet av

skyddsvärda naturområden m.m. har riksdagen betonat vikten av att

åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan

samhället och den enskilde. Riksdagen har framhållit att ökade kunskaper

visar att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får

begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för

intrångs- och inlösenersättningar. I anslutning till detta har riksdagen

uttalat att en princip bör utformas, parallell med den s.k. PPP-principen

(Polluter Pays Principle), där förvaltande av naturen och den biologiska

mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som inte

förutsätter statliga bidrag (bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Att utforma en

princip helt enligt denna linje är idag förenat med vissa problem. Genom

att huvudprinciperna för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar

numera anges i grundlag är utrymmet snävt för en principiellt ändrad syn

på ersättningsfrågorna. Vidare kan hävdas att då alla har ansvar för att

bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret

delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället

till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare

för intrång som grundas på miljöskäl. Grunderna för de ersättningsregler

som gäller idag kan delvis beskrivas på detta sätt. När dessa regler nu

förs in i miljöbalken finner regeringen anledning att anföra följande.

Pågående markanvändning

För ersättning förutsätts som sagt att pågående markanvändning påverkas

av det intrång som ett förbud eller en föreskrift innebär. Trots att

uttrycket "pågående markanvändning" funnits i lagspråket sedan mer än

tjugo år råder viss tvekan om uttryckets innebörd.

Enligt huvudregeln utgår ersättning för förlust som ingreppet har

medfört om en pågående markanvändning har försvårats på visst sätt.

Den skada en ägare eller annan rättighetshavare lider genom att inte i

framtiden ha möjlighet att utnyttja marken på annat sätt än tidigare, dvs.

bortfall av förväntningar, ersätts inte. Det handlar då inte om pågående

markanvändning, utan ändrad markanvändning. Regeln är således knuten

till pågående markanvändning i stället för tillåten markanvändning (jfr 4

kap. 3 § expropriationslagen).

Begreppet pågående markanvändning borde, enligt motiven, ges en

relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller

beslut enligt naturvårdslagen hindras från att vidta en naturlig och normal

rationalisering av pågående markanvändning borde få ersättning (prop.

1972:111, bil. 2 s. 334). Frågan hur gränsen skulle dras kunde enligt

departementschefen inte besvaras entydigt och bedömningen måste ske

från fall till fall och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt

framstår som en naturlig fortsättning av den pågående

markanvändningen. Hänsyn skulle tas bl.a. till det allmännas syn på

lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som denna

kom till uttryck i jord- eller skogsbrukspolitisk lagstiftning eller på annat

sätt. Eftersom dessa motivuttalanden torde vara aktuella ännu är det inte

aktuellt att införa en legaldefinition av det slag som vissa remissinstanser

begärt.

En fastighetsägare torde under inga förhållanden vara berättigad till

ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen

hindrat att fastigheten används för annan slags näringsverksamhet. Om

ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. att utföra en

koncessionspliktig anläggning för uppfödning av svin, kan

utgångspunkten vara att det innebär ändring i pågående markanvändning.

Ersättning skulle därför inte utgå om åtgärden förbjuds enligt

naturvårdslagen (prop. 1972:111 bil. 2, s. 333 f).

Vid tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde bostadsutskottet vissa

uttalanden om vad som borde anses som pågående markanvändning (bet.

BoU 1986/87:1, s. 146). Hit räknade utskottet sådant som framstår som

naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder, t.ex. avverkning i olika

former och markberedning för att främja tillväxten hos ny skog och

plantering.

Inom miljörätten finns bestämmelser om aktsamhetskrav vid utövandet

av verksamhet, användningen av mark etc. Reglerna kallas normalt

aktsamhetsregler, hänsynsregler eller tillåtlighetsregler. Sådana

bestämmelser finns i dag i bl.a. 4 7 §§ miljöskyddslagen och 3 kap.

vattenlagen. Miljöbalken kommer att innehålla förhållandevis

långtgående hänsynsregler. En verksamhetsutövare skall iaktta dessa

regler på eget initiativ och ansvar. Tillsynsmyndigheter kan direkt ingripa

med stöd av hänsynsreglerna för att kräva rättelse och reglerna skall ligga

till grund för villkor vid domstolars och andra myndigheters

tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd.

En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående

markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad

berättigar till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid

myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller

hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att följa

hänsynsreglerna, oavsett om myndigheten ingriper eller inte.

Denna begränsning gäller redan i dag. Det kan utläsas bl.a. av

förarbetena till vattenlagen. I det lagförslag som remitterades till

Lagrådet föreslogs att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att

ersättning vid vattenskyddsområden inte utgår för sådan begränsning i

rätten att förfoga över fastighet som följer av aktsamhetsregeln i 19 kap.

1 § eller motsvarande bestämmelse i annan lag, exempelvis 5 §

miljöskyddslagen (prop. 1981/82:130, s. 249). Lagrådet ansåg emellertid

att en sådan bestämmelse var onödig (a. prop. s. 362). Att ersättning inte

skall utgå i sådana fall torde, enligt Lagrådet, gälla utan att uttrycklig

föreskrift meddelas om detta. I slutprotokollet godtogs Lagrådets

anmärkning.

Ibland sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya

problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även

nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför

verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande

regler.

Det resonemang om lagenlighet som nyss förts har knutits till uttrycket

pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket

"avsevärt försvåras" betyder det att en markanvändningen aldrig kan

anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att

fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel.

Den begränsning av rätten till ersättning som nu diskuteras får i första

hand betydelse vid ingripanden mot icke tillståndsgivna verksamheter.

Vid tillståndsgiven verksamhet innebär ofta bestämmelserna om

tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i

vidare mån än som följer av tillståndet. Tillståndet ger alltså en viss

trygghet. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte

frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av

hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har

prövats vid tillståndsgivningen.

Ett tillstånd ger dock inte trygghet i all framtid. Tillstånd kan av miljö-

och säkerhetsskäl tidsbegränsas. Användandet av tidsbegränsade tillstånd

kommer att bli vanligare enligt miljöbalken, bl.a. med hänsyn till vad

som gäller på EG-rättens område. En verksamhetsutövare med ett

tidsbegränsat tillstånd kan givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd

vägras av de skäl som föranlett tidsbegränsningen.

För icke tidsbegränsade tillstånd finns normalt bestämmelser om att

tillstånden kan återkallas och att villkoren kan omprövas. Inte heller i

sådana fall skall ersättning utgå. Detta hänger samman med att tillståndet

bygger på förutsättningen att ytterligare krav kan ställas vid ett framtida

omprövningsförfarande. Tillståndet innehåller alltså en begränsning. När

det återkallas grundas detta på att verksamheten inte längre bör vara

tillåten, eftersom den inte uppfyller gällande regler. När ytterligare eller

ändrade villkor meddelas grundas dessa normalt på de hänsynskrav som

gäller. Omprövningsmyndighetens ingripande sker alltså på den grunden

att verksamheten strider mot gällande hänsynsregler och en förutsättning

i tillståndet är att sådana ingripanden får ske. Av principen att ersättning

förutsätter att markanvändningen är lagenlig följer att ersättning inte

heller skall utgå i dessa fall.

Kravet på lagenlighet betyder också att det allmänna utan

ersättningsskyldighet kan ingripa mot en verksamhet som bedrivs utan

erforderligt tillstånd. Detsamma gäller ingripande mot en verksamhet

som bedrivs i strid med givet tillstånd. Om det allmänna i ett sådant fall

förbjuder fortsatt verksamhet skall tillståndshavaren naturligtvis inte med

framgång kunna hävda att förbudet är en sådan inskränkning som

berättigar till ersättning.

Skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark

En omdiskuterad fråga är om skogsplantering och odling av energiskog

på jordbruksmark är att anse som pågående eller ändrad

markanvändning. Frågan har betydelse för om ersättning skall utgå

exempelvis när planteringen förbjuds med stöd av nuvarande 20 §

naturvårdslagen. Riksdagen har hänvisat till växlande praxis och påtalat

att rådande osäkerhet beträffande tolkningen av begreppet pågående

markanvändning är otillfredsställande. Enligt tillkännagivanden

(1993/94:JoU 9, rskr. 1993/94:87 och 1994/95:KU30 jämte JoU3y, rskr.

1994/95:370) bör regeringen återkomma till riksdagen med ett

klarläggande för att åstadkomma önskvärd enhetlighet i

rättstillämpningen.

När det gäller skogsplantering på jordbruksmark finner regeringen för

sin del att vad som redovisats nyss beträffande pågående

markanvändning alltjämt bör vara vägledande för vad som skall avses

med detta uttryck. Vad som skiljer skogsbruk från jordbruk är främst de

långa omloppstiderna inom den förstnämnda brukningsformen.

Skogsbruk bedrivs också med utgångspunkten att brukningsmetoderna

skall så långt som möjligt efterlikna skogsekosystemens naturliga

processer. Dessa skillnader ger i sig så skilda förutsättningar för de två

näringarna att de för närvarande regleras genom olika lagstiftning.

Myndighetsansvaret ligger också hos skilda sektorsmyndigheter.

Respektive verksamhet skiljer sig åt även på andra sätt, exempelvis i

fråga om användningen av gödsel och bekämpningsmedel. En uppenbar

olikhet mellan näringarna är också deras påverkan på landskapsbilden. I

sammanhanget kan också noteras att Regeringsrätten i ett fall som gällde

fråga om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen mot

plantering av björkskog på jordbruksmark har uttalat sig beträffande

tolkningen av begreppet pågående markanvändning (RÅ 1996 ref. 56).

Regeringsrätten fann att det är mycket som talar för att en plantering av

björkskog på tidigare åkermark inte skulle vara att anse som ett led i

pågående markanvändning och att brukaren sannolikt inte skulle vara

berättigad till ersättning om ett förbud mot skogsplantering skulle bli

bestående.

Regeringen konstaterar mot bakgrund av det som nu har sagts att

skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som pågående

markanvändning. Denna bedömning stämmer också överens med 1994

års miljöbalksförslag som i den delen inte föranledde någon erinran från

av Lagrådet, jfr prop. 1994/95:10 s. 255.

Beträffande energiskogsodling, som förekommer i Sverige sedan

1960-talet, gör regeringen följande bedömning. Erfarenheten visar att

energiskog, främst snabbväxande pil och andra videarter (Salix), växer

bäst på god jordbruksmark och att odlingsgränsen går vid Dalälven.

Bestånden anläggs genom plantering av omkring 20 000 sticklingar (20

25 cm långa stambitar) per hektar. Gödsel används i stor omfattning.

Efter tre till fem år sker skörd. Bestånden är då sex till åtta meter höga.

Stubbarna skjuter därefter nya skott. Man räknar med att en plantering

ger ett tiotal skördar och att nyplantering behöver ske efter 20 30 år.

Vid sin bedömning har Miljöbalksutredningen hänvisat till

motivuttalanden om vad som är pågående eller ändrad markanvändning

samt strukit under att stor vikt bör fästas vid den jordbrukspolitik som

förs i dag. Utredningen har vidare pekat på ett uttalande i prop.

1986/87:122 där dåvarande jordbruksministern förklarat att

energiskogsodling bör betraktas som en jordbruksgröda (a. prop. s. 30).

Slutligen har utredningen hänvisat till att energiskog i EG:s

jordbrukspolitik betraktas som en jordbruksgröda och att

energiskogsodling berättigar till jordbruksstöd.

Regeringen konstaterar liksom utredningen att tiden mellan skördarna

normalt blir längre vid odling av energiskog än i traditionellt jordbruk.

Omloppstiden är ändå så pass kort att likheten med traditionellt jordbruk

är betydligt större än med traditionellt skogsbruk. Regeringen anser

således att övervägande skäl talar för att betrakta odling av energiskog

som jordbruk. Det betyder att en övergång från exempelvis

livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses som en åtgärd i en

pågående markanvändning.

Riksdagens tillkännagivande beträffande tolkningen av begreppet

pågående markanvändning får härmed anses vara besvarad.

Husbehovstäkt

En annan fråga som bl.a. remissvaren ger anledning att diskutera är om

det kan betraktas som pågående markanvändning att starta en husbe-

hovstäkt.

I tidigare avsnitt har redogjorts för den tillståndsplikt som gäller för

täkter idag. I konsekvens med uttalandet att en åtgärd som fordrar

tillstånd normalt innebär ändrad markanvändning betalas inte ersättning

vid vägrat tillstånd till täkt. Som motiv för att avskaffa statens

ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet angavs att

det stämmer mindre väl med rättsuppfattningen att markägaren skall

kunna få ersättning för att han inte får använda sin egendom på ett sätt

som är till skada för andra människor och samhället i dess helhet (prop.

1973:101, s. 26 f).

I gällande rätt är s.k. husbehovstäkter inte tillståndspliktiga. Som

framgår av avsnitt 4.17.1 kommer miljöbalken att ge möjlighet att införa

tillståndsplikt även för sådana täkter. Frågan uppkommer då om

ersättning skall betalas till den fastighetsägare som vägras tillstånd.

Svaret är beroende av om det är pågående eller ändrad markanvändning

att starta en husbehovstäkt.

Tillståndsplikt är alltså en presumtion för att ett förfarande utgör

ändrad markanvändning. Redan på grund av detta uttalande talar mycket

för att det inte är pågående markanvändning att öppna en husbehovstäkt.

Till detta skall läggas att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt. En

verksamhet kan normalt inte kallas för pågående markanvändning om

den aldrig tidigare har förekommit.

Det förhållande att täkten är tillståndspliktig tillsammans med det

faktum att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt leder alltså till

slutsatsen att det är ändrad markanvändning att starta en täkt för

husbehov.

En redan öppnad husbehovstäkt inom ramen för t.ex.

jordbruksverksamhet bör kunna betraktas som ett led i en pågående

markanvändning om uttag sker kontinuerligt ur täkten. Om täkten

utvidgas, och därvid t.ex. skogsmark tas i anspråk, bör utvidgningen dock

kunna göras tillståndspliktig i enlighet med de riktlinjer som gäller för

balkens regler i denna del.

Uttrycken "avsevärt försvåras" och "berörd del av en fastighet"

För att avgöra om pågående markanvändning avsevärt försvåras är det av

betydelse att bestämma omfattningen av den enhet till vilken intrånget

relateras. Även ett förhållandevis litet intrång kan, om det relateras enbart

till det omedelbart berörda området, anses avsevärt försvåra

användningen av detta. Ställs däremot samma intrång i relation till ett

större område, exempelvis den fastighet som berörs, är det tänkbart att

intrånget inte anses vara avsevärt.

Tidigare har nämnts att denna fråga kom att behandlas i samband med

införandet av plan- och bygglagen år 1987. Intrånget skulle enligt ett

tillägg av Bostadsutskottet relateras till "berörd del" av fastigheten, dvs.

ett mindre område än tidigare. Förut hade huvudregeln varit att

registerfastigheten skulle vara utgångspunkt.

Beträffande uttrycket "berörd del" av en fastighet uttalade utskottet att

den enhet med vilken skadan skall jämföras i fråga om skogsbruket bör

vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre

bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Vad

som utgör ett bestånd skulle därvid bedömas enligt normala

fackmannamässiga grunder (bet. 1986/87:BoU1, s. 150). I

storskogsbruket kan detta innebära att mindre områden med avvikande

skogsbestånd förs till angränsande bestånd. Det blir då inte fråga om att

göra en strikt biologisk indelning. Inte heller för jordbrukets

vidkommande borde enligt utskottet komma ifråga ett så vitt begrepp

som hela brukningsenheten. Med berörd del skall här istället närmast

avses det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt

avgränsad del (a. bet. s. 151).

Sedan storleken på den berörda delen bestämts skall avgöras vilka

intrång som får tålas utan ersättning, dvs. var den s.k.

kvalifikationsgränsen går. Enligt lagtexten krävs att den pågående

markanvändningen avsevärt försvåras. Då skall skador genom andra

liknande ingrepp på samma del av fastigheten under en tioårsperiod

beaktas enligt s.k. ackumuleringsregler i 27 a § naturvårdslagen och 19

kap. 7 § femte stycket vattenlagen.

För att ersättning skall utgå krävs enligt motiven till 1972 års

lagstiftning att det är fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång.

Departementschefen anförde att ett bagatellartat intrång inte bör grunda

någon ersättningsrätt mot det allmänna (prop. 1972:111, bil. 2 s. 332 och

335).

Innan uttrycket "inom berörd del av fastigheten" infördes utvecklade

Högsta domstolen innebörden av vad som menas med avsevärt intrång i

ett par fall som avsåg avverkningsförbud (NJA 1981 s. 351 I och II).

Avgörandena är fortfarande av visst intresse. Domstolen uttalade att det

avgörande var förhållandet till den ekonomiska bärkraften hos den enhet

till vilken skadan relaterades och att skadan mätt i absoluta tal inte fick

vara obetydlig. Betraktelsesättet skulle vara relativt och

omständigheterna i det särskilda fallet avgörande. Något bestämt

procenttal kunde därför inte fastställas generellt. I de behandlade fallen

fann domstolen att gränsen gick omkring 10 %.

Vid 1987 års lagstiftning anförde Bostadsutskottet beträffande

kvalifikationsgränsen att den grundläggande principen bör vara att skada

för en fastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas. Var

och en fick dock enligt utskottet anses skyldig att ta en viss hänsyn till

sin omgivning. Berörda markägare och rättighetshavare skulle vara

skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget

sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla

rådighetsinskränkningar kunde därför enligt utskottet inte kompenseras.

Utskottet påpekade bl.a. att de skötselregler som gäller för jord- och

skogsbruk innebär att markägare och rättighetshavare av hänsyn till

allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och

jordbruksmark i ett visst skick, utan att de för den skull kan göra anspråk

på ersättning (bet. 1986/87:BoU1 s. 138). I samband med resonemanget

ovan om lagenlig markanvändning har detta setts som en begränsning av

uttrycket pågående markanvändning.

I samma lagstiftningsärende hade Lagrådet funnit att en

kvalifikationsgräns om 10 % inte kunde vara oförenlig med vad som i

tidigare lagstiftning och praxis ansetts godtagbart (prop. 1985/86:1, bil.,

s. 217 f). Bostadsutskottet ville dock inte ange någon fast procentsats,

men uttalade att 10 % inom berörd del av fastigheten får anses vara den

högsta nivå av intrång som i något fall behöver accepteras utan att

ersättning betalas. Denna gräns skulle gälla om den berörda delen

representerar ett i pengar litet belopp. Utskottet uttalade vidare att om

den berörda delen representerar ett högt värde, är det en i relativa tal

väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för

ägaren i absoluta tal stort belopp kunde enligt utskottet aldrig vara

bagatellartat. Det relativa betraktelsesättet sades innebära att

ersättningströskeln i absoluta belopp låg högre för ett skogsbolag än för

en liten skogsägare (bet. 1986/87:BoU1, s. 150).

Från rättstillämpningen kan nämnas några fall där en hovrätt har funnit

att intrånget i absoluta tal inte fick överskrida 8 782 kr i 1990 års

penningvärde (Hovrättens för Övre Norrland domar 1989-01-26, DT

1003, och 1990-01-30, DT 1001). Fallen gällde restriktioner för

skogsavverkning i naturreservat.

Det förhållandet att bedömningen skall göras med utgångspunkt i

berörd del av fastigheten innebär att fastigheten "styckas" i mindre delar.

Ersättning skall inte betalas för delar där kvalifikationsgränsen inte har

nåtts. Det blir alltså fråga om att betala ersättning endast för sådana

fastighetsdelar där pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Såsom regeringen tidigare har konstaterat är områdesskydd viktigt i

arbetet med att bevara biologisk mångfald. Genom att avsätta områden

till nationalparker, naturreservat och biotopskyddsområden kan alla

former av natur- och kulturlandskap skyddas. Betydligt fler områden

behöver skyddas än som sker i dag. Flera naturtyper är allvarligt hotade

och skador som är omöjliga att reparera kan uppstå om inte

skyddsåtgärder vidtas.

Möjligheten att åstadkomma ett gott skydd för olika landskapstyper

och biotoper är till stor del en fråga om kostnader. Framför allt

intrångsersättningar kan behöva betalas, men kostnader kan också

uppkomma för vård av olika naturtyper. För att skapa utrymme för skydd

är det viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av

ansvaret mellan staten och den enskilde.

En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är som påpekats

att den s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att

markanvändningen "avsevärt försvåras". Ersättning skall då betalas för

hela skadan, alltså även för den del av skadan som ligger under

kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgränsen inte har uppnåtts skall

däremot ersättning inte betalas. Skillnaden i ersättning kan bli omotiverat

stor mellan ett fall som ligger strax under kvalifikationsgränsen och ett

fall som ligger omedelbart ovanför denna gräns.

I olika sammanhang under senare år har framförts förslag om att den

del av kostnaden som motsvarar intrång upp till kvalifikationsgränsen

skall avräknas vid de intrång som är ersättningsgilla, se bl.a.

propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226), propositionen

om biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) och senast

Miljöbalksutredningens förslag. Ersättningen skulle alltså minskas med

ett belopp som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning.

Remissyttrandena har överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring

av ersättningsbestämmelserna. Regeringen anser nu att en sådan

avräkningsregel skall införas.

En sådan ordning överensstämmer med vad som i vissa situationer

gäller enligt plan- och bygglagen. Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och

2 i den lagen skall ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter få

ersättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av bl.a. att

bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse

förstörd byggnad med en ny byggnad. Enligt paragrafens andra stycke

krävs det för att ersättning skall utgå när byggnaden har förstörts genom

annat än olyckshändelse att skadan är betydande i förhållande till värdet

på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt 14 kap. 10 § andra

stycket minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 14

kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning.

Förelägganden enligt den s.k. samrådsparagrafen

I avsnitt 4.17.2 anges att 20 § naturvårdslagen om samråd med

länsstyrelsen skall inarbetas, med viss skärpning, i miljöbalken (12 kap.

6 §). Regeringen, länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen kan enligt

gällande rätt föreskriva att anmälan för samråd alltid skall göras i fråga

om särskilda slag av arbetsföretag.

Beträffande sådan verksamhet som avses i samrådsparagrafen får

länsstyrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att vidta de

åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på

naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt

från naturvårdssynpunkt, får länsstyrelsen förbjuda verksamheten.

Idag föreligger enligt 26 § naturvårdslagen rätt till ersättning om

förbud enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående

markanvändning inom berörd del av fastigheten. Sådan rätt till ersättning

föreligger däremot inte vid förelägganden. Regeringen finner, i likhet

med Miljöbalksutredningen, att denna skillnad i rätten till ersättning inte

är motiverad. Därför föreslås att även förelägganden enligt

samrådsparagrafen skall kunna ligga till grund för ersättningsanspråk.

4.33.2 Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen

Regeringens bedömning: 2 kap. 18 § regeringsformen ger inte

anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i

miljöbalken.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Svea hovrätt pekar på frågan om balkens

förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och menar att den

frågan bör klarläggas innan slutlig ställning tas till miljöbalksförslaget.

Umeå tingsrätt och Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm,

Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Östergötlands län,

Domstolsverket, Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Kungl. Skogs- och

Lantbruksakademien har samma inställning. Justitieombudsmannen,

Skogsstyrelsen, Kammarkollegiet, Sundsvalls kommun Sveriges

advokatsamfund, Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges

Jordägareförbund anger mer eller mindre specificerat i vilka avseenden

förslaget till miljöbalk kan strida mot grundlagen.

Naturvårdsverket och Stockholms kommun uttrycker stor oro över att

tolkningen av grundlagsparagrafen är oklar och framhåller att

tillämpningen av miljöbalken är beroende av att frågan klaras ut.

Juridiska fakultetsstyrelsen, Lunds universitet redovisar ingående

överväganden om balkens förhållande till regeringsformen och föreslår

bl.a. ändringar i grundlagen. SACO framför liknande synpunkter. Enligt

Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet måste 2 kap. 18 § RF

ändras så att markägare inte skall kunna kräva ersättning om staten

ingriper i syfte att hindra föroreningar och skada på den biologiska

mångfalden. Även Landskrona kommun anser att grundlagen bör ändras

och att rätten till god miljö samtidigt skrivs in.

Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen,

Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund,

Skogsindustrierna, samt skogs- och markägarsidans organisationer i

övrigt är av uppfattningen att ingripanden med stöd av balkens

aktsamhetsregler skall ge markägaren rätt till ersättning vid pågående

markanvändning.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt vad som har anförts i

föregående avsnitt inarbetas i miljöbalken ersättningsregler som i

huvudsak motsvarar naturvårdslagens och vattenlagens regler om

ersättning. Några sådana regler finns inte i de övriga lagar som smälts

samman i miljöbalken, t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, och

föreslås inte heller för balkens vidkommande i dessa avseenden.

Följaktligen behålls i miljöbalken nuvarande regler och principer för

ersättning till fastighetsägare för de fall då rådigheten över

fastighetsägarens mark inskränks genom ingripande från det allmänna.

Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose

syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka

miljö- eller hälsoskyddsskäl.

Lagrådet har uttalat sin förståelse för att en sådan begränsning av

ersättningsrätten alltjämt anses viktig och funnit att begränsningen också

står i överensstämmelse med det riksdagsuttalande som har återgetts

inledningsvis i redovisningen av regeringens skäl i föregående avsnitt

(avsnitt 4.33.1). I samma avsnitt har nämnts att ändringen av 2 kap 18 §

RF från och med den 1 januari 1995 innebar bl.a. att rätten till ersättning

vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kom att

framgå av regeringsformen. Rätten till ersättning behandlas nu i

paragrafens andra stycke, som har följande lydelse.

"Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas

avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan

ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till

värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt

grunder som anges i lag".

Den nya lydelsen av grundlagsparagrafen har gett upphov till en

rättsvetenskaplig debatt. Inom doktrinen har ifrågasatts om inte 2 kap. 18

§ RF har fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning har utökats

(Bertil Bengtsson, Svensk Juristtidning 1994 s. 920 ff, samme författare

Miljörättslig tidskrift 95:3 s. 345 ff och Grundlagen och fastighetsrätten,

1996). Mot denna tolkning har invänts bl.a. att det just vid tolkning av

regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild

anledning att beakta förarbetena, av vilka framgår att någon ändring i

rättsläget inte var avsedd (Staffan Vängby, Svensk Juristtidning 1996 s.

