Prop. 1999/2000:102

Regeringens skrivelse

1999/2000:102

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 30 mars 2000

Göran Persson

Lars-Erik Lövdén

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomi

och verksamhet i kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak

utvecklingen av kommunsektorn i samhällsekonomin, resultatutveck-

lingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, syssel-

sättningsutvecklingen, kommunala entreprenader och köp av verksamhet

samt effekter av det utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare

presenteras hur kostnaderna för olika kommunala verksamheter för-

ändrats mellan åren 1997 och 1998 samt jämförelser mellan netto-

kostnader och strukturkostnader enligt utjämningssystemet för kommuner

respektive landsting.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-

fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och

syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella

mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-

hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1998. Det går att utläsa vissa effekter

av de ökade statsbidragen åren 1997 och 1998. Positiva effekter av

statsbidragshöjningen på såväl ekonomin som sysselsättningen kan där-

vid noteras.

Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och

det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Innehållsförteckning

Skr. 1999/2000:102

1 Sammanfattning................................................................................3

1.1 Den kommunala ekonomin.................................................3

1.2 De kommunala verksamheterna..........................................6

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete........12

2 Kommunsektorns ekonomi.............................................................14

2.1 Inledning...........................................................................14

2.2 Kommunsektorn och samhällsekonomin..........................14

2.3 Kommunala finansieringskällor........................................19

2.4 Ekonomiskt resultat och ställning.....................................20

2.5 Kommunal koncernredovisning........................................27

2.6 Kommunala företag..........................................................29

2.7 Kommunal personal..........................................................31

2.8 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet..........35

2.9 Nettokostnadernas utveckling åren 1996-1998................41

2.10 Avgifter i kommunal verksamhet.....................................43

2.11 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

och landsting.....................................................................44

2.12 Jämförelse av nettokostnad och strukturkostnader...........51

2.13 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting.......55

2.14 Kommunernas engagemang i strukturfonderna................58

3 Hälso- och sjukvård.........................................................................61

4 Socialtjänst......................................................................................77

4.1 Äldreomsorg.....................................................................77

4.2 Handikappomsorg.............................................................90

4.3 Individ- och familjeomsorg............................................102

5 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.......................................122

5.1 Barnomsorgen.................................................................122

5.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom..........128

5.3 Vuxenutbildning.............................................................145

6 Kollektivtrafik och färdtjänst........................................................158

6.1 Kollektivtrafik................................................................158

6.2 Färdtjänst........................................................................162

7 Folkbibliotek.................................................................................164

8 Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik................168

8.1 Nyanlända invandrare och integration............................168

8.2 Storstadspolitik...............................................................174

9 Räddningstjänst i fred...................................................................176

10 Civilt försvar.................................................................................180

11 Miljöarbete....................................................................................183

12 Kommunerna och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna............187

13 Ledning, uppgifter och organisation.............................................193

14 Den internationella kommunen.....................................................200

1 Sammanfattning Skr -1999/2000:102

1.1 Den kommunala ekonomin

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom-

munallagens 8 kap. om ekonomisk förvaltning där det sägs att kommuner

och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Ett sätt att följa i vilken utsträckning målet uppfylls är att studera en-

skilda kommuners och landstings ekonomiska resultat över en period av

några år. Under perioden 1995-1998 hade ca en fjärdedel av kom-

munerna och ett av tjugotvå landsting ett sammantaget positivt resultat.

Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin.

Kommunsektorns utgifter motsvarade år 1998 23 procent av BNP, varav

19 procentenheter utgjordes av kommunal konsumtion. Den kommunala

konsumtionen minskade i fasta priser perioden 1991-1997, men har där-

efter åter ökat. Enligt nationalräkenskapernas preliminära utfall har kon-

sumtionsutgifterna ökat med 2 procent mellan 1998 och 1999.

Staten har under 1990-talet vid ett flertal tillfällen vidtagit åtgärder i

syfte att förhindra eller motverka kommunala skattehöjningar. Den

genomsnittliga skattesatsen för kommuner och landsting ökade åren

1990-2000 med 0,37 procentenheter jämfört med 1,92 procentenheter

åren 1980-1990. Mellan 1998 och 1999 sjönk den från 30,46 till 30,29

procent, för att till år 2000 åter öka till 30,38 procent.

Kommunernas ekonomiska resultat förbättrat

Preliminära uppgifter för kommunerna år 1999 visar på ett positivt

resultat på nära 3,5 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 4,0

miljarder kronor jämfört med 1998. 108 kommuner räknar med att ha ett

positivt resultat, och 170 ett negativt. Om extraordinära poster exkluderas

ur resultatet blir det sammantaget 2 miljarder kronor och 100 kommuner

räknar med ett positivt resultat.

Landstingens ekonomiska resultat

Preliminära uppgifter för landstingens ekonomiska utfall år 1999 visar på

ett negativt resultat på 5,4 miljarder kronor, vilket är en förbättring på ca

0,6 miljarder kronor jämfört med år 1998. Exkluderas de extraordinära

posterna förbättras resultatet med ca 0,2 miljarder. Endast två landsting

uppvisar ett positivt resultat, såväl inklusive som exklusive extraordinära

poster.

De kommunala företagen

Resultatet för den samlade kommunala verksamheten på koncemnivå

uppgick år 1998 till 9,6 miljarder kronor. Detta är en kraftig ökning jäm-

fört med resultatet för år 1997, som var 2,1 miljarder kronor. Dock

påverkas resultatet av extraordinära poster, som netto uppgår till 8 mil-

jarder kronor. Exklusive dessa skulle det totala resultatet för år 1998 ha

blivit 1,6 miljarder kronor.

Kommunala borgensåtaganden och andra ansvarsförbindelser uppgick

år 1998 till 184 miljarder kronor, vilket är en minskning med 36 mil-

jarder jämfört med år 1997. Borgensåtagandena motsvarar ca 20 470

kronor per invånare. 69 procent av borgensåtagandena avsåg de kom-

munala bostadsföretagen.

Sysselsättningen i kommunsektorn

Efter att ha minskat under åren 1990 till 1997 har antalet anställda i

kommuner och landsting ökat fr.o.m januari 1998. Eftersom kommunerna

i ökande utsträckning har köpt verksamhet på entreprenad är ökningen

troligen större än vad som syns i sysselsättningsstatistiken.

Det kommunala utjämningssystemet

Det kommunala utjämningssystemet består av en inkomstutjämning, en

kostnadsutjämning samt införanderegler.

Totalt omfördelar inkomstutjämningen år 2000 9,7 miljarder från

kommuner med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med

lägre skattekraft. Bland landstingen är det endast ett landsting som har

en skattekraft som överstiger den genomsnittliga för riket och som

därmed erlägger en avgift i inkomstutjämningen medan övriga landsting

erhåller utjämningsbidrag om 3,6 miljarder.

Totalt omfördelas 4,8 miljarder i kostnadsutjämningen för

kommunerna år 2000 från kommuner med relativt sett gynnsamma

strukturella förhållanden till kommuner med mindre gynnsamma för-

hållanden. Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och

generella statsbidrag varierar mellan -32,6 procent för de kommuner som

betalar högst avgift och 48,7 procent för de kommuner som får bidrag.

Ungefär 30 procent av kommunerna betalar en avgift. År 2000 är 71

kommuner helt införda i utjämningssystemet. I takt med att in-

förandereglema trappas ner kommer antalet kommuner som är helt

införda att öka.

Mellan landstingen omfördelas totalt 1,1 miljarder kronor i kost-

nadsutjämningen. Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter

och generella statsbidrag varierar mellan -10,4 procent och 26,5 procent.

Avgift betalas av 40 procent av landstingen. Landstingen har mer

homogena förutsättningar både vad gäller skattekraft och strukturella för-

hållanden varför utjämningssystemet inte har samma relativa betydelse

som för kommunerna. 17 landsting omfattas av införanderegler år 2000.

Skr. 1999/2000:102

Kommunala entreprenader och köp av verksamhet

Entreprenader och köp verksamhet utgjorde år 1998 totalt 41 miljarder

kronor, eller 14 procent, av kommunernas driftskostnader. Om hänsyn tas

till köp från andra kommuner eller från landsting uppgår siffran till ca 7

procent. Mest köper kommunerna entreprenader och verksamhet från

företag och organisationer.

Gymnasieskolan är den verksamhet inom vilken andelen entreprenader

och köp av verksamhet är störst, nära 30 procent av kostnaderna.

Exkluderas interkommunal ersättning uppgår andelen till 6,5 procent.

Störst andel köp från privata företag har den kommunala vuxen-

utbildningen, för vilken entreprenad- och verksamhetsköp från företag

och organisationer uppgår till 10 procent av de totala driftskostnaderna.

Nettokostnadernas utveckling

Kommunernas nettokostnader för de skattefinansierade verksamheterna

har ökat med drygt 16 miljarder kronor i löpande priser mellan åren 1996

och 1998. Den största ökningen mellan åren såväl absolut som relativt

sett har skett inom äldre- och handikappomsorgen.

Landstingens nettokostnader ökade under samma period med knappt

10 miljarder kronor i löpande priser. Den största ökningen i absoluta ter-

mer skedde inom läns- och regionsjukvården, medan den största pro-

centuella ökningen redovisades inom primärvården.

Strukturfonder

Genom medlemsskapet i EU har Sverige fått tillgång till EU:s

strukturfonder. Syftet med insatserna är att minska regionala obalanser

och skillnader i ekonomisk utveckling. Sverige erhöll under program-

perioden 1995-1999 ca 2,6 miljarder kronor per år. För att erhålla stöd

krävs medfinansiering på ca 50 procent.

Bidrag till Mål 3, bekämpande av långvarig arbetslöshet, har en klar

koppling till den kommunala ekonomin. Totalt har under program-

perioden bedrivits 625 projekt i kommunerna och 18 i landstingen inom

ramen för mål 3.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Från sitt inrättande i juli 1998 har bostadsdelegationen fram till februari

2000 tagit emot 84 ansökningar om stöd för bostadsåtaganden. Bostads-

delegationen har slutit avtal med 19 kommuner om stöd uppgående till

totalt 872 miljoner kronor. 25 kommuner har fått avslag på sin ansökan

och 4 ansökningar har skrivits av.

Under hösten 1999 inrättades kommundelegationen. Regeringen har

hittills beslutat överlämna 42 ansökningar från 35 kommuner och 7

landsting till denna.

Skr. 1999/2000:102

1.2

De kommunala verksamheterna

Skr. 1999/2000:102

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika

villkor för hela befolkningen. Sverige hör till de främsta länderna i

världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Medel-

livslängden ökar stadigt för både män och kvinnor. Trots detta finns det

bestående skillnader i ohälsa, bl.a. mellan kvinnor och män och mellan

storstäder och landsbygd.

Tillståndet i den svenska hälso- och sjukvården är generellt sett gott.

Den utveckling som varit under 1990-talet har ställt krav på bl.a.

omfördelningar av resurser och anpassning till förändrade villkor. För-

ändringarna har i vissa fall lett till att brister i vården uppmärksammats.

Utvärderingar har visat att landstingen inte fullt ut levt upp till sitt hälso-

och sjukvårdsansvar i vården av äldre.

Antalet personer som förtidspensioneras p.g.a. psykiska besvär har

ökat under 1990-talet. Inom psykiatrin råder brist på specialister samt på

tillgång till differentierade vårdresurser.

Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt instrument för att säkra

kvaliteten inom hälso- och sjukvården. Trots att de flesta av dessa

register fortfarande är under utveckling börjar vissa resultat bli tillgäng-

liga, t.ex. för att belysa regionala variationer med avseende på behand-

lingsmetoder, vårdutnyttjande etc.

Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd har för-

dubblats under 1990-talet. Trots detta har antalet ärenden som lett till på-

följder varit i stort sett oförändrat.

Antalet läkarbesök år 1998 ökade med ca 4 procent jämfört med 1997.

Även kostnaderna ökade med ca 4 procent i fasta priser mellan dessa två

år.

Socialtjänst

Det övergripande målet för socialtjänsten är att främja människomas

ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva

deltagande i samhällslivet.

Åldreomsorg

Enligt 6 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina

behov rätt till bistånd bl.a. i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende

för service och omvårdnad för äldre. Dessutom skall äldre människor

enligt 19 § få möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga

förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet.

Verksamhetsstatistiken för år 1998 visar att andelen äldre som erhåller

hjälp i ordinärt och i särskilt boende fortsätter att minska. Insatserna kon-

centreras till de allra äldsta och de med mest behov av vård och omsorg.

Förändringarna av hemtjänsten har inneburit att äldres behov av service i

större utsträckning tillgodoses antingen genom anhöriga eller köp på den

privata marknaden.

Även år 1998 finns stora variationer mellan kommunerna vad gäller

vården av och omsorgen om de äldre. Det bedrivs mycket bra äldre-

omsorg i många kommuner och många äldre som är i behov av vård och

omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Samtidigt finns det rapporter om

äldre som inte har tillgång till service, vård och omsorg som de behöver

och att det finns brister i kvaliteten i olika avseenden.

Många kommuner har kommit igång med att systematiskt utveckla och

säkra kvaliteten inom äldreomsorgen. Boendestandarden inom det sär-

skilda boendet fortsätter att förbättras. Variationen mellan kommuner av-

seende boendestandarden i det särskilda boendet är dock stor.

I drygt hälften av landets kommuner motsvarar inte taxorna inom

äldreomsorgen lagstiftningens krav fullt ut. Det gäller dels att garantera

den enskilde ett av kommunen bestämt förbehållsbelopp, dels att bevaka

att make/maka inte får en oskäligt försämrad situation när den andre

parten t.ex. flyttar till ett särskilt boende.

Kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen uppgick år 1998 till ca

80 miljarder, varav ungefär trefjärdedelar avsåg äldreomsorgen.

Skr. 1999/2000:102

Handikappomsorg

Målet för handikappomsorgen är bl.a. att människor som av fysiska,

psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring

skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.

År 1998 hade en tredjedel av landets kommuner en dokumenterad

kvalitetspolicy för hela eller delar av handikappomsorgen, vilket är en

viss ökning sedan 1996/97. Vidare redovisas en positiv utveckling när det

gäller kommunernas ambitioner att erbjuda människor med olika typer av

funktionshinder bra levnadsvillkor. Levnadsförhållandena för personer

med psykiska funktionshinder förbättras långsamt, men är fortfarande

ofta sämre än för övriga funktionshindrade.

Länsstyrelsernas rapporter talar om allvarliga brister i bl.a. hand-

läggningen av ärenden samt omvårdnaden av personer med

funktionshinder. En god måluppfyllelse kan däremot observeras avseende

den enskildes möjlighet att bo kvar hemma med stöd. Ett ökande problem

är dock att fler funktionshindrade efterfrågar bostäder med särskilt

service än vad kommunerna kan erbjuda.

Avgifterna för insatser enligt SoL och LSS är fortfarande endast i

några få procent av kommunerna anpassade till yngre funktionshindrades

särskilda ekonomiska situation.

Det är fortfarande oklart hur många personer som totalt erhåller

insatser enl. SoL, LSS eller LASS på grund av dubbelrapporteringar i

statistiken. En grov skattning av antalet individer för år 1998 visar att

omkring 70 000 personer erhåller något stöd på grund av sitt funktions-

hinder.

De totala kostnaderna för vård och omsorg om de funktionshindrade

uppgick år 1998 till 19,5 miljarder.

Individ- och familjeomsorg

Skr. 1999/2000:102

Genom ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd skall den som på

egen hand inte kan få sina behov tillgodosedda tillförsäkras en skälig

levnadsnivå. Kommunen skall verka för att barn och ungdomar växer upp

under trygga förhållanden. Vidare skall kommunen arbeta för att

förebygga och motverka missbruk av droger samt aktivt verka för att

missbrukaren får hjälp och vård för att komma i från missbruket.

Såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna för socialbidrag har

minskat under åren 1998 och 1999. Minskningen beror främst på ett för-

bättrat arbetsmarknadsläge och lägre flyktingmottagande. Socialbidrags-

tagandet varierar över landet och skillnaderna har ökat successivt under

1990-talet. Det långvariga socialbidragsberoendet ligger dock kvar på en

oförändrad nivå och kostade under år 1998 totalt 7,1 miljarder kronor.

Under 1990-talet har kommunerna i allt högre utsträckning utvecklat

öppenvårdsinsatser inom barn- och ungdomsvården. Kommunerna är

enligt länsstyrelsernas rapporter väl medvetna om de ändringar i social-

tjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998 i syfte att stärka

barnets ställning, men det återstår ännu mycket att göra innan ändring-

arna når fullt genomslag. Kostnaderna för institutionsvården av barn och

unga har ökat med nära 25 procent i fasta priser mellan åren 1995 och

1998.

Tvångsvården av missbrukare har nära nog halverats under 1990-talet

samtidigt som öppenvården har kommit att spela en allt större roll. Bl.a.

beroende på bristfällig dokumentation och uppföljning är det svårt att

klarlägga vårdens effekter för den enskilde och därmed bedöma målupp-

fyllelsen. Enligt socialstyrelsen har ett trettiotal kommuner skärpt sina

riktlinjer för missbrukarvården sedan möjligheten att överklaga beslut om

missbrukarvård togs bort 1 januari 1998. Ekonomiska skäl och satsningar

på öppenvård anförs som orsaker till ökad restriktivitet med institu-

tionsvård.

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick år 1998 till

sammanlagt 26 miljarder kronor, varav 11,4 miljarder (44 procent) avsåg

försörjningsstöd.

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera

barns utveckling och lärande samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Det

offentliga skolväsendet skall ge alla, oberoende av kön, geografisk

hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till lik-

värdig utbildning. Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge dessa

tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin ut-

bildning.

Barnomsorg

Antalet inskrivna barn fortsätter att minska, medan andelen inskrivna

barn av det totala antalet barn fortsätter att öka. Enligt Skolverket kan

kommunerna anses hålla hög kvalitet vad avser tillgängligheten till bam-

omsorg för barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. Skr. 1999/2000:102

Verksamheterna är dock inte tillgängliga för alla barn vars föräldrar så

önskar. Orsakerna till att barnen nekas plats är främst att någon förälder

är hemma med ett mindre syskon eller att någon förälder är arbetslös. Det

totala antalet årsarbetare minskade under år 1998 i förskola och fritids-

hem. Antalet barn per årsarbetare var oförändrat 5,7 inom förskolan, men

steg till 15,6 inom fritidshemmen, en ökning med 25 procent jämfört med

år 1997.

Den totala kostnaden för barnomsorg uppgick år 1998 till 39,5

miljarder. Detta är en minskning med ca 3 miljarder jämfört med år 1997,

vilket främst beror på förskoleklassen nu är överflyttad till utbildnings-

området som en egen skolform. Avgiftsfinansieringsgraden har ökat med

0,1 procentenhet under år 1998 och var för riket i genomsnitt 16,6 pro-

cent.

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar, som i hög

utsträckning är integrerad med grundskolan och fritidshemmet. Den är

obligatorisk för kommunerna att anordna, men frivillig för barnet att

delta i. Under läsåret 1998/99 fanns 12,9 barn per årsarbetare. Förskole-

klassen fanns hösten 1998 i 282 kommuner.

Efter att ha minskat under större delen av 1990-talet har lärartätheten i

grundskolan ökat något mellan läsåren 1997/98 och 1998/99. Genom-

snittlig andel elever som ej nått målen i ett eller flera ämnen har ökat från

20,3 procent våren 1998 till 22,8 procent våren 1999. Andelen elever

som blivit behöriga till gymnasieskolan har minskat från 91,4 procent år

1998 till 90,3 procent år 1999. Antalet elever har ökat med 2,5 procent

mellan åren 1998 och 1999. Kostnaderna för den kommunala grund-

skolan uppgick år 1998 till 52,7 miljarder kronor och de fristående

skolorna till 1,3 miljarder kronor.

Studieuppehåll och byte av studieväg blir allt vanligare inom gym-

nasieskolan. Högst andel studieavbrott är det bland elever på det

individuella programmet, 36,5 procent. Övergångsfrekvensen till hög-

skolan inom tre år efter examen, var för elever som avslutade sina gym-

nasiestudier vårterminen 1995 ca 45 procent. Kostnaden för gymnasie-

skolan uppgick år 1998 till 20,5 miljarder, varav nära 89 procent utgörs

av gymnasieskola i kommunal regi.

Antalet elever inom särskolan har ökat med ca en tredjedel från 1993

till 1999. Ökningen tros dels bero på en ökad acceptans för skolformen,

dels på att elever med lätt utvecklingsstörning numer har svårare att

uppnå grundskolans mål. Den pågående försöksverksamheten med ökat

inflytande för föräldrar avses förlängas. Totala kostnader för verksam-

heten uppgick år 1998 till 2,9 miljarder kronor.

Vuxenutbildning

Andelen elever som avbryter sina studier i den kommunala vuxen-

utbildningen har minskat. Den kommunala vuxenutbildningen har ökat

kraftigt i omfattning sedan kunskapslyftet infördes. Samtliga kommuner Skr. 1999/2000:102

deltar i kunskapslyftet och de volymmål som staten ställde upp har

uppnåtts.

Antalet elever ökade totalt mellan 1997 och 1998 med 42 procent och

kostnaderna med ca 33 procent . Den totala kostnaden för den kom-

munala vuxenutbildningen uppgick 1998 till ca. 6,6 miljarder kronor.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har halverats

sedan läsåret 1994/95. Andelen elever som godkänts efter två och ett

halvt år varierar kraftigt mellan olika kommuner. Totalt har cirka en

tredjedel av eleverna som böljade sin sfi-undervisning läsåret 1996/97

nått sfi-nivå år 1998. Andelen minskar samtidigt som andelen som av-

bryter sina studier ökar. Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick år

1998 till 0,5 miljarder kronor.

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda

Under de senaste fyra åren har antalet studerande inom vuxenutbild-

ningen för utvecklingsstörda (särvux) ökat med 14 procent och uppgick

år 1999 till 4 137. Utvärdering som gjorts av skolverket av särvux

indikerar att kvaliteten brister vad avser t.ex. undervisningstid.

Färdtjänst och kollektivtrafik

Målet för färdtjänsten är att ge funktionshindrade möjlighet att resa till

rimliga kostnader. Lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst saknar speci-

fika målformuleringar, varför det är svårt att mäta grad av målupp-

fyllelse. Färdtjänsten kostar ca 2 miljarder kronor per år och riksfärd-

tjänsten 100 miljoner kronor.

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam-

hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för

medborgarna och näringslivet i hela landet. Den lokala och regionala

kollektivtrafiken bidrar till uppfyllandet av transportpolitiska delmål.

Ungefär en miljard resor företas varje år. Kollektivtrafikens andel av det

totala resandet har minskat. Bristfällig statistik gör det dock svårt att dra

slutsatser om utvecklingen från ett år till ett annat. Kollektivtrafiken

kostar kommuner och landsting ca 6,5 miljarder kronor varje år.

Folkbibliotek

Det nationella målet är att främja intresset för bl.a. läsning och litteratur

genom att alla medborgare skall ha tillgång till ett folkbibliotek. Under

1998 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek fortsatt men, samtidigt

ökar dock medieutbud, antal besök och utlåning. Det saknas underlag för

att fullt ut bedöma om de nationella målen uppfylls. Det minskade antalet

filialer kan medföra en risk för att tillgången till folkbibliotek försämras

för barn, äldre och funktionshindrade.

Kostnaderna för folkbibliotek uppgick år 1998 till 2,9 miljarder kronor.

Detta är en ökning på två procent i löpande priser jämfört med 1997.

10

Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik Skr. 1999/2000:102

Nyanlända invandrare och integration

Målet för nyanlända invandrare är att de skall kunna skaffa sig en god

grund för det fortsatta livet i Sverige, med lika rättigheter och möjligheter

för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Många flyktingar har

kommit till Sverige under 1990-talets lågkonjunktur och har i hög grad

hamnat utanför arbetsmarknaden. Socialbidragssystemet har fungerat

som ett skyddsnät för dessa människor, som ej kunnat kvalificera sig för

arbetslöshetsförsäkring. Arbetslösheten har sjunkit och uppgår nu bland

utomnordiska medborgare till 20 procent och för utomeuropeiska

medborgare till 24 procent. Under år 1999 bosatte sig 8 400 flyktingar i

landets kommuner, vilket är en minskning med nära tre procent jämfört

med år 1998. Till följd av förbättrat arbetsmarknadsläge och minskat

antal flyktingar har trenden med ökade sammanlagda kostnader för

socialbidrag och introduktionsersättning brutits.

Storstadspolitik

Målet med storstadspolitiken är bl.a. att bryta social, etnisk och

diskriminerande segregation i storstadsregionerna. Inledningsvis sluts

lokala utvecklingsavtal mellan staten och berörda kommuner. Under

1999 har avtal slutits med fem kommuner om verksamhet, som genom

avtalen erhåller 280 miljoner kronor. Avtal kommer att slutas med

ytterligare två kommuner. Inriktningen i avtalen är först och främst att

höja sysselsättningsgraden och nivån på kunskaperna i det svenska

språket hos boenden i olika bostadsområden.

Räddningstjänst i fred

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för

att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Statens

räddningsverk har formulerat övergripande mål för verksamheten, bl.a

skall antalet olyckor minska och skador i samband med olyckor skall

begränsas. Den kommunala räddningstjänsten löser generellt sett sina

ålagda uppgifter väl. Samtliga kommuner har antagit räddnings-

tjänstplaner, som även innehåller de kompletterande åtgärder som behövs

för räddningstjänsten under höjd beredskap. Samverkan i syfte att

utveckla och effektivisera räddningstjänsten har förbättrats.

Civilt försvar

Målet för kommunernas verksamhet inom det civila försvaret är att

upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar

kommunal service vid höjd beredskap. Beredskapsläget i kommunerna

har generellt sett förbättrats under år 1999. Den främsta orsaken är

kommunernas förberedelser inför skiftet till år 2000 och projekt Över-

styrelsen för civil beredskap bedrivit inom kommunal beredskap. Som en

11

följd av förberedelserna inför år 2000 har även informationsberedskapen Skr. 1999/2000:102

förbättrats betydligt.

Kommunerna erhöll under år 1999 165 miljoner kronor i ersättning för

beredskapsförberedelser och 143 miljoner kronor som bidrag för

investeringar, bl.a. i räddningscentraler och reservkraft.

Miljövård

Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna

lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet. Ett av kommunens

starkaste instrument för att bidra till en hållbar utveckling sker med hjälp

av tillsyn enligt miljöbalken, som trädde i kraft 1 januari 1999.1 och med

miljöbalken har kommunerna fått ökade möjligheter att utöva tillsyn och

även att ta ut avgifter för denna verksamhet.

Kommunerna utför ett mycket viktigt arbete för en hållbar utveckling

och insatserna påverkar möjligheterna att nå de uppställda målen för

miljön.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken är ett centralt instrument för att nå regeringens

övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Kom-

munerna har möjlighet att ta över statens ansvar för arbetslösa ungdomar

i åldern 18-24 år.

Riksrevisionsverket (RRV) har i en undersökning av försöksverksam-

het med lokal samverkan funnit att insatser inom ramen för försöks-

verksamheten i högre utsträckning leder till arbete jämfört med tradi-

tionella åtgärder. Undersökningar gjorda av Institutet för arbets-

marknadspolitisk utvärdering (IFAU) visar att projekt med aktivare

användning av arbetslöshetsersättningen leder till mindre inlåsnings- eller

undanträngningseffekter än traditionella åtgärder. Offentligt tillfälligt

arbete för äldre arbetslösa (OTA) leder däremot sällan till reguljära

arbeten. Drygt häften av de ungdomar som genomgått det kommunala

programmet för ungdomar under 20 år har kunnat gå vidare till arbete

eller studier och ungdomar i åldern 20-24 år som deltagit i utveck-

lingsgarantin ser ut att hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare

än andra långtidsarbetslösa ungdomar.

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete

Ledning, uppgifter och organisation

Från 1 januari 1999 finns 20 landsting mot tidigare 23. Antalet

kommuner har ökat med en och är nu totalt 289. Tre landsting och Göte-

borgs kommuns sjukvårdsverksamhet slogs samman till Västra Götalands

12

läns landsting. Nykvarns kommun bildades den 1 januari. Försöks- Skr. 1999/2000:102

verksamheten med förändrad regional ansvarsfördelning, fortsatte under

år 1999 och utökades med ytterligare ett län, Västra Götalands län.

Mellan åren 1995 och 1999 minskade det totala antalet

styrelser/nämnder i kommunerna med 9 procent. I genomsnitt förändrade

landstingen sju nämnder mellan åren 1995 och 1999.

Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva

har ökat under de senaste tio åren. Den politiska ojämlikheten har

emellertid ökat när det gäller t.ex. utrikessvenskar.

Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar. År 1999 fanns

44.500 kommunalpolitiker vilket innebär en minskning med ungefär

10.000 personer på tio år. I många kommuner pågår emellertid ett arbete

för att involvera medborgarna i lokala berednings- och beslutsprocesser.

Den internationella kommunen

Under år 1999 har den svenska delegationen ändrats till följd av resultatet

i 1998 års allmänna kommunalval i Sverige. En viktig del av kommitténs

arbete under året har rört den allt mer aktiva roll i den pågående

utvidgningsprocessen.

Under år 1999 fick drygt 130 projekt stöd till vänortssamarbete.

Dominerande tema för projekten är demokrati, följt av miljö, skola och

infrastruktur.

13

Kommunsektorns ekonomi

Skr. 1999/2000:102

2.1 Inledning

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom-

munallagens (KL) kap. 8 om ekonomisk förvaltning. I första paragrafen

anges att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning

i sin verksamhet. I förarbeten till lagen anges exempel på vad som är att

anse som god hushållning. Exempelvis är det i normalfallet inte god

ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare

bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya

investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft

1 januari 2000 utgör en nedersta gräns för den kommunala ekonomin.

Enligt 4 § 8 kap. KL, att kommuner och landsting varje år att, upprätta en

budget för nästa kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger

kostnaderna. Balanskravet innebär, enligt 5 § skall, om kostnaderna för

ett visst år överstiger intäkterna, det negativa resultatet motsvaras av ett

minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren.

Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste instru-

menten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser

mellan olika delar av landet. Utgångspunkten är att alla kommuner

respektive landsting, genom utjämningen, skall tillförsäkras likvärdiga

ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av

vilken nivå på service, effektivitet och avgifter som den enskilda

kommunen väljer. Genom en långtgående inkomstutjämning skall alla

kommuner och landsting ha en skattekraft som motsvarar genomsnittet

för riket. Dessutom sker en utjämning av strukturellt betingade kostnads-

skillnader mellan kommuner och landsting.

Finansieringsprincipen

Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kommun-

sektorn (prop. 1991/92:150, bet,1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Ett

förtydligande av principen gjordes 1994 (prop. 1993/94:150, bet.

1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Utgångspunkten är att kommuner

och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan

att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda

skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska

regleringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. I de

fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar höjs nivån på de

generella statsbidragen och om kostnaderna minskar görs en motsvarande

minskning av statsbidragen.

2.2 Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommuner och landsting svarar för en betydande del av samhälls-

ekonomin. I nedan redovisade siffror ingår även kyrkan, som hittills har

utgjort en del av den kommunala sektorn. Kommunsektorns utgifter Skr. 1999/2000:102

motsvarade

år 1999 23 procent av BNP, varav kommunal konsumtion utgjorde 19,2

procentenheter. Kommunsektorns inkomster motsvarade 22,9 procent av

BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde 20,2 procentenheter.

I tabell 2.1 redovisas utvecklingen av kommunsektorns inkomster och

utgifter åren 1993-1999.

Tabell 2.1 Kommunsektorns finanser

Löpande priser, miljarder kronor

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Inkomster

366,3

359,2

377,2

386,2

395,2

430,0

450,9

Skatter

250,4

247,4

262,7

287,2

292,7

299,5

316,0

Statsbidrag

75,5

71,8

68,1

53,7

57,8

82,6

83,1

Övriga inkomster

40,4

40,1

46,4

45,3

44,7

47,9

51,8

Utgifter

364,5

366,6

378,1

391,3

405,4

434,9

453,7

Transfereringar och räntor

56,3

49,7

48,8

47,5

47,6

50,9

48,7

Konsumtionsutgifter

284,1

291,3

303,4

320,7

329,5

358,2

378,3

Investeringar

24,1

25,6

25,9

23,1

28,3

25,8

26,7

Finansiellt sparande

1,8

-7,4

-0,9

-5,1

-10,3

-4,9

-2,9

Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån

Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan och utgjorde år 1999 70

procent av kommunsektorns totala inkomster. Statsbidragens andel av

inkomsterna uppgick till 18 procent och övriga inkomsters andel till 12

procent. Uppgifterna baseras på nationalräkenskapernas redovisning.

Kommunernas och landstingens skatteinkomster periodiseras i

nationalräkenskaperna så att den reglering av de preliminära skatte-

inkomsterna som görs två år efter inkomståret, redovisas året efter in-

komståret. Den slutavräkning avseende 1997 års skatteinkomster som

gjordes i början av år 1999 påverkar skatteinkomsterna och därmed det

finansiella sparandet för år 1998.

Statsbidragen inkluderar både generella och specialdestinerade

statsbidrag, varav de generella bidragen utgör merparten. Att stats-

bidragen har varierat över tiden beror bl.a. på att regeländringar och

ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn har påverkat

storleken på bidragen. Fr.o.m. år 1996 redovisas statsbidragen netto efter

avdrag för den avgift kommuner och landsting betalar till det inom

kommunalt finansierade systemet för återbetalning av moms. Utjäm-

ningsbidrag och utjämningsavgift ingår inte inom ramen för det kom-

munala utjämningssystemet eftersom dessa utgör en omfördelning av

medel mellan kommuner respektive mellan landsting, men är ett noll-

summespel totalt sett för sektorn. Förutom höjningar av det generella

bidraget åren 1997 och 1998 infördes även år 1998 ett särskilt bidrag till

landstingen i samband med att ett första steg togs för överförandet av

kostnadsansvaret för läkemedelssubventionerna till landstingen.

I nationalräkenskaperna redovisas även vissa inkomster på utgiftssidan.

Vid beräkning av den kommunala konsumtionen dras inkomster som har

ett direkt samband med verksamheterna bort. Dessa försäljnings-

inkomster inkluderar även avgifter. Orsaken är att kommunal konsumtion

avser den andel av verksamheten som är skattefinansierad, dvs. Finans-

ierade med kommunalskattemedel och statsbidrag.

15

Som framgår av tabell 2.1 ovan har det finansiella sparandet, dvs. Skr. 1999/2000:102

skillnaden mellan inkomster och utgifter, varierat mellan åren. Det är

dock inte det finansiella sparandet som är avgörande för om kommuner

och landsting klarar det s.k. balanskravet, utan resultatet. Resultatutveck-

lingen redovisas i avsnitt 2.4. Det som skiljer det finansiella sparandet

från resultatet är bl.a. sättet att redovisa pensionsåtaganden och

investeringar. Framtida pensionsförpliktelser periodiseras i den kom-

munala redovisningen till det år då de intjänats och påverkar därmed

resultatet, men inte det finansiella sparandet enligt national-

räkenskaperna. Däremot ingår investeringsutgiftema vid beräkning av det

finansiella sparandet, men inte vid beräkning av resultatet. I stället är det

avskrivningarna av tidigare gjorda investeringar som påverkar resultatet.

De kommunala konsumtionsutgifterna minskade i fasta priser åren

1993-1997 för att åter öka mellan 1997 och 1998.Den förhållandevis

kraftiga ökningen förklaras dock till stor del av överföringen av läke-

medelssubventionen till landstingen 1998. Exkluderas denna uppgår

konsumtionsökningen till 2,8 procent. Enligt det preliminära utfallet för

år 1999 ökade den kommunala konsumtionen med 2 procent mellan åren

1998 och 1999.

De kommunala konsumtionsutgifterna redovisas närmare i tabell 2.2.

Med arbetsgivaravgifter avses såväl lagstadgade som avtalsenliga sociala

avgifter som kommuner och landsting betalar i egenskap av arbetsgivare.

Vissa av dessa avgifter definieras som produktionsskatter. Produktions-

subventioner avser här statliga lönebidrag. Försäljningsinkomster om-

fattar även avgifter som tas ut i den kommunala verksamheten. Direkt-

konsumtion är individuell konsumtion av varor och tjänster, som kom-

munen eller landstinget betalar utan att vara engagerad i någon vidare

förädling av varan eller tjänsten. Som exempel på direktkonsumtion kan

nämnas läkemedel i öppen vård samt förskoleverksamhet, skola och

äldreomsorg i privat regi. Fr.o.m. år 1998 ingår dessa läke-

medelssubventioner i direktkonsumtionen för kommunsektorn, eftersom

betalningsansvaret för dessa subventioner då överfördes till landstingen.

Tabell 2.2 Kommunala konsumtionsutgifter

1998 års referenspriser, miljarder kronor

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Löner

189,0

185,8

184,3

182,8

180,9

182,4

185,1

Arbetsgivaravgifter

63,6

62,1

61,5

60,9

60,2

60,7

61,6

Produktionsskatter

4,4

4,4

9,1

9,5

10,4

12,3

12,2

Produktionssubv.

-2,8

-3,2

-3,9

-3,3

-3,3

-3,8

-3,5

Kapitalförslitning

20,4

21,1

21,0

20,6

20,9

21,3

21,7

Förbrukning

127,7

128,0

137,0

133,8

136,1

147,6

145,2

Bruttoproduktion

404,9

401,0

409,9

404,8

405,6

420,5

422,3

Försäljningsinkomster

-77,7

-80,4

-90,6

-87,1

-89,4

-96,5

-91,3

Direktkonsumtion

11,8

15,6

17,1

18,6

19,7

34,2

35,9

Konsumtionsutgifter

340,5

336,9

336,4

336,4

335,8

358,2

365,5

proc. Förändring

-1,1

-0,/

0,0

-0,2

6,6’

2,0

‘Räknas inte överföringen av kostnadsansvaret för läkemedel till landstingen med, ökade

konsumtionen med 2,8 procent.

Källor. Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån

För närvarande genomförs en anpassning av de svenska national-

räkenskaperna till det nya europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS

16

95). Dessutom sker en övergång till en ny metod för fastprisberäkningar Skr. 1999/2000:102

(kedjeindex). Fördelen med denna metod är att volymberäkningarna

baseras på aktuella vikter (priser), vilket gör att relativprisförändringama

över tiden fångas in. Eftersom basåret byts ut varje år är det inte själv-

klart hur volymutvecklingen över tiden för olika poster skall redovisas.

Två vanliga metoder är att beräkna indexserier eller s.k. referensårsserier.

Tabell 2.2 bygger på den senare metoden, som innebär att ett godtyckligt

år väljs som utgångspunkt (referensår). Detta års värde i löpande priser

skrivs sedan fram med de beräknade volymutvecklingstalen, varvid en

fastprisserie erhålls. De priser som används vid sammanvägning till olika

aggregat (summor) är inte från referensåret, vilket begränsar möjlig-

heterna att addera delposterna. I tabell 2.2 summerar därför delposterna

endast för åren 1998 och 1999.

Utvecklingen av de kommunala resurserna åren 1980-1998

De förändringar som genomförs i de svenska nationalräkenskaperna

innebär bl.a. att inkomster och utgifter skall periodiseras till det år den

ekonomiska aktiviteten äger rum. Tidigare tillämpades en kassamässig

redovisning. Hittills har en revidering av tidigare utfall i enlighet med det

nya systemet gjorts för åren 1993-1998. Av denna anledning baseras

redovisningen i detta avsnitt på det tidigare gällande

nationalräkenskapssystemet.

Under 1990-talet skedde ett trendbrott vad gäller den kommunala

sektorns resursutveckling. Efter en mer eller mindre oavbruten expansion

under efterkrigstiden bromsades den reala utgiftsökningen upp under

1990-talet. Utvecklingen åren 1980-1998 framgår av diagram 2.1, i vilket

även BNP-utvecklingen redovisas.

