Prop. 1997/98:45D2

RIKSDAGEN

PROTOKOLL BIHANG

1997/98

Sami. 1 Regeringens propositioner

Nr 45 del 2-3

Band B 8

Innehållsförteckning

Prop. 1997/98:45

5 Författningskommentar..........................................................................5

5.1 Förslaget till miljöbalk................................................................5

5.1.1 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde.... 6

5.1.2 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m......................12

5.1.3 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hus-

hållning med mark- och vattenområden.........28

5.1.4 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med

mark och vatten för vissa områden i landet.... 35

5.1.5 5 kap. Miljökvalitetsnormer....................................41

5.1.6 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat

beslutsunderlag...............................................54

5.1.7 7 kap. Skydd av områden........................................68

5.1.8 8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur-

och växtarter.................................................103

5.1.9 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.....106

5.1.10 10 kap. Förorenade områden..............................118

5.1.11 11 kap. Vattenverksamhet..................................125

5.1.12 12 kap. Täkter, jordbruk och annan verksamhet. 145

5.1.13 13 kap. Genteknik...............................................155

5.1.14 14 kap. Kemiska produkter och biotekniska

organismer....................................................166

5.1.15 15 kap. Avfall och producentansvar...................184

5.1.16 16 kap. Allmänt om prövningen.........................202

5.1.17 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning..........213

5.1.18 18 kap. Regeringens prövning av överklagade

avgöranden m.m...........................................222

5.1.19 19 kap. Förvaltningsmyndighetemas och

kommunernas prövning................................223

5.1.20 20 kap. Domstolar...............................................225

5.1.21 21 kap. Mål i miljödomstol.................................231

5.1.22 22 kap. Förfarandet vid miljödomstolama i

ansökningsmål..............................................235

5.1.23 23 kap. Rättegången i Miljööverdomstolen och

Högsta domstolen.........................................248

5.1.24 24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m. m...251

5.1.25 25 kap. Rättegångskostnader och liknande

kostnader.......................................................262

5.1.26 26 kap. Tillsyn....................................................266

5.1.27 27 kap. Avgifter.................................................286

5.1.28 28 kap. Tillträde m.m..........................................293

5.1.29 29 kap. Straffbestämmelser och förverkande.....303

5.1.30 30 kap. Miljösanktionsavgifter...........................314

5.1.31 31 kap. Ersättning vid ingripanden av det

allmänna och vid tillståndsprövning av

vattenverksamhet m.m..................................318

5.1.32 32 kap. Skadestånd for vissa miljöskador

och andra enskilda anspråk...........................340

5.1.33 33 kap. Miljöskadeförsäkring och

saneringsförsäkring.......................................344

5.2 Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet...........................................................347

5.3 Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om

gaturenhållning och skyltning.........................................374

5.4 Förslaget till lag om införande av miljöbalken.......................381

5.5 Förslaget till lag om införande av lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet...............................402

5.6 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)........407

5.7 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken............................408

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 4 december 1997.....................................................................409

Bilaga A Jämförande paragrafregister.........................................410

1. Hittills gällande lagar i förhållande till miljöbalken... 410

2. Miljöbalkens paragrafer i förhållande till hittills

gällande lagar..................................................................432

Bilaga 1 Lagrådets yttrande..........................................................446

Rättsdatablad ................................................................................527

Prop. 1997/98:45

Prop. 1997/98:45

5 Författningskommentar

5.1 Förslaget till miljöbalk

FÖRSTA AVDELNINGEN

Övergripande bestämmelser

Under de senaste decennierna har insikten tydligt framträtt om att det

behövs insatser av alla människor för att arbetet med att stoppa miljöför-

störingen och förbättra miljön skall bli framgångsrikt. Ett sådant fram-

gångsrikt arbete är en förutsättning för en hållbar utveckling.

Vid FN-konferensen i Rio försommaren 1992 antogs ett handlingspro-

gram med namnet Agenda 21. Handlingsprogrammet är inte juridiskt

bindande. Det karakteriseras dock som politiskt och moraliskt förpliktan-

de för myndigheternas verksamhet och för samhällsplaneringen. Genom

miljöbalken införs rättsligt bindande regler för att skapa förutsättningar

att uppfylla handlingsprogrammet och dess mål och även i övrigt skapa

förutsättningar för ett ekologiskt hållbart samhälle. I av statsmakterna

antagna nationella miljömål anges närmare vad miljöarbetet i landet bör

inriktas på och vilken målsättning som eftersträvas inom varje sektor och

inom varje problemområde.

När det gäller varje individs ansvar är det främst principerna och hän-

synsreglema i 2 kap. som anger vilka hänsyn som skall tas och hur var

och en skall handla för att miljöbalkens mål skall kunna förverkligas.

Vad gäller viss verksamhet, anläggningar och produkter av särskild bety-

delse för miljöbalkens mål finns ytterligare regler i balken som givetvis

måste beaktas av dem de berör för att ansvaret skall anses vara uppfyllt.

Särskilda regler kan också gälla för ett visst område som gör att större

eller andra hänsyn måste tas än vad som kan anses rimligt i normala fall.

Detta kan bero antingen på att ett område utsatts för särskilt stor miljöpå-

verkan, är särskilt känsligt eller att ett område är särskilt skyddsvärt eller

i övrigt betydelsefullt från allmän synpunkt.

Det ansvar som åläggs var och en genom miljöbalken är också av be-

tydelse för det mer långsiktiga, allmänna miljöarbetet. De ohållbara

mönstren för produktion och konsumtion i framför allt industriländerna

karakteriseras i Agenda 21 som den viktigaste orsaken till den fortsatta

förstöringen av miljön på jorden och till slöseriet med naturresurser. De

enskilda medborgarnas levnadsmönster är avgörande för ett framgångs-

rikt miljöarbete. Dels kan den enskilde minska miljöpåverkan och resurs-

förbrukningen för egen del genom val av produkter, kommunikationsme-

del, uppvärmning etc. Dels har den enskildes krav och efterfrågan avgö-

rande betydelse för de starkt miljöpåverkande näringsverksamheternas

agerande och policy. Olika åtgärder som föreslås i Agenda 21 tar sikte på

att öka medvetenheten hos allmänheten om dess roll i miljöarbetet.

Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling påverkas också i

hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Miljöbal-

5

kens bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om miljökva-

litetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsun-

derlag medverkar till att göra en ekologiskt hållbar utveckling till ett

gemensamt mål för all samhällsplanering. Regeringen har bl.a. i proposi-

tionen 1993/94:111, bet. 1993/94;JoU 19, rskr. 1993/94:256, framhållit

att varje län bör ha en regional miljöstrategi och att denna bör genomfö-

ras i bred samverkan mellan länsstyrelsen, kommunerna, landstingen å

ena sidan och de areella näringarna, transportsektorn och näringslivet å

den andra sidan. Detta arbete bör bli ett viktigt led i planeringen för en

ekologisk hållbar utveckling.

Vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken liksom när det gäller verk-

samheter eller åtgärder som påverkar miljön, människors hälsa eller

resurshushållningen skall miljöbalkens regler tillämpas på ett sådant sätt

som bäst främjar miljöbalkens mål. Detsamma gäller när myndigheterna

utfärdar föreskrifter som bygger på bemyndiganden i balken.

Särskilda regler vad gäller den geografiska begränsningen av tillämp-

ningsområdet kan meddelas i särskild författning. Som exempel kan

nämnas lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen

den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige. Den

reglerar ett samarbete beträffande gränsöverskridande störningar med

våra närmaste grannländer. Andra exempel på sådan reglering är lagen

(1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonven-

tionen av den 11 maj 1929 och lagen (1929:405) med vissa föreskrifter

angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonven-

tionen av den 11 maj 1929.

Balkens begränsning i rummet medför således att dess regler inte kan

åberopas direkt för att komma till rätta med t.ex. föroreningar som har

sin källa utanför landets territorialgräns. Däremot får reglerna om bl.a.

miljökvalitetsnormer i 5 kap. betydelse för balkens mål, oavsett var käl-

lan till hälso- och miljöstörningen finns. Vi lever numera i en värld med

snabba kommunikationer och det kan tänkas att balkens regler också

verkar indirekt på källan, t.ex. genom att en opinion vänds mot den som

förorsakar störningen. Se även avsnitt 4.10 om miljökvalitetsnormemas

betydelse i ett internationellt perspektiv samt avsnitt 4.11 om miljökon-

sekvensbeskrivningar och regler angående skyldighet att informera andra

länder om de kan bli utsatta för betydande miljöpåverkan från en verk-

samhet.

5.1.1 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde

1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveck-

ling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäk-

ras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten

att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och

bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter

oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

Prop. 1997/98:45

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekolo-

gisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god

hushållning tryggas, och

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med ma-

terial, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Paragrafen har justerats med anledning av Lagrådets förslag.

I paragrafens första stycke anges miljöbalkens mål. Det berör såväl

människan som natur- och kulturmiljön, och är inriktat både på att be-

gränsa nuvarande hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt

goda förhållanden.

En grundtanke i miljöbalken är att vi som lever nu inte far ägna oss åt

en livsföring som skadar miljön och utarmar naturresurserna. Det är inte

endast nu levande, utan även kommande generationer av människor som

skall tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i. Livsbetingelserna

för det biologiska livet skall upprätthållas till gagn för framtidens värld.

Naturen utgör inte bara livsmiljö för människan utan har dessutom ett

eget skyddsvärde. Detta utgör en del av vad som kan sägas utgöra en

hållbar utveckling. Utvecklingen i samhället skall styras in i banor som är

långsiktigt hållbara.

Att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling innebär inte bara att

miljöförstöringen måste hejdas, utan i hög grad även att en långsiktigt

god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. Regeringen

har i den ekonomiska vårpropositionen (1996:97/150) bl.a. presenterat en

plattform för det fortsatta arbetet för ekologisk hållbarhet. Regeringens

mål för ekologisk hållbarhet har delats in i tre områden, nämligen skyd-

det för miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. Bl.a. uttalas

att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket

effektivare än den är i dag. I en sådan hushållning ingår i många fall att

göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga, intressen ifråga om

mark- och vattenanvändningen. Ekologiska, sociala och samhällsekono-

miska intressen måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sam-

mantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Markanvändning och

samhällsbyggande måste utformas på ett sätt som är förenligt med ett

ekologiskt hållbart samhälle och slår vakt om den materiella välfärden

också för kommande generationer. I detta ligger bl.a. att ekosystemens

långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och värdefulla natur- och

kulturmiljöer skyddas. Planeringen avseende markanvändning och annat

utnyttjande av resurser måste kombineras med skyddsåtgärder och i vissa

fall rent reparativa åtgärder.

I paragrafens andra stycke anges vad som skall gälla för att miljöbal-

kens mål skall uppnås. De uppräknade punkterna är inte en uttömmande

beskrivning av hur det i första stycket angivna målet uppfylls utan exem-

pel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål. De olika

punkterna är i viss mån integrerade. Vad som anges i andra till femte

punkten kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors hälsa och

miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. T.ex. är bevarande av

7

Prop. 1997/98:45

biologisk mångfald och resurshushållning utan tvivel av betydelse för

skyddet av miljön. En hänvisning i balken till skyddet för människors

hälsa och miljön innebär således att första paragrafen skall beaktas i de

delar som är relevanta i sammanhanget.

Av riksdagens fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av

balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär.

Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precise-

ring av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange

vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras.

I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas

på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.

Samtliga bestämmelser i miljöbalken skall tillämpas på ett sådant sätt

att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad

som bör beslutas eller göras skall väljas det som mest sannolikt gynnar

uthållig utveckling. Detta innebär i många fall en ny och vidare tillämp-

ning av bestämmelser som har sina förebilder i gällande miljö-, natur-

vårds- och hälsoskyddslagstiftning eftersom varje sådan lag har ett be-

gränsat syfte. Som exempel kan nämnas att ett villkor för en miljöfarlig

verksamhet som grundar sig på miljöskyddslagens bestämmelser endast

kan avse olägenheterna från verksamheten. Ett villkor för en miljöfarlig

verksamhet som grundar sig på balken kan däremot avse vad som helst

som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling enligt första paragrafen. Det

kan t.ex. av resurshushållningsskäl föreskrivas att en viss andel av

"råvaran" skall vara återvunnet material eller föreskrivas villkor som

syftar till att avfallsproduktionen minskar. Ett annat exempel är att loka-

liseringsprövningen skall göras med utgångspunkt i balkens mål med

hänsyn till vad som anges i paragrafens andra stycke.

Det är naturligtvis inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser

för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att

vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot

varaktigt hållbara lösningar. Det är av betydelse att miljöbalken tillämpas

på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en opti-

mal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling.

Begreppen skador och olägenheter är avsett att klargöra att det skydd

som balken ger gäller både mot störningar som kan skada direkt, t.ex.

påverka människors hälsa negativt, och mot störningar som utan att

direkt skada ändå påverkar människors välbefinnande. Naturligtvis kan

det endast bli frågan om sådant välbefinnande som är avhängigt de frågor

som miljöbalken reglerar och störningen måste vid en medicinsk eller

hygienisk bedömning kunna anses påverka välbefinnandet. Uttrycket

"annan påverkan" behövs eftersom miljöbalken bl.a. innehåller bestäm-

melser om kemiska produkter och biotekniska organismer där det kan

vara missvisande att tala om förorening som orsak till skada eller olägen-

het.

Utgångspunkten för miljöbalkens regler är också att naturen som sådan

har ett värde. Människans rätt att bruka naturen är förknippad med ett

förvaltaransvar som innebär att varsamhet skall iakttas så att onödig

olägenhet eller skada inte uppkommer. En skada kan anses uppkomma

t.ex. om en urskog avverkas även om marken sedan kan användas till

8

Prop. 1997/98:45

ekonomiskt mer givande ändamål. Om, eller vilken, förändring i det

ekonomiska läget en störning medför är alltså inte avgörande för om en

skada skall anses ha uppkommit.

Andra stycket punkten 2 avser skyddet och vården av värdefulla natur-

och kulturområden. Områdesskydd skall i miljöbalken kunna ges genom

förordnanden om nationalpark, natur- och kulturreservat, djur- och

växtskyddsområden, naturminne, biotopskyddsområden, strandskydd,

miljöskyddsområden och vattenskyddsområden, se avsnitt 4.13. Skydd

mot skada på värdefulla natur- och kulturmiljöer behandlas även i bal-

kens 3 och 4 kap. Dessa kapitel utgör en allmän grund för planering och

beslut som rör hushållningen med mark och vatten, se avsnitt 4.9.

I tredje punkten tas en särskild form av naturskydd upp, nämligen att

den biologiska mångfalden skall värnas vilket är en naturlig följd av att

naturen tillerkänns ett självständigt skyddsvärde. Såväl mångfald av

ekosystem som mellan och inom arter avses.

Förutom att naturen har ett skyddsvärde som sådan är naturen och dess

resurser en förutsättning för produktion och välfärd och för människans

fortlevnad. I punkten 4 tas därför hushål lningshänsyn när det gäller mark,

vatten och fysisk miljö i övrigt upp. Hushållningsaspektema har kommit

att spela en allt mer central roll i den moderna miljölagstiftningen, både

när det gäller hur den fysiska miljön utnyttjas och hur de samlade nyt-

tighetema i övrigt brukas och tas om hand.

Balkens inriktning när det gäller hushållning med naturresurser går ut-

över utnyttjandet av mark och vatten. Hushållningsreglema i balken

omfattar även hushållning med råvaror och energi. Detta framgår av

femte punkten. Lagstiftning om resurshushållning har dessutom numera

fatt en delvis ny inriktning, främst på grund av den ökade vikt som fasts

vid möjligheterna att återvinna och återanvända produkter av skilda slag.

Resurshushållningen enligt femte punkten skall inte vara begränsad till

råvaror utan omfattar även andra resurser. Ett ekologiskt hållbart sam-

hälle kräver en ökad resurseffektivisering. Effektivisering och krets-

loppstänkande går på så sätt hand i hand. Principen kommer närmare till

uttryck i de hänsynsregler i andra kapitlet som avser att hushållnings-

principen och kretsloppsprincipen skall iakttas, se avsnitt 4.8.6.

Prop. 1997/98:45

2 § Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av

frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är

tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlig-

hetsprövning enligt 17 kap. samt enligt vad som är föreskrivet i luftfarts-

lagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen

(1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293)

om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän

hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen

(1987:10), minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om Sveriges

ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och el-

lagen (1997:857).

Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. är

närmast att betrakta som ett instrument för att lösa konflikter om använd-

9

ningen av mark- och vattenområden. Dessa regler skall, till skillnad från

övriga regler i miljöbalken, endast tillämpas vid prövning enligt de be-

stämmelser som anges i paragrafen. Det torde knappast vara möjligt för

enskilda markanvändningsintressenter att göra sådana planeringsövervä-

ganden som måste ligga till grund för tillämpningen av dessa bestämmel-

ser. Överväganden av detta slag kan på ett meningsfullt sätt göras endast

i anslutning till ett prövningsförfarande hos myndigheter. Bestämmel-

serna i 3 och 4 kap. skall därför tillämpas enbart vid prövning av mål och

ärenden enligt de av balkens kapitel som anges i paragrafen samt vid

prövning av mål och ärenden enligt andra författningar där det är särskilt

föreskrivet.

3 § I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för

människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljö-

balken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag.

Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana

hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas

bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160).

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Miljöbalken innehåller regler som avser yttre faktorer som kan påverka

människors hälsa eller miljön negativt eller som kan äventyra en lång-

siktigt god hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt.

I negativ miljöpåverkan innefattas även misshushållning med råvaror och

energi, utarmning av den biologiska mångfalden etc. i enlighet med vad

som framgår av 1 kap. 1 § andra stycket. Miljöbalkens primära tillämp-

ningsområde framgår av balkens egna regler.

Av paragrafens första stycke framgår att utöver miljöbalkens regler

kan bestämmelser i annan lag reglera den verksamhet som omfattas av

miljöbalkens tillämpningsområde. Annan lag gäller vid sidan av miljö-

balken. Lagarna skall tillämpas parallellt. Detta innebär att en verksam-

het som är förenlig med bestämmelserna i annan lag ändå kan vara för-

bjuden eller på annat sätt reglerad enligt miljöbalken om inte undantag

för miljöbalkens regler gjorts. Exempel på lagar som reglerar förhållan-

den som också regleras av miljöbalken är luftfartslagen (1957:297),

väglagen (1971:948), skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1985:620) om

vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10) och minerallagen

(1991:45).

Förhållandet mellan miljöbalken och annan lag utvecklas ytterligare i

avsnitt 4.6.

I fråga om arbetsmiljölagen kan det uppkomma avgränsningsproblem,

framför allt när det gäller kemikalieområdet. Detta är i det närmaste

oundvikligt med lagstiftning som reglerar så näraliggande områden som

skydd för den inre respektive den yttre miljön. Frågan har också berörts i

förarbetena till arbetsmiljölagen (prop. 1976/77:149 och prop.

1990/91:140 s. 86-87) samt i förarbetena till lagen om kemiska produkter

(prop. 1984/85:118). Vad som sägs där är fortfarande giltigt. Det finns

dock med den nu valda lagstiftningstekniken behov av att göra en marke-

ring så att miljöbalken innehåller en bestämmelse om att de särskilda

10

Prop. 1997/98:45

bestämmelserna i arbetsmiljölagen gäller för arbetsmiljön. Innebörden av

paragrafens andra stycke är att det på det område där miljöbalkens be-

stämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför allt 14 kap., skall arbetsmil-

jölagens bestämmelser gälla istället för miljöbalkens vad gäller frågan

om reglering av användning av farliga ämnen på arbetsplatserna och även

i övrigt avseende frågor som huvudsakligen avser arbetsmiljön. Det är

dock viktigt att betona att samverkan mellan yttre och inre miljöarbete

bör eftersträvas i alla led där frågor sammanfaller, for att förebygga

konflikter och i stället skapa långsiktigt hållbara lösningar.

I geografiskt hänseende är balkens tillämpningsområde i huvudsak be-

gränsat till svenskt territorium enligt grundläggande rättsliga principer.

Tillämpningsområdet kan emellertid i något fall sträcka sig utanför den

svenska territorialgränsen enligt regler i lagstiftningen om kontinental-

sockeln respektive Sveriges ekonomiska zon.

4 § I fråga om viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet

gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av

gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och

Finland.

Lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den

16 september 1971 mellan Sverige och Finland ersätter inom sitt geogra-

fiska tillämpningsområde balkens bestämmelser om vattenverksamhet

och anläggningar i vatten och om miljöfarlig verksamhet såvitt avser

utsläpp till vatten, dvs. vattenförorening. En verksamhet som ger upphov

till förorening av skilda slag, t.ex. förorening av både vatten och luft,

måste således prövas enligt såväl gränsälvsöverenskommelsen som mil-

jöbalken.

5 § Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda

förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela

föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna balk, dock inte

inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Bemyndigandet ger regeringen en möjlighet att anpassa miljölagstift-

ningen såvitt gäller totalförsvaret till de ändrade förhållanden krig eller

krigsfara kan föra med sig (13 kap. 6 § regeringsformen). Bestämmelsen

gäller även sådana situationer då beredskapen måste höjas utan att läget

för den skull är så allvarligt att krig eller krigsfara föreligger här i landet.

För att avvikelser skall få göras från miljöbalkens bestämmelser gäller

att regeringen har meddelat särskilda föreskrifter. Sådana föreskrifter kan

komma ifråga för hela totalförsvaret. Begreppet totalförsvar definieras i

lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Särskilda före-

skrifter skall utfärdas endast om det krävs för att stärka eller höja för-

svarsberedskapen.

Regeringen har i avsnitt 4.6.1 berört inriktningen av totalförsvaret så-

som den har lagts fast i 1996 års försvarsbeslut, etapp 2 (prop. 1996/97:4,

bet. 1996/97 :FöUl,rskr. 1996/97:109-112).

Prop. 1997/98:45

11

Bemyndigandet kan utnyttjas bl.a. för att möjliggöra genomförandet av Prop. 1997/98:45

beslut om att höja krigsdugligheten i enlighet med vad som följer av

1996 års försvarsbeslut. Genom bemyndigandet ges regeringen möjlighet

både att meddela särskilda föreskrifter och beslut i enskilda ärenden, t.ex.

villkor för den verksamhet Försvarsmakten bedriver vid en viss anlägg-

ning, och att meddela en ny beslutsordning för en viss ärendehantering,

t.ex. att regeringen själv skall fatta beslut i ett tillståndsärende som an-

nars skulle prövas i flera instanser.

Miljöbalken innehåller också, för det fall bestämmelserna i 13 kap. 6 §

regeringsformen inte är tillämpliga, regler från vilka regeringen inte kan

föreskriva avvikelser, t.ex regler om rättegång vid domstol, straffpåfölj-

der och skadestånd. Bemyndigandet har, i dessa fall i enlighet med vad

Lagrådet föreslagit, uttryckligen begränsats till att omfatta de ämnesom-

råden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen efter be-

myndigande i lag kan meddela föreskrifter i förordning.

6 § I lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Euro-

peiska unionen finns föreskrifter om verkan av unionens fördrag och

andra instrument samt de Europeiska gemenskapernas beslut.

Genom paragrafens hänvisning till lagen med anledning av Sveriges

anslutning till den Europeiska unionen erinras om att det finns direkt

verkande EG-rätt som skall tillämpas inom miljöområdet. Bakgrunden

till bestämmelsen framgår av avsnitt 4.7.

5.1.2 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m.

1 § När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens

och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn

enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en verk-

samhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som

följer av detta kapitel iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit

verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.

I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av för-

sumbar betydelse i det enskilda fallet.

Paragrafen har ändrats med anledning av vad Lagrådet anfört.

Av paragrafens första stycke framgår att vid prövning av frågor om

tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens, prövning av villkor som

inte avser ersättning och vid tillsyn ligger bevisbördan för att kapitlets

bestämmelser har tillämpats på den som bedriver eller avser att bedriva

en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Bevisbörderegeln gäller inte endast

den första tillståndsprövningen av en verksamhet utan även de fall då

omprövning skall ske av tillståndet och villkoren för detta. Regeln har

motsvarande tillämpning även i de fall verksamheten är underkastad

tillsyn utan föregående tillståndsprövning. Villkor om ersättning, som

alltså inte omfattas av bestämmelsen, kan enligt 31 kap. komma ifråga

för vattenverksamhet.

12

Bevisbördans placering innebär bl.a. att det ankommer på den som sö- Prop. 1997/98:45

ker tillstånd enligt miljöbalken att genom utredningar och i övrigt visa att

verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhål-

lande till hänsynsreglema. Det ankommer också på en verksamhetsutöva-

re att kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs

eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt mot-

verkar miljöbalkens mål på ett sätt som inte kunnat begränsas eller med-

för olägenheter för människors hälsa eller miljön i sådan grad att det inte

kan accepteras. Inte bara driften vid en anläggning utan även anläggning-

en som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa och miljö. Hänsyns-

reglema kan således innebära att krav kan ställas även på själva anlägg-

ningen och dess lokalisering.

I de fall krav kan ställas på ansvar för att uppkommen skada eller olä-

genhet avhjälps enligt 8 § kan bevisbördans placering gälla även den som

inte längre bedriver en verksamhet eftersom detta ansvar kvarstår till

dess olägenheten upphört eller skadan har avhjälpts. Ansvaret är begrän-

sat till skador och olägenheter för miljön. Skyldigheter med anledning av

uppkomna personskador regleras inte av hänsynsreglema.

Det bör understrykas att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans

placering vid prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och såle-

des inte avses utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt

avser skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt miljöbalken.

I paragrafens andra stycke avgränsas kapitlets tillämpningsområde.

Hänsynsreglema skall tillämpas av alla som bedriver, avser att bedriva

eller har bedrivit verksamhet samt alla som vidtar, avser att vidta eller

har vidtagit en åtgärd som inte är av försumbar betydelse för miljöbal-

kens mål.

Med åtgärder av försumbar betydelse för miljöbalkens mål avses i

detta sammanhang åtgärder som i det enskilda fallet saknar eller endast

har marginell betydelse för människors hälsa eller miljön och som med

hänsyn till sin karaktär inte rimligen bör omfattas av rättsligt bindande

hänsynsregler. Framför allt avses åtgärder som vidtas av enskilda där en

korrekt miljökonsekvensanalys svårligen kan göras. Som exempel kan

nämnas val av bostad och semestersysselsättning. Innebörden av åtgärds-

begreppet utvecklas ytterligare i avsnitt 4.8.

2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksam-

hetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors

hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är

kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de

kan lösas. Denna paragraf syftar på den kunskap som behövs vid den

praktiska tillämpningen av balkens bestämmelser.

Paragrafen riktar sig till var och en som bedriver verksamhet eller vid-

tar en åtgärd av betydelse för miljöbalkens mål, oavsett om det är fråga

om näringsverksamhet, myndighetsutövning eller en handling i det dag-

liga livet. Undantagna är endast åtgärder som är av försumbar betydelse i

13

det enskilda fallet. Den anger den allmänna målsättningen att den som

bedriver verksamhet eller vidtar en sådan åtgärd skall skaffa sig den

kunskap som behövs för att undvika skador på människors hälsa och

miljön. Beträffande begreppet skador på människors hälsa och miljön, se

författningskommentaren till 1 kap. 1 §.

Vilka krav som kan ställas skiljer sig åt med hänsyn till verksamhetens

eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en åt-

gärd eller verksamhet skulle kunna få konsekvenser för hälsa och miljö

har naturligtvis betydelse för vilken kunskap som det kan anses motiverat

att inhämta. I det dagliga livet begränsar sig kraven till att den informa-

tion som förmedlas genom innehållsförteckningar etc. på varuförpack-

ningar och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommunen eller

statliga myndigheter inhämtas. Av den som bedriver en industriell verk-

samhet kan däremot krävas att den kunskap av relevans som finns inom

och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte har

gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs så snart det finns

skäl att anta att verksamheten inte saknar betydelse för hälsa och miljö.

Krav på sådana finns bl.a. i 6 kap. samt i 13 kap. 8 § och 14 kap. 7 §.

Vid myndighetsutövning där balken skall tillämpas kan mycket omfat-

tande krav på kunskap om beslutets hälso- och miljökonsekvenser ställas.

Redan idag ankommer det på bl.a. den som utövar miljöfarlig verksamhet

eller hanterar kemikalier att skaffa sig relevant kunskap från miljösyn-

punkt. Paragrafen kan närmast beskrivas som en samordning av de kun-

skapskrav som följer av olika lagar som nu sammansmälts i miljöbalken.

Kunskapskravet är allmänt hållet. Även om bestämmelsen kan förvän-

tas sällan direkt komma att läggas till grund för tillsynsmyndighetens

ingripande understryker den vikten av att låta kunskap föregå handling

eller, enkelt uttryckt, vikten av att tänka efter före. Det växande intresset

för miljön och vad som kan göras för att hejda miljöproblemen ligger väl

i linje med ett allmänt kunskapskrav på envar.

I detta sammanhang finns skäl att erinra om de mer konkreta kraven på

kunskap i balkens tillsynskapitel. Dels följer av 26 kap. 19 § en skyldig-

het för verksamhetsutövare att fortlöpande planera och kontrollera verk-

samheten för att motverka eller förebygga olägenheter eller skador samt

att genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad

om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Dels följer av

26 kap. 22 § en rätt för tillsynsmyndigheten att förelägga en verksam-

hetsutövare att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verk-

ningar som behövs för tillsynen.

3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta

de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller

motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet

för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig

verksamhet användas bästa möjliga teknik.

Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att

en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för männi-

skors hälsa eller miljön.

Prop. 1997/98:45

14

Prop. 1997/98:45

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

I paragrafens första stycke, första meningen, finns miljöbalkens

grundläggande hänsynsregel. Förenklat uttryckt kan sägas att de försik-

tighetsmått skall vidtas som behövs för att undvika olägenhet eller skada

för människors hälsa eller miljön. Vid bedömningen av vilka försiktig-

hetsmått som skall vidtas skall dock en avvägning göras enligt vad som

sägs i 7 §.

Skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön skall enligt

paragrafens första stycke förebyggas, hindras eller motverkas.

Det torde normalt inte vara några svårigheter att fastställa innebörden

av uttrycket skada på människors hälsa. Påpekas bör dock att såväl fysisk

som psykisk skada omfattas. Uttrycket olägenhet för människors hälsa

definieras i 9 kap. 3 § som en störning som enligt en medicinsk eller

hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa

eller helt tillfällig. Även här avses både fysisk och psykisk påverkan.

Sådana störningar omfattas också som i första hand påverkar välbefin-

nandet i inte ringa grad, exempelvis buller, lukt och termiskt inomhus-

klimat. Bedömningen måste utgå från vad människor i allmänhet anser

vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reak-

tion i det enskilda fallet. Även bedömningen huruvida en störning är

ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar störningen.

Hänsyn skall dock tas till personer som är något känsligare än normalt,

exempelvis allergiker.

Med skador och olägenheter för miljön avses inte endast påverkan på

grund av utsläpp eller andra störningar, utan även sådant som utarmande

av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller den biologiska mångfalden,

eller misshushållning med naturresurser, energi eller material.

Hänsynsregeln innebär också att i de fall ett område omfattas av sär-

skilt skydd enligt bestämmelserna i 7 kap. skall verksamheten, även om

den sker utanför det skyddade området, bedrivas på ett sådant sätt att

skyddssyftet inom det skyddade området inte motverkas.

De skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått som

kan bli aktuella är av skiftande slag och omfattning. Vad som behövs

varierar med dels utsläppens eller annan påverkans farlighet och omfatt-

ning, dels förhållandena där påverkan sker. Samma utsläpp kan fa olika

konsekvenser i olika områden, både beroende på områdets naturliga

karaktär och beroende på tidigare miljöbelastning. Bedömningen måste

ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreligger i varje

särskilt fall. Stora insatser kan krävas för att motverka en allvarlig miljö-

situation. Det kan t.ex. vara fråga om tekniska åtgärder, metodval, olika

åtgärder på marken, begränsningar av verksamheten, råvaru- och bräns-

leval och lämnande av information. När verksamheter kräver tillstånd,

godkännande eller dispens blir det vanligen aktuellt att villkor ställs med

stöd av paragrafen.

En motsvarande regel har gällt för miljöfarlig verksamhet sedan 1969,

5 § miljöskyddslagen. Eftersom miljöbalkens tillämpningsområde och

syfte är mer omfattande än miljöskyddslagens tillämpningsområde och

syfte kommer emellertid regeln att få nya tillämpningar. Utöver skador

15

och olägenheter som orsakas av fasti ghetsanknuten verksamhet omfattas

sådana verkningar från verksamhet och åtgärder som inte sker genom

användande av mark, byggnad eller anläggning. Detta innebär att krav

med stöd av bestämmelsen kan ställas även på exempelvis transporter.

Precis som enligt miljöskyddslagen saknar det betydelse om verksamhe-

ten bedrivs i näringssyfte eller om det är fråga om annan verksamhet.

Försiktighetsmått kan enligt paragrafen också, till skillnad från vad som

gäller enligt miljöskyddslagen, komma ifråga avseende annat än be-

gränsningar av utsläpp och andra olägenheter från en verksamhet eller en

åtgärd.

Andra motsvarigheter i hittillsvarande lagar har funnits i bl.a. 5 § lagen

om kemiska produkter, 6 § hälsoskyddslagen och 3 § renhållningslagen.

Det mer mångfacetterade syftet kommer att innebära att olika miljö-

hänsyn ibland ställs mot varandra. Som exempel kan nämnas att vid val

av energiförsörjning bör vägas in de utsläpp som energianvändningen

medför, förbrukningen av icke fomybara energikällor, den transport-

sträcka och annan miljöpåverkan som är förknippad med själva trans-

porten och olycksrisker som är förknippade med olika energislag. Listan

kan kanske göras längre och ser under alla förhållanden olika ut beroende

på vad det är fråga om. Å andra sidan kommer i många fall möjligheten

att beakta olika skyddsintressen att ge samordningsvinster. Som exempel

kan nämnas att vid prövningen av en avfallsanläggning kan villkor ställas

avseende inkommande avfalls egenskaper för att ta tillvara resurshus-

hållnings- och sorteringsaspekter. Genom en styrning av avfallet med

utgångspunkt i att varje avfallsslag skall behandlas med hänsyn till sina

särskilda egenskaper uppnås både en ökad resurshushållning, eftersom

återanvändning, återvinning och energiutvinning främjas, och en ökad

möjlighet att begränsa olägenheter från anläggningen i form av utsläpp

till vatten och luft. Dessutom minimeras det utrymme som måste tas i

anspråk for deponering. Dessa mer komplicerade bedömningar ställer

naturligtvis större krav på både domstolar och andra myndigheter och på

verksamhetsutövama, men är en förutsättning for att en hållbar utveck-

ling skall säkerställas. Dessutom undviks att olika, och kanske oförenli-

ga, krav ställs med stöd av olika lagar på en och samma verksamhets-

utövare vilket kan bli fallet idag.

Första styckets andra mening anger att bästa möjliga teknik skall till-

lämpas vid yrkesmässig verksamhet. Paragrafen har utformats i enlighet

med Lagrådets förslag så att det klart framgår att det är bästa möjliga

teknik i syfte att begränsa hälso- och miljöpåverkan som avses. Krav som

innebär en tillämpning av bästa möjliga teknik kan naturligtvis komma i

fråga även för annan verksamhet om det behövs i enlighet med vad som

följer av första styckets första mening om det inte kan anses orimligt

enligt 7 §.

Vad gäller miljökrav for teknik förekommer framför allt två begrepp

som beskriver olika kravnivåer. Det ena är begreppet bästa möjliga tek-

nik, som alltså används i paragrafen och det andra är bästa tillgängliga

teknik. Begreppen förekommer också internationellt. På engelska talar

man om Best Possible Techniques och Best Available Techniques. Sist-

nämnda begrepp har olika innebörd i olika konventioner och direktiv, se

16

Prop. 1997/98:45

avsnitt 4.8.4. Enligt IPPC-direktivet 96/61 utgör användandet av bästa

tillgängliga teknik en grundläggande skyldighet för verksamhetsutövare.

Det bör dock observeras att bästa tillgängliga teknik enligt IPPC-

direktivet är en minimireglering. Sverige har en striktare tillämpning av

vilken teknik som kan krävas och regeringen gör bedömningen att ambi-

tionsnivån inte bör sänkas.

Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin

och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, under-

hålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från

teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda

inom branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte

bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i

Sverige. Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska sys-

tem som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få

användas.

En prövningsmyndighet bör i framtiden, liksom för närvarande, dess-

utom kunna förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att

använda en viss känd teknik på verksamheten i fråga för att begränsa

störningarna i omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på

utredning av förutsättningarna för modifieringar av känd teknik.

Vidare bör påpekas att även kravet att bästa möjliga teknik skall an-

vändas skall tillämpas tillsammans med avvägningsregeln som finns i

7 §. De krav som kan ställas efter att en sådan avvägning har skett kan

sägas motsvara kravnivån för bästa tillgängliga teknik som den har

kommit att tillämpas vid prövning enligt miljöskyddslagen. Självfallet

måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom svenskt miljöar-

bete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en nytillkommande verk-

samhet eller en befintlig anläggning. För befintliga verksamheter torde

ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som mot-

svarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik.

Vid valet av bästa möjliga teknik skall beaktas bl.a. möjligheten att ge-

nom val av metod begränsa miljöpåverkan. T.ex. kan användningen av en

kemisk produkt ersättas med en metod som innebär att kemiska produk-

ter inte behövs, såsom att rengöring med hjälp av kemiska produkter

ersätts av mekanisk rengöring eller slipning.

Under avsnitt 4.8 anförs att vissa andra avvägningar också måste göras

vid tillämpningen av paragraferna i kapitlet.

Det är angeläget att understryka att det inte alltid är tillräckligt att

iaktta kravet på vad som är bästa möjliga teknik. Bestämmelsen i 9 §

(stoppregeln) kan hindra en verksamhet, även om bästa möjliga teknik

används.

Vid utfärdandet av generella föreskrifter och allmänna råd för miljö-

farlig verksamhet bör tillämpningen av denna hänsynsregel innebära att

det läggs fast vad som normalt bör kunna krävas av en verksamhet av ett

visst slag.

Här skall ges ett antal exempel på försiktighetsmått som kan komma

ifråga. Uppräkningen är endast en exemplifiering.

Prop. 1997/98:45

17

2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

Den metod som bäst tillgodoser miljöbalkens mål skall tillämpas. T.ex.

skall varje avfallsslag behandlas med hänsyn till sina särskilda egenska-

per så att bästa resursutnyttjande och minsta miljöpåverkan uppnås.

Utsläpp kan på olika sätt minimeras. Viss reningsutrustning kan an-

vändas, exempelvis filter. Inom vissa områden finns skäl att kräva sär-

skilt långtgående rening av hushållsavloppsvatten. Reningsutrustningen

skall fortlöpande kontrolleras och skötas. Verkningarna av utsläppen kan

begränsas genom att utsläpp inte sker vid speciella väderleksförhållan-

den. Vindriktningen kan ha betydelse för när eldning av trädgårdsavfall

lämpligast bör ske i ett tätbebyggt område. Olägenheter i form av buller

kan minskas genom isoleringsåtgärder vid källan, genom bullervallar och

genom att verksamheten eller transporter till och från denna inte sker vid

vissa tider.

Kemikalier skall förpackas, lagras och i övrigt hanteras på visst sätt.

Lagring kan behöva ske på en hårdgjord yta så att spill och läckage inte

tränger ner i marken. Tekniska åtgärder som inkapsling och ventilation

kan behöva vidtas. Information kan behöva lämnas om ett ämnes farlig-

het och hur ämnet bör hanteras. Den som använder ämnet måste ta del av

sådan information.

Skador orsakade av åtgärder som leder till ändringar i vattenförhållan-

dena kan minskas genom att vattnet förhindras överstiga eller understiga

en viss nivå eller ett visst flöde, vattenuttag begränsas, arbeten utförs så

att inte grumling uppstår, arbeten inte utförs under vissa tider på året

samt erosionsskydd utförs.

Dammar skall byggas så att de uppfyller säkerhetskrav och dessutom

bör åtgärder vidtas så att dammarna inte utgör vandringshinder för fisk.

Diken kan lokaliseras och utformas med hänsyn till naturmiljön. I di-

kena kan slamgropar grävas för att begränsa erosion av finkomigt mate-

rial. En sedimentationsbassäng kan anläggas före dikets utlopp. Di-

keskanterna kan ha viss lutning för att djur skall kunna ta sig upp ur diket

och spänger och broar kan placeras över diket för att människor lätt skall

kunna passera.

Den som bedriver täktverksamhet bör begränsa täkten genom att lämna

en buffertzon mot bebyggda eller annars befolkade områden. Vidare bör

täktverksamheten bedrivas så att buller och damm förhindras. Dessutom

måste förhindras att täkten leder till förorening av grundvatten.

I jordbruk kan antalet djur begränsas, gödsel spridas på visst sätt och

utsläpp samlas upp.

En person som arrangerar friluftsliv åt andra kan behöva styra delta-

garna till mindre känslig mark samt informera om innebörden av alle-

mansrätten.

I regel bör det ligga närmast till hands att utföra skyddsåtgärderna på

eller i anslutning till en störande anläggning. Ibland kan det vara lämpli-

gare med förebyggande åtgärder på angränsande områden. Att rätt till

tillträde i vissa fall föreligger framgår av 28 kap. 4 §.

Om skadeförebyggande åtgärder inte räcker kan det bli aktuellt att fö-

reskriva om kompensationsåtgärder med stöd av 7 kap. 7 § eller 16 kap.

9§-

Prop. 1997/98:45

18

Kravet att vidta erforderliga försiktighetsmått preciseras i vissa avse-

enden i 4—6 §§.

Enligt paragrafens andra stycke medför redan risken för att skada eller

olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma att försiktig-

hetsmått skall vidtas. Denna skyldighet inträder alltså så snart det finns

skäl att anta att sådan skada eller olägenhet kan uppkomma. Härigenom

kommer försiktighetsprincipen till uttryck i miljöbalken.

4 § För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vatten-

områden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämp-

lig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap.

För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att

ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors

hälsa och miljön.

Vid paragrafens utformning har hänsyn tagits till bl.a. vad Lagrådet

anfört.

I paragrafen regleras vilka krav som skall ställas på lokaliseringen av

en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark- eller vattenområden.

Endast undantagsvis får åtgärder som vidtas av privatpersoner sådan

betydelse att några närmare överväganden behöver göras vad gäller

platsvalet. I den mån en sådan åtgärd medför påverkan av betydelse för

balkens mål skall emellertid en bedömning av platsvalet göras. En plats

skall väljas som dels är lämplig, dels orsakar minsta möjliga olägenhet.

Redan idag gäller att den plats skall väljas för verksamhet som innebär

att minsta möjliga miljöpåverkan uppkommer. Paragrafen har omformu-

lerats i förhållande till lagrådsremissen bl.a. med anledning av Lagrådets

förslag. Ändringen innebär att det i paragrafens första stycke, som hänvi-

sar till reglerna om hushållning med mark- och vattenområden, uttryckli-

gen framgår att det är fråga om verksamhet som inte är helt tillfällig. Av

paragrafens andra stycke framgår att oavsett om det är fråga om verk-

samhet eller åtgärder som medför tillfälligt eller varaktigt ianspråktagan-

de av mark- och vattenområden skall alltid en sådan plats väljas att än-

damålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors

hälsa och miljön.

Paragrafen får störst betydelse när en plats skall väljas för en ännu inte

påbörjad verksamhet eller en anläggning som i sig medför miljöpåver-

kan. Paragrafen gäller även vid utvidgningar av befintliga verksamheter

eller utbyggnad av befintliga anläggningar. Den skall också tillämpas vid

omprövning av tillstånd, varvid krav kan ställas på omlokalisering. Re-

geln i 7 § att de krav som ställs inte skall vara orimliga utgör ett skydd

för den enskilde i hans näringsverksamhet.

Enligt paragrafens första stycke skall den valda platsen vara lämplig

med hänsyn till dels 1 kap. 1 § där balkens mål anges, dels bestämmel-

serna i 3 och 4 kap., som motsvarar 2 och 3 kap. naturresurslagen. Dessa

kapitel skall tillämpas endast av myndigheterna vid prövning av ärenden

och mål enligt balkens 7, 9, 11, 12 och 17 kap. Även vid lokalise-

ringsprövningen är det endast i dessa fall 3 och 4 kap. skall beaktas. Av

särskild betydelse är här 3 kap. 1 §, enligt vilken mark- och vattenområ-

19

Prop. 1997/98:45

den skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest

lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.

Företräde skall enligt nämnda paragraf ges sådan användning som med-

för en från allmän synpunkt god hushållning. I 3 kap. anges därefter ett

antal intressen som skall skyddas vid mark- och vattenanvändningen.

Exempelvis framgår av 3 kap. 2 § att stora mark- och vattenområden som

inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller

andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som

kan påtagligt påverka områdenas karaktär. I 4 kap. ges särskilda hushåll-

ningsbestämmelser för vissa områden i landet.

Enligt paragrafens andra stycke, som gäller alla verksamheter och alla

åtgärder som inte är av försumbar betydelse, skall väljas en sådan plats

att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för männi-

skors hälsa och miljön. Det måste därför alltid övervägas om det finns

alternativa platser som är bättre.

Kraven i andra stycket begränsas av att verksamhetens ändamål skall

kunna uppnås. Hur ändamålet beskrivs kan ha betydelse för denna be-

dömning.

Av 6 kap. 7 § framgår att en miljökonsekvensbeskrivning i de fall det

är möjligt skall innehålla en redovisning av alternativa platser samt en

motivering varför den önskade platsen har valts i stället för alternativet.

Lokaliseringsbedömningen kan påverkas av de krav som ställs enligt

andra bestämmelser. Framför allt 3 § har betydelse. Försiktighetsmått

som vidtas enligt nämnda paragraf kan nämligen få till följd att platsen

blir att anse som lämplig och att intrång och olägenheter minimeras.

5 f Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla

med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning

och återvinning. Iförsta hand skall förnybara energikällor användas.

Enligt paragrafen skall alla som bedriver verksamhet eller annars vidtar

en åtgärd hushålla med råvaror och energi. I detta ingår att utnyttja möj-

ligheterna till återanvändning och återvinning. Paragrafen ger uttryck för

hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen.

Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet skall bedrivas och

alla åtgärder skall vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används

så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras.

Kretsloppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen på ett ut-

hålligt sätt skall kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaf-

fas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas.

Det kan även uttryckas så att det är en princip som siktar mot slutna

materialflöden. Att tillämpa hushållningsprincipen innebär exempelvis

att en resurs- och energisnål process används vid tillverkning av varor.

Avsikten är att tillämpningen av dessa principer skall leda utvecklingen

mot ett mer resurshushållande samhälle beträffande råvaror och material

och en miljöanpassad varuproduktion.

Paragrafen skall i likhet med övriga allmänna principer och hänsyns-

regler gälla vid all verksamhet och alla åtgärder som inte är av försumbar

betydelse. Exempelvis skall till skillnad mot i dag hushållning med råva-

20

Prop. 1997/98:45

ror och energi samt utnyttjande av möjligheterna till återanvändning och

återvinning ingå som en del i de överväganden som skall göras för miljö-

farlig verksamhet. I vissa fall kan olika miljöaspekter stå i strid mot

varandra. Så kan t.ex. en god resurshushållning, genom att återvunnet

material används, medföra större miljöpåverkande utsläpp än om "ny"

råvara används. En avvägning måste alltid göras i det enskilda fallet av

vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på balkens mål.

En sådan avvägning kan i vissa fall vara självklar medan det i andra fall

aldrig går att veta att man nått det optimala resultatet. Detta hindrar inte

att en sådan avvägning måste ske. Utgångspunkt skall tas i den kunskap

som finns på området vid varje tid, i enlighet med 2 §.

När det gäller energi tar hushållningsprincipen sikte på såväl energi-

produktion som energianvändning. Att spara på energin i samband med

tillverkning av produkter är också som angetts en tillämpning av hushåll-

ningsprincipen. En form av hushållning är också att utnyttja energiinne-

hållet i avfall. I valet mellan återanvändning, återvinning, energiutvin-

ning och deponering bör den metod prioriteras som ger bäst resultat från

resurshushållningssynpunkt utan att andra viktiga miljöaspekter åsido-

sätts. Detta torde i de allra flesta fall innebära att återanvändning väljs

före materialåtervinning och först därefter energiutvinning, vilket dock i

sin tur vanligtvis bör vara att föredra framför deponering.

Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen har såvitt gäller råvaror

och produkter på olika sätt ett nära samband med varandra. Beträffande

båda kan de bästa effekterna nås om de iakttas redan vid konstruktion

och tillverkning. Härigenom minskas behovet att förbruka ändliga natur-

resurser, så att dessa kan räcka även för kommande generationer. Inte

minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också

omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på

mark och vatten.

Paragrafen har stöd även i EG-rätten. I IPPC-direktivet 96/61, som be-

handlas mera utförligt i avsnitt 4.14.2, anges det i definitionerna i artikel

2 att när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör

punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges där är bl.a.

1. användning av avfallssnål teknik, 3. främjande av återvinning och

återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, och i före-

kommande fall, av avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive

vatten) och energieffektivitet.