892 ff). Till stöd för den senare uppfattningen har också hävdats att de

uttryck som förts in i grundlagsstadgandet hittills förekommit endast i

den s.k. plan- och marklagstiftningen och alltså inte i den lagstiftning

som reglerar miljö-, hälso- och olycksskydd. En rimlig tolkning skulle då

vara att dessa uttryck innebär att grundlagsstadgandet endast tar sikte på

samma förhållanden som i befintlig lagstiftning (Gabriel Michanek,

Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff).

Debatten har också uppmärksammats av Lagrådet som funnit det

oundvikligt att närmare granska om miljöbalkens begränsning av

ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket RF.

Regeringen erinrar här om följande. Grundlagsändringen hade sitt

ursprung i Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och

rättighetsfrågor (SOU 1993:40). Betänkandet var ett resultat av en

politisk kompromiss som omfattade ett antal frågor på grundlagsområdet.

Beträffande ersättningsrätten framhöll kommittén att den förordade

lösningen anslöt till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning

gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till

ersättning utvidgades i förhållande till vad som redan gällde (SOU

1993:40 del A s. 90 f och 235).

Kommitténs uppfattning delades av regeringen. I propositionen

betonade regeringen att det förhållandet att rätten till ersättning vid vissa

rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd inte innebar att

ersättningsrätten utvidgades i förhållande till gällande ersättningsregler

(prop. 1993/94:117 s. 17 f och 49).

Konstitutionsutskottet underströk för sin del att det förhållandet att

rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd

inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad som

redan gällde (1993/94:KU24 s. 29).

Miljöbalksutredningen har konstaterat att någon vidgad rätt till

ersättning enligt motiven inte avsågs vid grundlagsändringen och att

motivuttalandena avspeglar den politiska uppgörelse som låg bakom

ändringen. Utredningen har vidare pekat på några faktorer som bör

beaktas om grundlagsparagrafens innebörd diskuteras trots de klara

motivuttalandena, bl.a. den såväl nationellt som internationellt

vedertagna principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays

Principle, PPP). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan

orsaka skada eller annan olägenhet, skall betala kostnaden för att

förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten. Eftersom principen är

vedertagen, inte minst i internationella bestämmelser som Sverige har

åtagit sig att följa, t.ex. artikel 130r i EG-fördraget och Princip 16 i

Riodeklarationen, bör den enligt utredningen vägas in i tolkningen av det

omstridda stadgandet i 2 kap. 18 § RF. En bokstavstolkning av

grundlagsstadgandet kan få till följd att Sverige inte anses uppfylla sina

internationella åtaganden.

Under remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens förslag till

miljöbalk har många remissinstanser påpekat att rättsläget är oklart när

det gäller grundlagsparagrafen. Önskemål har framförts om

klarlägganden, eventuellt genom ändring av paragrafen. Vissa

remissinstanser har samtyckt med den inställning i tolkningsdebatten

som gjort gällande att ersättningsrätten vidgats genom

grundlagsändringen.

Regeringen vill i den situation som har uppkommit anföra följande.

Enligt kritikerna är det framför allt på två punkter som lydelsen av

2 kap. 18 § andra stycket RF vållar problem. Dels görs inget undantag för

sådan verksamhet som bedrivs utan laga stöd, dvs. utan eller i strid med

erforderliga tillstånd eller föreskrivna villkor, dels görs inga undantag för

sådana situationer där tillstånd till viss verksamhet återkallas eller en

verksamhet förbjuds på grund av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl.

Vidare får det sägas vara en öppen fråga om stadgandet innebär att all

befintlig lagstiftning som berör markanvändning måste förses med

ersättningsbestämmelser om sådana saknas eller om grundlagsregeln

endast medför att ny lagstiftning på området måste förses med

ersättningsbestämmelser.

Eftersom några undantag inte görs i grundlagsstadgandet kan knappast

något annat hävdas än att ordalydelsen är otvetydig. Ersättningsrätten

skulle alltså då gälla enligt ordalydelsen oavsett vad det allmänna har

haft för skäl för ingreppet. Även Lagrådet har konstaterat att inga delade

meningar råder om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att

rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna

inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Följden

av detta är enligt Lagrådet att den begränsning av ersättningsrätten som

avses följa av miljöbalkens regler i 31 kap. då står i strid med 2 kap. 18 §

RF.

Regeringen vill emellertid betona att motivuttalandena som redovisats

ovan är fullt klara. Där anges tydligt att någon utvidgning av

ersättningsrätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har

avsetts. Lagrådet har med hänvisning till motivuttalandena förklarat att

det inte varit lagstiftarens mening att 2 kap. 18 § RF skulle leda till en

grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer

av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl.

Lagtexten har enligt Lagrådet i så fall fått en utformning som inte

motsvarar lagstiftarens intentioner.

Frågan blir då hur denna konflikt mellan lagrummets ordalydelse och

motivuttalandena skall hanteras. Regeringen gör beträffande denna fråga

följande överväganden.

En hävdvunnen tolkningsprincip i svensk rätt är att om en lagtext och

dess motiv är oförenliga med varandra, så är det lagtexten som gäller.

Man får inte lagstifta genom motiv. Motivuttalanden kan däremot få

betydelse vid tolkningen av en lagtext som är mångtydig eller oklar i sin

innebörd. Lagstiftaren kan också genom motivuttalanden ge vägledning

för tillämpningen. En förutsättning för att ett sådant uttalande skall

beaktas i rättstillämpningen anses dock vara att det har stöd i lagtexten.

När det gäller tolkning av grundlag är det svårt att urskilja några

särskilda principer. Det fanns i 1809 års regeringsform ett stadgande om

att grundlagarna skulle tillämpas efter sin ordalydelse, men detta

stadgande kom liksom mycket annat i den äldre regeringsformen med

tiden att sakna praktisk betydelse. Någon motsvarande regel finns inte i

den nya regeringsformen. I de utredningsbetänkanden som låg till grund

för 1974 års regeringsform uttalas att det naturliga är att grundlag skall

tolkas enligt samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet

(SOU 1963:17 s. 513 resp. SOU 1972:15 s. 319). Inom den moderna

statsrättsliga doktrinen finns olika åsikter representerade, vissa författare

hävdar att några särskilda principer inte gäller medan andra förordar att

grundlag skall tolkas mera strikt än vanlig lag.

Även om det alltså är svårt att urskilja några särskilda principer för

tolkning av grundlag så talar legalitetsskäl för en strikt

grundlagstolkning. Kravet på detta gör sig dock inte gällande med

samma styrka genomgående. Utrymmet för en mindre strikt tolkning

torde exempelvis vara större när det gäller regler om delegation av

normgivningsmakt än när det gäller regler som garanterar enskildas

rättigheter. Det har dock hävdats att just när det gäller rättighetsreglerna i

regeringsformens andra kapitel finns det särskild anledning att beakta

motiven. Skälet för detta skulle då vara att denna typ av regler normalt

har tillkommit eller ändrats som ett resultat av politiska kompromisser

och att detta föranleder svårtolkade grundlagsstadganden. Mot detta

resonemang kan man dock hävda att regeringsformens rättighetsregler

primärt riktar sig mot lagstiftaren. Syftet med grundlagsfästandet av en

viss rättighet är främst att binda lagstiftaren för framtiden. Om ett sådant

stadgande inte kan sägas ha ett eget liv i någon mening så kan det sättas i

fråga om en grundlagsreglering alls är meningsfull. Till detta kommer att

det följer av allmänna principer att en lagregel som ger den enskilde

garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes

fördel. Även om rättighetsreglerna primärt riktar sig mot lagstiftaren

finns det skäl för att anlägga samma synsätt här.

Bland annat Lunds universitet har pekat på ett relativt nyligen meddelat

utslag av Högsta domstolen (NJA 1996 s. 110) och förklarat att detta

skulle kunna ge stöd för uppfattningen att grundlagsstadgandet skall

tolkas i enlighet med motivuttalandena. Detta rättsfall, som bl.a. avsåg

frågan om ett servitut innebar olägenhet av betydelse för den tjänande

fastigheten, rör emellertid tillämpningen av 2 kap. 18 § första stycket RF.

När det gäller detta stycke i grundlagsstadgandet torde det inte föreligga

någon direkt konflikt mellan lagtexten och motiven.

När det gäller lagtolkningsprinciper har Lagrådet för sin del anfört

följande. En lagregel bör ändras för att ge ett riktigare uttryck för

lagstiftarens avsikter om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda

resultat. I vissa undantagsfall anses en friare tolkning av en lagregels

innebörd kunna förekomma, såsom när det är uppenbart att en tolkning

enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser. Om denna

tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit

föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang

har det gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap.

regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en

vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist,

Grundlagarna, s 19 ff.). Enligt ett principuttalande av Lagrådet har kravet

på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt

överensstämmelse med lagtexten särskild tyngd när det gäller de

grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är

fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning talar

övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid

motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse

när det är.

Som regeringen redan har konstaterat kan ordalydelsen av 2 kap. 18 §

andra stycket RF knappast anses vara mångtydig eller oklar. En strikt

tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv

skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas efter sin

ordalydelse, dvs. oavsett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya

lydelsen kommit att förändra rättsläget.

Lagtolkningsprinciper kan emellertid inte få leda till helt orimliga

resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till slutsatser som

kan framstå som stötande eller som kan få orimliga praktiska eller

rättsliga konsekvenser. Att tolka lag på ett sådant sätt är inte förenligt

med svensk rättstradition.

Lagrådet har anslutit sig till regeringens uppfattning i lagrådsremissen,

att den rätt till ersättning för försvårande av pågående markanvändning

som tillförsäkras enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket RF inte kan

gälla fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av

marken var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Enligt Lagrådet

måste ett förbehåll av motsvarande slag inläsas i åtskilliga andra

lagbestämmelser av civilrättslig eller offentligrättslig natur utan att det

uttryckligen anges, och det måste anses stå i överensstämmelse med

vedertagna metoder för lagtolkning att betrakta detta som underförstått

även när det gäller tillämpningen av den berörda

grundlagsbestämmelsen. Ingripanden av miljöskyddsskäl som förutsätter

att en av lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes enligt Lagrådet

inte heller behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar

pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken

var olaglig redan när den påbörjades.

Lagrådet har funnit det svårare att bedöma sådana fall då en

markanvändning inte stred mot någon norm när den påbörjades men en

senare tillkommen reglering medför att markanvändningen blir olaglig.

Den omständigheten att en redan från början olaglig verksamhet inte bör

kunna grunda ersättningsrätt ger enligt Lagrådet inte tillfredsställande

vägledning i en sådan situation. Emellertid har Lagrådet funnit att då

regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan

allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket

begränsad.

Följande situation har också uppmärksammats av Lagrådet. Någon har

fått ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär

markanvändning. För tid därefter avslås en ansökan om tillstånd, t.ex. på

grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att

verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte

ursprungligen förutsågs. När det gäller detta fall har Lagrådet, även med

strikt tillämpning av grundlagsbestämmelsen, funnit fog för att hävda att

den omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses

innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Däremot ligger

det enligt Lagrådet nära till hands att hänföra åtgärden till en

inskränkning i grundlagsbestämmelsens mening om det allmänna

återkallar ett redan meddelat tillstånd. Lagrådets inställning är att detta

gäller även om tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 3 § miljöbalken får

en generell möjlighet att återkalla tillstånd och det alltså låter sig sägas

att ett tillstånd alltid meddelas med reservation för att det kan komma att

återkallas. Detsamma gäller också enligt Lagrådets mening om villkoren

för en verksamhet som innefattar användning av mark i efterhand ändras

på sådant sätt att verksamheten försvåras.

Enligt Lagrådet är den föreliggande oförenligheten mellan

ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF och motivuttalandena samt

det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkningen inte ägnat att

främja en enhetlig rättstillämpning. Det ligger då som Lagrådet har sett

det närmast tillhands att ändra grundlagsstadgandet så att det ger ett klart

uttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning

liksom tidigare inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det

allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl. Även om det

är en sådan lösning av problemet som Lagrådet förordar, har Lagrådet

förklarat sig vara medvetet om att den lösningen kan komma att påverka

tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande.

Regeringen vill för sin del i den föreliggande situationen ta fasta på att

det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av

grundlagsstadgandet råder delade meningar om stadgandets innebörden.

Detta förhållande visar, även med beaktande av Lagrådets synpunkter, att

situationen inte är sådan att någon entydig tolkningsprincip kan

tillämpas. Av detta skäl bör det enligt regeringens mening inte vara

möjligt att fullt ut hävda en strikt bokstavstolkning. Regeringen anser i

stället att det måste vara befogat att anlägga ett vidare perspektiv där

ändamålssynpunkter ges möjlighet att inverka vid lagtolkningen.

En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att miljöbalken måste

förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i

samklang med de avvägningar som lagstiftaren hittills vidmakthållit.

Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om

ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det

visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa.

Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat.

Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2

kap. 18 § andra stycket RF trots ordalydelsen måste uppfattas på det

sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett.

Regeringen anser därför att varken legala eller sakliga skäl ger anledning

att, som några remissinstanser har begärt, föra in ytterligare

ersättningsbestämmelser i miljöbalken.

4.34 Skadestånd för vissa miljöskador

4.34.1 Miljöskadelagen skall ingå i miljöbalken

Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöskadelagen skall arbetas

in i miljöbalken.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Fortifikationsverket anser att miljöskadelagen

inte bör infogas i miljöbalken medan länsstyrelsen i Gävleborgs län och

Landskrona kommun tillstyrker. Lunds universitet framhåller att det kan

diskuteras om miljöskadelagen bör sammanföras med den

offentligrättsliga lagstiftning som miljöbalken i övrigt innehåller. Det

finns dock inte tillräcklig anledning att avstyrka förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Miljöskadelagens regler innebär att

den som orsakar miljöskador skall ersätta dem.

Miljöskadereglerna har nära anknytning till miljörättens

ersättningsregler och övriga sanktionsregler, såsom ersättning vid

vattenverksamhet och på grund av ingripande av det allmänna samt

straffansvar och förverkande. Dessa regler kommer enligt regeringens

förslag att arbetas in i miljöbalken. Genom att också smälta in

miljöskadereglerna i miljöbalken kommer således balken att ge en mera

fullständig bild av sanktionsreglerna på miljöområdet. Mot denna

bakgrund är det naturligt att också inordna miljöskadelagen i

miljöbalkens regelsystem.

4.34.2 Skadeståndsreglerna

Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöbalken om skadestånd

skall ha samma tillämpningsområde som miljöskadelagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Sjöfartsverket ser med tillfredsställelse på att

fastighetsanknytningen behålls medan Naturskyddsföreningen anser att

den skall frångås. Fortifikationsverket anser att sprängstens- och

grävningsskadorna åter bör föras till jordabalken. Lunds universitet

ifrågasätter om möjligheterna att komma till rätta med sådana intrång i

naturvårdsintressena som förlust av biologisk mångfald är goda. Det

åberopade rättsfallet NJA 1995 s. 249 lär inte nämnvärt öka utsikterna till

ersättning för en allmän försämring av den biologiska mångfalden.

Försäkringsförbundet anser också att för långtgående slutsatser dragits

av rättsfallet NJA 1995 s. 249 när det gäller ekologiska skador.

Skälen för regeringens förslag: Skadestånd enligt miljöskadelagen

utges i dag för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som

verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Skadestånd utges

för skador genom förorening av vattendrag, sjöar eller andra

vattenområden, förorening av grundvatten, ändring av grundvattennivån,

luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande

störning.

Regeringen har övervägt om den nuvarande fastighetsanknytningen

skall frångås.

Enligt regeringen skulle dock ett frångående av fastighetsanknytningen

i allt väsentligt endast innebära den skillnaden mot idag att

motorfordons-, järnvägs-, flygtrafik samt sjöfart sedda som enskilda

trafikmedel, s.k. rörliga störningskällor, skulle komma att omfattas av

miljöbalkens bestämmelser. För dessa transportmedel gäller särskilda

regler om skadestånd som, utom för sjöfarten, ger i stort sett samma

skydd som miljöskadelagen. För oljeskador till sjöss gäller dock regler

som i stort sett ger samma skydd som miljöskadelagen.

För sjöfartens del skulle, utom för oljeskadornas del, ett culpaansvar

omvandlas till ett strikt ansvar. Culpaansvar innebär att ansvaret är

begränsat till fall då skadegöraren medvetet eller genom vårdslöshet

orsakat skadan. Vid strikt ansvar gäller inte någon sådan begränsning.

Många transporter är gränsöverskridande och det finns därför intresse av

enhetliga regler. Konventionsbundna ansvarsbegränsningar finns i 9 kap.

sjölagen (1995:1009). Dessa kan inte frångås. Det pågår dessutom ett

internationellt arbete med ett förslag till en konvention om

skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods.

Ett förslag till en sådan konvention har antagits vid diplomatkonferens

i april 1996. Genom den uppbyggnad som förslaget fått liknar det i allt

väsentligt det ansvars- och ersättningssystem som gäller för oljeskador.

Om konventionen vinner anslutning kommer alltså även

skadeståndsreglerna inom sjöfarten att ge i stort sett samma skydd som

miljöskadelagen.

En europarådskonvention om miljöskador, Convention on civil

liability for damage resulting from activities dangerous to the

environment, har öppnats för anslutning under 1993. Den har inte

undertecknats av Sverige. Konventionen innehåller bestämmelser som

skiljer sig från de svenska reglerna bl.a. i fråga om anknytningen till

verksamhet på fastighet. Den är dock inte tillämplig på transporter.

Regeringen finner mot denna bakgrund således att

fastighetsanknytningen bör behållas.

Skadestånd enligt miljöskadelagen utges i dag också för

sprängstensskador och grävningsskador. Skador genom sprängsten avser

skador som har orsakats av sprängningsarbete eller annan verksamhet

som medför särskild fara för explosion medan skador orsakade av

grävningsarbete ersätts om den som utfört arbetet varit försumlig.

Medför grävningsarbete särskild risk så är ansvaret strikt.

Miljöskyddskommittén föreslog på sin tid att bestämmelserna om

sprängstens- och grävningsskador skulle flyttas över till jordabalken.

Miljöbalksutredningen föreslår dock att de bör arbetas in i miljöbalken.

I sammanhanget är dock att märka att kommittén föreslog att fastig-

hetsanknytningen skulle frångås. För sådant förhållande ter det sig mera

naturligt att sprängstensskadorna och de särskilda grävningsskadorna

förs över till 3 kap. jordabalken, som handlar om rättsförhållandet mellan

grannar. Behålls däremot fastighetsanknytningen blir det svårare att dra

en skarp gräns mellan vad som bör stå i miljöbalken och vad som bör stå

i jordabalken. Någon nackdel med att bestämmelserna står i

miljöskadelagen har inte påvisats. Regeringen anser därför i likhet med

Miljöbalksutredningen att bestämmelserna om sprängstens- och särskilda

grävningsskador bör arbetas in i miljöbalken.

Regeringen har övervägt om förlängning av preskriptionstiden för

miljöskador bör ske.

Miljöskyddskommittén föreslog att preskriptionstiden för personskada

till följd av vatten-, mark- eller luftförorening och strålning skulle

förlängas till trettio år. Den redan nämnda europarådskonventionen om

miljöskador innehåller också en preskriptionstid på trettio år för såväl

person- som sakskador. Miljöbalksutredningen ansåg dock att det inte

bör ske någon förlängning av preskriptionstiden.

Regeringen anser att skälen är starka för att de skadelidande skall få

ersättning även för sena skador. Det kan här således handla om asbestos

och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visat sig.

Det är också till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador

som de orsakar.

Regeringen nödgas samtidigt konstatera att en förlängning av

preskriptionstiden enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda

svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att

försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en

förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft

när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således ett skydd endast så

länge som det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien.

De försäkringstekniska svårigheterna har utgjort skäl mot att införa

trettioårig preskriptionstid i lagstiftningsärendena vid såväl

miljöskadelagens som produktansvarslagens tillkomst.

Den lösning som lagstiftaren tidigare valt genom att införa en

miljöskadeförsäkring, se avsnitt 4.35, löser de aktuella problemen på ett

smidigare sätt än en förlängning av preskriptionstiden skulle göra.

För den skadelidande torde det vara enklare att få betalt ur

miljöskadeförsäkringen än att låta utreda vem som är ansvarig och föra

process efter så lång tid som över tio år.

Den redan gällande miljöskadeförsäkringen är alltså en smidigare

lösning än att förlänga preskriptionstiden till 30 år.

Regeringen har därför stannat för att preskriptionstiden för miljöskador

inte f.n. bör föreslås förlängd.

En annan fråga av särskilt intresse är att Europarådskonventionen

innehåller ett skadebegrepp som möjligen är något vidare än

miljöskadelagens. Ersättning skall nämligen utgå för skador i miljön till

följd av negativ miljöpåverkan, "ekologiska skador". Ersättningen för

skadorna begränsas dock till kostnaderna för återställning eller för

återställningsåtgärder som skall vidtas.

Frågan om ersättning för ekologiska skador har diskuterats i anslutning

till rättsfallet NJA 1995 s. 249 (Se bl.a. Kleineman JT 1995-96 s. 101 f).

I rättsfallet förpliktade Högsta domstolen en person som olagligen hade

dödat järvar att utge skadestånd till staten. Högsta domstolen anförde

bl.a.:

När det gäller järv har staten att på offentligrättslig grund skydda och

bevara järvstammen. Skada av det slag varom nu är fråga kan anses

ligga på gränsen mellan ideell och ekonomisk skada. Det ter sig i och

för sig naturligt att vid olovlig jakt av järv liksom vid olovlig jakt av

älg beakta den skada som sker på villebrådsbeståndet av just denna

viltart. Genom att järven är fridlyst måste emellertid anses att den inte

har något ekonomiskt värde. Samtidigt är klarlagt att staten har stora

kostnader för denna djurarts bevarande och att dessa kostnader till en

del får anses ha blivit onyttiga genom att två järvar på sätt här skett

dödats och artens fortplantningsmöjligheter försämrats. Ersättning

skall därför vid olaga jakt på järv utgå med det dödade djurets

avelsvärde. Skadeståndets storlek får härvid bestämmas genom en

skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta

djurartens bevarande som utgångspunkt. Anledning nedsätta

skadeståndet utöver vad TR:n och HovR:n gjort föreligger inte.

Med stöd av bl.a. Högsta domstolens dom drog Miljöbalksutredningen

den slutsatsen att möjligheterna att med stöd av miljöbalkens

bestämmelser komma till rätta med intrång i naturskyddsintressen såsom

förlust av biologisk mångfald synes vara goda.

Lunds universitet och Försäkringsförbundet anser att utredningen

dragit för långt gående slutsatser av rättsfallet.

Innan lagstiftning sker i frågor om ersättning för ekologiska skador bör

ytterligare analyser av rättsläget göras och annat underlag tas fram.

Ersättning för ekologiska skador bör således inte behandlas i detta

lagstiftningsärende.

4.35 Utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet med en

saneringsförsäkring

Regeringens förslag: Miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas

till att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den

ansvarige inte kan betala.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Ersättning skall dock utgå även om skadevållaren är okänd.

Remissinstanserna: Lunds universitet anser att även fondalternativet

borde ha utretts. Det är svårt att överblicka om en miljöskadeförsäkring

eller fond är att föredra i detta fall. I vart fall saknas skäl att avstyrka

förslaget. Försvarsmakten anser att staten inte skall bidra till

saneringsförsäkringen medan Växjö kommun anser att kommunala

verksamheter inte skall bidra. Fortifikationsverket, Statens geologiska

undersökningar, Finansinspektionen, Uddevalla kommun, Landskrona

kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund tillstyrker att en

saneringsförsäkring införs. Västerås kommun och Svenska vatten- och

avloppsverksföreningen avstyrker att en saneringsförsäkring införs.

Miljöcentrum anser att anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen

bör prövas av miljödomstol enligt de regler som gäller för

skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Norra Bohusläns P.O.

föreslår förändringar av försäkringsvillkoren, bl.a. att villkoret om att

ersättning inte skall utgå för skador till följd av störning som

huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989 tas bort.

Miljöskadekonsortiet anser, med instämmande från

Försäkringsförbundet, att de nuvarande formerna för

miljöskadeförsäkringen bör bibehållas. Miljöbalksutredningens förslag

går längre än Miljöskadeförsäkringsutredningens förslag.

Saneringskostnader skall nämligen ersättas även när det inte går att

utreda vem som är ansvarig för föroreningarna. Det retroaktiva

skyldigheten att ersätta skador har utökats från den 1 juli 1989 till den 1

juli 1986. Att ersättning skall utgå för kostnader som uppstått enligt 23

kap 17 § i utredningens förslag till miljöbalk utgör också en utvidgning.

Föreningen för miljöskadeförsäkring, Sveriges industriförbund och

Svenska arbetsgivareföreningen avstyrker att en saneringsförsäkring

införs. De kostnader som försäkringen avser att finansiera är begränsade

till ca två miljoner per år. Miljöbalksutredningen har gått längre än

Miljöskadeförsäkringsutredningen genom att föreslå att

saneringsförsäkringen skall omfatta fall då det rör sig om "okända

skadevållare". Det är omöjligt att bedöma de ekonomiska och rättsliga

konsekvenserna av detta.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår bl.a. för att

minska statens kostnader för efterbehandling att en saneringsförsäkring

skall införas.

I sammanhanget vill regeringen erinra om att enligt gällande ordning

skall det för ersättning i vissa fall till den som lidit skada enligt

miljöskadelagen finnas en miljöskadeförsäkring med villkor som har

godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Försäkringen är kollektiv och den som utövar miljöfarlig verksamhet

som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till

försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen

skall betalas i förskott för kalenderår. Regeringen får meddela

föreskrifter om undantag från skyldigheten att bidra till försäkringen.

Regeringen har i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring

bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till

försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga

verksamheter från bidragsskyldigheten. Beloppen är av

försäkringsgivaren beräknade på försäkringsmässiga grunder. De utgör

riskpremier i försäkringsgivarens ansvarsförsäkringsverksamhet och

fonderas inte särskilt.

