Prop. 1998/99:33

Regeringens skrivelse

1998/99:33

Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i

fred

Skr.

1998/99:33

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 10 december 1998

Göran Persson

Björn von Sydow

(F örsvarsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnas den årliga redovisningen avseende beredskapen mot

svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet.

1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203).

Tyngdpunkten i redogörelsen ligger på svåra påfrestningar inom

områden där det enligt prop. 1996/97:11 skall finnas en särskilt god

beredskap. Elberedskapsfrågoma redovisas särskilt utförligt.

Frågor om ledning och informationsberedskap kommer att redovisas i

propositionen våren 1999 om 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 33

Innehållsförteckning Skr - 1998/99:33

ALLMÄNT................................................................................................3

1 Inledning.................................................................................................3

2 Svåra påfrestningar på samhället i fred..................................................4

3 Allmänt om åtgärder...............................................................................5

4 Räddningstjänst, hälso- och sjukvård och polis...................................10

4.1 Räddningstjänst.........................................................................11

4.2 Hälso- och sjukvården...............................................................12

4.3 Polisen.......................................................................................15

5 Stöd med totalförsvarsresurser.............................................................17

5.1 Militärt försvar..........................................................................17

5.2 Civilt försvar.............................................................................18

REDOVISNING AV SÄRSKILT PRIORITERADE OMRÅDEN........20

6 Nedfall av radioaktiva ämnen...............................................................20

7 Elförsörjning.........................................................................................26

8 Telekommunikationer...........................................................................37

9 Försörjning med vatten.........................................................................41

10 Radio och TV.....................................................................................46

11 Översvämningar och dammbrott........................................................49

12 Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige...............................54

13 Allvarlig smitta...................................................................................57

14 Terrorism............................................................................................59

15 Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss.................64

16 IT-säkerhet..........................................................................................68

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 december 1998.72

ALLMÄNT

Skr. 1998/99:33

1 Inledning

Riksdagen beslutade i maj 1997 om beredskapen mot svåra påfrestningar

på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr.

1996/97:203). Enligt propositionen skall regeringen vaije år i

budgetpropositionen lämna en redogörelse för läget när det gäller olika

slag av påfrestningar. I skrivelsen hösten 1997 (skr. 1997/98:4) lämnades

en första redovisning som främst avsåg en redogörelse för den fortsatta

processen för att förbättra beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar

bl.a. när det gäller tillämpning av mål- och resultatstyrning. Regeringen

har valt att i år, liksom förra året, lämna redovisningen i en separat

skrivelse till riksdagen.

Denna skrivelse innehåller bl.a. en sektorvis redogörelse för

beredskapen på områden där det enligt prop. 1996/97:11 skall finnas en

särskilt god beredskap. Redogörelsen grundas i stor utsträckning på de

rapporter som lämnats år 1998 av myndigheter med särskilt ansvar för

beredskapen på de prioriterade områdena.

Mot bakgrund av elförsörjningens stora sårbarhet och särskilda

betydelse för samhällets funktion redovisas de beredskapsmässiga

frågorna på elområdet utförligt.

IT-säkerhetsffågoma och omställningen inför år 2000 har nyligen

redovisats i särskilda skrivelser till riksdagen (skr. 1998/99:2 respektive

skr. 1998/99:40). 2000-frågan redovisas också närmare i avsnitt 16.

I de inledande avsnitten 2-5 ges en genomgång av generella frågor

avseende beredskapen mot svåra påfrestningar, bland annat vad gäller

förebyggande resp, konsekvensbegränsande åtgärder.

I de sektorvisa avsnitten 6-16 redogörs för beredskapen på områden

där det är särskilt viktigt med en tillräcklig förmåga.

Försvarsutskottet ansåg i samband med behandlingen av prop.

1996/97:11 att befogenheter och skyldigheter för regeringen, länsstyrel-

serna och kommunerna skulle klaras ut när det gäller förhållandena vid

en svår påfrestning på samhället i fred. Regeringen tillsatte en särskild

arbetsgrupp med uppgift att analysera och lämna förslag i fråga om bl.a.

roller för de olika berörda myndigheterna. Arbetsgruppen lämnade i maj

1998 rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra

påfrestningar på samhället i fred. Rapporten innehåller olika förslag

beträffande ledning vid svåra fredstida påfrestningar. Rapporten har

remissbehandlats. Regeringen kommer att redovisa sitt ställningstagande

i dessa frågor i 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation våren 1999.

Även andra ledningsfrågor kommer att behandlas i propositionen.

Svåra påfrestningar på samhället i fred

I prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i

fred uttalades en ambition för en sådan beredskap. Bl.a. angavs att det på

följande 12 områden bör finnas en särskilt god beredskap.

• Nedfall av radioaktiva ämnen

• Svåra störningar i viktiga inffastruktursystem

- Elförsörjning

- Telekommunikationer

- Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning

- Radio och TV

- Försörjning med vatten

• Översvämningar och dammbrott

• Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige

• Allvarlig smitta

• Terrorism

• Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m.

• Störningar i samhällsviktiga datasystem

Enligt propositionen kan urvalet av områden komma att förändras.

Som framgår av redovisningen i avsnitten 6-16 om beredskapen inom de

prioriterade områdena anser regeringen att två förändringar bör göras.

Området Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning täcks in av

områdena Elförsörjning och Försörjning med vatten och bör därför utgå.

Frågor avseende det senare området behandlas för övrigt i det särskilda

avsnittet om hälso- och sjukvården (avsnitt 4.2). Vidare bör benämningen

Störningar i samhällsviktiga datasystem ändras till IT-säkerhet.

I propositionen karaktäriserades en svår påfrestning på samhället i fred

på följande sätt.

Generellt kan dock många situationer tänkas innebära en svår

påfrestning på samhället i fred. Exempelvis kan katastrofartade olyckor,

naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig

smitta, terrorism och omfattande tillströmning av flyktingar innebära att

samhället drabbas av en svår påfrestning. Detta gäller framför allt om det

inträffade medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och

därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa

eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom.

Genom 1996 års totalförsvarsbeslut fastställdes att totalförsvarets

resurser skall utformas så att de kan stärka samhällets samlade förmåga

att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred.

Som exempel på sådana påfrestningar nämndes i prop. 1995/96:12

Totalförsvar i förnyelse (s. 43) svåra miljöolyckor, terrorism, stora

flyktingströmmar liksom övriga allvarliga störningar i samhällets

infrastruktur.

I rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra

påfrestningar på samhället i fred diskuteras vad som avses med en svår

påfrestning på samhället i fred. Enligt arbetsgruppen utgör en svår

påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka ett

sabotage osv. utan det är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera

händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av

Skr. 1998/99:33

samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga Skr. 1998/99:33

störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande

värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika

myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och

därmed begränsa konsekvenserna.

Svåra fredstida påfrestningar kan enligt arbetsgruppen sägas utgöra

olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i

sak. De områden som anges i propositionen om svåra påfrestningar på

samhället i fred (se ovan) är exempel på inom vilka områden sådana

situationer kan uppstå. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men

tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser.

Enligt arbetsgruppens mening är det inte möjligt eller ens önskvärt att,

i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som

kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred och vad som inte är

det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera

alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att

definiera en sådan generell gräns.

Remissinstanserna har i huvudsak ingen erinran mot vad arbetsgruppen

anfört i denna fråga.

Regeringen har i allt väsentligt inget att invända mot vad som här

redovisats om arbetsgruppens överväganden och förslag. Enligt

regeringens uppfattning finns det i dag inte något behov av en mer

preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred.

När det talas om begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred i det

följande skall det tolkas på det allmänna sätt som här redovisats och

omfatta de områden för vilka det bör finnas en särskilt god beredskap.

Regeringen anser att frågan angående IT-omställningar inför år 2000 är

av högsta prioritet liksom att riksdagen hålls informerad om

utvecklingen. Den 3 december 1998 överlämnande regeringen skrivelsen

Lägesrapport om IT-omställningen i samhället inför år 200 (skr.

1998/99:40) till riksdagen. Skrivelsen innehåller ett klargörande av

regeringens ansvar och organisation av arbetet. I skrivelsen redovisas av

regeringen vidtagna och planerade åtgärder beträffande IT-omställningen

inför år 2000. En första samlad rapport av läget inom väsentliga

samhällsfunktioner lämnas. Därutöver redogörs för hur arbetet med

datoromställningar i övriga samhällssektorer fortskrider. Regeringen

avser att återkomma till riksdagen med ytterligare en uppföljande

rapportering före halvårsskiftet 1999 samt vid behov en sista rapportering

under hösten 1999.

3 Allmänt om åtgärder

Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred grundas på

dels förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att sådana

händelser och tillstånd inträffar eller för att begränsa konsekvenserna om

de inträffar,

dels åtgärder för att kunna hantera dem om de inträffar.

En balans bör i planeringen eftersträvas mellan dessa två slag av Skr. 1998/99:33

åtgärder.

Det bör betonas att åtgärderna inte syftar till att enbart tillgodose de

krav som ställs på samhället i en så extrem situation som en svår

påfrestning. I stället är det i många fall fråga om åtgärder som bidrar till

en grundläggande robusthet och flexibilitet infor olyckor och störningar i

samhället samt om en beredskap inför mer vardagliga händelser.

Viktiga åtgärder vidtas också inom ramen för planeringen mot ännu

extremare situationer än en svår påfrestning på samhället i fred, nämligen

det civila försvarets planering mot ett väpnat angrepp. Det är särskilt två

områden som bör nämnas i detta sammanhang. Det ena området avser

den omfattande verksamhet som bedrivs på områdena elförsöijning och

telekommunikationer och som medför att förmågan att motstå även

fredstida hot kraftigt förbättras. Det andra området är ledning. De

beredskapsförberedelser i form av bl.a. övningar som vidtas infor ett

väpnat angrepp far positiva effekter för ledningförmågan både vid väpnat

angrepp och i fred.

Det bör här understrykas att det primära syftet med planeringen

avseende civila försvarsresurser är att åstadkomma en tillräcklig förmåga

inom det civila området vid ett väpnat angrepp. Som framgår av det

följande kan emellertid totalförsvarsresursema utgöra en viktig tillgång

vid svåra påfrestningar.

Beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar kan alltså på ett allmänt

sätt sägas vara sammansatt av åtgärder på tre hotnivåer:

• åtgärder inför mer eller mindre vardagliga olyckor och störningar

• åtgärder som specifikt vidtas mot svåra påfrestningar på samhället i

fred

• åtgärder mot ett väpnat angrepp.

Generella förebyggande åtgärder för att minimera riskerna för att

någonting inträffar eller för att begränsa konsekvenserna

De förebyggande åtgärderna vidtas i stor utsträckning inom ramen för

den reguljära verksamhet som bedrivs inom olika samhällssektorer.

Planeringen när det gäller dessa slag av åtgärder redovisas utförligt i

avsnitten 6-16. Vidare har civila försvarsresurser i många fall stor

betydelse för möjligheterna att begränsa konsekvenserna av störningar.

Detta gäller särskilt på infrastrukturområdet. Frågor om utvecklingen av

de civila försvarsresurema kommer att behandlas i 1999 års

säkerhetspolitiska kontrollstation våren 1999.

Vissa slag av åtgärder är emellertid inte av någon sektoriell natur.

Detta gäller främst de aktiviteter som syftar till att åstadkomma ett

samhälle som generellt sett är mindre sårbart mot störningar. I det

sammanhanget har inriktningen av samhällsplaneringen i kommunerna

särskilt stor betydelse.

Den fysiska samhällsplaneringen bedrivs enligt plan- och bygglagen

(1987:10), som slår fast att det är en kommunal angelägenhet att

planlägga användningen av mark och vatten. Lagen innehåller allmänt

hållna bestämmelser som även inrymmer krav som har betydelse när det

gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället. Planläggningen Skr. 1998/99:33

skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamåls-

enlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och

andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda

miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark

och vatten, energi och råvaror skall främjas. Bebyggelse skall lokaliseras

till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes

och övrigas hälsa. Bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till bl.a.

behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot

trafikolyckor och andra olyckshändelser.

Planläggning enligt plan- och bygglagen sker huvudsakligen genom

översiktsplaner och detaljplaner. Vaije kommun skall ha en översiktsplan

som omfattar hela kommunen och ger vägledning för beslut om

användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda

miljön skall utvecklas och bevaras. Detaljplaner reglerar mark-

användningen och bebyggelsens utformning med rättsligt bindande

verkan för begränsade delar av kommunen. En detaljplan kan innehålla

bestämmelser om bl.a. skydds- och säkerhetsområden och om skydds-

anordningar för att motverka störningar från omgivningen. Om en

detaljplan skall medge en sådan användning av mark, byggnader eller

andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan

eller hushållningen med naturresurser, skall en miljökonsekvens-

beskrivning upprättas under arbetet med planförslaget.

Boverket är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor om byggd

miljö och hushållning med naturresurser, fysisk planering, byggande och

boende. Verket har enligt plan- och bygglagen den allmänna uppsikten

över plan- och byggnadsväsendet i riket. I juni 1997 beslutade regeringen

om ett nytt verksamhetsmål som innebär att Boverket i samråd med

andra berörda myndigheter skall arbeta för att kunskapsnivån hos

kommunerna förbättras när det gäller användning av riskanalyser i den

fysiska miljön, särskilt inom ramen för miljökonsekvensbeskrivningama.

I enlighet med ett samtidigt lämnat regeringsuppdrag har verket i samråd

med Statens räddningsverk m.fl. utarbetat rapporten Användningen av

riskanalyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Rapporten är

en sammanställning och utvärdering av erfarenheter som gjorts

beträffande kommunernas och länsstyrelsernas användning av risk-

analyser och skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Underlaget

baseras på en enkät till kommuner och länsstyrelser och på ett

arbetsseminarium med inbjudna representanter för centrala myndigheter,

länsstyrelser och kommuner. Rapporten innehåller också en rad exempel

på användningen av riskanalyser och skyddsavstånd i den fysiska

planeringen.

Erfarenheterna visar att kommunala riskanalyser är vanligt före-

kommande som ett underlag i den fysiska planeringen. Det förekommer

även analyser som upprättats av länsstyrelser. Riskanalyser i fysisk

planering handlar om risker för både miljö, hälsa och säkerhet i en given

planeringssituation och kan avse t.ex. översvämning, skred, industri- och

hamnverksamhet samt transporter av farligt gods. Samlade riskanalyser

för olika typer av risker förekommer bl.a. i översiktsplaner. Fördjupade

riskanalyser avseende någon viss risktyp används främst i detaljplaner. Skr. 1998/99:33

Flera typer av riskanalyser kan förekomma samtidigt. Riskanalyser kan

redovisas som separata dokument men kan också redovisas som en

integrerad del av en planbeskrivning eller en miljökonsekvens-

beskrivning.

Boverket har i enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet för

innevarande år lämnat en redovisning av verkets förmåga att inom sitt

verksamhetsområde bidra till att begränsa riskerna for och kon-

sekvenserna av en svår påfrestning för samhället i fred. Redovisningen

tar upp en rad pågående och avslutade projekt i ämnet, bl.a. ovan nämnda

rapport om riskanalyser och skyddsavstånd. Boverket anser att

beredskapen och förmågan att bidra till att begränsa riskerna för och

konsekvenserna av en svår påfrestning för samhället i fred inom verkets

verksamhetsområde är mycket god.

Statens räddningsverk har under år 1998 på uppdrag av regeringen

redovisat en rapport med förslag till inriktning av ett samlat handlings-

program för ett säkrare samhälle. Handlingsprogrammet avser primärt

olika slag av olyckor.

Räddningsverket föreslår bl.a. att arbetet med ett handlingsprogram

skall inledas med en kartläggning och utvärdering av pågående

samarbeten, tvärsektoriell försöksverksamhet på lokal nivå samt

utbildning för den förebyggande verksamheten.

Omfattningen och konsekvenserna av de olyckor som inträffar visar att

de nuvarande åtgärderna inte räcker till för att trygga människors hälsa

och säkerhet eller för att skydda egendom och miljö. Ett säkrare samhälle

fordrar framför allt åtgärder som bidrar till att förhindra olyckor. Det är

här nödvändigt att förändra attityder och beteenden. Behovet av sådana

åtgärder gäller sannolikt lika mycket myndigheter och organisationer

som företag och enskilda.

Regeringen anser att det är lämpligt att inleda arbetet med ett hand-

lingsprogram för ett säkrare samhälle med de typer av kartläggningar och

utvärderingar som Räddningsverket har föreslagit. På flera håll i landet

finns erfarenheter av åtgärder enligt den inriktning som programmet

syftar till. Som exempel kan nämnas att kommunerna i Skåne län har

tagit initiativ till ett projekt för olycks- och skadeförebyggande åtgärder i

samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, företag

och organisationer. Syftet med projektet, som kallas ”Ett säkrare Skåne”,

är att länet ska bli en av de säkraste regionerna i Europa att bo, verka och

vistas i. Verksamheten kommer att omfatta åtgärder inom bl.a. områdena

riskhantering, förebyggande brandskydd, skola och ungdomsverksamhet,

socialtjänst, miljö- och hälsoskydd, trafiksäkerhet och skydd av egna

anläggningar. Strävan ska vara att ge den enskilda människan insikt och

förmåga att förhindra och hantera olyckshändelser av olika slag. Ett

tvärsektoriellt säkerhetsarbete med en liknande inriktning finns i bl.a. ett

antal kommuner.

De olika slag av arbete som pågår kan ge vägledning för en utveckling

av verksamheten även på andra håll i landet. En kartläggning och

utvärdering av samt utvidgad lokal försöksverksamhet kommer enligt

regeringens mening att bredda erfarenheterna och bidra till att många nya Skr. 1998/99:33

idéer kommer fram.

Tyngdpunkten i verksamheten bör liksom hittills ligga på den lokala

nivån. Ett säkrare samhälle fordrar emellertid också ett visst samman-

hållande ansvar på regional och central nivå. Länsstyrelserna är givna

aktörer i länen i detta avseende. Ett samarbete bör ske i länen mellan den

statliga myndigheten och kommunernas länsförbund. Det är vidare

naturligt att centrala statliga myndigheter inom sina områden beskriver

målen för verksamheten, utvecklar metoder, sammanställer uppgifter om

trender, jämför utvecklingen i olika delar av landet och alltså skapar en

helhet av erfarenheter och idéer. Till uppgiften hör, som Räddningsverket

betonar, att ta tillvara erfarenheterna från de olyckor som inträffar.

Arbetet på central nivå med ett handlingsprogram för ett säkrare

samhälle förutsätter en nära samverkan mellan de centrala sektor-

myndigheterna. Strävan bör bl.a. vara att åstadkomma en gemensam

forsknings- och utvecklingsverksamhet. Ett samarbete måste även ske

mellan de statliga myndigheterna och organisationer som Svenska

kommunförbundet, Svenska brandförsvarsföreningen, Svenska Röda

Korset och Sveriges Civilförsvarsförbund. Svenska kommunförbundet

har åtagit sig samordningsuppgifter som är viktiga för samarbetet mellan

de olika organen.

Åtgärder för att kunna hantera händelser som inträffar

Ledningsansvaret vid en svår påfrestning åvilar de myndigheter som har

ansvar för de sektorer som drabbats. Den sektoriella ledningen stöds,

kompletteras och inriktas av de organ som har ett områdesvist ansvar,

dvs. regeringen som en del av sitt totalansvar, länsstyrelsema/landstingen

och kommunerna. Kommuner och landsting har härutöver ett själv-

ständigt ansvar på sina respektive områden.

I rapporten Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på

samhället i fred har lämnats förslag på olika åtgärder för att förbättra

samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fred. I rapporten

föreslås att skyldigheter och ansvar för myndigheter, kommuner och

landsting vid svåra påfrestningar författningsregleras. Arbetsgruppen

pekar på att det i speciella fall - för att främst skydda och rädda liv,

egendom och miljö - kan bli aktuellt att även ge regeringen eller berörd

länsstyrelse rätt att göra ingrepp i enskilds rätt, varför arbetsgruppen

föreslagit en sektorvis genomgång av vaije verksamhetsområde. Arbets-

gruppen behandlar även frågor om informationsberedskapens

utformning.

Enligt regeringens uppfattning har frågorna om ledning avgörande

betydelse för möjligheterna att hantera en svår påfrestning på samhället i

fred.

Regeringen kommer att redovisa sina överväganden i dessa frågor i

samband med behandlingen av arbetsgruppens rapport i propositionen

om den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren 1999. Regeringen

överväger att besluta om ändring av länsstyrelseinstruktionen

(1997:1258) som innebär att länsstyrelserna blir skyldiga att ha en

beredskap och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i Skr. 1998/99:33

fred.

Regeringen uppdrog i regleringsbrevet för år 1998 åt länsstyrelserna att

rapportera om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

Länsstyrelsernas rapporter kommer att utgöra en del av underlaget för

regeringens ställningstagande i ledningsfrågoma i propositionen om den

säkerhetspolitiska kontrollstationen.

När det gäller beredskapen inom Regeringskansliet vill regeringen

peka på att scenarion avseende svåra fredstida påfrestningar varit ett

viktigt inslag i den serie av beredskapsövningar som under de senaste

åren genomförts inom Regeringskansliet. Området kommer att fa

ytterligare ökad tyngd i den framtida övningsverksamheten men också

vid de förberedelser som vidtas för att kunna ha en beredskap.

En kategori av åtgärder riktar in sig på den enskilda människans

förmåga att förebygga och begränsa konsekvenserna av olyckor. En bra

förmåga i detta avseende förbättrar självfallet även människors

möjligheter att klara olika slag av störningar i samhällsfunktioner.

Statens räddningsverk har på regeringens uppdrag och i samverkan

med med andra myndigheter och olika organisationer tagit fram ett

handlingsprogram som syftar till att förbättra den enskilda människans

förmåga att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och störningar i

viktiga infrastruktursystem. Programmet omfattar ett stort antal

utbildnings- och informationsåtgärder inom områdena säkerhetsmed-

vetande, första hjälpen, hjärt- och lungräddning, vattensäkerhet,

brandskydd, överlevnad och krisstöd. De grundläggande kunskaper och

färdigheter som behövs för en ökad säkerhet skall ges i skolan och

kompletteras och repeteras i vuxen ålder. Regeringen anser att konkreta

utbildnings- och informationsaktiviteter av den typ som programmet

innehåller har stor betydelse för att förbättra samhällets robusthet.

Regeringen kommer senare att uppdra åt berörda myndigheter att vidta

åtgärder som skapar förutsättningar för en utveckling av verksamheten.

Det är enligt regeringen viktigt att verksamheten tar sikte på många olika

grupper i samhället, bl.a. avseende både ålder och nationell härkomst.

Regeringen vill framhålla att frivilligorganisationerna bör kunna ha en

viktig roll när det gäller att förbättra människors förmåga att hantera

olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner.

4 Räddningstjänst, hälso- och sjukvård och

polis

Frågorna om ledning och informationsberedskap är, som ovan

framhållits, av särskild betydelse vid överväganden om beredskapen

inför svåra fredstida påfrestningar. Ledning och information måste

fungera oavsett vilket slag av påfrestning som inträffar. Det finns

emellertid även andra sektorer som har en generell betydelse. Regeringen

framhöll således i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra

påfrestningar på samhället i fred att kapaciteten hos räddningstjänsten,

10

hälso- och sjukvården och polisen har avgörande betydelse vid så gott Skr. 1998/99:33

som alla påfrestningar på samhället i fred och att det enligt regeringen på

dessa områden finns en god grund för att klara även extraordinära

situationer. I det följande lämnas en redovisning för dessa tre områden.

4.1 Räddningstj änst

Svåra påfrestningar på samhället i fred fordrar i många fall

skadebegränsande insatser inom den kommunala eller statliga räddnings-

tjänstens ram. Det gäller framfor allt översvämningar och dammbrott,

kemikalieolyckor, utsläpp av farliga ämnen till sjöss och nedfall av

radioaktiva ämnen.

Räddningstjänsten har inom dessa områden ansvaret för alla åtgärder i

samhällets regi som syftar till att hindra eller begränsa skador på

människor eller egendom eller i miljön. Det bör särskilt påpekas att det

inte finns någon övre gräns for hur stora olyckshändelser som omfattas

av räddningstjänstens ansvar. De ansvariga myndigheterna har en

beredskap för att snabbt kunna ingripa med personal och materiel. Det

innebär vidare att de ska kunna leda verksamheten och att en samordning

ska kunna ske av de olika åtgärder som andra myndigheter och ibland

företag, organisationer eller enskilda vidtar.

Allvarliga olyckor som fordrar räddningsinsatser kan emellertid

inträffa i samband med andra slag av svåra påfrestningar. I de scenarion

som ingick i underlaget för statsmakternas beslut om samhällets åtgärder

mot svåra fredstida påfrestningar skildrades hur avbrott i el- eller

vattenförsörjningen skulle kunna orsaka stora olyckor som lokalt kräver

räddningsinsatser med mycket personal och utrustning.

