Prop. 1999/2000:130

Regeringens skrivelse

1999/2000:130

Sverige i Förenta nationerna

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Malmö den 18 maj 2000

Göran Persson

Anna Lindh

(Utrikesdepartementet)

Skr.

1999/2000:130

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för Förenta nationernas

verksamhet och olika aspekter på svensk FN-politik under åren 1998-

1999 (den senaste skrivelsen om verksamheten i FN överlämnades

genom regeringens skrivelse 1997/98:69 Sverige i Förenta nationerna).

Inledningsvis sammanfattas några huvudlinjer i hur regeringen ser på FN

och Sveriges medlemskap i organisationen. Därefter redovisas Sveriges

agerande och ett antal viktiga frågor i FN:s verksamhet: fred och

säkerhet, nedrustning, humanitära frågor, ekonomiska och sociala frågor,

utvecklingssamarbete, mänskliga rättigheter och folkrättsliga frågor.

Vidare behandlas det pågående reformarbetet och frågan om FN:s

finanser. I avslutningen redovisas ett antal frågor som regeringen anser

vara av särskild betydelse i det fortsatta FN-arbetet.

1 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 130

Innehållsförteckning

Skr. 1999/2000:130

1 FN under 1998-99...................................................................................3

2 Fred och säkerhet....................................................................................4

3 Nedrustning............................................................................................8

4 Humanitära frågor................................................................................10

5 Ekonomiska och sociala frågor............................................................11

6 Utvecklingssamarbete...........................................................................16

7 Mänskliga rättigheter............................................................................18

8 Folkrätt.................................................................................................19

9 Reformer...............................................................................................20

10 FN:s finanser......................................................................................23

11 FN inför framtiden..............................................................................24

Bilaga 1 Sveriges deltagande i fredsfrämjande insatser ledda av FN.....25

Bilaga 2 Sammanfattande avsnitt ur Sverige i säkerhetsrådet 1997-98 ..26

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 maj 2000...........33

Skr. 1999/2000:130

1 FN under 1998-99

De senaste två åren har i flera avseenden varit problematiska för FN.

Dess principer har utmanats, dess relevans ifrågasatts och organisationen

har i flera fall visat sig oförmögen att förebygga krig, folkmord och

etnisk rensning. Medan demokratin har vunnit nya framsteg och

förutsättningarna för globalt samarbete och internationell fred och

säkerhet därmed stärkts, har samtidigt ett antal väpnade konflikter med

inomstatligt ursprung under senare år ställt världssamfundet inför svåra

avvägningar vad gäller internationella ingripanden och lett till en debatt

om nationers kontra individers säkerhet. Sedan länge undertryckta krav

på rättvisa och inflytande samt förväntningar om snabb utveckling ställer

nya demokratier inför svåra utmaningar. Etniska och sociala

motsättningar som hållits tillbaka har kunnat komma upp till ytan, och i

avsaknad av politiska lösningar har våld tillgripits som

konfliktlösningsmetod i oroväckande stor utsträckning.

I en värld där internationaliseringen går allt snabbare och där enskilda

stater och människor blir alltmer beroende av sin omvärld har det dock

samtidigt blivit alltmer uppenbart att FN med sin breda verksamhet har

särskilt goda förutsättningar att medverka till lösningar där såväl

politiska, ekonomiska som sociala aspekter vägs in. Om vi ska kunna

trygga enskilda människors säkerhet och skapa bättre levnadsvillkor för

vår egen och kommande generationer krävs global solidaritet och globalt

samarbete. FN och dess olika organ spelar en central roll inom skilda

politiska områden: fred och säkerhet, nedrustning, mänskliga rättigheter,

ekonomiska och sociala frågor, humanitärt arbete och miljö.

FN-arbetet har för Sveriges del i allt högre grad kommit att bedrivas

inom ramen för EU:s samordnade FN-politik. EU spelar en central roll

och har ofta ett avgörande inflytande på utformningen av olika beslut

inom FN-systemet. Vårt medlemskap i EU innebär ökade möjligheter att

påverka FN:s arbete inom olika områden.

Vårt andra år som medlem av FN:s säkerhetsråd 1998 blev

händelserikt och i vissa avseenden dramatiskt. Inte minst händelserna i

Irak och Kosovo ledde till en intensiv internationell debatt kring frågor

om säkerhetsrådets auktoritet och därmed FN:s framtida legitimitet inom

området fred och säkerhet.

Arbetet med att stärka och modernisera FN har fortsatt och framsteg

kan noteras särskilt i de delar som avser administrativa och

organisatoriska åtgärder inom generalsekreterarens beslutskompetens.

Flera reformer har också genomförts inom FN:s ekonomiska och sociala

verksamhet. Däremot går det trögt i flera andra avseenden - FN:s

finansiella situation och reform av säkerhetsrådet - bl.a. till följd av

skilda målsättningar mellan olika medlemsländer och geografiska

grupper beträffande organisationens framtida inriktning och

prioriteringar. Millennietoppmötet och den efterföljande

generalförsamlingen, den s.k. millennieförsamlingen, under hösten 2000

kan förhoppningsvis bidra till att ge ny energi till

moderniseringsprocessen.

1* Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 130

Det är viktigt att fortsätta utveckla FN:s samarbete med regionala och Skr. 1999/2000:130

subregionala organ, enskilda länder och frivilligorganisationer och att

inte ha orimligt höga förväntningar på vad FN ensamt kan åstadkomma.

Men det är samtidigt nödvändigt att slå vakt om vår enda globala

organisation, med i dag 188 medlemsstater, dess fortsatta effektivitet och

trovärdighet genom att också säkerställa tillräckligt politiskt och

finansiellt stöd för att FN skall kunna utföra de uppgifter vi ålägger

organisationen.

2 Fred och säkerhet

FN:s säkerhetsråd har det primära ansvaret för upprätthållande av

internationell fred och säkerhet. Det har skett en tydlig utveckling mot en

vidgad definition av begreppet internationell fred och säkerhet. Det som i

ett inledningsskede av en konflikt betecknas som inre angelägenheter -

politiskt, ekonomiskt, socialt eller miljömässigt - kan senare visa sig få

avsevärda regionala eller internationella konsekvenser också från ett

säkerhetsperspektiv. Frågan om den nationella suveränitetens vikt i

förhållande till individers säkerhet och brott mot de mänskliga

rättigheterna har under 1999 kommit att stå i förgrunden inom FN. FN:s

generalsekreterare konstaterade i ett uppmärksammat tal vid

generalförsamlingens öppnande hösten 1999 att det nationella

suveränitetsbegreppet förändrats och att individens suveränitet -

mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt FN-stadgan - har

stärkts.

Ett antal viktiga och svåra frågeställningar har aktualiserats i

diskussionen om fredsframtvingande och dylika insatser utan uttrycklig

säkerhetsrådsauktorisation, senast i Kosovo- och Irakfallen. I svenska

överväganden har vikten av att slå vakt om säkerhetsrådets auktoritet och

det folkrättsliga regelsystemet vägt tungt. Även säkerhetspolitiska

argument kan åberopas mot att släppa kravet på rådsauktorisation;

oönskade prejudikat kan annars skapas, som kanske till och med kan

komma att åberopas i vårt närområde.

Mot sådana resonemang kan anföras att de konkreta insatser som

diskuteras ibland framstår som politiskt angelägna - också i syfte att slå

vakt om det internationella normsystemet och respekten för av säkerhets-

rådet tidigare fattade beslut. När sådana insatser befinner sig på

hotstadiet kan det även vara viktigt att inte bidra till att undergräva

trycket på dem mot vilka insatserna skulle riktas, och därigenom öka

sannolikheten för att våld måste brukas. Regionala organisationer och

arrangemang, multinationella styrkor och frivilligkoalitioner kan spela en

viktig roll tillsammans med FN när det gäller internationella ingripanden.

Men det är FN:s säkerhetsråd som måste utforma den legala grunden -

mandatet — för en sådan insats, i synnerhet när våld måste användas. Utan

en sådan rättslig grund riskerar vi på sikt att skapa anarki i de

internationella relationerna och t.o.m. undergräva förutsättningarna för

fred och säkerhet.

Ansvaret för internationell fred och säkerhet förutsätter å andra sidan Skr. 1999/2000:130

att nödvändiga insatser inte stoppas på grund av utnyttjande av

vetorätten. Om säkerhetsrådet är paralyserat av ett veto eller hotet om ett

sådant kan FN:s auktoritet och relevans undergrävas. När människors liv

hotas i stor skala är det inte möjligt att förhålla sig passiv. Situationen

måste bedömas från fall till fall med hänsyn till de värden som står på

spel och om alla andra möjligheter har uttömts.

2.1 Fredsfrämjande insatser

FN:s första fredsbevarande operation inleddes 1948. Sedan dess har ca

80 000 svenskar tjänstgjort i internationella fredsfrämjande insatser.

Våren 2000 pågår 17 olika FN-insatser i olika delar av världen. Sverige

deltar i elva av dessa (bil. 1). Huvuddelen av det svenska deltagandet i

internationella fredsfrämjande insatser har de senaste åren koncentrerats

till Balkan och omfattar där såväl FN-missioner som Nato-, OSSE- samt

VEU-ledda insatser.

På senare tid har en expansion av arten och omfattningen av FN:s

fredsfrämjande insatser ägt rum. De av generalsekreteraren initierade

rapporterna om folkmordet i Rwanda och Srebrenicas fall som

presenterades under hösten 1999 har lett fram till en debatt om vad som

kan göras för att undvika liknande misslyckanden i framtiden.

Generalsekreteraren har som en del av dessa ansträngningar tillsatt en

panel med uppgift att diskutera alla aspekter av FN:s fredsbevarande

operationer. Sverige kommer att aktivt söka bidra till den fortsatta

uppföljningen av rapporterna inom FN.

Utmärkande för den internationella fredsfrämjande verksamheten

under senare år är att mandaten har stärkts och breddats till att även

inbegripa stora civila komponenter. Under 1999 har FN-insatser inletts i

bl.a. Kosovo och Östtimor med mycket omfattande mandat, innebärande

utmanande och delvis nya arbetsuppgifter för FN. Därmed har behovet

av deltagande med civil personal kraftigt ökat, något som

medlemsländerna ännu inte i tillräcklig grad kunnat svara på. Bl.a. har

behovet av poliser ökat dramatiskt, inte endast i den traditionella

uppgiften att utbilda och övervaka en nationell poliskår under

uppbyggnad, utan övergångsvis även i direkta exekutiva uppgifter som i

Östtimor och Kosovo. Avsaknaden av fungerande rättsvårdande

institutioner är ett av de stora problemen när olika parter ska söka

försonas efter en akut konflikt. Sverige har länge ansett att poliser kan

spela en större roll i fredsfrämjande uppdrag och har aktivt drivit denna

fråga, bl.a. under tiden i säkerhetsrådet (se avsnitt 2.3, Sverige i FN:s

säkerhetsråd).

Sverige har givit såväl personella som finansiella bidrag till de civila

delarna av den fredsfrämjande verksamheten. När det gäller deltagande

med poliser har vi även successivt kunnat öka deltagandet upp till

nuvarande nivå om ca 150, vilket för närvarande bedöms vara vår

maximala kapacitet. Med tanke på den ökning som skett av

polisinsatserna är det angeläget att stärka FN:s kapacitet för planering

och genomförande av sådana insatser. Sverige har tillsammans med Skr. 1999/2000:130

övriga EU-länder verkat för detta inom ramen för FN:s särskilda

kommitté för frågor om fredsbevarande. Inom EU pågår samtidigt arbetet

med att stärka medlemsländernas förmåga inom civil krishantering för att

på så vis bättre kunna svara på de ökande behov som finns inom främst

FN och OSSE. I ljuset av erfarenheter som gjorts under 1999, framförallt

i Kosovo, prioriteras polisfrågan för närvarande i detta arbete.

