Prop. 1998/99:9

Regeringens skrivelse

1998/99:9

Migration och asylpolitik

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 1 oktober 1998

Göran Persson

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Skr.

1998/99:9

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken och invand-

ringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1997. I vissa avseen-

den redovisas också utvecklingen under år 1998. Vidare beskrivs migrations-

och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i Europasamarbetet och

det internationella samarbetet i övrigt.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9

Innehållsförteckning

Skr. 1998/99:9

Förkortningar.............................................................................................4

1 Migrationspolitiken.................................................................................5

2 Migration och flyktingar i ett globalt perspektiv....................................6

2.1 Migration och globalisering.........................................................6

2.2 Vem är flykting?..........................................................................7

2.3 Flyktingsituationen i världen.......................................................9

2.3.1 Europa........................................................................9

2.3.2 Asien........................................................................10

2.3.3 Mellanöstern.............................................................11

2.3.4 Afrika.......................................................................12

3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och

Sveriges roll..........................................................................................13

3.1 Sammanfattning.........................................................................13

3.2 FN-organen UNHCR s och UNRWA:s arbete med

flyktingfrågor.............................................................................14

3.3 IOM ..........................................................................................15

3.4 OECD........................................................................................15

3.5 Europarådet; CAHAR...............................................................16

3.6 OSSE.........................................................................................16

3.7 Samarbete mellan staterna kring Östersjön................................17

3.8 Det nordiska samarbetet............................................................17

3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete.........................................18

3.10 Stöd till enskilda organisationer..............................................18

4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet...............................................19

4.1 Asyl ..........................................................................................20

4.2 Visering.....................................................................................21

4.3 Gränskontrollfrågor...................................................................22

4.4 Invandring...........................;......................................................22

4.5 Avvisning och utvisning............................................................23

4.6 Schengensamarbetet..................................................................24

4.7 Amsterdamfördraget..................................................................24

5 Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning.................25

5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m.....................25

5.2 Redovisning av praxis................................................................27

5.3 Visering.....................................................................................29

5.4 Anknytningsutredningen............................................................30

5.5 Förvar........................................................................................30

5.6 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut...................31

5.7 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden.................32

6 Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande..................................33

6.1 In- och utvandring av utländska medborgare.............................34

6.2 Enskilt inresta asylsökande........................................................35

6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar......................39

6.4 Arbetskraftsinvandring..............................................................40

6.5 Övrig invandring........................................................................41 Skr. 1998/99:9

6.6 Återvandring..............................................................................41

6.7 Återvändande.............................................................................42

7 Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m...................................43

7.1 Mottagandet av asylsökande......................................................43

7.2 Det kommunala flyktingmottagandet.........................................45

7.2.1 Omfattning...............................................................45

7.2.2 Kommunernas introduktionsprogram......................46

7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader...................48

7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas

kostnader för flyktingmottagandet?..........................48

7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar........................49

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998.......50

Förkortningar

Skr. 1998/99:9

CAHAR

Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of

Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/

Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor

CPA

Comprehensive Plan of Action/ Övergripande plan inom FN

för lösning av Indokinaflyktingarnas situation

EES

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om

ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

ECRE

European Council on Refugees and Exiles/ Europeiska rådet

om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av

enskilda organisationer i Europa)

EG

EU

ICMPD

ICRC

Den europeiska gemenskapen

Den europeiska unionen

International Centre for Migration Policy Development

International Committee of the Red Cross/ Internationella

rödakorskommittén

ICVA

IFRC

International Council of Voluntary Agencies

International Federation of the Red Cross/ Internationella

rödakorsfederationen

IGC

Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and

Migration Policies in Europé, North America and Australia

ILO

International Labour Organization/ Internationella arbets-

organisationen

IOM

International Organization for Migration/ Internationella

migrationsorganisationen

NSHF

OAU

Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor

Organization of African Unity/ Organisationen för afrikansk

enhet

OECD

Organization for Economic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

OSSE

UNHCR

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s flyk-

tingkommissarie

UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine

WFP

Refugees in the Near East/ FN:s hjälporganisation för

Palestinaflyktingar

World Food Programme

1 Migrationspolitiken skr 1998/99:9

Migrationspolitik utgörs av de principer, regler och avtal som reglerar

personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör

ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och

återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och

biståndspolitiken.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.

Invandringen till Sverige är sedan år 1967 reglerad utom för medborga-

re i de nordiska länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt

land de vill samt för medborgare i de stater som tillträtt EES-avtalet.

Medlemskapet i EU innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan

flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på

arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar oav-

sett medborgarskap

Från och med den 1 januari 1997 gäller enligt utlänningslagen ett vid-

gat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i Sveri-

ge. Förutom till flyktingar enligt 1951 års Genévekonvention kan uppe-

hålls-tillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff,

tortyr eller annan omänsklig behandling, personer som flyr på grund av

väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund

av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp gäller

jämfört med tidigare bestämmelser.

Invandringen till Sverige har under senare år till största delen bestått av

flyktingar och anhöriga till dem. Mottagandet av flyktingar är endast ett

av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

- arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att konflik-

ter motverkas och löses samt att bidratill att internationella respekten

för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

- ekonomiskt stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie), UNRWA

(FN:s hjälporgan för palestinaflyktingar), Internationella Röda Korsrö-

relsen och andra organisationer som ger stöd till flyktingar,

- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför-

delning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

- överföring till Sverige, i nära samarbete med UNHCR, av särskilt ut-

satta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse eller som

inte kan återvända till sitt hemland,

- mottagande också av andra än konventionsflyktingar med starka

skyddsbehov,

- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och där-

med jämställda personer, som syftar till att underlätta för dem att finna

sig tillrätta i det svenska samhället,

- stöd till personer som fått uppehållstillstånd och som vill lämna Sveri-

ge för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.

En viktig del i det praktiska genomförandet av en beslutad migrationspo-

litik är det arbete som bedrivs ute på våra utlandsmyndigheter (ambassa-

der, generalkonsulat). Detta omfattar inte minst de förfrågningar som ut-

länningsmyndigheterna (Invandrarverket, Utlänningsnämnden) i Sverige

gör för att fa underlag till sina beslut i enskilda utländska medborgares Skr. 1998/99:9

ansökan om att få rätt att bosätta sig i Sverige. En annan del av det prak-

tiska arbetet på utlandsmyndigheterna består av att, i samverkan med In-

vandrarverket, fatta beslut i de ansökningar om bosättning eller tillfällig

vistelse som utländska medborgare lämnar direkt till myndigheterna utom-

lands.

Migration och flyktingar i ett globalt

perspektiv

2.1

Migration och globalisering

Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och

bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. Internationell migra-

tion innebär att en stats gräns passeras. Den tänkta vistelsetiden i det nya

landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister och affärsrese-

närer räknas inte in i statistik för invandring och utvandring. Däremot

gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder också de tillfäl-

liga rörelserna över gränserna.

Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Några

gör det i hopp om att finna bättre livsvillkor och framtidsutsikter. Andra

flyr undan förföljelse och livsfara. Ofta är skälen för den enskilde sam-

mansatta. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra

landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller så snart

förhållandena i hemlandet blivit bättre.

Man får dock inte glömma att de skäl som får många människor att

flytta inte är tillräckliga för en faktisk flytt för det stora flertalet som är i

samma situation. Att lämna sitt hemland är ett stort steg och de flesta väl-

jer i det längsta att stanna kvar. Migrationsrörelsema i stort och bedöm-

ningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses mot bak-

grund också av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp.

Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av oli-

ka skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är ekono-

miskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner, med

eller utan tillstånd av vistelselandet. Från alltflera länder in- eller utvand-

rar människor av arbetsmarknadsskäl. Två av tre stater med nämnvärd

befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella eko-

nomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världse-

konomin, med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band

mellan länderna. De relativt sett sjunkande resekostnaderna, tillgänglighe-

ten av allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nät-

verken - många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globalise-

ringen förstärker främst migrationen av kategorier högst upp och lägst ned

på arbetskraftsskalan, dvs. å ena sidan exempelvis välutbildade företags-

ledare och yrkesutövare och å andra sidan de som har låga kvalifikationer.

Globaliseringen öppnar nya möjligheter för många människor och län- Skr. 1998/99:9

der. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflyttningarna i

landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning utomlands. För en del

länder medför förändringarna emellertid en marginal i sering som försvårar

framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb eko-

nomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kom-

mer i många delar av världen att medföra, att fler kan komma att vilja

flytta till andra länder.

En stor del av migrationen orsakas av förhållanden som tvingar männi-

skor på flykt. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med miljöka-

tastrofer, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom och eko-

nomisk stagnation har varit utlösande för en stor del av det senaste årtion-

dets ofrivilliga migration.

Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och destina-

tionslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vilken om-

fattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om man vill

invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det är möjligt

för länderna att med regler och andra åtgärder påverka invandringen till

omfattning, sammansättning och tid De flesta staterna har dock förbundit

sig att följa internationella överenskommelser när det gäller migration.

Folkrätten förpliktar staterna att respektera en rad rättigheter som indivi-

derna har. Därigenom får staterna exempelvis små möjligheter att begrän-

sa utvandringen från det egna landet genom att ställa upp hinder. Rätten

att få skydd utomlands undan förföljelse och att förenas med sina anhöri-

ga erkänns av de flesta länder. Många av de stater i Afrika och Asien, som

tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att

ge dessa mer omfattande rättigheter. Det stora antal skyddsbehövande,

som vistas i grannländer i dessa världsdelar, har i allmänhet heller inte

någon rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet

utan måste ställa in sig på att kanske efter många år av väntan återvända

till hemlandet

2.2 Vem är flykting?

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella in-

strument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och

invandringspolitik.

FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den

s.k. Genévekonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest be-

tydelse-fulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention

som vår svenska lagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplette-

rades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning,

det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att sta-

ter förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning till

den 1 januari 1951 och som regel utan dess geografiska begränsning till

Europa.

Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall an-

ses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en

flykting till ett land där han riskerar förföljelse eller till ett land där han Skr. 1998/99:9

inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljel-

se. Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en flykting

skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala

förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar

för utfärdande av resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person

som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,

religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på

grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den

flyktingdefinition som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar

dess mandat, sammanfaller nära nog helt med den nyss citerade.

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den

tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för för-

följelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven-

tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av

naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regio-

ner finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbe-

grepp.

OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flykting-

problemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre ag-

gression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt

stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt

ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att

söka tillflykt på annan plats utanför sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt

från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt

våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de

mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den

allmänna ordningen".

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av

första asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla

asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och

att tvångsvis avvisning och återsändande från dessa länder inte skall ske.

OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än Gené-

vekonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lag-

stiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseen-

den är generösare än Genévekonventionens. Detta gäller för Sverige.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av bl.a. resolu-

tioner från FN:s generalförsamling, kommit att utvidgas utöver det ur-

sprungliga mandatet. Av de drygt 20 miljoner personer som UNHCR gav

skydd och hjälp år 1997, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden

bestod av intemflyktingar, återvändande samt andra som drabbats av väp-

nade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens

mandat formellt inte har utvidgats.

Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på Skr. 1998/99:9

flyktingområdet och ett 7O-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s

exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor

på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.

2.3 Flyktingsituationen i världen

Under 1997 bistod UNHCR drygt 12 miljoner flyktingar, och nio miljoner

andra behövande, såsom återvändande och intemflyktingar. Intemflyk-

tingar, personer på flykt i sitt eget land, är en grupp som rönt stor upp-

märksamhet på senare år. Situationen för internflyktingama försvåras av

att de inte har samma rättsliga skydd som flyktingar har. Antalet intern-

flyktingar i världen uppgår uppskattningsvis till 20-25 miljoner.

Särskilda riktlinjer har utarbetats av FN som skall vägleda skyddsverk-

samhet för denna utsatta grupp. Repatriering, återvandring, är den lösning

som internationellt tillämpas i första hand för att lösa flyktingproblem.

Den internationella situationen har hittills gjort detta svårt. Senast har kri-

sen i Centralafrika försvårat repatrieringsarbetet.

Personer på flykt eller boende i flyktingläger har stort behov av såväl

skydd mot brott mot de mänskliga rättigheterna som bistånd för sin fysis-

ka och psykiska hälsa. Från svensk sida fästs särskilt stor vikt vid kvin-

nornas och barnens situation. Mer än hälften av världens flyktingar är

barn och ungdomar under 18 år. Sverige är en av de största bidragsgivar-

na till FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå

flyktingar.

2.3.1 Europa

Konflikten i f.d. Jugoslavien har lett till de största flyktingströmmarna i

Europa sedan andra världskriget.

Under krigsåren i Bosnien-Hercegovina sökte mer än 1,2 miljoner

bosnier skydd i närområdet eller i andra länder medan cirka 800 000 bos-

nier drevs på flykt internt. Fortfarande lever hundratusentals personer som

flyktingar eller internflyktingar i regionen. Under år 1997 återvände upp-

skattningsvis 110 000 personer till sina hem i Bosnien-Hercegovina. Un-

der första halvåret år 1998 uppgick motsvarande siffra till 65 000 perso-

ner. Det största återvändandet har skett av personer som har kunnat flytta

tillbaka till områden där den egna, etniska gruppen nu konstituerar en

majoritet av befolkningen. I realiteten är det ofta svårt för människor att

återvända till områden där man kommer att tillhöra den eller de etniska

grupper som är i minoritet.