Som framgår av de redogörelser som Räddningsverket lämnat till

regeringen inom ramen för myndigheternas överväganden om åtgärder

mot svåra påfrestningar på samhället i fred, har den kommunala och

statliga räddningstjänsten en god beredskap för att kunna genomföra

effektiva insatser mot olyckor av olika slag. Det finns personal,

utrustning och en ledningsorganisation som i allmänhet gör det möjligt

att hindra eller i vart fall begränsa skadorna. Utbildning och övning gör

det möjligt att efter hand utöka kunskaperna i organisationen.

Erfarenheterna från de händelser som inträffar bör ännu bättre tas tillvara

för den tekniska och organisatoriska utveckling av verksamheten som

fortlöpande äger rum.

Genom samverkan i regioner och län kan den kommunala

räddningstjänsten vid behov kraftsamla sina resurser. Länsstyrelsen är

skyldig att överta ansvaret för ledning av räddningstjänsten om det

fordras en samordning mellan kommuner. En liknande samordning, som

ska göra det möjligt att effektivt utnyttja resurserna, organiseras vid

behov även inom den statliga räddningstjänsten. Räddningsverket har

resurser för att bistå med personal och utrustning för flera slag av insatser

som kräver specialkunskaper eller andra särskilda resurser.

Både inom den kommunala och statliga räddningstjänsten har en

räddningsledare med stöd av räddningstjänstlagen (1986:1102) befogen-

11

heter att begära bistånd från myndigheter inom andra verksamhets- Skr. 1998/99:33

områden i samhället. Försvarsmakten är ett exempel på en myndighet

med stora resurser som kan användas i det här sammanhanget. De

militära förbanden och skolorna i olika delar av landet har genom

planering och viss utbildning förberett sig för att kunna förstärka

räddningstjänstens ordinarie resurser. Den utrustning inom det civila

försvaret som är avsedd for räddningstjänsten under höjd beredskap kan

givetvis användas även i fred. Räddningstjänsten kan vidare i samband

med alla slag av räddningsinsatser ta i anspråk enskilda personer med

tjänsteplikt och genom ingrepp i annans rätt utnyttja utrustning eller

annan egendom som enskilda förfogar över. Var och en som under

kalenderåret fyller arton år och högst sextiofem år är skyldig att

medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa

och kroppskrafter tillåter. Om fara för liv, hälsa eller för skada i miljön

inte lämpligen kan hindras på något annat sätt, får räddningsledaren vid

en räddningsinsats bereda sig och medverkande personal tillträde till

annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort

eller förstöra egendom samt företa andra ingrepp i annans rätt. I fråga om

räddningsinsatser som är omfattande far regeringen föreskriva eller i

särskilda fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig

myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera

kommuner.

Räddningstjänstens resurser är en strategisk tillgång även vid svåra

påfrestningar som har en sådan karaktär att de kommunala eller statliga

räddningstjänstorganen inte är skyldiga att ingripa. Många kommuner har

valt att utnyttja räddningstjänstens ledningsorganisation för t.ex. den

samordning som kommunen behöver utöva även när samhällets åtgärder

inte är räddningstjänst. Denna form av samutnyttjande ger en god

beredskap och stadga i samhällets åtgärder på den lokala nivån mot svåra

påfrestningar. På motsvarande sätt har länsstyrelsen möjligheter att

använda sin organisation för ledning på regional nivå vid svåra

påfrestningar som drabbar flera kommuner.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att den kommunala och

statliga räddningstjänsten har allsidiga och omfattande resurser som

utgör en viktig komponent för samhällets beredskap på lokal, regional

eller central nivå mot olika slag av svåra påfrestningar på samhället i

fred.

4.2 Hälso- och sjukvården

Den svenska akutsjukvården har betydande resurser och hög

grundberedskap. Centralt hos varje landsting samt vid vaije akutsjukhus

och primärvårdsdistrikt finns katastrofplaner, som kontinuerligt

revideras.

I prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på

samhället i fred anförde regeringen bl.a. att inom hälso- och sjukvården

skulle åtgärder sannolikt behöva vidtas i större eller mindre omfattning

vid så gott som alla i propositionen angivna svåra påfrestningar och att

12

kapaciteten hos hälso- och sjukvården hade en avgörande betydelse. De

scenarion som redovisades ställde sådana krav på hälso- och sjukvården

att det inte ansågs rimligt att sjukvårdshuvudmännen (landstingen)

normalt skulle ha en beredskap för dem. Enligt regeringens uppfattning

måste krav dock kunna ställas på landstingens beredskapsåtgärder. Dessa

måste vara sådana att de innehåller stora mått av flexibilitet för att kunna

möta extraordinära situationer. Detta innebär bl.a. att avbrott i

försörjningen med el och vatten inte skall innebära väsentliga risker för

att verksamheten skall störas eller i väsentliga delar upphöra. Regeringen

framhöll i propositionen att Socialstyrelsen inom ramen för sitt ansvar

inom det civila försvarets funktion Hälso- och sjukvård m.m. även

fortsättningsvis borde stödja landstingen i deras strävan att säkra den

tekniska försörjningen.

Socialstyrelsen har redovisat regeringsuppdrag som behandlar dels den

centrala ledningen av hälso- och sjukvården under kris och i krig, dels

den nationella medicinska beredskapen vid incidenter med radioaktiva,

biologiska eller kemiska ämnen. Båda uppdragen har legat till grund för

de överväganden som redovisats i den tidigare nämnda rapporten

Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i

fred. Den senare rapporten kommer att behandlas av den särskilda

utredaren som skall göra en översyn av Sveriges förmåga att hantera

skyddet mot nukleära, biologiska eller kemiska vapen.

Socialstyrelsen och Statens räddningsverk redovisade i december 1997

ett uppdrag om psykiskt och socialt omhändertagande vid svåra olyckor

och katastrofer, s.k. POSOM-verksamhet. Av redovisningen framgår att

det är såväl Socialstyrelsens som Räddningsverkets uppfattning att

katastrofberedskapen skall ses som en helhet där det psykiska och sociala

omhändertagandet ingår som en viktig del. Det övergripande ansvaret för

dessa frågor ligger inom Socialstyrelsens ansvarsområde medan

Räddningsverket skall svara för vissa utbildningsinsatser. Myndigheterna

har ett nära samarbete inom området genom en särskild samarbetsgrupp.

Myndigheterna har som mål för utbildningen angett att deltagarna skall

kunna:

• vara stödperson till individer och familjer

• upprätta informations- och stödcentrum

• samverka med övriga berörda organisationer

• stödja krigsräddningstjänsten vid psykologiska genomgångar, samt

• verka för utbildning av egen organisation

Denna statligt initierade utbildning har haft stor genomslagskraft på

kommunnivå. POSOM-gruppema har gjort många viktiga insatser. Vid

diskotekbranden i Göteborg den 30 oktober 1998 aktiverades POSOM-

grupper snabbt och som exempel kan nämnas att samtliga sjukhus som

tagit emot skadade, hade kristeam i arbete. Även stadsdelsnämndernas

krisgrupper aktiverades snabbt efter det att olyckan blivit känd.

Socialstyrelsen har i enlighet med 1998 års regleringsbrev redovisat

förmågan att minska risken för svåra påfrestningar i hälso- och

sjukvårdens el- och vattenförsörjning samt hur konsekvenserna kan

begränsas. Socialstyrelsens redovisning begränsas till generella åtgärder

inom hälso- och sjukvården, inklusive smittskyddet som behandlas i

Skr. 1998/99:33

13

avsnitt 13, för att kunna möta flertalet av de i prop. 1996/97:11 nämnda Skr. 1998/99:33

påfrestningarna. Enligt styrelsen erfordras ytterligare studier for att det

skall var möjligt att specificera de åtgärder som kan behövas för att skapa

och vidmakthålla en beredskap som svarar mot vaije nämnd påfrestning

och omfattningen av denna. Socialstyrelsen framhåller i detta samman-

hang att krigsorganisationens resurser inte lämpar sig i sin helhet för de

nya uppgifterna inom hälso- och sjukvården som en svår påfrestning

innebär för samhället i fred.

Socialstyrelsen har sedan år 1988 kontinuerligt arbetat med att bistå

landstingen bl.a. genom riskanalyser och ekonomiska bidrag för att

förbättra den tekniska och byggnadstekniska säkerheten vid landstingens

akutsjukhus. Styrelsen har också lämnat bidrag för att anordna

saneringsstationer vid akutsjukhusen. Styrelsen har tillsammans med

Bohuslandstinget/Göteborgs sjukvård i början av år 1998 gett ut en

handbok om funktionssäkerheten vid akutsjukhusen. Syftet med

handboken är bl.a. att den skall vara till hjälp för landstingen vid struk-

turering och planläggning av tekniska byggnads- och försöijningsfrågor

av betydelse för säkerhet och beredskap.

Den önskvärda förmågan kan i princip åstadkommas på två vägar, dels

genom att så långt som möjligt påverka landstingen att vidta åtgärder

som förstärker hälso- och sjukvårdens grundläggande robusthet och

flexibilitet, dels genom att vidta kompletterande beredskapsåtgärder inom

den civila försvarsfunktionen Hälso- och sjukvård m.m, dvs. åtgärder

som primärt avser förmågan vid ett väpnat angrepp.

Enligt regeringen är det angeläget att åtgärder även i fortsättningen

vidtas för att säkra den tekniska försöijningen inom hälso- och

sjukvården. Främst bör detta kunna åstadkommas inom ramen för

beredskapsplaneringen för väpnat angrepp inom det civila försvaret.

Vad gäller hälso- och sjukvården i övrigt har Socialstyrelsen framhållit

att den fredstida katastrofberedskapens möjligheter att möta mera

omfattande påfrestningar har reducerats. Den kraftiga neddragningen

under de senaste åren inom t.ex. trauma- och akutsjukvården gör hälso-

och sjukvården ytterst sårbar för överbelastningssituationer. Samtliga de

exempel på svåra påfrestningar som anges i prop. 1996/97:11 kräver,

enligt Socialstyrelsen, särskild beredskap och ställer generellt stora krav

på hälso- och sjukvården.

En av Socialstyrelsens uppgifter är att följa utvecklingen inom hälso-

och sjukvården och därvid även landstingens katastrofplanering.

Styrelsen har emellertid inget mandat att ange vilken krishanterings-

förmåga som landstingen skall anses skyldiga att ha. Enligt hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763) har landstingen en skyldighet att erbjuda god

och lättillgänglig vård till dem som behöver det. I detta ingår att

landstingen håller en särskild katastrofberedskap för sina invånare, som

emellertid inte sträcker sig längre än till det egna regionala området.

Ansvaret innefattar därmed inte ett krav på en särskild beredskap eller

organisation för att t.ex. ta emot patienter från eller att skicka hälso- och

sjukvårdspersonal till en annan del av landet. I rapporten Skyldigheter

och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred har

14

föreslagits att landstingens skyldighet vid sådana situationer bör regleras Skr. 1998/99:33

i hälso- och sjukvårdslagen.

Socialstyrelsen betonar i sin rapport betydelsen av att det finns tillgång

till personal med för ändamålet adekvat utbildning men också materiella

resurser samt en samordnad ledning med erforderligt datorstöd. Ett IT-

baserat ledningssystem (SWEDE) är därför under utveckling. Vad som

enligt Socialstyrelsen också erfordras för att begränsa konsekvenserna av

svåra påfrestningar på samhället i fred är en fungerande sjuktransport-

verksamhet. En sådan krävs vid stora omdisponeringar av sjuka och

skadade. Socialstyrelsen har här regeringens uppdrag att i samverkan

med Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och SOS Alarm

Sverige AB utreda de medicinska, organisatoriska och finansiella

förutsättningarna för ett sammanhängande nationellt system med

ambulanshelikoptrar. Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 1999.

4.3 Polisen

Särskild händelse

I Rikspolisstyrelsens allmänna råd för polismyndigheternas organisation,

ledning och planering av särskilda händelser (FAP 201-1) ges följande

definition av en särskild händelse.

Med en särskild händelse förstås en befarad eller inträffad händelse,

som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller

säkerheten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att

kunna lösa uppgiften måste organisera, leda och använda sina resurser i

särskild ordning.

En rad olika åtgärder kan bli aktuella för polisen vid en inträffad

särskild händelse. Till polisens uppgifter hör trafikreglering, larm,

avspärming/utrymning, bevakning, eftersökning/genomsökning, registre-

ring, identifiering m.m.

Ledning

Den principorganisation som i huvudsak tillämpas för planering, ledning

och samordning av en särskild händelse är välkänd inom

polisorganisationen. Polisen besitter totalt sett en god förmåga att leda

och i övrigt hantera särskilda händelser. Inom polisorganisationen har det

under de senaste åren skett stora organisatoriska förändringar. Dessa

förändringar har bl.a. syftat till att förstärka den organisatoriska lednings-

strukturen och därmed skapa bättre förutsättningar för en operativ

ledning vid t.ex. särskilda händelser. Polismyndigheternas lednings-

funktioner har koncentrerats och gjorts mer effektiva genom inrättandet

av länsvisa staber. I många fall har staberna samma besättning till

vardags som vid inträffade särskilda händelser. Vid en del polismyn-

digheter har myndighetsgemensamma enheter för hantering av bl.a.

särskilda händelser organiserats.

15

Sedan år 1996 pågår ett projekt vid Rikspolisstyrelsen med uppgift att Skr. 1998/99:33

ta fram ett nytt kommunikationscentralsystem som tillgodoser kraven

både vid polisens kommunikationscentraler och ute på ”faltet”. Vidare

skall projektet utifrån polisens roll och uppgifter beakta kravet på att

samhällets totala räddningsresurser skall kunna utnyttjas maximalt.

Kommunikationscentralsystemet kommer att spridas till polismyndig-

heterna med böljan under år 1999 och fortsätta fram till år 2001.

Inom polisen sker, i olika former och på skilda nivåer, utbildning som

är av betydelse för en effektiv ledning av polisinsatser. Övnings-

verksamheten bedrivs med inriktning på att befästa färdigheter och

utveckla förmågan att hantera särskilda händelser.

För uppföljning av särskilda händelser vid större olyckor såväl inom

landet som utomlands finns sedan 1993 en observatörsorganisation inom

polisen. Det finns en överenskommelse om samordning och samverkan

vid observatörsinsatser mellan Statens räddningsverk, Socialstyrelsen

och Rikspolisstyrelsen. Polisiära observatörsinsatser har ägt rum vid flera

tillfällen under senare år. Av speciellt intresse ur polisiär synpunkt var

tågolyckorna i Kävlinge 1996 och i Kälame 1997 eftersom det vid dessa

olyckor genomfördes utrymning i stor skala.

Under hösten 1998 kommer ett projekt med syfte att vidareutveckla

bedömande- och beslutsmodeller vid särskilda händelser att inledas vid

Rikspolisstyrelsen. Resultatet av projektets arbete förutses ge bättre

underlag för såväl planering, genomförande och uppföljning av polis-

insatser som för utbildning och träning av polischefer, polisinsatschefer

och stabspersonal. Därutöver förväntas projektet belysa hur samverkan

med andra myndigheter och organisationer kan förbättras och vilka

hinder som eventuellt föreligger för en effektiv samverkan.

Här kan även nämnas att Länsstyrelsen i Blekinge län vid sin

redovisning av beredskapen vid svåra påfrestningar på samhället i fred

har föreslagit att beredskapspolis snabbt skall kunna kallas in i händelse

av en terroristattack. Rikspolisstyrelsen har i annat sammanhang framfört

att dagens möjligheter att ta beredskapspolisen i anspråk är för snäva.

Med hänsyn till den ökade tonvikt som lagts vid förmågan att hantera

svåra påfrestningar på samhället i fred och med beaktande av beredskaps-

polisens uppgifter med avseende på befolkningsskydd, räddningstjänst

och bevakningsuppgifter borde beredskapspolisen enligt Rikspolis-

styrelsen kunna tas i anspråk före skedet höjd beredskap.

Frågan om huruvida totalförsvarsplikten kan användas för tjänstgöring

i fred vid tillfallen då samhället drabbats av exempelvis en omfattande

katastrofhändelse, är föremål för utredning i den parlamentariska Plikt-

utredningen (dir. 1997:106) som till den 1 februari år 2000 skall redovisa

en översyn av tillämpningen av systemet med totalförvarsplikt.

16

Stöd med totalförsvarsresurser

5.1 Militärt försvar

Två författningar som har betydelse när det gäller Försvarsmaktens stöd

till civil verksamhet är räddningstjänstlagen (1986:1102) och förord-

ningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet.

I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6)

har regeringen, när det gäller uppgiften att stödja samhället vid svåra

påfrestningar i fred, föreslagit inriktningen att Försvarsmakten skall

bedriva sin verksamhet så att samhället kan stödjas vid svåra

påfrestningar i fred och att resurser kan ställas till förfogande då sådana

påkallas enligt räddningstjänstlagen (1986:1102).

På regeringens uppdrag har Försvarsmakten redovisat myndighetens

roll och verksamhet för att kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar

på samhället i fred. Enligt Försvarsmaktens mening innebär begreppet

helhetssyn på hanteringen av hot och risker i fred och i krig att

myndigheten i högre grad än tidigare skall vara beredd att stödja

samhället i hela skalan fred-kris-krig.

I samråd med Överstyrelsen för civil beredskap har Försvarsmakten

lagt fast planeringsgrunder för arbetet med svåra påfrestningar.

Försvarsmakten har i sin operativa planering innefattat hur myndigheten

skall planera för beredskapen att stödja samhället vid räddningstjänst

och svåra påfrestningar i fred. Försvarsmakten anser vidare att stödet till

räddningstjänsten, polisen och sjukvården bör utvecklas. Ett steg i denna

riktning är att tydligare än hittills katalogisera och redovisa

Försvarsmaktens förmåga, kompetens och resurser avseende sådant stöd.

Försvarsmakten planerar för insatser vid både räddningstjänst och

svåra påfrestningar i fred i ett samlat sammanhang. När det gäller

räddningstjänst m.m. anger Försvarsmakten ett antal situationer där

insatser från myndigheten är möjliga. Det är t.ex. vid sjö- och

flygräddningstjänst, sjuktransporter, eftersökning av försvunna personer,

snöoväder, översvämningar, skogsbränder och miljöolyckor. När det

gäller svåra påfrestningar har Försvarsmakten varierande resurser för

stöd inom bl.a. områdena radioaktivt nedfall, svåra störningar i

infrastrukturen som elförsörjning och telekommunikationer, översväm-

ningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande, allvarlig

smitta, terrorism samt kemikalieolyckor till sjöss.

Försvarsmakten konstaterar att dess förmåga kan komma att utnyttjas

för bl.a. ledning, samband, bevakning, stöd till polisen, transporter,

bärgning, förläggning, förplägnad, sjukvård, indikering och sanering av

radioaktiva ämnen, el- och vattenförsörjning, räddning och röjning, större

miljöolyckor, infrastrukturarbete som väg- och brobyggen, övervakning

till lands, sjöss och i luften samt trafikdirigering. Utöver detta kan

Försvarsmaktens nätverk för krisstöd utnyttjas för genomförande av

debriefing vilket exempelvis gjordes i samband med branden i Göteborg.

Försvarsmakten konstaterar vidare att dess stöd i vissa situationer kan

Skr. 1998/99:33

17

vara av särskild betydelse. Det gäller bl.a stöd med delar av Skr. 1998/99:33

krigsorganisationen, militär medverkan vid bevakning av samhälls-

viktiga anläggningar, militär medverkan vid flyktingsituationer, militärt

stöd till polisen, militärt stöd enligt räddningstjänstlagen samt indikering

och sanering. För att klargöra möjligheterna att lämna stöd, bör dessa

frågor ses över. Det gäller särskilt möjligheten att i fred utnyttja

Försvarsmaktens krigsförband.

Enligt Försvarsmaktens uppfattning bör myndighetens stöd till

samhället lämnas i sådana situationer där den ansvariga myndighetens

ordinarie resurser inte räcker till eller överhuvudtaget inte finns att tillgå.

Försvarsmakten anser också att den s.k. ansvarsprincipen skall gälla vid

svåra påfrestningar. Militär enhet skall dock alltid ledas av militär chef,

som i sin tur är underställd ansvarig civil myndighet. I enlighet med

resonemanget om ansvarsprincipen anser Försvarsmakten slutligen att

myndigheten skall ersättas ekonomiskt för insatser vid svåra

påfrestningar.

Sammanfattningsvis konstaterar Försvarsmakten att dess förmåga och

kapacitet - främst vad avser ledning, personal och utrustning - i betydan-

de utsträckning används redan i dag för stöd till samhället. Utgående från

helhetssynen skulle emellertid myndighetens förmåga och kapacitet

kunna tas till vara i ännu högre grad.

Regeringen anser att Försvarsmaktens redovisning i väsentliga delar

kan ligga till grund för myndighetens fortsatta planering och arbete. I

vissa delar, t.ex. frågor om lagstiftning och kostnader för insatser, fordras

dock fortsatta överväganden inom Regeringskansliet. Regeringen vill

avslutningsvis understryka vikten av ett fortsatt nära samarbete mellan

Försvarsmakten och ansvariga civila myndigheter. Detta förutsätter dock

att ansvarig civil myndighet vid kontakter med Försvarsmaktens ledning

uttryckligen anger att ett behov av ett sådant stöd från Försvarsmaktens

sida föreligger.

5.2 Civilt försvar

I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6)

anger regeringen målet för det civila försvaret vid ett väpnat angrepp och

vid krig i vår omvärld. Regeringen anger vidare att resurserna som

skapas mot bakgrund av detta mål även skall kunna användas för att

stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred.

Regeringen har uppdragit åt Överstyrelsen för civil beredskap att

lämna ett samlat underlag avseende möjligheterna att använda de

särskilda resurser som byggts upp inom det civila försvaret vid svåra

påfrestningar på samhället i fred. Överstyrelsen har i en rapport i mars

1998 redogjort för de resurser som kan utnyttjas för detta ändamål.

Redovisningen har gjorts i de tre kategorierna personal, materiel och

ledning.

När det gäller personal framhåller Överstyrelsen att det vid sidan av

ordinarie personalresurser hos myndigheter, organisationer och företag

finns särskilda resurser i form av bl.a. pliktpersonal under utbildning

18

samt driftväm. I fråga om materiel kan nämnas tillgångar som

reservkraftverk, sjukvårdsutrustning, oljesaneringsmedel, kemikalier för

dricksvattenrening m.m. På ledningsområdet framhåller Överstyrelsen att

de adminstrativa och legala strukturer som finns inom det civila försvaret

för ledning och organisation av beredskapsåtgärder skulle kunna utnyttjas

vid svåra påfrestningar.

Vad gäller det civila försvaret är det viktigt att framhålla att

beredskapsåtgärder som vidtas för höjd beredskap ofta har stor direkt

betydelse för förmågan att möta svåra fredstida påfrestningar. Detta är

särskilt uppenbart när det gäller infrastruktursystem som elförsörjning

och telekommunikationer som är högt prioriterade i planering och

resurstilldelning. I själva verket är de åtgärder som behöver vidtas för

svåra påfrestningar i fred respektive för krig på dessa områden ofta

identiska.

Regeringen har i 1999 års budgetproposition angett att myndigheter

med uppgifter inom det civila försvaret skall prioritera anskaffning av

reservkraft. Detta är en inriktning som har stor betydelse för samhällets

förmåga att möta många olika slag av fredstida påfrestningar.

Den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs inom det civila

försvaret ger enligt regeringens mening viktiga positiva effekter för

möjligheterna att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta

gäller inte minst den områdesvisa ledningen hos länsstyrelse/landsting

samt kommuner.

Skr. 1998/99:33

19

REDOVISNING AV SÄRSKILT PRIORITERADE

OMRÅDEN

I avsnitten 6-16 redogörs för läget inom de 11 områden för vilka det är

särskilt viktigt att beredskapen är god. Antalet har, som ovan nämnts,

minskat med ett jämfört med vad som angavs i prop. 1996/97:11 om

beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Skälet är att

Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning täcks in av områdena

Elförsörjning och Försörjning med vatten.

Området Massflykt avser en beredskap för en plötslig extraordinär

tillströmning av ett mycket stort antal flyktingar till vårt land. Samhällets

beredskap, främst lokalt och regionalt, där oftast flera olika

sektorsområden blir involverade, har främst till syfte att kunna skapa

förutsättningar för ett bra mottagande som så långt möjligt skall kunna

tillgodose flyktingarnas behov. Till skillnad från andra områden av svåra

påfrestningar på samhället i fred, som mer direkt drabbar det svenska

samhället, handlar det här om att på olika sätt kunna möta och bistå

människor som av olika skäl kommit till Sverige undan en extrem

situation i ett annat land.

