Prop. 1997/98:45D5

Regeringens proposition

1997/98:45

Prop.

1997/98:45

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 445

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-09-30

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet

Johan Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.

Enligt lagrådsremisser den 3 april och den 12 juni 1997 (Miljödeparte-

mentet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag

till

1. miljöbalk

2. lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

3. lag om kungörelse, skriftväxling och delgivning i mål och ärenden

enligt miljöbalken,

4. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),

5. lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och

skyltning,

6. lag om ändring i brottsbalken,

7. lag om införande av miljöbalken,

8. lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet,

9. lag om ändring i lagen (1998:000) med särskilda bestämmelser

om gaturenhållning och skyltning.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna

Kerstin Cederlöf, Henrik Löv och Bjarne Karlsson, rådmannen

Roger Wikström samt kammarrättsassessorn Agneta Eberhardt.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till miljöbalk

Inledande synpunkter

Det lagstiftningsarbete som lett fram till det nu remitterade förslaget till

miljöbalk har pågått sedan slutet av 1980-talet. Den senaste fasen i detta

arbete inleddes med tilläggsdirektiv i november 1994 till

Miljöorganisationsutredningen, som då antog namnet

Miljöbalksutredningen. Utredningen överlämnade den 4 juli 1996

betänkandet Miljöbalken - En skärpt och samordnad miljölagstiftning för

en hållbar utveckling (SOU 1996:103). Vid remissbehandlingen av

betänkandet uttalade flera remissinstanser att remisstiden (3 månader

från mitten av juli 1996) varit för kort. Lagrådsremissen överlämnades

den 16 april 1997. Till Lagrådet har också den 18 juni 1997 överlämnats

remiss med förslag till lag om införande av miljöbalken m.m.

Med tanke på det i remissen uttalade syftet att en miljölagstiftning bör

fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken är det

beklagligt om den tidspress som synes ha förelegat fått inverka på

förslagets materiella innehåll och lagtekniska utformning. Lagrådet har i

sitt granskningsarbete inte kunnat undgå att befara att så varit fallet.

Även om förslaget i flera avseenden innebär förbättringar jämfört med

det förslag till miljöbalk som remitterades till Lagrådet under år 1994,

medför det också en omfattande och komplicerad utbyggnad av balkens

regelsystem.

Lagrådets arbete har försvårats av att en ytterligare etapp i arbetet på

en ny miljölagstiftning ännu inte föreligger, dvs. följdlagstiftningen till

miljöbalken. Det har således inte varit möjligt att under granskningen få

en helhetsbild av den miljölagstiftning som avses slutligen komma att

gälla.

Ett av huvudsyftena med att skapa en gemensam lagstiftning på

miljöområdet anges i remissen vara att den skall bli lättare att överblicka

och tillämpa. Lagrådet kan instämma i att en förbättrad samordning av de

miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex är

eftersträvansvärd. Detta innebär inte att sådana bestämmelser

nödvändigtvis bör samlas i en enda lag. Vid sidan av miljöbalken

kommer också enligt förslaget ett flertal lagar som reglerar hälso- och

miljöskyddsintressena att bli tillämpliga; antingen med företräde framför

balkens regler eller parallellt med dessa. Vilka bestämmelser i andra

lagar som skall ges företräde respektive parallellt med miljöbalken skall

beaktas i miljösammanhang framgår inte av förslaget annat än genom

exemplifiering. Enligt Lagrådets mening är detta inte förenligt med det

angivna syftet att underlätta överblickbarheten och tillämpningen av

miljölagstiftningen. Det hade kunnat förväntas att sådana samordnings-

och avgränsningsfrågor skulle ha getts en mer ingående analys än vad

som synes ha gjorts; särskilt med beaktande av vad Lagrådet uttalade i

dessa frågor i sitt yttrande över det under år 1994 remitterade förslaget

till miljöbalk.

I stor utsträckning har de i miljöbalken integrerade lagarna överförts

utan annat än redaktionella jämkningar. Det framgår inte av

lagrådsremissen i vilken omfattning det därvid har övervägts om det

materiella innehållet i de överförda lagarna i alla avseenden bör behållas

oförändrat i en modern lag av den föreslagna balkens karaktär. En

genomarbetad analys i detta hänseende hade enligt Lagrådets mening

varit påkallad särskilt beträffande vattenlagen. Såväl den lagens

miljöbestämmelser, som föreslås ingå i balken, som dess övriga

bestämmelser, som delvis föreslås bli intagna i en ny lag med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet, är i flera fall hämtade från 1918 års

vattenlag. Många av dessa bestämmelser lär i dag ha ringa aktualitet. Det

kan starkt ifrågasättas om sådana regler försvarar sin plats i ett nytt

lagstiftningskomplex. I sitt yttrande över det år 1994 remitterade

förslaget till miljöbalk ansåg visserligen Lagrådet det vara en nackdel att

balken inte skulle omfatta all miljölagstiftning och nämnde särskilt bl.a.

vattenlagen. Lagrådet fann det emellertid svårt att utan en ingående

analys bedöma om en ökad samordning borde komma till stånd. Som

Lagrådet nu ser det efter genomgången av remissförslagen kommer

regleringen av vattenverksamhet att medföra ett flertal komplikationer

och tillämpningsproblem av sådant slag att det finns anledning att

ytterligare överväga om den bör inordnas i den nya lagstiftningen.

Lagrådet återkommer till frågan i det följande.

Den till synes mer eller mindre automatiska integreringen av andra

lagar i miljöbalken har också medfört ett annat principiellt problem,

vilket illustreras av de till balken överförda bestämmelserna i 2 och 3

kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

Detta har medfört att bestämmelser som syftar till att bedrivandet av

vissa näringar inte skall försvåras har tagits in i miljöbalken, trots att de

inte annat än möjligtvis indirekt och på lång sikt har någon miljökaraktär.

Det bör uppmärksammas att bestämmelser som reglerar en viss näring i

remissen (avsnitt 4.5) såvitt gäller skogsvårdslagen (1979:429) ansetts

inte böra tas in i miljöbalken. Det nu sagda ger Lagrådet anledning att

ifrågasätta systematiken vid integreringen i miljöbalken av bestämmelser

i andra lagar. Balken kommer att gälla inte bara miljön i allmän

bemärkelse utan även hushållningen med naturresurser. En sådan lösning

bör i och för sig inte behöva möta någon invändning, men enligt

Lagrådets mening måste det anses oegentligt att i miljöbalken inordna

även regler som är väsentligen enbart näringsrelaterade.

Vad avser det materiella innehållet i de från andra lagar överförda

reglerna kan det enligt Lagrådets mening inte uteslutas att en översyn

måste ske inom en nära framtid med hänsyn till den utveckling som har

skett och sker inom hälso- och miljöskyddsområdena såväl nationellt

som internationellt. Det är naturligtvis ofrånkomligt att lagstiftningen

inom områden som är föremål för kontinuerlig utveckling ändras i

anslutning till nya vetenskapliga rön eller en förändrad politisk syn på de

frågor som berörs av lagstiftningen. Med den centrala ställning som

miljöbalken avses få i hälso- och miljöskyddsarbetet och med de

föreslagna ambitiösa informations- och utbildningsinsatserna inför

miljöbalkens introducering vore det emellertid olyckligt om de

bestämmelser som bildar viktiga utgångspunkter för det arbetet skulle

förändras så att värdet av dessa insatser skulle förringas.

Lagrådet kan inte på det föreliggande materialet bedöma i vilken

utsträckning det materiella innehållet i hälso- och

miljöskyddslagstiftningen kan tänkas genomgå någon väsentlig

förändring och hur aktuellt detta kan vara. Enligt Lagrådets mening

borde dessa frågor ha underkastats en grundlig analys före

ställningstagandet till förslaget att införa en miljöbalk. Om det därvid

hade visat sig att grundläggande principer och regler borde ändras, hade

det varit rimligt att först göra de därav föranledda ändringarna i gällande

lagar på området och sedan eventuellt samordna de olika lagar som är

lämpade härför i en central lagstiftning.

I 2 kap. föreslås vissa allmänna hänsynsregler. De bygger på ett antal

principer som i remissens avsnitt 4.8 anges vara rättsligt bindande;

försiktighetsprincipen, kunskapskrav, principen om bästa möjliga teknik

samt lokaliserings-, hushållnings-, kretslopps- och

produktvalsprinciperna. Alla dessa principer skall iakttas inte endast av

dem som bedriver verksamhet av något slag utan även av var och en som

vidtar en åtgärd. Hänsynsreglerna är i dessa avseenden så allmänt hållna

att de, formellt sett, kan komma att gälla snart sagt varje åtgärd som den

enskilde vidtar i sitt dagliga handlande. Regler av detta slag kan enligt

Lagrådets mening förväntas leda till åtskilliga tillämpningsproblem och

kan inte i alla avseenden anses förenliga med rättssäkerhetens krav.

Större möda borde ha lagts ned på att precisera hänsynsreglerna för att

undvika sådana konsekvenser.

Vad gäller möjligheterna till bättre överblick över det miljörättsliga

regelsystemet är vidare att beakta att det föreliggande balkförslaget

särskilt i de materiella hälso- och miljöfrågorna har getts en utpräglad

karaktär av ramlagstiftning. Även om en sammanföring av ett antal

centrala och andra miljölagar till en balk kan underlätta överblicken på

lagnivå blir innebörden av den utvecklade normgivningsdelegeringen i

balkförslaget att den kvantitativt och innehållsmässigt helt övervägande

delen av författningsmaterian står att finna på lägre författningsnivåer,

dvs. i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter. Det ter sig

ofrånkomligt att särskilt de myndighetsföreskrifter som utfärdas med

härledning från balkens bemyndiganden efter hand blir mycket

betydande till antal och omfattning och att det blir ur denna flora av

regler som hälso- och miljöskyddets krav oftast kommer att hämta sitt

mer konkreta innehåll. Det kan också befaras att föreskrifter som

meddelas av ett flertal olika myndigheter, var och en för sina delar av det

mångfacetterade miljöområdet, även fortsättningsvis kan bli ganska

disparata till såväl innehåll som form, även om vissa samordnande

insatser kan göras genom ett samrådsorgan så som lagrådsremissen

förespråkar. Således vill det synas som om de vinster som kan göras i

fråga om överblickbarhet på lagnivå inte kommer att få någon eller i vart

fall inte tillnärmelsevis full motsvarighet på lägre författningsnivåer.

Att författningsmaterian på miljöområdet, sedd som helhet, verkligen

kommer att bli påtagligt lättare att tillämpa än nuvarande regleringar

genom tillkomsten av den föreslagna balken framstår inte heller som

särskilt klart. Väl finns det i balkförslagets inledande avdelning

övergripande bestämmelser om målsättning, grundläggande skyldigheter,

miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. som kan

vara av betydelse från samordningssynpunkt. Denna reglering kan dock

på grund av sin art inte anses ägnad att ge tillräcklig vägledning för att

underlätta och förenhetliga lagtillämpningen. Detta sammanhänger bl. a.

med tillämpningsområdets utsträckning, som kan förväntas leda till en

större komplexitet vid prövningar enligt balken än vid motsvarande

bedömningar enligt hittillsvarande lagstiftning med inriktning på mer

specifika områden. Det enligt förslaget avsedda samspelet mellan de

övergripande bestämmelserna och andra miljöregler inom och utom

balken kan antas komma att vålla tillämpningsproblem.

Möjlighet till mer påtagliga vinster torde främst finnas genom den

samordning som kan ske vid tillståndsförfaranden och omprövningar

m.m. samt vid tillsynsingripanden och påföljder för överträdelser.

Sammanföringen i ett lagverk av bestämmelser i dessa hänseenden från

olika befintliga lagar leder till ett minskat antal sådana regler och till att

de kvarvarande kan utformas enhetligare, vilket bör vara till fördel för

tillämpningen. Ser man på helhetsbilden av balkförslaget blir det dock

enligt Lagrådets mening svårt att hävda att ett lagverk med föreslagen

uppbyggnad ger avgörande förutsättningar att uppnå mera väsentliga

förenklingar av regelsystemet på miljöområdet till fromma för dess

praktiska användning. Lagrådet vill här tillfoga att det inte kan vara

tillrådligt att hysa förväntningar om att organisatoriska åtgärder avseende

ordningen för prövningsförfarande och överklagande skall kunna lösa

svårbemästrade tolknings- och tillämpningsproblem som sammanhänger

med ofullständigheter i balkens konstruktion och utformning.

I lagrådsremissen föreslås inrättande av en särskild

domstolsorganisation - miljödomstolar och en miljööverdomstol. Syftet

härmed anges vara bl.a. att en samordning av miljörättsliga regleringar

bör omfatta inte endast materiella bestämmelser utan också

prövningssystemet. Enligt Lagrådets mening är förslaget i denna del

behäftat med flera principiellt och organisatoriskt otillfredsställande

inslag. Lagrådet kommer i det följande att närmare utveckla sina

synpunkter i detta hänseende.

Som tidigare nämnts anser Lagrådet att en förbättrad samordning av

hälso- och miljölagstiftningen är eftersträvansvärd. Lagrådet har också

förståelse för den psykologiska effekten, nationellt och internationellt, av

att Sverige i en central lag slår fast vissa för hela hälso- och miljöområdet

grundläggande principer och regler samt att den effekten måhända

förstärks genom att lagen ges status av en balk. Arbetet med en sådan

lagstiftning borde dock ha getts den tid som behövs för att, som Lagrådet

uttryckte det år 1994, uppnå ett lagverk av den fullständighet och

genomarbetning som bör känneteckna en miljöbalk.

Utöver nu anförda allmänna synpunkter har Lagrådet vid granskningen

av förslaget till miljöbalk funnit anledning att i vissa fall förorda andra

lösningar för att, om förslaget kommer att ligga till grund för lagstiftning,

bl.a. undvika oklarheter och tillämpningsproblem.

1 kap.

1 §

Det är inte ovanligt att ett lagverk av stor samhällelig betydelse inleds

med ett målsättningsstadgande, en s.k. portalparagraf, som i mera

allmänna ordalag och gärna med inslag av honnörsord anger inriktningen

för politiska strävanden på det aktuella lagområdet. Den nu föreslagna

målsättningsparagrafen kan sägas vara av denna typ. Den har

konstruerats så, att den som mål för lagverket, miljöbalken, beskriver

några huvudpunkter i vad som eftersträvas i miljöpolitiken. Det är

således fråga om en programförklaring byggd på vissa grundläggande

värderingar och den kan sägas återspegla en högt ställd ambitionsnivå för

samhällets ansträngningar. När en sådan inledningsbestämmelse

utformas, får det emellertid beaktas att målet för lagstiftningen inte i alla

delar kan vara detsamma som politikens mål. Som riktigt nog framhålls i

författningskommentaren är det naturligtvis inte tillräckligt med enbart

lagstiftning för att uppnå de uppsatta målen; bestämmelserna i

miljöbalken är, som det sägs, avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för

att styra utvecklingen på området.

Enligt Lagrådets mening är det angeläget att de förväntningar och

anspråk som ställs på lagstiftning som instrument för förverkligande av

de samlade samhällsinsatserna för en tillfredsställande miljöutveckling

hålls på ett realistiskt plan. Lagstiftningen kan bara ge den rättsliga

grundvalen för reformarbetet men bidrar därigenom verksamt till att

förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i

miljöhänseende.

Mot den angivna bakgrunden skulle en möjlighet kunna vara att

utforma målsättningsparagrafen på det sättet att vad som i första stycket

av paragrafen sägs om tryggandet av en hållbar utveckling anges inte

endast som ett mål med miljöbalken utan som ett mål för samhällets

samlade ansträngningar på miljöområdet. Med denna utgångspunkt

skulle stycket, med inledningen av 1 kap. 2 § tredje stycket

regeringsformen som förebild, kunna slå fast att samhället skall verka för

en hållbar utveckling av det slag som anges i paragrafen. En sådan

lösning skulle kunna synas naturlig inte minst med hänsyn till att

miljöintresset endast kortfattat berörs i regeringsformen.

Vill man emellertid i enlighet med remissförslaget begränsa

räckvidden av målparagrafen till syftet med själva balken, bör den

utformas under hänsynstagande till att lagstiftning här liksom på andra

områden har sina givna begränsningar. Miljöbalken kan bidra till och

främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga

en sådan utveckling. Ett exempel på en utformning av en målparagraf där

motsvarande förhållande beaktas erbjuder 1 kap. 1 § plan- och

bygglagen (1987:10).

Med den sistnämnda utgångspunkten skulle paragrafen, med vissa

redaktionella jämkningar i övrigt, kunna få förslagsvis följande lydelse.

"Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en varaktigt hållbar

utveckling på miljöområdet som innebär att nuvarande och kommande

generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan

utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att

människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett

ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter

oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt

långsiktigt god hushållning tryggas, och

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp kan uppnås."

3 §

Paragrafen behandlar frågor om miljöbalkens förhållande till annan

lagstiftning. Behovet av reglering i detta hänseende är påtagligt på grund

av att miljöbalken - som framgår bl.a. av hur de allmänna

hänsynsreglerna i 2 kap. föreslagits utformade - avses kunna tillämpas på

varje verksamhet (yrkesmässig eller ej) och varje åtgärd (av vem det vara

må) som i någon mening kan vara av betydelse för genomförandet av

målsättningen att skydda människors hälsa och miljön. Eftersom det inte

kan vara möjligt att inordna all lagstiftning som kan betecknas som

miljörelaterad i balken, uppstår ofrånkomligen avgränsningsproblem och

spörsmål om hur annan lag skall samverka med balken.

Lagrådsremissens ståndpunkt är (avsnitt 4.6) att miljöbalken i princip

skall tillämpas parallellt med annan lag som, med dess särskilda

inriktning, reglerar sådan verksamhet m.m. som miljöbalken omfattar. I

paragrafens andra stycke har detta angetts genom en bestämmelse om att

det som föreskrivs i andra lagar i fråga om verksamhet som kan orsaka

olägenheter för intressen som skyddas enligt miljöbalken gäller utöver

balkens bestämmelser. I bestämmelsen omnämns ett antal exempel på

sådana lagar med miljöanknytning.

I paragrafens första stycke regleras något som kan uppfattas närmast

som undantag från den nämnda parallella tillämpningen av balken och

annan lagstiftning. Innebörden av stycket är att bestämmelser i annan lag

skall gälla i stället för miljöbalken i situationer då den andra lagen i

särskilda avseenden reglerar en fråga som i och för sig omfattas av

balken. Den bakomliggande tanken är enligt författningskommentaren att

klargöra att en särskild lagreglering av vissa hälso- eller miljöfaktorers

påverkan skall tillämpas ensam, när reglerna grundas på bedömningar

med utgångspunkt i mera speciella hänsyn. Endast två exempel på sådan

specialreglering anges i motiven. Det ena gäller lagen (1994:847) om

tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. där det föreskrivs att

byggnadsverk som uppförs eller ändras skall uppfylla väsentliga tekniska

egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och

miljö, skydd mot buller samt hushållning med energi, vatten och avfall. I

anslutning till förslagets 8 kap. 3 § om förbud mot eller särskilda villkor

för att sätta ut vissa djur- eller fiskarter i naturmiljön nämns som

ytterligare exempel att specialbestämmelser i bl.a. fiskelagstiftningen om

utsättning avses utesluta tillämpning av miljöbalkens reglering i samma

fråga.

Den föreslagna lösningen avviker lagtekniskt från

Miljöbalksutredningens förslag i förevarande hänseende. Ändringen

torde kunna ses som svar på remisskritik mot bristande klarhet i

utredningsförslagets avgränsning av balken i förhållande till annan lag.

Lagrådet är dock för sin del av uppfattningen att även den nu föreslagna

regeln i paragrafens första stycke ger begränsad ledning för bedömning

av hur lagbestämmelser av avsedd specialkaraktär skall vara beskaffade

för att utesluta tillämpning av miljöbalken. Det synes önskvärt att

ytterligare vägledning ges på denna punkt, i vart fall genom utbyggnad

och förtydligande av motivresonemanget, varvid fler exempel på

specialregleringar av aktuell art bör kunna lämnas. Eventuellt kan det

finnas möjlighet att efter närmare genomgång och analys av lagområden

som kan hänföras till speciallagstiftning i här avsedd mening

åstadkomma en mer preciserad lagtext. Om detta inte visar sig vara

möjligt, skulle en utväg kunna vara att låta första stycket utgå.

Uppkommande avgränsningsfrågor får under alla omständigheter lösas i

rättstillämpningen. Att därvid särskilt förhållandet mellan balkens

allmänna hänsynsregler och miljöbestämmelser i annan lag kan vålla

svårigheter lär inte kunna undvikas.

Innebörden av andra stycket är inte annat än en erinran om att det vid

sidan av miljöbalken kommer att finnas åtskillig lagstiftning som inte

huvudsakligen men väl i någon utsträckning av betydenhet syftar till att

slå vakt om miljöintressen. Att centrala delar av miljörätten förs samman

i en balk - som i normgivningshänseende är likställd med vanlig lag - kan

givetvis inte innebära att annan gällande lagstiftning av nämnda slag inte

skulle tillämpas. Paragrafens andra stycke skulle med hänsyn härtill

kunna undvaras. Det kan dock ligga ett värde i att ange att det finns

annan miljölagstiftning som kan behöva beaktas vid sidan av balken.

Andra stycket har emellertid, som Lagrådet inledningsvis antytt, fått en

otillfredsställande utformning bl.a. genom uppräkningen av ett stort antal

lagar med tillägg av orden "och andra lagar". Enligt Lagrådets mening

kan syftet med bestämmelsen i andra stycket, nämligen att erinra om att

miljöbalken inte uttömmande lagreglerar alla spörsmål om skydd för

hälsa och miljö m.m., uppnås med en regel som är koncisare utformad än

remissförslagets. Det är svårt att se att en uppräkning i lagtext av på olika

sätt miljörelaterade lagar som inte inordnats i balken fyller någon

funktion, särskilt som uppräkningen inte kunnat göras fullständig.

Mot bakgrund av det anförda förordar Lagrådet att bestämmelsen i

andra stycket ges följande lydelse.

"I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för

människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt

miljöbalken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag."

Bestämmelsen torde närmast ha sin plats först i paragrafen, varför det

bör övervägas att flytta den till första stycket och låta bestämmelsen där,

om denna anses böra kvarstå, bilda andra stycket.

Frågan om avgränsningen mellan miljöbalken och arbetsmiljölagen

berörs i en särskild bestämmelse i tredje stycket. Med bestämmelsen

åsyftas inte någon förändring i förhållande till den gränsdragning som

sedan länge tillämpas i praktiken med stöd av uttalanden i förarbetena till

arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter. Behov har dock

ansetts föreligga att göra en markering om detta i lagtexten. Innebörden

av tredje stycket anges i författningskommentaren vara att det på det

område där miljöbalkens bestämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför

allt 14 kap., arbetsmiljölagens bestämmelser skall gälla i stället för

miljöbalkens beträffande frågan om reglering av användning av farliga

ämnen på arbetsplatserna och även i övrigt avseende frågor som

huvudsakligen avser arbetsmiljön.

Lagrådet konstaterar att förhållandet till arbetsmiljölagen blev föremål

för uppmärksamhet vid lagrådsgranskningen av det år 1994 framlagda

förslaget till miljöbalk. Lagrådet ansåg då att det skulle ha varit värdefullt

om ytterligare ansträngningar hade gjorts för att klarlägga

avgränsningsfrågorna men att man i fråga om lagregleringen i dåvarande

situation inte kunde nå längre i precision än att i miljöbalken ta in en

erinran om att särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i

arbetsmiljölagen.

Den fortsatta beredning som skett sedan år 1994 i miljöbalksfrågan har

inte tillfört något ytterligare underlag för precisering i balkens text med

avseende på verksamheter på arbetsmiljöområdet. Fråga uppkommer

emellertid i vad mån en bestämmelse med erinran om "de särskilda

bestämmelserna i arbetsmiljölagen" försvarar sin plats vid sidan av de

föreslagna bestämmelserna i första och andra styckena. Som Lagrådet ser

det kan arbetsmiljölagens bestämmelser knappast anses som en sådan i

första stycket avsedd specialreglering som utesluter tillämpning av

miljöbalkens regler. Det framstår dock inte heller som fullt adekvat att

hänföra arbetsmiljölagstiftningen till sidoordnade lagar med

miljöaspekter enligt andra stycket. Med hänsyn särskilt till den

kompetensuppdelning i fråga om föreskriftsgivning och tillsyn m.m. som

praktiseras på kemikalieområdet och som är tänkt att bestå bör det finnas

tillräcklig anledning att göra en hänvisning av den innebörd som

föreslagits i remissen. Lagrådet anser emellertid att bestämmelsen kan

utformas i närmare anslutning till dess avsedda innehåll och föreslår att

tredje stycket ges följande lydelse.

"Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana

hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas

bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160)."

5 §

I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter för

totalförsvaret som avviker från miljöbalkens bestämmelser.

Bemyndigandet har utformats med 64 § miljöskyddslagen som förebild.

Som bemyndigandet föreslås utformat kan det uppfattas ge möjlighet att

föreskriva om undantag inom hela det regelområde som miljöbalken är

avsedd att täcka. Med hänsyn till att miljöbalken är tänkt att inrymma

bestämmelser - t.ex. avseende rättegång vid domstol, straffpåföljder och

skadestånd för miljöskador - omfattar balken åtskilligt som ligger utanför

de ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 §

regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i

förordning.

Det kan måhända hävdas att det utan särskild begränsning följer av

regeringsformen att det föreslagna bemyndigandet inte kan utnyttjas för

att införa undantagsbestämmelser i andra avseenden än grundlag medger

(jfr vad som anfördes i prop. 1990/91:140 s. 81 f. till stöd för att avstå

från att begränsa ett allmänt hållet bemyndigande i

1 kap. 4 § arbetsmiljölagen). När nu avsikten är att införa ett nytt stort

lagverk, bör det dock enligt Lagrådets mening vara av betydelse att

bemyndiganderegeln formuleras så att dess omfattning inte framstår som

vidsträcktare än den kan få vara.

I enlighet med det anförda föreslår Lagrådet att paragrafen

kompletteras med en avslutande sats av följande lydelse: "...., dock inte

inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag."

2 kap.

Allmänna synpunkter

Kapitlet med allmänna hänsynsregler är uppbyggt med utgångspunkt i

några miljöpolitiska handlingsprinciper. Dessa återspeglas till stor del

också i gällande rätt men då för vissa mer avgränsade

verksamhetsområden. En skillnad i förhållande till nuläget är att de

föreslagna allmänt formulerade hänsynsreglerna har getts ett väsentligt

vidgat tillämpningsområde. De flesta avses gälla för varje verksamhet

och varje åtgärd som kan befaras ge återverkningar i form av skada eller

olägenhet för hälsan eller miljön. De föreslagna hänsynsreglerna innebär

i olika avseenden skärpningar jämfört med befintliga regler, t.ex. i fråga

om bevisbörda och skälighetsavvägningar samt s.k. stoppreglering.

I förslaget har valts benämningen hänsynsregler i stället för

aktsamhetsregler främst för att undvika att reglerna uppfattas bli av

annan skadeståndsrättslig betydelse än vad som följer av gällande

regelsystem. Lagrådet kan inte se att valet av beteckning på reglerna kan

föranleda någon slutsats i fråga om deras rättsverkan. Eftersom

tillämpningsområdet sträcks ut och regleringen i vissa avseenden ges en

strängare materiell innebörd än den som nu gäller, måste rimligen följden

kunna bli att överträdelse av regleringen oftare än hittills kan åberopas

som grund för skadeståndsanspråk. De betänkligheter som kan hysas mot

detta sammanhänger med svårigheterna att ge denna typ av reglering en

tillfredsställande precision.

Under remissbehandlingen av utredningsbetänkandet har förts fram

åtskilliga kritiska synpunkter på de allmänna hänsynsreglernas

tillämpningsområde, karaktär och närmare utformning. På några punkter

har lagrådsremissens förslag jämkats i förhållande till utredningens.

Väsentligen kvarstår dock att regleringen är så allmänt hållen och avsedd

för ett så generellt område att det ligger i öppen dag att svårbemästrade

tillämpningsproblem inte kan undvikas, när bestämmelserna skall tolkas

mot en mångskiftande praktisk verklighet samt därvid ofta ställas i

relation till andra bestämmelser i och utanför balken. Bestämmelserna är

tänkta att få genomslag inte minst vid utfärdande av kompletterande

föreskrifter samt vid prövningsförfarandet i dess helhet och tillsynen över

lagstiftningens efterlevnad. Vidare avses de - dock delvis oklart hur -

komma att aktualiseras vid tillämpningen av ett stort antal sidoordnade

lagar som utöver sitt huvudändamål även skall tillgodose ett

miljöintresse.

Regelsystemet lägger därigenom ett synnerligen stort ansvar på dem

som betros med myndighetsuppgifter på miljöområdet. Även om sådana

uppgifter fullgörs kompetent, kan betydande tvekan råda om

möjligheterna att uppnå en godtagbar förutsebarhet och enhetlighet i

tillämpningen av hänsynsreglerna. Till denna bedömning bidrar att

utvecklingen i fråga om beslutsfattandet på miljöområdet tycks gå mot

ökat ansvar för de många lokala organen.

I lagstiftningsärendet finns inte underlag för att anvisa någon alternativ

väg för att tillfredsställande lösa de problem som är förknippade med den

valda konstruktionen, innebärande mycket allmänt formulerade och

förhållandevis långtgående hänsynsregler av bindande karaktär som i

förslaget till 8 § modifieras av en lika allmänt hållen generell

rimlighetsregel. Några påpekanden om behovet av klarlägganden och

vissa ändringsförslag bör dock göras i anslutning till respektive paragraf i

kapitlet.