Konflikten i Kosovo mellan den av serber kontrollerade statsmakten

och provinsens befolkningsmajoritet av albansk etnicitet har hela tiden

skärpts sedan Milosevic kom till makten, numera som Förbundsrepubli-

ken Jugoslaviens president. Den blev akut våren 1998 då den kosovoal-

banska organisationen UCK gick i strid med polis och annan tungt be-

väpnad trupp, som använt kraftigt övervåld.

Fram till början av september har betydligt fler än 200 000 kosovoalba- Skr. 1998/99:9

ner sett sig tvungna att lämna sina hemorter. Det stora flertalet finns kvar

inom Jugoslavien, i själva Kosovo eller i Montenegro. Åtminstone 14 000

har tagit sig över till Albanien och kanske lika många till Makedonien

respektive Tyskland och Schweiz. Det internationella samfundet prövar

olika möjligheter att få till stånd förhandlingar om en fredlig lösning av

Kosovofrågan, som inom ramen för Förbundsrepubliken Jugoslaviens

internationellt erkända gränser garanterar demokratisk delaktighet och

självstyre för befolkningen i Kosovo och respekt för de mänskliga rättig-

heterna. Mest angeläget är att få ett slut på striderna, förmå parterna att

förhandla och att ge de humanitära organisationerna fritt tillträde till de

nödlidande samt möjliggöra ett återvändande till hemorterna för så många

som möjligt. Annars hotar en humanitär katastrof kommande vinter och

en massflykt ut ur landet kan då kanske inte undvikas. Under Sveriges

ordförandeskap i FN:s säkerhetsråd i september antogs en resolution som

innehöll dessa punkter. Situationen i Kosovo bedömdes också som ett hot

mot internationell fred och säkerhet. Sverige stöder också aktivt de inter-

nationella ansträngningarna bl.a. genom bidrag till de internationella hu-

manitära organisationerna, hittills med 26 miljoner kronor för insatser i

Kosovo. Som ett svar på en andra appell från de interntionella hjälporga-

nisationerna beslutade Sida i slutet av september om stöd med ytterligare

12 miljoner kronor till FN:s humanitära insatser i Kosovo.

2.3.2 Asien

I Asien och Stilla havsregionen fanns i början av januari 1998 de största

flyktinggrupperna i följande länder: Kina, Indien, Nepal, Thailand och

Bangladesh. Totalt rörde det sig om en och en halv miljon personer, varav

drygt 900 000 var flyktingar, 385 000 återvändande och 200 000 var in-

ternflyktingar.

Den största gruppen återvändande var flyktingar från Myanmar (f.d.

Burma). Den 1 januari 1998 hade 229 400 personer återvänt med hjälp av

UNHCR Reintegrationen av dessa har varit ett väl fungerande program

som också spelar en mycket viktig roll för att stabilisera befolkningsrörel-

serna i hela regionen. Jordbruk, skolgång, läs- och skri vundervisning för

vuxna, sjukvård, mikrokrediter samt transportutveckling är några

nyckelkomponenter i detta arbete.

De strider som bröt ut i Kambodja i samband med konflikten mellan

regeringen och oppositionen i juli 1997 samt oroligheter i flera provinser,

fick till följd att över 55 000 personer flydde över gränsen till Thailand. I

juli 1998 hade omkring 15 000 flyktingar återvänt. UNHCR:s

förhoppning är att valet i juli skall bidra till att normalisera situationen i

landet och att fler flyktingar skall kunna återvända.

Strider mellan Sri Lankas regeringsstyrkor och den tamilska gerillan

förekommer alltjämt, vilket leder till att antalet internflyktingar förblir

stort. Enligt regeringen i Sri Lanka fanns det i april 1998 omkring 800

000 internflyktingar. Antalet flyktingar som återvänt till sin hembygd i

Jaffnaregionen har dock ökat. 1997 återvände omkring 79 000 internflyk-

10

tingar. Antalet flyktingar till Indien har under 1998 varit förhållandevis Skr. 1998/99:9

lågt, cirka 1800 personer.

Sammanlagt befinner sig över 100 000 flyktingar från Bhutan i Nepal.

Omkring 95 000 bor i flyktingläger upprättade av UNHCR. Under år

1997 har bilaterala diskussioner förts mellan Nepal och Bhutan om

flyktingproblemen men inga överenskommelser om hållbara lösningar för

flyktingarna uppnåddes. Bhutanska flyktingar har ändå visat vilja att

återvända till Bhutan. Drygt 20 000 tibetanska flyktingar befinner sig

sedan år 1989 i Nepal. Omkring 3000 tibetaner som anlänt efter år 1990

fick hjälp av enskilda organisationer i Nepal innan de fortsatte till andra

destinationer.

Flyktingsituationen i Centralasien under delar av 1990-talet har

präglats av inbördeskrigen i Tajikistan och Afghanistan. Över 800 000

personer fördrevs från sina hem när Tajikistan drabbades av inbördeskrig

i maj 1992. Tack vare UNHCR och andra humanitära organisationers

intensiva arbete kunde det stora flertalet av dessa återvända till sina hem

under år 1995. En djup ekonomisk kris och mycket svår fattigdom gör

dock situationen fortsatt angelägen för de humanitära organisationerna. I

Afghanistan genererades stora flyktingvågor år 1996 i samband med att

den talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. På

grund av den ihållande konflikten i Afghanistan har inte repatriering

kunnat genomföras enligt planerna.

Under år 1998 har det afghaniska folket, utöver det lidande som kriget

fört med sig, drabbats av två svåra jordbävningar. Afghanerna är för

artonde året i rad UNHCR:s största enskilda flyktinggrupp. I Iran finns i

nuläget cirka 1,4 miljoner afghanska flyktingar och i Pakistan

1,2 miljoner. Repatrieringstakten har under de senaste åren gradvis

minskat. Detta beror på säkerhetsläget i Afghanistan, och på att de

återvändande flyktingarna inte kan erbjudas en garanterat dräglig

ekonomisk tillvaro. I nuläget bedömer UNHCR att återvänd ringen från

Iran knappast kommer att överstiga 1997 års siffra, dvs. 2000 personer.

FN-organisationer och internationella enskilda organisationer har fortsatt

svårt att genomföra biståndsinsatser i Afghanistan, dels på grund av det

instabila läget till följd av inbördeskriget, dels på grund av talibanernas

diskriminerande påbud som försvårar insatser som omfattar hjälp till

flickor och kvinnor.

2.3.3 Mellanöstern

Mot bakgrund av framför allt den rådande situationen i norra Irak och

Afghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt.

Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som

är ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som

befinner sig i Iran kommer, som tidigare påpekats, huvudsakligen från

Afghanistan. Efter att striderna i norra Irak bröt ut under hösten 1996

finns, även om många har återvänt, också ett stort antal kurdiska flykting-

ar från Irak i landet. Under år 1997 återvände under UNHCR:s överinse-

ende drygt 4 000 flyktingar till norra Irak. Förhoppningarna om att en stor

11

del av de afghanska flyktingarna skall kunna återvända hem har inte kun- Skr. 1998/99:9

nat infrias med anledning av fortsatta strider och den i övrigt svåra situa-

tionen i landet.

De enskilda organisationernas möjligheter att bedriva verksamhet i Iran

har varit relativt begränsade sedan revolutionen år 1979. Den flyktingkris

som uppstod i samband med att tusentals irakiska flyktingar sökte skydd i

Iran under hösten 1996, ledde dock till att enskilda organisationer inbjöds

att verka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid av byrå-

kratiska hinder.

När det gäller situationen i norra Irak kan nämnas att det stora flykting-

lägret i Atroush stängdes år 1997 och att många turkiska kurder som en

följd härav flyttade till andra läger i provinsen. Samtidigt återvände ca

1 000 kurder till Turkiet.

Under år 1996 inledde UNHCR ett konsultationprojekt i syfte att stödja

staterna i deras arbete med att finna regionala lösningar på olika flyk-

tingsituationer. I processen deltar stater från Central- och Sydvästasien

samt Mellanöstern (CASWAME). Ett andra möte i denna process hölls i

Ashgabat, Turkmenistan i mars 1998.

2.3.4 Afrika

I slutet av år 1997 bistod UNHCR närmare 4,3 miljoner flyktingar i Afri-

ka. Det innebär att länder i Afrika har tagit emot en tredjedel av världens

flyktingar. Den största delen av UNHCR:s ordinäre budget går till denna

grupp. Under år 1998 är sju av världens tio största flyktingkatastrofer af-

rikanska. Trots att stora repatrieringsprogram utförts är åtskilliga miljoner

människor i direkt behov av det internationella samfundets bistånd, varav

majoriteten är kvinnor och barn

Den svåraste situationen finns i Centralafrika, i den s.k. stora sjöregio-

nen. Problemen försvåras av återkommande väpnade konflikter i och

mellan flera av staterna som ännu inte fått någon bestående politisk lös-

ning. Sammanlagt befann sig ca 820 000 människor på flykt sommaren

1998. Därtill kommer uppskattningsvis 1,6 miljoner intemflyktingar, en-

ligt FN:s avdelning for humanitära frågor (OCHA). Intematonella hu-

manitära organisationer har på grund av säkerhetsproblem eller bristande

samarbetsvilja från myndigheterna periodvis inte haft tillträde till de nöd-

lidande, främst i Demokratiska Republiken Kongo. UNHCR:s repatrie-

ring av kongolesiska flyktingar från grannländerna har bromsats av den

pågående väpnade konflikten i DR Kongo. Några tusentals kongoleser

som just repatrierats innan striderna bröt ut i augusti 1998 återvände där-

efter till Tanzania. Den största flyktinggruppen i regionen består av ca 270

000 burundier i Tanzania. De största grupperna av internflyktingar befin-

ner sig i Rwanda, Burundi, DR Kongo och Kongo-Brazzaville.

I Östafrika och på Afrikas Horn domineras bilden av det utdragna in-

bördeskriget i södra Sudan vars humanitära konsekvenser under år 1998

varit förskräckande. Ca 160 000 sudaneser befinner sig på flykt i Uganda,

som på grund av de väpnade striderna mellan regeringsstyrkor och rebel-

ler i de västra och norra delarna av landet dessutom har hundratusentals

intemflyktingar. Bara i Sudans huvudstad Khartoum finns ca 2,2 miljoner

12

intemflyktingar. I Sudan finns fortfarande ca 350 000 eritreanska flyk- Skr. 1998/99:9

tingar kvar sedan det långa inbördeskriget i Etiopien, som avslutades år

1991 och ledde till formell självständighet för Eritrea år 1993. Repatrie-

ringen har dragit ut på tiden av bl.a. politiska skäl och oenighet mellan

Eritrea och berörda FN-organ.

Den väpnade konflikt som bröt ut mellan Eritrea och Etiopien i maj

1998 har lett till att tusentals människor tvingats överge sina hem. Nära en

miljon somalier lämnade sitt hemland till en följd av de strider som bröt ut

i samband med Siyad Barres fall år 1991. Drygt hälften befinner sig fort-

farande i och utanför Somalia. UNHCR räknar med att ca 490 000 perso-

ner har kunnat återvända till Somalia, med eller utan assistans. Återvand-

ring till de södra delarna av Somalia är fortsatt problematisk på grund av

att vissa områden fortfarande är i kris med sporadiska väpnade konflikter,

avsaknad av central statsapparat och översvämningar. Genom ett speciellt

återvandringsprogram genomfört av UNHCR återvände ca 11 000 perso-

ner till nordvästra Somalia.

I Västafrika domineras flyktingbilden av Liberia, Sierra Leone och

Guinea-Bissau. Mer än 480 000 liberianska flyktingar har flytt till grann-

länderna och ca 750 000 intemflyktingar finns inom landets gränser, en-

ligt UNICEF (FN:s barnfond). Trots den västafrikanska styrkans ingri-

pande fortsätter striderna i norra Sierra Leone. Under år 1998 har

237 000 sierraleonier flytt landet, främst till Guinea, och ca 70 000 är på

flykt inom landets gränser. Sedan fredsavtalet i Sierra Leone underteck-

nades år 1996 har UNHCR genomfört en omfattande repatriering. En

militärkupp i Guinea-Bissau i maj 1998 ledde till att huvudstaden tömdes

på sin befolkning. Ca 350 000 människor är fortfarande på flykt inom

landet.

I södra Afrika har freden i Mocambique inneburit att 1,7 miljoner

människor kunnat repatrierats - UNHCR:s största repatrieringsprocess

hittills. Arbetet med att repatriera ca 300 000 angolanska flyktingar har

dock försenats främst på grund av svårigheter med genomförandet av

fredsavtalet från år 1994, men även på grund av den väpnade konflikten i

grannlandet DR Kongo, där Angola gripit in på regeringens sida.

3 Det internationella migrations- och

flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll

3.1 Sammanfattning

Sverige arbetar aktivt i en rad internationella sammanhang för att bidra till

varaktiga lösningar av såväl de problem som tvingar människor att fly som

av de konsekvenser som följer därav.

Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor rörande såväl åtgärder

för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker

13

till flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie Skr. 1998/99:9

(UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).

Den västeuropeiska integrationen har även migrationspolitiska aspekter.

I och med EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 började EU:s

regler om fri rörlighet för arbetskraft, egenföretagare, studenter m.fl. att

gälla i Sverige. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs

med att utveckla detta regelverk. Sverige deltar vidare i arbetet i den s.k.

tredje pelaren som omfattar samarbete i rättsliga och inrikesfrågor.

Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för

det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som antagits i

tredje pelaren har dock visat att några genomgående förändringar av den

svenska politiken på det området ännu inte skett. I framtiden blir

genomslaget avsevärt större. Detta började märkas under 1997, då Dublin-

konventionen trädde i kraft den 1 oktober, men framför allt kommer det att

bli uppenbart då Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då

Amsterdamfördraget träder i kraft

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor är

betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra

närområde av gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre

nordiska länder är medlemmar i EU - medan två valt att stå utanför - ett

förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den nordiska

passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i dagens

situation. Detta hänger samman med det nordiska närmandet till Schengen.

Samarbetet med de baltiska staterna inom det migrations- och flykting-

politiska området har efter dessa staters självständighet utvecklats snabbt

och är av stor betydelse, inte minst för staternas framtida inträde i EU.

Sverige lämnar betydande bidrag till de internationella flyktingprogram-

men. Sverige är en av de fyra viktigaste bidragsgivarna till FN-

organisationerna UNHCR, UNRWA och WFP (World Food Programme),

liksom även till andra större internationella humanitära organisationer,

framför allt Röda korsrörelsen

3.2 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s arbete med

flyktingfrågor

UNHCR inrättades 1950 utifrån behovet av att lösa de europeiska flyk-

tingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s grundläggande

mandat är att utifrån 1951 års flykting-konvention och 1967 års tilläggs-

protokoll verka för rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundad

fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. Verksamheten finansieras huvud-

sakligen via frivilliga bidrag från medlemsländerna.

UNHCR bistår för närvarande drygt 20 miljoner människor. Mer än

hälften av dessa är flyktingar medan återstoden består av intemflyktingar,

återvändande samt övriga i behov av UNHCR:s bistånd. Förutom genom

den humanitära hjälpen arbetar UNHCR för att utveckla och förbättra det

legala systemet inom flyktingrätten.

Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att angripa orsakerna

till flyktingströmmar, bl.a bristen på respekt för mänskliga rättigheter i

14

ursprungsländerna samt kopplingen till ekonomisk och demokratisk Skr. 1998/99:9

utveckling. Det svenska stödet till UNHCR omfattar bl.a. återvandring

och återuppbyggnad i f.d. Jugoslavien, ett tydligt exempel på hur det

komplexa samspelet mellan humanitära, politiska och militära insatser

påverkar organisationens verksamhet.

UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) inledde sin

verksamhet 1950 och svarar för utbildning, hälsovård och social service

för palestinska flyktingar på Västbanken och Gaza, samt i Libanon, Syrien

och Jordanien.

Idag bistår UNRWA drygt 3 miljoner palestinska flyktingar. Av dessa

befinner sig cirka en tredjedel i flyktingläger. Till skillnad från UNHCR

har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas rättsliga

skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i länderna.

UNRWA var vid sin tillkomst tänkt som en temporär hjälp till

palestinaflyktingarna. Trots att läget i fredsprocessen i Mellersta Östern

för närvarande inte ser så ljust ut, och att processen har varit mycket

utdragen, är ambitionen att den skall leda till en varaktig lösning för de

palestinska flyktingarna.

3.3 IOM

IOM (International Organization for Migration) är en mellanstatlig or-

ganisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades 1951

för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i Europa efter and-

ra världskriget Den har genom åren hjälpt 8,7 miljoner människor att

bosätta sig i 125 länder.

IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter för

flyktingar eller "displaced persons" (humanitära migrationsprogram), för-

flyttning av kvalificerad arbetskraft för att befrämja ekonomisk, social och

kulturell utveckling i mottagarländerna (migrationsprogram för utveck-

ling), rådgivning till regeringar i migrationsfrågor samt att fungera som

diskussionsforum i migrationsfrågor.

Sverige har haft nära samarbete med IOM genom åren och medlems-

skapet ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens olika verk-

samheter.

3.4 OECD

Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and

Development) finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor,

Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd.

Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att

analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen

i OECD-länderna. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka

effekter de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få

för berörda arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och

invandringsländerna. Ett annat område är att studera den utländska

arbetskraftens villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete

15

starkt påverkats av den växande insikten om behov av samordning mellan Skr. 1998/99:9

invandringsländerna för att på sikt påverka bakgrundsorsakema till

utvandringen.

Sedan flera år pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en

årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migra-

tionsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten

har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken inom

området.

3.5 Europarådet; CAHAR

CAHAR {Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor) är ett

juridiskt forum för utbyte av erfarenheter och information om forändring-

ar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. CAHAR har möj-

lighet att utreda om medlemsländernas flykting- och migrationspolitik är

byggd på internationella flyktingsrättsliga principer med beaktande av

vedertagna principer för mänskliga rättigheter. Mot bakgrund härav på-

verkar Europarådets utvidgning mot öst och de nya medlemsländernas

problem CAHAR:s arbete. Diskussionerna i CAHAR har därför till stor

del gått ut på att underlätta uppgiften för de nya länderna att skapa en

flykting- och migrationspolitik i enlighet med internationella flyk-

tingrättsliga principer och Europakonventionen från år 1950. Det kan

konstateras att de nya länderna deltar mycket aktivt i detta arbete.

Under år 1997 har CAHAR arbetat fram ett koncept angående generella

normer för begreppet säkert tredje land, som antogs som rekommendation

av ministerkommittén i november 1997. Diskussionerna om rätten för

asylsökande att överklaga ett avvisningsbeslut har fortsatt. Den primära

uppgiften för CAHAR är här att undersöka, huruvida Europarådets länder

tillämpar överprövningsskyldigheten av asylrätten i överensstämmelse

med Europakonventionen från år 1950. Därutöver har särskilt diskuterats

möjligheten av generella normer för träning och undervisning av tjänste-

män som tar emot asylsökande vid gränskontroller. Från och med år 1998

ingår Sverige i CAHAR:s byrå under två år.

3.6 OSSE

OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa) har med

sina 54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande

samarbete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten, För-

bundsrepubliken Jugoslavien, är avstängd från deltagande i OSSE:s mö-

ten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv som

ett led i sin konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. I maj

1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och IOM en konferens om flyk-

ting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen (Oberoende Staters Sam-

välde). OSSE:s kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rät-

tigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna konferens. Vid de

allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i september 1996 och lokalvalen i

september 1997 organiserade OSSE registrering och röstning för bosniska

16

flyktingar. I och med konflikten i f.d. Jugoslavien har OSSE fatt spela en Skr. 1998/99:9

allt viktigare roll i det europeiska säkerhetsarbetet.

3.7 Samarbete mellan staterna kring Östersjön

Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt

Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön

intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för att bekämpa organiserad

brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal

invandring.

När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin

självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och

bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och

lagstiftning rörande utländska medborgare.

Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk

utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från

de nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik

närmare en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flykting-

lagstiftning. De har också anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention.

Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska

staterna, är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande

migrations- och flyktingadministration och för att underlätta staternas

eftersträvade inträde i EU.

3.8 Det nordiska samarbetet

Inom ramen för NSHF (Nordiska Samrådsgruppen för flyktingfrågor)

träffas företrädare för de nordiska ländernas regeringar för att utbyta in-

formation och diskutera frågor av gemensamt intresse. Arbetet i samråds-

gruppen har vidare inriktats på att samordna det nordiska agerandet i re-

lation till närområdet på det migrationspolitiska området. Under 1997 års

svenska ordförandeskap har tre möten hållits. I anslutning till två av dessa

har inbjudits till möte på ministernivå. Tid har avsatts för diskussioner

med representanter för UNHCR och IOM.

Inom ramen för särskilda nordiska arbetsgrupper har man bl.a. arbetat

med frågeställningar kring återvandring, främst till Bosnien-Hercegovina,

men även kring verkställighet och ingående av särskilda återtagandeavtal.

EU- och Schengenrelaterade frågor har behandlats i en särskild arbets-

grupp. Arbetsgruppen för reformsamarbete med de baltiska staterna har

under året erhållit utvidgat mandat att även omfatta Ryska federationen,

Vitryssland och Ukraina.

Preliminära resultat av den nordiska jämförande forskningsstudien

kring mottagande av bosniska flyktingar sett ur ett återvandrings-

perspektiv, som de nordiska ministrarna på våren 1994 tog initiativ till,

har under året presenterats för samrådsgruppen.

Till det första ministermötet i april 1997 inbjöds även de baltiska sta-

ternas ministrar med ansvar för asyl- och migrationsfrågor. Ministrarna

diskuterade utvecklingen på det migrationspolitiska området samt former

17

2 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9

för vidare utbyte och samarbete mot ökad öppenhet och säkerhet i regio- Skr. 1998/99:9

nen. De nordiska länderna sade sig även i fortsättningen vara beredda att

stödja reformarbetet i de baltiska staterna.

Under 1998 ansvarar Danmark för ordförandeskapet i samrådsgruppen.

Man planerar att hålla tre möten under året.

NU (nordiska utlänningsutskottet) ansvarar för övervakningen av till-

lämpningen av den nordiska passkontrollöverenskommelsen som sedan

40 år gör det möjligt för medborgare i de nordiska länderna att fritt resa

inom Norden. Vid dessa möten träffas företrädare för de nordiska utlän-

ningsmyndighetema. Vid mötena utbyts bl. a. information om förestående

ändringar i ländernas viseringspolitik.

3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete

Under UNHCR:s och 10M:s gemensamma huvudmannaskap verkar i

Genéve en organisation i vilken 16 stater informellt samverkar i migra-

tionspolitiska frågor. Detta forum, IGC (Intergovemmental Consultations

on Asylum,Refitgee and Migration Policies), samlar de flesta västeurope-

iska stater samt USA, Canada och Australien Gemensam nämnare är att

alla haft en relativt omfattande invandring och har tagit emot många

asylsökande. På organisationens dagordning har främst stått erfarenhets-

utbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gränskontroll. Sverige har del-

tagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot människosmuggling och annan

olaglig invandring behandlats och där informella informationsnätverk

byggts upp.

ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) är

ett fristående institut i Wien som har flera länder som finansiärer, bl.a.

Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i migra-

tionspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl Väst-

som Östeuropa. ICMPD spelar en viktig roll som sekretariatfunktion i den

s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där över 30 stater i Väst- och

Östeuropa samt USA och Canada utarbetar ett stort antal rekommenda-

tioner till åtgärder som länderna kan följa för att bekämpa olaglig invand-

ring. Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att upprätthålla en sekretari-

atfunktion i denna process. Ett annat område där ICMPD är aktivt är i

Bosnien-Hercegovina där man agerar i olika stödfunktioner för att upprät-

ta en del av de institutioner som stipuleras i Daytonavtalet.

3.10 Stöd till enskilda organisationer

Stöd till humanitära organisationer kanaliseras via FN-organ och enskilda

organisationer. Det finns ett stort antal internationella organisationer som

är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området.

Bland de internationella organisationer som mottar det största finansiella

stödet märks framför allt IFRC (Internationella Rödakorsfederationeri)

och ICRC (Internationella Rödakorskommittéri). Med ett stöd om drygt

200 miljoner svenska kronor år 1997 är Sverige den fjärde största bi-

dragsgivaren till ICRC

18

Svenska enskilda organisationer har en betydande roll i det svenska bi- Skr. 1998/99:9

ståndet på flyktingområdet. Av det svenska biståndet till Bosnien-

Hercegovina har en stor del fördelats genom enskilda organisationer bl.a.

till insatser i det forna Jugoslavien som syftar till att stärka kvinnors ställ-

ning i återuppbyggnadsarbetet.

Ett utökat samarbete mellan UNHCR och enskilda organisationer har

stärkt dessa organisationers roll i det internationella arbetet. Internationel-

la enskilda organisationer svarar för en stor del av projekten inom FN:s,

framför allt UNHCRs, humanitära biståndsverksamhet. EU-

kommissionens humanitära avdelning är den kanske viktigaste finansiären

av de internationella enskilda organisationernas verksamhet, som också

Sverige är delaktig i.

ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en

Londonbaserad sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska enskilda

och kyrkobaserade organisationer som framförallt arbetar för asyl-

sökandes och flyktingars rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a.

aktivt engagerat sig i Central- och Östeuropa och i samarbete med

UNHCR bedrivit utbildningar för myndigheter. Organisationen är även

aktiv med policyskapande verksamhet.

ICVA (International Council of Voluntary Agencies) med säte i

Geneve är en oberoende internationell organisation som består av

organisationer från alla delar av världen som gemensamt arbetar med

humanitär hjälp och utvecklingsfrågor.

