Prop. 1998/99:17

Regeringens skrivelse

1998/99:17

Ett nytt offentligt rättsinformationssystem

Skr.

1998/99:17

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 15 oktober 1998

Göran Persson

Laila Freivalds

(Justitiedepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen presenterar regeringen översiktligt sin syn på ett nytt offent-

ligt rättsinformationssystem.

Regeringen anser att staten skall svara för en kontinuerlig grundservice

på rättsinformationens område med hjälp av informationsteknik. Denna

grundservice skall rikta sig till både allmänheten och den offentliga för-

valtningen. Ansvaret skall omfatta de offentliga rättskälloma och — till

skillnad mot vad som gäller i dag - sträcka sig från lagarna och deras

förarbeten samt de statliga myndigheternas föreskrifter till domstolarnas

och myndigheternas rättspraxis. Staten skall också ha ett visst begränsat

ansvar för att förädla rättsinformation.

Staten skall ha ett ansvar för att rättsinformationen finns elektroniskt

tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt. Staten skall vidare an-

svara för att det finns grundläggande standarder för märkning, strukture-

ring och sökning av informationen. En viktig utgångspunkt är att större

delen av rättsinformationen skall tillhandahållas utan avgifter.

Varje offentligt organ som ger ut viss rättsinformation skall ansvara för

att den sprids elektroniskt, att den är korrekt och att den är aktuell. Det

betyder att informationen kommer att finnas i ett stort antal databaser

runt om i landet. Innehållet i systemet skall dock med teknikens hjälp

finnas tillgängligt för användarna på ett enhetligt och samlat sätt.

All information i systemet skall finnas tillgänglig via en gemensam in-

gångssida på Internet. Det skall vara möjligt att göra fritextsökningar och

strukturerade sökningar över hela systemet samtidigt. Det skall vidare

finnas goda länkningsmöjligheter.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 17

Det nya rättsinformationssystemet kommer att kräva långtgående sam- Skr. 1998/99:17

ordning mellan de deltagande myndigheterna. Regeringskansliet skall

tills vidare vara ansvarigt för samordningen.

Innehållsförteckning

Skr. 1998/99:17

1 Ärendet och dess beredning....................................................................4

2 Det nuvarande rättsdatasystemet............................................................5

2.1 Framväxten av rättsdatasystemet................................................5

2.1.1 Arbetet inom S ARI....................................................5

2.1.2 Spridningen av innehållet i rättsdatabasema.............6

2.2 Rättsdataförordningen.................................................................6

2.3 Rixlex och Rättsbanken m.m......................................................7

2.3.1 Rixlex.........................................................................7

2.3.2 Rättsbanken................................................................7

2.3.3 Rättsinformation på Internet......................................8

2.3.4 Ett rättsligt skydd for beteckningen Svensk

författningssamling...........................................8

3 Rättsinformationssystem i övriga Europa..............................................9

4 IT-utvecklingen....................................................................................10

4.1 Svenska förhållanden................................................................10

4.2 EG-kommissionens riktlinjer....................................................11

4.3 Spridning av EG-rätten i elektronisk form................................12

4.3.1 Celex........................................................................12

4.3.2 Spridning av EG-rätten vid sidan av Celex.............12

5 Det offentliga åtagandet.......................................................................13

6 En ny rättsinformationsforordning.......................................................19

7 Vad skall en ny rättsinformationsforordning innehålla?......................20

8 Kravbeskrivning...................................................................................21

8.1 Inledning....................................................................................21

8.2 Krav på innehållet.....................................................................22

8.3 Lokalisering av informationen..................................................23

8.4 Strukturering av informationen.................................................23

8.5 Märkning och gruppering av informationen.............................24

8.6 Ett enhetligt och användarvänligt söksystem............................24

8.7 Sökredskap och presentation.....................................................24

8.8 Systemets tillgänglighet............................................................25

8.9 Säkerhet.....................................................................................25

9 Standarder.............................................................................................26

9.1 Behovet av standarder...............................................................26

9.2 Hur standarder uppstår..............................................................27

9.3 Märkningsstandarder m.m.........................................................29

10 Organisation och genomförande.........................................................35

11 Kostnader och vinster.........................................................................39

Bilaga Förteckning över remissinstanserna................ 41

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 1998.....42

1* Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 17

1 Ärendet och dess beredning

Hösten 1996 överlämnade IT-kommissionen en skrivelse till regeringen

(dnr Ju 96/3882). I skrivelsen lämnades en rad förslag till åtgärder för att

fa till stånd en aktiv spridning av rättsinformation med hjälp av informa-

tionsteknik (IT). Enligt IT-kommissionen har det allmänna ett ansvar för

att grundläggande rättsinformation förmedlas elektroniskt. Med grund-

läggande rättsinformation avsågs huvudsakligen författningar, förarbe-

tena till dessa samt rättspraxis.

Med anledning av bl.a. kommissionens skrivelse tillsatte regeringen

under hösten 1996 en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift

att lämna förslag till ett nytt rättsdatasystem (dnr Ju 96/4333). I arbets-

gruppen har det, förutom företrädare för olika departement, funnits repre-

sentation från Riksdagens förvaltningskontor och Statskontoret.

Under arbetets gång har gruppen redovisat två arbetspromemorior. I

februari 1997 presenterade arbetsgruppen en översiktlig promemoria med

vissa överväganden om vad som bör ingå i ett nytt rättsinformations-

system och på vilka myndigheter ansvaret för spridningen av informatio-

nen bör ligga. I juli samma år presenterade arbetsgruppen en översiktlig

kravbeskrivning. Till kravbeskrivningen fanns en rapport om standarder

för märkning, sökning och strukturering av rättsinformation i elektronisk

form. Arbetspromemoriorna finns tillgängliga i Justitiedepartementet.

I enlighet med anvisningarna i regeringens beslut har arbetsgruppen

hållit en ständig dialog och anordnat möten med dem som har särskilt

intresse i gruppens arbete. Arbetsgruppens första promemoria remittera-

des till flera olika myndigheter och andra intressenter. Den andra arbets-

promemorian remitterades till drygt 40 myndigheter och några andra in-

tressenter. I mars 1997 höll arbetsgruppen ett möte med Stiftelsen för

rättsinformation och i maj 1997 hölls ett seminarium där huvudsakligen

myndigheter med föreskriftsrätt var inbjudna. Också vid detta semina-

rium deltog ca 40 myndigheter. Gruppen har vidare i vissa frågor samrått

med Domstolsverket. I frågor som rört standarder för märkning m.m. av

elektronisk rättsinformation har det funnits en särskild referensgrupp

med representanter från Riksdagens förvaltningskontor, Statskontoret,

Riksarkivet och Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet.

Statskontoret har biträtt arbetsgruppen bl.a. med en illustration som finns

tillgänglig via Internet och en översiktlig kostnadsanalys.

Arbetsgruppen avslutade sitt arbete i februari 1998 genom att presen-

tera sina slutgiltiga överväganden och förslag i departementspromemo-

rian Ett offentligt rättsinformationssystem (Ds 1998:10). Promemorian

har remitterats till 70 remissinstanser. En förteckning över remissinstan-

serna finns i bilagan till denna skrivelse. En sammanställning av remiss-

yttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju 96/4333).

Under våren 1998 redovisade arbetsgruppens ordförande promemori-

ans förslag, remissutfallet och den tänkta inriktningen av det fortsatta

arbetet för riksdagens IT-råd.

Skr. 1998/99:17

Det nuvarande rättsdatasystemet

Skr. 1998/99:17

2.1 Framväxten av rättsdatasystemet

2.1.1 Arbetet inom SARI

Redan i mitten av 1960-talet började man på vissa håll i den svenska

statsförvaltningen att uppmärksamma vilka möjligheter informations-

hantering med datastöd skulle kunna ge på sikt. Justitiedepartementet

påbörjade tidigt ett arbete på detta område. År 1968 tillsattes Samar-

betsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI). SARI var en

statlig kommitté (Ju 1968:59) som kom att arbeta under nästan 30 år.

SARLs främsta uppgift var att samordna ansträngningarna att åstad-

komma datastöd inom rättsväsendets myndigheter. Samordningssträvan-

dena var till en början koncentrerade till brottmålsforfarandet i vid me-

ning och rutiner inom kriminalvården. De rutiner som byggdes upp inom

detta område gick under beteckningen BROTTSRI. Författningsbestäm-

melser inom området togs in i kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets

informationssystem. Denna författning gäller fortfarande, låt vara att den

ändrats en del genom åren.

Redan i slutet av 1960-talet påbörjade SARI en försöksverksamhet

med att framställa nyckelordsregister till författningstexter med datastöd.

Utvecklingen gjordes inom utredningsområdet LAGRI. Beteckningen

LAGRI stod for ett system för lagstiftningsförfarandet och rättspraxis,

för diarieforing, for beslutsregistrering samt for textbehandling.

Arbetet i BROTTSRI var från början inriktat på att genom datastöd ra-

tionalisera rutinerna inom rättsväsendet, men också på att göra det lättare

att byta uppgifter mellan myndigheterna. BROTTSRI och LAGRI ut-

vecklades därför i hög grad parallellt. Utgångspunkterna inom LAGRI

var desamma som inom BROTTSRI men här fanns också en medveten

strävan att förbättra allmänhetens möjligheter att få elektronisk tillgång

till rättsinformation. Men innan allmänheten kunde fa bättre elektronisk

tillgång till rättsinformation krävdes att ett antal dataregister utformades.

I slutet av 1970-talet - efter ca tio år av uppbyggnad av olika register -

ansåg SARI att tiden var mogen att öppna registren for allmänheten. Där-

för skrev SARI till regeringen i mars 1980 och föreslog att nya använ-

dare skulle ges tillgång via terminal till vissa av de databaser som ut-

vecklats genom LAGRI-projektet. Regeringen följde förslaget och be-

slutade förordningen (1980:628) om rättsdatasystemet

(rättsdataförordningen).

2.1.2 Spridningen av innehållet i rättsdatabaserna

Det ursprungliga rättsdatasystemet innehöll huvudsakligen de register

som utarbetats i Justitiedepartementet. Dessa register hade i princip

samma innehåll som de rättsdatabaser Regeringskansliet ansvarar för i

dag. Själva databehandlingen skulle utföras av Datamaskincentralen för

administrativ databehandling (DAFA) som var en statlig myndighet.

År 1986 ombildades myndigheten DAFA till ett helägt statligt affars-

drivande bolag, Dafa Data AB. År 1993 köptes bolaget av det franskägda

företaget Serna Info Data AB (Sema) som är en del av en internationell

koncern med inriktning på IT-baserade tjänster och produkter. De upp-

gifter som DAFA ursprungligen hade kom till stor del att skötas av

Sema. Innan Dafa Data AB köptes upp av Sema hade dock Justitiede-

partementet beslutat att de egna rättsdatabaserna i stället skulle tillhanda-

hållas via riksdagens publika databaser (Rixlex). Det träffades då ett av-

tal mellan Justitiedepartementet och Riksdagens förvaltningskontor enligt

vilket departementet överlät åt Riksdagens förvaltningskontor att svara

för att innehållet i departementets rättsdatabaser skulle ställas till allmän-

hetens förfogande. Riksdagens förvaltningskontor fick vidare rätt att be-

sluta om priset på dessa tjänster efter samråd med Justitiedepartementet. I

december 1995 sade Justitiedepartementet upp avtalet att sluta gälla vid

utgången av år 1997. Avtalet har förlängts ytterligare ett år i stort sett

oförändrat och löper således ut den 31 december 1998.

SARI avslutade sitt arbete i april 1996.

2.2 Rättsdataförordningen

I 1 § rättsdataförordningen sägs att det skall finnas ett informations-

system som förs med hjälp av automatisk databehandling för information

om innehållet i lagar och andra författningar. Innehållet i registren skall

kunna läsas med hjälp av en terminal. 14 § rättsdataförordningen regleras

vilket innehåll rättsdatasystemet skall ha. Enligt bestämmelsen skall

systemet innehålla register över författningar i Svensk författningssam-

ling, Svensk författningssamling i löpande text samt register över Tull-

verkets, Kriminalvårdsstyrelsens och Riksskatteverkets författningssam-

lingar. Rättsdatasystemet skall vidare innehålla rättsfall från bl.a. Högsta

domstolen och hovrätterna, Regeringsrätten och kammarrätterna samt

Arbetsdomstolen. Dessutom skall systemet innehålla avgöranden från

Europadomstolen och kommissionen för de mänskliga rättigheterna samt

register över de statliga kommittéerna. Regeringskansliet, som den 1 ja-

nuari 1997 blev en myndighet, är registeransvarigt för de flesta register.

De övriga myndigheter som har registeransvar enligt förordningen är

Domstolsverket, Generaltullstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen och Riks-

skatteverket.

Frågor som rör uppbyggnaden av rättsdatasystemet eller väsentliga

förändringar av systemet skall enligt förordningen beredas av de regis-

teransvariga myndigheterna gemensamt. Samma sak gäller frågor om

utvecklingen och underhållet av det tekniska systemet och den tekniska

Skr. 1998/99:17

utrustning som används. De registeransvariga myndigheterna far vidare Skr. 1998/99:17

uppdra åt någon annan att utföra databehandling inom rättsdatasystemet.

När det gäller utlämnande av uppgifter inom systemet sägs i förord-

ningen att en registeransvarig myndighet skall ha rätt att mot avgift

använda sina terminaler för uttag av uppgifter ur övriga register i rätts-

datasystemet. Enligt förordningen får en registeransvarig myndighet även

sälja uppgifter ur sitt register till utomstående.

2.3 Rixlex och Rättsbanken m.m.

2.3.1 Rixlex

Regeringskansliets rättsdatabaser finns alltså i dag tillgängliga för all-

mänheten genom riksdagens databaser (Rixlex). Rixlex administreras av

Riksdagens förvaltningskontor. För Rixlex verksamhet finns vissa be-

stämmelser i lagen (1993:825) om personregister i riksdagens informa-

tionssystem Rixlex.

