Prop. 1998/99:121

Regeringens skrivelse

1998/99:121

Utvecklingsplan för förskola, skola och

vuxenutbildning - samverkan, ansvar och utveckling

Skr.

1998/99:121

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 6 maj 1999

Göran Persson

Ingegerd IVärnersson

(Utbildningsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redogör regeringen för sin grundläggande syn på frågor som

har särskild betydelse för barns, ungdomars och vuxnas lärande och

utveckling.

Kvaliteten och tillgängligheten i förskolan bör öka. Initiativ kommer

att tas för att stödja en ökad måluppfyllelse i skolan. Gymnasieskolans

programutbud bör moderniseras. Vuxenutbildningen kommer att behöva

utvecklas och förändras under de närmaste åren.

Temat för denna utvecklingsplan är samverkan, ansvar och utveckling.

För att skolväsendet skall lyckas i sitt uppdrag krävs ett gemensamt

ansvarstagande från stat och kommun, där kommunen har ansvar för

måluppfyllelsen. Lärare och skolledare har nyckeln till förändring. Den

målstyrda verksamheten kräver goda instrument på alla nivåer för

kontinuerlig uppföljning och utvärdering för att likvärdig kvalitet i

utbildningen skall kunna garanteras.

Trots att resultaten i svensk skola och vuxenutbildning i internationell

jämförelse är goda, finns det fortfarande brister. Det är därför viktigt att

stödja den positiva skolutveckling som pågår, att uppmärksamma varje

enskild elev som riskerar att inte nå målen och att erbjuda erforderligt

stöd.

Några utvecklingsområden som särskilt behandlas är skolans värde-

grund, språkutveckling, matematik, naturvetenskap, teknik och miljö.

Kompetensutveckling och internationalisering är redskap för att öka

likvärdighet och kvalitet.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 121

Innehållsförteckning

Skr. 1998/99:121

1 Utvecklingsplanen..................................................................................4

1.1 Kunskap och bildning för delaktighet och inflytande.................4

1.2 Samhällets grundläggande värden...............................................7

1.3 Aktuella initiativ och åtgärder.....................................................9

2 Kvalitet och tillgänglighet i förskolan..................................................12

2.1 Måluppfyllelse och kvalitet.......................................................13

2.2 Utbyggnad för tillgänglighet.....................................................16

3 Resultat och kvalitet i skolan................................................................21

3.1 Resultaten i grundskolan...........................................................21

3.2 Resultaten i gymnasieskolan.....................................................25

4 Helhetssyn och måluppfyllelse.............................................................29

4.1 Mål att sträva mot skall vara vägledande..................................30

4.2 Strategier och stöd för att alla elever skall nå målen.................33

4.3 Utveckling i särskolan...............................................................37

5 Särskilda utvecklingsområden..............................................................40

5.1 Värdegrundsarbete för kvalitet..................................................40

5.2 Språkutveckling - nyckeln till identitet och kunskap...............43

5.3 Matematik - problemlösning och kreativitet............................45

5.4 Naturvetenskap, teknik och miljö - kunskaper för framtiden... 46

6 Samverkan och utveckling...................................................................50

6.1 Kommunens ansvar för helheten...............................................50

6.2 Lärare och skolledare har nyckeln till förändring.....................54

6.3 Att vara rektor i ett decentraliserat system................................56

6.4 Kompetensutveckling - redskap för utveckling och kvalitet.... 57

6.5 Att stödja utvecklingen..............................................................59

7 Internationaliseringen inom förskola, skola och vuxenutbildning.......63

7.1 Regeringens syn på internationaliseringen................................63

7.2 En förskola och skola för mångfald..........................................66

8 Gymnasieskolans utveckling................................................................68

8.1 Elevernas val skall styra............................................................69

8.2 Intressenternas ansvar...............................................................70

8.3 Utvärdering av de nationella programmen m.m........................71

8.4 Kommunernas utbud av program i gymnasieskolan.................75

8.5 En utveckling av programutbudet.............................................76

9 Vuxenutbildningen inför 2000-talet.....................................................80

9.1 Vuxenutbildning - ett nationellt ansvar....................................81

9.2 Gemensamma mål för vuxenutbildning....................................84

10 Att möta vuxenstuderande..................................................................87

10.1 Steget in i vuxenutbildningen..................................................87

10.2 Flexibilitet - en ökad tillgänglighet till studier.......................91

10.3 En lärande miljö - arbetssätt och arbetsformer.......................92

10.4 Förnyelse av innehåll..............................................................98

10.5 Infrastrukturen.........................................................................99

11 Basutbildning för alla vuxna............................................................102 Skr. 1998/99:121

11.1 Grundläggande och gymnasial utbildning.............................102

11.2 Svenskundervisning för invandrare (sfi)...............................104

11.3 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)..................106

12 Eftergymnasiala yrkesutbildningar...................................................108

12.1 Nytt samlat system för kvalificerad eftergymnasial

yrkesutbildning...............................................................112

13 Folkbildningen och vissa kompletterande skolor.............................115

13.1 Folkhögskolor och studieförbund.........................................116

13.2 Kompletterande skolor..........................................................117

14 Myndighetsffågor och forskning......................................................118

14.1 Skolverket..............................................................................118

14.2 Skolforskning- ett område i förändring................................119

1 Utvecklingsplanen

Skr. 1998/99:121

Den nationella utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbildning

är regeringens övergripande plan för skolpolitikens inriktning under de

närmaste två åren. Regeringen redovisar här sin bild av utvecklingen och

sina prioriteringar. Som policydokument har utvecklingsplanen därför

betydelse för planeringsarbetet på kommunal nivå och för den lokala

skolutvecklingen.

I de första avsnitten behandlas frågor som har särskild betydelse för

verksamhetens kvalitet och därmed för barns och ungdomars lärande och

utveckling. Regeringen ger därefter sin syn på några av de områden inom

vuxenutbildningen som kommer att behöva utvecklas och förändras

under de närmaste åren. Syftet är dels att summera och beskriva den

utveckling som pågår, dels att staka ut riktlinjer för de kommande årens

reformering av vuxenutbildningen. Därmed är syftet även att ge ett

planeringsunderlag för kommuner och utbildningsanordnare inför över-

gången till en framtida förnyad vuxenutbildning.

Regeringen vill med denna skrivelse till riksdagen redovisa sin syn på

utvecklingen och ta upp frågor som särskilt behöver uppmärksammas

och följas upp under den kommande perioden. Temat för denna utveck-

lingsplan är samverkan, ansvar och utveckling.

1.1 Kunskap och bildning för delaktighet och inflytande

Tillgången till en bra skola och utbildning är en mänsklig rättighet. FN:s

konvention om barnets rättigheter innebär bl.a. en rätt för barnet till

utbildning "på grundval av lika möjligheter'. Detta innebär förbud mot

diskriminering, att utbildningen skall vara likvärdig samt att barnet har

rätt till stöd för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kunskap och

bildning har avgörande betydelse för människors sociala och kulturella

utveckling.

I ett internationellt perspektiv har Sverige en väl utbyggd förskola,

skola och vuxenutbildning. Tre av fyra barn i förskoleåldern går i för-

skola eller familjedaghem. Så gott som alla sexåringar går i förskoleklass

och nästan samtliga ungdomar går vidare till gymnasieskolan. Barn och

ungdomar med funktionshinder erbjuds så långt som möjligt en anpassad

utbildning i sin hemkommun.

Den snabba expansionen av vuxenutbildningen ger många vuxna en

möjlighet att komplettera sin utbildning på gymnasienivå. Samtidigt har

utbyggnaden av högskolan och de kvalificerade yrkesutbildningarna

skapat utrymme för fler att delta i eftergymnasiala utbildningar. Svenska

barn, ungdomar och vuxna har goda kunskaper i jämförelse med resulta-

ten på motsvarande utbildningsnivåer i andra länder och läsförståelsen

hos den svenska befolkningen är mycket god.

Likväl anser regeringen att vi ännu inte nått målet en likvärdig skola

för alla. Fortfarande lämnar alltför många ungdomar skolan med brist-

fälliga kunskaper. Det finns dock exempel på skolor som lyckats vända

en negativ utveckling genom att skapa en stimulerande läromiljö trots

resursbrist och svåra arbetsförhållanden. Andra skolor har däremot Skr. 1998/99:121

svårigheter att utveckla arbetsformerna trots jämförelsevis goda förutsätt-

ningar och resurser. Det är därför viktigt att stödja den skolutveckling

som pågår, att uppmärksamma varje enskild elev som riskerar att inte nå

målen och att erbjuda erforderligt stöd.

Utbildning för att möta framtiden

Regeringens analys i 1997 års utvecklingsplan (skr. 1996/97:112) av

samhällets och arbetslivets utveckling samt de krav denna ställer på

förskola, skola och vuxenutbildning är minst lika aktuell i dag. Individen

upplever allt tätare förändringar och ställs inför alltfler alternativ, vilket

ställer nya och högre krav på kunskap och bildning.

Utbildning är en investering for framtiden, både för den enskildes per-

sonliga utveckling och för samhället. En intemationaliserad arbets-

marknad präglad av förändringar och alltmer kunskapsintensiv produk-

tion ställer stora krav på kunskap, kompetens, flexibilitet och utveck-

lingsförmåga. Utbildningsnivån har betydelse för såväl individens möj-

ligheter att få och behålla ett arbete som att påverka arbetets utveckling.

Arbetskraftens kunskap och kompetens samt arbetsorganisationens

utformning har stor betydelse för produktivitet och tillväxt. Tillgången

till utbildning och kompetensutveckling är avgörande för Sveriges

möjligheter att hävda sig i den internationella konkurrensen samt för att

trygga och utveckla vår gemensamma välfärd.

Det råder ingen tvekan om att den kraftfulla utbildningssatsningen är

en av våra viktigaste konkurrensfördelar. Sverige skall konkurrera med

kunskap och kompetens - inte med låga löner. Detta förutsätter att

Sverige är en ledande kunskapsnation.

Utbildningssatsningen är också en förutsättning för att vi skall kunna

förverkliga en rad välfärdspolitiska målsättningar i ett framtida hållbart

samhälle. Den höga förändringstakten och internationaliseringen ökar

risken för vidgade klyftor i samhälle och arbetsliv. En bristfällig utbild-

ning riskerar att bli ett allt större handikapp. Det gäller inte bara i arbets-

livet utan även i ett medborgar- och samhällsperspektiv. En bred kun-

skapsbas ökar individens möjligheter att påverka, att göra sin röst hörd

och ta ställning i viktiga frågor. Utbildning är ett mycket viktigt redskap

för att försvara och utveckla det demokratiska systemet. Det största hotet

mot en fungerande demokrati är medborgare som inte kan eller finner det

mödan värt att engagera sig i viktiga samhällsfrågor.

Förskola och skola lägger grunden till det livslånga lärandet

Det livslånga lärandet är en realitet i såväl arbets- som samhällsliv.

Livslångt lärande innebär att avslutad formell utbildning följs av vidare

kunskapsutveckling och att ansvaret för denna kunskapsutveckling ligger

på den enskilde individen och arbetslivet. Motorn i det livslånga lärandet

är den enskilda människan och hennes lust att tillägna sig ny kunskap och

bildning. Detta förutsätter både motivation och självförtroende. Lusten

att lära och utvecklas finns redan hos det lilla barnet. Förskolans och Skr. 1998/99:121

skolans viktigaste uppgift är att förvalta och stimulera denna lust och

nyfikenhet att lära.

Skolans och vuxenutbildningens uppdrag är att bejaka den mänskliga

utvecklingen i alla åldrar med respekt för människors olikheter. En

investering inför framtiden är därför en förskola och skola som tidigt

stimulerar barns språkutveckling, ett undersökande och forskande arbets-

sätt, lust att upptäcka tekniska och naturvetenskapliga samband och

respekt för vår gemensamma miljö. De nationella målen för grund- och

gymnasieskolan måste av dessa skäl sättas mycket högt. Alla barn och

ungdomar skall fa tillägna sig goda grundkunskaper och utveckla sin

sociala förmåga. På motsvarande sätt skall den moderniserade vuxen-

utbildningen möta varje studerandes behov och krav.

Ett kontinuerligt lärande kräver bl.a. en infrastruktur för vuxenutbild-

ning som tillgodoser såväl individuella behov som arbetslivets krav på

kompetensutveckling och nya kunskaper. Individen måste vara beredd att

ta sig an nya arbetsuppgifter eller helt nya yrkesinriktningar under sitt

arbetsliv och därmed även ständigt återkommande utbildning. För detta

krävs en god basutbildning kombinerad med en förmåga till nytänkande

och en vilja att lära nytt. Vuxenutbildningen måste på samma sätt vara

beredd att ständigt förnya sig i takt med förändringarna i samhälle och

arbetsliv. Folkbildningens långa tradition av utbildning för människor

med olika bakgrund och skiftande färdigheter är en viktig inspirations-

källa för den moderna vuxenutbildningen.

I dag ställs krav på en högre kunskapsnivå och en bredare kompetens i

arbetslivet. En internationell tendens är därför att läroplanerna innehåller

en större kärna av obligatoriska ämnen och att särskilt de yrkesinriktade

utbildningarna får ett mer teoretiskt obligatoriskt innehåll.

Utbildning är en motor för ekonomisk, social, kulturell och demo-

kratisk utveckling. Därför syftar utbildningspolitiken till att stärka hela

utbildningssystemet från förskola och skola till vuxenutbildning och

högskola. För att nå målen måste skola och vuxenutbildning kunna möta

behoven hos varje enskilda individ och de krav denne ställer på utbild-

ningen, vilket i sin tur kräver en skola i ständig utveckling.

Samverkan, ansvar och utveckling

Denna utvecklingsplan avser att visa på såväl möjligheter som svårig-

heter i dagens förskola, skola och vuxenutbildning. Regeringen ser det

som angeläget att skolan och vuxenutbildningen når de mål som är

uppsatta i läroplaner och kursplaner och att målen i förskolans läroplan

leder till kvalitetsutveckling. Kraven blir tydligare i en målstyrd verk-

samhet och följs av krav på åtgärder. För att skolväsendet skall lyckas i

sitt uppdrag krävs ett gemensamt ansvarstagande från stat och kommun.

Samverkan måste ske inom alla nivåer.

Samverkan är nödvändig såväl mellan stat och kommun som mellan en

kommun och dess skolor. Därutöver är samverkan nödvändig mellan

hem och skola samt mellan arbetsliv, skola och vuxenutbildning.

Skolan får inte vara en isolerad värld, som ensam skall klara omvärl- Skr. 1998/99:121

dens bekymmer. Skolan skall vara en öppen arbetsplats, där alla i sam-

verkan känner ett gemensamt ansvar. Staten, som har ett övergripande

ansvar för likvärdigheten, sätter upp tydliga och utvärderingsbara mål för

verksamheten. Statens ansvar för uppföljning, utvärdering och gransk-

ning utövas av Statens skolverk (Skolverket). På lokal nivå svarar kom-

munen för uppföljning och utvärdering. I ett decentraliserat skolväsende

är dessutom dialogen mellan kommunens förtroendevalda och skolans

personal absolut nödvändig.

Ansvaret för att utveckla förskola, skola och vuxenutbildning så att

vatje individ kan tillägna sig breda baskunskaper och social kompetens

kräver att verksamheten utvecklas i nära samspel med samhället.

Regeringen vill lyfta fram och stödja mångfalden i det utvecklingsarbete

som pågår. Erfarenheterna från dem som kommit längre med nya arbets-

former och samverkan med närsamhället kan tjäna som inspiration för

andra. Samverkan mellan skolformerna ökar möjligheterna att utveckla

en helhetssyn som stödjer elevernas utveckling. Barn, ungdomar och

vuxna i behov av särskilt stöd skall särskilt uppmärksammas i förskolan,

skolan och vuxenutbildningen. En avdramatisering av timplanen skall på

sikt stärka och renodla målstyrningen av grundskolan och på så sätt bidra

till att ge eleverna bättre möjligheter att uppnå målen. Regeringens lång-

siktiga ambition är att varje elev i ungdomsskolan får en individuell

studieplan. Den målstyrda verksamheten kräver goda instrument på alla

nivåer för kontinuerlig utvärdering och uppföljning för att likvärdig

kvalitet i utbildningen skall kunna garanteras. Därför är skolan ständigt

föremål för en kritisk granskning och så måste det vara.

Steget in i 2000-talet skall tas med en politik för ökad demokrati,

solidaritet och jämlikhet likaväl som en politik för högre tillväxt och

utbildningsnivå. Det handlar dock inte endast om att öka tillgången till

utbildningsplatser, utan framför allt om att öka kvaliteten och målupp-

fyllelsen inom hela utbildningssystemet. Genom samverkan, ansvar och

utveckling skall skolan bli en skola för alla, där alla barns och ungdomars

förutsättningar tas tillvara - en skola som bygger på en gemensam värde-

grund och som präglas av demokratiska värderingar, tolerans, respekt

och förståelse för andra.

1.2 Samhällets grundläggande värden

Det offentliga skolväsendet vilar på demokratins grund. Förskolans,

fritidshemmets, skolans och vuxenutbildningens uppgift att förmedla och

förankra grundläggande demokratiska värderingar och att främja lärande

går hand i hand och kan inte särskiljas. Det gäller att se hela människan,

där personlig utveckling och lärande hör ihop.

Värdegrunden handlar om det demokratiska uppdraget - om ett för-

hållningssätt till våra medmänniskor, alla människors lika värde, jäm-

ställdhet, respekt och förståelse för olikheter, ett sätt att se på rättigheter,

skyldigheter och ansvar. Värdegrunden handlar med andra ord om det

kulturarv som är gemensamt för oss alla - det kitt som håller samman

vårt samhälle och som gör det möjligt för oss att få vara olika och att få Skr. 1998/99:121

utveckla vår egen identitet. För att förskolan, fritidshemmet, skolan och

vuxenutbildningen skall kunna förmedla de grundläggande demokratiska

värdena måste de också praktisera demokratiska arbetsformer, vilket

ställer höga krav på pedagogik och engagemang. Läroplanernas demo-

kratimål är entydiga, men för att barn och ungdomar skall fa kunskap om

demokrati så måste de också få praktisera och delta i demokratisk

verksamhet. Normer och förhållningssätt införlivar man genom kunskap,

upplevelser och praktiska erfarenheter.

En levande demokrati förutsätter både utbildning och bildning

Sverige har aldrig tidigare haft en så välutbildad befolkning. Människor

har i dag möjlighet till utbildning, arbete och resor i andra länder i en helt

annan utsträckning än tidigare generationer. Informationstekniken ger

nya möjligheter till kommunikation och nya arbetsfält.

Människor ställs hela tiden inför nya val, vilket fordrar en stark iden-

titet och trygghet. Familj emönstren har förändrats under senare år och

antalet familjer som består av endast en förälder har fortsatt att öka.

Många barn och ungdomar har fa nära vuxna att bygga upp varaktiga

relationer med. De olika generationerna i en familj bor inte längre lika

ofta på samma plats och fritidsaktiviteter är ofta generationsuppdelade.

Det kan därför vara svårt för ungdomar att komma i personlig kontakt

med människor i olika åldrar, att fa ta del av olika livserfarenheter och att

möta skilda sätt att se på livet och omvärlden.

Många unga misstror traditionella idésystem, politiska eller religiösa,

och väljer i stället att sätta samman sin egen idévärld ur den flora av

åsikter som erbjuds. Ungdomar utsätts för ett tryck att ansluta sig till

någon av alla de färdiga livsstilar som erbjuds.

Denna utveckling har påskyndats av olika, var för sig positiva, inslag i

samhällsomvandlingen som t.ex. ökad konsumtionsnivå, ökad tillgång till

information samt ett ökat utbud av kultur-, medie- och fritidsaktiviteter.

Barn och ungdomar behöver, utifrån sina egna villkor, fa tillfälle till

samtal och reflektion tillsammans med vuxna för att förvärva och befästa

samhällets värdegrund, en gemensam syn på värden, som t.ex. demokrati,

solidaritet, respekt för andra, tolerans, jämställdhet och ansvar för ut-

vecklingen mot ett hållbart samhälle. Därför är det en viktig uppgift för

förskolan och skolan att ge utrymme för samtal kring livets mening, sam-

spelet mellan människor samt mellan människan och naturen. Bam och

ungdomar har ett stort intresse för existensiella frågor, vilket måste tas

till utgångspunkt för planeringen av undervisning och annan verksamhet.

Bam och elever som utvecklas och växer upp måste också fa utvecklas

i sin medborgarroll och få ett ökat inflytande i takt med stigande ålder

och mognad. De måste praktiskt fa uppleva sambandet mellan skyldig-

heter och rättigheter. En fungerande demokrati i skolan som ger erfaren-

heter av hur man samarbetar och fattar beslut, innebär samtidigt en

förberedelse för arbets- och vuxenlivet. Här kan folkbildningen med sin

djupa tradition av att försvara, vitalisera och utveckla demokratin tjäna Skr. 1998/99:121

som en förebild för det offentliga skolväsendet.

1.3 Aktuella initiativ och åtgärder

Den förra utvecklingsplanen inledde en satsning på att höja kvaliteten

och trygga en nationellt likvärdig skola. Prioriteringarna i utvecklings-

planen har omsatts genom ett stort antal initiativ.

Tillräckliga resurser är en av flera förutsättningar för att kunna upp-

rätthålla en god standard på undervisningen och en likvärdig utbildning.

Under perioden 1997-2000 utökas det generella statsbidraget till

kommuner och landsting successivt för att bidra till en förstärkning av

sysselsättningen samt höjd kvalitet i skola, vård och omsorg. Från år

2000 innebär detta en varaktig nivåhöjning med mer än 20 miljarder

kronor årligen.

Regeringen menar dock att också åtgärder utöver det ekonomiska till-

skottet till kommunerna är nödvändiga. 11998 års ekonomiska vårpropo-

sition (prop. 1997/98:150) presenterade regeringen därför ett program

med tio punkter för kvalitet och likvärdighet i skolan. Programmet

betonar behovet av kvalitetsmedvetande på samtliga nivåer. Kommuner

och skolor måste förstärka det lokala kvalitetsarbetet samtidigt som den

statliga granskningen blir mer aktiv. För att genomföra tiopunktspro-

grammet har regeringen avsatt 110 miljoner kronor årligen under en

treårsperiod.

Hösten 1997 infördes en skyldighet för varje kommun och varje skola

att i en skriftlig kvalitetsredovisning årligen redovisa kvaliteten i den

egna verksamheten och hur man uppnått kravet på en likvärdig utbild-

ning. Redovisningen skall också ge information om vilka åtgärder som

behövs, om målen inte har uppnåtts. Skolverket har under våren 1999

utfärdat Allmänna råd för dessa kvalitetsredovisningar.

Genom ändring av förordningen (SFS 1991:1121) med instruktion för

Statens skolverk har Skolverket fatt ett särskilt ansvar för att utveckla,

kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbetet i skolväsendet. Verkets

kontrollerande uppgifter har kompletterats med nationella kvalitets-

granskningar, som på regeringens uppdrag utförs av utbildningsinspek-

törer knutna till myndigheten. Kvalitetsgranskningen utökas och för-

stärks från och med den 1 juli 1999 genom att en kvalitetsgransknings-

nämnd inrättas och knyts till verket.

Sedan den 1 januari 1998 är förskoleklassen en egen frivillig skolform.

En särskild läroplan har införts för förskolan (Lpfö 98) och läroplanen

för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) har anpassats till att även

omfatta förskoleklassen och fritidshemmet.

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet med uppgift att för-

djupa och konkretisera inriktningen i 1997 års utvecklingsplan har läm-

nat rapporten Gymnasieskola i ständig utveckling (Ds 1997:78). Efter

remissbehandling av rapporten överlämnade regeringen i maj 1998

propositionen Gymnasieskola i utveckling - kvalitet och likvärdighet

(prop. 1997/98:169) till riksdagen, som den 18 mars 1999 fattade beslut Skr. 1998/99:121

med anledning av propositionen (bet. 1998/99:UbU3, rskr. 1998/99:160).

I oktober 1997 tillkallades en arbetsgrupp för att bl.a. utarbeta förslag

till hur ett praktikprogram kan organiseras inom ramen för gymnasie-

skolans individuella program. Gruppens arbete har redovisats i rapporten

PRIV-en ny väg till ett nationellt program (Ds 1998:27). Rapporten har

remissbehandlats och en proposition har nyligen överlämnats till riks-

dagen.

Regeringen har nyligen överlämnat propositionen Elever med funk-

tionshinder - ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105). Pro-

positionen innehåller förslag till åtgärder som riktar sig till en bredare

grupp elever med funktionshinder samt förslag och bedömningar som rör

specialskolan.

Regeringen har också nyligen överlämnat ett förslag om en försöks-

verksamhet, där grundskolan får bedriva undervisning utan en centralt

fastställd timplan. Propositionen Vissa skolfrågor m.m. (prop.

1998/99:110) innehåller även förslag som rör gymnasieskolans indivi-

duella program, estetiska ämnen inom vuxenutbildningen m.m.

Inom Utbildningsdepartementet har en särskild arbetsgrupp tillsatts för

att, i samarbete med Kulturdepartementet, stödja och stimulera skolut-

veckling med särskild inriktning på kultur i skolan.

Informationsteknik (IT) har blivit en del av människors vardag såväl

inom arbetslivet som i samhället i övrigt. Regeringen har i 1998 års eko-

nomiska vårproposition beräknat sammanlagt 1 490 miljoner kronor

under tre år för en satsning på IT i skolan. IT skall vara ett pedagogiskt

redskap som bidrar till att vidga klassrummet och utveckla undervis-

ningen.

Lärarutbildningskommittén (dir. 1997:54) har utrett den framtida lärar-

utbildningens styrning, innehåll, organisation, dimensionering och rekry-

tering. Kommittén fick i maj 1998 tilläggsdirektiv (dir. 1998:47) att

lämna förslag till en ny utbildning av skolledare för det offentliga skol-

väsendet. Kommittén skall överlämna sina förslag till regeringen senast

den 15 juni 1999.

Regeringen uttalade i den förra utvecklingsplanen att mål- och resultat-

styrningen skall ligga fast och tillämpas fullt ut. Regeringen har därefter

tagit initiativ till en översyn av skollagen (dir. 1999:15). Inom kort till-

sätts en parlamentarisk kommitté med uppdrag att föreslå hur skollagen

(1985:1100) kan moderniseras och förtydligas samt bättre anpassas till

ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan

stat och kommun. Kommittén skall bl.a. överväga hur skollagen bör ut-

formas för att tydliggöra det kommunala ansvaret för utbildningens

kvalitet och likvärdighet. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast

den 1 maj 2001.

Vuxenutbildningen

Delegationen för kunskapslyftet avslutade sitt arbete i och med att

ansvaret för kunskapslyftet överfördes till Skolverket den 1 juli 1998.

10

Regeringen uppdrog åt Skolverket att leda och följa arbetet med kun- Skr. 1998/99:121

skapslyftet och att fördela statsbidragen för satsningen.

Kunskapslyftskommittén har lämnat två betänkanden (SOU 1998:51,

SOU 1999:39), som ligger till grund för regeringens syn på den framtida

vuxenutbildningen. Kommittén har fatt i tilläggsuppdrag (dir. 1997:104)

att utreda funktionshindrades möjligheter till utbildning inom vuxen-

utbildningen samt analysera vilka åtgärder som kan ge funktionshindrade

möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxen-

studerandes. Kunskapslyftskommittén kommer att avlämna sitt slut-

betänkande under våren år 2000. Antalet årsstudieplatser i kunskapslyftet

har under perioden utökats till 106 500.

Inom försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning (KY) har

antalet årsstudieplatser utökats till 12 000. En fristående utvärdering av

KY kommer att lämnas i slutet av år 1999.

De kompletterande skolorna har utretts av en särskild utredare (dir.

1997:42). Betänkandet Fristående skolor med statlig tillsyn inom olika

områden (SOU 1998:11) har remissbehandlats. En proposition har

nyligen överlämnats till riksdagen.

Distansutbildningskommittén (DUKOM) har lämnat förslag (SOU

1997:148, SOU 1998:57, SOU 1998:83, SOU 1998:84) om hur verktyg

för distansundervisning kan användas i undervisningen. Regeringen har

beslutat att fr.o.m. den 1 juli 1999 inrätta en myndighet i Härnösand med

ansvar för distansutbildning.

En särskild utredare (dir. 1998:23) har lagt fram förslag till ett organ

som skall ha till uppgift att värdera hur utländsk yrkesutbildning på

gymnasial nivå och utländska arbetslivserfarenheter förhåller sig till mot-

svarande svensk utbildning. Betänkandet Validering av utländsk yrkes-

kompetens (SOU 1998:165) remissbehandlas för närvarande.

Våren 1998 fastslog riksdagen syftena med statens bidragsgivning till

folkbildningen i samband med behandlingen av regeringens proposition

Folkbildning (prop. 1997/98:115). Folkbildningen skall även fortsätt-

ningsvis vara fri och frivillig och styras av de mål som folkbildningens

egna organisationer sätter.

11

Skr. 1998/99:121

2 Kvalitet och tillgänglighet i förskolan

Regeringens bedömning: Arbetet med att utveckla förskolans pedago-

giska roll och göra den till en del av utbildningssystemet kommer att

fortsätta. Kvaliteten utvecklas utifrån den nya läroplanens (Lpfö 98) mål

och riktlinjer. Även övrig förskoleverksamhet bör omfattas av kvalitets-

utvecklingen. Bam i behov av särskilt stöd, verksamheten för de yngsta

barnen och kvaliteten i grupper med bam från många olika länder bör

särskilt uppmärksammas.

Förskolans tillgänglighet bör öka. En allmän förskola införs för alla 4-

och 5-åringar. I ett första steg införs allmän förskola i socialt utsatta

bostadsområden. Avgifterna inom förskoleverksamheten och skolbarns-

omsorgen avses bli låga genom att en maxtaxa, dvs. en taxa med ett

avgiftstak, införs. Frågan om och hur förskolan kan bilda en egen skol-

form utreds.

Utvecklingen i förskolan från 1997 och framåt

Sedan Utbildningsdepartementet övertog ansvaret för förskoleverksam-

heten och skolbarnsomsorgen från Socialdepartementet den 1 juli 1996

har ett omfattande reformarbete inletts. Bamomsorgslagstiftningen över-

fördes den 1 januari 1998 från socialtjänstlagen till skollagen. Vid

samma tidpunkt övertog Skolverket tillsynsansvaret från Socialstyrelsen.

Förskoleklassen har införts som en frivillig egen skolform för att genom

en integration med skola och fritidshem kunna utveckla nya arbetsformer

och bidra till gemensam verksamhetsutveckling. Förskollärare och

fritidspedagoger har fått möjlighet att undervisa i skolan. Grundskolans

läroplan (Lpo 94) har anpassats till att också omfatta förskoleklassen och

fritidshemmet.

I augusti 1998 fick förskolan sin första läroplan. Detta har fört in

förskolan som det första steget i det livslånga lärandet och samhällets

samlade utbildningssystem för bam, ungdomar och vuxna. Skolverket

har fatt regeringens uppdrag att utifrån läroplanens värdegrund utfärda

Allmänna råd för familjedaghem, öppen förskola, fritidshem och öppen

fritidsverksamhet.

Därmed har de mål som regeringen satte upp i den förra utvecklings-

planen för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i stor utsträck-

ning uppfyllts. Förskolans pedagogiska roll har förstärkts och tydlig-

gjorts. Förutsättningar har skapats för en fortsatt integration av förskola,

skola och fritidshem genom att samordningen av förskoleverksamheten,

skolbarnsomsorgen och skolan nu omfattar styrdokument, lagstiftning

och tillsyn.

12

2.1

Måluppfyllelse och kvalitet

Kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen påverkas av

flera olika faktorer. Kvalitetsfaktorer som gruppstorlekar, personaltäthet

och personalens utbildning kan följas löpande i den officiella statistiken.

Den bild som dessa uppgifter ger innehåller både ljusa och mörka inslag.

Tillgängligheten till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har

aldrig tidigare varit så hög som nu. Målet om full behovstäckning enligt

gällande lagstiftning är i princip uppnått. Kommunerna tillhandahåller

plats utan oskäligt dröjsmål i den utsträckning som efterfrågas. Bam till

förvärvsarbetande och studerande föräldrar, som så efterfrågar, har

numera plats. Av samtliga bam i åldern 1-5 år finns 73 procent i verk-

samheten. Verksamhet för sexåringar bedrivs numera i förskoleklass.

Ungefar 6 procent av sexåringarna är inskrivna i grundskolan. Av skol-

barnen i åldern 6-9 år finns 64 procent i skolbarnsomsorgen. En mindre

andel av barnen i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen - 12

respektive 4 procent av åldersgruppen - har plats i familjedaghem.

Den kraftiga utökningen av antalet platser föranleddes av såväl skärpt

lagstiftning som ett mycket högt födelsetal under denna period. I kombi-

nation med ekonomiska nedskärningar och effektiviseringar har detta lett

till större barngrupper och lägre personaltäthet. Barngruppernas storlek

varierar mellan olika kommuner. Trots de senaste årens kraftiga utbygg-

nad har de totala kostnaderna för verksamheten inte ökat utan den

kostade i fasta priser lika mycket år 1997 som 1991, 42 miljarder kronor.

Antalet inskrivna bam har ökat kraftigt, med 182 000 bam, under samma

period.

Någon heltäckande utvärdering av kvaliteten har inte gjorts under se-

nare år. Därför är det oklart om och i så fall på vilket sätt den påverkats.

Skolverket har dock i sitt uppdrag att kontinuerligt följa utvecklingen i

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Att nedskärningarna skett från

en förhållandevis hög kvalitativ nivå har givetvis varit en fördel, liksom

att personalens kompetens varit en garanti för hög professionalitet i ar-

betet också när förhållandena förändrats. Det pedagogiskt motiverade

utvecklingsarbetet, t.ex. integrationen mellan skola och fritidshem, har

också lett till vissa ekonomiska effektiviseringar.

Perioden har även präglats av ett pedagogiskt utvecklingsarbete i syfte

att höja kvaliteten i verksamheten. Nya arbetsformer har utvecklats i

samarbetet mellan förskola och skola, med personal med olika kompe-

tenser som arbetar i arbetslag, vilket lett till en förnyelse av metoder och

pedagogiskt innehåll. Dokumentation och utvärdering av den egna verk-

samheten blir allt vanligare, vilket bidrar till en större medvetenhet och

mer metodisk kunskapsuppbyggnad i arbetslagen. Profilerade nätverk har

bildats av förskolor med Reggio Emiliainspirerad pedagogik, miljö-

inriktad pedagogik m.m.

Personalens utbildningsnivå och erfarenhet har under samma tids-

period ökat påtagligt. Andelen med pedagogisk högskoleutbildning,

förskollärare och fritidspedagoger, har blivit större och uppgår nu till 60

procent av samtliga anställda. Övrig personal har bamskötarutbildning,

medan endast ett fåtal saknar utbildning för arbete med bam. Även bland

Skr. 1998/99:121

13

dagbamvårdama har utbildningsnivån höjts. I dag har 72 procent en Skr. 1998/99:121

utbildning för arbete med bam.

Vissa grupper av barn

Metoder behöver utvecklas för att på nationell nivå följa utvecklingen av

kvaliteten i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det är viktigt att

granska verksamheten för de grupper av bam som är mest beroende av en

hög generell kvalitet i förskolan. De yngsta barnen i förskolan, 1-3-

åringama, är särskilt beroende av en trygg miljö med stabila vuxen-

kontakter och rutiner. Studier som tidigare gjorts av småbarn i daghems-

miljöer har varit mycket positiva. De yngsta barnen har visat sig

utvecklas väl och har, i högre utsträckning än man tidigare anade, haft

utbyte såväl av andra bam som av den pedagogiska verksamheten. Man

har kunnat konstatera att förskolan är bra för små barns utveckling och

välbefinnande. Många kommuner har en uttalad ambition att hålla nere

gruppstorlekarna för de yngsta barnen. Trots detta finns nu 62 procent av

bamen under tre år i grupper med 16 eller fler bam.

När det gäller resurser till bam i behov av särskilt stöd ger rapporterna

delvis motsägelsefulla bilder. Resurserna har inte minskat under perio-

den, men behoven kan ändå ha ökat. I en nationell studie (Socialstyrelsen

1996) framkom bl.a. att nästan alla verksamhetschefer på central nivå i

kommunerna ansåg att de bam som behöver särskilt stöd fick det stöd de

behövde. Bland enhetschefema/föreståndama hade dock endast drygt

hälften samma uppfattning. I Storstadskommitténs kartläggning av bams

och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta bostadsområden

anger verksamhetscheferna i de socialt utsatta stadsdelarna att bam i

behov av särskilt stöd är de som förlorat mest på nedskärningarna (SOU

1997:61 Att växa bland betong och kojor). Även om resurserna inte

skurits ned så har behoven ökat.

Bam med utländsk bakgrund kan också vara mer beroende än andra av

en hög generell kvalitet, inte minst för utvecklingen av det svenska

språket. Alla bam som har ett annat modersmål behöver det svenska

språket för att fa nycklar till det svenska samhället. Men det är också

viktigt för bamen att kunna behålla och utveckla sitt modersmål. Förut-

sättningarna för förskolans arbete i grupper med bam från olika länder

kan behöva särskild uppmärksamhet.

Skolverket kommer på regeringens uppdrag att granska vissa delar av

verksamheten där nedskärningarna varit mest påtagliga. Regeringen vill

understryka behovet av att särskilt studera verksamhet som riktar sig till

de yngsta bamen i förskolan, bam i behov av särskilt stöd och bam med

utländsk bakgrund.

Förskolans läroplan

Förskolans läroplan (Lpfö 98), som trädde i kraft 1 augusti 1998, har

samma formella status, samma struktur och syn på utveckling och

lärande som övriga läroplaner.

14

Den grund som läggs under förskoleåren har stor betydelse för barns Skr. 1998/99:121

fortsatta utveckling och deras uppfattning om sig själva och tillvaron. Det

är i samspelet mellan bamet och omgivningen som utveckling och läran-

de sker och de förhållningssätt som bamet möter präglar i hög utsträck-

ning bamet. Förskolans läroplan bygger på en syn på bamet som

kompetent och med stora inneboende resurser, i stånd att formulera egna

teorier om världen, att pröva och utforska tillvaron och att känna tillit till

sin förmåga.

Att bamet är medskapare av sin egen kunskap förutsätter en dialog och

en reflekterande hållning från den vuxne till barnens läroprocesser. I

pedagogiskt arbete handlar det om att hålla barnens frågor, hypoteser,

teorier och fantasier vid liv och att följa hur de söker svar och skapar

mening i sin tillvaro. Det handlar också om att vägleda, skapa situationer

och utnyttja tillfällen som kan utmana barnens tankar och teorier.

Läroplanen bygger också på synen att bamet har egna rättigheter och på

respekt för bamet som en egen person och samhällsmedlem.

Den kunskapssyn, bildningssyn och helhetssyn som läroplanen utgår

ifrån är länkar genom hela utbildningssystemet från förskolan och uppåt.

Kunskapssynen utgår från att kunskap är av olika slag, såsom fakta,

förståelse, färdighet och förtrogenhet och att det finns en dynamik i och

mellan dessa former. I bildningssynen ligger att det företagsamma bamet

griper sig an och begriper genom egen verksamhet, i dialog med omgiv-

ningen och genom att fa stöd att pröva sina egna teorier. Helhetssynen

innebär att ta tillvara barnets hela förmåga, inte bara den intellektuella,

utan även den fysiska, praktiska, skapande och sociala förmågan.

Förskolans läroplan preciserar vilka krav staten ställer på verksam-

heten och därmed vilka krav bam och föräldrar också kan ställa på

förskolan. Läroplanen gör förskolan mer tillgänglig för utvärdering och

kvalitetsredovisning utifrån nationellt fastlagda mål och riktlinjer. I

arbetet med att utveckla kvaliteten i det pedagogiska arbetet i förskolan

spelar läroplanen därför en viktig roll.

Arbetslaget i förskolan

Arbetslaget infördes som en arbetsform i förskolan på förslag av 1968 års

Bamstugeutredning och har därmed redan en lång tradition. Arbetslaget

har diskuterats genom åren och också ibland ifrågasatts. Ändå har detta

sätt att organisera personal i förskola och fritidshem vidareutvecklats,

tagit sig olika former, men i princip aldrig övergivits.

Läroplanen vänder sig till arbetslaget, dvs. den personalgrupp som har

ansvaret för en viss barngrupp i förskolan. För att läroplanens mål och

riktlinjer skall kunna uppfyllas på ett professionellt sätt krävs olika

teoretiska och praktiska kompetenser inom förskolan. Förskollärare,

barnskötare och i vissa fall fritidspedagoger finns av tradition inom

verksamheten. Även annan yrkeskompetens kan berika förskolans verk-

samhet, t.ex. i bild, musik, drama och dans. Tillgång till specialpedago-

gisk kompetens kan dessutom behövas i förskolan. Det är barnens behov

som skall styra sammansättningen av arbetslagen.

15

Det finns anledning att uppmärksamma behovet av och fördelningen Skr. 1998/99:121

av kommunala resurser för kompetensutveckling i förskolan. Genom en

strategisk användning av kompetensutveckling kan arbetslagets samlade

kompetens ytterligare höjas och vidgas.

2.2 Utbyggnad för tillgänglighet

Utbyggnaden av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i kommu-

nerna fortsätter. För första gången har det totala antalet bam i förskolan

dock minskat. Det beror dels på sjunkande födelsetal, dels på att sex-

åringarna flyttat över till förskoleklassen. Andelen bam i alla ålders-

grupper som har plats i förskolan fortsätter dock att öka och i fritidshem

ökar antalet bam kraftigt.