4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet

1997 undertecknades Amsterdamfördraget. Det träder i kraft då samtliga

EU:s 15 medlemsstater ratificerat det Riksdagen godkände Sveriges an-

slutning den 29 april 1998. Nedan redogörs kortfattat för innehållet i

Amsterdamfördraget. I december 1996 undertecknade Sverige ett avtal

om anslutning till Schengensamarbetet och den 16 april 1998 godkände

riksdagen detta anslutningsavtal. I och med undertecknandet blev Sverige

medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att Sverige fullt

ut deltar i beslutsfattande men ännu inte i det praktiska genomförandet,

dvs. gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar.

Utöver dessa båda händelser har arbetet inom EU fortsatt. Bland de

beslut som rådet fattat kan följande områden nämnas: övervakning av

asylbesluten, skenäktenskap, asylbudgetlinjerna och den s.k. Irakhand-

lingsplanen. En av de viktigaste händelserna under år 1997 var att Dub-

linkonventionen trädde i kraft.

Under hösten 1997 ökade inströmningen av irakiska asylsökande i

några av EU:s medlemsstater, däribland Sverige. Detta föranledde Euro-

peiska rådet att ge ministerrådet i uppdrag att vidta åtgärder. I januari

1998 beslutade allmänna rådet om en handlingsplan omfattande 46

punkter. Handlingsplanen omfattar ett brett spektrum av åtgärder och

spänner över stora delar av EU:s verksamhetsområden. Den utgör ett ex-

empel på att EU tagit ett helhetsgrepp på en migrationspolitisk fråga. Ar-

19

betet med handlingsplanen förväntas fortsätta under i varje fall resten av Skr. 1998/99:9

år 1998

4.1 Asyl

Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring

tillämpningen av Dublinkonventionen (se nedan).

Rådet antog under år 1997 ett beslut om övervakning av de rättsakter

som antagits på asylområdet. Övervakningen sker genom att medlemssta-

terna besvarar ett omfattande frågeformulär som avser att visa på vilket

sätt de genomfört rättsakterna i asylfrågor. Arbetet med att sammanställa

och analysera svaren pågår under år 1998. Vidare antog rådet under år

1997 också en resolution som berör minderåriga asylsökande utan med-

följande vuxen.

Rådet antog i juli 1997 två rättsakter som rör budgetmedel på asylom-

rådet. Akterna i fråga gällde endast under kalenderåret 1997, men rådet

antog under våren 1998 nya rättsakter, vilka gäller för 1998. I en av

rättsakterna sägs att projekt (t.ex. rörande yrkesutbildning) i syfte att un-

derlätta återvändande - för asylsökande och fördrivna personer som har

fatt skydd i medlemsstaterna - skall finansieras av EU. Den andra rättsak-

ten rör projekt som kan förbättra mottagandet av asylsökande och flyk-

tingar. Medel för projekten skall beviljas av kommissionen efter ansökan.

Sverige ansökte om medel för sammanlagt sju projekt under år 1997, var-

av tre beviljades medel. Kommissionen kommer att under år 1998 genom-

föra en utvärdering av rättsakterna. Under sommaren 1998 har från

svenskt håll inlämnats ett tjugotal ansökningar om medel för projekt rö-

rande återvändande/återvandring.

I juni 1998 presenterade kommissionen ett förslag till gemensam åt-

gärd om tillfälligt skydd för fördrivna personer samt ett förslag till gemen-

sam åtgärd om solidaritet vid mottagande och vistelse av fördrivna perso-

ner som beviljats tillfälligt skydd. Förslagen utgör en revidering av det

förslag om tillfälligt skydd som kommissionen presenterade 1997. Röran-

de det sistnämnda förslaget kunde dock inga större framgångar nås i för-

handlingarna mellan medlemsstaterna. Konceptet tillfälligt skydd, såsom

det framläggs i kommissionens senare förslag, är avsett att ses som ett

komplement till 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställ-

ning. De två förslagen är föremål för förhandlingar.

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som

skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av med-

lemsstaterna. Konventionen undertecknades 1990 och trädde i kraft den

1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv ur-

sprungliga signatärstaterna. För Sveriges och Österrikes del trädde kon-

ventionen i kraft den 1 oktober 1997 och för Finlands del den 1 januari

1998. Arbetet med att vartefter förbättra tillämpningen av konventionen

pågår mellan medlemsstaterna. En särskild kommitté är inrättad för att vid

20

behov träffas för att besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor Skr. 1998/99:9

om tillämpningen av konventionen. Kommittén sammanträder på minis-

ternivå och fattade under våren 1998 ett beslut som rör tillämpningen av

konventionen samt antog ett åtgärdsprogram för att förbättra tillämpning-

en av densamma.

Eurodac

EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas

för att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är i

korthet att det med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vil-

ket medlemsland en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att

pröva vederbörandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet

Eurodac.

CIREA

CIREA:s {Centrum för utbyte av information och diskussion kring asyl-

frågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt att

ställa samman dokumentation om samtliga asyl relaterade frågor inom EU.

I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att samordna och harmo-

nisera medlemsstaternas asylpolitik.

Verksamheten består av två delar, möten genom vilka informationen

sprids bland medlemsstaterna och dokumentation av denna information.

Den centrala hanteringen av informationen skall vara utformad på ett så-

dant sätt att den kan användas av ministerrådet.

I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behand-

lingen av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR kallat att

delta och samarbeta med CIREA om bestämda frågor på dagordningen,

som oftast handlar om länder varifrån asylsökande kommer. Av särskilt

intresse har hittills varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar

och andel beviljade ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv,

resvägar, situationen i ursprungslandet samt medlemsstaternas praxis i

fråga om handläggningen av asylansökningar.

4.2 Visering

Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det

senaste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. Un-

der år 1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I

den ena förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha

visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att

Sverige infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som tidigare

varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av

viseringshandlingar.

Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är

bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna

medfölja på skolresor till en annan medlemsstat.

21

Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att Skr. 1998/99:9

förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker ge-

nom transittrafiken. Svenska bestämmelser om transitvisitering trädde i

kraft den 1 september 1997.

Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att harmonisera

viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att Sverige säger

upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder, men även till att nya

viseringsfrihetsavtal ingås.

4.3 Gränskontrollfrågor

EU

I tredje pelaren finns bl.a. arbetsgruppen för yttre gränser. Den främsta

uppgiften för arbetsgruppen är att arbeta med utkastet till yttre gränskon-

trollkonventionen. Förhandlingarna är ännu inte avslutade då ett fatal frå-

gor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den territoriella

tillämpningen samt frågor om EU-domstolens eventuella roll. Under år

1997 har arbetsgruppen arbetat fram en guide för effektiva metoder för

personkontroll vid de yttre gränserna Detta dokument kommer att över-

lämnas till de central- och östeuropeiska ansökarländerna.

En annan arbetsgrupp i tredje pelaren är CIREFI (Centrum för infor-

mation, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invand-

ring). CIREFI s mål är att samla in, utbyta och vidarebefordra information

samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör gränspas-

sage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyte är att un-

derlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering av med-

lemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller gränspassage

och invandring. Under 1996 inleddes en reform av CIREFLs arbetsmeto-

der som bl.a. innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och

utformandet av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt.

Vidare har arbetsgruppen fortlöpande utbyte avseende frågor kring gräns-

kontroll och illegal invandring med de associerade staterna samt USA och

Kanada.

Schengen

Gränskontrollfrågor diskuteras vidare mom Schengensamarbetets arbets-

grupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen övervakningen

av Schengens yttre gränser och genomförandet av Schengenkonventionen.

4.4 Invandring

Rådet antog i maj 1997 ett beslut om utbyte av information rörande bi-

stånd till medborgare i tredje land som frivilligt återvänder till hemlandet

(EGT nr L 147/3, 5.6.1997). Ett tidigare förslag om harmonisering av

22

medlemsstaternas bestämmelser inom området ansågs vara för långtgåen- Skr. 1998/99:9

de, varför beslutet endast omfattar informationsutbyte. Av beslutet fram-

går att de medlemsstater, som har vidtagit åtgärder i syfte att utarbeta pro-

gram för att stödja tredjelandsmedborgare som frivilligt önskar återvända

till sitt hemland, skall avlägga rapport om dessa en gång per år. Informa-

tionen skall innefatta bl.a. vilka myndigheter som genomfor programmet,

vilka personer som omfattas, stödets art och storlek och de följder pro-

grammet beräknas få. Sverige har under december 1997 rapporterat om

de bestämmelser som finns på området, dvs. vilka former av bidrag de

utlänningar kan beviljas som väljer att återvända till hemlandet, eller ett

annat land, efter det att de vistats i Sverige med eller utan uppehållstill-

stånd.

En resolution om åtgärder för bekämpande av skenäktenskap antogs i

december 1997. Med skenäktenskap avses i det här sammanhanget ett

äktenskap som ingås mellan en tredjelandsmedborgare å ena sidan och en

medborgare i en medlemsstat eller en tredjelandsmedborgare som är bo-

satt i en medlemsstat å andra sidan, när äktenskapets enda syfte är att

kringgå invandringsbestämmelserna. I resolutionen ges exempel på om-

ständigheter som kan tyda på att det rör sig om ett skenäktenskap. Enligt

resolutionen skall en ansökan om uppehållstillstånd avslås om det rör sig

om ett skenäktenskap. Resolutionen ligger i linje med svensk praxis.

Kommissionen har presenterat ett forslag till invandringskonvention

som syftar till att harmonisera de bestämmelser som rör uppehållstillstånd

för bl.a. arbetstagare, egenföretagare, studenter och anhöriga. Förslaget

innehåller även en avdelning som reglerar möjligheter för tredjelands-

medborgare som varit bosatta en längre tid i en medlemsstat att söka an-

ställning i en annan medlemsstat. Förhandlingsarbetet kommer med all

sannolikhet att bli utdraget eftersom det har visat sig att medlemsstaterna

(däribland Sverige) har invändningar mot väsentliga delar i förslaget.

4.5 Avvisning och utvisning

Arbetet med att försöka komma till rätta med det växande problemet att

vissa tredje länder vägrar att återta egna medborgare, som avvisats eller

utvisats från en medlemsstat, fortsätter. Samtal har förts med företrädare

för dessa stater i samband med högnivåbesök. De stater som för närva-

rande är aktuella i sammanhanget är Förbundsrepubliken Jugoslavien,

Kroatien, Indien, Kina, Kuba, Vietnam, Nigeria, Liberia, Etiopien och

Somalia.

Vidare har rådet i januari 1998 antagit en handlingsplan mot olaglig

invandring från Irak och närliggande region. Frågan om invandring från

Irak uppmärksammades redan under hösten 1997 med anledning av att

man i Nederländerna och Tyskland, men även i Sverige och andra EU-

länder, noterat att antalet asylsökande irakiska medborgare hade ökat.

Europeiska rådet beslutade därför i december 1997 att en handlingsplan

skulle tas fram for att lösa problemet. I handlingsplanen, som skall ge-

nomföras i EU:s samtliga tre pelare, föreslås bl.a. en handlingsinriktad

dialog med den turkiska regeringen och UNHCR, säkerställande av att det

23

humanitära biståndet utnyttjas effektivt i den berörda regionen, förbättrad Skr. 1998/99:9

analys av flyktorsaker, effektiv tillämpning av asylprocedurer, förhindran-

de av missbruk av asylsystemet, bekämpning av organiserad brottslighet

och förhindrande av illegal invandring. Arbetet med att genomföra planen

pågår för närvarande i rådets olika arbetsgrupper. En uppföljning av de

resultat som uppnåtts inom de olika områdena görs kontinuerligt.

4.6 Schengensamarbetet

Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och Fin-

lands anslutningsavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av de

tretton medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som inte

är medlemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet. Där-

emot har man slutit samarbetsavtal som gör att man deltar fullt ut i samar-

betet med undantag för beslutsfattandet. Detta innebär att den fria rörlig-

heten som finns inom ramen för den nordiska passkontrollunionen kan

bibehållas. Medlemskapet innebär att Sverige fullt ut deltar i samarbetets

beslutsfattande del. Det praktiska genomförandet av Schengenkonventio-

nen kräver dels att den svenska anslutningen godkänns, dels att Sverige

uppfyller de praktiska kraven. Riksdagen godkände den svenska anslut-

ningen den 16 april 1998. Sverige kommer av allt att döma att bli operativ

medlem under år 2000. Det praktiska genomförandet innebär fri rörlighet

för personer, oavsett medborgarskap, i hela Schengenområdet. Då Ams-

terdamfördraget träder i kraft skall Schengensamarbetet införlivas inom

EU:s ramar. För att förbereda detta undersöks vilka delar av Schengenre-

gelverket som skall falla under tredje respektive första pelaren. Vidare har

EU:s medlemsstater enats om ett mandat för de förhandlingar som skall

genomföras med Island och Norge för att bestämma hur dessa länders

ställning skall regleras i framtiden.

På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att

Schengens regler på detta området upphörde att gälla fr.o m. den 1 sep-

tember 1997.

4.7 Amsterdamfördraget

Den regeringskonferens som inleddes i mars 1996 avslutades i juni 1997.

Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, undertecknades den 2 oktober och

är nu föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras

konstitutionella bestämmelser. Riksdagen godkände den svenska anslut-

ningen den 29 april 1998.