I Rixlex ingår, förutom Regeringskansliets rättsdatabaser, således även

sådan information som inte omfattas av rättsdataförordningen. Framför

allt bör här nämnas stora delar av riksdagstrycket som propositioner och

utskottsbetänkanden. Vidare ingår bl.a. information om riksdagens leda-

möter, information om EU och referenser till offentliga publikationer.

Enligt avtalet mellan Regeringskansliet och Riksdagens förvaltnings-

kontor skickas kopior av innehållet i Regeringskansliets rättsdatabaser

över till Rixlex så fort som möjligt sedan uppdatering skett. Det innebär

att överföringen oftast sker på natten efter det att nya uppgifter förts in i

databaserna. Som tidigare nämnts ser Riksdagens förvaltningskontor se-

dan till att databaserna görs tillgängliga för allmänheten. I det dagliga

arbetet hämtar även Regeringskansliets personal uppgifterna i Rege-

ringskansliets egna databaser från Rixlex. I det förlängda avtal som träf-

fats för år 1998 har dock Regeringskansliet förbehållit sig rätten att an-

vända sina egna databaser för internt bruk samt att på eget sätt och på

egna villkor sprida innehållet i databaserna.

Fram till den 1 juli 1996 togs avgifter ut för utnyttjandet av Rixlex. Ett

årsabonnemang på Rixlex kostade 6 000 kr exklusive moms. Grund-

skolor och gymnasier fick dock kraftiga rabatter och bibliotek och med-

borgarkontor hade möjlighet till gratis abonnemang. Riksdagens förvalt-

ningsstyrelse beslutade våren 1996 att Rixlex skulle tillhandahållas utan

avgift från andra halvåret 1996. Sedan sommaren 1997 har Rixlex dess-

utom funnits tillgängligt på Internet i ett gränssnitt anpassat för World

Wide Web. Detta är emellertid enbart en försöksverksamhet.

2.3.2 Rättsbanken

Rättsbanken är en av ca 100 svenska databaser som Sema marknadsför

under samlingsbeteckningen InfoTorg. Som har nämnts i avsnitt 2.1 an-

1** Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 17

svarade myndigheten DAFA för databehandlingen av det ursprungliga Skr. 1998/99:17

svenska offentliga rättsdatasystemet. År 1986 ombildades myndigheten

till ett helägt statligt affarsdrivande bolag, Dafa Data AB. När Sema se-

dermera köpte Dafa Data AB kom de uppgifter som DAFA

ursprungligen hade att till stor del skötas av Sema. Det är därför som den

information som omfattas av rättsdataförordningen ingår i Rättsbanken.

Rättsbanken innehåller även Regeringskansliets rättsdatabaser. Sema

har dock inte tillgång till dessa genom avtal med Regeringskansliet utan

med Riksdagens förvaltningskontor. Bolaget far tillgång till innehållet

via Rixlex.

I Rättsbanken finns dessutom mycket rättsinformation som inte om-

fattas av rättsdataförordningen. Rättsbanken innehåller bl.a. föreskrifter

beslutade av Konsumentverket, Statens naturvårdsverk och Socialstyrel-

sen. Dessutom finns referensregister till juridisk litteratur. Sema är vidare

s.k. nationell värd för databasen Celex med EG:s rättsakter. Sedan mars

1996 finns rättsbanken tillgänglig på Internet i ett s.k. webb-gränssnitt.

Rättsbankens avgifter består av anslutningsavgift, månadsavgift samt

avgift per antalet sökningar.

2.3.3 Rättsinformation på Internet

Det finns ett flertal myndigheter som har sina föreskrifter elektroniskt

tillgängliga för allmänheten utan något samarbete med Rixlex eller

Rättsbanken. Här kan t.ex. nämnas att Arbetarskyddsstyrelsen, Post- och

telestyrelsen och Statens skolverk har föreskrifter gratis tillgängliga på

Internet. Vidare finns exempel på myndigheter som lägger ut refererade

avgöranden på Internet. Sedan hösten 1997 finns referat av vissa avgö-

randen i Allmänna reklamationsnämnden gratis tillgängliga på Internet.

2.3.4 Ett rättsligt skydd för beteckningen Svensk författnings-

samling

Att Rixlex numera finns tillgängligt utan avgift har gett upphov till flera

privata rättsdatabaser där man bl.a. kan söka och hämta författningstext

som kommer från Regeringskansliets rättsdatabaser. Inom Regerings-

kansliet har vissa problem uppmärksammats i samband med denna typ av

publicering. Spridningen i sig är naturligtvis allmänt sett av godo, men

problemen avser användandet av beteckningen ”Svensk författningssam-

ling” och ”SFS”. Läsaren kan i dag utgå från att innehållet i denna publi-

kation är korrekt och kan också åberopa en felaktighet i texten som grund

för rättsvillfarelse. Var och en förväntas också känna till det som kun-

gjorts i författningssamlingen. Det är mot denna bakgrund angeläget att

det går att lita på att en författning som presenteras under dessa beteck-

ningar exakt överensstämmer med författningen såsom den har kungjorts

officiellt genom regeringens försorg. På grund av de problem som kan

uppstå om beteckningarna används för andra lagsamlingar i tryckt eller

elektronisk form, och som kanske inte stämmer överens med den offici-

ella författningssamlingen, har riksdagen nyligen antagit en lag om skydd

för beteckningen Svensk författningssamling (prop. 1997/98:120, bet. Skr. 1998/99:17

1997/98:LU23, rskr. 1997/98:222, SFS 1998:281). Lagen träder i kraft

den 1 januari 1999.

3 Rättsinformationssystem i övriga Europa

Inom ramen för det arbete som bedrivs av EU-rådets arbetsgrupp för

rättsdata har en översiktlig inventering gjorts av vilken elektronisk sprid-

ning av rättsinformation som förekommer i de olika medlemsstaterna och

hur denna spridning regleras.

Regleringen av spridningen sker på flera olika sätt. I Danmark, Fin-

land, Tyskland och Portugal finns det t.ex. inga särskilda författningsbe-

stämmelser om spridning av rättsinformation. I Frankrike finns det där-

emot flera författningar om det allmännas spridning av rättsinformation i

elektronisk form. Också i Österrike finns vissa sådana bestämmelser.

Enligt en särskild bestämmelse skall således all information som publice-

ras i den tryckta författningssamlingen också göras tillgänglig för det

federala rättsinformationssystemet.

I Danmark styrs den offentliga rättsdatabasen ”Retsinformation” av

olika regeringsbeslut. Enligt dessa är varje enskilt departement skyldigt

att kontinuerligt uppdatera basen med nya och ändrade författningar

inom sitt ansvarsområde. Folketinget har en motsvarande skyldighet.

”Sekretariatet for Rettsinformation”, en särskild myndighet under det

danska justitiedepartementet, är ansvarigt för övervakning, samordning

och planering av innehållet i databasen.

I Finland finns i dag ett omfattande rättsinformationssystem. Flera

offentliga institutioner och andra organisationer sprider rättsinformation

on-line.

Även i Tyskland finns omfattande rättsinformation i elektronisk form.

Rättsinformationen sprids via Förbundsdagen och de federala ministeri-

erna. Dessutom finns det ett privat bolag (juris GmbH in Saarbriicken)

som sprider samlad och systematiserad rättsinformation.

I Portugal har justitiedepartementet en särskild databas med rättsin-

formation.

I Frankrike har staten en författningsenlig skyldighet att sprida rättsin-

formation i elektronisk form. Denna spridning sker dock genom privata

bolag som har licensierats att sprida informationen. Även i Italien finns

ett ansvar att sprida rättsinformation i elektronisk form.

I de flesta av EU:s medlemsstater finns de nationella rättsinformations-

systemen tillgängliga via Internet. I några av länderna är det förenat med

kostnader att söka i rättsinformationssystemen. Att döma av de uppgifter

som har lämnats vid sammanträden i rådets arbetsgrupp för rättsdata

förefaller dock en trend vara att mer och mer information i fler och fler

länder — åtminstone sådan information som kan betecknas som grund-

läggande — blir tillgänglig utan särskilda avgifter.

IT-utvecklingen

Skr. 1998/99:17

Den tekniska utvecklingen på IT-området går mycket fort och har med-

fört ett rikt utbud av olika tjänster. Den fortsatt ökade användningen av

Internet är ett tydligt exempel på det.

Vad som kan sägas ha inneburit ett större genombrott för Intemetan-

vändningen de senaste åren är uppkomsten av den s.k. webben (World

Wide Web, WWW). Webben är ett informationssystem som använder

standardiserade programspråk, vilket gör det lätt att hämta information

från olika källor över hela världen. Webbtekniken skapades ursprungli-

gen för att underlätta kunskapsutbyte mellan forskare. Tekniken har dock

utvecklats så att privatpersoner, foretag, myndigheter och andra kan pub-

licera information på s.k. hemsidor.

4.1 Svenska förhållanden

Som har nämnts i regeringens skrivelse Utvecklingen i informationssam-

hället (skr. 1997/98:19) är Sverige ett av världens ledande och mest ut-

vecklade länder vad gäller såväl tillgången till som användningen av

avancerad informations- och kommunikationsteknik. Förutom väl ut-

byggda nät för tele- och datakommunikation växer också användningen

av Internet mycket snabbt. Även om Sverige inte har absolut tätposition

när det gäller datortäthet, är ändå sex av tio vuxna svenskar datoranvän-

dare i dag.

Under de senaste åren har informationsspridningen från svenska

offentliga databaser ökat snabbt. Denna spridning sker bl.a. genom

webben. På detta sätt kan olika typer av information bli enkelt åtkomliga

för stora grupper både inom och utom den offentliga förvaltningen. Att

göra grundläggande information från den offentliga sektorn tillgänglig på

detta sätt ses av många som betydelsefullt för tillväxt och välfardsut-

veckling.

IT-utvecklingen har uppmärksammats och behandlats av statsmakterna

på flera sätt. I januari 1995 tillsatte regeringen IT-kommissionen, som

skall ge regeringen råd i övergripande och strategiska frågor inom infor-

mationsteknikens område. I propositionen Åtgärder för att bredda och

utveckla användningen av informationsteknik (prop. 1995/96:125), den

s.k. IT-propositionen, har regeringen lämnat förslag till mål för en över-

gripande nationell IT-strategi. Regeringen har därvid förespråkat tre prio-

riterade statliga områden - rättsordningen, utbildningen och samhällets

informationsförsörjning - samt redovisat ett handlingsprogram för att

bredda och utveckla IT-användningen. Riksdagen har senare i huvudsak

beslutat i enlighet med propositionen (bet. 1995/96:TU19, rskr.

1995/96:282). Vad gäller området för samhällets informationsförsörjning

angavs i propositionen att målet är att utforma en infrastruktur som ger

hög tillgänglighet till basinformation som är tillväxtbefrämjande. Rege-

ringen noterade också att Sverige vid en internationell jämförelse ligger

långt framme när det gäller utvecklingen av grundläggande offentliga

databaser, men att utvecklingen på detta område varit starkt knuten till

10

vissa administrativa behov. Andra behov har inte kunnat tillgodoses på Skr. 1998/99:17

grund av oklara regler, rättsliga och organisatoriska hinder m.m. Rege-

ringen framhöll vikten av att grundläggande offentliga databaser anpas-

sas till de nya behoven och att det skapas förutsättningar för en väl fun-

gerande förvaltning av databaser. Om rättsdatasystemet sade regeringen

att rättsdatabaser med grundläggande information om den svenska lag-

stiftningsprocessen och svenska rättskällor på sikt bör tillhandahållas

utan avgifter.

I den nyss nämnda skrivelsen om utvecklingen i informationssamhället

har regeringen lämnat en första redovisning av utvecklingen på IT-områ-

det sedan IT-propositionen. Regeringen har där även redogjort bl.a. för

det arbete som bedrivits av den arbetsgrupp som regeringen tillsatt för att

lämna förslag till ett moderniserat rättsinformationssystem.

4.2 EG-kommissionens riktlinjer

I slutet av 1980-talet presenterade EG-kommissionen de rådgivande s.k.

synergiriktlinjema för spridning av offentlig information. I dessa rikt-

linjer anges utgångspunkten vara att myndigheternas datasamlingar har

ett värde bortom den administrativa användningen och att detta värde

förutsätter en ökad tillgänglighet till datasamlingarna. Enligt riktlinjerna

är det dock den privata sektorn som bör svara för exploateringen av in-

formationen, t.ex. genom att förädla den på olika sätt. Myndigheterna

skall framför allt tillhandahålla rådata. Vidare skall de avgifter som myn-

digheterna tar för uppgifterna vid utlämnandet vara så låga som möjligt.

Eftersom synergiriktlinjema inte haft någon större genomslagskrafit har

det ansetts nödvändigt att delvis revidera dem. EG-kommissionen gav

därför år 1995 ut en rapport kallad PUBLAW 3. I rapporten konstaterar

man att den offentliga sektom under senare år i allt högre grad aktivt

deltar som säljare på informationsmarknaden med i många fall förädlade

informationsprodukter. Samverkan mellan den offentliga sektom och

privata entreprenörer förekommer inte särskilt ofta. Eftersom den offent-

liga sektom inte intagit den passiva roll som utstakades i synergirikt-

linjema har synen på förvaltningens roll förändrats något. Enligt rappor-

ten anses den offentliga sektom numera minst lika kapabel som den pri-

vata att erbjuda förädlad information. I många fall anses det till och med

naturligt att förädlingen görs hos myndigheterna eftersom de torde ha de

bästa möjligheterna att kontinuerligt tillhandahålla tillförlitligt uppdate-

rad information.