Allteftersom förskolans betydelse för barns utveckling och lärande

erkänts och det stora flertalet av alla bam finns inom förskoleverksam-

heten, har frågan om de bam som av olika skäl inte får del av verksam-

heten fatt alltmer ökad uppmärksamhet. Att verksamheten nu skall

bedrivas utifrån en nationell läroplan förtydligar förskolans uppdrag och

dess betydelse för barns utveckling och lärande samt den förberedelse för

det fortsatta lärandet i skolan, som förskolan skall ge. Förutsättningarna

inför skolstarten kan bli mycket olika om vissa bam har flera år av

förskola bakom sig, när de kommer till förskoleklassen, medan andra inte

har det. Särskilt allvarligt är det för bam från socialt utsatta miljöer, som

skulle ha ett särskilt behov av att delta i förskolans verksamhet.

Enligt Bamomsorgsundersökningen (1996) var nästan hälften av alla

bam i förskoleåldern som stod utanför barnomsorgen hemma med en

föräldraledig förälder. Av övriga bam hade drygt 20 procent en arbetslös

förälder. 16 procent hade förvärvsarbetande föräldrar som klarade sin

barnomsorg själva och 13 procent av bamen hade en hemarbetande

förälder, som inte heller efterfrågade plats.

Kommunernas regelsystem vid arbetslöshet, där arbetslösa i vissa

kommuner inte har rätt till plats i förskola eller skolbarnsomsorg, kan

vara en orsak till att vissa bam inte finns i verksamheten. En annan orsak

kan vara höga avgifter. Regelsystemen vid arbetslöshet skiljer sig kraftigt

åt. I 60 procent av kommunerna behåller bamet platsen vid föräldrars

arbetslöshet. I övriga kommuner mister bamet platsen direkt eller inom

kort tid. Detta är en viss förbättring i jämförelse med tidigare år, men

enligt regeringen mening är hanteringen av plats i förskolan för bam till

arbetslösa fortfarande långt ifrån tillfredsställande.

Förskola i socialt utsatta bostadsområden

Bam i socialt utsatta bostadsområden riskerar i särskilt hög grad att inte

få del av förskolan. I dessa områden är arbetslösheten ofta betydligt hög-

re än på andra ställen. Eftersom arbetslöshet, särskilt långtidsarbets-

löshet, drabbat vissa grupper mer än andra - invandrare, lågutbildade,

ensamstående unga mödrar finns det risk för att vissa bam i dessa

16

områden inte far del av förskolan under hela sin barndom. Det har också Skr. 1998/99:121

visat sig att andelen bam i förskola i socialt utsatta bostadsområden är

betydligt lägre än riksgenomsnittet. Bamen får därmed sämre förutsätt-

ningar att utveckla sin intellektuella, sociala, kulturella och språkliga

kompetens och kommer sämre rastade till skolan. Studier har visat att

bam från olika bostadsområden har hunnit olika långt i utvecklingen

redan vid fyraårskontrollen.

Skolverket har givit SCB i uppdrag att under hösten 1999 genomföra

ett brett upplagd undersökning som riktar sig till föräldrar med bam i

förskole- respektive skolbamsåldem. Huvudsyftet med undersökningen

är att få underlag för att studera vilka socio-ekonomiska grupper som

finns i respektive står utanför förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

För bam i åldrama 1-5 år skall undersökningens resultat dessutom ge

underlag för att på kommunnivå skatta barnens vistelsetider i förskolan.

Storstadsdelegationen inom Regeringskansliet har till uppgift att

förbereda utvecklingsavtal mellan staten och sju storstadskommuner om

åtgärder i socialt utsatta bostadsområden. I avtalen, som avses börja löpa

hösten 1999, kommer medel att fördelas bl.a. till en utbyggd förskole-

verksamhet. 150 miljoner kronor om året har avsatts under tre år. För att

kommunerna skall få del av dessa medel skall 3-5-åringama i de berörda

bostadsområdena erbjudas avgiftsfri förskola under minst tre timmar om

dagen med en särskild inriktning på bams språkutveckling. Regeringen

betraktar förskola för bam i socialt utsatta bostadsområden som det första

ledet i att utveckla en allmän förskola som alla bam erbjuds från tidig

ålder.

En allmän förskola skall inforas

Förskolan är det första steget i det livslånga lärandet. Den pedagogiska

verksamheten har stor betydelse för bams utveckling och lärande. En

förskola av god kvalitet måste därför ha som mål att vara tillgänglig för

alla bam från tidig ålder.

Detta mål har aldrig tidigare legat så nära som nu, eftersom det stora

flertalet av alla bam redan finns inom förskolan. De kommuner - cirka

28 procent - som inte ställer krav på förvärvsarbete eller studier för en

förskoleplats, erbjuder i praktiken förskola för alla bam. Andra kommu-

ner inför nu efterhand en allmän förskola. Den utbyggnad av förskolan

som genomförs i vissa kommuner årskullsvis nedåt i åldrama är en viktig

utveckling av förskolan.

Regeringen anser att en allmän förskola som kan erbjudas alla bam är

en av de angelägnaste reformerna inom utbildningsväsendet just nu. Med

en allmän förskola från tidig ålder kan alla bam ges en god och likvärdig

start, oavsett bostadsort, familjeförhållanden eller ekonomiska förutsätt-

ningar. Inget bam skall behöva avstå från förskolan på grand av höga

avgifter, regelsystem som utestänger bam till arbetslösa föräldrar eller

andra liknande skäl. Förskolan skall vara till för barnets egen skull.

Av dessa skäl har regeringen aviserat att förslag kommer att lämnas

om införande av en allmän förskola främst för fyra- och femåringar. Den

17

allmänna förskolan bör vara en skyldighet för kommunen att erbjuda, Skr. 1998/99:121

men frivillig för bamen att delta i. Verksamheten bör vara avgiftsfri och

omfatta minst tre timmar om dagen. En förskola som arbetar i enlighet

med läroplanens mål och riktlinjer kommer enligt regeringens bedöm-

ning att bidra till bams och elevers möjlighet att nå målen i skolan. Den

allmänna förskolan kommer enligt regeringens nuvarande planer att

införas stegvis med start år 2001.

Regeringen anser att det är viktigt att överväga om förskolan bör bli en

egen skolform och har därför givit den parlamentariska kommitté som

skall göra en översyn av skollagen i uppdrag att utreda om och i så fall

hur förskolan kan bilda en egen skolform.

Avgifter och maxtaxa

Kommunerna har rätt att ta ut skäliga avgifter för förskoleverksamhet

och skolbarnsomsorg. För bam i behov av särskilt stöd i förskolan och

för sexåringar i förskoleklassen skall verksamheten vara avgiftsfri upp

till 525 timmar om året. Någon definition av begreppet skälig finns inte i

lagstiftningen. I förarbetena sägs emellertid att avgifterna inte far bli så

betungande att föräldrarna av ekonomiska skäl avstår från en verksamhet

som det skulle vara bra för bamen att delta i.

Avgifterna för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har ökat

under hela 1990-talet. Skillnaderna mellan kommunernas avgiftsnivåer är

mycket stora och taxornas konstruktion ser mycket olika ut. Andelen av

den totala kostnaden för verksamheten som finansieras genom föräldra-

avgifter har ökat från 10 procent i böijan av 1990-talet till 16 procent

1997, men avgifternas andel av kostnaderna i förortskommunema är

nästan dubbelt så hög som i glesbygdskommunerna. Så gott som samtliga

kommuner har olika former av tidsrelaterade och inkomstrelaterade

avgifter. Det finns ett fåtal kommuner med höga enhetstaxor. Med

inkomst- och tidsrelaterade avgifter kan marginaleffekterna bli mycket

stora när familjens arbetsinkomster och/eller arbetstider ökar.

Det är viktigt att avgifterna inte hindrar några föräldrar att låta bamen

delta i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Avgifterna upptar en

stor andel av barnfamiljernas ekonomiska utrymme. Regeringen anser att

barnfamiljernas ekonomiska situation bör förbättras och att de höga

marginaleffekterna i dessa avgiftssystem måste undanröjas. Därför avser

regeringen att utarbeta ett förslag till en maxtaxa i förskoleverksamheten

och skolbarnsomsorgen. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen

kan därmed, i likhet med skolan, hälso- och sjukvården och barnbidragen

bli en del av den generella välfärden.

Regeringen har i 1999 års ekonomiska vårproposition (prop.

1998/99:100) avsatt ett utrymme för att ff.o.m. år 2001 stegvis genom-

föra en allmän förskola och en maxtaxa inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen. Maxtaxan kommer i likhet med den allmänna för-

skolan att införas stegvis med böijan år 2001. Kommunerna skall

kompenseras för reformens olika delar. En arbetsgrupp under ledning av

Utbildningsdepartementet har tillsatts inom Regeringskansliet för att

18

utarbeta förslag om införande av allmän förskola och en maxtaxa inom Skr. 1998/99:121

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Arbetet skall redovisas senast

den 15 september 1999.

Övrig förskoleverksamhet

Familjedaghemmen är ett komplement till förskolan som delvis fyller

andra behov. Antalet bam i familjedaghem har minskat med en tredjedel

under 1990-talet. Att i nära samverkan med föräldrarna kunna anpassa

och utforma verksamheten är en särskild kvalitet i familjedaghemmet.

Öppettiderna kan vara mer flexibla, bam med allergier eller särskilt

infektionskänsliga bam kan i familjedaghemmet få tillgång till en stimu-

lerande samvaro med andra bam i en mindre grupp. I vissa delar av lan-

det kan dessutom familjedaghem vara det enda bamomsorgsaltemativet.

Under senare år har familjedaghemmens verksamhet ofta organiserats i

dagbamvårdargrupper med tillgång till egna lokaler eller öppen förskola.

Detta ökar möjligheterna för gemensamt arbete och gruppverksamhet

med bamen. En stor del av verksamheten bedrivs dock under förutsätt-

ning att dagbamvårdaren själv skall kunna tillgodose barnens behov av

omvårdnad, stöd och stimulans.

Den öppna förskolan vänder sig till bam som inte går i förskola och

deras föräldrar. Det huvudsakliga syftet med verksamheten är att möta

bams behov av pedagogiskt inriktad verksamhet tillsammans med andra

bam. Även föräldrar, dagbamvårdare och andra vuxna ges tillfälle till

kontakter och gemenskap i en öppen förskola. För bam i familjedaghem

och för föräldralediga föräldrar med småbarn är den öppna förskolan en

stor tillgång. I vissa bostadsområden har verksamheten mer av en socialt

stödjande karaktär.

Regeringen vill framhålla vikten av att förskoleverksamheten bedrivs i

olika verksamhetsformer, som kompletterar varandra genom att de fyller

olika behov, skapar valfrihet och tillgänglighet. Kvaliteten skall vara god

i alla verksamheter och det skall finnas erfaren och kompetent personal i

såväl förskola som familjedaghem. Skolverket har fått regeringens upp-

drag att utfärda Allmänna råd för familjedaghem och öppen förskola

utifrån den för alla verksamheter gemensamma värdegrunden som anges

i förskolans läroplan.

Den enskilda förskoleverksamheten är också en viktig del av den totala

verksamheten som kan bidra till utveckling och förnyelse. Ökningen av

den enskilda verksamheten fortsätter. Drygt 13 procent av samtliga in-

skrivna förskolebarn finns i förskola i enskild regi. Den vanligaste for-

men är fortfarande föräldrakooperativen.

Skolverket och kommunerna

I och med övertagandet av myndighetsansvaret för förskoleverksamheten

och skolbarnsomsorgen har Skolverket fått ansvar för en sektor med en

annan lagstiftning, organisation och historia samt även andra uppgifter

och mål än de skolformer som sedan tidigare ligger inom verkets an-

19

svarsområde. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen omfattar Skr. 1998/99:121

både utbildningspolitiska frågor och frågor med ett familj e- och social-

politiskt innehåll. Detta har ställt krav på en breddad kompetens i

myndigheten.

Skolverket skall prioritera informations- och implementeringsinsatser

med anledning av den nya läroplanen för förskolan. Skolverket skall

vidare initiera och stimulera forsknings- och utvecklingsprojekt i syfte att

följa utvecklingen av det pedagogiska arbetet i förskolan.

För att läroplanen skall kunna genomföras behöver personalen i för-

skoleverksamheten fa de nödvändiga förutsättningarna. Barngrupperna

skall enligt skollagen ha en lämplig sammansättning och storlek och

lokalerna skall vara ändamålsenliga.

Kommunen har ansvar för att alla yrkeskategorier erbjuds kompetens-

utveckling för att kunna genomföra den pedagogiska verksamheten

utifrån läroplanens mål och riktlinjer. Arbetslagen behöver tillfälle att

gemensamt diskutera sig fram till en samsyn på läroplanens intentioner,

som utgår från den egna barngruppens behov.

Vidare finns det anledning för kommunerna att nu göra en översyn av

organisation och målstyrning i förskolan, så att nödvändiga förutsättning-

ar finns för att läroplanen skall kunna genomföras. Barngruppernas

storlek, personalens kompetens och lokalernas ändamålsenlighet är de

kvalitetskriterier som enligt skollagen skall vara anpassade för att bedriva

pedagogisk verksamhet. Skolverket har här författningsgrundade ut-

gångspunkter för sin tillsynsverksamhet.

20

Skr. 1998/99:121

3 Resultat och kvalitet i skolan

Regeringens bedömning: I ett internationellt perspektiv står sig den

svenska skolans resultat väl. Liksom i andra länder varierar dock resul-

taten i hög grad mellan olika skolor. Resultaten måste därför noga analy-

seras för att måluppfyllelsen ytterligare skall öka. Varje kommun och

skola förutsätts värdera resultaten och genomföra konkreta förbättringar i

enlighet med förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning i skol-

väsendet.

Genom fortsatta åtgärder för att stimulera kvaliteten och likvärdigheten

i gymnasieskolan bör Sverige kunna mäta sig med de främsta kunskaps-

nationema. Särskilda medel avsätts för kompetensutveckling avseende

samarbete mellan lärare i käm- och karaktärsämnen på program med

yrkesämnen.

Internationella jämförelser - två exempel

De svenska elevernas prestationer står sig väl i olika internationella jäm-

förelser. De goda resultat som t.ex. eleverna nått vid de nationella kurs-

proven i engelska överensstämmer med de resultat som redovisas i en

internationell studie som genomfördes 1996 på ett urval 15-åriga elever

(Undervisningen i engelska. En jämförelse mellan tre EU-länder:

Frankrike, Spanien och Sverige. Skolverket 1998). Studien visar att de

svenska eleverna oavsett uppgiftstyp under grundskoletiden når bättre

kunskaper i engelska än kamraterna i Frankrike och Spanien.

Det finns också positiva resultat från en internationell studie om

kunskaper i matematik och fysik hos samtliga elever i gymnasieskolans

avgångsklasser 1995, Third International Mathematics and Science

Study, TIMSS. I studien deltog 21 länder, varav åtta uppfyllde de centralt

fastställda kriterierna för deltagande och urval. Sverige har i undersök-

ningen tillsammans med Schweiz och Nya Zeeland en tätposition både i

matematik och fysik. Vad gäller resultatet i matematik för elever med

teknisk eller naturvetenskaplig inriktning ligger de svenska eleverna i

mitten av den grupp om åtta länder som genomfört studien korrekt. I

fysik presterade eleverna från Norge och Sverige de bästa resultaten.

3.1 Resultaten i grundskolan

Enligt många undersökningar, senast Skolverkets temabild om grund-

skolan, är de flesta bam och ungdomar i skolåldern fysiskt och psykiskt

friska. De har det i allmänhet bra och trivs i hemmet och i skolan. Det är

alltså en övervägande positiv bild, som ges av bams och ungdomars hälsa

och välbefinnande. Attitydundersökningar visar också att de flesta bam

och ungdomar tycker att de går i en bra skola med bra lärare. Föräldrarna

21

är också i allmänhet nöjda med den skola, där deras bam och ungdomar Skr. 1998/99:121

går. Regeringen anser dock att alltför många ungdomar fortfarande läm-

nar skolan med bristfälliga kunskaper.

När skolan lyckas i sitt uppdrag får eleverna de kunskaper, färdigheter

och insikter de behöver för sitt framtida arbets- och samhällsliv. För

eleverna i grundskolan betyder detta också att de skall vara rustade för

vidare studier i gymnasieskolan. Kvalitet i skolan innebär, enligt rege-

ringen, inte bara resultat i form av godkända betyg utan även målupp-

fyllelse i en vidare bemärkelse. Detta omfattar även elevernas personliga

utveckling och skolans arbetsklimat. I den senaste skolbildsundersök-

ningen framgår dock att de flesta elever trivs i skolan och uppfattar

skolan som en trygg miljö (Vem tror på skolan? Attityder till skolan.

Skolverket 1997).

De tydliga kraven på att alla elever skall ges möjlighet att nå godkänt

resultat i alla ämnen i grundskolan har lett till den delvis avsedda effek-

ten att fokusera problemen med resultat som inte är godkända. Det är

emellertid inget nytt fenomen att elever lämnar grundskolan med ofull-

ständiga betyg eller med otillräckliga kunskaper. I läroplanen har

regeringen fastställt att grundskolan skall ge de kunskaper som är nöd-

vändiga för varje individ och samhällsmedlem. Den skall också ge grund

för fortsatt utbildning och bidra till elevernas harmoniska, dvs. allsidiga,

utveckling. I en obligatorisk skola med så grundläggande krav kan man

inte ge avkall på ambitionsnivån att alla elever faktiskt skall nå målen.

Den kan inte devalveras till 95 eller 97 procent eller någon annan pro-

centsats, vilket skulle innebära att man redan på förhand givit upp om ett

stort antal elever. Man måste dock naturligtvis vara medveten om att alla

elever inte alltid når målen samtidigt och på samma sätt.

De bästa resultaten i grundskolan, enligt Skolverkets nationella utvär-

deringar och de nationella proven för år 9, uppnås i svenska och engels-

ka, medan provresultaten i matematik och naturvetenskap visar att

eleverna är bättre på mekaniska räkneuppgifter och faktafrågor än på

problemlösning. Skolsystemen i de flesta länder i västvärlden uppvisar

liknande tendenser.

Det finns däremot ganska litet material som redovisar hur skolorna

lyckas med att uppnå de mer övergripande mål som finns i Läroplanen

för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94). Metoder behöver utvecklas

för att också kunna mäta mer komplexa frågor som t.ex. i vilken grad

eleverna har tillägnat sig skolans värdegrund och i vilken utsträckning de

uppnår skolans mål när det gäller samarbetsförmåga, förmåga till kritisk

granskning, att se sammanhang och att lösa problem etc.

På nationell nivå finns nu en första redovisning av den reformerade

grundskolans resultat i form av betygsstatistik från 1998. Det är svårt att

göra jämförelser bakåt i tiden, eftersom det nya betygssystemet är mål-

och kunskapsrelaterat till skillnad från det tidigare relativa. En elev som

inte når godkändnivån får inget betyg i ämnet. I det föregående relativa

betygssystemet fanns möjligheten att ge elever med bristande kunskaper

ettor eller tvåor i betyget. Vi vet därför inte hur många av dessa elever

med låga betyg som skulle ha hamnat under godkändnivån i dagens

system.

Drygt 91 procent av eleverna i grundskolan nådde godkänt i svenska/ Skr. 1998/99:121

svenska som andraspråk, engelska och matematik och var därmed be-

höriga att tas in på ett nationellt program i gymnasieskolan.

Diagrammet nedan visar hur stor andel av eleverna som saknade betyg

i ett eller flera ämnen, när de lämnade grundskolan vårterminen 1998.

Den vanligaste orsaken till att en elev saknade betyg var stor frånvaro,

deltagande i modersmålsundervisning eller svenska som andraspråk och

anpassad studiegång. Flickor hade högre betyg än pojkar i alla ämnen

utom i idrott och hälsa, ett mönster som finns sedan flera år. Det finns

många olika faktorer som måste analyseras, men regeringen vill under-

stryka att grundskolan har ett ansvar för att alla elever ges möjligheter att

nå utbildningsmålen, så att eleverna får en god grund för fortsatt lärande.

Elever som saknade ämnesbetyg eller slutbetyg

från grundskolans år 9 vårterminen 1998

g Ett ämne

□ Två eller fler ämnen

□ Samtliga ämnen

Nationella prov och diagnostiskt material

De nationella ämnesproven i svenska, matematik och engelska for år 9

genomfördes för första gången vårterminen 1998. I Skolverkets rapport

om provresultaten framgår att 94 procent av eleverna uppnådde målen i

svenska, dvs. fick minst provbetyget Godkänd. Det var 90 procent som

nådde målen i matematik och 98 procent i engelska. Vad gäller skillnader

i flickors och pojkars resultat så har flickorna generellt klarat sig bättre

på proven både i svenska och engelska. I matematik finns däremot inga

skillnader i provbetyg mellan flickor och pojkar.

De flesta skolor använder de frivilliga nationella proven för år 5 och de

diagnostiska material för år 2 och 7 som Skolverket har utarbetat för att

stödja lärama i deras bedömning. Det är dock viktigt att diagnostiskt

material betraktas som ett stöd i läramas utvärdering och pedagogiska

bedömning, inte som en resultatmätare på enskilda elevers prestationer.

Skolverket har ett pågående uppdrag att skapa en provbank som stöd i

lärarnas arbete med kunskapsbedömning. Rätt använda är prov en viktig

del av skolomas utvärderings- och utvecklingsarbete.

23

De nationella proven för år 9 är obligatoriska. För att det betygs- Skr. 1998/99:121

stödjande syftet skall uppfyllas och den nationella sammanvägningen av

resultaten skall ge en korrekt bild, är det viktigt att alla skolor genomför

alla delprov. Regeringen utgår därför ifrån att det bortfall som kunde

iakttas vid användningen av de nationella proven för år 9 vid det första

provtillfället 1998 kommer att minska år 1999. Skolverket följer utveck-

lingen, vilket också innebär en analys av eventuella hinder och förbätt-

ringsmöj ligheter.

Nationella kvalitetsgranskningar

Under år 1998 har Skolverket genomfört en första nationell kvalitets-

granskning genom statliga utbildningsinspektörer. Uppdraget har sin

bakgrund i regeringens förra utvecklingsplan (skr. 1996/97:112), som be-

tonade behovet av att bedöma, värdera och utveckla utbildningens kvali-

tet. Regeringen har angett tre områden samt syfte och inriktning för

granskningen, nämligen rektor som styrfunktion i en decentraliserad

skolorganisation, undervisningen av elever i behov av särskilt stöd samt

läs- och skrivprocessen som ett led i undervisningen. Inspektörerna har

besökt sammanlagt cirka 70 skolor, främst grundskolor. Underlag för

granskningen har i huvudsak bestått av intervjuer med personal och

elever, lektionsbesök och andra observationer samt dokumentation om

skolorna. Resultaten redovisas i Nationella granskningar (Skolverkets

rapport nr 160). Inspektörerna framhåller att även om de uppehåller sig

vid sådant som de anser behöver åtgärdas och förbättras får detta inte

skymma det faktum att det också givits många exempel på utveckling,

goda resultat och mycket ambitiöst arbete. Regeringens bedömningar

med anledning av 1998 års kvalitetsgranskning finns i kapitlen 4, 5

och 6.

Skolhuvudmännens ansvar för måluppfyllelse

Kommuner och skolor har vidtagit en rad åtgärder för att ge eleverna

möjligheter att i första hand nå gränsen för godkänd i svenska/svenska

som andraspråk, engelska och matematik, eftersom det utgör behörig-

hetskrav för att tas in på ett nationellt program i gymnasieskolan. Detta är

förståeligt med tanke på behörighetskraven till gymnasieskolan. Det far

dock, enligt regeringens uppfattning, inte medföra att eleverna inte far

tillfredsställande undervisning i andra ämnen. Eleverna har rätt att få god

utbildning i alla grundskolans ämnen.

Resultat i form av genomsnittssiffror kan dölja mycket stora varia-

tioner mellan kommuner och skolor, exempelvis ligger resultaten i stor-

städernas utsatta bostadsområden långt under genomsnittet för riket.

Regeringens uppfattning är dock att grundskolan i stor utsträckning

uppfyller sitt uppdrag. Detta motsäger som tidigare nämnts inte ambitio-

nen att alla elever skall få förutsättningar att nå målen. Målen i läro-

planen, kursplanerna och betygskriterierna gör att resultaten, i motsats till

tidigare, har blivit synliga i förhållande till målen. Därigenom kan också

24

åtgärder för att förbättra resultaten formuleras tydligare. Varje kommun Skr. 1998/99:121

och skola förutsätts därför gå igenom och analysera resultaten, värdera

dem och ange konkreta åtgärder för förbättringar. Den årliga kvalitets-

redovisningen är ett naturligt redskap för ett sådant arbete.

3.2 Resultaten i gymnasieskolan

En gymnasieskola för alla

Ett av de viktigaste syftena med den reformering av gymnasieskolan som

inleddes i början av 9O-talet är att skapa en gymnasieskola för alla, dvs.

en skola där elever med olika bakgrund, erfarenheter och livsmål skall få

goda möjligheter till kunskaper och personlig utveckling - var och en

efter sina behov och förutsättningar. En sådan skola är ett uttryck för

bildningsideal och demokratiska värderingar som är djupt förankrade i

vårt land.

Antalet elever som fullföljer ett nationellt program är en indikation på

om gymnasieskolan fungerar som en gymnasieskola för alla. Av de

elever som avslutade grundskolans år 9 våren 1994 fanns 98 procent i

gymnasieutbildning (inklusive individuellt program) i oktober samma år.

Av de 111 600 elever som påbörjade sin gymnasieutbildning på en linje

eller ett program läsåret 1994/95 hade 74 procent fullföljt en gymnasie-

utbildning på samma eller något annat program inom fyra år. Full-

följandegraden var högre på naturvetenskaps- och samhällsvetenskaps-

programmen än på övriga program. Av de elever som började på indi-

viduellt program hösten 1994 fullföljde endast 16 procent ett nationellt

program inom fyra år. Ytterligare ungefar 1 procent fullföljde sin gym-

nasieutbildning på ett individuellt program.

Fullföljandegraden växlar mellan olika orter och mellan olika program.

Den sammantagna bilden är att gymnasieskolan behöver utvecklas och

att ansträngningar måste göras för att fler skall nå målen.

Det finns flera faktorer som bidrar till att vissa elever slås ut eller ger

upp. Det kan vara individuella och sociala förhållanden som skolan inte

har inflytande över. Elevens framgång eller misslyckande kan också bero

på skolans organisation, resurser och verksamhet eller agerandet och

attityderna hos dem som arbetar i skolan. Det är inte eleven som har

skolsvårigheter utan skolan som har undervisningssvårigheter.

Gymnasieskolan präglas fortfarande av skillnader i status mellan olika

utbildningsvägar. Detta tycks slå igenom inte bara i uppskattningen av de

olika programmen utan även i uppfattningen om de elever som går där

och deras prestationer. Höga betyg är sällsynta på yrkesinriktade pro-

gram; även i programmens yrkesämnen. Att elever ger upp har också att

göra med vad som anses vara normalt i skolan och hur långt man kommit

i fråga om ett individualiserat synsätt på eleverna. Gymnasieskolan

beskrivs fortfarande ofta som om det skulle finnas en normal skol-

25

verksamhet som är anpassad till normala elever, där de som inte passar in Skr. 1998/99:121

av olika skäl betraktas som avvikare.

Dessa problem har ofta med kärnämnena att göra. De senaste årens

betygsstatistik visar att flertalet icke godkända betyg finns på de

yrkesförberedande programmen, särskilt de program som domineras av

pojkar, och att kärnämnena är det stora problemet för dessa elever. Vissa

bedömare anser dock att det inte är kraven inom dessa ämnen i sig som

skapar svårigheter utan till betydande del arbetssättet och undervis-

ningens inriktningen. Regeringen ser allvarligt på detta förhållande.

För att utbildningsmålen skall nås behöver det lokala utvecklings-

arbetet fortsätta på flera olika områden i gymnasieskolan. Elever behöver

olika mycket stöd och olika lång tid för att nå målen. Det innebär att

gymnasieskolan måste bli så flexibel, pedagogiskt och organisatoriskt, att

den kan tillgodose elevernas olika behov. Fungerande lärarlag kan vara

en nyckelfråga. Särskilt viktigt är det att stärka samarbetet mellan de

lärare som arbetar i karaktärsämnen på program med yrkesämnen och

lärare i kärnämnen. Regeringen föreslår därför att särskilda medel avsätts

för kompetensutveckling på detta område.

Kärnämneskunskaper

I genomsnitt 96 procent av eleverna fick minst betyget Godkänd i käm-

ämneskursema vårterminen 1997 (Skolverket 1998). Andelen elever som

når målen i kämämneskursema varierar dock kraftigt mellan olika pro-

gram. Skolverket har redovisat kursbetygen 1997/98 bl.a. i kärnämnena

(Barnomsorg och skola i siffror 1999. Del 1 — Betyg och utbildnings-

resultat. Skolverket 1999). Här redovisas fördelningen av elever med

minst betyget Godkänd för tre kämämneskurser i svenska, engelska och

matematik på ett urval program. Resultaten i dessa ämnen utgör i många

avseenden en grund för studieframgång i andra ämnen. Kunskaper i

dessa ämnen ger också den allmänna kompetens som är en förutsättning

för att t.ex. kunna delta i samhällslivet och i de olika former av

kompetensutveckling som utgör ett återkommande inslag i det moderna

arbetslivet.

26

Andelen elever med minst betyget Godkänd samt dessa elevers

andel av det totala antalet elever i gymnasieskolan

Skr. 1998/99:121

De allra flesta eleverna uppnår minst betyget Godkänd. Det finns alltså

inte fog för de alarmerande tongångar som ibland hörts i debatten om att

fa blir godkända i kärnämnena. Problemen finns huvudsakligen i pro-

gram med relativt fa elever. Det är således en mindre grupp elever som

har klara svårigheter att nå målen i dessa tre kärnämnen.

Regeringen delar riksdagens bedömning att en etappindelning av

längre kurser i vissa kärnämnen bör prövas (jfr prop. 1997/98:169, bet.

1998/99:UbU3, rskr. 1998/99:160). I dag utgör alla kämämneskurser

utom i ämnet svenska en enda kurs. Många elever ser de långa kurserna i

svenska, engelska och matematik som oövervinnerliga. Genom att dela

upp kurserna i mindre delar skapas förutsättningar för dessa elever att

genomföra kurserna i portioner som de uppfattar som mer rimliga.

Vidare tydliggörs möjligheten att sprida ut kärnämnena under hela

utbildningstiden och att integrera dem med karaktärsämnena. En indel-

ning på detta sätt innebär inte att kraven på kämämneskunskaper totalt

sett förändras. Regeringen har givit Skolverket i uppdrag att göra en

översyn av de nuvarande kursplanerna i kärnämnena i enlighet med dessa

intentioner.

Regeringen ser med tillfredsställelse att flertalet elever klarar sina

gymnasiestudier bra, men ser samtidigt allvarligt på de svårigheter som

en mindre del av eleverna har att nå målen i framför allt kärnämnena. Det

finns skäl att ägna ökad uppmärksamhet på faktorer som bidrar till

framgång i gymnasiestudierna, t.ex. de tidigare resultaten i grundskolan.

Regeringen är också bekymrad över den skillnad som finns mellan

resultaten i kärnämnen och karaktärsämnen på program med yrkes-

ämnen. Den uppfattning som ibland framförs, att individers begåvning på

ett enkelt sätt kan beskrivas i termer av teoretisk eller praktisk begåvning

delas inte av regeringen. Sammansättningen av människors begåvning är

mer komplex än så. Skillnaden i resultat mellan olika slags ämnen tyder

27

på att gymnasieskolan behöver utveckla en pedagogik och en ämnes- Skr. 1998/99:121

didaktik som passar samtliga elever. Det är i första hand skolhuvud-

mannen som har ansvaret för att utbildningen utformas på ett sådant sätt

att alla elever når de uppsatta målen.

Högskoleverket konstaterar i rapporten Räcker kunskaperna i mate-

matik? att flera jämförbara länder, som Storbritannien, Tyskland och

Frankrike, uppmärksammat problem med bristande kunskaper i mate-

matik, t.ex. i samband med övergången till högskolestudier. De problem

som framför allt nämns är försämrade räknefårdigheter. De problem som

finns i det svenska skolsystemet kan således inte förklaras enbart genom

hänvisning till specifikt svenska förhållanden. Bl. a. har Europarådets

utbildningskommitté uppmärksammat problemen. Det krävs också fort-

satta forskningsinsatser i Sverige och internationellt innan orsakssam-

manhangen helt kan klarläggas.

28

Skr. 1998/99:121

4 Helhetssyn och måluppfyllelse

Regeringens bedömning: Målen att sträva mot är vägledande såväl i

förskolan som i den obligatoriska skolan och i gymnasieskolan. Målupp-

fyllelse och det lokala arbetet med att omsätta helhetssynen i läro-

planerna kommer att stödjas. Skolverket kommer att fa ett uppdrag att

utvärdera och stödja grundskolornas arbete med målen att sträva mot

med särskild uppmärksamhet på avstämningen i år 5. En försöks-

verksamhet utan centralt fastställd timplan i grundskolan har nyligen

föreslagits.

Medel har avsatts för kompetensutveckling vad gäller undervisning av

elever i behov av särskilt stöd. Regeringen avser att tillsätta en expert-

grupp för att analysera behov av insatser för att stärka den individuella

planeringen och måluppfyllelsen i grundskolan. Rätten till stöd i gym-

nasieskolan kommer att förtydligas. Åtgärdsprogram bör införas i de

skolformer i det offentliga skolväsendet för bam och ungdom som i dag

inte omfattas av ett sådant krav. Kvaliteten i särskolan kommer att

utvärderas.

Förskolan fick en egen läroplan hösten 1998. Läroplanen för grundskolan

(Lpo 94) har kompletterats och anpassats till att också omfatta förskole-

klassen och fritidshemmet. Den grundläggande utbildningen omfattas

därmed av tre läroplaner - en för förskolan, en för det obligatoriska skol-

väsendet, förskoleklassen och fritidshemmet samt en för gymnasieskolan

och vuxenutbildningen. Läroplanerna länkar i varandra, bygger på en

likartad syn på bams och ungas utveckling och lärande samt en gemen-

sam uppfattning om vad som är viktiga kunskaper, kompetenser och

erfarenheter att tillägna sig under barndom och uppväxt. De utgår från ett

helhetsperspektiv i syfte att ta till vara och utveckla såväl intellektuell

förmåga som fysisk, praktisk, skapande och social förmåga hos eleverna.

Genom att samtliga läroplaner innehåller mål att sträva mot finns en

kontinuitet mellan dem.

Läro- och kursplanerna har i allmänhet mottagits positivt vilket också

gäller den nyligen införda läroplanen för förskolan. De ger tydliga mål

och inriktning för arbetet och samtidigt stort utrymme för pedagogisk

professionalism. Förutsättningarna finns nu för ett konsekvent pedago-

giskt arbete från förskola till och med gymnasieutbildning och delar av

vuxenutbildningen. Vad gäller vuxenutbildning är det dock angeläget att

mot bakgrund av vuxenutbildningens vidgade uppdrag göra en översyn

av gällande mål. Denna fråga behandlas i avsnitt 9.2 om vuxenutbild-

ningen.

29

4.1

Mål att sträva mot skall vara vägledande

Skr. 1998/99:121

Förskolans mål anger inriktningen på arbetet och uttrycker en önskad

kvalitetsutveckling i förskolan. Målen anger vad förskolan skall sträva

mot när det gäller det enskilda barnets utveckling och lärande. För den

obligatoriska skolan är målen i läroplanen och kursplanerna av två slag:

mål att sträva mot respektive mål att uppnå. Mål att sträva mot anger de

mål som undervisningen skall inriktas mot. Mål att uppnå uttrycker vad

eleverna minst skall ha uppnått när de lämnar skolan. Även målen för

gymnasieskolan och vuxenutbildningen är uppdelade på liknande sätt.

Debatten om grundskolans mål och måluppfyllelse har tidvis enbart

handlat om hur många procent av eleverna som får godkända betyg i år 9.

Dessa resultat är onekligen viktiga indikatorer på hur väl skolan lyckas.

För enskilda elever kan det dessutom handla om skillnaden mellan att tas

emot på ett nationellt program i gymnasieskolan eller inte. Det är därför

förståeligt att dessa mål tillsammans med betygskriterierna får stort

genomslag, men de kan enligt regeringen riskera att bli alltför styrande

på bekostnad av läroplanens vidare uppdrag. Mål att sträva mot har en

generell inriktning som anger en önskad kvalitetsutveckling i skolan.

Varje elev skall ges förutsättningar att nå så långt som möjligt i

kunskapsutveckling och social förmåga.

Skolverket pekar i sin årsredovisning för år 1998 på vissa problem som

har funnits sedan de nya läroplanerna för grundskolan och de frivilliga

skolformerna (Lpf 94) togs i bruk. De två olika slagen av mål har visat

sig vara svåra att hantera i praktiken. Skolverket konstaterar att kravet på

att alla elever skall bli godkända riskerar att leda till en fokusering på

målen att uppnå. Detta leder till att planeringen tar sin utgångspunkt i

dessa mål och att de tenderar att uppfattas som de viktigaste målen vid

utvecklingssamtal och betygssättning. Skolverket framhåller också att

målen att uppnå på sina håll uppfattas som en grundkurs och målen att

sträva mot blir en överkurs. Detta kan ta sig uttryck i att man låter

eleverna välja kurs, varvid somliga nöjer sig med att läsa efter målen att

uppnå, medan andra som vill ha högre betyg väljer en grupp som läser

efter målen att sträva mot.

I Skolverkets ansvarsområde ingår att främja och säkra uppfyllelsen av

de nationella målen och särskilt hävda likvärdighet och kvalitet. Rege-

ringen avser därutöver att ge Skolverket ett särskilt utvärderingsuppdrag

inriktat på hur arbetet med mål att sträva mot omsätts i skolarbetet och

hur den kontinuerliga måluppfyllelsen stäms av. I detta sammanhang

skall särskilt arbetet med målen i år 5 studeras.

Kontinuerlig uppföljning

Skolans arbete skall styras av målen att sträva mot, medan målen att

uppnå i femte skolåret skall fungera som en avstämningspunkt. Avsikten

med att ha en avstämning i år 5 är att ge underlag för att bedöma skolans

måluppfyllelse, men också att ge vägledning för arbetet med enskilda

elever och underlag för eventuella behov av stödinsatser. Även de

30

diagnostiska material som Skolverket har givit ut som stöd för lärarna, Skr. 1998/99:121

kan bidra till att elever i behov av stöd upptäcks tidigt.

Ofta byter eleverna skola mellan år 5 och 6, vilket delvis är föranlett av

kraven på utbud av språk och elevens val. Läroplanens och kursplanernas

mål i år 5 tycks emellertid i vissa kommuner också ha bidragit till att

grundskolans verksamhet organiseras så att en gräns uppstår mellan år 5

och år 6. Målen för år 5 uppfattas som en slutpunkt på en fas i grund-

skolan.

Regeringen anser att det finns skäl att särskilt understryka behovet av

kontinuerlig uppföljning och avstämning genom hela grundskoletiden.

Det är viktigt att organisatoriska lösningar inte hindrar uppföljning och

samordning från förskoleklassen upp till och med år 9. Skolverkets

uppdrag att följa arbetet med hur målen att sträva mot omsätts i

skolarbetet, som nämnts tidigare i avsnittet, kan bidra till att stödja en

kontinuerlig uppföljning genom hela skoltiden.

Utan timplan - med oförändrat uppdrag

För att klara sitt uppdrag att ge vatje elev förutsättningar att nå målen och

att nå så långt som möjligt i sin utveckling behöver skolan planera och

utnyttja sina resurser på ett flexibelt och målinriktat sätt. Timplanens roll

har varit att på nationell nivå uttrycka vilken ambitionsnivå som är

möjlig att ha inom kursplanens ram. Målen måste dock bli de viktigaste

styrinstrumenten, inte den tid som används för att nå dit.

Regeringen har nyligen lagt en proposition till riksdagen om en för-

söksverksamhet, där ett antal kommuner skall få organisera sin grund-

skoleverksamhet utan en centralt fastställd timplan. Ramen för undervis-

ningstiden totalt i grundskolan skall vara densamma i alla skolor, även

om användningen av tid för olika ämnen blir en fråga för den enskilda

skolan. En avdramatisering av timplanen kommer, enligt regeringens

uppfattning, att på sikt stärka och renodla målstyrningen och på så sätt

bidra till att ge eleverna ökade möjligheter att nå skolans mål.

Kommunerna och skolorna måste dock fortsätta att utveckla sina system

för mål- och utvärderingsarbete för att kvalitet och likvärdighet skall

garanteras. De instrument för kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring

som finns på nationell och lokal nivå behöver utvecklas och förstärkas.

Kommunen har ansvar för att alla elever far en likvärdig utbildning

och för att förutsättningar ges för en utveckling av det pedagogiska

arbetet i skolan. Även staten, de fackliga organisationerna och andra

intressenter kan bidra. Det utvecklingsarbete som förekommer behöver

lyftas fram. Lärande exempel samt nätverk och andra former av erfare-

nhetsutbyte är viktiga injektioner for det fortsatta arbetet. Erfarenheter

från andra sektorer än skolområdet kan också ge inspiration till nya

arbetsformer.