Diagram 2.1. BNP och kommunal bruttoproduktion, 1991 års priser (index

1980=100).

Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån.

17

I diagram 2.1 redovisas kommunal bruttoproduktion, vilket enligt de Skr. 1999/2000:102

tidigare gällande definitionerna omfattar utgifter för köp av materiel och

tjänster (förbrukning), löner, kollektiva avgifter m.m. samt kapitalför-

slitning. Produktionssubventioner ingick således inte. Kapitalförslit-

ningen låg dessutom på en lägre nivån i de nya nationalräkenskaperna där

den omfattar även förslitning av vägar, broar m.m.

Antalet anställda eller sysselsatta i kommunsektorn minskade under

1990-talet betydligt kraftigare än bruttoproduktionen. Enligt AKU har

minskade antalet sysselsatta med ca 11 procent åren 1991-1997, medan

bruttoproduktionen minskade med ca 2 procent i fasta priser. För-

klaringen till skillnaden är att medan lönesumman, som utgör den största

delen av bruttoproduktionen, har minskat med drygt 9 procent så har

förbrukning (dvs. köp av materiel och tjänster) ökat med ca 20 procent.

En bidragande orsak till denna utveckling är ökad användning av

entreprenader. Dessutom har, särskilt inom sjukvården, personalminsk-

ningarna gjorts bland kategorier med en lön som är lägre än genom-

snittslönen. Därmed krävs en större minskning av antalet anställda för att

åstadkomma en given utgiftsminskning, jämfört med om personalminsk-

ningarna fördelats jämnt över hela lönespannet. Förändringar av antalet

anställda kan även beror på förändringar i genomsnittlig arbetstid, för-

ändringar i sjukfrånvaro m.m. Sysselsättningsutvecklingen beskrivs när-

mare i avsnitt 2.7

Orsaken till att kommuner och landsting har tvingats att vara åter-

hållsamma med utgifterna under 1990-talet är främst den djupa lågkon-

junkturen under åren 1991-1993, vilket påverkade hela samhälls-

ekonomin. BNP sjönk dessa år med sammanlagt ca 5 procent (jfr. dia-

gram 2.1). Den försämrade sysselsättningen påverkade de kommunala

skatteintäkterna negativt, samtidigt som socialbidragsutbetalningama

ökade. Samtidigt var staten tvungen att vidta åtgärder i syfte att komma

till rätta med stora underskotten i de statliga finanserna, åtgärder som

bl.a. har påverkat kommuner och landsting. Statsbidragen sänktes 1993

med 7,5 miljarder kronor och låg under åren 1994-1996 kvar på en i

princip nominellt oförändrad nivå. Vidare har avdragsgilla s.k. egen-

avgifter införts för hushållen (numera den allmänna pensionsavgiften)

och ersättningsnivåerna sänkts i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna,

vilket reducerat det kommunala skatteunderlaget. Ökade totala ersätt-

ningar från arbetslöshetsförsäkringen innebar samtidigt att kommuner

och landsting till en del ”kompenserades” för effekterna på skatteunder-

laget av den försämrade sysselsättningen.

Utvecklingen av kommunalskatterna

Åren 1980-1990 ökade den genomsnittliga kommunalskattesatsen med

1,92 kronor per skattekrona eller 1,92 procentenheter. Skatten till

Svenska kyrkan är för åren 1980-1999 inte inräknad i de siffror som

redovisas här. Fr.o.m. år 2000 har inte Svenska kyrkans församlingar och

kyrkliga samfälligheter någon beskattningsrätt längre.

Under 1990-talet har staten vid flera tillfällen vidtagit åtgärder i syfte

att förhindra eller motverka kommunala skattehöjningar. Åren 1991-1993

tillämpades ett skattestopp, dvs. kommuner och landsting fick enligt lag

18

inte höja skatten. År 1994 fick de kommuner och landsting som inte Skr. 1999/2000:102

höjde skatten en särskild ekonomisk kompensation genom att ökade

skatteinkomster till följd av sänkt grundavdrag inte drogs in. Åren 1995

och 1996 tillämpades inga åtgärder i syfte att motverka skattehöjningar.

Medelutdebiteringen steg dessa två år med 0,56 procentenheter. Åren

1997-1999 återinfördes sanktioner, nu i form av statsbidragsindragningar

för de kommuner och landsting som höjde skatten. Åtgärden kom att

tillämpas i praktiken på fem kommuner år 1999.

Sammantaget ökade den genomsnittliga skattesatsen under åren 1990-

2000 med 0,37 procentenheter. Mellan åren 1998 och 1999 sjönk den

genomsnittliga skattesatsen från 30,46 till 30,29 procent. År 2000 har den

genomsnittliga skattesatsen ökat till 30,38 procent varav kommuner

20,57 procent av landstingens 9,82 procent (på grund av avrundningar

summerar inte skattesatserna för delsektorema till genomsnittet för hela

sektorn). Huvuddelen av höjningen förklaras av höjda landstingsskatter.

Även vissa kommuner har höjt skatten, men samtidigt har andra

kommuner sänkt skatten. Utvecklingen åren 1980-2000 framgår av dia-

gram 2.2.

Diagram 2.2 Genomsnittlig kommunalskatt 1980-2000, procent

Anm.: Ären 1980-1999 exklusive skatt till Svenska kyrkan. Fr.o.m år 2000 har svenska

kyrkan ingen beskattningsrätt.

Källa-, Statistiska Centralbyrån

2.3 Kommunala finansieringskällor

I tabell 2.1, under avsnitt 2.2 kommunsektorn och samhällsekonomin,

åskådliggörs kommunsektorns finanser, baserade på nationalräkenskap-

ernas redovisning. I detta avsnitt baseras uppgifterna på räkenskaps-

sammandraget (RS), som i sin tur bygger på kommunernas och lands-

tingens räkenskaper. I den kommunala resultaträkningen görs en periodi-

sering av betalningsströmmarna. Det som därmed redovisas är årets

19

intäkter och kostnader. Skillnaden mellan intäkter och kostnader utgör Skr. 1999/2000:102

årets resultat.

Nedan visas fördelningen mellan kommunernas huvudsakliga inkomst-

källor för perioden åren 1995-1998.

Tabell 2.3 Kommunsektorns olika finansieringskällor, procentuell andel,

1995-1998

1995

1996

1997

1998

Skatteintäkter

58%

60%

59%

59%

Generella statsbidrag

12%

11%

11%

13%

Taxor och Avgifter

11%

10%

9%

9%

Specialdestinerade statsbidrag

4%

4%

4%

4%

Övrigt

15%

15%

18%

14%

Summa

100%

100%

100%

100%

Källa. Statistiska centralbyrån, Kommunernas finanser

De direkta skatterna är kommunernas största inkomstkälla och dess andel

av de totala inkomsterna har varit relativt oförändrad under senaste delen

av 1990-talet. Ökningen av statsbidragen år 1997 och framåt har bidragit

till att deras procentuella andel av inkomsterna har stigit något. Andelen

taxor och avgifter minskar bl.a. till följd av att delar av den kommunala

affärsmässiga verksamheten har förts över till kommunägda företag.

2.4 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrko-

kommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställ-

ning, vilka kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två

tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredje-

del i landstingen.

Kommunerna

I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1993-

1997.

20

Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

År

1993

1994

1995

1996

1997

Verksamhetens intäkter

81,8

81,7

80,1

75,6

74,9

Verksamhetens kostnader

-264,0

-269,5

-275,5

-290,8

-297,6

Verksamhetens nettokostnader

-182,3

-187,8

-195,4

-215,2

-222,7

Skatteintäkter

160,6

168,8

179,9

192,0

197,2

Generella statsbidrag

35,9

31,3

31,3

32,7

37,4

Finansnetto

-3,4

-1,8

-1,0

-0,1

0,3

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

10,9

10,5

14,7

9,3

12,2

Avskrivningar

-8,8

-9,3

-10,0

-10,2

-10,7

Förändring av pensionsskuld 1

-6,7

-4,5

-5,3

-5,6

-6,1

Extraordinära poster

-0,9

4,4

3,5

9,0

7,7

Årets resultat (förändring av eget

-5,5

1,1

2,9

2,5

3,1

kapital)

— ex kl extraordinära poster

-4,6

-3,3

-0,6

-6,5

4,6

1 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.

Källa-, Statistiska centralbyrån.

Årets resultat har förbättrats åren 1993-1997, men förbättringen beror i

huvudsak på att de extraordinära intäkterna har ökat. För alla åren under

perioden, utom år 1993 har de extraordinära posterna sammantaget

bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. Extra-

ordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt betydande poster i

ett mindre antal kommuner. Exempel på en extraordinär intäkt är en rea-

vinst vid försäljning av ett kommunalt företag.

Från och med räkenskapsåret 1998 upprättar kommuner och landsting

sin redovisning enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta

innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis

annat sätt än tidigare, vilket i viss mån försvårar jämförelser med tidigare

år.

I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1998-

1999 enligt den nya uppställningen. Uppgifterna för år 1999 bygger på

preliminärt utfall från 274 kommuner.

Tabell 2.5 Kommunernas resultaträkning år 1998-99

miljarder kronor, 1999 (preliminärt utfall)

År

1998

1999

Verksamhetens intäkter

76,7

78,6

Verksamhetens kostnader

-316,7

-320,3

Avskrivningar

-11,4

-11,7

Verksamhetens nettokostnader

-251,4

-253,4

Skatteintäkter

201,9

208,2

Generella statsbidrag och utjämning

46,2

42,8

Finansnetto

0,4

0,4

Resultat före extraordinära poster

-2,8

-2,0

Extraordinära poster

2,4

5,5

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-0,5

3,5

Anm: För år 1998 redovisas Malmö och Göteborgs kommuner som landstingsfria kommuner,

medan de för år 1999 endast ingår med sina primärkommunala verksamheter.

Källa. Statistiska centralbyrån

Årets resultat försämrades år 1998 jämfört med år 1997 och det blev

negativt för första gången sedan år 1993. Årets resultat 1999 beräknas till

3,5 miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter,

räknas dessa bort skulle resultatet ha blivit 5,5 miljarder kronor sämre.

Skr. 1999/2000:102

21

För år 2000 gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och Skr. 1999/2000:102

landsting. Totalt 123 av landets 288 kommuner redovisade ett positivt

årets resultat år 1998, vilket är fler än år 1997 då motsvarande siffra var

73. För år 1999 är det preliminärt 108 av 278 kommuner, som redovisar

ett positivt resultat, vilket är en något mindre andel än år 1998.

Enligt en enkätundersökning som genomförts i december 1999 av

Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Finansdepartementet anger

44 av 252 svarande kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli

negativt. Uppgifterna grundar sig på budgeten som fastställts för år 2000.

Svaren visar att en relativt stor andel av dessa kommuner - utifrån hittills

fattade beslut - klarar kravet på en balanserad budget. 32 av de kom-

muner som svarat på enkäten som enligt planerna redovisar ett negativt

resultat för åren 2000-2002 sammantaget.

Enkätsvaren visar en viss tendens till att mindre kommuner oftare

räknar med ett negativt resultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader

i geografisk spridning när svaren jämförs länsvis.

Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock

kraftigt. År 1998 varierade resultatet i förhållande till summan av avgifts-

intäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag mellan +6,9% och -

19,2%.

Diagram 2.3 visar spridningen mellan kommunerna i årets resultat för

åren 1997 och 1998, där resultatet är omräknat till procent av respektive

kommuns sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella stats-

bidrag.

Diagram 2.3 Spridning i resultat för kommunerna 1997-1998

Resultat i förhållande till summan av avgiftsintäkter,

skatteintäkter och generella statsbidrag

Källa: SCB & Finansdepartementet

Diagrammet visar att spridningen i resultatet minskat något mellan åren

1997 och 1998. En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga

statistiska samband med faktorer som skattesats och invånarantal. Varia-

tionerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inte heller

något tydligt geografiskt mönster. En analys av skillnaderna mellan

kommungrupper (storstäder, förortskommuner, större städer, medelstora

städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner,

övriga större samt övriga mindre kommuner) visar emellertid att medel-

22

stora städer, förortskommuner, industrikommuner och övriga större Skr. 1999/2000:102

kommuner sammantaget redovisar positiva årets resultat år 1998 till skill-

nad från övriga kommungrupper.

Landstingen

I tabellen nedan redovisas landstingens resultaträkning för åren 1993-

1997.

Tabell 2.6 Landstingens resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

År

1993

1994

1995

1996

1997

Verksamhetens intäkter

23,6

23,3

24,0

23,2

22,3

Verksamhetens kostnader

-111,8

-117,2

-115,8

-111,5

-113,0

Verksamhetens nettokostnader

-88,3

-93,9

-91,8

-88,3

-90,6

Skatteintäkter

90,1

87,5

87,2

85,7

86,3

Generella statsbidrag

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

Finansnetto

0,1

0,8

1,1

1,2

0,9

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

11,2

3,4

4,9

4,5

3,4

Avskrivningar

-4,6

-4,3

-4,4

-4,4

-4,3

Förändring av pensionsskuld

-4,8

-4,8

-3,2

-3,6

-3,0

Extraordinära poster

-0,5

0,3

0,0

-0,2

-0,1

Årets resultat (fotändring av eget

1,3

-5,3

-2,7

-3,7

-4,0

kapital)

— exkl. extraordinära poster

7,£

-5/

-2,7

-3,5

-3,5

Källor-. Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden

1993-1997 och har varit negativt sedan 1994. Extraordinära poster på-

verkar resultatet marginellt. När nettokostnaderna i förhållande till skatte-

intäkter och generella statsbidrag ökar så minskar utrymmet för att

finansiera t ex räntor på lån och reinvesteringar.

För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av

resultaträkningen och andra principer för redovisning av pensionsför-

pliktelser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år.

I det följande redovisas landstingens resultaträkning för åren 1998 och

1999.

23

Skr. 1999/2000:102

Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998 och 1999

Miljarder kronor

År

1998

1999

Verksamhetens intäkter

38,1

38,9

Verksamhetens kostnader

-136,6

-150,4

Verksamhetens nettokostnader

-103,2

-116,3

- Varav avskrivningar

4/

-4,#

Skatteintäkter

89,0

99,1

Generella statsbidrag och utjämning

8,5

11,3

Finansnetto

0,6

0,8

Resultat före extraordinära poster

-5,1

-5,9

Extraordinära poster

-1,0

-0,1

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-6,2

-6,0

Anm.: Uppgifterna för 1999 är preliminära. För år 1998 redovisas Malmö och Göteborgs

landstingsverksamhet i kommunernas resultaträkning, medan de för år 1999 ingår i Skåne

respektive Västra Götalands läns landsting.

Källor. Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden

1993-1998. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt, med

undantag för år 1998.

Årets resultat försämrades med drygt 2 miljarder kronor år 1998 jäm-

fört med år 1997 trots att skatteintäkter och generella statsbidrag ökade

med över 6 procent mellan dessa år.

År 1999 uppgår årets resultat preliminärt till -5,4 miljarder kronor.

Endast två landsting redovisar ett positivt resultat. Enligt den tidigare

nämnda enkätundersökningen som genomförts av SCB på uppdrag av

Finansdepartementet budgeterar 13 av samtliga 20 landsting ett positivt

resultat år 2000.

Följande diagram visar spridningen mellan landstingen i årets resultat

för åren 1998 och 1997, räknat som andel av skatteintäkter och generella

statsbidrag. För hela perioden åren 2000-2002 är det 4 landsting som inte

klarar balanskravet enligt nuvarande planer.

Diagram 2.4 Spridning i resultat för landstingen 1997-1998

14

Resultat i förhållande till summan av

skatteintäkter och generella statsbidrag

□ 1998

■ 1997

Anm: För år 1998 redovisas Kristianstads och Malmöhus läns landsting som Skåne läns

landsting

Källa: SCB & Finansdepartementet

Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting, men spridningen

var ungefär densamma åren 1997 och 1998. Variationen är dock inte lika

24

stor som för kommunerna. För år 1998 redovisade endast två landsting ett Skr. 1999/2000:102

positivt resultat.

Ekonomiskt resultat åren 1995-1998 för enskilda kommuner respektive

landsting

Ett sätt att följa målet om god ekonomisk hushållning är att studera en-

skilda kommuners och landstings ekonomiska resultat summerat över en

period av några år. Det skall sägas att detta inte är en fullständig metod

för att följa måluppfyllelsen eftersom begreppet god ekonomisk hushåll-

ning är vidare än enbart frågan om ekonomiskt resultat. Huruvida verk-

samheten går med över- eller underskott utgör emellertid en viktig del i

frågan om måluppfyllelse (se avsnitt 2.4). Det bör också sägas att

ekonomin i sektorn påverkats av den djupa lågkonjukturen i böljan av

1990-talet.

Nedanstående tabell visar årets resultat exklusive extraordinära poster

summerat för åren 1995-1998 uppdelat på olika intervall.

Tabell 2.8 Sammanlagt resultat före extraordinära poster, uttryckt som

andel av nettokostnaderna åren 1995-1998

Antal kommuner respektive landsting

Kommuner Landsting

upp till -5 %

36

(13 %)

7

(32 %)

-5 % till -2,5 %

79

(27 %)

8

(36 %)

-2,5 % till 0 %

103

(36 %)

6

(27 %)

0 % till 2,5 %

48

(17 %)

1

(5 %)

2,5 % till 5 %

14

(5 %)

0

(0%)

5 % eller mer

8

(3%)

0

(0%)

Källa. Statistiska centralbyrån

Tabellen visar bl.a. att en fjärdedel av kommunerna och ett av tjugotvå

landsting har haft ett sammanlagt positivt resultat för den studerade

perioden.

Soliditeten i kommuner och landsting

Kommunernas och landstingens ekonomiska ställning kan utläsas i

balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur

stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Beräkningen

och redovisningen av pensionsskulderna har som nedan beskrivits

förändrats inför verksamhetsåret 1998. Det har bl.a. påverkat det egna

kapitalet och soliditeten. Utfallet för år 1998 är därför endast delvis jäm-

förbart med tidigare år. Skillnaden i soliditet mellan koncern- och

kommunnivå för kommunerna går dock fortfarande att jämföra och den

har ökat med 4 procentenheter mellan åren 1994 och 1998. År 1998

uppgick koncernernas soliditet till 37 procent vilket var 18

procentenheter lägre än kommunernas. Det är alltså betydligt vanligare

att koncernernas tillgångar är lånefinansierade.

Soliditeten ligger på en hög och relativt stabil nivå för kommuner och

landsting, vilket framgår av nedanstående diagram. Landstingen avviker

något från den stabila trenden. När man tar hänsyn till pensionsskulderna

25

blir den finansiella ställningen betydligt sämre, särskilt för landstingen, Skr. 1999/2000:102

men även för kommunerna. Soliditeten sjunker då till 30 respektive 41

procent.

Diagram 2.5 Soliditeten i kommuner och landsting exkl. pensionsskulden

1998

Ar

Källa: Statistiska centralbyrån

Resultatutvecklingen i kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Under 1998 fanns det 1 501 kyrkokommuner på lokal nivå med egen

ekonomisk redovisning. Antalet verksamma kommunalförbund uppgick

till 47 stycken år 1998. Kyrkokommunernas och kommunalförbundens

ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner

och landsting. Årets resultat för kommunalförbund uppgick sammantaget

år 1998 till -0,3 miljarder kronor (-0,7 miljarder kronor år 1997). Kyrko-

kommunernas resultat uppgick sammantaget till +0,4 miljarder kronor år

1998.

Kommunalförbund bildas för att sköta en eller flera angelägenheter för

de kommuner eller landsting som ingår. Kommunalförbund har funnits

sedan år 1919, och i sin nuvarande form sedan år 1985. Den tidigare

lagen om kommunalförbund är sedan år 1997 införlivad med kommunal-

lagen. Offentlighetsprincipen gäller i stort sett oinskränkt. Kommunal-

lagens regler om kommunalbesvär gäller även beslut fattade av ett

kommunalförbund.

Behovet av samverkan i form av kommunalförbund har minskat genom

kommunsammanslagningarna åren 1952, 1970 och 1974. Det fanns 47

verksamma förbund år 1998, en ökning från 32 st år 1994. De vanligaste

verksamheterna i kommunalförbund är gymnasieskola, energi, vatten och

avfall, vård och omsorg, räddningstjänst och kommunikation.

Genom ändring i kommunallagen år 1997 förenklades kommunernas

och landstingens möjligheter att samverka genom att man införde en rätt

att bilda gemensamma nämnder och att samverka över huvudmanna-

gränser, dvs en kommun kan samverka med såväl annan kommun som

med ett landsting. Samverkan i annan form än kommunalförbund sker

också inom de flesta av kommunernas verksamhetsområden.

26

Finansdepartementets enkät i december år 1999 visar att kommunerna Skr. 1999/2000:102

och landstingen i hög grad är positiva till samverkan då det leder till

högre effektivitet, kunskapsutbyte och större valfrihet för invånarna. För

mindre kommuner är kostnadsaspekten viktig då de ej kan driva vissa

kommunala verksamheter ensamma. I dagsläget finns ingen statistik till-

gänglig över vilken ekonomisk omfattning och betydelse kommunernas

och landstingens samverkan har.

På landstingssidan sker samverkan ofta genom råd/utskott och sam-

verkansavtal. Inom den specialiserade vården sker ofta samarbetet med

närliggande landsting. Även landstingen menar att samverkan leder till

ökad effektivitet och ökad kompetens.

2.5 Kommunal koncernredovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen

(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal

verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av

kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt den

kommunala redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen

omfatta hela kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där

kommunen har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns

normalt om kommunen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett

företag. I resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter

och kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens

ägarandel med eliminering av koncemintema mellanhavanden. Antalet

kommuner som sammanställer koncernredovisningar har ökat snabbt,

från 18 st år 1988 till i princip samtliga år 1998.

Nedanstående tabell visar kommunkoncemens respektive kommun-

ernas resultaträkningar.

Tabell 2.9 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1998

Miljarder kronor

Koncern

Kommun

Verksamhetens intäkter

158.4

76.7

Verksamhetens kostnader

-364,7

-316,7

Avskrivningar

-22,2

-11,4

Verksamhetens nettokostnader

-228,5

-251,4

Skatteintäkter

201,9

201,9

Generella statsbidrag

46,2

46,2

Finansiella intäkter

7,0

9,5

Finansiella kostnader

-24,0

-9,1

Resultat före

extraordinära poster

2,7

-2,8

Extraordinära intäkter

9,5

4,5

Extraordinära kostnader

-1,5

-2,1

Skattekostnader (bolagsskatt)

-1,0

-

Förändring av eget kapital

9,6

-0,5

-exkl. extraordinära poster

1,6

-2.9

Källa: Statistiska centralbyrån.

27

Årets resultatet för den samlade kommunala verksamheten (”kommun- Skr. 1999/2000:102

koncernen”), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1998 till 9,6

miljarder kronor. Detta är en klar förbättring jämfört med år 1997 och

detta sammantaget goda resultat beror i hög grad på stora positiva extra-

ordinära poster.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med

kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-

kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med

kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de

finansiella kostnaderna i koncernen.

Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema är

bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar

till ett förbättrat resultat med ca 4,5 miljarder kronor. Detta är en ökning

med 1,5 miljarder kronor sedan år 1997. År 1998 redovisade 142

koncerner ett negativt resultat. Detta är något fler än året innan. Varia-

tionerna mellan koncernerna är - liksom för kommunerna - stora. Av

intresse är också att studera huruvida företagen bidrar till ett förbättrat

resultat på koncemnivå eller inte för enskilda kommuner. Tabellen som

följer nedan visar hur mycket de kommunala företagen förbättrar eller

försämrar det ekonomiska resultatet för kommunkoncemen, uppdelat på

nio kommungrupper.

Tabell 2.10 Företagens påverkan på kommunkoncernens resultat före extra-

ordinära poster för år 1998

Kommungrupp

Antal

invånare

Företagens bidrag till

kommunkoncernen

Maxvärde

kr/inv.

Minvärde

kr/inv.

totalt, mkr

kr/inv.

1 Storstäder

1 450 610

1 781

1 228

3 084

-1 706

2 Förortskommuner

1 281 872

646

504

1 394

-451

3 Större städer

2 372 682

1 441

608

1 928

-357

4 Mellanstora städer

1 304 867

327

251

1 128

-1 553

5 Industrikommuner

768 138

64

84

1 251

-839

6 Landsbygdskommuner

379 619

91

240

909

-283

7 Glesbygdskommuner

224 399

-59

-264

1 187

-5 266

8 Övriga större kommuner

650 001

30

47

818

-1 703

9 Övriga mindre kommuner

422 134

-18

-42

622

-1 616

Totalt

8 854 322

4 304

486

3 084

-5 266

Anm: De landstingsfria kommunerna ingår endast med sin kommunverksamhet, ej med sin

landstingsverksamhet

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Statistiska Centralbyrån

För år 1998 förbättrades främst storstädernas, de större städernas och för-

ortskommunemas ekonomiska resultat när företagen inkluderades i redo-

visningen. På motsvarande sätt försämrades resultatet före extraordinära

poster för framförallt glesbygdskommuner men även för övriga mindre

kommuner.

Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av

landstingskoncememas totala omsättning. Landstingens företag bidrar

marginellt till ett förbättrat resultat.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och

dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det

faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de

28

kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin

verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgensför-

bindelser ökade kraftigt under första halvan av 1990-talet. Sedan år 1995,

då borgensåtagandena uppgick till drygt 210 miljarder kronor, har

borgensåtagandena minskat. År 1998 minskade de med 9 miljarder

kronor jämfört med året innan till 184 miljarder kronor. Uttryckt i kronor

per invånare motsvarar det 21 100 kronor. Den övervägande delen, ca 69

procent, avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala före-

tag representerar ca 16 procent av åtagandena. Cirka 1,4 promille (259

miljoner kronor) av kommunernas totala borgensförbindelser infriades

under år 1998, för år 1997 var motsvarande siffra knappt ca 0,7 promille

(129 miljoner kronor).

För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt

mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1998 ingått borgensförbind-

elser för ca 2,5 miljarder kronor.

2.6 Kommunala företag

I detta avsnitt behandlas företag där kommunen eller landstinget innehar

minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag.

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt

som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen

är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit

relativt konstant. Den sista december år 1998 fanns det enligt SCB:s

inventering totalt 1 529 verksamma kommunala majoritetsägda företag,

samt 318 vilande företag. Minskningen av antalet företag mellan åren

1996 och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att

antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket

inkluderar bostadsföretagen, har minskat.

Antalet anställda i företagen ökade med 3 500 mellan åren 1997 och

1998 och uppgick till totalt ca 47500. Omsättningen steg med åtta pro-

cent jämfört med 1997.

Tabell 2.11 Antal majoritetsägda kommunala företag

År

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Kommun

1 455

1 459

1 450

1 482

1 471

1 450

Landsting

121

120

126

114

105

79

Totalt

1576

1579

1576

1596

1576

1529

Källa-, Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är

aktiebolag. År 1998 drevs 88 procent av de kommunala företagen i

aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 7

procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verk-

samhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vatten-

försörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller oav-

sett om man studerar antalet företag, antalet anställda eller omsättningen.

Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329 kommunala bostads-

företag.

Skr. 1999/2000:102

29

I följande diagram visas omsättning och resultatets andel av omsätt- Skr. 1999/2000:102

ningen i de kommunala företagen under perioden 1995-1998.

Diagram 2.6 Omsättning och årets resultat, i kommunala företag, 1995-

1998

Miljoner kronor

□ Resultat

□ Omsättning

Källa: Statistiska centralbyrån

År 1997 var resultatet i företag verksamma inom fastighets- och uthyr-

ningsverksamhet väsentligt högre än under andra år i perioden.

Nedan följer ett diagram som visar det totala resultatet för företag verk-

samma inom olika branscher.

Diagram 2.7 Resultat i kommunala företag i miljoner kr, 1995-1998

6500

6000

5500

5000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

-500

1995

1996

1997

1998

0 Hotell o restaurang

0 Andra samhälleliga- o

personliga tjänster

■ Övrigt

B Transport, magasinering,

kommunikation

□ B, gas, värme o

vattenförsöjn.

S Fastighets- o

uthyrningsverksamhet

Källa-, Statistiska centralbyrån

30

Skr. 1999/2000:102

Några egentliga bidrag till kommunkoncemens resultat lämnas bara av

företag verksamma inom fastighets- och uthyrningsverksamhet och el,

gas och vattenförsöjningsverksamhet. Störst bidrag lämnas genomgående

under perioden av företag verksamma inom fastighets- och uthyrnings-

verksamhet.

År 1998 förbättras resultatet för företag verksamma med att sälja sam-

hälleliga tjänster. Mellan åren 1997 och 1998 ökade företag inom denna

sektor med sju stycken, omsättningen steg med över 70 procent och årets

resultat vändes från ett negativt resultat på 161 miljoner kronor till ett

överskott på en miljard kronor.

Några ofta förekommande skäl för att föra över verksamhet till ett

bolag är att man vill frångå den traditionella beslutsprocessen och att man

bedömer att verksamheten skall kunna bedrivas med en högre

effektivitet. Statskontoret konstaterade dock i en utredning år 1993

(1993:9) att organisationsformen ej var avgörande för om verksamheten

bedrevs effektivt eller inte. En kommuns köp från ett kommunalt företag

måste föregås av upphandling i enlighet med bestämmelserna i lagen

(1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). Av LOU framgår att kom-

munen och företagen är att betrakta som olika upphandlande enheter.

Upphandlingsbestämmelsema kan därför försvåra för kommunen att

samordna gemensamma funktioner och datasystem etc och därmed kan

möjligheterna att nå effektiviseringsvinster försämras.

År 1995 trädde en lag i kraft som innebar att reglerna i tryckfri-

hetsförordningen om handlingars offentlighet, sekretesslagen och arkiv-

lagen blev tillämpbara på de företag där kommuner har ett rättsligt

bestämmande eller inflytande.

2.7 Kommunal personal

Sysselsättningsutvecklingen under 1990-talet

År 1990 uppmättes det högsta antalet sysselsatta i kommunsektorn under

1980- och 1990-talet sammantaget. Antalet sysselsatta i kommunsektorn

gick ner mellan år 1990 och 1996 för att sedan stiga. Diagram 2.8

beskriver hur sysselsättning har utvecklats sedan år 1990 och fram till år

1999.

31

Diagram 2.8 Sysselsättningsutveckling i kommunsektorn (säsongsrensade Skr. 1999/2000:102

månadsdata) 1

1 Inklusive kyrkokommuner

Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetskraftsundersökningarna

Enligt Arbetskraftsundersökningarna, AKU, har antalet sysselsatta i

kommunsektorn sammantaget minskat med drygt 2 procent mellan åren

1995 och 1999, men efter år 1997 har en ökning skett. Minskningen inom

vård och omsorg är 5 procent. Antalet sysselsatta i andra verksamheter

har således ökat.

I följande tabell redovisas antalet kommunalt anställda under 1990-

talet enligt den s.k. novemberstatistiken, som avser antalet anställda i

kommuner och landsting i november respektive år.

Tabell 2.12 Antalet hel- och deltidsanställda/anställningar i kommuner och

landsting åren 1993-1999 (exklusive timanställda) Tusentals personer

År 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 3

Kommuner 1 637 627 650 653 633 628 635

Landsting 2 300 281 256 231 235 241 244

1 Inklusive tjänstlediga. 3 Uppgifterna för år 1999 är preliminära.

2 Exklusive tjänstlediga.

Källor: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.

Någon årsvis summering av uppgifterna i tabellen är inte möjligt p.g.a.

att förbunden har olika principer för redovisning av anställda som är

tjänstlediga. Tabellen visar att det mellan åren 1996 och 1997 skedde en

minskning av antalet anställda. Mellan åren 1997 och 1998 skedde en

stabilisering och mellan åren 1998 och 1999 skedde en ökning av antalet

anställda. Utvecklingen påverkas bl.a. av att delar av den kommunala

verksamheten lagts på entreprenad utanför sektorn och att allt fler

kommuner och landsting erbjuder sina deltidsanställda heltidstjänster.

32

Uppdrag till SCB

Skr. 1999/2000:102

Uppgifter om hur många anställda det finns i kommunsektorn och för-

ändringarna mellan olika statistikkällor skiljer sig åt p.g.a. definitions-

skillnader och urvalsmetoder.

I november 1999 gav därför regeringen Statistiska centralbyrån (SCB)

i uppdrag att göra en analys av den kommunala sysselsättningsstatistiken

samt att lämna förslag om hur statistiken kan förbättras.

Det finns tre statistikkällor:

• den s.k. novemberstatistiken (mätpunktsdata) som Landstings-

förbundet och Svenska Kommunförbundet producerar, vilken är en

totalundersökning som görs en gång per år.

• Arbetskraftsundersökningarna (AKU) som SCB producerar är en

urvalsundersökning som rapporteras per månad, kvartal och årsvis och

omfattar hela arbetsmarknaden.

• Kortperiodisk sysselsättningsstatistik (KSO) som SCB producerar och

som är en totalundersökning per kvartal. Fram till 1999 producerade

respektive förbund kortperiodisk sysselsättningsstatistik.

Resultaten från SCB:s analys visar bl.a. att KSO:n i regel överskattar

antalet anställningar jämfört med Svenska Kommunförbundets årsstati-

stik. Skillnaderna har minskat sedan 1996. För t.ex. år 1998 är skillnaden

mellan KSO och årsstatistiken cirka 2 000 anställningar. Liknande situa-

tion finns på landstingssidan.

Nedanstående tabell med kvartalsstatistik redovisar skillnaderna mellan

AKU och förbundens statistik.

2 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Tabell 2.13 Antal (inklusive BEA o tjänstlediga) kvartalsvis, 1995-1999, i

kommun och landstingssektorn enligt AKU, Svenska Kommunförbundet (Kf)

och Landstingsförbundet (Lf).

Skr. 1999/2000:102

Tusental

År: kvartal

AKU

kom+lt

SK+Lf

AKU

kommun

AKU

landsting

SK

kommun

Lf

landsting

1995:1

1 107

1 103

827,7

279,2

822,6

280,7

1995:2

1 127

1 119

849,2

278,1

840,0

279,2

1995:3

1 120

1 123

841,7

278,2

838,9

284,2

1995:4

1 088

1 091

823,9

264,5

822,5

268,5

1996:1

1 088

1 091

836,4

251,6

835,4

255,3

1996:2

1 092

1 096

845,2

246,7

842,6

253,2

1996:3

1 088

1 096

837,7

250,3

838,4

257,3

1996:4

1 067

1 066

826,5

240,7

822,0

243,6

1997:1

1 041

1 040

810,7

230,1

799,0

241,2

1997:2

1 043

1 044

811,6

231,1

803,7

240,2

1997:3

1 054

1 058

821,3

232,7

812,0

245,8

1997:4

1 043

1 043

810,8

231,8

805,9

237,0

1998:1

1 026

1 032

798,8

227,2

797,4

235,0

1998:2

1 054

1 049

819,0

234,5

811,8

237,2

1998:3

1 063

1 063

821,3

241,4

817,8

245,1

1998:4

1 058

1 059

819,9

237,7

822,6

236,2

1999:1

1 058

1 066

824,1

233,7

818,9')

246,8')

1999:2

1 084

1 083

841,1

242,9

824,8')

258,6')

1999:3

1 078

1 077

831,9

245,8

812,4')

265,1')

1999:4

1 058

1 078

816,0 2 )

242,4

818,9')

259,0')

') SCB

har justerat

siffrorna

för att få

en bättre

överensstämmelse eftersom

beräkningsmetoden har förändrats under 1999 jämfört med tidigare år.

2 ) se kommentar i texten nedan.

Källa. SCB

Sett till hela kommusektom visar SCB:s jämförelse relativt god överens-

stämmelse med förbundens statistik. Det förefaller dock som om AKU

överskattar antalet anställda i kommunerna jämfört med Svenska

Kommunförbundets statistik medan antalet i landstingen snarare under-

skattas i AKU jämfört med Landstingsförbundets statistik. Föränd-

ringarna mellan kvartal tycks emellertid vara likartad för båda statistik-

källorna, åtminstone fram till det fjärde kvartalet år 1999.

Mellan tredje och fjärde kvartalet år 1999 avviker AKU:s skattning för

kommuner från det tidigare mönstret där Svenska Kommunförbundets

och AKU:s skattningar för kommuner följer samma utveckling.

Orsakerna till detta kan vara flera. En sådan är att AKU är en urval-

sundersökning av vilken man kan förvänta sig extrema skattningar i vissa

fall. I genomsnitt en gång av 20 så kommer t ex ett skattat 95 procent

osäkerhetsintervall inte att täcka det värde man skulle erhållit vid en

totalundersökning, allt annat lika.

En annan tänkbar orsak kan vara att Svenska Kommunförbundets

siffror för fjärde kvartalet år 1999 påverkas av att antalet hel- och deltids-

anställda har ökat i kommunerna under den perioden.

34

2.8 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet Skr. 1999/2000:102

SCB började år 1995 redovisa separat statistik om kommunernas köp av

entreprenader och verksamhet. För att definitionen entreprenad ska

användas ska fyra villkor vara uppfyllda:

• kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kom-

muninvånarna

• verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi

• det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning

• avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa produ-

centen

Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av platser inom grundskola och

gymnasieskola från annan kommun, ersättning till fristående skola eller

ej kommunalt driven förskola, köp av vård- och omsorgsplatser samt

placeringar inom individ- och familjeomsorgen.

Sedan data började särredovisas år 1995 har kommunernas kostnader i

löpande priser för entreprenader och köp av verksamhet nära nog för-

dubblats, från 21 miljarder kronor till 41 miljarder kronor. Under samma

period ökade kommunernas totala driftskostnader, enligt räkenskaps-

sammandraget, med 35 miljarder kronor, eller 13,7 procent i löpande

priser.

Totalt utgör entreprenaderna år 1998 ca 14 procent av kommunernas

totala driftskostnader. År 1995 var motsvarande andel 8 procent. År 1998

skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på

att Malmö köpte verksamhet från Skåne läns landsting och Göteborg

kommun köpte verksamhet från ett kommunalförbund.

I diagrammet som följer visas från vilka kommunerna köpt entre-

prenader och verksamhet av under perioden åren 1995 till 1998.

Diagram 2.9 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet 1995-

1998, tusental kronor (rörliga priser)

“X—Föreningar och stiftelser

—+— Kommunägda företag

—O—Övriga företag och

organisationer

Andra kommuner och

kommunalförbund

Landsting

—X— Staten o enskilda

personer

Källa: Statistiska centralbyrån

Av diagrammet kan vi utläsa att kommunerna i första hand köper entre-

prenader av kommunägda företag, övriga företag och organisationer.

35

Övriga företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel under Skr. 1999/2000:102

perioden och var året 1998 de som kommunerna köpte mest entrepre-

nader och verksamhet av.

Diagram 2.10 visar variationen i köp av entreprenader och verksamhet

mellan olika verksamheter.

Diagram 2.10 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet av

totala kostnader inom respektive verksamhet 1995 och 1998

Källa. Statistiska centralbyrån

Diagrammet visar andelen entreprenader och köp av verksamhet av de

totala kostnaderna inom respektive verksamhet. För komvux och individ-

och familjeomsorgen finns inga uppgifter för år 1995.

Av diagrammet kan vi bl.a. utläsa att andelen entreprenader och köp av

verksamhet har ökat inom samtliga verksamheter för vilka det finns stati-

stik från år 1995. Andelen har med största sannolikhet ökat även inom

den kommunala vuxenutbildningen, som i och med kunskapslyftet har

fått en kraftig ökning i antalet utbildningsplatser.

Merparten av entreprenaderna inom gymnasieskolan, 78 procent, ut-

gjordes 1998 av köp från andra kommuner. Den verksamhet som har

störst andel köp från privata företag är den kommunala vuxenutbild-

ningen. Andelen uppgick år 1998 till ca 10 procent av kostnaderna.

