Prop. 1997/98:76

Regeringens skrivelse

1997/98:76

Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges

utvecklingssamarbete

Skr.

1997/98:76

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 5 mars 1998

Göran Persson

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Regeringen belyser i denna skrivelse förutsättningarna for att genom det

internationella utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar

demokratisk utveckling och respekt för de mänskliga rättigheterna.

Skrivelsens ambition är att klargöra begrepp och samband, belysa

särskilda problemställningar, visa på möjligheter och åtgärder, presentera

en sammanhållen strategi och metoder för att därmed understödja ett

kraftfullare utvecklingssamarbete för demokrati och mänskliga rättig-

heter.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:76

1 Nya förutsättningar för demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd.....5

2 Vad är demokrati?..................................................................................7

2.1 Demokrati som begrepp..............................................................7

2.2 Demokrati kan se ut på olika sätt................................................8

2.3 Demokrati som process...............................................................8

2.4 Demokratisk kultur.....................................................................9

2.5 Demokratisering och mänskliga rättigheter..............................10

2.6 Demokratins institutioner och procedurer.................................12

2.7 Det civila samhällets roll och förutsättningar...........................15

2.8 Fria och oberoende media.........................................................17

3 Utveckling av demokratin i världen.....................................................18

3.1 Framsteg för demokratin...........................................................18

3.2 Regioner och länder..................................................................19

4 Demokrati för alla - möjligheter och hinder........................................26

4.1 Den enskildes rätt......................................................................26

4.2 Marginalisering och polarisering - hur stora klyftor tål

demokratin?......................................................................27

4.3 Minoriteters rättigheter och mångkulturell demokrati..............29

4.4 Kvinnors inflytande och medverkan.........................................30

4.5 Barns rätt och unga medborgare...............................................31

4.6 Demokrati och ekonomisk utveckling......................................32

4.7 Globaliseringens effekter på demokratiutvecklingen...............34

4.8 Decentralisering - en möjlighet för demokratin.......................35

4.9 Gott styrelseskick eller maktmissbruk......................................35

4.10 Parallella maktstrukturer.........................................................37

4.11 Att hantera konflikter..............................................................37

5 Viktiga aktörer och givare....................................................................39

5.1 En trevande början för 1990-talets demokratibistånd...............39

5.2 Mellanstatliga organisationer....................................................40

5.3 Internationella enskilda organisationer.....................................47

5.4 Några bilaterala givare..............................................................48

6 Främjande av demokratisering och mänskliga rättigheter i Sveriges

utvecklingssamarbete......................................................................49

6.1 Demokrati som biståndspolitiskt mål........................................49

6.2 Demokratimålet i praktiken......................................................51

6.3 Att hantera olika typer av demokratiprocesser.........................53

6.4 Utvecklingssamarbetet som en del av Sveriges utrikespolitik.. 54

6.5 Demokrati och mänskliga rättigheter i det framtida

utvecklingssamarbetet......................................................55

6.6 En strategisk kombination av insatser och samarbetsformer.... 58

6.7 Viktiga verktyg.........................................................................62

6.8 Centrala sakområden.................................................................64

7 Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd - en sammanfattning.....72

7.1 Nya och bättre förutsättningar för att främja demokrati och Skr. 1997/98:76

mänskliga rättigheter........................................................72

7.2 Hur vi ser på demokrati.............................................................74

7.3 Framtida strategiska frågor och arenor.....................................75

7.4 Svenska målsättningar - vad vi vill uppnå................................76

7.5 Ett genomgående och centralt inslag i utvecklingssamarbetet.. 77

7.6 Ett strategiskt och integrerat angreppssätt................................78

7.7 Samverkan mellan utrikespolitik och utvecklingssamarbete.... 79

7.8 Flera samarbetsformer...............................................................79

7.9 Flera verktyg.............................................................................82

7.10 Konsekvenser för genomförande............................................83

7.11 Sveriges roll............................................................................84

8 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete -

en sammanfattning i punktform......................................................86

Skr. 1997/98:76

FÖRKORTNINGAR

AWEPA

ANC

Cida

Danida

DAC

EBRD

ECOSOC

ESK

EU

FN

GUSP

IDB

IFS

IIDH

ILO

IMF

International IDEA

IPI

IPU

Norad

OAS

OAU

OECD

OSSE

PGA

Sida

UNICEF

UNHCHR

UNHCR

UNDP

USAID

WTO

Västeuropeiska parlamentarikers förening för

Afrika

African National Congress

Kanadensiska biståndsmyndigheten

Danska biståndsmyndigheten

OECD:s kommitté för utvecklingssamarbete

Europeiska utvecklingsbanken

FN:s ekonomiska och sociala råd

Europeiska säkerhetskonferensen

Europeiska Unionen

Förenta Nationerna

EU:s gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitik

Interamerikanska utvecklingsbanken

Internationella j oumalistfederationen

Interamerikanska institutet för mänskliga

rättigheter

Internationella arbetsorganisationen

Internationella valutafonden

Internationella institutet för demokrati och fria

val

Internationella pressinstitutet

Interparlamentariska unionen

Norska biståndsmyndigheten

Amerikanska ländernas samarbetsorganisation

Afrikanska enhetsorganisationen

Organisationen för ekonomiskt samarbete

Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa

Parlamentariker för globalt agerande

Styrelsen för internationellt

utvecklingssamarbete

FN:s barnfond

FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter

FN:s högkommissarie för flyktingar

FN:s utvecklingsprogram

USA:s biståndsmyndighet

Världshandelsorganisationen

Nya förutsättningar för demokrati- och

rättighetsfrämjande bistånd

Skr. 1997/98:76

"Politik är att hjälpa varandra att göra saker bättre. Politik handlar

inte om att slåss som under apartheid. Politik är att diskutera."

Det säger Georg Thamaga som i 74 år levde under rasförtrycket i

Sydafrika utan formell eller reell möjlighet att på demokratisk väg

påverka besluten i sitt samhälle, tills han 1994 röstade för första gången.

Sveriges 30-åriga stöd till antiapartheidkampen - ofta i internationell

motvind - visar att politisk solidaritet, konkret bistånd och uthållighet

lönar sig i kampen för en demokratisk värld.

Varje människa skall liksom George Thamaga ha rätt att påverka sitt

liv och det samhälle han eller hon lever i och ta del av den samhälleliga

gemenskapen. För det krävs demokrati och mänskliga rättigheter.

I dag lever allt fler människor i demokratier. Fler än någonsin har

lagliga rättigheter att säga sin åsikt, att fa utbildning, att organisera sig

och ta del i sitt lands styrelse. De senaste tjugo åren har en våg av

demokratisering svept fram över världen och två tredjedelar av världens

stater har nu demokratiska styrelseskick. Många av dem är ännu i början

av en lång och sammansatt process som fordrar ett tålmodigt arbete och

involverar alla delar av samhället - en process som inte sker med

automatik efter att man genomfört fria val och antagit en konstitution. På

andra håll återstår att erövra demokratins fundament.

Demokrati kräver demokrater. Framväxten av en demokratisk kultur är

kanske den viktigaste nyckeln till verklig demokrati, där människor

utövar sina medborgerliga fri- och rättigheter. Men det är också

nödvändigt att utveckla demokratiska institutioner, en rättsstat och ett

livaktigt civilt samhälle med fria och oberoende media.

Demokrati handlar om ekonomisk politik och social rättvisa.

Marknadsekonomi kräver demokratisk institutionell förankring och

social inriktning för att ge hållbar tillväxt och för att inte korrumperas.

Hållbarhet i demokratisk omvandling liksom i ekonomisk och social

utveckling förutsätter på sikt framsteg på båda områdena. Demokratins

föremål är i hög grad de offentliga institutionerna och de offentliga

inkomsterna och utgifterna.

Demokrati handlar om att hantera människors viljor och intressen

genom system som bygger på de mänskliga rättigheterna. Där konflikter

är djupa och lett till våld är utmaningen att införa demokrati särskilt svår.

Inte desto mindre är det demokratisering som är vägen till en hållbar,

rättvis och icke-våldsam hantering av konflikter.

Redan i dag står världens länder inför utmaningen att skapa styrformer

och institutioner för att hantera gemensamma utmaningar. Det förutsätter

en gemensam värdegrund, ansvarskänsla och mobilisering av människors

engagemang som bara kan utvecklas genom demokratiska institutioner

och en levande demokratisk kultur.

Globaliseringen kräver en förstärkning av både nationella och

internationella demokratiska relationer. Här är världens länder, deras

regeringar och civila samhällen, bara i början.

Genom det kalla krigets slut har skapats nya och gynnsamma Skr. 1997/98:76

möjligheter att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det skall

Sverige ta vara på. Vi har själva en lång och rik demokratisk tradition,

men minns hur demokrater fick kämpa för demokratins genomförande

och social rättvisa också i vårt land. Strävan efter fred, jämlikhet och

solidaritet har kännetecknat såväl vår nationella som internationella

politik. Demokratiska styrelseformer och en demokratisk kultur är viktiga

förutsättningar för och inslag i all utveckling. Det är därför naturligt att

Sverige i sitt internationella utvecklingssamarbete ytterligare lyfter fram

en demokratisk samhällsutveckling, ett mål som länge funnits med i

biståndspolitiken (prop. 1962:100). Ytterst handlar vårt utvecklings-

samarbete om alla människors lika värde, om gemensam säkerhet och om

gemensamt ansvar för människors livsvillkor i bred mening. Detta

kommer väl till uttryck i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna

med åtföljande konventioner. Däri nedlagda värderingar och principer är

en normativ grund för allt svenskt utvecklingsarbete.

Riksdagen har under senare år visat ett växande intresse för demokrati

och mänskliga rättigheter i biståndspolitiken. I flera motioner har förslag

om förbättrad information och ökade insatser förts fram. I de senaste

budgetpropositionerna har regeringen också tydliggjort sin avsikt att

stärka stödet till en hållbar demokratisk utveckling där respekten för den

enskildes mänskliga rättigheter upprätthålls.

Regeringen vill i denna skrivelse belysa förutsättningarna för att

genom utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar demokratisk

utveckling och respekt för mänskliga rättigheter. Skrivelsens ambition är

att klargöra begrepp och samband, belysa särskilda problemställningar,

visa på möjligheter och föreslå åtgärder, presentera ett dynamiskt

förhållningssätt, en sammanhållen strategi och förslag till metoder för att

understödja ett kraftfullare utvecklingssamarbete för demokrati och

mänskliga rättigheter.

Det policyarbete om "Fred, demokrati och mänskliga rättigheter", som

Sida överlämnade till regeringen våren 1997, har utgjort ett viktigt

underlag för detta arbete. Regeringen har också tagit fasta på den

internationella forskningen och debatten på området liksom de

erfarenheter Sida och andra biståndsgivare gjort.

Härmed har regeringen under denna mandatperiod till riksdagen

redovisat sin politik på fyra för utvecklingssamarbetet centrala områden -

fattigdomsbekämpning, miljö, jämställdhet och demokrati. I skrivelsen

"De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar" (skr. 1996/97:169) pekades

särskilt på de fattigas brist på inflytande och makt.

Samtidigt med denna skrivelse presenterar regeringen en särskild

skrivelse om en samlad utrikespolitik på området mänskliga rättigheter

(skr. 1997/98:89) och en skrivelse om en förnyad svensk Afrikapolitik

(skr. 1997/98:122).

Regeringen lägger också fram en proposition om Sveriges samarbete

med Central- och Östeuropa åren 1999-2001 (prop. 1997/98:70). Denna

skrivelse behandlar därför mänskliga rättigheter huvudsakligen i

förhållande till demokrati och koncentrerar sig på Sveriges samarbete

med utvecklingsländer medan samarbetet med länderna i Central- och Skr. 1997/98:76

Östeuropa får en mindre ingående behandling.

En sammanfattning av skrivelsen återfinns i kapitel 7.

2 Vad är demokrati?

2.1 Demokrati som begrepp

"Ett demokratiskt styrelseskick grundar sig på folkets vilja, vilken

regelbundet kommer till uttryck i fria och rättvisa val. Demokratins

fundament utgörs av respekten för människan och rättsstaten.

Demokratin utgör det bästa skyddet för yttrandefrihet, för tolerans av alla

grupper i samhället och för lika möjligheter för envar. Demokratin, som

till sitt väsen är representativ och pluralistisk, medför ansvar inför

valmanskåren, en förpliktelse for myndigheterna att följa lagen och en

opartisk rättsskipning. Ingen står över lagen"

Det säger Parisstadgan som undertecknades av stats- och

regeringscheferna vid ESK:s (den europeiska säkerhetskonferensen)

toppmöte hösten 1990. Det skedde i en tid då Europa befriade sig från

arvet av sitt förflutna och påbörjade en ny epok av demokrati, fred och

ekonomisk integration. Det är en bra utgångspunkt för en fortsatt

diskussion om demokratins innehåll. I denna skrivelse använder vi ett

brett demokratibegrepp utan att göra anspråk på att ge en absolut

definition. Vi utgår från att demokrati innefattar såväl vissa formella

institutioner och procedurer som att medborgarna faktiskt deltar i det

politiska livet och vidmakthåller en demokratisk kultur.

Demokratin - som den kommit till uttryck i västvärlden under det

senaste århundradet - har utmärkts inte bara av fria och rättvisa val utan

också av maktdelning, rättssäkerhet och skydd av individuella fri- och

rättigheter. Demokrati kan sägas bestå av två integrerade element

sprungna ur delvis skilda idétraditioner. Det är dels principerna för

kollektivt beslutsfattande, dels de grundlagsskyddade fri- och

rättigheterna. De förra handlar om hur makten skall samlas och brukas,

de senare om hur makten skall begränsas.

Grundläggande principer för demokratiskt beslutsfattande är att

medlemmarna i en församling fastställer vilka frågor man skall fatta

beslut om, att de deltar i beslutsfattandet och att majoritetens beslut är

bindande för medlemmarna. Varje medlem har lika rösträtt och alla skall

ha möjlighet att delta i processen. Den moderna demokratin är

representativ, det vill säga baserad på valda ombud som företräder

medborgarna och är knuten till nationalstaten.

Den liberala traditionen betonar pluralism och boskillnad mellan stat

och civilt samhälle. Den ställer krav på politisk jämlikhet och likhet inför

lagen liksom på att upprätthålla respekt för medborgerliga fri- och

rättigheter vilka definierar individens rum och makt i förhållande till

kollektivet staten. Det finns därför i vaije demokrati en inbyggd spänning Skr. 1997/98:76

mellan majoritetsvälde, individualism och de begränsningar för

demokratiskt beslutsfattande som skyddet av grundläggande rättigheter

skapar. Det är i detta spänningsfält som problem att balansera

minoriteters intresse mot majoritetens ständigt uppstår.

2.2 Demokrati kan se ut på olika sätt

Demokrati har olika rötter och tar sig olika uttryck i olika länder och

kulturer. Institutioner och procedurer kan variera fastän de vilar på

samma normer och värderingar. Även om demokratin som politiskt

system tidigast har utvecklats i västvärlden är inte demokrati enbart en

västerländsk företeelse. Också i andra kulturer finner man demokratiska

styrelseformer särskilt på lokal nivå. Men de har i allmänhet inte varit

föremål för lika ingående studier och diskussioner och har därför förblivit

mer okända.

Ett exempel är Panchayats, byråden, i Indien som har en tvåtusenårig

tradition av lokalt självstyre med en egen förvaltning. Liksom

demokratin i antikens Grekland och den tidiga demokratin i Europa hade

Panchayats brister men var likväl demokratiska institutioner. Indien har

nyligen antagit en lag som stadgar att minst en tredjedel av medlemmarna

i dagens demokratiskt valda Panchayats måste vara kvinnor.

En utmaning för många samhällen som genomgår en utveckling i

demokratisk riktning är att ta vara på och anpassa lokala demokratiska

traditioner och inte överta former och institutioner som organiskt hör

hemma i en annan miljö och historisk verklighet. Det innebär också ett

ansvar för biståndsgivare och andra rådgivare. Emellertid är det viktigt,

att insikten om att de yttre formerna för demokrati kan skilja sig åt, inte

leder till relativism.

Denna skrivelse ter det sig naturligt att anknyta till svenska

förhållanden och uppfattningar om demokratins innebörd. Det är de

värden vi i Sverige förknippar med demokrati som vi vill främja också i

andra länder. Erfarenheter från den svenska praktiken är en naturlig

referensram när Sverige skall föra dialog med företrädare för andra

länder och kulturer, även om konkreta åtgärder måste anpassas till

situationen i och vara förankrade i dessa länder. Karaktäristiskt för den

svenska demokratin har varit betoningen på politiska samförstånds-

lösningar, hög organisationsgrad och deltagande av folkrörelser liksom

en stark jämlikhetssträvan.

2.3 Demokrati som process

Demokratisering är en process, ett dynamiskt skeende. Vill man bidra till

en demokratisk samhällsutveckling är det viktigt att förstå hur

demokratier utvecklas och vilka faktorer som är avgörande för en

demokratisering, hur demokratin kan vårdas, stabiliseras och vidare-

utvecklas. Ytterst handlar det om makt och maktfördelning. Historiskt

sett har demokratin i allmänhet tillkommit i strid mot rådande Skr. 1997/98:76

maktförhållanden. Denna kamp har tagit olika lång tid bland annat

beroende på det motstånd den mött.

I Sverige fick män lika rösträtt först 1919 och kvinnor 1921 - detta

efter en lång politisk kamp. I många samhällskretsar stod demokratin inte

högt i kurs under 1930-talet och andra världskriget. Kvinnor erhöll

rösträtt i Frankrike först efter andra världskriget. Demokratins principer

uttrycktes som universella först i FN:s deklaration om de mänskliga

rättigheterna 1948. Trots att den moderna demokratins historia är relativt

kort kan vi lära av hittillsgjorda erfarenheter.

Demokrati måste återvinnas och anpassas till den verklighet i vilken

den skall fungera. I utvecklingssamarbetet är det därför viktigt att förstå

och respektera innehåll och takt i de olika samarbetsländemas

demokratiseringsprocesser. Övergången till demokrati sker alltså ofta

gradvis. Ett första val kan ta ett par år att förbereda. Att bygga

demokratiska institutioner kan ta decennier, att utveckla en demokratisk

kultur generationer. Alla demokratiska krafter måste ha rimliga

förväntningar och visa uthållighet.

Att se demokratin som en process ställer krav på kontinuerlig analys

och bedömning av den faktiska situationen. Mätningar och jämförelser

kan lätt bli statiska och missvisande.

2.4 Demokratisk kultur

En demokrati vilar på en rad institutioner och procedurer, men därutöver

är demokrati något mer sammansatt och föränderligt. En demokratisk

kultur handlar om de värderingar som styr hur människor samverkar och

uppträder gentemot varandra individuellt och i grupp. Ett samhälle kan

ytligt sett vara en demokrati men sakna demokrater och därmed ha en

svag demokratisk kultur. Demokratiska institutioner fordrar folkligt stöd

för att fungera. En demokratisk kultur är en del av ett lands sociala

kapital.

En viktig aspekt av den demokratiska kulturen är att människor ser och

behandlar varandra som likar och med respekt, och att människor tar itu

med konflikter genom att söka dialog och fredliga lösningar. En sådan

inställning grundläggs i familjen, men också i skolan, i församlingen, i

arbetet och i lokalsamhället. I detta ligger att det måste finnas en

beredvillighet hos människor och grupper att ta hänsyn och respektera

ingångna överenskommelser.

En viktig del av en demokratisk kultur är inställningen till korruption.

Reagerar människor svagt eller inte alls mot korruption, lever den och

frodas, vad än lagarna säger. Korruption urholkar demokratin genom att

undergräva tron på att regler och normer är lika för alla, oberoende av

rikedom eller förbindelser.

En levande demokratisk kultur förutsätter också att människor är

beredda att engagera sig i frågor som berör dem och det samhälle de

lever i. Att folk bryr sig om sina medmänniskor är ett kännetecken för en

levande och stark demokratisk kultur. Därför är närdemokratin,

engagemanget på gräsrotsnivå, en viktig faktor för en stark demokratisk Skr. 1997/98:76

kultur. Det gäller inte minst hur besluten fattas lokalt och i vilken grad

kvinnor och män kan påverka beslut, delta i och hålla sig informerade om

vad som sker i deras närmiljö.

Mycket av detta är en fråga om attityder och hållningar som växer fram

organiskt och inte går att reglera. Men beteenden påverkas av

institutionella ramar och lagar. En förutsättning för medborgarnas

engagemang i samhällsfrågor är att de har tillgång till information.

Öppenhet - ett av fundamenten i en demokratisk kultur - uppstår genom

en samverkan mellan å ena sidan lagar och regelverk och å den andra en

positiv attityd till öppenhet som delas av flertalet i ett samhälle. Likaså

har de politiska partierna ett ansvar för att de arbetar på ett sådant sätt att

de stärker den demokratiska kulturen.

2.5 Demokratisering och mänskliga rättigheter

Även om demokrati och mänskliga rättigheter är två separata begrepp,

finns ett nära samband. Detta markeras tydligt i FN:s Allmänna

förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 som stadgar att det är

en individuell rättighet att ta del i sitt lands styrelse direkt eller genom

fritt valda ombud. Förklaringen säger vidare:

”Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmakternas

myndighet. Denna vilja skall uttryckas i periodiska och

verkliga val, vilka skola äga rum med tillämpning av

allmän och lika rösträtt samt hemlig röstning eller

likvärdiga fria röstningsförfaranden.”

Den artikeln finns avspeglad i 1966 års Internationella konvention om

medborgerliga och politiska rättigheter, som nu ratificerats av 140 stater,

däribland Sverige. Därmed stadgas att det är en rättighet för den enskilde

att välja och att vara kandidat i val som är periodiska, fria och rättvisa.

Rösträtten skall vara allmän och lika. Det skall finnas garantier för att

väljamas vilja kommer fritt till uttryck.

Men sambanden mellan mänskliga rättigheter och demokrati går

djupare än så. Respekt för rättigheterna bidrar till - och är i stor

utsträckning en förutsättning för - demokratisering. En kategori av

rättigheter är de grundläggande friheterna såsom rätten att uttrycka och

sprida sin mening, att bilda eller gå med i en organisation och att ordna

möten. De är avgörande för möjligheten att bilda sig en informerad

uppfattning och att delta i politiskt liv.

En andra kategori av rättigheter gäller rätten till skydd mot övergrepp,

såsom rätten att inte bli godtyckligt arresterad, utsättas för tortyr eller bli

berövad egendom. Sådana rättigheter är viktiga för att människor skall

våga delta i den politiska processen och kunna utnyttja sina andra fri- och

rättigheter.

En tredje typ av rättigheter handlar om grundläggande behov, rätten till

en rimlig levnadsstandard, till hälsovård och utbildning. De rättigheterna

spelar också en väsentlig roll för människors möjligheter att ta del av

10

politiken. Det krävs ett minimum av materiell standard för att den Skr. 1997/98:76

enskilde skall ha kraft och råd att utöva sina politiska rättigheter. Rätten

till utbildning är av avgörande betydelse för demokratin.

De omvända sambanden är lika uppenbara. Demokratiska besluts-

processer förstärker skyddet för de mänskliga rättigheterna. Ett folkligt

deltagande i det politiska arbetet är ofta den bästa garantin för att

människors genuina intressen och rättigheter skall tas till vara.

Men sambanden mellan demokratin och de mänskliga rättigheterna är

inte entydiga. Rättigheter kränks i länder med demokratiskt styrelseskick,

samtidigt som vissa rättigheter respekteras i länder med mer auktoritärt

styre. Ändå är det uppenbart att demokratin och de mänskliga

rättigheterna förstärker varandra inbördes. De mänskliga rättigheterna

måste respekteras om man i längden skall kunna upprätthålla och

fördjupa demokratin.

De mänskliga rättigheterna formuleras i internationella överens-

kommelser. FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheter

antogs som en deklaration av generalförsamlingen. Den anknyter till FN-

stadgan och kan ses som en precisering av dennas skrivning om att

Förenta Nationerna skall främja ”allmän aktning för och respekterande av

mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad

med avseende på ras, kön, språk eller religion.”

Efter det att den förklaringen antagits har medlemsstaterna i FN

kodifierat rättigheterna i form av bindande konventioner. År 1966 antog

generalförsamlingen två konventioner som innebar en konkretisering av

artiklarna i förklaringen: Internationella konventionen om de

medborgerliga och politiska rättigheterna och Internationella

konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna.

Året innan antogs Internationella konventionen om avskaffande av alla

former av rasdiskriminering. År 1984 antogs Konventionen mot tortyr

och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller

bestraffning.

Normer för att säkerställa jämställdhet mellan könen antogs år 1979 i

Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.

Sist i raden av konventioner var Konventionen för barnets rättigheter som

antogs av generalförsamlingen 1989 efter tio års förhandlingar inom

kommissionen för de mänskliga rättigheterna.

Särskilda kommittéer har tillsatts för att övervaka efterlevnaden av de

sex konventionerna. Vid sidan om dessa finns andra mekanismer inom

FN för att främja mänskliga rättigheter och bevaka normernas

genomförande. I FN-kommissionen för de mänskliga rättigheterna

diskuteras såväl tematiska problem som situationen i enskilda länder.

Detta sker ofta på basis av rapporter som lämnats av särskilda rapportörer

eller arbetsgrupper utsedda av kommissionen.

Inom Europarådets ram har det europeiska systemet för mänskliga

rättigheter vuxit fram. Det bygger framför allt på Europa konventionen

om mänskliga rättigheter. För kontroll och uppföljning av konventionen

finns en särskild kommission och en domstol.

Allmänna förklaringen och de sex konventionerna utgår från att

rättigheterna är universella. De gäller överallt och för alla människor.

11

Regeringar har därför inte bara skyldigheter gentemot medborgarna inom

deras egen jurisdiktion utan också skyldighet att medverka till att alla

andra människor i världen får sina rättigheter tillgodosedda. De stater

som anslutit sig till konventionerna för de mänskliga rättigheterna har

ingått ett kontrakt om att tillförsäkra människorna i respektive land de

föreskrivna rättigheterna. Här ligger en juridisk bindning. Varje

regeringen gör också ett politiskt åtagande att föra en politik som främjar

de mänskliga rättigheterna och deras förverkligande.

De mänskliga rättigheterna handlar om individens grundläggande

behov: om att garantera friheter, skydda den enskildes integritet och

tillgodose basbehov för ett drägligt liv. Förtryckta och fattiga människor

har, just därför att de är maktlösa och saknar resurser, sällan möjlighet att

hävda sina intressen. För dem är det särskilt viktigt att det finns

internationella överenskommelser och aktörer som kan försvara dem.

Det internationella regelverket för de mänskliga rättigheterna bör

därför ses som ett normativt golv och en politisk hävstång för svenskt

utvecklingssamarbete. Allt demokratifrämjande arbete måste ses i

relation till respekten för mänskliga rättigheter.

Skr. 1997/98:76

2.6 Demokratins institutioner och procedurer

Fria och rättvisa val

Fria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning för demokrati.

Valsystemet bestämmer den politiska spelplanen. Olika valsystem kan ge

olika samhällsgrupper olika förutsättningar att representeras. Systemet

kan till exempel vara utformat så att minoriteter och sociala grupper i

praktiken ställs utan inflytande.

Påfallande ofta har stater utan diskussion övertagit ett valsystem

utifrån utan att ta hänsyn till lokala förutsättningar. En karta över

valsystemen i världen ser nästan ut som en sida i en gammal atlas över de

forna kolonialväldena.

I länder med enmansvalkretsar är indelningen i valkretsar en grannlaga

uppgift. Valkretsindelningen som kan påverka valdeltagandet är ofta

föremål för partipolitiska meningsskiljaktigheter. En annan nyckelfråga

är hur vallängden upprättas. Avgörande för människors möjlighet att

rösta är i de flesta länder att de registreras som väljare. Detta i sin tur

förutsätter en fungerande folkbokföring. Såväl folkbokföring som

registreringsrutiner är dåligt utvecklade i de flesta utvecklingsländer,

vilket naturligtvis framför allt drabbar fattiga och marginaliserade

människor. En annan praktisk faktor är avståndet till vallokalen - om den

ligger någon kilometer eller flera mil bort har stor betydelse för den som

går till fots.

Valmyndigheterna är ofta svagt utvecklade och ibland styrda av

sittande regering. Deras professionalism och integritet behöver i

allmänhet förstärkas.

12

Själva röstningen och röstsammanräkningen är de led i valprocessen Skr. 1997/98:76

som observatörer har lättast att iaktta och dra slutsatser om men bjuder

likväl på problem. Utländska valobservatörer är en dyr lösning och de

kan inte täcka alla avsides liggande vallokaler. De flesta har dessutom en

begränsad tid för sitt uppdrag och har små möjligheter att fördjupa sig i

bakgrunden till valet. Det är angeläget att bygga upp system för inhemsk

observation och kontroll av val.

Politiska partier

Alla nutida demokratier är uppbyggda på partier, vilkas uppgift är att

vara instrument för medborgarna genom vilket de kan tillsätta eller

avsätta en regering, en president eller ledamöter i beslutande

församlingar. Partiernas roll är också att kunna läsa av stämningar i

samhället, presentera politiska alternativ och handlingsprogram och

påverka opinionen. De är också rekryteringsbas för landets ledning och

fora för att lösa motsättningar.

I de etablerade demokratierna har partierna i regel en ideologisk bas

eller företräder åsikter och intressen hos vissa grupper i samhället. Men

det förekommer på många håll i världen att partiet mer är en plattform

för en person eller en dynasti.

Ett tilltagande problem i både nya och etablerade demokratier är att

partier gör sig beroende av krafter utanför partiet, som får inflytande på

bekostnad av medlemmarna och väljare. Frågan om hur partier

finansieras är särskilt känslig. Graden av intern demokrati inom partierna

och öppenhet i partiarbetet är också angelägna frågor. I Indien

exempelvis har man gått så långt att ett demokratiskt val av partiledaren

är ett krav för att ett parti skall fä ställa upp i ett val.

Få inslag i demokratins kultur är så central för demokratin och

samtidigt så grannlaga som partiarbetet. I länder som kommer från en

tradition av enpartistyre kan det ligga nära till hands att den som får

regerings- eller presidentmakten totalt dominerar. Misstron och rent av

hatet kan vara så starkt att en spirande demokrati stupar på att partierna

inte kan komma till tals med varandra och komma överens om

gemensamma spelregler. Partierna i många nya demokratier saknar

dessutom ofta en ordentlig medlemsbas och kvinnorna lyser ofta med sin

frånvaro

Många politiska partier i nya eller bräckliga demokratier är ovana och

oklara över sin roll. De begår lätt misstag i fråga om sättet att finansiera

partiet, ta fram partiprogram, välja företrädare och föra dialog med andra

partier.

