Prop. 1998/99:97

Regeringens skrivelse

1998/99:97

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

1998/99:97

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 31 mars 1999

Göran Persson

Lars-Erik Lövdén

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-

min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-

naste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak

utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sek-

torns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och lands-

ting, sysselsättningsutvecklingen samt effekter av det utjämningssystem

som infördes år 1996. Vidare presenteras hur kostnaderna för olika

kommunala verksamheter förändrats mellan åren 1996 och 1997 samt en

sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader för kommuner-

nas verksamheter inom skola och omsorg.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-

fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och

syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella

mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-

hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1997. Det är nu möjligt att utifrån un-

derlaget bedöma vissa effekter av de ökade statsbidragen åren 1997 och

1998. Positiva effekter av statsbidragshöjningen på såväl ekonomin som

sysselsättningen kan därvid noteras.

Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och

kommunala organisationsformer samt det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 97

Innehållsförteckning

Skr. 1998/99:97

1 Sammanfattning................................................................................3

1.1 Den kommunala ekonomin.................................................3

1.2 De kommunala verksamheterna..........................................6

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete........12

2 Kommunsektorns ekonomi.............................................................14

2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin..........................14

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning.....................................20

2.3 Kommunal koncernredovisning........................................26

2.4 Kommunala företag..........................................................28

2.5 Kommunal personal..........................................................28

2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

och landsting.....................................................................30

2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan

åren 1996 och 1997...........................................................35

2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader. 37

3 Hälso-och sjukvård.........................................................................42

4 Äldreomsorg....................................................................................55

5 Handikappomsorg...........................................................................65

6 Individ- och familj eomsorg.............................................................75

6.1 Missbrukarvård.................................................................76

6.2 Barn- och ungdomsvård....................................................80

6.3 Socialbidrag......................................................................84

7 Färdtjänst.........................................................................................89

8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.........................................91

8.1 Barnomsorg.......................................................................91

8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom............95

8.3 Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi.........................108

9 Folkbibliotek.................................................................................118

10 Nyanlända invandrare....................................................................123

11 Räddningstjänst i fred....................................................................129

12 Civilt försvar.................................................................................133

13 Miljövård.......................................................................................136

14 Kommunerna och sysselsättningen...............................................141

15 Ledning, uppgifter och organisation.............................................146

16 Den internationella kommunen.....................................................155

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 1999.......157

Sammanfattning

Skr. 1998/99:97

1.1 Den kommunala ekonomin

Resursminskningen i kommunal verksamhet har varit måttlig

Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulminerade

år 1991. Under åren 1992-1998 har, då bruttoproduktionens utveckling i

fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, resurserna mins-

kat med knappt en procent. Bruttoproduktionen motsvarar de ekonomis-

ka resurser som finns för att producera kommunala tjänster, oavsett hur

de finansieras eller om de produceras i egen regi eller på entreprenad.

Konsumtionen, som utgör den del av den kommunala verksamheten som

finansieras med annat än avgifter och försäljningsinkomster, dvs. i hu-

vudsak skatteinkomster och statsbidrag, har minskat något mer. Detta

beror på att avgifter och försäljningsinkomster under 1990-talet har

kommit att finansiera en allt större andel av verksamheten. Utvecklingen

sedan år 1991 framgår av diagram 1.1.

Diagram 1.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991-1998

Index (1991=100), 1991 års priser.

Källa: Statistiska centralbyrån

Kommunernas ekonomiska resultat förbättrades år 1998

Årets resultat för kommunerna sammantaget har förbättrats under perio-

den 1993-1997. Denna förbättring beror till största del på ett positivt

netto av extraordinära poster. Om extraordinära intäkter och kostnader

exkluderas blir resultatet negativt samtliga år under perioden. År 1997

förbättrades emellertid det ekonomiska resultatet jämfört med året innan

oavsett om de extraordinära posterna inkluderas eller ej.

Preliminära uppgifter för år 1998 pekar sammantaget på ett årets re-

sultat på -0,3 miljarder kronor, varav extraordinära poster netto utgör 2,7

miljarder kronor. Utan dessa skulle resultatet således ha försämrats ytter-

ligare. Resultatet för år 1998 innebar dock ett förbättrat resultat exklusive Skr. 1998/99:97

extraordinära poster för kommunerna jämfört med året innan. För år

1998 är det ca 60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt re-

sultat, vilket är en minskning jämfört med år 1997.

Landstingens ekonomiska resultat försämrades år 1998

Årets resultat för landstingen sammantaget har varit negativt samtliga år

under perioden 1993-1997. Till skillnad från kommunerna påverkas

landstingens resultat endast marginellt av extraordinära poster. Årets re-

sultat försämrades något år 1997 jämfört med år 1996.

För år 1998 visar preliminära uppgifter att årets resultat för landstingen

uppgick till -6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster

utgjorde -1 miljard kronor. Detta är en försämring jämfört med året in-

nan. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat år 1998.

Bostadsdelegationen underlättar för kommuner med bostadsprob-

lem

Sedan den 1 juli 1998 hanterar Delegationen för stöd till vissa kommuner

med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) frågor om stöd till kom-

muner med övermäktiga åtaganden för boendet. Endast kommuner med

en särskilt svår ekonomisk situation kan komma i fråga för stöd.

Till och med mars månad 1999 har Bostadsdelegationen tagit emot

sammanlagt 62 ansökningar och fattat beslut om bidrag till fyra kommu-

ner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna ansökningar

om stöd från anslaget för särskilda insatser. Överläggningar pågår för

närvarande med 23 kommuner.

De kommunala företagen förbättrar det ekonomiska resultatet

Årets resultat för den samlade verksamheten i kommunerna, den s.k.

kommunkoncemen, uppgick år 1997 till 2,1 miljarder kronor. Resultatet

exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema var bättre än mot-

svarande resultat i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett

förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är dock en

minskning med ca 1 miljard kronor sedan år 1996. Omsättningen i lands-

tingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncememas

totala omsättning. Landstingens företag bidrog marginellt till ett förbätt-

rat resultat år 1997.

Antalet kommunala företag minskade något år 1997

Under år 1997 minskade enligt Statistiska centralbyrån antalet majori-

tetsägda företag med 20 stycken till totalt 1 576. Minskningen är främst

en följd av att antalet fastighets- och uthymingsföretag, där bostadsföre-

tagen ingår, har minskat. Antalet anställda i företagen har minskat med Skr. 1998/99:97

knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.

Personalen i kommuner och landsting ökar

Under 1990-talet fram till år 1997 har antalet anställda i kommuner och

landsting minskat. Förra året ökade emellertid antalet anställda med ca

9 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer,

varav ca 80 procent är kvinnor.

Samtidigt som de totala resurserna för kommunal verksamhet, mätt

som bruttoproduktionen, minskat marginellt under 1990-talet har syssel-

sättningen i kommuner och landsting minskat betydligt mer. En bidra-

gande orsak till denna utveckling är att verksamhet som tidigare bedrivits

i egen regi har lagts ut på entreprenad. Ytterligare en orsak är att perso-

nalreduceringarna i första hand gjorts bland anställda med lägre lön än

den genomsnittliga.

Utjämningssystemet omfördelar betydande resurser mellan enskilda

kommuner och landsting

Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella

statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent för enskilda kommu-

ner. Detta betyder att den kommun som betalar högst utjämningsavgift,

har en avgift som motsvarar knappt 29 procent av skatteintäkter och ge-

nerella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst utjämningsbidrag,

erhåller ett bidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna

skatteintäkter och generella statsbidrag. Knappt två tredjdelar av kom-

munerna har emellertid ett utjämningsbidrag respektive en avgift som

ligger inom intervallet +/- 10 procent av dess skatteintäkter och generella

statsbidrag.

För landstingens del varierar utjämningsbidragets/-avgiftens andel av

skatteintäkter och generella statsbidrag mindre, mellan -10,4 och +26,5

procent. Hälften av landstingens utjämningsbidrag respektive -avgift

återfinns inom intervallet +/- 5 procent av skatteintäkter och generella

statsbidrag.

De negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen är obetydliga

I debatten om inkomstutjämningen hävdas ibland att det inte lönar sig för

vissa kommuner att öka sin skattekraft eftersom en ökning av skattein-

täkterna helt eller till stor del kan reduceras av en ökning av avgiften i

inkomstutjämningen eller en minskning av motsvarande bidrag. I teorin

är det fullt möjligt att en kommun med låg skattesats och hög skattekraft,

sammantaget skulle kunna fa en viss inkomstminskning om kommunens

skattekraft ökar snabbare än rikets. I praktiken har emellertid sådana

marginaleffekter varit ganska små och dessutom sällan förekommande.

Marginaleffekterna har för ett fatal kommuner inneburit att den sam-

manlagda ökningen av skatteintäkter efter inkomstutjämning vissa år Skr. 1998/99:97

blivit något lägre än den genomsnittliga ökningen av skattekraften i riket.

Kommunerna prioriterar grundskola och landstingen sjukvård

Ökningar av kommunernas nettokostnader år 1997 jämfört med år 1996

har framförallt skett inom grundskolan, individ- och familjeomsorgen

och äldreomsorgen. Landstingens nettokostnader har ökat inom sjukvår-

den och minskat inom tandvården och kollektivtrafiken. Avgifterna i de

flesta av dessa verksamheter har förändrats marginellt under samma pe-

riod.

Sammanvägd redovisning av verksamhet och ekonomi

En sammanvägning av uppgifter om prestationer och kostnader har gjorts

för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Dessa verksam-

heter motsvarar tillsammans knappt sjuttiofem procent av kommunernas

sammanlagda kostnader.

Det är framförallt glesbygdskommunerna som jämfört med riket utför

många prestationer och har höga kostnader per invånare. Det omvända

förhållandet råder i princip för förortskommunema. När hänsyn tas till

kommunernas strukturella förhållanden minskar kostnadsskillnaderna i

stor utsträckning mellan kommungrupperna, medan delar av skillnaderna

i antalet prestationer kvarstår. Högst nivå för prestationerna har fortfa-

rande glesbygdskommunerna, medan storstäderna har lägst nivå. Inga

statistiska samband kan dock påvisas mellan kostnadsnivå, prestationsni-

vå och ekonomiskt resultat.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika vill-

kor för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska häl-

so- och sjukvården gott även om det finns vissa brister. Utvecklingen av

befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns sociala skillnader

i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Skillnaderna är större

bland män än bland kvinnor.

Under senare år har produktiviteten i hälso- och sjukvården i princip

varit oförändrad. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket

står i överensstämmelse med riksdagens krav att göra primärvården till

basen i sjukvården. Enligt en urvalsundersökning genomförd av

Landstingsförbundet hösten 1998, hade 25 procent av patienterna med

remiss från primärvården en väntetid på mer än tre månader.

Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna ökning har anta-

let ärenden som lett till disciplinåtgärder varit nästan oförändrat under

samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenheten och inte Skr. 1998/99:97

antalet fel som ökat.

Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kostnads-

ökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel

introducerats.

De sammanlagda utgifterna för sjukvården uppgick år 1997 till knappt

96 miljarder kronor, varav drygt fyra miljarder utgjordes av investering-

ar. Jämfört med år 1996 har kostnaderna för hälso- och sjukvården ökat

med tre procent i löpande priser.

Äldreomsorg

De nationella målen för äldrepolitiken innebär bl.a. att äldre skall kunna

leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, åld-

ras i trygghet med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha

tillgång till god vård och omsorg.

En ökad efterfrågan på kommunal äldreomsorg och öppenvård har bl.a.

inneburit att kommunerna idag i allt högre utsträckning prioriterar insat-

serna till de äldsta med de största hjälpbehoven. En ökad andel vårdupp-

gifter har förts över på anhöriga och andra närstående, vilket innebär en

försämrad måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens bestäm-

melser om äldres rätt till hjälp samt till ett självständigt och oberoende

liv. Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om

äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och särskil-

da boendet samt när det gäller vården i livets slutskede. Det förekommer

dock mycket fa fall av vanvård och grövre underlåtelser. Kommunerna

har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks- och utvecklingsar-

bete i syfte att komma tillrätta med kvalitetsbristema.

Andelen personer som är 65 år eller äldre som får hjälp i ordinärt eller

särskilt boende uppgick år 1997 till drygt 17 procent, vilket är en viss

minskning jämfört med året innan. Kommunernas nettoutgifter för hjälp i

ordinärt och särskilt boende år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 40

miljarder.

Handikappomsorg

Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall

kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och omvård-

nad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.

Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk-

tionshindrade (LSS) har medfört förbättringar inom handikappomsorgen.

Det finns dock fortfarande brister som behöver åtgärdas, t.ex. icke verk-

ställda domar och beslut samt vissa brister i den yttre miljön. Generellt

sett har bostadsstandarden förbättrats för personer med funktionshinder,

men kvaliteten i det individuella stödet i bostaden har utvecklats på ett

negativt sätt. Andelen personer under 65 år som får hjälp i hemmet enligt

socialtjänstlagen (1980:620) har minskat, vilket delvis kan förklaras av

att vissa fått personlig assistans enligt LSS samt assistansersättning enligt Skr. 1998/99:97

lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS.

Den 1 januari 1998 hade ca 44 000 personer beslut om insats enligt LSS i

kommunerna respektive knappt 18 000 i landstingen. Antalet har ökat

från knappt 42 000 respektive ca 17 500 sedan 1 januari år 1997.

Kommunernas och landstingens nettoutgifter för handikappomsorgen

år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 17 miljarder kronor.

Individ- och familjeomsorg

Målet för individ- och familjeomsorgen är att åstadkomma en social om-

sorg av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser den

enskilde individens behov av stöd och bistånd samt att tillgodose att barn

och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden.

Det är svårt att bedöma vilken måluppfyllelse vården för missbrukare

har eftersom det för närvarande saknas utvärderingssystem på nationell

nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av institutionsvård

och insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar att nå

förbättrade resultat. I syfte att förbättra den fortlöpande informationen

om antalet missbrukare har Socialstyrelsen föreslagit att rapportering till

nationell nivå skall ske två gånger per år.

Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn som är i behov

av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Socialstyrelsen anger

flera tänkbara orsaker till denna ökning. En viss ökning av andelen place-

rade barn har noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys och

uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom

hemmet behövs.

Den höga arbetslösheten under 1990-talet har ökat kommunernas kost-

nader för socialbidrag. Det har medfört att socialbidragets roll har för-

ändrats. Från att tidigare ha fungerat som ett kortvarigt försörjningsstöd

utgör det nu i huvudsak ett långvarigt försörjningsstöd. Enligt det preli-

minära utfallet för år 1998 har utgifterna minskat med 7,6 procent jäm-

fört med året innan. Förändringen beror dels på det förbättrade arbets-

marknadsläget, dels på det minskade flyktingmottagandet.

De sammanlagda kostnaderna för individ- och familjeomsorgen upp-

gick år 1997 till ca 28 miljarder kronor, vilket är en ökning med knappt

en procent i fasta priser jämfört med året innan.

Färdtjänst

Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder möjlig-

het att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen

(1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i kraft.

Det är svårt att dra några slutsatser om tillståndet och den historiska ut-

vecklingen på färdtjänstens område bl.a. på grund av bristande statistik.

Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade år 1997. Kostnader-

na år 1997 uppskattas till ca 2 miljarder kronor för färdtjänsten respekti-

ve knappt 0,1 miljard för riksfärdtjänsten.

Skr. 1998/99:97

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera

barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Det

offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla, oberoende av

kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika

tillgång till likvärdig utbildning. Vuxenutbildningen skall, med utgångs-

punkt i elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet, fördjupa och ut-

veckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta

studier samt för deltagande i samhällslivet.

Barnomsorg

Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med

gällande lagstiftning. Barnantalet har fortsatt att öka inom barnomsorgen,

men i långsammare takt än tidigare. Antalet barn per årsarbetare har ökat

främst i fritidshemmen. Andelen förskollärare bland bamomsorgsperso-

nalen fortsätter att öka medan andelen fritidspedagoger är oförändrad och

andelen barnskötare minskar.

Bruttokostnaden uppgick år 1997 till ca 42 miljarder kronor och var i

princip densamma som år 1991 i fasta priser, trots att antalet inskrivna

barn ökat med ca 180 000 eller ca 30 procent. Avgiftsfinansieringsgraden

i verksamheten har samtidigt ökat från 10 till 16,5 procent.

Grund-, gymnasie- och särskola

Det nya betygssystemet för grundskolan som gäller från och med av-

gångsåret 1998 ställer tydliga krav på att resurser och åtgärder sätts in för

de elever som inte får godkänt betyg i ett eller flera ämnen. Cirka 91 pro-

cent av eleverna i årskurs 9 uppnådde behörighet till nationellt program.

Endast cirka en procent av eleverna gick ut grundskolan utan slutbetyg.

Drygt två tredjedelar av rektorerna i grundskolan säger sig ha fått ta del

av de ökade generella statsbidragen för år 1997 och därigenom kunnat

täcka underskott, undvika besparingar eller göra vissa satsningar i skolan.

Antalet elever i grundskolan har ökat årligen sedan år 1992. Ökningen

mellan åren 1997 och 1998 uppgick till drygt två procent. Kostnaderna

för grundskolan år 1997 uppgick till ca 50 miljarder kronor och har ökat

något i löpande priser jämfört med året innan.

Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten

1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem

procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som avsluta-

de sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en högsko-

leutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta procentenheter jäm-

fört med vårterminen året innan.

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste åren.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De sam-

manlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år 1997 till

knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i löpande pri- Skr. 1998/99:97

ser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.

Antalet elever i särskolan har ökat de senaste åren och ökningen mel-

lan åren 1996 och 1997 uppgick till ca 6 procent. Antalet elever i

särskolan utgör dock endast ca 1 procent av samtliga elever. Kostnaderna

i fasta priser ökade med fem procent mellan åren 1996 och 1997.

Vuxenutbildning

Den totala omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen har

varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Den gymnasiala vux-

enutbildningen har emellertid fördubblats under de senaste fyra läsåren.

De volymmål för kunskapslyftet som staten har satt upp har till fullo

uppnåtts. Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen,

inklusive kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder.

Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för ut-

vecklingsstörda har regeringen gett Skolverket i uppdrag att följa upp

måluppfyllelsen i särvux. Kostnaden för särvux uppgick år 1997 till ca

0,1 miljarder kronor.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har minskat

med drygt 40 procent mellan läsåren 1993/94 och 1997/98. Knappt hälf-

ten av deltagarna uppnår den s.k. sfi-nivån. Kostnaden för svenskunder-

visningen var år 1997 ca 0,6 miljarder kronor, vilket motsvarar en

minskning med 14 procent i löpande priser.

Folkbibliotek

De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet är bl.a. att

främja intresset för läsning och litteratur. Det finns ännu inget underlag

för utvärdering av kommunernas folkbiblioteksverksamhet. De slutsatser

som kan dras av tillgänglig statistik är att kommunerna under 1990-talet

har minskat antalet filialer. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har

trots detta utvecklats positivt i sin helhet. Det återstår dock ytterligare

analyser för att kunna bedöma verksamhetens kvalitet och tillgången till

folkbibliotek.

Kostnaderna för folkbiblioteken uppgick år 1997 till drygt 2,8 miljar-

der kronor, vilket är en ökning med ca tre procent i löpande priser sedan

år 1996.

Nyanlända invandrare

Målet för integrationspolitiken vad gäller nyanlända invandrare är att de

så snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta

livet i Sverige. Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden.

Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare var under år 1998 drygt

27 procent jämfört med ca 6,5 procent för svenska medborgare. Struktur-

omvandlingen i näringslivet, ökade kompetenskrav i svenska men även

10

diskriminering har försvårat för invandrare att komma in på arbetsmark- Skr. 1998/99:97

naden. År 1998 mottogs totalt 11 800 flyktingar i landets kommuner,

vilket är en minskning med 11 procent jämfört med året innan. Till följd

av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag och intro-

duktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under perioden 1990-

1997. Utländska hushåll inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften

av dessa kostnader. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en

minskning av de totala socialbidragskostnadema.

Räddningstjänst i fred

Det övergripande mål som Statens räddningsverk formulerat är att all-

mänheten skall garanteras en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den

lokala riskbilden. Detta innebär bl.a. att antalet olyckor skall minska och

att skador i samband med olyckor skall begränsas.

De kommunala räddningstjänsterna bedöms ha en rimlig förmåga att

lösa sina uppgifter med avseende på de övergripande målen. Metoder och

tekniker, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivisera

den förebyggande verksamheten. Räddningsverket har i samverkan med

Svenska Kommunförbundet påbörjat ett arbete med att öka effektiviteten

genom förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltal sanalys.

Nettokostnaderna för räddningstjänsten uppgick till ca 4 miljarder kro-

nor år 1997, vilket är i stort sett oförändrat i fasta priser jämfört med året

innan.

Civilt försvar

Målet för det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och tillför-

säkra kommuninvånarna en godtagbar kommunal service vid höjd bered-

skap. Överstyrelsen för civil beredskap och Svenska Kommunförbundet

har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra stödet till kommu-

nerna på beredskapsområdet. Ledningsförmågan i kommunerna varierar.

Övningsverksamheten behöver intensifieras och planläggningen uppdate-

ras.

Kommunernas nettokostnader för civilt försvar uppgick till knappt 0,1

miljarder kronor år 1997, vilket är mindre ökning jämfört med året innan.

Den statliga ersättningen för beredskapsförberedelser uppgick åren 1997

och 1998 till knappt 0,2 miljarder kronor.

Miljövård

De övergripande målen för miljöpolitiken är att skydda människors hälsa,

minska miljöbelastningen till vad naturen tål, bevara den biologiska

mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur-

och kulturlandskapet. Kommunerna har flera centrala uppgifter i detta

arbete. Det är svårt med dagens miljömål som grund att följa upp och

bedöma den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att nå

11

målen. Den samlade bedömningen är dock att kommunernas insatser Skr. 1998/99:97

verksamt bidragit till att förbättra miljötillståndet i landet.

Drygt hälften av kommunerna har år 1998 antagit ett lokalt Agenda 21-

dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lokala investerings-

programmen har ett 40-tal kommuner beviljats statsbidrag om samman-

lagt drygt 2,3 miljarder kronor till investeringar för perioden 1998-2000.

Kostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i kommunerna upp-

gick år 1997 till drygt 1,3 miljarder kronor.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekono-

miska politiken och är ett centralt instrument för att nå regeringens över-

gripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning.

Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i arbets-

marknadspolitiken. Under år 1996 skapades bl.a. möjligheter för en del

kommuner att bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om ar-

betsmarknadsutvecklingen. En utvärdering av försöksverksamheten av

Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har

inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt effekt

på arbetslösheten. År 1998 tillkom kommunernas ansvar för långtidsar-

betslösa ungdomar i åldern 20-24 år, den s.k. utvecklingsgarantin. I en

utvärdering av Statskontoret konstateras att de ungdomar som deltagit i

utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbörja en utbildning

snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar.

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete

Ledning, uppgifter och organisation

I de allmänna valen år 1998 fortsatte valdeltagandet att sjunka på kom-

munal nivå jämfört med tidigare val. Antalet förtroendevalda och förtro-

endeuppdrag fortsätter också att minska. Över hälften av de som valde att

rösta i de allmänna valen år 1998 har ett lågt förtroende för politiker. En

annan allvarlig utveckling är att arbetslösa och invandrare på många sätt

står utanför det organiserade samhällslivet.

Åtskilliga kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor upp-

märksamhet i syfte att stärka den representativa demokratin. I ca tolv

procent av landets kommuner genomförs stora förändringar som tyder på

en omvärdering av de förtroendevaldas roller. I många kommuner finns

det en strävan att involvera medborgarna i lokala berednings- och be-

slutsprocesser.

12

Den internationella kommunen

Skr. 1998/99:97

En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella

sammanhang har inte i första hand direkt påverkat kommuner och lands-

ting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när t.ex.

projekt inom ramen för det Europeiska arbetet skall förverkligas. Vad

gäller vänortssamarbetet är det regionala arbetet i Östersjö- och Barents-

regionen högt prioriterat av den svenska regeringen. Här spelar kommu-

ner, landsting, län och regionala organisationer en viktig roll.

13

Skr. 1998/99:97

Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommunsektorns andel av samhällsekonomin

Kommunsektorn, dvs. kommuner, landsting och kyrkokommuner

(församlingar), utgör en betydande del av samhällsekonomin. Enligt det

preliminära utfallet från nationalräkenskaperna för år 1998 motsvarade

kommunsektorns utgifter 24,7 procent av BNP, varav kommunal kon-

sumtion svarade för 18 procentenheter. I övrigt består utgifterna av trans-

fereringar och investeringar. Kommunsektorns inkomster motsvarade

24,6 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde 21,3 pro-

centenheter. Till detta kommer övriga inkomster, som i huvudsak utgörs

av transfereringsinkomster av olika slag. Enligt nationalräkenskapernas

definition ingår däremot inte försäljningsinkomster, utan dessa redovisas

på utgiftssidan vid beräkning av konsumtion och investeringsutgifter som

anges netto. Kommunalt ägda bolag och affärsdrivande verk ingår inte i

kommunsektorn, utan räknas i detta sammanhang till företagssektorn.

Kommunerna svarade år 1998 för 67 procent av sektorns utgifter,

landstingen för 30 procent och församlingarna tillsammans med kommu-

nalförbunden för tre procent. När relationerna mellan staten och Svenska

kyrkan ändras år 2000, kommer församlingarna inte längre att räknas till

kommunsektorn.

Hur kommunsektorns inkomster, skatter och statsbidrag samt utgifter

och konsumtion utvecklats mätt som andel av BNP åren 1980-1998

framgår av diagram 2.1.

14

Skr. 1998/99:97

Diagram 2.1. Kommunsektorns inkomster och utgifter åren 1980-1998,

Andel av BNP, löpande priser

Källa: Statistiska centralbyrån

Andelen kommunala utgifter respektive kommunal konsumtion av BNP

mäts i löpande priser. Att de kommunala utgifterna och konsumtionen

ökar eller minskar som andel av BNP kan ha flera orsaker. Priser och

löner kan utvecklas i olika takt i kommunsektorn respektive i övriga de-

lar av ekonomin. Även den reala förändringen (dvs. förändringen rensat

för pris- och löneförändringar) kan skilja sig åt. Om t.ex. både BNP och

kommunal konsumtion ökar, men BNP ökar snabbare, så minskar kon-

sumtionens andel av BNP. Diagram 2.1 ger därmed inte någon direkt

information om hur t.ex. kommunsektorns resurser utvecklats. Hur resur-

serna utvecklats redovisas i stället längre fram.

Kommunsektorns betydelse för det offentliga finansiella sparandet

På grund av kommunsektorns storlek har sektorn stor betydelse för de

offentliga finansernas utveckling. Riksdagen har lagt fast ett långsiktigt

mål för budgetpolitiken som innebär att de offentliga finanserna skall

uppvisa ett överskott på i genomsnitt två procent av BNP sett över en

konjunkturcykel. Överskotten skall användas för att amortera av den of-

fentliga nettoskulden. Avsikten var från början att målet skulle uppnås år

2001. Mot bakgrund av den tilltagande oron på den finansiella markna-

den föreslog regeringen i 1999 års budgetproposition, främst i syfte att

ytterligare stärka förtroendet för den svenska ekonomin, att budgetmålet

redan år 2000 skall höjas till två procent av BNP (prop. 1998/99:1, bet.

1998/99:FiUl, rskr. 1998/99:38). Eftersom även den kommunala sektom

omfattas av målet för de offentliga finanserna är det av stor vikt för sta-

ten att följa utvecklingen av de kommunala finanserna.

Det mått som det budgetpolitiska målet är relaterat till är den offentliga

sektoms finansiella sparande, som utgör skillnaden mellan inkomster och

15

utgifter. Det är således det finansiella sparandet som ska vara positivt och

motsvara två procent av BNP. Uppgifter om inkomster, utgifter och fi-

nansiellt sparande för den offentliga sektorn hämtas från nationalräken-

skaperna.

Beträffande kommunsektorn så skiljer sig redovisningen enligt natio-

nalräkenskaperna från den kommunala redovisningen. I den kommunala

redovisningen periodiseras inkomster och utgifter, och benämns då in-

täkter respektive kostnader. Det kommunala balanskrav som träder i kraft

år 2000 är uttryckt i intäkts- och kostnadstermer. Kravet innebär att en

kommuns eller ett landstings budget skall upprättas så att intäkterna

överstiger kostnaderna, dvs. resultatet skall vara positivt. Skulle bokslutet

visa på ett negativt resultat har kommunen eller landstinget två år på sig

att ta igen underskottet. Vid bedömningar av den ekonomiska utveck-

lingen i kommunsektorn är därför resultatutvecklingen av avgörande be-

tydelse, men med hänsyn till målet för de offentliga finanserna måste

även det finansiella sparandet beaktas. Resultatutvecklingen beskrivs i

avsnitt 2.2.

Skillnaderna i redovisningsprinciper innebär att resultatet och det fi-

nansiella sparandet kan skilja sig åt beloppsmässigt. Bland de poster som

måste beaktas kan nämnas investeringsutgiftema, vilka varierar över ti-

den och påverkar det finansiella sparandet direkt, vilket däremot inte

gäller för resultatet. I stället påverkas resultatet av avskrivningar och

kostnaderna för framtida pensionsförpliktelser fr.o.m. år 1998. Detta in-

nebär att det inte går att ange en generell nivå på det finansiella sparandet

som leder till ett resultat som uppfyller balanskravet.

För att ge en bild av i vilken utsträckning kommunsektorn har påverkat

de offentliga finanserna redovisas i diagram 2.2 kommunsektorns finan-

siella sparande åren 1980-1998 i kronor och som andel av BNP.

Skr. 1998/99:97

Diagram 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande åren 1980-1998

Miljarder kronor och andel av BNP

Källa-, Statistiska centralbyrån

16

Även om det finansiella sparandet i kommunsektorn har varierat, inte Skr. 1998/99:97

minst under 1990-talet, har variationerna inte varit lika stora som i sta-

tens finansiella sparande. Dessutom har sparandet ofta gått i motsatt rikt-

ning. Som exempel kan nämnas att när underskotten i den offentliga

sektorns sammanlagda finansiella sparande var som störst år 1993

(motsvarande 12,3 procent av BNP), uppvisade kommunsektorn ett posi-

tivt finansiellt sparande motsvarande 0,7 procent av BNP.

Kommunsektorns finansiella sparande försämrades under senare delen

av 1980-talet, för att därefter kraftigt förbättras åren 1991-1992. Orsaken

till denna tillfälliga förbättring var att skatteinkomsterna ökade kraftigt

samtidigt som utgiftsökningarna bromsades upp. Eftersom kommunal-

skattemedel under dessa år betalades ut från staten med två års eftersläp-

ning, fick de höga nominella löneökningarna i Sverige de närmast före-

gående åren genomslag på de kommunala skatteinkomsterna med ett par

års fördröjning. Även lågkonjunkturen åren 1991-1993 påverkade kom-

munsektorn med viss eftersläpning. Den tvååriga eftersläpningen vid

utbetalningen av kommunalskattemedel upphörde i praktiken år 1995.

Numera erhåller kommuner och landsting preliminära skattemedel base-

rade på en prognos, varefter en avräkning görs när utfallet är klart.

Utvecklingen av kommunsektorns resurser

Nationalräkenskaperna kommer under våren 1999 att gå över till en re-

dovisning som baseras på det nya europeiska nationalräkenskapssystemet

(ENS 95). De siffror som redovisas i detta avsnitt är baserade på det fram

till nu gällande redovisningssystemet. Uppgifter om kommunsektorns

inkomster och utgifter redovisas dels för hela sektorn, dels för tre del-

sektorer: kommuner, landsting samt en "övrigsektor" bestående av för-

samlingar och kommunalförbund.

Ofta används den kommunala konsumtionens utveckling i fasta priser

för att beskriva resursutvecklingen i kommunsektorn. Konsumtionen

motsvarar emellertid endast den del av resurserna som finansieras med

skattemedel. För att erhålla ett mått på den totala resursanvändningen i

kommunsektorn måste även den del av resurserna som finansieras med

försäljningsinkomster och avgifter beaktas. Det mått som närmast mot-

svarar den totala resursanvändningen är bruttoproduktionen. Att värdet

av bruttoproduktionen jämställs med produktionskostnaderna (resurs-

åtgången) beror på att det är svårt att värdera tjänster som tillhandahålls

av den offentliga sektorn med marknadspriser. Hur kommunal konsum-

tion och bruttoproduktion beräknas och utvecklats redovisas i tabell 2.1.

17

Skr. 1998/99:97

Tabell 2.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion

Nivå 1991 (miljarder kronor) samt procentuell förändring åren 1991-1998 (1991

års priser).

Nivå 1991,

mdkr

1991-1998,

proc, förändr.

Förbrukning

65,9

24,2

Löner m.m.

220,4

-9,2

Kapitalförslitning

13,2

12,2

Bruttoproduktion

299,5

-0,9

Försäljningsinkomster

-22,0

30,3

Konsumtion

277,5

-3,4

Källa-, Statistiska centralbyrån

Med förbrukning avses köp av materiel och tjänster. Löner m.m. omfattar

även arbetsgivaravgifter och indirekta löneskatter. Uppgifter om förbruk-

ning och löner m.m. hämtas från de kommunala räkenskapssammandra-

gen. Fastprisberäkningama görs av SCB. Kapitalförslitningen motsvarar

avskrivningarna och beräknas av SCB. Summan av dessa poster utgör

bruttoproduktionen.

Kommunal konsumtion beräknas genom att försäljningsinkomster

(inkl, avgifter) dras av från bruttoproduktionen. Det innebär att brutto-

produktion och konsumtion kan utvecklas på olika sätt, vilket framgår av

tabell 2.1. Att konsumtionen har minskat mer än bruttoproduktionen be-

ror på att försäljningsinkomster finansierar en större del av resurserna

jämfört med i början av 1990-talet.

Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulmine-

rade år 1991 (om församlingar och kommunalförbund exkluderas). Un-

der de följande åren fram t.o.m. år 1997 har, om bruttoproduktionens

utveckling i fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, re-

surserna minskat med drygt två procent. Exkluderas församlingar och

kommunalförbund uppgår minskningen till ca 2,5 procent. År 1998 öka-

de bruttoproduktionen med drygt en procent, varför minskningen åren

1991-1998 blir knappt en procent. I dessa siffror ingår samtliga kommu-

nala verksamheter, även t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder och

kommunal vuxenutbildning. Utvecklingen av bruttoproduktionen re-

spektive konsumtionen åren 1991-1998 framgår av diagram 2.3.

18

Skr. 1998/99:97

Diagram 2.3 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991-

1998.

Index (1991=100), 1991 års priser.

Källa-, Statistiska centralbyrån

Sysselsättningen i kommuner och landsting har dock minskat betydligt

mer än bruttoproduktionen. Förklaringen till skillnaden mellan den totala

resursutvecklingen och sysselsättningsutvecklingen framgår av tabell 2.1.