Personal i entreprenader

Diagram 2.11 visar hur andelen sysselsatta personer i alternativa

driftsformer har utvecklats inom några traditionella kommunala verk-

samheter.

36

Diagram 2.11 Andelen sysselsatta i alternativa driftsformer 1991-1997 Skr. 1999/2000:102

Källa. SCB 'Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik" presenterad i SOU 1999:133

Diagrammet visar att de alternativa driftsformerna har ökat sina andelar

inom samtliga kommunala verksamheter under åren 1991-1997. Antalet

anställda i alternativa driftsformer uppgick 1991 till drygt 43 000 och

1997 till ca 71 600. Det är främst inom vård och omsorg som de alter-

nativa driftsformerna har ökat sin andel mest, medan det för övriga verk-

samheter är mindre förändringar. I några fall beror ökningen av andelen i

alternativa driftsformer främst på att det totala antalet sysselsatta i verk-

samheten har minskat. Sådana exempel är tandvård och läkarmottag-

ningar eller vårdcentraler.

Socialstyrelsen har i rapportserien Äldreuppdraget studerat konkurr-

ensutsättningen och entreprenaderna och konstaterar bl.a. att kom-

munerna under 1990-talets början oftast konkurrensutsatte delverksam-

heter såsom städning och matdistribution. Numera avser entreprenader

vanligen drift av särskilt boende och hela hemtjänstdistrikt. Detta kan

också avspeglas i personalstatistiken.

Köp av entreprenader inom äldreomsorgen

Socialstyrelsen har inom ramen för äldreuppdraget undersökt kon-

kurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen.

Entreprenadköp inom äldreomsorgen fyrfaldigades under åren 1991-

1993. Delar av ökningen kan förklaras av ÄDEL-reformen, genom vilken

kommunerna fick ta över ansvar för vård och omsorg för äldre och funk-

tionshindrade.

Nedan följer en tabell som visar utvecklingen av andelen personer som

erhåller hjälp i enskild regi.

37

Tabell 2.14 Andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi, 1993- Skr. 1999/2000:102

1997, procent.

År

Hemtjänst

Särskilt boende

1993

2,3

5,4

1994

3,4

7,1

1995

3,6

8,3

1996

2,5

9,3

1997

4,2

10,2

Anm. För 1996 är uppgifterna bristfälliga.

Källa-, Socialstyrelsen.

Av tabellen kan vi utläsa att det under åren 1993 till 1997 skett en

fördubbling av andelen individer som erhåller hjälp inom hemtjänst och

som bor i särskilt boende driven i enskild regi. Ökningen har skett oavsett

majoritetsförhållanden i landets kommuner eller i riksdagen. Social-

styrelsen beskriver utvecklingen av framväxten av entreprenader inom

äldreomsorgen i tre faser. I fas ett i slutet av 1980-talet förekom få entre-

prenader, stödköp förekom av kringtjänster. Fas två var en genom-

brottsfas under 1990-talets första hälft, då en kraftig expansion skedde,

omgärdad av en intensiv debatt. Fas tre pågår nu och kan sägas känne-

tecknas av omfattande entreprenader med allt mer välorganiserade entre-

prenörer. En ny trend inom upphandlingarna är s.k. kvalitetsupphandling,

d.v.s. priset är på förhand bestämt av kommunen och anbudsgivama

konkurrerar genom att ange vid vilken kvalitet de kan bedriva verk-

samheten. Kundvalssystem är en marginell företeelse som i dagsläget

förekommer i någon form i 2 procent av kommunerna.

Köp av enstaka platser, som behövs vid akuta behov t.ex. när en patient

är medicinskt färdigbehandlad eller vid tillfälliga toppar i verksamheten,

går ej att särskilja ur redovisningen. Socialstyrelsen har dock i en enkät-

studie undersökt förekomsten av köp av enstaka platser. Ungefär 40 pro-

cent av landets kommuner köper enstaka platser. Dessa platser uppskattas

stå för ca. 20 procent av antalet berörda personer och 35 procent av

kostnader inom enskilt driven äldreomsorg.

Nedan följer ett diagram som visar variationen av köp av entreprenad

och köp av enstaka platser mellan olika kommungrupper.

38

Diagram 2.12 Förekomsten av köp av entreprenad och enstaka platser inom Skr. 1999/2000:102

äldreomsorgen

Kommungrupp

Källa: Socialstyrelsen "Konkurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen”

I diagrammet ser vi att förekomsten av köp av enstaka platser generellt är

en mer utbredd företeelse än större entreprenadköp. Vidare går att utläsa

att entreprenadköp i högre grad förekommer i större städer och storstads-

regionerna än i övriga kommuner.

Köp av verksamhet inom grundskola och gymnasieskola

Lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) anger i vad

mån entreprenader får förekomma. Inom gymnasieskolan får en kommun

eller ett landsting sluta avtal med enskild fysisk eller juridisk person om

att bedriva undervisning inom ett begränsat antal ämnen. I annat fall skall

tillstånd ges av regeringen. Regeringen har ännu inte beviljat någon

sådan tillståndsansökan.

I samband med att fristående grundskola erhåller tillstånd av skolverket

att bedriva verksamhet meddelar skolverket om den fristående skolan är

berättigad till kommunala bidrag. Kommunerna kan därvidlag ej neka

den fristående grundskolan ersättning.

Nedan följer ett diagram som visar utvecklingen av antalet elever i

fristående skolor och ersättningen, enligt räkenskapssammandraget, från

kommunerna till föreningar, stiftelser och privata företag.

39

Skr. 1999/2000:102

Diagram 2.13 Antal elever i fristående grundskola och kommunernas

ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag 1995-1998

i-------1 Antal elever fristående grundskola —♦— Miljoner kr

Källa-. Skolverket och SCB

Av diagram 2.13 kan vi se en ökning av såväl antal elever som går i fri-

stående skola som ersättningen till föreningar, stiftelser och privata före-

tag. Under samma period har andelen elever, av det totala antalet, som

går i fristående skola ökat från 2 procent till 3 procent.

Den 1 juli 1997 ändrades reglerna för den kommunala ersättningen till

fristående grundskolor. Tidigare utgjorde ersättningen 75 procent av

kommunens genomsnittskostnad, med hänsyn tagen till kostnader för

moms och arbetsgivaravgifter. Hemkommunen skall nu fastställa bidrag

till en fristående grundskola på samma grunder som kommunen tillämpar

vid fördelning av resurser till de kommunala grundskolorna. Hem-

kommunernas ersättning till fristående grundskolor motsvarar 1998 i

genomsnitt cirka 93 procent av den totala kostnaden per elev i den kom-

munala grundskolan. Ersättningen uppgick 1998 i genomsnitt till 47 700

kronor per elev.

Nedan följer motsvarande redovisning för fristående gymnasieskolor.

Diagram 2.14 Antal elever i fristående gymnasieskola och ersättning till

föreningar, stiftelser och privata företag, 1995-1998

i -. .J Antal elever —♦— Miljoner kr

Källa: Skolverket och SCB

40

Av diagram 2.14 kan vi se en stadig ökning av antalet elever även inom Skr. 1999/2000:102

den de fristående gymnasieskolorna. Andelen elever har under perioden

ökat från 2,3 procent till 3,5 procent av det totala antalet elever, vilket är

en ökning med drygt 50 procent. Kostnaderna har under perioden pro-

centuellt sett ökat mer än andelen elever, vilket kan t.ex. bero på att fri-

stående skolor fått högre ersättning. Om man vid val av fristående skola

går i ett dyrare program kan detta också avspeglas i kostnaderna. I det fall

kommunen och den fristående gymnasieskolan ej kommer överens om

annan ersättning gäller den ersättning som finns fastställd i förordningen

(1996:1206) om fristående skolor.

2.9 Nettokostnadernas utveckling åren 1996-1998

Mellan åren 1996 och 1998 har de generella statsbidragen till kommuner

och landsting ökat med 12 miljarder kronor. Under samma period har

skatteintäkterna ökat med sammanlagt 13,2 miljarder kronor. Syftet med

de höjda statsbidragen var att bibehålla och stärka sysselsättning och

kvalitet i verksamheterna skola, vård och omsorg. Nedan redovisas hur

nettokostnaderna har förändrats mellan åren 1996 och 1997 samt mellan

åren 1997 och 1998 för kommmuner respektive landsting.

Diagram 2.15 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren

1996 och 1998 för några verksamhetsområden

Miljarder kronor, löpande priser respektive procent

Relativ förändring 1996-98

Absolut förändring 1996-97 Absolut förändring 1997-98

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Kommunernas nettokostnader (exklusive affärsdrivande verksamhet)

ökade med ca 5,6 miljarder kronor mellan åren 1996 och 1997. Mellan

åren 1997 och 1998 var motsvarande ökning ca 10,5 miljarder kronor.

Sammantaget har nettokostnaderna ökat mest inom äldre- och handikapp-

omsorg och grundskola.

41

Under år 1998 överfördes förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) Skr. 1999/2000:102

från barnomsorgen till skolområdet som en egen skolform, vilket på-

verkar nettokostnaderna för barnomsorgen. Om man tar hänsyn till denna

förändring skulle barnomsorgens nettokostnader ha minskat med -7,7.

När verksamheterna görs jämförbara genom att förskoleklassen även för

år 1998 hänförs till barnomsorgen, minskade barnomsorgens nettokost-

nader med ca 0,3 procent.

En faktor som påverkar nettokostnadernas förändring och fördelning är

den demografiska utvecklingen. Antalet personer som en viss verksamhet

omfattar har naturligtvis en stor betydelse för kostnaderna för denna

verksamhet. Nedanstående tabell visar hur antalet barn i grundskolan,

antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har förändrats mellan åren 1996

och 1998.

Tabell 2.15 Omfattningsmått för barnomsorg, grundskola, gymnasieskola

och äldreomsorg, åren 1996 och 1998

1996

1998

Förändring

1996-1998

Bam 1-12 år i barnomsorgen 1

747 365

720 955

-4

%

Totalt antal batn 1-12 år 1

1 464 006

1 353 087

-8

%

Elever 7-15 år i grundskolan 2

948 974

996 353

+5

%

Totalt antal barn 7-15 år 1

955 205

1 014 823

+6

%

Elever 16-19 år i gymnasieskolan 2

309 661

310 724

0

%

Totalt antal ungdomar 16-19 år 1

406 847

405 215

0

%

Personer 65-79 år i äldreomsorgen 1

82 800

72 650

-12

%

Totalt antal personer 65-79 är 1

1122 509

1105 023

-2

%

Personer 80 år el. äldre i äldreomsorgen 1

184900

182914

-1

%

Totalt antal personer 80 år eller äldre 1

420 787

432 633

+3

%

1 Per den 31 december respektive år.

2 Genomsnitt för kalenderåret.

Källa: Skolverket, Socialstyrelsen

Antalet elever inom grundskolan ökade under 1998 med 5 procent. Även

där ökade kostnaderna således procentuellt sett mer än volymen. De

ökade kostnaderna har dock inte haft någon större påverkan på lärar-

tätheten.

Inom äldre- och handikappomsorgen har nettokostnaderna ökat med

över 10 procent mellan åren 1996 och 1998. Samtidigt har mottagare av

hjälp minskat med 12 procent i åldersgruppen 65-79 år och med en pro-

cent i åldersgruppen 80 år och äldre.

Landstingen

Landstingens nettokostnader ökade med ca 3,2 miljarder kronor i löpande

priser mellan åren 1996 och 1997. Mellan åren 1997 och 1998 var mot-

svarande ökning ca 6,4 miljarder kronor i löpande priser.

42

Diagram 2.16 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996 Skr. 1999/2000:102

och 1998 för några verksamhetsområden

Miljarder kronor, löpande priser respektive procent

i •'•"i Absolut förändring 1996-97

Absolut förändring 1997-98

Relativ förändring 1996-98

Anm: De landstingsfria kommunerna ingår i siffrorna för hälso- och sjukvård samt tandvård.

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Landstingsförbundet

Som framgår av diagrammet ovan har nettokostnaderna ökat mest inom

läns- och regionsjukvården. Procentuellt sett har ökningen varit störst

inom primärvården. Hälso- och sjukvården står för en stor del av den

absoluta ökningen av nettokostnaderna mellan åren 1997 och 1998.

Primärvården synes dessutom vara prioriterad framför läns- och region-

sjukvården och den relativa ökningen är störst inom just primärvården.

Kollektivtrafik är den enda verksamhet som redovisar minskade

nettokostnader mellan åren.

2.10 Avgifter i kommunal verksamhet

Avgifternas andel av kommunernas totala inkomster har minskat. Detta

kan ha sin förklaring i dels att omsorgsverksamhetema, med relativt låg

avgiftsfinansiering har ökat i omfattning och som andel av de kommunala

verksamheterna, dels att affärsverksamheterna, med hög täckningsgrad, i

en ökande omfattning har bolagiserats och/eller sålts.

Sett som andel av kostnaderna har avgifternas betydelse ökat främst

inom barnomsorgen. Inom äldre- och handikappomsorgen har avgifternas

andel av kostnaderna varit relativt oförändrad under senare år.

Barnomsorg

Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden har under 1990-talet gått

från 10 procent till 16,6 procent. Fler och fler kommuner inför tids-

relaterad taxa. I dagsläget har en majoritet av kommunerna fler än två

tidsintervall. I ca 50 kommuner tillämpas timtaxa.

43

Tabell 2.16 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom

barnomsorgen 1998, procent_____________________________

Antal kommuner i resp, intervall

8,0-11,0

7

11,1-14,0

34

14,1-17,0

113

17,1-20,0

89

20,1-23,0

36

23,1-26,0

9

26,0- w

1

Källa. Svenska Kommunförbundet

Åldreomsorg och stöd till funktionshindrade

Cirka 6 procent av kommunernas kostnader inklusive kost för äldre-

omsorgen täcktes år 1998 av taxor och avgifter. Inkluderas de hyror som

betalas i de särskilda boendeformerna blir andelen närmare 8 procent.

Tabell 2.17 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom äldre- och

handikappomsorgen 1998, procent_____________________________________

Antal kommuner i resp, intervall

0,0-3,0

11

3,1-6,0

58

6,1-9,0

110

9,1-12,0

75

12,1-15,0

32

15,1 - w

2

I andelen finns hyror för särskilda boendeformer inkluderad.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Spridningen i avgiftsfinansiering mellan enskilda kommuner för äldre-

och funktionshindrade låg 1998 mellan 1,6 procent och 18,9 procent.

2.11 Utjämning av intäkter och kostnader mellan

kommuner och landsting

År 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet består av

inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införanderegler. Utjämnings-

systemet är ett av de viktigaste instrumenten som staten har till sitt för-

fogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Kom-

muner och landsting med hög skattekraft och goda strukturella förut-

sättningar betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och

landsting med sämre förutsättningar i dessa avseenden erhåller ett utjäm-

ningsbidrag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjäm-

ningssystemet till att garantera att alla kommuner och landsting får lik-

värdiga ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella

förhållanden. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skill-

nader mellan kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är

en garanti för att alla kommuner och landsting får ta del av den samhälls-

ekonomiska utvecklingen.

Fr.o.m. 2000 har vissa ändringar i kostnadsutjämningen gjorts.

Förändringarna i kostnadsutjämningen består av vissa uppdateringar i

Skr. 1999/2000:102

44

underlagsdata, vissa ändringar i befintliga modeller samt en ny modell Skr. 1999/2000:102

som skall kompensera kommuner med merkostnader för barn och ung-

domar med utländsk bakgrund. Därutöver införs nya införanderegler för

åren 2000-2004. Det innebär dels en förlängning med ett år av införande-

perioden för nuvarande utjämningssystem, dels en ytterligare begräns-

ning av den totala bidragsminskning som en kommun eller ett landsting

kan vidkännas för hela perioden åren 1996-2004.

Inkomstutjämningen

kr 2000 omfördelar inkomstutjämningen 9,7 miljarder från kommuner

med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre

skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,6 mil-

jarder kronor. I tabellen nedan visas hur kommuners och landstings rela-

tiva skattekraft i kronor per invånare varierar.

Tabell 2.18 Kommuner respektive landsting fördelade efter sin

relativa skattekraft år 1998

Skattekraft i procent

av riksgenomsnitt

Antal

kommuner

Antal

landsting 1

74,5 till 79,9

11

0

80 till 89,9

95

1

90 till 99,9

126

19

100 till 109,9

38

0

110 till 119,9

10

1

120 till 179,5

9

0

Summa

289

21

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

1 Inkl. Gotland

Skillnaderna mellan kommunernas skattekraft är relativt stora och beror

bl.a. på faktorer såsom sysselsättningsgrad, genomsnittslön bland dem

som förvärvsarbetar samt andel av befolkningen som är i yrkesverksam

ålder. År 1998 är det 57 kommuner som har en skattekraft högre än

genomsnittet och som således erlägger en avgift i inkomstutjämningen

och 232 kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag. Bland landstingen

är det endast Stockholms läns landsting som har en skattekraft som över-

stiger den genomsnittliga i riket och som därmed erlägger en avgift i

inkomstutjämningen medan övriga landsting erhåller ett utjämnings-

bidrag.

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen består av 16 delmodeller för kommunerna och fyra

delmodeller för landstingen. I varje modell, vilken svarar mot en verk-

samhet eller ett kostnadsslag, beräknas en teoretisk kostnad som skall

ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala servicen

med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella för-

hållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade kostnaden

beräknas på opåverkbara faktorer för kommunen eller landstinget.

Kommunens/landstingets bidrag eller avgift utgörs av skillnaden mellan

45

den beräknade kostnaden och genomsnittskostnaden för hela landet. Det Skr. 1999/2000:102

kan därför sägas finnas incitament att bedriva verksamheten så effektivt

som möjligt eftersom ”vinsten” av en verklig kostnad som ligger lägre än

den beräknade tillfaller kommunen eller landstinget. Det utrymme som

därmed kan skapas kan användas t.ex. för förbättring av verksamheten,

amortering av lån eller till att sänka skatter och avgifter.

De verksamheter som omfördelar mest pengar för kommunerna är

skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och

sjukvård.

I tabell 2.19 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de för

kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamheterna.

Tabell 2.19 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen

mellan kommuner respektive landsting, år 2000

Modell

Omfördelning

(miljarder kr)

Kommuner

Äldreomsorg

4,8

Individ- och familjeomsorg

4,0

Grundskola

2,6

Barnomsorg

2,4

Gymnasieskola

1,3

Landsting

Hälso- och sjukvård

1,2

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar.

Totalt omfördelas 4,8 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från kom-

muner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med

relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 1,1 miljarder

kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omför-

delningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördel-

ningen i alla delmodeller är att en kommun eller ett landsting kan få bi-

drag i vissa modeller och betala en avgift i andra.

Utjämningssystemets omfördelningseffekter

I följande figur redovisas kommunerna indelade i olika intervall efter

deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm-

ningssystemet år 2000.

46

Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm- Skr. 1999/2000:102

ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 2000, kronor

per invånare

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går

till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en

kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av

kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta

beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa

kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomst-

utjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner

emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa

kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av barn-

omsorg, grund- och gymnasieskola.

I följande figur redovisas landstingen indelade i olika intervall efter

deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm-

ningssystemet år 2000.

47

Figur 2.2 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm-

ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per landsting år 2000,

kronor per invånare

Skr. 1999/2000:102

Utjämningsbidrag/avgift

Kronor/invånare

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar.

Figuren visar att för landstingen är det geografiska mönstret ännu tyd-

ligare än för kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra

Sverige, västra Svealand samt Gotlands kommun erhåller de största ut-

jämningsbidragen samtidigt som flera av landstingen i Götaland och östra

Svealand betalar en utjämningsavgift.

I tabell 2.20 nedan redovisas hur antalet kommuner fördelar sig efter

utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella

statsbidrag och hur fördelningen har utvecklats under de tre senaste åren.

Tabell 2.20 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings-

bidragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg) andel av skatteintäkter och

generella statsbidrag, åren 1998-2000

Intervall

1998

1999

2000

-32,6 % till -20 %

4

4

4

-19,9 % till -10 %

15

18

16

-9,9 % ull 0 %

73

69

64

Antal avgifts kommuner

92

3>Z

34

0,1 % till 9,9 %

115

117

115

10 % till 20 %

49

51

58

20,1 % till 48,7 %

32

30

32

Antal bidrags kommuner

193

205

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Ur tabellen kan utläsas att antalet kommuner som erhåller ett nettobidrag

från utjämningssystemet har ökat under de tre senaste åren, och då

48

framförallt det senaste året. Av de kommuner som erlade en ut- Skr. 1999/2000:102

jämningsavgift år 1999 och som år 2000 får ett utjämningsbidrag har de

flesta fått relativt stora positiva förändringar i inkomstutjämningen. Detta

kan förklaras med att skatteunderlaget, vilket dessa beräkningar delvis

bygger på, ökade mycket bl.a. beroende på det skatteförslag som genom-

fördes vid årsskiftet. Skatteförslaget innebär att en fjärdedel av egen-

avgiftema inte längre är avdragsgilla samtidigt som löntagarna kompen-

seras genom en skattereduktion. Skillnaderna i kommunernas skattekraft

har däremot ökat vilket medför en ökad omfördelning i inkomst-

utjämningen.

För landstingen är omfördelningen betydligt mindre än för

kommunerna. Detta beror på att landstingen är mer homogena både vad

gäller skattekraft och strukturella förhållanden. I tabell 2.21 nedan visas

hur antalet landsting varierar då de delas in efter utjämningsbidragets/-

avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag har varierat

under de två senaste åren. År 1999 skapades två nya landsting (Västra

Götaland och Skåne) genom sammanslagning av fem landsting och två

landstingsfria kommuner. Av den anledningen visas inte motsvarande

siffror för 1998.

Tabell 2.21 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall in-

delade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg) andel av

skatteintäkter och generella statsbidrag, åren 1999-2000

Intervall

1999

2000

-10,4 % till -5,1 %

5

2

-5 % till -0,1 %

4

6

Antal landsting med utjämningsavgift

9

8

0 % till 5 %

6

9

5,1 % till 26,5 %

5

3

Antal landsting med utjämningsbidrag

77

72

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

Fördelningen mellan antalet landsting med bidrag respektive avgift upp-

visar inga större variationer mellan 1999 och 2000.

Införandereglernas betydelse

För att kommuner skall få en möjlighet att successivt anpassa sin verk-

samhet och sina kostnader till förändringarna i utjämningssystemet år

1996 samt ändringarna i kostnadsutjämningen fr.o.m. år 2000 finns sär-

skilda införanderegler. Dessa bidrar till att effekterna av de föreslagna

förändringarna tillåts slå igenom först efter hand. En kommun eller ett

landsting som erhåller ett minskat bidrag eller ökad avgift i utjämnings-

systemet i och med förändringarna får denna förändring införd genom

särskilda införandetillägg med högst 200 respektive 120 kronor per

invånare och år. Motsvarande gäller för kommuner och landsting som er-

håller ökade inkomster i och med genomförda förändringar i utjämnings-

systemet vilka erhåller särskilda införandeavdrag.

I tabellen nedan visas antalet kommuner och landsting i olika intervall

utifrån hur stora införandetillägg respektive avdrag de erhåller år 2000.

49

Tabell 2.22 Antal kommuner respektive landsting indelade i olika intervall

efter införandeavdragets (-) respektive -tilläggets (+) storlek, år 2000

Intervall (kr/inv)

Antal kommuner med

Antal landsting med

rörliga eller fasta

införanderegler

varav fasta

införande-

tälägg

rörliga eller

fasta inför-

anderegler

varav fasta

införande-

tälägg

mer än 2 000

8

7

0

0

1 000 ull 1 999

12

11

1

0

500 till 999

15

14

3

3

101 till 499

30

14

1

1

-100 till+100

30

3

0

0

-499 till -101

72

0

8

0

-999 till -500

40

0

4

0

mindre än -1 000

11

0

0

0

Summa

218

49

17

4

Källa: Statistiska centralbyrån samt egna beräkningar

År 2000 är det 218 kommuner som omfattas av införandereglema, dvs.

som inte är helt införda i utjämningssystemet. Detta antal kommer

successivt att minska under införandeperioden. Som kan utläsas i tabellen

ovan är det 30 kommuner som år 2000 har låga införandetillägg eller

-avdrag i storleken +/-100 kronor per invånare. Övriga kommuner

omfattas av införandereglema i större omfattning. Det största införande-

tillägget är 5 444 kronor per invånare och det största införandeavdraget är

-1 592 kronor per invånare. Sammanlagt är det 49 kommuner som har

fasta införandetillägg och som således inte kommer vara fullt införda i

utjämningssystemet år 2004.

Bland landstingen är det 17 stycken som ännu inte är infasade i

utjämningssystemet år 2000. Det är fem landsting som erhåller ett in-

förandetillägg medan det är 12 stycken som har ett införandeavdrag. Det

högsta införandetillägget är drygt 1 024 kronor per invånare och det

största införandeavdraget är -893 kronor per invånare.

Summan av införandetilläggen uppgår år 2000 till ca 5 miljarder

kronor. Summan av införandeavdragen uppgår till ca 2,6 miljarder

kronor. Syftet med införandereglema är att möjliggöra en successiv an-

passning till de ekonomiska förutsättningar som utjämningssystemet ger.

Införandereglema innebär emellertid också att det fortfarande finns skill-

nader mellan kommunernas respektive landstingens ekonomiska förut-

sättningar att bedriva sin verksamhet.

Fortsatt utredning av utjämningssystemet

Regeringen har under 1999 tillsatt en delegation (Fi 1999:11) med

uppgift att göra en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och att

kontinuerligt utvärdera de enskilda delamas träffsäkerhet samt lämna

förslag till förändringar av olika faktorer i kostnadsutjämningen, i första

hand när det gäller delmodellema för befolkningsminskning och hälso-

och sjukvård men även i andra delar. Delegationen skall vidare utreda

alternativa utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långt-

gående utjämning men utan negativa marginaleffekter. Delegationen

skall till regeringen lämna sitt förslag senast den 30 november år 2000. I

Skr. 1999/2000:102

50

den del av uppdraget som avser behovet av kompensation för befolk- Skr. 1999/2000:102

ningsminskning även för landsting skall avrapporteras senast den 1 april

2000.

I februari överlämnade delegationen en delrapport till regeringen (dnr.

Fi2000/607) där man föreslår vissa ändringar i inkomstutjämningen för

att eliminera de negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen. I del-

rapporten föreslår delegationen även att ett omställningsbidrag skall utgå

till landsting som har haft en befolkningsminskning under den senaste

femårsperioden.

I samband med remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutred-

ningens betänkande framfördes flera synpunkter på det nuvarande ut-

jämningssystemets omfattning och komplexitet, som kan bidra till att

systemet uppfattas som svårt att överblicka och förstå vilket också kan bli

ett demokratiskt problem. En annan effekt av komplexiteten är att de

årliga förändringarna hos de olika faktorer som systemet bygger på

sammantaget kan få stora effekter på utfallet för en enskild kommun eller

ett enskilt landsting från ett år till ett annat, vilket kan orsaka

planeringsproblem för kommunen eller landstinget. I propositionen pekar

regeringen på problemet att göra avvägningen mellan enkelhet och

rättvisa. Det nuvarande systemet är komplext till följd av ambitionen att

systemet skall innehålla alla de faktorer som gör att det på ett rimligt sätt

kan spegla utvecklingen av de viktigaste kommunala verksamheterna och

kostnaderna för dem. Regeringen föreslår därför inga förändringar i detta

hänseende, men anser att möjligheterna att förenkla systemet måste

analyseras.

Mot denna bakgrund har regeringen tillkallat en expertgrupp (Fi

1999:10) med uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla ut-

jämningssystemet för kommuner och landsting. Förenklingar av kost-

nadsutjämningen måste ställas mot systemets förmåga att utjämna

strukturella kostnadsskillnader. Om utjämningssystemet skall förenklas

och göras mer stabilt måste därför fördelarna med en större stabilitet och

ökade möjligheter till förståelse av systemets konstruktion och funktion

ställas mot nackdelarna av en eventuell minskad träffsäkerhet i

utjämningen av strukturella kostnadsskillnader, och mot frågan om

huruvida likvärdiga ekonomiska förutsättningar ändå kan skapas. Frågan

om förenkling måste analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planerings-

mässiga och praktiska aspekter samt inte minst rättviseaspekter. Expert-

gruppen skall belysa flera alternativ ur olika aspekter samt lämna sitt

förslag senast den 30 november år 2000.

2.12 Jämförelse av nettokostnad och strukturkostnader

Inledning

Kostnadsutjämningen i utjämningssystemet syftar till att kompensera för

sådana kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner och landsting som

beror på opåverkbara, strukturella faktorer. Exempel på sådana faktorer

för kommunernas del är andelen äldre, andelen utom riket födda samt

andelen arbetslösa och för landstingens del andel personer i s.k. vård-

tunga grupper samt andel gifta/sammanboende/ensamstående.

51

Strukturkostnaden utgör en teoretiskt beräknad kostnad för att en

kommun eller ett landsting, vid samma skattesats, avgiftsnivå och effekti-

vitet som rikets genomsnitt, skall kunna tillhandahålla en likvärdig

verksamhet. En jämförelse mellan strukturkostnader och nettokostnader

visar skillnaden mellan redovisade och teoretiskt beräknade netto-

kostnader.

För att göra jämförelser mellan nettokostnad och strukturkostnad har

ett index beräknats genom att respektive kommuns relativa nettokostnad

ställs i relation till kommunens relativa standardkostnad i utjämnings-

systemet för respektive verksamhet. Ett index understigande 100 innebär

således att kommunen har lägre redovisade nettokostnader än den

kostnad som har beräknats utifrån strukturella faktorer och vice versa

med om index överstiger 100.

Jämförelser nettokostnad och strukturkostnad skall göras med viss för-

siktighet. Eventuella skillnader kan bero på felkällor såsom olika kost-

nadsredovisning, men det kan även spegla en kommuns eller ett lands-

tings ambitionsnivå eller med vilken effektivitet verksamheten bedrivs.

Nettokostnaderna kan också innehålla mindre jämförelsestörande poster.

Det kan också ingå mindre (del-)verksamheter där ingen utjämning för

strukturella skillnader sker. Strukturkostnaderna förutsätts dock kunna

spegla merparten av de kostnadsskillnader som är av strukturell art.

Skr. 1999/2000:102

Kommunerna

Verksamheter som ingår i jämförelsen är barnomsorg, grundskola,

gymnasieskola, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Dessa

verksamheter utgör ca 75 procent av de kommunala kostnaderna.

I följande diagram redovisas antalet kommuner som har ett index under

100, dvs som har nettokostnader som är lägre än strukturkostnaden, i de

fem redovisade verksamheterna.

Diagram 2.17 Antal kommuner med index 100 och lägre i minst en till

minst fem verksamheter

Källa: Svenska Kommunförbundet

52

I diagram 2.17 åskådliggörs hur många kommuner som har en kvot Skr. 1999/2000:102

mellan nettokostnader och strukturkostnader som är 100 eller lägre.

Nettokostnaderna härrör från 1998 års verksamhet och strukturkostnaden

är beräknade vid 1999 års nivå.

Det är ett fåtal kommuner (14 st) som har ett index 100 eller lägre i

samtliga redovisade verksamheter. Åtta kommuner har ingen verksamhet

alls vars kvot ligger på 100 eller under.

En rad sambandsanalyser har utförts där samtliga kommuner ingår,

dock utan att några tydliga samband har framträtt. Slutsatsen blir därför

att det inte går att förklara skillnaderna med någon av faktorerna

skattesats, kommungruppstillhörighet, åldersammansättning på befolk-

ningen eller ekonomisk resultat.

I det följande diagrammet visas hur stor andel av kommunerna som

inom respektive verksamhet har en kvot lika med eller understigande

100.

Diagram 2.18 Andel kommuner inom varje verksamhet som har index 100

eller lägre

Källa: Svenska Kommunförbundet

Diagram 2.18 visar hur vanligt förekommande det är att kommuner har

en index understigande eller lika med 100 i just den verksamheten. Mest

förekommande i kommunerna är det således att man har en kvot på maxi-

malt 100 inom grundskolan, om man viktar kommunerna efter folkmängd

motsvarar de 51 procent av befolkningen. Högst andel vid viktning av

kommunerna efter folkmängd, uppnås inom gymnasieskola och äldre-

omsorg (55 procent).

Landsting

Ett förhållande som försvårar jämförelser mellan landsting är att den

länsvisa ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner skiljer sig

åt. I vissa län ansvarar kommunerna för hemsjukvården och i andra län är

det landstinget. Även fördelningen av den del av kollektivtrafiken som

53

finansieras med skattemedel varierar mellan olika län. Detta påverkar i Skr. 1999/2000:102

sin tur landstingets nettokostnader och jämförelsen med dess struktur-

kostnader. Effekterna på nettokostnaderna av den varierande ansvars-

fördelningen har därför i möjligaste mån rensats bort med hjälp av

justerade skattesatser presenterade av Landstingsförbundet (EkonomiNytt

5/00, Gränssnitt mellan landsting och kommuner 1999). Det bör påpekas

att dessa uppgifter delvis bygger på uppskattningar från respektive lands-

ting och att de kan vara behäftade med vissa felaktigheter. Uppgifterna

gör ändock att jämförelsen mellan ett landstings strukturkostnad och dess

nettokostnad blir mer relevant än utan denna kompletterande information.

För tre landsting har jämförelsen med justerade nettokostnader i stället

för redovisade nettokostnader för år 1999 särskild betydelse, nämligen

Stockholm, vars nettokostnader sjunker betydligt samt Uppsala och Norr-

botten vars nettokostnader ökar.

I analysen sätts den landstingsvisa justerade nettokostnaden i för-

hållande till rikets genomsnitt. På samma sätt relateras strukturkostnaden

för respektive landsting till den genomsnittliga strukturkostnaden i riket.

Diagrammet nedan visar skillnader mellan dessa två "nyckeltal" och ger

viss information om huruvida verksamhetens nettokostnader faktiskt av-

viker från den teoretiskt beräknade strukturkostnaden samt indikerar om

det enskilda landstinget har möjlighet att effektivisera sin verksamhet.

Diagrammet visar också hur en jämförelse mellan justerad nettokostnad

och strukturkostnad faktiskt ger upphov till andra resultat och slutsatser

än jämförelsen mellan den redovisade nettokostnaden och struktur-

kostnaden.

Diagram 2.19 Avvikelse mellan nettokostnader år 1999 och struktur-

kostnader år 2000 samt mellan justerade nettokostnader år 1999 och

strukturkostnader år 2000

Källa-, Landstingsförbundet och Statistiska centralbyrån

54

Diagrammet indikerar att ju längre till vänster ett landsting finns, desto Skr. 1999/2000:102

lägre kostnader redovisar landstinget i förhållande vad det ”borde” sett

utifrån de strukturella faktorer som ingår i utjämningssystemet. Ett lands-

ting som finns långt till höger har åtminstone teoretiskt sett möjligheter

till effektiviseringar i verksamheten.

Analyser av förhållandet mellan nettokostnader, strukturkostnader och

ekonomiskt resultat för landstingen

I följande diagram redovisas sambandet mellan ovan redovisade mått och

landstingens ekonomiska resultat.

Diagram 2.20 Jämförelse mellan justerad nettokostnad år 1999/struktur-

kostnad år 2000 samt ekonomiskt resultat år 1999 för landstingen

Arets resultat 1999 (prognos)

Källa-, Landstingsförbundet och Statistiska centralbyrån

Diagrammet visar att det finns ett svagt statistiskt samband (förklarings-

graden uppgår till 53 procent) mellan å ena sidan (de justerade) netto-

kostnadernas avvikelser från strukturkostnadema och å andra sidan det

ekonomiska resultatet i form av resultat före extraordinära poster, dvs. ju

lägre justerade nettokostnader jämfört med strukturkostnadema ett lands-

ting har, desto bättre ekonomiskt resultat redovisar landstinget i fråga.

2.13 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Bakgrund

Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens för-

fogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå

kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan

hamna i en särskilt svår ekonomisk situation.

Bakgrunden är att 1990-talets ekonomiska kris och införandet av det

nya utjämningssystemet skapade svårigheter för vissa kommuner som

fick stora underskott i ekonomin. Frågan om krav på en ekonomi i balans

55

i kommuner och landsting började att utredas. Anslaget för särskilda Skr. 1999/2000:102

insatser inrättades i samband med att det nya utjämningssystemet

infördes år 1996.

Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 175

ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive

ansökningar för flyktingkostnader) och tolv ansökningar från landstingen.

Ett antal kommuner och landsting har sökt flera gånger. Efter prövning

av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13

kommuner.

Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och

landsting har det fram till utgången av år 1999 fördelats 650 miljoner

kronor för flyktingkostnader, 185 miljoner kronor för omstrukturerings-

projekt samt 174 miljoner kronor för förebyggande hiv/aids-verksamhet.

Dessutom har bidrag på drygt 340 miljoner kronor utbetalats till 13

kommuner som ansökt om särskilt stöd. De kommuner som hittills

beviljats bidrag av regeringen efter särskild ansökan har en svår

ekonomisk situation på grund av ett flertal samverkande faktorer.

Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger

med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit höga kostnader för

socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att

minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå på en

negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket

ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi.

Bostadsdelegationen

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut

Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden

(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till

kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,

bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första

hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast

kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i

fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden

som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på

kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit

nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska

situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med

enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex.

möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.

I februari 2000 hade Bostadsdelegationen tagit emot 84 ansökningar,.

Bland de 84 ärenden som inkommit är 26 stycken s.k. samrådsärenden

där samråd skall ske med Kommundelegationen. Det kan vara ansök-

ningar från kommuner som sökt stöd både från Regeringen och Bostads-

delegationen, eller ansökningar där en del av kommunens problem är

bostadsrelaterade.

25 kommuner har fått avslag på sin ansökan. Avtal har träffats med 19

kommuner. Fyra ansökningar har avskrivits. Staten har genom de avtal

som Bostadsdelegationen hittills träffat åtagit sig att lämna bidrag till

totalt 19 kommunerna med sammanlagt ca 872 miljoner kronor.

56

För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har

besluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i

respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats

om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för

statligt stöd. Bostadsdelegationens erfarenheter visar att i fråga om de

kommuner som kan få del av stödet är de kommunägda bostadsföretagens

anspråk på insatser från sina ägare i allt väsentligt förorsakade av de ut-

hyrningssvårigheter företagen möter på en vikande lokal

bostadsmarknad. Ett omfattande hyresbortfall leder till att företagen inte

klarar att betala räntorna på sina lån. 1 kombination med en låg soliditet

medför detta att företagen ofta kontinuerligt är i behov av ägartillskott för

att inte bli likvidationsskyldiga.

Bostadsdelegationen har även möjlighet att erbjuda en kommun hjälp

att komma ur sina i vissa fall betungande borgensåtaganden för bostads-

rättsföreningar. Om delegationen medger det kan Statens bostadskredit-

nämnd lämna en statlig kreditgaranti som avlöser kommunens borgens-

åtagande. En förutsättning för att en sådan avlösen skall kunna genom-

föras är att kreditgivaren accepterar utbytet.

Skr. 1999/2000:102

Kommundelegationen

Det finns emellertid också kommuner och landsting som har en så pass

problematisk situation att de kan behöva ett ekonomiskt stöd för att

genomföra rekonstruktiva åtgärder med en annan inriktning än vad som

gäller för det tillfälliga stöd som i dag kan lämnas av Bostads-

delegationen. Balanskravet som gäller fr.o.m. år 2000 regleras i

kommunallagen och innebär bl.a. att den budget som antas av fullmäktige

skall vara upprättad så att intäkterna överstiger kostnaderna. Balanskravet

tillkom som ett instrument för att dels förhindra en fortlöpande ur-

holkning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapa goda

förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den

kommunala sektorn.

