Prop. 1997/98:78

Regeringens skrivelse

1997/98:78

Transport av farligt gods

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 5 mars 1998

Göran Persson

Björn von Sydow

(F örsvarsdepartementet)

Skr.

1997/98:78

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I denna skrivelse redovisas hur regeringen avser att behandla frågan om

samordning och myndighetsansvar inom området transport av farligt

gods. Vidare lämnas en beskrivning över det säkerhetsfrämjande arbete

som genomfors inom området, nationellt och internationellt.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 78

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:78

1 Inledning............................................................................................3

2 Myndighetsansvaret för transport av farligt gods.............................3

2.1 Utredarens förslag...............................................................4

2.2 Remissinstanserna...............................................................4

2.3 Regeringens ställningstagande............................................5

3 Säkerhetsfrämjande arbete inom transport av farligt gods................7

3.1 Inledning.............................................................................7

3.2 Internationellt regelarbete...................................................7

3.3 Myndighetsarbete, information, samverkan och tillsyn.....9

3.4 Fortsatt arbete...................................................................10

Skr. 1997/98:78

1 Inledning

Regeringen beslutade i december 1996 om direktiv (dir. 1996:90) för en

särskild utredare med uppdrag att undersöka om bl.a. myndighetsansvaret

för transport av farligt gods borde ändras i syfte att uppnå en bättre

samordning. Till utredaren knöts ett antal sakkunniga och experter.

Fördelarna med att ansvaret för transport av farligt gods samlas hos en

myndighet skulle vägas mot fördelarna med att systemen för sjö-

respektive luftsäkerhet hålls samlat hos en myndighet. Uppdraget

redovisades till regeringen i augusti 1997 och har därefter

remissbehandlats.

Försvarsutskottet behandlade i betänkandet FöU 1993/94:1 frågan om

transport av farligt gods och framhöll att en av de viktigare frågor som

kvarstod olösta eller obehandlade var att ge Räddningsverkets

samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett

likartat sätt inom samtliga myndighetsområden med skyddet mot

kemikalieolyckor och vid transport av farligt gods. Utskottet behandlade

vidare i betänkande 1996/97:FöU5 bl.a. vissa frågor rörande transport av

farligt gods. Utskottet framhöll att regeringen i en särskild skrivelse till

riksdagen borde lämna en samlad redovisning i ärendet.

I denna skrivelse redovisas inledningsvis hur regeringen avser att

behandla frågan om samordning och myndighetsansvar för transport av

farligt gods. I syfte att beskriva huvuddragen i hur det säkerhets-

främjande arbetet bedrivs, innehåller skrivelsen även en deskriptiv

redogörelse av det nationella och internationella arbetet inom området

transport av farligt gods.

2 Myndighetsansvaret för transport av farligt

gods

Regeringens bedömning

Regeringen finner att de problem som lyfts fram i utredningens

betänkande kan lösas genom att genomföra författningsändringar i syfte

att bl.a. ytterligare förstärka Räddningsverkets samordningsroll inom

området transport av farligt gods. Vidare kommer ett särskilt råd för

transport av farligt gods att knytas till Räddningsverket där Sjöfartsverket

och Luftfartsverket skall ingå.

1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 78

2.1

Utredarens förslag

I delbetänkandet SOU 1997:109 Myndighetsansvaret för transport av

farligt gods framhåller utredaren att fördelarna med ett samlat

myndighetsansvar för transport av farligt gods överväger nackdelarna.

Utredaren föreslår i enlighet med detta att Räddningsverket blir ensam

ansvarig myndighet för transport av farligt gods med undantag för

bulktransporter till sjöss. Enligt utredaren bör dock Sjöfartsverket och

Luftfartsverket ha kvar det övergripande trafiksäkerhetsansvaret för

respektive transportslag. Utredaren anser inte att farligt gods-frågorna är

så integrerade i övriga trafiksäkerhetsfrågor att något direkt hinder

föreligger mot en sådan lösning. Till utredningen har fogats ett särskilt

yttrande där en av de sakkunniga finner att fördelarna med ett samlat

myndighetsansvar för transport av farligt gods är begränsade och inte

överväger fördelarna med att systemet för sjö- respektive flygsäkerhet

koncentreras till respektive myndighet.