Lagrådet vill emellertid i detta sammanhang ta upp en fråga som

berördes i Lagrådets inledande synpunkter. Hänsynsreglerna riktar sig till

alla som bedriver, avser att bedriva eller har bedrivit verksamhet samt

alla som vidtar, avser att vidta eller har vidtagit en åtgärd. Någon

precisering av begreppen "verksamhet" eller "åtgärd" ges inte i lagtexten.

Lagrådet kan ha förståelse för svårigheterna att i generellt giltiga

definitioner för hela miljöbalkens område fånga upp och samtidigt

meningsfullt precisera de högst skiftande företeelser som är tänkta att

inrymmas. Trots detta bör det vara angeläget att försöka ge åtminstone

åtgärdsbegreppet någon stadga och begränsning. Syftet med att föra in

begreppet i sammanhanget torde vara att låta hänsynsregleringen - och

därmed i princip balkens tillämpningsområde - omfatta också olika slags

handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks

av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet. Avsikten kan dock

inte vara att varje åtgärd av en enskild skall falla in under begreppet,

även om någon skulle anse den medföra en sådan olägenhet som avses i

1 kap. 1 § andra stycket 1. I synnerhet kunskapskravet i 2 § och

försiktighetsprincipen i 3 § skulle i så fall leda till orimliga konsekvenser

för den enskilde. Även lokalise-ringsprincipen i 4 § och

hushållningsprincipen i 5 § skulle kunna leda till sådana konsekvenser.

Det kan t.ex. inte anses befogat att tillämpa kravet på att hushålla med

energin så att den som låter belysning vara tänd under natten i syfte att

motverka inbrott har åsidosatt kravet. Vad angår produktvalsprincipen i 6

§ sägs i författningskommentaren att den omfattar privatpersoner som

t.ex. i egenskap av konsumenter vidtar en åtgärd av något slag. Som

exempel nämns en bilägares val av rengöringsmedel. I det utbud som

finns av sådana medel kan det dock ofta vara ogörligt för den enskilde att

bilda sig en bestämd uppfattning om vilket medel som är mest

miljövänligt, även om det på varan anges vilka egenskaper den har.

Visserligen föreslås i 8 § att kraven på hänsyn enligt 2-7 §§ gäller i den

utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem. Enligt Lagrådets

mening är den regeln emellertid inte tillräcklig för att undanröja

nackdelarna med att i lagtexten använda ett oprecist åtgärdsbegrepp. Av

rättssäkerhetsskäl och för att så långt möjligt undvika

tillämpningsproblem anser Lagrådet att med åtgärd bör i detta

sammanhang förstås sådan som med hänsyn till sin omfattning är av reell

betydelse för miljön. Lämpligen kan detta uttryckas i form av en

definition av begreppet åtgärd.

Lagrådet föreslår därför att 2 kap. inleds med en ny 1 § av följande

lydelse.

"I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte innefattar

bedrivande av verksamhet men likväl till följd av sin omfattning eller

på annat sätt är av påtaglig betydelse med hänsyn till vad som anges i 1

kap. 1 §."

3 §

Första styckets första mening gäller de skyddsåtgärder, begränsningar

och andra försiktighetsmått som skall vidtas för att undvika skada eller

olägenhet. I andra meningen föreskrivs för yrkesmässig verksamhet att

bästa möjliga teknik skall användas. Så oförmedlat som andra meningen

knyter an till föreskriften i första meningen kan kravet på bästa möjliga

teknik närmast uppfattas avse enbart tekniken för själva

försiktighetsåtgärden. Begreppet bästa möjliga teknik är dock, som

framgår av författningskommentaren, avsett att inrymma både den i den

yrkesmässiga verksamheten använda teknologin överhuvud taget och det

sätt på vilket t.ex. en anläggning för sådan verksamhet konstrueras, drivs,

underhålls och avvecklas. Mot den kortfattade föreskriften om bästa

möjliga teknik kan också - även med beaktande av att detta begrepp är

internationellt vedertaget - invändas att bestämmelsen inte anger från

vilken aspekt bedömningen av vad som är bäst skall göras.

Lagrådet förordar på grund härav att andra meningen ges förslagsvis

följande lydelse.

"I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa

möjliga teknik."

4 §

Enligt vad som anförs i författningskommentaren reglerar paragrafen

vilka krav som skall ställas på lokaliseringen av en verksamhet eller

åtgärd som tar i anspråk mark eller vattenområden. Avsikten att

lokaliseringsregeln skall ta sikte på ianspråktagande av mark- eller

vattenområden kan enligt Lagrådets mening inte anses komma tillräckligt

klart till uttryck i den föreslagna lagtexten. Lämplighetsbedömningen vid

lokalisering skall ju enligt förslaget göras - förutom med hänsyn till

hushållningsbestämmelserna för mark och vatten - med beaktande av den

grundläggande målsättningsparagrafen i 1 kap. 1 §. Vid det förtydligande

av lagtexten som är påkallat bör samtidigt göras en avgränsning så att

rent tillfälliga ianspråktaganden undantas från kraven.

Lagrådet föreslår med hänsyn till det anförda att paragrafens första

mening kompletteras och därvid ges följande lydelse.

"För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller

vattenom-

råde annat än tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med

hänsyn till vad som anges i 1 kap. 1 § samt 3 och 4 kap."

6 §

I paragrafen föreskrivs enligt remissförslaget att alla som bedriver eller

avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall, för att

förebygga risk, undvika att använda sådana kemiska produkter eller

biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga kemiska

produkter eller biotekniska organismer. Detta skall också gälla varor som

innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk

organism.

Av motiven framgår att den produktvalsprincip som föreskrivs skall

tillämpas så att bedömningen knyts till risker för hälsan eller miljön och

alltså inte enbart till konstaterad farlighet. Den sålunda avsedda

innebörden skulle komma bättre till uttryck om paragrafen får följande

lydelse .

"Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd skall undvika att använda kemiska produkter eller biotekniska

organismer, som kan befaras medföra risker för hälsan eller miljön, i

den mån de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som

kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om

varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller

bioteknisk organism."

7 och 8 §§

Enligt 7 § i remissförslagets lydelse skall alla som bedriver eller har

bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller

olägenhet för miljön ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps.

Detta ansvar kvarstår till dess skadan eller olägenheten har upphört.

Den angivna regeln, liksom reglerna i 2 - 6 §§, är avsedd att

modifieras av 8 §, där det enligt remissförslaget förskrivs att kraven på

hänsyn gäller i den utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem.

Vid denna bedömning skall enligt paragrafen nyttan av skyddsåtgärder

och andra försiktighetsmått jämföras med kostnaden för sådana åtgärder,

och det skall vid avvägningen beaktas om det är fråga om

totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret.

Avvägningen får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5

kap. åsidosätts.

Den sålunda föreslagna regleringen väcker flera frågor. Till en början

uppkommer spörsmålet hur det ansvar för att avhjälpa skadan som

föreskrivs i 7 § är avsett att förhålla sig till den skyldighet att utge

ersättning för olika slags miljöskador som i huvudsaklig

överensstämmelse med nu gällande rätt följer av åtskilliga bestämmelser

i miljöbalksförslaget, t.ex. 11 kap. 19 och 23 §§, 31 kap. 16 § och 32 kap.

Även om remissens motiv inte är helt klargörande på denna punkt, vill

det förefalla som om tanken har varit att ersättningsskyldigheten i

förekommande fall skall anses inbegripen i ansvaret för att avhjälpa

skadan eller olägenheten; att utge ersättning skulle således vara ett sätt att

ansvara för avhjälpandet.

Denna tankegång har emellertid inte kommit till klart uttryck i

lagtexten och den synes av flera skäl svår att vidhålla. I den mån den som

har orsakat en miljöskada åläggs att ersätta skadan gäller ju principiellt

sett att skadevållaren inte förfogar över det sätt på vilket

ersättningsbeloppet används. Ersättningen kan fastställas med

kostnaderna för att avhjälpa skadan som utgångspunkt men den kan

också bestämmas som en kompensation för bestående värdeminskning på

exempelvis en grannfastighet, och vare sig den har bestämts på det ena

eller andra sättet ligger det utom den ersättningsskyldiges kontroll i vad

mån ersättningsbeloppet används för att avhjälpa skadan eller ej.

Ytterligare är att märka att den föreslagna andra meningen i 7 §

innebär att det ansvar som föreskrivs i paragrafen upphör så snart själva

skadan eller olägenheten har upphört. Detta kan emellertid inte gälla i

fråga om ersättningsskyldigheten, som ju måste kunna aktualiseras även

därefter. Det är vidare ägnat att medföra oklarheter om även de regler

som gäller om skyldighet att utge ersättning skall modifieras av en

allmän rimlighetsregel av det slag som 8 § innehåller och som saknar

motsvarighet i nuvarande ersättningsregler. Terminologiskt synes det

slutligen missvisande att hänföra ersättningsskyldigheten till de s.k.

hänsynsreglerna.

Det kan även av andra skäl ifrågasättas om 8 § så som den har

formulerats enligt remissförslaget är lämpligt avpassad som modifikation

av 7 §. Sistnämnda paragraf behandlar situationen då en skada eller en

olägenhet för miljön redan har inträffat och får antas ta sikte enbart på

reparativa åtgärder; skyldigheten att vidta förebyggande, hindrande eller

motverkande åtgärder för framtiden följer av 3 § i kapitlet. Den

avvägning mellan nyttan och kostnaderna för skyddsåtgärder eller andra

försiktighetsmått som föreskrivs i 8 § synes alltså inte komma in i bilden

när en tillämpning av 7 § aktualiseras. Även den avvägning som skall

göras med beaktande av totalförsvarets behov förefaller enligt motiven ta

sikte på förebyggande åtgärder snarare än på sådana reparativa åtgärder

som 7 § behandlar.

Enligt Lagrådets mening kan dessa oklarheter i regleringen till en del

avhjälpas, om de båda paragraferna får byta plats och den allmänna

rimlighetsregeln således får bilda en 7 § och därmed begränsas till att ta

sikte på de hänsynsregler som anges i 2 - 6 §§ i kapitlet. Ansvaret för

reparativa åtgärder bör då behandlas i 8 §, varvid paragrafen bör

kompletteras dels genom att det uttryckligen anges att

ersättningsskyldighet kan uppkomma i stället för ansvar för avhjälpande i

den mån det föreskrivs i balken, dels genom att en rimlighetsregel införs

som dock bör begränsas till att avse ansvaret för avhjälpande.

Även om dessa förändringar vidtas, kvarstår frågan vilka

omständigheter som bör få beaktas vid tillämpningen av den allmänna

rimlighetsregeln. Som remissförslagets 8 § har avfattats skulle den kunna

uppfattas på det sättet att hänsyn endast får tas till resultatet av en

jämförelse mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder och

andra försiktighetsmått samt totalförvarets behov. Eftersom flera av de

regler i 2 - 6 §§ som rimlighetsregeln är avsedd att modifiera riktar sig

till var och en och tar sikte på åtgärder som i det dagliga livet utförs av

konsumenter och andra, är det dock uppenbart att även andra

förhållanden måste få vägas in i prövningen. I den allmänna

motiveringen (avsnitt 4.8) anges också att en avvägning alltid måste

göras med hänsyn till vad som får anses vedertaget godtagbart beteende

med hänsyn till andra intressen än rena miljöintressen samt att kraven

måste vara rimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den

personliga valfriheten som de innebär. Lagrådet ansluter sig till dessa

uttalanden. Dessutom kan uppenbarligen ibland andra angelägna

samhällsintressen än totalförvarsintresset behöva vägas in vid

prövningen. Det torde inte vara möjligt att avfatta paragrafen på ett

sådant sätt att den ger klart besked om hur avvägningen skall utfalla i alla

förekommande situationer, utan man är här hänvisad till en utveckling i

praxis. Som Lagrådet var inne på redan vid kapitelrubriken måste

emellertid konstateras att den valda konstruktionen innebär att reglerna i

2 kap. ger endast begränsad ledning för tillämpningen.

Enligt Lagrådets mening skulle den innebörd av paragrafen som får

antas vara avsedd komma till bättre uttryck, om det anges att de

omständigheter som tydligen bedömts som speciellt viktiga - förhållandet

mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder och andra

försiktighetsmått samt totalförsvarets behov - skall särskilt beaktas,

eftersom det därmed enligt vedertagna lagtolkningsprinciper kommer att

stå fullt klart att även andra förhållanden kan vägas in i bedömningen.

Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att paragraferna får

följande lydelse.

"7 §

Kraven på hänsyn enligt 2-6 §§ gäller i den utsträckning det kan anses

rimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas

om nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått står i rimligt

förhållande till kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om

totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd som behövs för

totalförsvaret, skall även detta förhållande särskilt beaktas vid

avvägningen.

Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en

miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.

8 §

Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en

åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess

skadan eller olägenheten upphört för att denna avhjälps i den

utsträckning det är rimligt. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i

stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma."

Med denna lösning kommer den paragraf som enligt Lagrådets förslag

skall betecknas som 8 § inte att ge några uttryckliga exempel på

förhållanden som skall beaktas vid prövningen av om det är rimligt att

den som genom en verksamhet eller en åtgärd orsakat skada eller

olägenhet för miljön skall ansvara för att den blir avhjälpt. Detta gäller

också i fråga om remissförslaget, eftersom i enlighet med vad som förut

angetts de exempel som ges i remissens 7 § inte tar sikte på reparativa

åtgärder. Det måste emellertid utan att det uttryckligen anges i paragrafen

stå klart att omständigheter liknande dem som nämns i den allmänna

rimlighetsregeln är särskilt beaktansvärda och att man alltså ofta har att

göra en jämförelse mellan nyttan av att skadan eller olägenheten avhjälps

och kostnaderna för detta liksom att i förekommande fall totalförsvarets

behov skall beaktas. Ytterligare bör anmärkas att Lagrådets förslag

givetvis inte utesluter att en skadevållare i vissa fall kan åläggas både

ersättningsskyldighet och skyldighet att avhjälpa en skada. Så t.ex. kan ju

skadestånd åläggas för förfluten tid utan hinder av att en skyldighet

uppkommer att undanröja en skada eller en olägenhet för framtiden.

10 §

Paragrafen tillägger regeringen befogenhet att, om en verksamhet eller

åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, tillåta denna även

om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta

gäller dock inte, om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra

det allmänna hälsotillståndet.

Regeringen får alltså tillåta en verksamhet eller en åtgärd utan hinder

av att den - som det heter i 9 § andra stycket - medför risk för att ett stort

antal människor får sin levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller

att miljön försämras avsevärt. Avsikten är enligt motiven att regeringen i

mycket speciella undantagsfall skall kunna meddela dispens, när en

verksamhet eller en åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän

synpunkt, t.ex. för sysselsättningen.

Bedömningen av om en verksamhet eller en åtgärd kan hänföras under

9 § andra stycket skall enligt motiven till nämnda paragraf ske med den

utgångspunkten att de skyddsåtgärder och försiktighetsmått har vidtagits

som följer av balkens övriga bestämmelser. Kan risken elimineras genom

sådana skyddsåtgärder eller försiktighetsmått, är verksamheten således

inte av det slaget som avses i 9 § andra stycket. Det kan emellertid här

tänkas bli fråga om villkor som i det särskilda fallet är så betungande att

det saknas praktisk möjlighet att bedriva verksamheten med följd att

denna inte kan komma till stånd, trots att den från allmän synpunkt

bedöms som synnerligen angelägen. Som 10 § har avfattats kommer

regeringen då inte att kunna meddela någon dispens, eftersom en dispens

i så fall inte skulle gälla verksamheten i sig utan endast sådana villkor för

denna som i praktiken kan vara av prohibitiv karaktär. Mot bakgrund av

syftet med den dispensmöjlighet som enligt remissförslaget tilläggs

regeringen ter sig detta förhållande irrationellt, och det måste i praktiken

i de låt vara sällsynta fall som här avses bli svårt att skilja den ena

situationen från den andra.

Lagrådet förordar med hänsyn till det anförda att första meningen

kompletteras på det sättet att regeringen tilläggs befogenhet att meddela

dispens även i nu avsedda fall. Meningen kan då lämpligen få följande

lydelse .

"Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän

synpunkt, kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är

sådana som anges i 9 § andra stycket, eller medge att verksamheten får

bedrivas eller åtgärden vidtas utan sådana skyddsåtgärder eller

försiktighetsmått som skulle ha följt av 2 - 6 §§."

Slutligen bör anmärkas att det i remissen inte har berörts hur förevarande

paragraf och de dispensregler som miljöbalksförslaget i övrigt innehåller

avses förhålla sig till regeringens allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12

§ regeringsformen att, när annat inte följer av lag eller beslut om

utgiftsanslag, medge undantag från bestämmelse i förordning.

Utgångspunkten får antas vara att ingen av förslagets

dispensbestämmelser avses innebära någon uttrycklig begränsning av

denna dispensbefogenhet. Ibland kan dock uppenbarligen förhållandena

tänkas vara sådana att det skulle strida i varje fall mot grunderna för

balkens reglering att meddela dispens av detta slag.

3 kap.

Allmänna synpunkter

Bestämmelserna i detta kapitel har i stort sett oförändrade överförts från

2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Som

Lagrådet påpekat i de inledande synpunkterna har detta medfört att

miljöbalken kommer att innehålla regler till skydd för vissa näringar.

Sådana hör inte naturligen hemma i en lagstiftning som primärt har till

syfte att bidra till hälso- och miljöskyddet. Enligt Lagrådets mening bör

dessa regler ta sikte inte på själva näringarna utan på de naturresurser

som tas i anspråk av näringarna. Någon annan lagstiftning som är bättre

anpassad för sådana regler finns inte, när naturresurslagen har upphävts.

Lagrådet anser att det skulle föra för långt att nu utreda möjligheterna att

utforma en sådan lagstiftning. Lagrådet anser att förslaget i detta

hänseende får godtas.

Kapitlet innehåller grundläggande skyddsregler för mark- och

vattenområden. I flera paragrafer anges att sådana områden så långt

möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan få en påtagligt negativ

inverkan. Enligt författningskommentaren till 2 § avses med uttrycket "så

långt möjligt" att en avvägning skall göras mellan skyddsintresset och

motstående intressen. I första hand är avsikten att ge utrymme i det

enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex.

regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Enbart

ekonomiska hänsynstaganden skall dock inte få äventyra de värden som

bestämmelsen avser att skydda, såvida det inte främjar en från allmän

synpunkt god hushållning.

Enligt Lagrådets mening är det inte godtagbart att ett så oprecist

uttryck som "så långt möjligt" används i lagtexten för att ange när

avvikelse från skyddsreglerna kan ske och att innebörden av uttrycket

framgår endast av författningskommentaren. Vad där sägs om

undantagsmöjligheternas omfattning har i 4 § uttryckts med ordalag som

Lagrådet finner på ett adekvat sätt ange vad som avses. Lagrådet föreslår

att det i en ny paragraf ges en generell undantagsregel med motsvarande

lydelse. I en sådan paragraf bör också kunna tas med det undantagslösa

skyddet för områden av riksintresse, som enligt förslaget behandlas i 5-9

§§. Lämpligen bör en sådan paragraf ges beteckningen 10 § och utformas

enligt följande.

"Bestämmelserna i 2-9 §§ hindrar inte åtgärder som behövs för att

tillgodose väsentliga samhällsintressen, om detta behov inte kan

tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att

ett annat mark- eller vattenområde tas i anspråk.

Åtgärder som avses i första stycket får dock inte vidtas i ett område där

de intressen som enligt 5-9 §§ skall skyddas är av riksintresse."

Med utgångspunkt i dessa allmänna synpunkter har Lagrådet granskat

kapitlets olika paragrafer.

2 och 3 §§

Lagrådet föreslår att orden "så långt möjligt" utgår.

4 §

Lagrådet föreslår att paragrafen ges följande lydelse.

"Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse.

Brukningsvärd jordbruksmark får inte tas i anspråk för bebyggelse

eller anläggningar.

Skogsmark skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett

rationellt skogsbruk."

5 §

Lagrådet föreslår att orden "så långt möjligt" i första stycket samt andra

stycket utgår.

6 §

I remissen används ibland uttrycket "mark, vatten och fysisk miljö i

övrigt". Med fysisk miljö i övrigt avses den bebyggda miljön,

landskapsbilden m.m. (avsnitt 4.9). Paragrafen avser att skydda inte

endast mark- och vattenområden utan också den bebyggda miljön (jfr

prop. 1985/86:3). I författningskommentaren anges att bestämmelsen är

avsedd att skydda även sådana kulturmiljöer som dokumenterar olika

utvecklingsperioder i vårt lands historia. Lagrådet anser att detta inte

kommer till uttryck i lagtexten, om den begränsas till att gälla mark- och

vattenområden i inskränkt bemärkelse. Lagrådet föreslår att andra stycket

utgår och att paragrafen i övrigt ges följande lydelse.

"Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har

betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller

kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall skyddas mot

åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av

grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas."

7-9 §§

Lagrådet föreslår att orden "så långt möjligt" i paragrafernas första

stycken utgår och att även paragrafernas andra stycken utgår.

5 kap.

5 §

Enligt 5 § skall en åtgärdsplan upprättas om det behövs för att en

miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. Regeringen skall i samband med att

föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov annars uppkommer

besluta en sådan åtgärdsplan eller bestämma att en eller flera

myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsplaner. I 6 §

första stycket sägs bl.a. att det i en åtgärdsplan skall anges de åtgärder

som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld vid en

angiven tidpunkt samt vilka myndigheter och kommuner som skall se till

att angivna åtgärder vidtas och när de skall vara utförda.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 4.10.3) uttalas bl.a. att en

åtgärdsplan inte avses vara direkt bindande för enskilda och att beslut om

planen inte kan anses vara en sådan myndighetsutövning mot

enskild som kräver rätt att överklaga. Däremot har i remissens motiv

inte berörts frågan i vad mån en plan skall anses utgöra föreskrifter i den

mening som avses i 8 kap. regeringsformen.

Spörsmålet i vad mån planer av olika slag skall anses utgöra

föreskrifter har emellertid fått en ingående belysning i samband med

tillkomsten av plan- och bygglagstiftningen (se främst prop. 1985/86:1 s.

89 ff och bilaga 10 s. 209 ff, BoU 1986/87:1 s. 17 ff och 453 ff samt KU

1985/86:8 y). Vad som därvid stod i blickpunkten var bl.a. den

konstitutionella valören av en sådan översiktsplan som varje kommun

enligt 1 kap. 3 § plan- och bygglagen (1987:10) är skyldig att upprätta

och som skall omfatta hela kommunens område. Under

lagstiftningsärendets slutskede eftersträvades att ge reglerna om

översiktsplan en sådan avfattning att en plan av detta slag inte skulle

kunna uppfattas som bindande direktiv och således inte vara att hänföra

till föreskrifter (BoU 1986/87:1 s. 28 ff). Detta har kommit till uttryck

bl.a. genom att det i 1 kap. 3 § första stycket uttryckligen anges att en

översiktsplan inte är bindande vare sig för myndigheter eller för enskilda.

Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt

avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en

åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda

myndigheterna och kommunerna. Detta betyder inte utan vidare att

åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter; av betydelse är

härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller

får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det

går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån

åtgärdsplanerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut,

utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen

i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas

som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen

förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får

det här - till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av plan- och

bygglagen - ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är

att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att,

om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de

håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 §

regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. -

såvitt här är av intresse - skydd för hälsa samt natur- och miljövård.

Som nämnts innebär förslaget att regeringen skall kunna besluta att en

eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta åtgärdsplaner. I de

fall då den aktuella miljökvalitetsnormen omfattar flera kommuner i ett

län bör det enligt motiven i många fall vara mest lämpligt att

länsstyrelsen får till uppgift att ta fram åtgärdsplanen, men det avses även

vara möjligt att, i de fall det är lämpligt och berörda kommuner så

önskar, låta kommunerna i mellankommunal samverkan upprätta en

åtgärdsplan.

Det förtjänar med anledning av dessa uttalanden erinras om att

samordningen av frågor om användningen av mark- och vattenområden

som berör flera kommuner gemensamt har fått en annan lösning i plan-

och bygglagen. Enligt 7 kap. 1 § nämnda lag skall sålunda, när den

utrednings- och samordningsverksamhet som behövs inte kommer till

stånd på annat sätt, regeringen utse ett regionplaneorgan som under viss

tid eller tills vidare skall ha hand om denna uppgift. Till

regionplaneorgan kan regeringen utse ett befintligt kommunalförbund,

men regeringen kan också förordna att de berörda kommunerna skall

bilda ett särskilt regionplaneförbund för ändamålet.

Den i plan- och bygglagen valda lösningen har den fördelen att man

säkerställer att en plan kommer till stånd även om de berörda

kommunerna inte skulle vara ense i alla frågor, eftersom omröstning om

planen skall ske i kommunalförbundets fullmäktige och inte i fullmäktige

för de berörda kommunerna. Eftersom det i förevarande fall är förutsatt

att uppgiften att upprätta en åtgärdsplan skall ges till flera kommuner

gemensamt bara när dessa önskar det och en åtgärdsplan normalt torde

avse mera avgränsade frågor än en regionplan, synes det inte finnas

tillräckliga skäl att på samma sätt som enligt plan- och bygglagen göra

delegation till kommunalförbund till ett obligatorium för fall då en

åtgärdsplan berör flera kommuner. Det synes emellertid kunna vara

lämpligt att, för de fall då ett regionplaneorgan eller något annat

kommunalförbund med likartade uppgifter redan har inrättats, öppna

möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdsplanen åt ett sådant

organ. Lagrådet förordar med hänsyn härtill att 5 § kompletteras med ett

nytt sista stycke av följande lydelse.

"Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund."

8 §

Av paragrafen framgår inte vem som skall upprätta ett åtgärdsprogram;

om det är regeringen eller om regeringen får delegera uppgiften till

någon myndighet eller kommun. Inte heller remissens allmänna

motivering eller författningskommentar ger någon ledning härvidlag.

Lagrådet utgår emellertid ifrån att ett åtgärdsprogram liksom en

åtgärdsplan skall kunna upprättas antingen av regeringen eller, efter

delegation, en eller flera myndigheter eller kommuner. Lagrådet föreslår

därför att paragrafen ges följande lydelse, som överensstämmer med vad

som anges i 5 § första stycket.

"Regeringen får upprätta sådana åtgärdsprogram som kan krävas till

följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en

eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall

upprätta sådana åtgärdsprogram."

6 kap.

2 §

Bestämmelserna ger regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter

om miljökonsekvensbeskrivning när det behövs för att kunna bedöma

miljöpåverkan i ärenden som avser tillämpning av andra lagar än

miljöbalken. Bemyndigandet har gjorts mer omfattande än det som nu

finns i 5 kap. 2 § naturresurslagen, vilket avgränsas genom hänvisning

till vissa angivna lagar som räknas upp i 1 kap. 2 § naturresurslagen (de

s.k. naturresurslagsanknutna lagarna). Att bemyndigandet föreslås

utvidgat så att i princip alla lagar omfattas har inte närmare motiverats i

lagrådsremissen. Vid lagrådsföredragningen har upplysts att

utvidgningen kan ses mot bakgrund av den utveckling som pågår bl.a.

inom Europeiska unionen mot att ställa krav på

miljökonsekvensbeskrivningar i allt fler sammanhang, t.ex. inför olika

slags policybeslut.

Bemyndiganderegeln täcker in även "andra fall än som avses i 1 §" när

det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Härmed avses enligt

författningskommentaren att ge regeringen möjlighet att meddela

föreskrifter om att en beslutsmyndighet i enskilda fall skall kunna kräva

att miljökonsekvensbeskrivning upprättas i ett ärende för vilket det inte

gäller några föreskrifter med generellt krav på sådan beskrivning.

Lagrådet bedömer att det föreslagna bemyndigandet har blivit alltför

vidsträckt, eftersom dess räckvidd avgränsas enbart genom rekvisitet om

ett behov för bedömning av miljöpåverkan. Bemyndigandet bör kunna

ges något fastare utformning, om den förutsättningen ställs upp för

föreskrifter avseende ärenden enligt annan lag att det av den andra lagen

skall framgå att hälso- eller miljöhänsyn skall beaktas. Såvitt gäller den

del av bemyndigandet som avser enskilda fall synes det önskvärt att det

som åsyftas kommer till klarare uttryck i lagtexten. Med hänsyn till det

anförda förordar Lagrådet att paragrafen ges följande utformning.

"Om det behövs för att miljöpåverkan skall kunna bedömas, får

regeringen föreskriva att det skall finnas en

miljökonsekvensbeskrivning

1. i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till

människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning,

2. i särskilda ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som

avses i 1 §.

I fråga om sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i första

stycket gäller vad som sägs i detta kapitel, om inte något annat har

föreskrivits."

8 §

Enligt andra meningen i första stycket skall en

miljökonsekvensbeskrivning, som upprättats i ett mål eller ärende som

inte rör miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, kungöras om det

är fråga om en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan. Kungörelse skall då ske tillsammans med

ansökan i de fall en sådan har gjorts.

Av 1 och 2 §§ framgår att en miljökonsekvensbeskrivning kan

föreskrivas även i ett mål eller ärende där ett ansökningsförfarande inte

förekommer, t.ex. i vissa typer av anmälningsärenden. Om ett sådant

ärende rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan, synes det mest förenligt med EG-direktivet

85/337/EEG (ändrat genom direktiv 97/11/EG) att

miljökonsekvensbeskrivningen kungörs, trots att det inte är fråga om ett

ansökningsärende. Lagrådet föreslår därför att andra meningen i första

stycket ges följande lydelse.

"Om en miljökonsekvensbeskrivning upprättas i något annat mål eller

ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan, skall detta kungöras. Har en ansökan gjorts

skall kungörelsen ske tillsammans med kungörelsen av ansökan."