6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter

eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för männi-

skors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller

organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller

i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk

produkt eller bioteknisk organism.

Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets förslag.

Begreppen kemiska produkter och biotekniska organismer definieras i

14 kap. 2 och 3 §§.

Prop. 1997/98:45

21

Denna paragraf ger uttryck för den s.k. produktvalsprincipen. Princi-

pen har behandlats i avsnitt 4.8.7.

Bestämmelsen innebär en skyldighet att inte använda eller sälja kemis-

ka produkter eller biotekniska organismer eller varor som har behandlats

med sådana, om de kan ersättas med andra mindre farliga motsvarigheter

eller om man kan undvika att använda dessa. Den riktar sig således mot

alla som har för avsikt att använda eller sälja en kemisk produkt eller en

vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Lagrå-

det har anfört att förslaget innebär att produktvalsprincipen skall tilläm-

pas så att bedömningen knyts till risker för hälsan eller miljön och alltså

inte enbart till konstaterad farlighet. Bedömningen är avsedd att ske med

beaktande av produktens, organismens eller varans inneboende egenska-

per oavsett vilka försiktighetsmått och skyddsåtgärder som vidtas för att

förebygga skada eller olägenhet, varvid skall beaktas att bestämmelsens

syfte naturligtvis är att förebygga risker för människors hälsa och miljön.

Detta innebär också att vid jämförelsen av olika alternativa produkter är

avsikten inte att de olika produkternas betydelse för hushållning och

andra faktorer som i och för sig är av betydelse för en hållbar utveckling

skall bedömas.

Till skillnad från gällande rätt framgår det uttryckligen av lagtexten att

produktvalsprincipen gäller användning och försäljning i de fall ett alter-

nativ som kan antas vara mindre farligt finns. En bedömning måste göras

i varje enskilt fall. Förbud mot användning eller försäljning kan aldrig

meddelas generellt för en produkt, organism eller vara med stöd av pro-

duktvalsprincipen. I detta sammanhang bör erinras om möjligheten att

meddela särskilda föreskrifter, t.ex. förbud, i fråga om hantering, införsel

och utförsel av kemiska produkter och biotekniska organismer enligt

14 kap. 24 och 25 §§. Med hantering avses i detta sammanhang tillverk-

ning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, använd-

ning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlå-

telse och därmed jämförliga förfaranden. Generella förbud mot kemiska

produkter som är så farliga att de inte under några förhållanden kan tillå-

tas, liksom förbud mot sådana produkter där likvärdiga ersättningar

medför påtaglig fördel från miljösynpunkt, sker således inte med stöd av

denna paragraf utan med stöd av 14 kap.

Produktvalsprincipen innebär att skadliga ämnen och beredningar, som

i och för sig är tillåtna skall undvikas eller, om användaren ändå uppnår

ändamålet med användningen, ersättas med sådana som är mindre ris-

kabla eller helt ofarliga. Alla som använder en kemisk produkt eller

bioteknisk organism skall bedöma om de kan nå samma resultat med en

annan kemisk produkt eller bioteknisk organism som är mindre farlig

eller helt ofarlig. Ofta är det betydligt lättare för den som saluhåller en

sådan produkt eller organism än för köparen att avgöra om det finns

mindre farliga alternativ för en särskild användning. Förutsättningen är

då att försäljaren vet eller kan förutse hur köparen avser att använda

varan. Genom att ge kunderna information om vikten av att produktvals-

principen följs kombinerat med information om olika kemiska produkters

och varors bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka pro-

duktvalet till miljöns fördel.

Prop. 1997/98:45

22

I vissa fall kan det vara avgörande för frågan om kemikalier måste an-

vändas, och i så fall vilka, vilken metod som väljs för en verksamhet.

Enligt 3 § skall de försiktighetsmått som behövs vidtas. Val av process

eller metod i övrigt är exempel på ett sådant försiktighetsmått. Det kan

alltså, vid tillämpningen av 3 §, också komma i fråga att ersätta använd-

ningen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism med en annan

metod, som innebär att någon användning av kemiska produkter eller

biotekniska organismer över huvud taget inte behövs, t.ex. kan rengöring

med hjälp av kemiska produkter i vissa fall ersättas med mekanisk rengö-

ring eller slipning.

Produktvalsprincipen skall tillämpas inte bara på kemiska produkter

och biotekniska organismer, utan också på varor som innehåller eller har

behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.

Det bör observeras att paragrafen inte bara avser en yrkesmässig för-

säljning och användning, utan att regeln också omfattar en privatperson

som vidtar en åtgärd. När en bilägare skall tvätta och rengöra sin bil och

på bensinstationen skall köpa rengöringsmedel för detta, skall han välja

ett medel som är så lite farligt för miljön som möjligt men ändå gör bilen

ren. Medel som innehåller starka lösningsmedel kan vanligtvis ersättas

med medel utan dessa lösningsmedel, men som fyller samma funktion

och är biologiskt nedbrytbara. Ett riktigt val förutsätter att varorna märks

på ett sådant sätt att användaren får en riktig information om varans

egenskaper. Regler om detta finns i 14 kap.

Paragrafen kan tillämpas såväl då någon tidigare använt en produkt

som då någon sådan användning inte förekommit tidigare. Tillämpnings-

området omfattar alltså både produktvals- och utbytesfrågor. Det bör vid

produktvalet eller utbytet framgå att en fördel faktiskt vinns genom att ett

visst val eller utbyte görs. Vid denna bedömning skall försiktighetsprin-

cipen tillämpas så att bedömningen knyts till risker, inte enbart till kon-

staterad farlighet.

Vid tillämpning av produktvalsprincipen skall, liksom vid tillämpningen

av övriga hänsynsregler, skälighetsregeln i 7 § tillämpas. Den avvägning

som, i enlighet med vad som utvecklas under avsnitt 4.8, alltid måste

göras med hänsyn till vad som kan anses vara rimligt med avseende på

vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen,

såsom personlig integritet och valfrihet, får särskild betydelse vid till-

lämpningen av produktvalsprincipen. Bestämmelsen skall tillämpas med

avseende på om användaren är en enskild person eller ett företag. Pro-

duktvalsprincipen kan vid yrkesmässig verksamhet läggas till grund för

villkor för verksamheten och på så sätt närmare preciseras i det enskilda

fallet. Det kan vid tillämpning av produktvalsregeln i det enskilda fallet

vara mycket svårt att bedöma nyttan av ett ändrat produktval eller pro-

duktbyte och följaktligen vara svårt att göra en skälighetsbedömning med

hänsyn till kostnaden. Detta gäller t.ex. vid användning av kemiska pro-

dukter eller biotekniska organismer och varor om de negativa effekterna

är summan av användningen i ett mycket stort antal verksamheter, vilket

är en mycket vanlig situation. Därför räcker det ofta inte att en enskild

verksamhetsutövare gör en skälighetsbedömning enbart med hänsyn till

att effekterna av hans egen begränsade användning är små i förhållande

23

Prop. 1997/98:45

till kostnaderna för honom att ersätta en kemisk produkt eller bioteknisk

organism eller vara.

Ingripanden med stöd av produktvalsprincipen far naturligtvis inte ske i

strid mot Sveriges internationella åtaganden. Således kan produktvals-

principen inte leda till att en tillsynsmyndighet ingriper mot sådan för-

säljning eller användning av produkter som sker i enlighet med t.ex.

reglerna i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk,

m.m. som reglerar sådant som omfattas av EG:s byggproduktdirektiv.

Också produktvalsprincipen börjar få ett visst stöd i EG-rätten. Det

gäller till att börja med IPPC-direktivet 96/61 där det anges att när bästa

tillgängliga teknik skall fastställas skall särskilt beaktas bl.a. användning

av ämnen som är mindre farliga. Vidare finns för närvarande ett utkast

till EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa pro-

cesser och industriella anläggningar. Där föreslås en bestämmelse att om

det är till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel som är

skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet ersättas

så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana som

förorsakar mindre olägenhet.

7 £ Kraven på hänsyn enligt 2-6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan

anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt

beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört

med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om totalför-

svarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret, skall även

detta förhållande beaktas vid avvägningen.

Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvali-

tetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.

Paragrafen har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande.

Vid tillämpningen av de allmänna hänsynsreglema i miljöbalken måste

en avvägning göras med utgångspunkt i risken för skada eller olägenhet

och en sådan skadas eller olägenhets hälso- eller miljömässiga betydelse.

Sådana avvägningar sker även idag vid tillämpningen av miljölagstift-

ningen. Själva avvägningen sker med beaktande framför allt av å ena

sidan i vilken mån en åtgärd kan förebygga eller begränsa skadan eller

olägenheten och å andra sidan vilka kostnader en sådan åtgärd medför.

En skälighetsavvägning skall göras oavsett om hänsynsregeln innebär

krav på visst material, viss teknik, särskilda åtgärder eller andra begräns-

ningar. Frågor kring vad som skall ligga till grund för avvägningen be-

handlas också i avsnitt 4.8.

Kostnaden för att uppfylla hänsynsreglema skall vara motiverad från

miljösynpunkt. Detta innebär att proportionen mellan den nytta för män-

niskors hälsa och miljön som skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet

medför inte far vara orimlig med hänsyn till de kostnader åtgärderna

föranleder. Vad gäller bedömningen av vilken nytta en åtgärd medför

från hälso- och miljösynpunkt är de miljömål som fastställs av statsmak-

terna av särskild betydelse. Av riksdagen antagna miljömål skall vara

styrande vid bedömningen av ett försiktighetsmåtts eller en skyddsåt-

gärds nytta för människors hälsa och miljön. Det ankommer på verksam-

24

Prop. 1997/98:45

hetsutövaren att visa att kostnaden för en åtgärd inte är miljömässigt

motiverad eller att den är orimligt betungande.

Genom reglerna om att åtgärder kan vidtas vid en annan verksamhet än

den egna, se 16 kap. 8 §, öppnas nya möjligheter att vidta kostnadseffek-

tiva åtgärder. Detta bör beaktas vid bedömningen av vilka krav som kan

ställas på verksamhetsutövaren.

Vad gäller angelägenhetsgraden av att förebygga eller begränsa mil-

jöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning,

naturligtvis betydelse. Dessutom är graden av känslighet i det område där

påverkan sker och känsligheten hos dem som utsätts för störningen fakto-

rer som skall beaktas. Särskilda krav kan ställas t.ex. i ett redan mycket

belastat område eller ett område som innehåller en mycket sällsynt växt-

eller djurart. Vidare är det t.ex. mer angeläget att begränsa buller vid

bostäder än i ett industriområde.

Om en verksamhet eller åtgärd har betydelse för totalförsvaret skall

detta tillmätas betydelse vid avvägningen avseende vilka krav som kan

ställas på att olägenheterna från verksamheten eller med anledning av

åtgärden begränsas. Kraven får alltså inte ställas så högt att de mål som

fastställts av statsmakterna för totalförsvaret äventyras.

Stoppregeln i 9 § anger alltid den lägsta nivån som kan krävas från häl-

so- och miljöskyddssynpunkt. Det kan aldrig komma ifråga att jämka

kraven på verksamheten så att denna nivå inte uppnås oavsett kostnader-

na för de åtgärder som krävs för att klara miniminivån. Medför åtgärder-

na orimliga kostnader bör verksamheten inte vara tillåten.

På samma sätt anger meddelade miljökvalitetsnormer en miniminivå

som måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglema, vilket framgår

av paragrafens andra stycke. Sådana krav måste alltid ställas på en verk-

samhet att risk inte föreligger för att miljökvalitetsnormen inte uppfylls.

8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en

åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess

skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den om-

fattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i

denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten

uppkomma.

Paragrafen, som har ändrats bl.a. med anledning av Lagrådets yttrande,

slår fast att om skada eller olägenhet för miljön har uppkommit är det den

som har bedrivit den verksamhet eller vidtagit den åtgärd som orsakat

skadan eller olägenheten som ansvarar för att skadan eller olägenheten

avhjälps. Ansvaret kvarstår till dess skadan eller olägenheten har av-

hjälpts. Detta innebär att den som har bedrivit en verksamhet har fortsatt

ansvar även efter det att verksamheten har upphört eller överlåtits. Prin-

cipen gäller även för den som vidtar en åtgärd som orsakar skada eller

olägenhet även om detta inte sker i näringsverksamhet. Ansvarets om-

fattning regleras närmare i 10 kap.

Bestämmelsen innebär inte att det alltid är den som är ansvarig som

skall vidta de faktiska åtgärderna för att avhjälpa den skada eller olägen-

het som har uppkommit. I vissa fall kan det vara mer kostnadseffektivt

25

Prop. 1997/98:45

att någon annan utför dessa åtgärder. Det kan också vara fråga om åtgär-

der som endast far eller kan utföras av vissa personer. Ansvaret avser i

dessa fall kostnaderna för avhjälpandet.

En vidareutveckling av principen, som i internationella sammanhang

benämns polluter pays principle, finns i författningskommentarerna till

7 kap. 7 § och 16 kap. 9 § om kompensationsåtgärder, 31 kap. om vissa

ersättningsregler, 32 kap. om vissa miljöskador samt 10 kap. om efterbe-

handling av förorenade områden. I den mån dessa bestämmelser avviker

från nu behandlad paragraf gäller de särskilda bestämmelserna som också

preciserar hur ansvaret skall fördelas där flera verksamhetsutövare finns.

Det är inte uteslutet att skadevållaren i vissa fall kan åläggas både er-

sättningsskyldighet och skyldighet att avhjälpa en skada. Så kan ju ska-

destånd åläggas för förfluten tid utan hinder av att en skyldighet upp-

kommer att undanröja en skada eller olägenhet för framtiden.

9 § Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olä-

genhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om

sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krä-

vas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas

endast om det finns särskilda skäl.

En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den med-

för risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden

väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.

Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har

tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4

Paragrafen innehåller en stoppregel som är generellt tillämplig på all

verksamhet och alla åtgärder som faller under balkens tillämpningsområ-

de. Behovet av en sådan regel behandlas i avsnitt 4.8.10.

Genom bestämmelsen förbjuds verksamheter och åtgärder som riskerar

att föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors

hälsa eller miljön. I detta innefattas allt som faller under 1 kap. 1 § enligt

vad som har utvecklats i kommentaren till den paragrafen. Inverkan på

sådana faktorer som mark, vatten och luft samt den biologiska mångfal-

den skall alltså beaktas. Ett utarmande av råvaror eller andra resurser

innebär också en sådan försämring av miljön som avses. Vad gäller skada

på naturmiljön måste den nivå där stoppregeln träder in naturligtvis ligga

över gränsen för anmälningsplikt för samråd. Enligt 12 kap. 6 § skall

anmälan för samråd göras när en verksamhet som inte omfattas av till-

stånds- eller anmälningsplikt enligt balken kommer att väsentligt ändra

naturmiljön.

Stoppregeln gäller, liksom övriga hänsynsregler, vid både nyanlägg-

ning och befintliga verksamheter. Den skall iakttas av enskilda vid bedri-

vande av verksamhet eller då en åtgärd vidtas och av domstolar och

andra myndigheter som skall meddela tillstånd, ompröva tillstånd och

utöva tillsyn.

I paragrafen anges vissa skadenivåer. Redan risken för att dessa skador

uppkommer är tillräcklig. Risken får dock inte vara försumbar utan skada

eller olägenhet måste kunna förutses med viss sannolikhet. Under vissa

26

Prop. 1997/98:45

I

förhållanden behöver inte påverkan från den aktuella verksamheten eller

åtgärden i och för sig vara särskilt stor. I ett hårt belastat eller särskilt

känsligt område kan redan en ringa grad av påverkan fa sådana konsek-

venser som medför att verksamheten eller åtgärden inte är tillåten.

Skadenivåema har absolut innebörd. Bedömningen av vilken skada

som får accepteras påverkas alltså inte av verksamhetens betydelse.

Stoppregeln griper in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker till

för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter och

åtgärder. Detta innebär att bedömningen av om de oacceptabla skadeni-

våema är överskridna skall ske med utgångspunkt i de förhållanden som

råder sedan försiktighetsmått har vidtagits enligt balkens övriga bestäm-

melser. Då är av intresse bland annat att de försiktighetsmått skall vidtas

som behövs för att motverka skada (3 §), att en lämplig plats skall väljas

(4 §) samt att sådana kemiska produkter och biotekniska organismer inte

får användas som kan ersättas med mindre farliga kemiska produkter och

biotekniska organismer (6 §), allt i den utsträckning det inte kan anses

orimligt (7 §).

Under stoppregeln faller både åtgärder som kan ha en bestående inver-

kan och sådana som har en tillfällig effekt.

Verksamhetens eller åtgärdens sammanlagda olägenheter skall beaktas.

Det kan bli aktuellt att se på verksamheten som helhet och inte endast

den del som för tillfallet prövas. Om exempelvis tillståndsprövning sker

av en vattenverksamhet bestående i byggande av en hamn skall vid be-

dömningen enligt paragrafen hänsyn tas även till kommande båttrafik,

trots att denna inte utgör vattenverksamhet och därför inte omfattas av

tillståndet. På samma sätt skall vid anläggande av vägar framtida biltrafik

på vägen beaktas.

Bedömningen av om miljön försämras väsentligt kan växla med hän-

syn till lokala förhållanden och utvecklingen av miljösituationen i stort.

Detta utesluter naturligtvis inte att bedömningen skall göras efter objek-

tiva grunder. Allmänt kan sägas att om en olägenhet är vanligt förekom-

mande i landet under liknande förhållanden, så är den normalt inte av

väsentlig betydelse.

Enligt första stycket kan verksamheten eller åtgärden tillåtas om sär-

skilda skäl föreligger även om den angivna skadenivån har överskridits.

Prövningsmyndigheten får inte själv tillåta verksamheten i sådana fall

utan frågan skall underställas regeringen för avgörande. Enligt 19 kap 2 §

och 21 kap. 7 § skall en tillståndsmyndighet som finner att förutsättning-

arna i första stycket föreligger överlämna frågan till regeringen för pröv-

ning.

Regeringen kan då sätta olägenheterna i relation till verksamhetens

samhällsnytta. Det skall kunna visas att verksamheten medför fördelar

som från allmän och enskild synpunkt klart överväger olägenheterna.

Exempel på verksamheter som kan aktualisera undantag från stoppregeln

är anläggningar för behandling av farligt avfall, t.ex. omhändertagande

av batterier innehållande bly, vissa kommunikationsanläggningar av stor

betydelse för infrastrukturen och vissa försvarsanläggningar.

I paragrafens andra stycke anges en skadenivå som innebär en större

skada än vad som avses i första stycket. Det är där frågan om att ett stort

27

Prop. 1997/98:45

antal människor berörs eller en avsevärd försämring av miljön. I dessa

fall är verksamheten eller åtgärden i princip otillåten men regeringen

skall kunna meddela dispens, dock endast i undantagsfall. Detta utveck-

las under 10 §.

10 § Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från all-

män synpunkt kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är

sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte om verk-

samheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotill-

ståndet.

Beslut enligt första stycket får förenas med villkor för att tillgodose

allmänna intressen.

Enligt 9 § andra stycket far en verksamhet inte bedrivas eller en åtgärd

vidtas som medför risk för att levnadsförhållandena för ett stort antal

människor väsentligt försämras eller en avsevärd försämring för miljön.

Regeringen har dock möjlighet att i mycket speciella undantagsfall med-

ge dispens från denna bestämmelse. Sådan dispens kan enbart komma

ifråga för en verksamhet eller åtgärd som är av synnerlig betydelse från

allmän synpunkt. Med allmän synpunkt avses exempelvis sysselsättning-

en. Det måste finnas en klart visad övervikt på nyttosidan, dvs. fördelarna

från allmän synpunkt måste klart överväga olägenheterna. Ju större skada

en verksamhet eller åtgärd kan medföra desto mindre bör möjligheterna

att tillåta den vara.

Inte ens regeringen kan dock tillåta en verksamhet eller åtgärd som kan

försämra det allmänna hälsotillståndet. Med detta avses att människor på

orten mer allmänt kan ta skada av föroreningar eller liknande störningar.

Om regeringen finner att en verksamhet skall tillåtas med stöd av para-

grafens första stycke får särskilda villkor föreskrivas för att tillgodose

allmänna intressen på samma sätt som vid regeringens tillåtlighetspröv-

ning enligt 17 kap. Sådana villkor behandlas närmare under 17 kap. 7 §.

För en verksamhet eller åtgärd som tillåts med stöd av paragrafen skall

villkor för att begränsa olägenheterna så långt möjligt och rimligt före-

skrivas i tillståndsbeslutet.

5.1.3 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med

mark- och vattenområden

De grundläggande hushållningsbestämmelsema i 3 kap. skall främja väl

genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken,

vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden en-

ligt balken samt andra lagar och vid planläggning och prövning av lov

enligt plan- och bygglagen enligt vad som anges i 1 kap. 2 §.

I hushållningsbestämmelsema anges vilka allmänna intressen som sär-

skilt skall beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning med

mark- och vattenområden skall uppnås. De allmänna intressen som skall

komma i förgrunden är sådana som har central betydelse för att trygga en

Prop. 1997/98:45

28

hållbar användning av naturresurserna i vårt land, bevara god natur- och

kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande.

Bestämmelserna i 3 kap. balken motsvarar bestämmelserna i 2 kap.

lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Vad som anges i

propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller alltjämt. Bestämmel-

serna i den lagen baserades på riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

som riksdagen tidigare beslutat om och lagen ersatte samtliga dessa

riktlinjer. Bestämmelserna är i första hand avvägnings-regler för situatio-

ner då samhället har väsentliga intressen att bevaka från markpolitiska

utgångspunkter. Syftet med bestämmelserna är att redovisa vilka intres-

sen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför

skall ges ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor

skall avgöras. För att de allmänt hållna reglerna skall få avsedd verkan

krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska pla-

nering som bedrivs hos kommunerna i samarbete med statliga myndig-

heter skall ge underlag för tillämpningen av bestämmelserna. Länsstyrel-

serna har haft och bör alltjämt ha rollen som samordnare av statens in-

tressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom

länet. Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksin-

tresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översikts-

planeringen och kommunernas fysiska planer kommer även i fortsätt-

ningen att vara en av de mest betydelsefulla källorna för att bedöma

frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden. Att

sådant underlag skall tillhandahållas framgår av 6 kap. 11 och 12 §§.

Av den miljökonsekvensbeskrivning som enligt 6 kap. miljöbalken

skall upprättas i tillståndsansökningar bör framgå hur reglerna i 3 och

4 kap. har tillämpats vid val av lokaliseringsaltemativ och utformnings-

principer för verksamheten eller åtgärden. Att en lokalisering skall väljas

som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av

den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 §.

I § Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för

vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge

samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som

medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Landets mark- och vattenområden måste utnyttjas på ett så ändamåls-

enligt sätt som möjligt med hänsyn till olika möjliga användningssätt och

över tiden. Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse till stöd

för avvägningar i fråga om användningen av marken, vattnet och den

fysiska miljön i övrigt. Mark- och vattenområden skall användas för det

eller de ändamål för vilka berörda områden är mest lämpade med hänsyn

till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall ges sådan

användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. En

avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark-

och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta

dem i anspråk för olika ändamål. Beslut om ianspråktagande av områden

innebär ofta att den tillämpande myndigheten måste göra avvägningar

mellan olika, ofta motstående intressen. Som framgår av miljöbalkens

29

Prop. 1997/98:45

mål i 1 kap. 1 § andra stycket skall balkens bestämmelser tillämpas så att

mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används på ett sätt som tryggar en

från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt lång-

siktigt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste använd-

ningen av ett område bör alltid möjligheten att samtidigt utnyttja ett

område för olika verksamheter undersökas. Utgångspunkten för bedöm-

ningen bör vara balkens övergripande mål i 1 kap. 1 § första stycket att

främja en hållbar utveckling.

2 f Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt

är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områ-

denas karaktär.

Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa i ärenden som avser nyetablering

av större anläggningar och andra ingrepp av betydande storlek som tra-

fikleder, fritidsbebyggelse av större omfattning, industrianläggningar och

motsvarande. Det gäller alltså sådana större anläggningar som medför

begränsningar i handlingsfriheten för framtiden och som ger upphov till

väsentliga störningar eller kan ha en betydande inverkan på landskaps-

bilden. När fråga uppstår om en eventuell exploatering av sådana mark-

och vattenområden som avses i paragrafen, bör det noga övervägas om

inte verksamheten hellre bör förläggas till ett sådant område som redan är

påverkat av exploatering. I uttrycket "så långt möjligt", som används i

flera paragrafer i kapitlet, ligger att den avvägning som skall göras mel-

lan det skyddade intresset och motstående intressen skall innefatta hän-

synstagande till de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av det

skydd paragrafen ger. I första hand är avsikten att ge utrymme i det en-

skilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. med hänsyn

till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Även kon-

sekvenserna för berörda enskilda intressen skall vägas in. I uttrycket

ligger dock också att enbart ekonomiska hänsynstaganden inte far även-

tyra de värden som bestämmelsen avser att skydda, annat än om en sam-

lad bedömning i enlighet med 1 § visar att detta främjar en från allmän

synpunkt god hushållning. Med uttrycket "påtagligt kan påverka", vilket

också används i flera paragrafer i kapitlet, utesluts bagatellartad påver-

kan. Endast sådana åtgärder åsyftas som kan ha en bestående negativ

inverkan på det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor

negativ påverkan på detta.

3 § Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk

synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada

naturmiljön.

De mark- och vattenområden som skall ges ett skydd genom paragrafen

är främst områden med instabila produktionsförhållanden och ogynn-

samma återväxtförutsättningar, områden som inrymmer växt- och

djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt

ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har

30

Prop. 1997/98:45

betydelse som genbank m.m. Ett viktigt syfte med bestämmelsen är att

slå vakt om den biologiska mångfalden i naturen genom skydd av arter

vilkas existens är hotade. Uttrycket "så långt möjligt" har behandlats i

kommentaren till 2 §.

4 § Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse.

Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller

anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga sam-

hällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän

synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogs-

bruk.

Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Stycket, med lydelsen att jord- och skogsbruk är näringar av nationell

betydelse, lades till i paragrafen vid riksdagens behandling av förslaget

till naturresurslag, (bet.l985/86:BoU3). Uttrycket näringar har nu utgått

på förslag av Lagrådet, eftersom reglerna inte tar sikte på själva näring-

arna utan på de naturresurser som tas i anspråk av näringarna. Riksdagen

uttalade bl.a. att jordbruksmark och skogsmark inte borde ges ställning

som riksintresse men betonade vikten av att kommunerna utformar sin

fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till jord- och skogsbruket.

Med tillägget av första stycket ges grunden för att utifrån paragrafen

hävda jord- och skogsbrukets berättigade intressen i en konkurrenssitua-

tion.

Paragrafens andra stycke innebär att brukningsvärd jordbruksmark inte

far tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar som kan anordnas på

ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. Det är

endast väsentliga samhällsintressen som kan motivera avsteg från be-

stämmelsen och då endast under förutsättning att det aktuella exploate-

ringsintresset inte kan tillgodoses på ett från samhällets synpunkt till-

fredsställande sätt på annan mark.

I tredje stycket anges att skogsmark som har betydelse för skogsnä-

ringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt

försvåra ett rationellt skogsbruk. Genom bestämmelsen skall slås vakt

om skogsbrukets produktionsområden. Begreppen "så långt möjligt" och

"påtagligt försvåra" behandlas under 2 §.

5 § Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller

yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgär-

der som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall

skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt första stycket skall mark- och vattenområden som har betydelse

för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Rennäring bedrivs från Treriksröset i norr till Idre socken i Dalarnas län i

31

Prop. 1997/98:45

söder. När det gäller fiskenäringen kan åtskilliga vattenområden och

vattendrag ha betydelse. För att förstå fiskets speciella planeringsförut-

sättningar måste man känna till de komplicerade biologiska system som

reglerar arternas utbredning i ett vattenområde. Påverkan på en fiskart

kan många gånger ge konsekvenser för andra fiskslag. Begreppet yrkes-

fiske far i detta sammanhang inte ges en för snäv innebörd. Det bör för-

utom heltidssysselsatta yrkesfiskare också omfatta andra för vilkas för-

sörjning fisket har väsentlig betydelse. Med vattenbruk avses biologisk

produktion i vattenområden i form bl.a. av odling av musslor och fisk.

Begreppen "så långt möjligt" och "påtagligt försvåra" behandlas under

2 §. Paragrafens andra stycke behandlar det skydd som bör ges åt områ-

den som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket. Åtgärder som

skulle påtagligt försvåra näringarnas bedrivande far inte tillåtas inom

dessa områden. Begreppet riksintresse behandlas i den allmänna motive-

ringen samt i kommentaren till 4 kap. 1 §.

6 § Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydel-

se från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvär-

den eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot

åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av

grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården

eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt första stycket skall mark- och vattenområden samt fysisk miljö i

övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras natur-

värden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möj-

ligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmil-

jön. Det innebär att sådana åtgärder skall så långt möjligt undvikas som

påtagligt skulle skada värden i sådan natur- och kulturmiljö som har

betydelse från allmän synpunkt och som inte kan återskapas eller ersättas

om den en gång förstörs. I stycket har i förhållande till den hittillsvarande

motsvarigheten i naturresurslagen, 2 kap. 6 §, på förslag av Lagrådet

lagts till "samt fysisk miljö i övrigt" eftersom paragrafen även skyddar

kulturmiljön dvs. framför allt den bebyggda miljön och landskapsbilden.

Inom ett område av betydelse från naturvårdssynpunkt kan bevarande-

värdet ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination

av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen.

Bevarandevärdet hos ett område av intresse för friluftslivet kan hänga

samman med goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda om-

råden, goda förutsättningar för fritidsfiske, båtliv och camping, goda

förutsättningar för vintersport o.d. Hos områden av betydelse för kultur-

miljövården ligger bevarandevärdet ofta i äldre värdefull bebyggelse eller

i karaktären hos ett odlingslandskap med dess kombination av bruknings-

former inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen

och andra lämningar av äldre bosättningar. Ofta är bevarandevärdena

gemensamma för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet. Att

behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt

beaktas innebär att bestämmelsen även omfattar s.k. gröna bälten och

32

Prop. 1997/98:45

gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer. Begreppen "påtagligt

skada" samt "så långt möjligt" behandlas under 2 §.

Enligt andra stycket skall områden som är av riksintresse för naturvår-

den, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses

i första stycket. Ett område kan vara av riksintresse för naturvården där-

för att det särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandska-

pets utveckling eller är ostört och inrymmer en stor mångfald av naturty-

per och biotoper. Det kan vara av särskilt stort intresse också därför att

det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper, biotoper eller arter.

Bestämmelsen är vidare avsedd att skydda sådana kulturmiljöer som

dokumenterar olika utvecklingsperioder i vårt lands historia. När det

gäller områden som är av riksintresse för friluftslivet spelar förutsätt-

ningarna för naturupplevelser och friluftsverksamhet samt tillgänglighe-

ten för allmänheten stor roll. Bestämmelsens motiv i övrigt finns förutom

i prop. 1985/86:3 även i prop. 1994/95:230 s. 79 ff. samt s. 124 ff.

7 £ Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller

material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt

försvåra utvinningen av dessa.

Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är

av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt första stycket skall mark- och vattenområden som innehåller vär-

defulla ämnen eller material så långt möjligt skyddas mot åtgärder som

kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Därmed avses sådana råva-

ruförekomster som finns i marken eller under sjö- och havsbottnen, dvs. i

huvudsak mineralråvaror. Växande skog omfattas sålunda inte. Det är

självklart att sådana ämnen och material som finns i stora mängder och är

vanligt förekommande i naturen inte behöver något särskilt skydd enligt

paragrafen. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet till framtida

utvinning av sådana ämnen och material som bedöms som värdefulla från

samhällsekonomiska utgångspunkter. För att markera detta har det före-

skrivits att det skall vara fråga om värdefulla ämnen eller material. Ut-

vinning av dessa ämnen är inte alltid omedelbart aktuell. Bestämmelsens

utformning medför att de områden som omfattas i avvaktan på utvinning

kan användas för ändamål som inte hindrar eller påtagligt försvårar en

framtida utvinning. Bestämmelsen innebär dock inte något absolut skydd

för de ifrågavarande områdena. I den mån områdena behöver användas

för andra angelägna ändamål, som hindrar eller påtagligt försvårar fram-

tida utvinning, måste en avvägning göras mellan de olika markanvänd-

ningskraven. Detta har markerats genom uttrycket "så långt möjligt" som

tillsammans med "påtagligt försvåra" kommenteras under 2 §.

I andra stycket finns en bestämmelse till skydd för områden som in-

rymmer sådana fyndigheter av ämnen och material som är av riksintres-

se. Därmed avses främst fyndigheter av sådana ämnen eller material som

är eller bedöms kunna bli av stor betydelse för landets försörjningsbered-

skap. Inom sådana områden med särskilt värdefulla resurser far kommu-

nerna och de statliga myndigheterna inte planera för eller lämna tillstånd

Prop. 1997/98:45

33

3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

till verksamheter som kan förhindra eller påtagligt försvåra ett utnyttjan-

de av resurser.

8 § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar

för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommu-

nikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller ut-

nyttjandet av sådana anläggningar.

Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första

stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra till-

komsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

I paragrafen finns bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden

som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpliga för

anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga funktioner i

samhället. Det är här bl.a. fråga om att slå vakt om sådana lägesbundna

naturresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör

vissa mark- och vattenområden särskilt lämpade för sådana anläggningar.

Det kan gälla fysiska resurser som kan ha särskild betydelse för möjlig-

heterna att lokalisera viss industri, t.ex. djuphamnsförutsättningar. När

det gäller kommunikationer kan det t.ex. vara fråga om strategiskt viktiga

passager förbi terränghinder av olika slag som kan ha stor betydelse för

kommunikationernas funktion. Bestämmelserna i andra stycket innebär

att staten ges möjlighet att se till att reservation av mark görs för ett visst

ändamål men innebär inget slutligt ställningstagande från statens sida. Av

detta följer inte heller automatiskt att kommunen tvingas godta ett visst

företag på den aktuella platsen. Begreppen "så långt möjligt" och

"påtagligt försvåra" behandlas under 2 §.

9 § Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka total-

försvarets intressen.

Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalför-

svarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt

försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

Bestämmelsen innehåller regler till skydd för områden som har betydelse

för totalförsvaret. Paragrafen motsvarar 2 kap. 9 § naturresurslagen.

Bestämmelsens motiv finns i prop. 1985/86:3 s. 73 ff. samt s. 168 ff.

10 § Om ett område enligt 5-8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga

ändamål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste

sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysi-

ska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning

för totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde.

Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot bestämmelserna i

4 kap.

Prop. 1997/98:45

34

Det kan naturligtvis uppkomma fall då två eller flera olika intressen, som

enligt bestämmelserna i 5-8 §§ är av riksintresse, står emot varandra

inom ett och samma område. Det kan då röra sig om intressen med olika

tidsperspektiv. I ett sådant fall skall enligt första stycket första meningen

den användningen ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hus-

hållning med mark- och vattenområden i ett långsiktigt perspektiv. En

sådan bedömning skall i enlighet med balkens mål innefatta ekologiska,

sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. I första

stycket har vidare föreskrivits att totalförsvarets intresse skall ges före-

träde om ett område eller en del av det behövs för en anläggning för

totalförsvaret. Här avses områden som måste få disponeras av totalför-

svaret om den fastlagda försvars graden för landet skall kunna upp-

rätthållas.

Vid bedömningen av vilket riksintresse som har företräde har Sveriges

internationella åtaganden betydelse. I 4 kap. finns särskilda hushållnings-

bestämmelser för vissa områden i landet, vilka i sin helhet är av riksin-

tresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Bestämmelserna

innebär för dessa områden att avvägningar om den inriktning av mark-

och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig

hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt görs

redan i de olika paragraferna i 4 kap. I denna paragrafs andra stycke har

därför föreskrivits att beslut med stöd av första stycket inte får strida mot

dessa bestämmelser.

5.1.4 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och

vatten för vissa områden i landet

I 4 kap. anges geografiska områden som är av riksintresse med hänsyn

till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Syftet med be-

stämmelserna är att skydda dessa värden mot exploateringsföretag och

andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarande-

värden. De geografiska bestämmelserna behandlar skärgårdarna och

kustområdena från gränsen mot Norge till Forsmark, Höga kusten i Ång-

ermanland, Norrbottens skärgård med angränsande kustområde, Öland

och Gotland, hela fjällvärlden, älvar och älvsträckor som undantas från

vattenkraftsutbyggnad och dessa älvars dalgångar samt vissa områden i

övrigt som har särskilt stora värden för turism och friluftsliv.

Bestämmelserna skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden en-

ligt balken samt andra lagar enligt vad som anges i 1 kap. 2 §.

Bestämmelserna i 4 kap. balken motsvarar bestämmelserna i 3 kap. la-

gen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Bestämmelserna i

NRL ersatte de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen.

Vad som anges i propositionen till den lagen, prop. 1985/86:3, gäller

alltjämt.

Av den miljökonsekvensbeskrivning som enligt 6 kap. miljöbalken

skall upprättas i tillståndsansökningar bör framgå hur reglerna i 3 och

4 kap. har tillämpats vid val av lokaliseringsaltemativ och utformnings-

principer för verksamheten eller åtgärden. Att en lokalisering skall väljas

Prop. 1997/98:45

35

som är lämplig med hänsyn till vad som anges i 3 och 4 kap. framgår av Prop. 1997/98:45

den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 4 §.

1 § De områden som anges i 2-7 §§ är, med hänsyn till de natur- och

kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploate-

ringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa

områden endast om det inte möter något hinder enligt 2-7 §§ och om det

kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kul-

turvärden.

Bestämmelserna i första stycket och 2-6 §§ utgör inte hinder för ut-

vecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för

utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns

särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar

för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i

3 kap. 7 § andra stycket.

I första stycket anges att de områden som anges i 2-7 §§ i sin helhet är av

riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områ-

dena. Det innebär bl.a. att staten med stöd av 12 kap. 1 § plan- och

bygglagen kan ingripa mot sådana plan- och tillståndsbeslut enligt den

lagen som innebär att riksintressen inte tillgodoses.

Dessa områden av riksintresse består bl.a. av kust- och fjällområden

samt vissa älvar och vattendrag och urvalet baseras på den process av

kunskapsinsamling, programarbete och planeringsåtgärder som vidtagits

inom ramen för den fysiska riksplaneringen som pågått allt sedan slutet

av 1960-talet. I första stycket har vidare angetts att exploateringsföretag

och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast

om hinder inte möter enligt 2-7 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte

påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Denna bestämmelse

till skydd för områdenas natur- och kulturvärden innebär i likhet med

övriga bestämmelser i 4 kap. att en vägning redan är gjord och att således

natur- och kulturvärdena skall ges företräde i konkurrenssituationer. Med

uttrycket "påtagligt skadar" avses sådana åtgärder som kan ha en bestå-

ende negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan

ha stor negativ inverkan på detta. Det bör därvid betonas att bedömning-

en bör utgå från de samlade natur- och kulturvärdena i hela det geogra-

fiska området. Enligt andra stycket skall bestämmelserna i första stycket

och 2-6 §§ inte hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller av det

lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för

totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte

heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av

ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket. Med utveck-

ling av befintliga tätorter avses förändringar av bebyggelse och anlägg-

ningar som behövs med hänsyn till en normal befolkningsutveckling,

förändringar i bostadsstandarden, behovet av trafikleder, grönområden,

service, sysselsättning etc. Med utveckling av lokalt näringsliv avses en

tillväxt i befintliga näringsgrenar eller tillkomst av nya verksamheter i en

omfattning som innebär att det finns tillräckliga sysselsättningstillfällen

för befolkningen. Vid de bedömningar som görs när bestämmelsen till-

36

lämpas bör man också ta i beaktande den befintliga näringslivsstrukturen,

tätortsstorleken etc. Beträffande anläggningar som behövs för totalför-

svaret avses nödvändiga anläggningar för vårt lands gränsförsvar samt

annan försvarsverksamhet där alternativ lokalisering inte kan väljas.

Undantaget för utvinning av fyndigheter avser endast sådana ämnen och

material som är av riksintresse och i dessa fall krävs särskilda skäl. Un-

dantagen omfattar som framgår endast 2-6 §§, bestämmelsen i 7 § om

nationalstadspark omfattas inte av undantagen.

2 f Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det

rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av till-

låtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön:

Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge

till Lysekil,

Kustområdet i Halland,

Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden,

Kustområdet i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Ahus,

Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland från

Oskarshamn till Arkösund,

Kustområdena och skärgårdarna i Södermanland och Uppland från

Oxelösund till Herräng och Singö,

Kustområdet och skärgården i Ångermanland från Storjjärden vid

Ångermanälvens mynning till Skagsudde,

Kustområdet och skärgården i Norrbotten från Bondöjjärden till riks-

gränsen mot Finland,

Öland,

Gotland,

Sjö- och åslandskapet vid Romeleåsen i Skåne,

Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed

Mörrumsån och vid sjön Mien till Pukaviksbukten och Listerlandet,

Vänern med öar och strandområden,

Vättern med öar och strandområden,

Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området

utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp,

Området Dalsland-Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid

Vänern till sjösystemet från Dals-Ed i söder till Årjäng och Östervall-

skog i norr,

Fryksdalen från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av

Klarälven inom Torsby kommun,

Mälaren med öar och strandområden,

Området Malingsbo-Kloten mellan Storå, Kopparberg, Smedjebacken

och Skinnskatteberg,

Området utmed Dalälven från Avesta till Skutskär,

Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed

Oreälven, sjön Skattungen och Oresjön med området söder därom över

Gulleråsen och Boda till Rättvik,

Området utmed Ljusnan från Färila till Bergvik,

Vindelådalen,

Prop. 1997/98:45

37

Fjällvärlden från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med un-

dantag för de fjällområden som anges i 5 §.

I paragrafen anges områden inom vilka turismens och friluftslivets,

främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid be-

dömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i

miljön.

3 § Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot

Norge till Brofjorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till

Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens

mynning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som avses i

17 kap. 1 § 1—11 och 17 inte komma till stånd.

Syftet med bestämmelsen som omfattar de obrutna kustområdena och

Öland är att områdenas karaktär skall bevaras. Därför far enligt paragra-

fen inte sådana industriella och liknande anläggningar som avses i

17 kap. 1 § 1-11 och 17, dvs. sådana anläggningar som tidigare har

angetts i 4 kap. 1 § första stycket naturresurslagen, komma till stånd

inom dessa områden.

4 § Inom kustområdena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp

och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergarn och

Storsudret på Gotland samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till

stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det

finns särskilda skäl får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd,

företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller

avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna.

Inom områden som avses i första stycket får anläggningar som avses i

17 kap. 1 § 1-7 och 10-11 komma till stånd endast på platser där det

redan finns anläggningar som skall prövas enligt angivna lagrum.

Enligt första stycket far inom de kustområden och skärgårdar som anges

där fritidsbebyggelse endast tillåtas i form av kompletteringar av befint-

lig bebyggelse. Med kompletteringar avses sådana tillskott till en befint-

lig bebyggelsegrupp, som innebär att det av fritidsbebyggelse ianspråk-

tagna området inte ökar nämnvärt i omfattning. Vidare avses tillskott

som innebär en naturlig avrundning av ett befintligt bebyggelseområde.

Även fritidsbebyggelse genom förtätning inom befintliga bebyggelseom-

råden torde normalt kunna ske. Om det finns särskilda skäl får dock

enligt första stycket andra meningen annan fritidsbebyggelse komma till

stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov

eller avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna. Med

särskilda skäl avses bl.a. att bebyggelsen ingår som ett led i att förbättra

områdenas attraktivitet för turism och friluftsliv. Som exempel kan näm-

nas stugbyar för uthyrning, vandrarhem och enkla campingstugor. Enligt

paragrafens andra stycke får inom områden som avses i första stycket

anläggningar som avses i 17 kap. 1 § 1-7 och 10-11 komma till stånd

endast på platser där sådana anläggningar redan finns.

Prop. 1997/98:45

38

5 £ Inom fjällområdena Långfiället-Rogen, Sylarna-Helags, Skäcker-

fjällen, Burvattnet, Hotagsfjällen, Frostviken-Borgafjällen, Marsfjällen-

Vardofjällen, Artfjället, Tärna-Vindelfjällen, Sarek-Mavas, Kebnekaise-

Sjaunja, Rostu och Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma till

stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen,

den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgär-

der inom områdena får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas

karaktär påverkas.

Enligt paragrafen får inom angivna fjällområden bebyggelse och anlägg-

ningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bo-

fasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga fri-

luftslivet. Andra åtgärder inom områdena far vidtas endast om det kan

ske utan att områdenas karaktär påverkas. Bestämmelsen innebär att

mark- och vattenresurserna inom dessa områden, de obrutna fjällområde-

na, skall användas på ett sådant sätt att områdenas karaktär bevaras. Det

grundläggande i avgränsningen av de obrutna fjällområdena är att områ-

dena i princip saknar vägar och järnvägar. För att bevara orördheten bör

huvudprincipen vara att nya vägar och järnvägar inte får anläggas. Un-

dantag som kan bli aktuella är exempelvis vägar som behövs för enstaka

fastigheter eller för rennäringen. Bebyggelse far endast komma i fråga

för de ändamål som anges i paragrafen. Inte heller vattenkraftsutbyggnad

kan tillåtas om områdenas obrutna karaktär inte kan bevaras.

6 § Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för

kraftändamål får inte utföras i nationalälvarna Torneälven, Kalixälven,

Piteälven och Vindelälven med tillhörande vattenområden, källflöden

och biflöden samt i följande vattenområden med tillhörande käll- och

biflöden:

Prop. 1997/98:45

I Dalälven

Västerdalälven uppströms Hummelforsen

och Österdalälven uppströms Trängslet

I Ljusnan

I Ljungan

Voxnan uppströms Vallhaga

Ljungan uppströms Storsjön samt Gimån

uppströms Holmsjön

I Indalsälven

Åreälven, Ammerån, Storån-Dammån samt

Hårkan

I Ångermanälven

Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet,

Långselån-Rörströmsälven, Saxån,

Ransarån uppströms Ransarn samt Vojmån

uppströms Vojmsjön

Vapstälven

Moälven

Lögdeälven

Öreälven

I Umeälven

Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms

Fjosoken

Sävarån

39

I Skellefteälven

källflödena uppströms Sädvajaure respektive Prop. 1997/98:45

Riebnes samt Malån

Byskeälven

Åbyälven

1 Luleälven

Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla

Luleälven uppströms Skalka och

Tjaktjajaure samt Pärlälven

Råneälven

Emån

Bräkneån

Mörrumsån

Fylleån

I Enningdalsälven

Enningdalsälven uppströms riksgränsen till

Norge

Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft-

ändamål får inte heller utföras i följande älvsträckor:

1 Klarälven

I Dalälven

sträckan mellan Höljes och Edebäck

Västerdalälven nedströms Skijfsforsen samt

Dalälven nedströms Näs bruk

1 Ljusnan

sträckan mellan Hede och Svegsjön samt

sträckan mellan Laforsen och Arbråsjöarna

I Ljungan

sträckan mellan Havern och Holmsjön samt

sträckan nedströms Viforsen

I Indalsälven

I Ångermanälven

I Umeälven

Långan nedströms Landösjön

Faxälven mellan Edsele och Helgumsjön

Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta

Första och andra stycket gäller inte vattenverksamhet som förorsakar

endast obetydlig miljöpåverkan.

Enligt paragrafen råder förbud mot vattenkraftsutbyggnad i vissa älvar

samt deras vattenområden och älvsträckor. Utbyggnadsförbudet gäller

även bi- och källflöden till de älvar och älvsträckor som anges i första

stycket.

Antalet skyddade älvar och älvsträckor i paragrafen, som motsvarar

3 kap. 6 § naturresurslagen, har utökats ett flertal gånger, senast 1993. Då

infördes dessutom för de fyra största outbyggda älvarna benämningen

nationalälvar (prop. 1992/93:80, bet. 1992/93:BoU7, rskr. 1992/93:214).

Det innebar ingen saklig ändring av skyddet av dessa men de gavs där-

med av riksdag och regeringen en särskild plats bland de skyddade älvar-

na.

I andra stycket anges de älvsträckor i vissa älvar som inte får byggas ut

för vattenkraftsändamål. Detta förbud omfattar dock endast de angivna

älvsträckorna, inte bi- och källflöden. De typer av åtgärder som omfattas

av utbyggnadsförbudet är vattenkraftverk samt vattenreglering och vat-

tenöverledning för kraftändamål. Det innebär att vattenregleringar och

vattenöverledningar för annat än kraftändamål och annan vattenverksam-

het, t.ex. dikningsföretag och vattenuttag för jordbruksändamål och för

industriändamål inte omfattas av förbudet. För sådan vattenverksamhet

40

krävs dock tillstånd enligt 11 kap. Där anges också vad som avses med

vattenverksamhet, vattenreglering och vattenöverledning.