Det finns fortfarande ett stort behov av att öka FN:s förmåga till tidiga

insatser också i de akuta faserna av en konflikt. Det samarbete som

inleddes 1995 mellan ett antal medlemsstater för att skapa en

multinationell snabbinsatsstyrka till FN:s förfogande (SHIRBRIG-

samarbetet) har under det senaste året, och under svenskt

ordförandeskap, tagit ett steg närmare sin fullbordan. I december 1999

kunde styrkan anmälas tillgänglig för FN vilket innebär att konsultationer

mellan FN och deltagarländerna i SHIRBRIG nu kan inledas om framtida

möjliga insatser. Det är därför angeläget att också från svensk sida ha

beredskap för medverkan i en sådan snabbinsats. Samarbetet inom

SHIRBRIG kan förhoppningsvis inspirera också andra medlemsstater till

liknande samverkan för att öka FN:s kapacitet på detta område.

FN:s samarbete med regionala organisationer och andra aktörer inom

området fred och säkerhet fortsätter att utvecklas i positiv riktning med

gemensamma diskussioner kring normer och standarder. En mångfald

aktörer kommer att behöva samverka i framtida insatser och utvecklingen

av EU:s krishantering kommer därför att vara till nytta även för FN. Med

ett stort antal organisationer i ett konfliktområde är det viktigt att en god

samordning utvecklas mellan olika aktörer. Även här sker förbättringar,

t.ex. genom tillfällig växeltjänstgöring mellan respektive organisationers

sekretariatspersonal.

De nordiska länderna har sedan länge ett nära samarbete inom FN

kring frågor om fred och säkerhet. Det nordiska militära samarbetet inom

FN har utvecklats vidare. 1998 inrättades en samarbetsstruktur för

gemensam övning och utbildning, materielsamarbete, samtränade styrkor

och planering för internationella insatser (NORDCAPS). I det

ovannämnda SHIRBRIG-samarbetet deltar även Danmark, Finland och

Norge.

2.2 Ökad satsning på förebyggande

Samtidigt med att antalet mellanstatliga krig har minskat blir gränsen

mellan militär och icke-militär säkerhet mindre skarp. Miljöförstöring,

massfattigdom, fattiga länders skuldsättning, etniskt, religiöst och

politiskt förtryck, internationell terrorism, organiserad brottslighet och

spridning av massförstörelsevapen är hot som måste mötas globalt på

samma sätt som krig och väpnade konflikter. Bland FN:s medlemsstater

växer insikten om att det är nödvändigt att i god tid angripa de icke-

militära hoten för att undvika väpnade konflikter. Bl.a. kommer detta till

uttryck i den Afrikarapport som FN:s generalsekreterare presenterade

1998 och vilken är föremål för uppföljning i olika forum.

Den ökande medvetenheten om behovet av att söka förebygga väpnade Skr. 1999/2000:130

konflikter bekräftar ett vidare synsätt på fred och säkerhet. Under det

svenska medlemskapet i FN:s säkerhetsråd 1997-1998 tillhörde frågan

om konfliktförebyggande våra prioriterade områden. Vid

generalsekreterarens besök i Sverige i maj 1999 kunde den svenska

regeringens handlingsprogram "Att förebygga väpnade konflikter" (Ds

1999:24) överlämnas. Vid generalförsamlingens öppnande hösten 1999

var frågan om förebyggande av väpnade konflikter flitigt förekommande

i den politiska debatten. Senare under hösten höll även säkerhetsrådet en

öppen debatt i frågan. Säkerhetsrådet antog i form av ett

ordförandeuttalande ett beslut som närmare definierar rådets roll när det

gäller förebyggande av konflikter. Detta kan betecknas som ett viktigt

steg framåt för tanken om en ökad uppmärksamhet på prevention.

Tillsammans med de rapporter som presenterades föregående höst om

händelserna i Srebrenica och Rwanda och FN:s roll däri har diskussionen

om konfliktförebyggande stimulerat till en öppen och konstruktiv debatt

kring framtida internationella insatser. Sambanden mellan förekomsten

av väpnade konflikter och ekonomisk och social utveckling, fattigdom,

demokrati och mänskliga rättigheter har blivit tydligare. Mycket återstår

dock att göra för att FN och andra internationella organisationer i

praktiken skall anamma ett arbetssätt med ökad inriktning på

förebyggande. Sverige kommer att spela en aktiv roll i den fortsatta

uppföljning som nu kommer att ske inom FN.

2.3 Sverige i FN:s säkerhetsråd

Sverige invaldes 1996 som medlem i FN:s säkerhetsråd för perioden

1997-1998. I regeringens skrivelse 1997/98:69 till riksdagen redovisades

erfarenheter från det första medlemsåret. Därav framgick att Sverige i

rådet vägletts av ett program som dåvarande utrikesministern redovisade

för riksdagen den 24 oktober 1996. Viktiga uppgifter har varit att verka

för tidiga, helst förebyggande, väl samordnade och balanserade FN-

insatser i konfliktsituationer och att få till stånd ett öppnare säkerhetsråd

som på ett bättre sätt konsulterar och informerar icke-rådsmedlemmar.

Folkrätten, mänskliga rättigheter och humanitära frågor gavs särskild

vikt. Det överordnade målet var att FN och säkerhetsrådet så effektivt

som möjligt skulle utföra sin huvuduppgift att upprätthålla internationell

fred och säkerhet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de två åren i säkerhetsrådet har

varit nyttiga och lärorika och givit oss erfarenheter att bygga vidare på.

Att slå vakt om säkerhetsrådets och folkrättens roll i frågor om

internationell fred och säkerhet var ett strategiskt intresse som

genomsyrade Sveriges arbete i rådet 1997-1998.

Sverige strävade efter att bedriva en resultatinriktad politik och sökte

vinna stöd för sina idéer och förslag genom en fortlöpande dialog med

rådets övriga medlemmar, inklusive de ständiga medlemmarna. För det

vann Sverige tidigt i respekt och trovärdighet. I en särskild skrift,

"Sverige i Förenta nationernas säkerhetsråd 1997-1998" (aktstycken

utgivna av Utrikesdepartementet; ny serie 11:54), har lämnats en

omfattande redogörelse för det svenska medlemskapet. Ett

sammanfattande avsnitt ur denna skrift bifogas (bil. 2).

Som exempel på frågor där vårt arbete i rådet givit resultat kan nämnas

att säkerhetsrådets kraftfulla reaktion på Indiens och Pakistans

provsprängningar kom till efter ett svenskt förslag. Vi har lyft fram

humanitära frågor i rådsarbetet. Krigsförbrytardomstolama för Rwanda

och det f.d. Jugoslavien har stärkts. Vi har hjälpt till att utveckla nya

former för fredsbevarande operationer - framförallt genom vårt initiativ

till ordförandeuttalande om civilpoliser. Vi har arbetat målmedvetet för

att få in förebyggande av väpnade konflikter som en naturlig uppgift i

säkerhetsrådet. Sverige kunde också spela en aktiv roll när det gäller

säkerhet i Afrika, som upptar en betydande del av rådets dagordning. I ett

antal allvarliga konflikter verkade vi för att få till stånd olika typer av

FN-insatser och att ge stöd till afrikanska ansträngningar att finna

fredliga lösningar.

Skr. 1999/2000:130

3 Nedrustning

FN:s arbete för nedrustning och icke-spridning hänger nära samman med

organisationens huvuduppgift att upprätthålla internationell fred och

säkerhet. Det är av stor vikt att arbetet kraftfullt drivs vidare.

Nedrustning utgör ett centralt mål i regeringens arbete för att bidra till

ökad global säkerhet. Ett av Sverige prioriterat mål är ett fullständigt

avskaffande av massförstörelsevapen.

De senaste åren har ett antal händelser, bl.a. de indiska och pakistanska

provsprängningarna 1998 och den amerikanska senatens beslut att ej

ratificera provstoppsavtalet, påverkat nedrustningsarbetet inom FN

negativt.

I regeringens politik framhålls det nära sambandet mellan icke-

spridning och nedrustning, som är särskilt tydligt på kärnvapenområdet. I

icke-spridningsavtalet (NPT) har de fem erkända kämvapenmakterna

åtagit sig att nedrusta, samtidigt som icke-kämvapenstatema har lovat att

inte skaffa kärnvapen. Framsteg måste göras på båda områdena för att

förtroendet för icke-spridningsregimen på kärnvapenområdet skall kunna

bibehållas.

I juni 1998 presenterade Sverige tillsammans med Brasilien, Egypten,

Irland, Mexiko, Nya Zeeland, Slovenien och Sydafrika en deklaration om

en ny dagordning för kärnvapennedrustningen. Deklarationen följdes upp

med resolutioner antagna i FN:s generalförsamlings utskott för

nedrustnings- och icke-spridningsfrågor (första utskottet) 1998 och 1999.

I resolutionen föreslås en rad åtgärder för att påskynda nedrustningen av

kärnvapen.

Provstoppsavtalet (CTBT) som förbjuder provsprängningar av

kärnvapen har ännu inte kunnat träda ikraft. Sverige har djupt beklagat

den amerikanska senatens beslut under 1999 att inte ratificera avtalet.

Avtalet har heller inte ratificerats av Kina samt ett antal andra stater

vilkas ratifikation krävs för avtalets ikraftträdande. Ett viktigt framsteg Skr. 1999/2000:130

kom dock genom den ryska dumans beslut i april i år att ratificera avtalet.

Vidare har en tvist mellan Ryssland och USA om ABM-avtalet

(Fördraget om begränsningar av anti-ballistiska missilsystem) bidragit

till svårigheter i nedrustningsarbetet. Ryssland, Vitryssland och Kina

lade 1999 fram en resolution i generalförsamlingen om bevarandet av

ABM-avtalet mellan USA och Sovjetunionen. Bakgrunden var de

amerikanska planerna på ett nationellt missilförsvar som skulle

nödvändiggöra omförhandlingar av ABM-avtalet. Sverige avstod i

omröstningen då regeringen ansåg att de bilaterala försöken mellan

Ryssland och USA att nå en lösning ännu inte uttömts.

Arbetet för att stärka de konventioner som totalförbjuder biologiska

och kemiska vapen fortgår. Sverige deltar aktivt i förhandlingarna i

nedrustningskonferensen i Geneve om ett verifikationsprotokoll för att

stärka kontrollen av efterlevnaden av konventionen om förbud mot

biologiska (bakteriologiska) och toxinvapen från 1972. Förhoppningen är

att ett protokoll skall kunna antas under nästa år och möjligen under det

svenska ordförandeskapet i EU. När det gäller kemiska vapen har

Organisationen för förbud mot kemiska vapen (OPCW) i Haag bl.a. till

uppgift att genom ett unikt inspektionsmaskineri kontrollera

efterlevnaden av konventionen mot kemiska vapen som totalförbjuder

kemiska vapen. Regeringen har givit hög prioritet åt arbetet med att

förverkliga konventionens målsättningar.

Ottawakonventionen som förbjuder användning, lagring, produktion

och överföring av antipersonella minor trädde i kraft i mars 1999.

Sverige var, tillsammans med övriga EU, medförslagsställare till en

resolution i vilken alla stater uppmanas att skriva under konventionen.

Konventionen kan betecknas som en framgång, dels på grund av att så

många stater anslutit sig på kort tid (för närvarande 91), och dels genom

sättet den tillkom på, med insatser på både regeringars och den enskilde

medborgarens nivå. Konventionen innehåller bestämmelser om

minröjning och bistånd till minoffer. Sverige har bidragit med betydande

belopp, framför allt till de stora internationella organisationer som verkar

inom området med minröjning, stöd till minoffer och

upplysningskampanjer om minfaran. De största mottagarländerna är

Afghanistan, Kambodja, Mozambique, Norra Irak och Angola.