6 Nedfall av radioaktiva ämnen

(Miljö- och Försvarsdepartementen)

Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:11 dragit slutsatsen

att beredskapen mot olyckor i svenska och utländska kärntekniska

anläggningar är, mot bakgrund av tidigare utförda åtgärder, tillfreds-

ställande. Regeringen gör inte nu någon annan bedömning men anser att

ytterligare åtgärder kan behöva vidtas på framförallt följande områden.

- Mätning av luftbuma radioaktiva ämnen.

- Rådgivning för sanering.

- Beredskapen i Central- och Östeuropa.

Allmänt

Följande myndigheter har uppgifter när det gäller beredskapen mot

nedfall av radioaktiva ämnen.

Statens kämkraftinspektion är central förvaltningsmyndighet med

uppgift att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. När det

gäller beredskapen mot kärntekniska olyckor såväl i som utanför Sverige

skall Statens kämkraftinspektion speciellt svara för teknisk rådgivning

till myndigheter ansvariga för befolkningsskyddet.

Statens strålskyddsinstitut är central förvaltningsmyndighet för frågor

om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning.

När det gäller beredskapen mot kärntekniska olyckor såväl i som utanför

Skr. 1998/99:33

20

Sverige skall Statens strålskyddsinstitut svara för rådgivning till Skr. 1998/99:33

myndigheter ansvariga för befolkningsskyddet och räddningstjänsten i

frågor som rör strålskydd och sanering efter utsläpp av radioaktiva

ämnen. Statens strålskyddsinstitut samordnar mätexpertis och

mätresurser inom den nationella strålskyddsberedskapen.

Statens räddningsverk är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor

om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen

och om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk

anläggning, i den mån detta inte är en uppgift för någon annan

myndighet.

Enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) skall länsstyrelserna svara för

räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Länsstyrelserna

skall också svara för saneringen efter sådana utsläpp. Länsstyrelserna

skall upprätta en plan för detta efter hörande av andra berörda

myndigheter, kommuner och landsting. Länsstyrelserna i kämkraftlänen

skall dessutom organisera en personalberedskap för arbetet.

Målen och ambitionerna för samhällets åtgärder inom området är att

okontrollerade utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska

anläggningar inte skall ske. Detta gäller såväl kärntekniska anläggningar

i Sverige som anläggningar inom områden på sådant avstånd från Sverige

att en olycka kan leda till nedfall även inom Sverige.

Om en olycka skulle inträffa innebär målen att ägare till svenska

kärntekniska anläggningar men också myndigheter och andra organ i så

stor utsträckning som möjligt skall förhindra att människor, egendom

eller miljö i samband med nedfall blir utsatta för strålning. Möjligheter

skall finnas att ta hand om människor som utsätts för strålning och att i

övrigt begränsa skadorna. De långsiktiga effekterna av nedfallet skall

kunna bedömas och saneringsåtgärder skall kunna vidtas om detta

bedöms vara en rimlig åtgärd så att mark i så stor utsträckning som

möjligt åter kan användas för sina ändamål. Åtgärderna skall kunna

vidtas vare sig utsläppen härrör från inhemska eller utländska

kärntekniska anläggningar.

Läget för beredskapen

Allmänt

Regeringen drog i prop. 1996/97:22 slutsatsen att beredskapen mot

olyckor i svenska och utländska kärntekniska anläggningar är, mot

bakgrund av tidigare utförda åtgärder, tillfredsställande. Regeringen

gjorde emellertid den bedömningen att beredskapen ytterligare kan

stärkas.

När det gäller beredskapsplaneringen vid de svenska kärnkraftverken

bedömde Statens strålskyddsinstitut och Statens kämkraftinspektion att

planeringen är tillfredsställande samt att förbättrings- och utvecklings-

arbetet sker på ett konstruktivt sätt.

Statens räddningsverk konstaterar att den nationella beredskapen mot

olyckor i kärntekniska anläggningar är tillfredsställande. Förmågan att

begränsa konsekvenserna för samhället vid en olycka är god. Den

21

nationella beredskapen kan emellertid ytterligare förstärkas och verket Skr. 1998/99:33

har i sammanhanget redovisat ett antal åtgärder som Räddningsverket

anser att myndigheterna bör planera för.

Räddningsverket har i samverkan med Statens strålskyddsinstitut

anskaffat nya instrument för mätning av dosraten vid nedfall av

radioaktiva ämnen. Mätningar skall kunna ske i regi av länsstyrelserna

och kommunerna. Utbildning har skett av den personal som skall hantera

instrumenten.

Regeringen har, som en följd av propositionen 1991/92:41 om

samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor, uppdragit åt Statens

strålskyddsinstitut att i samråd med Statens räddningsverk och andra

berörda myndigheter upprätta en nationell expertgrupp för sanering vid

utsläpp av radioaktiva ämnen. Gruppens uppgift är att utarbeta allmänna

råd om saneringsmetoder som kan tjäna som underlag för planering och

genomföring av sanering.

Statens räddningsverk anser att kunskaperna om sanering och olika

metoder för saneringsarbetet bör fördjupas och att det bör utformas råd

och anvisningar. Verket har utarbetat riktlinjer för planerare inför tidiga

saneringsåtgärder efter nedfall av radioaktiva ämnen. Avsikten är att

riktlinjerna skall utvecklas, så att de kan utgöra underlag för allmänna råd

och för kunskapsspridning i andra former. Planering och övningar som är

gemensamma för flera län skall genomföras i syfte att stärka beredskapen

inom saneringsområdet.

Statens räddningsverk har sett över systemet för tidig varning till

allmänheten. Nya bruksanvisningar för redan utdelade s.k. RDS-

mottagare skall göra det lättare för allmänheten att använda mottagarna.

Räddningsverket anser det viktigt att den redan påbörjade utvecklingen

av en ny generation RDS-mottagare kan fullföljas och att det utarbetas ett

nytt system för utdelning av mottagare.

De brister som förekommer i larmkedjan elimineras enligt

Räddningsverket genom införande av det kvalitets- och rapporterings-

system som verket har utvecklat. En utbyggnad av utomhusvamingen på

särskilt lämpliga ställen skall ge ökad säkerhet och flexibilitet i

vamingssystemen. De ljudmätningar som har genomförts för utomhus-

vamingen kommer att ge underlag för en utbyggnad av systemet.

Enligt Statens räddningsverks bedömning kommer de pågående och

planerade förbättringarna av vamingssystemen till allmänheten att

ytterligare öka förmågan att begränsa konsekvenserna för samhället vid

ett nedfall av radioaktiva ämnen.

Räddningsverket anser det viktigt att länsstyrelserna inte utarmas på

den kompetens som en god beredskap inför utsläpp av radioaktiva ämnen

fordrar. Farhågor finns för att det skall ske om den personalminskning

som har skett vid en del länsstyrelser kommer att fortsätta.

När det gäller den strålningsmedicinska beredskapen har Social-

styrelsen tillsammans med Statens strålskyddsinstitut organiserat en

medicinsk expertgrupp som ingår i institutets beredskapsorganisation.

Den medicinska expertgruppens uppgift är att ge råd och information i

strålningsmedicinska frågor till Statens strålskyddsinstitut och Social-

styrelsen. Uppgifter som framkommer och de bedömningar som gruppen

22

gör skall myndigheterna vidarebefordra till hälso- och sjukvården och till Skr. 1998/99:33

hälsoskyddsmyndighetema.

Samtliga sjukvårdshuvudmän har utsett en strålningsmedicinskt

ansvarig läkare. Det skall ingå i Socialstyrelsens uppgifter att informera

och vid behov utbilda den personal som ingår i den medicinska delen av

beredskapsorganisationen.

Strålningsmätning

En grundläggande filosofi i den nationella beredskapen mot olyckor i

kärntekniska anläggningar har varit att så långt som möjligt utnyttja

befintliga organisationer och system som grund för mätberedskapen.

Exempel på tillämpning av denna filosofi är Försvarets

forskningsanstalts luftfilterstationer som mäter mängden luftbuma

radioaktiva ämnen vid marknivå och Försvarsmaktens tidigare möjlighet

att mäta radioaktivitet på hög höjd med flygplan 32 Lansen. Även den

mätexpertis och de mätresurser som finns vid universitetens radiofysiska

institutioner är exempel härpå. Genom tilläggsköp av tjänster och

utrustning har de befintliga basresurserna kunnat kompletteras så att de

uppfyller beredskapens behov. Detta har hittills varit effektivt och den

nödvändiga beredskapen har kunnat uppnås till låg extra kostnad.

Svagheten är dock att beredskapsfunktionen också är beroende av andra

myndigheters och organisationers resurser som styrs av andra faktorer än

beredskapens krav.

Statens strålskyddsinstitut anser att följande grundläggande uppgifter

skall bemästras.

- Varning och prognos för att i tid kunna förutse och bedöma

stråldoser, ge information och vidta skyddsåtgärder under det akuta

skedet.

- Mätning av nedfallets sammansättning och omfattning för att kunna

bedöma stråldoser, ge information samt välja åtgärder som begränsar

stråldoser.

Statens strålskyddsinstitut har på uppdrag av regeringen redovisat hur

systemen för strålningsmätning kan förbättras för användning i krig och

fred. Övervägandena om system för strålningsmätning avser

kostnadsberäkningar för ersättning av befintlig mätutrustning, för

nyanskaffning av nya mätinstrument samt för inrättande av ett antal

doktorandtjänster som skall göra det möjligt att långsiktigt inom landet

kunna upprätthålla en kvalificerad mätteknisk kompetens. Statens

strålskyddsinstitut har, tillsammans med Försvarets forskningsanstalt,

även redovisat ett förslag till ambitionsnivå för övervakning av luftbuma

radioaktiva ämnen.

Den förändring som skett i det säkerhetspolitiska läget med bl.a. ett

fullständigt provstoppsavtal (CTBT) har lett till att behovet av

luftfilterstationer för internationella kontrolländamål har minskat. I

övervakningen av det fullständiga provstoppsavtalet kommer bara en helt

ny station att ingå i ett världsomfattande övervakningsnät under Förenta

nationernas överinseende. De ursprungliga mätstationerna är således inte

längre aktuella vid en övervakning av provstoppsavtalet. Förändringen

23

har lett till att den finansiering som skett av dessa stationer från Skr. 1998/99:33

Utrikesdepartementets anslag inte längre är aktuell.

Eftersom luftfilterstationema är en viktig komponent i den nationella

mätberedskapen i händelse av en olycka som leder till utsläpp av

radioaktiva ämnen aktualiseras frågan om en ny långsiktig finansierings-

form. Statens strålskyddsinstitut har tillsammans med Försvarets

forskningsanstalt uppskattat kostnaden för att driva fem av stationerna

till 2,4 miljoner kronor per år. Kostnadsunderlaget lämnades till

regeringen i samband med Statens strålskyddsinstituts budgetunderlag

för år 1999.

I sin redovisning av systemen för strålningsmätning menar Statens

strålskyddsinstitut att specialistkompetens inom mätteknikområdet bör

vidmakthållas långsiktigt genom tilldelning av resurser för kvalificerad

utbildning i form av doktorandtjänster. Regeringen har tidigare under en

fyraårsperiod avsatt resurser till doktorandtjänster i syfte att höja

kompetensen på beredskapsområdet.

Samarbete med Central- och Östeuropa

Under perioden 1992 - 1998 har totalt anslagits 301 miljoner kronor for

insatser när det gäller kärnsäkerhet och strålskydd i Central- och

Östeuropa. De svenska insatserna har utvärderats och redovisas i prop.

1998/99:1, utgiftsområde 7. Slutsatsen är att programmet haft en lämplig

inriktning och genomförts på ett bra sätt. Regeringen föreslår att

verksamheten framdeles skall koncentreras till åtgärder avseende

kärnsäkerhet, hantering av radioaktivt avfall och strålskydd avseende

kärnteknisk verksamhet. I detta ingår frågor rörande beredskap mot

olyckor i kärnteknisk verksamhet.

EU samarbetar genom Tacis- och Phareprogrammen med länderna i

Öst- och Centraleuropa för att förbättra kärnsäkerheten och strålskyddet.

Under perioden 1990 - 1997 har ca 12,1 MEcu avsatts för samarbetet vad

gäller olycksberedskap.

Åtgärder

Regeringen anser att beredskapen mot kärntekniska olyckor är

tillfredsställande. På vissa områden bör emellertid vidtas åtgärder för att

effektivisera och förbättra arbetet.

Myndigheternas planering inför radioaktiva nedfall är väl utvecklad

efter åtskilliga års arbete med utformning av regler och rutiner för

verksamheten på framför allt central och regional nivå. En utveckling av

samarbetet mellan länsstyrelserna skulle dock i hög grad bidra till att

öka effektiviteten i verksamheten. Regeringen anser att behovet av

samarbete är särskilt stort inom utbildningsområdet. Gemensamma

övningar för t.ex. sex till sju län skulle bredda aktörernas kunskaper och

erfarenheter. En ökad samordning fordras vidare mellan olika slag av

övningar på olika nivåer - internationellt, nationellt, regionalt och lokalt.

Förutsättningarna för strålningsmätning bör kunna förbättras.

24

Anskaffningen av nya mätinstrument och den genomförda Skr. 1998/99:33

utbildningen av personal hos länsstyrelser och kommuner är ett viktigt

led i dessa strävanden. Förberedelser måste också vidtas så att det vid

utsläpp av radioaktiva ämnen som inte drabbar hela landet snabbt går att

omfördela personal och utrustning mellan län och kommuner.

Försvarets forskningsanstalt har sedan mitten på 1960-talet på uppdrag

av regeringen bedrivet avancerad övervakning av luftbuma radioaktiva

ämnen. Genom detta har Sverige kunnat delta i övervakningen av det

begränsade internationella provstoppsavtalet inom nedrustningsområdet.

Övervakningssystemet som består av sex mycket känsliga

luftfilterstationer är vid en kämkraftsolycka en viktig resurs för att

bestämma koncentration och sammansättning av radioaktiva ämnen i

luft. Det är angeläget att ett antal av dessa stationer fortsättningsvis även

kan användas för identifiering av radioaktiva ämnen i händelse av en

kämkraftsolycka. Regeringen avser därför vidta sådana åtgärder att en

tillräcklig mätberedskap kan upprätthållas på sikt.

Statens räddningsverk fullföljer för närvarande på regeringens uppdrag

ett långsiktigt arbete som syftar till att förbättra vamingssystemet i den

s.k. inre beredskapszonen (12-15 km från kärnkraftverken). De åtgärder

som verket redovisat - utarbetande av nya bruksanvisningar för RDS-

mottagare, utveckling av en ny generation mottagare och utbyggnad av

systemet för utomhusvaming - är viktiga komponenter i den fortsatta

utvecklingen av beredskapen.

Strävan för det internationella samarbetet inför nedfall av radioaktiva

ämnen bör som framgått vara att andra länder i vårt närområde där det

finns kärntekniska anläggningar skall ha en tillfredsställande säkerhet vid

dessa anläggningar. Det bör också finnas anordningar och rutiner för

tidig varning som gör att svenska myndigheter kan bölja vidta åtgärder så

snabbt som möjligt efter ett utsläpp av radioaktiva ämnen så att det finns

möjlighet att skydda människor, egendom och miljö i Sverige

Inom det s.k. Östeuropaprogrammet pågår eller har genomförts projekt

som har betydelse för strävan att minska riskerna för kämkraftsolyckor i

Sveriges närområde. Andra samarbetsprojekt syftar till att länderna i

närområdet skall bygga upp en effektiv strålskyddsorganisation och hålla

en beredskap som förbättrar förutsättningarna för samverkan och

informationsutbyte. Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999

föreslagit fortsatta insatser på kämsäkerhetsområdet i Central- och

Östeuropa.

Inom länder i närområdet har samarbetet mellan de operativt ansvariga

regionala myndigheterna och de centrala myndighetems med ansvar för

beredskapsplaneringen på central nivå hittills i hög grad varit inriktat på

kärnsäkerhet och strålskydd. Ett ökat samarbete bör emellertid även ske

på det konsekvensbegränsande området. En utveckling av samarbetet i

beredskapsorganisationen bör inriktas på att stödja IAEA:s projekt

”Regional Harmonisation of Nuclear Emergency Preparedness” och på

en utökad samverkan mellan de ansvariga organen på regional nivå i

Sverige, de baltiska länderna och Ryssland. Även resurser behövs för att

de regionala myndigheterna skall kunna planera och genomföra

gemensamma övningar.

25

Det är särskilt angeläget att samarbetet mellan de nordiska länderna Skr. 1998/99:33

utvecklas vidare i händelse av utsläpp av radioaktiva ämnen. Det skulle

innebära att länderna agerar gemensamt inom ramen för bl.a. Partnerskap

för fred (PFF) och Östersjösamarbetet. Ett av syftena med ett gemensamt

agerande skulle vara att öka kunskapsutbytet mellan länderna och göra

det lättare att förstå de skillnader i de konsekvensbegränsande åtgärderna

som förekommer mellan dessa.

7 Elförsörjning

(Närings- och handelsdepartementet)

Sammanfattning: Fredstida störningar i elförsörjningen

sammanhänger huvudsakligen med fel i elnäten, särskilt i lokala nät

på landsbygden. Det finns en beredskap att hantera sådana störningar.

Utvecklingen på området följs upp mot bakgrund av bl.a. elmarknads-

reformen. Insatser för att förbättra förmågan att avhjälpa störningar

bör övervägas, bl.a. beträffande samordning av reparationsresurser.

Det allvarligaste hotet mot elförsörjningen i fredstid är sabotage

mot vitala delar av elsystemet. Det kan leda till stora konsekvenser i

samhället genom omfattande elavbrott. De åtgärder som på

statsmakternas initiativ vidtas för att elförsörjningen skall kunna

upprätthållas och återupprättas i krig har en positiv effekt på den

ffedstida beredskapen, särskilt när det gäller skydd mot sabotage.

Det är dock inte möjligt att säkerställa en helt stömingsffi elförsörj-

ning. Samtidigt ökar elberoendet i samhället, bl.a. tillföljd av ett ökat

beroende av fungerande telekommunikationer och IT-system.

Samhällsviktig verksamhet som oundgängligen måste fungera måste

därför tillförsäkras tillgång till el för situationer då den ordinarie

elförsörjningen inte fungerar. Ytterligare insatser för att säkerställa

detta bör övervägas.

Allmänt

Myndighetsansvar

Statens energimyndighet (Energimyndigheten) är bl.a. nätmyndighet

enligt ellagen. I uppgiften ingår att utöva tillsyn över ellagens efterlevnad

utom i fråga om driftsäkerhet och elsäkerhet. Det innefattar bl.a tillsyn av

nätverksamhet och leveranskoncessioner. Myndigheten prövar också

koncessionsärenden enligt ellagen utom i fråga om nätkoncessioner för

utlandsförbindelser. Energimyndigheten är vidare funktionsansvarig

myndighet för fuktionen Energiförsörjning inom totalförsvarets civila del

och ansvarig för delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning.

26

Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) driver och förvaltar Skr. 1998/99:33

det svenska stamnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna (prop.

1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318). Svenska kraftnät

skall enligt riksdagens riktlinjer ansvara för driften av stamnätet, den

löpande momentana elbalansen och det svenska kraftsystemets

övergripande driftsäkerhet. Svenska kraftnät är enligt förordningen

(1994:1806) om systemansvaret for elektrisk ström sedan den 1 januari

1995 systemansvarig myndighet enligt ellagen (1997:857). I detta ingår

att bl.a. utfärda föreskrifter om och utöva tillsyn över driftsäkerheten i

elektriska anläggningar.

Svenska kraftnät ansvarar vidare för delfunktionen Elförsörjning inom

funktionen Energiförsörjning inom den civila delen av totalförsvaret

(prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöUl, rskr. 1996/97:112). Svenska

kraftnät är sedan den 1 juli 1997 elberedskapsmyndighet enligt

elberedskapslagen (1997:288) (prop 1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6,

rskr. 1996/97:204).

Elsäkerhetsverket utövar med stöd av ellagen tillsyn över och utfärdar

föreskrifter om elsäkerhet.

Elförsörjningens uppbyggnad

Leveranssäkerheten för en elkund beror på säkerheten i hela

leveranskedjan från kraftstation till kundens anslutningspunkt. Den

svenska elproduktionen sker huvudsakligen i vattenkraftanläggningar i

norra Sverige och större värmekraftanläggningr i södra delen av landet.

Eftersom det finns betydande stordriftsfördelar i elproduktionen är

produktionen relativt centraliserad till stora anläggningar som ofta ligger

långt från de huvudsakliga konsumtionsområdena.

Överföringsförbindelsema med utlandet möjliggör kraftutbyte med

Norge, Finland, Danmark och Tyskland. Sverige och Norge har numera

en öppen och gemensam elmarknad. Kraftöverföringen från produktions-

anläggningama till förbrukare sker på ledningsnät som delas in i tre

nivåer. Kraftöverföring mellan landets regioner sker via det lands-

omfattande stamnätet, till vilket utlandsförbindelserna är anslutna. Från

stamnätet transformeras kraften ned till lägre späningsnivåer för

överföring på regionala nät. Därefter sker ytterligare nedtransformering

för överföring på lokala nät. Produktionsanläggningar och större

förbrukare är vanligtvis anknutna till stamnätet eller regionala nät.

Lokalnäten försörjer hushåll och andra elkunder med låg elförbrukning.

Lagstiftningen

Elförsörjningen har under 1990-talet reformerats genom omfattande

förändringar av regelverket för elmarknaden. Den 1 januari 1996 trädde

ett nytt regelverk för elmarknaden i kraft (prop. 1994/95:222, bet.

1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det nya regelverket innebär konkurrens i

handeln med el, vilket skapar förutsättningar för en ökad pris- och

kostnadspress i elförsöijningen och en ökad valfrihet för kunderna.

Nätverksamhet är ett naturligt monopol som övervakas med stöd av

27

ellagstifitningen. Den 1 januari 1998 trädde en ny ellag (1997:857) i kraft Skr. 1998/99:33

(prop. 1996/97:136, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1996/97:27). Den nya

ellagen bygger på elmarknadsreformens principer och innebär i huvudsak

en språklig och redaktionell modernisering av den tidigare gällande

ellagstiftningen. Ellagen innehåller bestämmelser om bl.a.

elkonsumenters rätt till ersättning från nätkoncessionshavaren i samband

med elavbrott.

Den 1 juli 1997 trädde elberedskapslagen (1997:288) i kraft (prop.

1996/97:86, bet. 1996/97:FöU6, rskr. 1996/97:204). Den reglerar

ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna

tillgodose elförsöijningen vid höjd beredskap. Huvudprincipen är att

elföretagen är skyldiga att vidta åtgärder som beslutas med stöd av lagen

för att tillgodose elförsöijningen vid höjd beredskap. Beslut om åtgärder

kan avse såväl anläggningar som verksamhet. Beslutade åtgärder är med

vissa undantag ersättningsberättigande. Ersättningen finansieras genom

elberedskapsavgiften, som är en offentligrättsligt reglerad avgift.

Ambitioner och mål för beredskapen inom området

Riksdagen fattade år 1997 ett energipolitiskt beslut (prop. 1996/97:84,

bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens

mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången till el och annan energi

på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor.

En effektiv elförsöijning med hög leveranssäkerhet är av central

betydelse för den ekonomiska och sociala utvecklingen i Sverige.

Elsystemets infrastruktur måste utnyttjas och utvecklas så att samhällets

och elkundernas krav på elförsöijning kan tillgodoses. I detta ingår också

att infrastrukturen skall ha en leveranssäkerhet som motsvarar de krav

som samhället och elkunderna ställer. Med leveranssäkerhet avses i detta

sammanhang motståndskraften mot avbrott till följd av störningar i

överföringsförbindelsema eller p.g.a. kapacitetsbrist i produktionen och

överföringssystemen. Möjligheterna att reducera sårbarheten for fredstida

störningar i samband med nätutbyggnad och införande av ny teknik inom

elsystemet och hos förbrukare av el bör tas tillvara.

Ansvarsfördelning, m.m.

Ansvarsfördelningen är sådan att det är en uppgift för företagen inom

elförsöijningen att vidta de åtgärder som krävs i elsystemet för att hålla

en god leveranssäkerhet i fredstid. Den som är ansvarig för

elförsöijningen inom ett visst område är skyldig att mot ersättning och

inom rimliga gränser tillgodose kundernas önskemål om leverans-

säkerhet. Ansvaret innefattar åtgärder för att förebygga och förhindra

störningar och åtgärder för att snabbt återställa elförsöijningen vid

störningar.

Elförbrukamas krav på leveranssäkerhet skiljer sig åt vilket avspeglas i

deras avtal med elleverantörer och nätägare. Förbrukarna kan genom

avtalen inom vissa gränser anpassa leveranssäkerheten till de egna

behoven. Förbrukarna kan vidare genom egna åtgärder reducera sitt

28

beroende av en stömingsfri ordinarie elförsöijning, exempelvis genom Skr. 1998/99:33

tillgång till reservkraftaggregat eller alternativa uppvärmningsformer.