9 §

I paragrafens första stycke föreskrivs enligt förslaget att en myndighet

som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en

miljökonsekvensbeskrivning skall i samband med den prövningen genom

ett särskilt beslut ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen

uppfyller kraven enligt förevarande kapitel. Detta beslut får inte

överklagas särskilt. Enligt författningskommentaren innebär regleringen

att, om miljökonsekvensbeskrivningen underkänns, denna måste

kompletteras till dess myndigheten godkänner den; annars bör

ansökningen avslås.

Detta uttalande står inte i full överensstämmelse med den reglering

som föreslås i 22 kap. 1 och 2 §§. I den förstnämnda av dessa båda

paragrafer föreskrivs att en ansökan skall innehålla bl.a. en

miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. Om ansökningen är

ofullständig skall domstolen enligt 22 kap. 2 § förelägga sökanden att

avhjälpa bristen. Följs inte föreläggandet får miljödomstolen besluta att

bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så

väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet eller

ärendet, avvisa ansökningen. Till följd av hänvisningen i 19 kap 5 § blir

dessa regler tillämpliga även för myndigheter.

Reglerna i 22 kap. 1 och 2 §§ innebär alltså att en godtagbar

miljökonsekvensbeskrivning har gjorts till en processförutsättning, en

ordning som också får anses vara den mest följdriktiga. Detta hindrar inte

att domstolen eller myndigheten i enlighet med 22 kap. 2 § kan avhjälpa

förekommande brister på sökandens bekostnad, och skulle bristerna vara

oväsentliga bör de i enlighet med vad som följer av nämnda paragraf

inte hindra målets eller ärendets prövning i sak.

Ett avvisningsbeslut grundat på att miljökonsekvensbeskrivningen inte

uppfyller föreskrifterna i 6 kap. måste givetvis kunna överklagas.

Huruvida domstolen eller myndigheten i ett fall när

miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta

tillkänna genom ett särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan

först vid avgörande av målet eller ärendet torde få bli beroende av

omständigheterna, varvid det är av särskild betydelse om invändning har

gjorts mot miljökonsekvensbeskrivningen eller denna annars framstår

som kontroversiell. Någon erinran från Lagrådets sida föreligger inte mot

förslaget att särskild talan inte skall vara tillåten i det fall frågan har

tagits upp i ett särskilt beslut under rättegången och beslutet inte innebär

att ansökan avvisas.

För att innebörden av första stycket skall stå fullt klar förordar

Lagrådet med de angivna utgångspunkterna att stycket erhåller följande

lydelse.

"Den myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende

där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt

beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta

ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i

detta kapitel. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt

utan endast i samband med att avgörandet i målet eller ärendet

överklagas."

7 kap.

1 §

Enligt 1 § andra stycket naturvårdslagen gäller för närvarande att envar

skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Som

förevarande paragraf har avfattats enligt det remitterade förslaget har

denna skyldighet begränsats till att gälla den som utnyttjar

allemansrätten, och paragrafen har också upptagits under rubriken

Allemansrätt. Efter orden skulle skyldigheten således inte längre gälla

den som vistas i naturen med markägarens medgivande eller med stöd av

en särskild reglering och inte heller markägaren själv. Denna förändring

har inte motiverats i lagrådsremissen; tvärtom sägs det i

författningskommentaren till paragrafen att alla som vistas i naturen skall

visa hänsyn och varsamhet. Mot denna bakgrund skulle den gällande

lydelsen av regeln vara att föredra. Anses det vara ett önskemål att

allemansrätten särskilt nämns skulle rubriken till paragrafen kunna få

lyda "Allemansrätt m.m." och paragrafen få följande lydelse.

"Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen

skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med denna."

4 §

Enligt paragrafen får ett mark- eller vattenområde förklaras som

naturreservat i syfte bl.a. att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer.

Härmed avses i författningskommentaren områden som enligt 7 §

naturvårdslagen skall skyddas och vårdas "på grund av sin betydelse för

kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga

beskaffenhet." Som exempel anges att behovet av skydd för

landskapsbilden och av geologiskt intressanta formationer kan

tillgodoses med hänvisning till att de utgör värdefulla naturmiljöer.

Genom att paragrafen omfattar också kulturmiljöer kan ifrågasättas när

den skall tillämpas i stället för bestämmelserna i 9 § om kulturreservat.

Syftet med kulturreservat är att bevara värdefulla kulturpräglade

landskap, dvs. sådana som, enligt författningskommentaren till 9 §,

präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller

värdefulla kulturlandskapselement. I författningskommentaren sägs att

beteckningen kulturreservat skall användas när kulturmiljön är det

huvudsakliga skälet för att området skall skyddas och att denna

skyddsform kompletterar bestämmelserna om naturreservat.

Enligt Lagrådets mening finns risk att de båda paragrafernas avfattning

kan leda till att ett visst område förklaras som naturreservat medan ett

annat område av samma karaktär förklaras som kulturreservat. Det kan

visserligen sägas att en sådan olikartad behandling inte har någon

praktisk betydelse. De faktiska konsekvenserna är desamma vare sig

området förklaras som naturreservat eller som kulturreservat;

bestämmelserna i kapitlets 4-8 §§ gäller i båda fallen. Lagrådet anser

dock att, om det bedöms som angeläget att ha båda dessa skyddsformer,

en distinktion görs mellan dem vad avser skyddssyftet för att undvika

osäkerhet om vilken bestämmelse som skall tillämpas i ett visst fall.

Skillnaden mellan värdefull kulturmiljö och värdefulla kulturpräglade

landskap kan knappast sägas vara av sådan art att den motiverar olika

skyddsformer. Enligt Lagrådets mening kan skyddsyftet i båda fallen

tillgodoses genom att området förklaras som kulturreservat. Lagrådet

föreslår därför att hänvisningen till kulturmiljö utgår ur 4 §.

7 §

Genom bestämmelserna i paragrafen föreslås särskilda spärrar mot att

upphäva beslut om förklaring som naturreservat, om inskränkande

föreskrifter i samband med sådan förklaring och om förpliktelse för

rättighetshavare att tåla intrång inom reservatsområde samt mot att ge

dispens från föreskrifter för ett naturreservat. För helt eller delvis

upphävande av ett beslut fordras synnerliga skäl och för medgivande av

dispens särskilda skäl. Vidare uppställs ett obligatoriskt villkor om

kompensationsåtgärder i skälig utsträckning på reservatet eller annat

område. Bestämmelserna är enligt motiven grundade på tanken att

inrättande av naturreservat skall ske för att skapa ett definitivt skydd,

från vilket endast undantagsvis avsteg skall kunna göras.

Bestämmelserna har i naturvårdslagen i huvudsak motsvarighet för

naturreservat i 12 § och för naturvårdsområde i 19 §, men kravet på

kompensation har getts ett väsentligt vidgat tillämpningsområde i

förhållande till vad som gäller för närvarande.

Restriktionerna mot upphävande av här avsedda beslut ger enligt

Lagrådets mening intryck av att kunna skapa onödiga hinder mot

anpassning av fattade beslut till ändrade förhållanden inom ett reservat.

Med beaktande av att länsstyrelsen eller kommunen enligt 4-6 §§ inte har

någon skyldighet utan endast befogenhet att inrätta naturreservat och att

meddela begränsande föreskrifter och intrångsförpliktelser ter sig

restriktionerna som alltför stelbenta och onyanserade. Detta understryks i

viss mån av att begreppet naturreservat enligt förslaget vidgas till att

omfatta även vad som nu avses med naturvårdsområde.

Lagrådet anser att kravet på synnerliga skäl enligt första stycket utan

att syftet med reservatsinstitutet skulle riskeras bör kunna ersättas av ett

mindre strängt rekvisit. Inte minst gäller detta upphävande av

inskränkande föreskrifter som meddelats enligt 5 § och skyldighet att tåla

intrång enligt 6 §. Ett ytterligare skäl för att något modifiera

restriktionerna är att de genom hänvisningar i 9 och 10 §§ görs

tillämpliga också på den nya skyddsformen kulturreservat och på

naturminnesförklaring. Bestämmelsen i fjärde stycket om kompensation

för intrång i naturvärdet synes lämpligen kunna utformas som ett

fakultativt krav, varvid i så fall anknytning torde kunna ske till vikten av

det beslut som upphävs eller från vilket avsteg görs.

Vad härefter angår utformningen av regeln i tredje stycket vill

Lagrådet påminna om de synpunkter Lagrådet anförde i anledning av en

lagrådsremiss den 27 februari 1997 med bl.a. förslag till lag om ändring i

naturvårdslagen (se prop. 1996/97:75 bil. 4 s. 138). Som följd av dessa

synpunkter utformades ett tillägg i 12 § naturvårdslagen såsom en erinran

i stället för som en regel med konstitutiv betydelse. Av motsvarande skäl

bör med hänsyn till innehållet i den föreslagna 29 § det aktuella stycket

ges formen av en erinran om vad som för vissa fall följer av 29 §.

På grund av det anförda förordar Lagrådet att kravet på "synnerliga

skäl" enligt första stycket ersätts av "särskilda skäl" samt att tredje och

fjärde styckena ges följande lydelse.

"Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan upphävande eller

dispens beslutas för ett sådant särskilt skyddsområde eller särskilt

bevarandeområde som anges i 28 § följer av 29 §.

Beslut om upphävande eller dispens får, om det leder till påtagligt

intrång i naturvärdet, meddelas endast om intrånget kompenseras i

skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område."

9 §

Med hänvisning till vad som anförts under 4 § föreslår Lagrådet att första

meningen i paragrafens första stycke ges följande lydelse.

"Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte

att bevara värdefulla kulturpräglade landskap eller annars värdefulla

kulturmiljöer."

12 §

I paragrafen hänvisas till fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen.

Enligt 3 § jaktlagen är viltet fredat och får jagas endast om det följer av

lagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av

lagen. Någon motsvarande generell fredningsbestämmelse finns inte i

fiskelagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

får emellertid enligt 19 - 21 §§ i den lagen meddela föreskrifter som

innebär förbud eller begränsningar i utövandet av fiske. Det är därför

enligt Lagrådets mening inte lämpligt att i paragrafen hänvisa till

fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen.

Lagrådet föreslår att paragrafen inleds på följande sätt.

"Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och

begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs inom

området."

15 §

Enligt andra stycket får ett strandområde, som avses ingå i en detaljplan

eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen, av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnas att

inte vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. I tredje

stycket föreskrivs att strandskyddet återinträder, om detaljplan eller

områdesbestämmelser upphävs.

De skäl som ligger till grund för denna reglering synes inte göra sig

gällande i det fallet att en detaljplan upphävs i omedelbar anslutning till

att en ny plan träder i kraft och såväl den äldre som den nyare planen

omfattar ett strandområde som är undantaget från strandskydd, antingen

genom ett beslut i anslutning till den äldre planens tillkomst eller också

genom ett särskilt undantagsbeslut. Bestämmelserna bör lämpligen

formuleras på sådant sätt att, om annat inte bestäms, undantaget i båda

dessa fall består utan att särskilda skäl behöver föreligga. Detta kan

åstadkommas genom att "strandområde" i remissförslagets andra stycke

ersätts av "strandskyddsområde" och att remissförslagets tredje stycke

formuleras så att det blir tillämpligt bara om området upphör att ingå i

detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser.

Med dessa utgångspunkter och med vissa redaktionella ändringar i

övrigt skulle styckena kunna ersättas av ett stycke med följande lydelse.

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan

eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen

(1987:10) inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns

särskilda skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas

av områdesbestämmelser inträder åter strandskydd."

Till frågan om strandområden som ingick i fastställd plan vid utgången

av juni 1975 återkommer Lagrådet vid 10 § promulgationslagen.

25 §

I första stycket första meningen av förevarande paragraf föreskrivs enligt

remissförslaget att, vid beslut om naturreservat, kulturreservat,

naturminnen, biotopskyddsområden, djur- eller växtskyddsområden och

vattenskyddsområden, markägarens rätt att använda marken får

inskränkas endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna

intressen. Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller

emellertid generellt att varje medborgares egendom är tryggad genom att

ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av

mark eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna

intressen skall tillgodoses. Denna princip måste alltså iakttas vid

tillämpningen av alla bestämmelser i miljöbalken som kan medföra

inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad, och det blir

därför närmast missvisande att i enlighet med förslaget meddela en

föreskrift av samma innehåll som begränsas till att gälla vissa specifika

inskränkningar. Om en allmän erinran om innehållet i

grundlagsbestämmelsen skulle vara önskvärd, bör denna ha sin plats i

något av de inledande kapitlen i lagen och inte i förevarande kapitel. Den

föreslagna första meningen bör därför utgå. Även remissförslagets tredje

mening, som behandlar förpliktelsen att tåla intrång i rätt till fastighet,

och dess fjärde mening, som likställer innehavare av särskild rätt med

ägare, får anses vara överflödiga med hänsyn till grundlagsregleringen.

Vill man ge en allmän erinran om att enskilda intressen skall vägas mot

det allmänna intresse som kan föranleda tillämpning av en

skyddsbestämmelse kan detta lämpligen ske genom att det efter mönster

av 3 § första stycket naturvårdslagen föreskrivs att, vid prövning av

frågor som avses i kapitlet, hänsyn skall tas även till enskilda intressen.

I remissförslagets andra mening föreskrivs att en inskränkning inte får

gå längre än som krävs för att tillgodose syftet med skyddet för området.

Även här är det fråga om en allmängiltig princip för förvaltningsrättsliga

tvångsingripanden, men denna följer i det sammanhang som här är

aktuellt inte uttryckligen av regeringsformen. Lagrådet vill därför inte

motsätta sig att en föreskrift av detta slag införs i kapitlet.

Med dessa utgångspunkter skulle paragrafen förslagsvis kunna få

följande lydelse.

"Vid prövningen av frågor som avses i detta kapitel skall hänsyn tas

även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda

mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får inte

gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses."

27 §

I paragrafen föreskrivs om skyldighet för Naturvårdsverket att föra

förteckning över vissa naturområden. Enligt andra stycket skall ett

område som har tagits upp i förteckningen prioriteras i det fortsatta

skyddsarbetet.

Enligt författningskommentaren innebär det förhållandet att ett område

har tagits upp i förteckningen bl.a. att det skall vara en prioriterad uppgift

för berörda myndigheter att undersöka möjligheterna att bereda området

nödvändigt skydd. Vidare anges att området skall vara prioriterat när det

gäller att fördela tillgängliga medel för markförvärv och områdesskötsel.

Lagrådet anser att det inte står klart att det till myndigheterna riktade

kravet på prioriterade insatser inte skulle kunna inbegripa en sådan åtgärd

som att meddela skyddsföreskrifter i visst ämne (jfr nuvarande

bestämmelse i 19 § andra stycket naturvårdslagen). Med hänsyn härtill

och för att undanröja tvekan om bestämmelsen i allo är förenlig med 8

kap. 11 § regeringsformen, som inte anses medge att uppgift att meddela

föreskrifter delegeras direkt från riksdagen till myndighet under

regeringen, förordar Lagrådet att första stycket inleds på följande sätt.

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall

fortlöpande i förteckningen."

8 kap.

1 §

Paragrafen avser att skydda andra vilt levande djur än sådana som avses i

2 § jaktlagen och 4 § fiskelagen. Det är alltså fråga om kräldjur, groddjur,

insekter och andra ryggradslösa djur. Vid läsningen av första stycket leds

tanken dock onekligen till att paragrafen gäller alla vilt levande djurarter.

Motivet för begränsningen i andra stycket kan då vara svår att

omedelbart förstå eftersom det, i motsats till vad som sägs i 14 a §

naturvårdslagen, inte nämns att det finns särskilda bestämmelser om att

döda eller fånga djur, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.

Enligt Lagrådets mening skulle paragrafen bli mer lättläst och förståelig,

om andra stycket formulerades på samma sätt som i 14 a §

naturvårdslagen. Med en sådan lösning blir det fullt klart att förbud att ta

bort eller skada fiskars rom kan meddelas enligt förevarande paragraf på

samma sätt som enligt naturvårdslagen.

3 §

Med bestämmelsen i andra stycket avses att klargöra att specialregler i

annan lag om förbud mot eller särskilda villkor för utsättning av djur-

eller växtarter i naturmiljön träder i stället för bemyndiganderegleringen i

första stycket om meddelande av sådana skyddsföreskrifter. I 1 kap. 3 §

första stycket föreslås emellertid i remissen en generell regel om

förhållandet mellan miljöbalkens bestämmelser och bestämmelser i

annan lag som i särskilda avseenden behandlar en fråga som omfattas av

balken.

Den sistnämnda regeln måste enligt Lagrådets bedömning anses täcka

de situationer som avses med andra stycket i förevarande paragraf. Om

den generella regeln behålls (jfr vad Lagrådet anfört vid 1 kap. 3 §), får

således undantagsbestämmelsen i andra stycket anses överflödig och bör

utgå.

10 kap.

2 §

Första stycket innebär att ansvaret för efterbehandling av förorenade

områden m.m. faller på var och en som där bedriver eller har bedrivit

verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen.

Undantag görs endast i 6 § för det fallet att en verksamhetsutövare visar

att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt skulle

ha motiverat efterbehandling. Så snart en verksamhetsutövares bidrag till

föroreningen inte är så obetydligt som nyss har sagts, svarar han alltså

fullt ut för hela efterbehandlingskostnaden oavsett i vilken utsträckning

han bidragit till föroreningen, låt vara att han har regressrätt mot övriga

som medverkat till att behovet av efterbehandling har uppstått. Detta

avses gälla oberoende av i vad mån efterbehandling föreskrivits i

villkoren för den miljöfarliga verksamhet som är i fråga eller

verksamhetsutövaren annars haft möjlighet att överblicka behovet av

efterbehandling.

Vid remissbehandlingen har invändningar från flera håll riktats mot

utredningsförslaget i denna del. För den som endast i mindre mån har

medverkat till en förorening leder förslaget också otvivelaktigt till

resultat som kan uppfattas som orättvisa och som kan vara svåra eller

omöjliga att förutse eller avvärja för en verksamhetsutövare som upphört

med den miljöfarliga verksamheten. Dessutom uppkommer betydande

tröskel-effekter i det fallet att bidraget till föroreningen visserligen har

varit ringa men dock inte så obetydligt som anges i 6 §. Av motiven får

emellertid anses framgå att de angivna konsekvenserna är avsedda. Den

lösning som valts i denna del kan enligt Lagrådets mening ifrågasättas.

Paragrafen innehåller ytterligare en principiell nyhet så till vida att en

form av s.k. ansvarsgenombrott föreslås för nu avsedda fall. Enligt andra

stycket gäller således att den som utövar eller har utövat ett bestämmande

inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad

har medverkat till att föroreningen har uppkommit skall ansvara såsom

verksamhetsutövare. Med bestämmande inflytande avses enligt motiven

endast sådant inflytande som grundas på ekonomisk andel i företaget

eller på avtal, exempelvis vid kreditgivning.

I sitt yttrande över en i april 1991 framlagd remiss om ändringar i

aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar avstyrkte

Lagrådet ett i remissen intaget förslag av innebörd att en delägare i ett

aktiebolag i vissa undantagssituationer skulle kunna bli solidariskt

ansvarig för bolagets skulder. Enligt Lagrådets mening borde en

lagreglering av ansvarsgenombrott föregås av en fördjupad utredning om

vilka företeelser som borde träffas av en sådan lagreglering och hur

rekvisiten för ansvarsgenombrott borde utformas. Vissa av de rekvisit

som hade upptagits i förslaget var enligt Lagrådet vaga och kunde leda

till rättsosäkerhet, och Lagrådet ansåg med hänsyn härtill att den

föreslagna lagstiftningen skulle innebära ett nytt osäkerhetsmoment i

näringsverksamhet som bedrivs i aktiebolagsform (prop.1990/91:198 s.

42 ff.). Frågan om en lagreglering av ansvarsgenombrott har därefter

anförtrotts åt Aktiebolagskommittén.

Enligt Lagrådets mening bör det i detta läge inte komma i fråga att

införa ansvarsgenombrott på ett sådant specialområde som det

förevarande utan att resultatet av den pågående utredningen avvaktas.

Lagrådet avstyrker således förslaget. Detta ter sig särskilt

anmärkningsvärt så till vida att man delvis frångår det krav som i

tidigare sammanhang (se t.ex. SOU 1987:59 och prop. 1990/91:198 s. 6)

ansetts vara en nödvändig om än inte tillräcklig förutsättning för

ansvarsgenombrott, nämligen att aktiebolaget skall ha varit

underkapitaliserat.

Antag att någon på grund av aktieinnehav har haft ett bestämmande

inflytande över ett företag och i den egenskapen har medverkat till att

utverka tillstånd för företaget att bedriva miljöfarlig verksamhet i

medvetande om att föroreningar kan uppkomma men i avsikt att fullt ut

tillgodose tillståndsvillkoren. Under tiden för sitt aktieinnehav har

delägaren sett till att företaget är tillräckligt kapitalstarkt för att bestrida

alla efterbehandlingskostnader som kan tänkas uppkomma. Långt senare

- sedan hans engagemang i företaget för länge sedan upphört - uppstår

emellertid efterbehandlingskostnader som företaget i sin då aktuella

finansiella situation inte kan betala. Som förslaget är utformat kommer

den tidigare aktieägaren i detta fall att kunna förpliktas att fullt ut svara

för kostnaderna, trots att någon underkapitalisering inte förelåg under den

tid han hade bestämmande inflytande. Detta leder till en osäkerhet som

inte kan anses acceptabel från rättstrygghetssynpunkt.

Lagrådet anser alltså att andra stycket av paragrafen bör utgå. Om

denna uppfattning inte vinner gehör måste stycket utformas på ett sådant

sätt att en skälighetsbedömning kan göras, så att uppenbart orimliga

resultat kan undvikas. Stycket bör vidare preciseras på sådant sätt att

motivens utgångspunkt - att endast sådant inflytande som grundas på

andel i företaget eller på avtal skall beaktas - kommer till uttryck i

lagtexten. Med hänsyn till de frågor med anknytning till regressanspråk,

som Lagrådet återkommer till vid 6 §, bör inte anges att den som har eller

haft inflytande av nu angivet slag skall svara som verksamhetsutövare.

Förutsättningen om avsevärd grad av medverkan tar enligt

ordalydelsen sikte på medverkan till föroreningens uppkomst. Även

författningskommentaren ger intryck av att det är själva uppkomsten av

viss förorening som är relevant för ansvarsbedömningen. Detta skulle

betyda att sådant bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare

som i avsevärd grad medverkar till försvårande av en uppkommen

förorening inte täcks av bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen talar

emellertid för att även fall av försvårande av föroreningen borde

omfattas. I samma riktning talar det förhållandet att det för ansvar enligt

första stycket är tillräckligt att verksamheten eller åtgärden har bidragit

till föroreningen. Enligt Lagrådets mening bör frågan klargöras. Om

fortsatt förorening skall beaktas synes lagtexten kunna kompletteras

genom att orden "eller försvårats" infogas efter ordet "uppkommit".

Med dessa utgångspunkter skulle andra stycket - om

ansvarsgenombrott anses böra införas - kunna få följande lydelse.

"Den som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal utövar eller

har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och

som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har

uppkommit eller försvårats skall tillsammans med

verksamhetsutövaren ansvara för efterbehandlingen i den mån det med

hänsyn till omständigheterna är skäligt."

3 §

Paragrafen behandlar det subsidiära ansvar för efterbehandlingskostnader

som avses föreligga för fastighetsägare. Kan inte någon

verksamhetsutövare utföra eller bekosta efterbehandling, är enligt

huvudregeln var och en efterbehandlingsansvarig som förvärvat

fastigheten och vid förvärvet känt till föroreningarna eller då borde ha

upptäckt dem "vid en sådan undersökning som avses i 4 kap. 19 § andra

stycket jordabalken".

Hänvisningen till 4 kap. 19 § jordabalken blir enligt Lagrådets mening

missvisande och medför att innebörden av paragrafen blir oklar. Den

undersökningsplikt som föreskrivs i lagrummet utgör ingen skyldighet

gentemot det allmänna utan reglerar förhållandet mellan köpare och

säljare. Regeln är dispositiv, och i sådana kommersiella sammanhang

som här är i fråga - privatbostadsfastigheter har ju undantagits - ersätts

ofta köparens undersökning av garantier och liknande arrangemang.

Lagrådet föreslår därför att orden "vid en sådan undersökning som avses

i 4 kap. 19 § andra stycket jordabalken" utgår.

Vid prövningen av vad en köpare borde ha upptäckt torde det ofta

finnas anledning att fästa avseende vid omständigheterna i samband med

köpet. Köpet av en fastighet kan ingå som ett led i förvärvet av en

industrirörelse, varvid omständigheterna kan vara sådana att köparen inte

har praktisk möjlighet att besiktiga varje i köpet ingående fastighet utan i

betydande utsträckning får förlita sig på de garantier och den utredning

som säljaren tillhandahåller i form av balansräkningar, revisorsintyg och

liknande. Vidare kan även andra än banker (jfr andra stycket) vara

nödsakade att förvärva en fastighet för att skydda en fordran och det kan

under sådana omständigheter - särskilt om fastigheten utan dröjsmål åter

avyttras - inte ställas samma krav på en undersökning av fastigheten som

eljest.

6 §

I sista meningen av paragrafen föreskrivs att kostnaden för

efterbehandling skall fördelas mellan de ansvariga efter vad som är

skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och en har medverkat

till föroreningen och omständigheterna i övrigt. Av motiven framgår att

denna regressregel är avsedd att ta sikte även på den som ansvarar enligt

det föreslagna andra stycket i 2 §. Om sistnämnda regel mot Lagrådets

avstyrkande upptas i förslaget, synes regeln i förevarande paragrafs sista

mening få den innebörden att ett aktiebolag som är eller varit

verksamhetsutövare får möjlighet att rikta ett regressanspråk av

skadeståndsliknande natur mot bl.a. den som är eller varit huvudägare i

bolaget, låt vara att frågan efter vilka principer ett sådant anspråk skall

prövas inte alls berörs i motiven.

Att vid sidan av de regler i aktiebolagslagen som behandlar

skadeståndsansvaret för bolagsfunktionärer införa specialregler som ger

möjlighet för bolaget att rikta ersättningskrav mot aktieägare synes inte

böra komma i fråga utan närmare utredning. Därtill kommer att den

föreslagna ordningen knappast kan hanteras i praktiken utan regler om

förutsättningarna för en talan från bolagets sida mot huvudägaren (jfr 15

kap. 5 § aktiebolagslagen). Lagrådet avstyrker således förslaget i vad det

innebär möjlighet för en verksamhetsutövare att rikta anspråk mot den

som haft bestämmande inflytande. Godtas denna uppfattning bör en

konsekvens bli att, om den som haft bestämmande inflytande nödgas att

betala kostnaderna för efterbehandling, han alltid skall ha möjlighet att

vända sig mot verksamhetsutövaren för att få utgiften ersatt.

Under förutsättning att det mot Lagrådets avstyrkande införs regler om

ansvarsgenombrott i kapitlet kan med de angivna utgångspunkterna sista

meningen i förevarande paragraf ersättas av ett nytt stycke med följande

lydelse.

"Vad någon av verksamhetsutövarna betalat skall fördelas mellan de

ansvariga efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i

vilken var och en medverkat till föroreningen och till omständigheterna

i övrigt. Den som ålagts betalningsskyldighet enligt 2 § andra stycket

har rätt till ersättning av verksamhetsutövaren för vad han utgivit."

7 §

För att innebörden av andra meningen skall bli fullt klar förordar

Lagrådet att den efter mönster av 32 kap. 8 § andra stycket erhåller

följande lydelse.

"Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem

efter vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och

omständigheterna i övrigt."

10 §

Genom bestämmelserna i paragrafen införs skyldighet för länsstyrelsen

att förklara ett mark- eller vattenområde som miljöriskområde, om

området är så allvarligt förorenat att det är nödvändigt att meddela

föreskrifter om begränsning i markanvändningen eller om andra

försiktighetsmått. Syftet med en sådan förklaring anges i motiven vara att

skydda människor och omgivningen för påverkan från riskområdet.

Därmed skulle syftet skilja sig från det som ligger bakom institutet

miljöskyddsområde, nämligen att skydda själva området.

Lagrådet konstaterar att förutsättningarna för att förklara ett område

som miljöskyddsområde enligt 7 kap. 19 § i princip inte skiljer sig

mycket från förutsättningarna enligt förevarande paragraf för förklaring

som riskområde. I båda fallen knyter bestämmelserna väsentligen an till

behovet av att meddela särskilda föreskrifter för att åstadkomma

begränsning i användningen av området eller andra slag av

försiktighetsmått. Med hänsyn härtill och av systematiska skäl skulle det

kunna övervägas att inordna regleringen av miljöriskområden bland

områdesskyddsbestämmelserna i 7 kap. eller kanske t.o.m. att

sammanföra instituten till ett. Inplaceringen i 10 kap. bör dock kunna

anses försvarlig med beaktande av att miljöriskområdesförklaring gäller

redan allvarligt förorenade områden och därmed har sakligt samband

med den i samma kapitel reglerade frågan om efterbehandling av

föroreningar. Lagrådet anser att det i vart fall kunde vara lämpligt att i 7

kap. föra in en bestämmelse som erinrar om att en reglering av

miljöriskområde finns i 10 kap.

11 §

Paragrafen reglerar ingående förfarandet vid förklaring av ett område

som miljöriskområde. Delvis ger paragrafen uttryck för skyldigheter som

följer av förvaltningslagen eller av allmänna förfarandeprinciper i övrigt.