För att föra en dialog med berörda kommuner och landsting om vilka

åtgärder de kan vidta har regeringen tillkallat en särskild delegation (dir.

1999:65). Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med

svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen) har till uppgift

att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett ekonomiskt stöd even-

tuellt skall utgå till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att

nå ekonomisk balans. Delegationen skall därvid överlägga med berörda

kommuner och landsting och träffa avtal om villkoren för ett stöd.

Regeringen har hittills beslutat överlämna 42 ansökningar om stöd till

Kommundelegationen, varav 35 avser kommuner och 7 avser landsting.

Därtill kommer ett antal ärenden hos Bostadsdelegationen, totalt 26

ärenden, i vilka Bostadsdelegationen skall samråda med Kommundele-

gationen. Det gäller sådana ansökningar från kommuner som sökt stöd

både från Regeringen och Bostadsdelegationen, eller ansökningar där en

del av kommunens problem är bostadsrelaterade men där det också kan

finnas andra problem. Kommundelegationen skall senast den 1 juli 2000

rapportera sitt uppdrag till regeringen.

57

2.14

Kommunernas engagemang i strukturfonderna

Skr. 1999/2000:102

Bakgrund

Genom medlemskapet i Europeiska unionen år 1995 har Sverige fått

tillgång till EG:s strukturfonder; socialfonden, regionalfonden,

jordbruksfonden samt fiskefonden. Ett syfte med EG:s strukturfonder är

att de skall tillföra ett mervärde, s.k. added value, till den nationella poli-

tiken samtidigt som de skall främja utveckling och stöd till de insatser

som redan görs. Strukturpolitiken syftar till att verka som instrument för

att minska regionala obalanser och skillnader i ekonomisk utveckling.

För Sveriges del uppgick den totala bidragsramen från struktur-

fonderna till 1 420 miljoner euro under programperioden 1995-1999,

vilket innebar drygt 2,6 miljarder per år.

Medfinansieringen innebär att medlemslandet eller regionen som

erhåller EU-stöd också ska bidra till finansieringen av projektet eller åt-

gärden. Medfinansieringen kan bestå av offentliga eller privata medel.

Ofta krävs det en medfinansiering på 50 procent av den totala kostnaden.

I Sverige görs medfinansieringen av stat, kommun, landsting, eller

privata företag.

De mål som har varit tillämpliga för svensk del för programperioden

1995-1999 var:

Mål 2

Omfattar industriregioner med struktur-

problem, fem regioner i Sverige.

Mål 3

Syftet var att bekämpa långvarig arbetslöshet

och underlätta integration i arbetslivet av

unga människor som drabbats av ute-

stängning från arbetsmarknaden.

Mål 4

Skall underlätta arbetstagares anpassning till

förändringar i de industriella produktions-

systemen. Målgrupp var anställda i små och

medelstora företag, men också lågutbildade

kvinnor i arbetsenheter inom vård och

omsorg.

Mål 5 a

Vänder sig till företag inom jordbruks-,

skogsbruk- och fiskerisektom i hela landet.

Mål 6

Avser stöd till glesbygden och berörde 43

kommuner i norra Sveriges inland.

Förutom dessa mål finns s.k. gemenskapsinitiativ, som står för ca. 9

procent av den totala bidragsramen. Dessa gemenskapsinitiativ är be-

teckningen på sammanlagt tolv program.

58

Mål 3- bekämpa arbetslöshet

Ett av målen har en klar koppling till kommunerna och dess ekonomi.

Mål 3 är inriktat på att stödja personer som är arbetslösa. Verksamheten

genomförs med stöd av ett samlat programdokument som är en överens-

kommelse mellan regeringen och EU-kommissionen. Projekten kan an-

ordnas av företag, myndigheter och organisationer och skall bygga på

lokala initiativ och ha en bred samverkan mellan olika aktörer.

De projekt som anordnas riktar sig mot fyra målgrupper; ungdomar

mellan 17 och 24 år, långtidsarbetslösa, arbetshandikappade samt invand-

rare.

I Sverige har mål 3-projekten med stöd av socialfonden pågått sedan 1

juli 1995, men fick en större omfattning under år 1996.

Olika myndigheter har ansvaret för strukturfonderna och eftersom det

är många aktörer och kommunen kan vara en aktör av flera i projekten är

det inte enkelt att få en bra bild om hur aktiva kommunerna har varit.

Detta avsnitt avser inte att ge en fulltäckande bild över kommunernas

engagemang, men man kan anta att eftersom arbetslösheten har varit en

faktor som påverkat kommunernas ekonomi negativt så bör mål 3 haft

betydelse för kommunerna.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansvarar för uppföljningen för mål 3.

Enligt AMS senaste rapport till regeringen har det sedan den 1 juli 1995

till i början av september 1999 bedrivits 1 850 projekt, varav kom-

munerna har bedrivit en tredjedel. Hälften av alla deltagare, totalt

158 331, har ingått i målgruppen långtidsarbetslösa. Det finns därför an-

ledning att anta att kommunen varit projektägare med den lokala arbets-

förmedlingen/försäkringskassan som samarbetspartner. Nedanstående

tabell redovisar projektägare, antal projekt samt antal deltagare.

Skr. 1999/2000:102

Tabell 2.23 Fördelning av projekt och deltagare på projektägare

Projektägare

Projekt

Deltagare

Projekt, %

Deltagare, %

Statlig myndighet

286

53 635

15

34

Institution

11

245

1

0

Försäkringskassa

4

350

0

0

Allmännyttig organisation

365

15 750

20

10

Kommun

625

65 489

34

41

Landsting

18

384

1

0

Affärsdrivande verk

13

438

1

0

Enskilt företag

402

17 600

22

11

Annan arbetsgivare

126

4 450

7

3

Summa

1850

158 331

100

100

Källa. AMS

Tabellen visar att kommuner och landsting har varit projektägare till ca.

35 procent av projekten, vilka haft omkring 66 000 deltagare. Kom-

munerna är både den största projektägaren och har flest deltagare i mål 3.

Socialfondens bidrag till projekten uppskattas till ca 1,8 miljoner

kronor för kommunerna och 1,1 miljoner kronor för landstingen.

59

Uppföljning och utvärdering

Skr. 1999/2000:102

Det finns ingen samlad statistik som redovisar kommunernas engage-

mang i strukturfonderna. Många kommuner har anställt EU-handläggare

eller näringslivssekreterare för att kunna administrera ansökningar

beträffande strukturfondsmedlen. Eftersom projekten kan drivas av olika

aktörer är det därför svårt att få en bra bild av kommunernas andel och

användning av strukturfondsmedlen.

Kommissionen kräver att projekten skall utvärderas av projektägama

innan den sista delen i bidraget utbetalas. Det sker också utvärderingar av

respektive mål i strukturfonderna i enlighet med EG:s regleringar och de

riktlinjer som utarbetats av kommissionen. Utöver detta har Statskontoret

på uppdrag av Näringsdepartementet genomfört metautvärdering, dvs.

värdering av utvärderingarna.

Trots detta finns det mycket lite material kring hur mycket medel som

kommunerna ansöker om, blir beviljade, samt deras eget ekonomiska

engagemang.

Synpunkter på strukturfonderna

Svenska Kommunförbundet genomförde under år 1998 en

enkätundersökning till sina medlemmar. Enkäten ställdes till 288

kommuner och till stadsdelarna i Stockholms stad.

I enkäten framkommer kritik mot den byråkratiska administration som

måste byggas upp i samband med projekten. 64 procent av kommunerna

ansåg att administrationen av stöden var tungrodd, tidsödande och alltför

byråkratisk. Eftersom projektägama måste stå för medfinansiering i pro-

jektet så ställdes även frågan hur kommunerna ser på de framtida

möjligheterna till medfinansiering. 25 procent av kommunerna ansåg att

de kommer att ha goda eller mycket goda möjligheter att bidra till finans-

ieringen.

Regeringen har lämnat synpunkter till kommissionen inför den

kommande programperioden. När det gäller mål 3 har framförts att

insatserna till målgruppen arbetslösa bör koncentreras till de mest utsatta

grupperna, t.ex. de grupper som under lång tid befunnit sig utanför den

reguljära arbetsmarknaden och som blivit långsiktigt beroende av trygg-

hetssystemen.

Svenska Kommunförbundet menar att många intressanta projekt har

skapats, vilket inte hade varit möjligt utan strukturfonderna. En annan

effekt av stödet är att som följd av den utformning/villkor för stöd som

funnits har samverkan uppmuntras, vilket har lett till att lokala engage-

mang och samarbete i ökad utsträckning har skett mellan kommuner.

60

Skr. 1999/2000:102

3 Hälso- och sjukvård

Sammanfattande slutsatser

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika

villkor för hela befolkningen. Tillståndet i den svenska hälso- och sjuk-

vården är generellt sett bra. Sverige hör till de främsta länderna i världen

när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Medellivslängden

ökar stadigt för både män och kvinnor. Idag lever män i genomsnitt 76,9

år och kvinnor 81,9 år. Trots detta finns det bestående skillnader i ohälsa,

bl.a. mellan kvinnor och män och mellan storstäder och landsbygd.

Den utveckling som skett under 1990-talet inom hälso- och sjukvården

har ställt krav på omfördelningar av resurser, omorganisation och

anpassning till förändrade villkor. Förändringarna har i vissa fall lett till

att brister i vården uppmärksammats. Utvärderingar har visat att

landstingen har inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar i vården

om äldre, och i de särskilda boendeformerna saknas alltjämt en

organiserad och systematisk läkarmedverkan.

Erfarenheterna av psykiatrireformen 1995 visar på såväl positiva som

negativa effekter. Vid sidan om detta har antalet personer som

förtidspensioneras p.g.a. psykiska besvär ökat under 1990-talet. Inom

psykiatrin råder brist på specialister samt differentierade vårdresurser.

Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt instrument för att säkra

kvaliteten inom hälso- och sjukvården. Trots att de flesta av dessa

register fortfarande är under utveckling börjar vissa resultat bli

tillgängliga, t.ex. för att belysa regionala variationer med avseende på

behandlingsmetoder, vårdutnyttjande etc.

Uppgifter avseende anmälningar till hälso- och sjukvårdens

ansvarsnämnd visar att antalet ärenden som lett till påföljder under 1990-

talet varit i stort sett oförändrade, trots att antalet anmälningar

fördubblats under samma period.

Antalet läkarbesök 1998 ökade med ca 4 procent jämfört med 1997.

Även kostnaderna ökade med ca 4 procent i fasta priser mellan dessa två

år. Den offentliga konsumtionen av hälso- och sjukvård har i stort varit

oförändrad under 1990-talet. Däremot har den privata konsumtionen av

läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter, liksom den statliga kon-

sumtionen för läkemedel, privata läkare och tandläkare ökat.

Orsakerna till de fortsatt stora kostnadsökningarna för läkemedel är

flera, bl.a. att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel introduceras

kontinuerligt. Under det senaste året har dessutom introduktionen av

läkemedel som mer syftar till att höja patienternas livskvalitet än att

direkt lindra eller bota sjukdom bidragit ytterligare till kostnadsök-

ningarna.

61

Skr. 1999/2000:102

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, 2 § första stycket

hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Till uppgifterna hör att före-

bygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och bota sjuk-

dom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering, om-

vårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja dem

som drabbas av sjukdom.

Enligt riksdagens beslut finns sedan 1997 en allmän prioriteringsregel i

2 § HSL som fastlägger att den som har det största behovet av hälso- och

sjukvården skall ha företräde till vården. Enligt detta beslut har, med

etiska principer som grund, riktlinjer lagts fast för prioriteringar inom

hälso- och sjukvården.

Landstingens och kommunernas ansvar enligt HSL är att erbjuda en

god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-

den och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsperso-

nalen (3 §).

En parlamentarisk kommitté, Nationella folkhälsokommittén (S

1995:14), har tillsatts och skall med utgångspunkt i det övergripande

målet i HSL en god hälsa för alla bl.a. lämna förslag till framåtsyftande

mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prio-

riteras. Särskild betoning skall läggas på att minska skillnader i hälsa

mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén har avrapporterat två

delbetänkanden (SOU 1998:43 och SOU 1999:137), och utrednings-

arbetet skall vara slutfört under hösten år 2000.

Sverige har anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen

(WHO) angivit för hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år

2000. Under hösten 1998 antog Sverige även WHO:s 21 nya hälso-

politiska mål - Hälsa 21 - som har som slutmål att uppnå bästa möjliga

hälsa för alla.

Måluppfyllelse och kvalitet

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är att

analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet

samt befolkningens hälsosituation. Sverige hör till de främsta nationerna i

världen när det gäller hälsotillstånd och sociala förhållanden. Det finns

dock stora och bestående skillnader i ohälsa, bl.a. mellan män och

kvinnor samt mellan storstäder och lands/glesbygd, som är genomgående

oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det

ingen tydlig utveckling mot att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en

tendens till att de minskar för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är

de sociala skillnaderna i hälsa större bland män än bland kvinnor.

62

Dessutom är de sociala skillnaderna större i storstäder än i mindre Skr. 1999/2000:102

tättbebyggda områden.

Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,7 år för

män och 7,0 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,9 år och kvinnor

81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) uppgifter för år 1998. Den

återstående medellivslängden för femtioåringar har under 1990-talet ökat

med 1,4 år för män och 1,1 år för kvinnor. Det främsta skälet till

utvecklingen av den ökande medellivslängden är att dödligheten har

minskat i en ökande takt under senare år, speciellt gäller detta männen

och de äldsta. En viktig faktor i detta sammanhang är nedgången av död-

ligheten i hjärt- och kärlsjukdomar, som bl.a. beror på den medicinska

utvecklingen inom hjärt-kärlvården.

Hj ärt-kärl sjukdomar är trots detta den vanligaste dödsorsaken i

Sverige. I Socialstyrelsens rapport "Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom -

regionala och sociala skillnader i Sverige" visas att de regionala och

sociala skillnaderna i incidens och mortalitet för hjärt-kärlsjukdomar

delvis kan förklaras av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde,

övervikt och fysisk aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kun-

skapen om riskfaktorer för hjärt-kärlsjukdomar.

Riksdagsbeslutet 1997 (prop. 1996/97:60, bet. 1996/97:SoU14, skr.

1996/97:186) om prioriteringar har lagt en värdefull grund för

diskussionerna om vilka principer som skall gälla för företräde till

vården, framförallt vad gäller den etiska plattformen. Enligt

Socialstyrelsens rapport "Prioriteringar i sjukvården - beslut och

tillämpning" gav dock riksdagsbeslutet inte en tydlig definition av var

gränserna för den offentligt finansierade hälso- och sjukvården går.

Riksdagsbeslutet lämnar också ett relativt stort utrymme för lokala

variationer. Vad gäller landstingens prioriteringsarbete förs ett antal

brister fram, bl.a. att politiker och administratörer inte har skapat nöd-

vändiga förutsättningar för tillämpningen av prioriteringsbeslut, att

kunskapsbildningen är otillräcklig och att en gemensam prioritering

mellan huvudmännen inte sker annat än "fläckvis". Det finns emellertid

goda exempel där systematiska och genomgripande arbetsformer

tillämpas. Det gäller framför allt de landsting som bedriver omfattande

medicinska programarbeten, och som utvecklar metoder som skall ligga

till grund för prioriteringar och resursfördelning inom och mellan vissa

sjukdomsgrupper.

Elälsomålen som Världshälsoorganisationen (WE10) angivit för hälso-

utvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige

anslutit sig till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog

Sverige i en global utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen

gentemot Hälsa-för-alla-målen. Resultatet av den svenska utvärderingen

från 1997 (Ds 1997:62) visade att för mer än hälften av de av WHO

utsatta målen gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att

uppnås fram till år 2000. Bland dessa mål gäller t.ex. att Sverige som

första land inom EU nått målet med 80 procent rökfria i befolkningen.

Det fanns två mycket viktiga mål som enligt utvärderingen sannolikt inte

skulle uppnås fram till år 2000 - minskning av skillnader i hälsotillståndet

mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha

möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential.

63

Hälso- och sjukvård för äldre

Skr. 1999/2000:102

I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att

följa utvecklingen inom äldreomsorgen har det framhållits att landstingen

inte förmått leva upp till sitt hälso- och sjukvårdsans var för den äldre be-

folkningen. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan mellan

länssjukvård och kommunernas äldrevård är det största kvarvarande

problemet i genomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de

kommunala särskilda boendeformerna är det bristen på organiserad,

systematisk läkarmedverkan som lyfts fram. Det gäller både be-

handlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det regel-

bundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete. Lag-

stiftningen hindrar kommunerna från att åta sig uppgifter som enligt lag

åligger någon annan, i det här fallet landstingen, samtidigt som lands-

tingen anser att kommunerna fått det övergripande ansvaret för äldre-

vården.

För att förbättra möjligheterna till samverkan mellan huvudmännen har

regeringen tillkallat en särskild utredare med uppgift att beskriva och

analysera de problem som finns i dag vid samverkan mellan landstingens

hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg på områden där

det finns behov och intresse av att samverka. Ett område där brister sär-

skilt skall uppmärksammas är de medicinska insatserna, framförallt från

läkare, inom den kommunala sjukvården. Uppdraget skall redovisas till

regeringen senast den 31 januari 2001.

I enlighet med föregående års skrivelse (skr. 1998/99:97) behöver den

kommunala hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är

svårigheterna att prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till

grund för kvalitetsutveckling och uppföljning. Mot bl.a. bakgrund av

detta håller Socialstyrelsen för närvarande på med att, på regeringens

uppdrag, utforma ett förslag till system för rikstäckande individbaserad

statistik inom omsorgen om äldre. Förslaget skall redovisas i mars år

2000.

Hälso- och sjukvård för psykiskt sjuka

1995 års psykiatrireform syftar till att förbättra psykiskt

funktionshindrade personers situation i samhället genom att bland annat

stimulera utbyggnaden av bostäder och utveckla dagliga verksamheter.

Genom ökad delaktighet, bättre vård och socialt stöd skall

levnadsförhållanden och livsvillkor förbättras. Reformen förutsätter ett

förändringsarbete inom både socialtjänsten och inom den psykiatriska

vården.

Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning psykiatrireformens mål

har uppfyllts, eftersom det är svårt att avgöra vilka förändringar som är

ett resultat av reformen och vilka som orsakats av andra omvärlds-

händelser. Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att följa upp och

utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Slutrapporten från utvärde-

ringen av psykiatrireformen "Välfärd och valfrihet?" (SoS 1999:1) visar

på både positiva och negativa resultat. Det är därför viktigt att reform-

64

arbetet kan fortsätta på bred front både lokalt och nationellt. Alla brister Skr. 1999/2000:102

kan inte heller åtgärdas i det korta tidsperspektivet.

Ett övergripande problem, som delvis ligger vid sidan av själva

reformen, är att antalet personer som förtidspensionerats på grund av

psykiska besvär har ökat kraftigt under 1990-talet. Denna utveckling står

i skarp kontrast till ambitionerna med en tidig individuell och samordnad

rehabilitering när man blir psykiskt sjuk. Ur både humanitär och sam-

hällsekonomisk synpunkt är det av största betydelse att resurser i fram-

tiden sätts in tidigt och samordnat för att förhindra förtidspensioneringar

som kan leda till isolering, ökade sociala och psykiska problem och

mångdubbelt högre kostnader senare.

De regionala skillnaderna i vårdresurserna, vårdformer och vård-

utnyttjande är långt större än vad som kan motiveras av skillnader i den

bakomliggande sjukligheten hos befolkningen. Ett ytterligare problem i

dagens psykiatri är bristen på specialister och bristen på differentierade

vårdresurser.

Resultaten av en översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen

rapporterades år 1998 av Tvångspsykiatrikommittén (SOU 1998:32). Den

konstaterade att den tvångvårdslagstiftning som trädde i kraft 1992 har

inneburit att tvångsvården minskat i omfattning och nu är på en lämplig

nivå, dvs att lagstiftningen är så utformad att den omfattar de personer

som måste tvångsomhändertas. Vidare konstaterades att patienterna

upplever att deras rättssäkerhet stärkts. Samtidigt konstaterar kommittén

allvarliga brister, bl.a. att patienter, anhöriga och andra intressenter allt-

jämt har svårigheter att i rimlig omfattning påverka vården.

Kvalitet - allmänt

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och pro-

blem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso- och

sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit till

HS AN har fördubblats sedan början av 1990-talet. Antalet ärenden som

lett till påföljd har dock inte blivit fler under senare år, vilket tyder på att

det kan vara anmälningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De

vanligaste typerna av fel avser behandling, diagnos samt operationer.

Omkring 70 procent av anmälningarna avser läkare, 10-15 procent sjuk-

sköterskor och barnmorskor och 5 procent tandläkare. Vad gäller

anmälare var år 1998 majoriteten av dessa kvinnor (57 procent), och

drygt hälften i åldrarna 40-70 år. Skillnaderna mellan könen bör beaktas

mot bakgrund av att kvinnor har en högre medellivslängd och ett högre

vårdutnyttjande än män (se SOU 1996:133).

3 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Diagram 3.1 Antal inkomna anmälningar, avgjorda ärenden samt påföljder Skr. 1999/2000:102

till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 1990/91-1998.

□Z3 Inkomna anmälningar

ES Avgjorda ärenden

----Påföljd

Källa: Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Socialstyrelsen följer upp hur verksamhetschefer, avdelningschefer och

medicinskt ansvariga sjuksköterskor tillämpar gällande föreskrifter om

kvalitetssystem. Vid uppföljningarna åren 1997 och 1998 har det fram-

kommit att utvecklingen av ändamålsenliga kvalitetssystem pågår i

många verksamheter men att arbetet fortfarande är splittrat och ofta

saknar övergripande struktur. Ingen enhet uppger att de har ett ända-

målsenligt kvalitetssystem enligt författningarna. Ca 5 procent av de

intervjuade känner inte till författningarna och 30 procent har inte läst

dem. En majoritet anger att de håller på att kvalitetssäkra delområden i

sin verksamhet. Dokumenterade rutiner för samverkan och samarbete

saknas ofta, och ibland saknas rutiner för att säkerställa kompetens och

erfarenhet hos personalen, för hur nya metoder introduceras och tillämpas

samt för hur gamla metoder avvecklas. Uppföljningarna visar också att

det finns motstånd i vården och omsorgen mot att på basen av egen-

uppföljning öppet redovisa verksamheten.

Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur

patientens perspektiv. I rapporten ”Nyckeltal 1998 - Befolkningens

hälsa ” redovisas resultat från en studie i 11 län omfattande 500 individer

i respektive län i åldern 18-70 år. Resultaten visar att de undersökta

personerna upplever den egna hälsan generellt sett som god. Detsamma

gäller även den fysiska funktionen och det psykiska välbefinnandet.

Dessutom tyder resultaten på små skillnader mellan länen. De största

skillnaderna framkommer då bakgrundsvariabler relateras till den själv-

upplevda hälsan: det tydligaste sambandet gäller mellan utbildnings-

bakgrund och självupplevd hälsa, där uppfattningen om den egna hälsan

ökar med utbildningsnivå. I rapporten tolkas i övrigt de små skillnaderna

mellan länen som intressanta i sig mot bakgrund av att det finns en rad

faktorer som varierar mellan landsting, t.ex. vårdpraxis, vårdvolym och

kostnader. Det framhålls även att det troligtvis finns skillnader inom

länen, mellan olika kommuner, som döljs av en aggregerad redovisning

på länsnivå.

66

Kvalitet - sluten vård

Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k.

kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Idag finns ett

drygt fyrtiotal kvalitetsregister som är, eller utvecklas för att bli, riks-

täckande. Registren kan användas för flera ändamål, bl.a. utgör de ett

viktigt underlag vid värdering av nya metoder, belyser variationer över

tid mellan kliniker med avseende behandlingsmetoder, kvalitet och

vårdutnyttjande etc. Registren möjliggör även s.k. ”tidig varning” på ett

sätt som annars inte är möjligt när nya behandlingsmetoder, nya

mediciner och ny teknik inte fungerar som avsetts.

Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret

Riks-Stroke. Uppgifter från registret visar att det trots stora satsningar på

utbyggnad av strokeenheter fortfarande finns lokala och regionala skill-

nader vad gäller tillgången till strokeenheter och att det råder klara skill-

nader i medicinsk praxis inom strokesjukvården. Riks-Stroke visar dock

att det inte finns stora skillnader mellan sjukhus i att utnyttja viktig diag-

nostik. Dödligheten till följd av stroke varierar mellan deltagande

kliniker. Orsakerna till detta torde vara många, även om olika patient-

sammansättning torde vara en avgörande orsak. Inom registret pågår

analyser av dessa resultat.

Ett annat exempel på ett nationellt kvalitetsregister är registret för höft-

ledsplastik, som möjliggör utnyttjande av information om ”tidig

varning”. Registret, som har 100 procent täckning bland de 87 sjukhus

som deltar i registret, innehåller uppgifter för mer än 180 000 primära

totala höftplastiker och mer än 12 000 revisioner genomförda fram till år

1998. Via registret har allvarliga kliniska problem tidigt kunnat identi-

fieras, liksom riskfaktorer som leder till ökad revisionsfrekvens.

SPRI och Svensk Intemmedicinsk Förening har sedan 1993 redovisat

verksamhetsberättelser där jämförelser görs mellan intemmedicinska

kliniker. Dessa redovisningar, som omfattar drygt 60 procent av landets

samtliga intemmedicinska kliniker, avser bl.a. jämförelser av vissa

kvalitetsindikatorer, däribland hjärtinfarkt, stroke och diabetes.

Resultaten tyder på att kvaliteten på de intemmedicinska klinikerna

utvecklats positivt. Verksamhetsberättelserna visar emellertid också på

svårigheterna att tolka kvalitetsvariabler. För några av de redovisade

variablerna har det i genomsnitt för riket inte skett någon förändring över

tiden, samtidigt som det finns stora variationer mellan kliniker. Sannolikt

är organisatoriska olikheter en viktig förklaring till skillnaderna på

kliniknivå. Det är dock svårt att uttala sig om i vilken utsträckning

klinikernas organisation och struktur påverkar variationerna.

Kvalitet - primärvård

Register av samma typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-

vårdsregistret saknas i dag för primärvården. Detta gör att en uppföljning

av innehåll och kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå.

Socialstyrelsen anser att de system som i dag används för att följa upp

primärvårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och

behöver utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell

Skr. 1999/2000:102

67

uppmärksamhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för Skr. 1999/2000:102

verksamheter utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller

detta äldrevård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundär-

prevention. Vidare behöver uppföljning på lokal och regional nivå sam-

ordnas med uppföljning och utvärdering på nationell nivå.

Tillgänglighet

En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar för

att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika län är

mycket stora. Enligt Socialstyrelsens studie ”Svensk ambulanssjukvård

1997” når ambulanssjukvården i Stockholms län 96 procent av befolk-

ningen inom en 10-minutersgräns, och i Malmöhus län nås 100 procent

av befolkningen inom en 20-minutersgräns. I Jämtlands län tar det

genomgående längst tid för ambulanssjukvården att komma fram. Där nås

35 procent av befolkningen inom 10 minuter, 65 procent inom 20

minuter, medan det för 16 procent av befolkningen i Jämtland tar mer än

30 minuter.

Diagram 3.2 Andel av totalbefolkningen i olika län som nås av

ambulanssjukvård år 1997.

Källa: Socialstyrelsen.

Anm: 10-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för hjärtstopp, svår andningssvikt, högt

andningshinder och svår blödning.

20-minutersgränsen motsvarar längsta väntetid för hjärtsjukdom med smärta, svår astma,

blödning och svåra frakturer.

30-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för övriga akuta sjukdomar.

Vårdköer

I den vårdgaranti som gällt sedan år 1997, enligt en överenskommelse

mellan staten och Landstingsförbundet, regleras väntetid för besök inom

primärvård och specialistsjukvård. Vårdgarantin anger emellertid inte

några tidsfrister för hur länge en patient skall behöva vänta på en behand-

ling som läkare bedömt att han eller hon har behov av, vilket kan upp-

68

fattas som en brist mot bakgrund av att väntetider och köer på vissa håll Skr. 1999/2000:102

anses omotiverat långa.

I rapporten ”En behandlingsgaranti i hälso- och sjukvården - förut-

sättningar och konsekvenser” framhåller Socialstyrelsen att införandet av

en tre månaders behandlingsgaranti i sjukvården dels skulle medföra

risker för felaktiga prioriteringar, dels vara mycket resurskrävande och

sannolikt orealistisk med hänsyn till bristen på specialutbildad personal.

Mot bakgrund av Socialstyrelsens slutsatser framhåller regeringen i

budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1, UO9) att den inte är

beredd att föreslå en behandlingsgaranti. Kravet på att förbättra till-

gängligheten kvarstår dock oförändrat.

Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller

patientens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjuk-

hus har Landstingsförbundet följt upp väntetiderna vid ca 25 sjukhus i

hela landet (dnr LF 297/98). De senaste resultaten avser förhållandena

under oktober 1998. Resultaten från denna undersökning visar bl.a. att

drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en specialist

inom en månad, att 69 procent av patienterna med en fastställd diagnos

fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader, och att av samt-

liga patienter hade 25 procent en väntetid på mer än tre månader.

Utöver dessa uppföljningar har i enlighet med överenskommelserna

mellan staten och landstingen om ersättningar till hälso- och sjukvården

1999 och 2000 särskilda resurser avsatts till ett projekt - Väntetider i

vården - vars syfte är att utveckla ett kvalificerat och tillförlitligt system

för att följa väntetider. Systemet skall utformas så att det tillgodoser olika

intressenters informationsbehov. En första nationell övergripande mät-

ning av väntetider planeras att redovisas våren år 2000.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1998 till 25,7 miljoner, vilket är

en ökning med 3,8 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett har

Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad vård-

struktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd bl.a.

i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps- och

strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för

äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård

och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förändring mot en

ökad andel öppen vård.

Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har

successivt förskjutits i riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Så-

lunda utgjorde läkarbesöken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 52

procent av läkarbesöken år 1990, medan denna andel år 1998 hade

sjunkit till 43 procent. Denna utveckling är i linje med riksdagens krav på

att primärvården skall utgöra basen i sjukvården.

Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna

inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten

69

för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta Skr. 1999/2000:102

och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)

1990

1995

1996

1997

1998

Somatisk korttidsvård

1 049

1 022

940

931

947

Psykiatrisk vård

83

75

72

65

69

Långtidsvården (70>år)

125

99

88

93

93

Allmänmedicin

1 042

1 233

1 157

1303

1 369

Övrigt

101

76

110

69

63

Totalt

2 291

2 419

2 290

2379

2 471

Anm.- Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård

pågår.

OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräknats på

en annan bas (per 1000 inv. >70 år).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under

perioden 1990-1998. En stor del av minskningen beror på Ädel-reformen,

men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har dock

dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för den

slutna vården till 7 dagar jämfört med 18 dagar år 1990, vilket motsvarar

en nedgång med knappt 9 procent per år. Denna mycket snabba nedgång

beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett reducerat antal

platser i pykiatrisk vård och långtidsvård (jfr nedan). Det bör observeras

att i nedanstående redovisning saknas för år 1998 uppgifter om medel-

vårdtid, liksom om antal vårdagar och intagningar, p.g.a. omläggning i

verksamhetsstatistiken rörande hälso- och sjukvården.

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård

har fortsatt att minska. Sedan år 1990 har mer än en tredjedel av vård-

platserna inom kortidsvården försvunnit, eller knappt 4,5 procent per år.

Likaså har antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska

korttidsvården fortsatt att sjunka (jfr tabell 3.2). Minskningen av

medelvårdtiden förklaras bl.a. av bättre behandlingsmetoder och en mer

behandlingsintensiv vård. Den mer behandlingsintensiva vården av-

speglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården

minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kun-

skaper och tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper

mindre i den normala livsföringen. Skillnader mellan huvudmännen är

betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare

redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor

andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.

70

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

1990

1995

1996

1997

1998

Antal vårdplatser

35 400

26 800

25 000

23 800

22 800

Vårdplatser per 1000 inv.

4,1

3,0

2,8

2,7

2,6

Intagningar per 1000 inv.

163

161

158

153

Medelvårdtid (dagar)

6,6

5,2

5,0

5,0

Vårddagar per 1000 inv.

1 080

839

795

759

Anm: Definitionen av antalet intensivvårdplatser samt platser vid akut- och

intagningsavdelningar avser fr.o.m. 1998 endast platser som upptagits av personer utan plats

på annat område. Antalet intagnings- och intensivvårdplatser uppgick till 1 449 år 1997

(enligt den tidigare definitionen), och till 432 år 1998 (enligt den nya definitionen).

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Skr. 1999/2000:102

Utvecklingen inom den psykiatriska vården går mot allt färre platser och

kortare vårdtider inom slutenvården. Detta gäller för såväl frivillig vård

som tvångsvård. Under perioden 1990-1998 minskade antalet

psykiatriska vårdplatser med närmare 60 procent (tabell 3.3). Under det

senaste året har minskningen varit något mindre än tidigare år.

Trots att antalet slutenvårdsplatser har minskat har antalet öppen-

vårdsbesök inte ökat i motsvarande grad, utan fortsatt att minska (se

tabell 3.1). Det bör dock noteras att inom psykiatrin sker en stor del av

kontakterna med öppenvården hos psykiatrisjuksköterskor. De flesta

psykiatriska behandlingsinsatser sker fortfarande på separata mottag-

ningar. Andelen insatser ökar i patientens nätverk utanför mottagningen.

Vart tredje besök under jourtid sker i form av hembesök.

Tabell 3.3 Psykiatrisk vård

1990

1995

1996

1997

1998

Antal vårdplatser

14 500

8 400

7 300

6 300

5 900

Vårdplatser per 1000 inv.

1,7

0,9

0,8

0,7

0,7

Intagningar per 1000 inv.

13

12

12

10

Medelvårdtid (dagar)

40,5

26,4

23,0

27,7

Vårddagar per 1000 inv.

513

319

269

276

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl, geriatriken har också minskat

kraftigt (tabell 3.4). Mindre än 30 procent av de platser, som återstod

inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns kvar år 1998. Den totala

minskningen av långvårdsplatsema överstiger alltså betydligt de 31 000

sjukhemsplatser, som överfördes till kommunerna genom reformen.

Samtidigt har medelvårdtiderna inom den geriatriska vården minskat

drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt med mer kortvariga stöd-

jande och rehabiliterande insatser.

Tabell 3.4 Långtidsvården inkl, geriatrik

1990

1992

1995

1996

1997

1998

Antal vårdplatser

46 000

12 600

5 600

4 700

3 700

3 600

Vårdplatser per 1000 inv (70>år)

42,4

11,3

4,9

4,1

3,2

3,1

Intagningar per 1000 inv (70>år)

105

60

60

63

57

Medelvårdtid (dagar)

137,8

64,9

29,2

22,7

20,0

Vårddagar per 1000 inv (70>år)

14 504

3912

1 749

1 422

1 139

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

71

Kostnader

Skr. 1999/2000:102

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården ökade från år 1997

till 1998 med 3,7 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga

hälso- och sjukvårdskonsumtionen 1 har varit i stort sett oförändrad under

1990-talet efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den privata

konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de

statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare har

däremot ökat kraftigt under tidsperioden.

Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor, löpande resp, fasta priser i 1995 års nivå

1990

1995

1996

1997'

1998

Total kostnad/utgift, löpande priser

108,5

102,4

104,4

95,6

100,9

Total kostnad/utgift, fasta priser

128,6

102,4

99,0

93,5

97,0

varav

Läns- och regionsjukvård

78,4

73,5

69,8

67,8

69,7

Primärvård

38,8

18,9

19,2

18,3

20,1

Tandvård

6,0

5,6

5,6

3,1

3,2

Investeringar

5,5

4,3

4,4

4,3

4,0

Kostnad/utgift per inv.

14 973

11 582

11 197

10 571

10955

Anm: Fasta priser har beräknats med BNP-deflator.

1 OBS! Fr o m år 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader.

Nettokostnaden i löpande priser för år 1996 uppgick till 92,8 miljarder kronor.

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvårdsändamål uppgick enligt

Nationalräkenskaperna år 1998 preliminärt till 138,8 miljarder kronor.

Detta motsvarade 7,4 procent av bruttonationalprodukten. Andelen har

sedan år 1990 sjunkit från 8,2 procent. Minskningen beror nästan helt och

hållet på huvudmannaskapsförändringar, eftersom den omfattande

verksamhet inom långtidsvård och psykiatri som överförts från

landstingen till kommunerna, numera inte räknas in i den svenska hälso-

och sjukvårdsstatistiken.

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner

man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger

sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län motsvarande kostnad i

Malmöhus län med 39 procent. Det är svårt att utan närmare uppgifter

och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnadsskillnader avspeg-

lar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behand-

lingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa

resurser. Kostnadsskillnaderna har varit i stort sett oförändrade under

1990-talet.

1 Med offentlig konsumtion avses i nationalräkenskaperna produktionsvärdet för offentliga

myndigheter minus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet

beräknas som summan av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och

tjänster i verksamheten. Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som

kostnaderna för den. För hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen

de samlade utgifterna för sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som

drivs i offentlig regi. Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården

betraktas som offentlig konsumtion.

72

Vid en uppdelning på vårdområden framkommer att huvuddelen av Skr. 1999/2000:102

kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller på läns- och

regionsjukvården. Fördelningen av kostnaderna mellan läns- och region-

sjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen.

Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade sedan 1990-

talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen

beroende på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt.

Läkemedel

Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt

effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi-

skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsörjningen är att den skall be-

drivas rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva

läkemedel tryggas.

Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande

förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för

förändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade

resurserna inom hälso- och sjukvården används så effektivt som möjligt i

ett långsiktigt perspektiv.

Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år

1997. Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari

1998 till landstingen och medel för läkemedelsförmånen lämnas över-

gångsvis via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall

landstingen den 1 januari 2001 ha ett i princip fullständigt kostnadsansvar

för läkemedel. Inriktningen är att det nuvarande särskilda statsbidraget då

skall inordnas i det generella statsbidraget till landstingen.

I syfte att dämpa kostnadsutvecklingen beslutade riksdagen under

våren 1999 om ändringar i lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid

köp av läkemedel m.m. (prop. 1998/99:106, bet. 1998/99:SoU14, rskr.

1998/99:209). Beloppsgränsen för högkostnadsskyddet höjdes fr.o.m. den

1 juni 1999 med 500 kronor från 1 300 kronor till 1 800 kronor.

Regeringen har tillsatt en utredare för att göra en översyn av den

nuvarande läkemedelsförmånen (Dir. 1999:35). Syftet är främst att

komma till rätta med brister i nuvarande förmånssystemet för läkemedel

och få kontroll över kostnadsutvecklingen. Utredningen skall vara klar

senast den 30 september år 2000.

Läkemedelskostnaderna har ökat mycket kraftigt under 1990-talet. I

fasta priser har kostnaderna för läkemedelsförmånen fördubblats under

decenniet, och uppgick år 1999 till 14,9 miljarder kronor. Orsakerna till

de kraftiga kostnadsökningarna är bl.a. strukturförändringarna som lett

till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård,

tillkomsten av nya och dyrare läkemedel samt den demografiska

utvecklingen. Under det senaste året har introduktionen av läkemedel

som mer syftar till att höja patienters livskvalitet än att direkt lindra eller

bota sjukdom bidragit ytterligare till kostnadsökningarna.

Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper.

Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen,

som är 75 år eller äldre, för ca 20 procent av den totala läkemedels-

73

förbrukningen. Det råder även skillnader i läkemedelskonsumtion mellan Skr. 1999/2000:102

könen - kvinnor konsumerar mer läkemedel än män.

Diagram 3.3 Kostnader för läkemedelsförmånen 1999, exkl.

dosdispenserade läkemedel.