Om bidrag till miljöskadeförsäkringen inte har betalats inom 30 dagar

efter anmaning skall försäkringsgivaren göra anmälan till

tillsynsmyndigheten om betalningsförsummelsen. Tillsynsmyndigheten

får då som ett led i tillsynen förelägga den betalningsskyldige vid vite att

fullgöra sin skyldighet. Föreläggandet får inte överklagas.

Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i

försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller

sakskada som avses i miljöskadelagen

1. om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen

men inte kan få skadeståndet betalt eller om rätten att kräva ut

skadeståndet är förlorad, eller

2. om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.

Försäkringen är således subsidiär. I första hand skall alltså den som är

skadeståndsskyldig betala ersättning.

Det har fram till och med maj månad 1996 framställts drygt 40 anspråk

på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte något av anspråken har

hittills föranlett att någon ersättning har utbetalats. I ett drygt tiotal fall

har anledningen till att ersättning inte betalats varit att skadorna

uppkommit före försäkringens ikraftträdande.

Fem av de största försäkringsbolagen på den svenska marknaden,

Skandia, Folksam, Trygg-Hansa, Länsförsäkring AB och Wasa, har

bildat ett Miljöskadekonsortium, som administrativt hanterar den här

redovisade miljöskadeförsäkringen och som genom sina huvudmän har

åtagit sig att betala utfallande försäkringsbelopp.

Regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordning (beslut 1990-10-18,

M90/3240/1) för en särskild nämnd som har till uppgift att avge

utlåtanden i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall. Bl.a. kan

skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning

vända sig till nämnden, som är självständig i förhållande till konsortiet.

Nämndens ordförande är ordinarie domare och i nämnden ingår två

riksdagsledamöter och sakkunniga ledamöter. Den som är missnöjd med

nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av

skiljenämnd.

Regeringen anser att denna ordning borde vara effektivare och

billigare än den som Miljöcentrum förordar med prövning i

miljödomstol.

Miljöskadeförsäkringsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU

1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden, att en saneringsförsäkring

skulle införas.

Regeringen tar i det följande ställning till om förslaget bör genomföras.

Miljöskadeförsäkringsutredningens förslag innebär i huvudsak följande.

Saneringsförsäkringen bör i likhet med miljöskadeförsäkringen vara

subsidiär och således träda in först i andra hand. Ersättning ur

saneringsförsäkringen bör betalas om det har förordnats om rättelse på

den ansvariges bekostnad enligt miljöbalkens tillsynsregler men denne är

insolvent, eller om kostnader uppstått för handräckning eller annan

åtgärd enligt miljöbalken. Rätten till ersättning begränsas till fall då

verksamhetsutövaren inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt

miljöskyddslagens bestämmelser eller, då tillstånd till verksamheten

föreligger, villkoren för tillståndet. För undvikande av missförstånd skall

nämnas att detta inte innebär att det förutsätts att den ansvarige har begått

ett miljöbrott eller någon annan straffbar handling. Miljöskyddslagens

ansvarsreglering bildar därför enligt Miljöskadeförsäkringsutredningen

en inte bara lämplig utan också nödvändig yttre ram för avgränsningen

av de ersättningsbara fallen. Insatser enligt räddningstjänstlagen

(1986:1102) undantas från tillämpningsområdet.

Konsortiet lämnade efter överläggningar med

Miljöskadeförsäkringsutredningen ett preliminärt förslag om hur ett

åtagande skulle kunna utformas. Detta preliminära åtagande ansåg

utredningen kunna utgöra utgångspunkt för ett slutligt åtagande som

skulle på samma sätt som idag, efter förhandlingar med berörda parter,

godkännas av regeringen.

Regeringen gör den bedömningen att det bör vara den som förorenar

som också, så långt det är möjligt, skall betala med anledning av

föroreningen uppkomna saneringskostnader. I de fall det här rör sig om

är det dock ofta svårt att komma åt den enskilde förorenaren. Vad som då

återstår är att tillskapa någon form av kollektiv lösning, antingen genom

försäkring eller fond. En annan lösning skulle kunna vara att införa krav

på att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall ställa säkerhet.

För att så långt möjligt tillgodose principen om att förorenaren skall

betala bör saneringsersättning betalas först i andra hand, d.v.s. när den

enskilde förorenaren inte kan betala.

En lösning där den ansvarige åläggs att ställa säkerhet för framtida

efterbehandlingskostnader kan ifrågasättas redan på den grunden att den

samlade kostnaden för att ställa säkerheten inte skulle stå i proportion

till det förmodligen förhållandevis fåtal fall där det kan förväntas att

säkerheten behöver tas i anspråk för just nu ifrågavarande ändamål.

Det skulle vidare innebära stora praktiska svårigheter, om alla som

bedriver miljöfarlig verksamhet, skall omfattas av en skyldighet att ställa

säkerhet för saneringskostnader. Kontrollen av säkerheterna skulle dra

stora resurser och det skulle knappast vara möjligt att låta skyldigheten

omfatta företag, som inte ens är anmälningsskyldiga. Till detta kommer

att det är svårt att bestämma en rimlig storlek på säkerheterna. Detta

gäller särskilt för det fall risken för att sanering skall behövas är ringa,

men kostnaderna vid riskens förverkligande kan antas bli mycket höga.

Det är i praktiken svårt att åstadkomma en heltäckande lösning genom

att ställa krav på ställande av säkerhet. Det rör ju sig om uppåt 10 000

företag med skiftande verksamheter som kan komma i fråga. Ställande av

säkerhet är alltså inte en lämplig generell lösning för

handräckningsfallens del. Däremot är det tänkbart att införa krav på

ställande av säkerhet i vissa branscher av industrin. Att tillstånd kan

förenas med villkor om krav på säkerhet framgår av 16 kap. 3 §

miljöbalken.

Om nuvarande förhållanden skall ändras står således valet mellan att

utvidga miljöskadeförsäkringssystemet eller bilda en fond.

I maj 1987 avgav Miljöskadefondsutredningen sitt betänkande

Miljöskadefond (SOU 1987:1). I detta lämnades förslag till en lag om

miljöskadefond. Föredragande departementschefen anförde i prop.

1987/88:85 s. 301-302, i fråga om valet mellan en fondlösning och

försäkringslösning, i huvudsak följande.

Till skillnad mot när utredningen lade sitt betänkande föreligger nu ett

av Industriförbundet utarbetat förslag till miljöskadeförsäkring.

Försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia har gjort ett åtagande att

fullgöra försäkringsgivarens förpliktelser enligt förslaget. Då förslaget

ger den skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen

föreslagna miljöskadefonden skulle gett samt då försäkringslösningen ger

fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering,

skadereglering och administration, ansåg departementschefen att

försäkringslösningen bör väljas.

Beträffande återställnings- och saneringsåtgärder ansåg

departementschefen att det, för vissa gamla skador där ett personligt

ansvar inte kan krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser är

stort för att förhindra svåra miljökonsekvenser, borde finnas möjlighet

till finansiering över statsbudgeten.

Kostnaderna för återställnings- och saneringsåtgärder kom således inte

att omfattas av miljöskadeförsäkringen.

Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1987/88:JoU23) gjordes inga ändringar

i nu förevarande hänseenden.

Regeringen gör den bedömningen att vad departementschefen anförde

om valet mellan fondlösning och försäkringslösning alltjämt äger

giltighet. En försäkringslösning för att ersätta handräckningskostnader

bör alltså väljas före en fondlösning.

Riksdagen beslutade år 1991 om ett femårigt program för att sanera

och återställa miljöskadade områden (prop. 1990/91:90, bet.

19990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Det första budgetåret 1991/92

ställdes 23,38 miljoner kronor till Naturvårdsverkets förfogande för detta

ändamål. Beloppet har för de följande åren minskats till 19,88 miljoner

kronor och inkluderar fr.o.m. budgetåret 1994/95 även kostnader för det

femåriga programmet för insamling av uttjänta varor och produkter

innehållande kvicksilver, m.m. För år 1997 har 19,4 miljoner kronor

anvisats för dessa ändamål. Beloppet får disponeras även för kostnad

som en tillsynsmyndighet förordnat om enligt 41 a § miljöskyddslagen

samt för kostnad som föranleds av att kronofogdemyndighet ombesörjer

åtgärd, s.k. handräckningskostnader. Handräckningskostnaderna har ökat

något sedan de första åren och uppgick under budgetåret 1994/95 till

drygt 2 miljoner kronor.

Enligt regeringen står valet alltså mellan att behålla dagens system som

innebär en viss finansiering över statsbudgeten eller att utforma en

saneringsersättning genom att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet.

Argument som talar mot att ändra dagens system, som innebär att

staten eller med andra ord skattebetalarna betalar, är att det kan förefalla

omotiverat att tillskapa ett särskilt regelsystem för de hittills

förhållandevis ringa medelsutbetalningar av skattemedel som har skett

för akuta saneringsåtgärder. Det är fråga om i genomsnitt ungefär 2

miljoner kronor per år som har utgått för detta.

Här bör dock enligt regeringen uppmärksammas att det kan tillkomma

enstaka, mycket kostsamma saneringsfall. BT-Kemi i Teckomatorp är ett

känt sådant fall. Där uppgår kostnaderna hittills till ungefär 60 miljoner

kronor (kostar nu ca 500 000 kr/år). Naturvårdsverket har också varit

restriktivt med att betala ut medel för sanering.

Enligt regeringen bör det sammanfattningsvis vara den som förorenar

som så långt det är möjligt skall betala. Det är ofta svårt att komma åt

den enskilde förorenaren. En kollektiv försäkringslösning som träder in

först i andra hand är den bästa lösningen. Övervägande skäl talar alltså

för att införa den föreslagna saneringsförsäkringen.

Regeringen anser att ersättning inte skall betalas ur försäkringen i fall

då det inte kan utredas vem som är ansvarig för föroreningen inte skall

betalas ur försäkringen. Som anförts i remisskritiken skulle

konsekvenserna av en motsatt lösning vara svårbedömbara. Det är också

svårt att avgränsa de fall som skall vara ersättningsgilla från dem som

inte skall vara det om en annan ordning införs.

En utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta även

efterbehandlingskostnader har ett sådant samband med den nuvarande

försäkringen att, om de ekonomiska eller administrativa fördelarna med

en försäkringslösning framför en fondlösning inte skall minska är det

önskvärt att det är samma försäkringsgivare för såväl

miljöskadeförsäkringen som saneringsförsäkringen.

De kostnader som skall ersättas bör begränsas till följder av miljöfarlig

verksamhet.

Den som utövar miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller

anmälan bör bidra till försäkringen med belopp som får bestämmas av

regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller

saneringsförsäkringen bör stat och kommun undantas från

bidragsskyldighet då de inte kan försättas i konkurs. Detta bör dock gälla

endast för direktdrivna verksamheter. Bolag som ägs eller drivs av staten

eller en kommun skall alltså omfattas av bidragsskyldigheten.

4.36 Kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala

myndigheternas roll

4.36.1 Kommunerna

Regeringens bedömning: Kommunerna bör få en avgörande roll i

arbetet att förverkliga balkens mål.

Kommunerna bör bl.a. ges möjlighet att i ökad utsträckning

vara lokal tillsynsmyndighet,

förordna om naturreservat, kulturreservat, naturminnen och djur-

och växtskyddsområden,

ta ut avgifter för att finansiera verksamheten. Kommunerna bör

också kunna ges möjlighet att

pröva anmälningar om miljöfarlig verksamhet och tillstånd till

miljöfarlig verksamhet som kan antas ha liten miljöpåverkan,

meddela föreskrifter till skydd för människors hälsa,

upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer.

Tillsynen bör kunna omfatta de flesta verksamheter och åtgärder

som regleras i balken och kommunen får vid tillsynen besluta om

miljösanktionsavgifter.

Kommunerna har vidare en stark roll beträffande hushållningen

med naturresurser genom sin planering.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Kommunförbundet och flera kommuner anser att

kommunerna bör ha huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå

direkt av balken.

Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna får en

betydelsefull och avgörande roll i arbetet att förverkliga balkens mål. Det

är naturligtvis också en modern och följdriktig syn att kommunen tar ett

huvudansvar för miljön inom den egna kommunen.

En av kommunens viktigaste uppgifter blir i likhet med idag att vara

tillsynsmyndighet och de ges enligt balken möjlighet att i ökad

utsträckning vara detta. Kommunens tillsyn kan i framtiden omfatta de

flesta verksamheter och åtgärder som regleras i balken. Det anges i

balken på det sättet att tillsyn skall utövas av kommunal nämnd enligt

vad regeringen bestämmer. Det skulle bli ett allt för statiskt system om

tillsynsmyndigheternas olika ansvarsområden fastställdes redan i lagtext.

Av balkens motivtext framgår dock vad som avses ankomma på

kommunen beträffande tillsyn. I tillsynen föreslås också ingå att besluta

om miljösanktionsavgifter. Kommunerna kommer även framöver att

kunna avgiftsfinansiera sin prövnings- och tillsynsverksamhet.

När det gäller hushållningen med naturresurser har kommunerna i dag

en mycket viktig roll genom sin planering. Det system med redovisning

av allmänna intressen, däribland riksintressen, enligt PBL och NRL-

systemet, som behandlats bl.a. i propositionen Kommunal

översiktsplanering enligt plan- och bygglagen (94/95:230), förändras inte

genom att 2 och 3 kap. NRL arbetas in i balken. Kommunernas starka

roll på området kommer att vara densamma även i fortsättningen.

När det gäller miljöbalkens förhållande till den fysiska planeringen så

har den ändringen gjorts i förhållande till Miljöbalksutredningens

betänkande att det nu anges att motsvarigheten till nuvarande 2 och 3

kap. NRL endast skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden av

regeringen och myndigheterna precis som enligt NRL idag.

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. balken skall alltså tillämpas på samma

sätt som tidigare vid prövning av ärenden enligt andra lagar som rör

användning av mark- och vattenområden. Bestämmelserna är

avvägningsregler som skall leda till att våra mark- och vattenområden

används för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med

hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Några

ytterligare kostnader uppkommer inte av att NRL-kapitlen tas in i balken.

På hälsoskyddsområdet har kommunerna alltid haft en avgörande

betydelse och denna roll kommer enligt balken att vara minst lika

omfattande som idag. Regeringen har enligt balken möjlighet att låta

kommunerna meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet som är minst

lika omfattande som idag och tillsynen på området kommer till stor del

att ligga på kommunerna. Kommunerna kommer att kunna

avgiftsfinansiera denna verksamhet.

I balken integreras reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

och alla avloppsanläggningar behandlas som miljöfarlig verksamhet.

Vidare ges kommunerna möjlighet att pröva tillstånd till miljöfarlig

verksamhet som även rör annat än avloppsanläggningar och som har

förhållandevis liten miljöpåverkan. Idag prövar kommunen förutom

avloppsanläggningar enligt hälsoskyddslagen anmälningsärenden enligt

miljöskyddslagen.

När det gäller renhållning kommer kommunerna att ha kvar ansvaret

för omhändertagande av hushållsavfall.

Natur- och kulturmiljövård är också ett område där kommunernas roll

har vuxit. I förhållande till nuvarande lagstiftning läggs enligt balken

inga ytterligare krav på kommunerna men de får däremot ökade

befogenheter att själva ta initiativ när det gäller natur- och

kulturmiljövård. Kommunerna ges i balken rätt att parallellt och i samråd

med länsstyrelsen förordna om naturreservat, kulturreservat och

naturminnen. Deras tillsynsroll kommer att öka.

Regeringen får enligt balken meddela miljökvalitetsnormer.

Regeringen får dock överlåta till myndigheter att meddela normer i

enlighet med vad som krävs enligt EG-regler och myndigheterna kan då

inte göra egna bedömningar.

Regeringen skall pröva om huruvida en norm skall utfärdas. Då skall

också vägas in eventuella ekonomiska konsekvenser för olika alternativ. I

samband med att en norm utfärdas skall regeringen besluta vilken eller

vilka kommuner eller myndigheter som skall upprätta åtgärdsprogram

och kontrollera och mäta att normen uppfylls.

Miljöövervakningen bör även kunna användas för att mäta att

normerna inte överträds. Dessutom gör flera kommuner redan

omfattande mätningar, särskilt Stockholm och Göteborg. Vidare kommer

möjligheten att avgiftsfinansiera att användas i så stor utsträckning som

möjligt, exempelvis för mätningar som görs i anslutning till en

verksamhet. Först när alla dessa möjligheter är uttömda kan det leda till

ökade kostnader för kommunerna, men detta går inte att bedöma förrän

det är bestämt om och vilka normer som kan komma att utfärdas av

regeringen.

4.36.2 Länsstyrelserna

Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör vara den myndighet på

regional nivå som får en avgörande roll för att förverkliga balkens

mål.

Länsstyrelserna bör bl.a.

pröva ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt

vad regeringen föreskriver,

förordna om naturreservat, kulturreservat, djur- och

växtskyddsområden, naturminnen och vattenskyddsområden samt

pröva dispensansökningar beträffande dessa och strandskyddet,

beträffande miljökonsekvensbeskrivningar vara samrådspart och

besluta om en verksamhet kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan samt yttra sig över innehållet,

upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer,

vara regional tillsynsmyndighet och får vid tillsynen påföra

miljösanktionsavgifter,

föra det allmännas talan i miljömål och ärenden enligt balken

pröva överklagade kommunala miljöbeslut,

förklara områden som miljöriskområden.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Stockholms län ser mycket

positivt på de nya arbetsuppgifter och de nya roller som myndigheten

tilldelas. Även andra länsstyrelser har framfört liknande synpunkter, bl.a.

länsstyrelsen i Östergötlands län.

Skälen för regeringens bedömning: Länsstyrelserna har redan idag

en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter

och denna roll kommer att förstärkas ytterligare genom miljöbalken.

Länsstyrelserna skall fortsätta att verka för att de nationella miljömålen

får genomslag i länen.

Länsstyrelserna skall i likhet med idag pröva ansökningar om tillstånd

till miljöfarlig verksamhet enligt vad regeringen föreskriver. Detta

kommer att ske i en förordning motsvarande miljöskyddsförordningens

lista över B-ärenden. Länsstyrelsens prövning får dock fastare former

enligt balken vilket framgår av avsnitt 4.23.

Länsstyrelserna skall vidare som i dag förordna om naturreservat,

kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminnen och

vattenskyddsområden samt pröva dispensansökningar beträffande dessa

och strandskyddet.

När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar får länsstyrelserna en

utökad roll enligt balken. Länsstyrelsen skall vara samrådspart med den

som är skyldig att upprätta en MKB och skall inom ramen för

prövningssystemet besluta om en verksamhet kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan. Vidare skall länsstyrelsen yttra sig till

beslutsmyndigheten över innehållet i den senare upprättade MKB:n.

Länsstyrelserna kommer även i många fall att åläggas skyldighet att

upprätta åtgärdsprogram för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas.

Detta gäller framför allt i de fall en miljökvalitetsnorm omfattar flera

kommuner och dessa inte åläggs att i samverkan upprätta programmet.

Flera länsstyrelser kan också tillsammans få i uppdrag att upprätta ett

program.

Länsstyrelsen skall vidare vara regional tillsynsmyndighet vilket

länsstyrelsen är redan idag. Det gäller bl.a. hushållningen med mark och

vatten. Vidare gäller det tillsynen över de verksamheter beträffande vilka

tillsynen inte är lämplig att överlåta till kommun. Avsikten är att

länsstyrelsen skall ges en ny och tydligare roll i förhållande till den

kommunala tillsynen. Länsstyrelsen skall ges ansvar som regional

tillsynsmyndighet inom balkens hela tillämpningsområde. I en sådan

regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och samordna

större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala

tillsynsarbetet samt att återföra erfarenheter till kommunernas

miljöförvaltningar. I likhet med kommunerna får länsstyrelsen som

tillsynsmyndighet påföra miljösanktionsavgifter.

När det gäller att föra det allmännas talan i miljömål deltar

länsstyrelserna i dag ofta utan att ha formell talerätt i mål om

vattenverksamhet och i ärenden om miljöfarlig verksamhet. Enligt balken

får länsstyrelserna en sådan formell rätt att företräda det allmänna.

Länsstyrelsen kommer även i likhet med idag att enligt balken pröva

överklagade kommunala miljöbeslut.

Länsstyrelsen blir även den myndighet som enligt miljöbalken kan

pröva och förklara områden som miljöriskområden.

4.36.3 De centrala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna

Flera centrala myndigheter får viktiga uppgifter i arbetet med att

förverkliga miljöbalkens mål. Detta gäller framför allt Naturvårdsverket,

Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen och Boverket.

I likhet med vad som under senare år alltmer blivit de centrala

myndigheternas uppgift skall de även i fortsättningen följa upp och

utvärdera den lokalt och regionalt bedrivna prövnings- och

tillsynsverksamheten. Vidare skall de ta fram kunskapsunderlag och

initiera och samordna utvecklingsarbetet på sina områden.

Naturvårdsverket

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör få ett övergripande

ansvar för att följa upp att balkens mål uppfylls. Detta innebär att

verket kontinuerligt genomför en utvärdering av det nationella

miljöarbetet. Tillsynsfrågorna måste tillmätas stor vikt som en

betydelsefull länk i hela miljöbalkskedjan.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att förslaget ger intryck

av en höjd ambitionsnivå i miljöarbetet och att verket ges en nyckelroll i

detta arbete. Denna roll är enligt verket naturligtvis viktig att fylla med

utgångspunkt i största möjliga miljönytta.

Skälen för regeringens bedömning: Eftersom miljölagstiftningen nu

samlas i en balk kommer Naturvårdsverket att bli det statliga verk som

får ansvaret för flest av de områden och verksamheter som regleras i

balken. Naturvårdsverket blir en central och samlande tillsynsmyndighet

enligt miljöbalken.

Naturvårdsverket skall vara samlande och pådrivande i

miljövårdsarbetet nationellt och internationellt. Naturvårdsverkets

uppgift är att bygga upp kunskap, sprida den och se till att den kommer

till användning. Arbetet går ut på att förse såväl regering som riksdag

med underlag för det miljöpolitiska beslutsfattandet och att gentemot

sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter, näringsliv och

allmänhet verka för åtgärder och handlingsmönster som leder till en

hållbar utveckling.

Naturvårdsverket arbetar redan idag inom flera fält och med olika

metoder; miljöforskning, miljöövervakning och inventeringar,

aktionsprogram och utredningar, internationellt arbete,

miljölagtillämpning, bidrag och ersättningar, markförvärv och vård av

denna, information och utbildning.

Miljöövervakningen syftar till att beskriva miljötillståndet, ta fram

underlag för beslut och åtgärder samt följa och bedöma miljöhotens

utveckling och effekterna av vidtagna åtgärder. I arbetet ingår att

inventera olika naturtypers förekomst och utbredning och övervaka

miljötillståndet och dess förändring.

Naturvårdsverket är också sedan den 1 juli 1994 ansvarig myndighet

för miljöstatistiken. Som sådan skall verket producera officiell statistik

om bl.a. utsläpp och avfall. Verket har också ett ansvar för den

internationella rapporteringen bl.a. till EEA (European Environmental

Agency, EU:s miljöagentur i Köpenhamn).

Naturvårdsverket följer upp och utvärderar miljöarbetet på olika

samhällsområden samt återför resultatet till dem som berörs.

Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 gett

Naturvårdsverket i uppdrag att som central tillsynsmyndighet aktivt

medverka till att den planerade miljöbalken kan genomföras på för

miljön effektivast möjliga sätt.

Naturvårdsverket får med stöd av miljöbalken ett samordnande och

övergripande ansvar för arbetet med föreskrifter om

miljökonsekvensbeskrivningar. I regleringsbrevet fick Naturvårdsverket

även i uppdrag att med utgångspunkt från de bestämmelser som

Miljöbalksutredningen föreslagit utarbeta förslag i fråga om vilka

verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan och underlag för

länsstyrelsernas bedömning i dessa avseenden. Vidare fick verket i

uppdrag att när det gäller de i balken införda miljökvalitetsnormerna

utreda för vilka miljöproblem och för vilka områden sådana normer kan

bli aktuella. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat dessa

uppdrag i rapporterna Miljökonsekvensbeskrivningar betydande

miljöpåverkan, när då ? (rapport 4792) respektive Miljökvalitetsnormer

ett nytt verktyg i miljöpolitiken (rapport 4793). Verket fick också bl.a. i

uppdrag ta fram förslag till tariffer för miljösanktionsavgifter vilket

också redovisats i oktober 1997 i rapporten 4791 Miljösanktionsavgifter.

De av verket redovisade rapporterna har överlämnats till

Miljöbalksutredningen för deras fortsatta förordningsarbete.

Den samlade kunskap som finns hos Naturvårdsverket skall ligga till

grund för det övergripande ansvar verket skall ha att följa upp att balkens

mål uppfylls. Detta innebär att verket kontinuerligt skall genomföra en

utvärdering av det nationella miljöarbetet.

Tillsynsfrågorna är en viktig del i Naturvårdsverkets arbete. Verket har

i dag centralt tillsynsansvar enligt ett flertal lagar som inarbetas i

miljöbalken; miljöskyddslagen, renhållningslagen, hälsoskyddslagen,

lagen om kemiska produkter, lagen om förbud mot dumpning av avfall i

vatten och lagen om svavelhaltigt bränsle. Även enligt naturvårdslagen

har verket en liknande roll, men denna är inte på samma sätt uttryckt i

tillsynstermer. Naturvårdsverket skall behålla och förstärka sin roll som

tillsynsmyndighet på dessa områden. Detsamma gäller Naturvårdsverkets

samordnande funktion avseende genteknisk verksamhet eftersom även

gentekniklagen, som reglerar den verksamheten, arbetas in i balken.

Som central tillsynsmyndighet har verket att stödja, styra, samordna,

följa upp och utvärdera den operativa tillsyn som bedrivs vid

länsstyrelserna och de kommunala miljönämnderna. I detta ingår att följa

upp att det sanktionssystem som tillsynsmyndigheterna har utnyttjas,

däribland den nya miljösanktionsavgiften.