Enligt tredje stycket gäller första och andra styckena inte vattenverk-

samhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. Det innebär att

tillstånd enligt denna undantagsbestämmelse bör kunna lämnas för smär-

re åtgärder som hänför sig till en redan företagen utbyggnad, t.ex. ersätt-

ningsbyggnader till ett befintligt kraftverk och ombyggnader eller effek-

ti viseringar, under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i

nämnvärd omfattning. Utformningen av tredje stycket hindrar i och för

sig inte att medgivande lämnas även till nya vattenkraftsprojekt. Det

torde emellertid vara utomordentligt fa helt nya projekt som har endast

obetydlig miljöpåverkan. Av 17 kap. 3 § första stycket 3 framgår att

regeringen kan förbehålla sig att tillåtlighetspröva vattenverksamhet

enligt detta stycke i enskilda fall.

7 £ Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är en national-

stadspark.

Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar

komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan

intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska land-

skapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas.

I första stycket anges att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-

Djurgården är nationalstadspark.

I andra stycket anges det skydd som skall gälla för nationalstadsparker.

Ny bebyggelse och nya anläggningar far komma till stånd och andra

åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller

naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden

i övrigt skadas. Det innebär att ny mark som inte omfattas av tidigare

exploateringar inte får tas i anspråk för bebyggelse och nya anläggningar.

Bestämmelsen utgör således inte något hinder mot pågående markan-

vändning i sådana delar av en nationalstadspark som redan är tagna i

anspråk för bebyggelse och anläggningar. Bestämmelsen innebär en

skärpning av bestämmelsen i 1 § beträffande skyddet av det historiska

landskapets natur- och kulturvärden genom att skaderekvisitet ändrats

från påtagligt skada till enbart skada. Med skada avses i denna paragraf

en negativ inverkan av någon betydelse för de angivna värdena.

Bestämmelsens motiv i övrigt finns i prop. 1994/95:3 och bet.

1994/95: BoU6.

Prop. 1997/98:45

5.1.5 5 kap. Miljökvalitetsnormer

Föreskrifter om miljökvalitet

1 § Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet

meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i

övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller

41

miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors

hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).

Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvali-

tetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Miljökvalitetsnormer skall fastställas genom föreskrifter av regeringen.

Sådana föreskrifter skall meddelas i de fall det finns skäl att fastställa

lägsta godtagbara miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer far avse den mil-

jömässiga kvaliteten hos alla former av recipienter. Detta sammanfattas i

paragrafen med uttrycket mark, vatten, luft och miljön i övrigt. Det kan

finnas skäl att fastställa miljökvalitetsmål även då det inte finns förut-

sättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm. Detta bör då emellertid

ske i form av riktlinjer och bör inte regleras inom ramen för tillämpning-

en av miljökvalitetsnormer. Det finns redan i dag ett stort antal sådana

riktlinjer framtagna.

En miljökvalitetsnorm skall avse ett visst geografiskt område. Dessa

områden kan vara av olika storlek. En norm kan omfatta en eller flera

sjöar eller andra vattendrag, en del av en kommun eller hela kommunen,

flera kommuner, ett eller flera län eller hela landet. Normerna kan även

omfatta vissa typer av områden.

Regeringen skall utfärda miljökvalitetsnormema. I de fall införandet av

en miljökvalitetsnorm är föranledd direkt av EG-direktiv får regeringen

överlåta detta till en förvaltningsmyndighet, om avsikten är att den be-

slutade normen skall gälla i Sverige med motsvarande värden som

rättsakten från EU. Naturvårdsverket har redan i dag enligt hälsoskydds-

förordningen (1983:616) sådana bemyndiganden av regeringen. Dessa

bemyndiganden är till att börja med 9 b § förordningen att utfärda före-

skrifter enligt 14 a § hälsoskyddslagen om gränsvärden för luftförore-

ningar när det behövs till följd av EU-medlemskapet. Verket har med

stöd av det bemyndigandet utfärdat föreskrifter om högsta tillåtna halt i

luft av svaveldioxid, SNFS 1993:10, av sot (svävande partiklar),

SNFS 1993:11, och av kvävedioxid, SNFS 1993:12. Vidare far verket

enligt 9 c § förordningen meddela föreskrifter om vattnets beskaffenhet i

vissa badanläggningar och strandbad enligt 8 § hälsoskyddslagen. Verket

har utfärdat sådana föreskrifter beträffande strandbadvatten i SNFS

1996:6.

Godtagbar miljökvalitet skall fastställas enbart utifrån kunskaper om

vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska

förhållanden. Därmed ges en klar information om de faktiska miljöris-

kerna och det skapas incitament för ett fortsatt miljöförbättringsarbete i

Sverige. Tekniska och ekonomiska förhållanden kan däremot ha betydel-

se för vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnor-

men då dessa åtgärder bör vara så kostnadseffektiva som möjligt.

Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta

med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Det saknas

dock normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den

föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som far

betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är

sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids. Miljökvali-

42

Prop. 1997/98:45

tetsnormer skall alltid meddelas om det krävs för att Sveriges internatio-

nella förpliktelser skall uppfyllas. Utgångspunkten för föreskrifterna bör

vara det miljötillstånd som eftersträvas och som har ställts upp t.ex. av

riksdagen eller inom EU. I inledningen till författningskommentaren har

angetts att regeringen under våren 1998 avser att till riksdagen överlämna

en proposition med förslag till konkreta miljömål. Miljökvalitetsnormer

bör kunna bli ett viktigt instrument att använda för att förverkliga sådana

miljömål.

Vad miljökvalitetsnormer skall ange

2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller stör-

ningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av

betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för

påtagliga olägenheter.

Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas

efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange

1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller

miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,

2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan

störning, eller

3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vatten-

system, vattendrag, grundvatten eller delar av dem.

Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i

yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedöm-

ning av tillståndet i miljön.

Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.

Enligt paragrafens första stycke skall miljökvalitetsnormer ange de föro-

reningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan

fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan be-

lastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Föroreningsnivåer eller

störningsnivåer kommer i många fall att anges som gränsvärden eller

tröskelvärden. Hur sådana definieras inom EU beträffande luftkvalitet

framgår av artikel 3 i ramdirektivet 96/62/EG.

Miljökvalitetsnormer skall grunda sig på vetenskapliga kriterier och

vara effektrelaterade. När det bestäms vilka normer som bör tas fram kan

olika urvalskriterier användas. Ett kriterium är påverkan på människors

hälsa och välbefinnande. Ett annat är risken för miljöskador. Att det för

människor räcker med olägenheter av betydelse medan det för miljön och

naturen krävs påtagliga olägenheter innebär att det krävs lägre förore-

ningsnivåer eller störningsnivåer för människor än för miljön och natu-

ren. När miljökvalitetsnormer fastställs skall beaktas vad den känsligaste

delen av befolkningen samt de mest känsliga ekosystemen kan utsättas

för. Ofta torde normerna komma att fastställas på grundval av internatio-

nellt samarbete.

Med miljökvalitet avses här en beskrivning av ett miljötillstånd med

avseende på förekomst av föroreningar och vissa andra störningar. Vil-

43

Prop. 1997/98:45

ken tillförsel till mark, vatten, luft eller miljön i övrigt av miljöpåverkan- Prop. 1997/98:45

de ämnen, produkter eller andra störningar under viss tid som kan godtas

är således inte något direkt uttiyck för det som här avses med miljökva-

litet.

Miljökvalitetsnormer skall enligt paragrafens andra stycke p. 1 ange

högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön

i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer som inte får

över- eller underskridas efter en viss tidpunkt. Det kan exempelvis vara

halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Det

kan också vara halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-

värdet. När det gäller luftföroreningar måste dock normen av praktiska

skäl ha ett sådant innehåll att den beträffande en högsta halt far överskri-

das en viss procent av tiden eftersom det är svårt att mättekniskt få fram

de högsta värdena, s.k. korttidsvärden. Kemiska produkter och bioteknis-

ka organismer behandlas närmare i 13 och 14 kap. I 14 kap. 2 § anges att

med kemiska produkter avses kemiska ämnen och beredningar av kemis-

ka ämnen och i 14 kap. 3 § framgår vad som avses med en bioteknisk

organism.

En norm kan enligt paragrafens andra stycke p. 2 även ange högsta ni-

vå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning. Detta

kan exempelvis gälla högsta godtagbara nivå av strålning från radon.

En miljökvalitetsnorm kan vidare enligt p. 3 gälla högsta eller lägsta

nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i ett vattensystem, vattendrag,

grundvatten eller del av ett sådant som inte far överskridas eller under-

skridas. Avsikten med sådana kvalitetsnormer är i första hand att skydda

naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkter för bevattning.

Enligt paragrafens tredje stycke kan miljökvalitetsnormer även ange

högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som

kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Exempelvis

kan förekomsten av alger i insjöar eller kustvatten utnyttjas som mått på

vattnets näringstillstånd. Förekomsten av hälsofarliga mikroorganismer i

yt- och grundvatten är ett annat exempel.

Det skall i en miljökvalitetsnorm anges en viss tidpunkt efter vilken en

högsta eller lägsta förekomst av någon parameter inte far överskridas

eller underskridas, dvs. när normen skall vara uppnådd. Detsamma gäller

för högsta störningsnivå som inte far överskridas. Det är dock viktigt att

betona att en miljökvalitetsnorm inte ger någon rätt att förorena eller

störa upp eller ner till den angivna normen, utan enbart innebär ett förbud

mot att förorena eller störa utöver normen. För utsläpp som inte innebär

att normen överträds gäller givetvis de allmänna hänsynsreglema i 2 kap.

Om en miljökvalitetsnorm när den införs överträds på grund av utsläpp

från befintliga verksamheter behövs det rimlig tid för att genomföra

sådana åtgärder att den godtagbara miljökvaliteten kan uppnås, vilket bör

tas hänsyn till när tidpunkten fastställs.

En miljökvalitet kan uttryckas med såväl ord som siffervärden. Att i

författningstext i det konkreta fallet ange gränser för miljökvalitet i ord

torde dock knappast vara möjligt. En tillräcklig stringens torde i allmän-

het endast kunna uppnås genom siffervärden. En användning av siffer-

värden för miljökvalitet förutsätter emellertid att det finns klart definie-

44

rade mätmetoder och mätparametrar. Det medför svårigheter att bedöma

vilka mätparametrar som kan anses vara relevanta för miljökvaliteten,

eftersom ett ekosystem består av både levande och icke levande materia,

det vill säga organismer som samspelar med varandra och en omgivning

bestående av kemiska substanser och mineral. Systemet är inte statiskt

utan förändras ständigt bl.a. på grund av mänsklig påverkan.

Erfarenheten visar att med ledning av befintlig vetenskaplig kunskap

kan vissa gränsvärden sättas upp för vad människan eller miljön tål utan

olägenhet. Vidare kan nämnas att Naturvårdsverket arbetar med att ut-

veckla mätbara parametrar för olika ekosystem i syfte att ännu bättre

kunna fastställa godtagbar miljökvalitet.

Det finns stora skillnader mellan olika markområden och mellan olika

vattenområden i fråga om bl.a. växt- och djurliv. Detta hänger samman

med det geografiska läget, berggrunden, naturligt åldrande m.m. Följakt-

ligen finns det väsentliga skillnader i vad som kan anses vara godtagbar

miljökvalitet mellan olika områden. Miljökvalitetsnormer kopplade till

naturen behöver därför anpassas till områdenas naturgivna förutsättning-

ar.

Miljökvalitetsnormer skall alltså ange vad som från vetenskaplig syn-

punkt kan anses vara godtagbar miljökvalitet. De skall normalt inte av-

spegla något naturligt tillstånd, utan endast i de fall detta är motiverat,

eftersom vissa ämnen är helt naturfrämmande. Kunskapsutvecklingen

inom dessa områden, bl.a. inom EU och Världshälsoorganisationen,

WHO, måste noggrant följas.

Av paragrafens fjärde stycke framgår att när behov föreligger skall

miljökvalitetsnormer omprövas.

Exempel på kvalitetsnormer finns i ett flertal EG-direktiv. Dessa är

beträffande luftkvalitet direktiv (80/779/EEG) om gränsvärden och väg-

ledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svä-

vande partiklar, ändrat genom direktiv (89/427/EEG), direktiv

(82/884/EEG) om gränsvärde för bly i luften och direktiv (85/203/EEG)

om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. I alla dessa anges gränsvärden

som inte far överskridas. Enligt ett nytt direktiv (96/62/EG) om utvärde-

ring och säkerställande av luftkvaliteten skall nya gränsvärden och trös-

kelvärden för luft fastställas för ett antal föroreningar, bl.a för de ämnen

som omfattas av de tre här tidigare nämnda direktiven.

Direktiv för kvalitetskrav beträffande vatten är direktiv (75/440/EEG)

om den kvalitet som krävs på ytvatten som är avsett för framställning av

dricksvatten i medlemsstaterna, direktiv (80/778/EEG) om kvaliteten på

vatten avsett att använda som dricksvatten, direktiv (76/160/EEG) om

kvaliteten på badvatten, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant

sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbe-

stånden samt direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på skaldjursvatten.

Vidare bör nämnas direktiv (91/676/EEG) om skydd mot att vatten för-

orenas av nitrater från jordbruket. I vissa av dessa vattenvårdsdirektiv

anges de högsta koncentrationerna som får finnas av vissa ämnen, t.ex.

kvicksilver, kadmium och hexaklorcyklohexan i olika typer av vattenom-

råden, såsom insjöar, vattendrag och flodmynningar. Enligt badvattendi-

rektivet skall medlemsstaterna för alla badplatser eller för varje enskild

45

Prop. 1997/98:45

badplats fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de

parametrar som anges i bilagan till direktivet. När det gäller vattenkvali-

tet har kommissionen lämnat ett förslag till ramdirektiv för vattenresurser

som skall ersätta flera av de angivna vattendirektiven. Detta kommente-

ras närmare under 8 §.

Hur miljökvalitetsnormer skall uppfyllas

3 £ Myndigheter och kommuner skall säkerställa att de miljökvali-

tetsnormer som meddelats enligt 1 § uppfylls när de

-prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmäl-

ningsärenden,

- utövar tillsyn, eller

- meddelar föreskrifter.

Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter

iaktta miljökvalitetsnormer.

Miljökvalitetsnormema är tillämpliga inom hela det område som omfat-

tas av miljöbalkens bestämmelser för att enhetliga regler som skapar

förutsättningar för likformiga beslut skall kunna uppnås.

Som framgår av paragrafen skall myndigheterna och kommunerna i sin

verksamhet säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelats enligt

1 § skall uppfyllas så snart som möjligt och senast vid den tidpunkt som

föreskrivits.

Enligt första stycket skall myndigheter och kommuner säkerställa detta

vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och an-

mälningsärenden samt vid tillsyn. Vidare kan normerna läggas till grund

för andra föreskrifter. Genom att någon eller några av de angivna åtgär-

derna vidtas far miljökvalitetsnormema, om än indirekt, också en styran-

de verkan för enskilda verksamhetsutövare.

Enligt paragrafens andra stycke skall kommuner och myndigheter

iaktta normerna även när de planerar och planlägger. Det innebär att

planering och planläggning skall göras på ett sådant sätt att möjligheterna

att uppfylla normerna underlättas. Med planering och planläggning avses

detsamma som i plan- och bygglagen. I översiktsplaner, detaljplaner och

områdesbestämmelser bör framgå hur miljökvalitetsnormer kan uppfyl-

las.

4 § Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds.

Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som

medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §.

Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas,

om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvali-

tetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § 2.

Som framgått redan av 3 § far miljökvalitetsnormema betydelse för all

berörd verksamhet, både befintlig och nytillkommande. I denna paragrafs

första stycke anges att verksamhet skall bedrivas så att miljökvali-

46

Prop. 1997/98:45

tetsnormer inte överträds. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta

godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet skall till-

synsmyndigheterna ingripa och föreskriva åtgärder eller andra försiktig-

hetsmått vid anläggningen. Om det är en verksamhet som har tillstånd

och sådana åtgärder och försiktighetsmått inte ryms inom villkoren, finns

möjlighet att inom ramen for prövningssystemet ompröva tillstånd och

villkor om en norm överträds vilket framgår av 24 kap. 5 § 2. Enligt den

paragrafen far tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser be-

stämmelser om tillåten produktionsmängd och annan liknande bestäm-

melse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor

eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana för en miljöfarlig

verksamhet eller vattenverksamhet om verksamheten med någon bety-

delse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.

Beror överskridandet på föroreningar eller störningar från verksamhe-

ter utanför det av normen reglerade geografiska området kan åtgärder i

stället sättas in utanför detta område.

De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som då skall föreskrivas reg-

leras bl.a. i hänsynsreglema i balken varvid miljökvalitetsnormema visar

vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid tillämpningen av hänsyns-

reglema. Som framgår av 2 kap. 7 § andra stycket far den skälighetsav-

vägning som skall göras enligt den paragrafen inte medföra att en mil-

jökvalitetsnorm åsidosätts.

Miljökvalitetsnormema kan också ligga till grund för generella före-

skrifter. När generella föreskrifter skall meddelas kan det vara lämpligt

att förklara det berörda området som miljöskyddsområde. Sådana områ-

den regleras i 7 kap. 19 och 20 §§.

Om en norm överträds i ett område där det är en allvarlig fororenings-

situation finns möjligheter for regeringen att förbjuda utsläpp enligt

9 kap. 4 §. Sådana förbud utgör omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § 9.

Ett tillstånd hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att omedelbart

meddela sådana brådskande förelägganden som är nödvändiga för att

undvika ohälsa eller att allvarlig skada på miljön uppkommer vilket

framgår av 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Inom ramen för de försiktighetsmått som kan åläggas varje enskild

verksamhetsutövare bör strävan vara att fördela bördorna så att de mest

kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Skulle det visa sig att en mil-

jökvalitetsnorm får orimliga konsekvenser i ett enskilt ärende får åt-

gärdsprogrammet anpassas efter den nya situationen.

Det bör vara möjligt och även lämpligt att ompröva tillståndsvillkoren

for flera verksamheter i ett sammanhang genom grupprövning. Genom en

sådan grupprövning kan fördelningen av de utökade kraven göras rättvis

mellan dem som skall genomföra minskningen av utsläpp så att normen

uppfylls. Sådan grupprövning bör göras när verksamhetsutövama begär

det. En typ av grupprövning bör även göras utan begäran genom att

tillståndsmyndigheten beslutar om gemensam handläggning av skilda

ärenden när den anser att det behövs for att kunna göra en rättvis fördel-

ning av utsläppsminskningama. Det bör även vara möjligt att i ett åt-

gärdsprogram enligt 5 § ange att framställan skall göra om att ansökning-

ar om omprövning skall handläggas gemensamt.

Prop. 1997/98:45

47

Gemensam prövning kan också vara lämplig när större miljövinster

kan uppnås genom gemensamma lösningar än vad som kan uppnås ge-

nom åtgärder vid de enskilda anläggningarna. Gemensamma villkor kan

då bestämmas för de verksamheter som omfattas av prövningen. I vissa

fall kan det vara mer kostnadseffektivt för en verksamhetsutövare att

vidta åtgärder för att reducera miljöpåverkan vid en annan verksamhet än

den egna. Grupprövning är i första hand lämpligt om de samlade utsläp-

pen av ett ämne inom ett område behöver minskas, men det saknar bety-

delse från miljösynpunkt var utsläppsminskningen sker. Bestämmelser

om sådan omprövning finns i 16 kap. 8 § samt 24 kap. 6 §.

I paragrafen har även tagits in en hänvisning till bestämmelserna i

16 kap. 5 § om att tillstånd inte far beviljas för en ny verksamhet som

medverkar till att en norm överträds. I fråga om nytillkommande verk-

samhet som skall tillståndsprövas kan två situationer tänkas uppkomma

då miljökvalitetsnormer kan utgöra hinder för etablering. Dels kan den

planerade verksamheten i sig leda till att en miljökvalitetsnorm överträds,

dels kan verksamheten bli lokaliserad till ett område där en miljökvali-

tetsnorm redan överträds och där etableringen inte ryms inom åt-

gärdsprogrammet för att nå den godtagbara miljökvaliteten. I det första

fallet bör den planerade verksamheten inte fa komma till stånd om inte

utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor reduce-

ras i minst motsvarande mån, så att normen inte överträds. I det andra

fallet där normen redan är överträdd räcker det inte att olägenheter från

andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i

ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. Som framgår av

16 kap. 5 § måste i dessa fall olägenheterna från annan verksamhet mins-

ka så pass att möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig

utsträckning. Det innebär att den totala belastningen måste minska mer

än endast marginellt för att verksamheten skall fa komma till stånd. Det

kan i sådana fall bli aktuellt med s.k. grupprövning enligt 16 kap. 8 §. Då

öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska ut-

släppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för

den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör

hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras.

Åtgärdsprogram

5 § Ett åtgärdsprogram skall upprättas, om det behövs för att en mil-

jökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges

medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana fall i sam-

band med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov uppkommer

besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller flera myn-

digheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram. Rege-

ringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram som

följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför

att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta ett åt-

48

Prop. 1997/98:45

gärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar möjlig-

heten att uppfylla normen förekommer.

Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall

den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med

verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett åtgärdspro-

gram som upprättas av en kommun skall beslutas av kommunfullmäktige.

Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen

bestämmer.

Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund.

Enligt paragrafens första stycket skall ett åtgärdsprogram upprättas, om

det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet

på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen

skall i sådana fall när den utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer

eller när behov uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller be-

sluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana

åtgärdsprogram. Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om

åtgärdsprogram som följer av rättsakt från EU. Enligt flera av de direktiv

som angetts i kommentaren till 2 § finns krav på att åtgärdsprogram skall

upprättas. I de fall en myndighet med stöd av 1 § andra stycket far rätt att

meddela en miljökvalitetsnorm som följer av en rättsakt från EU kan det

vara lämpligt att den myndigheten får rätt att besluta även om åt-

gärdsprogram som kan krävas enligt samma rättsakt.

Det får inte råda någon tveksamhet om vilken eller vilka kommuner

eller statliga myndigheter som skall upprätta ett program. Ett exempel

kan vara att regeringen meddelar miljökvalitetsnormer för vissa vatten-

drag eller vattenområden. Regeringen kan då uppdra åt t.ex. Naturvårds-

verket eller berörda länsstyrelser eller kommuner att besluta om åt-

gärdsprogram. Om det finns behov kan flera ges i uppdrag att upprätta

åtgärdsprogram avseende sina ansvarsområden.

Så länge en miljökvalitetsnorm endast omfattar en kommun bör det i

första hand vara en angelägenhet för kommunen i fråga att ta ställning till

hur genomförandet skall ske och vilket åtgärdsprogram som bör tas fram

i anledning av regeringens beslut. I de fall normen föranleder åtgärder

avseende flera slags föroreningskällor, t.ex. vägar och miljöfarlig verk-

samhet såsom industrier och jordbruk, är ett skäl för att upprätta ett åt-

gärdsprogram att samordna nödvändiga åtgärder så att största möjliga

effekt uppnås. Innan en kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall den

alltid samråda med andra myndigheter som berörs, vilket framgår av

paragrafens tredje stycke. Ett åtgärdsprogram torde i de flesta fall inne-

fatta åtgärder som också annan myndighet än kommunen skall vidta.

Detta gäller framför allt länsstyrelsen, men i många fall kan även andra

åtgärder behövas. Det kan exempelvis gälla frågan om omprövning av

tillståndsvillkor vilket enligt balken skall göras framställan om av Natur-

vårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen. Det kan också gälla

krav om föreskrifter för jordbruket om odling eller begränsning av anta-

let djur. Samråd bör även ske med verksamhetsutövare som berörs i

betydande omfattning, t.ex. industrier vars tillstånd skall omprövas. Ett

åtgärdsprogram för kommunen skall beslutas av kommunfullmäktige.

Prop. 1997/98:45

49

4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

Om en miljökvalitetsnorm berör flera kommuner inom ett län måste

genomförandet samordnas. Därför bör länsstyrelsen vanligtvis åläggas

skyldighet att upprätta åtgärdsprogrammet, om det är fråga om flera

kommuner i samma län. Det sagda utesluter inte att det i vissa fall kan

vara lämpligt att de kommuner, två eller flera, som normen omfattar

upprättar programmet i mellankommunal samverkan. Som Lagrådet

påpekat kan det vara lämpligt att, för de fall då ett regionplaneringsorgan

eller något annat kommunalförbund med likartade uppgifter redan har

inrättats, öppna möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdspro-

gram åt ett sådant organ. Därför har, i enlighet med Lagrådets förslag, ett

sista stycke lagts till i paragrafen med innebörd att med kommun avses i

denna paragraf även kommunalförbund. Länsstyrelsen bör dock alltid

vara den som upprättar åtgärdsprogrammet i de fall där Försvarsmakten,

Försvarets materielverk eller annan verksamhet inom försvaret berörs.

Innan länsstyrelsen beslutar om ett åtgärdsprogram skall den givetvis

också i enlighet med tredje stycket först samråda med andra berörda

myndigheter och kommuner. Detta följer också redan av verksförord-

ningen (1995:1322). Även länsstyrelsen skall samråda med verksamhets-

utövare som berörs i betydande omfattning, t.ex. industrier vars tillstånd

skall omprövas.

Omfattar miljökvalitetsnormen flera län, bör regeringen eller den myn-

dighet regeringen bestämmer upprätta åtgärdsprogrammet. Regeringen

kan då bestämma att programmet skall upprättas gemensamt av flera

länsstyrelser i samarbete. I de fall stömingskällor som ligger utanför det

geografiska område som miljökvalitetsnormen avser har betydelse för

möjligheten att uppfylla normen, bör det också ankomma på regeringen,

eller den myndighet regeringen bestämmer, att upprätta ett åtgärdspro-

gram. Detta bör omfatta hela det område där stömingskälloma finns.

Avgörande för vem som skall upprätta åtgärdsprogrammet bör då vara

det geografiska område inom vilket utsläppskälloma finns. Även i dessa

fall gäller samrådsskyldigheten enligt tredje stycket för den myndighet

som skall upprätta programmet.

Av paragrafens fjärde stycke framgår att åtgärdsprogrammet skall

skickas till de myndigheter som regeringen bestämmer.

6 § Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de

föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I

ett åtgärdsprogram skall anges

1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas,

2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara

uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket,

3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgär-

der vidtas, och

4. när de skall vara genomförda.

Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte

år.

I första stycket klargörs att ett åtgärdsprogram kan omfatta alla typer av

verksamhet som påverkar de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som

50

Prop. 1997/98:45

kvalitetsnormer avser. Detta gäller oavsett om verksamheten är till-

ståndspliktig.

I ett åtgärdsprogram skall anges den miljökvalitetsnorm som skall upp-

fyllas samt i vilket område den har överträtts och för vilket område åt-

gärdsprogrammet gäller. Vidare skall anges vilka åtgärder som skall

vidtas för att normen skall vara uppfylld senast den tidpunkt som avses i

2 § andra stycket. Det kan exempelvis vara utsläppsminskningar. Åt-

gärdsprogrammet skall då klarlägga vilka möjligheter som finns att med

tekniska eller andra lösningar och inom rimliga ekonomiska ramar pressa

ner de lokala utsläppen så att godtagbar miljökvalitet erhålls. Det innebär

att programmet även bör innehålla uppgift om de källor som bidrar till att

normen överträds, i vart fall de källor som i betydande omfattning bidrar.

Då bör i den utsträckning det är möjligt även beräknas vad varje sådan

huvudsakliga källa bidrar med. Vid fördelning av åtgärder skall hänsyn

tas till olika föroreningskällors belastningsdel. Vidare bör anges hur

mycket den totala belastningen måste minska för att normen skall upp-

nås. Även fördelningen av åtgärder mellan befintlig verksamhet med

tillstånd och befintlig verksamhet utan tillstånd samt mellan myndigheter

bör anges. Fördelningen bör göras på ett kostnadseffektivt sätt och kost-

naderna för att genomföra åtgärderna bör också anges.

Även vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna

vidtas och när de skall vara genomförda skall anges. Både ekonomiska

och administrativa styrmedel kan tas upp i åtgärdsprogrammet. I de fall

föroreningar från andra länder påverkar möjligheten att uppfylla en mil-

jökvalitetsnorm kan åtgärderna bestå av internationella kontakter och

förhandlingar. Genomförandet av åtgärdsprogrammet måste i vissa fall få

sträcka sig över längre tidsperioder.

Av paragrafens andra stycke framgår att ett åtgärdsprogram skall om-

prövas vid behov av den myndighet som har beslutat om programmet.

Detta bör dock alltid göras minst vart femte år, om behov inte har visat

sig finnas tidigare.

Enligt nuvarande regler i miljöskyddslagen kan krav på skyddsåtgärder

riktas mot den som utövar miljöfarlig verksamhet. Vanligtvis omfattar

kraven på skyddsåtgärder själva föroreningskällan, dvs. den miljöfarliga

verksamhet som förorsakar olägenheterna. Det förekommer emellertid

också att huvudmannen för den störande verksamheten åläggs att vidta

skyddsåtgärder vid det objekt som utsätts för störningen, t.ex. att installe-

ra treglasfönster till skydd mot buller eller uppföra skyddsplanteringar.

Det bör gå att åstadkomma olika lösningar för objekt eller områden som

utsätts för störningar från flera verksamheter. Det finns fall då man ge-

nom återskapande av våtmarker, bibehållande av grönzoner längs vatten-

drag m.m., kan uppnå större miljöeffekter än vad som kan åstadkommas

genom åtgärder vid de enskilda föroreningskällorna. Därför kan ett åt-

gärdsprogram omfatta även sådana åtgärder.

Utgångspunkten för arbetet med åtgärdsprogram bör vara att det inom

området i fråga skall uppnås så samlade lösningar på miljöproblemen

som möjligt. Åtgärdsprogrammet bör kunna avse fysisk planering med

uppbyggnad av miljöanpassad infrastruktur, att framställningar skall

göras om omprövning av tillståndsgiven verksamhet, föreskrifter som

51

Prop. 1997/98:45

omfattar även icke tillståndsgiven verksamhet, ekonomiska styrmedel

och åtgärder för att på sikt påverka människors beteende genom bl.a.

utbildning och miljömärkning. Vissa verksamheter som i dag inte om-

fattas av miljöskyddslagens regelsystem, t.ex. biltrafiken, har många

gånger stor eller t.o.m. avgörande betydelse för miljösituationen i ett

område. Ett exempel kan vara att regeringen meddelar luftkvalitetsnor-

mer för att skydda även känsliga grupper mot hälsoeffekter. Regeringen

bör då även fastställa ett åtgärdsprogram med bl.a. åtgärdskrav för bilav-

gaser och en satsning på kollektivtrafik. I programmet kan även ingå krav

på åtgärder i fråga om trafikplanering och utbyggnad av kollektivtrafi-

ken. Åtgärdsprogrammet bör därför, som tidigare angetts, inte bara in-

riktas på förekommande miljöfarlig verksamhet inom ett område utan

även omfatta analyser av all verksamhet som kan påverka de störningsni-

våer en norm omfattar oavsett om den är tillståndspliktig eller inte.

I åtgärdsprogrammet bör även anges vilka ansökningar om ompröv-

ning av villkor för verksamheter som bör göras för att miljökvalitetsnor-

men skall uppfyllas. Då bör även kunna anges att framställan om gemen-

sam handläggning av skilda ärenden skall göras i de fall detta bedöms

lämpligt.

När en myndighet eller en kommun har upprättat ett åtgärdsprogram

bör den informera de som berörs av detta på lämpligt sätt. Det kan exem-

pelvis göras genom annonsering i lokal- eller rikspress beroende på

vilket område programmet omfattar.

Prövning av åtgärdsprogram

7 f Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av

regeringen.

Enligt paragrafen får regeringen föreskriva att vissa åtgärdsprogram

skall prövas av regeringen. Med stöd av detta stycke kan regeringen

exempelvis föreskriva att regeringen skall pröva sådana åtgärdsprogram

som berör försvaret och som Försvarsmakten begär att regeringen skall

överpröva. Föreskrifterna kan även omfatta sådan rätt för annan myndig-

het vars ansvarsområde berörs.

Genom överprövningen far regeringen bedöma om programmet som

har upprättats är lämpligt utformad eller ofullständig och därför inte kan

förväntas leda till att den utfärdade miljökvalitetsnormen uppfylls utan

bör ändras. Genom detta kan också en enhetlig praxis uppnås.

Åtgärdsplaner

8 § Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till

följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en

eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall

upprätta sådana åtgärdsplaner.

Prop. 1997/98:45

52

Enligt paragrafen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag,

får regeringen upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till följd av

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen kan även be-

sluta att delegera uppgiften och föreskriva att en eller flera myndigheter

eller kommuner eller kommunalförbund skall upprätta sådana åtgärds-

planer. Som angetts under 2 §, utarbetas för närvarande inom EU ett

ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta flera av där nämnda

direktiv. Det gäller direktiv (75/440/EEG) om den kvalitet som krävs på

ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstater-

na, direktiv (78/659/EEG) om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver

skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden och direktiv

(79/923/EEG) om kvalitetskrav på skaldjursvatten. Dessutom skall det

ersätta grundvattendirektivet (80/68/EEG). Enligt det förslag från kom-

missionen som föreligger kommer direktivet att innehålla krav på att

medlemsländerna skall indelas i avrinningsdistrikt. För samtliga dessa

avrinningsdistrikt skall upprättas planer för avrinningsområdesförvalt-

ning för att uppnå vissa miljömål för yt- och grundvatten. Därför ges

regeringen i denna paragraf rätt att meddela de föreskrifter som kan

krävas om detta. De åtgärdsplaner som avses i denna paragraf är av mera

övergripande natur för att vissa miljömål på sikt skall uppnås. Åt-

gärdsprogram som avses i 5-7 §§ skall vara på en mera detaljerad nivå

och avse mera näraliggande tidsperioder.

Mätning och kontroll

9 § Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas

även besluta vilka som är skyldiga att utföra de mätningar som behövs

för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-

dela föreskrifter om mätmetoder och redovisning av mätresultat.

Enligt första stycket skall regeringen när den utfardar föreskrifter om

miljökvalitetsnormer enligt 1 § även besluta vilka som är skyldiga att

utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en miljökvali-

tetsnorm uppfylls. Denna tillsynsuppgift kan exempelvis åläggas den

nationella och regionala miljöövervakningen. Mätskyldigheten kan även

åläggas en kommun och då avses i paragrafen inte någon längre gående

mätskyldighet än vad som hittills följt av 14 a § hälsoskyddslagen. Skyl-

digheten att mäta kan även fördelas mellan miljöövervakningen och

kommuner. Skyldigheten att vid behov utföra mätningar avser alla para-

metrar, som kan bli föremål för föreskrifter om godtagbar miljökvalitet.

Vidare bör mätningar som görs hos eller i anslutning till en verksamhets-

utövare bekostas av verksamhetsutövaren med stöd av föreskrifter enligt

27 kap. 2 §. Mätningar som kan behövas inom ramen för ett åtgärdspro-

gram enligt 5 § omfattas också av paragrafen.

Enligt paragrafens andra stycke far regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om mätmetoder och

redovisning av mätresultat. Dessa föreskrifter kan vidare innehålla regler

53

Prop. 1997/98:45

om en rapporteringsskyldighet av data och om skyldighet att utföra mät-

ningar i syfte att kontrollera i vilken utsträckning de konkreta åtgärderna

ger önskad effekt.

5.1.6 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsun-

derlag

När det krävs en miljökonsekvensbeskrivning

1 § En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd

enligt 9, Il och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med

stöd av balken. En sådan skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt

77 kap.

Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljökonsekvens-

beskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt denna balk

eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det

behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även före-

skriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att upprätta en

miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan

antas bli mindre betydande.

Enligt första stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning ingå i en ansö-

kan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har

meddelats med stöd av balken och krävs även vid tillåtlighetsprövning

enligt 17 kap. Det innebär att en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i

alla ansökningar om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som medde-

lats med stöd av balken med vissa undantag. Bestämmelser om tillstånd i

balken finns i 9, 11 och 12 kap. Möjligheter for regeringen att pröva

tillåtlighet av vissa verksamheter finns i 17 kap. och sådana ärenden

omfattas alltså också av kravet. En miljökonsekvensbeskrivning skall

således upprättas t.ex av den som avser att ansöka om tillstånd för miljö-

farlig verksamhet som är tillståndspliktig enligt föreskrifter med stöd av

9 kap. 6 eller 7 §§ och för vattenverksamhet som är tillståndspliktig

enligt 11 kap. 9 §. Detsamma gäller for sådan täktverksamhet som enligt

12 kap. kräver tillstånd. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar gäller

även ansökan om tillstånd till utbyggnad eller ändring av befintliga verk-

samheter.

Någon miljökonsekvensbeskrivning krävs dock inte för tillstånd för

genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap. eller for tillstånd eller

godkännande av kemiska produkter eller biotekniska organismer enligt

14 kap. För dessa finns dock särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsout-

redning i 13 kap. 8 § samt i 14 kap. 7 §. De särskilda krav som ställs i

angivna kapitel motsvarar till viss del de krav på utredning av konsek-

venserna för miljön som finns i detta kapitel.

Regeringen far enligt andra stycket föreskriva att en miljökonsekvens-

beskrivning skall upprättas även i dispensärenden eller i andra ärenden

enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där

det behövs for att kunna bedöma miljöpåverkan. Det kan till exempel

Prop. 1997/98:45

54

gälla vissa typer av strandskyddsdispenser eller vissa typer av anmäl-

ningsärenden enligt denna balk för vilka det inte föreligger obligatoriskt

krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt första stycket. Regeringen

kan då även med stöd av 2 § första stycket 2 föreskriva att beslutsmyn-

digheten i det enskilda fallet skall kunna besluta om krav på att en miljö-

konsekvensbeskrivning skall upprättas i ett ärende som inte omfattas av

det generella kravet på en sådan.

Regeringen far även föreskriva om undantag från kravet på miljökon-

sekvensbeskrivningar, dock endast för verksamheter vars miljöpåverkan

kan antas bli mindre betydande. Det kan gälla verksamheter som visser-

ligen kräver tillstånd, men där verksamhetens beskaffenhet gör att det

saknas anledning att kräva en miljökonsekvensbeskrivning. Detta kan

exempelvis gälla tillstånd till begränsade markavvattningsföretag eller till

mindre åtgärder som en lantbrukare vill vidta som är tillståndspliktiga,

t.ex. ta bort en stenmur i jordbruksmark. Ett ytterligare exempel kan vara

inrättande av avloppsanordningar för vattentoaletter för vilket tillstånds-

plikt kan föreskrivas enligt 9 kap. 7 §. Det ankommer på regeringen att

vid behov meddela föreskrifter om sådana undantag.

2 £ Om det behövs för att miljöpåverkan skall kunna bedömas, får rege-

ringen föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning

1. i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till

människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning,

2. i särskilda ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som

avses i 1 §.

7 fråga om sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i första

stycket gäller vad som sägs i detta kapitel, om inte något annat har

föreskrivits.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt första

stycket 1 kan regeringen föreskriva om generella krav på att miljökon-

sekvensbeskrivningar skall upprättas även i ärenden enligt andra lagar, av

vilka det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön skall be-

aktas vid lagens tillämpning. Bemyndigandet motsvarar till viss del det

bemyndigande som idag finns i 5 kap. 2 § naturresurslagen där det anges

att regeringen kan föreskriva om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i

ärenden enligt de lagar som anges i 1 kap. 2 § nämnda lag, de hittills s.k.

NRL-anknutna lagarna. Med stöd av bemyndigandet i naturresurslagen

har regeringen i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskriv-

ningar föreskrivit att miljökonsekvensbeskrivningar krävs i ärenden

enligt lagen om vissa torvfyndigheter, lagen innefattande vissa bestäm-

melser om elektriska anläggningar, lagen om vissa rörledningar, luftfarts-

lagen, lagen om kontinentalsockeln och lagen om inrättande, utvidgning

och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Bemyndigandet i denna

paragraf är dock vidare eftersom det inte har begränsats till vissa lagar.

Det har dock begränsats till lagar av vilka det framgår att hälso- och

miljöskäl skall beaktas.

Regeringen kan med stöd av bemyndigandet i första stycket 2 även fö-

reskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning i särskilda

55

Prop. 1997/98:45

ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som avses i 1 §. Det

kan då exempelvis föreskrivas att beslutsmyndigheten i det enskilda

fallet skall kunna besluta om krav på att en miljökonsekvensbeskrivning

skall upprättas i ett ärende inom miljöbalkens område som inte omfattas

av föreskrifter med generellt krav på en sådan.

Paragrafens andra stycke medför att miljöbalkens föreskrifter om mil-

jökonsekvensbeskrivningar skall gälla om inte något annat har föreskri-

vits.

Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar

3 § Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och be-

skriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller

åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft,

klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten

och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material,

råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning

av dessa effekter på människors hälsa och miljön.

I paragrafen anges vad som är syftet med en miljökonsekvensbeskriv-

ning, att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna som

en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur,

växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hus-

hållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på

annan hushållning med material, råvaror och energi. Då bör även sam-

spelet mellan dessa beaktas. Den skall vidare göra en samlad bedömning

möjlig av dessa direkta och indirekta effekter på människors hälsa och

miljön. Avsikten är att en miljökonsekvensbeskrivning skall ge ett så bra

beslutsunderlag som möjligt från miljösynpunkt. Arbetet med att beskri-

va miljökonsekvenserna skall ingå som en integrerad del redan från

inledningen av den projektutveckling som avses leda fram till en ansökan

om att exempelvis fa bedriva en verksamhet, bygga en anläggning eller

vidta en åtgärd. Arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen skall med-

verka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en ökad kunskap och

insikt om miljö-, hälso- och naturresursfrågor i det enskilda ärendet.

Vidare skall en miljökonsekvensbeskrivning bidra till att en viss verk-

samhet, om den far komma till stånd, far så lite negativ miljöpåverkan

som möjligt. Allmänhetens medverkan och möjlighet att påverka miljö-

konsekvensbeskrivningen och den planerade verksamheten i ett tidigt

skede är en viktig del i sammanhanget.

Paragrafen överensstämmer till stora delar med artikel 3 i direktiv

85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG.

Tidigt samråd och beslut om betydande miljöpåverkan

4 § Alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd som

kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt denna balk eller enligt

56

Prop. 1997/98:45

föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall tidigt samråda

med länsstyrelsen. De skall även samråda med enskilda som kan antas

bli särskilt berörda och göra det i god tid och i behövlig omfattning

innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den miljökon-

sekvensbeskrivning som krävs enligt 1 §. Före samrådet skall den som

avser att bedriva verksamheten till länsstyrelsen och enskilda som sär-

skilt berörs lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalise-

ring, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan.

Vad som sägs i första stycket gäller också för ärenden för vilka en

miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt 1 § andra stycket.

Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åt-

gärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får inte

överklagas. Innan beslut fattas skall yttrande i frågan begäras in från

tillsynsmyndigheten i de fall denna inte är länsstyrelsen.

Regeringen får föreskriva om vilka slags verksamheter och åtgärder

som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Enligt paragrafens första stycke är den som avser att bedriva verksamhet

eller vidta någon åtgärd för vilken krävs tillstånd eller beslut om tillåtlig-

het enligt balken och som därför även skall upprätta en miljökonsekvens-

beskrivning, skyldig att tidigt informera och samråda med länsstyrelsen.

De skall även samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda

innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den miljökonsekvens-

beskrivning som krävs enligt 1 §. Detta är en viktig del i inledningen av

den process som skall leda fram till ett beslut i tillståndsfrågan. Detta

samråd skall ske på ett mycket tidigt stadium, långt innan en ansökan och

miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Kravet gäller generellt för

all tillståndspliktig verksamhet enligt balken och skall avse både ansökan

och miljökonsekvensbeskrivningen.

Kraven gäller enligt andra stycket även för ärenden för vilka en miljö-

konsekvensbeskrivning krävs enligt föreskrift som meddelats med stöd

av 1 § andra stycket. Det gäller även beträffande en miljökonsekvensbe-

skrivning som krävs enligt 2 §, vilket också framgår av den paragrafens

andra stycke där det anges att vad som sägs i detta kapitel om miljökon-

sekvensbeskrivningar gäller även i fråga om sådana om inte något annat

har föreskrivits.

Samrådet är särskilt viktigt beträffande verksamheter som kan antas få

betydande miljöpåverkan. Om påverkan är betydande skall klaras ut vid

detta samråd.

Med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt när-

boende och andra som särskilt kommer att bli berörda, i många fall

kommer dessa också att vara sakägare. Det är viktigt att dessa kommer in

på ett inledande stadium i processen och får möjlighet att påverka även

om verksamheten senare inte bedöms ha betydande miljöpåverkan. Hur

omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall samt hur detta skall

utformas blir beroende av den planerade verksamhetens art och omfatt-

ning. Detta uttrycks i paragrafen genom att samråd skall ske i behövlig

omfattning. Enskilda som kan antas särskilt bli berörda omfattar inte en

bredare allmänhet. Deras möjlighet att påverka processen regleras i 5 §.

Prop. 1997/98:45

57

Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden skall före

samrådet till länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs lämna upp-

gifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och

utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Det innebär att de upp-

gifter som då finns, bestående av preliminära planer och beräkningar, får

utgöra underlag för samrådet.

Enligt paragrafens tredje stycke skall, efter det att samråd har hållits,

länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra

en betydande miljöpåverkan. Den som avser att bedriva verksamheten

eller vidta åtgärden far därmed besked om ett utökat samråd med miljö-

konsekvensbedömning enligt 5 § behöver hållas och vilka krav som

miljökonsekvensbeskrivningen måste uppfylla. Det kan även underlätta

den kommande handläggningen för den myndighet som kommer att fa

pröva den ansökan som senare skall göras. Beslutet i denna fråga far inte

överklagas särskilt. I de fall länsstyrelsen beslutar att verksamheten inte

kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan den beslutande myn-

digheten självfallet ändå göra en annan bedömning när ansökan ges in.

Det kan exempelvis visa sig att det kommit fram ytterligare beslutsun-

derlag som innebär att verksamheten kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan. I de fall tillsynsmyndigheten är annan än länsstyrelsen

skall länsstyrelsen innan den fattar beslut inhämta yttrande från till-

synsmyndigheten i frågan om det kan antas bli betydande miljöpåverkan.

Enligt paragrafens fjärde stycke far regeringen föreskriva om vilka

slags verksamheter eller åtgärder som alltid kan antas medföra en bety-

dande miljöpåverkan. Vid utfärdande av sådana föreskrifter skall hänsyn

tas bl.a. till bilagorna till direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv

97/11/EG. Om verksamheten inte omfattas av sådana föreskrifter far

länsstyrelsen bedöma vad som är betydande miljöpåverkan bl.a. utifrån

verksamhetens art, storlek och lokalisering. Verksamheter eller åtgärder

som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är framför allt såda-

na vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt 17 kap. samt en stor

del av den miljöfarliga verksamhet för vilket krävs tillstånd enligt före-

skrifter som kommer att meddelas med stöd av 9 kap. 6 §. Det gäller

särskilt den verksamhet som kommer att prövas av miljödomstolen men

även en stor del av den miljöfarliga verksamhet som länsstyrelsen skall

pröva som första instans. Ofta kan även vattenverksamhet, inte bara de

som skall tillåtlighetsprövas av regeringen, antas medföra betydande

miljöpåverkan.

Även beträffande verksamheter som omfattas av föreskrifter enligt

fjärde stycket, att verksamheten kan antas medföra betydande miljöpå-

verkan, skall länsstyrelsen ta ställning till om det i det enskilda fallet är

en verksamhet eller åtgärd av sådant slag som omfattas av föreskrifterna.

Utökat samråd med miljökonsekvensbedömning

5 § Om länsstyrelsen enligt 4 § beslutar att verksamheten eller åtgärden

kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, skall ett förfarande med

miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid ett sådant förfarande skall

58

Prop. 1997/98:45

den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråda

med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de

organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksam-

hetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpå-

verkan samt innehåll och utformning av miljökonsekvensbeskrivningen.

I paragrafen anges att om länsstyrelsen beslutar enligt 4 § att verksam-

heten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall

ett förfarande med miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid en

sådan bedömning, som innebär ett utökat samråd jämfört med 4 §, skall

den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråda

med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de

organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall bl.a. avse verk-

samhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning. Vida-

re skall verksamhetens eller åtgärdens befarade miljöpåverkan behandlas

samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Genom

förfarandet med miljökonsekvensbedömning skall myndigheter, organi-

sationer, sakägare och allmänhet beredas tillfälle att framföra synpunkter

och kunna påverka den planerade verksamheten eller åtgärden samt

miljökonsekvensbeskrivningen. Inflytandet förstärks för myndigheter

och allmänhet under planeringsstadiet och underlaget för den som skall

upprätta miljökonsekvensbeskrivningen breddas.

För att förfarandet med miljökonsekvensbedömning skall fylla sin

funktion måste den, i likhet med samrådet enligt 4 §, komma in i ett tidigt

skede, parallellt med planeringen av tekniska och ekonomiska frågor. Det

måste ske innan exploatören har fattat beslut om inriktningen i stort av

verksamheten och innan några låsningar har gjorts beträffande lokalise-

ring och utformning eller projektet i övrigt fatt en mera bestämd utform-

ning. Det innebär att samrådet givetvis skall ske i god tid innan ansökan

och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. I paragrafen regleras alltså

ett tidigt samråd. I 8 § finns bestämmelser om allmänhetens möjlighet att

till tillståndsmyndigheten yttra sig över den fardiga miljökonsekvensbe-

skrivningen samt ansökan.