Det finns inga av statsmakterna fastställda mål för elsystemets

leveranssäkerhet vad avser avbrottstider eller avbrottsfrekvenser.

Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete vad gäller driftsäkerhet,

elsäkerhet och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med

leveranssäkerhet. Enligt ellagen är den som bedriver nätverksamhet

skyldig att på skäliga villkor ansluta den som så begär till elnäten och att

överföra el. Nätets leveranssäkerhet är ett avtalsvillkor vars skälighet

ställs i relation till andra villkor i samband med prövning av skäligheten i

nättariffer. Leveranssäkerheten är även i övrigt en faktor som beaktas vid

tillsyn av nätverksamhet. Elsäkerhetsverkets föreskrifter om vad som

skall iakttas när det gäller bl.a. ledningsgator är av betydelse för att

minska sårbarheten vid väderrelaterade störningar i nät på lägre

spänningsnivåer.

Läget för beredskapen

Samhällets elberoende

En viktig tendens i samhällsutvecklingen är ett allmänt tilltagande

teknikberoende, särskilt av fungerande telekommunikationer och

datorsystem. Detta beroende har allmänt sett förstärkts under de senaste

decennierna. Sammantaget leder detta till ett allt större elberoende i

samhällsviktiga funktioner och verksamheter. I stort sett alla delar av det

svenska samhället är idag beroende av en väl fungerande elförsöijning

med en hög leveranssäkerhet. Därmed minskar toleransen för avbrott och

störningar i elförsöijningen.

Elavbrott kan leda till omfattande störningar i viktiga

samhällsfunktioner och förorsaka betydande materiella skador och

ekonomiska förluster hos elkunderna. I vissa fall kan störningar utgöra

ett hot mot individens överlevnad, exempelvis då de drabbar sjukvården

eller uppstår i samband med kall väderlek.

Risken för störningar och elsystemets leveranssäkerhet

Störningar i elförsöijningen i fredstid kan grovt indelas i tre typfall:

• Stömingsfall 1 är ett landsomfattande elavbrott till följd av

störningar i stamnätet

• Stömingsfall 2 är en större regional störning med ett stort antal

samtidiga skador på lokal och regional nät, sannolikt orsakade av en

storm

• Stömingsfall 3 är omfattande regional eller lokal störning, orsakad

av flera samtidiga fel i vitala delar av elmatningen till en region

eller stor tätort

De flesta avbrott beror på fel som drabbar luftledningar i samband med

åska, storm och snöfall. Det är främst lokala landsbygdsnät som drabbas.

Elavbrott är betydligt vanligare på landsbygden än i tätorter. Näten på

högre spänningsnivåer ingår i hopmaskade system och är vanligtvis så

29

dimensionerade att avbrott inträffar först då flera fel uppstår samtidigt. Skr. 1998/99:33

De har i allmänhet en god motståndskraft mot väderrelaterade störningar.

Störningar i stamnätet som leder till elavbrott är ovanliga men får

erfarenhetsmässigt betydande effekter när de inträffar. De sammanhänger

vanligtvis med tekniska fel i anläggningar. Den senaste större störningen

på stamnätet inträffade i december 1983 då stora delar av landet blev

strömlöst i upp till några timmar.

Standarden på de svenska ledningsnäten är generellt sett hög med låga

avbrottsfrekvenser och korta avbrottstider. Regeringen bedömer att

leveranssäkerheten inom elförsöijningen generellt sett är hög även om

elkunder vaije år, särskilt under vintertid, drabbas av elavbrott i samband

med oväder. Elsystemet är enligt regeringens bedömning robust och

motståndskraftigt mot de typer av störningar som erfarenhetsmässigt

inträffar i fredstid på högre spänningsnivåer.

Vid de strömavbrott som inträffade i Västemorrlands län i januari i

1998 fick många elabonnenter vidkännas störningar, som i vissa fall var

relativt kännbara. Tillsynsmyndigheterna utreder de berörda nätföre-

tagens agerande vid dessa strömingar.

Det allvarligaste hotet om störningar i elförsöijningen i fredstid som

kan innebära en svår påfrestning på samhället sammanhänger enligt

regeringens bedömning med sabotage, inbegripet terroristhandlingar

Sabotage mot elanläggningar kan medföra störningar i elförsöijningen

enligt stömingfallen 1 och 3 ovan.

Sårbarheten mot sabotage sammanhänger främst med elsystemets

struktur. Elproduktionen är relativt centraliserad och överförings-

avstånden mellan produktions- och konsumtionscentra är långa och svåra

att skydda. Driften av produktions- och överföringsanläggningar är

numera ofta automatiserad och fjärrstyrd. Data- och telekommunikations-

system är nödvändriga för driften av elsystemet.

För att åstadkomma långvariga och omfattande elavbrott krävs relativt

omfattande sabotageinsatser mot vitala delar av elsystemet. Sådana

insatser torde till sin form och inriktning ha stora likheter med de

sabotageinsatser som kan förväntas i krigstid.

Sabotagehandligar mot elsystemet har hittills varit relativt ovanliga.

Under år 1998 har dock stamnätet vid två tillfallen drabbats av

sabotageincidenter av relativt begränsat slag. Ingen av incidenterna ledde

till elavbrott. Sabotageproblematiken bör dock uppmärksammas. Det kan

inte uteslutas att sabotagehotet mot elförsöijningen kommer att öka i

framtiden.

Regeringens bedömning överensstämmer i huvudsak med de

bedömningar som redovisats av nätmyndigheten i samband med åter-

rapportering av regeringsuppdrag att följa upp elmarknadsreformen och

av Svenska kraftnät i samband med avrapportering av uppdrag om svåra

påfrestningar på samhället i fredstid.

Tillgången på reservkraftaggregat

Länsstyrelserna redovisade år 1996 på regeringens uppdrag tillgången till

reservkraftaggregat. Uppgifterna samlades vid Överstyrelsen för civil

30

beredskap som under 1996 och 1997 kompletterat dessa. En samman- Skr. 1998/99:33

fattning av uppgifterna lämnades till regeringen (Närings- och

handelsdepartementet) i februari 1998.

Av sammanställningen framgår att tillgången till reservkraft varierar

mellan samhällsviktiga funktioner.

Konsekvenser av elmarknadsreformen

Inom elförsöijningen pågår för närvarande ett omfattande effektivi-

seringsarbete hos huvuddelen av elföretagen som en följd av bl.a.

elmarknadsreformen. Detta tar sig uttryck i bl.a. personalrationaliseringar

och nedläggning av viss produktionskapacitet. Det kan också innebära

förändringar vad gäller underhålls- och investeringsprinciper inom såväl

elproduktionen som nätverksamhet. Effektiviseringsarbetet innebär att

överkapacitet som byggts upp inom det monopolsystem som tidigare

fanns på elområdet tas bort.

En sådan utveckling kan vara i enlighet med elmarknadsreformens

intentioner och innebär betydande kostnadsbesparingar. Det torde enligt

regeringens bedömning finnas möjligheter att genomföra

effektiviseringama utan att leveranssäkerheten försämras. En alltför

långtgående effektivisering kan dock leda till oacceptabla konsekvenser

för leveranssäkerheten. I takt med att det ställs hårdare krav på

rationaliseringar av drift och underhåll i nätverksamhet ökar kraven på

styrningen av underhåll och reinvesteringar.

Av detta skäl är leveranssäkerheten ett område som omfattas av

tillsynen av nätföretag. En utgångspunkt är att nätföretagen vid utform-

ningen av sina tariffer tar hänsyn till kvalitetsaspekterna gentemot sina

kunder. Utgångspunkten bör enligt nätmyndigheten vara en i vart fall

bibehållen, men helst förbättrad leveranskvalitet. Elmarknadsreformen

innebär också åtgärder beträffande konsumentskydd som stärker

incitamenten för nätföretag att hålla en hög leveranssäkerhet.

Under år 1997 genomfördes vissa organisationsförändringar inom

elberedskapen på regional nivå som en följd av bl.a. den nya

elberedskapslagen. Landets sju elområden ombildades till tre elregioner.

Elområdena har i södra och mellersta Sverige haft samordnande upp-

gifter i den fredstida stömingsberedskapen. Detta ingår enligt Svenska

kraftnät för närvarande inte i elregionemas uppgifter. Enligt verkets

bedömning har därmed den fredstida stömingsberedskapen försämrats.

Regeringen har nyligen uppdragit åt Energimyndigheten att i samråd

med Svenska kraftnät analysera behovet av och tillgången till

reservkraftproduktion för höglastsituationer i det svenska elsystemet

samt föreslå eventuell lagreglering som kan behövas för att säkra

tillgången på de produktionsresurser som kan behövas. Uppdraget skall

avrapporteras i januari 1999. Uppdraget har tillkommit mot bakgrund av

bl.a. den oro för leveranssäkerheten i elsystemet som uttrycks av

elbranschen.

Försvarsutskottet har i betänkandet 1998/99:FöUl Totalförsvarets

budget för 1999 i december 1998 uttalat att det alltjämt föreligger

avgörande brister inom bl.a. delfunktionen Elförsöijning inom det civila

31

försvaret. Utskottet anser därför att en funktionsutvärdering bör Skr. 1998/99:33

genomföras på området. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer

utvecklingen vad avser förmågan inom delfunktionen och återkommer

till riksdagen med en utförlig redovisning av frågan i samband med 1999

års kontrollstation.

Åtgärder

Elförsöijningen kan göras mindre sårbar genom att elsystemet i

förebyggande syfte görs mer robust och motståndskraftigt i samband med

om- och utbyggnad och införande av ny teknik samt genom en beredskap

att vidta skadeavhjälpande åtgärder vid störningar. Kostnaderna för och

de tekniska svårigheterna med att helt förhindra att det svenska

elsystemet drabbas av störningar är emellertid mycket stora, särskilt om

de skulle genomföras på kort sikt. Åtgärderna måste inriktas både på att

minska sårbarheten i elförsöijningen och på att minska användarnas

beroende av den ordinarie elförsöijningen.

Åtgärder för att förebygga och hantera störningar

Enligt regeringens bedömning är det för närvarande inte påkallat med

statliga insatser for att förebygga väderrelaterade störningar i lokala nät

(stömingsfall 2). Ansvaret för att förebygga sådana störningar ligger på

nätföretagen, som är föremål för tillsyn från såväl Energimyndigheten

som Elsäkerhetsverket. En viktig faktor i detta sammanhang är att

röjning av ledningsgator sker enligt Elsäkerhetsverkets anvisningar. Ny

röjningsteknik kan enligt uppgift kraftigt reducera kostnaderna för detta,

samtidigt som leveranssäkerheten förbättras. Vidare ersätts oisolerade

ledningar av isolerade i samband med reinvesteringar i näten, vilket

minskar stömingskänsligheten. Eventuella framtida åtgärder kommer att

baseras på erfarenheterna från tillsynen av nätverksamhet och elsäkerhet.

Regeringen återkommer nedan till åtgärder beträffande förmågan att

hantera sådana störningar.

De åtgärder som på statsmakternas initiativ vidtas for att

elförsöijningen skall kunna upprätthållas och återupprättas i krig har en

positiv effekt på den fredstida beredskapen, särskilt när det gäller skydd

mot sabotage och störningar på stamnätet och regionnäten. De åtgärder

som är aktuella är bl.a. anläggningsinriktade skydds- och

funktionsåtgärder som kan vidtas med stöd av elberedskapslagen.

Pågående utrednings- och åtgärdsprojekt bedöms av Svenska kraftnät

inom fem till tio år öka uthålligheten i de nationella och regionala näten i

Syd- och Mellansverige. Även möjligheterna att upprätthålla en

begränsad elproduktion i regionala och lokala nät (s.k. ö-drift) inom Syd-

och Mellansverige vid långvariga elavbrott bedöms öka. I krigstid torde

dock toleransnivån for en sämre leveranssäkerhet och ekonomiska

skadeverkningar till följd av elavbrott vara betydligt högre än i fredstid.

Enligt Svenska kraftnäts bedömning bör det analyseras huruvida hotet

om fredstida sabotage kräver andra slags beredskapsåtgärder eller bör ha

32

en annan inriktning än de som företas för höjd beredskap. Detta är enligt

regeringens bedömning en uppgift för Svenska kraftnät.

Elberedskapslagen är inriktad på åtgärder for höjd beredskap. Vid

beslut om beredskapsåtgärder skall de effekter en åtgärd kan få på den

fredstida stömingsberedskapen beaktas. Svenska kraftnät har, med

hänvisning till det vidgade totalförsvarsbegreppet, föreslagit att

elberedskapslagen ändras så att den även omfattar åtgärder för fredstida

störningar. Det främsta syftet är att kunna finansiera utbildnings-,

övnings- och samordningsverksamhet knuten till krishantering och

stömingsavhjälpning. Begränsningen av elberedskapslagen till att endast

omfatta åtgärder för höjd beredskap syftar till att åstadkomma en klar

gränsdragning mellan statens ansvar för de krigstida beredskaps-

åtgärdema och elföretagens ansvar för den ffedstida leveranssäkerheten.

En förändring i enlighet med Svenska kraftnäts forslag leder till en

uppluckring av denna ansvarsfördelning och kan leda till gräns-

dragningsproblem. Regeringen är mot denna bakgrund för närvarande

inte beredd att föreslå någon ändring av elberedskapslagen. Regeringen

har dock i 1999 års budgetproposition föreslagit att den verksamhet som

Svenska kraftnät avser med sitt förslag skall kunna finansieras med

anslagsmedel (prop. 1998/99:1, vol. 5, UO 6, sid. 59). Regeringen

återkommer nedan till denna verksamhet.

Inom elförsöijningen finns en lång tradition av samarbete mellan

företagen i branschen, Försvarsmakten och räddningstjänsten i samband

med störningar. I stömingssituationer kan företagen få stöd av samhället

med främst militära resurser för exempelvis transporter och röjning.

Sådana militära insatser skall ske enligt förordningen (1986:1111) om

militär medverkan i civil verksamhet. Det innebär att insatser bl.a. skall

ske mot ersättning och med beaktande av gällande bestämmelser om

konkurrens. Försvarsmakten avgör om den skall medverka i insatsen.

Svenska kraftnät har på regeringens uppdrag övervägt hur samarbetet

mellan nätföretagen och totalförsvaret i samband med fredstida

störningar i elförsöijningen kan utvecklas. Enligt Svenska kraftnät bör ett

ramavtal mellan Svenska kraftnät och Försvarsmakten slutas för att lägga

grund för ett väl organiserat och förberett bistånd från Försvarsmakten

vid ffedstida störningar. I avtalet bör såväl former som möjlig omfattning

av biståndet regleras. Vidare bör principerna för prissättning av tjänster

samt formerna för utveckling av särskilda kompetenser för t.ex.

flygbesiktning av elledningar regleras. Utgående från detta avtal bör

elföretagen via Svenska kraftnät och dess elregioner kunna påkalla det

bistånd som företagen behöver i den aktuella situationen enligt en i

förväg fastställd prislista. Svenska kraftnät bör enligt förslaget

bemyndigas att i samverkan med Försvarsmakten och berörda

länsstyrelser avgöra om störningens omfattning skall föranleda att avtalet

utnyttjas. Avtalet bör enligt förslaget ge förutsättningar till viss

utbildnings- och övningsverksamhet. Försvarsmakten är beredd att delta i

förhandlingar om ett sådant samarbete, men har anfört att

konkurrenslagstiftningen kan utgöra ett hinder. Förhandlingar avses

starta inom kort.

Skr. 1998/99:33

33

2 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 33

Ett modernt nätföretag är resursmässigt dimensionerat för att hantera Skr. 1998/99:33

företagets verksamhet under normala förhållanden i fred och vid

driftstörningar som tillhör normalbilden. Vid störningar används i första

hand nätföretagets egna resurser, i andra hand personal inlånad från

andra nätföretag och annan inhyrd personal. På flera håll i landet finns

lokala och regionala överenskommelser mellan elföretagen om bistånd

vid störningar. Enligt Svenska kraftnät finns dock ett behov av förbättrad

resurskoordinering och krishantering inom elbranschen för att hantera

omfattande väderrelaterade störningar inom elförsöijningen där flera

nätföretag inom samma del av landet drabbas. Svenska kraftnäts förslag

innebor i korthet följande.

• Elregionema skall genomföra resurskoordinering vid svåra

störningar i elförsörjningen och utöva den samordning som

erfordras och som företagen önskar. Nätföretagen skall liksom

hittills ansvara för den operativa ledningen av reparationsarbetet.

• Nätföretagens, elregionema och samverkande organ utbildas och

övas i krisledning och stömingsberedskap för ffedstida störningar.

• Överenskommelser om branschintemt bistånd och nyttjande av

resurser inom entreprenad företag bör ingås. Svenska kraftnät avser

att i samverkan med Svenska Kraftverksföreningen och Sveriges

Elleverantörer ta upp förhandlingar med berörda parter om sådana

överenskommelser.

• Svenska kraftnät utreder hur civilpliktiga inom elförsöijningen (s.k.

linjereparatörer) kan medverka vid störningar i elförsörjningen inom

ramen för sin utbildning och genom avtal efter avslutad utbildning.

Regeringen instämmer i allt med väsentligt Svenska kraftnäts förslag.

Enligt regeringens bedömning bör vidare övervägas hur frivilliga

resurser kan utnyttjas i samband med störningar i elförsöijningen. En

gränssättande faktor i nätföretagens förmåga att ta in externa resurser i

samband med störningar är bristande resurser för arbetsledning. Svenska

kraftnät bör i samverkan med elbranschen överväga möjligheterna att öka

kapaciteten i ledningsfunktionerna.

Regeringen redovisade i prop. 1996/97:11 vissa överväganden om

prioriteringsordningar i samband med störningar i elförsöijningen (prop.

1996/97:11 sid. 53). I detta ingick ett förslag till prioriteringsordningar

som Överstyrelsen för civil beredskap tagit fram på regeringens uppdrag.

Överstyrelsen redovisade sommaren 1998 ett omarbetat förslag till

prioriteringsordningar. Flera myndigheter och organisationer, bl.a.

Överstyrelsen för civil beredskap, Svenska kraftnät, Energimyndigheten

och elbranschens organisationer, har i anslutning till detta framfört att det

för närvarande saknas legal grund för nätföretag att tillämpa

prioriteringsordning i den ffedstida verksamheten. Detta har också

uppmärksammats i den i tidigare avsnitt nämnda rapporten Skyldigheter

och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Den ursprungliga avsikten med prioriteringsordningama var att de i

fredstid skulle tjäna som vägledning för berörda elföretag i deras arbete

med att återupprätta en fungerande elförsörjning och att fördela

tillgänglig kraft. I samband med krigstida störningar och i situationer då

ransoneringslagen (1978:268) tillämpas skulle prioriteringsordningama

34

tjäna som utgångspunkt för myndigheternas föreskrifter. Regeringen Skr. 1998/99:33

avser att överväga behovet av ett ytterligare legalt stöd for prioriteringar

vid störningar i elförsöijningen i fredstid utöver ransoneringslagen,

liksom vissa organisatoriska och ansvarsmässiga aspekter i det förslag

som Överstyrelsen för civil beredskap lagt fram.

Åtgärder för att minska beroendet av den ordinarie elförsörjningen

Elsystemet kan aldrig göras så säkert att en helt stömingsffi elförsöijning

kan garanteras. Störningar i elförsöijningen skapar olägenheter för

enskilda hushåll och kan vid vissa tillfällen medföra problem inom viktiga

samhällsfunktioner som exempelvis sjukvård, vattenförsörjning och

räddningstjänst. För näringsidkare kan avbrott i elförsöijningen få

betydande ekonomiska konsekvenser.

De störningar som erfarenhetsmässigt inträffar i fredstid är dock

vanligtvis av en sådan begränsad omfattning att deras praktiska kon-

sekvenser kan bäras av hushållen.

För flertalet kommersiella verksamheter ligger det i den enskildes

ekonomiska intresse att bedöma behovet av att upprätthålla elförsöij-

ningen vid ffedstida störningar. Något behov av föreskrifter om

skyldighet att installera reservkraftförsöijning synes inte föreligga för

dessa. Regeringens överväganden vad gäller reservkraft inom sjukvårds-

och jordbruksektorema, och inom området för kommunalteknisk

försöijning redovisas i det följande.

För ffedstida förhållanden bör huvudprincipen vara att den enskilde

beslutar om egna åtgärder för att minska sårbarheten mot störningar i

elförsöijningen. I samband med omfattande och långvariga ffedstida

störningar skall myndigheter och andra organ så långt möjligt ställa de

resurser i form av reservkraftaggregat, batterier och dylikt som finns för

krig till elförbrukamas förfogande. Regeringen återkommer nedan till

ffågan om en livsnödvändig värmeförsöijning.

Vissa verksamheter är dock av en sådan betydelse för samhället att de

oundgängligen måste fungera även i situationer utan en ordinarie

elförsöijning. Parallellt med åtgärderna för att minska elsystemets

känslighet för störningar bör det därför vidtas åtgärder för att minska

beroendet av den ordinarie elförsöijningen.

För vissa verksamheter som är viktiga för totalförsvaret lämnas

ekonomiskt stöd ur den ekonomiska ramen för det civila försvaret för

installation av reservkraftaggregat. Det gäller inom bl.a. teleområdet,

sjukvården och den kommunaltekniska försöijningen. Sådana åtgärder

har effekt också på samhällets förmåga att stå emot svåra störningar i

elförsöijningen i ffedstid. Statliga myndigheter anskaffar också

reservkraft med finansiering på annat sätt än via anslag ur den

ekonomiska ramen för det civila försvaret.

Den ffamtida stödgivningen bör i större utsträckning än hittills

samordnas med åtgärder som vidtas med syfte att förbättra förutsätt-

ningarna att upprätthålla och återupprätta elförsöijningen i samband med

störningar. De krigstida behoven skall vara dimensionerande för

35

verksamheten men behoven i samband med svåra störningar i fredstid Skr. 1998/99:33

skall beaktas i planeringen.

Överstyrelsen för civil beredskap har på regeringens uppdrag föreslagit

riktlinjer för den fortsatta statliga stödgivningen för anskaffning och

installation av reservkraftaggregat. Enligt uppdraget skall riktlinjerna

säkerställa att en samordning sker med de åtgärder som vidtas inom

elsystemet för att tillgodose elförsöijningen vid höjd beredskap.

Enligt Överstyrelsens för civil beredskap bedömning bör en helhetssyn

anläggas på anskaffning av reservkraftverk. Vidare bör enhetlighet i

bidragsgivningen eftersträvas och en samlad prioritering göras så att i

första hand de funktioner och verksamheter som i sammanhanget är

viktigast förses med reservkraft. Överstyrelsen föreslår därför att

anskaffningen av reservkraft skall omfattas av det årliga

planeringsunderlaget som inges av de funktionsansvariga myndigheterna.

Vidare föreslås att den bidragsgivning som Överstyrelsen för civil

beredskap och Socialstyrelsen bedrivit skall fortsätta i huvudsak som

tidigare. Tydligare krav bör i framtiden ställas på bränsleförsöijning,

personalstöd och provkörning av aggregaten. Den inventering av

tillgången som länsstyrelserna har gjort under 1996 och 1997 bör

kontinuerligt uppdateras.

Enligt regeringens bedömning fordras ytterligare utredningsarbete

innan ett ställningstagande kan göras till riktlinjerna för den framtida

statliga stödgivningen till anskaffning av reservkraftaggregat. Bland

annat bör formerna för samordning med de statliga insatserna inom

elförsörjningen utvecklas ytterligare. En annan viktig fråga är

omfattningen av stödgivningen samt dess inriktning. Länsstyrelsernas

och Överstyrelsens arbete med att inventera tillgången till

reservkraftaggregat bör drivas vidare så att en kontinuerlig uppdatering

sker.

Överstyrelsen för civil beredskap har föreslagit att inrättandet av s.k.

reservkraftpooler utreds närmare. Enligt Överstyrelsen skulle intressenter

i sådana pooler kunna vara bl.a. kommuner, landsting, statliga

myndigheter, eldistributörer och försäkringsbolag. Ett arbete pågår med

att samla intressenter kring sådana pooler. Enligt Överstyrelsen bör dock

frågan utredas ytterligare, bl.a. beträffande de juridiska och ekonomiska

aspekterna. Regeringen delar denna bedömning.

Vid omfattande elavbrott som blir bestående, exempelvis till följd av

transformatorhaveri, kan en möjlighet att minska störningarnas

konsekven-ser vara omfördelning av reservkraftaggregat till det drabbade

området. Förutsättningarna för en sådan omfördelning bör utredas

ytterligare bl.a. på basis av underlaget om tillgången på reservkraft-

aggregat. Om en närmare analys visar att detta är en lämplig åtgärd bör

planer för omfördelning i stömingssituationer tas fram. Denna fråga skall

utredas i det kommande arbetet.

