Prop. 1999/2000:137

Regeringens skrivelse

1999/2000:137

Barn - här och nu

Redogörelse för bampolitiken i Sverige med

utgångspunkt i FN:s konvention om barnets

rättigheter

Skr.

1999/2000:137

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 7 september 2000

Lena Hjelm-Wallén

Ingela Thalén

(Socialdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för bampolitiken i Sverige

med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter.

Innehållsförteckning

1 Inledning............................................................................................6

2 Allmänna utgångspunkter..................................................................8

3 Barns situation i dagens Sverige.....................................................13

3.1 Utvecklingstendenser under 1990-talet............................13

3.2 Förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolan... 19

3.3 Barns och ungdomars fysiska och psykiska hälsa............29

3.3.1 Alkohol, narkotika och tobak.........................32

3.3.2 Barn- och ungdomshabiliteringen samt

hjälpmedel......................................................36

3.3.3 Bampsykiatrikommittén.................................37

3.4 Utsatta barn.......................................................................41

3.4.1 Barn som offer för brott..................................50

3.5 Brottsförebyggande åtgärder och unga lagöverträdare.....53

3.6 Barn i utsatta storstadsområden........................................58

3.7 Barn tillhörande nationella minoriteter.............................60

3.8 Asylsökandebamm.fl......................................................63

3.8.1 Regeringens reformarbete...............................65

3.8.2 Reformarbetet inom Migrationsverket...........67

3.9 Barn med utländsk bakgrund............................................71

3.10 Barn och idrott..................................................................73

3.11 Barn och kultur.................................................................75

4 Bam och familj................................................................................77

4.1 Båda föräldrarna har ett ansvar.........................................77

4.2 Bam och deras familjer.....................................................80

4.3 Födelsetalsutvecklingen....................................................88

4.4 De ekonomiska stöden till barnfamiljerna........................92

4.4.1 Barnfamiljer med socialbidrag.......................97

4.5 Stöd i föräldraskapet.......................................................100

5 Arbetet med att genomföra FN:s konvention om barnets

rättigheter......................................................................................105

5.1 Tio år med FN:s barnkonvention....................................105

5.2 Barns och ungdomars rätt att komma till tals samt

möjligheter till inflytande och delaktighet......................113

5.2.1 Utvecklingen av bams och ungdomars

möjligheter till inflytande och delaktighet.... 114

5.2.2 Barnets rätt att komma till tals i rättsprocessen

m.m...............................................................120

5.3 Demokratifostran och åtgärder mot främlingsfientlighet

m.m.................................................................................121

5.4 Inriktningen på det fortsatta bamkonventionsarbetet.....122

5.5 FN:s bamkommittés synpunkter.....................................124

6 Barnfrågorna under Sveriges ordförandeskap i ministerrådet inom

EU våren 2001...............................................................................134

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den

7 september 2000...................................................................................139

Skr. 1999/2000:137

Sammanfattning

Barns och ungdomars verklighet förändras hela tiden i takt med de för-

ändringar som sker i omvärlden. Samhällets bampolitik skall i så stor

utsträckning som möjligt anpassas till dessa nya förhållanden i syfte att

ge bam så goda och trygga uppväxtförhållanden som möjligt. Det finns

därför anledning för regeringen att med regelbundna mellanrum beskriva

barnens situation och den bedrivna bampolitiken för att ge underlag för

en bred diskussion om barnfrågorna.

Denna skrivelse har en sådan inriktning. Den redovisar utvecklingen av

barns situation i Sverige på ett antal olika områden. Tidsperspektivet är i

huvudsak utvecklingen under 1990-talet fram till nu. Beskrivningen av

bampolitiken har också denna inriktning och detta tidsperspektiv. I skri-

velsen finns också, som en viktig del, en redovisning av arbetet med att

genomföra FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen.

Redovisningen omfattar också denna tidsperiod, men tyngdpunkten lig-

ger på en genomgång av vad som hänt efter det att riksdagen beslutat

ställa sig bakom den strategi för barnkonventionens förverkligande som

presenterades i prop. 1997/98:182. Propositionen bygger på Bamkom-

mitténs betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116).

Skrivelsen är dock inte en heltäckande redovisning av allt arbete inom

Regeringskansliet som berör bam och barns levnadsvillkor. Den inne-

håller inte heller förslag till lagändringar.

Skrivelsen har ett nationellt perspektiv. För närvarande pågår inom

Utrikesdepartementet en översyn av barnfrågorna i Sveriges internatio-

nella utvecklingssamarbete. I fokus står bam och ungdomar upp till 18 år.

Syftet med översynen är att tydliggöra bam- och bamrättsperspektivet i

såväl det multilaterala som det bilaterala samarbetet. Regeringen avser att

redovisa det samlade arbetet kring översynen i en skrivelse till riksdagen

år 2001 (se vidare under kap. 2).

Regeringen kommer att prioritera barnfrågorna högt även i fortsätt-

ningen. 1990-talet har inneburit besparingar och förändringar som påver-

kat många bams och ungdomars situation. Att förbättra för alla bam är

därför en viktig uppgift för regeringens fortsatta politik. Den förbättrade

ekonomiska situationen möjliggör ökade insatser för bam och ungdomar.

Genom kraftigt ökade statsbidrag och växande skatteintäkter kan kom-

muner och landsting förbättra insatserna för bam inom vård, skola och

omsorg. Regeringen planerar förbättringar av barnbidrag och föräldraför-

säkring. Maxtaxa, en allmän förskola för fyra- och femåringar, förskola

för bam till arbetslösa eller föräldralediga föräldrar och kvalitetsförbätt-

ringar i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är andra aviserade

åtgärder.

Ökade resurser för fler vuxna i skola och fritidshem samt insatser för

kompetensutveckling av lärare kommer att ge kommunerna bättre förut-

sättningar att kunna erbjuda en bra skola.

Lika viktiga är alla de vardagsåtgärder som vidtas i syfte att förbättra

barnens situation. Regeringens strävan att bamperspektivet skall finnas

med i allt offentligt beslutsfattande som rör bam är ett led i detta arbete.

Nära kopplat till detta är också möjligheten för bam och ungdomar att

Skr. 1999/2000:137

uttrycka sina åsikter i beslut som rör dem. Det är viktigt att flicka-pojke- Skr. 1999/2000:137

perspektivet finns med i detta arbete.

I denna skrivelse redovisas inledningsvis i kapitel 2 målsättningen med

bampolitiken och hur arbetet med att utveckla samordningen av barn-

frågorna i Regeringskansliet fortskrider. Därefter sammanfattas i avsnitt

3.1 utvecklingen av barns och ungdomars situation i Sverige under det

gångna decenniet. Ett särskilt avsnitt, 3.2, ägnas åt verksamheter som är

viktiga for bam och ungdomar: förskola, skola och fritidshem, där bl.a.

skolans arbete med att motverka mobbning beskrivs.

I avsnitt 3.3 lämnas en redogörelse för barns och ungdomars fysiska

och psykiska hälsa. Det finns tecken som tyder på att den psykiska ohäl-

san bland bam och ungdomar ökar. I avsnitt 3.3.3 redovisas därför de

åtgärder som har vidtagits med anledning av Bampsykiatrikommitténs

betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31). I detta sammanhang aviseras

att regeringen inom kort kommer att ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta

fram ett nationellt utvecklingsprogram for hela området misshandel och

sexuella övergrepp mot barn. I uppdraget bör ingå att undersöka möjlig-

heterna att ta initiativ till och stödja ett antal regionala centrum utifrån

socialtjänstens behov.

1 skrivelsen redovisas också det arbete som pågår i olika sammanhang

för att förbättra situationen för bam i särskilt behov av stöd och skydd.

Arbetet mot barnmisshandel och sexuellt utnyttjande av bam beskrivs i

avsnitt 3.4. Regeringen planerar att i samband med behandlingen av för-

slagen från Kommittén mot barnmisshandel och arbetet med en proposi-

tion om brottsofferfrågor särskilt uppmärksamma barns behov i den

straffrättsliga processen. Vidare redovisas i ett särskilt avsnitt samhällets

arbete med att återföra unga lagöverträdare till ett liv utan kriminalitet.

Även i detta sammanhang är utgångspunkten FN:s barnkonvention.

I kapitel 3 beskrivs också regeringens åtgärder för bam i utsatta stor-

stadsområden samt de prioriteringar som görs för bam och ungdomar

inom ramen för såväl minoritets- som integrationspolitiken. Vidare finns

ett särskilt avsnitt om det utvecklingsarbete som pågår när det gäller att

förbättra barnets ställning i asylprocessen.

Ett annat område som starkt berör barnens uppväxt är föräldrarnas

situation. I kapitel 4 görs en genomgång av hur samhällets stöd till

barnens familjer utvecklas samt inriktningen av det ekonomiska

familjestödet och samhällets stöd till föräldrar i deras föräldraroll. Den

senare redovisningen sker med utgångspunkt i Föräldrautbildnings-

utredningens betänkande Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161), se

avsnitt 4.5. I detta sammanhang planerar regeringen att avsätta

särskilda resurser för att utveckla arbetet med föräldrautbildning och

annat föräldrastöd. Medlen skall bl.a. användas for att samla in och

sprida de goda exempel som finns samt till att stimulera nya projekt. I

avsnitt 4.3 diskuteras problemet med de sedan länge låga födelsetalen och

den risk detta innebär för den framtida samhällsutvecklingen. För att

stödja arbetet med att öka kunskaperna om mekanismerna bakom

födelsetalsutvecklingen med särskild inriktning på sambanden mellan

samhällets politik och födelsetalsutvecklingen planerar regeringen därför

att tillsätta en arbetsgrupp inom Socialdepartementet.

I skrivelsen redovisas också i avsnitt 4.1 för det arbete som syftar till Skr. 1999/2000:137

att stärka barnets rätt till båda sina föräldrar. Genom 1998 års vårdnads-

reform vidgades domstolarnas möjligheter att döma till gemensam vård-

nad så att sådan vårdnad kan komma i fråga även om en förälder mot-

sätter sig det. Arbetet med att följa upp reformen har redan påbörjats. En

utredning med uppdrag att utvärdera 1998 års vårdnadsreform kommer

att tillsättas. Den planerade utredningen kommer också att fa i uppdrag

att utvärdera 1996 års reform om barns rätt att komma till tals och att se

över verkställighetsreglema i 21 kap. föräldrabalken ur ett bamperspek-

tiv. Andra frågor som kommer att omfattas av uppdraget är möjligheten

att ge närstående (t.ex. mor- och farföräldrar) rätt att väcka talan om

umgänge med barnet och om överflyttning av vårdnaden.

Riksdagen antog under riksmötet 1998/99 den strategi för att förverk-

liga barnkonventionen i Sverige som regeringen presenterade i prop.

1997/98:182 (se bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). I kapitel 5 redo-

visas de konkreta åtgärder som sedan dess vidtagits i enlighet med strate-

gin samt det pågående arbetet med att genomföra barnkonventionen. I

sammanhanget har det varit särskilt viktigt att belysa hur barns och ung-

domars möjligheter att komma till tals och fa uttrycka sina åsikter har

utvecklats.

Beskrivningen i avsnitt 5.4 om inriktningen på det fortsatta bamkon-

ventionsarbetet omfattar bl.a. arbetet med att fa med konventionen i hög-

skolans grundutbildningar för yrkesgrupper som arbetar med bam. Ett

uppdrag skall ges till Högskoleverket att kartlägga hur barnkonventionen

används i högskolans utbildning för yrkesgrupper som arbetar med barn.

I uppdraget bör också ingå att föreslå åtgärder för att öka kunskaperna

om barnkonventionen hos berörda lärare och studenter och att få den

använd i utbildningen. Ett område som behöver utvecklas är barns och

ungdomars möjligheter att fa klaga och framföra sina synpunkter inom de

områden som påverkar deras vardag. Barnombudsmannen kommer därför

att få i uppdrag att utveckla modeller för lokala barnombudsmannafunk-

tioner, som sedan kommunerna fritt kan använda sig av.

Vidare diskuteras formerna för hur regeringen skall lyssna och ta till

sig barns och ungdomars åsikter i olika frågor som berör dem. Socialde-

partementet avser att under hösten 2000 bjuda in barn och ungdomar till

en diskussion kring hur deras synpunkter på bästa sätt kan inhämtas. Det

traditionella remissförfarandet i samband med betänkanden, rapporter

och liknande bör också utformas så att barn- och ungdomsgruppers syn-

punkter kan tas med på ett rimligt sätt. I avsnittet beskrivs också arbetet

med att utveckla instrument för konsekvensanalyser ur ett bamperspektiv

av beslut som fattas på såväl central, regional som lokal nivå. I detta

sammanhang poängteras särskilt att barnperspektivet i den statliga bud-

getprocessen behöver utvecklas. Det är angeläget att de resurser som

väsentligt påverkar barns liv är urskiljbara på ett sådant sätt att de kan bli

föremål för politiska prioriteringar. I det pågående arbetet inom Rege-

ringskansliet med att utforma en gemensam verksamhetsstruktur för styr-

ning i staten, kommer barnområdet definieras så att det enkelt går att

följa hur olika typer av insatser bidrar till de barnpolitiska målen.

Av avsnitt 5.4 framgår även att regeringens fortsatta arbete med barn-

konventionen även innefattar att till hösten lämna en proposition om

Barnombudsmannens verksamhet och organisation. Regeringen kommer Skr. 1999/2000:137

i sin proposition om Barnombudsmannen att behandla frågan om myn-

dighetsansvaret frör barns lek- och utemiljö. Därutöver lämnas i avsnitt

5.5 en redogörelse för FN:s bamkommittés synpunkter på hur Sverige

förverkligat sina åtaganden enligt barnkonventionen jämte en redogörelse

för de åtgärder som Sverige vidtagit eller avser att vidta med anledning

av dessa synpunkter.

Avslutningsvis redovisas i kapitel 6 ett antal barnfrågor som kommer

att vara aktuella under Sveriges ordförandeskap i ministerrådet inom EU

våren 2001.

1 Inledning

Tyngdpunkten i regeringens bampolitik under de kommande åren ligger i

förbättringar för barnfamiljerna, ökade resurser till skola, vård och

omsorg, uppmärksamhet och stöd för utsatta bam, ökade möjligheter för

barns och ungdomars inflytande samt uppföljning av regeringens strategi

för arbetet med FN:s barnkonvention.

Utmaningen för det nya århundradet är att skapa ett samhälle:

- där varje bam, oavsett kön eller etniskt ursprung, oberoende av föräld-

rarnas sociala eller ekonomiska ställning och oavsett om det har ett

funktionshinder eller inte, kan förverkliga sina personliga drömmar

och livsmål, utveckla sina talanger och skapa sig en framtid efter sin

egen lust och förmåga.

- som förstår att väl tillvarata alla sina mänskliga resurser så att alla bam

kan växa i trygghet till nyfikna, fria och demokratiska människor som

tillsammans kan forma vår gemensamma framtid.

- med sådana villkor för föräldraskap att unga människor inte behöver

tveka om att sätta bam till världen och dela på ansvaret både för vår-

den av dem och för deras försörjning.

- som tar på sig ansvaret att skydda bam mot övergrepp och misshandel

och som kan skapa ett samhällsklimat som främjar ömsesidig respekt

mellan bam och mellan bam och vuxna.

- där bam och ungdomar far rimliga möjligheter att påverka beslut som

rör dem direkt eller som medborgare; i det ligger inte bara att bam och

ungdomar skall fa möjlighet att uttrycka sina åsikter utan också att de

vuxna skall lyssna.

Det kräver en generell familj epolitik som ger goda villkor för föräldra-

skap, en aktiv politik mot diskriminering och segregering och en fördel-

ning av resurser till verksamheter för bam och unga, så att de som behö-

ver mera stöd än andra för att ha samma chans i livet, också kan få det.

Det kräver också att flickor och pojkar far lika mycket utrymme och stöd

i förhållande till sina behov och förutsättningar. Men inte minst, att bam

och ungdomar får ett reellt inflytande i samhällets beslutsfattande.

Barnets århundrade

Skr. 1999/2000:137

Nyåret 1901 publicerades Ellen Keys berömda bok ”Barnets århund-

rade”. I ett samhälle där utbildning fortfarande var förbehållen överklas-

sens bam och där mer än hälften av hushållsinkomsten i en vanlig arbe-

tarfamilj kom från barnens arbete, argumenterar hon mot barnarbete och

för en reformerad skola.

I backspegeln kan vi se att 1900-talet på många sätt verkligen blev

barnets århundrade. Demokratiseringen av samhället och de sociala

reformerna, familj estöd och föräldraförsäkring, barnomsorg och

barnhälsovård har på ett avgörande sätt förändrat villkoren för barnen

och deras familjer. Vi har fått en skola för alla bam. I vårt land behöver

inga bam längre arbeta för sin försörjning i stället för att gå i skolan.

Under 1900-talet blev barndomens grundläggande betydelse erkänd och

vikten av barnets åtnjutande av mänskliga rättigheter lyftes fram.

Det gamla klassamhället där barnets framtid helt bestämdes av dess

börd och få vågade drömma om att passera de givna klassgränserna, finns

inte längre. Mycket av den traditionella könsdiskrimineringen har vi

också lyckats bryta. Men nya gränser, också klass- och könsgränser, nya

hinder för människors rätt att växa fritt, uppstår ständigt. I en stark

demokrati kan arbetet med att skapa rättvisa villkor aldrig upphöra.

Under senare delen av 1900-talet stärktes barnets rättigheter på flera

sätt. Bamaga förbjöds i lag år 1979. Sverige var pådrivande i att utarbeta

FN:s barnkonvention och vi var bland de första länder som ratificerade

den. Under 1990-talet har många lagar ändrats för att få ett tydligare

bamperspektiv.

Även om bam i Sverige vid en internationell eller historisk jämförelse

har det bra, finns det också här och nu allvarliga brister och många bam

som far illa. 1990-talets ekonomiska kris innebar kraftiga besparingar i

samhällets utgifter. Stödet till bam och familjer, kostnader för skola och

barnomsorg är väsentliga delar av budgeten i stat och kommun och bety-

der också mycket för familjernas trygghet och barnens välbefinnande.

Besparingarna blev därför kännbara. Sedan den offentliga ekonomin

kraftigt förbättrats och arbetslösheten minskat, har villkoren för barnen

och deras familjer också blivit bättre. Det ekonomiska familjestödet har

höjts och nya förbättringar förbereds. Kommuner och landsting kan åter

satsa på förstärkningar i verksamheter för bam. Men det finns oroande

signaler som måste tas på allvar och där både generella och riktade åtgär-

der behövs. Några sådana är ökningen av allergier och försämringar av

bams och ungdomars psykiska hälsa. Den kraftiga nedgången av födel-

setalen är också bekymmersam. Även ensamföräldrarnas situation måste

uppmärksammas, liksom de särskilda problem flickor möter i vissa sam-

manhang.

Barn i världen

Om 1900-talet på många sätt har blivit barnets århundrade i vårt eget

land, har det för många bam i världen snarare inneburit motsatsen. Mil-

jontals bam har drivits på flykt undan krig och förföljelse, de har utnytt-

jats och exploaterats. Under det sena 1900-talets många inbördeskrig och

konflikter har de inte bara varit krigets indirekta offer utan ofta varit Skr. 1999/2000:137

själva fienden.

I svenskt utvecklingssamarbete har barnen alltid varit en viktig mål-

grupp, framfor allt inom de sociala sektorerna. Den internationella

solidariteten för att förbättra alla barns villkor och tillförsäkra dem de

mänskliga rättigheter som de framför allt har enligt FN:s konvention om

barnets rättigheter är även i fortsättningen en viktig del av regeringens

politik. Sverige är en av de största bidragsgivarna i världen till FN:s

barnorganisation Unicef och vi kommer nu att ytterligare förstärka bam-

rättsperspektivet i det internationella utvecklingssamarbetet.

Antagandet av FN:s barnkonvention innebar ett stort steg framåt.

Mycket återstår dock innan barnkonventionens mål och vision är verklig-

het för världens alla bam. I konventionen fastslås barnets rättigheter och

varje lands ansvar för att, utan diskriminering och med användande av de

yttersta av sina tillgängliga resurser, tillförsäkra dem dessa rättigheter.

Men de tillgängliga resurserna är mycket ojämnt fördelade mellan

världens länder. Barnkonventionen uppmanar därför länderna till inter-

nationellt samarbete. Projekt som på olika sätt främjar barnets rättigheter

ingår sedan länge som en viktig del i svenskt utvecklingssamarbete. För

att uppmärksamma behovet av särskilt stöd till de mest utsatta barnen har

regeringen avsatt 60 miljoner kronor för särskilda insatser inom sex sär-

skilt prioriterade områden: bam som drabbas av hiv/aids, bam med funk-

tionshinder, bam som utsätts för sexuell exploatering, bam i väpnade

konflikter, bam på institutioner samt insatser mot barnarbete. Strategier

för vart och ett av dessa områden utarbetas. I en särskild skrivelse till

riksdagen år 2001 kommer regeringen att redovisa hur ett systematiskt

barnrättsperspektiv skall kunna tydliggöras och utvecklas i det interna-

tionella utvecklingssamarbetet och hur stöd till de särskilt utsatta barnen

kan utformas.

2 Allmänna utgångspunkter

Sammanfattande beskrivning: Målsättningen för den svenska bam-

politiken är att bam i Sverige skall växa upp under goda och trygga

förhållanden. FN:s konvention om barnets rättigheter är en viktig ut-

gångspunkt för bampolitiken. De fyra grundläggande principerna i

konventionen är förbudet mot diskriminering, barnets bästa i främsta

rummet, barnets rätt till överlevnad och utveckling samt barnets rätt

att komma till tals. Regeringens avsikt är att arbetet med att genom-

föra barnkonventionen i Sverige skall fortsätta med full kraft.

Bampolitiken utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter

Det övergripande målet för bampolitiken är att alla bam skall växa upp

under goda och trygga förhållanden, i ett samhälle där de tillåts att ut-

vecklas i sin egen takt och utifrån sina egna förutsättningar. När bampo-

litiken utformas är det inte bara med framtidsperspektivet som grund. Det

är bamrättsperspektivet som dominerar vårt synsätt. Barndomen är inte Skr. 1999/2000:137

en transportsträcka till vuxenlivet. Barnen är inte människor som skall

formas till vuxna. Barndomen har ett värde i sig och barnen har mänsk-

liga rättigheter som alla andra individer.

Barnkonventionen, och den svenska bampolitiken, handlar om att alla

bam - flickor såväl som pojkar - skall ha samma rätt och möjlighet oav-

sett samhällsklass, etnisk bakgrund, eventuella funktionshinder eller

bosättningsort; barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla

beslut och åtgärder som rör bam; barnets rätt till utveckling skall beaktas,

det gäller såväl dess fysiska som psykiska, sociala, andliga och moraliska

utveckling, samt att barnet skall ha rätt att uttrycka sina åsikter och fa

dem respekterade. Dessa fyra principer skall vara utgångspunkten för och

genomsyra alla åtgärder och allt beslutsfattande som på något sätt rör

bam.

Det är uppenbart att det finns mer att göra i Sverige när det gäller att

bam skall kunna växa upp utan att yttre faktorer försvårar deras uppväxt.

En viktig utmaning är att se till att pojkar och flickor behandlas rättvist.

En annan är att hindra att bam med utländskt ursprung och nationella

minoriteter samt bam med funktionshinder utsätts för diskriminering.

Barnkonventionen är utgångspunkten för regeringens arbete med att

förbättra barns och ungdomars villkor i samhället. Konventionens grund-

läggande principer utgör också de grundläggande målsättningarna i den

svenska bampolitiken. Det finns dock inga hinder för att mål och innehåll

i svensk bam- och familjepolitik går längre än vad som krävs i

barnkonventionen. Det är viktigt att se barnkonventionen som ett instru-

ment för utveckling, inte som en miniminorm som när den är uppnådd

kan läggas åt sidan.

Utöver barnkonventionen finns det andra internationella konventioner

och åtaganden, utarbetade inom FN och andra internationella organ så-

som ILO, Unesco, Europarådet och Haagkonferensen för internationell

privaträtt som har betydelse för bampolitiken.

Barnkonventionen omfattar i princip bam upp till 18 år. Det innebär att

den berör både bampolitiken och ungdomspolitiken. Det finns ingen tyd-

lig gränsdragning i övergången från barndom till ungdom, men det är

givet att det är skillnader mellan vad ett litet bam och en tonåring behö-

ver. Ett litet bam är beroende av ett nära omhändertagande och ett starkt

skydd, medan en tonåring är mitt i en frigörelseprocess inför vuxenlivet.

Ändock finns stora likheter. Bam och ungdomar skall möta samma

grundläggande inställning från samhället oavsett ålder.

Bam och ungdomar har en självklar rätt till respekt för sin egen person

och för sin integritet. FN:s konvention om barnets rättigheter har spelat

en stor roll för denna utveckling. Barnkonventionen har fatt ett genom-

slag som fa andra internationella instrument och visat sig vara ett effek-

tivt medel för att driva på arbetet med att förbättra situationen för bam.

FN:s bamkommitté, som övervakar konventionens efterlevnad, har vid

flera tillfällen uttryckt att Sverige är ett föregångsland på bamområdet

och att Sveriges arbete med att genomföra barnkonventionen kan tjäna

som ett exempel för andra länder.

Barnfrågor har i Sverige, liksom i hela Europa, under den senaste tio-

årsperioden kommit att bilda ett eget övergripande politikområde, som

spänner över flera olika politikområden. Tidigare var barnfrågorna en del Skr. 1999/2000:137

av familjepolitiken. Så är det inte längre. Arbetet med att skapa goda

uppväxtvillkor, att ge bam god utbildning och omsorg, samt att motverka

att bam och ungdomar utsätts för övergrepp och kränkningar har pågått

länge i Sverige. I den meningen har vi en lång tradition av bampolitik.

Bamavårdslagstiftning, förbud mot aga, men också det starka stödet till

barnfamiljerna är inslag i denna politik som funnits i många år utan att

den kallats för bampolitik.

Att bampolitiken blivit ett självständigt område innebär givetvis inte

att familjernas situation och familjepolitiken inte längre har betydelse för

barnens situation. Barnkonventionen betonar att familjen är den grund-

läggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess med-

lemmar och särskilt för barnens utveckling och välfärd. Familjen bör

därför enligt konventionen ges nödvändigt skydd och bistånd för att

kunna fullgöra sitt ansvar. Familjen är basen för barnets existens och

utveckling. Föräldrarna är i regel de viktigaste personerna i barnens liv

och deras välbefinnande påverkas i hög grad av hur föräldrarna mår och

hur deras ekonomiska situation ser ut. Samhällets stöd till barnfamiljerna,

såväl ekonomiskt som när det gäller själva föräldraskapet, är fundamen-

talt för ett barns uppväxt.

Att samhällets stöd skall nå alla olika bamfamiljetyper oavsett hur de

ser ut är självklart. Lika självklart är att barnet aldrig skall diskrimineras

på grund av den familj det lever i. Det är barnet som utgör grunden för

samhällets vilja att stödja familjen. Stödet kan sedan behöva differentie-

ras efter familjens sammansättning exempelvis så att ensamföräldrar eller

flerbarnsfamiljer får ett särskilt stöd.

Det är viktigt att även familj epolitiken genomsyras av ett tydligt och

uttalat bamperspektiv. Detta står inte på något sätt i motsatsställning till

föräldrars rätt och skyldighet att uppfostra barnen. Bam behöver vuxna

som tar ansvar och sätter gränser. Detta är inte något som står i strid med

barnets rätt att komma till tals och att respekteras. Att respektera barnet

innebär att ge det ledning och att sätta gränser på dess väg till att bli

vuxen.

Respekt för andra människor, tydliga regler som utformas efter diskus-

sion, förmåga att lyssna på andra människor och att leva sig in i deras

situation är viktiga delar i en grundläggande demokratifostran. Det är

viktigt att föräldrar kan få stöd i sitt föräldraskap genom att möta andra

föräldrar och fa möjlighet att jämföra, reflektera och diskutera över olika

sätt att uppfostra och sätta gränser för barnen.

De jämställdhetspolitiska målen omfattar också flickor och pojkar. Det

är viktigt att se till att samhällets resurser och verksamheter kommer både

flickor och pojkar till del på lika villkor, exempelvis inom förskola, skola

och fritidsverksamhet. Det är också viktigt att flickor och pojkar får möj-

lighet att utveckla sina egna personligheter utan att begränsas av könsste-

reotypa mönster. Bam och ungdomar påverkas även av hur jämställd-

heten fungerar mellan de vuxna kvinnor och män som omger och möter

barnen, och som därmed sätter normer och utgör förebilder.

Det finns ständigt ett behov av att öka våra kunskaper om barns villkor

också ur ett könsperspektiv. Det bör därför nämnas att huvudtemat för

Barnombudsmannens årsrapport till regeringen år 2001 kommer att vara

10

flickors och pojkars lika och olika villkor. Barnombudsmannen har på- Skr. 1999/2000:137

börjat en sammanställning av befintlig forskning om flickors och pojkars

förutsättningar och villkor som bildar utgångspunkten för arbetet. Genom

enkätfrågor på Barnombudsmannens interaktiva hemsida, "bam- och

ungdomskanalen" kommer även barns och ungdomars syn på frågan att

införlivas i rapporten.

Barnkonventionen skall genomsyra arbetet

I propositionen med en strategi for att förverkliga FN:s konvention om

barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182) redovisades avsikten att,

med utgångspunkt i FN:s barnkonvention, stärka samordningen av barn-

frågorna i Regeringskansliet. Arbetet har utvecklats så att det nu finns en

uttalad samordningsfunktion, med placering i Socialdepartementet, som

har i uppgift att delta i gemensam beredning och granskning av regering-

ens beslut när det gäller direktiv, propositioner, uppdrag och andra

dokument som lämnar Regeringskansliet och att i övrigt driva på och

utveckla arbetet med barnfrågorna inom Regeringskansliet. Syftet och

den långsiktiga målsättningen med samordningsfunktionen är att i alla

beslut som rör barn skall barnkonventionens fyra grundläggande prin-

ciper beaktas.

En viktig uppgift för samordningsfunktionen är att bevaka att barn-

perspektivet inte glöms bort i frågor som kanske inte alltid har en naturlig

koppling till bam, men där bam ändå berörs. Lika viktigt är det att se till

att det finns ett uttalat bamperspektiv i frågor som direkt handlar om

bam, men där det kanske ibland av slentrian eller av andra skäl saknas ett

bamperspektiv.

En annan uppgift för samordningsfunktionen är att uppmärksamma och

samordna sådana frågor om bam eller ungdomar som berör flera depar-

tement eller där inte något departement har ett tydligt huvudansvar.

Denna skrivelse är ett exempel på denna del av samordningsfunktionen.

Ett viktigt moment i samordningsarbetet är att det i alla beslut som rör

bam skall finnas ett tydligt bamperspektiv i beslutsprocessen. Det inne-

bär att frågor måste ställas om hur bam påverkas av beslutet, om något

alternativt ställningstagande skulle vara bättre ur bamsynpunkt eller om

de resurser som satsas bättre skulle gynna bam med en annan använd-

ning. I vissa frågor kan det vara viktigt att lyssna på bam och ungdomar

innan beslutet fattas.

Att infoga ytterligare ett perspektiv i beredningsarbetet i Regerings-

kansliet innebär naturligtvis en ökad arbetsbelastning. Mot det bör ställas

att tillförandet av ett bamperspektiv är en viktig kvalitetsaspekt i det

offentliga arbetet. Blir det bra för bam, kan man förvänta sig att det blir

bra även for andra. Regeringen utgår från att det höjer kvaliteten i verk-

samheten att frågorna också ses ur ett bamperspektiv.

För att kunna förverkliga dessa målsättningar krävs att berörda tjäns-

temän och politiker inom Regeringskansliet har en god kännedom om

FN:s barnkonvention både när det gäller dess bokstav och de bakomlig-

gande intentionerna. Ett sådant utbildningsarbete har påbörjats.

När det gäller utvecklingen av bamperspektivet inom myndighets-

sektom har regeringen lämnat ett uppdrag till Barnombudsmannen att i

11

samarbete med Ekonomistymingsverket utarbeta instrument för barnkon- Skr. 1999/2000:137

sekvensanalyser i den statliga verksamheten. Syftet är att statliga myn-

digheter, och även kommuner och landsting, skall få stöd i arbetet med

att bedöma beslut ur ett bamperspektiv.

Ekonomistymingsverket (ESV) har i rapporten Bamperspektiv vid

statliga beslut (Dnr 75-701/1999) beskrivit hur processen med att

utveckla konsekvensanalyser ur ett bamperspektiv kan gå vidare. Först

konstaterar verket att det inte går att ställa upp några generella mallar för

hur sådana analyser skall se ut. Varje verksamhet måste utveckla sina

egna instrument eftersom det är i den egna verksamheten man känner till

förutsättningarna och möjligheterna för att göra sådana analyser. Ett fort-

satt utvecklingsarbete måste därför ske inom olika myndigheter för att

processen skall föras vidare. ESV konstaterar att ytterligare ett perspektiv

i beredningsprocessen i allmänhet är kvalitetshöjande. Ett bamperspektiv

tillför nya vinklar på hur man skall se på konsekvenserna av ett beslut.

ESV pekar också på några faktorer som är avgörande för om man skall

lyckas föra in nya perspektiv i beslutsprocessen. En förankring i verk-

samhetens ledning är nödvändig för att man skall nå framgång, konstate-

rar verket. Det är inom varje myndighet man har kompetens att göra en

analys av ett beslut ur ett bamperspektiv. Det måste därför ligga inom

medarbetarnas ansvar att bedöma när sådana analyser är meningsfulla.

Det är också viktigt, menar verket, att kompetensen att göra sådana ana-

lyser byggs upp, framför allt genom kunskaps- och erfarenhetsutbyte

mellan de olika medarbetarna.

På sikt bör konsekvensanalyser av detta slag omfatta hela den statliga

budgeten så att resursfördelningen i budgeten i sin helhet kan studeras.

Det innebär att reformer eller besparingar kan ställas mot varandra också

ur ett bamperspektiv.

Framtida inriktning

Arbetet med barnkonventionen är en ständigt pågående process. Även om

Sverige väl uppfyller minimikraven i konventionen, ställer den krav på

att alltid, i alla beslut som rör bam, ha med ett bamperspektiv. Konven-

tionen ställer krav på att samhället utnyttjar sina resurser till det yttersta

för att barnets ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall tillgo-

doses. Frågor som alltid måste ställas är: hur påverkar detta beslut det

enskilda barnet eller bam som grupp, är hänsynen till vad som är bäst för

barnet avgörande för beslutet, har bamet/bamen fått komma till tals och

har dess/deras åsikter beaktats, hur ställer sig beslutet till principen om att

alla bam oavsett samhällsklass och etnisk bakgrund skall ha samma rät-

tigheter och hur tar beslutet barnets rätt till utveckling i beaktande. Detta

är svåra frågor och en utmaning för bampolitiken. I denna skrivelse redo-

visas hur regeringen arbetar med att genomföra bamperspektivet inom

olika områden och vilka områden regeringen prioriterar under de kom-

mande åren.

12

3.1

Bams situation i dagens Sverige

Utvecklingstendenser under 1990-talet

Sammanfattande beskrivning: Bam i Sverige har det i allmänhet

bra. De flesta har möjlighet att växa upp under goda materiella för-

hållanden och med föräldrar som engagerar sig i dem. Samhällets bas-

resurser för bam - hälsovård, förskola och skola - fungerar i allmän-

het väl. Det finns bam som av olika skäl har ett särskilt behov av

skydd och stöd. De barnen behöver ägnas stor uppmärksamhet i det

fortsatta arbetet med bam.

Den snabba utvecklingen i samhället - inte minst den tekniska ut-

vecklingen - påverkar också barnens situation.

Barnen och familjerna på 1990-talet

Bam i Sverige har det i allmänhet bra. De allra flesta bam växer upp

under goda materiella förhållanden, de har föräldrar som bryr sig om dem

och de har goda förutsättningar att fa en bra vuxentillvaro. Den svenska

förskolan har fått internationellt beröm för sin verksamhet och för sin

förmåga att respektera barnen som individer. Skolan fungerar i allmänhet

väl och utbildningsutbudet växer. Bams hälsoutveckling är i huvudsak

bra.

En grundläggande förutsättning för barnens liv är deras familjer. För-

äldrarna är oftast de viktigaste personerna i barnens liv. Den ekonomiska

kris som Sverige upplevde under 1990-talet drabbade också barnfamil-

jerna och barnen. Den kraftigt ökade arbetslösheten och de snabbt sti-

gande bostadsräntoma påverkade många familjers ekonomiska situation

på ett dramatiskt sätt. Barnfamiljerna påverkades också genom att sam-

hällets ekonomiska stöd till barnfamiljerna sänktes, men också genom att

kommuners och landstings möjligheter att tillhandahålla god kvalitet i

verksamheter av olika slag blev sämre. Detta var mycket kännbart för

många. Riktigt hur barnen har påverkats av 1990-talets besparingar och

förändringar vet vi inte riktigt. Regeringen har därför initierat forskning

om detta. Klart är att det finns stor anledning att fortsätta arbetet med att

förbättra kvaliteten inom barnomsorg, skola och hälso- och sjukvård. Det

är också möjligt att fler bam än tidigare fått en utsatt situation och att

klyftorna till dem som klarar sig bra har växt i takt med samhällsför-

ändringarna. Detta måste belysas bland annat ur ett könsperspektiv. De

områden som främst inger oro är bams psykiska hälsa och allergisjuk-

domar. På dessa områden har det skett en försämring och motåtgärder

måste vidtas.

Det måste också uppmärksammas hur funktionshindrade bam påver-

kats av nedskärningar i och förändringar av de offentliga verksamheterna.

Sveriges ekonomiska situation är nu radikalt förbättrad. Arbetslösheten

har minskat, räntenivåerna är förhållandevis låga och den offentliga eko-

nomin har blivit avsevärt bättre. I samma takt har också villkoren för

bam och barnfamiljer förbättrats. De ekonomiska familjestöden har höjts

de senaste åren och nya förbättringar planeras. Kommunernas möjligheter

Skr. 1999/2000:137

13

att öka kvaliteten i vård, skola och omsorg har också förbättrats på ett sätt Skr. 1999/2000:137

som kommer bam och ungdomar till del.

En tydlig utveckling i Sverige har varit att pappor tar en allt större del i

barnens liv. Delvis är detta kopplat till föräldraförsäkringens utbyggnad,

men återspeglar också en allmän förändring av könsrollerna i Sverige.

Ännu återstår dock mycket att göra innan mammor och pappor tar lika

del i hemarbete och barnuppfostran. Om man frågar bam och ungdomar

vilka önskemål de har på sina föräldrar är en mer närvarande pappa ett

vanligt svar, inte minst från tonåringar.

Ensamföräldrarna - till övervägande delen kvinnor — i Sverige har

genom en kombination av familj estöd och en väl utbyggd barnomsorg i

allmänhet kunnat försörja sig genom eget arbete. De har varit betydligt

mindre bidragsberoende än ensamföräldrar i de flesta andra länder. En

nyligen publicerad rapport från Unicef visar att Sverige trots hög andel

ensamföräldrar har den lägsta andelen fattiga bland ensamföräldrarna.

Arbetslösheten och den ekonomiska krisen försämrade dock ensamför-

äldrarnas villkor och de blev oftare beroende av socialbidrag. Det är vik-

tigt att denna utveckling nu bryts så att ensamföräldrarna, precis som

andra föräldrar, åter kan kombinera förvärvsarbete med omsorg om

barnen. Särboende föräldrar skall, liksom samboende, dela ansvaret för

såväl omsorgen om som försörjningen av alla sina bam. Bam har rätt till

båda sina föräldrar. Makar kan skiljas från varandra men inte från sina

bam.

Fortfarande lever ca 75 procent av alla bam mellan 0 och 18 år med

båda sina föräldrar. Men skilsmässor där bam berörs blir allt vanligare. I

många fall, men inte i alla, drabbas bam svårt av föräldrarnas separation.

Många bam i dag är vana vid att flytta mellan sina frånskilda föräldrar.

Dagens pappor är på ett helt annat sätt än tidigare nära sina bam och för-

blir så efter skilsmässan. Utvecklingen under de senaste femton åren har

entydigt visat att kontakten mellan barnet och den särlevande föräldern

oftare fortsatt efter separationen. Det är viktigt att både lagstiftning och

stödformer är utformade så att de uppmuntrar gemensamt ansvar för

barnen även efter separationen. Det har också varit utgångspunkten för de

senaste årens lagändringar.

Den forskning som finns om bam och skilsmässor visar att bamen inte

behöver ta skada på lång sikt om de inte överges av den ena föräldern

eller blir slagträn i föräldrarnas konflikt. Fortsatta insatser behövs för att

stödja föräldrar så att de inte skiljs från sina bam även om de skiljs från

varandra.

Ett av resultaten av den ekonomiska nedgång Sverige upplevde under

1990-talet var en kraftig nedgång av födelsetalen. Trots att det ekono-

miska läget nu har förbättrats, att arbetslösheten har sjunkit och stödet till

barnfamiljerna har förstärkts, har någon uppgång av födelsetalen ännu

inte skett. Skälen kan vara många: svårigheter att kombinera bam och

studier, arbetsgivarnas ovilja att ge fasta jobb och svårigheten att kombi-

nera arbete och familj.

Den senaste femtonårsperioden karaktäriseras av mycket starka sväng-

ningar i födelsetalen. Från en förhållandevis låg nivå under första delen

av 1980-talet steg antalet födda kraftigt under slutet av 1980-talet och

början av 1990-talet då Sverige hade bland de högsta födelsetalen i

14

Europa. Några år in på 1990-talet sjönk sedan födelsetalen dramatiskt Skr. 1999/2000:137

och har därefter förblivit på en låg nivå. Detta är alarmerande, både för

finansieringen av välfärdssystemen på lång sikt och för att det försvårar

planering av verksamheter. Men framför allt är det problematiskt för ett

samhälle att människor tvekar att skaffa sig bam.

Den senaste tiden har en diskussion om stress och utbrändhet i arbets-

livet uppstått till stor del på grund av det kraftigt ökade antalet långtids-

sjukskrivningar. Allmänt omvittnas en ökad arbetstakt på många arbets-

platser. Detta har naturligtvis fördelar när det leder till ökad produktivitet

och möjligheter till bättre välfärd. Bieffekter i form av ökad stress och

ökad sjukskrivning är inte acceptabla och måste därför uppmärksammas

och motverkas. Regeringen har därför initierat ett projekt mot ohälsa för

att fa en helhetssyn på dessa frågor.

Människors ökade belastning på arbetsplatsen måste också vägas mot

vad de orkar med utanför arbetsplatsen. Ett område som är angeläget att

diskutera är hur föräldrar skall kunna kombinera ett krävande förvärvs-

arbete med föräldraskap. Ur barnets perspektiv är det ett rimligt krav att

föräldrar har tid och ork för bamen.

En utbyggnad av föräldraförsäkringen är ett sätt att i någon mån

minska föräldrarnas stress. Maxtaxan inom förskoleverksamhet och skol-

barnsomsorg har också den effekten eftersom de tidsanknutna taxorna i

sig bidrar till ett stressbeteende.

Barn i dag

Med allt snabbare samhällsförändringar, en snabb teknikutveckling och

en högre grad av internationalisering, öppnar sig oändliga möjligheter

och mängder av alternativ för dagens unga. Detta påverkar bams och

ungdomars livssituation. Det kan inspirera och utmana, men också

skrämma. Dagens unga har dock helt andra möjligheter än tidigare gene-

rationer att ångra studieval, börja om och pröva nytt. Genom vuxen-

utbildning och kompetensutveckling finns i dag goda möjligheter till

omstarter senare i livet.

Den snabba utvecklingen av informationssamhället är det tydligaste

tecknet på den snabba samhällsförändringen. De flesta bam och ungdo-

mar tar snabbt till sig den nya tekniken. Som med allting annat finns det

både fördelar och nackdelar med den nya tekniken. Den nya tekniken ger

möjligheter till att skaffa ökade kunskaper och att knyta nya kontakter.

Ökad tillgång till pornografi, rasistiska och extremistiska budskap är

några negativa effekter som måste uppmärksammas och motverkas.

Ett annat problem är att IT-kunskapen och tillgången till datorer är

ojämnt fördelad mellan dagens unga. När informationstekniken alltmer

blir en del av vardagen är det nödvändigt att alla far bli delaktiga av den.

Regeringen har därför tagit initiativ till ett nationellt program för IT i

skolan. Det består av kompetensutveckling av och datorer till lärare,

utveckling av IT-stöd för elever med funktionshinder, e-post till alla

elever och lärare, intemetuppkoppling till skolor, utveckling av det

svenska och europeiska skoldatanätet m.m. Det nationella programmet

omfattar förskoleklasser, grundskolan och gymnasieskolan. Andelen

kvinnor i kvalificerade IT-utbildningar är låg och minskar dessutom. Det

15

är därför särskilt angeläget att stimulera flickors intresse för IT och andra Skr. 1999/2000:137

otraditionella studie- och yrkesval.

Informationstekniken bör också utnyttjas för att utveckla produkter och

tjänster som ökar livskvaliteten för bam med funktionshinder. IT far dock

inte ersätta mänskliga kontakter utan skall vara ett verktyg som under-

lättar det dagliga livet. Många bam med funktionshinder kan t.ex. genom

tillgång till datorer, med bra programvaror och styrhjälpmedel, leka som

andra bam. Vid datom är det också möjligt för många skolbarn att arbeta

i sin egen takt och på sin egen nivå vilket kan stärka självkänslan.

Den snabba tekniska utvecklingen sätter också sin prägel på dagens

arbetsmarknad. Kompetens- och utbildningskraven har ökat dramatiskt

under en följd av år. Det motsvaras av att antalet intressanta, fria,

krävande arbeten har ökat. Allt detta ger spännande möjligheter för dem

som har möjlighet att ta för sig av det goda som bjuds. Det ger däremot

en sämre situation för dem som inte klarar kraven.

Utvecklingen inom arbetsmarknaden återspeglas i kraven på skola och

utbildningssystem. De ökade kunskapskraven på arbetsmarknaden ställer

krav på att utbildningarna tillhandahåller dessa kunskaper. Den nya

arbetsmarknaden ställer också ökade krav på individens flexibilitet och

sociala kompetens. Det innebär att skolan måste utveckla barnens för-

måga att hantera förändringar, att ge och ta åsikter i öppna diskussioner

och att kunna leva sig in i andra människors situation och känslor. Skolan

håller på att förändras för att kunna möta dessa nya behov, men processen

är långt från avslutad.

Den här beskrivna utvecklingen innebär att risken för att bam och ung-

domar slås ut ökar. Det är viktigt att skolan ger de bam som har svårt att

klara kraven särskild uppmärksamhet. Svenskundervisningen - och i

förekommande fall - modersmålsundervisningen är därvid särskilt vik-

tiga.

Skolan står för en viktig del av barnens sociala fostran. Det är viktigt

att bamen far delta i diskussioner om regler, värderingar och attityder.

Detta betonas i läroplanen för skolan. Det handlar om respekt för andra

individer, om förmåga att sätta sig in i andra människors situation och om

förmåga att ta ansvar både för sig själva och för andra. I skollagen och

läroplanen finns nu tydliga regler för att motverka mobbning. För att

arbetet skall bli framgångsrikt krävs att varje skola har ett förebyggande

och åtgärdande arbete mot mobbning.

En oroande tendens i samhället är att flickor utsätts för sexuella trakas-

serier och övergrepp. Samhällets tydliga avståndstagande från sexuella

övergrepp måste nå fram till ungdomarna. Förskolan och skolan har en

viktig funktion i detta arbete. Föräldrar, skola och samhället måste till-

sammans med bam och ungdomar diskutera könsroller så att både flickor

och pojkar kan uppleva att andra respekterar dem.

Förändringarna i samhället påverkar även barnens och de ungas fritid.

Det har blivit mycket enklare att resa, vilket gör att många av dagens

bam och ungdomar har sett och vet mer om andra länder än tidigare

generationer. Utbudet av fritidsaktiviteter har också ökat mycket

påtagligt. Om data- och TV-spel finns det olika åsikter, men helt klart är

att de är ett sätt för unga människor att tillägna sig ett tekniskt kunnande.

16

Tillgången till kultur och möjligheten att själv delta i kulturaktiviteter Skr. 1999/2000:137

utgör en viktig del av vad samhället kan erbjuda bam och ungdomar. Det

är bland bam upp till 15 år som det är vanligast att ha besökt någon typ

av kulturinstitution, själv ha skrivit något, läst en bok eller utövat konst-

närlig verksamhet. Läsandet spelar trots många nya medier fortfarande

mycket stor roll, särskilt för yngre bam och ungdomar. Musiken är för

många bam och ungdomar den kanske viktigaste kulturformen och upp-

tar en stor del av deras tid, både i form av eget musikutövande och i form

av lyssnande. Den svenska kommunala musik- och kulturskolan är inter-

nationellt sett en unik företeelse och har gett en mycket stor bredd i

musikutövandet bland dagens unga människor

Utbudet av bild- och ljudmedier har ökat kraftigt under 1990-talet.

Bamen har fatt tillgång till nya TV- och radiokanaler samtidigt som

video liksom CD-skivor har fatt allt större genomslag. Detta har bland

annat givit utslag i att barnens totala massmediekonsumtion blivit större.

TV- och videotittandet har ökat bland både förskolebarn och skolbarn

under 1990-talet.

Förskolan och skolan är viktiga för bams och ungdomars möjligheter

att möta kultur i olika former, både som konsumenter och producenter. I

skolans uppgifter ingår att stimulera bams och ungdomars intresse för

kultur och deras deltagande i kulturlivet och det är ofta genom skolans

försorg som bamen möter dansen, teatern och den levande musiken.

Skolan och förskolans engagemang är ett viktigt skäl till att bamen tar till

sig så jämförelsevis stor del av kulturutbudet och också själva är så pass

aktiva kulturutövare. En kreativ skola ger även bamen den nödvändiga

kommunikativa kompetens de behöver för att tolka, förstå och hantera

den verklighet de lever i.

Möjligheterna för bam och ungdomar att använda fritiden på ett intres-

sant och utvecklande sätt har således ökat betydligt. Samtidigt uttrycks en

oro, som det finns anledning att ta på allvar, att bams tillvaro rutas in och

styrs för mycket. Bam måste ha möjligheter och utrymme att utveckla

fantasi och lek i sin tillvaro. Bam måste ha rätt att vara bam.

Ett av syftena med arbetet med FN:s barnkonvention är att bampers-

pektivet skall bli tydligt i samhällets beslutsfattande. Det är därför viktigt

att det finns ett bamperspektiv i statistikproduktionen och i forsknings-

sammanhang. Det är viktigt att kunna följa hur bam och ungdomar mår,

hur deras sociala integration utvecklas, hur deras kunskaper förändras

över tiden och så vidare. Inte minst viktigt är det att kunna följa hur den

grupp bam som har ett särskilt behov av stöd och skydd utvecklar sig.

Blir gruppen mindre eller större? Vilka orsaker finns det till förändring-

arna? Blir problemen allvarligare? Förbättras samhällets arbete med att

hjälpa dessa bam? Förändras synen på vad som är orsaken till proble-

men?

I all kunskapsinhämtning är det angeläget att ha ett flicka-pojkepers-

pektiv. Vi vet tämligen väl att uppväxtvillkoren skiljer sig åt mellan

könen, men kunskaperna behöver öka för att vi skall kunna undvika

könsorättvisor. Det gäller t.ex. tillgången till fritidsaktiviteter där många

rapporter tyder på att flickor missgynnas. Också i detta sammanhang är

det viktigt att öka kunskaperna om hur bam och ungdomar med utländskt

17

ursprung har det och vad som kan göras för att underlätta integrations- Skr. 1999/2000:137

processen.