Det folkvalda parlamentet

Parlamentet är en nyckelinstitution i en demokrati. Att få till stånd ett väl

fungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den

lagstiftande, granskande och kontrollerande makten är en lång och

13

komplicerad process. På många håll i världen haltar demokratin därför att Skr. 1997/98:76

regering och opposition inte kan respektera varandra.

Parlamentet delges inte alltid information eller avgör för landet viktiga

frågor som militärbudget eller strukturanpassningsprogram. Att det finns

så få kvinnliga parlamentariker är en annan brist. Ett praktiskt hinder är

att många parlament saknar ändamålsenliga arbetsformer, service för

parlamentarikerna och nödvändig utrustning. Mycket av det som sker i

parlamentet når aldrig ut till medborgarna. Avsaknaden av fungerande

kanaler för att delge till exempel nya lagar medför problem både för

förvaltningar och för medborgarna.

I fråga om hur opposition och regering umgås i en demokrati uppvisar

flera nya demokratier svåra brister. Det finns många exempel på att

oppositionen utestängs från normalt parlamentariskt arbete eller väljer att

bojkotta det. Det förekommer att regeringen köper över medlemmar av

oppositionen. I många länder med formellt flerpartisystem är det

regerande partiet så dominerande att oppositionen inte har en chans att fa

gehör. Trots många problem gäller det att hitta element att bygga på för

att skapa en fungerande parlamentarisk tradition. Det är framför allt

viktigt att klargöra och stärka parlamentens konstitutionella roll.

Parlamentens löpande granskning och debatt är också avgörande för

demokratins innehåll. Slutligen visar erfarenheterna på finansmaktens

vikt för parlamentens ställning.

En demokratisk regeringsmakt

I flertalet utvecklingsländer är den verkställande makten mycket starkare

än såväl parlamentet, med sin lagstiftande och kontrollerande makt, som

domstolar och andra oberoende kontrollerande organ. Det beror bland

annat på det historiska arvet från kolonialismen, från tidigare hierarkiska

traditioner och från den statsdominerade utvecklingsmodell många länder

följde efter självständigheten. Staten skulle vara utvecklingens motor.

Regeringen har så överlägset mycket mer resurser att både parlamentet i

sig och oppositionen liksom det civila samhället lätt kommer till korta.

Det faktum att många fattiga länder får huvuddelen av sina

statsinkomster från biståndsgivarna och inte genom egen beskattning kan

också bidra till att stärka regeringens makt på bland annat parlamentets

bekostnad.

Bristen på resurser gör att de demokratiskt beslutade lagarna inte kan

omsättas i praktiken vilket tenderar att underminera demokratin. Höjd

skattekvot och effektivare skatteuppbörd är i de flesta utvecklingsländer

en förutsättning för att staten effektivt och uthålligt skall klara sina

centrala uppgifter.

Existerande strukturer utgör påtagliga svårigheter för en utveckling

mot pluralistisk demokrati. Exempelvis kan en i och för sig demokratiskt

vald president som har en mycket långtgående makt bli en osäker grund

för en demokratisk utveckling. Att få till stånd blanserade motkrafter och

en inbyggd kontroll är viktiga inslag. Ovan har diskuterats vikten av ett

väl fungerande parlament, nedan rättsväsendets viktiga roll. Krav på

14

dokumentation och offentlighet kan regleras. Det finns möjligheter att Skr. 1997/98:76

bygga in kontroll av fristående revisionsorgan och ombudsmän och

möjligheter för allmänheten att överklaga beslut. I grunden handlar det

om att skapa en kultur inom statsmaktens alla förgreningar som är

präglad av att staten är allmänhetens tjänare, inte tvärtom.

Rättsväsende

Ett oberoende, väl fungerande rättsväsende där alla medborgare

behandlas lika inför lagen utgör ett väsentligt inslag i en demokrati.

Brister i rättsväsendet har alltmer kommit att framstå som ett avgörande

hinder för länders utveckling. Den rättsliga omvandlingen har visat sig

vara en komplicerad process, bland annat därför att det kräver

förändringar i attityder, som tar tid. Det kanske inte förvånar att det är på

det sättet i syd men också i öst skiftar framstegen. Till exempel visar en

EU-studie som granskat graden av demokrati i nio länder i Central- och

Östeuropa, att en fungerande rättsstat är det kriterium som är sämst

uppfyllt.

Ett väl fungerande rättsväsende präglas av rättssäkerhet och förtroende

för de rättsvårdande myndigheterna. Ett rättsväsende kan inte ha dessa

egenskaper med mindre det har en välutbildad och integer juristkår och

att alla dess delar - lagstiftning, institutioner, rättshjälp, juristutbildning,

infrastruktur - håller en godtagbar standard. Legitimitet är ett nyckelord.

Om den politiska eliten står över lagen, om staten inte förmår ingripa

med sanktioner mot brott, ser genom fingrarna med korruption eller om

bara de välbeställda har råd att ta rättsväsendet i anspråk, förlorar

rättsväsendet sin legitimitet.

Ett rättsväsende som inte klarar av att skydda sitt lands medborgare

mot övergrepp kan bidra till att konflikter i samhället utvecklas till

väpnat våld. Exempelvis konstaterade sanningskommissionen i El

Salvador att rättsväsendets oförmåga att stävja dödskvadronemas

framfart i landet var en starkt bidragande orsak till att samhällskonflikter

ledde till inbördeskrig. I en del länder medverkar delar av rättsväsendet

aktivt i kränkningar av människors rättigheter. Poliser torterar för att få

fram bevis, domstolar dömer människor ohörda och fängelser är fulla

med människor som aldrig fatt sin sak prövad.

2.7 Det civila samhällets roll och förutsättningar

Det civila samhället har blivit beteckningen för när människor

organiserar sig i samhället och agerar mellan stat och individ. Det kan

bestå av allt från fackföreningar, kvinnogrupper, religiösa samfund,

miljögrupper, kvarterskommittéer, fotbollslag och teatergrupper till fria

media och fria akademier. Det kan omfatta både demokratiska och icke-

demokratiska krafter.

Ett aktivt och starkt demokratiskt civilt samhälle kan spela en

avgörande roll i demokratiseringsprocesser. Organisationer som fungerar

15

utifrån demokratiska principer blir bärare och förmedlare av Skr. 1997/98:76

demokratiska förhållningssätt. Många bidrar till folkbildningen och

skolar i ledarskap och allmänna uppdrag. Det civila samhället har en

uppgift att granska statsmakten och försvara den enskilde vilket ibland

skapar ett motsatsförhållande till regeringen. Ytterligare en fackla som

kan stärka misstron mellan de enskilda organisationerna och regeringen

är konkurrens om biståndsmedel.

Organisationer fungerar som språkrör eller kanal för olika gruppers

intressen och engagemang. På så sätt kan det civila samhället föra en

dialog med myndigheter och bidra till att marginaliserade grupper

kommer till tals. Verksamhet som syftar till att påverka folkvalda

beslutsfattare kan dock om den inte bygger på representativitet och

legitimitet underminera demokratin. En sådan risk finns med den snabbt

växande lobbyverksamheten på internationell, regional och nationell

nivå. På lokal nivå är snarare vänskapskorruption en riskfaktor.

I utvecklingsländerna har under de senaste femton till tjugo åren vuxit

fram många enskilda organisationer som är inriktade på social välfärd,

miljö eller mänskliga rättigheter vid sidan av tidigare fackföreningar,

religiösa församlingar, yrkessammanslutningar och lokala gemenskaper.

Detta är i grunden en mycket positiv utveckling som leder till öppnare

mer demokratiska samhällen.

Denna flora av enskilda organisationer har framför allt operativa

verksamheter. Färre har politiska ambitioner. Vissa organisationer har

mer en karaktär av mindre företag, saknar egentlig medlemsbas och har

ofta svag demokratisk relevans. Andra är före detta biståndsprojekt som

omvandlats till lokala organisationer. Gemensamt för dem är att de är

beroende av extern, oftast utländsk, finansiering och därför riskerar bli

givarberoende. Bristen på representativitet kan bli ett demokratiskt

problem.

I några länder, särskilt i Afrika, är det tydligt att många kvinnor valt att

organisera sig i enskilda organisationer som arbetar i mer informella

strukturer där de kan fa större gehör. Kvinnoorganisationerna och deras

nätverk har vuxit sig starka vilket inte minst demonstrerades vid FN:s

kvinnokonferens i Peking.

Antalet organisationer som är direkt inriktade på att främja demokrati

eller mänskliga rättigheter har ökat och de har blivit mer professionella.

Fortfarande är samarbetet dåligt utvecklat mellan organisationer på

praktisk gräsrotsnivå och den som arbetar på nationell nivå med

policyfrågor och opinionsbildning. Och det råder oftast vattentäta skott

mellan organisationer med olika ämnesinriktning.

För att fördjupa demokratin bör staten finna former för att underlätta

och stimulera de demokratiska krafterna i det civila samhället, framför

allt genom stödjande lagstiftning och en konstruktiv attityd. Staten

försvarar åsikt-, mötes- och föreningsfriheten och måste vara öppen för

dialog och visa respekt för organisationernas oberoende i förhållande till

staten. Omvänt måste organisationerna respektera demokratin och de

folkvalda. Det är en viktig uppgift för givarna att bidra till att skapa

förutsättningar för dialog mellan parterna och respekt för de olika

rollerna.

16

Det är genom stöd till representativa och trovärdiga organisationer i det Skr. 1997/98:76

civila samhället biståndsgivare kan arbeta för demokrati och mänskliga

rättigheter i länder där diktatur och förtryck råder. Exempel inte minst

från Sydafrika och Centralamerika visar att de organisationer som är

representativa och har trovärdighet på sikt har haft framgång i att på

fredlig väg verka för genomgripande politiska förändringar.

2.8 Fria och oberoende media

All makt behöver granskas för att politiker och andra makthavare skall

kunna hållas ansvariga för sin verksamhet. Fria och oberoende media har

en mycket viktig funktion i att genom granskning och ifrågasättande

bidra till att förbättra offentliga verksamheters öppenhet, legitimitet och

ansvar. Medier som fungerar oberoende och en journalistkår - bestående

av både kvinnor och män - som arbetar professionellt med goda

ämneskunskaper och etisk medvetenhet kan ge betydande bidrag till stöd

för demokratiskt styrelseskick och samhällsliv.

Ett tillåtande av öppenhet i samhället föregår ofta en demokratisk

utveckling och ger en miljö av sökande och debatt som de demokratiska

krafterna kan frodas i. Journalister måste kunna arbeta kritiskt och

uppsökande i samhället utan att riskera repressalier för en politiskt

misshaglig rapportering. I många länder har medierna svårt att fullgöra

sin granskande roll. Svårigheterna finns på flera plan. En del är juridiska.

Landets författning måste garantera en fri opinionsbildning. Journalister

måste ha rätt och möjlighet att ta del av information; inte sällan är denna

rättighet beskuren formellt och i praktiken. Medierna måste kunna räkna

med att polisen lever upp till lagens bokstav.

I samhällen med utbredd analfabetism är också utbudet av media

beskuret - det tryckta ordet når bara en del av medborgarna. Desto

viktigare är då radio, som har en i relativt god täckning av landet, och

TV, som människor kan följa på kaféer och samlingslokaler även då de

själva inte har råd med en TV-apparat. Men de viktigaste utmaningarna

för demokratin på mediaområdet är andra än dem som hör samman med

hårdvaran.

I praktiken är möjligheterna för oppositionen att föra ut sina budskap i

etermedia ofta beskurna. Också i många demokratier är det regeringen

som styr vad som far utrymme i radio och TV. I sämsta fall används

radion för hetspropaganda som i fallet Rwanda. Respekt för pluralism i

fråga om åsikter behöver generellt sett stärkas. Den förhärskande

stereotypa bilden av kvinnor och könsroller behöver brytas. Det är också

en fråga om resurser, särskilt TV är ett dyrt medium och ofta privatägt.

Kommersiella intressen styr. Bildmediernas utbredning särskilt i städerna

bidrar till en personifiering av politiken men också att politikerna

kommer in i folkets vardag.

Journalister i många utsatta demokratier behöver bli mer

professionella. Utbildning för journalister har brister eller är obefintlig på

många håll. Journalistkåren i sköra demokratier är ofta för svag och

osäker för att kunna bidra till en samhällsutveckling i demokratisk

17

2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76

riktning. Den som är van vid att bara förmedla beslut av det härskande Skr. 1997/98:76

partiet eller godkända nyheter, måste ställa om sig och bli mer medveten

om sin roll. Till detta är förebilder, uppmuntran och stöd utifrån oftast

nödvändiga.

3 Utveckling av demokratin i världen

3.1 Framsteg för demokratin

Under 1980- och 1990-talen har demokratin gjort markanta framsteg i

utvecklingsländerna liksom i Central- och Östeuropa. Antalet

demokratier har fördubblats. En övervägande del av världens befolkning

lever i demokratier. Demokrati som ett värde och mål har fått en bred

uppslutning. Även auktoritära regimer hävdar numera ofta att demokrati

är något att sträva efter och vill ofta framställa sitt innehav av makten

som en parentes innan demokrati återinförs. Demokrati är på väg att bli

en globalt accepterad norm. Detta är det avgörande nya i demokratins

landskap under 1990-talet.

Under det kalla kriget fick demokrati ofta stå tillbaka för

säkerhetspolitiken. USA och de tidigare kolonialmaktema, liksom

Sovjetunionen, stödde diktaturer och militärregimer. Stater hänvisade till

sin suveränitet när anklagelser riktades mot dem för att inte vara

demokratiska eller för övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Det var

alltså svårt att internationellt hävda demokratiska värderingar när

styrelseskicket allmänt ansågs vara en intern angelägenhet. Redan mot

slutet av det kalla kriget märktes växande rörelser och kamp för mer

demokrati. Under 1980-talet började militärjuntor och enpartistater på

många håll falla till förmån för system med flera partier och större

respekt för mänskliga fri- och rättigheter. Sovjetimperiets fall skyndade

på utvecklingen men var inte ensam upphov till den demokratiseringsvåg

som svept över världen, utan demokrati har en egen inhemskt dynamik.

Brist på legitimitet hos regimen, brutalitet och förtryck, en inkompetent

skött ekonomi, korruption och folkligt missnöje med dåliga eller stadigt

försämrade levnadsförhållanden bidrog.

I många av de nya stater som uppstod under 1950- och 1960-talet hade

regeringarna en stark folklig förankring när de trädde till. Med tiden

eroderades legitimiteten av ekonomisk och politisk stagnation.

Människorna krävde ekonomisk och politisk förnyelse. En ny generation

växte upp utan egen erfarenhet av frigörelsekampen.

Bilden av demokratin har också skuggor. Ungefar två miljarder

människor lever ännu i stater som inte är demokratier. Även i

demokratier präglas det dagliga livet, särskilt för fattiga, fortfarande ofta

av maktlöshet och förtryck. Att begreppet demokrati är positivt

värdeladdat medför att auktoritära regimer gärna vill ge sig sken av

demokratisk legitimitet. Flerpartival kan ytligt te sig demokratiska men

18

ha som främsta syfte att legitimera eliters intressen. Ofta hyser också Skr. 1997/98:76

människor överdrivna förhoppningar om vad demokrati kan

åstadkomma. Över en natt skall jobben bli fler och hälsovården bättre.

Människor kan tappa tålamodet och vända demokratin ryggen. Ett

offentligt ansvarstagande, en vilja och förmåga att föra en politik som

gynnar folkflertalet på det ekonomiska och sociala områdena är inte bara

uttrycket för en reell folkvilja utan också direkt länkad till demokratins

långsiktiga hållbarhet.

3.2 Regioner och länder

Asien

Under den gångna tio åren har flertalet asiatiska länder uppnått snabba

ekonomiska och sociala framsteg, även om läget nu för några länder ter

sig betydligt dystrare. Nya demokratier har vuxit fram, exempelvis

Filippinerna, Republiken Korea och Thailand. Den demokratiska

utvecklingen släpar samtidigt efter, särskilt i Sydost- och Ostasien.

Nästan alla länder i Sydasien leds nu av demokratiskt valda regeringar.

Indien och Sri Lanka har i stort sett förblivit demokratiska sedan

självständigheten för 50 år sedan trots interna konflikter. Utdragna

interna konflikter med politiska, religiösa och etniska inslag hör till

bilden i flera asiatiska länder.

I en rad länder har dock auktoritära regimer behållit makten. I Asien

finns också det mest öppna motståndet mot demokrati som idé och

praktik, som uttrycks i begreppet "asiatiska värden", att stabilitet och

statsledd utveckling främjar framsteg och därför är att föredra framför

västerländsk individualistisk pluralism. Asiatiska demokratirörelser

vänder sig ofta med kraft mot dessa tankar.

I flera länder vidgas människors personliga och ekonomiska frihet,

även om grundläggande mänskliga rättigheter som yttrande- och

organisationsfrihet inte erkänns. Så har i betydande grad skett i Kina

sedan reformerna inleddes i slutet av 1970-talet och i Vietnam sedan

1986. Kina, Laos och Vietnam styrs fortfarande av ledare vilka värnar

om kommunistpartiets centrala roll och avvisar den pluralistiska

demokratins idé, men innebörden börjar urholkas. I Kina kombineras en

fast strävan efter bevarad makt för partiet med öppningar, till exempel

relativt fria val på bynivå, i insikten om att jättelandet inte längre enbart

kan styras centralt. I Burma har utfallet av ett demokratisk val negligerats

av militärjuntan som vägrar ta upp en genuin dialog med landets

demokratiska krafter. I Kambodja synes efter demokratiska val läget vara

allt mer osäkert och oroande. I Indonesien står en mer än trettioårig

auktoritär regim inför sin värsta kris någonsin.

Även i demokratier med fria val kontrollerar ofta eliter det politiska

livet. Det dynastiska inslaget är särskilt markant i Sydasien. Få partier i

Asien är fast grundade på genomtänkta ideologier eller väl fungerande

19

medlemsdemokrati. Det tar tid att påverka så väl etablerade strukturer Skr. 1997/98:76

som de asiatiska. Fria nationella val kan komma långt före en

demokratisk kultur. På den lokala nivån dröjer sig hierarkiska strukturer

kvar längre än nationellt Inte minst tydligt är detta i Sydasien, där

demokrati länge setts som normalt, men där det dagliga livet ofta är

mycket långt från demokrati. Indiens erfarenheter visar att

demokratisering tar tid. Kerala var en gång den del av Indien som var

mest ojämlik i social mening, men är nu den delstat som kommit längst

inte minst när det gäller läskunnighet och främjande av kvinnans

ställning. Skillnaderna i demokratisk utveckling mellan de olika länderna

i Sydasien beror kanske mindre på utgångsläget vid självständigheten

1947 än om de lyckats upprätthålla en obruten demokratiseringsprocess.

Nästan alla länder i Asien har gradvis genomfört djupgående

ekonomiska reformer. De sociala framstegen har varit snabba, särskilt i

Ost- och Sydostasien. Flertalet fattiga finns dock fortfarande i Asien. Allt

fler regeringar uppmärksammar att den kvardröjande fattigdomen är det

största hotet mot samhällenas stabilitet. Den finns främst på landsbygden

och tenderar att allt mer koncentreras till traditionellt utsatta grupper.

Ojämlikheten ökar, mest påtagligt i Kina och Thailand. Den pågående

krisen kommer att göra många arbetslösa och därigenom hota

samhällsgemenskapen.

Bristerna i gott styrelseskick är stora, oavsett om länderna är

demokratier eller ej. Den offentliga förvaltningen är ofta tungrodd,

ineffektiv och korrumperad. Det är svårt för den enskilde medborgaren

att få insyn. Brister i rättsväsendet i form av bland annat otillräcklig

lagstiftning, dåligt utbildade jurister och ofrihet gentemot den politiska

makten påverkar både den enskilde individens rätt och ekonomins

framsteg. Flera asiatiska länder ingår i den grupp länder i världen där

korruptionen är som mest utbredd. Dagens ekonomiska kris har satt

fingret på de asiatiska ländernas ömma punkt, sammanblandningen

mellan stat och näringsliv, som undergräver statens förmåga att främja en

balanserad ekonomisk utveckling. Press och andra media, en

förutsättning för fri opinionsbildning och kontroll av politiska

makthavare, arbetar i flera länder under stora begränsningar.

Bilden av utvecklingen av det civila samhället och situationen för de

enskilda organisationerna skiftar. I många länder blommar en rik flora av

enskilda organisationer. Även i vissa auktoritärt styrda länder finns

betydande utrymme för mänskliga rättighetsorganisationer att verka, som

i Indonesien. Många asiatiska länder, och särskilt de med kommunistisk

idétradition, präglas dock av misstro mot enskilda organisationer och

omgärdar dem med begränsningar. Informationsteknologin ökar dock

tillgången på impulser och idéer utifrån, även om regimerna försöker

övervaka och kontrollera informationsflödet

De senaste tio åren visar flera exempel i Asien på hur kraven på att få

göra sin röst hörd ökat, då utvecklingen skapat en välutbildad medelklass,

aktiva och välorganiserade fackföreningar och andra folkliga rörelser. I

flera länder har denna kamp lett till framgångsrik demokratisering. Den

aktuella ekonomiska krisen kan komma att påskynda viktiga ekonomiska

och politiska reformer med stora effekter för demokratin. Krisen kan

20

dock också leda till allvarliga samhällsomstörtningar och maktövergrepp, Skr. 1997/98:76

särskilt på kort sikt. Det förefaller som om den ekonomiska krisen utsatt

auktoritära regimer, och då främst Indonesien, för större svårigheter än

länder som Thailand och Sydkorea som under krisförloppet lyckats

genomföra demokratiska maktskiften.

Afrika söder om Sahara

Från slutet av 1980-talet har en våg av demokratisering svept över

Afrika. Det kalla krigets slut och mångårig social och ekonomisk

tillbakagång ledde, med starkt stöd från givarsamfundet, till öppna krav

på demokrati. Fram till 1997 hade 38 av de 48 staterna i Afrika söder om

Sahara organiserat förhållandevis fria val. Av alla afrikanska stater med

enpartisystem eller militärstyre 1990 hade tre fjärdedelar hållit allmänna

val i någon form några år senare. Denna demokrativåg kulminerade i

apartheidsystemets fall och installerandet av Nelson Mandela som

Sydafrikas förste president vald i demokratiska val. I flera länder har man

sökt göra upp med det förflutna. Sannings- och försoningskommissionen

i Sydafrika är det mest uppmärksammade försöket att nå klarhet i vad

som hänt och sluta fred med det förflutna.

De senaste åren har nyanserat det tidiga 1990-talets överdrivna

optimism, som ersatts av en mer realistisk syn och av en insikt om att

demokratisering är en process som med nödvändighet måste få ta sin tid.

En snabb takt i en sådan process är inte enbart av godo, vilket också visat

sig i Afrika. I några länder spårade processen ur med katastrofer som

följd, exempelvis i Angola och Burundi, där valen 1992 respektive 1993

följdes av inbördeskrig och massakrer, då förlorarna inte godtog

valutgången. På andra håll släppte regimer endast motvilligt kontrollen

över det politiska livet. Etniskt eller religiöst fargade identiteter används

av politiska grupperingar för att underblåsa motsättningar. I somliga

länder har folkgrupper utsatts för våld i form av väpnade konflikter och

förföljelse, med folkmordet i Rwanda som det mest tragiska exemplet. I

andra hotar sociala och ekonomiska problem att bidra till återfall i

auktoritära mönster. En svag ekonomisk bas för statsapparaten påverkar

demokratins innehåll och försvagar regeringarnas legitimitet.

Legitimiteten urholkas även av bristande kompetens och korruption.

Likafullt står det klart att det är de positiva inslagen som dominerar i

den mångfacetterade bild som dagens Afrika uppvisar. Fler länder än

någonsin kan idag betraktas som demokratiska. Ökad öppenhet och en

starkare respekt för de mänskliga rättigheterna i takt med

demokratiseringens framsteg har lett till större politisk frihet och

möjligheter till samhällsengagemang för miljoner människor i Afrika.

Även för massmedia och det civila samhället präglas utvecklingen de

senaste åren av större öppenhet och ökad rörelsefrihet. Detta gäller

mycket tydligt flertalet länder i södra och östra Afrika. I flertalet länder

lever olika etniska grupper i fred med varandra

Under senare år har det afrikanska civila samhället genomgått stora

förändringar. Nya organisationer har vuxit fram och tillsammans med

21

kyrkorna haft en viktig roll i demokratiseringsprocessen. Skr. 1997/98:76

Demokratiseringen måste på sikt bäras fram av ett brett folkligt stöd. Om

endast en urban elit kämpar for politiska reformer finns knappast

tillräcklig grund for en fördjupning av processen.

Den politiska reformprocessen har medfört ökad anslutning till de

internationella konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Nästan

alla stater har ratificerat den afrikanska stadgan om mänskliga och

folkens rättigheter, som övervakas av den afrikanska enhets-

organisationen, OAU, och dess kommission för mänskliga rättigheter.

Det har främjat uppkomsten av regionala och nationella mänskliga

rättighetsorganisationer. Systemet är svagt, men det är betydelsefullt att

OAU beslutat inrätta en permanent domstol för att pröva staters

efterlevnad av stadgan. Skyddet för de mänskliga rättigheterna brister

dock i praktiken. Regeringsmotståndare hålls fängslade utan att fa sin sak

prövad i domstol. Rapporter om tortyr är vanliga. I flera länder visar

domstolarna prov på integritet, men brist på resurser leder ändå till långa

arrest- och häktningstider.

Afrika präglas inför millennieskiftet av spänningar mellan nygrundade

demokratiska institutioner på många håll och auktoritära tendenser.

Viktiga steg mot ökad demokrati har tagits i många afrikanska stater

under senare år. Utvecklingen i Östafrikas länder framstår som hoppfulla

exempel. I Tanzania har fria val hållits. I Uganda blir det politiska livet

allt öppnare trots förbudet mot aktiva partier. I Kenya är det civila

samhället mycket starkt och aktivt och det nyligen hållna valet var friare

än det föregående. Samhällena är öppna för en betydligt fränare debatt än

tidigare. En mer nyanserad debatt om demokratins förutsättningar äger

rum. Det har dock visat sig svårt att finna en konstruktiv oppositionsroll

och än svårare att hitta former som tillgodoser minoriteters intressen. Den

politiska kulturen domineras ännu av hierarki och starka ledare.

I afrikanska traditioner finns positiva utgångspunkter i form av starka

principer om maktdelning och samförstånd. De nya demokratiska

institutionerna är dock unga och bräckliga. Demokratin måste spridas till

alla nivåer i samhället. Minskad fattigdom och orättvisa skulle bidra till

en konsolidering och fortsättning av de demokratiska landvinningarna

som gjordes i Afrika under början av 1990-talet.

I den samtidigt med denna skrivelse till riksdagen överlämnade

skrivelsen om en förnyad svensk Afrikapolitik (1997/98:122) analyseras

läget i Afrika söder om Sahara mer ingående.

Latinamerika

Demokratins framväxt i Latinamerika har varit genomgripande under det

senaste två decennierna. Militärregimer och diktaturer har lämnat plats åt

folkvalda civila regeringar i så gott som hela världsdelen. Under den

senaste tioårsperioden har alla länder, med undantag av Kuba, haft flera

på varandra följande demokratiska val. Som regel har partier i

regeringsställning lämnat över makten till oppositionspartier vid förlust.

Risken för en återgång till diktatur måste bedömas som liten. Sedan 1980

22

har bara en vald president, Aristide i Haiti, störtats, vilket ledde till en av Skr. 1997/98:76

USA ledd operation med FN-mandat hösten 1994 för att återinsätta

honom. Flera övergrepp mot grundläggande demokratiska spelregler har

dock förekommit.

Bland de synbara förbättringarna sedan demokratins införande kan

nämnas att media blivit allt friare och mer aktiva samt att det politiska

livet på lokal och regional nivå vitaliserats. Ursprungsbefolkningen och

etniska minoriteter har också kommit att inta en mer framträdande roll i

det politiska livet. Folkrörelser och andra civila sammanslutningar har

tillkämpat sig en politisk roll i många länder.

Framstegen har dock varit ojämna. Demokratiska värderingar är inte

ordentligt rotade mer än i ett fåtal länder. Viktiga demokratiska

institutioner som domstolar och lagstiftande församlingar är svaga i

många länder på grund av bristande resurser och fungerar knappt i vissa.

Presidenternas dominerande ställning bidrar till denna obalans

tillsammans med den politisering av statsförvaltningen som tar sig

uttryck i att nästan alla tjänstemän byts ut då nya presidenter tillträder.

De flesta latinamerikanska länder har inte utnyttjat beskattning som ett

medel för att få till stånd bättre fördelad välfärd. Partier och fack-

föreningar har försvagats och är på många håll i djup kris. Brott mot

mänskliga rättigheter har minskat i omfattning, men flera länder uppvisar

fortfarande allvarliga brister. Strafflöshet, det vill säga att ansvariga inte

ställs till svars för övergrepp, är alltjämt mer regel än undantag i

regionen. Militären är nu formellt underordnad den civila makten, men

har kvar många av sina politiska och ekonomiska privilegier.

Återgången till demokratiskt styre har också åtföljts av en alarmerande

ökning av kriminalitet och våld, ofta knutet till narkotikahandeln. Det

ökade våldet i form av kidnappningar och mord har lett till att den

individuella säkerheten blivit en allt viktigare politisk fråga i regionen.

Alla större städer är idag mycket farligare än för bara några år sedan och

inga tecken tyder på att våldet kommer att minska. Korruptionen är

fortfarande omfattande, även om den nu är erkänd som ett problem som

måste bekämpas. Allt detta har medfört att medborgarna i många länder

associerar demokratin med tilltagande korruption och försämrad

säkerhet.

Alla länder har genomgått omfattande ekonomiska förändringar.

Ekonomin har liberaliserats och statens roll i ekonomin minskat.

Betoningen ligger nu på konkurrenskraftiga företag, friare marknader,

export samt bibehållen makroekonomisk balans. Regeringarnas politik

koncentreras, oavsett politisk tillhörighet, därför på budgetunderskott,

utgiftsminskningar och strukturreformer. Störst har framgången varit att

få kontroll över inflationen, under lång tid ett gissel i Latinamerika.

De politiska och ekonomiska framstegen hotas av den utbredda

fattigdomen och den extrema ojämlikheten. Stora sociala och

ekonomiska skillnader försvårar nationell samhörighet och fredlig

samlevnad, vilket i sin tur kan leda till sviktande förtroende för de

demokratiska regeringarna. Det finns redan tecken på ett ökat

misstroende mot politiker och demokratiska institutioner, bland annat

minskat valdeltagande och ökad likgiltighet inför demokratin.