Lönesumman har i fasta priser minskat med ca nio procent, vilket när-

mast motsvarar förändringen av antalet arbetade timmar. Samtidigt har

köp av materiel och tjänster ökat med ca 24 procent i fasta priser. En bi-

dragande orsak är att verksamhet som tidigare bedrivits i egen regi har

lagts ut på entreprenad. Dessutom har personalneddragningarna till stor

del gjorts inom personalkategorier med en lön lägre än den genomsnittli-

ga, vilket ger större utslag i reala termer (jfr. avsnitt 2.5 Kommunal per-

sonal).

Att enbart se till sysselsättningsutvecklingen ger därför inte alltid en

korrekt bild av den totala resursutvecklingen. Bl.a. bör förskjutningar i

lönestrukturen om möjligt beaktas, annars blir sysselsättningsutveckling-

en missvisande om den används som ett mått på resursutvecklingen. En

arbetad timme värderas i så fall lika, oavsett den kompetens som den som

utför arbetet har. Med andra ord beaktas inte den höjning av den genom-

snittliga kompetensen som skett i kommunsektorn under 1990-talet, inte

minst inom sjukvården. Även produktivitetsmätningar kan av samma

skäl bli något missvisande.

Sammanfattningsvis har resursminskningen inom kommunsektorn som

helhet varit tämligen begränsad under 1990-talet, även om kompetens-

höjningen inte beaktas. Sysselsättningen har minskat och därmed även

personalutgifterna, men detta uppvägs till stor del av att utgifterna för

materiel och tjänster har ökat. Men utvecklingen har också inneburit att

den genomsnittliga kompetensen har höjts bland de anställda. Under

1990-talet har emellertid den demografiska utvecklingen medfört att be-

hoven av kommunala tjänster sammantaget har ökat, vilket också måste

19

beaktas vid en samlad bedömning av resurser kontra behov. Även effek- Skr. 1998/99:97

tiviseringspotentialen i kommuner och landsting måste beaktas. Det bör

också framhållas att enskilda kommuner och landsting uppvisar stora

skillnader när det gäller gäller utvecklingen under 1990-talet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommu-

nernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilka

kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av

sektoms verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i landsting-

en.

Kommunerna

Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

Är

1993

1994

1995

1996

Verksamhetens intäkter

81,8

81,7

80,1

75,6

Verksamhetens kostnader

-264,0

-269,5

-275,5

-290,8

Verksamhetens nettokostnader

-182,3

-187,8

-195,4

-215,2

Skatteintäkter

160,6

168,8

179,9

192,0

Generella statsbidrag

35,9

31,3

31,3

32,7

Finansnetto

-3,4

-1,8

-1,0

-0,1

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

10,9

10,5

14,7

9,3

Avskrivningar

-8,8

-9,3

-10,0

-10,2

Förändring av pensionsskuld 7

-6,7

-4,5

-5,3

-5,6

Extraordinära poster

-0,9

4,4

3,5

9,0

Arets resultat (förändring av

-5,5

1,1

2,9

2,5

eget kapital)

- exkl. extraordinära poster

-4,6

-3,3

-0,6

-6,5

1 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.

Källa-, Statistiska centralbyrån.

1997

74,9

-297,6

■222,7

197,2

37,4

0,3

12,2

-10,7

-6,1

7,7

3,1

-4,6

Årets resultat har förbättrats för kommunerna sammantaget under perio-

den 1993-1997. Extraordinära poster påverkade årets resultat negativt år

1993. För de övriga åren har dessa poster sammantaget bidragit till att

förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. Extraordinära kostna-

der och intäkter utgör storleksmässigt väsentliga poster i ett mindre antal

kommuner, exempelvis reavinster vid försäljning av kommunala företag.

Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto förbättrades år 1997 jäm-

fört med år 1996. Finansnettot består exempelvis av räntekostna-

der/intäkter och valutakursförändringar. Verksamhetens nettokostnader

ökade med 3,5 procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag

ökade med 4,4 procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande

till skatteintäkter och generella statsbidrag har dock ökat från 93 procent

år 1993 till 95 procent år 1997. Nyckeltalet visar att det utrymme som

finns kvar för att exempelvis finansiera räntor på lån och reinvesteringar

har minskat sedan år 1993. För att kravet på god ekonomisk hushållning

skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett

20

åtminstone konsoliderar ekonomin. I ett längre perspektiv innebär ett Skr. 1998/99:97

önskvärt resultatkrav att reinvesteringar kan göras utan finansiering med

nya lån. År 1997 var det 23 kommuner där nettokostnadernas andel av

skatteintäkter och generella statsbidrag översteg 100 procent.

Sammanlagt 215 av landets 288 kommuner redovisade ett negativt

årets resultat år 1997, vilket är något fler än år 1996. Däremot redovisade

19 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto år

1997, vilket är farre än för år 1996 (jfr. tabell 2.4). Antalet kommuner

som inte klarar att täcka löpande kostnader (exklusive avskrivningar)

med löpande intäkter har således minskat i antal mellan åren 1996 och

1997 trots att antalet kommuner med negativt årets resultat ökat något.

Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock kraf-

tigt. År 1997 varierade årets resultatet efter skatteintäkter och finansnetto

mellan -1.225 kr/inv. och +5.308 kr/inv. Spridningen ökar ytterligare om

hänsyn också tas till extraordinära poster.

Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna i resultatet efter

skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, omräknat i

procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och

generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom

parentes.

Tabell 2.3 Spridning i resultat för kommunerna år 1997 (år 1996)

Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och

generella statsbidrag. Antal kommuner i respektive intervall.

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

Årets resultat

upp till -10 %

0

(0)

15

(16)

-10 % - -5 7o

0

(5)

59

(55)

-5 % - 0 %

19

(27)

141

(132)

0 % - 5 %

132

(140)

58

(58)

5 7o - 10 %

129

(94)

3

(9)

10 % eller mer

8

(22)

12

(18)

Totalt antal

288

(288)

288

(288)

Vägt genomsnitt, °/o

4,3

0,4)

0,8

&5)

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska sam-

band med faktorer som skattesats och invånarantal. Variationerna i det

ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget tydligt geografiskt

mönster. Kommungrupperna större städer och medelstora städer redovi-

sar sammantaget positiva årets resultat till skillnad från övriga kom-

mungrupper.

Som tidigare framgått har andelen som redovisar ett negativt årets re-

sultat ökat något mellan åren 1996 och 1997. Ökningen är dock mindre

än för de två föregående åren. Knappt hälften redovisade negativa resul-

tat år 1995 jämfört med år 1996 då andelen var uppe i närmare tre fjärde-

delar av kommunerna. Av de kommuner som redovisar ett negativt re-

sultat för år 1997 hade 65 procent ett negativt årets resultat även år 1996.

Från och med räkenskapsåret 1998 skall kommuner och landsting re-

dovisa enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta innebär

bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis annat sätt.

21

En annan förändring är att pensionsförpliktelsema skall redovisas enligt Skr. 1998/99:97

den s.k. blandade modellen vilket inledningsvis ger lägre kostnader och

även innebär att pensionskostnaderna delas upp i flera poster i resul-

taträkningen. Från räkenskapsåret 1998 redovisas pensionskostnaderna

bland verksamhetens nettokostnader och ränta på pensionsförpliktelser

intjänade fr.o.m år 1998 redovisas bland finansiella kostnader. Detta för-

svårar i viss mån jämförelser med tidigare år.

Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning år 1998

Prognos, miljarder kronor

År

1998

Verksamhetens intäkter

73,7

Verksamhetens kostnader

-303,3

Avskrivningar

-10,7

Verksamhetens nettokostnader

-240,3

Skatteintäkter

193,4

Generella statsbidrag och utjämning

43,5

Finansnetto

0,2

Resultat före extraordinära poster

-3,0

Extraordinära poster

2,7

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-0,3

Källa-, Finansdepartementets prognos utifrån preliminära uppgifter

från SCB:s räkenskapssammandrag för år 1998.

Prognosen för år 1998 pekar sammantaget på en svagt negativ förändring

av eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till -0,3

miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter, utan

vilka resultatet skulle ha försämrats ytterligare. För år 1998 är det ca

60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt resultat, vilket är

en minskning jämfört med år 1997.

Riksdagen har beslutat att införa ett krav på ekonomisk balans i kom-

muner och landsting fr.o.m. år 2000. Balanskravet innebär bl.a. att bud-

geten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt en

enkätundersökning som genomförts av Statistiska centralbyrån (SCB) på

uppdrag av Finansdepartementet anger 80 procent av 225 svarande

kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli positivt. Uppgifterna

grundar sig på de ekonomiska planer som tagits fram i samband med att

budgeten för år 1999 fastställdes. Svaren indikerar att en relativt stor an-

del av dessa kommuner - utifrån hittills fattade beslut - skulle klara kra-

vet på en balanserad budget.

En analys av enkätsvaren visar att över hälften av kommunerna sanno-

likt måste minska verksamhetens nettokostnader för att klara ett nollre-

sultat år 2000. Då har inte hänsyn tagits till andra möjligheter att förbätt-

ra resultatet. En femtedel kan behöva spara mer än fem procent av verk-

samhetens nettokostnader i fasta priser under två år för att klara ett noll-

resultat år 2000. Av dessa har drygt hälften uppgett att de kommer att

klara balanskravet och knappt hälften att de inte kommer att klara det.

Bland de kommuner som skulle behöva spara mest återfinns många av de

kommuner som sökt bidrag för särskilda insatser. Enkätsvaren visar en

viss tendens till att mindre kommuner oftare räknar med ett negativt re-

22

sultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader i geografisk spridning Skr. 1998/99:97

när svaren jämförs länsvis.

Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett

mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur stor del av kommuner-

nas tillgångar som finansierats med egna medel. Soliditeten har minskat

sedan år 1991. År 1997 var soliditeten, exklusive pensionsskulden 60

procent, vilket är en marginell minskning sedan år 1996. Tre kommuner

redovisar en negativ soliditet år 1997 beroende på att skulderna (exkl.

pensionsskulden) överstiger tillgångarna. Enligt preliminära siffror för år

1998 har soliditeten (exkl. pensionsavsättningar) minskat till 57 procent.

Landstingen

Tabell 2.5 Landstingens resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

IT -

1993

1994

1995

1996

1997

Verksamhetens intäkter

23,6

23,3

24,0

23,2

22,3

Verksamhetens kostnader

-111,8

-117,2

-115,8

-111,5

-113,0

Verksamhetens nettokostnader

-88,3

-93,9

-91,8

-88,3

-90,6

Skatteintäkter

90,1

87,5

87,2

85,7

86,3

Generella statsbidrag

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

Finansnetto

0,1

0,8

1,1

1,2

0,9

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

11,2

3,4

4,9

4,5

3,4

Avskrivningar

-4,6

-4,3

-4,4

-4,4

-4,3

Förändring av pensionsskuld

-4,8

-4,8

-3,2

-3,6

-3,0

Extraordinära poster

-0,5

0,3

0,0

-0,2

-0,1

Årets resultat (förändring av eget

1,3

-5,3

-2,7

-3,7

-4,0

kapital)

- exkl. extraordinära poster

1,8

-5,6

-2,7

■5,5

•5,9

Källor. Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden

1993-1997. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt.

Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto försämrades något år

1997 jämfört med år 1996. Verksamhetens nettokostnader ökade med 2,6

procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 1,7

procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter

och generella statsbidrag har ökat från 89 procent till 97 procent under

perioden 1993-1997. I över hälften av landstingen har nettokostnadernas

andel av skatteintäkter och generella statsbidrag successivt ökat från år

1993 till år 1997.1 ytterligare några landsting har ökningen skett fram till

år 1996 varefter andelen minskat något. I två av landstingen överstiger

andelen 100 procent år 1997.

Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting och spridningen

ökade mellan åren 1995 och 1996. Variationen är dock inte lika stor som

för kommunerna. För år 1997 redovisade endast ett landsting ett positivt

resultat.

Följande tabell visar spridningen mellan landstingen i resultatet efter

skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, räknat som

23

andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella stats- Skr. 1998/99:97

bidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom parentes.

Tabell 2.6 Spridning i resultat för landstingen år 1997 (år 1996)

Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och

generella statsbidrag. Antal landsting i respektive intervall.___________________________

Resultat efter skatteintäkter Årets resultat

och finansnetto

upp till -10 %

0

(0)

2

(2)

-10 % - -5 %

2

(0)

7

(9)

-5 % - 0 %

16

(3)

13

(7)

0 % - 5 %

4

(9)

1

(5)

5 7o - 10 %

1

(11)

0

(0)

10 % eller mer

0

(0)

0

(0)

Totalt antal

23

(23)

23

(23)

Vägt genomsnitt, %

3,6

(4.4)

-4,3

(-3,6)

Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Enligt den tidigare nämnda enkätundersökningen som genomförts av

SCB på uppdrag av Finansdepartementet kommer 12 av samtliga 20

landsting att - enligt nuvarande planer - ha ett positivt resultat år 2000.

Dessa skulle därmed komma att klara balanskravet. De planer för kom-

mande år som gjorts i anslutning till budgeten för år 1999 får dock i flera

fall ses som framskrivningar baserade på hittills fattade beslut.

För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av resul-

taträkningen och andra principer för redovisning av pensionsförpliktel-

ser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år.

Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998

Miljarder kronor

Ar ____________________________________________________________1998

Verksamhetens nettokostnader

-106,0

- Varav avskrivningar

■4,6

Skatteintäkter

91,2

Generella statsbidrag och utjämning

9,1

Finansnetto

0,6

Resultat före extraordinära poster

■5,1

Extraordinära poster

-1,0

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-6,2

Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Landstingen redovisar för år 1998 en förändring av det egna kapitalet om

-6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster utgjorde

-1 miljard kronor. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat.

Landstingens soliditet var knappt 72 procent exklusive pensionsskul-

den år 1997. Detta är en minskning med drygt två procentenheter sedan

året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag för år 1994, ökat sedan

år 1991. Spridningen i soliditet landstingen emellan är inte lika kraftig

som för kommunerna. Inget landsting har en soliditet (exkl. pen-

sionsskulden) under 50 procent. Enligt preliminära siffror för år 1998 har

den genomsnittliga soliditeten, exklusive avsättning till pensioner, sjunkit

till 62 procent.

24

Kyrkokommuner och kommunalförbund

Skr. 1998/99:97

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning

är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Årets re-

sultat uppgick år 1997 till -0,4 miljarder kronor (-0,3 miljarder kronor år

1996). Soliditeten, exklusive pensionsskulden, var år 1997 ca 70 procent,

vilket är en minskning med åtta procentenheter sedan år 1996. Soliditeten

har minskat sedan år 1994.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens förfo-

gande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå

kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan

hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Av anslaget för bidrag till

särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till ut-

gången av år 1998 fördelats 650 miljoner kronor för flyktingkostnader,

200 miljoner kronor för omstruktureringsprojekt samt 90 miljoner kronor

för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på knappt

340 miljoner kronor utbetalats till 12 kommuner som ansökt om särskilt

stöd.

Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 86 ansökningar

om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive ansökning-

ar för flyktingkostnader) och fyra ansökningar från landstingen. Ett antal

kommuner och landsting har sökt flera gånger. Efter prövning av varje

särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13 kommuner.

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut

Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden

(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till

kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,

bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första

hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast

kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i

fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden

som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på

kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit

nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situa-

tion. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med en-

skilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex

möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.

Vid årsskiftet 1998/99 hade Bostadsdelegationen tagit emot 57 ansök-

ningar, varav 38 ansökningar överlämnats från regeringen, och fattat be-

slut om bidrag till tre kommuner. Under de tre första månaderna år 1999

har delegationen tagit emot ytterligare fem ansökningar och fattat beslut

om bidrag till en kommun. Överläggningar om stöd pågår för närvarande

med 23 kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av in-

komna ansökningar om särskilda insatser.

25

De kommuner som hittills beviljats bidrag av regeringen efter särskild Skr. 1998/99:97

ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal samver-

kande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta

sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit

höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal

åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar

ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsfö-

retagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi.

Bidraget till Bjuvs kommun lämnades uteslutande för att möjliggöra en

rekonstruktion av ekonomin i kommunens bostadsbolag. Utan statligt

bidrag hade åtagandena för Bjuvsbyggen blivit övermäktiga för kommu-

nen. Bidrag har även lämnats till Trosa kommun som efter jordskredet i

Vagnhärad drabbats av mycket stora kostnader vilket innebar att kom-

munen av detta skäl inte kunde klara en ekonomi i balans.

För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har be-

sluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i respek-

tive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats om re-

konstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för statligt

stöd.

2.3 Kommunal koncernredovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen

(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal

verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av

kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt redo-

visningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela kom-

munens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen har

ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om kommu-

nen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträk-

ningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som

motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel med eliminering

av koncemintema mellanhavanden.

Resultatet för den samlade kommunala verksamheten (”kommun-

koncernen”), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1997 till 2,1

miljarder kronor. År 1997 redovisade 203 koncerner ett negativt resultat.

Variationerna mellan koncernerna är - liksom för kommunerna - stora.

Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fatal procent av

landstingskoncememas totala omsättning. Landstingens företag bidrar

marginellt till ett förbättrat resultat.

Nedanstående tabell visar kommunkoncemens respektive kommuner-

nas resultaträkningar.

26

Tabell 2.8 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1997 Skr. 1998/99:97

Miljarder kronor

Koncern 1

Kommun

Verksamhetens intäkter

160,5

74,9

Verksamhetens kostnader

-350,3

-297,6

Verksamhetens nettokostnader

-189,8

-222,7

Skatteintäkter

197,2

197,2

Generella statsbidrag

37,4

37,4

Finansiella intäkter

6,6

8,4

Finansiella kostnader

-24,5

-8,1

Resultat efter skatteintäkter

intäkter och finansnetto

26,9

12,2

Avskrivningar

-21,6

-10,7

Förändring av pensionsskuld

-6,1

-6,1

Extraordinära poster

3,9

7,7

Skattekostnader (bolagsskatt)

-1,0

-

Förändring av eget kapital

2,1

3,1

-exkl. extraordinära poster

■1,8

■4,6

1 I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eli-

minerats.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med

kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-

kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med

kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de

finansiella kostnaderna i koncernen.

Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema är

bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar

till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är en

minskning med 1 miljard kronor sedan år 1996.

Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende

extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-

och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncemen. I

kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen,

som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och

dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det

faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de

kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin

verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgens- och and-

ra ansvarsförbindelser uppgick till 220 miljarder kronor vid slutet av år

1997. De totala åtagandena har därmed sjunkit något jämfört med år

1996. Borgensförbindelserna motsvarade ca 21 400 kronor per invånare,

vilket är något lägre än år 1996. Den övervägande delen, 62 procent, av-

såg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala företag repre-

senterar 13 procent av åtagandena. Knappt en procent av kommunernas

totala borgensförbindelser infriades under år 1997 såväl som under år

1996.

För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt

mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997 ingått borgensförbindel-

27

ser för 3 miljarder kronor. Borgensåtagandena avser i allt väsentligt åta- Skr. 1998/99:97

ganden gentemot egna företag.

2.4 Kommunala företag

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt

som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen

är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit rela-

tivt konstant. Den sista december 1997 fanns det enligt SCB:s invente-

ring totalt 1 881 kommunala majoritetsägda företag, varav 1 576 företag

var rörelsedrivande. I detta sammanhang avses företag där kommunen

eller landstinget innehar minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k.

majoritetsägt företag. Minskningen av antalet företag mellan åren 1996

och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att anta-

let företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket

inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i företagen

ökade något mellan åren 1996 och 1997 medan omsättningen minskade

efter årliga ökningar sedan år 1995. Antalet anställda har minskat med

knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.

Tabell 2.9 Antal majoritetsägda kommunala företag

1993

1994

1995

1996

1997

Kommun

1 455

1 459

1 450

1 482

1 471

Landsting

121

120

126

114

105

Totalt

1 576

1 579

1 576

1 596

1 576

Källa-, Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebo-

lag. År 1997 drevs 87 procent av de kommunala företagen i aktiebolags-

form. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 9 procent av

det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verksamhetsområde-

na är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vattenförsörjning

samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller såväl om man

studerar antalet företag, antalet anställda som omsättningen. Av det totala

antalet rörelsedrivande företag är 329 kommunala bostadsföretag.

2.5 Kommunal personal

Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting

med i genomsnitt ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år

1998 har dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca

148 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer.

År 1998 är det första året under hela 1990-talet som det sammanlagda

antalet anställda har ökat jämfört med året innan. Av de anställda var år

1998 ca 80 procent kvinnor och ca 20 procent män.

28

Den genomsnittliga sysselsättningsgraden är ca 80 procent och således Skr. 1998/99:97

motsvarar antalet sysselsatta ca 800 000 årsarbetare. Sysselsättningsgra-

den har varit i stort sett oförändrad under 1990-talet.

Tabell 2.10 Antal anställda/anställningar i kommuner och landsting

Tusental

17“

1994

1995

1996

1997

1998

Kommuner

734

755

758

742

746

Landsting

305

273

247

251

256

Totalt

1 039

1 028

1 005

993

1 002

Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

Anm: Uppgifterna för år 1998 är preliminära och avser anställningar i kommuner.

Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av

lärare från staten till kommuner och landsting, vårdanställda samt perso-

nal för omsorger och särskola från landsting till kommuner) räknas bort

har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i kommunerna

ökat med ca 11 000 under år 1998. Sedan år 1992 har emellertid antalet

anställda minskat med i genomsnitt 1,6 procent per år.

Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar räknas bort har anta-

let anställda i landstingen minskat med ca 2 000 under år 1998. Sedan år

1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 2,9 procent per år.

Som framgår av avsnitt 2.1 har de reala utgiftsminskningar som skett

under perioden 1991-1998 inneburit minskade löneutbetalningar motsva-

rande nio procent i fasta priser. Samtidigt har utgifter för köp av materiel

och tjänster ökat kraftigt, bl.a. till följd av en växande andel verksamhet

på entreprenad. Av stor betydelse för den reala utgiftsutvecklingen är

även det sätt på vilket personalutgifterna har minskats.

Lönesummans utveckling i fasta priser motsvarar närmast förändring-

en av antalet arbetade timmar. Om utgiftsminskningarna genomförs ge-

nom att personalminskningen i första hand görs bland anställda med läg-

re lön än den genomsnittliga, blir minskningen av antalet arbetade tim-

mar större än om personalminskningen skulle fördelas proportionellt

över hela lönespannet. I stället ökar timlönen mer än vad som annars va-

rit fallet, pga. de förskjutningar i lönestrukturen som detta medför.

Av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets statistik

framgår att personalminskningarna under 1990-talet i stor utsträckning

skett inom personalkategorier med lägre lön än genomsnittslönen. Det

gäller särskilt inom sjukvården, som är den dominerande verksamheten

inom landstingen. Följaktligen har även löneökningstakten varit högre

bland landstingsanställda än bland kommunanställda. Åren 1991-1997

ökade, enligt uppgifter från de båda kommunförbunden, den genomsnitt-

liga lönen (i det här fallet månadslönen) med ca 30 procent i landstingen

och med ca 21 procent i kommunerna. Effekter av överföringar av perso-

nal mellan kommuner och landsting har då rensats bort.

29

2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommu- Skr. 1998/99:97

ner och landsting

I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Utjämnings-

systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införande-

regler. Utjämningssystemet är ett av de viktigaste instrumenten som sta-

ten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar av

landet. Kommuner och landsting med goda förutsättningar i olika avse-

enden betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och landsting

med sämre förutsättningar i olika avseenden erhåller ett utjämningsbi-

drag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssys-

temet till att garantera att alla kommuner och landsting far likvärdiga

ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella förhållan-

den. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skillnader mellan

kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är en garanti

för att alla kommuner och landsting far ta del av den samhällsekonomis-

ka utvecklingen.

År 1999 omfördelar inkomstutjämningen 8,7 miljarder från kommuner

med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre

skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,4 mil-

jarder kronor.

Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och 4

delmodeller för landstingen. I vaije modell beräknas en teoretisk kostnad

som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala

servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella

förhållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade kost-

naden utgår således från opåverkbara faktorer för kommunen eller lands-

tinget. Det finns därför incitament att bedriva verksamheten så effektivt

som möjligt. Det utrymme som därigenom kan uppstå kan användas t.ex.

för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller till att sänka

skatter och avgifter.

De verksamheter som mest pengar omfördelas inom för kommunerna

är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och

sjukvård. I tabell 2.11 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de

för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamhe-

terna.

Tabell 2.11 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen

mellan kommuner respektive landsting, år 1999

Modell

Omfördelning

(miljarder kr)

Kommuner

Individ- och familjeomsorg

4,8

Aldreomsorg

4,7

Barnomsorg

2,7

Grundskola

2,4

Gymnasieskola

1,1

Landsting

Hälso- och sjukvård

2,8

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

30

Skr. 1998/99:97

Totalt omfördelas 5,1 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från kom-

muner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med re-

lativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 3,3 miljarder

kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omfördel-

ningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördelningen i

alla delmodeller är att kommunen kan få bidrag i vissa modeller och be-

tala en avgift i andra.

För att undvika stora effekter för enskilda kommuner och landsting vid

införandet av nuvarande utjämningssystem införs systemet successivt

under en åttaårsperiod. Införandereglema innebär att bidragsförändringar

som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare sys-

temet, och som överstiger en viss nivå minskas genom särskilda införan-

detillägg och -avdrag som successivt trappas ned under införandetiden.

31

Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomst-

utjämning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 1999

Kronor/invånare

Skr. 1998/99:97

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går

till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en kombina-

tion av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av kommu-

nerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta beror

till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa kommuner,

vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomstutjämningen. I

kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner emellertid ett utjäm-

32

ningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa kommuners invånare Skr. 1998/99:97

är barn och ungdomar, vilka har behov av barnomsorg, grund- och gym-

nasieskola.

För landstingen är det geografiska mönstret ännu tydligare än för

kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra Sverige samt Got-

lands kommun erhåller de största utjämningsbidragen samtidigt som flera

av landstingen i Götaland och Svealand betalar en utjämningsavgift.

Figur 2.Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjämning,

kostnadsutjämning, införanderegler per landsting år 1999

Kronor/invånare

Utjämningsbidrag/avgift

Kronor/invånare

g 600 till 3178 (6)

g O till 599 (8)

gj -1 till -600 (7)

□ -601 till-1052 (5)

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

Anm: För Skåne och Västra Götalands län anges 1998 års länsindelning.

33

2 Riksdagen 1998/99. I saml. Nr 97

Diagram 2.4 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämningsbi- Skr. 1998/99:97

dragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg och nivåjustering) andel av skat-

teintäkter och generella statsbidrag, år 1999 (antal år 1998 inom parantes)

U t j ämningsavgift U tjämningsbidrag

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella

statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent. Detta betyder att den

kommun som avstår störst andel betalar en utjämningsavgift som mot-

svarar ca 29 procent av kommunens skatteintäkter och generella statsbi-

drag. Den kommun som erhåller störst andel far ett utjämningsbidrag

som motsvarar drygt hälften av kommunens egna skatteintäkter och ge-

nerella statsbidrag. Av kommunerna har emellertid 64 procent utjäm-

ningsbidrag respektive -avgift som är inom intervallet +/- 10 procent av

dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För de kommuner med

högst andel utjämningsbidrag/avgift ökar andelen något jämfört med år

1998. Orsaken till detta är att skillnaderna i skattekraft fortsätter att öka,

vilket leder till en ökad omfördelning i inkomstutjämningen.

För landstingen är motsvarande spridning mindre, vilket till stor del

kan förklaras med att dessa är större enheter och mer homogena än

kommunerna vad gäller skattekraft och struktur.

Diagram 2.5 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall inde-

lade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg och nivåjus-

tering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999

U t j ämningsavgift

U t j ämningsbidrag

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

34

Skr. 1998/99:97

Tidigare gjorda jämförelser mellan förändringar i utjämningssystemet

mellan åren 1995 och 1996 och förändringar av årets resultat för samma

period har inte visat på något samband. Detsamma gäller förändringen

mellan åren 1996—1997. Det är sannolikt ett antal andra faktorer som har

betydelse för utvecklingen av kommunens resultat.

Av de 184 kommuner som får minskade inkomster från utjämnings-

systemet mellan åren 1996 och 1997 redovisar 94 kommuner en resultat-

förbättring mellan åren 1996 och 1997.

I debatten hävdas ibland att den långtgående inkomstutjämningen ger

vissa negativa marginaleffekter som skulle innebära att det inte lönar sig

för en kommun att öka sin skattekraft eftersom denna ökning av skat-

teintäkterna till stor del eller helt äts upp av en ökning/minskning av ut-

jämningsavgiften/-bidraget. En uppföljning inom Regeringskansliet visar

att tillväxten av skatteintäkter efter inkomstutjämning i flertalet av de

berörda kommunerna har varit mellan 0,01 och 0,1 procentenheter lägre

än tillväxten av skattekraften i riket trots att dessa kommuner har haft en

högre tillväxt av skattekraften än riket. Den största negativa marginalef-

fekten som förekommit i inkomstutjämningen sedan utjämningssystemet

infördes den 1 januari 1996 är att en kommuns tillväxt av skatteintäkter

efter inkomstutjämning var 0,65 procentenheter lägre än tillväxten av

skattekraften i riket mellan de två åren.

2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan

åren 1996 och 1997

Ett viktigt instrument för lokala prioriteringar är hur kommuner och

landsting fördelar de ekonomiska ramarna mellan olika kommunala verk-

samheter. I det fall den totala ekonomin förbättras kan det finnas ett ut-

rymme att fördela nya resurser. Dessutom kan omprioriteringar inom

ramen för befintliga resurser göras för att t.ex. anpassa resursfördelning-

en efter den demografiska utvecklingen.

Efter förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition beslutade riksdagen

att öka de generella statsbidragen till kommuner och landsting år 1997

med 4 miljarder kronor. Tillskottet syftade bl.a. till att bibehålla och stär-

ka sysselsättning och kvalitet inom de prioriterade verksamheterna skola,

vård och omsorg. De ökade statsbidragen kom kommuner och landsting

till godo fr.o.m. andra halvåret 1997. Nedan redovisas hur nettokostna-

derna har förändrats mellan åren 1996 och 1997. De ökade generella

statsbidragen bör därvid också ställas i relation till ökningen av skattein-

täkterna mellan dessa två år som uppgick till knappt 6 miljarder kronor

för kommuner och landsting sammanlagt. Uppgifterna i avsnitt 2.7 avser

genomgående löpande priser.

Förändring av kommunernas nettokostnader per verksamhetsområde

De totala nettokostnaderna i löpande priser, exklusive affärsverksamhet,

har enligt kommunernas driftredovisning ökat med ca 5,6 miljarder kro-

35

nor mellan åren 1996 och 1997. Sammantaget har nettokostnaderna inom Skr. 1998/99:97

ökat mest grundskola och individ- och familjeomsorg. Relativt små ök-

ningar har skett inom barnomsorg och övriga verksamheter, där bl.a. ar-

betsmarknadspolitiska åtgärder och infrastruktur ingår.

Diagram 2.6 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren 1996

och 1997 för några verksamhetsområden

Miljarder kronor, löpande priser respektive procent

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån

Nettokostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av an-

talet personer som får del av verksamheten, vilket i sin tur påverkas av

hur många som har behov av verksamheten. Grundskolan, där antalet

som får del av verksamheten procentuellt sett har ökat mest bland de re-

dovisade verksamheterna, är den verksamhet vars nettokostnader ökat

näst mest i relativa termer. Detta innebär dock inte att verksamheten med

automatik har fatt ökade reala resurser, eftersom såväl priser som löner

ökat.

Förändring av landstingens nettokostnader

För landstingens del har det också skett förändringar av nettokostnader-

na. Nettokostnaderna i löpande priser för hälso- och sjukvården har ökat

mest medan de största minskningarna skett inom tandvården och kollek-

tivtrafiken.

36

Diagram 2.7 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996 Skr. 1998/99:97

och 1997 för några verksamhetsområden

Miljoner kronor, löpande priser respektive procent

Absolut förändring Re lati v fö ränd ring

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Landstingsförbundet

Även för landstingens del kan den demografiska utvecklingen, med t.ex.

ett ökat antal äldre, ha betydelse för nettokostnadsutvecklingen. Hälso-

och sjukvårdskostnaderna är dock beroende av ett antal faktorer som de-

mografi, sjukdomspanorama, medicinskteknisk utveckling, sjukvårds-

struktur m.m.

2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och

kostnader

För att kunna bedöma om de kommunala verksamheterna bedrivs effek-

tivt behövs uppgifter om hur mycket kommuner och landsting presterar,

kostnaderna för detta, vilken kvalitet de utförda prestationerna har samt

om de bidragit till målen för respektive verksamhet. Det vore också av

intresse att studera eventuella samband mellan kostnader, prestationer,

kvalitet och ekonomiskt resultat för enskilda landsting eller kommuner

eller grupper av kommuner och om det finns systematiska skillnader,

t.ex. geografiska, mellan enskilda kommuner och landsting. Avsaknaden

av relevanta mått eller nyckeltal för kvalitet gör dock att en sammanvägd

redovisning samt sambandsanalyser endast kan baseras på uppgifter som

rör prestationer och kostnader.

En sammanvägning av kostnads- respektive prestationsdata har gjorts

för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg.

Metod

För att möjliggöra sammanvägningar av produktionen i olika verksam-

heter måste dessa göras jämförbara. För varje kommun och verksamhet

har ett indextal beräknats genom att jämföra kommunens kostnader re-

37

spektive prestationer per invånare med rikets genomsnitt. Varje indextal Skr. 1998/99:97

beskriver hur mycket kommunens kostnader eller prestationer över- eller

understiger genomsnittet för riket.

De samlade prestations- och kostnadsmåtten, eller indextalen, för res-

pektive kommun har erhållits genom att måtten för de olika verksamhe-

terna vägts samman. I tabellen nedan framgår de verksamheter, presta-

tionsmått och vikter som använts när det sammanvägda måttet för pres-

tationer beräknats. På samma sätt har bruttokostnadema för respektive

verksamhet vägts samman till ett kostnadsmått per kommun. De flesta av

prestationsuppgiftema är viktade efter prestationens tyngd, t.ex. används

antal heltidsbam inom barnomsorgen i stället för antalet inskrivna barn.

Ett viktigt undantag utgör dock äldre- och handikappomsorgen, där ett

heltäckande underlag om antalet hjälptimmar saknas och där skillnader

kan uppstå på grund av att det genomsnittliga antalet hjälptimmar per

person kan skilja sig åt mellan enskilda kommuner.

Tabell 2.12 Verksamheter och prestationsmått i den samlade redovisningen

Verksamhet

Prestationsmått

Vikt

Barnomsorg

Antal heltidsbarn

18%

Grundskola

Antal elever

23 %

Gymnasieskola

Antal elever

9%

Särskola, gymnasiesärskola och särvux

Antal elever

2%

Vuxenutbildning

Antal heltidsstud.