31

Dokumentation av elevernas studieutveckling

Pedagogiska bedömningar och beslut genomfors i den enskilda skolan, i

arbetslaget eller av den enskilde läraren. Målstyrning innebär att det skall

finns möjligheter till en flexibel planering av pedagogiska insatser för

enskilda elever och för grupper av elever. Lärare och elever har stor

frihet att utifrån målen välja stoff och lägga upp undervisningen. Detta

ställer emellertid höga krav på att skolan arbetar på ett sådant sätt att

varje elevs resultat och skolsituation kan följas. Kraven på planering och

dokumentation ökar både när det gäller grupper av elever och enskilda

elever. I försöksverksamheten med avskaffad timplan i grundskolan blir

frågan om individuell planering för enskilda elevers studier ännu mer

betydelsefull. Det skall finnas instrument för planering och utvärdering,

där också eleven och föräldrarna är involverade i planeringen. I en del

fall kan det säkert bli aktuellt att göra individuella studieplaner som kan

fungera som kraftfulla pedagogiska utvecklingsinstrument. Försöksverk-

samheten med avskaffad timplan kan ge unika möjligheter för utvärde-

ring och forskning kring ett sådant arbetssätt.

Den allmänna debatten om betygen i grundskolan handlar oftast om att

införa betyg i lägre åldrar eller fler betygsnivåer. Regeringen anser

emellertid att man då riskerar att alltför detaljerat styra skolarbetet, vilket

skulle motverka målstyrningens syfte. Regeringen menar i stället att

uppföljning och dokumentation av elevernas skolgång behöver utvecklas

i den enskilda skolan. Betygen kan kompletteras av andra former av

dokumentation för att ge en mer nyanserad och ffamåtsyftande infor-

mation om elevernas studieresultat och övriga utveckling.

Det finns många exempel hur man kan samla resultat av elevernas

arbete som underlag för en diskussion om framsteg och problem. Den

s.k. portfolio-metoden innebär att exempel på elevernas arbeten och

prestationer samlas under en längre tid och redovisas i en mapp eller

portfölj. Elev, föräldrar och lärare blir involverade i urval, dokumenta-

tion, analys och värdering av innehållet i mappen, som kan bestå av

självständiga arbeten, teckningar, skriftliga prov, uppsatser, ljudband,

foton etc. Inspiration kan hämtas från det pedagogiska arbetet i förskolan,

där olika former av skapande arbeten ofta samlas och redovisas som en

dokumentation av barnens lärande och utveckling.

Skriftliga omdömen kan på begäran utfärdas för elever som lämnar

grundskolan utan slutbetyg. Dessa elever har i många fall inlärnings-

svårigheter eller sociala problem. Men ett skrivet omdöme eller en be-

skrivning av elevens kunskapsutveckling kan även fylla en positiv funk-

tion för eleven. Många lärare har omvittnat den vånda det innebär att inte

kunna sätta betyget godkänd på elever som av olika skäl inte nått målen

trots att de lagt ner mycket arbete och intresse på skolarbetet. Ett skrivet

omdöme som beskriver elevens arbete och utveckling kan vara ett stöd

för eleven inför ett mottagande i gymnasieskolan. Det blir en dokumenta-

tion av det arbete som eleven gjort, även om det inte lett till godkända

betyg. Rutiner för hur sådana övergångar mellan grundskolan och

gymnasieskolan skall ske, måste utarbetas där eleven ges möjligheter till

inflytande över den fortsatta planeringen.

Skr. 1998/99:121

32

4.2

Strategier och stöd för att alla elever skall nå målen Skr. 1998/99:121

I skollagen föreskrivs att särskild hänsyn i utbildningen skall tas till

elever med behov av särskilt stöd. Behoven kan vara mer eller mindre

omfattande och vara av tillfällig karaktär eller kräva stödinsatser under

längre perioder. En allmän uppfattning är att antalet elever i behov av

särskilt stöd har ökat under senare år. Förändrade läroplaner, med tydliga

mål och nya betygssystem, har ökat kraven på skolan och på eleverna.

Detta har bl.a. inneburit att elever som tidigare kanske varit osedda nu

uppmärksammas i högre grad. Regeringen har sedan den förra utveck-

lingsplanen år 1997 tagit initiativ till ett flertal uppdrag för att öka

kunskapen om hur dessa elevers behov tillgodoses. Redovisningarna av

dessa uppdrag samt betänkanden från utredningen FUNKIS (SOU

1996:167, SOU 1998:66), har bidragit till att kunskaperna inom området

ökat.

En god generell kvalitet - bra för alla

En god generell kvalitet i förskola och skola när det gäller såväl under-

visning och omsorg som fysisk och psykisk miljö, bidrar till att ge goda

förutsättningar för alla elever att nå målen. Det är skolans uppgift att se

elevens möjligheter till utveckling och att möta svårigheter med pedago-

giska insatser eller andra åtgärder. Den organisatoriska frihet som i dag

finns för skolan ger utrymme för att möta behoven hos alla elever. Det

bör t.ex. inte handla om ett strikt val mellan undervisning i stor undervis-

ningsgrupp och särskild undervisningsgrupp. Att förbättra den sociala

situationen för eleverna i den ordinarie skolorganisationen är en särskild

utmaning för skolan. Regeringen vill framhålla betydelsen av att all per-

sonal i skola och förskola tar ansvar för att dessa elever får en god arbets-

miljö.

I den nationella kvalitetsgranskningen av undervisningen av elever i

behov av särskilt stöd konstateras bl.a. att det finns en brist på med-

vetenhet om betydelsen av skolmiljön och det bemötande eleverna får för

att antingen förebygga, förstärka eller framkalla behov av särskilt stöd.

Det handlar både om direkt pedagogiska faktorer och om hur elever i

behov av särskilt stöd mer allmänt bemöts i skolan.

Enligt regeringens uppfattning bör lärare, oberoende av skolform, ha

en god generell kunskap om olika behov av stödåtgärder liksom olika

typer av funktionshinder och de konsekvenser dessa kan fa i skolsitua-

tionen. Det är inte ovanligt att elever har läs- och skrivsvårigheter/dyslexi

eller koncentrationssvårigheter. Målet bör därför vara att varje lärare

skall vara väl förtrogen med denna typ av problematik och ha beredskap

att möta eleverna i den pedagogiska situationen. Detta ställer krav både

på den grundläggande lärarutbildningen och på fortlöpande kompetens-

utveckling, liksom på forskning och utvecklingsarbete. Specialpeda-

gogiska kunskaper är också betydelsefulla för att eleverna skall ges

förutsättningar att nå målen. Regeringen avser att ta ställning till hur

detta skall påverka lärarutbildningen när Lärarutbildningskommittén (dir.

2 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 121

1997:54), inom kort redovisar sina slutsatser. Kommittén har bl.a. i upp- Skr. 1998/99:121

drag att analysera behovet av specialpedagogisk kompetens hos lärarna.

Brister i pedagogiska strategier

Enligt Skolverket finns en tendens till att förekomsten av speciella under-

visningsgrupper för särskilda målgrupper har ökat, inte minst för

”stökiga” bam och ungdomar. Det handlar inte om särskilda undervis-

ningsgrupper i strikt mening, vilka i stället har minskat något från slutet

av 1980-talet, utan om lösningar som inte beslutats i formell mening och

därmed inte är möjliga att överklaga.

För vissa bam med omfattande problematik kan såväl diagnos som

placering i särskild undervisningsgrupp vara viktiga förutsättningar för

en positiv utveckling. Diagnosen kan ge eleven, föräldrar, lärare och

andra berörda en information om varför situationen både i hemmet och i

skolan inte fungerar. För skolan kan diagnosen ge stöd att formulera en

pedagogisk strategi. Enligt Skolverkets temabild kan små, lugna grupper

med tydlig struktur på arbetet och kanske elevassistent, vara en bra lös-

ning för elever med omfattande problem. Den sociala situationen för

eleven kan också vara positiv i den särskilda undervisningsgruppen,

medan en negativ effekt av sådana särskiljande lösningar är att de lär

andra elever att ”sortera bort avvikande kamrater”.

Regeringen ser emellertid mycket allvarligt på de tendenser som tyder

på att en medicinsk diagnos i många fall blivit ett krav för att eleven skall

erbjudas resurser och särskilda insatser. Relevanta åtgärder måste sättas

in oavsett om det finns en diagnos eller inte. Det är skolans ansvar att

göra en pedagogisk bedömning och erbjuda en skolsituation som är

anpassad efter elevens behov.

Även resultaten från 1998 års nationella granskning visar på allvarliga

tendenser bl.a. när det gäller avsaknad av medvetna strategier för de

insatser som ges till elever i behov av särskilt stöd, trots att insatserna

och resurserna är relativt omfattande. Detta kan i sin tur leda till att

segregerande lösningar tillgrips oreflekterat, vilket riskerar att leda till

sänkta ambitionsnivåer och bristande måluppfyllelse. Vid granskningarna

konstaterades att även om många lärare gör helhjärtade insatser i arbetet

med elever som behöver särskilda stödinsatser, finns det brister när det

gäller genomtänkta pedagogiska strategier, medveten styrning, ledning,

uppföljning och utvärdering av de pedagogiska strategierna och aktivi-

teterna. De problem som inspektörerna iakttagit hänger i högre grad

samman med dessa faktorer än med bristande resurser. Inspektörerna

konstaterar också att de åtgärdsprogram, som skall upprättas för elever i

behov av särskilt stöd i grund- och specialskolan, sällan används som ett

kvalificerat pedagogiskt instrument för samarbete mellan lärare, elev och

föräldrar.

34

Åtgärder - ett gemensamt ansvar för stat och kommun

Det är kommunernas ansvar att avsätta resurser och utarbeta strategier

för elever i behov av särskilt stöd. Kommunerna har även ansvar för

personalens kompetensutveckling. Staten kan dock stödja kompetens-

utveckling genom att påverka utbudet och genom särskilda satsningar.

Ansvaret för det specialpedagogiska stödet för elever med funktions-

hinder är delat mellan stat och kommunsektor. Regeringen har i samband

med 1999 års ekonomiska vårpropositionen (prop. 1998/99:100) och

propositionen Elever med funktionshinder - ansvar för utbildning och

stöd (prop. 1998/99:105) redovisat förslag och bedömningar i syfte bl.a.

att öka stödet till kommunerna.

Nivån för det generella statsbidraget till kommuner och landsting skall

öka. Regeringen har också avsatt medel för en treårig satsning på kom-

petensutveckling, bl.a. för undervisning av elever i behov av särskilt stöd

samt en satsning på forskning när det gäller undervisningen för elever

med funktionshinder. Regeringen avser också att, med stöd av en brett

sammansatt expertgrupp knuten till Utbildningsdepartementet, ytterligare

analysera behovet av insatser för att stärka den individuella planeringen

och måluppfyllelsen i grundskolan.

Regeringen föreslår dessutom att skollagen skall ändras i syfte att

markera en fokusförskjutning som innebär att i stället för att eleven ses

som problembärare skall verksamheten anpassas utifrån vaije elevs förut-

sättningar. Elever med särskilda behov föreslås därför ändras till elever i

behov av särskilt stöd i skollagen (1985:1100). Åtgärdsprogram för

elever i behov av särskilt stöd bör införas i de skolformer för bam och

ungdom som inte omfattas av ett sådant krav i dag. Vid utformningen av

bestämmelserna om åtgärdsprogram bör hänsyn tas bl.a. till att förut-

sättningarna är olika för frivilliga och obligatoriska skolformer. De

statliga resurscenterverksamhetema för elever med funktionshinder vid

Ekeskolan, Hällsboskolan respektive Åsbackaskolan bör förstärkas för

att öka stödet i form av s.k. spetskompetens till kommunerna. En organi-

sationskommitté kommer att fa i uppdrag att utarbeta förslag till en

förändrad organisation för specialpedagogiskt stöd.

En utredning är helt nyligen tillsatt för att göra en översyn av skollagen

(dir. 1999:15). I direktiven ingår att utreda och föreslå hur en ökad

rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas, bl.a. mot bakgrund av att

Handikappombudsmannens påpekande om att rättssäkerheten för elever i

behov av särskilt stöd är för svag. Kommittén skall bl.a. analysera hur

termen elevens rätt respektive kommuns skyldighet används i skollagen

samt vid behov föreslå de förändringar som krävs för en ökad tydlighet

av termernas innebörd.

Förstärkt rätt till stöd i gymnasieskolan

Skollagen (1 kap. 2 §) anger att särskild hänsyn i utbildningen skall tas

till elever med särskilda behov. I gymnasieförordningen (1992:394)

8 kap. 1 § sägs endast att stödundervisning skall anordnas för elever som

har behov av extra stöd i skolarbetet under en begränsad tid. Denna be-

Skr. 1998/99:121

35

gränsning finns alltså inte i grundskolan. I grundskoleförordningen Skr. 1998/99:121

(1994:1194) sägs:

”En elev skall ges stödundervisning, om det kan befaras att eleven

inte kommer att nå de mål som minst skall ha uppnåtts vid slutet av

det femte och det nionde skolåret eller om eleven av andra skäl

behöver särskilt stöd.”

Begränsningen i gymnasieförordningen tar inte hänsyn till att gymnasie-

skolan numera tar emot nästan alla elever från grundskolan. I sitt

betänkande med anledning av propositionen om gymnasieskolan uttalade

Utbildningsutskottet (bet. 1998/99:UbU3) att alla elever bör ges möjlighet

att bli minst godkända i de kurser som ingår i programmet. Regeringen

anser att det finns starka skäl att åstadkomma en bättre överensstämmelse

mellan bestämmelserna om stödundervisning i de båda skolformerna och

avser därför att inom kort göra nödvändiga justeringar i gymnasieförord-

ningen.

Planering och resurser

För att uppnå målet en likvärdig skola krävs övergripande strategier på

kommunal nivå för hur elever i behov av särskilt stöd skall ges förut-

sättningar att nå skolans mål. I de kommunala skolplanerna är också

sådana stödinsatser i hög utsträckning prioriterade. Planerna måste dock

fa ett bättre genomslag i praktiken och bygga på strategier för resurs-

fördelning och inriktning för insatserna. Även uppföljning och utvärde-

ring av skolplanen liksom de årliga kvalitetsredovisningarna bör därför,

som en naturlig följd, omfatta elever i behov av särskilt stöd.

Regeringen ser mycket positivt att ett antal kommuner har inrättat en

samordningsfunktion som bland annat erbjuder vägledning till elever,

föräldrar och skolpersonal om vilka resurser som finns på regional och

statlig nivå. Samordningsfunktionen kan också ha en viktig roll i sam-

band med kommunens arbete med skolplan, resursfördelning, uppfölj-

ning och utvärdering. Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH)

redovisar goda erfarenheter från kommuner där man inrättat en sådan

funktion.

Förskolan, liksom de första åren i skolan kan ha en avgörande

betydelse för en elevs fortsatta studieframgång och sociala utveckling.

Insikten om detta till synes enkla faktum påverkar den pedagogiska pla-

neringen och resursfördelningen inom kommunen och skolan och därmed

också resultatet av skolans arbete. Det lönar sig att göra stora insatser för

att de yngsta bamen skall tillägna sig de grundläggande färdigheterna.

Flera internationella studier visar också att det går att förebygga problem

och studiesvårigheter for många elever, om man sätter in tillräckliga

resurser t.ex. i läs- och skrivundervisningen under de första skolåren.

Regeringen ser med tillfredsställelse att Skolverkets uppföljning visar att

elever i behov av särskilt stöd prioriterats i kommunerna för år 1998 och

36

vill samtidigt understryka betydelsen av att även den enskilda skolan Skr. 1998/99:121

utarbetar strategier för resursfördelning och stödåtgärder.

Specialpedagogiskt stöd

Behovet av tillgång till en specialpedagogisk kompetens i arbetslagen har

ökat och regeringen vill därför framhålla vikten av att specialpedagogens

förändrade roll far genomslag. I den förändrade rollen, vilken bl.a. mar-

kerades genom den nya utbildningen som infördes läsåret 1990/91, ingår

förutom undervisning för elever i behov av särskilt stöd även handled-

ning och konsultativt arbete. Detta arbetssätt har emellertid hittills inte

fatt det genomslag som väntats. Dels beror det på att det fortfarande är

brist på utbildade specialpedagoger, dels på att många fortfarande ställer

traditionella förväntningar på specialpedagogemas arbetsområden och

kompetens. Övriga lärare är förmodligen också ovana vid att efterfråga

och se handledning som kompetensutveckling. Utvecklingen av special-

pedagogens handledande och kompetensutvecklande roll måste fortsätta.

I direktiven till Lärarutbildningskommittén ingår att särskilt uppmärk-

samma dimensioneringen av den framtida specialpedagogiska utbild-

ningen.

Även elevvårdens betydelse för elever i behov av särskilt stöd bör

uppmärksammas. För en väl fungerande elevvård krävs att all personal i

skolan samarbetar. Eleverna har mycket stort förtroende för den särskilda

elevvårdspersonalen, dvs. skolpsykolog, skolkurator, skolläkare och

skolsköterska. Mot bakgrund av bl.a. de signaler som finns om ökad

arbetsbelastning på skolsköterskor och kommunernas ökade efterfrågan

på externa psykolog- och kuratorstjänster tillsatte regeringen under 1998

en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad genomgång av

elevvårdens och skolhälsovårdens verksamhet och funktion samt över-

väga lämpliga åtgärder i syfte att höja verksamhetens kvalitet och

effektivitet. Uppdraget skall vara slutfört senast den 15 december 1999.

4.3 Utveckling i särskolan

Särskolan skall, liksom övriga skolformer, utgå från läroplanernas mål att

sträva mot och ge eleverna möjlighet att nå så långt som möjligt. Målen

att uppnå tar sin utgångspunkt i elevernas individuella förutsättningar och

är specifika för särskolan. Den obligatoriska särskolan har olika kurs-

planer för grundsärskola respektive träningsskola, med skilda ämnes-

indelningar och olika kravnivåer. Gymnasiesärskolan är i princip upp-

byggd på samma sätt som gymnasieskolan. Utbildningen i gymnasie-

särskolan är emellertid längre - fyra år och med fler garanterade under-

visningstimmar - och har åtta nationella program i stället för gymnasie-

skolans sexton.

Antalet elever i särskolan utgör drygt en procent av det totala antalet

elever i grundskola, särskola och gymnasieskola vilket innebär att sär-

skolan höstterminen 1998 omfattade drygt 16 000 elever. Antalet elever

37

både i den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan har ökat Skr. 1998/99:121

successivt de senaste åren.

Huvudmannaskapet för särskolan har överförts från landstingen till

kommunerna, vilket enligt Skolverkets bedömning, till största delen har

fått positiva effekter. Skolverket redovisade i februari 1998 erfarenheter

från bl.a. kommuner, föräldrar och elever i rapporten Konsekvenser av

det ändrade huvudmannaskapet för särskolan och särvux (dnr 96:565).

Samverkan och samordning mellan skolformerna har ökat t.ex. avseende

lokaler, utrustning och kompetensutveckling. Enligt rapporten kan ök-

ningen av elevantalet bl.a. bero på att särskolan både blivit mer

accepterad som skolform sedan den blev kommunaliserad och kommit

geografiskt närmare eleverna. Andra orsaker kan vara att lätt utveck-

lingsstörda elever kan ha svårt att nå grundskolans mål enligt den nya

läroplanen. Det är inte acceptabelt om elevökningen i särskolan skulle

bero på bristande resurser i grund- eller gymnasieskolan. Förändringar av

andelen elever i särskolan i förhållande till andelen elever i grundskolan

och gymnasieskolan måste därför noga följas och analyseras.

En försöksverksamhet som innebär att skolpliktiga bam inte tas emot i

särskolan utan föräldrarnas medgivande pågår fram till den 30 juni 2000

(SFS 1995:1249). Under läsåret 1996/97 respektive 1997/98 har ett

hundratal föräldrar åberopat försökslagstiftningen i syfte att deras bam

skulle placeras i grundskolan i stället för i särskolan. I en delredovisning

av försöksverksamheten har Skolverket uppmärksammat att ett stort antal

av eleverna som placerats i grundskolan har, eller bedöms kommer att ha,

svårigheter att uppnå grundskolans mål. Flera har följt en helt individuell

plan och för vissa elever har det inte varit möjligt att ha samma mål som

för grundskolans övriga elever.

Måluppfyllelsen i den obligatoriska särskolan ställer delvis andra krav

på uppföljning och utvärdering än inom övriga obligatoriska skolformer.

Skolverkets uppföljning och utvärdering kommer därför att fokuseras på

det inre arbetet i särskolan, kvalitet och måluppfyllelse. Skolverket skall

analysera om, och i så fall på vilket sätt, kvaliteten i särskolan påverkas

av hur den garanterade undervisningstiden disponeras i tid och innehåll,

personalens utbildningsnivå samt arbetslagens sammansättning. I sam-

band med slutredovisningen i augusti 1999 av den ovan nämnda försöks-

verksamheten kommer verket att presentera en bedömning av priori-

teringar och planerade insatser för skolformen.

Regeringen ser det som självklart att de kommunala målen för sär-

skolan lyfts fram i kommunernas skolplaner och att särskolan omfattas

av kommunernas uppföljning och utvärdering, vilket även innefattar

kvalitetsredovisningarna. Vid tidpunkten för Skolverkets uppföljning av

det förändrade huvudmannaskapet behandlades särskolan och särvux

endast i två tredjedelar av kommunernas skolplaner och det inre arbetet i

särskolan behandlades bara undantagsvis. Endast en ijärdedel av kommu-

nerna genomförde uppföljningar och/eller utvärderingar av särskolan och

särvux.

Kommunernas ansvar för både grundskola, gymnasieskola och sär-

skola ger goda förutsättningar för att fördjupa samarbetet mellan skol-

formerna. Regeringens uppfattning är att ett pedagogiskt samarbete

38

framför allt mellan den obligatoriska särskolan och grundskolan kan Skr. 1998/99:121

innebära en positiv utveckling för verksamheterna. Därför ser regeringen

positivt på den utveckling som pågår i många kommuner där särskolan

och grundskolan har närmat sig varandra. Samarbete underlättas av att

lokalerna i allt högre utsträckning används gemensamt och att skolfor-

merna ofta organiseras med en gemensam skolledning. Regeringen ser

också positivt på ett liknande utbyte mellan skolformerna på gymnasie-

nivå. Den specialpedagogiska kompetens och de arbetsformer som

utvecklats i särskolan kan berika övriga skolformer och särskolans

peronal kan öka sin kompetens genom utbyte på motsvarande sätt. Sam-

verkan mellan gymnasiesärskolan och det individuella programmet kan

utvecklas ytterligare, t.ex. när det gäller erfarenheter av APU och

praktikplatser. En ökad samverkan mellan skolformerna bidrar sannolikt

till ökad förståelse och utbyte även mellan eleverna i de olika

skolformerna.

39

Skr. 1998/99:121

5 Särskilda utvecklingsområden

Regeringens bedömning: Det lokala arbetet med läroplanens värde-

grund kommer att stödjas och stimuleras. Utvecklingen av kompetens,

arbetsformer och metoder bör prioriteras inom områdena språkutveckling

och matematik samt naturvetenskap, teknik och miljö.

5.1 Värdegrundsarbete för kvalitet

Vårt samhälle bygger på demokratiska värden som respekt, alla män-

niskors lika värde, jämställdhet, solidaritet och rättvisa. Delaktighet och

ansvar bygger på respekt för den enskildes integritet och är grundstenar i

en demokrati. Skolans uppdrag att förmedla och förankra samhällets

grundläggande värderingar går hand i hand med uppgiften att främja

lärande. Det är också ett ansvar för skolan att tillförsäkra bamet dess

rättigheter enligt FN:s barnkonvention. Barnets rätt till inflytande och

delaktighet framhålls särskilt i konventionen. Rektor har ett särskilt

ansvar för att skolpersonalen har kännedom om de internationella

överenskommelser som Sverige har förbundit sig att beakta i utbild-

ningen.

Kvaliteten i förskola, skola och vuxenutbildning är beroende av hur

värdegrunden tillämpas i praktiken. Värdegrunden är på så sätt en peda-

gogisk fråga som rör verksamheten i sin helhet. Bemötande och av-

ståndstagande mot alla former av kränkande behandling, diskriminering,

mobbning och rasistiska beteenden har avgörande betydelse för elevernas

skolgång.

Det finns skäl att med stort allvar uppmärksamma att mobbning och

annan kränkande behandling uppges vara den främsta orsaken till att bam

och ungdomar inte mår bra i skolan. Antalet elever som utsätts tycks vara

relativt konstant över tid, men det finns anledning att befara att mobb-

ningen blivit grövre under senare år, även om skillnaden är stor mellan

skolor. Förutom de rent personliga tragedier som mobbning orsakar

bidrar också alla sådana former av kränkning till ett dåligt klimat för

lärande. Elever som inte känner trygghet och integritet kan inte heller

tillgodogöra sig undervisning fullt ut. Ett medvetet arbete med värde-

grundsfrågor och dess betydelse för inlärning och trygghet måste enligt

regeringen grundläggas i utbildningen för lärare.

Undersökningar visar att många ungdomar upplever att de har små

möjligheter att påverka vardagen i skolan och att de med stigande ålder

anser sig fa mindre att säga till om. Det finns dock tendenser till för-

bättringar. Trots detta tycks vara relativt vanligt att elevernas inflytande

över undervisningen inte kopplas ihop med skolans övergripande upp-

drag om demokrati och delaktighet.

Utvärderingar av de övergripande målens genomslag i skolarbetet visar

att skolomas arbete med dessa frågor skiljer sig mycket åt. Det finns

40

därför anledning att betona betydelsen av att på ett aktivt och medvetet Skr. 1998/99:121

sätt arbeta med värdefrågor i skolornas vardagsarbete för att dessa skall

få bättre genomslag. Detta innebär att läroplanens kunskapsmål och

grundläggande värderingar skall integreras. Det handlar inte om att for-

mulera nya mål, utan att med kraft stödja, stimulera och sprida det arbete

som pågår på många förskolor och skolor runt om i landet.

Samverkan och tid för samtal

Föräldrarna har ansvaret för sina bams fostran och skolan skall komplet-

tera denna roll. Dialogen mellan föräldrarna och personalen är avgörande

för att hem och skola skall kunna samarbeta för elevens bästa. Det finns

ofta anledning att diskutera värdegrundsfrågor i samarbete med föräldrar

t.ex. relationer mellan bamen eller mellan bam och vuxna.

Samtalet mellan elever och mellan elever och vuxna är ett av de vikti-

gaste redskapen för att förverkliga värdegrunden. Frågor som rör integri-

tet, solidaritet, jämställdhet och tolerans berör varje individs utveckling.

Bam och unga funderar mycket över existentiella frågor, om den egna

identiteten och relationer till andra. Vissa har mycket svåra upplevelser

bakom sig. Några har erfarenheter från krig och flykt från sitt hemland.

Det är i samtalet som bam och unga blir sedda och bekräftade av vuxna. I

förskola och skola ges tillfällen att bryta åsikter och erfarenheter mot

varandra. Olika kulturer och synsätt kan mötas, vilket ofta är fruktbart

men också ställer krav på ett stort engagemang och tålamod. Organisa-

tion och arbetssätt skall skapa utrymme för diskussioner och stimulera

till att utbyta tankar och idéer. I många skolor har ett mentorssystem för

eleverna visat sig vara en god väg till att få tid för att möta eleven och

följa elevens personliga utveckling. Regeringen ser det som angeläget att

tid för dagliga samtal ges utrymme i planeringen av skolornas arbete.

Lärama måste också få utrymme för gemensam reflektion kring kom-

plexa värdegrundsfrågor.

Bam i förskolan och i de tidiga skolåren tillägnar sig etiska värden och

normer främst genom konkreta upplevelser. Empati och omsorg om

andra utvecklas genom att bamen får delta i demokratiska arbetsformer

och lära sig visa hänsyn och respekt för varandra. De vuxnas förhåll-

ningssätt påverkar barnens förståelse och respekt för rättigheter och

skyldigheter. Under de första skolåren finns många naturliga tillfällen att

integrera diskussioner om värderingar och attityder i skolarbetet. Under-

sökningar visar emellertid att organisationen ofta lägger hinder i vägen

för en kontinuerlig och fördjupad dialog mellan elever och vuxna under

de senare åren i grundskolan och i gymnasieskolan. En fallstudie från år

1998, Skolverket och värdegrunden, bekräftar att det är lättare att arbeta

med värdegrundsfrågoma i de lägre åldrama, bl.a. genom att lärare och

elever möts dagligen och på så sätt kan upprätta personliga relationer

samt relatera diskussionen till konkreta händelser i skolan och omvärl-

den. Lärarens kännedom om elevernas sociala situation är större och

kontakten med föräldrarna tätare. Det är därför angeläget att finna former

41

där organisation och arbetssätt kan ge utrymme för möten och diskus- Skr. 1998/99:121

sioner om värderingar och existentiella frågor under de senare skolåren.

En tydlig och lyhörd skolledning spelar en avgörande roll för skol-

utveckling och för att åstadkomma ett gemensamt förhållningssätt i

värdegrundsfrågor. Skolverkets nationella kvalitetsgranskning av rektors-

funktionen 1998 visar att de skolor, där rektorn fatt i gång en diskussion i

personalgruppen om skolans ambitioner och mål, har en hög grad av

delaktighet och engagemang både bland elever och personal. En debatt

inom arbetslaget i förskolan eller skolan om t.ex. delegering av ansvar

och demokratisering av verksamheten har stor betydelse för att eleverna

skall få ett större inflytande och också tillfälle att ta ansvar. Skolans

personal behöver samverka i dessa frågor och utveckla ett gemensamt

synsätt. Möjligheter för t.ex. politiska ungdomsförbund och andra orga-

nisationer att medverka i skolans debatt om samhällsfrågor kan också

bidra till medvetenhet om demokrati och inflytande.

Propositionen På ungdomars villkor - ungdomspolitik för demokrati,

rättvisa och framtidstro (prop. 1998/99:115) tar sin utgångspunkt i

förslag om en ny nationell ungdomspolitik på 2000-talet. Tre över-

gripande mål skall ersätta tidigare riktlinjer. Ungdomar skall ha goda

förutsättningar att leva ett självständigt liv samt verklig möjlighet till

inflytande och delaktighet. Ungdomars engagemang, skapande förmåga

och kritiska tänkande skall tas tillvara som en resurs.

Alltfler skolor utformar handlingsprogram mot kränkande behandling.

Exempel från kommuner och skolor som genom olika insatser lyckas

förhindra mobbning behöver spridas. Det finns exempel på skolor där

ansvarsgrupper bildats bland eleverna, vilket kan öka känslan av trygg-

het, samhörighet och solidaritet och på så sätt bidra till ett positivt klimat.

Ett internationellt perspektiv, t.ex. kontakter med bam och ungdomar i

andra länder har också visat sig fruktbart som en ingång till arbetet med

värdegrunden. Det ger möjligheter att arbeta med mänskliga rättigheter

och demokrati på ett sätt som djupt berör de unga och skapar ett person-

ligt engagemang.

Det kan finnas fördelar med att arbeta med värdegrundsfrågor i sam-

verkan mellan förskolan och grundskolan. Detta kan även gälla mellan

grundskolan och gymnasieskolan samt även mellan dessa skolformer och

särskolan. I vuxenutbildningen bör det betonas att värdegrundsarbetet är

en del av det livslånga lärandet. Detta skall synas i det dagliga arbetet

genom vuxenanpassade arbetsformer men även genom att utrymme ges

för diskussioner kring aktuella frågor.

Förskola, skola och vuxenutbildning kan inte ensamma säkra och över-

föra de demokratiska värden som samhället bygger på. Bams och ung-

domars identitet och värderingar utvecklas till stor del i hemmiljön och

genom aktiviteter som äger rum på fritiden. Därför behövs också en bred

lokal samverkan som, förutom ett nära samarbete med föräldrar, även

innefattar föreningar, organisationer och myndigheter.

42

Initiativ i syfte att stödja och stimulera utvecklingen

Skr. 1998/99:121

För att värdegrunden, som den uttrycks i skollag och läroplaner, skall

uppmärksammas och för att arbetet med att omsätta läroplanernas över-

gripande mål skall intensifieras har år 1999 utsetts till ett värdegrundsår

för skola och förskola. Fokuseringen på värdegrunden fortsätter under år

2000 för att sammanfalla med UNESCO:s år för fred och mänskliga

rättigheter. Ett särskilt projekt, som riktar sig främst till elever, lärare,

skolledare, föräldrar och kommunpolitiker, har tillsatts inom Utbild-

ningsdepartementet för att stödja och stimulera det lokala arbetet, öka

medvetenheten om dessa frågor samt väcka debatt. Projektet kommer att

sprida kunskaper och erfarenheter om det värdegrundsarbete som pågår

runt om i landet. Bams och studerandes betydelse for arbetet med värde-

grunden i skolan skall särskilt lyftas fram. Till projektet har ett ungdoms-

råd knutits vilket skall fungera som analysgrupp och bidra med ett

elevperspektiv. Projektgruppen skall presentera sina slutsatser och för-

slag senast den 25 februari år 2000.

Regeringen har också tagit initiativ till att stödja och stimulera under-

visningen i nutidshistoria. I samband med det skall en kartläggning göras

av hur kampen för demokrati och mänskliga rättigheter samt hur brott

mot dessa rättigheter behandlas i undervisningen, särskilt inom ämnet

historia.

Kunskaperna om hur läroplanens övergripande mål, inklusive värde-

grunden, omsätts i praktisk handling måste öka. I början av år 2000

kommer Skolverket att redovisa en fördjupad studie avseende värde-

grunden. Även en granskning av hur skolomas handlingsplaner mot

mobbning används kommer att genomföras, liksom en kvalitetsgransk-

ning av hur sex- och samlevnadsundervisningen bedrivs.

Utvärdering på lokal nivå i form av dokumenterade och systematiska

studier av måluppfyllelse vad gäller värderingar är relativt begränsad,

vilket delvis kan förklaras av att området är komplicerat att utvärdera.

Regeringen utgår emellertid från att utvärdering av arbetet med värde-

grundsfrågor i skolorna kommer att ingå som en naturlig del i de årliga

kvalitetsredovisningarna. Mål som gäller elevinflytande i undervisningen

förekommer i stor utsträckning i kommunernas skolplaner och bör därför

systematiskt utvärderas för att brister i elevinflytandet skall kunna

åtgärdas. Förutom en spridning av lärande exempel på aktivt värde-

grundsarbete behövs en utveckling av metoder för utvärdering.

Skolverket har påbörjat insatser för att stödja kommuners och skolors

utvärdering och kvalitetssäkring i form av bl.a. Allmänna råd (1999:1)

och Verktyg för utvärdering (1999).

5.2 Språkutveckling - nyckeln till identitet och kunskap

Språkutveckling, kunskapsutveckling och identitetsutveckling är paral-

lella processer som inte kan särskiljas. Grunderna läggs tidigt och löper

vidare genom livet. Förmågan att göra sig förstådd och förstå är en viktig

del av personligheten. Det är främst genom språket vi kan uttrycka vår

43

personlighet och få intryck som utvecklar oss som individer. Det är

därför viktigt att få tillgång till ett rikt och fungerande språk för att kunna

förmedla och ta del av åsikter och tankar.

Många bam med utländsk bakgrund lever i miljöer där få människor

har svenska som modersmål. För dem har förskoletiden och skolgången

en speciell betydelse. Bams språkutveckling kommer att prioriteras av

regeringen genom att resurser avsätts till avgiftsfri allmän förskola för

bam från tre år i storstädernas utsatta bostadsområden, vilket beskrivs

ytterligare i kapitel 2.

Det är också i förskolan och i skolan som dessa bams möjligheter att

lära sig god svenska måste tillvaratas. Inom ramen för den s.k. stor-

stadssatsningen har regeringen avsatt 50 miljoner kronor årligen i tre år

för särskilda insatser för språkutveckling i de utsatta storstadsområden

som omfattas av lokala utvecklingsavtal med staten. Stimulansbidraget

skall användas för att hitta nya vägar för att bidra till språkutveckling i

svenska hos elever med annat modersmål.

Skr. 1998/99:121

Den pedagogiska språkmiljön

Det skrivna ordets betydelse är stor och samhället ställer höga krav på

förmågan att hantera, tillgodogöra sig och värdera texter. I de flesta

arbeten ingår dessutom moment av att själv kunna producera texter. När

kraven på läs- och skrivförmåga ökar blir skolans roll allt viktigare.

Läs- och skrivförmåga är inte något som man tillägnar sig under de

första skolåren och sedan bibehåller oförändrad genom livet. Den språk-

liga och intellektuella utvecklingen börjar när bamet föds och hålls vid

liv i en dialog med de närmaste. För att vidmakthålla och vidareutveckla

språkutvecklingen krävs därefter kontinuerlig, riklig och meningsfull

språkanvändning i förskolan och genom skolåren vidare ut i samhälls-

och arbetslivet. Detta konstaterade Läs- och skrivkommittén i sitt

slutbetänkande (Att lämna skolan med rak rygg, SOU 1997:108) som

behandlade rätten till skriftspråket och skolans möjligheter att förebygga

och möta läs- och skrivsvårigheter. Regeringen instämmer i denna

bedömning och har i propositionen Läroplan för det obligatoriska skol-

väsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (prop. 1997/98:94) tydlig-

gjort skolans uppdrag i detta avseende.

Den pedagogiska miljön från förskolan och framåt har avgörande

betydelse för elevernas läs- och skrivutveckling. Pedagogerna har

därmed ett stort ansvar för att alla bam och ungdomar far möjlighet att

använda och utveckla sin språkliga förmåga. En positiv inställning till

läsning från föräldrarnas sida spelar en mycket stor roll liksom stöd i

lästräningen, särskilt för elever som får svårigheter i läs- och skriv-

inlärningen. Förskolan skall lägga stor vikt vid att stimulera bams

språkutveckling samt uppmuntra och ta tillvara barnets nyfikenhet och

intresse för den skriftspråkliga världen.

Ett av de områden där inspektörerna genomfört kvalitetsgranskningar

under år 1998, var läs- och skrivprocessen som ett led i undervisningen.

44

Av rapporten framgår att miljöerna för läs- och skrivprocessen varierar i Skr. 1998/99:121

skolorna.

Vissa av de skolor som granskades visade sig ha en god läs- och

skri vmiljö för eleverna. Där finns rik tillgång till olika typer av texter.

Eleverna producerar också egna texter för att utveckla sina kunskaper.

Språket fungerar som ett medel för att lära, förstå och förmedla ett

innehåll. Formella kunskaper, t.ex. i grammatik, utvecklas i ett samman-

hang. Alla lärare tar ansvar för språkutvecklingen i alla ämnen och det

förekommer få inslag av isolerad färdighetsträning.

Alla skolor erbjuderemllertid inte en sådan positiv språkmiljö.

Inspektörerna har i sin rapport anvisat en rad åtgärder, som kan förbättra

situationen. Bl.a. föreslår de en översyn av kursplanerna, förändringar i

lärarutbildningen, en satsning på biblioteksresurser och kompetens-

utveckling för lärare.

Regeringen anser att elevernas språkutveckling är ett av skolans

absolut viktigaste uppdrag. Elever som får svårigheter i läs- och skriv-

processen måste få speciell uppmärksamhet och en individuell studie-

planering. Kommunernas ansvar för skolans resultat innebär bl.a. att

elevernas språkutveckling noga måste följas upp och utvärderas. Utvär-

deringen kan t.ex. visa på behov av kompetensutveckling för lärarna.

Lärama kan följa och stödja varje elev i läs- och skrivprocessen. Det är

därför oerhört väsentligt att varje lärare känner detta ansvar. Den devis

som myntades i lärarfortbildningen på 1970-talet att ”vaije lärare är en

svensklärare” har fortfarande relevans. Skolverket har bl.a. stött läs- och

skrivutveckling inom sitt projekt Skola för utveckling (Att upptäcka

språket, Skolverket 1999). Under mandatperioden kommer regeringen att

prioritera språkutvecklingen och återkommer med förslag till insatser för

att stödja kommunerna och lärama.

5.3 Matematik - problemlösning och kreativitet

Ett rikt och fungerande språk är avgörande för våra möjligheter att

kommunicera. Även matematik kan beskrivas som en form av språk, ett

sätt att kommunicera. Matematiken ger bl.a. möjligheter att beskriva och

informera om idéer på ett precist och kortfattat sätt. Att kunna förstå,

tolka och kritiskt granska olika resonemang och slutsatser kring siffer-

material är en viktig förutsättning för olika former av analyser. Som ett

exempel kan nämnas att målen i grundskolans kursplaner både i matema-

tik och svenska innebär att eleven skall kunna analysera, uttrycka sig i tal

och skrift även med symbolspråk och att dra slutsatser, argumentera och

kommunicera med olika uttrycksformer.

Ett av de viktigaste syftena med utbildning i matematik är att utveckla

problemlösningsförmåga i olika sammanhang. Problem i situationer

såväl inom som utanför skolans värld kan behöva lösas genom att de

lyfts ur sitt sammanhang och ges en matematisk tolkning. I andra fall är

problemen direkt relaterade till matematiska abstraktioner.

Matematikinläming är som mest framgångsrik när man får tillfälle att

kommunicera och utöva matematik i meningsfulla och relevanta situatio-

45

ner. Eleverna behöver få möjligheter att söka efter förståelse och lösning- Skr. 1998/99:121

ar på problem. De behöver kunna uppfatta sammanhang och kunna

använda matematik i och utanför skolan eller förskolan. Skolan bör också

ge varje elev möjlighet att känna den glädje och stimulans som ges av att

kunna lösa ett matematiskt problem på gränsen till den egna förmågan.

Även små bams nyfikna frågor utgår ofta från frågeställningar som

anknyter till ett matematiskt tänkande. I förskolan skall bamen få stöd i

att upptäcka och använda matematik i meningsfulla sammanhang och

utveckla förståelse for grundläggande matematiska begrepp.