Sedan ett par år har EG-kommissionen arbetat med en s.k. grönbok om

kommersialisering och spridning av offentlig information. Tidpunkten

för publicering har ständigt flyttats framåt och det är för närvarande osä-

kert när grönboken blir färdig.

11

4.3

Spridning av EG-rätten i elektronisk form

Skr. 1998/99:17

4.3.1 Celex

Efter den svenska anslutningen till Europeiska unionen i januari 1995 är

det egentligen lika centralt med en god tillgång till EG:s rättsakter och

EG-domstolens avgöranden som till nationella rättsregler och praxis. EG-

rätten är dock inte tillgänglig på samma sätt som den nationella rätten.

Den svenska statens möjligheter att åstadkomma förbättring i detta

avseende begränsas naturligtvis av att man inte forfogar över de EG-

rättsliga publikationerna på samma sätt som över de egna.

Den elektroniska tillgången till EG-rätten finns framfor allt i

kommissionens databas Celex ( http://europa.eu.int/celex/celex-sv.html ).

Celex är beroende på innehåll indelad i 10 sektorer, varav en (nr 8) är

helt tom. De sektorer som finns är bl.a. fördragen (sektor 1), unionens

avtal (sektor 2), sekundärrätten (sektor 3), rättspraxis från domstolen

(sektor 6) och nationella genomförandeåtgärder (sektor 7). Celex drivs av

Publikationskontoret. I Sverige är Sema Group Infodata AB nationell

värd for Celex och databasen ingår i rättsbanken. Sedan augusti 1997

finns Celex tillgänglig via Internet i ett gränssnitt anpassat för World

Wide Web. För åtkomst krävs dock att man passerar ett antal s.k.

gateways där lösenord skall anges. Celex tillhandahålls inte avgiftsfritt av

Publikationskontoret. Så sent som sommaren 1997 behandlades också

just denna fråga i Publikationskontorets styrelse (Generalsekreterarna i

institutionerna). Beslutet blev att avgifter även tills vidare skall tas ut för

Celex i s.k. webb-gränssnitt. I dag finns Celex i svensk språkversion

endast när det gäller rättsakter från den 1 januari 1995 och därefter.

Arbete pågår dock med att låta Celex omfatta även äldre rättsakter på

svenska språket.

4.3.2 Spridning av EG-rätten vid sidan av Celex

EUROPA och EUDOR

Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), där den officiella

publiceringen av EG:s rättsakter sker, kan från första kvartalet 1998 åter-

finnas på Internet via institutionernas Intemetserver EUROPA

( http://europa.eu.int/eur-lex/sv/index.html ). EGT finns tillgänglig där

utan avgift under 20 dagar efter det att den har publicerats. Därefter finns

rättsakterna elektroniskt tillgängliga via Publikationskontorets

Intemetserver EUDOR ( http://www.eudor.com ) där det finns en

referenslista över EGT. För att få tillgång till själva publikationen via

EUDOR måste dock användaren göra en elektronisk beställning.

Rättsakten skickas då med fax eller e-post till denne mot en avgift. De

mest grundläggande texterna (fordrag, gällande sekundärrätt,

förberedande arbeten som rör pågående lagstiftningsförfaranden, aktuell

12

rättspraxis från EG-domstolen och förstainstansrätten) finns dock eller Skr. 1998/99:17

kommer att finnas att tillgå i stor utsträckning på institutionernas

Intemetserver EUROPA.

Sedan den 1 juli 1997 lägger även EG-domstolen ut sina utslag samt

fördragen på sin egen hemsida på Internet.

EULEX

Den 20 juni 1994 antogs en rådsresolution om elektronisk spridning av

EG-rätten. Som ett led i genomförandet av denna resolution anlitade

kommissionen en konsult för att göra en förstudie i syfte att förbättra

tillgängligheten av EG-direktivens genomförande i medlemsstaterna. I

konsultens rapport, som avlämnades sommaren 1997, föreslås skapandet

av en tjänst på Internet från vilken man med hjälp av Celexreferenser

skall kunna länka sig från direktiven till de nationella genomförandeåt-

gärdema i nationella rättsdatabaser. Projektet har fatt namnet EULEX

(http://www. eulex. net).

5 Det offentliga åtagandet

Regeringens bedömning: Staten bör svara för en kontinuerlig grundser-

vice av rättsinformation till allmänheten och den offentliga förvaltningen.

Detta ansvar bör sträcka sig från lagarnas förarbeten till domstolarnas

och myndigheternas rättspraxis samt de statliga myndigheternas före-

skrifter. Även upphävda lagar och förordningar som fortfarande kan vara

av betydelse bör omfattas. Ännu har inte utvecklingen kommit så långt

att det officiella kungörandet av lagar och andra författningar kan ske

elektroniskt. Liksom i flera övriga länder i Europa bör dock ett arbete

kontinuerligt bedrivas för att undersöka förutsättningarna för att i fram-

tiden kungöra lagar och andra författningar på detta sätt.

Staten bör ta på sig ett visst ansvar för att förädla rättsinformation. Så-

dan förädling som är nödvändig för myndigheternas interna verksamhet

bör allmänheten alltid kunna fa del av. Staten bör dessutom se till att

rättsinformationen finns elektroniskt tillgänglig på ett överskådligt och

enhetligt sätt. Staten bör ansvara för att det finns grundläggande standar-

der för märkning, strukturering och sökning av informationen. Ansvaret

för det offentliga åtagandet bör vara decentraliserat och i största möjliga

utsträckning ligga hos det organ som skapar informationen i fråga.

Rättsinformationen bör till största delen tillhandahållas utan avgifter.

Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig ställer sig

positiva till att staten på rättsinformationens område bör svara för en

kontinuerlig grundservice till allmänheten och den offentliga förvalt-

ningen. De ställer sig vidare positiva till att ansvaret för det offentliga

åtagandet bör vara decentraliserat och i största möjliga utsträckning ligga

13

hos det organ som skapar informationen i fråga och att rättsinformatio- Skr. 1998/99:17

nen till största delen bör tillhandahållas utan avgifter.

Skälen för regeringens bedömning

Informationstekniken i samhällets tjänst

Utvecklingen av informationstekniken innebär att praktiskt taget all

offentlig information snart kommer att vara elektroniskt producerad, lag-

rad och distribuerad. Särkostnadema för att ta fram och leverera infor-

mation ur myndigheternas informationssystem blir i det läget förhållan-

devis små. De stora kostnaderna har i stället uppkommit i tidigare faser.

Datoriseringen av den offentliga förvaltningen har nu pågått under

många år. Utvecklade system för att samla in, digitalisera, uppdatera och

sprida informationen finns redan i stor utsträckning. Det är naturligt att

denna utveckling medför nya åtaganden för det allmänna. Ju större del av

förmedlingen och inhämtandet av information i samhället som sker på

elektronisk väg, desto större blir statens ansvar för en effektiv och ut-

vecklad elektronisk informationsförsörjning. Informationstekniken inne-

bär vidare ett sätt att öka den enskildes möjlighet att fa tillgång till

offentlig information. Dessutom innebär en god tillgång till offentlig in-

formation i elektronisk form stora möjligheter att effektivisera arbetet i

de offentliga institutionerna. Ett väl utvecklat offentligt rättsinforma-

tionssystem kan därför sägas ha två centrala syften. För det första är det i

rättssäkerhetens intresse att tillförsäkra medborgarna en god och enkel

tillgång till rättsinformation i elektronisk form. För det andra är det an-

geläget att effektivisera arbetet i den offentliga förvaltningen. Det först-

nämnda, rättssäkerhetsintresset, är förknippat med en grundläggande de-

mokratisk princip, nämligen att medborgarna på ett enkelt och överskåd-

ligt sätt bör ges möjlighet att skaffa information om de lagar, förord-

ningar och övriga rättsregler som gäller och som kan tillämpas mot och

av dem.

Av den grundläggande offentliga information som finns har rättsin-

formationen i många avseenden en särställning. Lagstiftningen utgör en

av hörnstenarna för ett ordnat och organiserat samhällsliv. Den reglerar

det offentligas verksamhet och förhållandet mellan det offentliga och det

enskilda samt förhållandet mellan enskilda inbördes. Dessutom bygger

hela rättsordningen bl.a. på principen att medborgarna känner till lagar

och andra föreskrifter som har kungjorts officiellt. Förarbeten och rätts-

praxis kan vara av största betydelse för förståelsen och tillämpningen av

rättsreglerna.

Föreskrifter

De rättskällor som kan anses utgöra grundläggande rättsinformation är av

flera slag, nämligen lagar och andra författningar, deras förarbeten samt

rättspraxis. Lagstiftningen är dock allmänt sett den främsta rättskällan.

14

Enligt regeringens mening bör därför lagstiftningen också utgöra basen i Skr. 1998/99:17

ett framtida rättsinformationssystem.

Sedan år 1977 finns det ett enhetligt system för det officiella kungö-

randet av lagar och andra författningar. Regler för detta finns i lagen

(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar och i författ-

ningssamlingsförordningen (1976:625). I systemet ingår Svensk författ-

ningssamling (SFS) och ett antal andra författningssamlingar. I regel

skall en författning som utfärdas av regeringen kungöras i SFS som där-

för är den helt dominerande formen för officiell publicering av lagar och

förordningar. När en författning ändras publiceras ofta endast själva änd-

ringen tillsammans med en ikraftträdandebestämmelse. Till ändringen

hör också en ingress som bl.a. talar om var i själva grundförfattningen

som ändringen sker. Det förekommer dock att ändrade författningar pub-

liceras i sin helhet i SFS med ändringarna införda, s.k. omtryck.

Eftersom lagstiftningen bör utgöra basen för det offentliga åtagandet

anser regeringen att samtliga gällande lagar och förordningar i SFS bör

ingå. Detta innebär att även äldre författningar skall tas med, förutsatt att

de fortfarande gäller.

Sättet att besluta och utfärda författningar medför att det kan vara svårt

och i många fall arbetskrävande att med hjälp av SFS ta reda på hur en

viss författning för närvarande ser ut i sin helhet, dvs. vad som är den

sammansatta gällande lydelsen. Såväl den rättssökande allmänheten som

de som har juridisk utbildning är därför ofta hänvisade till sammanställ-

ningar som ges ut av privata bolag. Som exempel kan nämnas de lag-

samlingar som årligen ges ut av förlagen Norstedts och Fakta. Genom

informationstekniken har det öppnats helt andra möjligheter att presen-

tera och snabbt sprida information om innehållet i författningar. Det

innebär således inte några större tekniska svårigheter att bearbeta författ-

ningarna så att de kan presenteras i en sammansatt, konsoliderad, form.

Databasen SFST, som Regeringskansliet ansvarar för och som ingår i

både Rixlex och Rättsbanken, är en sådan konsoliderad version.

Enligt vår mening är det naturligt att staten använder sig av informa-

tionstekniken för att sprida rättsinformation till medborgarna på ett över-

skådligt sätt. Därför bör gällande lydelse av de författningar som kungörs

i SFS finnas tillgänglig i konsoliderad form även i ett nytt rättsinforma-

tionssystem.

Det är alltså den tryckta publikationen SFS som innehåller den offici-

ella och autentiska lagstiftningen. Läsaren kan i dag utgå från att inne-

hållet i denna publikation är korrekt och kan också åberopa en felaktighet

i texten som grund för rättsvillfarelse. I och med den snabba utvecklingen

av informationstekniken har frågan väckts om det vore möjligt och

lämpligt att i framtiden låta den officiella publiceringen ske elektroniskt.

Kanske skulle en sådan publicering även kunna omfatta författningarna i

sammansatt form. Även om det i tekniskt hänseende inte medför några

större problem att sätta samman författningar på detta sätt kvarstår

många kvalitets- och säkerhetsproblem att lösa innan den officiella pub-

liceringen kan ske på detta sätt. Detsamma gäller även om publiceringen

endast skulle omfatta själva ändringsförfattningen. I Sverige liksom i

flera övriga länder i Europa pågår det dock arbete för att undersöka möj-

15

1*** Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 17

lighetema att i en framtid låta det officiella kungörandet ske i elektronisk Skr. 1998/99:17

form. En samordning av detta arbete är möjlig bl.a. inom ramen for det

arbete som bedrivs av EU-rådets arbetsgrupp för rättsdata.

Föreskrifter beslutade av myndigheter m.m.

Även om SFS innehåller de viktigaste och mest centrala författningarna

är de föreskrifter som kungörs i myndigheternas författningssamlingar av

mycket stor betydelse. I vissa fall händer det att förordningar som

regeringen har beslutat kungörs i någon myndighets författningssamling.

I övrigt består dock författningssamlingarna av föreskrifter som olika

myndigheter har beslutat med stöd av bemyndigande från riksdagen och

regeringen. Ett stort antal centrala myndigheter publicerar sina författ-

ningar elektroniskt redan i dag. Av dem som inte gör det har flera för

avsikt att göra det inom en snar framtid.

Många av de centrala myndigheternas egna föreskrifter riktar sig till en

större eller mindre krets enskilda. Det är vanligt att lagar och förord-

ningar kompletteras med sådana föreskrifter. Myndighetsföreskrifterna

utgör vidare den största mängden författningar i Sverige. Syftet med ett

nytt rättsinformationssystem är bl.a. att öka spridningen av författningar

och göra dem tillgängliga på ett enhetligt sätt. Utgångspunkten måste

därför vara att så många föreskrifter som möjligt skall finnas med i sys-

temet. Genom att låta myndighetsföreskrifterna ingå kan hela

normgivningskedjan följas och föreskrifterna bli tillgängliga för allmän-

heten på ett bättre sätt än tidigare.