Genom invandringen de senaste decennierna har befolkningens sam-

mansättning förändrats och präglas i dag av etnisk och kulturell mång-

fald. I dag har vart fjärde skolbarn utländsk bakgrund genom den ena

eller båda sina föräldrar. Föräldrarnas bosättningstid i Sverige kan variera

med flera decennier och det finns stor skillnad såväl mellan de enskilda

familjernas sociala och ekonomiska villkor som mellan deras kulturella

och religiösa bakgrund. Bam till invandrare utgör alltså ingen enhetlig

grupp och förhållandena för flickor och pojkar kan också variera avsevärt

inom gruppen.

På olika nivåer vidtas åtgärder för att motverka diskriminering och seg-

regation, bl.a. i regeringens storstadssatsning. De satsningar som sker

inom ramen för storstadspolitiken utvärderas dels via de medverkande

kommunerna, dels via Integrationsverket som har ett samordnande ansvar

för hela utvärderingen.

En annan grupp som behöver uppmärksammas i fortsättningen är bam

med funktionshinder. Eftersom de allra flesta bam med funktionshinder i

dag växer upp hos sina föräldrar är utformningen av samhällets stöd till

både bamen och föräldrarna av stor betydelse för barnens utveckling.

Förutom de behov som bam och ungdomar i allmänhet har under upp-

växten har bam med funktionshinder dessutom särskilda behov av stöd

för att kompensera sina funktionsnedsättningar. Behoven förändras i takt

med att barnet blir äldre vilket ställer nya krav på hur stöden skall utfor-

mas. I regeringens proposition om elever med funktionshinder (prop.

1998/99:105) föreslås bl.a. förändringar i stödorganisationen för skol-

huvudmän i specialpedagogiska frågor.

Samhällets insatser för bam och ungdomar är i första hand ett ansvar

för kommuner och landsting. Det gäller främst skola, barnomsorg, hälso-

och sjukvård samt socialtjänst. Detta innebär att det är av största vikt hur

kommuner och landsting använder sina resurser. Enligt regeringens be-

dömning bör en del av de kraftigt ökade resurser som finns på den lokala

nivån - genom ökade statsbidrag och bättre skatteutfall - kunna användas

för att höja kvaliteten i de verksamheter som kommer bam och ungdomar

till del. Det förebyggande perspektivet är också viktigt. Basverksamhe-

terna förskola, skola, barnhälsovård och bamsjukvård kan bli ännu bättre

än vad de är i dag. Detta är särskilt viktigt för bam med behov av särskilt

stöd. Socialtjänsten och bampsykiatrin kan också öka och förbättra sina

insatser för bam med behov av särskilt skydd.

18

3.2

Förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och

skolan

Sammanfattande beskrivning: Förskola, skola och fritidshem är de

samhälleliga verksamheter som upptar störst del av barnens liv.

Lärande och social fostran är de viktigaste uppgifterna för dessa verk-

samheter.

Införandet av en allmän förskola från fyra års ålder samt en maxtaxa

syftar till att göra barnomsorgen, i likhet med skolan, barnbidraget

samt hälso- och sjukvården, till en del av den generella välfärden ge-

nom att den kommer alla bam till del och att avgifterna blir så låga att

ingen utestängs. Resurser avsätts också för kvalitetsförbättringar inom

verksamheten.

Förslaget till ny lärarutbildning innebär att lärarnas kompetens

breddas och anpassas till dagens krav på lärande. Skolan - liksom för-

skolan - är en viktig miljö för barnens demokratiska fostran och för

deras möjlighet att lära sig att utrycka sina åsikter. Skolan är också

viktig för barnens sociala och hälsomässiga välbefinnande.

Allmänt

Regeringens syn på frågor med betydelse för lärande och utveckling finns

sammanfattad i utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbild-

ning - Samverkan, ansvar och utveckling (skr. 1998/99:121). Sverige

skall konkurrera med kunskap och kompetens. Det livslånga lärandet är

en realitet i dagens arbets- och samhällsliv. En investering för framtiden

är därför en förskola och skola som tidigt stimulerar bams språkutveck-

ling, ett undersökande och forskande arbetssätt, lust att upptäcka tekniska

och naturvetenskapliga samband och respekt för vår gemensamma miljö.

Utbildningspolitiken syftar till att stärka hela utbildningssystemet från

förskola och skola till vuxenutbildning och högskola.

Förskolans, fritidshemmets och skolans uppgift är att förmedla och för-

ankra grundläggande demokratiska värderingar och att främja lärande.

Värdegrunden handlar om det demokratiska uppdraget - ett förhållnings-

sätt till våra medmänniskor, alla människors lika värde, jämställdhet,

respekt och förståelse för olikheter, ett sätt att se på rättigheter, skyldig-

heter och ansvar.

Nästan alla sexåringar går i förskoleklass och nästan alla ungdomar går

vidare till gymnasieskolan. Bam och ungdomar med funktionshinder

erbjuds så långt som möjligt en anpassad utbildning i hemkommunen.

Även om den svenska skolan når goda resultat i ett internationellt

perspektiv lämnar dock fortfarande alltför många grundskolan utan att ha

uppnått målen i svenska, engelska och matematik eller avbryter sin

utbildning i gymnasiet.

Utvecklingen under 1990-talet

Utvecklingen inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och skola

under det senaste decenniet finns beskriven av Kommittén Välfards-

Skr. 1999/2000:137

19

bokslut (se SOU 2000:3). Tillgången och valfriheten i förskola och skola Skr. 1999/2000:137

har ökat under 1990-talet. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen

utgör en väsentlig del av den generella välfärden. Verksamheten har

dubbla funktioner, dels har den en pedagogisk uppgift, dels är den en

hörnsten i familj epolitiken.

Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är i det närmaste fullt

utbyggd för bam med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. För-

skolans läroplan, som trädde i kraft den 1 augusti 1998, har samma

struktur och syn på utveckling och lärande som övriga läroplaner.

De flesta kommuner uppfyller sina skyldigheter enligt skollagen

(1985:1100) att tillhandahålla plats i förskolor, fritidshem och familje-

daghem utan oskäligt dröjsmål. En perspektivförskjutning har skett från

familj epolitik till utbildningspolitik. Avsikten är att understryka förskole-

verksamhetens och skolbarnsomsorgens pedagogiska aspekter och att

stärka bilden av att förskola, skola och fritidshem bör betraktas som en

integrerad helhet.

Utvecklingen under 1990-talet har inneburit att verksamheten inom

förskola och fritidshem blivit föremål för stora besparingar med ökade

gruppstorlekar och minskad personaltäthet. Bam till arbetslösa föräldrar

har bristande tillgång på plats i förskola, fritidshem och familjedaghem.

Under 1990-talet har en ökning skett av verksamheter som bedrivs i

enskild regi från 4 till 12 procent mellan åren 1990 och 1998. De privata

driftsformerna är vanligare inom förskoleverksamheten än i skolbarns-

omsorgen.

Utrikes födda föräldrar efterfrågar plats för sina bam i förskoleverk-

samheten och skolbarnsomsorgen i samma utsträckning som andra för-

äldrar. Trots detta är deras bam underrepresenterade i förskoleverksam-

het och skolbarnsomsorg. Det kan förklaras av det faktum att invandrar-

föräldrar oftare är arbetslösa jämfört med svenskfödda föräldrar. Enligt

förskolans läroplan skall förskolan bidra till att bam med annat moders-

mål än svenska far möjligheter att utveckla både det svenska språket och

sitt modersmål. Andelen förskolebarn som far stöd i sitt modersmål har

minskat från nästan 60 procent år 1990 till 15 procent år 1998. En förkla-

ring till den drastiska minskningen kan vara att de riktade medlen för

modersmålsstöd togs bort år 1990.

Avgifternas storlek varierar mellan kommunerna och skillnaderna har

ökat under 1990-talet. För lågavlönade föräldrar har avgifterna blivit en

allt större utgift och Statens skolverk har påpekat att avgiftsvariationema

nu är så stora att de kan komma i konflikt med kravet på lika tillgång till

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg oavsett vilken kommun famil-

jen bor i. Kommunerna har också förändrat taxekonstruktionen, främst

genom att införa olika typer av inkomst- och tidsrelaterade system. Där-

med blir taxekonstruktionen mer och mer ett medel för kommunerna att

styra efterfrågan och hålla nere kostnaderna. Detta innebär starka margi-

naleffekter särskilt för ensamstående föräldrar och de föräldrar som åter-

går till arbete efter arbetslöshet eller ökar sin arbetstid.

På skolans område kännetecknas 1990-talet av flera stora förändringar.

Ansvaret för skolans verksamhet har förts över till kommunerna. Ett sys-

tem med mål- och resultatstyrning har införts, där riksdagen fastställer

mål och riktlinjer och kommunerna ansvarar för organisation och ge-

20

nomförande. Statens skolverk inrättades år 1991 för tillsyn, uppföljning Skr. 1999/2000:137

och utvärdering av skolväsendet. Kommunerna och skolorna styr verk-

samheten men har även ett eget uppföljnings- och utvärderingsansvar.

Ansvaret för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen överfördes

under år 1996 till utbildningssystemet. År 1998 infördes förskoleklassen

som är en särskild skolform. Förskoleklassen skall stimulera vaije bams

utveckling och lärande. Utbildningen i förskoleklassen ersätter den s.k.

sexårsverksamheten och omfattas av läroplanen för det offentliga skolvä-

sendet. Skolformen är frivillig för den enskilde men kommunerna är

skyldiga att erbjuda plats i förskoleklass.

Både grundskolan och gymnasieskolan har sedan år 1994 nya läropla-

ner uppbyggda efter en annan struktur än tidigare läroplaner. Inriktning

och mål anges på nationell nivå medan man på skolnivå far uppdraget att

komma fram till hur man vill arbeta för att uppnå målen. Även kurspla-

nerna har förändrats och har en ny struktur med mål att sträva mot och

mål att uppnå i grundskolans femte och nionde år. Ansvaret för att tolka

målen och bryta ned dem på skolnivå ligger hos lärama.

Antalet elever i grundskolan har under 1990-talet ökat med cirka

100 000 elever. Kostnaden per elev har minskat under 1990-talet med

9 procent. Utgifterna för undervisning har minskat med 15 procent. Detta

innebär att lärartätheten beräknat per 100 elever har minskat från 9,1 till

7,5. Under år 1999 har dock denna utveckling vänt. Kostnaderna för

undervisning har ökat ca 4 procent och lärartätheten är 7,6 per 100

elever. Andelen lärare per elev är i genomsnitt större i utsatta områden. I

ett internationellt perspektiv har Sverige fortfarande höga kostnader per

elev. Utgifterna för skollokaler och skolmåltider är oförändrade medan

utgifterna för läromedel har ökat kraftigt, till största delen beroende på en

satsning på IT i skolan.

Kostnaderna för elevvård i grundskolan visar en svag minskning mel-

lan åren 1995 och 1997, men en ökning mellan åren 1997 och 1998. För

gymnasieskolans del har det däremot varit en svag ökning av kostnaderna

för elevvård åren 1995-1997 som fortsätter under år 1998.

Andelen elever i fristående skolor har ökat betydligt under denna pe-

riod, 3 procent för hela landet, och antalet ansökningar om att starta nya

skolor fortsätter att öka. De fristående skolorna finns företrädesvis i stor-

stadsregionerna. Det är en högre andel elever vars föräldrar har efter-

gymnasial utbildning som utnyttjar möjligheten att välja skola både inom

kommunen och i valet mellan en kommunal och en fristående skola.

Andelen elever i den obligatoriska särskolan (motsvarande grundskola)

har ökat med 52 procent sedan år 1992. Det är oklart varför ökningen

varit så stor. Förklaringar kan vara att särskolan i dag är en mer accepte-

rad skolform eller att elever med lätt utvecklingsstörning inte har samma

möjligheter som tidigare att nå grundskolans mål. Cirka 60 procent av

eleverna inom särskolan är pojkar och 40 procent är flickor. Skolverket

har fått i uppdrag att närmare analysera orsakerna till elevökningen. Ver-

ket skall även belysa kvaliteten i syfte att öka kunskapen om hur skol-

formen svarar mot elevernas behov.

Betygssystemet har förändrats på ett grundläggande sätt, från ett rela-

tivt system till ett kunskaps- och målrelaterat system med nationellt fast-

ställda kriterier för vaije betygssteg. Det nya betygssystemet visar tydligt

21

när elever inte uppnår en godkänd nivå och blir därmed en utvärdering Skr. 1999/2000:137

både av elevens kunskapsnivå och skolans undervisning. De första ele-

verna med nya betyg lämnade grundskolan våren 1998. Andelen elever

som uppnår målen för Mycket väl godkänd (MVG) är större inom flick-

gruppen än för pojkar i de allra flesta ämnen. Av de elever som inte upp-

når målen i grundskolan är pojkarna i majoritet. Cirka 1 procent av ele-

verna går ut grundskolan utan slutbetyg. Av dessa är 40 procent flickor

och 60 procent pojkar, 32 procent hade utländsk härkomst. Endast hälften

av de elever som kommit till Sverige efter 10 års ålder lämnade grund-

skolan med kompletta slutbetyg, medan motsvarande siffra för elever

med svensk bakgrund är 95 procent.

Antalet elever med annat modersmål än svenska har under 1990-talet

ökat från knappt 100 000 elever till drygt 115 000 elever. Antalet lärar-

timmar i modersmål och svenska som andraspråk har under samma

period sjunkit. En förklaring kan vara att modersmålsundervisningen har

samordnats i större grupper och förlagts utanför skoltid. Läsåret

1999/2000 fanns det 123 057 elever (11,9 procent av samtliga elever)

som var berättigade till modersmålsundervising. Av dessa deltog 63 986 i

modersmålsundervisning, det är 6,2 procent av samtliga elever och 52

procent av de berättigade eleverna. Av de deltagande var 31 830 pojkar

och 32 156 flickor.

Kraven för att bli antagen till gymnasieskolans nationella program

skärptes inför intagningen höstterminen 1998. Betyget godkänd krävs i

svenska, eller svenska som andraspråk, matematik och engelska för att

eleven skall vara behörig att tas in på ett nationellt program. För elever

som inte kommer in på ett nationellt program finns det individuella pro-

grammet. Andelen elever på det individuella programmet har ökat

(läsåret 99/00 till 6,6 procent) och endast en fjärdedel av dem som går på

programmet slutför sina gymnasiestudier inom fem år. Andelen flickor på

det individuella programmet är 43 procent och andelen elever med

utländsk härkomst är 32 procent. Den sociala snedrekryteringen mellan

studieförberedande och yrkesförberedande utbildningar minskade under

första hälften av 1990-talet men uppgifter från slutet av 1990-talet tycks

visa att snedrekryteringen åter ökar.

Pågående initiativ och åtgärder

I regeringens Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning

anges att en allmän avgiftsfri förskola skall införas successivt och att det

första steget innebär en allmän förskola i särskilt utsatta bostadsområden.

I utvecklingsplanen betonas även vikten av att förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen i likhet med skolan, hälso- och sjukvården och barn-

bidragen utgör en del av den generella välfärden.

Med en allmän förskola från tidig ålder anser regeringen att alla bam

kan ges en god och likvärdig start, oavsett bostadsort, familjeförhållan-

den eller ekonomiska förutsättningar. Regeringens avsikt är att erbjuda en

allmän förskola som omfattar minst tre timmar om dagen, och som är en

skyldighet för kommunen att erbjuda, men frivillig för bamen att delta i.

Regeringen lämnade en proposition om maxtaxa och allmän förskola

m.m. (prop. 1999/2000:129) till riksdagen den 30 maj 2000. Förskolan

22

skall vara till för barnens skull och inget bam skall behöva avstå på grund Skr. 1999/2000:137

av höga avgifter eller av regelsystem som utestänger bam till arbetslösa

eller föräldralediga föräldrar. I propositionen föreslås att en allmän för-

skola för fyra- och femåringar införs från den 1 januari 2003. Förskolan

skall omfatta 525 timmar om året och vara avgiftsfri. Det skall vara obli-

gatoriskt för kommunerna att anordna den allmänna förskolan, men fri-

villigt för bamen att delta i verksamheten. Dessutom föreslås att bam i

åldern 1-5 år vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga skall fa

garanterad rätt till förskoleverksamhet. Från den 1 juli 2001 skall därmed

bam i åldem 1-5 år vars föräldrar är arbetslösa, i likhet med vad som

gäller för bam till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, omfattas

av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksam-

heten. För bam till föräldrar som är föräldralediga införs samma rätt till

förskoleverksamhet från den 1 januari 2002. En minsta vistelsetid om tre

timmar per dag eller 15 timmar i veckan skall garanteras bamen.

Regeringen föreslår vidare att en maxtaxa inom förskoleverksamheten

och skolbarnsomsorgen införs från den 1 januari 2002. Införandet av

maxtaxan skall vara frivilligt för kommunerna. Från år 2002 avsätts 500

miljoner kronor årligen för åtgärder som förbättrar kvaliteten inom för-

skoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Medel för den totala reformen

uppgår enligt beräkningar i årets ekonomiska vårproposition (prop.

1999/2000:100) till en sammanlagd kostnad av 5,6 miljarder kronor.

Skolverket har enligt ett regeringsuppdrag under år 1999 i två studier

belyst kvaliteten i förskolans och fritidshemmets verksamhet. Kvaliteten i

verksamheten för de yngsta bamen, bam i behov av särskilt stöd och

arbetet i mångkulturella grupper har särskilt uppmärksammats. Rege-

ringen har uppmärksammat den kraftiga minskningen av modersmåls-

stödet i förskolan under 1990-talet och anser att det inte är godtagbart att

så fa bam far hjälp att utveckla sitt modersmål. Skolverket kommer där-

för att undersöka varför kommunerna dragit in modersmålsstödet.

I enlighet med ytterligare ett regeringsuppdrag har Skolverket under år

1999 utvärderat kvaliteten i fritidshemmens verksamhet i förhållande till

de allmänna rådens riktlinjer. Genom de kraftiga besparingarna under

1990-talet har villkoren för fritidshemmens verksamhet dramatiskt för-

sämrats. Faktorer som hindrar måluppfyllelse är att gruppstorlekarna i

fritidshemmet har ökat, det finns en otydlighet kring verksamhetsinteg-

rering med förskola och skola och lokalerna är dåligt anpassade. I de all-

männa råden för fritidshemmen sägs att lokalerna skall vara anpassade så

att det går att ha en varierad verksamhet både för aktiviteter och vila.

En parlamentarisk kommitté gör för närvarande en översyn av skolla-

gen (dir. 1999:15). Bakgrunden är att skolväsendet har förändrats, att

kommunen har blivit huvudman för skolan och att den del av social-

tjänstlagen (1980:620) som reglerade förskoleverksamhet och skol-

barnsomsorg har flyttats in i skollagen. Kommittén skall föreslå föränd-

ringar för att harmonisera skollag, läroplaner, andra förordningar och

föreskrifter samt utreda hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstad-

kommas. Kommittén skall också utreda om förskolan kan bilda en egen

skolform inom det offentliga skolväsendet för bam och ungdom. Kom-

mittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 maj 2001.

23

Tillräckliga resurser är en förutsättning för att kunna upprätthålla en Skr. 1999/2000:137

god standard på undervisningen och en likvärdig utbildning. Det gene-

rella statsbidraget till kommunerna har höjts med 20 miljarder kronor

under perioden 1997-2000 för att bidra till en höjd kvalitet i skolan. Där-

utöver far kommuner och landsting ytterligare 1,3 miljarder kronor år

2000.

I budgetpropositionen för 2001 aviserar regeringen en nivåhöjning av

statsbidragen. Detta resurstillskott skall användas för att förbättra till-

gången på personal i skola och fritidshem.

Åtgärder behövs for att alla bam skall uppnå målen för förskola, skola

och fritidshem. Varje bam har rätt att fa den hjälp som behövs för att nå

målen. Med tidigt insatt hjälp ökar barnens möjligheter att nå målen. De

kraftiga besparingarna under 1990-talet som lett till nedskärningar inom

barnomsorg och skola, hoppas regeringen kunna väga upp genom ökade

statsbidrag de närmaste åren.

Bam i behov av särskilt stöd skall erbjudas resurser och åtgärdspro-

gram skall upprättas. De tendenser som tyder på att en medicinsk diagnos

i vissa fall blivit ett krav for att en elev skall erbjudas resurser och sär-

skilda insatser är allvarlig. Relevanta åtgärder måste sättas in oavsett om

det finns en diagnos eller inte. Det är skolans ansvar att göra en pedago-

gisk bedömning och erbjuda en skolsituation som är anpassad efter ele-

vens behov. De bam vars föräldrar inte söker hjälp måste också få stöd

inom verksamheternas ram. Främst måste man se till att de far finnas

kvar i sitt sociala sammanhang. Härvid bör man erbjuda stöd till lärare,

hjälp med utredning och analys av barnets pedagogiska svårigheter, hjälp

med att förstå barnets psykiska/sociala/medicinska svårigheter, handled-

ning/konsultation i hur man kan möta bamet/bamgruppen, samtal kring

den egna yrkessituationen och de frågor som väcks av arbetet. En del av

detta kan genomföras av skolans egen personal. Det kan också finnas skäl

att koppla in olika resurspersoner.

Elevvårdsutredningen har haft ett uppdrag att kartlägga elevvårdens

och skolhälsovårdens verksamhet och funktion och att överväga lämpliga

åtgärder for att höja kvalitet och effektivitet. Det förslag som under våren

lämnades till regeringen i betänkandet Från dubbla spår till Elevhälsa

(SOU 2000:19) är att elevvård och skolhälsovård slås samman till Elev-

hälsa. Inom Elevhälsan skall det finnas yrkesgrupper med social, psyko-

logisk, medicinsk, omvårdnads-, specialpedagogisk och studie- och

yrkesvägledande kompetens. Elevhälsans personalgrupper föreslås delta i

skolans arbete för att skapa miljöer som främjar lärande, god allmän

utveckling och en god hälsa hos varje elev. Personalen skall ha ett

särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och

utveckling. Utredningens förslag är för närvarande ute på remiss.

Riksdagen har beslutat om regeringens proposition Elever med funk-

tionshinder - ansvar för utbildning och stöd (prop. 1998/99:105) med

förslag till införande av åtgärdsprogram i alla skolformer, en ny stöd-

organisation till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor, en fort-

satt utredning av statens engagemang i läromedel för bam, elever och

vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning och

vissa förändringar när det gäller specialskolorna. Sedan den 1 juli 2000

finns en ny organisation för specialskolan. En organisationskommitté

24

förbereder den nya stödorganisationen som skall träda i kraft den 1 juli

2001.

En försöksverksamhet med att bedriva undervisning i grundskolan utan

centralt fastlagd timplan startar hösten 2000 i ett 80-tal kommuner.

I samarbete med Kulturdepartementet finns en arbetsgrupp för att

stödja kultur i skolan (se vidare avsnitt 3.11).

Regeringen fastställde i mars 2000 nya reviderade kursplaner för alla

ämnen i grundskolan. Kursplanerna gäller från den 1 juli 2000. I inled-

ningen betonas att kursplanerna tolkas på skolan och att undervisningen

planeras och utvärderas av lärare och elever tillsammans efter elevernas

förutsättningar, erfarenheter, intressen och behov. Alla ämnen skall för-

medla glädje att skapa och lust att fortsätta lära och de grundläggande

värdena i läroplanen skall genomsyra undervisningen i alla ämnen.

Regeringen gör också en tydlig markering av att i de samhällsoriente-

rande ämnena ingår att diskutera och reflektera över begrepp som identi-

tet, sexualitet, kärlek och jämställdhet. Vikten av att tala om värdefrågor i

samband med undervisning om samlevnad och relationer, människosyn

och språkbruk betonas. Även i kursplanen för de naturorienterande

ämnena och i biologi finns inslag kring undervisningen i sex och sam-

levnad.

Jämställdhetsombudsmannens särskilda metodprojekt för skolan -

Våga bryta mönstret - har rönt stor uppmärksamhet. Syftet med projektet

var att på två skolor pröva metoder för att motverka könsmobbning och

sexuella trakasserier och aktivt verka för jämställdhet i skolans värld.

Utbildning av personal och elever har kombinerats med utarbetande av en

jämställdhetsplan och pedagogisk arbetsplan för lärare och elever, samt i

vissa fall föräldrar. Erfarenheterna från projektet har omsatts i metodkur-

ser för skolpersonal från hela landet. I ett samarbetsprojekt med Ung-

domsstyrelsen, Skolidrottsförbundet och Fritidsforum har en metodvideo

för ungdomar om sexuella trakasserier i ungdomsmiljöer givits ut. En

handbok har nyligen givits ut. En mängd kontakter har tagits med myn-

digheter, organisationer m.fl. för att sprida erfarenheterna från projektet

och diskutera vidare insatser.

Särskilda utvecklingsområden för skolan de närmaste två åren är sam-

hällets värdegrund, språkutveckling, matematik samt naturvetenskap,

teknik och miljö. Ett särskilt värdegrundsprojekt har pågått under år 1999

för förskola och skola. Språkutvecklingen är ett av förskolans och sko-

lans viktigaste uppdrag. Regeringen kommer att prioritera språkutveck-

lingen under mandatperioden. Bristande förkunskaper i matematik vid

övergången till gymnasieskolan, särskilt i problemlösningsförmåga har

konstaterats. Olika forsknings- och utvecklingsinsatser på detta område

har initierats. Elevernas låga intresse för naturvetenskap och teknik är ett

problem eftersom samhället har ett stort behov av personer med utbild-

ning inom området. Undersökningar visar på olika orsaker och flera sats-

ningar har gjorts av regeringen för att utveckla undervisningen och till

kompetensutveckling av lärare. Det har visat sig vara svårt att bryta de

könsbundna valen till gymnasieskolan, men en flerårig satsning på flickor

och teknik har lett till att en ökad andel flickor väljer dessa utbildningar.

Ytterligare ett utvecklingsområde är att öka måluppfyllelsen, dvs. att alla

bam skall nå läro- och kursplanernas mål. Detta skall ske genom sär-

Skr. 1999/2000:137

25

skilda insatser när det gäller basfardigheter, bam i behov av särskilt stöd Skr. 1999/2000:137

samt samverkan och samarbete.

I maj 2000 lade regeringen propositionen En förnyad lärarutbildning

(prop. 1999/2000:135) på riksdagens bord. I propositionen föreslås en

förnyelse av lärarutbildningen.

Förslaget innebär i korthet följande. En ny lärarexamen ersätter ett stort

antal av de befintliga lärarexamina. Strukturen i den nya lärarutbild-

ningen föreslås uppbyggd av tre s.k. utbildningsområden; ett allmänt,

inriktning(ar) samt specialiseringar. Forskning och forskarutbildning i

anslutning till lärarutbildning föreslås bli kraftigt förstärkt. Reformen

föreslås genomföras från den 1 juli 2001.

I propositionen anför regeringen bl.a. att: "Lärama är en viktig yrkes-

grupp för att förverkliga innehållet i FN:s konvention om barnets

rättigheter. Det är därför viktigt att de blivande lärama far kunskap om

konventionens innehåll och förbereds på att arbeta så att barnets rättig-

heter tillvaratas i skolan och det övriga samhället."

Med det föreslagna allmänna utbildningsområdet ökas utrymmet i

utbildningen för de för läraryrket centrala kunskapsområdena. Ett av

dessa behandlar frågor om socialisation, kulturfrågor och samhälle. Häri

kan ingå hur man arbetar för att elevernas känsla för demokrati,

samhörighet och solidaritet utvecklas. Det framhålls att lärarstudentema

måste förvärva kunskaper om elevernas livssituation och uppväxtvillkor.

Ett närliggande, centralt kunskapsområde sätter frågor om yrkesverk-

samhetens samhällsuppdrag, demokrati och värdegrund i fokus. Detta

innebär att lärarstudentema måste analysera de grundläggande värde-

ringar som samhället vilar på.

De nämnda kunskapsområdena, påpekas det i propositionen, kan bl.a.

belysas genom att internationella överenskommelser behandlas och

beaktas i utbildningen. FN:s konvention om barnets rättigheter ges härvid

som exempel.

Propositionen behandlas för närvarande i riksdagen.

Mobbning i skolan

Alla har rätt att bli behandlade med respekt för sin person såväl i skolan

som utanför. Medvetenheten om att elever inom skolan blir utsatta för

kränkande behandling såsom mobbning har ökat bland skolans personal.

En tredjedel av lärama upplever ett ökat problem med våld, mobbning

och rasism i skolan under senare år och de anser också att det finns pro-

blem med bristande etik och moral. Regeringen har uppmärksammat

detta och sedan år 1998 markeras skyldigheten att motverka alla former

av kränkande behandling tydligare både i skollag och läroplan. Av läro-

planens avsnitt om värdegrund och uppdrag framgår att verksamheten

skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska

värderingar och att alla som verkar i skolan skall främja aktningen för

varje människas egenvärde. Ingen skall utsättas för mobbning, och alla

tendenser till trakasserier skall aktivt bekämpas. Rektor har ett ansvar för

att skolan har ett handlingsprogram för att förebygga alla former av krän-

kande behandling.

26

Hur stor andel elever som blir utsatta för mobbning och om andelen Skr. 1999/2000:137

ökar är osäkert. Få vetenskapliga undersökningar finns inom området.

Den hittills enda stora vetenskapliga undersökning som finns om mobb-

ningens omfattning m.m. påbörjades under 1980-talet och visar att 11

procent av eleverna i årskurs 1-6 och 5 procent i årskurs 7-9 mobbas.

Det är något fler pojkar som blir utsatta för mobbning än flickor, särskilt i

de högre årskurserna. Pojkarna är klart överrepresenterade bland dem

som själva mobbar. Undersökningen visade enligt forskaren ett samband

mellan vårdnadshavarens uppfostringsmetoder och elevens aggressions-

nivå. Det gick däremot inte att påvisa samband mellan aggressionsnivå

och till exempel faktorer som klassens storlek. Barnombudsmannens

undersökning från år 1997 visar att 14 procent av eleverna i årskurs 4

uppger att de varit utsatta för mobbning. Skolverkets skolbilds-

undersökning från samma år visar att 2 procent av eleverna i årskurs 7-9

känner sig mobbade av andra elever. Andelen som uppger att de är

mobbade eller utsatta av någon lärare är 4 procent av alla elever och så

många som 10 procent av invandrareleverna.

Skolverket fick år 1999 ett regeringsuppdrag att granska skolomas

arbete för att förebygga mobbning samt effekterna av de nyligen skärpta

bestämmelserna i skollagen och läroplanen. Granskningen av 83 skolor

visar att handlingsprogram mot mobbning finns på de allra flesta skolor

medan det däremot på vissa skolor finns bristande kunskaper om omfatt-

ningen av mobbningen. På flera skolor saknas ett arbete med att syste-

matiskt förebygga och följa upp kränkningar. Skolverket redovisar även

besök hos skolor som med ett gott resultat arbetar med att stärka elever-

nas sociala kompetens.

För att stärka skolomas arbete med samhällets värdegrund och en hel-

hetssyn på sociala mål och kunskapsmål utlyste skolministern år 1999 till

ett värdegrundsår, vilket bl.a. innefattade det s.k. Värdegrundsprojektet.

Projektet har bland annat gett ut tre pedagogiska diskussionsmaterial som

riktar sig till olika åldrar (5-9 år, 10-14 år och 15-19 år) för att stimulera

samtal mellan bam, ungdomar och vuxna om värderingar, normer och

hur dessa styr hur vi ser på och värderar varandra. Materialet har distri-

buerats till förskolor och skolor med elever i berörda åldersgrupper.

Vidare har tre rapporter tagits fram för att tillföra kunskap och fördjupa

diskussionen om värdegrunden bland verksamma i skolan och

lärarutbildning. Tre nationella konferenser har hållits. Vid den sista

presenterades projektets slutbok Värdegrundsboken - om samtal för

demokrati i skolan, som har sänts ut till alla skolledare i landet.

Förskolans, skolans och fritidshemmets kvalitet och resultat

En stor internationell jämförelse av verksamheter för förskolebarn i

12 länder från olika delar av världen har gjorts på uppdrag av OECD.

Rapporten är skriven av en expertgrupp som granskat förskoleverksam-

heten med avseende på bland annat tillgänglighet, kvalitet, pedagogiskt

innehåll, lagstiftning och finansiering, utvärdering och forskning. Föräld-

raförsäkringen och övrigt familj estöd samt den goda tillgången på för-

skoleverksamhet och det svenska välfärdssamhällets stöd till barnfamil-

jerna imponerar på experterna. Det finns en överensstämmelse mellan

27

mål och praktik, skriver gruppen. Internationellt sett finns en mycket väl- Skr. 1999/2000:137

utbildad personal som borgar för en hög och jämn kvalitet. Den svenska

förskoleverksamheten kännetecknas av stor mångfald och variationsrike-

dom både avseende form och innehåll. Den svenska synen på bam skiljer

sig från många andra länders. Bam i Sverige betraktas som fullvärdiga

samhällsmedborgare med rättigheter och skyldigheter. Barndomen har ett

värde i sig. Förskolan är det första steget i utbildningssystemet vilket

skiljer Sverige från många andra länder. Att Utbildningsdepartementet

ansvarar för hela förskoleverksamheten för bam från ett års ålder är unikt

och positivt, enligt OECD-expertema. Det finns dock också brister som

t.ex. att avgifterna skiljer sig för mycket åt mellan kommunerna. Ett

annat problem är att vissa bam utestängs från eller aldrig far del av den

svenska förskoleverksamheten. Detta gäller till exempel vissa invandrar-

barn och bam till arbetslösa föräldrar.

Införandet av förskoleklassen, samordning av lagstiftningen, förskolans

läroplan samt anpassningen av läroplanen för det obligatoriska skolvä-

sendet till att också omfatta förskoleklass och fritidshem bidrar till att

stärka förutsättningarna för en fördjupad integrering i förskolans, skolans

och fritidshemmets pedagogik. I kommunerna har de lokalmässiga och

organisatoriska förutsättningarna för en verksamhetsintegrering ökat

väsentligt under 1990-talet. Integrationen av det pedagogiska innehållet

uppvisar däremot en stor variationsrikedom enligt en delrapport från

Skolverket.

För att visa hur lagar och förordningar kan tillämpas i fritidshem,

familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet har Skol-

verket på regeringens uppdrag utfärdat allmänna råd.

Socialstyrelsens uppföljning av handikappreformen visade att många

anhöriga var nöjda med både förskoleverksamheten och skolbarns-

omsorgen men de betonade samtidigt vikten av att personalstödet funge-

rar. Det fanns hos föräldrarna en oro för nedskärningar inom främst för-

skola och skola.

I ett internationellt perspektiv står sig de svenska grundskoleelevernas

resultat väl. Resultatet varierar dock mellan olika skolor. Det tydliga

kravet på att alla elever skall ges möjlighet att nå godkänt resultat i alla

ämnen har lett till den delvis avsedda effekten: att fokusera problemen på

elever som inte är godkända. Måluppfyllelsen i ämnena svenska och

engelska är goda medan utvärderingar i matematik och naturvetenskap

visar att eleverna är bättre på mekaniska räkneuppgifter än problemlös-

ning. Andelen elever som år 1999 uppnått minst betyget Godkänt (G) i

svenska var 96,3 procent, en större andel flickor än pojkar hade Mycket

Väl Godkänt (MVG). Inom gruppen pojkar hade 5,1 procent ej uppnått

målen och inom flickgruppen var det 2,3 procent som ej uppnådde målen.

Andelen elever som uppnått minst betyget G i matematik var 94 procent,

ungefär en lika stor andel flickor som pojkar fick betyget MVG. Inom

gruppen pojkar hade 6,6 procent ej uppnått målen och inom flickgruppen

var det 5,5 procent som ej uppnådde målen. Andelen elever som uppnått

minst betyget G i engelska var 94,6 procent, en klart större andel flickor

fick betyget MVG än pojkar. Inom gruppen pojkar hade 6,6 procent ej

uppnått målen och inom flickgruppen var det 4,1 procent som ej upp-

nådde målen.

Preliminära siffror från år 2000 visar på att andelen elever som inte har Skr. 1999/2000:137

nått målen i ett eller flera ämnen har ökat med 0,7 procent.

Den reformering av gymnasieskolan som påbörjades under år 1992

hade till syfte att skapa en gymnasieskola för alla. Av de elever som gick

ut grundskolan år 1994 gick 98 procent vidare direkt till gymnasiet. Av

dessa hade 74 procent fullföljt sin utbildning inom fyra år. Regeringen

anser att gymnasieskolans resultat behöver förbättras och andelen elever

som går ut med fullständigt slutbetyg bör öka.

För att nå en likvärdig skola med hög kvalitet har Skolverket fatt ett

särskilt ansvar att utveckla och kontrollera kvalitetssäkringsarbetet. Skyl-

dighet för varje kommun och skola att göra skriftliga kvalitetsredo-

visningar infördes år 1997. En kvalitetsgranskningsnämnd knuten till

Skolverket har inrättats. Nationella kvalitetsgranskningar utförs av sär-

skilda utbildningsinspektörer. Det pågår också en försöksverksamhet med

att ta fram nationella kvalitetsindikatorer.

Bam och ungdomar tillbringar en stor del av sin tid i förskola, skola

och fritidshem. De flesta anser att skolan och utbildning är viktig, ele-

verna uppskattar lärama och tycker att de fått mer att säga till om. Ett

lokalt utvecklingsarbete pågår i många skolor. De flesta bam och ung-

domar trivs och mår bra. Men det finns också flera områden som behöver

förbättras, som t.ex. brister i skolans måluppfyllelse, stress, meningsfull-

het och inflytande.

3.3 Bams och ungdomars fysiska och psykiska hälsa

Sammanfattande beskrivning: Hälsoläget för bam i Sverige är i

allmänhet gott. En lång rad sjukdomar som tidigare var ett allvarligt

hot mot bamen har försvunnit eller minskat avsevärt i omfattning och

farlighet. Två områden kräver dock fortsatt arbete: allergi-, astma- och

överkänslighetssjukdomar och psykiska problem.

Allmänt

Bam i Sverige mår i allmänhet hälsomässigt bra. Spädbarnsdödligheten

är en av de lägsta i världen. Få bam dör under sin uppväxttid och den

medicinska utvecklingen har gått påtagligt framåt så att man i dag kan

hantera sjukdomar som tidigare var mycket allvarliga. Det är nu viktigt

att behålla denna positiva situation och om möjligt ytterligare förbättra

den.

Barnavårdscentralerna (BVC) spelar en central roll i arbetet med att ge

bamen en hälsomässigt god start i livet. De är också ett viktigt stöd för

många föräldrar i deras föräldraroll, bl.a. är de basen för den föräldra-

utbildning som riktas till flertalet nyblivna föräldrar. Barnavårdscentra-

lerna har ett mycket stort förtroende hos de berörda föräldrarna. De når

också praktiskt alla föräldrar. Det innebär att BVC på ett tidigt stadium

kan se och fånga upp problem. Mycket kan BVC-personalen göra själv.

Ibland är det nödvändigt att de för problem vidare till andra instanser.

29

Det är därför viktigt att samverkan mellan BVC och andra organ fungerar Skr. 1999/2000:137

väl.

Det finns dock vissa problem som kräver kraftsamling både centralt

och ute i de verksamheter som möter bam och ungdomar. Det gäller dels

bams och ungdomars psykiska hälsa, dels den ökade förekomsten av

allergi och annan överkänslighet. Ytterligare problemområden är miss-

bruk av tobak, droger och alkohol samt fysisk inaktivitet som ger upphov

till hälsoförsämringar på sikt. Inom dessa områden krävs ytterligare

insatser.

Vid all medicinsk behandling är relationen mellan sjukvårdspersonal

och patient betydelsefull. Det gäller kanske särskilt när bam behandlas.

Bland annat är det viktigt att kunna lyssna på bam och förstå vad de

säger. Det är därför viktigt att det finns en tydlig bamkompetens inom

såväl den öppna som den slutna sjukvården. Lika viktigt är att bamkom-

petensen inom mödra- och barnhälsovården tillvaratas och förstärks.

Socialstyrelsen har i uppdrag att kartlägga bamkompetensen inom hälso-

och sjukvården i dag och att föreslå åtgärder för att förbättra den inför

framtiden. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december i år.

Det finns flera tecken på att psykiska problem hos bam och ungdomar

ökar. Studier gjorda under 1990-talet visar att bams och ungdomars

självupplevda psykiska hälsa har försämrats. Vissa rapporter pekar på att

förekomsten av stressrelaterade psykosomatiska besvär, depressiva och

andra psykiatriska symtom ökar. Enligt Bampsykiatrikommittén visar

även en försiktig uppskattning att minst 5-10 procent av alla bam och

ungdomar lider av psykiska problem och störningar, vid en viss tidpunkt

(se SOU 1998:31, s. 49). Konsekvenserna av neuropsykiatriska tillstånd

såsom ADHD och DAMP har alltmer kommit i fokus. Bristande anknyt-

ning i den tidiga kontakten mellan barnet och dess omsorgstagare och

depression i anslutning till graviditet och förlossning börjar också upp-

märksammas på ett tydligare sätt.

Kunskapsläget när det gäller allergiska sjukdomar har ökat betydligt de

senaste åren. Trots det är det svårt att förklara varför dessa sjukdomar

ökar så påtagligt som de gör. Klart är ändå att olika åtgärder i barnens

hemmiljö och kost kan medverka till att sjukdomen inte uppstår eller får

en mildare form. Detsamma gäller inomhusmiljön i skolan och i andra

lokaler där bam vistas. Kunskapsspridning från hälso- och sjukvården till

föräldrar, skolpersonal och bamen själva är således viktiga redskap för att

motverka allergisjukdomar.

De viktigaste beteendena som medför risk för ohälsa i vuxen ålder har

också visat en ogynnsam trend. Användningen av droger och alkohol har

ökat och den fysiska aktiviteten har sannolikt minskat. Däremot har

användningen av tobak i stort varit oförändrad under det senaste

decenniet.

Försämringen tycks framför allt drabba en utsatt minoritet bland bam

och ungdomar, men de sociala skillnaderna för flera viktiga fysiska

hälsoproblem har troligen minskat under det senaste decenniet. För

psykisk ohälsa finns betydande sociala skillnader för vissa svåra problem

men inte för många av de mindre allvarliga formerna av psykisk ohälsa.

Bruk av tobak liksom fysisk inaktivitet är vanligare i socialt mindre

gynnande grupper. Det är viktigt att uppmärksamma vad bams och

30

ungdomars förändrade villkor innebär för hälsoutvecklingen, liksom att Skr. 1999/2000:137

vara uppmärksam på de skillnader inom bam- och ungdomsgruppen som

finns i dag.

I mars 1999 fick Folkhälsoinstitutet i uppdrag av regeringen att göra en

kartläggning av ungdomars sexvanor och attityder till sex. Av studien

kan utläsas att ungdomar är den grupp som i högst utsträckning använder

preventivmedel. Andelen som har sex på ett sätt som innebär risker för

oönskade graviditeter eller sexuellt överförbara sjukdomar är ungefär

oförändrad över tiden. Ungdomars ålder vid sexdebuten har stadigt sjun-

kit fram till för några år sedan och debuten har legat konstant på ca 16 år

(16,5 år för flickor och 16,8 år för pojkar). När det gäller homosexuella

ungdomars sexdebut visar detta på en liknande trend, dvs. en stadigt

sjunkande ålder och en stabilisering vid ca 16 år. De flesta studier visar

dock att det finns betydande klassrelaterade skillnader när det gäller ålder

för samlagsdebut.

Fram till år 1995 minskade antalet aborter i åldersgruppen 15-19 år,

men under perioden 1995-1999 kan en liten men stadig uppgång noteras,

från 17 till 19 verkställda aborter räknat per 1 000 kvinnor. Statistiken

visar också att det är farre i den ovan nämnda åldersgruppen som blir

gravida, men att det är fler av dessa som väljer att göra abort.

Skolverket har nyligen redovisat en kvalitetsgranskning av sex- och

samlevnadsundervisningen. Uppdraget bestod bland annat av att granska

hur skolorna bedriver sex- och samlevnadsundervisning i förhållande till

de mål som finns inom området, främst från ett jämställdhetsperspektiv.

Bakgrunden till att Skolverket fick detta uppdrag var bland annat oroande

signaler om sexuella trakasserier och könsmobbning i form av ett sexis-

tiskt språkbruk.

Kvalitetsgranskningen visade att undervisningen bör utvecklas och

förbättras. I utvärderingens slutkommentarer sägs att jämställdhet behö-

ver fa en tydligare plats i undervisningen framför allt kopplat till sexua-

litet och identitet. Skolan bör även arbeta med att stödja båda könen i ett

främjande perspektiv. En iakttagelse var att ju mer sex och samlevnad tas

upp i olika ämnen desto mer främjande blir perspektivet. De elever som

fatt en bra och varierande sex- och samlevnadsundervisning vill ofta ha

mer undervisning.

För att betona vikten av att tala om värdefrågor i samband med under-

visningen om sex och samlevnad har regeringen gjort en tydlig markering

i de helt nyligen reviderade kursplanerna för grundskolan i de samhälls-

orienterande ämnena. Där markeras nu att tid skall avsättas för att disku-

tera och reflektera över begrepp som identitet, sexualitet, kärlek och jäm-

ställdhet. Man betonar vikten av att tala om värdefrågor i samband med

undervisning om samlevnad och relationer, människosyn och språkbruk.

Även i kursplanerna för de naturorienterande ämnena, biologi och reli-

gion finns kommentarer om undervisningen i sex och samlevnad.

2 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 137

3.3.1

Alkohol, narkotika och tobak

Skr. 1999/2000:137

Sammanfattande beskrivning: Alkoholproblemen bland bam och

ungdomar i Sverige är begränsade. Tecken till ökning av konsumtio-

nen finns dock. Viktiga inslag i arbetet mot droger är att mer engagera

ungdomarna själva i arbetet och att stärka deras förmåga och vilja att

avstå från narkotika och att skjuta upp alkoholdebuten.

Alkohol och narkotika är ofta viktiga faktorer bakom både olyckor,

självmord, social utslagning och ohälsa bland ungdomar. Rökning är den

viktigaste orsaken till ohälsa bland människor i vuxen ålder, samtidigt

som de flesta börjar röka redan i ungdomen.

Regeringens politik är inriktad på att alkoholkonsumtion inte skall

förekomma under uppväxtåren. Detta synsätt har brett stöd hos det

svenska folket. Det finns en bred uppslutning kring våra åldersgränser för

inköp och servering. Syftet är att vidmakthålla skyddet för ungdom.

Sedan genombrottet för diagnostisering av fetalt alkoholsyndrom

(FAS) betonas också vikten av helt alkoholfria graviditeter. FAS är en

samlingsdiagnos för fosterskador till följd av modems alkoholkonsum-

tion.

På narkotikaområdet är målet ett samhälle fritt från narkotika. Bety-

dande insatser sätts in för att förverkliga den målsättningen när det gäller

information och förebyggande arbete såväl som när det gäller att ta hand

om de ungdomar som fastnat i missbruk.

Trender

Ungdomars alkoholvanor uppvisar ofta likheter med den övriga befolk-

ningens. Under de senaste åren har den totala konsumtionen av alkohol

ökat något i Sverige. Bland ungdomar har ökningen pågått sedan år 1992.

Framför allt är det andelen ungdomar som berusar sig som har ökat.

Alkoholdebuten för ungdomar i Sverige sker dock fortfarande senare

än för de flesta ungdomar i övriga Europa. En viktig förklaring till detta

är vår alkohollagstiftning som begränsar tillgängligheten genom ålders-

gränser och höga priser. Några stora skillnader mellan pojkar och flickor

finns inte när det gäller den tidpunkt vid vilken de börjar dricka alkohol.

Inte heller konsumtionens storlek skiljer sig väsentligt åt. År 1998 var

74 procent av pojkarna och 80 procent av flickorna i årskurs 9 alkohol-

konsumenter.

Det är dock stora skillnader mellan 15- och 20-åringar; mellan flickor

och pojkar, yrkesarbetande ungdomar och studerande samt mellan olika

socialgrupper. Bland både flickor och pojkar har alkoholkonsumtionen

ökat mest i de äldre grupperna, dvs. bland 20-24-åringama. Ett stort pro-

blem under senare år har varit det ökade inflytandet från den illegala

alkoholmarknaden. Vid sidan om missbrukargruppema är ungdomar den

viktigaste kundgruppen för langare och tillverkare av illegal sprit.

Folköl är den dryck som många ungdomar gör sin alkoholdebut med

och det är inte ovanligt att mycket unga människor dricker sig berusade

på folköl. Det är i dag alltför enkelt för minderåriga att fa tag på folköl.

32

Det säljs i butiker, på bensinstationer och i kiosker. Ålderskontrollen är Skr. 1999/2000:137

på många ställen bristfällig.

Undersökningar av narkotikaerfarenhet och attityder till narkotika

bland elever i årskurs 9 visar under 1990-talet på större nyfikenhet och

ökad erfarenhet av narkotika. Förändringarna har dock i båda fallen skett

från en i jämförelse med 1970-talet låg nivå. Andelen ungdomar i årskurs

9 som någon gång prövat narkotika var omkring 4 procent under större

delen av 1980-talet, för att under 1990-talets första hälft successivt öka

till omkring 8 procent år 1996. Därefter har det inte skett någon ökning

totalt sett. Narkotikaerfarenhetema gäller i två tredjedelar av fallen enbart

cannabis. Andelen ungdomar som uppger att de inte har prövat narkotika

men har lust att göra det har ökat något under 1990-talet, men ligger

fortfarande på en låg nivå. Uppgifterna om en ny öppenhet att experi-

mentera med droger bekräftas av personal och organisationer som verkar

bland ungdomar. Drogliberala budskap far emellertid fortfarande mycket

litet stöd bland ungdomar i åldern 15-24 år. I opinionsundersökningar tar

de flesta avstånd från påståenden som att ”det borde vara tillåtet att röka

hasch”.

Skolverkets inspektörer har under år 1999 granskat ANT-undervis-

ningen (ANT = alkohol, narkotika, tobak) i utvalda skolor. Utbild-

ningsinspektöremas uppdrag var att granska hur ANT-undervisningen

bedrivs i förhållande till målen samt vilken effekt undervisningen har haft

på elevernas bruk och attityder. Alla granskade grundskolor har någon

form av ANT-undervisning integrerad i något eller några av skolämnena.

Eleverna har en del kunskap om förutsättningarna för en god hälsa. Skol-

hälsovården arbetar till en del förebyggande. I traditionella kunskapsprov

visar eleverna genomsnittligt goda kunskaper om ANT och dessa ämnens

inverkan på hälsan.

Skolans drogrestriktiva linje är beroende av samhällets värderingar och

de attityder till droger som finns bland vuxna. En kombination av insatser

är nödvändig där samverkan med både föräldrar, organisationer och

myndigheter i närsamhället har stor betydelse. I rapporten från Skolver-

ket sägs att rektor har ett särskilt ansvar för att ämnesövergripande kun-

skapsområden integreras i undervisningen i olika ämnen. Det saknas klart

formulerade och utvärderingsbara lokala mål. Skolverket efterlyser ett

hälsoperspektiv och det saknas kartläggningar på skolnivå. Mycket fa

skolor gör mätningar av elevernas attityder och vanor. De undersökningar

som görs är ofta centralt eller regionalt administrerade. I den revidering

av grundskolans kursplaner som just genomförts betonas vikten av insat-

ser för god hälsa i stället för ”skräckbilder” av missbruksproblem.