Verkets arbete på detta område kan fullgöras bl.a. genom att ge ut

allmänna råd och branschfaktablad, att arrangera kurser och seminarier,

att ta initiativ till tillsynskampanjer och att svara för juridisk och teknisk

expertrådgivning i enskilda tillsynsärenden och själva i några konkreta

fall gå före och visa vägen. Även en förstärkning och utveckling av

företagens egenkontroll ingår i verkets tillsynsarbete i mera vidsträckt

bemärkelse.

Ett sekreteriat för samråd mellan bl.a. myndigheter, länsstyrelser och

kommuner

Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i flera lagar på

miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det även

angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara

samordnas utan också blir mera effektiv i syfte att miljöbalkens mål skall

kunna nås. De samlade myndighetsresurserna bör fördelas, samordnas

och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till

rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Hög

kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet är en förutsättning för

ett effektivt tillsynsarbete och en enhetlig rättstillämpning.

Miljöbalksutredningen föreslog att dels ett tillsynsråd, dels ett

föreskriftsråd skulle inrättas för att samordna myndigheternas arbete och

ge möjlighet till erfarenhetsutbyte. De remissinstanser som uttalade sig i

frågan var i huvudsak positiva till att sådana råd inrättades i och för sig.

Vad gäller kompetens, befogenheter och struktur har delade meningar

framförts.

Regeringen bedömer att en optimal tillsynsverksamhet skulle kunna

främjas i ett samrådsorgan för bl.a. berörda myndigheter. Denna fråga

bör därför bli föremål för fortsatta överväganden. Ett sådant forum skulle

kunna åstadkommas genom att ett särskilt sekreteriat upprättades vid

Naturvårdsverket där företrädare för alla berörda centrala myndigheter,

länsstyrelserna och kommunerna liksom Kommunförbundet är

representerade. Även branschorganisationer från det privata näringslivet

skulle kunna ingå. Ett sådant samrådsorgan vid Naturvårdsverket skulle

ligga i linje med Naturvårdsverkets pådrivande och samordnande

funktion på miljöområdet.

En förutsättning för en effektiv tillsyn är att föreskrifter och allmänna

råd på miljöområdet är utformade efter likartade principer och inte i sak

motverkar eller strider mot varandra. Behovet av samordning ökar också

eftersom många myndigheter är berörda av miljöbalken. Ett

samrådsorgan skulle kunna fylla en funktion även för samordning av

föreskriftsarbetet.

Regeringens bedömning är att en grundläggande förutsättning för ett

effektivt miljöarbete är möjlighet till överblick av regelsystemet. En

viktig del av samrådsorganets uppgifter skulle kunna vara att

sammanställa lagar, förordningar, andra föreskrifter, allmänna råd och

EG-direktiv på miljöområdet för att skapa förutsättningar för en sådan

överblick över gällande regelsystem samt klargöra behov av att

genomföra EG-direktiv. Samrådsorganet bör ha en rådgivande roll i

övergripande frågor som rör tillsyn enligt miljöbalken. Samarbetet bör

också kunna leda till en positiv långsiktig utveckling av tillsynens roll

och inriktning. Syftet med samrådsorganets arbete i denna del skulle vara

att stärka tillsynsarbetet, öka samordningen mellan olika

tillsynsmyndigheter och utveckla arbetet med prioriteringar och

inriktning. Vidare bör ett sådant samrådsorgan kunna bidra till en hög

kvalitet på nya föreskrifter som utfärdas med stöd av miljöbalken genom

att dessa samordnas och att den samlade juridiska kompetensen kan

utnyttjas. Samrådsorganet bör även kunna utgöra ett forum för allmänt

erfarenhetsutbyte mellan lokala, regionala och centrala

tillsynsmyndigheter och näringslivet. Härigenom bör respekten för

miljöns betydelse och reglernas vikt kunna öka. Användningen av

miljöledningssystem och tredjepartsrevisioner bör främjas. Vid behov

bör samrådsorganet kunna initiera uppföljningar och utvärderingar av

myndigheternas regler samt föreslå regeringen översyn av överordnade

regler i miljöbalken och dess förordningar om sådana behov

uppmärksammas.

Kemikalieinspektionen

Regeringens bedömning: Kemikalieinspektionen bör vara central

tillsynsmyndighet på kemikalieområdet även enligt miljöbalken. Det

innebär bland annat att Kemikalieinspektionen skall se till att

verksamhetsutövare åstadkommer en bättre kännedom om och

kontroll över de kemiska riskerna i dagens samhälle samt ökade

kunskaper om kemikaliers egenskaper, deras förekomst och risker vid

användning. Vidare skall inspektionen verka för bättre varu- och

produktinformation och driva på utvecklingen mot en minskad

användning och spridning av skadliga ämnen. Ett viktigt sätt att

åstadkomma detta är att i hela samhället få genomslag för

produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § miljöbalken.

Kemikalieinspektionen bör även pröva ansökningar om bl.a.

godkännande av kemiska och biologiska bekämpningsmedel.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen tycker att det är bra att

tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet i balken med ett eget

kapitel.

Skälen för regeringens bedömning: Kemikaliekontrollens syfte är att

minska riskerna för skador på människor och miljö till följd av

kemikalieanvändningen. Övergripande mål för kemikaliekontrollen

angavs i prop. 1993/94:163, bet. 1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273.

Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet enligt lagen

om kemiska produkter tillsyn över tillverkare, importörer och andra

leverantörer av sådana produkter och andra varor. Det innebär bl.a. att se

till att det vidtas åtgärder för att begränsa riskerna med flödet av kemiska

ämnen på marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna

konsumentanvändningen av kemiska produkter och andra varor.

Målsättningen med tillsynsarbetet är att säkerställa att leverantörerna av

kemiska produkter och andra varor uppfyller kraven enligt lagen om

kemiska produkter, vilket i fortsättningen kommer att gälla miljöbalken,

framför allt kapitel 2 och 14. Vidare vägleder inspektionen kommuner

och länsstyrelser i deras uppgift som lokala och regionala

tillsynsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter.

Naturvårdsverket har den centrala tillsynen över skyddet för den yttre

miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter och

andra varor. Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över

skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med

yrkesmässig hantering av kemiska produkter och andra varor. Denna

fördelning mellan myndigheterna skall gälla även enligt miljöbalken.

Kemikalieinspektionen har även det centrala tillsynsansvaret enligt

lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel som

också arbetas in i miljöbalken. Inspektionen skall behålla ansvaret även

på detta område. Enligt miljöbalken kan produktregistret som

Kemikalieinspektionen ansvarar för i framtiden byggas ut till att omfatta

även biotekniska organismer.

En utgångspunkt för kemikaliekontrollen i Sverige är att företagen har

huvudansvaret för de kemiska produkter och andra varor som de

levererar. Användare och andra som hanterar kemikalier ansvarar för att

den faktiska hanteringen inte orsakar skador. Tillsynsmyndigheternas

viktigaste uppgift inom kemikaliekontrollen är att se till att företagen

vidtar åtgärder för att minimera miljö- och hälsoriskerna.

En av Kemikalieinspektionens huvuduppgifter är att verka för en bättre

kännedom om de kemiska riskerna i dagens samhälle genom ökade

kunskaper om kemikaliers egenskaper, förekomst och användning samt

att bättre varu- och produktinformation ges. Detta gäller även risker med

biotekniska organismer. Vidare skall Kemikalieinspektionen driva på

utvecklingen mot en minskad användning och spridning i samhället av

skadliga kemiska ämnen som på grund av sina egenskaper kan

koncentreras i miljön eller kemiska ämnen som orsakar bestående

allvarliga skador på människa eller miljö. En viktig del i detta arbete blir

att i hela samhället få genomslag för produktvalsprincipen enligt 2 kap.

6 § miljöbalken.

Huvuddelen av inspektionens verksamhet har internationell

anknytning. Detta är en konsekvens av den starkt internationaliserade

handeln. Åtgärder mot kemiska produkter och andra varor måste

samordnas internationellt för att bli effektiva och regleringen inom EU

och i internationella avtal är omfattande. Det är också viktigt att

kunskapsuppbyggnad och riskbedömning som en grund för åtgärderna

sker på ett internationellt plan.

Regeringen tillsatte i maj 1996 en kommitté med uppdrag att se över

kemikaliepolitiken mot bakgrund av bl.a. Sveriges medlemskap i EU och

en eventuellt förändrad riskbild av användningen av kemiska ämnen.

Kommittén, som även har analyserat behovet av att förändra den svenska

myndighetsorganisationen, har i juni 1997 redovisat sitt arbete i

betänkandet En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84).

Socialstyrelsen

Regeringens bedömning: Socialstyrelsens roll enligt miljöbalken bör

gälla framför allt frågor om hälsoskyddet och om hälsorisker i miljön,

bl.a. inomhusmiljön.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen framhåller att miljömedicinsk

kompetens måste tillförsäkras bl.a. miljödomstolarna vid prövningen av

miljö- och hälsoskyddsfrågor.

Skälen för regeringens bedömning: Socialstyrelsen är central

förvaltningsmyndighet för verksamheter som rör socialtjänst, hälso- och

sjukvård, tandvård, hälsoskydd och smittskydd.

När det gäller frågor om hälsorisker i miljön är det främst

Socialstyrelsens verksamhet inom hälsoskyddet som är av intresse när

det gäller miljöbalken.

Socialstyrelsens verksamhet inom detta områden utgår från styrelsens

tillsynsansvar enligt hälsoskyddslagen samt styrelsens övergripande

ansvarsroll när det gäller att följa utvecklingen av hälsa och hälsorisker.

Enligt hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen delar

Naturvårdsverket och Socialstyrelsen det centrala tillsynsansvaret varvid

Naturvårdsverket svarar för buller och luftföroreningar utomhus och

Socialstyrelsen svarar för övriga frågor. Socialstyrelsen har sin

tyngdpunkt i frågor av medicinsk och hygienisk karaktär, faktorer som

huvudsakligen berör människors hälsa, bl.a. frågor om hälsorisker i

inomhusmiljö. Denna fördelning bör gälla även enligt miljöbalken.

En särskild sektion för hälsoskydd- och miljömedicin, med personal

bestående av miljö- och hälsoskyddsinspektörer och läkare, finns vid

Socialstyrelsens Nationella tillsynsenhet. Sedan några år tillbaka har

Socialstyrelsen byggt upp metoder för tillsyn i form av uppföljning och

utvärdering av kommunernas och landstingens arbete inom hela

styrelsens ansvarsområde. Utöver den egna kompetensen har

Socialstyrelsen tillgång till ca 200 vetenskapliga råd inom olika

vetenskapliga discipliner och verksamheter.

Boverket

Regeringens bedömning: Boverkets viktigaste uppgifter enligt

balken bör framför allt bli att främja frågor om hushållningen med

mark och vatten och annan miljöhänsyn i den fysiska planeringen.

Vidare att verka för ett miljöanpassat och kretsloppsanpassat

byggande.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Remissinstanserna: Boverket anser att den ansvarsfördelning som

gäller mellan myndigheterna enligt nuvarande lagstiftning skall gälla

även enligt miljöbalken.

Skälen för regeringens bedömning: Boverket skall enligt

övergripande mål bl.a. verka för enhetlighet och effektivitet i

tillämpningen av regler om hushållning med naturresurser, fysisk

planering, byggd miljö, byggande och boende.

Boverket har idag enligt naturresurslagen den allmänna uppsikten över

hushållningen med naturresurser. När lagen nu arbetas in i balken skall

Boverket behålla den tillsynsfunktionen.

Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att

nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god

miljö. För att uppnå detta skall mark, vatten och fysisk miljö i övrigt

användas så att en från ekologisk, social, kulturell och

samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Den

fysiska miljön i övrigt innefattar den byggda miljön.

Boverket skall verka för detta mål bl.a. genom sin uppsikt och tillsyn

över fysisk planering som redskap för hållbar utveckling av samhället

och för hushållning. Vidare genom sin uppsikt och tillsyn över regler

t.ex. angående hälsosamt även med avseende på sociala faktorer

miljöanpassat och kretsloppsanpassat byggande.

Boverkets uppsikt över beslutsmyndigheters tillämpning av regler om

ändrad mark- och resursanvändning, om byggande och om boende avser

främst att uppmärksamma behov av utveckling av kunskapsunderlag för

besluten och av ändring av reglerna.

Boverkets uppsiktsansvar i NRL-systemet gäller även

kunskapsunderlag från andra centrala och regionala myndigheter som

behövs för tillämpningen av NRL, för att få en anpassning och en

enhetlighet som främjar en god regeltillämpning.

Boverket bör i likhet med i dag ha ett särskilt uppsiktsansvar för

utvecklingen inom de områden med höga natur- och kulturvärden som

anges i 4 kap. miljöbalken, nuvarande 3 kap. NRL, vilket skall ge stöd

för utveckling av kunskap om områdena liksom för initiativ i den

kommunala översiktsplaneringen.

Boverket har också tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen

(1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på

byggnadsverk m.m., vilket omfattar både produkter och processer för

planering och byggande. Utvecklingen av verkets föreskrifter till dessa

författningar berör frågor som även behandlas i miljöbalken, exempelvis

miljökonsekvenser vid fysisk planering, val av ämnen och material i

byggnader, kretslopp och återanvändning m.fl. frågor som har betydelse

för hälsa, miljö och hushållning. Genom att följa bl.a. den tekniska

utvecklingen får Boverket exempelvis underlag att ändra verkets olika

föreskrifter om funktionskrav på byggandet. Vikten av samordning av

föreskrifter enligt byggnadsverkslagen och enligt miljöbalken har

behandlats i avsnitt 4.14.5.

En utveckling av tydliga och relevanta kunskapsunderlag skall bidra

till ökad hänsyn till miljö- och hushållningsfrågor i fysisk planering och

byggande. Ekonomiska stöd i olika former skall främja en god

bebyggelsemiljö, vilket även berör kulturmiljön och boendesociala

frågor. Dessa uppgifter genomförs av Boverket med stöd bl.a. av

uppsikts- och tillsynsverksamhet samt utvärderings- och

utvecklingsprojekt. Den ingripande tillsynsverksamheten kommer att

genomföras av andra myndigheter som behandlats i detta avsnitt.

4.37 Miljöbalken införs

4.37.1 Övergångsbestämmelser i särskilda promulgationslagar

Regeringens förslag: Övergångsbestämmelser till miljöbalken skall

meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Vidare föreslås

en promulgationslag även till lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning föreslås övergångsbestämmelser som

inte behöver tas in i en särskild lag.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

förutom att bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning i utredningens förslag var inarbetade i

balken.

Remissinstanserna: Justitiekanslern har ingen erinran mot förslagen.

Detsamma gäller Rikspolisstyrelsen. Socialstyrelsen har inte heller något

att erinra mot förslagen men betonar att det är nödvändigt att arbetet med

balkens förordningar, bl.a. en hälsoskyddsförordning, kan påbörjas

snarast.

Skälen för regeringens förslag: I fråga om nya balkar brukar

bestämmelser om tidpunkten för ikraftträdandet och

övergångsbestämmelser meddelas i en särskild lag, en s.k.

promulgationslag. Det är lämpligt att föreslå en promulgationslag även

för miljöbalken och en promulgationslag också till lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet.

Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och

skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en

särskild lag.

4.37.2 Tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande

Regeringens förslag: Miljöbalken skall träda i kraft den 1 januari

1999. Detsamma skall gälla promulgationslagarna med undantag för

en bestämmelse om överlämnande av mål och ärenden till

miljödomstolen eller Miljööverdomstolen. De 15 lagar som skall

ersättas av miljöbalken samt vattenlagens promulgationslag skall

upphävas vid samma tidpunkt.

Utredningens förslag: Utredningen föreslog att balken skulle träda i

kraft den 1 januari 1998 samt att 16 lagar skulle ingå i balken och alltså

upphävas tillsammans med vattenlagens promulagationslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan

anser att miljöbalken bör träda i kraft senare än vad utredningen

föreslagit. Boverket har avstyrkt förslaget att balken skall träda i kraft

redan 1 januari 1998. Även Lunds universitet har avstyrkt tidpunkten och

anser att den 1 januari 1999 är en något mera realistisk tidpunkt, även om

den fristen också kan verka kort. Naturvårdsverket har också ansett att

balkens ikraftträdande bör uppskjutas avsevärt för att göra det möjligt att

förbereda ikraftträdandet. Domstolsverket anser också att

genomförandetiden är alldeles för kort och behöver förlängas med i vart

fall ett år, till den 1 januari 1999. Kommunförbundet anser att balken

tidigast bör träda i kraft den 1 juli 1998. Umeå tingsrätt förordar att

balkens ikraftträdande senareläggs åtminstone några år. Länsrätten i

Stockholms län anser att det inte är rimligt att tänka sig ett ikraftträdande

så tidigt som den 1 januari 1998. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser

det viktigt att balken träder i kraft snarast möjligt, dvs. den 1 januari

1998.

Uppsala kommun menar att eftersom miljöfarlig verksamhet som inte

är tillståndspliktig blir det och det inte finns övergångsbestämmelser till

hänsynsreglerna så kommer trycket på kommunernas tillsynsverksamhet

att öka, därför bör balken träda i kraft tidigast den 1 januari 1999.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalksutredningen har i

anledning av att riksdagens Jordbruksutskott har begärt att regeringen

lämnar ett förslag till miljöbalk som kan behandlas av vårriksdagen 1997

för att träda i kraft den 1 januari 1998 (bet. 94/95:JoU16 s. 15 f)

föreslagit angivna datum. Detta förslag har avstyrkts av många

remissinstanser. Regeringens förslag till miljöbalk kommer att behandlas

av riksdagen först under riksdagsåret 1997/98. Med hänsyn till det och

vad remissinstanserna anfört föreslås nu att balken och

promulgationslagarna skall träda i kraft den 1 januari 1999. I ett

undantagsfall, som gäller överlämnandet av mål och ärenden till

miljödomstolen och Miljööverdomstolen, skall det dock finnas möjlighet

för regeringen att bestämma en senare tidpunkt för ikraftträdandet, se

avsnitt 4.37.8 under rubriken Prövning vid domstolar och

förvaltningsmyndigheter m.m..

Det behövs inte några övergångsbestämmelser som medger att

föreskrifter får utfärdas med stöd av bemyndiganden i miljöbalken före

balkens ikraftträdande. Föreskrifter om att en lag skall träda i kraft en

viss dag hindrar nämligen inte att man utan några särskilda

övergångsbestämmelser redan dessförinnan vidtar de administrativa

åtgärder som behövs för att lagen skall kunna tillämpas i sin helhet från

och med den dagen (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1983/84:30 s. 172 f).

Samtidigt med att miljöbalken träder i kraft bör den lagstiftning som

har arbetats in i balken upphävas. I lagrådsremissen om miljöbalk

föreslås att följande lagar samordnas i miljöbalken.

naturvårdslagen (1964:822),

miljöskyddslagen (1969:387),

lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,

lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,

lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,

renhållningslagen (1979:596),

hälsoskyddslagen (1982:1080),

vattenlagen (1983:291),

lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,

lagen (1985:426) om kemiska produkter,

miljöskadelagen (1986:225),

lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,

lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpnings-

medel,

lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer, samt

lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör

skyddade arter.

Samtliga dessa lagar bör alltså upphöra att gälla vid utgången av

december 1998. Vidare bör lagen (1983:292) om införande av

vattenlagen (1983:291) upphävas.

4.37.3 Verksamhet som bedrivs när miljöbalken träder i kraft

Regeringens förslag: Huvudprincipen skall vara att miljöbalken skall

tillämpas omedelbart när den träder i kraft på all verksamhet den

omfattar. Ett antal undantag skall dock göras från denna huvudprincip

i promulgationslagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län vill inte rikta några

formella invändningar mot att de skärpta miljöregler som balken kommer

att medföra blir tillämpliga på befintlig verksamhet. Det är dock ytterst

angeläget att i de fall en intresseavvägning leder till att begränsningar

åläggs pågående verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de

nya kraven. Länsstyrelsen i Stockholms län delar utredningens

principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för befintlig

verksamhet. Även Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län delar

utredningens principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för

befintlig verksamhet. Enligt länsstyrelsen krävs dock givetvis undantag

för företag som har tillstånd. Länsstyrelsen anser vidare att utredningens

förslag till reglering av övergångsfrågorna är helt otillräcklig. Lunds

universitet anser att det i hög grad är angeläget att de strängare

miljökraven enligt miljöbalken snarast slår igenom i fråga om befintliga

verksamheter. Emellertid ifrågasätter universitetet hur man bör se på

situationen, när de nya reglerna innebär en skärpning av miljökraven som

medför en inskränkning av användningen av mark och byggnad.

Universitetet anser att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen innebär

att det numera föreligger rätt till ersättning även när det allmänna

inskränker användningen av mark eller byggnad av miljöskäl.

Utredningens förslag till övergångsbestämmelser borde därför, enligt

universitetet, ha innehållit en ersättningsregel som stämmer med

grundlagstexten. Universitetet har noterat att en sådan

ersättningsbestämmelse kan ge upphov till ekonomiska nackdelar från

miljösynpunkt och med tanke på detta förordat vidare överväganden om

en ändring av grundlagsparagrafen. Universitetet biträder i och för sig

utredningens bedömning att de miljöskäl som ligger bakom den

föreslagna lagstiftningen i allmänhet är så starka att kraven enligt

Europakonventionen om mänskliga rättigheter måste anses uppfyllda

även om ingen ersättning utgår.

Svenska kommunförbundet delar utredningens principiella uppfattning

att miljöbalken även bör gälla för befintlig verksamhet och anser att detta

bör framgå av övergångsbestämmelserna. Landskrona kommun tillstyrker

att miljöbalken bör gälla även för befintlig verksamhet, både när den

pågår oförändrad och när den har ändrats.

Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att hela

miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den träder i kraft. Ett antal

undantag måste dock göras från denna huvudprincip. Förslag på sådana

undantag lämnas i kommande avsnitt.

Till att börja med skall behandlas frågan om i vilken utsträckning

miljöbalkens regler skall iakttas vid verksamheter som redan bedrivs när

balken träder i kraft. Av särskilt intresse är frågan på vilket sätt balken

skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt

äldre rätt, vilket behandlas även i avsnitt 4.37.8 under rubriken

Tillståndsgiltighet och omprövning.

När en ny lagstiftning genomförs kan den situationen uppstå att en

tidigare lagenlig verksamhet inte bedrivs i enlighet med den nya lagens

krav. Om den nya lagstiftningen blir omedelbart tillämplig på befintliga

verksamheter finns det risk för att investeringar och planering som

verksamhetsutövaren redan har genomfört går till spillo. I extrema

situationer kan de nya kraven innebära att en verksamhet tvingas

upphöra.

Miljöbalksutredningen har anfört att ett undantag för befintliga

verksamheter skulle innebära att de negativa miljöeffekter som

lagstiftaren vill motverka inte kan förhindras förrän efter mycket lång tid,

i princip så lång tid som motsvaras av dessa verksamheters fortsatta

bestånd. Detta skulle ge samhällsekonomiskt negativa verkningar. Senare

tillkomna verksamheter skulle drabbas, eftersom det finns risk för att det

allmänna försöker uppnå målsättningen genom att desto högre krav ställs

på dessa verksamheter. Detta kan naturligtvis uppfattas som orättvist och

kan dessutom vara en dålig resursanvändning, eftersom man riskerar att

det läggs ner större summor för att nå en viss störningsreduktion, därför

att man för en del nya verksamheter ställer så höga krav att

marginalkostnaderna för reduktionen stiger i höjden (Westerlund,

Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 242 f).

Regeringens principiella uppfattning är att miljöbalken bör gälla även

för befintlig verksamhet. Detta bör vara fallet både när verksamheten

pågår oförändrad och när den har ändrats. Denna huvudregel är för övrigt

den vanliga vid ny miljölagstiftning. När balkens olika bestämmelser

behandlas finns det dock anledning att vid flera tillfällen återkomma till

frågan , se bl.a. avsnitt 4.37.7.

Särskild uppmärksamhet bör redan nu ägnas åt de fallen där

verksamheten bedrivs med stöd av tillstånd. Det allmänna har då gjort en

bedömning av verksamheten och funnit att denna får bedrivas under vissa

i tillståndet angivna förutsättningar. Tillståndet skall ge tillståndshavaren

en trygghet, innebärande att denne inte skall behöva drabbas av andra

inskränkningar i verksamheten än sådana som följer av tillståndet eller

sker med stöd av lag. Genom att studera lagen skall tillståndshavaren

alltså kunna bedöma vilka inskränkningar som kan komma att ske i

framtiden.

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som skall kunna

innebära inskränkningar i meddelade tillstånd. Viktigast är reglerna om

omprövning m.m. i 24 kap., som innebär att tillstånd kan ändras eller

återkallas och villkor ändras. Andra bestämmelser som kan innebära

inskränkningar i tillstånd är de om generella föreskrifter för miljöfarlig

verksamhet i 9 kap. 5 §, föreskrifter för miljöskyddsområden eller

vattenskyddsområden i 7 kap. 19-22 §§ samt tillsynsmyndigheters

förelägganden och förbud i brådskande fall enligt 26 kap. 9 § fjärde

stycket. Allt detta framgår av rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § miljöbalken.

När tillstånd har meddelats redan före miljöbalkens ikraftträdande har

däremot inte tillståndshavaren genom att studera lagen kunnat göra en

bedömning av vilka inskränkningar som kan ske i tillståndet med dess

villkor (såvida inte motsvarande inskränkningar kunde ske redan enligt

äldre lag).

Utredningen har gjort bedömningen att det inte finns något

grundlagshinder mot att begränsa befintliga tillstånd genom ny

lagstiftning. Regeringen, som delar denna bedömning, noterar dock att

det enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen förutsätts föreligga

angelägna allmänna intressen till grund för dylika begränsningar. Natur-

och miljövårdsintressen bör, enligt vad som framgår av motiven till

grundlagsstadgandet, normalt anses vara sådana angelägna allmänna

intressen (prop. 1993/94:117 s. 15f och 48).

I detta sammanhang har utredningen hänvisat till 2 kap. 23 §

regeringsformen där det säga att lag eller annan föreskrift inte får

meddelas i strid mot Sveriges åtaganden på grund av den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av lagen (1994:1219)

om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna framgår att

Europakonventionen med ändringar och tillägg gäller som lag i Sverige.