Sverige presenterar varje år en generalförsamlingsresolution om

konventionen om särskilt inhumana vapen. Både 1998 och 1999 har

resolutionen kunnat antas utan omröstning. I resolutionen välkomnas

protokoll IV om blindande laservapen - som tillkommit genom ett

svenskt initiativ - och det utvidgade protokoll II om landminor,

framförhandlat under svenskt ordförandeskap.

Medvetenheten har ökat om den destabiliserande verkan s.k. lätta

vapen har i konfliktregioner. Under de senaste två åren har många

initiativ tagits på området. Det internationella arbetet med att förbereda

FN-konferensen mot illegal handel med lätta vapen har intensifierats. I

FN:s generalförsamling behandlades flera resolutionsförslag på området

vari bl.a. betonades att det för upprätthållande och konsolidering av fred

och säkerhet i områden som drabbats av konflikter krävdes praktiska

nedrustningsåtgärder såsom insamling, kontroll och förstörelse särskilt Skr. 1999/2000:130

av lätta vapen.

EU har överlag spelat en framträdande roll i nedrustningsarbetet inom

FN och har, med undantag av kämvapenfrågorna, visat stor

samstämmighet i arbetet i generalförsamlingens första utskott.

4 Humanitära frågor

Under medlemskapet i säkerhetsrådet 1997-98 verkade Sverige för ökad

uppmärksamhet för de humanitära frågorna. En fråga som Sverige drev

var insatser för att minska de väpnade konflikternas utbredda våld mot

civilbefolkningen samt att öka efterlevnaden av den humanitära rätten

och säkerheten för det humanitära hjälparbetet. Hotet mot mänsklig

säkerhet har alltmer kommit att accepteras som ett hot också mot

nationers säkerhet och fredlig mellanstatlig samexistens och omfattas

därmed av säkerhetsrådets centrala mandat kring fred och säkerhet.

Säkerhetsrådet har med stöd av generalsekreteraren, FN:s

flyktingkommissarie och FN:s särskilde representant för barn i väpnade

konflikter behandlat frågor som rör effektivare skydd för civilbefolkning

som utsätts för väpnade övergrepp. Det har inte minst gällt flyktingarnas

situation och behovet av att säkra flyktinglägrens civila och humanitära

karaktär. En humanitär organisation som FN:s flyktingkommissarie

(UNHCR) har begränsade möjligheter att tillsammans med ofta

resurssvaga flyktingmottagarländer garantera flyktinglägrens säkerhet.

Även internflyktingproblematiken har fatt ökad uppmärksamhet och inte

minst Sverige har lyft fram behovet av att finna bättre och effektivare

skydds- och biståndsformer för de mest utsatta människorna. Det gäller

såväl i FN:s politiska organ som i MR-sammanhang och i anslutning till

de humanitära organisationernas ansvar, särskilt UNHCR och FN:s

kontor för samordning av humanitära frågor (OCHA), men också

Internationella rödakorskommittén (ICRC).

Naturkatastrofernas komplexitet har ställt nya krav på FN:s kapacitet

till snabbt gensvar och samordning av logistik och hjälpinsatser i det

mest akuta skedet. Sverige har verkat för att erfarenheterna bättre skall

tas tillvara när det gäller samordning och effektivitet i hjälparbetet vid

naturkatastrofer.

Sverige har verkat för att det nyinrättade humanitära segmentet i FN:s

ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) skall främja den internationella

dialogen kring angelägna humanitära frågor med en aktivare roll för u-

landsgruppen. Med utgångspunkt i generalsekreterarens årliga rapport

om humanitär samordning utgör ECOSOC en viktig vägvisare för OCHA

och dess ledningsansvar för FN-systemets samordningsforum Inter-

agency Standing Committee (IASC).

Sverige bidrar till OCHA:s budget som finansieras dels inom ramen

för FN:s reguljära resurser, dels genom frivilliga bidrag. Trots

åtstramningen i FN:s generella budgetutrymme menar Sverige att

OCHA:s andel av den reguljära budgeten gradvis bör öka, för att

10

tydligare markera att FN:s humanitära ansvar har en mer universell Skr. 1999/2000:130

prägel.

Sverige har givit starkt stöd till UNHCR:s verksamhet för skydd och

bistånd till flyktingar och andra hjälpbehövande. Organisationen har en

viktig uppgift att, i samarbete med andra relevanta organisationer, söka

finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen i första hand genom

frivillig återvandring under säkra förhållanden. Sverige har spelat en

aktiv roll i styrelsearbetet inom UNHCR, bl.a. avseende reformering av

organisationens verksamhetsbudget så att omfattningen och

prioriteringen av organisationens verksamhet skall framgå tydligare.

Sverige är en av UNHCR:s största bidragsgivare.

FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) har med sin

unika ställning i förhållande till de palestinska flyktingarna en avgörande

roll för fred och säkerhet i Mellanöstern. Sverige har verkat för att

UNRWA skall få en mer förutsägbar, tillräcklig och stabil finansiering så

att organisationen kan genomföra sitt mandat att möta de palestinska

flyktingarnas grundläggande humanitära behov och därmed bidra till en

fredlig utveckling i regionen. Sverige är en av de största bidragsgivarna

till UNRWA.

5 Ekonomiska och sociala frågor

Genom de stora FN-konferensema under 1990-talet har FN satt

dagordningen för organisationens verksamhet inom det ekonomiska och

sociala området. Denna normativa verksamhet har stärkt FN:s anseende

och bidragit till en allmän uppslutning av gemensamma mål på

internationell, regional och nationell nivå. Konferenserna följs nu upp

med särskilda generalförsamlingsmöten fem år efter respektive

konferens.

Den normativa delen av FN:s arbete inom det sociala området präglas i

allt större utsträckning av motsättningar mellan olika ländergrupper.

Konflikten mellan nord och syd blir allt tydligare och svårigheterna att nå

enighet kring centrala utvecklingsfrågor allt svårare. Även inom "syd-

gruppen", den s.k. 77-gruppen, är spänningarna stora. Mottagarländerna

hävdar den nationella suveräniteten och kräver ökat bistånd.

Givarländema kräver ökad effektivitet i biståndet och respekt för

mänskliga rättigheter. Inom det ekonomiska området, exempelvis inom

FN:s konferens för handel och utveckling (UNCTAD), finns vissa tecken

på att motsättningarna har minskat något på senare år, även om det

alltjämt finns skilda uppfattningar vad beträffar utformningen av olika

åtgärder.

Den allt större misstron inom det sociala området kan inte enbart

förklaras av intressemotsättningar mellan olika länder och ländergrupper.

Det minskade biståndet i världen i allmänhet och till FN i synnerhet har

lett till ett minskat intresse av att nå mer visionära lösningar. Trots rader

av reformer av enskilda FN-organ liksom inom det mellanstatliga

1** Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 130

beslutssystemet inom FN har det ekonomiska stödet inte ökat. Snarare Skr. 1999/2000:130

har de senaste två åren präglats av minskat ekonomiskt stöd.

Infor uppföljningsmöten av olika världskonferenser har Sverige

arrangerat konferenser på regional nivå. Syftet har varit att försöka

minska klyftan mellan nord och syd inför kommande forhandlingar.

Liknande initiativ kommer att tas infor de konferenser som skall hållas

under 2000-2001.

5.1 Ekonomiska och handelsrelaterade frågor

Sverige arbetar aktivt i UNCTAD för att främja utvecklingsländers

ekonomiska utveckling genom ökat handelsutbyte och integrering i

världsekonomin. Under de senaste åren har UNCTAD inriktat sitt arbete

på att analysera sambandet mellan globalisering, handel, finansiella

förhållanden och utveckling. Det har skett i ljuset av en växande insikt

om ett fortsatt behov av en stark offentlig regleringsmakt och av

internationellt samarbete för fri handel och globala spelregler som gynnar

ekonomisk utveckling. Medlemsländerna har närmat sig varandra genom

åren, men fortfarande råder ofta delade meningar om utformningen på

nationell och internationell nivå av de åtgärder som UNCTAD arbetar

med.

Sverige deltog aktivt i förberedelserna inför UNCTAD:s tionde

ministerkonferens om handel och utveckling i Bangkok i februari 2000.

Inom UNCTAD inleddes förberedelserna under våren 1999, och till

grund för förhandlingarna om arbetsprogrammet låg en handlingsplan

som 77-gruppen antagit vid sitt ministermöte i Marrakech i september

1999. Av särskilt intresse är att handlingsplanen innefattade flera

hänvisningar till arbetet i Världshandelsorganisationen (WTO) och till

den särskilda WTO-deklaration som 77-gruppen avgett inför WTO:s

ministermöte i Seattle. Sverige fäste också stor vikt vid frågor om god

samhällsstyming, inklusive kampen mot korruption.

Samspelet mellan handels- och utvecklingspolitik kan enligt svensk

mening förbättras. Kommande WTO-förhandlingar måste bidra till en

hållbar ekonomisk och social utveckling för alla jordens länder och syfta

till överensstämmelse mellan WTO:s regelverk och övriga internationella

konventioner och principer på dessa områden. Många industriländer,

inklusive EU, har fortfarande betydande hinder för import av varor som

är viktiga för utvecklingsländerna, t.ex. på jordbruksområdet samt för tyg

och kläder. Sverige kommer även i fortsättningen att driva på för att

dessa hinder skall tas bort. Vårt engagemang för konsekvent frihandel är

ett viktigt uttryck för solidaritet med den tredje världen. UNCTAD och

övriga FN-organ kan spela en viktig roll för att stödja arbetet i WTO.

5.2 Sociala frågor

FN:s sociala utvecklingskommission (CSocD) har huvudansvaret för

uppföljningen inom FN av världstoppmötet om social utveckling i

12

Köpenhamn 1995. Huvudtema för CSocD under 1998 var främjandet av Skr. 1999/2000:130

social integration och allas delaktighet. Under 1999 var huvudtemat

sociala tjänster för alla och uppföljningen av det sociala toppmötets mål.

Femårsöversyn av det sociala toppmötet skall behandlas vid ett särskilt

möte med FN:s generalförsamling i juni år 2000.

1999 hölls ett särskilt möte med generalförsamlingen i syfte att följa

upp konferensen om Befolkning och utveckling (ICPD) i Kairo 1994.

Sverige deltog aktivt i förberedelserna inom ramen för EU. Ett separat

svenskt initiativ var ett seminarium i Lusaka om mansrollen. Det

resulterade i en rapport, "Men's Voices, Men's Choices".

Sverige arbetar mycket aktivt inom ramen för FN:s

narkotikabekämpningsprogram (UNDCP). Sedan generalförsamlingens

särskilda möte om narkotika 1998 har Sverige främst drivit frågan om

effektivisering av UNDCP:s styrnings- och finansieringssystem.

Dessutom har Sverige sökt främja ökade förebyggande insatser på

narkotikaområdet samt ökade insatser i Afrika som ofta är en glömd

kontinent i sammanhanget.

FN:s generalförsamling skall år 2001 hålla ett särskilt möte för att följa

upp resultaten från världskonferensen om boende, bebyggelse och

stadsutveckling (Habitat II) 1996. Ett viktigt syfte är att få till stånd ett

konstruktivt idé- och erfarenhetsutbyte baserat på de nationella rapporter

som utarbetas inför detta tillfälle.

FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) har kontinuerligt

refomerats under de senaste fem åren. Rådets arbete är nu indelat i fem

olika delar; högnivå-, operationella, samordnings-, humanitära och

allmänna segmentet. Var och en av de olika delarna förutom det

sistnämnda har ett särskilt tema. På detta sätt har diskussionerna i rådet

blivit mer fokuserade och rådets roll som policyskapande organ för FN:s

operationella verksamhet förtydligats.