Pågående åtgärder

Folkhälsoinstitutet har ett särskilt ansvar för alkohol- och narkotikapre-

vention. Institutet följer konsumtions- och skadeutvecklingen, fördelar

stöd till lokalt förebyggande arbete samt stödjer forskning och utvärde-

ring inom området. Institutet har de senaste åren disponerat extra medel

för stöd till drogförebyggande verksamhet, utöver de utvecklingsmedel

som finns i myndighetens ordinarie budget.

33

Regeringen har under åren 1997-1999 ställt sammanlagt 30 miljoner Skr. 1999/2000:137

kronor ur Allmänna arvsfonden till ideella organisationers bam- och ung-

domsprojekt som ligger i linje med den nationella handlingsplanen för

alkohol- och drogförebyggande arbete. Medlen har fördelats av Folk-

hälsoinstitutet. De flesta projekten inriktar sig på skolan, fritiden eller

trafiken.

I Socialdepartementet finns sedan år 1997 under socialministerns led-

ning en nationell ledningsgrupp med uppgift att samordna och stödja ett

förstärkt långsiktigt alkohol- och drogförebyggande arbete. I syfte att

pröva nya metoder för att stärka unga människors vilja och förmåga att

avstå från narkotika och skjuta upp alkoholdebuten har ledningsgruppen

tagit initiativ till ett antal projekt av nationellt intresse. En annan gemen-

sam utgångspunkt är att aktivt söka engagera ungdomarna själva och utgå

från deras egna erfarenheter och uppfattningar. Regeringen disponerar

årligen 27,5 miljoner kronor för alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder

att användas bland annat i detta arbete.

Ledningsgruppen har bl.a. initierat Drugsmart, ett alkohol- och narko-

tikapolitiskt forum på Internet. Drugsmart, som startade höstterminen

1998, vänder sig främst till yngre tonåringar samt deras lärare med

information och kommunikation om alkohol och narkotika. Genom att

öka kunskapen samt tillåta och stimulera till debatt i för många ungdomar

väsentliga existentiella frågor om droger och droganvändning skall ung-

domarna stödjas i valet av en drogfri livsstil. Drugsmart hade under sitt

första år drygt 100 000 besökare. I februari 2000 överfördes huvud-

mannaskapet för Drugsmart till Centralförbundet för alkohol- och narko-

tikaupplysning (CAN).

Ett annat initiativ är projektet MotståndsKraft, som drevs mellan åren

1997 och 1999 med Svenska Kommunförbundet som huvudman i ett 25-

tal kommuner. Inom projektet engagerades ungdomar i det drogföre-

byggande arbetet. Projektet har avslutats, men verksamheten fortsätter

under en eller två deltagande kommuners ledning. Syftet är att pröva och

sprida fungerande modeller för lokalt förankrat arbete med och av ung-

domar.

Sedan hösten 1998 arbetar en särskild narkotikakommission (dir.

1998:18) med uppgift att utvärdera Sveriges narkotikapolitiska insatser

sedan mitten av 1980-talet. Kommissionen skall lägga förslag till effekti-

viseringar av narkotikapolitiken. Kommissionen har ägnat särskild upp-

märksamhet åt förebyggande arbete bland ungdomar. I det samman-

hanget har en undersökning genomförts med 120 ungdomar om hur de

ser på och uppfattar narkotika och narkotikaproblemet. Deras uppgifter

kommer att tas till vara i kommissionens arbete med att formulera en

strategi för det förebyggande arbetet. Uppdraget skall redovisas före ut-

gången av år 2000.

Det Oberoende AlkoholSamarbetet (OAS), en branschsamarbets-

kommitté under Socialdepartementet, har initierat och genomfört aktioner

för att bekämpa försäljning av illegal alkohol till ungdomar. Kommun-

förbundet och flertalet kommuner har utvecklat kommunernas före-

byggande arbete, främst i skolor och inom socialtjänsten.

34

Planerade åtgärder

Skr. 1999/2000:137

Relativt stora förändringar kommer att ske på alkoholområdet i fram-

tiden. Med största sannolikhet kommer tillgängligheten av alkohol att öka

genom ändrade införselregler, ökat resande m.m. Mot den bakgrunden

kommer en ny nationell handlingsplan att utarbetas. En av de mest prio-

riterade målgrupperna för kommande insatser är unga människor. De

kommer i högre grad än i dag själva att involveras i arbetet. Ett exempel

är att ungdomar kommer att ges en central roll i förberedelsearbetet till

och under Världshälsoorganisationens (WHO) andra ministerkonferens i

februari 2001, som Sveriges regering kommer att vara värd för. Temat

för konferensen är unga människor och alkohol. Vid konferensen kom-

mer en Stockholmsdeklaration som bygger på WHO:s deklaration på

alkoholområdet samt FN:s barnkonvention att antas.

Stöd till projekt som motverkar användningen av tobak

Tobaksdöden drabbar varje år ca 8 000 personer i Sverige. Nästan ingen

börjar röka i vuxen ålder, det gör man i ungdomen, när grupptillhörighet

och sökandet efter en egen identitet spelar en stor roll. Studier som gjorts

visar att antalet dagligrökare (eller nästan dagligrökare) i årskurs 9, dvs.

ungdomar i åldern 16 år, har varit konstant under 1990-talet. Detta gäller

både för pojkar och flickor, däremot ser man en ökning av dagligrökande

flickor under år 1999. Tittar man på gruppen ungdomar 16-24 år är tren-

den snarast sjunkande. Folkhälsoinstitutet genomförde år 1996 en studie

av skillnaderna i rökvanor relaterat till val av gymnasieprogram. Studien

visar att det var färre rökare som valde de teoretiska programmen. Folk-

hälsoinstitutet kommer att göra en uppföljning av denna studie under

hösten 2000, vilket möjliggör en jämförelse över tid. Man kan dock anta

att skillnaderna i klasstillhörighet och rökvanor hos ungdomar ser likadan

ut som för befolkningen i övrigt, dvs. fler rökare bland lågutbildade.

Invandrarungdomarnas rökvanor finns inte belagda med empiriskt

material.

Regeringen beslutade i juni 1998 att under en treårsperiod avsätta

sammanlagt 30 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden till Folkhälso-

institutet att fördelas till ideella organisationers projekt för att motverka

rökning bland bam och ungdomar.

I regeringsbeslutet nämns bl.a. att rökning är den viktigaste enskilda

orsaken till ohälsa. Projektstödet skall särskilt användas för riktade ut-

bildnings- och informationsinsatser mot tobaksanvändning hos bam och

ungdomar. Särskild uppmärksamhet skall ges till att uppmuntra bam och

ungdomar att värna om rökfria miljöer och en ungdomskultur utan tobak.

Projekt där bam och ungdomar själva har ett aktivt inflytande skall prio-

riteras.

35

3.3.2

Barn- och ungdomshabiliteringen samt hjälpmedel

Skr. 1999/2000:137

Sammanfattande beskrivning: Bam och ungdomar med funktions-

hinder måste tidigt fa tillgång till habiliteringens resurser och vid be-

hov även väl fungerande hjälpmedel eftersom tidiga insatser ofta både

förebygger funktionshinder och ger långsiktiga effekter. Det är också

viktigt att samordningen mellan de verksamheter som svarar för stödet

till bamen fungerar så att detta ansvar inte läggs på föräldrarna.

Bam- och ungdomshabiliteringens uppgift är att främja utvecklingen av

bästa möjliga funktionsförmåga samt psykiska och fysiska välbefinnande

hos bam med funktionshinder. Verksamheten omfattar vanligen medi-

cinskt, psykologiskt, socialt och pedagogiskt stöd till bam och ungdomar

med funktionshinder och är ofta samordnad i en gemensam organisation

for flera gmpper av funktionshindrade. För bam och ungdomar med

funktionshinder är det viktigt med tidiga åtgärder. Det är därför angeläget

att de far tillgång till habiliteringens resurser så snart ett funktionshinder

har konstaterats även om omfattningen och varaktigheten är svårbedömd.

Insatser till bamen kan ofta ha både långsiktiga och förebyggande effek-

ter som är viktiga att ta till vara.

Regeringen har i olika sammanhang uppmärksammats på att det finns

brister i bam- och ungdomshabiliteringen. Bristerna består bl.a. i långa

väntetider, avsaknad av resurser för vissa grupper samt oklara gränser till

annan verksamhet som t.ex. det specialpedagogiska stödet inom skolan.

Regeringen har därför i propositionen Från patient till medborgare (prop.

1999/2000:79), aviserat att Socialstyrelsen skall fa i uppdrag att kartlägga

på vilket sätt landstingens bam- och ungdomshabiliteringar är tillgäng-

liga för bam och ungdomar med olika funktionshinder i olika åldrar. I

uppdraget bör också ingå att undersöka hur habiliteringen samverkar med

andra verksamheter. Många föräldrar har en mängd olika personalkon-

takter och i många fall far föräldrarna agera sambandscentral mellan

olika personalgrupper och mellan olika verksamheter. Antalet kontakter

ökar dessutom vanligtvis med tiden. Det är därför viktigt att huvud-

männen för verksamheterna tar ett ansvar för samordningen på ett sådant

sätt att föräldrarna kan känna sig trygga i förvissningen att barnens behov

blir tillgodosedda.

Väl fungerande hjälpmedel är en förutsättning för att bam med funk-

tionshinder skall kunna leva ett aktivt och successivt alltmer oberoende

liv. Förutom hjälpmedel för att tillgodose de grundläggande behoven, är

skolhjälpmedel och hjälpmedel för fritidsaktiviteter andra exempel på

hjälpmedel för att bamen skall kunna delta i vardagslivet på samma vill-

kor som andra bam. Hjälpmedelsinstitutet bedriver tillsammans med fem

handikapporganisationer och med ekonomiskt stöd från Allmänna arvs-

fonden ett projekt med syfte att utveckla hjälpmedelsverksamheten för

bam och utveckla nya bamhjälpmedel.

Det förekommer långa köer för att få hjälpmedel och ibland kan det

vara svårt att få personligt utformade hjälpmedel till bam. Om väntan på

hjälpmedel blir för lång finns risken att barnets behov har förändrats så

att ett utprovat hjälpmedel inte längre passar när barnet får det. Lands-

tingen gör också olika tolkningar angående ansvarsfördelningen när det

36

gäller gränsdragningen mellan hjälpmedel i den dagliga livsföringen och Skr. 1999/2000:137

pedagogiska hjälpmedel i skolan. Regeringen har därför i prop.

1999/2000:79 aviserat att en särskild utredare skall utses för att se över

hjälpmedelsförsörjningen for studerande med funktionshinder inom hela

utbildningsområdet, inklusive förskolan.

3.3.3 Barnpsykiatrikommittén

Sammanfattande beskrivning: Barnpsykiatrikommittén lämnade en

rad förslag som syftar både till att förebygga psykisk ohälsa hos bam

och ungdomar och till att förbättra och utveckla stödet till bam och

ungdomar som drabbats av psykiska problem. Regeringen har i olika

sammanhang vidtagit ett antal åtgärder med anledning av kommitténs

förslag.

I det avtal om utvecklingsinsatser inom vården och omsorgen for

åren 2002-2004 som har slutits mellan staten, Landstingsförbundet

och Svenska Kommunförbundet lyfts psykiatrin - bl.a. med inriktning

på bam och ungdomar - särskilt fram. Avtalet har följts upp med en

proposition till riksdagen, en nationell handlingsplan för utveckling av

hälso- och sjukvården. Regeringen lämnar i propositionen förslag som

bl.a. syftar till att utveckla stödet till bam och ungdomar som visar

tecken på psykiska problem.

Det är viktigt att notera att ett betydande utvecklings- och foränd-

ringsarbete initierats i många kommuner och landsting med anledning

av kommitténs betänkande.

Barnpsykiatrikommittén (kommittén) överlämnade sitt slutbetänkande

Det gäller livet (SOU 1998:31) till regeringen i februari 1998. Betänkan-

det har därefter remissbehandlats. Kommittén hade ett brett uppdrag som

bl.a. bestod i att definiera gruppen bam och ungdomar med psykiska pro-

blem, redogöra for och analysera hur olika samhällsinstanser arbetar med

bam och ungdomar med psykiska problem och hur samarbetet mellan

samhällsinstanserna fungerar samt överväga och föreslå olika åtgärder för

att förbättra sådant samarbete. Kommittén skulle vidare överväga och

föreslå olika insatser for att förebygga uppkomsten av psykiska problem

och om de väl uppstått förebygga att de inte fördjupas och befästs. I upp-

draget ingick dessutom att redogöra for, analysera och föreslå olika reha-

biliteringsåtgärder.

I sitt betänkande lämnade kommittén en rad förslag som syftar både till

att förebygga psykisk ohälsa hos bam och ungdomar och till att förbättra

och utveckla stödet till bam och ungdomar som drabbats av psykiska

problem. Kommittén har varit uppmärksam på könsskillnader i riskfakto-

rer och problembilder hos bam och ungdomar och då det funnits skäl

redovisat flickors och pojkars olika situation och problem var för sig.

Den har uppmärksammat att utagerande flickors problem blivit föremål

för relativt sett mindre forskning och utvecklingsarbete än vad fallet är

för pojkar. Regeringen anser att det även i fortsättningen finns ett stort

kunskapsbehov på detta område utifrån ett köns-, klass- och etniskt

perspektiv.

37

Insatser för att utveckla psykiatrin - bl.a. med inriktning på bam och Skr. 1999/2000:137

ungdomar - lyfts särskilt fram i det avtal om utvecklingsinsatser inom

vården och omsorgen för åren 2002-2004 som har slutits mellan staten,

Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Avtalet har följts

upp med en nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvår-

den, som presenterades i form av en proposition (prop. 1999/2000:149)

till riksdagen i juni 2000. Regeringens inriktning i handlingsplanen är att,

i linje med kommitténs överväganden, utveckla stödet till bam och ung-

domar som visar tecken på psykiska problem. Ett annat prioriterat

område är att åstadkomma en ökad samordning mellan bam- och ung-

domspsykiatrin och vuxenpsykiatrin. Även vissa andra förslag av kom-

mittén behandlas i handlingsplanen.

Som framgår av nedanstående har regeringen redan tidigare och i olika

sammanhang vidtagit ett antal åtgärder med anledning av kommitténs

förslag. I det följande görs en genomgång av förslag samt planerade och

redan beslutade åtgärder. Vid en värdering av hur kommitténs förslag

följts upp och resulterat i åtgärder är det vidare viktigt att notera att ett

betydande utvecklings- och förändringsarbete initierats i många kommu-

ner och landsting med anledning av kommitténs betänkande.

- Mödra- och barnhälsovårdens insatser för att förebygga psykiska pro-

blem

Kommittén lämnade flera förslag i syfte att stärka bamkompetensen och

kunskapen om bams behov hos personal inom hälso- och sjukvården.

Socialstyrelsen fick i september 1998 i uppdrag att i samarbete med bl.a.

Landstingsförbundet utveckla metoder för hur bamkompetensen hos per-

sonal som arbetar med bam och ungdomar skall kunna stärkas inom

hälso- och sjukvården. I uppdraget ingår också att undersöka möjlig-

heterna att utarbeta riktlinjer för de kvalitetskrav som Nordisk förening

för sjuka bams behov (NOBAB) formulerat för att tillgodose bams och

ungdomars behov under sjukhusvistelse. Uppdraget skall redovisas den

31 december 2000.

- Ungdomsmottagningarnas verksamhet

Socialstyrelsen har även haft regeringens uppdrag att göra en översyn av

ungdomsmottagningarnas verksamhet, i vilken pojkars möjlighet till stöd

och råd skulle uppmärksammas. Socialstyrelsen avrapporterade upp-

draget i mars 2000 och föreslog flera åtgärder för att stärka pojkarnas

ställning inom ramen för ungdomsmottagningarnas verksamhet. Enligt

styrelsen är det bl.a. angeläget att fa en tydligare bild av arbetet med poj-

kar på ungdomsmottagningarna och en målformulering bör kunna preci-

seras. Erfarenheter av projekt där man arbetat med pojkar visar att spe-

ciella mottagningstider för pojkar och tillgång till manlig personal har

varit framgångsrikt. Rapporten bereds för närvarande inom Socialdepar-

tementet.

38

— Anmälningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen

För att tydliggöra ansvaret att i enlighet med 71 § socialtjänstlagen

(1980:620) anmäla misstankar om att ett bam kan behöva skydd föreslog

kommittén att en hänvisning till denna bestämmelse skulle föras in i den

då gällande lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso-

och sjukvården samt i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Frågan om

anmälningsskyldighet behandlas för närvarande mer utförligt av Kom-

mittén mot barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor (S

1998:07), se vidare under avsnitt 3.4.

— Hälsofrämjande insatser för nyanlända barn och ungdomar

Cirka en tredjedel av de som ingår i kommunernas flyktingmottagande är

bam under arton år. Många av bamen har upplevt en svår flyktingsitua-

tion och kan därför ha psykiska och fysiska problem som måste upp-

märksammas. Kommittén lämnade därför förslag om insatser för att

bättre tillgodose dessa bams behov. Migrationsverket (tidigare Statens

invandrarverk) är den myndighet som först får kunskap om enskilda

bams situation. Det är viktigt att Migrationsverket förmedlar sina kun-

skaper när bam med särskilda behov skall tas emot i en kommun för att

det skall bli möjligt att förbereda ett bra mottagande. Familjer med funk-

tionshindrade bam måste t.ex. omgående få stöd i form av hjälpmedel

och rehabilitering. Vidare kan familjerna behöva kontakt med handikapp-

rörelsen. Integrationsverket har i uppdrag att följa introduktionen och

stödja metodutvecklingen i flyktingmottagande kommuner. I ett policy-

dokument från år 1999 som Integrationsverket har utarbetat i samarbete

med Svenska kommunförbundet, Arbetsmarknadsverket, Skolverket och

Socialstyrelsen beskrivs mål och delmål för nyanlända invandrares

introduktion. I dokumentet påpekas bl.a. vikten av att uppmärksamma

hälsoproblem.

— Socialtjänstens arbete med barn och ungdomar med psykiska problem

Kommittén lämnade ett antal förslag rörande socialtjänstens arbete med

bam och ungdomar med psykiska problem. En möjlighet att i lagen

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) införa en

bestämmelse om ett uppföljningsansvar i de situationer när föräldrar inte

vill samarbeta med socialtjänsten borde enligt kommittén utredas. Vidare

föreslogs att barnets ställning vid långvarig familj ehemsvård skulle utre-

das. Kommittén berörde även frågan om att utifrån vissa ungdomars

behov av tvångsvård på grund av psykiska problem se över gränslandet

mellan LVU och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Rege-

ringen gav i juni 1999 en särskild utredare i uppgift att göra en översyn

av LVU m.m., där bl.a. dessa frågor ingår. Utredaren har i dagarna redo-

visat sitt uppdrag till regeringen.

Skr. 1999/2000:137

39

— Samhällets kostnader för vård och behandling av barn och ungdomar Skr.

Kommittén föreslog att en översyn görs av den vård och behandling som

ges till bam och ungdomar utanför det egna hemmet, innefattande såväl

socialtjänstens som bampsykiatrins kostnader. Omfattningen av sådan

vård samt resultatet av den behöver, enligt kommittén, utvärderas. Ung-

domar med sammansatta psykosociala problem står för de största kostna-

derna. Endast ett fatal remissinstanser har yttrat sig i frågan och de flesta

av dem ger kommittén stöd i att en sådan analys kan vara till nytta. En

sådan utvärdering är dock enligt regeringens uppfattning behäftad med

relativt stora metodologiska svårigheter eftersom den bör pågå under en

lång period. Den skulle också vara mycket omfattande och snarare vara

av forskningskaraktär än en uppgift för en statlig utredning. Det är dock,

enligt regeringens uppfattning, angeläget att det sker en systematisk kun-

skapsutveckling inom socialtjänsten. Hösten 1999 fick Socialstyrelsen

därför i uppdrag att tillsammans med berörda intressenter utforma ett för-

slag till program för nationellt stöd till kunskapsutvecklingen inom

socialtjänsten. Syftet är att skapa en struktur för systematisk kunskaps-

uppbyggnad och effektiv informationsspridning så att socialtjänstens

insatser i större utsträckning kan baseras på vetenskap och beprövad

erfarenhet. Uppdraget skall redovisas den 30 september 2000.

- Förbättrat samarbete vid misshandel och sexuella övergrepp

Kommittén gjorde bedömningen att det vid misshandel och sexuella

övergrepp krävs bättre samordning nationellt och regionalt för att säkra

den framtida utvecklingen av arbetet inom socialtjänsten, hälso- och

sjukvården samt polis- och rättsväsendet. God samordning är nödvändig

för att tillgodose utbildnings- och metodutvecklingsbehovet och behovet

av handledning och konsultation i kommuner och landsting. Hantering av

ärenden som gäller misshandel och sexuella övergrepp kräver tvärpro-

fessionell kompetens. Kommittén föreslog att Socialstyrelsen skall ges i

uppdrag att ta fram ett nationellt utvecklingsprogram för hela området

misshandel och sexuella övergrepp mot bam. I uppdraget bör det ingå att

undersöka möjligheterna att ta initiativ till och stödja ett antal regionala

centrum utifrån socialtjänstens behov. Regeringen anser att det är av stor

vikt att de behov inom detta område som kommittén beskriver blir tillgo-

dosedda och kommer därför inom kort att ge ett sådant uppdrag till

Socialstyrelsen.

- Interkulturellt samarbete

Interkulturellt samarbete bygger enligt kommittén på ett möte mellan två

eller flera kulturer. I det professionella arbetet krävs kulturell medveten-

het och förmåga att möta andra förutsättningslöst med intresse och

respekt. Kommittén konstaterade att det finns behov av kompetens för att

skapa kulturanpassade arbetsmetoder av god kvalitet. Kommittén före-

slog att huvudmännen skall anpassa resurstilldelningen så att enheter som

har hög andel hjälpsökande med svårigheter att kommunicera på svenska

får täckning för tolkkostnader, extra tidsåtgång och utveckling av

1999/2000:137

40

tolksamarbetet. Integrationsverket har på regeringens uppdrag analyserat Skr. 1999/2000:137

myndigheternas användning av tolk. Verkets utredning visar bl.a. att de

flesta myndigheter uppger sig använda tolk vid behov, men att problem

kan uppstå eftersom tolk inte alltid finns tillgänglig. Landstingen anger

följande problem vid tolkning inom sjukvården. Ingen direktkontakt med

patienten vilket gör det svårare att ställa diagnos och sätta in behandling,

osäkerhet om informationen är korrekt, extra tidsåtgång, administrativt

merarbete, extra kostnader, svårighet att hitta rätt tolk till rätt patient

(t.ex. till kvinnor) samt att tolken inte är neutral och/eller inte respekterar

tolkyrkets etiska regler. Integrationsverket redovisade sitt uppdrag i sep-

tember 1999 och det bereds for närvarande inom Kulturdepartementet.

3.4 Utsatta bam

Sammanfattande beskrivning: Olika grupper av bam lever i en ut-

satt situation och har därför behov av samhällets stöd och skydd. Hur

många bam det rör sig om är det av olika skäl svårt att uttala sig om.

Det är dock angeläget att inte sätta olika barngruppers behov mot var-

andra utan man måste i varje situation uppmärksamma det enskilda

barnets behov av stöd och skydd.

Vilka är de utsatta barnen?

Det finns bam i Sverige som av olika skäl lever i en utsatt situation och

därför har behov av stöd och skydd från samhället. När man talar om ut-

satta bam brukar man nämna olika grupper av bam: bam som utsatts för

fysisk eller psykisk misshandel och sexuella övergrepp, bam till missbru-

kare, bam till psykiskt sjuka, bam till utvecklingsstörda, bam till miss-

handlade kvinnor, bam som försummas. Ibland benämns de också bam i

riskzon, bam som far illa eller bam med särskilda behov. Det är svårt att

uttala sig om hur många bam som kan anses tillhöra greppen utsatta bam.

Många av bamen har en sammansatt problembild och återfinns i mer än

en grupp. Dessutom kan andra sociala faktorer såsom social isolering,

trångboddhet och ekonomiska problem ytterligare påverka barnens situa-

tion. Det finns viss statistik, exempelvis socialtjänststatistiken som redo-

visar de bam som har någon insats från socialtjänsten; familjerättsstatisti-

ken som visar hur många bam som under ett år varit föremål för sam-

arbetssamtal eller utredning om vårdnad, boende, umgängesrätt etc.;

brottsstatistiken som visar antalet polisanmälda brott mot bam. Sådan

statistik kan aldrig bli uttömmande eftersom det finns mörkertal när det

gäller bams utsatthet. Regeringen vill i detta sammanhang betona att det

är allvaret i det enskilda barnets problem som skall vara avgörande för

hur samhällets insatser prioriteras och inte vilken problemgrepp barnet

anses tillhöra. Det handlar således om att uppmärksamma det enskilda

bamet.

Bam, som får stöd och uppbackning av föräldrar och närstående, har en

stark förmåga att ta sig igenom svårigheter. Att under en begränsad tid

växa upp i en miljö som innebär svårigheter behöver inte betyda att

41

barnet drabbas av bestående psykosociala skador eller funktionsnedsätt- Skr. 1999/2000:137

ningar. Det är dock nödvändigt att de vuxna och samhället i övrigt upp-

märksammar riskerna i barnens och de ungas uppväxtmiljöer. Det är an-

geläget att det finns ett gott allmänt skyddsnät och goda verksamheter for

alla bam, men det är minst lika viktigt att de bam och ungdomar och

deras familjer som har behov av stöd och skydd får det.

Socialtjänsten skall enligt socialtjänstlagen (1980:620) verka för att

bam och unga växer upp under goda och trygga förhållanden. Bam som

riskerar en ogynnsam utveckling skall följas med särskild uppmärksam-

het. I nära samarbete med hemmen skall socialtjänsten sörja för att bam

och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt far det stöd och skydd

de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och

fostran utanför det egna hemmet. Socialtjänsten skall också aktivt arbeta

för att förebygga och motverka att bam och ungdomar missbrukar alko-

hol, andra beroendeframkallande medel och dopingmedel.

Socialtjänsten fyller en viktig uppgift när det gäller att ge stöd och

skydd till utsatta bam och deras familjer. Med olika insatser, där fri-

villighet och samverkan är en utgångspunkt, försöker man finna lösningar

utifrån det enskilda barnets specifika behov. I vissa i lagen (1990:52)

med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) preciserade situa-

tioner kan tvångsvård bli aktuell om föräldrar eller den unge som fyllt

15 år inte samtycker till vård.

Bamperspektivet i socialtjänstlagen stärktes den 1 januari 1998. Sam-

tidigt utvidgades anmälningsskyldigheten till att omfatta alla som i privat

eller offentlig verksamhet yrkesmässigt möter bam och det infördes reg-

ler för hur en utredning om barnets behov av skydd eller stöd skall

genomföras. Regeringen anser att det är angeläget att kännedom om

anmälningsskyldigheten sprids till dem som berörs av den vare sig man

är offentligt eller privat verksam och vill understryka betydelsen av att

bestämmelserna följs av samtliga. Kommittén mot barnmisshandel

arbetar därför med att se över frågor om anmälningsskyldigheten (se

vidare nedan under rubriken Kommittén mot barnmisshandel).

Utvecklingen under 1990-talet

Socialstyrelsen har till uppgift att i samarbete med Statistiska central-

byrån årligen sammanställa statistik över socialtjänstens insatser för bam

och unga. Sedan flera år finns en rapportering från kommunerna till

Socialstyrelsens statistikregister om insatser som rör kontaktperson/-

familj, vård utom hemmet, omedelbara omhändertaganden med stöd av

LVU. Från och med år 1998 insamlas dessutom aggregerade uppgifter

(mängdstatistik) från kommunerna om biståndsinsatser avseende öppen-

vård. Den omfattar strukturerad öppenvård och övrig öppenvård.

Statistiken omfattar dock inte antalet ansökningar om biståndsinsatser

eller anmälan om misshandel m.m. mot underåriga till socialtjänsten. Den

omfattar inte heller hur många av dessa som resulterar i en utredning eller

vilka utredningar som resulterar i biståndsinsatser eller avslutas utan

åtgärd. Detta gör att det, enligt Socialstyrelsen, är svårt att få en hel-

hetsbild av hur många bam som under ett år blir föremål för något slags

42

åtgärd från socialtjänstens sida och omfattningen av socialtjänstens totala Skr. 1999/2000:137

insatser.

Enbart statistiska uppgifter är heller inte tillräckliga for att kunna

bedöma kvaliteten och resultatet av socialtjänstens omfattande arbete

med utsatta bam och ungdomar och deras familjer. För att kunna göra

detta krävs en mer ingående uppföljning och utvärdering av de sociala

insatsernas värde for den enskilde och för samhället. Detta har också

framhållits av de utredningar som varit verksamma inom social-

tjänstområdet under de senaste åren. Mot denna bakgrund finns det ett

behov av att ge kunskapsbildningen och det kontinuerliga lärandet en

starkare ställning inom socialtjänsten. Det finns anledning att främja en

mer systematisk process av prövning och utvärdering av metoder och

arbetssätt än vad som sker i dag. Det krävs, enligt regeringen, ett brett

samordnat arbete mellan socialtjänstens huvudaktörer, dvs. utbildning,

forskning och praktik, för att kunna åstadkomma en mer systematisk

kunskapsutveckling inom socialtjänsten. Regeringen har därför gett

Socialstyrelsen i uppgift att i samråd med berörda intressenter utforma ett

förslag till program för nationellt stöd till kunskapsutvecklingen inom

socialtjänsten. Uppdraget omfattar socialtjänstens samtliga insatser för

den enskilde. Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2000.

Kommittén Välfardsbokslut lämnade delbetänkandet Välfärd vid

vägskäl (SOU 2000:3) i början av året där den konstaterar att det finns

stora problem med att avgränsa den sociala barnavården med avseende på

organisation, personal och insatser, vilket medför svårigheter att mer spe-

cifikt uttala sig om resurstillgång och resursförändringar under 1990-

talet. Ingenting talar dock för att det skett personalneddragningar bland

socialsekreterare i kommunerna. Inte heller i Socialstyrelsens rapporter

finns uppgifter om resursminskningar inom den sociala barnavården

under det gångna decenniet. Kommunernas kostnader för placeringar av

bam och unga har ökat, vilket bör ses i relation till att antalet placeringar

har ökat och att det har skett en förskjutning mot jämförelsevis dyrare

vårdformer. Under perioden har antalet anmälningar till socialtjänsten

ökat och det kan inte uteslutas att detta i praktiken inneburit urholkade

resurser på sina håll. Välfardsbokslutet konstaterar att den sociala barna-

vården haft en hög prioritet i kommunerna i jämförelse med annan kom-

munal bamverksamhet, som t.ex. barnomsorg och elevvård. Regeringen

anser att i den mån det finns behov inom den sociala barnavården bör de

ökade statsbidragen till kommunerna användas till förstärkningar inom

detta område.

Under 1990-talet har kommunerna haft ambitionen att minska antalet

bam som placeras utanför det egna hemmet. Samtidigt har det skett en

medveten satsning på att utveckla öppenvårdsinsatser på hemmaplan.

Motiven till detta har varit såväl ideologiska utifrån synen på barnets

bästa som ekonomiska. Insatsen kontaktperson/-familj har ökat under

perioden. Antalet placerade bam har inte minskat under perioden. Sta-

tistiken visar dock att vårdtiderna blivit kortare.

Sedan år 1994 har regeringen årligen ställt 50 miljoner kronor till

kommunernas förfogande för utveckling av missbrukarvården och ung-

domsvården. Medlen fördelas av länsstyrelserna efter ansökan av kom-

munerna. Socialstyrelsen följer upp, utvärderar och analyserar på natio-

43

nell nivå effekterna av hur kommunerna använder utvecklingsmedlen och Skr. 1999/2000:137

återför goda exempel och generaliserbara modeller. Intresset i kommu-

nerna för att söka utvecklingsmedel har varit stort och många projekt har

genomförts som sedan blivit del av den ordinarie verksamheten i kom-

munerna. Länsstyrelserna framhåller att utvecklingsmedlen haft positiv

betydelse för utvecklingen av socialtjänstens arbete. Bland annat har nya

metoder utvecklats, kommunerna har stimulerats att ta nya initiativ, ett

erfarenhetsutbyte/kunskapsutbyte har utvecklats mellan kommuner i länet

och förutsättningarna för tillsyn har förbättrats.

Barnets bästa i socialtjänstens arbete

Det sociala barnavårdsarbetet har under den gångna tioårsperioden präg-

lats av diskussioner om hur bamperspektivet och barnets bästa tillgodo-

ses av socialtjänsten och hur förbättringar kan komma till stånd. Är 1991

fick Socialstyrelsen regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram

för att höja kompetensen och utveckla ett bamperspektiv i arbetet med

utsatta bam (Bam i fokus-projektet). Projektet riktade sig i huvudsak till

socialtjänstens individ- och familjeomsorg, men också till bam- och ung-

domspsykiatrin, barnomsorgen, mödra- och barnhälsovården rn.fi. Det

resulterade bl.a. i ett antal försöksprojekt, utredningar, utbildningar för

socialarbetare och rapporter och har i sin helhet redovisats i rapporten

Bam i fokus (SoS-rapport 1996:19). Projektet fick ett stort genomslag i

socialtjänsten och mycket utvecklingsarbete sattes i gång ute i kommu-

nerna när det gäller utredningsmetodik, metoder för arbete i öppenvård

på hemmaplan, bättre samverkan, gruppsamtal för bam till missbrukare

m.m. Socialtjänstens arbete måste fortlöpande utvecklas. Det tidigare

nämnda regeringsuppdraget till Socialstyrelsen för att utforma ett förslag

till program för nationellt stöd till kunskapsutveckling inom socialtjäns-

ten syftar till att stimulera en sådan utveckling.

Den 1 januari 1998 infördes i socialtjänstlagen uttryckliga bestämmel-

ser om hänsyn till barnets bästa när åtgärder rör bam samt att barnets in-

ställning så långt det är möjligt skall klarläggas när en åtgärd rör barnet.

Vidare infördes nya bestämmelser för skydd, vård och behandling av

bam och ungdom. I samband med att ändringarna infördes fick Social-

styrelsen och länsstyrelserna i uppdrag att följa upp hur förändringarna

slagit igenom i socialtjänstens arbete med bam och ungdomar. Hittills

gjorda uppföljningar visar att socialtjänsten generellt sett är väl medveten

om de nya bestämmelserna, men att det ännu återstår mycket att göra

innan bestämmelserna når fullt genomslag. I många län redovisas en ökad

satsning på alternativa utredningsmetoder av bam, som t.ex. nätverks-

metodik, varianter av familjerådslag, utredningslägenheter och utökad

samverkan med mödra- och barnhälsovården i s.k. familjecentraler.

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas uppföljningar av bamavårdsutred-

ningama visar att dokumentationen förefaller ha blivit bättre och utred-

ningstiderna har blivit kortare. Beskrivningarna av barnets situation och

behov har förbättrats. Det är vanligare att barnet hörs och att pappor som

inte bor tillsammans med barnet tas med i utredningen och ses som en

resurs i barnets nätverk.

44

Dartingtonprojektet/Barns behov i centrum

Mot bakgrund av den kritik som riksdagens ombudsmän (JO) och riks-

dagens revisorer i början av 1990-talet riktade mot familjehems vården i

kommunerna fick Socialstyrelsen regeringens uppdrag att stärka och ut-

veckla familjehemsvården. Med inspiration från England påbörjades år

1996 det s.k. Dartingtonproj ektet som innebär att svenska socialsekrete-

rare från fyra kommuner i olika delar av landet har fått pröva ett engelskt

åldersanpassat intervjuformulär som vänder sig direkt till bamen. En av

de bärande tankarna bakom projektet har varit att skapa ett instrument for

att kunna följa upp hur samhället, när det tar över föräldraansvaret för ett

bam, lever upp till detta ansvar.

Det formulär som används vid samtal med bamen ger socialsekretera-

ren möjlighet att i samtal med barnet följa upp vården inom sju viktiga

livsområden: hälsa, utbildning, identitet, familj och relationer, socialt

beteende, känslo- och beteendemässig utveckling och att klara sig själv.

Genom systematiska samtal med bamen förväntas socialarbetarna fa goda

kunskaper om barnets behov som underlag för att bedöma barnets behov

av insatser. Det läggs stor tonvikt vid att definiera av vem, hur och när

insatserna skall utföras. Avsikten med detta är att förtydliga ansvaret

mellan socialtjänsten, föräldrarna och familjehemmet.

Försöksperioden visade att det finns tydliga behov av ett strukturerat

uppföljningssystem inom familjehemsvården men att det inte alltid är så

lätt att övergå från försöksverksamhet till ordinarie verksamhet. Den

första projektperioden redovisas i rapporten Dartingtonprojektet - En

försöksverksamhet för att stärka och utveckla familjehemsvården (SoS-

rapport 2000:2). Projektet har nu gått in i en ny fas med inriktning på att

vidareutveckla ett heltäckande utrednings-, bedömnings- och uppfölj-

ningssystem inom den sociala barnavården.

Barn medfrihetsberövade föräldrar

FN:s barnkonvention bygger på en övergripande rättighet för bam att bli

omvårdade av sina föräldrar. I de fall ett bam är skilt från en av eller båda

föräldrarna måste barnets rätt till en tät och nära kontakt med båda föräld-

rarna respekteras, utom då detta strider mot barnets bästa.

Uppskattningsvis är det ungefar 8 000 bam varje år som har en förälder

i fängelse. Det är ingen liten grupp bam, men det talas väldigt litet om

den. För att synliggöra problematiken kring bam med frihetsberövade

föräldrar gav regeringen hösten 1997 Kriminalvårdsstyrelsen och Social-

styrelsen ett gemensamt uppdrag att se över förhållandena för dessa bam.

Uppdraget resulterade i en rapport med förslag till åtgärder som syftar till

att minska de negativa effekterna för barnet av förälderns anstaltsvistelse.

För socialtjänsten innebär de förslag som presenterades i rapporten att i

högre utsträckning än hittills uppmärksamma de särskilda behov av stöd

och insatser som kan finnas hos de bam vars föräldrar är frihetsberövade,

bl.a. genom att underlätta kontakt mellan bam och föräldrar genom eko-

nomiskt stöd, samtal och handledning till familjehem om barnet är place-

rat. I den händelse ett litet bam skall vistas med en förälder i fängelse

Skr. 1999/2000:137

45

måste socialtjänsten göra en noggrann bedömning av förälderns Skr. 1999/2000:137

omsorgsförmåga.

För kriminalvårdens del handlar det om att förbättra besöksmöjlig-

hetema genom att göra miljön på anstalterna bamvänligare. Relationerna

mellan bam och föräldrar kan också stödjas genom att de intagna erbjuds

föräldrautbildning som stärker dem i deras föräldraroll. För att stimulera

sådana insatser öronmärktes tre miljoner kronor i kriminalvårdens budget

för år 2000 för insatser i enlighet med rapportens förslag. I regleringsbrev

och på andra sätt följer regeringen nu upp hur kriminalvården, polisen,

socialtjänsten m.fl. arbetar vidare med dessa frågor.

Barn till personer som utvisats på grund av brott

En domstol som överväger att utvisa en utlänning på grund av brott skall

enligt utlänningslagens bestämmelser ta hänsyn bl.a. till utlänningens

familjeförhållanden. Även i dessa fall gäller utlänningslagens portal-

bestämmelse om hänsyn till barnets bästa. Domstolen skall vid den

intresseavvägning som skall ske mellan olika intressen bland annat ta

hänsyn till barnets behov av kontakt med båda sina föräldrar. Ett utvis-

ningsbeslut innebär ofta att den utvisade personens bam tvingas uppleva

svåra separationer och ibland långa perioder av ovisshet.

Regeringen har gett Brottsförebyggande rådet (BRÅ) i uppdrag att ta

fram statistik över hur utvisningsbestämmelsema tillämpas och i det

sammanhanget även uppgifter om eventuell förekomst av bam till de

utvisningsdömda. Syftet med uppdraget är att utvärdera bl.a. hur utlän-

ningslagens portalbestämmelse har påverkat tillämpningen av utvisnings-

bestämmelsema. BRÅ har nyligen redovisat sitt uppdrag till regeringen.

Sexuella övergrepp mot barn

Frågan om sexuella övergrepp mot bam har varit intensivt omdebatterad

under hela 1990-talet. Socialstyrelsen redovisar i rapporten Sexuella

övergrepp mot bam (SoS-rapport 2000:1) det aktuella kunskapsläget uti-

från forskning och erfarenhet. Rapporten bygger i huvudsak på ett antal

expertrapporter som publicerats inom ramen för ett utvecklingsarbete -

KUB-proj ektet. I syfte att sprida de kunskaper som samlats under pro-

jektet har Socialstyrelsen i samarbete med landets socialhögskolor anord-

nat seminarier för berörda yrkesgrupper under våren 2000. En samman-

fattning av innehållet i rapporten redovisas nedan.

Debatten om sexuella övergrepp mot bam har i huvudsak gällt olika

uppfattningar kring problemens omfattning, sanningshalten i bams

berättelser om övergrepp samt synpunkter på rättssystemets hantering av

frågan och vilka experters bedömningar som varit mest tillförlitliga.

Samtidigt har våra kunskaper ökat väsentligt, dels genom forskning, dels

genom de professionella erfarenheter som gjorts när ärenden om sexuella

övergrepp mot bam har handlagts av olika myndigheter. Fortfarande

finns dock mycket att lära såväl genom forskning som praktiska erfaren-

heter.

46

Utgångspunkten i socialtjänstens handläggning av ärenden som rör Skr. 1999/2000:137

misstänkta sexuella övergrepp mot bam är, liksom i andra bamavårds-

ärenden, att skapa förståelse för vaije individs unika personlighet och

situation. Det finns inga universallösningar för hur dessa ärenden skall

handläggas. Enligt Socialstyrelsen kan dock följande sammanfattning

göras av nödvändiga moment i handläggningen; att göra en första

skyndsam värdering av misstanken, bedöma och tillgodose barnets behov

av skydd och insatser, bedöma och tillgodose familjens behov av omhän-

dertagande och stöd, ta ställning till eventuell polisanmälan, bedöma

eventuellt behov av information till berörda, samordna samarbetet med

andra myndigheter samt konsultera bam- och ungdomspsykiatrin.

I ärenden som rör misstänkta sexuella övergrepp krävs en helhets-

bedömning som socialtjänsten inte kan göra utan ett väl fungerande sam-

arbete och god samverkan med andra instanser. Socialtjänsten behöver ha

ett nära samarbete med polisen, bam- och ungdomspsykiatrin, barn-

medicinsk verksamhet m.fl. Socialstyrelsen har genomfört en studie av

samrådsgrupper som visar att dessa gör ett seriöst, opartiskt och engage-

rat arbete i ärenden om misstänkta övergrepp. Detta arbete medför sam-

ordningsvinster, höjer kompetensen och ger ökad säkerhet i handlägg-

ningen.

I Sverige görs varje år mellan en och två polisanmälningar per 1 000

bam under 15 år om misstänkta sexuella övergrepp. Enligt svenska stu-

dier har ungefar 7 till 8 procent av kvinnorna och 1 till 3 procent av män-

nen uppgett att de någon gång under uppväxten blivit utsatta för sexuella

övergrepp.

Forskning och statistik visar att cirka en tredjedel av alla sexualbrott

begås av ungdomar. Ungefar hälften av vuxna förövare har visat ett sexu-

ellt avvikande beteende tidigt och genomfört sitt första övergrepp före

18 års ålder. Det har under perioden 1996-1999 pågått ett arbete med att

utveckla metoder för hur man kan uppmärksamma och behandla unga

förövare, som redovisas i Socialstyrelsens rapportserie (Ungdomar som

förgriper sig sexuellt). Ett sådant arbete kan ses som ett förebyggande

arbete med flera syften. Det är viktigt att hejda en utveckling, som hos

vissa ungdomar skulle kunna leda till ett befäst förövarbeteende, och att

förhindra att bam blir offer för sexuella kränkningar. Det är viktigt att det

finns en rad olika behandlingsalternativ för ungdomar, alltifrån mer

undervisande öppenvårdsbehandling till sluten institutionsvård.

Det är ett komplext samspel mellan många olika faktorer som kan

bidra till att förklara att det förekommer sexuella övergrepp mot bam.

Den vanligaste förövaren är en person som är känd för barnet och finns i

dess närmiljö. Internationell forskning visar att de bam som fått bearbeta

upplevelserna av ett övergrepp i behandling generellt sett mår bättre än

de bam som inte haft möjlighet att göra det. Sådan behandling bedrivs

med många olika teorier som grund och med olika terapeutiska metoder.

Socialstyrelsen konstaterar att det trots att forskningen om sexuella

övergrepp mot bam under de senaste åren har intensifierats fortfarande

saknas kunskap, inte minst vad gäller svenska förhållanden. På grund av

mörkertalet är det t.ex. svårt att bilda sig en bestämd uppfattning om pro-

blemets verkliga omfattning och karaktär. Också inom socialtjänsten

finns i dag samlad kunskap av handläggning av ärenden gällande sexuella

47

övergrepp mot bam som behöver sammanfattas och systematiseras. Fort- Skr. 1999/2000:137

satt utvecklingsarbete och utvärdering av socialtjänstens arbete är nöd-

vändigt, i synnerhet när det gäller socialtjänstens ansvar för bamen i de

mycket svåra situationer som uppstår när misstankar om sexuella över-

grepp finns men av olika skäl inte blivit bekräftade.

Frågor om den straffrättsliga regleringen av sexualbrott mot bam

behandlas i avsnitt 3.4.1.

Kommittén mot barnmisshandel

Frågor om barnmisshandel uppmärksammades under senare delen av

1990-talet bl.a. av Socialstyrelsen, BRIS och Rädda Bamen. Frågorna

lyftes fram av såväl Kvinnovåldskommissionen som Bamkommittén i

deras respektive betänkanden (SOU 1995:60 samt SOU 1997:116).

Antalet anmälda fall av barnmisshandel till polisen hade under en period

ökat. Sexuella övergrepp mot bam hade däremot rönt stor uppmärksam-

het i debatten och uppmärksamheten på barnmisshandel hade minskat.

Regeringen beslutade i december 1998 att tillsätta en parlamentarisk

kommitté med uppgift att utreda barnmisshandel och därmed samman-

hängande frågor.

Kommittén har antagit namnet Kommittén mot barnmisshandel. Den

har ett brett uppdrag som bl.a. innefattar att definiera begreppet barn-

misshandel och se över och kartlägga vilka behov olika verksamheter har

- polis- och åklagarväsende, förskoleverksamhet, skola och skolbarns-

omsorg, hälso- och sjukvård och socialtjänsten - som kommer i kontakt

med bam som utsatts för misshandel. Syftet är att dessa myndigheter

skall förbättra sitt arbete med bam som utsatts för eller misstänks vara

utsatta för misshandel och deras familjer. I uppdraget ingår också att

beskriva utvecklingen av barnmisshandel och söka förklaringar till

denna, finna orsaksmönster och se över olika samverkansformer mellan

de olika inblandade instanserna. Vidare skall utredningen kartlägga den

rehabilitering av förövare som förekommer inom kriminalvården och vid

behov föreslå förbättringar. Uppdraget innefattar också att utforma

strategier för det förebyggande arbetet samt att bedriva ett aktivt och

utåtriktat arbete i syfte att öka medvetenheten om barnmisshandel hos

allmänheten och hos dem som arbetar med bam i olika verksamheter.

En fråga som lyfts fram från flera håll bl.a. i rapporter från Social-

styrelsen, Barnombudsmannen, BRIS och i FoU-rapporter från bl.a.

Stockholms stad är hur anmälningsskyldigheten i 71 § i socialtjänstlagen

efterlevs. En uppföljning som Socialstyrelsen gjort av ändringarna i

socialtjänstlagen tyder på att den utvidgade anmälningsskyldigheten inte

fatt några direkta konsekvenser. Antalet anmälningar tycktes inte ha ökat

och nya kategorier av anmälare hade inte tillkommit. Styrelsen fann

också brister i socialtjänstens information till de yrkesgrupper som

omfattas av anmälningsskyldigheten. Anmälningsfrekvensen till social-

tjänsten varierade betydligt mellan olika kommuner, liksom antalet

anmälningar som ledde till att en utredning enligt 50 § socialtjänstlagen

inleddes (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:2). Kommittén

har påbörjat ett arbete kring anmälningsskyldigheten enligt socialtjänst-

48

lagen och kommer att behandla denna för bam så viktiga fråga i sitt slut- Skr. 1999/2000:137

betänkande.

I början av år 2000 har Kommittén mot barnmisshandel gett ut Föräld-

raboken, en skrift som riktar sig till föräldrar. Den distribueras gratis

genom posten, apotek samt mödra- och barnavårdscentraler.

Föräldraboken har varit mycket efterfrågad och upplagan på 340 000

exemplar är slut. Den kommer att bearbetas och översättas till några av

de vanligare invandrarspråken. En annonskampanj i TV och på bio-

graferna har genomförts. Under hösten 2000 planeras aktiviteter riktade

till bam och ungdomar samt en informationsaktivitet till yrkesgrupper

som arbetar med bam för att medvetandegöra dem om anmälnings-

skyldigheten enligt socialtjänstlagen.

Kommittén har nyligen i delbetänkandet Barnmisshandel - polisens

och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder (SOU 2000:42)

redovisat uppdraget vad gäller utredningar och handläggningstider hos

polis och åklagare och lämnat förslag till förändringar inom detta

område. Förslagen innebär bl.a. att polis och åklagare skall få ökad

kompetens om bam och bams behov, att utredningstiden hos polis och

åklagare begränsas till tre månader samt att antalet förhör med bam skall

avgöras med hänsyn till utredningens art och barnets bästa. Vidare skall

barnet höras av en person med kompetens och fallenhet för uppgiften.

Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av

unga m.m. (LVU)

Behovet av en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser

om vård av unga m.m. (LVU) i syfte att stärka barnets rätt i lagen har

påtalats i olika sammanhang under senare år. Bamkommittén, vars upp-

drag var att göra en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhål-

ler sig till bestämmelserna i FN:s barnkonvention, konstaterade att det

fanns behov av att se över LVU så att det tydligare framgår att lagen är

en skyddslag där barnets bästa skall vara det primära. Avsaknaden av

bestämmelser i lagstiftningen som ger möjlighet att skapa trygghet och

kontinuitet för bam som är långvarigt placerade i familjehem har länge

varit föremål för diskussion både i praktik och forskning. Bamkommittén

föreslog att också denna fråga skulle utredas. Barnpsykiatrikommittén

bedömde att det, för att trygga utsatta bams förhållanden, finns behov av

att kunna följa upp bam som har utretts av socialtjänsten och där barnet

behöver insatser som föräldrarna tackar nej till. Socialstyrelsen har fram-

hållit att förhållandet mellan bestämmelserna om vårdnadshavares

bestämmanderätt och bestämmelsen om bams rätt att komma till tals i

socialtjänsten behöver analyseras.

Regeringen tillkallade därför i juni 1999 en särskild utredare för att

genomföra en översyn av LVU i syfte att stärka bamperspektivet och

barnets rättigheter i lagen. Utredaren skulle också pröva om det finns

behov av lagändringar eller andra åtgärder för att tillgodose barnets

behov av uppföljningskontakt, bedöma behovet av lagändringar och

utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i

tillvaron för de bam som vistas länge i familjehem samt analysera hur

49

föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet Skr. 1999/2000:137

att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till barnets rätt

att komma till tals.

Barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och

respekten för barnets åsikter och rättigheter skulle vara grund för arbetet.

Uppdraget har i dagarna redovisats till regeringen.

3.4.1 Barn som offer för brott

Sammanfattande beskrivning: Det är viktigt att förebygga att bam

utsätts för brott. När bam ändå utsätts för brott är det viktigt att de blir

hjälpta på ett sätt som uppfyller höga krav på kunskap, empati och

rättssäkerhet.