Ett exempel utgörs av den inledande föreskriften om att länsstyrelsen

skall se till att varje ärende blir tillfredsställande utrett. Det är vidare att

märka att några motsvarande förfarandebestämmelser inte föreslås i

samband med något av de andra områdesskyddsinstitut som balken avses

reglera. Enligt vad som upplysts är tanken att behövliga förfaranderegler

med anknytning till t.ex. förklaring som naturvårdsområde eller

vattenskyddsområde skall tas in i förordning. Med hänsyn till önskemålet

om konsekvens i regelsystemet förordar Lagrådet att denna lösning väljs

också beträffande förfarandet vid förklaring som miljöriskområde och att

paragrafen, frånsett tredje stycket, får utgå.

11 kap.

14 §

I paragrafen föreskrivs i dess lydelse enligt remissförslaget att regeringen

får förbjuda markavvattning, som skulle kräva tillstånd enligt 11 kap., i

områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.

Länsstyrelsen får dock meddela dispens från ett sådant förbud, om det

finns särskilda skäl, men bara om tillstånd till markavvattning samtidigt

meddelas. Ett beslut om dispens upphör att gälla samtidigt som

tillståndet.

Eftersom den föreslagna ordningen således innebär att ett

tillståndsbeslut alltid måste föreligga samtidigt med ett dispensbeslut, blir

konstruktionen med dispens överflödig när både dispensbeslutet och

tillståndsbeslutet skulle ankomma på länsstyrelsen; för sådana fall räcker

det att föreskriva att tillståndsbeslutet förutsätter särskilda skäl. Den

föreslagna ordningen blir å andra sidan knappast möjlig att tillämpa i

sådana fall då det ankommer på miljödomstolen att meddela tillstånd till

markavvattningen (se 9 § första stycket tredje meningen jämförd med 7

kap. 20 och 21 §§ lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet), eftersom ett tillståndsbeslut då inte kommer att kunna

meddelas samtidigt som länsstyrelsen meddelar dispens.

Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att konstruktionen

förenklas på det sättet att något särskilt dispensbeslut inte behövs och att

kravet på särskilda skäl i stället knyts till tillståndsbeslutet. Paragrafen

bör då kunna få följande lydelse.

"Regeringen får beträffande områden där det är särskilt angeläget att

våtmarkerna bevaras föreskriva att tillstånd till markavvattning får

meddelas endast om det finns särskilda skäl."

17 §

Till paragrafen har från vattenlagen i väsentligen oförändrat skick

överförts bestämmelser om det vattenrättsliga institutet

laglighetsprövning. Vattenlagens reglering i ämnet är i sin tur i huvudsak

hämtad från 1918 års vattenlag. Institutet är således av gammalt ursprung

och har inte någon motsvarighet enligt annan lagstiftning som avses ingå

i miljöbalken. I författningskommentaren anges att laglighetsprövningen

ofta avser verksamhet som är avslutad men för vilken anläggningar finns

kvar, såsom diken och dammar.

Enligt Lagrådets mening kan sättas i fråga om det finns anledning att

behålla en reglering av denna äldre typ med avseende på

vattenverksamhet som påbörjas eller vattenanläggning som tillkommer

efter miljöbalkens ikraftträdande. I den mån en sådan verksamhet eller

anläggning är tillståndspliktig enligt miljöbalken kvarstår ju

tillståndsplikten oberoende av om verksamheten avslutats eller

anläggningen lagts ner. I övrigt gäller enligt det föreslagna andra stycket

i 9 § att den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd,

även om det inte krävs tillstånd för verksamheten. Därmed skulle

regleringen av laglighetsprövningen ha sin naturliga plats bland

övergångsbestämmelserna till miljöbalken.

Med denna utgångspunkt förordar Lagrådet att förevarande paragraf

får utgå.

12 kap.

6 §

I paragrafen föreslås bestämmelser om skyldighet att för samråd anmäla

verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av tillstånds eller

anmälningsplikt enligt balken men som kan komma att väsentligt ändra

naturmiljön. Med hänsyn till bestämmelsernas generella natur kan det

ifrågasättas om de hör hemma i förevarande kapitel som har rubriken

Täkter, jordbruk m.m. Lagrådet föreslår att paragrafen i stället tas in sist i

7 kap.

Enligt första stycket skall anmälan för samråd göras hos den

myndighet som regeringen bestämmer. Enligt motiven synes det

emellertid vara avsikten att regeringen också skall kunna bestämma att

anmälan för samråd skall göras hos en kommun. Stycket bör

kompletteras så att detta kommer till uttryck.

Enligt andra stycket får regeringen eller myndighet som regeringen

bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av det

alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av

verksamheter som kan medföra skada på naturmiljön. Stycket är

uppenbarligen på samma sätt som första stycket avsett att ta sikte även på

vad som med förslagets terminologi benämns åtgärder och bör

kompletteras i enlighet härmed.

Enligt de nu gällande föreskrifter i 20 § naturvårdslagen som

motsvarar den föreslagna regleringen är den allmänna skyldigheten att

göra anmälan för samråd osanktionerad, och en underlåtenhet att göra en

sådan anmälan är således inte förenad med några rättsverkningar.

Däremot är det enligt 37 § naturvårdslagen straffbart att inte fullgöra

sådan anmälningsskyldighet som föreskrivits av regeringen.

Remissförslaget innehåller i tredje stycket den nyheten att en

verksamhet som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex

veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten

föreskriver något annat. Detta avses gälla såväl den allmänna

skyldigheten att göra anmälan enligt första stycket som den

anmälningsskyldighet som följer av regeringens föreskrifter. Förbudet är

straffsanktionerat i 29 kap. 8 § första stycket 17 och måste även, som

Lagrådet återkommer till, träffas av straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §.

Regleringen innebär således att det blir straffbart att påbörja en

verksamhet som borde ha anmälts, om en sådan anmälan inte har gjorts.

Enligt Lagrådets mening möter det betänkligheter att knyta

rättsverkningar av nu angivet slag till underlåtenhet att göra anmälan

enligt första stycket, som endast innehåller det rekvisitet att en

verksamhet som inte omfattas av tillstånd enligt balken kan komma att

väsentligt ändra naturmiljön. Detta rekvisit synes på samma sätt som de

allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. alltför allmänt hållet och obestämt för

att kunna ligga till grund för sådana rättsverkningar. De exempel på

samrådsfall som ges i motiven synes utan svårighet kunna preciseras i de

föreskrifter som regeringen avses meddela. Därtill kommer att styckets

generella avfattning inbegriper även fall då en verksamhet är

tillståndspliktig enligt någon annan författning än miljöbalken -

exempelvis plan- och bygglagen - och samråd eller anmälan skall ske i

annan ordning. Förslaget gör ej heller undantag för fall då en verksamhet

är synnerligen brådskande, såsom vid naturkatastrofer och liknande

händelser, och arbetena måste sättas igång innan dispens från

igångsättningsförbudet hinner utverkas.

Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att tredje stycket

utformas på ett sådant sätt att man behåller den nuvarande ordningen och

således begränsar straffsanktionen till de fall då särskilda föreskrifter om

anmälningsskyldighet har meddelats. Därvid måste regleringen utformas

på ett sådant sätt att ett åsidosättande av första styckets allmänt hållna

regel inte faller under straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §, vilken generellt

riktar sig bl.a. mot fall då någon påbörjar en verksamhet utan att ha gjort

föreskriven anmälan. Detta resultat uppnås, om "skall" i första stycket

ändras till "bör". Som ett alternativ kan en undantagsbestämmelse

införas i 29 kap. 4 §.

Tredje stycket bör med den angivna utgångspunkten få följande

lydelse.

"En verksamhet eller en åtgärd som skall anmälas för samråd enligt

föreskrifter som meddelats med stöd av andra stycket får påbörjas

tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte den

myndighet eller kommun med vilken samråd skall ske medger något

annat."

7 §

Bestämmelserna i denna paragraf och i 8 och 9 §§ är hämtade från lagen

om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen). I den lagens inledande

bestämmelser definieras begreppet jordbruksmark och ges undantag i

fråga om lagens tillämplighet på jordbruksmark i vissa fall. Motsvarighet

till dessa bestämmelser saknas i remissförslaget. Något skäl till detta ges

inte. Om avsikten är att samma definition av jordbruksmark och samma

begränsningar i tillämpningen av 7-9 §§ skall gälla som enligt 1 och 2 §§

skötsellagen, bör det enligt Lagrådets mening för tydlighetens skull

anges i en inledande paragraf under rubriken Miljöhänsyn i jordbruket.

11 §

Paragrafen, som motsvarar 24 a § tredje stycket naturvårdslagen, ger

länsstyrelsen möjlighet att besluta nya eller ändrade villkor för vilthägn

och att under vissa förutsättningar återkalla tillstånd till vilthägn.

De föreslagna bestämmelserna gäller frågor som från systematisk

utgångspunkt inte hör hemma bland övrig reglering i kapitlet. Lämpligare

bör vara att dessa frågor regleras i det kapitel, 24 kap., som fått rubriken

Tillstånds giltighet, omprövning m.m. Paragrafens innehåll kan

emellertid inte anses täckt av någon av de i 24 kap. upptagna

bestämmelserna i föreslagen lydelse. En möjlighet bör kunna vara att

paragrafen infogas närmast efter 24 kap. 11 § samt att en ny underrubrik

- Oförutsedda olägenheter med vilthägn - införs omedelbart före

paragrafen.

13 kap.

Allmänna synpunkter

Bestämmelserna i detta kapitel har i allt väsentligt hämtats från lagen om

genetiskt modifierade organismer, den s.k. gentekniklagen. Lagen, som

beslöts så sent som år 1994, är utformad som en grundläggande

lagstiftning om gentekniken, dock att den inte omfattar genteknikens

användning på människor. Bestämmande för lagens tillkomst och

utformning var framför allt att Sverige genom EES-avtalet hade åtagit sig

att med svensk rätt senast år 1995 införliva EG-direktiven om innesluten

användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och om avsiktlig

utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. När regering

och riksdag tog ställning till gentekniklagstiftningen förelåg - förutom

förslag från Genteknikberedningen om olika ändringar i befintliga

författningar - Miljöskyddskommitténs förslag om att en miljöbalk borde

innehålla bestämmelser med bemyndiganden att föreskriva tillstånds- och

anmälningsplikt för användning av genetiskt modifierade organismer

samt därtill vissa övergripande bestämmelser, t.ex. om

utredningsskyldighet. I stället för något av dessa alternativ valdes

emellertid, med hänsyn bl.a. till de lagtekniska och systematiska fördelar

som ansågs förenade med en sådan lösning, att införa en övergripande

särskild lag i ämnet. Några överväganden redovisades därvid inte om

möjligheten att i ett senare skede integrera bestämmelser från

gentekniklagen i en miljöbalk. I det förslag till miljöbalk som

presenterades i den sedermera återkallade prop. 1994/95:10 upptogs inte

heller några bestämmelser från gentekniklagen, vilken således avsågs

skola bestå vid sidan av den då tillämnade balken.

Lagrådsremissens förslag om att utan väsentliga förändringar i fråga

om regleringens sakliga innehåll inarbeta gentekniklagens bestämmelser

i miljöbalken bygger främst på bedömningen att gentekniklagens båda

huvudsyften - att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt att

säkerställa att etiska hänsyn tas i verksamhet som omfattas av lagen - väl

ryms inom miljöbalkens mål sådana de kommer till uttryck i 1 kap. 1 §.

Lagrådet anser att hälso- och miljöskyddssyftet i och för sig kan tala

för att gentekniklagens bestämmelser inarbetas i miljöbalken. Lagens

andra syfte - att säkerställa att etiska hänsyn tas - kan sägas vara

implicerat i en av de grundsatser som enligt 1 kap. 1 § skall styra

tillämpningen av miljöbalken, nämligen att naturen har ett skyddsvärde

och att människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett

förvaltaransvar. Denna grundsats synes för övrigt hämtad från 4 §

gentekniklagen. I lagrådsremissen (avsnitt 4.18.1) framhålls också att en

prövning utifrån syftet att skydda människors hälsa och miljön omöjligen

kan göras frikopplat från hänsynstagande till moraliska normer och

miljöetik. Om emellertid dessa etiska aspekter, som avses vara förenade

med hälso- och miljöskydd i alla sammanhang, lyfts fram genom

särregler om etiska hänsyn i ett kapitel om genteknik, skulle det kunna få

oönskade konsekvenser när det gäller tillämpningen av andra delar av

miljöbalken. Att det enligt förslaget i gentekniksammanhang skall tas

"särskilda" etiska hänsyn undanröjer knappast problemet, särskilt som -

förståeligt nog - någon bestämning inte görs i lagtext av vad dessa

hänsyn innebär och motiven inte ger särdeles klara besked därom.

Tvekan inför att inordna gentekniklagen i en ny balk kan också hysas

av ett annat skäl. Detta sammanhänger med att ett av EG-direktiven,

nämligen det om avsiktlig utsättning, är grundat på artikel 100 a i

Romfördraget och alltså inte ger EU:s medlemsländer utrymme att

nationellt införa mer långtgående regler. Som även framhållits av en

remissinstans saknar detta direktiv uttryckliga regler om etiska

bedömningar. Av förarbetena till gentekniklagen (prop. 1993/94:198 s.

25 och 43) framgår att dessa förhållanden beaktades vid lagens tillkomst

genom hänvisning till de särskilda anpassningar till direktiven som EES-

avtalet innebar. Det framhölls således särskilt att anpassningen betydde

att EFTA-länderna förbehöll sig rätt att vid tillståndsprövning på området

beakta inte bara verksamhetens risker för människors hälsa och miljön

utan också t.ex. rent etiska hänsyn. Sedan Sverige blivit medlem i EU

saknar det genom EES-avtalet uppnådda förbehållet verkan för Sveriges

del. Något motsvarande förbehåll lär inte ha gjorts vid anslutningen till

EU.

Mot den angivna bakgrunden är inte lagrådsremissens ståndpunkt att

tvekan inte behöver råda om förslagets förenlighet med direktivet helt

övertygande. Det i remissen anförda argumentet att en prövning utifrån

direktivets hälso- och miljöskyddssyfte också måste innefatta hänsyn till

etiska aspekter är ju en sak; en annan är i vilken utsträckning rent etiska

hänsyn kan tillåtas bli avgörande vid sådan prövning som skall göras

enligt direktivet. Som påpekas i den i författningskommentaren till 13 §

återgivna promemorian med redovisning av erfarenheter beträffande

etisk bedömning går uppfattningarna om etiska hänsyn vitt isär

internationellt.

Lagrådets uppfattning är att frågan om den föreslagna integreringen i

miljöbalken är delvis mer komplex än vad som framgår av

lagrådsremissens överväganden. Det skulle enligt Lagrådets mening ha

varit värdefullt om remissen hade belyst vilken tyngd etiska hänsyn ges i

lagstiftningen i några andra EU-länder. Skulle det vid en sådan

redovisning framkomma att synsättet i etikfrågan enligt svensk rätt inte

skiljer sig väsentligt från det som kommer till uttryck inom EU bör det

inte finnas vidare betänkligheter av här diskuterad orsak. I motsatt fall

förstärks naturligtvis tveksamheterna mot att inordna gentekniklagens

bestämmelser i miljöbalken.

I anslutning till det sagda vill Lagrådet peka på att de bestämmelser i

kapitlet som speglar syftet att säkerställa att etiska hänsyn tas har

utformats så att de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna

jämfört med vad som gäller för närvarande. Det föreslagna uttrycket

"särskilda etiska hänsyn" kan ge en sådan föreställning liksom det

förhållandet att bestämmelserna, i motsats till dem i gentekniklagen,

upptas i särskilda paragrafer.

Om de slutliga övervägandena utmynnar i att gentekniklagen skall

ersättas med bestämmelserna i förevarande kapitel, förordar Lagrådet

följande jämkningar i förslaget.

1, 10 och 13 §§

Med hänvisning till vad som under allmänna synpunkter anförts

ifrågasätter Lagrådet om inte 1 § andra stycket samt 10 och 13 §§ borde

utgå, vilket också medför en modifiering av rubriken före 10 §. Under

alla förhållanden anser Lagrådet att bestämningen "särskilda" framför

etiska hänsyn bör utgå i 1 § andra stycket och i 10 §. En sådan

bestämning, som innebär en nyhet i förhållande till gällande lag, skulle

kräva att innebörden specificerades närmare, något som torde möta

betydande svårigheter.

15 kap.

10 och 11 §§

Enligt 10 § skall det för varje kommun finnas bl.a. en

renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hanteringen

av avfall som gäller för kommunen. Renhållningsordningen skall enligt

11 § antas av kommunfullmäktige. Bestämmelserna har sin motsvarighet

i 9 och 10 §§ renhållningslagen.

En renhållningsordning innehåller bindande föreskrifter som har

karaktär av normer. Sådana föreskrifter kan, om regeringen erhåller

erforderligt bemyndigande enligt 8 kap. 7 § första stycket

regeringsformen, meddelas av kommun med stöd av delegation från

regeringen enligt 11 § samma kapitel. Som numera har belysts i olika

lagstiftningsärenden kan det hävdas att sådan normgivningsmakt - utom

när det gäller avgifter - däremot inte kan genom lag delegeras direkt till

kommunerna (jfr t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 1985/86:1 bilaga 10 s.

209 ff, KU 1985/86:8 y och prop. 1992/93:210 s. 141).

I det remitterade förslaget till 15 kap. 21 § har tagits in en föreskrift

om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela närmare föreskrifter om hantering av avfall och att regeringen

får bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter inom kommunen. En

liknande bestämmelse finns i 3 § andra stycket renhållningslagen, dock

med den skillnaden att subdelegationen får ske till en myndighet eller till

kommunerna. Nuvarande renhållningsordningar torde inte ha tillkommit

genom sådan delegation utan med stöd av bestämmelserna i 9 och 10 §§

renhållningslagen. Även om detta inte kan anses ha medfört att

renhållningsordningarna är ogiltiga, skulle det enligt Lagrådets mening

vara en fördel att i ett modernt lagverk av miljöbalkens slag

normgivningsmakten i fråga om föreskrifter rörande avfallshantering

grundas på reglerna i 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen. Lagrådet

föreslår att detta sker genom att bestämmelserna i förevarande kapitels 21

§ placeras före kapitlets 9 § och utformas så att regeringens

subdelegation, i likhet med vad som gäller enligt 3 § andra stycket

renhållningslagen, skall ges till kommunerna och inte till enskilda

kommuner.

Om detta godtas, bör 11 § utformas på förslagsvis följande sätt.

"Om renhållningsordningar med stöd av regeringens bemyndigande

skall beslutas av kommunerna, skall de antas av kommunfullmäktige".

16 §

I andra stycket har intagits en föreskrift som saknar motsvarighet i

gällande rätt och som innebär att en kommun i ett enskilt fall får tillåta

fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om

avfall som uppkommit hos dem och som annars skall tas om hand av

kommunen. En förutsättning är att avfallet kan tas om hand på ett sätt

som är betryggande för människors hälsa och miljön och att det finns

särskilda skäl för ett sådant undantag. Enligt motiven har förslaget i

denna del tillkommit med anledning av att det inte torde vara möjligt för

kommunen att i de generella föreskrifter som skall utfärdas förutse alla

tänkbara behov av undantag.

Fråga uppkommer hur denna reglering är avsedd att förhålla sig till

17 § som generellt reglerar fastighetsinnehavares och

nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt avfall och som

även den representerar en nyhet i förhållande till gällande rätt. Det är

härvidlag att märka att förslaget inte upptar någon motsvarighet till det

förbud som för närvarande gäller enligt 7 § första stycket

renhållningslagen, där det föreskrivs att avfall inte får grävas ned,

komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av

fastighetsinnehavaren när det skall forslas bort genom kommunens eller

en producents försorg. I stället avses enligt 17 § i förslaget gälla att avfall

inte får grävas ned, komposteras eller på annat sätt återvinnas eller

bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren, om det

kan medföra risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt

motiven är regeln avsedd att uppfattas så att det är tillåtet att ta hand om

sitt avfall så länge olägenheter av angivet slag inte uppkommer. En

tillåtelse av kommunen avses alltså inte innebära någon förutsättning för

att fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren själv skall få ta hand

om sitt avfall.

Även om det inte närmare utvecklas i remissen får det antas att

regleringen i detta hänseende är avsedd att på samma sätt som

exempelvis 9 kap. 6 § tredje stycket och 11 kap. 9 § andra stycket

innebära att tillstånd kan utverkas även för tillståndsfri verksamhet. Med

denna utgångspunkt är det emellertid inte förenligt att en tillåtelse av

kommunen för någon att själv ta hand om sitt avfall - som under nyss

angivna förutsättningar över huvud taget inte kräver någon tillåtelse -

skall förutsätta att särskilda skäl föreligger vid sidan av en prövning av

om miljöintressena har tillgodosetts. På dessa skäl och då bestämmelsen i

16 § andra stycket redaktionellt sett snarare hör hemma under rubriken

Hantering av avfall än under rubriken Kommunal renhållningsordning

förordar Lagrådet att andra stycket utgår och att frågan om tillstånd för

en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättsinnehavare behandlas i 17 §.

17 §

Med de utgångspunkter som har angetts vid 16 § bör i förevarande

paragraf - på samma sätt som har skett bl.a. i 9 kap. 6 § tredje stycket och

11 kap. 9 § andra stycket - anges att tillstånd kan utverkas även för

tillståndsfri verksamhet. Lämpligen kan detta ske genom att paragrafen

kompletteras med ett andra stycke av följande lydelse.

"Även om tillstånd inte krävs, får tillstånd sökas hos kommunen för

sådan verksamhet eller sådana åtgärder som avses i första stycket."

21 §

Med hänvisning till vad som anförts under 10 och 11 §§ föreslår

Lagrådet att paragrafen placeras framför 9 § och ges följande lydelse.

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela närmare föreskrifter om hanteringen av avfall. Regeringen får

bemyndiga kommunerna att meddela sådana föreskrifter."

16 kap.

Allmänna synpunkter.

En väsentlig nyhet i lagrådsremissen är förslaget att inrätta

miljödomstolar. Förslaget är grundat på uppfattningen att en samordning

av miljörättsliga regleringar inom en miljöbalk inte bör begränsas till

materiella bestämmelser utan inbegripa också reglerna om

prövningssystemet, som - framhålls det - bör genomsyras av ett

miljötänkande i enlighet med miljöbalkens mål. Bland de grundläggande

anspråk som i övrigt bör ställas på prövningssystemet nämns i remissen

behovet av att uppfylla Europakonventionens krav på domstolsprövning,

att begränsa användningen av rättsprövningsinstitutet och att avlasta

regeringen prövningen av överklaganden i mer traditionella

förvaltningsärenden. Härtill kommer att anspråk ställs bl.a. på

rättssäkerhet i förfarandet, på enkel instansordning samt på effektivitet

och hänsyn till kostnadsaspekter.

Enligt lagrådsremissen svarar ett system med regionala miljödomstolar

bäst mot kraven. Med hänsyn inte minst till att väsentliga delar av

vattenlagen föreslås inarbetad i miljöbalken bedöms i remissen

alternativet med sådana domstolar knutna till tingsrättsorganisationen

som den lämpligaste. För överprövning av de regionala domstolarnas

avgöranden föreslås en miljööverdomstol inrättad vid Svea hovrätt.

Miljööverdomstolens avgöranden i mål som börjat i miljödomstol avses

kunna överklagas till Högsta domstolen, varemot fullföljdsförbud skall

gälla beträffande Miljööverdomstolens avgöranden i mål där prövningen

i första instans sker hos en förvaltningsmyndighet eller en kommunal

nämnd.

Med utgångspunkt i den föreslagna organisatoriska uppbyggnaden

förordas i remissen att de regionala miljödomstolarna skall avgöra främst

mål om miljöfarlig verksamhet, mål om vattenverksamhet samt

ersättningsmål såsom första prövningsinstans. Samma domstolar avses

vidare fungera som överklagningsinstans i frågor som har avgjorts av

länsstyrelse eller annan statlig förvaltningsmyndighet. För de olika

funktionerna avses skilda processordningar bli tillämpade, i

förstainstansmålen förfarandet enligt rättegångsbalken jämte särskilda

processuella bestämmelser i miljöbalken och i överklagningsmålen

förvaltningsprocessförfarandet, dock med fullföljdsförbud mot andra

domstolsinstansens avgöranden. Brottmål om överträdelse av

miljöbalkens straffbestämmelser skall inte prövas av miljödomstol utan

av allmän domstol i vanlig sammansättning.

Lagrådet finner att det kan anföras principiella betänkligheter mot den

föreslagna ordningen i flera hänseenden. Ett är att systemet leder till att

domstol i vidgad omfattning åläggs att svara för tillståndsprövningar som

har karaktär av förvaltningsuppgifter. Visserligen finns en sådan ordning

sedan lång tid tillbaka enligt vattenlagstiftningen. Vid tillkomsten av

nuvarande vattenlag diskuterades ingående frågan om att låta

tillståndsfrågorna i första instans avgöras av förvaltningsmyndighet. När

dom-stolsalternativet den gången behölls var det framför allt av hänsyn

till fördelen med en samlad prövning av de tillstånds- och

ersättningsfrågor som regelmässigt aktualiseras parallellt vid

vattenföretag. Den nu föreslagna utbyggnaden av prövningarna vid

domstol som första instans till att omfatta även tillståndsfrågor avseende

miljöfarlig verksamhet synes av motiven att döma inte ha föregåtts av

närmare analys och diskussion med beaktande av senare tids strävanden

att renodla domstolarnas uppgifter. Lagrådet anser således att mönstret

för tillståndsprövning enligt vattenlagstiftningen - som väsentligen härrör

från 1918 års vattenlag - inte utan djupare överväganden än som framgår

av remissen borde utnyttjas vid tillskapandet av ett modernt lagverk,

framför allt inte inom ett vidare område än hittills.

Att miljödomstolarna föreslås bli tilldelade såväl förstainstansuppgifter

som överprövningsuppgifter kan likaledes ge anledning till tvekan. För

de skilda funktionerna skulle komma att gälla olika förfaranderegler

enligt vad som i korthet redovisats i det föregående. Dessa förhållanden

leder till bristande enhetlighet i prövningssystemet. Detta blir särskilt

tydligt i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vilka

trots att de oftast torde gälla likartade sakfrågor skulle handläggas i

påtagligt skiljaktig ordning beroende på om prövningen sker av

miljödomstol som första instans eller som överprövningsinstans.

Om följden av att förslaget i prop. 1996/97:131 om prövningstillstånd i

hovrätt har dragits tillbaka blir att ett krav på prövningstillstånd vid

överklagande till Miljööverdomstolen enbart kommer att gälla mål som

handläggs enligt förvaltningsprocesslagen, markeras skillnaderna i

förfarandehänseende mellan förstainstansmålen och överklagningsmålen

ytterligare. Det föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av

Miljööverdomstolens avgöranden resulterar i att mål som gäller

tillämpningen av en stor del av de materiella bestämmelserna på

miljöbalkens område inte kan komma under bedömande av en instans

som har särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett

sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller på domstolsområdet synes

Lagrådet kräva alldeles speciella skäl, eftersom det här inte kan hävdas

att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller

att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade. Lagrådet återkommer

till den frågan under 23 kap. 8 §.

Om särskilda miljödomstolar inrättas, är det naturligtvis angeläget att

deras verksamhetsområde är godtagbart avgränsat. Enligt Lagrådets

mening synes det vara svårt att tillgodose detta krav. Svårigheterna

knyter an till att området för miljöbalkens tillämpning knappast går att

bestämma med större säkerhet med ledning av den reglering som

föreslagits i 1 kap. beträffande balkens förhållande till andra lagar.

Åtskilliga lagar som kan sägas vara i större eller mindre utsträckning

miljörelaterade kommer ju att gälla vid sidan av miljöbalken och

tilllämpningen av dessa författningar efter överklagande kommer även

fortsättningsvis att bli en uppgift för de allmänna

förvaltningsdomstolarna. Det kan därför inte åstadkommas någon

tillfredsställande enhetlighet i överprövningen av

förvaltningsmyndigheternas beslut på miljöområdet i dess helhet.

Fastmera ter det sig inte osannolikt att miljödomstolar och

förvaltningsdomstolar kan komma att träffa motstridiga avgöranden i

frågor som regleras av miljöbalken. Tillämpningsområdet för balken kan

uppfattas som svåravgränsat, eftersom det styrs framför allt av balkens

vittsyftande och allmänt utformade målsättningsstadgande och

åtminstone balkens grundläggande hänsynsregler uppenbarligen avses

gripa in och tillämpas också på andra författningsområden där

miljöaspekter berörs. Bara mera undantagsvis lär det tydligt kunna

utläsas i vilka situationer balkens regler inte skall gälla på grund av att

den sidoordnade lagstiftningen har sådant innehåll att den skall anses

uttömmande reglera den aktuella miljöfrågan.

Det intryck Lagrådet fått av det föreslagna systemet med

miljödomstolar är att det snarare leder till ökad i stället för minskad

splittring för domstolsväsendets del. Utöver det som redan nämnts som

talar i denna riktning kan framhållas att överträdelser av

straffbestämmelserna i en miljöbalk inte skall behandlas av miljödomstol

utan av de allmänna domstolarna i sedvanlig sammansättning och enligt

förfarandet i brottmål i allmänhet. Det kan vidare tillfogas att

laglighetsprövning av kommunala beslut - även om de berör viktiga

miljöintressen - liksom hittills kommer att handläggas av de allmänna

förvaltningsdomstolarna i den ordning 10 kap. kommunallagen

föreskriver. Från miljödomstolarnas område blir givetvis också

undantagna rättsprövningar av sådana beslut som regeringen fattar enligt

en miljöbalk.