Även om många elever är intresserade av matematik finns det alltför

många som upplever matematiken som svår, oföränderlig och föga

stimulerande. Svenska nationalkommittén i matematik inom Kungl.

Vetenskapsakademien menar att det har varit en vanlig föreställning att

matematiken är en samling färdiga recept och standardsvar. Matematik är

i själva verket ett dynamiskt ämne som utvecklas i allt större fart och

visar en hög grad av rörlighet vid forskningsfronten. En större insikt om

matematikens kreativa sida borde kunna komma många skolelever till del

och göra dem mer intresserade av ämnet.

För att utveckla undervisningen i matematik och åstadkomma ett mer

kreativt förhållningssätt behöver kompetensen hos lärama fokuseras.

Möjligheterna till ämnesmässig fördjupning och matematikdidaktisk

kompetensutveckling behöver förbättras.

Bristande förkunskaper i matematik är ett problem inte bara vid

övergången från skola till utbildningar inom den tekniskt-naturveten-

skapliga sektom inom högskolan utan också för många studerande inom

exempelvis den samhällsvetenskapliga sektom. Detta framgår av en

utredning som i mars 1999 överlämnades till regeringen av Högskole-

verket och Skolverket. Samtidigt har larmrapporter kommit om elevernas

matematikkunskaper i samband med övergången mellan grundskola och

gymnasieskola. Även om resultaten av de nationella proven i år 9 visade

på goda genomsnittsresultat varierar resultaten mellan skolor och kom-

muner. Dessutom finns oroväckande brister i problemlösningsförmåga

jämfört med mer mekaniska räkneuppgifter.

I det fortsatta arbetet att utveckla matematikundervisningen bör enligt

regeringens bedömning olika forsknings- och utvecklingsinsatser

initieras. Matematikundervisningens organisation och differentiering från

förskola till högskola bör bli föremål för en forskningsbaserad utveck-

lingsstudie. Det finns även behov av att studera undervisningsmiljöers

påverkan på den matematiska begreppsbildningen, t.ex. hos bam som har

sämre läs- och skrivförmåga på undervisningsspråket än sina studie-

kamrater. På längre sikt, när kunskap erhållits genom dessa insatser, bör

kompetensutvecklingsinsatser genomföras.

5.4 Naturvetenskap, teknik och miljö - kunskaper för

framtiden

Samhället har stort behov av personer med utbildning inom de naturve-

tenskapliga och tekniska områdena. Goda kunskaper inom dessa områd-

46

en har avgörande betydelse för en hållbar ekonomisk utveckling och Skr. 1998/99:121

välfärden. I 1999 års ekonomiska vårproposition har regeringen fastlagt

principer om att Sveriges skall vara ett föregångsland i omställningen till

hållbar utveckling. Arbetet med att skydda miljön, effektivisera resurs-

användningen och främja kretsloppstänkandet skall fortsätta. Åtgärder

för ekologisk hållbarhet skall stimulera teknisk utveckling och nyföre-

tagande och därmed också stärka ekonomi och sysselsättning.

Minst lika viktiga är dessa kunskaper ur ett medborgar- och allmän-

bildningsperspektiv. Den tekniska och naturvetenskapliga utvecklingen

påverkar i allt högre grad vår tillvaro, såväl privat som i arbetslivet. FN

inkluderar fyra dimensioner i hållbar utveckling - ekologisk, social,

ekonomisk och kulturell hållbarhet. Det innebär en utmaning för skolan

att bygga broar mellan naturvetenskap/teknik och humaniora och sam-

hällsvetenskap. Förutsättningar för detta måste långsiktigt skapas genom

lärarutbildningen men naturligtvis även genom kontinuerlig kompetens-

utveckling.

Sverige har nått relativt goda resultat i de naturvetenskapliga ämnena i

senare års TIMSS- och OECD-undersökningar. Bilden är emellertid inte

entydig. Resultaten behöver bli bättre. Även om intresset för natur-

vetenskap och teknik har ökat är antalet studerande otillräckligt, särskilt

det också finns planer på att bygga ut högskoleutbildningen inom natur-

vetenskap och teknik.

Resultaten av utvärderingar och nationella prov visar att eleverna

presterar sämre när det gäller problemlösning, slutsatser och resonemang

än när det handlar om rena faktauppgifter. Detta är alarmerande då det

tyder på en ovana att arbeta med mer komplicerade uppgifter som kräver

förmåga att dra slutsatser och ett kritiskt tänkande. I gymnasieskolan

finns uppenbarligen en konflikt mellan ambitionen att skapa och bibe-

hålla ett intresse för matematik, naturvetenskap och teknik och hög-

skolans förkunskapskrav. Kraven på att ”hinna med kursen” kolliderar

med användningen av tidskrävande men intresseväckande arbetssätt som

laborationer och egna undersökningar.

Detsamma gäller i relationen mellan gymnasieskolan och grundskolan.

Naturvetenskapsprogrammet har under alla år uppfattats som mycket

svårt och arbetskrävande och kraven i matematik och de naturveten-

skapliga ämnena som mycket höga. Undersökningar som Skolverket låtit

genomföra visar att elever i både år 9 och gymnasieskolans år 3 hade en

positiv inställning till naturvetenskap och teknik, men att de uppfattade

undervisningen, främst i kemi och fysik, som föråldrad och med svag

verklighetsanknytning (NOT nr 9, 1997, Ungdomsbarometern 1994).

Eleverna ansåg att NO-undervisningen måste förnyas för att kunna

intressera fler ungdomar.

Sverige är inte det enda landet som har problem när det gäller utbild-

ningen inom naturvetenskap och teknik. Det finns oro även i andra länder

över att sådan utbildning inte drar till sig tillräckligt många begåvningar.

Det grundläggande problemet tycks nästan överallt vara svårigheten att

intressera elever för naturvetenskap och teknik i skolan och att locka

studenter till motsvarande ämnesområden på högskolorna. Även andelen

kvinnliga sökanden behöver öka. Hypoteserna om orsakerna till den

47

delvis svaga rekryteringen till högre studier i dessa ämnen varierar, lik- Skr. 1998/99:121

som om bakgrunden till de dåliga studieresultaten i vissa länder.

Det finns därför inte några enkla förklaringar till det bristande intresset

eller till att fa söker till dessa utbildningar. Undersökningar visar att ett

stort spontant intresse för NO-ämnena finns under de första skolåren,

men att det svalnar under den senare delen av grundskolan. Förutom att

olika intressen konkurrerar hos en elev på väg in i vuxenlivet har också

det sätt som undervisningen bedrivs på stor betydelse. Om natur-

vetenskap och teknik uppfattas som alltför teoretiskt och utan koppling

till verkligheten utanför klassrummet bidrar det naturligtvis till lågt

intresse för att fortsätta med dessa ämnen.

Åtgärder för att stimulera utveckling

Eleverna vill vara mer aktiva på lektionerna i naturvetenskap och teknik

och arbeta med mer probleminriktade uppgifter, där inte alla svar är

givna. Många lärare vill också förändra sin undervisning, men enligt flera

utvärderingar råder en osäkerhet om vad målen i kursplanerna innebär

och hur detta skall kunna gestaltas i klassrummet.

Undervisningen i naturvetenskap och teknik bör stimulera till innova-

tivt tänkande och vara upplagd efter hur bam och ungdomar tillägnar sig

och förstår tekniska och naturvetenskapliga begrepp och sammanhang.

En sådan undervisning förstärker de kunskaper och insikter som eleverna

redan har och anpassas till elevernas växande förmåga. Det gäller att

tillvarata bams intresse och naturliga nyfikenhet redan i förskolan, se till

att det förs vidare in i grundskolan, bibehålls och utvecklas genom

skolåren. Bam i förskoleåldern och yngre skolbarn söker och erövrar

kunskap bl.a. genom lek och eget utforskande. I läroplanerna betonas att

nyfikenhet och lust att lära skall utgöra en grund i undervisningen. Ett

temainriktat arbetssätt kan bidra till att möta elevernas nyfikenhet.

Många lärare har t.ex. lyckats kanalisera äldre elevers intresse för

naturvetenskap genom deras engagemang i miljöfrågor och en hållbar

utveckling.

Regeringen har gjort stora satsningar för att stimulera intresset i både

ungdomsskolan och högskolan. Medel har avsatts för ett högskoleför-

beredande s.k. basår, stöd till nationella resurscentrum i kemi, fysik,

teknik och matematik samt en femårig satsning under åren 1993-1997 för

att stimulera intresset for naturvetenskap och teknik, det s.k. NOT-

projektet. Resurser har även avsatts för att ge möjlighet för personer i

åldem 28-48 år att läsa en teknisk eller naturvetenskaplig högskole-

utbildning med en förmånligare studiefinansiering än normalt.

I december 1998 fick Skolverket och Högskoleverket regeringens upp-

drag att bedriva ett nytt femårigt projekt med syfte att stimulera intresset

för naturvetenskap och teknik. Projektet har två inriktningar: dels att

bidra till att utveckla metoder för undervisning, dels fortsatt arbete med

attitydpåverkan för att öka intresset för naturvetenskap och teknik.

Skolverket har utvärderat hur kommunerna lever upp till sitt ansvar för

kompetensutveckling av lärare i naturvetenskap, miljö och teknik.

48

Utvärderingen visar att för merparten av de undersökta skolorna är Skr. 1998/99:121

omfattningen av kompetensutvecklingen begränsad eller mycket begrän-

sad. Ämnesdidaktiska moment saknas vanligen och insatserna är ofta

kortsiktiga och fragmentariska.

Regeringen är oroad över den beskrivna situationen. Under perioden

1999-2001 kommer därför ett särskilt stöd utgå med sammanlagt 75

miljoner kronor till kompetensutveckling av lärare i naturvetenskap,

teknik och miljö. Regeringen har uppdragit åt Skolverket att fördela

medel till kommunerna för grundläggande ämnesmässig kompetens-

utveckling och utveckling av den didaktiska kompetensen.

49

Skr. 1998/99:121

6 Samverkan och utveckling

Regeringens bedömning: Det är kommunens ansvar att elevernas

utveckling följs och stöds genom hela utbildningssystemet. Integreringen

mellan förskolans, fritidshemmets och skolans pedagogik kan nu

ytterligare fördjupas. Särskilda insatser behöver göras för rekryteringen

till läraryrket. Rektor behöver stärkas i rollen som ledare för den peda-

gogiska verksamheten. En särskild expertgrupp med skolledare kommer

att inbjudas till Utbildningsdepartementet för att diskutera frågor kring

skolledarnas roll. Initiativ kommer att tas för att inbjuda företrädare för

Kommunförbundet samt lärarnas och skolledarnas fackliga organisatio-

ner till gemensamma diskussioner om kompetensutvecklingsfrågor samt

utvecklingen av regionala utvecklingscentrum.

6.1 Kommunens ansvar för helheten

Vaije kommun har ett ansvar för att organisera sin verksamhet, så att

barnens och ungdomarnas utveckling kan följas och stödjas genom hela

utbildningssystemet från förskolan till gymnasieskolan. Läroplanen för

den obligatoriska skolan (Lpo 94) förutsätter en planering av skolans

verksamhet i ett perspektiv från förskoleklassen t.o.m. år 9. Samverkan

med förskolan å ena sidan och gymnasieskolan å andra sidan är nödvän-

dig för en kontinuitet i hela åldersspannet 1-19 år.

Bam och ungdomar möter många lärare och andra vuxna under tiden i

förskolan och skolan. De har alla ett gemensamt ansvar för lärandet och

är därför beroende av att samverka, samplanera och gemensamt utvärdera

arbetet. Under de första skolåren möter bamen relativt fa vuxna, medan

antalet lärare ofta blir större högre upp i utbildningssystemet. Genom att

man organiserar sig i arbetslag och t.ex. inför mentorssystem kan antalet

vuxna runt vaije elev hållas på en nivå som medger samarbete och

helhetssyn. Kommunen har det övergripande ansvaret för att alla upp-

fyller sin del av åtagandet och att organisationen ger maximala

förutsättningar för bams och ungdomars lärande och utveckling i för-

skolan och skolan. Kommunen har också enligt skollag och läroplaner ett

ansvar för att eleverna far en likvärdig utbildning. Målstyrningen sker

inom ramen för den totala garanterade undervisningstiden, som inte far

underskridas men väl överskridas.

I internationell jämförelse satsar Sverige stora resurser på utbildning.

Skolan har dock under ett antal år precis som andra delar av den kom-

munala verksamheten fatt vidkännas besparingar. Utvecklingen verkar nu

ha vänt och kostnaderna för grundskolan har, liksom för gymnasieskolan,

ökat något enligt bokslut år 1997 jämfört med år 1996.

I sammanställningen av de årliga kvalitetsredovisningarna kan kom-

munen visa hur organisation och samarbete fungerar. Vaije enskild skola

måste ha en uppfattning om sin egen måluppfyllelse, var det brister och

50

vilka åtgärder som skall vidtas. På samma sätt måste kommunen följa Skr. 1998/99:121

upp och utvärdera resultaten i skolorna för att kunna göra sin samlade

bedömning. Utifrån resultaten i kvalitetsredovisningarna kan en kon-

struktiv och förtroendeskapande dialog föras mellan skolledare, lärare

och beslutsfattare. Utvärderingar som Skolverket låtit genomföra visar att

många lärare inte har förtroende för sin skolledning och ännu mindre

förtroende för de kommunala beslutsfattarna. Denna förtroendeklyfta

måste överbryggas genom ökade tillfällen till gemensam diskussion

kring skolans framgångar och brister.

Det finns alltså tungt vägande skäl för samarbete både mellan lärare i

olika skolformer och inom skolformerna. Föräldrarna är självklara

samarbetspartners. Samarbete och samplanering mellan olika personal-

kategorier som lärare, förskollärare och fritidspedagoger är naturliga

arbetsformer i de flesta skolor för de yngre bamen. Ökat samarbete

mellan grundskolan och särskolan, respektive gymnasieskolan och

gymnasiesärskolan ger möjligheter till kvalitetsförbättring. Kontakten

mellan grundskolan och gymnasieskolan är nödvändig för att varje elev

skall kunna fa den undervisning som motsvarar behoven i nästa steg. Ett

gemensamt ansvar för elevernas övergång mellan grundskola och

gymnasieskola är därför en mycket strategisk fråga i kommunen.

Samverkan förskola - skola - fritidshem

Förutom de sex procent som är inskrivna i grundskolan går så gott som

samtliga sexåringar i förskoleklass, ofta i kombination med fritidshem.

Under 1990-talet har förskola, skola och fritidshem knutits allt närmare

varandra. Skälen har varit både pedagogiska och ekonomiska. Verksam-

heten har utvecklats i en växelverkan mellan statliga och kommunala

initiativ. Staten har på olika sätt sökt stödja den utveckling som pågått i

ett stort antal kommuner och samtidigt bereda vägen för dem som ännu

inte påbörjat en sådan. Lagstiftning och det centrala myndighetsansvaret

för förskola, skola och fritidshem har förts samman i avsikt att underlätta

samverkan mellan dessa verksamheter i kommunerna.

Samhällsekonomin har under samma period krävt effektiviseringar av

den offentliga verksamheten. Förskoleverksamhet, skola och skolbarns-

omsorg tar tillsammans en betydande del av kommunernas resurser i

anspråk för lokaler och personal. Fördelningen mellan kommunernas

kostnader framgår av figuren som utgår från ”Vad kostar verksamheten i

din kommun? ” Bokslut 1997, Svenska Kommunförbundet och SCB.

51

Fördelning av kommunernas kostnader

1997

Skr. 1998/99:121

Övrig

verksamhet

19%

Individ och

familjeomsorg

8%

Utbildning

30%

Äldre och

funktionshind-

rade

28%

Barnomsorg

15%

Ett samutnyttjande av befintliga resurser har varit ett sätt att använda

dem mer effektivt. En majoritet av kommunerna har numera en

gemensam nämnd och förvaltning för all förskoleverksamhet, skola och

skolbarnsomsorg. Den verksamhet som bedrivs för sexåringar, som

sedan 1 januari 1998 är en egen skolform benämnd förskoleklass, har

sedan ett antal år varit ett naturligt centrum för det pedagogiska sam-

arbetet mellan verksamheterna. Genom att lokalerna används gemensamt

av skola, förskoleklass och fritidshem i de flesta kommuner finns nu

dessutom tillfälle till dagliga möten mellan pedagoger med olika

kompetenser. En kartläggning, som genomförts av SCB, visar att andelen

arbetslag som består av både förskollärare, lärare och fritidspedagoger

har ökat.

Förutsättningarna finns nu för att fördjupa integreringen mellan för-

skolans, skolans och fritidshemmets pedagogik som ytterligare kan

påverka verksamheternas innehåll. Även kunskaper hos förskolans perso-

nal om skolans villkor och övriga läroplaners mål tillför ett perspektiv på

lärande som sträcker sig längre upp i åldrarna. Skolan bör på mot-

svarande sätt ha kunskap om förskolans mål och pedagogik samt de

arbetsformer bamen har erfarenhet av.

I en rapport från Skolverket (Dnr 1997:574) redovisas graden av

integrering mellan förskoleklassen, skolan och fritidshemmet i tolv kom-

muner. Hur man genomför integreringen varierar betydligt mellan olika

kommuner och även inom kommunerna. Helhetsintrycket i rapporten är

emellertid att en sådan samordning mellan verksamheterna höjer kvali-

teten för det stora flertalet bam. Mötet mellan de olika pedagogiska

kulturerna anses ha skapat ett mervärde för bamen. Verksamheten

beskrivs som mer bam- eller elevcentrerad, fokus har förskjutits från

lärare till elev. Barnets biologiska ålder styr mindre, utveckling och

mognad styr mer. Där verksamheten för sexåringar är en integrerad del

av skolverksamheten är det vanligt med åldersblandad undervisning.

Läroplanen (Lpo 94) har fr.o.m. läsåret 1998/99 anpassats för att stödja

en verksamhetsmässig integrering. De begrepp som ingår i förskolans

och fritidshemmets pedagogik, t.ex. lek, omsorg, skapande och barnets

eget utforskande har forts in i läroplanen. Även på lokal nivå behöver

mål och planer anpassas for att ge förutsättningar för att utveckla sam-

52

arbete mellan de olika professionerna. Det går inte att bortse från att det Skr. 1998/99:121

finns svårigheter med att uppnå en sammansmältning av ”det bästa” från

respektive verksamhet. Ett samarbete kräver medveten ledning,

kompetensutveckling och att utrymme ges för gemensam planering i

arbetslagen. Regeringen har i läroplanen särskilt lyft fram rektors ansvar

för att samarbetsformer utvecklas i syfte att stödja vaije elevs mångsidiga

utveckling. Värdet av en integrering bygger på att de olika pedagogiska

synsätten och kompetenserna blir tydliga och kompletterar varandra.

Regeringen har som tidigare nämnts tagit initiativ till en översyn av

skollagen, bl.a. för att harmonisera den tidigare lagstiftningen för barn-

omsorg och skola. I Skolverkets uppdrag ingår att verka för en fortsatt

integrering. De studier som påböljats bör fördjupas för att utröna hur

arbetsformer och möjligheter att stimulera bams utveckling och lärande

påverkas av integreringen.

Fritidshemmets roll

Fritidshemmet har en viktig roll i samarbetet kring eleverna i förskole-

klassen och de yngre eleverna i skolan. I de skolor där förskoleklassen,

skolan och fritidshemmet samordnar personal och arbetsformer får

bamen en kontinuitet under dagen och under året. Att personalen sam-

arbetar och tar ett gemensamt ansvar för verksamheten skapar trygghet

för både bam och föräldrar. Fritidshemmets pedagogik kan både stödja

de mer renodlade kunskapsmålen genom ett utforskande, laborativt och

praktiskt arbetssätt samt bidra med kompetens och tid för samtal, när det

gäller att främja de grundläggande värderingarna. Fritidshemmets uppgift

är att både komplettera skolan och att erbjuda eleverna en meningsfull

fritid. Skolverket kommer under hösten 1999 att ge ut Allmänna råd för

fritidshemmet.

Ungefär hälften av eleverna mellan 7 och 9 år har behov av omsorg

före och efter skoltid och får detta genom skolbarnsomsorg, oftast i ett

fritidshem. I dag tar fritidshemmen emot 300 000 bam, nästan tre gånger

så många som i början av 90-talet. Ökningen beror framförallt på att

sexåringarna lämnat förskolan och nu går i förskoleklass och fritidshem,

vilket också har medfört att genomsnittsåldern på bamen i fritidshemmet

sjunkit.

Tydliga mål, yngre barngrupper, utökat samarbete med förskoleklass

och skola ställer nya krav på fritidshemmets verksamhet och personal.

Samtidigt har villkoren för verksamheten kraftigt förändrats genom

besparingar som bl.a. innebär att gruppstorlekarna i fritidshemmen ökat

från ca 18 bam per grupp år 1990 till 29 bam år 1998 samtidigt som

personaltätheten har minskat. Regeringen har, förutom det ovanstående

beskrivna uppdraget om integreringen, därför givit Skolverket i uppdrag

att belysa kvaliteten i fritidshemmets verksamhet.

53

6.2 Lärare och skolledare har nyckeln till förändring Skr. 1998/99:121

Att undervisa unga människor och bidra till deras kunskapsbildning och

personliga utveckling är en av de viktigaste och mest stimulerande upp-

gifter man kan ha. Vaije bam kommer till skolan med en unik uppsätt-

ning kunskaper, erfarenheter och upplevelser. Skolan möter alla män-

niskor under deras skolgång och har härigenom unika möjligheter att

främja lärande och lägga grunden för demokratisk fostran och gemen-

samma värden.

När samhället förändras växer nya normer och förhållningssätt fram.

Dagens bam och ungdomar är mer självständiga och välinformerade än i

tidigare generationer. Skolkommittén beskriver i sitt slutbetänkande

Skolfrågor - Om skola i en ny tid (SOU 1997:121) lärarens situation som

mer utsatt i dag än tidigare:

"Skolans auktoritet är ifrågasatt, dess givna tradition och fasta

rollfördelning uppluckrad. Det har givit lärarna mindre skydd men

mer utrymme. De måste på gott och ont utnyttja sina personliga

egenskaper och erfarenheter i mötet med eleven. ”

Lärare i alla skolformer möter också mer heterogena elevgrupper i dag.

Att skapa lärmiljöer för elever med mycket olika bakgrund ställer läraren

inför stora utmaningar, samtidigt som en kulturell mångfald ger nya

kvalitativa och spännande dimensioner åt arbetet.

Arbete med undervisning och lärande i olika former är uppgifter av

stor betydelse i dagens samhälle. Kunskap är den viktigaste faktorn för

samhällets värdeskapande och för fortsatt välfärd. Skolan har genomgått

omfattande förändringar, vilka ställer delvis nya krav på lärama. Lärar-

yrket karakteriseras av ett samspel mellan tydliga krav på resultat och en

professionell pedagogisk bedömning av vägarna till målen. Uppdraget

innehåller med de nya läro- och kursplanerna ett större mått av planering

och uppföljning. Det innebär ett stort ansvar men också ger ett pedago-

giskt friutrymme. Lärama skall tillsammans utveckla och omsätta lokala

arbetsplaner, samarbeta med andra yrkesgrupper, utforma lokala betygs-

kriterier m.m. Den nya lärarrollen innebär att uppdraget har förändrats

från att i första hand förmedla egna kunskaper till att handleda och stödja

eleverna i lärandet, vilket dock inte innebär en abdikation från rollen som

pedagogisk ledare för eleverna.

Då större grupper i samhället kommer att omfattas av vuxenutbildning

ställs allt högre krav på anpassning av undervisningen till de vuxnas

erfarenheter och kompetenser. Med utgångspunkt i ett individperspektiv

och med de individuella studieplanerna som verktyg fungerar läraren

inom vuxenutbildningen, liksom i andra skolformer, alltmer som hand-

ledare.

54

Läraryrket i framtiden

Utveckling pågår ständigt och förändringar måste få ta tid, men de kan

inte få ta hur lång tid som helst. Utvecklingen av organisation och

arbetsformer i hela utbildningssystemet är en del av det lokala ansvars-

tagandet. Kontinuitet, samarbete mellan ämnesföreträdare, samplanering

och samarbete t.ex. mellan lärare i yrkesämnen och kärnämnen i gym-

nasieskolan är angeläget för att skapa en bättre situation för eleverna. I

fungerande arbetslag och personalgrupper ser man varandra som

resurser, som berikar och breddar basen för det pedagogiska arbetet. Ett

framgångsrikt arbete är resultatet av många goda krafters samlade insats.

Som huvudmän har kommunerna ett ansvar för att följa upp hur ut-

vecklingen även av arbetsformerna i verksamheten framskrider.

I många sammanhang har regeringen sammanfattat sin syn på

läraryrkets utveckling. Lärare behöver i sitt ledarskap social kompetens,

medvetenhet om och insikt i hur individer och grupper fungerar. Kun-

skaper om hur elever med svårigheter kan stödjas är väsentliga.

Kunskaper om t.ex. relationer, kommunikation, bam- och ungdomskultur

samt om skolan som mötesplats och kulturmiljö är viktiga.

Läraryrket kommer också i framtiden att kräva högre teoretisk kom-

petens, när det gäller att analysera och diskutera innehåll och upplägg-

ning av skolarbetet. Såväl kraven på ämneskompetens som allmän-

didaktisk kompetens kommer att öka.

För att skapa en lärarutbildning, som bättre motsvarar dessa krav på

läraryrket i framtiden, tillsattes i april 1997 en parlamentarisk kommitté,

Lärarutbildningskommittén för att bl.a. se över lärarutbildningens inne-

håll, dimensionering och utformning. Kommittén kommer att överlämna

sina förslag i juni 1999.

Rekrytering till läraryrket

Staten ansvarar för dimensionering och kvalitet i lärarutbildningen,

medan kommunerna som arbetsgivare har ansvaret för att det finns

välutbildade lärare i tillräcklig omfattning på såväl kort som lång sikt.

Frågor om lärarbrist och åtgärder för att minska risken för framtida

lärarbrist och öka rekryteringen till läraryrket har varit högaktuella under

senare tid. Orsaken är främst befarad framtida lärarbrist, svårigheten att

rekrytera lärare till vissa ämnen, framför allt matematik, naturvetenskap

och teknik samt de avhopp som sker både från lärarutbildningen och från

läraryrket.

Det hävdas ibland att läraryrket inte upplevs som attraktivt och att

alltför få unga människor därför söker sig till lärarutbildningarna. Upp-

gifter om antalet behöriga sökande respektive antalet förstahandssökande

ger delvis en annan bild. Antalet behöriga förstahandssökande har mer än

fördubblats under den senaste tioårsperioden. Men bilden är inte entydigt

positiv. Antalet sökande till lärarutbildning i matematik och naturveten-

skapliga ämnen och till yrkesämnen i gymnasieskolan motsvarar långt

ifrån behoven. Det finns också svårigheter att rekrytera studenter till

Skr. 1998/99:121

55

utbildning av lärare i vissa främmande språk och i praktiskt-estetiska Skr. 1998/99:121

ämnen.

Regeringens bedömning är att det krävs särskilda insatser för att balan-

sera det aktuella rekryteringsbehovet. För att snabbt åtgärda eventuella

brister bör utbildningsinsatser riktas dels till lärare som redan finns i

skolorna, dels till personer med annan lämplig bakgrund som med viss

kompletterande utbildning kan utbildas till lärare. Det är främst för

undervisning i matematik, naturvetenskap och teknik som sådana insatser

behövs.

Regeringen har tillsammans med kommunernas, läramas och skol-

ledarnas företrädare gjort den bedömningen att nya grupper behöver

stimuleras att söka till lärarutbildningar för att klara skolans behov också

i framtiden. Det kan vara motiverat att pröva nya vägar att finna både

tillräckligt kvalificerade och intresserade sökande till dessa utbildningar.

Förslag till åtgärder finns i rapporten från det arbete som Utbildnings-

departementet bedrev tillsammans med Svenska Kommunförbundet,

Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund och SKOLLEDARNA mot bak-

grund av den s.k. avsiktsförklaringen om åtgärder för att främja lärar-

yrkets utveckling och rekrytering. Det gemensamma arbetet för att göra

skolan till en mer attraktiv arbetsplats genom att utveckla skolans arbets-

former fortsätter. Det viktigaste medlet för att förverkliga avsiktsför-

klaringen är nu därför ett målmedvetet och uthålligt arbete på den lokala

nivån.

6.3 Att vara rektor i ett decentraliserat system

Skolledarna har ett mycket stort ansvar för utvecklingen i skola och

vuxenutbildning. Skolledarens uppgift är dels att vara ledare för den

pedagogiska verksamheten, dels att vara administrativ chef. Skolledare

och lärare skall tillsammans utveckla metoder för uppföljning, utvär-

dering och utveckling av arbetsformerna. Eftersom rektorn inom ramarna

har ansvar för resultatet är den årliga kvalitetsredovisningen, som varje

skola är skyldig att göra, en mycket viktig uppgift. Andra områden är

t.ex. introduktionsåret för nyanställda lärare, samverkan med förskola

och fritidshem och personalens kompetensutveckling Kommunen har

som arbetsgivare ansvar både för att skolledarna får reella möjligheter att

utöva ett professionellt ledarskap och för att de far en egen kompetens-

utveckling som bidrar till detta.

I den rapport om rektors uppdrag i en decentraliserad skola, som

Skolverkets inspektörer avlämnade våren 1999, konstateras att rektor på

vissa håll inte har tillräckligt goda förutsättningar för att leda det peda-

gogiska arbetet. I skollagen, skolformsförordningama och läroplanerna

regleras rektors ansvar och arbetsuppgifter på ett sätt som är unikt för en

chefstjänsteman i den kommunala verksamheten. Denna reglering kan

behöva ses över i syfte att göra det möjligt för vaije kommun och skola

att, med tydlig ansvarsfördelning, välja den mest ändamålsenliga organi-

sationen. En sådan översyn kommer bl.a. att ske inom ramen för arbetet i

den parlamentariska kommitté som har i uppdrag att se över skollagstift-

56

ningen. En särskild expertgrupp med skolledare kommer dessutom att

inbjudas till Utbildningsdepartementet för att diskutera frågor kring skol-

ledarnas roll som ansvariga för den pedagogiska verksamheten.

Regeringen anser att det kan finnas anledning att se över ledning och

ansvarsfördelning även på den kommunala nivån. Den kommunala skol-

organisationen har, enligt inspektörerna, på många håll inte moderni-

serats i takt med att uppdraget har förändrats. Beslutsvägar och dele-

gering inom kommunen kan i vissa avseenden fortfarande spegla en

tidigare centralstyrd organisation. Inom ramen för nuvarande skollag-

stiftning och läroplaner finns det viss möjlighet att skapa tydligare

ansvarsvägar, uttalade krav och förväntningar samt mer systematisk upp-

följning av resultaten.

Rektor har strategisk betydelse för verksamhetens utveckling, för ett

utvecklingsinriktat skolklimat och för en god arbetsmiljö. Regeringen

finner därför att vissa av utbildningsinspektöremas iakttagelser är

oroande. Inspektörerna rapporterar brister i organisationen för målstyr-

ning såväl i kontakten mellan kommunledningen och skolan som inom

skolan. Kommunala mål och ramar är ibland otydliga. I en del kommuner

förekommer en detaljstyrning som begränsar rektorernas möjligheter att

ta ansvar.

Regeringen anser att det behövs insatser både på lokal och statlig nivå

för att tydligare definiera rektors ansvar och befogenheter. Kommunen

kan på så vis bättre ta sitt ansvar för elevernas lärande och utveckling

genom hela systemet. Onödig detaljstyrning behöver därför tas bort för

att verksamheten bättre skall kunna utnyttja sina resurser och arbeta

systematiskt med måluppfyllelsen.

6.4 Kompetensutveckling - redskap för utveckling och

kvalitet

Regeringens bedömning: Berörda intressenter kommer att inbjudas till

en diskussion om kompetensutveckling och utvecklingen av regionala

pedagogiska utvecklingscentrum. Andelen forskarutbildade lärare i kom-

munerna bör öka.

Målstyrningen bygger på att det finns kompetenta lärare, som tar ett stort

eget ansvar. Exempelvis bygger den planerade försöksverksamheten med

en avskaffad timplan i grundskolan på ett stort förtroende för lärarna.

Skolan och vuxenutbildningen behöver lärare som vill utveckla verksam-

heten, men också utveckla sig själva. Liksom i många andra yrken är det

självklart att det måste finnas tid för reflektion och omprövning även i

läraryrket. En viktig del av läraryrket är att ta ansvar för sin egen kompe-

tensutveckling samtidigt som arbetsgivaren också förväntas inventera

och följa upp behovet av kompetensutveckling.

Det framgår av skollagen att kommunerna har ansvar för att kompe-

tensutveckling för lärare kommer till stånd och att personal i skolan får

del av den. Staten har ett ansvar för att det finns tillgång till kompe-

tensutveckling och vidareutbildning av god kvalitet i hela landet. Staten

Skr. 1998/99:121

57

har också ett särskilt ansvar för att det finns tillgång till sådana insatser, Skr. 1998/99:121

som är betingade av centralt beslutade skolreformer, t.ex. införandet av

nya läroplaner.

Skolverket disponerade under 1998 sammanlagt 75 miljoner kronor för

rektorsutbildning och kompetensutveckling för lärare. Härtill kom vissa

medel för kompetensutveckling i samband med reformer. Skolverket

skall inrikta sina insatser mot områden som utifrån verkets samlade kun-

skaper och bedömningar kan identifieras som bristområden, problem-

områden eller kritiska områden i en reformering, områden som av

särskilda skäl bör samordnas nationellt eller områden som lyfts fram

särskilt i läroplanerna. Exempel på sådana områden är värdegrunds-

frågor, jämställdhet, läs- och skrivsvårigheter, miljökunskap, naturveten-

skap och teknik samt initiativ för att stimulera användningen av

informationstekniken. Verket har också ett uppdrag att bedöma om och

hur kommunerna fullgör sin uppgift att planera och anordna kompe-

tensutveckling för lärare. Särskilt skall Skolverket följa upp och

utvärdera kompetensutveckling för lärare i naturvetenskap, teknik och

miljö.

Regeringen bedömer att behovet av kompetensutveckling för lärare är

stort. Nya läroplaner och kursplaner, ny teknik och nya forskningsrön

inom olika ämnen, ny kunskap om bams och ungdomars utveckling,

behov och rättigheter skapar ständigt nya behov. Formerna för denna kan

variera från poänggivande utbildning i högskolan till möten för reflek-

tion, litteraturstudier och diskussion inom arbetslaget på skolan. Erfaren-

hetsutbyten och ömsesidiga studiebesök mellan förskola, skola och fri-

tidshem, mellan grundskola och särskola samt mellan grund- och

gymnasieskola är också verktyg för ökad insikt och kunskapsutveckling.

Många kommuner har gjort aktiva insatser för att höja kvaliteten i

utbudet av kompetensutveckling för lärare, bl.a. genom att öka sin egen

kompetens som beställare. Detta har i sin tur medfört skärpta krav på

högskolorna att i konkurrens med varandra erbjuda kompetensutveckling

av god kvalitet. Bl.a. har det lett till att uppföljning och utvärdering blivit

viktiga inslag för att höja kvaliteten. Positiva erfarenheter från kommuner

som inom ramen för skolutvecklingsavtalet utvecklat behovsinventering,

planering, genomförande och utvärdering av kompetensutveckling för

lärare har presenterats vid konferenser och i skriften Kompetensutveck-

ling på nya villkor (Svenska Kommunförbundet 1998).

Utvärderingar som Skolverket låtit göra visar dock att kommunerna

inte alltid lever upp till sitt åtagande enligt skollagen att ge sin personal

förutsättningar för den kompetensutveckling som är nödvändig. Rege-

ringen anser att alla kommuner måste ta sitt ansvar när det gäller detta.

Förutom det ansvar som kommunerna har för att tillräckliga resurser

avsätts, är det också nödvändigt att lärarna själva efterfrågar och genom-

går nödvändig kompetensutveckling.

Regeringen anser att det behöver tas ett samlat initiativ kring kompe-

tensutvecklingen av lärare i alla skolformer. Regeringen ämnar därför

inbjuda företrädare för Kommunförbundet och lärarnas och skolledarnas

fackliga organisationer till gemensamma diskussioner bl.a. om ansvars-

58

fördelning, resurser, uppföljning och utvärdering av kompetensutveck- Skr. 1998/99:121

ling.

De regionala pedagogiska utvecklingscentrum som byggs upp i

anslutning till vissa universitet och högskolor med lärarutbildning runt

om i landet har på vissa håll redan fått en central roll för kompetens-

utveckling och forskning. Här kan kommuner, högskolan, det lokala

näringslivet och andra intressenter bedriva olika typer av utvecklings-

projekt och forskningsanknuten kompetensutveckling nära verksamheten.

På andra håll har samarbetet mellan avnämare och högskola hindrats av

revirdiskussioner och andra hinder för kommunikation. Regeringen anser

att det är mycket viktigt att verksamheten vid de regionala pedagogiska

utvecklingscentrum, som nu växer fram, bedrivs i nära samarbete mellan

intressenterna. Utvecklingen vid centrumen skall också ingå i diskussio-

nen mellan staten och företrädarna för kommuner, lärare och skolledare.

Skolan och vuxenutbildningen behöver fler forskarutbildade lärare som

genom sina djupa kunskaper kan fa ett särskilt ansvar för utveckling av

undervisningen. De kan också genom sin vetenskapliga bakgrund och

erfarenhet vara ett särskilt stöd i att utveckla metoder för dokumentation,

uppföljning och utvärdering av skolverksamheten. Regeringen anser att

detta är angeläget och avser att inom ramen för den s.k. avsikts-

förklaringen på olika sätt göra insatser som ger lärare ökade möjligheter

att delta i forskningsprojekt.

6.5 Att stödja utvecklingen

Förutom de olika utvecklingsprojekt som drivs på eget initiativ och med

egna resurser i kommuner, förskolor, skolor och vuxenutbildning har

centrala organisationer och myndigheter också gjort insatser under de

senaste åren. Nedan följer ett antal exempel på utvecklingsprojekt som

initierats och fatt stöd från centralt håll:

• Kommunförbundet och lärarorganisationerna driver det s.k. Albatross-

projektet, där ett tjugotal skolor utvecklar nya arbetsformer

• Den gyllene länken är ett liknande stort utvecklingsprojekt på för-

skoleområdet, där parterna har ett gemensamt ansvar

• Skolverket har stimulerat skolutveckling på skolor inom sju utvalda

områden, t.ex. elevinflytande, värdegrundsarbete, målstyrning och

internationalisering

• Genom de s.k. Ylva-pengama från Utbildningsdepartementet har 168

skolor fatt ett stöd på sammanlagt 75 miljoner kronor för att utveckla

lärarrollen i samarbete med högskolan

• Den s.k. vuxenlärarsatsningen är ett initiativ inom vuxenutbildningen,

där regeringen avsatt 30 miljoner kronor för utvecklingsprojekt

• Regeringen har åren 1997-99 avsatt 40 miljoner kronor årligen för

stöd bl.a. till uppsökande verksamhet inom de fackliga organisa-

tionerna. Syftet är att rekrytera fler kortutbildade till Kunskapslyftet.

59

Det stora intresset för dessa utvecklingsprojekt och den utveckling som Skr. 1998/99:121

pågår lokalt visar på de stora möjligheter som finns att arbeta med för-

nyelse och försöksverksamhet. Regeringen ämnar på olika sätt fortsätta

att stimulera denna utveckling.

Föräldrarnas betydelse för att stödja skolutvecklingen

Engagerade vuxna är oerhört viktiga för bams och ungdomars utveck-

ling. När bamet finns i förskolan ges naturliga tillfallen till kontakt

mellan förskolan och föräldrarna vaije dag. Om man lyckas bibehålla

detta förtroendefulla samarbete genom skolåren far hem och skola möj-

ligheter att ta ett gemensamt ansvar. Förutsättningen är naturligtvis att

också föräldrarna är beredda att ta detta ansvar och bidra till att det

skapas en positiv situation för bamen och ungdomarna i skolan.

Det stora flertalet föräldrar vill på olika sätt medverka i och påverka

barnens skola, men en del föräldrar kan känna sig främmande för skolans

språk och arbetssätt. Erfarenheten visar att ju mer föräldrarna far veta om

och diskutera kring skolans mål och arbetsformer, desto mer positiva blir

de till skolan och dess utveckling. Ett kontinuerligt och förtroendefullt

samarbete mellan skolan och hemmen gagnar inte bara enskilda elever

utan bidrar positivt till hela skolans klimat och kvalitet. I en sådan skola

känner sig föräldrar välkomna och medverkar på ett naturligt sätt inte

bara i traditionella ”kringaktiviteter” utan också i undervisningen. Det

finns flera goda exempel på att skolor i områden med många familjer

med utländsk bakgrund genom att involvera föräldrarna i undervisningen

bidrar till bättre kunskaper i svenska både hos föräldrar och bam.

I de flesta fall består kontakten mellan skola och föräldrar av infor-

mella kontakter mellan föräldrar och de lärare, som har huvudansvaret

för barnets skolgång. Utvecklingssamtalet är det viktigaste inslaget i

kontakterna mellan eleven, föräldrarna och skolan. I andra fall kan det

handla om olika former av klassombudsarbete, samrådsgrupper, föräldra-

råd, ansvarsgrupper eller föräldraföreningar. Olika former av samråds-

organ har inrättats i de flesta kommuner.