23

Framgångsrika åtgärder för att höja de fattigas levnadsstandard och Skr. 1997/98:76

minska de sociala orättvisorna är avgörande för en stabil demokratisk och

ekonomisk utveckling.

Mellanöstern och Nordafrika

Mellanöstern och Nordafrika är den region i världen där demokratin

kanske gjort minst framsteg under 1980- och 1990-talen. Regionen är

instabil och många länder i konflikt med varandra. Flera regimer hotas

kanske ännu mer av inre faktorer som olösta konflikter, ojämn

resursfördelning, vattenbrist, svag ekonomisk utveckling och snabb

befolkningstillväxt. Men regionen är mycket skiftande och i vissa länder

har betydande framsteg gjorts.

Flertalet länder kännetecknas av odemokratiska styrelseskick och

outvecklade civila samhällen. Stora brister föreligger vad avser

mänskliga rättigheter. I många av länderna respekteras till exempel inte

rätten till liv och kroppslig integritet eller yttrandefrihet. Kvinnans

rättigheter är också svagt respekterade. Minoriteter utsätts i vissa länder

för förtryck. Länderna har dock i de flesta fall anslutit sig till de centrala

internationella konventionerna på mänskliga rättighetsområdet, men

flertalet har gjort reservationer innebärande att konventionen endast

kommer att tillämpas i den utsträckning den inte anses strida mot

koranen.

Islam kan väl förenas med respekt för mänskliga rättigheter.

Deltagande, ansvar, pluralism och rättvisa ingår i regionens traditioner.

Hindren handlar mer om arv från ett auktoritärt och feodalt samhälle och

dagens repressiva regimer. I vissa länder finns folkvalda parlament, som

dock ofta är tämligen maktlösa. Valresultat har ofta manipulerats. I vissa

länder har demokratiska institutioner öppnats av regimen för att söka föra

in radikala oppositionselement i politikens huvudfåra. De algeriska

erfarenheterna vid valet 1991 då islamistema syntes gå mot seger,

förefaller emellertid ha gjort många av regionens ledare mer skeptiska till

demokrati. Dessa djupgående konflikter mellan regimerna och stora delar

av folket gör att utsikterna för demokratisering i flertalet fall är dystra.

Det har då mindre betydelse om regimerna baseras på traditionella eller

sekulära grundvalar.

Gapet mellan befolkningen och de styrande upplevs av många vara för

stort för att överbryggas på fredlig väg. Här ligger grundorsaken till

extremism av olika slag, som tar sig uttryck i fundamentalism och

övergrepp. Det är bland de arbetslösa och marginaliserade som

islamistiska organisationer får många av sina anhängare. Politisk islam

har många skepnader och utvecklas ständigt. Det pågår en livlig

diskussion om tolkning av koranen och om islam i den moderna världen,

bland annat om religionens roll i samhället samt hur en stat skall styras.

Ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och gott styrelseskick kan bidra

till att de politiska systemen i länderna kommer ur den återvändsgränd

många av dem befinner sig i.

24

Central- och Östeuropa

I Central- och Östeuropa har sedan 1989 demokratin slagit igenom, även

i länder med svaga demokratiska traditioner. Nästan alla länder i Central-

och Östeuropa har demokratiskt valda parlament och statschefer,

flerpartiväsen och någon form av lokal demokrati. De har också överlag

anslutit sig till FN:s rättighetskonventioner. Många av länderna är

medlemmar av Europarådet och har ratificerat den Europeiska

konventionen om mänskliga rättigheter. Demokratins kultur har stärkts,

exempelvis avseende fri information via media, makthavandes respekt

för lagar och domstolar och ansvarighet inför väljare. Rättsväsendet är

dock överlag svagt.

Själva valproceduren behöver förbättras i vissa länder. Det civila

samhället är fortfarande outvecklat. Avståndet mellan väljare och valda

är stort, vilket delvis är ett arv från den kommunistiska tiden. Till denna

bild hör också de starka ekonomiska krafter som utövar inflytande med

mer eller mindre lagliga medel. Mot dessa står dock strävan mot

medlemskap i eller nära samverkan med EU.

Ett annat problemområde gäller det demokratiska inflytande och de

rättigheter, som bör tillkomma minoriteter. Problemen har olika

dimensioner och historisk bakgrund. Stora folkgrupper som under den

sovjetiska ockupationen förflyttades till framför allt Lettland och Estland

är fortsatt statslösa. Folk som efter Sovjetunionens upplösning har fatt

möjlighet att återvända till sina gamla hemländer är ett annat. Stora delar

av forna Jugoslavien präglas ännu av följderna av den etniska resningen.

Människor hindras fortfarande från att återvända till sina hemorter i

Bosnien-Hercegovina och Kroatien.

Det är viktigt att den demokratiska processen fortsätter att utvecklas.

Befolkningen har under omvandlingen av ekonomierna utsatts för helt

nya förutsättningar som ibland lett till svåra umbäranden. Både

inkomstklyftor och fattigdom har ökat betydligt sedan omvandlingen

inleddes. Risk finns för bakslag i reform- och

demokratiseringsprocessema om breda medborgargrupper upplever att

centralmakten inte lyssnar på dem och att de trots, eller till följd av,

reformerna fatt det sämre. Valsedeln kan då komma att utnyttjas till att

rösta fram populistiska partier eller till att stödja någon "stark man".

Partiväsendet i Central- och Östeuropa är ännu instabilt och outvecklat.

Partierna är ofta mer uppbyggda kring makt och positioner än ideologi

och visioner, mer kring enskilda personer än medlemsengagemang.

Inte minst viktig är den lokala nivån, de delar av den offentliga sektorn

som människor i första hand kommer i kontakt med. Av avgörande

betydelse för utveckling av en framgångsrik lokal demokrati är dels

decentralisering som delegering av beslutanderätt och tillgång till

finansiella resurser.

Olika organiserade krafter spelade en viktig roll i frihetsprocessen.

Deras förmåga att mobilisera folk har mattats sedan många av de

politiska målen uppnåtts. Folkrörelser och enskilda organisationer har

dock fortsatt betydelsefulla uppgifter. Förhållandena i Vitryssland, där

läget för demokrati och mänskliga rättigheter ligger markant efter andra

Skr. 1997/98:76

25

länder i Central- och Östeuropa, visar vilken central roll civilsamhället Skr. 1997/98:76

spelar för att hålla demokratiska värden levande.

För länderna i Central- och Östeuropa är närheten till och samarbetet

med de demokratiska grannländerna av stor betydelse. Sverige spelar en

framträdande roll med ett omfattande stöd till främjande av demokrati

och respekt för mänskliga rättigheter. Ett allt mer utvidgat, formellt och

informellt, grannlandssamarbete knyter in de nyblivna demokratierna i

många skilda nätverk. Ett viktigt arbete sker inom ramen för

Östersj östaternas råd.

4 Demokrati för alla - möjligheter och hinder

4.1 Den enskildes rätt

Varje människa lever i en privat sfar och en samhällelig. Den enskilda

människans individuella frihet och aktionsutrymme skiftar från kultur till

kultur och från tid till tid. Synen på var den privata sfären slutar och

övergår i en gemensam och samhällelig ser också olika ut. Om den

moderna västvärlden försvarat individens utveckling och plats så har

många andra kulturer, särskilt i Afrika och Asien, hävdat släktens och

kollektivets. Vi behöver därför bättre kunskap om de sociala och

kulturella sammanhang som styr människors beteenden för att kunna

stärka demokratiska processer.

Mänskliga rättigheter är individuella, knutna till den enskilde. Många

av de mänskliga friheterna handlar just om varje människas rätt till ett

livsrum och om att balansera statens makt i förhållande till individen.

Andra rättigheter handlar om att fa ta del i den samhälleliga gemen-

skapen och dess resurser, för att kunna leva ett fullgott liv. Här far man

skilja mellan mänskliga rättigheter och demokrati. Mänskliga rättigheter

har alla, men den demokratiska rätten att delta i samhälleliga beslut är i

allmänhet knuten till medborgarskapet i ett visst land. Det är dock

demokratier som värnar de mänskliga rättigheterna.

Att vara fattig innebär ofta maktlöshet. Maktlöshet och brist på

resurser är två sidor av samma mynt. När människor förnekas tillgång till

det politiska systemet så kan de inte artikulera sina rättigheter, behov och

prioriteringar. Och när människor förnekas tillgång till produktiva

resurser, kan de inte tillfredsställa sina behov. Grupper som diskrimineras

eller vars mänskliga rättigheter kränks förnekas tillgång till både det

politiska systemet och till produktiva resurser. Den fattige riskerar att bli

hunsad och stå rättslös mot våld och bedrägeri. Fattigdom betyder också

ofta ekonomiskt och socialt beroende av dem som har det bättre ställt. I

samhällen med feodala maktförhållanden förväntas ofta den fattige rösta

som jordägaren, husbonden eller arbetsgivaren. Några kanske får betalt

för att lägga en viss röst, andra hotas till att avstå. Detta speglar hur

beslut brukar fattas i byn eller stadsdelen. Som fattig far man betala ett

26

högt pris för integritet. Fattiga är dåligt representerade i beslutande Skr. 1997/98:76

församlingar. Det krävs resurser för att bilda partier och ställa upp i val. I

praktiken kan det således bli svårt för den fattige att utöva sina

rättigheter, valen blir inte rättvisande och förtroendet för demokratin

undermineras.

I utvecklingsländerna finns många människor med funktionshinder. De

tillhör dem som ofta är uteslutna från politiken och har svårt att delta på

jämlika villkor. De är ofta undangömda, utsatta för övergrepp och blir

inte lyssnade till. Olika handikapp kan leda till skilda problem.

En grundläggande förutsättning för att utöva medborgarskap och delta

i samhälleliga beslut är att man förstår problemen, har tillgång till

information och själv kan bilda sig en uppfattning. För detta fordras i sin

tur kunskap och förmåga, helst att man kan läsa och skriva.

Folkbildningen, både primärundervisning och vuxenutbildning, har här

en viktig uppgift att fylla.

Vidare krävs självkänsla, att man tycker att man är någon och har rätt

att vara med. Ett viktigt element i all demokratisering är därför att bidra

till att bygga upp människors identitet och självförtroende så att de kan

hävda sin rätt. Identiteter bestäms i stor utsträckning av egna och andras

nedärvda föreställningar. Att påverka sådana synsätt tar tid, kanske

generationer.

4.2 Marginalisering och polarisering - hur stora klyftor

tål demokratin?

Orättvisor och fattigdom kan leda till politisk instabilitet, social oro,

flyktingströmmar och annan migration. Demokratisering kan främja

social utveckling och förbättrad livskvalitet men också komma till korta

när det gäller fattigdom. Det finns flera exempel på länder med

demokratiskt styrelseskick som inte klarat av att utrota fattigdomen,

minska materiella orättvisor, förgöra rasism eller respektera minoriteter.

Men fattigdomen är mindre utbredd, mindre extrem och bättre känd i

demokratiskt styrda länder. Risken att svälta ihjäl är mindre.

De senaste årtiondens minskning av fattigdomen i världen saknar

motstycke i historien. Det ger nya gynnsamma förutsättningar för

demokratisering. Samtidigt lever fortfarande över en miljard kvinnor,

män och barn i outsäglig fattigdom. Vi lever i en tid av differentiering

och polarisering. Gapet mellan fattiga och rika ökar mellan länder och

inom många samhällen. Maktklyftoma blir större. Bristen på jämlikhet är

ett hinder för såväl tillväxt som för social och demokratisk utveckling.

Stora klyftor mellan olika sociala grupper - klasser, kaster - eller etniska

grupper leder till missnöje och spänningar. Också ökande skillnader

mellan landsbygds- och stadsbefolkning, mellan olika regioner i samma

land eller mellan gamla och unga inverkar negativt på politisk stabilitet

och social utveckling. Polarisering mellan grupper bidrar till att tilliten

och förståelsen för andra minskar. Oförsonlighet och rädsla följer i

spåren. Demokrati kan visserligen hjälpa till att överbrygga skillnader,

men omvänt kan stora klyftor omöjliggöra en demokratisk utveckling.

27

Det är därför nödvändigt att motarbeta stora ekonomiska och sociala Skr. 1997/98:76

klyftor. I detta arbete har fackföreningar en nyckelroll. Fackföreningarna

har ofta också varit en central kraft i kampen för demokrati, både genom

att trygga en demokratisk kultur och genom att ge styrka och förankring

åt demokratiseringsprocesser.

Vi lever också i en tid av migration. Miljoner människor lämnar sina

hemländer i hopp om ett bättre liv. Majoriteten av dem befinner sig i

utvecklingsländerna, och rör sig från landsbygden in mot städerna.

Marken räcker inte till och lönearbete saknas. Rätten att äga eller bruka

mark och andra naturresurser är en mycket konkret manifestation av

maktrelationerna mellan människor i ett samhälle. I många länder har

stater nationaliserat eller privatiserat mark och ignorerat traditionella

system. Några av de viktigaste frågorna för landsbygdsbefolkningen

handlar om statens roll i frågor som rör markanvändning och möjligheten

för grupper och individer att påverka dem. Men den fattiga befolkningen

på landsbygden har oftast ytterst begränsade möjligheter att utöva något

inflytande, även i demokratier. Att det generellt är yngre människor och i

första hand män och de mer välutbildade som flyttar från landsbygden far

också konsekvenser för utbildningsnivå och deltagande i det politiska

livet på landsbygden och bidrar till att öka klyftan mellan stad och land.

Utbildningsinsatser på landsbygden blir därmed ett viktigt instrument

både för att minska klyftor och främja en demokratiseringsprocess.

Människors ökade rörlighet kan minska motivationen och

förutsättningarna för deltagande i politiskt liv. De demokratiska

institutionerna måste utformas så att de fångar upp också de som lever på

flyttande fot.

Med den explosionsartade urbaniseringen och bristen på lönearbete

och inkomstmöjligheter ökar också fattigdomen i staden. Problem med

otrygghet, brott och våld aktualiseras. Fattigdomen i kåkstäder och

illegala bosättningar kontrasterar starkt mot de rikas bostadskvarter.

Fattigdom, arbetslöshet och brist på framtidstro kan undergräva

lojaliteten med samhället och respekten för politiken. Det finns risk att en

ny medelklass värnar om sina privilegier och bygger murar för att stänga

ute de fattiga förstädernas människor. Den lokala demokratin kan föra

människor samman. Ungdomar i urbana områden blir lätt utlämnade till

att söka sig till andra gemenskaper som fundamentalistiska rörelser och

kriminella gäng. Mansdominerade kulturer och andra sociala för-

tryckande mönster får näring. I länder med mycket vapen och droger i

omlopp eller utbredd maffia, blir följderna särskilt allvarliga. Ungas vilja

och kraft kan lättare vändas till något positivt i samhällen där

demokratiska rörelser och partier kan ge röst åt människors frustration.

Det ställer krav på det civila samhällets organisationer och media.

De sociala förändringarna sker utomordentligt snabbt. Traditionella

strukturer och institutioner försvagas, livsmönster och familjeband bryts,

vilket kan leda till social vilsenhet och oklara livsregler. Men den sociala

förändringen har också positiva sidor. När auktoritära och hierarkiska

strukturer bryter samman frigörskrafter som tidigare undertryckts.

Människor kan forma nya livsstilar och de som traditionellt befunnit sig

28

lägst i rang kan få röst och möjlighet att delta i samhällslivet som de Skr. 1997/98:76

tidigare varit utestängda från.

Många söker sig bort på grund av miljökatastrofer och svält. Äter

andra flyr undan väpnade konflikter eller förföljelse. 1997 fanns mer än

13 miljoner flyktingar i världen. Antalet flyktingar har minskat under

senare år medan intemflyktingama har blivit fler. Den övervägande delen

av dessa flyktingar är kvinnor och barn som flyr inom och mellan

utvecklingsländer, där resurserna redan är knappa. Med flykten

försvinner oftast möjligheterna att delta i ett politiskt liv. En flykting har

mycket liten möjlighet att påverka de politiska beslut, som har betydelse

för den dagliga existensen eller möjligheterna att återvända hem.

En grundläggande faktor bakom såväl ekonomisk som demokratisk

utveckling är s.k. socialt kapital i form av en väl fungerande social

struktur, präglad av samhörighet, tillit och öppenhet. Begreppet hänför

sig till den bredare idén att förmågan till goda sociala relationer är en

resurs. Socialt kapital handlar om relationer, nätverk och formella och

informella institutioner som sammanbinder individer och hjälper dem att

åstadkomma något. Alla dessa band och aktiviteter mellan människor

bestämmer den miljö - positivt och negativt - det civila samhället,

marknaden och staten verkar i och är en förutsättning för konstruktiva

relationer dem emellan.

Det här är stora framtidsfrågor som har avgörande bäring på

demokratins utveckling och en levande respekt för mänskliga rättigheter.

4.3 Minoriteters rättigheter och mångkulturell demokrati

I samhällen med förtryck, ekonomisk och social orättvisa finns en

grogrund för diskriminering av etniskt identifierade grupper. Etniska

minoriteter - eller majoriteter i vissa länder - tillhör ofta de mest fattiga

och sårbara grupperna.

Under senare år har etnisk identitet lyfts fram som orsak till olika

våldsamma konflikter. Men etnisk identitet undergräver i sig inte

stabilitet. När auktoritära regimer kollapsade i Central- och Östeuropa

liksom i ett antal utvecklingsländer, låg fältet fritt för maktkamper mellan

rivaliserande intressen som underblåste potentiella konflikter mellan

olika etniska grupper. Ett annat skäl till fragmenteringen i många länder

är att människor ibland vänt sig från nationalstaten in mot den egna

gruppen i sina ansträngningar att sörja för sig själva. Provinsen, stammen

eller den religiösa tillhörigheten har fått ökad betydelse då staten efter år

av ekonomisk kris och vanstyre undergrävt möjligheterna att sörja för

sina medborgare.

Etnisk identitet behöver inte vara splittrande utan kan vara nationellt

enande. När människor känner sig fria att uttrycka sin egen kultur, tala

sitt eget språk och utöva sin egen religion så är det mera sannolikt att de

också utvecklar en identitet som medborgare i ett land och en känsla av

att de delar gemensamma mål med resten av samhället. När minoriteter,

etniska grupper och urbefolkningar tillerkänns samma rättigheter som

landets övriga befolkning - som utbildning, media och rättegångar på sitt

29

eget språk - har demokratin en större chans att förstärkas. För detta Skr. 1997/98:76

krävs konstitutionella garantier och en uppföljande lagstiftning som

faktiskt tillämpas.

En FN-konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering

ger särskilt skydd och stöd åt diskriminerade grupper. Två tredjedelar av

världens länder har anslutit sig till den. Förutom att betona att alla

människor, oavsett ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, har lika

rätt att åtnjuta alla mänskliga rättigheter talar den uttryckligen om positiv

diskriminering och bekämpning av fördomar som kan leda till

rasdiskriminering.

I samhällen med etniskt heterogen befolkning kan det ta tid att etablera

en stabil demokrati. Förtryckta minoritetsintressen kommer upp till ytan i

demokratiseringsprocesser med nya krav på demokrati och respekt for

mänskliga rättigheter. Vare sig det gäller mark, språk, kultur eller

religion så reser etniska konflikter komplexa frågor som gäller statens

suveränitet och territoriella integritet, lokal autonomi och social och

ekonomisk rättvisa. Flera länder som Sydafrika, Etiopien, Ryssland och

Guatemala försöker att inom ramen för sin politiska omvandling finna

former for en mångkulturell och multietnisk nation, där lokala variationer

tillåts, till exempel vad gäller officiella språk.

4.4 Kvinnors inflytande och medverkan

Världen styrs fortfarande i huvudsak av män. Kvinnor förtrycks i många

länder. Kvinnor är genomgående underrepresenterade i beslutande

församlingar, internationellt, nationellt och lokalt. De deltar ofta inte

heller i beslut som rör den egna familjen och det egna livet. Kvinnors lika

deltagande i beslutsfattande är en fråga om social rättvisa men också en

förutsättning för ett demokratiskt samhälle.

Eftersom kvinnors och mäns erfarenheter, möjligheter och roller i alla

samhällen är olika är det viktigt att både kvinnor och män deltar i

besluten så att frågorna belyses från olika håll och att politiken blir

relevant for alla.

Lokalt engagerar sig kvinnor oftare i informella gemenskaper och

kring konkreta syften medan män dominerar i formella strukturer som

byråd och partier. I den nationella politiken, är kvinnor genomgående

underrepresenterade i politiska församlingar. Nio av tio parlamentariker i

världen är män. Bland världens ministrar är bara en av tjugo kvinna.

Kvinnor behöver få bättre möjligheter att organisera sig, exempelvis i

fackföreningar. Det finns många exempel på att kvinnor och män lyfter

upp olika problem och har olika lösningar. Det reser frågan om de

politiska strukturernas representativitet och leder fram till att kvinnors

deltagande måste stärkas på alla nivåer, från engagemang på lokal nivå

till ökad medverkan i ledarskiktet.

Kvinnors underordnade ställning upprätthålls i många delar av världen

genom diskriminerande rättssystem och med hänvisning till religion,

tradition, och kultur. Diskriminering och övergrepp mot flickor och

kvinnor tar sig olika uttryck under livscykeln. Ett av de mest extrema

30

uttrycken för detta är att flickor väljs bort genom könsselektiva aborter. Skr. 1997/98:76

Könsstympning, bamäktenskap och könsrelaterat våld är andra

övergrepp. Kvinnor dominerar också bland världens fattiga och att vara

både kvinna och fattig innebär ofta att vara diskriminerad i dubbel

bemärkelse.

I FN:s konvention mot all slags diskriminering av kvinnor åtar sig

länder att lagstifta mot diskriminering av kvinnor. Konventionen har

föranlett fler och mer vittgående reservationer än någon annan

rättighetskonvention. I många fall går reservationerna stick i stäv mot

syftet med konventionen. Länder som tillämpar Shari'alagstiftning har

exempelvis reserverat sig mot själva förpliktelsen att avskaffa

diskriminering. Huvudpoängen med konventionen är att man skall

integrera de mänskliga rättigheterna i nationell lagstiftning och tillämpa

dem.

Den handlingsplan som antogs vid FN:s kvinnokonferens i Peking

1995 syftar till att eliminera alla hinder for kvinnors fulla deltagande i

beslutsfattande processer i hemmen och i det offentliga livet, vad gäller

ekonomiska, sociala, kulturella och politiska frågor - utgångspunkten är

att kvinnor och män måste dela på ansvaret i hem och på arbetsplatser

liksom i beslutande fora, på nationell och internationell nivå.

4.5 Barns rätt och unga medborgare

I de flesta utvecklingsländer är mer än hälften av befolkningen under

arton år. Barn, särskilt flickor, har sällan inflytande över frågor som styr

deras liv. De har inte rösträtt och knappast något att säga till om i

familjen, skolan eller arbetet. Tvärtom forväntas barn i många kulturer

helt underordna sig vuxna. Många barn särskilt från fattigare familjer blir

utnyttjade, slagna och lämnade utan vård och omsorg. Med fattigdom,

migration och upplösning av familjeband far alltfler barn försörja sig

själva, många försörjer även syskon och föräldrar. Flickor tvingas ofta

dra det tyngsta lasset. Barnarbete kan bidra till att marginalisering och

utanförskap fortsätter från generation till generation.

Fler barn än någonsin tidigare går i dag i skola, men skolan är ofta en

auktoritär miljö särskilt för fattigare barn. Så även om barn lär sig läsa

och skriva så får de föga känsla för demokratiska spelregler och

självförtroendet undergrävs. Skolan kan spela en viktig roll. Det är

angeläget att fortsatt satsa på skolan och pedagogik som uppmuntrar till

eget kritiskt tänkande, aktivt deltagande och ansvar för sitt lärande.

Brist på arbete lämnar ungdomar utan en plats i samhället och med

svag motivation för att delta i eller ansvara för samhällsutvecklingen. Att

de ibland ses som överflödiga i samhället demonstreras genom de

dödsskjutningar av barn som förekommit i flera latinamerikanska

storstäder. Våldet kryper in i barns vardag. Det är bråk hemma, i

kvarteret, på väg till skolan.

Överallt finns våldet och därmed rädslan. Barn drabbas hårt av krig

och konflikt. Senare tiderskonflikter har framför allt drabbat

civilbefolkningen och utsatt barn för ohyggliga upplevelser och alla slags

31

övergrepp. Barnen tappar lätt tilltro till vuxna och till möjligheten att lösa Skr. 1997/98:76

konflikter med demokratiska och fredliga medel.

Barndomen är den period i livet då människan är både som mest

utlämnad och som mest formbar. Barn och unga behöver därför särskilt

skydd och stöd från samhället. Med FN:s konvention om barnets

rättigheter har det internationella samfundet velat tillförsäkra barn och

unga upp till 18 år ett sådant särskilt stöd. Alla stater utom USA och

Somalia har anslutit sig till konventionen som ställer krav på samhället

att lyssna och ta hänsyn till barns åsikter i alla frågor som berör dem. Det

slås fast att varje barn skall ha rätt till inflytande över sitt liv i takt med

sin mognad. Vidare understryks barnets rätt att bli födelseregistrerat, att

få tillgång till information och ha egna åsikter. Konventionen ställer nya

krav på regeringen, myndigheterna, sjukvården, skolan och familjen. Det

återstår dock mycket arbete innan den vision om ett barnvänligt samhälle

som konventionen ger uttryck för kan bli verklighet.

4.6 Demokrati och ekonomisk utveckling

Det finns inget enkelt och entydigt samband mellan ekonomiskt och

politiskt system och inte heller mellan de faktiska resultaten i form av

ekonomisk tillväxt och demokratisering. Erfarenheterna visar dock att

öppna och fungerande marknadsekonomier, som bidrar till en social och

hållbar utveckling, i längden förutsätter öppna och demokratiska system.

En positiv ekonomisk utveckling skapar naturligtvis bättre förut-

sättningar för demokratisering än stagnation eller tillbakagång. Men även

om ekonomisk utveckling under en tid kan ge sittande icke-demokratiska

regeringar stöd, leder marknadsekonomiers utveckling till allt starkare

krav på öppenhet, pluralistiska styrformer, rättighetsskydd och i

förlängningen demokrati.

Auktoritära system kan upprätthålla hög tillväxt under relativt långa

perioder. Men erfarenheterna tyder på att sådan tillväxt ofta inte är

långsiktigt hållbar och att den riskerar att vändas i kraftig ekonomisk

nedgång. De verkliga ekonomiska katastroffallen finns i länder med

auktoritära regimer.

I länder med en auktoritär regim berikar makthavarna ofta sig själva

och ger förmåner till grupper som stödjer den egna maktpositionen. När

det saknas demokratisk kontroll, kan resursslöseriet och vanstyret gå

långt. Å andra sidan kan en auktoritär regim skapa ett visst mått av

stabilitet. När detta kombineras med en medveten satsning på ekonomisk

utveckling, kan det skapa förtroende både hos inhemskt och utländskt

kapital och därmed medverka till ekonomisk tillväxt. En sådan tillväxt är

emellertid sårbar, på grund av bristen på öppenhet och deltagande från

breda befolkningsgrupper. Globaliseringen och det internationella

kapitalrörelsernas ökade roll förstärker denna sårbarhet.

Det förekommer ekonomiskt slöseri och korruption även i

demokratiska regimer, men utrymmet för det begränsas av det politiska

systemet. Det demokratiska systemets svaghet ur ekonomiskt perspektiv

är att det kan vara svårt att skapa nödvändig stabilitet, förutsägbarhet och

32

långsiktighet i den ekonomiska politiken. Dels för att en regering strävar Skr. 1997/98:76

efter att bli omvald, dels för att regeringsinnehavet kan växla och leda till

omslag i den ekonomiska politiken. Utmaningen för länder som nyligen

demokratiserats är att skapa en politisk kultur som främjar långsiktighet.

Djupgående ekonomiska reformer har genomförts i de flesta

utvecklingsländer under 1980- och 1990-talen. Det råder inget tvivel om

att de skapat bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt, genom

makroekonomisk stabilitet, liberalisering och institutionsutveckling. Ofta

var den direkta orsaken till ett reformprogram att det ställdes som villkor

för lån från Internationella valutafonden och Världsbanken. Men nästan

alltid var den bakomliggande orsaken att den utvecklingsmodell som

länderna hade följt sedan 1960-talet hade misslyckats och att regimerna

var utsatta för ett inre tryck.

De ekonomiska reformprogrammen har under senare år ofta

genomförts parallellt med politiska reformer och demokratisering. På

kort sikt kan det göra det svårare att genomföra nödvändiga men

impopulära åtgärder. På längre sikt är det däremot en fördel eftersom det

tvingar fram demokratisk förankring och genuint inhemskt "ägande" av

den ekonomiska reformprocessen.

Ekonomisk liberalisering och marknadsekonomi innebär decentrali-

sering av det ekonomiska beslutsfattandet och ökad valfrihet för

producenter och konsumenter. Ett öppet ekonomiskt system är en

nödvändig förutsättning för verklig demokratisering. Existensen av en

livskraftig privat sektor är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vilken

roll den privata sektorn spelar i en demokratiseringsprocess beror dock i

stor utsträckning på marknadernas funktionssätt. I en ekonomi där den

privata sektorn är koncentrerad till ett litet antal storföretag och

marknaderna karaktäriseras av monopol eller oligopol, skapas ofta nära

kontakter mellan det politiska systemet och de ledande företagen. Ofta

förekommer då också omfattande korruption på hög nivå. Ökad

konkurrens i ett sådant system kan verka demokratifrämjande och bryta

ned osunda maktmonopol. Internationella regelverk, som leder till ökad

konkurrens, till exempel inom Världshandelsorganisationen, WTO, eller

regionala avtal kan därför ha stor betydelse även i ett demokrati-

perspektiv genom att öppna upp ekonomier för konkurrens utifrån och

skapa förutsättningar för ökad inhemsk konkurrens.

Risken är emellertid stor i många samhällen att nyligen liberaliserade

marknader tas över och domineras av nya ekonomiska maktcentra och att

situationen för många fattiga och marginaliserade inte nämnvärt

förbättras.

Den sociala marknadsekonomin är den hållbara länken mellan politisk

omvandling mot demokrati och ekonomisk omvandling mot marknads-

ekonomi. Valet står mellan att låta en social marknadsekonomi ta form

eller att se en korrumperad marknadsekonomi undergräva social rättvisa

och sammanhållning.