Som skäl för utredarens ställningstagande anförs bl.a. att en enhetlig

myndighetsorganisation kommer att gynna samordningen inom

verksamhetsområdet såväl nationellt som vid Sveriges deltagande i det

internationella regelarbetet. Vid placeringen av myndighetsansvaret bör

man vidare utgå ifrån att frågor om transport av farligt gods alltmer

kommit att ses som en del av det totala olycks- och skadeförebyggande

arbetet inom industrin. Därför bör Räddningsverket, mot bakgrund av

verkets kompetens inom dessa områden, bli den myndighet som tilldelas

ett samlat myndighetsansvar. Räddningsverket är i dag även den till

storleken helt dominerande myndigheten inom transport av farligt gods,

varför även långsiktig ekonomisk effektivitet talar för en sådan lösning.

En myndighetsorganisation med färre ansvariga myndigheter kommer

enligt utredaren även att förenkla och förbättra informationsförmedlingen

till näringslivet, en verksamhet som är betydelsefull mot bakgrund av

farligt gods-reglemas omfattning och svårtillgänglighet. Näringslivet kan

med utredarens förslag således från en och samma myndighet erhålla

information avseende samtliga transportslag.

2.2 Remissinstanserna

Det kan konstateras att flertalet av remissinstanserna stöder utredningens

förslag eller lämnar det utan erinran. Vissa remissinstanser påtalar vikten

av att Räddningsverket vid ett samlat myndighetsansvar bör tillföras

särskild transportspecifik kompetens vad avser sjö- och lufttransporter.

Emellertid finns flera remissinstanser som är kritiska till utredningens

förslag, däribland Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Myndigheterna

ansluter sig till synpunkterna i det särskilda yttrandet, där det främst

framhålls att frågor som rör farligt gods inom sjö- och luftfartsområdena

är inflätade i frågor som är relaterade till trafiksäkerhet och

Skr. 1997/98:78

fartygskonstruktion m.m. på ett svårupplösligt sätt. Frågorna kan därför Skr. 1997/98:78

inte separeras utan att man riskerar att säkerheten försämras. Vidare

kritiseras utredaren för att som utgångspunkt ha att det inte går att

förbättra samordningen mellan myndigheterna och anförs att en

förändring av myndighetsansvaret kan leda till att nya

gränsdragningsproblem uppstår rörande transport av farligt gods och

andra trafiksäkerhetsfrågor. Vad gäller lufttransporter rör kritiken även

att den föreslagna lösningen kan skapa problem vid eventuell kommande

EG-lagstiftning samt att lösningen avviker från vad som är praxis i

övriga Europa.

2.3 Regeringens ställningstagande

Beträffande bristerna med nuvarande ansvarsfördelning och samordning

mellan myndigheterna har utredaren anfört följande. Räddningsverket har

angivit att verkets bemyndigande är för svagt och otydligt formulerat.

Mer eller mindre vattentäta skott råder mellan de olika internationella

organ där regelverken utarbetas. Mellan myndigheterna gemensamma

projekt har varit svåra att genomföra. Enligt synpunkter från näringslivet

värnar fackmyndigheterna om sin särställning, vilket bl.a. kommer till

uttryck i detaljfrågor, såsom hur godset skall märkas. Från samma håll

har man anmärkt att det är en nackdel att Sjö- och Luftfartsverken inte

deltar i Räddningsverkets arbete med att utveckla en gemensam databas

för transport av farligt gods och att ett samlat myndighetsansvar skulle

öka möjligheterna till samordning på det internationella planet.

Utredaren har anfört att han inte ser ett utvidgat mandat för

Räddningsverket med en starkare betoning av samordningsansvaret som

någon lösning.

Utgångspunkten för regeringen är att säkerheten vid transporter av farligt

gods till lands, till sjöss och i luften skall vara så hög som möjligt.