Inledning

Under senare år har ett flertal ändringar gjorts i de straffrättsliga bestäm-

melserna för att förstärka skyddet för bam och ungdomar mot övergrepp

av olika slag. I budgetarbetet har behovet av myndighetssamarbete när

det gäller att motverka våld i hemmet mot kvinnor och bam betonats lik-

som nödvändigheten av en skyndsam handläggning när bam är inblan-

dade i en rättsprocess. En av samhällets viktigaste uppgifter är att skydda

bam från sexuella och andra allvarliga kränkningar. I den nu pågående

översynen av bestämmelserna om sexualbrott ägnas särskild uppmärk-

samhet åt brott som riktas mot bam. Regeringen har tidigare i år

överlämnat en proposition om lämplighetsprövning genom register-

kontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns-

omsorg (prop. 1999/2000:123). Propositionen innehåller förslag för att

öka skyddet för bam mot att personal, som har dömts för vissa brott,

anställs i dessa verksamheter.

Ett arbete pågår vidare för att stärka rättssäkerheten för bam som

utsätts för brott. Förutom det första steg som tagits i och med den nya

lagstiftningen om särskild företrädare för bam, se vidare nedan, övervägs

för närvarande ytterligare åtgärder för att förstärka barnens rättigheter

som brottsoffer. Det handlar framför allt om sådana grundläggande frågor

som att förbättra rättsväsendets och andra myndigheters bemötande av

unga brottsoffer och att skapa bättre förutsättningar för föräldrar att

kunna stödja sitt bam om det har utsatts för brott. Regeringen kommer i

det sammanhanget att ta ställning till de förslag som lämnats av

Kommittén mot barnmisshandel när det gäller polis och åklagares arbete

med förundersökningar där brottsoffret är ett bam. Enligt de offerunder-

sökningar som regelbundet genomförs av Statistiska centralbyrån är unga

människor - i barnkonventionens mening bam - en av de grupper som

löper störst risk att utsättas för våld och hot på offentliga platser.

Regeringen gör bedömningen att det finns möjligheter att genom

utvecklade insatser på detta område förebygga både utsatthet för brott

och framtida brottslighet.

50

Regeringen kommer under hösten att lämna en proposition till riks-

dagen om förbättrat skydd for brottsoffer. De förslag som därvid kommer

att presenteras baseras i huvudsak på Brottsofferutredningens betänkande

Brottsoffer - Vad har gjorts? Vad behöver göras? (SOU 1998:40) men

med ett tydligare bamperspektiv. Det är också viktigt att utveckla kun-

skapen om bam som brottsoffer. Brottsofferfonden, som bl.a. har till syfte

att initiera och stödja forskning på brottsofferområdet, har därför även år

2000 fatt till uppgift att särskilt prioritera projekt inriktade på brott mot

bam.

I början av nästa år avser regeringen att lämna en proposition till riks-

dagen om ersättning för ideell skada. Till grund för förslagen ligger två

betänkanden från Kommittén om ideell skada, nämligen Ersättning för

kränkning genom brott (SOU 1992:84) och Ersättning för ideell skada

vid personskada (SOU 1995:33). Förslagen har betydelse för den ersätt-

ning bl.a. bam har rätt till när de skadas vid brott eller andra skade-

ståndsgrundande handlingar.

Sexualbrott mot barn

Straffbestämmelserna om sexualbrott har ändrats ett flertal gånger för att

förstärka skyddet för bam mot att utsättas för sexuella övergrepp och för

att ytterligare markera allvaret i sexuella övergrepp mot bam i den

straffrättsliga lagstiftningen. Bland annat har offrets låga ålder förts in

som en omständighet som kan göra att en våldtäkt eller ett sexuellt

utnyttjande av underårig betraktas som grovt brott. Vidare har preskrip-

tionstiden för allvarligare sexualbrott som riktar sig mot bam förlängts på

så sätt att den börjar löpa först den dag barnet fyller eller skulle ha fyllt

15 år.

Sommaren 1998 tillsattes en parlamentarisk kommitté (1998 års

sexualbrottskommitté) med uppdrag att göra en översyn av bestämmel-

serna om sexualbrott. Skyddet för den sexuella integriteten skall göras så

heltäckande som möjligt. Översynen skall, när det gäller sexualbrott mot

bam, utgå från barnkonventionens krav. Uppdraget skall redovisas senast

den 1 februari 2001.

Kommittén har bl.a. att utreda om det nuvarande kravet på tvång, dvs.

våld eller hot, för vissa sexualbrott bör tas bort samt att finna en lösning

som innebär att våldtäktsbegreppet omfattar allvarliga sexuella övergrepp

mot små bam även om något tvång inte har använts.

Kommittén skall vidare utreda om det absoluta förbudet att använda

bam under 15 år vid sexuell posering och framställning av pornografiska

bilder bör omfatta även ungdomar mellan 15 och 18 år. Kommittén skall

också överväga om det krävs en särskild straffbestämmelse om handel

med människor, främst kvinnor och bam, för sexuella ändamål trots att

sådan handel i dag torde kunna bestraffas enligt andra bestämmelser.

Kommittén har även fatt i uppdrag att utreda frågan om det nuvarande

kravet på s.k. dubbel straffbarhet för sexualbrott mot bam utomlands bör

tas bort.

Kommittén skall göra en praxisgenomgång och undersöka domstolar-

nas straffmätning och bedömning av straffvärdet i mål om sexualbrott

samt presentera de åtgärder den anser nödvändiga. I kommitténs direktiv

Skr. 1999/2000:137

51

understryks behovet av att undersöka domstolarnas bevisvärdering i mål Skr. 1999/2000:137

om sexualbrott, särskilt när det gäller sexualbrott mot bam. Praxis-

genomgången skall därför, i den utsträckning det är möjligt, innefatta en

undersökning om domstolarnas bevisvärdering med sikte på att ta reda på

om det finns brister i denna och, om så bedöms vara fallet, ange åtgärder

för att komma till rätta med dessa.

Frågor om socialtjänstens handläggning av ärenden som rör misstänkta

sexuella övergrepp mot bam m.m. behandlas i avsnitt 3.4.

Grov fridskränkning

Den 1 juli 1998 infördes det nya brottet grov fridskränkning i 4 kap. 4 a §

brottsbalken. Bestämmelsen är tillämplig på brott som exempelvis föräld-

rar begår mot sina bam. Enligt bestämmelsen kan den som begår brotts-

liga gärningar enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot en närstående eller

tidigare närstående person dömas för grov fridskränkning till fängelse i

lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för att någon skall

kunna dömas för det nya brottet är att var och en av gärningarna utgjort

led i en upprepad kränkning av den andra personens integritet och att

gärningarna varit ägnade att allvarligt skada den andra personens själv-

känsla.

Det nya brottet är en särskild markering av allvaret i brottslighet som

riktar sig mot närstående. Allvaret betonas också genom att brottet rubri-

ceras som grovt. I klartext innebär den nya bestämmelsen att domstolen

skall ta särskild hänsyn till det försvårande i det upprepade eller systema-

tiska i ett brottsligt beteende och till offrets upplevelse av övergreppen.

Högsta domstolen kom i en uppmärksammad dom år 1999 fram till att

en förövare - för att kunna dömas för det nya brottet - i praktiken måste

ha dömts tidigare för brott mot samma brottsoffer. Med den tolkningen

blev gränserna för bestämmelsens tillämpning snävare än vad som var

tänkt. I juni samma år gick regeringen därför vidare och föreslog en änd-

ring av bestämmelsen. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2000.

Genom den har det nu gjorts klart att det inte behövs någon tidigare dom

för att domstolarna skall kunna döma för det nya brottet.

Barnpornografi

Genom ändringar i lagstiftningen om barnpornografi är nu i princip all

befattning med barnpornografi, även innehav samt in- och utförsel, kri-

minaliserad. Det har också införts ett grovt brott med en särskild straff-

skala.

Det är nu enligt brottsbalken förbjudet att framställa barnpornografi, att

inneha den och att göra det möjligt för andra att ta del av den. Även oakt-

sam spridning har gjorts straffbar när den sker i yrkesmässig verksamhet

eller annars i förvärvssyfte.

Bampomografibrottet har vidare lyfts ut från tryckfrihetsförordningens

och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde. Regler om barnpor-

nografi finns därför nu enbart i vanlig lag. Detta betyder att frågor om

straffansvar bedöms enligt vanlig lag och att målen handläggs på samma

52

sätt som andra brottmål oavsett i vilka medier barnpornografin före- Skr. 1999/2000:137

kommer. Lagstiftningen är tillämplig också på barnpornografi i elektro-

nisk miljö, t.ex. på Internet.

Vid Rikskriminalpolisen finns en särskild grupp som arbetar med att

bekämpa bampomografibrott. En av gruppens huvuduppgifter är att

biträda de lokala polismyndigheterna med bl.a. identifiering och värde-

ring av anträffade bilder. Till stöd för sin verksamhet har man upprättat

ett digitalt referensbibliotek som i nuläget omfattar mer än 200 000

bilder. Biblioteket är EU-finansierat och har tillkommit genom ett

svensk-tyskt samarbete. Det har visat sig vara ett mycket effektivt vapen i

kampen mot bampomografibrott och det svenska arbetet har väckt ett

internationellt intresse.

I maj 1998 trädde vidare en ny lag om ansvar för elektroniska

anslagstavlor i kraft. Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla

är skyldig att ta bort meddelanden från anslagstavlan om det är uppenbart

att meddelandet är sådant att det utgör t.ex. bampomografibrott eller

olaga våldsskildring.

Särskild företrädare för barn

Under de senaste åren har flera lagändringar beslutats som syftar till att

stärka ställningen för bam som berörs av rättsliga tvister. Det har bl.a.

gällt rätten för bam att komma till tals i mål om vårdnad, boende och

umgänge och nu senast bams rätt till en särskild företrädare när barnets

vårdnadshavare är misstänkt för brott mot barnet. Målsättningen med

lagen (1999:997) om särskild företrädare för bam är att stärka möjlig-

heterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon som

vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot

barnet. Lagen syftar till att förbättra förutsättningarna för att utreda

sådana brottsmisstankar. Den syftar därmed också till att förebygga att

övergrepp mot barnet fortsätter. Av lagen följer att en särskild företrädare

under vissa förutsättningar skall förordnas för barnet. Den särskilda före-

trädaren skall, i stället för barnets vårdnadshavare, som ställföreträdare,

och utifrån vad som är bäst för barnet, ta till vara barnets rätt under för-

undersökning och rättegång. Endast den som uppfyller särskilda krav på

lämplighet far förordnas som särskild företrädare.

3.5 Brottsförebyggande åtgärder och unga lagöverträ-

dare

Sammanfattande beskrivning: Det är viktigt att sätta in tidiga åtgär-

der för att på ett effektivt sätt förebygga att bam och ungdomar begår

brott. Om de ändå begår brott skall de möta snabba och tydliga reak-

tioner. Huvudansvaret för de unga lagöverträdarna ligger hos social-

tjänsten.

53

Tidiga åtgärder förebygger brott

Det är av stor betydelse att tidigt sätta in åtgärder for att främja en god

social utveckling och därmed förhindra att bam och ungdomar dras in i

kriminalitet. Regeringen har i sitt nationella brottsförebyggande program

från år 1996, Allas vårt ansvar, framhållit vikten av tidiga åtgärder, dvs.

sådana som riktar sig till barn och ungdomar i riskmiljöer och risksitua-

tioner för att förhindra eller i vart fall begränsa en ogynnsam utveckling.

Programmet betonar också att det är på lokal nivå som åtgärder måste

samordnas och vidtas.

Kriminalitet och annat avvikande beteende bland ungdomar har ofta

sina rötter i sociala och andra missförhållanden. Insatser för att förhindra

utanförskap och marginalisering av ungdomar i riskzonen bör därför ha

hög prioritet i det sociala arbetet i kommunerna.

Det lokala brottsförebyggande arbetet har utvecklats i positiv riktning.

I mer än hälften av landets kommuner finns nu lokala brottsförebyggande

råd eller liknande organisationer. Över hela landet genomförs en rad

brottsförebyggande projekt. Samverkan mellan myndigheter och med-

borgarintressen är nödvändig för att nå framgång i det brottsföre-

byggande arbetet. De lokala råden kan fungera som en kontaktpunkt för

enskilda, företag, föreningar, polisen och kommunala myndigheter, t.ex.

skolan och socialtjänsten. En del lokala brottsförebyggande råd bildar

också grupper som skall arbeta med särskilda uppgifter t.ex. föräldrastöd

eller särskilda insatser för riskgrupper bland ungdomar. Socialtjänsten

kan vidta olika åtgärder för att skapa kontakt med och påverka ungdomar

i riskzonen för kriminalitet. Förutom föräldrarna som har det primära

ansvaret för sina bam, har skolan ett stort ansvar när det gäller den fost-

rande rollen. Många skolor har utvecklat särskilda program för att

motverka bl.a. skolk och mobbning. Genom samarbete i lokala brotts-

förebyggande råd eller motsvarande organisationer kan den kunskap som

finns tillvaratas och samordnas för att gemensamt prioritera resurser på

bästa sätt.

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) stödjer det brottsförebyggande arbetet

på lokal nivå genom att verka för att sådant arbete organiseras och

bedrivs på ett systematiskt sätt, initiera och följa upp och utvärdera

brottsförebyggande projekt, samla in och sprida kunskap om framgångs-

rika projekt och samverkansformer och bidra till att behovet av kvalifi-

cerad utbildning tillgodoses. BRÅ administrerar också det ekonomiska

stöd som regeringen anslår för att stimulera lokalt brottsförebyggande

arbete. För år 2000 har regeringen anslagit 7,2 miljoner kronor. Under

året prioriteras ansökningar som rör brottsförebyggande åtgärder i

bostadsområden, i skolan, föräldrautbildning och förebyggande av våld

mot kvinnor. Ansökningar som gäller projekt i större städer och då främst

i särskilt utsatta bostadsområden är av särskilt intresse.

Unga lagöverträdare

Principen om att unga lagöverträdare skall särbehandlas har en lång tra-

dition och bred förankring i vårt land. Denna princip gäller främst för

lagöverträdare som begått brott innan de har fyllt 18 år, men gäller också

Skr. 1999/2000:137

54

i viss utsträckning dem som har begått brott innan de har fyllt 21 år. Tan- Skr. 1999/2000:137

ken bygger på erfarenheten att straffrättsliga ingripanden mot unga män-

niskor måste anpassas till den unges brist på mognad, begränsade erfa-

renhet och särskilda förhållanden.

En utgångspunkt för lagstiftningen om unga lagöverträdare är att fäng-

elsestraff motverkar en ung människas möjlighet att föra ett laglydigt liv

och att de unga så långt det är möjligt skall hållas utanför kriminalvården.

Huvudansvaret för de unga lagöverträdarna ligger hos socialtjänsten.

Socialtjänstlagen (1980:620) ger kommunen det yttersta ansvaret för

människor som har hamnat i svåra sociala situationer och behöver stöd

och hjälp. Detta ansvar är särskilt uttalat när det gäller bam och

ungdomar.

Sluten ungdomsvård m.m.

Genom ändringar i påföljdssystemet som infördes den 1 januari 1999 har

en ny frihetsberövande påföljd, sluten ungdomsvård, införts för unga lag-

överträdare (prop. 1997/98:96, Vissa reformer av påföljdssystemet).

Har någon begått brott innan han eller hon fyllt arton år och finner rät-

ten att påföljden bör bestämmas till fängelse skall påföljden i stället

bestämmas till sluten ungdomsvård, om inte särskilda skäl talar mot det.

Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för verkställigheten.

Påföljden innebär att den dömde tas in på något av institutionsstyrel-

sens trettiotvå särskilda ungdomshem under en viss av domstolen

bestämd tid, lägst fjorton dagar och högst fyra år. Tiden bestäms utifrån

brottets straffvärde och den unges tidigare brottslighet.

Under verkställighetstiden skall den unge fa den vård och behandling

som behövs för att angripa hans eller hennes kriminalitet och övriga pro-

blem. För att verkställigheten skall fa ett sådant innehåll är det av stor

betydelse att även socialtjänsten medverkar under och vid planeringen av

verkställigheten. Statens institutionsstyrelse skall i samråd med social-

nämnden upprätta en behandlingsplan för den som dömts till sluten ung-

domsvård. Planen skall inriktas på åtgärder som kan främja den dömdes

anpassning i samhället och förbereda den dömde för tillvaron utanför det

särskilda ungdomshemmet.

Avsikten är att sluten ungdomsvård i allt väsentligt skall ersätta fängel-

sestraffen för åldersgruppen upp till arton år. Regeringen uttalade i lag-

stiftningsärendet att den föreslagna lösningen ligger väl i linje med barn-

konventionen och dess krav på att alternativ till anstaltsvård skall finnas

tillgängliga för att säkerställa att bam behandlas på ett sätt som är lämp-

ligt för deras välfärd och som är rimligt både med hänsyn till deras per-

sonliga förhållanden och till brottet.

Någon skärpning av påföljdspraxis är inte avsedd med den nya påfölj-

den utan förutsättningarna för att döma till sluten ungdomsvård är

desamma som för en tidigare dom på fängelse för denna ålderskategori.

Det innebär att det krävs synnerliga skäl för att döma en person till sluten

ungdomsvård.

När sluten ungdomsvård infördes gjordes bedömningen att den nya

påföljden skulle medföra ett behov av ca tio årsplatser på de särskilda

ungdomshemmen. Beräkningen grundades på det behov som tidigare

55

funnits inom kriminalvården för denna ålderskategori. Det har visat sig Skr. 1999/2000:137

att behovet är större. Cirka åttio personer dömdes under år 1999 till

sluten ungdomsvård. Detta har inneburit att platsbehovet har varit mycket

större än beräknat. Vid slutet av år 1999 var behovet ca 25 årsplatser och

enligt en prognos kommer det att uppgå till ungefär 50 årsplatser år 2000.

För att möta det ökade behovet av platser inom sluten ungdomsvård

har 74 miljoner kronor tillförts Statens institutionsstyrelse under år 2000

för att kunna skapa 40 nya platser. Institutionsstyrelsen arbetar också på

flera plan med att följa upp och utvärdera sina insatser.

Det är mycket svårt att nu säga något om varför sluten ungdomsvård

använts så mycket mer än vad som förutsågs av regeringen när den inför-

des. Det är t.ex. inte möjligt att säga om utvecklingen av användningen

av påföljden sluten ungdomsvård beror på att påföljden har kommit att

ersätta andra påföljder i en utsträckning som inte har avsetts eller om den

har ersatt omhändertaganden enligt lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga (LVU).

Den 1 januari 1999 genomfördes även förändringar när det gäller

påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten. Kraven på förutse-

barhet, konsekvens och proportionalitet har givits större utrymme när det

gäller denna påföljd.

Överlämnande till vård inom socialtjänsten är en påföljd som kan

tillämpas när den som är under tjugoett år har begått brott. Påföljden

innebär att rätten överlämnar åt socialnämnden att föranstalta om nöd-

vändig vård. Enligt de genomförda ändringarna skall socialnämnden till

domstolen ge in ett yttrande som skall innehålla en vårdplan. Domstolen

skall också på ett mer uttalat sätt och med utgångspunkt i vårdplanen

pröva om de åtgärder som socialtjänsten planerar, eventuellt i förening

med böter eller särskild föreskrift om ungdomstjänst, är tillräckligt ingri-

pande med hänsyn till brottets straffvärde och art samt den unges tidigare

brottslighet.

Det har också införts en möjlighet att förena påföljden överlämnande

till vård inom socialtjänsten med ungdomstjänst. Ungdomstjänsten har

utformats med samhällstjänsten som förebild och innebär att den unge

skall utföra arbete eller delta i någon annan särskilt anordnad verksamhet,

t.ex. olika former av program eller utbildning i ett visst antal timmar,

lägst 20 och högst 100 timmar.

Om den unge skall bli föremål för vård eller annan åtgärd med stöd av

socialtjänstlagen skall rätten enligt de nya bestämmelserna meddela en

föreskrift om att han skall genomgå sådan vård eller åtgärd.

Inom Statens institutionsstyrelse pågår ett arbete på flera plan med att

utveckla och utvärdera påföljden sluten ungdomsvård, bl.a. vad gäller

innehållet i vården. Regeringen avser också att följa upp och utvärdera de

förändringar som har genomförts när det gäller påföljder för unga lag-

överträdare.

Unga lagöverträdare inom kriminalvården

Enligt artikel 37 c i FN:s barnkonvention skall varje frihetsberövat bam

hållas åtskilt från vuxna om det inte kan anses vara till barnets bästa att

inte göra det. I och med att påföljden sluten ungdomsvård infördes den

56

1 januari 1999 kommer ungdomar under 18 år endast i undantagsfall att Skr. 1999/2000:137

dömas till fängelse. För dessa fall har emellertid barnkonventionens

bestämmelse förts in lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Där

föreskrivs nu i 7 § att en intagen som inte har fyllt 18 år inte far placeras i

en anstalt där han vistas tillsammans med intagna över 18 år om det inte

kan anses vara till hans bästa (prop. 1997/98:95, Ändringar i kriminal-

vårdslagstiflningen m.m.).

Medling

Frågan om medling har under en längre tid varit föremål för mångas

intresse. Medling vid brott är en metod att sammanföra en gärningsman

med sitt brottsoffer i närvaro av en opartisk medlare. Syftet är i normal-

fallet att ge tillfälle för gärningsmannen att förstå och ta ansvar för brot-

tets konsekvenser, brottsoffret att bearbeta sin upplevelse och närsam-

hället att stärka sin sociala kontroll. Regeringen beslutade i april 1998 att

ge Brottsförebyggande rådet (BRÅ) i uppdrag att inleda en försöksverk-

samhet med medling för unga lagöverträdare. BRÅ skall följa och utvär-

dera försöksverksamheten. BRÅ har i mars 2000 redovisat sitt uppdrag

till regeringen.

Regeringen beslutade i april 1998 också att utse en särskild utredare

med uppgift att utreda och analysera medlingens roll i rättssystemet.

Utredaren skall med utgångspunkt från försöksverksamheten och utvär-

deringen av denna utreda frågan om formerna för medlingsverksamheten,

medlingens funktion och dess ställning i rättssystemet. Frågan om med-

ling bör belysas utifrån ett brottsförebyggande perspektiv och utifrån det

perspektivet att medling kan utgöra ett led i rehabiliteringen av unga lag-

överträdare inom ramen för såväl rättsväsendets som socialtjänstens

verksamhet. Frågan om medling skall också belysas utifrån ett brotts-

offerperspektiv. Utredaren, som skall avsluta sitt arbete före den 1 okto-

ber 2000, skall lämna de förslag som övervägandena leder fram till.

Handläggning av ungdomsmål

I april 1998 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att

undersöka hur de nya reglerna om handläggning av ungdomsmål som

trädde i kraft den 1 april 1995 har tillämpats, om de syften som avsågs

med de nya reglerna har uppnåtts och vilka effekter i övrigt de nya reg-

lerna haft på förfarandet hos polis, åklagare och domstol och inom

socialtjänsten.

Utredaren redovisade sitt uppdrag i september 1999. Enligt utredarens

bedömning fungerar de nya reglerna i stort sett tillfredsställande. Utre-

daren har analyserat behovet av ändringar bl.a. när det gäller tidsfrister

och samverkan. Utredningen har bl.a. föreslagit att det skall införas en

uttrycklig regel om att en utredning i vilken någon misstänks för att ha

begått ett brott före femton års ålder skall handläggas med särskild

skyndsamhet. Utredningen anser vidare att lagstiftningen om brott som

begåtts av personer under femton år skulle behöva ses över ytterligare.

Utredningen föreslår också en ändring som innebär att offentlig försva-

57

rare skall förordnas under förundersökningen for misstänkta under arton Skr. 1999/2000:137

år om det inte är uppenbart att den unge saknar behov av försvarare.

Utredningens förslag övervägs för närvarande inom Justitie-

departementet.

3.6 Bam i utsatta storstadsområden

Sammanfattande beskrivning: Ett av målen med regeringens stor-

stadspolitik är att bryta den sociala, etniska och diskriminerande seg-

regationen i storstäderna. Bamen är en viktig målgrupp i detta arbete.

En viktig del i arbetet handlar om att stärka det svenska språkets ställ-

ning i de utsatta områdena.

Allmänt

Regeringens proposition Utveckling och rättvisa - en politik för storsta-

den på 2000-talet (prop. 1997/98:165) är inledningen till en process där

staten och sju kommuner i storstadsområdena samarbetar för att öka till-

växten och minska segregationen i utsatta storstadsområden. En grund-

sten i arbetet är att engagera de boende i dessa områden i utvecklingen av

respektive bostadsområde.

Ett av målen för storstadspolitiken är att bryta den sociala, etniska och

diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för

jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. Detta

mål tar i stor utsträckning sikte på bam och ungdomar, genom att målet

sedan har brutits ner i ett antal delmål. Bland annat skall det svenska

språkets ställning stärkas bland bam och ungdomar, alla elever skall ges

möjlighet att nå målen i grundskolan och det demokratiska deltagandet

och delaktigheten skall öka.

Målet att minska segregationen förverkligas genom en lång rad åtgär-

der som regleras i lokala utvecklingsavtal med berörda kommuner. Dessa

är Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och

Södertälje. I det lokala utvecklingsavtalet regleras samverkan mellan

regeringen och kommunen. I avtalet ingår sedan lokala åtgärdsplaner för

de av kommunen valda bostadsområdena. Sammanlagt ingår 24 bostads-

områden i de lokala utvecklingsavtalen.

Det statliga åtagandet består av två delar. Dels har riksdagen anvisat

över två miljarder kronor för verksamheten, inklusive regeringens förslag

i årets ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100), dels skall ett

antal statliga myndigheter samverka med kommunerna för att uppfylla

målen för storstadspolitiken. De berörda myndigheterna är i första hand

de som är verksamma på lokal nivå: arbetsförmedlingen, försäkrings-

kassorna och polisen.

I åtgärdsplanema beskrivs vilka insatser som avses genomföras. En

betydande del av dessa har sin inriktning på bam och ungdomar. Ett

exempel är bostadsområdet Fittja i Botkyrka kommun som satsar stort på

att alla bam och ungdomar skall kunna svenska så bra att det öppnar

vägen till högre studier eller arbete. Delprojektet Skolan mitt i byn syftar

58

till att Fittjaskolan skall fungera som ett allaktivitetshus för eleverna, för- Skr. 1999/2000:137

äldrama och föreningarna. Ett pedagogiskt projekt syftar till att utöka

förskoleklassema från tre till sex timmar per dag för att öka språkkom-

petensen inför skolstarten, samtidigt som föräldrarna erbjuds att delta i

olika verksamheter för att öka förståelsen mellan olika invandrargrupper.

Ett annat exempel är att i alla deltagande stadsdelar i Malmö görs en

omfattande satsning på idrotts-, kultur- och föreningsverksamhet. Bland

annat genomförs en bred kampanj för att rekrytera och utbilda ungdomar

i årskurs 7-9 för uppgiften att kunna fungera som ungdomsledare inom

föreningslivet, samt att som ett led i integrations- och folkhälsoarbetet nå

och engagera icke föreningsaktiva bam, med särskild betoning på flickor

med utländsk bakgrund. Målgruppen är bam i årskurs 4-6.

Vidare har Haninge kommun i samarbete med Rädda Bamen under

flera år arbetat med att förverkliga barnkonventionen. En del av detta har

utgjorts av ett arbete med att utveckla former för ungdomsdemokrati.

Några resultat är ett årligt ungdomsfullmäktige, ett ungdomsråd och ung-

domskommittéer i Ungdomens Hus i Jordbro, som är ett centrum för att

motivera ungdomar att ta makt och ansvar för sitt eget liv.

En dominerande del i åtgärdsplanema är således satsningen på att ge

alla bam en god språklig grund att stå på inför skolstarten. Det sker i

första hand genom en bred satsning på s.k. språkförskolor, där målet är

att alla bam från tre års ålder skall erbjudas en daglig verksamhet i minst

tre timmar.

Även grundskolorna i de aktuella bostadsområdena ingår i satsningen

genom stöd t.ex. till läxläsning, extra pedagogiskt stöd, utveckling av

biblioteksverksamheten i skolorna. Omfattande insatser görs också för att

förbättra kompetensen hos den pedagogiska personalen i både förskolor

och skolor med syfte att höja kvaliteten i språkundervisningen.

En grundläggande förutsättning i arbetet med de lokala åtgärdsplanema

är vad som kallas boendedialogen eller underifrånperspektivet. Erfaren-

heterna av olika satsningar som gjorts tidigare för att motverka segrega-

tion och utanförskap visar på betydelsen av att de boende i områdena

aktivt far och kan medverka i diskussioner och beslut om vilka åtgärder

som skall vidtas. Denna dialog tar sig olika uttryck i bostadsområdena,

men de boendes egna organisationer spelar naturligtvis en betydande roll,

liksom mera traditionella föreningar, kulturföreningar och invandrarföre-

ningar. På andra platser prövas öppna möten för alla boende, arbetsgrup-

per eller husmöten. I flera kommuner har speciella ungdomsråd skapats

för att ta till vara ungdomarnas syn på hur bostadsområdena skall

utvecklas.

Fortsatt satsning

Storstadspolitiken skall ses som ett långsiktigt politikområde, där erfaren-

heterna från tidigare projektverksamhet tas till vara. Regeringen föreslår i

årets ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) att ytterligare

medel anvisas för år 2003. De lokala utvecklingsavtalen skall revideras

minst en gång per år för att ytterligare förfina verksamheten genom att

vunna erfarenheter och förändringar som genomförs inom näraliggande

politikområden tas till vara och förs in i avtalen.

59

Vidare bör nämnas att regeringen under åren 1995-1999 avsatte sam-

manlagt 50 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden för att socialtjänsten

i samarbete med ideella organisationer skall kunna utveckla och pröva

olika typer av verksamheter för bam som av olika skäl står utanför den

reguljära barnomsorgen och som syftar till att öka deras integrations-

möjligheter i samhället. Medlen har fördelats i samråd med Storstads-

kommittén (1995:1). Satsningen omfattar stöd till sammanlagt ett tjugotal

projekt i Stockholm, Botkyrka, Huddinge, Haninge, Göteborg och

Malmö. Några av projekten innefattar ett stort antal delprojekt vilket

sammanlagt ger över hundra projekt.

De olika delprojekten har lämnat såväl del- som slutrapporter till

Arvsfondsdelegationen för att delegationen och Storstadskommittén

skulle kunna följa de processer och verksamhetsformer som utvecklades

med stöd av arvsfondsmedlen. En särskild utvärderare arbetar nu med en

utvärderingsrapport som kommer att presenteras i antologiform.

3.7 Bam tillhörande nationella minoriteter

Sammanfattande beskrivning: Sverige har fatt två nya lagar som

bl.a. ger bam en laglig rätt till förskoleverksamhet på samiska, finska

och meänkieli i åtta kommuner i Norrbottens län.

Situationen för de romska bamen är ofta problematisk och kräver

stor uppmärksamhet i det fortsatta arbetet.

Allmänt

Beteckningen bam tillhörande nationella minoriteter är normalt inte en

grund för att beskriva barnens situation i Sverige. Skälet till det är att

minoritetsbam i allmänhet lever helt vanliga liv. Den nya minoritets-

lagstiftning som riksdagen antagit berör dock bam i så stor utsträckning

att den bör redovisas här.

Den 2 december 1999 antog riksdagen regeringens förslag i proposi-

tionen Nationella minoriteter i Sverige (prop. 1998/99:143, bet.

1999/2000:6, rskr. 1999/2000:69). Det innebär att samer, sverigefinnar,

tomedalingar, romer och judar erkänns som nationella minoriteter i

Sverige samt att åtgärder vidtas till stöd för minoritetsspråken samiska,

finska, meänkieli, romani chib och jiddisch. Genom beslutet har Sverige

kunnat ratificera två Europarådskonventioner på området: ramkonven-

tionen om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan

om landsdels- eller minoritetsspråk.

Inom ramen för den nya minoritetspolitiken har två lagar antagits som

bl.a. ger föräldrar som talar samiska, finska och meänkieli rätt att för sina

bams räkning fa hela eller delar av förskoleverksamheten på nämnda

språk i åtta kommuner i Norrbottens län. De båda lagarna trädde i kraft

den 1 april 2000. De berörda kommunerna i Norrbottens län erbjuder

redan i dag förskoleverksamhet på samiska respektive finska i varierande

omfattning och i olika former. Det finns också olika förutsättningar i

olika kommuner när det gäller tillgång på språkkunnig personal, perso-

Skr. 1999/2000:137

60

nålens pedagogiska utbildning när det gäller bams tvåspråkighet och vad

gäller antal bam vars föräldrar kan antas efterfråga förskoleverksamhet

på samiska, finska eller meänkieli. De olika förutsättningarna motiverar

enligt regeringens uppfattning att kommunerna i ett första steg får möj-

lighet att organisera förskoleverksamheten enligt de resurser och den

efterfrågan som finns i dag. Kommunerna ges således med detta förslag

möjlighet att själva välja hur de vill utforma den verksamhet som erbjuds

på samiska, finska och meänkieli. När kommunerna utformar förskole-

verksamhet på dessa språk är det angeläget att sådan förskoleverksamhet

utformas så att den också innehåller inslag av den kultur och de traditio-

ner som hänger samman med språken. Det är också önskvärt att förskole-

personalen far utbildning i hur de bäst kan stödja barnens tvåspråkighet.

I prop. 1998/99:143 föreslås vidare att läroplanen för det obligatoriska

skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) respektive de

frivilliga skolformerna (Lpf 94) ändras så att det anges att eleverna skall

ges kunskap om minoritetsspråken och om de nationella minoriteternas

kultur, religion och historia. Beredning pågår för närvarande inom

Utbildningsdepartementet.

Romska barn i Sverige

När det gäller levnadsförhållandena för bam som tillhör de nationella

minoriteterna finns relativt begränsad aktuell dokumentation. Förutom

situationen för de romska bamen finns det heller inga skäl att tro att

minoritetsbamens situation skiljer sig från svenska bams när det gäller

uppväxtvillkor.

Sett ur såväl ett svenskt som ett europeiskt perspektiv är de romska

barnens situation i många avseenden mycket svårare än situationen för

andra utsatta grupper. En viktig fråga är därför hur det svenska samhället

kan agera så att de romska bamen reellt ges samma rättigheter och möj-

ligheter som andra bam.

I Sverige finns det i dag uppskattningsvis 25 000 romer exklusive de

resande. Ett utmärkande drag för den romska befolkningen i Sverige är

dess mångfald. Majoriteten av romema, de utomnordiska, har kommit

under 1960-talet och senare. Till följd av konflikten på Balkan har minst

4 000 romer från det foma Jugoslavien, många från Bosnien, kommit till

Sverige.

Kunskapen om hur de romska bamen har det i Sverige är bristfällig. De

undersökningar som gjorts har ofta fokuserat på deras situation i skolan.

En arbetsgrupp för romska frågor inom f.d. Inrikesdepartementet pre-

senterade år 1997 skriften Romer i Sverige - tillsammans i förändring

(Ds 1997:49). Arbetsgruppen är fortfarande verksam inom Kulturdepar-

tementet. I rapporten ges en bild av hur romska vuxna och bam har det i

Sverige. Även om statistik saknas finns det mycket som tyder på att

romemas levnadsförhållanden är sämre än majoritetsbefolkningens när

det gäller t.ex. hälsa, sysselsättning, utbildning och boende. Narkotika-

missbruk, som för 10-15 år sedan var praktiskt taget obefintligt bland

romer, har blivit allt vanligare.

I mars 1999 redovisade Skolverket ett regeringsuppdrag, Romer och

den svenska skolan. Verket konstaterar i sin rapport att det är mycket fa

Skr. 1999/2000:137

61

romer som tar sig igenom det svenska skolsystemet i enlighet med de

nationella målen. Inför grundskolans avslutningsår anser de lärare som

deltagit i undersökningen att bara cirka 12 procent av pojkarna och

knappt 20 procent av flickorna har goda förutsättningar för att klara

utbildningen. Av rapporten framgår att de romska bamen i de lägre

klasserna går i skolan ungefär som andra bam även om frånvaron är stor.

De romska flickorna har särskilt stor frånvaro under de senare skolåren.

Trots den befogade oro som finns när det gäller framtiden för många av

de romska bamen finns det också en positiv utveckling. Ett antal kom-

muner, t.ex. Norrköping, Helsingborg och Köping har anställt romska

elev- eller lärarassistenter. Genom dem har bamen inte bara fatt en före-

bild från sitt eget folk utan också ett stöd i skolarbetet och en trygghet i

skolsituationen. Ibland har också assistenterna fungerat som brobyggare

mellan skolan och hemmet. Det finns tecken som talar för att närvaron av

romska elevassistenter i skolan har en avgörande betydelse för att åstad-

komma en positiv utveckling av de romska barnens skolgång. De romska

bamen från f.d. Jugoslavien vars familjer kom till Sverige i början av

1990-talet tycks anpassa sig relativt väl till den svenska skolan. En bidra-

gande faktor kan vara den positiva syn på skolan som deras föräldrar och

kanske också de själva har utvecklat i det gamla hemlandet.

Romani chib, det romska språket, spelar en mycket viktig roll i den

romska kulturen och identiteten för många romer. En väl fungerande

modersmålsundervisning är ofta en viktig signal för romska föräldrar att

samhället respekterar dem och deras kultur. Det är också ett ämne där

bamen kan stärka och vidareutveckla sitt självförtroende. Förhållandevis

få romska bam deltar i modersmålsundervisning. En anledning är att det

på många håll saknas lärare eller att det kan vara svårt att tillgodose

önskemål om undervisning på en viss varietet av romani chib. Ett annat

skäl kan vara att rätten till modersmålsundervisning omfattar bara i

princip ett språk för en elev. En romsk elev som kommer från utlandet

kan dock få modersmålsundervisning i två språk om det finns särskilda

skäl. Tyvärr förekommer det att föräldrarna inte känner till att de har rätt

att kräva att deras bam får modersmålsundervisning i såväl romani som i

ett annat språk som talas i hemmet.

I sin rapport pekar Skolverket på att staten inte har tillräckligt detalje-

rad kunskap om hur insatser bäst görs på kommun- och skolnivå. Verkets

slutsats är att denna kunskap måste öka samtidigt som konkreta insatser

faktiskt kommer till stånd. I rapporten uppmärksammas även svårig-

heterna för de romer, och även andra elever, som inte klarar av grund-

skolan, men som återvänder till skolbänken senare i livet. Från och med i

år finns särskilda medel avsatta hos Skolverket för utvecklingsarbete som

syftar till att stödja romska elevers situation. Inom ramen för minoritets-

politiken har regeringen gett uppdrag till Skolverket, Statens kulturråd

och Folkbildningsrådet som bl.a. omfattar det romska folket i egenskap

av nationell minoritet.

Det finns många faktorer som har samverkat till att det fortfarande

finns en romsk folkgrupp som lever vid sidan om det övriga samhället,

som är eftersatt och utsatt. Samtidigt är det tydligt att metoden att arbeta

tillsammans med romer är en framgångsrik väg. Ett exempel på det finns

i Helsingborg. Där har den romska föreningen Vorta Drom initierat ett

Skr. 1999/2000:137

62

projekt, Romska ungdomar i Helsingborg. Projektet vänder sig till Skr. 1999/2000:137

romska grundskole- och gymnasieelever. Syftet är att på olika sätt

underlätta for bamen att genomfora grundskolan och gymnasiet. Att

genom uppsökande verksamhet förmå föräldrarna att engagera sig i

barnens skolarbete är ett annat mål.

3.8 Asylsökandebamm.fl.

Sammanfattande beskrivning: Ett målmedvetet arbete har bedrivits

för att utveckla ett bamperspektiv i asyl- och mottagandeprocessema.

Detta arbete följs nu upp med konkreta åtgärder i syfte att förbättra

barnens situation.

Inledning

Bam och ungdomar som ensamma eller tillsammans med sina föräldrar

har lämnat sitt hemland har samma grundläggande behov av omvårdnad

och skydd, av kontinuitet i relation till sina föräldrar och respekt för sin

integritet som andra bam. Men det faktum att de har lämnat eller flytt

från sitt hemland, och ännu inte vet om de får möjlighet att rota sig här,

innebär att dessa bam i många avseenden befinner sig i en svårare situa-

tion än andra.

Många bam och vuxna som har lämnat eller flytt från sitt hemland

upplever en rad förluster - oavsett av vilket skäl de har lämnat sitt land.

De har skilts från sina släktingar och vänner utan att veta om de någonsin

kommer att mötas igen. De har lämnat det språk de delade med sin

omgivning, det språk de lärde sig att förstå och förklara omvärlden med.

En del av dessa bam har också upplevt våld av olika slag. Under det

svenska ordförandeskapet i ministerrådet inom EU våren 2001 kommer

dessa frågor att ges en särskild uppmärksamhet. Sverige anordnar då ett

seminarium ”Bam i krig och på flykt - ett bamperspektiv i flykting- och

biståndspolitiken”.

Enligt artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter skall barnets

bästa alltid beaktas i alla åtgärder som rör bam. Sedan lång tid tillbaka

pågår ett aktivt arbete för att stärka bamperspektivet i såväl asyl- som

mottagandeprocessen. Arbetet bedrivs med barnkonventionen som

utgångspunkt och äger rum såväl på det nationella planet som inom EU.

Med barnkonventionens artikel 3 som förebild infördes år 1997 en

portalbestämmelse i utlänningslagens (1989:529) inledande kapitel som

lyder: ”1 fall som rör ett bam skall särskilt beaktas vad hänsynen till

barnets hälsa och utveckling samt bästa i övrigt kräver” (1 kap. 1 §).

Detta betyder att barnets bästa skall vägas in i alla led i asylprocessen, i

mottagandet av barnet, i utredningar, i bedömningar av humanitära skäl

och vid en eventuell avvisning. Samma år fördes också barnkonventio-

nens artikel 12 om barnets rätt att få komma till tals i frågor som rör

barnet, i detta fall asylprocessen, in i 11 kap. utlänningslagen. Likaså

förändrades bl.a. reglerna om förvarstagande i 6 kap. samma lag.

63

3 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 137

De utvärderingar av lagändringarna som har gjorts visar att portal- Skr. 1999/2000:137

bestämmelsen i utlänningslagen har fatt genomslag. Barnet som befinner

sig i asylprocessen är i dag mycket mera synligt, både i utredningar och i

beslut. Medvetenheten om barnets situation och barnets rättigheter har

ökat. Detta innebär dock inte att alla problem och svårigheter är lösta.

Vad som är barnets bästa i olika situationer är inte entydigt eller själv-

klart, vare sig i policyfrågor eller i praktiskt vardagsarbete. Både politiker

och beslutsfattare ställs inför en rad dilemman och avvägningsproblem

när det gäller att bedöma vad som faktiskt är barnets bästa. Många gånger

måste en avvägning göras mellan alternativ som kan fa både positiva och

negativa konsekvenser för barnet.

Bam som ensamma eller tillsammans med sina föräldrar har flytt

undan krig och förföljelse har rätt till skydd i Sverige på samma grunder

som vuxna. Grundbulten i svensk flyktingpolitik är asylrätten enligt

Genévekonventionen. Portalbestämmelsen om barnets bästa far framför

allt betydelse i bedömningen av om det finns humanitära skäl för uppe-

hållstillstånd. I dessa beslut tas till exempel hänsyn till barnets anknyt-

ning till Sverige och barnets behov av vård och omsorg, vilket vägs in

tillsammans med en rad andra omständigheter.

Barnets bästa vägs alltid in i besluten. Portalbestämmelsen betyder

dock inte att alla bam som vill kan fa stanna i Sverige. Att vara bam är

således inte i sig en grund för uppehållstillstånd. På utlänningslagstift-

ningens område vägs också andra intressen in. Behovet av en reglerad

invandring, var barnet haft sin uppväxt och huvudsakligen bott före

ankomsten till Sverige och hur barnets levnadsförhållanden skulle bli i

hemlandet vid en återresa är exempel på sådana intressen.

Barnkonventionen har vidare gett upphov till ett omfattande metod-

utvecklingsarbete inom såväl Migrationsverket (tidigare Statens invand-

rarverk) som Utlänningsnämnden, vilket redovisas nedan.

Antalet asylsökande barn m.fl.

Det totala antalet asylsökande uppgick under år 1999 till drygt 11 200

personer, av vilka ca 2 800 var bam under 18 år. Antalet asylsökande

bam utan vårdnadshavare uppgick till ca 240. De ensamkommande

bamen kom främst från Irak (80), Somalia (33), Förbundsrepubliken

Jugoslavien (27), Afghanistan (14) och Eritrea (9).

I slutet av mars 2000 var nära 6 000 bam under 18 år registrerade i

Migrationsverkets mottagandesystem. Bland de länder bamen kom från

kan nämnas Förbundsrepubliken Jugoslavien (2 887), Irak (718),

Bosnien-Hercegovina (445), Iran (353) och Syrien (130). Antalet stats-

lösa bam uppgick under samma tidpunkt till 168.1 antalet bam inbegrips

här asylsökande bam, bam som erhållit ett lagakraftvunnet avvisnings-

beslut och som ännu inte har lämnat landet samt bam som beviljats tids-

begränsade uppehållstillstånd främst med stöd av den s.k. Kosovo-

förordningen (Förordning (1999:209) om tidsbegränsade uppehålls-

tillstånd i vissa utlänningsärenden).

64

3.8.1 Regeringens reformarbete

Skola m.m.

För bam i förskoleåldern som bor på någon av Migrationsverkets anlägg-

ningar anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Migrationsverket har

fastställt särskilda riktlinjer för denna verksamhet. Bam som bor i eget

boende kan i mån av närhet till en anläggning delta i denna verksamhet.

Vissa mottagningsenheter köper även platser i den av kommunen anord-

nade öppna förskolan samt platser i kommunernas förskoleklasser.

Bam i grundskoleåldern som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett

ärende om uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter har rätt

till grundskoleundervisning enligt 6 kap. 2 § grundskoleförordningen

(1994:1194). Enligt förordningen om undervisning av asylsökande bam

(SKOLFS 1993:21) skall de få undervisning i vissa ämnen under minst

15 schemalagda veckotimmar under det första läsåret. Efter det första året

skall en successiv ökning ske av antalet veckotimmar och ämnen. Utöver

dessa timmar skall undervisning i skapande verksamhet och idrott anord-

nas under minst fem schemalagda veckotimmar. Statlig ersättning lämnas

till kommunerna för kostnader för grundskoleundervisning enligt förord-

ningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

Ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande verksamhet

genom Migrationsverkets försorg. Många av de ungdomar som kan och

vill erbjuds undervisning i den ordinarie gymnasieskolan. De asylsökande

barnens skolgång sker i kommunens regi inom den ordinarie skolan var-

för Skolverkets allmänna råd gäller även för deras skolgång.

Asylsökande bam är inte folkbokförda i Sverige vilket innebär att de

inte betraktas som bosatta i landet. Detta medför att de inte har någon

generell rätt till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass,

grundskola respektive gymnasieskola (och motsvarande skolformer) i

samma utsträckning som svenska bam. Den parlamentariska Bamkom-

mittén pekade i sitt slutbetänkande (SOU 1997:116) på att detta för-

hållande inte är i överensstämmelse med barnkonventionens bestäm-

melser och anda.

Regeringen tillsatte i november 1999 en arbetsgrupp inom Utbild-

ningsdepartementet med uppgift att utreda frågor kring asylsökande bams

rätt till skolgång m.m. för att dessa bättre skall överensstämma med

intentionerna i barnkonventionen. Enligt direktiven till arbetsgruppen

skulle konsekvenserna om asylsökande bam erbjuds förskoleverksamhet,

skolbarnsomsorg och förskoleklass belysas och redovisas. Arbetsgruppen

skulle vidare utreda konsekvenserna om asylsökande bam ges samma rätt

till grundskola och gymnasieskola (och motsvarande skolformer) som

bam som är bosatta i Sverige. Med hänvisning till riksdagens tillkänna-

givande vid behandlingen av regeringens skrivelse Migration och asyl-

politik (skr. 1998/99:9, bet. 1998/99:SfU5, rskr. 19998/99:162) ingick

även i uppdraget att göra en kartläggning av hur många asylsökande bam

och ungdomar som i dag utnyttjar den undervisning som erbjuds samt

vad som i resurshänseende krävs för att de skall kunna tillgodogöra sig

gymnasial undervisning. Även orsakerna till att utbildningen inte utnytt-

jas borde analyseras. I direktiven ingick inte någon analys av konsekven-

serna om asylsökande bam erbjuds pedagogisk verksamhet och fritids-

Skr. 1999/2000:137

65

verksamhet året runt då regeringen har prioriterat rätten till fullständig Skr. 1999/2000:137

skolgång. Arbetsgruppen har nyligen lämnat sina förslag (Förskola, skola

och skolbarnsomsorg för asylsökande bam, Ds 2000:26), som nu är ute

på bred remiss. I den fortsatta beredningen av ärendet kommer rege-

ringen noggrant att analysera olika synpunkter på arbetsgruppens förslag.

Hälso- och sjukvård samt tandvård m.m.

De asylsökande bamen har rätt till samma hälso- och sjukvård samt tand-

vård som i Sverige bosatta bam med stöd av ett avtal mellan staten och

Landstingsförbundet. Vårdens innehåll och omfattning måste dock alltid

utifrån en medicinsk bedömning ställas i relation till barnets förväntade

vistelsetid i Sverige. Det är emellertid viktigt att funktionshindrade bams

behov av habilitering och hjälpmedel uppmärksammas vid de inledande

hälsokontrollerna. I den omfattning som landstingen ger vård enligt

avtalet lämnas statlig ersättning till landstingen enligt förordningen

(1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asyl-

sökande.

Vid Utrikesdepartementet finns sedan år 1998 en arbetsgrupp med

uppgift att följa upp det statliga ersättningssystemet till landstingen för

hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. I arbetsgruppens uppdrag ligger

även att följa upp innehåll och omfattning i den vård landstingen åtagit

sig att ge asylsökande m.fl. Socialstyrelsen har år 1999 lämnat en första

redovisning om innehållet och omfattningen i den vård landstinget åtagit

sig att ge till asylsökande m.fl. Arbetet avgränsades till mottagandet i

dåvarande Göteborgs och Bohusläns landsting. Av redovisningen fram-

kommer bl.a. att asylsökande bam genomgår i princip samma rutiner på

barnavårdscentralerna som i Sverige bosatta bam och barnavårdscentra-

lerna uppges ha en god beredskap och uppmärksamhet för att fånga upp

bam som far illa.

Hösten 1998 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att föreslå åtgär-

der för att stärka bamkompetensen inom hälso- och sjukvården m.m.

Inom ramen för uppdraget skulle även det medicinska omhändertagandet

för asylsökande bam belysas. Uppdraget har utförts i samråd med Migra-

tionsverket och Landstingsförbundet. Socialstyrelsen har i mars 2000

redovisat sitt uppdrag till regeringen.

Av redovisningen framkommer bl.a. att bamsjukvård, inkluderande ut-

redning och behandling ges utan inskränkningar inom såväl primärvård

som öppen och sluten specialistvård. Asylsökande bam omhändertas i

detta avseende som alla andra bam i det svenska samhället. Undantagen

är dock behandling som beräknas pågå under flera år, t.ex. ortopedi.

Sådan behandling ges inte förrän det är klart att barnet far permanent

uppehållstillstånd. Bamen far också bampsykiatrisk behandling utan

inskränkningar. Dock finns, enligt redovisningen, generellt vissa brister

när det gäller kännedom om vilka asylsökande barnfamiljer som faktiskt

vistas inom landstingets verksamhetsområde. Detta kan medföra att

bamen inte kallas till hälsoundersökningar och inte heller far den hälso-

och sjukvård samt tandvård som erbjuds flertalet svenska bam. I detta

sammanhang kan nämnas att Migrationsverket i samråd med Landstings-

förbundet nu håller på att se över de befintliga rutiner som finns avseende

66

information från Migrationsverket till landstingen om vilka asylsökande

bam som vistas i respektive landstings upptagningsområde.