På området invandrings- och flyktingpolitiken innebär fördraget betydan-

de förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroller som hit-

tills behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren förs över

till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen har rubriken

"Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för per-

soner". Den nya avdelningen har fatt klara målsättningar och tidsgränser

för genomförandet. Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för

personer ha genomförts För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken

24

harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken där rådet skall besluta om Skr. 1998/99:9

gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, be-

stämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asyl-

ansökningar. Beslut om ansvarsfördelning fattas av rådet, invandringspo-

litiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor om

kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller skall

företas vid inre gräns.

Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet for personer, oavsett

medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och Ir-

land omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte

dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark

omfattas inte av den nya avdelningen men kan i efterhand själv bestämma

om man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta bl.a. för att kun-

na fortsätta delta i Schengensamarbetet och behålla den fria rörligheten i

Norden.

5 Den svenska utlänningslagstiftningen och

dess tillämpning

5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd m.m.

En ny lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1997 sedan riksdagen i de-

cember 1996 antagit förslagen i den migrationspolitiska propositionen.

Den innebär att tämligen omfattande förändringar har gjorts i utlänning-

slagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som

skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige.

Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar,

de factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet

flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de factoflykting

bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till

sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde

åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägra-

re avsågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från

sitt hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå förestående

krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppe-

hållstillstånd av humanitära skäl Uppehållstillstånd på denna grund bevil-

jades dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga

skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-

humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde

det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte

omfattades av asylreglerna, men där förhållandena i det land till vilket

utlänningen skulle behöva återvända var sådana att det skulle te sig inhu-

mant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig

(prop. 1988/89:86 s. 147). Det kan nämnas att de flesta som flydde undan

25

krigen i Bosnien-Hercegovina och - ännu tidigare - Libanon fick stanna Skr. 1998/99:9

av politisk-humanitära skäl.

Skyddsbehövande

Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand per-

soner som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om flyk-

tingars rättsliga status (Genévekonventionen). Begreppet asyl som be-

nämning på det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen,

förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland

konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningsla-

gen stämmer i väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men

ger utrymme för en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I

3 kap. 2 § utlänningslagen stadgas att med en flykting avses "en utlänning

som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han

känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet,

tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller

politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte

vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om för-

följelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas be-

reda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den

som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det

land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning

att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd

i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än

av flyktinggrundande orsaker och som

• känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med

kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller för-

nedrande behandling eller bestraffning,

• på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på

grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

• på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för

förföljelse.

Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som

är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land

där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning

att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Genom dessa bestämmelser har skyddsbegreppet i utlänningslagen

preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och krigsvägrare

tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt

försvunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att

bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock

fortsättningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till in-

dividen.

Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får rege-

ringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningsla-

gen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till Sveriges

kapacitet att ta emot personer som söker skydd. En anmälan måste göras

26

till riksdagen senast tre månader efter förordningens ikraftträdande. Den- Skr. 1998/99:9

na möjlighet för regeringen att agera i fall där Sveriges möjligheter att ta

emot skyddssökande är ansträngda, motsvarades i tidigare lagstiftning av

att regeringen hade möjlighet att i ett vägledande beslut i ett enskilt ären-

de besluta om att uppehållstillstånd inte skulle beviljas den som ansågs

vara de factoflykting eller krigsvägrare, om detta var motiverat av de rå-

dande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick även genomslags-

kraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

I en massflyktssituation far tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under

högst två år. Regeringen har bemyndigats att i en förordning meddela när

sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan

tiden förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också konsulta-

tioner med andra länder och internationella organisationer om fördelning

av ansvar, för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den nya ordningen

innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges under

längre tid än enligt den tidigare ordningen, som gav möjlighet att ge såda-

na tillstånd under högst ett år för utlänningar, som bedömdes ha ett tillfäl-

ligt behov av skydd.

Återkallelse av uppehållstillstånd

Från och med den 1 februari 1998 gäller nya bestämmelser (SFS

1997:1224) vad gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att

utlänningen lämnat oriktiga uppgifter i samband med ansökan om uppe-

hållstillstånd (prop. 1997/98:36, bet. SOU 1997:67, 1997/98 SfU07, rskr.

1997/98:114). Liksom tidigare finns det möjligheter att återkalla ett uppe-

hållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen uppgett t.ex.

fel identitet. De nya bestämmelserna har utformats mot bakgrunden att

återkallelse av uppehållstillstånd är ett beslut som kan fa långtgående

konsekvenser för den enskilde.

Enligt den nya ordningen skall vid bedömningen av om ett uppehålls-

tillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning till det

svenska samhället, och till om andra humanitära skäl talar mot att tillstån-

det återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomstän-

digheter och familjeförhållanden samt till hur länge han eller hon vistats i

Sverige.

Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år, far

tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl for det.

5.2 Redovisning av praxis

Regeringen har under perioden juli 1997 - juni 1998 fattat vägledande

beslut i flera ärenden av betydelse för praxis.

I november 1997 fattade regeringen flera beslut rörande utlänningar

som undanhållit sig verkställighet av avlägsnandebeslut, och som under

27

denna illegala vistelse i Sverige skaffat sig en anknytning hit genom Skr. 1998/99:9

sammanboende med en person som bor i Sverige. I besluten uttalade re-

geringen, att illegal vistelse rent allmänt är något som bör motarbetas av

statsmakterna, men att ett undanhållande inte med automatik skall medfö-

ra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. Stor vikt måste enligt

regeringen tillmätas den anknytning som kan finnas till Sverige och de

humanitära skäl som kan tala för att uppehållstillstånd bör beviljas trots

att utlänningen har hållit sig undan. Med hänvisning till anknytningarnas

styrka beviljade regeringen uppehållstillstånd i de nu aktuella ärendena.

I samma månad beslutade regeringen att ge tre rwandiska syskon up-

pehållstillstånd i Sverige. Syskonen kunde därmed återförenas med sin i

Sverige bosatta syster. Regeringen konstaterade i sitt beslut att familjean-

knytningen i ärendet inte var tillräcklig för att utgöra grund för uppe-

hållstillstånd. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i

ärendet ansåg emellertid regeringen att syskonen skulle beviljas uppe-

hållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen beaktade särskilt att det rör-

de sig om minderåriga, föräldralösa barn, att de inte hade några anhöriga i

hemlandet samt den politiska situationen i Rwanda.

Genom beslut i december 1997 och juni 1998 lämnade regeringen

vägledning för hur anknytningsreglerna i utlänningslagen skall tolkas, då

en ensamstående äldre förälder ansöker om uppehållstillstånd i Sverige,

grundat på anknytning till ett vuxet barn. I två av dessa ärenden ansåg

regeringen att grund för att bevilja uppehållstillstånd, grundat på anknyt-

ning saknades, och överklagandena avslogs. Även i det tredje ärendet

konstaterade regeringen att anknytningen inte kunde ligga till grund för

att bevilja uppehållstillstånd, men i detta ärende förelåg enligt regeringens

bedömning humanitära skäl av sådan art, att uppehållstillstånd beviljades

på denna grund.

I april 1998 fattade regeringen beslut i ett flertal ärenden rörande frå-

gan om återkallande av permanent uppehållstillstånd. Regeringen konsta-

terade i besluten att lagstiftningen rörande denna fråga ändrats med ver-

kan från den 1 februari 1998. Från och med detta datum far ett beslut om

återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl, i de fall en utlän-

ning har vistats i Sverige mer än fyra år med uppehållstillstånd, när frågan

om återkallelse av uppehållstillstånd prövas av den myndighet som först

beslutar i saken. Regeringen beslutade att upphäva utvisningsbesluten och

besluten att återkalla de permanenta uppehållstillstånden i samtliga dessa

ärenden. Detta med hänsyn till att ärendena rörde utlänningar som vistats

här i landet mer än fyra år med uppehållstillstånd när tillståndet återkalla-

des av första instans och då inga synnerliga skäl för återkallelse fram-

kommit.

I maj 1998 beviljade regeringen en homosexuell iransk man uppe-

hållstillstånd, då denne ansågs som skyddsbehövande i övrigt. Regeringen

konstaterade i beslutet att enbart den omständigheten att en iranier åbero-

par att han är homosexuell inte kan grunda rätt för honom att stanna i

28

Sverige. Mannen beviljades uppehållstillstånd därför att hans ärende hade Skr. 1998/99:9

tilldragit sig så stor uppmärksamhet både i Sverige och utomlands att det

inte kunde uteslutas att hans fall kommit till de iranska myndigheternas

kännedom. Uppmärksamheten kring mannen hade nått sådana proportio-

ner att regeringen bedömde att han måste anses ha en välgrundad fruktan

för förföljelse på grund av sin homosexualitet vid en återkomst till Iran.

Regeringen beslutade i september 1998 att bevilja permanent uppe-

hållstillstånd till en idrottsman och en forskare som vistats länge i Sverige

med upprepade tillfälliga uppehållstillstånd inom ramen för s.k. interna-

tionellt utbyte. Regeringen betonade i besluten den starka anknytning som

personerna fått till det svenska samhället efter tretton respektive åtta år i

landet. Regeringen underströk i besluten att ett permanent tillstånd inte

kan ges efter alltför kort tid. Någon tidsgräns kan dock inte anges. Ord-

ningen måste tillämpas med stor flexibilitet. Det kan finnas skäl som talar

emot ett permanent uppehållstillstånd även efter åtta års vistelse, och hu-

manitära eller arbetsmarknadsskäl kan tala för att ett sådant tillstånd ges

tidigare. En prövning av anknytningen till Sverige måste göras i varje en-

skilt fall. Grundtanken skall vara att man, mot bakgrund av hur den sö-

kande etablerat sig i landet, kan utgå från att personen alltjämt kommer att

ha sin försörjning ordnad.

5.3 Visering

Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika avväg-

ningar av såväl utrikespolitisk, inrikespolitisk, handelspolitisk som turist-

politisk karaktär. 1 enlighet med den nordiska passkontrollöverens-

kommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa frågor.

Under 1997 införde Sverige viseringsfrihet med de baltiska staterna, vil-

ket även övriga nordiska länder har gjort.

Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen

av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i

huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan

till Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering

för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning

eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.

För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har In-

vandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att

själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har

vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viserings-

ansökningar.

Utrikesdepartementet har under 1998 fortsatt och intensifierat arbetet

med att skapa en struktur för att effektivisera hanteringen av tillståndsä-

renden för utländska medborgare, bl.a. ärenden rörande viseringar. Ett

nytt synsätt genom vilken hela processen från ansökan till beslut följs, och

där en bättre uppföljning av fattade beslut sker, kommer att ge vinster i

hela processen Invandrarverket kommer att ha en tydligare roll vilken

29

även innebär ett utökat ansvar för IT-stöd och fortlöpande kompetensut- Skr. 1998/99:9

veckling av handläggare av viseringsärenden.

5.4 Anknytningsutredningen

Anknytningsutredningen överlämnade sitt betänkande Uppehållstillstånd

på grund av anknytning (SOU 1997:152) den 20 november 1997.

Utredaren hade till uppgift att:

• kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker

sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som

kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behand-

ling,

• överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas,

• undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall

kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och rätt till skydd

för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån.

I betänkandet konstateras, mot bakgrund av en intervjuundersökning ut-

förd av Statistiska centralbyrån, att kvinnor i anknytningsförhållanden

löper en betydligt större risk att utsättas för våld av sin make eller sambo

än vad kvinnor i övriga förhållanden gör. Utredningen understryker dock

att underlaget är osäkert och att det är omöjligt att säga något om hur stor

risken är.

Utredningen föreslår bl.a.

• att det i jämförelse med nuvarande ordning bör ställas större krav på att

förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan

uppehållstillstånd ges,

• att Invandrarverket bör ha tillgång till uppgifter ur polisregister för att

vid behov kunna kontrollera uppgifter som finns i ärendet,

• att det skall vara möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller hen-

nes barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet,

• att Invandrarverket genom utlandsmyndigheterna skall tillhandahålla

utförlig information om ordningen med den uppskjutna invandrings-

prövningen och dess konsekvenser.

Anknytningsutredningens betänkande överlämnades den 5 februari

1998 till Kommittén för ny instans- och processordning i utlännings-

ärenden (NIPU) för beaktande.

5.5 Förvar

Ansvaret för behandlingen av de utlänningar som tas i förvar enligt ut-

länningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas fördes

över från polisen till Invandrarverket den 1 oktober 1997. Detta innebar

att Invandrarverket har huvudansvaret för behandlingen av de utlänningar

som hålls i förvar och för de särskilt anordnade förvarslokalema. För att

kunna genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsme-

del. Utgångspunkten är att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt,

men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att

30

upprätthålla säkerheten i förvarslokalerna. I utlänningslagen finns be- Skr. 1998/99:9

stämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall be-

mötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter,

förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De för-

varstagna har rätt till viss ersättning enligt lagen om mottagande av

asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård som asylsö-

kande.

5.6 Verkställighet av awisnings- och utvisningsbeslut

Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat awisningsbe-

slut verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft.

Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande

om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund

av brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom

två veckor och en utlänning som utvisats lämna landet inom fyra veckor

efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlän-

ningen inte självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det

polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisnings-

beslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur Sverige av kriminalvårdens

transporttjänst på uppdrag av den ansvariga polismyndigheten.

En av regeringen tillsatt särskild utredare har haft till uppgift att föreslå

hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyt-

tas över från polismyndigheterna till Invandrarverket. Enligt direktiven

skulle utredningen föreslå hur ansvaret för verkställighet av awisnings-

och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrarverket eller Ut-

länningsnämnden skulle kunna flyttas över från polismyndigheterna till

Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Endast om utredningen fann

avgörande invändningar mot överföringen skulle en alternativ lösning

undersökas.

Utredningen lämnade sitt betänkande Verkställighet och kontroll i ut-

länningsärenden (SOU 1997:128) till regeringen i oktober 1997. Utred-

ningen konstaterade, att vid en sammanvägning av de faktorer som talar

för respektive emot en överföring av verkställighetsansvaret, är invänd-

ningarna emot visserligen betydande, men att de trots allt inte ens sam-

mantaget kunde anses avgörande i den mån som avsågs i direktiven. Ut-

redningen överlämnade därför förslag till hur verkställighetsansvaret

skulle kunna föras över till Invandrarverket. Utredningen föreslog att be-

hovet av tillgång till polisiär kompetens av ovan angivet slag skulle tillgo-

doses genom att Invandrarverket får möjlighet att begära biträde av polis,

när sådant biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig

undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det på goda

grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras. För att skapa

bättre förutsättningar för att utlänningar, som har befunnits sakna skäl för

uppehållstillstånd, i högre grad självmant lämnar Sverige föreslog utred-

ningen, att Invandrarverket utvecklar formerna för ett stöd till och samar-

bete med de humanitära enskilda organisationerna och med den mellan-

statliga organisationen IOM.

31

Den 20 maj 1998 lämnade regeringen över propositionen Verkställighet Skr. 1998/99:9

och återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) till riks-

dagen. I propositionen föreslås att huvudansvaret för verkställighet av

beslut om avvisning och utvisning skall föras över till Statens invandrar-

verk. Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om

utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall dock

även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång

till polisiär kompetens tillgodoses genom att Statens invandrarverk ges

möjlighet att överlämna ärenden till polisen för genomförande av verk-

ställigheten. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig på

grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp

av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte kom-

mer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel behövs.

Målet är att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas under

värdiga former. Invandrarverket bör ges möjlighet att tillsammans med de

humanitära enskilda organisationerna och andra internationella organisa-

tioner, t.ex. IOM, utveckla formerna för ett samarbete om återvändande.

Integrerade åtgärdsprogram för dem som återvänder självmant bör efter-

strävas, med insatser under utlänningens vistelse i Sverige, under utresan

och i vissa fall även under en tid efter ankomsten till hemlandet. I de fall

den avvisade eller utvisade medverkar vid verkställigheten och självmant

lämnar landet bör Invandrarverket arrangera resan. I ärenden som över-

lämnats av Invandrarverket till polismyndighet bör utresoma även fort-

sättningsvis organiseras av Kriminalvårdens transporttjänst. De nya be-

stämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.

5.7 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden

De gällande förutsättningarna för instans- och processordningen i utlän-

ningsärenden är att Invandrarverket är central utlänningsmyndighet och

beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd,

arbetstillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlännings-

lagen (1989:529) samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om

svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också om avvisning och

utvisning enligt utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden,

statsrådet med ansvar för dessa frågor samt polismyndigheterna får beslu-

ta om förvar av utlänningar. Invandrarverkets negativa beslut om flykting-

förklaring, svenskt medborgarskap och uppehållstillstånd kan överklagas

till Utlänningsnämnden Beslut om förvar kan överklagas till allmän för-

valtningsdomstol. 1 vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om av-

visning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan

överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med

att en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrar-

verket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för

beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli 1994 prövar

Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd.

32

En parlamentarisk kommitté, Utredningen om ny instans- och process- Skr. 1998/99:9

ordning i utlänningsärenden, (NIPU, dir. 1997:20) skall ta ställning till

om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess

och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ

eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för

överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att av-

göra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även

utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlän-

ningskontroll bör ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid två-

partsförfarande. Kommittén skall vidare göra en i första hand språklig och

redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare

och mer överskådlig

Kommittén har även haft till uppgift att med förtur utreda om det finns

behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna

om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i

landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd

när sökanden inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Åter-

kallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), lades fram i maj 1997.

Detta ledde till de nya bestämmelser som tidigare beskrivits. Kommittén

kommer att slutföra sitt arbete under sista halvåret 1998.

6 Invandringen till Sverige, inklusive

asylsökande

Sverige har en relativt livlig folkomflyttning med utlandet. Förutom alla

mer eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom för besök,

turism, studier och arbete registrerades år 1997 i den svenska statistiken

33 443 invandrare och 15 306 utvandrare Detta avser personer som har

för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. I

dessa siffror inkluderas inte svenska medborgare som flyttar till och från

Sverige. De siffror som redovisas här är hämtade från den officiella sta-

tistiken, men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser

verkligheten. Det finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig

utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det

finns personer som uppehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha

rätt till bosättning och därmed inte registreras i statistiken.

Bland in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som

invandrade till Sverige 1997 kommer 48 % från utomeropeiska länder och

35 % från Europa utom Norden. En stor del är nordiska medborgare, av

de invandrade 17 % och av utvandrarna 47 %. Dessa omfattas av den fria

rörligheten inom Norden. Flyttningen inom EU har inte samma

omfattning. Under år 1997 fick 4 556 personer (12 %) uppehållstillstånd i

enlighet med EES-avtalet. Under första halvåret 1998 var motsvarande

siffra 2 567 personer.

3 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9

6.1

In- och utvandring av utländska medborgare

Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den

nordiska passfriheten har under ett antal år pågått mer eller mindre

obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det

ekonomiska läget och även med förhållandena på arbetsmarknaden i de

olika nordiska länderna. Under de senaste tio åren har det

invandringsöverskott som fanns från Norden under den första delen av

perioden förbytts i ett underskott. Inom det migrationspolitiska området är

det framförallt in- och utvandringen av utländska medborgare (här använt

i bemärkelsen icke-nordiska medborgare) som är intressant.

Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen

av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsbehov och

anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar

invandringen till Sverige är det framförallt förändringar i vår omvärld som

styr invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina

hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av

människor som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många

söker skydd i Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av

denna typ av invandring till Sverige har varit kriget och oroligheterna i

f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen som

uppvisar en kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare

under åren 1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till

Sverige till följd av kriget i Bosnien-Hercegovina och som har fått

tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först, som tidigare påpekats, när

det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring,

som en person registreras som invandrare i den officiella statistiken.

Skr. 1998/99:9

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1997

(tusental)

År

Invandring

Utvandring

Invandringsöverskott

Totall

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

1987

37,1

8,9

28.1

11.6

8.1

3,5

25,5

0,8

24,7

1988

44,5

11.5

.33,0

11.8

8,3

3,5

32,6

3,2

28,4

1989

58.8

18,9

40,0

13,1

9,7

3,4

45,7

9,2

36,5

1990

53.3

15,9

37.4

16,1

12,5

3,6

37,2

3,4

33,8

1991

43,9

7.8

36,1

15,0

11,6

3,4

28,9

-3,8

32,7

1992

39,5

8,0

31,5

13,1

11,7

1,4

19,7

-3,7

23,4

1993

54.9

5.6

49,3

14,8

7.9

6,9

40,1

-2,3

42,4

1994

74.8

6.7

68.1

15.8

7.0

8,8

59,0

-0,3

59,3

1995

36.1

6.9

29,2

15,4

7,3

8,1

20,7

-0,4

21,1

1996

39,9

8,1

31,8

33,9

12,1

21,8

6,0

-4,0

10,0

1997

33,4

5,6

27,8

15,3

7,0

8,3

18,1

-1,4

19,5

(1998

23,5

2,5

21,0

18,0

2,9

15,1

5,5

-0,4

5,9)

34

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländ- 1998/99 9

ska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för 1998

avser första halvåret.

6.2 Enskilt inresta asylsökande

Under år 1997 sökte 9 623 personer asyl i Sverige, en ökning jämfört med

föregående år med ca 3 000. De flesta asylsökande kom från Irak, För-

bundsrepubliken Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina och Somalia. Av

dessa var 3 643 kvinnor (38 %). Under första halvåret 1998 sökte 5 461

personer asyl. Detta är drygt 1 600 fler än samma period föregående år.

Ökningen avser främst medborgare från FR Jugoslavien (kosovoalbaner),

Bosnien-Hercegovina och Irak.

Asylsökande per månad 1991-01-1998-06

Ar

Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste åren

varierat kraftigt, vilket ställt höga krav på de myndigheter som hanterar

asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen drygt

1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per

månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade

flyktingströmmarna. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet

asylsökande och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 000

personer asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i

Förbundsrepubliken Jugoslavien. Viseringsskyldighet samma år för

jugoslaviska medborgare medförde att inströmningen avtog. Däremot

fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien-Hercegovina. Kulmen av

inströmningen under en enskild månad av personer som sökte skydd i

Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av juni

1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien-Hercegovina.

Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det kroatiska

medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien-Hercegovina, som

sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i genomsnitt 750 personer

35

per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 var Skr. 1998/99:9

genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under år 1997 ökade

antalet och i genomsnitt sökte ca 800 personer asyl per månad.

I tabellen på nästa sida redovisas de största nationalitetsgrupperna som

sökt asyl i Sverige och som fatt uppehållstillstånd som flyktingar. Uppe-

hållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit genom flyk-

tingkvoten. Detta gäller inte för år 1997 där antalet uppehållstillstånd re-

dovisas exklusive flyktingkvoten (ca 1 200 personer). Skillnaden mellan

asylansökningar från medborgare i ett specifikt land under ett år och antal

uppehållstillstånd som medborgare i det landet fatt beror på tiden mellan

ansökan och beslut. 1 många fall söker en person asyl ett kalenderår och

far besked först ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många

fall vara komplicerad och ta lång tid.

Nationalitet

1996

1997

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

Jugoslavien

636

342

2 115

2 944

Bosnien-Hercegovina

262

392

742

1 413

Kroatien

111

19

155

1013

Afghanistan

148

452

176

120

Etiopien

58

18

62

30

Cuba

11

19

8

12

Irak

1 557

1 958

3 057

1 472

Iran

401

742

356

150

Peru

109

51

36

136

Rumänien

54

0

37

0

Ryska federationen

203

37

231

40

Somalia

434

205

364

132

Statslösa/

okänt mbskap

136

150

203

182

Turkiet

186

78

208

101

Uganda

6

25

16

40

Övriga länder

1 441

344

2260

813

Totalt(avrundat)

6 400

4 800*

9 700

8 400*

*Andelen kvinnor var ca 40 resp. 46 %.

I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De som

far asyl i Sverige enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen

kallas ibland konventionsflyktingar I tabellen nedan redovisas dessa

uppdelade på två kategorier. Gruppen ”övriga”, som endast utgör ett par

procent av samtliga som har fått uppehållstillstånd i Sverige, är de som

fått ett positivt beslut grundat strikt på de krav som ställs i

flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som, i samarbete med

UNHCR, överförs till Sverige inom ramarna för den flyktingkvot som

36

riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på flyktingkonventionen Skr. 1998/99:9

som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är möjlig att göra i

statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som konventionsflyktingar. De

facto-flyktingarna utgörs av dem som har flyktingliknande skäl, men som

inte anses omfattas av i flyktingkonventionens bestämmelser. Av

redovisningen framgår att den allra största andelen av dem som far skydd

i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som anges i

flyktingkonventionen. Från och med den 1 januari 1997 har begreppen de

factoflykting och krigsvägrare tagits bort ut lagstiftningen och ersatts med

en utvidgad krets av skyddsbehövande. Andelen som fått konventions-

status har samtidigt ökat betydligt med den nya lagstiftningen. Vidare har

begeppet asyl här förbehållits flyktingar (se avsnitt 5.1).

Skäl

1996

1997

Konventi on sflyktingar

- Flyktingkvoten *

1 629

34 %

1 180**

- Övriga

128

3 %

1 310

15%

Krigsvägrare

0

0 %

-

De facto-flyktingar

1 651

34%

-

Skyddsbehövande

739

9%

Humanitära skäl

1 424

29%

6 367

76%

Totalt

4 832

100%

8 416

100%

*Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotllyktinganra som inte får flyktingstatus

enligt flyktingkonventionen utan accepteras av tindra skäl.

‘♦Flyktingkvoten räknas inte till konventionsflyktingar 1'r.o.m. detta är.

Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts

ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar, personer vilka inrest tillsam-

mans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av samma

särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhöriga som fick

uppehållstillstånd uppgick år 1996 till 3 908 personer och år 1997 till 3

785 personer

Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 18 år till en

svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd och

som bor i Sverige. Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som ingått i

hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen.

Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1996 och 1997 (vuxna

och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för

uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av

invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som

kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras

relativa andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat

till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har minskat något

37

4 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 9

Skr. 1998/99:9

Skäl

1996

1997

Flyktingar m.fl.

4 832

10%

8416

23%

Flyktingkvoten

1 629

5%

1180

3%

Nära anhöriga

18 816

59%

18 861

53%

(anknytningar)

Varav

- anknytning till flykting

(3 908)

(3 785)

- övriga anknytningar

(14 908)

(15 076)

Arbetsmarkn ad ssk äl

274

1%

4 33

1%

Gäststuderande

1 771

6%

2 376

6%

Adoptivbarn

807

3%

694

2%

EES-avtalet

5 164

16%

4 556

12%

Totalt

31 664

100%

36 565

100%

6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyk-

tingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till

största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med

UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt

utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i

ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är

förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.

Riktlinjer för kvotens användning ges av regeringen efter beslut av

riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning och

överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med

IOM i transportfrågor.

Uttagningarna sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst

utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttag-

ningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt

inom ramen för den nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor (NSHF).

Anslagsmedel, som i statsbudgeten avsatts för överföring av kvotflyk-

tingar och mottagande av dem i kommunerna kan, också användas for

alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR förordar.

Under budgetåren 1997 och 1998 har avsatts medel motsvarande kost-

naden för 1 840 personer överförda inom kvoten. Av dessa medel har re-

serverats 5 miljoner kronor år 1997 och 7,8 miljoner kronor år 1998 för

att bekosta medicinska insatser såväl i Sverige som i närområdet for med-

borgare i Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har sedan budget-

året 1995/96 beviljat medel för att behandla patienter från Bosnien-

Hercegovina som på grund av kriget är i behov av medicinsk specialist-

38

vård. Vården kan ges i Sverige och sedan hösten 1996 medges även vård i Skr. 1998/99:9

närområdet till Bosnien-Hercegovina. Verket har också finansierat viss

samverkan mellan svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. Ju-

goslavien. Universitetssjukhuset i Linköping och IOM i Sarajevo är ver-

kets närmaste samrbetspartners.

Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR

administrerar (UNHCRs Trust Fund for Enhancing Resettlement Activi-

ties). Medlen i fonden används framför allt till olika insatser för att lösa

flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra länders flyktingmot-

tagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av länder som tar emot

kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden bildades i januari

1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år.

Under budgetåret 1998 har även ca 2,6 miljoner kronor avsatts till In-

vandrarverkets disposition för regionala lösningar för speciellt utsatta per-

soner i Colombia. Insatserna skall ske i samråd med UNHCR, enskilda

organisationer och svenska ambassaden.

Under år 1997 överfördes 1 854 personer till Sverige, huvudsakligen

iranska kurder från bl.a. norra Irak och irakiska medborgare från. bl.a.

läger i Saudiarabien Under första halvåret 1998 har 616 personer över-

förts hit inom ramen för flyktingkvoten Även dessa personer omfattar

främst medborgare från Iran och Irak.

Anhöriga till flyktingar

Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 18 år räknas in i flyk-

tingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.

Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.

För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarver-

ket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konven-

tionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bi-

drag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhö-

riga som här omfattas är maka/make och ogifta barn under 18 år. Bidrag

får även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger. När

beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för kvot-

flyktingar.

6.4 Arbetskraftsinvandring

Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlemsstaterna

och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna i

alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-avtalet

och vissa av deras anhöriga har, oavsett medborgarskap, rätt att flytta

inom området för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera m.m.

Under år 1997 fick 4 556 personer, varav 1 274 kvinnor,

uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Första halvåret fick 2 567

personer detta tillstånd, därav 983 arbetstagare.

39

För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och Skr. 1998/99:9

arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om

arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. Är 1997 beviljades

433 sådana tillstånd (föregående år 274). Det kan gälla t.ex. personer med

nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna

företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav. Dessutom

beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika specialister,

artister och idrottsmän.

Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med

Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.

Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för

kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd

som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd.

Under år 1997 fick 4 889 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta

inom trädgårdsnäringen.

6.5 Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av

gäststuderande som förväntas återvända till sitt hemland efter avslutade

studier, av personer som tidigare varit bosatta här samt av personer som

har svenskt ursprung. Invandrarverket beviljade år 1997 uppehållstillstånd

för 694 adoptivbarn (föregående år 807). Vid prövning av ärenden för den

som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare vistelsetiden i

Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt sven-

ska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel tillstånd.

6.6 Återvandring

Inom alla grupper av invandrare finns ett antal som efter kortare eller

längre tid lämnar Sverige. När den tidigare dominerande arbetskraftsin-

vandringen nu har ersatts av en invandring, som i stor utsträckning grun-

das på invandrarens skyddsbehov, har återvandringen delvis kommit att få

nya mönster Å ena sidan kan viljan att återvandra vara stark när de för-

hållanden man flytt från förbättrats, å andra sidan kan det ta lång tid innan

så blir fallet. Erfarenheten visar att den som utnyttjar de möjligheter till

integration som ges i exillandet därmed också ger sig själv goda förut-

sättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.

År 1996 lade riksdagen fast att återvandringspolitiken är en del av

migrationspolitiken. Regeringen främjar på olika sätt en mer aktiv åter-

vandringspol itik

Erfarenheten visar att återvandringen bör förberedas väl. Under bud-

getåret 1997 användes 5 miljoner kronor till förberedelser i Sverige inför

bosniska flyktingars framtida återvandring till Bosnien-Hercegovina. Sta-

tens invandrarverk har fördelat projektmedlen i nära samarbete med bl.a.

invandrare i Sverige, UNHCR, Sida, Svenska Kommunförbundet, olika

40

humanitära enskilda organisationer och andra företrädare för det svenska Skr. 1998/99:9

samhället. Medlen användes till speciella projekt, stöd till enskilda orga-

nisationer och andra för att administrera förberedelseprogram samt för

information till bosniska flyktingar i Sverige. Våren 1997 inrättades en

liknande samordningsgrupp med bred representation för förberedelser i

Sverige för återflyttning till Somalia och andra länder på Afrikas Hom.

För detta ändamål har 3 miljoner kronor använts under budgetåret 1997.

Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bi-

drag till flyktingars resor från Sverige (SFS 1984:890), s.k. återresebidrag.

Förutom bidrag till resan kan även ett kontantbelopp betalas ut. Fr.o.m.

den 1 maj 1997 höjdes det kontanta bidraget till den som väljer att åter-

vandratill sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000 kronor för enskil-

da vuxna och 5 000 kronor för barn, dock högst 40 000 kronor per familj.

Under år 1997 beviljades 1 106 personer sådant bidrag. Den övervä-

gande delen avsåg personer från Bosnien-Hercegovina. Den näst största

gruppen var personer från Chile.

De nordiska länderna har i samarbete med UNHCR och Röda Korset

startat ett pilotprojekt som gör det möjligt för sjukvårdspersonal och andra

yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt hemland

för att göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden.

Uppemot 70 bosnier bosatta i Sverige har genom detta program kunnat

göra värdefulla insatser i sitt hemland, men ändå kunnat ha sina familjer

kvar i exil och skydd. Ett antal personer har efter det tillfälliga återvän-

dandet valt att återvandra. Återuppbyggnadsbiståndet genom Sida och

annat internationellt bistånd till tidigare konfliktområden, inte minst Bos-

nien, har stor betydelse för att skapa förutsättningar för flyktingars åter-

vändande

6.7 Återvändande

Den 20 maj 1997 infördes en tidsbegränsad förordning som ger vissa

asylsökande som fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd en

möjlighet att få bidrag för att återvända (Förordning om bidrag till resor

från Sverige för bosättning i annat land för utlänningar som vägrats uppe-

hållstillstånd SFS 1998:230). Förordningens giltighetstid har därefter för-

längts till och med december 1998 (SFS 1998:230). Bidraget kan under

vissa förutsättningar beviljas till personer som under en längre tidsperiod

inte kunnat återvända til! sitt hemland av orsaker som de själva inte kun-

nat råda över. En förutsättning för att bidraget skall kunna utgå är att ut-

länningen medverkar till att awisningsbeslutet skall kunna verkställas.

Bidraget uppgår till högst 5 000 kronor för varje person, dock högst

30 000 kronor per familj. Förordningen har förlängts t.o.m. utgången av

1998. Bidraget är behovsprövat och under perioden 1 maj 1997 t.o.m. 31

augusti 1998 beviljades 144 personer detta bidrag.

41

7 Mottagande av asylsökande och flyktingar skr 1998/99:9

m.m.

7.1 Mottagandet av asylsökande

Antalet asylsökande var under år 1997 ca 9 700 personer. Därav kom en

knapp tredjedel från Irak och drygt 2 000 personer från Förbundsrepubli-

ken Jugoslavien. Andelen barn under 18 år var ca 31%. Antalet barn utan

legal vårdnadshavare var under året 128. Av dessa kom 38 från Somalia

och 48 från Irak. Under första halvåret 1998 kom ca 5 500 asylsökande

till Sverige, huvudsakligen från Bosnien-Hercegovina, Förbundsrepubli-

ken Jugoslavien och Irak.

De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna

bostad på egen hand, s.k. eget boende, eller bo i verkets anläggningar.

Vid början av år 1997 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca

17 300 personer, varav ca 5 200 var barn under 16 år. Den genomsnittliga

andelen dygn i eget boende var ca 50% av det totala antalet dygn. Den

1 januari 1998 fanns det ca 13 600 personer registrerade i systemet. Av

dessa fanns ca 5 600 i anläggningsboende och ca 8 000 i eget boende. Det

största antalet registrerade i mottagandesystemet var personer från FR

Jugoslavien (3 600), Kroatien (1 300), Bosnien-Hercegovina (1 300), Irak

(2 300) och Somalia (600). Vid halvårsskiftet 1998 hade antalet registre-

rade i mottagningssystemet minskat till ca 13 000 personer. De största

grupperna var desamma som vid årets början. Antalet personer som ord-

nat eget boende var 60%.

Kostnaden per asyldygn beräknades för budgetåret 1997 till 197 kronor.

Den egentliga dygnskostnaden för året blev dock lägre, ca 183 kronor.

För år 1998 har dygnskostnaden beräknats till 205 kronor.

Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i mottag-

ningsystemet var den 1 juli 1998 ca ett år och sju månader.

Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av asylsökande och

skall se till att det finns tillräckligt med platser i anläggningsboende för

dem som inte själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt

verka för att driften av mottagningsenheterna läggs på entreprenad och

drivs av t.ex. ideella organisationer. Mot bakgrund av den omfattande

avvecklingen av verkets egna anläggningar och det låga antalet asylsö-

kande har intresset för att driva anläggningar på entreprenad hittills inte

varit särskilt omfattande

De asylsökande som väljer att bo i anläggning bor, liksom tidigare, i

möblerade lägenheter. Flertalet anläggningsplatser finns i vanliga lägen-

heter med självhushåll. För asylsökande som saknar medel är bostaden

gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat,

kläder och annat nödvändigt, som t.ex. patientavgift för akut läkar- och

tandvård. En ensamstående vuxen får 71 kronor i dagersättning. Om den

asylsökande i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras vid ett

asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en lägre dagersättning som

för en vuxen är 24 kronor per dag.

42

Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad verksam- Skr. 1998/99:9

het till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i

verksamheten är obligatorisk för dem som har förutsättningar för att delta

och är också ett villkor för att den asylsökande skall vara berättigad till

dagersättning. Vid slutet av budgetåret 1997 deltog 74 % av de anlägg-

ningsboende och 66 % av dem i eget boende i den organiserade verksam-

heten. Ungdomar deltog i större utsträckning än vuxna. Ambitionen är att

personer över 16 års ålder skall erbjudas att delta i sådan utsträckning att

det på sikt motsvarar heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har

eget boende. Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verk-

samhet är flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering - vilket har

en negativ inverkan på människors psykosociala situation - dels bör ak-

tiviteterna ge värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stan-

na i Sverige eller inte.

Samtliga asylsökande, även de med eget boende, skall delta i undervis-

ning i praktisk vardagssvenska. Andra verksamheter inom den organise-

rade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av studier,

praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet för ung-

domar i gymnasieåldern. För barn anordnas s.k. familjebaserad verksam-

het. Denna verksamhet anordnas dock inte för barn i eget boende. För de

asylsökande som utan giltigt skäl vägrar delta i den organiserade verk-

samheten reduceras dagersättningen. Detsamma gäller för den som håller

sig undan så att asyl utred ningen försvåras eller så att beslut om avvisning

eller utvisning inte kan verkställas.

Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens

försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande un-

dervisning genom Invandrarverkets försorg. Majoriteten av de ungdomar

som kan och vill erbjuds undervisning i ordinarie gymnasieskolan.

Landstingen tog, i enlighet med riksdagens beslut, den 1 januari 1997

över ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse

mellan staten och Landstingsförbundet skall landstingen ge vuxna asylsö-

kande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan anstå.

Asylsökande barn skall få samma hälso- och sjukvård samt tandvård som

i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall också erbjudas hälsoundersök-

ning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten skall enligt

överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges till asylsö-

kande m.fl. med en schablonersättning per asylsökande.