Hur omfattande detta utvidgade samråd bör vara i varje enskilt fall

samt hur detta skall utformas blir även det beroende av den planerade

verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Den som avser att

bedriva verksamheten eller vidta åtgärden bör lämpligtvis när det är

möjligt ta direkt kontakt med dem som kan ha ett intresse i saken. Antalet

berörda myndigheter förutom tillståndsmyndigheten bör i allmänhet inte

vara större än att sådan direktkontakt kan tas. Kommunen kan förutsättas

alltid komma att beröras, framför allt torde byggnadsnämnd och miljö-

och hälsoskyddsnämnd oftast vara berörda.

Även centrala statliga myndigheter kan beröras såsom Naturvårdsver-

ket, Boverket, Kammarkollegiet, Närings- och teknikutvecklingsverket,

Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Fiskeriverket, Skogsstyrelsen och

Statens jordbruksverk. Detta gäller framför allt när det är verksamheter

eller åtgärder av mycket stor omfattning.

När det gäller sakägare bör det i många fall också vara praktiskt möj-

ligt med en direktkontakt. När dessa utgör ett större antal och när det

59

Prop. 1997/98:45

gäller kontakten med allmänheten kan det i många fall inledas med åt-

gärder som rundskrivelser och annonsering i ortspressen. Detta kan sedan

kombineras med informationssammanträden och utställningar om den

planerade verksamheten, där tillfälle ges att lämna såväl muntliga som

skriftliga synpunkter till de ansvariga för projektet och miljökonsekvens-

beskrivningen.

Med den allmänhet som kan antas bli berörd avses i paragrafen ett be-

tydligt vidare begrepp än enskilda som avses i 4 §. Det är dels allmänhe-

ten i de områden som kan antas bli utsatta för miljöpåverkan från verk-

samheten eller åtgärden, dvs. närboende men även annan ortsbefolkning.

I många fall kan dessa även vara sakägare. Någon begränsning till den

här angivna allmänheten att delta i samrådet finns det dock inte utan en

vidsträckt tolkning av begreppet allmänheten avses. Skyldigheten för den

som avser att bedriva verksamheten att informera gäller dock endast den

allmänhet som kan antas bli berörd. Bland organisationer som kan vara

berörda kan nämnas miljö- och naturvårdsorganisationer. Det gäller

framför allt sådana som är verksamma på den ort där verksamheten eller

åtgärden planeras.

Eftersom förfarandet med miljökonsekvensbedömning är avsett att le-

da till att den planerade verksamhetens eller åtgärdens miljöverkan blir

ordentligt klarlagd och att allmänhet, organisationer m.fl. verkligen skall

kunna påverka, kan det vara lämpligt att ha ett samrådsförfarande vid

flera tillfällen. Om det är omfattande ingrepp i miljön som skall göras

och flera alternativ växer fram under processen är det särskilt lämpligt att

samrådet upprepas eller sker i etapper. I vissa fall bör det också vara

möjligt att förena samrådsförfarandet i denna paragraf med annan typ av

information eller samråd som blir aktuellt. Plan- och bygglagen innehål-

ler krav på samråd, när det gäller t.ex översikts- och detaljplanering med

berörda myndigheter, sakägare och andra. Det förfarande med miljökon-

sekvensbedömning som föreskrivs i denna paragraf bör i vissa fall kunna

samordnas med den samrådsskyldighet som föreligger enligt PBL.

På samma sätt som råd inhämtas från myndigheter om den planerade

verksamhetens bedrivande kan råd även inhämtas om hur miljökon-

sekvensbedömningen bör genomföras.

Enligt 22 kap. 1 § första stycket 2 skall en ansökan innehålla uppgift

om det samråd som skett och vad som framkommit vid detta. Om sam-

rådsskyldighet inte har fullgjorts, får prövningsmyndigheten förelägga

sökanden vid vite att vidta de samrådsåtgärder som behövs. Oavsett att

samråd har ägt rum mellan exploatören och länsstyrelsen om miljökon-

sekvensbeskrivningens innehåll kan den beslutande myndigheten givetvis

begära komplettering i enlighet med förvaltningsrättsliga principer i de

fall beskrivningen som ges in inte uppfyller kraven. Enligt 24 kap. 3 och

5 §§ kan ett tillstånd återkallas och villkor omprövas om sökanden vilse-

lett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller ute-

lämna uppgifter av betydelse för tillståndet.

6 § Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan i ett annat land, skall den ansvariga myndighet som rege-

ringen bestämmer informera det landets ansvariga myndighet om den

60

Prop. 1997/98:45

planerade verksamheten eller åtgärden och ge den berörda staten och

den allmänhet som berörs där möjlighet att delta i ett samrådsförfarande

om ansökan och miljökonsekvensbedömningen.

Sådan information skall också lämnas om en annan stat som kan antas

bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär det.

Paragrafen medför en skyldighet att informera alla länder som kan antas

utsättas för en betydande miljöpåverkan, oavsett om de är medlemmar i

EU eller anslutna till Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskriv-

ningar i ett gränsöverskridande sammanhang (SÖ 1992:1). Berörda stater

och den allmänhet som berörs där skall beredas möjlighet att delta i ett

samrådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen.

Genom denna bestämmelse genomförs art. 7 i direktivet 85/337/EEG

om miljökonsekvensbeskrivningar, ändrat genom direktiv 97/11/EG.

Enligt artikeln skall, i de fall en verksamhet kan antas medföra en bety-

dande inverkan på miljön i ett annat medlemsland, detta land informeras

och ges tillfälle att delta i förfarandet med miljökonsekvensbedömning.

Art. 17 i direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga

och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-direktivet, har liknande inne-

börd. Även Esbokonventionen innehåller skyldighet att utbyta informa-

tion och bereda länder som utsätts för betydande påverkan och dess

allmänhet att ge synpunkter på och ha samråd om miljökonsekvensbe-

skrivningen och utformningen av den planerade verksamheten. För när-

varande finns bestämmelser om tillämpningen av konventionen i 9-11 §§

förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Ansvarig

myndighet enligt den är Naturvårdsverket.

Vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla

7 § En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som

kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de upp-

gifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland

1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om

lokalisering, utformning och omfattning,

2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verk-

ningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvi-

kas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvali-

tetsnorm enligt 5 kap. överträds,

3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga

inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och

vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas

medföra,

4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt

alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett

visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att

verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

5. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1—4.

Prop. 1997/98:45

61

I ett beslut enligt 4 § tredje stycket om att betydande miljöpåverkan

kan antas får länsstyrelsen ställa krav på att även andra jämförbara sätt

att nå samma syfte skall redovisas när alternativa utformningar som

avses i första stycket 4 redovisas.

För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en bety-

dande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla vad

som anges i första stycket, i den utsträckning det behövs med hänsyn till

verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning.

I paragrafen anges vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla.

Inledningsvis anges att en miljökonsekvensbeskrivning för en verksam-

het som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla

de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §. Där anges att

syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva

de direkta och indirekta effekterna som en planerad verksamhet eller

åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft,

klimat, landskap, kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten

och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material,

råvaror och energi. Vidare skall den göra en samlad bedömning möjlig av

dessa effekter på människors hälsa och miljön. Detta innebär att en mil-

jökonsekvensbeskrivning skall innehålla de uppgifter som behövs för att

kunna göra en sådan samlad bedömning.

I paragrafens första stycke 1-5 har preciserats vad en miljökon-

sekvensbeskrivning däribland skall innehålla för att uppfylla syftet. Det

krävs till att börja med en beskrivning av verksamheten eller åtgärden

med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning. Den skall

dessutom innehålla en beskrivning av de åtgärder som planeras för att

skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, däribland

hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att

en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds.

Uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga in-

verkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och

vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas

medföra skall givetvis också finnas med. Med en verksamhets eller åt-

gärds inverkan avses till att börja med sådant som arten, styrkan och

räckvidden av de störningar som den kan medföra. Dessutom skall även

redovisas alla de konsekvenser i övrigt av vikt för hälsan och miljön som

verksamheten eller åtgärden kan antas medföra. Med konsekvenser i

övrigt avses även vad verksamheten eller åtgärden kommer att generera

utöver direkt omgivningspåverkan, t.ex. ytterligare biltrafik i det område

där verksamheten skall etableras. Även inverkan på hushållningen med

mark och vatten och andra resurser skall redovisas. När det gäller hus-

hållningen med andra resurser kan det avse befintliga anläggningar och

deras utnyttjande, t.ex. i fråga om allmänna kommunikationer kan det

vara viktigt att redovisa konsekvenserna för en redan befintlig anlägg-

ning och dess omgivningar, när en ny anläggning tas i bruk.

Miljökonsekvensbeskrivningen skall även innehålla en icke-teknisk

sammanfattning av de uppgifter som anges i paragrafen.

Prop. 1997/98:45

62

Den uppräkning som finns i paragrafens första stycke över vad en

miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla överensstämmer med kraven

i artikel 5 och bilaga 4 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv

97/11/EG. Direktivet omfattar endast projekt som innebär utförande av

byggnads- och anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten

och andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusi-

ve mineralutvinning. Dessutom skall verksamheten antas medföra en

betydande miljöpåverkan. Kraven i paragrafen avser därför i första hand

sådan verksamhet.

Bland de krav som skall ställas på en miljökonsekvensbeskrivning in-

går också att alternativa platser, om sådana är möjliga, och alternativa

utformningar skall redovisas. En beskrivning av alternativet att anlägg-

ningen eller åtgärden inte kommer till stånd (nollaltemativet), skall också

i princip alltid redovisas och konsekvenserna av det. Om en redovisning

av alternativ inte har gjorts när en ansökan kommer in till en till-

ståndsprövande myndighet, bör myndigheten kräva att sökanden gör en

sådan redovisning. Alternativa platser behöver dock bara redovisas om

sådana är möjliga. Detta bör i de allra flesta fall vara möjligt och nöd-

vändigt för att miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion. En

alternativ lokaliseringsplats behöver dock inte anges, om det på grund av

verksamhetens särskilda karaktär inte finns annan lämplig plats. Det kan

exempelvis endast finnas en plats att lokalisera verksamheten på, om

ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats eller en speciell fors i

vilken sökanden vill bygga ett kraftverk. Vidare kan beträffande försva-

rets verksamhet försvarspolitiska, militärstrategiska och ekonomiska skäl

medföra att den befintliga lokaliseringen och den ändrade verksamheten

är det enda rimliga alternativet utifrån de beslut som riksdag och regering

fattat. Det är tillståndsmyndigheten som avgör om sökanden far underlåta

att redovisa alternativ. Om sökanden vägrar att komplettera och redovisa

alternativ trots att realistiska sådana sannolikt kan finnas bör konsekven-

sen bli att ansökan anses så bristfällig att den avvisas. Om det är möjligt

att ta upp den till prövning kan det leda till att ansökan avslås därför att

hänsynsreglema i 2 kap., framför allt lokaliseringsregeln, inte är uppfyll-

da. Prövningen av miljökonsekvensbeskrivningen behandlas vidare i

kommentaren till 9 §. Nollaltemativet, dvs. konsekvenserna av att an-

läggningen eller åtgärden inte kommer till stånd, skall dock i stort sett

alltid redovisas. För att en jämförelse mellan verksamheten enligt ansö-

kan och de redovisade alternativen skall kunna göras, måste givetvis

redovisningen innefatta de uppgifter som krävs för att kunna bedöma

även alternativens miljöpåverkan. Vidare skall alltid ges en motivering

till varför ett visst alternativ har valts.

Enligt paragrafens andra stycke får länsstyrelsen ställa krav på att and-

ra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas i miljökonsekvens-

beskrivningen. Sådant krav far i samband med beslut enligt 4 § tredje

stycket att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan. Behov av att ställa sådant krav kan finnas exempelvis i

sådana ärenden avseende stora verksamheter och åtgärder som skall

tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap., men kan ställas även i

andra ärenden där betydande miljöpåverkan kan antas. I sådana ärenden

63

Prop. 1997/98:45

kan det i vissa fall vara lämpligt att länsstyrelsen samråder med regering-

en innan kravet framställs. Med andra jämförbara sätt att nå samma syfte

avses andra möjliga alternativ till den planerade verksamheten, t.ex.

andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en annan typ av kom-

munikationsmedel, t.ex. en utbyggd järnväg för höghastighetståg i stället

för en flygplats för inrikesflyg.

Miljökonsekvensbeskrivningar som avser verksamheter eller åtgärder

som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall enligt

tredje stycket innehålla vad som anges i första stycket endast i den ut-

sträckning det krävs för att syftet med miljökonsekvensbeskrivningen

skall uppnås. Kraven enligt första stycket är alltså inte obligatoriska för

dessa utan innehållet far anpassas till verksamhetens eller åtgärdens art

och omfattning. Det är angeläget att kraven inte blir onödigt betungande

för mindre miljöpåverkande verksamheter.

Kungörande samt tillfälle att yttra sig

8 § När en miljökonsekvensbeskrivning upprättats i ett mål eller ärende

om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, skall detta kungöras

tillsammans med kungörelsen om ansökan enligt 19 kap. 4 § och 22 kap.

3 f. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i något annat mål

eller ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra

en betydande miljöpåverkan, skall detta kungöras. Har en ansökan gjorts

skall kungörelsen ske tillsammans med kungörelsen av ansökan. Därefter

skall ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen hållas tillgängliga för

allmänheten, som skall beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan

målet eller ärendet prövas.

När dom eller beslut har meddelats i målet eller ärendet skall detta

kungöras. Samtidigt skall också kungöras hur allmänheten kan få till-

gång till information om innehållet. Vidare skall den ansvariga myndig-

heten i den stat med vilken samråd hållits enligt 6 § informeras.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Första stycket

innebär ett genomförande av art. 6.2 i direktiv 85/337/EEG, ändrat ge-

nom direktiv 97/11/EG, där det föreskrivs att allmänheten skall ges till-

fälle att framföra sina synpunkter över ansökan och miljökonsekvensbe-

skrivningen innan tillstånd beviljas. Art. 15 i IPPC-direktivet 96/61 har

samma innebörd.

I de fall en ansökan skall kungöras av länsstyrelsen enligt 19 kap. 4 §

eller av miljödomstolen enligt 22 kap. 3 §, skall uppgift om miljökon-

sekvensbeskrivningen alltid tas med i kungörelsen. Angivna paragrafer

avser mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Kravet på att miljökonsekvensbeskrivningen i andra mål och ärenden

skall aktivt hållas tillgänglig för allmänheten gäller enligt paragrafen

endast verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåver-

kan. Denna begränsning har gjorts eftersom det inte är rimligt från hand-

läggningssynpunkt att kungöra i alla mål och ärenden och något krav på

detta finns inte heller i EG-direktiven. Övriga miljökonsekvensbeskriv-

64

Prop. 1997/98:45

ningar och de ansökningar dessa vanligtvis avser är dock genom offent-

lighetsprincipen givetvis tillgängliga och synpunkter får framföras även

beträffande dessa.

Paragrafens andra stycke innehåller en bestämmelse att när dom eller

beslut har meddelats i målet eller ärendet skall detta kungöras samt hur

allmänheten kan fa tillgång till information om innehållet. Vidare skall

den ansvariga myndigheten i den stat med vilken samråd hållits enligt 6 §

informeras. En regel om att bl.a. den berörda allmänheten skall informe-

ras finns i artikel 9 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom direktiv

97/11/EG.

Godkännande och beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen

9 § Den myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende

där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt

beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning

till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel. Ett

sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt utan endast i sam-

band med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas.

Vid prövningen av ansökan skall myndigheten beakta innehållet i mil-

jökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden enligt

4-6 och 8 §§.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt para-

grafens första stycke skall den myndighet som skall pröva en ansökan i

ett mål eller ett ärende där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning även

ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller

kraven i detta kapitel. Myndigheten skall alltså göra en fristående be-

dömning av miljökonsekvensbeskrivningen. Detta ställningstagande kan

göras antingen i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet i målet

eller ärendet. Av 22 kap. 1 § första stycket 2 och 2 § andra stycket fram-

går att en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsätt-

ning. Om en domstol eller myndighet finner att miljökonsekvensbeskriv-

ningen är otillräcklig och bör kompletteras skall den enligt 22 kap. 2 §

andra stycket förelägga sökanden att avhjälpa bristen. Ett beslut om detta

skall givetvis meddelas så fort som möjligt för att ansökan skall kunna

prövas. Det innebär att om miljökonsekvensbeskrivningen underkänns

måste den kompletteras till dess myndigheten godkänner den. Om kom-

plettering inte görs så att den blir godtagbar så att ansökan kan prövas i

sak, skall ansökan avvisas. Detta hindrar inte att domstolen eller myndig-

heten i enlighet med 22 kap. 2 § andra stycket kan avhjälpa förekom-

mande brister i ansökan på sökandens bekostnad. Detta bör dock när det

gäller den miljökonsekvensbeskrivning som ansökan skall innehålla ske

endast i undantagsfall, eftersom syftet med en miljökonsekvensbeskriv-

ning bl.a. är att sökanden skall skaffa sig kunskap om vilka miljökon-

sekvenserna blir och vidta åtgärder för att undvika negativa sådana.

Frågan om domstolen eller myndigheten i ett fall när miljökonsekvens-

beskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta tillkänna genom ett

65

Prop. 1997/98:45

5 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan först vid avgörande

av målet eller ärendet, torde som Lagrådet skriver fa bli beroende av

omständigheterna, varvid det är av särskild betydelse om invändning har

gjorts mot miljökonsekvensbeskrivningen eller denna annars framstår

som kontroversiell. Det viktiga är att en särskild bedömning görs av

miljökonsekvensbeskrivningen och att den är fristående från prövningen

av ansökan samt att ställningstagandet motiveras. Domstolens eller myn-

dighetens ställningstagande beträffande miljökonsekvensbeskrivningen

far inte överklagas särskilt, utan endast i samband med att avgörandet i

målet eller ärendet överklagas. En överprövning av miljökonsekvensbe-

skrivningen far alltid ske i samband med att det mål eller ärende som den

gäller överprövas.

I paragrafens andra stycke anges att myndigheten vid prövningen av

ansökan även skall beakta innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen

och resultatet av samråd och yttranden enligt 4, 5, 6 och 8 §§. Paragrafen

överensstämmer till stor del med artikel 8 i direktivet 85/337/EEG, änd-

rat genom direktiv 97/11/EG, där det föreskrivs att resultaten av samrå-

den och de uppgifter som har inhämtats enligt direktivets artikel 5, 6 och

7 skall beaktas vid tillståndsgivningen.

Även i IPPC-direktivet 96/61 anges i artikel 9.2 att när tillstånd med-

delas enligt det direktivet skall alla relevanta uppgifter som kommit in

eller slutsatser som dragits till följd av tillämpning av artiklarna 5-7 i

direktivet 85/337 beaktas.

Kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar

10 § En miljökonsekvensbeskrivning samt förfarandet med miljökon-

sekvensbedömning skall bekostas av den som gjort en ansökan som avses

i 1 § eller i annat fall är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskriv-

ning.

En miljökonsekvensbeskrivning samt förfarandet med miljökonsekvens-

bedömning skall bekostas av den som ansöker om tillstånd till den plane-

rade verksamheten eller åtgärden eller, om sådan ansökan inte skall

göras, av den som ansvarar för verksamheten eller som skall vidta den

åtgärd som miljökonsekvensbeskrivningen avser.

Planer och planeringsunderlag

11 § Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att såda-

na planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant planerings-

underlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och

vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhandahålla

planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.

Prop. 1997/98:45

66

Enligt första stycket är de myndigheter som skall tillämpa balkens regler

om hushållning med mark och vatten skyldiga att se till att sådana planer

enligt PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för

tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Detta gäller även

mål och ärenden enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör

frågor om hushållningen med naturresurser och där miljöbalken därför

skall tillämpas. Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning är en

förutsättning för en från allmän synpunkt god hushållning med naturre-

surser. Beslutsprocessen i dessa frågor underlättas om ett adekvat be-

slutsmaterial finns tillgängligt och fortlöpande kan tillhandahållas. Plane-

ringen kan dessutom förväntas successivt utvecklas och anpassas till nya

markområden och problemställningar.

De planer som avses i paragrafen är regionplan, översiktsplan, detalj-

plan och områdesbestämmelser. Med planeringsunderlag avses i första

hand det material som utarbetas i kommunerna och av statliga myndig-

heter i syfte att klarlägga förutsättningarna för och konsekvenserna av

beslut om användningen av marken och vattnet och därtill knutna natur-

och kulturresurser. Planeringsunderlaget omfattar t.ex. moment av utred-

ningar, inventeringar och miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och

program för utformningen av olika åtgärder och ingrepp i marken och

vattnet. Paragrafen motsvarar närmast 6 kap. 1 § första och andra stycket

naturresurslagen. Bestämmelsens motiv i övrigt finns i prop. 1985/86:3

s. 24 ff samt s. 198.

12 § Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat

planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och

vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är

skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt

kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna balk samt åt den

som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

Av paragrafen framgår länsstyrelsens samordnande roll i fråga om kun-

skapsförsörjningen för hushållningen med naturresurser. Länsstyrelsen

skall ställa samman sådana utredningar och program samt annat plane-

ringsunderlag av betydelse för bedömning av frågor om hushållning med

mark och vatten enligt 3 och 4 kap. som finns hos statliga myndigheter.

Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planerings-

underlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa balken. Detta

gäller även mål och ärenden enligt annan lagstiftning än miljöbalken som

berör frågor om hushållningen med naturresurser och där miljöbalken

därför skall tillämpas. Länsstyrelsen är skyldig att tillhandahålla detta

även åt den som skall upprätta en miljökonsekvensbeskrivning, vilket

överensstämmer med artikel 5.4 i direktiv 85/337/EEG, ändrat genom

direktiv 97/11/EG. Paragrafen motsvarar närmast 6 kap. 1 § tredje styck-

et naturresurslagen. Paragrafens motiv i övrigt finns i prop. 1985/86:3

s. 24 ff samt s. 198 f.

13 § Regeringen får i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner

skall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommu-

67

Prop. 1997/98:45

nen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen

(1987:10) avser att

1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 / eller på annat sätt

skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. uppfylls,

och

2. tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten

enligt 3 och 4 kap.

Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer

behov av en sådan redovisning.

Enligt paragrafen kan regeringen genom ett förvaltningsbeslut ålägga en

eller flera kommuner att redovisa hur de avser att i sin planering enligt

plan- och bygglagen behandla en viss eller vissa frågor. Det gäller enligt

första stycket 1 hur kommunen avser att genomfora ett åtgärdsprogram

för att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. eller hur kommunen i

övrigt avser att skapa förutsättningar för att dessa normer kommer att

uppfyllas. Detta innebär en nyhet i förhållande till motsvarande bestäm-

melse i naturresurslagen. Redovisningen kan även enligt första stycket 2

gälla hur kommunerna avser att tillgodose ett intresse som rör hushåll-

ningen med mark och vatten enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö-

balken. Det kan exempelvis gälla frågan om en viss mark- eller vattenan-

vändningsfråga omfattas av de regler som gäller riksintressen enligt

dessa kapitel eller om de nationella intressena kan anses vara tillvaratag-

na på ett tillfredsställande sätt i planeringen. Paragrafen motsvarar när-

mast 6 kap. 2 § naturresurslagen. Bestämmelsens motiv i övrigt finns i

prop. 1985/86:3 s. 119 f samt s. 199 f.

ANDRA AVDELNINGEN

Skydd av naturen

5.1.7 7 kap. Skydd av områden

Allemansrätt m.m.

1 § Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen

skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.

Möjligheten att vistas i naturen är viktig för människans rekreation och

avkoppling. Tillgången till naturen bidrar dessutom till att skapa förståel-

se for betydelsen av en god miljö och allmänhetens engagemang kan öka

i frågor om natur och miljö. Det är därför självklart att miljöbalken inne-

håller bestämmelser som har avseende på allemansrätten. I det grundläg-

gande miljöinriktade tänkande som skall spridas till alla som på olika sätt

kan påverka miljön ingår som en naturlig del att värna om allemansrät-

ten.

Prop. 1997/98:45

68

För denna paragraf, som delvis motsvarar 1 § naturvårdslagen, gäller

underförstått den grundläggande utgångspunkten att alla skall ha tillgång

till naturen enligt allemansrätten. Sedan den 1 januari 1995 finns i rege-

ringsformens paragraf om egendomsskydd, 2 kap. 18 §, ett uttryckligt

förbehåll för allemansrätten. I balken finns kompletterande bestämmelser

som omedelbart syftar till att trygga allmänhetens friluftsliv. Allemans-

rätten och friluftslivet skyddas tydligast i bestämmelserna om naturreser-

vat (7 kap. 4 §), strandskyddsområde (7 kap. 13 §), vilthägn (12 kap.

11 §) och stängselgenombrott (26 kap. 11 §).

Allemansrättens innebörd berörs i avsnitt 4.12. Där visas även hur

miljöbalken skall verka för att friluftsliv inte bedrivs på ett sätt som kan

vara skadligt för naturen.

Enligt paragrafen, som utformats enligt Lagrådets förslag, skall alla

som vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet. För att detta syfte skall

framgå tydligare har paragrafen justerats i förhållande till remissförsla-

get. Paragrafen avser också att ge uttryck för den grundprincip som anses

gälla vid utövandet av allemansrätten och som brukar sammanfattas med

uttrycket "inte störa, inte förstöra".

Nationalpark

2 § Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens

medgivande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara

ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga

tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.

I paragrafen anges förutsättningarna för att inrätta en nationalpark. De

bestämmelser som gäller idag och finns i 4 § naturvårdslagen har förtyd-

ligats på två sätt. Dels anges att även vattenområden kan avsättas som

nationalpark, dels erinras om att regeringens beslut om nationalpark

förutsätter riksdagens medgivande.

Syftet med en nationalpark skall vara att bevara ett större samman-

hängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd. Natur-

ligtvis hindrar inget att flera olika landskapstyper förekommer i en stor

nationalpark.

Vid tolkning av bestämmelsen kan ledning hämtas från förarbetena till

1952 års naturskyddslag. I Naturskyddsutredningens betänkande Förslag

till ny naturskyddslag m.m. (SOU 1951:5) anges att nationalparker har

som syfte att åt samtid och eftervärld såsom en hela nationens tillhörighet

skydda sammanhängande större områden, vilka utgör karakteristiska

prov på ursprungliga eller av kulturinflytelser relativt oberörda land-

skapstyper med tillhörande ytbildning, djurvärld och växtvärld. Parkerna

skall enligt uttalandet bilda centralhärdar för vetenskaplig forskning men

samtidigt i princip stå öppna för envar (a. bet. s. 85). I motiven till natur-

vårdslagen betonades att parkerna normalt skall vara tillgängliga för

turister, t.ex. genom bilvägar till parkernas närhet, vandringsleder och

raststugor (prop. 1964:148, s. 40). Turismen skall dock inte få medföra

att områdenas ursprungliga karaktär går förlorad.

Prop. 1997/98:45

69

Endast mark- eller vattenområden som ägs av staten far ingå i natio-

nalparker. Av detta följer att bildandet ofta måste föregås av omfattande

fastighetsköp. Om inte frivilligt förvärv går att genomföra finns möjlig-

het för staten att tillgripa expropriation med stöd av 2 kap. 9 § expropria-

tionslagen.

Föreskrifter om allmänhetens uppträdande i en nationalpark kan med-

delas med stöd av 30 § i detta kapitel. Dessutom innebär de allmänna

hänsynsreglema och hushållningsbestämmelsema i 2-4 kap. att den som

bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför t.ex. en nationalpark

skall iaktta hänsyn och försiktighet så att skada inte uppkommer på de

värden som den berörda nationalparken avser att skydda, se särskilt

2 kap. 3 § och 3 kap. 6 §. Även i andra lagar finns bestämmelser som

skyddar nationalparker. Exempelvis får enligt 3 kap. 6 § minerallagen

undersökningsarbete inte ske i en nationalpark.

3 £ Föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om in-

skränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker

får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen be-

stämmer.

I paragrafen ges efter förebild i 5 § naturvårdslagen ett bemyndigande att

meddela föreskrifter om dels vård och förvaltning av nationalparker, dels

inskränkningar i rätten att använda mark. Det senare är ett förtydligande

av gällande rätt och avser föreskrifter som innebär inskränkningar i bl.a.

sådana rättigheter som tillkommer samema enligt rennäringslagen.

För närvarande anges i nationalparksförordningen (1987:938) syftet

med och geografiska gränser för nationalparkerna. I förordningen anges

vidare hur vård och förvaltning av nationalparkerna är beskaffad. Natur-

vårdsverket har i förordningen bemyndigats att efter samråd med länssty-

relsen meddela närmare föreskrifter i sagda hänseende samt att utse

förvaltare för nationalparken. Motsvarande system kan utan svårigheter

tillämpas inom ramen för miljöbalksregleringen.

Som nämnts i kommentaren till föregående paragraf meddelas före-

skrifter om rätten för allmänheten att vistas inom nationalparker och om

ordningen i övrigt i området inte enligt denna paragraf utan med stöd av

det generella stadgandet om föreskrifter i 30 §.

Naturreservat

4 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen

förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda

och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för

friluftslivet.

Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värde-

fulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också för-

klaras som naturreservat.

Prop. 1997/98:45

70

I paragrafen har naturvårdslagens skyddsformer naturreservat (7 §) och

naturvårdsområde (19 §) arbetats samman till en skyddsform som be-

nämns naturreservat. Vidare har kommun getts befogenhet, tillsammans

med länsstyrelse, att besluta om naturreservat. Historiskt har naturvården

till stor del uppfattats som en statlig angelägenhet. Eftersom naturvården

numera definitivt också betraktas som en kommunal angelägenhet är det

viktigt att kommunerna på olika sätt engageras i naturvårdsarbetet. I

avsnitt 4.13.2 redovisas regeringens överväganden för att ge kommuner-

na befogenhet direkt i lag att jämsides med länsstyrelsen besluta om bl.a.

naturreservat. Staten bör naturligtvis även i fortsättningen svara för sä-

kerställandet av områden som är värdefullast ur nationellt perspektiv.

Därigenom kan kommunerna koncentrera sina naturskyddsinsatser till

sådana mark- och vattenområden som har mer lokal betydelse.

När både länsstyrelsen och kommunen nu ges beslutanderätt bör myn-

digheterna löpande samråda om en lämplig beslutsordning. Frågan om

detta utvecklas också närmare i avsnitt 4.13.2.

Paragrafen innehåller således de förutsättningar som gäller för att bilda

ett naturreservat. Generellt kan sägas att det måste föreligga ett starkt

allmänt intresse. Enligt första stycket kan naturreservat inrättas för tre

olika syften. Inget hindrar att flera syften åberopas samtidigt.

Naturreservat kan för det första inrättas i syfte att bevara biologisk

mångfald. Stadgandet knyter an till vad som skall gälla enligt 1 kap. 1 §

andra stycket för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås.

I miljölagstiftningen har det biologiska innehållet i miljön uppmärk-

sammats alltmer. Biologisk mångfald är numera ett centralt begrepp i

miljöarbetet och innebär delvis nya perspektiv. Med biologisk mångfald

avses variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung. I

detta innefattas landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem och

de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår. Såväl mångfald

inom arter, mellan arter som av ekosystem omfattas.

Skyddsinstitutet naturreservat är ett betydelsefullt instrument i arbetet

med att upprätthålla den biologiska mångfalden. I paragrafen anges där-

för uttryckligen att naturreservat kan inrättas i syfte att bevara biologisk

mångfald. Miljöbalksutredningens förslag angav skydd av djur- och

växtlivet som ett syfte med naturreservat. På denna punkt har alltså be-

stämmelserna nu förtydligats.

Genom att bevarandet av biologisk mångfald lyfts fram som syfte för

inrättande av naturreservat markeras att en helhetssyn bör prägla använd-

ningen av skyddsinstitutet. Vid bestämmandet av gränserna för naturre-

servatet bör alltså beaktas att skyddsvärden med avseende på biologisk

mångfald kan behöva en "buffertzon". Ett naturreservat bör därför kunna

täcka en större yta än det område som är i omedelbart behov av skydd.

Naturreservat skall för det andra kunna inrättas i syfte att vårda och

bevara värdefulla naturmiljöer. Uttrycket ersätter det i 7 § naturvårdsla-

gen använda uttrycket att området särskilt skyddas eller vårdas "på grund

av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest

märkliga beskaffenhet". Exempelvis kan behovet av skydd för land-

skapsbilden och av geologiskt intressanta formationer tillgodoses med

hänvisning till att de utgör värdefulla naturmiljöer. För att närmare klar-

71

Prop. 1997/98:45

göra forhållandet till det nya skyddsinstitutet kulturreservat i 9 § har i

enlighet med Lagrådets förslag hänvisningen till kulturmiljö utgått ur

första stycket i förevarande paragraf. Det bör dock observeras att det inte

finns något hinder mot att som naturreservat skydda ett områden som

utöver värdefull naturmiljö också kan karaktäriseras som ett kulturpräglat

landskap. Tvärtom kan det i många fall vara så att naturmiljöns

skyddsvärde höjs just genom anknytningen till det kulturpräglade land-

skapet.

Syftet med naturreservat kan for det tredje vara att tillgodose behov av

områden för friluftslivet. Skydd bör finnas for både "närområden" vid

större tätorter och områden på längre avstånd från större tätorter. Av 13 §

i detta kapitel framgår att även strandskyddsområden har som syfte att

trygga förutsättningarna for allmänhetens friluftsliv.

Enligt vad som har sagts i avsnitt 4.13.2 kompletteras bl.a. bestämmel-

serna om naturreservat med regler for att ännu tydligare genomföra EG:s

fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och habitatdirektiv (92/43/EEG). I

denna paragraf sker detta genom andra stycket. Där anges att naturreser-

vat skall kunna inrättas på ett område som behövs for att skydda, åter-

ställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer for

skyddsvärda arter. Enligt fågeldirektivet föreligger särskilda förpliktelser

att skydda livsmiljöer för flyttfåglar och de fågelarter som tagits upp i

direktivets bilaga 1. Särskild hänsyn skall då tas till utrotningshotade

arter, arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön, arter som

anses som sällsynta på grund av att populationema är små eller den lo-

kala utbredningen begränsad samt andra arter som kräver speciell upp-

märksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.

Medlemsländerna skall alltså vidta de åtgärder som krävs för att bevara

och återställa tillräckligt varierade livsmiljöer for bl.a. samtliga fågelarter

inom landet. I första hand skall åtgärderna omfatta avsättandet av skyd-

dade områden, skötsel inom och utanför dessa områden, återställandet av

förstörda biotoper samt nyskapandet av biotoper. Som en naturlig del i

arbetet med att bevara arter och livsmiljöer bör följaktligen betraktas

återställandet och nyskapandet av lämpliga områden. Det kompletterande

stycket i denna paragraf avser att möjliggöra ett långsiktigt säkerställande

av områden som har nyskapats eller återställts och som är viktiga for

fauna och flora eller utgör värdefulla biotoper.

Till skillnad från nationalparker kan naturreservat inrättas på fastighe-

ter som ägs av kommuner eller enskilda. Detta gäller även om markäga-

ren skulle motsätta sig bildandet. Markägaren har dock rätt till ersättning

när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras.

Enligt 2 kap. 9 § expropriationslagen kan expropriation ske för att be-

vara ett område som naturreservat. Expropriation kan dock vara av bety-

delse endast i undantagsfall, där det står klart att bestämmelserna för

områdets utnyttjande och vård blir så ingripande att ett mycket begränsat

utrymme finns kvar for markägarens förfogande och samtidigt förhand-

lingar om förvärv av området inte lett till någon uppgörelse.

5 § 1 ett beslut om att bilda naturreservat skall skälen för beslutet anges.

72

Prop. 1997/98:45

I beslutet skall också anges de inskränkningar i rätten att använda

mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet,

såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schakt-

ning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och

användning av bekämpningsmedel. En inskränkning får innebära att

tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året.

Om det senare visar sig finnas nya skäl eller behövas ytterligare in-

skränkningar för att uppnå syftet med skyddet, får länsstyrelsen eller

kommunen meddela beslut om detta.

Enligt paragrafens första stycke skall skälen för beslutet anges när ett

naturreservat inrättas. Kravet innebär att det syfte som föranlett bildandet

skall anges och att skälen skall utvecklas. Det är således inte tillräckligt

att använda de kortfattade formuleringarna i 4 §.

Enligt det andra stycket skall beslutet innehålla de inskränkningar som

skall gälla i markanvändningen. Föreskrifterna skall inte vara mer ingri-

pande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet men de

måste samtidigt utformas så att skyddet blir effektivt. I lagtexten anges

som exempel på inskränkningar förbud mot bebyggelse, uppförande av

stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, av-

verkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. Från praxis

kan tilläggas förbud mot att ändra befintlig byggnad eller anläggning till

att tillgodose annat än lantbrukets behov, anlägga väg, campingplats,

brygga eller luftledning, utföra muddring, uppföra flaggstång eller mast,

anbringa tavla eller skylt, ta bort eller skada stenmur eller odlingsröse, ta

bort döda träd och vindfallen samt bränna ris. Naturvårdslagens motsva-

rande stadgande för naturreservat har även använts för att förbjuda mera

tillfälliga verksamheter, såsom förande av motordrivet fordon på land

eller i vatten, ridning samt anordnande av orienteringstävling eller skytte

(Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Föreskrifter som har avse-

ende på flygning skall överensstämma med luftfartslagstiftningen.

Enligt det andra stycket får föreskrifter vidare innebära förbud mot

tillträde. Föreskrifter om inskränkning av rätten till tillträde kan behöva

meddelas bl.a. för att förhindra störning av djur, framför allt under sär-

skilt känsliga perioder, t.ex. reproduktions- och häckningstid.

Föreskrifter enligt det andra stycket kan innebära att en åtgärd far utfö-

ras endast efter tillstånd. Det normala bör dock vara att tillstånd inte kan

meddelas. Även i sådana fall kan dock undantagsvis åtgärden fa ske efter

dispens enligt 7 § andra stycket i detta kapitel. Förhållandet mellan till-

stånd och dispens kommenteras i anslutning till nyssnämnda paragraf.

Inskränkningar i rätten att använda mark riktar sig inte bara till fastig-

hetsägare, utan även till innehavare av nyttjanderätt och andra rättigheter

av sakrättslig karaktär. Inskränkningarna gäller även mot ny ägare eller

innehavare av rätten. Föreskrifterna riktar sig dessutom mot allmänhet

som, med eller utan lov, vidtar angivna åtgärder. I rättsfallet NJA 1986

s. 572 ansågs ett förbud mot nybyggnad inom Kullabergs naturreservat

gälla även för en person som utan markägarens tillstånd hade uppfört ett

konstverk.

Prop. 1997/98:45

73

Det har ansetts möjligt att reglera även verksamheter som bedrivs utan-

för reservatet men som kan få skadliga effekter i reservatet. Förbud kan

exempelvis meddelas mot dikning som skulle skada en mosse inom

reservatet (Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 1988, s. 78). Oavsett innehål-

let i reservatsföreskriftema följer det dock av miljöbalken att den som

bedriver verksamhet eller vidtar åtgärd utanför naturreservatet skall ta

hänsyn till reservatet, se författningskommentaren till 2 §. Vidare bör

erinras om att värden som naturreservatet syftar till att skydda också

värnas genom t.ex. regler om markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt

reglema i 12 kap. 6 och 8 §§ om samrådsskyldighet respektive miljöhän-

syn i jordbruket.

Enligt paragrafens tredje stycke far länsstyrelsen eller kommunen

meddela beslut om nya skäl och inskränkningar för befintliga naturreser-

vat.

6 § Om det behövs för att tillgodose syftet med ett naturreservat, får

länsstyrelsen eller kommunen förplikta ägare och innehavare av särskild

rätt till fastighet att tåla sådana intrång som att det inom området

1. anläggs vägar, parkeringsplatser, vandringsleder, raststugor, tält-

platser, badplatser, sanitära inrättningar eller liknande anordningar,

2. bereds tillträde till mark för allmänheten där allmänheten annars

inte har rätt att vistas,

3. utförs gallring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift, avspärrning

eller liknande åtgärder, eller

4. genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och

vattenförhållanden.

Enligt paragrafen, som förutom den fjärde punkten motsvarar 9 § natur-

vårdslagen, far ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet tåla

vissa intrång. Exempel ges i fyra punkter. De två första punkterna avser

främst att göra området mer tillgängligt för allmänheten. Dessa punkter

har i första hand betydelse vid reservat som helt eller delvis har som syfte

att tillgodose behov av områden för friluftsliv. Den första punkten kan

dock användas även för att undvika att allmänheten i alltför stor omfatt-

ning besöker ett område som har betydelse för djur- eller växtlivet. Ge-

nom att anlägga angivna anordningar i mindre utsatta områden kan all-

mänheten styras bort från de känsliga områdena.

Utöver de i första punkten angivna exemplen kan nämnas utmärkning

av och information om reservatet, fågeltom eller någon särskild anord-

ning som har anknytning till det syfte som utgjort grund för inrättandet

av reservatet.

Med stöd av den andra punkten kan allmänheten beredas tillträde till

områden som inte är tillgängliga enligt allemansrätten. Det kan t.ex. vara

nödvändigt att allmänheten passerar en tomt för att kunna nå en bad-

strand. En föreskrift får inte innebära att allmänheten ges rätt till annat än

tillträde, såsom tältning på annans tomt.

I den tredje punkten nämns gallring, röjning, slåtter, plantering, betes-

drift, avspärrning och liknande åtgärder. Åtgärderna har betydelse när ett

Prop. 1997/98:45

74

värdefullt djur- eller växtliv skall bevaras eller utvecklas. De har vidare

betydelse när ett värdefullt kulturlandskap skall bevaras.

Den fjärde punkten är ny i förhållande till naturvårdslagens motsva-

rande regler. I 28 kap. 1 § regleras möjligheten att få tillträde till ett

område för förberedande undersökningar innan beslut fattas om att om-

rådet skall avsättas till naturreservat. Det är även angeläget att undersök-

ningar av djur- och växtarter samt mark- och vattenförhållanden kan

företas fortlöpande sedan reservatet inrättats. På så sätt kan följas upp att

vidtagna skötselåtgärder får önskad effekt och att syftet med naturreser-

vatet uppfylls.

Med stöd av paragrafen kan åtgärder vidtas endast inom det skyddade

området. Den kan alltså inte användas för att få till stånd en bilväg eller

en vandringsled till området.

7 £ Länsstyrelsen eller kommunen får helt eller delvis upphäva beslut

som den har meddelat enligt 4-6 §§, om det finns synnerliga skäl.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter

som den har meddelat för ett naturreservat, om det finns särskilda skäl.

Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med

dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från

den dag då beslutet vann laga kraft.

Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan det beslutas om upp-

hävande eller dispens för ett sådant särskilt skyddsområde eller särskilt

bevarandeområde som anges i 28 § följer av 29 §.

Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget

i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller

på något annat område.

Avsikten med ett beslut om inrättande av naturreservat skall vara att

skapa ett definitivt skydd. Endast undantagsvis skall avsteg från skyddet

kunna göras. Normalt skall undantag inte tillåtas för exploateringsföre-

tag. Innan beslut fattas av någon vikt bör Naturvårdsverket få yttra sig.

Vidare skall mellan länsstyrelse och kommun regelmässigt förekomma

samråd när fråga om undantag kommer upp.

Enligt paragrafens första stycke krävs synnerliga skäl för att länsstyrel-

sen eller kommunen skall kunna helt upphäva reservatet, inskränka grun-

den för reservatet eller upphäva föreskrifter för reservatet. Kravet på

synnerliga skäl kan vara uppfyllt om en väsentlig ändring har skett av

området. Detta kan också vara fallet om en detaljplan eller områdesbe-

stämmelser väsentligt har förändrat förutsättningarna för det skyddade

området. Förutsättningarna för upphävande av ifrågavarande beslut be-

rörs även i avsnitt 4.13.2.

Med stöd av det andra stycket får länsstyrelsen och kommunen i en-

skilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för

naturreservat. Enligt ett tillägg i bestämmelsen måste särskilda skäl före-

ligga för att dispens skall få meddelas. Utgångspunkten skall alltså vara

att den åtgärd som avses med dispensansökan har förbjudits i reservatsfö-

reskriftema och den skall därför få utföras endast i undantagsfall.

Prop. 1997/98:45

75

Dispens förutsätter dessutom att övriga relevanta regler i balken är

uppfyllda. I förevarande kapitel bör reglerna i 25 och 26 §§ om intres-

seprövning observeras (se även avsnitt 4.13.3 om intresseprövningen).

Vidare skall t.ex. de allmänna hänsynsreglema i 2 kap. beaktas. Förutom

bestämmelserna i balkens första avdelning finns vissa förutsättningar för

att meddela dispens också i bl.a. 16 kap. Tillämpningen av dessa andra

bestämmelser skall ske med utgångspunkt i reservatets syfte (jfr 26 § i

förevarande kapitel).

En föreskrift för ett naturreservat kan i enlighet med vad som anfördes

vid 5 § innebära att en viss åtgärd inte far utföras utan tillstånd. Bestäm-

melsen i nu behandlad paragrafs andra stycke avser föreskrifter som inte

anger att tillstånd kan meddelas. Trots att förbudet verkar vara undan-

tagslöst kan dock dispens meddelas av länsstyrelsen och kommunen. Det

är inte likgiltigt om den ena eller andra formen av föreskrift väljs. Valet

har betydelse på åtminstone två sätt. För det första är - om annat inte

anges i reservatsföreskriftema - förutsättningarna för tillstånd lättare att

uppfylla än förutsättningarna för dispens. För det andra har valet betydel-

se från ersättningssynpunkt. Om en föreskrift innebär att det är förbjudet

att vidta en åtgärd utan tillstånd, betalas enligt 31 kap. 5 § första stycket

ersättning först sedan tillståndsprövning har skett och tillstånd då vägrats

eller försetts med villkor. Om däremot föreskriften inte ger någon möj-

lighet till tillstånd skall ersättningen betalas genast. Med stöd av 31 kap.

15 § kan dock fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka ersättningen

om dispens meddelas senare. Liksom i strandskyddsbestämmelsema har i

det andra stycket lagts till en upphörandetidpunkt för dispenser. Åtgärden

måste ha påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från det att

beslutet vann laga kraft.

Paragrafens tredje stycke innehåller en erinran om att det fordras tillå-

telse av regeringen för att meddela beslut om upphävande eller dispens

beträffande skydd som gäller för sådant särskilt skyddsområde eller

särskilt bevarandeområde som anges i 28 §. Stycket har i huvudsak ut-

formats i enlighet med Lagrådets förslag och motsvarar 12 § första

stycket sista meningen naturvårdslagen såsom den lyder efter den 1 juli

1997 (SFS 1997:338). Särskilda skyddsområden och särskilda bevaran-

deområden har en speciell status med hänsyn till Sveriges åligganden

enligt EG:s fageldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv

(92/43/EEG). Skyldigheten att inhämta regeringens tillåtelse regleras i

29 § första stycket. Enligt andra stycket i samma paragraf undantas från

denna skyldighet de fall då det är uppenbart att den ifrågavarande verk-

samheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på områdets

naturvärden.

Enligt paragrafens fjärde stycke får beslut om upphävande enligt första

stycket eller dispens enligt andra stycket meddelas endast om intrånget i

naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. Paragrafen har i

gällande rätt en motsvarighet endast när beslutet avser en skyddad våt-

mark. Den har i miljöbalken utvidgats till att gälla beslut beträffande

samtliga naturreservat, förutsatt att intrång sker i ett naturvärde. Skälen

för detta behandlas i avsnitt 4.13.2. Där lämnas också upplysning om att

Prop. 1997/98:45

76

frågan om kompensationssystemet gjorts till föremål för ytterligare ut-

redning och beredning i särskild ordning.

Kompensationen kan bestå i att ett annat område av motsvarande in-

tresse för naturvården skyddas. Kompensationen kan även bestå i åtgär-

der som ökar naturvärdet av ett annat skyddat område. Exempelvis kan

restaurering av en igenväxt fågelsjö kompensera förlust av en annan

våtmark.

Såsom kompensationsregeln har utformats i miljöbalken skall en skä-

lighetsbedömning göras. Kompensationen bör bestämmas på ett sätt som

rimligen kan anses motsvara intrånget. Om intrånget är alldeles obetyd-

ligt bör det dock kunna tillåtas utan gottgörelse. Det åligger beslutsmyn-

digheten att se till att denna förutsättning är uppfylld.

Med kompensation avses inte ekonomisk gottgörelse. För att detta

skall framgå tydligare har lagtexten kompletterats i förhållande till Mil-

jöbalksutredningens förslag. Bestämmelsen påverkar således inte möjlig-

heten att enligt 16 kap. 9 § 1-2 ålägga verksamhetsutövaren kostnads-

ansvar för intrånget.

Beträffande naturreservat som omfattas av Sveriges internationella

åtaganden, främst våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) samt EG:s fågel-

direktiv och art- och habitatdirektiv, bör kompensationsskyldighet alltid

föreskrivas.

Bestämmelsen omfattar inte tillstånd som ges med stöd av en reser-

vatsföreskrift som uttryckligen tillåter att en åtgärd far ske sedan tillstånd

har inhämtats. Om länsstyrelsen anser att kompensationsåtgärder ändå

bör krävas i ett sådant fall, kan detta ske med stöd av 16 kap. 9 § 3.