33

3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76

4.7

Globaliseringens effekter på demokratiutvecklingen Skr. 1997/98:76

Globalisering har kommit att beteckna en rad ekonomiska, politiska och

sociala företeelser som breder ut sig över nationsgränserna och som

bidrar till integration av länder och människor. Frågan här är hur de

påverkar förutsättningarna för demokrati och respekt för mänskliga

rättigheter. Ett sådant fenomen är att många frågor av lokal och nationell

karaktär som arbetslöshet, kriminalitet eller vattenanvändning måste ses i

ett övemationellt sammanhang och lösas gemensamt med andra. Det

ställer länder inför kravet att samverka med andra länder och stater att

lämna ifrån sig makt till organ på internationell och regional nivå.

Globaliseringen innebär att människors syn på världen förändras.

Människor kommer i tätare kontakt med varandra och utbytet

intensifieras. Människor får bättre förutsättningar att påverka samhälls-

besluten genom att informationen, inte minst genom den nya teknologin,

blir mer lättillgänglig och att det finns större möjligheter att mötas och

organisera sig i nya former. Man kan tala om en globalisering underifrån.

Enskilda grupper och organisationer, formerar sig i globala nätverk för

att svara mot den nya utvecklingen.

Demokratin är knuten till nationalstaten. Om nationsgränserna nu får

mindre praktisk betydelse och nationalstatens politiska styrförmåga

utmanas, ställs den inför legitimitetsproblem och medborgarnas

förtroende för systemet sviktar. Samtidigt ställer integrationen i

omvärlden än större krav på den nationella samhällsomvandlingen. Det

väcker frågan om nationalstatens framtid som bärande politisk och

administrativ enhet.

Ett alltmer komplext nationellt och internationellt system av olika

besluts- och styrformer håller på att utvecklas. En ny form av

regionalisering har vuxit fram som ett sätt för de enskilda staterna att

hantera följderna av globaliseringen. Det gäller inte bara ekonomiska och

handelspolitiska frågor utan hela den flora av frågor som kräver lösningar

eller samarbete över gränserna. Regionalisering börjar bli en strategi för

säkerhet och utveckling. De nya regionerna intar en öppen hållning mot

omvärlden och den fria marknaden. Men de demokratiska institutionerna

är svaga. Frågor om representativitet och legitimitet aktualiseras när

mellanstatligt arbete alltmer får inslag av överstatlighet. Att förlänga det

demokratiska beslutsfattandet bortom nationalstaten blir en utmaning för

framtiden.

Vi är på väg in i ett nytt skede för internationellt umgänge som ställer

nya och ökade krav på de internationella organen framför allt FN-

systemet. En allt intensivare diskussion förs om gemensamma värden och

normsystem, om en framväxande global etik. Till en del kan man se det

ökande intresset för de mänskliga rättigheterna bland regeringar och

organisationer som en effekt av detta.

34

4.8 Decentralisering - en möjlighet för demokratin Skr. 1997/98:76

I takt med att statens åtaganden i många utvecklingsländer växt, har en

decentralisering av den politiska makten och uppbyggnaden av lokal

förvaltning och service aktualiserats. Decentralisering kan, men behöver

inte, stärka demokratin. I många länder har statens övertagande av

uppgifter som vattenförsörjning, utbildning och hälsovård avhänt

ansvaret från lokala krafter, i sämsta fall med resultat att inget tak läggs

på skolan, ingen pump underhålls och sjukstugan används till

sädesupplag. Decentralisering kan innebära att människor kommer

närmare besluten, vilket ger även fattiga människor möjlighet till större

inflytande. Särskilt kvinnor far bättre möjlighet att påverka. Besluten blir

bättre förankrade, mer demokratiska och bidrar därmed till en

demokratisk kultur. Fler beslut fattas av dem som berörs och faktiskt

känner till förhållandena.

Skall en sådan decentralisering bli effektiv krävs att både

centralmakten och den lokala styrningen fungerar. Centralmakten måste

följa upp vad som sker i periferin och försäkra sig om att den lokala

förvaltningen har tillräckliga resurser att genomföra avsedd politik. Det

finns annars risk att all makt hamnar i händerna på lokala eliter. Lokala

intressen måste beaktas centralt.

I samband med strukturanpassningsprogram har ibland decentrali-

seringsåtgärder genomförts av regeringar som inte kunnat förankra dem

politiskt. Det är då lätt att centralmakten förlorar överblick och far svårt

att utjämna och kompensera för lokala eller regionala skillnader. Det kan

försvåras av att biståndsgivare helt kan dominera vad gäller

resurstillflödet till en region eller ett distrikt.

En annan fråga är sedan vilka resurser som står till buds för att

förverkliga besluten. Centralmakten måste se till att det finns tillräckliga

resurser för en nationell miniminivå, men en mobilisering av lokala

resurser är förmodligen en förutsättning för effektiv lokal demokrati.

4.9 Gott styrelseskick eller maktmissbruk

1 dag står många utvecklingsländer inför långtgående strukturella

förändringar för att anpassa statsapparaten till utvecklingen mot

marknadsekonomi och demokrati. För att med begränsade resurser klara

denna omställning, måste staten koncentrera sig på centrala funktioner:

upprätthålla lag och ordning, bevara ekonomisk balans, tillhandahålla

grundläggande infrastruktur, lagstiftning och social service. Staten har

även en betydelsefull roll som nationsbyggare och normskapare i samspel

med det civila samhället, näringslivet och de enskilda människorna och

skall samtidigt bidra till den demokratiska miljö som behövs för effektiva

media och ett aktivt organisationsliv. Staten behöver vara handlings-

kraftig och legitim för att kunna föra dialog med olika grupper i

samhället och för att kunna arbeta fram och genomföra politiska

lösningar.

35

En demokratisk stat och dess förvaltningen, bör präglas av en Skr. 1997/98:76

demokratisk kultur och av rättstatens värderingar. Statens kapacitet är

ofta mycket begränsad i utvecklingsländerna. I många fall har staten

tidigare tagit på sig uppgifter långt utöver sin förmåga. De statliga

institutionerna har blivit överbelastade och förvaltningen har varit

ineffektiv. Tilltron till vad staten kan åstadkomma har minskat och man

kan tala om en kris för staten i många länder.

Ett tydligt tecken på denna kris är korruptionen, som tar sig många

uttryck: alltifrån miljonerna till presidentens utländska bankkonto till

cigarettpaketet till polismannen. De bygger alla på möjligheten att

obestraffat eller med liten risk för upptäckt utnyttja makt. I många länder

är de offentliganställdas löner så låga, att det är omöjligt att upprätthålla

en för lokala förhållanden anständig levnadsnivå vilket bäddar för att den

enskilde tjänstemannen, domaren eller läraren söker sko sig. Det har

tillsammans med gamla traditioner bidragit till en kultur inom det

politiska systemet och statsapparaten som godtar korruption som blir svår

att utrota, särskilt som kontrollen är svag.

Korruption bidrar till oförutsägbarhet och osäkerhet i ekonomi och

samhällsliv, vilket främjar kortsiktighet. Jämtrianglar mellan företag,

politiker och tjänstemän sammansvetsade av korruption och svåger-

politik, försvårar reformer och rationella politiska beslut. Korruptionen

bidrar särskilt till att undergräva statens möjligheter att bekämpa illegala

verksamheter, som narkotikahandel och är ett symptom på illa

fungerande strukturer. Särskilt flagrant brukar den vara inom

ordningsmakten, vilket undergräver rättsstaten och ofta förvärrar

övergrepp mot de mänskliga rättigheterna.

Korruption bidrar inte bara till ineffektivitet utan undergräver statens

och det politiska systemets legitimitet och ökar gapet mellan styrande och

styrda. Det folkliga missnöjet med korrumperade makthavare kan bidra

till maktskiften, men militära maktövertaganden har också ägt rum med

hänvisning till att valda makthavare varit korrumperade. Korruptionen tar

ofta fart vid regimskiften, då kontrollmekanismema är försvagade.

Detta förutsätter vad som i utvecklingsdebatten betecknas med

begreppet gott styrelseskick, som alltmer framhålls som en förutsättning

för hållbar utveckling. Gott styrelseskick handlar om statens sätt att utöva

sin politiska, ekonomiska och administrativa makt. Såväl institutioner

som processer bör vara byggda på rättsstatens principer och präglas av

ansvarighet, öppenhet och integritet samt vara effektiva.

Korruption och andra former av missbruk är demokratins gissel som

måste angripas på många plan och tas i beaktande inom alla samhälls-

områden. Viktigast är att bidra till öppenhet i de offentliga institutionerna

och den enskildes möjlighet att hävda sin rätt. Om de makthavande

utsätts för ingående granskning, om tilltänkta offer för krav på mutor

protesterar och om misstanke om maktmissbruk far följder för karriären,

är sannolikheten för korruption mindre. Demokrati och ett starkt,

självständigt civilt samhälle är således en förutsättning för korruptions-

bekämpning.

36

4.10

Parallella maktstrukturer

Skr. 1997/98:76

För demokratins livkraft är det viktigt att den verkställande makten är

underkastad de folkvaldas kontroll. Det gäller särskilt militär och polis. I

många länder har militären varit en stat i staten med stor, ibland

dominerande politisk och ekonomisk makt. Parlament och medborgare

har som bäst haft begränsad insyn. Militären kan då ofta genomdriva

höga anslag på bekostnad av andra behov, dessutom har de ibland byggt

upp egna inkomstbringande verksamheter.

Under demokratisering krävs därför att militärens roll klargörs och att

den bringas under demokratisk kontroll. De väpnade styrkornas mandat

bör tydligt framgå av konstitution eller annan lagstiftning, nämligen att

deras främsta uppgift är att skydda och tjäna folket. Det behövs en av

parlamentet fastslagen politik och mekanismer för kontroll och

maktbalans. I det nya Sydafrika har man inrättat ett sådant civilt

kontrollorgan. Det handlar också om att stärka förvarsministeriets, det

vill säga statens, roll gentemot de väpnade styrkorna. Det kan också

handla om en långsiktig strävan för professionalisering och

avpolitisering av officerskåren.

I många nya demokratier, särskilt de som vuxit fram ur inbördeskrig,

är det dock svårt för en folkvald regering att bryta ner gamla

maktstrukturer. Det är inte ovanligt med starka kopplingar och

familjeband mellan militär, privat sektor och rättsväsende. Det är inte

minst tydligt i Latinamerika. Militären har sett som sin roll att skydda de

besuttnas intressen, samtidigt som rättsväsendet skyddar militären från att

ställas till svars för övergrepp. I detta mönster finns ibland också

kopplingar till maffia och brottslighet, inte minst droghandeln.

Kriminella syndikat och maffialiknande organisationer har lättare att få

fotfäste i omvälvande skeden. Särskilt efter långa inbördeskrig uppstår i

övergången till fred ofta ett maktvakuum då väpnade styrkor skall

demobiliseras och polis övergå till civilt arbete. Med mycket vapen i

omlopp och många arbetslösa hemförlovade soldater finns en grogrund

för kriminalitet, gängbildning och maffia. En organiserad och utbredd

kriminalitet undergräver statens möjlighet att upprätthålla lag och

ordning.

4.11 Att hantera konflikter

I en demokrati är politiska, sociala och ekonomiska konflikter

synliggjorda, inte undertryckta som i en diktatur. En av huvudpoängerna

med ett demokratiskt styrelseskick är just att hantera motsättningar i

institutionaliserade former. Därför är demokratisering ett sätt att lösa

väpnade konflikter. Dock kan demokratiseringsprocesser för upp

konflikter till ytan, som, om de inte behandlas varsamt, kan övergå i våld.

Demokratisering är också viktig på längre sikt eftersom demokratiska

stater tenderar att söka säkerhet i samarbete och bidrar därigenom till

internationell säkerhet och stabilitet.

37

Det kan dock ta tid att stärka viljan och benägenheten hos människor Skr. 1997/98:76

att slita tvister genom fredliga medel. Delvis handlar det om attityder om

hur människor förhåller sig till våld. Respekten för rättsstaten,

parlamentets sätt att arbeta och umgängesformerna mellan regering och

opposition hör också hit, liksom en oväldig förvaltning. På marknaden

har parterna sitt ansvar för att sköta intressemotsättningarna enligt

överenskomna spelregler. I skolan kan arbetsformerna likaså ge modeller

för hur det går att ta itu med motsättningar och spänningar. Den svenska

lagstiftningen mot bamaga är ett exempel på en institutionell åtgärd för

att lösa konflikter utan våld också i hemmet. Lagen demonstrerar hur

lagstiftning på sikt kan påverka attityder.

I strävandena att bilägga väpnade konflikter har under senare år ibland

val förekommit som ett element i de fredsöverenskommelser som syftar

till att leda till en fredlig, demokratisk samhällsutveckling. Val markerar

att en väpnad konflikt har nått sin slutpunkt och kan samtidigt, under

förutsättning att valet är väl förberett och organiserat, vara ett viktigt

avstamp i strävandena att driva samhällsutvecklingen vidare i

demokratisk riktning. Att snabbt genomföra ett val för att bilägga en

väpnad konflikt är dock inget självändamål. Valet måste uppfattas som

en del i en mer omfattande politisk process som syftar till att befästa en

fredsöverenskommelse och garantera framtida fredliga lösningar av

konflikter. För att ett val skall kunna bli ett verkningsfullt instrument i en

sådan process krävs att det civila samhället ges tillfälle att hämta sig och

organisera sig. Även ofullkomliga val kan bidra till uppbyggnaden av nya

demokratiska institutioner. Dock riskerar alltför tidigt genomförda och

illa förberedda val att inte få någon bestående effekt när det gäller att

säkra freden. De val som genomfördes i Angola och Kambodja, där

stridigheter bröt ut en förhållandevis kort tid efter genomförda val, är

exempel på det.

Klart är att militära insatser från det internationella samfundets sida

inte räcker för att bereda mark för framtida demokratisk utveckling i

samhällen som plågats av väpnade konflikter. Militära fredsbevarande

insatser måste kompletteras och samordnas med uthålligt och samlat stöd

till själva demokratiprocessen.

En viktig aspekt av demokrati som ett medel för att lösa konflikter

handlar om majoritetens förhållande till minoriteter. Det gäller att

förebygga ett majoritetens tyranni. En anledning till väpnat våld i många

samhällen är att grupper i landet ser sig utestängda från möjligheter till

en fredlig påverkan av beslut och politiska skeenden. Särskilt i språkligt,

religiöst och kulturellt heterogena samhällen är det viktigt att slå vakt om

det politiska utrymmet för minoriteter.

38

Viktiga aktörer och givare

Skr. 1997/98:76

5.1 En trevande början för 1990-talets demokratibistånd

Uppsvinget för demokratin från mitten av 1980-talet och framåt ändrade

förutsättningarna för ett internationellt stöd. Alla de betydande aktörerna

på den internationella scenen för utvecklingssamarbete började anslå mer

resurser åt att främja en demokratisk samhällsutveckling. Till en början

präglades mycket av vad som gjordes av improvisation för att snabbt

möta de nya oförutsedda behoven. Det rörde sig mycket om observation

av val i länder som på nytt eller för första gången skulle genomföra

flerpartival.

Insatserna var kortsiktiga, ibland var framförhållningen bara några

månader. Observatörer flög in ett par veckor före ett val och reste hem

dagarna efter det att resultatet var klart. Tiden efter och till nästa val stod

de nya demokratierna så gott som utan stöd i den svåra uppgiften att

bygga demokrati. På det internationella planet fanns ingen mekanism för

att utveckla ett institutionellt minne. Som en konsekvens uppfanns hjulet

under stor möda om och om igen.

Många bilaterala givare ville i skedet efter det första fria valet ge stöd

till den fortsatta demokratiseringen, men eftersom frågorna var nya var

kunskapen och kompetensen svag. Utan någon riktig erfarenhet om hur

demokratisering går till föll det sig naturligt för givarna att utgå från

institutionerna i etablerade demokratier. Tendensen blev att exportera

”färdiga” institutioner, exempelvis en kopia av det egna parlamentet, utan

att diskutera anpassningar till den lokala situationen. Resultaten blev

därefter. Många givare har nu lärt sig av erfarenheterna och flera

utvecklar liksom Sverige sitt arbete så att det blir slagkraftigare och mer

kompetent.

De aktörer som i dag är verksamma internationellt för att främja

demokrati och mänskliga rättigheter är framför allt internationella

organisationer, multilaterala organ och regeringar som bedriver bistånd

på området. Det är relativt fa organisationer som har som huvuduppgift

att främja demokratisk utveckling, men det finns naturligtvis en hel

mängd organisationer som även om demokrati inte utgör deras huvud-

verksamhet, alltmer ägnar sig åt frågor relaterade till demokrati och

mänskliga rättigheter.

39

5.2

Mellanstatliga organisationer

Skr. 1997/98:76

FN-systemet

FN allmänt

Inom FN-systemets utvecklingssamarbete har frågorna om att främja

demokrati och mänskliga rättigheter rests relativt sent. Ett skäl är att en

rad stater motsatte sig en sådan verksamhet. Det har också varit svårt att

inom FN:s ram ge utvecklingsstöd åt demokratiska krafter i diktaturer.

Nu står emellertid frågorna om demokrati och mänskliga rättigheter högt

på FN:s utvecklingsagenda. Två processer inom FN-systemet har särskilt

bidragit till detta. Till att bölja med har de stora FN-konferensema stärkt

FN:s normativa roll på ett antal områden med mer eller mindre direkt

anknytning till demokrati och mänskliga rättigheter. Dessutom har den

inledda reformprocessen inom FN:s organisation skapat förutsättningar

för att demokrati och respekt för mänskliga rättigheter förankras

tvärsektoriellt i FN. Arbetet med att omorganisera och effektivisera FN:s

verksamheter har tagit små steg framåt under 1990-talet och

genombrottet kom egentligen förra året då generalsekreteraren

presenterade sitt omfattande reformpogram. Programmet föreskriver att

mänskliga rättigheter skall genomsyra hela organisationens arbete. Hur

detta skall åstadkommas i praktiken diskuteras för närvarande inom olika

delar av FN, framför allt hos högkommissarien för de mänskliga

rättigheterna och hennes kontor i Geneve.

Demokratifrågor behandlas på flera sätt och i ökad utsträckning av

FN:s generalförsamling och dess tredje utskott. Sambandet mellan

demokrati och mänskliga rättigheter betonas ofta. I generalförsamlingens

resolutioner om fredsprocesserna i Latinamerika har demokratifrågoma

givits en framträdande plats. Genom ett initiativ av ett antal nya

demokratier behandlar generalförsamlingen årligen frågan om hur nya

eller återupprättade demokratier skall kunna stödjas. Resolutioner antas

också om betydelsen av periodiska och rättvisa val.

Säkerhetsrådet har engagerat sig till stöd för demokrati- och

valprocesser i ett antal länder. Formerna har varierat från uttalanden till

beslut om valövervakning. FN-sekretariatet har också bidragit operativt

till genomförande av val genom FN-sekretariatets enhet för valbistånd.

Flera av de val som under 1990-talet ägt rum som inslag i freds- eller

övergångsprocesser har genomförts i FN:s regi.

FN:s arbete för de mänskliga rättigheterna behandlas utförligare i

skrivelsen om mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr. 1997/98:89).

FN:s utvecklingsprogram — UNDP

Under senare år har demokratifrågoma blivit alltmer aktuella inom

UNDP, FN:s utvecklingsprogram. Detta har understrukits genom

UNDP:s roll som samordnare av FN:s bistånd på landnivå. I sin operativa

verksamhet har UNDP alltmer inriktat sig på att stödja utvecklingen av

gott styrelseskick. Programmen handlar framför allt om reformering av

40

lagstiftning, effektivitetshöjning inom den offentliga sektorn och Skr. 1997/98:76

utveckling av rättsväsendet. Några av ambitionerna är att främja god

förvaltning, rättsstatens framväxt, ökad öppenhet och ansvarstagande

samt decentralisering av förvaltningsansvar. Närmare en tredjedel av

UNDP:s resurser går i dag till dessa program.

Mänskliga rättigheter ägnades länge foga uppmärksamhet inom

UNDP. För närvarande pågår arbete inom organisationen for att använda

de mänskliga rättigheterna som en viktig utgångspunkt för verksamheten.

Det betonas att utveckling handlar om att människor får sina mänskliga

rättigheter förverkligade, fattigdom om att rättigheterna förnekas.

Individen placeras i centrum för all utveckling i UNDP:s övergripande

inriktning och program. Det gäller att möjliggöra för människor att leva

värdiga liv där deras ekonomiska, sociala, kulturella, medborgerliga och

politiska rättigheter respekteras. Med en tydlig koppling mellan

mänskliga rättigheter och fattigdomsbekämpning öppnar sig nya

perspektiv för utvecklingssamarbetet.

UNDP utvecklar nu också ett närmare samarbete med FN:s

högkommissarie för mänskliga rättigheter. Hennes kontor kommer att

bistå UNDP med expertis på rättighetsområdet och UNDP kommer i sin

tur att stödja högkommissarien, till exempel med program för tekniskt

samarbete på landnivå.

I några länder, framför allt i samband med fredsprocesserna i

Centralamerika, har UNDP spelat en viktig roll för att bidra till att bygga

upp demokratiska polisväsenden, fungerande rättsväsenden och

ombudsmannainstitutioner. UNDP har också börjat ta ökat ansvar för

koordinering av FN-organens strategi och agerande i länder som varit

drabbade av konflikter och där frågorna om politisk utveckling och

respekt för de mänskliga rättigheterna är särskilt angelägna.

FN:s barnfond - UNICEF

FN:s konvention om barnets rättigheter utgör numera en viktig

utgångspunkt för UNICEF:s verksamhet. Ett rättighetsperspektiv skall

genomsyra all verksamhet. Landprogrammen anpassas till denna

inriktning. Nyligen utgav UNICEF en handbok för genomförande av

barnkonventionen. UNICEFrs arbete med metoder för programmering

och uppföljning med barnkonventionen som bas kan bli en intressant

modell för motsvarande arbete inom andra organisationer.

UNICEF har under de senaste åren gett demokratifrågoma ökad

uppmärksamhet, framför allt kvinnors deltagande men också vad gäller

barns rätt att göra sin röst hörd. UNICEF ägnar också ökad

uppmärksamhet åt särskilt utsatta barn vars rättigheter ständigt utsätts för

grova kränkningar: barnarbete, sexuellt exploaterade barn, barn på

institutioner och barn med funktionshinder.

FN:s flyktingkommissarie — UNHCR

Även FN:s flyktingkommissarie uppmärksammar alltmer frågor som rör

demokratisering. UNHCR ställs inför problemet att flyktingar inte far

rösta i värdlandet eller kan rösta i hemlandet. En viktig uppgift för

41

kommissariatet är därför att ge återvändande flyktingar och Skr. 1997/98:76

intemflyktingar mölighet att delta i politiken.

FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter - UNHCHR

Tyngdpunkten i högkommissariens normativa arbete har förskjutits från

normutveckling till uppföljning av efterlevnaden av konventionerna om

de mänskliga rättigheterna. Parallellt pågår arbete med att utveckla

verksamheten för rådgivande bistånd. Ett intressant samarbete med

UNDP är under utveckling där kontoret kommer att bistå UNDP med

expertis på rättighetsområdet. Flera fältkontor har upprättats, bland annat

i Bosnien-Herzegovina, Kambodja, Rwanda och Colombia. Till deras

uppgifter hör rättighetsövervakning och tekniskt samarbete, exempelvis i

form av rådgivning för utveckling av fungerande och oberoende

rättsväsenden. Högkommissarien har särskilda fonder för bland annat

tekniskt samarbete, stöd till tortyroffer och urbefolkningsårtiondet.

Sverige hör till de största bidragsgivarna till denna biståndsverksamhet

liksom till fältkontoren. Högkommissariens knappa resurser och korta

erfarenhet av verksamhet i fält bidrar till att det varit svårt att fa till stånd

en slagkraftig och effektiv verksamhet.

Internationella finansieringsinstitutioner

Stadgarna för de internationella finansieringsinstitutionerna, det vill säga

främst Internationella valutafonden (IMF), Världsbanken och de

regionala utvecklingsbankerna, tillåter inte inblandning i låntagar-

ländemas politiska angelägenheter. Om politisk händelseutveckling har

ekonomiska konsekvenser, och sambandet är tydligt, är det förenligt med

mandatet att ta hänsyn härtill. En omfattande diskussion har under senare

år förts, framförallt inom IMF och Världsbanken, om hur man skall

förhålla sig i länder där bristande öppenhet och korruption hindrar

ekonomisk utveckling.

Gränsen mellan ekonomi och politik är svår att dra. Det komplexa

sambandet mellan statens roll, ekonomisk utveckling och fattigdoms-

bekämpning å ena sidan och de internationella finansierings-

institutionernas mandat å den andra har lett till vissa preciseringar. De tar

inte ställning för eller emot politiska system. Att betydelsen av fria val

understryks i Världsbankens World Development Report 1997 har att

göra med den viktiga roll medborgarnas möjlighet till kontroll av staten

anses ha ur effektivitetssynpunkt.

Samtidigt genomför Världsbanken för närvarande de mest genom-

gripande reformerna sedan dess tillblivelse. Omorienteringen är till stor

del orsakad av omvärldsförändringar som demokratisering och mer

aktiva civila samhällen. Det övergripande målet för verksamheten,

fattigdomsbekämpning, är nära förknippat med förverkligandet av

mänskliga fri- och rättigheter.

Redan Världsbankens riktlinjer för gott styrelseskick från 1991 lyfte

fram vissa nyckelområden - ansvar för det offentligas skötsel, insyn i

förvaltningen, stärkande av rättsstaten och dess institutioner - som

42

avgörande för hur framgångsrika bankens insatser kunde bli. Bankerna Skr. 1997/98:76

och Valutafonden har på senare tid dessutom ökat och formaliserat sitt

engagemang i länder i uppbyggnad efter konflikter där de kan bidra till

att bygga en statsförvaltning på ny grund som en förutsättning för fredlig

utveckling.

Folkligt deltagande har getts allt större betoning i utvecklings-

bankernas projekt. Erfarenheterna har gett anledning till en nyansering av

synen på det civila samhällets roll. Detta är av central betydelse för att nå

ut och en väg till ökad effektivitet, men det finns också problem och

behov av att utveckla samarbetet mellan bankerna och det civila

samhällets organisationer.

Ett sådant initiativ lanserades 1997. Kritiken mot bristen på förankring

av strukturanpassningsprogram är utgångspunkt för ett försök till

trepartssamarbete mellan Världsbanken, några låntagarregeringar och det

civila samhället i dessa länder. Syftet är att låta berörda grupper komma

till tals och ge sin syn på utformningen av reformerna. Problemen har

visat sig vara avsevärda, men det finns på båda sidor en medvetenhet om

att försöket kan komma att bli betydelsefullt för det framtida samarbetet.

En oberoende inspektionspanel i Världsbanken infördes 1993 till följd

av krav utifrån på ökad öppenhet och transparens. Panelen kompletterar

bankens normala procedurer när det gäller att hantera klagomål från

individer och grupper som anser sig ha blivit lidande till följd av projekt

finansierade av banken genom att banken brutit mot sina egna

bestämmelser om exempelvis folkförflyttning eller miljö. Panelen har

bidragit till bättre insyn och till att banken nu striktare följer sina egna

bestämmelser.

Den starka demokratiseringsvågen i Latinamerika har sannolikt varit

en bidragande orsak till att demokratifrågoma fatt en jämförelsevis stor

betydelse i den Interamerikanska utvecklingsbankens, IDB:s, verk-

samhet. Ett ökande antal lån kopplas numera till insatser för att

modernisera staten och stärka demokratin. Som exempel kan nämnas den

unika roll som IDB spelar i fredsprocessen i Centralamerika, genom stöd

till att stärka rättsstaten och bygga upp demokratiska institutioner. IDB

försöker också stödja människomas delaktighet i utvecklingsprocessen

genom att uppmana de låntagande regeringarna att kanalisera medlen via

enskilda organisationer och genom att söka nya modeller för offentligt-

privat partnerskap.

I den Asiatiska utvecklingsbanken talas inte lika öppet om att stödja

den demokratiska utvecklingen i regionen, vilket kan ses som en

återspegling av demokratins svaga ställning i många asiatiska länder.

Banken har dock antagit en policy för gott styrelseskick, vilken bland

annat tar upp vikten av deltagande, insyn i förvaltningen och att bekämpa

korruption. Därigenom har banken fått ett verktyg för att indirekt främja

framväxten av demokratiska samhällen i regionen. Ett ökande antal

uttalande från banken i samband med den senaste tidens finansiella oro i

regionen har också understrukit vikten av ett politiskt ledarskap med

folklig insyn och förankring.

Också i den Afrikanska utvecklingsbanken är demokratifrågoma

huvudsakligen förknippade med bankens arbete för gott styrelseskick.

43

Som villkor för utlåning på förmånliga villkor till de fattigare länderna i Skr. 1997/98:76

regionen, ställer banken krav på hur låntagarländemas förvaltning

fungerar. En policy är under utarbetande.

Den Europeiska utvecklingsbanken, EBRD, har som enda inter-

nationella finansieringsinstitution ett uttryckligt politiskt mandat och

skall enligt sin stadga verka i Central- och Östeuropeiska länder som har

infört demokrati.

EU

Enligt Maastrichtfördraget är ett av de främsta målen för gemenskapens

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och för dess utvecklings-

samarbete att utveckla och befästa demokratin, principen om rättsstaten

och respekten för de mänskliga rättigheterna. Både inom den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och utvecklingssamarbetet

står frågor om demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna högt

på dagordningen.

Europaparlamentet uttalar sig ofta om brott mot de mänskliga

rättigheterna och lägger varje år fram en resolution om läget i världen.

EU:s ministerråd antog 1991 en resolution om mänskliga rättigheter

och demokrati i utvecklingsländerna, vilken rekommenderar en öppen

och konstruktiv dialog om dessa frågor med berörda regeringar. Målet är

att tydliggöra sambanden mellan utvecklingssamarbete, mänskliga

rättigheter, demokrati, rättsstat och gott styrelseskick för att öka

samarbetets genomslag och hållbarhet. Ett formellt regelverk för

gemenskapens agerande godkändes härom året av medlemsstaterna,

bland annat skall en klausul om mänskliga rättigheter inkluderas i alla

nya avtal med tredje land. De avtal som hittills tecknats, med undantag av

Lomé-konventionen, innehåller dock mycket generella beskrivningar av

fri- och rättigheter och hänvisning till de internationella mänskliga

rätti ghetsinstrumenten saknas.

EU följer noga utvecklingen i samarbetsländema och begär

regelbundet in rapporter om läget avseende de mänskliga rättigheterna.

Den har även ögonen på vissa "krishärdar". I samband med val har EU

varit särskilt aktivt, och i en del fall har man medverkat med

valobservatörer.