Ett särskilt problem i samband med elavbrott är det stora elberoendet

inom uppvärmningssektom. I stort sett alla uppvärmningssystem är

beroende av en kontinuerlig elförsöijning för att bl.a. cirkulationspumpar

i fastigheter och fjärrvärmesystem skall fungera. Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) har på regeringens uppdrag övervägt

36

insatser för att förbättra förmågan att upprätthålla värmeförsöijningen vid Skr. 1998/99:33

långvariga elavbrott, med särskild inriktning på fjärrvärmesektom. Enligt

Närings- och teknikutvecklingsverket är elberoendet stort inom alla led i

fjärrvärmes sektorn. För att säkra systemen för elavbrott krävs åtgärder i

värmeproduktionsanläggningar, fjärrvärmesystem och i de enskilda

fastigheterna. Närings- och teknikutvecklingsverket föreslår bl.a.

fortsatta satsningar på s.k. ö-drift och åtgärder för separat strömförsöij-

ning till värmecentraler som finansieras med bidragsmedel. Vidare

föreslås att kommunerna skall ha handlingsprogram för krisförsötjning

inom energiområdet och att Energimyndigheten får i uppdrag att stödja

kommunerna. Regeringen instämmer i huvudsak i Närings- och

teknikutvecklingsverkets bedömningar och förslag. En översyn bör göras

av kommuneras beredskap att upprätthålla en livsnödvändig

värmeförsörjning till kommuninnevånarna. Översynen bör även innefatta

förslag till eventuella åtgärder om så erfordras. Det är en uppgift för

Energimyndigheten att genomföra detta och att lämna kommuner det

stöd som erfordras för att ta fram planer för krisförsöijning.

8 Telekommunikationer

(Kommunikationsdepartementet)

Sammanfattning: Teknikutvecklingen och den starka kommersiella

utvecklingen bidrar till en ökad tillgång på nya kommunikations-

möjligheter. Detta bidrar till möjligheterna att öka telekommunikationer-

nas robusthet om de positiva effekterna tillvaratas på ett framsynt sätt.

Teknikutvecklingen med nya tjänster medför dock även en ökad

sårbarhet. Det är av största vikt att skydda telekommunikationerna mot

både fysiska angrepp och attacker. Den fortsatta inriktningen av plane-

ringen bör vara att kompetens avseende förebyggande och hantering av

svåra telestömingar skall finnas inom Post- och telestyrelsen och hos de

viktigaste operatörerna.

Regeringens bedömning är att med nuvarande ekonomiska förutsätt-

ningar kommer telekommunikationernas säkerhet inför både allvarliga

störningar i fred och höjd beredskap att vara i huvudsak godtagbar inom

några år. Bedömningen är dock osäker eftersom utvecklingen inom

området går mycket fort och skyddet kan behöva anpassas därefter.

Allmänt

Post- och telestyrelsen är sektorsmyndighet för teleområdet.

Målet för beredskap beträffande svåra påfrestningar på samhället i fred

är att verka för att riskerna för en svår påfrestning på telekommunika-

tionerna i fred minskar och att konsekvenserna för samhället av en sådan

svår påfrestning minskar.

37

Läget för beredskapen

Skr. 1998/99:33

Samhällets ökade beroende av väl fungerande telekommunikationer

minskar toleransen för avbrott och störningar. Kraven blir allt högre och

samhällsviktiga funktioner förlitar sig alltmer på att kommunikation

inom tele- och dataområdet fungerar med stor säkerhet. Behovet av

insatser för att förebygga funktionsbortfall ökar därmed. Förändringar i

omvärlden och inom teleområdet har generellt sett medfört stora

omvärderingar av sårbarheten i telesystemen. Vissa drag i utvecklingen

är positiva från sårbarhetssynpunkt. Således ger en stark kommersiell

utveckling tillgång till nya kommunikationsmöjligheter. Tekniken är

snart helt digitaliserad med ökad fönktionssäkerhet och minskad risk för

avlyssning som positiva konsekvenser. En mångfald av fysiska och

logiska nät växer fram såväl inom de fasta som de mobila telenäten.

Sammantaget ger denna utveckling en rad möjligheter att öka tele-

kommunikationernas robusthet, under förutsättning att de positiva

effekterna tillvaratas på ett framsynt sätt.

Den snabba teknikutvecklingen med nya tjänster medför emellertid

också en ökad sårbarhet. Intemetutvecklingen medför en ökad risk för att

obehöriga, var som helst i världen, kan göra intrång och manipulera i

dåligt skyddade datasystem. Det blir ännu viktigare att kunna skydda

infrastrukturen inte endast mot fysiska angrepp utan även mot allt mer

sofistikerade attacker. De kommersiella drivkrafterna och konkurrensen

leder till ökad centralisering och koncentrering av nyckelfunktioner inom

driftledning, övervakning och styrning av näten. En konsekvens av detta

är att viktig kompetens samlas hos ett fatal personer.

Sårbarheten gäller alla teleoperatörer och beror i huvudsak på att vital

teleutrustning fortfarande är koncentrerad i otillräckligt skyddade lokaler.

Driftledningar saknar för närvarande tillräckligt skydd. Skyddet mot

informationskrigsföring är otillräckligt. Mindre teleanläggningar klarar

elavbrott i enstaka timmar och större teleanläggningar i enstaka dygn.

Möjlighet saknas f.n. att prioritera telefoni för samhällsviktiga

abonnenter.

Naturkatastrofer, sabotage och terroristhandlingar mot telesystem och

samhällets elförsöijning samt intrång via telenät i teleoperatörernas styr-

och övervakningsnät med stödsystem kan bedömas vara ffedstida

allvarliga hot mot telekommunikationerna. Svåra snöoväder kan medföra

elavbrott i flera dygn. Fysiskt sabotage mot teleanläggningar kan göras

på kablar, längs kabelanläggningar och på yttre delar av radiolänk- och

radioanläggningar. Vidare kan störningar i elförsöijningen leda till långa

elavbrott som kan medföra att telekommunikationerna slutar att fungera

inom mindre eller större områden.

HPM (High Power Microwave, Högeffekt Pulsad Mikrovågsstrålning)

är en typ av elektromagnetiskt vapen som är under utveckling.

Strålningen kan åstadkomma skada eller förstörelse på elektroniska

system. HPM anses vara ett tänkbart terroristvapen som dolt kan göra

stor skada på viktiga system utan att skada personal.

Försvarsutskottet har i betänkandet 1998/99:FöUl Totalförsvarets

budget för 1999 i december 1998 uttalat att det alltjämt föreligger

38

avgörande brister inom bl.a. funktionen Telekommunikation inom det Skr. 1998/99:33

civila försvaret. Utskottet anser därför att en funktionsutvärdering bör

genomföras på området. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer

utvecklingen vad avser förmågan inom funktionen och återkommer till

riksdagen med en utförlig redovisning av frågan i samband med 1999 års

kontrollstation.

Åtgärder

Teknikutvecklingen och konkurrensen på telemarknaden medför en

mycket omfattande utveckling och utbyggnad av telefunktionen. Det ger

möjligheter att begränsa och bygga bort sårbarheter i landets infrastruktur

i samband med teleoperatörernas utbyggnad av nät och förnyelse av

teknik.

Riksdagen har beslutat om ändringar i telelagen (prop. 1996/97:61, bet.

1996//:TU5, rskr. 201) Ändringarna innebar bl.a. att Post- och

telestyrelsen är sektorsmyndighet för teleområdet samt att ett avgifts-

system infördes för att finansiera åtgärder som syftar till skydd av

telekommunikationerna mot ffedstida hot. Myndighetens delmål

avseende åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred är att verka

för att riskerna för en svår påfrestning på telekommunikationerna i fred

minskar, och att konsekvenserna för samhället av en sådan svår

påfrestning minimeras.

Post- och telestyrelsen har under det senaste året (1997) vidtagit

följande åtgärder för skydd mot ffedstida hot.

• För att operatörerna skall kunna utnyttja varandras transmission har

två sammankopplingspunkter för transmission färdigställts. Ytterligare

tio punkter har beställts och kommer att färdigställas inom en snar

framtid.

• Kringbyggnad av stora teleanläggningar har genomförts på sex

ställen.

• Ett antal utredningar har initierats. Bl.a. utreds möjligheterna till

prioriterad telefoni för samhällsviktiga abonnenter samt åtgärder för

skydd mot intrång i teleoperatörernas övervakningsnät och styrsystem.

• Tio mobila GSM-basstationer har upphandlats till var och en av de

tre GSM-operatörema. Stationerna skall förutom i krig kunna utnyttjas

vid katastrofer inom landet.

• Övningar genomförs som en huvudkomponent i planeringen för

telefunktionens verksamhet vid svåra påfrestningar på samhället vid

ffedskriser och i krig.

• En utredning har gjorts om möjligheterna att förbättra säkerheten i

telenätet i en av storstäderna. Åtgärder kommer enligt utredningen att

genomföras under ett antal år i samband med teknikbyten.

Den fortsatta inriktningen av planeringen bör vara att kompetens

avseende svåra påfrestningar på samhället i fred skall finnas inom Post-

och telestyrelsen och hos de viktigaste teleoperatörerna. Strategisk

teknisk utrustning skall skyddas mot intrång och redundanser i näten

ökas ytterligare. Transmissionsnätens sårbarhet för sabotage och

terroristhandlingar skall minskas t.ex. genom att bl.a. förstärka nät kring

39

teleanläggningar i berg och förbereda hopkoppling av transmissionsnät. Skr. 1998/99:33

Förstärkningar av telekommunikationer skall kunna ske inom ett skade-

eller katastrofområde med i första hand mobil telefoni. Telekommuni-

kationerna skall kunna fungera med egen reservkraft vid långvariga

avbrott i elförsöijningen inom stora områden.

Post- och telestyrelsen har anmält att under de närmaste åren planeras

bl.a. följande åtgärder för att förbättra beredskapen på teleområdet mot

allvarliga störningar i fred.

• Nätstrukturerna skall förstärkas kring fullträffskyddade

teleanläggningar.

• Kringgångar skall byggas ut runt sårbara punkter i genomgående

transmissionsnät som inte kan skyddas på annat sätt. Genomgående trafik

skall kunna framföras alternativ väg i en utbyggd optoslinga.

• Post- och telestyrelsen skall medverka till utbyggnad av ytterligare

fiberkablar mot Norrland och till Gotland.

• Hopkoppling av Telias, Banverkets och Svenska Kraftnäts

fiberkabelnät skall göras.

• Åtgärder skall vidtas för att minska risken för obehörigt intrång i

teleoperatörernas styr- och övervakningsnät.

• Prioritet skall ges för samhällsviktiga funktioner i fasta och mobila

telenät.

• Reservkraft skall anskaffas för delar av infrastrukturen som av

kommersiella skäl inte anskaffas av teleoperatörerna.

Regeringen bedömer att med nuvarande ekonomiska förutsättningar

kommer telekommunikationernas säkerhet inför både allvarliga

störningar i fred och höjd beredskap att vara i huvudsak godtagbar inom

några år. Bedömningen är dock osäker eftersom utvecklingen inom

området går mycket fort och nya sårbarheter men även nya möjligheter

kan uppstå.

Som ovan nämnts beslutade riksdagen år 1996 att ett avgiftssystem

skulle införas fr.o.m. den 1 juli 1997. Förslaget innebär att teleopera-

törerna utöver tidigare egna insatser, nu även genom avgifter bidrar till

finansiering av åtgärder för att skydda telekommunikationerna mot

allvarliga fredstida hot och påfrestningar. Post- och telestyrelsen har på

uppdrag av regeringen i regleringsbrev för år 1998 redovisat

bedömningar av den fortsatta omfattning som kan krävas för att en god

beredskapsnivå skall kunna uppnås och därmed lämplig kostnads-

omfattning. Av Post- och telestyrelsens rapport framgår att vissa åtgärder

leder till att både beredskapsförmågan mot krigstida hot och förmågan att

motstå svåra påfrestningar i fred förbättras. Principen med

avgiftsfinansiering medför således vissa svårigheter att hänföra vaije

särskild åtgärd till enbart fredstida åtgärd, alternativt enbart åtgärd mot

hot i krigstid. Post- och telestyrelsen framhåller dock att nuvarande

anslagsnivå är rimlig.

40

Försörjning med vatten

Skr. 1998/99:33

(Jordbruksdepartementet)

Sammanfattning: Regeringen bedömer att dricksvattenförsöijningen i

fredstid fungerar bra med hög leveranssäkerhet, såväl kvantitets- som

kvalitetsmässigt. Sårbarheten är dock hög och beredskapen for avbrott är

ojämn. Regeringen anser att beredskapen mot svåra påfrestningar på

dricksvattenförsöijningen ytterligare kan stärkas genom fortsatt

kunskapsstyming, ytterligare utbildnings- och informationsinsatser samt

genom insatser inom ramen för respektive myndighets ordinarie

normerings- och tillsynsverksamhet. Regeringen avser att som ett första

steg ge de berörda myndigheterna i uppdrag att utvärdera om

målsättningarna för reserwattenförsöijning och täktskydd kan anses vara

uppfyllda.

Vad avser beredskapsläget i övrigt gör regeringen inte någon annan

bedömning än den som myndigheterna gjort.

Regeringen har i proposition 1996/97:11 uttalat att frågorna om

huvudmannskap för vattenförsötjningen och ansvarsfördelningen för

beredskapsförberedelser borde klargöras och att ett ställningstagande i

denna fråga är av avgörande betydelse för hur övriga frågor avseende

beredskapen på området ska kunna lösas. Regeringen vidhåller denna

bedömning men anser att frågan är avhängig av vad som sker med

anledning av rapporterna från dels Utredningen om avrinningsområden,

dels Tunnelkommissionen.

Allmänt

Målet vid störningar i vattenförsörjningen är att människors hälsa tryggas

samtidigt som skador på miljö och egendom hindras och djurskyddet så

långt möjligt upprätthålls. Detta innebär att ansvariga myndigheter skall

vidta nedan angivna åtgärder, i syfte att förebygga att ett avbrott inträffar,

begränsa de direkta konsekvenserna om ett avbrott ändå sker samt

återställa efter avbrottet.

• Förebygga

- Skydd av vattentäkter

- Tillgång till reservtäkter

- Skydd av vattenverk

- Tillgång till reservel

- Göra riskanalyser

• Begränsa konsekvenserna

- Förmåga att ansluta till annat vattenverk eller annan täkt

- Förmåga att distribuera nödvatten

- Renings- och reparationsberedskap (såväl personal som materiel)

- Möjlighet att prioritera mellan brukare.

• Återställa

- Reparationsberedskap (såväl personal som materiel)

- Förmåga att sanera yt- och grundvattentäkter.

41

3 Riksdagen 1998/99. 1 samt. Nr 33

Jordbruksverket och Livsmedelsverket har, mot bakgrund av sina Skr. 1998/99:33

respektive myndighetsuppgifter, tagit fram följande precierade mål för de

fall den ordinarie distributionen inte skulle kunna upprätthållas. Denna

innefattar förutom kvantitets- och kvalitetsmålsättningar även målsätt-

ningar för distributionen och för det s.k. råvattnet, dvs. yt- och

grundvatten.

Försöijningen med dricksvatten skall i det längsta kunna säkerställas

via ordinarie distributionssystem och med upprätthållen mikrobiologisk

kvalitet, dvs. vattnet skall vara tjänligt för födo-, foder- och bevattnings-

ändamål.

Den närmare inriktningen av planeringen är

• att vid avbrott eller när vattnet är otjänligt kunna upprätta

hämtningsställen, varvid i tätbebyggelse ingen bör ha mer än 500 meter

till närmaste hämtningsställe,

• att konsumenten i allmänhet inom några timmar har tillgång till

minst 3-5 liter per person och dygn, inom högst tre dygn har tillgång till

10-15 liter per person och dygn och inom några månader har tillgång till

100 liter per person och dygn,

• att upprätthålla den mikrobiologiska kvaliteten hos vattnet och

undvika försämring av vattnets kvalitet från estetisk och teknisk

synpunkt,

• att snabbt kunna utnyttja/koppla in vatten från reservvattentäkter med

dithörande tekniska anordningar, och

• att föroreningar inte skall begränsa vattenområdenas värde som

vattentäkter eller användning av grundvatten för direkt konsumtion.

Läget för beredskapen

Förutsättningarna för försötjning med vatten är allmänt sett goda i

Sverige. Det finns gott om vatten i de flesta områden. Tekniken för

vattenproduktion är utvecklad. Producenterna har tillgång till jämn och

säker elförsöijning. Detta leder under normala förhållande till god

leveranssäkerhet såväl i fråga om kvantitet som kvalitet. Gränssättande

för försöijningen med dricksvatten är tillgången på el, reservvattentäkter,

reservdelar och kemikalier för rening. Vid störningar i ordinarie

distributionssystem har förmågan att snabbt organisera distributionen av

nödvatten avgörande betydelse.

Sårbarheten, framför allt avseende dricksvattenförsöijningen, är dock

hög och beredskapen för avbrott är ojämn. Detta kan medföra alltifrån

”normala” driftstörningar med små skadeverkningar som följd till

allvarligare störningar som ger upphov till svåra skadeverkningar. Hoten

i fredstid kan exemplifieras enligt följande,

• Avloppsåverkan

• Naturligt förekommande ämnen som kan innebära hälsorisker

• Brott på ledningar, maskinfel, tekniska brister

• Förorenade vattentäkter inkl, radiaknedfall

• Långvariga elavbrott

• Blixtnedslag, bränder, skred, sträng kyla, torka och översvämningar,

• Skadegörelse och sabotage.

42

Regeringens bedömning är att vattenförsörjningen i fredstid fungerar Skr. 1998/99:33

bra, såväl kvantitets- som kvalitetsmässigt.

I de tre storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö bedöms

emellertid möjligheten att säkra försöijningen vara tillfredsställande på

gränsen till icke tillfredsställande. Skälet till detta är att dricksvatten-

försöijningen bygger på ett fåtal stora vattenverk som är försörjda med

ytvatten. Dessutom saknas i flera fall förberedda reservvattentäkter och

förmåga att snabbt organisera distribution av nödvatten.

I övriga landet bedöms försörjningsförmågan vara tillfredsställande,

främst på grund av att områdena kan bedömas vara mindre utsatta för hot

och risker.

Förmågan att förhindra eller i tid upptäcka sabotage med B-stridsmedel

bedöms inte vara tillfredställande. Förmågan kommer sannolikt aldrig att

bli godtagbar, eftersom det alltid kommer att vara svårt att upptäcka

något okänt ämne innan effekterna visat sig.

Åtgärder

I prop. 1996/97:11 angav regeringen två prioriterade områden för det

fortsatta arbetet. Dels gällde detta möjligheterna att skydda vattentäkter

och potentiella områden för vattentäkter, dels förmågan att få igång

vattendistributionen, antingen via eget eller annans distributionsnät, efter

en allvarlig störning.

Angående den centrala ansvarsfördelningen klargjorde regeringen

vidare att frågan om vattenförsörjning borde ses i ett helhetsperspektiv

där hela kretsloppet, såväl vattenförsörjning i alla dess delar som avlopp.

Vid utskottsbehandlingen framhöll Försvarsutskottet att vattenförsörj-

ningen är av vitalt intresse framförallt för storstadsregionerna.

Arbetet med att minska sårbarheten i vattenförsörjningen bedrivs

huvudsakligen i form av kunskapsstyming, genom utbildnings- och

informationsinsatser m.m., samt inom ramen för respektive myndighets

ordinarie normerings- och tillsynsverksamhet.

• Överstyrelsen för civil beredskap har bedrivit utbildning på lokal

nivå inom ramen för sin BIS-verksamhet (beredskapshänsyn i

samhällsplaneringen) syftande till att skapa en robustare infrastruktur.

• Livsmedelsverket har utbildat personal vid länsstyrelser och

kommuner om säkrare dricksvattenförsörjning. Verket har även tagit

fram en riskhandbok för dricksvattenförsörjning samt utarbetat ett flertal

rapporter i verkets rapportserie.

• Naturvårdsverket har bedrivit utbildnings- och informations-

verksamhet avseende hushållnings- och kretsloppsarbete.

• Socialstyrelsen och Överstyrelsen för civil beredskap ger visst

ekonomiskt bidrag till landsting respektive kommuner för införskaffande

av reservkraftanordningar. Socialstyrelsen ger även bidrag till anskaffan-

de av reservvattentäkter till de större sjukhusen.

43

Ansvarsförhållanden

Skr. 1998/99:33

Försöijningen med vatten regleras av ett flertal författningar och därtill

av flera olika tillsynsmyndigheter. Det finns för närvarande ingen

myndighet som har ett samordnande ansvar. Regeringen gav år 1991

Livsmedelsverket i uppdrag att inrätta en samverkansgrupp (SAMVA),

med företrädare för berörda myndigheter och organisationer, för att se

över frågor om vattenkvalitet och vattenförsöijning.

Vattentäkter och planfrågor

När det gäller vattentäkter och planfrågor har Naturvårdsverket enligt

Naturresurslagen (1987:12) ansvar för tillsynen över naturresurser för

bl.a. vattenförsörjning samt enligt Hälsoskyddslagen (1982:1080) ansvar

för den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelser om att

skydda vattentäkter.

Boverket har enligt Plan- och bygglagen (1987:10) samt Naturresurs-

lagen (1987:12) ansvar för att utarbeta underlag för bevarande och skydd

av naturresurser avsedda att utnyttjas för vattenförsöijning.

Den 1 januari 1999 träder den nya Miljöbalken (1998:808) i kraft.

Bestämmelserna i denna ersätter bl.a. Hälsoskyddslagen och Naturresurs-

lagen. Naturvårdsverkets tillsynsansvar kommer istället att regleras i

förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken samt

förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Boverkets ansvar

kommer att framgår av förordningen (1998:896) om hushållningen med

mark- och vattenområden m.m. samt, likt tidigare, av Plan- och

bygglagen (1987:10).

Vattenkvalitet

Livsmedelsverket har enligt Livsmedelslagen (1971:511) ansvaret för

dricksvattentillsynen, vilket bl a innebär att verket utformar regelverket

till dricksvattenkontrollen och ställer kraven på dricksvattenkvaliteten,

(Dricksvattenkungörelsen (SLVFS 1993:35)). Den direkta tillsynen

utövas av kommunerna.

Socialstyrelsen har enligt Smittskyddslagen (1988:1472) ansvar för

tillsynen över smittskyddet (skall hindra att smittsamma sjukdomar

överförs med t.ex. dricksvatten) samt enligt Hälsoskyddsförordningen

(1983:616) ansvar för den centrala tillsynen över att det i bostäder finns

tillgång till vatten.

Jordbruksverket har enligt Djurskyddslagen (1988:534) det centrala

tillsynsansvaret för efterlevnaden av lagen. Verket har vidare tillsyns-

ansvaret för efterlevnaden av Foderlagen (1985:295) och föreskrifter

meddelade med stöd av denna lag. Denna tillsyn kan delegeras till

länsstyrelser och andra myndigheter. I begreppet foder ingår även vatten

för utfordring av djur.

44

Tillgång på vatten

När det gäller tillgången på vatten, dvs. själva produktionsansvaret, finns

som nämnts ingen central myndighet med ansvar.

Kommunerna har enligt Lagen om allmänna vatten- och avlopps-

anläggningar (1970:244) skyldighet att söija för att vattenförsörjning och

avlopp, för viss befintlig eller blivande bebyggelse, ordnas i ett större

sammanhang med hänsyn till hälsoskyddet samt enligt Hälsoskyddslagen

(1982:1080) ansvar för att bostäder m.fl. lokaler har tillgång till vatten i

tillräcklig mängd och av tillfredsställande beskaffenhet (dvs. det primära

ansvaret för att den ordinarie vattenförsöijningen fungerar).

Vidare har Smittskyddsinstitutet och Sveriges geologiska under-

sökning uppgifter på den centrala nivån liksom landstingen på den

regionala nivån. Länsstyrelserna har i flertalet fall, i kraft av respektive

författning, ett tillsynsansvar på den regionala nivån.

Det kan också nämnas att Jordbruksverket och Socialstyrelsen enligt

Beredskapsförordningen (1993:242) är funktionsansvariga myndigheter

för funktionerna Livsmedelsförsörjning m.m. respektive Hälso- och

sjukvård m.m.

Efter regeringens bemyndigande den 11 juni 1996 tillsatte chefen för

Miljödepartementet en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett

administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vatten-

anknutna miljö- och resursfrågor (dir. 1996:57).

För närvarande arbetar EU:s medlemsstater med ett förslag till ett

ramdirektiv vars syfte är att skapa ett ramverk för skydd av yt- och

grundvatten samt att bidra till god vattenkvalitet. Enligt förslaget skall

arbetet med vattenfrågor ske avrinningsområdesvis. Direktivet väntas

antas senast i december 1998. Medlemsstaterna kommer sedan att ha tre

år på sig för att genomföra de åtgärder direktivet föreskriver på nationell

nivå.