Källa Socialstyrelsen, hälso- och sjukvårdens

Tandvård

Målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor

för hela befolkningen. Enligt tandvårdslagen är landstingen skyldiga att

erbjuda regelbunden, avgiftsfri tandvård till alla barn och ungdomar i

åldern tre till och med 19 år. Från och med 20 års ålder omfattas alla

vuxna av tandvårdsförsäkringens ersättningsregler.

Tandhälsan blir allt bättre hos både barn, ungdomar och vuxna. Under

de senaste decennierna har förbättringarna varit störst vad gäller barn och

ungdomar. Andelen kariesfria barn i olika åldrar har ökat stadigt under

perioden 1985-1998. Även den vuxna befolkningens tandhälsa har för-

bättrats. Andelen äldre med helprotes minskar och allt fler äldre har sina

egna tänder i behåll. Det finns dock skillnader mellan olika delar av

landet och befolkningsgrupper. Fortfarande finns det en högre andel helt

tandlösa bland människor som bor i glesbygdsregioner i norr, bland för-

tidspensionärer och långvarigt arbetslösa, än det finns i andra grupper i

befolkningen. En patientgrupp med särskilda tandvårdsbehov är in-

vandrare och flyktingar.

Det finns i dag inga aktuella uppgifter över de privata kostnaderna för

tandvården. År 1998 uppgick landstingens kostnader för tandvård till 3,3

miljarder kronor, medan statens kostnader för tandvårdsförsäkringen

uppgick till ca 1,8 miljarder kronor.

74

Skr. 1999/2000:102

Diagram 3.4 Andel barn med kariesfria tänder

Procent

Källa: Socialstyrelsen.

Personal

Antalet anställd sjukvårds- och tandvårdspersonal minskade i landstingen

under perioden 1990-1998 med 143 000 personer. Av denna minskning

hänför sig omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har

i första hand berört personal med kortare utbildning. Antalet yrkes-

verksamma läkare ökade under perioden 1990-1998 från 24 000 till 27

600 personer. Antalet landstingsanställda inom vården ökade mellan åren

1997 och 1998 med 5 300 personer 2 .

Situationen på arbetsmarknaden för vårdpersonal har under senare år

förändrats i snabb takt. Inom många områden ökar rekryteringsproblemen

och bristsituationer har uppstått. Det beror bl. a. på ökade

pensionsavgångar och hög personalomsättning. Den snabba medicinska

och tekniska utvecklingen ställer dessutom krav på fortsatt fortbildning

av all personal under den yrkesverksamma perioden.

Mot bakgrund av den hotande personalbristen inrättade regeringen i

juni 1998 en kommission med uppgift att kartlägga utbildningsbehoven i

vård- och omsorgssektom samt att föreslå åtgärder för att underlätta

rekryteringen av personal till sektorn. Kommissionen presenterade i juni

1999 sin slutrapport (DS 1999:44) Den ljusnande framtid är vård.

Kommissionen föreslog bl.a. att antalet platser på sjuksköterske-

respektive läkarutbildningen bör utökas senast år 2002 samt att

huvudmannaskapet för landstingskommunala vårdutbildningar inom

högskolan i sin helhet överförs till staten senast år 2001. Andra åtgärder

som föreslogs var att förbättra gymnasieskolans omvårdnadsprogram, att

ta tillvara invandrare i vården, att satsa på ledarskapsfrågor samt att

minska deltidsarbetslösheten inom vård- och omsorgssektom.

Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och

sjukvården. Andelen läkare av samtliga anställda i landstinget har mer än

fördubblats mellan åren 1990 och 1998 (från 4,4 procent till 9,0 procent).

Andelen landstingsanställda sjuksköterskor har också ökat under denna

period (från 17,7 procent till 29,0 procent), medan andelen landstings-

2 1 praktiken skedde ingen förändring vad gäller landstinganställda mellan åren 1997 och

1998, eftersom drygt 6 000 landstingsanställda tillkom då Universitetssjukhuset MAS, som

tidigare tillhörde Malmö kommun, fr.o.m. 1998 ingår i Kristianstads och Malmöhus läns

landsting.

75

anställda undersköterskor har minskat kraftigt (från 29,5 till 16,4 Skr. 1999/2000:102

procent). Den främsta förklaringen till denna omvandling är de organisa-

toriska förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av

verksamheter och personal från landstingen till primärkommunema. Ut-

vecklingen av antalet årsarbetare framgår av tabell 3.6 nedan.

Tabell 3.6 Antalet landstingsanställda årsarbetare, sjukvårds- och

tandvårdspersonal

1990

1995

1996

1997

1998

Läkare

18 731

19 805

19 909

21 509

22 440

Tandläkare

4 401

3 909

3 723

3 625

3 707

Sjuksköterskor

85 391

75 710

73 975

78 854

83 325

Undersköterskor, bitr.

125182

55 404

49 986

48 990

49 483

Övrig sjukvårdspersonal

2 134

136

130

156

152

Totalt

235 839

154 964

147 723

153 134

159 107

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor

inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal ändrades åren 1993-

1994.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

76

4 Socialtjänst

Nationella mål

Enligt Socialtjänstlagen (1980:620) 1 § skall samhällets socialtjänst på

demokratins och solidaritetens grund främja människomas ekonomiska

och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i

samhällslivet. Vidare skall socialtjänsten under hänsynstagande till

människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att

frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten

skall bygga på respekt för människomas självbestämmanderätt och

integritet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till

barnets bästa kräver.

17 a § stadgas att insatser inom socialtjänsten skall vara av god kvalitet

samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall ut-

vecklas och säkras.

4.1 Äldreomsorg

Sammanfattande slutsatser

Även år 1999 uppvisar kommunernas vård av och omsorg om äldre en

motsägelsefull bild. Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många

kommuner och många äldre som är i behov av vård och omsorg

erhåller sådan med god kvalitet. Samtidigt finns det rapporter som

visar att äldre inte har tillgång till service, vård och omsorg som de

behöver och att det finns brister i kvaliteten i olika avseenden. I

allmänhet är kommunerna mycket medvetna om bristema i äldre-

omsorgen och många arbetar aktivt med att förbättra situationen.

Statistiken för år 1998 visar att andelen äldre totalt som erhåller

hjälp i ordinärt och i särskilt boende fortsätter att minska. Insatserna

koncentreras till de allra äldsta och de med mest behov av vård och

omsorg.

Förändringarna av hemtjänsten har inneburit att äldres behov av

service i större utsträckning tillgodoses antingen genom anhöriga eller

köp på den privata marknaden. Äldre med en bättre ekonomisk

situation köper tjänsterna av privata företag, medan äldre med små

ekonomiska resurser får hjälp av anhöriga. De är de äldre kvinnorna

samt döttrama och svärdöttrarna som i högre utsträckning än de äldre

männen och sönerna kompenserar bortfallet av insatser för make/maka

eller (svär)förälder.

Många kommuner har kommit igång med att systematiskt utveckla

och säkra kvaliteten inom äldreomsorgen.

Boendestandarden inom det särskilda boendet fortsätter att

förbättras. Variationen mellan kommunerna avseende boende-

standarden i det särskilda boendet är dock stor.

Avgifterna inom vård och omsorg av äldre följer inte lagstiftningens

krav i majoriteten av landets kommuner. Det gäller dels kommunernas

skyldighet att garantera den enskilde ett förbehållsbelopp, dels kom-

munernas skyldighet att bevaka att make/maka inte får en oskäligt

1999/2000:102

77

försämrad situation när den andre parten t.ex. flyttar till ett särskilt

boende.

Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick år 1998 till ca 60 miljarder

kronor.

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen

(SoL) (1980:620) medan ansvaret för hälso- och sjukvård regleras i

hälso- och sjukvårdslagen (HSL) (1982:763).

I 6 § SoL regleras allmänt den enskildes rätt till bistånd och i 6 f §

anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem

tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet

samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre. Fr.o.m. den 1

januari 1998 regleras i 6 h § att äldre, funktionshindrade och långvarigt

sjuka har rätt att ansöka om biståndsinsatser enligt 6 f § i en annan

kommun. Ansökan skall handläggas som om den enskilde var bosatt i

inflyttningskommunen.

Inriktningen på insatser för äldre anges i §§ 19 och 20 i SoL.

Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får

möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och

med respekt för deras självbestämmande och integritet. I 20 § anges att

socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt

ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig

service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för

service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I

denna paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet

skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre.

Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dag verksamheter

eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo

hemma och att ha kontakt med andra. Socialnämnden skall enligt 5 §

genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna

för goda levnadsförhållanden. I samma paragraf anges också att

socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som

vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har

funktionshinder.

I 7a § anges bl.a. att socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Från den

1 januari 1999 ställs krav på att kvaliteten i verksamheten systematiskt

och fortlöpande skall utvecklas och säkras.

Möjligheterna för kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och

särskilt boende som beskrivs i 20 § regleras i 35 §. Här anges att

avgifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens

självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga

medel för sina personliga behov, det s.k. förbehållsbeloppet. Vidare

anges att kommunen skall försäkra sig om att omsorgstagarens make eller

sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation till

följd av ett avgiftsbeslut.

Riksdagen beslutade den 8 juni 1998 om nationella mål för äldre-

politiken. Målen omfattar inte enbart vård och omsorg för äldre utan de

Skr. 1999/2000:102

78

flesta områden i samhället, som är av betydelse för äldres livssituation, Skr. 1999/2000:102

såsom demokrati och inflytande, bostäder, kommunikationer m.m. I

målen anges att äldre skall:

- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin

vardag,

- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,

- bemötas med respekt samt,

- ha tillgång till god vård och omsorg.

I de fall de nationella målen avser vård och omsorg, överensstämmer de

med bestämmelser i SoL och HSL som rör verksamhet med inriktning

mot äldre.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många kommuner och många äldre

som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god kvalitet. Det

är mycket ovanligt med vanvård, övergrepp och grava underlåtelser. Det

finns däremot rapporter som visar att äldre inte har tillgång till service,

vård och omsorg som de behöver och att det finns brister i kvaliteten i

olika avseenden.

Socialstyrelsens sammanfattande bedömning av utvecklingen inom

äldreområdet ger en delvis motsägelsefull bild. Allt färre får hemhjälp

från kommunens äldreomsorg och insatserna har alltmer koncentrerats till

de allra äldsta och de med störst behov av vård och omsorg. Minskningen

av hemtjänsten tycks ha skett utan att alternativ har byggts upp. I större

utsträckning hänvisas äldre till att köpa sig tjänster på marknaden eller att

anhöriga får ta ett allt större ansvar. Äldre med en bättre ekonomisk

situation köper i ökad utsträckning hjälp på marknaden medan äldre med

begränsade ekonomiska resurser främst erhåller hjälp från anhöriga.

Resultatet av studier som försökt belysa konsekvenserna av minskade

hjälpinsatser, har dock hittills inte visat på några stora grupper av äldre

som far illa. Det finns däremot enskilda äldre vars livskvalitet minskat

som en följd av minskade hjälpinsatser.

Under 1990-talet har kommunerna genomfört lokala undersökningar av

kvaliteten inom äldreomsorgen. Det finns dock inga mått på nationell

nivå som visar hur kvaliteten i vården och omsorgen om de äldre

utvecklats under 1990-talet.

Den officiella socialtjänststatistiken har genomgått stora förändringar

fr.o.m. år 1998 både vad gäller struktur och innehåll. Jämförelser med

tidigare år bör därför göras med stor försiktighet. Statistiken för år 1998

visar att andelen äldre totalt som erhåller hjälp i ordinärt och i särskilt

boende fortsätter att minska. Den förändrade statistiken medför att

fördelningen mellan de som får hjälp i ordinärt boende respektive särskilt

boende är osäker. Det förefaller dock vara så att det sker en minskning i

både det ordinära och det särskilda boendet. Socialstyrelsen har i

uppföljningar inom äldreomsorgen kunnat visa att täckningsgraden för

vård och hjälpinsatser minskat under 1990-talet, vilket till stor del

förklaras av att kommunerna prioriterar hårdare bland hjälptagama.

Insatserna koncentreras idag alltmer till de allra äldsta och de med störst

behov av hjälp. Ädelreformen och de senaste årens strukturförändringar

79

inom sjukhusvården har lett till ett ökat tryck på kommunernas Skr. 1999/2000:102

äldreomsorg och den öppna hälso- och sjukvården. Kommunernas

ekonomiska situation har inneburit svårigheter att tillgodose de ökade

behov av vård och omsorg som dessa förändringar medfört. Trots att

kommunernas ekonomi förbättrats något under senare år är det

fortfarande många kommuner som har svårigheter att fullt ut tillgodose

de äldre kommuninvånarnas behov av vård- och omsorgsinsatser av god

kvalitet i såväl ordinärt som särskilt boende.

I bilaga 8 till Långtidsutredningen 1999/2000, Kommer det att finnas

en hjälpande hand?, redovisas att minskningen av andelen äldre som

erhåller vård och hjälp inom äldreomsorgen under perioden 1980-1995

har varit större än vad som är motiverat av en förbättrad hälsa hos de

äldre. Knappt hälften av minskningen skulle kunna motiveras med en

minskad andel äldre i behov av hjälp.

Innehållet i hemtjänsten har ändrat karaktär. Såväl Socialstyrelsen som

länsstyrelserna har i uppföljningar kunnat konstatera att kommunerna

blivit allt mer restriktiva med att ge hjälp med serviceinsatser såsom

städning, tvätt, inköp av dagligvaror samt matlagning. Under år 1999 har

det inkommit en skrivelse till regeringen från en länsstyrelse om att det

finns några få kommuner som tillhandahåller serviceinsatser, i såväl

ordinärt boende som i särskilt boende, först efter prövning av den

enskildes ekonomiska situation.

Förändringarna inom äldreomsorgen och i synnerhet inom hemtjänsten

under de två senaste decennierna har påverkat äldre kvinnor i behov av

hjälp i ungefär samma omfattning som äldre män. Däremot har

förändringen fått påtagliga konsekvenser för kvinnors vardag och

välbefinnande. De är de äldre kvinnorna samt döttrarna och svärdöttrarna

som i högre utsträckning än de äldre männen och sönerna kompenserar

bortfallet av insatser för make/maka eller (svär)förälder.

Den redovisade utvecklingen tyder på att det är tveksamt när det gäller

måluppfyllelsen avseende § 6 f SoL. Kommunerna erbjuder idag inte

äldre med behov av bistånd i form av hjälp i hemmet eller i särskilda

boendeformer sådan hjälp och sådant boende med samma täckningsgrad

som för fem år sedan. Denna bild bekräftas också av uppföljningar som

genomförts av länsstyrelserna och Socialstyrelsen. Därmed torde även

måluppfyllelsen med avseende på 10 och 20 §§ SoL om kommunernas

ansvar för att erbjuda den enskilde hemtjänst m.m. samt särskilda

boendeformer för äldre med behov av särskilt stöd ha försämrats. Även

möjligheterna för äldre att bo självständigt under trygga former med

respekt för deras självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL kan ha

påverkats negativt när omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna

minskar.

Rätten att ansöka om bistånd i en annan kommun

Socialstyrelsens uppföljning av äldres rätt att ansöka om bistånd i form

av särskilt boende och hemtjänst i en annan kommun omfattar endast de

första nio månaderna år 1998. Detta medför att det är svårt att dra några

säkra slutsatser av resultatet. Av Socialstyrelsens rapport Äldres och

sjukas rätt att flytta samt rapporter från några länsstyrelser framgår att

80

kommunerna anser att det är svårt att göra en rättssäker bedömning med Skr. 1999/2000:102

utgångspunkt i enbart skriftliga handlingar om den sökande. Både antalet

ansökningar om flyttning till annan kommun och antalet ansökningar som

bifallits har ökat efter ändringen i socialtjänstlagen. Trots detta har inte

andelen personer som erhållit plats förändrats. Orsaken till detta är att

många kommuner har en brist på platser i särskilt boende. Ansökningarna

är inte jämnt fördelade mellan kommunerna, utan ett stort antal har

inkommit till några få kommuner och där medfört stor efterfrågan på

platser i särskilt boende. Enligt 73 § SoL gäller beslut om bl.a. bistånd

omedelbart. Att inte verkställa ett beslut är således inte förenligt med

gällande lagstiftning.

Privata entreprenörer och specialiserad biståndshandläggarfunktion

Enligt Socialstyrelsens undersökningar har det skett två stora

organisatoriska förändringar inom äldreomsorgen under 1990-talet. För

det första har det blivit allt vanligare att kommunerna överlåter drifts-

ansvaret till privata entreprenörer. Ungefär hälften av landets kommuner

anlitade privata entreprenörer i april 1999. Under perioden 1993-1999

har andelen äldre som erhöll vård och omsorg från en privat entreprenör

ökat från 3,5 procent till 9 procent. Det är vanligare med privata

entreprenörer inom det särskilda boendet jämfört med hemtjänsten. För

det andra har kommunernas förvaltningsorganisation förändrats så att det

idag är vanligast med en specialiserad biståndshandläggarfunktion som är

skild från det faktiska utförandet av beviljade insatser. Bidragande till

denna utveckling kan vara den ökade andelen privata entreprenörer,

eftersom myndighetsutövning inte får läggas ut på entreprenad.

Boendestandarden i det särskilda boendet

Under år 1998 har det gjorts vissa förändringar av statistiken avseende

boendestandarden inom det särskilda boendet. Detta innebär att det inte

är möjligt att jämföra resultatet med tidigare år. Regeringen gör dock

bedömningen att boendestandarden inom det särskilda boendet fortsätter

att förbättras. Intresset för det statliga stimulansbidraget till äldrebostäder

har varit mycket stort. Vid årsskiftet 1999/2000 hade beslut fattats

omfattande hela anslaget, dvs. 380 miljoner kronor och ett stort antal

ansökningar kommer att avslås p.g.a. medelsbrist. De flesta beslut avser

ombyggnad av befintliga bostäder i det särskilda boendet och en mindre

del nybyggnation. Att bostäderna uppfyller vissa minimikrav på boende-

standard är en förutsättning för att bidrag skall kunna beviljas. När det

gäller förekomst av flerbäddsrum i det särskilda boendet konstaterar

regeringen att andelen år 1997 var störst i storstäderna och att den var

hög även i glesbygds- och landsbygdskommuner. Sammantaget gör

regeringen bedömningen att måluppfyllelsen ökar när det gäller

kommunens skyldighet att enligt 20 § SoL bl.a. verka för att äldre får

goda bostäder i det särskilda boendet. Variationen mellan kommuner

avseende boendestandarden i det särskilda boendet är dock stor.

81

Stöd till anhöriga

Skr. 1999/2000:102

I en undersökning som Socialstyrelsen genomfört under våren 1999

uppger nära två tredjedelar av landets kommuner att de tagit särskilda

initiativ avseende tillägget i socialtjänstlagen om att kommuner bör ge

stöd till anhöriga som vårdar äldre. De vanligaste formerna av

anhörigstöd är växelvård, dagverksamhet och ekonomiskt stöd. I de fall

kommunerna har angivit att de prioriterat stöd till en viss grupp är det

främst anhöriga till personer med demenssjukdom. Att ge möjlighet till

avlösning samt satsning på utbildning för anhöriga anges som de mest

angelägna åtgärderna i det fortsatta arbetet med att utveckla stödet till

anhöriga. För att få del av det statliga stimulansbidraget för utveckling av

stöd till anhöriga under åren 1999-2001 skall kommunerna redovisa en

handlingsplan för Socialstyrelsen. Den 1 oktober 1999 hade 250 kom-

muner inkommit med en sådan. Av handlingsplanerna framkommer att

det är vanligt att kommunerna erbjuder korttidsboende, växelvård och

dagvård. Inför framtiden vill kommunerna satsa på ett mer individuellt

anpassat stöd.

I rapporten Dagvårdens betydelse för anhöriga redovisas den

undersökning som Socialstyrelsen låtit genomföra avseende anhörigas

upplevelser av dagvård som stöd och avlösning. Resultatet visar att

dagvården verkar passa bättre för anhöriga som sammanbor med vård-

tagaren än för anhöriga som inte bor tillsammans med denne.

Förebyggande och hälsofrämjande arbete

Intresset för förebyggande och hälsofrämjande arbete för äldre har ökat i

kommuner och landsting under senare år. Detta har märkts bl.a. genom

det stora intresset för regeringens försöksverksamhet med uppsökande

verksamhet bland äldre samt i det stora antalet intresseanmälningar för

stimulansbidrag inom äldrepolitiken för projekt inom området hälso-

främjande och förebyggande insatser riktade till äldre. Detta skulle kunna

tyda på att måluppfyllelsen med avseende på 5, 7, och 20 §§ SoL om

kommunernas uppsökande verksamhet har ökat under senare år, dock

från en mycket låg nivå.

Kvalitetsutveckling

Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet och kvaliteten i

verksamheten skall fortlöpande och systematiskt utvecklas och säkras.

Socialstyrelsen har genomfört en nationell kartläggning av kvalitets-

arbetet inom socialtjänsten år 1998 som redovisas i rapporten

Kvalitetsarbete i socialtjänsten. Resultatet visar att i nästan hälften av

landets kommuner fanns det en dokumenterad kvalitetspolicy för hela

och/eller delar av äldreomsorgen. I 60 procent av dessa kommuner var

beslutet om kvalitetspolicyn politiskt förankrat. Ungefär hälften av

landets kommuner hade avsatt särskilda medel för att bedriva kvalitets-

arbete och genomföra utvärderingar inom äldreomsorgen. Av samtliga

kommuner använde nära en tredjedel ett kvalitetssäkringssystem under år

1998.1 en femtedel av kommunerna hade man tidigare provat att använda

82

ett kvalitetssäkringssystem men av dessa hade omkring 60 procent slutat Skr. 1999/2000:102

använda dem. Socialstyrelsen gav i slutet av år 1998 ut allmänna råd för

hur kvalitetsarbetet i kommunerna bör bedrivas och följas upp. Rapporter

från länsstyrelserna och Socialstyrelsen visar att många kommuner

påbörjat utvecklingen av ett systematiskt kvalitetssäkringsarbete inom

äldreomsorgen. Att utveckla rutiner för att stärka den enskildes

rättssäkerhet samt förbättrad informationsöverföring mellan olika

personalgrupper är två områden som varit föremål för ett mer

systematiskt kvalitetsarbete.

Äldreuppdraget

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att under åren 1997-2000 följa

utvecklingen inom äldreområdet, det s.k. Äldreuppdraget. I Årsrapporten

1998 redovisas några områden som särskilt är i behov av utveckling. Som

exempel ges brukarinflytande vid både handläggning av ärenden samt vid

utförande av insatser, att det vid bedömning av vård- och omsorgsbehov

behövs en allsidig och sammanvägd bild av såväl medicinska som sociala

behov, att kvarboende inte får bli ett påtvingat alternativ samt att

läkarinsatser inom äldreomsorgen måste säkras. Socialstyrelsen framför

också att äldre med psykiska besvär, äldre reumatiker och äldres

tandhälsa inte har uppmärksammats i tillräcklig omfattning. Vidare har

Socialstyrelsen funnit att vården i livets slutskede är bristfällig. Social-

styrelsens bild är att kommunerna inte lyckats förbättra kvaliteten i dessa

avseenden nämnvärt under senare år trots att många av dessa

kvalitetsbrister länge har varit kända. Samtidigt bör beaktas att

kommunerna i allmänhet är mycket medvetna om bristerna i äldre-

omsorgen och många arbetar aktivt på att förbättra situationen. Det sker

bl.a. genom olika typer av försöks- och utvecklingsarbeten, delvis

finansierade med statliga medel.

Fördelningsanalys

I en bilaga till budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1 bilaga

4) redovisas en fördelningsanalys avseende effekter av subventionerade

offentliga individuella tjänster. Resultatet visar följande för de äldre:

* Subventioner av tjänster omfördelar främst från förvärvsaktiv ålder till

de allra sista åren i livet.

* Äldre med låg ekonomisk standard utnyttjar äldreomsorgen mer än

äldre med högre standard. Subventionerna stödjer äldre med sämre

ekonomi som också har en sämre hälsa.

* Kvinnor får något högre subventioner än män, vilket förklaras till stor

del med att äldre kvinnor ofta lever ensamma.

Avgifter inom äldreomsorgen

Socialstyrelsens genomförde en rikstäckande enkätundersökning år 1999

när det gäller taxor inom vård och omsorg om äldre. Resultatet visar bl.a.

att det fortfarande finns stora brister när det gäller kommunernas

83

skyldighet att, med avseende på bestämmelserna i 35 § SoL, garantera Skr. 1999/2000:102

den enskilde ett förbehållsbelopp. Det tillägg i 35 § socialtjänstlagen som

trädde i kraft den 1 januari 1999, och som innebär att kommunerna är

skyldiga att bevaka att make/maka/sammanboende inte får en oskäligt

försämrad ekonomisk situation när den andre parten flyttar till särskilt

boende eller på annat sätt erhåller omfattande omsorg, har enligt

Socialstyrelsen fått liten genomslagskraft. Var tredje kommun uppger att

de vidtagit eller planerar åtgärder med anledning av lagändringen. Två

tredjedelar av kommunerna svarar att de inte vidtagit några åtgärder eller

att åtgärderna inte behövdes. En granskning av de sistnämnda kommu-

nernas gällande avgiftssystem visar att hälften tillämpar den för makarna

mest ogynnsamma metoden. Socialstyrelsens slutsats är att avgifterna

inom äldreomsorgen inte följer lagstiftningens krav i majoriteten av

landets kommuner. Det gäller dels kommunernas skyldighet att garantera

den enskilde ett förbehållsbelopp, dels kommunernas skyldighet att

bevaka att make/maka inte får en oskäligt försämrad situation när den

andre parten t.ex. flyttar till ett särskilt boende.

Kostnader

Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av

att den nationella statistiken över den kommunala sektorn t.o.m. år 1997

inte särredovisar kostnader för omsorger om äldre respektive

funktionshindrade. Kostnaderna för vård av och omsorg om äldre och

funktionshindrade i kommunerna (kostnaderna = bruttokostnadema -

interna intäkter - försäljning till kommuner och landsting samt - intäkter

från RFV avseende statlig ersättning för personlig assistans enligt LASS)

uppgick år 1998 till ca 80 miljarder kronor. Av kostnaderna beräknas tre

fjärdedelar avse äldre och en fjärdedel funktionshindrade. Fr.o.m. år 1998

ingår inte färdtjänst i kostnaderna eftersom den inte längre är en insats

enligt socialtjänstlagen. Se vidare avsnitt 6.2.

Sverige redovisar de offentliga utgifterna för äldre (exkl. pensioner) till

EU:s statistiska organ, Eurostat, enligt det s.k. ESSPROS-systemet.

Utgifterna avser nettokostnader, dvs avgifter från hushåll och eventuella

intäkter från försäljning ingår inte. Utgifterna för år 1997, inklusive

färdtjänst, uppgick till knappt 47 miljarder kronor (i 1995 års priser). Det

innebär en ökning under den aktuella femårsperioden med knappt 3

procent. De offentliga utgifterna för äldreomsorgen har med undantag för

år 1995 utgjort ungefär lika stor andel av BNP under åren 1993-1997. Av

de offentliga utgifterna utgör ca 5 procent ersättning till privata

vårdgivare.

84

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre

Miljoner kronor, 1995 års priser

1993

1994

1995

1996

1997

Förändr.%

1993-1997

Vård och hjälp i

särskilt boende

32 940

32 979

29 926

33 435

34 627

4,9

Vård och hjälp i

ordinärt boende

11 366

10 732

10 291

11 735

11 341

-0,4

Färdtjänst

1 274

1 331

1 168

1 147

989

-22,6

Totala utgifter för

äldre (exkl. pens.)

45 580

45 042

41 385

46 316

46 957

2,8

Andel av BNP

2,9

2,7

2,4

2,7

2,7

Kr per inv. 65+ år

29 673

29 246

26 815

30 011

30 444

2,6

Kr per inv. 80+ år

114 584

110 360

99 786

110 071

109 849

-4,1

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och

inkomster för det sociala skyddet).

Under åren 1993-1997 har utgifterna för äldreomsorg ökat fördelat per

invånare 65 år och äldre samtidigt som de minskat per invånare 80 år och

äldre. Detta förklaras huvudsakligen av att antalet äldre över 65 år inte

förändrats nämnvärt under perioden, medan antalet äldre över 80 år

fortsatt att öka samtidigt som utgifterna ökat med knappt 3 procent.

Prestationer

Vård och hjälp totalt

Som nämnts tidigare har statistiken avseende vård av och omsorg om

äldre för år 1998 har förändrats jämfört med tidigare år, vilket innebär att

jämförelser mellan åren i vissa avseenden inte är möjliga och i andra fall

får göras med stor försiktighet.

Tabell 4.2. Antal äldre totalt som erhåller hjälp av kommunens äldreomsorg

under åren 1994-1998

Ordinärt

boende

förändring

från fg år

Särskilt boende

inkl, landstingens

långvård/geriatrik

förändring Service, vård och

förändring

från fg år

från fg år

omsorg, totalt

1994

145 100

-4 600

132 700

3 100

277 800

-1 500

1995

137 600

-7 500

134 000

1 300

271 600

-6 200

1996

133 800

-3 800

133 800

-200

267 600

-4 000

1997

130 100

-3 700

133 500

-300

263 600

-4 000

1998

130 000

-100

128 200

-5 300

258 200

-5 400

Källa: Socialstyrelsen och kompletterande skattningar från Socialstyrelsen och Social-

departementet

Ovanstående redovisning för år 1998 utgår från Socialstyrelsens statistik

för år 1998, kompletterat med skattade uppgifter om antalet personer

inom landstingens långvård/geriatrik (2 700 platser), antalet korttids-

boende inom det särskilda boendet för äldre (6 800 platser) samt antalet

med enbart hemsjukvård i ordinärt boende. Antalet äldre totalt som

erhåller vård och omsorg inom äldreomsorgen har fortsatt att minska

under år 1998. Enligt ovanstående tabell har antalet i ordinärt boende

minskat med 100 personer medan minskningen i särskilt boende uppgår

till 5 300 personer. Socialstyrelsen redovisar en tänkbar förklaring till

85

dessa sif&or. Flera kommuner har rapporterat att man under år 1998 Skr. 1999/2000:102

antingen avvecklat platser i särskilt boende, i första hand service-

lägenheter, eller att man redovisar alla servicelägenheter som ordinärt

boende. Enligt gällande lagstiftning är servicelägenhet en form av särskilt

boende.

År 1998 fick ca 17 procent av samtliga personer över 65 år vård och

omsorg inom äldreomsorgen. Motsvarande andel över 80 år var drygt 40

procent och andelen över 90 år knappt 80 procent. Jämfört med år 1980

har andelen äldre över 65 år med vård och hjälp minskat med ca en

fjärdedel. Det är främst bland de yngre pensionärerna som andelen med

vård och omsorg minskat mest. Även andelen pensionärer över 80 år som

erhåller hjälp har minskat trots en utbyggnad av vård och omsorg.

Däremot har antalet äldre över 80 år som erhåller hjälp ökat kraftigt.

Andelen personer med hjälp i det ordinära boendet har successivt

minskat under 1980- och 1990-talen. Mycket tyder på att det finns ett

visst samband mellan möjligheten att erhålla hjälp i det ordinära boendet

och efterfrågan på platser i det särskilda boendet. Trots olikheter vad

gäller täckningsgrad för hjälp i ordinärt boende och hjälp i särskilt

boende har det för alla kommuner varit en gemensam utvecklingstrend

mot en allt lägre andel hjälpmottagare i ordinärt boende. I ungefär hälften

av landets kommuner är det fler personer som erhåller hjälp i särskilt

boende än i ordinärt boende.

Behoven av hjälpinsatser påverkas av skillnaderna i medellivslängd

mellan män och kvinnor. De flesta män som behöver hjälp får det av

hustrun medan de flesta kvinnor får hjälp från kommunens äldreomsorg

och anhöriga. Det är dubbelt så många kvinnor som män som får hjälp

från kommunens äldreomsorg. Även om man relaterar de som erhåller

vård och omsorg till antalet män och kvinnor i befolkningen visar till-

gängliga uppgifter att kvinnor i högre utsträckning än män får del av den

offentliga äldreomsorgen. Detta kan förklaras av att det dels finns

betydligt fler ensamboende kvinnor än män i högre åldrar, dels att

andelen med hjälp från anhöriga och vänner är mindre bland

ensamboende kvinnor än män. Även bland sammanboende äldre finns

könsskillnader när det gäller vem som ger hjälp. En gift kvinna som

behöver hjälp, får i större utsträckning än en gift man, hjälp av

kommunens äldreomsorg och anhöriga utanför det egna hushållet. En gift

kvinna med en man i behov av hjälp däremot har ofta hela om-

sorgsansvaret.

Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med

vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men

minskar sedan år 1995.

Vård och hjälp i ordinärt boende

Statistiken för år 1998 visar en liten minskning av andelen äldre som

erhåller hjälp i ordinärt boende. Mot bakgrund av bl.a. den ovan nämnda

förskjutningen i redovisningen mellan ordinärt och särskilt boende görs

bedömningen att det främst är i ordinärt boende som minskningen fort-

sätter. Variationen mellan kommunerna när det gäller andelen äldre med

hjälp i ordinärt boende är stor. I den kommun där flest äldre har hjälp i

86

ordinärt boende uppgår andelen till 17 personer av 100 över 65 år. Skr. 1999/2000:102

Motsvarande andel i den kommun med lägst andel uppgår inte ens till 2

personer av 100. Spridningen har dock minskat sedan år 1995.

Hemtjänsttimmar

Den förändrade statistiken år 1998 avseende hemtjänst innebär att det

inte är möjligt att göra fullständiga jämförelser med tidigare år. Det går

dock att utläsa att en majoritet av de äldre med vård och hjälp i ordinärt

boende erhåller hjälp mindre än 49 timmar per månad. Ökningen av

andelen äldre med hjälp mer än 50 timmar per månad fortsätter. Det

gäller såväl andelen 65 år och äldre som 80 år och äldre. Bland de

kvinnor respektive män i åldersgruppen 65-79 år som erhåller hjälp är

det lika stora andelar som erhåller hjälp mer än 50 timmar per månad. I

åldersgruppen 80 år och äldre är motsvarande siffror något högre för

kvinnorna än för männen.

Mer än hälften av dem som erhöll vård och hjälp i ordinärt boende i

november 1997 fick hjälp varje lördag och/eller söndag. Knappt 40

procent av de äldre fick hjälp varje kväll och/eller natt år 1997. Resultatet

av en enkätundersökning som Socialstyrelsen genomfört år 1998 visar att

kommunerna inte för någon detaljerad statistik avseende vård och omsorg

på kvällar och nätter, t.ex. över hur många gånger någon får hjälp under

en natt.

Vård och omsorg i särskilt boende

Antalet platser i särskilt boende ökade något under åren 1993-1995

enligt Socialstyrelsens statistik. Därefter minskade antalet platser något

fram till år 1997 för att sedan minska kraftigt under år 1998. Som tidigare

redovisats har flera kommuner under detta år avvecklat platser i särskilt

boende, främst servicelägenheter. Tänkbara orsaker till denna utveckling

under 1998 är ekonomiska motiv, att de boende inte har tillräckligt

omfattande behov av vård och omsorg eller att det särskilda boendet inte

uppfyller krav på tillgänglighet eller tillgång till personal dygnet runt.

Uppgifterna tyder på att andelen äldre som erhåller vård och omsorg i det

särskilda boendet inte förändrats i någon större omfattning under år 1998.

När det gäller andelen äldre i särskilt boende är variationen mellan kom-

munerna fortfarande stor.

Det minskade antalet platser inom hälso- och sjukvården - utöver

förändringarna i samband med Ädelreformen - har också lett till att de

som idag bor i ett särskilt boende har ett betydligt större vårdbehov än de

som erhöll vård och omsorg i ålderdomshem och sjukhem i slutet av

1980-talet.

Socialdepartementet har gjort särskilda bearbetningar av statistiken

från år 1997 avseende förekomsten av flerbäddsrum i det särskilda

boendet med utgångspunkt i gängse kommungruppsindelning. Resultatet

visar att kommungruppen storstäder har den högsta andelen i flerbädds-

rum och att även glesbygdskommuner och landsbygdskommuner har en

hög andel personer i flerbäddsrum jämfört med medelvärdet. Kommun-

87

grupperna förortskommuner, större städer och medelstora städer har den Skr. 1999/2000:102

lägsta förekomsten av boende i flerbäddsrum.

Den tidigare beskrivna avvecklingen av servicelägenheter får effekter

på statistiken rörande boendestandarden i det särskilda boendet, då det är

de fullvärdiga bostäderna som försvinner ur statistiken.

Dagverksamhet

Socialstyrelsens statistik för år 1998 omfattar för första gången uppgifter

om deltagande i dagverksamhet. Med dagverksamhet avses här behovs-

prövat stöd enligt socialtjänstlagen och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i

form av behandling och rehabilitering under dagtid till personer med t.ex.

åldersdemens, psykiskt funktionshinder samt personer i övrigt med behov

av behandling och rehabilitering. I hela riket deltog knappt 51 500

personer över 65 år i dagverksamhet någon gång under året. Under

november månad gjordes drygt 113 000 besök.

Korttidsboende

Under åren 1995-1997 har Socialstyrelsens statistik avseende personer i

särskilt boende omfattat såväl permanent boende som korttidsboende.

Antalet korttidsboende ökade under den aktuella perioden. Fr.o.m. år

1998 ingår korttidsboende inte i statistiken för särskilt boende, utan

redovisas separat. Med korttidsboende avses här behovsprövat stöd enligt

socialtjänstlagen och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av tillfälligt

boende i särskilda boendeformer förenat med behandling, rehabilitering

och omvårdnad. Såväl personer i ordinärt boende som i särskilt boende

kan få korttidsboende. Skäl till korttidsboende kan vara avlösning,

växelvård och/eller rehabilitering. Knappt 44 000 personer över 65 år

erhöll korttidsboende någon gång under året och drygt 160 000

boendedygn i korttidsboende genomfördes under november månad. Detta

motsvarar ca 6 800 platser, om man gör en mycket förenklad beräkning.

Övrigt

Inom ramen för den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken har

regeringen beslutat om stimulansbidrag om 37,5 miljoner kronor till 21

försöksverksamheter med uppsökande verksamhet bland äldre under åren

1999-2001. Försöksverksamheterna genomförs gemensamt av kommu-

nernas äldreomsorg och hemsjukvården, oavsett huvudman, samt av

landstingens primärvård. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa

upp och utvärdera resultaten av försöksverksamheterna. Intresset för

försöken med uppsökande verksamhet var mycket stort och regeringen

mottog 105 ansökningar från kommuner och landsting.

Avgifter

Socialstyrelsen har låtit SCB genomföra en rikstäckande enkät-

undersökning avseende taxekonstruktioner inom omsorgen om äldre och

funktionshindrade under våren 1999 som redovisas i rapporten Taxor och Skr. 1999/2000:102

avgifter för vård och omsorg (2000:1). Undersökningen är en uppföljning

av tidigare studier som Socialstyrelsen genomfört under åren 1994—1998.

Resultatet visar att det sedan år 1996 har blivit vanligare med taxor som

är både insats- och inkomstrelaterade. I mer än 80 procent av komm-

unerna påverkar inkomsten taxan, både i ordinärt och i särskilt boende.

Tabell 4.3 Andel kommuner med viss taxetyp i ordinärt respektive särskilt

boende år 1996 och år 1999

Procent________________________________________________________________________

Ordinärt boende Särskilt boende

Taxetyp

1996

1999

1996

1999

Enbart enhetstaxa

5

3

10

11

Enbart insatsrelaterad taxa

16

10

4

4

Enbart inkomstrelaterad taxa

10

9

66

40

Både insats- och inkomstrelaterad taxa

69

77

20

38

Annat alternativ

0

1

0

6

Summa

100

100

100

100

Källa: Socialstyrelsen, Taxor och avgifter för vård och omsorg (2000:1)

Enligt Socialstyrelsens undersökningar har skillnaderna i avgift för

samma insats inom en kommun ökat mellan år 1997 och år 1999.