Med hänsyn till de invändningar av principiell art som kan göras mot

förslaget om miljödomstolar och de praktiska tillämpningsproblem som

kan förutses följa därav framstår det för Lagrådet som angeläget att

understryka att en domstolsorganisatorisk reform av föreslagen räckvidd

måste vara välgrundad med beaktande även av andra skäl än ett önskemål

om samordning utifrån miljömässiga hänsyn. Lagrådet vill i detta

sammanhang inte underlåta att peka på vad som sägs i lagrådsremissen

(avsnitt 4.22.1 om inrättande av miljödomstolar) beträffande kravet att ett

miljötänkande bör genomsyra prövningssystemet enligt miljöbalken.

Detta uttalande kan föranleda missförstånd om det appliceras på

domstolsprövning av miljömål. Uppgiften i sådana mål bör nämligen

förutsättas i princip överensstämma med vad som allmänt gäller för

dömande verksamhet, nämligen att med bl.a. rättssäkerheten som

ledstjärna så objektivt som möjligt tillämpa givna

författningsbestämmelser, däribland sådana som fordrar avvägningar

mellan olika motstående intressen.

Önskemålet om miljötänkande kan enligt Lagrådets åsikt inte föras

fram som ett av de bärande skälen för att inrätta miljödomstolar. Om det

nämnda uttalandet emellertid inte syfter till annat än att ge uttryck för att

domstolar som avgör miljörättsliga mål bör ha tillgång till erforderlig

sakkunskap i miljöfrågor, finns naturligtvis inte något att erinra. Detta för

in på spörsmålet om sådana domstolar genomgående bör ha en

sammansättning som inkluderar expertledamöter. Även detta är en fråga

som har intresse från principiell synpunkt, bl.a. i betraktande av att det

enligt lagrådsremissen bör vara en strävan att undvika att skapa nya

specialdomstolar. Den sammansättning som föreslås för

miljödomstolarnas del med en lagfaren ledamot, ett miljöråd och två

andra ledamöter med sakkunskap inom miljöområdet kan lätt föra tanken

till att det i grunden och trots den tillämnade kopplingen till vissa

tingsrätter är fråga om ett slags specialdomstolar.

Enligt Lagrådets mening ter det sig närmast oundgängligt att

miljödomstol vid handläggning och avgörande av de allra flesta av de

mål som är tänkta att inledas där kan repliera på sakkunskap i framför allt

miljöskydds- och vattenverksamhetsfrågor. Detsamma gäller sådana mål

om miljöfarlig verksamhet som för närvarande överklagas till

koncessionsnämnden. Däremot kan inte utan vidare antas att det

genomgående eller med särskilt stor frekvens finns behov av

sakkunnigbedömningar i övriga mål som avses överklagas från

förvaltningsmyndighet till miljödomstol. Dessa sistnämnda måltyper

motsvarar till största delen de mål med miljörättsliga inslag som med

nuvarande ordning efter överklagande handläggs av de allmänna

förvaltningsdomstolarna i vanlig sammansättning med nämndmedverkan

i första domstolsinstans. Därvid åligger det förvaltningsdomstolarna att

införskaffa den sakkunnigutredning som kan anses behövlig med

beaktande av respektive måls beskaffenhet. Lagrådet kan inte se att det i

lagstiftningsärendet har framkommit att nuvarande förhållanden ger

anledning att principiellt förändra ordningen för hur sakkunnigaspekter

skall föras in i mål av denna karaktär.

Sammanfattningsvis finner Lagrådet att den samordning av

miljörättsliga domstolsprövningar som kan uppnås genom att tillskapa

miljödomstolar inte blir så pass fullständig att denna lösning framstår

som överlägsen andra alternativ som kan övervägas, däribland

möjligheten att i huvudsak behålla och i något hänseende - t.ex.

införande av domstolsprövning av vissa beslut av koncessionsnämnden -

komplettera gällande dom-stolsprövningssystem för miljörelaterade mål.

Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga utgångspunkter måste

förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande inslag med

minskad enhetlighet och konsekvens i systemet som följd. Lagrådet

finner det påkallat med förnyade samlade överväganden före slutligt

ställningstagande till frågan om miljödomstolar. Om resultatet blir att

sådana domstolar skall inrättas, bör delfrågan om att till dem föra över

måltyper som enligt nuvarande ordning handhas av de allmänna

förvaltningsdomstolarna ägnas särskild uppmärksamhet. På det underlag

som för närvarande föreligger ser sig Lagrådet föranlåtet att avstyrka

sistnämnda förändring.

Lagrådet vill i detta sammanhang ta upp en annan väsentlig olägenhet,

som enligt Lagrådets bedömning har nära anknytning till det föreslagna

prövningssystemet. Som framgår av yttrandets inledande synpunkter är

Lagrådet inte övertygat om att ett överförande av vattenlagen till den nya

miljölagstiftningen bör ske i enlighet med remissförslaget. Lagrådet kan

visserligen, som tidigare anförts, instämma i att en förbättrad samordning

av de miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex är

eftersträvansvärd. Förslaget innebär emellertid att regleringen av

vattenverksamhet kommer att delas upp mellan miljöbalken och en lag

med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. De komplikationer

och tillämpningsproblem, som Lagrådet antydde i de inledande

synpunkterna, sammanhänger bl.a. med denna uppdelning och är särskilt

markant i fråga om det föreslagna prövningssystemet. Uppdelningen har

lett till ett flertal korsvisa hänvisningar mellan balken och den särskilda

lagen, ofta i fråga om grundläggande förfaranderegler. Som exempel kan

nämnas reglerna om hur mål anhängiggörs i miljödomstolen. I 21 kap. 1

§ första stycket räknas upp vad som är ansökningsmål. Uppräkningen

avslutas med en hänvisning till 7 kap. 1 § i den särskilda lagen. I den

paragrafen hänvisas till 21 kap. 1 § miljöbalken och tilläggs vissa andra

ansökningsmål. Bestämmelser om stämningsmål finns inte i miljöbalken

på annat sätt än genom en hänvisning till 7 kap. i den särskilda lagen. I

det kapitlets 2 § räknas upp vad som är stämningsmål, varvid beträffande

flera måltyper hänvisas till bestämmelser i miljöbalken.

Ett annat exempel på den svåröverskådlighet som uppdelningen av

vattenverksamhetsreglerna leder till är bestämmelserna om

rättegångskostnader och liknande kostnader. I den särskilda lagen finns

inga andra bestämmelser om kostnader än en hänvisning i 7 kap. 12 §

andra stycket till 25 kap. 5 § (rätteligen 25 kap. 8 §) miljöbalken, som

behandlar vissa speciella kostnader. I fråga om andra kostnader som

uppkommer i stämnings- eller ansökningsmål som avses i den särskilda

lagen gäller visserligen rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader,

om annat inte sägs. Sådana särskilda regler finns i 25 kap. 3 och 4 §§

miljöbalken beträffande de i den särskilda lagen reglerade instituten

bygdeavgift och allmän fiskeavgift samt beträffande omprövning på

grund av ändrade förhållanden i samfälligheter. Vid tillämpning av den

särskilda lagen i dessa frågor är det således nödvändigt att gå till

miljöbalken för att få veta vad som gäller beträffande kostnaderna.

Enligt lagrådsremissen kan en vattenrättslig reglering enligt förslaget

av vissa upplevas som splittrad och svåröverskådlig. När regleringen

efter en tid vunnit stadga, bör det emellertid enligt remissen inte vara

några problem för myndigheter och enskilda att hitta de regler som blir

aktuella att tillämpa i det enskilda fallet (avsnitt 4.16). Enligt Lagrådets

mening är detta inte ett godtagbart skäl för att införa ett regelsystem som

objektivt sett är minst sagt svåröverskådligt, särskilt för enskilda, och i

viktiga hänseenden kräver korsvisa läsningar mellan miljöbalken och den

särskilda lagen. Lagrådet kan därför inte tillstyrka att regelsystemet med

denna uppdelning mellan de två lagkomplexen läggs till grund för

lagstiftning. Om vattenlagens regler skall ingå i en samordnad

miljölagstiftning, anser Lagrådet att prövningssystemet bör ges en annan

och mer lättöverskådlig utformning, en uppgift som dock inte kan anses

ankomma på Lagrådet.

1 §

Enligt första styckets första mening prövar regeringen, länsstyrelserna

och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, miljödomstolarna,

Miljööverdomstolen och Högsta domstolen mål och ärenden enligt

balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. I andra

meningen anges såsom ett undantag från denna bestämmelse att mål och

ärenden enligt 29 kap. om straff och förverkande skall prövas av tingsrätt

i den sammansättning som anges i 1 kap. 3 b § rättegångsbalken.

Bestämmelserna i 1 kap. 3 b § rättegångsbalken avser tingsrätts

avgörande av brottmål vid huvudförhandling. Avsikten måste emellertid

antas vara att även rättegångsbalkens regler om avgörande av brottmål

utan huvudförhandling skall vara tillämpliga på brottmålen enligt

miljöbalken, och självfallet skall också gälla att ett avgörande av

tingsrätten i ett sådant mål enligt allmänna regler skall kunna överklagas

till hovrätt. Andra meningen bör med hänsyn härtill lämpligen lyda.

"I fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt

29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet."

2 §

Med hänvisning till Lagrådets förslag vid 11 kap. 17 § att de regler som

behövs om det vattenrättsliga institutet laglighetsprövning tas in bland

övergångsbestämmelserna till miljöbalken i stället för i själva balken

förordar Lagrådet att det som föreskrivs om lagligförklaring får utgå ur

andra stycket. En regel om möjlighet att förena lagligförklaring med

villkor bör i så fall ingå bland övergångsbestämmelserna.

10 §

I paragrafen föreskrivs att, om vattenverksamhet har bedrivits utan

tillstånd, verksamhetsutövaren är bevisskyldig i fråga om de förhållanden

som rådde innan verksamheten sattes i gång. Regeln har förebild i 4 kap.

6 § vattenlagen (1983:291), vilken paragraf i sin tur hämtats från bl.a.

2 kap. 26 § i 1918 års vattenlag. Regeln motiverades vid sin ursprungliga

tillkomst med svårigheten att, sedan en vattenbyggnad uppförts, utreda

om och i vilken mån de förut rådande förhållandena i vattnet genom

byggnaden undergått några förändringar (NJA II 1919 s. 134). Sådana

svårigheter föreligger naturligtvis även i dag, och regeln kan som anförs i

remissens motiv utgöra ett incitament för verksamhetsutövaren att söka

tillstånd.

Det kan likväl ifrågasättas om en föreskrift av detta slag lämpligen bör

överföras till ett modernt lagverk, eftersom bevisproblem av det slag som

regeln tar sikte på numera vanligen överlämnas åt rättstillämpningen att

bedöma utifrån de föreliggande omständigheterna, varvid en domstol

även utan särskilt stadgande otvivelaktigt skulle fästa stor vikt vid att en

vattenverksamhet inletts utan tillstånd. Därtill kommer att bevisregeln

kommer att få tillämpning även i brottmål, något som överensstämmer

med vad som i doktrinen antagits gälla i fråga om den motsvarande

regeln i 4 kap. 6 § vattenlagen (se Strömberg, Vattenlagen, s. 72 f ).

Omkastad bevisbörda i brottmål är i svensk rätt synnerligen ovanligt; i

brottsbalken finns inte något annat exempel på detta än förtal (5 kap. 1 §

andra stycket), ett brott som har en speciell karaktär och enligt

huvudregeln får åtalas endast av målsägande. I vad mån omkastad

bevisbörda i brottmål är förenlig med Europakonventionen är inte höjt

över varje diskussion (se Danelius, Mänskliga rättigheter, 1992 s. 172

och 175). Lagrådet ifrågasätter av nu angivna skäl om inte föreskriften

bör kunna utgå.

12 §

Paragrafen anger vem som får överklaga domar och beslut som det inte

råder fullföljdsförbud mot. Så som paragrafen är uppbyggd kan den ge

intrycket att endast de som anges i punkterna 1-4 är berättigade att

överklaga. Det bör dock observeras att de domar och beslut som avses

har meddelats i mål eller ärenden enligt balken, vilket framgår av

huvudrubriken under fjärde avdelningen och av 1 §. Det kan t.ex. röra

sig om tingsrättsdomar i brottmål som föranletts av straffbestämmelserna

i 29 kap., eller miljödomstolsdomar i tvistemål rörande ersättningar som

avses i 20 kap. 2 § första stycket 4-6.

När en tingsrätt handlägger ett mål eller ärende enligt 29 kap. är

givetvis rättegångsbalkens regler om överklagande tillämpliga.

Bestämmelserna i förevarande paragraf kan t.ex. inte inskränka åklagares

rätt att fullfölja talan till den tilltalades fördel. Vad gäller tvistemål skall

enligt 20 kap. 3 § vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol

tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen, om inte annat

följer av balken eller annan lag. Avsikten är enligt

författningskommentaren att rättegångsbalkens tvistemålsregler - med

visst undantag - skall komplettera miljöbalkens processuella

bestämmelser. Genom formuleringen av den nu behandlade 12 § skulle

möjligen tvekan kunna uppstå om den paragrafen hindrar t.ex. en

intervenient att jämte parten fullfölja talan.

Det kan uppenbarligen inte vara meningen att 12 § skall begränsa den

rätt att överklaga som föreligger enligt rättegångsbalken. Lagrådet

föreslår likväl att det för tydlighetens skull till paragrafen fogas ett nytt

stycke av följande lydelse.

"Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att

överklaga enligt bestämmelser i rättegångsbalken."

13 §

Genom paragrafen införs som en nyhet en rätt för vissa

miljöorganisationer att överklaga domar eller beslut såvitt avser tillstånd,

godkännande eller dispens enligt miljöbalken. Även en sådan begränsad

talerätt som förslaget innebär ger upphov till vissa komplikationer i

förfarandehänseende. Ett hithörande problem, som har berörts under

remissbehandlingen av miljöbalksutredningens betänkande, är hur

överklagandetiden skall räknas för en miljöorganisation som vill föra

talan. Någon bestämmelse som anger detta föreslås inte i

lagrådsremissen. I författningskommentaren sägs dock att ett beslut eller

en dom inte måste delges miljöorganisationerna och att ett avgörande

som har vunnit laga kraft mot sakägarna alltid skall ha vunnit laga kraft

också mot en organisation. Vad som åsyftas med kommentaren synes

vara att ett i förhållande till sakägarna lagakraftvunnet avgörande i en

tillstånds-, godkännande- eller dispensfråga av en instans hos vilken en

miljöorganisation inte har fört talan inte skall kunna överprövas efter

överklagande av organisationen, oavsett om organisationen har delgetts

avgörandet eller ej.

Den ståndpunkt som författningskommentaren avser att ge uttryck för

bör enligt Lagrådets mening vara den mest naturliga och praktiskt

lämpliga. Den kan dock vara svår att härleda ur allmänna processrättsliga

grundsatser. För att undvika oklarhet om den avsedda rättsverkan i

förhållande till miljöorganisationerna av de ifrågavarande avgörandena

anser Lagrådet att en bestämmelse i ämnet bör tas in i paragrafen. En

sådan bestämmelse, som lämpligen bildar ett nytt tredje stycke, skulle

förslagsvis kunna ges följande lydelse.

"Ett överklagande med stöd av första stycket prövas inte, om domen

eller beslutet har vunnit laga kraft mot dem som varit parter eller

annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet."

17 kap.

1 §

I paragrafen uppräknas, huvudsakligen efter mönster av vattenlagen och

naturresurslagen, vissa slag av verksamheter vars tillåtlighet skall prövas

av regeringen. Som regleringen har avfattats uppställs det inte något

hinder för verksamhetsutövaren att, i överensstämmelse med nuvarande

tillämpning av naturresurslagen, utverka regeringens prövning innan

proceduren för tillstånd har inletts. Av motiven får emellertid anses

framgå att det inte är avsett att ansökan skall kunna göras omedelbart hos

regeringen i de fall tillståndsplikt för verksamheten gäller enligt balken;

verksamhetsutövaren skall i detta fall vara hänvisad till att ansöka om

tillstånd hos behörig myndighet och det ankommer endast på denna att

underställa regeringen frågan. Denna princip bör komma till uttryck i

lagen. Lagrådet återkommer till frågan vid 18 kap.

3 §

Enligt första stycket 1 får regeringen i visst fall förbehålla sig prövningen

av tillåtligheten av en verksamhet som kan antas få betydande omfattning

eller bli av ingripande slag. Fråga uppkommer om ett sådant förbehåll -

som enligt 6 § andra stycket avses medföra att ett kommunalt veto

kommer att gälla för verksamheten - även kan avse en verksamhet som är

tillståndsfri och som således, om förbehåll inte meddelats, skulle ha fått

bedrivas fritt. Paragrafens ingress, i vilken "prövningen" anges i bestämd

form, för närmast tanken till att det skall vara fråga om en prövning som

under alla omständigheter skulle ha ägt rum enligt balken och som, om

regeringen inte hade förbehållit sig denna prövning, skulle ha ankommit

på annat organ.

Mot denna tolkning talar emellertid att det i paragrafens andra stycke,

med avseende på förbehåll enligt första stycket 2 men ej beträffande

punkt 1 i samma stycke, föreskrivs att rätten till förbehåll endast avser

verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken. Det måste därför antas

att förbehåll enligt punkt 1 i första stycket avses kunna meddelas även

beträffande tillståndsfri verksamhet. Med denna utgångspunkt måste

emellertid de föreslagna rekvisiten enligt punkt 1, som saknar varje

anknytning till de intressen som miljöbalken syftar till att främja, anses

vara alltför allmänt hållna.

Sannolikt är inte avsikten att regeringens möjlighet att besluta om

förbehåll skall vara begränsad till fall då risker kan uppkomma för

människors hälsa och miljön; en sådan begränsning saknas i 4 kap. 2 §

naturresurslagen, som delvis utgjort förebild för den föreslagna

bestämmelsen. Det får emellertid förutsättas att verksamheten måste ha

betydelse från de synpunkter som anges i 1 kap. 1 § för att ett förbehåll

skall bli aktuellt.

Förslagsvis skulle av nu angivna skäl första styckets ingress och punkt

1 kunna få följande lydelse.

"Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten

av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om

1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt

1 kap. 1 § skall främja kan antas få betydande omfattning eller bli av

ingripande slag".

I motiven har inte närmare utvecklats förhållandet mellan förevarande

paragraf och 9 kap. 6 § andra stycket, som ger tillsynsmyndigheten

möjlighet att, även när tillståndsplikt inte föreligger, förelägga en

verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför

risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för

människors hälsa eller miljön. Om rekvisiten i sistnämnda lagrum är

uppfyllda och verksamheten samtidigt anses vara av det slaget att

regeringen bör pröva dess tillåtlighet, får det förutsättas att

tillsynsmyndigheten samtidigt kan förelägga verksamhetsutövaren att

ansöka om tillstånd och anmäla frågan för regeringen för eventuellt

beslut om förbehåll.

Däremot synes det utan stöd i någon föreskrift mera tvivelaktigt om

regeringen i ett beslut om förbehåll kan beträffande en tillståndsfri

verksamhet föreskriva att det skall ankomma på miljödomstol att pröva

en fråga om tillstånd som inte avser miljöfarlig verksamhet. En

motsvarande ordning tillämpas visserligen för närvarande när det gäller

koncessionsnämnden. I fråga om domstol gäller emellertid enligt 11 kap.

4 § regeringsformen att dess rättskipningsuppgifter skall vara bestämda i

lag, och en domstol kan således inte tilläggas en sådan uppgift genom

förvaltningsbeslut.

5 §

Enligt paragrafen i den föreslagna utformningen skall en miljödomstol,

annan myndighet eller kommun, som inom sitt verksamhetsområde får

kännedom om en verksamhet som avses i 3 §, underrätta regeringen om

verksamheten. En underrättelseskyldighet av detta slag är emellertid inte

någon naturlig uppgift för en domstol och skulle leda till åtskilliga

komplikationer, om domstolen skulle pröva frågan i den ordning som

gäller för dess dömande verksamhet. Lagrådet förordar att skyldigheten

begränsas till att gälla förvaltningsmyndigheter och kommuner.

Motsvarande underrättelseskyldighet fullgörs för närvarande i

vattenrättsliga sammanhang av Kammarkollegiet enligt 1 §

vattenrättsförordningen (1983:788).

18 kap.

Kapitlet behandlar enligt sin rubrik regeringens prövning av överklagade

ärenden. I 1 § andra stycket anges emellertid att mål och ärenden enligt

19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § kan överlämnas till regeringens prövning.

Sådana avgöranden som avses i dessa paragrafer behöver inte vara

överklagade. Lagrådet förordar därför att rubriken får lyda.

"Regeringens prövning av överklagade avgöranden m.m.".

För att i betraktande av vad Lagrådet anfört vid 17 kap. 1 § klargöra den

avsedda proceduren när det gäller fall som avses i nämnda kapitel

förordar Lagrådet vidare att det föreslagna andra stycket i 1 § får bilda en

ny 2 § och att det kompletteras med följande mening.

"Regeringens prövning av frågor som avses i 17 kap. 1 § sker efter

överlämnande, om tillståndsplikt gäller för verksamheten."

19 kap.

3 §

Den föreslagna lagtexten är grundad på att varje länsstyrelse utgör en

förvaltningsmyndighet som är tillståndsmyndighet i frågor om miljöfarlig

verksamhet. I författningskommentaren hänvisas till förslag i den

allmänna motiveringen (avsnitt 4.23) om att länsstyrelsernas prövning av

miljöfarlig verksamhet skall få fastare former genom att sådana ärenden

avgörs av en självständig prövningsmyndighet som skall vara

administrativt knuten till respektive länsstyrelse. Det framhålls i den

allmänna motiveringen att miljöprövningsmyndigheten hos länsstyrelsen

bör inrättas genom en regeringsförordning. Tanken synes således vara att

en organisatorisk enhet som är administrativt inordnad i länsstyrelsen

skall pröva tillståndsfrågor beträffande miljöfarlig verksamhet under full

självständighet vid ärendehandläggningen. Det ter sig dock enligt

Lagrådets mening inte rättsligt sett adekvat att beteckna en sådan inom

länsstyrelsens ram inordnad prövningsenhet - som med utgångspunkt i

lagregleringens utformning får antas skola besluta på länsstyrelsens

vägnar och i dess namn - som en särskild förvaltningsmyndighet. Frågan

vilken ställning och benämning som den tillståndsprövande enheten hos

länsstyrelsen skall ha kräver ytterligare överväganden under den fortsatta

beredningen.

I paragrafen föreslås med anknytning till förslaget om de

organisatoriska formerna för länsstyrelsernas prövning vissa särskilda

regler om handläggningen av ärenden om miljöfarlig verksamhet.

Behovet av regeln om utredningsskyldighet i sådana ärenden hos en

länsstyrelse eller en kommun kan emellertid enligt Lagrådets uppfattning

sättas i fråga. Skälet härtill är att det allmänt anses gälla en official- eller

undersökningsprincip inom förvaltningen. Den innebär bl.a. att

förvaltningsmyndigheterna skall se till att ett ärende blir så utrett som

dess beskaffenhet kräver, ett krav som lär kunna inrymmas i

bestämmelsen om allmän serviceskyldighet i 4 § förvaltningslagen (jfr

Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 4 uppl., s. 63).

Ett problem med att införa en uttrycklig regel om

utredningsskyldigheten för en viss grupp av förvaltningsärenden, såsom

ärenden om miljöfarlig verksamhet, är att den kan tänkas leda till

oklarhet om utredningsskyldigheten i andra typer av förvaltningsärenden.

Att förvaltningsprocesslagen upptar en regel om utredningsskyldigheten

för förvaltningsdomstolarna ger inte heller stöd för att införa den

föreslagna bestämmelsen, eftersom den lagens regel har sin förklaring i

dessa domstolars särställning och att förvaltningslagen inte har

tillämpning på dem i den dömande verksamheten. Lagrådet förordar att

bestämmelsen utgår ur förslaget.

20 kap.

1 §

Enligt första stycket skall de tingsrätter som regeringen bestämmer vara

regionala miljödomstolar. Dessa domstolar blir således, som anförts i

motiven, inte att anse som specialdomstolar i egentlig mening. I motiven

har emellertid inte berörts frågan om en miljödomstol skall anses vara

särskild domstol i den mening som avses i rättegångsbalkens

forumbestämmelser (10 kap. 17 § första stycket

1 och 19 §) eller om miljödomstolarna, på samma sätt som exempelvis

sjörättsdomstolarna och Stockholms tingsrätt vid avgörande av

patentmål, utgör allmänna domstolar i särskild sammansättning.

Motsvarande fråga när det gäller fastighetsdomstolarna var föremål för

en omfattande rättsvetenskaplig diskussion och skilda uppfattningar i

rättspraxis intill dess frågan avgjordes av Högsta domstolen i plenum

(NJA 1979 s. 107), varvid fastighetsdomstol befanns vara att anse som

särskild domstol. Det torde inte föreligga någon tvekan om att detsamma

gäller för vattendomstolarna även sedan dessa upphört som

organisatoriskt fristående enheter. De skäl som talar för att

fastighetsdomstolar och vattendomstolar skall anses som särskilda

domstolar gör sig uppenbarligen gällande även med avseende på

miljödomstolarna. Dessa måste således bli att betrakta som särskilda

domstolar, vilket bl.a. innebär att en talan som borde ha väckts vid

miljödomstol men som väckts vid tingsrätt skall avvisas utan

foruminvändning - i vart fall om inte tingsrätten tillika är miljödomstol -

och att högre rätt har att självmant beakta forumfrågan.

Miljööverdomstolen avses bli slutinstans i de mål som i första instans

har prövats av kommun eller förvaltningsmyndighet och skall därvid

tillämpa förvaltningsprocesslagen. Det måste likväl anses uppenbart att

Miljööverdomstolen aldrig kan betraktas som förvaltningsdomstol. Fråga

om resning i ett mål eller ärende som avgjorts av Miljööverdomstolen

ankommer således alltid på Högsta domstolen.

2 §

Enligt första stycket punkt 5 skall miljödomstol pröva mål om ersättning

och inlösen vid ingripande av det allmänna och vid vattenverksamhet

enligt 31 kap. Lagrådet förordar att punkten avfattas så att

miljödomstolen skall pröva mål om "ersättning och inlösen vid

ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverksamhet,

om annat inte har särskilt föreskrivits". Avsikten med Lagrådets förslag

är att det skall stå klart att det ankommer på miljödomstol att pröva en

talan om ersättning som inte omfattas av bestämmelserna om rätt till

ersättning i 31 kap. men som grundas omedelbart på 2 kap. 18 § andra

stycket regeringsformen. Förslaget motiveras närmare under Allmänna

synpunkter vid 31 kap.

3 §

Enligt första stycket skall vad som är föreskrivet om tvistemål vid allmän

domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen, om

annat inte följer av balken eller annan lag. Bestämmelserna i

förvaltningsprocesslagen skall dock enligt tredje stycket tillämpas vid

miljödomstolarna i dit överklagade mål och ärenden samt vid

överklagande av sådana mål och ärenden till Miljööverdomstolen, om

annat inte följer av balken eller annan lag. Vissa speciella undantag från

de angivna reglerna anges i andra stycket och i tredje stycket andra

meningen.

Lagrådet har vid 16 kap. under rubriken Allmänna synpunkter berört

de olägenheter som vållas av att miljödomstolarna enligt förslaget

kommer att få handlägga likartade sakfrågor med tillämpning av olika

processordningar beroende på om det är fråga om ett överklagat mål eller

ett mål eller ärende som skall tas upp av miljödomstol som första instans.

Dessutom bör anmärkas att rättegångsbalkens regler om tvistemål är

utformade med sikte på en procedur i vilken en civilrättslig tvist mellan

två parter skall prövas. Trots att åtskilliga särregler införs enligt

remissen, kan vissa tillämpningsproblem förutses, om reglerna i enlighet

med förslaget skall tillämpas vid exempelvis tillståndsprövning avseende

miljöfarlig verksamhet, en prövning som har övervägande

förvaltningsrättslig karaktär.

Uppenbaligen är avsikten att även Högsta domstolen normalt skall

tillämpa reglerna om tvistemål vid prövningen av mål enligt miljöbalken.

Detta bör uttryckligen anges i lagen, eftersom många av dessa mål inte

naturligt låter sig inordna i de målkategorier som behandlas i

rättegångsbalken. Första stycket bör därför få följande lydelse.

"Vad som är föreskrivet om tvistemål vid allmän domstol tillämpas

även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta

domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om annat inte

följer av balken eller annan lag."

Som Lagrådet har konstaterat vid 1 § i detta kapitel ankommer det alltid

på Högsta domstolen att pröva frågor om resning i mål som har avgjorts

av Miljööverdomstolen. I motiven har inte berörts frågan vilka regler

som därvid skall tillämpas. Med det nyss föreslagna förtydligandet av

förevarande paragrafs första stycke blir det klart att Högsta domstolen

vid prövning av en sådan resningsfråga har att tillämpa de för tvistemål

gällande reglerna i rättegångsbalken oberoende av om

Miljööverdomstolen för sin del har tillämpat förvaltningsprocesslagen i

målet. Detsamma gäller vid klagan över domvilla. Till följd av

hänvisningen till tvistemålsreglerna i första stycket kommer även 58 kap.

4 § första stycket, 10 a § första stycket och 13 § samt 59 kap. 2 § första

stycket och 5 § första stycket rättegångsbalken att bli tillämpliga på

extraordinära rättsmedel, vilket innebär att det, om annat inte har

föreskrivits, ankommer på Miljööverdomstolen att pröva frågor om

resning och domvilla, om domen eller beslutet har meddelats av

förvaltningsmyndighet eller miljödomstol, samt frågor om återställande

av försutten tid för fullföljd av talan i miljödomstol eller

Miljööverdomstolen. I samtliga dessa fall gäller vidare att

rättegångsbalkens regler för tvistemål skall tillämpas oberoende av om

målets handläggning, vid överklagande i ordinär ordning, skulle ha följt

reglerna i förvaltningsprocesslagen.