En försöksverksamhet med lokala styrelser med föräldramajoritet

inleddes 1996 och skall avslutas år 2001. Dessa styrelser har formell

befogenhet att fatta beslut, t.ex. om skolans budget. De utvärderingar

som hittills gjorts visar på en positiv inställning både hos föräldrar,

skolpersonal och kommuner. Cirka 150 grund- och särskolor deltar av

eget initiativ i försöksverksamheten. Försöket skall nu utvärderas, innan

regeringen överväger att permanenta möjligheten att inrätta lokala styrel-

ser. Erfarenheter t.ex. från Danmark, som har obligatoriska föräldra-

styrelser i grundskolan, visar dock att ett formaliserat föräldrainflytande

inte kan utesluta andra former av mer informellt och spontant samarbete

mellan föräldrar och skola.

60

Skolan och det omgivande samhället

Skolans verksamhet skall präglas av en helhetssyn som bl.a. består av en

växling mellan teoretiska och praktiska inslag, användning av många

uttrycksformer och varierade arbetsformer. Genom olika kulturaktiviteter

förstärks arbetet mot skolans mål i läroplaner och kursplaner. I många

skolor använder man t.ex. projektarbete och teater- och dansföreställ-

ningar som arbetsform. Genom samarbete mellan olika ämnen, lärare och

arbetslag och en samordnad pedagogisk planering engagerar sig elever,

lärare, annan personal och föräldrar i arbetet. Musik- och kulturskolorna

har stor betydelse för bams och ungdomars möjligheter att själva vara

medskapande i kulturaktiviteter.

Skolan är en viktig kulturmiljö och kulturen är en viktig del av skolans

kvalitet. De konstnärliga uttrycksformerna är betydelsefulla för bams och

ungdomars allsidiga utveckling och förmåga att bearbeta och förstå det

som händer i omgivningen och omvärlden. Regeringen har inom ramen

för tiopunktsprogrammet för kvalitet och likvärdighet i skolan avsatt

medel för att främja kulturen i skolan under tre år. Medlen skall användas

för att stödja och stimulera skolutveckling med särskild inriktning på

kultur.

Regeringen har nyligen tillsatt en arbetsgrupp, under ledning av

Utbildningsdepartementet, för beredning av policyfrågor rörande kultur i

skolan. Arbetsgruppen skall stärka och vidareutveckla det strategiska

arbetet med kultur i skolan på nationell nivå. Tanken är att några fa men

prioriterade områden för skolutveckling skall stödjas i syfte att bygga

vidare på tidigare arbete och de slutsatser som arbetsgruppen Kultur i

skolan presenterade i sin slutrapport En strategi för kultur i skolan ( Ds

1998:58).

Skolbiblioteken har en viktig roll i skolans verksamhet. De har dels en

informationsuppgift, dels en kulturuppgift. Den kunskapssyn, som finns i

läroplanerna, där elevernas undersökande arbete, nyfikenhet och lust att

lära sätts i centrum, konkretiseras i arbetet i skolbiblioteket.

Skolan skall vara en öppen skola. Skolkommittén definierade i sitt

slutbetänkande en öppen skola på följande sätt: en öppen skola är öppen

för alla elever och för alla elevers erfarenheter, den karaktäriseras av ett

öppet samtal där alla får säga sin mening och bli bemötta med respekt,

undervisningen öppnar sig för de resurser som finns i samhället runt-

omkring, det är öppet för föräldrar att komma till skolan och påverka

dess arbete etc. Man kan också tala om den öppna skolan som ett rum

som kan utnyttjas av lokalsamhället. Idealet är om skolan kan fungera

som denna mötesplats i närsamhället. Det finns exempel på skolor som

startat kursverksamhet på kvällstid för både elever, föräldrar och andra

vuxna. Genom att bam och vuxna tillsammans t.ex. spelar ett instrument,

lär sig använda datorer eller konverserar på spanska, ofta med elever som

lärare, skapas ny gemenskap.

Skolan berikas av kontakter utåt och andra blir berikade av kontakter

med skolan. Det kan gälla det lokala kulturlivet där konstnärer och

kulturarbetare kan medverka. Företrädare för kulturlivet, arbetslivet,

Skr. 1998/99:121

61

föreningslivet och olika organisationer, t.ex. de politiska ungdomsför- Skr. 1998/99:121

bunden, behöver komma in som en naturlig del i skolverksamheten.

Även i problemsituationer bidrar ett samarbete mellan skolan och

andra utomstående instanser och organisationer till bättre lösningar. Det

finns många exempel på framgångsrikt samarbete mellan skola och polis,

socialtjänst, kyrka, lokala föreningar etc., som har hjälpt till att bryta

negativa trender och förebygga våld och brottslighet.

Kontakten mellan grundskolan och arbetslivet hade förut en naturlig

bas i den praktiska arbetslivsorienteringen (prao). I och med införandet

av den nya läroplanen Lpo 94 avreglerades praon. Skolverket har i en

rapport konstaterat att omfattningen av praon därmed minskat avsevärt i

grundskolan, även om det varierar mellan olika kommuner. Regeringen

ser med oro på om kontakterna mellan grundskolan och arbetslivet för-

sämras. Frågan skall diskuteras i den samverkansgrupp mellan skola och

arbetsliv, som regeringen tillsatt.

62

Skr. 1998/99:121

7 Internationaliseringen inom förskola, skola och

vuxenutbildning

Regeringens bedömning: För det internationella arbetet inom skola och

vuxenutbildning har regeringen samma utgångspunkt som på nationell

nivå, nämligen att svensk utbildning skall präglas av en hög kvalitet i

internationell jämförelse, att elever i svensk skola och vuxenutbildning

behöver goda kunskaper om den värld vi lever i och insikter om och

förståelse för att världen också finns i Sverige.

Internationalisering är en viktig likvärdighets- och kvalitetsfråga. För-

skolan, skolan och vuxenutbildningen har en viktig uppgift att försvara,

vitalisera och utveckla demokratin. Möjligheter till internationella kon-

takter bör komma alla elever till del.

Det internationella arbetet inom området gymnasieskola och vuxenut-

bildning har betydelse för tillväxt och förnyelse av arbetslivet. Globalise-

ring och en alltmer rörlig arbetsmarknad skapar ett ökat behov av om-

världskunskap och internationellt utbyte för unga och vuxna.

7.1 Regeringens syn på internationaliseringen

Ingen kan i dag vara omedveten om världen utanför Sverige. Genom

massmedia blir det som händer överallt i världen synligt varje dag.

Globaliseringen ger kunskaper och möjligheter till kontakter och relatio-

ner som ingen tidigare generation haft. Samtidigt går det inte att blunda

för att befolkningen i stora delar av världen lever under helt andra

förhållanden än i Sverige. Genom att människor med erfarenheter av

katastrofer, förtryck och våld söker skydd och trygghet far människor i

Sverige lära känna människor ur en helt annan verklighet. Att ett krig

pågår i Europa påverkar naturligtvis vår världsbild. Alla länder har ett

ansvar för att, främst genom FN och andra internationella organisationer,

göra insatser för att lindra nöd och lidanden och att kraftfullt protestera

mot förtryck och övergrepp.

Ett ökat utbyte av kunskaper, erfarenheter och åsikter mellan män-

niskor från olika länder och i olika sammanhang skapar insikter och

medvetenhet. Alla som deltagit i internationella sammanhang pekar just

på det värdefulla i att jämföra och lära av varandra och den ökade för-

ståelse som detta skapar.

Regeringen stöder det av UNESCO proklamerade år 2000 som A year

for a culture of peace and non-violence (Ett år för fred och icke-våld),

vilket också inbegriper en kamp för mänskliga rättigheter. Elevers

kunskaper om kampen for demokrati och mänskliga rättigheter samt brott

mot dessa rättigheter av totalitära regimer i vår moderna historia behöver

fördjupas och förstärkas.

Handlingsprogrammet for miljö och långsiktig hållbar utveckling,

Agenda 21, innebär ett stort åtagande. Bams och ungdomars aktiva del-

63

tagande för att skydda miljön är ett viktigt inslag i detta arbete. Redan i Skr. 1998/99:121

förskolan skall bamen tillägna sig ett varsamt förhållningssätt till natur

och miljö och förstå sin delaktighet i naturens kretslopp. Läroplanerna

har ett miljöperspektiv och det finns från samhällets sida en stark

förväntan på att grund- och gymnasieskolan skall ägna miljö- och

utvecklingsfrågor stor uppmärksamhet.

Sverige är ett föregångsland när det gäller att erbjuda alla bam och

ungdomar, alltså även de som har ett funktionshinder, en utbildning inom

ramen för det ordinarie utbildningssystemet. Det är viktigt att Sverige,

med den breda politiska förankring som finns inom t.ex. handikap-

politiken, fortsätter att ta initiativ i internationella sammanhang.

Europa har genom Sveriges medlemskap i Europeiska unionen mycket

påtagligt kommit närmare. Inte minst har svenska ungdomar genom EU:s

utbildningsprogram fått ökade möjligheter att studera och praktisera i

andra europeiska länder.

Internationaliseringen i alla dess aspekter, EU-medlemskapet, informa-

tionsmängden, komplexiteten och snabbheten i förändringarna, den nya

tekniken och miljöförstöringen är faktorer som påverkar såväl maktför-

delning och samhällsekonomi som den enskilda människans vardagsliv.

Globaliseringen innebär nya möjligheter för individen men kräver också

en ständig förnyelse av kunskap för en internationell marknad samt en

interkulturell förståelse. Den ökade rörligheten i arbetslivet och informa-

tionsteknikens utveckling ställer krav både på ökade språkkunskaper och

omvärldskunskap.

Ett nytt mångkulturellt Sverige växer fram, samtidigt som den nya

tekniken skapar kommunikation mellan olika delar av världen på bråk-

delar av sekunder. Världen krymper och växer på samma gång.

Av ovanstående skäl anser regeringen att det är mycket betydelsefullt

att man på alla nivåer i utbildningsväsendet får möjligheter till intema-

tionaliseringsarbete och internationella kontakter och att detta bör stödjas

och stimuleras genom insatser både från stat och kommun.

Internationalisering i förskolan, skolan och vuxenutbildningen

Den svenska förskolan, skolan och vuxenutbildningen deltar i intematio-

naliseringsprocessen liksom det svenska samhället i stort. Skolan har en

nyckelroll när det gäller att ge eleverna en grund för att leva och verka i

en värld med alltfler internationella kontakter. Enligt FN:s konvention

om barnets rättigheter skall utbildningen syfta till att utveckla respekt för

såväl den egna kulturella identiteten som för andra kulturer. Det är alltså

utbildningens uppgift att ge kunskaper om de grundläggande frågorna,

t.ex. om den gemensamma miljön, om solidaritet och om mänskliga

rättigheter.

Det internationella perspektivet finns tydligt uttryckt i läroplanerna för

alla skolformer. I förskolans läroplan betonas ansvaret för att bamen

förbereds för ett liv i ett alltmer intemationaliserat samhälle. I samtliga

läroplaner understryks att alla skall kunna se den egna verkligheten i ett

globalt sammanhang. Syftet är att skapa internationell solidaritet samt att

64

förbereda för ett samhälle med täta kontakter över kultur- och nations- Skr. 1998/99:121

gränser. Det internationella perspektivet innebär också att alla skall

utveckla förståelse för den kulturella mångfalden inom landet och se

denna som en resurs. Ingen del i utbildningssystemet kan därför undgå

att på olika sätt arbeta med det internationella perspektivet.

Internationellt arbete i skolor och vuxenutbildning har ofta projekt-

karaktär och drivs av enstaka eldsjälar. Hur det internationella perspek-

tivet presenteras och förankras i en skola är dock en ledningsfråga, där

rektor har en betydelsefull roll. Många kommuner gör stora insatser ge-

nom att stödja skolor som vill delta i internationella sammanhang. Rege-

ringen anser att tillgängligheten till utbyten och andra internationella

kontakter i grunden är en fråga om likvärdighet. Kommunen har ett an-

svar för att eleverna på olika sätt skall få tillfälle att arbeta med interna-

tionella kontakter, som en viktig del av skolans kvalitetsutveckling.

Ett sätt för skolan att prioritera internationalisering är genom skolans

och elevens val i grundskolan eller genom olika valmöjligheter i gymna-

sieskolan. Många skolor har vänskolor i andra länder och de kommu-

nicerar ofta i nätverk kring frågor som är betydelsefulla för eleverna i

skolan och på fritiden. I grundskolan har cirka fyra procent av skolorna

utnyttjat möjligheten till internationell profilering.

Nästan hälften av landets gymnasieskolor erbjuder någon form av

utbildning med internationell inriktning. Utbudet varierar dock, från

specialutformade program och lokala grenar till lokala kurser och indi-

viduella val. I dag kan eleverna i gymnasieskolan i större utsträckning

inrikta sin utbildning mot internationalisering än grundskoleelever.

Regeringens IT-satsning, där eleverna ges tillgång till Internet och far en

egen e-postadress, öppnar nya möjligheter till en internationalisering av

undervisningen också i grundskolan. Internationellt arbete och samarbete

kan bölja redan i förskolan och under de första åren i grundskolan.

Var tionde skola deltar i EU:s utbildningsprogram

Var tionde svenska skola har redan deltagit i program för utbildning och

kompetensutveckling med EU-stöd, i första hand tack vare Comenius för

skolan och språkprogrammet Lingua. Ca 22 000 elever och lärare har

deltagit i Comeniusprojekt, till största delen partnerskap för skolor.

Comeniusprojekten fördelas relativt jämnt mellan grundskola och gym-

nasieskola, medan Leonardoprojekten nästan uteslutande rör gymnasie-

skolan. Förskolan, som inte omfattas av Leonardo, och vuxenutbildning

har endast haft en marginell andel av projekten. Vanligen finansieras

projekten endast till en del av EU och kommunerna står själva för en del

av kostnaderna.

Enligt en utvärdering som gjorts av Svenska EU-programkontoret och

Skolverket har skolornas deltagande givit många goda erfarenheter.

Majoriteten av skolorna anser att deltagandet har påverkat det vardagliga

arbetet i hela skolan på ett positivt sätt och att kompetensen på den egna

skolan har ökat. Idéer och erfarenheter har spritts och lett till ett sam-

3 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 121

arbete också inom Sverige. Lärarna har dessutom fatt en mer positiv syn Skr. 1998/99:121

på samarbete inom ramen för EU.

Regeringen anser att detta är mycket glädjande och att deltagande i

EU:s utbildningsprogram skall stimuleras och stödjas både på nationell

och kommunal nivå som en viktig kvalitetshöjande faktor.

Det europeiska skoldatanätet

Sverige lade 1996 fram ett förslag om ett gemensamt initiativ att inrätta

ett europeiskt skoldatanätverk i samarbete med EU:s medlemsstater samt

Europeiska Kommissionen. Projektet har varit mycket framgångsrikt och

återfinns bl.a. på en hemsida på Internet ( www.eun.org ).

Det europeiska skoldatanätet (EUN) är ett nätverk av nationella och

andra skoldatanätverk. Syftet är att underlätta samarbete mellan skolor i

Europa, att erbjuda ett utbud av pedagogiskt innehåll eller undervisnings-

tjänster samt möjligheter till lärarutveckling. EUN är ett intemetbaserat

nät av information och tjänster som gratis ställs till förfogande för skolor,

lärare, elever och allmänhet.

Regeringen anser att ett samarbete runt ett gemensamt skoldatanät är

värdefullt såväl inom det pedagogiska och kulturella som det tekniska

området. Syftet är att öka nyttan och värdet av innehållet i de nationella

nätverken samt att höja kvaliteten och dela kostnaderna för tjänster som

alla kan dra nytta av. Målet för EUN är således att stimulera användning

av informationsteknik i europeiska skolor. Delegationen för IT i skolan,

ITiS, har avsatt särskilda medel för att stödja och påskynda utvecklingen

av det europeiska skoldatanätet.

7.2 En förskola och skola för mångfald

Regeringens bedömning: Förskolan och skolan är mötesplatser för olika

kulturer, vilket berikar den pedagogiska verksamheten. Skolverket kom-

mer under året att få i uppdrag att kartlägga och granska undervisningen i

skolor med ett stort antal elever med utländsk bakgrund. Särskilda medel

kommer att avsättas för kompetensutveckling av lärare i skolor med

elever med ett stort antal nationaliteter och andra språk än svenska. En

arbetsgrupp kommer att tillsättas inom Regeringskansliet för att förbere-

da även andra insatser inom det mångkulturella området.

Den växande rörligheten över nationsgränserna skapar en kulturell mång-

fald i förskolan, som ger bamen möjligheter att grundlägga respekt och

aktning för vaije människa oavsett bakgrund. Förskolan och skolan är

mötesplatser för olika kulturer. Att i ett svenskt klassrum eller i en

förskola kunna samla kunskaper, erfarenheter och språk från många

skilda delar av världen kan vara en pedagogisk guldgruva för läraren att

ösa ur. Förskola och skola har ett stort ansvar men också unika

möjligheter att arbeta med denna mångfald och ett internationellt per-

spektiv. Solidaritet, tolerans, respekt och demokrati får konkret innebörd,

66

när människor med olika bakgrund, kunskaper och erfarenheter skall Skr. 1998/99:121

arbeta tillsammans mot gemensamma mål.

Det finns goda exempel på förskolor och skolor som använder dyna-

miken och spänningen i den kulturella mångfalden som utgångspunkt i

arbetet. Att se likheter innan man börjar se problem och olikheter har

varit den grundläggande idén t.ex. i olika projekt om livsåskådning och

religion.

Andra exempel på skolor som på ett framgångsrikt sätt utnyttjat att

eleverna kommer från olika länder och kulturer är de skolor i olika kom-

muner som blivit vänskolor och besöker varandra eller kommunicerar på

andra sätt. En skolklass t.ex. i en bruksort i Bergslagen, där elevernas

familjer har bott i generationer på samma plats, och en klass i en förort

till Göteborg, där bamen kommer från en rad olika länder och talar

många olika språk, kan utbyta åsikter och erfarenheter och lära sig förstå

varandra på ett mycket konkret och levande sätt.

Invandrarföreningarna spelar en viktig roll för att länka skolans arbete

till föräldrarnas liv och till bostadsområdet. Ofta tar föreningarna aktiv

del i skolans arbete genom att medverka i undervisningen, anordna läx-

hjälp och modersmålsträning, stödja föräldrars medverkan i skolans

föräldraråd etc. Föräldrarna vill vara delaktiga i sina bams skola. Det

understryks t.ex. av att flera skolor med många elever med utländsk bak-

grund deltar i försöksverksamheten med lokala styrelser med föräldra-

majoritet i grundskolan.

Det har alltid funnits många kulturer i klassrummen. Varje bam har sin

egen bakgrund och historia och kommer till skolan med unika kunskaper

och erfarenheter. Lärama har därför alltid kunnat utgå från detta och

utnyttja det i undervisningen. Detta har dock blivit tydligare i dag, när en

femtedel av eleverna har minst en förälder med utländsk bakgrund. En

diskussion kring pedagogiken i skolor, där eleverna har sina rötter i

många olika länder och kulturer, behöver därför stimuleras. Skolverket

kommer under året att fa i uppdrag att kartlägga och granska hur olika

pedagogiska tillvägagångssätt används i undervisningen i dessa skolor.

Lärama behöver stöd för att öka sin kunskap och kompetens. Förutom

de insatser som kommunerna gör avser också regeringen att avsätta

medel för kompetensutveckling för lärare i skolor med elever med många

olika nationaliteter och språk.

Förutom det arbete, som Utbildningsdepartementets värdegrunds-

projekt (se kap. 5.1) bedriver på det mångkulturella området, har ett fler-

tal utredningar och kartläggningar under de senaste åren behandlat

situationen för bam och ungdomar med utländsk bakgrund. En arbets-

grupp kommer därför att tillsättas inom Regeringskansliet med uppdrag

att utforma förslag till konkreta insatser på området.

Svensk vuxenutbildning utgör en mötesplats för vuxna från olika

kulturer och med olika sociala bakgrunder. Denna mötesplats kan utnytt-

jas som en resurs för kontakter mellan människor från olika länder och

för att motverka konflikter. Vuxenutbildningen kan på så sätt medverka

till omvärldsförståelse och till fördjupade språkkunskaper.

67

Skr. 1998/99:121

8 Gymnasieskolans utveckling

Regeringens bedömning: Resultaten i gymnasieskolan behöver fortsätta

att förbättras och andelen elever med slutbetyg bör öka. Alla elever i

gymnasieskolan måste få de grundläggande kunskaper som kärnämnena

avser att ge. Elevernas rätt till undervisning behöver säkras. Därför avser

regeringen att följa hur bestämmelserna om undervisningstid tillämpas.

Gymnasieskolan bör bättre än i dag ge eleverna ett allsidigt utbild-

ningsutbud. Programutbudet bör moderniseras på sikt. Gymnasieskolans

utbud bör kännetecknas av farre ingångar och rimligt många möjligheter

till specialisering genom val av inriktningar och kurser. Antalet program

bör bli färre och bättre spegla morgondagens behov i samhälls- och

arbetsliv.

En utredning bör tillsättas med uppdrag att utreda och bereda ett

förslag till revidering av det nationella programutbudet.

Regeringen bedömer att det finns behov av en fortsatt utveckling av

samverkansformema på regional nivå mellan arbetsmarknadens parter,

högskolor och kommuner med gymnasieskolor.

Gymnasieskolan skall kvalificera eleverna i tre avseenden: för ett demo-

kratiskt samhällsliv, for ett utvecklande arbetsliv och för ett livslångt

lärande. Den måste utformas så att den upplevs som meningsfull av alla

ungdomar och ger dem motivation att vilja lära. Gymnasieskolan far inte

betraktas eller upplevas som en allmänt uppehållande verksamhet. Ambi-

tionen måste vara att genom stöd och stimulans ge vaije elev möjlighet

att utvecklas och uppnå målen.

Genom beslutet att ersätta gymnasieskolans timplan med en poängplan

har riksdagen uttalat att skolan skall fortsätta utvecklas i riktning mot

ökad målstyrning. Ökad målstyrning kan, enligt regeringen, förbättra

resultaten i kärnämnen och i andra ämnen genom att elever som behöver

mer undervisningstid kan fa det. Den nya poängplanen gör det nödvän-

digt att diskutera undervisningstid i relation till läroplansmål, program-

mål, kursplanemål och enskilda elevers behov.

De organisatoriska delarna av gymnasiereformen, som t.ex. kursut-

formningen och det individuella valet har under reformarbetets första fas

tagit en stor del av diskussionsutrymmet i anspråk. Det krävs nu att

skolorna tar i anspråk det lokala pedagogiska ffiutrymme som gymnasie-

reformen bl.a. haft som syfte att åstadkomma. För detta behövs framför

allt tid för diskussion om gymnasieskolans mål, men skolorna måste

också ha tillräckliga resurser för att kunna bedriva pedagogisk utveckling

och undervisning i flexibla former.

Ur ett kommunalt perspektiv kan helhetssyn och långsiktiga strategier

leda till en växling av resurser inom kommunen. Ett bättre resultat i

gymnasieskolan skapar på sikt minskade kostnader för samhället och

individen.

68

Undervisningstiden skall säkras

Skr. 1998/99:121

För att säkra en miniminivå av lärarledd undervisning på ett nationellt

eller specialutformat program finns i dag en lägsta garanterad undervis-

ningstid. Ett stort antal kommuner använder denna tid som norm. Det

finns dock kommuner som underskridit den garanterade tiden på olika

sätt, t.ex. genom s.k. lärarlösa lektioner.

Det finns kommuner som inte ger ersättning för arbetsplatsförlagd

utbildning (APU). Det finns också exempel, där kommunen som en

besparingsåtgärd minskat antalet timmar med 15 procent, dvs. den tid

som motsvarar APU. En elev kan trots en sådan besparing få sin garan-

terade undervisningstid, men åtgärden försvårar onekligen möjligheterna

att skapa goda förutsättningar för den arbetsplatsförlagda utbildningen. I

samband med gymnasiereformen ersatte staten kommunerna för de ökade

kostnader som var en följd av att yrkesutbildningarna blev treåriga.

Enligt regeringens bedömning är det normalt inte möjligt att med

kvalitet genomföra utbildningar i gymnasieskolan med mindre undervis-

ningstid än vad som motsvarar den garanterade undervisningstiden per

program. Regeringen kommer inom kort att se över gymnasieförord-

ningen för att tydliggöra elevernas rätt till undervisningstid och kraven på

lärarledd undervisning. För att gymnasieskolan skall kunna erbjuda ett

utbud av kurser som ger eleverna ett reellt val, skapa mindre studie-

grupper i laborativa ämnen, anordna kurser med olika studietakt, ge stöd

till elever med särskilda behov m.m., behöver skolan ha ett ekonomiskt

utrymme som överskrider den garanterade undervisningstiden för den

enskilde eleven.

Skolhuvudmännen har skyldighet att följa upp och att kunna redovisa

att eleverna får den undervisning som de har rätt till. En sådan redovis-

ning kan ske i de kvalitetsredovisningar som vaije skolhuvudman är

skyldig att göra. Regeringen kommer å sin sida att följa upp att skol-

huvudmännen följer bestämmelserna om elevens rätt till undervisning

motsvarande det garanterade antalet undervisningstimmar. Regeringen

kommer genom Skolverkets uppföljning, utvärdering och tillsyn samt

genom utbildningsinspektörema att noga följa effekterna av den ökade

lokala frihet, som målstyrningen innebär i förhållande till den tidigare

tidsstyrningen.

8.1 Elevernas val skall styra

Gymnasieskolans utbud skall vara intressant för ungdomar och erbjuda

dem val mellan program och inriktningar som förbereder för såväl

arbetsliv och fortsatta studier som för ett vuxenliv.

Därför är kommunerna, enligt skollagen, skyldiga att erbjuda varje

elev ett allsidigt urval av nationella program - i egen regi eller genom

samverkan med andra kommuner. Eleverna har i dag inom en utbild-

ningsväg större möjligheter än tidigare att välja ämnen och kurser.

Eleverna kan inom vissa ramar få utrymme för sina särskilda intressen

och förmågor. Det får betydelse för både bredden och djupet i elevernas

69

kunskaper. Ungdomarnas val till gymnasieskolan är i dag mer intresse- Skr. 1998/99:121

styrda än tidigare.

Genom att alla nationella program och specialutformade program ger

grundläggande behörighet för högskolestudier, är gymnasieskolan i prak-

tiken en utbildningsform utan återvändsgränder. Programvalet till gym-

nasieskolan blir därför mindre betydelsefullt. Eleverna behöver inte

redan i slutet av grundskolan göra avgörande val. Ett utbildningsutbud

som passar elevernas intresseområden har därför större förutsättningar att

ge goda resultat och hög kvalitet i kunnandet. En med motivation full-

följd gymnasieutbildning skapar också goda förutsättningar att lyckas i

högskolestudier eller i arbetslivet. Arbetsmarknaden far ett rekryterings-

underlag där de som lämnat gymnasieskolan har en god grund för fortsatt

kunskapsutveckling och det lärande som är nödvändigt i arbetslivet.

Regeringens bedömning är att det även i framtiden skall vara elevens

intresseval som skall styra gymnasieskolans dimensionering och inrikt-

ning. De utbildningar som erbjuds skall vara utformade så att de under-

lättar övergången från skola till arbetsliv och till fortsatta studier.

Behovet av vägledning

Alla elever behöver bra beslutsunderlag så att de utifrån sina förutsätt-

ningar kan göra väl övervägda val inför sin fortsatta utbildning. Studie-

vägledning har därför en strategisk roll. Regeringen avser därför att

tillsätta en utredare med uppdrag att se över vägledningens funktion och

kvalitet. Detta gäller alla skolformer, men kommer att ha särskild

betydelse för de studerande i vuxenutbildningen (se avsnitt 10.1).

8.2 Intressenternas ansvar

Att gymnasieskolans utbildningsutbud skall styras av elevernas val är en

grundtanke i gymnasiereformen. Detta ger anledning till att reflektera

över vad som påverkar elevernas val. Valet av program har betydelse för

både individ och samhälle. Ibland ifrågasätts dock elevernas förmåga att

välja vuxet och klokt, eftersom de inte alltid väljer som arbetsgivar- och

högskoleföreträdare önskar. Kommunen har ett ansvar för att erbjuda

relevanta utbildningar som kan leda till arbetslivet, men företrädare för

exempelvis industrin har också viktiga uppgifter i sammanhanget. De

formar på olika sätt ungdomarnas bild av industrins verksamhet och

arbetsinnehåll. Arbetslivets företrädare har ett ansvar för att tidigt ge

eleverna en bild av arbetsmarknaden, så att de kan göra väl underbyggda

val. Genom samverkan och information kan arbetsmarknadens parter ge

en positiv bild av sina verksamhetsområden och stimulera elever att söka

till de olika programmen. Bilden formas också av näringslivets handlan-

de i olika situationer. Vilken information kan ändra de intryck som

ungdomar far t.ex. av stora företagsnedläggelser?

För att näringslivet i en region skall kunna fa sitt framtida arbetskrafts-

behov tillgodosett krävs, enligt regeringens bedömning, ett stort och

70

långsiktigt engagemang från arbetslivet i genomförandet av gymnasie- Skr. 1998/99:121

skolans utbildning. Det gäller dels att medverka i olika samarbetsformer

med skolan och att verka för att tillgång till APU-platser, lärlingsplatser

etc. säkerställs, dels att påverka och förnya innehållet i utbildningarna.

Det behövs också ett ökat och mer förutsättningslöst engagemang från

gymnasiekommunema att samverka med arbetslivet. Inte minst viktigt är

det att kommunerna tar initiativ till olika former av samarbete med

hänsyn till arbetslivets villkor t.ex. genom en utvecklad handledarutbild-

ning.

Högskolorna är mottagare av en stor grupp elever från gymnasie-

skolan. Enligt högskolelagen (1992:1434) skall utbildningar i högskolan

bygga på de kunskaper som inhämtats i gymnasieskolan. Den lägsta

gemensamma nivån utgörs av den grundläggande behörigheten. Därut-

över fastställs särskild behörighet i form av så kallade standardbehörig-

heter. Utformningen av dessa särskilda behörighetskrav påverkar rekryte-

ringsbasen för högskolans utbildningsprogram. Högskolans krav på sär-

skild behörighet och tillgången till sökande kan ses som kommuniceran-

de kärl. Ökade krav på särskilda behörighet ger färre sökande och

minskade krav ger fler sökande.

Många utbildningar inom högskolan, särskilt inom det naturvetenskap-

liga och tekniska området samt vissa lärarutbildningar, har i dag svårig-

heter att fa tillräckligt många behöriga sökande. För att fa fler sökande

har regeringen, som framgått, vidtagit flera åtgärder, t.ex. NOT-projektet

och naturvetenskapligt basår inom gymnasial vuxenutbildning och hög-

skolan.

Tillträdeskravens roll är främst att ange den kunskapsnivå där hög-

skoleutbildningen kan bölja och att försäkra eleverna om att de har

tillräckliga förkunskaper för att klara högskolestudierna. Inom Utbild-

ningsdepartementet pågår för närvarande ett projekt som bl.a. har till

uppgift att belysa rekryteringsproblemen till högskolan och lämna förslag

till förändringar som kan öka direktövergången till högskolestudier.

Skolverket har ett generellt uppdrag, i samband med verkets översyn

av gymnasieskolans programmål, att se över programmens relation till

högskolans krav. Exempelvis är det angeläget att omvårdnadsprogram-

met inte blir en återvändsgränd, utan att det kan ge den särskilda behörig-

het som krävs för högskolans sjuksköterskeutbildning.

På samma sätt som arbetslivet har ett visst ansvar för att ge eleverna i

grundskolan och gymnasieskolan en positiv bild av arbetslivet inom olika

branscher har högskolan ett ansvar. Detta ansvar kan t.ex. gälla informa-

tion om hur studierna bedrivs och om vilka egenskaper och erfarenheter

som, utöver förkunskapskraven, ger goda förutsättningar för framgångs-

rika högskolestudier.

8.3 Utvärdering av de nationella programmen m.m.

Skolverket påbörjade under år 1997 en utvärdering av samtliga nationella

program. Hittills har resultaten redovisats för tio program. Utvärderingen

pekar på ett stort avstånd mellan gymnasiereformens intentioner och det

praktiska genomförandet på skolorna. Detta gäller flera centrala målom- Skr. 1998/99:121

råden som elevernas valmöjligheter, den organisatoriska flexibiliteten,

elevernas inflytande över planeringen och genomförande av studierna

samt samverkan mellan lärare i kärnämnen och karaktärsämnen.

Utvärderingen visar att variationen mellan program och skolor till stor

del hänger samman med strukturella och ”låsta” faktorer som program-

mens historia och kultur, den lokala näringslivsstrukturen och elev-

rekryteringen till programmen.

Förändringsbenägenheten tycks samvariera med det faktiska omvand-

lingstryck som de olika programmen är utsatta för. Så förefaller t.ex.

industriprogrammet, som är det program som lever under de starkaste

kraven på förändring, snabbare finna lösningar på de utmaningar som

reformen ställer än t.ex. naturvetenskapsprogrammet, där detta tryck är

svagare. Det finns dock positiva exempel där man med utgångspunkt i

naturvetenskapsprogrammet har utvecklat specialutformade program

med särskild industriell inriktning.

Utvärderingen pekar på att flera program visserligen har en idékäma,

men att denna löper risk att stelna om inte de förändringar som ägt rum i

arbets- och samhällslivet far genomslag i programmål, programstruktur

och kursinnehåll. Andra program saknar en tydlig bärande och samman-

hållande programidé. Samhällsvetenskapsprogrammet beskrivs t.ex. som

ett program uppbyggt av en kollektion av välkända teman, som vart och

ett anknyter till en egen ämnestradition och gör att programmet främst

definieras som summan av de enskilda delarna.

Utbildningens huvudsakliga syfte, på främst naturvetenskapligt och

samhällsvetenskapligt program, som det uppfattas av både lärare och

elever, är att kvalificera för nästa utbildning. Eftersom kunskapsmätning-

ar fortfarande överbetonar reproducerad kunskap finns risk att utbild-

ningen blir snävt inriktad mot det enskilda ämnet och upplevs som

splittrad och arbetskrävande.

En gymnasieutbildnings syfte far dock inte enbart vara att kvalificera

för nästa utbildning. Den måste också förbereda för ett rikt liv utanför

studier och arbetsliv.

Arbetsplatsförlagd utbildning

Skolverket har följt utvecklingen av den arbetsplatsförlagda utbildningen

(APU). Räknat på samtliga program kommer 63 procent av eleverna

under de tre studieåren att nå upp till den miniminivå för APU som de

har rätt till. Det innebär att nästan 40 procent av eleverna inte far APU i

föreskriven omfattning. Det är dock stor skillnad mellan de olika

programmen. Omvårdnadsprogrammet och bam- och fritidsprogrammet

lyckas bäst. Medieprogrammet och elprogrammet har stora svårigheter

att nå upp till 15 veckor APU och de ansvariga för dessa program uppger

att de har dåligt stöd från respektive bransch.

För att kunna anordna APU i större utsträckning än i dag måste en

utökad samverkan komma till stånd mellan skolan och arbetsplatserna i

form av programråd eller liknande. Förutsättningar måste också skapas

72

för ett löpande samarbete mellan yrkeslärama och handledarna vid plane- Skr. 1998/99:121

ring, genomförande och uppläggning av den arbetsplatsförlagda utbild-

ningen. Inte minst viktigt är att yrkeslärama ges möjlighet till arbets-

platsbesök och praktik på arbetsplatser.

Skolverket har utbetalat 20 miljoner kronor per år under tre år till kom-

muner och landsting för att användas till handledarutbildning. Trots detta

anordnas handledarutbildning över huvud taget inte vid mer än knappt

hälften av utbildningarna. I Skolverkets studie anser företrädare för ar-

betsplatserna att skolomas organisation och uppläggning av handledar-

utbildningen inte tar tillräcklig hänsyn till företagens villkor.

Nästan samtliga elever är positiva och nöjda med sin arbetsplatsför-

lagda utbildning och tillmäter den en mycket stor betydelse som ett

komplement till den skolförlagda utbildningen. Eleverna är emellertid

starkt kritiska mot vad de upplever som bristande information från sko-

lans sida till handledarna om vad som behandlats i undervisningen på

skolan.

Regeringen har uppdragit åt Skolverket att tillsammans med berörda

parter på arbetsmarknaden bedöma hur stor andel APU som bör finnas på

vaije program. Det är enligt regeringens bedömning rimligt att anpassa

omfattningen av APU till de möjligheter och behov som finns för varje

program. Detta framförde regeringen även i propositionen Gymnasie-

skola i utveckling — kvalitet och likvärdighet (prop. 1997/98:169). Inget

program med yrkesämnen bör dock kunna genomföras utan APU.

Regeringen anser därför att en kommun som inte kan erbjuda APU för ett

visst program inte bör få erbjuda utbildning på detta program.

Frågor om APU, praktisk arbetslivsorientering (prao) i grundskolan

m.m. kommer också att behandlas i den särskilda arbetsgrupp för sam-

verkan mellan skola och arbetsliv som Utbildningsdepartementet har

tillsatt.

En ny modern lärlingsutbildning

Riksdagen har beslutat att en ny modem lärlingsutbildning skall införas i

gymnasieskolan som en alternativ utbildningsväg inom nationella och

specialutformade program med yrkesämnen. Regeringen har beslutat att

förlänga den försöksverksamhet som pågår sedan den 15 november 1997

till den 1 juli 2000, dvs. fram till dess att den nya lärlingsutbildningen

blir permanent.

Lärlingsutbildningen skall uppnå samma program- och kursplanemål

som den ordinarie utbildningsvägen. Den skall därmed ge grundläggande

behörighet för högskolestudier. Erfarenheterna från försöksverksamheten

skall vägas in i den slutgiltiga utformningen av lärlingsutbildningen.

Introduktionen av en ny lärlingsutbildning ställer stora krav på alla

parter.

I propositionen Gymnasieskola i utveckling - kvalitet och likvärdighet

aviserade regeringen sin avsikt att i 1999 års utvecklingsplan redovisa

hur en ny modem lärlingsutbildning bör utvecklas och hur olika sam-

arbetsformer med arbetslivet kan etableras. Lärlingsutbildningen disku-

73

teras för närvarande med parterna på arbetsmarknaden i den särskilda Skr. 1998/99:121

arbetsgrupp för samverkan mellan skola och arbetsliv som tillsatts inom

Utbildningsdepartementet. Regeringen vill därför inte föregripa resultatet

av detta arbete utan avstår därför från att nu lämna en sådan redovisning.

Utveckling av det individuella programmet

Kommunerna är skyldiga att erbjuda alla ungdomar en gymnasieutbild-

ning. Det individuella programmet är ett viktigt redskap för att erbjuda

utbildning även till ungdomar som av olika skäl inte påbörjat ett

nationellt eller specialutformat program. Kvaliteten på det individuella

programmet är gymnasieskolans verkliga utmaning och undervisningen

på programmet är avgörande för gymnasieskolans måluppfyllelse i sin

helhet. Utan ett individuellt program som håller en god kvalitet och som

möter elevernas behov och förutsättningar, blir inte målet en gymnasie-

skola för alla verklighet.

Förutom elever som kommer direkt från grundskolan är det främst

elever som hoppar av från program med yrkesämnen som börjar på det

individuella programmet.

I oktober 1998 gick drygt 15 300 elever sitt första år i gymnasieskolan

på ett individuellt program. Det motsvarar nästan 13 procent av samtliga

elever i första årskursen. Antalet elever på det individuella programmets

första år ökade år 1998 med nästan 2 000 elever jämfört med året innan.

Det antas till största delen bero på de nya behörighetsreglerna till gym-

nasieskolans nationella program. Antalet elever som gick sitt andra eller

tredje år på det individuella programmet var 2 400.

Drygt 50 procent av de elever som år 1994 direkt efter grundskolan

böljade på ett individuellt program lämnade gymnasieskolan redan efter

ett eller två år. Totalt sett är det 17 procent av de elever som böljat på det

individuella programmet som fått ett slutbetyg inom fyra år. Ungefär lika

stor andel som helt lämnar gymnasieskolan, runt 35 procent, går över till

ett nationellt program efter ett år på det individuella programmet. Dessa

elever går nästan uteslutande över till program med yrkesämnen. I dag

saknas uppgifter om hur dessa ungdomar klarar sina studier på ett

nationellt program. Skolverket har ett uppdrag att följa elevströmmarna

till och från gymnasieskolan samt inom gymnasieskolan. Verket skall

därvid även följa i vilken utsträckning elever som går vidare från ett

individuellt program klarar av att fullfölja studier på ett nationellt eller

specialutformat program.

Kvaliteten på de individuella programmen skiftar mycket mellan olika

kommuner. I vissa kommuner har utbildningen utvecklats till en pedago-

gisk spjutspets i gymnasieskolan med goda resurser. Eleverna upplever

många gånger att de för första gången far stöd, blir sedda och får en

undervisning på sin egen nivå. Det individuella programmet blir för

dessa elever den språngbräda till vidare utbildning eller arbete som är

avsikten.

I propositionen 1998/99:110 Vissa skolfrågor m.m. har regeringen

nyligen föreslagit att det individuella programmets huvudsyfte skall för-

74

tydligas, nämligen att förbereda eleverna för att övergå till ett nationellt Skr. 1998/99:121

eller specialutformat program.

8.4 Kommunernas utbud av program i gymnasieskolan

Fler lokalt utformade utbildningar - risk för minskad likvärdighet

På lokal nivå finns stora möjligheter att skapa specialutformade program

och lokala grenar. Det ökande antalet specialutformade program (ca 190

läsåret 1997/98) och lokala grenar (700 läsåret 1997/98), vittnar om ett

stort lokalt intresse att erbjuda andra utbildningskombinationer än vad

det nationella programutbudet medger.

Regeringen kan besluta att vissa utbildningar, lokala grenar och

specialutformade program, skall vara riksrekryterande, dvs. ta emot

sökande från hela landet. Det innebär att hemkommunen är skyldig att

betala interkommunal ersättning för en elev som tas in på en sådan

utbildning.