Kompensationsåtgärder kan med stöd av 28 kap. 2 § utföras på annans

fastighet mot fastighetsägarens vilja. Om kompensationen innebär att ett

område på fastigheten skyddas, får dock inte skyddet gå så långt att

pågående markanvändning avsevärt försvåras. I så fall bör området göras

till naturreservat vilket kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 §.

8 § Beslut i frågor om bildande eller ändring av naturreservat får inte

strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygg-

lagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras, om syftet med planen

eller bestämmelserna inte motverkas.

Paragrafen ger uttryck för principen att inrättande och ändring av natur-

reservat skall överensstämma med den fysiska planeringen enligt plan-

och bygglagen. Reservaten måste alltså anpassas till berörda detaljplaner

och områdesbestämmelser. Detta motsvarar vad som gäller idag enligt

naturvårdslagen.

Enligt plan- och bygglagen har kommunerna det avgörande inflytandet

över hur bebyggelsen utvecklas i kommunen. En del remissinstanser,

t.ex. Naturskyddsföreningen, har ifrågasatt om inte områdesskyddet

enligt miljöbalken borde överordnas planer enligt plan- och bygglagen.

Från och med den 1 januari 1996 har plan- och bygglagen ändrats i avsikt

att stärka miljöhänsynen vid den fysiska planeringen. I propositionen

med förslag till ändringarna, som godkändes av riksdagen, anges att den

fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen skall ses som integrerad

77

Prop. 1997/98:45

del i en samlad miljöpolitik (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoUl, rskr.

1995/95:30). Mot bakgrund av detta bör förutsättningarna vara bättre för

att de intressen som kan komma att skyddas genom naturreservat beaktas

1 detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare kan tilläggas att enligt

2 kap. 1 § andra stycket plan- och bygglagen skall de hushållningsbe-

stämmelser som finns i naturresurlagen tillämpas vid planläggning. Des-

sa bestämmelser arbetas nu in i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Genom detaljplan regleras markens användning och bebyggelsen. För

begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan far

områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översikts-

planen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt balkens

3 och 4 kap. tillgodoses. Översiktsplanen anger i stort hur mark- och

vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen

bör ske. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande.

Det kan ibland uppstå tveksamhet om vad en detaljplan eller områdes-

bestämmelser innebär. Detta bör lösas genom samråd mellan länsstyrel-

sen och kommunen.

Bestämmelsen tillåter mindre avvikelser från detaljplanen eller områ-

desbestämmelserna, förutsatt att syftet med planen eller bestämmelserna

inte motverkas. Vid tveksamhet om mindre avvikelser bör fa ske skall

länsstyrelsen samråda med kommunen.

Av 16 kap. 4 § följer att inte heller tillstånd eller dispens för åtgärder i

skyddade områden far strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser.

Kulturreservat

9 § Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte

att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. På ett sådant område

skall bestämmelserna i 4-6 §§ tillämpas. Att det inom ett område finns en

byggnad eller anläggning som är skyddad som byggnadsminne, kyrkligt

kulturminne eller fast fornlämning enligt lagen (1988:950) om kultur-

minnen m. m. hindrar inte att området förklaras som kulturreservat.

I fråga om beslut enligt denna paragraf gäller också 7 och 8 §§.

Det har i praxis visat sig föreligga ett behov av att tillämpa de regler som

arbetas in i miljöbalken på kulturlandskap som präglas av äldre tiders

hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla kulturland-

skapselement. Av denna anledning införs den nya skyddsformen kultur-

reservat i miljöbalken. Skälen för detta utvecklas ytterligare i avsnitt

4.13.4.

Beteckningen kulturreservat skall användas när kulturmiljön är det hu-

vudsakliga skälet för att ett område skall skyddas. Skyddsformen kom-

pletterar bestämmelserna om naturreservat i 4 §. För att förhållandet

mellan de två skyddsformema skall framgå klart har i enlighet med Lag-

rådets förslag begreppet kulturmiljöer utgått ur naturreservatsparagrafen.

Samma begrepp har emellertid inte, som Lagrådet föreslagit, förts in i

förevarande paragraf. Skälet till detta är att kulturmiljöbegreppet för

Prop. 1997/98:45

78

tanken till det skydd som i första hand bör åstadkommas genom kultur-

minneslagstiftningen.

När det gäller hänvisningen i andra stycket till 7 § bör här sägas att

kompensationsregeln i sistnämnda paragraf självfallet också omfattar

intrång i kulturlandskapets värden. Skäl finns också att erinra om den

intresseprövning som det meddelas regler om i 25 och 26 §§.

Av hänvisningen till 8 § följer att beslut i frågor om bildande och änd-

ring av kulturreservat inte far strida mot detaljplan eller områdesbestäm-

melser. Mindre avvikelser far dock ske om syftet med planen eller be-

stämmelserna inte motverkas.

I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och

5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför

ett kulturreservat iaktta hänsyn så att skada på reservatet inte uppkom-

mer.

Naturminne

10 § Ett särpräglat naturföremål får av länsstyrelsen eller kommunen

förklaras som naturminne, om det behöver skyddas eller vårdas särskilt.

Förklaringen får omfatta även det område på marken som krävs för att

bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme.

Vad som i 5-8 §§ föreskrivs om naturreservat skall gälla även för na-

turminnen.

Med skyddsformen naturminne avses i första hand inte att skydda ett

område utan ett föremål. Som framgår av paragrafens första stycke kan

dock ett område kring föremålet ingå i skyddet.

Det finns närmare ettusenfemhundra naturminnen i Sverige, varav de

flesta utgör botaniska minnesmärken, ofta träd såsom Rumskullaeken

("Kvilleeken") i Vimmerby kommun som anses vara Sveriges största träd

och sannolikt över 1 000 år gammal. Exempel på andra skyddade föremål

är flyttblock, raukar och andra stenformationer samt jättegrytor. Det är

numera relativt ovanligt att föremål förklaras som naturminnen.

Om ett större antal föremål avses att skyddas är det normalt bättre att

tillgripa skyddsformen naturreservat.

I likhet med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och

5 § skall den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd i anslut-

ning till eller utanför ett naturminne iaktta hänsyn så att skada på skydds-

obj ektet inte uppkommer.

Biotopskyddsområde

11 § Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade

djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förklaras

som biotopskyddsområde. Sådana förklaringar får avse enskilda områ-

Prop. 1997/98:45

79

den eller samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av

landet.

Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas

åtgärder som kan skada naturmiljön. Om regeringen förordnar att samt-

liga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den i

samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges

för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Dispens får endast medges

om det finns särskilda skäl.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta

de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. Innan det

vidtas någon åtgärd skall den som äger eller har särskild rätt till områ-

det underrättas särskilt.

Ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla omedelbart även om det

överklagas.

År 1991 infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla

småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/9l:JoU30, rskr. 1990/91:338).

Sedan Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen utrett och föreslagit vilka

biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd,

kompletterades regleringen fr.o.m. den 1 januari 1994 genom ett antal

nya paragrafer (19 a-h §§) i naturvårdsförordningen.

Förevarande paragraf i miljöbalken motsvarar i huvudsak naturvårds-

lagens reglering. Enligt paragrafens första stycke kan mindre mark- eller

vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller

som annars är särskilt skyddsvärda förklaras som biotopskyddsområden.

Skyddet omfattar livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, även om det

mark- eller vattenområde som skyddas i sig inte har några unika egen-

skaper. Skyddsformen skall dock användas endast i fall då ett generellt

skydd är önskvärt och då det är möjligt att klart avgränsa skyddsobjektet.

Det krävs därför att biotoperna uppfyller vissa krav på ekologisk stabili-

tet. Sådana naturvårdsproblem som mera allmänt beror på brukningsme-

toderna inom jord- eller skogsbruket bör i första hand lösas med tillämp-

ning av andra bestämmelser om naturvårdshänsyn i balken och i

skogsvårdslagen.

De områden som bör omfattas av biotopskyddet kan vara av varierande

storlek. Det skall dock enligt lagtexten vara fråga om mindre områden.

Om större markområden behöver skyddas bör de i stället förklaras som

naturreservat.

För vissa biotoper kan en exakt definition ges så att det inte krävs be-

slut i varje enskilt fall om skyddets omfattning. Ett sådant generellt

skydd gäller idag enligt 19 a § naturvårdsförordningen för alléer, källor

med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark,

pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i jord-

bruksmark samt åkerholmar. Länsstyrelsen får enligt nämnda bestäm-

melse i naturvårdsförordningen medge undantag från förbudet om det

finns särskilda skäl.

Andra biotoper kan inte definieras exakt i författningstext. Beslut om

skyddets omfattning måste i sådana fall fattas i varje enskilt fall. Enligt

19 b § naturvårdsförordningen får skogsvårdsstyrelsen i enskilda fall

80

Prop. 1997/98:45

besluta att biotopskydd skall gälla för brandfält, lövbrännor, äldre natur-

skogsartade lövbestånd, äldre naturskogsartade ädellövskogsbestånd,

örtrika allundar, ravinskogar, örtrika bäckdråg, urskogsartade barrskogs-

bestånd, ädellövsumpskogar, örtrika sumpskogar, äldre skogsbeten,

åsgranskogar, kalkbarrskogar, rik- och kalkkärr i skogslandskapet, alkärr,

gamla hassellundar, källor med omgivande våtmarker inom områden som

omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen, myrholmar inom områ-

den som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen samt ras- eller

bergbranter inom områden som omfattas av bestämmelserna i

skogsvårdslagen. Skogsvårdsstyrelsen skall i beslutet ange gränserna för

den skyddsvärda biotopen.

Även länsstyrelsen har getts möjlighet att peka ut enskilda biotoper.

Detta får enligt 19 c § naturvårdsförordningen ske beträffande biotoperna

rik- och kalkkärr i jordbruksmark, naturliga ängar och naturbetesmarker

samt naturliga bäckfåror och ras- eller bergbranter för mark som inte

omfattas av skogsvårdslagen. I länsstyrelsens beslut skall anges gränser-

na för den skyddsvärda biotopen.

De tidigare nämnda s.k. 19 a §-biotopema skyddades i hela landet med

omedelbar verkan i och med att de togs in i naturvårdsförordningen.

Första stycket i paragrafen kompletteras nu så att biotopskyddsområden

av detta slag skall kunna skyddas i en viss del av landet.

Enligt paragrafens andra stycke är det förbjudet att inom biotop-

skyddsområdet bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada

områdets naturmiljö. Istället för termen arbetsföretag som finns i natur-

vårdslagen används i balken begreppen verksamhet och åtgärd. Det

handlar således om skydd mot verksamhet eller åtgärder som har karaktä-

ren av ett nyttiggörande av marken. Utöver förbudet som stadgas i detta

stycke lär det sällan bli aktuellt att med stöd av 30 § meddela ordningsfö-

reskrifter för allmänheten inom biotopskyddsområden.

Andra meningen i paragrafens andra stycke ger möjlighet för regering-

en att meddela föreskrifter om att dispens får medges från det förbud som

normalt gäller. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl.

Dessa bestämmelser i miljöbalken motsvarar i sakligt hänseende inne-

hållet i 19 a § andra stycket naturvårdsförordningen. I detta sammanhang

erinras om intresseprövningsreglema i 25 och 26 §§.

Enligt paragrafens tredje stycke får regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer vidta de åtgärder som behövs för att vårda de

skyddade biotoperna. Innan någon åtgärd vidtas skall den som äger eller

har särskild rätt till området underrättas. Behov av vård finns särskilt för

de kulturpräglade biotoperna i odlingslandskapet, som ofta måste hävdas

för att bibehållas i ursprungligt skick. Där så är möjligt bör markägarens

uppfattning eller brukarens kunskaper och resurser tas till vara för detta

ändamål. Lämpligen sker detta genom att myndigheten träffar avtal med

ägaren eller brukaren om att denne mot ersättning håller biotopen i stånd.

Om detta inte är möjligt far myndigheten själv vidta nödvändiga åtgär-

der, sedan markägaren har underrättats.

Biotopskyddet avser endast åtgärder inom biotopskyddsområdet. I lik-

het med vad som har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 §

skall dock även den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd

81

Prop. 1997/98:45

6 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

utanför ett biotopskyddsområde iaktta hänsyn så att skada inte uppkom-

mer på det berörda biotopskyddsområdet. Vidare kan värden som biotop-

skyddsreglema syftar till att skydda också värnas genom reglerna om

markavvattning i 11 kap. 13 och 14 §§ samt reglerna i 12 kap. 6 och 8 §§

om samrådsskyldighet respektive miljöhänsyn i jordbruket.

Markägare och annan med särskild rätt till fastigheten kan enligt

31 kap. 4 § och 5 § fa ersättning om ett beslut om biotopskydd, även

interimistiskt, innebär att pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras.

I remissyttranden över Miljöbalksutredningens förslag till bestämmelse

om biotopskydd har pekats på problem som uppkommer med anledning

av att beslut om skyddsformen inte blir gällande förrän de har vunnit laga

kraft. För att komma till rätta med dessa problem bör paragrafens komp-

letteras med regeln att ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla

omedelbart även om det överklagas. Här hänvisas dessutom till vad som

har anförts i avsnitt 4.13.2 angående vissa tillämpningsproblem som

tagits upp i remissyttranden över förslaget till miljöbalken.

Djur- och växtskyddsområde

12 § Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och

begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd

för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller

kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske

eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom områ-

det.

Enligt vad som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 bör miljöbalken innehålla

en regel om s.k. djur- och växtskyddsområde som självständig skydds-

form efter mönster i 14 b § naturvårdslagen. En strävan med balkens

regler i detta kapitel är att de skall kunna användas bl.a. för genomföran-

de av kraven enligt EG:s fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv.

Genom att bibehålla en regel om djur- och växtskyddsområde skapas

alternativa möjligheter och fler instrument för att på lämpligaste sätt

genomföra det sammanhängande ekologiska nätverket "Natura 2000".

Paragrafen motsvarar, med endast redaktionella ändringar, 14 b § na-

turvårdslagen och har utformats enligt Lagrådets förslag.

Det kunde övervägas att i denna paragraf som komplement till reglerna

om biotopskyddsområden föra in bestämmelser med sikte på, inte bioto-

pen som sådan, utan på den livsmiljö (habitat) som behöver skyddas till

förmån för en viss djur- eller växtart. Naturvårdsverket har förordat en

sådan reglering och pekat på att det då skulle vara den skyddsvärda arten

som styr utformningen av områdesskyddet. I sådant fall kunde dock

reglerna avse endast förhållandevis enkla former av skydd. Föreskrifter

som utfärdas med stöd av reglerna skulle inte fa innebära att pågående

markanvändning avsevärt försvåras. Det praktiska värdet av en sådan

skyddsform är tvivelaktigt. Regeringen är således av den uppfattningen

att om det fordras ett längre gående skydd för djur- och växtlivet måste

82

Prop. 1997/98:45

andra och mer ingripande skyddsformer väljas, t.ex. naturreservat, för att Prop. 1997/98:45

samtliga intressen skall komma fram och kunna vägas mot varandra.

Såsom har anförts i författningskommentaren till 2 § och 5 § skall ock-

så den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför ett djur-

och växtskyddsområde iaktta hänsyn så att skada på skyddsobj ektet inte

uppkommer.

Strandskyddsområde

13 § Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag.

Syfiet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmän-

hetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för

djur- och växtlivet.

Skyddsformen strandskydd har successivt stärkts och gäller sedan år

1975 generellt vid samtliga sjöar och vattendrag. Strandskyddets syfte

var ursprungligen enbart att trygga förutsättningarna för allmänhetens

friluftsliv men år 1994 tillkom som syfte att bevara goda livsvillkor på

land och i vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229). Skälet till

denna utvidgning var i korthet att strävan att bevara en fullödig biologisk

mångfald hade blivit en alltmer central aspekt i naturvårdsarbetet och att

stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse

för den biologiska mångfalden.

14 § Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter

från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde).

Området får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-

mer utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att

tillgodose något av strandskyddets syften.

Ett beslut om att utvidga strandskyddet skall gälla omedelbart även om

det överklagas.

Paragrafens första stycket, som motsvarar 15 § andra stycket natur-

vårdslagen, innehåller huvudregeln att strandskyddet omfattar det område

som ligger mindre än 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvat-

tenstånd. Både landsidan och vattensidan utgör strandskyddsområde.

Området kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen när det be-

hövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Precis som enligt

41 § naturvårdslagen skall beslutet om utvidgning gälla omedelbart även

om det överklagas.

Det kan vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom områden som är

av riksintresse för naturvården och friluftslivet eller som är endast obe-

tydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder eller som

är ekologiskt särskilt känsliga. En utvidgning bör också kunna ske i

närheten av tätorter och vid sjöar och kuster där tillgången till återstående

fria strandområden är begränsad.

83

15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att

tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för-

ordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller

omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10)

inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda

skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas av områdes-

bestämmelser inträder åter strandskydd.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Med stöd av paragrafens första stycke får beslutas att strandskydd inte

skall gälla för områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose

strandskyddets syften. När syftet tidigare enbart var att tillgodose fri-

luftslivets intressen ansågs det ofta att strandskyddet kunde upphävas vid

obetydliga bäckar och tjärnar. Sedan syftet har utvidgats finns det anled-

ning att vara försiktigare med att upphäva strandskyddet. Små bäckar och

tjärnar har ofta stor betydelse för den biologiska mångfalden. Frågan om

upphävande av strandskyddet bör därför föregås av utredning om vilka

konsekvenser detta kan få för djur och växter.

Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att

ett område nu är av mindre intresse för något av strandskyddets syften

behöver inte innebära att området kommer att vara ointressant i framti-

den.

Enligt paragrafens andra stycke kan beslut meddelas om att strand-

skyddet skall upphävas för ett som avses ingå i en detaljplan eller omfat-

tas av områdesbestämmelser. En förutsättning är att särskilda skäl före-

ligger. Förutsättningen är i princip densamma som för att meddela dis-

pens enligt 18 § i detta kapitel. Enbart förhållandet att området enligt en

detaljplan eller områdesbestämmelser skall bebyggas är alltså i sig inte

något särskilt skäl för att upphäva strandskyddet. Det är lämpligt att

antagandet av planen eller bestämmelserna anstår till dess att beslut har

fattats i strandskyddsfrågan.

I andra stycket sista mening anges nu uttryckligen, till skillnad från

vad som kan utläsas av 15 § ljärde stycket naturvårdslagen, att strand-

skydd återinträder om området upphör att ingå i detaljplan eller områdes-

bestämmelser. För klarhetens skull kan i anslutning till detta tilläggas att

strandskyddet självfallet återinträder utan något särskilt beslut. Det följer

av ordalydelsen i 13 §.

Såsom Lagrådet har påpekat gör sig skälen som ligger till grund för

regleringen i andra stycket normalt inte gällande i det fallet att en detalj-

plan upphävs i omedelbar anslutning till att en ny plan träder i kraft och

såväl den äldre som den nyare planen omfattar ett strandområde som är

undantaget från strandskydd, antingen genom ett beslut i anslutning till

den äldre planens tillkomst eller också genom ett särskilt undantagsbe-

slut. Bestämmelserna har därför, i enlighet med Lagrådets förslag, for-

mulerats på så sätt att, om annat inte bestäms, undantaget i dessa båda

fall består utan att särskilda skäl behöver föreligga.

Prop. 1997/98:45

84

Vägverket har i sitt remissyttrande över Miljöbalksutredningens förslag

i denna del framfört att område som omfattas av arbetsplan för väg också

borde kunna förordnas att inte omfattas av strandskydd. Särskilt sedan

syftet med strandskyddet utvidgats är verkets förslag betänkligt från

principiella utgångspunkter. Regeringen har därför inte funnit skäl till

någon ändring enligt förslaget.

När det gäller strandskyddets automatiska återinträde skall följande

tilläggas. Det kan tänkas att det efter strandskyddets återinträdande råder

oklarhet om det är det ursprungliga skyddet på 100 meter eller ett däref-

ter utvidgat skydd som gäller. Vidare kan förhållandena vara sådana att

strandskydd som återinträder på detta sätt träffar tomter och kvartersmark

som byggts ut i enlighet med den upphävda planen och där strandskyd-

dets syfte kan vara utsläckt. Länsstyrelsen bör i sådana fall fatta ett nytt

beslut som undanröjer oklarheten. Ett nytt beslut bör också fattas när det

råder oklarhet om strandskyddets omfattning sedan en plan har ändrats

eller sedan en plan som beslutats med stöd av 1947 års byggnadslag har

ersatts av en plan enligt plan- och bygglagen.

När det gäller frågan om vad som skall gälla beträffande strandområ-

den som ingick i fastställd plan vid utgången av juni 1975, då det gene-

rella strandskyddet inrättades, hänvisas till författningskommentaren

under 10 § lagen om införande av miljöbalken.

16 § Inom strandskyddsområde får inte

1. nya byggnader uppföras,

2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat än-

damål än de tidigare har använts till,

3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för be-

byggelse som avses i 1 och 2,

4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller av-

håller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha

fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur-

eller växtarter, eller

5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för

djur- och växtarter.

I paragrafen förbjuds ett antal åtgärder och anläggningar i strandskydds-

område. I första hand berör förbuden fastighetsägare och innehavare av

särskild rätt till fastigheter. Reglerna riktar sig dock även till allmänhe-

ten. Paragrafen motsvarar delvis gällande rätt enligt 16 § första stycket

naturvårdslagen, men som har anförts i avsnitt 4.13.2 innebär miljöbal-

kens stadgande att bestämmelserna har anpassats till strandskyddets

utvidgade syfte. Delar av ljärde punkten och hela femte punkten i para-

grafen införs således i syfte att stärka skyddet för djur- och växtarters

livsvillkor. Dessa regler saknar alltså motsvarighet i gällande rätt.

Enligt den första punkten far inte nya byggnader uppföras inom strand-

skyddsområde. Någon definition ges inte av vad som avses med en

byggnad. Gränsdragningen är dock av mindre betydelse, eftersom den

fjärde punkten förbjuder utförande av även andra anläggningar och an-

ordningar än byggnad. Här skall endast nämnas att även flyttbara kon-

85

Prop. 1997/98:45

struktioner i vissa fall kan anses som byggnader. Exempel på detta är

stadigvarande förankrade husbåtar och husvagnar som står uppställda

under betydligt längre tid än en normal semesterperiod. Se vidare Didön

m.fl., Plan- och Bygglagen, 1995, s. 8:4.

Enligt den andra punkten råder forbud mot att ändra en befintlig bygg-

nad så att den kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än den tidiga-

re har använts till. För att förtydliga gällande rätt har uttrycket "för att

tillgodose" ändrats till "så att den kan tillgodose". Avgörande är nämli-

gen inte avsikten med ändringen utan hur den faktiskt kan användas.

Vanliga exempel på ändringar enligt den andra punkten är att båthus

eller sjöbodar görs om till fritidshus. Förbudet gäller även om byggnaden

efter ändringen inte upptar större yta än tidigare. Förklaringen till detta är

att en byggnad som används som bostad normalt tar i anspråk en större

tomtplats än en byggnad som används för annat ändamål.

Enligt den tredje punkten far inte utföras förberedelsearbeten för be-

byggelse inom strandskyddsområde. Grävningsarbeten nämns uttryckli-

gen i lagtexten. Ett annat exempel är trädfällning inför en kommande

bebyggelse.

Enligt den fjärde punkten är det förbjudet att i strandskyddsområde ut-

föra andra anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar

livsvillkoren för djur- och växtarter eller hindrar eller avhåller allmänhe-

ten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat fardas

fritt. Till skillnad från de tre första punkterna är inte alla anläggningar

eller åtgärder av ett visst slag förbjudna. Anläggningen eller åtgärden är

otillåten endast om den inkräktar på något av strandskyddets syften.

En anläggning eller anordning är förbjuden inte bara om den hindrar

allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat

fardas fritt, utan redan om den avhåller allmänheten att beträda ett sådant

område. Det har alltså betydelse hur allmänheten uppfattar sin rätt till

tillträde.

Förbudet i den fjärde punkten omfattar alltid anläggningar eller anord-

ningar varigenom mark som tidigare varit tillgänglig enligt allemansrät-

ten tas i anspråk som tomt. Även anläggningar och anordningar på be-

fintlig tomt kan vara otillåtna. Utförs dessa i närheten av tomtgränsen kan

nämligen tomtplatsen utvidgas eller i vart fall ge intryck av att ha utvid-

gats.

Anläggningar eller anordningar är enligt ett tillägg i den fjärde punkten

förbjudna även när de väsentligen försämrar livsbetingelserna för djur-

och växtarter. Syftet är att bevara det allmänt sett mycket rika djur- och

växtlivet i strandområden. Skyddet avser de livsbetingelser som utgör

förutsättning för djur- och växtlivet. Primärt gäller det således inte de

exemplar av djur- och växtarter som vid ett visst tillfälle lever på den

platsen utan den miljö som arterna är beroende av för sin överlevnad.

Bestämmelser som direkt syftar till att skydda arter finns i 8 kap. och i

jakt- och fiskelagstiftningen.

Exempel på anläggningar och anordningar som enligt fjärde punkten

kan vara otillåtna är staket, bersåer, grillplatser, lekplatser, trädgårds-

gångar, flaggstänger, trädgårdsland, vägar, parkeringsplatser, camping-

Prop. 1997/98:45

86

platser, golfbanor, tennisbanor, upplag för sprängsten, båtupptagningsan-

ordningar, bryggor och pirar.

För att tillgodose syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten

för djur- och växtarter är det nödvändigt att förbjuda även andra åtgärder

som väsentligen försämrar livsbetingelserna. Femte punkten i paragrafen

innehåller en regel om detta. Exempel på åtgärder som kan väsentligen

försämra djur- och växtarters livsbetingelser är spridande av gödsel och

bekämpningsmedel, trädfällning samt grävning. I nästa paragraf anges

dock att förbudet inte avser åtgärder som behövs för jordbruk eller

skogsskötsel.

17 § Förbuden i 16 § gäller inte

1. byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs

för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodo-

ser bostadsändamål, eller

2. verksamheter eller åtgärder som har tillåtits av regeringen enligt

17 kap. 1, 3 eller 4 § eller till vilka tillstånd har lämnats enligt denna

balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna balk.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före-

skriva att förbuden i 16 § inte skall gälla sådana byggnader, anlägg-

ningar eller anordningar som utgör komplement till bebyggelse på en

tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vissa generella undantag från

förbuden i 16 § och motsvarar i huvudsak 16 § tredje och fjärde stycket

naturvårdslagen.

Enligt första styckets första punkt gäller inte förbuden i 16 § anlägg-

ningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller

renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Anläggningen eller

åtgärden skall vara omedelbart avsedd för och behövlig för näringen samt

behöva ligga inom strandskyddsområde. Den får inte ha som syfte att

hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller

tillfälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker

för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning far alltså inte

uppföras inom strandskyddsområde.

Som jordbruk är att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverk-

samhet. Däremot anses t.ex. inte mejerier eller slakterier vara jordbruk.

Ett ridhus har av regeringsrätten vid tillämpningen av 8 kap. 1 § plan-

och bygglagen i ett visst fall ansetts som en ekonomibyggnad för jord-

bruk (RÅ 1995 ref. 93). En fiskodling anses vid tillämpningen av para-

grafen inte vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk

anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet.

För att en bisyssla skall omfattas av undantaget i den första punkten

skall näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens för-

sörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte.

Enligt första stycket andra punkten gäller förbuden inte heller verk-

samheter eller åtgärder som redan har fatt tillstånd enligt andra bestäm-

melser i miljöbalken. Avsnitt 4.8 och författningskommentaren till 2 kap.

3 § ger ledning vid tolkningen av begreppet verksamhet i miljöbalken.

Prop. 1997/98:45

87

I gällande rätt undantas foretag till vilka tillstånd har lämnats enligt

4 kap. naturresurslagen, vattenlagen eller miljöskyddslagen. Någon änd-

ring sker inte av detta förhållande, bortsett från att regeringen i de fall

som hittills har prövats enligt 4 kap. naturresurslagen i fortsättningen inte

kommer att meddela tillstånd utan endast ett beslut om tillåtlighet. I

tillåtlighetsbedömningen ingår en prövning av lokaliseringen och någon

särskild strandskyddsdispens behöver därför inte inhämtas heller i fram-

tiden. Undantaget kommer emellertid att gälla även andra verksamheter

än idag. Som exempel kan nämnas täkter och vilthägn i strandskyddsom-

råden. Det bör understrykas att syftet med strandskyddsregleringen skall

beaktas som ett moment i prövningen av sådana verksamheter.

Syftet med undantaget i första styckets andra punkt är att undvika dub-

belprövning. Vid tillståndsprövningen skall beaktas att verksamheten

skall bedrivas i strandskyddsområde. Detta innebär att de förutsättningar

måste vara uppfyllda som enligt 18 § gäller för dispens. Som har an-

märkts vid nämnda paragraf måste hänsyn ofta tas till att en verksamhet

är beroende av att lokaliseras till ett strandskyddsområde. Detta gäller

särskilt vattenverksamhet.

Det förhållandet att bygglov eller marklov har meddelats för en åtgärd

innebär inte att kravet på strandskyddsdispens bortfaller. För att sökan-

den skall uppmärksammas på detta skall byggnadsnämnden enligt 8 kap.

25 § plan- och bygglagen lämna upplysning om att strandskyddsdispens

krävs.

Enligt paragrafens andra stycke får regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer föreskriva att förbudet i 16 § inte skall gälla

byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till

befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stran-

den än huvudbyggnaden. För känsliga områden med en viss typ av be-

byggelse, exempelvis högexploaterade skärgårdsområden, bör dock

förbudet finnas kvar och eventuella avsteg behandlas dispensvägen.

18 § Länsstyrelsen får meddela dispens från bestämmelserna i 16 §, om

det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen be-

stämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller an-

nars användas för det avsedda ändamålet.

Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med

dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från

den dag då beslutet vann laga kraft.

Enligt paragrafens första stycke får länsstyrelsen meddela dispens från

förbuden i 16 § när det finns särskilda skäl. Möjligheten att få undantag

från strandskyddet motsvarar således 16 a § naturvårdslagen och tillämp-

ningen skall vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis

hittills. I avsnitt 4.13.3 diskuteras med utgångspunkt från den intres-

seprövning som skall ske vid beslut i frågor enligt detta kapitel förutsätt-

ningarna att medge strandskyddsdispens. Se även vad som anförs i för-

fattningskommentarerna till 25 § och framför allt 26 §. Regeringens

uttalanden föranleds av den oro som har uttryckts över en befarad ur-

holkning av strandskyddet. Enligt regeringens mening tog de övervägan-

88

Prop. 1997/98:45

den som gjordes i prop. 1993/94:229 om ett differentierat strandskydd

inte tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda friluftslivet och natur-

miljön. För klarhetens skull bör därför uttalas, när bestämmelsen nu

inarbetas i miljöbalkens regelsystem, att de angivna övervägandena inte

skall tjäna till ledning vid prövningen av dispenser.

Vid bedömningen är åtgärdens eller anläggningens art och omfattning

av intresse. Även områdets betydelse skall bedömas. Inte bara betydelsen

i dag utan även i framtiden är av intresse. Om ett strandskyddsområde är

av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig

dispens medges. Även omgivningen är av intresse. Finns det i närheten

endast ett fatal andra strandområden som är tillgängliga för allmänheten

bör inte dispens medges. Stor vikt bör även läggas vid de hushållnings-

bestämmelser som finns i 4 kap.

Är platsen som det gäller belägen på redan ianspråktagen mark anses

det som ett särskilt skäl för dispens i förhållande till det rörliga friluftsli-

vet.

Som skäl för dispens åberopas ofta att platsen i fråga ligger i ett områ-

de som sällan eller aldrig besöks av någon friluftslivsidkande allmänhet

eller att stranden är oländig, stenig eller dyig eller att naturförhållandena

på annat sätt gör området olämpligt för bad och friluftsliv. Sådana skäl

brukar inte godtas som särskilda skäl för dispens.

Dispens kan ibland meddelas för komplementbyggnad. Exempel på

komplementbyggnad är gäststuga, fiskebod och uthus. Vid prövningen är

lokaliseringen avgörande. Om byggnaden förläggs i nära anslutning till

huvudbyggnaden eller om den bildar en sammanhållen enhet tillsammans

med huvudbyggnaden och andra befintliga byggnader, kan detta vara ett

särskilt skäl för att ge dispens. Ytterligare en förutsättning är dock att

kompletteringen inte medför en utvidgning av det privata området på

bekostnad av det område som är tillgängligt enligt allemansrätten.

Dispens kan vidare ges för ersättningsbyggnader. Som regel bör t.ex.

dispens ges för att återuppföra en nedbrunnen byggnad, förutsatt att den

nya byggnaden skall tjäna samma ändamål som den gamla. Ansökan bör

göras inom ett år från brandtillfallet. Naturligtvis måste dock försäkrings-

frågor fa redas ut först.

Dispens kan meddelas om en byggnad eller en anläggning skall uppfö-

ras på en plats som är väl avskild från strandområdet och därför saknar

betydelse för bad och friluftsliv. Detta kan vara fallet om stranden skärs

av genom en större väg eller järnväg eller liknande och det är klart att

den del av området som ligger på andra sidan från vattnet räknat saknar

betydelse för allmänhetens friluftsliv.

I vissa situationer kan en lucka mellan tomterna i ett redan bebyggt

tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten uppen-

barligen har förlorat sin betydelse för allmänheten och för de boende i

området. Detta kan vara fallet när det i närheten finns andra och bättre

passager till och från vattnet. Sådana dispenser bör dock inte komma i

fråga inom de högexploaterade delarna av landet.

Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning är av-

sedd för det rörliga friluftslivets behov eller i vart fall inte inskränker

allmänhetens möjlighet att nyttja stranden, t.ex. bryggor och omkläd-

89

Prop. 1997/98:45

ningsrum vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd och liknande

anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar, golfbanor och liknan-

de anläggningar innebär däremot normalt att allmänhetens tillträde be-

gränsas.

Vidare kan det finnas särskilda skäl att ge dispens för anläggningar

som måste ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar

m.m. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt förutsätter också

anordningar för iläggning, upptagning och uppställning samt ofta ser-

vicebyggnader. Anläggningar av det slag som nu nämnts bör dock inte

lokaliseras till ett område som har stort rekreationsvärde.

Även i dessa fall krävs restriktivitet om det gäller dispens för enskilda

byggnader, anläggningar m.m. som tar i anspråk ett för allmänheten

tillgängligt område. Intrånget i sådana områden bör alltså begränsas.

Eventuella möjligheter till samlokalisering bör tas till vara. Behovet av

gemensamma områden för bryggor, båtplatser, båthus o.dyl. bör upp-

märksammas i kommunens översiktsplan i syfte att intrånget i strand-

skyddsområdet skall begränsas.

I samtliga exempel på situationer där skäl för dispens kan finnas, gäller

naturligtvis att dispens inte skall meddelas om de biologiska värdena

påverkas på ett icke acceptabelt sätt. Prövningen skall alltid omfatta

påverkan på både friluftslivet och djur- och växtlivet.

Vindkraftverk skall prövas enligt samma principer som gäller för andra

byggnader och anläggningar inom strandskyddsområde. Särskilda skäl

krävs alltså för dispens och bedömningen skall vara restriktiv. Även om

vindkraftverken rent fysiskt upptar en begränsad yta, kan de påverka

allmänhetens möjligheter till friluftsliv inom området runt verket nega-

tivt. Inverkan kan vidare ske på fågellivet. Anläggningsarbetena kan

naturligtvis även påverka annat djur- och växtliv.

I Boverkets allmänna råd 1995:1 Etablering av vindkraftverk på land

anförs bl.a. följande. Särskilda skäl kan t.ex. vara att anläggningen inte

inskränker nyttjandet, eftersom det avser en redan exploaterad tomtplats

som utsläckt allemansrätten och förändrat de biologiska livsbetingelser-

na, eller att den är väl avskild från strandområdet. För vindkraftens del

kan det röra möjligheten att samlokalisera vindkraftverk med andra for-

mer av exploatering, dvs. inom områden som inte längre är allemans-

rättsligt tillgängliga eller helt saknar betydelse för friluftslivet och där

exploateringen redan påverkat de biologiska livsbetingelserna. Ett annat

särskilt skäl att medge dispens kan vara att länsstyrelse eller kommuner

gemensamt gjort en noggrann analys av kustområdet inom en hel region

och därvid funnit att en vindkraftsutbyggnad inom vissa strandnära om-

råden ej kommer i konflikt med allmänhetens friluftsliv eller de biologis-

ka värdena, och i övrigt är förenlig med hushållningsbestämmelsema i

naturresurslagen. Regeringen finner för sin del att dessa råd bör tjäna till

vägledning.

Enligt 40 § fjärde stycket naturvårdslagen skall en myndighet som fin-

ner att den inte kan helt bifalla en framställning från Fortifikationsverket

eller Vägverket om strandskyddsdispens hänskjuta ärendet till regering-

ens prövning. I Miljöbalksutredningens förslag har bestämmelsen tagits

bort. Från regeringens sida finns inget att erinra mot förslaget. Ett even-

90

Prop. 1997/98:45

tuellt avslagsbeslut far därför överklagas på vanligt sätt. Försvarsmakten

har i sitt remissvar i allmänna ordalag framhållit att strandskydd inte bör

fa hindra uppförandet av anläggningar för totalförsvaret. Regeringen vill

i anledning av detta påpeka att försvarsintresset är prioriterat i hushåll-

ningsbestämmelsema i 3 och 4 kap. Det kan alltså finnas anledning att

vara mindre restriktiv vid dispensprövningen av försvarsanläggningar

och vägar som med hänsyn till sin funktion måste ligga inom strand-

skyddsområde. Vidare bör uppmärksammas att miljödomstolen enligt

21 kap. 7 § andra stycket skall överlämna överklagade ärenden som är av

särskild vikt till regeringens prövning. Av samma paragraf framgår vida-

re att överlämnande alltid skall ske när det överklagade ärendet rör för-

svaret. Genom detta skapas alltså en garanti för att försvarsfrågor med

anknytning till strandskyddet far den bedömning de kan erfordra i ett

visst fall. Därmed far Försvarsmaktens remissynpunkt anses besvarad av

regeringen.

Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen enligt paragrafens första

stycke bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt

eller annars användas för det avsedda ändamålet. Begreppet mark bör i

den mening det används här kunna innefatta vattenövertäckt mark, t.ex. i

anslutning till en sjöbod som är anlagd över vattnet. Tomtplatsbestäm-

ningen skall skiljas från fastighetsbildningen. Fastigheten kan nämligen

fa en annan utsträckning än tomten. Normalt skall tomten inte få gå ner

till strandlinjen. Som alternativ till att vägra dispens kan därför dispens

meddelas varvid bestäms en mindre tomtplats än vad som normalt skulle

ha gällt. Det är i sådana fall ofta lämpligt att med stöd av 16 kap. 2 §

andra stycket ställa som villkor att ett staket sätts upp i tomtgränsen för

att därmed visa allmänheten var den far gå. Kravet på tomtplatsbestäm-

ning eller angivande av i vilken utsträckning marken får användas för

avsett ändamål är undantagslöst. När dispens meddelas för andra bygg-

nader än bostadshus bör byggnaden sällan fa ta i anspråk större tomt än

byggnadens yta. Lantmäteriverket har påpekat att det är oklart vad som

skall gälla i fråga om tomtplatsbestämning då dispens meddelas för en

komplementbyggnad helt inom en etablerad tomt. Såsom verket fram-

håller torde ny tomtplatsbestämning då normalt framstå som onödig. Det

bör i sådana fall räcka med ett uttalande av länsstyrelsen att ytterligare

mark inte far tas i anspråk som tomtplats med anledning av den senare

dispensen.

En tomtplats för fritidshus som bestäms enligt 7 kap. 18 § bör i all-

mänhet omfatta högst 2 000 kvadratmeter. Topografi och vegetation är

dock avgörande. Förhållandena på orten är också vägledande vid en

bedömning av tomtplatsens storlek.

Enligt 16 kap. 2 § första stycket får en dispens tidsbegränsas. Tidsbe-

gränsning bör exempelvis normalt ske om dispens meddelas för en över-

nattningsstuga åt en yrkesfiskare. Det är i ett sådant fall lämpligt att

dispensen begränsas till att gälla så länge som sökanden bedriver yrkes-

fiske.

En ansökan om dispens bör innehålla en ritning som visar var anlägg-

ningen eller åtgärden skall utföras samt vilken tomt som behöver tas i

anspråk.

Prop. 1997/98:45

91

Enligt paragrafens andra stycke upphör ett beslut om dispens att gälla Prop. 1997/98:45

om åtgärden inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år

från den dag då beslutet vann laga kraft. Frågan om vad som skall gälla

för redan meddelade dispenser tas upp i samband med att övergångsbe-

stämmelserna till miljöbalken.

Miljöskyddsområde

19 § Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som

miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att områ-

det eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte

uppfyller en miljökvalitetsnorm.

I paragrafen anges förutsättningarna för att förklara ett område som

miljöskyddsområde. Förutsättningarna är delvis annorlunda jämfört med

gällande rätt enligt 8 a § första stycket miljöskyddslagen. Enligt sist-

nämnda lagrum får regeringen förklara ett mark- eller vattenområde, som

är utsatt för påverkan från miljöfarlig verksamhet, och dess närmaste

omgivningar som miljöskyddsområde om det från allmän synpunkt är

särskilt angeläget att skydda området. Med den nya lydelsen i miljöbal-

ken är förutsättningen att området kräver särskilda åtgärder på grund av

att området är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en miljökvali-

tetsnorm.

En verksamhet bedrivs ofta utanför det område där dess skadliga effek-

ter framträder. Av den anledningen är det lämpligt att miljöskyddsområ-

det omfattar även kringliggande områden där skadliga verksamheter

bedrivs. Om exempelvis ett vattenområde skall skyddas mot övergödning

bör miljöskyddsområdet normalt omfatta ett jordbrukslandskap som

ligger i vattenområdets tillrinningsområde.

Skyddsformen miljöskyddsområde har hittills använts för att skydda

Ringsjön i Skåne och Laholmsbukten.

20 § För miljöskyddsområde skall regeringen eller efter regeringens

bemyndigande länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter om skyddsåt-

gärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksamheter

inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Läns-

styrelsen får meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett

miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl.

110 kap. finns särskilda bestämmelser om miljöriskområden.

Enligt första stycket i paragrafen far regeringen eller länsstyrelsen med-

dela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktig-

hetsmått för verksamheter inom miljöskyddsområdet. Till skillnad från

vad som gäller idag enligt 8 a § andra och tredje stycket miljöskyddsla-

gen kommer sådana föreskrifter enligt miljöbalken att kunna innebära

ändring av tidigare meddelade tillståndsbeslut. Detta framgår av 24 kap.

1 §. Skälen för ändringen behandlas i avsnitt 4.13.2.

92

Endast sådana föreskrifter far meddelas som behövs för att tillgodose

syftet med området. Föreskrifterna skall alltså avse den förorening eller

den miljökvalitetsnorm som motiverat att området förklarats som miljö-

skyddsområde.

Föreskrifterna gäller enbart inom miljöskyddsområdet. Endast verk-

samhetsutövare inom området blir alltså bundna av dessa. Även verk-

samhetsutövare som befinner sig utanför ett miljöskyddsområde, men

vars verksamhet kan ha skadliga effekter inom området, är dock skyldiga

att iaktta hänsyn till området, se författningskommentaren till 2 § och 5 §.

Enligt andra meningen i första stycket kan länsstyrelsen i enskilda fall

meddela dispens från föreskrifterna om det finns särskilda skäl. Här

erinras också om intresseprövningsreglema i 25 och 26 §§.

Andra stycket innehåller, i enlighet med Lagrådets förslag, en erinran

om att det i 10 kap. finns en särskild reglering om miljöriskområden. En

förklaring av ett mark- eller vattenområde som miljöriskområde gäller

redan allvarligt förorenade område och har på så sätt sakligt samband

med övriga regler i 10 kap. om efterbehandling av förorenade områden.

Vattenskyddsområde

21 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen

förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvatten-

tillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.

Enligt paragrafen, som idag motsvaras av 19 kap. 2 § första stycket

vattenlagen, får länsstyrelsen eller kommun förklara ett område som

vattenskyddsområde. På de skäl som har utvecklats i avsnitt 4.13.2 ges

således nu också kommuner möjlighet att besluta om vattenskyddsområ-

de. Det förutsätts, liksom ifråga om inrättande av naturreservat, att läns-

styrelsen och kommunen samråder inför sådana beslut.

Förutsättningen för områdesskydd av detta slag är att en yt- eller

grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för

vattentäkt behöver skyddas. Med vattentäkt avses enligt 11 kap. 5 §

denna balk bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning,

värmeutvinning eller bevattning.

EG:s grundvattendirektiv (80/68/EEG) innehåller inte något krav på att

särskilda områden skall inrättas till skydd för grundvattnet. Medlems-

staterna skall dock enligt artikel 3 vidta de åtgärder som är nödvändiga

för att förhindra eller begränsa tillförseln till grundvattnet av vissa äm-

nen. Bestämmelserna om vattenskyddsområden ger möjlighet att med-

dela föreskrifter för särskilt känsliga områden och de bidrar därför till att

grundvattendirektivets krav uppfylls. Direktivet behandlas närmare i

avsnitt 4.14.2. Där erinras även om det pågående arbetet inom EU med

att utarbeta ett ramdirektiv för vattenresurser (jfr avsnitt 4.10.1).

Ett vattenskyddsområde bör normalt ges en sådan omfattning att garan-

tier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan an-

vändas för sitt ändamål. De höga strömningshastighetema i ytvatten gör

emellertid att ett fullt effektivt skydd kan uppnås endast om skyddsområ-

93

Prop. 1997/98:45

det ges en sådan omfattning att det omfattar hela eller väsentliga delar av

tillrinningsområdet. Ett godtagbart skydd kan dock ofta skapas även om

skyddsområdet ges en mera begränsad omfattning.

22 £ För ett vattenskyddsområde skall länsstyrelsen eller kommunen

meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över

fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med områ-

det. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att

skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i an-

språk för detta. Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de över-

klagas.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter

som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda

skäl.

I paragrafen anges vilka föreskrifter som skall gälla i ett vattenskydds-

område. Paragrafen har utformats efter mönster i 19 kap. 2 § andra och

tredje stycket samt 19 kap. 6 § andra stycket vattenlagen.

Enligt paragrafens första stycke skall länsstyrelsen eller kommun med-

dela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fas-

tigheter som behövs för att tillgodose syftet med området. I skyddsföre-

skrifterna kan förbud meddelas mot exempelvis hantering av petro-

leumprodukter och andra kemikalier, spridning av gödsel, spridning av

bekämpningsmedel, infiltration av hushållsspillvatten och kommunalt

dagvatten, industriell verksamhet, transport av farligt gods, anläggande

av vägar, bebyggelse, grävning, täktverksamhet, bad, båtfart och fiske.

Skyddsföreskrifter kan beröra verksamhet som bedrivs med tillstånd.

Föreskrifterna kan alltså, enligt vad som framgår av 24 kap. 1 §, innebära

inskränkningar i befintliga tillstånd.

Föreskrifterna gäller endast inom vattenskyddsområdet. Även en verk-

samhetsutövare som befinner sig utanför området, men vars verksamhet

kan ha skadliga effekter på grund- eller ytvattnet i området, är dock

skyldig att iaktta hänsyn till vattenskyddsområdet vid utövandet av sin

verksamhet, se författningskommentaren till 2 § och 5 §.

Om det sedan vattenskyddsområdet har inrättats och skyddsföreskrifter

meddelats framkommer behov av ytterligare föreskrifter, får länsstyrel-

sen och kommun meddela sådana. Någon särskild bestämmelse om detta

behövs inte.

Med stöd av det första stycket kan länsstyrelsen och kommun ålägga

en markägare att upplåta mark för stängsel och skyltar som behövs för att

tillgodose syftet med vattenskyddsområdet.

Enligt paragrafens andra stycke kan länsstyrelsen och kommun i en-

skilda fall meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat om

det finns särskilda skäl. Här erinras också om intresseprövningsreglema i

25 och 26 §§.

Länsstyrelsens rätt att på eget initiativ meddela skyddsföreskrifter har

varit inskränkt enligt motsvarande bestämmelser i vattenlagen. Före-

skrifter som medför att pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk, har

94

Prop. 1997/98:45

kunnat meddelas endast på ansökan av en kommun eller den i vars intres-

se vattenskyddsområdet fastställts, t.ex. en industri. Såsom Fakultets-

nämnden vid Uppsala universitet har påpekat saknar en dylik begräns-

ning fog eftersom syftet med föreskrifterna är att skydda allmänna intres-

sen. Är det däremot så att vattenskyddsområdet inrättas på särskild begä-

ran av t.ex. en industri och meddelas föreskrifter som kan föranleda

ersättning till markägare skall ersättningen enligt 31 kap. 7 § andra

stycket betalas av den som har begärt föreskrifterna. Av länsstyrelsens

beslut bör framgå på vems ansökan föreskrifter som kan medföra rätt till

ersättning har utfärdats. Är det en kommun som beslutar om vat-

tenskyddsområdet och meddelar skyddsföreskrifter skall naturligtvis på

samma sätt som för närvarande kommunen svara för eventuell ersättning

till markägare.