Den av regeringen tillsatta utredaren har överlämnat två betänkanden,

En ny vattenadministration - vatten är livet (SOU 1997:99) och

Miljösamverkan i vattenvården (1997:155). Här föreslås bl.a. att Sverige

delas in i tio avrinningsdistrikt. För respektive distrikt skall det utses en

ansvarig myndighet, en s.k. avrinningsmyndighet. Dessa skall ges ansvar

för att ta fram och fastställa åtgärdsplaner avseende kvalitetsmål och -

normer vilka skall vara bindande för samtliga aktörer inom

avrinningsområdet. Vidare sägs att någon form av central styrning,

föreskriftsrätt m.m. av det regionala arbetet kommer att behövas. Slut-

ligen nämns att en avgift skall fa tas ut på vatten vid användning,

förorenat utsläpp samt kraftframställning. Avgiften skall dels finansiera

statens ökade kostnader för en ny vattenadministration, dels finansiera en

ambitionshöjning i arbetet med vattenanknutna frågor och dels finansiera

vattenförbättrande åtgärder på det regionala planet.

Förslagen remissbehandlas för närvarande. En kommitté med

parlamentariskt inslag kommer att tillsättas för att väga samman

utredningens förslag.

Vidare beslutade regeringen den 20 oktober 1997 att tillkalla en

kommission med anledning av det som inträffat som en följd av

Skr. 1998/99:33

45

tunnelbygget genom Hallandsåsen (dir 1997:124). I uppdraget ligger bl.a. Skr. 1998/99:33

att kommissionen skall beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts-

och informationshanteringen hos myndigheter och andra berörda samt

undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild

beredskapsplan för centrala myndigheter behöver utarbetas. Kommissio-

nen har överlämnat ett delbetänkande (SOU 1998:60) Kring Hallands-

åsen. Slutrapporten har överlämnats i november 1998.

En fungerande vattenförsöijning är enligt regeringen av vital betydelse

för det svenska samhället. Arbetet med att minska sårbarheten i

vattenförsörjningen måste ges hög prioritet. Det är därför viktigt att

berörda myndigheter har en fortsatt hög aktivitet inom området.

Regeringen avser att vid senare tillfälle ge berörda myndigheter i

uppdrag att utvärdera om målsättningarna för reservvattenförsörjning och

täktskydd kan anses vara uppfyllda.

Vidare anser regeringen att det måste finnas en central myndighet med

samordningsansvar för beredskapen på vattenområdet. Frågan om att utse

en sådan tillsynsmyndighet, vilken bl.a. skulle kunna föreskriva

beredskapsåtgärder för att vattenförsörjningen skall fungera vid allvarliga

störningar i vattenförsörjningen i fred och i krig samt kräva åtgärder

ifråga om kvantitetsmål, har flera beröringspunkter avseende bl.a. de

administrativa aspekterna med såväl den tidigare nämnda utredningens

förslag som ramdirektivet. Dessutom måste Tunnelkommissionens slut-

rapport granskas. Mot denna bakgrund avser regeringen att återkomma i

frågan efter det att kommittén lämnat sina förslag.

10 Radio och TV

(Kulturdepartementet)

Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:4 gjort bedömningen

att Sveriges Radio, Sveriges Television och Teracom AB har god

förmåga att distribuera program under störda förhållanden. Riksdagens

beslut med anledning av regeringens proposition Radio och TV under

höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred (prop.

1996/97:158, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:18) innebär bl.a. att

regeringens beredskapskrav på Sveriges Television AB, Sveriges Radio

AB, Sveriges Utbildningsradio AB och Teracom AB har setts över och

förtydligats samt att Styrelsen för psykologiskt försvar har fått nya

uppgifter som samrådsorgan i frågor om beredskap på medieområdet.

Regeringen anser att radions och televisionens stora betydelse för

samhället motiverar en fortsatt hög beredskap.

46

Allmänt

Skr. 1998/99:33

Riksdagen fattade oktober 1997 beslut med anledning av regeringens

proposition om Radio och TV under höjd beredskap och vid svåra

påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:158, bet. 1996/97:KU3,

rskr. 1996/97:18). Beslutet innebär bl.a. att den fredstida strukturen på

radio- och TV-området skall bibehållas så långt möjligt även under höjd

beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare innebär

beslutet att en hög säkerhet och uthållighet i distributionen av radio och

TV skall eftersträvas såväl under normala förhållanden som annars och

att public service-företagen Sveriges Television AB (SVT), Sveriges

Radio AB (SR) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR) skall ha en

beredskap för verksamheten under sådana situationer. Företagens

planering i dessa hänseenden skall ske efter samråd med Styrelsen för

psykologiskt försvar (SPF) samt Teracom AB, som har ansvar för den

huvudsakliga distributionen av radio och TV i Sverige. Styrelsen för

psykologiskt försvar skall fungera som samrådsorgan i frågor om

beredskap för radio- och TV-företag och även följa utvecklingen av

beredskapsfrågor på massmedieområdet. Även andra radio- och TV-

företag som så önskar kan fa stöd och rådgivning vid beredskaps-

planering i samarbete med Styrelsen för psykologiskt försvar.

Utgångspunkten för ett säkert och uthålligt distributionssystem för

radio och TV är de krav som regeringen ställer på enskilda program-

företag om den tekniska säkerheten och kvaliteten i sändningarna. För

närvarande ställer regeringen sådana krav endast på public service-

företagen Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges

Utbildningsradio AB. Det är sedan en uppgift för dessa företag att på sina

leverantörer av tjänster för utsändning och programinsamling ställa de

krav som är nödvändiga för att uppfylla de säkerhets- och

beredskapskrav som företagen åläggs av regeringen.

Finansiering av beredskapsåtgärder på radio- och TV-området bekostas

av medieföretagen själva. Public service-företagens beredskapsåtgärder

finansieras av TV-avgiftsmedel, inom ramen för ordinarie medelstill-

delning. Teracom AB:s beredskapsåtgärder finansieras via avgifter som

tas ut av de programföretag som använder sig av Teracom för

distributionstjänster och liknande.

Public service-företagen

Regeringen har i december 1997 beslutat om tillägg till sändnings-

tillstånden för Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges

Utbildningsradio AB med villkor för verksamheten under höjd beredskap

och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Om högsta beredskap

råder i landet skall företagen utgöra en självständig organisation med

totalförsvarsuppgifter och lyda direkt under regeringen. En hög säkerhet

och uthållighet i distributionen av radio och TV skall eftersträvas.

Företagen skall vidare, efter samråd med Teracom AB, Styrelsen för

psykologiskt försvar och andrå berörda myndigheter utarbeta erforderliga

beredskapsplaner för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra

47

påfrestningar på samhället i fred. Beredskapsplanerna skall årligen före Skr. 1998/99:33

den 1 mars lämnas till regeringen (Kulturdepartementet) och till

Styrelsen för psykologiskt försvar för kännedom.

I företagens sändningstillstånd finns krav på att hålla en hög teknisk

kvalitet på sändningarna. Vidare skall sändningarna ske med så god

säkerhet att eventuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt. Sedan

tidigare finns också ett krav i företagens sändningstillstånd att kostnads-

fritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en

myndighet begär det. Det är programföretagens ansvar att på sina

leverantörer av tjänster för utsändning och programinsamling m.m. ställa

de krav som är nödvändiga för att uppfylla de säkerhets- och

beredskapskrav som företagen åläggs av regeringen.

Teracom AB

Staten har i december 1997 träffat avtal med Teracom AB om

verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på

samhället i fred. Teracom skall ha en beredskap för verksamheten under

sådana situationer. Vid tillämpningen av beredskapsförordningen

(1993:242) skall Teracom i tillämpliga delar jämställas med myndighet.

Om höjd beredskap råder i landet skall Teracom följa de närmare

anvisningar regeringen meddelar i fråga om totalförsvar och

beredskapsplanering. Teracom skall i samråd med berörda statliga

myndigheter och public service-företagen utarbeta beredskapsplaner för

verksamheten. Beredskapsplanerna skall innehålla Teracoms bedöm-

ningar av de hot och risker som kan föreligga för verksamheten under

nämnda situationer samt de åtgärder bolaget vidtagit eller avser vidta

med anledning därav. Planerna skall årligen i mars lämnas till regeringen

(Kulturdepartementet) och till Styrelsen för psykologiskt försvar.

Styrelsen för psykologiskt försvar

Styrelsen för psykologiskt försvar har till uppgift att i samråd med

statliga myndigheter och samhällsviktiga företag inom press, radio och

TV följa och analysera utvecklingen av beredskapen på massmedie-

området samt utarbeta underlag för statsmakternas beslut om

beredskapen för området. I uppgiften ingår att bedöma mediernas

föremåga att fungera vid såväl svåra påfrestningar på samhället i fredstid

som vid höjd beredskap. Till sin hjälp har styrelsen ett särskilt

rådgivande organ för samråd mellan berörda parter. Styrelsen för

psykologiskt försvar skall även följa utvecklingen när det gäller den

successiva övergången till digital distributionsteknik samt annan

distributionsteknik än den markbundna och dess konsekvenser för

beredskapsplaneringen på radio- och TV-området.

Läget för beredskapen och åtgärder

Såväl Teracoms som public service-företagens beredskapsplanering utgår

från ett antal tänkbara hotbilder mot systemen för produktion samt

48

överföring och utsändning av radio- och TV-program. Under höjd Skr. 1998/99:33

beredskap bedöms vad gäller sändningsnäten hotet från sabotageförband

vara starkast. Exempel på fredstida hotbilder är större elavbrott, brand,

sabotage och skadegörelse.

Teracoms nät för utsändning av radio och TV består av 54 större

FM/TV-stationer samt över 600 mindre stationer. Från programföretagen

till de större sändarstationema överförs programmen via radiolänk. De

mindre stationerna återutsänder sedan de större sändarstationemas

program. Riksprogrammen distribueras via Teracoms kopplingscentral i

Kaknästomet i Stockholm. För övervakning av Teracoms nät finns i

Stockholm en driftcentral.

Sedan länge finns en planering för att hantera fredstida katastrofer och

andra händelser som kan orsaka störningar i såväl produktion som

överföring och utsändning. Såväl Teracom som public service-företagen

har nu utifrån de nya förutsättningarna som redovisats i det föregående

anpassat sina beredskapsplaner till att omfatta en beredskap för

verksamheten såväl under höjd beredskap som vid svåra påfrestningar på

samhället under fred. Detta innebär att befintlig planering ses över och

vid behov byggs ut. Särskild uppmärksamhet ägnas för närvarande åt

anpassning av beredskapsåtgärdema inför införandet av digital teknik.

Exempel på åtgärder som vidtas är säkerställande av alternativa

sändningsplatser för centrala nyhetsredaktioner, anläggningsskydd, IT-

säkerhet, kompletteringar i installationer på skyddade produktionsplatser

samt fortsatt upprättande av alternativa sändningsvägar och reservfunk-

tioner såsom reservelverk, programmatning via satellit och mobila

reservutrustningar. Så gott som samtliga större sändar- och radiolänk-

stationer är skyddsobjekt. Fortsatta utbildnings- och övningsinsatser för

personalen är en viktig förutsättning för en effektiv beredskaps-

organisation. Teracom, Sveriges Television AB och Sveriges Radio AB

har under år 1998 tillsammans inlett en serie beredskapsseminarier där

syftet är att kring tänkbara scenarier identifiera svagheter i sändamätet

och diskutera vilka åtgärder som eventuellt behöver vidtas. Företagens

bedömningar redovisas årligen i beredskapsplaner till regeringen.

11 Översvämningar och dammbrott

(Försvars- samt Närings- och handelsdepartementet)

Sammanfattning: Enligt regeringens bedömning är dammsäkerheten

och beredskapen för höga flöden godtagbar. Regeringen bedömer att

de vidtagna och planerade åtgärderna är viktiga för att beredskapen

mot dammbrott och översvämningar skall kunna vidmakthållas på en

hög nivå och höjas ytterligare. Åtgärder bör bl.a. vidtas beträffande

älwis samordning, incidentuppföljning, forskning, kunskapsupp-

byggnad hos berörda myndigheter och företag samt riktlinjer för den

fysiska planeringen.

49

Skr. 1998/99:33

Allmänt

Svenska kraftnät har till uppgift att följa utvecklingen vad avser

dammsäkerheten i landet och att verka för att höga flöden som kan

orsaka skador begränsas vid driften av dammar. Svenska kraftnät skall

rapportera till regeringen om utvecklingen på området och när det är

påkallat lämna förslag till åtgärder som behövs för att förbättra

dammsäkerheten och säkerställa att dammar kan regleras på ett sådant

sätt att höga flöden undviks. Svenska kraftnät skall också

uppmärksamma behovet av forskning.

Dammsäkerhetsnämnden, som organiseras på frivillig basis och

finansieras av Svenska Kraftverksföreningen, har en rådgivande funktion

och inte myndighetsstatus. Nämnden skall bl.a. följa utvecklingen på

dammsäkerhetsområdet, informera och i övrigt ta initiativ för att uppnå

en tillfredsställande dammsäkerhet. Vidare skall nämnden bl.a. ta fram

allmänna riktlinjer för underhåll, drift och tillsyn av dammanläggningar.

På central nivå har följande myndigheter ansvar.

Räddningsverket är central myndighet för bl.a. frågor om räddnings-

tjänst.

Sveriges Meteorologiska och Hydrologiska Institut sammanställer och

ger ut information om vattenstånd och flöden samt utarbetar

riskzonkartor.

Boverket har en allmän uppsikt över hushållningen med mark och

vatten samt utarbetar allmänna principer för planering av mark- och

vattenområden.

Allmänt om översvämningar och dammbrott

Dammbrott har hittills varit fa och som regel inte särskilt omfattande.

Målet är att dammhaverier och därmed sammanhängande översväm-

ningar som orsakar personskador eller mer omfattande egendomsskador

inte skall inträffa.

Beträffande översvämningar och höga flöden till följd av skeenden i

naturen skall förberedelser vidtas för att förebygga och begränsa skador

på människor och egendom. Målet är att samhällets resurser effektivt för

att begränsa skador när översvämningar inträffar. En beredskap skall

finnas för en ändamålsenlig användning av ledningsorganisation,

personal och material.

Svåra översvämningar och höga flöden har genom åren drabbat stora

områden längs flera älvsystem och andra vattendrag i landet. Senast

skedde detta sommaren 1998 i flera Norrlandsälvar till följd av

exceptionellt stor nederbörd. Översvämningar kan vara en följd av

antingen dammbrott eller skeenden i naturen, exempelvis stark vårflod

eller mycket nederbörd. Risken för översvämningar är störst i oreglerade

vattendrag, medan det i reglerade vattendrag finns större möjligheter att

påverka vattenflödena.

Det finns enligt myndigheternas bedömningar ca 10 000 dammar av

varierande storlek och ålder. Av dessa är ca 140 stycken s.k. höga

50

dammar med en höjd överstigande 15 meter. Dessa är huvudsakligen Skr. 1998/99:33

kraftverks- och regleringsdammar. Det finns dessutom ett stort antal små

och äldre dammar med i vissa fall oklara ägandeförhållanden.

Dammsäkerhetslagstiftning och ansvarsförhållanden

Principiellt kan dammsäkerheten indelas i tre områden:

1. Förebyggande åtgärder i dammanläggningar med tillhörande

regelverk

2. Förebyggande åtgärder nedströms dammar och längst oreglerade

vattendrag med tillhörande regelverk

3. Planering för och genomförande av skadebegränsande åtgärder

enligt räddningstjänstlagen i samband med dammhaverier och höga

flöden

Den viktigaste regleringen för den förebyggande säkerheten i

dammanläggningar finns i vattenlagen (1983:291). I samband med

tillståndsprövning enligt vattenlagen meddelas de bestämmelser som

behövs beträffande bl.a. dammsäkerheten. Det gäller exempelvis

dammens konstruktion och hållfasthet. Vid försummelse av underhåll av

dammanläggningar kan tillståndet för anläggningen återkallas.

Dammägaren har det formella och praktiska ansvaret för dammens

drift underhåll och tillförlitlighet. De formella kraven framgår av

vattenlagen och räddningstjänstlagen. Den som är skyldig att underhålla

en dammanläggning är strikt ansvarig för skador som orsakas vid ett

dammhaveri.

Länsstyrelsen utövar tillsyn över dammanläggningar och vattenföretag

enligt vattenlagen.

Räddningsinsatser i samband med dammolyckor och höga flöden

omfattas av räddningstjänstlagen (1986:1102). Den kommunala

räddningstjänsten ansvarar för att räddningsinsatser förbereds för att

begränsa konsekvenserna av dammbrott. Vid omfattande insatser skall

länsstyrelsen svara för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av

insatserna.

Anläggningar som vid olyckor kan orsaka allvarliga skador på

människor eller miljön, klassas enligt räddningstjänstlagen som s.k. 43 §-

anläggningar. För sådana anläggningar ställs särskilda krav på ägaren

beträffande åtgärder för att förhindra och begränsa olyckor. De dammar

som klassats som 43 §-anläggningar är nästan uteslutande kraftverks-

eller regleringsdammar.

Läget för beredskapen

Räddningsverket bedömer i en rapport som lämnats till regeringen i juni

1998 att mot bakgrund av tillgängliga fakta att de större dammarna har en

god säkerhet. Det är emellertid känt att tillbud till dammbrott inträffar

även vid dessa dammar. Någon officiell tillbudsrapportering finns inte.

Det är därför enligt Räddningsverket svårt att bedöma hur allvarliga

dessa tillbud är.

51

Svenska kraftnät har i juni 1998 på regeringens uppdrag redovisat en Skr. 1998/99:33

bedömning av läget beträffande dammsäkerheten. Redovisningen bygger

bl.a. på ett underlag från länsstyrelserna om eventuella riskobjekt inom

dammområdet. Enligt Svenska kraftnät har länsstyrelserna inte

identifierat några dammar som bedöms utgöra särskilda riskobjekt.

Både Räddningsverket och Svenska kraftnät konstaterar dock att det

finns ett antal äldre dammar av mindre storlek som under ogynnsamma

förhållanden skulle kunna utvecklas till lokala riskobjekt. I vissa fall är

ägarförhållandena till dessa oklara, vilket bl.a. kan leda till eftersatt

underhåll och oklara ansvarsförhållanden. Enligt Svenska kraftnät

bedömer vissa länsstyrelser att en del av dessa dammar antingen borde

rivas eller restaureras. Dessa frågor bör enligt Svenska kraftnät

analyseras inom ramen för Dammsäkerhetsnämndens verksamhet.

Svenska kraftnät framhåller risken för höga flöden i reglerade

vattendrag utan koppling till dammbrott. Enligt Svenska kraftnät kan i

sådana situationer vattenflödena fa i princip samma utbredning som före

regleringen. Verket betonar att dessa förhållanden måste beaktas vid

etablering av bebyggelse vid reglerade vattendrag.

Åtgärder

Flera slags åtgärder vidtas kontinuerligt i syfte att minska riskerna för

dammbrott och översvämningar. Ägarna till dammar eller översväm-

ningshotade markområden skall indentifiera och värdera riskerna samt

vidta åtgärder som eliminerar eller begränsar dessa. Samhället

kontrollerar genom myndigheterna att riskägare fullgör sina skyldigheter.

Kraftindustrin har gemensamt tagit fram riktlinjer för driften av

dammar vid höga flöden och andra kritiska situationer. Det pågår sedan

mitten av 1980-talet ett långsiktigt arbete inom kraftindustrin med syfte

att förbättra dammsäkerheten med hänsyn till risken för höga flöden.

Räddningsverket framhåller i sin rapport att riskägare och myndigheter

noga måste följa utvecklingen på området, så att de i tid kan vidta

erforderliga säkerhetshöjande åtgärder. Incidentrapporteringen och

uppföljningen bör förbättras för att öka kunskapsöverföringen.

För de små dammarna bör enligt Räddningsverket tillsynen intensi-

fieras och ägarförhållandena klarläggas. Länsstyrelserna bör avsätta

resurser för denna verksamhet. I syfte att fa enhetliga bedömningar bör

en central myndighet fa tillsynsansvar enligt 18 kap vattenlagen.

Räddningsverket föreslår att systemet för varningar till allmänheten

vid översvämningar och dammbrott byggs ut.

Svenska kraftnät föreslår åtgärder för att höja kompetensen inom

främst länsstyrelserna på dammsäkerhetsområdet.

Inom Boverket pågår arbetet med att ta fram en rapport rörande

översvämningsrisker i fysisk planering. Syftet är vidare att beskriva

samordningsbehovet vid tillämpning av lagens bestämmelser på området.

Rapporten kommer också att innehålla rekommendationer till kommuner

och länsstyrelser om hur de i planeringssituationer skall hantera riskerna

för översvämningar. Enligt vad regeringen har inhämtat avser Boverket

52

att redovisa principer rörande restriktioner för ny bebyggelse och

åtgärder i befintlig bebyggelse.

Räddningsverket har på regeringens uppdrag tillsammans med berörda

länsstyrelser vidtagit åtgärder för att bilda älvvisa samordningsgrupper.

En handbok rörande myndigheternas ansvar och arbete och lagstiftning

har tagits fram i detta sammanhang. Räddningsverket och Sveriges

Meteorologiska och Hydrologiska Institut har inlett ett arbete med att

förbätra innehållet och informationsöverföringen i Sveriges Meteoro-

logiska och Hydrologiska Instituts prognoser rörande höga flöden.

Räddningsverket föreslår vidare att flodvågsstudier bör genomforas för

samtliga utbyggda älvar. För närvarande har sådana studier genomförts

för de fyra största utbyggda älvarna i landet.

Statliga bidrag för säkerhetshöjande åtgärder är ett viktigt medel för att

minska riskerna för störningar. Sådana bidrag har i flera fall under senare

år utbetalats för anläggningsarbeten avsedda att förhindra

översvämningar.

Utarbetande av s.k. riskzonkartor för översvämningar är en

grundläggande åtgärd för att beredskapen mot översvämningar skall

kunna förbättras. Erfarenheterna visar att sådana kartor kan användas

både i den fysiska planeringen och i samband med räddningstjänst-

insatser. Enligt myndigheterna kommer det inom sex till sju år att finnas

kartor tillgängliga för samtliga översvämningshotade områden i landet

där det finns eller kan väntas bebyggelse och annan infrastruktur och där

det kan komma att fordras särskilda räddningtjänstsinsatser. Regeringen

delar myndigheternas bedömning att detta är en rimlig tidsplan. Resurser

för inom den strukturen också kunna avdelas för de flodvågsstudier som

enligt Räddningsverket bör tas fram. Huvuddelen av dessa studier bör

genomföras av dammägama inom ramen för räddningtjänstlagens 43 §.

Boverkets kommande rapport om översvämningsrisker i fysisk plane-

ring är ett annat viktigt underlag för en förbättring av de förebyggande

åtgärderna. Det är viktigt att kommunernas och länsstyrelsernas roller i

detta sammanhang blir klarlagda.

Översvämningar drabbar som regel geografiskt stora områden och

berör flera kommuner och ibland stora delar av län. De älvsvisa samord-

ningsgrupperna är viktiga instrument för den regionala samordning som

erfordras. Regeringen anser att det är angeläget att de centrala myndig-

heterna inom området och Dammsäkerhetsnämnden stöder grupperna.

Det ankommer på Räddningsverket att samordna utvecklingen av

verksamheten.

Forsknings- och utvecklingsarbetet inom området måste bedrivas med

bredd och effektivitet. Kunskaper och erfarenheter om förebyggande och

skadeavhjälpande åtgärder bör inhämtas från omvärlden. Bl.a. bör det

forskningsprogram som genomförs i Norge uppmärksammas liksom

verksamhet inom EU. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att ta fram

ett program för FoU-insatsema.

Det är angeläget att länsstyrelserna har en god kännedom om

förhållandenan när det gäller dammsäkerhet om om utveckligen på

området. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att i samverkan med

Skr. 1998/99:33

53

berörda myndigheter genomföra de informations- och utbildningsinsatser Skr. 1998/99:33

som erfordras.

Regeringen anser att statliga medel även i fortsättningen bör kunna

användas för åtgärder som syftar till att förhindra översvämningar längs

vattendrag som ofta drabbas av höga flöden.

Enligt regeringens bedömning är dammsäkerheten och beredskapen för

höga flöden godtagbar. De stora påfrestningar som sådana störningar

innebär gör att detta måste tryggas även i framtiden. Regeringen bedömer

att de vidtagna och planerade åtgärderna är viktiga för att beredskapen

mot dammbrott och översvämningar skall kunna vidmakthållas på en hög

nivå och höjas ytterligare.