I rapporten påpekar Socialstyrelsen också att det inom skolhälsovården

finns en stor osäkerhet kring hälso- och inskrivningsundersökningar av

asylsökande bam. Styrelsen avser därför att initiera ett arbete för att ta

fram sådana riktlinjer i samråd med Skolverket, Smittskyddsinstitutet och

Svenska kommunförbundet.

Socialstyrelsen och Migrationsverket har i juni 1999 redovisat ett rege-

ringsuppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen när det gäller bam

som hålls gömda inför verkställigheten av ett avvisnings- eller utvis-

ningsbeslut (se även under avsnitt 3.8.2). Av rapporten framkommer att

de humanitära frivilligorganisationema kände till ca 150 gömda bam.

Antalet gömda bam har minskat de senaste åren. Regeringens bedömning

är att det beror både på förbättringar i asylprocessen och på att barn-

familjer oftare far uppehållstillstånd av humanitära skäl sedan regeringen

fört in portalbestämmelsen om barnets bästa i utlänningslagen. I rappor-

ten föreslås att de gömda bamen skall tillförsäkras hälso- och sjukvård

och att landstingen borde fa ett vårdansvar även för dessa bam. Efter

överläggningar med Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och frivillig-

organisationema beslutade regeringen den 30 mars 2000 att dessa bam

skall få hälso- och sjukvård samt tandvård enligt samma ordning som

gäller för de asylsökande bamen. Landstingen kommer därmed att fa

statlig ersättning för denna vård. Frivilligorganisationema har framfört att

de liksom hittills avser att medverka till att dessa bam kommer till lämp-

lig vårdgivare.

Skr. 1999/2000:137

3.8.2 Reformarbetet inom Migrationsverket

Boendet

Migrationsverket är huvudman för mottagandet av asylsökande. Verket

skall se till att det finns platser vid någon av verkets anläggningar för

dem som inte kan ordna sitt boende på egen hand. När det gäller anlägg-

ningsboendet sker detta många gånger i vanliga lägenheter med självhus-

håll. Det är också en strävan från Migrationsverket att placera barn-

familjer i lägenhetsboende. Asylsökande m.fl. som väljer att ordna sitt

eget boende bor oftast inneboende hos släktingar och vänner. Vad avser

de ensamkommande bamen bor huvuddelen av dessa bam, efter social-

nämndens medgivande, hos släktingar. De kan även bo på Migrations-

verkets särskilda anläggningar för ungdomar.

Migrationsverket tog under hösten 1998 initiativ till en översyn av

mottagandesystemet för asylsökande och flyktingar. Av en rapport som

lämnats i juni 1999 framkommer bl.a. behov av bättre stöd till de bam

och föräldrar som är registrerade i mottagandesystemet samt en bättre

samverkan med kommunerna i dessa frågor. Migrationsverket har under

hösten 1999 lämnat utredningen på en bred remiss. Ett utvecklingsarbete

med anledning av vissa förslag och idéer som kommit fram i utredningen

och från remissinstanserna har redan påbörjats. Migrationsverket kommer

under året att göra en samlad framställning med förslag i de delar som

fordrar statsmakternas beslut.

Barnprojektet

Skr. 1999/2000:137

Socialstyrelsen och Migrationsverket fick år 1998 i uppdrag av rege-

ringen att kartlägga situationen för de bam som, i syfte att undgå ett

avvisnings- eller utvisningsbeslut, lever gömda. Rapporten När bam lever

gömda (SoS-rapport 1999:5) överlämnades till regeringen i juni 1999. I

samband med utarbetande av rapporten identifierade Migrationsverket ett

antal områden inom asylprocessen som är i behov av en översyn. Verket

startade därför under hösten 1999 ett projekt för att se över och utveckla

Migrationsverkets samtliga processer som berör bam. Översynen

omfattar, förutom asylsökande barnfamiljer, även ensamkommande bam

samt anknytningsärenden och ärenden om tillfällig vistelse som berör

bam. Översynen gäller således inte bara ärenden där barnet självt är part

utan också ärenden som på annat sätt berör ett bam, såsom t.ex. när ett

avgörande rörande en förälder påverkar barnets situation.

Migrationsverket kunde på ett tidigt stadium av översynen konstatera

att det fanns brister när det gäller samverkan mellan verket och andra

huvudmän, inte minst vad gäller gränsdragningen mellan Migrations-

verkets och kommunernas ansvarsområden. En kommun har enligt

socialtjänstlagen (1980:620) ansvar för alla bam som vistas i kommunen

oavsett om de är utlänningar eller bosatta i Sverige och därmed också för

att bam som söker uppehållstillstånd inte far illa och att deras rättigheter i

övrigt tas till vara. Migrationsverket kommer därför att bjuda in berörda

myndigheter och organisationer till en samverkansgrupp i syfte att tillföra

verkets bamprojekt kunskap och underlag inför det fortsatta arbetet samt

för att skapa en permanent bas för samråd och erfarenhetsutbyte. Genom

detta initiativ bör dessa problem undanröjas.

I det följande redogörs för bamprojektets olika delar.

- Utredningar med barn

Migrationsverket arbetar med att förbättra utredningar där bam berörs.

Det behövs höjd bamkompetens hos handläggarna och en utveckling av

metodiken samt tydligare riktlinjer för när och hur bam skall höras.

Migrationsverket har i detta syfte inlett ett samarbete med bl.a. "Tema

bam" vid Linköpings universitet för att öka verkets kunskap om utred-

ningsmetodik.

— Att uppmärksamma psykisk ohälsa hos barn och deras föräldrar

Av den kartläggning som Socialstyrelsen och Migrationsverket gjorde år

1999 framgår att det är vanligt att det finns uppgifter om psykisk ohälsa

hos en eller flera familjemedlemmar i ärenden där familjen har gömt sig

eller har väntat länge på uppehållstillstånd. Dessa uppgifter framkommer

vanligen inte förrän det finns ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut. I syfte

att kunna ge ett bättre stöd till familjer där någon visar tecken på psykisk

ohälsa är det därför viktigt att både mottagnings- och asylhandläggare har

förmåga att tidigt uppmärksamma sådana tecken. En kompetensutveck-

ling måste således äga rum och rutiner för dokumentation av iakttagelser

och inhämtande av utlåtande om hälsotillstånd måste utarbetas.

68

— Att förstå och acceptera avlägsnandebeslut

Inom Migrationsverket pågår ett arbete med att förbättra förutsättning-

arna för att de som får ett avlägsnandebeslut förstår och accepterar be-

slutet. Detta är en viktig del i arbetet med att förhindra att barnfamiljer

gömmer sig. Det s.k. språk vårdsprojektet, som nu är avslutat, har medfört

att besluten nu motiveras på ett för familjerna mer förståeligt sätt. Språk-

vården inom Migrationsverket fortsätter i olika former även om själva

projektet har avslutats.

För att familjerna skall fa så tydliga besked som möjligt om beslutets

innehåll, och om nuvarande praxis, är det viktigt att det offentliga biträ-

det deltar när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut delges muntligt.

Denna modell kommer att prövas för de familjer från Koso vo som kom-

mer att fa beslut om utvisning när deras tillfälliga uppehållstillstånd löper

ut.

Även Migrationsverkets återvändandearbete skall utvecklas ytterligare.

Det är viktigt att återvändandeperspektivet hålls öppet under hela asyl-

processen genom att t.ex. alternativa lösningar för familjens, såväl föräld-

rarnas som barnens, framtid diskuteras.

— Early warning system

Migrationsverket håller på att utveckla ett system för att uppmärksamma

och ge stöd till barnfamiljer som verkar vara i riskzonen för att gömma

sig. Ett nära samarbete mellan Migrationsverkets mottagnings- och asy-

lenheter, men även med Utlänningsnämnden skall därför utvecklas. Syf-

tet är att fa ett underlag för en systematisk uppföljning av vilka familjer

som valt att gömma sig och vilka omständigheter som förelegat i dessa

fall.

— Statistikutveckling

Migrationsverket kommer att, i samarbete med Utlänningsnämnden och

Rikspolisstyrelsen, se över statistiksystemen i syfte att utveckla en löpan-

de och lättillgänglig statistik om bam under och efter asyl- och bosätt-

ningsprocessen. Behovet är särskilt angeläget när det gäller de gömda

bamen, men också svårt att tillgodose för just denna grupp.

-Asylprocessen för barn i familj

Detta delprojekt syftar till att utifrån ett bamperspektiv se över hela asyl-

processen på detaljnivå. Exempel på frågor som kommer upp i denna del

är en individuell handläggningsplan för barnet, samverkan mellan

Migrationsverket och vistelsekommunen, skolgång samt hälso- och sjuk-

vård samt bam vars föräldrar av olika anledningar inte utövar sitt vård-

nadsansvar. Det skall även nämnas att ett viktigt mål för denna del av

projektet är att förkorta handläggningstidema för barnfamiljer (se även

nedan under rubriken Bam som kommit ensamma till Sverige).

Skr. 1999/2000:137

69

— Anknytningsärenden som berör barn

Skr. 1999/2000:137

Ansökningsprocessen i anknytningsärenden skall ses över utifrån ett

bamperspektiv. Även för denna delprocess handlar det om en översyn på

detaljnivå.

I ett s.k. anknytningsärende kan barnet antingen vara ensamsökande

eller medsökande. Då ansökan görs från hemlandet utförs utredningen av

svensk utlandsmyndighet medan Migrationsverket gör utredningen då

ansökan lämnats in i Sverige, efter inresan. Barnet kan också vara den till

vilken anknytning åberopas. Särskilt när det gäller de utredningar som

görs vid utlandsmyndigheterna finns det skäl att se över i vilka fall så-

dana skall göras och hur dessa skall gå till, samt vilken bamkompetens

som kan krävas av personalen.

Andra områden som kommer att bli aktuella för översyn inom Migra-

tionsverket är vårdnads- och förmyndarffågor, vem som är behörig att

företräda barnet, bams rättskapacitet, god man/offentligt biträde och

samverkan med sociala myndigheter.

- Barn som har kommit ensamma till Sverige

När det gäller bam som har kommit ensamma till Sverige har Migra-

tionsverket sedan länge väl utvecklade rutiner för mottagning, handlägg-

ning och utredning. De som handlägger dessa ärenden har utbildning och

erfarenhet som gör dem särskilt lämpade för att handha utredningar med

bam.

Den översyn som pågår när det gäller denna grupp av bam gäller

framför allt gränsdragningen mellan Migrationsverkets och kommuner-

nas ansvarsområde. Migrationsverket har i sin ambition att värna om

barnets bästa i praktiken kommit att överta det ansvar som egentligen

ankommer på kommunerna. Det gäller här att utarbeta gemensamma rikt-

linjer för ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och berörda

huvudmän samt att vidareutveckla den samverkan som redan finns inom

de områden där ett gemensamt ansvar har identifierats. Målet med denna

översyn är bl.a. att förkorta handläggningstidema. Tanken är att dessa

bam efter en tämligen kort tid efter ankomsten till Sverige skall få ett

definitivt besked huruvida de får stanna här. De bam som inte är i behov

av uppehållstillstånd i Sverige och vars föräldrar meddelat att de kommer

ta emot barnet i hemlandet kommer att meddelas avslag på sin ansökan.

Övriga bam skall beviljas permanent uppehållstillstånd. I dag beviljas

många av de bam vars föräldrar inte kan spåras endast ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd i avvaktan på att mottagandet i hemlandet skall lösas.

Denna ordning är emellertid inte tillfredsställande eftersom bamen under

tämligen lång tid tvingas leva i ovisshet om framtiden. Enligt en av

Migrationsverket tänkt ordning skall dessa bam i stället - såvitt de inte

kan återsändas till föräldrarna, andra anhöriga eller i vissa fall myndig-

heterna i hemlandet - omgående beviljas permanent uppehållstillstånd.

Vad sedan gäller frågan om mottagande i hemlandet skall denna, enligt

den här tänkta modellen, handhas av kommunerna i stället för av Migra-

tionsverket. Kommunernas arbete med att spåra föräldrar och fa dem att

70

ta emot barnet, eller i vart fall återuppta kontakten med barnet, skall base- Skr. 1999/2000:137

ras på frivillighet från föräldrarnas sida.

Arbetet med att överföra ansvar till kommunerna påbörjades under

våren 2000 och förväntas vara slutfört under år 2001.

- Praxis i ärenden som rör barn

Migrationsverket har för avsikt att göra en större sammanställning av

beslut från regeringen, Utlänningsnämnden och Migrationsverket som rör

bam. Tanken är att utveckla och uppdatera den sammanställning som

redan finns i dag. Den nya sammanställningen skall regelbundet uppdate-

ras och i avidentifierat skick finnas tillgänglig i LIFOS, Migrations-

verkets ADB-baserade system för land- och praxisinformation. Detta

arbete beräknas kunna påbörjas under år 2000.

3.9 Bam med utländsk bakgrund

Sammanfattande beskrivning: En betydande andel av bamen som

iever i Sverige har utländsk bakgrund. Stora krav ställs på introduk-

tionsprocessen, liksom på de svenska myndigheter som först möter

bamen. Förskolan och skolan spelar många gånger en avgörande roll

för barnens introduktion i det svenska samhället. Särskilda insatser

behöver riktas till vissa utsatta flickor med utländsk bakgrund.

Inledning

I dag har ungefär en femtedel av alla bam under arton år i Sverige minst

en förälder född utomlands. Drygt sex procent av bamen har själva

invandrat. Bam med utländsk bakgrund utgör ingen enhetlig grupp.

Deras föräldrar kan ha varit bosatta i Sverige i decennier eller vara

nyanlända, och deras sociala och ekonomiska villkor liksom deras

kulturella och religiösa bakgrund kan vara mycket varierande.

För att bam med utländsk bakgrund skall fa samma rättigheter och

möjligheter som andra bam krävs bl.a. att förskolan och skolan präglas

av en öppen attityd till mångfalden i samhället. De måste också vara

trygga och attraktiva mötesplatser för alla oavsett deras etniska och kultu-

rella bakgrund.

Introduktion av barn som har fått uppehållstillstånd av flykting- eller

flyktingliknande skäl

Regeringen har i propositionen Sverige, framtiden och mångfalden - från

invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) lagt fast vad

som bör ingå i ett kommunalt introduktionsprogram. Bland annat skall

nyanlända bam och ungdomar uppmärksammas och introduktions-

programmet utformas för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-

och skolverksamheten. Integrationsverket (f.d. Statens invandrarverk)

konstaterar i sin utvärdering av det samordnade flyktingmottagandet åren

71

1991-1996 att bamen ofta har haft en undanskymd plats i introduktions- Skr. 1999/2000:137

programmen. Anledningen är att de kommunala tjänstemännen i regel har

fokuserat på familjen som helhet och därigenom inte har sett bamen som

egna individer.

Senare undersökningar tyder på att forbättringar har skett. I en under-

sökning av Statistiska centralbyrån avseende år 1999 framkommer att två

tredjedelar av de tillfrågade kommunerna upprättar särskilda introduk-

tionsplaner för bam och ungdomar. För mycket små bam är det knappt

var tredje kommun som upprättar en plan for barnets introduktion. Intro-

duktion för förskolebarn genomfors i särskild förskola i en tredjedel av

kommunerna, medan övriga kommuner tillhandahåller introduktion i

ordinarie förskola.

Deltagandet i förskoleverksamhet kan många gånger vara av avgörande

betydelse för bam med utländsk bakgrund. I förskolan möts bam med

olika etnisk bakgrund i en svenskspråkig miljö under just de tidiga små-

bamsår då språkinlärning är som lättast. Genom att många kommuner

utestänger bam till arbetslösa föräldrar har många bam med utländsk

bakgrund tyvärr gått miste om förskolans pedagogiska verksamhet. Bland

annat därför införs förskoleverksamhet för bam till arbetslösa föräldrar

från den 1 juli 2001.

Bam i familjer som har vistats kort tid i Sverige och som har kommit

hit som flyktingar är i en särskilt utsatt situation. De har ofta upplevt en

svår flyktingsituation och behöver stöd för att kunna gå vidare. Bam som

börjar i svensk skola utan att ha genomgått förskola behöver hjälp för att

ta igen det försprång som förskolebarnen har. Skolbarnen i sin tur kan ha

haft oregelbunden skolgång och tvingats byta skolsystem i Sverige. För-

äldrarna kan vara analfabeter eller endast ha kort skolutbildning. Under-

sökningar visar att många av dem som kom till Sverige i tonåren inte har

lyckats inhämta kamraternas försprång beträffande kunskaper i svenska

och att denna kunskapsbrist följer dem i vuxen ålder.

Bams och ungdomars förmåga att tillgodogöra sig verksamheten inom

förskola och skola har nära samband med deras fysiska och psykiska

hälsa. Det är därför nödvändigt att de, inom ordinarie förskoleverksamhet

och skola, far möjlighet att bearbeta sina upplevelser genom att arbeta

med t.ex. bild, form och drama. Det är viktigt att tillhandahålla profes-

sionell hjälp till dem som behöver bearbeta svåra upplevelser.

Nyanlända bam och ungdomar bör erbjudas fritidssysselsättning inom

ramen för introduktionsprogrammen genom samverkan med frivillig-

organisationer. För dem som bor i bostadsområden där det svenska språ-

ket talas i liten utsträckning är det särskilt viktigt att få möjligheter att

etablera svenska kontakter inom ramen för sina fritidsaktiviteter.

För ungdomar som inte är skolpliktiga bör insatserna syfta till att

snabbt fa dem att delta i samma aktiviteter som infödda ungdomar. De

bör påbörja gymnasieutbildning eller någon annan form av utbildning

under introduktionsperioden. Sfi-undervisningen bör utgå från den

enskilde individens erfarenheter och förutsättningar.

Integrationsverkets samlade arbete kring bam och ungdomar har främst

inriktats på skolfrågor. Verket har också initierat och givit bidrag till flera

utvecklingsprojekt bedrivna av eller inriktade på bam och ungdomar. En

särskild satsning har initierats kring våld och konflikter inom familjen

72

och unga flickors situation i samverkan med Rädda Bamen och en rad Skr. 1999/2000:137

invandrarorganisationer. Tillsammans med bl.a. Röda korsets ungdoms-

distrikt i Stockholm har verket inlett ett arbete kring ökad delaktighet i

skolan.

Utsatta flickor

Under våren 1999 uppmärksammades problemet med att flickor med

annan etnisk och kulturell bakgrund än majoritetssamhället avbryter sin

skolgång redan i grundskolan och att andra avstår från gymnasiestudier.

Det förekommer likaså både tonårsäktenskap och äktenskap som arrange-

ras av familjen, ibland mot flickans vilja.

Då djupare kunskap saknades om omfattningen av tonårsäktenskap och

om hur vanligt det är att flickor avbryter sin skolgång till följd av gravi-

ditet eller andra familjeskäl fick Integrationsverket regeringens uppdrag

att studera problemet. Verket skulle i samarbete med i första hand

Barnombudsmannen, Skolverket och Socialstyrelsen, undersöka i vilken

omfattning det förekommer generations- och kulturkonflikter som far till

följd att flickor med annan etnisk och kulturell bakgrund än majoritets-

befolkningen söker samhällets stöd för att flytta hemifrån eller att de

drabbas av psykisk ohälsa. Verket skulle också undersöka hur vanligt det

är att flickor avbryter sin skolgång till följd av äktenskap, graviditet eller

andra familjeskäl.

Integrationsverket har redovisat uppdraget i rapporten Låt oss tala om

flickor... (Integrationsverkets rapportserie 2000:6). Det framgår bl.a. att

det är ett relativt litet antal flickor som befinner sig i en utsatt situation,

men att problemet kan vara stort för dem som är berörda. I rapporten

föreslår Integrationsverket en rad åtgärder i syfte att underlätta situatio-

nen för dessa flickor. Rapporten bereds nu inom Regeringskansliet.

Som komplement till Integrationsverkets uppdrag skulle Ungdoms-

styrelsen identifiera de erfarenheter som i dag finns hos kommuner och

organisationer som arbetar med att stärka ställningen i samhället för

flickor med annan etnisk och kulturell bakgrund. Uppdraget genomfördes

i samverkan med Integrationsverket. Uppdragets syfte var att samman-

ställa kunskap och erfarenheter som är lämpliga att sprida till andra som

arbetar med dessa frågor på lokal nivå. Ungdomsstyrelsen skulle dess-

utom komma med förslag till en handlingsplan som skall innehålla en

strategi för hur slutsatserna från regeringens uppdrag till Integrations-

verket samt Ungdomsstyrelsens egna erfarenheter av arbetet skall spridas.

Även detta uppdrag har under sommaren redovisats till regeringen.

3.10 Bam och idrott

Sammanfattande beskrivning: Idrotten spelar en stor roll i många

bams och ungdomars liv. Idrott kan positivt påverka bams hälsa. Inom

idrotten kan också bam lära sig att respektera regler och att delta i ett

praktiskt demokratiskt arbete på basnivå.

73

Idrottens roll för barn

Skr. 1999/2000:137

Med idrott för bam avses i allmänhet idrott upp till 12 års ålder. Barn-

idrott syftar till att lära bam olika idrotter och utveckla fysiska grundfar-

digheter. Barnets allsidiga utveckling är i allmänhet normgivande för

verksamheten.

Idrotten spelar en viktig roll i många bams uppväxt. Genom att idrotta

får de utlopp för sin glädje och sin spontanitet. De får också tillfälle att

utveckla sin motorik. De attityder och värderingar som förmedlas genom

idrotten präglar i stor utsträckning bams och ungdomars personliga

utveckling. På så sätt kan de från unga år anamma en aktiv livsstil vilken

i förlängningen leder till en förbättrad hälsa.

Idrotten har även en stor betydelse för barnens demokratiska skolning.

Alla medlemmar i en idrottsförening, oberoende av ålder, har möjlighet

att vara delaktiga i de beslut som formar verksamheten. En viktig del av

idrottens demokratiska fostran är att alla bam kan lära sig påverka genom

att ta ansvar för sig själv och sin grupp, inte minst i den vardagliga trä-

ningen och tävlingen.

Idrottens föreningsliv är således en viktig uppfostringsmiljö för många

bam och ungdomar. Med en riktigt utformad verksamhet lär sig bamen

respektera varandra som kamrater och medtävlare. Att glädjas åt varand-

ras framgångar och stötta varandra vid motgångar är viktiga delar av

idrottsgemenskapen.

Idrotten bidrar också till att bam och ungdomar lär sig att respektera

normer och beslut, exempelvis av domare. Detta är ett viktigt inslag i

demokratifostran. De olika s.k. fair-playkampanjer som idrottsrörelsen

bedrivit understryker idrottens vikt som fostrare. Det är givetvis också

viktigt att bam och ungdomar involveras i beslutsfattandet inom idrotts-

rörelsen så tidigt som möjligt.

Bam utvecklas olika snabbt i olika avseenden vilket ställer särskilda

krav på idrottsledama. Det är också viktigt att hänsyn tas till flickors och

pojkars olika villkor och förutsättningar i idrotten. Många signaler tyder

på att flickor inte far samma förutsättningar att utöva idrott som pojkar av

tradition haft. Det är nödvändigt att särskild uppmärksamhet ges åt

flickidrotten. Detsamma gäller ibland också möjligheterna för bam och

ungdomar med utländsk bakgrund att idrotta.

Idrott för bam utövas bäst i enkla former i barnens närområde. Det är

en viktig uppgift för idrottsrörelsen att i samverkan med kommunen göra

detta möjligt. Lättillgängliga grönområden i bostadsområdena och öppna

skolgårdar ger goda förutsättningar för detta.

Bam kan få ett livslångt idrottsintresse om de erbjuds möjligheter att

pröva på flera idrotter. På så sätt förhindras även för tidig specialisering.

Insatser för bam och ungdomar är en viktig del av idrottsrörelsens verk-

samhet. Idrottsrörelsen har ett särskilt ansvar med hänsyn till det stora

antal bam och ungdomar som är verksamma inom idrotten. Det statliga

lokala aktivitetsstödet syftar till att stödja de lokala föreningarnas bam-

och ungdomsverksamhet. Möjligheten att idrotta får inte bli en klass-

fråga. Regeringen anser därför att de medel som tillförs idrotten från AB

Svenska Spel bör användas som en förstärkning av idrottens lokala bam-

och ungdomsverksamhet.

74

Pågående satsning Skr. 1999/2000:137

Regeringen beslutade i september 1998 att avsätta medel ur Allmänna

arvsfonden under en treårsperiod för utveckling och förnyelse av lokal

idrottsverksamhet till förmån för bam, ungdomar och personer med

funktionshinder. För budgetåret 1999 avsattes 20 miljoner kronor i denna

satsning. För att stimulera det lokala föreningslivet finns nu möjlighet för

främst lokala föreningar att få stöd för att förnya och utveckla sin verk-

samhet. Medlen ska fördelas till lokala projekt inom några utpekade

områden där ökad integration och jämställdhet har lyfts fram som särskilt

viktiga.

3.11 Bam och kultur

Sammanfattande beskrivning: Bam och ungdomar har en fram-

skjuten plats i den nationella kulturpolitiken. Bams möjlighet till del-

aktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande

prioriteras högt. Kulturen är en viktig del av skolans arbetssätt.

Allmänt

I barnkonventionens artikel 31 slås barnets rätt att fritt delta i det kultu-

rella och konstnärliga livet fast. Konventionsstatema skall respektera och

främja barnets rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet

och skall uppmuntra tillhandahållandet av lämpliga och lika möjligheter

för kulturell och konstnärlig verksamhet samt för rekreation- och fritids-

verksamhet.

Alltsedan 1970-talet har det i Sverige rått politisk enighet om att insat-

ser för bam och ungdomar skall ha en framskjuten plats i den nationella

kulturpolitiken. I riksdagens beslut år 1996 om en ny inriktning på den

nationella kulturpolitiken (prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrUl, rskr.

1996/97:129) har bam och ungdomar en framträdande roll och målgrupp

för många av de kulturpolitiska reformer som genomfördes med anled-

ning av detta är bam och ungdomar. Som exempel kan nämnas inrättan-

det av ett omfattande stöd till inköp av litteratur till folk- och skolbiblio-

tek som i första hand avser inköp av böcker för bam och ungdomar.

Andra exempel är stöd till läsfrämjande verksamhet bland bam och ung-

domar; inrättandet av stöd till verksamhet med länskonstnärer med syfte

att sprida, stimulera och öka kunskapen om konst och kultur, framför allt

bland bam och ungdomar; inrättandet av ett särskilt stöd till regionala

resurscentrum för film och video som i omfattande grad arbetar för och

med bam och ungdomar; samt inrättandet av nationella uppdrag, bl.a.

inom områdena bam- och ungdomsteater respektive ungdomskultur.

Innehavare av det nationella uppdraget inom bam- och ungdomsteater

är under perioden 2000-2002 Gottsunda Teater i Uppsala, som arbetar

såväl med professionell teater för bam och ungdomar som amatörteater

och öppen skapande verksamhet för bam, ungdomar och vuxna. Uppdra-

get inom ungdomskulturområdet innehas under samma period av Cirkus

Cirkör som har en omfattande ungdomsverksamhet med utgångspunkt i

75

nycirkustraditionen. Även bland övriga nationella uppdrag är inrikt- Skr.

ningen mot bam och ungdomar betydande. Innehavare av musikuppdra-

get är t.ex. Sveriges Musik- och Kulturskoleråd (SMOK) som arbetar

med att vara initiativtagande och pådrivande när det gäller att utveckla

nya former av samverkan mellan de kommunala musik- och kultur-

skolorna, den allmänna skolan och kulturlivet. Museiuppdraget, som

innehas av Kalmar läns museum, innebär att utveckla bam- och ung-

domsverksamhet med utgångspunkt i den lokala historien och kultur-

miljön.

De statliga kulturinstitutionerna har ett permanent åliggande att priori-

tera bam och ungdomar i sin verksamhet. Detsamma gäller de tre R:en -

Rikskonserter, Riksteatern och Riksutställningar.

De fria teatergrupperna står för ungefar hälften av landets totala pro-

duktion av bam- och ungdomsteater. Under den senaste treårsperioden

har staten kraftigt utökat stödet till de fria teater-, dans- och musik-

grupperna, bl.a. för att ge bättre tumémöjligheter.

För Stiftelsen Svenska Filminstitutet (SFI) är bam och ungdomar en

viktig målgrupp. SFI stöder bl.a. regional verksamhet och film i skolan,

liksom produktion av film riktad till bam och ungdomar.

Statens kulturråd är den statliga myndighet som ansvarar för att bam-

och ungdomsaspekten beaktas inom kulturområdet. Kulturrådets uppdrag

är att bl.a. via bidragsgivningen till regionala och lokala kulturinstitutio-

ner, utveckla verksamheter för bam och ungdomar i hela landet. Kultur-

rådet fördelar även bidrag till centrala amatörorganisationer och medel

till utvecklingsprojekt som främjar ungdomars eget skapande. Kultur-

rådet utvärderar och utreder vidare statliga insatser samt samlar och spri-

der information om bam- och ungdomskultur.

I propositionen Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79) har

regeringen föreslagit att statens insatser för ökad tillgänglighet till kultur-

sektorn för personer med funktionshinder bör förstärkas. Detta gäller

även tillgängligheten för bam och ungdomar med funktionshinder. Några

exempel som nämns är tillgången till film och lättläst litteratur för bam

och ungdomar.

Inom ramen för regeringens nya minoritetspolitik (prop. 1998/99:143)

har 1 miljon kronor avsatts för att stödja utgivningen av litteratur och

kulturtidskrifter på minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli, romani

chib och jiddisch. I de förordningar som reglerar dessa statsbidrag fram-

går att medlen kan användas till att stödja dels bam- och ungdomslitte-

ratur, dels bamtidskrifter på minoritetsspråk och invandrarspråk.

Kultur i skolan

Eftersom alla bam går i skolan är det oftast där bam möter kultur i olika

former både som konsumenter och producenter av kultur. Bam är flitiga

kulturkonsumenter. Det är ofta tillsammans med klasskamrater i skolan

och barnomsorgen som bamen möter dansen, teatern och den levande

musiken. Det blir också allt vanligare att professionellt verksamma konst-

närer, musiker eller dansare driver bam- och ungdomsprojekt inom

skolans ramar. Många museer, liksom folkbibliotek, får regelbundet

besök av skolklasser vilket innebär att jämförelsevis många besökare är

1999/2000:137

76

bam och ungdomar. Skolbio är i dag en välkänd och uppskattad aktivitet Skr. 1999/2000:137

i många svenska kommuner.

Kreativitet och skaparkraft är en annan aspekt av kulturens roll i sko-

lan. En skapande förskola och skola är grunden för all kulturell utveck-

ling. Att träna sina sinnen genom att ta del av konstnärliga uttrycksformer

i ord, bild, rörelse, ljud och musik innebär att även träna sin empatiska

förmåga. En kreativ skola ger bamen kommunikativ kompetens som gör

att de kan tolka, förstå och hantera den verklighet de lever i.

Sedan år 1999 har Statens kulturråd och Statens skolverk regeringens

uppdrag att tillsammans stärka och vidareutveckla arbetet med kultur i

skolan på nationell nivå. Som grund för arbetet ligger bl.a. de förslag som

presenterades av arbetsgruppen Kultur i skolan (Ku 1995:A) i skrivelsen

En strategi för kultur i skolan (Ds 1998:58). Vidare har statsrådet

Wämersson tillsatt en samarbetsgrupp (U 1999:G) för frågor om kultur i

skolan. Samarbetsgruppen, som skall vara verksam under åren 1999—

2001, skall utforma riktlinjer och välja insatsområden rörande kultur i

skolan på nationell nivå. En utgångspunkt för gruppens överväganden är

skolans inre verksamhet och dess strategiska betydelse i ett långsiktigt

arbete för ökad kulturell delaktighet. Några fa insatsområden skall väljas

ut med hög relevans för det lokala utvecklingsarbetet i skolan. Gruppens

arbete skall nära knytas till det samordnande och initiativtagande arbete

som Kulturrådet och Skolverket bedriver samt bygga vidare på de erfa-

renheter och slutsatser som presenterats i En strategi för kultur i skolan.

4 Bam och familj

4.1 Båda föräldrarna har ett ansvar

Bam behöver båda sina föräldrar. Föräldrabalkens regler utgår från den

principen. För barnets skull är det viktigt att båda föräldrarna är delaktiga

i barnets förhållanden och tar ansvar för barnet. Den grundprincipen

kommer också till uttryck i barnkonventionen. Där sägs i artikel 18 bl.a.

att konventionsstatema skall göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet

av principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets

uppfostran och utveckling.

Ett bam står som regel under vårdnad av båda sina föräldrar. Att ha

vårdnaden om ett bam innebär ett ansvar för barnets personliga för-

hållanden och för att barnet far omvårdnad, trygghet och en god fostran.

Det innebär också en rätt och en skyldighet att bestämma i frågor som rör

barnets person. Har föräldrarna gemensam vårdnad bestämmer de till-

sammans.

Bor barnets föräldrar inte tillsammans har föräldrarna ett gemensamt

ansvar för att barnets behov av umgänge med den förälder som inte bor

tillsammans med barnet tillgodoses.

77

Samförståndslösningar för barnets skull

Bam har behov av nära och goda relationer till båda sina föräldrar även

om föräldrarna inte bor tillsammans. Föräldrabalkens regler bygger på

den uppfattningen.

Det är självklart att barnets möjligheter till en nära och god kontakt

med båda föräldrarna underlättas om föräldrarna kan samarbeta i frågor

som rör barnet. Det ligger också i sakens natur att förutsättningarna för

ett sådant samarbete är bättre om föräldrarna själva kan komma överens i

frågor som rör barnet än om avgörandet måste överlämnas till domstol.

En tvist kan dessutom lätt bli mer konfliktfylld när föräldrarna uppträder

i domstol än vad den annars skulle vara. Det gör det önskvärt med en

ordning där frågor om vårdnad m.m. så långt möjligt kan handläggas i

mindre konfliktskapande former och utanför domstolarna.

Sedan den 1 mars 1991 är kommunerna skyldiga att sörja för att föräld-

rar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i

frågor om vårdnad om bam och umgänge med bam (samarbetssamtal).

Samarbetssamtal har visat sig vara ett bra instrument för att lösa konflik-

ter.

Genom 1998 års vårdnadsreform (prop. 1997/98:7 och bet.

1997/98 :LU 12) kan man säga att lagstiftaren har gått vidare med inrikt-

ningen att frågor om vårdnad m.m. i största möjliga utsträckning skall

hanteras utanför domstolarna. Skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal

gäller numera även barnets boende. Det är vidare sedan den 1 oktober

1998 möjligt för föräldrar som är ense att reglera frågor om vårdnad,

boende och umgänge genom avtal som godkänns av socialnämnden.

Kommunerna är också skyldiga att sörja för att föräldrar far hjälp att

träffa avtal om vårdnad m.m.

Socialstyrelsen har fatt regeringens uppdrag att stödja utvecklingen av

samarbetssamtal för att främja barnets bästa vid tvister om vårdnad m.m.

Uppdraget skall redovisas den 31 mars 2001.

Barnets rätt till båda sina föräldrar

Gemensam vårdnad är ett viktigt inslag i den utveckling som har skett

mot en starkare betoning av barnets intressen, och möjligheterna till

gemensam vårdnad har utvidgats successivt.

Syftet med bestämmelserna om gemensam vårdnad är framför allt att

främja goda förhållanden mellan barnet och båda föräldrarna. Ett gemen-

samt rättsligt ansvar kan många gånger bidra till det.

Redan år 1983 infördes en regel om att den gemensamma vårdnaden -

om ingen av föräldrarna vill ha en ändring - fortsätter efter en skilsmässa

utan att domstolen behöver fatta något beslut om det. Samtidigt infördes

möjligheten för ogifta föräldrar att få gemensam vårdnad genom en enkel

anmälan till pastorsämbetet.

Sedan den 1 mars 1991 kan ogifta föräldrar i samband med fader-

skapsbekräftelsen anmäla att de vill ha gemensam vårdnad. År 1991 änd-

rades reglerna också på så sätt att gemensam vårdnad kunde komma i

fråga inte bara om föräldrarna var ense om det utan också om ingen av

dem motsatte sig den vårdnadsformen.

Skr. 1999/2000:137

78

Den 1 oktober 1998 vidgades domstolarnas möjligheter att döma till Skr. 1999/2000:137

gemensam vårdnad ytterligare; gemensam vårdnad kan i dag komma i

fråga även om en förälder motsätter sig en sådan ordning. En förutsätt-

ning är dock att gemensam vårdnad är bäst för barnet. För att underlätta

för föräldrar att ha gemensam vårdnad har vidare införts en möjlighet för

domstol att besluta om umgänge när föräldrarna har gemensam vårdnad.

Ville en förälder tidigare fa umgänget reglerat var han eller hon tvungen

att begära ensam vårdnad och i andra hand, för den händelse vårdnaden

tillerkändes den andra föräldern, yrka umgänge med barnet. Sedan den

1 oktober 1998 kan domstol vidare besluta om hos vem av föräldrarna

barnet skall bo, om föräldrarna har gemensam vårdnad.

Före 1998 års vårdnadsreform skulle den gemensamma vårdnaden all-

tid lösas upp om någon av föräldrarna begärde det och motsatte sig fort-

satt gemensam vårdnad. Ensam vårdnad kunde aldrig ändras till

gemensam vårdnad om en av föräldrarna motsatte sig det. Den omstän-

digheten att en förälder motsätter sig gemensam vårdnad behöver emel-

lertid inte alltid innebära att den vårdnadsformen inte är till barnets bästa.

Här som annars måste barnets bästa bedömas efter en allsidig prövning

av förhållandena i det enskilda fallet. Det är mot den bakgrunden man

skall se 1998 års vårdnadsreform och de mer flexibla regler som då

infördes.

Det finns situationer där gemensam vårdnad inte är bäst för barnet. En

förälders motstånd mot gemensam vårdnad far givetvis inte negligeras. I

förarbetena till 1998 års vårdnadsreform betonas att möjligheten att döma

till gemensam vårdnad mot en förälders vilja skall användas med stor

försiktighet och lyhördhet. Det framhålls vidare att gemensam vårdnad

mot en förälders vilja bör vara utesluten i de fall där den ena föräldern

utsätter en familjemedlem för våld, trakasserier eller annan kränkande

behandling (jfr Högsta domstolens dom 2000-06-29 i mål nr 5367-99).

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag påbörjat en studie av kon-

sekvenserna av 1998 års vårdnadsreform och dess påverkan på social-

tjänstens familjerättsliga arbete. Inom ramen för studien har Socialstyrel-

sen begärt in samtliga domar som meddelats efter huvudförhandling

under år 1999 i mål om vårdnad m.m. I en första preliminär redovisning

av de domar som inkommit till Socialstyrelsen vid halvårsskiftet 1999

framgår bl.a. att domstol beslutat om gemensam vårdnad mot den ena

förälderns vilja i 73 mål. I 47 av dessa mål har domstolen vägrat att lösa

upp en redan existerande gemensam vårdnad. I 50 mål har föräldrarna

enats om att modem skall ha ensam vårdnad och i 133 tvistiga mål har

modem fatt ensam vårdnad. Fadem har fått ensam vårdnad i 50 mål och i

134 mål har föräldrarna varit ense om gemensam vårdnad. Social-

styrelsen kommer att redovisa uppdraget senast den 31 mars 2001.

Ingenting i de resultat som hittills presenterats tyder på att domstolarna

schablonmässigt skulle döma till gemensam vårdnad.

I samband med 1998 års vårdnadsreform uttalade regeringen att refor-

men skulle utvärderas när den hade varit i kraft en tid. Som framgått ovan

har utvärderingen redan inletts. En tidsplan för den fortsatta utvärde-

ringen har också bestämts. Tanken är att Regeringskansliet bl.a. skall

hålla en offentlig utfrågning med berörda myndigheter och organisationer

under hösten. Utfrågningen ingår som ett led i Justitiedepartementets eget

79

arbete med att få kunskap om konsekvenserna av 1998 års reform. Den Skr. 1999/2000:137

egentliga utvärderingen kommer därefter att anförtros en utredning med

sakkunniga och experter. Arbetet med utformningen av direktiv till

utredningen kommer att påbörjas efter utfrågningen. I samband med

utvärderingen av 1998 års reform skall 21 kap. föräldrabalken, som

innehåller regler om verkställighet, ses över i ett bamperspektiv. Även

andra frågor om vårdnad m.m. kommer att uppmärksammas. En sådan

fråga är möjligheten för närstående (t.ex. mor- och farföräldrar) att väcka

talan om umgänge med barnet och om överflyttning av vårdnaden.

Ogifta föräldrar

Är föräldrarna gifta med varandra när barnet föds får de automatiskt

(direkt på grund av lag) gemensam vårdnad om barnet. Är föräldrarna

ogifta far modem ensam vårdnad vid barnets födelse. I samband med

1998 års vårdnadsreform uttalades att det fanns goda skäl att överväga

om det är möjligt att göra automatisk gemensam vårdnad till huvudprin-

cip även för ogifta föräldrar. På uppdrag av Justitiedepartementet har där-

efter utarbetats departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta

föräldrar (Ds 1999:57).

I promemorian föreslås att föräldrar som inte är gifta med varandra när

barnet föds skall få gemensam vårdnad när tre månader har förflutit från

det att faderskapet fastställts genom en bekräftelse som har godkänts av

socialnämnden. En förutsättning skall dock vara att inte någon av föräld-

rarna inom denna tid till socialnämnden anmäler att han eller hon mot-

sätter sig gemensam vårdnad. Gör någon av föräldrarna en sådan anmälan

skall modem enligt promemorian fortsätta att vara ensam vårdnadshavare

för barnet.

Promemorian har remissbehandlats och bereds för närvarande inom

Regeringskansliet.

Växelvis boende

Inom ramen för arbetet med att överväga automatisk gemensam vårdnad

för ogifta föräldrar gav Justitiedepartementet våren 1999 ett uppdrag till

en bampsykiatrisk expert att belysa bl.a. frågor om gemensam vårdnad

och växelvis boende. Uppdraget redovisades sommaren 1999 och finns

intaget i en bilaga till departementspromemorian Gemensam vårdnad för

ogifta föräldrar (Ds 1999:57).

I december 1999 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att genom-

föra studier och sammanställa kunskap om hur små bam påverkas av

växelvis boende samt att utreda hur berörda parter bäst kan få informa-

tion och stöd så att barnets bästa kan tillgodoses. Uppdraget skall redo-

visas senast den 31 mars 2001.

4.2 Bam och deras familjer

Statistiska centralbyrån (SCB) fick i maj 1999 regeringens uppdrag att

utveckla en årlig basstatistik om bam. Statistiken skulle bland annat 80

beskriva bampopulationens storlek, barnfamiljernas sammansättning och Skr. 1999/2000:137

föräldrarnas sysselsättning. Statistiken i avsnitten nedan är ett urval från

resultatet av detta uppdrag; rapporten Bam och deras familjer 1998

(SCB, Demografiska rapporter 1999:3). Rapporten är den första årgången

av en planerad årlig sammanställning av statistik om bam och deras

familjer.

Med bam avses i det följande bam och ungdomar i åldern 0-17 år om

inget annat anges. Ursprungliga föräldrar avser här biologiska eller adop-

tivföräldrar, men inte styvmor eller styvfar.

Barnen i befolkningen

I slutet av år 1999 uppgick antalet bam i åldem 0-17 år till 1 860 000.

Det motsvarar en femtedel av befolkningen. Under hela 1900-talet har

andelen bam minskat. Orsaken är minskad fruktsamhet i kombination

med ökad medellivslängd. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos

väntas bampopulationen fortsätta att minska, både antalsmässigt och som

andel av befolkningen.

Den senaste tioårsperiodens upp- och nedgång i födelsetalen medför att

åldersfördelningen i bampopulationen kommer att variera kraftigt under

de kommande åren. Just nu är åldersgruppen 8-10-åringar som störst,

drygt 100 000 fler än 0-2-åringama. I takt med att bamen blir äldre

kommer dock toppen att förskjutas uppåt i åldrama. Om tio år väntas i

stället antalet 8-10-åringar vara den minsta åldersgruppen av samtliga

bam. De ojämna barnkullarnas storlek ställer stora krav på kommunernas

planering särskilt vad gäller personaltillgång i barnomsorg och skola.

I samtliga åldersgrupper är antalet pojkar något större än antalet

flickor. Totalt sett är andelen flickor 48,7 procent.

81

Diagram 4.1

Åldersfördelningen av antalet barn 0-17 år vid olika år

Skr. 1999/2000:137

Antalet nyfödda var rekordhögt år 1990. När nu dessa årskullar lämnat barnomsor-

gen och börjat i grundskolan är antalet barn i förskoleålder rekordlågt.

Omkring åren 2005-2010, kommer barnkullen från år 1990 att skapa en ton-

årsuppgång.

Källa: SCB

Drygt 460 000 bam har utländsk bakgrund, vilket motsvarar 24 procent

av samtliga bam. Cirka 115 000 är födda utomlands, medan 345 000 är

födda i Sverige men har minst en förälder som har invandrat. Bland dem

som är födda utomlands är foma Jugoslavien det vanligaste ursprungs-

landet. Därnäst kommer Irak och Iran. Bland bamen med invandrade för-

äldrar, men som själva är födda här, är Finland det vanligaste ursprungs-

landet.

Föräldrar och syskon

Nästan tre fjärdedelar av alla bam bor tillsammans med sina ursprungliga

föräldrar och helsyskon om syskon finns. Resterande andel lever skild

från den ena föräldern, oftast från pappan. Cirka 20 procent bor hos en

ensamstående förälder, medan 8 procent bor hos den ena ursprungliga

föräldern i en ombildad familj med en styvmor/styvfar.

Även om majoriteten av alla bam lever i den traditionella kärnfamiljen,

har det blivit vanligare att barnens föräldrar separerar. Mellan åren 1985

och 1995 ökade andelen bam som bor hos en ensamstående förälder från

cirka 13 till 18 procent.

82

Diagram 4.2

Familjetyp för familjer med hemmaboende barn 0—17 år, 31 dec. 1998

Skr. 1999/2000:137

□ Ensamstående

mor

■ Ensamstående far

□ Ombildad familj

■ Traditionell

kärnfamilj

Källa: SCB

Omkring 95 procent av alla nyfödda bam föds in i en familj med båda de

ursprungliga föräldrarna. Ungefar hälften av föräldrarna är gifta och

hälften är sambor. Även om föräldrarna är ogifta när barnet föds gifter sig

de flesta så småningom med varandra. Bland tonårsbarnen är närmare

70 procent av föräldrarna gifta med varandra, ca 6 procent är sambor

medan ungefär 25 procent är ensamstående.

Drygt 80 procent av alla bam har hemmaboende syskon. Syskonskaran

är dock olika stor beroende på vilken åldersgrupp man studerar. Bland de

allra yngsta bamen är andelen utan syskon störst. Flest hemmaboende

syskon har 10-åringama. I den åldern har de yngre syskonen blivit till

samtidigt som de äldre inte hunnit flytta hemifrån. Ungefär 45 procent av

10-åringama har ett hemmaboende syskon, 31 procent har två, 9 procent

har tre och 4 procent har fyra syskon eller flera. Cirka 11 procent saknar

hemmaboende syskon, oftast i ensamförälderfamiljen.

Diagram 4.3

Barn efter ålder och antal hemmaboende syskon 0-21 år,

31 dec. 1998

Källa: SCB

Så gott som alla bam under 18 år bor hemma. Tidigast i 18-årsåldem,

efter gymnasieskolans slut, börjar några få procent att flytta hemifrån (här

avses flytt vara detsamma som att skriva sig på annan adress). Flickor

83

flyttar hemifrån tidigare än pojkar. Många pojkar gör värnplikt och Skr. 1999/2000:137

registreras i statistiken som kvarboende hemma.

Separationer mellan föräldrar

Varje år drabbas över 50 000 bam av en separation mellan föräldrarna.

Oftast sker separationen när bamen är mellan två och fyra år. Sedan avtar

separationsfrekvensen med barnens stigande ålder. Med tiden blir det

ändå alltfler som lever åtskilda från en av sina ursprungliga föräldrar. Av

treåringarna bodde 16 procent skilda från en av sina ursprungliga föräld-

rar, att jämföra med 35 procent av 17-åringama.

Majoriteten av alla bam lever med båda sina ursprungliga föräldrar

ända upp i vuxen ålder, men sedan år 1986, då uppgifterna började mätas,

har separationer blivit alltmer vanliga. Mellan åren 1986 och 1998 har

separationstalen ökat från 2,51 till 3,46 bam av 100 i åldern 0-17 år.

Risken att som bam behöva uppleva en separation är betydligt större

om föräldrarna är sambor jämfört med om de är gifta. Under år 1998

drabbades i genomsnitt 5,80 bam per 100 till föräldrar som var samman-

boende men ogifta, jämfört med 2,71 bam per 100 till gifta föräldrar.

Medan separationsfrekvensen minskar med barnets ålder bland gifta, är

den i det närmaste oförändrad bland bam till sambor. Det finns också

skillnader i separationsrisker beroende på föräldrarnas födelseland -

separationer är vanligare bland bam till föräldrar med utländsk bakgrund.

Allra högst är separationsrisken när mamman är född i Sverige och pap-

pan är född utomlands.

Diagram 4.4

Separationer per 100 barn med svenskfödda respektive

utlandsfödda föräldrar, år 1998

Antal per 100

8

7

6

5

4

3

2

1

0

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Ålder

—•— Bägge födda i Sverige

- - - - Svensk mor, far född

utomlands

Bägge födda utomlands

Svensk far, mor född utomlan

Källa: SCB

84

Är föräldrarna gifta vid barnets födelse far de automatiskt gemensam

vårdnad om barnet. Vid en skilsmässa fortsätter de att ha gemensam

vårdnad, såvida inte annat beslutas. Är föräldrarna ogifta vid barnets

födelse, får modem automatiskt ensam vårdnaden. Samboföräldrama kan

dock få gemensam vårdnad genom en anmälan av dem båda i samband

med faderskapsbekräftelse, vilket sker för 95 procent av bamen.

För såväl gifta föräldrar som samboföräldrar fortsätter den gemen-

samma vårdnaden som regel efter en separation. Så var det i slutet av år

1998 för 93 procent av gemensamma bam till föräldrar som varit gifta,

och för 81 procent av bamen till f.d. sambor. Vid gemensam vårdnad var

bamen i slutet av år 1998 i övervägande fall folkbokförda hos mamman.

Det gäller också i de fall någon förälder har ensam vårdnad, eftersom

ensam vårdnad oftast tillkommer mödrar. Gemensam vårdnad förekom-

mer lika ofta för pojkar som för flickor oavsett om föräldrarna varit gifta

eller sambor. Det gäller också ensam vårdnad.

Ett mindre antal bam, ungefär 4 procent, av dem vars föräldrar har

separerat bor ungefar lika mycket hos var och en av föräldrarna. Det

förekommer oftare bland tjänstemannafamiljer än bland arbetare. Resul-

taten gäller vid intervjuer med föräldrar. Frågar man i stället bamen

själva uppger 10 procent att de bor växelvis hos föräldrarna.

Kontakter mellan bam och den särlevande föräldern har blivit alltmer

vanligt. Utvecklingen mellan åren 1985 och 1993 (de senaste mättill-

fällena) visar dels att en större andel bam träffar sin särlevande förälder,

dels att kontakterna har blivit tätare. Under år 1993 träffade 11 procent av

bamen den särlevande föräldern dagligen och 16 procent hade kontakt

minst en gång i veckan. Så många som 20 procent träffade dock den sär-

levande föräldern mer sällan än någon gång i månaden, medan 9 procent

inte hade någon kontakt alls. Nya uppgifter kommer att publiceras år

2002.