Skillnaderna i avgift mellan kommuner har ökat under 1990-talet och är

mycket stora. Det sistnämnda kan främst förklaras av tre faktorer -

avgiftsnivåer, avgiftstak och sättet att beräkna den avgiftsgrundande

inkomsten. Fler kommuner än tidigare inhämtar uppgifter om aktuell

inkomst och bostadskostnad i samband med fastställande av avgift, men

60 procent av kommunerna tar inte hänsyn till bostadskostnaden vid

fastställande av avgift för hemtjänst i ordinärt boende. Nivåerna på

förbehållsbeloppen i ordinärt boende har ökat endast marginellt mellan år

1997 och år 1999. Ökningen är lägre än prisökningarna för livsmedel och

andra tunga kostnadsposter sammanräknat med höjningen av

högkostnadsskyddet för öppen hälso- och sjukvård samt läkemedel. I

många kommuner ligger förbehållsbeloppet fortfarande under 1995 års

nivå. I en övervägande majoritet av landets kommuner är den enskilde

genom de fastställda förbehållsbeloppen inte ens tillförsäkrad samma

nivå som försörjningsstödet skall garantera.

Det är relativt ovanligt både år 1997 och år 1999 med särskilda

servicetaxor för insatser som städning, tvätt m.m.

Endast någon procent av kommunerna uppger att insatser som t.ex.

städning, tvätt, dagligvaruköp och matdistribution inte ingår i utbudet av

biståndsbedömda insatser. Drygt hälften av kommunerna ger inte bistånd

i form av fönsterputs, vilket är en viss ökning jämfört med år 1997.

Personal

Statistik från Svenska Kommunförbundet fr.o.m. år 1998 visar att antalet

anställda inom äldreomsorgen åter börjat öka. Statistiken visar också att

antalet anställda med mer kvalificerad utbildning inom äldreomsorgen

och äldrevården ökar.

89

Skr. 1999/2000:102

4.2 Handikappomsorg

Sammanfattande slutsatser

År 1998 hade en tredjedel av landets kommuner en dokumenterad

kvalitetspolicy för hela eller delar av handikappomsorgen, varav två

tredjedelar var politiskt förankrade. Vidare redovisar Socialstyrelsen att

ungefär hälften av landets 21 länsstyrelser ser en positiv utveckling när

det gäller kommunernas ambitioner att erbjuda människor med olika

typer av funktionshinder bra levnadsvillkor. En bra överensstämmelse

kan observeras med målsättningen att den enskilde ska ha möjlighet att

bo kvar hemma med stöd.

Länsstyrelsernas rapporter talar dock samtidigt fortfarande om

allvarliga brister i omvårdnaden av personer med funktionshinder,

handläggning samt resursbrist och brister i bamperspektivet i utredningar

som ligger till grund för beslut om olika insatser. Familjerna med

funktionshindrade barn tvingas bära allt tyngre bördor.

Det är fortfarande oklart hur många personer som totalt erhåller

insatser enligt SoL, LSS eller LASS på grund av dubbelrapporteringar i

statistiken men omkring 70 000 personer kan antas erhålla något stöd på

grund av sitt funktionshinder - att jämföras med cirka 95 000 beslut enligt

aktuella lagar och huvudmän.

En viss omfördelning kan observeras från en del mera kostsamma

insatser enligt LSS som t.ex. personlig assistans och boende för barn till

mindre kostsamma insatser som ledsagarservice, avlösarservice, kort-

tidsvistelse samt kontaktperson. De kostsamma insatser som fortfarande

ökar är boende för vuxna och daglig verksamhet. Den senare efterfrågas

speciellt av personer med psykiska funktionshinder.

De samlade offentliga utgifterna för funktionshindrade, har i stort sett

varit oförändrade efter 1995 trots att antalet insatser ökat. Omför-

delningen från kostsamma till mindre kostsamma LSS-insatser samt

personalminskningar i särskilda boenden kan vara förklaringar till detta.

Avgifterna för insatser enligt SoL och LSS är fortfarande endast i

några få procent av kommunerna anpassade till yngre funktionshindrades

särskilda ekonomiska situation. I de flesta kommunerna fanns 1999

fortfarande inte högre förbehållsbelopp för yngre funktionshindrade.

Nationella mål

Socialtjänstlagen (SoL)

Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620), SoL, ansvar för

insatser till människor med funktionshinder. Enligt 1§ skall kom-

munernas socialtjänst främja människors ekonomiska och sociala

trygghet samt verka för jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i

samhällslivet. Insatserna skall bygga på den enskildes delaktighet och

självbestämmande. Detta är också inriktningen i FN:s standardregler för

90

att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jäm- Skr. 1999/2000:102

likhet som Sverige åtagit sig att följa.

Socialnämnden skall enligt 21 § SoL verka för att människor som av

fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin

livsföring skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva

som andra. Kommunen skall bl.a. medverka till att den enskilde får en

meningsfull sysselsättning och ett boende anpassat efter dennes särskilda

behov av stöd.

Genom hemtjänst, dagverksamhet eller annan liknande social tjänst bör

socialnämnden enligt 10 § underlätta för den enskilde att bo hemma och

ha kontakt med andra.

Enligt 6 f § SoL kan den funktionshindrade som inte själv kan

tillgodose sina behov få dem tillgodosedda på annat sätt få bistånd i form

av hjälp i hemmet eller bostad med särskild service.

Socialnämnden bör enligt 5 § underlätta för dem som vårdar

närstående med funktionshinder genom stöd och avlösning samt

medverka till goda miljöer och förutsättningar för goda levnadsför-

hållanden i kommunen.

Socialnämnden skall enligt 7 § skapa goda förhållanden för dem som

har behov av stöd, t ex barn och ungdomar samt personer med

funktionshinder. Riksdagen har också fastslagit en strategi för att få FN:s

barnkonvention att genomsyra allt beslutsfattande som rör barn.

Kommunerna skall medverka till att offentliga lokaler och kommu-

nikationer blir lätt tillgängliga för alla, påverka utformningen av såväl

gamla som nya bostäder samt främja rätten till arbete, bostad och

utbildning. De generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för

människor med funktionshinder har stor betydelse för att underlätta ett så

självständigt liv som möjligt. De minskar behovet av individuellt stöd

som dock fortfarande är av stor betydelse så länge tillgängligheten i

samhällsmiljön som helhet fortfarande brister.

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Bestämmelserna i lagen 1993:387 om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS) ställer högre krav än SoL. Kommunen skall

enligt 5 och 7 §§ främja jämlika och goda levnadsvillkor samt full

delaktighet i samhällslivet för personer med stora och varaktiga funk-

tionshinder så att de kan leva som andra. De tre grupper som LSS

omfattar enligt 1 § är personer:

Grupp 1 med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande

tillstånd,

Grupp 2 med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions-

hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld

eller kroppslig sjukdom, eller *

Grupp 3 med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder

som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är

stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga

livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller

service.

91

Insatserna skall vara varaktiga och samordnade och anpassas till mot- Skr. 1999/2000:102

tagarens individuella behov samt ges om behovet inte tillgodoses pä

annat sätt. Verksamheten skall enligt 6 § vara grundad på respekt för den

enskildes självbestämmande och integritet och den enskilde skall därför

ges inflytande över de insatser som ges. I LSS betonas det miljörelaterade

handikappbegreppet, d.v.s. att det är de konsekvenser funktionshindret

medför som skall ligga till grund för beslut om insatser. Ett motiv till att

LSS utformades som en rättighetslag var att gällande lagar inte var

tillräckliga för att skapa jämlika levnadsvillkor för samtliga personer med

funktionshinder.

Lagen om assistansersättning (LASS)

Assistansersättningen är en statlig ekonomisk ersättning som kan beviljas

personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov i

genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Enligt lagen (1993:389) om

assistansersättning (LASS) kan den som tillhör LSS personkrets och inte

fyllt 65 år ansöka om sådan ersättning. Ersättningen utgår inte under tid

som den sökande bor i en bostad som drivs eller finansieras av staten,

kommunen eller landstinget. Inte heller om den sökande deltar i

barnomsorg, skola eller daglig verksamhet enligt LSS. Den enskilde kan

själv välja vem som skall ansvara för assistansen, t.ex. kooperativ, privat

företag eller kommunen. Den enskilde kan också välja att själv vara

arbetsgivare.

Hälso- och sjukvårdslagen (HSL)

Kommunerna är, enligt 18 och 18a §§, hälso- och sjukvårdslagen

(1982:763) HSL, skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård,

inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i

särskilt boende enligt SoL eller LSS och till dem som vistas i

dagverksamhet enligt samma lagar.

Personal och avgifter

Enligt såväl SoL som HSL och LSS skall det finnas sådan personal i

verksamheten som behövs för att ge ett gott stöd och en god service.

För hemtjänst och särskilt boende enligt SoL får kommunen ta ut

skäliga avgifter (35§). Insatser enligt LSS skall i huvudsak vara

avgiftsfria (21§). För bostad med särskild service får avgift tas ut för den

enskildes privata bostadsdel. Även avgift för mat som serveras i

anslutning till en insats kan tas ut. Avgifterna får dock inte, vare sig

enligt SoL eller LSS, överstiga kommunens självkostnader eller uppgå

till så stora belopp att den enskilde int^ får tillräckliga medel för sina

personliga behov.

92

Måluppfyllelse och kvalitet

Allmänt

Handikappombudsmannen konstaterar i sin årsrapport till regeringen för

1998, liksom tidigare, att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler

för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och

jämlikhet, framförallt när det gäller tillgängligheten. Sverige har ändå

varit en föregångare på vissa områden, t ex genom LSS och LASS samt

införandet av den nya lagen om diskriminering i arbetslivet. Dessutom

kritiserar Handikappombudsmannen det domstolstrots som fortfarande

förekommer från kommunernas sida. Handikappombudsmannen

konstaterar också att många barn med funktionshinder är utsatta bl.a. som

följd av bristande kunskap om deras funktionshinder som kan leda till

felaktiga beslut om insatser.

Socialstyrelsen har tagit fram allmänna råd för kvalitetssystem inom

omsorgen av äldre och funktionshindrade (SOSFS 1998:8) samt hälso-

och sjukvården (SOSFS 1996:24). De anger vilka grundläggande krav

som bör ställas på ett sådant system och är utgångspunkter för det lokala

arbetet enligt SoL och HSL. LSS saknar motsvarande kvalitets-

bestämmelse. De allmänna råden kan därför inte omfatta verksamhet

enligt denna lag enligt Socialstyrelsen. Enligt Socialstyrelsen hade en

tredjedel av landets kommuner år 1998 en dokumenterad kvalitetspolicy

för hela eller delar av handikappomsorgen, som i de flesta fall funnits

sedan 1996/97. Två tredjedelar av dessa var politiskt förankrade.

Verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS

Enligt SoL och LSS skall insatserna främja jämlika och goda

levnadsvillkor och bygga på delaktighet och självbestämmande. I dag är

det i huvudsak Socialstyrelsens sammanställning av länsstyrelsernas

rapporter från deras verksamhetstillsyn och erfarenheter från enskilda

tillsynsärenden angående verksamhet enligt SoL och LSS för personer

med funktionshinder som utgör underlag för bedömningen av mål-

uppfyllelse och kvalitet. Sammanställningarna omfattar så gott som

samtliga kommuner och endast allvarlig kritik och allvarliga brister har

tagits med.

Nio av totalt 21 länsstyrelser framhåller enligt Socialstyrelsens rapport

angående den sociala tillsynen 1998 att kommunerna har haft en hög

ambition att erbjuda människor med olika typer av funktionshinder bra

levnadsvillkor. Detta är en positiv utveckling sedan 1996 då många

länsstyrelser i sina rapporter beskrev att flertalet av de granskade

kommunerna saknade en övergripande policy för verksamheten. Bl.a. har

informationen och kunskapen om LSS förbättrats. Daglig verksamhet

som är individ- och målgruppsbaserad växer fram. Många kommuner har

byggt upp boendestöd och övriga verksamheter som är anpassade efter

psykiskt funktionshindrades behov och förutsättningar.

Länsstyrelsernas rapporter visar samtidigt att det fortfarande

förekommer allvarliga brister i omvårdnaden av personer med funktions-

hinder. De beror till största delen på bristande rutiner i överföringen av

information mellan olika personalgrupper. Länsstyrelserna konstaterar

Skr. 1999/2000:102

93

också att rättssäkerheten blivit sämre vid handläggning av bistånds- Skr. 1999/2000:102

ärenden eftersom det är svårt att förklara den nya konstruktionen av 6 §

SoL. Det är inte ovanligt att biståndsbeslut fattas utifrån fel paragraf

vilket påverkar den enskildes möjligheter att överklaga beslutet. Vid

verksamhetstillsyn har länsstyrelserna i totalt 17 beslut framfört allvarlig

kritik rörande handläggning, inlåsning och resursbrist. Kritiken, som

framförts varje år sedan 1995, rör i första hand information, utredning,

dokumentation, vårdplanering och uppföljning av insatserna.

Åtta av totalt 21 länsstyrelser anser att handläggningstiden för ärenden

är alltför lång. Några skäl är att det saknas lämpliga boendealternativ

samt att det är svårt att rekrytera kontaktpersoner och gode män.

Dokumentationen är i många fall bristfällig och få personer har indivi-

duella planer. Skäl till att besluten dröjer är bl.a. avsaknad av lämpliga

boendealternativ, svårigheter att rekrytera kontaktpersoner och god man.

Elva länsstyrelser påtalar att det råder brist på fullvärdiga bostäder och

att standarden är låg i de som finns. Motsvarande brister har beskrivits

även i tidigare års rapporter, 1997 av åtta länsstyrelser.

Intresset från enskilda vårdgivare att erbjuda bostad med särskild

service ökar jämfört med tidigare år. Upptagningsområdena för enheterna

är ofta mycket stora vilket medför att personer med funktionshinder

under lång tid kan få bo långt från sin hemkommun. Den 31 december

1995 fanns 200 tillstånd för enskild verksamhet enligt LSS. Den 31

december 1998 fanns det 449 tillstånd för enskild verksamhet enligt såväl

SoL som LSS. Antalet tillstånd enligt LSS går inte att utskilja ur 1998 års

statistik.

Drygt hälften av länsstyrelserna uttalar en oro för barn och unga med

funktionshinder. Bl.a. brister bamperspektivet i de utredningar som ligger

till grund för beslut om olika insatser. Allt tyngre börda läggs också

enligt länsstyrelserna på familjer med funktionshindrade barn.

Kommunerna har i många fall svårt att tillgodose behov för barn och

unga med autism och svåra beteendestörningar.

Såväl i socialtjänst som i verksamhet enligt LSS skall det finnas sådan

personal som behövs för att ge en god service. Sex länsstyrelser

framhåller att antalet vårdtagare per anställd har ökat p.g.a. bristande

ekonomiska resurser i kommunerna. Många arbetsledare har ansvar för

ett stort antal enheter och mycket personal. De har därför svårt att

påverka attityder, etik och bemötande inom verksamheten. Dessutom

tenderar svårigheterna att rekrytera kompetent personal att öka. Brist på

bl.a. arbetsledare har konstaterats även 1996 och 1997.

Det går inte att utläsa några gemensamma faktorer i de län i vilka

länsstyrelser har framfört kritik respektive beskrivit en positiv utveckling.

I båda grupperna förekommer såväl små som stora län och län som till

största delen består av storstäder respektive glesbygd.

Psykiatrireformen

Genom psykiatrireformen 1995 tydliggjordes ansvarsfördelningen mellan

kommuner och landsting. Reformen syftade till att förbättra situationen i

samhället för personer som har funktionsnedsättande psykiska besvär i

94

sådan omfattning att de har svårigheter att klara det dagliga livet och har Skr. 1999/2000:102

behov av vård och/eller omsorg.

Levnadsförhållandena för personer med psykiska funktionshinder

förbättras långsamt. De har dock fortfarande ofta sämre levnadsför-

hållanden och tillgång till resurser än övriga funktionshindrade. En

tredjedel har enligt Socialstyrelsens slutrapport från utvärderingen av

reformen icke tillgodosedda behov av insatser från både socialtjänsten

och psykiatrin. Det finns också brister i vårdplanering, samordning och

resurser för rehabilitering. En del av problemen beror på att många med

psykiska störningar inte själva aktivt söker stöd. Försök med personliga

ombud har gett bra resultat och för många har detta inneburit att

funktionsförmågan ökat och behovet av slutenvård minskat.

I april 1999 fanns det enligt Socialstyrelsen 8 400 hemlösa i Sverige.

Av dem hade 36 procent psykiska problem som krävde behandling. Kart-

läggningen visade också att många insatser ges till de hemlösa men att

mycket görs utan samsyn och samarbete mellan olika hjälpinstanser.

Erfarenheter från arbetet med barn till psykiskt sjuka visar att dessa

barn uppmärksammas dåligt. Personalen inom socialtjänst och psykiatri

brister i kompetens att stödja barnen. Vuxenpsykiatrin uppmärksammar

inte de vuxna patienternas barn. Verksamheterna saknar också rutiner för

ett samarbete kring dessa barn. I ett par kommuner/landsting pågår arbete

för att utveckla och stärka samarbetet mellan socialtjänst, barn- och

ungdomspsykiatri, vuxenpsykiatri och primärvården.

Icke verkställda domar

LSS ger den enskilde möjlighet att överklaga landstingets eller

kommunens beslut om insatser till förvaltningsdomstol. I den tidigare

omsorgslagen som omfattade samma personkrets som grupp ett och två i

LSS fanns samma möjlighet till överprövning. Flera utvärderingar har

visat att huvudmännen inte alltid verkställer för den enskilde gynnande

domar. Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande.

Socialstyrelsen har fortsatt att följa utvecklingen och granskar för när-

varande tio fall av domstolstrots i sju kommuner för att se vilka faktorer

som påverkar att domarna inte verkställs.

Vårdhemsavvecklingen

Enligt specialmotiveringen till 9 § LSS kan vårdhem och specialsjukhus

inte betraktas som lämpliga boendeformer utan de funktionshindrade som

bor vid dessa skall ha rätt till bostad enligt LSS. Samtliga vårdhem skall

vara avvecklade senast den 31 december 1999. Från år 2000 finns ingen

laglig grund för sådant boende. Vid institutioner där det bor personer vars

ålder betydligt överstiger pensionsåldern kan det dock finnas skäl att

fortsätta driften i form av särskilt boende för äldre enligt SoL.

Avvecklingen av vårdhemmen har inneburit förbättrade boendeför-

hållanden för många. Egen lägenhet är idag en vanlig boendeform för

vuxna med utvecklingsstörning. Möjligheterna till inflytande över

95

vardagen verkar enligt Socialstyrelsen ha ökat något men fortfarande kan Skr. 1999/2000:102

den utvecklingsstörde sällan påverka val av medboende eller personal.

Hösten 1999 var ett 30-tal vårdhem med drygt 400 boende fortfarande i

drift men de flesta av dessa kommer att vara avvecklade vid 1999 års

slut. Flertalet hade kommunal huvudman medan fem hade enskild

huvudman och en drevs av landsting. Vid årsskiftet 1999/2000 hade alla

huvudmän utom två upprättat avvecklingsplaner i samråd med

Socialstyrelsen.

Kostnader och produktivitet

Inledning

Det är svårt att med säkerhet urskilja personer med funktionshinder ur

statistiken över socialtjänstinsatsema eftersom orsaken till behovet av

stöd inte redovisas. Man kan dock anta att antalet personer som får stöd

p.g.a. kortvarig sjukdom eller skada som inte leder till funktionshinder är

ytterst få. I detta avsnitt avses därför med stöd till funktionshindrade:

socialtjänstens stöd genom hemtjänsten och boende i särskilda

boendeformer till samtliga personer under 65 år som fått sådant stöd.

Insatser enligt LSS och LASS är däremot beviljade en avgränsad

målgrupp.

Insatserna regleras som framgår av de nationella målen av flera lagar

och samma personer kan få stöd från flera håll samtidigt (se skr.

1998/99:97). Det är dessutom också ofta olika huvudmän (kommuner,

landsting och staten) som svarar för de olika insatserna till samma

person. Idag saknas statistik som visar i vilken utsträckning en person får

flera insatser. Socialstyrelsen skall senast den 31 mars 2000 presentera ett

förslag till system för rikstäckande individbaserad statistik för att

förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och utvärdering av

stödet till funktionshindrade. Det torde dock dröja ytterligare några år

innan en första beräkning enligt ett sådant förbättrat system kan

genomföras.

Det är som framgår ovan svårt att få en helhetsbild av vilka stöd en

enskild person får. Tabell 4.4 visar hur många av dem som bor i ordinärt

boende respektive särskilda boendeformer som har stöd enligt SoL

respektive LSS och LASS. Det framgår dock inte ur underlaget hur

många av dessa personer som har stöd samtidigt enligt flera av lagarna. I

tabellen redovisas inte heller de personer som har LSS-insatser i form av

avlösarservice, ledsagarservice, kontaktperson, korttidsvistelse, kort-

tidstillsyn eller daglig verksamhet men som inte har personlig assistans

eller särskilt boende, totalt ca 21 000 personer. Även dessa insatser,

kanske framförallt avlösarservice och korttidsvistelse, har till syfte att

underlätta för den enskilde att bo kvar hemma. Utifrån en mycket grov

skattning kan antalet personer med funktionshinder som har någon form

av stöd antas vara cirka 70 000 att jämföras med cirka 95 000 beslut

enligt olika lagar och huvudmän.

96

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.4 Antal personer med stöd enligt SoL, LSS resp. LASS, totalt och

per 10 000 invånare 0-64 år, 1995-1998 1

1995

1996

1997

1998

Totalt

antal

per

10 000

Totalt

antal

per

10 000

Totalt

antal

per

10 000

Totalt

antal

per

10 000

Ordinärt boende

SoL')

17 100

23,4

15 600

21,4

15 800

21,6

14 700

20,1

LSS 2 )

3 300

4,5

3 900

5,3

4 000

5,5

3 900

5,3

LASS 3 )

7 200

9,9

7 600

10,4

7,800

10,7

8 400

11,5

Särskilt boende

SoL")

5 600

7,7

5 800

7,9

5 500

7,5

5 700

7,8

LSS 5 )

14 800

20,3

15 000

20,5

15 500

21,2

15 800

21,6

") Mätdag för SoL och LSS: 1995 - 1997 avser årskiftena 1995/96, 1996/97 osv, 1998

avser 1 nov. Mätperiod för LASS avser medelvärdet under december för samtliga år.

1) Beviljad hjälp i hemmet. Personer som beviljats hemsjukvård ingår inte 1998.

2) Personlig assistans < 20 timmar/vecka.

3) Personlig assistans >20 timmar/vecka.

4) Korttidsboende 1998 ingår inte.

5) Bostad (barn+vuxna) med särskild service

Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket

Funktionshindrade inom Socialtjänsten

Socialstyrelsen har, med en första redovisning år 1998, infört en ny

struktur för verksamhetsstatistiken inom äldre- och handikappomsorgen.

Oberoende av hur verksamheten är organiserad, kan de nu belysa

verksamhetens struktur, prestationer, kvalitet och resultat. Det är därför

svårt att jämföra tidigare års statistik med uppgifterna för november

1998. Tidigare medräknades personer som erhöll hemsjukvård i

statistiken över hemtjänst i ordinärt boende. Fr o m 1998 redovisas dessa

uppgifter separat. Statistiken över antalet personer i särskilda boende-

former enligt SoL inkluderade tidigare både permanent boende och

personer som tillfälligt upptog en växel- eller avlösningsplats

(korttidsvård). I socialtjänststatistiken för 1998 redovisas korttidsvården

särskilt.

Den 1 november 1998 fick totalt 20 400 personer med funktionshinder

stöd enligt SoL inom ramen för kommunernas äldre- och handikapp-

omsorg, varav 14 700 i ordinärt boende och 5 700 i särskilt boende. Ca 1

700 personer fick korttidsvård någon gång under 1998. Dessutom fick

6 500 personer behovsprövad dagverksamhet.

Det har funnits en tendens att antalet personer med hemtjänst enligt

SoL minskat medan antalet personer med beslut om särskild boendeform

eller stöd enligt LSS ökat. Antalet beviljade hemtjänsttimmar har varit

relativt konstant sedan 1994 men antalet personer med fler än 120 timmar

per månad har möjligen minskat något. Detta kan till viss del bero på att

hemtjänst ersatts med personlig assistans enligt LSS/LASS.

De som hade beslut om hemtjänst i ordinärt boende i november 1998

utgör ca tre fjärdedelar av dem som får boendestöd enligt SoL. Detta

överensstämmer med målsättningen att den enskilde skall ha möjlighet att

bo kvar hemma med stöd. Liksom tidigare har ungefär 40 procent

hemhjälp mindre än 50 timmar per månad. Endast drygt 1 procent fick

mer än 200 timmar hemhjälp per månad.

97

4 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

Av tabellen nedan framgår att antalet funktionshindrade kvinnor som Skr. 1999/2000:102

får stöd via hemtjänst är större än antalet män till skillnad från särskilt

boende där andelen män är större bland dem som är 20 år och äldre.

Närmare tre fjärdedelar av samtliga med hemtjänst var i åldrarna 45 till

64 år, vilket är samma fördelning som för särskilt boende.

Tabell 4.5 Antal personer per 10 000 invånare med social hemhjälp i

ordinärt boende 1 nov 1998. Fördelning efter antal hjälptimmar, ålder och

kön

Timmar

-19 år

20-44 år

25-64 år

Samtliga

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

1-9

o.l

0,2

4,6

5,1

20,1

20,1

7,9

8,2

10-49

0,3

0,4

4,6

5,7

19,0

20,6

7,6

8,7

50-119

0,2

0,1

1,5

1,7

5,4

6,1

2,3

2,6

120.199

0,1

0,1

0,4

0,6

1,3

1,8

0,6

0,8

200-

0,0

0,0

0,2

0,2

0,4

0,5

0,2

0,2

Totalt

0,8

0,8

11,2

13,2

46,1

49,0

18,5

20,5

Källa: Socialstyrelsen

Ca 80 procent bor i särskilt boende som drevs av den egna kommunen

och 17 procent i boende som drevs i enskild regi. Övriga bodde i särskilt

boende där hemkommunen köpt platser av landsting eller annan

kommun.

Till ovanstående uppgifter kan det tillkomma personer som beviljats

gruppboende eller annat boende med stöd enligt 6§ SoL, t.ex. psykiskt

funktionshindrade. Under 1998 vårdades ca 1 300 personer utan miss-

bruksproblem på institution. Det går dock inte att utläsa ur statistiken hur

många av dessa som hade ett psykiskt eller fysiskt funktionshinder.

Antalet personer med stöd enligt SoL varierar stort mellan

kommunerna. Det gäller både hemtjänst och särskilt boende även om

skillnaderna tenderar att minska rörande hemtjänsten. I en kommun är det

22 personer per 1000 av befolkningen som har hjälp i hemmet medan det

i sju kommuner bara är en per 1000. Skillnaderna följer inte

åldersfördelningen i kommunerna.

Insatser enligt LSS

Under 1998 erhöll 64 500 personer ett eller flera beslut om kommunala

insatser eller råd och stöd av landstingen enligt LSS. Det motsvarar

närmare 0,9 procent av landets befolkning. Det har skett en kontinuerlig

ökning sedan 1994 med totalt cirka 7 procent. Ökningen har varit störst i

grupperna 2 och 3 i LSS personkrets medan ökningen i grupp 1, som är

den största gruppen, har stagnerat det sista året. Enligt Socialstyrelsen

verkar det som en koncentration av resurser har skett till personer med

mer komplicerade handikapp.

Antalet personer med beslut om insats i förhållande till befolkningen

varierar dock stort mellan län och mellan kommuner inom länen.

Specialistkompetens har också till viss del gått förlorad genom

kommunaliseringen av stödet till utvecklingsstörda mellan 1994 och

1996.

98

Det totala antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat sedan 1996. Skr. 1999/2000:102

Eftersom den enskilde kan ha flera insatser samtidigt överstiger antalet

redovisade insatser antalet personer. Insatsen ledsagarservice har nästan

fördubblats, men även avlösarservice och kontaktperson har ökat med 55

respektive 30 procent. Endast en liten del av alla beslut avser personlig

assistans även om man ser till både LSS och LASS. För två av insatserna

- råd och stöd, som är den vanligaste insatsen till grupp 1, samt boende i

familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar

framförallt i åldersgruppen 0-6 år - har en viss minskning av antal beslut

skett mellan åren. En knapp tredjedel av besluten om bostad för barn

gäller familjehem.

Tabell 4.6 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive

insats, 1996 - 1998.

Antal beslut om insatser

Typ av insats

1 jan 1996

1 jan 1997 1

jan 1998

1 nov 1996

Råd och stöd (landstingen samt vissa

kommuner)

24 00

23 100

22 100

21 700

Personhg assistans enligt LSS

3 300

3 900

4 000

3 900

Personlig assistans enligt LASS

6 500

7 600

7 800

8 400

Ledsagarservice

3 300

4 600

5 600

6 400

Kontaktperson

10 500

11 800

13 100

13 700

Avlösarservice

2 200

2 800

3 200

3 400

Korttidsvistelse

7 500

8 000

8 500

8 700

Korttidstillsyn

2 800

2 700

2 700

2 800

Boende, barn

1 700

1 500

1 500

1 400

Boende, vuxna

14 700

15 100

15 600

16 200

Daglig verksamhet

17 400

18 400

19 100

19 800

Källa: Socialstyrelsen

*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats. Dvs. en och samma

person kan redovisas på mer än en insats.

Den vanligaste insatsen var råd och stöd. Enligt Socialstyrelsen hade

mellan 25 och 30 procent enbart denna insats. Socialstyrelsens uppfölj-

ningar visar också på stora variationer mellan huvudmännen, när det

gäller andelen personer som beviljats insatsen. Dessa skillnader kan

enligt Socialstyrelsen i några men inte alla landsting förklaras med att en

väl utbyggd habiliterings- och rehabiliteringsverksamhet faktiskt till-

godoser enskildas behov. Det konstateras också att landstingen inte har

någon tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex.

när det gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del beror

skillnaderna sannolikt på hur verksamheter vuxit fram och hur olika

förvaltningskulturer utvecklats.

Insatserna fördelar sig ojämnt mellan de tre grupperna inom

personkretsen och mellan olika åldrar. Råd och stöd och daglig verk-

samhet är de vanligaste insatserna till grupp 1 och 2 medan ledsagar-

service och personlig assistans dominerar i grupp 3. Nästan en tredjedel

av samtliga insatser gällde barn och ungdomar under 23 år. Endast ca 6

procent avser personer som var över 65 år.

Fler män än kvinnor hade insatser enligt LSS vilket till en stor del kan

förklaras med att fler män än kvinnor har utvecklingsstörning.

Knappt 2 300 personer med psykiska funktionshinder hade beslut om

insats enligt LSS av kommunen. Av dessa var något fler män än kvinnor.

De vanligaste insatserna var kontaktperson och boende för vuxna. I en

99

fjärdedel av kommunerna hade inte någon person beviljats insatser enligt Skr. 1999/2000:102

LSS på grund av psykiska funktionshinder. Detta gällde enligt Social-

styrelsen huvudsakligen små kommuner.

Stöd till psykiskt funktionshindrade

Ungefär 90 000 personer har sjukbidrag eller förtidspension av psyki-

atriska skäl. Socialstyrelsens uppföljning visar att socialtjänsten och

psykiatrin idag känner till 40 000 - 46 000 personer med psykiska

funktionshinder, vilket motsvarar 0,6 procent av befolkningen som är 18

år eller äldre. Hälften är yngre än 45 år och det är lika många kvinnor

som män. Omkring 16 000 personer med psykiska funktionshinder har

daglig sysselsättning men behovet kan vara större.

Bostadsanpassningsbidrag

Antalet beviljade bostadsanpassningsbidrag har fortsatt att öka. Under

perioden 1988-97 tenderade kostnaderna för bidragen i fast penningvärde

att minska. Ökningen mellan 1997 och 1998 bryter den trenden. Även det

genomsnittliga beloppet per bidrag ökade 1997-98 vilket också är ett

trendbrott. Över 60 procent av bidragen avser belopp under 5 000 kronor.

Antalet beviljade bidrag varierar stort mellan olika kommuner.

Bidragskostnadema per invånare är betydligt högre i de nordligaste

länen.

Antalet kommunala beslut om bostadsanpassningsbidrag som över-

klagas till länsrätt ökar varje år. Ungefär vart femte överklagande leder

till ändring av kommunens beslut.

Kostnader

Enligt Sveriges redovisning till Eurostat enligt det s.k. ESSPROS-

systemet ökade de samlade offentliga utgifterna för insatser till personer

med funktionshinder totalt sett med 35 procent mellan 1993 och 1995.

Efter 1995 har utgifterna i stort sett varit oförändrade trots att antalet

beslut om insatser enligt LSS och särskilda boendeformer enligt SoL har

ökat under samma period. En förklaring kan vara att fördelningen mellan

olika LSS-insatser har förändrats. T.ex. har antalet beslut om bostad med

särskild service för barn minskat liksom personlig assistans enligt LSS

medan antalet beslut om bl.a. ledsagarservice, avlösarservice och

kontaktperson ökat. Ytterligare ett skäl kan vara de personalminskningar

som ett antal länsstyrelser beskriver (se även skr. 1998/99:97).

Uppgifterna från SCB:s sammanställning av kommunernas räken-

skapssammandrag för 1998 grundar sig på den bokslutsstatistik som SCB

samlar in varje år genom det s.k. räkenskapssammandraget. Det

innehåller inte samma uppgifter som tidigare års statistik och det är

därför svårt att beskriva utvecklingen över tiden och göra jämförelser. Då

det inte varit möjligt för all kommuner att göra uppdelningar mellan

kostnader för äldreomsorg respektive insatser för funktionshindrade har

de efterfrågade uppgifterna skattats på riksnivå. Uppgifterna för 1998

100

visar en total kostnad om knappt 20 miljarder kronor för vård och omsorg Skr. 1999/2000:102

om funktionshindrade. Kostnader för personlig assistans enligt LSS och

LASS redovisas inte specifikt men ingår i summan. Kommunernas kost-

nader enligt LASS avser de första 20 timmar per vecka i assistans-

ersättningen som de är ekonomiskt ansvariga för. Den statliga ersättning

enligt LASS som betalas av försäkringskassorna för personlig assistans

över 20 timmar per vecka ingår däremot inte. Det gör inte heller

kostnaderna för kommunernas förebyggande verksamhet som samredo-

visas tillsammans med motsvarande arbete för äldre.

Tabell 4.7 Kommunernas kostnader för vård och omsorg om

funktionshindrade, 1998.

V erksamhetsområde

Miljarder kr

Vård om omsorg, ordinärt boende

1,9

Vård och omsorg, särskilt boende

2,3

Insatser enligt LSS och LASS 1 , totalt

15,3

därav: boende enligt LSS

8,6

daglig verksamhet enligt LSS

2,9

övriga insatser enligt LASS

2,0

Summa

19,5

1) Kommunens kostnader enligt LASS avser de 20 första timmarna per vecka.

Källa: SCB, Kommunernas finanser 1998

Socialstyrelsens analys av samhällskostnaderna för psykisk sjukdom,

(Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1) visar att kostnaderna

ökat med 18 procent under perioden 1990-1997, från knappt 43 till 50

miljarder kronor. Inkomstbortfall p.g.a. förtidspensioner, sjukbidrag och

sjukskrivningar står för drygt 60 procent av de totala kostnaderna medan

28 procent kan hänföras till sjukvårdande insatser. Kostnaderna för

sociala insatser som hemtjänst, boende, sysselsättning, personlig assistans

samt stöd från individ- och familjeomsorgen steg från 4 till knappt 6

procent under perioden. Socialstyrelsens utvärdering av psykiatri-

reformen visar samtidigt att kommunalt betalningsansvar för medicinskt

färdigbehandlade är en kostnadseffektiv åtgärd.

Avgifter

I SoL och LSS finns bestämmelser om vilka avgifter kommunen får ta för

sina insatser. Enligt 35 § skall den enskilde efter att ha betalat avgiften

förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov, boendekostnad

och andra normala levnadskostnader. Hänsyn bör i dessa fall tas till yngre

personers situation så att de har kvar medel för kostnader för verk-

samheter som kan anses naturliga och rimliga för icke funktionshindrade

i motsvarande ålder samt för rehabilitering.

En kartläggning som Socialstyrelsen gjorde 1997 visar att sex procent

av kommunerna hade lägre avgifter för yngre funktionshindrade medan

87 procent inte hade fastställt förbehållsbelopp som tar hänsyn till yngre

funktionshindrades särskilda ekonomiska situation. Vid en uppföljning

1999 var det lika många kommuner som hade lägre avgift medan tre av

fyra kommuner fortfarande efter sju år inte hade ett högre för-

behållsbelopp. Andelen kommuner som fastställt högre förbehållsbelopp

i ordinärt boende har dock fördubblats, från 13 till 25 procent. Var sjätte

101

kommun räknade 1999 dessutom in handikappersättningen, som utgår för Skr. 1999/2000:102

merkostnader p.g.a. funktionshindret, i avgiftsunderlaget. Fem procent av

kommunerna räknade in den del av vårdbidraget som utgår för

merkostnader.

Enligt förarbetena till LSS skall gemensamma ytor i gruppbostad anses

som en del i omvårdnaden och därmed vara kostnadsfri för den enskilde.

Trots detta tar drygt 40 procent av kommunerna ut avgift för dessa ytor.

Socialstyrelsen har granskat ett antal studier om funktionshindrades

situation. Studierna visar att många funktionshindrade tvingats dra ned på

någon utgift av ekonomiska skäl.

4.3 Individ- och familjeomsorg

Inledning

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De främsta målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar,

missbrukare samt vuxna med behov av socialbidrag för sin försörjning.

Till individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det

familjerättsliga området.

Kommunernas sammanlagda kostnader för individ- och familje-

omsorgen 1998 uppgick till 26,0 miljarder kronor - i stort sett oförändrat

jämfört med 1997 mätt i löpande priser. Den största enskilda posten är

kostnaderna för socialbidrag. Näst störst är kostnaden för vård av barn

och unga.

I socialtjänstlagen saknar begreppet individ- och familjeomsorg egent-

lig förankring. Innehållet i området är därför inte entydigt. Begreppet

används ofta för att definiera det område inom socialtjänsten som står vid

sidan av äldre- samt handikappomsorg. I följande avsnitt redovisas

socialbidrag, barn- och ungdomsvård, familjerätt, familjerådgivning samt

missbrukarvård.

102

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.8 Kostnader för kommunernas individ-

flyktingmottagande 1 .

Miljarder kr (löpande priser), procent

och

familjeomsorg

inkl

Typ av insats

1995

1996

1997

1998

Totala kostnader

25,2

26,2

26,3

26,0.

därav:

Socialbidrag

43%

45%

47%

44%

Placering barn och ungdom

10%

10%

9%

7%

Öppen vård o beh. Samt råd och stöd

16%

17%

17%

20%

Kostnader för utredning

15%

13%

14%

18%

Placering av vuxna missbrukare

16%

14%

13%

11%

1 Kostnaderna avser bruttokostnader reducerade med interna intäkter och försäljning till andra

kommuner.

Anm:

Socialbidrag = socialbidrag till samtliga personer i Sverige samt introduktions-

ersättning till flyktingar

Öppen vård och = öppenvårdsinsatser till barn och unga, missbrukare och övriga samt

behandl./rådgivn. råd och stöd till enskilda, t.ex. familjerådgivning, familjerätt, alkohol

rådgivning, hushållsekonomisk rådgivning, öppen träfflokal etc.

Kostnader = samtliga administrativa kostnader och utredningskostnader för utbetal-

för utredning ning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar inkl,

tolkarvoden.