De svenska fackdepartementen och myndigheterna ägnar stor

uppmärksamhet åt det internationella normeringsarbetet i de sociala och

tekniska FN-organen. Detta har bl.a. Statskontoret uppmärksammat i sin

studie " Sverige i världen".

5.3 Jämställdhetsarbetet inom FN

Handlingsplanen från FN:s fjärde kvinnokonferens i Peking 1995 har

varit vägledande för jämställdhetsarbetet inom FN, såväl centralt via

FN:s kvinnoenhet som i enskilda fonder, program och fackorgan. Sverige

har deltagit aktivt i detta arbete, bl a i FN:s kvinnokommission. Under

sommaren 1997 var Sverige en av de mest aktiva aktörerna i arbetet med

resolution 1997/2 i FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC).

Resolutionen anger att alla delar av FN:s arbete ska präglas av ett tydligt

jämställdhetsperspektiv och att analys, operativa insatser och utvärdering

skall inriktas på både kvinnors och mäns villkor. Sverige har också

alltsedan Pekingkonferensen haft en nära dialog med olika delar av FN-

systemet, t.ex. Världshälsoorganisationen (WHO), FN:s

befolkningsprogram (UNFPA) och FN:s center för mänskliga rättigheter,

13

och har bl.a. genom ekonomiska bidrag stött arbetet med att integrera ett Skr. 1999/2000:130

jämställdhetsperspektiv och konkreta mål i organisationernas arbete.

Sverige tillhör de största givarna till FN:s kvinnofond (UNIFEM), och

bidrar också till FN:s kvinnoenhet. Sverige har även verkat för att

Världsbanken och de andra utvecklingsbankerna skall uppmärksamma

kvinnor och män på lika villkor i sin långivning och via metod- och

kompetensutveckling synliggöra och uppmärksamma jämställdhets-

frågor.

Under 1999 inriktades Sveriges arbete bl.a. på att belysa framsteg och

problem, såväl nationellt som internationellt, inför uppföljningen av

Pekingkonferensen i New York i juni 2000. Sverige har betonat att målen

i Pekingplattformen skall ligga fast. Prioriterade frågor är bl.a. allmän

ratifikation av konventionen om avskaffande av all slags diskriminering

av kvinnor (CEDAW), kvinnors och ungdomars sexuella och

reproduktiva rättigheter, kvinnors rätt att äga och bruka mark samt vikten

av att män involveras i och tar ansvar för jämställdhetsarbetet.

Sverige var även starkt bidragande till att generalförsamlingen under

hösten 1999 kunde anta ett tilläggsprotokoll till CEDAW. Sverige var ett

av de 23 länder som undertecknade protokollet när det öppnades den 10

december 1999 (se vidare kapitel 7, Mänskliga rättigheter).

5.4 Barn i biståndet

Sverige var under 1998-1999 pådrivande i frågor som rör barnets

rättigheter, dess sociala och ekonomiska livsvillkor, överlevnad och

utveckling. Det främsta instrument som finns att tillgå i detta arbete är

FN:s konvention om barnets rättigheter (1989). Konventionen har

ratificerats av 191 av världens 193 stater och utgör således en mycket

viktig grund för arbetet med frågor som rör barn.

Sverige var, genom arbetet för tilläggsprotokollet till

barnkonventionen om förbud mot användning av barn som soldater,

starkt engagerat i arbetet för att stödja barn i väpnade konflikter. Vi var

vidare pådrivande för att barn med funktionshinder uppmärksammades i

den resolution om barnets rättigheter som antogs vid 1998 och 1999 års

generalförsamlingar, och medverkade aktivt i Internationella

arbetsorganisationens (ILO:s) arbete om avskaffande av särskilt skadliga

former av barnarbete (se vidare kapitel 7, Mänskliga rättigheter).

Generalförsamlingen beslutade i december 1999 att följa upp 1990 års

barntoppmöte med ett särskilt möte i generalförsamlingen i september år

2001. Mötet skall hållas på högsta möjliga politiska nivå, och stats- och

regeringschefer inbjuds därmed att delta i mötet. En förberedande

kommitté sätts upp i syfte att förbereda organisatoriska och substantiella

frågor för mötet. Vidare inbjuds stats- och regeringschefer att utse

personliga representanter till kommittén. En bred krets aktörer, inklusive

enskilda organisationer samt barn och ungdomar, ombeds att deltaga i

den förberedande processen. Initiativtagarländerna inför 1990 års

barntoppmöte (Sverige, Egypten, Kanada, Mali, Mexiko och Pakistan)

återsamlades 1999 för att initiera det förberedande arbetet inför mötet.

14

Inom Utrikesdepartementet pågår en översyn av barnfrågor i det Skr. 1999/2000:130

internationella samarbetet med målet att utforma en mer sammanhållen

policy för barnfrågor och att utveckla ett systematiskt bamperspektiv i

det internationella samarbetet utifrån FN:s konvention om barnets

rättigheter, FN-konferensema och biståndsmålen. En skrivelse om barnet

i det internationella utvecklingssamarbetet kommer att överlämnas till

riksdagen under 2001.

5.5 Miljö och hållbar utveckling

FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD) fortsatte sitt arbete med

att följa upp Agenda 21, handlingsprogrammet från FN-konferensen om

miljö och utveckling, Rio 1992. På svenskt initiativ har kommissionen

fått ett tydligare arbetsprogram, där några valda tema ur Agenda 21

behandlas vid varje möte. Inom ramen för detta arbetsprogram

behandlade CSD 7 våren 1999 bland annat frågan om hållbara

konsumtions- och produktionsmönster. Inom EU tog Sverige ett särskilt

ansvar för denna fråga, och assisterade ordförandeskapet i arbetet med att

ta fram unionens ståndpunkter och anföranden.

Arbetet med de multilaterala miljöavtalen fortsätter. FN:s

klimatkonvention (UNFCCC) höll sitt femte partsmöte i november 1999.

Vid mötet fortsatte arbetet enligt den handlingsplan som tidigare

beslutats och som syftar till att vid partsmötet år 2000 konkretisera

innehållet i Kyotoprotokollet.

Inom ramen för konventionen om biologisk mångfald har ett särskilt

protokoll om biologisk säkerhet förhandlats fram. Protokollet innehåller

bestämmelser rörande handel och märkning av genetiskt modifierade

organismer (GMO) inom betydande ekonomiska sektorer såsom jordbruk

och livsmedel.

Konventionen mot ökenspridning har varit i kraft sedan år 1996 och

höll sitt tredje partsmöte i november 1999. Enligt konventionen skall

varje land utarbeta en nationell handlingsplan mot ökenspridning.

Sverige har verkat för konventionens praktiska förverkligande med

betoning på parternas ansvar. Inom ramen för utvecklingssamarbetet

innebär det att i dialog med mottagarländerna skapa möjligheter att stödja

konventionens förpliktelser.

Montrealprotokollet reglerar användningen av ett antal

ozonförstörande gaser. Utvecklingsländerna kan fa stöd för utfasningen

genom den multilaterala fonden som bildades i samband med att

protokollet undertecknades 1987. Sverige har under 1999 varit medlem i

exekutivkommittén för fonden och arbetat aktivt för att stöd endast skall

ges för övergång till helt ozonvänliga ämnen. Vikten av

institutionsförstärkande åtgärder har också framgångsrikt drivits av

Sverige.

För ovannämnda miljöavtal fungerar den globala miljöfonden (GEF)

som finansiell mekanism enligt delvis olika villkor. Fonden, som utgör

ett instrument för samarbete mellan FN-systemet och Bretton Woods-

institutionema, fick sin permanenta form 1994 och fylldes på med nya

15

finansiella resurser i början av 1998. Beloppet uppgår till 2,75 miljarder Skr. 1999/2000:130

US-dollar för en fyraårsperiod och utgör därmed den största miljöfonden.

Sveriges bidrag uppgår till knappt 450 miljoner kronor. Sverige fick

gehör för en ökad nationell förankring av GEF:s mål och förstärkt

utvärderingsfunktion i syfte att mäta resultat och säkra kvalitet. Sverige

innehar sedan halvårsskiftet 1999 styrelseplatsen för röstgruppen, som

även omfattar Finland och Estland.

6 Utvecklingssamarbete

Svenskt stöd för FN manifesterar sig inte endast politiskt utan också

genom de bidrag Sverige ger till det multilaterala utvecklingssamarbetet.

Totalt uppgick detta 1998 till 4,1 miljarder kronor, varav 1,6 miljarder

kronor till de multilaterala utvecklingsbankerna. Största svenska bidragen

går till Världsbanksgruppen. Världsbankens förändrade inriktning med

en tydligare prioritering på fattigdomsbekämpning och med en

decentraliserad organisation kan få effekter på FN:s operativa arbete.

Världsbanken kan genom denna förändring spela en mer aktiv roll i

bekämpningen av fattigdomen. Denna förändring skall inte ses som ett

hot mot FN:s operativa arbete utan som en välkommen förstärkning av

det multilaterala arbetet att stödja de fattigaste länderna. Ett nära

samarbete mellan FN-systemet och Världsbanken är naturligtvis en

förutsättning. Både FN och banken har också tagit flera initiativ för att

samordna sina insatser på såväl central nivå som landnivå.

Ett närmare samarbete mellan FN och Världsbanken har varit särskilt

påtagligt under förberedelserna inför det högnivåmöte om

utvecklingsfinansiering som beräknas äga rum senast under år 2001.

Sverige har i detta sammanhang verkat för att högnivåmötet bör

involvera såväl bistånds- som finanssektorerna och fokusera på

biståndets komplementaritet till inhemska resurser, liksom handel och

utländska investeringar. Dessutom verkar Sverige för att högnivåmötet

skall bli ett forum för en bred samling aktörer, inklusive FN,

utvecklingsbankerna, Internationella valutafonden (IMF),

Världshandelsorganisationen (WTO), FN:s konferens för handel och

utveckling (UNCTAD), det civila samhället och den privata sektorn.

I det interna reformarbetet inom FN:s utvecklingsprogram, UNDP, har

steg tagits mot en bättre koncentration av verksamheten, förstärkt

utvärderingskapacitet, minskade administrativa kostnader och ökad

decentralisering av beslutsansvar till fältkontoren. Sverige har arbetat

aktivt för att UNDP och andra FN-organ skall få ett nytt och mer

förutsägbart finansieringssystem. Normalt ges bidrag på ettårsbasis vilket

försvårar för organisationerna att arbeta långsiktigt. Beslut fattades 1999

om att införa ett helt nytt budgetsystem i UNDP. Systemet innebär att en

fyraårig budget utarbetas. Budgeten är en integrerad budget som

innefattar det globala, regionala och landprogrammen. Den integrerade

budgeten skall tydligt reflektera resultat av tidigare verksamhet. Varje år

skall styrelsen få en utvärdering av det pågående programmet samtidigt

16

som givarna skall ange sina bidrag för innevarande och, i de fall det är Skr. 1999/2000:130

möjligt, kommande år. UNDP:s styrelse antog i september 1999 beslut

om den första integrerade budgeten.

De kontinuerligt minskande resurserna till UNDP har lett till att

organisationen nu har nått vad många upplever som ett vägskäl. Mot

denna bakgrund har UNDP:s nye chef nyligen presenterat en plan för

ytterligare och mer genomgripande reformer av organisationen. Den nya

färdriktningen för UNDP innebär bl.a. att verksamheten snarare än att

avse genomförande av enskilda projekt i växande utsträckning kommer

att koncentreras till policyrådgivning, och då särskilt när det gäller

samhällsstyming, där UNDP bedöms ha en komparativ fördel. UNDP

avser också att stärka sin roll i konflikt/post-konfliktsituationer.