Skyddet för äganderätten framgår av artikel 1 i det första

tilläggsprotokollet (den 20 mars 1952) till Europakonventionen. Enligt

artikeln skall varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin

egendom. Det sägs vidare att ingen får berövas sin egendom annat än i

det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och

av folkrättens allmänna grundsatser. Emellertid görs det tillägget att det

sagda inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som

staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i

överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa

betalning av skatter eller andra pålagor eller av böten och viten.

Även ekonomiska intressen som är förbundna med utövandet av

näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av

artikeln. Således kan en återkallelse av ett driftstillstånd ses som ett

ingrepp i enskild äganderätt, vars tillåtlighet måste prövas enligt de

kriterier som anges i artikel 1 i första tilläggsprotokollet (Danelius,

Mänskliga rättigheter, 1993, s. 248).

Inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom förekommer i

stor utsträckning i alla länder, varvid syftet vanligen är att tillgodose

olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, för vilken

ofta gäller inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att

utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till

annan ägare. Sådana inskränkningar är i många fall naturliga och

normala, och de ger inte anledning till några speciella problem i

förhållande till artikel 1 i första tilläggsprotokollet till

Europakonventionen, vars andra stycke uttryckligen medger en stat att

genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera

utnyttjandet av egendomen i det allmännas intresse. Inskränkningarna

kan emellertid vara så betungande för ägaren att överensstämmelsen med

artikel 1 kan ifrågasättas. Europadomstolen tillämpar i detta fall ett

proportionalitetsresonemang: det måste göras en avvägning mellan det

allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse, och om en rimlig

balans inte uppnås, kan en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen

tänkas strida mot artikel 1. När det gäller inskränkningar i rätten att

använda egendom har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den

enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande

begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna

intresset (Danelius, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 253).

Enligt regeringens bedömning föreligger det med hänsyn till vad som

hittills har anförts inget hinder mot att miljöbalken görs tillämplig på

tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt.

I anslutning till detta finns det anledning att beröra den fråga som

främst Lunds universitet har tagit upp i sitt remissyttrande, nämligen

frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen föranleder behov av

en kompletterande ersättningsregel. Regeringen har redan i avsnitt 4.33.2

ingående behandlat frågan om grundlagens innebörd i det aktuella

hänseendet. Enligt regeringens bedömning bör bestämmelserna i det

nyssnämnda grundlagsstadgandet - trots ordalydelsen - uppfattas på det

sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Det

betyder att regeringen inte delar Lunds universitets inställning att

rådighetsinskränkningar som är föranledda av miljöskäl kan ge rätt till

ersättning av det allmänna. Följaktligen finner regeringen att det inte

föreligger något behov av en kompletterande ersättningsregel i lagen om

införande av miljöbalken.

Tillståndshavarens intresse av trygghet måste vägas mot de allmänna

och enskilda intressen som talar för att de nya reglerna skall gälla fullt ut.

Det krävs enligt regeringens mening tungt vägande skäl för att utforma

regler om att tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas

genom bestämmelser som saknar motsvarighet i de lagar som ersätts av

balken.

Miljöskäl kan vara sådana tungt vägande skäl. Bestämmelserna skall i

så fall vara avsedda att komma till rätta med allvarliga situationer. Om

däremot exempelvis tillstånd till en viss typ av miljöfarlig verksamhet

skall ersättas av generella föreskrifter, bör det inte utan vidare komma i

fråga att omedelbart låta föreskrifterna inskränka de meddelade

tillstånden.

Det kan vidare följa av Sveriges medlemskap i EU att vi måste införa

vissa bestämmelser som tar över redan meddelade tillstånd. I sådana fall

har vi inte någon valfrihet.

Hänsyn bör tas till möjligheten att uppnå samma resultat med andra

bestämmelser. Ett skäl för att t.ex. låta generella föreskrifter gälla även

verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd kan vara att samma

resultat ändå kan uppnås vid en omprövning av tillstånden.

Även konkurrensskäl kan ha betydelse vid bedömningen av om

inskränkningar skall ske i alla tillstånd eller bara i tillstånd meddelade

enligt miljöbalken. En ojämn konkurrenssituation kan uppkomma om

tillståndshavarna bedöms olika. Dessa skäl skall dock inte övervärderas,

eftersom det ligger i sakens natur och är allmänt accepterat inom

miljörätten att verksamhetsutövare bedöms olika beroende på när

bedömningen sker. Ibland har dock konkurrenssynpunkter stor betydelse,

såsom när man skall avgöra vilka verksamheter som skall tvingas till

minskade utsläpp etc. när en miljökvalitetsnorm har överträtts. Det

allmänna får då inte göra det enkelt för sig genom att endast ingripa mot

några få av många förorenare. Om detta skulle ske uppkommer en ojämn

konkurrenssituation.

4.37.4 Fortsatt giltighet av äldre beslut

Föreskrifter

Regeringens förslag: Förordningar och andra föreskrifter meddelade

före miljöbalkens ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något

annat bestäms.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI) drar den slutsatsen att de föreskrifter som SMHI utfärdat

kommer att upphöra när balken träder i kraft med den utformning

utredningens föreslagit, eftersom det inte finns bestämmelser i balken

som omfattar SMHI:s tillsyn över vattenverksamhet och

vattenanläggningar.

Naturvårdsverket anser att en genomgång bör göras av de föreskrifter

som fortsätter att gälla enligt föreslagna 4 § för att kontrollera att det

finns ett tillämpbart bemyndigande. Om ett sådant inte finns kan

särskilda bestämmelser behövas i fråga om den befintliga föreskriftens

fortsatta giltighet eller ogiltighet. Vidare påpekar verket att problem kan

uppstå när föreskriftsbemyndiganden övergår från en verksamhet till en

annan.

Uppsala kommun anser att äldre regler inte skall tillämpas

övergångsvis utan att ikraftträdandet skall skjutas fram så att

förordningar och föreskrifter hinner omarbetas innan balkförslaget träder

i kraft.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innebär en samordning

av bestämmelserna i inte mindre än 15 nu gällande lagar. Balken

innehåller åtskilliga betydelsefulla nyheter. Samtidigt bevarar den i

många hänseenden grunderna för den äldre lagstiftningen. Liksom

tidigare kommer miljörätten i betydande utsträckning att få sitt innehåll

genom föreskrifter, dvs. normer, som utfärdas av regeringen eller

myndigheter som regeringen bestämmer.

De förordningar och myndighetsföreskrifter som har meddelats

tidigare bör ses över och normalt arbetas om, vilket även flera

remissinstanser påpekat exempelvis Naturvårdsverket och Länsstyrelsen

i Stockholms län. Detta arbete bör prioriteras. Det är emellertid inte

möjligt att avsluta hela detta mycket omfattande arbete redan innan

miljöbalken har trätt i kraft. Miljöbalksutredningen har i sitt

huvudbetänkande (SOU 1996:103, del 1, s. 450) gjort bedömningen att

översynen av myndigheternas föreskrifter bör vara klar senast ett år efter

det att miljöbalken har trätt i kraft. Det kommer dock att bli svårt att på

denna korta tid ersätta samtliga föreskrifter med nya.

Föreskrifter måste alltså fortfarande gälla, om inte något annat

bestäms. Det bör därför i promulgationslagen införas en allmän

övergångsbestämmelse av innebörden att föreskrifter som har meddelats

med stöd av äldre bestämmelser skall ha samma verkan som om de hade

meddelats med stöd av miljöbalken.

Gemensamt för de nya föreskrifter som skall meddelas med stöd av

miljöbalken är att erforderliga övergångsbestämmelser bör meddelas i

föreskrifterna.

Tillstånd och andra beslut

Regeringens förslag: Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt

äldre lagstiftning skall fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre

dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kristianstads län har tillstyrkt

förslaget. SGU tillstyrker att tillstånd och beslut skall fortsätta att gälla

förutom dispenser. SGU anser dock att en preciserad övergångstid bör

införas för dispensernas giltighet. Naturvårdsverket tillstyrker att

dispensvillkor enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981

skall fortsätta att gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande

tillstånd efter att tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att

hänvisningen i föreslagna 5 § till att villkoren skall anses vara meddelade

enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras

eftersom det innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot

villkoren. I stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text

om straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års

övergångsbestämmelser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det är

viktigt att prioritera arbetet med de förordningar och

myndighetsföreskrifter för vilka det behöver utarbetas

övergångsbestämmelser. Exempelvis behöver övergångsbestämmelser

tas fram för tillståndspliktiga verksamheter som ännu inte har något

tillstånd enligt miljöskyddslagen samt för de verksamheter som har

meddelats dispens från tillståndsplikten före den 1 juli 1981. Om inte

sådana förordningar hinner omarbetas innan balken träder i kraft måste

övergångsbestämmelser inarbetas i nu föreliggande lagstiftningsarbete

om övergångsbestämmelser för att rättsläget inte skall bli alltför oklart

och för att verksamhetsutövarna inte omedelbart skall bli lagbrytare och

påföras miljösanktionsavgift. Landskrona kommun har avstyrkt och vill

att tillstånd enligt äldre lag bör tidsbegränsas till en övergångsperiod av

fem år.

Skälen för regeringens förslag: Det kan givetvis inte komma i fråga

att i samband med miljöbalkens ikraftträdande generellt upphäva alla

tillstånd och liknande godkännanden i enskilda ärenden som har

meddelats med stöd av nuvarande lagar. Besluten bör i stället förbli

gällande även sedan miljöbalken har trätt i kraft. Tillståndsbesluten och

andra beslut skall anses vara meddelade med stöd av motsvarande

bestämmelser i miljöbalken. Som Riksantikvarieämbetet angett bör även

förelägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen omfattas av denna

paragraf i stället för 35 § som avser beslut inom ramen för

tillsynsverksamhet (se avsnitt 4.37.9). Därför har detta lagts till i 5 §.

Landskrona kommun har föreslagit att tillstånd enligt äldre lag bör

tidsbegränsas till en övergångsperiod av fem år. Detta är dock inte

lämpligt och inte heller praktiskt genomförbart. I den mån det behövs får

tillstånden i stället tas upp till omprövning enligt miljöbalkens regler. I

avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning de nya

omprövningsreglerna kan användas vid beslut fattade enligt äldre rätt.

Utredningen har föreslagit att den som bedriver en verksamhet med

stöd av dispens från tillståndsplikten meddelad enligt miljöskyddslagen

(1969:387) i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall bli tvungen att söka

tillstånd, om verksamheten tillhör en tillståndspliktig bransch. Dispensen

bör därför inte fortsätta att gälla. Villkoren i dispensen bör dock gälla

fram till dess att de har ersatts av nya villkor. Till dess så har skett bör de

enligt utredningen anses meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i

26 kap. 9 § miljöbalken. Tillsynsmyndigheten skall alltså ha rätt att

meddela förelägganden och förbud enligt dessa bestämmelser.

Naturvårdsverket har i sitt remissvar tillstyrkt att dispensvillkor enligt

miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall fortsätta att

gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande tillstånd efter att

tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att hänvisningen i föreslagna

5 § till att villkoren skall anses vara meddelade enligt

tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras eftersom det

innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot villkoren. I

stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text om

straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års

övergångsbestämmelser.

Som Naturvårdsverket angett innebär utredningens förslag att de

dispensvillkor som meddelats enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före

den 1 juli 1981 inte skulle vara straffbelagda enligt miljöbalken. Därför

bör en straffbestämmelse motsvarande den i punkt 4 i 1981 års

övergångsbestämmelser tas in i 5 §. Detta hindrar dock inte att det i

paragrafen även anges att sådana dispensvillkor skall anses vara

meddelade enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken.

4.37.5 Miljöbalkens inledande bestämmelser

Allmänna hänsynsregler

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens allmänna hänsynsregler annat än beträffande frågan

om efterbehandling av förorenade områden.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

förutom beträffande förorenade områden som behandlas under nästa

rubrik.

Remissinstanserna: Statens jordbruksverk anser att när de allmänna

hänsynsreglerna tillämpas vid omprövning av tillstånd bör speciella

hänsyn tas till vattenföretags speciella natur, med långsiktiga och

kapitalkrävande investeringar i kraftverk och regleringsdammar. NUTEK

anser att företagen bör ges tid att anpassa sig till de nyare, strängare

reglerna. Lantbrukarnas Riksförbund anser att det behövs en

övergångsbestämmelse till stoppregeln med innebörd att den inte gäller

för verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft.

Skälen för regeringens förslag: De allmänt utformade

hänsynsreglerna i de nuvarande miljölagarna har i förslaget till miljöbalk

lagts till grund för ett antal allmänna hänsynsregler införda i 2 kap. Som

utgångspunkt för de allmänna hänsynsreglerna har främst valts

bestämmelser i miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291)

och lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Majoriteten av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken har stora

likheter med hänsynsreglerna i gällande rätt. Det finns emellertid även

väsentliga skillnader. De föreslagna reglerna kommer att få generell

tillämpning på olika typer av verksamheter som hittills har reglerats

genom särskilda bestämmelser eller inte reglerats alls. Av olika i dag

förekommande modeller har vanligen den strängaste valts.

Frågan är i vilken utsträckning miljöbalkens hänsynsregler skall

tillämpas på verksamheter som redan bedrivs när balken träder i kraft (se

också avsnitt 4.37.3). Vid denna bedömning bör man ha klart för sig att

ett tillstånds rättskraft medför att i sådana frågor som har prövats i

tillståndet kan krav utöver vad som följer av tillståndet med dess villkor

normalt inte ställas på en tillståndshavare. Däremot kan nya och hårdare

krav ställas vid en omprövning. I vilken mån de nya

omprövningsreglerna skall tillämpas på befintliga tillstånd diskuteras i

avsnitt 4.37.8. Den fortsatta diskussionen här gäller i första hand dels hur

långt man kan gå vid en sådan omprövning (om man alltså har funnit att

omprövning får ske), dels vilka krav som kan ställas på befintliga

verksamheter som bedrivs utan tillstånd.

I det framtida miljöarbetet bör det enligt utredningens bedömning,

vilken delas av regeringen, prioriteras att komma till rätta med de

problem som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte

har haft tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten

utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida.

Det är därför en väsentlig fråga i vilken utsträckning miljöbalkens

hänsynsregler skall tillämpas på verksamheter som bedrivs utan tillstånd

när balken träder i kraft.

I samband med miljöskyddslagens tillkomst gjordes bedömningen att

den nya lagen borde vara tillämplig på verksamheter som redan fanns när

lagen trädde i kraft. Samtidigt gjordes följande uttalande (prop. 1969:28

s. 214).

Oavsett vad som nu sagts kommer emellertid den tillåtlighetsprövning

som skall göras beträffande anläggningar som redan finns vid lagens

ikraftträdande att ställa de tillämpande myndigheterna inför svåra och

grannlaga avvägningsproblem. I regel är det tekniskt svårare att utföra

behövliga skadeförebyggande anordningar och åtgärder på gamla

anläggningar än att vid nyuppförande anpassa drift och anordningar

efter miljövårdens krav. Om ingripande sker i efterhand kan ett företag

drabbas av kostnader som man inte alls räknade med när kalkylerna för

anläggningens uppförande och drift gjordes.

Det ansågs således att den nya lagen inte kunde tillämpas fullt ut på

samma sätt mot befintliga anläggningar som mot nyetablering. Detta

innebar dock inte att man skulle undvika att ingripa mot befintliga

störningskällor målmedvetet och effektivt för att komma till rätta med

problemen. I fråga om luftföroreningar, buller och liknande, där inte

samma praxis utvecklats som inom vattenvårdsområdet, uttalades att det

måste krävas synnerliga skäl för att en anläggning skulle kunna tvingas

att upphöra med driften. Så borde kunna ske endast om

skadeverkningarna, trots skyddsåtgärder, var så stora att det framstod

som oförsvarligt att driften fortsatte. En möjlighet att minska den

ekonomiska belastningen för ett företag kunde vara att skyddsåtgärderna

inte behövde genomföras i full utsträckning på en gång utan kunde slås ut

över en tidsperiod av lämplig längd.

Miljöbalksutredningen konstaterade i betänkandet med

övergångsbestämmelser att den situation som föreligger dvs. att en

miljöbalk skall införas med regler som i olika avseenden är strängare än

tidigare regler har likheter med situationen när miljöskyddslagen

infördes år 1969. Samtidigt konstaterades att förhållandena i dag på olika

sätt skiljer sig från vad som gällde vid miljöskyddslagens tillkomst.

Kunskaperna om miljöproblemens omfattning och orsaker är i dag bättre

och opinionen för att göra något åt problemen mer kraftfull både bland

företagare och enskilda. Uppmärksamheten riktas inte längre i första

hand mot enskilda industriers punktutsläpp utan i stället mot ett stort

antal s.k. diffusa utsläpp.

Det är enligt utredningen tveksamt om man behöver göra någon

skillnad mellan verksamhet som bedrevs före balkens ikraftträdande och

verksamhet som påbörjas först senare. Även om man anser att en sådan

skillnad bör göras kan detta enligt utredningens mening tillgodoses utan

någon särskild övergångsbestämmelse. Regeringen gör samma

bedömning. Kraven i de allmänna hänsynsreglerna gäller enligt 2 kap. 7

§ endast i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem med

hänsyn framför allt till nyttan av skyddsåtgärder och andra

försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.

Kostnaden för åtgärden skall alltså jämföras med nyttan. Om kostnaden

för åtgärden är orimlig med hänsyn till miljönyttan slipper

verksamhetsutövaren att vidta åtgärden. Den hänsyn som kan behöva tas

till verksamheter som redan pågår när miljöbalken träder i kraft ryms

alltså inom skälighetsregeln i 2 kap.7 §. Tilläggas kan att den skillnad

som gjordes när miljöskyddslagen infördes mellan utsläpp till vatten å

ena sidan och utsläpp till luft och andra olägenheter å andra sidan numera

inte föreligger utan i balken är alla utsläpp jämställda.

Det finns därför till att börja med inte något som hindrar att

miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpas vid omprövning av

tillstånd som har meddelats enligt tidigare bestämmelser. Den hänsyn

som kan behöva tas till att verksamheten kan ha svårt att helt följa

balkens krav ryms inom skälighetsregeln i 2 kap. 7 §.

Vidare innebär det att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 §

miljöbalken kan ingripa mot en verksamhet utan tillstånd som bedrevs

redan när balken trädde i kraft och kräva att verksamhetsutövaren rättar

sig efter de allmänna hänsynsreglerna. Verksamhetsutövarna bör dock

som flera remissinstanser anfört ges tid att klara kraven. Därför bör

tillsynsmyndigheten, om sådana förelägganden ges kort tid efter det att

miljöbalken har trätt i kraft, utforma föreläggandet på ett sådant sätt att

verksamhetsutövaren ges en skälig tid innan åtgärderna skall vara

utförda. Eftersom verksamhetsutövare oavsett eventuella ingripanden

från tillsynsmyndigheterna är skyldiga att följa balkens regler bör

tidsfristerna sättas kortare ju längre tid som har gått efter balkens

ikraftträdande.

Skälighetsregeln i 2 kap. 7 § är inte tillämplig på miljöbalkens

stoppregel i 2 kap. 9 §. Enligt stoppregeln får en verksamhet som kan

befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för

människors hälsa eller miljön, även om skyddsåtgärder och andra

försiktighetsmått vidtas, bedrivas endast om det finns särskilda skäl. En

verksamhet som medför risk för att ett stort antal människor får sina

levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras

avsevärt får inte bedrivas. Stoppregeln kan sägas motsvara den i 6 §

miljöskyddslagen men har en vidare tillämpning. Det måste därför

övervägas om stoppregeln föranleder införandet av någon

övergångsbestämmelse, som LRF ansett i sitt remissvar.

Stoppregeln kan inte, förutom i de brådskande fall som beskrivs i

26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken, åberopas mot en tillståndshavare i

frågor som omfattas av tillståndet, om tillståndshavaren bedriver sin

verksamhet i enlighet med tillståndets krav. Den kan däremot få

betydelse vid en tillämpning av balkens bestämmelser om återkallande

och omprövning. I avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning dessa

bestämmelser skall kunna tillämpas när tillstånd har meddelats enligt

äldre rätt.

Stoppregeln skall gripa in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker

till för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter.

Nivån har satts vid vad som inte kan accepteras i ett modernt samhälle.

På grund av detta kan det enligt regeringens bedömning inte komma i

fråga att införa en generell regel om att stoppregeln inte skall gälla för

verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft. Det är

tvärtom rimligt att enskilda och företag omedelbart anpassar sig efter

den. Om det i något enstaka undantagsfall skulle få orimliga

konsekvenser att omedelbart tillämpa stoppregeln på en befintlig

verksamhet får detta lösas med hjälp av regeringens möjlighet att ge

dispens från stoppregeln. Enligt 2 kap. 10 § miljöbalken får regeringen

tillåta en verksamhet som inte uppfyller förutsättningarna i stoppregeln,

om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.

Någon dispensmöjlighet finns dock inte om verksamheten kan befaras

försämra det allmänna hälsotillståndet. Någon övergångsbestämmelse

bör inte finnas i detta fall.

Förorenade områden

Regeringens förslag: Har den faktiska driften av en miljöfarlig

verksamhet pågått efter den 30 juni 1969 skall skyldighet föreligga att

avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter samt efterbehandla, om

verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för

miljöbalkens ikraftträdande, och det föreligger behov av att avhjälpa

skador eller olägenheter som orsakats av den aktuella verksamheten.

Utredningens förslag: Utredningen hade inget förslag i denna del,

men Regeringsrätten meddelade den 31 maj 1996 en dom (mål nr 3665-

1994) där Regeringsrätten gör en bedömning i frågor om att avhjälpa

olägenheter som har uppstått vid verksamhet enligt miljöskyddslagen

(1969:387).

Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att det mot bakgrund av

Regeringsrättens dom i övergångsbestämmelserna bör regleras frågor om

ikraftträdande av de föreslagna reglerna om efterbehandlingsansvar.

Samma tankegångar finns hos Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Naturvårdsverkets mening är att det måste ske ett återställande av det

rättsläge som allmänt har ansetts gälla. Ett enkelt sätt att göra detta är

enligt Naturvårdsverket genom en övergångsregel eller en materiell regel

i miljöbalken som klargör att den reparativa skyldigheten att avhjälpa

olägenheter gäller för alla verksamheter även när den förorening som

medför efterbehandlingsbehov har inträffat före miljöbalkens

ikraftträdande. Uppsala universitet och flera länsstyrelser redovisar

samma uppfattning. Också Lunds universitet understryker vikten av att

övergångsbestämmelserna utformas på ett sätt som ger möjlighet att

komma till rätta med även äldre föroreningar. Det rättsläge som framgår

av Regeringsrättens dom är inte tillfredsställande enligt universitetet.

Sveriges Advokatsamfund anför att enligt direktiven är en av

Miljöbalksutredningens huvuduppgifter att föreslå en ansvarsreglering

som tar sikte på främst äldre miljöskador. Redan detta antyder att de

bestämmelser som så småningom införs kan få retroaktiv effekt.

Samfundet vill därför redan här nämna Regeringsrättens pleniavgörande

där majoriteten fann att utrymmet för att ge lagstiftningen på

miljöområdet retroaktiv verkan är begränsat. Samfundet vill betona

vikten av att stor restriktivitet iakttas när det gäller att göra miljöbalken

tillämplig på miljöskador hänförliga till verksamhet som bedrivits före

balkens ikraftträdande. Sveriges Industriförbund och Svenska

Arbetsgivareföreningen anser att det i den fortsatta beredningen

självklart måste tas hänsyn till Regeringsrättens klara ställningstagande i

fråga om retroaktiv tillämpning av lagstiftningen.

Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innehåller i

2 kap. 8 § en bestämmelse att alla som bedriver eller har bedrivit en

verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för

miljön skall ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps. Detta

ansvar kvarstår enligt bestämmelsen till dess att skadan eller olägenheten

har upphört. Bestämmelsen motsvaras i gällande rätt av 5 §

miljöskyddslagen. Vidare innehåller förslaget till miljöbalk i 10 kap.

bestämmelser om efterbehandling av förorenade mark- och

vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade

att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller

miljön. I 10 kap. utvecklas vad som skall gälla om ansvaret för bl.a.

verksamhetsutövare och fastighetsägare.

Om skyldigheten att avhjälpa skador och olägenheter

Skyldighet att avhjälpa olägenheter från verksamheter fanns redan före

miljöskyddslagens tid. Genom 1941 års reform av 1918 års vattenlag

(ÄVL) infördes i 8 kap. den lagen uttryckliga kravregler för

verksamheter som kunde orsaka vattenföroreningar. Reglerna skärptes

1956. Bestämmelserna bröts sedan ut ur vattenlagen och fördes samman

med motsvarande bestämmelser i fråga om luftföroreningar, buller o.d.

till miljöskyddslagen. Av förarbetena till 8 kap. ÄVL framgår tydligt att

reglerna även avsåg reparation. Departementschefen uttalade (NJA II

1942 s. 79 f) följande:

I fråga om de särskilda åtgärder som med stöd av det föreslagna

stadgandet kunna åläggas den som avleder eller ämnar avleda

kloakvatten synes det icke behöva bliva föremål för tvekan, att icke

blott sådana åtgärder kunna föreskrivas som avse att förekomma

olägenhet genom förorening utan även sådana som gå ut på att

avhjälpa verkningarna av den förorening som vållas.

Vidare skulle reglerna tillämpas på befintliga avloppsanläggningar.

Immissionssakkunniga anförde i denna fråga (SOU 1966:65 s. 88)

följande:

När bestämmelserna om åtgärder mot vattenförorening tillkom gjordes

inte undantag för redan befintliga anläggningar. Föreskrifterna i 8 kap.