2%

Svenska för invandrare (SFI)

Antal elever

0%

Omsorg om äldre och funktionshindrade

Antal med hjälp och stöd

35%

Vård av barn och unga

Antal placeringsdygn

2%

Missbrukarvård

Antal placeringsdygn

1 %

Enskilt bistånd (socialbidrag)

Antal bidragshushåll

7%

Summa

100 %

Anm: Vikterna har avrundats till närmaste heltal. Delposterna summerar inte till 100 % p.g.a.

avrundning. För omsorgen om äldre och funktionshindrade sker uppdelning av kostnaderna i

kommunernas räkenskapssammandrag på respektive grupp från och med verksamhetsåret

1998. För att möjliggöra sammanvägning av uppgifter om prestationer för dessa två grupper

används den skattade fördelningen av kommunernas nettoutgifter som redovisas i avsnitt 4

Äldreomsorg respektive avsnitt 5 Handikappomsorg. Nettoutgifterna för år 1996, exklusive

färdtjänst, uppgår till totalt 55,7 miljarder kronor varav 72 procent avser äldreomsorg och 28

procent handikappomsorg.

Ovanstående verksamheter motsvarar tillsammans knappt tre fjärdedelar

av kommunernas sammanlagda externa bruttokostnader.

En betydande del av den kommunala verksamheten är starkt beroende

av befolkningens åldersmässiga sammansättning. Även faktorer av social

karaktär, t.ex. andelen ensamhushåll, kan påverka behoven och därmed

efterfrågan på prestationer och kostnaderna för de prestationer kommu-

nerna utför. De sammanvägda måtten för kostnader och prestationer som

beräknats för vaije enskild kommun har därför rensats från strukturella

behovsskillnader med hjälp av data från motsvarande verksamheter i

kostnadsutjämningen i utjämningsystemet. Beräkningarna baseras på

underlag från Kommunala utjämningsutredningens betänkande (SOU

1998:151). De delar i kostnadsutjämningen som används för att rensa för

strukturella behovsskillnader förutsätts spegla faktorer som påverkar ef-

terfrågan på, samt kostnaderna för, enskilda kommuners tjänster.

38

Resultatet av jämförelserna Skr. 1998/99:97

Nedanstående tabell visar de sammanvägda indextalen för prestationer

respektive kostnader i de studerade verksamheterna för olika kommun-

grupper år 1997.

Tabell 2.13 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader för skola och

omsorg per kommungrupp år 1997

Per invånare samt med hänsyn till strukturella förhållanden i respektive kommun

Kommungrupp

Index för prestationer

Index för kostnader

(per inv.)

(struktur)

(per inv.)

(struktur)

Storstad

97

92

105

101

Förortskommun

96

101

92

96

Större stad

98

101

99

102

Medelstor stad

103

102

100

101

Industrikommun

103

102

100

100

Landsbygdskommun

103

100

102

99

Glesbygdskommun

117

110

117

99

Övrig större kommun

104

102

102

102

Övrig mindre kommun

105

104

102

101

Källa: Finansdepartementet

Det är framförallt glesbygdskommunerna som utför många prestationer

och har höga kostnader per invånare jämfört med rikets genomsnitt. Om-

vänt förhållande råder i princip för förortskommunema.

När hänsyn tas till strukturella faktorer minskar en del av de skillnader

som finns mellan kommungrupperna. Detta gäller särskilt kostnadsmåt-

ten. Det är i stort sett bara förortskommunema som har en kostnadsnivå

som tydligt avviker från riksgenomsnittet. De skillnader som finns i

kostnader per invånare kan således till stor del hänföras till strukturella

faktorer.

För prestationsmåtten kvarstår dock vissa skillnader mellan kom-

mungrupperna. De ligger fortfarande högt för glesbygdskommuner och

lågt för storstäder. Efter rensning för strukturella faktorer är de kvarstå-

ende skillnaderna mellan kommungrupperna större för prestationer än för

kostnader. Detta kan ha flera orsaker. För det första är, som tidigare

nämnts, prestationerna inom äldre- och handikappomsorgen inte helt

jämförbara kommunerna emellan, vilket kan förklara en del av skillna-

derna. Skillnaderna kan också spegla en skiftande servicenivå bland

kommunerna. En annan förklaring kan vara att kostnaderna för att preste-

ra samma tjänst kan variera mellan olika kommuner på grund av skiftan-

de kostnadseffektivitet.

Ytterligare intressanta iakttagelser kan göras om prestationsmåtten och

kostnadsmåtten ställs i relation till varandra. När såväl kostnads- som

prestationsmått rensats för strukturella behovs- respektive kostnadsskill-

nader är det främst storstäderna och glesbygdskommunerna som avviker

från rikets genomsnitt. Storstädernas prestationsmått understiger rikets

genomsnitt och kostnadsmåttet överstiger genomsnittet. För glesbygds-

kommunerna råder det omvända förhållandet. Det kan, som nämnts ovan,

finnas flera olika tänkbara orsaker till dessa skillnader. Eftersom andelen

äldre är relativt stor i glesbygdskommuner och relativt låg i storstäder, är

39

det vanskligt att dra alltför långtgående slutsatser av underlaget om bl.a. Skr. 1998/99:97

kostnadseffektivitet.

Även inom kommungrupperna finns variationer. Nedanstående dia-

gram visar spridningen inom olika kommungrupper när det gäller presta-

tions- respektive kostnadsmått då hänsyn tagits till kommunernas struk-

turella förhållanden.

Diagram 2.8 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader per kom-

mun för kommungrupp 1-9

Anm: De enskilda kommunerna har först sorterats i kommungruppsordning, därefter i stigan-

de ordning avseende det sammanvägda måttet för prestationer.

Källa: Finansdepartementet

I diagrammet framkommer tydligt hur glesbygdskommunerna avviker

när det gäller mängden prestationer. I denna grupp återfinns såväl det

högsta som det lägsta indextalet för prestationer. Dessutom kan stora

skillnader mellan indextalet för prestationer och det för kostnader för

enskilda kommuner iakttas. De skillnader mellan måttet för prestationer

och det för kostnader som kan utläsas i diagrammet är således skillnader

som inte kan förklaras av de enskilda kommunernas strukturella förhål-

landen.

I grupperna glesbygdskommuner och förortskommuner finns störst an-

del kommuner vars prestationsmått överstiger motsvarande kostnadsmått.

Analys av kostnader, prestationer och ekonomiskt resultat

Den kommunala verksamheten består, som nämnts ovan, till knappt tre

fjärdedelar av verksamheterna barnomsorg, skola, vuxenutbildning, äld-

re- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorg. Den kom-

munala ekonomin är således starkt beroende av hur framförallt kostna-

derna inom dessa verksamheter utvecklas. Det är därför intressant att

genomföra analyser av sambandet mellan kostnaderna per invånare för

de aktuella verksamheterna och olika former av ekonomiskt resultat.

40

Den första resultatnivån i resultaträkningen för år 1997 är verksamhe- Skr. 1998/99:97

tens nettokostnader, som består av verksamhetens intäkter minus dess

kostnader. Det är föga förvånande att det statistiska (linjära) sambandet

mellan indextalet för kostnader per invånare och detta resultatbegrepp är

starkt. (Detta framgår av att den s.k. korrelationskoefficienten är ca 0,84

och förklaringsgraden ca 71 procent). Däremot finns inget statistiskt

samband för år 1997 mellan å ena sidan nivån på kostnaderna per invåna-

re och å andra sidan resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Detta

gäller även för förhållandet mellan kostnaderna och årets resultat (exkl.

extraordinära poster). Utfallet är i stort detsamma också om enskilda

kommungrupper studeras, dvs. statistiskt samband saknas. Detta visar

bl.a. att en relativt omfattande utjämning sker av redovisade kostnads-

skillnader mellan enskilda kommuner.

När liknande analyser utförs på indextalen för prestationer samt in-

dextalen för kostnader som rensats från strukturell påverkan, visar det sig

att inga samband finns med någon av nivåerna i resultaträkningen. Detta

kan förklaras med att det naturligtvis finns flera andra faktorer, som t.ex.

kostnader för övriga verksamheter, skattesats, generella statsbidrag och

utjämning, som har betydelse för det ekonomiska resultatet i de enskilda

kommunerna.

41

Skr. 1998/99:97

Hälso- och sjukvård

Sammanfattande slutsatser

Sjukvården har en central roll i det svenska välfärdssamhället. Målet

för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor

för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska hälso-

och sjukvården bra även om det finns vissa brister. Utvecklingen av-

seende befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns bestå-

ende sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlig-

het. Skillnaderna är större bland män än bland kvinnor.

Sverige har uppnått, eller kommer troligen till år 2000 att uppnå

mer än hälften av de mål som Världshälsorganisationen, WHO, angi-

vit i Hälsa för alla år 2000.

Under senare år har kostnaderna och antalet prestationer (antal lä-

karbesök, intagningar, vårddagar per invånare etc.) i hälso- och sjuk-

vården minskat i ungefär samma takt. Denna utveckling innebär att

produktiviteten har varit oförändrad åren 1996-1997. Enligt en ur-

valsundersökning hade 25 procent av patienterna med remiss från

primärvården en väntetid på mer än tre månader. Primärvårdens andel

av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med riksda-

gens krav att göra primärvården till basen i sjukvården.

Det pågår en utveckling för att säkra och utveckla hälso- och sjuk-

vårdens kvalitet. Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt stöd för

den medicinska kvalitetsutvecklingen. Antalet inkomna ärenden till

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som kan ses som en indikator

på kvaliteten, har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna

ökning har antalet ärenden som lett till påföljd varit nästan oförändrat

under samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenhe-

ten och inte antalet fel som ökat.

Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kost-

nadsökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare lä-

kemedel introducerats.

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sverige har även

anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för

hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att

erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i

vården och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

42

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso-och sjukvårds- Skr. 1998/99:97

personalen (3 §).

En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med ut-

gångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna

förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka

av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att mins-

ka skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén har

avlämnat ett delbetänkande (SOU 1998:43). Ett andra delbetänkande

skall avlämnas under hösten 1999, och utredningsarbetet skall vara slut-

fört under våren år 2000.

Måluppfyllelse och kvalitet

De hälsomål som WHO angivits, följs upp genom olika indikatorer. En

utvärdering genomförd under åren 1996-1997 (Ds. 1997:62) visade att

för mer än hälften av de av WHO utsatta målen gällde att de redan var

uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till år 2000. Det fanns

dock två viktiga mål - minskning av skillnader i hälsotillståndet mellan

olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha möjlighet

att utveckla och använda sin egen hälsopotential - som sannolikt inte

kommer att uppnås fram till år 2000.

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är

att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet

samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-

visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.

Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997. Nästa

folkhälsorapport skall avrapporteras senast mars 2001.

Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill-

stånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora sociala skillnader i

ohälsa oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å andra sidan

finns det ingen tydlig utveckling mot att de sociala skillnaderna ökar.

Generellt sett är de sociala skillnaderna i hälsa större bland män än bland

kvinnor. Dessutom är de sociala skillnaderna större i storstäder än i

mindre tättbebyggda områden.

Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för

män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,8 år och kvinnor

81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år

1998. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-

talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Det främsta skälet,

som förklarar nästan hela ökningen av medellivslängden, är nedgången

av insjuknande och dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar. Denna förkla-

ras till stor del av förändringar i levnadsvillkor och i levnadsvanor, som

t.ex. rökvanor. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar idag har

dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårdagens hjärt-

och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minskningen i död-

lighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minskningen i nyin-

43

sjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen inom hjärt-

kärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättrats.

Samhällstrenden mot att allt fler slutar att röka samt mödrahälsovårdens

stöd till blivande mammor har lett till att rökning bland gravida har

minskat betydligt mer än bland kvinnor i allmänhet. Detta är en mycket

positiv utveckling eftersom rökning försämrar fosterutvecklingen och

nyfödda barns hälsa.

Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsota-

let 1 . Det partiella ohälsotalet 2 för riket som helhet har med mindre varia-

tioner uppåt och nedåt legat på cirka 38 dagar sedan början av 1990-talet.

Variationerna mellan olika landsting (eller de allmänna försäkringskas-

sorna för olika län) är dock stora. Kronobergs län med 30,8 och Skara-

borgs län med 31,5 hade år 1997 de lägsta partiella ohälsotalen. Norr-

bottens län med 50,2 och Västerbottens län med 47,2 hade de högsta par-

tiella ohälsotalen år 1997. Dessa skillnader har varit i stort sett oföränd-

rade sedan år 1992.

Hälso- och sjukvård för äldre

I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att

följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen

inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolkning-

en. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan mellan läns-

sjukvård och kommunal vård är det största kvarvarande problemet i ge-

nomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de särskilda kom-

munala boendeformerna är det bristen på organiserad, systematisk lä-

karmedverkan som efterlyses. Det gäller både behandlingen av enskilda

patienter, läkemedelsfrågorna och det regelbundna stödet till verksam-

hetsutveckling och kvalitetsarbetet. Regelverket hindrar kommunerna

från att åta sig uppgifter som enligt lag åligger någon annan, i det här

fallet landstingen, samtidigt som landstingen anser att kommunerna fått

det övergripande ansvaret för äldrevården. Det är uppenbart att en för-

bättring av samverkan mellan huvudmännen behövs för att Ädelreformen

skall kunna fullföljas.

Även med tillskott av kompetens och resurser behöver den kommunala

hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är svårigheterna att

prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till grund för kvalitets-

utveckling och uppföljning. Avsaknaden av tradition motsvarande läns-

sjukvårdens patientregister och liknande databaser, innebär för närvaran-

de att få om ens några kommuner lever upp till riksdagens krav på ett

systematiskt kvalitetsutvecklingsarbete.

' Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa. Ohäl-

sotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning, arbetsskadesjuk-

penning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med partiell ersättning

räknas om till heldagar.

2 Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de regelföränd-

ringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under sjukfallets 14

första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning och förebyg-

gande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.

Skr. 1998/99:97

44

Psykiatri

Skr. 1998/99:97

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag ansvaret för att följa upp och

utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Inom ramen för denna reform

har bl.a. försöksverksamheten med personliga ombud utvärderats. Re-

sultaten visar att effekterna av försöksverksamheten varit mycket positi-

va. I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8) gör

Socialstyrelsen bedömningen att de psykiskt sjukas ställning i samhället

fortfarande är svag. De far ofta vård alltför sent som en följd av deras

egen och den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom.

Människor som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts

av fördomar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering.

Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i

öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes

ursprungliga miljö. Vid inventeringen 3 år 1997 vårdades 6 000 personer i

sluten psykiatrisk vård (se tabell 3.3). Den fortsatta nedåtgående trenden

orsakas både av psykiatrireformen och den medicinskt motiverade inrikt-

ningen mot öppna vårdformer, liksom av de resursminskningar som ge-

nomförts inom hälso- och sjukvården. Liksom i all medicinsk verksam-

het innebär detta att den genomsnittliga vårdtyngden ökar eftersom det är

de sjukaste patienterna som erbjuds slutenvård. Antalet öppenvårdsbesök

befinner sig på samma nivå som år 1987.

Vid uppföljningen år 1997 hade andelen tvångsvårdade minskat med

en tredjedel sedan år 1987. Vårdtiderna vid tvångsvård hade också mins-

kat. Samtidigt ökade vårdtiderna för patienter som vårdades inom

rättspsykiatrisk vård. Tvångspsykiatrikommittén bekräftade de tidigare

fynden samt konstaterade att tvångsåtgärderna ökat (SOU 1998:32).

Många personer med psykisk störning har fortfarande svårt att få sina

vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att patienter, anhöriga

och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfattning påverka

vården.

Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska

problem (Bampsykiatrikommittén) konstaterar att även med en försiktig

beräkning lider 5 till 10 procent av alla barn och ungdomar av psykiska

problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem

måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,

men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna

såsom skola och barnomsorg.

Kvalitet

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och pro-

blem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso- och

sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit till

HS AN har fördubblats sedan början av 1990-talet. År 1998 uppgick antal

3 Sedan 1979 undersöker Socialstyrelsen vart tredje år hur många patienter som behandlas i

den slutna psykiatriska vården.

45

inkomna ärenden till ca 3 000 - av dessa var det ca 400 som ledde till Skr. 1998/99:97

påföljd. Antalet ärenden som lett till påföljd har dock inte blivit fler un-

der senare år, vilket tyder på att det kan vara anmälningsbenägenheten

snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna av fel avser be-

handling, diagnos samt operationer.

Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och

sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan

hämtas från olika håll och på olika sätt. Hösten 1997 gjorde Socialstyrel-

sen en kartläggning av i vilken utsträckning verksamhetschefer i hälso-

och sjukvården kände till Socialstyrelsens föreskrifter om kvalitetssystem

i hälso- och sjukvården samt om de tillämpades. De intervjuade uppgav

att det fanns rutiner för hur anmälan enligt Lex Maria 4 skall göras vid 90

procent av enheterna. 70 procent av de intervjuade uppgav också att de-

ras enhet har rutiner för att säkerställa att personalen har och underhåller

den utbildning, erfarenhet och kompetens som behövs. 60 procent av de

tillfrågade uppgav att det fanns rutiner för hur klagomål och förslag från

patienter och anhöriga skall tas om hand och beaktas. Endast hälften

uppgav att det fanns dokumenterade rutiner för hur patienter skall visas

omtanke och respekt. Minst utvecklade var rutinerna för hur nya metoder

för diagnostik, vård och omhändertagande skulle introduceras. Under-

sökningen visade också att cirka hälften av enheterna genomför egen-

kontroll minst en gång varje halvår, och att de övriga gör det mera sällan

eller aldrig. Endast en fjärdedel av enheterna gör en utvärdering av pati-

enternas åsikter minst en gång per halvår. Drygt 80 procent av de tillfrå-

gade ansåg att de i mycket eller ganska stor utsträckning arbetar med

kvalitetssäkring. Sammanfattningsvis kan sägas att minst 50 procent av

vårdenheterna uppger att de tillämpar Socialstyrelsens krav på kvalitets-

system i någon del av verksamheten. Det går däremot inte att fastställa

om enheterna har ändamålsenliga kvalitetssystem för hela eller delar av

verksamheten enbart på grundval av denna undersökning.

Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k. kvali-

tetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Totalt finns det för

närvarande ett fyrtiotal olika nationella kvalitetsregister i varierande grad

av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att underlätta värde-

ring av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kliniker med av-

seende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.

Ett exempel är det nationella kvalitetsregistret för bråckkirurgi, som

bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, operationsmetod, de

opererade som efter viss tid fatt återfall osv. Under den tid bråckregistre-

ringen pågått har det skett en sänkning av den efterföljande risken för

omoperation inom två år. Det är rimligt att förvänta sig att behovet av

omoperation inom svensk bråckkirurgi kommer att fortsätta att minska

under kommande år.

4 Lex Maria-ärenden avser bestämmelser för hälso- och sjukvårdens personal samt vårdgi-

vare vad gäller skyldigheten att göra anmälan till Socialstyrelsen i de fall då en patient

drabbats eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom.

46

Det nationella kataraktregistret 5 , som startade 1 januari 1992, är ett an-

nat exempel. Registreringen har visat att väntetiden till operation har ökat

under de senaste fyra åren. Operationsfrekvensen varierar mycket mellan

landstingen liksom vilken synskärpa man genomsnittligt har vid tiden för

operation. Utfallsregistreringen har visat på goda resultat av kirurgin.

Samtidigt har nyttoregistreringen inneburit utveckling av en ny teknik.

Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-

vårdsregistret saknas idag för primärvården. Socialstyrelsen anser att de

system som idag används för att följa upp primärvårdens innehåll och

kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver utvecklas och anpassas

till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärksamhet bör ägnas ut-

vecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter utöver konsultatio-

ner på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldrevård, hemsjukvård,

psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vidare behöver upp-

följning på lokal och regional nivå samordnas med uppföljning och ut-

värdering på nationell nivå.

Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur

patientens perspektiv. SCB genomförde under våren 1998 en undersök-

ning som riktade sig till 50 000 patienter i Västra Götalands län. Resul-

taten visar att på en indexskala, NPI (NPI=Nöjd Patient Index) från 1 till

100 får sjukhusens slutenvård betyget 79, medan primärvården och sjuk-

husvårdens öppna verksamhet far betyget 75. Undersökningen visar ock-

så att äldre patienter samt patienter med sämre hälsa är mer nöjda med

vården än yngre patienter och patienter med god hälsa. Män och kvinnor

gav i huvudsak samma betyg på vården.

Vårdköer

Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år

1997 ingicks en ny vårdgaranti som tog sikte på att öka tillgängligheten

till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen mellan

staten och Landstingsförbundet om ersättningar under år 1999 för insat-

ser för att stärka patientens ställning m.m. enades staten och landstingen

om att bibehålla vårdgarantin, och att under åren 1998-1999 koncentrera

insatserna för att förbättra tillgängligheten i vården.

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag utrett frågan om hur en

behandlingsgaranti förhåller sig till besluten om prioriteringar i hälso-

och sjukvården, och dragit slutsatsen att köproblemen i vården inte löses

med en behandlingsgaranti. I rapporten ”En behandlingsgaranti i hälso-

och sjukvården - förutsättningar och konsekvenser” betonas att vänte-

tidsgarantier kan leda till att vårdinsatser för redan diagnostiserade pati-

enter och patienter under långtidsbehandling trängs undan. Under hösten

1998 uppskattades att mer än 100 000 patienter fanns på väntelista för

operation och annan icke akut behandling.

5 För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet i registret. Från privata kliniker

rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella kataraktregist-

ret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.

Skr. 1998/99:97

47

Som en led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller pati- Skr. 1998/99:97

entens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus

har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett

25-tal sjukhus i hela landet under en vecka i mars och oktober 1998.

Oktoberundersökningen visar att drygt hälften av patienterna med oklar

diagnos fick träffa en specialist inom en månad vilket är i stort sett oför-

ändrat jämfört med året innan. Cirka 69 procent av patienterna med en

fastställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader

vilket kan jämföras med 90 procent i oktober 1997. Av samtliga patienter

hade 25 procent en väntetid på mer än tre månader. Jämfört med under-

sökningen i mars 1998 har andelen patienter med klar diagnos som väntat

mer än tre månader ökat, från 22 procent till 31 procent. Andelen som

fatt komma till specialist inom en månad har minskat från 36 procent till

30 procent.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1997 till 24,7 miljoner, vilket är

en minskning med 2,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett

har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad

vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd

bl.a. i avsaknad av allmänläkare. Under tioårsperioden 1986-1996 har

läkartillgången i primärvården ökat så att antalet invånare per distriktslä-

kare (per heltidstjänst, vakanssituationen ej inräknad) sjunkit från 3 109

till 2 370. Detta har dock inte varit tillräckligt för att förbättra Sveriges

bottenläge i Europa när det gäller läkartäthet i primärvården. De senaste

årens huvudmannaskaps- och strukturförändringar, exempelvis kommu-

nernas ökade ansvar för äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka,

satsningar på primärvård och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock

en klar förskjutning mot en ökad andel öppen vård. Som framgår av ta-

bell 3.1 har det totala antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedi-

cin ökat starkt de senaste femton åren.

Eftersom det totala antalet läkarbesök per invånare varit i stort sett

oförändrat innebär detta att fördelningen av läkarbesöken på sjukhus re-

spektive vårdcentraler successivt förskjutits i riktning mot vårdcentraler-

na. Sålunda sjönk andelen läkarbesök på sjukhus (av samtliga läkarbe-

sök) mellan åren 1985 och 1997 från 54 till 45 procent. Denna utveckling

är i linje med riksdagens krav på att primärvården skall utgöra basen i

sjukvården.

Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna

inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten

för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta

och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.

48

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälso- Skr. 1998/99:97

vård)

Kr

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Somatisk korttidsvård

1 182

1 049

1 005

1 022

1 022

940

907

Psykiatrisk vård

94

83

80

77

75

72

65

Långtidsvården (> 70år)

151

125

89

99

99

88

93

Allmänmedicin

973

1 042

1 072

1 216

1 233

1 157

1 302

Övrigt

66

101

151

95

76

110

92

Totalt

2 334

2 291

2 320

2 413

2 419

2 290

2 378

Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård

pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräk-

nats på en annan bas (per 1000 inv. >70 år).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under

hela perioden 1985-1997. En stor del av minskningen beror av Ädel-

reformen, men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har

dock dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för

den slutna vården till sju dagar jämfört med 10,1 dagar år 1992, vilket

motsvarar en nedgång med 7 procent per år. Denna mycket snabba ned-

gång beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett reducerat

antal platser i psykiatrisk vård och långtidsvård (jämför tabell 3.3 och

3.4).

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård

har fortsatt att minska. Sedan år 1992 har en fjärdedel av vårdplatserna

inom kortidsvården försvunnit, eller mer än 5 procent per år. Likaså har

antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvår-

den fortsatt att sjunka (jämför tabell 3.2). Bättre behandlingsmetoder och

en mer behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till

minskningen av medelvårdtiden. Den mer behandlingsintensiva vården

avspeglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården

minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kun-

skaper och tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper

mindre i den normala livsföringen. Skillnader mellan huvudmännen är

betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare

redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor

andel vård åt andra sjukvårdshuvudmän.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

År

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Antal vårdplatser

38 700

35 400

31 700

28 100

26 800

25 000

23 800

Vårdplatser per 1000

4,4

4,1

3,7

3,2

3,0

2,8

2,7

inv.

Intagningar per 1000

169

163

170

165

161

158

153

inv.

Medelvårdtid (dagar)

7,5

6,6

5,8

5,4

5,2

5,0

5,0

Vårddagar per 1000 inv.

1 270

1 080

991

895

839

795

759

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat mycket kraftigt

ända sedan början av 1980-talet. Under perioden 1992-1997 nästan hal-

verades antalet psykiatriska vårdplatser (tabell 3.3) och minskningen det

49

senaste året har varit lika stor som tidigare år. Gruppbostäder med pri- Skr. 1998/99:97

märkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens slut-

na vård.

Tabell 3.3 Psykiatrisk vård

Är

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Antal vårdplatser

20 900

14 500

11 800

9 800

8 400

7 300

6 300

Vårdplatser per 1000 inv.

2,5

1,7

1,4

1,1

0,9

0,8

0,7

Intagningar per 1000 inv.

14

13

12

12

12

12

10

Medelvårdtid (dagar)

54,7

40,5

36,2

29,2

26,4

23,0

27,7

Vårddagar per 1000 inv.

777

513

433

365

319

269

276

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl, geriatriken har också minskat

kraftigt sedan 1980-talets mitt (tabell 3.4). Endast ca 30 procent av de

platser, som återstod inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns

kvar år 1997. Den totala minskningen av långvårdsplatsema överstiger

alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till kommu-

nerna genom reformen. Samtidigt har medelvårdtiderna inom den geriat-

riska vården minskat drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt med

mer kortvariga stödjande och rehabiliterande insatser.

Tabell 3.4 Långtidsvården inkl, geriatrik

ÄT“

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Antal vårdplatser

51 500

46 000

12 600

6 300

5 600

4 700

3 700

Vårdplatser per 1000 inv

50,9

42,4

11,3

5,5

4,9

4,1

3,2

(70>år)

Intagningar per 1000 inv

95

105

60

57

60

63

57

(70>år)

Medelvårdtid (dagar)

185,0

137,8

64,9

33,6

29,2

22,7

20,0

Vårddagar per 1000 inv

17 548

14 504

3 912

1 905

1 749

1 422

1 139

(70>år)

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Kostnader

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården i fasta priser har

sjunkit med totalt 7,5 procent under perioden 1992-1997, vilket motsva-

rar 1,5% per år. Från år 1996 till år 1997 ökade dock kostnaderna något

(tabell 3.5). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen 6 har varit i

stort sett oförändrad under perioden 1985-1996 efter korrigering med

hänsyn till Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel,

sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för

läkemedel, privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under

6 Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter minus

intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan av

löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten. Värdet

av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För hälso-

och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för sjuk-

vårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi. Även

kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig konsum-

tion.

50

tidsperioden. Andelen av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvården, Skr. 1998/99:97

som utgörs av offentlig konsumtion, har därigenom minskat från 74 pro-

cent år 1985 till 62 procent år 1996. Omkring hälften av denna minsk-

ning beror dock på Ädel-reformen.

Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård

(miljarder kronor)

Miljarder kronor, löpande respektive fasta priser (1995 års nivå)

Tr

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997*

Löpande priser

Total kostnad/utgift

71,1

108,5

99,5

100,3

102,4

104,4

95,6

Fasta priser

Total kostnad/utgift

118,2

128,6

108,4

104,1

102,4

99,0

93,5

varav

Läns- och regions-sjukvård

104,1

78,4

75,8

74,4

73,5

69,8

67,8

Primärvård

1)

38,8

22,5

20,0

18,9

19,2

18,3

Tandvård

5,5

6,0

5,7

5,5

5,6

5,6

3,1

Investeringar

8,7

5,5

4,4

4,1

4,3

4,4

4,3

Kostnad/utgift per inv.

14 139

14 973

12 474

11 803

11 582

11 197

10571

1) Ingår i belopppet för läns- och regionsjukvård.

Källa-, Socialdepartementet.

Anm: Fasta priser har beräknats med BNP-deflator.

* OBS! Fr o m Är 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader.

Nettokostnaden i löpande priser för år 1996 uppgick till 92,8 mrd. Kostnadsökningen i lö-

pande priser jämfört med år 1996 blir då 3,0 procent. I fasta priser blir ökningen 1,8 pro-

cent.

De totala utgifterna för hälso- och sjukvårdsändamål enligt Statistiska

centralbyråns nationalräkenskaper uppgick år 1996 till 127,9 miljarder

kronor. Detta motsvarade 7,6 procent av bruttonationalprodukten (BNP).

Andelen har sedan år 1985 sjunkit från 8,9 procent 7 . Som jämförelse kan

nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av BNP år 1996 uppgick till

14,0 procent i USA, 10,5 i Tyskland, 6,9 i Storbritannien och 6,3 procent

i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock vara missvisande,

eftersom definitionen av hälso- och sjukvård och sättet att mäta de totala

kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den svenska minskningen nästan

helt och hållet på huvudmannaskapsförändringar. Den omfattande verk-

samhet inom långtidsvård och psykiatri, som därmed överförts från

landstingen till kommunerna, räknas alltså numera inte in i den svenska

hälso- och sjukvårdsstatistiken.

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner

man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger

7 Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten. Ädel-

reformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1 procent

av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den kommunala

äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas i National-

räkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och handikappomsorg inom

den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård.

51

sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län med 38 procent mot- Skr. 1998/99:97

svarande kostnad i Malmöhus län 8 . Dessa kostnadsskillnader har varit i

stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-talet.

Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.5) framkommer att hu-

vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller

på läns- och regionsjukvården. Före Ädel-reformen (år 1990) var läns-

och regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till

75 procent (år 1993). Under perioden 1993-1997 minskade denna andel

till 73 procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regi-

onsjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen.

Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade sedan 1990-

talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen bero-

ende på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt.

Under perioden 1991-1994 ökade produktiviteten inom hälso- och

sjukvården med hela 14 procent. Produktivitetsökningen var störst i bör-

jan av perioden och därefter har den successivt dämpats. Bakom den sto-

ra produktivitetsökningen år 1992 (6,7 procent) och år 1993 (4,0 procent)

ligger ett antal faktorer. En av de viktigaste faktorerna är sannolikt Ädel-

reformen år 1992 som medförde bl.a. att kapacitet frigjordes på akutsjuk-

husen genom att kommunerna fick incitament att överföra medicinskt

fardigbehandlade patienter till vård i primärkommunal regi. År 1995

ökade produktiviteten med 0,6 procent. År 1996 och år 1997 var produk-

tiviteten inom hälso- och sjukvården oförändrad.

Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare

perspektiv t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och

sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet

med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjuk-

vård (FINSAM) bedrevs åren 1993-1997. I en utvärderingsrapport

(Finansiell samordning 1997:1) hävdas bl.a. att samarbetet mellan de

deltagande organisationerna påtagligt har förbättrats och att viktiga insat-

ser har kunnat göras i försöket att skapa insikt och medvetenhet om vilka

fördelar som kan utvinnas för patienter och försäkrade av gemensamma

insatser. Regeringen har därefter i proposition 1996/97:63 Samverkan,

socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. lämnat

förslag till inriktningen av samverkansformema inom rehabiliteringsom-

rådet fr.o.m. år 1998 (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I proposi-

tionen anförde regeringen bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till

frivillig samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i

behov av särskilda insatser och att arbetet därför bör inriktas på generella

lösningar.

Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan

försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).

Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De ge-

nomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

8 Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det

svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnads-

skillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behand-

lingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser.

52

Läkemedel

Skr. 1998/99:97

Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande

förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för för-

ändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade resurserna

används så effektivt som möjligt i ett långsiktigt perspektiv.

Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år 1997.

Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick år 1998 till lands-

tingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis att läm-

nas via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall

landstingen år 2001 ha ett i princip fullständigt kostnadsansvar för läke-

medel. Avsikten är att det nuvarande särskilda statsbidraget då skall in-

ordnas i det generella statsbidraget till landstingen.

Under åren 1990-1998 ökade statens kostnader för läkemedelsförmå-

nerna från 6,9 miljarder kronor till 13,4 miljarder kronor är bl.a. den de-

mografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett till att en allt

större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård framförallt tillkomsten

av nya och dyrare läkemedel.

Den snabba ökningen av läkemedelskostnaderna under tidigare år hej-

dades dock år 1997. Minskningen förklaras av att riksdagen beslutade om

en lag (1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m. Be-

slutet ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att

läkemedel hamstrades under hösten 1996. Kostnadsminskningen år 1997

har dock följts av åter ökade kostnader år 1998. En förklaring till de

ökande kostnaderna är att patienternas egenavgift av den totala läkeme-

delskostnaden minskat i förhållande till år 1997. Eftersom år 1998 var

det första året då kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen överfördes

från staten till landstingen, är det ännu för tidigt att uttala sig om effek-

terna av denna överföring.

Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper.

Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen,

som är 75 år eller äldre, för ca 25 procent av den totala läkemedelsför-

brukningen. Det råder även skillnader i läkemedelskonsumtion mellan

könen - kvinnor konsumerar mer läkemedel än män.

I samband med läkemedelsreformen år 1997 fick Socialstyrelsen an-

svar att följa upp läkemedelsförskrivningen. Inom ramen för detta ge-

nomförde SCB på uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i

oktober 1997 med syfte att ta reda på om människor avstår från att köpa

ut receptförskrivna läkemedel. Knappt 5 procent av alla hushåll hade nå-

gon gång under år 1997 av kostnadsskäl avstått från att hämta receptför-

skrivna läkemedel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra

åtgärder att minska kostnaden för läkemedel. Knappt 10 procent angav

att de minskat sin användning av läkemedel medan 11 procent av alla

hushåll hade av kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna

läkemedel. Vidare visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut

recept för vuxna och i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att

utläsa från resultatet om vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade

än andra.