Intresset är stort bland kommunerna för att erhålla rätt till riksrekry-

tering för sina lokala grenar och specialutformade program. Regeringen

har dock behandlat ansökningarna med stor restriktivitet. Av drygt 300

ansökningar har riksrekrytering beviljats för ca 75 utbildningar. Ett skäl

till det stora intresset är att riksintag ger möjlighet att rekrytera elever

från andra kommuner utan hemkommunens samtycke och därmed skapa

ett ökat elevunderlag till den egna gymnasieskolan.

Ett ökande antal specialutformade program, lokala grenar och kurser

begränsar dock den nationella överblicken. Gymnasieskolans kunskaps-

innehåll och utbud av utbildningar blir allt svårare att jämföra och

möjligheterna minskar att upprätthålla kvalitet och nationell likvärdighet.

Att en kommun genom regeringens beslut far anordna riksrekryterande

utbildning innebär ingen garanti för att elevunderlaget blir tillräckligt

stort. Genom regional samordning mellan kommuner finns ofta större

möjligheter att komma överens om ett bredare utbud än vad en kommun

kan erbjuda på egen hand. Regeringen bedömer därför att det finns behov

av att den regionala arbetsmarknadens parter, högskolor, kommuner med

vuxenutbildning och gymnasieskolor utvecklar sitt samarbete.

Fler gymnasieskolor - risk för minskat utbud av utbildnings-

alternativ

Många mindre kommuner har under 1990-talet inrättat egna gymnasie-

skolor. Denna utveckling har både positiva och negativa effekter.

En positiv effekt är att eleverna kan studera nära hemorten och däri-

genom få en gymnasieutbildning, som många elever kanske tidigare

avstod från. Flera nya gymnasieskolor har dessutom visat på en kreativ

syn på kunskap och pedagogik och positiv anda hos personal och elever.

75

En negativ effekt är att den mindre kommunen genom att erbjuda ett Skr. 1998/99:121

begränsat urval av program, inriktningar och valbara kurser inte kan

tillgodose elevernas olika intressen och att eleverna i praktiken ”stängs

in” i kommunens gymnasieskola. Ett annat problem är att yrkesutbild-

ningar anordnas i kommuner där förutsättningar saknas för ett samarbete

med det lokala näringslivet kring den arbetsplatsförlagda utbildningen.

Tidigare hade eleverna möjlighet att söka sig till den större gymnasie-

kommunen med det bredare utbudet av program och inriktningar och

med upparbetade och väl fungerande kontakter med arbetslivet. Resulta-

tet blir en spridning av elevunderlaget med små undervisningsgrupper

och små resurser, vilket hotar kvaliteten i programmen med yrkesämnen.

Enligt regeringens bedömning saknas i dag tillräckliga kunskaper om

hur tillkomsten av gymnasieskolor i kommuner som tidigare inte varit

gymnasieorter har påverkat elevernas val av utbildning och utbildnings-

ort och om utbildningskvaliteten vid små gymnasieskolor.

8.5 En utveckling av programutbudet

Genom riksdagens beslut den 18 mars 1999 kommer ett nytt nationellt

program - teknikprogrammet - att kunna erbjudas fr.o.m. år 2000. Att ett

nytt program införs innebär inte att regeringens avsikt är att öka antalet

program. Tvärtom, flera skäl talar för en utveckling som innebär färre

program med ett bredare innehåll.

Skolverket har regeringens uppdrag att genomföra en kontinuerlig

program- och kursplaneöversyn. Skolverket har också nyligen fatt i upp-

drag att utarbeta förslag till en gemensam programstruktur för samtliga

program i anslutning till riksdagens beslut att alla nationella program

skall ha samma struktur och vara uppbyggda så att de är lätta att över-

skåda. Gymnasieskolans uppbyggnad blir därmed flexibel och kan ge

likvärdiga valmöjligheter inom varje program. Elevens möjlighet att få

tillträde till önskad utbildning skall stärkas. Detta kan ske bl.a. genom att

program som tidigare inte haft grenar nu kan få inriktningar.

I Skolverkets tidigare uppdrag från mars 1998, som redovisades till

regeringen den 25 november 1998, ingick även att lämna förslag till en

uppluckring av natur- och samhällsvetenskapsprogrammen, så att de får

en liknande struktur som övriga program. Skolverkets analys och förslag

visar tydligt svårigheterna att åstadkomma förändringar inom ramen för

gymnasieskolans nuvarande program- och kursutbud.

Regeringen bedömer, bl.a. mot bakgrund av Skolverkets förslag till

inriktningar och verkets pågående utvärdering av de nationella program-

men, att det behövs en översyn av gymnasieskolans programutbud. Över-

synen skall ta sin utgångspunkt i de omstruktureringar av morgondagens

arbetsmarknad som forskning och branscher pekat på.

En översyn av programutbudet har tidigare aktualiserats av en arbets-

grupp inom Utbildningsdepartementet och presenterats i rapporten Gym-

nasieskola i ständig utveckling (Ds 1997:78). Arbetsgruppen bedömde att

det då inte fanns något omedelbart behov av att revidera gymnasie-

76

skolans programutbud, men att en fördjupad analys borde göras vad Skr. 1998/99:121

gäller programmens närmare innehåll och kursstruktur.

Samhällsomvandlingen har varit snabb under de år som gått sedan

riksdagen beslutade om de nya programmen i gymnasieskolan. Den

svenska ekonomins internationalisering har fortsatt. Stora förskjutningar

har ägt rum i fråga om den kompetens hos arbetskraften som efterfrågas.

Inom den arbets- och kapitalintensiva tillverkningsindustrin har produk-

tionen ökat, men sysselsättningen har gått ner beroende på en kraftig

produktivitetsökning. Antalet arbeten av repetitiv och rutinmässig karak-

tär har minskat snabbt. De nya arbeten som tillkommit under 9O-talet

finns inom kunskapsintensiva områden samt inom tjänste- och service-

produktionen. Dessa arbeten ställer krav på en mer komplex samman-

sättning av kompetenser än de arbeten som gått förlorade.

Utvecklingen av informationstekniken och annan ny teknik påverkar

inte bara sammansättningen av kompetensbehov och yrkesroller utan

också produktionens och arbetets organisering. En kundanpassad pro-

duktion med höga krav på kvalitet och precision ställer krav på snabba

omställningar, ett decentraliserat beslutsfattande och bredare kompe-

tenser. Detta ställer också krav på personliga egenskaper som självstän-

dighet, ansvarstagande och samarbetsförmåga.

Även kunskaper har i vissa avseenden fått allt kortare livslängd. Det

gäller särskilt kunskaper som är knutna till relationen mellan arbets-

metoder och teknik. De områden av arbets- och samhällslivet där det

ställs allt högre krav på individens förmåga att fortlöpande lära nytt blir

ständigt fler. I många länder inom EU och OECD pågår en utveckling

inom yrkesutbildningsområdet som innebär att en ökad andel av utbild-

ningarna övergår från att vara gymnasiala till att bli eftergymnasiala.

Behovet av yrkesspecialisering inom gymnasieskolan kommer därmed

sannolikt att minska. Dessa förändringar har gjort att frågan om program-

utbudet nu måste aktualiseras.

Andra frågor som behöver belysas har med begreppet yrkeskunnande

att göra och dess olika dimensioner. Relationerna mellan begrepp som

teori och praktik, färdighet och förtrogenhet, kognition och kommuni-

kation har i modema yrken blivit alltmer sammansatta. Vilket yrkes-

kunnande som skall förmedlas i en grundläggande ungdomsutbildning,

vilket lärande som kan ske på en arbetsplats och vilka utbildningar som

bör ske genom olika former av eftergymnasial utbildning hör till de

frågor som behöver studeras.

Många av de inriktningar som finns inom de nationella programmen i

dag syftar till att ge grundläggande kompetens för relativt väldefinierade

yrkesområden. Regeringen konstaterar att arbetsmarknadens behov själv-

fallet måste vara vägledande for samhällets utbildningsutbud. Å andra

sidan finns det risker med en alltför kortsiktig och snäv tolkning av dessa

behov. Arbetsmarknadens utveckling är i dag sådan att de nationella pro-

grammen måste vara flexibla och ge stor öppenhet inför framtida studie-

och yrkesval och en grund för fortsatt lärande. Utbildningarna skall också

ge goda förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

77

Utgångspunkter för att skapa moderna utbildningar

Det finns flera tänkbara utgångspunkter för framtidens yrkesutbildningar

på gymnasial nivå. En utgångspunkt för programutbudet och indelningen

i inriktningar kan vara en analys av uppgifter och funktioner som ger

grundläggande kompetens inom relativt breda arbetsmarknadssektorer

snarare än traditionella yrken. Dessa kan sedan fa en koppling till arbets-

marknadens mer specifika behov genom lärlingsutbildning, fardigutbild-

ning på arbetsplatsen eller annan eftergymnasial yrkesutbildning.

En gymnasieskola med utbildningsinriktningar som utformas tematiskt

utifrån ungdomars intresseområden kan också bidra till att öka rekry-

teringen, minska den sociala snedrekryteringen och skapa förutsättningar

för ett friare utbildnings- och yrkesval för flickor och pojkar. Framtidens

gymnasiala utbildningar måste konstrueras så att alla elever - oavsett val

av program - får uppleva att studierna är meningsfulla och utvecklande

inom de egna intresseområdena.

Andra krav på det nationella utbudet är att utbildningarna på ett lik-

värdigt sätt skall kunna anordnas i hela landet och ge lika förutsättningar

att kvalificera sig for arbetsmarknadens behov samt de eftergymnasiala

utbildningarnas förkunskapskrav.

Den utveckling som skett i arbetslivet i många länder i EU och inom

OECD har fått till effekt att en ökad andel yrkesutbildningar övergått

från att vara gymnasiala till att bli eftergymnasiala utbildningar. Detta

sker även i Sverige. Försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbild-

ning kan ses som ett uttryck för detta. Denna förskjutning av kompetens-

kraven och utbildningsnivån kommer att ställa nya krav på den gym-

nasiala nivån. Behovet av specialisering inom gymnasieskolan kommer,

som tidigare påpekats, sannolikt att minska för många utbildnings-

områden och därmed öppna för en än mer allmän och bredare gymnasie-

skola. Den gemensamma kärnan av baskunskaper, som i dag främst be-

står av kärnämnen, kommer troligen att behöva vidgas. Den måste dels

ge ökade ämneskunskaper i gemensamma ämnen, dels ge generella kun-

skaper som - även om de inhämtas i olika undervisningssammanhang -

är gemensamma för alla utbildningar, t.ex. entreprenörskap, miljö-

kunskap, språk, kommunikativ förmåga, problemlösningsförmåga, IT-

kunskap och förmåga att samarbeta och arbeta i team.

En gymnasieskola med ett bredare utbud får dock inte innebära att

gymnasieskolans utbildning blir för allmän och liknar en förlängd grund-

skola. Det måste finnas möjlighet för eleverna att specialisera sig genom

att välja intressanta och relevanta inriktningar. Inom ramen för en sådan

specialisering är det dock nödvändigt att eleverna får kunskaper som är

generaliserbara och kan tillämpas i andra och nya sammanhang. Att

fordjupa sig inom ett område ger kunskaper och erfarenheter av olika

arbetssätt som kan överföras till andra områden. Det ställer dock krav på

en medveten planering av undervisningen for att sådana kunskaper skall

nås.

I den gemensamma struktur som kommer att gälla för gymnasieskolan

fr.o.m. hösten år 2000 finns utrymme för en utveckling av programutbu-

det. Varje program har en gemensam kärna av kärnämnen och gemen-

Skr. 1998/99:121

78

samma karaktärsämnen. Utifrån denna kärna som tydliggör programmets

karaktär kan specialiseringar göras inom programmet inom ramen för

olika valbara inriktningar.

Programutbudet i en framtida gymnasieskola bör enligt regeringens

bedömning omfatta färre program än i dag. När det gäller antalet utgång-

ar från gymnasieskolan bör dessa noga övervägas tillsammans med

arbetsmarknadens parter, branschorganisationer och företrädare för hög-

skolan. Utbudet av utgångar bör kännetecknas av bredd och allsidighet.

Det får inte vara uppbyggt så att elevernas kompetens blir för snäv.

Regeringen har inte närmare övervägt ett reellt förslag till en moder-

nisering av gymnasieskolans nationella program. För det krävs en

djupare och bredare analys. Regeringen planerar därför att tillsätta en

utredning för att bereda ett förslag till en revidering av det nationella

programutbudet. Utredningen bör även fa i uppdrag att utvärdera effek-

terna dels av gymnasieskolor i mindre kommuner, t.ex. vad gäller elever-

nas val och utbildningens kvalitet, dels av det ökade utbudet av lokala

utbildningsinriktningar.

Skr. 1998/99:121

79

Skr. 1998/99:121

9 Vuxenutbildningen inför 2000-talet

De genomgripande förändringar som sker inom samhällsliv och arbetsliv

såväl internationellt som nationellt - och som beskrivs i utvecklings-

planens inledande avsnitt - ställer nya krav såväl på individen som på

utbildningsutbudet för vuxna. Det livslånga lärandet är redan i dag och

kommer i ännu större utsträckning att vara en nödvändighet för den

enskilde och måste därför vara en integrerad del i såväl samhälls- som i

arbetsliv. Stat och kommun har ett övergripande ansvar för att tillhanda-

hålla en infrastruktur för livslångt lärande, som tillgodoser människors

behov av nya kunskapetr och personlig utveckling.

Den samlade vuxenutbildningen står nu inför utmaningen att övergå

från stora nationella satsningar till en reguljär verksamhet med ett

långsiktigt och hållbart vuxenutbildningssystem. Under de närmaste åren

kommer regeringen att utarbeta riktlinjer och fatta beslut som blir av-

görande för vuxenutbildningen under lång tid framöver. Kunskapslyfts-

kommittén skall under år 2000 presentera sina förslag för en reformerad

vuxenutbildning. Vidare skall Kommittén för kvalificerad yrkesutbild-

ning lämna sitt slutbetänkande i slutet av år 1999.1 böijan av nästa sekel

skall kunskapslyftet och försöksverksamheten med kvalificerad yrkes-

utbildning övergå till reguljär verksamhet. Skolverket har i oktober 1998

presenterat en plan för utveckling av vuxenutbildningen och arbetar nu

vidare med ett antal nationella utvecklingsområden.

Regeringen ger här sin syn på några av de områden inom vuxenutbild-

ningen som de närmaste åren kommer att behöva utvecklas och för-

ändras. Syftet är dels att summera och beskriva den utveckling som pågår

inom vuxenutbildningen, dels att staka ut riktlinjer för de kommande

årens reformering. Därigenom är syftet också att ge ett planeringsunder-

lag för kommuner och utbildningsanordnare inför övergången till en

framtida förnyad vuxenutbildning.

I begreppet vuxenutbildning innefattas i denna skrivelse formell utbild-

ning for vuxna upp till och med dagens gymnasienivå, sådan eftergym-

nasial yrkesutbildning som inte tillhör högskoleområdet samt folkbild-

ning och utbildningar som ges vid de kompletterande skolorna.

Pågående reformarbete

Utgångspunkten i de propositioner som låg till grund för regeringens

satsning på vuxenutbildning - den ekonomiska vårpropositionen 1996

(prop. 1995/96:150) och i den s.k. Sysselsättningspropositionen

(prop. 1995/96:222) — var att de tidigare tillfälliga insatser som genom-

förts under åren 1992-1996 skulle ersättas av en varaktig utbyggnad av

den reguljära vuxenutbildningen. Besluten innebar en kraftig omfördel-

ning av statens resurser i syfte att långsiktigt förstärka utbildningsnivån

80

och höja kompetensen i stället för att erbjuda kontant stöd och tillfälliga Skr. 1998/99:121

insatser för arbetslösa. En stor del av den arbetsföra befolkningen upp-

fyller inte de grundläggande kunskaps- och kompetenskrav som dagens

och morgondagens arbetsliv ställer och regeringen beslutade därför om

en kraftig satsning på vuxenutbildning. Målen är dels att genom

satsningen på lågutbildade bidra till ökad jämlikhet, jämställdhet och

minskade klyftor, dels att skapa ekonomisk tillväxt genom ökad tillgång

på kvalificerad arbetskraft. Satsningen skall dessutom utveckla och

förnya vuxenutbildningen så att den bättre anpassas till de krav som

individen, samhället och arbetslivet kommer att ställa på 2000-talet.

Parallellt med satsningarna tillsatte regeringen Kunskapslyftskom-

mittén (dir. 1995:67) som fick i uppgift att föreslå mål för ett nationellt

kunskapslyft för vuxna och föreslå en strategi för ett livslångt lärande.

Regeringen har i tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) även givit kommittén i

uppgift att följa utformningen av vuxenutbildningssatsningen, kunskaps-

lyftet, som startade den 1 juli 1997 och ansvara for att fristående,

nationella utvärderingar genomförs.

Utifrån ett uttryckligt behov från arbetslivet av mer kvalificerad arbets-

kraft startade försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning den

1 juli 1996. Målet med verksamheten är att pröva nya eftergymnasiala

yrkesutbildningar, nya pedagogiska former och nya utbildningsanord-

nare. Utbildningen förenar teoretiska studier med lärande i arbete.

Kommittén för den kvalificerade yrkesutbildningen, KY-kommittén,

(dir. 1996:26) ansvarar för fördelning av utbildningsplatser och följer och

utvärderar försöksverksamheten.

Syftet med dessa satsningar är dels att ge hundratusentals människor

möjlighet att höja sin kunskap och kompetens för vidare studier eller för

arbete, dels att medverka till en reformering av svensk vuxenutbildning.

Såväl kunskapslyftet som den kvalificerade yrkesutbildningen har

mötts av ett stort intresse och antalet platser har successivt utökats. Detta

visar på stora behov av ytterligare utbildning och också på nödvändig-

heten av genomtänkta och tydliga former för ett livslångt lärande.

Utöver ovanstående utbildningar utgör folkbildningen med folkhög-

skolor och studieförbund en stor och viktig del av ett nationellt kunskaps-

lyft. För många människor är folkbildningen den viktigaste länken till ett

livslångt lärande genom att den erbjuder en väg in i vidare studier. Även

kompletterande skolor, med en mångfald av utbildningsinriktningar,

utgör ett värdefullt inslag i svensk vuxenutbildning. I en beskrivning av

den svenska vuxenutbildningen är det självklart att folkbildning och

kompletterande skolor finns med även om statens roll och styrning över

dem är annorlunda.

9.1 Vuxenutbildning - ett nationellt ansvar

För att tillmötesgå det nya och stora behovet av ett livslångt lärande

krävs att alla - individen, staten, kommunen och arbetslivet - tar sitt

ansvar för kunskaps- och kompetensutveckling.

En analys av utbildningsnivån visar att en stor andel av den vuxna Skr. 1998/99:121

befolkningen saknar den baskompetens som dagens arbetsliv förutsätter.

I åldersgruppen 20-54 år saknar mer än hälften treårig gymnasieutbild-

ning.

Förutom de ökade kraven på en högre baskompetens innebär arbets-

livets utveckling att yrkesutbildningarna måste förändras. Många av de

yrken och funktioner som finns i dag far ett nytt innehåll eller försvinner.

Detta måste mötas såväl av de av samhället finansierade yrkesutbildning-

arna som av arbetsgivarnas ansvar för kompetensutveckling för anställda.

Samhällsutvecklingen i övrigt ställer också andra och nya krav och

förväntningar på den enskilde. Det mångkulturella och alltmer inter-

nationella samhället innebär ökade behov av omvärldskunskap och med-

vetenhet om kulturella skillnader och globala sammanhang. Det i sin tur

ställer stora krav på individen, krav som utbildningsväsendet för vuxna

måste tillgodose.

Den nuvarande offentligt understödda vuxenutbildningen består av

olika utbildningsformer som kan vara kompetenshöj ande och behörig-

hetsgivande för fortsatta studier, inriktade mot yrkesverksamhet eller för

personlig utveckling, för fritid eller för medborgarrollen. Olika utbild-

ningsformer med skilda mål och styrdokument har successivt tillkommit.

För att tydliggöra den mångfacetterade vuxenutbildningen och samti-

digt skapa beredskap för en infrastruktur för fortsatt flexibilitet och

utveckling, mot bakgrund av de nya utbildningsbehoven, kan vuxen-

utbildningen med statligt stöd beskrivas i tre huvudområden för fram-

tiden; basutbildning t.o.m. gymnasiekompetens, eftergymnasial yrkes-

utbildning samt folkbildning och vissa kompletterande skolor.

Med basutbildning avses här de grundkunskaper och färdigheter som alla

behöver för arbetslivet och för det livslånga lärandet. Den nivån kan med

dagens krav i arbetslivet sägas motsvara nuvarande gymnasieskola.

82

Det som här benämns basutbildning omfattar i dag den kommunala Skr. 1998/99:121

vuxenutbildningen, vuxenutbildning för utvecklingsstörda, svenskunder-

visning för invandrare, statens skolor för vuxna samt delar av folk-

högskolans och studieförbundens verksamhet.

Det är regeringens mening att möjlighet till utbildning motsvarande

dagens gymnasieskola för ungdomar på sikt måste kunna erbjudas alla,

som helt eller delvis saknar en gymnasial utbildning.

Med eftergymnasial yrkesutbildning avses de olika utbildningar som i

praktiken förutsätter en gymnasieutbildning och är riktade mot en

bestämd yrkesinriktning eller syftar till att tillgodose ett specifikt arbets-

marknadsbehov. Eftergymnasiala yrkesutbildningar för vuxna finns i dag

inom försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning (KY), inom

komvux som gymnasial utbildning enligt förordningen om påbygg-

nadsutbildningar och inom arbetsmarknadsutbildningarna. Dessutom är

vissa av kurserna i folkhögskolan och vissa av utbildningarna inom de

kompletterande skolorna till sitt innehåll jämförbara med eftergymnasiala

yrkesutbildningar.

Folkbildningen - genom folkhögskolor och studieförbund - samt vissa

av de kompletterande skolorna erbjuder utbildning, som inte i första hand

syftar till någon formell kompetens eller till något specifikt yrke.

Folkbildningen fyller en viktig funktion i samhällslivet inte minst för att

vårda och utveckla demokratin och en aktiv medborgarroll. De kom-

pletterande skolorna erbjuder ett värdefullt utbildningsutbud bl.a. på

hantverks- och estetiska områden, som annars inte skulle komma till

stånd. Folkbildningen och de kompletterande skolorna riktar sig till

människor som vill studera ämnen av allehanda slag, allt från samhälls-

inriktade kurser till kurser som i första hand syftar till personlig

utveckling.

Regering och riksdag har ett övergripande ansvar för ett vuxenutbild-

ningssystem som tillgodoser dessa tre huvudbehov och som garanterar en

rättvis fördelning av utbildningsresurserna. Det är även en uppgift för

stat, kommun, arbetsgivare och fackliga organisationer att finna former

för samverkan och för uppbyggnad av en infrastruktur för livslångt

lärande som ger individen möjligheter att ta del av utbildning inom dessa

tre huvudområden.

83

Skr. 1998/99:121

9.2 Gemensamma mål för vuxenutbildning

Regeringens bedömning: Det finns skäl att samla och tydliggöra

målen för den offentligt finansierade vuxenutbildningen. Målen bör

uttrycka en nationell ambition och inriktning för vuxenutbildningen

och tydliggöra avsikten med statens stöd till vuxenutbildningen.

Målen bör utgöra en ram och en identitet för vuxenutbildningen och

utgå från de grundläggande värden som finns i skollagen och i läro-

planen för de frivilliga skolformerna. För folkbildningens del utgörs

målen av de syften regeringen angivit i folkbildningsförordningen.

Regeringen avser att ta ställning till gemensamma mål för vuxen-

utbildningen efter att Kunskapslyftskommittén lämnat sitt slut-

betänkande våren år 2000.

Det finns i dag ingen enhetlig och vedertagen definition av vad som inne-

fattas i begreppet vuxenutbildning. Med vuxenutbildning kan man mena

utbildning som påbörjas efter avslutad ungdomsutbildning eller utbild-

ning som påbörjas efter ett kortare eller längre avbrott i ungdomsutbild-

ningen. I Sverige innefattar begreppet vuxenutbildning i formell mening

inte universitets- och högskoleutbildning, även om dessa utbildningar

också riktar sig till vuxna. För den enskilde står begreppet vuxen-

utbildning ofta för all slags utbildning som sker i vuxen ålder. I detta

sammanhang behandlas dock inte utbildningar vid högskolor och univer-

sitet.

Trots den omfattande vuxenutbildning som bedrivs i Sverige saknas

sammanfattande och gemensamma mål. Den utveckling och utbyggnad

som vuxenutbildningen genomgått under en lång tid har inneburit att

olika delar av vuxenutbildningen har olika mål- och styrdokument som

fastställts vid olika tidpunkter. Skilda styrdokument gäller för komvux

och svenskundervisning för invandrare. För folkbildningen anger staten

syftena med statsbidragsgivningen. Folkbildningens egna organisationer

bestämmer, utifrån dessa syften, själva hur statsbidraget skall fördelas

mellan studieförbund och folkhögskolor.

För komvux har i tillämpliga delar grundskolans och gymnasieskolans

läroplaner gällt som måldokument. I samband med att Lgr 80 infördes

fick komvux en särskild läroplan, Lvux 82, som senare också kom-

pletterades med en gymnasial del. Komvux fick därmed status av egen

skolform och en särskild förordning om vuxenutbildningen infördes.

Efter övergången från regelstyrning till målstyrning och vid beslutet

om en ny reformerad gymnasieskola avskaffades Lvux 82 och en ny

gemensam läroplan för de frivilliga skolformerna, Lpf 94, trädde i kraft

den 1 juli 1994. Motiveringen var att målen borde vara desamma i

gymnasieskolan och komvux, men innehåll och arbetsformer som inte

reglerades i läroplan och kursplaner kunde variera. Dessutom hade gym-

84

nasieskolan och komvux närmat sig varandra genom att utbildningarna Skr. 1998/99:121

blev kursutformade.

Enligt den enkätundersökning, som Kunskapslyftskommittén genom-

fort bland skolledare i komvux, och som finns redovisad i Vuxen-

utbildare ser på sig själva (SOU 1996:188), framgår att många skol-

ledare anser att den gemensamma läroplanen motverkar en vuxenanpass-

ning av utbildningen. Kommittén har i sitt betänkande, Vuxenutbildning

och livslångt lärande Situationen inför och under första året med Kun-

skapslyftet (SOU 1998:51), föreslagit att vuxenprofilen i den gemensam-

ma läroplanen bör förstärkas. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt

förslaget och några har uttryckligen argumenterat for att en särskild läro-

plan bör införas för komvux. Vid den hearing som regeringen anordnade

med anledning av betänkandet diskuterades behovet av ett gemensamt

måldokument för all vuxenutbildning. Skolverket säger sig i sin Plan för

utvecklingen av vuxenutbildningen (dnr 98:2665) bl.a. vilja rikta insatser

mot en analys av ”behovet av speciella mål för vuxenutbildningen”.

Regeringen anser att det finns behov av att samla och tydliggöra målen

för all offentligt finansierad vuxenutbildning. En övergripande mål-

formulering for vuxenutbildningen bör utgå från de grundläggande vär-

den som finns i skollagen och läroplanen för de frivilliga skolformerna

samt de syften staten angivit i folkbildningsförordningen. Av målen bör

det tydligt framgå att vuxenutbildningen vilar på demokratiska grunder

och att verksamheten skall syfta till att utjämna utbildningsklyftor, att

höja utbildningsnivån i samhället samt att skapa engagemang för att delta

i samhällsutvecklingen och i kulturlivets utveckling.

Gemensamma mål skulle vara en viktig signal till kommunala politi-

ker, skolledare och lärare och utgöra en grund för ett lokalt pedagogiskt

utvecklingsarbete som inbegriper samverkan mellan olika utbildnings-

anordnare inom vuxenutbildningen.

Gemensamma mål skulle också medverka till att skapa en ram för en

pedagogisk, organisatorisk och ekonomisk identitet för vuxenutbildning-

en. Målen skall tydliggöra avsikten med statens stöd och styrning av

utbildning för vuxna samt underlätta uppföljning och utvärdering av den

samlade vuxenutbildningen.

För de tre huvudområdena basutbildning, eftergymnasial yrkesutbild-

ning samt folkbildning och vissa kompletterande skolor bör de gemen-

samma målen brytas ned till delmål. Det bör även finnas konkretiserade

mål för de olika delarna som ingår i basutbildning, eftergymnasial utbild-

ning och folkbildning samt vissa kompletterande skolor. För folkbild-

ningen skall målen utgöras av syftet med statsbidraget som nyligen

fastställts (prop. 1997/98:115, bet. 1997/98:KrU17, rskr. 1997/98:258).

Liknande mål och syften bör kunna gälla för statens bidragsgivning till

vissa av de kompletterande skolorna. Detta innebär givetvis inte att

kompletterande skolor kan likställas eller inordnas i folkbildningen utan

endast att syftet med statens bidrag till folkbildningen i stora delar bör

kunna vara riktgivande också för statens stöd till dessa skolor. Vad gäller

gymnasial utbildning i komvux skall gymnasieskolans kursplaner och

betygskriterier även fortsättningsvis utgöra styrdokument. En revidering

av dessa pågår för närvarande inom Skolverket, där ambitionen är att

85

bättre anpassa kursplanerna för de särskilda villkor som gäller för vuxna Skr. 1998/99:121

respektive för ungdomar.

Det ingår i Kunskapslyftskommitténs uppdrag att föreslå om de all-

männa målen för den samhällsstödda vuxenutbildningen behöver revide-

ras och hur de skall kompletteras för att omfatta alla former av

vuxenutbildning. Kommittén skall bedöma vilken kontinuerlig utbildning

och fortbildning som vuxna behöver. Vidare skall kommittén ta ställning

till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den offentligt

finansierade utbildningen och arbetslivet, där frågan om ansvaret för

utbildningens finansiering är central. Kommittén skall också föreslå

vilket ansvar individen bör ta för sin egen kompetensutveckling.

Regeringen avser att ta ställning till gemensamma mål för vuxen-

utbildningen efter att Kunskapslyftskommittén lämnat sitt slutbetänkande

våren år 2000.

86

Skr. 1998/99:121

10 Att möta vuxenstuderande

Regeringens bedömning: Regeringen bedömer att utbildningen för

vuxna under de kommande åren i första hand behöver utvecklas så att:

• steget in i studier underlättas genom uppsökande verksamhet,

vägledning och validering av tidigare kunskaper och erfarenheter

• tillgängligheten till studier i tid och rum genom dag- och

kvällskurser, distansutbildning m.m. utökas

• arbetssätt och arbetsformer anpassas efter vaije individs behov,

erfarenheter och förutsättningar, bl.a. för att öka

funktionshindrades möjlighet att delta i utbildningen

• innehållet i utbildningen förnyas för att bättre svara mot individens

och arbetslivets nya behov

• en lokal och regional infrastruktur för vuxnas lärande skapas som

en motor för tillväxt och utveckling.

10.1 Steget in i vuxenutbildningen

För många människor kan steget in i vuxenstudier vara mycket stort och

näst intill omöjligt att ta. Tröskeln till vuxenutbildningen måste sänkas.

Det utvecklingsarbete som kommit till stånd i kommunerna som ett

resultat av kunskapslyftet har lett till en ökad insikt om att relevant väg-

ledning har avgörande betydelse för att vuxenutbildningen skall nå de

mest prioriterade grupperna. På samma sätt har information och upp-

sökande verksamhet genom kunskapslyftet fått allt större betydelse i den

kommunala vuxenutbildningen.

Kunskapslyftskommittén lyfte redan i sitt första delbetänkande, En

strategi för kunskapslyft och livslångt lärande (SOU 1996:27), fram

behovet av en fungerande infrastruktur i form av information, rådgiv-

ning, uppsökande verksamhet och individuella utbildningsplaner. I kom-

mitténs betänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande - Situationen

inför och under första året med Kunskapslyftet (SOU 1998:51) betonas

dessa frågor ytterligare. En majoritet av remissinstanserna framhåller

också vikten av relevant vägledning och förordar att kommunala lärcent-

rum eller vägledningscentrum inrättas. Skolverket har i sin Plan för

utvecklingen inom vuxenutbildningen (dnr 98:2665) också lyft fram

frågor om introduktion och vägledning som ett nationellt prioriterat ut-

vecklingsområde.

För att ta steget in i vuxenutbildningen är de ekonomiska förutsätt-

ningarna ofta av avgörande betydelse. Ett fungerande studiestöd är därför

en viktig förutsättning för att den vuxne skall kunna påböija studier.

87

Uppsökande verksamhet

Den uppsökande verksamheten var begränsad under kunskapslyftets

första år främst beroende på stor efterfrågan av utbildning. Intresserade

och motiverade personer strömmade till och kommunerna behövde inte

prioritera uppsökande verksamhet. De fackliga organisationerna, som

fick stöd för rekrytering och uppsökande verksamhet i samband med

kunskapslyftet, behövde också tid att utbilda sina uppsökare. Vissa kom-

muner tog vara på möjligheten att anlita dessa uppsökare, men i många

kommuner upplevde de fackliga uppsökarna svårigheter i samarbetet

med kommunerna.

Signaler både från Kunskapslyftskommittén och Skolverket tyder på

att man under hösten år 1998 i samverkan mellan kommunerna och de

fackliga organisationerna ytterligare ökat ansträngningarna för att

rekrytera kortutbildade och då i synnerhet män. Erfarenheter visar att det

är en målgrupp som är svår att rekrytera till studier. De insatser som

krävs, i form av uppsökande verksamhet, information och vägledning är

betydligt större för denna målgrupp än för de grupper som i inlednings-

skedet sökte sig till kunskapslyftet. Arbetet med att söka upp och moti-

vera de prioriterade målgrupper, som hittills inte nåtts i tillräcklig

utsträckning, återstår och är en utmaning för framtiden.

Erfarenheter från den verksamhet som bedrivits av de fackliga organi-

sationerna visar att de utbildade uppsökarna har en viktig uppgift i att

sprida information till och motivera prioriterade målgrupper. Organisa-

tionerna har också uppmärksammat behovet av utbildning för skilda

grupper, bl.a. dyslektiker. Regeringen avser att återkomma till riksdagen

under år 1999 med en samlad bedömning av organisationernas verk-

samhet.

En önskvärd utveckling är att den fackliga uppsökande verksamheten

sker i samverkan med kommunens arbete. Denna samverkan bör enligt

regeringens mening utökas och utvecklas till att i ännu större utsträck-

ning innefatta de lokala arbetsförmedlingarna och andra utbildnings-

anordnare, framför allt inom folkbildningen som traditionellt sett har

lyckats väl med att nå kortutbildade och studieovana vuxna.

Vägledning

Regeringens bedömning: Det finns skäl att utreda frågor som rör

vägledningens funktion och kvalitet i ungdomsskolan och inom

vuxenutbildningen med utgångspunkt från individers och samhällets

förändrade krav. En utredare bör tillsättas som utifrån Lärarutbild-

ningskommitténs förslag ser över behovet av utbildning och kompe-

tensutveckling för samtliga vägledare. Utredaren bör också följa

utvecklingen av kommunala vägledningscentrum och föreslå insatser

för att stödja kommunerna i deras arbete att upprätta sådana centrum.

Vägledning innebär att medvetandegöra individer så att de har tillräckligt

beslutsunderlag för att utifrån sina förutsättningar kunna göra ett väl

Skr. 1998/99:121

88

övervägt val av utbildning, yrkesinriktning och arbete. Felval och studie- Skr. 1998/99:121

avbrott, som blir kostsamma både för individ och samhälle, förebyggs

därmed.

Individperspektivet har gått som en röd tråd genom hela kunskaps-

lyftet. Redan i den s.k. Sysselsättningspropositionen (prop. 1995/96:222)

betonades att den enskilde individens behov, intressen och förutsätt-

ningar skall vara styrande och prägla verksamhetens form och innehåll

och att vägledning är ett viktigt verktyg för att nå detta. Därför under-

ströks att alla som efterfrågar utbildning måste erbjudas individuell

studievägledning. Även i läroplanen (Lpf 94) anges mål och riktlinjer för

detta.

Vägledning är viktig för att motivera människor till utbildning och

arbete, för att fånga upp och stimulera utbildningsbehov, för att främja

tillväxt, för att bidra till långsiktiga lösningar för individen, för att stödja

otraditionella utbildningsval och för att motverka social snedrekrytering

till studier.

Olika individer har olika behov av vägledning. För dem som har en

inriktning och målsättning klar räcker det ofta med ett samtal med en

studievägledare då man går igenom tänkbara utbildningsvägar för att nå

målet, tar upp frågan om studieekonomi och gör upp en plan för studie-

gången. För andra handlar det om en längre process, som kan tillgodoses

i t.ex. orienteringskurser, vars syfte är att ge de studerande besluts-

underlag, öka studietekniska färdigheter och utgöra introduktion till såväl

arbets- och samhällslivet som till kurser i olika ämnen.

En viktig aspekt i vägledningen är värdering av de informella kun-

skaper en person har med sig. Synen på livslångt lärande innebär att den

kompetensutveckling som sker i arbetslivet och i övrigt utanför det

formella systemet är lika betydelsefull som den utbildning som sker i den

behörighetsgivande utbildningen. Studie- och yrkesvägledning är en

pedagogisk process som kräver samarbete mellan vägledare och lärare.

Det är en process som inte stannar vid den enskildes val av utbildning,

utan omfattar en helhetssyn på den enskildes förutsättningar och möjlig-

heter och som ger individen perspektiv på vägar mot ständigt nya mål för

kompetensutveckling och kunskapsbyggande.

Omfattningen av och kvaliteten i vägledningen varierar över landet,

vilket bekräftas av Kunskapslyftskommittén och Skolverket. I många

kommuner sker ett genomtänkt och väl utvecklat samarbete mellan väg-

ledare från olika verksamheter. Behovet av vägledning ökar som en följd

av det stora och mångfacetterade utbudet av utbildning men också utifrån

de förändringar som sker i arbetslivet och som ställer större krav på

individen. Mångfalden av de vägledningsaktiviteter som förekommer i

dag är positiv. Samtidigt är det viktigt att de balanseras mot krav på

kvalitet i utbudet och en rättvis och fri tillgång till god, individanpassad

vägledning som utförs av professionella vägledare.

Regeringen anser att det finns skäl att utreda frågor som rör vägled-

ningens funktion och kvalitet med utgångspunkt från individers och

samhällets förändrade krav. Utredningen bör utifrån Lärarutbildnings-

kommitténs förslag och remissynpunkter som kommer in, se över behov

av utbildning och kompetensutveckling för samtliga vägledare.

89

Kommunala väglednings centrum

Många kommuner har tagit initiativ till samverkan mellan olika aktörer

inom ramen för lokala vägledningscentrum. Syftet med dessa lokala

vägledningscentrum är bl.a. att skapa en samlingsplats för kommunens

invånare. Professionell vägledning och information om det utbud av

utbildning som finns för de presumtiva deltagarna erbjuds vid dessa

centrum och utgör underlag för uppläggning av individuella studieplaner.

Även orienteringskurser med varierande uppläggning och innehåll

erbjuds ofta i dessa centrum. Många av dem har även öppet på kvällstid.

Regeringen ser positivt på en fortsatt utveckling av dessa verksam-

heter, där en samverkan sker mellan olika aktörer. Behovet av stärkt

samarbete mellan utbildningsanordnare, arbetsförmedling och näringsliv

framträder allt tydligare, vilket också framgår av Skolverkets uppfölj-

ningar och Kunskapslyftskommitténs utvärderingar. Här kan kommunala

vägledningscentrum spela en viktig roll. Den utredare regeringen avser

att tillsätta bör därför även få i uppgift att följa utvecklingen av kommu-

nala vägledningscentrum och föreslå insatser för att stödja kommunerna i

deras arbete att upprätta sådana centrum.

Individuell studieplan

Syftet med en studieplan är att tydliggöra vilken ambition och vilka mål

den enskilde har med sina studier samt att planera individens studiegång.

För långtidsarbetslösa personer har arbetsförmedlingen i dag en skyldig-

het att upprätta individuella handlingsplaner, vars mål är att de skall leda

till arbete för individen. För dessa personer kan handlingsplanen vara en

utgångspunkt för den individuella studieplanen. Den individuella studie-

planen bör innehålla övergripande mål, yrkesplaner, konkreta studiemål,

tidsplan och planerad studiegång m.m.

Enligt Lpf 94 ansvarar rektor för att ”varje elev i dialog med skolan

gör upp en individuell studieplan och reviderar den vid olika tillfällen

under utbildningen”. Även av den förordning som reglerar kunskaps-

lyftet, förordningen (1998:276) om statligt stöd till särskilda satsningar

på utbildning av vuxna, framgår att en individuell studieplan skall upp-

rättas för varje studerande och att studieplanen vid behov skall revideras

under utbildningen.

Kunskapslyftskommittén konstaterar i sitt betänkande Vuxenutbildning

för alla? Andra året med Kunskapslyftet (SOU 1999:39) att individuella

studieplaner saknas för många deltagare och att de är synnerligen

kortfattade för andra. Skolverket har i tillsynsärenden påpekat att kom-

munerna har ett ansvar för att reella, individuella studieplaner upprättas

för alla studerande i kunskapslyftet. Skolverket har i sin Plan för

utvecklingen inom vuxenutbildningen angivit att utveckling avseende

individuella studieplaner ingår som ett prioriterat område i verkets fort-

satta arbete för att utveckla vuxenutbildningen.