23 och 32 §§ om skyldighet att vidta reningsåtgärder m.m. är alltså

tillämpliga även på sådana fall där avledande av avloppsvattnet har

påbörjats före den 1 januari 1942. Likaså är de genom 1956 års

lagändring skärpta reglerna gällande också där utsläpp av

avloppsvatten redan pågick vid reglernas ikraftträdande. Det

allmänna eller skadelidande enskilda sakägare kan alltså föra talan mot

anläggning som utsläpper avloppsvatten oavsett hur länge utsläppet har

pågått. Lagstiftaren har dock förutsatt att vid prövningen av villkoren

för företaget rimlig hänsyn skall tas till att anläggningen tillkommit vid

en tid då föroreningsfrågan allmänt ej ägnades tillräckligt beaktande.---

I fråga om de genom 1956 års lagändring införda strängare

reningskraven gäller enligt övergångsbestämmelserna att

vattendomstolen vid prövningen av avloppsföretag som igångsatts före

ikraftträdandet kan medge det anstånd med åtgärders genomförande

som är oundgängligen påkallat.

I propositionen (prop. 1969:28) uttalade departementschefen i fråga

om kraven på äldre vattenförorenande verksamheter bl.a:

Minst så långt som man ansett sig kunna gå enligt nuvarande ordning

bör man i fortsättningen kunna ingripa mot vattenförorenande

anläggningar som tillkommit före lagens ikraftträdande . Han hänvisade

vidare till den praxis som utbildats hos vattendomstolarna i frågor av

denna art.

1976 års Miljöskyddsutredning återkom till frågan om efterbehandling

av förorenade områden. I slutbetänkandet Bättre miljöskydd II (SOU

1983:20) görs en genomgång av då gällande rätt. Bl.a. anförs (s. 46 och

66):

Miljöskyddslagen innehåller för närvarande inte någon bestämmelse

som har avseende speciellt på återställning av skadad miljö, och

återställningsfrågorna tycks inte ha tilldragit sig någon särskild

uppmärksamhet under lagens förarbeten. I 5 § ML sägs dock att den

som utövar eller ämnar att utöva miljöfarlig verksamhet skall göra vad

som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhälpa olägenhet.

Med uttrycket "avhjälpa olägenhet" måste bl.a. avses

återställningsåtgärder av typen bortrensning av fiberbankar eller

sanering av ett avfallsupplag. -Som ovan påpekats gäller utövarens

skyldigheter enligt 5 § ML varje slag av miljöfarlig verksamhet och

oberoende av om tillstånd lämnats till verksamheten eller ej.

Innebörden av ML är därför att det redan från det att en miljöfarlig

verksamhet påbörjas föreligger en skyldighet för verksamhetens

utövare att vid behov vidta skäliga återställningsåtgärder.--- 5 § måste

anses innebära att verksamhetens utövare - vare sig han fått tillstånd

till verksamheten eller inte - är pliktig att vid behov vidta skäliga

återställningsåtgärder. Skyldigheten torde inte vara underkastad

preskription (jfr. rättsfallet NJA 1903 s. 210), och den kvarstår därför

även efter verksamhetens upphörande.

I rättsfallet NJA 1903 s. 210 var det fråga om en järnvägsstyrelse som i

en dom från 1868 ålagts att bl.a. återleda en bäck i dess lopp före

tillkomsten av en järnvägsanläggning. Järnvägstyrelsens invändning om

preskription lämnades utan avseende.

Genom lagstiftning år 1988 (prop. 1987/88:85, JoU 1987/88:23, rskr.

1987/88:373) lades mot bakgrund av förslagen från

Miljöskyddsutredningen en andra mening till i 5 § första stycket

miljöskyddslagen. Där sägs att skyldigheten att avhjälpa olägenheter

kvarstår även efter det att verksamheten upphört. Samtidigt erhöll 24 §

ML delvis ny lydelse. Med stöd av 24 § ML får Koncessionsnämnden,

efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för en

miljöfarlig verksamhet eller meddela nya villkor för den, bl.a. om det

genom verksamheten uppkommit någon olägenhet som inte förutsågs när

verksamheten tilläts och ett förbud framstår som en alltför ingripande

åtgärd (första stycket fjärde punkten). Vidare får Koncessionsnämnden, i

fall som avses i första stycket fjärde punkten, också besluta om andra

åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheten för

framtiden (samma paragrafs andra stycke). I övergångsbestämmelserna

föreskrevs, såvitt nu är av intresse, endast att de nya bestämmelserna

trädde i kraft den 1 juli 1989 och att äldre föreskrifter fortfarande skulle

gälla i fråga om överklagande av beslut, som har meddelats före

ikraftträdandet.

I allmänmotiveringen till ändringarna (prop. 1987/88:85 s. 218)

anförde departementschefen bl.a. följande.

Enligt 5 § ML åligger det den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig

verksamhet bl.a. att vidta skäliga återställningsåtgärder. Denna

skyldighet kan enligt min mening inte anses upphöra därför att

verksamheten inte längre utövas utan kvarstår till dess att den

fullgjorts. Jag anser dock, med hänsyn till den oklarhet som ansetts

råda i rättspraxis, att lagen bör förtydligas på denna punkt. --- Med den

ordning som jag nu föreslagit görs det klart att all miljöfarlig

verksamhet som har pågått och upphört sedan miljöskyddslagen trädde

i kraft också är förenad med återställningsskyldighet.

Sammanfattning av rättsläget efter 1988 års proposition

Såväl de betänkanden som lämnats till regeringen som de förslag som

regeringen genom proposition förelagt riksdagen har sålunda ansetts

innehålla ett krav på tidigare verksamhetsutövare att avhjälpa olägenheter

av verksamheten, även sedan driften av verksamheten upphört. I 1988 års

proposition bekräftade departementschefen vad som allmänt har ansetts

gälla i vart fall sedan 1940-talet.

Departementschefen ansåg således i 1988 års proposition att

ändringarna endast var ett förtydligande av vad som redan gällde.

Att återställningsskyldigheten enligt miljöskyddslagen kvarstår även

efter det den faktiska driften har upphört har vidare bekräftats i

rättspraxis, bl.a. genom regeringens beslut angående Ncb Hörnefors

(Miljö- och energidepartementet 1988-03-24:4) och Dörarps Krom

(Miljö- och energidepartementet 1988-11-10). Också i

Koncessionsnämndens för miljöskydd praxis finns exempel (KN 12/74

och 263/84) på en liknande bedömning.

Den ifrågavarande skyldigheten har alltså i princip ansetts gälla från

miljöskyddslagens ikraftträdande, låt vara att en skälighetsavvägning har

ansetts kunna leda till att kraven på efterbehandling kan jämkas eller helt

falla bort.

Bilden av gällande rättsläge som av både verksamhetsutövare och

myndigheter ansågs entydig i övergripande frågor om kvarstående ansvar

ändrades dock av Regeringsrättens den 31 maj 1996 meddelade dom i

mål nr 3665-1994 nedan kallat Klippanmålet. Här följer en redogörelse

av Regeringsrättens dom i det aktuella målet.

Klippanmålet

Aktiebolaget Klippans Finpappersbruk (Klippanbolaget) bedrev under

tiden 1965-1975 tillverkning av papper och pappersmassa vid

Nyboholms bruk, som ligger vid Järnsjön i Emåns vattensystem. Genom

beslut den 17 april 1973 (nr 28/73) lämnade Koncessionsnämnden för

miljöskydd Klippanbolaget tillstånd enligt miljöskyddslagen till

verksamheten vid bruket. För tillståndet föreskrevs villkor avseende bl.a.

utsläpp av processavloppsvatten. År 1975 överläts verksamheten till

MoDo Aktiebolag (MoDo).

Järnsjön förorenades genom utsläpp av PCB-haltiga fibrer. Statens

naturvårdsverk gjorde i oktober 1991 hos Koncessionsnämnden för

miljöskydd gällande att Klippanbolaget hade ett ansvar enligt ML för att

komma till rätta med de olägenheter som utsläppen hade förorsakat under

tiden från den 1 juli 1969 och till dess verksamheten överläts till MoDo

år 1975.

Koncessionsnämnden avvisade enligt beslut den 8 oktober 1992

Naturvårdsverkets talan.

Regeringen fann enligt beslut den 14 april 1994, efter överklagande av

Naturvårdsverket, att Klippanbolagets skyldighet att avhjälpa

olägenheten från bolagets tidigare verksamhet kvarstod och att bolaget

med stöd av 5 och 24 §§ ML kunde åläggas att vidta

återställningsåtgärder. Regeringen återförvisade emellertid ärendet till

Koncessionsnämnden för en skälighetsprövning av bolagets

återställningsansvar.

Klippanbolaget yrkade i ansökan om rättsprövning hos Regeringsrätten

att regeringens beslut skulle upphävas dels på den grunden att

Naturvårdsverkets talan i ärendet inte lagligen kunde riktas mot bolaget

som part, dels därför att det skadeståndskrav som det här är fråga om i

vart fall var preskriberat.

Regeringsrätten anförde att 5 § ML i dess lydelse före den 1 juli 1989

inte kunde tilläggas den innebörden att en skyldighet att avhjälpa

olägenheter kvarstår även efter det att en miljöfarlig verksamhet upphört.

Inte heller framgick det enligt Regeringsrätten av 24 och 25 §§ ML i

deras dåvarande lydelse att åläggande kunde riktas mot en förutvarande

verksamhetsutövare. Före den 1 juli 1989 saknades sålunda enligt

Regeringsrätten lagstöd för att ålägga Klippanbolaget att, efter

överlåtelse av verksamheten, medverka vid genomförande av

saneringsarbetet i Järnsjön.

I Regeringsrättens dom behandlas sedan frågan om nu gällande

bestämmelser i miljöskyddslagen, som tillkommit genom lagändringen

1988, kan tillämpas på ett företag som överlåtit sin verksamhet före den 1

juli 1989.

Denna frågeställning får enligt Regeringsrätten ses mot bakgrund av de

principer i fråga om tillämplig lagstiftning som ansetts gälla på det

förvaltningsrättsliga området. Här erinrar Regeringsrätten om de

uttalanden som Regeringsrätten gjorde i avgörandet RÅ 1988 ref. 132.

Regeringsrätten anförde där bl.a. följande.

Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att

bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter avseende

både förfarandet och prövningen i sak som skall tillämpas i ett mål

eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när

prövningen sker. Det anförda har ansetts gälla även vid prövning av

besvär, över beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter

som gällde vid besvärsprövningen. Undantag från dessa grundsatser

kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller

följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Fall kan också tänkas

där av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya

bestämmelserna skall tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i

ett övergångsskede.

Enligt Regeringsrätten skulle en tillämpning av den ovan angivna

huvudprincipen, nämligen att till grund för prövningen av ett mål eller

ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för

prövningen, kunna leda till att fråga om Klippanbolagets skyldighet att

medverka vid saneringen av Järnsjön skall bedömas med ledning av bl.a.

5 och 24 §§ ML i deras lydelse fr.o.m. den 1 juli 1989.

Den beskrivna principen angående valet av tillämplig lagstiftning är

emellertid enligt Regeringsrätten inte undantagslös. Härvid är först att

märka att en retroaktiv tillämpning i vissa fall är direkt förbjuden i

grundlag (se 2 kap. 10 § regeringsformen). Vidare har inom EG-rätten

som hämtar sitt mönster i medlemsstaternas gemensamma rättstraditioner

med hänvisning till proportionalitetsprincipen och till principerna om

rättssäkerhet (legal certainty or security) och skyddet av berättigade

förväntningar (protection of legitimate expectations) ansetts att, till

skillnad från ändringar i processuella regler, ändringar i materiellt

rättsliga regler normalt inte träffar förhållanden som ligger före

ikraftträdandet annat än då det på olika sätt, såsom av bestämmelsens

ordalydelse, klart framgår att en retroaktiv tillämpning har varit åsyftad.

Även i sådant fall krävs att de berördas berättigade förväntningar

behörigen respekteras.

Att på ett entydigt sätt avgränsa förvaltningsrättsliga föreskrifter mot

föreskrifter av annat slag låter sig enligt Regeringsrätten inte göra. Den

förvaltningsrättsliga lagstiftning som myndigheter och domstolar har att

tillämpa aktualiseras i mål och ärenden av skiftande slag. Åtskilliga

förvaltningsrättsliga föreskrifter gäller förhållanden som i princip i första

hand regleras av civilrättslig lagstiftning. För sådan lagstiftning är

utgångspunkten som regel att ny lagstiftning inte träffar rättshandlingar

som utförts innan lagstiftningen trätt i kraft. Flertalet förvaltningsrättsliga

föreskrifter är emellertid av sådant slag att skälen att ge reglerna snabbt

genomslag är starka. Med hänsyn till nu anförda omständigheter bör

enligt Regeringsrätten försiktighet iakttagas då det gäller att ställa upp en

generell princip för hur man skall tillämpa författningsändringar, som

utan särskilda övergångsbestämmelser träder i kraft någon gång mellan

tidpunkten för de händelser som skall prövas eller den ansökan som har

gjorts och tidpunkten för själva prövningen.

Enligt Regeringsrättens mening bör i enlighet med vad som uttrycks i

RÅ 1988 ref. 132 en allmän utgångspunkt vara att till grund för

prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i

kraft vid tidpunkten för denna prövning. Det framstår emellertid inte som

rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning av det i

målet aktuella slaget retroaktivt, i vart fall inte om inte detta är

föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet

i övrigt tydligt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad.

Såvitt gäller det nu aktuella fallet framhåller Regeringsrätten att de år

1988 beslutade ändringarna i miljöskyddslagen inte innehåller någon

övergångsbestämmelse av innebörd att miljöskyddslagen i dess lydelse

fr.o.m. den 1 juli 1989 skall tillämpas även på företag som i likhet med

Klippanbolaget överlåtit sin verksamhet långt innan de nya reglerna

trädde i kraft. Lagstiftningens utformning i övrigt kan inte heller anses ge

stöd för en retroaktiv tillämpning i ett sådant fall. Med hänsyn till dessa

förhållanden och då en sådan tillämpning uppenbarligen skulle kunna

leda till en tidigare oförutsebar ekonomisk belastning för berörda företag,

fann Regeringsrätten att frågan om skyldigheten för Klippanbolaget att

medverka vid saneringen av Järnsjön skulle prövas på grundval av ML:s

lydelse före den 1 juli 1989. Någon möjlighet att med stöd av den

lagstiftningen ålägga bolaget att medverka vid saneringsåtgärder

föreligger, som framgår av vad tidigare anförts, inte. Regeringsrätten

upphävde regeringens beslut då den ansåg att beslutet saknade stöd i lag.

Regeringens bedömning

Enligt regeringens mening är det angeläget att rättsläget i fråga om vad

som gäller ansvar för efterbehandling genom miljöbalken regleras på ett

entydigt och begripligt sätt både för domstolar, myndigheter och

verksamhetsutövare. Som Regeringsrätten anfört är flertalet

förvaltningsrättsliga föreskrifter av sådant slag att det föreligger starka

skäl för att ge reglerna snabbt genomslag. Detta gäller enligt regeringens

mening särskilt i fall som förevarande. Om miljöbalkens regler begränsas

till verkningar som uppstått efter ikraftträdandet, skulle reglernas

genomslag bli starkt begränsade eftersom äldre miljöfarlig verksamhet

alltjämt orsakar omfattande olägenheter på miljön. Enligt regeringens

mening bör miljöbalkens regler därför gälla även för äldre verksamheter

eller verksamheter där driften är nedlagd. En förutsättning för en sådan

ordning är naturligtvis att ett angeläget behov att avhjälpa skador eller

olägenheter föreligger.

Det kan finnas andra berörda än verksamhetsutövarna. Betydelsen av

detta måste också beaktas. Om ansvaret för verksamhetsutövarna

minskas så kan detta medföra ett ökat ansvar för markägarna. Detta

skulle i sin tur leda till att fler fastighetsägare får ett ökat ansvar.

Ytterligare skäl som talar för att miljöbalken bör vara tillämplig även

på föroreningar vars verkningar pågår vid ikraftträdandet är att det annars

för mycket lång tid framöver skulle bli nödvändigt att tillämpa dubbla

regelsystem den upphävda miljöskyddslagens och miljöbalkens

parallellt.

För att få någon genomslagskraft för det synsätt som präglar

miljöbalken när det gäller ansvar för efterbehandling av förorenade

områden bör en särskild övergångsregel införas och knytas i första hand

till 2 kap. 8 § miljöbalken.

Frågan som måste ställas är om det finns något hinder mot att i

övergångsreglerna föreskriva att miljöbalkens regler skall tillämpas så att

2 kap. 8 § och 10 kap. i tillämpliga delar skall gälla för verksamheter där

den faktiska driften har upphört före balkens ikraftträdande.

Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår i vilka fall som retroaktiv

lagstiftning är förbjuden. Den nu aktuella frågan träffas som också

Lagrådet funnit inte av regeringsformens föreskrifter. Lagrådet har dock

gjort gällande att införa en övergångsregel som omspänner tiden 1969-

1989 ger upphov till betungande förpliktelser särskilt för dem som

upphört att bedriva miljöfarlig verksamhet före ikraftträdandet av 1988

års lagstiftning.

Frågan om lämpligheten av att införa betungande föreskrifter av

angivet slag måste enligt regeringens mening bedömas utifrån såväl

generella utgångspunkter som omständigheterna i det enskilda fallet. Mot

bakgrund av vad en genomgång av rättsläget som det framträdde fram till

Regeringsrättens dom visar kan inte en övergångsregel, som för

framtiden tillskapar det rättsläge som allmänt ansågs gälla före 1996 års

rättsfall, sägas gå emot vad som kan anses utgöra berättigade

förväntningar hos berörda verksamhetsutövare i de fall som kan bli

aktuella. Ett exempel då det inte alltid bör anses oskäligt betungande är,

som nämns i det följande, att en soptipp läcker lakvatten. I ett sådant fall

rör det sig om pågående miljöfarlig verksamhet och ansvar bör normalt

kunna krävas ut även om någon tippning av sopor inte längre

förekommer. Detta innebär att utifrån generella utgångspunkter kan

förslaget knappast anses vara av någon särskilt betungande karaktär. I

den utsträckning krav på efterbehandling i det enskilda fallet kan vara så

betungande att det framstår som oskäligt kan en sådan avvägning ske

inom ramen för miljöbalkens allmänna regler om skälighetsavvägning.

En övergångsregel som knyter an till 2 kap 8 § miljöbalken bör dock

vid bedömande av frågan om retroaktivitet begränsas i tiden från 1969

och till att avse miljöfarlig verksamhet. För att ytterligare belysa frågan

om vad Lagrådet anför bör begreppet miljöfarlig verksamhet klarläggas i

detta sammanhang.

Vad som menas med miljöfarlig verksamhet har i litteraturen

beskrivits med hänvisning till miljöskyddslagens definition av begreppet.

Westerlund talar om att man vid tolkningen av begreppet skall utgå från

en markanvändning i vid mening. (Westerlund: Kommentar till

miljöskyddslagen). Bjällås och Rahmns kommentar till miljöskyddslagen

(1996 s. 20) utvecklar begreppet miljöfarlig verksamhet på följande sätt:

Alla verksamheter och andra aktiviteter som lagen gäller för kallas i

miljöskyddslagen för miljöfarliga verksamheter. Det är inte säkert att

en verksamhet är farlig för miljön bara för att den har betecknats som

miljöfarlig. Det enda som lagstiftaren tagit ställning till är, att

verksamheten skall betecknas som miljöfarlig och omfattas av lagen

om den påverkar eller kan påverka miljön på något av de sätt som

anges i 1 § ML. Ordet verksamhet skall inte övertolkas. Någon

verksamhet i form av en mänsklig aktivitet behöver inte bedrivas för

att lagen skall vara tillämplig. Det räcker med att förutsättningarna i

någon av punkterna 1-3 ovan är uppfyllda för att lagen skall gälla och

för att därmed en miljöfarlig verksamhet skall förekomma. En

markanvändning, där någon mänsklig aktivitet inte bedrivs, men där

det finns risk för att den leder till utsläpp eller någon annan form av

störning för omgivningen, definieras som miljöfarlig verksamhet. En

nedlagd soptipp, där det inte längre tippas sopor och där det

överhuvudtaget inte pågår någon verksamhet, är ändå enligt lagens

definition att betrakta som en miljöfarlig verksamhet eftersom

markanvändningen kan leda till förorening av omgivningen genom

lakvattenläckage från soptippen.

Det redovisade synsättet bekräftas i Koncessionsnämndspraxis av

fallet KN 249/94 där ett par makar köpte en jordbruksfastighet av ett

konkursbo. En tid efter köpet upptäckte makarna att en urinbrunn var

fylld med spillolja. Makarna förelades att frakta bort oljan till en

destruktionsanläggning. De ansågs bedriva miljöfarlig verksamhet på

grund av att förvaringen av olja på sikt kunde leda till förorening av mark

eller vatten. Vid rättsprövning 1997 fann Regeringsrätten föreläggandet

förenligt med gällande lag.

I sak innebär inte miljöbalken någon begränsning i förhållande till

miljöskyddslagen i fråga om vad som räknas som miljöfarlig verksamhet.

Av den nyss lämnade redogörelsen framgår att svaret på frågan vad som

skall räknas som miljöfarlig verksamhet skall ses i förhållande till när

verkningarna av verksamheten upphört och inte när den faktiska driften

upphör. Detta synsätt, att lagen hänför sig till omgivningspåverkan och

inte industriell verksamhet eller annan liknande verksamhet i vedertagen

mening, har naturligtvis också betydelse vid bedömningen av frågan om

en övergångsregel kan anses gälla retroaktivt eller ej.

Regeringens förslag till övergångsbestämmelse framgår av

författningskommentaren till 8 § avsnitt 5.4.

Frågan om preskription

Miljöskyddslagen innehåller inte någon bestämmelse om preskription av

krav på återställningsåtgärder. En förutsättning för att allmänna

preskriptionsregler skall kunna tillämpas på en förvaltningsrättslig

förpliktelse torde vara att det allmänna uppträder i egenskap av borgenär

i förhållande till den enskilde. Detta är inte fallet när det gäller

skyldigheten att vidta återställningsåtgärder enligt miljöskyddslagen. Det

allmänna är tillsynsmyndighet och inte mottagare av den prestation som

skall utföras. Någon preskription av krav på återställningsskyldighet

enligt miljöskyddslagen synes således inte kunna inträda enligt

preskriptionslagen (1981:130). Motsvarande gäller för miljöbalken.

Övriga regler om efterbehandling

När ansvarets omfattning bestäms skall bl.a. beaktas hur lång tid som

förflutit sedan föroreningarna ägt rum, 10 kap. 4 § förslaget till

miljöbalk. En bedömning av det slaget kan i vissa situationer leda till

jämkat ansvar eller till att något ansvar inte skall utkrävas. Vid

skälighetsbedömningen bör särskilt beaktas om föroreningarna skett så

långt tillbaka i tiden som före den 1 juli 1969, kostnaderna för

efterbehandling samt om verksamheten bedrivits i överensstämmelse

med de regler som då gällde och de villkor som beslutats för

verksamheten. Motsvarande kriterier för skälighetsavvägningen som

gäller för verksamheter som förorenat före 1969 bör tillämpas även för

åren därefter, dock att skälighetsavvägningen kommer att utfalla

annorlunda ju närmare i tiden verksamheten vållat olägenheterna.

Miljöbalksförslaget innehåller emellertid i 10 kap. en regel som inte

har någon motsvarighet i gällande rätt. De är betungande för de enskilda

som berörs. Regeln avser att den som förvärvat fastighet med vetskap om

förorening eller som vid en undersökning borde ha upptäckt föroreningen

har ett efterbehandlingsansvar. Regeln bör tillämpas först från

miljöbalkens ikraftträdande. Någon övergångsregel skall inte införas för

detta fall. I övrigt bör reglerna om efterbehandling i 10 kap. kunna

tillämpas på miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift pågått efter den 30

juni 1969 om efterbehandlingsbehov föreligger efter miljöbalkens

ikraftträdande.

Hushållningsbestämmelser

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens bestämmelser om hushållning av mark- och

vattenområden.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.

Skälen för regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i 2 och

3 kap. naturresurslagen inarbetas som 3 och 4 kap. balken med endast

vissa redaktionella ändringar.

Eftersom några ändringar i sak inte föreslås behövs inte heller några

övergångsbestämmelser.

Miljökvalitetsnormer

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer. Om behov visar sig

föreligga får övergångsbestämmelser meddelas i de föreskrifter om

miljökvalitetsnormer som meddelas.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Luftfartsverket anser att när en föreskrift om

miljökvalitetsnormer meddelas skall den förenas med lämpliga

övergångsbestämmelser. Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker

förslaget och delar uppfattningen att övergångsbestämmelser bör tas in i

de följdföreskrifter med miljökvalitetsnormer som skall utarbetas.

Skälen för regeringens förslag: I miljöbalken införs bestämmelser

om miljökvalitetsnormer i 5 kap. I bestämmelserna ges regeringen eller,

när det krävs till följd av EU-medlemskapet, den myndighet som

regeringen bestämmer rätt att föreskriva om sådana normer, om det

behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.

Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet

på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden

eller för hela landet. Normerna får avse förekomst i miljön av bl.a.

kemiska produkter eller biotekniska organismer.

Miljökvalitetsnormernas rättsverkan framgår direkt av den föreslagna

lagtexten. Normerna riktar sig till myndigheter och kommuner och endast

indirekt till företag och andra enskilda. Den indirekta verkan mot

verksamhetsutövare innebär bl.a. att tillsynsmyndigheter med stöd av 26

kap. 9 § kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att en

miljökvalitetsnorm inte överträds. Enligt utredningens bedömning, som

delas av regeringen, skall sådana ingripanden kunna ske även mot

verksamheter som bedrivs när miljöbalken träder i kraft.

Verksamhetsutövare som bedriver sin verksamhet med stöd av tillstånd

skyddas genom tillståndets rättskraft mot ingripanden av det allmänna.

Ett tillstånd kan dock omprövas om verksamheten med någon betydelse

medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I avsnitt 4.37.8

föreslås att detta även skall gälla tillstånd meddelade före miljöbalkens

ikraftträdande.

Sammanfattningsvis gäller om balkens bestämmelser om

miljökvalitetsnormernas rättsverkan att dessa inte skapar något behov av

övergångsbestämmelser, eftersom miljöbalken enligt huvudregeln gäller

fullt ut när den träder i kraft.

Miljökvalitetsnormerna kommer inte att utformas som

lagbestämmelser i miljöbalken utan som föreskrifter som meddelas med

stöd av balken. Det saknas därför även i övrigt behov av att införa

övergångsbestämmelser till reglerna i balken om miljökvalitetsnormer.