I det nya systemet bör de myndighetsföreskrifter ingå som skall

kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra

författningar. Allmänna råd från myndigheterna under regeringen

publiceras ofta i myndighetens författningssamling. Det förekommer

också att de publiceras i särskild ordning. De allmänna råden har ofta stor

betydelse för rättstillämpningen även om de inte är bindande. Av det

skälet bör de finnas tillgängliga på samma sätt som myndigheternas

föreskrifter. Det är naturligt att de skall fa ingå i

rättsinformationssystemet i de fall de ingår i myndighetens författnings-

samling. Det bör dock inte göras någon skillnad i de fall de ges ut sepa-

rat. Det innebär att myndigheterna bör få möjlighet att låta de allmänna

råden ingå i systemet. På sikt kan det finnas skäl att överväga att införa

en skyldighet att föra in de allmänna råden i rättsinformationssystemet.

Den rättsliga reglering som i dag finns för de centrala myndigheterna

finns också för länsstyrelserna. Länsstyrelsernas föreskrifter skall kun-

göras i länets författningssamling. Det är länsstyrelsens ansvar att ge ut

länets författningssamling. Även länsstyrelsernas föreskrifter bör ingå i

systemet.

Kommuner har för närvarande ingen skyldighet att kungöra sina

föreskrifter i en författningssamling. Det är ändå av intresse för var och

en att även de kommunala föreskrifterna finns tillgängliga.

Rättsinformationssystemet bör därför hållas öppet för kommunala

föreskrifter.

16

Förarbeten

Skr. 1998/99:17

Förarbetenas ställning som rättskälla i Sverige har traditionellt sett varit

mycket stark. Under senare år, bl.a. i samband med Sveriges anslutning

till EU, har denna ställning möjligen försvagats. Förarbetena till lagar har

dock även en annan mycket viktig betydelse. De innehåller central in-

formation om vilka förändringar och lagförslag som regeringen och riks-

dagen planerar. För det demokratiska inflytandet i lagstiftningsprocessen

är det mycket viktigt att bl.a. allmänheten, intressegrupper och medierna

har fullständig, enkel och översiktlig tillgång till detta material. Därför

utgör förarbeten och anknutet material en naturlig del av det offentliga

åtagandet inom ramen för ett nytt rättsinformationssystem.

Internationellt material

Rättsinformationssystemet bör även innehålla internationellt material,

bl.a. Sveriges internationella överenskommelser som publiceras enligt

förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella

överenskommelser, m. m.. Enligt vår bedömning bör det nya systemet

också innehålla referat av avgöranden från Europadomstolen.

I avsnitt 4.2 har lämnats en översiktlig redogörelse för hur EG-rätten i

dag finns tillgänglig i elektronisk form. För att öka den elektroniska till-

gängligheten av EG-rätten i Sverige bör rättsinformationssystemet vara

öppet för sådan information. Sverige bör - inom ramen för sitt arbete

med ett öppnare EU - fortsätta att driva kraven på en öppnare hållning

vad gäller exempelvis databasen Celex.

Rättspraxis

Det finns rättsområden där lagstiftningen är begränsad och spelar en

mindre framträdande roll vid sidan av rättspraxis. Men även på områden

där regleringen är omfattande har givetvis rättspraxis stor betydelse.

Grundläggande information om vägledande domstolsavgöranden bör där-

för enligt vår mening utgöra en central del av det offentliga åtagandet.

Även grundläggande information om praxis i förvaltningsärenden hos

centrala statliga myndigheter bör omfattas.

Förädling

Som vi har nämnt under avsnittet om föreskrifter anser vi att staten bör

ha ett ansvar för att förädla författningar beslutade av riksdag och rege-

ring på det sättet att de presenteras i konsoliderad form. Ett förädlings-

ansvar när det gäller författningar bör även innefatta att göra det möjligt

att ta reda på vilken lydelse en viss författning har haft vid en viss given

tidpunkt. Även i övrigt bör staten ta ett visst ansvar för att förädla infor-

mationen i ett rättsinformationssystem. Som nämnts innebär en god till-

gång till rättsinformation stora möjligheter att effektivisera arbetet i de

17

offentliga institutionerna. De bearbetade författningsdatabaser som finns Skr. 1998/99:17

i Regeringskansliet i dag har betytt mycket för att förenkla lagstiftnings-

arbetet. De offentliga institutionerna har således själva ett behov av i viss

mån förädlad rättsinformation. Mycket av förädlingen är vidare så intimt

förknippad med själva framställandet av databaserna att det lämpligen

bör utföras av myndigheterna själva.

Det är naturligt att sådan förädling som behövs för det löpande arbetet

i de offentliga institutionerna kommer allmänheten till godo. På så vis far

allmänheten tillgång till lika överskådlig och lättillgänglig information

som myndigheterna. Allmänheten bör inte behandlas sämre än myndig-

heterna i detta avseende. Det är vidare staten som bör se till att det finns

gemensamma standarder för märkning, sökning och strukturering av de

texter som skall ingå i systemet. För att nå de verkliga vinsterna med att

hålla grundläggande rättsinformation elektroniskt tillgänglig är det nöd-

vändigt med standardisering. Ett system som inte är enhetligt tjänar var-

ken allmänheten eller myndigheterna. Staten måste dessutom ha ett an-

svar för att informationen görs tillgänglig på ett enhetligt och samlat sätt.

I praktiken betyder det, som den tekniska utvecklingen ser ut i dag, bl.a.

att staten bör se till att informationen finns i ett gränssnitt anpassat till

Internet och att den faktiskt görs tillgänglig där.

Prissättning

Prissättning av rättsinformation har diskuterats bl.a. i den s.k. IT-propo-

sitionen (prop. 1995/96:125 s.51). Där sägs bl.a. att offentliga rättsdata-

baser med grundläggande information om den svenska lagstiftningspro-

cessen och svenska rättskällor bör tillhandahållas utan särskilda avgifter

på sikt. Åtminstone bör dessa, sägs det vidare, kunna omfattas av de rikt-

linjer för prissättning av informationstjänster som regeringen angivit för

andra centrala grunddatabaser.

I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop.

1997/98:136 s.63 f) föreslår regeringen en enhetlig princip för prissätt-

ning av uttag av elektroniska uppgifter som innebär att avgiften för uttag

av sådana uppgifter endast bör grundas på kostnaden att ta fram och

distribuera uppgifterna. I propositionen sägs vidare (s. 59) att genom att

myndigheterna redan i sin ordinarie verksamhet använder

informationsteknik kommer de tillkommande kostnaderna för elektronisk

informationsspridning enligt de skisserade principerna att vara låga

varför dessa tjänster i stor utsträckning bör kunna tillhandahållas

avgiftsfritt.

Rättsinformationen är en del av den mest grundläggande samhällsin-

formation som finns. Som framgått anser vi att staten bör ta ett tämligen

långtgående ansvar för elektronisk spridning av rättskällor och därtill

anknuten information. Detta ansvar påverkas naturligtvis också av att

informationen nästan uteslutande produceras elektroniskt. Det vore inte

rimligt att fullgöra detta spridningsansvar och samtidigt ta ut avgifter så

att det i princip endast skulle bli de som behöver informationen profes-

sionellt som skulle anse sig ha råd att söka den. Med hänvisning till detta

och det som uttalats i regeringens proposition Statlig förvaltning i med-

18

borgarnas tjänst bör därför enligt vår mening den information som skall Skr. 1998/99:17

ingå i rättsinformationssystemet till största delen tillhandahållas utan

avgift. Detta ligger för övrigt i linje med vad som gäller inom de flesta

andra länder inom EU.

Ansvar

Enligt det regeringsbeslut genom vilket arbetsgruppen för ett modernise-

rat rättsdatasystem tillsattes skall varje organ som producerar sådant

material som skall ingå i systemet ansvara för kvaliteten på den informa-

tion som sprids elektroniskt. Det är vidare en naturlig utgångspunkt att

varje organ som producerar och ger ut viss rättsinformation också ansva-

rar för att den sprids elektroniskt. Oftast är utgivaren densamme som

producenten. Undantag finns dock. Således har regeringen ansvaret för

att kungöra de lagar som riksdagen har antagit. I sådana fall när det organ

som beslutar är ett annat än det som utfärdar de rättskällor m.m. som

skall ingå i systemet är det oftast, på samma sätt som i det nyss nämnda

fallet, mest ändamålsenligt att ansvaret läggs hos utgivaren.

6 En ny rättsinformationsforordning

Regeringens bedömning: Grundläggande regler för rättsinformations-

systemet, frågor om dess innehåll, ansvar och samordning bör meddelas i

en ny förordning.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm-

ning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte

haft något att invända mot arbetsgruppens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Den rättsdataförordning som

finns i dag speglar inte de faktiska förhållandena särskilt bra. Utveck-

lingen under de senaste åren kan sägas ha sprungit ifrån regleringen. Det

ansvar som olika offentliga organ tagit på sig när det gäller rättslig in-

formationsspridning omfattas därför endast till viss del av förordningen.

Det finns vidare föreskrifter i förordningen som egentligen inte tillämpas.

Till detta kommer att samordningen av den offentliga rättsliga informa-

tionsspridningen över huvud taget är dålig.

En mer effektiv offentlig informationsförsörjning i fråga om rättsin-

formation kräver en klarare styrning och samordning, bl.a. genom en

tydlig ansvarsfördelning. Det måste först och främst råda klarhet om det

offentliga åtagandet. Vidare måste det vara klart vem som ansvarar för

spridning, informationens kvalitet och den servicenivå som skall gälla.

Även för den privata informationsmarknaden som är intresserad av att

förädla och sälja rättsinformation är det mycket viktigt med klarhet i

dessa avseenden. Enligt vår mening är det därför nödvändigt att grund-

19

läggande regler om det offentligas ansvar för spridning av rättsinforma-

tion finns i författning.

Merparten av den information som det nya systemet bör innehålla

kommer från regeringen eller myndigheter under regeringen. Bestäm-

melser om sådan information kan meddelas av regeringen genom förord-

ning. Något lagstöd är alltså inte nödvändigt. I det nya rättsinformations-

systemet skall dock även annan information kunna ingå. Detta gäller bl.a.

material från riksdagen och kommunerna. Om deras medverkan skulle

regleras i författning och göras obligatorisk skulle det krävas reglering i

lag. En viktig utgångspunkt vid uppbyggnaden av det nya systemet är

emellertid att detta, inte minst mot bakgrund av den snabba utvecklingen

av informationstekniken, måste vara mycket flexibelt och snabbt kunna

anpassas till kommande förändringar. Att tillgripa lagstiftning bör därför

undvikas om det finns alternativa lösningar. Enligt vår bedömning kan en

lämplig lösning bestå i att sådana organs medverkan får bygga på frivil-

lighet och regleras i avtal mellan de inblandade parterna. Det samarbete

som för närvarande finns mellan Regeringskansliet och Riksdagens för-

valtningskontor när det gäller rättsinformation är för övrigt ett bra exem-

pel på att frågor av detta slag kan lösas avtalsvägen.

Skr. 1998/99:17

7 Vad skall en ny rättsinformationsforordning

innehålla?

Regeringens bedömning: Rättsinformationsförordningen bör uttöm-

mande ange vilken information som skall ingå i rättsinformations-

systemet. Dessutom bör det i förordningen finnas en generell bestäm-

melse som medger att även annan rättsinformation som bör spridas elek-

troniskt kan ingå. Samordningsmyndigheten (se avsnitt 10) och den

myndighet som förfogar över viss information far i dessa fall komma

överens om att informationen skall ingå. Förordningen bör innehålla be-

stämmelser om vem som för olika fall är informationsansvarig och vad

ett informationsansvar innebär. Förordningen skall vidare innehålla be-

stämmelser om samordning m.m. av systemet och vad som gäller i fråga

om avgifter.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm-

ning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte

haft någon invändning mot arbetsgruppens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Som har nämnts i det föregående

avsnittet bör rättsinformationssystemet innehålla information även från

sådana organ vars medverkan inte kan regleras i förordning. Det kan vi-

dare vara lämpligt att viss information ingår trots att det inte finns någon

författningsreglerad skyldighet i detta avseende. Till detta kommer att det

knappast är möjligt att uttömmande i en författning försöka ange all in-

formation som far ingå i systemet.

20

Med beaktande av detta anser vi att en ny rättsinformationsforordning

bör innehålla en uppdelning mellan sådant innehåll som enligt uttryckliga

bestämmelser skall ingå i systemet, obligatoriskt innehåll, och övrigt in-

nehåll. I den nya förordningen bör det finnas en generell bestämmelse

som gör det möjligt för olika typer av sådan övrig rättsinformation att

ingå i rättsinformationssystemet. En del sådan information kommer att

vara särskilt angelägen att fa in i systemet och bör prioriteras.

I det svenska systemet med en självständig statsförvaltning är det na-

turligt att varje organ som producerar och ger ut viss rättsinformation

också ansvarar för att den sprids elektroniskt. Ansvaret bör dock inte

vara begränsat till denna fråga. För att se till att informationen i systemet

är aktuell och tillförlitlig krävs ett tydligt ansvar i detta avseende. Frågan

om hur detta ansvar bör fördelas har diskuterats översiktligt i föregående

avsnitt. Regler om vem som för olika fall är informationsansvarig och

vad ett informationsansvar innebär bör tas in i den nya förordningen.

Ett av de största hindren mot en effektiv och enhetlig rättslig informa-

tionsspridning har varit bristen på samordning. Det är därför nödvändigt

att någon myndighet far ett samordnande ansvar för hela rättsinforma-

tionssystemet (se avsnitt 10). Regler om detta bör tas in i den nya förord-

ningen.

Förordningen bör också innehålla bestämmelser om vad som skall

gälla i fråga om avgifter.

För en redogörelse för vilken information som arbetsgruppen för ett

nytt rättsinformationssystem har ansett skall ingå i det nya systemet hän-

visas till departementspromemorian Ett offentligt rättsinformations-

system (Ds 1998:10), s. 54 f.