Kunskapslyftskommittén påtalar vidare att ett problem i samband med

individuella studieplaner är att deras innehåll, utformning och använd-

ningsområden inte preciserats i förordningar eller föreskrifter och att

Skr. 1998/99:121

90

Skolverket inte givit vägledare i kommunerna något stöd i deras arbete. Skr. 1998/99:121

Vidare framhåller kommittén betydelsen av att det finns en koppling

mellan den individuella studieplanen och den individuella handlings-

planen som upprättas i samråd med arbetsförmedlingen. Följande om-

råden bör enligt kommittén behandlas i en studieplan: ”Mål med studier-

na, Mål och delmål under studiernas gång, Individuell studieupplägg-

ning. ”

I likhet med Kunskapslyftskommittén och Skolverket anser regeringen

att mycket utvecklingsarbete återstår för att den individuella studieplanen

skall bli det viktiga dokument för individen och utbildningsanordnaren

som är avsikten. Enligt regeringens mening är den individuella studie-

planen ett centralt instrument för att kunna uppnå en efterfrågestyrd

vuxenutbildning.

Regeringens avsikt är därför att noggrant följa hur arbetet med indivi-

duella studieplaner fortskrider och hur samverkan mellan olika aktörer

utvecklas samt vid behov återkomma med förslag till åtgärder.

10.2 Flexibilitet - en ökad tillgänglighet till studier

Den målstyrning som kännetecknar utbildningsväsendet för vuxna inne-

bär stora möjligheter till flexibel utformning både vad avser organisation

och innehåll. Handlingsutrymmet är stort och avsikten är att den indivi-

duella anpassningen skall kunna genomföras på många olika sätt.

Variationsmöjligheterna medger t.ex. att innehållet kan anpassas efter

behov och förkunskaper baserade på validering av informella kunskaper.

Studiernas förläggning i tid och rum kan på samma sätt anpassas till den

enskilde genom t.ex. koncentrationsläsning, distansstudier, studier på

heltid eller deltid, studier på arbetsplatser eller i hemmet samt studier på

olika nivåer och inom olika utbildningsformer bör kunna kombineras.

För att utveckla den nödvändiga flexibiliteten krävs tydlighet av

huvudmännen och verksamheternas företrädare såväl i skolplaner, lokala

verksamhets- och utvecklingsplaner som i daglig ledning och styrning.

Ökad samverkan mellan utbildningsväsendets olika företrädare och

arbetslivet är också en nödvändighet.

Personer som bor långt ifrån de etablerade utbildningsanordnama och

personer som inte har möjlighet att ta ledigt från en anställning måste få

större reella möjligheter att studera. Distansutbildning är ett viktigt

instrument för att åstadkomma detta. I Sverige finns en lång och gedigen

tradition av distansutbildning att bygga vidare på. För att fullt ut kunna

erbjuda utbildningsmässiga möjligheter till ett livslångt lärande krävs en

flexibel organisation som kombinerar distansutbildning med andra for-

mer av utbildning. En flexibel utbildningsorganisation karaktäriseras

framför allt av fokuseringen på den studerandes möjligheter att anpassa

innehåll och miljö efter personliga förutsättningar. Teknikstöd används

för individuell anpassning, men är inget självändamål. Samarbetet mellan

olika utbildningsanordnare, över traditionella gränser, utnyttjas för att

behovsanpassa utbildningsutbudet.

91

I den regionalpolitiska propositionen (prop. 1997/98:62) föreslog Skr. 1998/99:121

regeringen bl.a. att en särskild myndighet för utveckling av distansutbild-

ning skulle inrättas. Riksdagen biföll regeringens förslag. Den över-

gripande uppgiften för Distansutbildningsmyndigheten skulle vara att

samordna och stimulera utvecklingen av distansutbildningsmetoder i

första hand inom folkbildning och högskola.

I augusti 1998 utsågs en organisationskommitté (dir. 1998:44) med

uppgift att dels föreslå närmare anvisningar för myndighetens arbets-

uppgifter, arbetssätt och organisation, dels att förbereda inrättandet av

myndigheten. Organisationskommittén överlämnade sina förslag till

regeringen i januari 1999 och regeringen har beslutat att Distansutbild-

ningsmyndigheten skall inrättas fr.o.m. den 1 juli 1999.

Distansutbildningskommittén, DUKOM (dir. 1995:69) berörde i sitt

slutbetänkande Flexibel utbildning på distans (SOU 1998:84) den kom-

munala vuxenutbildningen och Statens skolor för vuxna (SSV). Kom-

mittén ansåg att den kommunala vuxenutbildningen bör utveckla möjlig-

heter till studier på distans. Kommittén föreslog också att SSV-enhetema

skall ges uppgiften att fungera som utvecklings- och stödcentrum till

kommunerna i detta arbete och att SSV skall införlivas i myndigheten för

distansutbildning.

Regeringen tog inom ramen för kunskapslyftet initiativ till att resurser

avsattes för ett gemensamt utvecklingsarbete mellan de båda SSV-

skoloma. Arbetet har pågått sedan år 1998 och lett till en rad projekt som

stöd för kommunernas distansutbildning på vuxenutbildningsområdet.

Tillkomsten av Distansutbildningsmyndigheten kommer också att

påverka SSV:s framtida organisation och uppgifter. Projektgruppen för

det gemensamma utvecklingsarbetet vid de båda SSV-skoloma har

nyligen överlämnat sin rapport till Regeringskansliet. I rapporten skisse-

ras att SSV gradvis bör övergå till en roll som utvecklings- och

resurscenter för kommunalt genomförd flexibel utbildning. Projekt-

gruppen betonar dock att denna utveckling bör ske under en

övergångsperiod tills dess att den utbildningskapacitet som SSV i dag

erbjuder, fullt ut byggts upp på kommunal nivå. Regeringen avser att

utifrån projektgruppens rapport och de synpunkter som inkommit från de

båda SSV-skoloma, återkomma med närmare riktlinjer om SSV:s fram-

tida inriktning.

10.3 En lärande miljö - arbetssätt och arbetsformer

Vuxenutbildningen har, på samma sätt som all utbildning, till uppgift att

möta de studerande på deras nivå och att värdera och ta till vara deras

kunskaper och erfarenheter och se dessa som en resurs som även kommer

andra till del. Det livslånga lärandet sker i alla sammanhang och i alla

miljöer. Förmågan att lära om och lära nytt, att ompröva kunskap och

ständigt söka ny kunskap och nya svar måste stå i fokus såväl för den

studerande som för den som undervisar. Mångfalden av lärmiljöer; på

arbetsplatser, genom informationsteknik, på distans och genom litteratur

i utbildningen måste öka.

92

Samtidigt krävs tid och möjlighet att reflektera, utbyta tankar och idéer Skr. 1998/99:121

och att diskutera och bearbeta kunskaper i sociala möten. Detta ställer i

sin tur nya krav på lärama, som får en nyckelroll när det gäller att

vägleda och handleda deltagare i att söka kunskap, att välja metoder för

lärande, att se strukturer och sammanhang, att lära samt att sovra och

samtidigt ta vara på reell kunskap och kompetens. Värdering och valide-

ring av kunskaper och färdigheter måste vara en levande del i den

pedagogiska processen.

De kunskaper som vuxna har fatt genom yrkesliv, familj eansvar, sam-

hällsengagemang och olika sociala sammanhang skiljer sig från bams

och ungdomars erfarenheter och bör därför utgöra grund för de arbetssätt

och arbetsformer som används i vuxenutbildningen.

En verksamhet som utgår från den arbetsorganisation, de arbetssätt och

arbetsformer som gäller i arbetslivet i övrigt bör vara utgångspunkt för

vuxenutbildningens sätt att arbeta. Detta är nödvändigt inte minst för att

de övergripande nationella målen skall kunna uppnås. I Lpf94 betonas

vikten av att arbetet i skolan och vuxenutbildningen skall bedrivas i

demokratiska former för att utveckla deltagamas förmåga och vilja att ta

personligt ansvar och aktivt delta i samhällslivet. Det är därför viktigt att

lärama i sitt förhållningssätt till de studerande visar och hävdar sam-

hällets grundläggande värden och att det ges utrymme för diskussioner

kring aktuella värdefrågor.

För att möta dessa krav behövs satsningar på såväl lärarutbildning som

fortbildning och kompetensutveckling för lärare. Den mångfald av

utbildningsanordnare som medverkar i vuxenutbildningen medför ett

ökat behov av vuxenpedagogisk utbildning för såväl utbildade lärare som

för icke lärarutbildade ämnesexperter. Regeringen ser det därför som

angeläget att en satsning på vuxenpedagogisk utbildning och kompetens-

utveckling för lärare sker både i kommunerna och på nationell nivå.

Denna kompetensutveckling bör bygga på ett samarbete mellan olika

utbildningsanordnare och deras erfarenheter av metodik och pedagogik

anpassad för vuxenutbildning.

Lärarutbildningskommittén (dir. 1997:54) har i uppdrag att lämna

förslag om en förnyad lärarutbildning och att analysera behovet av lärar-

utbildning för olika pedagogiska profileringar bl.a. i vuxenpedagogik.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen om frågor rörande lärar-

utbildningen.

Riksdagen har avsatt särskilda medel för försöks- och utvecklings-

arbete inom vuxenutbildningen och regeringen har inbjudit lärare inom

vuxenutbildningen att utifrån egna initiativ och behov ansöka om pengar

för utvecklingsprojekt som är i linje med målen för vuxenutbildningen

och de särskilda målen för kunskapslyftet. Regeringen avser också att

använda medlen som resurs för utveckling och forskning inom vuxen-

utbildningsområdet. I budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1)

framhåller regeringen behovet av regionala forum, där utbildnings-

väsendets intressenter kan mötas och utveckla ett samarbete. Syftet med

verksamheten vid dessa centrum är enligt regeringen att stärka de

praktiska och teoretiska delarna i lärarutbildningen, skapa forum för

erfarenhetsutbyte och stärka möjligheterna till vidareutbildning och

93

fortbildning. Regeringen framhåller vidare i budgetpropositionen att Skr. 1998/99:121

förutsättningarna för framgång är ett gemensamt intresse och ansvars-

tagande för kommuner, skolor och högskolor, att formerna för regionala

centrum måste kunna variera och anpassas efter skilda förutsättningar

samt att regeringen avser att stödja utvecklingen av regionala

utvecklingscentrum genom att t.ex. utnyttja dessa för skilda uppdrag.

I enlighet med Kunskapslyftskommitténs förslag har regeringen för

avsikt att ge ett regionalt pedagogiskt centrum i uppdrag att stödja den

vuxenpedagogiska utvecklingen och sprida forskningsresultat från såväl

svensk som internationella forskning kring vuxenutbildning om livslångt

lärande.

Värdering och validering av kunskap och kompetens

Regeringens bedömning: En försöksverksamhet med former för

validering bör initieras i syfte att ta vara på den vuxnes informella

kunskap och kompetens. Utvecklingsarbete på lokal nivå vad avser

värdering och validering bör stödjas.

Kunskapslyftskommittén ger i sitt betänkande Vuxenutbildning och

livslångt lärande (SOU 1998:51) följande definition av begreppet

validering:

”Att valider a innebär att dels identifiera reell kompetens, dels

kunna beskriva den på ett sådant sätt att beskrivningen kan

accepteras av avnämarna - branscher och utbildningsanordnare

(kommunal vuxenutbildning, högskolor, etc.). ” (s. 219)

Begreppet validering har en vid innebörd. Enligt regeringens bedömning

innebär värdering och validering inte enbart att utveckla en organisation

och instrument för att bedöma och uttrycka den vuxnes ”tysta” kunskap i

ett formaliserat system. Validering handlar även om hur utbildnings-

väsendet som helhet möter en vuxenstuderande och tar till vara den

studerandes icke formella kunskaper och kompetenser i utbildnings-

insatser av olika slag och utifrån detta utformar såväl arbetssätt och

arbetsformer som utbildningens organisation och uppläggning.

Med validering avses en strukturerad bedömning och erkännande samt

en värdering av färdigheter och kompetenser som uppnåtts både i och

utanför det formella utbildningsväsendet. Mätning och erkännande på ett

formaliserat sätt av reell kompetens eller tyst kunskap är ett annat sätt att

uttrycka vad det gäller.

Man kan urskilja tre delar inom detta område. För individen handlar

det dels om att få betyg för behörighet för vidare studier, dels om att få

ett kompetens- eller yrkesbevis av något slag riktat till arbetslivet. Den

tredje delen gäller den pedagogiska nivån och berör anpassning av

utbildningens uppläggning och genomförande till den vuxnes förutsätt-

ningar och förkunskaper. Validering är ett instrument i det pedagogiska

94

arbetet och ett viktigt led i undervisningen, där kursplanemål och Skr. 1998/99:121

betygskriterier utgör underlag.

Former för värdering av yrkesutbildningar från andra länder på regio-

nal nivå i samverkan med regionala aktörer och intressenter beskrivs i

utredningen Validering av utländsk yrkeskompetens (SOU 1998:165).

Syftet med värderings- och valideringsarbetet är, enligt utredningen, att

den enskildes kunskaper och kompetenser skall kunna omsättas i

nationella dokument, t.ex. betyg, certifikat eller yrkesbevis av olika slag,

för att den studerande skall kunna vinna inträde på arbetsmarknaden.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att detta arbete på regional

nivå bör utvecklas till att gälla alla vuxnas yrkeserfarenheter och kun-

skaper. De kompetensråd som upprättats i länen kan då, enligt utred-

ningens förslag, vara en aktör med samordningsfunktion på den regionala

nivån tillsammans med arbetsmarknadens aktörer. Denna nivå bör också

samverka med den lokala nivån vad gäller behovsinventeringar och det

konkreta arbetet med värdering och validering.

I delbetänkandet Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskaps-

lyftet delar Kunskapslyftskommittén i huvudsak de förslag som utred-

ningen Validering av utländsk yrkeskompetens har presenterat och

föreslår en fortsatt utveckling av arbetet med validering inom skolans

värld och av arbetet med validering utifrån arbetslivets krav. Kommittén

föreslår en särskild valideringsorganisation för vuxnas reella kompetens.

Kommittén föreslår också att en försöksverksamhet skall inrättas och

betonar vikten av att denna samordnas med den validering som redan nu

genomförts inom den kommunala vuxenutbildningen.

Att utbildningens utformning vad gäller såväl arbetssätt och arbets-

former som innehåll utgår från den studerandes förutsättningar och

erfarenheter på alla nivåer bör vara en självklarhet i vuxenutbildningen.

Detta innebär i sin tur att den analys som görs vad gäller den enskildes

förutsättningar i högre grad måste bli utgångspunkt för vilka insatser som

görs i utbildningen och inte styras av ett redan upprättat utbildningsutbud

eller organisatoriska låsningar.

Regeringen anser att det är av stor vikt att ta vara på den vuxnes

informella kompetens och avser därför att i ett första steg initiera en

försöksverksamhet med former för validering. Regeringen anser att det

också är viktigt att ytterligare stödja utvecklingsarbetet på lokal nivå vad

avser värdering och validering.

Regeringens ambition är att det offentliga utbildningsväsendet för vux-

na och berörda myndigheter i samverkan med intressenter och aktörer

skall utveckla såväl en organisation som metoder och modeller för detta

arbete.

Validering inom EU-arbetet

I förslaget till det nya utbildningsprogrammet Sokrates II, ingår som en

del programmet Grundtvig. I Grundvig ingår utveckling av verktyg och

metoder för ackreditering/utvärdering, validering och certifiering som en

kunskap/kompetens/färdighet som vuxna studerande för med sig som en

95

del i det livslånga lärandet. Detta inkluderar sådana färdigheter som nåtts Skr. 1998/99:121

via erfarenheter, eget lärande eller genom formell eller icke formell

utbildning. Dessa insatser skall samverka med allt annat arbete som görs

inom området, t.ex. med det arbete som sker i den kommunala vuxen-

utbildningen. Regeringen anser att det är av största vikt att Sverige aktivt

deltar i detta arbete.

Deltagare i behov av särskilt stöd

Regeringens bedömning: Förutsättningarna för studerande med

funktionshinder och deltagare i behov av särskilt stöd måste stärkas.

Regeringen avser att återkomma med förslag på åtgärder efter det att

Kunskapslyftskommittén har lämnat sitt slutbetänkande våren år

2000.

Regeringen har genom olika åtgärder, inte minst genom kunskapslyftet,

poängterat vikten av att kunskapsnivån höjs för alla och att det livslånga

lärandet blir en realitet för alla grupper i samhället. Stat, landsting och

kommuner har skyldighet att underlätta för funktionshindrade att delta i

utbildning. Mot denna bakgrund är det oroväckande att vuxenstuderande

med funktionshinder i dag möter en rad faktorer som försvårar eller i

praktiken omöjliggör studier. Problemen kan gälla t.ex. utbildnings-

lokaler som inte är handikappanpassade eller alltför dyra läromedel för

bl.a. synskadade. Invandrare med funktionshinder har ofta särskilda

svårigheter och behöver därför extra stöd i sina studier.

Av betänkandet Folkbildning och vuxenstudier (SOU 1995:141)

framgår att ca fem procent av befolkningen har ett funktionshinder som

försvårar deras deltagande i vuxenutbildning.

Människor med funktionshinder är till större del arbetslösa och ande-

len med låg utbildning är högre jämfört med övriga i befolkningen. Om

hinder för deras utbildning kan överbryggas, skulle det medföra att per-

soner som tidigare kanske haft mycket svårt att över huvud taget fa ett

arbete skulle kunna fa en anställning och få en vidgad arbetsmarknad.

Vuxenutbildning kan också vara en del av en långsiktig rehabilitering

och en väg bort från isolering och förtidspensionering.

Folkhögskolor har ofta speciella kurser för studerande med funktions-

hinder. Folkhögskolornas karaktär och form har dessutom visat sig

fungera väl för många som vill studera integrerat i en vanlig undervis-

ningsgrupp. Folkhögskolor kan dessutom genom att erbjuda intemat-

boende vara en språngbräda för ett eget boende. Självständigheten och

självkänslan stärks också därigenom. Många med funktionshinder

behöver dock ett handikappanpassat boende i folkhögskolan, vilket med-

för problem när det gäller det ekonomiska ansvarstagandet för anpass-

ningen. Vidare har vissa grupper, t.ex. människor med rörelsehinder, rätt

till assistenter för sina folkhögskolestudier medan andra grupper med lika

stort behov inte har rätt att få assistent.

Regeringen har mot denna bakgrund i tilläggsdirektiv till Kunskaps-

lyftskommittén (dir. 1997:104) givit kommittén i uppdrag att utreda

96

situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av Skr. 1998/99:121

vuxenutbildning. Kommittén skall kartlägga och analysera de hinder som

föreligger samt analysera vilka åtgärder som kan ge vuxna med funk-

tionshinder möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga

vuxenstuderandes. Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting

och den enskilde skall också kartläggas och analyseras. Uppdraget skall

redovisas slutligt i mars år 2000. I delbetänkandet Vuxenutbildning för

alla? Andra året med Kunskapslyftet (SOU 1999:39) har kommittén bl.a.

redovisat olika problem som möter vuxenstuderande med funktions-

hinder och beskrivit hur ansvarsfördelningen fungerar i dag. Kommittén

har vidare redovisat behov av vissa statliga insatser beträffande bl.a.

läromedelsffågan och specialpedagogiskt stöd.

Regeringen har vidare uppdragit åt Statens Institut för Handikapp-

frågor i skolan (SIH) att bl.a. analysera vilken utbildning och kompetens

i teckenspråk lärare behöver inom olika teckenspråksutbildningar och att

kartlägga behoven av tolkar inom teckenspråksområdet. Uppdraget redo-

visades den 13 mars 1998.

Skolverket har dessutom på uppdrag av regeringen den 29 december

1998 lämnat en redovisning om behov av särskilt stöd för studerande

med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Verket konstaterar att

studerande med funktionshinder deltar i komvux i högre grad än befolk-

ningen i övrigt.

Skolverket påpekar vidare i rapporten att den vanligaste formen av

stöd inom komvux till deltagare med studiesvårigheter är att de far läsa

kurserna i ett lägre tempo. Skolverket påpekar att detta vanligtvis leder

till längre studietid, vilket kan medföra konsekvenser för den personliga

ekonomin. Även andra problem med studiefinansieringsformema för

vuxna med funktionshinder bör uppmärksammas.

I den nyligen lagda propositionen Elever med funktionshinder - ansvar

för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105) redovisar regeringen sina

bedömningar vad gäller det statliga åtagandet för stöd till utbildning för

elever med funktionshinder. Regeringen avser bl.a. att skyndsamt tillsätta

en organisationskommitté med uppdrag att föreslå en förändrad

organisation för stöd i specialpedagogiska frågor. Organisationskommit-

tén bör beakta Funkiskommitténs principiella slutsatser beträffande

ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Förslagen om special-

pedagogiska frågor i Kunskapslyftskommitténs delbetänkande Vuxen-

utbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet bör också beaktas.

Regeringen anser att staten även fortsättningsvis bör ha ett åtagande att

se till att studerande med funktionshinder får tillgång till särskilt

utvecklade eller anpassade läromedel. Funkiskommitténs anser liksom

Kunskapslyftskommittén att det behövs en bred översyn av statens

engagemang vad gäller läromedel och studiematerial för bl.a. människor

i olika åldrar med funktionshinder. I delbetänkandet, som nämnts ovan,

framhåller kommittén att utgångspunkten för det fortsatta arbetet bör

vara en strävan efter att åstadkomma ett system där behovet av anpassad

litteratur styr möjligheterna att fa stöd och inte utbildningsform eller

diagnos.

4 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 121

Regeringen avser att återkomma med ytterligare förslag rörande Skr. 1998/99:121

utbildning för vuxna med funktionshinder eller i behov av särskilt stöd

efter att Kunskapslyftskommittén lämnat sitt slutbetänkande.

10.4 Förnyelse av innehåll

Vuxenutbildningen ingår i ett dynamiskt sammanhang där arbetslivets

krav och utbildningspolitiska förändringar driver på utvecklingen. Inne-

hållet i utbildningarna måste breddas och omfatta mer yrkesutbildning,

gärna i kombination med allmänna ämnen. Samverkan mellan utbild-

ningsanordnare och näringslivet måste utvecklas för att möta individer-

nas behov och tillgodose arbetslivets krav på utbildad arbetskraft.

En ökad efterffågestyming kräver metoder och modeller för invente-

ringar och behovsanalyser dels ur ett individperspektiv, dels ur ett

arbetsmarknadsperspektiv. En utveckling av detta har påbörjats inom

ramen för kunskapslyftet men behöver ytterligare förstärkas.

Utvecklingen inom både kunskapslyftet och de kvalificerade yrkes-

utbildningarna visar på ett behov av nya kurser och utbildningar

anpassade till dagens efterfrågan. Inom kunskapslyftet har ett stort antal

lokala kurser skapats för att tillgodose detta. Den starka arbetslivs-

anknytning som kännetecknar de kvalificerade yrkesutbildningarna visar

i ännu högre grad på behovet av ett nytt innehåll i utbildningsutbudet och

på vikten av ett utvecklat samarbete med det lokala näringslivet.

Vuxenutbildningen måste kunna erbjuda yrkesutbildningar som svarar

mot individernas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Regeringen

vill se mer av utbildningar där allmänna ämnen kombineras med yrkes-

ämnen. Samarbetet mellan olika utbildningsanordnare kan här bidra till

en önskvärd utveckling inom vuxenutbildningen.

Estetiska ämnen samt idrott och hälsa i komvux

Enligt förordningen (1992:403) om kommunal vuxenutbildning far gym-

nasial vuxenutbildning förekomma i alla ämnen som finns i gymnasie-

skolan med undantag av estetisk verksamhet, estetiska ämnen, idrott och

hälsa, specialidrott, schack samt specialarbete.

Mot bakgrund av de förändrade krav som individer och samhälls-

utvecklingen ställer på kursutbudet i komvux har regeringen funnit skäl

att ompröva de regler som styr detta. De förmågor det estetiska ämnes-

området anses utveckla är en av de kompetenser som alltmer efterfrågas

av arbetslivet. Det handlar om kreativitet, flexibilitet och samarbets-

förmåga. Större krav ställs också på kommunikativ förmåga och

medarbetarnas förmåga till problemlösning samt kritiskt och kreativt

tänkande. Undervisning inom det estetiska ämnesområdet kan bidra till

att utveckla dessa förmågor. Samtidigt växer också det estetiska området

som yrkesområde i arbetslivet. Det innebär att det estetiska området nu

har fått en annan betydelse än tidigare då estetiska ämnen mer eller

mindre sågs som fritidssysselsättning.

98

Även vad gäller ämnet idrott och hälsa finns anledning att ta bort Skr. 1998/99:121

nuvarande begränsning för vuxenutbildningen. Ett viktigt skäl för att

införa idrott och hälsa i gymnasial vuxenutbildning är att betyg i idrott

och hälsa krävs som särskild behörighet för tillträde till idrottslärar- och

sjukgymnastutbildning. Dessutom skulle ämnet idrott och hälsa bidra till

att vuxna studerande får ökade kunskaper om hur man sköter sin hälsa på

ett bra sätt. En god folkhälsa är i många avseenden viktig för välfärden i

vårt samhälle. Därför är det väsentligt att vuxna människors kunskap om

vikten av god kosthållning och motion uppmärksammas inom vuxen-

utbildningen.

Regeringen har mot denna bakgrund nyligen i en proposition till riks-

dagen föreslagit att ämnen inom det estetiska ämnesområdet samt idrott

och hälsa skall kunna förekomma i komvux inom den gymnasiala

utbildningen.

10.5 Infrastrukturen

Ansvaret för ett livslångt lärande delas mellan individen, arbetslivet och

samhället, dvs. stat och kommun. Att säkra allas möjligheter till

kontinuerligt lärande måste mötas lokalt. Kommunerna har därmed ett

ansvar för att forma en infrastruktur för lärande där alla berörda parter -

såväl aktörer som intressenter - tillsammans formar en vuxenutbildning

som tillgodoser de olika behoven. Infrastruktur handlar bl.a. om studie-

finansiering, information, uppsökande verksamhet, vägledning och vali-

dering av kunskaper. Infrastruktur innebär dessutom att utbildnings-

utbudet anpassas till individens och arbetslivets efterfrågan. Detta inne-

bär en vidare syn på utbildning och utbildningsinstitutioner än vad vi

vanligtvis har i dag. Infrastrukturen måste anpassas till vuxnas förutsätt-

ningar, oavsett om det gäller anställda eller dem som står utanför

arbetsmarknaden.

Huvudaktörerna i dessa avseenden är kommunernas utbildnings-

planerare, olika utbildningsanordnare, vägledare, arbetsförmedlare och

arbetsmarknadens parter. Arbetsmarknadens parter har en viktig roll när

det gäller att ge information om vilken arbetskraft och vilka kvalifika-

tioner arbetslivet kräver. Den informationen är nödvändig för de stu-

derande, utbildningsanordnama, arbetsförmedlingen och den kommunala

utbildningsplaneringen. Arbetsförmedlingen är en viktig samtalspart för

dem som närmar sig slutet på sin utbildning och inte har för avsikt att

studera vidare. För dessa personer blir fördjupad vägledning och kontakt

med arbetsmarknaden viktiga inslag i utbildningen.

Kunskapslyftskommittén har redovisat förslag på hur en ansvars-

fördelning mellan det allmänna, individen och arbetslivet skall utformas.

(SOU 1996:27, 1996:164). Kommittén betonar att det livslånga lärandet i

arbetslivet är ett gemensamt intresse för individerna och för arbets-

marknadens parter. Samhällets uppgift är att svara för infrastruktur och

samordning. Kommittén anser att det är viktigt att finna nya former för

trepartssamverkan mellan stat, fackliga organisationer och arbetsgivare

för ökade satsningar på utbildning i arbetslivet.

99

Stat och kommun har ett delat ansvar för att den infrastruktur som Skr. 1998/99:121

byggs upp för kompetensutveckling och utbildning i arbetslivet fogas in i

helheten i utbildningsutbudet. Infrastrukturen utgör också ett led i

näringslivets utveckling och måste naturligt sammanfogas i de tillväxt-

avtal som sluts runt om i landet. Som ett resultat av kunskapslyftet har en

process inletts i kommunerna, där man skapar förutsättningar för samver-

kan mellan det allmänna och det privata, även när det gäller rekrytering

av deltagare. Ytterligare utveckling krävs dock i detta samarbete för att

infrastrukturen skall bli tydlig och få genomslag. Det är också viktigt att

samverkan sker med de satsningar som görs inom ramen för EU-

samarbetet.

På sikt kan kommunernas vuxenutbildning komma att utvecklas från

att bygga upp egna utbildningsinstitutioner till att tillhandahålla och

samordna en infrastruktur för vuxnas lärande.

Kompetensutveckling för anställda

I 1999 års ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) framhåller

regeringen att kompetensutveckling i arbetslivet är ett ansvar för partema

på arbetsmarknaden. En stimulans för kompetensutveckling för anställda,

med utgångspunkt från förslaget från arbetsgruppen för kompetens-

utveckling i arbetslivet, kommer att genomföras under åren 2000-2002.

Denna statliga stimulans förutsätter en finansiering från arbetsgivarna

inom ramen för en trepartssamverkan. Syftet är att bibehålla och utveckla

både företagens och de anställdas konkurrenskraft.

I små och medelstora företag finns små möjligheter att tillgodose

företagens och medarbetarnas behov av återkommande utbildning.

Företagen blir sårbara och mindre flexibla, något som far direkt påverkan

på deras möjlighet att klara kundernas krav, egen utvecklingskompetens,

pris, kvalitet och leveransprecision. Även de anställda blir sårbara när

deras kompetens är otillräcklig.

I dag finns ett flertal utbildningar inom det reguljära utbildnings-

väsendet som direkt skulle kunna tas i anspråk av företag och deras

anställda som ett led i kompetensutvecklingen i arbetslivet. Det kan gälla

kvalificerad yrkesutbildning, (KY) eller påbyggnadsutbildning (PU), men

även andra delar av utbudet inom vuxenutbildningen och givetvis hög-

skolans utbud. Många företag utnyttjar också detta utbud som uppdrags-

utbildning. Dessa utbildningar kan dock inte alltid utnyttjas, eftersom de

är förlagda på dagtid och bedrivs på heltid och inte sällan omfattar alltför

stora block. Många av de aktuella utbildningarna är dessutom förlagda

endast till högskoleorter eller större orter.

De anställda måste ges förutsättningar att kunna studera på hemorten i

kombination med förvärvsarbete. Det är viktigt att arbetsgivarna tar sitt

ansvar för kompetensutveckling för de anställda så att de kan möta de

krav på utveckling och förändring som ställs i arbetslivet. Utbildnings-

väsendet måste å sin sida skapa en öppenhet och beredskap för att till-

godose de skiftande behoven, bl.a. genom en flexibel uppdragsutbild-

ning.

100

Distansutbildningsmyndigheten i Härnösand och de båda SSV- Skr. 1998/99:121

skolorna kan här på sikt komma att spela en viktig roll när det gäller att

stödja system också för kompetensutveckling av anställda genom att

tillhandahålla utbildningslösningar som erbjuder flexibilitet i genom-

förande och omfattning samt utnyttjar modem distansmetodik i sam-

arbete med kommunala och företagsanknutna lärcentrum.

Studiestöd

Ett bra studiestöd är en betydelsefull faktor för rekrytering till vuxen-

utbildning. Dagens vuxenstudiestöd för utbildningar på gymnasial nivå

består av särskilt utbildningsbidrag (UBS), särskilt vuxenstudiestöd för

arbetslösa (SVUXA), särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) och studiemedel.

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat mycket kraftigt under de

senaste åren genom den särskilda vuxenutbildningssatsningen -

kunskapslyftet. Samtidigt har också anslagna medel till studiestöd för

vuxna ökat vilket lett till att antalet vuxenstuderande med studiestöd ökat

med mer än 100 000 personer sedan år 1996. Det särskilda utbildnings-

bidraget har haft stor betydelse för att rekrytera arbetslösa som man

tidigare inte nått och för att anställda skall kunna delta i studier. Det har

på så sätt bidragit till att vuxenutbildningen ökat så snabbt.

I 1999 års ekonomiska vårproposition föreslår regeringen att riksdagen

skall anslå medel för att införa ett reformerat studiestödssystem med

början år 2001. Medel, enligt regeringens förslag, är avsatta för det sär-

skilda utbildningsbidraget t.o.m. år 2002. När det gäller kunskapslyftet

har regeringen för avsikt att under år 2000 återkomma till riksdagen, efter

det att underlag lämnats av Kunskapslyftskommittén, beträffande perio-

den efter år 2002.

101

5 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 121

11 Basutbildning för alla vuxna

Skr. 1998/99:121

11.1 Grundläggande och gymnasial utbildning

I takt med att samhället förändras och att alltfler aktiviteter baseras på ny

teknik har kunskaper på gymnasienivå i realiteten blivit ett minimikrav. I

perspektivet av livslångt lärande handlar det dels om ämneskunskaper

som krävs för vidare studier, dels om den kompetens som behövs för att

kunna få och behålla ett arbete. I dag är risken att bli arbetslös betydligt

större för den som enbart har grundskoleutbildning jämfört med den som

har en avslutad gymnasieutbildning. Risken för den gymnasieutbildade

att bli utan arbete är i sin tur betydligt större än för den som avslutat

högre studier.

Kunskapslyftskommittén har i sitt delbetänkande (SOU 1996:27) före-

slagit att vuxna skall garanteras utbildning på gymnasial nivå. Denna rätt

bör enligt kommittén definieras som ”en rättighet att tillägna sig

kunskaper via kurser i gymnasieskolans kärnämnen och karaktärsämnen

eller motsvarande där en tänkbar nivå skulle kunna vara utbildning

motsvarande fyra terminer/1 500 gymnasiepoäng”. Kommittén betonar

att garantin för vuxna att skaffa sig den garanterade gymnasiekompe-

tensen skall vara likvärdig över landet.

102

Syftet med att utsträcka vuxnas rätt till utbildning som omfattar Skr. 1998/99:121

utbildning på gymnasienivå är att ge individerna kunskapsmässiga och

andra nödvändiga förutsättningar för att kunna delta i det livslånga läran-

det. Kunskapslyftskommittén skriver ”Målet är delaktighet i samhälls-

utvecklingen, anställningsbarhet och möjligheter till vidare studier”.

Målet kan också uttryckas som att en ökad kunskapsnivå hos befolk-

ningen skapar bättre förutsättningar för tillväxt och sysselsättning samt

utgör grunden för den sociala, politiska och kulturella utvecklingen som

är nödvändig för att stärka demokratin.

Alla kommuner har enligt skollagen skyldighet att erbjuda gymnasial

vuxenutbildning. De skall sträva efter att erbjuda utbildning som svarar

mot efterfrågan och behov. Förmågan och möjligheterna att tillgodose

vuxnas efterfrågan och behov skiljer sig dock mellan olika kommuner.

Folkhögskolan erbjuder också utbildningar motsvarande basnivån genom

sina allmänna kurser. Studieförbundens orienteringskurser har för många

varit en väg in till studier på basnivå. Statens skolor för vuxna ger

möjlighet till basutbildning på distans.

Kompetens motsvarande dagens gymnasieskola är i dag och kommer i

än större utsträckning i framtiden att vara en nödvändig förutsättning för

alla. För att möta de ökande krav som kunskapssamhället ställer anser

regeringen att det kan finnas anledning att se över behovet av en utvidgad

rätt till gymnasial utbildning för vuxna. Man kan, som Kunskapslyfts-

kommittén förslår, ange en sådan rätt i en förstärkt lagstiftning. Ett alter-

nativ som bör övervägas är om vuxnas möjligheter till gymnasiestudier

kan anges genom att sätta upp ett gemensamt kvantitativt mål för stat och

kommun.

Utbildning motsvarande gymnasiekompetens innebär givetvis inte att

alla vuxna måste läsa in en i formell mening fullständig gymnasieutbild-

ning. Gymnasiekompetens för vuxna kan innebära olika omfattning och

innehåll för olika individer. För flertalet vuxna handlar det om att läsa in

de kurser som behövs för att skaffa sig de nödvändiga kunskaper - den

bas - som utgår från vaije enskild individs behov, oavsett om det är för

att fa tillträde till högre studier eller för att skaffa sig eller behålla ett

arbete. Det är också viktigt att betona att det inte innebär att alla vuxna

som saknar treårig gymnasiekompetens behöver studera på heltid eller ta

ledigt från sitt arbete för att studera. Studier skall kunna genomföras

såväl dag- som kvällstid, på distans och kombineras med arbete.

Kommunerna måste kunna möta både individernas och arbetslivets krav

på tillgänglighet och erbjuda utbildningar som efterfrågas av både

individerna och arbetslivet. Vuxnas gymnasiekompetens måste kunna

innehålla validerade kunskaper, som erhållits genom arbetslivserfarenhet

m.m. Den gymnasiekompetens som ges inom vuxenutbildningen skall

dock, liksom nu, vara likvärdig ur behörighetssynpunkt med ungdoms-

skolans för vidare studier och arbete såväl i Sverige som utomlands.

Kunskapslyftskommittén skall våren år 2000 enligt regeringens

direktiv lämna förslag till inriktning, omfattning och organisation av den

framtida samhällsstödda vuxenutbildningen och bl.a. överväga om rätten

till utbildning skall utvidgas till att omfatta gymnasiekompetens. Kom-

mittén har fått i uppdrag att följa kunskapslyftet och ansvara för en

103

fristående utvärdering av satsningen och med utvärderingen som grund Skr. 1998/99:121

föreslå åtgärder vid en övergång till reguljär verksamhet. Utvärdering

sker i huvudsak av tre större forskarlag vid Umeå, Göteborgs och

Linköpings universitet. Därutöver gör fristående utvärderare som är

knutna till kommittén en omfattande utvärdering och rapportering i

samarbete med Arbetsmarknadsstyrelsen, Statistiska Centralbyrån och

Skolverket om kunskapslyftets effekter för individerna vad gäller

övergången till arbete eller vidare studier. Dessa redovisningar kommer

att kunna presenteras tidigast våren år 2000. Regeringen avser att under

år 2000 återkomma till riksdagen, sedan förslag lämnats från

Kunskapslyftskommittén om formerna för statens stöd och styrning av

vuxenutbildningen, efter den femåriga kunskapslyftsperioden, dvs. efter

år 2002.

11.2 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Regeringens bedömning: Det finns skäl som talar för att svensk-

undervisning för invandrare, sfi, på sikt bör bli en integrerad del av

den kommunala vuxenutbildningen. Regeringen avser att ge Skol-

verket i uppdrag att i samråd med Integrationsverket, Arbetsmark-

nadsverket och Svenska Kommunförbundet utreda om sfi organisa-

toriskt kan föras in i kommunal vuxenutbildning och analysera

konsekvenserna av detta.

Goda kunskaper i svenska språket är i allmänhet en förutsättning för

delaktighet i det svenska samhället och för etablering på arbetsmark-

naden. De omfattande förändringar som sker inom arbetslivet med allt

högre krav på utbildning ställer också allt högre krav på goda kunskaper i

svenska språket. Arbetsmarknadssituationen är problematisk för invand-

rare. En av orsakerna till detta är bristande kunskaper i svenska språket.

Det krävs åtgärder som dels ökar möjligheterna till goda svensk-

kunskaper, och dels underlättar för invandrare att komma in på arbets-

marknaden.

Arbetslivet är ofta den bästa vägen till integration i samhället och

motivation för att öka kunskaperna i svenska språket. Regeringen har

därför i 1999 års ekonomiska vårproposition (1998/99:100) föreslagit

förstärkta resurser för att bl.a. förbättra möjligheterna till praktikplatser i

samband med sfi samt pilotprojekt for att validera utländsk yrkeskompe-

tens.

Svenskundervisning för invandrare är i dag en egen skolform enligt

skollagen. Syftet med utbildningen är att ge invandrare kunskaper i

svenska språket och om det svenska samhället. Efter uppnådd sfi-nivå

finns möjligheter att fortsätta studierna inom komvux, genom kursen

svenska som andraspråk i grundläggande vuxenutbildning eller inom

annan utbildning. Kommunerna är skyldiga att inom tre månader erbjuda

sfi till invandrare fr.o.m. andra halvåret det år de fyller 16 år. Sfi kan i

dag kombineras med komvuxstudier och med gymnasieskola för elever

104

mellan 16 och 19 år. Kommunerna kan uppdra åt annan anordnare att Skr. 1998/99:121

genomföra undervisningen, t.ex. studieförbund eller privata utbildnings-

företag. Kommunerna anordnar dock oftast sfi i egen regi. Endast drygt

3 000 deltagare av totalt 36 000 fick läsåret 1997/98 sin undervisning av

annan anordnare.

Skolverket har på uppdrag av regeringen lämnat ett förslag till

förändringar i kursplanen för sfi. Skolverket föreslår att sfi skall delas

upp i en baskurs (alfabetisering) och i två kurser för vilka betyg skall ges.

Kunskapslyftskommittén har i sitt betänkande Vuxenutbildning och

livslångt lärande — Situationen inför och under första året med Kun-

skapslyftet föreslagit att sfi skall upphöra att vara en egen skolform och i

stället ingå som en del av komvux. En sådan förändring skulle enligt

kommittén underlätta en integrering av invandrare i vuxenutbildningen.

Kommittén har i sitt förslag inte närmare analyserat konsekvenserna av

en sådan förändring, t.ex. frågan om studiestöd. Skolverket lämnade år

1993 på uppdrag av regeringen ett förslag till ändringar som hade

liknande innebörd. Detta förslag ledde då inte till någon förändring

beträffande skolformen.