Den nuvarande verksamheten i FN:s befolkningsprogram, UNFPA,

präglas i stor utsträckning av det dokument som undertecknades vid

Kairo-konferensen 1994. UNFPA strävar efter en helhetssyn på

befolkningsprogrammet, med fokus på enskilda individers situation.

UNFPA betonar särskilt individens rätt att själv styra över sin

reproduktion, jämställdhet mellan könen, männens ansvar samt

kvinnornas självständighet. Kairokonferensen har följts upp i ett program

som antogs vid uppföljningskonferensen 1999.

Sverige har drivit frågan om ett brett synsätt vad gäller befolkning och

utveckling, vikten av att främja ungdomars möjlighet att själva fatta

beslut om sin sexualitet och reproduktion samt uppmärksamhet kring

mannens roll. En annan viktig fråga för Sverige har varit att stärka

UNFPAis fattigdomsorientering.

Sverige har också aktivt verkat för att reformera styr- och

finansieringsformerna för organisationen. Beslut fattades 1998 om att en

ny typ av budget skall utvecklas där programmål, resurser, budget och

resultat kopplas samman.

Inom FN-systemet har FN:s barnfond (UNICEF) som sitt mandat att

bevaka barnets rättigheter och stödjer därför en mängd insatser för barn.

Svenska profilfrågor inom UNICEF var under åren 1998 och 1999 ett

ökat rättighetsperspektiv utifrån barnkonventionen, ökad

fattigdomsinriktning och långsiktighet i utvecklingssamarbetet samt

sexuell och reproduktiv hälsa, inklusive barn och hiv/aids. Ökade

ekonomiska satsningar på kvinnor och ökade ansträngningar för att

inkludera kvinnor i beslutsprocesserna har visat sig vara ett effektivt

medel för att förbättra fattigdomsbekämpningen, öka långsiktigheten i

utvecklingen och förbättra barns villkor. Sverige var under 1998 och

1999 näst största bidragsgivare till UNICEF.

Sverige var 1998 tionde största bidragsgivare och 1999 elfte till

Världslivsmedelsprogrammet (WFP). Sverige är medlem av WFP:s

styrelse och deltar aktivt i policydiskussionema bl.a. om

livsmedelsbistånd som instrument för utveckling, humanitära insatser i

komplexa krissituationer, strategi för resursmobilisering och metoder för

att förbättra WFP:s styrformer.

17

7 Mänskliga rättigheter

De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan staten och

individen. De sätter gränser för statens maktutövning genom att definiera

rättigheter för den enskilda människan.

FN-stadgans första artikel anger att arbetet för att främja mänskliga

rättigheter är ett av världsorganisationens syften. Intresset för de

mänskliga rättigheterna är också stort och flertalet stater accepterar idag

att respekten för mänskliga rättigheter är en global angelägenhet.

Generalsekreteraren betonade vid generalförsamlingens öppnande

september 1999 att FN:s ansvar gäller människor och att inga gränser kan

hindra det internationella samfundets ansvar att värna om den enskilda

människan. Talet hölls mot bakgrund av främst Kosovokrisen under

första halvåret 1999 och bidrog till debatten om staters suveränitet och

frågan om de mänskliga rättigheternas överordnade betydelse.

Den debatten kom också att starkt påverka ett av EU framlagt förslag

om ett gradvis upphörande av dödsstraffet. EU valde att dra tillbaka

förslaget sedan dess motståndare vunnit brett gehör för att åberopa FN-

stadgans förbud mot inblandning i frågor som väsentligen faller inom en

stats inre angelägenheter.

Som ett led i generalsekreterarens reformprogram gavs FN:s

högkommissarie för mänskliga rättigheter under perioden en alltmer

samordnande roll i arbetet med att låta mänskliga rättigheter genomsyra

FN:s hela verksamhet, såväl inom sekretariatet som i fonder och

program. Mary Robinson har som högkommissarie rönt stor

uppmärksamhet för sitt aktiva agerande bl.a. genom att inhämta och

presentera rapporter till kommissionen för mänskliga rättigheter 1999 om

övergrepp i Kosovo och Östtimor. Generalsekreterarens tydliga stöd för

högkommissarien i detta arbete skall inte underskattas. Sverige har

uppmuntrat utvecklingen av högkommissariens arbete och en

överenskommelse nåddes i februari 2000 om ökat finansiellt stöd till

högkommissariens kontor.

Under perioden har en rad internationella traktater om mänskliga

rättigheter slutits inom FN:s ram. Dit hör ett tilläggsprotokoll till

konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor,

vilket ger kvinnodiskrimineringskommittén möjlighet att ta emot

enskilda klagomål samt att på eget initiativ undersöka misstankar om

kränkningar av konventionen. Vidare har en konvention antagits inom

ILO:s ram (nummer 182) om avskaffande av särskilt skadliga former av

barnarbete. Sverige deltog aktivt i förhandlingarna om dessa instrument.

Deklarationen till skydd för individer och grupper som arbetar för att

försvara de mänskliga rättigheterna ("MR-försvarare") kunde efter

många års förhandlingar antas av generalförsamlingen i december 1998.

Arbetet för tilläggsprotokollet till barnkonventionen om förbud mot

användande av barn som soldater kunde slutföras i januari 2000 under

svenskt ordförandeskap.

Sverige deltar aktivt i behandlingen av frågor om mänskliga rättigheter

i dels generalförsamlingen och dels som observatör i FN:s kommission

för mänskliga rättigheter. På basis av en gemensam syn sker en nära

Skr. 1999/2000:130

18

samordning inom EU där ett gemensamt uppträdande eftersträvas i de Skr. 1999/2000:130

flesta frågor. I detta arbete värnar Sverige bl.a. om grundläggande

principer inom mänskliga rättigheter och om de särskilda mekanismerna

för övervakning och rådgivning, att landvinningar från världskonferensen

för mänskliga rättigheter såsom de mänskliga rättigheternas universalitet

och odelbarhet upprätthålls samt verkar för en ökad konkretisering av

frågorna på dagordningen. Frågor som lyfts fram särskilt av Sverige är

bl.a. diskrimineringsfrågor, förbud mot dödsstraffet och barnets

rättigheter.

Sverige är sedan många år huvudansvarigt i generalförsamlingen för

resolutionen om situationen för de mänskliga rättigheterna i

Burma/Myanmar. I FN:s kommission för mänskliga rättigheter står

Sverige som initiativtagare till en resolution om summariska, godtyckliga

och utomrättsliga avrättningar.

Sverige verkar fortsatt för att konventionskommittéemas verksamhet

skall stärkas bl.a. genom ökade resurser och för att det material som

produceras genom FN:s arbete för de mänskliga rättigheterna skall

användas och följas upp på ett bättre sätt.

En rad organ inom FN-systemet har mandat som inbegriper aspekter

av mänskliga rättigheter, t.ex. FN:s kvinnokommission, FN:s barnfond

(UNICEF), FN:s utvecklingsprogram (UNDP), Internationella

arbetsorganisationen (ILO), Världshälsoorganisationen (WIIO), FN:s

kontor för samordning av humanitära frågor (OCHA) och FN-

sekretariatets avdelning för fredsbevarande operationer (DPKO). Deras

verksamhet har också betydelse vad gäller mänskliga rättigheter i

enskilda länder. Sverige verkar för att dessa fonder och program liksom

sekretariatet utvecklar en rättighetsbaserad syn på sin verksamhet.

8 Folkrätt

Inrättandet av en internationell permanent brottmålsdomstol har länge

varit en fråga för FN. Efter många års arbete slutbehandlades och antogs

domstolens stadga sommaren 1998. Sverige har varit pådrivande i arbetet

och är fortsättningsvis aktivt i de pågående förhandlingarna om stadgans

närmare utformning (bevis- och procedurregler; samarbetsavtal med FN;

immunitets- och privilegieregler samt brottskriterier). Hittills har sju

stater ratificerat stadgan av de 60 som krävs för dess ikraftträdande, och

antalet ratifikationer ökar kontinuerligt. Arbetet med erforderliga svenska

lagändringar pågår och Sveriges ratifikation beräknas ske under 2001.

Sverige har deltagit och fortsätter att delta i förhandlingarna om

bekämpning av terrorism. Sedan 1997 har tre konventioner utarbetats

rörande terroristbombningar, nukleär terrorism och finansiering av

terrorism. Arbetet med en övergripande konvention mot terrorism inleds

eventuellt under hösten 2000.

I december 1998 beslöt FN:s generalförsamling att en särskild ad hoc-

kommitté skulle tillsättas med uppgift att utarbeta en konvention mot

gränsöverskridande organiserad brottslighet. Kommittén hade sex möten

19

under 1999 och kommer under 2000 att ha minst fyra möten. Avsikten är Skr. 1999/2000:130

att arbetet med konventionen skall vara slutfört så att undertecknande kan

ske under år 2000.

Konventionens huvudsakliga syfte är att utgöra ett effektivt instrument

för mellanstatligt samarbete i kampen mot den organiserade

brottsligheten. Till konventionen kommer att fogas tre protokoll rörande

människohandel, människosmuggling och den illegala handeln med lätta

vapen.

Vid de av FN upprättade ad hoc-tribunalema för krigsförbrytelser

begångna i f.d. Jugoslavien och Rwanda har skett en tilltagande

måltillströmning och gjorts framsteg i tribunalernas verksamhet.

Fortfarande kvarstår dock problem med vissa staters vägran att utlämna

misstänkta förbrytare. Sverige stöder tribunalernas verksamhet bl.a.

genom avtal om skydd av vittnen och överföring av straffverkställighet

till Sverige. Sverige har också lagstiftat med syfte att underlätta

samarbetet mellan svenska myndigheter och tribunalerna.

Vidare pågår ett arbete som syftar till upprättandet av en ad hoc-

tribunal i Kambodja för att ställa företrädare för de Röda Khmererna till

svars för de övergrepp som ägde rum under Pol Pot-regimen. Den

svenske ambassadören Thomas Hammarberg är såsom FN:s

generalsekreterares tidigare MR-representant till Kambodja aktiv i denna

process.

Hundraårsminnet av den första internationella fredskonferensen 1899

uppmärksammades våren 1999 genom internationella konferenser i Haag

och St Petersburg. Sverige bidrog till högtidlighållandet och deltog också

aktivt i konferenserna.

Även FN:s internationella domstol i Haag har under perioden haft en

markant ökad måltillströmning. Allt fler stater väljer att använda sig av

denna mekanism för fredlig lösning av tvister.

9 Reformer

Reformarbetet inom FN tog ny fart sedan Kofi Annan tillträtt som

generalsekreterare i januari 1997. Generalsekreteraren presenterade

under 1997 ett förslag till reformprogram, och huvuddelen av detta kunde

senare samma år antas av generalförsamlingen. Till de viktigaste besluten

hörde fokuseringen på FN:s kärnverksamheter, införandet av en enhetlig

ledningsstruktur, inrättandet av funktionen som biträdande

generalsekreterare med ansvar för bl.a. den fortsatta reformeringen, samt

en bättre samordning i mottagarländerna genom en FN-chef och ett

gemensamt FN-hus i varje land.

För närvarande tycks en låsning prägla delar av reformprocessen, där

grupper av medlemsländer inom FN - framför allt utvecklingsländer -

tolkar reformarbetet som ett sätt att styra FN bort från för dem viktig

verksamhet och i riktning mot verksamhet som prioriteras av de

industrialiserade länderna. Frågan om reformer har även kopplats ihop

med frågan om FN:s finanser och USA:s skulder till FN-systemet. Ett

20

antal utvecklingsländer har varit av uppfattningen att skuldbetalning Skr. 1999/2000:130

måste ske innan ytterligare reformarbete kan genomföras, medan USA

menat att reformer skall föregå betalning. Sverige och EU har velat se

såväl reformer som skuldbetalning genomförda parallellt.