EU kan agera på olika plan vad gäller stöd för att främja demokrati och

mänskliga rättigheter. Dels finns särskilda budgetposter för främjande av

mänskliga rättigheter och demokrati, vilka är sammanförda till ett särskilt

kapitel "Europeiskt initiativ för demokrati och skydd av mänskliga

rättigheter". Dels kan insatser finansieras från andra anslag på

utvecklingssamarbetets område eller inom ramen för den gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitiken.

För att skapa större enhetlighet och överskådlighet i EU:s agerande

föreslås en förordning om det "Europeiska initiativet för demokrati och

skydd av mänskliga rättigheter" som anger omfattning av och principer

för gemenskapens samlade verksamhet för främjande av respekt för

demokrati och mänskliga rättigheter.

44

I Lomé-konventionen, som reglerar EU:s samarbete med 71 länder i Skr. 1997/98:76

Afrika, Karibien och Stillahavsområdet, har en klausul om mänskliga

rättigheter förts in som betonar att parterna i första hand skall söka

lösningar genom dialog och att suspension skall ses som en sista utväg.

När det gäller förhandlingar om det framtida samarbetet mellan EU och

Lomé-ländema förbereds en ny konvention med en påtagligt förstärkt

politisk dimension, där respekt för de mänskliga rättigheterna, stärkande

av demokrati och rättsstaten är centrala.

I EU:s samarbete med Medelhavsländer, ingår främjandet av

mänskliga rättigheter och demokrati som en viktig del. Det pågår en

fortlöpande diskussion och informationsutbyte kring demokrati och

mänskliga rättigheter.

EU:s förestående utvidgning spelar en avgörande roll för

demokratiseringsprocessen i Central- och Östeuropa. Europeiska rådet

har uppställt kriterier för medlemskap som länderna i Central- och

Östeuropa måste uppfylla, som går ut på att de skall öka stabilitet och

garantera demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och skydd av

minoriteter.

OECD:s kommitté för biståndsfrågor

Organisationen för ekonomiskt samarbete, OECD, bedriver sitt arbete i

ett stort antal kommittéer och arbetsgrupper varav "Development

Assistance Committée" (DAC) behandlar det internationella utvecklings-

samarbetet. DAC är ett av givarländemas främsta fora för

erfarenhetsutbyte och fastställande av riktlinjer på biståndsområdet.

Riktlinjer har tagits fram för folkligt deltagande och gott styrelseskick.

Det pågår en försöksverksamhet med givarsamordning på landnivå för

demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd.

International IDEA

Internationella institutet för demokrati och fria val, International IDEA

(International Institute for Democracy and Electoral Assistance), bildades

1995 som svar på behovet att ha ett internationellt organ med demokrati

som huvuduppgift. Initiativet som kom från Sverige, fick stark

uppbackning från andra länder, FN och experter på området. Medlemmar

i organisationen är 17 länder (Australien, Barbados, Belgien, Botswana,

Kanada, Chile, Costa Rica, Danmark, Finland, Indien, Namibia,

Nederländerna, Norge, Portugal, Sydafrika, Spanien och Sverige,

dessutom deltar Schweiz som observatör) och 4 internationella

organisationer (Internationella joumalistfederationen (IFS),

Internationella pressinstitutet (IPI), Parliamentarian for Global Action

(PGA) och Interamerikanska institutet för mänskliga rättigheter (IIDH)).

Institutet skiljer sig i sin struktur från både vanliga mellanstatliga

organisationer och enskilda organisationer. Genom sitt medlemskap av

både regeringar och organisationer är institutet ett barn av 1990-talet.

45

Alla medlemmarna har samma rösträtt och rättigheter, oavsett om de är

regeringar eller organisationer. Styrelsen består av framstående personer

från hela världen. Organisationen arbetar genom allianser och nätverk.

Den fasta staben är relativt liten men stöder sig på projektgrupper med

internationell expertis.

Institutets övergripande uppgift är att främja och stödja utvecklingen

av bärkraftiga demokratier och förbättra genomförandet av fria val. Det

utvecklar regler och riktlinjer som skall kunna tjäna som internationella

normer på ett område som hittills saknat internationellt accepterade

instrument. Andra verksamheter är forskning, studier och publikationer

av olika slag och utvecklandet av utbyte och nätverk mellan olika aktörer

på demokratiområdet, till exempel mellan valmyndigheter.

Institutet stöttar också demokratiska strävanden i enskilda länder. En

mycket intressant uppgift som IDEA håller på att utveckla är att i länder,

tillsammans med de för demokratin viktiga aktörerna, göra en analys av

demokratisituationen och föreslå konkreta åtgärder för att utveckla

demokratin. Denna typ av analyser och strategier kan vara mycket

värdefulla för Sverige då vi skall utveckla vårt samarbete med dessa

länder.

Som värdland för institutet har Sverige fördelen att ha tillgång till ett

centrum för demokrati mitt i Stockholm. Genom International IDEA och

dess många nätverk har Sverige en snabb tillgång till den ledande

expertisen på frågor som rör demokrati.

Skr. 1997/98:76

Regionala organisationer

Två organisationer i Europa har gjort avgörande insatser för att utveckla

och konsolidera mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens

principer. Europarådet har under snart 50 år byggt upp ett system av

rättsligt bindande konventioner som bland annat garanterar individens

rättigheter med utgångspunkt från demokratiska värderingar och ställt

krav på att nya medlemsländer fullt ut skall ansluta sig till dessa.

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OS SE, arbetar med

motsvarande frågor ur ett politiskt säkerhetsperspektiv. Båda

organisationerna arbetar aktivt med olika former av stöd till de nya

demokratierna i Europa.

Situationen i Europa pekar på vikten för demokratisering av att det

finns starka regionala strukturer som kan driva på. Erfarenheterna från

Europa och europeiska kriterier har ingen given legitimitet utanför

kontinenten men kan ha betydelse som exempel och modell. Lärdomarna

och kunskapsbankerna i Europa skulle kunna utnyttjas mer

internationellt.

På den amerikanska kontinenten har den amerikanska samarbets-

organisationen OAS börjat spela en viktig roll vad gäller bland annat

valobservation. Inom OAS ram finns också den interamerikanska

konventionen om de mänskliga rättigheterna och dess kommission och

domstol i Costa Rica.

46

I Afrika har ett regionalt system för mänskliga rättigheter vuxit fram Skr. 1997/98:76

inom ramen för den Afrikanska enhetsorganisationen, OAU, med en

afrikansk stadga för mänskliga rättigheter. Kopplat till denna finns en

Kommission som i december 1997 beslutade att skapa en afrikansk

domstol för mänskliga rättigheter.

Samväldet är en sammanslutning av stater, i alla världsdelar, som

tidigare var brittiska områden. Högkvarteret ligger i London. Samväldet

skickar observatörer till val och verkar för att höja professionalismen och

integriteten hos valmyndigheterna i medlemsstaterna. Vid skilda tillfällen

har Samväldet sökt påverka odemokratiska regeringar genom emissarier

på hög nivå, så exempelvis till den tidigare apartheidregimen i Sydafrika.

Samväldet har ett nätverk av prominenta personer att anlita för sådana

uppdrag. Inom den engelsktalande världen är organisationen en själv-

skriven aktör i fråga om aktioner för demokrati.

5.3 Internationella enskilda organisationer

Utanför kretsen av mellanstatliga organ finns det en grupp

internationella organisationer som på skilda sätt är väsentliga aktörer på

demokratiområdet. Ett internationellt civilt samhälle är på väg att växa

fram. På det internationella planet har det utvecklats nätverk,

paraplyorganisationer och andra former av samordning mellan lika-

sinnade nationella organisationer. Politiska partier av olika fårg har sina

internationella sammanslutningar, som Socialistintemationalen, Liberala

intemationalen och Demokratiska unionen, som bland annat stimulerar

utbyte mellan vänpartier.

De fackliga organisationerna har också fackinternationaler som

bedriver internationell opinionsbildning för de fackliga rättigheterna,

stödjer facklig organisering och främjar samarbete mellan facken. De ger

också - liksom arbetsgivarorganisationerna - viktiga bidrag till arbetet

inom Internationella arbetsorganisationen, ILO.

Interparlamentariska Unionen, IPU, sammanslutningen av de flesta av

världens parlament, samlar statistik och arbetar med frågor som är

värdefulla för alla som sysslar med stöd till demokrati. IPU har

exempelvis under flera år byggt upp en bas av information och antagit ett

handlingsprogram rörande representation av kvinnor i parlament.

Unionen har också gett ut arbeten rörande genomförandet av fria val.

IPU, liksom parlamentarikerorganisationer som PGA (Parlamentarians

for Global Action) och AWEPA (Association of West European

Parlamentarians for Africa) inriktar alltmer av sin verksamhet på att

stödja utvecklingen av demokratiska parlament.

De internationella kyrkliga sammanslutningarna Kyrkornas Världsråd,

Lutherska Världsförbundet och Caritas har under flera decennier spelat

en viktig roll i all främja demokrati och mänskliga rättigheter över hela

världen. Organisationerna arbetar framför allt med utbildning och

organisering av lokala grupper kring mänskliga rättigheter och

demokrati.

47

Enskilda organisationer inom det internationella utvecklingssamarbetet Skr. 1997/98:76

och humanitära organisationer verkar i många fall för mänskliga

rättigheter. Många betonar särskilt en utveckling som inkluderar lokala

samhällena och den enskildes direkta deltagande i utvecklingsarbetet

samtidigt som frågor som gott styrelseskick, demokratisering och

mänskliga rättigheter alltmer integreras i deras verksamhet.

Internationellt bedriver Oxfam-organisationema en verksamhet som

särskilt prioriterar ekonomiska och sociala rättigheter. Rädda Barnen-

rörelsen verkar för barnets rättigheter. Därutöver finns enskilda

organisationer som i huvudsak bidrar genom rapportering och

opinionsbildning. Till den gruppen hör Amnesty International, Anti-

Slavery Society och Human Rights Watch. Internationella jurist-

kommissionen arbetar framför allt med att främja utvecklingen av

rättsstaten. En viktig paraplyorganisation som på olika sätt stödjer

nationella och lokala organisationer från företrädesvis syd och öst att

agera inför de olika övervakningsorganen i Geneve är International

Service for Human Rights.

5.4 Några bilaterala givare

Biståndsmyndighetema kanadensiska Cida, danska Danida och norska

Norad, har alla antagit riktlinjer för att främja demokrati och mänskliga

rättigheter som slår fast att stöd till demokratisk utveckling utgör en

viktig del av utvecklingssamarbetet. Avsikten är att på alla nivåer, både

bilateralt och multilateralt, söka främja mänskliga rättigheter och den

demokratiska processen. Alla betonar betydelsen av gott styrelseskick,

demokratisering och mänskliga rättigheter för att få till stånd en hållbar

utveckling.

Det finns enighet hos dessa givare om vad som utgör grundpelarna för

demokrati. Stöd till valprocesser och demokratiska institutioner inom

staten ingår i de flesta givares prioriteringar. Alla givarna anser att media

är en viktig aktör i demokratisering och stöder den på olika sätt. Stöd till

ökat kvinnligt deltagande i demokratiska beslutsprocesser och ökad

respekt för och skydd av kvinnors mänskliga rättigheter är också

prioriterat.

Även om mänskliga rättigheter generellt betraktas som universella,

anser alla givarna att man i praktiken måste använda sig av kontextuella

analyser och strategier. Som exempel kan nämnas att den amerikanska

biståndsmyndigheten, USAID, har tagit fram demokrati-kriterier som

fungerar som en checklista, men biståndsprogram utvecklas sedan med

hänsyn till varje lands specifika situation. Konsultation av lokal expertis,

fältrepresentation liksom nära samarbete mellan givarmyndighet,

utrikesdepartement och ambassader rekommenderas. Vikten av att bygga

upp en lokal demokratisk kapacitet betonas och givarna anser att man bör

undvika att ta in experter utifrån.

Det finns en strävan hos givarna att bredda den politiska dialogen kring

demokratifrågor. De är generellt övertygade om att internationellt

samarbete inom demokrati och mänskliga rättigheter bör bestå av

48

positiva insatser snarare än "villkorande" krav, som bara bör tillgripas i

allvarliga situationer, men de pekar samtidigt på behovet av att använda

policydialogen som medel för påtryckning. I länder där den demokratiska

processen stannat av eller motverkas av den sittande regimen, har givarna

alltmer börjat koncentrera sina insatser till grupper inom det civila

samhället som kan bidra till en demokratisk utveckling. Tendensen under

1990-talet har varit ett ökat, relativt sett småskaligt stöd till

organisationer och institutioner inom det civila samhället som har lett till

en mängd små insatser och vissa interna kapacitetsproblem som givarna

nu söker lösa.

Cida, Dani da, Norad och US AID understryker alla vikten av

koordinering mellan givarna, såväl bilaterala som multilaterala givare.

Norad, som i första hand vill se ett nordiskt utbyte av information i frågor

kring demokrati och utvecklingssamarbete, anser att de nordiska länderna

vid varje möjligt tillfälle bör koordinera sina åtgärder. Norad avser även

hålla god kontakt med EU i dessa frågor. I praktiken återstår dock

mycket att göra för att fa till stånd en effektiv samordning.

Det finns en ökad medvetenhet hos givarna om biståndets potentiella

negativa påverkan i konfliktsituationer, där i praktiken allt bistånd får

politiska konsekvenser. Därför trycker i dag de flesta på att man först av

allt måste säkerställa att biståndet inte bidrar till eller förvärrar konflikter

eller kränkningar av mänskliga rättigheter.

6 Främjande av demokratisering och mänskliga

rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete

6.1 Demokrati som biståndspolitiskt mål

Sveriges utvecklingssamarbete har från början haft en klar inriktning

på fattigdomsbekämpning. Målen för samarbetet har vuxit fram under

bred politisk enighet. I regeringens första stora biståndsproposition

1962:100 som riksdagen ställde sig bakom angavs att målet för

biståndspolitiken var att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Det gällde

att avskaffa svälten och massfattigdomen och skapa möjligheter till

drägliga levnadsvillkor. Det ansågs "vanskligt att ange sociala och

politiska mål för biståndsgivningen", men att man borde "så långt man

kan bedöma medverka till en samhällsutveckling i politiskt demokratisk

och socialt utjämnande riktning". Det viktiga var att ge

utvecklingsländerna, som nyligen förvärvat sitt politiska oberoende, en

social och ekonomisk grund att stå på som en förutsättning för en

demokratisk samhällsutveckling och verklig oavhängighet.

Efter den biståndspolitiska utredningen (SOU1977:13) bekräftade

riksdagen fattigdomsinriktningen (prop. 1977/78:135, bet. 1978/79:UU1,

rskr. 1978/79:9). Utvecklingssamarbetet skulle syfta till att "åstadkomma

en höjd levnadsnivå och rättvisare levnadsvillkor för fattiga människor,

Skr. 1997/98:76

49

4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76

for att deras grundläggande behov skall bli tillfredsställda och for att de Skr. 1997/98:76

skall bli engagerade i de politiska beslut som styr samhällsutvecklingen".

Målet uttyddes i följande delmål:

- resurstillväxt,

- ekonomisk och social utjämning,

- ekonomisk och politisk självständighet,

- demokratisk samhällsutveckling.

Ett femte biståndsmål

- framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön

antogs av riksdagen våren 1988 (prop. 1988/89:100, bet. 1988/89:UU19,

rskr. 1988/89:163).

Våren 1996 antogs så ett sjätte biståndsmål (prop. 1995/96:153, bet.

1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242) om att främja

- jämställdhet mellan kvinnor och män.

Riksdagen slog vid behandlingen av propositionen om ett

jämställdhetsmål fast att den inte gjort någon inbördes rangordning

mellan de sex målen. De är viktiga i sig och bidrar till att uppnå det

övergripande målet - att höja de fattiga folkens levnadsnivå.

Målen för utvecklingssamarbetet med de central- och östeuropeiska

länderna har av riksdagen fastslagits till att främja en säkerhets-

gemenskap, att fördjupa demokratins kultur, att stödja en socialt hållbar

ekonomisk omvandling och att stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

Riksdagen fastslog 1996 att hela samarbetet skall genomsyras av ett

jämställdhetsperspektiv. Målen skiljer sig således något från det reguljära

utvecklingssamarbetet, men medlen är ofta desamma och det som i denna

skrivelse sägs om utveckling av demokratiarbetet gäller i stor

utsträckning även för samarbetet med Central- och Östeuropa. Parallellt

med denna skrivelse förelägger regeringen en proposition till riksdagen

om samarbetet med Central- och Östeuropa åren 1999-2001 (prop.

1997/98:70).

I regeringens skrivelse till riksdagen "De fattigas rätt - vårt

gemensamma ansvar. Fattigdomsbekämpning i Sveriges utvecklings-

samarbete" (skr. 1996/97:169) diskuteras sambanden mellan demokrati,

tillväxt, social utveckling, jämställdhet och en hållbar utveckling, vilket

också utvecklats i kapitel 4. Demokratisk utveckling och respekt för

mänskliga rättigheter främjar den ekonomiska utvecklingen och

ekonomiska framsteg skapar bättre förutsättningar för demokratisering.

Det är bara en levande demokrati som i längden kan garantera mänskliga

rättigheter. Social rättvisa ger å sin sida förutsättningar för alla att delta

och demokratin att fördjupas. Utan jämställdhet mellan könen inklusive

kvinnors lika villkor i politiken blir demokratin halv. Kvinnors lika

rättigheter är i sig en fråga om demokrati och mänskliga rättigheter.

Slutligen, för att nå en hållbar utveckling och hushållning med

naturresurserna krävs att människor är informerade, engagerade och

delaktiga.

I kapitel 5 ovan framgår att FN:s generalsekreterare i sitt förslag till

reformprogram betonat att de mänskliga rättigheterna skall integreras i all

FN:s verksamhet och att FN:s utvecklingsorgan har börjat utveckla en

policy som utgår från att utveckling handlar om att förverkliga de

50

mänskliga rättigheterna. Sverige vill se sitt utvecklingssamarbete i Skr. 1997/98:76

samma ljus. Det övergripande biståndsmålet "att höja de fattiga folkens

levnadsnivå" överensstämmer väl till syfte och anda med mål och värden

nedlagda i FN:s instrument for de mänskliga rättigheterna, det vill säga

den Allmänna förklaringen från 1948, de två huvudkonventionema om

medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala

och kulturella rättigheter samt konventionerna mot rasdiskriminering,

mot tortyr, mot diskriminering av kvinnor och konventionen om barnets

rättigheter.

6.2 Demokratimålet i praktiken

Under 1960- och 1970-talen stod den nationella frigörelsen i fokus,

särskilt i Afrika. I det dominerande biståndet till programländerna fanns

demokrati med som mål, men fick mindre uppmärksamhet. Valet av

Sveriges programländer påverkades dock bland annat av hur man

respekterade de mänskliga rättigheterna i landet. Stödet åt befrielse-

kampen i de forna portugisiska kolonierna under 1970-talet och till

Namibia ledde naturligt nog till att vi fortsatte ge stöd efter

självständigheten. En annan faktor som påverkat landprogramsamarbetet

med icke-demokratiska regimer har varit strävan efter fattigdoms-

bekämpning och långsiktighet. Den svenska reaktionen på en negativ

politisk utveckling har ofta återspeglats i neddragningar av landramama.

Vid militärkupper mot demokratiskt valda regimer som i fallet Chile, tog

Sverige konsekvenserna och avvecklade landprogrammet.

Mot slutet av 1970-talet började Sverige lyfta fram makt- och

inflytandefrågor genom att betona vikten av folkligt deltagande, det vill

säga att människor som är berörda av en insats skall ha inflytande över

planering och medverka i genomförandet. Särskilt inom ramen för olika

landsbygdsutvecklingsprogram infördes mobiliserande och "medvetande-

görande" insatser, som innebar att fattiga människor tillsammans skulle

diskutera lokala maktförhållandena och organisera sig för att förbättra sin

situation. Vidare motiverades delvis det omfattande stödet till

basutbildning med dess betydelse för en demokratisk utveckling. Men de

här inslagen ledde inte direkt till överväganden angående den politiskt

strukturella utvecklingen eller skyddet för mänskliga rättigheter i

huvuddelen av utvecklingssamarbetet.

Vid sidan av samarbetet med programländerna inleddes under 1970-

talet ett snabbt växande stöd till demokrati- och rättighetsfrämjande

program, främst i form av stöd till kamp mot politiskt förtryck i

Latinamerika och södra Afrika. Detta s.k. humanitära bistånd gick till

olika motståndsorganisationer och kanaliserades främst genom svenska

enskilda organisationer. Sverige stödde under många decennier mot-

ståndet mot apartheid i Sydafrika, främst genom ANC. Förutom

rättshjälp, stöd till fängslades familjer och till uppehälle för flyktingar i

grannländerna omfattade det svenska stödet också dialog om demokratin

och dess villkor. Många av dem som senare har blivit förgrundsfigurer i

södra Afrika kunde studera hur den svenska demokratin fungerar i

51

praktiken. De har vittnat om vad detta betydde för dem i övergången från Skr. 1997/98:76

apartheid. Det nära och förtroendefulla samarbetet med de nordiska

länderna saknar motsvarighet. Det var från vår del av världen ledare från

södra Afrika hämtade inspiration och uppslag.

Under 1980-talet övergick det humanitära biståndet i Sydamerika till

att stödja de spirande demokratierna. I Centralamerika började Sverige

mot slutet av 1980-talet stödja de fredsinitiativ som togs i regionen,

framför allt inom FN:s ram. Interaktionen mellan politik och bistånd,

multilaterala och bilaterala instrument och inte minst samarbetet med

enskilda organisationer, innebar att Sverige på ett strategiskt och

slagkraftigt sätt kunde bidra till de pågående fredsprocesserna. I dag har

samarbetet övergått till att på olika sätt stödja konsolidering av

demokratin och försoning i samhällena efter decennier av våld och

väpnad konflikt. Få delar av det svenska biståndet har varit så

framgångsrika som detta stöd för fred och demokrati.

En annan omständighet som bidrog till ett ökat fokus på statens roll

och den nationella politiken var förskjutningen av det svenska biståndets

inriktning, från avgränsade konkreta projekt till reformer och

institutionsuppbyggnad. De djupa ekonomiska kriserna som ledde fram

till de av Världsbanken ledda och av Sverige stödda struktur-

anpassningsprogrammen förde också givarna in i en mycket mer

djupgående politisk dialog om övergripande frågor, där kopplingen

mellan strukturanpassningsprogram, betalningsbalansstöd och gott

styrelseskick blev tydlig. Inom landprogrammen gjordes under 1980-talet

mycket för att stärka den offentliga förvaltningen. Dagens demokrati-

bistånd kan därför sägas ha sin grund dels i det humanitära biståndet, dels

i förvaltningsbiståndet, dels i den fördjupade dialogen.

Under 1990 talet - efter kalla krigets slut och den demokratiseringsvåg

som följde — har nya möjligheter öppnats för att inom bland annat

programlandsamarbetet arbeta med demokrati- och rättighetsfrågor. Till

en början gav Sverige liksom många andra givare stor prioritet åt stöd av

val, inte minst valobservation. Genomförandet av ett i och för sig fritt

och rättvist val är dock inte tillräckligt för att skapa demokrati. Svenska

regeringen tillsatte på riksdagens initiativ en utredning som ledde fram

till bildandet av International IDEA. Parallellt med denna utveckling

bildade Amnesty, Diakonia, Rädda Barnen, Röda Korset, Lutherhjälpen

och Svenska Kyrkans Mission "Frivilligorganisationemas fond för

mänskliga rättigheter". Vid Lunds Universitet utvecklade Raoul

Wallenberg Institutet sin verksamhet. Båda dessa organisationer är i dag

viktiga samarbetspartner i det svenska utvecklingssamarbetet.

Behovet av att utveckla en sammanhållen policy för att genom

utvecklingssamarbete främja demokrati och respekt för mänskliga

rättigheter blev alltmer tydligt. Sida överlämnade på regeringens

uppdrag, våren 1997 ett förslag till "Policy för fred, demokrati och

mänskliga rättigheter". Förslaget utgör ett underlag för denna skrivelse.

Sidas skrivelse till regeringen har inom myndigheten utvecklats till ett

handlingsprogram. Som ett led i processen att utveckla demokrati-

frågoma bör Sidas handlingsprogram för fred, demokrati och mänskliga

rättigheter ses över utifrån denna skrivelse.

52

I samband med att Sida utvecklade sitt handlingsprogram för fred, Skr. 1997/98:76

demokrati och mänskliga rättigheter gjordes 1996 en inventering av alla

insatser finansierade från olika anslag som syftat till att främja demokrati

och mänskliga rättigheter i utvecklingsländer. Stödet omfattade verksam-

het i ett 70-tal länder och bestod framfor allt av små, kortsiktiga insatser

inriktade på att stödja det civila samhället. En mindre del har gått till

större insatser i samarbete med regeringar för att bygga upp demokratiska

institutioner och statlig förvaltning. Dessutom har stöd getts till olika FN-

organ, som Högkommissarien för mänskliga rättigheter, och olika

internationella organisationer och institut som arbetar med

demokratifrågor och mänskliga rättigheter.

Sida utvecklar, med stöd i handlingsprogrammet, demokratibiståndet,

framför allt genom att öka de stora, långsiktiga insatserna inom

landprogramsamarbetet. Arbetet syftar framför allt till att utveckla

institutioner och kapacitet inom såväl stat som det civila samhället samt

att främja samarbetet dem emellan. Förvaltningsstödet fokuseras mer än

tidigare på demokratifrågor. Demokratisering och mänskliga rättigheter

blir en alltmer integrerad del av landprogrammen. Ökad vikt läggs vid

demokratifrämjande inom alla sektorer, såsom demokratisering av

utbildningsväsendet och folkligt deltagande i hälso- och vattenprogram.

Stödet till internationella enskilda organisationer som arbetar med

demokrati eller mänskliga rättigheter har framför allt inriktats på

normbildningsfrågor på internationell nivå. Sida avser att utveckla ett

mer långsiktigt och proaktivt samarbete med några av dem.

En stor del av insatserna inom ramen för folkrörelseanslaget förmedlar

demokratiska värderingar. Flera svenska enskilda organisationer har väl

upparbetade program för att främja demokrati och mänskliga rättigheter

såväl i Sveriges programländer som i en vid krets utanför dessa. Nya

former för samarbete mellan Sida och några enskilda organisationer

håller för närvarande på att utvecklas, exempelvis med Diakonia i

Sydafrika och i Centralamerika.

6.3 Att hantera olika typer av demokratiprocesser

Även om ingen demokratiseringsprocess är den andra lik och det är svårt

att ha erfarenheter för framtiden är det möjligt för en biståndsgivare att

göra vissa kategoriseringar och dra vissa slutsatser.

Det finns öppna demokratier där regeringen har en klar politisk vilja

och där det civila samhället kan verka fritt. I sådana situationer är

biståndets uppgift relativt enkel. Det handlar om att stödja positiva

processer genom att bidra med resurser och erfarenheter. Det bör ske

med lyhördhet, i enlighet med samarbetslandets prioriteringar och i

samordning med andra givare. Ett utvecklat partnerskap där även det

civila samhällets företrädare medverkar bör ha goda förutsättningar att

fungera. Det är framförallt från dessa processer vi finner erfarenheter att

sprida.

I länder med framväxande demokrati, där den politiska viljan finns

men där förmågan brister eller där de civila krafterna är svaga, behöver vi

53

vara mer aktiva och initiativtagande. Det är då angeläget att söka vidga Skr. 1997/98:76

utrymmet för det civila samhället, stimulera media och främja

förutsättningarna för ett aktivt politiskt engagemang. I denna strävan blir

dialogen med både regeringen och det civila samhället viktig. Det är

också viktigt att med direkta insatser och genom integration av

demokratiaspekter i andra biståndsinsatser bidra till uppbyggnad av

kapacitet och undanröja hinder som föråldrad lagstiftning och svaga

förvaltningsstrukturer.

I länder med låsta politiska system kring en mer eller mindre

rudimentär demokrati, där demokratiseringsprocessema avstannat eller

går bakåt kan det handla om interna låsningar, till exempel mellan

opposition och regering. Där är utomståendes roll inte alltid lätt. Ofta

saknas den politisk viljan i landets ledning. Den sedvanliga bistånds-

dialogen med regeringen är viktig men kan vara svår. Frågor om att hålla

tillbaka eller villkora biståndet kan aktualiseras. Eftersom biståndet

stödjer den sittande regeringen står vi inför dilemman och svåra

avvägningar. Det blir angeläget att underlätta för ett normaliserat

umgänge mellan regering och opposition och stödja de demokratiska

krafterna i det civila samhället. Ibland kan stöd via FN-organ göra i sig

känsliga insatser lättare att acceptera.

Även i länder med auktoritära styrformer är dialogen en viktig ingång

och ett viktigt tillfälle för påverkan, särskilt i de länder som söker sig mot

marknadsekonomi och en modernisering av förvaltningen om än inte mot

demokrati. Det kan här handla om att stödja lagstiftning och institutions-

uppbyggnad som kan bana väg för demokratisering längre fram. Att

stödja steg mot en pluralistisk och fri marknad kan också bidra till

demokrati. För att lyfta fram de mänskliga rättigheterna kan det vara

lättare att börja med att ta upp barnets rättigheter. Det kan ofta finnas skäl

att gå via de multilaterala organen.

I länder med utpräglat repressiva regimer blir det ofta fråga om att

stödja krafter som verkar för demokrati och respekt för de mänskliga

rättigheterna inom eller utom landet. Vid hanteringen av detta bistånd

måste man ta hänsyn till att risker för våld och förtryck är stor. Sverige

har bland annat genom sitt samarbete med ANC i Sydafrika erfarenhet av

detta.

6.4 Utvecklingssamarbetet som en del av Sveriges

utrikespolitik

Sverige har framhävt behovet av ett helhetsperspektiv på utveckling i

kampen mot fattigdomen. En sådan integrerad syn - som utvecklades i

skrivelsen "De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar" - innebär att alla

utvecklingens sidor måste uppmärksammas. Det finns skäl att nu särskilt

lyfta fram utvecklingen av politiska aspekter.

I den skrivelse om mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr.

1997/98:89), som presenteras för riksdagen samtidigt med denna, slås

fast att mänskliga rättigheter är en mer genomgående dimension av

Sveriges utrikespolitiska arbete. För utvecklingssamarbetets del innebär

54

det att rättighetsperspektivet skall utgöra en av utgångspunkterna för Skr. 1997/98:76

samarbetet och användas både som mål och medel i såväl dialog som i

det konkreta biståndet. Det gäller då inte bara de medborgerliga och

politiska rättigheterna utan också de ekonomiska, sociala och kulturella.