Källa: SCB, Kommunernas finanser/räkenskapssammandrag 1995 - 1998

4.3.1 Försörjningsstöd

Sammanfattande slutsatser

Kostnaderna för socialbidrag minskade under 1998 och 1999. Föränd-

ringen under de senaste två åren avspeglar främst det minskade

flyktingmottagandet samt ett förbättrat arbetsmarknadsläge. Antalet

långvariga socialbidragstagare sjönk under 1998 men ligger dock kvar på

en mycket hög nivå. Under 1997 levde 120 000 barn i familjer med lång-

varigt socialbidrag.

Nationella mål

Rätten till försörjningsstöd (socialbidrag) regleras i socialtjänstlagen

(1980:620) SoL och bygger på en individuell behovsbedömning i varje

enskilt fall. Målet för försörjningsstödet (6 a § SoL) är att den som inte

själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt

ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det

stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Det innebär

att stödet ska förbättra den enskildes förutsättningar att i framtiden klara

sin försörjning och sin livsföring.

Den 1 januari 1998 infördes en rad ändringar i socialtjänstlagen. Den

enskildes ansvar för att så långt som möjligt försörja sig själv har för-

tydligats (6 § SoL). En ny möjlighet har införts för socialtjänsten att

ställa vissa krav främst på ungdomar under 25 år som uppbär försörj-

ningsstöd (6 c, 6 d §§).

Den enskildes rätt till bistånd har vidare preciserats genom nya

bestämmelser om försörjningsstöd (6 b §) dels annat bistånd (6 f §). I

103

lagen anges vad som ingår i den s.k. riksnormen samt vilka övriga Skr. 1999/2000:102

kostnader som skall täckas av försörjningsstödet. Beslut enligt 6 b, 6 f §§

kan överklagas med förvaltningsbesvär. Som ett komplement till för-

sörjningsstödet har kommunen möjlighet, men inte skyldighet, att ge

bistånd i andra fall (6 g §). Beslut om bistånd av detta slag kan inte

överklagas genom förvaltningsbesvär.

En ytterligare förändring i socialtjänstlagen är att ett bamperspektiv

införts (1 §) som skall vägleda alla bedömningar om bistånd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skälig levnadsnivå

Socialstyrelsen följer på uppdrag av regeringen konsekvenserna av lag-

förändringarna och hur kommunerna anpassat normer, riktlinjer och

praxis till de nya förutsättningarna. I en första rapport (Ändringar i

socialtjänstlagen 1999:3) konstateras att många kommuner har skärpt

sina riktlinjer för socialbidrag i samband med ändringarna i lagen.

Riksnormen tillämpas i nästan alla kommuner och har inte blivit någon

miniminorm, utan snarare en enhetsnorm. Barnfamiljerna, särskilt fler-

barnsfamiljerna, har dock fått lägre bidrag i genomsnitt år 1998 jämfört

med år 1997 vilket hänger samman med att riksnormen i sig innebar en

sänkning av bidraget för barnfamiljer. Många kommuner har sänkt taket

för godtagbara hyreskostnader. Många kommuner har också skärpt

riktlinjerna för bidrag till icke-akut tandvård. Lagändringen har dock i

sig, enligt Socialstyrelsens uppföljning, inte lett till någon radikal föränd-

ring av riktlinjer eller bidragsnivåer. Den restriktivare bidragsgivning

som kan noteras inleddes redan före lagändringen och hängde samman

med kommunernas försök att minska de höga socialbidragskostnadema.

Självständigt liv

Antalet socialbidragstagare minskade under 1998. Samtidigt bröts

trenden mot ett ökat långvarigt socialbidragstagande (mer än 10 månader

under ett år). Antalet personer med långvarigt socialbidragstagande som

mer än tredubblats mellan 1990 och 1997; från 77 000 till ca 215 000

minskade till ca 200 000 1998. Den genomsnittliga bidragstiden för samt-

liga bidragstagare låg dock kvar på samma nivå 1998 som under 1997,

dvs. i genomsnitt 5,6 månader. Den genomsnittliga bidragstiden under

1990 var i genomsnitt 4,1 månader. Socialbidraget fortsätter därmed,

trots den nedgång som skett under 1998, att för en stor grupp fungera

som ett långvarigt försörjningsstöd istället för ett vara ett skydd vid akuta

försörjningskriser. Att under en längre tid vara beroende av socialbidrag

underlättar inte den enskildes förutsättningar att i framtiden klara sin

försörjning och sin livsföring.

104

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.9 Antal hushåll respektive individer med socialbidrag samt

genomsnittlig bidragstid, 1990-1998

År

Antal

bidrags

hushåll

Förändring

från före-

gående år

Antal Fö

bidrags-

mottagare

Förändring

från före-

gående år

Antal

bidrags-

månader

1990

277 146

516 825

4,1

1991

297 498

7,3%

537 653

4,0%

4,2

1992

327 824

10,2%

589 371

9,6%

4,4

1993

373 034

13,8%

671 303

13,9%

4,6

1994

391 800

5,0%

715 212

6,5%

5,0

1995

388 702

-0,8%

720 783

0,8%

5,3

1996

403 204

3,7%

753 109

4,5%

5,5

1997

402 869

-0,1%

749 104

-0,5%

5,6

1998

367 342

-8,9%

691 983

-8,1&

5,6

Källa-, Socialstyrelsen

I en omfattande studie av Socialstyrelsen (Långvarigt socialbidrags-

tagande under 1990-talet 1999:5) konstateras att en huvudorsak till

ökningen av det långvariga socialbidragstagandet under perioden 1990-

1997 var arbetslöshet utan arbetslöshetsersättning. Stora grupper, främst

invandrare och ungdomar, saknade kvalifikationer för arbetslöshets-

försäkringar och de övriga socialförsäkringssystemen. År 1996 var lång-

varigt socialbidrag vanligast bland unga, ensamstående mammor. Unga

föräldrar är dock en mycket liten grupp. De antalsmässigt flesta med

långvarigt socialbidrag var däremot sammanboende med barn (framför-

allt utrikes födda) och ensamstående utan barn. Många som har haft

socialbidrag under lång tid har också ohälsa.

Barnperspektiv

Under 1997 levde närmare 120 000 barn i familjer med långvarigt

socialbidrag enligt Socialstyrelsen. Tre fjärdedelar av dessa barn hade

utrikes födda föräldrar. De flesta av dem hade invandrat under 1990-talet.

Familjer som har vårdbidrag för barn med funktionshinder eller sjukdom

har ett högre socialbidragstagande än andra. Det långvariga social-

bidragstagandet påverkar hela familjen negativt. Förutom de ekonomiska

konsekvenserna som minskar möjligheterna för barnen att delta i olika

samhällsaktiviteter finns en risk för att barnen även påverkas indirekt av

föräldrarnas oro inför framtiden och känsla av utanförskap. Det finns

därmed en risk att de ges sämre förutsättningar än andra barn.

Kommittén Välfärdsbokslut konstaterar (SOU 2000:3) att andelen

barn som lever i hushåll med inkomster som understiger socialbidrags-

normen ökat kraftigt mellan 1991 och 1997.

Det saknas för närvarande information om i vilken utsträckning barnets

bästa vägs in vid socialtjänstens bedömningar av socialbidragsärenden.

Socialstyrelsen konstaterar bl.a. i Årsredovisningen 1999 att den ekono-

miska situationen för ensamstående med barn behöver uppmärksammas

ytterligare.

105

Kvalitet

Skr. 1999/2000:102

Enligt länsstyrelsernas samlade bedömning av de utvecklingstendenser

och brister som uppmärksammats i tillsynsarbetet beviljas försörjnings-

stöd i huvudsak enligt riksnormen. Socialtjänsten väljer olika lagrum. Det

är inte helt ovanligt att en ansökan om bistånd som skall prövas enligt

6 b § SoL istället prövas enligt 6 g § SoL och vice versa. Totalt 77

procent av besluten i länsstyrelsernas verksamhetstillsyn och ca 60

procent av enskilda tillsynsärenden avslutas med viss eller allvarlig

kritik. Den allvarliga kritiken inom verksamhetstillsynen gäller framför

allt bristande bamperspektiv och den enskildes rättssäkerhet. De enskilda

tillsynsbeslut som kritiserats allvarligt av länsstyrelserna rör brister i

ärendehandläggningen, bemötande och tillgänglighet.

Enligt Svenska kommunförbundet förekommer vissa skillnader i

socialbidragets fördelning mellan kvinnor och män ("Kommunerna och

jämställdheten - Åt var och en efter behov", Evy Gunnarsson, fil dr i

socialt arbete). Av rapporten framgår bl.a. att år 1995 fick ensamstående

kvinnor lägre socialbidrag än ensamstående män. Kvinnorna dominerade

till antalet i de yngre och de äldsta åldersgrupperna medan männen

dominerade i åldersgruppen 30-49 år. De åldersmässiga skillnaderna

förklaras delvis av att det förekommer strukturella skillnader på arbets-

marknaden med mycket låga inkomster i en del kvinnodominerade

sysselsättningar och de äldsta kvinnornas lägre pensionsinkomster. För

männens del förekommer i betydligt större utsträckning sociala och/eller

medicinska problem som kräver rehabilitering.

När det gäller bidragstidens längd, har män upp till 50 år i genomsnitt

längre bidragstider än kvinnorna. Från och med 60 år har kvinnorna de

längsta bidragstidema. Enligt rapporten var de vanligaste försörjnings-

hindren för både män och kvinnor att de var arbetssökande utan

ersättning från a-kassa eller K AS. För männen var detta skäl mer vanligt

än för kvinnorna. Bland kvinnor upp till 29 år var även otillräckliga

inkomster från arbete eller socialförsäkring vanliga skäl till att de inte

kunde försörja sig. Det näst vanligaste skälet till männens för-

sörjningshinder var att de behövde någon form av behandling för att

kunna bli självförsörjande och därmed erhålla rehabiliteringsbidrag.

Kostnader och prestationer

Antalet socialbidragstagare fortsätter att minska. Efter den kraftiga

ökningen under 1990-talets första hälft, vände utvecklingen mellan 1996

och 1997. Därefter har den nedåtgående trenden hållit i sig ända till den

senaste noteringen som avsåg det tredje kvartalet 1999. Andelen personer

med socialbidrag av den totala befolkningen sjönk mellan 1997 och 1998

från 8,5 till 7,7 procent, vilket kan jämföras med motsvarande andel 1990

som uppgick till 6,0 procent.

Det totala socialbidragskostnadema för 1999 uppgick till 10,5

miljarder kr. Därav utgjorde introduktionsersättning drygt

0,4 miljarder kr (se vidare kapitel 8.1). Under hela 1990-talet har kost-

nadsutvecklingen (fasta priser) följt förändringen av antalet bidrags-

mottagare. Således har även kostnaderna för socialbidragen minskat de

106

senaste åren, även om kostnaderna har minskat i mindre grad än antalet Skr. 1999/2000:102

mottagare.

Diagram 4.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning samt antalet

socialbidragstagare 1990- 1998, miljoner kr.

Fasta priser enl. KPI, basår 1995.

i— I Kostnader ■ Bidragstagare

Anm: För 1999 finns f.n. endast uppgifter av antalet bidragstagare för de första tre kvartalen.

Källa: Socialstyrelsen och SCB

Det är främst antalet nytillkomna bidragshushåll som minskar, men även

antalet kvarvarande bidragshushåll sjunker. De främsta förklaringarna till

minskningen är dels att det blivit lättare att få jobb, dels att flykting-

mottagandet minskat. Några av förändringarna i SoL som trädde i kraft

den 1 januari 1998; ökade krav på ungdomar att söka arbete eller utbilda

sig samt reducerade möjligheter att överklaga beslut, kan också i viss

mån ha bidragit till minskningen. I sammanhanget bör också nämnas den

”utvecklingsgaranti” som infördes den 1 januari 1998 i syfte att aktivera

arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år (se vidare kapitel 12).

Regionala variationer

Den största andelen socialbidragstagare återfinns i de större städerna, där

drygt hälften av samtliga socialbidragstagare finns. Mellan 1997 och

1998 minskade antalet socialbidragstagare per invånare i alla utom nitton

kommuner. Några regionala mönster eller andra samband finns inte bland

dessa 19 kommuner. Ökningen sker inte längre i storstäderna, där den

tidigare varit som störst.

Andelen bidragstagare i den vuxna befolkningen var i genomsnitt

5 procent, men variationen var stor i landet. I hälften av kommunerna

hade mellan 4 och 7 procent av invånarna socialbidrag. Minst andel

socialbidragstagare per invånare bland kommunerna var 1 procent,

medan störst var 14 procent. Skillnaderna mellan kommunerna har

successivt ökat under 1990-talet.

Även bidragsbeloppen per hushåll varierar mellan kommunerna.

Liksom under 1997, var bidraget under 1998 lägst i glesbygds-

kommunerna, medan det var högst i storstäderna. En orsak som bidrar till

107

skillnaderna är att den genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder Skr. 1999/2000:102

än i mindre kommuner. Det beror i sin tur på att det i storstäderna bor fler

människor, relativt sett, med stora sociala problem. Andra orsaker kan

vara att hyresnivån är högre i storstäder och att andelen ungdomar och

flyktingar som inte kvalificerat sig för a-kassa och sjukpenning är högre i

storstäderna än i glesbygdskommunerna. Det genomsnittliga bidraget

under 1998 uppgick till 29 300 kronor per bidragshushåll (medelvärdet är

justerat för kommunernas olika storlek).

4.3.2 Barn- och ungdomsvård

Sammanfattande slutsatser

Kommunerna är enligt länsstyrelsernas rapporter väl medvetna om de

ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998 i

syfte att stärka barnets ställning, men det återstår ännu mycket att göra

innan ändringarna får fullt genomslag. Under 1990-talet har kommunerna

i allt högre utsträckning utvecklat öppenvårdsinsatser inom barn- och

ungdomsvården. Dessa öppenvårdsinsatser redovisas för första gången i

den offentliga statistiken för år 1998. Kostnaderna för vård av barn och

unga har ökat under 1990-talet. Räknat per invånare är kostnaderna högre

i storstads- och förortskommunema än i glesbygdskommunerna.

Nationella mål

Kommunen har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar

växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som riskerar

en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det

skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras

utanför det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa

specificerade situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1

§SoL som anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets

bästa särskilt beaktas.

FN:s konvention om barns rättigheter, barnkonventionen, är en viktig

utgångspunkt för samhällets ansvar för barn och unga. Barnets rättigheter

och integritet har fått en mer framträdande roll. Det arbete som under

senare år satsats på att göra konventionen mer känd bland alla som

arbetar med eller beslutar i frågor som rör barn har bidragit till att barns

intressen och behov uppmärksammas i allt högre utsträckning.

Måluppfyllelse och kvalitet

SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att de

nationella målen konkretiseras av staten eller kommunerna. I många

kommuner utvecklas i dag metoder för att på ett mer systematiskt sätt

kunna följa arbetet med utsatta barn. Flera faktorer gör det svårt att mäta

resultatet av socialtjänstens insatser för barn och unga. Trots dessa

108

svårigheter skall kommunerna utvärdera effekterna av olika insatser både Skr. 1999/2000:102

när det gäller de enskilda barnen och i ett mer övergripande perspektiv.

Det senare är nödvändigt för att kunna välja de metoder som har störst

sannolikhet att bli framgångsrika.

Möjligheten att redovisa resultat av socialtjänstens insatser begränsas

mer av tillgången på systematiserade och enhetliga data än brister i

dokumentationen över socialtjänstens insatser. Det saknas ännu

fungerande system som är lika över hela landet för dokumentation av

socialtjänstens insatser samt likformiga definitioner och begrepp, vilket

gör att det är problematiskt att på ett någorlunda enkelt sätt analysera data

i ett nationellt perspektiv. Det är i dag därför vanligare att

individinsatsema för barn och unga följs upp än att resultaten av dessa

individuella insatser systematiseras och sammanställs.

Det är av intresse att veta i vilken utsträckning barn och unga åter-

kommer i vård inom socialtjänsten efter det att en vårdinsats upphört. I

en tvåårsuppföljning som Socialstyrelsen gjort framgår att närmare 90

procent av vårdade barn i åldern 0-16 år inte återkommer i vård inom

socialtjänsten. Det är ingen större skillnad mellan dem som vårdats med

stöd av SoL och LVU.

Kvalitetsstudie

Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen

(CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbetet i socialtjänsten

genomförts gällande kvalitet och rättssäkerhet i bamavårdsutredningar.

En s.k. vinjettstudie i ett litet urval kommuner har gjorts i syfte att

beskriva, analysera och jämföra olika arbetsmodeller för utredningar.

Studien visar att det finns skillnader mellan specialiserade och inte-

grerade verksamheter i så måtto att socialarbetare som arbetar specia-

liserat börjar utreda tidigare. Studien visar också att en utredning och

eventuella bedömningar utförs olika beroende på var klienten bor och till

vilken socialarbetare hon/han kommer. Detta reser frågor om hur klienter

kan få likvärdig behandling, tillförsäkras rättssäkerhet och möjligheter att

föra sin talan samt att kunna påverka skeendet. CUS kommer att följa

kvalitetsutvecklingen inom socialtjänsten i fortsatta studier.

Barnets bästa i barnavårdsarbetet

I rapporten Socialtjänsten i Sverige 1999 redovisar Socialstyrelsen

resultatet av en urvalsundersökning från 1997 som visar att antalet bama-

vårdsutredningar ökade i större kommuner och förorter men inte i mindre

kommuner. Hur stor del av anmälningarna som inte utreddes varierade.

Mycket talar dock för att en större del av anmälningarna sållades bort

utan vidare utredning år 1997 än i början av 1990-talet. Dokumentationen

förefaller ha blivit bättre och utredningstiderna har blivit kortare.

Beskrivningarna av barnets situation och behov har förbättrats. Det är

vanligare att barnets hörs och att papporna dras in under utredningen och

ses som en möjlig resurs i barnets nätverk.

109

Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt upp- Skr. 1999/2000:102

märksamma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i

verksamheten. Deras årsrapporter visar att socialtjänsten generellt sett är

väl medveten om de nya lagbestämmelserna om barnets bästa och barnets

rätt att komma till tals, men att det ännu återstår mycket att göra innan

bestämmelsen nått fullt genomslag. I många län redovisas en ökad

satsning på alternativa utredningsmetoder av barn, som t.ex.

nätverksmetodik, varianter av familjerådslag, utredningslägenheter och

utökad samverkan med mödra- och barnavårdscentraler i s.k. familje-

centraler.

Kostnader och prestationer

Enligt SoL har socialnämnden att utreda barns och ungas förhållanden

och vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp

vidtagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem

eller hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i

öppenvård är exempel på vanligt förekommande insatser. Från och med

år 1998 redovisas i Socialstyrelsens officiella socialtjänststatistik både

uppgifter om heldygnsinsatser baserade på individdata och individuellt

behovsprövade öppenvårdsinsatser baserade på mängddata. Statistiken

över öppenvårdsinsatser är helt ny, vilket innebär att inga jämförelser

med tidigare år kan göras. Enligt Socialstyrelsen finns det brister i

statistikens kvalitet. Hur stora brister det är frågan om är okänt, vilket gör

det svårt att bedöma resultatens tillförlitlighet. Det är därför vanskligt att

dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom socialtjänstens

arbete enbart med utgångspunkt i den befintliga statistiken.

Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra

regeringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga

åtgärder inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till

kriminalitet.

Nedanstående redovisning bygger dels på Socialstyrelsens officiella

statistik för verksamhetsåret 1998, dels på rapporter från Socialstyrelsen

och länsstyrelserna.

Kostnader

Kostnaderna för barn- och ungdomsvården uppgick till nästan 7 miljarder

kronor under år 1998. Fördelningen mellan olika vårdformer framgår av

tabellen nedan.

Under de senaste åren har kostnaderna successivt ökat för vård av barn

och unga utom hemmet. Kostnaderna för de öppna insatserna redovisas

för första gången 1998, vilket innebär att de inte kan jämföras bakåt i

tiden. Enligt Socialstyrelsens är dock den allmänna uppfattningen att

omfattningen av öppenvårdsinsatsema har ökat under senare år.

110

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.10 Kommunernas kostnader i miljoner kronor för insatser av barn

och unga 1

Fasta priser i 1995 års nivå, BNP-deflator

Verksamhet

1995

1996

1997

1998

HVB-vård

2 470

2 694

2 740

3 020

Familjehem

1 538

1 691

1 701

1 967

Summa institutionsinsatser

4 008

4 385

4 441

4 987

Öppna insatser

-

-

-

1 702

Totalt institutions- och öppenvårdsinsatser

6 689

1 Kostnaderna avser bruttokostnader reducerat med interna intäkter och försäljning till andra

kommuner. Statistik över kostnader för insatser i öppen vård finns endast fr.o.m. 1998.

Källa-, Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) respektive år samt Socialdepartementets

beräkning av fasta priser.

Genomsnittskostnaden per vårddygn är betydligt lägre i familjehem, 550

kronor, än på institution, 2 600 kronor. Jämförelser med föregående år är

inte möjlig på grund av att kostnadsbegreppet förändrats.

Medelvärdet av totalkostnaderna för vård av barn och unga per

invånare 0-20 år uppgick till 2 300 kronor. Kostnaderna var betydligt

högre i storstadskommunerna än i glesbygdskommunerna - 4 500 jäm-

fört med 1 200 kronor. Även i förortskommunema var genomsnitts-

kostnaderna höga. En orsak till skillnaderna är att andelen barn med den

dyrare dygnsvården är störst i storstäderna, medan förhållandevis få barn

i glesbygdskommunerna får dessa insatser. Den 1 november var i

storstäderna i genomsnitt 5,7 barn per 1 000 i befolkningen placerade i

familjehem och 2,1 institutionsplacerade jämfört med glesbygds-

kommunerna där 3,0 respektive 0,3 barn per 1 000 var placerade i

familjehem respektive på institution.

Prestationer

Antalet anmälningar vad gäller barns behov av skydd och stöd från

socialtjänsten har ökat de senaste åren. Resurserna inom barn- och

ungdomsvården har dock inte ökat i samma mån som det ökade antalet

nya ärenden. Många socialsekreterare beskriver, enligt Socialstyrelsen,

att utredningsarbetet tar alltmer av deras tid. Genom de lagändringar som

genomförts ställs det i dag högre krav på snabbhet och kvalitet i

utredningsarbetet och på dokumentationen. Det finns risk att barn som

skulle behöva hjälp p g a andra prioriteringar inte utreds, vilket strider

mot intentionerna i 50 § SoL.

En uppföljning av den fyramånadersgräns för utredningar som infördes

den 1 januari 1998 visar att den nya regeln snarare bekräftade genom-

förda förändringar i arbetet med barn än initierade dem. Det vanligaste

skälet som anges när utredningstiden överskrids är att man väntar på en

utredning från barn- och ungdomspsykiatrin.

I kommunerna pågår sedan början av 1990-talet en utveckling av olika

former av öppen vård för barn och unga för att minska kostsamma

placeringar utanför hemmet. När det gäller ungdomar är den mest

förekommande insatsen stöd till den unge och hans familj. Hur detta stöd

utformas, såväl till innehåll som till intensitet, varierar mellan

kommunerna. Det finns i dag forskning som tyder på att familje- och

111

nätverksarbete är framgångsrikt i arbetet med ungdomar. Även när det Skr. 1999/2000:102

gäller kriminalitet har familjearbete visat sig vara effektivt.

Enligt det nya sätt på vilket statistiken gällande barn som varit föremål

för socialtjänstens insatser under år 1998 redovisas blir resultatet mer

uppdelat än det varit under tidigare år. Samma barn kan samtidigt vara

föremål för en, flera eller samtliga insatser och alltså förekomma på mer

än ett ställe i den statistiska redovisningen. Pojkar är något oftare föremål

för insatser än flickor.

• Under år 1998 var 16 200 barn placerade utanför hemmet någon gång

under året med stöd av SoL eller LVU.

• Drygt 3 600 barn deltog någon gång under året i strukturerade

öppenvårdsprogram med stöd av 6 g § SoL.

• Cirka 17 000 barn hade något slag av behovsprövat personligt stöd

enligt 6 g § SoL.

• Drygt 21 000 hade kontaktfamilj eller kontaktperson enligt 6 g §.

Under den senaste femårsperioden har antalet placeringar i dygnsvård

ökat. Den 1 november 1993 var omkring 10 500 barn placerade i dygns-

vård, medan motsvarande antal för 1998 var 12 400.

Tabell 4.11 Barn och unga som den 1 november fått vård enligt SoL eller

insats enligt LVU per 1 000 invånare 0-20 år

År

Vård utom

hemmet

enligt SoL

Insats enligt LVU

Vård utom

hemmet enl

SoL och vård

enl LVU

Omedelbart

omhänder-

tagande

Vård

Totalt

1993

2,9

o,l

1,4

1,5

4,4

1994

2,9

0,1

1,5

1,5

4,4

1995

3,0

0,1

1,5

1,6

4,6

1996

3,0

0,0

1,5

1,6

4,6

1997

3,2

0,1

1,5

1,6

4,8

1998

3,6

0,1

1,6

1,6

5,2

Anm: SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga. Varje enskilt barn/ung person har

räknats endast en gång, dvs. man kan på mätdagen endast ha en av de redovisade insatserna.

Källa. Socialstyrelsen, Socialtjänst 1999:7

4.3.3 Familjerätt

Sammanfattande slutsatser

Det familj erättsliga arbetet har genomgått stora förändringar under 1990-

talet. Gemensamt rättsligt föräldraansvar för barnet är en viktig

utgångspunkt i den svenska lagstiftningen. Enligt Socialstyrelsen har

flera undersökningar visat att samarbetssamtal är ett utmärkt sätt att

förebygga tvister i domstol. Ungefär 13 600 barn var föremål för

samarbetssamtal någon gång under år 1998.

112

Nationella mål

Skr. 1999/2000:102

Kommunen har ett ansvar för familjerättsliga uppgifter. Målen för dessa

återfinns dels i SoL, dels i föräldrabalken. I 12 § SoL stadgas att

kommunen skall tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas

när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adoption har

avgjorts.

I syfte att nå enighet i frågor om vårdnad boende och umgänge skall

föräldrar enligt 12 a § SoL erbjudas möjlighet till samarbetssamtal.

Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för

kommunen att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är gifta

med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar

gällande vårdnad, boende och umgänge. Sedan den 1 oktober 1998 gäller

att föräldrar som är ense kan reglera frågor om vårdnad, boende och

umgänge genom ett avtal som skall godkännas av kommunen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det familjerättsliga arbetet har förändrats under 1990-talet. Barnets bästa

och barnets rätt till sina föräldrar och sin familj har lyfts fram liksom

föräldrarnas möjligheter att själva komma överens i frågor om vårdnad,

boende och umgänge. Dessa möjligheter betonas genom att det i både

föräldrabalken och socialtjänstlagen finns bestämmelser som pekar på de

rättigheter barnen har till kontakt med båda föräldrarna efter en

separation. Gemensamt rättsligt föräldraansvar är en naturlig ut-

gångspunkt i den svenska lagstiftningen.

Enligt Socialstyrelsen har flera undersökningar visat att samarbets-

samtal är ett utmärkt sätt att förebygga tvister vid domstol. De flesta

samarbetssamtal äger rum på föräldrarnas eget initiativ och i ett så tidigt

skede att föräldrar kan enas om lösningar kring vårdnad, boende och

umgänge i samband med en separation utan att behöva vända sig till

tingsrätten.

Kostnader och prestationer

År 1998 är det första år som det finns officiell statistik för såväl

kommunernas insatser för fastställandet av faderskap som antalet barn

som varit aktuella för samarbetssamtal, utredning om snabbupplysning,

vårdnads- och/eller umgängesutredning.

Prestationer

Under år 1997 föddes cirka 89 000 barn i landet. Av dessa föddes knappt

hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan

samtliga dessa barn fastställdes faderskapet genom bekräftelse. Endast

0,2 procent av dem fastställdes genom dom under år 1998.

Cirka 13 600 barn i åldern 0 - 17 år (0,7%) var föremål för sam-

arbetssamtal inom familjerätten under år 1998. Cirka 10 000 sam-

arbetssamtal avslutades under året. I dessa samtal enades föräldrarna i

113

nästan hälften av fallen och i ungefär en femtedel enades föräldrarna Skr. 1999/2000:102

delvis.

Om föräldrarna inte kan enas i frågor gällande vårdnad, boende och

umgänge avgör domstol. Under första halvåret 1999 avkunnades totalt

477 domar, vilka berörde 784 barn. Endast i 10 mål (gällande 15 barn)

dömdes till gemensam vårdnad och växelvis boende mot en förälders

vilja.

Sedan 1 oktober 1998 är det möjligt för föräldrar som har gemensam

vårdnad att skriva avtal hos kommunen om hos vem av föräldrarna barnet

skall bo eller om barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna. Det är

svårt att få fram siffror på hur många barn som berörs, eftersom ett barn

endast kan vara folkbokfört på en adress. Statistiska centralbyrån beräk-

nade i en skattning 1992/93 att 4 procent av de separerade barnen bodde

lika mycket hos båda föräldrarna. Enligt Socialstyrelsen har andelen

troligen ökat.

Kostnader

Kostnaderna för familjerätten uppgick totalt till ca 360 miljoner kr under

år 1998.

4.3.4 Familjerådgivning

Sammanfattande slutsatser

I samband med kommunaliseringen förbättrades familjerådgivningens

tillgänglighet. De flesta familjerådgivningsbyråema försöker följa

Socialstyrelsens rekommendation gällande en begränsning av väntetiden

till två veckor, men en fjärdedel av byråerna uppgav år 1998 att de hade

problem med långa väntetider. Avgifterna för familjerådgivning

varierade år 1998 mellan 50 och 400 kronor per samtal.

Nationella mål

Från den 1 januari 1995 är kommunerna, enligt en bestämmelse i 12 a §

SoL, skyldiga att anordna familjerådgivning för dem som begär det.

Målet med verksamheten är att genom samtal medverka till bearbetning

av samlevnadsproblem och konflikter främst i par- och familjerelationer.

Familjerådgivningen arbetar ibland med mer komplicerade samarbets-

samtal och har därutöver till uppgift att förmedla kunskap och infor-

mation i samlevnadsfrågor.

Socialstyrelsen har rekommenderat att väntetiden för att få komma till

ett första samtal vid familjerådgivningen inte bör överstiga två veckor.

Måluppfyllelse och kvalitet

I samband med kommunaliseringen förbättrades familjerådgivningens

tillgänglighet. Också antalet familjerådgivare ökade. År 1995 fanns 1

familjerådgivare per 36 000 invånare mot en per 51 700 invånare år

114

1993. Vid knappt en femtedel av mottagningarna arbetar en familje- Skr. 1999/2000:102

rådgivare ensam.

År 1998 gjorde Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare en

enkät om familjerådgivningen. Redovisningen omfattar 77 av 80 byråer.

Dessa byråer ger service åt 269 av landets 286 kommuner. Sedan år 1996

har de landstingsorganiserade byråerna minskat i antal. De flesta

kommuner har upphandlat egen verksamhet och en del kommuner sam-

verkar om en familjerådgivningsbyrå. Endast ett fåtal privata byråer

finns.

De flesta byråerna försöker följa Socialstyrelsens rekommendation om

väntetider. I enkäten år 1998 påpekar en fjärdedel av byråerna att de har

problem med långa väntetider; fyra till sex veckor, i något fall upp till

sex månader.

Kostnader och prestationer

I samband med Socialstyrelsens uppföljning av familjerådgivningens

kommunalisering framkom att kommunerna i genomsnitt budgeterade

drygt 318 000 kronor för verksamheten. Budgeterad mediankostnad var

160 000 kronor. Uppgifter om kommunernas totala kostnader för familje-

rådgivningen saknas.

Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för familjerådgivning. Dessa

avgifter varierar och uppgick år 1998 till mellan 50 och 400 kronor per

samtal. Många kommuner har ett högkostnadsskydd, andra ger möjlig-

heter till kostnadsbefrielse. Samarbetssamtal hos familjerådgivningen är

kostnadsfria.

4.3.5 Missbrukarvård

Sammanfattande slutsatser

Missbrukarvården har genomgått stora förändringar under 1990-talet.

Tvångsvården har nära nog halverats samtidigt som öppenvården har

kommit att spela en allt större roll. Omkring 80 procent av samtliga

vårdinsatser den 1 november 1998 ägde rum i öppenvården. Mellan år

1997 och 1998 skedde det relativt stora minskningar av kommunernas

kostnader för dygnet-runt-vården. Eftersom varken antalet placerade

personer eller antalet genomsnittliga vårddagar har minskat, kan sänkta

vårdpriser vara en tänkbar förklaring. Vad utvecklingen sammantaget

innebär för den enskilde missbrukaren är inte känd. De relativt få

kvalitetsstudier som gjorts på missbrukarvården innehåller inga uppgifter

om utfall för klienterna. En uppföljning ur klientperspektiv försvåras

dessutom av att möjligheten att överklaga socialtjänstens beslut om

missbrukarvård inskränktes den 1 januari 1998 genom en ändring i

socialtjänstlagen.

115

Nationella mål

Skr. 1999/2000:102

Kommunen skall enligt bestämmelser i socialtjänstlagen ((1980:620)

(SoL) arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och

andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom skall

ägnas särskild uppmärksamhet. Kommunen skall genom information och

uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk

och om de hjälpmöjligheter som finns. Kommunen skall vidare aktivt

sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han

behöver för att komma ifrån missbruket.

Under vissa förutsättningar kan vård meddelas den enskilde utan

dennes samtycke. Det regleras i lag (1988:870) om vård av missbrukare i

vissa fall (LVM). Syftet med tvångsvård är att motivera missbrukaren så

att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt

behandling för att komma ifrån sitt missbruk.

Sverige har anslutit sig till WHO Europas deklaration om alkohol år

1995 och har därmed till åtagandet att se till att människor med skadliga

alkoholvanor har tillgång till effektiv rehabilitering. Till de narkotika-

politiska målen hör att den som behöver hjälp att upphöra med sitt

missbruk skall ha tillgång till sådant stöd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det saknas idag uppgifter för bedömning av hur kommunerna uppfyller

sina uppgifter enligt målen i SoL (att förebygga och motverka missbruk,

sprida kunskap om missbrukets skadeverkningar och de hjälpmöjligheter

som finns samt aktivt sörja för att den enskilde får den hjälp han behöver

för att komma ifrån missbruket). Det verkliga behovet av missbrukarvård

är av skilda skäl svårt att uppskatta. Några objektiva kriterier när behov

av vård föreligger finns knappast. Det är istället fråga om bedömningar,

dels av missbrukaren själv, dels av socialtjänsten som skall tillhandahålla

vården. Hjälpsökande klienter uppsöker socialtjänsten av olika skäl. En

missbrukare kan vända sig direkt till socialtjänsten för att ansöka om

bistånd till vård. Det är dock inte ovanligt att socialtjänstens initialt möter

en missbrukare i ett annat ärende, t.ex. för ekonomiskt eller annat

bistånd. Efter hand kan ett vårdbehov visa sig. Därtill kommer att

socialtjänsten och den enskilde inte sällan kan ha skilda uppfattningar om

behovet av och utformning av vårdinsatsen utifrån olika bedömningar av

missbrukets karaktär och omfattning.

Missbrukarvården har omstrukturerats under 1990-talet. Dygnet-runt-

insatser i s.k. hem för vård eller boende (HVB) har reducerats och i

ökande omfattning ersatts av öppenvårdsinsatser samtidigt som

tvångsvården under samma period har halverats. Det är dock inte känt

vad utvecklingen i sin helhet inneburit för den enskilde missbrukaren.

Socialstyrelsen konstaterade år 1998 att det mellan år 1995 och 1998 inte

skedde någon allmän neddragning av resurser och insatser för vuxna

missbrukare, men att mycket tydde på att många kommuner gjorde

besparingar inom missbrukarvården i böljan av 1990-talet.

Användningen av tvångsvård minskade kraftigt under senare år, men

neddragningen förefaller enligt Socialstyrelsen ha kompenserats av

116

andra, frivilliga insatser. Socialstyrelsen konstaterade också att de Skr. 1999/2000:102

problem som funnits sedan länge med att nå vissa grupper, t.ex. unga

narkotikamissbrukare, och motivera dem till vård, kvarstod.

Den 1 januari 1998 trädde vissa förändringar i SoL i kraft. En av

förändringarna innebar att möjligheten att överklaga beslut om

missbrukarvård togs bort. I en landsomfattande studie som

Socialstyrelsen genomförde år 1999 med anledning av lagändringarna

uppgav ett trettiotal kommuner att de skärpt sina riktlinjer för

missbrukarvården år 1998. De flesta kommunerna uppgav ekonomiska

begränsningar och satsningar på öppenvård som viktiga skäl till

restriktivitet med institutionsvård.

Kvalitet

Socialtjänstens insatser skall enligt SoL vara av god kvalitet. Få studier

har emellertid genomförts av kvaliteten i missbrukarvården. Bristen på

lämpliga och lättåtkomliga kvalitetsindikatorer är enligt Socialstyrelsen

en trolig orsak till detta. I en studie av öppenvårdens organisation,

innehåll och personalresurser som genomfördes i två län år 1997 befanns

kvaliteten i dessa avseenden skifta mellan kommunerna. Samman-

fattningsvis konstaterades att det fanns behov av att utveckla

kvalitetsmått och precisera tydliga mål för missbrukarvårdens olika delar.

Studien innehöll inga uppgifter om utfallet för klienten. Socialstyrelsen

konstaterar i sin treårsrapport om socialtjänsten år 1999 att det inom

missbrukarvården saknas kunskap på viktiga områden. Det gäller framför

allt innehåll, kvalitet och resultat i öppen- och institutionsvård samt i

vilken utsträckning socialtjänstens resurser är väl avvägda i förhållande

till missbrukarnas behov. För att komma till rätta med bristerna när det

gäller att värdera och bedöma socialtjänstens resultat fick Socialstyrelsen

hösten 1999 i uppdrag att utforma ett förslag till program för nationellt

stöd till kunskapsutvecklingen inom socialstjänsten.

Vårdens kvalitet och effekter för den enskilde

Kommunerna kan enligt Socialstyrelsen i mycket liten utsträckning

besvara frågor som rör vårdens effekter för den enskilde, vilket främst

beror på brister i dokumentation och uppföljning av missbrukarvården.

Socialstyrelsen har mot den bakgrunden givit ut en vägledning för att

stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling.

Internationell forskning visar, vad gäller vårdens effekter, att

institutionsvård inte generellt ger bättre resultat än öppenvård. För

alkoholmissbrukare ger längre vårdtider inte nödvändigtvis bättre resultat

än kortare vårdtider och öppenvård är i regel lika bra som institu-

tionsvård. Narkotikamissbrukare, särskilt opiatmissbrukare och psykiskt

störda missbrukare, tycks däremot ha svårt att tillgodogöra sig

öppenvård. Här ger långa institutionsvistelser bättre resultat, samtidigt

som det finns studier som pekar på att dessa grupper har svårt att fullfölja

planerade institutionsvistelser.

117

Kostnader och prestationer

Prestationer

Skr. 1999/2000:102

Ansvaret för vård av missbrukare delas mellan kommuner och landsting.

Socialtjänsten svarar för den långsiktiga rehabiliteringen medan avgift-

ning, psykiska komplikationer i samband med missbruk samt metadon-

behandling främst är ett ansvar för hälso- och sjukvården. Med undantag

av tvångsvården som bedrivs med statligt huvudmannaskap bedrivs

HVB-vården i ungefär samma omfattning av stiftelser/föreningar,

kommuner/1 andsting eller privata bolag. Införandet av köp-säljsystem

under 1990-talet i de flesta kommuner har inneburit att även den

kommunalt/landstingskommunalt drivna vården är konkurrensutsatt.