I avsnitten 5 och 6 har vi översiktligt redovisat vår bedömning av hur

långt det offentliga åtagandet skall sträcka sig och vilken information

som skall ingå i det nya rättsinformationssystemet. Slutlig ställning till

detta kommer att tas i samband med beredningen av den förordning som

skall reglera det nya systemet.

8 Kravbeskrivning

8.1 Inledning

I detta avsnitt presenteras en översiktlig beskrivning av de olika krav som

bör ställas på ett nytt rättsinformationssystem. Beskrivningen går inte in i

detaljer utan koncentreras på att ge en bild av hur systemet i stort bör

vara uppbyggt, framför allt utifrån en användares perspektiv. Till kravbe-

skrivningen finns en illustration som i mycket översiktliga drag visar hur

man kan tänka sig att ett framtida rättsinformationssystem skall se ut på

datorskärmen för den som använder det. Illustrationen finns tillgänglig

under benämningen RIXLEX 2000 via Statskontorets hemsida på

Internet (yvww.statskontoret.se/rixlex/intro.htmr).

Skr. 1998/99:17

21

Det kommer naturligtvis att ta viss tid att bygga upp ett nytt rättsin- Skr. 1998/99:17

formationssystem av den omfattning som regeringen anser bör finnas.

Tanken är dock att det tekniska systemet skall kunna bölja användas

innan det är helt utbyggt. Vår tanke är att det nya rättsinformations-

systemet skall kunna öppnas i mindre skala och sedan byggas ut varvid

ny information, nya sökmöjligheter, presentationsmöjligheter och länk-

möjligheter kontinuerligt kan tillkomma.

8.2 Krav på innehållet

När det gäller innehållet i ett rättsinformationssystem är det givetvis

kvalitetskraven som är de väsentligaste och som bör uppmärksammas

först. Kvalitetskravet innehåller dock många aspekter, bl.a. att informa-

tionen skall vara korrekt och uppdateras snabbt. Det är mycket svårt att -

ens för varje informationstyp - ge generella regler om vilken kvalitets-

nivå som måste gälla. När det gäller de rättsdatabaser som finns inom

Regeringskansliet kan följande nämnas.

Inom Regeringskansliet håller för närvarande en ny författningsdatabas

på att byggas upp. Denna skall, till skillnad från den textdatabas (SFST)

som finns i dag och som innehåller författningarna i konsoliderad form,

innehålla författningarna som de ser ut i det officiella trycket. När det

gäller denna databas är kravet att texten i alla delar skall överensstämma

med den tryckta versionen. Det skall således vara fråga om en så exakt

elektronisk kopia som är tekniskt möjlig.

Med tanke på behovet av en SFS-databas i lagstiftningsarbetet är det

angeläget att allt material - även det äldre materialet som skannas in -

blir sökbart i fritext. En författning i SFS bör finnas elektroniskt till-

gänglig i en SFS-databas samma dag som författningen kommer ut från

trycket.

När det gäller referensregistret över författningar i SFS (SFSR) så är

kvaliteten i dag tillfredsställande. Det är dock ofullständigt när det gäller

författningar från tiden före 1920, vilket bör åtgärdas i fråga om författ-

ningar som fortfarande gäller. Uppdatering bör ske som nu, vilket inne-

bär att en författning skall antecknas i registret när den kommer ut från

trycket. Även fulltextdatabasen SFST med konsoliderade författningar

från SFS måste kompletteras med de gällande författningar utfärdade

före 1920 som inte finns med. Dessutom bör det finnas en upplysning

om när databasen uppdaterades senast. Helst skall det anges vilket num-

mer det är på den senaste författningen i SFS som förts in i basen.

Liksom fallet är i dag bör det vara möjligt att se både den gällande ly-

delsen och de beslutade ändringar som ännu inte trätt i kraft. Uppdatering

bör ske som nu, dvs. kontinuerligt efter det att författningarna kommer ut

från trycket.

22

8.3

Lokalisering av informationen

Den rättsinformation som skall ingå i systemet skall finnas tillgänglig för

allmänheten och den offentliga förvaltningen på Internet i ett gränssnitt

anpassat till webben. I dag är det endast ett fatal myndigheter som inte

har uppkoppling mot Internet. Det kan dock förmodas att samtliga myn-

digheter kommer att ha sådan uppkoppling om ett par år.

Grundtanken med rättsinformationssystemet är att varje organ som ger

ut viss rättsinformation också skall ansvara för att den sprids elektro-

niskt, att den är korrekt och att den är aktuell. Detta betyder att det inte

skall finnas någon central databas med all information. Informationen

skall i stället finnas lagrad i ett mycket stort antal databaser placerade på

många olika platser i landet. När det gäller de centrala statliga myndig-

heternas författningar så finns det i dag drygt 50 myndigheter som ger ut

författningssamlingar. Det betyder således enbart för denna kategori ca

50 olika myndigheter som lagrar och ansvarar för spridning av de författ-

ningar som finns i respektive författningssamling. Därtill kommer läns-

styrelsernas författningar och ett stort antal kortfattade beskrivningar av

vägledande avgöranden från domstolar och myndigheter som kan komma

att spridas från många olika organ.

Det mest grundläggande kravet och det som gör att man över huvud

taget kan tala om ett enda rättsinformationssystem är kravet på en s.k.

gemensam ingångssida. En sådan måste finnas redan från början. Trots

att informationen i rättsinformationssystemet inte skall finnas samlad i en

enda databas skall den alltså kunna nås från en gemensam elektronisk

ingång (en start- eller hemsida).

Nästa steg i arbetet med att genomföra ett nytt rättsinformationssystem

skall ta sikte på att hela miljön i systemet skall vara så enhetlig i sin ut-

formning och struktur att användarna alltid kan känna igen sig. På lite

sikt bör man dessutom gå längre och göra det möjligt att göra fritextsök-

ningar och strukturerade sökningar över hela systemet från den gemen-

samma ingångssidan. Det bör alltså bli möjligt att söka i hela rättsinfor-

mationssystemet och således kunna fa träffar i alla typer av ingående

informationskällor.

För att underlätta för användarna att veta vilka rättskällor och andra ty-

per av informationskällor som finns, vad de innehåller och vilken organi-

sation som är registeransvarig samt hur användarna skall söka i dem, bör

det på lite sikt finnas ett system med beskrivningar av informations-

källorna och databasernas struktur. Detta system skall vara utformat på

ett enhetligt sätt.

8.4 Strukturering av informationen

En förutsättning för att användarna lätt skall kunna hitta den information

de söker är att dokumenten struktureras på ett enhetligt och standardiserat

sätt. Myndigheternas föreskrifter och SFS bör därför ha så likartad

struktur och uppbyggnad som möjligt. En motsvarande struktur för dom-

stolars och myndigheters uppgifter om vägledande avgöranden bör också

Skr. 1998/99:17

23

skapas. För förarbeten gäller att SOU och Ds och övriga publikationer Skr. 1998/99:17

skall struktureras så att de är enhetliga inom respektive serie. Informa-

tionskällornas struktur skall vara utgångspunkten för strukturen hos re-

spektive databas.

8.5 Märkning och gruppering av informationen

På några års sikt bör det vara ett krav att informationen i rättsinforma-

tionssystemet skall kunna grupperas och presentera på flera olika sätt.

När systemet är fullt utbyggt bör det också vara möjligt att länka sig di-

rekt mellan olika informationskällor. Hur hög ambitionsnivån skall vara

beror i hög grad på den tekniska utvecklingen. Väl strukturerad informa-

tion i databaser förutsätter dock i princip en väl genomtänkt märkning

med hjälp av standardiserade märkningssystem. Ambitionsnivån bör sty-

ras av de behov som finns och kan tänkas uppstå i de offentliga institu-

tionerna och syftet bör vara att underlätta, effektivisera och höja kvalite-

ten i arbetet. Med en sådan utgångspunkt kommer medborgarna att till-

försäkras ett väl utbyggt rättsinformationssystem som ger goda och varie-

rande sökmöjligheter.

Möjligheten att gruppera informationen i informationskällorna och

presentera den på olika sätt är central för ett användbart rättsinforma-

tionssystem. Det bör t.ex. vara möjligt att kunna fa en överblick av in-

formationen genom att se på titlar. Andra gånger kan användaren behöva

se enbart vissa sammanfattningar av ett antal utredningar i SOU och vid

ett annat tillfälle enbart reservationerna i ett utskottsbetänkande.

För att användarna skall kunna utnyttja innehållet i informationskäl-

lorna rationellt och effektivt är det nödvändigt att de använder sig av

möjligheterna att länka sig mellan olika informationskällor.

8.6 Ett enhetligt och användarvänligt söksystem

På några års sikt bör sökning med hjälp av enhetliga sökformulär och

standardiserade sökfunktioner vara möjlig i samtliga databaser i syste-

met. Användarna bör då själva kunna styra detaljeringsgraden på sök-

ningarna via olika typer av sökformulär. Möjligheten att söka bör genom

den öppna och standardiserade lösning som WWW innebär vara obero-

ende av vilken teknisk plattform som den ansvariga organisationen an-

vänder. Användaren bör ha möjlighet att göra sökningar i sitt eget pro-

gram och i sin egen datormiljö utan att behöva tänka på vad det är för

program som producenten använder eller var rättsinformationen finns.

8.7 Sökredskap och presentation

De informationskällor som skall ingå i systemet är ofta mycket omfat-

tande. För att fa en hög precision i sökningarna krävs utvecklade sökred-

skap och väl strukturerade databaser.

När det gäller presentation av sökresultaten bör man under uppbygg- Skr. 1998/99:17

naden sträva efter så stor enhetlighet som möjligt. Utgångspunkten måste

vara att sökresultaten så snart som möjligt skall kunna presenteras på ett

enhetligt sätt oavsett från vilken databas de hämtats eller vilken pro-

gramvara som använts på den producerande enheten. Användarna skall

kunna välja att bara se delar av dokumentet, t.ex. titlar och nummer, for

att snabbt få en överblick över sökresultatet. Det bör dessutom finnas

möjlighet att välja att se enbart bestämda delar av ett dokument, t.ex. en

sammanfattning eller en innehållsförteckning. Dessutom skall det alltid

vara möjligt att skriva ut alla sökresultat i deras helhet eller delar av

dessa samt att skriva ut sökresultaten i olika filformat. Det skall dess-

utom vara möjligt att fa uppgift om dokumentets storlek, fa sökbegrep-

pen markerade i sökresultatet samt att välja i vilken ordning sökresultatet

skall skrivas ut (i nummerföljd, kronologisk ordning eller relevansord-

ning).

8.8 Systemets tillgänglighet

Rättsinformationssystemet kommer i stor utsträckning att användas av

riksdagen, Regeringskansliet, myndigheter, kommuner, massmedier, uni-

versitet och högskolor, näringslivet, privatpraktiserande jurister och revi-

sorer, lobbygrupper samt grund- och gymnasieskolor. Det kan förutsättas

att kommersiella foretag kommer att hämta information ur systemet för

vidareförädling och försäljning via andra databaser, cd-skivor eller på

andra medier. Det ställer krav på systemets tillgänglighet, säkerhet och

prestanda. Rättsinformationssystemet bör i princip vara öppet dygnet runt

vilket innebär att alla producenter som medverkar i systemet måste hålla

sina databaser ständigt tillgängliga med avbrott endast för normalt ser-

vicearbete.

8.9 Säkerhet

Publicering på Internet reser naturligtvis flera säkerhetsfrågor. All trafik

flödar öppet på nätet och kan avlyssnas och kommas åt på många olika

ställen. Två centrala krav på ett rättsinformationssystem är att informa-

tionen i systemet inte skall kunna manipuleras och att anslutningen till

Internet inte innebär att de interna systemen blir åtkomliga för obehöriga.

Det finns således ett behov av att kunna garantera att informationen är

korrekt, dvs. att den är densamma som det informationsansvari ga organet

lagt ut. Vid uppbyggnaden av systemet måste man i detta avseende be-

akta flera olika omständigheter. Användaren kopplar kanske upp sig mot

fel webbserver eller en falsk sådan. Det är vidare tänkbart att servem ut-

sätts för försök till manipulation som, om de lyckades, skulle förändra

informationen. På motsvarande sätt finns det ett behov av att skydda de

medverkande institutionernas interna datorsystem.

Det finns flera möjliga metoder för att lösa de säkerhetskrav som finns.

Den enklaste lösningen kan vara att webbservem säkras och att endast

25

godkända dokument lagras. En annan lösning kan vara att varje doku- Skr. 1998/99:17

ment i sig säkras med en digital signatur. Denna metod ställer inga sär-

skilda krav på webbservem eftersom dokumentens korrekthet inte kan

påverkas av servems hantering av dessa. Svårigheten med denna lösning

ligger i att det i dag inte finns tillgänglig standardteknik for att verifiera

ett digitalt signerat dokument direkt i de program som kan läsa informa-

tion på webben.

Med dagens snabba utveckling på informationsteknikens område är det

dock svårt att se att någon kan ge fullständiga garantier för att informa-

tionen inte skulle kunna manipuleras i framtiden eller för att obehöriga

intrång helt skulle kunna uteslutas i de medverkande organens interna

system. Den lösning som väljs vid en kommande upphandling måste i

vart fall vara anpassad för det decentraliserade system som föreslås sam-

tidigt som den måste vara en av de mest tillförlitliga metoder som finns

tillgänglig för att skydda information. Det är vidare viktigt att säkerhets-

frågorna ständigt bevakas både av de medverkande institutionerna och av

samordningsmyndigheten.