Utredaren pekar inte på några allvarligare brister som riktar in sig just

mot säkerheten vid sjö- och lufttransporter. Detta hindrar inte att

ansträngningar måste göras för att undanröja de problem utredaren

uppmärksammar och givetvis inte att ambitionsnivån höjs beträffande

säkerheten.

Utredarens förslag, att Räddningsverket blir ensam ansvarig myndighet

för transport av farligt gods, skulle ur en synvinkel förenkla

samordningen mellan transportslagens regelverk. Andra samordnings-

problem skulle dock kunna uppträda i stället. Att märka är också att

regelverken för samtliga transportslag i mycket hög grad är

internationella och att de brister som finns i samordningen i första hand

beror på att de internationella regelverken skiljer sig åt.

Mot utredarens förslag står främst det problem som Sjö- och

Luftfartsverken betonat, nämligen att trafiksäkerheten till sjöss och i

luften riskerar att försämras om systemet för sjö- respektive luftsäkerhet Skr. 1997/98:78

splittras på flera myndigheter. Med hänsyn till att tillsynsansvaret

dessutom skulle ligga kvar hos Sjö- och Luftfartsverken skulle även den

erfarenhetsåterföring som nu existerar med ett samlat norm- och

tillsynsansvar försämras.

Enligt regeringens mening måste förutsättningar skapas för att lösa de

samordningsproblem m.m. som beskrivs i den särskilde utredarens

betänkande. Dessutom måste strävan vara att på ett optimalt sätt utnyttja

de resurser som används inom verksamhetsområdet som helhet.

Samtidigt är det viktigt att trafiksäkerheten till sjöss och i luften inte

riskerar att försämras. Efter en sammanvägd bedömning finner

regeringen därför att de problem som lyfts fram i betänkandet bör lösas

på annat sätt än genom ändrat myndighetsansvar i enlighet med

utredningens betänkande. Regeringen avser därför att förstärka

Räddningsverkets roll för samordningen inom verksamhetsområdet.

Räddningsverket bör ges ett tydligare mandat att samordna

säkerhetsföreskrifterna för de olika transportslagen, det svenska arbetet

inom olika internationella organ och transportmyndigheternas arbete i

övrigt inom området transport av farligt gods. Vidare bör, utöver den

existerande delegationen för transport av farligt gods (se avsnitt 3.3), ett

särskilt råd för transport av farligt gods knytas till Räddningsverket. I

detta råd bör endast ledamöter från Räddningsverket, Sjöfartsverket och

Luftfartsverket ingå. Räddningsverket skall svara för ordförandeskapet.

Rådet skall sammanträda regelbundet och ha till uppgift att samordna

transportmyndigheternas arbete inom området transport av farligt gods

enligt ovan. Regeringen avser att ålägga verken en skyldighet att

tillsammans med varandra verka för samordning och delta i rådets arbete.

Det bör vidare i förordning föreskrivas en skyldighet för

transportmyndigheterna att alltid samråda innan en föreskrift på området

meddelas, om inte beslutet brådskar på grund av fara för liv eller

egendom.

Allmänhetens och näringslivets tillgänglighet till regelverken måste

också förbättras. I detta syfte bör Sjö- och Luftfartsverken åläggas en

skyldighet att bidra med datorbaserade uppgifter från sina områden till

den informationsbank som omtalas i avsnitt 3.3.

3 Säkerhetsfrämjande arbete inom transport av

farligt gods

3.1 Inledning

Arbetet med att öka säkerheten vid transporter av farligt gods utgör en

del av det samlade trafiksäkerhetsarbetet. Med farligt gods avses

godsslag som innehåller ämnen med inneboende farliga egenskaper,

exempelvis gaser under tryck, petroleumprodukter eller frätande vätskor.

Sådana godsslag kan orsaka skador på människor, miljö eller egendom

och för att förutse och förebygga ämnenas skadebringande egenskaper

krävs särskild kunskap. Inriktningen i arbetet med transport av farligt

gods har således varit att eliminera den extra säkerhetsrisk som det

farliga godset utgör under transporten. Frågor om transport av farligt

gods betraktats även som en del av det samlade arbetet med att förebygga

kemikalieolyckor.