12 Massflykt av asyl- och hjälpsökande till

Sverige

(Utrikesdepartementet)

En mycket omfattande och plötslig tillströmning av flyktingar är i

nuvarande omvärldsläge osannolik men ställer, om den inträffar, stora

plötsliga krav på myndigheter och andra berörda organ om mottagandet

skall kunna ske på ett bra sätt. Regeringen vill understryka att massflykt,

till skillnad mot andra områden av svåra påfrestningar som mer direkt

drabbar det svenska samhället, handlar om att på olika sätt kunna möta

och bistå människor som av olika skäl kommit till Sverige undan en

extrem situation i ett annat land

Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:11 gjort bedöm-

ningen att Statens invandrarverk i fredstid har en organisation med

betydande kapacitet och flexibilitet för mottagande av flyktingar och

asylsökande. Regeringen gör inte nu någon annan bedömning utom såvitt

gäller en omfattande tillströmning av flyktingar. Invandrarverkets möj-

ligheter att snabbt kunna anpassa sin mottagningsvolym är nämligen

begränsad genom att verkets resurser minskat de senaste åren på grund

av att antalet asylsökande kraftigt minskat.

I syfte att initialt kunna tillgodose flyktingarnas behov av omhänder-

tagande vid en omfattande tillströmning bereds för närvarande ett förslag

inom Regeringskansliet som innebär att staten i efterhand skulle kunna

ersätta kommuner för de kostnader som normalt åvilar verket och som

uppstår i avvaktan på att Invandrarverket tar över mottagningsarbetet.

Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga.

54

Allmänt

Skr. 1998/99:33

Statens invandrarverk ansvarar för att flyktingar och asylsökande skall

kunna tas emot såväl i krig som fred. Vid krigsfara eller krig har

regeringen möjlighet att enligt utlänningslagen (1989:529) utfärda

särskilda föreskrifter.

Regeringen har i propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar

på samhället i fred angivit inriktningen att flyktingverksamheten snabbt

skall kunna anpassas till oväntade och kraftiga förändringar i den

tillströmning som bl.a. en massflyktsituation kan komma att innebära.

Under de senaste decennierna har migrationsströmmar som orsakas av

krig, politiskt förtryck, oroligheter, ekonomisk utarmning eller natur-

katastrofer blivit allt större i världen. Samtidigt har det blivit allt

vanligare med inbördeskrig med etniska förtecken. Det finns anledning

att räkna med att denna utveckling kommer att fortsätta. Bedömningar av

migrationspotentialer är dock svåra att göra. Exempelvis kan nämnas den

befarade migrationsströmmen från öst som en konsekvens av att det s.k.

kalla kriget upphörde. Denna inträffade aldrig.

I Europa har de senaste årens oroligheter och krig, främst i f.d.

Jugoslavien, emellertid skapat flera miljoner nya flyktingar. Den

pågående krisen i Kosovo innebär en ny europeisk flyktingkris.

Konflikten i f.d. Jugoslavien förorsakade en massflyktsituation i Europa

utan motstycke efter andra världskriget. Uppskattningsvis ca 800 000

personer från Jugoslavien sökte skydd i länder inom EU. De flesta

uppfyllde inte kriterierna för flyktingstatus enligt Genévekonventionen.

De flesta dåvarande EU-statema valde att tillämpa någon form av

tillfälligt skydd. Även andra länder i Europa bl.a. Norge, Schweiz och

Österrike hade särskilda ordningar för tillfälligt skydd. Sverige valde att

ge flertalet flyktingar från före detta Jugoslavien permanent

uppehållstillstånd. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen genom

en lagändring som trätt i kraft den 1 januari 1997 (prop 1996/97:25 s 125

ff) enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) kan meddela

föreskrifter om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas i en

situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar

sitt land. Tillståndet får gälla i högst två år. Om ett program för

återvändande inletts innan dess skall denna tid kunna förlängas med

ytterligare två år. Någon sådan föreskrift har dock ännu inte lämnats av

regeringen. Här kan också nämnas att Europeiska kommissionen i juni

1998 dels lämnat förslag om gemensamma åtgärder angående tillfälligt

skydd för fördrivna personer, dels om solidaritet vad avser mottagandet

av fördrivna personer som omfattas av tillfälligt skydd och om uppehälle

för sådana personer. Förslagen bereds nu inom EU.s olika organ.

Läget för beredskapen och åtgärder

Statens invandrarverk har i fredstid en organisation för mottagande av

flyktingar och asylsökande. Invandrarverket visade i samband med

Jugoslavienkrisen en god förmåga att snabbt kunna anpassa

verksamheten till den kraftiga inströmningen av asylsökande. Det kan

55

emellertid inträffa att omfattningen av tillströmningen av flyktingar till Skr. 1998/99:33

Sverige i fred skulle kunna bli så stor att det krävs en särskilt stor insats

från samhällets sida för att initialt kunna tillgodose flyktingarnas behov

av omhändertagande, medicinsk vård och personliga säkerhet. I ett

sådant extremt läge bedömer regeringen för närvarande verkets

möjligheter att snabbt kunna anpassa sin mottagningsvolym som

begränsad. Anledningen till detta är bl.a. att verkets resurser minskat på

grund av att antalet asylsökande kraftigt minskat de senaste åren.

Regeringen gav i regleringsbrevet för år 1998 Invandrarverket i

uppdrag att redovisa verkets förmåga att begränsa konsekvenserna för

samhället i en situation med massflykt till Sverige. Dessutom skulle

verket bedöma kommunernas möjligheter att, i avvaktan på att verket kan

ta sitt fulla ansvar för mottagandet, svara för att de sökande ges det

bistånd som kan bedömas vara skäligt med hänsyn tagen till den rådande

situationen. Invandrarverket redovisade den 26 juni 1998 uppdraget.

Verket gör i redovisningen den bedömningen att om tillströmningen av

asylsökande uppgår till en sådan volym eller intensitet att situationen

skall uppfattas som en svår påfrestning på samhället i fred, är verkets

resurser och flexibilitet till fullo utnyttjade och andra aktörer och rutiner

måste till. Verkets förmåga att begränsa konsekvenserna på samhället vid

en massflyktsituation bör därför, enligt verkets mening, inriktas mot att

genom medverkan i planläggning, utbildning och övning stödja

länsstyrelser och kommuner i förberedelserna för deras väntade roller.

Efter en översiktlig inventering av kommunernas mottagningsmöjligheter

kan verket konstatera att huvuddelen av landets kommuner har en

planering för att kunna ta emot en volym motsvarande 5 % av deras

invånarantal. Invandrarverket anser vidare att den största bristen i en

sådan situation är avsaknad av författningsreglering för

ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala myndigheter.

Regeringen har i prop. 1996/97:11 gjort bedömningen att det i

inledningsskedet bör vara kommunerna som svarar för att den enskilde

utlänningen erhåller den omsorg som bedöms skälig med hänsyn tagen

till den rådande situationen. Enligt regeringens bedömning bör

Riksdagen därför bemyndiga regeringen att kunna meddela föreskrifter

som avviker från lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

vid en massflyktsituation till Sverige. Regeringen skulle därmed ges

möjlighet att kunna meddela särskilda föreskrifter som innebär att Staten

i efterhand kan ersätta t.ex. kommuner för de kostnader som normalt

åvilar Invandrarverket och som uppstår i avvaktan på att verket tar över

mottagningsarbetet. Ett liknande förslag bereds inom Regeringskansliet

och regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga. I

övrigt torde de bestämmelser som finns i lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande m.fl. och förordningen (1990:927) om statlig

ersättning för flyktingmottagande m.m. tillgodose statens möjligheter att

lämna ekonomiska ersättningar till såväl kommuner som

sjukvårdshuvudmännen. Kostnader för förläggningsverksamhet, organi-

serad verksamhet m.m. bör kunna finansieras från utgiftsområde 8

Invandrare och flyktingar, anslaget A 2 Mottagande av asylsökande.

56

13 Allvarlig smitta

(Socialdepartementet)

Skr. 1998/99:33

Sammanfattning: Som skydd för befolkningen finns det en tämligen väl

avvägd organisation för att klara av vanliga epidemiologiska situationer

men också tillfälliga toppbelastningar av smittsamma sjukdomar.

Ambitionen är att det skall finnas en fullgod beredskap för alla typer av

särskilt farliga smittämnen. Genom tillkomsten av ett säkerhets-

laboratorium på s.k. BSL 4-nivå vid Smittskyddsinstitutet kommer

möjlighet att finnas att säkerställa en komplett diagnostisk beredskap för

alla typer av särskilt farliga smittämnen.

Allmänt

Det övergripande ansvarsområdet för smittskyddet avser dels hälso- och

sjukvården, dels hälsoskyddet. Huvudansvaret för smittskyddet, särskilt

det personinriktade smittskyddet, åvilar landstingen, medan primär-

kommunerna ansvarar för det objektinriktade smittskyddet. Smitt-

skyddsinstitutet har att övervaka det epidemiologiska läget, medan

Socialstyrelsen har ett föreskrifts- och tillsynsansvar för smittskyddet i

landet. Länsstyrelserna samverkar med landstingen och smittskydds-

läkama via bl.a. länsveterinärer och länshälsovårdskonsulenter. Läns-

styrelsen svarar också för tillsynen över primärkommunemas

hälsoskyddsarbete.

Smittskyddsinstitutets uppgift är att åstadkomma och upprätta en väl

fungerande bevakning av smittskyddsläget nationellt och internationellt

och att främja en effektiv bekämpning av smittsamma sjukdomar bland

människor. Allvarlig smitta kan i fredstid sammanhänga med såväl

naturliga epidemier som sabotage- eller terroristhandlingar. I samband

med massflykt kan smittsamma sjukdomar medföras, varför även denna

situation måste kunna hanteras.

Enligt Socialstyrelsen skall samtliga landsting ha epidemiplaner

utarbetade för att kunna möta utbrott som kräver mer resurser än som

normalt finns tillgängliga.

Läget för beredskapen

Sammantaget ansåg regeringen i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot

svåra påfrestningar på samhället i fred att smittskyddet i Sverige är väl

rustat for att hantera epidemier av den storleksordning vi har varit vana

vid under de senaste årtiondena.

Smittskyddsinstitutet har med anledning av uppdrag i regleringsbrev

for budgetåret 1998 lämnat en redovisning den 22 juni 1998 av

förmågan att förebygga en situation med allvarlig smitta och att begränsa

konsekvenserna för samhället om en sådan situation skulle inträffa. Inom

ramen för Socialstyrelsens motsvarande uppdrag angående svåra

påfrestningar på samhället i fred har en kartläggning och analys av

57

smittskyddet genomförts i den s.k Smittskyddsgruppen med företrädare Skr. 1998/99:33

från Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet. Gruppen har kartlagt

smittskyddsverksamheten i stort i landet och bl a redovisat olika

myndigheters ansvar och uppgifter samt samordningsåtgärder och

planering inom området. Gruppens bedömning är att läget är

tillfredsställande.

Att förebygga allvarlig smitta innebär också att försöka påverka

omgivningen, t.ex. att åtgärder vidtas för att minska sårbarheten av och

obehörig tillgänglighet till vattendistributionssystemen inkl, vattenverken

så att allvarlig smitta genom sabotage inte kan föras ut den vägen.

Åtgärder

En hotbild som innebär användning av biologiska stridsmedel i sabotage-

och terrorverksamhet har uppmärksammats och beskrivits i

Socialstyrelsens rapport (1997-10-17) rörande nationell beredskap vid

incidenter med radioaktiva, biologiska eller kemiska ämnen, som är

utarbetad i samråd med Försvarets forskningsanstalt och Smittskydds-

institutet. Rapporten bereds inom Regeringskansliet.

Sedan något år pågår vid Smittskyddsinstitutet med stöd av Försvarets

forskningsanstalt och Socialstyrelsen uppbyggnad av en specialutrustad

”beredskapsstyrka” avsedd för att i höggradigt kontaminerad miljö kunna

göra provtagningar och utföra transport av smittade patienter. Denna

beredskapsstyrka har utvecklats för att kunna omhänderta och

diagnosticera okända eller speciellt farliga smittoämnen. Till dessa hör

Ebola- och Lassa-virus som är orsak till blödarfeber med mycket hög

dödlighet. Vid Linköpings universitetssjukhus finns en specialstyrka med

utrustning och kunskap att vårda patienter med höggradigt smittsamma

sjukdomar.

I samarbete mellan Smittskyddsinstitutet och Försvarets

forskningsanstalt pågår arbete rörande diagnostik och forskning kring

viktiga bakteriella patogener (pest- och mjältbrandsbakterier), som också

är tänkbara vid terrorism för bakteriologisk krigföring.

De snabba förändringarna av vissa virus betyder att nya virus kommer

att fortsätta att utvecklas. Smittskyddsinstitutet deltar i det internationella

nätverk som övervakar och diagnostiserar nya varianter av influensa som

ger underlag för vaccinrekommendationer men också för tidig upptäckt

och åtgärd av särskilt farliga virusinfektioner. I samarbetet med

Socialstyrelsen verkar Smittskyddsinstitutet för att upprätta en krisplan

inför en eventuell världsomspännande influensaepidemi.

Vid normala epidemier finns en väl fungerande organisation där en

smittskyddsläkare har det totala ansvaret vid vaije landsting. Även i ett

internationellt perspektiv kan sägas att beredskapen är god. Kunskapen

inom hälso- och sjukvården om B-stridsmedel är dock inte tillräcklig.

Med den förändrade och vidgade hotbilden bör därför denna beredskap

ses över. Det bör vara en uppgift för berörda myndigheter att själva

genomföra sådana studier. Det är i dessa sammanhang viktigt att den

diagnostiska beredskapen övas regelbundet, vilket också bör gälla för

diagnostik av sällsynt förekommande smittsamma sjukdomar. Förmågan

58

att ställa rätt diagnos om ett smittämne avsiktligt sprids vid terrorism Skr. 1998/99:33

eller biologisk krigföring är också viktig. Det är också angeläget att följa

den globala situationen när det gäller smittsamma sjukdomar och

regelbundet bedöma risken för att Sverige kan drabbas.

Det finns behov för Smittskyddsinstitutet att utveckla och

implementera en beredskapsplan för hantering av den typ av epidemier,

som skulle kunna orsaka svåra påfrestningar på samhället. Ansvar och

befogenheter i sådana situationer behöver därför klarläggas ytterligare.

Utformningen bör diskuteras med övriga berörda myndigheter.

För att kunna bedriva det diagnostiska arbetet samt spetsinsatser för

utveckling och forskning inom området allvarlig smitta måste finnas

tillgång till speciella säkerhetslaboratorier som beroende på vilken typ av

mikroorganism man arbetar med, har olika krav på säkerhets-

arrangemang. Den högsta nivån, BSL4, krävs för arbete med smittämnen

som kan resultera i hög dödlighet. Dessa ämnen har hög smittsamhet och

leder till sjukdomar för vilka det saknas terapi.

Regeringen uppdrog den 2 juli 1998 åt Smittskyddsinstitutet i samråd

med Socialstyrelsen och Försvarets forskningsanstalt närmare klargöra

vilken verksamhet som borde bedrivas inom ett säkerhetslaboratorium av

s.k. BSL4-typ. Uppdraget har redovisats den 19 september 1998. Enligt

dessa myndigheter kan ett BSL4-laboratorium säkerställa en komplett

diagnostisk beredskap för alla former av smitta, vilket idag saknas i

landet. Smittskyddsinstitutet skulle få en god förmåga att snabbt kunna

diagnosticera sjukdomar som förs in i landet genom resande eller om

svensk personal som tjänstgör i en internationell insats drabbas av

allvarlig smitta. Laboratoriet skulle kunna användas gemensamt av

forskare vid bl.a. Smittskyddsinstitutet och Försvarets forskningsanstalt

och vara en grund för den diagnostiska beredskap som erfordras.

Regeringen har fattat beslut som innebär att ett sådant laboratorium tas i

bruk under år 1999.

14 Terrorism

(Justitiedepartementet)

Sammanfattning: Regeringen har i prop. 1996/97:11 dragit slutsatsen

att nivån för beredskapen mot terrorism kan betecknas som god.

Regeringen gör inte nu någon annan bedömning.

Allmänt

Enligt instruktionen för Rikspolisstyrelsen leder Rikspolisstyrelsen

(Säkerhetspolisen) polisens verksamhet i fråga om bl.a. terrorism-

bekämpning.

Målet för bekämpande av terrorism är att i första hand förebygga och

förhindra våldsdåd med politiska syften, oavsett om dåden avses utföras i

Sverige eller utomlands. Terroristbekämpningen skall också syfta till att

59

motverka flyktingspionage och arman förföljelse i Sverige från regimer Skr. 1998/99:33

eller organisationer i andra länder som förknippas med terrorism.

Följden av en terroristattack kan utgöra en svår påfrestning på

samhället i fred. Vilken påfrestning för samhället det är fråga om beror

på vilken del av samhället som attacken riktar sig mot. Samhällets

beredskap för att återställa ordningen och lindra konsekvenserna av en

sådan attack beskrivs därför bäst för var och en av de olika

samhällsviktiga funktioner som kan drabbas. Den redovisning som

lämnas här avser polisens arbete med att förebygga terroristhandlingar

och vilka polisiära åtgärder som blir aktuella i händelse av en

terroristattack.

Med begreppet terrorism brukar avses våld, hot eller tvång för

politiska syften. Den svenska lagstiftningen innehåller inte något

straffstadgande som uttryckligen tar sikte på terrorism, utan olika brott

kan under vissa omständigheter falla in under begreppet. Som exempel

kan nämnas mord, sabotage och flygkapning. Kännetecknande för

terroristbrott är att brottet utgör ett angrepp på de demokratiska

spelreglerna och således hotar grundläggande värden i samhället.

I Sverige förekommer inte i någon nämnvärd omfattning terrorism som

har sin grund i förhållanden inom landet. Däremot kan Sverige komma

att beröras av den internationella terrorismen, exempelvis genom att ett

av terrorister kapat flygplan flygs hit eller genom att utländska intressen i

Sverige, t.ex. en ambassad, angrips.

Det finns också risk för att beslut och åtgärder av svenska myndigheter

med anledning av terroristangrepp mot icke svenska intressen kan leda

till direkta angrepp mot Sverige och svenska intressen. Utländska

terrorister kan också tänkas använda Sverige som bas för angrepp mot

mål i andra länder.

Trots de allvarliga terrordåden mot de amerikanska ambassaderna i

Kenya och Tanzania i augusti 1998 samt det bombattentat som samma

månad utfördes i Omagh på Nordirland är den generella trenden att

antalet terroristdåd under senare år gått ned och stabiliserats, framför allt

i västvärlden. De dåd som utförs tenderar emellertid att orsaka fler döda

och skadade än tidigare. Enbart attentaten mot de amerikanska

ambassaderna krävde 260 dödsoffer.

Terroristhotet domineras för närvarande av olika yttringar av islamisk

extremism. I Sverige finns åtskilliga medlemmar eller sympatisörer till

organisationer som i sina respektive hemländer och internationellt

bedriver politiskt motiverat våld. I Sverige har dock deras verksamhet

framför allt inriktats på propaganda, penninginsamling och annan

stödverksamhet. Det förekommer också att personer, som är bosatta i

Sverige, beger sig till andra länder för utbildning i ideologi, stridsteknik

och liknande, eller t.o.m deltar i väpnade konflikter.

Läget for beredskapen och åtgärder

Inom verksamhetsgrenen Kontraterrorism vid Säkerhetspolisen bedrivs

verksamhet för att bygga upp kunskap om terrorismens grunder, idéer

och organisation i syfte att kunna förebygga terrorism. Bland annat

60

kartläggs organisationer, som ägnar sig åt politiskt motiverat våld,

särskilt deras ledare och organisationsstruktur. Man försöker definiera

dessa organisationers våldsmodus, inriktning, farlighet, potential och

mål. En viktig del i det förebyggande arbetet är att förhindra att Sverige

blir bas för politiskt motiverat våld i andra länder. I

terrorismbekämpningen ingår också att motverka flyktingspionage och

annan förföljelse i Sverige från regimer eller organisationer i andra

länder, vilka förknippas med terrorism.

Inom Säkerhetspolisen sker en fortlöpande inhämtning av information,

vilken sedan bearbetas, analyseras och delges departement, myndigheter

och andra som har behov av sådan information. Informationen hämtas in

från en stor mängd olika källor. Säkerhetspolisen har ett brett

internationellt samarbete, bl.a. med utländska säkerhets- eller

underrättelsetjänster. Den öppna polisverksamheten och andra myndig-

heter, t.ex. Statens invandrarverk, Försvarsmakten, Kustbevakningen,

Försvarets forskningsanstalt och Försvarets Radioanstalt, är andra viktiga

källor, liksom press, nyhetsmedia och litteratur.

Säkerhetspolisen har även kontakt med enskilda personer, som kan

lämna uppgifter, och det förekommer att man far spontana tips.

Information kan vidare komma fram genom spaningsverksamhet.

Den insamlade informationen bearbetas och utgör därefter underlag för

beslut om åtgärder. I vissa fall kan den insamlade informationen leda till

att det finns anledning att inleda en förundersökning eller åtgärder enligt

annan lagstiftning.

En del av den information, som Säkerhetspolisen samlar in,

vidarebefordras till andra myndigheter och utländska säkerhets- eller

underrättelsetjänster. Varje år sammanställs ett övergripande hotbilds-

dokument avseende vilka hot av terroristkaraktär som föreligger, vilket

delges myndigheter och departement. Bedömningen ligger också till

grund för Säkerhetspolisens verksamhetsplanering. Säkerhetspolisen gör

fortlöpande bedömningar av faktorer som i närtid kan påverka hotbilden

på en mer konkret nivå.

I arbetet med att förebygga terrorism ingår att verka för att utländska

medborgare, som kan befaras begå eller medverka i brottslig gärning som

innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften skall hindras från att

bedriva sådana aktiviteter i Sverige. Säkerhetspolisen följer därför

kontinuerligt förekomsten inom landet av medlemmar eller sympatisörer

till organisationer, som ägnar sig åt politiskt motiverat våld. Säkerhets-

polisen yttrar sig över asylansökningar och i ärenden rörande

uppehållstillstånd och medborgarskap. Säkerhetspolisen har också

möjlighet att själv anhängiggöra ärenden om avvisning eller utvisning.

Säkerhetspolisen medverkar vid uttagning av kvotflyktingar till Sverige, i

syfte att förhindra att personer som från säkerhetssynpunkt inte är

önskvärda i Sverige över huvud taget kommer till landet. Den

information som samlats in av Säkerhetspolisen kan vidare utgöra

underlag till regeringen för beslut att förklara diplomater, som ägnat sig

åt verksamhet som inte är förenlig med deras status, persons non grata

(s.k. PNG-förklaring).

Skr. 1998/99:33

61

Säkerhetsskyddslagen (1996:627) innehåller bestämmelser som gör det Skr. 1998/99:33

möjligt att göra registerkontroll, dvs. hämta uppgifter från polisregister,

om det behövs för skyddet mot terrorism. Vid sådan registerkontroll far

utlämnandet av uppgifter omfatta alla uppgifter om den kontrollerade

som finns i Säkerhetspolisens register samt uppgifter ur person- och

belastningsregistret hos Rikspolisstyrelsen avseende vissa särskilt

angivna brott.

Finns det anledning att misstänka att ett terroristdåd kan komma att

genomföras informeras polismyndigheter och andra berörda organ, vilket

leder till skärpt bevakning och andra förebyggande åtgärder. Det kan

även finnas anledning att varna utsatta personer eller ge dem

personskydd.

Beredskap för att hantera en uppkommen terroristhändelse

Ett terroristangrepp kan ske i olika former och vilka åtgärder som måste

vidtas är beroende av angreppets karaktär.

Skulle ett terroristangrepp inträffa åvilar ansvaret för att vidta åtgärder

i första hand länspolismästaren i det polisdistrikt där angreppet har

inträffat. Regeringen kan uppdra att Rikspolisstyrelsen att i särskilda fall

leda viss polisverksamhet, t.ex. vid ett terroristangrepp. Säkerhetspolisen

bistår den ansvariga polismyndigheten med underlag, bedömningar och

liknande.

Varje polismyndighet skall upprätta planer för polisinsatser för

särskilda händelser, till vilka terroristangrepp räknas. Rikspolisstyrelsen

har utarbetat en principorganisation för polisinsatser vid sådana

händelser, enligt vilken det bör finnas polischef med ledningsstab,

polisinsatschef med fältstab och polisinsatsstyrka. Med utgångspunkt i

denna principorganisation kan polismyndigheten anpassa sin organisation

och sina insatser efter omständigheterna i det särskilda fallet.

Polismyndigheten skall omgående underrätta Rikspolisstyrelsen om en

särskild händelse som bedöms vara en polisiär riksangelägenhet eller

annars bör föranleda underrättelse till regeringen. Exempel på detta är då

hotet riktar sig mot rikets säkerhet eller andra väsentliga

samhällsintressen, då händelsen innefattar en gisslansituation där

politiska motiv finns, om gärningsman begär kontakt med eller beslut av

regeringen eller av viss regeringsmedlem eller då i annat fall flera

människoliv, stora ekonomiska värden eller omfattande miljövärden står

på spel.