8 §

Av skäl som Lagrådet anfört bl.a. vid 2 § bör hänvisningen i andra

stycket till 31 kap. ersättas med en hänvisning till "denna balk".

11 §

I tredje styckets andra mening ges en föreskrift om Miljööverdomstolens

sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd för fall

då förvaltningsprocesslagen är tillämplig. Som Lagrådet närmare

utvecklar vid 23 kap. 1 § bör föreskrifter om prövningstillstånd över

huvud taget inte gälla för Miljööverdomstolen i andra fall än när

förvaltningsprocesslagen tillämpas. Meningen bör därför utgå.

21 kap.

1 §

I konsekvens med Lagrådets förslag vid 11 kap. 17 § att föreskrifter om

institutet laglighetsprövning skall föras till övergångsbestämmelserna till

miljöbalken bör punkt 5 i första stycket utgå och en motsvarande regel

om att mål om laglighetsprövning skall behandlas som ansökningsmål tas

in bland övergångsbestämmelserna.

2 §

I detta kapitels 1 § anges vilka mål som är ansökningsmål och som

följaktligen skall anhängiggöras genom ansökan. Beträffande sådana mål

finns också i miljöbalksförslaget bestämmelser om proceduren. Däremot

innehåller förslaget inte bestämmelser om stämningsmål.

Utgångspunkten får emellertid anses vara att talan i mål som inte är

ansökningsmål skall väckas genom ansökan om stämning, om annat inte

har föreskrivits särskilt. I fråga om vissa sällsynt förekommande mål av

detta slag, nämligen stämningsmål som avser vattenverksamhet, finns

föreskrifter i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Övriga stämningsmål - det gäller här främst

miljöskademål och brottmål - är avsedda att handläggas enligt

rättegångsbalkens vanliga regler.

För att den sålunda avsedda ordningen skall komma till tydligare

uttryck förordar Lagrådet att förevarande paragraf erhåller följande

lydelse.

"Talan i mål, som inte enligt 1 § är ansökningsmål, väcks genom

ansökan om stämning, om annat inte är särskilt föreskrivet.

Beträffande vissa stämningsmål finns föreskrifter i 7 kap. lagen (0000)

med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet."

3 §

Paragrafen, som behandlar frågan om förening av mål, har avfattats på ett

sådant sätt att den ger intryck av att innehålla uttömmande bestämmelser

om när kumulation får äga rum. Bestämmelser om förening av mål finns

emellertid även i 14 kap. 1-7 §§ rättegångsbalken. Delvis går dessa

längre än de nu föreslagna reglerna; enligt 14 kap. 6 § får sålunda mål

mellan samma eller olika parter handläggas i samma rättegång, om det är

till gagn för utredningen.

Praktiska skäl talar för att de nämnda bestämmelserna i

rättegångsbalken bör bli tillämpliga även i mål enligt miljöbalken. Å

andra sidan gäller för förening av mål enligt rättegångsbalken enligt 14

kap. 7 § att samma rättegångsform måste vara tillämplig för målen. I

detta hänseende går de i remissen föreslagna reglerna längre, eftersom de

erbjuder möjlighet att sammanlägga ett mål som miljödomstolen skall

pröva som andra instans med ett som domstolen skall pröva i första

instans. Någon anledning till erinran i sak mot förslaget i denna del finns

inte.

Med hänsyn till det anförda förordar Lagrådet att första styckets första

mening får följande lydelse.

"Även i annat fall än som avses i 14 kap. 1 - 7 §§ rättegångsbalken får

mål eller ärenden enligt denna balk handläggas i en rättegång, om det

är samma sökande och de avser samma verksamhet eller verksamheter

som har samband med varandra."

I remissens motiv har uttalats att något lagstöd inte behövs för gemensam

handläggning av mål i annat fall än då gemensam dom eller gemensamt

beslut skall meddelas och ansökan kan vara gemensam. Detta är enligt

Lagrådets mening inte riktigt. Gemensam handläggning i egentlig

mening av två eller flera mål - t.ex. i form av gemensam

huvudförhandling - måste i vart fall när rättegångsbalken är tillämplig

förutsätta stöd i lag.

I tredje stycket har föreslagits en bestämmelse som tar sikte på

handläggningen av ärenden hos en länsstyrelse. Bestämmelsen kan

emellertid inte anses systematiskt höra hemma i förevarande kapitel som

gäller mål och ärenden i miljödomstol. Lagrådet föreslår att

bestämmelsen får utgå och att en motsvarande bestämmelse i stället förs

in i 19 kap. Den synes lämpligast få placeras in närmast efter 19 kap. 2 §

och kan förslagsvis ges följande lydelse.

"Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid miljödomstol

gäller även för en länsstyrelse, om ärendet annars skulle ha prövats av

en kommun."

4 §

I paragrafen behandlas det fallet att någon vid miljödomstol väcker talan

om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller om skyldighet för den som

utövar sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och fråga om tillstånd

till verksamheten är under prövning eller kommer under prövning innan

miljödomstolen har avgjort målet. Miljödomstolen måste då enligt

förslaget förklara målet om förbud eller försiktighetsmått vilande intill

dess att tillståndsfrågan har avgjorts. Samma regel gäller för närvarande

enligt 36 § miljöskyddslagen för fastighetsdomstol, som har att ta upp

enskilda anspråk av här aktuellt slag. Nuvarande regel skall emellertid

ses mot den bakgrunden att fastighetsdomstolen aldrig har att pröva

tillståndsfrågan, vars utgång kan bli avgörande för rätten att föra talan om

det enskilda anspråket. Den i remissen föreslagna ordningen innebär att

det kan vara samma instans - miljödomstolen - som skall pröva både

tillståndsfrågan och det enskilda anspråket. Även med denna

förutsättning torde miljödomstolen i den angivna situationen ofta böra

förklara målet om det enskilda anspråket vilande, men en sådan ordning

bör inte vara obligatorisk, eftersom ett alternativ beroende på

omständigheterna kan vara att tillståndsfrågan och det enskilda anspråket

med stöd av föregående paragraf handläggs i en rättegång. Så t.ex. kan

det tänkas vara fråga om samma parter och om vidlyftig utredning som är

gemensam för de båda målen. I förevarande paragraf bör därför endast

meddelas ett förbud för miljödomstolen att pröva målet om det enskilda

anspåket innan tillståndsfrågan har avgjorts.

Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att orden "skall

miljödomstolen förklara målet vilande till dess tillståndsfrågan har

avgjorts" byts ut mot "får miljödomstolen inte avgöra målet förrän

tillståndsfrågan har prövats".

7 §

I första och andra styckena anges vissa situationer där ett mål som har

anhängiggjorts vid en miljödomstol skall överlämnas till regeringens

avgörande.

Enligt första stycket skall miljödomstolen med eget yttrande till

regeringen överlämna frågor rörande sådan verksamhet eller åtgärd som

den finner böra tillåtlighetsprövas enligt reglerna i 2 kap. 9 § första

stycket eller 10 §. Det gäller sådan verksamhet eller åtgärd som kan

befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för

människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra

försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt balken; den s.k.

stoppregeln som dock kan genombrytas, om det finns särskilda skäl. Det

är frågan om sådana skäl föreligger som skall underställas regeringen för

avgörande. Den prövning som regeringen skall göra innebär att

olägenheten skall sättas i relation till verksamhetens allmänna

samhällsnytta. I författningskommentaren till 2 kap. 9 § sägs att det skall

kunna visas att verksamheten medför fördelar som från allmän och

enskild synpunkt klart överväger olägenheten. De överväganden som

skall göras, när fråga uppkommer att meddela undantag från stoppregeln,

är väsentligen av politisk natur.

Principiella skäl talar mot att en domstol skall överlämna ett där

anhängiggjort mål till en politisk myndighets avgörande. Det är

emellertid inte förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina

avgöranden skall ta ställning till politiska intressekonflikter. Eftersom

tillämpningen av 2 kap. 9 § första stycket och 10 § inbegriper frågor av

det slaget, finner Lagrådet det godtagbart att tillåtlighetsprövningen i nu

aktuella fall skall ankomma på regeringen. Detsamma gäller

tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 eller 3 §.

I andra stycket första meningen föreskrivs skyldighet för en

miljödomstol att till regeringen överlämna överklagade "ärenden" som är

av särskild vikt eller om Naturvårdsverket begär det. Vidare föreskrivs i

andra meningen obligatoriskt överlämnande av ärenden, när fråga är om

överklagade beslut som rör försvarsfrågor. I det sistnämnda fallet måste

frågorna antas vara av sådan art att de, liksom beträffande de i första

stycket angivna fallen, bör avgöras av regeringen.

Vad angår bestämmelserna i andra styckets första mening ter sig

förhållandet annorlunda. Att Koncessionsnämnden har en liknande

överlämnandeskyldighet enligt 48 b § miljöskyddslagen är inte ett

godtagbart skäl för att ålägga miljödomstolen att överlämna mål som är

av särskild vikt, vilket för övrigt är ett alltför allmänt hållet kriterium,

som kan vålla tillämpningsproblem hos domstolarna. Visserligen kan det

även beträffande de nu avsedda målen föreligga en konflikt mellan

miljöintressen och andra väsentliga allmänna intressen. Så som första

meningen är utformad är det dock inte endast mål av det slaget som

miljödomstolen skall överlämna till regeringen, om det är av särkild vikt

eller Naturvårdsverket begär det. Ordalydelsen medför att exempelvis

också ett mål om ersättning enligt 20 kap. 2 § första stycket 4-6 omfattas

av överlämnandeskyldigheten. Om det gäller mycket höga belopp eller

ett principiellt rättsligt intresse av särskild vikt, skulle domstolen vid en

bokstavstolkning av lagtexten kunna anses skyldig att överlämna målet

till regeringen. Detta kan dock inte vara avsikten med förslaget.

Även i ett annat hänseende finner Lagrådet att andra stycket första

meningen kan ifrågasättas. Bestämmelsen gäller inte mål som skall

handläggas av miljödomstolen i första instans. Någon skyldighet att

överlämna ett mål till regeringen föreligger således inte, om målet är

sådant som avses i 20 kap. 2 §. Miljödomstolen skall enligt det

lagrummet som första instans pröva bl.a. mål som avses i 21 kap. 1 §

första stycket. Där anges i punkt 1 mål om tillstånd till miljöfarlig

verksamhet enligt 9 kap. 6 § eller 7 § andra stycket som inte skall prövas

av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd enligt vad som föreskrivs i 9

kap. 8 §, dvs. ansökningar om tillstånd som enligt regeringens

föreskrifter skall prövas av länsstyrelsen eller, om den miljöfarliga

verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, av en kommunal

nämnd.

Det torde kunna förutsättas att de mål rörande miljöfarlig verksamhet, i

vilka miljödomstolen är första instans, allmänt sett är av större betydelse

för människors hälsa och miljön än de mål som skall handläggas av

länsstyrelsen eller en kommunal nämnd som första instans (jfr de s.k. A,

B och C-listorna i bilagan till miljöskyddsförordningen 1989:364).

Motivet för överlämnandeskyldigheten synes enligt

författningskommentaren vara att prövningen av frågan innebär ett

politiskt ställningstagande, t.ex. att miljöskyddskrav skall ställas mot

vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter. Lagrådet har svårt att se att

inte sådana bedömningar skulle kunna aktualiseras även i mål där

miljödomstolen är första instans. Det är väl snarare i sådana mål som

miljöintressena och andra allmänna intressen kan kollidera.

På grund av det anförda anser Lagrådet att andra stycket första

meningen bör utformas så att skyldigheten för miljödomstolen att till

regeringen överlämna ett mål skall avse såväl mål som överklagats till

domstolen som mål där domstolen är första instans. Vidare bör det klart

framgå att det endast är mål där miljöintresset står mot annat allmänt

intresse som skall överlämnas.

I tredje stycket erinras om miljödomstolens skyldighet enligt 17 kap.

5 § att underrätta regeringen om verksamhet enligt 17 kap. 3 §. Lagrådet

har under 17 kap. 5 § förordat att miljödomstolen inte skall ha en sådan

skyldighet. Om detta godtas, bör tredje stycket utgå.

Lagrådet föreslår med hänsyn till det sagda att tredje stycket utgår och

att andra stycket ges följande lydelse.

"Om miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett

annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1

§, skall domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen.

Detsamma gäller, om Naturvårdsverket begär att målet av sådan

anledning skall överlämnas till regeringen. Är det fråga om en statlig

myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket,

Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen

alltid med eget yttrande överlämna målet till regeringens avgörande."

22 kap.

22 §

Miljödomstolens möjlighet att genom deldom avgöra frågan om en

verksamhets tillåtlighet gäller givetvis inte i de fall då tillåtlighetsfrågan

skall prövas av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §. För tydlighetens

skull vore det enligt Lagrådets mening en fördel om detta framgick av

lagtexten, t. ex genom att till första stycket fogas orden "om frågan inte

enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § skall prövas av regeringen."

23 kap.

1 §

Paragrafen har avfattats med den utgångspunkten att prövningstillstånd

generellt skall krävas för att prövning i Miljööverdomstolen skall få ske

av miljödomstols dom eller beslut. Regleringen bygger i detta hänseende

på förslaget i prop. 1996/97:131, enligt vilket prövningstillstånd i

hovrätten alltid skulle krävas vid överklagande av mål eller ärenden från

tingsrätt. Efter det att förevarande lagrådsremiss beslutats har emellertid

nämnda proposition återkallats av regeringen.

I enlighet med 49 kap. 12 § andra stycket 1 rättegångsbalken gäller

alltså fortfarande att prövningstillstånd aldrig behövs vid överklagande

till hovrätt av avgöranden i mål som skall handläggas av tingsrätt i

särskild sammansättning, en regel som också måste vara tillämplig på

avgöranden av särskilda domstolar som fastighetsdomstol och

vattendomstol. Frågan om en eventuell ändring i detta hänseende kan inte

tas upp isolerad för miljödomstolarnas del, något som inte heller har varit

avsikten med det remitterade förslaget. Det finns således inte för

närvarande underlag för att uppställa krav på prövningstillstånd för

sådana mål som prövas av miljödomstol som första instans och som

enligt 20 kap. 3 § första stycket förslaget till miljöbalk skall handläggas

enligt rättegångsbalken.

När det däremot gäller överklagande till Miljööverdomstolen av ett

avgörande som en miljödomstol har meddelat i ett dit fullföljt mål är

förvaltningsprocesslagen tillämplig. Det är väl förenligt med den princip

som har kommit till uttryck i 34 a § förvaltningsprocesslagen och får

även anses sakligt motiverat att uppställa krav på prövningstillstånd vid

överklagande av ett sådant mål till Miljööverdomstolen.

Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att i förevarande

paragraf första styckets andra och tredje meningar utgår och ersätts med

följande mening.

"Vid överklagande till Miljööverdomstolen av en dom eller ett beslut

av en miljödomstol i ett dit överklagat mål eller ärende krävs

prövningstillstånd".

I andra stycket bör hänvisningen till 49 kap. 14 § rättegångsbalken utgå.

2 §

Under hänvisning till vad som har anförts vid 1 § förordar Lagrådet att

hänvisningen i första stycket till 49 kap. 13 § rättegångsbalken tas bort

och att andra stycket utgår. I tredje stycket andra meningen bör hänvisas

endast till Miljööverdomstolens beslut.

8 §

Enligt förslaget är Miljööverdomstolen sista instans i mål och ärenden

som i första instans har prövats av kommunal nämnd eller förvalt-

ningsmyndighet. Det främsta skälet till detta är enligt

författningskommentaren att instanskedjan annars skulle bli längre för

dessa ärenden än för övriga mål och ärenden med miljöanknytning.

Bland de mål och ärenden som till följd av förslaget skall stanna i

Miljööverdomstolen ingår sådana där för närvarande Regeringsrätten är

sista instans, t.ex sådana som rör renhållnings- och hälsoskyddsområdet.

Genom att lagstiftningen på dessa områden integreras med miljöbalken,

där de allmänna förvaltningsdomstolarna inte ingår som

prövningsmyndigheter, innebär förslaget att ingen av de domstolar som

traditionellt är prejudikatinstanser kan få befattning med dessa och

liknande måltyper. Prejudikatbildningen kommer i stället att ligga på

Miljööverdomstolen. Såsom Lagrådet framhållit under allmänna

synpunkter vid 16 kap. bör ett sådant avsteg från vad som vanligtvis

gäller kunna motiveras av speciella skäl.

Det enligt författningskommentaren anförda skälet för den föreslagna

ordningen är enligt Lagrådets mening inte övertygande. Att behålla en

renodlad prejudikatinstans, för vars prövning normalt krävs

prövningstillstånd, kan som Lagrådet ser det knappast vara en så

väsentlig nackdel i processuellt hänseende att det skulle överväga

fördelarna med en sådan prejudikatinstans.

Spörsmålet om prejudikatbildningen ingår enligt Lagrådets uppfattning

bland de frågor som förtjänar ytterligare och mer allsidiga överväganden,

innan miljödomstolar inrättas med ett kompetensområde som omfattar

även de målkategorier inom miljöbalksområdet som enligt nuvarande

ordning handläggs vid de allmänna förvaltningsdomstolarna.

24 kap.

1 §

Paragrafens andra stycke upptar en regel som anger att det i kapitlet med

tillstånd också avses bl.a. lagligförklaring enligt 11 kap. 17 §. Med

hänvisning till vad Lagrådet anfört vid sistnämnda lagrum om institutet

laglighetsprövning förordar Lagrådet att den reglering som behövs

beträffande rättskraftsverkan av lagligförklaringar i stället tas in bland

övergångsbestämmelserna till miljöbalken.

3 §

I paragrafens första stycke räknas under åtta olika punkter upp de fall då

tillsynsmyndigheten får återkalla tillstånd, dispens eller godkännande

samt meddela förbud mot fortsatt verksamhet. I punkterna 3 och 4

beskrivs fall som företer stora likheter. I båda dessa punkter synes det

gälla situationer då det till följd av verksamheten har uppkommit

olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller för miljön.

Den enda skillnaden är att punkt 3 även förutsätter att olägenheten inte

förutsågs när verksamheten tilläts, medan punkt 4 inrymmer det närmast

självklara kravet att avhjälpande inte kan ske genom en villkorsändring

för verksamheten.

Mot bakgrund av det sagda kan behovet av att i uppräkningen ta med

de båda till synes likartade situationerna under särskilda punkter sättas i

fråga och det skulle kunna ligga närmast till hands att låta punkt 4 utgå.

Författningskommentaren tyder dock på att det med punkt 4 åsyftas

enbart sådana situationer då den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 § gör

verksamheten otillåten. Den paragrafen förutsätter för detta enligt sitt

första stycke dels att verksamheten kan befaras föranleda skada eller

olägenhet av väsentlig betydelse även om alla försiktighetsmått vidtas,

dels ock att det inte finns särskilda skäl för att verksamheten likväl skall

få bedrivas. Enligt samma paragrafs andra stycke krävs att verksamheten

medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden

väsentligt försämrade eller för att miljön försämras avsevärt. Från såväl

första som andra stycket görs undantag för den händelse regeringen vid

tillåtlighetsprövning medgett verksamheten.

Med beaktande av vad som sägs i författningskommentaren anser

Lagrådet att punkt 4 behöver omformuleras för att svara mot den avsedda

innebörden. Punkten skulle därvid kunna ges förslagsvis följande lydelse.

"4. om det till följd av verksamheten har uppkommit sådana

förhållanden som enligt 2 kap. 9 § innebär att verksamheten inte får

bedrivas."

Med den av Lagrådet förordade lydelsen av punkt 4 bör punkt 3 kunna

stå kvar oförändrad.

5 §

I första stycket föreskrivs enligt förslaget att tillståndsmyndigheten efter

vad som är skäligt får ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller

meddela nya villkor eller andra bestämmelser för en miljöfarlig

verksamhet eller en vattenverksamhet i vissa uppräknade fall. Av

motiven framgår emellertid att avsikten inte är att myndigheten i dessa

fall skall kunna återkalla ett tillstånd; myndighetens befogenhet att göra

detta avses vara reglerad i 3 §. Föreskriften i förevarande paragraf om att

tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd blir därför missvisande. Av

motiven samt 29 § förslaget till promulgationslag synes kunna slutas att

avsikten med formuleringen är att ge tillståndsmyndigheten befogenhet

att ompröva sådana bestämmelser om produktionsmängd eller om

verksamhetens omfattning i övrigt som utgör en del av själva tillståndet

och alltså inte är att hänföra till villkor. Detta kommer till uttryck om

ingressen till stycket erhåller följande lydelse.

"I fråga om en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet får

tillståndsmyndigheten, efter vad som är skäligt, ompröva tillstånd,

såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan

liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller

upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana ".

I 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen föreskrivs bl.a. att det vid

omprövning inte får meddelas sådana villkor som medför att ändamålet

med företaget inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för detta

rubbas avsevärt. Någon sådan föreskrift gäller inte vid omprövning enligt

24 § miljöskyddslagen, men principen torde likväl iakttas i praxis. Någon

häremot svarande föreskrift föreslås inte i remissen. Av motiven framgår

emellertid att det inte är avsett att sådana villkorsändringar skall beslutas

som innebär att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den

avsevärt försvåras. Denna princip är så viktig att den bör framgå

uttryckligen av lagtexten. Detta gäller så mycket mera som - enligt vad

Lagrådet närmare utvecklar vid 31 kap. under rubriken Allmänna

synpunkter - i efterhand meddelade villkorsändringar som avsevärt

försvårar pågående markanvändning kan ge den som drabbas härav ett

anspråk på ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.

Lagrådet föreslår med anledning härav att det som ett sista stycke i

paragrafen tas in en föreskrift av följande lydelse.

"Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf meddela

så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte

längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras."

25 kap.

6 §

Paragrafen innehåller bestämmelser som i väsentliga delar svarar mot

regleringen i 20 kap. 3 § vattenlagen avseende rättegångskostnader i

vissa stämningsmål om ersättning för intrång eller om inlösen av

fastighet. Bestämmelserna avses enligt författningskommentaren utgöra

ett undantag från huvudprincipen att rättegångsbalkens

rättegångskostnadsregler gäller i stämningsmål. Med undantaget åsyftas

att utrymme skall finnas för en generösare tillämpning i fråga om

rättegångskostnader för sakägare än som skulle följa av rättegångsbalken.

Enligt Lagrådets mening ger den i remissen föreslagna formuleringen

av undantagsregeln inte direkt uttryck för vad som avses. Samma

anmärkning synes kunna göras emot den förebild i 20 kap. 3 §

vattenlagen som valts och som tillkom år 1987 på förslag av

Bostadsutskottet (BoU 1986/87:4 s. 32 f) i syfte att åstadkomma

enhetliga regler rörande rättegångskostnader i mål om inlösen och

intrångsersättning enligt plan- och bygglagen, naturvårdslagen,

vattenlagen och lagen om byggnadsminnen. Formuleringen kan sägas

passa väl för fall då expropriationslagens kostnadsersättningsprinciper

utgör huvudregel men till synes sämre när, som i stämningsmål enligt

vattenlagen, rättegångsbalkens kostnadsreglering är grundläggande.

Som mönster för paragrafens undantagsbestämmelse bör enligt

Lagrådets uppfattning snarare väljas den ursprungliga lydelsen av 20 kap.

3 § vattenlagen som, för det fall att en ersättnings- eller inlösentalan av

aktuellt slag ogillades men käranden haft skälig anledning att få sin talan

prövad av vattendomstolen, föreskrev att domstolen fick förordna att

svaranden skulle ersätta käranden dennes rättegångskostnader eller att

vardera parten skulle svara för sina kostnader vid vattendomstolen.

Med nu angivna utgångspunkter förordar Lagrådet att paragrafen ges

följande lydelse.

"Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av

fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten

angående ersättning eller inlösen men har denne haft skälig anledning

att få sin talan prövad av miljödomstolen, kan miljödomstolen förordna

att motparten skall ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av

särskild rätt dennes rättegångskostnader eller att vardera parten skall

svara för sina kostnader vid miljödomstolen."

8 §

I paragrafen, som motsvarar 20 kap. 6 § vattenlagen, behandlas ansvaret

för vissa speciella domstolskostnader i ansökningsmål, nämligen utgifter

för kungörelser, sakkunniga, aktförvarare och lokaler. Den föreslagna

regleringen innehåller vissa avvikelser från nuvarande ordning som inte

har motiverats i remissen. Förslaget innebär sålunda att sökanden skall

svara för nu aktuella kostnader även i Miljööverdomstolen, även om det

endast är motparten som har överklagat. Vidare har frågan om

kostnadsansvaret i Högsta domstolen lämnats öppen. Gällande reglering,

som innebär att det i högre rätt alltid är den som fullföljt talan som svarar

för de aktuella kostnaderna, synes i dessa avseende böra behållas.

Avsikten får vidare antas vara att paragrafen i överensstämmelse med

nuvarande ordning skall tillämpas även i sådana stämningsmål som avses

i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Enligt den

systematik som i övrigt har valts i förevarande kapitel (jfr 3 och 4 §§) bör

detta framgå av paragrafen.

Lagrådet föreslår med hävisning till det anförda att paragrafen får

följande lydelse.

"I ansökningsmål är sökanden skyldig att ersätta miljödomstolens

kostnader för

1. kungörelser,

2. aktförvarare,

3. sakkunniga som har tillkallats av domstolen, och

4. lokaler för sammanträden.

Första stycket tillämpas även i stämningsmål som avses i 7 kap. 2 §

lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vad

som i första stycket sägs om sökanden gäller därvid käranden.

I högre rätt gäller vad som i första och andra styckena sägs om sökande

eller kärande den som fullföljt talan.

På begäran av domstolen skall förskott på ersättningen betalas."

26 kap.

3 §

Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och

villkor som har meddelats med stöd av balken skall enligt

lagrådsremissens avsnitt 4.28.2 utövas av kommunala nämnder, av

länsstyrelsen, Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som

regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning

vad gäller tillsynen enligt miljöbalken på lokal, regional och central nivå

skall gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som

princip skiljas åt.

Av paragrafens första stycke framgår att fördelningen av

tillsynsansvaret skall bestämmas av regeringen. Vad gäller kommunens

tillsynsansvar uttalas i remissen (avsnitt 4.28.3) att alla kommuner bör ha

ett ansvar för en tillsyn motsvarande den som de i dag har enligt

hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen och skötsellagen

samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt

miljöskyddslagen. Vidare sägs i författningskommentaren att

kommunerna alltid skall ha tillsyn över de i andra stycket angivna

verksamheterna.

Så som andra stycket har utformats framgår det emellertid inte klart att

kommunerna skall ha vad som i författningskommentaren benämns ett

obligatoriskt tillsynsansvar i angivna hänseenden. Uttryckssättet "utöva

den kommunala tillsynen" kan läsas så att det avser sådan tillsyn som

regeringen med stöd av första stycket har lagt på kommunerna. För att

undvika en sådan tolkning av bestämmelsen, som alltså inte synes vara

avsedd, bör enligt Lagrådets mening andra stycket omformuleras så att

där avsett tillsynsansvar anges som ett obligatorium.

Lagrådet föreslår på grund av det sagda att 3 § första och andra

styckena, med vissa redaktionella ändringar i övrigt i första stycket, ges

följande lydelse.

"Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen,

andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter), i

enlighet med vad regeringen bestämmer.

Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige

bestämmer inom kommunen tillsyn över miljö- och hälsoskyddet enligt

9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver

tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. och över

avfallshantering enligt 15 kap."

15 §

I paragrafen föreslås regler som innebär att förelägganden och förbud

som riktats mot någon som fastighetsägare eller i liknande egenskap

gäller mot ny ägare till fastigheten, under förutsättning att det antecknats

i inskrivningsregistret. Är föreläggandet förenat med löpande vite gäller

även vitet mot den nye ägaren.

Förslaget har förebild i bl.a. 20 § hälsoskyddslagen och föranleder inte

i sig någon erinran. Det bör emellertid uppmärksammas att den fråga som

förslaget avser att reglera har kommit i ett delvis nytt läge till följd av de

skärpta regler om efterbehandlingsansvar som föreslås i 10 kap. Dessa

regler innebär bl.a. att efterbehandlingsansvaret subsidiärt gäller mot var

och en som förvärvat en förorenad fastighet och som vid förvärvet känt

till föroreningarna eller - såvitt avser annan fastighet än

privatbostadsfastighet - då borde ha upptäckt dem. Det har överlämnats

åt tillsynsmyndigheten att efter omständigheterna avgöra mot vem ett

föreläggande skall riktas. Ett av syftena med denna reglering är att en

fastighetsägare inte skall kunna undgå ansvaret för efterbehandling

genom att överlåta fastigheten.

Mot denna bakgrund kan viss tvekan uppkomma om vilka

rättsverkningar som avses inträda, om ett föreläggande att utföra

efterbehandling har riktats mot någon i hans egenskap av fastighetsägare

och detta - såsom enligt motiven regelmässigt bör ske - antecknas i

inskrivningsregistret samt fastigheten därefter övergår till ny ägare.

Regleringen torde emellertid innebära att ansvaret för att följa

föreläggandet då övergår på den nye ägaren utan någon särskild prövning

av huruvida denne känt till eller borde ha upptäckt föroreningarna och

oberoende av om omständigheterna är sådana att det alltjämt bör

ankomma på den tidigare ägaren att utföra efterbehandlingsåtgärderna.