Säkerhetsarbetet med farligt gods har getts hög prioritet i såväl nationella

som internationella sammanhang. Inte minst har området uppmärk-

sammats av EU. Resultatet av det förebyggande arbetet har bidragit till

att antalet olyckor varit relativt fa, särskilt vad gäller svårare olyckor.

3.2 Internationellt regelarbete

Arbete inom FN-organ m.m.

Regelverken för transport av farligt gods är i mycket hög grad

internationella. Reglerna är i huvudsak inriktade på hur det farliga godset

skall klassificeras, dokumenteras i fardhandlingar, utmärkas, inneslutas

och lastas.

De övergripande rekommendationerna för transport av farligt gods

utarbetas av FN:s ekonomiska och sociala råd. Med FN-

rekommendationema som grund utarbetas regler för varje transportslag

av olika organ inom FN (ECE, ICAO, IMO) samt av den internationella

jämvägsunionen, OTIF. Arbetet har resulterat i särskilda regler för

transport av farligt gods på väg (ADR), på järnväg (RID), i luften

(ICAO-TI) och till sjöss (IMDG-koden). För bulktransporter till sjöss

finns särskilda regler. Regelverken är omfattande och detaljerade.

Regelverken utgår således från gemensamma rekommendationer, men

innehåller även regler som är avhängiga de specifika krav som är

behövliga inom ett visst transportslag. Ett kontinuerligt arbete bedrivs

emellertid för att undanröja icke nödvändiga olikheter och göra

regelverken mer användarvänliga, vilket under 1990-talet resulterat i

Skr. 1997/98:78

betydande framsteg. För närvarande pågår en genomgripande översyn av Skr. 1997/98:78

bestämmelserna för landsvägs-, järnvägs- respektive sjötransporter.

Arbete inom EU

EU har under lång tid ägnat frågor om transport av farligt gods stor

uppmärksamhet. Genom ADR- och RID-direktiven tillämpas de

internationella bestämmelserna för farligt gods-transporter på väg och

järnväg även vid nationella transporter. EU har även antagit direktiv för

tillsyn och kontroll av vägtransporter av farligt gods samt direktiv om

särskilt utsedda säkerhetsrådgivare vid företag som transporterar farligt

gods. Härutöver finns flera mer tekniskt orienterade direktiv som har

betydelse för farligt gods-området. Ytterligare direktiv är under

utarbetande eller kan förutses. Sverige hade även före EU-medlemskapet

en lagstiftning som innebar att de internationella reglerna för väg- och

järnvägstransporter i huvudsak tillämpades vid nationella transporter.

Vissa EG-direktiv på farligt gods-området har därför fatt tämligen

begränsade konsekvenser för svenska författningar.

Annat internationellt arbete

Utöver arbetet i FN och EU bedrivs även mellanstatligt säkerhetsarbete.

Exempelvis har kuststaterna runt Östersjön slutit avtal i syfte att

underlätta befordran av väg- respektive jämvägsfordon på ro/ro-fartyg i

Östersjön. Avtalet innebär i princip att transport av förpackat farligt gods

kan ske enligt bestämmelserna i ADR respektive RID inom de områden

som avtalet definierar och på sådana fartyg som godkänts för ändamålet.

Det förekommer även ett nordiskt samarbete inom farligt gods-området.

Sveriges deltagande i internationellt regelarbete

Det internationella regelarbetet ges i Sverige hög prioritet och tar

betydande personella resurser i anspråk. Sverige är en av de 21 stater

som har rösträtt i expertkommittén för transport av farligt gods i FN:s

ekonomiska och sociala råd. Vidare deltar Sverige aktivt i arbetsgrupper

och kommittéer i FN och EU, med ambitionen att utveckla och

harmonisera regelverken. Sverige tillämpar, liksom andra stater,

möjligheten att ha vissa nationella avvikelser från de internationella

reglerna, men dessa är att betrakta som undantag. En generell strävan

inom ett intemationaliserat område som transport av farligt gods är

således att undvika landspecifika regler och lösningar.