Under generalförsamlingen hösten 1998 antogs inga egentliga

resolutioner på reformområdet. I juli 1999, under generalförsamlingens

återupptagna möte, antogs en resolution om reform av FN:s arbete på

miljö- och bosättningsområdet, med inriktning på att stärka FN:s

miljöprogram (UNEP) och en tydligare rollfördelning inom FN-systemet.

Vidare antogs under generalförsamlingen 1999 en resolution om ett

s.k. utvecklingskonto. Besparingar som gjorts genom rationaliseringar

skall kanaliseras till kontot, och förhoppningen är att detta skall

underlätta fortsatt reformarbete.

FN har de senaste två åren bedrivit ett omfattande arbete för att

effektivisera och bättre samordna insatserna i falt vad beträffar långsiktig

social och ekonomisk utveckling. Sverige har deltagit aktivt i arbetet

kring metodutveckling för effektivisering av fältarbetet, bl.a. genom

finansiellt stöd för pilotverksamheter i Guatemala och Zimbabwe under

1998-99. Vidare har Sverige tagit initiativ till och finansiellt bidragit till

en fond för att stärka samordningen inom FN och mellan FN och andra

aktörer.

Inom FN:s fackorgan har betydande förändringar ägt rum med starkt

svenskt stöd. Dels har fackorganen mer och mer tagit en roll som delar av

ett FN, dels har interna reformprocesser sjösatts. Mest påtagligt har detta

varit i samband med ledarskiften i Världshälsoorganisationen (WHO)

och Internationella arbetsorganisationen (ILO), men även i FN:s

organisation för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO) och FN:s

organisation för industriell utveckling (UNIDO). Vad gäller ledarskap i

fackorganen har Sverige verkat för professionalitet,

kommunikationsförmåga och dokumenterade ledaregenskaper samt

tidsbegränsade förordnanden. Sverige lägger särskild vikt vid ett aktivt

styrelsearbete och att fullfölja intentionerna i det nordiska FN-proj ektet,

som presenterades 1996 och bl.a. betonade fackorganens normativa

arbete.

Sverige deltar aktivt i EU-arbetet för att uppnå förändringar i FN:s

livsmedels- och jordbruksorganisation, FAO, i syfte bl.a. att uppnå större

effektivitet och öppenhet. En nära dialog pågår med FAO:s ledning inom

EU-samarbetet och i bilaterala samtal. FAO har vidare, efter påverkan

från bl.a. svenskt håll, strävat efter att integrera ett

jämställdhetsperspektiv i sitt arbete, vilket har resulterat i att FAO:s

första kvinnliga höga chefer nyligen har utsetts.

Sverige har verkat för att OCHA tilldelas erforderliga resurser för att

fullgöra sitt mandat. Efter generalsekreterarens strukturreform har

OCHA:s mandat fatt en tydligare inriktning på policyutveckling och

samordning både centralt och i fält. Sverige har tagit en aktiv del i

vidareutvecklingen av FN-systemets konsoliderade appeller på det

humanitära området och deras strategiska samordnings- och

prioriteringsuppgift. På svenskt initiativ har kapaciteten för

21

fältsamordning stärkts genom tillskapande av en särskild Skr. 1999/2000:130

finansieringsmekanism.

Sverige har under flera års tid varit drivande i arbetet med att

reformera FN:s fonder och program, bl.a. UNDP och UNFPA (se kapitel

6, Utvecklingssamarbete).

Ansträngningarna att reformera FN:s säkerhetsråd fortsätter. Även om

inga banbrytande beslut har kunnat fattas under 1998 och 1999 finns

vissa tecken på tilltagande enighet om vikten av att rådet utvidgas för att

bättre motsvara förändringar i antalet medlemsländer. Det faktum att

säkerhetsrådet kringgåtts i vissa centrala konfliktsituationer har bidragit

till att öka det politiska trycket för reformer av rådet.

Arbetet har pågått sedan 1993, då en särskild arbetsgrupp för

säkerhetsrådets utvidgning och representativitet upprättades under

generalförsamlingen. Sedan hösten 1998 har Sveriges FN-ambassadör

varit en av två vice-ordförande i arbetsgruppen. Arbetet sker längs två

spår, dels själva utvidgningen (antal nya medlemmar, fördelningen

mellan permanenta och icke-permanenta medlemmar, regionala platser),

dels rådets interna arbetsmetoder (ökad öppenhet, rätten att deltaga för

parter i konflikter). Frågan om vetorätten som berör båda kategorierna är

en huvudfråga.

Det finns en bred enighet bland medlemsländerna om att en utvidgning

av säkerhetsrådet är önskvärd, men uppfattningarna om hur utvidgningen

bör utformas går vitt isär. Särskilt svåra frågor är om utvidgningen skall

omfatta såväl nya ständiga som roterande medlemmar och vetorätten.

Frågan om en permanent EU-plats har också kommit upp i diskussionen,

men inte intagit någon framträdande plats. Vad gäller rådets

arbetsmetoder har vissa framsteg gjorts i riktning mot större öppenhet,

fler öppna möten och tematiska debatter.

Sverige anser det angeläget att stärka säkerhetsrådets auktoritet genom

en utvidgning som gör rådet mer representativt för FN:s hela

medlemskrets. Vi stödjer en balanserad utvidgning av ständiga såväl som

icke-ständiga medlemmar och vill åstadkomma större öppenhet kring

säkerhetsrådets arbete. Att öppna för ökad insyn i säkerhetsrådet var en

central fråga för Sverige under vårt rådsmedlemskap 1997-1998. Vidare

förespråkar Sverige en begränsning av vetots användning. I

generalförsamlingens allmänna debatt 1999 framförde utrikesministern

tanken om en överenskommelse mellan de ständiga medlemmarna om

moratorium för användning av vetot och/eller en begränsning av

användningen till beslut rörande fredsframtvingande åtgärder.

En förhoppning är att genomförandet av millennietoppmötet under

hösten 2000, tillskapandet av utvecklingskontot samt det något ljusare

finansiella läget för FN under 1999 skall ha en positiv inverkan på det

fortsatta reformarbetet inom FN-systemet.

22

10 FN:s finanser

Skr. 1999/2000:130

FN finansieras med obligatoriska medlemsavgifter, dels för den reguljära

verksamheten, dels för de fredsbevarande operationerna. Det svenska

bidraget under år 2000 beräknas uppgå till ca 120 miljoner kronor

respektive ca 170 miljoner kronor.

Den finansiella situationen för FN var fortsatt kritisk under 1998. Den

reguljära verksamheten finansierades delvis genom s.k. intemlån från

kontona för fredsbevarande operationer. Genom att inte utnyttja vissa

budgeterade medel kunde sekretariatet dock minska underskottet för

1998 till 13 miljoner US-dollar.

Generalförsamlingen beslutade 1998 bl.a. om budgetramen för

tvåårsperioden 2000-2001 och finansieringen av de internationella

tribunalerna för f.d. Jugoslavien och Rwanda.

Under generalförsamlingen hösten 1999 var de två viktigaste

dagordningspunkterna inom det administrativa och budgetära området

den nya tvåårsbudgeten och frågan om hur stora bidrag medlemsländerna

skall lämna till FN, den s.k. bidragsskalan. I slutet av 1999 nåddes

enighet om en samlad utgiftsnivå för budgeten för 2000-2001 på drygt

2,5 miljarder US-dollar, vilket innebar en ökning med ungefär 0,1%

jämfört med den förra budgeten.

FN:s finansiella läge förbättrades under 1999. Detta berodde framför

allt på större amerikanska inbetalningar till FN. Den finansiella kris som

präglat organisationen sedan mitten på 90-talet, då USA beslutade att

unilateralt minska sina bidrag till organisationen, är därmed åtminstone

tillfälligt mindre akut än tidigare. Den ekonomiska utvecklingen för FN

beror dock fortsatt på de amerikanska bidragen.

De amerikanska inbetalningarna möjliggjordes av att den amerikanska

kongressen under hösten 1999 antog lagstiftning, den s.k. Helms-Biden

II, som gav administrationen rätt att under vissa villkor påbörja en

delbetalning av skulderna i tre steg. Den första avbetalningen skedde i

december 1999. Nästa avbetalning förutsätter bl.a. en sänkning av

nivåerna på de amerikanska bidragen till FN. Detta förutsätter i sin tur

ändringar i bidragsskalan, en fråga som förväntas leda till utdragna

förhandlingar.

Den svenska ståndpunkten bygger på principen att medlemsstaterna

skall betala sina bidrag till FN:s budget i tid, fullt ut och utan villkor.

Bidragens storlek bestäms av generalförsamlingen, och ländernas andelar

räknas fram enligt bidragsskalan. Sverige har uttryckt öppenhet för en

ändring av bidragsskalan och bl.a. anfört att det bästa för FN, och

därigenom för dess medlemsstater, vore ett jämnare fördelat ekonomiskt

ansvar för organisationen mellan medlemmarna och ett minskat beroende

av den störste bidragsgivaren USA.

23

11 FN inför framtiden

Skr. 1999/2000:130

Regeringen vill stärka det globala samarbetet genom att ställa individen

och de mänskliga rättigheterna i centrum. Ett vidgat säkerhetsbegrepp får

allt större genomslag i FN. Det ligger i linje med den svenska

regeringens syn på FN-arbetet. Varaktig fred och säkerhet etableras inte

genom kortvariga insatser i ett akut skede av en väpnad konflikt. Den

förutsätter demokrati, mänskliga rättigheter samt ekonomisk och social

utveckling. Genom globalt samarbete kan vi trygga internationell fred

och säkerhet och finna lösningar på de stora överlevnadsfrågoma.

FN:s ansvar är ytterst att stå som garant för att rätt skall gå före makt i

världspolitiken. FN:s säkerhetsråd är kärnan i den internationella

rättsordningen. Sverige har fått ett särskilt ansvar för arbetet med att

reformera FN:s säkerhetsråd. Vårt mål är att nå enighet om ökad

öppenhet och effektivitet i rådets arbete och om en medlemskrets som

bättre speglar dagens värld. De ständiga medlemmarna har ett särskilt

ansvar för rådets förmåga att agera. De bör så långt som möjligt avstå

från att använda vetorätten eller att hota med detta.

FN måste stärkas för att bättre kunna möta de utmaningar världen står

inför. Det råder bred enighet om att FN och dess säkerhetsråd måste

stärka sin förmåga att förebygga konflikter. Sverige välkomnar detta och

kommer fortsatt att vara aktivt - såväl nationellt, inom EU som i det

nordiska samarbetet - för att bidra till ett stärkt och moderniserat FN-

system. Detta förutsätter en stabil finansiell bas och att alla

medlemsstater betalar sina obligatoriska avgifter till FN - fullt ut, i tid

och utan villkor.

Millennietoppmötet, som inleder millennieförsamlingen i september

2000, blir ett viktigt tillfälle för världssamfundet att se över FN:s roll och

enas om åtgärder för att modernisera organisationen. Inför toppmötet har

FN:s generalsekreterare presenterat en rapport, i vilken ett antal

utmaningar inför det nya årtusendet identifieras. Utgångspunkten i

rapporten är den tilltagande globaliseringen, och fokus är på tre

kärnområden: fattigdom, säkerhet, och en hållbar framtid. Förhoppningen

är att millennietoppmötet skall bekräfta stödet för FN och

multilateralismen.