Marinvetenskaplig forskning

23 § För att skydda den marina miljön får regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer föreskriva att marinvetenskaplig forsk-

ning inom svenskt sjöterritorium inte får bedrivas från forskningsfartyg

som är registrerade i eller tillhör en annan stat utan att det finns till-

stånd för forskningen eller utan att den har anmälts.

Tillstånd får begränsas till viss tid och förenas med villkor.

Paragrafen, som motsvarar 21 a § naturvårdslagen, utarbetades i anslut-

ning till riksdagens godkännande av FN:s havsrättskonvention med

tillämpningsavtal (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr.

1995/96:271). Bestämmelsen i naturvårdslagen trädde i kraft den 1 juli

1996 (SFS 1996:520). Förslag till tillämpningsföreskrifter kommer att

utarbetas, efter förslag av Miljöbalksutredningen, i anslutning till ikraft-

trädandet av miljöbalken.

Interimistiska förbud

24 § När en fråga har väckts om att ett område eller ett föremål skall

skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller vatten-

skyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område eller föremål

skall få utökat skydd, får länsstyrelsen eller kommunen för viss tid dock

högst tre år meddela förbud mot att sådana åtgärder vidtas utan tillstånd

som berör området eller föremålet och som strider mot syftet med det

tilltänkta skyddet. Om det finns särskilda skäl, får förbudet förlängas att

gälla i ytterligare högst ett år. Om det finns synnerliga skäl, får förbudet

därefter förlängas att gälla i ytterligare högst ett år.

Ett förbud enligt första stycket skall gälla omedelbart även om det

överklagas.

Paragrafen ger möjlighet att genom ett interimistiskt förbud skydda vissa

områden eller föremål som avses att skyddas enligt detta kapitel. Den kan

95

Prop. 1997/98:45

användas inte bara när ett tidigare oskyddat område skall skyddas utan

även när föreskrifterna för ett redan skyddat område skall ändras. Ett

interimistiskt förbud hindrar att det planerade skyddet omintetgörs ge-

nom åtgärder under den tid som går åt till att utforma det definitiva skyd-

det.

I gällande rätt enligt 11 och 41 §§ naturvårdslagen kan interimistiska

förbud meddelas endast inför blivande skydd som naturreservat, natur-

vårdsområde och naturminne. Den nya bestämmelsen har fatt en vidare

omfattning och kan därför tillämpas även när områden skall skyddas som

vattenskyddsområden och kulturreservat.

Interimistiska förbud innebär att vissa åtgärder inte får vidtas utan till-

stånd. Förbuden bör i regel vara specificerade till vissa åtgärder, exem-

pelvis avverkning. Förbuden kan avse åtgärder som är underkastade

tillståndsplikt även enligt annan lagstiftning, t.ex. bebyggelse.

I gällande rätt gäller förbudet i högst tre år. Om särskilda skäl förelig-

ger far förbudets giltighetstid förlängas med ytterligare högst tre år.

Såsom anges i avsnitt 4.13.2 är det tveksamt om det på längre sikt är till

nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa tidsperi-

oder. Ett utdraget förbud medför normalt osäkerhet för markägarna.

Denna osäkerhet skapar ibland irritation och kan försvåra möjligheten att

fa markägarna att i ökad utsträckning ta naturhänsyn. Eftersom nödvän-

digt skydd vanligen bör kunna åstadkommas under en tid av tre år bör

tiden normalt inte vara längre. Detta har i lagtexten markerats genom att

särskilda skäl måste föreligga för att förbudet efter treårstidens utgång

skall gälla i ytterligare högst ett år. Därefter fordras synnerliga skäl för

ytterligare ett års förlängning. Längre tid än fem år skall ett interimistiskt

förbud aldrig fa gälla.

Endast i undantagsfall bör hela den möjliga förbudstiden kunna ut-

nyttjas. Detta kan vara aktuellt när länsstyrelsen eller en kommun har

bildat ett naturreservat som berör ett stort antal markägare och beslutet är

komplicerat och har överklagats. Eftersom beslutet inte gäller förrän det

har vunnit laga kraft kan i sådana situationer möjligheten med interimis-

tiska beslut behöva användas. Det kan ske i den formen att ursprungligen

beslutade interimistiska förbud kvarstår i avvaktan på att det definitiva

beslutet om områdesskydd vinner laga kraft.

Interimistiska förbud kan givetvis upphävas. Någon särskild bestäm-

melse behövs inte om detta. Om det står klart att något definitivt skydd

inte kommer att skapas skall myndigheten givetvis besluta om att häva

det interimistiska förbudet omedelbart.

Prop. 1997/98:45

Intresseprövning

25 § Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel

skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds

rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i

kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet

skall tillgodoses.

96

Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller generellt att varje

medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att

det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när

det krävs för att angelägna allmänna intressen skall tillgodoses. Denna

princip gäller således vid tillämpningen av alla bestämmelser i miljöbal-

ken som kan medföra inskränkningar i rätten att använda mark eller

byggnad. Av pedagogiska skäl har övervägts att föra in en allmän erinran

om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall i något av de inledande

kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av en sådan erinran

är begränsat. När det gäller förevarande paragraf godtar regeringen, med

viss justering av lagtexten, Lagrådets förslag till utformning.

Såsom framgår av avsnitt 4.13.3 har i miljöbalken inte heller tagits in

någon bestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 §

första stycket naturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid pröv-

ning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna

och enskilda intressen. Sådana avvägningar avses i huvudsak ske med

stöd av de allmänna hänsynsregelema i 2 kap.

Frågan om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen har

emellertid tagits upp av flera remissinstanser som yttrat sig över Miljö-

balksutredningens förslag. Ett skäl till detta är att Regeringsrätten under

senare tid prövat fall där sådana allmänna intressen som ligger till grund

för naturvårdslagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet.

Domstolen har i dessa fall byggt sitt resonemang på en s.k. proportiona-

litetsprincip (se RÅ 1996 ref. 40 om utvidgning av ett naturreservat, RÅ

1996 ref. 44 om strandskyddsdispens samt RÅ 1996 ref. 56 som rörde

frågan om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen). Såsom

utvecklats i avsnitt 4.13 har det alltså ansetts föreligga skäl att i föreva-

rande kapitel föra in bestämmelser utformade så att de principer för

bedömningen av motstående intressen som nu har betonats i rättstillämp-

ningen skall ha sin motsvarighet i balken. Enligt den praxis som förelig-

ger hittills är det främst vid tillämpningen av naturvårds- och områdes-

skyddsregler som kompletterande avvägningsregler kan behövas. Reg-

lerna avses således ge ledning för naturvårds- och kulturvårdsmyndighe-

tens avvägning mellan det allmänna intresset att åstadkomma ifrågava-

rande skydd och det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt

som kan motverka skyddssyftet.

Utgångspunkten är att ingrepp som motiveras av hänsyn till natur-

vårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen (jfr

prop. 1993/94:117 s. 15f). I detta sammanhang kan anmärkas att när det

gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har Europadomstolen

vid tillämpningen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter

anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även

mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i

det allmänna intresset (se Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s.

255 ff med hänvisningar). Det bör observeras att det ibland kan fordras

att den tyngande inskränkningen balanseras genom en ersättningsrätt för

den enskilde. I miljöbalken meddelas ersättningsbestämmelser av sådant

slag i 31 kap.

Prop. 1997/98:45

97

7 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

26 § Dispens enligt 7, 9—11, 18, 20 och 22 §§ från förbud eller andra Prop. 1997/98:45

föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel får ges endast om

det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte.

Paragrafen tar sikte på den bedömning av motstående intressen som skall

ske vid prövning av dispenser från förbud eller andra föreskrifter som

meddelats med stöd av kapitlets bestämmelser. Som förutsättning gäller

att dispensen skall vara förenlig med föreskriftens eller förbudets syfte.

Bestämmelsen ger följaktligen uttryck för en mycket restriktiv syn på

möjligheterna till dispens. Detta är naturligt och en direkt följd av den

prövning som beskrivs i föregående paragraf. Dispensen innebär i reali-

teten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där

det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. För dispens från

strandskydd fordras t.ex. att "särskilda skäl" föreligger. I avsnitt 4.13.3

har redovisats den restriktiva inställning till undantag från strandskyddet

som regeringen och riksdagen stått fast vid sedan tillkomsten av 1974 års

strandskyddsbestämmelser. I olika sammanhang har statsmakterna låtit

det komma till uttryck att strandskyddet i sig inrymmer angelägna all-

männa intressen, syftet att tillgodose friluftslivets behov samt skydd för

djur- och växtarter. Till följd av det som nu har sagts kan enligt föreva-

rande paragraf dispens från förbud som strandskyddet innebär ges endast

om dispensen är förenlig med förbudets syfte. Det förhållandet att syftet

med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och

växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu

mera. Samtidigt kan det naturligtvis finnas sådana fall där allmänintresset

inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall

skall det finnas kvar en öppning för dispens. Det finns dock skäl att

stryka under att dispens från lagstiftarens förbud liksom hittills skall

tillämpas med stor restriktivitet och endast under de förutsättningar som

framgår av bedömningsprincipema i denna paragraf. Prövningen av

dispenser från förbud som gäller enligt beslut om t.ex. naturreservat skall

naturligtvis ske enligt samma grunder.

Förteckning över vissa naturområden

27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall

fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas

skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om

skydd av sådana områden. Av förteckningen skall det framgå vilket in-

ternationellt åtagande eller nationellt mål som har föranlett att området

har tagits upp i förteckningen.

Ett område som tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det fort-

satta skyddsarbetet.

Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Sveriges internationella åtaganden om skydd av naturområden framgår

bl.a av olika konventioner samt av fageldirektivet (79/409/EEG) och art-

och habitatdirektivet (92/43/EEG). Åtagandena innebär att Sverige skall

98

skydda områden som uppfyller kriterierna som anges i konventionerna

eller direktiven. T.ex. skall områden som innehåller vissa särskilt

skyddsvärda naturtyper eller arter skyddas.

Enligt paragrafen, som idag delvis motsvaras av 19 a § naturvårdsla-

gen, skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

fortlöpande förteckna de naturområden i Sverige som bör beredas skydd i

enlighet med nämnda åtaganden och nationella mål. Av förteckningen

skall framgå anledningen till att ett område tagits upp i förteckningen.

Genom att förteckningen, till skillnad från vad som anges i 19 a § natur-

vårdslagen, även skall omfatta naturområden som bör skyddas i anled-

ning av nationella mål kommer förteckningen att utgöra plan för arbetet

med skydd av naturområden. Det torde ligga närmast till hands att rege-

ringen i förordning delegerar ansvaret för att föra förteckningen till Na-

turvårdsverket.

Ett område som tagits upp i förteckningen skall enligt paragrafens and-

ra stycke prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Enligt tidigare lydelse

skulle området så snart som möjligt ges nödvändigt skydd i enlighet med

vissa särskilt angivna lagrum i naturvårdslagen. I det fortsatta arbetet

med att ge ett förtecknat område skydd kan det dock i det enskilda fallet

framkomma omständigheter, som medför att avgränsningen av ett områ-

de bör ändras eller att ett område inte bör skyddas.

Paragrafens andra stycke motsvarar inte helt vad som gäller idag. Änd-

ringen är föranledd av att det skall vara fritt att använda olika skyddsfor-

mer för att bereda de förtecknade områdena nödvändigt skydd. Vilken

skyddsform som kan användas i det enskilda fallet är beroende av vilket

internationellt åtagande eller nationellt mål som är grunden till att områ-

det har tagits upp i förteckningen.

I första hand är skyddsformema nationalpark, naturreservat samt djur-

och växtskyddsområde aktuella för de områden som har tagits upp i

förteckningen. I vissa fall kan nödvändigt skydd uppnås med stöd av

andra bestämmelser i balken, exempelvis sådana om biotopskyddsområ-

de eller om möjlighet att meddela föreskrifter om obligatorisk anmälan

för samråd med till detta hörande möjlighet att meddela förelägganden

och förbud.

Samrådsförfarandet kan vara aktuellt att tillämpa när nödvändigt skydd

för arter med stora revir skall uppnås och hoten mot arterna i första hand

inte är utarmning av deras livsmiljö utan i stället förföljelse, störningar

och liknande faktorer. Arter med stora revir är t.ex. järv, utter och varg.

Vidare kan samrådsförfarandet vara aktuellt att tillämpa som ett kom-

plement till ett skötselavtal för att tillförsäkra området ett skydd som

består även om området byter ägare. I andra fall kan nödvändigt områ-

desskydd uppnås t.ex. genom att området utpekas som område av riksin-

tresse eller erhåller nödvändigt skydd med stöd av fiskelagen.

Ett område som förtecknats skall enligt paragrafens andra stycke prio-

riteras i det fortsatta skyddsarbetet. Detta innebär bl.a. att det skall vara

en prioriterad arbetsuppgift för berörda myndigheter att undersöka möj-

ligheterna att bereda området nödvändigt skydd. Dessa områden skall

också vara prioriterade när det gäller att fördela tillgängliga statliga me-

del för markförvärv och för skötsel av områden.

Prop. 1997/98:45

99

Särskilt skydds- eller bevarandeområde

Prop. 1997/98:45

28 § Regeringen får förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde

om området enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om

bevarande av vilda fåglar är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana

fåglar.

Ett område som av Europeiska gemenskapernas kommission har utpe-

kats som ett område av intresse för gemenskapen skall av regeringen

förklaras som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv

92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda

djur och växter.

Regeringen får efter samråd med kommissionen upphäva en förklaring

enligt första eller andra stycket, om områdets naturvärden inte längre

motiverar en sådan förklaring.

I denna och följande paragraf ges bestämmelser om särskilda skyddsom-

råden och särskilda bevarandeområden. Områdena innebär inte några

självständiga skyddsformer. Nödvändigt skydd måste därför finnas enligt

andra bestämmelser i balken eller andra författningar.

För att Sverige skall uppfylla kraven enligt EG:s fågeldirektiv

(79/409/EEG) har regeringen enligt paragrafens första stycke möjlighet

att förklara ett område som särskilt skyddsområde. Ett område bör inte

förklaras som särskilt skyddsområde innan det omfattas av nödvändigt

skydd.

I enlighet med EG:s art- och habitatdirektiv (92/43/EEG) bör förslag

på områden som är lämpliga att utpeka som områden av intresse för

Europeiska gemenskapen överlämnas till EG-kommissionen. Efter det att

EG-kommissionen har utpekat ett område som intressant för Europeiska

gemenskapen är medlemsstaten skyldig att senast inom sex år förklara

området som särskilt bevarandeområde och bereda området nödvändigt

skydd. Enligt paragrafens andra stycke ankommer det på regeringen att

förklara ett av EG-kommissionen utpekat område som särskilt bevaran-

deområde.

Regeringen far enligt paragrafens tredje stycke, som saknar motsvarig-

het i 19 b § naturvårdslagen, upphäva en förklaring enligt det första eller

andra stycket om områdets naturvärden inte längre motiverar att området

skall vara ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. En sådan minsk-

ning av naturvärde kan ske genom områdets naturliga utveckling. Vidare

kan, i enlighet med reglerna i art- och habitatdirektivet, i undantagsfall

andra väsentliga allmänintressen medföra att en verksamhet tillåts att på

ett betydande sätt skada naturvärden i ett särskilt skydds- eller bevaran-

deområde. Innan regeringen upphäver en förklaring enligt paragrafens

första eller andra stycke skall samråd ske med EG-kommissionen.

I Miljöbalksutredningens förslag innehöll denna paragraf ett sista

stycke som innebar att de aktuella områdena automatiskt skulle anses

som områden av riksintresse för naturvården. Enligt utredningen skulle

på detta sätt skyddet för områdena stärkas. Även om denna lösning sak-

ligt sett har fog för sig innebär den lagtekniskt ett avsteg från den nor-

100

mala processen for utpekande av riksintresseområden. Här skall dock

anmärkas att de områden som förklaras som särskilda skyddsområden

resp, särskilda bevarandeområden ofta är så värdefulla att de också utpe-

kats som områden av riksintresse för naturvården. Detta är viktigt för att

områdena skall uppmärksammas i den kommunala planeringen.

29 § För ett område som förklarats som särskilt skyddsområde eller

särskilt bevarandeområde får beslut om helt eller delvis upphävande av

områdesskydd, om dispens från skyddsföreskrifter eller om tillstånd

enligt sådana föreskrifter inte meddelas utan regeringens tillåtelse.

Detta gäller inte beslut om dispens eller tillstånd, om det är uppenbart

att verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på

områdets naturvärden.

Enligt EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) och art- och habitatdirektiv

(92/43/EEG) är medlemsstaterna skyldiga att bereda ett särskilt skydds-

område och ett särskilt bevarandeområde nödvändigt skydd samt bibe-

hålla detta skydd. Endast under de förutsättningar som anges i sistnämn-

da direktiv får skyddet helt eller delvis upphävas eller på annat sätt för-

sämras på ett betydande sätt. En sådan förutsättning är att nödvändiga

kompensationsåtgärder vidtas för att skydda det övergripande samman-

hanget i Natura 2000, som är ett sammanhängande europeiskt ekologiskt

nät av särskilda skydds- och bevarandeområden. I vissa fall skall kom-

missionens yttrande i frågan inhämtas.

På grund av dessa speciella förhållanden stadgas i paragrafen att tillå-

telse från regeringen krävs för upphävande av områdesskydd och för

sådana dispenser eller tillstånd som kan komma att orsaka mer än obe-

tydlig skada på områdets naturvärden.

Den regeringsprövning som föreskrivs i paragrafen ersätter dock inte

domstolens eller myndighetens prövning. Vid regeringens prövning skall

endast bedömas om den aktuella åtgärden är tillåten enligt art- och habi-

tatdirektivet. Regeringen kan som villkor för tillåtlighet föreskriva att

kompensationsåtgärder skall vidtas för att skydda det övergripande sam-

manhanget av Natura 2000.

Ärenden om upphävande av områdesskydd, om dispens från skyddsfö-

reskrift eller om tillstånd enligt sådana föreskrifter, som avser särskilda

skydds- eller bevarandeområden handläggs av den miljödomstol eller

annan myndighet som i enlighet med balkens regler skall pröva en sådan

ansökan. Det åligger domstolen eller myndigheten att inhämta nödvän-

digt regeringsbeslut i tillåtlighetsfrågan innan den bifaller en sådan upp-

hävande-, dispens- eller tillståndsansökan. Om regeringen finner att ett

beslut om bifall till en ansökan om upphävande, dispens eller tillstånd

strider mot EG:s rättsordning är domstolen eller myndigheten bunden av

regeringens bedömning i den delen.

Domstolen eller myndigheten kan alltid meddela avslag på en upphä-

vande-, dispens- eller tillståndsansökan utan att ärendet underställs rege-

ringen.

Prop. 1997/98:45

101

Ordningsföreskrifter

Prop. 1997/98:45

30 § Föreskrifter om rätten att färdas och vistas inom ett område som

skyddas enligt detta kapitel och om ordningen i övrigt inom området får

meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. I de fall kommunen

beslutar om skydd av ett område får den meddela sådana föreskrifter.

Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de överklagas.

Med stöd av paragrafen får regeringen eller den myndighet som rege-

ringen bestämmer meddela föreskrifter om färd, vistelse och uppträdande

inom skyddade områden. Detsamma gäller för en kommun som beslutar

om områdesskydd enligt detta kapitel. Förbud kan meddelas bl.a. mot

åtgärder som annars hade varit tillåtna enligt allemansrätten. Föreskrif-

terna skall inte göras mer ingripande än som är motiverat av skyddsbe-

hovet.

Föreskrifterna kan rikta sig mot såväl fastighetsägare och andra med

särskild rätt till marken som allmänheten.

Exempel på åtgärder som kan förbjudas är att beträda vissa känsliga

områden, tälta, ställa upp husvagn, göra upp eld, plocka blommor och

andra växter, åka motorbåt, åka vattenskidor, ankra med båt, lägga ut

bojar, lägga upp båt på land, rida, cykla, gå till fots i skidspår, sätta ut

orienteringskontroller och ha hund okopplad.

Beträffande förbud mot båttrafik kan anmärkas att länsstyrelsen enligt

2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300) får meddela föreskrifter om

begränsningar och förbud som avser rätten att använda ett vattenområde

för trafik med fartyg, om föreskriften behövs från miljösynpunkt. 1 sam-

manhanget kan även nämnas länsstyrelsens möjligheter enligt vat-

tenskoterförordningen (1993:1053) att meddela föreskrifter om använd-

ningen av vattenskotrar.

Delegation till kommun

31 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

förordna att en kommun i stället för länsstyrelsen skall ha de befogenhe-

ter som länsstyrelsen har enligt 18 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt

paragrafen delegera rätten att fatta beslut om strandskyddsdispenser till

en kommun. I sådana fall blir kommunen ensam behörig.

Frågor om delegation i dessa fall får bedömas från fall till fall med ut-

gångspunkt i de förutsättningar som gäller för skilda kommuner. En

grundläggande förutsättning är naturligtvis att kommunen är villig att ta

emot delegationen. Om det finns anledning att anta eller det visat sig att

kommunen saknar förutsättningar att ha hand om frågorna bör delegation

vägras eller återtas.

102

5.1.8 8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växt-

arter

1 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet döda,

skada eller fånga vilt levande djur eller att ta bort eller skada sådana

djurs ägg, rom eller bon får meddelas av regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får meddelas, om det

finns risk för att en vilt levande djurart kan komma att försvinna eller

utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla Sveriges inter-

nationella åtaganden om skydd av en sådan art. Förbudet får dock inte

gälla fall då ett sådant djur måste dödas, skadas eller fångas till försvar

mot angrepp på person eller värdefull egendom.

Särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande

djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.

Paragrafen innhåller ett bemyndigande som innebär att skydd kan ges åt

vilt levande djurarter som riskerar att försvinna. Faran för försvinnande

behöver inte vara orsakad av mänskliga aktiviteter. Den behöver inte

heller vara global utan kan vara begränsad till Sverige eller en del av

Sverige.

Paragrafen innehåller också en nyhet i förhållande till motsvarande be-

stämmelser i 14 a § naturvårdslagen. Föreskrifter som meddelas med stöd

av miljöbalkens paragraf får avse djurart som riskerar att utsättas för

plundring, oavsett riskerna för artens försvinnande. En motsvarande regel

finns sedan tidigare för växtarter (se 2 §). För att nämna ett konkret ex-

empel kan alltså genom tillägget skydd ges åt hänsynskrävande arter av

grodor som riskerar att bli utsatta för plundring.

Med stöd av paragrafen kan vidare djurarter fredas om detta krävs för

att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Det saknar i sådant fall

betydelse om djurarten är hotad inom Sverige.

I paragrafens första stycke specificeras inte närmare de arter av vilt

levande djur som kan omfattas av skyddsföreskrifter enligt bemyndigan-

det. Det betyder att föreskrifter som innebär förbud mot att bl.a. döda och

fånga vilt levande djur i och för sig skulle kunna meddelas beträffande

vilken djurart som helst i landet. Emellertid framgår av paragrafens andra

stycke att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt

levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.

Sistnämnda stycke har, med viss justering, formulerats i enlighet med

Lagrådets förslag. Enligt jaktlagen (1987:259) gäller ett materiellt förbud

mot att döda eller fånga vilt, varvid med vilt avses olika arter av vilda

däggdjur eller fåglar. I 3 § jaktlagen sägs således att viltet är fredat och

att det får fångas eller dödas, dvs. jagas enligt jaktlagens terminologi,

endast om det följer av den lagen eller av föreskrifter eller beslut som

meddelas med stöd av lagen. Enligt samma paragraf gäller fredningen

också viltets ägg och bon. Jaktlagen innehåller även bestämmelser om

bl.a. viltvård i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd.

Genom förevarande paragraf i miljöbalken och genom det skydd som

fredningen enligt 3 § jaktlagen innebär, ges alltså den ytterst artrika

mängden av kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur samt

Prop. 1997/98:45

103

arter av däggdjur och faglar ett mångsidigt artskydd. På motsvarande sätt

som enligt naturvårdslagen ger miljöbalkens paragraf också möjlighet att

meddela förbud att ta bort eller skada fiskars rom.

När det gäller jaktlagen bör erinras om de ändringar som har trätt i

kraft den 1 juli 1997 genom SFS 1997:343 (se avsnitt 4.13.2) och som

bidrar till att EG:s fågeldirektiv (79/409/EEG) samt art- och habitatdi-

rektiv (92/43/EEG) nu har genomförts tydligare i landet.

Genom att 1993 års fiskelag, som är tillämplig på fiskar, vattenlevande

blötdjur eller vattenlevande kräftdjur, numera innehåller vidgade möjlig-

heter till naturvårdshänsyn har den svenska artskyddsregleringen allmänt

sett stärkts under senare år i strävan att bevara den biologiska mångfal-

den.

2 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort,

skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter får meddelas

av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana

föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande växtart

kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs

för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan

art.

Med stöd av paragrafen kan vilda växtarter skyddas från att försvinna

eller utsättas för plundring. Den kan tillämpas även när risken att en art

försvinner beror på annat än mänskliga aktiviteter. Risken för försvin-

nande behöver inte vara global, utan kan vara begränsad till Sverige eller

en del av Sverige.

Bestämmelser för att förhindra plundring får meddelas även om det

inte finns risk för att arten utrotas.

Paragrafen omfattar vidare växtarter som Sverige på grund av EG:s re-

gelverk eller andra internationella åtaganden har förbundit sig att skydda.

Sådana växtarter behöver inte vara hotade i Sverige.

Utrotningshotade växter förekommer ofta inom begränsade geografis-

ka områden. Det är i sådana fall normalt lämpligt att åstadkomma skydd

genom bestämmelserna om områdesskydd, i första hand naturreservat

eller biotopskyddsområde. Fridlysning av hela arten kan behöva ske som

ett komplement till områdesskyddet och dessutom när arten, trots att den

är sällsynt, är mera spridd.

Fridlysning kan ske över hela landet eller en del av landet. När före-

skrifterna begränsas till en del av landet är det normalt lämpligt att de

omfattar ett helt län.

Med begreppen ta bort, skada eller ta delar av avses bl.a. blomplock-

ning, brytande av kvistar och borttagande av hela plantor. Även besprut-

ning av exemplar av växtarter kan förbjudas med stöd av paragrafen.

3 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön får

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela

föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar

av djur- eller växtarter i naturmiljön.

Detta gäller inte när sådana föreskrifter finns i annan lag.

Prop. 1997/98:45

104

113 kap. finns särskilda bestämmelser om genetiskt modifierade orga-

nismer.

Utsättning av arter utanför deras naturliga utbredningsområde medför en

rad risker för den naturliga floran och faunan. I ett internationellt per-

spektiv är införande av främmande arter en av de viktigaste orsakerna till

arters försvinnande under de senaste århundradena. I Sverige har olägen-

heterna varit jämförelsevis måttliga. Däremot har flera arter som införts,

avsiktligt eller oavsiktligt, påverkat den biologiska mångfalden och ska-

pat problem på olika sätt. Mest uppmärksammat i Sverige har varit

spridningen av mink, signalkräfta, s.k. mördarsnigel, jättebjömloka och

contortatall.

De risker som främmande arter kan medföra gör det angeläget att inta

en försiktig hållning till införande av främmande arter. Detsamma gäller

utplantering av svenska arter utanför deras naturliga utbredningsområde.

Strävan att skydda och bevara den biologiska mångfalden bör föranleda

att arter inte förs in i naturmiljöer eller områden där de inte naturligen

hör hemma, utan att åtgärdens konsekvenser för miljön först noggrant har

klarlagts. Detta är också ett åtagande som Sverige har gjort enligt kon-

ventionen om biologisk mångfald. I artikel 8 h i konventionen stadgas att

alla länder skall förhindra införandet av samt kontrollera eller utrota

sådana främmande arter som hotar ekosystem, livsmiljöer och inhemska

arter.

Med stöd av paragrafen kan föreskrifter meddelas om utsättning. Med

detta avses även utplantering. I vissa andra författningar, bl.a. inom fis-

kelagstiftningen, finns också bestämmelser om utsättning. Miljöbalkens

bestämmelse om utsättning skall då inte tillämpas.

Uttrycket "vilt levande" i paragrafen avses inte omfatta några former

av genetiskt modifierade organismer. Paragrafens tredje stycke innehåller

en hänvisning till 13 kap. i balken med särskilda bestämmelser om såda-

na organismer.

4 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter får regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om in-

och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur

och växter eller handel med dem. Sådana föreskrifter får meddelas, om

det behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på områ-

det eller av andra skäl. Föreskrifterna får också reglera motsvarande

befattning med ägg, rom eller bon eller med andra produkter som har

utvunnits av djur eller växter.

Föreskrifterna får innefatta förbud mot eller krav på tillstånd eller

andra särskilda villkor för sådana åtgärder som anges i första stycket.

I paragrafen ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om handel

och vissa andra åtgärder med exemplar av vilda djur- och växtarter.

Härigenom kan t.ex. Sveriges åtaganden enligt konventionen om interna-

tionell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, CI-

TES, (SÖ 1974:41, 1980:72 och 1993:78) uppfyllas. Bemyndigandet kan

vid behov användas för att införa strängare reglering än konventionens.

105

Prop. 1997/98:45

En sådan reglering kan omfatta såväl arter som omfattas av CITES som

andra arter. Arterna behöver således inte vara utrotningshotade. Motsva-

rande reglering finns idag i lagen om åtgärder beträffande djur och växter

som tillhör skyddade arter.

Genom bemyndigandet i paragrafen kan regeringen också meddela de

föreskrifter som krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt fageldi-

rektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/EEG) att

reglera befattningen med vilda djur och växter.

De angivna åtgärderna kan avse både levande och döda djur eller väx-

ter. Även åtgärder avseende delar av djur och växter liksom frön av

växter omfattas av bemyndigandet.

Även andra djurarter omfattas än sådana som regleras i 1 §. Undanta-

get i 1 § andra stycket gäller alltså inte.

Handel innefattar bl.a. saluförande, försäljning och byte. Montering

innefattas i preparering. Uppfödning och odling innefattas i förvaring.

5 £ Föreskrifter eller beslut i enskilda fall enligt detta kapitel skall gälla

omedelbart, även om de överklagas.

Enligt paragrafen skall föreskrifter eller individuella förvaltningsbeslut

som meddelas om t.ex. förbud eller särskilda villkor avseende vissa

åtgärder tillämpas även om de har överklagats. En liknande bestämmelse

finns i dag i 41 § naturvårdslagen medan motsvarighet saknas i lagen om

åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.

TREDJE AVDELNINGEN

Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter

5.1.9 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Definitioner

1 § Med miljöfarlig verksamhet avses

1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggna-

der eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,

2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som

kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat

utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenom-

råden eller grundvatten, eller

3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som

kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus,

joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.

Paragrafen innehåller en definition av begreppet miljöfarlig verksamhet.

Prop. 1997/98:45

106

Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all användning Prop. 1997/98:45

av mark, byggnader eller anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta

anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan

olägenhet för människors hälsa eller miljön. Fast egendom definieras i

jordabalken.

Enligt paragrafens punkt 1 avses med miljöfarlig verksamhet utsläpp

av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller an-

läggningar i mark, vattenområden eller grundvatten. Med utsläpp av

exempelvis avloppsvatten avses alla utsläppsförfaranden, inte bara ge-

nom särskild ledning utan även t.ex. att det transporteras iväg och släpps

ut. Vattenområde definieras i 11 kap. 4 § och har här samma innebörd,

dvs. ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd.

Det omfattar det i 1 § miljöskyddslagen använda begreppen vattendrag,

sjö eller annat vattenområde. Även utsläpp till grundvatten omfattas.

Med utsläpp till grundvatten avses vad som i EG-direktivet 80/68/EEG

om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen

definieras som direkt utsläpp på följande sätt: tillförsel till grundvatten av

ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta

och underliggande jordlager.

Enligt paragrafens punkt 2 avses vidare med miljöfarlig verksamhet

användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan

medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp

än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden

eller grundvatten. Med användning av fast egendom eller fasta anlägg-

ningar avses användning oavsett om den grundas på äganderätt, nyttjan-

derätt eller annan rättstitel till egendomen och t.o.m. även sådana fall där

rättslig grund helt saknas. Användning kan även avse verksamhet som

bedrivs i byggnad på ofri grund eller i gruva. Användning som kan

komma i fråga kan vara av de mest skilda slag exempelvis fabriker och

andra industriella anläggningar, jordbruk, trafikanläggningar, förbrän-

ningsanläggningar, kärntekniska anläggningar, deponier och andra upp-

lag. Det innebär också att begreppet användning skall ses i ett långt tids-

perspektiv vilket medför att exempelvis en avfallsdeponi eller soptipp

som inte aktivt använts eller tillförts någonting på många år omfattas av

begreppet användning. Ett annat exempel på detta är när någon förvarar

tunnor med förbrukade kemikalier på sin fastighet, även om det är någon

annan som genererat avfallet och placerat tunnorna där. Bl.a. sådana fall

av markanvändning är miljöfarlig verksamhet och brukar benämnas

förvaringsfall. Begreppet användning av mark, byggnader eller anlägg-

ningar innefattar även verksamheter som sker ute i vattenområden, t.ex.

på plattformar för olje- och gasutvinning.

Grundvattendirektivet omfattar även indirekta utsläpp som definieras

på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets för-

teckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och underliggande

jordlager. Sådana indirekta utsläpp täcks genom bestämmelsen i paragra-

fens p. 2 i de fall det föreligger risk för förorening genom infiltrering av

avloppsvatten i marken till grundvattnet exempelvis vid avfallsdepone-

ring.

107

Annat utsläpp än som avses i 1 eller förorening av luft omfattar alla

utsläpp till luft som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller

miljön. Det omfattar till att börja med vad som traditionellt brukar be-

tecknas som luftföroreningar vilka kan förekomma såväl i gasform t.ex.

svaveldioxid och klor, som i partikelform, t.ex. sot och damm. Det om-

fattar även andra utsläpp som inte direkt brukar anses vara föroreningar

men som medför olägenheter, t.ex. koldioxid som leder till växthuseffekt.

Det är alltså inte enbart sådana utsläpp som syns eller luktar som omfat-

tas, utan också utsläpp av ämnen som kan påverka klimatet eller påverka

atmosfären t.ex i form av uttunning av ozonskiktet. Det innebär att med

miljön avses omgivningen med i princip en obegränsad räckvidd, även

atmosfären omfattas. Vad som avses med olägenhet för människors hälsa

eller miljön utvecklas också i författningskommentaren till 2 kap. 3 §.

Annat utsläpp omfattar även utsläpp av radioaktiva ämnen. Enligt pa-

ragrafens punkt 3 avses med miljöfarlig verksamhet även användning av

mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägen-

het för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller

icke-joniserande strålning eller annat liknande. Begreppet omgivningen

skall i likhet med vad som gällt hittills, tolkas så att detta inte omfattar

den störande anläggningen. Personer som är verksamma inom själva

stömingskällan skyddas framför allt genom arbetsmiljölagen och strål-

skyddslagen.

Ljus som enligt paragrafen kan ha praktisk betydelse är ljusstrålning

från t.ex. reklamanordningar och trafikanläggningar.

Med joniserande och icke-joniserande strålning avses detsamma som i

strålskyddslagen (1988:220).

Med annat liknande avses sådana olägenheter som är att jämställa med

de uppräknade och som får bestämmas genom rättstillämpningen. Det

skulle kunna vara sådant som insekter, luftbuma bakterier och virus,

annat ljud än buller, gnistor eller psykisk inverkan.

2 f Med avloppsvatten avses

1. spillvatten eller annan flytande or enlighet,

2. vatten som använts för kylning,

3. vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som

inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller

4. vatten som avleds för avvattning av en begravningplats.

I paragrafen definieras vad som avses med avloppsvatten. Definitionen

överensstämmer i stort med vad som hittills gällt enligt 3 § miljöskydds-

lagen. Vatten som har använts för kylning anges dock som en samlande

beteckning och utvidgas till att omfatta allt kylvatten. Detta innefattar allt

kylvatten som har använts vid driften av en fabrik eller annan inrättning

eller annan teknisk utrustning, däribland vatten som har använts för

kylning av värmepumpar. I p. 4 har ordet gravplats ändrats till begrav-

ningsplats, eftersom detta begrepp används i begravningslagen

(1990:1144).

Prop. 1997/98:45

108

3 § Med olägenhet för människors hälsa avses störning som enligt medi- Prop. 1997/98:45

cinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte

är ringa eller helt tillfällig.

Paragrafen innehåller en definition av begreppet "olägenhet för männi-

skors hälsa", som ersätter det i hälsoskyddslagen använda uttrycket sani-

tär olägenhet. Med olägenhet avses störning som enligt medicinsk eller

hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt. Liksom enligt hälso-

skyddslagen gäller att störningar som är ringa eller helt tillfälliga inte

omfattas. I likhet med tidigare bör en störning således vara av någon

betydenhet och inte av helt tillfällig natur samt kunna vara skadlig i

antingen fysiskt eller psykiskt hänseende på en människas hälsotillstånd.

I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen

omfattas även sådana störningar som i första hand påverkar välbefinnan-

det i inte ringa grad t.ex. buller, lukt och termiskt inomhusklimat. Ter-

miskt inomhusklimat omfattar de faktorer som påverkar människans

värmeutbyte med omgivningen, framför allt faktorer som lufttemperatur,

luftfuktighet och luftens hastighet (drag). Med störningar som påverkar

välbefinnandet avses störningar som inte är av sådan karaktär att de kan

visas vara direkt hälsoskadliga men som ändå påtagligt inverkar på män-

niskors psykiska välbefinnande. I paragrafen har uttryckligen angetts att

bedömningen skall ske från medicinska eller hygieniska utgångspunkter.

I bedömningen skall inte ingå några ekonomiska eller tekniska avväg-

ningar. Bedömningen måste utgå från vad människor i allmänhet anser

vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reak-

tion i det enskilda fallet. Även bedömningen huruvida en störning skall

anses vara ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar

störningen. Liksom enligt hälsoskyddslagen bör dock gälla att hänsyn

skall tas till personer som är något känsligare än normalt, t.ex. allergiker.

Det förhållandet att helt tillfälliga störningar inte omfattas av begreppet

olägenhet enligt paragrafen innebär att störningen måste ha en viss var-

aktighet. Hit räknas förutom fasta störningar även regelbundna störningar

samt störningar som återkommer vid flera tillfällen om än inte med nå-

gon regelbundenhet.

Miljökvalitetsnormer kommer att bli betydelsefulla för bedömningen

av vilka störningar som bör anses påverka såväl hälsan som välbefinnan-

det i sådan utsträckning att åtgärder enligt miljöbalken kan komma i

fråga.

Allmänna bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

4 § Om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors

hälsa eller miljön, får regeringen för en viss del av landet meddela före-

skrifter eller beslut om förbud mot att

1. släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader

eller anläggningar, eller

2. lägga upp fasta ämnen.

109

Detta gäller om sådan verksamhet kan leda till att vattenområden. Prop. 1997/98:45

marken eller grundvattnet kan förorenas eller på annat sätt påverkas

menligt.

Enligt paragrafen får regeringen, om det finns särskilda skäl med hänsyn

till skyddet för människors hälsa eller miljön, för en viss del av landet

meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten,

fasta ämnen eller gas. Vad som avses med vattenområden har kommente-

rats under 1 §. Hittills har motsvarande bestämmelse i miljöskyddslagen,

8 §, inneburit en möjlighet att inom ett område helt förbjuda utsläpp men

det har krävts risk för förorening endast för utsläpp "så att marken eller

grundvattnet kan förorenas", däremot inte för utsläpp i vattenområden.

Enligt paragrafen krävs nu en risk för förorening eller annan påverkan

även av vattenområden för att utsläpp i dem skall förbjudas.

Vidare har stadgandet utökats så att det inte endast gäller utsläpp av

avloppsvatten, fast ämne eller gas. Det kan finnas behov av att förbjuda

även annan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan

medföra förorening. För uppläggning av fasta ämnen som kan förorena

kan tillstånd eller anmälan krävas enligt 6 §. I denna paragraf har nu i

p. 2 lagts till möjligheten att även förbjuda detta för viss del av landet.

Tillägget i slutet av paragrafen av "på annat sätt påverkas menligt" har

gjorts för att utsläpp av avloppsvatten som har använts som kylvatten i

många fall inte innebär en förorening men ändå en negativ påverkan

eftersom vattnet har en annan temperatur.

Enligt 8 § miljöskyddslagen har förbud endast fått meddelas om det

kunnat ske utan oskäligt intrång för fabrik eller inrättning som anlagts

innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan

börjat avleda avloppsvatten. Denna begränsning har utgått. I stället utgör

ett förbud en grund för omprövning av villkor enligt 24 kap. 5 § 9. Där-

vid far skälighetsavväganden göras.

Paragrafen kan bli aktuell att använda t.ex. när det gäller att förbjuda

utsläpp till en sjö som har betydelse för dricksvattenförsörjningen eller

som innehåller för landet sällsynta eller särskilt värdefulla växt- eller

djurarter.

5 f För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det

framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra

fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela före-

skrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktig-

hetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveri-

ges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regering-

en bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försik-

tighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i

Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande i fråga om miljöfarlig verksam-

het i enlighet med 8 kap. 7 § regeringsformen. Utgångspunkten för före-

skrifterna skall alltså vara att de behövs för att skydda människors hälsa

110

eller miljön. Räckvidden av bemyndigandet framgår närmast av punkter-

na 3 och 4 i den angivna bestämmelsen i regeringsformen. Avsikten är att

bemyndigandet skall användas dels för att genom föreskrifter i svensk

rättsordning införliva rättsakter från EU i den utsträckning detta bedöms

möjligt och lämpligt samt uppfylla andra internationella åtaganden, dels

för att utfärda föreskrifter av generell art för en viss bransch eller för

vissa verksamheter. För att bemyndigandet skall få användas krävs att

generella föreskrifter framstår som mer ändamålsenliga i förhållande till

miljöbalkens syften än förvaltningsbeslut eller dom i ett enskilt fall med

stöd av föreskrifter enligt 6 och 7 §§. Användningen av generella före-

skrifter bör kunna komma i fråga i de fall verksamheterna är av likartat

slag och påverkan på omgivningen är väl dokumenterad. Detta har be-

handlats även i avsnitt 4.14.3. Av 24 kap. 1 § framgår att generella före-

skrifter enligt denna paragraf kan begränsa ett individuellt tillstånd. I

många fall är dock de olika verksamheterna av så skiftande karaktär att

den individuella tillståndsprövningen fortfarande kommer att vara det

främsta styrmedlet för miljöfarlig verksamhet.

Huvudregeln är att föreskrifter skall meddelas av regeringen. Endast

om det finns särskilda skäl far regeringen enligt första stycket bemyndiga

en myndighet att meddela föreskrifter, det kan exempelvis gälla skydds-

föreskrifter av teknisk natur. När det gäller att i svensk rätt införliva

internationella åtaganden av mera detaljartad karaktär, t.ex. i fråga om

mätmetoder och andra tekniska åtgärder, torde det också ofta vara lämp-

ligt att föreskrifter utfärdas av en myndighet.

Regeringen far enligt andra stycket meddela föreskrifter om försiktig-

hetsmått som går längre än EG:s regler. Motsvarande bestämmelse inför-

des i 5 a § miljöskyddslagen den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:181, bet.

1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420). 1 stycket har lagts till att detta även

gäller andra internationella åtaganden. Bemyndigandet gäller dock som

framgår av lydelsen endast regeringen och inte myndigheternas före-

skri ftsrätt.

Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet

6 § Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan till-

stånd eller innan anmälan har gjorts

1. anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller

annan miljöfarlig verksamhet,

2. släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten,

3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om

detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förore-

nas, eller

4. bedriva sådan miljöfarlig verksamhet som avses i 1—3, om den änd-

ras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på

något annat sätt och det inte är fråga om en mindre ändring.

Även om tillståndsplikt enligt första stycket inte har föreskrivits får

tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att

ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande förore-

111

Prop. 1997/98:45

ningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller

miljön.

Den som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet får

ansöka om tillstånd till verksamheten enligt denna balk även om det inte

krävs tillstånd.

Bemyndigandet i första stycket 1, som utgör grunden för reglerna om

prövning när det gäller tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarlig

verksamhet, har jämfört med hittillsvarande bestämmelser utökats till att

omfatta även annan miljöfarlig verksamhet än fabriker och andra inrätt-

ningar. Vidare har bestämmelsen utvidgats så att tillståndsplikten inte

bara gäller anläggande av verksamheter utan kan avse också en redan

etablerad verksamhet. Detta innebär den skillnaden i förhållande till

gällande ordning att ändringar i regeringens föreskrifter om tillstånds-

plikt far en mer omedelbar verkan. Detta får regleras närmare i över-

gångsbestämmelserna till sådana föreskrifter.

Enligt första stycket 2 far föreskrivas om krav på tillstånd eller anmä-

lan för att släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvat-

ten. Vad som avses med avloppsvatten framgår av 2 §. Enligt paragrafens

första stycke 3 får även föreskrivas om krav på tillstånd eller anmälan för

att släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen om detta

kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas. Med

stöd av bestämmelserna kan exempelvis föreskrivas om krav på tillstånd

för utsläpp av de ämnen som hittills angetts i 7 § miljöskyddslagen eller

andra utsläpp eller upplägganden som bör regleras.

Enligt första stycket 4 ges regeringen möjlighet att föreskriva att det

skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts bedri-

va miljöfarlig verksamhet som avses i 1 - 3 om den ändras med avseende

på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt och

det inte är fråga om en mindre ändring. Det innebär att om sådan pröv-

ning är föreskriven bör det göras en samlad prövning varje gång en verk-

samhet ändras, om det inte är en liten eller obetydlig ändring som inte

ökar utsläpp eller andra störningar. Därmed undviks att det för verksam-

heten kommer att finnas ett antal tillståndsbeslut, som vart och ett endast

avser den del som ändrats vid ett visst prövningstillfalle. Överblickbar-

heten ökar därmed och dessutom slipper prövningsmyndigheten svårig-

heten att avgöra vad som skall omfattas av prövningen. Det innebär

också att det för såväl verksamhetsutövaren som tillsynsmyndigheten blir

lättare att senare kontrollera att tillståndet följs.

I vissa EG-direktiv föreskrivs om krav på tillstånd. I IPPC-direktivet

96/61, som behandlas i avsnitt 4.14.2, krävs enligt artikel 4 att medlems-

staterna skall säkerställa att inga nya anläggningar som direktivet omfat-

tar drivs utan tillstånd enligt direktivet. I artikel 5 anges att medlemssta-

terna skall säkerställa att även befintliga anläggningar drivs i överens-

stämmelse med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år efter dagen

för direktivets genomförande, dvs. senast 10 oktober 2007. Enligt artikel

12 i direktivet skall verksamhetsutövaren underrätta de behöriga myn-

digheterna om planerade ändringar i verksamheten och i förekommande

Prop. 1997/98:45

112

fall skall myndigheterna uppdatera tillståndet eller villkoren. För väsent-

liga förändringar krävs alltid tillstånd.

I art. 9 i avfallsdirektivet 75/442, ändrat genom dir. 91/156, krävs till-

stånd för varje inrättning eller företag som tillämpar de bortskaffnings-

förfaranden som avses i direktivets bilaga II A. Direktivet behandlas i

avsnitt 4.20.

Enligt paragrafens andra stycke far en tillsynsmyndighet inom ramen

för tillsynen, även om tillståndsplikt enligt första stycket inte har före-

skrivits, i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om

tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller

andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Ett sådant

föreläggande kan gälla såväl planerade verksamheter som pågående

verksamheter och även verksamheter eller åtgärder som innebär efterbe-

handling. Denna möjlighet kan användas när tillsynsmyndigheten anser

att det inte är tillräckligt att förelägga verksamhetsutövaren att i enlighet

med hänsynsreglema vidta vissa åtgärder, utan gör bedömningen att hela

verksamheten bör prövas och regleras i en tillståndsprövning. Prövning

kan således initieras också tillsynsvägen.

Av paragrafens tredje stycke framgår att den som bedriver eller avser

att bedriva miljöfarlig verksamhet kan fa sin verksamhet prövad och

erhålla tillstånd till verksamheten, även om verksamheten enligt före-

skrifter som följer av första stycket inte omfattas av tillståndsplikt. Denna

möjlighet har alltid funnits i miljöskyddslagstiftningen och bibehålls

alltså i miljöbalken.

7 £ Avloppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något

annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte upp-

kommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar eller

andra inrättningar utföras.

Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd

eller innan anmälan har gjorts inrätta eller ändra sådana avloppsanord-

ningar eller andra inrättningar.

Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt

andra stycket.

Paragrafen, som har sin närmaste motsvarighet i 7 § hälsoskyddslagen,

innehåller i första stycket en allmän bestämmelse om att allt av-

loppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt

så att olägenheter för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. En

definition av vad som avses med avloppsvatten finns i 2 §. Bestämmelsen

omfattar allt avloppsvatten och alla avloppsanordningar eller andra in-

rättningar för sådant. Andra inrättningar kan vara exempelvis förmult-

ningstoaletter. Frågor som rör kontrollen av avloppsanordningar som

hittills har reglerats i hälsoskyddslagstiftningen skall i fortsättningen

regleras med stöd av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet.