Som tidigare påpekats har diskussionen om mänskliga rättigheter i den

internationella och svenska politiska debatten ofta inskränkt sig till kritik

av kränkningar av medborgerliga och politiska fri- och rättigheter och till

biståndets villkorande till ett visst beteende från ett lands regering. När

Sverige nu alltmer uppmärksammar hela spektrumet av mänskliga

rättigheter, också de ekonomiska och sociala, leder det till en mer

konstruktiv hållning i arbetet med att realisera de mänskliga

rättigheterna.

En naturlig konsekvens blir en ökad integration av utrikespolitikens

olika grenar. Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd är till sin natur

politiskt. Därav följer att ett mycket nära samarbete mellan utrikespolitik

och biståndspolitik är en förutsättning för ett framgångsrikt och effektivt

demokratibistånd, samtidigt som en ökad samverkan öppnar nya

möjligheter till ömsesidig befruktning.

Mänskliga rättigheter har inom svensk utrikespolitik framför allt

behandlats utirån ett rättsligt perspektiv. En ökad samverkan mellan

utvecklingssamarbetet och det traditionella folkrättsliga arbetet bör nu

komma till stånd. Det öppnar nya möjligheter att kombinera diplomatin

med biståndet för att fa större slagkraft. Agerande i MR-kommissionen

kan till exempel kopplas till bilateralt agerande i utvecklingsländerna.

Möjligheter till konkret stöd kan öka motivationen hos parterna i en

dialog, stärka gemensamma intressen och bidra till att skapa förtroende

mellan Sverige och samarbetslandet. Bistånd kan sätta igång processer

och bidra till att pröva nya vägar och metoder. De konkreta

erfarenheterna ger också underlag för den politiska dialogen i

internationella fora.

Det är väsentligt att komma ihåg att utvecklingssamarbetet för

demokrati och mänskliga rättigheter är ett bistånd som i grunden handlar

om att påverka värderingar. Det kan vara svårt att se omedelbara och

konkreta resultat eftersom sambanden mellan insatser och resultat ofta är

komplexa och indirekta. Många faktorer kan spela in och äventyra

resultaten. Men även om det finns risk för misslyckanden och bakslag är

det nödvändigt att stödja de krafter som främjar demokrati och mänskliga

rättigheter - kanske allra mest i utsatta lägen.

6.5 Demokrati och mänskliga rättigheter i det framtida

utvecklingssamarbetet

Konventioner om mänskliga rättigheter ger vägledning i biståndet

Det internationella samfundet har i FN:s mänskliga rättigheter ett så gott

som heltäckande kodifierat och rättsligt bindande normsystem att luta sig

55

mot. I tider av ekonomisk, politisk och social integration ökar behovet av Skr. 1997/98:76

gemensamma normer och gemensam etik. Här finns ett normsystem som

väl stämmer med Sveriges värderingar. Man behöver inte börja från

början. Det kan sen förklaras i olika uttolkningar. Det kan också

kompletteras med mer tematiska "uttolkningar" som deklarationer och

handlingsplaner från FN-konferenser.

FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och

åtföljande sex konventioner är en del av folkrätten. För de sex

konventionerna finns granskningssystem som dock fungerar mer eller

mindre väl. Ländernas rapportering och granskningskommittémas

kommentarer ger tolkningsunderlag och bidrar till tillämpningspraxis.

Kommentarerna ger på så sätt alla aktörer ett gemensamt underlag för

dialog och uppföljning av utvecklingen.

Att använda mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet innebär

bland annat att Sverige skall bidra till att mänskliga rättigheter verkligen

blir ett gemensamt och intemaliserat normsystem, ett normativt golv, för

det internationella utvecklingssamarbetet. Sverige bör stödja en sådan

policyutveckling hos FN:s utvecklingsorgan, i EU-biståndet liksom bland

enskilda organisationer.

Det handlar om att ta fasta på mänskliga rättigheter som gemensam

grund i samordningen med andra aktörer. Det fordrar å sin sida en

fortlöpande avstämning av uttolkningsmöjlighetema av de olika

konventionerna och vad de betyder i praktiken. När det gäller barn-

konventionen finns till exempel en handbok byggd på hittillsvarande

praxis som UNICEF tagit fram.

Sverige kan bygga på den moraliska och politiska legitimitet

mänskliga rättigheter ger. Rapportering och granskningskommittémas

kommentarer kommer därför att följas upp och när det är lämpligt

användas som politisk hävstång i utvecklingsdialogen. I det bilaterala

samarbetet kan Sverige följa upp dialogen med konkret bistånd. Sverige

bör också efterhand integrera mänskliga rättigheter i allt arbete där det är

relevant med början inom mer uppenbara områden, till exempel

primärskola och reproduktiv hälsa, där de kan användas både som norm

och uppföljningsinstrument.

Demokrati, partnerskap och konditionalitet

En betydande del av det svenska biståndet är inriktat på ett tjugotal

programländer. Sverige håller på att utveckla nya samarbetsformer där

demokrati och mänskliga rättigheter kommer att ge vägledning och stöd.

Såväl pågående förändringsprocesser i många länder, framför allt i

Afrika, som förändringar i utvecklingssamarbetet ställer krav på nya

relationer och ett förändrat förhållningssätt från biståndsgivarnas sida

som kan sammanfattas i begreppet partnerskap. Partnerskapets idé är

förvisso inte ny men betecknar en ambition att utveckla relationerna

bortom biståndets givande och tagande, till att omfatta ett mer

mångfacetterat utbyte präglat av jämlikhet, ömsesidighet, tydlighet och

respekt. Partnerskapet är tänkt som ett kontrakt byggt på gemensam

56

värdegrund och gemensam målsättning for samarbetet, ansvarsfördelning Skr. 1997/98:76

och klara spelregler.

Demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna skall utgöra

själva essensen i en sådan värdegrund och fungera som en utgångspunkt

för partnerskapet. Det innebär att konventionen om de mänskliga

rättigheterna påverkar dels den gemensamma målsättningen att minska

fattigdomen, dels far bäring på analys, planering, uppföljning och

utvärdering av på sikt alla program där det är relevant. Vidare att själva

samarbetet bör ske i demokratisk anda och kännetecknas av öppenhet och

ömsesidigt ansvar, där alla parter lyssnar och tar hänsyn till varandra i

arbetet för den gemensamma målsättningen. I ett partnerskap ingår en

utvecklingspolitisk dialog som förutom regeringen bör involvera enskilda

organisationer och privata sektom i de båda samarbetsländema.

Partnerskapet ger också tillfälle att föra dialog om demokrati och

mänskliga rättigheter som sedan kan följas upp med olika stödinsatser.

Biståndet ger utmärkta möjligheter att stödja samarbetsregeringar som

steg för steg söker förverkliga olika rättigheter.

En ständigt återkommande fråga är om utvecklingssamarbetet skall

villkoras av ett lands politiska utveckling eller en regerings uppförande.

Skall Sverige ge bistånd till auktoritära regimer? Skall Sverige avbryta

sitt samarbete med en regim som gjort sig skyldig till flagranta

övergrepp?

Konditionalitet i utvecklingssamarbetet måste ses mot bakgrund av vår

avsikt att bidra till utveckling. Beslut om att inleda, fortsätta eller avbryta

samarbete måste i första hand fattas med hänsyn till förhållandena i det

enskilda landet och till hur vi som utomstående givare bäst kan främja en

positiv utveckling. Det förutsätter att vi kan göra en helhetsbedömning

och långsiktiga överväganden. Övergrepp kan till exempel bemötas med

såväl avbrott i samarbetet som med förstärkta insatser till skydd för de

mänskliga rättigheterna beroende på orsaker och möjligheter. Det är

bland annat för att Sverige skall kunna ha god kännedom om

förutsättningarna i varje land som vi koncentrerar vårt långsiktiga,

mellanstatliga samarbete till ett tjugotal programländer.

Frågan om konditionalitet får särskild aktualitet när den politiska

utvecklingen i ett samarbetsland förändras i negativ riktning. Då krävs en

omprövning som bör bygga på överväganden om landets utveckling på

kort och lång sikt och på möjligheterna för Sverige att påverka. I

praktiken har vi oftast ett begränsat inflytande. Vi bör därför medverka

till att givarsamfundet så långt möjligt agerar gemensamt.

Ett tillfälle att diskutera ett lands samlade utveckling är vid det årligen

återkommande s.k. konsultativa gruppmötet mellan ett utvecklingslands

regering och de viktigaste bilaterala och multilaterala givarna. Då tar man

upp utvecklingen på en rad centrala områden och fastställer behov av och

förutsättningar för bistånd. Även om den ekonomiska och sociala

politiken står i fokus blir det alltmer vanligt att den politiska utvecklingen

i de berörda länderna diskuteras.

Ett första steg då utvecklingen börjar gå i fel riktning i ett samarbets-

land är naturligtvis att föra en uppriktig dialog med landets regering som

bygger på den relation och det förtroende som Sverige utvecklat under

57

åren av samarbete. Skulle en indragning av biståndet aktualiseras blir det Skr. 1997/98:76

pågående samarbetets inriktning och utformning en viktig utgångspunkt

för de åtgärder som skall vidtas. Visst samarbete är lättare att avbryta,

annat svårare. Indragning av betalningsbalansstöd som är ett tydligt stöd

till en regerings politik är ofta det första som övervägs. Att avbryta ett

långsiktigt samarbete inom sociala sektorer kan fa långsiktiga negativa

konsekvenser för de kvinnor, män och barn som verksamheten riktar sig

till eller äventyra en pågående reformprocess inom en sektor. Även om så

blir fallet kan en långsiktig helhetsbedömning leda till att vi väljer att

skära ner på samarbetet.

6.6 En strategisk kombination av insatser och

samarbetsformer

Utvecklingssamarbetet erbjuder många möjligheter att främja

demokratiseringsprocesser och arbetet för mänskliga rättigheter, som bör

användas i strategiska kombinationer för att förstärka varandra.

Huvudkanalema för det demokrati- och rättighetsfrämjande biståndet

är det bilaterala respektive multilaterala utvecklingssamarbetet samt

bistånd via enskilda organisationer. Förutom att utveckla biståndet inom

var och en av dessa kanaler finns det potential för ökad strategisk

samverkan mellan olika kanaler och aktörer. Det multilaterala biståndet

genom mellanstatliga organ, mest inom FN-systemet, är i allmänhet den

effektivaste kanalen för att påverka den internationella policydebatten.

Det bilaterala samarbetet har fördelar när det gäller att påverka och bidra

till utvecklingen på nationell nivå särskilt i Sveriges samarbetsländer.

Enskilda organisationer har en klar komparativ fördel när det gäller att nå

ut med insatser och stödja nätverk på lokal nivå. Dessutom finns

möjligheter att ge stöd direkt till universitet och forskningsinstitutioner.

Att främja demokrati och mänskliga rättigheter är en så bred och

sammansatt uppgift att man för det mesta måste gripa sig an den på flera

plan samtidigt. Med strategiska kombinationer mellan insatser på

internationell, nationell och lokal nivå kan Sverige effektivisera sitt

bistånd. Erfarenheterna från det svenska agerandet i fredsprocesserna i

Centralamerika visar på vad som kan åstadkommas när utrikespolitiken

kombineras med biståndets olika medel och ett strategiskt användande av

både bilaterala och multilaterala kanaler tillsammans med ett utvecklat

samarbete med svenska enskilda organisationer.

Demokratins krav på maktdelning innebär att de olika aktörerna i en

demokratiseringsprocess var och en har sin roll och uppgift. Man bör

därför värna om att exempelvis medier och de politiska partierna kan

fungera självständigt och söka lämpliga vägar för stöd som inte kan

äventyra deras integritet och oberoende. Biståndet har utvecklat nya

samarbetsformer. Det är bakgrunden till att International IDEA skapats

som en ny typ av organisation och mötesplats för demokratins olika

aktörer. En annan ny samarbetsform är stöd via svenska partinära

organisationer till politiska partier i Central- och Östeuropa och i

utvecklingsländerna. Ett annat intressant exempel är det samarbete som

58

börjar ta form mellan den svenska riksdagen och andra parlament. Skr. 1997/98:76

Svenska Institutet som numera är en myndighet spelar en växande roll

genom sin kontaktskapande verksamhet och utbyten mellan Sverige och

olika länder på en rad olika samhällsområden som är relevanta för

demokrati och mänskliga rättigheter.

Bilateralt samarbete

Bilateralt samarbete handlar till största delen om att genom avtal mellan

regeringar samarbeta för att stödja demokratiseringsprocesser.

De landstrategier som Sverige fastställer för programländer och andra

viktiga samarbetsländer skall analysera och dra slutsatser av den politiska

utvecklingen och ligga till grund för de program som Sverige sedan

utarbetar tillsammans med samarbetslandets regering. Demokrati- och

rättighetsfrämjande bistånd ställer stora krav på politisk vilja och

förankring hos mottagaren liksom anpassning till den politiska och

sociala verkligheten. Det är därför viktigt att vi är öppna och uppmärk-

samma och skapar en förtroendefull grund för samarbetet.

De demokrati- och rättighetsfrämjande insatserna skall falla inom en

övergripande och långsiktig strategisk ram. Inom denna ram skall

Sverige vara öppen och flexibel för hur demokratiprocessen utvecklas

och vilka möjligheter som finns att stödja genom utvecklingssamarbetet.

Vi skall ha beredskap att ta initiativ, reagera på nya situationer, samspela

med olika givare och vara uthålliga. Omfattningen och samman-

sättningen av insatser kommer med nödvändighet att variera mycket från

land till land. Här kan vi ställas inför konflikter mellan vad den politiska

utvecklingen kräver, vad den mottagande regeringen önskar och vår vilja

och möjlighet att bistå.

I det bilaterala regeringssamarbetet kan Sverige ha flera olika roller. Vi

kan enbart vara finansiär men också ha rollen som dialogpartner, mäklare

eller kunskapsutvecklare. I ett demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd

behöver Sverige spela över ett brett register. Sverige kan förutom pengar

erbjuda erfarenheter från politiskt liv och offentlig förvaltning i Sverige,

men också från annat utvecklingssamarbete och från internationell debatt

och forskning på området. Stöd till kunskapsutveckling och erfarenhets-

utbyte kan bredda kontaktytorna och bidra till att förmedla nya impulser

som kan förstärka och påskynda en demokratiseringsprocess. Sverige har

här ett ansvar för att det vi erbjuder har kvalitet och verkligen är relevant

för landet ifråga.

Utvecklingsländer har oftast många givare och kläms mellan olika krav

och prioriteringar. Det är därför viktigt att sträva efter samordning så att

det svenska samarbetet blir en naturlig del i en vidare samverkan med

andra givare. Sverige har en uppgift att, i dialogen med FN-systemet, de

internationella finansieringsinstitutionerna och i EU verka för att

förutsättningar skapas för samordning.

59

Multilateralt samarbete

Skr. 1997/98:76

Mot bakgrund av den senaste tidens utveckling i det internationella

utvecklingssamarbetet kan man räkna med att multilateralt bistånd via

FN, EU och de internationella finansieringsinstitutionerna kommer att

spela en större roll för demokratisering och respekt för mänskliga

rättigheter i framtiden.

Det normativa och policyskapande arbetet vid FN-konferenser, i

generalförsamlingen, i FN:s ekonomiska och sociala råd, ECOSOC, och i

dess underlydande kommissioner har stort inflytande över den inter-

nationella policydebatten. Biståndet genom FN:s fonder och program

bekräftar det normativa arbetet genom att omsätta överenskomna normer

på olika verksamhetsområden i konkret handling.

Dialog och samarbete med UNDP, UNICEF och utvecklingsbankerna

blir ett allt viktigare inslag i programländer. Med en ökad koordinering

och integration på landnivå av de olika FN-organen, som ett led i FN:s

reformprogram, kan det skapas nya förutsättningar för ett mer samordnat

och effektivt bistånd. Samordningen bör också fylla en viktig funktion i

arbetet med att konkret föra in mänskliga rättigheter i FN-organens

operationella aktiviteter på landnivå. Sverige bör bevaka och driva att

arbetet går i den riktningen.

Sverige kommer att driva att demokrati- och rättighetsfrämjande

program finansieras med de aktuella FN-organens ordinarie budget-

medel. Vi räknar också med att i ökad utsträckning vända oss till de olika

multilaterala aktörerna som samarbetspartner i länder där vi saknar

närvaro och i de samarbetsländer där de har en samordnande roll.

Beträffande FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter är det

angeläget att kontoret blir effektivt i sitt normativa arbete och framför allt

i granskningen av efterlevnaden av de sex konventionerna. Denna

verksamhet finansieras från FN:s ordinarie budget. Därutöver behöver

högkommissariens operativa verksamhet utvecklas och stödjas, främst i

länder där det pågår grava rättighetskränkningar. Sverige välkomnar och

stödjer också högkommissariens samarbete med UNDP. Vi avser att göra

en översyn av vårt stöd till högkommissariens verksamhet.

När det gäller UNICEF bör Sverige vara särskilt pådrivande i fondens

arbete med att operationalisera barnkonventionen, att länka upp-

följningen av kvinno- och barnkonventionen samt att utveckla barns och

ungas delaktighet och inflytande. Sverige bör också stödja UNHCR:s

arbete för att bevaka flyktingars rättigheter och möjligheter att påverka

beslut som rör deras situation.

EU spelar en allt viktigare roll inom det internationella utvecklings-

samarbetet, inte minst genom de stora resurser som hanteras av EU-

kommissionen. Den förordning som just nu arbetas fram inom EU:s ram

"det Europeiska initiativet för demokrati och skydd av mänskliga

rättigheter" kommer förhoppningsvis att innebära att demokrati- och

rättighetsfrågoma far större tyngd inom EU:s bistånd. I det framtida

Lomé-samarbetet förväntas de politiska frågorna i vid bemärkelse att fa

en framträdande roll. Sverige kommer att verka för att fa till stånd en

bättre koppling mellan EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

60

(GUSP) och kommissionens bistånd. EU:s demokratistöd behöver också Skr. 1997/98:76

bli mer processinriktat, lyhört och professionellt. Slutligen måste

kommissionen samordna sig bättre med övriga givare i falt, framför allt

med medlemsländerna och FN-systemet.

De internationella finansieringsinstitutionerna har i ökad utsträckning

börjat ta hänsyn till politiska faktorer. I och med att strukturanpassnings-

programmen går in i en ny fas, med mer tonvikt på institutionella

reformer, blir frågan om gott styrelseskick alltmer central. Institutionerna

bör fortsätta förankra sin verksamhet genom utökad dialog med

regeringen och det civila samhället i låntagarländema. Sverige bör stödja

dessa processer och inom institutionerna arbeta för öppenhet och

lyhördhet.

Samarbete med enskilda organisationer

Enskilda organisationers verksamhet spelar en viktig roll när det gäller

att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Genom sitt samarbete

med partner- och systerorganisationer i utvecklingsländer kan de

effektivt bidra till att stödja de demokratiska krafterna i civila samhället,

bidra till framväxten av lokala och nationella organisationer och stärka en

demokratisk kultur.

Ramorganisationema, de större svenska enskilda organisationer som

får rambidrag från Sida, samarbetar alla med lokala organisationer. I

ökad utsträckning kompletterar dessa organisationer sitt stöd till

genomförande av samarbetsorganisationemas verksamhet med stöd till

uppbyggnaden av själva organisationerna, liksom utbyte och samverkan

mellan dem. En strävan är att stärka organisationerna så att de kan föra

en utvecklad policydialog med beslutsfattare i landet. I många fall bidrar

man också till att utveckla länkar mellan lokal och internationell nivå, så

att de nationella erfarenheterna bygger under dialogen på den

internationella arenan. Ett exempel är när lokala organisationer

medverkar i uppföljning av en konvention såsom tortyrkonventionen

eller barnkonventionen.

Såväl ramorganisationema som flera mindre organisationer som

specialiserat sig på demokrati- och rättighetssamarbete bedriver i dag ett

professionellt arbete och har vida kontaktnät på alla nivåer. De har i

många fall bättre förutsättningar än UD och Sida att direkt bidra till civila

samhällets framväxt. Sveriges regering har dock en uppgift i att bidra till

att samarbetslandets regering skapar en stödjande miljö för

organisationslivet. Det borde finnas goda förutsättningar att vidare-

utveckla olika samverkansformer mellan UD/Sida och svenska enskilda

organisationer, ibland inom partnerskapets ram.

Bistånd genom enskilda organisationer har särskilda förutsättningar att

uppmärksamma och stödja utsatta och marginaliserade gruppers

rättigheter. Flera svenska organisationer har specialiserat sig på bland

annat fackliga frågor och att tillvarata till exempel barns och

ursprungsbefolkningars rättigheter. Organisationer för kvinnors

61

rättigheter är särskilt betydelsefulla för demokratiseringen och förtjänar Skr. 1997/98:76

speciell uppmärksamhet.

I länder med repressiva regimer med en negativ inställning till enskilda

organisationer kan svenska och andra utländska organisationer vara ett

skydd för sina lokala samarbetsorganisationer och därigenom utgöra ett

viktigt moraliskt stöd.

6.7 Viktiga verktyg

Verktygen för demokratirelaterade insatser består i huvudsak av

utvecklingspolitisk dialog, särskilda demokrati-insatser och integration

av demokratifrågoma i övrigt bistånd.

Utvecklingspolitisk dialog

Dialogen med samarbetsländema har potential att utvecklas till ett mer

strategiskt och effektivt instrument för demokrati och mänskliga

rättigheter under förutsättning att den samspelar med dialog i andra fora

och kombineras med konkreta insatser.

Dialogen handlar både om övergripande, nationella frågor och om

specifika aspekter av samarbetet, ibland förs diskussioner med formellt

utsedda delegationer eller som en del av genomföranden av ett

biståndsprogram, ibland handlar det om informella samtal inom ramen

för ambassadarbete.

I samband med undertecknande av samarbetsavtal förs diskussioner

med formellt utsedda regeringsdelegationer enligt en på förhand

fastställd dagordning. Detta är tillfällen som bör tas tillvara för

diskussion om demokrati- och rättighetsfrågor. En praktisk fråga här är

dock hur mottagarlandet är representerat. Ofta förs de reguljära

förhandlingarna med finans- eller planministeriet som kanske inte är rätta

partnern när det gäller diskussioner om demokratiseringsprocessen i

landet.

Dialog ställer krav på att Sverige har en tydlig grundhållning och att i

varje enskilt land finns konsekvens och sammanhang i budskapen,

baserad på en fördjupad analys och förankrade slutsatser. Här är

landstrategiema ett viktigt instrument. Svårigheterna i praktiken skall

dock inte underskattas. Det ställs ökade krav på personalen att kunna föra

en policydialog med demokratiska förtecken, känna dess möjligheter och

begränsningar, inte minst dess politiska känslighet.

Slutligen kan den dialog Sverige för med andra aktörer och givare i

skilda fora bli mer systematisk och integreras bättre i Sveriges totala

program för att främja demokrati och mänskliga rättigheter.

Program inriktade på demokrati och mänskliga rättigheter

Direktstödet till demokrati och mänskliga rättigheter är jämfört med

övrigt bistånd relativt begränsat såväl i finansiella som personalmässiga

62

termer. Det krävs en omfattande satsning på flera plan för att ge Skr. 1997/98:76

demokrati- och rättighetsfrågoma ordentligt genomslag.

Sveriges stöd kommer att bestå av en blandning av insatser, allt från

stöd till reformering av ett lands hela rättsväsende till genomförande av

ett seminarium. Avsikten är att stödja processer, institutionsuppbyggnad

och de goda krafter som verkar för demokratisering, såväl inom det

offentliga som i det civila samhället. Utvecklingssamarbetet består i dag

främst av många små insatser. Det finns därför ett behov av att utveckla

också större och längre insatser, inte minst för att stödja utvecklingen av

viktiga institutioner. Inom ett antal centrala sakområden bör Sverige

utveckla en allmän kompetens och en starkare resursbas.

Sverige bör vidare utveckla några särskilda profilteman där vi har

särskilda förutsättningar. Kring dessa tematiska frågor bör framför allt

Sida systematiskt dokumentera erfarenheter och bygga upp en

överblickande och metodologisk kompetens som kan bidra till debatt och

policyutveckling. Ett sådant spetskunnande bör komma hela

utrikespolitiken tillgodo. Tänkbara teman är ombudsmannainstitutioner,

uppbyggnad av demokratiska enskilda organisationer, offentlighet och

insyn, demokratisering av rättsväsendets institutioner, kvinnliga politiker

samt lokal närdemokrati. Sverige bör också kunna ställa sin expertis på

dessa teman till andra aktörers förfogande, framför allt till EU och FN.

Alla givare utvecklar nu riktlinjer och program för att främja

demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter. Det betyder att det

finns andra aktörer att lära av, ta hänsyn till och samspela med. Man kan

se ett växande behov av systematisk kunskapsuppbyggnad både

internationellt och i de olika länderna. Regionalt samarbete och regionala

kunskapscentra är också av vikt.

Mänskliga rättigheter och demokrati i det övriga

utvecklingssamarbetet

För att demokratimålet skall fa ordentligt genomslag är det viktigt att så

stor del som möjligt av biståndet främjar demokrati och mänskliga

rättigheter.

Vill man föra en konsekvent politik för mänskliga rättigheter bör

utvecklingssamarbetet så långt som möjligt förklaras i rättighetstermer

och härledas från de mänskliga rättigheterna. Detta förhållningssätt har

flera implikationer. Om man tar exempelvis barns rätt till primärskole-

utbildning måste man utgå från vad en meningsfull utbildning är för

flickan på den tanzaniska landsbygden eller för pojken på gatan i

Managua. Det bestämmer innehåll i utbildning och skolsituation genom

att rätten till utbildning också påverkas av många andra rättigheter,

exempelvis varje barns rätt att bli hört, ha tillgång till hälsovård, slippa

bli slagen och mobbad. De mänskliga rättigheterna formar så villkoren

för en bamvänlig skola, villkor som kanske inte legat till grund för de

olika utbildningsprogram Sverige i dag stödjer. Mänskliga rättighets-

konventionema fungerar också som dagordning för utveckling och som

uppföljningsinstrument. Här kan rapporteringen till FN:s

63

granskningskommittéer bidra till att peka på problem och behov och Skr. 1997/98:76

också användas som underlag för en diskussion med ansvarig myndighet

och för prioriteringar. Att på detta sätt föra in de mänskliga rättigheterna

i biståndsarbetet är för oss relativt oprövat och kommer ta tid.

För att bidra till en demokratisk kultur bör alla som är berörda av en

insats ges möjlighet att påverka viktiga beslut, delta i planering och

uppföljning och när det är relevant medverka i genomförande eller

underhåll. I all utvärdering bör de människor som varit intressenter i

insatsen höras. Folkligt deltagande behöver fastslås som begrepp och

utvecklas som arbetsmedod i biståndet. Trots att kvinnors och mäns

deltagande blivit ett honnörsbegrepp i utvecklingspolitiken saknas

fortfarande en mer systematisk kunskap om möjlig innebörd i praktiken.

Det är viktigt att tränga bakom de luftiga begreppen och vara tydlig med

vad man menar. För det behöver man tänka igenom sina egna

föreställningar kring deltagandets innehåll men lika viktigt är att förstå

samarbetspartnems uppfattningar och kulturella föreställningar. Här bör

man ta stöd av det partnerskap Sverige ingått med landet.

Biståndet spelar en särskilt viktig roll då ett land befinner sig i ett

övergångsskede. I dessa situationer är det därför extra viktigt att alla

biståndsinsatser relateras till den positiva, men ofta svåra processen från

diktatur till demokrati, från krig till fred.

I all analys, planering och uppföljning bör insatsernas effekter på

demokratisering och mänskliga rättigheter belysas. Sådana bedömningar

kan vara svåra och bör i första hand göras av samarbetslandet. Här utgör

återigen partnerskapet en tvingande och vägledande ram. Konsekvens-

analyser har också ett mer generellt värde, utöver det för själva insatsen,

genom att de bidrar till att kasta ljus över demokratins samband.

6.8 Centrala sakområden

Nedan följer en genomgång av erfarenheter och bistånd på de centrala

sakområdena för det svenska demokrati- och rättighetsbiståndet.

Stöd till genomförande av val och valobservation

Demokratibiståndet i början av 1990-talet inriktades framför allt på stöd

till val. Många länder genomförde under denna tid sina första flerpartival.

Valdagen stod i centrum och valobservation genomfördes i många

organisationers regi. Även om demokratibiståndet under senare tid

utvecklats till att inkludera också andra för demokratin viktiga områden

kommer val också fortsättningsvis att vara ett viktigt område för

utvecklingssamarbetet. Det gäller såväl stöd till genomförande av val och

utveckling av valinstitutioner som valobservation.

Vad gäller valobservation har den roll som FN hade i början på 1990-

talet alltmer tagits över av regionala organisationer som OSSE och OAS.

Även EU börjar bli en aktör på området. Sverige har ett gott anseende

genom att vi på ett tidigt stadium försökt vara professionella snarare än

64

politiska i vårt valobservatörsdeltagande. Många svenskar deltar i dag på Skr. 1997/98:76

viktiga positioner. En intressant utveckling som bör ges mer

uppmärksamhet är framväxten av olika typer av nationell valobservation

— ofta i samarbete med den internationella observationen.

I de flesta av Sveriges programländer har vi lämnat stöd till

genomförande av val i form av rådgivning vid framtagande av val-

lagstiftning, utveckling av tekniska lösningar och registrering av väljare.

Fortsättningsvis kommer Sverige att på olika sätt, framfor allt i

programländerna, försöka bidra till att länderna utvecklar sin egen

kapacitet och organisation för att genomföra korrekta val.

Valmyndigheter har hittills saknat ett institutionaliserat och

professionellt utbyte sinsemellan. Denna brist håller nu på att avhjälpas

av IDEA som tillsammans med sina medlemsländers valmyndigheter

utvecklar etiska regler för genomförande av val och valobservation

liksom en standard för olika led i valprocessen. Detta arbete liksom

IDEA:s arbete med att utveckla handböcker på området är mycket

lovvärt.

Stöd till politiska partier

Att bygga upp politiska partier är en process. I övergångssituationer

spelar politiska motstånds- och demokratirörelser inte sällan en

nyckelroll även efter demokratins formella genombrott. Om demokratins

kultur skall fördjupas, utbildning i demokratifrågor spridas och gamla

icke-demokratiska strukturer brytas kan fortsatt politiskt stöd ha en

strategiskt viktig roll även i situationer då rörelserna formellt övergått till

verksamma partier.