53

Personal

Skr. 1998/99:97

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under

perioden 1987—1997 med 136 000 personer. Av denna minskning hänför

sig dock omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har i

första hand berört timanställda och personal med kortare utbildning.

Denna utveckling har särskilt påverkat kvinnorna eftersom dessa är i

majoritet inom de korttidsutbildade yrkeskategorierna i hälso- och sjuk-

vården. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under

perioden 1985-1997 från 21 200 till 25 900 personer. Mellan åren 1996

och 1997 ökade antalet anställda med 5 500 personer. Detta beroende på

att 13 300 anställda från Sahlgrenska sjukhuset och Östra sjukhuset från

år 1997 ingår i Landstingsförbundets statistik. Detta betyder att antalet

landstingsanställda inom hälso- och sjukvården i praktiken minskat med

ca 8 000 personer mellan år 1996 och år 1997.

Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och

sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget

mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1997 (från 3,5 procent till 8,8

procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 procent till 28,3 procent) och

undersköterskor (från 5,3 procent till 15,1 procent) har också ökat medan

andelen sjukvårdsbiträden har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till

1,4 procent). Den största rollen i denna omvandling har emellertid spelats

av de organisatoriska förändringarna. Framförallt handlar det om överfö-

ring av verksamheter och personal från landstinget till primärkommuner-

na. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av tabell 3.6 nedan.

Tabell 3.6 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

X

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Läkare

16 112

18 731

19 205

19 448

19 805

19 909

21 509

Tandläkare

4 383

4 401

4 190

3 992

3 909

3 723

3 625

Sjuksköterskor

74 536

85 391

77 541

75 531

75 710

73 975

78 854

Undersköterskor,

biträden

119 402

125 182

74 376

58 617

55 404

49 986

48 990

Övrig sjukvårds-

personal

1 092

2 134

2 023

128

136

130

156

Totalt

215 525

235 839

177 335

157 716

154 964

147 723

153 134

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor

inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan åren

1993 och 1994.

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

54

Skr. 1998/99:97

Äldreomsorg

Sammanfattande slutsatser

Ökade åtaganden i samband med Ädel-reformen samt en betydande

minskning av antalet vårdplatser inom den slutna sjukvården har ska-

pat ett kraftigt ökat tryck på kommunernas äldreomsorg samt på den

öppna vården. Kommunerna har i allt högre utsträckning prioriterat

sina insatser till de allra äldsta med de största hjälpbehoven. En följd

av denna utveckling är att en ökad andel vård- och omsorgsuppgifter

har förts över på anhöriga och andra närstående. Den minskade täck-

ningsgraden för äldreomsorgens tjänster innebär en försämrad

måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens bestämmelser om

äldres rätt till hjälp i hemmet, till ett anpassat boende samt till ett

självständigt och oberoende liv.

Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om

äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och sär-

skilda boendet. Vissa diagnosgrupper far inte den vård och omsorg de

behöver. Det gäller bl.a. psykiskt sjuka, personer med stroke och

frakturer samt reumatiker. Även vården i livets slutskede är bristfällig.

Dock förekommer mycket få fall av vanvård och grövre underlåtelser.

Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks-

och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med kvalitetsbrister-

na.

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras huvudsakligen i soci-

altjänstlagen (1980:620), SoL, men vissa regleringar finns även i hälso-

och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Enligt 5 § SoL skall socialnämn-

den i kommunen genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja

förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. I samma paragraf anges

att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som

vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funk-

tionshinder. I 6f § anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov

eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av

hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre

eller bostad med särskild service för funktionshindrade. I 7a § anges att

socialtjänsten skall vara av god kvalitet. I 8 § anges bl.a. att socialnämn-

den i den uppsökande verksamheten skall upplysa om socialtjänsten och

erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. Enligt 10 § bör socialnämnden

genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst un-

derlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.

Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlig-

het att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med

respekt för deras självbestämmande och integritet.

55

I 20 § anges att socialnämnden skall verka för att äldre människor får Skr. 1998/99:97

goda bostäder. Socialnämnden skall också ge dem som behöver det stöd

och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare anges att

kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvård-

nad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I denna paragraf

anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet skall upplysa

om socialtjänstens verksamhet för äldre. Möjligheterna för kommunen att

ta ut avgifter för hemtjänst och boende regleras i 35 §. Här anges att av-

gifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens

självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga me-

del för sina personliga behov. Vidare anges att kommunen skall försäkra

sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt

försämrad ekonomisk situation till följd av ett avgiftsbeslut.

Riksdagen har den 8 juni 1998 beslutat om nationella mål för äldrepo-

litiken. I målen anges att äldre skall:

- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin

vardag,

- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,

- bemötas med respekt samt,

- ha tillgång till god vård och omsorg.

Målen korresponderar mot vissa av de bestämmelser i SoL och HSL som

rör verksamhet med inriktning mot äldre och funktionshindrade personer.

Inom Regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete som syftar till att

utveckla kvalitetsindikatorer samt system för uppföljning av dessa mål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Den senast tillgängliga statistiken om utvecklingen av andelen personer

med hjälp i ordinärt boende samt utvecklingen av andelen personer inom

det särskilda boendet visar att allt färre personer erhåller dessa tjänster

(se vidare tabell 4.2 - 4.4). Socialstyrelsen har i sina uppföljningar inom

äldreomsorgen kunnat visa på att den minskade andelen personer med

vård och hjälp (täckningsgraden) till stor del förklaras av att kommuner-

na prioriterar hårdare bland hjälptagama. Idag är det i första hand de svå-

rast sjuka och mest hjälpbehövande som prioriteras när de totala hjälpre-

sursema skall fördelas. Även innehållet i tjänsterna har ändrat karaktär.

Såväl Socialstyrelsen som länsstyrelserna har i sina uppföljningar kunnat

konstatera att kommunerna blivit allt mer restriktiva med att ge hjälp

med vardagsaktiviteter såsom städning, tvätt inköp av dagligvaror samt

matlagning.

Den omfördelning och hårdare prioritering av insatser inom äldreom-

sorgen som ägt rum under senare år förklaras bl.a. av en fortsatt svag

ekonomisk utveckling i kommunerna i kombination med ökade kommu-

nala åtaganden och en kraftig omstrukturering inom sjukvården. Föränd-

ringarna har skapat ett ökat tryck inom kommunernas äldreomsorg och

inom den öppna sjukvården som innebär svårigheter för kommuner och

56

landsting att fullt ut tillgodose de äldre kommuninvånarnas behov av Skr. 1998/99:97

vård- och omsorgsinsatser.

Det är således främst begränsade ekonomiska resurser i kommunernas

äldreomsorg i kombination med ett ökat kommunalt åtagande som för-

klarar den minskade täckningsgraden för vård och hjälp enligt SoL och

inte minskade behov hos den enskilde. Denna slutsats gäller även vid

beaktande av att det finns faktorer som talar för att äldres behov av vård

och omsorgstjänster kan ha minskat något sedan år 1980. Dessa faktorer

är bl.a. ett förbättrat hälsotillstånd bland äldre samt en förbättrad boen-

destandard i det ordinära boendet.

Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen blir slutsatsen att mål-

uppfyllelsen med avseende på 6f § SoL har försämrats under perioden.

Kommunerna erbjuder idag inte äldre med behov av bistånd i form av

hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer sådan hjälp och sådant bo-

ende med samma täckningsgrad som för fem år sedan. Denna bild be-

kräftas också av uppföljningar som genomförts av länsstyrelserna och

Socialstyrelsen. Därmed har även måluppfyllelsen med avseende på 10

och 20 §§ SoL om kommunernas ansvar för att erbjuda hemtjänst m.m. åt

den enskilde, stöd och hjälp i hemmet m.m. samt särskilda boendeformer

för äldre med behov av särskilt stöd försämrats. Även möjligheterna för

äldre att bo självständigt under trygga former med respekt för deras

självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL påverkas negativt när

omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna minskar.

Socialstyrelsens uppföljningar av boendestandarden i det särskilda bo-

endet visar att allt fler äldre har tillgång till egen toalett. Även andelen

bostäder i flerbäddsrum minskar (se vidare avsnitt om kostnader och

prestationer). Dessa uppgifter om utvecklingen av bostadsstandarden i

det särskilda boendet indikerar att måluppfyllelsen med avseende på 20 §

SoL om kommunens skyldighet att verka för att äldre får goda bostäder

har ökat under perioden inom det särskilda boendet. Det bör dock beaktas

att det saknas aktuella uppgifter om hur utvecklingen har varit i det ordi-

nära boendet eftersom den senaste folk- och bostadsräkningen (FoB) ge-

nomfördes år 1990.

Socialstyrelsen har i en nyligen genomförd undersökning konstaterat

att knappt tre fjärdedelar av kommunerna bedriver någon form av uppsö-

kande verksamhet inom äldreomsorgen. Endast ett fåtal av dessa utför

emellertid uppsökande verksamhet av mer systematisk karaktär. Det sak-

nas bra underlag för att kunna bedöma hur den uppsökande verksamheten

har utvecklats under senare år, men enligt bl.a. Svenska Kommunförbu-

det och Folkhälsoinstitutet var intresset för förebyggande och hälsobe-

främjande arbete i kommunerna betydligt lägre i början av 1990-talet än

vad som är fallet idag. Detta tyder på att måluppfyllelsen med avseende

på 5, 7, 8 och 20 §§ SoL om kommunernas uppsökande verksamhet har

ökat något under senare år, dock från en mycket låg nivå.

Socialstyrelsen har i sina uppföljningar av kommunernas avgifter inom

äldreomsorgen under de senaste åren konstaterat bl.a. att det år 1997 fort-

farande var vanligt att vissa kommuner fastställde förbehållsbeloppen i

nivå med gällande socialbidragsnorm. Det innebär att hänsyn inte togs

till att äldre har många kostnader som inte ingår i socialbidragsnormen,

57

t.ex. kostnader för läkarvård, tandvård, medicin och resor. Kommunerna Skr. 1998/99:97

tar heller inte alltid hänsyn till den äldres verkliga boendekostnad. En av

Socialstyrelsen genomförd studie av äldrehushållens ekonomi visar att

omkring en femtedel av de hushåll som har hemtjänst låg under socialbi-

dragsnormen redan före betalning av hemtjänstavgiften. När äldreom-

sorgsavgiften är betald ökade andelen under norm till en tredjedel av alla

hemtjänsttagare. Studien visade samtidigt att de mest avgörande fakto-

rerna för ett lågt kvarvarande konsumtionsutrymme var brister i systemet

för bostadsstöd och låga pensionsnivåer. Avgifter för äldreomsorg och

sjukvård var totalt sett av mindre betydelse.

Tillgängliga uppgifter om utvecklingen på avgiftsområdet medger inte

att jämförelser görs mellan olika år i resultatperioden. Utifrån de uppgif-

ter som finns kan slutsatsen ändå dras att måluppfyllelsen med avseende

på bestämmelserna i 35 § SoL om kommunernas skyldighet att garantera

den enskilde ett förbehållsbelopp är bristfällig och har så varit under se-

nare år.

Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet. För att kunna

bedöma hur kvaliteten har utvecklats krävs dels att det finns bra kvali-

tetsindikatorer, dels att en sammanvägning kan göras av dessa indikatorer

på ett sätt som ger en rättvisande bild av utvecklingen. I Regeringskansli-

et och inom Socialstyrelsen pågår ett utvecklingsarbete för att utveckla

de nationella indikatorerna på detta område. Socialstyrelsen har också

gett ut allmänna råd för hur kvalitetsarbetet i kommunerna bör bedrivas

och följas upp.

Socialstyrelsens bedömning av kvalitetsutvecklingen i kommunerna

under senare år ger en något motsägelsefull bild. Verksamheten fungerar

bra i de allra flesta kommuner och merparten av de äldre får den vård och

omsorg som de är i behov av. Van vård, övergrepp och grava underlåtel-

ser är mycket ovanliga. Samtidigt finns det brister som gör att vissa

grupper samt personer som befinner sig i specifika vård- och omsorgssi-

tuationer far en sämre vård och omsorg än vad som kan anses vara rim-

ligt. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det särskilda boendet och i

de ordinära boendet. Socialstyrelsen kan också konstatera att bl.a. äldre

med psykiska besvär och äldre med reumatiska sjukdomar tenderar att bli

bortglömda i vårdsystemet. Vidare har Socialstyrelsen funnit att vården i

livets slutskede är bristfällig. Socialstyrelsens bild är att kommunerna

inte lyckats förbättra kvaliteten på dessa och andra områden nämnvärt

under senare år trots att många av dessa kvalitetsbrister länge har varit

kända. Samtidigt bör beaktas att kommunerna i allmänhet är mycket

medvetna om bristerna i äldreomsorgen och många arbetar aktivt på att

förbättra situationen. Det sker bl.a. genom olika typer av försöks- och

utvecklingsarbeten, delvis finansierade med statliga medel.

Kostnader och prestationer

Kostnader

Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av

att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte särredovi-

58

sar kostnader för omsorger om äldre respektive funktionshindrade. Drift- Skr. 1998/99:97

kostnaden för vård av och omsorg om äldre och funktionshindrade i

kommunerna uppgick år 1997 (i 1995-års priser) till ca 84 miljarder kro-

nor jämfört med ca 56 miljarder kronor år 1993, en ökning med 50 pro-

cent. En starkt bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit

att kommunerna har fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshind-

rade genom handikappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år

1995).

Den statistik som Sverige rapporterar in till EU (ESSPROS) kan an-

vändas för att följa utvecklingen av utgifterna enbart för omsorgerna om

äldre. Enligt denna redovisning som bygger på skattningar utifrån verk-

samhetsvolymen utförda av SCB uppgick de totala offentliga nettoutgif-

tema för omsorg om och hjälp till äldre personer till drygt 41 miljarder

kronor år 1996. (Nettoutgifter fas genom att de totala utgifter reduceras

med inkomster, bl.a. avgifter.) År 1993 uppgick nettoutgiftema drygt 39

miljarder kronor i 1995 års priser. Detta innebär en ökning under dessa

tre år med 6 procent.

Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre

Miljoner kronor, 1995 års priser

(deflaterat med BNP-deflatorn)

1993

1994

1995

1996

Förändring

1993-1996

Vård och hjälp i särskilt

boende

27 981

28 937

27 591

30 135

7,7%

kommunal

95%

94%

93%

92%

privat produktion 1

5%

6%

7%

8%

Vård och hjälp i ordinärt

boende

9 657

9 416

9 210

9 973

3,3%

kommunal

95%

94%

95%

92%

privat produktion 1

5%

6%

7%

8%

Färdtjänst

1 435

1 537

1 429

1 317

-8,2%

kommunal

59%

61%

65%

65%

landsting

41%

39%

35%

35%

Totala utgifter för äldre

(exkl. pensioner)

39 073

39 890

38 230

41 425

6,0%

kommunal

94%

93%

92%

91%

2,8%

landsting

2%

2%

1%

1%

-21,6%

privat produktion 1

4%

6%

7%

8%

85,4%

Kronor per inv. 65 + år

25 436

25 901

24 771

26 842

5,5%

Kronor per inv. 80+ år

98 226

97 739

92 178

98 448

0,2%

1 Offentligt finansieradI

Källa-, SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och in-

komster för det sociala skyddet) Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år)

och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta-

tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i olika

vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:S rapport (Linköpings universi-

tet) ang.uppföljningsstudier av handikappreformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl

personlig assistans) avser alla oavsett ålder.

Avgifter

Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen kan användas dels som en

finansieringskälla, dels för att påverka omfattningen av och inriktningen

59

på efterfrågan. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller avgiftsin- Skr. 1998/99:97

täkter i förhållande till bruttodriftskostnader är mycket stora. De varierar

år 1997 från 2 till 19 procent medan medianen för riket ligger på 9 pro-

cent. Variationerna mellan kommunerna beror till en del på att olika

principer för redovisningen tillämpas i olika kommuner. Bland annat re-

dovisar en del kommuner inte enbart avgifter för vård och omsorg utan

också avgifter för kost och boende.

Vård och hjälp totalt

År 1997 fick 17 procent av samtliga ålderspensionärer vård och hjälp

vilket kan jämföras med drygt 18 procent år 1993. Jämfört med år 1980

har andelen med vård och hjälp minskat med ca en fjärdedel. Det är de

yngre pensionärerna som har fått minskad hjälp. Gruppen 80 år och äldre

med hjälp har ökat starkt i antal, men ändå minskat som andel av samtli-

ga pensionärer i denna åldersgrupp trots en utbyggnad av vården och om-

sorgen. Denna utveckling förklaras av den kraftiga ökningen av antalet

personer 80 år och äldre i befolkningen totalt.

Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med

vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men

har avtagit efter år 1995. Även de 50 procent av kommunerna med en

servicenivå närmast medianen visar en avtagande spridning och ligger år

1997 på en servicenivå på mellan 15 och 19 procent. Medianen är 17

procent.

Tabell 4.2 Antal och andel äldre med hjälp i ordinärt boende

65-w

(per 100

invånare)

65-79

(per 100

invånare)

80-w

(per 100

invånare)

1980

215 600

15,8

125 500

11,4

90 100

34,2

1993

149 700

9,7

57 500

5,1

92 200

23,2

1994

145 100

9,4

54 400

4,8

90 700

22,2

1995

137 600

8,9

50 900

4,5

86 700

20,9

1996 11

133 800

8,7

48 100

4,3

85 700

20,4

1997

130 100

8,4

45 300

4,1

84 800

19,8

11 1996-års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa

kommuner

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta, 1999-02-01

Andelen personer som får hjälp i det ordinära boendet har successivt

minskat från 9,7 procent år 1993 till 8,4 procent år 1997. Jämfört med år

1980 har andelen personer med vård och hjälp i det ordinära boendet

minskat med en dryg tredjedel. Andelen personer med hjälp varierar

mellan 3 och 21 procent i olika kommuner. I de 50 procent av kommu-

nerna som ligger närmast medianvärdet, varierar andelen mellan sju och

tio procent. Ingen nämnvärd förändring av spridningen har skett sedan år

1993.

Hemtjänsttimmar

Nedanstående tabell visar hur fördelningen av hemtjänstens insats har

förändrats sedan år 1988. Enkäten ger information om det antal personer

60

i ordinärt boende och i vissa särskilda boendeformer som erhållit hem- Skr. 1998/99:97

tjänst enligt ett individuellt beslut om social hemhjälp.

Tabell 4.3 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick

ett individuellt beslut om social hemhjälp i ordinärt boende eller i vissa

särskilda boendeformer, fördelade efter hjälptidens omfattning

Totalt antal därav med hjälp i genomsnitt

(i % av samtl. med indiv. beslut)

65-w år 0-1 tim/dag 1-2 tim/dag 2-w tim/dag

1988

215 571

72,7 %

14,1 %

13,2 %

1992

183 284

66,3 %

15,8 %

17,8 %

1993

173 411

65,0 %

16,1 %

18,8 %

1994

175 942

63,8 %

16,7 %

19,5 %

1995

169 919

61,5 %

17,4 %

21,0%

1996

163 777

61,1%

17,2%

21,6%

1997

159 642

60,5%

17,2%

22,3%

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Anm; Det bör observeras att det för närvarande inte finns någon särredovisning av timfördel-

ningen till hjälptagare i ordinärt boende. Från och med år 1999 kommer Socialstyrelsens

statistik att vara uppdelad på ordinärt och särskilt boende.

Den totala hjälpvolymen inom hemtjänsten och i servicehusen har för-

ändrats endast marginellt under de senaste åren om man ser till det abso-

luta antalet hemtjänsttimmar som har delats ut respektive år. Om man

däremot väger in att andelen äldre har ökat, så har hjälpvolymen minskat

med ca 10 procent sedan år 1988. Räknat per person med hjälp har i

stället antalet hjälptimmar ökat från i genomsnitt 25 timmar i månaden år

1988 till i genomsnitt 33 timmar i månaden år 1997.

En nordisk jämförelse av täckningsgrader inom den öppna hemtjänsten

åren 1993 - 1997 som Socialstyrelsen genomfört visar att det offentliga

åtagandet har ökat något i Danmark medan det minskat i de övriga län-

derna, där Finland svarar för den största minskningen. År 1997 återfanns

den högsta täckningsgraden i Danmark där drygt 24 procent av antalet

personer 65 år och äldre erhåller hemtjänst och/eller hemsjukvård jämfört

med knappt 19 procent i Norge, drygt 8 procent i Sverige och knappt 7

procent i Finland. Utvecklingen i Danmark speglar en mycket medveten

satsning som där skett på en generell och alltmer generös tilldelning av

hjälpinsatser i hemtjänsten. Syftet med satsningen är bl.a. att öka förut-

sättningarna för äldre att bo kvar hemma för att därigenom minska be-

lastningen på sjukhus och i särskilda boenden.

En annan och mer precis parameter på hemtjänstens omfattning är an-

talet erhållna timmar hemtjänst för de äldre. Den genomsnittliga hjälpti-

den per hjälpt person och månad uppgick i Sverige till drygt 33 timmar år

1997 att jämföra med knappt 22 timmar i Danmark.

61

Skr. 1998/99:97

Vård och omsorg i särskilt boende

Andelen personer i särskilt boende har varit i stort sett oförändrad under

perioden 1993-1997 om man inkluderar landstingens långvård (numera

geriatriska avdelningar).

Tabell 4.4 Antal och andel äldre i särskilt boende inklusive landstingens

långvård/geriatrik 1

65-w

(per 100

invånare)

65-79

(per 100

invånare)

80-w

(per 100

invånare)

1980

111 600

8,2

37 700

3,4

73 900

28,1

1993

129 600

8,4

34 500

3,0

95 100

23,9

1994

132 700

8,6

35 400

3,1

97 300

23,8

1995

134 000

8,7

35 600

3,2

98 400

23,7

1996 2

133 800

8,7

34 700

3,1

99 100

23,6

1997

133 500

8,7

34 200

3,1

99 300

23,2

1 landstingens långvård/geriatrik inkluderas för att siffermaterialet före och efter Ädel-

reformen skall kunna jämföras.

2 1996 års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa

kommuner

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Ökningen av antalet platser i särskilt boende sedan år 1993 förklaras

huvudsakligen av det ökande antalet personer 80 år och äldre. Under pe-

rioden 1993-1997 har antalet personer i denna åldersgrupp ökat med 7,5

procent. Jämfört med år 1980 är ökningen 60 procent. Andelen personer

med hjälp i det ordinära boendet har succcessivt minskat under 1980- och

90-talen. Det finns troligen ett samband mellan möjligheten att erhålla

hjälp i det ordinära boendet och efterfrågan på platser i det särskilda bo-

endet. Det minskade antalet platser inom hälso- och sjukvården har också

inneburit att de som idag bor i ett särskilt boende har ett betydligt större

vårdbehov än i slutet av 1980-talet.

Variationen av andelen personer i särskilt boende har ökat mellan

kommunerna jämfört med år 1993. I den kommun som vårdar högst an-

del äldre i särskilt boende får 16 procent hjälp år 1997 mot knappt 5 pro-

cent i kommunen med den lägsta andelen. År 1993 var spridningen unge-

fär densamma. Bland de 50 procent av kommunerna vars servicenivå

ligger närmast medianvärdet varierar hjälpen mellan 8 och 10 procent.

Ingen nämnvärd förändring har skett sedan år 1993.

Som redovisats tidigare år finns det inte heller år 1997 något enhetligt

samband mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och hjälp i sär-

skilt boende i de enskilda kommunerna. I vissa kommuner finns både en

hög andel personer i särskilt boende och en hög andel i ordinärt boende.

På andra håll är täckningsgraden mycket låg i bägge omsorgsformema. I

vissa kommuner kompenserar man låg täckningsgrad i ordinärt boende

med högre täckningsgrad i särskilda boendeformer. I andra kommuner

råder det omvända förhållandet.

Trots dessa olikheter har det förekommit en för alla kommuner gemen-

sam utvecklingstrend mot en allt lägre andel hjälpmottagare i ordinärt

62

boende. År 1997 är första året då det för riket i genomsnitt går mindre än Skr. 1998/99:97

en vårdad person i ordinärt boende på en plats i de särskilda boendefor-

mer. År 1993 var genomsnittet i riket 1,6 vårdade personer i ordinärt bo-

ende per plats i särskilt boende.

I 57 procent av samtliga kommuner i riket finns fler vårdade personer i

särskilda boendeformer än i ordinärt boende.

Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika

standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget

rum. År 1997 saknade 22 procent av alla personer i särskilt boende egen

toalett. Detta är något fler än år 1996 (19 procent). År 1993 var det dock

betydligt fler av de boende som saknade tillgång till egen toalett (28 pro-

cent). Mellan enskilda kommuner varierar det mellan 0 och 100 procent.

Det finns fortfarande en kommun där inte någon boende i särskilda bo-

endeformer har egen toalett.

Andelen personer i det särskilda boendet som delar rum med annan än

make/maka uppgick år 1997 till 9 procent, dvs. 1 procentenhet mindre än

år 1996 och 6 procentenheter mindre än år 1993. Variationen mellan

kommunerna ligger mellan 0 och 39 procent vilket är samma spridning

som år 1996.

Andelen personer i det särskilda boendet som saknade tillgång till

kokvrå/kök uppgick år 1997 till 32 procent, dvs. 1 procentenhet mindre

än 1996. År 1993 var det 45 procent av de boende som saknade tillgång

till kokvrå/kök. Andelen varierar mellan olika kommuner från 0 till 100

procent.

Personal

Det finns idag ingen statistik som omfattar all personal inom den offent-

ligt finansierade äldreomsorgen, dvs. personal i såväl kommunal som i

privat regi. Svenska Kommunförbundets personalstatistik avser enbart

verksamhet i kommunal regi och omfattar både omsorgen om äldre och

omsorgen om funktionshindrade. De största yrkeskategorierna inom

kommunernas äldre- och handikappomsorg är vårdbiträden/ undersköter-

skor, sjuksköterskor samt arbetsledare/biståndshandläggare. En bearbet-

ning av Svenska kommunförbundets personalstatistik visar att inom

kommunernas äldre- och handikappomsorg arbetar de flesta deltid, med

undantag för yrkeskategorierna arbetsledare, arbetsterapeuter och sjuk-

gymnaster. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden för vårdbiträ-

den/undersköterskor respektive sjuksköterskor är drygt 70 procent.

Kvinnorna är i majoritet och har en lägre sysselsättningsgrad än män i

samtliga yrkeskategorier. Av vårdbiträden/undersköterskor var år 1997

drygt 67 procent tillsvidareanställda, 9 procent visstidsanställda och

drygt 23 procent timanställda. Detta innebär en minskning av andelen

tillsvidareanställda och en ökning av andelen timanställda jämfört med år

1996 då 72 procent var tillsvidareanställda, 9 procent vikarier och 19

procent timanställda.

Medelåldern för nästan samtliga yrkeskategorier är över 40 år, i några

över 45 år. Av månadsanställda vårdbiträden/undersköterskor har drygt

63

60 procent en vårdinriktad utbildning. Av vårdbiträden/undersköterskor Skr. 1998/99:97

som är timanställda är det drygt hälften så många som har en vårdinriktad

utbildning jämfört med de som är månadsanställda. Det är stor variation

mellan kommuner när det gäller andelen av vårdbiträden/undersköterskor

som har en vårdinriktad utbildning. Den externa personalrörligheten har

varit relativt låg under senare år om man undantar förändringarna av hu-

vudmannaskap. Personalrörligheten är störst bland de yngsta och bland

de äldsta.

64

Skr. 1998/99:97

Handikappomsorg

Sammanfattande slutsatser

Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall

kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och om-

vårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.

Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk-

tionshindrade, LSS, har medfört förbättringar inom handikappomsor-

gen. Situationen för barn med särskilda behov har uppmärksammats.

Trots detta finns det fortfarande brister som behöver åtgärdas. Det fö-

rekommer t.ex. fortfarande icke verkställda domar och beslut. Handi-

kappombudsmannen har också konstaterat att Sverige inte helt upp-

fyller FN:s standardregler. Standardreglerna har tillkommit för att till-

försäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlik-

het. Det finns brister i bl.a. den yttre miljön.

Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för per-

soner med funktionshinder men kvaliteten i det individuella stödet i

bostaden har utvecklats på ett negativt sätt.

Med personer med funktionshinder avses i de delar som gäller soci-

altjänstlagen (1980:620), SoL, och i vissa delar rörande personlig as-

sistans enligt LSS och assistansersättning enligt lagen (1993:389) om

assistansersättning, LASS, personer med fysiska och/eller psykiska

funktionshinder i åldern 0-64 år.

Andelen personer med funktionshinder som får social hemhjälp har

minskat. Störst har minskningen varit bland de personer som hade

hemhjälp under längre tid än 3 timmar om dagen. En del av dessa

personer kan dock ha fått personlig assistans enligt LSS samt assi-

stansersättning enligt LASS då antalet personer med dessa insatser

ökar.

Innan LSS trädde i kraft 1994 hade de personer som idag ingår i la-

gens personkrets grupp 1 och 2 (ca 37 000 personer) rätt till stöd en-

ligt omsorgslagen (1985:568). Statistik den 1 januari 1998 över anta-

let beslut enligt LSS visar att antalet personer i grupp 1 och 2 har varit

i stort sett oförändrat sedan lagens tillkomst. I den grupp som tidigare

ej hade stöd enligt omsorgslagen (grupp 3) hade ca 8 000 personer be-

slut om insats i kommunerna respektive knappt 1 400 i landstingen

jämfört med de 60 000 som beräknades ingå i gruppen.

När det gäller personer med psykiska funktionshinder har nu ett

stort antal projektverksamheter startat i kommuner och landsting.

Nationella mål

Den svenska handikappolitiken bygger på principerna om full delaktig-

hetjämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet.

I 6f § socialtjänstlagen (SoL) anges att funktionshindrade som inte

själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat

65

3 Riksdagen 1998/99. I saml. Nr 97

sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild Skr. 1998/99:97

service. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamhet

eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hem-

ma och ha kontakt med andra. Enligt 21 § SoL skall socialnämnden i

kommunen verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra

skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring skall få möjlighet att

delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen skall bl.a.

medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning utformad

på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Enligt 18 och 18a §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, är

kommunerna skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård, in-

klusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i en

sådan bostad som avses i 20 eller 21 § SoL samt till dem som vistas i

dagverksamhet enligt 10§ SoL.

Den som tillhör LSS personkrets skall enligt 7 § i denna lag tillförsäk-

ras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade

och anpassas till mottagarens individuella behov. LSS omfattar enligt 1 §

tre grupper. Det är personer med utvecklingsstörning, autism eller au-

tismliknande tillstånd (grupp 1), personer med betydande och bestående

begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder (grupp

2) eller personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska stora funk-

tionshinder som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsfö-

ringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service (grupp 3).

I regeringens skrivelse om handikappolitik (1996/97:120) har rege-

ringen i princip ställt sig bakom målen i FN:s standardregler samt artikel

23 i FN:s konvention om barnets rättigheter som innehåller särskilda

regler om barn med funktionshinder. Målet är att personer med funk-

tionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till god om-

sorg och vård som bygger på den enskilda människans delaktighet och

självbestämmande.

Måluppfyllelse och kvalitet

Allmänt

Utöver de mer generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för

människor med funktionshinder har de individuella stöden till funktions-

hindrade stor betydelse för att underlätta ett så självständigt liv som möj-

ligt. Det finns dock fortfarande brister såväl när det gäller tillgänglighet i

samhällsmiljön som helhet som när det gäller de individuella stöden.

Handikappombudsmannen konstaterade i sin årsrapport till regeringen

för år 1997 att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler för att till-

försäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet.

Sverige är bra på individinriktade åtgärder för att kompensera funktions-

nedsättning såsom stöd, service och ekonomiskt bistånd enligt SoL och

LSS. Däremot finns det brister t.ex. i tillgängligheten i den yttre miljön

och inom allmänna kommunikationer (se även avsnitt 7 om färdtjänst)

när det gäller kommunens ansvarsområden. Handikappombudsmannen

konstaterade också att många personer med funktionshinder har upplevt

66

en ökande tendens hos ansvariga huvudmän att bolla människor och Skr. 1998/99:97

ärenden mellan olika instanser. Handikappombudsmannen menar att

sparbetingen inom den offentliga sektorn har ökat incitamenten för att

lägga kostnaderna för åtgärder hos någon annan huvudman än den egna.

Boverket konstaterar att tillgängligheten och användbarheten har blivit

sämre i nyproducerade bostäder i fl erbostadshus i mitten av 1990-talet.

(Bostadsutformning och tillgänglighet, Boverket Rapport 1997:9.)

Förändringarna avseende de individuella stöden inom socialtjänsten

och LSS beskrivs i den följande texten.

Socialtjänsten

Länsstyrelsernas uppföljningar av vården och omsorgen visar att det fort-

farande finns brister. Cirka en tredjedel av länsstyrelserna rapporterade

att ekonomiska åtstramningar har lett till försämringar i handikappom-

sorgen under år 1997 medan några konstaterade att verksamheten håller

god kvalitet men under stora påfrestningar. Övriga länsstyrelser har inte

kommenterat situationen. (Socialtjänsten i länsstyrelsernas årsrapporter,

Nationell tillsyn Socialtjänst, Socialstyrelsen.)

Psykiatrireformen

I tidigare uppföljningsrapporter rörande psykiatrireformen har Socialsty-

relsen framförallt uppmärksammat att reformarbetet försenades bl.a. på

grund av att överenskommelserna mellan kommuner och landsting drog

ut på tiden. Efter många års kritik sker nu enligt Socialstyrelsen en för-

bättring i behandlingen och omhändertagandet av personer med psykiska

funktionshinder. Samverkan utvecklas mellan socialtjänsten och den

psykiatriska öppenvården. Idag har ett stort antal projektverksamheter

startat i kommuner och landsting. Enligt Socialstyrelsen finns det dock

en oro i vissa verksamheter för att verksamheter som finansieras med

stimulansmedel hotas när dessa försvinner. (Reformens första tusen da-

gar, Årsrapport för psykiatrireformen 1998, Socialstyrelsen följer upp

och utvärderar 1998:4.)

Stöd enligt LSS

Införandet av LSS har, enligt länsstyrelsernas bedömningar, lett till för-

bättringar inom handikappomsorgen. Kvalitetsutvecklingsprojekt pågår i

många kommuner. Personalens kompetens är under utveckling och fort-

bildning pågår på flera håll. En positiv utveckling sker också vad gäller

daglig verksamhet. Villkoren för barn med särskilda behov har uppmärk-

sammats av kommunerna i högre grad.

Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för perso-

ner med funktionshinder. För dem som tidigare bott på vårdhem har det

inneburit en positiv utveckling att få egna bostäder. Funktionshindrade

personers möjlighet att få individuellt anpassat stöd i en lämplig boende-

form och kvaliteten på det individuella stödet i bostaden har dock ut-

67

vecklats negativt. Som exempel på försämringar nämns den s.k. trapp- Skr. 1998/99:97

husmodellen, som inte är lämplig för personer med vissa funktionshin-

der, och samlokalisering av gruppbostäder för olika handikappgrupper.