Vill tillsynsmyndigheten åstadkomma att den tidigare ägaren behåller sitt

ansvar att följa föreläggandet måste myndigheten tydligen efter

äganderättsövergången återkalla det ursprungliga föreläggandet mot

denne och rikta ett nytt föreläggande mot honom. Med hänsyn till den

tvekan som kan uppkomma om vem det är som har att följa

föreläggandet är det dock angeläget att myndigheten i fall av detta slag

ger detta till känna för de berörda på lämpligt sätt.

18 §

Första och andra styckena innebär att tillsynsmyndigheten, i stället för att

begära verkställighet av ett föreläggande eller ett förbud, får besluta att

rättelse skall vidtas på den felandes bekostnad. Styckena motsvarar 41 a

§ miljöskyddslagen. En nyhet är emellertid att enligt tredje stycket även

beslutet om rättelse får verkställas enligt utsökningsbalken. I sistnämnda

del har förslaget inte närmare motiverats.

När möjligheten för tillsynsmyndigheten att förordna om rättelse på

den felandes bekostnad infördes, var avsikten att myndigheten själv

skulle kunna få föranstalta om rättelse utan att behöva gå omvägen via

kronofogdemyndigheten och att tillsynsmyndigheten därigenom skulle få

tillgång till ett snabbare och enklare förfarande än enligt tidigare gällande

regler (NJA II 1987 s. 497). Förslaget förefaller ha samma utgångspunkt,

eftersom i första stycket förordnande av här aktuellt slag anges som ett

alternativ till begärande av verkställighet. Med denna konstruktion synes

det inte förenligt att verkställighet enligt utsökningsbalken skall kunna

ske även med avseende på ett sådant förordnande. Hyser

tillsynsmyndigheten tvekan om den felandes vilja eller möjligheter att

betala kostnaderna, kan den ju begära verkställighet enligt 17 § i stället

för att besluta om rättelse på den felandes bekostnad. Lagrådet föreslår

därför att tredje stycket utgår.

27 kap.

4 §

Första stycket ger kommunen befogenhet att ta ut avgifter för den

renhållning som kommunerna är skyldiga att utföra. Som lagtexten har

avfattats får en kommun ta ut avgift endast för insamling, transport,

återvinning och bortskaffande som utförs av kommunen. I remissens

motiv framhålls i enlighet härmed att avgift inte får tas ut av en

fastighetsägare som har fått totalbefrielse från sophämtning men att

avgift däremot får tas ut av den som i strid med gällande bestämmelser

inte har utnyttjat renhållningstjänsterna. Detta överensstämmer med vad

som har ansetts följa av gällande rätt.

Frågan har emellertid delvis kommit i ett nytt läge med hänsyn till att

remissförslaget inte upptar någon motsvarighet till det förbud som för

närvarande gäller enligt 7 § renhållningslagen, där det föreskrivs att

avfall inte får grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt

omhändertas av fastighetsinnehavaren, när det skall forslas bort genom

kommunens eller en producents försorg; 15 kap. 19 § innebär endast

förbud för fastighetsinnehavare att ta befattning med transporten. I stället

avses det av 15 kap. 17 § i förslaget följa att det är tillåtet för en

fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att ta hand om sitt eget

avfall så länge det inte kan medföra risk för olägenhet för människors

hälsa eller miljön. En tillåtelse av kommunen avses alltså inte längre

innebära någon förutsättning för att fastighetsinnehavaren eller

nyttjanderättshavaren själv skall få ta hand om sitt avfall, och om han gör

detta utan att olägenheter av nyss angivet slag uppkommer, saknar

kommunen grund för att ta ut någon avgift av honom.

I motiven har inte berörts konsekvenserna för avgiftssystemets

tillämpning av den ordning som sålunda får antas vara avsedd, men för

att den angivna ordningen skall kunna fungera i praktiken torde det vara

nödvändigt att regelsystemet kompletteras bl.a. med bestämmelser om

hur anmälan skall göras av den som avser att själv ta hand om sitt avfall.

Föreskrifter av detta slag torde kunna meddelas i administrativ ordning

med stöd av antingen förevarande bestämmelse eller 15 kap. 21 §. Frågan

om omhändertagandet har skett utan risk för olägenhet för människors

hälsa eller miljön kan däremot ytterst bli en domstolsfråga, exempelvis i

de inte ovanliga mål då kommunen för talan mot en fastighetsinnehavare

eller nyttjanderättshavare för att få en exekutionstitel på

renhållningsavgiften men denne invänder att han själv har tagit hand om

sitt avfall.

29 kap.

8 §

I straffbestämmelsen behandlas samlat överträdelser av ett stort antal

olika föreskrifter, förbud, villkor, andra begränsningar eller dylikt som

framgår direkt av miljöbalken eller - vanligast - meddelas med stöd av

bemyndiganden i balken. Enligt första stycket 1 i paragrafen

straffbeläggs den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot

föreskrifter meddelade med stöd av 1 kap. 5 §. Bemyndigandet i

sistnämda lagrum avses ge regeringen möjlighet att, i den utsträckning

det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att

stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som

avviker från balken.

Eftersom bemyndigandet i 1 kap. 5 § inte har begränsats till att gälla

avvikelse från vissa särskilt angivna lagbestämmelser utan i princip avser

hela balken, har enligt Lagrådets mening den föreslagna regeln i punkt 1

getts alltför vidsträckt omfattning. Den innebär ju att varje föreskrift som

regeringen meddelar med utnyttjande av bemyndigandet kommer att vara

förenad med straffsanktion. Detta blir således fallet även då den lagregel

från vilken avvikelse föreskrivs inte är straffbelagd.

Det som nu sagts visar enligt Lagrådets uppfattning att den föreslagna

regeln inte kan godtas. Behovet av att förena den aktuella typen av

regeringsföreskrifter för totalförsvaret med direkt straffsanktion synes

därför behöva övervägas ytterligare. Att finna en alternativ lösning som

innebär att endast sådana regeringsföreskrifter om avsteg blir omfattade

av straffbudet som verkligen behöver vara det ter sig inte alldeles enkelt.

En tänkbar möjlighet att uppnå en rimlig avgränsning skulle kunna vara

att låta straffregeln inriktas på fall då överträdelse sker av sådana

regeringsföreskrifter som innefattar avsteg från en straffsanktionerad

lagbestämmelse. Med denna utgångspunkt skulle punkt 1 kunna utformas

förslagsvis enligt följande.

"1. föreskrift för totalförsvaret meddelad med stöd av 1 kap. 5 §, om

överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelse har

föreskrivits är straffbelagd."

I första stycket 14 straffbeläggs brott mot förbud enligt 11 kap. 14 § om

markavvattning. Sådant förbud får enligt nämnda lagrum meddelas av

regeringen under förutsättning att markavvattningen gäller områden där

det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras och markavvattningen

annars skulle kräva tillstånd enligt 11 kap. Detta innebär, som Lagrådet

ser det, att en överträdelse av här aktuellt förbud samtidigt måste

innefatta ett brott mot den föreslagna straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §

(otillåten miljöverksamhet), vilken avser envar som uppsåtligen eller av

oaktsamhet vidtar en åtgärd utan att ha inhämtat tillstånd som föreskrivs i

miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Enligt Lagrådets mening är regeln i punkt 14 överflödig och den förslås

därför utgå.

Straffbestämmelsen i första stycket 17 riktar sig mot den som bryter

mot förbudet enligt 12 kap. 6 § att påbörja verksamhet tidigare än sex

veckor efter det att i sistnämnda paragraf föreskriven anmälan har gjorts.

Enligt Lagrådets förslag vid 12 kap. 6 § bör detta förbud få en mera

begränsad räckvidd än som föreslagits i remissen. Oberoende av om detta

förslag följs eller ej måste en överträdelse av förbudet vara att hänföra till

otillåten miljöverksamhet enligt 4 § förevarande kapitel. Bestämmelsen i

första stycket 17 bör därför utgå såsom obehövlig.

I första stycket 26-28 straffbeläggs brott mot skyldighet att lämna

uppgifter enligt vissa angivna EG-förordningar på kemikalieområdet.

Motsvarighet finns enligt gällande rätt i 20 § första stycket 4-6 lagen om

kemiska produkter. I den lagen finns därutöver i 21 § en bestämmelse om

bötesstraff för den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig

uppgift om förhållande av betydelse i ansökan eller annan handling som

avges enligt de EG-rättsakter som avses i 20 § första stycket 4, 5 eller 6.

Till punkterna 26-28 föreslås i remissen inte någon sådan kompletterande

straffbestämmelse för fall av oriktig uppgift. Som framgår av

författningskommentaren avses dock inte någon ändring i sak i

förhållande till gällande rätt.

Enligt Lagrådets mening bör en bestämmelse som är formulerad så, att

den föreskriver straff för den som bryter mot skyldighet att lämna

uppgifter i visst hänseende kunna anses inbegripa även lämnande av

oriktig uppgift i samma hänseende. En annan sak är att en bestämmelse

som är uppbyggd som t.ex. kapitlets 5 eller 6 § uttryckligen behöver

omnämna lämnande av oriktig uppgift för att åtgärden skall vara

straffbar.

9 §

Med beaktande av vad Lagrådet anfört i anslutning till 8 § första stycket

26-28 förordar Lagrådet att orden "eller lämnar en oriktig uppgift" i

första stycket 9 utgår.

11 §

Enligt första stycket skall inte dömas till ansvar om brott enligt 3-10 §§

är att anse som ringa. De ringa fallen enligt dessa paragrafer är således

undantagna från straffbarhet och därmed över huvud taget inte att

bedöma som brott, en term som enligt 1 kap. 1 § brottsbalken definieras

såsom en gärning, för vilken i nämnda balk eller annan lag eller

författning straff är föreskrivet. Lagrådet förordar därför att orden "brott

enligt" i stycket byts ut mot "gärning som avses i".

Enligt fjärde stycket får för sådana brott som kan föranleda att

miljösanktionsavgift döms ut åtal väckas endast om det av särskilda skäl

är påkallat från allmän synpunkt. I remissens författningskommentar

uttalas bl.a. att denna åtalsprövningsregel är avsedd att tillämpas så att

åtal regelmässigt skall anses vara påkallat från allmän synpunkt, om

brottets straffvärde är sådant att påföljden inte bör stanna vid böter.

Av de inskränkningar i allmän åklagares rätt och plikt att åtala som

förekommer i brottsbalken är föreskriften att åtal får väckas endast om

det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt den mest

långtgående. Såvitt avser brottsbalksbrott förekommer den endast vid

ärekränkningsbrott samt vid speciella fall av olovligt förfogande, åverkan

och tagande av olovlig väg. Gemensamt för dessa brott är att de ansetts

vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte gör

sig gällande. En åtalsprövningsregel som formulerats på nu aktuellt sätt

anses ha den innebörden att åklagare endast i undantagsfall skall ha rätt

och skyldighet att åtala men att man inte har velat utesluta att det kan

förekomma fall som bör leda till allmänt åtal (se t.ex. Beckman m.fl.,

Kommentar till brottsbalken I, femte upplagan, s. 628). En konsekvens

av en sådan åtalsprövningsregel är också att någon utredningsskyldighet

för polismyndighet endast under särskilda omständigheter anses gälla

(NJA II 1962 s. 230).

Med hänsyn till att det vid miljöbrottslighet kan vara betydelsefulla

allmänna intressen som står på spel är en åtalsprövningsregel av detta

slag inte lämplig, och det framgår av motiven att en så långtgående

inskränkning av åtalsplikten inte heller är avsedd. Lagrådet förordar att

orden "av särskilda skäl" utgår.

I redaktionellt hänseende bör iakttas att ordet "brott" även här bör

ersättas med "gärning", eftersom miljösanktionsavgift under de i 30 kap.

1 § angivna förutsättningarna utgår oberoende av om en överträdelse är

att anse som brottslig eller ej. Det i den föreslagna lagtexten använda

uttryckssättet att en miljösanktionsavgift "döms ut" blir inte heller

adekvat, eftersom det avses ankomma på tillsynsmyndighet och inte på

domstol att i första instans besluta om miljösanktionsavgifter.

Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att fjärde stycket

erhåller följande lydelse.

"För sådana gärningar som kan föranleda miljösanktionsavgift får åtal

väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt."

12 §

Enligt första stycket får en kemisk produkt eller bioteknisk organism

eller en vara som innehåller en kemisk produkt eller en genetiskt

modifierad organism eller annan egendom som har varit föremål för brott

enligt 1-4, 6, 8, 9 eller 10 § förklaras förverkad, om det inte är uppenbart

oskäligt. Detsamma gäller värdet av egendomen eller utbytet av sådant

brott. Förverkande skall alltså kunna ske med avseende på all egendom

som har varit föremål för brott enligt någon av de nämnda paragraferna.

Enligt motiven (avsnitt 4.31.5) är regeln avsedd att tillämpas så att det

endast är undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga.

Förverkande skall således vara det normala.

Av de lagar som avses bli integrerade i miljöbalken innehåller endast

lagen om kemiska produkter, lagen om genetiskt modifierade organismer

och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade

arter bestämmelser om förverkande. Förslaget innebär således en

långtgående utvidgning i förhållande till gällande rätt. Förverkanderegeln

får i den föreslagna avfattningen därtill ett synnerligen vitt

tillämpningsområde, särskilt med hänsyn till den hänvisning som görs till

brott som avses i 4 §, vilken generellt straffbelägger fall då någon med

uppsåt eller oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar

någon annan åtgärd utan att ha inhämtat tillstånd, godkännande eller

medgivande eller gjort en anmälan som föreskrivs i balken eller i

föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Regeln kommer därmed

att täcka hela det område som för närvarande regleras genom

miljöskyddslagen och vattenlagen. Detta förhållande kommenteras inte

alls i motiven, som endast tar upp fall som avser kemiska produkter,

biotekniska organismer samt djur och växter.

Uttrycket att egendom har varit "föremål för brott" används i

specialstraffrätten i allmänhet som en sammanfattning av de i 36 kap. 2 §

brottsbalken angivna fallen att egendom har frambragts genom brott eller

att fråga är om egendom vars användande utgör brott eller med vilken

eljest tagits befattning som utgör brott (jfr NJA II 1968 s. 728 ff och 838

ff). Frågan inställer sig med denna utgångspunkt hur bestämmelsen är

avsedd att tillämpas i fall då någon utan tillstånd påbörjat en miljöfarlig

verksamhet eller vattenverksamhet som är tillståndspliktig enligt balken

eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Med hänsyn till

ordalagen i stycket ligger den tolkningen nära till hands att till

verksamheten hörande anläggningar i sådant fall kan förklaras

förverkade, eftersom deras användande utan tillstånd är straffbart. Detta

kommer visserligen ofta att te sig uteslutet på den grunden att det skulle

vara uppenbart oskäligt. Med hänsyn till motivens uttalande att det

endast är undantagsvis som förverkande bör underlåtas - vilket i sig

överensstämmer med lagtexten - kommer emellertid frågan att kunna

ställas om inte förverkande i sådana situaioner bör ske med avseende på

en del av värdet, vilket normalt brukar ske när det framstår som obilligt

att förklara egendomen i sig eller hela dess värde förverkat.

Det bör enligt Lagrådets mening inte komma i fråga att införa en så

långtgående och svårtillämpad utvidgning i förhållande till gällande rätt

utan något egentligt underlag och utan några motiv till ledning för

rättstillämpningen. Detta gäller särskilt som sanktionssystemet i övrigt

vid olaglig miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i flera

avseenden förstärks genom balken.

Lagrådet avstyrker därför förslaget att sådan egendom som varit

föremål för brott enligt balken generellt skall kunna förklaras förverkad.

Någon erinran kan däremot inte anföras mot en bestämmelse som

utformas på sådant sätt att man behåller de förverkandemöjligheter som

för närvarande följer av lagen om kemiska produkter, lagen om genetiskt

modifierade organismer och lagen om åtgärder beträffande djur och

växter som tillhör skyddade arter. Detta förutsätter att den egendom som

i så fall kan komma i fråga för förverkande preciseras i bestämmelsen.

Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att första stycket

första meningen av förevarande paragraf erhåller följande lydelse.

"Djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska

produkter, biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska

produkter eller genetiskt modifierade organismer vilka har varit

föremål för brott enligt 1-4, 6, 8, 9 eller 10 § får förklaras förverkade,

om det inte är uppenbart oskäligt."

På det underlag som föreligger kan Lagrådet inte bedöma om en

möjlighet till förverkande bör införas även med avseende på annan

särskild egendom som har varit föremål för brott enligt miljöbalken;

anses detta vara fallet bör även sådan egendom specificeras i

bestämmelsen.

30 kap.

2 §

Enligt första stycket föreskriver regeringen för olika överträdelser

miljösanktionsavgiftens storlek. Därvid skall hänsyn tas till

överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som

överträdelsen avser.

Som konstruktionen av systemet med miljösanktionsavgifter har

utformats är avsikten att regeringen skall dels bestämma för vilka

överträdelser miljösanktionsavgift över huvud taget skall utgå, dels

bestämma avgiftens storlek för dessa fall. Av de allmänna motiven

(avsnitt 4.32.2) får anses framgå att det förstnämnda beslutet skall

grundas på rena lämplighetsöverväganden medan hänsynen till

överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som

överträdelsen avser behöver tas först sedan det väl bestämts att avgift

skall utgå. Denna tankegång skulle komma till klarare uttryck om stycket

får följande lydelse.

"Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka

miljösanktionsavgift skall utgå och om avgiftens storlek för olika

överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till

överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som

överträdelsen avser."

31 kap.

Allmänna synpunkter

Kapitlet behandlar i första hand frågor om ersättning vid ingripanden av

det allmänna. Under rubriken Ersättning och inlösen på grund av vissa

föreskrifter, förelägganden och förbud sägs i 4 § att fastighetsägaren har

rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk

eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet

avsevärt försvåras. Ersättningsrätten är begränsad till vissa beslut i fråga

om nationalparker, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområden

och vattenskyddsområden samt beslut om föreläggande eller förbud

enligt samrådsbestämmelserna i 12 kap. 6 §. Vidare finns bestämmelser

om ersättning vid vissa undersökningar i 10 § och vid föreläggande om

stängselgenombrott i 11 §.

De nämnda ersättningsreglerna har för närvarande motsvarighet i

naturvårdslagen och vattenlagen. Några sådana regler finns inte i de

andra lagar som skall integreras i miljöbalken, t.ex. miljöskyddslagen och

hälsoskyddslagen, och föreslås inte heller för balkens vidkommande i

dessa avseenden. Om pågående markanvändning avsevärt försvåras till

följd av ingripande från det allmänna, som t.ex. motiveras av att en viss

verksamhet är miljöfarlig, skall således ingen ersättning utgå.

Miljöbalkens ersättningsregler innebär att nuvarande regler och

principer för ersättning, när en fastighetsägares rådighet över sin mark

inskränks genom ingripande från det allmänna kommer att behållas.

Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose

syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka

miljö- eller hälsoskyddsskäl. Lagrådet har förståelse för att en sådan

begränsning av ersättningsrätten alltjämt anses viktig. Begränsningen

står också i överensstämmelse med riksdagens uttalande om att ansvaret

för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli

en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och

inlösenersättningar (bet. 1990/91:JoU30, s.255). Däremot finner

Lagrådet det oundvikligt att närmare granska en väsentlig fråga som gett

upphov till en omfattande debatt, nämligen om begränsningen av

ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket

regeringsformen.

Enligt nämnda lagrum i regeringsformen skall ersättning tillförsäkras

den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller

byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i

förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall

bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det råder inga delade

meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till

ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt

användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Även om

inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt, är

markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning.

Den begränsning av ersättningsrätten som avses följa av miljöbalkens

regler i 31 kap. står då i strid med 2 kap. 18 § regeringsformen.

En sådan tolkning av 2 kap. 18 § regeringsformen leder således till en

grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer

av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl.

Detta har emellertid inte varit lagstiftarens mening. I prop. 1993/94:117,

som innehöll förslaget till den nya lydelsen av 2 kap. 18 §, och i

Konstitutionsutskottets betänkande (1993/94:KU24) betonades att det

förhållandet att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu

gavs grundlagsskydd inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i

förhållande till gällande ersättningsregler. Lagtexten har i så fall fått en

utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner.

Tolkningen av en lagregel skall enligt vedertagen uppfattning i svensk

rätt grundas på regelns ordalydelse. Är denna sådan att det inte kan råda

någon tvekan om regelns innebörd, skall den tillämpas enligt

ordalydelsen. Den omständigheten att det i regelns förarbeten kan ha

gjorts uttalanden som tyder på att avsikten med regeln varit en annan än

vad dess ordalydelse ger vid handen skall i så fall i princip inte påverka

tillämpningen. Om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda

resultat, bör regeln ändras för att ge ett riktigare uttryck för lagstiftarens

avsikter. I vissa undantagsfall anses emellertid en friare tolkning av en

lagregels innebörd kunna förekomma, när det är uppenbart att en

tolkning enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser.

Vad nu sagts gäller vid tolkning av allmän lag. Om denna

tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit

föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang

har gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap.

regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en

vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist,

Grundlagarna, s 19 ff.). Här kan också hänvisas till ett principuttalande

av Lagrådet av innebörd att kravet på att man inte till den enskildes

nackdel frångår en tillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten

har särskild tyngd när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna

(prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är fråga om en grundlagsregels

betydelse för en ny lagstiftning, talar enligt Lagrådets mening

övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid

motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse.

Lagrådet är även med dessa utgångspunkter för sin del berett att

ansluta sig till den i remissen uttalade uppfattningen att den rätt till

ersättning för försvårande av pågående markanvändning som tillförsäkras

enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte kan gälla

fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av marken

var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Ett förbehåll av motsvarande

slag måste inläsas i åtskilliga andra lagbestämmelser av civilrättslig eller

offentligrättslig natur utan att det uttryckligen anges, och det måste anses

stå i överensstämmelse med vedertagna metoder för lagtolkning att

betrakta detta som underförstått även när det gäller tillämpningen av den

berörda grundlagsbestämmelsen. Sådana ingripanden av miljöskyddsskäl

som förutsätter att en av lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes

alltså inte behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar

pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken

var olaglig redan när den påbörjades.

Svårare att bedöma är fall då en markanvändning inte stred mot någon

norm när den påbörjades men en senare tillkommen reglering medför att

markanvändningen blir olaglig. Den omständigheten att en redan från

början olaglig verksamhet inte bör kunna grunda ersättningsrätt synes

inte kunna ge tillfredsställande vägledning i en sådan situation. I den mån

regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan dock

allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket

begränsad.

En annan situation som förtjänar uppmärksammas är att någon har fått

ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär

markanvändning men en ansökan om tillstånd för tid därefter avslås, t.ex.

på grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att

verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte

ursprungligen förutsågs. Även med strikt tillämpning av

grundlagsbestämmelsen finns det fog för att hävda att den

omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses

innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Om man från

det allmännas sida återkallar ett redan meddelat tillstånd, ligger det

däremot nära till hands att hänföra åtgärden till en inskränkning i

grundlagsbestämmelsens mening, även om tillståndsmyndigheten genom

24 kap. 3 § miljöbalken får en generell möjlighet att återkalla tillstånd

och det alltså låter sig sägas att ett tillstånd alltid meddelas med

reservation för att det kan komma att återkallas. Vad som nu har sagts

gäller också om villkoren för en verksamhet som innefattar användning

av mark i efterhand ändras på sådant sätt att verksamheten försvåras.

Lagrådet finner att den föreliggande oförenligheten mellan

ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och

motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om

grundlagstolkning inte är ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning.

Det ligger då som Lagrådet ser det närmast tillhands att ändra 2 kap. 18 §

andra stycket så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikter med

bestämmelsen, dvs. att ersättning liksom tidigare inte skall kunna komma

i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller

hälsoskyddsskäl. Lagrådet förordar en sådan lösning av problemet.

Lagrådet är medvetet om att den lösningen med hänsyn till den tids-

krävande proceduren för en grundlagsändring kan komma att påverka

tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande. Om det, av skäl som ligger

utanför Lagrådets granskningsbehörighet, anses mer angeläget att inte

fördröja ikraftträdandet än att undanröja diskrepansen mellan

grundlagsregeln och ersättningsreglerna i 31 kap., skulle det möjligen

kunna övervägas att införa rätt till ersättning även beträffande ingrepp

som för närvarande är ersättningsfria enligt miljö- och

hälsoskyddslagstiftningen. Detta skulle emellertid innebära en

genomgripande ändring av tidigare gällande ordning som sakligt sett

skulle vara svår att motivera, även om ersättningsgrunderna förenades

med möjlighet att sätta ned ersättningen så att den i vissa fall inte skulle

utgå. Det kan också ifrågasättas om en sådan allomfattande

ersättningsrätt skulle vara förenlig med principen att förorenaren skall

betala, den s.k PPP-principen, sådan den kommit till uttryck i bl.a.

Romfördragets artikel 130 r.

Att i enlighet med remissen avstå från att införa ytterligare

ersättningsregler i miljöbalken i förlitande på riktigheten av den gjorda

ända-målstolkningen av den omdiskuterade grundlagsbestämmelsen ger

emellertid enligt Lagrådets mening också anledning till betänkligheter.

Bestämmandet av ersättningsrätten har ju därmed i principiellt viktiga

frågor överlämnats till rättstillämpningen. Någon säker vägledning för

hur tillämpningen bör utfalla kan inte ges genom tolkningsuttalanden av

det slag som lagrådsremissen bygger på. Detta kan i sin tur medföra en

för avsevärd tid bestående osäkerhet om rättsläget i ett för miljöarbetet

vitalt avseende. Inte minst i övergångsskedet efter miljöbalkens

ikraftträdande synes olägenheterna av en sådan osäkerhet kunna bli

betydande.

Om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte ändras på angivet

sätt, får man sålunda räkna med möjligheten att markägare och andra kan

komma att väcka talan om ersättning av det allmänna under direkt

åberopande av det lagrummet. Det kommer då att bli en uppgift för

rättstillämpningen att avgöra hur sådana anspråk skall bedömas i olika

situationer. Det är därvid att märka att miljöbalksförslaget även innefattar

ett prövningssystem med miljödomstolar, som har karaktär av särskilda

domstolar och vilkas kompetensområde, såvitt gäller här aktuella

ersättningsfrågor enligt 20 kap. 2 § 5 föreslås avgränsat till att avse

"ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna och vid

vattenverksamhet enligt 31 kap." Med denna behörighetsregel står det

enligt Lagrådets bedömning inte klart att en miljödomstol skulle anses

behörig att pröva mål om ersättningsanspråk som grundar sig på regeln i

2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Inte heller kan det utan vidare

antas att en allmän domstol finner sig behörig att ta upp ett sådant mål till

sakprövning, om ett särskilt prövningssystem har inrättats för mål inom

miljöområdet (jfr NJA 1994:657). Som redan anmärkts vid 20 kap. 2 §

föreslår Lagrådet därför en justering av de för miljödomstol gällande

behörighetsbestämmelserna som innebär att, om en talan av nu aktuellt

slag väcks, den skall prövas av miljödomstol.

Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen gäller ytterligare att

ersättning varom här är fråga skall bestämmas enligt grunder som anges i

lag. Några sådana grunder upptas av naturliga skäl inte i lagförslaget för

andra fall än dem som med lagrådsremissens utgångspunkt skulle grunda

rätt till ersättning. I överensstämmelse med vad som uttalats i

grundlagsmotiven beträffande ett snarlikt fall (se prop. 1978/79:195 s.

59) torde i detta läge domstolen, om den finner ersättningsrätt föreligga,

få tillämpa balkens ersättningsregler analogt. Här som eljest måste

givetvis också en allmän skälighetsbedömning göras.

Lagrådet vill understryka att den lösning som nu berörts - att frågan

överlämnas till rättstillämpningen - utgör en nödfallsutväg föranledd av

den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse

mellan grundlagsregelns motiv och dess ordalydelse. Anses miljöbalkens

ikraftträdande inte böra anstå till dess grundlagsregeln har fått en lydelse

som står i samklang med motiven, bör under alla förhållanden ett arbete

med syfte att åstadkomma en sådan grundlagsändring inledas snarast.

16 §

Enligt den föreslagna första meningen gäller bl.a. att den som har fått

tillstånd enligt 11 kap. att genom inlösen eller på annat sätt ta i anspråk

annans egendom eller att vidta en åtgärd som skadar annans egendom

skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är

särskilt föreskrivet. Tillstånd till inlösen meddelas emellertid inte enligt

11 kap. utan enligt 17 § i förevarande kapitel och formuleringen bör

därför jämkas.

I andra stycket anges att ersättning skall betalas endast för skador som

kvarstår sedan skadeförebyggande åtgärder har utförts. Skyldighet att

vidta sådana åtgärder kan enligt motiven åläggas tillståndshavaren med

stöd av 2 kap. 3 §.

Att ersättning inte skall utgå i den mån en skada har kunnat förebyggas

och således inte har uppstått är i och för sig självfallet. På samma sätt

som 9 kap. 1 § tredje stycket vattenlagen bör föreskriften för att bli

meningsfull ta sikte inte bara på förebyggande utan också på reparativa

åtgärder. Skyldighet att vidta åtgärder av det senare slaget kan åläggas

tillståndshavaren enligt 2 kap. 7 §.

Paragrafen bör med dessa utgångspunkter få följande lydelse.

"Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på

annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som

skadar annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller

skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning skall betalas

även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.

Ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår, sedan

förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av

tillståndshavaren."

33 §

Med hänvisning till vad som har anförts vid 16 § föreslår Lagrådet att

första styckets sista mening kompletteras så att det inbegriper

överenskommelser inte bara om förebyggande utan också om reparativa

åtgärder. Meningen bör då lyda.

"Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att

överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om

att förebyggande eller avhjälpande åtgärder skall utföras."

32 kap.