24

Sveriges deltagande i fredsfrämjande insatser ledda av FN per den 1 Skr. 1999/2000:130

januari år 2000 (deltagande i OSSE, VEU, och övriga insatser redovisas ej) Bilaga 1

Mission

UNIPTF/Bosnien

(FN:s internationella polisinsats i Bosnien)

Svenskt bidrag

55 civilpoliser

UNMIK/Kosovo

(FN:s mission i Kosovo)

44 civilpoliser

MINURSO/Västra Sahara 10 civilpoliser

(FN:s grupp för folkomröstningen i Västra Sahara)

UNTSO/Mellanöstem

(FN:s kommission för stilleståndsövervakning)

11

militärobservatörer

UNTAET/Östtimor

(FN:s övergångsadministration för Östtimor)

10 civilpoliser

2 militärobservatörer

UNMOGIP/Kashmir 7 militärobservatörer

(FN:s militära observatörsgrupp i Indien-Pakistan) 1 läkare

UNIKOM/Kuwait

(FN:s observatörsgrupp i Irak-Kuwait)

5 militärobservatörer

UNOMIG/Georgien

(FN:s observatörsgrupp i Georgien)

5 militärobservatörer

MINUGUA/Guatemala

(FN:s mission för övervakning av

mänskliga rättigheter i Guatemala)

2 civilpoliser

MONUC/Kongo

(FN:s observatörsmission i Kongo)

2 militärobservatörer

UNAMSIL/Sierra Leone

(FN:s mission i Sierra Leone)

3 militärobservatörer

TOTALT

157

SFOR/Bosnien

(FN:s stabiliseringsstyrka, Nato-ledd insats

som verkar under mandat från FN:s

säkerhetsråd)

Militär trupp (37)

KFOR/Kosovo

(Kosovo Force, Nato-ledd insats

som verkar under mandat från FN:s säkerhetsråd)

Militär trupp (847)

25

Skr. 1999/2000:130

Bilaga 2

Sverige i säkerhetsrådet 1997-98 1

När Sverige 1997 blev medlem av Förenta nationernas säkerhetsråd,

fanns en viss optimism om att FN med förnyad energi skulle ta sig an de

många konflikterna på dess dagordning. En ny generalsekreterare med

höga ambitioner hade tillträtt. Men trots intensiva insatser på många

fronter och vissa framgångar (Albanien, Guatemala) måste konstateras

att läget i början av 1999 i flera fall är dystrare än två år tidigare. Detta

gäller inte minst situationen i Angola, Sierra Leone, Etiopien-Eritrea,

Irak, och Kosovo, där Förenta nationerna inte kunnat förhindra att

diplomatin fatt ge vika för militära medel.

Åren 1997-98 var en mycket aktiv period i säkerhetsrådet. Ett femtiotal

ärenden behandlades, nästan alla i återkommande sammanträden.

Informella konsultationer hölls nära nog varje vardag och ibland även

under veckosluten. 127 resolutioner och 95 ordförandeuttalanden antogs.

De flesta konsultationer följdes dessutom av rådsordförandens uttalande

till media. Även dessa senare blev ofta föremål för förhandlingar och

långa diskussioner.

De många konflikterna i Afrika och krishärdarna på Balkan

dominerade rådets dagordning. Men särskilt också frågan om Iraks

massförstörelsevapen återkom regelbundet. Denna fråga, liksom under

1998 Kosovofrågan, blev särskilt politiskt brännande, eftersom hot om

väpnat våld aktualiserades i båda fallen och starka intressen stod på spel

för stormakterna - de ständiga medlemmarna.

När ständiga medlemmar har starka egna intressen kan de driva frågor

utan större hänsyn till de tio valda medlemmarna eller välja att rent av

ställa säkerhetsrådet åt sidan. Men också deras önskan att få legitimitet

för sitt agerande från säkerhetsrådet framgick och har - trots Irak- och

Kosovofallen - betydelse i internationell politik.

Tveklöst dominerar de fem ständiga medlemmarna rådsarbetet. De har

fördel av sin vetorätt, sina större politiska eller materiella resurser och sin

jämfört med övriga rådsmedlemmar mer globala utrikespolitik med en

brett utbyggd utrikesrepresentation. De drar också fördel av sin större

kontinuitet i arbetet och sina erfarenheter av säkerhetsrådets procedurer

samt att de har etablerade samarbetskanaler sinsemellan, när det gäller

för dem verkligt viktiga frågor. Till detta kommer att de i allmänhet har

mycket skickliga representanter i säkerhetsrådet. De ständiga

medlemmarna bestämmer i stor utsträckning ramarna för vad som kan

göras i säkerhetsrådet och vilka frågor som behandlas. Vetot används inte

lika ofta som förr. Men det "tysta vetot", som gör att vissa frågor aldrig

kommer upp på rådets dagordning, påverkar i hög grad dess arbete.

När de fem kan samarbeta och är eniga har de en mycket stor

genomslagskraft i rådet. Generalsekreteraren valde vid flera tillfallen att

1 Utdrag ur "Sverige i Förenta nationernas säkerhetsråd 1997-98", Aktstycken utgivna av

Utrikesdepartementet; ny serie 11:54

26

konsultera de fem innan han tog upp en fråga med säkerhetsrådet i sin

helhet. Detta gällde särskilt vid kriser, där Kofi Annan önskade snabbt

stöd för en viss handlingslinje eller ställa sina tjänster till förfogande.

Samarbetet mellan de fem ständiga medlemmarna var under Sveriges

tid i rådet kanske inte lika nära och förtroendefullt som under åren

omedelbart efter det kalla krigets slut. Men med undantag av

motsättningarna i slutet av 1998 efter bombningarna av Irak och hoten

om våld i Kosovo, var stämningen och samarbetet mellan de fem på det

hela taget bra.

De fems dominerande ställning hindrar dock inte att länder som inte

tillhör stormaktskretsen genom aktivt agerande i många fall kan påverka

skeendena, få gehör för viktiga frågor, ta upp ärenden på dagordningen

och låta de egna perspektiven bidra till utformningen av beslut i

säkerhetsrådet.

Den svenska delegationen inriktade sig på att nå resultat snarare än att

driva demonstrationspolitik. För det vann Sverige tidigt i respekt och

trovärdighet. Att Sverige konsekvent värnade om säkerhetsrådets och

folkrättens ställning och roll, utan att låta sig styras av mer begränsade

egenintressen, stärkte också Sveriges trovärdighet. Sverige kunde heller

inte anklagas för att gå någon annans ärenden, utan uppfattades som en i

hög grad självständig aktör. Flera länder i rådet sneglade ofta på Sverige

i kontroversiella frågor, innan de avgjorde hur de skulle ställa sig. Detta

ökade Sveriges inflytande i vissa frågor, t ex rörande Irak. Den svenska

delegationen deltog under hela tvåårsperioden i de alliansfria

rådsmedlemmamas möten (NAM-caucus). Detta stärkte också Sveriges

ställning och gav i flera fall tillgång till tidig information.

Den svenska delegationen förhandlade som regel genom att i förväg

söka förankra texter hos dem som kunde väntas ha störst svårigheter.

Sverige undvek också konfrontatoriska förslag med mycken prutmån,

som endast hade fördröjt processer och skapat onödiga motsättningar.

För detta mötte Sverige uppskattning och kunde nå framgång med egna

initiativ. Den svenska delegationen upptäckte att det inte skadade en

medlem att vara obekväm ibland i vissa för det egna landet viktiga

frågor, utan att detta tvärtom kunde skapa respekt bland övriga

rådsmedlemmar. I efterhand kan konstateras att Sverige och de övriga

valda medlemmarna kanske skulle ha vågat mer och försökt tänja

gränserna ännu lite mer för vad som kan göras i säkerhetsrådet.

Enhällighet har inte alltid ett egenvärde.

Det svenska EU-medlemskapet spelade en mycket liten roll i

säkerhetsrådsarbetet. Frankrike och Storbritannien anser att deras

ställning som ständiga medlemmar gör att de i säkerhetsrådet inte skall

vara bundna av en gemensam EU-politik. Detta bekräftades också i

Maastrichtavtalet 1991. Därför förekommer ingen EU-samordning i

rådsarbetet. Övriga EU-länder hålls endast informerade om vad som

pågår i säkerhetsrådet. Detta hindrade dock inte att de fyra EU-länderna i

säkerhetsrådet ibland kunde samarbeta i en viss fråga, exempelvis när det

gällde israeliska bosättningar på ockuperad mark eller kriserna i

Albanien och Kosovo.

Skr. 1999/2000:130

Bilaga 2

27

Sverige hade före medlemskapet bland annat framhållit tre specifika Skr. 1999/2000:130

områden att verka för i rådsarbetet: 1) tidiga konfliktförebyggande Bilaga 2

insatser; 2) stärkande av den så kallade nya generationen av

fredsbevarande operationer, där militära, politiska och humanitära

insatser samordnas och där de civila komponenterna ges ett allt större

utrymme; 3) öppenhet och transparens.

I några fall kunde Sverige verka för konfliktförebyggande insatser. När

Albanien hotade falla samman i kaos och anarki våren 1997, var Sverige

bland de första att ta upp frågan i rådet, vilket så småningom följdes av

att en multinationell styrka sattes in med FN-mandat. Sverige lade också

fram förslag, som gjorde det möjligt för den förebyggande FN-styrkan i

Makedonien (UNPREDEP) att fortsätta sin verksamhet. Det var också

Sverige som först tog upp Kosovofrågan i säkerhetsrådet i mars 1998,

och under det svenska ordförandeskapet i september 1998 antogs en

kraftfull resolution med starka och uttryckliga krav på Belgrad.

En viss besvikelse innebar det att Sverige inte kunde göra mer för att

bidra till beslut om förebyggande insatser. En begränsning i rådets

möjlighet till snabba och effektiva insatser var den negativa inställningen

i Förenta staternas kongress till nya fredsbevarande operationer i FN:s

regi. Kongressens krav på två veckors framförhållning för alla beslut om

nya operationer eller utökning av pågående insatser fördröjde och gjorde

det svårt att verka för tidiga konfliktförebyggande insatser. Den negativa

amerikanska hållningen gjorde dessutom varje mer kostbar FN-operation

praktiskt taget omöjlig att förverkliga. Under perioden upprättades endast

två nya relativt begränsade FN-operationer - MINURCA i

Centralafrikanska republiken och UNOMSIL i Sierra Leone samt en

militär komponent till MINUGUA i Guatemala.

En ytterligare svårighet var oviljan hos vissa medlemmar att gå med på

sådana beslut utan att regeringen i det land där insatsen skulle göras först

givit sitt tillstånd eller, ännu hellre, begärt en sådan insats. Till detta kom

en tvekan, ibland även hos generalsekreteraren, att gripa in i t ex

afrikanska konflikter, utan att tid först givits för regionala och

subregionala organisationer att försöka lösa krisen i fråga.

Särskilt i Afrika var det svårt att få till stånd konfliktförebyggande

insatser. Försök att få FN att undersöka förhållandena i Sudan eller vid

gränsen mellan Tanzania och Burundi mötte motstånd. Inte heller gick

det att få till stånd beslut om att skicka en FN-styrka till Kongo-

Brazzaville i ett kritiskt skede. Generalsekreterarens Afrikarapport till

säkerhetsrådet i april 1998 innehöll rekommendationer om tidiga

konfliktförebyggande insatser. Som en uppföljning till rapporten hölls

under det svenska ordförandeskapet i september 1998 en ministerdebatt.

Inför denna ledde Sverige arbetet med att utforma ett

ordförandeuttalande till stöd för afrikanska staters möjligheter att bedriva

och medverka i fredsbevarande operationer och ett annat uttalande som

bland annat välkomnade generalsekreterarens rekommendationer.