Länsstyrelserna har också iakttagit bristande tillgång till bostäder och

bristfällig bostadsstandard, t. ex. otidsenliga gruppbostäder. Respekten

för den enskildes integritet måste uppmärksammas i det vardagliga arbe-

tet och i fortbildningen för personal, påpekar länsstyrelserna.

(Socialtjänsten, Länsstyrelsernas årsrapporter 1997.)

Socialstyrelsen konstaterar i sin årsrapport 1998 för psykiatrireformen

att betydligt färre psykiskt funktionshindrade personer än förväntat hit-

tills har fatt insatser enligt LSS. Handläggare gör ofta ingen skillnad i

tillämpningen mellan SoL och LSS och anser att tillämpningen av LSS

för denna målgrupp är svår.

Icke verkställda domar

Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande enligt länssty-

relsernas årsrapporter 1997. Det gäller särskilt bostäder med särskild ser-

vice men länsstyrelserna nämner också personlig assistent, kontaktperson

och familjehem.

En begränsad uppföljning av icke verkställda domar genomfördes i sex

län under år 1997. Under år 1996 hade 40 gynnande domar avkunnats

varav 11 ännu inte var verkställda. Resursbrist har angetts som skäl i två

fall. I alla sex länen fanns domar från åren 1994 och 1995 som i mars

1997 inte var verkställda. Av sammanlagt 47 domar som följdes upp, var

36 ännu inte verkställda.

Kostnader och prestationer

Allmänt

Det är svårt att urskilja personer med funktionshinder ur statistiken över

socialtjänstinsatsema. Insatserna är i huvudsak desamma som för äldre

som far stöd genom socialtjänsten och orsaken till behovet av stöd redo-

visas inte. Det är också svårt att fa entydiga uppgifter om antalet personer

i befolkningen med funktionshinder eftersom gruppen inte klart kan av-

gränsas. Definitionen av vad som är att betrakta som ett funktionshinder

är flytande. Många människor har flera funktionshinder. Om handikapp

uppstår beror det dessutom på att den miljö som personen med funk-

tionshinder vistas i inte är tillgänglig.

Kostnader

De samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med funktions-

hinder genom kommunerna, landstingen, staten och privata anordnare av

handikappomsorg redovisas i tabell 5.4. Utgifterna för kommunernas

stöd och service till människor med funktionshinder redovisas inte upp-

delat på insatser enligt LSS respektive SoL eftersom verksamheterna ofta

är integrerade med varandra. På samma sätt är råd och stöd enligt LSS

68

inkluderat i landstingens övriga utgifter för stöd till funktionshindrade. Skr. 1998/99:97

Det går därför inte att särskilja kostnaderna för insatser enligt de olika

lagrummen från varandra.

Den stora omfördelningen mellan landstingen och kommunerna avse-

ende kostnader för vård och stöd i särskilt boende respektive Övrig ser-

vice från år 1994 till år 1996 bör kunna hänföras till huvudmannaskaps-

förändringen avseende ansvaret för insatser till personer med utveck-

lingsstörning.

Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade för-

delade på funktion och ansvarig huvudman

Miljoner kronor, 1995-års priser

1993

1994

1995

1996

Föränd-

ring

1993-1996

Totala utgifter för funktions-

hindrade (exkl. pensioner)

15 914

17 440

23 050

22 923

44%

(Kronor per invånare 0-64 år

2 208

2 397

3 160

2 957)

Kommun

24%

22%

48%

61%

261%

Landsting

61%

52%

20%

7%

-83%

Privat produktion 1

7%

7%

8%

7%

43%

Staten

8%

19%

24%

25%

368%

varav:

Vård och stöd i särskilt boende

9 056

8 774

8 434

7 514

-17%

Kommun

13%

15%

51%

84%

Landsting

78%

76%

39%

8%

Privat produktion 1

9%

9%

10%

7%

Stöd i den dagliga livsföringen

1 724

3 132

7 665

8 918

417%

Kommun

90%

34%

45%

47%

Privat produktion 1

10%

8%

6%

7%

Staten

0%

59%

48%

46%

Rehabilitering

1 886

2 049

2 170

2 041

8%

Landsting

51%

42%

29%

37%

Staten

49%

58%

71%

63%

Övrig service

3 248

3 485

4 781

4 450

37%

Kommun

34%

45%

70%

77%

Landsting

52%

44%

15%

5%

Privat produktion 1

5%

3%

9%

10%

Staten

10%

8%

6%

8%

1 Offentligt finansierad

Anm: Ansvarig huvudman för varje insats bör inte förväxlas med finansieringsansvarig.

Källa-, SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och in-

komster för det sociala skyddet). Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år)

och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta-

tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i olika

vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för utvärdering av

medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang.uppföljningsstudier av handikapp-

reformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl personlig assistans) avser alla oavsett

ålder.

Vård och stöd i särskilt boende: Särskilda boendeformer (kommunal resp privat produktion),

boende för utvecklingsstörda (landsting tom 1995)

Stöd i den dagliga livsföringen: Assistansersättning och vårdartjänst (staten), stöd i ordinärt

boende inkl, personlig assistans (kommunal resp, privat produktion),

Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, arbetshjälpsmedel, annan rehabilitering (staten),

hjälpmedels-, rehabiliterings- och habiliteringsverksamhet (landsting)

Övrig service: Förmedlingstjänst för textelefon, befordran av blindskriftförsändelser, bilstöd

(staten), färdtjänst till funktionshindrade 0-64 år, daglig verksamhet (landsting tom 1995,

därefter kommun), bostadsanpassningsbidrag (kommun), ideella organisationers verksamhet

för handikappade (offentligt finansierat).

69

Stödinsatser enligt olika lagar

Det är svårt att få en helhetsbild av vilket stöd den enskilde personen får.

Som framgår av diagram 5.1 är det flera huvudmän, såväl kommuner

som landsting och staten, som svarar för olika delar av handikappomsor-

gen och verksamheternas delar regleras i flera lagar.

Diagram 5.1 Antal personer som fått insatser enligt SoL, LSS och LASS

*) Råd och stöd

**) Lagen om assistansersättning

***) Psykiskt funktionshindrade som

erhållit stöd genom projektverksamhet

inom ramen för

För att förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och utvär-

dering av stödet till funktionshindrade har Socialstyrelsen fatt i uppdrag

att utarbeta ett förslag till system för rikstäckande individbaserad statis-

tik. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2000.

Tabell 5.1 Antal personer per 10 000 invånare i åldersgruppen 0-64 år med

stöd i ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS respektive särskilt

boende enligt lagarna SoL och LSS.

Årskiftet

Stöd i ordinärt boende

Stöd i särskilt boende

1995/96

1996/97 1997/98

1995/96

1996/97

1997/98

SoL

23,6

21,1

21,6

SoL

7,7

8,2

7,4

LSS*)

4,5

5,3

5,4

LSS **)

19,6

20,6

21,2

LASS

9,9

10,4

10,7

Totalt

38,0

36,8

37,7

27,3

28,8

28,6

Källa-, Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket

*) personlig assistans

**) boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn, ungdomar och vuxna eller

annan anpassad bostad förvuxna.

Som framgår av tabellen ovan finns det en svag tendens att insatserna

enligt SoL minskar medan antalet beslut enligt LSS ökar. Bland dem som

har social hemhjälp minskar andelen med litet antal servicetimmar i lång-

sam takt medan antalet med mycket stöd och service (mer än 4 timmar

per vecka) har minskat kraftigt mellan åren 1993 och 1997. Dessa för-

ändringar kan sedan år 1994, när LSS och LASS infördes, till en del för-

klaras av att personer i egen bostad får tillgång till personlig assistans i

Skr. 1998/99:97

70

stället för kommunal hemhjälp. I dessa fall övergår ansvaret för den del Skr. 1998/99:97

av kostnaden som överstiger 20 timmar per vecka till staten i form av

assistansersättning. Antalet personer med beslut om assistansersättning

ökar också.

Diagram 5.2 Variation mellan enskilda kommuner vad gäller stöd i form av

social hemhjälp eller personlig assistans i ordinärt boende respektive stöd i

särskilda boendeformer, totalt samt enligt SoL, LSS och LASS.

S s S s s J

I

Median

0-25%

respektive

75-100% av

kommunerna

50% av

kommunerna

närmast

medianen

Källa. Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar

Läsanvisning: Diagrammet visar spridningen av en variabel mellan olika kommuner. Hälften

av kommunerna, vars värden ligger närmast medianvärdet, visas i det mörka fältet, med me-

dianvärdet i mitten. Den fjärdedel av kommunerna, vars värden ligger högst respektive lägst,

visas i de ljusgrå fälten.

Funktionshindra.de inom socialtjänsten

Vid årsskiftet 1997/98 fick totalt 21 300 personer med funktionshinder

stöd enligt SoL inom kommunernas äldre- och handikappomsorg.

Det faktiska antalet personer med funktionshinder som bor i ordinärt

boende och har beslut om social hemhjälp och/eller hemsjukvård har

minskat från knappt 21 000 personer år 1993 till knappt 16 000 år 1996

för att öka något året därefter. I relativa tal har andelen som far kommu-

nal hemhjälp enligt SoL minskat från 29 personer per 10 000 invånare

till 22 personer per 10 000 invånare 0-64 år under perioden 1993-1997.

Detta är bl.a. en följd av införandet av LSS.

Bland funktionshindrade har antalet hemhjälpstimmar, som tidigare

nämnts, minskat. Till skillnad från dem som är över 65 år är minskningen

i denna grupp störst bland dem som har ett stödbehov på mer än 1 timme

per dag.

71

Skr. 1998/99:97

Tabell 5.2 Antal personer med social hemhjälp i ordinärt boende och i vissa

särskilda boendeformer 1 fördelade efter antal hjälptimmar

1995

1996

1997

förändring

1995-1997

per

antal 10 000

antal

per

10 000

antal

per

10 000

0-64 år totalt

17 555

24,1

16 672

22,8

16 375

22,4

-6,9%

0-1 timme/dag

11 956

16,4

11 396

15,6

11 363

15,6

-5,1%

1-3 timmar/dag

3 940

5,4

3 736

5,1

3 522

4,8

-10,7%

Fler än 3 timmar/dag

1 659

2,3

1 540

2,1

1490

2,0

-10,3%

1 Från och med verksamhetsåret 1998 kommer Socialstyrelsen att kunna presentera siffror

fördelade på ordinärt och särskilt boende vilket hittills inte varit möjligt.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Antalet boende i särskilda boendeformer per 10 000 i befolkningen i

samma åldersgrupp har varit relativt oförändrat mellan åren 1993 och

1997. I absoluta tal har dock en liten minskning skett. Ca 80 procent av

dem som bor i särskilda boendeformer är i åldern 45-64 år.

Andelen personer med funktionshinder med stöd enligt SoL varierar

stort mellan kommunerna. Detta gäller både andelen personer med hem-

hjälp i ordinärt boende och andelen under 65 år som bor i särskilda boen-

deformer. För år 1997 gav samtliga kommuner social hemhjälp till per-

soner under 65 år i ordinärt boende. Däremot finns det kommuner där

ingen under 65 år bor i särskilt boende. I 16 kommuner bor det fler per-

soner under 65 år i särskilda boendeformer än som har social hemhjälp i

ordinärt boende. Bland dessa återfinns såväl stora som små kommuner

även om de mindre kommunerna dominerar.

Diagram 5.3 Variation mellan kommunerna , personer med stöd enligt SoL

d cr> cr> cr> os

ch cr> cr> os cr>

SoL - särskilt boende

140

120

100

80

60

40

20

0

X CTÖ Cn CD CD

Oö CD CD CD CD

En fjärdedel av

kommunerna med

lägsta repektive

högsta andel.

Hälften av

kommunerna

närmast

medianen.

Median

O/a.-Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar

Insatser enligt LSS

Mellan 48 000 och 50 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS

den 1 januari 1998. Det motsvarar drygt 0,5 procent av landets befolk-

ning. Kommunerna har redovisat att drygt 44 000 personer hade ett eller

72

flera beslut om insatser enligt LSS och landstingen har uppgivit att ca Skr. 1998/99:97

18 000 personer hade beviljats råd och stöd enligt LSS. Enligt Socialsty-

relsen hade en dryg fjärdedel av de personer som har råd och stöd enligt

LSS enbart denna insats.

Det finns påfallande stora variationer mellan huvudmännen, när det

gäller antalet personer som beviljats råd och stöd. Dessa skillnader kan

bero på hur utbyggda habiliterings- och rehabiliteringsverksamhetema är

och i vilken mån de faktiskt tillgodoser enskildas behov. Det har under

Socialstyrelsens uppföljning bl.a. konstaterats att landstingen inte har

tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex. när det

gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del kan skillnaderna

bero på hur verksamheter vuxit fram och olika förvaltningskulturer ut-

vecklats. (Handikappreformen, Slutrapport 1997, Socialstyrelsen följer

upp och utvärderar 1997:4.)

En jämförelse mellan statistik från den 1 januari 1997 och 1998 visar

att det har skett en ökning av antal personer med beslut enligt LSS (ca 7

procent). Den procentuella ökningen är större i grupperna 2 och 3 än i

grupp 1 i LSS personkrets. Den 1 januari 1998 var det drygt 8 000 perso-

ner i grupp 3 som hade beslut om insats i kommunerna respektive drygt

1 400 i landstingen, jämfört med tidigare förväntade 60 000 personer.

Antalet har ökat från ca 6 200 respektive knappt 650.

Även antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat något mellan åren.

De insatser som procentuellt sett har ökat mest är ledsagarservice, avlö-

sarservice och kontaktperson. För två av insatserna - råd och stöd samt

boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ung-

domar - har en viss minskning av antal beslut mellan åren skett.

Som framgår av tabell 5.3 gäller endast en liten del av alla beslut år

1998 personlig assistans. Personlig assistans är dock den insats som har

fatt mest uppmärksamhet när det gäller LSS vilket lett till att hela handi-

kappreformen ibland felaktigt beskrivits som en assistansreform.

Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive

insats___________________________________________________________________________

Insats *) Antal beslut om insatser

Jan. 1996 Jan. 1997 Jan. 1998

Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner)

24 000

23 100

22 100

Assistansersättning enligt LASS

6 500

7 600

7 800

Personlig assistans enligt LSS

3 300

3 900

4 000

Ledsagarservice

3 300

4 600

5 600

Kontaktperson

10 500

11 800

13 100

Avlösarservice

2 200

2 800

3 200

Korttidsvistelse

7 500

8 000

8 500

Korttidstillsyn

2 800

2 700

2 700

Boende i familjehem eller bostad med särskild service

1 700

1 500

1 500

för barn och ungdomar som behöver bo utanför för-

äldrahemmet

Bostad med särskild service för vuxna eller annan

14 700

15 100

15 600

särskilt anpassad bostad för vuxna

Daglig verksamhet

17 800

18 400

19 100

*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, dvs en och samma

person kan redovisas på fler än en insats.

Källa: Socialstyrelsens statistik, socialtjänst 1998:6 samt Riksförsäkringsverkets statistik

rörande assistansersättning

73

Bostadsanpassningsbidrag

Skr. 1998/99:97

Bostadsanpassningsbidraget skall ge personer med funktionshinder möj-

lighet till ett självständigt liv i eget boende. De sammanlagda årliga kost-

naderna för bostadsanpassningsbidraget fortsätter att sjunka. År 1997 var

kostnaderma 601 miljoner kronor vilket innebär en minskning i löpande

priser sedan år 1995 med 27 miljoner kronor. I fast penningvärde kan

man se en tendens till minskade kostnader ända sedan år 1988.

Antalet beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1997 ökat från

38 500 till över 50 000. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i

genomsnitt är ersättningen mindre. Det finns ett klart samband mellan

höga bidragskostnader och hög andel äldre i befolkningen. Det är ofta de

små kommunerna som har de högsta bidragskostnadema.

74

Skr. 1998/99:97

Individ- och familjeomsorg

Nationella mål

Riksdagen har i samband med budgetpropositionen för år 1998 uttryckt

följande övergripande mål för individ- och familjeomsorgen.

- Att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv re-

sursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov av stöd

och bistånd i samband med sociala eller andra handikapp, missbruks-

problem och försörjningssvårigheter samt tillgodose att barn och ung-

domar växer upp under trygga och goda förhållanden.

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, miss-

brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till in-

divid- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-

rättsliga området. I socialtjänstlagen (1980:620), SoL, slås fast att verk-

samheten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras

sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och

gruppers egna resurser.

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen upp-

gick till 28,0 miljarder kronor i löpande priser år 1997 jämfört med 27,6

miljarder kronor året innan. I fasta priser uppgick ökningen till 0,8 pro-

cent mellan åren 1996 och 1997.

Nedanstående tabell visar kostnadernas fördelning på olika utgiftspos-

ter.

Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader 1 för kommunernas individ- och familje-

omsorg inklusive flyktingmottagande i löpande priser samt förändring av

den procentuella fördelningen på delsektorer

1995

1996

1997

Total kostnad i miljarder kronor

26,3

27,6

28,0

därav:

Socialbidrag

41,0%

43,0%

44,2%

Placering av vuxna missbrukare

10,7%

10,2%

9,4%

Placering barn o ungdom

16,0%

17,2%

17,5%

Öppen vård o beh. samt råd och stöd

15,3%

13,8%

14,3%

Kostnader för utredning

17,1%

15,8%

14,6%

1 Totala kostnader exklusive intäkter

Källa: SCB, Kommunernas finanser/räkenskapssammandrag 1995 - 1997

I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i Sverige

samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård och be-

handling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både bam och unga, till

missbrukare och övriga samt råd och stöd till enskilda, t.ex. familjeråd-

givning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk rådgivning,

öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning ingår samtliga ad-

ministrativa kostnader och utredningskostnader för utbetalning av social-

bidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar inkl, tolkarvoden.

75

6.1

Missbrukarvård

Skr. 1998/99:97

Sammanfattande slutsatser

I dagsläget är det svårt att bedöma resultaten av olika vårdinsatser ef-

tersom det för närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på

nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av insti-

tutionsvård och insatser i öppna former bör dock ge goda förutsätt-

ningar att nå förbättrade resultat.

I syfte att förbättra den fortlöpande informationen om aktuella för-

ändringar när det gäller antalet missbrukare i den öppna och slutna

vården har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag lämnat förslag till

en rapportering som skall göras vid två tillfällen årligen.

Det är även svårt att bedöma kostnaderna för missbrukarvården ef-

tersom det saknas nationella uppgifter om kostnaderna för de öppna

vårdinsatserna. Från och med år 1998 kommer dock kommunernas

kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas på ett heltäckande

sätt för samtliga kommuner i riket. Kostnaden för placering av miss-

brukare varierar högst avsevärt mellan olika kommuner.

Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans

mellan öppenvårdsinsatser och institutionsvård för att fa till stånd en

effektiv vårdkedja. Av de 25 procent av kommunerna med högsta an-

delen intagna missbrukare utgörs drygt hälften av storstadskommuner,

Stockholmsförorter och kommuner från fem av de nordligaste länen.

Kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg har mins-

kat något de tre senaste åren.

Nationella mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att

minska alkoholens skadeverkningar. Kommunernas skyldighet att till-

handahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11 §§ SoL och, i de fall

tvångsvård kan komma ifråga, i lagen (1988:870) om vård av missbruka-

re i vissa fall (LVM). I 11 § SoL stadgas bl.a. att kommunerna skall ar-

beta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra bero-

endeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom bör ägnas

särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt söija

för att den enskilde missbrukaren far den hjälp och vård som han eller

hon behöver för att komma ifrån missbruket.

Måluppfyllelse och kvalitet

Sammanfattningvis kan konstateras att det inte finns stöd för att någon

enskild behandlingsmetod är bättre än andra för människor med alkohol-

problem. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former

bedöms dock ha goda förutsättningar att nå goda resultat. Det är mer

oklart vilken effekt vården har vid behandling av narkotikamissbrukare.

På nationell nivå saknas för närvarande mått och utvärderingsmetoder för

76

olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inte heller några Skr. 1998/99:97

entydiga svar om vårdens effekter.

Det finns brister i kommunernas dokumentation och uppföljning, bl.a.

saknas nationella uppgifter om kommunernas kostnader för olika delar av

vården samt det antal missbrukare som fatt bistånd genom öppna vårdin-

satser. Det finns vissa tecken på att andelen missbrukare som får den

hjälp och vård de behöver har minskat. Socialstyrelsen har givit ut skrif-

ten Dokumentation inom missbrukarvården (CUS 1996) som redovisar

olika system för dokumentation och uppföljning för att stimulera och

underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling.

Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare

som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att

utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverk-

samhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst. I

årsrapporten (1998:4) från 1998 framgår att man ofta inom psykiatrisk-

och missbruksbehandling bortser från dubbelproblematiken som dessa

människor har. Det saknas både kunskap om och tillgång till behandling i

såväl öppen vård som inom behandlingshem. Vidare saknas möjligheter

till avgiftning under tillräckligt lång tid. Socialstyrelsens slutrapport be-

räknas vara klar i maj 1999.

Socialstyrelsen har i december 1998 inkommit med ett förslag till ett

system som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i

antalet missbrukare i den öppna och slutna missbrukarvården.

Kostnader och prestationer

Kostnader

De sammanlagda kostnaderna för öppna vårdinsatser för missbrukare,

barn och unga inklusive vård och stöd till enskilda har minskat något i

löpande priser de senaste tre åren. Kommunernas totala kostnader för

missbrukarvården kan för närvarande inte särskiljas från övriga verk-

samheter. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer dock kommuner-

nas prestationer och kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas

på ett heltäckande sätt.

Driftkostnaderna för intagna missbrukare har minskat under de senaste

tre åren.

Tabell 6.2 Kommunernas kostnader för placering av vuxna missbrukare

Miljoner kronor, fasta priser i 1995-års nivå (defl. med BNP-deflator)

1995

1996

1997

förändring i

procent

Institutionsvård för vuxna

2 430

2 334

2 227

-8,3

Familjehems vård för vuxna

377

445

333

-11,6

Kostnad för placering av

2 807

2 779

2 561

-8,8

Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag samt Socialdepartementets beräkning i

fasta priser

Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan

olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker: ålderssammansätt-

ning, upphandlingskompetens, typ och grad av missbruk osv.

77

Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen miss- Skr. 1998/99:97

brukare intagen i hem för vård eller boende enligt SoL eller LVM upp-

gick år 1997 till knappt 1 000 kronor. Medianen ligger strax ovanför

1 000 kronor och har inte förändrats nämnvärt sedan år 1994. Kostnads-

bilden för de olika kommuntyperna är mycket spridd. Endast storstäderna

utmärker sig med en tydlig lägsta genomsnittliga vårdkostnad per dygn.

Däremot har de den längsta placeringstiden (110 dagar), närmast följda

av förortskommunema. Den genomsnittliga placeringstiden i riket upp-

gick till 100 dagar år 1997 vilket är en minskning med ca 25 procent jäm-

fört med år 1996.

Prestationer

Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackorde-

ringshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård

eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem.

Personer som tas in för avgiftning inom den slutna hälso- och sjukvår-

den på grund av alkohol- och drogberoende och som sedan fortsätter i

institutionsvård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas in för vård

har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso- och sjukvår-

den. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av samtliga av-

giftade år 1990 till 13 procent år 1997. För avgiftade missbrukare över 65

år har andelen som placeras i institutionsvård minskat från 17 procent år

1990 till drygt 12 procent år 1997. Utbyggnaden av öppenvården samt

kommunernas ansträngda ekonomiska situation kan vara tänkbara orsa-

ker till minskningen. Informationen om avgiftade missbrukare erhålles

från Socialstyrelsens patientregister. Med all sannolikhet påverkar ett

klassifikationsskifte (från ICD 9 till ICD 10) jämförbarheten mellan åren

1996 och 1997.

Diagram 6.1 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i

hem för vård eller boende den 31 december respektive år enligt de lagar som

reglerar vården av missbrukare.

LVM SoL

■' Samtliga — —Män - - - Kvinnor

Samtliga — —Män - - - Kvinnor

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen, Social-

tjänst 1998:5

Det totala antalet kvinnor intagna för vård har minskat under 1990-talet

med ca 10 procent. Minskningen av antalet män intagna för vård har un-

78

der samma period varit det tredubbla. Merparten av all vård ges i frivilli- Skr. 1998/99:97

ga former. Det totala antalet personer som på grund av missbruk var in-

tagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem har minskat sedan år 1991.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende andelen in-

tagna missbrukare, om de 50 procenten av kommunerna närmast media-

nen undantas. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av befolk-

ningen i åldrama 18-64 år kan man jämföra förhållandena åren 1993 -

1997 i nedanstående diagram.

Diagram 6.2 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende med

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen, Social-

tjänst 1998:5

Av de 25 procent av kommunerna med högsta andelen intagna missbru-

kare utgörs drygt hälften av storstadskommuner, stockholmsförorter och

kommuner från fem av de nordligaste länen. Kommunerna med lägsta

andelen intagna missbrukare utgörs till drygt 60 procent av glesbygds-

kommuner, landsbygdskommuner samt övriga mindre kommuner

(kommuner med mindre än 15 000 invånare).

79

Skr. 1998/99:97

6.2 Barn- och ungdomsvård

Sammanfattande slutsatser

De ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari

1998 gällande kvalitet i socialtjänstens insatser för barn och ungdomar

och deras familjer har genererat åtskilligt utvecklingsarbete i kommu-

nerna. Resultatet från detta arbete kommer att kunna redovisas under

kommande år. Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn

som är i behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Sty-

relsen anger flera, och delvis motstridiga, tänkbara orsaker till denna

ökning. En viss ökning av andelen placerade barn har noterats. Social-

styrelsen anser att en fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsin-

satser i förhållande till placeringar utom hemmet behövs.

Nationella mål

Socialnämnden har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar

växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som riske-

rar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det

skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras utan-

för det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser

om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa specificerade

situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1 § SoL som

anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets bästa särskilt

beaktas.

Föräldrar skall vidare enligt 12a § SoL erbjudas möjlighet till samar-

betssamtal i syfte att nå enighet i frågor om vårdnad, boende och um-

gänge. Socialnämnden skall tillgodose det behov av stöd och hjälp som

kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adop-

tion har avgjorts.

Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för

socialnämnden att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är

gifta med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar

gällande vårdnad, boende och umgänge.

Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra rege-

ringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga åtgär-

der inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till kriminalitet.

Måluppfyllelse och kvalitet

SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att

staten och kommunerna konkretiserar de nationella målen. I många

kommuner utvecklas i dag metoder för att på lokal nivå på ett mer syste-

matiskt sätt kunna följa arbetet med utsatta barn. Socialstyrelsen följer

80

detta utvecklingsarbete. Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om Skr. 1998/99:97

kvalitet och måluppfyllelse i vården av barn och unga enbart utifrån den

nationella statistiken. Från och med år 1998 kommer den nationella sta-

tistiken att utökas med uppgifter om vård i öppna former samt inom det

familj erättsliga området med uppgifter om vård-

nads/umgängesrättsutredningar och samarbetssamtal.

Den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1998 gällande kvalitet

i socialtjänstens arbete samt krav på dokumentation har genererat åtskil-

ligt utvecklingsarbete i kommunerna. Eftersom arbetet påbörjats under år

1998 är det, enligt Socialstyrelsen, ännu för tidigt att uttala sig om vad

det resulterat i. Det kan dock vara av intresse att kortfattat redogöra för

utvecklingen hittills.

Påbörjad kvalitetsstudie

Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen

(CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbete inom barn- och

ungdomsområdet i socialtjänsten påbörjats. Endast mycket preliminära

resultat kan redovisas detta år. Cirka 90 procent av kommunerna arbetar

specialiserat med barn och ungdomar. Kommunerna anser att de har god

inblick i personalens kompetens, den egna verksamhetens kostnadsredo-

visning och kostnadsuppföljning. Tre fjärdedelar anser att de har god

inblick i att bedöma kvaliteten på verksamheten när det gäller rättssäker-

hetsaspekter på handläggningen. Drygt hälften uppger att de har tillräck-

lig inblick i att bedöma kvaliteten ur aspekten ”klienternas erfarenheter

och synpunkter på verksamheten”. Drygt en tredjedel av cheferna anser

att de inte har tillräcklig inblick i verksamheten för att kunna bedöma

kvaliteten när det gäller klienteffekter i verksamheten.

Barnets bästa i barnavårdsarbetet

Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt uppmärk-

samma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i verksam-

heten. Ett fatal rapporter över 1998 års verksamhet har redovisats. Där

framkommer att det finns ett stort intresse i kommunerna att arbeta med

att barnets ställning stärks genom kompetenshöj ande och metodutveck-

lande insatser.

Kostnader och prestationer

Socialnämnden skall enligt SoL utreda barns och ungas förhållanden och

vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp vid-

tagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller

hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i öppenvård är

exempel på vanligt förekommande insatser. Den officiella socialtjänst-

statistiken redovisar inte insatser i öppenvård, vilket gör det vanskligt att

dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom socialtjänstens ar-

bete enbart med utgångspunkt i den befintliga statistiken.

81

Nedanstående redovisning bygger dels på den officiella statistiken för Skr. 1998/99:97

verksamhetsåret 1997, dels på två mer omfattande kartläggningar som

Socialstyrelsen presenterade under år 1998 Anmälan, utredning, insats

(SoS-rapport 1998:4) och Individ- och familjeomsorgens arbete med

ungdomar (SoS-rapport 1998:5).

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för vården av barn och unga kan för när-

varande inte presenteras då den öppna vården för barn och unga samre-

dovisas med den för vuxna missbrukare samt inkluderar även råd och

stöd till enskilda. De förbättringar av den nationella statistiken fr o m år

1998, som tidigare nämnts, kommer att göra en heltäckande redovisning

möjlig.

Kostnaderna för placering av barn och unga, se tabell 6.6, har ökat med

närmare 80 procent sedan år 1992. Kostnaden för HVB-vården fördubb-

lades medan familjehemskostnaden ökade med ca 50 procent.

Tabell 6.3 Kommunernas kostnader för placering av barn och unga åren

Miljoner kronor, 1995 års priser (deflaterat med BNP-deflatorn)

Verksamhet

1992

1993

1994

1995

1996

1997

HVB-vård

1 504,8

1 579,4

1 715,8

2 619,0

2 905,8

2 990,1

Familjehem

1 237,9

1 216,2

1 340,5

1 588,0

1 791,4

1 804,0

Totala kost-

2 742,7

2 795,6

3 168,6

4 207,0

4 697,2

4 794,1

nader

Källa-, Statistiska centralbyrån och Socialdepartementets beräkning av fasta priser.

Kostnaderna för placering av barn och unga i fasta priser har ökat succes-

sivt under 1990-talet. Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för

vården i HVB och i familjehem har däremot förändrats mycket lite sedan

1994. Spridningen av den genomsnittliga dygnskostnaden i olika kom-

muner varierade år 1997 mellan 700 kronor och 3 000 kronor för HVB

och för familjehem mellan 117 kronor och 629 kronor.

Prestationer

Enligt Socialstyrelsens kartläggning har antalet anmälningar vad gäller

barns behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. De skäl

som anges till ökningen är bl.a. att anmälningsskyldigheten efterlevs

bättre, att anmälningarna registeras på ett mer effektivt sätt av social-

tjänsten, att skolproblem definieras som sociala problem och att en bättre

utvecklad samverkan på lokal nivå ger fler anmälningar. Samtidigt ställs

frågan om det är så att fler barn far illa. Tänkbara orsaker till detta kan

exempelvis vara den ekonomiska krisen och flyktinginvandringen under

1990-talets tidigare år med de integrationssvårigheter detta fört med sig.

Från flera länder i västvärlden rapporteras en liknande utveckling som

här i Sverige.

82

Andra rapporter tyder på en viss underrapportering från bama- Skr. 1998/99:97

vårdscentralemas och från barnomsorgens och skolans sida. Socialstyrel-

sen följer utvecklingen.

Socialstyrelsen redovisar i sin kartläggning också en specialstudie

gällande invandrarungdomar, som visar att dessa i högre utsträckning än

svenska barn vårdas utom hemmet men att andelen minskar i ”andra ge-

nerationen”. Utrikes födda ungdomar blir oftare föremål för omedelbara

omhändertaganden än övriga ungdomar.

Under år 1997 var cirka 31 000 barn och ungdomar någon gång under

året föremål för insatser från socialtjänstens sida som visas i tabellen. Av

dessa är cirka 17 000 pojkar och 14 000 flickor. De senaste åren har den-

na siffra varit relativt stabil i absoluta tal men ökat svagt beräknat som

andel av befolkningen i åldersgruppen 0-17 år.

Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0-17 år, som har varit

föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året

1990

1993

1994

1995

1996

1997

Barn med någon insats *)

129

140

144

151

158

159

därav:

Med kontaktperson enl SoL

61

78

84

91

97

99

Vård utom hemmet enl SoL

59

58

57

59

61

61

Med kontaktperson enl LVU

0,3

0,3

0,2

0,2

0,4

0,3

Omedelb. omhändert. enl LVU

6

7

7

7

7

7

Barn med vård enligt LVU totalt

23

22

23

23

23

23

SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga

*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte summe-

rar till totala antalet barn som haft någon insats.

Källa. SCB, S31 SM91O1 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11

Andelen barn som vårdas utanför hemmet har mellan åren 1993 och 1997

ökat från 74 till 77 barn per 10 000 barn i befolkningen 0-17 år. Under

samma tidsperiod har den genomsnittliga placeringstiden per individ för-

ändrats mycket litet. Det har dock skett en viss en ökning under år 1997.

Variationen mellan kommunerna är stor, men har minskat under de se-

naste åren. Hög andel placerade barn förekommer oftare i storstäderna

och i en del förortskommuner, medan låg andel företrädesvis förekom-

mer i några landsbygds-, glesbygds- och övriga mindre kommuner.

Socialstyrelsen och några länsstyrelser har redovisat att antalet ome-

delbara omhändertaganden har ökat, främst bland ungdomar. En fortsatt

analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placering-

ar utom hemmet är enligt Socialstyrelsen nödvändig.

Familjerätt

Inom det familj erättsliga området finns officiell statistik enbart när det

gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap. Under år

1997 föddes drygt 90 000 barn i landet. Av dessa föddes drygt hälften i

familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan samtliga

dessa barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Antalet faderskap

som fastställts genom dom har minskat under hela 1990-talet.

83

6.3

Socialbidrag

Skr. 1998/99:97

Sammanfattande slutsatser

Den höga arbetslösheten under 1990-talet har utsatt socialbidragssys-

temet för en ökad påfrestning. En tydlig konsekvens är att socialbi-

dragets roll förändrats. Från att tidigare i allt väsentligt ha fungerat

som ett sista skyddsnät för människor med försörjningssvårigheter

som uppkommit under kortare perioder har socialbidraget nu för vissa

grupper kommit att fungera som ett långvarigt försöijningsstöd. Den

kraftiga ökning av socialbidragen som skett större delen av under

1990-talet har emellertid planat ut och enligt preliminära uppgifter för

år 1998 har utgifterna minskat med 7,6 procent jämfört med föregåen-

de år. Förändringen avspeglar dels det förbättrade arbetsmarknadslä-

get, dels det minskade flyktingmottagandet.