Beredskapsstyrkan mot terrorism

Vid Polismyndigheten i Stockholms län finns en särskild beredskaps-

styrka med uppgift att bekämpa terroraktioner i landet.

Beredskapsstyrkan får tas anspråk först efter beslut av Rikspolis-

styrelsen. Framställning att fa ta styrkan i anspråk skall göras till

Rikspolisstyrelsen av vederbörande regionala polischef. Polischefen skall

samtidigt underrätta Polismyndigheten i Stockholms län.

62

Beredskapsstyrkan, som numera benämns nationella insatsstyrkan, Skr. 1998/99:33

bildades år 1992. Styrkan består av ett 5O-tal polismän, vilka ägnar

omkring halva arbetstiden till utbildning, utveckling och övningar.

Styrkans utbildning och kompetensutveckling är främst inriktad på

insatser mot terrorister, bl.a. förhandling i krissituation, sjukvård, vatten-

och rökdykning, insatser mot barrikaderade personer och fritagning av

gisslan. Styrkan är tränad för insatser mot alla tänkbara objekt och

förfogar över vapen och teknisk utrustning av hög kvalitet. Till nationella

insatsstyrkan är också knutna särskilt utbildade förhandlare för krissitua-

tioner.

Styrkan har befattningshavare i beredskap dygnet runt, året runt. Dessa

är beredda att bege sig till annan plats i Sverige kort tid efter larm. Även

annan personal kan nås och kallas in vid behov.

Vid en insats kommer styrkan att vara beroende av stöd från den

övriga polisverksamheten. Personal ur nationella insatsstyrkan med-

verkar därför i utbildning av andra poliser. Den nationella insatsstyrkan

får också olika former av stöd från andra myndigheter. Styrkan lånar bl.a.

viss utrustning från Försvarsmakten. För att styrkan skall kunna fungera

som en nationell resurs får man hjälp från Försvarsmakten med

helikopter- och flygtransporter.

Ett terroristangrepp kan beröra olika samhällsområden och kräva

insatser och beslut från flera myndigheter. Styrkan samarbetar därför

med en lång rad myndigheter t.ex. Försvarsmakten, Kriminalvårds-

styrelsen, Luftfartsverket, räddningstjänsten och sjukvården. Man har

också tagit kontakt med organisationer och företag som skulle kunna bli

berörda, t.ex. utländska flygbolag i Sverige.

Styrkan har etablerat ett internationellt samarbete med motsvarande

styrkor i flera andra länder, bl.a. för att dra nytta av erfarenheter från

länder som har mer problem med terrorism

Den nationella insatsstyrkan genomför ett flertal större övningar vaije

år. En del av övningarna arrangeras tillsammans med andra myndigheter,

t.ex. den kommunala räddningstjänsten. Det förekommer att Säkerhets-

polisen bistår med att lägga upp övningen, och fungera som stöd under

genomförandet. Styrkan har vidare medverkat vid ledningsspel som

anordnats av Överstyrelsen för civil beredskap och av Regeringskansliet.

Planerade åtgärder

Enligt regeringens mening står Sverige förhållandevis väl rustat i kampen

mot terrorism. Genom det arbete som bedrivs nationellt inom

Säkerhetspolisen och internationellt genom olika samarbetsorgan har vi

en god överblick över olika terroristorganisationers verksamheter.

Om en terroristattack skulle äga rum har polismyndigheterna möjlighet

att organisera sig och agera i enlighet med de redan upprättade planerna

för polisinsatser vid särskilda händelser, till vilka terroristangrepp räknas.

Efter beslut från Rikspolisstyrelsen kan den nationella insatsstyrkan

snabbt tas i anspråk.

En särskild fråga är hur beredskapen vid en terroristattack med

nukleära, biologiska eller kemiska vapen (N- B- och C- vapen) fungerar.

63

Om en attack med N- B- eller C- vapen väl utförts ställer det särskilda Skr. 1998/99:33

krav på polisen och en rad andra myndigheter. Det kan i detta

sammanhang nämnas att regeringen i maj 1998 lämnade i uppdrag till en

särskild utredare att göra en översyn av Sveriges förmåga att hantera

skyddet mot sådana vapen. Utredaren har lämnat en första redovisning

till regeringen i november 1998.

Under det inledande avsnittet om polisen behandlas de generella mål

som gäller för den öppna polisens förmåga att hantera svåra påfrestningar

på samhället i fred och vilka åtgärder som kan vara motiverade för att

förbättra polisens ledningsförmåga i sådana situationer m.m.

15 Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen

till sjöss

Sammanfattning: Arbetet med att förebygga och minska

konsekvenserna av kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till

sjöss berör flera samhällsområden och myndigheter. Reglerna inom

respektive område är i hög grad internationella och utarbetas inom olika

organ i FN och EU. Ett kontinuerligt regelutvecklingsarbete pågår.

Regeringen avser mot denna bakgrund återkomma till riksdagen med

förslag till lagstiftning med anledning av EG-direktiven om

säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods och om åtgärder för att

förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där

farliga ämnen ingår (Seveso Il-direktivet).

Under 1998 har regeringen givit Statens räddningsverk i uppdrag att

inrätta sju regionala resursbaser mot kemikalieolyckor. Resursbaserna

skall förstärka samhällets grundberedskap mot olyckor med farligt gods

men också vid olyckor med kemikaliehantering i stationära anläggningar.

Transport av farligt gods

Arbetet med att öka säkerheten vid transporter av farligt gods utgör en

del av det samlade arbetet för att förebygga kemikalieolyckor. Inrikt-

ningen i arbetet är att eliminera den extra säkerhetsrisk som det farliga

godset utgör under transporten. Med hänsyn taget till antalet transporter

och de stora volymer som transporteras är olyckor med farligt gods

relativt få.

Reglerna för transport av farligt gods är i mycket hög grad

internationella och utarbetas bl.a. inom olika organ i FN och EU. Sverige

deltar aktivt i regelutvecklingsarbetet. Ansvarig myndighet för land-

transporter är Statens räddningsverk, för lufttransporter Luftfartsverket

och för sjötransporter Sjöfartsverket.

Regeringen lämnade den 5 mars 1998 skrivelsen Transport av farligt

gods (skr. 1997/98:78) till riksdagen. Skrivelsen behandlades av

riksdagen den 15 maj 1998 (bet. 1997/98 FöU8, rskr. 1997/98:236). I

skrivelsen redovisas bl.a. hur regeringen avser att behandla frågan om

64

samordning och myndighetsansvar inom området transport av farligt Skr. 1998/99:33

gods. Räddningsverkets samordningsroll har därvid förstärkts och ett

särskilt råd för transport av farligt gods har knutits till verket. I rådet

ingår, förutom Räddningsverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Med

anledning av detta har regeringen under 1998 utfört ändringar i

förordningen om transport av farligt gods samt i instruktionerna för

respektive myndighet.

I syfte att förbättra samhällets beredskap för att genomföra

räddningsinsatser gav regeringen i regleringsbrevet för år 1998

Räddningsverket i uppdrag att utreda behovet av och möjligheterna till

att organisera regionala resursbaser mot kemikalieolyckor.

Räddningsverket konstaterade i redovisningen av uppdraget att

samhällets nuvarande resurser mot kemikalieolyckor har karaktären av en

grundberedskap. Vid stora och komplicerade räddningsinsatser kan

resurser således komma att saknas.

Behovet av att förstärka samhällets grundberedskap mot kemikalie-

olyckor föreligger såväl vid olyckor med transport av farligt gods, som

vid olyckor med kemikaliehantering i stationära verksamheter.

Regeringen fattade mot denna bakgrund beslut den 4 juni 1998 om att

Räddningsverket skall inrätta sju regionala resursbaser mot

kemikalieolyckor samt att Räddningsverket skall svara för att ansvarig

personal utbildas.

Hösten 1998 bereds inom Regeringskansliet även förslag till

lagstiftning med anledning av EG-direktivet om säkerhetsrådgivare för

transport av farligt gods. Regeringen avser därefter att återkomma till

riksdagen.

Kemikalieolyckor i stationära anläggningar

Arbetet med att förebygga och begränsa skadorna av kemikalieolyckor i

stationära anläggningar berör flera samhällsområden och myndigheter.

Således är Arbetarskyddsverkets och Sprängämnesinspektionens verk-

samheter viktiga för anläggningens inre säkerhet. Vidare ansvarar Statens

naturvårdsverk för frågor som rör den yttre miljön kring

kemikaliehanterande anläggningar. Räddningsverket ansvarar härutöver

för frågor som rör planeringen för räddningsinsatser vid olyckor samt

vissa skadebegränsande åtgärder i övrigt. Även andra statliga

myndigheter som Boverket och Kemikalieinspektionen berörs av

området.

Mot bakgrund av behovet av att se över frågor om lagstiftning m.m.

inom kemikalieolycksområdet tillsatte regeringen i december 1996 en

särskild utredare.

Utredningen om kemikalieolyckor m.m. avlämnade i januari 1998 sitt

slutbetänkande till regeringen (SOU 1998:13). I utredningen föreslås

bl.a. lagstiftning med anledning av genomförandet av EG-direktivet om

åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga

olyckshändelser där farliga ämnen ingår (Seveso Il-direktivet), samt FN-

konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor

(Industriolyckskonventionen).

65

Lagförslaget innebär bl.a. att det skall ske en samordnad miljö- och Skr. 1998/99:33

säkerhetsprövning av de verksamheter som hanterar stora mängder

farliga ämnen. Prövningen föreslås ske av miljödomstolama och i vissa

fall av länsstyrelserna. Berörda myndigheter såsom Naturvårdsverket,

Arbetarskyddsverket, Räddningsverket m.fl. föreslås bistå prövnings-

instanserna med expertbedömningar inom respektive myndighetsområde.

Till central tillsynsmyndighet förslås Räddningsverket. Den regionala

och lokala tillsynen föreslås utövas av länsstyrelserna och kommunerna.

Lagförslaget bereds inom regeringskansliet under hösten 1998.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till

lagstiftning våren 1999.

Miljöräddningstjänst till sjöss

Kustbevakningen är den myndighet i Sverige som ansvarar för

miljöräddningstjänst till sjöss. Verksamhetsområdet omfattar svenskt

sjöterritorium, den ekonomiska zonen och sjöarna Vänern, Vättern och

Mälaren. Kustbevakningen har en beredskap dygnet runt för att kunna

påbölja preventiva åtgärder för oljeutsläpp inom fyra timmar efter larm

och bekämpningsåtgärder inom åtta timmar efter larm. Kustbevakningen

skall ha en kapacitet att bekämpa oljeutsläpp på upp till 5 000 ton. För

kemikalieolyckor till sjöss gäller att Kustbevakningen skall kunna

påbölja insats inom fyra timmar efter larm. Kustbevakningen skall också

bidra till att internationella avtal kan följas vad avser insatsberedskap och

bekämpningsförmåga.

Kustbevakningen och Statens räddningsverk har i rapporten Det

svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet föreslagit mål och

åtgärdsprogram för beredskapen mot utsläpp av farliga ämnen till sjöss.

Regeringen har anslutit sig till dessa mål och angivit att de föreslagna

förbättringarna bör övervägas inom ramen för den löpande

verksamheten. Kustbevakningen ser därför inga skäl att föreslå

ytterligare mål eller inriktning för myndighetens verksamhet utan strävar

efter att, med tillgängliga medel och i samverkan med andra berörda

myndigheter, genomföra det åtgärdsprogram som föreligger.

Det internationella samarbetet för olje- och kemikaliebekämpning

bedrivs inom ramen för Helsingforskonventionen, Köpenhamnsavtalet

och Bonnöverenskommelsen. Dessa omfattar förutom samarbete vid

miljöräddningstjänst även samordning av flygövervakning, utbyte av

teknisk information och arbete i gemensamma projekt. Utöver detta

deltar Sverige i arbetet inom FN:s sjöfartsorganisation IMO

(International Maritime Organisation) och i EU:s rådgivande kommitté

för utsläpp till sjöss. Vikten av ett effektivt internationellt samarbete för

att gemensamt kunna bekämpa större utsläpp till sjöss bör ånyo betonas.

Detta bedöms vara den enda rimliga möjligheten att uppnå den kapacitet

som erfordras för att kunna begränsa följderna av ett oljeutsläpp av sådan

storlek att det skulle utgöra en fara för mycket omfattande skador på

miljön.

66

Regeringen tillsatte 1996 en utredning med uppdrag att göra en Skr. 1998/99:33

utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli akuella när

ett oljeutsläpp har skett till sjöss. Utredaren skall göra en översyn av de

författningar som finns på området samt föreslå åtgärder för att

effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. Utredaren skall

redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 1998.

Regeringen uppdrog i december 1996 åt Statens räddningsverk att göra

en översyn av informationssystemen för att tillgodose den civila

havsövervakningens behov av underrättelser om sjöläget. Räddnings-

verket redovisade uppdraget i rapporten Samordnad sjöinformation i

mars 1998. Rapporten har remissbehandlats.

I rapporten framhålls att behoven av sjöövervakning och

sjöinformation måste ses i ett helhetsperspektiv med säkerhetspolitiska

dimensioner. Omvärldsförändringama leder till nya hot och förutsätt-

ningar samt successivt förändrat behov av sjöinformation. En väl

fungerande sjöövervakning har en förebyggande verkan mot olika hot

och risker.

I rapporten konstateras att systemen för sjöövervakning och

sjöinformation kan förbättras och effektiviseras genom ökad samordning

och samverkan samt genom gemensamt utnyttjande av ny teknik.

Sjöcentralema föreslås nyttjas som en gemensam resurs för

sjöverksamhetema. Försvarsmakten bör även fortsättningsvis ha ansvaret

för produktion och drift av dessa med tilläggsuppgift att stödja de civila

myndigheterna med information om sjöläget.

Kustbevakningen föreslås få ett samordningsansvar att bevaka och

koordinera de civila behoven av sjöövervakning, svara för den civila

inriktningen av denna samt förmedla sjöinformation till berörda civila

verksamheter. Vidare föreslås att Kustbevakningen bör ges uppgiften att

verka för samordningen av samhällets sjöövervakning och sjöinformation

och att det till Kustbevakningen bör knytas ett råd för sjöövervakning

med representation från berörda myndigheter och organisationer.

Flertalet remissinstanser delar i huvudsak rapportens slutsatser och

forslag eller lämnar dem utan erinran. Sjöfartsverket anser att verket bör

tilldelas huvudansvaret for ett samordningssystem av relevant

sjöinformation för den civila sjöfarten. En arbetsgrupp kommer att bildas

inom Regeringskansliet för att bereda förslagen i rapporten.

16

IT-säkerhet

Skr. 1998/99:33

(Kommunikationsdepartementet)

Sammanfattning: Den breddade användningen av informationsteknik

leder till nya typer av sårbarhet. Konsekvenserna av tekniska fel,

dataintrång m.m. blir större när allt fler system kopplas samman.

Regeringen prioriterar därför åtgärder som syftar till att förbättra IT-

säkerheten samt skyddet mot informationskrigföring.

Regeringens arbete syftar till att skapa förtroende för den nya tekniken

och att säkerställa att samhällsviktiga funktioner skyddas. För säkerhet

på längre sikt arbetas en strategi för samhällets IT-säkerhet fram. I ett

kortare perspektiv är insatser för att säkra omställningen till år 2000

högprioriterade.

Regeringen har i skrivelsen Informationssamhället inför 2000-talet (skr.

1998/99:2) behandlat frågan om IT-säkerhet. Regeringen konstaterar att

den breddade användningen av informationsteknik leder till nya typer av

sårbarhet. Samhällets ökande användning av informationsteknik skapar

allt större beroenden p.g.a. den tilltagande sammankopplingen av system.

Samtidigt ökar mängden data som skickas över datanätverk.

Erfarenheterna visar att informationen som skickas ofta är känslig eller

verksamhetskritisk för många aktörer. Konsekvenserna av tekniska fel,

dataintrång m.m. blir därför större och drabbar allt fler i takt med att nya

områden och verksamheter digitaliseras. Regeringen prioriterar därför

åtgärder som syftar till att förbättra IT-säkerheten samt skyddet mot

informationskrigföringen.

Regeringens arbete syftar till att skapa förtroende för den nya tekniken

och att säkerställa att samhällsviktiga funktioner skyddas. Viktiga delar i

regeringens säkerhetsarbete är att föreslå en nationell strategi för IT-

säkerhet och att anpassa lagstiftningen till nya krav.

Regeringen uppdrog den 25 september 1997 åt Statskontoret att ta

fram ett förslag till en strategi för samhällets IT-säkerhet. Rapporten

Sammanhållen strategi för samhällets IT-säkerhet (1998:18) överläm-

nades till regeringen den 24 juni 1998. Statskontoret föreslog

övergripande gemensamma mål samt förhållnings- och tillvägagångssätt

för att öka samhällets IT-säkerhet. Förslaget preciserar statens ansvar och

visar hur säkerhetsarbetet kan inordnas i det nationella IT-handlings-

programmet. Rapporten ger också förslag till hur arbetet skall fördelas

mellan olika statliga myndigheter. Rapporten har remissbehandlats.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till en

nationell IT-strategi.

Det pågår redan nu ett omfattande arbete för att förbättra säkerheten.

Inom ramen för Toppledarforum pågår ett arbete med s.k.

förtroendeskapande åtgärder. För att öka säkerheten hos myndigheter

pågår en upphandling av tjänster för elektroniska tjänstekort.

Upphandlingen sköts av Statskontoret och väntas blir klar under hösten

68

1998. Redan idag använder Riksskatteverket och Riksförsäkringsverket Skr. 1998/99:33

elektroniska tjänstekort.

Sedan september 1998 gäller en ny paragraf i beredskapsförordningen

(1993:242) som avser krav på säkerheten i IT-system hos

beredskapsmyndigheter som är viktiga för det civila försvaret. I

anslutning till detta har Överstyrelsen för civil beredskap tagit fram

föreskrifter och allmänna råd (FA22) för IT-säkerhetsarbetet hos dessa

myndigheter. Bl.a. föreskrivs att en definierad grundsäkerhetsnivå skall

gälla för samhällsviktiga IT-system. Grundsäkerheten utgör en

rekommendation till kommuner, landsting samt kris- och krigsviktiga

företag. En sådan grundsäkerhetsnivå ger även positiva effekter vid svåra

påfrestningar i fred.

Den 12 december 1996 tillsatte regeringen en arbetsgrupp för

informationskrigföring (Ag IW) för att följa utvecklingen av de hot och

risker som informationskrigföring innebär för samhället. En del av

gruppens arbete berör beredskapen för svåra påfrestningar i fred.

Arbetsgruppen har lämnat två rapporter (15 augusti 1997, 29 maj 1998

och en öppen version av den senare rapporten den 1 september 1998) där

gruppen bland annat betonar vikten av att säkerhetskraven för civila

system bör standardiseras och att ett incidentrapporteringssystem införs

för statsförvaltningen. Arbetsgruppen föreslår även en bättre samordning

inom framför allt den statliga sektorn för att möta nya hot och risker

inom IT-området. Arbetsgruppen fortsätter sitt arbete bl.a. genom att

inrikta sig på uppföljning av hot och risker på informations-

krigföringsområdet och uppföljning av de strukturförslag som lagts fram

i den andra rapporten.

Omställning av system inför år 2000

Regeringen betonar att varje företag, organisation eller myndighet måste

ta ansvar för 2000-omställningen i sin egen verksamhet. Staten har

ansvar för myndigheternas verksamhet och för att säkra de mest

väsentliga samhällsfunktionerna. Regeringen anser att frågan är av stor

vikt och överlämnade den 3 december 1998 en särskild skrivelse till

riksdagen med en sammanfattande analys av läget samt en redogörelse

för vidtagna och planerade åtgärder inför skiftet till år 2000 (lägesrapport

om IT-omställningama i samhället inför år 2000, skr. 1998/99:40).

För att fa en överblick och kunna göra bedömningar av

anpassningsarbetets omfattning inom statsförvaltningen utfärdade

regeringen en förordning om översyn av statliga myndigheters

informationssystem (SFS 1997:30). Vidare har Statskontoret fatt

regeringens uppdrag att ge vägledning och metodstöd till myndigheterna.

I den femte lägesrapporten från oktober 1998 skriver Statskontoret att

statsförvaltningen är den sektor i samhället där den samlade kunskapen

om anpassningsläget och medvetenheten om problematiken är störst.

Trots att arbetet har gått framåt under det senaste kvartalet bedömer

Statskontoret att det mesta arbetet med de tidskrävande aktiviteterna

anpassning och test återstår, särskilt finns en osäkerhet vad gäller

inbäddade system.

69

Genom regeringens beslut den 25 juni 1998 har vissa sektors- Skr. 1998/99:33

myndigheter fått ett tydligare uppdrag att redovisa bedömningar av läget

och riskerna inom samhällsviktiga funktioner. Vidare uppdrogs åt

länsstyrelserna att vidta erforderliga förberedelser i lednings-

organisationen inför de eventuella störningar som kan uppstå vid skiftet

till år 2000 och åt Överstyrelsen for civil beredskap att ge länsstyrelserna

stöd i denna verksamhet. En första avrapportering har skett i oktober

1998.

Försvarsmakten har särskilt ålagts att kvartalsvis rapportera

myndigheternas anpassningsarbete. Regeringen anser att det är av stor

vikt att få en konsekvensbedömning av hur försvarsförmågan påverkas

om inte omställningen till år 2000 går att fullfölja.

Regeringen tillsatte den 29 januari 1998 en särskild delegation for att

behandla frågor om omställningen av datorer och system som måste ses

över till år 2000 (dir. 1998:10), 2000-delegationen. Delegationen består

av företrädare for viktiga samhällsintressen och är ett samverkansorgan

mellan offentlig och privat sektor.

Delegationen skall noga följa och värdera arbetet med anpassningen

inför 2000. Särskild uppmärksamhet skall ägnas väsentliga

samhällsfunktioner. Delegationen skall värdera informationen om hur

arbetet fortskrider och uppmärksamma de som befinner sig i riskzonen

for att inte klara omställningen på ett tillfredsställande sätt framförallt när

det gäller samordning över samhällssektorer. Utöver den löpande

rapporteringen skall en sammanfattande lägesbeskrivning lämnas av

delegationen den 1 oktober 1999 och en slutlig redovisning senast den 31

mars 2000.

Regeringen anser att frågan angående IT-omställningar inför år 2000 är

av högsta prioritet liksom att riksdagen hålls informerad om

utvecklingen. Den 3 december 1998 överlämnande regeringen skrivelsen

Lägesrapport om IT-omställningen i samhället inför år 200 (skr.

1998/99:40) till riksdagen. Skrivelsen innehåller ett klargörande av

regeringens ansvar och organisation av arbetet. I skrivelsen redovisas av

regeringen vidtagna och planerade åtgärder beträffande IT-omställningen

inför år 2000. En första samlad rapport av läget inom väsentliga

samhällsfunktioner lämnas. Därutöver redogörs for hur arbetet med

datoromställningar i övriga samhällssektorer fortskrider. Regeringen

avser att återkomma till riksdagen med ytterligare en uppföljande

rapportering före halvårsskiftet 1999 samt vid behov en sista rapportering

under hösten 1999.

Övrigt säkerhetsarbete

Regeringen bedriver arbete for att allmänt skapa tilltro till den nya

tekniken och främja utvecklingen på IT-området. Ett viktigt led är att

justera lagstiftningen så att den tar hänsyn till de nya förutsättningarna

som skapas. Ett konkret exempel är arbetet med att fastställa regler för

hantering av digitala signaturer. En departementspromemoria (Digitala

signaturer - en teknisk och juridisk översikt, Ds 1998:14) presenterades i

böljan av 1998 och har remissbehandlats. Den svenska beredningen av

70

frågan ligger nu till grund för det fortsatta arbetet med att inom EU Skr. 1998/99:33

utforma ett direktiv om digitala signaturer vilket förväntas träda i kraft år

2001.

Den 14 maj 1998 tillkallade regeringen en ny IT-kommission

(Kommissionen för analys av informationsteknikens påverkan på

samhällsutvecklingen, dir. 1998:38). I kommissionens uppdrag ingår

bl.a. att göra analyser av vilka problem och möjligheter som utnyttjandet

av informationstekniken innebär ute i samhället.

71

Skr. 1998/99:33

F örs varsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 december 1998

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Åsbrink, Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall,

Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson,

Lejon, Lövdén

Föredragande: statsrådet Björn von Sydow

Regeringen beslutar skrivelsen 1998/99:33 Beredskapen mot svåra

påfrestningar på samhället i fred.

Eländers Gotab 57626, Stockholm 1998

72