Svenska regler för transport av farligt gods är därmed avhängiga de

internationella reglerna. Ett arbete med exempelvis harmonisering av

reglerna mellan land-, sjö-, och lufttransporter behöver främst föras på

denna nivå. Detta förutsätter en koordinerad svensk linje i det

internationella regelarbetet för farligt gods.

3.3

Myndighetsarbete, information, samverkan och Skr. 1997/98:78

tillsyn

Lagen (1982:821) om transport av farligt gods med tillhörande

förordning omfattar grundläggande bestämmelser om transport av farligt

gods med undantag för bulktransporter till sjöss. De tekniska

bestämmelserna, exempelvis ADR och RID, regleras främst i

myndighetsföreskrifter. Bestämmelserna är som ovan nämnts omfattande

och detaljerade och för icke-experter relativt svårtillgängliga.

En viktig myndighetsuppgift är därför att utveckla presentationen av

regelverken och att kontinuerligt bistå näringslivet med information och

expertkunskap om regeltillämpning m.m. Räddningsverkets

informationsbank (RIB) revideras två gånger per år och har erhållit stor

spridning. RIB innehåller information och sökningsmöjligheter om bl.a.

farliga ämnen, regelverk, tillsynsfrågor, utbildningsprogram samt

beräknings- och spridningsprogram vid kemikalieutsläpp.

De myndigheter och näringslivsorganisationer som arbetar med transport

av farligt gods samverkar bl.a. genom Räddningsverkets rådgivande

delegation för transport av farligt gods. Det finns även en

samverkansgrupp för tillsynsfrågor (SAMTILL). Huvuduppgiften för

SAMTILL-gruppen är att verka för samverkan mellan tillsynsmyndig-

heterna samt göra tillsynsverksamheten effektivare.

Tillsynsverksamheten påverkas även av EU:s kontrolldirektiv, som anger

hur ofta och på vilket sätt kontroller skall göras, samt hur resultaten skall

rapporteras.

Säkerhetsarbetet med transport av farligt gods på regional och lokal nivå

består främst av vägvalsstyming, kommunala riskanalyser och fysisk

planering. Vad gäller vägvalsstyming spelar länsstyrelserna en viktig roll

då många transportleder berör flera kommuner. Regeringen har därför i

prop. 1997/98:1 framhållit att Räddningsverket, i enlighet med

Länsstyrelse- och trafikutredningens förslag, bör erhålla utökad

föreskriftsrätt i syfte att stödja länsstyrelserna i deras nuvarande roll som

regional tillsynsmyndighet för farligt gods. Detta bedöms kunna bidra till

en ensning och kvalitetshöjning inom området. Härutöver revideras

löpande Sverigeatlasen för rekommenderade färdvägar m.m. vid

transport av farligt gods.

Samarbetet med industrin omfattar bl.a. ett samverkansavtal där flera

industrier har förbundit sig att bistå räddningstjänsten vid olyckor med

vissa giftiga kondenserade gaser. Näringslivets synpunkter tillvaratas

även genom medverkan i olika projekt- och arbetsgrupper. Härutöver

sker dialoger med industrin och berörda organisationer i samband med att

Sverige deltar i det internationella regelarbetet.

3.4

Fortsatt arbete

Skr. 1997/98:78

Med hänsyn taget till antalet transporter och de stora volymer som

transporteras är olyckor med farligt gods relativt få. Orsakerna härtill kan

inte minst hänföras till ett utvecklat regelverk. Emellertid måste det

säkerhetsfrämjande arbetet fortsätta. Den bästa effekten torde uppnås

genom att koncentrera arbetet till vissa områden som har särskilt stor

betydelse för säkerheten.

Utbildning

Säkerhetsarbetet inom området har till stor del inriktats på att

implementera tekniska och administrativa bestämmelser för transport av

farligt gods. Analyser av inträffade olyckor visar dock att många tillbud

och olyckor orsakas av otillräckliga kunskaper om de risker som är

förknippade med transporterna. Ett viktigt instrument i det

olycksförebyggande arbetet är således utbildning. Hittills har

utbildningen främst omfattat förare och kompetensutveckling av t.ex.

tillsynspersonal.