Nationella mål

Rätten till ekonomiskt bistånd, dvs. socialbidrag, regleras i SoL. Social-

bidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta skyddsnät mot fattigdom

för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete

eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäk-

ringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kan ga-

rantera tillräcklig försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillför-

säkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster

och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hen-

nes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Den första januari 1998 infördes en rad ändringar i SoL. En av de vik-

tigaste förändringarna gäller socialbidraget där den enskildes rätt till bi-

stånd preciserats genom nya bestämmelser om försörjningsstöd och annat

bistånd. I socialtjänstlagen anges vad som ingår i den s.k. riksnormen

samt vilka övriga kostnader som skall täckas av försörjningsstödet. Som

ett komplement till försöijningsstödet har kommunen rätt att ge bistånd

även i andra fall. Detta stöd kan omfatta t.ex. mer omfattande tandvård,

hemutrustning, psykoterapikostnader samt olika former av stöd, vård-

och behandlingsinsatser. Beslut om bistånd av detta slag kan inte över-

klagas genom förvaltningsbesvär.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsen har i uppdrag att följa effekterna av ändringarna i SoL.

Förändringen har inneburit en ökad frihet för kommunerna att besluta om

bistånd utöver försörjningsstödet. Kommunerna har dock fortfarande

ansvar för att uppfylla socialtjänstens intentioner om att tillförsäkra den

enskilde en skälig levnadsnivå. Genom uppföljningarna erhålles infor-

mation om hur kommunerna hanterar ekonomiskt bistånd och i vilken

utsträckning individen genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsni-

vå.

84

I studien "Inskränkt besvärsrätt i Socialtjänstlagen Ny praxis?" (SoS-

rapport 1999:2), görs en första kartläggning av hur kommunerna under

våren 1998 ändrat sin praxis och sina riktlinjer för den del av biståndet

som ligger utanför det lagstadgade försöijningsstödet. Ändringen i SoL

innebär att domstolarnas möjlighet att utforma en vägledande praxis för

detta område har försvunnit. Resultaten av studien tyder på att det finns

en tendens till en större återhållsamhet när det gäller att bevilja bistånd.

Hälften av kommunerna har infört nya mer restriktiva riktlinjer. Störst

var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till

tandvård.

Studien visar också att det i vissa avseenden finns stora variationer när

det gäller kommunernas ställningstagande till den enskildes ansökan om

bistånd. Variationerna följer tydliga sociala och regionala mönster. Den

som bor i en kommun där många andra är beroende av socialtjänsten

tycks ha sämre förutsättningar att få bistånd utöver försöijningsstödet än

den som bor i en kommun som definieras som mindre "socialt utsatt".

Resultaten måste dock tolkas försiktigt, med tanke på den korta tid de

nya lagreglerna varit i kraft samt det begränsade urval studien bygger på.

Länsstyrelsen bidrar till den samlade kunskapen om individ-och fa-

miljeomsorgen genom en redovisning av erfarenheterna från tillsynsar-

betet. Man pekar på en fortsatt positiv utveckling när det gäller kommu-

nernas aktiva arbete för att socialbidragstagare skall komma ur sitt bi-

dragsberoende. Många kommuner samverkar med andra myndigheter

som arbetsförmedlingen och eller försäkringskassan. Några kommuner

samarbetar även med ffivilligorganisationer. Detta möjliggör en effekti-

vare planering för individen och bidrar till att bryta isolering och att byg-

ga upp sociala nätverk. Några länsstyrelser uppger att antalet klagomål

som rör kränkande bemötande har minskat något under år 1997 jämfört

med år 1996.

En kärv ekonomisk situation och hög arbetslöshet präglar alltjämt

många kommuner, villket påverkar socialtjänstens handläggning av eko-

nomiska biståndsärenden. Flera länsstyrelser konstaterar i likhet med

tidigare år att man med oro iakttar hur begreppet "skälig levnadsnivå" har

urholkats och att ärendena hanteras på ett alltför schablonartat sätt.

En tydlig konsekvens av de samhällsförändringar som skett under

1990-talet är att socialbidragets roll förändrats. Socialbidraget är tänkt att

vara ett yttersta skyddsnät främst vid tillfälliga sociala eller ekonomiska

problem. De flesta socialbidragstagare har också bidrag under kort tid,

men för en allt större grupp har socialbidraget kommit att fungera som ett

långvarigt försöijningsstöd. Det långvariga socialbidragstagande har ökat

kraftigt under 1990-talet. För ungdomar och nyanlända invandrare är det

i huvudsak 90-talets höga arbetslöshet i kombination med avsaknad av

arbetslöshetsersättning som ökat bidragstagandet. Ett ökat antal ålders-

pensionärer med invandrarbakgrund är inte berättigade till full folkpen-

sion. Inom ramen för Socialstyrelsens s.k. försöijningsprojekt pågår en

analys av det långvariga socialbidragstagandets orsaker och konsekven-

ser.

En särskild utredare har i uppdrag att till den 31 maj 1999 analysera

och lämna förslag som bl.a. rör socialtjänstens uppgifter och kompeten-

Skr. 1998/99:97

85

sområden (dir. 1997:109). Utredaren skall även lämna förslag på hur den Skr. 1998/99:97

ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas (dir.

1997:109).

Kostnader och prestationer

Antalet hushåll med socialbidrag sjönk något under år 1997 och utgör nu

närmare elva procent av det totala antalet hushåll i befolkningen mellan

18 och 64 år. Minskningen i antalet bidragshushåll beror helt och hållet

på att antalet flyktinghushåll med socialbidrag sjunkit, vilket i sin tur är

en avspegling av det kraftigt minskade flyktningmottagandet under de

senaste åren. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushållen

De utgör drygt 60 procent.

Andelen personer med socialbidrag av den totala befolkningen uppgick

år 1997 till 8,5 procent, dvs. samma andel som året innan.

Socialbidragstagandet varierar över landet. Skillnaderna mellan olika

kommuner har successivt ökat under 1990-talet avseende socialbidrags-

tagamas genomsnittliga andel av befolkningen, från 1-10 procent år

1990 till 2-13 procent år 1997.1 storstäderna och i de större städerna åter-

finns den högsta andelen socialbidragstagare i befolkningen. Andelen

bidragstagare i storstäderna fortsatte att öka under år 1997. I övriga

kommuntyper har andelen bidragstagare minskat under år 1997. Lägre

andelar av befolkningen med socialbidrag återfinns i de norra delarna av

Sverige. I glesbygdskommuner är det istället en högre andel som erhåller

statliga transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och sjukbi-

drag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118, underlagsrapport till

Storstadskommittén).

Utgifterna för socialbidrag har ökat under hela 1990-talet fram till år

1997, sammanlagt drygt en fördubbling i fasta priser. Under år 1998 kom

en vändning. Enligt det preliminära resultatet för helåret 1998 har utgif-

terna (inkl, introduktionsersättning till flyktingar) sjunkit med 7,6 procent

under året, räknat i fasta priser. I nedanstående diagram redovisas social-

bidragsutbetalningar totalt respektive fördelad på flyktinghushåll och

samtliga icke flyktinghushåll.

86

Skr. 1998/99:97

Diagram 6.3 Utgivet socialbidrag till totalt samt till flyktinghushåll och till

samtliga icke flyktinghushåll åren 1990-1998

Miljoner kronor, fasta priser enl. KPI, basår 1995

Socialbidrag totalt

Socialbidrag till flyktingbushåll

Socialbidrag till samtliga icke flyktingbushåll

Källa: SCB, S33 1990-1994 och SoS, Socialtjänst 1995:6 - 1998:8

Orsaken till de minskande socialbidragsutbetalningama är den förbättra-

de arbetsmarknadssituationen samt den minskade mottagningen av flyk-

tingar. Utbetalningen till flyktinghushållen minskar för tredje året i rad

medan utbetalningarna till samtliga icke flyktinghushåll fortfarande ökar

något, dock med en utplanande tendens. Detta beror på att många flyk-

tingar behöver socialbidrag även efter det att den sk. introduktionsperio-

den upphört.

Tabell 6.5 Socialbidrag, antal bidragshushåll, bidragstagare, bidragsmåna-

der och utbetald socialbidrag

Miljoner kronor, löpande o fasta priser (KPI, basår 1995)

År

Antal

bidrags-

hushåll

Förändr.

från

föreg.

år %

Antal

bidrags-

mottagar

e

Förändr. Antal

Social-

bidrag i

löpande

priser

Social-

bidrag i

fasta

priser

Förändr

från,

föreg.

år %

från

föreg.

år %

bidrags-

månader

1985

293 354

535 557

4,2

942

1 561

1990

277 146

516 825

4,1

4 721

5 797

1991

297 498

7,3%

537 653

4,0%

4,2

5 642

6 329

9,2%

1992

327 824

10,2%

589 371

9,6%

4,4

7 012

7 689

21,5%

1993

373 034

13,8%

671 303

13,9%

4,6

8 712

9 126

18,7%

1994

391 800

5,0%

715 212

6,5%

5,0

10 285

10 546

15,6%

1995

388 702

-0,8%

720 783

0,8%

5,3

10 786

10 786

2,3%

1996

403 204

3,7%

753 109

4,5%

5,5

11 884

11 827

9,6%

1997

402 869

-0,1%

749 104

-0,5%

5,6

12 377

12 259

3,7%

1998»

11 420

11 327

-7,6%

* preliminärt utfall

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1999-02-01 med komplettering av prelimi-

närt utfall för 1998 års socialbidrag.

I landets kommuner uppgick genomsnittligt utbetalt socialbidrag per bi-

dragshushåll till ca 26 900 kronor år och ca 30 400 kronor år 1997.

Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan oli-

ka kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och

högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den

genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner

87

och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds- Skr. 1998/99:97

kommunerna.

Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för

socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990

då den i medeltal var 4,1 månader till 5,6 månader år 1997. En ijärdedel

av hushållen hade en långvarig bidragstid år 1997, vilket var oförändrat

jämfört med året innan. År 1992 hade 14 procent av samtliga bidragshus-

håll långvariga bidragstider. Enligt socialstyrelsen har det långvariga

bidragstagandet ökat med 180 procent under hela 1990-talet.

88

Skr. 1998/99:97

Färdtjänst

Sammanfattande slutsatser

Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder möj-

lighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen

(1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:735) om riksfard-

tjänst i kraft. Statistiken om färdtjänsten är bristfällig men kostnader-

na kan uppskattas till ca 2 miljarder kronor per år. För att bl.a. möjlig-

göra minskade fardtjänstkostnader har riksdagen beslutat om ett stats-

bidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder för anpassning av kol-

lektivtrafiken till funktionshindrades behov. En utvärdering av fard-

tjänstlagama, statsbidraget och övrig handikappolitik inom trans-

portområdet har påbörjats år 1998. Det är dock för tidigt att entydigt

uttala sig om effekterna av lagarna och statsbidraget.

Nationella mål

Målet för färdtjänsten är att bereda dem, som på grund av funktionshin-

der har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa

med allmänna kommunikationsmedel, möjlighet att resa med särskilt

anordnade transporter. Målet för riksfardtjänsten är att kommuner skall

lämna ersättning for kostnader för resor mellan kommuner för personer,

som till följd av stora och varaktiga funktionshinder måste resa på ett

särskilt kostsamt sätt.

Kostnaderna för färdtjänsten är delvis beroende av hur tillgänglig kol-

lektivtrafiken är. I propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop.

1996/97:115) lades flera förslag, som syftade till att göra kollektivtrafi-

ken mer tillgänglig samt sänka kostnaderna för färdtjänst och riksfärd-

tjänst. Genom att ge kommuner och landsting en möjlighet att hantera

såväl färdtjänst och riksfärdtjänst som ordinarie kollektivtrafik genom

trafikhuvudmannen ges ekonomiska incitament till bättre samordning

och handikappanpassning av kollektivtrafiken. Detta realiserades via nya

lagar om färdtjänst och riksfärdtjänst, vilka trädde i kraft den 1 januari

1998. Lagen om färdtjänst ersätter den tidigare regleringen i social-

tjänstlagen (1980:620).

För att skynda på denna utveckling beslöt riksdagen att för åren 1998

t.o.m. 2002 anvisa ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder,

med syfte att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade.

Ett villkor för bidrag är bl.a. att det har skett en samordning av planerna

för färdtjänst respektive kollektivtrafik.

Måluppfyllelse och kvalitet

Lagarna om färdtjänst respektive riksfärdtjänst saknar specifika mål-

formuleringar och någon måluppfyllelse är därför svår att mäta.

89

I samband med behandlingen av propositionen Mer tillgänglig kollek- Skr. 1998/99:97

tivtrafik uttalade Riksdagen att handikappolitiken inom trafikområdet

skall utvärderas. Regeringen har gett Vägverket m.fl. i uppdrag att ge-

nomföra utvärderingen. Här ingår bl.a. att studera hur kostnaderna för

och kvaliteten i färdtjänsten har utvecklats samt om det finns behov av en

tillsynsmyndighet.

Handikappombudsmannen har nyligen redovisat en undersökning där

man analyserat länsrätternas tillämpning av färdtjänstlagen. Majoriteten

av de ca 700 färdtjänstmål som har prövats av länsrätterna under 1998

har lett till att överklagandena har avslagits. Dock har drygt 20% av

överklagandena avseende färdtjänsttillstånd bifallits. Handikappombuds-

mannen anser att vissa resultat tyder på att kvinnor missgynnas i förhål-

lande till män med avseende på rätten till färdtjänst.

Kostnader och prestationer

Det saknas tillförlitlig statistik för färdtjänsten och riksfärdtjänsten.

Kommunförbundet uppskattar kostnaderna till i storleksordningen 2

miljarder kronor per år. Den 31 december 1997 var knappt 419 000 per-

soner fårdtjänstberättigade, varav två tredjedelar kvinnor. Andelen per-

soner i åldern 0-64 år med färdtjänsttillstånd är mindre än 1 procent. I

kategorin 65 år och äldre är andelen ca 23 procent. Andelama har i stort

varit oförändrade under åren 1993-1997. Andelen varierar mycket mel-

lan enskilda kommuner, som mest mellan 9 och 37 procent. Uppgifter

om kvaliteten i tjänsterna saknas.

Kommunförbundet inventerar f.n. uppgifter om antal tillstånd, före-

skrifter, organisation, samordning, upphandling och rättsfall m.m. om

färdtjänsten i landets kommuner. Statens Institut för Kommunikations-

analys m.fl. driver med stöd av Kommunikationsforskningsberedningen

ett utvecklingsprojekt för att ta fram bättre system för statistik om kol-

lektivtrafik och samhällsbetalda resor.

Regeringen bedömer att dessa insatser samt den utvärdering, som

nämnts tidigare kommer att ge bättre underlag för utvärdering av verk-

samheten under kommande år.

90

Skr. 1998/99:97

8.1

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Barnomsorg

Sammanfattande slutsatser

Barnantalet fortsätter att öka inom barnomsorgen, men i långsammare

takt än tidigare. Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna

i enlighet med gällande lagstiftning. Antalet barn i daghem har mins-

kat det senaste året, vilket är första gången sedan utbyggnaden påbör-

jades i början av 1970-talet. Antalet årsarbetare i daghem har också

minskat, men ökat i fritidshem och deltidsgrupper. Familje-

daghemmen minskade med 14 procent. Förskollärarnas andel av de

anställda fortsätter att öka, medan fritidspedagogernas andel är oför-

ändrad trots att barnantalet i fritidshem ökat kraftigt. Antal barn per

årsarbetare har ökat främst i fritidshemmen. Bruttokostnaden var den-

samma år 1997 som år 1991, trots att ca 180 000 fler barn skrivits in.

Ökningen under år 1997 var dock relativt liten.

Skolverket har aviserat kvalitetsstudier under de närmaste tre åren

avseende tillgång till förskola bland olika grupper i befolkningen, fri-

tidshemmen, barn i behov av särskilt stöd, de yngsta barnen i daghem

samt arbete i mångkulturella grupper.

Nationella mål

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att genom

pedagogisk gruppverksamhet stimulera barns utveckling och lärande

samt bidra till goda uppväxtvillkor. Barn i behov av särskilt stöd skall

ges den omsorg de behöver. Verksamheten skall utformas i samarbete

med föräldrarna och underlätta för dem att förena förvärvsarbete och för-

äldraskap. Kommunerna är enligt skollagen skyldiga att, utan oskäligt

dröjsmål, tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för

bam i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till för-

äldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Det skall

finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov

av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrup-

perna skall ha en lämplig sammansättning och storlek, lokalerna skall

vara ändamålsenliga.

Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg över-

fördes från socialtjänstlagen till skollagen den 1 januari 1998. Vid sam-

ma tidpunkt blev Skolverket tillsynsmyndighet för barnomsorgen. För-

skolans pedagogiska roll har förstärkts och tydliggjorts genom att en lä-

roplan (Lpfö 98) infördes den 1 augusti 1998.

91

Måluppfyllelse och kvalitet

Behovstäckning

Under år 1997 ökade andelen inskrivna barn i alla åldersgrupper. Cirka

85 procent av de förvärvsarbetande och studerande föräldrarnas barn har

plats inom barnomsorgen, vilket motsvarar efterfrågan. Av sexåringarna

gick 94 procent i förskola, vilket är en oförändrad andel sedan flera år.

Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med

gällande lagstiftning inom såväl förskoleverksamheten som skol-

barnsomsorgen. Enstaka kommuner kan dock fortfarande ha mer eller

mindre tillfälliga problem att tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt

dröjsmål.

Skr. 1998/99:97

Tabell 8.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp) fri-

tidshem och familjedaghem

Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp

X

1-6 år

Åldersgrupp

7-9 år

10-12 år

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

1997

72

58

7

Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal

Kvalitet

Barnomsorgen har varit utsatt för stora besparingar under nittiotalet.

Trots att barnantalet ökade med ca 180 000 barn var bruttokostnaden

densamma år 1997 som år 1991, 42 miljarder kronor. Någon utvärdering

av kvaliteten på nationell nivå har emellertid inte gjorts under senare år.

Förändringar i den strukturella kvaliteten går dock att följa löpande i

den officiella statistiken. Barngrupperna i daghem och fritidshem har

blivit större. Samtidigt har personaltätheten minskat och antalet barn per

årsarbetare ökat. Utbudet av öppna förskolor samt öppen fritidsverksam-

het fortsätter att minska och har i det närmaste halverats under nittiotalet.

Andelen barn som får modersmålsstöd i förskolan fortsätter att minska

och är nu 17 procent av barnen med annat modersmål än svenska. År

1990 var denna andel 57 procent.

Personalens utbildningsnivå har höjts inom samtliga verksamhetsfor-

mer. Andelen högskoleutbildade - förskollärare och fritidspedagoger - är

nära 60 procent. Utvärderingar tyder på att resurserna för barn i behov av

särskilt stöd inte har minskat under 1990-talet. Rapporter visar dock att

även om inte resurserna skurits ned så har behoven ökat.

Skolverket har i oktober 1998 i en rapport till regeringen om planer

och prioriteringar för sitt arbete med barnomsorgen redovisat ett antal

områden som verket bedömer särskilt bör uppmärksammas under den

närmaste treårsperioden. Områdena rör tillgång till förskola bland olika

grupper i befolkningen, barnomsorgens kvalitet - särskilt för de yngsta

barnen, barn i behov av särskilt stöd, kvaliteten i fritidshem och i mång-

kulturella grupper, samt genomförandet av förskolans läroplan.

92

Personaltäthet och barngruppernas storlek

Skr. 1998/99:97

Antalet årsarbetare i daghem har minskat under 1990-talet, trots att anta-

let inskrivna barn ökat kraftigt. I fritidshem och deltidsgrupp har antalet

årsarbetare ökat, dock inte lika snabbt som antalet inskrivna barn.

Tabell 8.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper

fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare

(inklusive enskilda utförare)

IT

Daghem

Fritidshem

Deltidsgr.

Total

antal

årsarb

barn/

årsarb 1

antal

årsarb

barn/

årsarb 1

antal

årsarb

barn/

årsarb 1

antal

årsarb

barn/

årsarb 1

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

17,0

79 044

6,4

1994

65 296

5,2

16 870

10,6

3 618

18,4

85 784

6,8

1995

66 040

5,5

18 268

11,4

4 367

15,3

88 675

8,0

1996

66 983

5,4

20 911

11,4

4 084

18,3

91 978

8,5

1997

63 590

5,7

21 262

12,4

5 396

15,0

90 256

8,4

Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört svårig-

heter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifterna om

antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför tolkas med viss

försiktighet.

Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal.

Barngruppernas storlek har ökat i daghem och fritidshem under 1990-

talet. År 1997 fortsatte ökningen framför allt vid fritidshemmen, där den

genomsnittliga gruppstorleken ökade från 24,1 barn till 26,2. Detta inne-

bär att den genomsnittliga gruppstorleken vid fritidshemmen ökat med

nästan 50 procent under 1990-talet. Vid daghemmen förändrades inte den

genomsnittliga gruppstorleken under år 1997. Sedan år 1990 är ökningen

av barngruppernas storlek i daghemmen 22 procent. I slutet av år 1997

fanns det 18 eller fler barn i mer än var tredje daghemsgrupp. Ökningen

av gruppstorlekarna har inte bara skett som en följd av besparingskrav,

utan har också varit ett sätt för kommunerna att tillgodose behovet av

platser som de höga födelsetalen i slutet av 1980-talet och böijan av nit-

tiotalet medförde. Skillnaderna mellan kommunerna när det gäller barn-

gruppernas storlek är relativt stora. Många kommuner har en uttalad am-

bition att hålla nere gruppstorlekarna för de yngsta barnen. Trots detta

befinner sig 62 procent av barnen under tre år i barngrupper med 16 eller

fler barn.

Personalens utbildning

Utbildningsnivån bland de anställda har höjts under nittiotalet. Enstaka

procent av de anställda saknar utbildning för arbete med barn. Andelen

personal med pedagogisk högskoleutbildning - förskollärare och fri-

tidspedagoger, har ökat med tre procent från året innan. En knapp pro-

cent hade lärarutbildning. Även bland dagbamvårdama har utbildnings-

nivån höjts, där 72 procent har utbildning för arbete med barn.

93

Kostnad och prestationer

Antal inskrivna barn

Vid slutet av år 1997 var cirka 753 000 barn i åldrarna 1-12 år inskrivna i

någon form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg - knappt 6 000

fler än året innan. Antalet barn i fritidshemmen har ökat mest, bl.a. bero-

ende på att den s.k. sexårsverksamheten (förskoleklassen fr.o.m. den 1

januari 1998) integrerats med skola och fritidshem, vilket innebär att

många sexåringar går i en kombination av förskoleklass och fritidshem.

Samma år minskade för första gången antalet inskrivna barn i daghem.

Minskningen beror framför allt på att sexåringarna lämnat daghemmen

och i stället går i särskilda sexårsgrupper. Antalet barn i familjedaghem

har minskat under hela 1990-talet.

Tabell 8.3 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fri-

tidshem och familjedaghem (1000-tal) samt bruttokostnad för barnomsor-

gen år 1990 samt åren 1994-1997________________________________

År Antal inskrivna barn i Summa 2 Netto 3 Brutto-

daghem deltids- fritids- familjedaghem kostn.

grupp 1

hem

0-6 år

7-12 åi

r totalt

mdkr

1990

268

63

109

111

45

156

595

571

42,0

1994

338

66

178

101

28

129

712

679

40,1

1995

361

67

210

100

24

123

761

725

40,9

1996

366

75

239

92

18

110

790

747

42,0

1997

363

84

264

81

15

96

807

753

42,3

1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem

2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är dubbel-

räknade

3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade

endast en gång

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen, Skolverket, rapport nr 155, Barnomsorg och

skola i siffror 1998, del 3, Kostnader

Ökningen av antalet inskrivna barn under 1990-talet motsvarar cirka 30

procent. Trots detta har de totala kostnaderna för barnomsorgen inte ökat.

Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket år 1997 som år 1991.

Personalkostnaderna utgör i genomsnitt 70 procent av de totala kostna-

derna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas andel är i genomsnitt

12,3 procent, högst i storstäder och lägst i medelstora städer. Den ge-

nomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i barnomsorgen var 56 200

kronor. I daghem var den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn

71 200 kronor, i familjedaghem 60 300 kronor och i fritidshem 26 400

kronor.

A v gift er

Den andel av kommunernas bruttokostnad för barnomsorgen som finan-

sieras genom föräldraavgifter år 1997 var 16,5 procent, vilket är en ök-

ning med en och en halv procentenhet jämfört med året innan. År 1991

var andelen tio procent. Skillnaden mellan och inom kommungrupperna

är stora, från 12 procent i glesbygdskommuner till 18 procent i förorts-

kommuner. Under nittiotalet har flertalet kommuner förändrat sina bam-

Skr. 1998/99:97

94

omsorgsavgifter. Så gott som samtliga kommuner har infört någon form Skr. 1998/99:97

av tidsrelaterade avgifter. Andelen kommuner med inkomstrelaterade

avgifter har ökat under 1990-talet och är nu omkring 85 procent.

Kombinationen av avgiftsnivå och tids- och inkomstrelaterade taxor

gör att avgiften för enskilda familjer kan variera mycket kraftigt beroen-

de på bosättningsort, vistelsetid och inkomst.

Barnomsorg vid arbetslöshet

Kommunernas regelsystem för barnomsorg vid arbetslöshet skiljer sig åt.

I 60 procent av kommunerna behåller förskolebarn sin plats om någon av

föräldrarna blir arbetslös. I resterande kommuner mister barnet platsen

direkt eller efter kort tid. För barn till arbetslösa som inte har någon

barnomsorgsplats erbjuder endast 28 procent av kommunerna plats.

Från den 1 juli 1999 kommer 150 miljoner kronor per helår under en

treårsperiod att fördelas till ett antal kommuner i storstadsområdena, för

att dessa skall anordna förskola i socialt utsatta bostadsområden. För-

skolan skall avse barn i åldem 3-5 år som står utanför den reguljära barn-

omsorgen. Verksamheten skall vara avgiftsfri, omfatta minst tre timmar

om dagen och ha en särskild inriktning på barns språkutveckling. Syftet

är att förbättra barnens integrationsmöjligheter i samhället.

8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

Sammanfattande slutsatser

Skolorna ägnar en allt större uppmärksamhet åt den lokala uppfölj-

ningen, utvärderingen och egenkontrollen. Ett intensivt utvecklingsar-

bete har kommit igång på flera håll och den kommunala organisatio-

nen har i allmänhet stabiliserats efter många organisatoriska föränd-

ringar. Det nya betygssystemet som gäller från och med avgångsåret

1998 ställer tydliga krav på skolan när det gäller att sätta in resurser

och åtgärder för de elever som inte far godkänt betyg i något ämne.

Cirka 91 procent av eleverna i grundskolan uppnådde behörighet till

nationellt program och endast cirka en procent av eleverna slutade

årskurs 9 utan slutbetyg. Under år 1998 har Skolverket genomfört

kvalitetsgranskningar av den svenska skolan inom tre områden; rek-

torsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt stöd samt

läs- och skrivprocesserna i undervisningen.

Kostnaderna för grundskolan har ökat något år 1997 jämfört med år

1996. Tre fjärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev

mellan 47 500 kronor och 55 000 kronor. De ökade statsbidragen har i

större utsträckning riktats till grundskolan, där drygt två av tre rekto-

rer säger sig ha blivit berörda, än till gymnasieskolan.

Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten

1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem

procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som av-

slutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en

högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta procenten-

heter jämfört med vårterminen året innan.

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste

åren. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De

sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år

1997 till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i

löpande priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.

En mycket liten andel, ca en procent, av eleverna har valt grund-

skola i stället för särskola med stöd av försökslagen med val av skol-

form inför läsåret 1996/97. Flertalet av dessa elever har svårigheter att

uppnå eller uppges inte ha förutsättningar att nå grundskolans mål.

Under år 1998 var 15 481 antal barn inskrivna i särskolan, varav

11 148 i den obligatoriska. Allt fler elever har skrivits in i skolformen

de senaste åren, men fortfarande rör det sig om ca 1 procent av samt-

liga elever i grundskoleåldern. Antalet elever ökade med ca 6 procent

mellan åren 1996 och 1997 medan kostnaderna i fasta priser ökade

med 5 procent.

8.2.1 Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper

och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i

samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasie-

skolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning

i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i

särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skolp-

likt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i Läroplan för det obli-

gatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för

grundskolan (SKOLFS 1994:3). I läroplanen formuleras målen som an-

ger inriktningen på en rad olika områden, som t. ex. kunskaper och nor-

mer och värden. De är av två slag, dels de mål som skolan skall sträva

mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla elever skall ges möjlig-

het att nå. Ansvaret för att skolans arbete bedrivs i riktning mot målen

åvilar såväl skolhuvudmannen och rektorn, som skolans övriga personal.

I kursplanerna anges för varje ämne mål att sträva mot och vilka mål ele-

ven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Den nya

läroplanen och de nya kursplanerna infördes med början i årskurserna 1-

7 från och med hösten 1995.

Måluppfyllelse och kvalitet

Styrningen

Styrsystemet för det svenska skolväsendet innebär en ansvarsfördelning

mellan central och lokal nivå. Skolhuvudmännen har genom innehåll,

utvärdering och uppföljning av den kommunala skolplanen ett grundläg-

Skr. 1998/99:97

96

gande ansvar att styra sin skolverksamhet mot de nationella mål som Skr. 1998/99:97

staten ställer upp. På motsvarande sätt ställs kravet på en lokal arbetsplan

för den enskilda skolan.

I en granskning av den kommunala styrningen konstaterar Skolverket

att det inom kommunerna finns stora brister i den lokala uppföljningen,

utvärderingen och egenkontrollen. Den kommunala styrningen av skolan

har inte hittat rätt tillvägagångssätt och skolan saknar också former för

uppföljning och utvärdering av det egna arbetet. Skolorna visar nu detta

område en allt större uppmärksamhet. (Skola i utveckling - en temabild

av grundskolan 1998).

Ett intensivt utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den

kommunala organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många or-

ganisatoriska förändringar. Rapporten konstaterar att det finns en stor

legitimitet för grundskolans läroplan och kursplaner bland skolor och

kommuner. Dock finns det en tendens till att kursplaner och betygskrite-

rier inte uppfattas ge den stora frihet i undervisningen som var avsikten.

Däremot är legitimiteten för skolplaner och i viss mån arbetsplaner låg.

Kopplingen mellan skolplaner och arbetsplaner är, enligt Skolverket, i

många kommuner dålig eller obefintlig och skolplanerna saknar koppling

till budget.

Grundskoleelevers kunskaper

Från och med avgångsåret 1998 far eleverna i årskurs nio slutbetyg enligt

det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet

innefattar tre steg: Godkänt, Väl Godkänt och Mycket Väl Godkänt. För

nivån VG finns centralt fastställda kriterier för årskurs 9. De elever som

inte når upp till målen för godkänt i ämnet far inget betyg. För att vara

behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs minst

betyget godkänt i ämnena svenska/svenska 2, engelska och matematik.

Det nya betygssystemet ställer tydliga krav på skolan när det gäller att

sätta in resurser och åtgärder för elever som inte får godkänt betyg i nå-

got ämne. Den andel elever som i dag inte når betyget godkänt i ett av

ämnena är cirka sex procent.

Tabell 8.4 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1998

Andelen elever som inte nått målen i ett eller fler ämnen

I alla ämnen

(saknar slutbetyg)

Totalt

I ett ämne

I två eller fler

ämnen

Samtliga kommuner

20,3

7,2

12,1

1,0

Storstäder

24,1

7,6

14,7

1,9

Förortskommuner

21,7

7,5

13,0

1,3

Större städer

19,6

6,7

11,8

1,1

Medelstora städer

18,5

6,9

10,7

0,8

Industrikommuner

20,3

7,5

11,9

0,9

Landsbygdskommuner

20,3

7,4

12,5

0,5

Glesbygdskommuner

17,2

6,6

10,3

0,3

Övr. större kommuner

20,2

7,5

12,1

0,7

Övr. mindre kommuner

18,4

7,3

10,6

0,5

Fristående skolor

25,0

12,2

12,4

0,4

Källa: Skolverket

4 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 97

97

Skolverket beskriver i sin rapport Barnomsorg och skola i siffror att cirka Skr. 1998/99:97

91 procent av eleverna uppnådde våren 1998 behörighet, dvs. godkänt

betyg i svenska/svenska 2, engelska och matematik, till ett nationellt pro-

gram.

Flickor klarar sig bättre i skolan än vad pojkar gör, sett till det genom-

snittliga meritvärdet. Flickorna hade i större utsträckning betygen VG

eller MVG utom i ämnena Idrott och hälsa, Fysik och Teknik där pojkar-

na i större utsträckning fick betyget MVG. Skolverket ställer frågan om

skillnaderna mellan pojkar och flickor uttrycker faktiska skillnader i kun-

skap eller om det är uttryck för en ojämlikhet i bedömningssystemet. Här

finns det, enligt Skolverket, anledning att i uppföljande studier kring be-

tyg och betygssystem särskilt uppmärksamma könsskillnaderna.

Sveriges Lärarförbund genomförde våren 1998 en undersökning som

belyser vad kommunerna gör för de elever som går ut årskurs nio utan

slutbetyg. I stort sett samtliga av de 239 undersökta kommunerna hade

vidtagit särskilda åtgärder för de elever som inte fatt godkänt betyg i

svenska, engelska och matematik. Mer undervisningstid i det eller de

ämnen eleverna inte förväntats klara under terminen har erbjudits i 88

procent av kommunerna. Ungefär hälften av kommunerna har gett ele-

verna specialprogram och cirka en femtedel har utformat individuella

åtgärdsprogram.

Kvaliteten i skolan

Skolverket har enligt ett särskilt regeringsuppdrag under år 1998 genom-

fört granskningar av kvaliteten i skolan med avseende på tre områden;

rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt stöd samt

läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Ett 70-tal grund- och gymna-

sieskolor i 15 kommuner har granskats och genom urvalsförfarandet be-

dömer Skolverket att slutsatserna i rapporten speglar förhållanden på

svenska skolor i allmänhet.

När det gäller granskningen av rektorsuppdraget så konstateras att

rektorerna i allmänhet är högt motiverade för sitt uppdrag och engagera-

de i sin skolas utveckling. De har en stor arbetsbörda vilket gör det svårt

att utveckla kvaliteten i undervisningen samt att bedöma personalens ar-

betsinsatser vilket oftast leder till att personal som bidrar till att höja

kvaliteten inte blir belönade. Inspektörerna konstaterar att ansvarsområ-

dena behöver klargöras som gör det möjligt för rektorn att utöva ett

verkligt ledarskap.