9 Standarder

9.1 Behovet av standarder

En utgångspunkt för ett nytt rättsinformationssystem är att det skall vara

ett effektivt arbetsredskap för myndigheterna. Det skall underlätta arbetet

med lagrådsremisser och propositioner i Regeringskansliet. Det skall vi-

dare vara ett stöd i riksdagens beslutsprocess och ge myndigheterna stöd

vid utformning och hantering av föreskrifter. Det skall underlätta för

domstolar att snabbt och säkert kunna hitta relevant rättsinformation.

Dessutom - och inte minst viktigt - skall det vara tillgängligt för en bred

allmänhet och för den privata marknaden.

Det rättsinformationssystem som skisserats i kravbeskrivningen inne-

bär att det är nödvändigt att använda avancerad teknik på Internet.

Grundläggande Intemetteknik är relativt enkel och väl känd och gör det

möjligt att skapa en gemensam webbplats (utgångspunkt/startsida) som

ingång till systemet och samtidigt avgränsa den information som ingår i

detta. Ett exempel är webbplatsen Sverigedirekt som ger länkar till rege-

rings- och riksdagsinformation och information från myndigheter och

kommuner och från riksdagens hemsida.

Det finns dock betydligt svårare problem att lösa om kravbeskrivning-

ens alla mål skall kunna uppfyllas på några års sikt. Till dessa mål hör

möjligheterna till länkning mellan vitt skilda typer av dokument, t.ex.

propositioner och författningar. En sådan länkning förutsätter nämligen

en konsekvent och detaljerad innehållsmärkning. Länkningen har också

en avgörande betydelse för vilka möjligheter till sökning och presenta-

tion av informationen som systemet kan ge. Ett enhetligt rättsinforma-

26

tionssystem i enlighet med en kravbeskrivning förutsätter därför standar- Skr. 1998/99:17

disering. Standardiserad märkning av information och gemensamma

standarder för skapandet av databaser, sök- och presentationsverktyg är

ett kostnadseffektivt sätt att bygga upp och underhålla ett rättsinforma-

tionssystem. Det kan göra sökprocessen effektivare och spara mycket tid

åt användarna.

Kraven på goda sökmöjligheter med hög precision i hela systemet för-

utsätter också att de flesta myndigheter använder programvaror för lag-

ring, sökning och återanvändning av information (engelska: Information

Retrieval) och att det finns en standard som gör det möjligt att söka i

många olika databaser samtidigt. Samtidigt bör också s.k. metadata (data

om data eller information om information) användas för att systemet

skall kunna bli effektivt.

Det tar givetvis tid att bygga upp ett system med alla de funktioner

som anges i kravbeskrivningen. Det skall dessutom ske samtidigt som

tekniken utvecklas stegvis och där en del etablerade standarder försvin-

ner eller revideras med mer eller mindre goda garantier för möjlighet att

använda nya versioner av program på information som lagrats enligt

äldre versioner. Stabila standarder är därför en viktig faktor liksom kon-

tinuerlig uppföljning av teknikutvecklingen. Långsiktig planering och

hög säkerhet är förutsättningar för att systemet skall bli ett effektivt ar-

betsredskap.

Många av de problem som behöver lösas bör lämnas till det faktiska

genomförandet av det nya systemet. På några strategiska punkter vill re-

geringen dock peka på grundläggande standarder och vägar för att infria

de långsiktiga mål som satts upp i kravbeskrivningen.

9.2 Hur standarder uppstår

Inom informationstekniken löper utvecklingsarbetet i ett högt tempo.

Nya program blir gamla inom ett eller två år. Program uppdateras med

jämna mellanrum och gamla versioner blir oanvändbara. Användarna

tvingas att ständigt lära om. Detsamma gäller standarder som revideras

och kompletteras, ibland så kraftigt att de inte längre har kvar några lik-

heter med ursprungsversionerna. I en ständigt föränderlig miljö är det

alltså inte lätt att bygga stabila informationssystem. I ett kommande

rättsinformationssystem måste alltså såväl deltagande myndigheter som

användare vara beredda på förändringar och på att det kan vara nödvän-

digt att lära om med jämna mellanrum. Trots att det förhåller sig på detta

sätt måste ett nytt rättsinformationssystem grunda sig på olika standarder.

Utan sådana är det knappast möjligt att skapa ett enhetligt och effektivt

system.

För användning på Internet kan en standard vinna erkännande på något

av följande tre sätt:

• den certifieras som s.k. ISO-standard,

• den erkänns av samarbetsorganet W3C,

• den far status som s.k. de facto-standard genom att bli erkänd av eller

lanserad av de största företagen på Internet.

Skr. 1998/99:17

ISO

International Organisation for Standardization (ISO) är en världsom-

spännande organisation där nationella standardiseringsorgan i över 100

länder ingår. ISO har till uppgift att verka för standardisering och därtill

relaterade frågor för att underlätta utbytet av varor och tjänster i världen

och för att utveckla vetenskapligt, tekniskt, ekonomiskt och intellektuellt

samarbete.

ISO fastställer standarder genom certifiering. En ISO-certifiering är

vanligen ett säkert erkännande som standard i global skala. Det finns vis-

serligen exempel på att ISO-standarder har blivit omoderna eller aldrig

slagit igenom, men i normalfallet är ISO-standarder stabila och har en

utbredd användning. Denna stabilitet betyder dock inte att de inte kan

ändras eller kompletteras. De kan också utvecklas stegvis i olika versio-

ner, utan att förlora sina grundläggande funktioner. Den som använder

sig av en ISO-standard drabbas sällan av överraskningar som inte kan

pareras. En ISO-standard väger därför mycket tungt även om det aldrig

finns några garantier för att den består i all evighet.

W3C

World Wide Web Consortium (W3C) är det samarbetsorgan som arbetar

med protokoll och standarder på Internet. Det är dock inget formellt

standardiseringsorgan. Den snabba utvecklingen på Internet har medfört

att också sådana versioner som har godkänts av W3C snabbt blivit omo-

derna. Ett godkännande av W3C leder dock som regel till ett allmänt

accepterande.

De facto-standarder

Microsoft, Netscape och Sun är de största företagen på Internet i dag och

de lösningar som bolagen använder blir ofta s.k. de facto-standarder som

ersätter eller ibland förenklar standarder som har godkänts av W3C. När

ett av företagen finner det för gott kan dock företaget överge en de facto-

standard för en ny.

28

Skr. 1998/99:17

9.3 Märkningsstandarder m.m.

Regeringens bedömning: Mycket tyder på att Standard Generalized

Markup Language (SGML) eller Extended Markup Language (XML),

eller båda, är framtidens märkningsspråk för Internet. Det är troligt att

användningen av något av dessa märkningsspråk kommer att behövas för

att de krav som vi anser bör ställas på det nya rättsinformationssystemet

skall kunna uppnås. Det kan också antas att alla dokument eller doku-

menttyper i det nya systemet behöver omfattas av en dokumenttypsdefi-

nition (DTD). Det nya rättsinformationssystemet förutsätter programva-

ror för återanvändning av information (IR-program). Det behövs också

standarder för sökning i systemet. Det fortsatta arbetet måste dock bedri-

vas förutsättningslöst och vara öppet för de förändringar som den fortgå-

ende tekniska utveckling kan föra med sig.

Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens be-

dömning.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar ar-

betsgruppens bedömning eller har inte haft något att invända mot den.

Några remissinstanser anser att man inte bör utesluta Hyper Text Markup

Language (HTML) som märkningsspråk i det nya systemet.

Skälen för regeringens bedömning

Varför behövs märkning över huvud taget?

Att de elektroniska dokument som skall ingå i systemet är bra strukture-

rade är en avgörande förutsättning för systemets effektivitet och använ-

darvänlighet. De elektroniska dokumentens struktur kan skapas genom

märkning av de olika informationselement som definierats i förväg.

Märkningen kan ske med hjälp av speciella verktyg (program) och behö-

ver alltså inte innebära någon manuell hantering. Det kan vara delar av

ett dokument som märks, t.ex. årtal, nummer, titel, sammanfattning, bi-

laga, men också informationselement inne i löpande text, t.ex. ett SFS-

nummer, en hänvisning eller en specifik juridisk term.

Denna typ av märkning kan styra möjligheterna till preciserade sök-

ningar i många olika databaser samtidigt, länkningar inom ett och samma

dokument och mellan olika dokument samt till alternativa sätt att pre-

sentera informationen. Som exempel kan nämnas att det genom sådan

märkning av dokumenten bör kunna bli möjligt att göra konsoliderade

författningstexter tillgängliga så som de gällde vid en viss bestämd tid-

punkt. Detsamma gäller möjligheterna att enkelt och snabbt kunna följa

normgivningen och flytta sig mellan olika delar av de dokument som

ingår i lagstiftningskedjan.

En följdeffekt av att dokumenten märks är möjligheten att i systemet

bygga in tjänster som innebär att det går att abonnera på information av

29

visst slag. Med tekniken är det exempelvis möjligt att fa meddelanden Skr. 1998/99:17

varje gång en viss författning uppdateras eller en ny proposition i ett för-

utbestämt ämne har beslutats. Märkningen av dokumenten är inget som

kan väljas bort. Effektiviteten och konsekvensen i systemet förutsätter att

alla dokument märks. Märkningen kan dock vara mer eller mindre om-

fattande, det far avgöras i varje enskilt fall med hänsyn till dokument

eller dokumenttyp.

HTML

Hyper Text Markup Language (HTML) är det märkningsspråk som an-

vänds för utformning av hemsidor på Internet. HTML är en s.k. doku-

menttypsdefinition som skapats ur märkningsspråket SGML.

HTML är ett mångsidigt märkningsspråk som är enkelt att lära sig att

använda. Även utan de särskilda programverktyg som finns för produk-

tionen av hemsidor anses HTML vara lättillgängligt och fullt möjligt att

hantera även för personer med liten kunskap om märkningsspråk. Enkel-

heten har haft avgörande betydelse för den snabba ökningen av hemsidor

på Internet.

SGML

Standard Generalized Markup Language (SGML) är en etablerad ISO-

standard sedan 1986. Standarden är mycket stabil och hade fram till bör-

jan av år 1998 aldrig ändrats. Då genomfördes vissa mycket marginella

ändringar med anledning av att Extended Markup Language (XML) an-

togs som en erkänd standard av W3C (se avsnittet nedan). SGML har

mycket stor spridning. Det finns fler dokument i världen som är märkta i

SGML-format än i HTML. Information märkt i SGML kan publiceras på

papper, i databaser, på cd-skivor och andra medier. Standarden motsvarar

kraven på att informationen ska kunna maskinläsas oberoende av hård-

vara eller program, dvs. vara användbart även i framtiden, oavsett ut-

vecklingen på maskin- och programvaruområdet.

Kärnan i SGML består av skapandet av s.k. dokumentanalyser. Varje

dokumenttyp analyseras och den önskade strukturen märks upp, t.ex.

uppgifter om årtal, nummer, titel, innehållsförteckning, vaije uppgift i

innehållsförteckningen, uppgifter i brödtexten, t.ex. ett författningsnum-

mer eller ett propositionsnummer, ett juridiskt begrepp eller en särskild

term. Resultatet av ett sådant arbete kallas dokumenttypsdefinition

(DTD). Hur långtgående strukturering som skall göras bestäms i varje

särskilt fall. Men det är ett obligatoriskt arbete som bestämmer kvaliteten

i länkning, sökning och presentation. Det möjliggör också kontroll av att

märkningen har utförts korrekt på varje dokument. Till SGML finns an-

slutande standarder.

SGML är ett kraftfullt märkningsspråk. Det har mycket stor spridning

inom flyg-, elektronik-, bil- och läkemedelsindustrin. Inom den offentliga

sektorn i Sverige har dock användningen hittills varit begränsad. I en

30

enkät som Statskontoret genomförde på uppdrag av arbetsgruppen för ett Skr. 1998/99:17

nytt rättsinformationssystem våren 1997 visade det sig att endast två

myndigheter av nitton använde SGML-format.

En återhållande faktor för SGML:s spridning inom den offentliga sek-

torn har varit att standarden är komplex. Den kräver relativt avancerade

programverktyg och särskild utbildning. Lösningen på dessa problem har

ofta varit att skapa redaktioner för märkningen, vilket i sin tur har förut-

satt en relativt stor dokumentproduktion, kanske på flera olika medier,

för att märkningen skall vara kostnadseffektiv.

XML

När HTML:s begränsningar blev påtagliga ställdes krav på ett mer flexi-

belt märkningsspråk med fler funktioner. SGML var då det enda alterna-

tivet, men ansågs vara för avancerat för att kunna användas i stor skala på

Internet. Inom W3C inleddes sommaren 1996 ett arbete för att hitta

framtida alternativ till HTML. Den lösning som presenterades kallas

Extended Markup Language (XML).

XML kallades från början ”SGML på nätet” och definierades som en

delmängd av SGML. Några av de mest komplexa delarna av SGML togs

bort och en avgörande skillnad blev att användandet av XML inte förut-

sätter dokumenttypsdefinitioner. I ett system som inte bygger på doku-

menttypsdefinitioner är det dock inte möjligt att kontrollera att märk-

ningen har utförts korrekt. Detta kan senare leda till problem vid t.ex.

länkning, sökning och presentation. Det är dock fullt möjligt att använda

dokumenttypsdefinitioner även tillsammans med XML.

Eftersom XML är en delmängd av SGML är det möjligt att använda

SGML-märkta dokument i XML. I den första version av XML som pre-

senterades var det inte möjligt att göra tvärtom, dvs. att använda XML-

märkta dokument i SGML. Arbete pågår dock med att ändra på detta,

bland annat genom viss revidering av SGML.

Till att börja med var XML tänkt att användas enbart för publicering

av dokument på Internet. Under våren och sommaren 1997 påbörjades

dock arbete med att skapa anslutande standarder för layout och presenta-

tion (Extended Style Language, XSL) och länkning (Extended Link Lan-

guage, XLL).