Det kan däremot bli aktuellt att ta in övergångsbestämmelser i de

föreskrifter i vilka miljökvalitetsnormerna läggs fast.

Miljökonsekvensbeskrivningar

Regeringens förslag: Äldre bestämmelser om miljökonsekvens-

beskrivningar skall tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts

när miljöbalken träder i kraft.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker

förslaget att äldre bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall

tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts före miljöbalken

träder i kraft.

Skälen för regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvens-

beskrivningar utökas och skärps i miljöbalken. En ansökan om tillstånd

enligt miljöbalken skall vanligtvis innehålla en

miljökonsekvensbeskrivning. Ett tidigt samråd skall ske med enskilda

som särskilt berörs och med länsstyrelsen långt innan ansökan görs och

miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan

antas medföra en betydande miljöpåverkan skall genomföras ett

förfarande med miljökonsekvensbedömning som innebär ett utvidgat

samråd med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer

som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad

verksamhet skall informeras och få möjlighet att delta i

miljökonsekvensbedömningen.

Miljöbalken innehåller bestämmelser om vilka uppgifter en

miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Det gäller bl.a. de åtgärder

som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas och alternativ

beträffande lokalisering, om sådana är möjliga, samt konsekvenser av att

verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, det s.k.

nollalternativet.

Balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar innebär alltså flera

väsentliga ändringar i förhållande till nuvarande system. Bland annat

skall samråd hållas långt innan ansökan om tillstånd ges in. Det skulle

vara opraktiskt att införa det nya förfarandet i redan pågående mål och

ärenden. Tidigare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör

även i fortsättningen gälla i dessa fall. Som framgår av avsnitt 4.37.8 bör

det finnas en övergångsbestämmelse som säger att äldre rätt skall

tillämpas i de pågående målen och ärendena. En sådan bestämmelse

omfattar även miljökonsekvensbeskrivningar.

De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar skall

däremot tillämpas i mål och ärenden där ansökan eller anmälan sker efter

balkens ikraftträdande. Eftersom samråd skall ske långt innan ansökan

eller anmälan ges in måste en verksamhetsutövare som avser att under

tiden närmast efter balkens ikraftträdande göra en ansökan eller anmälan

ha en sådan framförhållning att denne ser till att balkens krav är

uppfyllda när ansökan eller anmälan görs.

4.37.6 Skydd av områden m.m.

Skydd av områden och arter

Regeringens förslag: Områden som har skyddats enligt äldre

bestämmelser skall anses skyddade enligt motsvarande bestämmelser

i miljöbalken.

Miljöbalkens bestämmelse om när en strandskyddsdispens upphör

att gälla skall från och med den 1 januari 2000 tillämpas också på

dispenser meddelade före den 1 augusti 1991.

Föreskrifter för miljöskyddsområden skall inte kunna innebära

inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen.

Äldre bestämmelser om interimistiska förbud skall tillämpas i fråga

om förlängning av förbud som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande.

Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens

regler om skydd för djur- och växtarter.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte framfört några

synpunkter om utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna

del. Vissa remissinstanser har lämnat synpunkter om detaljfrågor med

anknytning till områdesskyddet. Enligt Riksantikvarieämbetet och statens

historiska museer bör de naturreservat som bildats för att skydda

kulturvärden anses beslutade med stöd av balkens bestämmelser om

naturreservat såvitt inte något annat bestäms.

Länsstyrelsen i Jämtlands län har upplyst att det i länet finns en hel del

förordnanden enligt 19 § naturvårdslagen i dess lydelse före år 1975.

Enligt länsstyrelsen är det angeläget att dessa gamla förordnanden

kvarstår då en nybildning eller ombildning skulle ta stora resurser i

anspråk, helt i onödan. Länsstyrelsen i Stockholms län har efterlyst ett

förtydligande i motiven till den övergångsbestämmelse som innebär att

strandskyddsdispenser som meddelats före den 1 juli 1994 skall

omprövas viss sista dag. Länsstyrelsen påpekar att bestämmelsen inte

gäller undantag i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser.

Lantbrukarnas Riksförbund pekar på att miljöbalken innehåller skärpta

förutsättningar för långa interimistiska förbud som förberedelse för

inrättande av vissa områdesskydd. Enligt LRF bör det inte meddelas

någon regel som innebär att äldre bestämmelser om interimistiska förbud

skall tillämpas i fråga om förlängning av förbud som gäller vid balkens

ikraftträdande.

När det gäller artskyddet anser Halmstads kommun att det borde finnas

övergångsbestämmelser och anpassning till i vart fall skogsvårdslagen.

Skälen för regeringens förslag: 7 kap. miljöbalken föreslås innehålla

bestämmelser om områdesskydd. Bestämmelserna, som är hämtade från

naturvårdslagen, miljöskyddslagen och vattenlagen, innebär i vissa

avseenden ändringar i förhållande till vad som gäller i dag. De ändringar

som regeringen har föreslagit är huvudsakligen följande.

Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde slås samman till

en skyddsform som benämns naturreservat. Till skillnad från

Miljöbalksutredningens förslag skall enligt regeringens förslag det

särskilda skyddet av djur- eller växtarter inom ett område bibehållas som

ett självständigt skyddsinstitut.

I miljöbalken vidgas skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder när

intrång tillåts i ett naturreservat. Kompensationsskyldigheten skall gälla

alla intrång i naturvårdsintressen inom reservatet och alltså inte endast

intrång i en våtmarks naturvårdsintresse.

Genom miljöbalken införs vidare en ny skyddsform med namnet

kulturreservat.

Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall, liksom andra

områden där väsentliga värden hotas, kunna förklaras som

miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskyddsområden skall kunna

innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut enligt miljöbalken.

Dessutom skall i strandskyddsområden inte få vidtas åtgärder som

väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.

Slutligen skall nämnas att miljöbalken ger möjlighet att meddela

interimistiska förbud vid kulturreservat och vattenskyddsområden.

Giltighetstiden för interimistiska förbud blir kortare.

Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att beslut om att

skydda och vårda ett område eller ett föremål bör förbli gällande även

sedan miljöbalken har trätt i kraft. Besluten skall anses meddelade med

stöd av balkens bestämmelser. Det är då självklart att balkens regler om

nationalparker skall tillämpas på gamla nationalparker, reglerna om

naturreservat på gamla naturreservat osv. I den mån äldre typer av

skyddsformer har namn som inte återfinns bland balkens regler, vilket

främst gäller skyddsformen naturvårdsområde, bör det anges att de nya

reglerna om naturreservat skall tillämpas. Det finns dock även

områdestyper i äldre lagar än de som nu upphävs, vilka fortfarande kan

gälla. Om det i något sådant fall visar sig nödvändigt att hitta en

motsvarighet i miljöbalken får det avgöras från fall till fall vilka

områdesbestämmelser i balken som skall tillämpas. Vid denna

bedömning är skyddsformens syfte av största betydelse. Man kan även se

på de regler som får finnas för att uppnå detta syfte. Om det inte går att

hitta någon motsvarighet i balken bör det gamla förordnandet om

områdesskydd omprövas.

I samband med beslut om att skydda ett område har vanligen

meddelats ett stort antal föreskrifter riktade till fastighetsägare och andra

med särskild rätt till marken samt allmänheten. Det kan inte komma i

fråga att i samband med miljöbalkens ikraftträdande utfärda nya

föreskrifter för redan beslutade skyddsformer. Även föreskrifterna bör

således fortsätta att gälla och få samma verkan som om de hade

meddelats med stöd av miljöbalken.

En fråga som Miljöbalksutredningen har uppmärksammat är om

tillägget i 7 kap. 16 § miljöbalken, att det är förbjudet att i

strandskyddsområde vidta åtgärder som väsentligen försämrar

livsvillkoren för djur- eller växtarter, även bör gälla åtgärder som pågår

när miljöbalken träder i kraft. Av betydelse vid bedömningen av denna

fråga är att förbudet enligt 7 kap. 17 § inte gäller åtgärder som behövs för

jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantagna är vidare

verksamheter som har fått tillstånd enligt miljöbalken eller föreskrifter

meddelade med stöd av balken. Av avsnitt 4.37.4 framgår att detta även

gäller tillstånd enligt tidigare regler. På detta sätt har undantagits de

verksamheter där det skulle kunna vara betänkligt att låta förbudet gälla

åtgärder som pågår när balken träder i kraft. Några

övergångsbestämmelser bör därför inte införas. Förbudet kommer

därmed att gälla för pågående åtgärder i icke undantagna verksamheter.

Från och med den 1 augusti 1991 gäller enligt 16 a § naturvårdslagen

ett tillägg som innebär att beslut om strandskyddsdispens upphör att gälla

om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år

eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft.

Motsvarande regel införs i 7 kap. 18 § andra stycket i miljöbalken.

Någon särskild övergångsbestämmelse infördes inte till naturvårdslagens

bestämmelse och det har rått oklarhet om bestämmelsen gäller även

dispenser som har meddelats före ikraftträdandet. Miljöbalksutredningen

har nu föreslagit att det införs en övergångsbestämmelse till miljöbalkens

bestämmelse och att övergången i sak regleras så

miljöbalksbestämmelsen efter ett visst datum även skall gälla dispenser

som har meddelats före lagändringen. Enligt Miljöbalksutredningen är

det lämpligt att som datum välja den dag som infaller ett år efter balkens

ikraftträdande. Som motiv har utredningen angett att det då normalt torde

ha gått åtminstone fem år sedan de beslut som omfattas av ändringen

vann laga kraft och att det i praktiken innebär att innehavare av äldre

dispenser får ett år på sig från balkens ikraftträdande att avsluta den

åtgärd som omfattas av dispensen. Regeringen anser att utredningens

förslag bör genomföras endast med den ändringen att

miljöbalksbestämmelsen skall börja gälla från och med den 1 januari

2000. Skälet till denna ändring är att balken träder i kraft ett år senare än

den tidpunkt som utredningen utgick från.

Utöver det som har sagts här om övergångsbestämmelser till balkens

strandskyddsregler hänvisas till författningskommentaren där t.ex.

påpekandet från Länsstyrelsen i Stockholms län har beaktats.

En nyhet i miljöbalksförslaget är att föreskrifter för ett

miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 § skall kunna

innebära inskränkningar i redan meddelade tillstånd. Vid behandlingen

av övergångsbestämmelser till balken fordras därför att ställning tas till

om sådana inskränkningar skall få ske även av tillstånd som har

meddelats med stöd av miljöskyddslagen.

Som framgår av avsnitt 4.37.3 krävs tungt vägande skäl för att låta nya

bestämmelser innebära inskränkningar i tillstånd som redan har

meddelats när bestämmelserna tillkommer. Regeringen konstaterar att

detta även gäller det fall som diskuteras nu.

Förutsättningen för att få förklara ett mark- eller vattenområde som

miljöskyddsområde är enligt förslaget att det krävs särskilda föreskrifter

för området därför att detta är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller

en miljökvalitetsnorm. Skyddsformen är i sin utformning enligt

miljöbalken förhållandevis ingripande och skall tillgripas endast vid

allvarliga situationer. Samtidigt syftar regeringen till att åstadkomma en

effektiv skyddsform som kan skapa förutsättningar att ingripa fort för att

komma till rätta med miljöförsämringen i det aktuella området. I dess

nuvarande form har förordnanden om miljöskyddsområde bara använts i

två fall, nämligen för Ringsjön och Laholmsbukten och inte gett

förväntad effekt.

För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena

inom ett miljöskyddsområde är det följaktligen viktigt att kunna minska

verkningarna av samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga

situationen. Detta gäller naturligtvis även verksamheter som har tillstånd

meddelade enligt miljöskyddslagen. Samtidigt måste beaktas att

föreskrifter som utfärdas för ett miljöskyddsområde kan leda till att äldre

tillstånd inskränks på ett sätt som tillståndsinnehavaren inte kunnat räkna

med. Möjligheten finns i och för sig att ompröva dessa tillstånd, varvid

skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken skall tillämpas. Regeringen

kommer till slutsatsen att det för dessa tillstånd saknas de tungt vägande

skäl som nämns i avsnitt 4.37.3. Regeringen finner därför att det bör

meddelas en övergångsbestämmelse om att föreskrifter för

miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd

som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Föreskrifternas direktverkan

på tillstånd bör alltså begränsas till tillstånd som har meddelats enligt

miljöbalken.

Enligt 11 § naturvårdslagen kan ett interimistiskt förbud som längst

gälla i sex år. Enligt 7 kap. 24 § miljöbalken blir den maximala tiden fem

år. Samtidigt skärps förutsättningarna för att meddela långa förbud.

Ändringarna träder i kraft samtidigt med miljöbalken. Med hänsyn till

naturvårdens planering bör dock enligt regeringens uppfattning, i motsats

till vad LRF anfört, interimistiska förbud som gäller vid balkens

ikraftträdande inte påverkas av ändringen. För att detta skall bli möjligt

måste en särskild övergångsbestämmelse finnas.

Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det i övrigt

inte behövs några övergångsbestämmelser i anledning av de föreslagna

ändringarna. Några övergångsbestämmelser från tidigare ändringar av

naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser måste dock upprepas.

Miljöbalken innehåller i 8 kap. särskilda bestämmelser om skydd för

djur- och växtarter. Bestämmelserna är hämtade från naturvårdslagen och

lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.

De motsvarar i allt väsentligt gällande rätt. Regeringen anser således att

det inte behövs några övergångsbestämmelser med avseende på balkens

artskyddsbestämmelser. Med anledning av remissynpunkter från

Halmstads kommun erinrar regeringen om att kommande förslag till

följdlagstiftning självfallet också skall innehålla övergångsregler.

Av vad som sägs i avsnitt 4.37.4 framgår att äldre föreskrifter om att

t.ex. djur- eller växtarter skall vara fredade fortfarande gäller, om inte

annat bestäms.

4.37.7 Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter

Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Regeringens förslag: Miljöfarlig verksamhet som i dag inte är

tillståndspliktig därför att den bedrevs redan innan tillståndsplikten

infördes eller omfattas av en dispens från tillståndsplikten enligt äldre

bestämmelser i miljöskyddslagen skall ha tillstånd enligt miljöbalken,

om sådant tillstånd krävs enligt föreskrifter som meddelas med stöd

av balken.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att för att undanröja den

oenighet som råder i doktrinen i fråga om vilken rättskraft som skall

tillmätas tillstånd för verksamheter som inte längre är tillståndspliktiga

bör i övergångsbestämmelserna till miljöbalken slås fast att tillstånd

enligt balken, varmed tillstånd enligt miljöskyddslagen skall jämställas, i

alla avseenden har full rättskraft intill dess de kan komma att upphävas

enligt vad som bör finnas stadgat i balken. Länsstyrelsen i Jönköpings

län anser att respittiden för befintlig verksamhet som blir tillståndspliktig

att inhämta tillstånd bör bestämmas så att prövningsmyndigheterna får

möjlighet att på ett tillfredsställande sätt handlägga dessa ansökningar.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att frågan om det behövs

övergångsregler när föreskrifter enligt 9 kap. 5 § meddelas är av

principiell natur och inte bör lösas vid de tillfällen som föreskrifter

meddelas. NUTEK instämmer med utredningens bedömning att

tillståndsplikt bör införas även för befintliga verksamheter men anser att

det är viktigt att de som saknar tillstånd ges rimlig tid att vidta

nödvändiga åtgärder. Sveriges Geologiska Undersökning hälsar med

tillfredsställelse bestämmelsen om grundvattentäkter och delar

uppfattningen att någon övergångsbestämmelse inte behövs. Stockholms

läns landsting har samma uppfattning. Länsstyrelsen i Kristianstads län

anser att konsekvenserna för befintliga verksamheter som har

tillståndsprövats och som kommer att omfattas av generella föreskrifter

inte har utretts i förslaget. Det kan enligt länsstyrelsen finnas företag som

föredrar att omfattas av de generella föreskrifterna och fortsätta utan

individuellt tillstånd, t.ex. för att slippa betala miljöskyddsavgift och

lämna in årlig miljörapport. Det bör klarläggas hur sådana

problemställningar skall behandlas genom särskilda

övergångsbestämmelser. Försvarsmakten anser att med hänsyn till

försvarets speciella ställning och den omfattande prövningsverksamhet

som de facto kommer att äga rum efter balkens ikraftträdande bör tiden

för anpassning till generella föreskrifter samt genomförandet av

prövningen av tidigare inte tillståndspliktig verksamhet sättas förslagsvis

till 7-10 år. Bestämmelser om detta bör tas in redan i

övergångsbestämmelserna. Karlstads kommun tillstyrker förslaget.

Skövde kommun tycker det är bra att verksamheter utan tillstånd skall

prövas. Sveriges advokatsamfund anser att en övergångsbestämmelse bör

införas till 9 kap. 5 § med innebörd att en generell föreskrift utfärdad

enligt den paragrafen inte får innebära inskränkning av tillstånd som

meddelats enligt miljöskyddslagen. Svenska Kraftverksföreningen anser

också att det behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella

föreskrifter utfärdade med stöd av 9 kap. 5 § och 14 kap. 21 §

miljöbalken inte får medföra väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt

miljöskyddslagen. Länsrätten i Östergötlands län har haft liknande

synpunkter, att det behövs en övergångsbestämmelse som anger att

sådana generella föreskrifter endast undantagsvis skall inverka på redan

meddelade tillstånd enligt miljöskyddslagen. Länsrätten i Stockholms län

tycker att det är ytterst angeläget att i de fall tillståndskrav införs för

miljöfarlig verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de nya

kraven.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om miljöfarlig

verksamhet och hälsoskydd finns i miljöbalken samlade i 9 kap.

Bestämmelserna har huvudsakligen samma innehåll som i

miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen men innehåller ett antal nyheter.

En nyhet är att föreskrifter av generell karaktär meddelade med stöd av

9 kap. 5 § miljöbalken skall kunna ersätta den individuella

tillståndsprövningen. Detta kan, som bl.a. Advokatsamfundet och

Kraftverksföreningen framfört önskemål om, skapa ett behov av

övergångsbestämmelser avseende redan meddelade tillstånd. Hur dessa

övergångsbestämmelser skall se ut kan dock inte bedömas redan nu.

Övergångsbestämmelserna får i stället meddelas i föreskrifterna. Det bör

som framgått av 4.14 även finnas möjlighet att ge dispens från

föreskrifterna i enskilda fall.

Det kan i samband med sådana generella föreskrifter bli aktuellt att

reglera om tillstånd fortfarande gäller när tillståndsplikten upphör. Inom

doktrinen råder, som såväl utredningen som Naturvårdsverket påpekat,

oenighet i denna fråga.

En annan nyhet i miljöbalken är att pågående verksamheter skall kunna

omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 §

miljöbalken. Vad som sägs i det följande om tillståndsplikt enligt den

paragrafen bör gälla även för anmälningsplikt.

Även om en verksamhet är av ett tillståndspliktigt slag krävs i dag inte

tillstånd om verksamheten har etablerats före tillståndspliktens införande.

Detta beror på att det i 10 § 1 miljöskyddslagen är själva anläggandet av

en fabrik eller annan inrättning som kan göras tillståndspliktig. Även

förändringar av verksamheten anses dock kunna kräva tillstånd.

Efter miljöskyddslagens införande har större eller mindre förändringar

gjorts i tillståndsplikten åren 1972, 1981, 1989, 1990 och 1994. Vid

förändringarna åren 1989 och 1990 blev bl.a. anläggandet av flygplatser,

bergtäkter och kafferosterier tillståndspliktiga. År 1994 infördes

tillståndsplikt för bl.a. krematorier.

Enligt en uppskattning år 1995 (Naturvårdsverket, Rapport 4590) har

90 % av de tillståndspliktiga s.k. A-verksamheterna och 66 % av B-

verksamheterna tillstånd. Av A-verksamheterna saknar en stor andel

tillstånd inom branschen samfärdsel. Av B-verksamheterna är det en stor

andel som saknar tillstånd inom branscherna offentlig förvaltning,

försvarsverksamhet, partihandel och varuförmedling samt jordbruk.

Dessutom har 2 % respektive 8 % av A- och B-verksamheterna fått

dispens från tillståndsplikten enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före

den 1 juli 1981. Antalsmässigt innebär det att av de 7 709

tillståndspliktiga verksamheterna har 578 stycken dispens. Av

verksamheterna med dispens finns 86 % inom branscherna jordbruk och

renings-, renhållnings- och rengöringsverksamhet. Det är möjligt att flera

av de verksamheter som fortfarande drivs med stöd av dispensbeslut har

förändrats i sådan grad att de borde ha tillståndsprövats.

Redan i propositionen till miljöskyddslagen (prop. 1969:28 s. 222)

anfördes att det bör vara möjligt att föreskriva om prövningsskyldighet

för befintliga föroreningskällor. Detta ansågs framför allt vara av intresse

när det gällde kommunala avloppsreningsföretag.

Frågan har därefter behandlats av Utredningen om miljövårdens

organisation (SOU 1987:32 s. 324 f). Utredningen anförde bl.a. följande.

Det är enligt utredningens mening helt otillfredsställande att ett stort

antal föroreningskällor, som tillhör tillståndspliktiga branscher,

fortfarande efter närmare 20 år saknar tillståndsbeslut som reglerar

verksamheten. Utredningen föreslår därför att en

övergångsbestämmelse införs i lagstiftningen med syfte att samtliga

anläggningar, som tillhör tillståndspliktiga branscher, skall ha sökt

tillstånd för verksamheten före utgången av en viss tidpunkt. Med

tanke på att det torde bli fråga om en omfattande tillståndsprövning

som ställer stora krav på såväl myndigheternas som företagens resurser

bör övergångstiden inte göras alltför kort. Den kan förslagsvis sättas

till tre år.

Ett stort antal verksamheter har - - - dispensbeslut i stället för tillstånd.

Villkoren i dessa dispenser kan f.n. inte omprövas efter en viss tid

annat än i det fall att verksamheten ändras så att tillstånd måste sökas.

Huvuddelen av dessa dispenser har meddelats i mitten av 1970-talet

varför mer än tio år redan förflutit.

Enligt utredningens mening bör samma övergångsbestämmelser som

för icke tillståndsprövade anläggningar införas även för dem som har

dispenser och som tillhör tillståndspliktiga branscher. Dock skall

tillståndsprövning inte behöva ske förrän tio år förflutit från

dispensbeslutet. Eftersom verksamheterna redan är reglerade med

villkor bör prövningen kunna förenklas och göras mer summarisk.

Utredningen om miljövårdens organisation föreslog en särskild lag om

skyldighet att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen (SOU 1987:32 s. 80

f). Enligt lagförslaget skulle den som bedrev verksamhet som påbörjats

före den 1 juli 1969 ansöka om tillstånd senast den 1 januari 1992.

Detsamma skulle gälla den som utövar verksamhet som har fått dispens.

Förslaget blev dock aldrig genomfört.

Miljöbalksutredningen konstaterade att det fortfarande finns ett stort

antal verksamheter som bedrivs utan tillstånd och delade den uppfattning

som framfördes av Utredningen om miljövårdens organisation för tio år

sedan. Ytterligare skäl har dessutom tillkommit enligt

Miljöbalksutredningen som hänvisade till den redogörelse som

utredningen lämnade i sitt huvudbetänkande om förslaget inom EU till

IPPC-direktiv. Detta direktiv är numera antaget, Rådets direktiv

96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att

förebygga och begränsa föroreningar. I artikel 5 i direktivet anges att

medlemsstaterna skall säkerställa att myndigheterna med hjälp av

tillstånd övervakar att befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse

med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år efter direktivets

genomförande. Enligt artikel 21 skall direktivet vara genomfört senast tre

år från det att det har offentliggjorts, vilket gjordes den 10 oktober 1996.

Som angetts i avsnitt 4.37.5 bör det enligt utredningens bedömning i

det framtida miljöarbetet prioriteras att komma till rätta med de problem

som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte har haft

tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten

utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida.

Miljöbalkens hänsynsregler skall därför tillämpas även på verksamheter

som bedrivs utan tillstånd när balken träder i kraft. Det finns enligt

Miljöbalksutredningens mening från rättssäkerhetssynpunkt inte heller

några betänkligheter mot att införa tillståndsplikt för befintliga

verksamheter. Som nyss har nämnts förutsattes det redan i

miljöskyddslagens förarbeten att tillstånd skulle kunna krävas av dessa.

Såvitt avser dispenser kan tilläggas att dessa hade en begränsad

rättsverkan. Den direkta rättsliga effekten var att företagaren löstes från

förprövningsplikten. Till skillnad mot tillstånd gällde dispensen bara tills

vidare. Villkoren kunde när som helst ändras av den som gett dispensen.

Dispensen hindrade inte heller en tillsynsmyndighet från att ställa

ytterligare krav på verksamheten. Dessutom kunde en fastighetsdomstol

ställa villkor och till och med förbjuda verksamheten (Westerlund,

Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 68 f).

Bemyndigandet att föreskriva om tillståndsplikt i 9 kap. 6 § första

stycket 1 miljöbalken är annorlunda utformat än motsvarande

bemyndigande i 10 § 1 miljöskyddslagen. Inte bara själva anläggandet av

en inrättning utan också driften av en verksamhet kan enligt miljöbalkens

bestämmelse kräva tillstånd. När regeringen använder bemyndigandet till

att föreskriva om tillståndsplikt för driften av en verksamhet kommer

tillståndsplikten att gälla även för verksamheter som pågår vid

bestämmelsens ikraftträdande, om inte annat anges i föreskriftens

övergångsbestämmelser. Regeringen delar utredningens uppfattning att

något sådant undantag inte bör göras. Den tillståndsplikt som införs bör

nämligen omfatta även befintlig verksamhet. Detta bör gälla även

verksamheter som omfattas av dispens från tillståndsplikten enligt

miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981. Av avsnitt 4.37.4

framgår att sådana dispenser inte skall fortsätta att gälla.

Naturvårdsverket har ifrågasatt utredningens uttalande att i det framtida

miljöarbetet bör prioriteras att komma till rätta med de problem som

förorsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte haft tillstånd

enligt miljöskyddslagen med motivering att tillsynsmyndigheternas

begränsade resurser i många fall kan ge större miljönytta på annat håll än

genom en omfattande prövning av mindre B-verksamheter.