Granskningen av insatser för elever i behov av särskilt stöd visar att

området nästan alltid är prioriterat i skolplaner och på skolor. Stora an-

strängningar görs för att hitta dessa elever tidigt genom t.ex. tester och

diagnoser. Stödundervisningen behöver emellertid en bättre pedagogisk

ledning och uppföljningen och utvärderingen behöver förbättras. Det-

samma gäller för kvaliteten på åtgärdsprogrammen.

Läs- och skrivprocessen har granskats med inriktning på vilka förut-

sättningar elever ges att utveckla sitt läsande och skrivande i olika ämnen

och hur dessa kan förbättras. Granskningen visar att stor variation råder

98

på skolorna och det vanligaste är att arbetet sker mindre systematiskt och Skr. 1998/99:97

medvetet. Vidare pekar granskningen på att en översyn av grundutbild-

ningen för skolans personal behövs och att skolledare bör ges särskilda

möjligheter att förbättra sina kunskaper om andraspråksutveckling.

IT i skolan

Under år 1997 fanns det en dator per 13 elever i grundskolan. I gymna-

sieskolan är däremot tillgången på datorer per elev mer än dubbelt så

stor. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och datorerna pla-

ceras allt oftare i klassrummen. Under år 1998 initierades ett nationellt

program, "Lärandets verktyg", som innebär en strategisk satsning på IT i

skolan. Utgångspunkten är att alla elever skall ges kunskap och möjlighet

att använda datorer som ett modernt informationsverktyg. Under tre år,

1999-2001, kommer nära 1,5 miljarder kronor att satsas på detta pro-

gram.

Internationella jämförelser

OECD har i en undersökning (Education at a Glance 1998) bedömt i vil-

ken mån beslutsnivåerna för grundskolans högstadium är decentralisera-

de. Av undersökningen framgår att det centrala inflytandet över skolor-

nas verksamhet omfattar relativt få beslut jämfört med de andra OECD-

ländema. Detta gäller även beslut om fördelning och användning av eko-

nomiska resurser inom skolan.

TIMSS (Third International Mathematics and Science Study) är en

världsomspännande undersökning där Sverige deltar. De svenska 13-

åriga elevernas resultat skiljer sig inte särskilt från genomsnittet. De be-

finner sig på ungefar samma nivå som Irland och Kanada.

Kostnader och prestationer

Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick år 1997 till 49,7

miljarder kronor, inklusive hemkommunens kostnad för skolskjuts. Detta

motsvarar en kostnad på 52 400 kronor per elev, vilket är en ökning med

en procent i löpande priser jämfört med år 1996. De fristående grund-

skolorna kostade totalt 1 174 miljoner kronor år 1997.

99

Skr. 1998/99:97

Tabell 8.5 Elever, lärare och kostnader

Elever i

kommunal

grundskola

Lärare i

kommunal

grundskola

Lärare per

100 elever

Elever i

fristående

grundskola

Kostnader

(miljarder kronor)

samtliga huvudmän

1994

889 703

73 524

8,3’

15 481

44,2

1995

908 882

73 380

8,1*

18 760

46,6

1996

927 004

72 669

7,8

21 778

49,0 2

1997

946 444

71 894

7,6

25 105

49,4

1998

968 229

73 006

7,5

28 808

Anm..- Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97).

Källa: Skolverket

1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för åren 1994 och 1995 räknats om

för att bli jämförbara med senare år.

2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 miljarder kronor

Lärartätheten i grundskolan har minskat under 1990-talet på grund av att

antalet lärare inte ökat i samma takt som antalet elever. På grund av re-

sursbrist har kommunerna försökt hålla tillbaka kostnaderna för under-

visningen, särskilt inom hemspråk, svenska som andraspråk och special-

undervisning. År 1991 uppgick lärartätheten till 9,1 lärare per 100 elever

vilket kan jämföras med 7,6 lärare per 100 elever år 1997.

Vid en internationell jämförelse var antalet lärare per 100 elever år

1996 genomgående högre i Sverige både på grundskole- och gymnasie-

nivåerna. En undersökning gjord av OECD (Education at a Glance 1998)

visar att på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket mot-

svarar grundskolan, går det cirka 7,9 respektive 8,2 lärare per 100 elever.

Genomsnittet för OECD-ländema är ungefar 5,5 respektive 6,7 lärare per

100 elever. Andelen manliga lärare var lägre än genomsnittet i övriga

OECD-länder på grundskolenivån motsvarande årskurs 1-6.

Kostnaden per elev varierade mellan de kommunala skolhuvudmännen

från 37 300 kronor till 73 100. Skillnaderna i kostnader mellan kommu-

nerna kan till drygt hälften förklaras av bebyggelsestruktur, dvs. ju längre

avstånd mellan invånarna och många mindre skolor i en kommun, desto

högre är kostnaden per elev, invandrarbakgrund hos eleverna samt be-

folkningsminskning. Den övervägande delen, tre fjärdedelar, av kommu-

nerna redovisar en kostnad per elev mellan 47 500 kronor och 55 000

kronor. De fristående grundskolorna kostade totalt sett 1 174 miljoner

kronor år 1997.

100

Diagram 8.1 Förändringav kostnaden per elev för några kostnadsslag

Index (1991=100), fasta priser enligt skolkostnadsindex

Skr. 1998/99:97

Källa-, Skolverket

För den kommunala skolan är läromedel, utrustning och skolbibliotek det

kostnadsslag som ökat mest sedan föregående år. Förklaringen till detta

kan vara den ökade satsning på IT-användning som många skolor nu ge-

nomför med bland annat stöd från KK-stiftelsen. Undervisningens kost-

nader är de enda som minskat under perioden. Lokalkostnaderna är näs-

tan tillbaka på samma nivå som år 1991.

Det statliga resurstillskottet till kommunerna

I syfte att kartlägga om kommunerna fattat särskilda beslut om de höjda

generella statsbidragen år 1997 inom skolans verksamhet gjorde Skol-

verket en undersökning i början av år 1998. Undersökningen visar att av

de 190 kommuner av totalt 280 svarande som fattat särskilda beslut i

fullmäktige och/eller på nämndnivå, hade ca 57 procent fattat beslut om

en eller flera åtgärder som kan härledas till intentionerna i vårpropositio-

nen inom skolverksamheten. Den övervägande delen satsningar som be-

slutats om är inriktade på elever i behov av särskilt stöd och personalför-

stärkningar. Resurstillskottet har i större utsträckning riktats till grund-

skolan än till gymnasieskolan. Drygt två av tre rektorer i grundskolan

säger sig ha blivit berörda.

I Svenska Kommunförbundets rapport, Kommunernas ekonomiska lä-

ge, beräknas kostnaderna för grundskolan öka under år 1998 med 1,3

procent i fasta priser jämfört med år 1997. Kommunförbundet gör be-

dömningen att detta till en del speglar hur de ökade statsbidragen, de s.k.

Perssonpengama, har använts. Orsaker till de beräknade ökade kostna-

derna är, enligt kommunerna, ett ökat antal elever, högre lärarlöner och

olika former av åtgärder, t.ex. sommarskola och läxhjälp med syfte att

hjälpa elever att klara betygskraven för inträde till gymnasieskolans na-

tionella program. Finansdepartementet genomförde i början av år 1999

en fördjupad analys av hur den ekonomiska situationen utvecklas i kom-

muner och landsting. Totalt 227 kommuner svarade på enkäten och nio

av tio uppgav bl.a. att grundskolans volym kommer att öka eller vara

oförändrad under år 1999 jämfört med år 1998. Grundskolan är den verk-

101

samhet av de undersökta verksamheterna som enligt enkätsvaren i störst Skr. 1998/99:97

utsträckning får utökade reala resurser. Den huvudsakliga orsaken till

volymförändringarna uppges i enkätundersökningen vara demografiska

förändringar.

8.2.2 Gymnasieskolan

Nationella mål

Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas

kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid univer-

sitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhälls-

medborgare och ansvariga för sina liv.

Vaije kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på

nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan

för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat

grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning.

Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller

i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.

Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. An-

talet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med

hänsyn till elevernas önskemål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Andel ungdomar i gymnasieskolan

Det är en större andel av en årskull som idag slutför gymnasieskolan än

som överhuvudtaget togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all

gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en

avsevärd förbättring av gymnasieskolans måluppfyllelse och vad gäller

innehållet i utbildningen en kvalitetshöjning genom att alla nu får en bre-

dare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen.

Andelen elever som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella

och specialutformade program har de tre senaste läsåren (1995/96-

1997/98) hållit sig till ca 85 procent. Antalet elever i år 1 på det individu-

ella programmet ökade till läsåret 1998/99 med ca 15 procent. Ökningen

kan huvudsakligen antas bero på de nya behörighetsbestämmelserna för

tillträde till nationella och specialutformade program vilka beslutades i

oktober 1996 men tillämpades första ingången inför läsåret 1998/99.

Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller

linjer läsåret 1994/95 hade 74 procent fullföljt sin utbildning på samma

eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande

till de som börjat läsåret 1993/94 då 80 procent fullföljt utbildningen in-

om 4 år. Graden av fullföljande är högre på naturvetenskapsprogrammet,

drygt 91 procent, och samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande

102

linjer (drygt 86 procent) än på program linjer med yrkesämnen, där över- Skr. 1998/99:97

gångsfrekvensen varierar mellan knappt 60 procent för industriprogram-

met och drygt 85 procent för medieprogrammet.

Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen

1995 påbörjade 45 procent en högskoleutbildning inom tre år. Det var en

ökning med åtta procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade

gymnasieskolan våren 1994. Motsvarande andel för de som avslutade

gymnasieskolan våren 1990 var 32 procent. Variationen i övergångsfre-

kvens var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel uppvisar elever

från storstäder och större städer medan lägst andel har glesbygdskommu-

ner. Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större

utsträckning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor

hade högre övergångsfrekvens än män.

Bedömning och betyg

ån de elever som avslutade gymnasieskolan läsåret 1997/98 var det 83

procent som erhöll slutbetyg. Andelen elever med slutbetyg varierar

mellan de olika programmen. Störst andel hade naturvetenskapspro-

grammet (92%) medan den lägsta andelen gällde för industriprogrammet

(68%). Trots att det individuella programmet (IV) främst syftar till att

leda eleven över till ett nationellt program återfanns läsåret 1997/98 ett

litet antal elever i år 3 på IV. Av dessa erhöll 27% slutbetyg. Drygt 19 %

av eleverna på nationellt program som erhöll slutbetyg läsåret 1997/98

hade utökat studieprogram medan 7 % hade reducerat program.

Den genomsnittliga betygsfördelningen i alla kärnämnen på nationella

program vårterminen 1998 framgår av följande sammanställning.

Tabell 8.6 Betygsfördelning på nationella och individuellt program

Ämne

Betyg

Nationellt program

IG G VG

Individuellt program

MVG IG G VG

MVG

Engelska A

4

43

40

13

25

54

18

3

Estetisk verksamhet

2

49

40

10

20

59

18

3

Idrott och hälsa

4

43

39

13

33

52

14

1

Matematik A

6

49

32

13

36

54

9

1

Naturkunskap A

4

50

34

12

35

60

5

0

ReligionskunskapA

5

44

36

15

34

55

11

0

S amhällskunskap

4

49

36

11

26

57

15

2

Svenska A

1

54

37

7

24

66

10

1

Svenska B

5

45

39

11

43

49

6

2

Svenska 2 A

3

65

30

3

20

80

0

0

Svenska 2 B

10

52

29

9

-

-

-

-

Högst andel icke godkänd bland kärnämnen fanns - om man undantar

svenska som andraspråk - i matematik. Samtidigt som det kan vara stor

andel IG inte godkänd i kärnämnen på vissa program kan resultaten i

karaktärsämnen dessa program vara goda eller t.o.m. mycket goda.

De olika programmen visar stor variation mellan de olika betygsvärde-

na. Andelen IG var störst för elever på de yrkesförberedande program-

103

men samtidigt som dessa elever hade förhållandevis bra resultat i karak- Skr. 1998/99:97

tärsämnena.

Individuellt program

Individuellt program (IV) skall erbjudas elever som inte tagits in på ett

nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad ut-

bildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt program

dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan.

Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare

studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en

tredjedel av eleverna som hösten 1997 fanns på individuellt program gick

nämligen på ett nationellt program hösten 1997.

Lokal gren

Styrelsen för kommunens gymnasieskola far enligt 2 kap. 9 § gymnasie-

förordningen (1992:394) besluta att inrätta lokala grenar för att tillgodose

ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de nationellt fast-

ställda programmen och grenarna inte tillgodoser. En lokal gren kan om-

fatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på programmet. En lo-

kal gren kan fa vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen vilket

innebär bl.a. att en elev har rätt att söka och bli mottagen på en sådan

utbildning utan hemkommunens samtycke.

Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 70 lokala grenar som

i allt väsentligt avser yrkesutbildningar. Av antalet kontinuerligt inkom-

mande ansökningar kan ett fortsatt intresse för riksrekrytering för lokal

gren noteras.

Specialutformade program

Specialutformade program, som är likvärdiga med nationellt program, är

avsedda att ge en utbildningsinriktning som inte tillgodoses inom de na-

tionella programmen. Samma kämämneskurser som på nationellt pro-

gram skall ingå i specialutformade program. Intresset för att inrätta spe-

cialutformade program tenderar att öka. Det är främst fem program som

bildar basen vid konstruktion av specialutformade program nämligen

naturvetenskapsprogrammet, industriprogrammet, elprogrammet, sam-

hällsvetenskapsprogrammet och mediaprogrammet.

Regeringen kan medge en kommun att ett specialutformat program far

anordnas med riksrekrytering. Regeringen har medgivit riksrekrytering

för nio specialutformade program.

Elever med behov av särskilt stöd

Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov

av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en

faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad

104

uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det Skr. 1998/99:97

nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Av rektorernas svar på

en enkät Skolverket riktade till rektorerna för grund- och gymnasieskolor

framgår att en större andel elever fatt möjlighet att ta del av ett ökat ut-

rymmet för fördelning av resurser i behov av särskilt stöd år 1998 i jäm-

förelse med föregående år.

Arbetsplatsförlagd utbildning

Många elever far inte tillgång till arbetsplatsförlagd utbildning (APU) i

den utsträckning som föreskrivs i 5 kap. 17 § gymnasieförordningen.

Räknat på samtliga program kommer 63% av eleverna i år 3 att ha fatt

APU. Tiden för APU varierar starkt mellan olika program. Program som

lyckas bäst är barn- och fritidsprogrammet och omvårdnadsprogrammet

som också har bäst stöd från avnämarna. En bedömning av APU:s bety-

delse för att nå programmets program- och kursplanemål visar att den

växer i betydelse för varje läsår. Mer än tre fjärdedelar av eleverna i år 3

anser att den arbetsplatsförlagda utbildningen har "Stor betydelse" eller

"Mycket stor betydelse" för att nå utbildningens mål. (Skolverket: Sam-

verkan Skola-Arbetsliv. Rapport nr 153.)

Kostnader och prestationer

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste

sex läsåren.

Tabell 8.7 Elevutvecklingen under åren 1993-1998

År

Gymnasieskolan

totalt

Kommunala

Landstingskom.

Fristående

skolor

(%)

skolor

(%)

skolor

(%)

1993

313 662

281 216

(90)

26 876

(9)

5 570

(2)

1994

309 952

279 509

(90)

24 375

(8)

6 068

(2)

1995

312 375

284 484

(91)

20 691

(7)

7 200

(2)

1996

309 661

283 462

(92)

17 886

(6)

8 313

(3)

1997

312 936

286 576

(92)

16 781

(5)

9 579

(3)

1998

309 118

284 964

(92)

13 238

(4)

10 916

(4)

Intresset inför hösten 1999 för de 16 nationella programmen varierar,

störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (ca 26 procent av anta-

let förstahandssökande) respektive naturvetenskapsprogrammet (ca 23

procent). Lägst andel sökande hade livsmedelsprogrammet (ca en halv

procent) och energiprogrammet (knappt en procent).

Kostnader

De totala utbildningskostnaderna för gymnasieskolor med kommun eller

landsting som huvudman ökade marginellt under år 1997. Eftersom elev-

antalet visade en mindre ökning än totalkostnaden steg kostnaden något

per elev till i genomsnitt 66 700 kronor. Kostnaden per elev i enbart

kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingskommunal

105

gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer som lokalutnyttjande Skr. 1998/99:97

och lärartäthet samt programutbud.

Antalet lärare läsåret 1998/99 var 28 929 varav 627 lektorer en ök-

ning/minskning i förhållande till läsåret 1997/98 då antalet var 28 460

varav 697 var lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 499

lärare läsåret 1998/99 vilket ger 13,2 elever per lärare. Motsvarande tal

för år 1997 var 13,6.

Tabell 8.8 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan

1995-1997

Löpande priser, kronor per elev respektive miljoner kronor

Huvudman

kommuner/ landsting

År 1995

År 1996

År 1997

Samtliga

Totalt, mkr

19 100

19 108

19 914

Kostnad per elev, kr

60 800

63 000

64 100

Kommun

Totalt, mkr

17 247

17 314

17 617

Kostnad per elev, kr

60 850

60 900

61 800

Landsting

Totalt, mkr

1 876

1 793

1 676

Kostnad per elev, kr

89 000

100 400

100 000

Anm: Kostnaderna redovisas exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar

Av de totala kostnaderna utgör ca 40% undervisningskostnader och un-

gefär 25 % kostnader för lokaler och inventarier.

8.2.3 Särskolan

Nationella mål

Särskolan skall ge utbildning till utvecklingsstörda barn och ungdomar

som så långt som möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gym-

nasieskolan och anpassas efter deras individuella förutsättningar.

Särskolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och

träningsskola) samt gymnasiesärskolan (nationella, specialutformade och

individuella program). För särskolan gäller läroplanen för det obligato-

riska skolväsendet (Lpo 94) respektive läroplanen för de frivilliga skol-

formerna (Lpf 94). Särskolan har därtill särskilda kursplaner som är an-

passade efter elevernas förutsättningar. Eleverna i den obligatoriska

särskolan har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt till ett tionde skolår.

Gymnasiesärskolans utbildning är fyraårig.

Måluppfyllelse och kvalitet

Att bedöma måluppfyllelsen i särskolan stöter på svårigheter. Elevernas

individuella förutsättningar varierar stort genom att elevgruppen är

mycket heterogen. Skolverket har fatt i uppdrag att presentera en samlad

redogörelse för prioriteringar och planerade insatser i syfte att öka tillsyn,

uppföljning och utvärdering av särskolan.

106

Sedan läsåret 1996/97 fram till juni år 2000 gäller en lag om försöks-

verksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns

skolgång. I oktober 1998 redovisades att ca 1 procent av de som kunnat

åberopa lagen hade använt den. I de kommuner där föräldrarna fatt in-

formation hade betydligt fler använt sig av lagen än i de kommuner där

ingen information lämnats av de kommunalt ansvariga.

De flesta elever som valt grundskola i stället för särskola inför läsåret

1996/97 har flyttat upp en årskurs trots att flertalet inte klarat grundsko-

lans mål. Det framkom att det för vissa elever inte varit möjligt att ha

samma mål som för grundskolans övriga elever trots att de fatt extra in-

dividuell hjälp. Skolverket kommer att slutredovisa försöksverksamheten

i slutet av sommaren 1999.

Under 1998 har Skolverket studerat fem av gymnasiesärskolans åtta

nationella program. Undersökningen visar att i Industriprogrammet och

Medieprogrammet ges möjligheter att i hög grad individualisera utbild-

ningen efter elevernas behov, önskemål och förutsättningar. Det fram-

kommer dock att en översyn av målen behöver göras. Den sociala kom-

petensen anses viktigare än betygen för elevernas möjligheter att få ett

arbete efter utbildningen.

Kostnader och prestationer

Kommunernas kostnader för den kommunala särskolan var 2,7 miljarder

kronor år 1997. Varje elev kostade i genomsnitt 218 700 kronor, två pro-

cent mer i löpande priser än föregående år. Kostnaden per elev är något

högre i den obligatoriska särskolan än i gymnasiesärskolan. Den därnäst

största posten är lokalkostnaderna. De genomsnittliga kostnaderna för

riket säger emellertid inte mycket om de enskilda elevernas eller kom-

munernas kostnader. Variationerna är stora p.g.a. elevernas olika förut-

sättningar samt skillnader i elevantal.

Tabell 8.9 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader

Kalenderår

Antal elever

Lärare

heltid/100

elever

Kostnader

mkr, fasta

priser

Obligatoriska

särskolan

Gymnasie-

särskolan

Totalt

1993

8 42

3 713

12 13

32,9

2 145

1994

8 85

3 766

12 62

30,9

2 285

1995

9 32

3 814

13 13

29,3

2 362

1996

9 70

3 962

13 67

27,6

2 535

1997

10 29

4 186

14 47

26,6

2 724

1998

11 14

4 333

15 48

25,8

Källa: Skolverket

Antalet elever i särskolan har successivt ökat de senaste åren, vilket en-

ligt Skolverket kan bero på att särskolan blivit mer accepterad och geo-

grafiskt mer tillgänglig sedan den blev kommunaliserad. Övergången

från grundskola till särskola sker under hela grundskoletiden.

Av de 4 510 eleverna inskriva i gymnasiesärskolan läsåret 1998/99 går

2 341 på specialutformade/nationella program. De vanligaste nationella

programmen är hotell- och restaurangprogrammet och industriprogram-

met.

Skr. 1998/99:97

107

I särskolan fanns hösten 1998 5 219 lärare, vilka omräknade till hel- Skr. 1998/99:97

tidstjänster blir 3 537. I grundsärskolan är antalet heltidstjänster 2 486.

Drygt 90 procent av dessa har pedagogisk utbildning, något färre än fö-

regående läsår. Lärartätheten i den obligatoriska särskolan har sjunkit i

och med att allt fler elever skrivits in i särskolan.

8.3 Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi

Sammanfattande slutsatser

Vuxenutbildningen befinner sig mitt i ett omfattande förnyelse- och

reformarbete och omfattar genom kunskapslyftet samtliga kommuner.

De volymmål som staten har satt upp har till fullo uppnåtts.

Att motivera studieovana och kortutbildade människor till fortsatta

studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen.

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de se-

naste åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studeran-

de under de senaste fyra läsåren. Den totala omfattningen av den

grundläggande vuxenutbildningen, motsvarande grundskolenivån, har

dock varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Bland kom-

munerna är däremot variationerna stora.

Platserna i påbyggnadsutbildningama skall som ett led i den pågå-

ende reformeringen av vuxenutbildningen fr.o.m. andra halvåret 1999

fördelas utifrån ett tydligare arbetsmarknadsbehov.

Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för

utvecklingsstörda (särvux) har regeringen i regleringsbrev för budget-

året 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina utvärde-

ringsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till målsättningen för

särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att kvalitetssäkra sär-

vux.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) kulminera-

de under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar från det for-

na Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från detta läsår till läsåret

1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 procent.

Nationella mål för det offentliga skolväsendet for vuxna

Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i skolla-

gen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94)

samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala vuxenut-

bildningen (komvux) skall, med elevernas tidigare utbildning och livser-

farenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper

som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för deltagande

i samhällslivet.

Orienteringskurser syftar till att ge den studerande underlag för väl

underbyggda beslut om studie- och yrkesval, att ge ökade studietekniska

färdigheter och att utgöra introduktion till kurser i olika ämnen. Oriente-

108

ringskursemas omfattning och innehåll skall utgå från de enskilda indivi- Skr. 1998/99:97

demas behov och kan i tid omfatta allt från en dag till ett par veckor eller

månader. Studiestöd kan utgå om kursen omfattar minst 12 dagar.

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och

färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till

att lägga en grund för fortsatta studier.

Gymnasial vuxenutbildning syftar till att vuxna skall ha möjlighet att fa

kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i gymna-

sieskolan.

Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder

till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Påbyggnadsutbild-

ning tillkom genom gymnasie- och vuxenutbildningsreformen i början på

90-talet. Ett antal utbildningar som inte kom att inrymmas inom de natio-

nella programmen anordnas därefter som påbyggnadsutbildningar enbart

inom vuxenutbildningen.

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för utvecklings-

störda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter motsvarande dem

som ungdomar kan fa i den obligatoriska särskolan och på de nationella

eller specialutformade programmen i gymnasieskolan.

Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända in-

vandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska

samhället.

Kunskapslyftet, som en del i den kommunala vuxenutbildningen inled-

des den 1 juli 1997 och är en femårig satsning. Målgruppen för kun-

skapslyftet är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar

treårig gymnasiekompetens, men också anställda med kort utbildning.

Kunskapslyftet skall medverka till en utveckling och förnyelse av vux-

enutbildningen för att svara mot de förändrade krav som individen, ar-

betslivet och samhället kommer att ställa på 2000-talet. Särskilt viktigt är

att förnya utbildningen vad gäller organisation, innehåll och arbetssätt så

att den kan nå och motivera nya grupper vuxna till studier.

8.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Orienteringskurser

I samband med kunskapslyftet infördes under år 1997 orienteringskurser

i komvux. Orienteringskurserna, med de inslag av vägledning som före-

kommer för att motivera studieovana och kortutbildade människor till

fortsatta studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen. Att

ett ökande antal studerande sökt sig till orienteringskurserna stämmer

med de mål som satts upp.

Grundläggande vuxenutbildning

Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare

som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning far

109

tillgång till det. Kommunerna skall aktivt verka för att nå dem i kommu- Skr. 1998/99:97

nen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem

att delta.

De uppgifter som i dagsläget samlas in är inte av karaktären att man

kan utläsa i vilken utsträckning och hur kommunerna aktivt verkar för att

nå och motivera alla som har rätt till grundläggande vuxenutbildning. Det

finns därför anledning att fördjupa uppföljningen av den grundläggande

vuxenutbildningen

Gymnasial vuxenutbildning

Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial

nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt

svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att

delta i komvux från och med andra kalenderhalvåret personen ifråga fyl-

ler 20 år.

Även vad gäller måluppfyllelsen för den gymnasiala vuxenutbildning-

en saknas det i dagsläget närmare preciserade uppgifter om i vilken ut-

sträckning kommunerna har erbjudit utbildning utifrån individens efter-

frågan och behov. Däremot ger uppgifterna om förändringen av exem-

pelvis antalet studerande, den ökande andelen externa utbildningsanord-

nare, förändringar i kurstyp etc. vissa indikationer på en ökad individua-

lisering av utbildningen och på att en högre måluppfyllelse har uppnåtts.

Detta är en följd av utvecklingen och förnyelsen av vuxenutbildningen

som sker genom kunskapslyftet.

Påbyggnadsutbildning

Kommuner, landsting och skolhuvudmän har under senare år framfört

önskemål om förändringar av påbyggnadsutbildningar. Huvuddelen av

frågorna har rört de riksrekryterande platserna. För att fa en bild av dessa

utbildningar genomförde Skolverket under våren 1998 en enkätstudie.

Resultaten från studien visar att endast drygt hälften av platserna utnytt-

jas. Den nuvarande grunden för fördelning av riksrekryterande platser

utgår från förhållanden som rådde år 1991. Många av dagens utbildning-

ar uppfyller enligt regeringens bedömning inte det ursprungliga syftet

och motsvarar inte dagens krav från arbetsmarknaden.

Som ett led i den pågående reformeringen av vuxenutbildningen, och

för att nå bättre måluppfyllelse beslutade regeringen i januari 1999 om

nya regler för fördelning av riksrekryterande platser som kan ge rätt till

interkommunal ersättning. Skolverket har enligt förordning direktiv att

vid fördelning av platser beakta utbildningens betydelse i ett nationellt

respektive regionalt behov, arbetslivets medverkan i utbildningen, om

utbildningen har förutsättning att ge fördjupad kunskap och kompetens

inom ett yrkesområde och om utbildningen främjar kvinnors och mäns

otraditionella yrkesval.

110

Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov

År 1997 genomförde Skolverket en undersökning i syfte att kartlägga om

andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning

förändrats efter kommunaliseringen av skolan år 1990. Resultatet av

Skolverkets undersökning visar att andelen studerande med funktions-

hinder har ökat i komvux under jämförelseperioden. Av utredningen

framgår också att funktionshindrade som grupp har en lägre utbildnings-

nivå än befolkningen i stort. Trots att andelen funktionshindrade har ökat

inom komvux så föreligger många hinder inom vuxenutbildningen för

dessa personer.

I Kunskapslyftskommitténs betänkande Vuxenutbildning för alla?

Andra året med Kunskapslyftet (SoU 1999:39) 1 april 1999 redovisas

olika undersökningar som visar att cirka fem procent av befolkningen har

ett funktionshinder som försvårar deltagande i utbildning.

Kunskapslyftskommittén har fatt tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att

utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former

av vuxenutbildning. Kommittén har fatt förlängd tid för uppdraget som

skall redovisas senast 1 mars år 2000.

Större andel kurser på dagtid

Under nittiotalet har andelen kvällskurser inom den kommunala vux-

enutbildningen minskat kraftigt. Läsåret 1994/95 studerade drygt 15 pro-

cent av kursdeltagarna på kvällstid och läsåret 1997/98 hade motsvarande

andel minskat till 8,6 procent. Det är främst inom den gymnasiala vux-

enutbildningen och påbyggnadsutbildningama som minskningen skett.

Det är sannolikt till stor del den ökade andelen arbetslösa i vuxenutbild-

ningen till följd av kunskapslyftet som medför att fler studerar på dagtid.

Kvinnor studerar i något högre grad på dagtid än män. Antalet studerande

på kvällstid har inte minskat i absoluta tal men i förhållande till att anta-

let studerande totalt sett ökat har andelen kvällsstuderande blivit mindre.

Även detta tyder på att kunskapslyftets tillskott av i första hand arbetslö-

sa bidragit till att andelen dagstuderande ökat.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i komvux uppgick läsåret 1997/98 till 12 600

varav 5 403 män och 7 197 kvinnor. Av dem hade ca 80 procent pedago-

gisk utbildning. Antalet tjänstgörande lärare har ökat med drygt 2 000

sedan föregående läsår. Ökningen beror till stor del på kunskapslyftet.

Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 4,4 heltidstjänstgörande

lärare per 100 heltidsstuderande i komvux läsåret 1997/98 vilket är en

minskning jämfört med föregående läsår då lärartätheten var 5,0 per 100

studerande. Skolverket anger dock att lärartätheten kan vara något under-

skattad då det bl.a. är svårt att fa in uppgifter från de externa utbildnings-

anordnama som tillkommit genom kunskapslyftet.

Skr. 1998/99:97

111

Skr. 1998/99:97

Resultat och studieavbrott

Tabell 8.10 Kursdeltagare* som slutfört, avbrutit eller fortsätter

utbildningen

Procentuell andel

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

Kursdeltagare som slutfört kurs

Grundläggande vuxenutbildning

54

55

54

60

Gymnasial vuxenutbildning

76

77

77

80

Påbyggnadsutbildning

82

82

80

86

Kursdeltagare som avbrutit kurs

Grundläggande vuxenutbildning

24

24

25

23

Gymnasial vuxenutbildning

16

15

16

13

Påbyggnadsutbildning

8

8

8

10

Kursdeltagare som fortsätter

Grundläggande vuxenutbildning

22

20

21

17

Gymnasial vuxenutbildning

8

7

6

7

Påbyggnadsutbildning

10

9

12

4

Antal kursdeltagare totalt

920 152

1 015 242

1 214 347

1 717 655

*Med kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En studerande kan såle-

des utgöra flera kursdeltagare.

Källa: Skolverket

Under läsåret 1997/98 slutförde ca 80 procent av kursdeltagarna inom

den kommunala vuxenutbildningen sina kurser. Kursavbrotten inom både

den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildningen har minskat

under det senaste läsåret. Inom påbyggnadsutbildningen har däremot an-

delen som avbrutit studierna ökat jämfört med föregående läsår. Kursav-

brott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott räknas även när

kursdeltagare byter till en annan kurs därför att de påbörjat en kurs på för

hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper. Ytterligare en

anledning till kursavbrott är att man har fått arbete.

Tabell 8.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå

Procentuell andel

1994/95

1995/96

1996/97

1997/98

varav

män

kvinnor

Icke godkänd

6

6

7

7

10

6

Godkänd

46

42

40

38

41

37

Väl godkänd

36

38

38

38

34

40

Mycket väl godkänd

11

13

14

16

14

17

Källa: Skolverket

Anm: För kursdeltagare med avslutad kurs under läsåret 1997/98 saknas uppgift om betyg

för 17 procent.

Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det målrelatera-

de systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att vuxenstuderande

som så önskar far betyg enligt äldre föreskrifter.

Det har inte skett några dramatiska förändringar av de studerandes re-

sultat under dessa år. Andelen icke godkända betyg har ökat något de

senaste läsåren. Liksom i grund- och gymnasieskolan hade kvinnorna i

genomsnitt högre betyg än männen.

112

Kostnader och prestationer

Enligt Skolverkets verksamhetsuppföljning av det första året med kun-

skapslyftet anordnar samtliga kommuner gymnasial vuxenutbildning läs-

året 1997/98. Under våren 1998 har 74 procent av utbildningen bedrivits

i egen regi. Sju procent har bedrivits av annan kommun eller landsting.

19 procent av utbildningen har bedrivits av andra än kommun eller

landsting. Andelen utbildning hos annan utbildningsanordnare har ökat

från 14 till 19 procent mellan hösten 1997 och våren 1998.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom den totala

komvux till 316 698 vilket innebär en ökning med 34 procent jämfört

med föregående läsår. Andelen studerande i komvux av befokningen

mellan 20-64 år har ökat från knappt fyra procent läsåret 1994/95 till att

utgöra ungefar sex procent läsåret 1997/98. Varje studerande har i ge-

nomsnitt deltagit i 5,4 kurser.

Mellan hösten 1997 och våren 1998 ökade orienteringskursernas om-

fattning med 25 procent. Trots ökningen var omfattningen inte lika stor

som kommunerna hade planerat.

Inom ramen för Kunskapslyftet avsatte regeringen under åren 1997 och

1998 medel motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande

vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1998 till 125 kommuner.

För att fa del av medlen skall kommunen först med egna medel finansiera

en utökning om 10 procent av tidigare års omfattning av grundläggande

vuxenutbildning.

På riksnivå är omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen i

det närmaste konstant under de senaste åren. På kommunnivå är däremot

variationerna stora. Medan vissa kommuner har minskat omfattningen på

den grundläggande vuxenutbildning har ca 125 kommuner redovisat vo-

lymökningar på över 10 procent.