I den "nya generationen fredsbevarande operationer" med en hög grad

av civila inslag skulle, enligt svensk uppfattning, också ingå

fredsbyggande komponenter. Syftet med de senare skulle bl a vara att

stärka de civila strukturerna i ett samhälle som drabbats av konflikt, för

28

att på så sätt förebygga återfall i motsättningar och våld. Den negativa Skr. 1999/2000:130

amerikanska inställningen till att acceptera kostnader för nya FN- Bilaga 2

operationer försvårade i hög grad också insatser på detta område. Till

detta kom att länder som Kina, Brasilien och Egypten motsatte sig att

säkerhetsrådet tog på sig uppgifter, som i deras tycke låg utanför dess

kompetens, och som därför borde hanteras av andra delar av FN-

systemet.

Under Sveriges första ordförandemånad - juli 1997 - kunde dock rådet

på svenskt initiativ anta ett ordförandeuttalande om betydelsen av

civilpolisinsatser i fredsbevarande operationer. Civilpoliser kom och

hade kommit att spela en alltmer betydelsefull roll i flera FN-operationer,

t ex i f d Jugoslavien och i Haiti. De kunde bidra till att stärka respekten

för mänskliga rättigheter och därmed bygga mer förtroendefulla

relationer mellan olika folkgrupper som varit inblandade i konflikt.

I juli 1998 tog Sverige initiativ till en resolution som gav FN-

operationen i Bosnien-Hercegovina, UNMIBH, en viktig roll i

övervakningen av det nationella domstolsväsendet. I december 1998

antog säkerhetsrådet också, på svenskt förslag, ett uttalande, som delvis

inspirerats av generalsekreterarens Afrikarapport om de fredsbyggande

komponenternas roll i fredsbevarande operationer.

I fråga om transparens och öppenhet intog Sverige en hög profil. Den

svenska delegationen informerade regelmässigt icke-medlemmar av

säkerhetsrådet om vad som hänt i de informella konsultationerna. En

egen hemsida på Internet uppdaterades regelbundet med aktuellt

rådsmaterial. Väl så viktigt var att delegationen aktivt informerade media

och enskilda organisationer. Sverige verkade också för att involvera

humanitära organisationer i rådsarbetet. Sverige organiserade ett antal så

kallade kaffemöten på delegationen, dit rådets medlemmar inbjöds för att

diskutera en viss fråga med humanitära organisationer. Dessa möten

mötte uppskattning och kunde bidra till att en viss fråga aktualiserades i

själva rådet. Ansträngningarna att förbättra rådsmedlemmamas möten

med truppbidragare till FN-operationer genom att göra dem mer

informativa och ett forum för ett verkligt tankeutbyte fick däremot inte

avsedd effekt.

Att slå vakt om säkerhetsrådets och därmed folkrättens roll i frågor

om internationell fred och säkerhet var ett strategiskt intresse, som

genomsyrade Sveriges arbete i säkerhetsrådet 1997-98. När Förenta

staterna och Storbritannien i december 1998 bombade Irak utan beslut av

FN:s säkerhetsråd, var det ett bakslag för denna linje. Sverige tillhörde de

länder, som i rådets debatt omedelbart efter attacken tydligast uttalade

kritik mot denna, samtidigt som den irakiska regeringens skuld till själva

krisen underströks. Sverige var också ganska ensamt bland

rådsmedlemmarna om att öppet kritisera de västafrikanska staternas

ingripande (genom ECOMOG) mot juntan i Sierra Leone, när detta

skedde utan uttryckligt godkännande av säkerhetsrådet.

Den svenska delegationen hävdade konsekvent att användning av våld

- annat än i rent självförsvar - när alla politiska och diplomatiska

möjligheter uttömts, blir legitimt först efter ett otvetydigt beslut i FN:s

säkerhetsråd i enlighet med FN-stadgan. När rådet gav någon grupp av

29

stater mandat att utföra militära operationer, var Sverige särskilt Skr. 1999/2000:130

pådrivande för en tät återrapportering till säkerhetsrådet (Albanien, Bilaga 2

Centralafrikanska republiken) och för att det mandat som rådet givit

respekterades (Sierra Leone).

Säkerhetsrådets ställning och auktoritet spelade stor roll för Sverige,

när sanktionsregimer för Irak eller Libyen ifrågasattes. Sverige slog

konsekvent vakt om att säkerhetsrådets beslut måste efterlevas. Men

samtidigt uppmärksammade Sverige de humanitära konsekvenserna av

sanktioner och hur dessa skulle kunna mildras.

De humanitära frågorna stod i fokus för Sverige. Den svenska

delegationen hade där stöd av länder som Portugal, Costa Rica, Chile,

Sydkorea och Slovenien. Sverige höll löpande kontakt med humanitära

organisationer och den svenska delegationen var en kanal till

beslutsprocessen i rådet för FN:s flyktingkommissarie (UNHCR), FN:s

avdelning för humanitära frågor (OCHA), Internationella Röda korset

(ICRC), Läkare utan gränser och flera andra.

I början av 1997 tog Sverige initiativ till ett ordförandeuttalande om

situationen i Kongo/Zaire, som underströk vikten av att humanitära

organisationer fick tillträde till de behövande i landet. Det är därefter

naturligt att ta hänsyn till denna aspekt i rådets beslut. På samma sätt

bidrog Sverige till att det blev naturligt att ta upp frågor om internationell

humanitär rätt och respekten för mänskliga rättigheter, när olika kriser

behandlades i säkerhetsrådet. I början av perioden mötte i stort sett varje

omnämnande av mänskliga rättigheter i dessa sammanhang negativa

reaktioner från Kina. Men kineserna kom alltmer att finna sig i att denna

aspekt fanns med i säkerhetsrådets resolutioner och

ordförandeuttalanden.

Skyddet av humanitära insatser och flyktingar debatterades i

säkerhetsrådet flera gånger under 1997-98 bland annat i två öppna

debatter - den senare under det svenska ordförandeskapet i september

1998. Sverige tog då initiativ till ett ordförandeuttalande i frågan, som

befäste dess relevans i rådsarbetet.

I samtliga fall, där sanktioner diskuterades, verkade Sverige för att de

humanitära konsekvenserna för befolkningen i respektive länder

beaktades. Som ordförande i sanktionskommittén för Sierra Leone kunde

ambassadör Hans Dahlgren medverka till att humanitära undantag

genomfördes också i praktiken. Han gjorde två besök i regionen, som

visade sig mycket värdefulla i detta sammanhang. Sverige verkade för att

sanktioner i allmänhet skulle vara riktade på ett sådant sätt att de

orsakade så litet lidande som möjligt för en oskyldig civilbefolkning.

I fråga om sanktionerna mot Irak engagerade sig Sverige i

ansträngningarna att stärka det s k Irakprogrammet, som förser Iraks

befolkning med i första hand mat och medicin i utbyte mot export av

olja. Sverige kunde spela en brobyggande roll mellan olika läger när det

gällde försöken att skapa förutsättningar för ett effektivare Irakprogram.

I frågor rörande f d Jugoslavien var Sverige en viktig aktör. Sverige

deltog i den utvidgade kontaktgruppen (CCP). I denna grupp förbereddes

nära nog varje resolution eller ordförandeuttalande om situationen i f d

Jugoslavien. Sveriges goda relationer till Ryssland bidrog ofta till att o.

skapa förutsättningar för enighet i CCP-kretsen. I Kosovofrågan var detta

inte alltid möjligt. I denna fråga och när det gällde Jugoslavientribunalen

var Sverige ändå pådrivande mot bakgrund av ett starkt nationellt

intresse.

Sverige ägnade särskild uppmärksamhet åt FN:s två

krigsförbrytartribunaler, vilka inrättats för f d Jugoslavien och Rwanda.

Dessa sågs som viktiga för att stärka respekten för folkrätten, men också

för att främja försoning i dessa båda regioner.

Sverige ledde en arbetsgrupp om behovet av att stärka de båda FN-

tribunalema mot bakgrund av den stora tillströmningen av mål i båda

fallen. På Sveriges initiativ antogs en resolution, som inrättade en tredje

kammare för Rwandatribunalen. Detta följdes snart av ett motsvarande

beslut för Jugoslavientribunalen.

Hösten 1998 ledde Sverige arbetet med ett resolutionsförslag, som

riktade kraftig kritik mot Belgrads bristande samarbete med

Jugoslavientribunalen. Detta kunde läggas fram först efter hårda

förhandlingar i CCP. I december 1998 tog Sverige initiativ till ett förslag

om riktade sanktioner mot de befattningshavare i Belgrad, som var

ansvariga för oviljan att samarbeta med tribunalen.

De indiska och pakistanska kärnvapenproven på försommaren 1998

gav Sverige tillfälle att ta upp frågan om kämvapennedrustning i

säkerhetsrådet. Efter de första explosionerna ledde Sverige arbetet med

att fa fram en reaktion i form av ett ordförandeuttalande, som djupt

beklagade det inträffade. När Pakistan följde Indiens exempel och

utförde egna prov utarbetade Sverige tillsammans med Japan ett

resolutionsförslag, som fördömde de båda ländernas provserier, manade

till återhållsamhet i regionen, men även påminde om de fem deklarerade

kämvapenstaternas ansvar att också själva medverka till

kämvapennedrustning. Förslaget kunde antas efter hårda förhandlingar

under svensk ledning.

Afrikanska frågor upptog en stor del av den svenska delegationens tid.

Under perioden hölls två ministerdebatter om Afrika, den senare under

svenskt ordförandeskap i september 1998. Under detta svenska

ordförandeskap antogs också de flesta av rådets beslut i uppföljningen av

generalsekreterarens rapport om konfliktförebyggande i Afrika. Sverige

tog på sig ett stort ansvar i detta arbete, som gjorde det möjligt att uppnå

fardiga resultat under det egna ordförandeskapet.

Hans Dahlgrens ordförandeskap i sanktionskommittén för Sierra

Leone föranledde en relativt hög svensk profil i just denna fråga. Därtill

kom Sverige att tydligt påverka rådets beslut och reaktioner avseende

händelseutvecklingen i Angola och Stora sjöregionen. Sverige tog tidigt

initiativ till ett ordförandeuttalande om Somalia och försökte under

perioden, dock utan större framgång, verka för ett starkare FN-

engagemang i denna konflikt.

De återkommande kriserna i frågan om Irak och dess

massförstörelsevapen ställde rådet inför principiellt viktiga avgöranden,

bl a om användning av våld. Den svenska linjen var konsekvent att inte

ge avkall på de krav som säkerhetsrådets resolutioner ställt på Irak.

Sverige uttalade också genomgående ett klart stöd för FN:s

Skr. 1999/2000:130

Bilaga 2

31

nedrustningskommission för Irak (UNSCOM). Klarhet om Iraks innehav

och förmåga att tillverka massförstörelsevapen måste, enligt svensk

uppfattning, nås. Samtidigt ansåg Sverige att fullt irakiskt samarbete med

UNSCOM borde leda fram till lättnader i sanktionsregimen i enlighet

med säkerhetsrådets resolutioner. Sverige stod konsekvent fast vid

ståndpunkten att eventuell användning av våld mot Irak måste, för att

vara legitimt, föregås av ett tydligt godkännande av säkerhetsrådet. Den

konsekventa svenska hållningen åtnjöt respekt och ledde till att flera

rådsmedlemmar gärna konsulterade Sverige innan de tog ställning i

Irakfrågan.

Skr. 1999/2000:130

Bilaga 2

32

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 maj

Skr. 1999/2000:130

Närvarande: statsminister Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Thalén, Lindh, Sahlin, von Sydow, Pagrotsky, Östros, Messing,

Engqvist, Rosengren, Larsson, Lejon, Lövdén, Ringholm.

Föredragande: statsrådet Lindh

Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000:130 Sverige i Förenta

nationerna.

33

Eländers Gotab 60171, Stockholm 2000