En annan viktig utbildningsinsats kommer att avse de särskilda

säkerhetsrådgivare vilka med anledning av EG-direktivet om

säkerhetsrådgivare skall finnas vid företag som transporterar farligt gods.

Säkerhetsrådgivarens funktion i företagen är att upprätta rutiner och

instruktioner för olycksförebyggande åtgärder och att därigenom skapa

ett systemtänkande vid transporter av farligt gods. Säkerhetsrådgivama

kommer även att bidra till informationsspridningen av regelverken och

förståelsen för dessa.

Forskning och utveckling

Varje år satsas betydande summor på forsknings- och utvecklingsprojekt

inom farligt gods-området. Projekten omfattar både frågeställningar av

principiell natur och tekniskt inriktad forskning syftande till att utgöra

underlag för bl.a. föreskriftsarbete och utbildning. Verksamheten avser

både de förebyggande och skadebegränsande områdena. Särskilt kan

nämnas teknikforskning inom områden som transporttelematik

(integration av telekommunikation och informationsteknologi inom

transportområdet), skyddsvagnar på järnväg och tanksäkerhet på

landsväg.

Senare år uppmärksammade jämvägsolyckor har även föranlett ett

särskilt forskningsprogram om farligt gods på järnväg. Studierna skall ge

underlag för beslut rörande planering av transporter av farligt gods samt

kostnadseffektiva skadeförebyggande åtgärder. Studierna sker i

samarbete med forskning om järn vägssäkerhet i allmänhet, då åtgärder

som minskar sannolikheten för en jämvägsolycka även minskar risken

för olyckor med farligt gods.

10

Statistik

Skr. 1997/98:78

Insamling och bearbetning av statistik om farligt gods syftar till att

kartlägga trafikflödet inom landet, studera räddningsinsatser vid olyckor

och dokumentera resultatet av tillsyn. Vad gäller trafikflödesstatistik

bedrivs ett samarbete mellan Räddningsverket och Statistiska

centralbyrån. Under år 1998 genomfors en undersökning där ett stort

antal företag och speditörer som transporterar farligt gods kommer att

besvara frågor om varifrån, vart och på vilka fardvägar som det farliga

godset transporteras.

Vad gäller den kommunala räddningstjänstens insatser publiceras årligen

statistik över insatser vid utsläpp av farliga ämnen. År 1996 gjordes 407

insatser avseende utsläpp vid transport. Av dessa stod vägfordon för 75

procent, järn vägsfordon för 14 procent och fartyg för 4 procent. De

dominerande ämnena vid utsläpp av farliga ämnen utgörs av bensin och

andra petroleumprodukter.

Pågående utredningsverksamhet inom området transport av farligt gods

m.m.

Utredningen om kemikalieolyckor m.m. lämnade i januari 1998 sitt

slutbetänkande. Betänkandet är under remissbehandling. Utredningen

föreslår bl.a. vissa ändringar av definitioner m.m. i lagen och

förordningen om transport av farligt gods i syfte att anpassa de svenska

bestämmelserna till FN-rekommendationema. Vidare behandlas vissa

frågor om tillsynsmyndigheternas bemyndiganden vad gäller tillsyn och

utbildning samt lagstiftning med anledning av EG-direktivet om

säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods. Utredningen föreslår

även vissa förändringar vad gäller utökat myndighetsansvar m.m. i syfte

att effektivisera miljöräddningsoperationer till sjöss.

Regeringen tillsatte 1996 en utredning med uppdrag att göra en

utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli aktuella

när ett oljeutsläpp har skett till sjöss. Utredaren skall göra en översyn av

de författningar som finns på området samt föreslå åtgärder för att

effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. Utredaren skall

redovisa resultatet av sitt arbete senast den 30 september 1998.

11

Eländers Gotab 55978, Stockholm 1998