Flera givarländer, också Sverige, har försökt finna lämpliga sätt att

genom bistånd stödja utvecklingen av politiska partier. Utgångspunkten

för vår del har varit att det för ett ändamålsenligt stöd krävs djup insikt i

den politiska övergångsproblematiken, nära kännedom om de politiska

aktörerna och stor flexibilitet och känslighet på givarsidan. En annan

utgångspunkt har varit att direkt statligt stöd inte är den lämpligaste

kanalen för denna verksamhet utan den bör på ett eller annat sätt knytas

till de svenska politiska partierna.

Efter utredningen "Demokratier kräva dessa partier" (Ds 1994:63)

valde Sverige för ett par år sedan att inleda en försöksverksamhet med att

låta s.k. partinära organisationer ge stöd till systerpartier i öst och syd. I

dag har samtliga svenska riksdagspartier en organisation som arbetar med

partistöd. Insatsernas tonvikt ligger på kunskapsutveckling, framför allt

genom rådgivning och internationellt utbyte. En översyn av

verksamheten gjordes under hösten 1997, vilken ledde till regeringens

beslut om att fortsätta att utveckla denna speciella form av

demokratistöd. Utöver att stärka partiorganisationen, förbättra interna

kommunikationskanaler och främja framväxten av en demokratisk

organisation med förankring på gräsrotsnivå, skall särskild prioritet

läggas vid kvinnors deltagande i politiken. När det gäller det sistnämnda

har Sverige positiva erfarenheter att dela med sig av. Denna form av

5 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76

65

statligt finansierat stöd till politiska partier i andra länder är Skr. 1997/98:76

personalintensivt och ställer stora krav på de genomförande

organisationerna.

Stöd till parlamentens arbete

De flesta av utvecklingsländerna har unga och outvecklade parlament. De

har behov av att utveckla klara roller, ändamålsenliga arbetsformer och

fungerande organisationer. Stöd till parlament är ett relativt nytt område

för biståndsgivare och verksamheten har hittills främst inriktats på

erfarenhetsutbyte mellan parlamentariker.

Inte heller vad gäller stöd till parlament är det traditionella stat-till-stat

samarbetet den lämpligaste formen. Eftersom parlamentet är en aktör,

vars roll och mandat inte kan övertas av regeringen, finns det behov av

att finna alternativa samarbetsformer. Från svensk sida väljer vi därför

framför allt att som samarbetspartner ha dels den svenska riksdagen, dels

internationella parlaments- och parlamentarikerorganisationer. Vårt stöd

till sådana organisationer har bidragit till att de blivit mer utvecklings-

orienterade i sitt arbete. Sverige kommer fortsatt uppmuntra och stödja

dem i deras arbete.

Parlamentariker och tjänstemän från andra delar av världen har visat ett

stort intresse att ta del av den svenska riksdagens erfarenheter. Det har

lett till att riksdagen tillsammans med Sida nu utvecklar ett program av

mer långsiktig karaktär. Riksdagen deltar till exempel i genomförandet

av internationella kurser för parlamentariker och tjänstemän och ett

långsiktigt institutionssamarbete håller på att utvecklas, bland annat med

nationalförsamlingen i Vietnam. Detta är förhoppningsvis bara början på

samarbete med flera av de svenska samarbetsländema.

Inför den förestående EU-utvidgningen är riksdagen, tillsammans med

departement och myndigheter, engagerade i ett omfattande samarbete

med sina respektive motsvarigheter i Central- och Östeuropa.

Stöd till rättsväsendet

Det mellanstatliga utvecklingssamarbetet på rättsområdet har hittills haft

relativt begränsad omfattning. Hittillsvarande erfarenheter växlar starkt,

men att samarbetet är svårt och ibland känsligt står klart. En förstärkning

av rättsväsendet kan innebära restriktioner för politikernas maktutövning.

När förvaltningen underkastas kontroll av oberoende organ minskas

utrymmet för godtyckligt beslutsfattande. Rättsstatliga reformer har

därför små utsikter att lyckas om den politiska viljan saknas.

Rättsväsendet i många länder är svårt nedgånget och lider brist på

legitimitet hos befolkningen. Det rättsliga reformarbetet bedrivs ibland i

otakt med det politiska eller ekonomiska och olika delar av rättssystemet

reformeras i fel ordning i avsaknad av helhetssyn. Givarnas samarbete

har inte sällan blivit en export av lösningar som passat illa eller på annat

sätt utformats utan tillräcklig hänsyn till den lokala rättskulturen. Det

finns därför i dag behov av att göra en systematisk analys av de

66

erfarenheter som vunnits hittills och som kan ligga till grund för Skr. 1997/98:76

utvecklingen av en framtida strategi för området. Vi kan dock redan nu

konstatera att de rättsvårdande myndigheterna inte bara behöver utveckla

sin tekniska kompetens och effektivitet, utan minst lika viktigt är oväld,

öppenhet och humanism - ett rättsväsende i demokratins tjänst. Sverige

skulle kunna komplettera andra biståndsgivares insatser genom att arbeta

med just sådana frågor. Stödet till de rättsvårdande institutionerna bör

också kombineras med stöd till organisationer som inriktar sig på eller

särskilt relaterar till rättsväsendet som advokatsamfund och vissa

rättighetsorganisationer.

Metodiken för utvecklingssamarbetet på rättsområdet behöver också

utvecklas. Kunskapsöverföring som fortfarande har stort utrymme kan

tonas ned till förmån för interaktiva arbetssätt som tar sin utgångspunkt i

mottagarlandets specifika problem. Erfarenheterna från förvaltnings-

biståndet är här särskilt relevant. En sådan metodutveckling kan minska

riskerna för utbudsorientering och okänslighet för den lokala

rättskulturen men även öka samarbetets effektivitet.

De svenska rättsvårdande institutionerna blir en allt viktigare aktör

inom utvecklingssamarbetet. Inte minst den svenska polisen, som satsat

stort på internationellt arbete, är en uppskattad samarbetspartner i flera

länder. Erfarenheterna av utbildningen av sydafrikanska och palestinska

poliser kan bli särskilt intressant. Många svenska poliser deltar till

exempel i FN:s fredsövervakande verksamhet. Andra rättsvårdande

myndigheter har hittills främst verkat i de baltiska staterna. Dessa

erfarenheter kan vara till nytta för samarbete också med utvecklings-

länderna.

Stöd till statlig förvaltning

Sverige bedriver ett omfattande förvaltningsbistånd som inriktas på att

stärka förutsättningarna för ökad öppenhet, ansvarighet, integritet och

effektivitet. Stöd har främst gått till den statliga budgetprocessen,

ekonomisk redovisning och revision samt till statistikproduktion,

förvaltningsreformer och effektivisering av skatteväsendet.

Den svenska erfarenheten och kunskapen efterfrågas i ökande

utsträckning. Vår resursbas är relativt välutvecklad och vi har kunnat

anpassa svenska system, baserade på demokratiska värderingar och

synsätt, till de aktuella förhållandena i samarbetslandet.

Betydande svårigheter följer med ambitionen att öka öppenhet,

kontroll, integritet och effektivitet. Därför krävs ett starkt ägarskap både

på politisk och administrativ nivå. Förvaltningsreformer är därför en

viktig förutsättning för institutions- och kapacitetsuppbyggnad i syfte att

stärka statens effektivitet och egenkontroll. Att reformera strukturer,

organisationer, system och metoder tar tid liksom att förändra attityder.

67

Stöd till lokal demokrati och decentralisering

Sverige har inom ramen för förvaltningsbiståndet under ett antal år

lämnat stöd till uppbyggandet av lokal kapacitet i flera samarbetsländer,

främst i Afrika. Det framtida svenska stödet till decentralisering skall

baseras på våra hittills gjorda erfarenheter, bland annat att de lokala

styret och förvaltningen är fortsatt beroende av en stark central makt vad

gäller till exempel medelsfördelning.

Behovet av stöd till lokal demokrati och förvaltning kommer att öka.

Stöd till kommuners intresseorganisationer och partnerskap mellan

svenska kommuner och kommuner i samarbetsländema är något som bör

öka. Våra erfarenheter från östsamarbetet är intressanta och bör användas

i samarbetet även med länder i syd.

Stöd till respekt för de mänskliga rättigheterna

Stödet för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna har framför

allt gått till olika svenska och internationella enskilda organisationer.

Deras arbete har framför allt varit inriktat på opinionsbildning och

utbildning i medborgerliga fri- och rättigheter, men även rättshjälp och

stöd till offer för rättighetsövergrepp. I de flesta programländer ges också

stöd till lokala rättighetsorganisationer.

Raoul Wallenberginstitutet, Frivilligorganisationemas fond för

mänskliga rättigheter och Diakonia, bara för att nämna några

organisationer, har under senare år utvecklats och blivit viktiga sam-

arbetspartner. Sverige har i vissa fall bidragit med allmänt budgetstöd,

vilket möjliggjort för organisationer som Internationella jurist-

kommissionen att utvecklas på sina egna villkor.

Hittills har mycket lite gjorts för att främja de mänskliga rättigheterna i

samarbete med mottagarländernas regeringar. När det finns politisk vilja

att respektera de mänskliga rättigheterna bör Sverige på olika sätt stödja

regeringarna.

Har samarbetsländema inte ratificerat någon av de sex grundläggande

konventionerna om mänskliga rättigheter bör Sverige verka för att det

sker. Reservationer till konventioner länderna anslutit sig till bör dras

tillbaka. Detta bör tas upp i förhandlingen om samarbetsavtal och ses som

en naturlig del av partnerskapet.

Behovet av stöd till policy- och metodutvecklingsarbete kommer öka,

särskilt bland enskilda organisationer. Sverige bör stimulera till ett ökat

utbyte mellan det mer normativt orienterade arbetet och den

utvecklingspolitiska och praktiska verksamheten. Det finns skäl att lära

av egna och andra givares erfarenheter och se hur verksamheten kan bli

mer systematisk och effektiv.

Sverige har stött uppföljning av efterlevnaden av de olika

konventionerna om mänskliga rättigheter genom att bidra till

rapporteringsprocessema. Det finns ett stort behov att stödja ett effektivt

arbete av granskningskommittéema och att stimulera enskilda

organisationer att bidra med information om särskilt utsatta grupper. Det

Skr. 1997/98:76

68

finns också behov av att utveckla mekanismer för rapportering av Skr. 1997/98:76

övergrepp som sker i samband med olika katastrof- och biståndsinsatser.

Stöd till kvinnors rätt och deltagande

Jämställdhet mellan män och kvinnor är ett av målen för svenskt

utvecklingssamarbete, ett mål som har nära knytning till demokratimålet.

I samtliga samarbetsländer råder, om än i olika grad, kvinnoförtryck och

stora brister i jämställdhet. Eftersom kvinnors och mäns åtnjutande av

mänskliga rättigheter och deras deltagande i beslutande fora generellt

bottnar i föreställningar om mäns överordning och kvinnors under-

ordning, krävs ett brett spektrum av åtgärder för att stärka kvinnors

åtnjutande av mänskliga rättigheter och öka deras deltagande i

demokratiska processer på alla nivåer både i samhällslivet och inom

familjen.

Sverige kan spela en viktig roll internationellt genom att ta upp

jämställdhetsperspektiv i olika fora. Sverige bör på hög nivå i såväl FN,

de multilaterala utvecklingsbankerna, EU som DAC markera att

utvecklingssamarbetet skall utgå från kvinnors och mäns lika rättigheter,

möjligheter och skyldigheter.

Vidare skall Sverige bidra till att stärka kvinnors medvetenhet om sina

rättigheter och att motivera länder att stärka kvinnors ställning genom

översyn av lagstiftning och uppföljning av dess tillämpning. Kvinnor bör

också lyftas fram när möjligt i stöd genom partinära organisationer, till

parlamentariskt arbete och till lokala styren och förvaltningar. Sverige

bör också vara pådrivande när det gäller ratificering av FN:s kvinno-

konvention liksom tillbakadragande av reservationer, men framför allt

bidra till en systematisk uppföljning av konventionen och handlings-

planen från FN:s kvinnokonferens i Peking.

Kvinnor som deltar i det politiska livet behöver synliggöras. Möten

mellan forskare, politiker och media om vägar att stärka kvinnors

inflytande över politiken är ett sätt. Sveriges ambassader har visat hur de

kan bidra till exempel genom att i högre grad uppmärksamma kvinnliga

politiker.

Grupper i Sverige som arbetar med kvinnors deltagande i politiken och

kvinnors rättigheter bör på olika sätt uppmuntras att delta i det svenska

utvecklingssamarbetet.

Stöd till barn och ungas rättigheter

När det gäller kontinuerliga och långsiktiga processer som

demokratisering är insatser inriktade på barn och unga av strategisk

betydelse. Det är fundamentalt för respekten av mänskliga rättigheter att

varje barn blir medvetet om sina - men också andras — lika värde och

rättigheter och möts med respekt. Det är först under senare år som barn

stigit fram i utvecklingssamarbetet i sin egen rätt. Sverige har i

internationella sammanhang traditionellt varit pådrivande i frågor som

rör barns överlevnad, trygghet och utveckling och dessa frågor ges nu

69

6 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76

ökad prioritet. Utifrån en mer samlad policy skall nu ett systematiskt Skr. 1997/98:76

bamperspektiv utvecklas i biståndet.

Sverige skall i samarbete med andra länder verka for att FN:s

konvention om barnets rättigheter, deklarationen från FN:s bamtoppmöte

och andra åtaganden operationaliseras och omsätts i praktiken. Ett

bamperspektiv skall tydliggöras i det svenska biståndets satsningar på

demokrati, ekonomiskt samarbete, hälsa och utbildning. Sverige skall

vidare verka för att såväl strukturella insatser som särskilt riktade insatser

fokuserar på särskilt utsatta barn, till exempel barnarbetare, sexuellt

exploaterade barn, barn med funktionshinder, barn på institutioner och

barn i väpnade konflikter. Bland dem är flickor genomgående mest

utsatta och skall ges särskild uppmärksamhet. Vi skall bidra till att barn

och ungdomar blir lyssnade till och kan påverka i frågor som berör deras

liv.

Ett viktigt sakområde att börja med är undervisningsstödet. Allt fler

barn går i skolan och skolan är eller kommer bli den miljö näst hemmet

där barn vistas mest. Alla har en uttrycklig rätt att lära om sina rättigheter

i skolan men än viktigare är om skolan och arbetet där präglas av

demokratiska attityder och praktiserar barnets rättigheter.

UNICEF är den viktigaste kanalen för vårt bamstöd. Fonden tar i sitt

arbete fasta på såväl barnkonventionen som kvinnokonventionen. Man är

i fard med att operationalisera framför allt barnkonventionen och

utveckla metoder för ett rättighetsbaserat arbete. Barnfrågorna är

tvärsektoriella till sin karaktär och barnets rättigheter är universella. Ett

tydligt ansvar vilar därför även på andra internationella aktörer.

Stöd till funktionshindrades rättigheter

Rätten till delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder

är sedan länge en prioriterad fråga i det svenska utvecklingssamarbetet.

Inom FN-systemets ram har Sverige varit pådrivande för att stärka

funktionshindrades mänskliga rättigheter. Sverige initierade och deltog

mycket aktivt i utarbetandet av FN:s standardregler på handikapp-

området. De rör framför allt funktionshindrades rätt till jämlika villkor,

inflytande och delaktighet och är avsedda att vara ett praktiskt verktyg

för genomförandet av FN:s och medlemsstaternas handikapprogram.

Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening,

SHIA, ger stöd för att förbättra livsvillkor och delaktighet för människor

med funktionshinder i Afrika, Asien och Latinamerika bland annat

genom att stärka deras egna organisationer på lokal nivå.

Det finns skäl att fortsatt bidra till att stärka förutsättningarna och

möjligheterna för människor med funktionshinder att delta i politiskt liv.

Barns och ungdomars rättigheter att delta i skola och samhällsliv skall

uppmuntras. Uppföljning och genomförande av FN:s standardregler på

handikappområdet bör vara vägledande för detta arbete.

70

Stöd till demokratiska enskilda organisationer

Sverige ger i dag totalt sett ett omfattande stöd till utvecklingen av

enskilda organisationers uppbyggnad och verksamhet i utvecklings-

länderna och i Central- och Östeuropa. Organisationerna kan sedan vara

mer eller mindre demokratiska i synsätt och arbetsformer. Det svenska

stödet har omfattat bidrag till utbyte mellan organisationer, samarbete

och nätverkande. Någon utvärdering av de samlade effekterna av allt

detta bistånd ur ett demokratiperspektiv finns inte. En nyligen genomförd

utvärdering av svenska enskilda organisationers samarbete med

organisationer i Baltikum visar att merparten är på god väg att utveckla

en demokratisk och hållbar struktur för sin verksamhet.

Få av organisationerna i mottagarländerna arbetar direkt för att främja

en demokratisk utveckling, men många bidrar indirekt genom att öka

människors medvetenhet om hur samhället fungerar och deras självkänsla

och ekonomiska oberoende, inte minst kvinnors. Några organisationer

arbetar uttalat med att främja mänskliga rättigheter.

Det finns skäl att stödja organisationer med olika inriktning och olika

uppgifter. Demokratiseringsprocesser kan behöva aktörer som

informerar, granskar och opinionsbildar, men också sådana som är

praktiskt operativa, som testar nya metoder och sådana som utbildar,

nätverkar och skapar allianser på olika nivåer.

Vi kommer fortsatt undersöka hur stödet via svenska enskilda

organisationer och det s.k. direktstödet bidrar till att förstärka ett civilt

samhälle. Sida skall här ta initiativet att tillsammans med svenska

enskilda organisationer utveckla bättre förståelse för det civila samhällets

dynamik och för möjligheter till en mer medveten roll- och arbets-

fördelning mellan svenska regeringen och de svenska organisationerna.

Det finns också skäl att stödja medverkan av samarbetsländemas

organisationer i olika nationella och internationella sammanhang där

utvecklings- och rätti ghetsfrågor står på dagordningen. Inte minst är det

viktigt att stödja de lokala organisationernas möjligheter att delta i de

internationella nätverken så att de kan lära av andras erfarenheter och

bidra med sina egna.

Stöd till fria och oberoende media

En av de mest påtagliga förändringarna under senare år är den starka

framväxten av oberoende aktörer inom media. Såväl tidningar som

etermedia har högre kvalitet. Utvecklingen är påtaglig men gäller inte

varje land. Också i länder med en hög grad av öppenhet förekommer

grova övergrepp på journalister. Höga produktions- och distributions-

kostnader tillsammans med låg köpkraft, brist på investeringskapital och

utbildade journalister och annat fackfolk och administratörer är andra

påtagliga svårigheter inom sektom. En annan svaghet är den stora

mansdominansen.

Svenskt mediabistånd har utvecklats, framför allt under 1990-talet. Det

har haft en huvudsaklig inriktning på att värna det fria ordet genom att

stödja reformering av lagstiftning, bidra till forskning, främja mediers

Skr. 1997/98:76

71

och journalisters möjligheter att verka fritt samt stödja utvecklingen av Skr. 1997/98:76

nätverk mellan journalister nationellt och regionalt. Enskilda nationella

och internationella organisationer, ofta i samarbete med varandra har

varit mottagare av merparten av det svenska stödet.

Det framtida mediebiståndet bör förutom att främja mångfald, mediers

oberoende och granskande funktion, även stödja deras roll som

informationsspridare och opinionsbildare, särskilt i radio och TV. Vidare

bör Sverige bidra till att kvinnor, ungdomar och minoriteter inte blir

diskriminerade i media, utan tvärtom, ges extra utrymme. Medias

möjligheter och roll i biståndet till andra sektorer bör uppmärksammas.

7 Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd -

en sammanfattning

7.1 Nya och bättre förutsättningar för att främja

demokrati och mänskliga rättigheter

Aldrig har så många människor levt i demokratier som idag. Fler kvinnor

och män än någonsin kan läsa och bilda sig en informerad uppfattning

om vad som händer i omvärlden, fler än någonsin - också barn - har

lagstadgade rättigheter. Men många lever ännu i diktaturer. Och vardagen

präglas också i demokratier ofta av maktlöshet och förtryck.

Under 1980- och 1990-talen har demokratin gjort stora framsteg. En

lång rad länder i Afrika, Asien, Latinamerika och Central- och Östeuropa

har infört demokratiska styrelseformer eller tagit betydande steg i den

riktningen, medan få länder har genomgått motsatt utveckling. Kalla

krigets slut öppnade vägen för demokrati i många länder, även om

demokratiska rörelser redan tidigare hade fatt genomslag på många håll.

Majoriteten av stater är nu åtminstone i formell mening demokratier.

Denna demokratisering har föregåtts av människors kamp för

förändring, oftast i fast organiserade former, ofta under hot och

umbäranden och inte sällan med förlust av liv som följd. Efter att den

första generationens fria och rättvisa val hållits står nu dessa krafter inför

nya uppgifter och roller i den demokratiska processen. Demokrati som

värde, mål och praktik har fatt en bred uppslutning. Därmed har det

öppnats nya och bättre möjligheter för att stödja en demokratisering i

utvecklingsländerna och länderna i Central- och Östeuropa.

Förutsättningarna för en mer balanserad relation mellan stat, näringsliv

och civilt samhälle har förbättrats. Samtidigt som staten tvingats se över

sin roll och bli effektivare, håller ett modernare civilt samhälle på att ta

form i flertalet utvecklingsländer. Nya organiserade krafter växer fram,

flera av dem knyter nationella och globala nätverk och påverkar de

politiska besluten. Det gäller att stödja de demokratiskapande krafterna

både bland dessa nya grupperingar och äldre organisationer som

massrörelser, dissidentgrupper, religiösa samfund, fackföreningar och

72

traditionella gemenskaper. De ekonomiska reformprocesserna har öppnat Skr. 1997/98:76

marknaden och skapat förutsättningar för en mer livaktig privat sektor.

Många stater har också bedrivit en decentraliseringspolitik som ger nya

förutsättningar för lokal demokrati.

Den informationsteknologiska revolutionen har öppnat förhållandevis

billiga möjligheter för människor att ta del av och sprida information, och

utbyta tankar också över stora avstånd. Det är numera svårt för en

auktoritär regim att hindra människor från kontakt med yttervärlden och

med varandra. De flesta unga kan också läsa och skriva. Men mindre

gynnade grupper och de icke läskunniga kan riskera att ställas utanför.

Den växande integrationen mellan länder och människor ökar det

ömsesidiga beroendet och innebär nya möjligheter för internationellt

umgänge på basis av gemensamma normer. Därför har den snabbt

växande anslutningen till FN:s konventioner om de mänskliga

rättigheterna stor betydelse. De omfattar just ett universellt normsystem

som täcker alla grundläggande aspekter av människors behov och

utveckling. I dag finns det både ökad legitimitet och spelrum för att

reagera på övergrepp och bistå med insatser för att göra verklighet av

rättigheterna. Det internationella samfundet har allt mer i praktiken

accepterat att den nationella suveräniteten inte hindrar omvärldens

protester och engagemang när det gäller flagranta brott mot de mänskliga

rättigheterna.

De positiva sambanden mellan demokrati och ekonomisk och social

utveckling har alltmer uppmärksammats. Genom 1990-talets stora FN-

konferenser har tidigare öst-väst och nord-syd-schabloner ersatts av allt

mer uttalade konsensusskrivningar kring dessa samband. En välskött stat

har avgörande betydelse för fungerande marknadsekonomi och ett gott

styrelseskick, präglat av ansvar, insyn och effektivitet, är viktigt för att

skapa en gynnsam miljö för ekonomin. I dag finns också en bred insikt

om vikten av att stärka ett samhälles sociala kapital av förtroende och

samspel mellan människor.

Det internationella samfundets växande samsyn kring fred, demokrati

och hållbar utveckling har under 1990-talet manifesterats i serien av FN-

konferenser. Kravet på alla människors deltagande i samhälls-

utvecklingen går som en röd tråd genom slutdokumenten. FN:s general-

sekreterare har också i sitt förslag till reformering av FN betonat att

mänskliga rättigheter skall genomsyra all FN:s verksamhet. Även om det

fortfarande finns intressekonflikter och bristande förståelse i samfundet,

ser Sverige detta som stora politiska framsteg. Det skapar nya

förutsättningar att i arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter ta

stöd i internationella överenskommelser. Slutsatserna från FN-

konferensema bör knytas samman med de åtaganden om mänskliga

rättigheter som regeringarna gjort för att få dessa agendor att samverka.

Sverige bör i det internationella samfundet verka för att demokratins

genombrott befåsts i gemensamma dokument, att den normativa grunden

förtydligas och att man utvecklar demokratins språk.

Sverige har också en hel del egna erfarenheter att dra på av att främja

demokratiseringsprocesser och stärka mänskliga rättigheter, inte minst

från arbetet i Centralamerika, Sydafrika och Central- och Östeuropa.

73

Det är dessa goda förutsättningar Sverige vill bygga på de kommande Skr. 1997/98:76

åren i sitt fortsatta arbete för att främja demokrati och mänskliga

rättigheter i utvecklingsländerna och länderna i Central- och Östeuropa.

De positiva tendenserna till trots är behoven och utmaningarna stora.

7.2 Hur vi ser på demokrati

Denna skrivelse använder ett brett och sammansatt demokratibegrepp

som inte gör anspråk på att vara en absolut definition: demokrati

innefattar såväl formella demokratiska institutioner och procedurer som

att medborgarna faktiskt deltar i det politiska livet, utvecklar och

vidmakthåller en demokratisk kultur. Demokratin utmärks inte bara av

fria och rättvisa val utan också av maktdelning, rättssäkerhet och skydd

av individuella fri- och rättigheter. Demokrati handlar i grunden om att

hantera mänskliga konflikter med fredliga medel. Sverige avser att i sitt

utvecklingssamarbete utgå från de grundläggande normerna och

värderingarna i de internationella rättighetsinstrumenten och den

förståelse av demokrati- och mänskliga rättighetsbegreppen som vi

tillämpar på hemmaplan. Det skall finnas en värdemässig överens-

stämmelse mellan vårt agerande hemma och borta, även om de faktiska

uttrycken måste bli olika.

Demokratisering är en sammansatt process, en rörelse mot ökade

inslag av demokrati i samhället. Demokratisering tar ofta tid. Det gör att

resultaten kan låta vänta på sig. Sverige har i sitt utvecklingssamarbete

tagit fasta just på processen och att stärka dess dynamik. I vårt

demokratifrämjande arbete kommer vi därför noggrant att undersöka

förutsättningarna, vara flexibel när det gäller formerna och ha ett

långsiktigt perspektiv.

Att införa demokrati är mödosamt och kräver uthållighet och mod av

många. Varje utveckling mot demokrati är en maktkamp. Under-

priviligierades krav på inflytande och lika behandling möts ofta av

motstånd. De som vill ändra på ordningen riskerar repressalier från dem

som har makten. Så gott som alltid är kampen för demokrati samtidigt en

kamp om ekonomiska resurser och social rättvisa. Det fordras

lokalkännedom och klokskap av en biståndsgivare för att kunna främja

de demokratiska krafterna i spända lägen.

Demokrati kräver demokrater. Om människor i sitt dagliga liv är vana

att organisera sig kring gemensamma uppgifter och fatta beslut i

demokratisk anda underlättar det självklart införandet av formella

demokratiska strukturer och spelregler. Exempelvis har demokrati-

seringsprocesser i Afrika i viss mån stötts av att maktdelning och

samförståndslösningar ingått i kulturen. På motsvarande sätt försvåras

demokratiseringen av hierarkiska maktförhållanden i vardagen. Det kan

man se i sydasiatiska länder med utpräglade patron-klient förhållanden.

En demokratisk kultur som kännetecknas av öppenhet, pluralism, ansvar

och ömsesidig respekt är avgörande för breddning och fördjupning av

demokratiskt politiskt liv. Sveriges utvecklingssamarbete skall bidra till

att förstärka en sådan kultur.

74

Demokratisering sker genom ett brett deltagande, genom att många Skr. 1997/98:76

röstar och gör sig hörda i politiken. Ingen verklig demokratisering kan

dessutom ske utan kvinnors medverkan. Olika intressen och identiteter

behöver ta del. Det ställer krav på att möjliggöra för och motivera

människor ur olika grupper att komma till tals, särskilt de mer

osynliggjorda, eftersatta eller undertryckta.

Demokratisering sker både underifrån och uppifrån genom ett samspel

mellan civilt samhälle och staten. Demokrati kan aldrig införas uppifrån

eller med tvång. Reformer kan dock sätta igång processer, legitimera och

stimulera mer demokratiska förhållningssätt, men utan ett engagerat civilt

samhälle och medborgare som deltar fungerar de inte. Omvänt behöver

medborgarna och det civila samhället att staten garanterar de mänskliga

rättigheterna och möjliggör deras medverkan i politiken. Sverige försöker

därför stimulera till dialog mellan staten och de demokratiska krafterna

bland det civila samhällets aktörer. Det främsta sättet för medborgarna att

medverka i det politiska livet är givetvis genom de politiska partierna.

Diktaturregimer kan motarbetas i internationellt arbete, men demokrati

kan inte pressas fram enbart genom sanktioner och bestraffning.

Demokrati utvecklas inom landet. Okloka initiativ utifrån kan leda till

förhastade och ohållbara lösningar som motverkar sitt syfte. Sverige bör

därför agera extra ansvarsfullt och ödmjukt i dessa frågor.

Demokratisering tar sig olika vägar och uttryck i olika länder och

kulturer. Utvecklingssamarbetet måste därför ta sin utgångspunkt i de

lokala förhållandena i samarbetsländema. Utmaningen är att medverka

till att skapa positiva processer utifrån dessa förhållanden.

7.3 Framtida strategiska frågor och arenor

Denna skrivelse belyser vilken inverkan dagens utvecklingstrender och

samhällsföreteelser kan ha på demokratin, nu och på längre sikt.

Regeringen har för avsikt att fortsatt noga följa förändringarna i

omvärlden och se hur de manifesterar sig i det enskilda sammanhanget i

olika länder. Några av de viktiga strategiska frågor eller arenor för den

framtida demokratiska samhällsutvecklingen som identifieras nedan skall

ges särskild uppmärksamhet inom utvecklingssamarbetet.

- En sådan fråga gäller sambanden mellan ekonomisk och social

utveckling och demokratisering. Sambanden måste tydliggöras och

förstås bättre, vilket är av avgörande betydelse för det partnerskap som

alla aktörer inom det internationella utvecklingssamarbetet i dag

eftersträvar.

- Ett annat område är det framväxande organisationslivet i det civila

samhället. Vi måste bättre förstå hur dessa nya krafter kan bidra till

demokratisering och en demokratisk kultur, för att kunna bidra inte bara

till uppbyggnaden av demokratiska organisationer utan också till en

positiv dynamik mellan olika aktörer i samhällslivet.