Enligt andra stycket far föreskrivas om krav på tillstånd eller anmälan

för att inrätta eller ändra sådana avloppsanordningar eller andra inrätt-

ningar. Eftersom även ändringar omfattas innebär det att såväl inrättande

av avloppsanordningar för omhändertagande av avloppsvatten från ex-

113

Prop. 1997/98:45

8 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

empelvis vattentoalett som anslutning av WC till en av loppsanordning

kan göras tillstånds- eller anmälningspliktigt.

Regeringen far enligt tredje stycket överlåta åt kommunerna att med-

dela föreskrifter enligt andra stycket.

8 § Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av miljödom-

stol.

Regeringen får föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av

verksamheter skall prövas av länsstyrelsen. Om den miljöfarliga verk-

samheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, får regeringen föreskriva

att en kommunal nämnd skall pröva frågor om tillstånd. Tillstånd som

rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller

Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av länsstyrelsen.

Anmälan om miljöfarlig verksamhet skall enligt vad regeringen före-

skriver göras till generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen.

Genom paragrafens första stycke föreskrivs att miljödomstolen prövar

frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Ett antal regionala miljö-

domstolar ersätter den nuvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Enligt andra stycket far regeringen föreskriva att också annan myndig-

het får pröva frågor om tillstånd för vissa slag av verksamheter. Det

kommer i likhet med tidigare att framför allt vara länsstyrelserna. Om

verksamheten är av den beskaffenheten, att den kan antas ha en förhål-

landevis liten miljöpåverkan, far regeringen föreskriva att det ankommer

på en kommunal nämnd att pröva frågan om tillstånd. Sådana ärenden

kan avse tillstånd att installera värmepumpar och vissa andra enklare

tillståndsforfaranden, t.ex. inrättande och ändring av avloppsanordningar

för vattentoaletter, som i den föreslagna ordningen överförs från hälso-

skyddsreglema till miljöskyddsreglema. Genom bestämmelsens utform-

ning framgår det att tillstånd skall prövas av en kommunal nämnd vars

beslut kommer att kunna överklagas genom förvaltningsbesvär till läns-

styrelsen och länsstyrelsens beslut kan överklagas till den regionala

miljödomstolen. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket,

Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av

länsstyrelsen.

Bestämmelser om prövning av ansökan finns i 16 och 19-24 kap.

Prövningen som skall ske överensstämmer i stort med den ordning som

har gällt enligt miljöskyddslagen.

Frågor om anmälan prövas enligt paragrafens tredje stycke av gene-

ralläkaren, länsstyrelsen eller kommunen, enligt vad regeringen föreskri-

ver beroende på vem som är tillsynsmyndighet.

Särskilda bestämmelser om hälsoskydd

9 § Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett så-

dant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och hål-

las fria från ohyra och andra skadedjur.

114

Prop. 1997/98:45

Ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom skall vidta de åt-

gärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller un-

danröja olägenheter för människors hälsa.

I paragrafens första stycke anges att bostäder och lokaler för allmänna

ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors

hälsa inte uppkommer och hållas fria från ohyra och andra skadedjur.

Som framgår av allmänmotiveringen, avsnitt 4.14.5, syftar miljöbalkens

bestämmelser om hälsoskydd främst till att reglera sådana olägenheter

för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av

en byggnad.

Enligt paragrafens andra stycke skall ägare eller nyttjanderättshavare

till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att

hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa.

Med berörd egendom avses såväl lös som fast egendom.

Med fast egendom avses då framför allt bostäder och lokaler för all-

männa ändamål. Dessa skall ha sådan beskaffenheten att de ger ett be-

tryggande skydd mot störningar som kan medföra olägenheter för männi-

skors hälsa och så att uppkomsten av sådana olägenheter förhindras.

Byggnaders utformning regleras framför allt i bygglagstiftningen. Det är

dock även möjligt att i enskilda fall med stöd av balkens regler till skydd

för människors hälsa ställa krav på byggnader, om detta är motiverat på

grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, nya forskningsrön e.d.

och detta inte har reglerats eller omgående kan åtgärdas inom ramen för

bygglagstiftningen.

Olägenheter som omfattas av paragrafen är sådant som värme, kyla,

drag, fukt, buller, luftföroreningar och andra liknande störningar. Även

andra typer av olägenheter för människors hälsa omfattas. Exempel på

sådana kan vara de på senare år uppmärksammade problemen med radon

och mögel i bostäder. Vad som skall anses utgöra olägenheter kan givet-

vis variera för bostäder och lokaler av olika slag. Mer detaljerade be-

stämmelser far meddelas i förordningsform eller i myndighetsföreskrifter

med stöd av 12 §.

Som exempel på användning för allmänna ändamål kan nämnas sam-

lingslokaler och lokaler för vård, undervisning och hygienisk behandling,

idrottsanläggningar, badanläggningar, hotell och liknande.

När det gäller hygieniska anordningar har bestämmelserna i 9 § hälso-

skyddslagen om tillgång till toaletter i eller i anknytning till byggnader

där människor vistas inte tagits med i balken. En sådan regel kan med

stöd av 12 § beslutas av regeringen.

10 § Anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på

ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.

Om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap., får en kommun föreskriva att

det ändå skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för

att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden

där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma.

Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors

Prop. 1997/98:45

115

hälsa skall uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt Prop. 1997/98:45

för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.

I första stycket anges en grundläggande hänsynsregel att anläggningar för

grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olä-

genheter for människors hälsa inte uppkommer. Med olägenhet for män-

niskors hälsa avses i detta fall att en bostad inte har tillgång till vatten i

tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Med anläggning for

grundvattentäkt avses en anläggning for bortledande av grundvatten ur en

grundvattenförekomst.

I paragrafens andra stycke ges kommunerna rätt att i de fall inte till-

stånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. krävs ändå föreskriva att det

krävs tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och

använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på

sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma, om det behövs for att

hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma. I 11 kap.

II § har vattentäkter for en- och tvåfamiljsfastigheters och jordbruksfas-

tigheters husbehovsförbrukning undantagits från den generella tillstånds-

piikten for vattenverksamhet. Begreppet knapphet på sött grundvatten

omfattar såväl det fallet att brunnar sinar som att brunnar drabbas av

saltvatteninträngningar. Det är fråga om områden där det antingen finns

bostäder som inte har tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av

godtagbar kvalitet, eller där det finns risk för att sådana problem skall

uppkomma och där orsaken är att grundvattenuttagen från brunnar i

området är eller kan befaras bli för stora. Kommunen kan genom att

föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt förhindra tillkomsten av

eller påverka användningen av nya anläggningar. Kommunen kan då

också påverka lokalisering. Tillstånd som meddelas får förenas med

villkor enligt 16 kap. 2 § andra stycket. Kommunen kan i samband med

tillståndsprövning även kräva att det kontrolleras exempelvis om det

förekommer radonhalter i vattnet.

För anläggningar som redan finns får kommunen föreskriva anmäl-

ningsplikt inom angivna områden, inte tillståndsplikt. Genom anmäl-

ningsplikten far dock kommunen kännedom om alla anläggningar och

kan därmed ge allmänna råd och riktlinjer för hur anläggningarna skall

användas. Om det behövs kan kommunen med stöd av 26 kap. 9 § före-

skriva om skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 § for att

förhindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer.

11 § Regeringen får föreskriva att vissa djur inte utan särskilt tillstånd

av kommunen får hållas inom områden med detaljplan eller områdesbe-

stämmelser, om sådana föreskrifter behövs för att hindra att olägenheter

för människors hälsa uppstår.

Regeringen får överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter.

Enligt första stycket får regeringen föreskriva att vissa djur inte får hållas

inom områden med detaljplan eller områdesbestämmelser utan särskilt

tillstånd av kommunen. Med stöd av en motsvarande bestämmelse i 11 §

hälsoskyddslagen har regeringen i 10 § hälsoskyddsförordningen med-

116

delat föreskrifter om hållande av djur inom område med detaljplan. Be-

stämmelsen har utvidgats till att omfatta även områden som omfattas av

områdesbestämmelser eftersom dessa till stor del reglerar samma typ av

mark som detaljplaner.

12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även

i andra fall än som avses i 10 och 11 §§ meddela de föreskrifter som

behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen får

överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter.

I föreskrifter enligt första stycket får anges att verksamheter som kan

medföra olägenheter för människors hälsa inte får bedrivas eller att

vissa anläggningar inte får inrättas utan att kommunen har lämnat till-

stånd eller en anmälan har gjorts till kommunen.

I paragrafens första stycke ges regeringen rätt att meddela de föreskrifter

som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen

får även ge kommunerna rätt att meddela sådana föreskrifter. Med stöd

av bestämmelsen kan kommunerna ges rätt att meddela föreskrifter om

exempelvis tomgångsköming med motordrivna fordon, om skydd för

ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter och om eldning. En kom-

mun kan också ges rätt att meddela villkor som behövs för att hindra

uppkomsten av olägenhet för människors hälsa och för att undanröja

sådan olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjande av

en plats eller en lokal som allmänheten har tillträde till. Sådan rätt kan

kommunen exempelvis använda för att begränsa gatumusik och andra

liknande störningar på platser där den kan ge upphov till olägenhet för

människors hälsa.

Bestämmelsen ger även regeringen möjlighet att låta en myndighet

meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet. Ytterligare bestämmelser

om exempelvis att byggnader skall hållas fria från ohyra och skadedjur

samt om djurhållning kan också meddelas med stöd av denna paragraf.

Bemyndigandet i andra stycket saknar motsvarighet i gällande rätt. För

närvarande finns dock bestämmelser om tillståndsplikt eller anmälnings-

skyldighet på hälsoskyddsområdet bl.a. i 12 § hälsoskyddslagen som

avser t.ex. hotell, idrottsanläggningar och badanläggningar. Med stöd av

den nu föreslagna bestämmelsen kan regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer föreskriva om krav på tillstånd från eller anmälan

till kommunen för vissa slag av verksamheter eller anläggningar eller

inrättningar, om det behövs till skydd mot olägenheter för människors

hälsa. Av första stycket följer att regeringen får överlåta åt kommunen att

besluta om närmare föreskrifter om i vilka fall tillstånd krävs eller an-

mälan skall göras.

13 § Kommunala föreskrifter som meddelas till skydd mot olägenheter

för människors hälsa får inte medföra onödigt tvång för allmänheten

eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

Enligt paragrafen far kommunala föreskrifter till skydd mot olägenheter

för människors hälsa inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller

117

Prop. 1997/98:45

annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Paragrafen har haft

en motsvarighet i 2 § andra stycket hälsoskyddslagen där den infördes på

förslag av Lagrådet, som bl.a. hänvisade till att genom hälsoskyddslagen

avskaffades den statliga kontrollen som funnits genom det gamla syste-

met med underställning av lokala hälsovårdsordningar.

5.1.10 10 kap. Förorenade områden

Ansvaret för utredning och efterbehandling

1 § Detta kapitel skall tillämpas på mark- och vattenområden samt bygg-

nader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada

eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

1 paragrafen anges detta kapitels tillämpningsområde. Avsikten är att

kapitlet skall omfatta alla slags områden samt byggnader och anlägg-

ningar som är så förorenade att det innebär eller kan medföra en negativ

påverkan på människors hälsa eller på miljön. Miljöbalksutredningen

använde beteckningen miljöriskområden för dessa områden. Regeringen

anser dock i likhet med Uppsala och Lunds universitet samt Länsstyrel-

sen i Stockholms län att beteckningen miljöriskområden bör reserveras

för område som skall förklaras som miljöriskområde enligt 10 §. Lunds

universitet har vidare lämnat ett förslag på utformningen av bestämmel-

serna i detta kapitel. Förslaget har delvis följts.

Föroreningar kan vara av många olika slag, komma från skiftande an-

läggningar och verksamheter och ge upphov till olika slags störningar.

Det kan vara fråga om tungmetaller och andra metaller, lösningsmedel,

olja, bensin, förorenade fibersediment o.s.v. I många fall kan verksam-

heten vara nedlagd. Det finns emellertid även många föroreningar som

kommer från verksamheter som fortfarande är i drift och som fortfarande

orsakar denna typ av föroreningar i området. Givetvis omfattar paragra-

fen även s.k. förvaringsfall som medfört förorening. Inom tillämpnings-

området faller sålunda t.ex. avslutade deponier eller förvaring av avfall

eller kemikalier sedan en verksamhet har upphört.

Som förutsättning för kapitlets tillämpning gäller att föroreningarna

kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön.

Alla de åtgärder som kan bli aktuella att genomföra med stöd av föreva-

rande kapitel skall också underkastas överväganden enligt 2 kap.

2 £ Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller

anläggningar som anges i 1 § är den som bedriver eller har bedrivit en

verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen

(verksamhetsutövare).

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

I paragrafen anges att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet

eller vidtagit en åtgärd som har medfört skada eller olägenhet för männi-

skors hälsa eller miljön skall ansvara för efterbehandling. Den som be-

Prop. 1997/98:45

118

driver eller har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd benäms i detta

kapitel verksamhetsutövare. Detta står i överensstämmelse med principen

att förorenaren skall betala, se avsnitt 4.8.3 och 4.8.9. Innebörden av

efterbehandlingsansvaret anges i 4 §. Att ansvaret för flera verksamhets-

utövare eller fastighetsägare är solidariskt framgår av 6 och 7 §§.

Ansvaret kan göras gällande även mot tidigare verksamhetsutövare.

Om verksamheten alltjämt pågår, bör förelägganden och andra beslut

dock normalt riktas mot den som nu driver verksamheten. Detta gäller

särskilt vid tillståndsgiven verksamhet eftersom tillståndet kan behöva

omprövas. Om den nuvarande verksamhetsutövaren inte klarar av att

avhjälpa olägenheten eller saknar förmåga att stå för kostnaden bör även

en tidigare verksamhetsutövare sökas, under förutsättning att utövaren

har del i föroreningen. Tillsynsmyndigheten bör då förelägga den tidigare

verksamhetsutövaren att vidta åtgärder eller förordna om rättelse på

dennes bekostnad. Det är dock att märka att det inte ställs något krav på

att den nuvarande verksamhetsutövaren skall sökas före en tidigare verk-

samhetsutövare. Tillsynsmyndigheten är oförhindrad att söka först den

ene och sedan den andre eller båda.

Om verksamheten har upphört kan förelägganden och andra beslut

riktas mot - enligt tillsynsmyndighetens val - en, flera eller alla tidigare

verksamhetsutövare som har haft del i föroreningen. Länsstyrelsen kan,

om en fastighetsägare inte frivilligt går med på det, besluta om tillträdes-

rätt för att den efterbehandlingsansvarige skall kunna vidta utredning och

efterbehandling.

Att fastighetsägare i vissa fall kan vara efterbehandlingsansvariga

framgår av 3 §. Fastighetsägarens ansvar är dock alltid subsidiärt.

3 § Kan inte någon verksamhetsutövare utföra eller bekosta efterbe-

handling av en förorenad fastighet är var och en efterbehandlingsansva-

rig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet känt till föroreningarna

eller då borde ha upptäckt dem. Avser förvärvet en privatbostadsfastig-

het enligt 1 kap. 5 § kommunalskattelagen (1928:370) ansvarar endast

en förvärvare som känt till föroreningen. I fråga om förorenad byggnad

eller anläggning gäller detsamma den som förvärvat den fastighet där

byggnaden eller anläggningen är belägen. Med förvärv av fastighet

likställs förvärv av tomträtt.

Första stycket tillämpas inte när en bank har förvärvat en fastighet för

att skydda fordran enligt 2 kap. 8 § bankrörelselagen (1987:617)

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Paragrafens första stycke behandlar ansvaret för den fastighetsägare

som har förvärvat fastigheten medveten om att den är förorenad eller

borde ha upptäckt detta. Det skulle dock vara alltför strängt att låta vil-

laköpare omfattas av undersökningsplikten. En köpare som inte upptäck-

er ett fel som ingår i undersökningsplikten betalar oftast ett för högt pris

för fastigheten. Det är då inte rimligt att fördubbla en vanlig villaköpares

börda genom att låta honom stå för kostnader för efterbehandling vid

bristande fullgörelse av undersökningsplikten. Villaköpare bör därför

svara endast vid vetskap.

Prop. 1997/98:45

119

I första hand skall verksamhetsutövare enligt 2 § svara och i andra

hand fastighetsförvärvare som är ansvarig enligt denna paragraf.

Det bör observeras att om fastighetsägaren har bidragit till förorening-

en så är denne att anse som verksamhetsutövare enligt 2 §.

I andra stycket görs ett undantag vad avser bankers fastighetsförvärv

för att skydda sina fordringar. Bankföreningen anser att banker som har

övertagit fastigheter för att skydda sina fordringar inte kan jämställas

med vanliga fastighetsägare på grund av bankrörelselagens regler. Rege-

ringen finner för sin del att en bank i denna speciella situation som är

reglerad i 2 kap. 8 § bankrörelselagen bör undantas från ansvaret.

Lagrådet har anfört att det vid prövningen av vad en köpare borde ha

upptäckt ofta torde finnas anledning att fasta avseende vid omständighe-

terna i samband med köpet. Köpet av en fastighet kan ingå som ett led i

förvärvet av en industrirörelse, varvid omständigheterna kan vara sådana

att köparen inte har praktisk möjlighet att besikta varje i köpet ingående

fastighet utan i betydande utsträckning far förlita sig på de garantier och

den utredning som säljaren tillhandahåller i form av balansräkningar,

revisorsintyg och liknande. Vidare kan även andra än banker vara nödsa-

kade att förvärva en fastighet för att skydda en fordran och det kan under

sådana omständigheter - särskilt om fastigheten utan dröjsmål åter avytt-

ras - inte ställas samma krav på en undersökning som eljest.

Regeringens avsikt med förslaget i denna paragraf är i första hand att

reglera fastighetsägares ansvar mot det allmänna. Ett väsentligt syfte med

regleringen är att fa till stånd markundersökningar före förvärv av nä-

ringsfastigheter för att på så sätt få marknadens mekanismer att bidra till

en bättre miljö. Förvärvarens undersökningsplikt bör som regel därför

inte vad det gäller efterbehandlingsansvarets omfattning mot det allmän-

na kunna ersättas med utredning som säljaren tillhandahåller i form av

balansräkningar, revisorsintyg och liknande. Det bör i sammanhanget

observeras att en skälighetsprövning enligt 4 § alltid skall göras när

efterbehandlingsansvarets omfattning bestäms.

4 § Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfatt-

ning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund

av föroreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att

skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. När

ansvarets omfattning skall bestämmas skall det beaktas hur lång tid som

har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den an-

svarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständighe-

terna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar att han bidragit till för-

oreningen endast i begränsad mån, skall även detta beaktas vid bedöm-

ningen av ansvarets omfattning.

Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandlings-

ansvar.

En bedömning som måste göras är hur långt efterbehandlingsåtgärder

skall sträcka sig och vilket ansvar som det är skäligt att ålägga den efter-

behandlingsansvarige. Denna bedömning bör ta sin utgångspunkt i att

skador och olägenheter samt risk för skador och olägenheter skall undan-

120

Prop. 1997/98:45

röjas. Prövningen bör vidare ske mot bakgrund av hänsynsreglema i

2 kap. där den regel som här framförallt far betydelse är 8 § som ålägger

alla som bedriver eller har bedrivit verksamhet som medfört skada eller

annan olägenhet för miljön ansvar för att avhjälpa skada eller olägenhet

(principen att förorenaren betalar, PPP). Även övriga hänsynsregler är

tillämpliga. Vid skälighetsbedömningen har tidsaspekten betydelse. Vid

bedömningen bör också vägas in om verksamheten har bedrivits på ett

vid den tiden accepterat sätt med iakttagande av de villkor som gällt för

verksamheten. Även andra omständigheter kan vara av betydelse. Om en

verksamhetsutövare visar att han har bidragit till föroreningen endast i

begränsad mån, skall detta beaktas. Kan verksamhetsutövaren visa att en

del av föroreningen beror endast på åtgärder av andra verksamhetsutöva-

re, torde det normalt inte vara skäligt att ålägga honom efterbehandlings-

ansvar för den delen av föroreningen. Också i andra situationer, då för-

oreningen visserligen inte klart kan hänföras till de olika enskilda verk-

samhetsutövare men det ändå står klart att en viss verksamhetsutövares

bidrag till föroreningen är begränsat, bör detta fa betydelse vid skälig-

hetsbedömningen enligt förevarande paragraf. Den enskilde verksam-

hetsutövarens bidrag till föroreningen kan härutöver fa betydelse vid

fördelningen av ansvaret enligt 6 §.

Vad angår fastighetsägares ansvar kan det vara mindre motiverat att

ålägga en fastighetsägare att utföra efterbehandling utanför gränserna till

fastigheten, jämfört med vad som skulle kunna åläggas förorenaren att

göra.

Det skall göras en samlad skälighetsbedömning. Denna kan alltefter

omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar.

5 § Den som äger en fastighet som efterbehandlas kan trots frihet från

ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att i skälig utsträckning svara för

kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som efier-

behandlingen medför.

Det kan i vissa fall te sig oskäligt att den som äger en fastighet skall

kunna tillgodogöra sig en värdeökning som beror på en efterbehandling

som någon annan betalat för eller som har bekostats av allmänna medel.

Fastighetsägaren skulle kunna göra en obehörig vinst. Bestämmelsen bör

tillämpas med försiktighet. Bevisbördan för värdeökningen ligger på den

som påstår att värdeökningen skett.

6 § Om flera verksamhetsutövare är ansvariga enligt 2 §, skall de svara

solidariskt i den utsträckning inte annat följer av att ansvaret är begrän-

sat enligt 4 § första stycket. En verksamhetsutövare som visar att hans

eller hennes bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt

motiverar efterbehandling skall dock ansvara endast för den del som

motsvarar bidraget.

Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem

efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och

en har medverkat till föroreningen och till omständigheterna i övrigt.

Prop. 1997/98:45

121

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Verksamhetsutövare som bidragit till föroreningen skall svara solida-

riskt i likhet med vad som gäller enligt 32 kap. 8 §. Som nämnts i avsnitt

4.15.1 finns det inte skäl att göra skillnad mellan en förorening på den

fastighet där verksamheten bedrivs och en grannfastighet. Därtill kom-

mer att det i praktiken är mycket svårt att dela upp var och ens ansvar.

Att ansvaret enligt 4 § första stycket är begränsat innebär att om en be-

dömning enligt 4 § första stycket skulle medföra att det inte är skäligt att

utkräva mer än ett begränsat ansvar för någon eller några av de ansvariga

så skall inte det solidariska ansvaret fa till följd att ansvar utöver be-

gränsningen utkrävs.

Undantag från det solidariska ansvaret bör dock göras för den som

visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt

motiverar en efterbehandling. Ansvaret bör då omfatta endast detta bi-

drag.

Paragrafen har en regel om fördelningen mellan de solidariskt ansvari-

ga. Den viktigaste fördelningsgrunden är den omfattning som var och en

har medverkat till föroreningen.

7 f Om flera fastighetsägare eller tomträttshavare är ansvariga enligt

3 §, skall de svara solidariskt i den utsträckning annat inte följer av att

ansvaret är begränsat enligt 4 § första stycket.

Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem

efter vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och

omständigheterna i övrigt.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

I likhet med vad som i 6 § sägs om verksamhetsutövare är fastighets-

ägare som ansvarar enligt 3 § solidariskt ansvariga. För dessa bör gälla

att den som vetat om föroreningarna bör svara framför den som bara bort

inse dem.

8 § I frågor om ansvar för kostnader att utreda föroreningar inom ett

sådant mark- eller vattenområde eller en sådan byggnad eller anlägg-

ning som avses i 1 § tillämpas 2-4 samt 6 och 7 §§.

Ägaren till en fastighet, byggnad eller anläggning som avses i första

stycket kan trots frihet från ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att svara

för utredningskostnader som rör fastigheten i den utsträckning det är

skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, de

personliga ekonomiska förhållandena och omständigheterna i övrigt.

Paragrafens första stycke innebär att utredningsskyldigheten motsvarar

efterbehandlingsansvaret. Enligt andra stycket sträcker sig dock ansvaret

för utredningskostnadema något längre än efterbehandlingsansvaret. Att

utredning görs kan vara till nytta för fastighetsägaren. Det kan därför

vara skäligt att fastighetsägaren far svara för utredningskostnader.

Prop. 1997/98:45

122

Upplysningsskyldighet

Prop. 1997/98:45

9 § Den som äger eller brukar en fastighet skall oavsett om området

tidigare ansetts förorenat genast underrätta tillsynsmyndigheten om det

upptäcks en förorening på fastigheten och föroreningen kan medföra

skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Adressat för kravet på upplysning är alla som äger eller brukar en fastig-

het. Kretsen inbegriper naturligtvis även exploatörer och andra tillfälliga

nyttjare. Skyldigheten innebär att tillsynsmyndigheten skall underrättas

omedelbart. Tillsynsmyndigheten far då kännedom om föroreningen och

kan inom ramen för tillsynen meddela föreskrifter om skyddsåtgärder

och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §.

Upplysningsplikten gäller föroreningar i mark, grund- och ytvatten,

sediment samt i byggnader, anläggningar och liknande. Undantag görs

endast för de fall föroreningen är obetydlig och därmed saknar betydelse

som riskfaktor för människor eller miljö. Bestämmelsen är straffsanktio-

nerad, vilket är ägnat att inskärpa vikten av upplysningsskyldigheten.

Miljöriskområden

10 § Länsstyrelsen skall genom beslut förklara ett mark- eller vattenom-

råde för miljöriskområde om det är så allvarligt förorenat att det med

hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är nödvändigt att

föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller andra försiktig-

hetsmått. Vid förklaringen skall beaktas föroreningarnas hälso- och

miljöfarlighet, föroreningsgraden, förutsättningarna för spridning och

den omgivande miljöns känslighet.

I paragrafen anges att områden som är kvalificerat förorenade skall för-

klaras som miljöriskområde. Motiven framgår av avsnitt 4.15.2. I lag-

texten anges endast vissa övergripande förutsättningar för förklaringen.

Den närmare utformningen av förutsättningarna kommer att ges i förord-

ningar och föreskrifter med stöd av 14 §. Syftet med förklaringen är att

skydda människor och omgivningen från påverkan från miljöriskområ-

det. Syftet är alltså ett annat än för miljöskyddsområden där syftet är att

skydda själva området. Miljöbalksutredningen kommer att lämna förslag

i dessa frågor.

11 § Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som är ansvarig enligt 8 §

att ge in den utredning som behövs för prövningen. I föreläggandet får

länsstyrelsen föreskriva om tillträde för efterbehandling enligt 28 kap.

5 §. Länsstyrelsen kan även låta utföra nödvändig utredning på den

ansvariges bekostnad.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Av paragrafen följer att den ansvarige är skyldig att tillhandahålla den

utredning som är nödvändig för prövningen av om ett område skall för-

123

klaras som miljöriskområde. Tvångsvis tillträde för efterbehandling är Prop. 1997/98:45

möjlig enligt 28 kap. 5 §.

12 § När ett område förklaras som miljöriskområde skall länsstyrelsen

besluta om inskränkningar i markanvändningen eller om att vissa åtgär-

der som fastighetsägare eller någon annan vill vidta skall vara förenade

med villkor eller skall föregås av en anmälan till tillsynsmyndigheten.

Sådana inskränkningar och sådan anmälningsplikt som anges i första

stycket får avse grävning, schaktning och markarbeten, bebyggelseåt-

gärder, ändrad markanvändning samt andra åtgärder som kan innebära

- att belastningen av föroreningar i och omkring området kan komma

att öka,

- att den miljömässiga situationen annars försämras, eller

- att framtida efterbehandlingsåtgärder försvåras.

Länsstyrelsen får även besluta att sådana åtgärder inte får vidtas eller

att fastighet inte far överlåtas förrän nödvändiga markundersökningar

har utförts.

En förklaring av ett område som miljöriskområde skall alltid åtföljas av

villkor för markanvändningen i området. Om sådana är obehövliga,

saknas förutsättningar för förklaringen. Som framgår av avsnitt 4.15.2

kan villkoren vara inriktade på alla slags åtgärder som kan förbjudas,

förses med reservationer eller bara göras anmälningspliktiga. De kan

även avse utredningskrav i olika sammanhang. Slutligen kan även villkor

meddelas om inskränkning i rätten att överlåta fastigheten. Sådan in-

skränkning får dock inte avse exekutiva överlåtelser såsom vid utmätning

eller konkurs.

13 § Länsstyrelsen skall ändra eller meddela nya villkor eller upphäva

beslutet om miljöriskområde när ett miljöriskområde har efterbehandlats

eller när föroreningarna där av någon annan orsak minskat så att med-

delade villkor om inskränkningar i markanvändningen eller andra för-

siktighetsmått inte längre är nödvändiga.

Kraven för ändrade villkor korresponderar med kravet för förklaring som

miljöriskområde. När skälen för förklaringen som miljöriskområde inte

längre föreligger skall beslutet om förklaring upphävas. Fastighetsägare

kan initiera att prövning sker.

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela ytterligare föreskrifter om miljöriskområden.

Som framgår av kommentaren till 10 § kan föreskrifterna närmare preci-

sera förutsättningarna för att förklara ett område som miljöriskområde.

Föreskrifterna kan också komma att avse underättelseskyldighet till

inskrivningsmyndighet och lantmäterimyndighet om beslut om förklaring

som miljöriskområde.

124

5.1.11 11 kap. Vattenverksamhet

Prop. 1997/98:45

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om vattenverksamhet och vatten-

anläggningar. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanlägg-

ningar finns också i lagen (0000) med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet.

1 paragrafen anges att särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och

vattenanläggningar finns i detta kapitel och i lagen med särskilda be-

stämmelser om vattenverksamhet. I 2 § definieras begreppet vattenverk-

samhet genom en uppräkning av olika verksamheter och åtgärder beträf-

fande vatten. Definitionen motsvarar i huvudsak den som gäller för

vattenföretag enligt 1 kap. 2 § vattenlagen. I avsnitt 4.16 redovisas skälen

till att termen vattenföretag ersätts med begreppet vattenverksamhet i

miljöbalken. I samma avsnitt anges att begreppet vattenanläggning be-

hålls i balken. En definition som avser sådana anläggningar finns i 3 §

och motsvarar 1 kap. 3 § andra stycket vattenlagen. Balkens allmänna

hänsynsregler och övriga generella bestämmelser om verksamheter skall

självfallet gälla för vattenverksamhet precis som för annan verksamhet i

miljöbalkens mening. Utöver de generella bestämmelserna är det nöd-

vändigt att ha vissa specialregler om vattenverksamhet. Sådana bestäm-

melser återfinns i detta kapitel och i lagen med särskilda bestämmelser

om vattenverksamhet. Är åtgärd eller verksamhet att anse som vatten-

verksamhet utesluter det inte att även andra särskilda bestämmelser om

speciella typer av verksamheter blir tillämpliga. Framför allt är förhål-

landet mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet av intresse.

Infiltration för att öka grundvattenmängden, fiskodlingar, fyllningar vid

byggande av vägbankar samt borttagande av fiberbankar och kvicksil-

verhaltiga sediment i vattenområden är exempel på verksamheter som

både är vattenverksamhet och miljöfarliga verksamheter. Om inte annat

anges gäller de materiella reglerna om vattenverksamhet och om miljö-

farlig verksamhet fullt ut vid sidan av varandra. Däremot skall normalt

endast en tillståndsprövning ske.

Definitioner

Definitionerna i 2-5 §§ gäller vid tillämpningen av både miljöbalken och

lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I miljöbalken

förekommer uttrycken även i andra kapitel än det särskilda kapitlet om

vattenverksamhet.

2 § Med vattenverksamhet avses

1. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra

anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden,

bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i

125

vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar

till att förändra vattnets djup eller läge,

2. bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för det-

ta,

3. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande

av anläggningar och åtgärder för detta, och

4. åtgärder som utförs för att awattna mark, när det inte är fråga om

avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur

ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden

är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål

(markawattning).

I paragrafen definieras det för kapitlet grundläggande begreppet vatten-

verksamhet, som alltså är en samlingsbeteckning på ett antal olika åtgär-

der i vatten och med vatten. Enligt vad som har sagts i kommentaren till

föregående paragraf överensstämmer definitionen med den som gäller för

vattenföretag enligt 1 kap. 3 och 4 §§ vattenlagen, med ett undantag. I

den fjärde punkten har den form av markawattning som beskrivs som

"att sänka eller tappa ur en sjö" i stället angetts som "att sänka eller tappa

ur ett vattenområde". Begreppet markawattning blir alltså något vidare

enligt miljöbalken.

Paragrafens första punkt omfattar vattenverksamhet i ytvatten. Sådan

vattenverksamhet är till att börja med byggande och andra arbeten i vat-

ten. Vanligt förekommande är uppförande av dammar, vägbankar, bro-

pelare, bryggor och pirar. Även kabeldragning och anläggande av flyt-

bryggor brukar anses omfattat av definitionen. Det anges uttryckligen att

även ändring, lagning och utrivning av nämnda anläggningar utgör vat-

tenverksamhet.

1 den första punkten nämns vidare fyllning. Uttrycket fyllning omfattar

inte alla former av tippning i vattenområden. Med fyllning avses en

åtgärd som åtminstone delvis syftar till att åstadkomma en vattenanlägg-

ning, exempelvis en vägbank eller en pir. Om syftet enbart är att bli av

med materialet utgör tippningen inte en fyllning och alltså inte en vatten-

verksamhet. Reglerna om miljöfarlig verksamhet är däremot normalt

tillämpliga på denna form av tippning. Även balkens särskilda regler om

dumpning i 15 kap. 31-33 §§ kan vara tillämpliga.

Bortledande av ytvatten är en vattenverksamhet enligt den första

punkten. Uttrycket bortledande av vatten är vidare än det i 5 § första

stycket definierade uttrycket vattentäkt, eftersom även bortledande av

s.k. skadligt vatten omfattas.

Det bör observeras att begreppet grävning skall ges en vid tolkning.

Sandsugning är en åtgärd som innefattas i uttrycket. Med rensning avses

även muddring.

I den första punkten nämns avslutningsvis andra åtgärder i vattenom-

råden som syftar till att förändra vattnets djup eller läge. Även andra

former av regleringar omfattas än sådana som i 5 § andra stycket be-

nämns vattenreglering. Som exempel kan nämnas höjning av vattennivån

i en sjö eller en våtmark i naturvårdssyfte samt omgrävning av en åfåra.

Prop. 1997/98:45

126

Enligt paragrafens andra punkt utgör bortledande av grundvatten och

utförande av anläggningar för detta en form av vattenverksamhet.

Grundvatten är det vatten som finns under markytan. Liksom är fallet

med bortledande av ytvatten i den första punkten, kan det vara fråga om

även annat bortledande än sådant som enligt 5 § första stycket benämns

vattentäkt. Paragrafens tredje punkt omfattar tillförsel av vatten för att

öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar och åtgärder

för detta. Denna form av vattenverksamhet benämns vanligen infiltration.

Syftet skall alltså vara att öka grundvattenmängden. Infiltration sker ofta

för att öka vattenmängden i en grundvattentäkt eller för att återställa en

grundvattennivå som har rubbats vid bebyggelse.

Den fjärde punkten omfattar ett antal olika åtgärder som är att beteckna

som markawattning. Åtgärderna vidtas för att avlägsna vatten eller för

att skydda mot vatten. Exempel på sådana åtgärder är dikning, årensning,

sjösänkning och invallning. Däremot undantas avledande av avlopps-

vatten. Trots detta undantag finns det i 3 kap. lagen med särskilda be-

stämmelser om vattenverksamhet särskilda bestämmelser om markav-

vattning som sker samtidigt med avledande av avloppsvatten. Inte heller

sådant bortledande av vatten som nämns ovan i punkt 1 och 2 är att anse

som markawattning.

Markawattning i form av dikning kan ske för många olika ändamål.

Vanligast är dikningar inom jord- och skogsbruket. Vidare kan nämnas

dikning för vägbyggnad, bebyggelse, torvtäkt, trädgårdanläggningar och

golfbanor.

För att utgöra en markawattning i balkens mening skall syftet med åt-

gärden vara att varaktigt öka markens lämplighet för något visst ändamål,

såsom odling, bebyggelse eller torvtäkt. Det är effekten av markavvatt-

ningen som skall vara varaktig. Av kravet på varaktighet följer att

skyddsdikning, dvs. dikning som utförs efter skogsavverkning i avsikt att

hindra att grundvattnet stiger, normalt inte utgör markawattning i lagens

mening. Skyddsdikningen sänker inte den nivå som grundvattenytan

hade före avverkningen. Det betyder att markens tidigare produktions-

förmåga inte ökas genom sådan form av dikning. Skyddsdikning omfat-

tas dock av miljöbalkens generella bestämmelser om verksamhet och

åtgärden är i gällande rätt anmälningspliktig enligt naturvårdsförordning-

en. Av varaktighetskravet följer vidare att en invallning i samband med

en tillfällig översvämning inte är markawattning. Kravet på varaktighet

är dock uppfyllt när invallningen avses bli kvar för att skydda mot även

framtida översvämningar. Anmärkas bör att en tillfällig invallning utgör

en vattenverksamhet enligt paragrafens första punkt om den utförs i ett

vattenområde.

Alla åtgärder i och med vatten omfattas inte av definitionen på vatten-

verksamhet i den bemärkelse begreppet används här. Utanför begreppet

faller givetvis bad och båttrafik. Detsamma gäller utsläppande av av-

loppsvatten, som ju däremot utgör miljöfarlig verksamhet. Att bygga en

bro över ett vattenområde är inte heller det en vattenverksamhet, såvida

inte bropelare eller landfästen anläggs i vattenområdet eller arbeten av

andra skäl utförs i vattenområdet. Bedömningen av om brobyggandet är

Prop. 1997/98:45

127

en form av vattenverksamhet påverkas inte av att bron utformas på ett Prop. 1997/98:45

sådant sätt att båttrafiken hindras.

3 § Med vattenanläggning avses en sådan anläggning som har kommit

till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar

som hör till anläggningen.

I paragrafen definieras uttrycket vattenanläggning. Såsom tidigare berörts

motsvarar definitionen i huvudsak den som finns i 1 kap. 3 § andra

stycket vattenlagen. Exempel på vattenanläggningar är dammar, fisktrap-

por, vägbankar, landfästen till broar, bropelare, bryggor och pirar. Även

manöveranordningar till anläggningar omfattas av definitionen. Det krävs

inte att manöveranordningama befinner sig i vattenområdet.

4 § Med vattenområde avses ett område som täcks av vatten vid högsta

förutsebara vattenstånd.

I paragrafen definieras uttrycket vattenområde. Definitionen har hämtats

från 1 kap. 3 § tredje stycket vattenlagen. Uttrycket vattenområde före-

kommer även i de särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet och har

där samma betydelse. Med högsta förutsebara vattenstånd avses en vat-

tennivå som är med någon sannolikhet förutsebar. Det förhållandet att

vattenståndet på enstaka platser vid något tillfälle har varit extremt högt

har ibland enbart historiskt intresse och skall då inte påverka bedömning-

en av vad som utgör ett vattenområde.

Exempel på vattenområden är sjöar, vattendrag, diken och kärr. Även

vissa konstgjorda vattensamlingar omfattas, såsom regleringsmagasin

och bevattningsdammar. Däremot avses inte simbassänger, vilka saknar

vattenrättsligt intresse.

5 § Med vattentäkt avses bortledande av yt- eller grundvatten för

vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning.

Med vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag

till förmån för annan vattenverksamhet.

Med vattenöverledning avses vattenreglering genom överföring av yt-

vatten från ett vattenområde till ett annat.

Såsom har nämnts i avsnitt 4.16 finns det fortfarande behov av vissa

vattenrättsliga särbegrepp. I denna paragraf, som motsvarar 1 kap. 4 §

1-3 vattenlagen, definieras därför begreppen vattentäkt, vattenreglering

och vattenöverledning.

Som vattentäkt betecknas enligt det första stycket enbart bortledande

för vattenförsörjning, värmeutvinning och bevattning. Vattenförsörjning

avser inte bara dricksvatten, utan även industriers process- och kylvatten.

Bortledande av skadligt vatten faller utanför definitionen av vattentäkt.

Vattenreglering skall enligt det andra stycket ske till förmån för annan

vattenverksamhet. Även andra regleringar kan dock utgöra vattenverk-

samhet enligt 2 § 4. Vattenöverledning, som definieras i det tredje styck-

et, är en form av vattenreglering som ofta sker för att kunna öka kraft-

128

produktionen vid ett kraftverk. Vattenöverledningar kan även ske för att Prop. 1997/98:45

öka storleken av en ytvattentäkt.

Särskilda förutsättningar för vattenverksamhet

6 § En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från all-

män och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och

olägenheterna av den.

I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i

19 och 20 §§ elberedskapslagen (1997:228).

Paragrafen, som motsvarar 3 kap. 4 § vattenlagen, innehåller en bestäm-

melse vars syfte är att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av

vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Paragrafen

har även berörts i avsnitt 4.16. Utrymme lämnas för en förhållandevis fri

och därmed mångsidig bedömning av vattenverksamheten. Den sam-

hällsekonomiska bedömningen skall baseras på en ekonomisk analys av

rimlig omfattning. Något krav på matematisk exakthet i de ekonomiska

beräkningarna bör inte uppställas. Det torde alltid vara möjligt att göra en

åtminstone grov ekonomisk uppskattning av anläggningskostnaderna och

av de direkta skadorna. Paragrafen omfattar även indirekta verkningar

men i brist på utvecklade beräkningsmetoder bör försiktighet iakttas i

dessa bedömningar. Det saknar betydelse om skadorna och olägenheterna

har samband med vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena.

Även skador som uppkommer på egendom som tillhör sökanden skall

beaktas. Den samhällsekonomiska nyttan är självfallet lättare att beräkna

vid produktionsinriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid vatten-

verksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna

miljö- eller hälsovården. Den senare typen av vattenverksamhet skall

kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringan-

de.

Paragrafens andra stycke motsvarar 3 kap. 13 § vattenlagen som inför-

des den 1 juli 1997 (SFS 1997:291) i samband med ikraftträdandet av

den nya elberedskapslagen (1997:228). Stycket syftar till att erinra om att

det i 19 och 20 §§ sistnämnda lag finns regler bl.a. om hinder för miljö-

domstol att avgöra mål om vattenverksamhet innan föreskriven prövning

har skett enligt elberedskapslagen (jfr prop. 1996/97:86, bet.

1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204).

7 § En vattenverksamhet skall utföras så att den inte försvårar annan

verksamhet som i framtiden kan antas beröra samma vattentillgång och

som främjar allmänna eller enskilda ändamål av vikt. Detta krav gäller

om vattenverksamheten kan utföras på detta sätt utan oskälig kostnad.

Vattenverksamhet utförs ibland på sådant sätt att andra verksamheter

som berör samma vattentillgång påverkas. Med stöd av bestämmelsen,

som har sin motsvarighet i 3 kap. 7 § första stycket andra meningen

vattenlagen, skall hänsyn tas till framtida sådana verksamheter. Förutom

129

9 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 2

vattenverksamhet kan hänsyn behöva tas till t.ex båtfart. Både sättet för

utförande och omfattningen av vattenverksamheten kan behöva anpassas.

Hänsyn behöver bara tas till kommande verksamheter av vikt. De framti-

da verksamheterna behöver däremot inte nödvändigtvis vara stora.

Det kan ofta vara svårt att bedöma vilka verksamheter som i framtiden

kan antas beröra samma vattentillgång. Hänsyn skall bara tas till verk-

samheter som med någon sannolikhet kan komma att bedrivas inom en

inte alltför avlägsen framtid, t.ex. inom en tidsperiod av som mest unge-

fär 10 år. Det torde normalt åligga den som avser att utöva en sådan

framtida verksamheten att vara aktiv vid prövningen av den först till-

tänkta vattenverksamheten. Särskild hänsyn bör tas till vattenverksamhet

och andra åtgärder som skall ske till förmån för fiske- och miljövården.

8 § Den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är

skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga

anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram

vatten för ändamålet samt iaktta de villkor i övrigt som på grund av

verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av

vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan av en

ifrågasatt anordning eller ett villkor inte skäligen kan anses motsvara

den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan

verksamhetsutövaren befrias från en sådan skyldighet.

Vad som i denna paragraf sägs om fisk skall gälla även vattenlevande

blötdjur och vattenlevande kräftdjur.

Bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som får bestämmas i stället

för att det meddelas villkor enligt första stycket finns i 6 kap. 5 § lagen

(0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

I denna paragraf finns utföranderegler som avser att tillvarata fiskeintres-

set vid utövande av vattenverksamhet. Detta intresse är sedan länge ett

prioriterat intresse i vattenrättsliga sammanhang och motsvarande be-

stämmelser har meddelats i 3 kap. 11 § vattenlagen.

Enligt paragrafen föreligger en skyldighet att vidta och underhålla vis-

sa anordningar till skydd för fisket, exempelvis fisktrappor och ålyngel-

ledare. För att skydda fisket skall vidare vatten släppas fram. Minimi-

vattenföringen bör hållas så hög som möjligt. Det bör eftersträvas att så

mycket vatten släpps fram som motsvarar den naturliga lågvattenföring-

en. Även andra villkor kan föreskrivas. Sådana villkor kan innebära att

fisk skall sättas ut, fiskodling bedrivas eller lekplatser för fiskar ställas i

ordning. Åtgärder skall kunna vidtas även i angränsande vattenområden.

Som villkor kan alltså föreskrivas att fisk skall sättas ut i ett bivattendrag

som inte ens berörs av vattenverksamheten.

De skyldigheter som verksamhetsutövaren har enligt denna paragraf

följer normalt redan av andra bestämmelser i balken, främst den grund-

läggande hänsynsregeln i 2 kap. 3 §. En möjlighet att föreskriva om

kompensationsåtgärder utanför det skadade området finns i 16 kap. 9 §.

Den särskilda bestämmelsen om åtgärder till skydd för fisket i detta

kapitel bör ändå finnas kvar. Bestämmelsen är av särskild betydelse för

Prop. 1997/98:45

130

att undvika att prövningen enligt balkens andra bestämmelser inte går

tillräckligt långt.

Den som bedriver vattenverksamheten kan befrias från skyldigheterna

om nyttan av en ifrågasatt anordning eller ett villkor inte skäligen kan

anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren skulle drabbas av.

Det andra stycket har ingen motsvarighet i vattenlagen men väl i 4 §

fiskelagen. Vid riksdagsbehandlingen av vattenlagen uttalade Jordbruks-

utskottet att vad som i lagen föreskrivs om fisk också bör tillämpas på

hummer, kräfta, havskräfta, räka, krabba, bläckfisk, ostron, pärlmussla,

blåmussla och nejonöga (bet. 1982/83:JoU30 s. 37). Den utvidgade defi-

nitionen togs dock inte in i lagtexten. Enligt 4 § fiskelagen (1993:787)

skall vad som i den lagen sägs om fisk också gälla vattenlevande blötdjur

och vattenlevande kräftdjur. Fiskelagens definition går således något

längre än Jordbruksutskottets uttalande. Det är lämpligt att fiskelagens

definition används i miljöbalkens bestämmelse om åtgärder till skydd för

fisket.

Med blötdjur (mollusker) avses en stam ryggradslösa djur som omfat-

tar urmollusker, ledsnäckor, maskmollusker, snäckor, tandsnäckor, ost-

ron och andra musslor samt bläckfiskar. Till kräftdjur hör bl.a. de vat-

tenlevande tiofotade djuren kräfta, hummer, langust, havskräfta, eremit-

kräfta, krabba och räka samt även krill. Rundmunnar (pirål och nejonöga)

bör utan särskilt omnämnande kunna räknas som fisk. Alger, som är

växter, är naturligtvis inte att anse som fisk.

I 6 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

finns bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som kan bestämmas i

stället för att villkor meddelas enligt första stycket.

Enligt 28 kap. 13 § kan förbud mot fiske meddelas i samband med be-

slut om anordningar för att främja fisket eller för att förebygga skador på

fisket.

Miljöbalken har i 24 kap. 5 § 11 särskilda bestämmelser om ompröv-

ning när det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som

har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga.

Tillståndsplikt för vattenverksamhet

9 § För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte

något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel. Ansökan om till-

stånd till vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. Ansökan om till-

stånd till markawattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte skall

prövas av miljödomstolen enligt 7 kap. 19 och 20 §§ lagen (0000) med

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även

om det inte krävs tillstånd för verksamheten.

Bestämmelser om skyldighet att begära prövning innan en anläggning

för bortledande av grundvatten tas ur bruk finns i 23 §.

I avsnitt 4.16 har nämnts att vattenlagen, till skillnad från miljöskyddsla-

gen, innehåller en fullständig reglering av tillståndsplikten och att till-

131

Prop. 1997/98:45

stånd alltid krävs, om inte annat anges i lagen. Efter vissa överväganden

uttalas i samma avsnitt att vattenlagens system bör finnas kvar såvitt

avser tillståndsplikten för vattenverksamhet. I första stycket i denna

paragraf uttrycks således miljöbalkens huvudregel, liksom i 4 kap. 1 §

vattenlagen, att tillstånd krävs till vattenverksamhet. Sådant tillstånd

meddelas av miljödomstolen. Beträffande markavvattningar är dock

miljödomstolen tillståndsmyndighet endast när det blir aktuellt att pröva

frågor om att fler än sökanden skall delta i företaget, ersättningar eller

särskilda tvångsrätter. Övriga markavvattningar prövas i stället av läns-

styrelsen. Ansökan om markawattning skall alltid ges in till länsstyrel-

sen.