En separation mellan föräldrarna innebär en stor omställning för bar-

nen, såväl psykologiskt och socialt som ekonomiskt.

Föräldrars sysselsättning

De flesta bam i Sverige har föräldrar som förvärvsarbetar. Jämfört med

andra länder är förvärvsfrekvensen hög även bland mödrar med småbarn.

Möjligheterna att kombinera arbete och bam är stora tack vare föräldra-

försäkring, barnomsorg och rätt till deltidsarbete.

Av alla drygt 1,9 miljoner bam i åldern 0-17 år som fanns år 1998

hade ca 76 procent en förvärvsarbetande mamma och 88 procent en för-

värvsarbetande pappa. Cirka 5 procent av bamen hade föräldrar som var

arbetslösa; antingen mamma eller pappa eller båda. Cirka 18 procent

hade mammor som inte ingick i arbetskraften (dvs. de stod inte till

arbetsmarknadens förfogande varken som sysselsatta eller arbetslösa),

varav 8 procent på grund av studier. Av barnens fäder stod 8 procent

utanför arbetskraften, av vilka 4 procent studerade.

Uppgifterna ovan om föräldrarnas arbetsmarknadsstatus avser genom-

snittet för alla bam. Grupperar man bamen efter föräldrarnas bakgrund

upptäcker man förstås variationer. Generellt sett är föräldrarnas för-

värvsfrekvens högre bland högutbildade än bland lågutbildade, högre

Skr. 1999/2000:137

85

bland svenskfödda än bland utrikes födda samt högre bland samman-

boende än bland ensamstående. Omvänt är arbetslösheten och andelen

utanför arbetskraften större bland lågutbildade än bland högutbildade,

större bland utrikes födda jämfört med svenskfödda samt större bland

ensamstående jämfört med sammanboende. Mödrarnas arbetsmarknads-

status varierar dessutom efter barnens ålder. Bland de äldre bamen är

mödramas förvärvsfrekvens högre medan andelen utanför arbetskraften

är lägre, jämfört med mödrama till de yngre bamen. Arbetslöshetsnivån

däremot skiljer sig inte mellan olika åldersgrupper. Fädernas arbetsmark-

nadsstatus är ungefar densamma oavsett barnets ålder.

Inom samtliga grupper av familjer har arbetsmarknadsstatusen föränd-

rats de senaste åren. Sysselsättningen har minskat medan andelen utanför

arbetskraften och arbetslösheten har ökat. Någon statistik över det totala

antalet bam som under 1990-talet levt i familjer där minst en av föräld-

rarna varit arbetslös finns inte. Däremot har antalet arbetslösa föräldrar

beräknats. Denna statistik visar att antalet arbetslösa mödrar med bam

under 7 år ökade från 6 300 till som mest 44 800 mellan åren 1990 och

1996, för att därefter minska till 25 600 under år 1999. Bland fäder med

bam under 7 år ökade antalet från 4 900 till som mest 42 800 mellan åren

1990 och 1993. Nivån uppgick till 20 300 under år 1999. Utvecklingen

var densamma bland såväl mödrar som fäder med äldre bam, 7-16 år,

men nivåerna var lägre.

Skr. 1999/2000:137

Diagram 4.5

Arbetslösheten blandföräldrar med barn under 17 år, åren 1990-1999

Arbetslösheten ökade kraftigt i början på 1990-talet. När sedan nedgången kom,

började den tidigare bland männen än bland kvinnorna. Oavsett kön har nivån un-

der hela perioden varit högre bland dem med yngre barn, än dem med äldre.

Källa: Arbetskraftsundersökningama, SCB

Orsaken till den höga arbetslösheten är den ekonomiska kris som rådde i

början av 1990-talet. Att den medfört negativa effekter på dem som

direkt varit drabbade är känt, men vad arbetslösheten fört med sig till

bamen har inte studerats i samma grad. I rapporten Arbetslöshet och

86

välfärd (Välfärdsprojektet, Socialdepartementet, 1998) presenteras dock Skr. 1999/2000:137

två svenska studier. Den ena visar att föräldrars arbetslöshetserfarenhet

minskar barnens utbildningschanser. Faderns arbetslöshet spelar störst

roll och det verkar som om det är döttrarna som drabbas hårdast. Den

andra studien visar att olycksrisken sannolikt är större bland bam till

arbetslösa jämfört med bam till förvärvsarbetande.

Även de bam som har förvärvsarbetande föräldrar kan ha påverkats av

den förändrade arbetsmarknaden. Utöver en hög arbetslöshet, har den

ekonomiska krisen medfört en tilltagande press på föräldrar som har ett

arbete. Oron att bli av med arbetet, tilltagande övertidsarbete och stress

m.m. har inneburit en försämrad arbetsmiljö för många vuxna. Vad det i

sin tur leder till för bamen vet man inte riktigt. Däremot kan det konstate-

ras att föräldrars arbetsmiljö påverkar bamen dubbelt, dels genom föräld-

rarnas grad av välbefmnande/utmattning efter jobbet, dels i de samman-

hang bamen utgör målgrupp för de vuxnas arbete t.ex. i barnomsorgen

och i skolan.

Bams levnadsförhållanden påverkas också av föräldrarnas arbetsvillkor

(se vidare Östberg, V., Vardagens villkor, 1994). Föräldrars möjligheter

att utnyttja flextid, vara nåbara för bamen under arbetstid och arbeta del-

tid har stor betydelse för deras tillgänglighet för bamen. Bland bam under

sju år har ca 40 procent en mamma som arbetar deltid, vanligtvis mellan

20 och 34 timmar. Det är dock vanligare att den högt utbildade mamman

arbetar heltid än mamman med kortare utbildning. Av de yngre bamen är

det endast ca 6 procent som har en pappa med reducerad arbetstid. Även

de äldre bamen har föräldrar (mammor) som arbetar deltid, dock i mindre

omfattning än dem under sju år. Bam i enföräldershushåll bor oftast hos

mamman och för dessa bam är det vanligare att mamman arbetar heltid

än vad det är för bam med sammanboende föräldrar. Statistiken om för-

äldrarnas arbetstid från Arbetskraffsundersökningen (AKU), som redovi-

sas här, omfattar endast den ena föräldern i en familj. I andra undersök-

ningar där dessa mått finns, t.ex. Undersökningarna om befolkningens

levnadsvillkor (ULF) är resultaten tillförlitliga endast för stora grupper av

populationen. Det är därför svårt att få någon bra bild av hur mycket tid

bamen tillbringar tillsammans med minst en av föräldrarna. Heltäckande

uppgifter om förekomst av flextid och tillgänglighet på arbetet saknas

också.

Boende

Boendestandarden bland barnfamiljer är hög. Boendet karaktäriseras av

ett utbrett småhusboende, hög utrustningsstandard och avsaknad av

trångboddhet. I ett internationellt perspektiv är boendestandarden mycket

jämnt fördelad, men sett inom Sverige finner man vissa variationer. Fak-

torer som inkomst, antal bam i familjen, barnens ålder och geografiskt

läge avgör hur man bor.

De allra flesta bam bor i småhus. Cirka 60 procent i friliggande hus

och cirka 10 procent i radhus eller kedjehus. Bland de övriga bamen, som

bor i flerfamiljshus, är hus med 3-4 våningar vanligast. Fördelningen på

hustyp skiljer sig dock åt mellan olika delar av landet. I storstäderna

Stockholm, Göteborg och Malmö är det vanligast att bam bor i fler-

87

familjshus, en naturlig följd av att det överhuvudtaget är ovanligt med Skr. 1999/2000:137

småhus i dessa områden. I glesbygd och mindre kommuner är det dock

vanligast att bo i småhus, vilket cirka 90 procent av bamen gör. I förorts-

kommuner och större kommuner följer fördelningen genomsnittet för

riket.

Man kan också finna vissa skillnader i fördelningen av hustyp bero-

ende på barnets ålder och antal syskon. De yngsta bamen bor oftare i

flerfamiljshus än de äldre bamen. Likaså bor ensambam oftare i fler-

familjshus än bam med syskon. Ytterligare skillnader finner man mellan

bam till sammanboende respektive ensamstående — den senare kategorin

förekommer oftare i flerfamiljshus än i småhus och vice versa.

Drygt 70 procent av alla bam bor så pass rymligt att det finns utrymme

för eget rum. Utrymmesstandarden hänger dock ihop med antalet bam i

en familj. I familjer med ett bam har cirka 90 procent av bamen eget rum.

Motsvarande andel i familjer med tre eller flera bam är drygt 50 procent.

Även familjens inkomstnivå bestämmer barnens utrymme i bostaden. I

familjer med höga inkomster är utrymmesstandarden högre än genom-

snittet medan det omvända gäller for dem med låga inkomster. Eftersom

inkomsten ofta är låg bland ensamstående föräldrar är det mindre vanligt

med eget mm bland bam till dem, jämfört med bam med sammanboende

föräldrar. Det kan också konstateras att trångboddheten är betydligt större

bland utrikes födda än svenskfödda oavsett familjetyp.

Nästan hälften av alla bam tillhör familjer som har tillgång till ett fri-

tidshus, och cirka 14 procent tillhör familjer som äger ett sådant. Bland

bam i familjer med en ensamstående förälder är det 4 procent som har ett

eget fritidshus, vilket kan jämföras med bam i familjer med samman-

boende föräldrar där andelen uppgår till 16 procent.

Om boendestandarden i svenska bostäder på det stora hela taget kan

anses vara jämnt fördelad, är befolkningen inom olika bostadsområden

desto mer ojämnt spridd. Såväl låginkomsttagare som olika etniska grup-

per är geografiskt koncentrerade och enligt kommittén Välfardsbokslutet

har segregationen ökat under 1990-talet. Den etniska boendesegregatio-

nen förekommer i samtliga delar av landet, men effekterna av den är tro-

ligen störst i storstäderna. Där är risken stor att bam från skilda sociala

och etniska miljöer ”sorteras” till olika skolor. Sådana effekter är mindre

sannolika i små kommuner, eftersom det finns färre förskolor och skolor

där. Det är svårt att dra säkra slutsatser om hur bam, i ett längre perspek-

tiv, påverkas av att bo i segregerade miljöer. Forskningen är ännu alltför

begränsad.

4.3 Födelsetalsutvecklingen

Antalet födda bam har årligen minskat under hela 1990-talet. Mellan den

s.k. baby-boomen år 1990 och år 1999 sjönk födelsetalen från 124 000

till 88 000. Minskningen har visserligen bromsats upp under de senaste

åren, men når ändå ned till rekordlåga nivåer. Under år 1997 var antalet

avlidna större än antalet födda för första gången sedan år 1809, och sedan

dess har födelseunderskotten ökat. Utan invandringsöverskottet skulle

den totala befolkningen minska.

88

Vad är det då som ligger bakom nedgången av födelsetalen? Är det så Skr. 1999/2000:137

att dagens kvinnor och män helt enkelt inte vill skaffa bam i samma ut-

sträckning som tidigare? Eller är det så att viljan är lika stor som tidigare,

men att man av olika skäl väntar ett tag? Om nedgången beror på att

kvinnor numera föder färre bam under sin fertila period jämfört med tidi-

gare generationer, dvs. om kohortfruktsamheten sjunkit, vet vi ännu inte.

Tidigast om tjugo år kan vi mäta det genomsnittliga antalet bam per

kvinna som varit i fertil ålder under 1990-talet.

En förskjutning av bamafödandet till äldre åldrar har dock noterats.

Statistiska centralbyråns (SCB) analyser visar att medelåldern bland

förstföderskor har ökat från 26,3 till 27,8 år mellan åren 1990 och 1997.

Det är också i denna grupp som den summerade fruktsamheten, dvs. ge-

nomsnittligt antal bam per kvinna under ett visst år, har sjunkit mest. På

sikt kan ett uppskjutet barnafödande leda till en minskad fruktsamhet i

varje åldersgrupp (kohortfruktsamhet), eftersom antalet år att hinna fa

flera bam minskar samtidigt som fertiliteten avtar.

Totalt sjönk den summerade fruktsamheten från 2,14 till 1,50 bam per

kvinna mellan åren 1990 och 1999. Mycket talar för att det finns starka

samband mellan ekonomi och barnafödande. I den överhettade ekonomin

i slutet av 1980-talet var det lätt att fa arbete. De flesta som ville fick ar-

bete efter både grund- och gymnasieskolan. Efter att ha arbetat ett tag och

kvalificerat sig för föräldraförsäkringen fanns åtminstone inga större

ekonomiska hinder för att skaffa bam. När så den ekonomiska krisen

kom, drabbades i hög grad ungdomar och lågutbildade av det åtföljande

kärva arbetsmarknadsläget. Fler än någonsin tidigare valde att studera för

att sedan lättare ta sig in på arbetsmarknaden. Bamafödandet fick vänta.

Den ökande arbetslösheten i kombination med sänkta ersättningsnivåer

i föräldraförsäkringen och åtstramningar av familj estöden påverkade

också bamafödandet bland dem som redan fatt bam. Benägenheten bland

tvåbamsmödrar att skaffa ett tredje bam minskade markant. Kommittén

Välfärdsbokslut menar att mycket pekar på att barnafödande blivit en

resursfråga, eftersom det i modem tid aldrig varit så stora skillnader i

barnafödande mellan olika utbildningsgrupper som i dag.

Många är fortfarande tveksamma

Trots att arbetslösheten nu minskar sedan några år, ekonomin är ljusare

än på länge och nivåerna inom de familjepolitiska stöden höjts ökar inte

födelsetalen. Enligt SCB:s befolkningsprognos, som baseras på historiska

uppgifter, väntas visserligen en svag ökning av antalet födda i början av

2000-talet, men när frågor ställs direkt till unga kvinnor och män om de-

ras attityder till familj och barnafödande blir bilden mer pessimistisk. I en

enkätundersökning från år 1999 som SCB utfört på uppdrag av Centrum

för kvinnoforskning svarade över 25 procent av de 30-åriga barnlösa

kvinnorna ”kanske” och 6 procent ”nej” på frågan om de räknar med att

fa bam i framtiden. Motsvarande andelar bland barnlösa 30-åriga män

var 35 respektive 5 procent. Tveksamheten var allra störst bland dem som

inte levde i parförhållande, bland arbetslösa och bland dem med kort ut-

bildning.

89

En viktig orsak till tveksamheten att vilja ha bam var att man ännu inte

hade någon lämplig partner. Det gällde framfor allt dem som levde en-

samma, men i viss mån även dem som levde i parförhållande. Andra

orsaker var att man ville vänta för att först klara av studier, skaffa ett

säkert arbete, göra annat eller att man helt enkelt ännu inte velat ha bam.

Förklaringar som att man vuxit upp med endast en av sina biologiska för-

äldrar, var religiös eller värdesatte sitt arbete högt hade ingen betydelse

för viljan att fa bam.

Trots att födelsetalen nått bottennivåer i Sverige kan den inte sägas

vara extremt låg. I de sydeuropeiska länderna och Tyskland är födelse-

talen ännu lägre, ca 1,2-1,3 bam per kvinna under år 1998. Under 1990-

talet har födelsetalen minskat i de flesta europeiska länder, men minsk-

ningen har varit allra störst i Sverige. Island var det land under år 1998

som hade högst födelsetal, 2,05 bam per kvinna. Under slutet av 1980-

talet var utvecklingen den motsatta. Då ökade födelsetalen i många län-

der, men allra mest i Sverige. Inget annat land har under senare år haft så

stora svängningar i födelsetalen.

Skr. 1999/2000:137

Den summerade fruktsamheten är ett sammanfattande mått på frukt-

samhetsnivån under en viss period. Det anger det antal bam en gene-

ration kvinnor i genomsnitt skulle fa om fruktsamheten skulle ligga

konstant i framtiden.

Kohortfruktsamhet är fruktsamheten för kvinnor födda ett visst år.

Fertilitet avser kvinnors och mäns förmåga att fa bam.

Diagram 4.6

Antalet födda barn, åren 1974-1999

Födelsetalen har sjunkit kraftigt under 1990-talet. På sikt förutspås dock en ökning.

Källa: SCB

90

Diagram 4.7

Barnlösas (22, 26 och 30 år) val av ett eller flera tänkbara

skäl till att de inte har barn. Procent

Skr. 1999/2000:137

Diagram 4.8

Summerad fruktsamhet, åren 1990 och 1998

Fruktsamheten sjönk i de allra flesta västeuropeiska länder mellan åren 1990 och

1998. Minskningen var allra störst i Sverige.

*) Uppgifterna för Nederländerna, Belgien, Storbritannien, Luxemburg och Irland

avser 1997 års värden.

Källa: SCB

Planerade åtgärder

Det är inte något självändamål att den svenska befolkningen växer. Där-

emot ger alltför låga födelsetal på sikt upphov till allvarliga balans-

91

problem i det svenska samhället. Framfor allt kan det bli för få för- Skr. 1999/2000:137

värvsarbetande i förhållande till den totala befolkningen. Om det inträffar

innebär det att alltför få människor finns i den produktion vi alla skall

leva av. Det kan dessutom bli så att nödvändiga samhällsverksamheter

såsom vård och omsorg kan fa svårt att rekrytera personal. Tendenser i

den riktningen ses redan i den högkonjunktur vi nu har. Låga födelsetal

är således inte ett problem när de inträffar, utan först 20-25 år senare.

Det förekommer ständigt variationer i antalet födda. En begränsad

period med låga födelsetal behöver inte medföra några avgörande pro-

blem. Om låga födelsetal däremot drar ut över en lång period, utan att

nettoinvandringen av folk i yrkesaktiv ålder ökar, blir de samhällseko-

nomiska konsekvenserna allvarliga. Om bamafödandet numera har blivit

en resursfråga, så att vissa grupper inte skaffar sig det antal bam de

egentligen skulle vilja ha, medför det låga bamafödandet ökad ofärd.

Nedgången i de svenska födelsetalen startade efter år 1990 och var dra-

matisk de första åren. Därefter har kurvan planat ut på en för svenska

förhållanden låg nivå. Ett långvarigt lågt födelsetal är ett allvarligt var-

ningstecken som kräver uppmärksamhet från forskare, politiker och andra

berörda.

Det finns inte några enkla metoder när det gäller att påverka födelsetal.

De slutsatser man kan dra från de senaste svängningarna i födelsetalsut-

vecklingen är att full sysselsättning och ett ur barnfamiljernas synpunkt

stabilt fungerande samhälle är viktiga förutsättningar för att familjerna

skall skaffa sig bam. Det är viktigt att se att föräldraskapet sträcker sig

över en lång period - ofta tjugo år eller mer - och inte enbart handlar om

småbamsperioden.

Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet har givit Statistiska

centralbyrån i uppdrag att fråga ett urval 25-35-åringar både med och

utan bam om deras inställning till att skaffa bam. Enkäten har under

våren skickats ut till cirka 3 000 personer. Resultaten beräknas kunna

presenteras i slutet av året. De kan förhoppningsvis bredda kunskaperna

om attityderna till barnafödande i de mest intressanta åldersgrupperna.

Ytterligare kunskaper om vad som styr människors faktiska beteende

måste dock till.

Det finns därför anledning att fortsätta och systematisera arbetet för att

öka våra kunskaper om vilka faktorer som påverkar bamafödandet, och

särskilt då de faktorer som är samhälleligt påverkbara. En arbetsgrupp

bör nu tillsättas inom Socialdepartementet med uppdrag att öka kunska-

perna om mekanismerna bakom födelsetalsutvecklingen. I arbets-

gruppens uppdrag bör också ligga att identifiera vilka samhällsområden

som är viktiga inför människors beslut att skaffa eller inte skaffa bam.

4.4 De ekonomiska stöden till barnfamiljerna

Inledning

Det övergripande målet för den svenska ekonomiska familj epolitiken är

att de ekonomiska stöden skall bidra till att minska skillnaderna i de eko-

nomiska villkoren mellan familjer med och utan bam samt att tillgodose

specifika stödbehov hos bl.a. ensamföräldrar och föräldrar till funktions-

92

hindrade bam. Ett annat mål är att stödja föräldrarnas möjligheter att Skr. 1999/2000:137

kombinera förvärvsarbete med föräldraskap.

Hög sysselsättning är grunden för barnfamiljernas ekonomi. En gene-

rell välfärd som omfattar alla är därtill det bäst fungerande fördelnings-

politiska instrumentet. Framför allt gynnas de som behöver stöd mest.

Detta är särskilt tydligt på familjepolitikens område. Samhällets insatser

inriktas på att skapa jämlika uppväxtvillkor för bam, dels genom att

stödja föräldrarna att klara de ekonomiska åtaganden som är väsentliga

för barnens välfärd under deras uppväxttid, dels genom att skapa möjlig-

heter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier för

båda föräldrarna. Inom flera områden har goda resultat uppnåtts. Andelen

kvinnor som har ett förvärvsarbete är högre i Sverige än i många andra

länder. Andelen ensamma mammor som är beroende av socialbidrag för

sin försörjning är internationellt sett låg.

Ett flertal studier har visat att de svenska bamen har en bättre relativ

ekonomisk standard än vad som är vanligt i andra länder. Trots att den

ekonomiska krisen i böljan av 1990-talet träffade barnfamiljerna hårdare

än andra grupper visar nya siffror från OECD att bamen i Sverige fort-

farande har en god relativ standard. Bamen i Sverige hamnar på tredje

plats efter Belgien och Finland. (Se även prop. 1999/2000:100, bil. 3, s.

11 ff.)

Ett annat viktigt mått på barnfamiljernas ekonomiska situation är hur

stor andel av bamen som lever i familjer med svag ekonomi. Uppgifter

från OECD visar att de nordiska länderna och Belgien har den lägsta an-

delen ekonomiskt utsatta bam jämfört med de övriga länderna i gruppen.

Drygt två procent av bamen i Finland och Sverige lever i familjer med

svag ekonomi vilket kan jämföras med ca 18 procent av bamen i Stor-

britannien och Italien.

Effekterna av det ekonomiska familj estödet

För att stödja barnfamiljerna har samhället byggt upp ett stödsystem som

syftar till att ge en ekonomisk trygghet under den period dessa har stor

försörjningsbörda. Det ekonomiska familjestödet är också utformat så att

det tillgodoser ett antal specifika stödbehov hos bl.a. ensamföräldrar och

hos föräldrar till funktionshindrade bam.

Det ekonomiska familjestödet omfattar allmänna barnbidrag inklusive

flerbarnstillägg och förlängt barnbidrag, föräldraförsäkring (föräldra-

penning, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning), under-

hållsstöd, bostadsbidrag, bidrag till kostnader för internationella

adoptioner, barnpension i form av folkpension och allmän tilläggspen-

sion, vårdbidrag till funktionshindrade bam samt pensionsrätt för bamår.

För gymnasiestuderande betalas studiebidrag.

Det ekonomiska familjestödets andel av barnfamiljernas disponibla in-

komst är beroende av familjens storlek och sammansättning. Ju fler bam

det finns i familjen desto större andel av inkomsten utgörs av sådant stöd.

Den grupp som far mest del av stödet är ensamstående med bam. Bland

de förmåner som lämnas till dessa familjer dominerar underhållsstöd,

bostadsbidrag och barnbidrag. Drygt en femtedel av den disponibla in-

komsten för ensamstående med ett bam består av ekonomiskt familjestöd.

93

För ensamstående med två eller flera bam utgör familjestödet ca 38 pro- Skr. 1999/2000:137

cent av den disponibla inkomsten, eller i genomsnitt 72 000 kronor per

år.

Förutom föräldraförsäkringen, som lämnas i särskilda situationer, är

inte avsikten att det ekonomiska familjestödet skall ersätta arbets-

inkomster eller studiestöd utan komplettera dessa. Det innebär att för ett

antal barnfamiljer som inte har några arbetsinkomster eller låga sådana

måste familjens ekonomi förstärkas med socialbidrag.

Stödet till barnfamiljer är som mest betydelsefullt då föräldrarna är i

25-40-årsåldem. Att de ekonomiska familjestöden i genomsnitt svarar för

en större del av kvinnors inkomster i denna ålder beror bland annat på att

betydligt fler kvinnor än män är ensamstående föräldrar och att de eko-

nomiska familjestöden har särskilt stor betydelse för denna grupp. Nästan

sex av sju ensamföräldrar är kvinnor. Dessutom används föräldraförsäk-

ringen mer av kvinnor än av män, även bland de föräldrar som lever till-

sammans.

Målet för föräldraförsäkringen är att stödja båda föräldrarnas möjlig-

heter att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Genom föräldraför-

säkringen ges båda föräldrarna en reell möjlighet att kombinera förvärvs-

arbete med familj. I princip alla föräldrapenningdagar nyttjas av föräld-

rarna. Föräldraförsäkringen möjliggör en god och tidig kontakt med bar-

net för båda föräldrarna. Barnets bästa är ett av målen med en väl ut-

byggd och flexibel föräldraförsäkring. Ett annat mål är jämställdheten

mellan könen som underlättas genom att såväl män som kvinnor ges

möjlighet att delta i både familje- och arbetsliv.

Utvecklingen under 1990-talet

Den ekonomiska krisen och besparingarna i Sverige under 1990-talet

träffade barnfamiljerna relativt hårt. Många barnfamiljer upplevde eko-

nomiska försämringar till följd av arbetslöshet, minskade inkomster och

tidvis höga räntor. Svårast drabbade är nyligen invandrade familjer där

föräldrarna har haft det svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och

därigenom utestängts från stöd som bygger på medlemskap i A-kassa.

Under 1990-talet har de ekonomiska stödsystemen till barnfamiljerna

genomgått en lång rad förändringar. Bland annat har ersättningsnivåerna i

föräldraförsäkringen ändrats vid flera tillfallen. Ett nytt system, under-

hållsstöd, har införts för bam till särlevande föräldrar och ändringar av

reglerna för bostadsbidrag har genomförts. Ensamföräldrarna har skyd-

dats jämfört med andra grupper. Andelen bam som lever i ekonomiskt

svaga familjer har trots detta ökat, särskilt ensamstående med bam har

haft en svag inkomstutveckling. Mycket tyder på att försämringarna

hänger samman med den ekonomiska krisen och arbetslösheten.

År 1991 hade en genomsnittlig barnfamilj en ekonomisk standard som

motsvarade drygt 99 procent av genomsnittet för hela befolkningen.

Denna nivå minskade därefter successivt till 91 procent år 1996, då den

var som lägst. De senaste årens ekonomiska återhämtning med en ökad

sysselsättning och reformer har dock gynnat barnfamiljerna. En viss för-

bättring inträffade redan år 1996 och utvecklingen pekar på att förbätt-

ringen fortsätter.

För ensamstående föräldrar har utvecklingen varit sämre än för Skr. 1999/2000:137

gifta/samboende. Den svaga utvecklingen kan delvis bero på fattigdoms-

fallor. Många ensamstående föräldrar har höga marginaleffekter vilket

medför att när inkomsterna ökar till följd av minskad arbetslöshet och

höjda reallöner far ensamföräldrar behålla betydligt mindre än andra

grupper.

Regeringen avser att långsiktigt verka för att ta bort fattigdomsfallor

och minska marginaleffekter. De familjepolitiska stödsystemen bör därför

utformas så att utbildning och arbete lönar sig bättre. Regeringen har till-

kallat en särskild utredare med uppgift att se över ekonomiska famil-

jestöd. De marginaleffekter som följer av dessa stöd skall särskilt beaktas

(se vidare nedan).

Översyn av ekonomiska familjestöd

I en situation med förbättrad samhällsekonomi och stigande sysselsätt-

ning är det viktigt att göra en översyn av de ekonomiska familjestöden

och analysera hur de nuvarande systemen fungerar.

Regeringen har därför utsett en särskild utredare med uppgift att göra

en analys av det ekonomiska familjestödet (dir. 2000:16). De stöd som

skall analyseras är de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och

bostadsbidraget till barnfamiljer. I analysen skall också vägas in de för-

ändringar som föreslås vad gäller avgifter i förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen, skattesystemet och studiestödsystemet samt andra

faktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi.

Analysen skall göras på individ- och hushållsnivå och redovisas utifrån

mäns och kvinnors behov och förutsättningar. Ensamstående föräldrars

situation skall särskilt belysas. Förslaget skall också belysas ur bams och

ungdomars perspektiv.

Syftet är att undersöka vilka möjligheter det finns att inom ramen för

den generella välfärdspolitiken, och med bibehållen eller ökad fördel-

ningspolitisk träffsäkerhet, på ett mer effektivt sätt stödja barnfamiljerna.

Utredaren skall särskilt beakta svårigheterna med marginaleffekter.

En slutlig redovisning av uppdraget skall lämnas senast den 28 februari

2001.

Föräldraförsäkring - barnets bästa - jämställdhet

Föräldraförsäkringen, dvs. föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och

havandeskapspenning, har byggts ut steg för steg under en följd av år.

Föräldraförsäkringen syftar till att göra det möjligt för båda föräldrarna

att vara hemma med föräldrapenning i samband med bams födelse eller

adoption samt med tillfällig föräldrapenning när barnet är sjukt.

Elavandeskapspenningen ger i vissa fall gravida kvinnor som inte kan

fortsätta att förvärvsarbeta möjlighet till ledighet och vila. En målsättning

för föräldraförsäkringen är att möjliggöra för båda föräldrarna att kunna

kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Betydelsefulla regeländ-

ringar inom föräldraförsäkringen i syfte att öka faders uttag av föräldra-

penning har genomförts.

4 Riksdagen 1999/2000. 1 samt. Nr 137

Bam har behov av att tidigt knyta kontakt med båda sina föräldrar. Skr. 1999/2000:137

Barnkonventionen understryker också barnets rätt till båda sina föräldrar.

Det är därför viktigt att föräldraförsäkringen i hög utsträckning används

av såväl fader som mödrar.

År 1995 infördes den s.k. pappamånaden i syfte att främja männens

nyttjande av föräldrapenningen. Formellt sett är reglernas utformning

könsneutrala. De s.k. pappa- och mammamånadema innebär att 30 dagar

av föräldrapenningen för varje förälder inte kan överlåtas till den andra

föräldern.

Regeringen avser att förlänga föräldrapenningen med 30 dagar från och

med den 1 januari 2002. Inom ramen för den förlängda föräldrapen-

ningen avses sammanlagt 60 dagar att vara reserverade för mamman

respektive pappan.

Föräldraförsäkringen ger en tydlig politiskt viljeyttring när det gäller

barnets bästa och jämställdhet. I regleringsbrevet till Riksförsäkringsver-

ket (RFV) för år 1999 fanns som verksamhetsmål angivet att

”Socialförsäkringens administration skall bidra till att fler män tar ut fler

föräldrapenningdagar”. Fler män har också tagit ut fler föräldrapenning-

dagar år 1999 jämfört med år 1998. Ökningen kan bero på flera faktorer,

t.ex. den höjda ersättningsnivån inom föräldraförsäkringen och försäk-

ringskassornas satsningar på pappaområdet.

Införandet av den s.k. pappa- och mammamånaden har påverkat män-

nens uttagsmönster. För bam födda efter regeländringen (ff.o.m. den

1 januari 1995) kan noteras en tydlig ökning av andelen pappor som tagit

ut föräldrapenning. För bam födda år 1995 har 80 procent av papporna

nyttjat föräldrapenningen under barnets första fyra år. Motsvarande siffra

för pappor till bam födda åren 1993 och 1994 var 50 procent. Även män-

nens uttag av den tillfälliga föräldrapenningen har ökat successivt. Drygt

en tredjedel av dagarna med tillfällig föräldrapenning som betalades ut i

fjol nyttjades av män. Inom den tillfälliga föräldrapenningen finns även

tio s.k. pappadagar, vilka ger pappan rätt till tio dagar med tillfällig för-

äldrapenning i samband med barnets födelse. En majoritet av de nyblivna

fäderna använder dessa dagar.

RFV har genomfört en studie om delad föräldraledighet, Båda blir bäst

(2000:1). Studien jämför länen Västerbotten, Jönköping och Kronoberg

och baseras på tre olika enkäter till ett urval föräldrar, samtliga barn-

morskor inom mödravårdscentralerna och samtliga handläggare vid för-

säkringskassorna i de aktuella länen. En större andel av papporna i Väs-

terbotten har tagit ut föräldrapenning, jämfört med papporna i Jönköping

och Kronobergs län, vilka varit bland de lägsta i landet. Syftet med stu-

dien har varit att fa kunskap om vilka omvärldsfaktorer som kan tänkas

påverka föräldrarnas val vid fördelning av föräldrapenningdagama. De

flesta tillfrågade anser att det är viktigt med delad föräldraledighet. En

stor majoritet anser att det är familjens ekonomi som är den styrande

faktorn för hur föräldrarna delar upp ledigheten. Män och kvinnor skiljer

sig inte nämnvärt mycket åt i inställning. Föreställningen att det är eko-

nomin som avgör hur föräldraledigheten delas mellan föräldrarna far inte

stöd av den bild som framkommer vid specialanalys av enkäten som för-

äldraparen svarat på. När någon av föräldrarna upplever att de tjänar

mycket mer än den andra föräldern delar man fler föräldrapenningdagar

96

än genomsnittet. Då föräldrarna inte upplever någon inkomstskillnad Skr. 1999/2000:137

delar man dagarna mindre än genomsnittet. Högutbildade föräldrar delar i

högre utsträckning än lågutbildade och även ålder har betydelse för hur

man delar, men i varierad utsträckning beroende på kön. Yrke har bety-

delse men inte så att det stödjer hypotesen om att familjens ekonomi är

det som avgör hur föräldrarna delar föräldraledigheten.

Är arbetet stimulerande och inställningen till föräldraledighet på

arbetsplatsen positiv har det betydelse för hur föräldrarna väljer att dela

föräldraledigheten. Samtidigt uppger fler kvinnor än män att de har ett

tillfredsställande ansvar och inflytande i arbetet, vilket talar för att en

större andel kvinnor än män borde ha mer att förlora på att vara borta från

arbetslivet.

4.4.1 Barnfamiljer med socialbidrag

Mer än ett av tio bam lever i familjer som uppbär socialbidrag. Under år

1998 fanns 237 000 bam i hushåll som någon gång under året mottagit

socialbidrag, enligt Socialstyrelsens statistik. Omkring 40 procent av

dessa bam bodde i hushåll med en ensamstående förälder. Sammanlagt

fick ca 119 000 barnfamiljer socialbidrag under år 1998, vilket utgör

ungefär en tredjedel av samtliga bidragshushåll. Nästan hälften av barn-

familjerna bestod av ensamstående mödrar.

Mellan åren 1991 och 1998 ökade antalet bam som lever i hushåll med

socialbidrag med närmare 40 procent. Huvudorsaken är den ekonomiska

kris som rådde i början av 1990-talet med åtföljande hög arbetslöshet,

kombinerat med den stora flyktinginvandringen. Stora grupper som

aldrig kommit in på arbetsmarknaden och därmed inte kvalificerat sig för

A-kassa och socialförsäkringssystemen blev utelämnade till socialbidra-

gen för sin försörjning. Bland dem fanns många lågutbildade ungdomar

och flyktinginvandrare.

Eftersom arbetslösheten både var hög och varade länge, ökade inte

bara antalet bidragstagare utan också bidragstidens längd. År 1996 levde

ca 120 000 bam i familjer som haft socialbidrag under minst 10 månader

i sträck - en fördubbling jämfört med situationen år 1990.

I takt med att det blivit lättare att fa arbete de senaste åren, har också

antalet socialbidragstagare minskat. Minskningen har emellertid endast

skett bland svenska hushåll. Under år 1998 fick ungefär 25 procent av

alla barnfamiljer med utländsk bakgrund (inkl, flyktinghushåll) social-

bidrag, att jämföra med 7 procent bland ”svenska” bamhushåll. Av de

120 000 bam som under år 1996 levde i familjer med långvarigt social-

bidrag hade 75 procent föräldrar som var födda utomlands. Statistiken

avspeglar skillnader i arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande mellan

utländska och svenska hushåll och därmed även skillnaden i ekonomisk

standard och levnadsförhållanden mellan bam med utrikes- respektive

svenskfödda föräldrar.

Av Socialstyrelsens studie Långvarigt socialbidragstagande under

1990-talet (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:5) framgår att

socialbidragstagande är vanligt bland familjer med funktionshindrade

bam. Under år 1996 hade familjer med vårdbidrag för funktionshindrade

97

bam nästan 50 procent högre socialbidragstagande än befolkningen i Skr. 1999/2000:137

övrigt. Förhållandet gällde både kort- och långvarigt socialbidragsta-

gande.

Tabell 4.1

Antal barn 0-17 år i hushåll med socialbidrag

någon gång under året

Antal

Per

1 000 inv.

1990

175 900

93,5

1991

179 300

94,4

1992

196 800

102,8

1993

221 200

114,4

1994

241 400

123,0

1995

246 600

125,4

1996

259 700

132,2

1997

256 500

131,1

1998

236 900

121,7

Källa: Socialstyrelsen

Diagram 4.9

Fördelning av antalet hushåll som försörjt sig

med socialbidrag någon gång under år 1998

■ Par med barn

□ Ensamst. kvinnor

med barn

□ Ensamst. män med

barn

□ Hushåll utan barn

Källa: Socialstyrelsen

98

Diagram 4.10

Arbetslöshet och antalet barn under 18 år i bidragshushåll

Skr. 1999/2000:137

Källa: Socialstyrelsen och SCB

Det saknas i dag tillräcklig information om vad det innebär for bam att

leva i familjer som helt eller delvis försörjer sig med hjälp av social-

bidrag. Bland vuxna däremot har undersökningar gjorts som visar att de

flesta upplever stor ekonomisk stress. Många är arbetslösa och risken för

passivisering och ohälsa är stor. Bland de personer som har haft social-

bidrag under lång tid är det fem gånger vanligare att ha svåra besvär av

ängslan, oro och ångest jämfört med dem som aldrig haft socialbidrag.

Det finns således en risk för att detta även påverkar barnens levnadsför-

hållanden, men i vilken grad är dock osäkert. Det är också osäkert om

bidragstagama fått sämre levnadsförhållanden till följd av det långvariga

bidragstagandet eller om de redan innan hade ett sämre utgångsläge.

Enligt socialtjänstlagen (1980:620) skall den enskilde tillförsäkras en

skälig levnadsnivå. Det innebär att socialbidraget skall täcka kostnader

för t.ex. mat, kläder och skor, lek och fritid, boende, läkarvård och hem-

försäkring. Bidraget lämnar endast i mycket liten utsträckning utrymme

för bamen att delta i olika avgiftsbelagda aktiviteter. Kommunen har

även rätt att själv besluta om bistånd till semesterresor. Om detta är van-

ligt eller ej är inte känt.

Fortsatt inriktning på verksamheten

Kunskaperna om vad som händer med bam vars föräldrar är långsiktigt

socialbidragsberoende är bristfälliga. Det finns dock anledning att tro att

situationen inte gynnar en bra uppväxt. Redan avsaknaden av ekono-

miska resurser begränsar sannolikt familjens möjligheter i stor utsträck-

ning. Därtill kommer risken för passivitet som är förbunden med situatio-

nen.

Det är angeläget att kunskaperna om vad som händer bam i dessa

situationer förbättras. Statistikinsamling och forskning på området bör

inriktas på att beskriva de långsiktiga effekterna på barnet av social-

bidragsberoende och vad som kan göras för att bryta sociala arv. I det bör

99

ligga att belysa om det finns några skillnader mellan hur pojkar och Skr. 1999/2000:137

flickor påverkas av en fattig uppväxt.

Det är också angeläget att allt som är möjligt görs för att hjälpa barn-

familjer att komma bort från socialbidragsberoende. En av de tydliga

målgrupperna för detta arbete är de ensamstående föräldrarna. Ofta

behövs en serie av åtgärder för att de skall nå en situation där de kan för-

sörja sig själva, utan hjälp av socialbidrag. De behöver hjälp med att

ordna sin familjesituation, grundläggande utbildning, yrkesutbildning och

hjälp med att ta steget ut på arbetsmarknaden. En annan viktig målgrupp

är nyanlända flyktingar som riskerar att fastna i socialbidragsberoende.

Eftersom ansträngningarna att hjälpa dessa föräldrar också är till hjälp för

bamen i familjerna är normalt också stora insatser från samhällets sida

lönsamma.

Socialbidraget är en sista resurs som utlöses om individer eller familjer

inte har några andra möjligheter att ordna sin försörjning. Det är ange-

läget att samhällets generella satsningar på barnfamiljer når alla bam.

Barnbidrag räknas som inkomst när socialbidraget fastställs, därmed

minskar bambidragshöjningar beroendet av socialbidrag. Men det inne-

bär att den disponibla inkomsten sammantaget inte ökar för familjer med

långvarigt socialbidragsberoende. Det finns skäl att ytterligare belysa

detta.

4.5 Stöd i föräldraskapet

Inledning

I november 1997 presenterade Föräldrautbildningsutredningen betänkan-

det Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161). Betänkandet innehöll en

genomgång av olika verksamheter med anknytning till föräldrautbildning

och andra former av stöd till föräldrar. Bland annat beskrevs föräldra-

utbildning inom mödravårds- och barnavårdscentraler (MVC och BVC),

föräldraverksamheter inom barnomsorg och skola, föräldrastödjande

aktiviteter inom socialtjänst och bampsykiatri och mycket annat.

Beskrivningarna gällde projekt och verksamheter som var bra och av

nyskapande karaktär. I betänkandet fördes också diskussioner om vilka

stödbehov föräldrar har jämfört med de verksamheter som faktiskt

bedrivs. Utredningen pekar bland annat på att föräldrar med bam i ton-

åren inte far tillräckligt med hjälp i dag. När det gäller särskilda grupper

av föräldrar konstaterar man att föräldrar med utländsk bakgrund, vars

bam möter flera kulturer, ofta har särskilda behov av kunskaper. Utred-

ningen föreslog även att föräldrar till bam med funktionshinder bör

erbjudas kompletterande stöd avpassat efter deras och barnens behov och

önskemål liksom nyblivna föräldrar med egna funktionshinder utifrån

sina behov.

Utredningen föreslår att regeringen träffar avtal med landstings- och

kommunförbunden om den fortsatta inriktningen på den föräldrastöd-

jande verksamheten. Utredningen ser det också som angeläget att kom-

muner och landsting på lokal nivå klargör ansvarsfördelningen mellan

sig.

100

I betänkandet finns inte några förslag till lagändringar eller särskilda Skr. 1999/2000:137

statsbidrag av det slag riksdagen behöver besluta om. Däremot pekar

utredningen på behov av att föräldrastödet stärks inom kommuner och

landsting, att frivilligorganisationer far stöd i sitt arbete med att infor-

mera föräldrar och att gränserna mellan olika huvudmän blir klarare.

Utredningen pekar också på behovet av utvecklingsarbete inom området

och att kunskaper sammanställs och sprids till de som arbetar inom

berörda verksamheter. Utredningen föreslår att resurser avsätts för detta

och att uppdrag ges till berörda myndigheter att bistå med det arbetet.

Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna ansluter sig i

allmänhet till utredningens verklighetsbeskrivning och problemanalys.

När det gäller utvecklingen av verksamheten finns det däremot skilda

åsikter. Det finns remissinstanser som förespråkar mer tvingande åtgärder

för att föräldrautbildning och liknande skall bli mer tillgängligt för för-

äldrar som behöver sådan hjälp. Flera remissinstanser vill ge landstingen

ett tydligare ansvar för hela förskoleperioden. Av remissomgången fram-

går också att det knappast finns några förutsättningar att träffa avtal mel-

lan staten och de två kommunförbunden. Diskussionerna fortsätter dock

med Landstingsförbundet i syfte att öka kunskaperna om föräldrautbild-

ning och föräldrastödjande verksamheter. Ett viktigt led i detta syfte är att

sprida goda exempel på verksamheter och projekt inom området.

Värdet av föräldrautbildning och föräldrastödjande verksamheter

Regeringen bedömer det som viktigt att föräldrar erbjuds stöd i sitt barn-

uppfostrande arbete. Det gäller både föräldrautbildning i grupp och mer

individuellt inriktat föräldrastöd. Mycket tyder på att det är mer kompli-

cerat att fostra bam i dag än tidigare. Många föräldrar har också nätverk

som är begränsade.

Familjens nätverk är fortfarande viktigt. Mycket allmän föräldrakun-

skap sprids också via massmedia av olika slag. Det är bra och använd-

bart. För många föräldrar är det dock viktigt att få möta andra föräldrar i

samma situation och fa möjlighet att diskutera gemensamma frågor.

Familjer där generationskonflikter kan förstärkas av kulturkonflikter bör

särskilt uppmärksammas. Den föräldrautbildning och föräldraverksamhet

som finns i dag behöver förstärkas och byggas ut. Det finns definitivt inte

någon anledning att dra in på sådana verksamheter, tvärtom inom vissa

områden, exempelvis stöd till föräldrar med tonårsbarn, behöver nya

verksamheter utvecklas.

Mötesplatser för föräldrastöd och föräldrautbildning

Den verksamhet till stöd för föräldrar som utredningen beskriver skall i

första hand bygga på föräldrars egna behov och önskemål. Stödet kan ges

både till föräldrar i grupp och som individuellt stöd. Det finns stöd som

riktar sig till alla föräldrar och stöd som är avsett för begränsade grupper.

Allt detta innefattas i begreppet stöd i föräldraskapet. Här ingår också

sådant stöd som föräldrar kan ge varandra t.ex. i grupp och stöd genom

olika nätverk.

101

Nya metoder behöver utvecklas for att det inledande arbetet med att nå Skr. 1999/2000:137

föräldrarna skall bli så framgångsrikt som möjligt. Olika verksamheter -

ibland med olika huvudmän - behöver samverka för att så många föräld-

rar som möjligt skall nås med information och erbjudanden om grupp-

verksamhet och annan föräldrastödjande verksamhet.

Som utredningen om föräldrautbildning framhåller är den verksamhet

som bedrivs på mödra- och barnavårdscentralerna basen i arbetet med att

föra över kunskaper till föräldrar och utveckla kontakt mellan föräldrar.

Centralerna når praktiskt taget alla föräldrar och de åtnjuter också mycket

stort förtroende hos föräldrarna. De är således både en viktig resurs för

att föra över kunskaper till föräldragruppen som helhet och för att ge stöd

till de föräldrar som har ett särskilt behov av stöd.

Samtidigt som man kan konstatera att dessa verksamheter är en viktig

resurs i det förebyggande arbetet när det gäller bams hälsa och välbe-

finnande så framgår det av utredningens betänkande och det kartlägg-

ningsarbete som föregick utredningen att verksamheterna utsatts för

påfrestningar under den besparingsperiod som varit. Nedskärningar i

resurserna, omorganisationer och urholkning av bamkompetensen har

gjort att personalen har svårt att hitta utrymme för det förebyggande

arbetet.

Svenska Bammorskeförbundet efterlyser en tydlig programförklaring

som ger mödra- och barnhälsovården ansvaret för den föräldrastödjande

verksamheten under graviditeten och barnets första levnadsår. Rege-

ringen ser det som mycket angeläget att det inom mödra- och barnhälso-

vården finns utrymme för ett förebyggande barnarbete, kunskapsöverfö-

ring och nätverksbygge för alla föräldrar och för ett riktat stöd till de för-

äldrar som behöver extra mycket tid, omtanke och råd.

Metoder och samverkansformer behöver utvecklas. Personalen behöver

fortbildning och handledning för att kunna hantera dessa delar av sitt

arbete. Material för det föräldrastödjande arbetet behöver utvecklas.

Männens roll som föräldrar och fostrare bör särskilt uppmärksammas. I

många län har man prövat s.k. pappautbildningar som riktar sig till bli-

vande och nyblivna föräldrar. Syftet med dessa utbildningar har bl.a.

varit att motivera män till ett ökat uttag av föräldraledighet och att öka

förståelsen av hur föräldraskapet påverkar parrelationer. Härigenom kan

mannens position i föräldraskapet stärkas.

Det är givetvis bra om mödra- och barnavårdscentraler samarbetar när

det gäller gruppverksamheter för föräldrar. Flera remissinstanser pekar på

angelägenheten av att föräldrar kan delta i samma grupp på båda ställena.

Den tanke som framförs av Göteborgs och Bohus läns landsting att för-

äldragrupper skall kunna följas åt under barnets hela förskoleperiod är

tilltalande och bör eftersträvas. Detta förutsätter ett nära samarbete mel-

lan landsting och kommun.

Förskola och skola är centrala verksamheter i bams och ungdomars liv.

Där hämtar de kunskaper för resten av livet; där sker också en viktig del

av deras sociala utveckling. Naturligtvis berör detta barnens föräldrar i

hög grad.

En påtaglig utveckling sker för närvarande när det gäller föräldrainfly-

tandet inom dessa verksamheter. Försöksverksamhet med föräldrastyrda

skolor pågår och även i övrigt stärks föräldrarnas roll. Detta är angeläget

102

ur föräldrarnas synpunkt, men det är också viktigt för skolans förankring Skr. 1999/2000:137

i samhället.

När det gäller relationerna mellan förskolan respektive skolan och det

enskilda barnets föräldrar sker också en påtaglig utveckling. Utvecklings-

samtalen ersätter de tidigare kvartssamtalen. I utvecklingssamtalet skall

läraren, eleven och föräldrarna samtala om elevens kunskapsutveckling

och sociala utveckling samt hur den bäst kan stödjas. Samtalet gör det

lättare för föräldrarna att stödja sitt bam exempelvis vid läxläsning.

Förskolan och skolan fungerar också som mötesplats för föräldrar och

har därmed en unik potential när det gäller kunskapsöverföring och nät-

verksbygge. Föräldrar med bam inom förskolan kan lätt nås med infor-

mation. Likaså finns det möjligheter att nå föräldrarna genom skolan. Det

är givetvis viktigt för förskolan och skolan att utnyttja dessa möjligheter

för att informera om sin verksamhet och föra de diskussioner med föräld-

rarna som är viktiga för institutionerna och för bamen. Det kan gälla

exempelvis normbildningsfrågor och hur man främjar en god hälsa och

livsstil.

Dessa föräldraverksamheter fungerar också i sig som föräldrastöd. Där

kan man ventilera problem som berör det egna barnet, se att man inte är

ensam om sina bekymmer och tillsammans med andra diskutera dem.

Förskolan och skolan är viktiga som bas för nätverksbygge.

Utredningen om föräldrautbildning för fram idéer om att förskolan och

skolan kan utgöra bas för föräldragrupper. Det kan utformas så att verk-

samheterna står för inbjudan till och start för grupperna, men att föräld-

rarna själva sedan tar över. Det underlättar om man också kan utnyttja

förskolans eller skolans lokaler. Föräldrarna kan också få stöd av Hem

och skola eller av studieförbund när det gäller att driva grupperna.

Riktat stöd till föräldrar med särskilda behov

Det finns enligt utredningen vissa grupper av föräldrar som är i behov av

riktat stöd för att kunna vara tillräckligt goda föräldrar till sina bam. Det

finns i Sverige ett generellt stöd till alla barnfamiljer som är tillräckligt

för det stora flertalet. För de föräldrar för vilka det generella stödet inte är

tillräckligt finns det redan i dag lagstadgade verksamheter vars syfte är att

stärka föräldrar i deras uppgift. Det finns utrymme för mer samverkan,

metod- och kompetensutveckling och ett förstärkt bamperspektiv i dessa

verksamheter.