- Parlament och politiska partier har nyckelroller i alla demokratier,

inte minst när det gäller att konsolidera nya eller bräckliga demokratier.

Det är angeläget att skapa möjligheter till ett fortlöpande internationellt

75

och nationellt utbyte av erfarenheter mellan dessa institutioner och de Skr. 1997/98:76

politiker som bär upp dem. Det behövs möjlighet till reflektion och

lärande både bland politiker och dem som granskar politiken, som

ombudsmän och revisorer.

- Såväl tendenser till laglöshet i de snabba förändringarnas spår som

korruptionens utbredning gör det extra angeläget att utveckla rättsstaten i

utvecklingsländerna och länder i omvandling. Det handlar om att bygga

upp fungerande rättsväsenden som hävdar lagen och skyddar

medborgarna, särskilt då att människor behandlas lika och att det råder en

humanistisk människosyn grundad på de mänskliga rättigheterna. Att

bidra till ökad insyn och offentlighet i statens institutioner är också

centralt.

- Media spelar en allt större roll för den politiska utvecklingen också i

utvecklingsländerna. Det finns behov av att främja medias kritiskt

granskande och folkbildande möjligheter. Kvinnor, barn och minoriteter

som vanligen är underrepresenterade i media bör speglas bättre och

komma till tals. Ungdomars mediaintresse bör vi ta fasta på.

- Utveckling av närdemokrati och lokal förvaltning är inte minst viktig

i de växande städerna, där snart en majoritet av världens fattiga kommer

att bo. Det handlar om en demokrati kring konkreta frågor som engagerar

kvinnor och där ungdomar kan delta. En annan fråga i sammanhanget är

hur man kan bidra till skydd för de mänskliga rättigheterna lokalt, kanske

genom lokala ombudsmän eller en bättre fungerande lokalpolis.

Ytterligare frågor är ökad insyn och ansvar för maktmissbruk

- Skolan har och kan få än större betydelse för barns kunskaper,

föreställningar och demokratiska beteende. Basutbildning, att lära sig läsa

och skriva och viss omvärldskunskap, är självklart nödvändigt för en

medborgare i det moderna samhället, men skolan bör också bidra till

demokratisk träning, medvetenhet om rättigheter och gott själv-

förtroende.

- Väpnat våld i vardagen och väpnade konflikter där civilbefolkningen

i ökande grad blir lidande och ibland är den direkta måltavlan för strids-

handlingar och andra övergrepp, har blivit ett mönster som måste brytas.

Demokratisering är en metod som kan bidra till fredlig konflikthantering.

Hur detta kan ske skall undersökas och utvecklas.

7.4 Svenska målsättningar - vad vi vill uppnå

Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter är en central målsättning

för Sveriges utrikespolitik. Demokrati och mänskliga rättigheter är ett av

sex mål för att uppnå det övergripande målet för utvecklingssamarbetet -

att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Det handlar om att bidra till att

enskilda kvinnor och män blir aktiva medborgare, kan påverka sina liv

och få del av den samhälleliga gemenskapen. Likaså är ett av de fyra

målen för utvecklingssamarbetet med de central- och östeuropeiska

länderna att fördjupa en demokratisk kultur.

76

Inom utvecklingssamarbetet vill Sverige därför bidra till:

- livskraftiga civila samhällen med en mångfald av demokratiska

organisationer,

- en demokratisk kultur av tolerans, respekt, deltagande och öppenhet,

- effektiva för demokratin bärande institutioner och procedurer,

- respekt for de mänskliga rättigheterna i form av grundläggande friheter,

gott skydd mot övergrepp och tillfredställande levnadsstandard.

Att bekämpa fattigdom och verka för förbättringar i fattiga människors

levnadsvillkor kräver ett integrerat synsätt, där samverkan mellan

politiska, ekonomiska, miljömässiga och sociala faktorer är avgörande.

Demokratisk samhällsutveckling bidrar till förverkligandet av de övriga

fem målen i utvecklingssamarbetet - resurstillväxt, ekonomisk och social

utjämning, ekonomisk och politisk självständighet, framsynt hushållning

med naturresurser och omsorg om miljön och jämställdhet mellan

kvinnor och män. Särskilt viktig är demokratin när det gäller att uppnå en

jämlik fördelning av resurser och jämställdhet mellan könen.

Resultatet av utvecklingsarbetet måste ytterst mätas i hur enskilda

människors villkor förbättras och i vilken makt de har att påverka sina

liv. Det övergripande målet låter sig därför översättas i termer av

mänskliga rättigheter, som är knutna till individen. Det överensstämmer

därför väl till syfte och anda med de mål och värden som är nedlagda i

FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och åtföljande

sex konventioner. Allmänna förklaringen anknyter till mänskliga

aspirationer och etiska handlingsregler med förankring i olika

samhällsåskådningar och religioner över hela världen. Sverige skall i

ökad utsträckning använda FN:s rättighetskonventioner som instrument

för att bestämma mål och följa upp resultat i biståndet, men också for att

ge legitimitet åt frågor och ståndpunkter som vi driver.

Det är väsentligt att komma ihåg att utvecklingssamarbete för

demokrati och mänskliga rättigheter i grunden handlar om att påverka

människors värderingar. Sambanden mellan insatser och resultat kommer

ofta att vara mycket mångfacetterade och svåra att bevisa. Resultaten kan

ibland visa sig långt efter en insats avslutats. Risken for att resultaten

omintetgörs av andra krafter är stor. Stöd till de krafter som främjar

demokrati och mänskliga rättigheter innebär alltså med nödvändighet

risker för misslyckanden och bakslag. Det måste således finnas utrymme

for att biståndet inte alltid är direkt mätbart eller leder till avsett resultat.

7.5 Ett genomgående och centralt inslag i

utvecklingssamarbetet

Sveriges utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga

rättigheter skall utökas, utvecklas och bli mer långsiktigt så att det blir ett

än mer centralt, tydligt och genomgående inslag i biståndet. Det handlar

om att bidra till politisk utveckling. Vi vill undvika sektortänkande och

värna om en helhetssyn.

Sverige avser fortsatt främja såväl den demokratiska utvecklingen i

skilda utvecklingsländer som en ökad uppslutning i det internationella

Skr. 1997/98:76

77

7 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76

samfundet kring demokratiska värden och mänskliga rättigheter som en Skr. 1997/98:76

förutsättning för utveckling. Sverige skall bidra till policy- och

metodutveckling på området och en institutionaliserad kunskaps-

uppbyggnad som kommer utvecklingsländerna tillgodo. Vår egen och

andras kommunikation och opinionsbildning på området skall stimuleras.

Vi avser följa den politiska utvecklingen i utvecklingsländerna med

större uppmärksamhet och söka bidra än mer till ländernas

demokratisering. När det gäller geografisk koncentration kommer

Sveriges arbete fortsatt till vara inriktat på demokratiprocessema i

Afrika, Asien, Latinamerika och Central- och Östeuropa. Förutom stöd

till samarbetsländema kommer vi vara öppna för att stödja sådana

processer i andra länder som är utsatta eller i omvandling.

7.6 Ett strategiskt och integrerat angreppssätt

Att främja demokrati och respekten för mänskliga rättigheter i

utvecklingssamarbetet är en bred och sammansatt uppgift som måste

angripas på flera plan samtidigt. Biståndet erbjuder många instrument för

att agera på olika nivåer, med olika medel och via olika aktörer. Genom

att länka samman lokal, nationell och internationell nivå och kombinera

multilaterala och bilaterala kanaler och bistånd via enskilda

organisationer kan resultatet förbättras.

För att använda biståndsinstrumenten strategiskt krävs att Sverige i sitt

utvecklingssamarbete kan bedöma den politiska verkligheten i olika

länder och på skilda arenor, inklusive situationen vad gäller jämställdhet.

Utifrån en analys av politiska förhållanden, utvecklingstrender och

aktörer skall Sverige söka fa en uppfattning om nyckelproblem och

tänkbara lösningar. Det gäller att identifiera de krafter som verkar för

demokratisering inom det civila samhället och staten och stödja dem på

rätt sätt vid rätt tillfälle. Biståndet måste på så sätt visa flexibilitet i de

komplicerade och politiska processer som vi vill påverka. Allt detta

kräver överblick, kompetens och samordning mellan olika aktörer och

insatser.

Demokrati- och rättighetsfrågoma skall behandlas utförligt i de

landstrategier som regeringen fastställer för samarbetsländema. I vissa

länder kan det bli aktuellt med särskilda strategier för hur Sverige kan

främja demokrati och mänskliga rättigheter.

Sverige arbetar med ett långsiktigt perspektiv, men enskilda insatser

kan variera i tid och inriktning. Stödet skall bestå av en kombination av

dialog och konkret bistånd, som i sin tur kan vara en blandning av större

och mindre, längre och kortare insatser, som kan bestå av studier,

rådgivning, utbildning, erfarenhetsutbyte, utrustning eller metodik.

78

7.7 Samverkan mellan utrikespolitik och

utvecklingssamarbete

Analys, bedömningar och samarbete i politiska frågor som har relevans

för främjande av demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter

tillhör utrikespolitikens kärnområden. Med en ökad satsning på

främjande av demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklings-

samarbetet är därför en ökad samverkan mellan utrikespolitikens olika

grenar nödvändig. Det har visat sig att det ofta är mer verksamt att främja

demokrati med dialogdiplomati i kombination med bistånd. Sverige avser

att i ökad utsträckning och mer systematiskt kombinera diplomati med

biståndets olika medel för att få större slagkraft i svenskt agerande.

I regeringens skrivelse om mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik

(skr. 1997/98:89) slås fast att mänskliga rättigheter är en genomgående

dimension i Sveriges utrikespolitiska arbete. Sverige kommer också inom

ramen för sitt utvecklingsarbete söka operationalisera rättighets-

konventionema och använda dem som vägledning och stöd i biståndet.

Det handlar inte bara om att reagera på övergrepp utan att stödja och

påverka regeringars mer långsiktiga arbete för att förverkliga samtliga

rättigheter, såväl de politiska och medborgerliga som de ekonomiska,

sociala och kulturella. Här krävs ett nära samarbete mellan

utrikespolitikens olika grenar.

7.8 Flera samarbetsformer

Skr. 1997/98:76

En kärna i det bilaterala samarbetet

Främjande av demokrati och mänskliga rättigheter skall ges större tyngd

inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Det gäller framför allt bistånd

till samarbetsländema men även samarbetet med andra länder och kan

beröra alla typer av anslag och instrument som landramar, regionala

anslag, kontraktfinansierat tekniskt samarbete, internationella kurser,

forskningssamarbete och humanitära insatser.

När det gäller programländerna avser Sverige sträva efter att utveckla

mer jämlika relationer inom ramen för partnerskap, som måste baseras på

en gemensam värdegrund och målsättning och präglas av ömsesidighet,

jämlikhet och respekt. Demokrati och mänskliga rättigheter är den

självklara essensen i en sådan värdegemenskap.

Inom partnerskapets ram bör strategier för främjande av demokrati och

mänskliga rättigheter tas fram. Sådana strategier skall självklart utgå från

problem och förutsättningar i landet men särskilt ta fasta på dynamiken i

det civila samhället och samspelet mellan staten och det civila samhällets

aktörer. Strategierna får konkret uttryck i demokrati- och rättighets-

program bestående av såväl direkta demokrati- och rättighetsinsatser som

komponenter i andra biståndsinsatser som till exempel kvinnors

79

deltagande i markvårdsprogram eller barns rätt att lära om sina rättigheter Skr. 1997/98:76

i skolan.

Eftersom samarbetsländema oftast har många givare med olika

prioriteringar och krav är det viktigt att Sverige strävar efter samordning

så att det svenska samarbetet blir en naturlig del av en vidare samverkan

med andra givare under landets ledning.

Fördjupat multilateralt samarbete

De multilaterala organen spelar viktiga roller såväl som policysättare som

aktörer i falt. Sverige skall agera kraftfullt i dessa fora, som medlem och

som finansiär, och vi skall göra det med stöd av våra konkreta

erfarenheter från det bilaterala arbetet. Enskilda organisationer skall

också uppmuntras och stödjas i att bidra till organisationerna med sina

erfarenheter. Sverige stödjer den spirande utvecklingen inom FN:s

utvecklingsorganisationer, det gäller framför allt UNDP och UNICEF,

for att integrera demokratisering och mänskliga rättigheter i

verksamheterna. Här kan Sverige lära men vi skall också ta tillvara

tillfället att påverka utformningen av den nya politiken. Sverige följer

och stödjer med särskilt intresse högkommissarien för mänskliga

rättigheter och hennes kontors utveckling till att bli en slagkraftig aktör

för mänskliga rättigheter, också inom FN-systemet. Vi kommer även

följa och stödja det led i FN:s reformprocess som avser integrationen av

de olika FN-organens verksamheter i utvecklingsländerna, särskilt här de

demokrati- och rättighetsrelaterade frågorna.

Sverige bidrar aktivt till att anpassa utvecklingsbankernas verksamhet

till en verklighet som påverkas och förändras av demokratiserings-

processema i världen. Det är viktigt att uppmuntra bankernas växande

lyhördhet for dessa frågor. Vi stödjer också utvecklingsbankernas arbete

för att stärka människors delaktighet i samhällsutvecklingen genom att i

samarbete med andra nordiska länder och likasinnade medlemsländer i

bankernas styrelser främja ett gott styrelseskick, utveckla fungerande

statsförvaltningar, bekämpa korruption och återuppbygga konflikthärjade

samhällen. Sverige anser det viktigt att förbättra förankringen av

ekonomiska reformer och avser därför stödja det utvecklingsarbete som

pågår för att utvärdera tidigare erfarenheter och ta fram fungerande

deltagandemetoder.

En utmaning för framtiden är att ta till vara möjligheterna att inom EU

främja demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingsländerna och

länderna i Central- och Östeuropa. Vi vill verka för att biståndet går hand

i hand med det politiska arbetet och att kommissionens bistånd på det här

området blir mer processinriktat, effektivt och professionellt.

Kommissionens arbete måste också bli mer samordnat med andra

aktörers verksamhet framför allt med medlemsländernas och FN-

systemets. Inom DAC avser Sverige driva att det utvecklas former och

mekanismer för att följa demokrati- och rättighetsfrågor kopplade till

utveckling.

80

International IDEA är en unik aktör på demokratiområdet. Vi skall

fortsatt stödja institutet i att utveckla och bygga upp en samlad

kompetens kring demokratiseringens möjligheter och problem som är

relevant for utvecklingsländerna. IDEA har som en fristående

internationell organisation en viktig roll som oberoende analys- och

policyutvecklare, som mötesplats för demokratins olika aktörer samt som

rådgivare och mäklare i demokratiseringsprocesser.

Eftersom frågorna kring demokrati och mänskliga rättigheter först

relativt nyligen börjat uppmärksammas av multilaterala organ och givare,

som var och en är i färd med att bygga upp sin egen kompetens, finns det

skäl att sträva efter en rollfördelning och samordning mellan olika

aktörer som bygger på vars och ens mandat, komparativa fördelar och

förutsättningar. Sverige avser att göra en genomgång och bedömning av

de multilaterala aktörernas förutsättningar på detta område som underlag

för framtida överväganden om inriktning, omfattning och organisering av

Sveriges stöd och samarbete.

Sverige avser att bistå utvecklingsländerna, både deras regeringar och

enskilda organisationer, att delta i uppföljningen av 1990-talets stora FN-

konferenser och att fortsatt vara med i utvecklingen av en gemensam

internationell samsyn kring fred, demokrati och en hållbar utveckling.

Skr. 1997/98:76

Enskilda organisationer har en avgörande roll

Svenska och internationella organisationer kommer även i framtiden att

vara de viktigaste aktörerna i det svenska utvecklingssamarbetet för att

stödja framväxten av civila samhällen som kan bidra till demokratisering

och försvar för de mänskliga rättigheterna. I samarbetsländema skall

Sverige stimulera mångfald och nätverk mellan olika aktörer inom det

civila samhället liksom en dialog med statens företrädare. Det kan finnas

skäl att också uppmärksamma och motverka icke-demokratiska krafter.

Enskilda organisationers växande informations- och opinionsbildande

arbete i internationella fora skall fortsatt stödjas. Sverige avser även

uppmuntra det internationella samfundet att utveckla sin förståelse för de

lokala organisationernas uppgift, förutsättningar och arbetsformer och

finna former för att involvera dem när relevant i hanteringen av olika

frågor. Samtidigt ska vi kritiskt ta upp frågan om deras representativitet

och effektivitet.

UD och Sida skall utveckla sitt samarbete med de svenska enskilda

organisationerna till ett mer systematiskt erfarenhetsutbyte och en

samverkan, där regeringen och organisationerna kompletterar varandra.

Som ett led mot ett utvidgat partnerskap skall Sverige pröva att

tillsammans med samarbetslandets regering bjuda in såväl relevanta

enskilda organisationer som ett urval av deras samarbetspartner i

samarbetslandet, till samtal om strategier för att främja demokrati och

mänskliga rättigheter.

81

7.9

Flera verktyg

Utvecklingssamarbetet bör bestå av en kombination av politisk dialog,

insatser direkt inriktade på demokrati och mänskliga rättigheter och

demokrati- eller rättighetsfrämjande inslag i övriga biståndsinsatser.

Utifrån analys av ett land kan helheten i ett biståndsprogram bidra till

demokratisering. Så kan till exempel betalningsbalansstöd, hälsoprogram

och infrastruktursatsningar alla vara demokratifrämjande. Sanktioner av

olika slag, till exempel avbrutet bistånd, har sin roll att spela, men är ofta

trubbiga instrument. Det väsentliga är att alla insatser i ett land ses i ett

sammanhang och förstärker varandra så att helheten blir mer än summan

av delarna.

Förstärkt dialog

Sverige kommer att ägna ökad uppmärksamhet åt dialogen som

instrument inom utvecklingssamarbetet. Demokrati- och rättighetsfrågor

kräver politisk förankring i det berörda landet. Den samlade dialogen

som förs på olika nivåer med ett land och vid många olika tillfällen, kan

utvecklas till ett mer effektivt instrument för utbyte och påverkan. Den

kan samspela med och förstärka dialog i internationella och regionala

fora och den kan kombineras med konkreta insatser. Konkreta insatser

kan både bygga under och bli konsekvens av dialogen.

Att främja demokratisering handlar om att stödja politikens själva

förutsättningar och kan vara känsligt att ta upp mellan regerings-

företrädare. Sverige behöver därför vara ödmjuk inför frågorna. En

utvecklad dialog kräver att Sverige bygger upp ett förtroendekapital.

Vidare att vi har en entydig hållning vad gäller demokrati och mänskliga

rättigheter och konsekvens och sammanhang i budskapen.

Mångfald av direkta insatser för demokrati och mänskliga

rättigheter inom centrala sakområden

För att få effektivitet i biståndet är det viktigt att flexibilitet kombineras

med fokusering på centrala sakområden, inom vilka det svenska biståndet

kan vidareutveckla sin kompetens och resursbas. På så sätt vill vi

kombinera kravet på dynamik med kravet på koncentration.

Sverige har börjat utveckla en kompetens och erfarenhet inom flertalet

för demokratin centrala områden inom vilka vi avser bygga upp en egen

baskompetens och resursbas. Det handlar främst om stöd till val och

valinstitutioner, parlamentens arbete, rättsväsende, offentlig förvaltning,

decentralisering och lokal demokrati, uppföljning av rättighets-

konventionema, kvinnors deltagande, en demokratisk skola, oberoende

media och det civila samhällets organisationer liksom politiska partier.

Inom detta vida falt skall Sverige välja några tematiska frågor där vi

har särskilda komparativa fördelar att utveckla kompetens och stöd.

Kring dessa profilteman skall Sverige genomföra en systematisk

kunskapsuppbyggnad som kan ligga till grund för debatt och

Skr. 1997/98:76

82

policyutveckling både i Sveriges samarbetsländer och internationellt. Skr. 1997/98:76

Tänkbara sådana teman är utvecklingen av demokratiska enskilda

organisationer och föreningsarbete, ombudsmannainstitutioner, offentlig-

hetsfrågor, demokratisering av rättsväsendets institutioner, främjande av

kvinnliga politiker samt närdemokrati.

Utöver direkt stöd till demokratiseringsprocesser i utvecklingsländer

kommer Sverige än mer kraftfullt stödja systematisk och

institutionaliserad kunskapsuppbyggnad på hela demokrati- och

rättighetsområdet hos aktörer och institutioner, i form av stöd till

dokumentation och analys, erfarenhetsutbyte, metodutveckling och

produktion av hjälpmedel och stöd till policy- och utvärderingsarbete.

Mer demokrati- och rättighetsfrämjande inslag i övrigt bistånd

Merparten av biståndet kan bidra till en demokratisk utveckling.

Ytterligare ansträngningar skall göras för att stärka det folkliga

deltagandet i olika biståndsinsatser, så att de människor som är föremål

för insatsen får komma till tals och påverka besluten. I varje insats, där

det är relevant, skall man så ta reda på hur berörda människor kan delta i

planering, genomförande och uppföljning. Folkligt deltagande skall

således institutionaliseras som ett givet inslag i samarbetet.

Många insatser kan bidra till att stärka människors självkänsla och

färdigheter att uttrycka sin mening. Här finns erfarenheter bland annat

från olika landsbygdsutvecklingsprogram och kvinnoinsatser för Sverige

att ta till vara. Undervisningsprogrammen är ett stort och viktigt område i

det här sammanhanget liksom media- och kulturstödet.

Sverige bör utforma insatser med ledning av de sex FN-

konventionema. Att operationalisera konventionerna är till stor del ett

pionjärarbete som ställer krav på omfattande metodutveckling och ny

kompetens.

Därutöver håller Sverige på att införa konsekvensanalyser i samband

med större insatser, i vilka effekter på demokratisering och mänskliga

rättigheter skall belysas.

7.10 Konsekvenser för genomförande

För att åstadkomma det demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd som

presenterats i denna skrivelse krävs kapacitetshöjning och kompetens-

utveckling hos de genomförande myndigheterna. Det behövs en utbredd

kompetens på att främja demokrati och mänskliga rättigheter genom

utvecklingssamarbete. Vidare fordras en allmän kompetens på de centrala

sakområdena. Slutligen skall Sverige bygga upp en egen dokumentation

och erfarenhetsbas för profilteman där vi skall ha ett spetskunnande.

UD och Sida kan inte själva ha kompetens på alla de centrala

sakområdena, men bör ha ett övergripande ansvar att utveckla den

svenska resursbasen och vidmakthålla ett kontaktnät bland relevanta

svenska institutioner som riksdag, politiska partier, kommuner,

83

domstolsväsende, polishögskola och fackförbund. Samarbetet med olika Skr. 1997/98:76

myndigheter som Kommunförbundet, Riksrevisionsverket och Svenska

Institutet spelar en allt mer betydelsefull roll för genomförandet av

insatser. Swedhum är ett nätverk för resursbasutveckling på demokrati-

och rättighetsområdet mellan UD, Sida och ett antal enskilda

organisationer. Liknande projekt kommer stödjas inom EU för stöd till

Central- och Östeuropa.

Avsikten är också att utveckla ett utbyte med relevanta utbildnings-

och forskarmiljöer, särskilt i Sverige, och bidra till att bygga broar

mellan dessa och den svenska biståndspraktiken.

Vidare skall vi utveckla utbytet med enskilda organisationer som har

stor kompetens att tillföra.

Det är angeläget att stärka samordningen mellan utvecklingssamarbetet

och utrikespolitikens övriga grenar liksom mellan olika delar av

biståndsverksamheten när det gäller frågor om demokrati och mänskliga

rättigheter, såväl mellan UD och Sida i Stockholm som i fält.

Utlandsmyndigheternas planerings-, uppföljnings- och utvärderings-

arbete måste anpassas till en förstärkt inriktning på demokrati och

mänskliga rättigheter. Vi räknar också med ett omfattande arbete för att

vidareutveckla riktlinjer, former och metoder för myndigheternas arbete

när det gäller att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Att

identifiera rätta nyckelområden, rätta kanaler och rätt medaktörer för ett

demokrati- och rättighetsprogram fodrar närvaro, överblick och omdöme,

inte minst agerande i falt. Ambassaderna spelar här en viktig roll.

Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd blir med nödvändighet

arbetsintensivt. Hänsyn till detta bör tas i verksamhets-, budget- och

personalplanering.

7.11 Sveriges roll

Det finns nya och goda förutsättningar för ett starkt demokrati- och

rättighetsbistånd. Sverige har, med sin utrikespolitiska tradition, bra

förutsättningar att ta en aktiv roll genom att stimulera processer, ta

informella initiativ och skapa mötesplatser. Sverige har trovärdighet som

biståndsgivare vilket ger oss möjligheter att arbeta med ibland känsliga

frågor.

Med demokratisk tradition, öppen förvaltning och rikt organisationsliv

har Sverige kompetens och erfarenheter att bidra med, även om de

svenska lösningarna inte direkt kan överföras. Särskilt på

jämställdhetsområdet och när det gäller barns rättigheter har Sverige

kommit långt.

Det handlar om ett relativt nytt, svårt och oprövat bistånd. Sverige

skall bidra till att utveckla nya kunskaper och metoder. I integrationens

tidevarv kommer Sverige också i ökad utsträckning att dela många av

demokratins utmaningar med andra länder. Utvecklingssamarbetet kan

bidra till ökade insikter och nya lösningar.

Sverige vill arbeta för de demokratiska värden som vi sätter högt. I

detta ingår att lyssna, visa respekt för andras meningar, kultur och

84

situation, men det far aldrig leda till att Sverige frångår eller förhandlar Skr. 1997/98:76

bort sina grundvärderingar. Demokrati och respekt för de mänskliga

rättigheterna är nödvändiga för att möta morgondagens problem, hantera

globaliseringens utmaningar och skapa en bättre värld för alla.

85

Demokrati och mänskliga rättigheter i

Sveriges utvecklingssamarbete - en

sammanfattning i punktform

Skr. 1997/98:76

NÅGRA UTGÅNGSPUNKTER

Sverige skall i sitt utvecklingssamarbete utgå från att demokratisering:

- är en lång och sammansatt process, som ofta förs i motvind,

- kräver ett brett deltagande av kvinnor och män,

- sker genom ett samspel mellan olika aktörer med skilda roller och mandat,

- kräver demokrater och en demokratisk kultur,

- är en inhemsk process som kan ges internationellt stöd,

- kan ta sig olika vägar och uttryck i olika kulturer,

- bygger på och bidrar till respekten för de mänskliga rättigheterna.

AMBITION OCH INRIKTNING

Främjande av demokrati och mänskliga rättigheter ska vara ett genomgående och centralt

inslag i Sveriges utvecklingssamarbete.

Sverige ska stödja demokratiseringsprocesser i utvecklingsländer och i länder i

omvandling med tyngdpunkt på Sveriges samarbetsländer och särskilt utsatta länder.

I det internationella samfundet ska Sverige främja policyutveckling, institutionell

kunskapsuppbyggnad och opinionsbildning kring demokrati och mänskliga rättigheter i

utvecklingsländer och länder i omvandling.

Med sitt utvecklingssamarbete vill Sverige bidra till att uppnå:

- respekt för de mänskliga rättigheterna: grundläggande friheter, gott skydd och

tillfredsställande levnadsstandard,

- kvinnors och mäns aktiva deltagande i det politiska livet på lika villkor,

- en demokratisk kultur av tolerans, respekt, deltagande och öppenhet,

- livskraftiga civila samhällen med ett starkt socialt kapital och en mångfald av

demokratiska organisationer,

- fria och oberoende media,

- effektiva för demokratin bärande institutioner och procedurer som val och parlament,

- en fungerande rättsstat,

- en offentlig förvaltning i demokratins tjänst,

- en utvecklad lokal demokrati.

86

Skr. 1997/98:76

ANGREPPSSÄTT, ARBETSMETODER OCH VERKTYG

Sverige ska främja demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter genom att'

- stödja sig på internationella konventioner för mänskliga rättigheter,

- agera utifrån en strategisk analys,

- bygga på samarbete som är efterfrågat och förankrat hos mottagaren,

- vara långsiktigt, processinriktat och bygga på en helhetssyn.

- bygga på och stärka inhemska institutioner och inhemsk kapacitet,

Utvecklingssamarbetet för demokrati och mänskliga rättigheter skall bestå av en

strategisk kombination av:

- en förstärkt utvecklingspolitisk dialog,

- en mångfald av insatser direkt inriktade på demokrati och mänskliga rättigheter,

- integrerade inslag av demokrati och mänskliga rättigheter i allt

utvecklingssamarbete.

Sverige skall artvända ett dynamiskt arbetssätt genom att:

- öka samverkan mellan multilateralt och bilateralt samarbete och stöd via enskilda

organisationer,

- öka samverkan mellan lokala, nationella, och internationella insatser,

- förbättra samordningen med andra givare och aktörer,

- utveckla samspelet mellan utvecklingssamarbete och övrig utrikespolitik.

CENTRALA SAKOMRÅDEN OCH PROFILTEMAN

Sverige kommer fortsatt att utveckla sitt stöd till följande områden som är centrala för

demokrati och mänskliga rättigheter:

- parlament och rättsväsende, valinstitutioner och genomförande av val,

- offentlig förvaltning, decentralisering och lokal demokrati,

- implementering och uppföljning av rättighetskonventionema,

- kvinnors demokratiska deltagande,

- en demokratisk skola,

- fria och oberoende media,

- civila samhällets organisationer liksom politiska partier.

Sverige kommer att utveckla spetskompetens inom ett antal profilteman där vi har

komparativa fördelar, som:

- uppbyggnaden av demokratiska enskilda organisationer och föreningsteknik,

- ombudsmannainstitutioner,

- offentlighetsfrågor,

- demokratisering av rättsväsendets institutioner,

- kvinnliga politiker,

- närdemokrati.

87

KONSEKVENSER FÖR UD OCH SIDA

Utvecklingssamarbetet för demokrati och mänskliga rättigheter förutsätter:

- utveckling av analys, policy, metoder och samarbetsformer,

- dokumentation och kunskapsuppbyggnad,

- kapacitetslyfi på UD och Sida,

- stark fältrepresentation med god lokal kännedom och sakkunskap,

- bra samordning inom och mellan UD respektive Sida,

- utveckling av Sveriges samlade resurser och kompetens,

- förstärkt samarbete med International IDEA,

- nära samarbete med enskilda organisationer.

Skr. 1997/98:76

88

Utrikesdepartementet

Skr. 1997/98:76

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Äsbrink, Schori,

Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Johansson, von

Sydow, Klingwall, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Schori

Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga

rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete

89

Eländers Gotab 55973, Stockholm 1998