En integrering av sfi i komvux kan medföra administrativa, pedago-

giska och ekonomiska vinster genom samordningseffekter. Sfi skulle

genom en integrering naturligt leda till fortsatt utbildning i stället för att

som nu vara en separat skolform. Detta skulle också öka möjligheten att

kombinera sfi och t.ex. yrkeskurser eller arbetsplatsförlagd utbildning.

En integrering är dock inte oproblematisk eftersom flera bestämmelser

som reglerar sfi skiljer sig från lagar och förordningar som reglerar

komvux verksamhet.

Sfi-studiema berättigar inte deltagarna till studiestöd vilket däremot

studier inom komvux gör. Om sfi integreras med komvux och sfi-

elevema får rätt att fa studiestöd, skulle det innebära minskade kostnader

för kommunen på statens bekostnad, vilket i sin tur medför behov av

skatteväxling.

Det är av stor vikt att utbildningen utmärks av flexibilitet, eftersom

deltagarna har ytterst skilda förutsättningar och mål för sina studier.

Vissa skall omedelbart efter sfi söka sig till arbetslivet eller till arbets-

marknadsutbildning, andra planerar fortsatta studier inom komvux eller

högskola. Undervisningen måste utgå från individuella förutsättningar

och behov. De finns positiva erfarenheter i de kommuner där det finns ett

nära samarbete mellan sfi-anordnare, flyktingsamordnare, arbetsförmed-

ling och övrig vuxenutbildning. Enligt förordningen (1994:895) om

svenskundervisning för invandrare skall huvudmannen i samarbete med

arbetsförmedlingen verka för att undervisningen så snart som möjligt

kombineras med praktik som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att

tala svenska.

Det finns argument både för och emot en integrering av sfi i komvux.

Frågan bör analyseras noggrant, bl.a. mot bakgrund av finansieringen av

studiestödet. Regeringen avser att senare ta ställning i denna fråga och

har för avsikt att uppdra åt Skolverket att, i samråd med Integrations-

verket, Arbetsmarknadsverket och Svenska Kommunförbundet, utreda

105

om sfi organisatoriskt kan föras in i kommunal vuxenutbildning samti- Skr. 1998/99:121

digt som samarbetet med aktörer utanför skolvärlden stärks.

11.3 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma till

riksdagen under år 2000 med förslag till åtgärder för att utveckla och

förbättra vuxenutbildning för utvecklingsstörda, särvux. Regeringen

har dessutom för avsikt att redan under år 1999 stödja utvecklingen

och arbetet inom särvux med särskilda insatser riktade till lärarna

inom särvux.

Under 1970- och 1980-talet genomfördes försöksverksamhet med vuxen-

utbildning för utvecklingsstörda (särvux) i flertalet landsting. Efter det att

särvux blev en reguljär skolform, läsåret 1988/89, utvidgades verksam-

heten till samtliga landsting. Enligt riksdagsbeslut i samband med

propositionen Växa med kunskaper omfattar särvux från och med läsåret

1991/92 även undervisning på träningsskolnivå för vuxna som inte klarar

undervisning på grundskolenivå. Riksdagen beslutade år 1992 att an-

svaret för särskolan och särvux successivt skulle överföras från lands-

tingen till länsstyrelserna (prop. 1991/92:94, bet. 1991/92:UbU21 och 28,

rskr. 1991/92:285). Ett antal kommuner övertog ansvaret ganska snart,

men flertalet kommuner avvaktade till år 1995 eller år 1996 med

övertagandet. Från och med andra kalenderhalvåret 1996 är kommunen

huvudman för särvux.

Särvux syftar till att ge vuxna som är utvecklingsstörda kunskaper och

färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan fa i den obligatoriska

särskolan och på nationella eller specialutformade program i gymnasie-

särskolan. Någon rätt - motsvarande den som gäller för grundläggande

vuxenutbildning - för vuxna att delta i särvux finns inte. Enligt skollagen

skall vaije kommun informera om möjligheterna och verka för att vuxna

utvecklingsstörda deltar i sådan utbildning (12 kap. 5§). Huvuddelen av

kurserna i särvux ligger på grundsärskole- och träningsskolenivå. Kurser

på gymnasiesärskolans nivå har en blygsam omfattning.

Sedan särvux tillkomst år 1988 har antalet deltagare mer än sex-

faldigats och uppgick höstterminen 1998 till cirka 4 000 studerande. De

senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 1 300 personer.

Denna ökning kan troligen förklaras av att särvux blivit mer känt i och

med övergången till kommunalt huvudmannaskap och därigenom på

många håll organisatoriskt samarbetar med den kommunala vuxen-

utbildningen. Även om antalet deltagare ökat inom särvux, far många

deltagare för korta kurser med för fa timmar i veckan.

Kunskapslyftskommittén beskriver i sitt betänkande Vuxenutbildning

för alla? Andra året med Kunskapslyftet ett antal utvecklingsområden.

Det första är behovet av utbildning. Enligt kommitténs beräkningar finns

det i dag behov för drygt 45 000 vuxna att delta i särvux. Ett annat

område är att utbildningstiden i särvux per studerande endast uppgått till

106

drygt två timmar per vecka på såväl grundskole- som gymnasienivå. När Skr. 1998/99:121

riksdagen för omkring åtta år sedan beslutade att utbildningen inom

särvux inte skulle bedrivas som heltidsstudier var avsikten inte att ge de

studerande så lite som två timmars undervisning per vecka. Det tredje

utvecklingsområdet som kommittén lyfter fram är gruppstorlek. Under-

visningen i särvux skall enligt förordningen (1992:736) om vuxen-

utbildning för utvecklingsstörda bedrivas i grupp. Enskild undervisning

får anordnas om det finns särskilda skäl. Av såväl pedagogiska som av

sociala skäl är det önskvärt att undvika enskild undervisning och i stället

ge deltagarna möjlighet att berika varandra utifrån deras olika erfaren-

heter, vilket för närvarande vanligtvis inte sker. Enligt Skolverket är det

2,2 deltagare per grupp. Det kan delvis förklaras av praktiska problem i

små kommuner och glesbygdskommuner men knappast av samma skäl i

stora kommuner, där antalet deltagare per undervisningsgrupp genom-

snittligt är ännu lägre.

Trots problem som förekommer i särvuxundervisningen finns också

många exempel på verksamheter som fungerar bra.

Regeringen delar dock Kunskapslyftskommitténs bedömning att det

finns områden som måste utvecklas när det gäller undervisningen för

vuxna utvecklingsstörda. Mot den bakgrunden har regeringen i regle-

ringsbrevet för budgetåret 1999 givit Skolverket i uppdrag att inom

ramen för sina utvärderingsinsatser följa upp hur kommunerna når upp

till målsättningen för vuxenutbildning för utvecklingsstörda. Verket skall

därvid föreslå åtgärder för att kvalitetssäkra särvuxundervisningen. Om-

råden som särskilt skall beaktas är information och uppsökande

verksamhet, deltagarinflytande, studiernas organisation och omfattning

samt arbetsplatsförlagd utbildning och arbetslivskontakter. Uppdraget

skall redovisas den 1 september 1999. Regeringen har dessutom för

avsikt att redan under år 1999 stödja utvecklingen och arbetet inom sär-

vux med särskilda insatser riktade till lärarna inom särvux. Regeringen

avser att återkomma till riksdagen under år 2000 med förslag till åtgärder

på grundval av Skolverkets redovisning.

107

Skr. 1998/99:121

12 Eftergymnasiala yrkesutbildningar

De produkter, de produktionsmetoder och den arbetsorganisation som

kännetecknade industrisamhället genomgår sedan något decennium en

genomgripande förändring. Många av de yrken och funktioner som ut-

vecklats under ett drygt sekels industrisamhälle har fått ett nytt innehåll

eller finns inte ens kvar. Det som kommer i stället är i hög grad präglat

av informationstekniken och dess möjligheter, men också av att den nya

tekniken och arbetsorganisationen förändras snabbt. Gränsen mellan

tjänste- och varuproduktion suddas alltmer ut och den traditionella

uppdelningen mellan tjänstemän och arbetare blir allt mindre relevant.

Den näringslivsstruktur som växer fram speglar övergången till kun-

108

skapssamhället där konkurrens handlar om förmågan att öka förädlings- Skr. 1998/99:121

värdet i produktionen. Förändringarna i arbetslivet medför ökade krav på

medarbetarnas benägenhet till förändring, kvalitetsmedvetande och

förmåga att se helheter och processer. Kraven på medarbetarnas sociala

och personliga kompetens ökar. Förmågan till problemlösning, kritiskt

och kreativt tänkande samt förmågan att sätta sig in i nya situationer och

problem, liksom förmågan att förhandla och att arbeta i lag anges i

många undersökningar som centrala kompetenser i framtidens arbetsliv.

Det är mot denna bakgrund man skall se den ökade efterfrågan på

kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning som har skett under de

senaste åren. Det finns en internationell trend mot utbildning som kom-

binerar teori och aktivt lärande i arbetslivet. Vissa kunskaper som blir allt

viktigare i ett alltmer flexibelt arbetsliv kan endast erhållas genom att de

tillämpas, t.ex. problemlösningsförmåga, en ökad social kompetens m.m.

Kvalificerad yrkesutbildning (KY)

Försöksverksamheten med den kvalificerade yrkesutbildningen pågår

sedan den 1 juli 1996. Företrädare från arbetslivet utgör en majoritet i

ledningsgruppen för varje utbildning för att säkerställa att utbildningarna

är anpassade till arbetsmarknadens behov på såväl kortare som längre

sikt. Den starka anknytningen till arbetslivet förstärks ytterligare av att

arbetslivet finansierar en tredjedel av utbildningstiden. Målet med verk-

samheten är att pröva nya eftergymnasiala utbildningar, nya pedagogiska

former och nya anordnare. Utbildningen skall förena praktisk inriktning

med fördjupade teoretiska kunskaper. Under en tredjedel av utbildnings-

tiden genomförs utbildningen i form av lärande i arbete på en utbild-

ningsplats.

Den kvalificerade yrkesutbildningen ger utrymme för att på ett

flexibelt sätt genomföra utbildningsinsatser i samverkan mellan olika

utbildningsanordnare. Utbildningsformen är inte låst till en utbildnings-

anordnare, utan förändras efter arbetslivets behov så att olika utbild-

ningsanordnares kompetens kan utnyttjas fullt ut. Ett utbildningsbehov

från såväl arbetsmarknadens som arbetskraftens sida skall därmed snabbt

kunna resultera i ett utbildningsutbud som tillgodoser lokal, regional och

nationell efterfrågan. På samma sätt skall en utbildning kunna läggas ned,

om arbetsmarknadens efterfrågan minskar.

Försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning, har överträffat

alla förväntningar vad avser efterfrågan från arbetslivet. Till de ansök-

ningstillfällen som hittills genomforts har långt fler ansökningar från

olika utbildningsanordnare kommit in än vad kommittén haft resurser att

fördela.

I dagsläget finns drygt 200 olika KY-utbildningar fördelade på 14

branschområden. Tillverkning och informationsteknik är de två domi-

nerande sektorerna där drygt hälften av utbildningarna återfinns. Ekono-

mi och ledning är den tredje största sektom som står för 12 procent av

utbildningarna. Den starka anknytningen till arbetslivet avspeglar sig

109

6 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 121

bl.a. i att av de 1 500 personer som hittills avslutat sin utbildning har ca Skr. 1998/99:121

70 procent löfte om anställning inom tre månader.

I enlighet med vad som angavs i 1998 års ekonomiska vårproposition

(prop. 1997/98:150) utökades antalet årsstudieplatser till 12 000 fr.o.m.

våren år 1999 samtidigt som försöksverksamheten förlängdes t.o.m. år

2001. Regeringens utgångspunkt är att försöksverksamheten efter år

2001 skall övergå i reguljär verksamhet.

Påbyggnadsutbildning

Påbyggnadsutbildning syftar enligt skollagen till att ge vuxna en sådan

utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.

Påbyggnadsutbildningama i deras nuvarande form tillkom genom

gymnasie- och vuxenutbildningsreformen i böijan på 1990-talet. Ett

antal utbildningar som inte kom att inrymmas inom de nationella pro-

grammen anordnas därefter som påbyggnadsutbildningar enbart inom

vuxenutbildningen. Hösten år 1997 deltog ca 9 000 studerande i påbygg-

nadsutbildningar. Antalet riksrekryterande platser uppgick år 1998 till ca

8 000.

Behovet av översyn av påbyggnadsutbildningama har ökat i takt med

förändringarna inom utbildning, arbetsliv och övrigt samhällsliv. Utbild-

ningsdepartementet inbjöd därför hösten år 1998 till en arbetsgrupp för

beredning av ett antal frågor avseende påbyggnadsutbildning. Gruppen

bestod av företrädare för Utbildningsdepartementet, Svenska Kommun-

förbundet, Skolverket och Landstingsförbundet.

Som ett resultat av gruppens arbete beslutade regeringen att överföra

ansvaret för fördelning av riksrekryterande platser som kan ge rätt till

interkommunal ersättning från regeringen till Skolverket. Verket skall,

vid beslut om vilka utbildningar och om fördelning av årsstudieplatser

som kan ge rätt till ersättning, särskilt beakta om utbildningen har

betydelse i ett nationellt eller ett regionalt perspektiv. Hänsyn skall

främst tas i fråga om arbetsmarknaden och dess behov, om arbetslivet

medverkar i utbildningen, om utbildningen har förutsättning att ge

fördjupad kunskap och kompetens inom ett visst yrkesområde och om

utbildningen främjar kvinnors och mäns otraditionella yrkesval.

Arbetsgruppen har mot bakgrund av den utveckling som sker inom

vuxenutbildning och övrig samhällsutveckling avseende bl.a. efterfrågan

på yrkesinriktade utbildningar, gjort bedömningen att påbyggnads-

utbildningar bör kunna överföras till ett framtida system med efter-

gymnasial yrkesutbildning i samband med att den Kvalificerade yrkes-

utbildningen, enligt regeringens intentioner, skall övergå i reguljär verk-

samhet från och med år 2002.

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning är en på arbetsmarknadspolitiska grunder

prioriterad vuxenutbildning som riktar sig till arbetslösa. Arbetsmark-

nadsutbildning skall i första hand vara yrkesinriktad och syfta direkt till

110

arbete. I många fall kan emellertid inte en individ påbörja en yrkes- Skr. 1998/99:121

utbildning direkt utan det krävs en förberedande utbildning som syftar till

att ge kunskap och inblick i olika yrken som förberedelse för fortsatt

yrkesinriktad utbildning. Arbetsmarknadsutbildningarna bedrivs på olika

nivåer motsvarande grundskole-, gymnasie- och eftergymnasial nivå. De

senaste åren har det skett en kraftig minskning av utbildning på grund-

läggande nivå samtidigt som påbyggnads- och spetsutbildningama

kommit att spela en allt större roll. Detta har skett som ett resultat av

utbyggnaden av kunskapslyftet och utifrån regeringens och riksdagens

uttalade ambition att tydliggöra gränsdragningen mellan reguljär utbild-

ning och arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlingen anvisade under

år 1997 uppskattningsvis 70 000 arbetssökande till kunskapslyftet.

Under första halvåret 1998 deltog ca 34 000 personer i genomsnitt per

månad i den upphandlade arbetsmarknadsutbildningen, vilket kan jäm-

föras med första halvåret 1997 då det deltog ca 29 000 personer i genom-

snitt per månad. Under år 1997 har arbetsmarknadsutbildningens betydel-

se för att stödja tillväxt och undanröja flaskhalsar/bristyrken betonats

alltmer mot bakgrund av en ökad efterfrågan på arbetskraft.

Kompletterande skolor med yrkesinriktning

Kompletterande skolor är fristående utbildningar som står under statlig

tillsyn. Undervisningen skall enligt förordningen (1996:1206) om fri-

stående skolor bedrivas på gymnasial nivå. Alltfler utbildningar förut-

sätter emellertid att de sökande har avslutad gymnasieutbildning. Vissa

av utbildningarna får statsbidrag och deltagarna har rätt till studiestöd.

Några utbildningar ger enbart rätt till studiestöd. Flertalet utbildningar

står dock enbart under statlig tillsyn utan varken statsbidrag eller rätt till

studiestöd. Utredningen om översyn av det statliga stödet till komplet-

terande skolor lämnade år 1998 sitt betänkande Fristående utbildningar

med statlig tillsyn inom olika områden (SOU 1998:11). Utredningen

föreslår bl.a. att handläggningen av ärenden rörande dessa skolor skall

föras över från regeringen till Skolverket. Betänkandet har varit föremål

för remissbehandling. Regeringen har nyligen i en proposition till

riksdagen lämnat förslag till förändringar av hanteringen av statens stöd

till kompletterande skolor, som i stort överensstämmer med utredningens

förslag.

De kompletterande skolorna har olika karaktär. Flera av dem är

hantverksutbildningar eller andra slag av konstnärliga/estetiska utbild-

ningar. Några av dem ger även fortbildning för redan verksamma

yrkesutövare. Det finns ett nationellt behov att bevara den speciella

kompetens som flera av de kompletterande skolorna besitter t.ex. inom

olika hantverksutbildningar. Skolorna ger ofta utbildning av hög kvalitet

inom ibland ganska ”smala” områden och för ett fåtal deltagare.

Samtidigt finns det också en stor efterfrågan på den kvalificerade

utbildning som ges t.ex. vid skolor för handel/ekonomi, mode/design och

pilotutbildningar.

111

Eftersom dessa utbildningar har vissa likheter med övriga utbildningar Skr. 1998/99:121

inom gruppen ”eftergymnasiala yrkesutbildningar”, kan det finnas skäl

att överväga om de bör föras till de eftergymnasiala yrkesutbildningarna.

Folkbildning med yrkesinriktning

Även inom folkhögskolan anordnas det utbildningar som i praktiken

bygger på avslutad gymnasieutbildning. De kurser som främst avses är

fritidsledarutbildningama, men även vissa informations-, data- och

ekonomiutbildningar samt ett antal av kurserna med folkrörelse- och

organisationsprofil.

Även om folkhögskolorna har utbildningar som helt eller delvis hör

hemma på eftergymnasial nivå är det inte självklart efter vilka kriterier

en klassificering skall göras.

Folkbildningen är mångfacetterad och många kurser kan ses som både

en yrkesinriktad utbildning och bildning. Vissa av utbildningarna är dess-

utom många gånger folkrörelseanknutna och låter sig inte upphandlas på

samma marknad som övriga yrkesutbildningar.

Även i studieförbundens utbud finns kurser som är yrkesinriktade och

som kan sägas ha en karaktär liknande eftergymnasiala yrkesutbild-

ningar.

Flertalet av dessa utbildningar inom folkbildningens organisationer har

en stark folkrörelseanknytning och omfattningen styrs av bl.a. huvud-

manna/folkrörelsebehoven och de egna målen för verksamheten. Vid det

framtida ställningstagandet hur ett eftergymnasialt system skall se ut bör,

för folkbildningens del, hänsyn tas till dessa förutsättningar.

12.1 Nytt samlat system för kvalificerad eftergymnasial

yrkesutbildning

Den eftergymnasiala yrkesutbildningen, vid sidan av högskolan, är en

växande och utifrån arbetslivets utgångspunkt alltmer betydelsefull del

av utbildningssystemet. Dessa yrkesutbildningar uppvisar emellertid en

mycket splittrad bild med många olika typer av utbildningar som byggts

upp med olika regelverk och styrning. För att få en bättre anpassning av

utbildningsutbudet och behovet av kompetens behövs en gemensam

plattform för utbildningsanordnare och arbetslivet.

För att möta den ökade efterfrågan på eftergymnasial yrkesutbildning

behövs på sikt ett samlat system där staten reglerar dimensioneringen och

resursfördelningen samt sköter tillsynen. Detta arbetsmarknadsanpassade

system berör i första hand påbyggnadsutbildningar, kvalificerad yrkesut-

bildning, samt vissa arbetsmarknadsutbildningar. Även vissa kom-

pletterande skolor och yrkesutbildningar inom folkbildningen kan be-

handlas i detta sammanhang. Organisationen för detta bör fastställas först

sedan Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning har överlämnat sitt

slutbetänkande och den projektgrupp som nyligen tillsatts i Regerings-

kansliet slutfört sitt arbete. Utgångspunkten bör vara den starka arbets-

112

livsanknytning och flexibilitet som kännetecknar den kvalificerade yrkes- Skr. 1998/99:121

utbildningens verksamhet.

Eftersom arbetslivet är med och utformar utbildningarna kan ett

utbildningsbehov snabbt resultera i ett utbildningsutbud som tillgodoser

lokal och regional efterfrågan men också svarar mot nationella behov. På

samma sätt kan en utbildning läggas ned om arbetslivets efterfrågan

minskar. Då utbildningarna inte är kopplade till en särskild anordnare,

skapas utrymme för att flexibelt genomföra utbildningar i samverkan

mellan olika anordnare utifrån vars och ens specifika kompetens. Utbild-

ningsanordnama kan vara kommuner, högskola, folkhögskola, privata

utbildningsanordnare, andra företag, AmuGruppen m.fl.

Utbildningsutbudet skall inriktas mot arbetsmarknadens behov och

rekryteringen till utbildningarna skall ske på nationell basis. Det finns

olika modeller för hur detta samlade system skulle kunna organiseras.

Nedan presenteras några olika alternativ som hittills diskuterats i olika

sammanhang.

Ett alternativ är att knyta de eftergymnasiala yrkesutbildningarna till

högskolan. För att behålla flexibiliteten i systemet bör man då inrätta

någon form av särskilda yrkes-/branschnämnder (YN) under högskole-

styrelsen som har det operativa ansvaret för de eftergymnasiala utbild-

ningarna. Dessa nämnder kan ha en sammansättning i form av en

majoritet från arbetslivet samt representanter från utbildningsanordnare

och kommuner. En nämnd skall inte utgöra ledningsgrupp för genom-

förandet av enskilda utbildningar utan i stället samordna ett regionalt

utbud med olika anordnare samt ansvara för resurserna och fördelningen

av utbildningar mellan olika anordnare.

Ett argument för att lägga ansvaret på högskolan är att detta skulle

klargöra utbildningarnas plats i utbildningssystemet samtidigt som poäng

och examina blir enhetliga för vidare studier eller fortsatt yrkesverk-

samhet. Inom högskolan finns hela spektrat från traditionella akademiska

ämnesstudier, baserade på vetenskaplig/konstnärlig grund, till mera

praktiskt inriktade yrkesutbildningar. För att bevara de ”nya” efter-

gymnasiala yrkesutbildningarnas särart, flexibilitet, mångfalden av

anordnare m.m., är det emellertid väsentligt att utbildningarna i fråga blir

föremål för vissa författningsmässiga särregleringar.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att upprätta en egen myndighet

för de eftergymnasiala yrkesutbildningar, som i stort skulle ha samma

funktion och arbetsuppgifter som KY-kommittén har i dagsläget. Denna

myndighet skulle således vara den centrala instans som svarar för fördel-

ning av den eftergymnasiala yrkesutbildningen i hela landet. Ett argu-

ment för att upprätta en separat myndighet är vikten av att värna om

utbildningarnas särarter, den starka arbetslivsanknytningen som säker-

ställer kvaliteten och relevansen av enskilda utbildningar, flexibiliteten i

användandet av olika utbildningsanordnare m.m.

Ytterligare ett alternativ är att det operativa ansvaret för yrkesutbild-

ningarna, ansökningsförfarandet m.m. skulle kunna ligga på de regionala

kompetensråden som för närvarande upprättas i vaije län. Syftet med

upprättandet av dessa råd är att snabbare kunna identifiera specifika

områden där det råder eller befaras uppstå brist på arbetskraft och ge

113

berörda aktörer möjlighet att tidigt anpassa utbildingsutbudet till det Skr. 1998/99:121

regionala näringslivets efterfrågan, samtidigt som arbetslivets egen kom-

petensutveckling kan stimuleras. I dessa råd skall företrädare för närings-

livet, offentliga arbetsgivare, utbildningsanordnare, högskola, KY, kom-

muner, länsarbetsnämnder andra utbildningsanordnare ingå.

Oavsett hur man organiserar de eftergymnasiala yrkesutbildningarna

finns det behov av ett nationellt organ som fastställer tydliga kriterier,

mål, kvalitetsaspekter för dessa utbildningar för att bl.a. garantera ett

nationellt utbildningsutbud och undvika effektivitetsförluster genom att

parallella utbildningar bedrivs.

En viktig del i det fortsatta beredningsarbetet kommer att utgöras av

KY-kommitténs slutbetänkande och den fristående utvärderingen av för-

söksverksamheten, vilka båda skall överlämnas i slutet av år 1999. Mål-

sättningen är att under år 2000 i en proposition presentera ett samlat för-

slag till riksdagen om hur den eftergymnasiala yrkesutbildningen skall

dimensioneras och organiseras från och med år 2002 då försöksverk-

samheten med kvalificerad yrkesutbildning, enligt regeringens intentio-

ner, skall övergå i reguljär verksamhet.

114

Skr. 1998/99:121

13 Folkbildningen och vissa kompletterande skolor

Förutom för att sprida kunskaper bidrar all utbildning till bildning och

personlig utveckling. Vissa utbildningar syftar i första hand till att ge

formell kompetens. Andra utbildningar är sådana som man deltar i utan

att ha ambitionen att de skall leda till ett visst yrke eller till en viss

formell kompetens. Ofta fungerar dock inte vuxenutbildningen så

renodlat. Det är individens ambitioner och inställning som avgör. Stora

delar av folkbildningen, genom folkhögskolor och studieförbund, samt

vissa av de kompletterande skolorna erbjuder utbildning inriktade fram-

för allt mot bildning och personlig utveckling.

Folkbildningen kännetecknas av att vara fri och frivillig, styrd av

deltagarna, utan styrning från läroplaner och betygskrav. Folkbildningen

är vidare ideologisk och till sitt innehåll profilerad och ger på så vis plats

för särarter. Folkbildningen kännetecknas vidare av stor mångsidighet

och flexibilitet.

Ett antal av de utbildningar, som ges genom de kompletterande

skolorna liknar till innehåll och inriktning de utbildningar, som ges inom

studieförbund och folkhögskolor med den skillnaden att de sällan har en

folkrörelseanknytning. Dessa utbildningar har ofta anknytning till

branschorganisationer, intressegrupper och andra avnämare.

Skälen till att man går dessa utbildningar kan vara många och olika. En

del läser för att fa träffa andra och umgås. Vissa studerar för att skaffa sig

meriter inför högre studier, t.ex. de estetiska kurserna som förbereder för

studier vid Konstfack och andra konstnärliga högskoleutbildningar.

Utbildningarna erbjuder den enskilde en mängd studiealtemativ som är

mångfacetterade och spänner över ett brett fält. Det kan vara data-

115

utbildningar, språkutbildningar, utbildningar i att tala engagerande, Skr. 1998/99:121

design och formgivning m.fl. utbildningar som erbjuds inom detta om-

råde.

13.1 Folkhögskolor och studieförbund

Folkbildningens idé är modernare än någonsin. Behoven är desamma i

dag som då den växte fram - förståelse i en tid av omvälvning, samtal,

eftertanke, kunskap och insikt för att kunna påverka såväl samhället som

egna livsvillkor. Samhällsutvecklingen sker i dag snabbt och på många

fronter samtidigt. Klyftorna ökar mellan dem som har insikt om föränd-

ringarna i samhället och våra livsvillkor och dem som endast glimtvis får

denna kunskap. Internationaliseringen påverkar politik, ekonomi,

näringsliv, nya tekniker och nya media. Det är väsentligt att ha insikt om

den nya informations- och kommunikationsteknikens påverkan på våra

dagliga liv och ge alla människor en möjlighet att ta till sig den nya

tekniken. Det är dessutom viktigt att människor, för att kunna ta till sig

relevant information, får tillfälle att tillsammans med andra reflektera och

kritiskt granska det vidgade informationsflödet.

Folkhögskolorna och studieförbunden bidrar verksamt till det livslånga

lärandet. Genom att delta i folkbildning skaffar sig kvinnor och män

kunskaper, men i folkbildningen sker det i andra former och med annor-

lunda arbetssätt än inom det offentliga utbildningsväsendet - utan centralt

fastställda kursplaner, studieplaner eller liknande.

Folkbildningen har en viktig uppgift i att försvara, vitalisera och ut-

veckla demokratin. Demokratins överlevnad och vitalitet måste bygga på

demokratins kultur med samtal, diskussion och delaktighet som viktiga

ingredienser. Att ge folkbildningen möjlighet att utvecklas handlar om

just detta - om att stärka den demokratiska kulturen och om att motverka

klyftor i kunskaps- och informationssamhället. Här har folkbildningen en

nyckelroll. Genom sin särprägel kan den bidra till att skapa mötesplatser

för diskussion och debatt samt förändra och överbrygga klyftor mellan

grupper av människor och mellan människa och teknik.

Den har även en viktig uppgift för medborgarrollen, vilket är en

förutsättning för att det demokratiska samhället skall fungera och för att

medborgarna skall både kunna påverka sin egen livssituation och kunna

vara aktiva, solidariska och engagera deltagare i en utveckling av ett

framtida samhälle som gagnar alla.

Folkbildningens roll som kulturanordnare skapar också otaliga mötes-

platser. Kulturarrangemang runt om i landet ger många människor till-

fälle att bekanta sig med olika konstarter och ger arbetstillfällen åt

kulturarbetare i demokratins och estetikens tjänst. Drygt 250 av landets

kommuner saknar kulturinstitutioner och där utgör folkbildningen till-

sammans med folkbiblioteken den viktigaste kulturbäraren.

Folkbildningen är populär och når många människor. Under år 1998

deltog över 2,8 miljoner deltagare i studiecirkelverksamheten och av

dessa var ca 57 procent kvinnor. Under samma tid studerade drygt

116

100 000 i folkhögskolans långa och korta kurser, varav ca 30 000 i de Skr. 1998/99:121

långa kurserna (inkl. 10 000 studerande inom kunskapslyftet).

Studieförbundens kulturverksamhet erbjöd under år 1998 drygt

185 000 arrangemang med 16,2 miljoner deltagare. Under samma tid

arrangerade folkhögskolorna kulturverksamhet med 229 000 deltagare.

Syftena med statens bidragsgivning till folkbildningen har nyligen

fastställts och skall gälla även fortsättningsvis. Regeringen bedömer att

omfattningen av den verksamhet som folkbildningen har bedrivit har haft

stor samhällsnytta och väl motsvarar de förväntningar som staten har för

sin bidragsgivning. Folkbildningens egna anordnare skall även i fortsätt-

ningen vara de som fastställer målen för verksamheten. Det är inte en

statlig uppgift.

13.2 Kompletterande skolor

Kompletterande skolor är fristående, privata skolor. De har möjlighet att

söka olika former av statligt stöd. Kompletterande skolor kan på ansökan

ställas under statlig tillsyn. Därigenom kan skolorna söka befrielse från

mervärdesskatt. Vissa utbildningar kan dessutom ge rätt till deltagarna att

söka studiestöd. Dessutom kan statsbidrag lämnas för utbildning som

anordnas av kompletterande skolor.

Ungefar hälften av de utbildningar som anordnas vid kompletterande

skolorna med statsbidrag är konstnärliga utbildningar. Bl.a. förbereder

och kvalificerar utbildningarna deltagarna till att kunna söka till andra

högre utbildningar inom området. Det är inte ovanligt att deltagare

kompletterar sina kunskaper genom att gå i flera konstutbildningar efter

varandra. En del deltagare går ut i arbetslivet direkt efter skolan och en

del studerar för att utveckla sina talanger utan att för den skull ha för

avsikt att yrkesarbeta inom området.

Vissa utbildningar vid kompletterande skolor kan anses vara allmänna

påbyggnadsutbildningar, vilka ibland leder till en yrkesutbildning eller

förbereder deltagarna för vidare studier. Oftast ger dock dessa utbild-

ningar deltagarna en mer allmän kompetensutveckling och personlig

utveckling.

Liknande övergripande syften som riksdagen våren år 1998 lade fast

för statens stöd till folkbildningen bör på sikt kunna tillämpas för statens

stöd till vissa kompletterande skolor. Stödet till vissa av de kompletteran-

de skolorna bör fördelas av Skolverket.

117

Skr. 1998/99:121

14 Myndighetsfrågor och forskning

14.1 Skolverket

Skolverket har fatt sitt ansvarsområde kraftigt utvidgat genom att verket

blivit sektorsmyndighet för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg,

som innefattar såväl utbildningspolitiska som familje- och socialpolitiska

frågor. Verket har även övertagit ansvaret för det nationella kunskaps-

lyftet for vuxna och fått i uppdrag att genomföra nationella kvalitets-

granskningar. Dessutom har Skolverkets uppdrag successivt förtydligats,

sedan myndigheten bildades år 1991. Regeringen har bl.a. ställt krav på

en mer kraftfull och aktiv tillsyn.

1 1997 års utvecklingsplan underströk regeringen att ett decentraliserat,

mål- och resultatstyrt skolsystem kräver en stark central myndighet som

aktivt följer upp och hävdar utbildningens likvärdighet och kvalitet.

Regeringen konstaterade samtidigt att nya uppgifter och utvidgade an-

svarsområden utgjorde en stor del av den förändrade rollen för Skol-

verket. Verket skall aktivt påverka skolans utveckling i kraft av sina kun-

skaper.

Skolverkets uppdrag är att kommentera, värdera och ta ställning till

resultaten från sitt samlade arbete med uppföljning, utvärdering och

tillsyn. Arbetet med att säkra utbildningens kvalitet är en nyckelfråga.

Enligt regeringens mening fanns därtill behov av att utveckla verkets roll

som regeringens stabsorgan. Skolverket anlitas i ökad utsträckning för

utredningar och for att utarbeta underlag för regeringsbeslut. Ett sådant

närmare samarbete med Regeringskansliet bedömdes även vara nödvän-

digt i EU-sammanhang.

Nationella kvalitetsgranskningar

Under år 1998 har Skolverket genomfört en första nationell kvalitets-

granskning genom statliga utbildningsinspektörer. Regeringen angav tre

områden för granskningen: rektor som styrfunktion i en decentraliserad

skolorganisation, undervisningen av elever i behov av särskilt stöd samt

läs- och skrivprocessen som ett led i undervisningen. Resultaten redo-

visas i rapporten Nationella granskningar (Skolverkets rapport nr 160).

Kvalitetsgranskningsnämnden

I Tiopunktsprogrammet för kvalitet och likvärdighet i skolan aviserade

regeringen sin avsikt att inrätta en inspektionsnämnd knuten till Skol-

verket. Denna nämnd har senare fått namnet Kvalitetsgranskningsnämn-

118

den. Verksamheten skall påbörjas den 1 juli 1999. Uppgiften är att Skr. 1998/99:121

granska och värdera kvalitet och resultat i undervisning och annan

verksamhet i skolväsendet och barnomsorgen. Nämnden skall särskilt

bedöma om målen för utbildningen respektive verksamheten har upp-

nåtts. Regeringen anger närmare riktlinjer för kvalitetsgranskningen. En

årlig rapport skall överlämnas till regeringen.

14.2 Skolforskning- ett område i förändring

Ett väl fungerande utbildningssystem är grunden för ett livslångt lärande.

Grunden för en kvalificerad rekrytering till olika yrken och utbildningar

läggs tidigt i utbildningssystemet och är beroende av dess kvalitet.

I dag finns ett större antal intressenter och fler miljöer för kunskaps-

utveckling och lärande än tidigare. Informationsteknikens inflytande och

lärandet i arbetslivet är exempel på förändrade villkor för människors

lärande. Skolforskningens frågeställningar kan således inte enbart hän-

föras till skolans område.

Skolforskning som kunskapsbas för skolutveckling

För att fa förståelse och perspektiv på skolans verksamhet och förutsätt-

ningar bör skolforskningen ha en inriktning mot långsiktig kunskaps-

uppbyggnad och mot utveckling av begrepp och begreppssystem, som är

användbara inom skolväsendets olika delar.

En huvudtanke är att forskningen skall bidra till att sätta in utbild-

ningssystemet och verksamheten i skolan i ett större samhälleligt sam-

manhang. Forskningen skall också utveckla begrepp och teoriunderlag

som en gemensam referensram både för forskare och beslutsfattare och

för lärare och skolledare i vardagen. Forskningen skall dessutom bidra

med en kunskapsbas som kan användas som underlag för kritisk reflek-

tion.

Utvärderingar från Skolverket visar att flera forskningsområden under

1990-talet har bidragit till att belysa problemställningar, som delvis varit

okända i tidigare utbildningsforskning. Dessutom riktas forskningen i

dag mot flera nivåer i skolsystemet och forskningen beaktar i ökad ut-

sträckning samhälleliga perspektiv. Detta har resulterat i fler studier med

ett kunskapsutvecklande och analytiskt syfte, medan antalet studier som

skall utgöra underlag för beslut har minskat.

Regeringen anser att intresset bör riktas mot forskning inom områden

av särskild betydelse för förskola, skola och vuxenutbildning. Det livs-

långa lärandet bör sättas i fokus. Områden där det i dag råder brist på

forskning bör särskilt beaktas. Detta kräver en god överblick över utbild-

ningsområdet oavsett finansiär.

Skolverket har i dag ett ansvar för avgränsa och identifiera områden

där behovet av forskning finns och där det är brist på forskning. Verket

betonar därvid att förskoleverksamhetens utveckling och bams utveck-

ling och lärande bör följas systematiskt. Behovet av forskning och ut-

119

veckling är också stort när det gäller undervisningen av elever i behov av Skr. 1998/99:121

särskilt stöd. Regeringen har instämt i detta i den nyligen avlämnade

propositionen om utbildning och stöd för elever med funktionshinder

(prop. 1998/99:105).

Andra intressanta områden är, enligt Skolverket, förståelsen och kon-

sekvenserna av den ökade variationen inom skolväsendet och de föränd-

rade principerna för styrning och utveckling av skolan. Vidare kan näm-

nas likvärdighet i utbildningssystemet, internationaliseringen och behov

av jämförelser av utbildningssystem och resultat. Utvecklingen av infor-

mationstekniken och dess pedagogiska konsekvenser kan också vara ett

viktigt forskningsområde.

Forskningsanvändning

Användningen av forskning bygger på en dialog mellan forskare och

brukare. Möten och nätverk för seminarier och symposier behöver ut-

vecklas för att samtalet om skola och utbildning skall föras i kunskaps-

utvecklande syfte. Strategier och metoder behöver utvecklas för ett bättre

utnyttjande av kunskapen. Detta kräver effektiva insatser för samman-

ställning, publicering och spridning av relevanta forskningsresultat till

berörd personal och andra intressenter.

Skolverket kan inom sitt nuvarande uppdrag bidra till en ökad till-

gänglighet till forskningsinformation. Dels har Skolverket påbörjat en

uppbyggnad av ett virtuellt forskningsbibliotek, som bör fortsätta. Dels

bör Skolverket intensifiera informationen om pågående forskning via

kunskapsöversikter, nyhetsbrev, tidskrifter och offentliga redovisningar,

t.ex. symposier och seminarier.

Forskare och verksamma i skolan behöver mötas för erfarenhetsutbyte

och ömsesidig påverkan. Exempel på teman kan vara specialpedagogik,

interkulturella relationer, didaktik, jämställdhet, värdegrund, likvärdighet

etc. Ytterligare ett aktuellt tema är lärares arbete och villkor.

Regeringen har i det tidigare nämnda arbetet för läraryrkets utveckling

och rekrytering tillsammans med företrädare för arbetsgivar-, lärar- och

skolledarorganisationema kommit överens om insatser för att öka ande-

len forskarutbildade lärare i skolan.

På senare tid har satsningarna på regionala centrum för utveckling och

forskning vid lärarutbildningen varit ett försök att skapa kreativa forsk-

ningsmiljöer. Lärarutbildningskommittén (dir. 1997:54 och 1998:47) har

i sina direktiv uppdraget att särskilt uppmärksamma forskningsanknyt-

ningen av lärarutbildningen och kommer att lämna förslag inom detta

område. Skolverket bör verka för att nätverk mellan forskare och skolans

lärare och skolledare utvecklas, for att kvalitetssäkra både lärarutbild-

ningens forskningsbas och skolornas kontakt med högskolans forskning.

Forskning för vuxnas lärande

Utvärderingar och uppföljningar av satsningarna på vuxenutbildning

pågår runt om i landet bl.a. på uppdrag av Kunskapslyftskommittén.

120

Parallellt med detta bedrivs en allmänpedagogisk forskning vid univer-

sitet och högskolor.

Trots den omfattande vuxenutbildning som bedrivs i Sverige är forsk-

ningen inom det vuxenpedagogiska området relativt liten. Forskningen

inom det vuxenpedagogiska området har i huvudsak varit knuten till de

pedagogiska institutionerna. Med den breda satsningen på vuxenutbild-

ning och i perspektivet av det livslånga lärandet finns behov av ökad

forskning kring lärandeprocessema. Kunskapslyftskommittén har i sitt

betänkande Vuxenutbildning för alla ? Andra året med Kunskapslyftet

(SOU 1999:39) föreslagit en kraftfull och omedelbar satsning på forsk-

ning inom området vuxenutbildning och livslångt lärande. Kommittén

föreslår att ett forskningspolitiskt program för området upprättas och att

tillämpning och spridning av forskningsresultaten skall planeras.

Regeringen återkommer till dessa frågor i samband med behandlingen av

Kunskapslyftskommitténs förslag.

Skr. 1998/99:121

121

Utbildningsdepartementet

Skr. 1998/99:121

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 maj 1999

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Freivalds, Schori, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,

Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson,

Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm

Föredragande: Ingegerd Wämersson

Regeringen beslutar skrivelse Utvecklingsplan för förskola, skola och

vuxenutbildning - samverkan, ansvar och utveckling

122

Eländers Gotab 58041, Stockholm 1999