Många föräldrar till bam med funktionshinder efterfrågar stöd i sin

föräldraroll. Detta stöd bör inriktas på information om barnens funktions-

hinder, rätten till samhällsstöd samt mer riktat stöd. Beroende på karaktär

och svårighetsgrad på barnets funktionshinder kan stödbehovet se olika

ut. Det riktade stödet till dessa föräldrar bör också ges under olika skeden

under barnens uppväxt. På samma sätt kan även föräldrar med egna

funktionshinder ibland behöva kompletterande stöd i sin föräldraroll som

kan vara mer krävande såväl praktiskt som psykologiskt.

Det finns i dessa sammanhang anledning att betona att verksamheterna

skall bedrivas i samarbete med berörda bam och föräldrar och med

respekt för deras intressen och önskemål. Målsättningen skall hela tiden

103

vara att föräldrar och bam skall kunna fungera som en självständig Skr. 1999/2000:137

familj.

Värdet av samverkan mellan dem som i sitt yrke möter bam och deras

föräldrar i olika situationer kan inte nog poängteras. Alla har något att

vinna på att samverka. Olika yrkesgrupper kan ha olika synsätt på vad

som kan vara skadligt i bams uppväxtförhållanden och vad som kan

göras för att stärka familjen. Ett väl fungerande samarbete över gränserna

ökar förutsättningarna för att i ett tidigt skede kunna erbjuda stöd i för-

äldraskapet till föräldrar som sviktar i sin föräldraroll och för att upptäcka

och skydda bam som far illa.

Ett sätt att ordna samverkan kan vara att samla flera verksamheter som

berör bam och föräldrar på samma plats i form av en familj ecentral. Det

kan gälla MVC, BVC, öppen förskola, socialtjänstens individ- och

familjeomsorg, familjerådgivning etc. En samlokalisering ger praktiska

fördelar för besökarna som bara behöver ta sig till en plats. En samlokali-

sering ger också förutsättningar för gemensam utbildning, gemensamma

målformuleringar och samverkan i det praktiska arbetet. Det innebär

också att det är mycket lättare att knyta personliga kontakter med kolle-

gor som arbetar inom andra verksamheter.

MVC och BVC är generella resurser som genom sin medicinska verk-

samhet med starka psykosociala inslag har alldeles särskilda möjligheter

att tidigt upptäcka och uppmärksamma bam och familjer som behöver

stöd och hjälp. MVC och BVC har stort förtroende bland föräldrarna och

fyller en funktion för nära nog alla bam och familjer i landet. Det finns

inom dessa verksamheter även tillgång till specialutbildad personal som

kan uppmärksamma och ge mer riktat stöd vid svåra och långdragna psy-

kosociala familj eproblem.

Det förtjänar att i detta sammanhang återigen erinra om att alla perso-

ner som yrkesmässigt kommer i kontakt med bam och ungdomar har

skyldighet att i enlighet med bestämmelserna i 71 § socialtjänstlagen

anmäla till socialtjänsten om man har anledning att tro att ett bam far illa

och behöver skydd genom insatser från socialnämndens sida. Social-

nämnden har då till uppgift att utreda barnets behov och i nära samarbete

med hemmet sätta in de insatser som behövs. Under avsnitt 3.4 ges en

närmare beskrivning av socialtjänstens arbete med utsatta bam och dess

ansvar för bl.a. stöd till föräldrar.

Den bam- och ungdomspsykiatriska verksamheten riktar sig till bam

och ungdomar med psykiatrisk problematik. Den kunskap som finns

inom bam- och ungdomspsykiatrin är, enligt regeringens bedömning,

betydelsefull i det riktade stödet till föräldrar som har behov av stöd i sitt

föräldraskap. Många av de metoder som bampsykiatrin förfogar över

innebär att man arbetar med föräldrarna för att möjliggöra för dem att

kunna fungera som tillräckligt goda föräldrar. I många sammanhang

arbetar man i dag med olika slag av gruppverksamheter för föräldrar. I

avsnitt 3.3.3 lämnas en redogörelse för Bampsykiatrikommitténs förslag

samt de åtgärder som har vidtagits med anledning av dessa.

Sammanfattningsvis vill regeringen här slå fast att det redan i dag finns

verksamheter inom barnavårdscentralerna, socialtjänsten och den psy-

kiska bam- och ungdomsvården som riktas till föräldrar som har behov

av särskilt stöd i sitt föräldraskap och att den samverkan mellan olika

104

yrkesgrupper och verksamheter som utvecklats på olika håll i landet och Skr. 1999/2000:137

som beskrivs i utredningens betänkande är mycket betydelsefulla för att

bam och deras föräldrar skall få hjälp och stöd.

Det fortsatta arbetet med föräldrastöd

Föräldrastöd och föräldrautbildning kan ges i många olika former. Det är

viktigt att former får växa fram utifrån lokala behov och önskemål.

Utredningen om föräldrautbildning förmedlar intrycket att många goda

initiativ växer fram ute på faltet.

Det är viktigt att utvecklingsprocesserna är lokalt förankrade så att de

som deltar i ett förändringsarbete känner att de har förvaltningsledning

och beslutande politiker med sig. Det är också viktigt att beslutsfattare av

alla slag ser vikten av det förebyggande arbetet kring bams och föräldrars

relationer. En dåligt fungerande barndom kan sätta spår för hela livet och

indirekt ge upphov till stora kostnader för samhället.

Föräldrastöd måste ges lokalt. Statens roll i utvecklingsarbetet är att

stödja de välfungerande modeller och metoder som kommer fram i det

lokala arbetet. Folkhälsoinstitutet bör därför få i uppdrag att fånga upp,

beskriva och föra vidare goda exempel. I det ligger också att man bör

stödja kunskapsutveckling och utvärdering inom området. En central

fråga är därvid hur erbjudandet till föräldrarna skall se ut för att det skall

nå alla de föräldrar som bör nås med stödet.

Regeringen anser att medel från anslaget för bidrag till utveckling av

socialt arbete m.m. (utgiftsområde 9, anslag 18:1) bör ställas till för-

fogande för utvecklingsarbetet kring föräldrastödjande verksamheter.

Regeringen återkommer i denna fråga i budgetpropositionen för år 2001.

5 Arbetet med att genomfora FN:s konvention

om barnets rättigheter

5.1 Tio år med FN:s barnkonvention

Inledning

Alltsedan Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter

efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 (prop. 1989:90:107, bet.

1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350) har ett noggrant och systematiskt

arbete bedrivits dels för att sprida och öka kunskapen om den, dels för att

anpassa lagstiftningen till de krav konventionen ställer. Bland annat har

socialtjänstlagen (1980:620), föräldrabalken och utlänningslagen

(1989:529) tillförts ett uttalat bamperspektiv. Regeringen har i två om-

gångar beslutat avsätta medel ur Allmänna arvsfonden till frivilligorgani-

sationema för att sprida kunskap om barnkonventionen. Den 1 juli 1993

inrättades myndigheten Barnombudsmannen (BO), med uppgift att sär-

skilt bevaka Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen. År 1996

beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté, Bamkom-

mittén, med uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning

105

och praxis stämmer överens med barnkonventionens bestämmelser och

intentioner. Kommittén lade i sitt slutbetänkande i augusti 1997, Barnets

bästa i främsta rummet (SOU 1997:116), bl.a. ett förslag till en nationell

strategi för att förverkliga barnkonventionen. I maj 1998 föreslog rege-

ringen i prop. 1997/98:182 en strategi för att förverkliga barnkonventio-

nen i Sverige, som riksdagen beslutade att anta i mars 1999 (bet.

1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Samma år uttalade regeringen i sin

förklaring att barnkonventionen skall efterlevas och alla relevanta poli-

tiska beslut skall analyseras utifrån hur de påverkar barnens situation.

Ett arbete med en nationell handlingsplan för de mänskliga rättighe-

terna, inklusive barnets rättigheter, har nyligen påbörjats inom Rege-

ringskansliet. En interdepartemental arbetsgrupp har tillsatts, med upp-

drag att arbeta utåtriktat och ha en bred dialog med olika intressegrupper

i samhället. En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna

skall se till helheten och verka för att ge en övergripande bild av Sverige

och de mänskliga rättigheterna samt identifiera åtgärder vilka kan för-

bättra främjandet och skyddet av de mänskliga rättigheterna.

Skr. 1999/2000:137

Ett processinriktat arbete

Såväl domstolar och myndigheter som kommuner och landsting skall ta

hänsyn till de rättigheter som fastslås i barnkonventionen om barnets

bästa och barnets rätt att komma till tals. Det handlar dels om att beakta

barnkonventionens intentioner i olika verksamheters beslut, dels om att

tillämpa den lagstiftning som har förändrats i enlighet med barnkonven-

tionens krav.

Under de senaste åren kan ett ökat engagemang för barnkonventionen

noteras i hela samhället. Myndigheter, landsting och kommuner visar ett

allt större intresse för barnkonventionen, men de behöver hjälp med att

omsätta den i praktiken. Barnkonventionen har ännu inte blivit ett

självklart redskap i planering och vid beslut inom något samhällsområde.

Mycket arbete kvarstår således innan barnkonventionen kan sägas vara

införlivad fullt ut i vårt land. Genomförandet av barnkonventionen kan

ses som en process. Det handlar om attityder och förhållningssätt som

behöver förändras, kunskap som skall bli bättre och nya metoder som

måste utvecklas. I detta arbete befinner vi oss fortfarande i ett inlednings-

skede.

Barnombudsmannen (BO) har som myndighet ett särskilt ansvar att

följa Sveriges åtagande enligt barnkonventionen och en viktig uppgift när

det gäller att driva på genomförandet av den på alla nivåer i samhället.

BO följer utvecklingen av barnkonventionens genomförande på många

olika sätt, bl.a. genom olika undersökningar och enkäter som skickas till

såväl kommuner och landsting som myndigheter.

Frivilligorganisationema har också i hög grad bidragit med att sprida

information och kunskap om barnkonventionen, bl.a. genom informa-

tionsmaterial och opinionsbildning. Nätverket för barnkonventionen, som

består av ett 50-tal organisationer, anordnar årligen en hearing där rege-

ringsföreträdare och representanter från organisationerna diskuterar frå-

geställningar utifrån barnkonventionen.

106

Regeringen har, som tidigare nämnts, avsatt pengar ur Allmänna arvs-

fonden till information om barnkonventionen. År 1990 avsattes

30 miljoner kronor. Målgrupperna var frivilligorganisationema själva,

yrkesgrupper inom olika bamverksamheter, samt bam och unga. År 1996

avsattes ytterligare medel till ett särskilt projekt - Dags för barnkonven-

tionen. Målet med denna satsning har varit att samtliga kommuner och

landsting skall ta ett steg vidare i arbetet med barnkonventionen. Sam-

manlagt 25 miljoner kronor har avsatts ur Allmänna arvsfonden för denna

informationssatsning, vars främsta målgrupp har varit tjänstemän och

beslutsfattare. Totalt har 57 lokala projekt genomförts, i ca 200 kommu-

ner spridda över hela Sverige. Cirka 1 200 insatser har gjorts i form av

utbildningar, seminarier/konferenser, kulturella aktiviteter m.m., vilket

har resulterat i att cirka 48 000 personer (politiker, tjänstemän, personal,

bam, föräldrar m.fl.) har nåtts av insatserna. BO har haft en samordnande

roll i detta arbete och i en särskild samordningsgrupp har det ingått repre-

sentanter från frivilligorganisationer, Svenska kommunförbundet och

Landstingsförbundet. Projektet pågick t.o.m. december 1999 och har

utvärderats under våren 2000.

Barns och ungdomars kunskap om barnkonventionen

För att kunna genomföra barnkonventionens rättigheter och intentioner

måste bam och ungdomar själva fa kunskap om den. Detta är också ett

ansvar som staten har åtagit sig i och med Sveriges anslutning till kon-

ventionen. Av artikel 42 i konventionen framgår att konventionsstatema

genom lämpliga och aktiva åtgärder skall göra konventionens bestäm-

melser och principer allmänt kända hos såväl bam som vuxna.

Enligt regeringens proposition om en ny läroplan för grundskolan

(prop. 1992/93:220), är barnkonventionen ett av de granddokument som

utgör basen för läroplaner och kursplaner och som på lämpligt sätt skall

göras tillgänglig och känd i skolorna. Skolverket har informerat om barn-

konventionen genom att sända ut skriften Överenskommet till samtliga

skolor. Den innehåller de internationella konventioner som ligger till

grund för läroplanerna. Många skolor arbetar också aktivt med att sprida

kunskap om barnkonventionen och hur den skall tillämpas. Detta sker

antingen som arbete inom en enskild undervisningsgrupp eller temadagar

för en hel skola.

Barnombudsmannen har i en enkätundersökning år 1998 undersökt

kunskapsnivån om barnkonventionen bland bam och ungdomar i årskurs

4-6 och 7-9. Av svaren i enkäten framgår att många mellan- och högsta-

dieelever saknar kunskap om barnkonventionen. Ungefar sju av tio

mellanstadiebarn och hälften av högstadieungdomarna kände till kon-

ventionen.

Att sprida information och kännedom om barnkonventionens innehåll

är ett arbete som måste pågå kontinuerligt och som en integrerad del i

undervisningen. Att sedan översätta den till praktiskt handlande kan vara

svårare och fler idéer och modeller behövs.

Regeringen framhåller i den nyligen till riksdagen avlämnade proposi-

tionen om en förnyad lärarutbildning (prop. 1999/2000:135) vikten av att

de blivande lärama i sin utbildning far kunskap om barnkonventionen

Skr. 1999/2000:137

107

och förbereds på att arbeta så att barnets rättigheter tillvaratas i skola och Skr. 1999/2000:137

samhälle. Detta bör i sin tur komma eleverna till del. (Se även under

avsnitt 3.2.)

Den nationella strategin for att förverkliga barnkonventionen

Strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i

Sverige (prop. 1997/98:182) innebär i korthet att myndigheter, kommu-

ner och landsting skall beakta och tillämpa barnkonventionen i sina verk-

samheter. Målsättningen är att konventionen och dess intentioner skall

finnas med i allt beslutsfattande som rör bam, dvs. bamperspektivet skall

finnas med i alla beslut som rör bam. Målet är att utveckla vuxensam-

hällets förmåga att lyssna till bam och se effekterna av olika beslut ur

barnens perspektiv. I strategin ingår att:

- Barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt

beslutsfattande inom Regeringskansliet som rör bam.

- Bamperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utrednings-

direktiv.

- Bamkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som rör bam.

- Barnkonventionen bör på olika sätt tas upp i utbildningar för de yrkes-

grupper som skall arbeta med bam.

- Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för bam och ungdomar

skall erbjudas fortbildning om barnkonventionen.

- Kommuner och landsting bör på samma sätt erbjuda sin personal fort-

bildning.

- Kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur

barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet.

- Barnombudsmannens verksamhet och organisation ses över i syfte att

stärka dess roll vid genomförandet av barnkonventionen.

- Bams och ungdomars inflytande och delaktighet i samhälls- och tra-

fikplaneringen skall utvecklas.

- Bamstatistiken skall utvecklas.

Arbetet med att utveckla bamperspektivet i enlighet med strategin pågår

på olika nivåer i samhället. Socialdepartementet driver, genom sin sam-

ordningsfunktion för bamkonventionsfrågor inom Regeringskansliet, på

för att bamperspektivet skall finnas med i alla relevanta beslut.

Barnombudsmannen (BO) fick i april 1999 ett brett uppdrag att i enlig-

het med den nationella strategin genomföra utbildningsinsatser och

utveckla metoder och verktyg för barnkonventionens genomförande. BO

skall bl.a. ta fram program för fortbildning om barnkonventionen och

föreslå modeller för hur bamkonsekvensanalyser kan göras av beslut som

rör bam. BO har startat ett arbete som innebär att utvärdera och vidareut-

veckla olika metoder för att tillämpa barnkonventionen i kommuner och

landsting. När det gäller den statliga sektom har BO påbörjat ett fördjup-

ningsarbete kring begreppet barnets bästa. Barnombudsmannen bedriver

inom ramen för uppdraget också ett utvecklingsarbete tillsammans med

ett antal försöksmyndigheter när det gäller att fa fram modeller för hur

108

bamkonsekvensanalyser kan göras. Utgångspunkten för detta arbete är Skr. 1999/2000:137

den rapport som Ekonomistymingsverket presenterade tidigare i år (se

vidare under kap. 2). BO har vidare producerat en informationsskrift om

barnkonventionen, och inrättat en särskild hemsida för att sprida goda

exempel inom myndigheter, landsting och kommuner när det gäller att

genomföra barnkonventionen. Ett fortbildningsprogram kring barnkon-

ventionen har också tagits fram. Dessutom har BO inrättat särskilda refe-

rensgrupper av kommuner, landsting och myndigheter. Till detta kommer

utbildningsinsatser som BO genomför i första hand till beslutsfattare

inom myndigheter, kommuner och landsting. Arbetet bedrivs i dialog

med Socialdepartementet och samarbete sker med många andra aktörer

som t.ex. frivilligorganisationer och Ekonomistymingsverket.

Barnkonventionen i myndigheterna

Barnkonventionens bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att

komma till tals gäller i alla frågor som rör bam. De gäller således inte

bara inom de områden som är direkt inriktade på det enskilda barnet som

förskola, skola, socialtjänst, utan även i samhällsplanering, närmiljö och

trafik. Mot den bakgrunden har de flesta myndigheter en viktig roll när

det gäller att införliva barnkonventionen genom att tillämpa konventio-

nen i det egna beslutsfattandet. Den nationella strategin är också i hög

grad fokuserad på myndigheterna.

Är 1998 gjorde Barnombudsmannen en undersökning av hur

90 myndigheter, som direkt eller indirekt arbetar med frågor som rör

bam, arbetar med barnkonventionen. I denna grupp ingick samtliga läns-

styrelser samt överrättema inom domstolsväsendet. Kartläggningen visar

glädjande nog att en klar majoritet av myndigheterna anger att barnkon-

ventionen på något sätt har relevans för myndighetens verksamhet. Nära

hälften av de 90 svarande myndigheterna anger också att de i skrivelser,

remissyttranden, föreskrifter, policyuttalanden eller beslut refererar till

barnkonventionen. Det är således ett relativt stort antal myndigheter som

använder barnkonventionen i olika uttalanden, vilket tyder på en medve-

tenhet om dess betydelse.

Enkätsvaren visar att det är fler myndigheter vars verksamhet inklude-

rar barnfrågor, som också aktivt arbetar med barnkonventionen. Vägver-

ket är dock ett gott exempel på det motsatta. Det är en myndighet som i

mindre utsträckning direkt arbetar med barnfrågor men som ändå kommit

långt i sitt arbete med barnkonventionen. Som exempel kan nämnas att

barnkonventionen finns omnämnd i Vägverkets verksamhetsplanering

och skall tas upp och integreras inom Vägverkets alla verksamhetsområ-

den. Dessutom finns en särskild person i generaldirektörens stab, som är

strategiskt ansvarig för barnfrågorna inom myndigheten.

Även Sida arbetar aktivt med barnkonventionen som ett led i att

utveckla bamperspektivet i Sveriges internationella utvecklingssam-

arbete. Ytterligare ett exempel är Domstolsverket där frågor om barn-

frågor och barnkonventionen är ett återkommande inslag i Domstols-

verkets utbildningsprogram.

Trots att det finns en medvetenhet om barnkonventionens betydelse

hos majoriteten av myndigheterna saknar dock de flesta ett aktivt förhåll-

109

ningssätt till barnkonventionen och dess intentioner. Mycket fa myndig- Skr. 1999/2000:137

heter tillämpar konventionen på ett strategiskt och systematiskt sätt.

Barnkonventionen i kommuner, landsting och regioner

De flesta av de rättigheter som regleras i barnkonventionen finns inom

områden som kommuner och landsting har ansvaret för. Det handlar t.ex.

om förskola, skola, planering av närmiljön samt hälso- och sjukvårds-

frågor. Det är således främst på regional och lokal nivå som barnkonven-

tionen omsätts i praktisk handling såväl i beslutsprocesser som i de kon-

kreta verksamheterna.

Barnkonventionen i kommunerna

För att få reda på hur stort genomslag barnkonventionen har fatt i kom-

munerna, har Barnombudsmannen genomfört tre enkätundersökningar

under åren 1995, 1997 och 1999. Genom dessa studier går det att följa

utvecklingen inom kommunerna och även dra vissa generella slutsatser

när det gäller barnkonventionens genomförande under 1990-talet.

Vid en jämförelse mellan svaren i BO:s kommunenkäter på frågan om

barnkonventionen har behandlats i kommunfullmäktige/kommunstyrel-

sen kan man utläsa en positiv utveckling. 1999 års enkät visar att 154

kommuner har fattat beslut i kommunfullmäktige eller kommunstyrelse, i

förhållande till 64 kommuner år 1997 och 19 kommuner år 1995.

Undersökningen visar också på en större medvetenhet om konventio-

nens innehåll och möjligheter. Det framgår av att fler av de kommuner

som i 1999 års enkät uppger att de behandlat barnkonventionen i kom-

munfullmäktige/kommunstyrelsen samtidigt anger vilka metoder som har

använts/skall användas. De metoder som flest kommuner beslutar om

handlar dels om att anta/utarbeta en kommunal

policy/strategi/handlingsplan eller ett annat övergripande dokument, dels

om att informera/utbilda om barnkonventionen inom kommunen.

En positiv trend ses framför allt i ökningen av antalet beslut att anta

någon form av övergripande styrdokument där man slår fast mål och

arbetssätt. De övergripande dokument som utarbetas är av olika karaktär.

En del har tydliga mål kopplade till konkreta insatser medan andra är mer

av policykaraktär, där enbart övergripande mål angivits.

Några kommuner har genomfört olika former av kartläggningar för att

fa en bild av bams och ungdomars situation. En del av dessa kartlägg-

ningar har utgått från bams och ungdomars egen medverkan och syn-

punkter. Därefter kan kommunen gå vidare och genomföra insatser som

kan relateras till bams och ungdomars behov. Ett trettiotal kommuner har

eller skall tillsätta en samordningsfunktion för arbetet med barnkonven-

tionen, dvs. en särskild person inom kommunen får ansvaret.

Många kommuner uttrycker fortfarande ett stort behov av stöd i arbetet

med att omsätta barnkonventionen i praktiken. Av 1999 års studie fram-

går att en klar majoritet, nära 80 procent av kommunerna vill ha hjälp

med fördjupad kunskap och metodutveckling, medan man tidigare i

huvudsak önskade fa information om barnkonventionen i sig. Den slut-

110

sats som kan dras är att många kommuner i dag redan har grundläggande Skr. 1999/2000:137

kunskaper om barnkonventionen och att behovet for närvarande är störst

när det gäller kunskaper om hur den skall omsättas i praktiken.

Även om utvecklingen under den senare delen av 1990-talet varit posi-

tiv återstår således mycket arbete innan barnkonventionen fullt ut prakti-

seras i kommunerna. Många kommuner befinner sig i ett inledningsskede

av detta arbete. De metoder och modeller som hittills arbetats fram är ofta

av försökskaraktär, vilket betyder att de ännu inte har utvärderats eller

följts upp. Det innebär att effekterna framför allt kan utläsas på policy-

nivå. Barnkonventionen utgör ännu inte ett dokument som med tyngd

påverkar kommunala beslutsprocesser och genomsyrar hela kommunens

verksamhet. Fortfarande är det en dryg fjärdedel av kommunerna som

inte redovisar några åtgärder alls för att genomföra barnkonventionen i

sin kommun.

Att utveckla och tillämpa metoder för att genomföra barnkonventionen

är förenat med svårigheter av olika slag. För att i praktiken kunna ändra

förhållningssätt är uppföljningsarbetet av största vikt i denna process.

Barnombudsmannen har därför initierat ett fördjupningsarbete för att

följa upp och lyfta fram de metoder som generellt sett är mest effektiva.

Det görs i samverkan med ett antal kommuner och med expertis inom

olika sakområden.

Barnkonventionen i landsting och regioner

Barnkonventionens rättigheter berör alla samhällssektorer, vilket gör att

också landstingen och regionerna är delaktiga i att genomföra de rättig-

heter som erkänns i konventionen. Barnkonventionen berör såväl lands-

tingens (och motsvarande regioners) planerings- och beslutsprocesser

som dess olika verksamheter.

Enligt en enkätundersökning genomförd av Barnombudsmannen år

1998 har samtliga landsting behandlat barnkonventionen på olika sätt,

t.ex. i utbildningssammanhang eller under fullmäktige- och styrelsesam-

manträden. Hälften av landstingen har eller planerar för en särskild stra-

tegi för barnkonventionens införlivande i sitt arbete. Inte heller inom

landstingen används barnkonventionen som ett systematiskt verktyg i

planerings- och beslutsprocesser eller som ett medel för att förverkliga

bams och ungdomars möjligheter att påverka landstingens verksamheter.

Knappt hälften av landstingen har några särskilda rutiner eller forum

för hur de tar reda på vad bam och ungdomar tycker. Fler landsting vill

dock ta vara på bams och ungdomars egna åsikter och uppger att det

finns planer på att utveckla rutiner för detta.

Majoriteten av landstingen uttrycker ett behov av stöd för att utveckla

arbetet med barnkonventionen och dess tillämpning på besluts- och pla-

neringsnivå. Det krävs ett fortsatt utvecklingsarbete där landsting prövar

sig fram för att kunna utforma praktiskt användbara besluts- och uppfölj-

ningsinstrument.

Sammantaget gör de flesta landsting, enligt Barnombudsmannen, bra

kartläggningar där de även frågar bam och ungdomar. Många har infor-

merat om barnkonventionen och i vissa fall antagit en särskild strategi.

Trots detta har det stora flertalet landsting ännu inte tagit till sig bam-

111

konventionen som ett strategiskt verktyg i beslutsprocesser eller som ett Skr. 1999/2000:137

medel för att förverkliga bams och ungdomars rätt att påverka lands-

tingens verksamheter och beslut.

Pågående initiativ och åtgärder

De viktigaste verksamheterna som berör bam finns på lokal nivå. Kom-

muners och landstings beslut är ofta de som bam och ungdomar har

anledning att ha synpunkter på. Det är därför givet att genomförandet på

kommunal nivå är en särskilt viktig uppgift i arbetet med barnkonventio-

nen. Detta understryks också av FN:s bamkommitté i dess yttrande över

den senaste svenska rapporten om konventionen (se vidare under avsnitt

5.5).

Av regeringens uttalanden i prop. 1997/98:182 (s. 24) framgår att det

finns anledning att förvänta sig att den positiva utvecklingen i kommu-

nerna och landstingen fortsätter, varför lagstiftningsåtgärder för att stärka

bamperspektivet i den kommunala beslutsprocessen för närvarande inte

är aktuell. Ett av de viktigaste målen med den nationella strategin för

barnkonventionens förverkligande är att utveckla bamperspektivet på den

kommunala nivån genom utbildnings- och fortbildningsinsatser, metod-

utveckling, dialog och erfarenhetsutbyte.

Mot denna bakgrund är det glädjande att konstatera det intresse för att

arbeta med konventionen som finns i många kommuner och landsting.

Även Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet ställer sig

positiva till bamkonventionsarbetet. De diskussioner som regeringen har

fört med förbunden har haft inriktning på att finna former för att stödja

kommuner och landsting i deras konventionsarbete.

Kommuner och landsting behöver hjälp med allmän kunskap om kon-

ventionen liksom med att fortbilda den personal som arbetar med bam

om konventionens innehåll och intentioner. Kommuner och landsting

behöver också bygga upp metoder för att bedöma konsekvenser av beslut

som skall fattas ur bamsynpunkt och att sedan utvärdera sådana beslut.

Även bamperspektivet i budgetbesluten behöver utvecklas.

Viktiga delar av de uppdrag som Barnombudsmannen för närvarande

har kring genomförandet av konventionen handlar om att finna metoder

och instrument för arbete av detta slag. Regeringen är beredd att ställa

dessa kunskaper till kommuners och landstings förfogande.

De diskussioner regeringen har påbörjat med kommun- och lands-

tingsförbunden tar sikte på att finna former för att föra över kunskap till

kommuner och landsting. Detta kan göras på olika sätt; genom skriftligt

material; med hjälp av konferenser och seminarier; eller via Internet.

Avsikten är att bilda en gemensam arbetsgrupp mellan regeringen, de två

förbunden och Barnombudsmannen för att ytterligare understödja det

lokala arbetet med barnkonventionens genomförande.

112

5.2 Bams och ungdomars rätt att komma till tals samt Skr. 1999/2000:137

möjligheter till inflytande och delaktighet

Inledning

En av barnkonventionens grundprinciper, artikel 12, slår fast barnets rätt

att få uttrycka sina åsikter och få dessa beaktade i alla beslut som rör det.

Artikel 12 innehåller två dimensioner; den handlar dels om bams rätt till

inflytande i alla frågor som rör dem, innefattande inflytande över de

verksamheter bam brukar, deras närmiljö och över politiska beslut som

påverkar dem, dvs. en demokratiaspekt, dels handlar den om rätten att

komma till tals i beslutssituationer som rör det enskilda barnet. Detta

gäller såväl i domstolar som vid administrativa beslut som fattas av olika

myndigheter. I dessa fall skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras.

Utmaningen som Sverige står inför ligger i förmågan att omsätta barn-

konventionens mening och intentioner till verklighet och konkreta insat-

ser. Det handlar om att genomföra den i såväl lagstiftning som attityder

och praxis. Det handlar i grunden om vuxnas förhållningssätt till bam och

i vilken mån vuxna låter bams och ungdomars åsikter påverka olika

beslut.

Barnkonventionen innebär att bam har en tydlig rätt att framföra sina

åsikter och fa dem beaktade. Det gäller beslut på såväl övergripande nivå,

som samhällsplanering, som beslut på lokal nivå inom kommunerna samt

beslut och planering som gäller den egna vardagen, t.ex. i skolan. Men

bams och ungdomars inflytande över samhällsplanering och närmiljö är

ännu inte en rättighet eller möjlighet för alla.

Bam och ungdomar måste få känna sig delaktiga i samhället och kunna

ta aktiv del i det politiska livet för att demokratin skall fortleva. Att vara

delaktig och att ha inflytande har stor betydelse för en persons utveck-

ling. Genom att delta i demokratiska arbetsformer lär sig bam och ung-

domar att inhämta fakta och lyssna på andras argument. Delaktigheten

ger dem på så sätt en viktig livskompetens. Inflytande över politiken och

de beslut som fattas handlar också i hög grad om förutsättningar för

demokratin och dess kontinuitet över generationerna.

En undersökning av Statistiska centralbyrån av valdeltagandet vid

riksdagsvalet år 1998 visar ett lägre valdeltagande bland förstagångs-

väljare. Bland unga kvinnor (18-22 år) har valdeltagandet minskat från

84 till 73 procent sedan förra riksdagsvalet. Motsvarande minskning för

män i samma åldersgrupp är från 78,5 procent till knappt 75 procent

(inom statistisk felmarginal).

Inom föreningslivet har antalet bam och ungdomar som är medlemmar

sjunkit de senaste åren, även om antalet fortfarande är högt. Verksam-

hetsåret 1997/98 var 594 112 personer från 7-25 år medlemmar i de

ideella ungdomsorganisationerna som är berättigade till statsbidrag. Det

motsvarar cirka 29 procent av befolkningen i samma åldersintervall.

Samma andel under verksamhetsåret 1990/91 var cirka 32 procent, och

antalet medlemmar vad då nästan 80 000 fler.

Det är i detta sammanhang viktigt att analysera vilka orsaker som lig-

ger bakom den negativa utvecklingen och vilka grupper av ungdomar

som inte länge deltar i val eller föreningsliv. Den analysen bör innehålla

113

ett könsperspektiv, men också beskriva hur ungdomar med utländsk bak- Skr. 1999/2000:137

grund samt bam och ungdomar med funktionshinder deltar i dessa verk-

samheter.

För bam och ungdomar med funktionshinder kan bristande tillgänglig-

het i vissa avseenden vara ett hinder för deltagande. Barnkonventionen

betonar särskilt det funktionshindrade barnets rätt till individuell utveck-

ling för att kunna delta aktivt i samhället. Enligt FN:s standardregler har

samhället ett ansvar för att skapa de förutsättningar som kan krävas för

denna delaktighet. Bam med funktionshinder kan också behöva mer stöd

än andra för att komma till tals, vilket innebär att de skall fa ta del av

information och kunna delta i diskussioner och beslut i en för dem anpas-

sad form. För ett barn som inte kan kommunicera verbalt är tillgången till

stöd i form av hjälpmedel avgörande.

Många undersökningar visar att bam och ungdomar vill vara med och

forma den egna uppväxtmiljön, men upplever sig i stort sakna sådana

möjligheter i dag. Samtidigt visar undersökningarna att deras vilja till

engagemang i samhällsfrågor är stort, men inte på de villkor som det tra-

ditionella politiska systemet ger dem. Bam och ungdomar vill ha infly-

tande över sina liv, inte bara inom familjen utan också i skolan, på friti-

den, i bostadsmiljön och i närsamhället. Däremot är det fa beslutsproces-

ser i dag som systematiskt tar till vara deras tankar och idéer, inte ens när

frågorna direkt berör dem. Detta far till följd att barnens och ungdomar-

nas egna kunskaper om sina livsvillkor saknas i många viktiga samhälls-

beslut.

Ett ökat inflytande för bam och ungdomar i de kommunala besluts-

processerna och verksamheterna skulle fa en stor betydelse för utveck-

lingen av det politiska arbetet och demokratin i Sverige. Det skulle

sannolikt resultera i mer effektiva och genomtänkta beslut. Det skulle

också ge bam och ungdomar en större självkänsla, ett ökat ansvars-

tagande och samhällsengagemang, vilket på sikt är en investering för

samhället.

5.2.1 Utvecklingen av barns och ungdomars möjligheter till

inflytande och delaktighet

Barnombudsmannen och Ungdomsstyrelsen har under 1990-talet följt

utvecklingen kring bams och ungdomars inflytande i kommunerna

genom olika undersökningar.

Sammantaget visar undersökningarna att bams och ungdomars infly-

tande generellt sett har ökat under de senaste åren. Det har skett en viss

attitydförändring i synen på bams och ungdomars inflytande, framför allt

på lokal nivå.

Många kommuner har inlett ungdomsprojekt och andra insatser för att

öka ungdomars möjligheter till inflytande. Samtidigt kan man konstatera

att det endast är ett mindre antal kommuner som arbetar mer strategiskt

och systematiskt med bams och ungdomars medverkan. De former som

används är i huvudsak inriktade på åldersgruppen 15-25 år. Metoder för

att inhämta åsikter från yngre tonåringar och bam saknas till stor del

fortfarande. Det finns heller ingen helhetssyn kring bams medverkan i de

114

kommunala beslutsprocesserna. Den vanligaste formen för inflytande i Skr. 1999/2000:137

den kommunala beslutsprocessen är samråd, genom t.ex. ungdomsråd

eller ungdomsparlament.

Det är viktigt att framhålla att inflytande inte far bli exklusivt för vissa

ungdomsgrupper utan måste ses som en rättighet för alla bam. Det är

viktigt att det finns kanaler för att lyssna även på de yngre barnens åsik-

ter. De små bamen skall ges möjlighet att framföra sin mening utan att de

upplever det som ett tvång. Bam far inte heller ges större ansvar än vad

som är rimligt utifrån ålder och mognad. Bamen måste också fa tid och

möjlighet att verkligen sätta sig in i vad frågan gäller och kan aldrig

avkrävas ett svar utan ett gott och begripligt underlag. Redan i förskolans

läroplan betonas bams inflytande. De behov och intressen som bamen

själva på olika sätt ger uttryck för bör ligga till grund för den pedago-

giska verksamheten.

Ett ökat inflytande för bam och ungdomar förutsätter dock att det

också finns former och arbetssätt för att låta bamen komma till tals.

Utvecklingsarbetet består av två delar. Dels att lära bam och ungdomar

att framföra sina åsikter, dels att lära vuxenvärlden att lyssna och ta till

sig det bam och ungdomar säger.

Barns och ungdomars inflytande i skolan

Bam och ungdomar skall ha möjlighet till inflytande och ansvar i skolan.

I skollagen, läroplanerna och grundskoleförordningen regleras elevernas

rätt till inflytande över hur deras utbildning utformas. De demokratiska

principerna att kunna påverka, ta ansvar och vara delaktig omfattar alla

elever. Med stigande ålder skall eleven få ökat ansvar för sin egen utbild-

ning och arbetsmiljö. I varje undervisningsgrupp skall eleverna till-

sammans med läraren behandla frågor av gemensamt intresse för ele-

verna. För de senare årskurserna behöver inflytandet över arbetssätt,

innehåll och arbetsformer utvecklas. Även elever i t.ex. särskolan måste

fa delta i skolans gemensamma sammankomster och ha representanter i

elevrådet.

Vad tycker eleverna själva om inflytande, meningsfullhet och trygghet i

skolan?

I läroplaner och förordningar finns inskrivet vikten av bams/elevers rätt

till inflytande över verksamheterna.

Skolverket genomförde år 1997 en attitydundersökning om vad elever i

grundskolans årskurs 7-9 och gymnasieskolan tycker om inflytande,

meningsfullhet och trygghet i skolan. Grundskoleeleverna är genom-

gående mer positiva än gymnasieeleverna.

Vad vill eleverna ha inflytande över och vad kan de vara med om att

bestämma om? Merparten av eleverna vill ha mer att säga till om inom

alla områden. Över 80 procent av eleverna vill vara med och bestämma

om arbetssätt, därefter i fallande skala: innehåll, miljö, regler, lärare,

läromedel och resurser. Det område som eleverna faktiskt anser sig vara

med och bestämma över är i första hand arbetssättet. Sextio procent av

115

eleverna anser att de kan bestämma väldigt mycket eller ganska mycket. Skr. 1999/2000:137

Närmare 35 procent anser att de kan bestämma över vad som skall tas

upp i undervisningen och knappt 30 procent över miljön.

Resultaten visar inga större skillnader mellan kategorier av elever

(socialt ursprung - kön) och deras upplevelse av att kunna påverka. Triv-

sel och inflytande hör ihop, de elever som uppger att de inte trivs tycker

också att de i mindre utsträckning kan påverka det som sker i skolan.

Eleverna upplever ett ökat inflytande. En jämförelse mellan attityd-

undersökningarna från åren 1993/94 och 1997 visar att fler elever tycker

att de kan vara med och bestämma i skolan. Detta gäller främst för

arbetssätt men även undervisningens innehåll.

På frågan om hur ofta eleverna tycker det känns meningsfullt att gå i

skolan svarar 60 procent att det alltid eller oftast är meningsfullt. En

tiondel av eleverna upplever att det sällan eller aldrig är meningsfullt.

Cirka 80 procent av de tillfrågade eleverna tror att de kommer att fa väl-

digt mycket eller ganska mycket nytta av vad de lärt sig i skolan. Här har

en ökning skett sedan den förra undersökningen, då drygt hälften trodde

att de skulle få användning av vad de lärt sig. Över hälften av eleverna

tycker att skolan ger dem lust att lära sig mer senare i livet.

På en övergripande fråga om det är lugnt och tryggt i skolan instämmer

91 procent av eleverna, 67 procent tycker att det är en positiv anda och

god sammanhållning i skolan. En tiondel av eleverna instämmer i frågan

att mobbning är ett stort problem på skolan, något fler i grundskolans

årskurs 7-9 och något färre i gymnasieskolan. På frågan om eleverna

tycker att skolan gör mycket för att förhindra mobbning instämmer

66 procent av eleverna i grundskolan medan endast 36 procent av ele-

verna i gymnasieskolan instämmer.

De allra flesta elever trivs bra med de andra eleverna på skolan och

cirka 80 procent trivs också bra med sina lärare. Vid jämförelse mellan

undersökningarna från åren 1993/94 och 1997 har andelen elever som

trivs med lärare och andra vuxna ökat något medan andelen som trivs i

skolan och med andra elever minskat något. På flera frågor som ställts

om den sociala miljön har svaren ungefar samma fördelning som vid den

tidigare undersökningen. Man kan dock i några frågor se en negativ ten-

dens bland annat vad gäller trivsel och mobbning.

I denna attitydundersökning finner man litet stöd för att kön, social och

kulturell bakgrund är av betydelse för vilket inflytande man upplever sig

ha som elev. Vad gäller uppgifter från föräldrar om deras möjlighet till

inflytande så är skillnaden mellan olika kategorier relativt små. Kön eller

utbildningsnivå eller eventuellt invandrarskap har i sig inte någon större

betydelse för i vad mån man anser sig kunna påverka skolan.

Pågående initiativ och åtgärder

För närvarande pågår en femårig försöksverksamhet med lokala styrelser

i grundskolan och i gymnasieskolan. I den lokala styrelsen med föräldra-

majoritet i grundskolan och särskolan kan elever ingå. Företrädare för

eleverna har närvaro- och yttranderätt. Lokal styrelse finns för när-

varande på 208 skolor. I den lokala styrelsen med elevmajoritet i gymna-

sieskolan och kommunal vuxenutbildning skall eleverna vara i majoritet

116

och har möjlighet att fatta egna beslut. Sådan styrelse finns för när- Skr. 1999/2000:137

varande på 30 skolor.

Inom projektet Skola i utveckling har Skolverket följt och stöttat sko-

lornas utvecklingsarbete; 41 skolor har deltagit inom området elevin-

flytande. Inom grundskolans senare årskurser och gymnasieskolan har

skolorna arbetat med nya former för elevinflytande som inflytandemallar,

brukarstyrelser, bollplanksgrupper, demokratigrupper och obligatoriska

kurser i elevdemokrati men också genom att eleverna tar plats i de

beslutande organ som redan finns.

Värdegrundsfrågoma skall genomsyra verksamheten i förskola, skola

och utbildning för vuxna. För att stärka skolornas arbete med läroplanens

värdegrund och en helhetssyn på sociala mål och kunskapsmål startade i

februari 1999, på initiativ av skolministern, Värdegrundsproj ektet. Pro-

jektet knöt ett ungdomsråd, med tio ungdomar, till sig. De har arbetat

med frågor som sex och samlevnad, demokrati m.m. i sina skolor och

hemkommuner. Värdegrundsprojektet har också inbjudit bam och ung-

domar att skriva och berätta vad de tycker i frågor om demokrati och

värdegrund. En del av bidragen har presenterats i en bok.

Vidare deltar Sverige i det internationella projektet IEA Civic Educa-

tion Study, som är en internationell utvärdering av ungdomars demokra-

tiska kompetens. I utvärderingen ingår ett 30-tal länder. Det svenska

projektet benämns Ung i demokratin och leds av Skolverket, Statskonto-

ret och Ungdomsstyrelsen. Undersökningens syfte är bl.a. att fa kunskap

om skolungdomars demokratiska kunskaper och deras attityder, värde-

ringar och engagemang vad gäller demokratifrågor.

I februari 2000 lämnade Demokratiutredningen sitt slutbetänkande En

uthållig demokrati! (SOU 2000:1). I sitt betänkande framhåller utred-

ningen bl.a. skolans ansvar för att förbereda de uppväxande medborgarna

för ett deltagande i den stora demokratins frågor. Utredningen under-

stryker att skolan inte endast far ha till uppgift att lära ut kunskaper om

demokrati, moral och kritiskt tänkande. Den måste också vara en demo-

kratisk arena; eleverna måste få uppleva demokrati i praktiken.

I uppföljningsarbetet av Demokratiutredningen har regeringen initierat

ett utvecklingsarbete - Tid för demokrati. Syftet med utvecklingsarbetet

är att genomföra aktiviteter som på längre sikt utvecklar demokratin och

skapar förutsättningar för att öka medborgarnas aktiva deltagande i de

politiska beslutsprocesserna och i samhällslivet. Utvecklingsarbetet

kommer att bestå av tre huvudaktiviteter: Ett nationellt rådslag om demo-

krati och delaktighet, stöd till demokratiutveckling samt 80-årsjubiléet av

den allmänna rösträtten.

Det främsta syftet med rådslaget är att regeringen skall fa in synpunkter

på Demokratiutredningens analyser, resonemang och förslag. Regeringen

har därför valt att gå ut till ett mycket stort antal remissinstanser, där

ungdomsgruppen har varit viktig att nå. Demokratiutredningens publika-

tioner har vidare skickats ut till folk- och skolbibliotek. Regeringen

kommer även att ekonomiskt stödja olika demokratiprojekt i landet. Ett

av de prioriterade områdena kommer att vara skola och demokrati. Rege-

ringen har därvid uttalat att en av de grupper man särskilt vill nå ut till i

detta utvecklingsarbete är ungdomsgruppen.

117

— Propositionen På ungdomars villkor - ungdomspolitik för demokrati,

rättvisa och framtidstro (prop. 1998/99:115)

Den ungdomspolitiska propositionen På ungdomars villkor — ungdoms-

politik för demokrati, rättvisa och framtidstro (prop. 1998/99:115) antogs

av riksdagen den 1 december 1999.1 propositionen föreslår regeringen en

målstymingsmodell för ungdomspolitiken, som innebär att riksdagen

beslutar om mål vilka anger inriktningen för den nationella ungdoms-

politiken. Målen skall konkretiseras genom delmål vilka beslutas av rege-

ringen. Vidare skall goda exempel identifieras, presenteras och spridas, i

syfte att stimulera till att ungdomspolitikens mål uppnås.

Regeringen angav i propositionen tre mål för den nationella ungdoms-

politiken:

1. Ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett självständigt liv.

2. Ungdomar skall ha verklig möjlighet till inflytande och delaktighet.

3. Ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande

skall tas till vara som en resurs.

Regeringen fattade i december 1999 beslut om att anta 41 delmål för

ungdomspolitiken. Dessa ligger till grund för olika myndigheters uppdrag

under de tre närmaste åren. De delmål som tar sikte på ungdomars infly-

tande rör främst områdena skola, högskola, samhällsplanering, kultur-

och fritidsområdet samt det internationella området.

Ungdomsstyrelsen ges en ny roll i samband med den nya ungdoms-

politiken där den far i uppgift att utifrån de av regeringen beslutade del-

målen för ungdomspolitiken följa upp och analysera dess resultat på stat-

lig och lokal nivå.

Propositionen behandlar även andra frågor som är väsentliga för ung-

domar. De konkreta förslagen handlar om allt från att motverka skilda

åldersgränser för män och kvinnor i nöjeslivet, att stärka unga invandrar-

flickors situation till att göra IT tillgänglig för ungdomar. I propositionen

anges också andra åtgärder som tar sikte på att stärka ungdomars möjlig-

heter till inflytande och delaktighet i samhället. I enlighet med proposi-

tionen har regeringen givit Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisatio-

ner (LSU) ekonomiskt stöd för att tillsätta en Ungdomarnas

Demokratikommission, vars syfte är att utreda ungdomars möjligheter till

att påverka såväl i sina egna miljöer som i större politiska sammanhang.

Ungdomarnas Demokratikommission lade i juni 2000 fram sin rapport.

Vidare har regeringen tillsatt en Ungdomsdelegation som fungerar som

ett rådgivande organ till regeringen i frågor av särskild betydelse för

ungdomar och ungdomars levnadsvillkor. Delegationen fungerar också

som ett forum för ungdomars inflytande och delaktighet i rikspolitiken.

Åtgärder som tar sikte på att stärka ungdomars demokratiska engage-

mang i skolan presenteras också och tar sig uttryck i förslag som att

utvärdera de lokala skolstyrelserna med elevmajoritet, ge ekonomiskt

stöd till elevombudsmannen och uppmuntra elevrådsarbete och annat

ideellt arbete i skolan. Inom ramen för den ungdomspolitiska propositio-

nen ställs också medel till förfogande ur Allmänna arvsfonden till ett

antal ungdomsprojekt.

Ungdomspropositionen har tagits fram och förankrats bland ungdomar.

Ett stort antal rådslag med ungdomar har hållits runt om i landet, ung-

Skr. 1999/2000:137

118

domsting och temamöten har genomförts, vilka bl.a. har fokuserat på Skr. 1999/2000:137

ungdomars inställning och möjlighet till inflytande.

— Vissa kommunala insatser och andra åtgärder for att stärka barns och

ungdomars möjlighet till inflytande och delaktighet i samhället

På kommunalt plan finns, som tidigare nämnts, allt oftare ungdomsråd

vilka syftar till att engagera ungdomar och anlägga ett ungdomsperspek-

tiv på lokala samhällsfrågor i stort. Av de kartläggningar av ungdomsråd

och liknande forum för inflytande som Ungdomsstyrelsen genomfört

framgår att det finns cirka 100 sådana forum i 90 kommuner. Ungdomars

delaktighet är även viktig i bl.a. arbetet med Agenda 21 och omställ-

ningen till en långsiktigt hållbar utveckling.

Utmärkelsen Årets ungdomskommun kan ses som ett verktyg för att

stimulera en fortsatt utveckling och för att kontinuerligt utvärdera kom-

munernas verksamhet inom det ungdomspolitiska området samt för att

möjliggöra ett erfarenhetsutbyte mellan kommuner i det ungdomspoli-

tiska arbetet. Att utse en ungdomskommun är också ett sätt att visa andra

kommuner hur man aktivt arbetar med att fa ungdomar delaktiga i sam-

hället. Ludvika kommun erhöll utmärkelsen för år 2000.

Andra forum för inflytande, såsom t.ex. det ungdomsparlament som

genomfördes i Hultsfred den 3—4 mars 2000 samlade 349 gymnasieelever

från hela Kalmar län och kan ses som en metod för att stärka ungdomars

möjlighet till inflytande och delaktighet i samhället.

Ytterligare exempel på ungdomars inflytande och delaktighet i sam-

hället är den samling om ungdomars villkor i Sverige som statsministern

inbjöd ungdomsorganisationerna till den 8 september 1999 där även ung-

domsministem och demokratiministem medverkade. Samtalen handlade

om hur regeringen skall stödja utvecklingen i samhället för att det ska bli

ännu bättre för unga människor. I syfte att förbättra dialogen med unga

människor genomfördes ett nytt ungdomsforum den 9 maj i år. Bakom

inbjudan stod statsministern, ungdomsministem, demokratiministem,

skolministern samt statsråden i Finans- respektive Näringsdepartementet.

Inför detta ungdomsforum har tre temamöten genomförts i dialog med

ungdomar.

På nationell nivå har också ungdomens riksdag genomförts två gånger,

senast under våren 2000, till vilka samtliga gymnasieelever inbjuds att

delta. Inför och under denna riksdag får eleverna skriva motioner, delta i

en allmän politisk debatt och frågestund.

En viktig roll för att stödja ungdomars inflytande och delaktighet i

samhället utgör Ungdomsstyrelsens arbete. Myndighetens övergripande

mål är att främja goda uppväxtvillkor för ungdomar samt att verka för att

unga människor görs delaktiga i samhällsutvecklingen. Ungdomsstyrel-

sen arbetar sektorsövergripande och har en kontinuerlig kontakt med

kommunerna när det gäller att följa ungdomars villkor i samhället. Dess

arbete tar sig bl.a. uttryck i att fungera som en kunskapsbank i ungdoms-

frågor gentemot andra myndigheter, kommuner, föreningsliv, ungdoms-

arbetare och enskilda. Styrelsen anlägger också ett ungdomsperspektiv på

frågor inom olika samhällsområden samt stödjer utvecklingsarbete inom

organisationer och kommuner som arbetar med ungdomsfrågor.

119

För att stärka bams och ungdomars inflytande och delaktighet i sam-

hällsplaneringen har regeringen gett Boverket i uppdrag att tillsammans

med Vägverket, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen och Svenska

kommunförbundet utveckla metoder för hur bams och ungdomars infly-

tande skall förverkligas i kommuner i frågor som rör samhällsplanering

och liknande frågor. Uppdraget har redovisats till regeringen i mars 2000

och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Enligt regeringens mening är det av stor vikt att en fortsatt process för

att förstärka bams och ungdomars inflytande stimuleras. Den av rege-

ringen tillkallade Kommundemokratikommittén (dir. 1999:98) har därför

fått i uppdrag att föreslå åtgärder som kan göra bam och ungdomar mer

delaktiga i den kommunala demokratin och också ge bam och ungdomar

bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politiken

fungerar. Kommittén skall även studera erfarenheterna i de försök som

gjorts med kommunala ungdomsråd och ungdomsparlament och utifrån

detta föra en diskussion om hur dessa kan användas i större utsträckning

som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den

kommunala demokratin. Kommittén skall redovisa sina resultat till rege-

ringen senast den 1 februari 2001.