Den 1 oktober 1997 övertog Statens invandrarverk, som nämnts, ansva-

ret från polismyndigheten för behandlingen av de utlänningar som tas i

förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall

vistas. En utlänning som är tagen i förvar skall behandlas med respekt och

humanitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i många

fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall utformas så att de så långt möj-

ligt överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets mot-

tagningscentra och så att barns vistelse där underlättas. Utlänningar som

hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl enskilda som organiserade aktivi-

teter och förströelser. De förvarstagna skall vidare ha rätt till samma häl-

so- och sjukvård som asylsökande.

43

En överenskommelse har träffats mellan företrädare för staten och Skr. 1998/99:9

Landstingsförbundet om landstingens åtaganden och statens ersättning i

samband med den hälso- och sjukvård som lämnas till förvarstagna. En-

ligt denna skall staten lämna ersättning efter ansökan för de faktiska kost-

naderna motsvarande den vård som avses i överenskommelsen om hälso-

och sjukvård till asylsökande m.fl.

Förvarsverksamheten har utvärderats av en arbetsgrupp inom Statens

invandrarverk. I en rapport från mars 1998 konstateras att verksamheten

har genomgått en stor förändring sedan Invandrarverket tog över ansvaret.

Framför allt har man lyckats skapa ett nytt förhållningssätt och en avspänd

atmosfär. De förvarstagnas psykiska förhållanden är i dag mycket goda.

Detta har åstadkommits utan att säkerheten har eftersatts. Det har dock

förekommit ett antal rymningar och rymningssäkerheten är inte tillfreds-

ställande. Verksamhetens innehåll är på de flesta platser väl utvecklat

även om motiveringssamtalen inte helt funnit sina former.

7.2 Det kommunala flyktingmottagandet

7.2.1 Omfattning

Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det

kommunerna som tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd och

staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Invandrarverket

träffar överenskommelser med kommunerna om att ta emot flyktingar och

kommunerna har därefter ansvaret för att flyktingarna far en bra introduk-

tion i det svenska samhället. Mottagandet skall ske med utgångspunkt

från personernas möjligheter att långsiktigt kunna försörja sig.

I tabellen ges en statistisk överblick över det kommunala mottagandet

sedan år 1989.

År

Avtalade

kommunplatser

Faktiskt

mottagna

Antal

kommuner

1989

18 297

21 173

276

1990

22 808

22 237

278

1991

22 077

18 961

277

1992

21 817

18 472

271

1993

21 400

25 300

273

1994

49 900

61 500

269

1995

22 380

15 900

265

1996

10 000

6 700

251

1997

7 180

13 200

130

1998-06

7 510

6 128

90

Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som

beviljats asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också de

som fått stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar.

44

Kommunerna har lyckats upprätthålla ett flyktingmottagande som sva- Skr. 1998/99:9

rat mot det stora behov av kommunplatser som funnits under de senaste

åren. Storstadskommunerna har haft en stor inflyttning. Sedan den 1 juli

1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och i dag väljer som

nämnts merparten av de asylsökande att bo hos släktingar och vänner un-

der utredningstiden Det innebär att en del kommuner som inte har någon

överenskommelse med Invandrarverket ändå far ta emot flyktingar, i den

mån asylsökande som redan bor i en kommun får uppehållstillstånd.

Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden

1993-1995 var dels regeringens principbeslut i juni 1993 avseende

asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som rege-

ringen fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som

sökt asyl före den 1 januari 1993 skulle få stanna här om inte särskilda

skäl talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de kom-

munmottagna flyktingarna barnfamiljer, som fått uppehållstillstånd som

grundades på regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer.

Behovet av kommunplatser har successivt minskat beroende på det

sjunkande antalet asylsökande och under år 1997 träffades avtal med

kommunerna om att ta emot ca 7 000 personer, I detta avtal ingår även

kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna

i kommunerna år 1997 blev dock 13 200 personer. Under första halvåret

1998 har behovet av kommunplatser fortsatt att öka.

7.2.2 Kommunernas introduktion sprogram

Kommunerna förutsätts fr.o.m. år 1991 att tillsammans med flyktingen

och i samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter göra

individuella introduktionsplaner och medverka till att dessa genomförs. I

programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt

att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter

i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga or-

ganisationerna, arbetsgivarna och de enskilda organisationerna får en mer

aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas den verksamhet i före-

ningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm bedrivs i samverkan med

arbetsmarknads- och utbildningsnämnden. Särskilda projektmedel bevil-

jades av dåvarande Civildepartementet för bl.a. enskilda organisationernas

uppföljning av verksamheten Genom ett särskilt avtal med kommunen

överfördes viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras in-

satser. De organisationer som under år 1998 deltar i verksamheten är Rö-

da korsets Stockholmsdistrikt, KFUM/KFUK:s studieförbund och Spånga

Blåband. Idag ingår enskilda organisationer som en naturlig del av Stock-

holm stads flyktingmottagande.

I regeringens proposition Sverige, framtiden och mångfalden - från in-

vandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. SOU

1996:55, 1997/98:SfU06, rskr. 1997/98:68) behandlas bl.a. behovet av

förbättringar av introduktionen. Det slås fast att denna i större utsträck-

ning bör utgå från individens behov och förutsättningar, i högre grad ut-

formas tillsammans med den som berörs samt planeras och genomföras i

samverkan mellan olika parter där inte minst folkrörelserna bör kunna

45

spela en mer framträdande roll. Det betonas även att introduktionen bör Skr. 1998/99:9

utformas så att den kan följas upp bättre och resultaten återföras till an-

ord narn a.

En ny myndighet, Integrationsverket, har efter förslag i propositionen

inrättats den 1 juni 1998. Den har ansvar för att integrationspolitiska mål

och synsätt får genomslag på olika samhällsområden. I verkets arbets-

uppgifter ingår bl.a. att följa upp kommunernas introduktion för skydds-

behövande.

I riktlinjer för Arbetsmarknadsverket anges att arbetsförmedlingen skall

bistå kommunen vid utformandet av introduktonsprogram, prioritera ar-

betslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktionsprogram samt

vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I Invandrar-

verkets riktlinjer står att verksamheten för asylsökande, i de delar som är

inriktade mot vistelse i Sverige, skall utformas så att den förbereder de

asylsökande för kommunernas introduktionsprogram. Vidare skall verket

informera kommunerna om de personer som fått uppehållstillstånd som

kan ligga till grund för folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan

utformas och påbörjas så snart den nyanlände kommit till kommunen.

Kommunerna har enligt skollagen skyldighet att så snart som möjligt,

och senast inom tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för

invandrare (sfi) inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i

kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språ-

ket.

Den utvärdering av sfi läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skol-

verket, och som presenterades 1997, visar att hälften av eleverna blivit

godkända efter ca 18 månaders studier. Detta är en förbättring av resulta-

ten jämfört med läsåret 1993/94 då endast 37% av eleverna uppnått god-

känd sfi-nivå under samma tid. Variationerna mellan kommuntyperna är

stora med den högsta andelen godkända i medelstora kommuner (57%)

och den lägsta i storstäderna (27%). Tendensen är att resultaten blir bättre

ju mindre kommunen är och ju mindre volymen på sfi-undervisningen är.

Erfarenheten har dock visat att ett visst elevunderlag behövs för att få en

bra sammansättning på grupperna och för att kunna bedriva en ändamåls-

enlig undervisning. Av alla elever som blivit godkända hade 77% klarat

av utbildningen på kortare tid än de stipulerade 525 timmarna. Problemet

med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86% av kommu-

nerna idag har åtta veckor eller kortare väntetider på kursstart.

Under den första tiden i kommunen får flyktingar som regel sin för-

sörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Sedan den 1 januari 1993 har

kommunerna, genom införandet av lagen (1992:1068) om introduk-

tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet

att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället

för socialbidrag till flyktingar som omfattas av det kommunala flykting-

mottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna bevil-

jas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av kom-

munen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner

använder sig av introduktionsersättningen. Från och med den 1 mars 1998

får kommunerna bevilja introduktionsersättning även till andra invandrare

än skyddsbehövande och deras anhöriga om de deltar i ett introduktions-

46

program och om det finns särskilda skäl. Flera kommuner som infört ett Skr. 1998/99:9

system med introduktionsersättning uppger att flyktingen stimuleras att ta

ansvar för sin egen ekonomi och att bidragstänkandet minskar, då ersätt-

ningen liknar en lön på många sätt.

7.2.3 Statlig ersättning och statliga kostnader

Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas genom ett schablonbi-

drag för varje mottagen flykting enligt förordningen (1990:927) om statlig

ersättning för flyktingmottagande m.m. Schablonbidraget syftar till att ge

kommunerna frihet att i samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen lokalt

vidta aktiva åtgärder för att flyktingen skall bli självförsörjande. För att

erhålla schablonersättning måste kommunen tillsammans med flyktingen

göra upp en individuell introduktionsplan. Introduktionsinsatsema ska

syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad,

en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkun-

skaper samt förutsättningar i övrigt för att bli delaktig i samhällslivet.

Schablonersättningen avser att täcka kostnaderna för svenskundervisning

och försörjning för det år flyktingen togs emot och ytterligare tre år samt

vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet. För år 1998

är schablonersättningen 151 900 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och

93 100 för barn under 16 år.

Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra er-

sättningsformer, avsedda för särskilda flyktinggrupper och i speciella si-

tuationer. Kalenderåret 1997 uppgick den statliga ersättningen för kom-

munernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder via ordinarie stats-

anslag. Därutöver har kommuner med stort flyktingmottagande fatt sär-

skild kompensation åren 1996 och 1997 med sammanlagt 400 miljoner

kronor. Ytterligare 250 miljoner har utbetalats under 1998 till kommuner

som tagit emot en stor andel flyktingar under åren 1991-1995.

7.2.4 Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader

för flyktingmottagandet?

Uppföljningen av 1991 och 1992 års mottagande av flyktingar har genom-

förts av en arbetsgrupp knuten till regeingskansliet. Invandrarverket och

Kommunförbundet har följt upp flyktingmottagandet åren 1993 och 1994.

Båda undersökningarna har gällt hur väl den statliga ersättningen täckt

kommunernas kostnader. De flesta kommuner som tog emot flyktingar år

1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 har

däremot medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna. Skillna-

den i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt kon-

junkturtillägg betalades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991.

Även för år 1993 konstateras ett genomsnittligt underskott för kommu-

nerna, om än något mindre Detta år utgjorde flyktingar från Bosnien-

Hercegovina merparten av de som togs emot i kommunerna. År 1994

uppskattades ett genomsnittligt överskott på 9%. I denna årskontingent

47

hade 80% europeisk bakgrund till skillnad från 10% år 1992 och 60% Skr. 1998/99:9

år 1993.

Orsaken till att den statliga ersättningen inte räckt till är att fa flyktingar

kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas socialbidrags-

kostnader har därför blivit större än beräknat. Endast 9% av de som togs

emot år 1992 uppskattades ha arbete efter tre och ett halvt år. Bilden ser

ljusare ut för de som togs emot år 1993, då uppskattades 18% vara själv-

försörjande efter tre och ett halvt år. I den serbokroatisktalande gruppen

var 22% i egen försörjning efter motsvarande period. År 1994 uppskatta-

des 14% vara i arbete efter tre och ett halvt år.

För samtliga år har det visat sig att framför allt storstäder och medelsto-

ra kommuner fått sämre kostnadstäckning jämfört med mindre kommu-

ner. Små kommuner är i allmänhet utflyttningskommuner och har fått sina

kostnader täckta med statsbidrag. Nya utbetalningsregler från och med

1994 har dock utjämnat dessa skillnader och från och med år 1996 har

utbetalningsreglerna ytterligare förändrats i denna riktning.

7.2.5 Lån till hemutrustning för flyktingar

Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning.

Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas till

flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter att ha

varit registrerade vid en anläggning för asylsökande eller som i övrigt om-

fattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för ett kalenderår i

taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 000

kronor och för en familj med två barn 30 500 kronor. Maximalt lån för ett

hushåll med 7 personer eller fler är 39 000 kronor. Från beviljat belopp

avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kronor i samband

med utbetalningen

Lånen är amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen

men löper med ränta. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för varje

år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt

från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med

återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall återbetalas. Vid

långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna efterskänkas.

Med de relativt generösa belopp som gäller för lån till hemutrustning bör

det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag till möbler och

annat bohag.

Linder år 1998 har hittills (augusti) återbetalats ca 80 miljoner kronor i

kapital och räntor. Under samma tid har 33 500 ansökningar om anstånd

med återbetalningen kommit in. Eftergift av lån har gjorts med ca

24 miljoner kronor för 1 520 hushåll under perioden januari-augusti 1998.

Uppläggningsavgifter har hittills under året tagits ut med 1,2 miljoner

kronor och aviserings- och påminnelseavgifter med 1,9 miljoner kronor.

48

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998

Skr. 1998/99:9

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Frei valds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Anders-

son, Winberg, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow,

Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist.

Föredragande: statsrådet Schori

Regeringen beslutar skrivelse 1998/99: 9 Migration och asylpolitik.

49

Eländers Gotab 57042, Stockholm 1998