I balkens fjärde avdelning och i lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet finns bestämmelser om hur tillståndsprövningen går

till.

Enligt det andra stycket far den som vill bedriva vattenverksamhet an-

söka om tillstånd även om tillstånd inte krävs. Eftersom det i första hand

ankommer på verksamhetsutövaren att göra den ofta svåra bedömningen

enligt 12 §, bör denne i tveksamma fall begära tillstånd. Verksamhets-

utövaren undviker därigenom straff och andra sanktioner som kan följa

om verksamheten utförs utan nödvändigt tillstånd.

Paragrafen innehåller i det tredje stycket en hänvisning till bestämmel-

serna i 23 § om skyldighet att begära prövning innan en anläggning för

bortledande av grundvatten tas ur bruk.

10 § Om det krävs tillstånd till en vattenverksamhet, får arbeten av större

omfattning i anslutning till verksamheten inte påbörjas innan tillstånd

har meddelats.

Arbeten av större omfattning i anslutning till vattenverksamheten får

enligt paragrafen inte påbörjas innan tillstånd har meddelats. Principen

har hämtats från 4 kap. 1 § andra stycket vattenlagen. Med arbeten i

anslutning till vattenverksamheten avses andra former av verksamhet än

den ifrågavarande tillståndspliktiga vattenverksamheten. Exempel på

sådana arbeten är landfästen för broar och dammar samt tunnlar och

vägar för vattenkraftverk.

Det kan ibland tänkas att det anslutande arbetet behöver särskilt till-

stånd. Även om ett sådant tillstånd redan har meddelats far arbetet inte

sättas igång. Prövningen med avseende på vattenverksamheten skall

nämligen inte kunna föregripas genom att arbeten utförs på land. Utan

hinder av paragrafen kan arbeten utföras som har även andra syften än att

tillgodose ett behov för vattenverksamheten. Paragrafen hindrar exem-

pelvis inte att en väg anläggs som förutom att underlätta transporter till

en tilltänkt småbåtshamn även avser att underlätta för badande att nå en

strand.

11 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för

1. vattentäkt för en en- eller tvåfamilj sfastighets eller jordbruksfastig-

hets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,

Prop. 1997/98:45

132

2. utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller Prop. 1997/98:45

kräftdjur, eller

3. utförande av anläggningar för utvinning av värme, om åtgärden inte

avser vattentäkt.

Paragrafen innehåller vissa särskilda undantag från tillståndsskyldigheten

for vattenverksamhet. Undantagen motsvarar gällande rätt enligt 4 kap.

1 a § vattenlagen. Såsom utvecklas strax betyder dessa undantag inte att

verksamheten är tillståndsfri enligt andra bestämmelser i balken.

Enligt den första punkten behövs inte tillstånd enligt detta kapitel i

balken om verksamheten innebär yt- och grundvattentäkt för en en- eller

tvåfamilj fastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller

värmeförsörjning. Tillstånds- eller anmälningsplikt kan dock föreskrivas

enligt 9 kap. 10 § om det finns risk för att det uppkommer olägenheter

för människors hälsa.

Undantaget i den första punkten innebär att tillstånd normalt inte be-

hövs för enskilda brunnar. Som husbehovsförbrukning anses användning

av vatten för hushållsändamål, bad, tvätt och rengöring i villor och lant-

gårdar. Vidare innefattas vattning av kreatur, mjölkbehandling och annat

vanligt lantbruksändamål. Även vattentäkter för bevattning av trädgård

som huvudsakligen är avsedd för eget behov och för mindre hantverk

omfattas. Med husbehovsförbrukning avses däremot inte vattnets an-

vändning för en industri, handelsträdgård eller tvättinrättning och inte

heller för jordbruksbevattning.

Tillstånd enligt balkens kapitel om vattenverksamhet behövs enligt den

andra punkten inte heller för fisk-, mussel- och kräftodlingar. Syftet är att

åstadkomma en rationell uppdelning av förprövningspliktiga verksam-

heter mellan regelsystemen om miljöfarlig verksamhet och vattenverk-

samhet. På detta sätt skall dubbelprövning undvikas. Fiskodling för en

nettoproduktion av mer än 10 ton fisk per år finns på miljöskyddsförord-

ningens B-listan och skall alltså tillståndsprövas av länsstyrelsen. Vissa

mindre anläggningar står på C-listan och skall därför anmälas till kom-

munen. Dessutom fordras länsstyrelsens tillstånd till fiskodling enligt

16 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäring-

en.

Den tredje punkten undantar vattenverksamhet för värmeutvinning

som inte innefattar vattentäkt, dvs. slutna värmeutvinningssystem. Sådan

verksamhet är miljöfarlig verksamhet, eftersom den dels kan orsaka

ändring av temperaturförhållandena i mark och vatten (s.k. termisk för-

orening), dels kan läcka frostskyddsvätska. Verksamheten är samtidigt

att anse som vattenverksamhet om den innefattar vattentäkt. Även utläg-

gande av slangar och andra anläggningsarbeten betraktas som vatten-

verksamhet, om den bedrivs i ett vattenområde. Inte heller i sistnämnda

fall skall emellertid ett slutet värmeutvinningssystem tillståndsprövas

enligt detta kapitel i balken.

12 § Tillstånd enligt denna balk behövs inte, om det är uppenbart att

varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksam-

hetens inverkan på vattenförhållandena.

133

Av 13 § följer att första stycket inte gäller markawattning eller, i den

utsträckning regeringen föreskriver det, andra åtgärder för awattning av

mark.

Paragrafen innehåller, liksom 4 kap. 2 § första stycket första meningen

vattenlagen, ett snävt generellt undantag från huvudregeln att tillstånd

alltid krävs för vattenverksamhet. I andra stycket erinras om att det för

markawattning gäller särskilt stränga tillståndskrav enligt vad som anges

i nästa paragraf.

Tillståndsskyldighet enligt detta kapitel i balken föreligger alltså inte

om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas

genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Verksam-

hetsutövaren har bevisbördan för att förutsättningarna i paragrafen är

uppfyllda. Beviskravet är mycket starkt. Kravet på att förhållandet skall

vara uppenbart innebär att tillståndsplikten omfattar i princip all slags

vattenverksamhet av någon betydelse. Beträffande viss verksamhet av

sådant slag, exempelvis dammar, far kravet på tillstånd vara undantags-

löst.

Med inverkan på vattenförhållandena avses i första hand vattnets djup

eller läge, men även inverkan på vattenområdets användning för båttra-

fik. Även inverkan på vattnets kvalitet omfattas, exempelvis på grund av

grumling. Vidare omfattas minskning av vatteninnehållet i t.ex. en våt-

mark eller av grundvattnet.

13 § Markawattning får inte utföras utan tillstånd. Vidare krävs till-

stånd, i den utsträckning regeringen föreskriver det, för andra åtgärder

som utförs för att awattna mark i de fall åtgärden kan förväntas få en

bestående negativ effekt på växt- och djurlivet.

För dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dränerings-

rör som har en största diameter av 300 millimeter krävs det dock till-

stånd endast om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen

skadas genom verksamheten.

Ett tillstånd till markawattning eller annan åtgärd för att awattna

mark skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller

motverka skada på allmänna eller enskilda intressen. 1 tillståndet skall

anges inom vilken tid åtgärderna skall vara utförda.

Tillstånd enligt denna balk behövs inte för markawattning i samband

med torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om

vissa torvfyndigheter m.m.

Av föregående paragraf framgår att tillstånd krävs för markawattning,

även om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen

skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Det gene-

rella undantaget i 12 § gäller alltså inte. Anledningen till det absoluta

kravet på tillstånd till markawattning är att skyddet av våra våtmarker

inte far bli beroende av vilken bedömning verksamhetsutövaren gör av

verksamhetens skadlighet. Den aktuella regeln har hämtats från 18 c §

naturvårdslagen.

Prop. 1997/98:45

134

Såsom närmare utvecklas i avsnitt 4.16 införs i anslutning till reglerna

om tillståndsplikt för markawattning ett bemyndigande för regeringen att

föreskriva om tillståndsplikt också för andra åtgärder som utförs för att

awattna mark. Med uttrycket "andra åtgärder för att awattna mark"

avses framför allt s.k. skyddsdikning av skogsmark. Trots att åtgärder av

detta slag i princip skall vara tillfälliga och i första hand motverka den

grundvattenhöjning som kan följa efter det att ett skogsområde har kal-

huggits, far dikningen i en del fall en sådan utformning eller utbredning

att den kan medföra betydande negativa verkningar på växt- och djur-

livet. Sådana verkningar blir i vissa fall varaktig. Det gäller särskilt i de

fall avvattningen sker i s.k. sumpskog som är naturligt våt och som ofta

hyser skyddsvärda eller hotade arter, eller som har särskild betydelse för

den biologiska mångfalden. För att motverka att sådana negativa effekter

uppkommer av avvattningsåtgärder som inte tillståndsprövas som mark-

avvattningsåtgärder införs alltså i paragrafen ett bemyndigande för rege-

ringen att meddela föreskrifter om tillståndsprövning.

Det måste i sammanhanget observeras att oavsett om regeringen nyttjar

bemyndigandet att föreskriva tillståndsplikt för åtgärder av sistnämnt

slag, t.ex. skyddsdikning av skogsmark, far åtgärderna inte vidtas utan

vidare. Även om åtgärden defmitionsmässigt inte kan betraktas som

markawattning och tillstånd därför inte krävs enligt bestämmelserna i

denna paragraf, föreligger som regel samrådsskvldighet enligt 12 kap.

6 §. Såsom påpekas i författningskommentaren till sistnämnda paragraf,

skall alltid den som avser att påbörja verksamheten eller åtgärden pröva

om det som planeras är så ingripande för naturmiljön att det skall anmä-

las för samråd. I tveksamma fall bör samråd alltid ske. Samrådsparagra-

fen ger befogenheter för samrådsmyndigheten att meddela anvisningar

om hur åtgärderna skall vidtas för att skydda naturen. Samrådsmyndig-

heten har också befogenhet att utfärda föreläggande och, om det visar sig

nödvändigt, meddela förbud mot åtgärden i fråga. Beträffande skydds-

dikning, som nämndes nyss, erinras här också om de naturvårdshänsyn

som kan föreskrivas enligt 30 § skogsvårdslagen (1979:429). Skogssty-

relsen kan med stöd av sistnämnda stadgande och 30 § skogsvårdsför-

ordningen (1993:1096) meddela riktlinjer och allmänna råd om bl.a.

skyddsdikning, vilket senast skett i Skogsstyrelsens författningssamling

SKSFS 1993:2.

Enligt gällande rätt gäller ett mildare tillståndskrav för markawattning

som sker i form av s.k. detalj dränering genom täckdikning (18 c § andra

stycket naturvårdslagen och 4 kap. 2 § första stycket vattenlagen). Med

täckdikning avses nedläggning av dräneringsrör i främst jordbruksmark

för att minska markens vattenhalt och med detaljdränering avses de fall

då dräneringsrör används med en största inre diameter av 300 millimeter

(Naturvårdsverkets Allmänna Råd 96:3 s. 13). Paragrafens andra stycke

utformas nu så att det framgår tydligt för var och en i vilka fall ett milda-

re tillståndskrav gäller.

Tillstånd till detalj dränering genom täckdikning behövs således endast

om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas genom

företaget. Utformningen av bestämmelsen motsvarar i sak 4 kap. 2 §

första stycket andra meningen vattenlagen och innebär att bevisbördan är

135

Prop. 1997/98:45

annorlunda placerad än enligt 12 § i detta kapitel. Det är den som påstår

att tillståndsplikt föreligger som har att visa detta. Enligt naturvårdslagen

skall enbart inverkan på naturmiljön bedömas när det avgörs om täckdik-

ningen behöver tillstånd. I miljöbalken, liksom hittills i vattenlagen, skall

även påverkan på andra allmänna och enskilda intressen beaktas. Givet-

vis har påverkan på naturmiljön särskild betydelse men hänsyn skall även

tas till exempelvis risken att en grannfastighet blir översvämmad.

Vid torvtäkt för energiändamål behövs enligt paragrafens fjärde stycke

inte tillstånd till markawattning, om tillstånd finns enligt torvlagen.

Länsstyrelsen prövar tillståndsansökningar enligt torvlagen och skall vid

prövningen ta naturvårdshänsyn. Tillstånd till torvtäkt för annat än ener-

giändamål, t.ex. för utvinning av odlingstorv, kan däremot inte ges enligt

torvlagen. En markawattning skall då tillståndsprövas direkt enligt mil-

jöbalkens bestämmelser.

14 § Regeringen får förbjuda markawattning som skulle kräva tillstånd

enligt detta kapitel i områden där det är särskilt angeläget att våt-

markerna bevaras.

Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud som meddelats en-

ligt första stycket om det finns särskilda skäl.

Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av

markawattningen att tillstånd söks enligt 9 §. Beslutet om dispens upp-

hör att gälla om tillstånd till markawattningen meddelas.

Enligt paragrafen, som bygger på 18 d § naturvårdslagen, får regeringen i

fråga om vissa områden, där det är särskilt angeläget att våtmarkerna

bevaras, förbjuda markawattning som annars skulle kräva tillstånd.

Med stöd av motsvarande bemyndigande i naturvårdslagen har rege-

ringen genom naturvårdsförordningen förbjudit markawattning i större

delen av södra Sverige och dessutom i delar av övriga landet. I natur-

vårdsförordningen har länsstyrelsen dock getts möjlighet att i enskilda

fall meddela dispens från förbudet när särskilda skäl föreligger. Miljö-

balkens reglering utformas enligt samma principer.

När det gäller att ta ställning till vad som skall anses utgöra skäl för

dispens måste bedömningen främst ske mot bakgrund av intresset från

naturvårdssynpunkt av att bevara de återstående våtmarkerna inom om-

rådet. Möjligheten att meddela dispens är avsedd att utnyttjas restriktivt.

Som förutsättning för dispens skall gälla att området som berörs av mar-

kavvattning i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt. Vid

bedömningen far bl.a. beaktas att ett av huvudsyftena med bestämmelsen

i balken är att kraftigt begränsa eller upphöra med markawattning i de

delar av landet som redan starkt utarmats på våtmarker. Avslås en dis-

pensansökan är det därefter inte möjligt att få tillstånd till markavvatt-

ningen. Dispens bör alltså endast medges då det är fråga om begränsade

åtgärder för att möjliggöra vissa arbeten och naturvärdena inte försämras

ytterligare genom åtgärderna. Det kan tänkas att dispensbeslutet måste

förenas med villkor som blir gällande vid efterkommande prövning av

tillstånd till markawattningen. Ett annat skäl för undantag kan i ett visst

fall vara behov av dikning för att återställa markens tillstånd sedan vat-

136

Prop. 1997/98:45

tenproblem uppkommit på grund av åtgärder på intilliggande mark

(kompensationsdikning).

Såsom framgår av paragrafens tredje stycke skall tillståndsprövning

ske på vanligt sätt enligt balkens bestämmelser om undantag medges från

markavvattningsförbud. Det ankommer på länsstyrelsen att besluta om

undantag. Länsstyrelsen kan också enligt vad som anges i 9 § i detta

kapitel vara den myndighet som sedermera prövar tillståndsfrågan beträf-

fande markawattningen. I vissa fall som framgår av 7 kap. 19 och 20 §§

lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall dock mil-

jödomstolen pröva frågan om tillstånd till markawattningen. Om sådant

tillstånd meddelas upphör dispensbeslutet.

Paragrafen har förtydligats i förhållande till remissförslaget efter syn-

punkter från Lagrådet. Eftersom det är viktigt att paragrafen ger klart

uttryck för att markavvattningsförbud kan meddelas, bör förbudsmöjlig-

heten inte framgå endast indirekt som Lagrådet har föreslagit.

15 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar

för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart åter-

ställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något

annat sätt har förändrat sitt lopp.

Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, skall fastig-

hetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas.

Om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras

till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.

Enligt paragrafens första stycke får rensningar ske utan tillstånd enligt

förevarande kapitel om de endast avser att bibehålla vattnets djup eller

läge. 1 andra fall kräver rensningar tillstånd, såvida inte annat följer av

12 §. Om en förändring har fått bestående karaktär krävs således normalt

tillstånd för rensningen. I sådana fall brukar man tala om att ett nytt

naturtillstånd har inträtt.

Det är svårt att generellt säga hur lång tid som får ha gått sedan senaste

rensning utan att tillstånd behöver inhämtas. I förarbetena till 4 kap. 3 §

vattenlagen med motsvarande regler uttalades att en tid om sex år är

acceptabel. Vid riksdagsbehandlingen av vattenlagen anförde Jordbruks-

utskottet att rensningsåtgärder kan göras med längre tidsintervaller än sex

år utan att något nytt naturtillstånd måste anses etablerat. Utskottet me-

nade att undantaget från tillståndsplikt kan avse även rensning av öppna

avlopp som sker med flera decenniers mellanrum (JoU 1982/83:30 s. 27).

Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd 96:3 om markawattning, när-

mast för prövningen enligt 18 c § andra stycket naturvårdslagen, har ett

nytt naturtillstånd inträtt när flora och fauna eller naturmiljön i övrigt

under tiden efter den senaste dikningen förändrats och detta naturtillstånd

genom en upprepad dikning eller rensning skulle försvinna. Som vägled-

ning uttalas att detta är fallet när ett handgrävt dike maskinrensas, efter-

som handgrävning sedan länge inte tillämpas, och vidare när ett ma-

skingrävt dike i skogsmark inte underhållits under ca 30 år i norra Sveri-

ge eller ca 20 år i södra Sverige.

Prop. 1997/98:45

137

Den som vill utföra en icke tillståndspliktig rensning har rådighet en-

ligt 2 kap. 5 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vat-

tenverksamhet och i 2 kap. 6 § samma lag finns regler om handhavandet

med rensningsmassoma.

Enligt paragrafens första stycke behövs inte heller tillstånd för att åter-

ställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på annat

sätt har förändrat sitt lopp. Återställandet skall ske så snart det är möjligt

med hänsyn till årstid och väderlek och därefter fullföljas utan onödigt

dröjsmål.

I andra stycket finns ett åläggande om att ägare av berörda fastigheter

skall underrättas innan arbetena påbörjas.

När arbeten som sker utan tillstånd kan skada fisket, skall enligt det

tredje stycket anmälan ske till länsstyrelsen. Med fiske avses både all-

mänt och enskilt fiske och såväl yrkesfiske som fritidsfiske. Eftersom

rensningar också kan medföra vattenförorening är det tänkbart att hänfö-

ra verksamheten till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 §. Det kan

alltså med hänsyn till omständigheterna bli aktuellt att tillämpa även

bestämmelserna i sistnämnda kapitel.

16 § Arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en

skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga

ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande

av arbetena skall dock göras snarast möjligt.

Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning

av vatten får vidtas utan föregående tillstånd, om det är nödvändigt för

att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av

någon annan sådan orsak. Ansökan om godkännande av åtgärderna skall

dock göras snarast möjligt.

Paragrafen innehåller i första stycket bestämmelser om att prövnings-

plikten kan iakttas i efterhand om det till följd av en skada eller för att

förebygga en skada fordras att ändrings- eller lagningsarbeten måste

utföras genast. Vid tillkomsten av vattenlagen motsvarade detta stycke

4 kap. 4 § vattenlagen.

I vissa nödsituationer far enligt paragrafens andra stycke vatten inne-

hållas eller tappas i strid mot tillståndet. Detta stycke fördes till nyss-

nämnda paragraf i vattenlagen genom en lagändring som trädde i kraft

den 1 juli 1989. Lagändringen var föranledd av att dammbrott hade in-

träffat vid höga flöden under senare delen av 1980-talet (se prop.

1988/89:116, bet. 1988/89:JoU22, rskr. 1988/89:303).

Ansökan om godkännande av arbeten och åtgärder som avses i para-

grafen handläggs enligt 21 kap. 1 § första stycket 3 som ansökningsmål

vid miljödomstolen.

Underhållsansvar

17 § Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så

att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen ge-

138

Prop. 1997/98:45

nom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd

av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten

till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten

upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättighetsha-

vare.

Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans

vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla

anläggningen, om inte miljödomstolen bestämt något annat.

120 och 21 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om

överflyttning av underhållsskyldigheten.

Paragrafen innehåller regler om underhållsskyldighet för vattenanlägg-

ningar. Denna skyldighet är viktig, inte minst från säkerhetssynpunkt.

Regler motsvarande dem som gäller enligt 17 kap. 1 § vattenlagen skall

därför arbetas in i miljöbalken.

Enligt paragrafens första stycke åligger det ägaren av en vattenanlägg-

ning att underhålla anläggningen. Detta gäller oavsett om tillstånd med-

delats eller inte. Det förhållandet att det allmänna kan ha ett ansvar för

kontroll av en vattenanläggning innebär inte att den enskilde befrias från

sina skyldigheter.

En vattenverksamhet kan medföra omfattande verkningar av olika slag.

Många intressen kan vara beroende av att verksamheten sköts riktigt och

att underhållet av en vattenanläggning inte försummas. Kraven på skötsel

och underhåll varierar med hänsyn till vattenverksamhetens och anlägg-

ningens art och omfattning. Störst krav bör ställas på dammar. Även

relativt små kraftverks- och regleringsdammar kan orsaka svåra skador

om de brister.

Utomlands har åtskilliga dammbrott inträffat med allvarliga konsek-

venser. Sverige har varit förskonat från större dammolyckor. Endast en

dödsolycka har inträffat, nämligen när en fyra meter hög damm i Syssle-

bäck i norra Värmland brast år 1973. Den enda dammolycka som har

inträffat i Sverige med en hög damm (>15 m) skedde i Noppikoski i

norra Dalarna år 1985.

Underhållsansvaret innebär en skyldighet inte bara att utföra löpande

reparationer utan även att bygga om uttjänta anläggningar. Det sista

gäller dock inte beträffande sådana delar som saknar betydelse för annan

än ägaren.

Underhållsskyldigheten kvarstår så länge anläggningen finns kvar. För

att bli kvitt underhållsskyldigheten måste anläggningen rivas. Ett pro-

blem är att det i Sverige finns många övergivna dammar, bl.a. dammar

för sågverk, kvarnar och flottning. Eftersom dammarna övergivits är det i

dag ofta svårt att hitta en ägare som har ansvaret för sådana anläggningar.

I 28 kap. 10 § finns bestämmelser om att den som skall utföra viss

närmare angiven vattenverksamhet kan ges rätt att utföra anläggningar på

andras fastigheter. Om denna rätt upphör skall anläggningen tillfalla

markägaren, om den inte rivs ut. Trots detta kvarstår enligt den nu be-

handlade paragrafen underhållsskyldigheten för den som var rättighets-

havare.

Prop. 1997/98:45

139

Den som är skyldig att underhålla en vattenanläggning har enligt

28 kap. 11 § rätt att nyttja annans mark för arbeten eller åtgärder som

behövs för att underhållsskyldigheten skall kunna fullgöras.

Enligt paragrafens andra stycke är den som med stöd av 28 kap. 12 §

har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning tillsammans med

ägaren skyldig att underhålla anläggningen. De ansvarar då solidariskt

mot tredje man för eventuella skador. Miljödomstolen kan bestämma att

delat ansvar inte skall föreligga.

I paragrafens tredje stycke erinras om några bestämmelser om över-

flyttning av underhållsskyldigheten.

18 § Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vatten-

reglering skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte ger

avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri). Detta gäller även

om varken den underhållsskyldige eller någon som den underhållsskyldi-

ge svarar för har vållat skadan.

En underhållsskyldig som visar att dammhaveriet orsakats av en

krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördes-

krig eller uppror är dock fri från ansvar.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om att den som är skyldig att

underhålla en dammanläggning för vattenreglering skall vara strikt an-

svarig för skador som orsakas av ett dammhaveri. Motsvarande bestäm-

melse i 17 kap. 4 § vattenlagen avses gälla från och med den 1 juli 1997

(se prop. 1996/97:46, bet. 1996/97:LU7, rskr. 1996/97:145). Paragrafen

har utformats i viss anslutning till 11 § atomansvarighetslagen (1968:45)

och 10 kap. 3 § sjölagen (1994:1009).

Av föregående paragraf framgår att det vanligen är dammens ägare

som är skyldig att underhålla dammanläggning för vattenreglering. Det är

på den underhållsanvarige som en strikt ersättningsskyldighet har lagts i

förevarande paragraf. Underhållsansvar och därmed ersättningsskyldig-

het kan dock också ligga på den som annars brukar anläggningen eller

den till vilken underhållsskyldighet har överförts.

Bestämmelsen gäller endast dammanläggningar för vattenreglering.

Med uttrycket vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vat-

tendrag till förmån för annat vattenföretag (5 § andra stycket). Det inne-

bär att kraftverksdammar för strömkraftdrift kan omfattas. Sådana dam-

mar som annars avser att skydda mot vatten, t.ex. i händelse av över-

svämning, eller tidigare satts upp för att underlätta flottning faller alltså

inte under bestämmelsen. Ansvaret förutsätter att dammen inte ger ett

avsett skydd mot utströmmande vatten, dammhaveri. Ett dammhaveri

föreligger både om dammen hastigt havererar och om den så småningom

eroderas och skador uppkommer nedströms. Även när dammen på grund

av felmanövrering inte skyddar på avsett sätt föreligger ett dammhaveri i

bestämmelsens mening - däremot inte när den fullgör sin funktion men

ändå vatten strömmar över den och orsakar skada. I detta sistnämnda fall

blir inte dammägaren ansvarig enligt paragrafen men kan naturligtvis

ändå vara ersättningsskyldig på annan grund, t.ex. enligt skadeståndsla-

gen.

Prop. 1997/98:45

140

Som dammhaveri räknas självfallet inte att skada orsakas på annat sätt

än just genom vattenutströmning. Är dammen t.ex. i så dåligt skick att ett

fordon kör av den ned i vattnet eller en sten faller ned på personer som

uppehåller sig under dammen, far skadeståndsfrågan bedömas enligt

allmänna regler. Ofta föreligger då vållande på dammägarens sida. Om

en skada uppstår genom ett dammhaveri, blir den underhållsskyldige

ansvarig oberoende av vållande, såvida han inte kan visa att ett sådant

undantag föreligger som omtalas i andra stycket. Ansvaret omfattar skada

av alla slag - alltså även ren förmögenhetsskada, t.ex. när någon drar på

sig kostnader för att föra undan hotad egendom eller för avbryta en för-

värvsverksamhet utan att någon sak- eller personskada inträffar. Skade-

ståndet bestäms enligt de allmänna reglerna i 5 och 6 kap. skadeståndsla-

gen (jfr 1 kap. 1 § skadeståndslagen). Om två eller flera skall ersätta

samma skada är de solidariskt ansvariga gentemot den skadelidande

(6 kap. 3 § skadeståndslagen). Det kan bli aktuellt t.ex. om ett dammha-

veri leder till haverier i andra dammar nedströms. Frågor om fördelning-

en av skadeståndsansvaret i sådana fall följer allmänna skadeståndsrätts-

liga principer. Dessa allmänna principer torde oftast innebära att skade-

ståndsansvaret, om inte något annat följer av avtal, skall fördelas efter

vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna (jfr NJA 1968 s.

387).

Enligt andra stycket är den underhållsskyldige fri från ansvaret, om

han visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande

handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.

Talan om skadestånd som grundar sig på bestämmelsen får under vissa

förutsättningar tas upp av miljödomstol.

Utrivning m.m.

19 § Tillstånd enligt denna balk skall alltid lämnas till utrivning av en

vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.

I denna och i följande paragrafer ges särskilda bestämmelser för utriv-

ning av vattenanläggningar. Utrivning är en form av vattenverksamhet.

Begreppet vattenanläggning definieras i 3 §.

För att underhållskyldigheten beträffande en vattenanläggning skall

upphöra måste anläggningen rivas ut. Om en tillståndshavare inte längre

har användning för en sådan anläggning är det orimligt att ställa krav på

underhållsskyldighet för all framtid. Även om ett sådant krav skulle

ställas kommer förr eller senare en tidpunkt då det inte längre kan vid-

makthållas på grund av dödsfall eller ett bolags eller en förenings upphö-

rande. Anläggningens ägare bör i stället omedelbart och i ett samman-

hang få vidta sådana åtgärder för att i framtiden befrias från ansvaret.

Begäran om utrivning behandlas av miljödomstolen som ett ansök-

ningsmål. Behöriga att ansöka om utrivning är anläggningens ägare och

den som annars fullgör underhållsskyldigheten.

Enligt paragrafen, som motsvarar 14 kap. 1 § vattenlagen, skall till-

stånd lämnas till en ansökan om utrivning. Detta innebär givetvis inte att

141

Prop. 1997/98:45

utrivningen får ske på vilket sätt som helst. För utrivningen gäller själv-

fallet balkens mål- och hänsynsregler. Av 2 kap. 3 § följer t.ex. att för-

siktighetsmått skall vidtas så att skador och olägenheter förebyggs dels

vid själva utrivningen och dels för framtiden. Miljödomstolen skall när

den lämnar tillstånd till utrivningen meddela villkor om bl.a. återställ-

ningsåtgärder.

Ersättningsfrågor skall på vanligt sätt prövas i tillståndsmålet. Förutom

de allmänna bestämmelserna om ersättning vid vattenföretag finns en

särskild bestämmelse i 31 kap. 19 § om ersättning vid utrivning.

Miljödomstolen kan enligt 24 kap. 4 § förordna om utrivning vid för-

verkande av tillstånd till vattenverksamhet.

Även om tillstånd har lämnats till utrivning kan enligt kulturminnesla-

gen hinder föreligga att verkställa utrivningen.

Tillstånd till utrivning kan vägras av domstolen på ett skäl, nämligen

när förordnande meddelas att underhållet av vattenanläggningen skall

övergå på någon annan. Regler om detta ges i nästa paragraf.

20 § I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i

ytvatten får miljödomstolen på begäran av ägaren av en fastighet som

skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla

anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anlägg-

ningens ägare skall övergå på fastighetsägaren till dess något annat

bestäms.

Till skydd för allmänna intressen får efter åtagande ett sådant förord-

nande också meddelas för staten, en kommun eller ett vattenförbund.

Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren

inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande

eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs

ut.

Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen

bibehålls, skall den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig

ersättning för skadan.

När en damm eller annan vattenanläggning har funnits under lång tid har

ofta natur och människor inrättat sig efter de nya vattenförhållandena.

Det kan då finnas ett intresse av att behålla anläggningen. En utrivning

kan exempelvis innebära att djur- och växtlivet påverkas eller att bryggor

blir oanvändbara på grund av att vattenståndet ändras. Ibland kan även

anläggningen som sådan vara intressant, t.ex. när ett dammkrön används

för väg eller en stenbro har kulturhistoriskt intresse. Av dessa skäl ges i

paragrafens första och andra stycke möjlighet för fastighetsägare, stat,

kommun och vattenförbund att ta över skötseln av en vattenanläggning.

Reglerna har hämtats från 14 kap. 2 § vattenlagen.

Den som tar över anläggningen tar också över samtliga skyldigheter

som följer med bibehållandet av anläggningen. Denne kan bl.a. vara

skyldig att sköta dammluckor på ett sätt som anges i en tillståndsdom.

Om ersättning för skador utgår årligen blir anläggningens innehavare

skyldig att i framtiden betala ersättningen. Äganderätten övergår däremot

Prop. 1997/98:45

142

inte. Ett förordnade enligt paragrafen ger inte heller rätt att tillgodogöra

sig vattnet för t.ex. kraftproduktion.

En begäran att fa ta över underhållsskyldigheten kan enligt paragrafens

tredje stycke i vissa fall avslås av domstolen. Grund för avslag kan bl.a.

vara att fastighetsägaren inte visar sig ha ekonomiska förutsättningar att

fullgöra de skyldigheter som följer av övertagandet. Vidare skall en

avvägning ske mellan intresset att riva ut anläggningen och intresset att

behålla den. Även allmänna intressen kan tala för att anläggningen rivs

ut, t.ex. när en damm utgör hinder för fiskvandring.

Vid bedömningen enligt paragrafens fjärde stycke av ersättningens

storlek skall beaktas att den tidigare innehavaren befrias från kostnader

för underhåll och rivning.

21 § Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är

underhållskyldig efter övertagande enligt 20 § första stycket, svarar den

nya ägaren för de skyldigheter som följer av övertagandet.

Övertagandet enligt 20 § första stycket skall antecknas i inskrivnings-

registret.

Enligt paragrafen skall underhållsskyldighet som enligt 20 § första styck-

et har övergått till en fastighetsägare, på samma sätt som enligt 14 kap.

4 § vattenlagen, flyttas vidare när fastigheten överlåts.

22 § Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen

genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis

tas ur bruk, skall anläggningens ägare hämta in miljödomstolens till-

stånd.

Skälig ersättning skall betalas, om en sådan åtgärd medför skada på

någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena.

Bortledande av grundvatten är enligt 2 § 2 en vattenverksamhet. Tillstånd

krävs därför för verksamheten, om inte annat följer av 11 eller 12 §.

Tillstånd krävs däremot inte för att upphöra med en vattenverksamhet.

Trots detta skall enligt första stycket i denna paragraf den som vill av-

sluta bortledande av grundvatten hämta in miljödomstolens tillstånd.

Motsvarande skyldighet gäller enligt 14 kap. 5 § vattenlagen. Anledning-

en är att grundvattenytan kan stiga när uttagen upphör varvid skador kan

uppstå på bl.a. byggnader.

Miljödomstolen behandlar enligt 21 kap. 1 § första stycket 4 frågor

enligt denna paragraf som ansökningsmål. Om det inte finns någon risk

för skada behöver inte miljödomstolens besked inhämtas.

Paragrafen avser inte bara tillgodogörande av grundvatten, dvs. grund-

vattentäkt, utan också bortledande av skadligt grundvatten. Såväl fallet

att uttagen helt upphör som att de upphör endast delvis omfattas, förutsatt

att minskningen är stadigvarande. Det har inte någon betydelse om utta-

gen har prövats av miljödomstolen.

Enligt paragrafens andra stycke skall ersättning utgå om upphörandet

av grundvattenuttagen medför skada på annans egendom genom beståen-

de ändringar i vattenförhållandena. Bestämmelsen är utformad som en

143

Prop. 1997/98:45

skälighetsregel. Skador uppstår ofta senare och talan far då foras som

stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 3 lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Detsamma gäller när miljödomstolens besked aldrig

har hämtats in. Miljöbalkens bestämmelser om oförutsedd skada är alltså

inte tillämpliga.

Viss vattenverksamhet som har prövats i annan ordning

23 § Tillstånd skall lämnas till följande vattenverksamhet, om inte något

annat följer av 2 kap. 9 §:

1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt

17 kap. 1 eller 3 §§ har angetts som ett villkor för verksamhetens utöv-

ande,

2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg,

tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ord-

ning,

3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats

för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt

lagen (1985:620) om vissa torvjyndigheter.

I paragrafen behandlas vattenverksamhet som redan har ansetts tillåten

vid prövningar vid andra myndigheter än miljödomstolen. Eftersom

dessa myndigheter inte alltid besitter samma vattenrättsliga och vatten-

tekniska kompetens som miljödomstolen måste vattenverksamheten

prövas även av domstolen. Paragrafen har hämtat sitt mönster från 3 kap.

6 § vattenlagen.

För att undvika motstridiga beslut är domstolen bunden av den tidigare

bedömningen att verksamheten är tillåten. Om vattenverksamhet strider

mot miljöbalkens stoppregel i 2 kap. 9 § far dock domstolen, trots tidiga-

re bedömning, förbjuda den. Utan hinder av den tidigare bedömningen

skall miljödomstolen meddela villkor grundade på balkens bestämmelser.

Sker prövningen av vattenverksamhet före det att den andra verksam-

heten prövas, gäller inte undantagen i paragrafen. Det är dock ofta lämp-

ligt att prövningen av vattenverksamheten görs efter den särskilda pröv-

ningen.

Punkt 1 omfattar vattenverksamhet som redan har bedömts av rege-

ringen i samband med tillåtlighetsprövning av andra verksamheter. Enligt

17 kap. 1 § skall vissa verksamheter alltid tillåtlighetsprövas av regering-

en. Regeringen har dessutom möjlighet att enligt 17 kap. 3 § förbehålla

sig prövningen av andra verksamheter. Undantaget i punkt 1 avser vat-

tenverksamhet som regeringen vid sin prövning har angett som ett villkor

för den andra verksamheten. Bestämmelsen blir därför inte tillämplig om

t.ex. regeringen lämnar öppet i vilken av flera sjöar en reglering skall

göras. Vattenverksamheten måste vara någorlunda konkretiserad i rege-

ringens beslut.

Övriga punkter avser broar och andra former av vattenverksamhet för

kommunikationsanläggningar, rörledningar i vatten och torvbrytning.

144

Prop. 1997/98:45

Beträffande rörledningar är att märka att stoppregeln i 2 kap. 9 § inte

skall tillämpas när regeringen har lämnat koncession enligt rörlednings-

lagen.

5.1.12 12 kap. Täkter, jordbruk och annan verksamhet

Täkter

1 § Det krävs tillstånd av länsstyrelsen för täkt av berg, sten, grus,

sand, lera, jord, torv eller andra jordarter. För husbehov får dock mark-

innehavare vidta sådana åtgärder utan tillstånd, om inte annat följer av

föreskrifter som har meddelats med stöd av andra stycket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före-

skriva att åtgärder enligt första stycket för markinnehavarens husbehov

inte får vidtas utan tillstånd. Tillståndsplikt enligt detta stycke får före-

skrivas om åtgärderna kan antas motverka hushållningen av de i första

stycket angivna naturresurserna eller medföra en icke obetydlig skada på

miljön.

Första och andra stycket gäller inte

1. åtgärder i vattenområden som kräver tillstånd enligt 11 kap.,

2. åtgärder som kräver tillstånd enligt lagen (1966:314) om kontinen-

talsockeln, eller

3. täkt av torv som bearbetningskoncession har lämnats för enligt

lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.

Paragrafen, som i stora delar utarbetats efter mönster i 18 § naturvårds-

lagen, innehåller regler om tillståndsplikt för täktverksamhet.

Inledningsvis i paragrafen uttrycks samma krav på tillstånd för kom-

mersiella täkter som i gällande rätt. Enligt 5 § skötsellagen krävs idag

tillstånd för täkt av matjord på jordbruksmark som är lämplig för jord-

bruksproduktion, när täkten har till ändamål att tillgodose annat än mark-

innehavarens husbehov. Förevarande paragraf i miljöbalken avses om-

fatta även skötsellagens bestämmelse, eftersom begreppen jord eller

andra jordarter kan anses inbegripa matjord utan att det anges särskilt.

Av första stycket andra meningen framgår att täkt för husbehov inte

omfattas av tillståndsplikt om det inte har föreskrivits särskilt enligt

andra stycket. Här finns det anledning att på nytt erinra om gränsen mel-

lan en kommersiell täkt och en husbehovstäkt. I avsnitt 4.17.1 hänvisas

till en dom av Regeringsrätten som ytterligare klargjort denna gränsdrag-

ning (RÅ 1993 ref. 4). I domen uttalas att täkt för husbehov kan ske på

varje slag av fastighet. Avgörande för om täkten har skett för husbehov

är enligt domen om det utbrutna materialet har använts inom fastigheten

för dess eget behov och inte för avsalu.

Paragrafens andra stycke har ingen motsvarighet i gällande rätt. Där

införs nu en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för husbehovstäk-

ter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får såle-

des föreskriva att åtgärder enligt första stycket inte får ske utan tillstånd,

Prop. 1997/98:45

145

10 Riksdagen 1997/98. I saml. Nr 45, Del 2

när åtgärderna avser att tillgodose markinnehavarens husbehov. Förut-

sättningarna för att besluta om sådana föreskrifter anges i styckets andra

mening. Täktåtgärdema skall antas motverka hushållningen av de i första

stycket angivna naturresurserna eller medföra en icke obetydlig skada på

miljön. Tillståndskrav även för husbehovstäkter förutsätter alltså att

täktema kan medföra skadliga ingrepp i naturen eller att hushållningen

med de naturresurser som anges i paragrafen, t.ex. den begränsade resur-

sen naturgrus, motverkas.

Genom att husbehovstäkter jämställs med andra täkter far skyddsbeho-

vet generellt genomslag i balken. De nya reglerna innebär framför allt att

stora täkter som kan antas komma att omfatta uttag av mängder översti-

gande 1 000 m 3 naturgrus eller flera tusen kubikmeter morän kan göras

tillståndspliktiga om skyddsbehov föreligger. Med den angivna mängden

avses det totala uttaget i täkten även om det görs över flera år. Om ett

mindre uttag görs i t.ex. ett särskilt skyddsvärt område kan även det

komma att omfattas av föreskrifter om tillståndsplikt. Smärre täkter där

den uttagna mängden understiger 100 m 3 avses däremot inte bli belagda

med tillståndsplikt eftersom sådana små uttag vanligtvis får anses medfö-

ra relativt obetydlig inverkan på naturresurser och miljön. Om sådana

små uttag befaras medföra skada på miljön som bör undvikas får andra

skyddsformer i balken användas, närmast de olika slag av områdesskydd

som regleras i 7 kap.

I paragrafens tredje stycke anges att undantag gäller i vissa fall där

prövning sker enligt annan lagstiftning. Även i dessa fall skall miljöbal-

kens mål- och hänsynsregler m.m. tillämpas.

2 Vid prövningen av en ansökan om tillstånd till täkt skall behovet av

det material som kan utvinnas vägas mot de skador på djur- och växtlivet

och på miljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka. Tillstånd får inte

lämnas till en täkt som kan befaras försämra livsbetingelserna för någon

djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande.

Vid prövning av en ansökan om tillstånd för täkt av matjord skall be-

aktas behovet av brukningsbar jordbruksmark.

I avsnitt 4.17.1 har påpekats att gällande regler om täkttillstånd inte ger

någon uttrycklig ledning för prövningsmyndighetens överväganden. Där

har även sagts att prövningen av en ansökan om täkttillstånd bör ske mot

bakgrund av en intresseavvägning. I denna paragraf införs en prövnings-

regel som ger uttryck för hur denna avvägning bör göras. Paragrafen

sammanfattar i huvudsak vad som redan gäller i praxis, dock med större

tyngd på intresset av att bevara den biologiska mångfalden.

Såsom också har utvecklats i avsnitt 4.17.1 är syftet med miljöbalkens

regler om prövning av tillstånd till täkt att verksamhetens samtliga ef-

fekter på omgivningen skall prövas vid ett tillfälle. Detta följer av att

bl.a. naturvårdslagen och miljöskyddslagen samordnas i miljöbalken.

Följaktligen skall en täktansökan prövas med hänsyn också till de aspek-

ter som gäller för miljöfarlig verksamhet, dvs. buller, damm etc. Det

torde alltså inte behöva uttryckas särskilt i paragrafen att t.ex. balkens

bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd också gäller i

146

Prop. 1997/98:45

tillämpliga delar vid prövning av täkter, eftersom det i den föreslagna

bestämmelsen anges att skador på miljön skall vägas mot materialbeho-

vet.

För tydlighetens skull bör anmärkas att också balkens allmänna och i

övrigt allmängiltiga bestämmelser självfallet skall tillämpas vid pröv-

ningen. I avsnitt 4.8 samt delvis i författningskommmentaren till 2 kap.

3 § utvecklas betydelsen av de allmänna hänsynsreglema och samspelet

mellan dem och särskilda regler för vissa verksamheter, i detta fall täkt-

verksamhet. I täktfrågor har vidare hushållningsbestämmelsema i balken

stor betydelse för avvägningen mellan olika intressen (jfr. 2 kap. 4 § och

3-4 kap). Bland dessa bestämmelser märks t.ex. regeln om att företräde

skall ges åt sådan användning av ett markområde som medför en från

allmän synpunkt god hushållning (3 kap. 1 §).

Första meningen i paragrafen får mot bakgrund av det som nu har sagts

inte uppfattas så, att betydande skador på naturmiljön kan accepteras om

behovet av täktmaterialet är mycket stort. Finns det risk att täktverksam-

heten orsakar stora skador, kan tillstånd hindras redan enligt andra me-

ningen i paragrafen där sådana intressen anges som löper särskild risk att

skadas vid täktverksamhet. För att tillstånd skall kunna meddelas måste

verksamheten självfallet också alltid kunna förenas med de allmänna

hänsynsreglema. Den enskilde täktexploatörens intressen beaktas genom

att behovet av täktmaterialet från allmän och enskild utgångspunkt vägs

mot de intressen som anges i förevarande paragraf samt genom att en

skälighetsavvägning görs enligt 2 kap. 7 §. Prövningen av en ansökan om

täkttillstånd kan följaktligen utmynna i att den s.k. stoppregeln i 2 kap.

9 § sätter hinder för verksamheten oavsett hur stort behovet av materialet

än är.

Genom tillämpningen av balkens allmänna regler avses också sådana

för- och nackdelar beaktas som inte har omedelbart samband med täkt-

verksamheten men som är av betydelse för miljön. I lagtexten markeras

detta genom att behovet av täktmaterialet skall vägas mot skador på inte

bara djur- och växtlivet utan även på miljön i övrigt. Täktmaterialet kan

behöva bevaras för annat utnyttjande än det som täktansökan syftar till,

t.ex. för att härbärgera ett grundvattenmagasin eller för framställning av

dricksvatten genom filtrering. Vid prövningen av en täktansökan skall

också värdet av geologiska formationer beaktas. Vidare skall beaktas att

täkten kan komma att lokaliseras så att transporter till och från den orsa-

kar stora olägenheter för människor, djur och natur. Prövningen skall

alltså vara allsidig och djupgående.

Vid prövning av täkter tillämpas vidare bestämmelserna i balkens fjär-

de avdelning. Där finns bl.a bestämmelser om utredningsskyldighet i

samband med ansökan om tillstånd. Utredningen bör i likhet med vad

som gäller idag innefatta bl.a. täktplan och uppgifter om materialbehov. I

detta sammanhang skall också nämnas att balkens allmänna bestämmel-

ser om t.ex. miljökonsekvensbeskrivningar naturligtvis blir tillämpliga.

I kommentaren till föregående paragraf har nämnts att det enligt 5 §

skötsellagen krävs tillstånd till täkt av matjord på jordbruksmark som är

lämplig för jordbruksproduktion, när täkten sker för annat ändamål än

markinnehavarens husbehov. Bestämmelsen kom från början till för att

147

Prop. 1997/98:45

skydda brukningsvärd jordbruksmark. Det betyder att dess syfte skiljer

sig från naturvårdslagens täktregler, som primärt syftar till att skydda

naturmiljön. Skötsellagens ursprungliga tillståndskrav för att ta jord-

bruksmark ur jordbruksproduktion är numera ändrat till en anmälnings-

plikt. Kravet på tillstånd för matjordstäkt kvarstår däremot oförändrat.

Det får visserligen förutsättas att en ansökan om täkt av matjord prövas

allsidigt men för att även behovet av jordbruksmark skall kunna beaktas

införs i paragrafens andra stycke en särskild hänsynsregel med avseende

på täkt av matjord.

3 § Tillstånd till täkt får lämnas endast om det ställs säkerhet för de

villkor som skall gälla för tillståndet. Om det finns särskilda skäl får

länsstyrelsen befria den sökande från kravet på säkerhet. Ytterligare

bestämmelser om säkerhet finns i 16 kap. 3 f

Behovet av återställningsåtgärder efter det att täktverksamhet har avslu-

tats är särskilt stort eftersom täktema kan orsaka stora och förfulande sår

i landskapet. En ekonomisk garanti måste därför finnas för att åtgärder

vidtas för återställning av täktområdet.

I denna paragraf, som i huvudsak motsvarar 18 § andra stycket natur-

vårdslagen, föreskrivs en obligatorisk skyldighet att ställa säkerhet för att

få tillstånd till täktverksamhet. Motsvarande regel i naturvårdslagen

infördes år 1974 som ett led i den allmänna skärpningen av täktbestäm-

melsema till skydd för naturmiljön. Säkerheten kan bestå i att medel sätts

in på ett spärrat bankkonto eller att bankgaranti ställs. Under alla om-

ständigheter skall säkerheten utgöra garanti för att de åtgärder utförs som

föreskrivs i täkttillståndet för att begränsa eller motverka skadan på

miljön. Säkerhetens storlek skall motsvara de kostnader som uppkommer

om åtgärderna måste utföras genom det allmännas försorg. Vid gransk-

ning av ställd säkerhet måste prövningsmyndigheten se till att det klart

framgår att säkerheten ställs för sökandens förpliktelser. Såvitt gäller

uppskattningen av säkerhetens värde bör t.ex. borgensåtaganden i kon-

cemförhållanden godtas endast undantagsvis och efter omsorgsfull

granskning.

En allmän fakultativ regel om säkerhet för verksamheter som prövas

enligt miljöbalken finns 16 kap. 3 §. I författningskommentaren till sist-

nämnda paragraf utvecklas det nyss berörda huvudsyftet med bestämmel-

serna om säkerhet, nämligen att kostnaderna för efterbehandling säkras.

4 § Ägaren eller annan innehavare av marken är skyldig att tåla åtgär-

der i enlighet med villkor i täkttillståndet.

En särskild paragraf motsvarande den bestämmelse som nu finns i 18 §