Den absoluta merparten av all missbrukarvård sker på frivillig väg som

bistånd enligt SoL. Vården sker antingen i öppna vårdformer (struktu-

rerad öppenvård, bistånd som avser boende eller övrigt individuellt

behovsprövat stöd) eller i former som innebär dygnet-runt-vistelse i

HVB, ibland också benämnt institutionsvård. Familjehemsvård är en

vårdinsats som innebär rehabilitering genom en längre tids boende hos en

familj. Tvångsvård får bara ges i institutioner som drivs av Statens

institutionsstyrelse, på uppdrag av kommunerna. Metadonunderhålls-

behandling kan under vissa förutsättningar ges opiatmissbrukare som

utan framgång prövat annan behandling. Socialstyrelsen beslutar om

kriterier för deltagande i metadonbehandling samt hur många patienter

som samtidigt får genomgå sådan behandling. I oktober 1999 höjdes taket

för deltagande från högst 600 till högst 800 patienter.

Kommunerna har under 1990-talet medvetet styrt över rehabiliterings-

insatser från dygnet-runt-vård i HVB till öppna vårdformer som drivs

lokalt. Utvecklingen speglas dock inte i statistiken, som först år 1998

också innehåller uppgifter om öppenvården.

Den 1 november 1998 fick omkring 20 300 personer med missbruks-

problem någon form av vårdinsats inom socialtjänsten. Drygt 80 procent

återfanns i öppenvården. Nästan 3 200 genomgick frivillig vård i HVB,

medan knappt 400 återfanns i tvångsvården. Familjehemsvården belyses

inte i statistiken. Nästan en tredjedel av insatserna avsåg kvinnor.

Andelen kvinnor av missbrukspopulation brukar skattas till omkring en

femtedel, vilket pekar på att kvinnliga missbrukare är något över-

representerade i vården.

118

Skr. 1999/2000:102

Diagram 4.2 Antalet vuxna missbrukare i missbrukarvård, 1 nov 1998

vård

Definitioner: Övrig öppenvård: Individuellt behovsprövat personligt stöd och behandling som

ges med stöd av socialtjänstlagen (1986:620). Bistånd för boende: Bistånd till olika typer av

skyddat eller tillfälligt boende. Strukturerad öppenvård: Individuellt målinriktad, regelbunden

och tidsbegränsad dagvård för inskrivna klienter. Frivillig institutionsvård: Insats i kombina-

tion med dygnet-runt-vistelse i hem eller motsvarande som bedrivs enligt socialtjänstlagen

(1986:620). Tvångsvård på institution: Insats i kombination med dygnet-runt-vistelse i hem

som bedrivs enligt lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Källa. Socialtjänst 1999:6, Socialstyrelsen

Det totala antalet missbrukare som genomgick vård i HVB, antingen på

frivillig grund eller med tvång en viss mätdag har under 1990-talet

successivt minskat. Mellan år 1997 och 1998 skedde dock en ökning,

både i tvångsvården och den frivilliga vården, men mest markant i

tvångsvården. Uppgången i tvångsvården kan bero på att nedgången de

senaste åren - mer än en halvering mellan år 1990 och 1997 - varit alltför

stor för att motsvara behoven. En sådan tolkning skulle innebära att

ökningen år 1998 är en justering till en nivå som är bättre anpassad till

behoven.

119

Skr. 1999/2000:102

Diagram 4.3 Antalet vuxna missbrukare inskrivna i institutionsvård,

31 december 1990 - 1997 samt den 1 november 1998 1 .

Frivillig vård (SoL) och tvångsvård (LVM)

') En viss försiktighet bör iakttas i jämförelse mellan 1998 och tidigare år eftersom

mätdagen förändrats och åldersgränsen för vuxen har ändrats från 18 år till 21 år.

Källa: Socialtjänst 1999:6, Socialstyrelsen

I den frivilliga dygnet-runt-vården var den genomsnittliga vårdtiden per

person 100 dagar år 1997 och 1998, vilket är en minskning med omkring

25 procent jämfört med år 1996. Den genomsnittliga vårdtiden i tvångs-

vården är något lägre än i den frivilliga vården. Den minskade från 90

dagar år 1997 till 84 dagar år 1998.

Kostnader

Kommunernas samlade kostnader för öppenvård, institutionsvård och

familjevård uppgick år 1998 till ca 3,5 mdr kronor (löpande priser). Av

tabellen nedan framgår att det skedde relativt stora minskningar av

kommunernas kostnader för HVB- och familjehems vård mellan år 1997

och 1998. Det kan bero på att färre missbrukare får insatser som innebär

institutionsvård, att behandlingen pågår under kortare tid än tidigare eller

att vårdinsatsen har sjunkit i pris. Då det inte skett någon nedgång i

antalet klienter i institutionsvård och inte heller någon minskning av den

genomsnittliga vårdtiden, kan nedgången beror på att billigare

vårdaltemativ utvecklats. Utvecklingen av kostnaderna inom öppen-

vården åren 1995-1997 är emellertid inte kända, vilket försvårar analyser

över tiden.

120

Skr. 1999/2000:102

Tabell 4.12 Kommunernas kostnader för insatser för vuxna missbrukare 1

Miljoner kr, fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

1995

1996

1997

1998

Institutionsvård

2 280

2 196

1 989

1 733

F amilj ehems vård

349

410

279

139

Summa dygnet-runt-insatse

2 629

2 606

2 267

1872

Öppen vård

-

-

-

1 596

Totalt dygnet-runt- och öppenvårdsinsatser

3 469

’) Kostnaderna avser bruttokostnader reducerat med interna intäkter och försäljning till andra

kommuner. Statistik över kostnader för insatser i öppen vård finns endast fr.o.m. 1998.

Källa. Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) samt egna beräkningar.

121

5.1

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Barnomsorgen

Sammanfattande slutsatser

OECD har i en studie, publicerad under 1999, beskrivit den svenska

barnomsorgen som flexibel, variationsrik och med en stor respekt för

barnet. Tillgängligheten är god för barn till förvärvsarbetande och

studerande föräldrar medan barn till bl.a. arbetssökande står utanför i

många kommuner. Inom förskoleverksamheten minskade antalet

inskrivna barn mellan åren 1997 och 1998. Det beror dels på att sex-

åringarna numera i stor utsträckning återfinns i förskoleklassen och skol-

barnsomsorgen, men även på de senaste årens vikande födelsetal.

Andelen inskrivna barn fortsätter dock öka. Antalet årsarbetare minskade

under år 1998 såväl i förskolan som i fritidshemmen. I förskolan har

gruppstorlekarna minskat något, medan de fortsätter att öka i fritids-

hemmen. Bruttokostnaden sjönk under år 1998 medan resurserna räknat

per inskrivet barn ökade något såväl i förskolan som i fritidshemmen.

Avgiftsfinansieringsgraden steg ytterligare under år 1998 samtidigt

som tids- och inkomstrelaterade taxor blev allt vanligare. Avgiftsnivåerna

skiljer sig markant mellan olika kommuner.

Nationella mål

Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens (barnomsorgens) upp-

gift är enligt skollagen (1985:1100) att stimulera barns utveckling och

lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Verksamheterna skall ut-

formas i samarbete med föräldrarna och vara organiserade så att föräldrar

kan förena föräldraskap med förvärvsarbete.

Förskoleverksamheten omfattar förskola, familjedaghem och öppen

förskola och vänder sig till barn i åldern 1-5 år. Skolbarnsomsorgen

omfattar fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet och

vänder sig till barn i åldern 6-12 år. För sexåringar finns, sedan den 1

januari 1998, förskoleklassen som en frivillig del av skolan.

Kommunerna är skyldiga att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla för-

skoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldern 1-12 år i den om-

fattning som behövs, med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller

studier eller barnets eget behov. Det skall finnas personal med sådan ut-

bildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och god

pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngruppen skall ha en lämplig

sammansättning och storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga.

Verksamheterna skall utgå från varje barns behov och ha ett särskilt

ansvar för barn i behov av särskilt stöd.

Sedan Utbildningsdepartementet tog över ansvaret för förskoleverksam-

heten och skolbarnsomsorgen år 1996 har förskolans pedagogiska roll

förstärkts och tydliggjorts. Förskolan ses som grundstenen i utbild-

ningssystemet och avsikten är att förskolan och skolan ska integreras som

Skr. 1999/2000:102

122

en del i ett livslångt lärande. Förskolan skall i första hand vara till för Skr. 1999/2000:102

barnets egen omsorg, utveckling och lärande.

I augusti 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). I läroplanen

formuleras förskolans värdegrund och uppdrag samt mål och riktlinjer för

verksamheten. Förskolans läroplan har samma formella status och samma

struktur som övriga läroplaner och förstärker därigenom sambanden med

de skolformer som barnen fortsätter till efter avslutad förskola. För

övriga verksamheter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen:

fritidshem, familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet,

har Statens skolverk utfärdat Allmänna råd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Utöver att vara en god pedagogisk miljö för barns utveckling och lärande

har barnomsorgen även stor betydelse för barnfamiljernas ekonomi och

för jämställdheten mellan kvinnor och män. Den har också en social

betydelse genom att den bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor

för barn i olika befolkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn-

familjer med olika etnisk, kulturell och social tillhörighet.

Skolverket har fått regeringens uppdrag att belysa kvaliteten i verk-

samheten, med särskild uppmärksamhet på de yngsta barnen i förskolan,

barn i behov av särskilt stöd och arbetet i mångkulturella grupper.

Under år 1999 har kvaliteten i fritidshemmens verksamhet utvärderats.

Villkoren för fritidshemmen har förändrats kraftigt under senare år. Bl. a.

har gruppstorlekarna ökat från i genomsnitt 18 till 26 barn per grupp. I

Skolverkets studie ingår intervjuer med barn, föräldrar och personal i

såväl integrerade som fristående verksamheter i 20 kommuner. Ut-

värderingen lyfter fram tre faktorer som hinder för måluppfyllelse - stora

barngrupper, otydlighet kring verksamhetsintegrering med förskola och

skola samt dåligt anpassade lokaler. Skolverkets bedömning är att ett

utvecklingsarbete bör fokusera fritidshemsverksamhetens legitimitet,

ledarskap och arbetsformer för samverkan. Verksamheterna behöver

även, enligt Skolverket, tillförsäkras mer resurser, så att barngrupperna

kan minskas.

I en omfattande OECD-studie av tio länder i Europa samt USA och

Australien har den svenska förskoleverksamheten beskrivits som flexibel,

variationsrik och med stor respekt för barnet (Early Childhood Education

and Care Policy in Sweden, OECD Country report 1999). God tillgång,

stabil finansiering och pedagogisk mångfald är andra positiva omdömen.

Det omsorgsfulla förhållningssättet mot barn i behov av särskilt stöd och

barn med invandrarbakgrund uppmärksammas särskilt. Som svagheter

anger OECD att avgifterna skiljer sig för mycket åt mellan kommunerna

och att de, i vissa kommuner, var alltför höga, att kvaliteten efter 1990-

talets nedskärningar inte följts upp samt att vissa grupper av barn inte

fick del av förskolan, t.ex. barn till arbetslösa föräldrar.

123

Behovstäckning

Skr. 1999/2000:102

Under de senaste åren har ökningen av antalet barn som är inskrivna i

förskoleverksamheten avstannat. Mellan åren 1997 och 1998 minskade

för första gången antalet inskrivna barn. Detta är dels en följd av att

sexåringarna numera till största delen återfinns i förskoleklassen och

skolbarnsomsorgen, dels en effekt av de senaste årens vikande födelsetal.

Andelen inskrivna barn av totalt antal barn fortsatte dock att öka under år

1998. Inom skolbarnsomsorgen ökade antalet inskrivna barn även under

år 1998. Av sexåringarna var ca 74 procent inskrivna i någon form av

barnomsorg. För barn i åldern 7-9 år var andelen 60 procent och för 10-

12-åringama betydligt lägre.

Skolverket anger i sin rapport Kvalitetsutvecklingen i svensk barn-

omsorg och skola 1999 att kommunerna kan anses ha hållit hög kvalitet

vad avser tillgängligheten till barnomsorg för barn till förvärvsarbetande

eller studerande föräldrar. De barn som kommunen, enligt lagstiftningen,

har skyldighet att tillhandahålla plats för i förskoleverksamhet och

skolbarnsomsorg erbjuds sådan utan något oskäligt dröjsmål i så gott som

alla kommuner. Skolverket anser dock att det är en kvalitetsbrist att

verksamheterna inte är tillgängliga för alla barn vars föräldrar så önskar.

De barn som står utanför verksamheten utgörs till största delen av de för

vilka kommunen inte har någon direkt skyldighet att erbjuda plats,

antingen till följd av att en förälder är hemma på föräldraledighet eller att

någon förälder är arbetslös.

Tabell 5.1 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp

År

1—6 år

Åldersgrupp

1—5 år

7-9 år

6—9 år

10-12 år

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

1997

72

58

7

1998

73

64

7

Källa. Skolverket, rapport nr 167. Barnomsorg & skola i siffror 1999.

Avgifter i verksamheten

Skolverket har presenterat en kartläggning av avgiftsnivåerna vid

kommunala förskolor och fritidshem i samtliga kommuner i mars 1999.

Skolverket finner det berättigat att, mot bakgrund av de stora skillnaderna

i avgiftsnivåer mellan kommunerna, ifrågasätta hur mycket avgifterna

kan tillåtas variera utan att komma i konflikt med kravet på lika tillgång

till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg oavsett bostadsort. Skol-

verket påpekar också att de allt vanligare tidsrelaterade taxorna kan

medföra att barnens närvaro blir splittrad och att den pedagogiska

verksamheten riskerar att drabbas. Verket menar att de tidsrelaterade

taxesystemen speglar en syn på förskoleverksamheten och skolbarnsom-

sorgen som inte överensstämmer med synen på att verksamheterna i

första hand är till för barnen och deras utveckling och lärande. Skolverket

anser att kommunerna bör analysera effekterna av den taxekonstruktion

man valt.

124

Avgiftsfinansieringsgraden, dvs. den andel av den totala kostnaden för en Skr. 1999/2000:102

plats i barnomsorgen som betalas av familjerna, har ökat med en procent

jämfört med föregående år och uppgick år 1998 till 16,6 procent.

Förändringar i avgiftsfinansieringsgraden beror på förändringar i de taxor

som föräldrarna betalar men även på hur kostnaderna för verksamheten

förändras.

Tabell 5.2 Avgiftsfinansieringsgrad barnsomsorg, åren 1994-1998

Procent

1994

13,7%

1995

15%

1996

15%

1997

16,5%

1998

16,6%

Katta: Skolverket

Personaltäthet och barngruppernas storlek

Barngrupperna inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har

blivit större under 90-talet, samtidigt som antalet barn per årsarbetare har

ökat. Vad gäller förskolan verkar denna utveckling ha bromsats upp och i

vissa fall även vänt under år 1998. Inom skolbarnsomsorgen ökade dock

gruppstorlekarna ytterligare år 1998.

Skolverkets statistik visar att andelen avdelningar i förskolan med 21

barn eller fler har sjunkit något under år 1998, samtidigt som andelen

avdelningar med 17 barn eller färre har stigit. Vad gäller de allra yngsta

barnen, 1-3 år, ligger dock andelen barn i stora grupper (16 barn eller

fler) kvar på samma nivå som år 1997, dvs. drygt 60 procent. Antalet

barn per årsarbetare i förskolan ligger på samma nivå år 1998 som år

1997.1 fritidshemmen har antalet barn per årsarbetare stigit ytterligare.

Tabell 5.3 Antalet årsarbetare inom förskola, fritidshem och familjedaghem

fördelade per verksamhetsform samt antalet inskrivna barn per årsarbetare

(inkl enskild verksamhet)

Ar

Förskola

antal

årsarb.

Barn

per

årsarb.

Fritidshem

antal

årsarb.

Barn

per

årsarb.

Deltids-

gruppp.

antal

årsarb.

Barn

per

årsarb.

Totalt

antal

årsarb.

Barn

per

årsarb

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

17,0

79 044

6,4

1994

65 296

5,2

16 871

10,6

3 618

18,4

85 784

6,8

1995

66 039

5,5

18 268

11,5

4 367

15,3

88 675

8,0

1996

66 982

5,5

20 909

11,5

4 084

18,3

91 978

8,5

1997

63 598

5,7

21 262

12,4

5 396

15,0

90 256

8,7

Förskola

Fritidshem

Familje-

daghem

Totalt

1998

59 795

5,7

18 999

15,6

14 638

5,6

93 432

Katta-, Skolverket, rapport nr 167. Barnomsorg & skola i siffror, 1999.

Antalet anställda omräknat till årsarbetare minskade såväl i förskolan

som i fritidshemmen under år 1998. I förskolan har den senaste tidens

minskning av personaltätheten avstannat medan barngruppernas storlek i

förhållande till antalet årsarbetare i fritidshemmen fortsatt att växa under

125

år 1998. Sedan år 1992 har antalet barn per årsarbetare ökat med nästan Skr. 1999/2000:102

40 procent.

Kvalitetssäkringsarbete

I regeringens skrivelse, Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxen-

utbildningkvalitet och likvärdighet (1996/97:112) redovisas regeringens

intentioner för att stärka kvalitetsutvecklingen inom barnomsorg och

skola. I skrivelsen slås fast att statens ansvar för en likvärdig utbildning

kräver att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i

skolan stärks på alla nivåer. I regleringsbrevet för år 1999 gavs Skol-

verket i uppdrag att redovisa indikatorer som utvecklats i syfte att belysa

kvalitetsutvecklingen inom bl. a. barnomsorgen. Arbetet med kvalitets-

indikatorsystemen pågår för närvarande inom Skolverket. I augusti 1999

redovisades en stomme till ett framtida system.

I regleringsbrevet för år 2000 anger regeringen att Skolverkets arbete

med att utveckla nationella kvalitetsindikatorer för barnomsorgen och det

obligatoriska skolväsendet skall fortsätta. För att ytterligare belysa denna

fråga har regeringen gett Skolverket i uppdrag att genomföra en för-

djupad studie av hur barnomsorgen fördelar sig utifrån barns och barn-

familjers sociala och ekonomiska levnadsvillkor. Tillgänglighet, föräld-

rars attityder samt avgifternas betydelse för utnyttjandet av barnomsorg

tillhör de områden som skall belysas. Projektet skall redovisas i mars år

2001.

Kostnad och prestationer

Antal inskrivna barn

I oktober 1998 var knappt 338 000 barn inskrivna i förskolan. Det

motsvarar 61 procent av alla barn i åldern 1-5 år. Motsvarande siffra för

år 1997 var 59 procent. Antalet barn inom förskoleverksamheten har

dock minskat. Detta beror till största delen på att verksamhetsformerna

daghem och deltidsgrupp tidigare omfattade även sexåringarna. Även de

sjunkande födelsetalen medverkar till att antalet barn inom förskoleverk-

samheten minskar. Antalet barn i familjedaghem har fortsatt att minska

mellan åren 1997 och 1998.

Tabell 5.4 Antal inskrivna barn

År

Antal inskrivna barn i

l

Fritidshem Fam.dagh.

0—6 år

7-12 år

Totalt

Summa

netto

mdkr

Brutto-

kostnad

Förskola

Deltids-

grupp

1995

360 666

66 934

209 985

99 730

23 565

123 295

725 000

39,7

1996

365 828

74 872

239 439

92 262

17 934

110 196

747 000

42,9

1997

362 920

84 254

263 954

81 129

14 747

95 876

753 000

42,3

0—5 år

6-12år

1998

337 935

301 033

61 291

20 696

81 987

720 955

39,5

Anm.: Bruttokostnaden anges i löpande priser.

Källa-, Skolverket, rapport 171. Barnomsorg och skola i siffror 1999.

126

Kostnader för verksamheten

Skr. 1999/2000:102

Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick år 1998 till nästan 40

miljarder kronor, vilket är en minskning räknad i löpande priser med

cirka 3 miljarder kronor från år 1997. Det motsvarar ungefär kostnaderna

för förskoleklassen som numer inte räknas till barnomsorgen utan som en

egen skolform integrerad med grundskolan. Den genomsnittliga

kostnaden per inskrivet barn i förskolan var 74 300 kronor år 1998 vilket

är en liten ökning (4 procent) jämfört med år 1997. Resurserna räknat per

inskrivet barn har alltså stigit något. Enligt Skolverkets rapport 172,

Jämförelsetal för huvudmän, ligger resurserna räknat per inskrivet barn i

förskoleverksamhet dock fortfarande ca 15 procent lägre än år 1991.

Kostnaden räknat per inskrivet barn i förskolan varierar kraftigt mellan

kommunerna även då hänsyn tas till barnens olika vistelsetider. Åtta av

tio kommuner ligger i intervallet 84 000 till 129 900 kronor per

heltidsbam och år. Förortskommuner har de lägsta kostnaderna per barn.

Inom skolbarnsomsorgen beräknas den genomsnittliga kostnaden per

inskrivet barn till 27 800 kronor år 1998 vilket är én ökning med ca fem

procent sen år 1997. I familjedaghemmen uppgick kostnaden per in-

skrivet barn till 57 600 kronor år 1998, vilket är en minskning med ca

fyra procent i förhållande till år 1997.

De ökade resurserna har för förskolans del gett utslag i en något ökad

personaltäthet och minskad storlek på barngrupperna. Lönerna för

personalen har också ökat något mer än den allmänna prisnivån.

Enskilt driven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

År 1998 fanns nio procent av de inskrivna barnen i s.k. enskilt driven

verksamhet, dvs. verksamhet som drevs av annan huvudman än kom-

munen. Det är framför allt inom förskoleverksamheten som de enskilt

drivna alternativen har växt fram. Andelen barn i enskild förskoleverk-

samhet uppgick år 1998 till 13 procent. Förekomsten av förskoleverk-

samhet i enskild regi varierar betydligt mellan kommuner. I många lands-

ortskommuner dominerar den kommunala verksamheten helt medan

andelen enskilt driven förskoleverksamhet i vissa förortskommuner upp-

går till ca 30 procent. De enskilt drivna alternativen utgörs till största

delen av föräldrakooperativ, men även bolagsdriven verksamhet är rela-

tivt vanlig.

Reformen Maxtaxa och allmän förskola

Regeringen har, i den ekonomiska vårpropositionen för 1999, avsatt

medel för att införa en maxtaxa i barnomsorgen samt en allmän förskola.

Syftet är dels att förbättra ekonomin för en stor andel av barnfamiljerna

och ge dem en större frihet att lägga upp arbetsliv och familjeliv på ett

sätt som passar familjen, dels att göra den pedagogiska verksamheten

inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen tillgänglig för en

vidgad krets barn.

127

Storstadssatsningen

Skr. 1999/2000:102

Regeringen har inom ramen för den s.k. storstadssatsningen avsatt 50

miljoner kronor per år under en treårsperiod med början den 1 juli 1999

för särskilda insatser för språkutveckling inom förskola och skola. För år

2000 föreslås ytterligare 45 miljoner kronor. Avtal har slutits med fem

kommuner.

5.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

5.2.1 Förskoleklassen

Sammanfattande slutsatser

Förskoleklassen, som ersätter den tidigare sexårsverksamheten,

infördes 1998 som en egen skolform inom det offentliga skolväsendet.

Hösten 1998 fanns förskoleklassen i 282 av landets kommuner med

totalt 113 910 elever inskrivna. Det motsvarar 91 procent av landets

alla sexåringar. Fördelar med verksamheten är att sexåringarna får

större möjligheter till skolinriktad stimulans, att de lär sig mer och att

det äldre barnen lär de yngre samt att de utvecklas snabbare. Sex-

åringarna har nu tagit ett steg in i skolans värld organisatoriskt och

lokalmässigt men mycket arbete återstår innan den verksamhets-

mässiga integrationen kan sägas vara genomförd. Läsåret 1998/99

fanns 12,9 elever per årsarbete. Cirka 74 procent av personalen hade

förskollärarutbildning. Den genomsnittliga kostnaden per elev i för-

skoleklassen i kommunal regi var 26 600 kronor. Motsvarande siffror

för elever i enskild förskoleklass var 20 700 kronor per elev.

Nationella mål

År 1998 infördes förskoleklassen i det offentliga skolväsendet. Enligt

Skollagen (1985:1100) kap 2b skall utbildningen i förskoleklassen

stimulera varje barns utveckling och lärande. Den skall även ligga till

grund för fortsatt skolgång. Utbildningen i förskoleklass ersätter den s.k.

sexårsverksamheten och omfattas av läroplanen för det obligatoriska

skolväsendet (Lpo 94) som har kompletterats och anpassats till att också

omfatta förskoleklassen och fritidshemmet. Den grundläggande utbild-

ningen omfattas därmed av tre läroplaner - en för förskolan, en för det

obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet samt en

för gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Läroplanerna länkar i

varandra, bygger på en likartad syn på barns och ungas utveckling och

lärande samt en gemensam uppfattning om vad som är viktiga kunskaper,

kompetenser och erfarenheter att tillägna sig under barndom och uppväxt.

Läroplanerna utgår från ett helhetsperspektiv i syfte att ta till vara och

utveckla såväl intellektuell förmåga som fysisk, praktisk, skapande och

social förmåga hos eleverna. Genom att samtliga läroplaner innehåller

mål att sträva mot finns en kontinuitet mellan dem. De ger tydliga mål

128

och inriktning för arbetet och samtidigt stort utrymme för pedagogisk Skr. 1999/2000:102

professionalism.

Måluppfyllelse och kvalitet

Förskoleklassen är en egen skolform för sexåringar och eleverna omfattas

inte av skolplikt. Förskoleklassen är obligatorisk för kommunerna att

anordna, avgiftsfri för eleverna och skall pågå minst 525 timmar om året.

Enligt Skolverkets rapport, Integrationen förskoleklass - grundskola,

anser var tredje rektor och vart fjärde personallag att en integrerad verk-

samhet ökar möjligheterna att anpassa verksamheten till varje barn.

Mer än vart tredje personallag menar att helhetssynen på barnen blir

bättre eftersom det är fler personer med olika kompetenser som ser

samma barn. Fördelar är att sexåringarna får större möjligheter till skol-

inriktad stimulans, att de lär sig mer och att de äldre barnen lär de yngre

samt att sexåringarna utvecklas snabbare. Rapporten är den första fall-

studien i ett projekt som verket påböljat under 1998 för att följa inte-

grationen mellan förskoleklass, grundskola och fritidshem.

I praktiskt taget alla kommuner är nämnd- och förvaltningsorganisa-

tionen gemensam för förskoleklassen och grundskolan. Detta förhållande,

konstaterar Skolverket, är ett resultat av en successiv process under det

senaste decenniet. Skolverket konstaterar också i rapporten att nio av tio

förskoleklasser återfinns i grundskolans lokaler eller i omedelbar

anslutning till dessa. Lokalerna är mer eller mindre anpassade för

integrerad verksamhet.

Skolverket anser att det finns goda grunder för att säga att landets sex-

åringar nu har tagit ett steg in i skolans värld organisatoriskt och lokal-

mässigt. Mycket arbete återstår dock innan den verksamhetsmässiga inte-

grationen kan sägas vara genomförd. Den integrerade verksamhetens

organisation och innehåll på verksamhetsnivå uppvisar en stor

variationsrikedom. Det finns skolor som just påbörjat planeringen av

integrationen. Andra skolor har sedan flera år en verksamhet som närmast

kan beskrivas som "totalintegrerad", bedriven av heterogent sammansatta

arbetslag med gemensam verksamhet i åldersintegrerade grupper.

Skolverket konstaterar vidare i sin fallstudie att de lokalmässiga för-

hållandena varierar starkt mellan skolorna och en lokalmässig integration

inte är någon garanti för en verksamhetsmässig integration.

Kostnader och prestationer

Personaltäthet

Under läsåret 1998/99 fanns i förskoleklassen 12,9 elever per årsarbetare

vilket innebär en något större lärartäthet än i framför allt fritidshemmen

men också i grundskolan. Den övervägande delen, cirka 74 procent, av

personalen i förskoleklassen hade år 1998 förskollärarutbildning. Knappt

tio procent hade fritidspedagogutbildning och två procent hade lärar-

utbildning.

Enligt Skolverkets rapport nr 173 Beskrivande data om barnomsorg

och skola 99, var den genomsnittliga kostnaden per elev i förskoleklassen

129

5 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 102

i kommunal regi 26 600 kronor, vilket är drygt hälften av vad en elev Skr. 1999/2000:102

kostar i grundskolan och lite mer än en tredjedel av kostnaden per barn i

förskola. Den totala kostnaden för förskoleklassen uppgick år 1998 till

närmare 3 miljarder kronor.

Kostnaden per elev varierar kraftigt mellan kommuner och kommun-

grupper. Den största delen av kostnaden, 69 procent, utgjordes av

kostnader för personal.

Förskoleklassen fanns hösten 1998 i 282 kommuner med totalt 113 910

elever inskrivna vilket motsvarar 91 procent av landets alla sexåringar.

Av dessa var 97 procent sexåringar, två procent femåringar och en

procent sjuåringar. I de flesta kommuner är majoriteten av sexåringarna

inskrivna i förskoleklassen, men skolformen saknas dock helt i vissa

kommuner. Knappt sex procent av sexåringarna är inskrivna i grund-

skolan.

Vissa kommuner har en hög andel femåringar i förskoleklassen, med

upp till ca 30 procent. De fallstudier som Skolverket gjort visar att

grupperna ofta är åldershomogena även om det förekommer ålders-

blandade grupper.

Av alla elever i förskoleklassen gick, enligt Skolverket, 2,4 procent i

verksamhet i enskild regi. Det kommunala bidraget till elever i enskild

förskoleklass var i genomsnitt 20 700 kronor per elev, vilket är drygt 20

procent lägre än kostnaden per elev i kommunal förskoleklass. Det totala

kommunala bidraget till verksamhet i enskild regi var 56,3 miljoner

kronor, vilket motsvarar 1,9 procent av den totala kostnaden för

förskoleklassen.

5.2.2 Grundskolan

Sammanfattande slutsatser

Våren 1999 uppnådde 90,3 procent av eleverna i grundskolan behörighet

till gymnasieskolan, vilket internationellt sett är en hög siffra. Andelen

har dock minskat något från föregående år. Det finns inga större

skillnader i elevernas resultat mellan olika delar av landet. Detta kan

uttryckas som ett resultat av den likvärdiga skolan. En något högre andel

elever med svårigheter återfinns i storstäder.

Kostnaden per elev för grundskolan ökade med cirka en procent mellan

åren 1997 till 1998, vilket motsvarar en kostnad på 52 900 per elev. Den

totala kostnaden för grundskolan uppgick till 52,8 miljarder kronor. Tre

ljärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev som ligger

mellan 47 500 kronor och 57 500 kronor. Motsvarande siffra för en elev i

fristående grundskola var 51 600 kronor och den totala kostnaden för

fristående skolor var 1998 cirka 1,4 miljarder. År 1998 fanns 331

fristående grundskolor i 124 kommuner.

Regeringen fördelade år 1998 sammanlagt 8,4 miljarder kronor i stat-

ligt extra resurstillskott till kommunerna. Bidraget har resulterat i en liten

ökning av lärartätheten i grundskolan.

Inom ramen för Delegationen för IT i skolan (ITiS) fanns under år

1999 cirka 9 000 lärare i arbetslag som påbörjade sin kompetens-

utveckling. Totalt förbrukades 321 miljoner år 1999 för genomförandet

av IT-satsningen. Datortätheten i grundskolan har ökat från 38 elever per

dator 1993 till tio elever per dator 1999.

Skr. 1999/2000:102

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper

och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i

samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasie-

skolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning

i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i

särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin

skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i skollagen (1985:1100),

läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids-

hemmet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan

(SKOLFS 1994:3). Av skollagens 1 kap. 2 § framgår att utbildningen

skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med

hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande

människor och samhällsmedborgare. I utbildningen skall hänsyn tas till

elever i behov av särskilt stöd. I läroplanen finns skolans värdegrund och

uppdrag samt mål och inriktning på en rad olika områden, som t.ex.

kunskaper och normer och värden. Målen är av två slag, dels de mål som

skolan skall sträva mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla

elever ges möjlighet att uppnå. I kursplanerna anges för varje ämne mål

att sträva mot och vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte

respektive nionde skolåret. Läroplanen och kursplanerna infördes med

början i årskurserna 1-7 från och med hösten 1995. Ansvaret för att

skolans arbete bedrivs i riktning mot målen åvilar såväl skolhuvud-

mannen och rektorn, som skolans övriga personal. År 1998 började en

reviderad läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och

fritidshemmet att gälla. Statens skolverk har under år 1999 arbetat fram

förslag till revidering av kursplanerna för grundskolan som överlämnades

till regeringen i november 1999.

Timplanedelegationen tillkallades under år 1999 av regeringen med

uppgift att förbereda, leda, stödja och utvärdera en försöksverksamhet där

ett antal kommuner inom ramen för den totala garanterade under-

visningstiden får organisera utbildningen i grundskolan utan timplan.

Försöksverksamheten skall inledas läsåret 2000/2001.

Måluppfyllelse och kvalitet

Grundskoleelevers kunskaper - Betyg

Från och med avgångsåret 1998 får eleverna år nio slutbetyg enligt det

nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet inne-

fattar tre steg: Godkänd, Väl Godkänd och Mycket Väl Godkänd. För

nivån Väl Godkänd finns centralt fastställda kriterier för år 9. De elever

som inte når upp till målen för Godkänd i ämnet får inget betyg. För att

vara behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs

131

minst betyget Godkänd i ämnena svenska/s venska som andraspråk, Skr. 1999/2000:102

engelska och matematik.

I dag redovisar betygen uppnådda kunskaper vilket medfört att skolans

resultat synliggörs på ett helt annat sätt än tidigare. Genom att nivån

Godkänd har införts fokuseras uppmärksamheten på dem som inte når

denna nivå på ett helt annat sätt än man tidigare uppmärksammade de

elever som fick de lägsta betygen i det gamla relativa betygssystemets

femgradiga skala.

Tabell 5.5 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1999

Andelen elever som inte nått målen i ett eller fler ämnen

Totalt I ett ämne I två eller I alla ämnen

fler ämnen (saknar slutbetyg)

Samtliga kommuner

22,8

7,8

13,9

1,1

Storstäder

26,2

8,4

15,8

2,0

Förortskommuner

22,8

7,7

13,9

1,2

Större städer

22,2

7,3

13,6

1,2

Medelstora städer

22,5

7,8

13,7

1,0

Industrikommuner

23,3

7,9

14,7

0,7

Landsbygdskommuner

22,9

8,5

13,9

0,6

Glesbygdskommuner

17,9

6,6

11,1

0,2

Övr. större kommuner

21,9

7,4

13,9

0,6

Övr. mindre kommuner

21,6

8,9

12,1

0,6

Fristående skolor

19,9

8,9

10,2

0,7

Källa: Skolverket

Eftersom det inte fanns någon godkändnivå i det tidigare (relativa)

betygssystemet saknas reella förutsättningar för att göra en jämförelse

över tid. Görs däremot antagandet att betygen 1 och 2 i det gamla

systemet anses ligga under dagens godkändnivå, blir det samlade resul-

tatet att ca. 20-25 procent av eleverna för tio år sedan inte skulle ha nått

upp till dagens godkändnivå i ett eller flera ämnen. En sådan jämförelse

försvåras dock av att nya kursplaner har införts sedan dess, och att det

tidigare fanns en uppdelning av ämnena matematik och engelska i allmän

respektive särskild kurs.

Att en elev saknar betyg i ett eller två ämnen behöver inte innebära ett

misslyckande för skolan eller eleven. Det kan finnas mycket naturliga

förklaringar till varför en elev saknar betyg i ett visst ämne. Mycket talar

för att andelen elever som når behörighet för att tas emot i

gymnasieskolan är ett mer relevant mått på skolans/elevemas fram-

gångar. Andelen elever som blivit behöriga till gymnasieskolan har

minskat från 91,4 procent våren 1998 till 90,3 procent våren 1999. En

mindre förändring med drygt en procentenhet, som givetvis skall tas på

allvar, kan dock inte tas som intäkt för att hävda att det skett en allvarlig

försämring. Andelen elever som inte nått målen i svenska vårterminen

1999 var 3,7 procent jämfört med 3,3 procent vårterminen 1998. För

svenska som andraspråk var andelen 17,4 procent jämfört med 16,3, i

engelska 5,4 procent jämfört med 4,6 och i matematik 6,0 jämfört med

5,3 procent under samma tidsperiod.

132

Åmnesproven skolår 9

Resultaten på de nationella proven år nio i svenska, engelska och mate-

matik är ett annat mått på elevernas prestationer. Dessa prov är obliga-

toriska och uppgifter om resultat samlas in för ett riksrepresentativt urval

av kommuner och kan därför skattas på nationell nivå. Ämnesproven

skall vara ett stöd för läraren i bedömning och betygssättning och däri-

genom vara ett stöd för en likvärdig betygssättning över landet. Proven

utgör en av flera mätobservationer på elevernas kunskaper och prövar

inte elevernas kunskaper mot samtliga mål som finns i läroplaner och

kursplaner och som läraren har att ta hänsyn till vid sättandet av slut-

betyget i ämnet.

I Skolverkets rapport Åmnesproven skolår 9 - 1999, redovisas prov-

resultaten för år 1999 baserade på insamlat material från 25 kommuner

samt ett urval av en tredjedel av skolorna i Stockholm, Göteborg och

Malmö. Totalt omfattar redovisningen provresultat från 125 skolor, ca.

10 000 elever. Andelen elever som har uppnått målen enligt provbetyget,

dvs. erhållit G, VG eller MVG, är lika stor i svenska som i engelska.

Andelen som fått VG eller MVG är dock högre i engelska. I matematik

har 88 procent av eleverna uppnått målen enligt provbetyget. Motsvar-

ande andel i svenska och engelska är 96 procent.

Satsningen på IT i skolan

Det nationella programmet för IT i skolan (ITiS) innebär en strategisk

satsning på IT i skolan och under åren 1999-2001 satsas cirka 1,5 mil-

jarder för att förstärka skolan inom detta område. Målet för satsningen är

inte att införa ny teknik för teknikens skull utan att lärare och elever ges

möjlighet att använda ett nytt pedagogiskt redskap för lärande. Inom

ramen för Delegationen för IT i skolan fanns under år 1999 cirka 9 000

lärare i arbetslag, inklusive förskollärare och fritidspedagoger samt andra

med pedagogisk uppgift i arbetslaget, som påbörjade sin kompetensut-

veckling. Var och en av dessa disponerar en dator. Drygt 650 handledare

har utbildats i handledning av kolleger och handledningsprocessen. Där-

utöver har cirka 1500 skolledare deltagit i den särskilda utbildning för

skolledare som erbjuds inom ramen för ITiS. Under år 1999 delades 180

miljoner kronor ut i statsbidrag till kommunerna för att ansluta skolor till

Internet eller förbättra uppkopplingarna samt för att ge alla lärare och

elever en egen e-post adress. Totalt förbrukades under år 1999, 321 mil-

joner kronor för genomförandet av IT satsningen.

Datorer i skolan

Skolverket har kartlagt skolans datoranvändning i kvantitativa termer.

Studien, Skolans datorer 1999, som har genomförts åren 1993, 1995,

1997 och 1999 visar att under perioden har datortätheten i grundskolan

ökat från 38 elever per dator år 1993, 19 elever år 1995, 13 elever år

1997 till 10 elever per dator år 1999. Datortätheten för fristående grund-

skolor har ökat från 12 elever per dator år 1995 till tio per dator år 1999.

Skr. 1999/2000:102

133

År 1999 har 86 procent av alla grundskolor uppkoppling på Internet. Skr. 1999/2000:102

Dessutom har 57 procent av undervisningsdatorema i grundskolan till-

gång till Internet. Glesbygdskommuner och större städer har högst andel

undervisningsdatorer uppkopplade på Internet, 77 procent respektive 63

procent. Lägst andel har storstäder, 43 procent.

I kommunala grundskolan har antalet lärare per dator minskat från 27

lärare per dator år 1993 till sex lärare per dator år 1999 vilket är oför-