Tabell 8.12 Antal studerande* i komvux på olika nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

varav

kvinnor

1997/98

Grundläggande vux-

48 460

47 643

47 422

47 705

64%

enutbildning

Gymnasial vuxen-

140 868

157 599

177 732

260 612

65%

utbildning

Påbyggnadsutbildning

6 563

5 798

11 974

8 381

52%

Samtliga nivåer

195 891

211 040

237 128

316 698

65,2 %

*Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser

Källa: Skolverket

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste

åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studerande under

de senaste fyra läsåren. Denna kraftiga expansion kan i första hand för-

klaras av kunskapslyftet och de särskilda arbetslöshetskurser som inför-

des i komvux läsåret 1993/94 och föregick kunskapslyftet. Kunskapslyf-

tet har medfört en ökning av antalet kursdeltagare det senaste läsåret med

närmare 50 procent. Den stora ökningen från läsåret 1996/97 till 1997/98

kan bl.a. förklaras av att många kommuner behövde tid att bygga upp en

Skr. 1998/99:97

113

organisation för kunskapslyftet. Det rörde sig också om rutiner för in- Skr. 1998/99:97

formation, uppsökande verksamhet och vägledning, vilket tillsammans

med insatser för upphandling av utbildning hos olika utbildningsanordna-

re innebar att all undervisning inte kom igång i full omfattning det första

halvåret.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom påbyggnadsut-

bildningen till ca 8 400.

Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive

kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder. Räknat per genom-

snittsstuderande var kostnaden 33 900 kronor.

8.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall

sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan

inom ramen för särvux. Kommunerna skall vidare informera om möjlig-

heterna till särvux och verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar i så-

dan utbildning. Någon rättighet för den enskilde att delta i särvux - på

samma sätt som för grundläggande vuxenutbildning - finns inte. Huvud-

delen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och tränings-

skolenivå.

Regeringen har identifierat vissa problemområden när det gäller sär-

vux. Mot den bakgrunden har regeringen därför i regleringsbrev för bud-

getåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina utvärde-

ringsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till målsättningen för

särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att kvalitetssäkra särvux.

Kostnader och prestationer

Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 1998 till knappt 4 000.

De senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 1 300 perso-

ner. Denna ökning kan troligen förklaras av att särvux blivit mer känt i

och med övergången till kommunalt huvudmannaskap och därigenom på

många håll integrerats i den kommunala vuxenutbildningen.

Grundsärskolenivån utgör dock ett undantag där antalet deltagare mins-

kat det senaste läsåret.

Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 48 procent.

Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1997 räknat per genom-

snittsstuderande till 23 900 kronor. Undervisningskostnaden uppgick

1997 till 15 800 kronor, vilket är två tredjedelar av den totala kostnaden.

114

Tabell 8.13 Antal studerande i särvux på olika nivåer samt andel kvinnor Skr. 1998/99:97

läsåret 1997/98

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

varav

andel

kvinnor

T räningsskolenivå

1 430

1 448

1 442

1 494

46%

Grundsärskolenivå

1 733

1 873

2 066

1 918

49%

Gymnasiesärskolenivå

208

299

389

585

50%

Samtliga nivåer

3 371

3 620

3 897

3 997

48%

Källa: Skolverket

Hösten 1998 anordnade 211 kommuner särvux. Av de 3 997 särvuxdel-

tagama gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt fick varje

studerande undervisning motsvarande 2,2 elevtimmar per vecka läsåret

1997/98 vilket är något högre än läsåret 1995/96 då motsvarande siffra

var 2,0.

Av såväl pedagogiska som sociala skäl är det önskvärt att undvika en-

skild undervisning och i stället ge deltagarna möjlighet att berika varand-

ra utifrån deras olika erfarenheter. Det genomsnittliga antalet deltagare

per undervisningsgrupp är 2 personer, något som delvis kan förklaras av

att antalet deltagare är litet i flertalet kommuner. En annan förklaring kan

vara praktiska problem i små kommuner och glesbygdskommuner. An-

talet deltagare per undervisningsgrupp i stora kommuner är något lägre

än genomsnittet, vilket tyder på att detta inte är enda förklaringen.

Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 1997/98 var 371, varav

318 kvinnor och 53 män. Andelen lärare med pedagogisk utbildning var

91 procent. Lärartätheten per 100 elever var 5,2 läsåret 1997/98.

Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieav-

brott.

8.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar

grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret

det år de fyller sexton. Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast

i anslutning till komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på

annan anordnare som t.ex. folkhögskola, studieförbund eller privata ut-

bildningsanordnare.

Sfi är en skolform där de studerande kan bölja och sluta utbildningen

när som helst under året. Undervisningen skall kunna påbörjas så snart

som möjligt dock senast inom tre månader från det att den nyanlända

invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens

omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under- eller överskridas

beroende på hur mycket undervisning den studerande behöver för att

uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Eftersom deltaga-

ren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för

utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedö-

115

ma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande som böijat under Skr. 1998/99:97

samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod.

Tabell 8.14 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1997/98

Studieresultat läsår 1997/98 för deltagare

som påbörjade studierna

läsåret

95/96

läsåret

96/97

läsåret

97/98

Avslutat med sfi-nivå

37%

30%

16%

Avslutat utan sfi-nivå

9%

6%

2%

Avbrutit utbildningen

44%

43%

22%

Fortsätter utbildningen

10%

21%

60%

Källa Skolverket

Tabellen visar att av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret

1995/96 hade 37 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98, medan

44 procent då hade avbrutit studierna och 10 procent fortsätter att studera

även under läsåret 1998/99. Av de deltagare som påböljade sfi-studiema

läsåret 1996/97 hade 30 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98

och 21 procent fortsätter att studera även 1998/99. Av dem som påbörja-

de sfi-studiema läsåret 1997/98 hade 16 procent uppnått sfi-nivån redan

under samma läsår och 60 procent fortsätte sina sfi-studier.

Kostnader och prestationer

Kommunens totala kostnader för sfi var år 1997, 610 miljoner kronor,

vilket var 101 miljoner, eller 14 procent, lägre än år 1996 i löpande pri-

ser.

Tabell 8.15 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal ele.

ver

Läsår

Studieanordnare

Antal Kommu-

ner

Antal studie-

anordnare

Antal

elever

1994/95 totalt

277

310

61 017

Kommun

255

262

53 092

Studieförbund

24

29

5 169

Annan

16

19

2 756

1995/96 totalt

276

309

51 486

Kommun

259

267

45 995

Studieförbund

18

20

2 796

Annan

19

22

2 695

1996/97 totalt

268

306

41 134

Kommun

255

273

37 550

Studieförbund

12

14

1 521

Annan

13

19

2 063

1997/98 totalt

255

288

35 746

Kommun

245

260

32 421

Studieförbund

9

10

1 007

Annan

16

18

2 318

Källa: Skolverket

Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort

antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från

116

detta läsår till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 pro-

cent. Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 60,5 procent.

Det är inte ovanligt att elever som deltar i sfi samtidigt deltar i grund-

läggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna re-

dovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av

detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar

i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara un-

derskattade.

Antalet heltidstjänster var läsåret 1997/98 1 153, vilket är en minsk-

ning jämfört med läsåret innan. Andelen lärare med pedagogisk utbild-

ning var läsåret 1997/98 drygt 82 procent, vilket var oförändrat sedan

läsåret 1996/97. Inom sfi som bedrivs i kommunal regi är andelen lärare

med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig vuxenutbildning. I

verksamhet som lagts ut på annan anordnare än kommunen är andelen

däremot lägre.

Skr. 1998/99:97

117

Skr. 1998/99:97

Folkbibliotek

Sammanfattande slutsatser

De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet anges i Bib-

liotekslagen som infördes 1997. Något underlag med utvärdering av

kommunernas folkbiblioteksverksamhet föreligger ännu inte. Däremot

finns sedan många år en relativt utförlig biblioteksstatistik.

De slutsatser som kan dras av denna statistik är att kommunerna

totalt sett under 1990-talet har rationaliserat folkbiblioteksverksam-

heten genom att minska antalet filialer, bokbussar och därmed perso-

nal. Med ett mindre antal filialer och bokbussar kan dock tillgången

till biblioteksservice ha försämrats för många människor - i första

hand barn, äldre och boende i förortsområden i stora befolkningstäta

kommuner. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har dock ut-

vecklats positivt i sin helhet trots nedskärningar. Biblioteken köper in

farre nya böcker än i början av 1990-talet men har i takt med me-

dieutvecklingen köpt in och lånat ut allt fler audiovisuella medier

(AV-medier). Genom bl.a. det statliga inköpsstödet har kurvan över

inköp av barn- och ungdomsböcker nu åter vänt uppåt. Få kommuner

sparar på sina bokanslag.

Det återstår ytterligare analyser för att regeringen skall kunna be-

döma folkbibliotekens kvalitet och om service och tillgång, i enlighet

med 2 § bibliotekslagen (1996:1596), skall anses tillfredställande för

landets invånare. Situationen för skolbiblioteken har under 1998 när-

mare studerats av Statens kulturråd i samarbete med Statens skolverk.

Utredningen publiceras under våren 1999.

Nationella mål

Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks-

lagen (1996:1596). Lagen infördes den 1 januari 1997 och slår fast vissa

bärande principer för biblioteksverksamheten, som avgiftsfria boklån och

tillgänglighet för alla.

Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §. Där stad-

gas att ”Till främjande av intresse för läsning och litteratur, information,

upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt skall alla

medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka

för att databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare. I 7 §

slås ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner fast.

Kommuner ansvarar för folk- och skolbiblioteksverksamheten och

landstingen ansvarar för länsbiblioteken och för biblioteken vid högsko-

lor med landstingskommunalt huvudmannaskap. Staten ansvarar för öv-

riga högskolebibliotek och för lånecentralerna.

118

Måluppfyllelse och kvalitet

I propositionen (prop. 1996/97:3) om kulturpolitik framhåller regeringen

att det är naturligt att kommunerna med skäliga tidsmellanrum utvärderar

folk- och skolbibliotekens verksamhet och därvid följer upp om målen

för verksamheten uppnåtts. Det ankommer på kommunerna att själva

bestämma i vilken form detta skall ske.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till bibliotekslag an-

såg kulturutskottet att en viss översyn av lagen borde göras bl.a. med

anledning av en motion med förslag om att det i lagen bör finnas en be-

stämmelse om att kommuner och landsting bör upprätta planer för sin

biblioteksverksamhet (bet. 1996/97: KrU 1, rskr. 1996/97:129). Frågan om

en eventuell ny bestämmelse i lagen som anger huvudmännens ansvar för

att upprätta planer för sin biblioteksverksamhet övervägs för närvarande

inom Regeringskansliet.

Antalet bibliotek

Statistiken visar att det finns ett kommunalt huvudbibliotek i alla Sveri-

ges kommuner. Flertalet kommuner har dessutom biblioteksfilialer. An-

talet filialer har minskat med 16 procent under 1990-talet. Även antalet

bokbussar har minskat under samma period. Vissa bokbussar var dock

verksamma i mer än en kommun. Sammanlagt 118 av landets kommuner

hade bokbusservice år 1997.

Skr. 1998/99:97

Tabell 9.1 Antal filialbiblitek och bokbussar

År 1990

År 1995

År 1997

Filialbibliotek

1 447

1 251

1 219

Bokbussar

141

136

102

Källa: Statistiska centralbyrån

Nedläggning av biblioteksfilialer har skett i alla län, men flest har lagts

ned i befolkningsmässigt stora kommuner, vilket även gäller minskning-

en av bokbussar.

När det gäller skolbiblioteken uppger Statens kulturråd i sin fördjupade

anslagsframställning 1997-1999 att flera skolbibliotekscentraler har lagts

ned, att lärarbibliotekarie- och skolbibliotekarietjänster har dragits in och

att medieanslagen under 1990-talet har minskat.

Samtliga län/regioner i landet har ett länsbibliotek. Därutöver finns 36

fristående sjukhusbibliotek i 15 län.

Medieutbud och utlåning

Av tabellen nedan framgår att det totala mediebeståndet har minskat

mellan åren 1992 och 1997. Bilden är dock motstridig. Medan bokbe-

ståndet har minskat, har beståndet av audiovisuella medier (AV-medier)

ökat. AV-medier utgörs av talböcker, grammofonskivor, CD-skivor, kas-

settböcker, musikkassetter och videogram.

119

Tabell 9.2 Mediebestånd och nyinköp av böcker

År

Medie-

bestånd

totalt

(tusental)

därav

bok-

bestånd

(tusental)

AV-

medier

(tusental)

Nyinköp

av böcker

(tusental)

Andel

barnboks-

inköp

Antal nya

böcker

per 1 000

inv

1992

47 702

45 547

2 155

2 005

36%

230,7

1996

46 051

43 711

2 340

1 852

29%

209,0

1997

46 098

43 659

2 439

1 858

31%

209,0

Källa-, Statistiska centralbyrån.

Skr. 1998/99:97

Av tabellen ovan framgår att folkbiblioteken köpte in färre nya böcker år

1997 än de gjorde 1992. Andelen bamboksinköp har dock ökat något

sedan år 1996. Kommunerna har sedan år 1997 möjlighet att ansöka om

statsbidrag för inköp av främst barn- och ungdomslitteratur till folk- och

skolbiblioteken. Villkoren, bl.a. att kommunen inte sänker sina bokan-

slag, uppfylldes av 269 kommuner som fick del av stödet.

När det gäller låneverksamheten, så visar utvecklingen att en tidigare

nedåtgående trend har vänt under 1990-talet. Främst gäller detta utlå-

ningen av AV-medier. Denna har nästan fördubblats mellan åren 1992

och 1997. Av AV-medier är det i första hand utlåningen av talböcker

som har ökat.

Tabell 9.3 Utlåning totalt och per invånare

1?

Antal

medielån

totalt

(tusental)

därav

boklån

(tusental)

AV-

medier

(tusental)

Andel

utlån.

barnlitt

Medie-

lån per

inv

Barnboks-

lån/barn

1992

71 073

66 535

4 539

42%

8,2

19,7

1996

81 168

73 348

7 820

41%

9,2

21,0

1997

80 479

72 345

8 134

41%

9,1

20,5

Källa: Statistiska centralbyrån

Statens kulturråd uppger att bibliotekens uppsökande verksamhet har

minskat i omfattning under 1990-talet. År 1990 nåddes ca 70 procent av

landets förskolor och fritidshem av någon form av uppsökande biblio-

teksverksamhet. Tre år senare var motsvarande siffra 54 procent. I 20

kommuner hade den uppsökande verksamheten lagts ned under den aktu-

ella perioden. (Statens kulturråds fördjupade anslagsframställning 1997-

1999.)

Undersökningar visar vidare att 100 av landets kommuner har genom-

fört en viss anpassning för rörelsehindrade av biblioteken i kommunen. I

35 kommuner saknas däremot all form av anpassning för rörelsehindra-

de. Teknik särskilt anpassad för funktionshindrade förekommer på ett

fatal bibliotek och vissa bibliotek har inrättat avdelningar med lättläst

litteratur anpassade för utvecklingsstörda (rapport från Statens kulturråd

1998:3, Funktionshindrades tillgång till kultur).

Allt fler kommunbibliotek erbjuder datorbaserad information till sina

besökare. Mer än hälften av landets folkbibliotek tillhandahåller i dag

intemettjänster.

120

Öppettider

Folkbibliotekens öppethållande under 1997 varierade avsevärt mellan

olika kommuner. I kommuner med färre än 15 000 invånare höll huvud-

biblioteket öppet i genomsnitt 37 timmar. Motsvarande värde för kom-

muner med fler än 30 000 invånare var ett öppethållande med mer än 50

timmar per vecka.

Folkbibliotekens sammanlagda öppettider under en vintervecka (exkl.

bokbussar) minskade med 2 000 timmar mellan åren 1992 och 1997, från

33 000 till 31 000 timmar. En minskning som kan relateras till att antalet

filialbibliotek minskat markant under samma tid.

Skr. 1998/99:97

Kostnader och prestationer

De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under år 1997 till

drygt 2,8 miljarder kronor, vilket motsvarar 321 kronor per invånare.

Kostnaderna har därmed ökat med tre procent per invånare jämfört med

året innan. Bibliotekens investeringsutgifter uppgick samtidigt till 80

miljoner kronor.

Av kostnaderna för drift stod personalkostnaderna för knappt hälften

och lokalkostnaderna för en fjärdedel. Samtidigt köpte biblioteken medi-

er för 354,7 miljoner kronor, vilket motsvarar tolv procent av de totala

driftkostnaderna.

Tabell 9.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter

Tusentals kronor, löpande priser

1992

1996

1997

Driftkostnader totalt

2 670 957

2 761 491

2 837 093

därav medier

332 848

342 210

334 733

därav personal

1316 330

1 311 707

1338 834

därav lokaler o övrigt

1 021 379

1 107374

1 123 324

Investeringar

88 265

68 535

79 584

Källa-, Statistiska centralbyrån

Som framgår av tabellen har driftkostnaderna i löpande priser successivt

ökat under 1990-talet. Mediekostnademas andel ökade med drygt sex

procent och andelen kostnader för lokaler/övrigt med tio procent, medan

personalkostnaderna endast ökade med drygt tre procent. Mellan åren

1996 och 1997 har driftkostnaderna ökat med ca tre procent. Investe-

ringsutgiftema har mellan åren 1992 och 1997 minskat med tio procent.

Antalet årsarbetare vid de kommunala folkbiblioteken var år 1997

5 228 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster). Det är en

minskning med en procent jämfört med år 1996 och en minskning med

tolv procent jämfört med år 1992. Andelen bibliotekarier har under hela

1990-talet ökat på bekostnad av kontors- och övrig personal. Under 1997

utgjorde andelen bibliotekarier 45 procent.

Totalt sett har huvudbiblioteken tagit emot 48 miljoner besök under

1997. Det är en ökning med två procent jämfört med 1996. De små

121

kommunerna har hög besöksfrekvens medan de största kommunerna har Skr. 1998/99:97

en jämförelsevis låg besöksfrekvens.

122

Skr. 1998/99:97

10 Nyanlända invandrare

Sammanfattande slutsatser

Riksdagen beslutade år 1997 om mål och riktlinjer för den framtida

integrationspolitiken. Målet för nyanlända invandrare är att de så

snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta

livet i Sverige.

Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden. Enligt SCB

var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare under år 1997

33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen som helhet.

Arbetslösheten har dock minskat. Under år 1998 var 27,2 procent av

de utomnordiska medborgarna arbetslösa medan motsvarande siffra

för befolkningen som helhet var 6,5 procent. Det finns emellertid sto-

ra skillnader mellan olika invandrargrupper där nyanlända invandrare

som regel har haft större svårigheter att få fotfäste på arbetsmarkna-

den. Omständigheter som har bidragit till att invandrare har svårt att

komma in på arbetsmarknaden är t.ex. strukturomvandlingen i nä-

ringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska språket, men också

diskriminering. Ytterligare en orsak är att det kom särskilt många in-

vandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som arbetslösheten ökade.

Bland annat till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen

av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än för-

dubblats under perioden 1990-1997. Hushåll med utländska medbor-

gare inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostna-

der. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en minskning av

de totala socialbidragskostnadema.

De kostnadsuppföljningar som gjorts av olika instanser visar att

kommunerna i stort sett fatt kostnadstäckning för 1991 års mottagna

flyktingar. För 1992 och 1993 års mottagna flyktingar beräknas ett

mindre underskott och för flyktingar mottagna år 1994 beräknas ett

motsvarande överskott. Regeringen har också kompenserat kommuner

som haft stort flyktingmottagande med särskilda statsbidrag på sam-

manlagt 650 miljoner kronor under åren 1996-1998.

Nationella mål

Riksdagen beslutade i december 1997 om mål och riktlinjer för den

framtida integrationspolitiken. Enligt regeringens proposition Sverige,

framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik

1997/98:16 skall samhällets etniska och kulturella mångfald tas som ut-

gångspunkt för den generella politikens utformning på alla samhällsom-

råden och nivåer. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter och

möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

De som invandrar skall så snart som möjligt kunna skaffa sig en god

grund för det fortsatta livet i Sverige. Ju förr detta sker, desto bättre bör

det vara både ur individens synvinkel och samhällets perspektiv, efter-

123

som det ökar möjligheterna till egen försötjning och minskar beroendet Skr. 1998/99:97

av stöd från det allmänna.

Flyktingar och skyddsbehövande

Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av sam-

hällets stöd under den första tiden i Sverige. De skiljer sig från andra in-

vandrare genom att de inte har möjligheter att fritt återvända till sina

hemländer. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har trauma-

tiska upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser. Skyddsbehö-

vande och vissa anhöriga till dem erbjuds därför särskild introduktion i

form av kommunala introduktionsprogram. Staten lämnar ersättning till

kommunerna för denna verksamhet och det övergripande målet är att

individen skall bli självförsörjande. I normalfallet bör en bas för det fort-

satta livet i Sverige kunna erhållas inom två år förutsatt att introduktio-

nen bedrivs på heltid. Regeringen har i nämnda proposition understrukit

att introduktionen för nyanlända bör förbättras i flera avseenden, bland

annat genom att introduktionen bör individualiseras i högre grad.

Måluppfyllelse och kvalitet

En ny statlig myndighet, Integrationsverket, inrättades den 1 juni 1998

med övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt far

genomslag på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera integ-

rationsprocesserna i samhället. Integrationsverket skall även stödja och

tillsammans med kommunerna vidareutveckla introduktionsprogrammen

för skyddsbehövande enligt intentionerna i regeringens proposition samt

följa upp att nyanlända invandrares behov av samhällets stöd även i öv-

rigt uppmärksammas.

Mot bakgrund av svårigheterna för nyanlända invandrare att komma in

på den svenska arbetsmarknaden skall Integrationsverket särskilt upp-

märksamma strukturella hinder för vuxna nyanlända att få arbete.

I syfte att motverka koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa

storstadsområden har Integrationsverket bl.a. fatt i uppdrag att utveckla

och fördjupa den information som ges till nyanlända invandrare.

Vägar till arbete för invandrare

Svenska Kommunförbundet utkom år 1998 med en rapport om förhål-

landen som har betydelse för flyktingars och invandrares möjligheter att

få arbete. I de verksamheter som på ett framgångsrikt sätt lyckas hjälpa

flyktingar och invandrare att få arbete tycks det finnas några gemensam-

ma inslag, av vilka en del är följande:

- Individuellt arbetssätt och bemötande av den enskilde

- En noggrann och strukturerad genomgång av individens bakgrund,

utbildning och yrkeserfarenhet m.m. i syfte att klargöra resurser och

behov

124

- Hjälp att utveckla ett socialt nätverk och den sociala kompetensen Skr. 1998/99:97

(språk, information om regler i arbetslivet, sociala koder etc.)

- Tidigt strukturerat samarbete mellan olika aktörer samt samordning av

insatserna

- Praktik som ett led i en medveten, genomtänkt strategi för arbete

I rapporten betonas bland annat att det är viktigt att vara medveten om att

olika instanser har olika utgångspunkter när det gäller att bistå människor

som saknar arbete. Enligt rapporten kan den strikta arbetsfördelning som

i bland finns mellan arbetsförmedling och socialtjänst leda till att inte

någon av partema får ett helhetsperspektiv och tar ansvar för att hjälpa

dem.

Vidare omnämns att den riktlinje som finns på många håll, och som

innebär att flyktingar inte far registrera sig som arbetssökande på arbets-

förmedlingen innan svenskundervisningen är avslutad, inte är lyckad ur

den enskilda människans synvinkel.

Avslutningsvis framhålls i rapporten att samhällets stöd till arbetslösa i

dag består av kortsiktiga, kollektiva arbetsmarknadsåtgärder och ett indi-

viduellt behovsprövat försöijningsstöd, dvs. socialbidrag. Frågan ställs

om det inte borde vara tvärtom, dvs. individualiserade arbetsmarknadsåt-

gärder och ett generellt försörjningsstöd.

Situationen på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare

Sedan år 1995 har arbetslösheten bland flyktingar och invandrare mins-

kat något. Enligt SCB var arbetslösheten bland utomnordiska medborga-

re under år 1997 33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen

som helhet. År 1998 uppgick den till 27,2 procent, vilket kan jämföras

med 6,5 procent för svenska medborgare.

Andelen utomnordiska medborgare som har arbete har ökat sedan år

1995. Ökningen har dock skett från en mycket låg nivå. Framför allt har

andelen som har arbete ökat för medborgare från östeuropeiska länder,

där även flyktingar från f.d. Jugoslavien ingår, vilket kan bero på att in-

vandrare från Östeuropa generellt sett har en mer gedigen utbildnings-

bakgrund.

Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper och

nyanlända invandrare har som regel haft större svårigheter att fa fotfäste

på arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare

har svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden är t.ex. struktur-

omvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska språ-

ket, men också etnisk diskriminering. Ytterligare en orsak är att det kom

särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som arbets-

lösheten ökade.

En fristående forskare, Mats Wingborg, har på uppdrag av Arbets-

marknadsdepartementet under år 1998 genomfört en studie om somaliska

och irakiska kvinnor på arbetsmarknaden. I rapporten framkommer att de

somaliska kvinnornas ställning på den svenska arbetsmarknaden är ex-

tremt svag. En av orsakerna uppges vara att de i regel har låg utbildning

125

och dåliga kunskaper i det svenska språket. De har ofta många småbarn Skr. 1998/99:97

vilket minskar möjligheten både att studera svenska och ta ett arbete.

En stor del av de irakiska kvinnorna är högutbildade. Kvinnor från

denna grupp har ofta haft stora förhoppningar om att kunna fortsätta sitt

yrkesverksamma liv när de kommit till Sverige. Möjligheterna att få ar-

bete i Sverige inom de områden de är utbildade för har dock visat sig

vara mindre än vad de förväntat sig. Tänkbara förklaringar som lyfts

fram i studien är bland annat den allmänt höga arbetslösheten i Sverige,

att deras betyg och arbetslivserfarenhet undervärderas i Sverige eller att

de inte alltid uppfyller kraven på kunskaper i svenska. En annan orsak

som lyfts fram är etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

Villkoren för lågutbildade irakiska kvinnor har stora likheter med vill-

koren för somaliska kvinnor i Sverige.

Kostnader och prestationer

Kostnader för socialbidrag

Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag

och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under perio-

den 1990-1997. Hushåll med utländska medborgare inklusive flykting-

hushåll står för nästan hälften av dessa kostnader. Flyktinghushållens

andel av utbetalda socialbidrag varierar mellan 18 procent och 29 procent

under den senaste femårsperioden. Under år 1998 har dock kostnaderna

för socialbidrag generellt sett minskat beroende på den sjunkande ar-

betslösheten samt det minskade flyktingmottagandet.

Diagram 10.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat

efter svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1993-1997

Miljoner kronor, fasta priser

Källa-, Socialstyrelsen

126

Statlig ersättning till kommunerna

Kommunerna far statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig

ersättning för flyktingmottagande m.m. när de tar emot flyktingar och

vissa av deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget skall täcka kommu-

nens kostnader för svenskundervisning och försörjning från det år flyk-

tingen tas emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader som

följer av flyktingmottagandet. För att erhålla statsbidrag måste kommu-

nen, tillsammans med flyktingen, upprätta en individuell introduktions-

plan som skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast

möjligt få arbete och bli delaktig i det svenska samhället. Som komple-

ment till denna schablonersättning finns vissa andra ersättningsformer

avsedda att täcka kommunens kostnader för särskilda flyktinggrupper

och speciella situationer. Statens utgifter för kommunernas flyktingmot-

tagande har minskat väsentligt från och med år 1996 till följd av minskad

flyktinginvandring. År 1998 ökade dock kostnaderna med cirka 0,7 mil-

jarder jämfört med föregående år.

Tabell 10.1 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande

Miljarder kronor

År

1994

1995

1996

1997

1998

Statsbidrag

6,8

6,0

2,7

1,6

2,3

Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket

Uppgiften att betala ut dessa ersättningar överfördes den 1 juni 1998 från

Statens invandrarverk till Integrationsverket. Regeringen har också kom-

penserat kommuner som haft ett stort flyktingmottagande med ett sär-

skild statsbidrag på sammanlagt 400 miljoner kronor under åren 1996

och 1997. Ytterligare 250 miljoner kronor har utbetalats under år 1998

till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar.

Kostnadsuppföljning av flyktingar mottagna åren 1991-1994

Uppföljningen av kostnader för 1991 och 1992 års mottagna flyktingar

har genomförts av en arbetsgrupp knuten till Regeringskansliet. Kostna-

der för flyktingar mottagna åren 1993 och 1994 har undersökts av In-

vandrarverket i samverkan med Svenska Kommunförbundet.

De flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har fatt sina

kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 bedöms däremot av ar-

betsgruppen ha medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna på

14 procent. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras med

att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för de flyktingar som togs

emot under år 1991.

För 1993 års mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och

Kommunförbundet ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än

mindre. För cirka hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kom-

munerna en extra statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat

stimulansbidraget bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent

för låg ersättning för 1993 års mottagna flyktingar. Drygt hälften av

flyktingarna som ingår i denna årskontingent kommer från Europa till

Skr. 1998/99:97

127

skillnad från tidigare kontingenter som till övervägande del haft utomeu- Skr. 1998/99:97

ropeisk bakgrund. Utbildningsnivån har även varit högre i denna grupp

jämfört med 1991 och 1992 års kontingenter.

År 1994 uppskattades ett genomsnittligt överskott på nio procent.

Detta år utbetalades ett stimulansbidrag på totalt 1,5 miljarder kronor.

Utan stimulansbidraget skulle ett underskott på 0,5 miljarder kronor ha

uppstått. I 1994 års flyktingkontingent hade 80 procent europeisk bak-

grund. Enligt Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet är den

främsta orsaken till underskotten att fa flyktingar fått arbete.

Antal kommunplacerade

Flyktingmottagandet har minskat drastiskt från år 1994 då över 60 000

flyktingar togs emot i landets kommuner. Merparten av dessa flyktingar

kom från f.d. Jugoslavien. Antalet minskade under år 1996 till följd av

viseringsplikt och slutet på krigsförhållandena i Bosnien-Hercegovina.

År 1997 ökade antalet flyktingar och år 1998 bosatte sig totalt knappt 12

000 personer i landets kommuner. De dominerande grupperna kom ifrån

Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Bosnien-Hercegovina.

Tabell 10.2 Mottagna flyktingar i landet kommuner år 1994-1998

1994

1995

1996

1997

1998

Mottagna flyktingar

61 500

15 900

6 700

13 200

11 800

Källa-, Statens invandrarverk och Integrationsverket

Integrationsverket har från och med den 1 juni 1998 övertagit Invandrar-

verkets uppgift att träffa överenskommelser med kommunerna om flyk-

tingmottagande. Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på

egen hand och i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner

och släktingar under utredningstiden. Det innebär att de kommuner som

inte har någon överenskommelse med Integrationsverket ändå får ta emot

flyktingar i den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas

uppehållstillstånd. I slutet av år 1998 hade Integrationsverket överens-

kommelser med 115 kommuner om totalt 10 440 platser. Dessutom hade

43 kommuner tagit emot flyktingar från förläggningar eller kvotflykting-

ar utan gällande överenskommelse.

128

Skr. 1998/99:97

11

Räddningstjänst i fred

Sammanfattande slutsatser

För landet som helhet bedöms de kommunala räddningstjänsterna ha

en rimlig förmåga att lösa sina uppgifter med avseende på de övergri-

pande målsättningarna. En fortsatt utveckling av samverkan mellan

kommunala och statliga räddningstjänster samt övriga aktörer är

önskvärd.

Bedömningen vad gäller den olycks- och skadeförebyggande verk-

samheten är att det finns en förändringsvilja inom de kommunala

räddningstjänsterna. Metoder och teknik, bl.a. riskanalyser, behöver

dock utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.

Den kommunala räddningstjänsten är i dag i stora drag produk-

tionsinriktad. Statens räddningsverk (SRV) har i samverkan med

Svenska kommunförbundet påbörjat ett arbete med att genom förbätt-

rad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys öka effektiviteten.

Detta är ett löpande arbete som utvärderas kontinuerligt.

Räddningsverksutredningens betänkande Räddningstjänsten i Sve-

rige - Rädda och Skydda (SOU 1998:59) överlämnades i april 1998

till regeringen. Betänkandet har behandlats i regeringens proposition

Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1997/98:74) i mars

1999.

Nationella mål för den kommunala verksamheten

Med begreppet räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten och

kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara

för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller

egendom eller i miljön.

Räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen

(1986:1107) föreskriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras

och bedrivas. Lagen delar in samhällets räddningstjänst i kommunal och

statlig räddningstjänst. Den statliga räddningstjänsten omfattar fjäll-,

flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra

fall, miljöräddningstjänst till sjöss samt räddningstjänst vid utsläpp av

radioaktiva ämnen från kärnteknisk anläggning och sanering efter sådant

utsläpp. All annan räddningstjänst är kommunal.

Det saknas i dagsläget nationella mål för räddningstjänsten men Rädd-

ningsverket har, som sektorsansvarig myndighet, formulerat följande

mål:

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall

begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna

skall begränsas så långt som möjligt,

129

5 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 97

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad Skr. 1998/99:97

som möjligt,

- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och

informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet

eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och riskanaly-

serna skall varning utomhus kunna ges.

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för

att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan

olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Dessutom har

Räddningsverket, som nämnts ovan, formulerat mål för verksamheten.

Förebyggande arbete

Alla kommuner har nu genomfört riskinventeringar/-analyser. Dessa

ligger som underlag för de förebyggande åtgärder som inplaneras. Den

kommunala räddningstjänstens möjlighet att påverka det totala olycksut-

fallet, och därmed måluppfyllelsen, begränsas vad gäller det förebyggan-

de arbetet främst till åtgärder som är inriktade mot brandhändelser.

Länsstyrelsernas bedömning är att de personresurser som kommunerna

lägger ned på förebyggande arbete i genomsnitt har ökat med 40 procent

jämfört med år 1996. Kostnaden för förebyggande arbete motsvarar dock

endast någon procent av kommunernas totala kostnader för rädd-

ningstjänst.

Antalet olyckor skall minska

Antalet olyckor mätt i totala antalet räddningstjänstinsatser har legat re-

lativt konstant under 90-talet (jfr. tabell 11.2). Behovet av insatser vid

annan typ av olyckor än brand har minskat kraftigt i antal i förhållande

till perioden 1993-95. Antalet insatser vid brand är däremot mer eller

mindre konstant under perioden 1993-97.

Skador skall begränsas så långt som möjligt

I bränder omkommer årligen ca 100 personer. Denna siffra har varit rela-

tivt konstant över åren med undantag för år då mycket stora olyckor in-

träffat. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i försäkringsbolagens

skadebelopp, har legat på mellan 3 000 och 3 500 miljoner kronor under

perioden 1993-96. För år 1997 blev utfallet 3 000 miljoner kronor. Sta-

tistiken avseende skadeutfall är dock inte heltäckande.

För att öka insatsförmågan samordnar sig de kommunala rädd-

ningstjänsterna i allt högre utsträckning i räddningstjänstkommuner och

ingår olika typer av samverkansavtal.

130

Antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall be- Skr. 1998/99:97

gränsas så långt som möjligt

Säkerheten inom området bedöms som hög och olyckstillbuden har varit

få. Konsekvenserna om och när en olycka inträffar kan dock bli mycket

stora. Beredskapen och räddningstjänstens kunskap om kemikalieolyckor

förbättras successivt vilket sker genom utbildning och materielutveck-

ling.