I februari 1998 antogs XML 1.0 som en erkänd standard av W3C.

Vilken märkningsstandard bör väljas?

För att på sikt uppfylla de krav som man enligt vår bedömning måste

ställa på ett nytt offentligt rättsinformationssystem är - såvitt nu kan

bedömas - en märkning med HTML inte tillräcklig. Problemet med

HTML är nämligen att detta språk endast ger tillgång till en begränsad

mängd redan definierade märkord som inte räcker till för mer avancerade

presentationer och tillämpningar. Det är exempelvis svårt att skapa pro-

gram som bearbetar informationen med automatik. En programvara eller

31

ett standardprogram som förutsätter att användaren kan arbeta i olika Skr. 1998/99:17

databaser med olika struktur kan förmodligen inte heller skapas i HTML.

Eftersom vi förutsätter att dessa möjligheter skall finnas i det nya syste-

met torde det alltså krävas mer avancerade märkningsspråk.

Mycket tyder alltså på att SGML eller XML eller möjligtvis båda är

framtidens märkningsspråk för Internet. Såvitt kan bedömas för närva-

rande kommer något av dessa märkningsspråk att användas i det nya

systemet. Det fortsatta arbetet måste dock bedrivas förutsättningslöst och

vara öppet för de förändringar som den fortgående tekniska utveckling

kan föra med sig. Om vid den fortsatta beredningen av detta ärende både

XML och SGML bedöms uppfylla de grundläggande krav som vi ställer

på det nya systemet bör i princip vaije deltagande organ självt fa välja

mellan SGML eller XML.

Dokumenttypsdefinitioner

För att de krav som vi anser att man bör ställa på det nya rättsinforma-

tionssystemet skall kunna uppfyllas är det nödvändigt att skapa enhetliga

strukturer inom varje dokumenttyp som systemet innehåller. Det nya

systemet skall innehålla och visa hela dokument. Systemet skall också

vara sådant att de olika delarna, elementen, i ett dokument är märkta så

att de kan nås via länkning och sökning och kunna urskiljas var för sig

vid presentation.

Oavsett om SGML eller XML väljs som märkningsstandard kommer

det att finnas behov av dokumentanalyser och, som resultat av dessa, do-

kumenttypsdefinitioner. Utan sådana skulle systemet riskera att bli

ostrukturerat och själva syftet med det skulle därmed inte kunna uppfyl-

las. Användandet av dokumenttypsdefinitioner är också ett sätt att kon-

trollera att märkningen har utförts korrekt, dvs. en form av kvalitetskon-

troll.

En del dokumenttyper kan kräva omfattande och avancerade definitio-

ner. I samband med en utredning inom Regeringskansliet om SGML

(Vägen till SGML, 1997) utformades en dokumenttypsdefinition för SFS

som innehöll över 50 olika informationselement. För andra dokument

och dokumenttyper kan sannolikt märkningsnivån bli betydligt lägre.

Det är säkert möjligt att göra en omfattande dokumenttypsdefinition

för hela rättsinformationssystemet. En sådan skulle dock vara svår att

skapa och administrera. Varje liten ändring skulle kräva ett omfattande

arbete med följdändringar.

En mer framkomlig väg kan i stället vara att skapa en grundläggande

dokumenttypsdefinition för hela systemet som tillåter utveckling av defi-

nitioner för särskilda dokumenttyper, exempelvis alla författningar eller

samtliga dokument inom ramen för riksdagstrycket, samtidigt som varje

myndighet kan fa utrymme för dokumentspecifika och lokala märk-

ningar. Konsten är att hitta rätt djup på märkningen för varje särskild do-

kumenttyp. Samordningsmyndigheten bör ges rätt att besluta om doku-

mentspecifika och lokala märkningar. Skapandet av dokumenttypsdefi-

nitioner är en av nyckelfrågorna för att hela kravbeskrivningen i

32

framtiden skall kunna förverkligas. Det avgör hur effektivt och använd- Skr. 1998/99:17

bart systemet blir. En färdig dokumenttypsdefinition ändras inte utan

mycket starka skäl eftersom det far följdverkningar i hela systemet. Varje

definition måste därför vara noggrant genomtänkt från början och skapas

i samverkan mellan samordningsmyndigheten och de övriga myndig-

heterna.

Programvaror för återanvändning av information

Som framgått ovan kan dokument i rättsinformationssystemet komma att

produceras och märkas på olika sätt hos olika myndigheter. Textproduk-

tion i ordbehandlingsprogrammet Word och användandet av något verk-

tyg för märkningen i SGML eller XML är ett sätt. Sannolikt far XML

stöd i kommande versioner av Microsoft Office eller andra program i

kommande Windowsversioner. Förmodligen kommer också nya verktyg

att lanseras på marknaden inom kort. Information kan också märkas upp

direkt i program som har koppling till strukturerade databaser så att det

upplevs som om man arbetade direkt in i databasen. Vilken väg som an-

vänds bestämmer varje deltagande organ självt. Det avgörande är att de

märkta dokumenten placeras i strukturerade databaser och blir sökbara

för alla användare av systemet.

Med strukturerade databaser avses att det skall vara möjligt att söka på

i förväg definierade delar av dokumenten, t.ex. år, nummer, titel, sam-

manfattning, bilagenummer eller informationselement inne i texten.

Strukturen avgörs av den definition som skapats för den aktuella doku-

menttypen. Redan vid utformandet av definitionerna bör man därför

tänka på hur dokumenten skall kunna bli sökbara och vilka tekniska lös-

ningar i sökprogramvaroma som detta förutsätter.

En del stora myndigheter, riksdagen och Regeringskansliet använder

sig redan i dag av kraftfulla program för lagring, sökning och återan-

vändning av information (IR-program). Riksdagen och Regeringskansliet

står inför att ersätta de nuvarande IR-programmen. En del myndigheter

befinner sig i samma situation medan andra redan hunnit installera nya

program. Installation och drift av IR-programvaror är resurs- och kost-

nadskrävande. För en del myndigheter och för domstolarna är dock IR-

programvaror ingen självklarhet. Detta måste beaktas vid det fortsatta

arbetet.

Den stora satsning som görs på Internet som medium för publicering

far också återverkningar på IR-programmen. De anpassar sig steg för

steg efter den standard som blir rådande på Internet. Till exempel har

några av de största programvaruleverantörerna byggt ut sina program

med stöd för SGML och XML. De som inte gjort det kommer för-

modligen att fa svårt att hävda sig i Intemetsammanhang. Inom ramen för

W3C pågår redan en diskussion om standardiserade IR-programvaror och

en del projekt har redan påbörjats. Erfarenheter från Corpus Legis-pro-

jektet vid Stockholms universitet visar att det är nödvändigt att så tidigt

som möjligt veta att IR-programmen verkligen ger det stöd för SGML

och XML som utlovas och vilka problem som måste övervinnas. Att

samla in erfarenheter på detta område och kanske ta initiativ till utvär-

33

dering av hur bra IR-programmen fungerar i detta avseende kan bli en Skr. 1998/99:17

uppgift for samordningsmyndigheten.

Till skillnad från det val som kan göras mellan SGML och XML när

det gäller märkningsspråk torde det inte finnas några alternativ när det

gäller IR-programmen. Sådana måste alltså finnas för att strukturerade

sökningar skall vara möjliga över hela systemet och för att styrkan i

märkningssystemen ska komma till sin rätt.

Standard för sökning av information

I ett decentraliserat rättsinformationssystem där olika programvaror med

många sökspråk används och där dokument och databaser ser olika ut är

det nödvändigt med någon form av standard för själva sökningen i sys-

temet. Utan en sådan kan inte styrkan i vare sig märkningssystemen eller

presentationen av den framsökta informationen utnyttjas.

Det protokoll som i dag möjliggör sökning via Internet i många olika

databaser samtidigt kallas för ANSI Z39.50. Standarden syftar till att

harmonisera nationella och internationella standarder när det gäller sök-

ning på Internet.

Den grundläggande tekniken i Z39.50 är att användaren kan ta fram

systemets sökformulär med hjälp av sin webbläsare. Användaren börjar

med att välja ut den eller de databaser inom systemets ram där sökningen

skall ske. Från sökformuläret upprättas kontakt med servem eller

servrama hos de databasvärdar som valts ut för sökning. I formuläret ges

möjlighet att strukturera sökningen genom att man anger var i doku-

mentet sökning skall ske, t.ex. i titel, årtal, datum eller sammanfattning.

Varje sådan beteckning kallas för attribut.

När sökfrågan utformats sänds den iväg till de valda databasvärdamas

servrar. Där finns motsvarande attribut inlagda och har kopplats till mot-

svarande beteckningar i databasens egen struktur. Det attribut som i

rättsinformationssystemets sökformulär har beteckningen Titel kallas

kanske Rubrik i en viss databas. Det attribut som kallas Nummer i sök-

formuläret heter kanske Nr i en annan bas. Enkelt uttryckt kan man säga

att sökfrågan översätts till databasernas egna beteckningar och strukturer.

Den struktur som skapas i formuläret utgår från hur dokumenten har

märkts upp med hjälp av SGML eller XML. I en del bibliografiska data-

baser används bara tre eller fyra attribut i sökformuläret, men i ett kom-

mande rättsinformationssystem kommer det säkert att krävas så precise-

rade sökningar att det blir nödvändigt med många attribut för att uppnå

önskad effektivitet. Hur precisa sökningar som kan göras avgörs av djup-

et på märkningen och vilka informationselement som görs tillgängliga

för sökning.

Användningen av ett attribut i ett sökformulär enligt Z39.50-protokoll

skiljer sig inte mycket från ett traditionellt sökformulär i t.ex. Rixlex. För

användarna framstår tekniken som i princip densamma.

Systemet med attribut bygger på samma teknik som falt i databaser.

Den största skillnaden är att attributen också kan finnas inne i text som

märkts upp som ett informationselement. Vid faltsökningsteknik sker

34

sökning på hela faltet. Med attributsökning kan sökning ske med hög Skr. 1998/99:17

precision på ett informationselement inne i ett falt, t.ex. ett juridiskt be-

grepp. Attributen ger också möjlighet till länkning mellan informations-

element såväl i samma dokument som i olika dokument.

För att underlätta för myndigheter, databasvärdar och användare finns

det en strävan att standardisera användningen av attribut. Eftersom

många av attributen i en databas förekommer i många andra databaser,

t.ex. utgivningsår, nummer, titel och nyckelord har det skapats fasta

samlingar av attribut. En del av dessa samlingar av attribut har blivit er-

kända ISO-standarder, som exempelvis BIB-1 för bibliografisk informa-

tionssökning via Z39.50 och Global Information Locator Service (GILS)

som ursprungligen skapades för federala dokument i USA. Ett annat ex-

empel på en fast samling av attribut är Dublin Core. Den är inte lika de-

taljerad som GILS och ger inte lika hög precision i dokumentbeskriv-

ningen. Dublin Core har inte heller erkänts som formell standard av ISO

eller W3C. Ändå har den fatt bred spridning på Internet och används ex-

empelvis av det svenska miljödatanätet.

Frågan om att skapa en egen samling av attribut som skulle kunna

skräddarsys för svensk rättsinformation har diskuterats inom ramen för

arbetet med det nya rättsinformationssystemet. Många varnar dock för

nationella system och system för ett visst ämnesområde. Internet är in-

ternationellt. I framtiden kan det uppstå behov av att koppla samman

svenska rättsdatabaser med exempelvis de rättsdatabaser som finns inom

EU:s institutioner. Nationella eller ämnesvisa samlingar av attribut kan i

sådana situationer bli ett hinder. Inom de internationella organ som ar-

betar med standardfrågor finns också en mycket stark opinion mot sådana

lösningar.

Frågan om vilken samling av attribut som bör användas i ett framtida

svenskt rättsinformationssystem behöver inte avgöras i dag. Frågan bör i

stället lösas inom samordningsmyndigheten, exempelvis genom en sär-

skild arbetsgrupp som fördjupar sig i ämnet.

10 Organisation och genomförande

Regeringens bedömning: För att ett nytt decentraliserat rättsinforma-

tionssystem skall kunna genomföras och fungera på ett tillfredsställande

sätt krävs en central samordning. En särskild myndighet bör fa till upp-

gift att ansvara för denna samordning. I den nya rättsinformationsförord-

ningen bör det uttryckligen anges vilka uppgifter som denna myndighet

skall ha. Regeringskansliet bör vara samordningsmyndighet under upp-

byggnaden av det nya systemet.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm-

ning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget

att invända mot arbetsgruppens förslag.

35

Skälen för regeringens bedömning: Ett rättsinformationssystem av

den aktuella omfattningen förutsätter en långsiktig planering av bl.a. in-

nehåll, utformning och standarder. Det är nödvändigt att de deltagande

organen samarbetar kontinuerligt för att behålla enhetligheten i systemet

och för att lösa de problem som kan förväntas uppstå. Det är viktigt att

inte några av de medverkande myndigheterna börjar gå sina egna vägar i

fråga om teknisk plattform och standarder. Därför krävs det någon form

av samarbetsorgan där representanter för de medverkande i systemet träf-

fas regelbundet.

Rättsinformationssystemet kräver också viss central styrning. Det är

bl.a. nödvändigt att det finns någon som kan samordna frågor om stan-

dardisering och som faktiskt kan besluta att en myndighet skall använda

en viss standard för märkning, strukturering eller sökning av sin elektro-

niska rättsinformation. Vidare måste det finnas någon som kan träffa av-

tal med de organ som kommer att delta i systemet på frivillig basis.