11 §

Enligt första styckets andra mening skall en fastighet på ägarens begäran

lösas in av den som är skyldig att avhjälpa skada eller olägenhet enligt

10 kap. och som vidtar åtgärd vilken medför att fastigheten blir helt eller

delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid

användningen. Meningen tar alltså sikte på åtgärder av den som är

efterbehandlingsansvarig. Fastighetsägaren kan emellertid även själv,

antingen som verksamhetsutövare eller också subsidiärt i sin egenskap av

fastighetsägare, vara efterbehandlingsansvarig enligt reglerna i 10 kap.,

och för sådana fall synes det inte vara rimligt att exempelvis en tidigare

fastighetsägare som ålagts efterbehandling skall vara skyldig att lösa in

fastigheten.

Lagrådet föreslår med hänvisning till det anförda att första stycket

andra meningen ersätts av ett nytt stycke med följande lydelse.

"Första stycket tillämpas också, om någon som är ansvarig för

efterbehandling enligt 10 kap. vidtar åtgärd som medför att fastigheten

blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men

uppkommer vid användningen. Vad som nu har sagts gäller dock inte,

om ansvaret för efterbehandling åvilar även ägaren."

Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Allmänna synpunkter

Lagrådet har i yttrandets inledande synpunkter ifrågasatt om regler som

hämtats från vattenlagen och i dag har ringa aktualitet försvarar sin plats i

ett nytt lagstiftningskomplex. Detta gäller framför allt de bestämmelser

som avses ingå i lagen med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet. Om vattenlagens reglering anses böra ingå i en

samordnad miljölagstiftning, bör en översyn göras av det nu

ifrågavarande lagförslaget för att undvika att bestämmelser av angivet

slag tas med. Med hänsyn till den tid som står till förfogande för

Lagrådets granskningsarbete och till att Lagrådet saknar fullständig

sakkunskap om hanteringen av vattenmål anser sig Lagrådet inte kunna

göra en sådan översyn.

Lagrådet vill också hänvisa till de allmänna synpunkter som anförts

under miljöbalkförslagets 16 kap. vad gäller den svåröverskådlighet som

blir resultatet, om reglerna om vattenverksamhet delas upp mellan

miljöbalken och en särskild lag på det sätt som remissförslaget innebär.

2 kap.

6 §

Med hänvisning till vad som har anförts vid 31 kap. 16 § förslaget till

miljöbalk föreslår Lagrådet att tredje styckets sista mening kompletteras

så att den inbegriper inte bara förebyggande utan också reparativa

åtgärder.

7 kap.

11 §

I första stycket första meningen anges när miljödomstolen får avgöra ett

mål utan huvudförhandling. Bestämmelsen motsvarar 42 kap. 18 § första

stycket 5 rättegångsbalken. Eftersom vad som är föreskrivet om tvistemål

i allmänhet enligt 20 kap. 3 § första stycket miljöbalken skall tillämpas

även på miljödomstol, om inte annat följer av balken eller annan lag, är

bestämmelsen obehövlig.

Enligt första stycket andra meningen skall miljödomstolen vid

handläggning utan huvudförhandling ha en fullsutten sammansättning,

om målet är sådant som avses i 42 kap. 18 § första stycket 5

rättegångsbalken. Då detta, i motsats till vad som gäller enligt 1 kap. 3 c

§ rättegångsbalken, är ett obligatorium, bör däremot den bestämmelsen

kvarstå.

Bestämmelsen i andra stycket har sin motsvarighet i 42 kap. 18 § andra

stycket rättegångsbalken och behövs därför inte.

Lagrådet föreslår att paragrafens första stycke första meningen och

andra stycket utgår.

12 §

I andra stycket har gjorts en hänvisning till kostnadsregeln i 25 kap. 5 §

miljöbalken som rätteligen torde avse 25 kap. 8 § samma balk. Under

hänvisning till vad Lagrådet anfört vid sistnämnda lagrum föreslås att

stycket utgår.

13 §

I första stycket regleras handläggningen av mål i vilka ansökan görs

enligt 21 kap. 1 § första stycket 5 miljöbalken om laglighetsprövning.

Lagrådet förordar, mot bakgrund av sitt förslag vid 21 kap. 1 §

miljöbalken om att innehållet i punkt 5 i den paragrafens första stycke

skall föras över till övergångsregleringen till miljöbalken, att en

bestämmelse motsvarande hänvisningen till nämnda punkt 5 tas in bland

övergångsbestämmelserna till förevarande lag.

Förslaget till lag om kungörelse, skriftväxling och delgivning i mål och

ärenden enligt miljöbalken

Skälet till att de föreslagna bestämmelserna anses böra tas in i en särskild

lag framgår inte av lagrådsremissens allmänna motivering. Några

författningskommentarer finns inte heller. Lagförslaget är således inte i

det skick som kan krävas för en lagrådsgranskning. Även om det under

föredragningen har upplysts att syftet med förslaget är att i miljöbalken

undvika alltför detaljerade bestämmelser om kungörelseförfarandet och

liknande - en synpunkt som Lagrådet i och för sig har förståelse för - har

Lagrådet i avsaknad av motiv och författningskommentarer i remissen

inte ansett sig bör avge något yttrande över förslaget. Allmänt sett bör

dock påpekas att det framstår som oklart i vilken utsträckning

bestämmelserna är avsedda att vara generellt tillämpliga eller begränsade

till att gälla ansökningsmål.

Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och

skyltning

12 §

I paragrafen ges betämmelser om rätt för en kommun att besluta om

förelägganden. I 26 kap. förslaget till miljöbalk, som behandlar

tillsynsfrågor, ges bestämmelser om rätten att besluta om förelägganden

och förbud. Att förbudsbeslut inte nämns särskilt i förevarande paragraf

torde bero på att ett förbud normalt meddelas genom ett föreläggande,

t.ex. att. upphöra med en verksamhet. Det är önskvärt att samma

uttryckssätt används i miljöbalken och i denna paragraf. Enligt Lagrådets

mening är uttrycket "föreläggande och förbud" att föredra även i denna

paragraf.

Förslaget till lag om införande av miljöbalken

8 §

Med bestämmelsen avses att lösa övergångsfrågor som uppkommer i

anledning av de i miljöbalken föreslagna reglerna om skyldighet att

avhjälpa skada eller olägenhet i miljön (2 kap. 7 §) och om ansvar för

efterbehandling av förorenade områden, byggnader och anläggningar (10

kap. 2 § första stycket). Övergångsbestämmelsen föreslås bli inriktad på

fall då verksamhetsutövare under tid före miljöbalkens ikraftträdande

men efter utgången av juni 1969 har bedrivit miljöfarlig verksamhet och

verkningarna därav alltjämt pågår när balken träder i kraft. Bakgrunden

till detta är enligt lagrådsremissen att det i fråga om sådan verksamhet

finns en motsvarighet i gällande rätt i 5 § miljöskyddslagen, som ställer

krav på de skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som skäligen kan

fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. I vissa speciella

avseenden, där det i miljöbalken föreslås helt nya och för enskilda

betungande förpliktelser om efterbehandling av förorenade områden,

anses däremot den nya regleringen kunna tillämpas först beträffande

åtgärder som vidtagits efter miljöbalkens ikraftträdande.

I lagrådsremissen (avsnitt 8.2) ges en beskrivning av rättsutvecklingen

i fråga om skyldighet att avhjälpa skador och olägenheter. Därvid

redovisas bl.a. bakgrunden till bestämmelserna i 5 § miljöskyddslagen

och viss koncessionsnämnds- och regeringspraxis vid bestämmelsernas

tillämpning samt - utförligt - Regeringsrättens den 31 maj 1996

meddelade dom i det s.k. Klippanmålet, som gällde åläggande enligt

miljöskyddslagen att genomföra saneringsåtgärder i förorenat vattendrag

(RÅ 1996 ref. 57). Enligt remissen kan rättsläget vid tiden för senaste

ändring av 5 § miljöskyddslagen, som beslöts år 1988 och trädde i kraft

den 1 juli 1989, sammanfattas så att det ansågs kunna krävas av en

tidigare utövare av miljöfarlig verksamhet att avhjälpa olägenheter av

verksamheten även sedan driften av verksamheten upphört och att detta i

princip hade ansetts gälla från miljöskyddslagens tillkomst. I remissen

framhålls emellertid att 1996 års regeringsrättsavgörande lett till att

bilden av rättsläget har komplicerats.

Mot denna bakgrund görs i lagrådsremissen bedömningen att det

synsätt som präglar miljöbalkens regler om ansvar för efterbehandling av

förorenade områden snabbt bör få genomslag och att dessa regler därför

med stöd av en övergångsbestämmelse bör tillämpas även på äldre

miljöfarliga verksamheter och sådana verksamheter där driften är

nedlagd.

I frågan om hinder möter mot en övergångsreglering av föreslagen

innebörd kan Lagrådet instämma i att regeringsformens förbud mot

retroaktiv lagstiftning, som gäller brottspåföljd och annan rättsverkan av

brott samt uttagande av skatt eller statlig avgift, inte träffar frågor inom

de ämnesområden som övergångsregleringen skall avse.

Lagrådsremissens motivresonemang går emellertid närmast ut på att

övergångsregleringen inte kan sägas inkräkta på skyddet för

verksamhetsutövares berättigade förväntningar om förutsättningarna för

verksamhetens bedrivande och inte heller kan anses innefatta

retroaktivitet i vedertagen bemärkelse. I dessa avseenden finner Lagrådet

det svårt att följa argumentationen och slutsatserna.

Sedan Regeringsrätten genom avgörande i plenum har slagit fast att

vid tillämpning av 5 § miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli

1989 skyldighet inte kvarstår att avhjälpa olägenhet i fall då den

miljöfarliga verksamheten upphört, bör detta förhållande enligt Lagrådets

mening bilda utgångspunkt för överväganden om innehållet i den

avsedda övergångsregleringen. Att rättsläget under längre tid före

regeringsrättsdomen i olika sammanhang har uppfattats vara ett annat än

vad Regeringsrätten kom fram till utgör inte tillräckligt skäl för att i

stället hänföra sig till den tidigare uppfattningen. Av den av

Regeringsrätten gjorda uttolkningen av miljöskyddslagen i lydelsen före

juli 1989 följer att 1988 års lagändringar, som f.ö. motiverades just av att

oklarhet i rättspraxis ansetts råda om möjligheterna att kräva

återställningsåtgärder av en verksamhetsutövare som upphört med sin

verksamhet, inte - som uttalades i prop. 1987/ 88:85 - är att se enbart som

ett förtydligande av vad som gällde dessförinnan. Regeringsrättens

ställningstagande innebär vidare att det inte föreligger förutsättningar att

tillämpa den regel om skyldighet att avhjälpa olägenheter som tillfogades

5 § miljöskyddslagen med ikraftträdande den 1 juli 1989, i fall där

verksamheten upphört genom överlåtelse innan lagändringen trädde i

kraft.

Lagrådet anser att det med hänsyn till vad som lagts fast genom

Regeringsrättens dom inte kan bortses från att den nu förevarande

övergångsbestämmelsen i vad den omspänner tiden juli 1969 - juni 1989

har en tydlig retroaktiv karaktär. Det är dessutom fråga om en

bestämmelse vars tillämpning ger upphov till betungande förpliktelser

för enskilda. I det retroaktiva inslaget ligger bl.a. att rimliga anspråk

knappast uppfylls på förutsebarhet vad gäller konsekvenserna för dem

som tidigare utövat miljöfarlig verksamhet men upphört med

verksamheten före ikraftträdandet av 1988 års lagstiftning.

På grund av det anförda bör enligt Lagrådets åsikt en alternativ lösning

väljas som inte är förenad med påtagliga nackdelar från

retroaktivitetssynpunkt. Den möjlighet som då bör ligga närmast till

hands är att begränsa övergångsbestämmelsen till att omspänna endast tid

fr.o.m. juli 1989. Lagrådet förordar att så sker. Lagtekniskt fordrar detta

endast att årtalet 1969 ersätts av 1989.

I författningskommentaren framhålls att den föreslagna lagtextens

uttryckssätt - att en verksamhetsutövare har bedrivit miljöfarlig

verksamhet - knyter an till att det har varit fråga om faktisk drift av

verksamhet. Detta krav på anknytning till den faktiska driften anges ha

samband med att övergångsbestämmelsen syftar till en avgränsning mot

tiden före miljöskyddslagens ikraftträdande den 1 juli 1969, då någon

motsvarighet till begreppet miljöfarlig verksamhet inte fanns i

lagstiftningen. Fortsättningsvis redovisas i författningskommentaren att

det enligt den föreslagna 9 kap. 1 § miljöbalken, liksom enligt

miljöskyddslagen, blir verkningarna av verksamheten som är avgörande

för om miljöfarlig verksamhet pågår eller ej, medan det saknar betydelse

vid vilken tidpunkt den faktiska driften har upphört.

Vad som förespråkas i lagrådsremissen synes innebära att begreppet

miljöfarlig verksamhet i samband med övergångsregleringen skall ges en

i visst avseende snävare betydelse än vad som annars skall vara fallet.

Enligt Lagrådets bedömning ger inte föreslagen lagtext tillräcklig grund

för en sådan åtskillnad. Lagrådet anser vidare att

författningskommentarens ståndpunkt - att det enligt gällande

miljöskyddslag liksom enligt miljöbalken är verkningarna av en

miljöfarlig verksamhet och inte upphörandet av verksamhetens drift som

genomgående skall tillmätas relevans vid avgörande av om verksamheten

alltjämt pågår - är alltför generellt formulerad. Uttalandet i detta

avseende kan knappast anses vinna stöd i själva definitionen i

lagstiftningen av miljöfarlig verksamhet. Att begreppet miljöfarlig

verksamhet på sätt som framhålls i lagrådsremissen kan omfatta även

markanvändning där det inte förekommer någon mänsklig aktivitiet -

t.ex. vid en nedlagd soptipp där ytterligare föroreningar riskeras genom

läckage - kan enligt Lagrådets mening inte tas till intäkt för någon

allmängiltig slutsats avseende andra tänkbara situationer av föroreningar

härrörande från upphörd verksamhet. Utgången i Klippanmålet ger inte

heller belägg för att författningskommentarens generella ståndpunkt

motsvarar nuvarande rättsläge. I anslutning härtill kan framhållas att det

inte kommer att finnas behov av att tolkningsvis ge det till miljöbalken

överförda begreppet den angivna generella innebörden för fall när

verksamheten upphört, eftersom balken föreslås uttryckligen lägga

ansvar för avhjälpande av olägenheter och för efterbehandling även på

den som tidigare har bedrivit verksamhet.

Under alla förhållanden är det angeläget att undvika att visst uttryck

som används på ett ställe i miljöbalkskomplexet anses ha en speciell

innebörd som avviker från vad motsvarande uttryck betyder på andra

ställen i samma komplex. Det bör också, med utgångspunkt i att gällande

reglering av miljöfarlig verksamhet föreslås bli överförd i grunden

oförändrad, vara följdriktigt att bedrivande av miljöfarlig verksamhet ges

ett enhetligt innehåll i miljöbalken och promulgationslagen. De

avgränsningsbehov som i remissen anförs som skäl för att lägga in en

särskild betydelse i de valda ordalagen i övergångsbestämmelsen torde

för övrigt inte kvarstå, om Lagrådets uppfattning om vilken tidsperiod

övergångsbestämmelsen bör kunna omfatta godtas.

10 §

I paragrafen föreskrivs att strandområden som vid utgången av juni 1975

ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte skall

omfattas av strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms något

annat. Paragrafen motsvarar punkt 4 i övergångsbestämmelserna till 1974

års ändringar i naturvårdslagen, som innebar att områden som ingick i

fastställda planer undantogs när det generella strandskyddet infördes.

Enligt motiven har frågan om vad som skall gälla med avseende på

strandskyddet när en äldre plan upphävs varit oklar. För framtiden avses

motsvarande oklarhet bli undanröjd genom 7 kap. 15 § tredje stycket

förslaget till miljöbalk, där det föreskrivs att strandskydd återinträder, om

detaljplan eller områdesbestämmelser upphävs. I motiven till förevarande

paragraf hänvisas till nämnda princip även när det gäller de områden som

omfattas av sådana äldre planer som paragrafen tar sikte på. I den mån

denna hänvisning avses ge uttryck för tanken att miljöbalkens regel skall

få tillämplighet även på områden som omfattades av en plan vid

utgången av juni 1975 saknas emellertid täckning härför i

övergångsbestämmelsen. I avsaknad av särskild föreskrift om annat får

den föreslagna regleringen liksom den nuvarande antas innebära att

strandområden som vid utgången av 1975 ingick i fastställd generalplan,

stadsplan eller byggnadsplan aldrig kommer att omfattas av strandskydd

med mindre än att något annat bestäms.

15 §

Enligt paragrafens första mening skall vid tillämpning av 10 kap. 2 §

andra stycket miljöbalken inte sådan medverkan till föroreningens

uppkomst som ägt rum före miljöbalkens ikraftträdande beaktas.

Lagrådet har i det föregående föreslagit att 10 kap. 2 § andra stycket i

förslaget till miljöbalk utgår. Godtas detta förslag bör även första

meningen av förevarande paragraf utgå.

17 §

I anslutning till 11 kap. 17 § miljöbalken samt vid 16 kap. 2 §, 21 kap. 1

§ och 24 kap. 1 § miljöbalken har Lagrådet föreslagit att behövliga

bestämmelser om det ålderdomliga vattenrättsliga institutet

laglighetsprövning tas in bland övergångsbestämmelserna till balken i

stället för i själva balken. Om detta godtas, bör i förevarande paragraf

föras in motsvarigheter till remissförslagets bestämmelser i 11 kap. 17 §

miljöbalken. Lämpligen kan också i paragrafen tas in en bestämmelse

som medger att lagligförklaring får förenas med villkor, dvs.

motsvarigheten till vad som föreslagits beträfffande lagligförklaring i 16

kap. 2 § miljöbalken. Första - fjärde styckena i paragrafen skulle då

kunna ges förslagsvis följande lydelse.

"Om ett vattenföretag har utförts utan tillstånd enligt vattenlagen

(1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning, får den som bedriver

verksamheten begära prövning av dennas laglighet hos

miljödomstolen.

Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har utförts utan

tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, skall ansökan samtidigt

göras om prövning av anläggningens laglighet.

Andra stycket gäller också när ansökan görs enligt 28 kap. 12 §

miljöbalken om att få använda någon annans anläggning. Den som gör

en sådan ansökan får även begära prövning av anläggningens laglighet.

En lagligförklaring får förenas med villkor."

En konsekvens av detta skulle bli att den bestämmelse som enligt

remissen upptas i paragrafen får bilda ett femte stycke eller, hellre, en

egen 18 § med åtföljande förskjutning i paragrafnumreringen.

Bestämmelsen bör enligt Lagrådets mening avse lagligheten av ett

vattenföretag och inte endast av en vattenanläggning.

Miljöbalksförslagets bestämmelse i 21 kap. 1 § första stycket 5 om att

mål om prövning av lagligheten av annan utövad vattenverksamhet än

sådan markavvattning som skall prövas av länstyrelse utgör

ansökningsmål bör kunna få sin motsvarighet i en egen paragraf bland de

särskilda övergångsbestämmelserna till 16 - 23 kap. miljöbalken. En

motsvarighet till den föreslagna bestämmelsen i 24 kap. 1 § andra stycket

miljöbalken - att det beträffande lagligförklaring gäller detsamma som

föreskrivs om tillstånd i 24 kap. miljöbalken - bör föras till de särskilda

övergångsbestämmelserna till sistnämnda kapitel.

19 §

Skälet till den föreslagna bestämmelsen anges i motiven (avsnitt 10.6),

med hänvisning till SOU 1993:66, vara att det ibland har framförts att det

konstitutionella underlaget för äldre renhållningsordningar är något

tveksamt. Det anses därför lämpligt att införa en särskild övergångsregel

som bekräftar deras fortsatta giltighet.

Av det nämnda betänkandet framgår inte vari den konstitutionella

tveksamheten i fråga om renhållningsordningarna skulle bestå. Den torde

dock hänga samman med att dessa innehåller föreskrifter av

normkaraktär. Det kan då hävdas att överlåtande av sådan

normgivningsmakt till kommunerna skall ske enligt 8 kap. 7 och 11 §§

regeringsformen, dvs. att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela

föreskrifter och medger att regeringen får överlåta till kommuner att

meddela bestämmelser i ämnet. Bestämmelserna i renhållningslagen att

det för varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall antas

av kommunfullmäktige har inte tillkommit på det sättet. Enligt 9 och 11

§§ i den lagen åläggs kommunfullmäktige att anta en

renhållningsordning, som skall innehålla kommunens föreskrifter om

avfallshantering och en avfallsplan. Motsvarande bestämmelser föreslås i

15 kap. 10 och 11 §§ miljöbalken (jfr Lagrådets yttrande under dessa

paragrafer).

Om bestämmelserna om renhållningsordning i renhållningslagen inte

skulle anses konstitutionellt godtagbara, vilket i så fall gäller också

förslagen i miljöbalken, skulle en övergångsbestämmelse som den

föreslagna inte kunna reparera den konstitutionella bristen. De äldre

renhållningsordningarna skulle inte därigenom få "fortsatt giltighet".

Den, som det påstås, ibland uttalade tveksamheten rörande

renhållningsordningarnas konstitutionella underlag är emellertid enligt

Lagrådets mening inte tillräcklig för att grundlagsbestämmelser i något

väsentligt hänseende skall anses ha åsidosatts vid tillkomsten av

renhållningsordningarna och att felet är så uppenbart att de inte enligt 11

kap. 14 § regeringsformen skall tillämpas.

Ett väsentligt argument för att renhållningslagens giltighet i detta

hänseende inte kan ifrågasättasär att Regeringsrätten vid flera tillfällen

haft att pröva mål som rört renhållningsordningar utan att finna dem

strida mot regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Att

frågan väckts framgår av pleniavgörandet RÅ 1988 ref. 32, där en

skiljaktig ledamot utvecklade sin uppfattning att det i 9 §

renhållningslagen intagna åläggandet för kommunerna att meddela

föreskrifter stred mot 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen. Vidare kan

nämnas att Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1989 ref. 58 fann att vissa

generella föreskrifter som beslutats av en kommunal nämnd saknade laga

verkan, därför att de skulle ha meddelats i renhållningsordning som

beslutats av kommunfullmäktige.

På grund av det anförda finner Lagrådet att, vilken ställning som än

intas i den konstitutionella frågan, den aktuella övergångsbestämmelsen

inte endast är obehövlig utan också missvisande. Lagrådet förordar

därför att bestämmelsen utgår.

22 §

Enligt paragrafen gäller äldre bestämmelser i fråga om överklagande och

krav på prövningstillstånd, om en dom eller ett beslut har meddelats före

miljöbalkens ikraftträdande liksom i det fallet att en dom eller ett beslut

har meddelats av en allmän förvaltningsdomstol efter balkens

ikraftträdande. Motsättningsvis kan slutas att ett beslut som efter

miljöbalkens ikraftträdande har meddelats av en länsstyrelse eller eljest

av en annan statlig myndighet än Koncessionsnämnden för miljöskydd

skall överklagas till miljödomstol, om beslutet har fattats med stöd av

någon av de lagar som upphävs genom 2 § och ett beslut i motsvarande

fråga enligt miljöbalken skall överklagas till sådan domstol. Av motiven

framgår också att detta är avsikten. Detta följer emellertid inte av någon

föreskrift i promulgationslagen; enligt 6 § är tvärtom huvudregeln att mål

och ärenden som har inletts före miljöbalkens ikraftträdande skall

handläggas enligt äldre bestämmelser. Lagrådet föreslår därför att

paragrafen kompletteras med en regel för här avsedda fall.

Avsikten är att Koncessionsnämnden övergångsvis skall bestå till dess

att regeringen förordnar om ikraftträdande av 21 §. Av remissen kan inte

utläsas vad som avses gälla i fråga om överklagande av sådana beslut av

denna nämnd som meddelas efter miljöbalkens ikraftträdande. Mest

följdriktigt synes emellertid vara om sådana beslut överklagas till

Miljööverdomstolen. Även i detta hänseende bör paragrafen i så fall

kompletteras.

Det möter svårigheter att, utan en sådan genomgång av de genom 2 §

upphävda lagarna som inte kan ankomma på Lagrådet, formulera

bestämmelser i ämnet fullt tydligt. Förslagsvis kan emellertid

förevarande paragraf kompletteras med ett andra stycke av följande

lydelse.

"Beslut som efter miljöbalkens ikraftträdande meddelas av statlig

förvaltningsmyndighet enligt någon av de lagar som upphävs genom 2

§ skall överklagas till miljödomstol, om ett beslut i motsvarande fråga

enligt miljöbalken skall överklagas till sådan domstol. Beslut som efter

ikraftträdandet meddelas av Koncessionsnämnden för miljöskydd skall

dock överklagas till Miljööverdomstolen."

23 §

Enligt paragrafen skall domar och beslut som en tingsrätt eller en

fastighetsdomstol meddelar efter miljöbalkens ikraftträdande i frågor

som regleras i 31 eller 32 kap. överklagas till Miljööverdomstolen. Det

gäller här främst frågor om ersättning vid ingripande av det allmänna och

om ersättning för miljöskada. Ett avgörande som innefattar prövning av

en sådan fråga kan emellertid omfatta även andra frågor som faller

utanför Miljööverdomstolens behörighet sådan denna reglerats i

miljöbalken. Så t.ex. har fastighetsdomstol enligt 12 § miljöskadelagen

möjlighet att kumulera ett miljöskademål med andra mål. Uppenbarligen

kan inte komma i fråga att olika delar av avgörandet skall överklagas till

skilda instanser. I vissa fall torde frågan kunna lösas genom att målen

särskiljs, men detta kan inte alltid förutsättas vara lämpligt eller ens

möjligt. Lämpligen bör den lösningen väljas att hela avgörandet skall

överklagas till Miljööverdomstolen så snart någon sådan fråga som här

avses har prövats genom avgörandet oberoende av om avgörandet även

rör andra spörsmål. Detsamma bör gälla i fråga om beslut under

rättegången i sådana mål vari en fråga som nu avses skall prövas.

Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att paragrafen

erhåller följande lydelse.

"Domar och beslut som en tingsrätt eller en fastighetsdomstol

meddelar efter miljöbalkens ikraftträdande och som innefattar

prövning av frågor som regleras i 31 och 32 kap. miljöbalken

överklagas till Miljööverdomstolen. Detsamma gäller i fråga om beslut

under rättegången i mål vari sådan fråga skall prövas."

27 §

I fråga om denna paragraf hänvisar Lagrådet till vad som har anförts vid

16 kap. 10 § miljöbalken. Vad Lagrådet där har uttalat synes inte

nödvändigtvis behöva hindra att den föreslagna regeln införs med sikte

på äldre förhållanden.

28 §

Enligt paragrafen skall bestämmelserna om återkallelse av tillstånd i

24 kap. 3 och 4 §§ gälla också vattenanläggningar som har kommit till

före balkens ikraftträdande, och detta även om någon domstols eller

annan myndighets tillstånd inte har behövts och inte heller har lämnats.

Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd kan emellertid

uppenbarligen inte tillämpas i sådana fall då tillstånd inte har meddelats.

Avsikten med den föreslagna regeln i denna del torde vara att säkerställa

att erforderliga förelägganden skall kunna meddelas även i sådana fall då

det inte föreligger något tillståndsbeslut. Detta kan emellertid ske med

stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken. Såvitt avser de fall åter då

tillståndsbeslut har meddelats före balkens ikraftträdande följer det av 5 §

förevarande lagförslag att 24 kap. 3 och 4 §§ miljöbalken kommer att

kunna tillämpas. Lagrådet föreslår därför att paragrafen utgår.

32 §

I paragrafen föreskrivs att omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket

11 miljöbalken får göras även när anordningar har vidtagits eller villkor

har meddelats till skydd för fisket med stöd av motsvarande

bestämmelser enligt äldre lag. Detta följer emellertid redan av

föreskriften i 5 § förevarande lag om att beslut om bl.a. villkor skall

anses vara meddelade enligt miljöbalken. Paragrafen bör därför utgå.

Övriga lagförslag

Förslagen lämnas utan erinran.

Regeringens proposition

1997/98:45

Prop.

1997/98:45

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 531

Regeringen föreslår att riksdagen 531

Rättsdatablad 532

2 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

Rättsdatablad

Författningsrubrik

Bestämmelser som

inför, ändrar, upp-

häver eller upprepar

ett normgivnings-

bemyndigande

Celexnummer för

bakomliggande EG-

regler

Miljöbalken

1 kap. 5 §, 5 kap. 1, 5

och 7 9 §§, 6 kap. 1,

2, 4, 6 och 13 §§,

7 kap. 3 7, 11, 12,

14, 15, 19 23, 27, 30

och 31 §§, 8 kap.

1 4 §§, 9 kap. 4 8

och 10 12 §§,

10 kap. 14 §, 11 kap.

13 och 14 §§, 12 kap.

5, 6, 8 10 och 12 §§,

13 kap. 2, 9, 11 och

14 18 §§, 14 kap. 1,

9 13, 15, 16, 18 21

och 23 25 §§,

15 kap. 1, 6, 7, 9 11,

16, 19 29 och 33 §§,

16 kap. 2 §, 20 kap.

6, 7 och 11 §§,

26 kap. 3 6, 19 och

20 §§, 27 kap. 1, 2, 4

och 7 §§, 30 kap. 2

och 10 §§, 33 kap.

1 §.

Lagen med särskilda

bestämmelser om

vattenverksamhet

Lagen med särskilda

bestämmelser om

gaturenhållning och

skyltning

6 kap. 1 §, 7 kap.

22 § , 9 kap. 7 §

3 och 13 §§

Prop. 1997/98:45

Bilaga 1

526

532

443