Regeringen anser dock att grundprincipen bör vara att samma regler och

krav skall gälla för alla så att konkurrensförhållandena blir desamma.

Tillståndsplikten för befintlig verksamhet kommer alltså att gälla

omedelbart, om inte annat anges i övergångsbestämmelserna till de

föreskrifter där tillståndsplikt föreskrivs. Detta innebär bl.a. att de som

därefter fortsätter driften av en tillståndspliktig verksamhet utan att

tillstånd har beviljats omedelbart träffas av straffansvaret i 29 kap. 4 §

miljöbalken om otillåten miljöverksamhet. En sådan ordning är

naturligtvis inte acceptabel. I föreskrifternas övergångsbestämmelser bör

därför, som utredningen och flera remissinstanser ansett, anges en tid

inom vilken tillstånd skall ha inhämtats. Regeringen återkommer i frågan

om övergångstid i samband med de förordningar som knyts till

miljöbalken. Normalt bör då kunna föreskrivas att en ansökan skall ges in

inom två år efter ikraftträdandet för tillståndsplikten.

Ansökan om tillstånd till större miljöfarliga verksamheter prövas enligt

9 kap. 8 § miljöbalken av miljödomstolen och alltså inte, som i dag, av

Koncessionsnämnden för miljöskydd. I avsnitt 4.37.8 behandlas behovet

av övergångsbestämmelser till följd av denna ändring.

Anläggningar för grundvattentäkt, exempelvis enskilda brunnar, skall

enligt 9 kap. 10 § första stycket miljöbalken inrättas och användas på ett

sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.

Paragrafen saknar motsvarighet i gällande rätt. Med olägenheter för

människors hälsa avses i detta fall att en bostad inte har tillgång till

vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Regeln bör

enligt regeringens mening gälla omedelbart även för befintliga

anläggningar. Någon övergångsbestämmelse bör därför inte införas.

Enligt 9 kap. 10 § andra stycket miljöbalken får en kommun föreskriva

att det krävs tillstånd för att inrätta och använda en ny anläggning för

grundvattentäkt i ett område där det råder eller kan befaras uppkomma

knapphet på sött grundvatten. Redan av paragrafen framgår att

tillståndsplikt inte skall kunna införas för befintliga anläggningar. Detta

behöver därför inte regleras i någon övergångsbestämmelse.

Vattenverksamhet

Regeringens förslag: Bestämmelser som motsvarar vattenlagens

regler om lagligförklaring av vattenanläggningar skall föras in bland

övergångsbestämmelserna till miljöbalken.

Vattenlagens bestämmelser om allmänna flottleder skall fortfarande

tillämpas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Remissynpunkter som redovisas under rubriken

Tillstånds giltighet och omprövning har i någon mån avseende även på

det som behandlas i detta avsnitt.

Utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna del har i

övrigt endast föranlett lagtekniska detaljsynpunkter.

Skälen för regeringens förslag: Stora delar av vattenlagen skall enligt

regeringens förslag arbetas in i miljöbalken. Övriga bestämmelser i

vattenlagen, dvs. sådana som är av utpräglad teknisk natur och inriktade

speciellt på verksamhet i eller med vatten, samlas utanför miljöbalken i

en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Bestämmelser som placeras i miljöbalkens särskilda kapitel om

vattenverksamhet (11 kap.) får i allt väsentligt samma innehåll som de

har i gällande rätt. När det gäller dessa bestämmelser finner regeringen

att det inte behövs några nya övergångsbestämmelser utöver vad som

föreslås nedan om tillståndsmyndigheter och flottning. Regeringen

påpekar här att bestämmelser som motsvarar vattenlagens regler om

lagligförklaring av vattenanläggningar förs in bland balkens

övergångsbestämmelser enligt Lagrådets förslag. Detta kommenteras

närmare i avsnitt 4.16. Övergångsbestämmelser till lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet behandlas i avsnitt 4.37.12.

Ansökan om tillstånd till markavvattning skall enligt 11 kap. 9 §

miljöbalken ges in till länsstyrelsen. I samma lagrum anges att ansökan

om tillstånd till vattenverksamhet i övrigt skall ges in till miljödomstolen

och inte, som i dag, till vattendomstolen. I avsnitt 4.37.8 under rubriken

Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m. samt i avsnitt

4.37.12 utvecklar regeringen sin bedömning av vilka

övergångsbestämmelser som dessa ändringar fordrar.

Vid en granskning av gällande regler kan konstateras att vattenlagen

innehåller ett antal bestämmelser som gäller flottning. När en allmän

flottled inrättas eller utvidgas behöver det i allmänhet utföras

anläggningar eller åtgärder i vatten. Utförandet av sådana anläggningar

och åtgärder utgör normalt vattenföretag. Vattenlagens generella

bestämmelser om vattenföretag gäller naturligtvis för sådan verksamhet.

Sedan en allmän flottled har avlysts, och även i andra fall, kan det bli

aktuellt att riva ut flottningsanläggningar. Även sådana åtgärder utgör

vattenföretag. Flottningen som sådan är däremot inte något vattenföretag.

Utöver de generella bestämmelserna om vattenföretag finns i

vattenlagen ett antal bestämmelser som särskilt avser allmänna flottleder.

Särskilda bestämmelser finns om rådighet (2 kap. 4 § 4 och 5 § första

stycket 2), särskilda tvångsrätter (8 kap. 1 § första stycket 3), ersättning

(9 kap. 3 § andra stycket, 11 § tredje stycket, 14 § och 15 §), prövningen

av vattenmål (13 kap. 13 § första stycket 8 och 24 § 1), utrivning (14 kap.

3 §) samt omprövning (15 kap. 9 §).

Sedan flottningen upphörde i Klarälven i början av 1990-talet

förekommer det numera inte någon flottning av betydelse i Sverige. Ett

antal flottningsanläggningar finns dock kvar. Sådana anläggningar kan i

framtiden behöva rivas ut. Trots behovet av att riva ut

flottningsanläggningar bedömer regeringen, i likhet med

Miljöbalksutredningen, att det i miljöbalken inte behövs några särskilda

bestämmelser som gäller flottning. Däremot skall i

övergångsbestämmelserna till miljöbalken anges att de särskilda

bestämmelserna i 1983 års lag alltjämt skall tillämpas.

Det är bara de bestämmelser i vattenlagen (1983:291) som särskilt

avser allmänna flottleder som bör fortsätta att gälla. När en gammal

flottningsanläggning rivs ut kommer däremot miljöbalken att tillämpas.

Ett antal bestämmelser från lagen (1983:292) om införande av

vattenlagen (1983:291) måste upprepas i övergångsbestämmelserna till

miljöbalken. Dessa kommenteras i författningskommentaren.

Täkter, jordbruk m.m.

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om täkter, samrådsskyldighet, jordbruk m.m.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning har i sitt

remissyttrande tagit upp miljöbalkens nya regler om möjlighet att

underställa husbehovstäkter tillståndsplikt och tillstyrkt att

övergångsbestämmelser ges först i föreskrifter som innebär att krav ställs

på prövning. Lantbrukarnas Riksförbund anser tvärtom att en

övergångsreglering i denna del inte kan skjutas upp. Enligt Lunds

universitet kan föreskrifter om tillstånd till husbehovstäkter medföra

sådant försvårande av pågående markanvändning att ersättning kan bli

aktuell.

Länsstyrelsen i Stockholms län har påpekat rådande oklarheter om

samrådsmyndigheternas befogenheter sedan skogsvårdsstyrelserna

bemyndigats att hantera samråd för skogliga företag samt föreslagit att

dessa oklarheter bör lösas i övergångsbestämmelser. Halmstads kommun

påpekar att tillsynsansvaret är delat och i flera fall oklart på detta område.

Skälen för regeringens förslag: I 12 kap. miljöbalken meddelas

bestämmelser om bl.a. täkter, miljöhänsyn vid jordbruksverksamhet

samt samrådsskyldighet. En nyhet bland dessa regler är att

husbehovstäkter skall kunna underställas prövningsplikt (12 kap. 1 §

andra stycket). Eftersom det i dag inte finns några regler om tillstånd för

husbehovstäkter kan det bli aktuellt att förena sådana regler med

övergångsbestämmelser. Hur dessa skall utformas blir beroende av hur

bemyndigandet att föreskriva om tillstånd utnyttjas. Regeringen finner i

likhet med Miljöbalksutredningen att övergångsbestämmelser kan ges

först i de föreskrifter där krav ställs på prövning.

Enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 § miljöbalken) får en

verksamhet som måste anmälas för samråd påbörjas tidigast sex veckor

efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten medger

något annat. Enligt nu gällande bestämmelse (20 § naturvårdslagen) får

arbetsföretag påbörjas genast när samråd har ägt rum. Om den nya regeln

tillämpas omedelbart kan det tyckas att de som har samrått strax innan

balkens ikraftträdande måste vänta upp till sex veckor innan de får

påbörja verksamheten. Regeringen anser dock inte att det behöver införas

någon övergångsbestämmelse i denna fråga. En sådan bestämmelse

skulle ha betydelse i endast sex veckor. Om tveksamhet skulle uppstå om

den nya regelns tillämplighet på fall där samråd har skett enligt den

gamla bestämmelsen är det i stället lämpligt att samrådsmyndigheten

medger att verksamheten får påbörjas genast.

Så som har nämnts i avsnitt 4.37.3 har regeringen redan i avsnitt 4.33.2

utförligt analyserat och bedömt betydelsen av 2 kap. 18 §

regeringsformen med avseende på miljöbalksregleringen. Med hänsyn till

de överväganden som gjorts finner regeringen att det inte fordras några

särskilda övergångsbestämmelser i övrigt till miljöbalkens bestämmelser

i 12 kap. om täkter, jordbruk m.m.

Frågor om den närmare fördelningen av tillsynsansvar respektive

samrådsbefogenheter bör enligt regeringens bedömning behandlas inom

ramen för arbetet med förordningar som skall höra till miljöbalken.

Genetiskt modifierade organismer

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om genetiskt modifierade organismer.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De har inte berört frågan.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen (1994:900)

om genetiskt modifierade organismer har arbetats in i 13 kap.

miljöbalken. Den enda ändring som föreslås av de materiella reglerna i

lagen är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

får föreskriva om krav på märkning i stället för att det som nu endast kan

föreskrivas som villkor i enskilda tillstånd. Vid detta förhållande behövs

det inte några särskilda övergångsbestämmelser till miljöbalkens regler.

Kemiska produkter och biotekniska organismer

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om kemiska produkter och biotekniska

organismer.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Svenska Kraftverksföreningen anser att det

behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter

utfärdade med stöd av 14 kap. 21 § miljöbalken inte får medföra

väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Skälen för regeringens förslag: Reglerna i lagen (1985:426) om

kemiska produkter och i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av

biologiska bekämpningsmedel samordnas i 14 kap. miljöbalken och får

mindre ramlagskaraktär än tidigare. Reglerna utökas till att omfatta alla

kemiska produkter och biotekniska organismer.

Utökningen till att gälla även biotekniska organismer innebär bl.a. att

import av särskilt farliga sådana kan underkastas krav på tillstånd

(14 kap. 12 §). Balken innehåller vidare den nyheten att en skyldighet

införs för bl.a. tillverkare av kemiska produkter och biotekniska

organismer att underrätta tillståndsmyndigheten när det efter ett tillstånd

eller godkännande kommer fram nya uppgifter om skadliga effekter (14

kap. 23 §). Detta har hittills bara gällt godkända växtskyddsmedel. Sådan

upplysningsskyldighet skall även gälla för produkter för vilka krav på

tillstånd eller godkännande inte gäller, om nya uppgifter kommer fram att

produkten kan ha vissa skadliga effekter, t.ex. vara cancerframkallande.

Även lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över

skogsmark smälts in i dessa regler. Lagen handlar endast om spridning

av kemiska bekämpningsmedel. I miljöbalken skall reglerna även

omfatta biologiska bekämpningsmedel.

När det gäller användning av bekämpningsmedel föreslås i 14 kap.17 §

en allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning. Den innebär att

andra kemiska eller biologiska bekämpningsmedel än sådana som har

godkänts eller meddelats undantag eller dispens för enligt balken får

användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen

inte medför risker för människors hälsa eller miljön.

Vidare inarbetas lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle i

miljöbalken. Bestämmelserna utökas till att omfatta allt bränsle och alltså

inte bara svavelhaltigt sådant och även möjlighet att föreskriva om

bränslens kvalitet och egenskaper. Beträffande detta bemyndigande har

Svenska Kraftverksföreningen ansett att det behövs en

övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter utfärdade med

stöd av bestämmelsen, 14 kap. 21 § miljöbalken, inte får medföra

väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Detta har

behandlats tidigare i detta avsnitt under rubriken Miljöfarlig verksamhet

och hälsoskydd där det anges att om generella föreskrifter enligt 9 kap. 5

§ utfärdas kan det krävas att övergångsbestämmelser meddelas i samband

med sådana föreskrifter. Övergångsbestämmelser kan behöva meddelas

även i samband med att generella föreskrifter om bränslen meddelas

enligt 14 kap. 21 §.

Miljöbalkens bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska

organismer innehåller således ett antal nyheter. Reglerna fordrar dock

inte nu några särskilda övergångsbestämmelser.

Avfall och producentansvar

Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas

till miljöbalkens regler om avfall och producentansvar.

Utredningens förslag: Att en särskild övergångsbestämmelse införs

som bekräftar äldre renhållningsordningars fortsatta giltighet.

Remissinstanserna: Svenska Renhållningsverks-Föreningen anser att

det förhållandet att renhållningsordningar antagna före miljöbalkens

ikraftträdande föreslås fortsätta att gälla till dess ny renhållningsordning

antas, innebär att de ändringar som miljöbalken kan medföra för den

kommunala renhållningsverksamheten inte blir tillämpliga förrän efter ett

kommunfullmäktigebeslut om ny renhållningsordning. Länsstyrelsen i

Skaraborgs län anser att det är önskvärt att en tidpunkt för översyn av

renhållningsordningarna införs i övergångsbestämmelserna. Även

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det finns anledning att

ytterligare överväga om man bör kräva att nya renhållningsordningar

antas viss tid efter det att miljöbalken har trätt i kraft.

Skälen för regeringens förslag: Regler om avfall och

producentansvar finns i 15 kap. miljöbalken. En viktig nyhet i dessa

bestämmelser är att en definition ges av avfallsbegreppet i 15 kap. 1 §.

Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU. Det är enligt

utredningen svårt att överblicka vilka konsekvenser införandet av EG:s

definition får. Såvitt kan bedömas finns det dock enligt utredningen inte

något behov av övergångsbestämmelser. Regeringen delar den

uppfattningen.

Det tillägget i reglerna om producentansvar (15 kap. 7 § andra stycket

2) har gjorts att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för

producenten att lämna uppgifter om vilka ämnen och material som en

vara eller en förpackning innehåller. Detta får dock inte till följd att

någon övergångsbestämmelse behövs, vare sig i balken eller i

föreskrifterna. När det gäller reglerna om producentansvar har i övrigt

inte föreslagits några ändringar.

En annan nyhet är att kommunerna enligt 15 kap. 8 § tredje stycket i

sina planer och beslut skall ta hänsyn till fastighetsinnehavares och

nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt hushållsavfall

och annat avfall. Bestämmelsen bör endast avse framtida planer och

beslut och inte påverka äldre sådana. Något behov finns därför inte av

övergångsbestämmelser.

Balken innehåller bestämmelser om kommunala renhållningsordningar

i 15 kap. 11 - 17 §§. De ändringar som föreslås är inte sådana att, som

några remissinstanser ansett, en tidsgräns bör bestämmas före vilken en

renhållningsordning som stöder sig på miljöbalken skall ha antagits.

Trots avsaknaden av en sådan bestämmelse är det lämpligt att

kommunerna ser över och anpassar sina renhållningsordningar till

miljöbalkens krav.

I lagrådsremissen om lag om införande av miljöbalken hävdades att det

ibland har framförts att det konstitutionella underlaget för äldre

renhållningsordningar är något tveksamt och hänvisning gjordes till

Miljöskyddskommitténs delbetänkande Lag om införande av

miljöbalken, SOU 1993:66 s. 80. Därför ansågs det i remissen lämpligt

att införa en särskild övergångsbestämmelse som bekräftade

renhållningsordningarnas fortsatta giltighet. Lagrådet har i sitt yttrande

skrivit att av det nämnda betänkandet framgår inte vari den

konstitutionella tveksamheten i fråga om renhållningsordningarna skulle

bestå men att den torde hänga samman med att dessa innehåller

föreskrifter av normkaraktär. Det kan då hävdas att överlåtande av sådan

normgivningsmakt till kommunerna skall ske enligt 8 kap. 7 och 11 §§

regeringsformen, dvs. att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela

föreskrifter och medger att regeringen får överlåta till kommuner att

meddela bestämmelser i ämnet. Bestämmelserna i renhållningslagen att

det för varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall antas

av kommunfullmäktige har inte tillkommit på det sättet. Enligt 9 och 11

§§ i den lagen åläggs kommunfullmäktige att anta en

renhållningsordning, som skall innehålla kommunens föreskrifter om

avfallshantering och avfallsplan. Motsvarande bestämmelser föreslogs i

15 kap. 10 och 11 §§ miljöbalken i lagrådsremissen, som även

kommenteras av Lagrådet. Vidare skriver Lagrådet att om

bestämmelserna om renhållningsordning i renhållningslagen inte skulle

anses tillkomna på ett konstitutionellt godtagbart sätt, vilket i så fall

gäller också förslagen i miljöbalken, skulle en övergångsbestämmelse

som den föreslagna inte kunna reparera den konstitutionella bristen. De

äldre renhållningsordningarna skulle inte därigenom få "fortsatt

giltighet". Den, som det påstås, ibland uttalade tveksamheten rörande

renhållningsordningarnas konstitutionella underlag är emellertid enligt

Lagrådets mening inte tillräcklig för att grundlagsbestämmelser i något

väsentligt hänseende skall anses ha åsidosatts vid tillkomsten av

renhållningsordningarna och att felet är så uppenbart att de inte enligt 11

kap. 14 § regeringsformen skall tillämpas. Enligt Lagrådet är ett

väsentligt argument för att renhållningslagens giltighet i detta hänseende

inte kan ifrågasättas att Regeringsrätten vid flera tillfällen haft att pröva

mål som rört renhållningen utan att finna dem strida mot

regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Att frågan har

väckts framgår av pleniavgörandet RÅ 1988 ref. 32, där en skiljaktig

ledamot utvecklade sin uppfattning att det i 9 § renhållningslagen intagna

åläggandet för kommunerna att meddela föreskrifter stred mot 8 kap. 3, 7

och 11 §§ regeringsformen. Vidare kan enligt Lagrådet nämnas att

Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1989 ref. 58 fann att vissa generella

föreskrifter som beslutats av en kommunal nämnd saknade laga verkan,

därför att de skulle ha meddelats i renhållningsordning som beslutats av

kommunen. På grund av det anförda fann Lagrådet att, vilken ställning

som än intas i den konstitutionella frågan, den aktuella

övergångsbestämmelsen inte endast är obehövlig utan också missvisande.

Lagrådet förordade därför att bestämmelsen utgår. Regeringen delar

Lagrådets uppfattning att det inte bör införas någon särskild

övergångsbestämmelse beträffande renhållningsordningar. Den i 4 §

promulgationslagen föreslagna övergångsbestämmelsen som handlar om

giltigheten av föreskrifter meddelade med stöd av äldre lag är allmänt

skriven och omfattar även renhållningsordningar.

De ändringar som i övrigt har föreslagits i 15 kap. miljöbalken ställer

inte heller krav på några övergångsbestämmelser.

4.37.8 Processuella bestämmelser

I fråga om domstolars och andra myndigheters förfarande gäller som

huvudregel att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. De nya

processuella bestämmelserna skall alltså tillämpas även i mål och

ärenden som pågår när balken träder i kraft. Undantag kan dock behöva

göras från denna regel. I detta avsnitt diskuteras i vilken utsträckning

sådana undantag skall göras.

Allmänt om prövningen

Regeringens förslag: Tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt för

obegränsad tid skall kunna tidsbegränsas, om det är nödvändigt för att

Sverige skall uppfylla sina internationella åtaganden.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker

utredningens förslag i denna del. Justitieombudsmannen påpekar att

begreppet äldre bestämmelser inte klargjorts helt i utredningens förslag.

Växjö tingsrätt föreslår att övergångsregeln förses med en begränsning

som klart anger att tidsbegränsning av tidigare icke tidsbegränsade

tillstånd får ske endast om detta inte utgör ett alltför stort ingrepp i den

tillåtna verksamheten. Lantbrukarnas Riksförbund framför synpunkter på

utredningens förslag att tillstånd, godkännande eller dispenser skall

kunna vägras den som tidigare har misskött sig. LRF menar att

innebörden av begreppet misskötsel vidgas väsentligt och att det behövs

en övergångsregel som hindrar retroaktiv verkan av miljöbalksregeln.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 kap. 2 § första stycket

miljöbalken får tillstånd, godkännanden och dispenser meddelas för en

begränsad tid. Tanken är att tidsbegränsning skall ske oftare än vad som

är fallet i dag. Nu saknas ofta lagstöd för att tidsbegränsa tillstånd. Detta

hindrar dock inte att ett tillstånd ändå kan begränsas när det meddelas

första gången och att ett gammalt tidsbegränsat tillstånd kan begränsas på

nytt om det förlängs. Det är däremot knappast möjligt att vid annat än

tvingande säkerhetsskäl utan lagstöd tidsbegränsa ett tillstånd som har

meddelats för obegränsad tid (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 17

upplagan 1995, s. 73 f, jfr också RÅ 1990 not 198 och SOU 1995:139 s.

423). Det bör observeras att tidsbegränsning inte nödvändigtvis

förutsätter att det i lagen sägs att just tidsbegränsning får ske. Om det

anges i ett lagrum att ett tillstånd får återkallas under vissa förutsättningar

och dessa förutsättningar är uppfyllda måste tillståndet rimligen kunna

tidsbegränsas i stället för att återkallas (jfr RÅ 1990 not 197).

I avsnitt 4.37.3 har anförts att det krävs tungt vägande skäl för att

tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas genom

bestämmelser i miljöbalken som saknar motsvarighet i de lagar som

ersätts av balken. Att tidsbegränsa ett tillstånd som har meddelats för all

framtid är en ingripande åtgärd. Detta bör enligt regeringens mening

komma i fråga endast när det är nödvändigt för att vårt land skall

uppfylla våra internationella åtaganden. Av intresse är bl.a. EG:s

grundvattendirektiv (80/68/EEG), där det sägs i artikel 11 att vissa

tillstånd som innebär utsläpp av farliga ämnen i grundvattnet skall

meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart

fjärde år. Tillstånden kan enligt samma artikel då förnyas, ändras eller

upphävas. Vidare bör nämnas direktivet om utsläpp av farliga ämnen i

vatten (76/464/EEG), där det i artikel 3 anges att tillstånd endast får

beviljas för en begränsad tidsperiod.

Regeringen erinrar om att det redan i dag finns möjlighet att

tidsbegränsa tillstånd som en gång har meddelats utan sådan begränsning.

Med stöd av 18 § femte stycket naturvårdslagen (1964:822) kan detta ske

beträffande täkter. Regeln har i miljöbalken en motsvarighet i 24 kap. 5 §

andra stycket. Äldre täkttillstånd skall naturligtvis kunna tidsbegränsas

även i fortsättningen. Tidsbegränsning kan vidare ske med stöd av 25 §

miljöskyddslagen som gäller tillstånd att släppa ut avloppsvatten. Inte

heller i detta avseende kommer någon ändring att ske genom

miljöbalken.

Regeringen anser sammanfattningsvis att tillstånd, godkännanden,

undantag och dispenser som har lämnats för obegränsad tid enligt äldre

rätt skall kunna tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § vid en omprövning

endast om detta är nödvändigt för att Sverige skall kunna uppfylla våra

internationella åtaganden eller tidsbegränsning kunde ske redan vid

omprövning enligt den gamla lagen. Någon begränsning av det slag som

Växjö tingsrätt har föreslagit bör enligt regeringens mening inte

föreskrivas. Med anledning av Justitieombudsmannens påpekande bör

det här klarläggas att med äldre rätt eller äldre bestämmelser avses

naturligtvis endera de bestämmelser enligt vilka tillståndet m.m. en gång

lämnades eller bestämmelser som upphävs i och med införandet av

miljöbalken.

Enligt 16 kap. 6 § miljöbalken får bl.a. tillstånd vägras den som inte

har följt tidigare tillstånd. Bestämmelsen har i dag motsvarighet endast i

naturvårdslagen beträffande täkter samt i lagen om åtgärder beträffande

djur och växter som tillhör skyddade arter. I miljöbalken bör dock regeln

ges generell tillämpning. Regeringen anser till skillnad mot

Lantbrukarnas Riksförbund att det inte finns något som hindrar att

hänsyn tas till misskötsel som har skett före balkens ikraftträdande.

Regeringsprövning

Regeringens förslag: Ärenden om tillstånd enligt 4 kap.

naturresurslagen skall även i fortsättningen handläggas och bedömas

enligt äldre lag, om de handläggs av regeringen vid miljöbalkens

ikraftträdande.

Om länsstyrelsen enligt väglagen (1971:948) eller lagen

(1995:1649) om byggande av järnväg har godkänt

miljökonsekvensbeskrivning för ny väg eller järnväg före

miljöbalkens ikraftträdande, skall inte krävas regeringens

tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 miljöbalken om

arbetsplan för vägen eller järnvägsplan för järnvägen fastställts före

den 1 januari 2001.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

förutom att utredningen har föreslagit att obligatorisk regeringsprövning

inte skall ske av vägar, järnvägar, allmänna farleder eller flygplatser som

har börjat anläggas före den 1 januari 2001.

Remissinstanserna: Vägverket och Länsrätten i Östergötlands län

invänder mot uttrycket "börjat anläggas" i övergångsregeln som gäller

den obligatoriska regeringsprövningen och påpekar att det kan ge upphov

till tveksamhet. Vidare framhåller Vägverket att en övergångstid som är