Det krävs dessutom ett sekretariat som sköter de dagliga driftsfrågorna

om innehåll och standarder samt samordning och kontakter med alla de

olika organ som deltar i rättsinformationssystemet. Ett skäl ytterligare för

att ett sekretariat behövs är att ett decentraliserat rättsinformationssystem

kräver en central server som fungerar som en knutpunkt för informa-

tionen, dvs. där den nödvändiga sammanlänkningen av de databaser som

ingår i systemet sker. Någon måste ha ansvaret för denna server. Det kan

vidare förutsättas att många myndigheter kommer att behöva hjälp och

råd för att utforma och märka den elektroniska informationen så att den

uppfyller kraven på enhetlighet. Någon bör därför ha i uppgift att bistå

myndigheterna med hjälp och råd. En annan viktig uppgift som bör ligga

centralt är att bevaka de gemensamma säkerhetsfrågorna. Det gäller dels

att se över säkerheten i systemet som helhet, dels att bevaka utvecklingen

på datasäkerhetsområdet.

Placering

En central fråga är var dessa nya typer av uppgifter bör placeras. En lös-

ning skulle kunna vara att skapa en ny central myndighet med uppgift att

sköta samtliga uppgifter för samhällets försörjning av elektronisk rättsin-

formation. Ytterligare en lösning vore att skapa en myndighet utan an-

slag, anställda eller lokaler som sköter de rena beslutsfunktionerna me-

dan någon redan existerande myndighet far bereda frågorna och ombe-

sörja de praktiska uppgifterna. De praktiska uppgifterna skulle då kunna

läggas hos riksdagen, Regeringskansliet eller hos någon central myndig-

het under regeringen, exempelvis Statskontoret. Det skulle vidare vara

tänkbart att lägga ut själva driften på något privat företag.

Enligt vår mening är det mindre lämpligt att skapa en ny myndighet

enbart för att sprida rättsinformation. För det första kommer det inte att

krävas så stora arbetsresurser att en sådan lösning är motiverad. Vidare

skulle inrättandet av en egen myndighet för just rättsinformation kunna

strida mot grundtanken med ett decentraliserat system, där tanken är att

varje producent själv gör så stor del av arbetet som möjligt. Sedan länge

Skr. 1998/99:17

36

finns det dessutom på många håll i statsförvaltningen pågående verksam- Skr. 1998/99:17

heter med informationsspridning och informationsteknik. För att nå en

effektiv och billig lösning vore det därför lämpligt att försöka utnyttja

någon av dessa verksamheter.

Många myndigheter kommer att ha del i det nya rättsinformations-

systemet. Vaije deltagande myndighet skall ansvara för spridningen av

sin information, kvaliteten på denna och säkerheten i sitt system. Den

samordnande funktionen blir därför mycket viktig. Det far inte vara

oklart var ansvaret för de samordnande frågorna ligger. Därför bör de

samordnande uppgifter som är aktuella placeras på ett och samma ställe.

Det förda resonemanget leder till att uppgifterna bör placeras hos riks-

dagen, Regeringskansliet eller någon central myndighet. För närvarande

finns det inte någon central IT-myndighet i Sverige. Den rättsinformation

som skall ingå i systemet kommer att vara av många olika slag och

spänna över hela samhällslivet. Det finns i dag ingen myndighet för vil-

ken man kan säga att det vore en naturlig eller ens lämplig uppgift att

vara knutpunkt för all denna information. Statskontoret intar visserligen

en särställning som en sektorsövergripande myndighet med ett stort IT-

ansvar. Vi har dock sammantaget funnit att det är mest lämpligt att den

samordnande funktionen läggs hos antingen riksdagen eller Regerings-

kansliet. Detta utesluter inte att Statskontoret ändå med sin särskilda IT-

kompetens kan biträda samordningsmyndigheten i många frågor.

När det gäller frågan om uppgifterna bör placeras hos riksdagen eller

Regeringskansliet bör följande framhållas. Sedan år 1993 finns riksdag-

ens databaser Rixlex där både riksdagens och Regeringskansliets data-

baser med rättsinformation görs tillgängliga för allmänheten. För närva-

rande finns Rixlex på försök tillgänglig på Internet i ett gränssnitt anpas-

sat för webben. Den kunskap och erfarenhet som krävs för de praktiska

uppgifterna finns i stor utsträckning i dag i riksdagen. En lösning som

innebär att uppgifterna placeras där medför emellertid andra problem.

Som tidigare konstaterats bör rättsinformationssystemet vara flexibelt

varför dess utformning, liksom det nuvarande, bör regleras genom för-

ordning och avtal. Det finns ingen anledning att lagstifta i frågor som rör

rättsinformationssystemet eftersom det huvudsakligen rör regeringen

samt myndigheter och domstolar över vilka regeringen har förordnings-

makt. Det kommer säkerligen att bli nödvändigt med ändringar och juste-

ringar i systemets organisation och det vore alltför tungrott om detta

skulle regleras genom lagstiftning.

Som tidigare nämnts kommer lagstiftningen att utgöra basen i det nya

rättsinformationssystemet. Det är regeringen som utfärdar de lagar som

riksdagen beslutar och de förordningar den själv beslutar. Regerings-

kansliet är således den myndighet som ansvarar för spridningen av den

mest centrala rättsinformationen. Regeringen kan vidare sägas vara den

offentliga instans som har det övergripande ansvaret för att medborgarna

har tillgång till grundläggande information om vilka rättsregler som gäl-

ler i samhället. I Regeringskansliet finns vidare sedan några år en fram-

gångsrik verksamhet med att sprida offentlig information på Internet,

nämligen hos Regeringskansliets informationsenhet (Information Rosen-

bad). Där finns således redan i dag stor kunskap som bör tas till vara.

37

Vi anser sammantaget att uppgiften att samordna det nya rättsinforma- Skr. 1998/99:17

tionssystemet - i vart fall inledningsvis - bör läggas på

Regeringskansliet. De rent praktiska funktionerna bör samordnas med

Information Rosenbad.

Mot denna bakgrund har regeringen den 8 oktober 1998 beslutat att

inom Regeringskansliet inrätta ett råd for planering och samordning av

ett nytt offentligt rättsinformationssystem.

Råd för planering och samordning

Det av regeringen inrättade rådet for planering och samordning av ett

nytt offentligt rättsinformationssystem skall endast vara en del av sam-

ordningsmyndigheten men genom delegation i förordning kunna fa rätt

att i vissa frågor besluta i samordningsmyndighetens namn. Även om

rådet administrativt skall utgöra en del av Regeringskansliet

(samordningsmyndigheten) skall det vara ett samarbetsorgan där det

krävs representation från de organ som deltar i systemet. Ett råd av denna

typ kan dock inte ha en egen representation från samtliga myndigheter,

domstolar och andra offentliga organ som bidrar med information till

systemet. Det skulle kunna innebära ett samarbetsorgan med hundratals

representanter. De statliga myndigheterna under regeringen måste därför

representeras på så sätt att ett antal myndigheter far representera hela

gruppen. De enskilda domstolarna representeras av Domstolsverket.

I takt med att kommuner ansluter sig bör dessa erbjudas att bli repre-

senterade via kommun- och landstingsförbunden.

Förutom Regeringskansliet har Domstolsverket en så central roll i

fråga om rättsinformation att det skall ha permanent representation.

Statskontoret bör också ha ständig representation. I beslutet har det där-

för angetts att Domstolsverket och Statskontoret - förutom Regerings-

kansliet - skall representeras i rådet. I beslutet har det vidare angetts att

ytterligare fem myndigheter under regeringen skall representeras i rådet.

Regeringen har bemyndigat chefen för Justitiedepartementet att besluta

om rådets närmare uppgifter och dess arbetsformer samt att besluta om

vilka övriga myndigheter som skall representeras i rådet.

För att rådet skall kunna arbeta snabbt och smidigt har antalet repre-

sentanter begränsats till högst 14 personer.

Samarbetet mellan samordningsmyndigheten och de organ

som medverkar frivilligt

Sedan 1993 har det funnits ett avtal mellan Regeringskansliet

(Justitiedepartementet) och Riksdagens förvaltningskontor om datare-

gister i rättsdatasystemet. Enligt avtalet har Regeringskansliet överlåtit på

Riksdagens förvaltningskontor att göra Regeringskansliets databaser

tillgängliga för allmänheten. Enligt avtalet svarar Riksdagens förvalt-

ningskontor för marknadsföring, försäljning och prissättning.

38

Enligt vår mening bör det nya rättsinformationssystemet byggas upp så Skr. 1998/99:17

att man först inriktar sig på sådana rättskällor som skapas av regering och

riksdag. När spridningen av denna information kommit i gång kan man

bygga på med annan information. Riksdagens medverkan i det nya

systemet kan inte styras genom förordning eller något annat beslut av

regeringen. När det gäller riksdagens medverkan har ett principavtal upp-

rättats mellan Riksdagens förvaltningskontor och Regeringskansliets för-

valtningsavdelning. Enligt detta avtal är Regeringskansliet och Riksdag-

ens förvaltningskontor överens om att samarbeta i detta avseende. Mer

detaljerade bestämmelser om detta samarbete kommer att regleras i ett

eller flera separata avtal.

11 Kostnader och vinster

Statskontoret har gjort en översiktlig kostnads- och nyttobedömning av

det förslag till nytt rättsinformationssystem som arbetsgruppen har läm-

nat. Denna bedömning finns intagen som bilaga 3 till departementspro-

memorian Ett offentligt rättsinformationssystem (Ds 1998:10). Regering-

en ser ingen anledning att utgå från något annat underlag än det som

Statskontoret har presenterat. Med ledning av den kostnads- och nyttobe-

dömning som Statskontoret har gjort gör vi därför följande bedömning.

Statskontoret har uppskattat att den genomsnittliga engångskostnaden

för deltagande i systemet uppgår till 400 000 kr per myndighet eller

kommun och de årliga kostnaderna till ca 15 000 kr per år och myndig-

het. Enligt regeringens bedömning är denna relativt begränsade merkost-

nad en del av myndigheternas serviceåtagande som bör rymmas inom

deras förvaltningsanslag. Här skall framhållas att vissa myndigheter na-

turligtvis kommer att drabbas av betydligt högre kostnader. Det gäller

särskilt myndigheter med stort föreskriftsbestånd och som inte kommit

långt i arbetet med att digitalisera detta. Den myndighet som far samord-

ningsansvar, dvs. Regeringskansliet, kommer också att fa vidkännas

vissa särskilda kostnader.

Som redan påpekats innebär utvecklingen av informationstekniken att

praktiskt taget all information som skall ingå i det föreslagna systemet

kommer att produceras, lagras och distribueras elektroniskt. Datorise-

ringen av den offentliga förvaltningen har pågått i många år. I framtiden

kommer informationstekniken att ge oss nya programvaror och andra

verktyg som förvaltningen måste anpassa sig efter. Detta kommer under

vägen att leda till nya investeringar och nya besparingar. Ur detta per-

spektiv bör man betrakta kostnaderna för ett nytt rättsinformationssystem

som kostnader som under alla förhållanden kommer att uppstå hos myn-

digheterna i deras ordinarie verksamhet.

Det nya systemet kommer vidare att medföra vissa rationaliserings-

vinster för berörda myndigheter. Samhällsekonomiskt beräknas använ-

darnas tidsvinster till 40-75 miljoner kronor per år samt minskade kost-

nader för informationsköp till 100 miljoner kronor per år.

39

Sammanfattningsvis är det regeringens bedömning att några ytterligare Skr. 1998/99:17

resurser inte behöver tillföras de deltagande myndigheterna. Däremot

kommer en del omprioriteringar troligen att bli nödvändiga.

40

Förteckning över remissinstanserna -

Departementspromemorian Ett offentligt rättsinformationssystem

(Ds 1998:10)

Efter remiss har yttrande lämnats av Riksdagens ombudsmän, Justitie-

kanslem, Affärsverket svenska kraftnät, Alkoholinspektionen, Arbetar-

skyddsstyrelsen, Arbetsgivarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Ba-

nverket, Boverket, Centrala studiestödsnämnden, Datainspektionen,

Domstolsverket, Elsäkerhetsverket, Finansinspektionen, Fiskeriverket,

Försvarsmakten högkvarteret, Generaltullstyrelsen, Högskoleverket,

Kammarkollegiet, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium, Konkur-

rensverket, Konsumentverket, Kriminalvårdsstyrelsen, Lantmäteriverket,

Luftfartsverket, Läkemedelsverket, Närings- och teknikutvecklings-

verket, Patent- och registreringsverket, Post- och telestyrelsen, Revi-

sorsnämnden, Riksarkivet, Riksförsäkringsverket, Rikspolisstyrelsen,

Riksskatteverket, Riksåklagaren, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Social-

styrelsen, Sprängämnesinspektionen, Statens invandrarverk, Statens

jordbruksverk, Statens kulturråd, Statens kämkraftsinspektion, Statens

livsmedelsverk, Statens naturvårdsverk, Statens räddningsverk, Statens

skolverk, Statens strålskyddsinstitut, Statistiska centralbyrån, Styrelsen

för ackreditering och teknisk kontroll, Totalförsvarets pliktverk, Vägver-

ket, Överstyrelsen för civil beredskap, Radio- och TV-verket, Statskon-

toret, Riksrevisionsverket, Patentbesvärsrätten, Stockholms universitet,

Kungliga biblioteket, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet,

IT-kommissionen, Landsorganisationen (LO), Svenska arbetsgivareföre-

ningen (SAF), CE Fritzes AB, Sema Group Infodata AB och Sveriges

advokatsamfund.

Riksåklagaren har bifogat yttrande från Åklagarmyndigheterna i Stock-

holm, Linköping och Västerås.

Skr. 1998/99:17

Bilaga

41

Justitiedepartementet

Skr. 1998/99:17

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober 1998

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Freivalds, Åsbrink, Schori, Winberg, Ulvskog, Sundström,

Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing,

Enqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon.

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:17 Ett nytt offentligt rättsinfor-

mationssystem

42

Eländers Gotab 57077, Stockholm 1998