5.2.2 Barnets rätt att komma till tals i rättsprocessen m.m.

Artikel 12 i barnkonventionen erkänner barnets rätt att komma till tals i

beslutssituationer som rör det enskilda barnet. Detta gäller såväl i dom-

stolar som vid administrativa beslut som fattas av olika myndigheter. I

dessa fall skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras.

I mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser

om vård av unga (LVU) har den som är över 15 år egen processbehörig-

het. Bam som är under 15 år skall höras om det kan vara till nytta för

utredningen och barnet inte tar skada av att höras (36 § LVU). Sedan den

1 januari 1998 finns en särskild bestämmelse i 9 § socialtjänstlagen

(1980:620) om att barnets inställning så långt möjligt skall klarläggas när

en åtgärd rör ett bam. Vidare tillfördes utlänningslagen (1989:529) den 1

januari 1997 en bestämmelse (11 kap. 1 a §) om att bam i regel skall

höras i samband med utredning vid ansökan om uppehållstillstånd.

Uttryckliga bestämmelser om barnets rätt att komma till tals i mål och

ärenden om vårdnad, i mål om umgänge och i adoptionsärenden infördes

den 1 januari 1996 i föräldrabalken. Genom 1998 års vårdnadsreform

gjordes bestämmelserna om bams rätt att komma till tals tillämpliga även

på mål om barnets boende. Vidare markerades att barnets vilja inte endast

är en omständighet att beakta vid bedömningen av barnets bästa utan

ibland bör beaktas fristående från den bedömningen.

Inom Europarådet har utarbetats en konvention om utövande av bams

rättigheter, European Convention on the Exercise of Children's Rights.

Konventionen öppnades för undertecknande den 25 januari 1996. Sverige

har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den. Syftet med

konventionen är att förbättra bams ställning i familjerättsprocesser. Kon-

ventionen är avsedd att vara ett komplement till FN:s barnkonvention och

hjälpa länderna att genomföra barnkonventionen på ett riktigt sätt.

Skr. 1999/2000:137

120

Inom Justitiedepartementet övervägs f.n. vilka ändringar som behöver Skr. 1999/2000:137

göras för att Sverige skall kunna ratificera konventionen. Möjligheten att

ge bam rätt till juridiskt biträde i vissa särskilt konfliktfyllda vårdnads-

och umgängestvister kommer att uppmärksammas i det arbetet (bet.

1998/99:LU18).

1996 års reform om bams rätt att komma till tals, som redovisats i

avsnitt 4.1, och 1998 års vårdnadsreform skall utvärderas. I samband med

utvärderingen kan det finnas anledning för regeringen att ta upp frågan

om bams talerätt när det gäller vissa vårdnadsfrågor.

5.3 Demokratifostran och åtgärder mot

främlingsfientlighet m.m.

Allmänt

Principen om alla människors lika värde och individers okränkbarhet är

grundläggande i en demokrati. Rasism och andra former av intolerans är

oförenliga med demokratin.

Under senare år har flera fall av grov brottslighet med koppling till

nazistisk ideologi på ett förödande sätt drabbat enskilda. Sådana händel-

ser utgör ett allvarligt hot mot den rättstrygghet som alla i vårt samhälle

har rätt till, oavsett bakgrund eller ursprung. Likaså visar olika rapporter

att det förekommer att individer eller grupper av individer diskrimineras

på grund av sin etniska tillhörighet. Diskriminering på grund av kön,

funktionshinder eller sexuell läggning är givetvis också oacceptabel.

Arbetet mot rasism, främlingsfientlighet och diskriminering bedrivs i

Sverige med höga ambitioner och är ett prioriterat område för regeringen.

Regeringens arbete med dessa frågor bedrivs på olika sätt och på olika

samhällsområden. En del av detta arbete berör frågan om demokratifost-

ran, dvs. hur vi fostrar våra bam och ungdomar till demokrati. Även om

demokratin inte är hotad i Sverige är det viktigt att föra denna diskussion

för att motverka våld och för att understryka vikten av respekt och hän-

syn i förhållandet mellan människor. I det breda folkbildnings- och dis-

kussionsarbete som måste till för att motverka detta behövs det vuxna

som är bra förebilder för bam och ungdomar, men det behövs också

engagerade bam och ungdomar.

I skollagen (1985:1100) stadgas att verksamheten skall utformas i

överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Inom

Utbildningsdepartementet pågick under år 1999 det s.k. Värde-

grundsproj ektet. Projektet syftade till att lyfta fram samhällets grundläg-

gande värden, som också kommer till uttryck i läroplanerna, som bl.a.

människolivets okränkbarhet, solidaritet och människors lika värde. Det

handlade också om en strategi för hur vuxna skall fa igång en dialog med

bam och ungdomar om dessa frågor.

I dag uppbär ett 60-tal ungdomsorganisationer ett s.k. grundbidrag. För

att en ungdomsorganisation skall kunna beviljas bidrag krävs enligt för-

ordningen (1994:641) om statsbidrag till ungdomsorganisationer att

målen för statsbidragen är uppfyllda. Ett av målen tar just sikte på ung-

domars demokratiska fostran, vilket bl.a. innebär att ungdomarna själva

121

skall ha inflytande över och styra sin verksamhet. Detta har lett till att Skr. 1999/2000:137

många organisationer bildat egna, självständiga, ungdomsorganisationer.

Pågående initiativ och åtgärder

Regeringen har i april i år beslutat att utarbeta en handlingsplan mot

rasism, främlingsfientlighet och diskriminering. Ett antal av de åtgärder

som skall ingå i handlingsplanen berör också bam och ungdom. Ett

sådant exempel är att regeringen har uppdragit åt Integrationsverket att

bygga upp en nationell kunskapsbank för metoder for och erfarenheter av

arbetet mot rasism, främlingsfientlighet och diskriminering inom olika

samhällssektorer och på olika nivåer.

Regeringen har vidare beslutat att satsa 30 miljoner kronor ur All-

männa arvsfonden till utveckling av ungdomsföreningars lokala insatser

mot rasism, främlingsfientlighet och diskriminering.

Härutöver har regeringen beviljat Röda Korsets folkhögskola medel för

att genomföra en utbildning för 100 ungdomar för att underlätta för dessa

att i sina vardagsmiljöer fungera som “ambassadörer" mot främlings-

fientlighet och rasism.

5.4 Inriktningen på det fortsatta bamkonventionsarbetet

Propositionen med en strategi för att förverkliga FN:s konvention om

barnets rättigheter (prop. 1997/98:182) har inneburit en kraftsamling i

arbetet med att utveckla bampolitiken i Sverige. Som framgått ovan

pågår för närvarande ett intensivt arbete med att genomföra barnkonven-

tionen på olika nivåer över hela Sverige. Det finns ändå anledning att

blicka framåt bl.a. för att de processer som startats ständigt genererar nya

frågor och behov.

Bamkonsekvensanalyser

Det arbete som pågår med att utveckla Regeringskansliets samordning av

barnfrågorna med utgångspunkt i barnkonventionen har kommit en bit på

väg. Ett viktigt kommande steg är att bättre utnyttja de instrument för

myndighetsstyrning som finns i Regeringskansliet bl.a. i syfte att i större

utsträckning fa in ett bamperspektiv i myndighetsbeslut och i uppfölj-

ningen av dem. Det bör också finnas ett tydligare bamperspektiv när

uppdrag ges till myndigheter att utvärdera förändrad lagstiftning.

Ett annat område som behöver utvecklas är bamperspektivet i den stat-

liga budgetprocessen. Målsättningen bör vara att de resurser som väsent-

ligt påverkar bams liv skall vara urskiljbara på ett sådant sätt att de kan

bli föremål för politiska prioriteringar. Inom Regeringskansliet pågår ett

arbete med att utforma en gemensam verksamhetsstruktur för styrning i

staten. De sektorsövergripande områdena, av vilka bamområdet är ett,

skall definieras på ett sådant sätt att det enkelt går att följa verksamheten

inom området inom hela Regeringskansliet. Inom ramen för detta projekt

har Socialdepartementet ansvaret för att tillsammans med berörda depar-

tement uppnå det beskrivna syftet.

122

Barns och ungdomars inflytande

Ytterligare ett område som behöver utvecklas är bams och ungdomars

möjlighet att fa klaga på offentliga verksamheter och beslut som rör dem

och att fa föra fram synpunkter inom de områden som påverkar deras

vardag. Ett alternativ kan vara att det lokalt tillsätts ombudsfunktioner

eller liknande för att ta till vara bams och ungdomars intressen i den

lokala beslutsprocessen. Barnombudsmannen kommer att få i uppdrag att

utveckla en normalinstruktion för sådana lokala bamombudsmannafunk-

tioner, som sedan kommunerna fritt kan använda sig av.

En särskild fråga är vilka former Regeringskansliet skall använda för

att föra en dialog med bam och ungdomar. En process kring denna fråga

har redan påbörjats, men olika departement har nått olika långt; särskilt

när det gäller dialogen med de yngre bamen. Det är därför angeläget att

arbetet fortsätter. Socialdepartementet avser därför att under hösten 2000

bjuda in bam och ungdomar till en diskussion kring hur deras synpunkter

på bästa sätt kan inhämtas.

Det traditionella remissförfarandet i samband med betänkanden, rap-

porter och liknande bör också utformas så att bam- och ungdomsgruppers

synpunkter kan tas med på ett rimligt sätt.

FN:s barnkonvention som studiemoment vid högskolestudier

I och med att Sverige ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter

har den svenska regeringen åtagit att sprida information om konventio-

nen. Det har visat sig att konventionen är ett mycket effektivt instrument

för att bevaka bams intressen och att bamperspektivet finns med i offent-

liga beslutsprocesser. Detta gör det än viktigare att konventionen är väl

känd av bam, ungdomar och av dem som professionellt arbetar med bam.

På många universitet och högskolor har det påbörjats ett förtjänstfullt

arbete med att använda barnkonventionen som ett direkt underlag i

undervisningen. Då handlar det inte bara om kunskaper om det bokstav-

liga innehållet i olika artiklar, som om intentionerna bakom konventionen

och hur den kan användas i det praktiska arbetet för att förbättra kvalite-

ten på det.

Detta arbete behöver nu spridas så att konventionen systematiskt an-

vänds i undervisningen för blivande yrkesutövare som kommer att arbeta

med bam eller vars beslutsfattande berör bam i betydande utsträckning.

Det gäller yrkesgrupper som direkt arbetar med bam såsom förskollärare,

fritidspedagoger, lärare och socialarbetare likaväl som de vars arbete på

annat sätt är viktigt för bam som jurister, samhällsplanerare, läkare, jour-

nalister, arkitekter m.fl.

Högskoleverket bör därför få i uppdrag att kartlägga hur barnkonven-

tionen används i dag samt att lämna förslag på hur konventionen kan ges

en bred spridning inom högskoleväsendet.

I den tidigare under våren lagda propositionen om en förnyad lärar-

utbildning (prop. 1999/2000:135) framhåller regeringen vikten av att de

blivande lärama i sin utbildning får kunskap om barnkonventionen och

förbereds på att arbeta så att barnets rättigheter tillvaratas i skola och

samhälle.

Skr. 1999/2000:137

123

Översynen av Barnombudsmannens verksamhet och organisation

Barnombudsmannen (BO) har en viktig roll när det gäller att påbörja och

samordna insatser för att genomföra barnkonventionen i Sverige och för

att bevaka bams och ungdomars rättigheter och intressen i olika sam-

manhang. Det är viktigt att det arbete som bedrivs av BO förstärks och

effektiviseras.

En särskild utredning har därför haft i uppdrag att lämna förslag till hur

BO skall kunna stärkas. Utredningen presenterade i maj 1999 sina förslag

i betänkandet Barnombudsmannen - företrädare för bam och ungdomar

(SOU 1999:65). Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen planerar

en proposition till hösten 2000.

Barns lek- och utemiljö

Bams fria lek är viktig för deras hela utveckling. Därom råder en bred

enighet bland forskare och praktiker som arbetar med bam. Detta gäller

inte bara de små bamen, utan även skolbarnen behöver leka, bl.a. för att

befasta de kunskaper de får i skolan.

Bam behöver utrymme för sin fria lek både tidsmässigt och i form av

lämpliga lekmiljöer. Det är många som menar att barnens liv i det

modema samhället rutats in alldeles för mycket. Tiden för drömmar,

fantasier och äventyr har begränsats påtagligt. Detta är värt att fundera

över för föräldrar och förskole- och skolpersonal.

Det modema samhället har begränsat ytorna för bams lek. Alltfler bam

bor i städer, vilket i sig innebär begränsningar. Trafik och andra yttre

faror begränsar också barnens liv. Föräldrar är i dag mycket medvetna

om riskfaktorer i bams liv, vilket är bra, men det kan också hindra bam

att utnyttja sina omgivningar.

Det finns medvetna ansträngningar i syfte att kompensera denna

utveckling och ge bamen tillgång till miljöer som är lämpliga för lek.

Barnomsorgens utbyggnad har givetvis varit viktig ur denna aspekt.

Den tidigare myndigheten Bammiljörådet ombildades år 1993 till den

nya myndigheten Barnombudsmannen. Bammiljörådet hade ett myndig-

hetsansvar för bams lek- och utemiljö. Detta ansvar överfördes inte till

den nya myndigheten. Detta innebär att det nu inte finns någon myndig-

het som har ett uttalat ansvar för dessa frågor, vilket har visat sig vara en

nackdel.

Den utredning om Barnombudsmannen vars betänkande (SOU

1999:65) nu bereds i Regeringskansliet hade i uppdrag att behandla frå-

gan om myndighetsansvar för bams lek- och utemiljö, vilket den också

gjort. Regeringen kommer i sin proposition om Barnombudsmannen att

behandla frågan om myndighetsansvaret för bams lek- och utemiljö.

5.5 FN:s bamkommittés synpunkter

Enligt artikel 44.1 i barnkonventionen skall staterna med jämna mellan-

rum rapportera till Kommittén för barnets rättigheter om förverkligandet

av åtagandena i konventionen. Sverige lämnade sin andra rapport i sep-

Skr. 1999/2000:137

124

tember 1997, vilken behandlades i januari 1999 vid ett möte mellan Skr. 1999/2000:137

kommittén och representanter för den svenska regeringen under ledning

av dåvarande statssekreteraren Hans Svensson.

Kommitténs sammanfattande synpunkter - concluding observations -

har därefter tillställts regeringen. Nedan följer en redogörelse för kom-

mitténs synpunkter samt de åtgärder som regeringen har vidtagit och

avser att vidta med anledning av kommitténs påpekanden.

1. Mot bakgrund av risken för att barn och familjer får olika tillgång

till samhällets service beroende på hur kommunen de bor i efterlever

barnkonventionen, uppmanades regeringen att öka ansträng-

ningarna när det gäller att säkerställa kommunernas efterlevnad av

och respekt för barnkonventionen.

De viktigaste verksamheterna som berör bam och ungdomar finns på

lokal nivå. Regeringen tar därför frågan om att barnkonventionen

respekteras och förverkligas i kommuner och landsting på djupaste allvar.

Regeringen erbjuder nu kommuner och landsting, bl. a. genom det arbete

som Barnombudsmannen bedriver genom sitt strategiuppdrag, hjälp med

att utveckla instrument och verktyg i bamkonventionsarbetet. Ökade

skatteintäkter och statsbidrag har dessutom avsevärt stärkt förutsätt-

ningarna för kommuner och landsting att genomföra förbättringar och

höja standarden i de verksamheter som särskilt riktar sig till bam och

ungdomar.

2. Regeringen uppmanades att ompröva Barnombudsmannens roll

och självständighet.

En särskild utredning har haft i uppdrag att lämna förslag till hur Barn-

ombudsmannen skall kunna stärkas och effektiviseras. Utredningen pre-

senterade i maj 1999 sina förslag i betänkandet SOU 1999:65. Betänkan-

det har remissbehandlats. Regeringen planerar en proposition till hösten

2000.

3. Regeringen uppmanades att granska effekterna av nittiotalets

nedskärningar och förnya ansträngningarna när det gäller att

genomföra barnkonventionen till det yttersta av tillgängliga resur-

ser, dvs. budgetkonsekvensanalyser.

Kommittén Välfardsbokslut har i sitt delbetänkande Välfärd vid

vägskäl (SOU 2000:3) gjort en genomgång och analys av hur bl.a. bam

och ungdomar har påverkats av utvecklingen under 1990-talet.

Regeringen har gett ett uppdrag till Barnombudsmannen och Ekono-

mistymingsverket att utveckla metoder för bamkonsekvensanalyser i den

statliga verksamheten. Kommuner och landsting som vill utveckla sitt

arbete med konsekvensanalyser ur ett bamperspektiv kommer att kunna

utnyttja det material som tas fram inom den statliga sektom. Hur detta

skall gå till kommer att diskuteras med Svenska kommunförbundet och

Landstingsförbundet i det fortsatta samarbetet kring hur barnkonventio-

nen skall genomföras i kommuner och landsting.

Uppgifter från Skolverket visar otvetydigt att de senaste årens nedskär-

ningar drabbat undervisningen mer än andra poster i skolan och möjligen

också elever i behov av särskilt stöd mer än andra grupper av elever.

125

Skolverket anger att det finns klara signaler om att gruppen elever med Skr. 1999/2000:137

mindre synliga behov har drabbats av de senaste årens budgetnedskär-

ningar.

Det finns således skäl att med största uppmärksamhet såväl nationellt

som lokalt följa utvecklingen av andelen elever som inte når målen för

utbildningen i grundskolan och också analysera varför målen inte nås.

Skolverket har fått ett uppdrag att genomföra en studie av orsakerna

bakom att elever lämnar grundskolan och gymnasieskolan utan fullstän-

diga betyg samt till att en mindre grupp elever vid det individuella pro-

grammet inte går vidare till studier på andra program. Skolverket skall

särskilt uppmärksamma elever med utländsk bakgrund samt elever med

funktionshinder. Uppdraget skall delredovisas i oktober 2000 och slut-

redovisas i maj 2001.

Regeringen har i årets ekonomiska vårproposition (prop.

1999/2000:100) aviserat att särskilda medel skall avsättas för åtgärder

som syftar till ökad måluppfyllelse.

4. Kommittén välkomnade regeringens initiativ att se över lagregle-

ringen om lägsta äktenskapsålder. Regeringen uppmuntrades i sina

avsikter att överväga lagändringar för att öka skyddet för skadliga

verkningar av tidiga äktenskap och också att undanröja diskrimine-

ring av barn.

De svenska lagreglerna om lägsta äktenskapsålder finns dels i äkten-

skapsbalken, dels i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsför-

hållanden rörande äktenskap och förmynderskap. 1904 års lag

reviderades i här aktuella delar år 1973.

Om någon vill ingå äktenskap inför svensk myndighet, prövas hans

eller hennes rätt till detta som huvudregel enligt lagen i det land där han

eller hon är medborgare. En svensk medborgare som är under 18 år och

bosatt i Sverige får inte ingå äktenskap utan att tillstånd lämnas av läns-

styrelsen. För en utländsk medborgare som vistas i Sverige gäller således

hemlandets lagar i fråga om rätten att ingå äktenskap och då också

beträffande lägsta äktenskapsålder. Har en utländsk medborgare haft

hemvist i mer än två år i Sverige eller i ett annat land än sitt medborgar-

skapsland, har han eller hon dock i vissa fall rätt att få denna fråga prö-

vad enligt svensk lag respektive det andra landets lag. Oavsett vilken lag

som skall tillämpas får dock ingen som är under 15 år ingå äktenskap

inför svensk myndighet utan tillstånd av länsstyrelsen.

Ett äktenskap som ingåtts utomlands enligt utländsk lag är giltigt

(erkänns) i Sverige om det är giltigt i den stat där det ingicks eller i den

eller de stater där mannen och kvinnan är medborgare. Motivet för denna

regel är att det skulle kunna förorsaka stora problem om den som är lag-

ligen gift i ett land inte - åtminstone som huvudregel - kunde räkna med

att betraktas som gift också i andra länder, t.ex. om en 17-årig kvinna

som är gift sedan några år och har två bam skulle betraktas som en ogift

mor därför att hon flyttar med make och bam till Sverige.

Ett beslut som meddelats av utländsk myndighet får inte tillämpas om

det skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rätts-

ordningen, dvs. det skulle strida mot svensk ordre public. Det förhållan-

det att en av kontrahenterna är mycket ung kan medföra att äktenskapet

126

anses ogiltigt enligt svenska ordre public-regler men en bedömning får Skr. 1999/2000:137

göras i varje särskilt fall i första hand av de rättstillämpande myndighe-

terna.

Inom Justitiedepartementet pågår det en översyn av de svenska reg-

lerna som berör frågan om lägsta äktenskapsålder i förhållanden med

internationell anknytning. Resultatet av översynen kan väntas inom några

års tid.

Nämnas kan också att Nordiska Ministerrådets Migrationsutskott har

publicerat en rapport ”Arrangerte ekteskap og tvangsekteskap i Norden”

(TemaNord 1999:604). I sammanhanget kan även hänvisas till den i

avsnitt 3.9 omnämnda rapporten ”Låt oss tala om flickor...” som har pub-

licerats av Integrationsverket.

5. Regeringen uppmanas utifrån icke-diskrimineringsprincipen att

ompröva sin politik när det gäller illegala invandrares barn, de s.k.

gömda barnen, och deras tillgång till social service utöver akut sjuk-

vård.

Socialstyrelsen och Migrationsverket (tidigare Statens invandrarverk)

har haft regeringens uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen när

det gäller bam som hålls gömda inför verkställigheten av ett avvisnings-

eller utvisningsbeslut. Efter överläggningar mellan Socialstyrelsen, Land-

stingsförbundet och frivilligorganisationema har regeringen beslutat att

dessa bam skall fa hälso- och sjukvård samt tandvård efter samma regler

som gäller för asylsökande bam. Se vidare under avsnitt 3.8.

6. Kommittén uttrycker sin oro över det ökade antalet händelser av

rasism och främlingsfientlighet och delar regeringens oro att nuva-

rande lagstiftning om olaga diskriminering och hets mot folkgrupp

inte är tillräckligt effektiva. Regeringen uppmuntras att fortsätta på

den angivna vägen och förändra lagstiftningen och vidta alla nöd-

vändiga åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet så

att barn skyddas mot alla former av diskriminering.

Utöver nämnda lagar finns det också andra generella straffbestämmel-

ser som kan tillämpas mot brottslighet av rasistisk eller liknande karaktär.

Då skall motivet till brottet alltid vägas in. När motivet för brottet har

varit att kränka en person eller en grupp av personer på grund av ras,

hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan lik-

nande omständighet skall det ses som en försvårande omständighet.

Den 1 maj 1998 trädde lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska

anslagstavlor i kraft. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst

för elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen slås fast att den som

tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha

uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk

anslagstavla är vidare skyldig att lämna användare av tjänsten viss infor-

mation och att ta bort vissa slag av meddelanden, bl.a. sådana som utgör

hets mot folkgrupp. Den som inte lämnar föreskriven information eller

underlåter att ta bort vissa meddelanden kan bli straffad med böter eller

fängelse i högst två år. Datorer och annan utrustning som använts vid

brott mot lagen kan i vissa fall förverkas.

127

5 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 137

Regeringen tillsatte i augusti 1998 en parlamentarisk kommitté Skr. 1999/2000:137

(Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m.,

Ju 1998:04) med uppgift att utreda frågan om straffansvar för aktivt del-

tagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet. Kommit-

tén skall också utreda om bestämmelsen om hets mot folkgrupp är till-

räckligt effektiv i kampen mot rasistiska organisationer, frågan om att

straffbelägga hets mot homosexuella samt ett förbud mot politiska uni-

former. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober år 2000. Bak-

grunden till uppdraget är bland annat vissa rasistiska grupperingars verk-

samhet.

Justitiekanslem framförde i en skrivelse den 17 mars 2000 att det är

motiverat med en särskild straffskala för hets mot folkgrupp som utgör

grovt brott. Justitiekanslem föreslog att frågan om en ändring av

bestämmelsen om hets mot folkgrupp skall tas upp till övervägande.

Regeringen överlämnade den 6 april 2000 Justitiekanslems framställning

till Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m.

Regeringen beslutade den 17 juni 1999 att tillkalla en särskild utredare

med uppgift att göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskrimine-

ring. I uppdraget ingår också att göra en analys av rättsväsendets tillämp-

ning av bestämmelsen. Utredaren skall ta ställning till om lagstiftningen

om olaga diskriminering har en lämplig omfattning och utformning för

att kunna utgöra ett effektivt medel mot diskriminering. Utredaren skall

också ta upp frågan om termen ras, använd om människor, i lagstift-

ningen och göra en analys av i vilken utsträckning det är möjligt och

lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser. Därutöver ingår i

utredarens uppdrag att utreda ett förbud mot diskriminering av funktions-

hindrade och att behandla frågan om användningen av termen ”sexuell

läggning.”

När det gäller regeringens arbete med frågor om demokratifostran och

åtgärder mot främlingsfientlighet m.m. hänvisas till avsnitt 5.3.

7. När det gäller rätten för barn att erhålla ett medborgarskap,

uppmanas regeringen att fullfölja den påbörjade revideringen av

medborgarskapslagen med beaktande av artikel 7.

Regeringen lämnade i juni 2000 prop. 1999/2000:147 Lag om svenskt

medborgarskap till riksdagen. Propositionen innehåller förslag till en ny

lag om svenskt medborgarskap som bl.a. innebär följande.

- Bam med en svensk far skall alltid förvärva svenskt medborgarskap

vid födelsen om barnet föds i Sverige. Om ett bam med en svensk far

föds i utlandet skall barnet kunna få svenskt medborgarskap genom

anmälan.

- När det gäller adoptivbarn under tolv år föreslås att inte bara adop-

tionsbeslut som godkänns i Sverige utan även adoptionsbeslut som

gäller i Sverige direkt på grund av lag skall medföra automatiskt för-

värv av svenskt medborgarskap för barnet.

- Ett statslöst bam som föds i Sverige skall kunna få svenskt medbor-

garskap genom anmälan om barnet har permanent uppehållstillstånd i

Sverige och hemvist här. Ett statslöst bam som kommer till Sverige

under sin uppväxt skall kunna få svenskt medborgarskap genom

anmälan om barnet har permanent uppehållstillstånd i Sverige och

128

hemvist här sedan minst tre år. Bam med utländskt medborgarskap Skr. 1999/2000:137

skall under samma förutsättningar kunna fa svenskt medborgarskap

om barnet har hemvist här sedan minst fem år.

8. Regeringen uppmanades vidta åtgärder for att skydda barn från

tillgång till pornografiskt material.

Yttrandefriheten är en av de viktigaste grundpelarna i vårt demokra-

tiska samhällsskick. Samtidigt finns det visst innehåll i medierna som det

finns behov av att skydda bam ifrån. Dit hör t.ex. pornografi och vålds-

skildringar. Ansvaret för att skydda bam från pornografiskt innehåll i

medierna vilar dels på staten genom bl.a. lagstiftning, dels på media-

branscherna genom deras kompletterande självreglerande åtgärder. Av

betydelse är också att kunskap och information om hur medier kan

användas på ett bamsäkert sätt når fram till föräldrar, skolpersonal m.fl.

Slutligen har föräldrarna ett stort ansvar för sina bams mediekonsumtion.

Något generellt pornografiförbud finns inte i Sverige. Sexuella skild-

ringar är tillåtna såvida de inte innehåller våld eller tvång eller bam i

pornografiska sammanhang. Detta är straffbart. Det finns också regler

vars syfte är att hindra att bam far tillgång till pornografi. Vad gäller TV

förbjuder radio- och TV-lagen att program med ingående våldsskild-

ringar av verklighetstrogen karaktär och program med pornografiska bil-

der sänds under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande

risk för att bam kan se dem. Efter en skärpning av lagen år 1999 måste

sådana program dessutom förses med vamingsmeddelande. TV-bolag

som sänder med tillstånd av staten, i det analoga och digitala marknätet,

lyder dessutom under hårdare regler som finns inskrivna i bolagens sänd-

ningsvillkor. Därutöver finns reglerna i yttrandeffihetsgrundlagen och

brottsbalken som förbjuder skildringar av sexuellt våld och tvång samt

närgångna och utdragna skildringar av grovt våld. Det finns också sär-

skild lagstiftning som innebär att den som tillhandahåller s.k. elektro-

niska anslagstavlor på Internet har skyldighet att hindra spridning av

exempelvis barnpornografi, rasistisk propaganda och olaga våldsskildring

samt ha rimlig uppsikt över de tjänster som erbjuds.

Samtidigt som den tekniska utvecklingen ökar bams tillgång till medier

kan den också erbjuda nya möjligheter för mottagaren att välja bort

oönskat innehåll. På TV-området är ett teknikskifte från analog till digital

sändningsteknik på gång. De digitala sändningarna ökar i omfattning och

erbjuds i dag hushållen såväl via marknätet och kabel som via egen para-

bol. Utvecklingen är positiv eftersom de digitala sändningarna ger föräld-

rar möjlighet att spärra program som de inte vill att bamen i familjen ska

fa tillgång till. Genom att programföretagen förser sina program med

olika koder för olika åldersgränser kan mottagaren genom en enkel

knapptryckning stänga av program med t.ex. våldsinslag eller pornografi.

Innebörden av nuvarande regler i radio- och TV-lagen är att det är

tillåtet att sända pornografiska filmer i TV om sändningarna är krypte-

rade, dvs. om de är tillgängliga endast för hushåll som aktivt anmält sig

som abonnenter, och om de sänds på mycket sen kvällstid, normalt efter

midnatt. Det finns anledning att ifrågasätta om krypterade sändningar kan

anses utgöra ett tillräckligt skydd för bam när abonnerade TV-kanaler

förväntas bli allt vanligare. Regeringen beslutade därför i juni 2000 att en

129

särskild utredare skall undersöka möjligheterna att kräva att TV-kanaler

som sänder pornografisk film skall erbjuda sina abonnenter två skilda

typer av abonnemang, ett med pornografi och ett utan (dir. 2000:43).

Även möjligheterna att lagstifta om tillgänglighet till s.k. föräldralås, dvs.

teknik for kodning och blockering av vissa programkategorier, tas upp

som exempel på vad utredaren skall överväga. Radio- och TV-lagsut-

redningen skall redovisa sina forslag före utgången av maj 2001.

Kulturministern har under våren 2000 haft samtal med de betal-TV-

kanaler som sänder pornografisk film efter midnatt. Syftet med samtalen

var att informera sig om de nya tekniska möjligheterna till blockering av

pornografiska program samt om bolagens policy vad gäller urvalet av

pornografisk film.

Information och medvetandegörande insatser är av stor betydelse. Ett

exempel är informationskampanjen "IntemetAction" som frivilligorgani-

sationen ECPAT Sverige, KK-stiftelsen och Skolverket genomfört i

skolor runt om i landet med syftet att göra bam och ungdomar medvetna

om de risker som är förknippade med användningen av Internet.

9.1 relation till artikel 11 konstaterade kommittén att Sverige är part

till 1980 års Europarådskonvention om erkännande och verkställig-

het av vårdnadsavgöranden m.m. och 1980 års Haagkonvention om

de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Kom-

mittén uppmuntrade regeringen dels att fortsätta sina ansträng-

ningar att träffa bilaterala överenskommelser med samma innebörd

med stater som inte är parter till de två nämnda konventionerna,

dels att göra en översyn av existerande lagstiftning vad avser

erkännande av utländska vårdnadsavgöranden, dels att överväga

ratificering av 1996 års Haagkonvention om myndighets behörighet,

tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i fråga om

föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn.

1980 års Haagkonvention betonar att man skall försöka fa barnet åter-

lämnat på frivillig väg eftersom utsikterna då är bäst för att barnet skall

kunna upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med

båda föräldrarna. Regeringen har i budgetpropositionen för såväl år 1999

som år 2000 avsatt 1 miljon kronor avseende resekostnader för att

underlätta frivilligt återförande av bam som olovligen kvarhållits eller

bortförts.

Regeringen arbetar också för att träffa bilaterala överenskommelser

liknande de som gäller enligt 1980 års Haagkonvention med de stater

som inte har tillträtt konventionen.

Sverige har under senare tid kritiserats för att inte uppfylla sina åtagan-

den enligt 1980 års Haagkonvention. Kritiken har avsett att bam som

olovligen förts hit eller hålls kvar här inte har återförts till sitt hemvist-

land i enlighet med konventionens bestämmelser. Även om den svenska

uppfattningen är att åtagandena uppfylls, har Justitiedepartementet till-

sammans med andra berörda departement bl.a. mot bakgrund av den

framförda kritiken påbörjat en översyn av lagen (1989:14) om erkän-

nande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om

överflyttning av bam. Översynen sker i syfte att undersöka om ärenden

rörande överflyttning av bam i enlighet med Haagkonventionen kan

Skr. 1999/2000:137

130

hanteras ännu bättre än i dag och om det faktiska återförandet av ett bam Skr. 1999/2000:137

kan underlättas ytterligare på något sätt. Avsikten är att översynen skall

vara klar hösten 2000.

1996 års Haagkonvention reglerar myndigheters internationella behö-

righet att vidta privat- eller offentligrättsliga åtgärder till skydd för bar-

nets person eller egendom (t.ex. beslut om vårdnad eller umgänge eller

beslut om omhändertagande av bam för samhällsvård), valet av tillämplig

lag för dessa åtgärder samt erkännande och verkställighet av åtgärder

som har vidtagits i en annan fördragsslutande stat. 1996 års konvention

har tillkommit i syfte att stärka bams rättsskydd i internationella situatio-

ner. Den kan ses bl.a. som ett komplement till 1980 års Haagkonvention

och den har ett betydligt vidare tillämpningsområde än denna tidigare

konvention.

1996 års Haagkonvention kan få betydelse på flera sätt i förhållande till

olovliga bortföranden och kvarhållanden av bam. Den reglerar på ett

tvingande sätt myndigheternas behörighet att ta upp t.ex. vårdnadsfrågor

och den innehåller regler om att den behöriga myndighetens beslut skall

erkännas och verkställas i de övriga konventionsstatema. Dessutom är

avsikten att 1996 års Haagkonvention skall förhindra att en person genom

att olovligt föra bort eller hålla kvar ett bam skapar behörighet för myn-

digheter i ett annat land än det där barnet har sin invanda miljö. Enligt

konventionen skall behörigheten i alla åtgärder rörande bam tillkomma

myndigheterna i den stat där barnet har sitt hemvist och tills behörigheten

på föreskrivet sätt har övergått till en ny stats myndigheter skall man i

den staten erkänna och verkställa de beslut som har meddelats i barnets

(ursprungliga) hemvistland.

Frågan om Sverige skall tillträda 1996 års Haagkonvention kommer

inom de närmaste åren att övervägas i Justitiedepartementet. I detta sam-

manhang är det även aktuellt att ta ställning till om det också i den

svenska, icke konventionsbundna, internationella familjerättsliga lagstift-

ningen bör införas allmänt gällande bestämmelser som är i linje med

bestämmelserna i 1996 års Haagkonvention, däribland bestämmelser om

erkännande av utländska vårdnadsavgöranden.

10. Främja tillgången till familjerådgivning. Kommittén noterar att

det föreligger olikheter mellan kommunerna när det gäller avgifts-

uttag för familjerådgivning och att ett anmärkningsvärt stort antal

familjer underlåter att söka hjälp av denna anledning. Kommittén

rekommenderar regeringen att se över frågan för att underlätta för

familjer att få tillgång till familjerådgivning, särskilt de mest sårbara

grupperna.

I det engelska uttrycket ”family counselling” ryms inte bara det vi i

Sverige menar med familjerådgivning utan också det som skulle kunna

benämnas familjebehandling eller rådgivning till familjer. Hit kan sägas

höra allt stöd (rådgivning) som ges till familjer i Sverige för att arbeta

med relationerna i familjerna. Inom familjerådgivningen är fokus relatio-

nen mellan paret, vare sig de söker för att kunna fortsätta samlevnaden

eller för att kunna separera på ett bra sätt. Därutöver kommer all den

behandling familjer har tillgång till inom olika verksamheter - helt gratis

inom socialtjänsten och till viss kostnad inom den öppna bam- och ung-

131

domspsykiatrin. Det är dock angeläget att påpeka att såväl inom familje- Skr. 1999/2000:137

rådgivningen som inom bam- och ungdomspsykiatrin finns möjlighet för

de familjer som inte har råd att bli befriade från avgift.

Kommunerna har rätt att ta betalt för familjerådgivning, men inte för

samarbetssamtal.

Förebyggande kan t.ex. mödra- och barnavårdscentralernas föräldra-

utbildning sägas vara eftersom den förbereder föräldrarna på de föränd-

ringar som kommer i och med att barnet föds och i den mån den behand-

lar relationen mellan paret.

Mer riktat relationsbearbetande stöd/rådgivning ges inom PBU/BUP

(enligt en enkät som Barnpsykiatrikommittén genomförde är relations-

/familjeproblem ett av de vanligaste skälen till kontakt med den öppna

psykiatrin) samt inom socialtjänsten där relationsproblem är en vanlig

orsak till att ungdomar aktualiseras inom socialtjänsten (SoS-rapport

1998:5). Också familjerätten arbetar med relationsproblem i hög

utsträckning framför allt när det gäller samarbetssamtalen som syftar till

att föräldrar skall kunna samarbeta i frågor som rör bamen i samband

med en separation. Våra samarbetssamtal kan i internationella samman-

hang anses som ”mediation” som i sin tur kan ses som ett slags ”family

counselling”.

11. Kommittén är bekymrad över att anmälningsskyldigheten när

det gäller barn utsatta för övergrepp inte fungerar tillfredsställande

och uppmanar regeringen att vidta åtgärder för att förbättra skyd-

det för att skydda barn i enlighet med artikel 19 i konventionen.

Regeringen beslutade i december 1998 om direktiv till en parlamen-

tarisk kommitté med uppdrag att utreda frågan om barnmisshandel och

därmed sammanhängande frågor (dir. 1998:105). Kommittén har ett brett

uppdrag och kommer att behandla frågan om anmälningsskyldigheten i

71 § socialtjänstlagen. Kommittén skall arbeta utåtriktat med att med-

vetandegöra såväl allmänhet som professionellt verksamma i frågor som

rör barnmisshandel. Se vidare under avsnitt 3.4.

12. Med hänvisning till artiklarna 2, 26, 27 och 30 uppmanas rege-

ringen att tillse att alla, särskilt de fattigaste familjerna, har tillgång

till sociala förmåner och att allmänheten bättre informeras om sina

rättigheter.

Denna punkt förefaller bygga på missförstånd. FN:s bamkommitté

anser att vi skall försäkra oss om att alla har tillgång till alla välfärdsför-

måner, särskilt de mest utsatta grupperna. Det som är unikt för vårt land

är just att det mesta av vår välfärd är tillgänglig för alla - det gäller såväl

verksamheter som ekonomiska trygghetssystem. Väldigt få system är

behovsprövade och de är då inkomstprövade och endast till för de mest

utsatta grupperna.

13. Regeringen uppmanas att vidta åtgärder for att förebygga

mobbning i skolorna, att samla information om mobbning samt att

göra barnen delaktiga i att hantera problemen.

När det gäller arbetet med att förebygga, förhindra och motverka

mobbning i skolorna, se under avsnitt 3.2.

132

14. Kommittén uppmanar regeringen att se över sin policy när det Skr. 1999/2000:137

gäller tillgången till barnomsorg för barn till arbetslösa föräldrar,

med beaktande av barnets rätt till utbildning och fritidsaktiviteter i

enlighet med artiklarna 2, 3, 28 och 31 särskilt med beaktande av

ansträngningarna att öka pedagogikens roll i förskolan och fritids-

hemmen.

Sverige har genom ett målmedvetet och framgångsrikt arbete byggt

upp en barnomsorg med det dubbla syftet att dels ge bam en stimulerande

pedagogisk verksamhet för utveckling och lärande som bidrar till goda

uppväxtvillkor, dels att göra det möjligt för föräldrar att förena förvärvs-

arbete med föräldraskap. Skollagstiftningen ålägger kommunerna att till-

handahålla barnomsorg för bam från 1 års ålder, vars föräldrar förvärvs-

arbetar eller studerar eller om barnet har ett eget behov av barnomsorg,

utan oskäligt dröjsmål. Alla bam i behov av särskilt stöd har dessutom

laglig rätt till avgiftsfri barnomsorg, f stort sett alla kommuner kan i dag

uppfylla lagstiftningens intentioner och tillhandahålla barnomsorg 3-4

månader efter föräldrars ansökan om plats. Målet om full behovstäckning

enligt lagstiftningen är därmed uppfyllt. Se vidare under avsnitt 3.2.

Kommunernas eget regelsystem vid arbetslöshet skiljer sig åt. f drygt

hälften av landets kommuner (60 procent) far förskolebarn behålla sin

plats när en förälder blir arbetslös. I 40 procent av kommunerna mister

däremot barnet platsen inom tre månader när en förälder blir arbetslös

och återfår den först när föräldern åter är i arbete. Enligt den senaste sta-

tistiken hade ca 50 procent av bamen till arbetslösa föräldrar plats i

barnomsorgen. För ytterligare 20 procent av bamen skulle föräldern vilja

ha en plats inom barnomsorgen om det var möjligt.

Inom storstadspolitikens ram erbjuds förskola i socialt utsatta bostads-

områden i storstäderna för bam i åldem 3-5 år som står utanför den

reguljära barnomsorgen. Många av dessa bam har arbetslöshet i familjen.

Särskilda statsbidrag skall genom lokala utvecklingsavtal mellan stat och

kommun utgå för sådan verksamhet. Syftet är att ge dessa bam förskole-

verksamhet med särskild tonvikt på deras språkutveckling. Verksamheten

skall också bidra till social integration. Se vidare under avsnitt 3.6.

15. Kommittén är oroad över det ökande missbruket hos tonåringar.

Regeringen uppmanas att vidta systematiska ansträngningar för

insamling av statistik och övervakning särskilt när det gäller drog-

missbruket bland sårbara grupper.

Se närmare under avsnitt 3.3.1.

16. Kommittén är oroad över behovet att öka skyddet mot sexuellt

utnyttjande för åldersgruppen 15 till 18 år och uppmanar regeringen

att fortsätta ansträngningarna att tillförsäkra barn upp till 18 år ett

bättre skydd mot sexuellt utnyttjande.

En parlamentarisk kommitté tillsattes i juni 1998 med uppgift att göra

en översyn av bestämmelserna om sexualbrott (dir. 1998:48). Översynen

skall när det gäller sexualbrott mot bam utgå från barnkonventionens

krav i dessa hänseenden.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 2001.

Se vidare under avsnitt 3.4.1.

133

Barnfrågorna under Sveriges ordförandeskap Skr -1999/2000:137

i ministerrådet inom EU våren 2001

Inledning

Bamrättsfrågoma faller inte uttryckligen inom Europeiska unionens

institutionella verksamhetsfält, och unionen antar inte för medlems-

staterna bindande direktiv om barnkonventionens genomförande i de

enskilda medlemsländerna. Snarare än en harmonisering av barnfrågorna

vill Sverige verka som föregångsland och i EU-samarbetet dela med oss

av våra erfarenheter av ett långt gånget genomförande av barnkonven-

tionen. Regeringen avser att under det svenska ordförandeskapet fortsätta

verka för att bamrättsfrågoma, och särskilt principen om barnets bästa,

genomsyrar samarbetet mellan medlemsstaterna. Flera av de frågor som

nu är aktuella inom EU har tydliga bamaspekter. Det gäller bl.a. arbetet

med en EU-stadga om mänskliga rättigheter och arbetet med att ta fram

ett program för fattigdomsbekämpning.

Inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är samord-

ningen av arbetet för barnets rättigheter och övriga delar av de mänskliga

rättigheterna väl utvecklad. Som ordförande kommer Sverige bl.a. att

samordna den omfattande bamrättsresolutionen i FN:s kommission för

mänskliga rättigheter.

Informellt ministermöte

Under Sveriges ordförandeskap i ministerrådet inom EU kommer det

första informella ministermötet äga rum den 21-22 januari 2000 under

temat Jämställdhet och socialförsäkringar - en motor för ekonomisk till-

växt. Inom EU föds allt färre bam, vilket i framtiden leder till att allt färre

personer skall försörja allt fler. Det måste därför vara praktiskt möjligt att

på ett bättre sätt kunna kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. Ur

detta perspektiv kommer barnets bästa samt jämställdhet mellan kvinnor

och män stå i centrum för det informella ministermötet.

Migration och asyl

Redan nu verkar Sverige aktivt för att barnkonventionen skall genomsyra

de beslut som tas inom det migrations- och asylrättsliga samarbetet i EU.

Det arbetet kommer givetvis att fortsätta under vårt ordförandeskap. Vid

Europeiska rådet i Wien i december 1998 antogs en handlingsplan för

upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Genom

denna handlingsplan har medlemsstaterna, på svenskt initiativ, åtagit sig

att avseende kommande förslag om såväl mottagningsförhållanden för

asylsökande som asylprocedurer säkerställa att bamperspektivet betonas.

(Wien-handlingsplanen innebär att Europeiska rådet har givit arbetet en

inriktning genom att ange en prioritetsordning för de åtgärder som skall

vidtas för att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.)

134

Barn i krig och på flykt

Under det svenska ordförandeskapet kommer Utrikesdepartementet att

arrangera ett expertseminarium om bamrättsperspektivet i flykting- och

biståndspolitiken. Seminariet Bam i krig och på flykt - ett bamrättspers-

pektiv i flykting- och biståndspolitiken, som äger rum i Norrköping den

1-2 mars, kommer att samla experter från EU:s medlemsländer samt

representanter för FN-organ och enskilda organisationer. Seminariet skall

lyfta fram och fokusera på barnets rättigheter när det gäller EU:s sam-

arbete inom humanitär biståndspolitik, internationellt utvecklingssam-

arbete och migrationspolitik. Diskussionen kommer att röra hur en hel-

hetssyn kan uppnås vad gäller samordning av EU:s insatser för bam på

dessa områden.

Alkohol

Inom alkoholpolitiken är vår allra viktigaste åtgärd inför det svenska

ordförandeskapet att stärka det internationella arbetet. Detta är ett arbete

som pågår tillsammans med flera länder i Europa. Inom EU finns ett ökat

intresse och en större medvetenhet om alkoholens betydelse för folkhäl-

san och också ett större intresse för samarbete på EU-nivå för att

begränsa alkoholens skadeverkningar. Särskilt gäller det åtgärder som

kan minska alkoholens negativa effekter för bam som växer upp i famil-

jer där någon vuxen har alkoholproblem samt åtgärder som bidrar till att

skjuta upp alkoholdebuten och minska berusningsdrickandet bland unga

människor. Ett av syftena med Sveriges EU-arbete är att fa till stånd

gemensamma (lägsta) åldersgränser för servering och försäljning av

alkohol samt regler som motverkar reklam och marknadsföring som vän-

der sig till bam och ungdomar.

Brottsoffer

Inom EU pågår ett arbete för att förstärka brottsoffrens ställning. I detta

arbete är bam utpekade som en särskilt viktig grupp och det är också

regeringens ambition att under det svenska ordförandeskapet verka för att

barnens utsatta situation uppmärksammas särskilt. För svenskt vidkom-

mande är det en viktig princip att bam som utsatts för exempelvis sexual-

brott ges rätt till adekvat ersättning för den kränkning de utsatts för.

Brottsoffermyndigheten kommer under hösten att anordna en EU-expert-

konferens om ersättning till personer som blivit utsatta för brott där

denna och andra ersättningsfrågor kan diskuteras.

Brottsförebyggande åtgärder

Ett av de prioriterade områdena för Justitiedepartementet inför Sveriges

ordförandeskap i EU är de brottsförebyggande frågorna. Sverige arbetar

för att stärka möjligheterna att vidta förebyggande åtgärder på unionsnivå

och för att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller att

samla och använda den kunskap som finns om brottsligheten, orsaker till

brott och om möjligheterna att förebygga brott.

Skr. 1999/2000:137

135

Sverige verkar för att beslut om åtgärder skall tas med utgångspunkt Skr. 1999/2000:137

från Amsterdamfördraget, som trädde i kraft i maj 1999 och i enlighet

med slutsatserna från det särskilda toppmötet i Tammerfors i oktober

1999. Det handlar t.ex. om ett finansieringsprogram för att möjliggöra

utbyte av erfarenheter, forskningsprojekt, anordnande av seminarier m.m.

för tjänstemän, forskare och praktiker och om ett nätverk av experter i

brottsförebyggande frågor. I slutsatserna pekas ungdomsbrottsligheten ut

som ett särskilt område att prioritera.

Sverige kommer att arrangera ett särskilt seminarium om brottsföre-

byggande frågor under ordförandeskapet, där en av de planerade arbets-

grupperna skall behandla tidiga åtgärder för att förebygga brott. Att för-

hindra att bam och unga dras in i en kriminell livsstil är en av de vikti-

gaste åtgärderna när det gäller att minska brottsligheten. Det är också

sådana åtgärder som på lång sikt kan vara verkligt meningsfulla, vilket

man alltmer börjat inse i många länder i västvärlden. Många av medlems-

staterna inom EU är engagerade i frågan om hur man skall kunna för-

hindra nyrekryteringen till kriminella karriärer. En av slutsatserna från

det särskilda toppmötet i Tammerfors tar också upp frågan om ungdoms-

brottslighet som ett prioriterat område.

Umgänge med barn

Frankrike har tagit initiativ till en förordning om ömsesidig verkställighet

av domar om umgänge med bam som har meddelats i samband med en

dom på äktenskapsskillnad. Syftet är att skapa ett effektivt system som

säkerställer att umgänge kan utövas och att barnet efter umgängesperio-

dens slut återlämnas till vårdnadshavaren. Enligt förslaget skall det s.k.

exekvaturförfarandet avskaffas. En umgängesdom skall alltså kunna

verkställas direkt i andra medlemsstater utan något särskilt förfarande i

verkställighetsstaten. Vidare föreslås ett fördjupat samarbete mellan de

olika medlemsstaternas myndigheter.

Förslaget till förordning kommer att diskuteras i en rådsarbetsgrupp

under det franska ordförandeskapet. Arbetet kommer sannolikt inte att

slutföras före årsskiftet utan pågå även under det svenska ordförandeska-

pet.

Skyddet av barn från skadligt innehåll i medierna

Under det svenska ordförandeskapet i EU våren 2001 har regeringen

beslutat att arrangera ett expertseminarium med namnet Bam och unga i

det nya medielandskapet. Mötet kommer att fokusera på frågor som rör

hur bam ska skyddas från skadligt medieinnehåll. Bland annat kommer

TV, Internet samt dator- och TV-spel att behandlas.

Seminariet ligger i linje med det redan pågående arbetet inom EU med

att skapa en acceptabel skyddsnivå för bam i ett medielandskap känne-

tecknat av globalisering, snabb teknikutveckling och framväxt av nya

system för mediedistribution. Informationen flyter allt friare över

nationsgränserna. I takt med att medieutbudet ökar blir också risken att

bam får tillgång till skadligt medieinnehåll större. Globaliseringen och

136

teknikutvecklingen visar på behovet av att, vid sidan av nationell lagstift- Skr. 1999/2000:137

ning, förstärka insatserna för att skapa dialog med branscherna, etablera

internationella nätverk samt förebygga skadeverkningar genom kun-

skapsinsamling och informationsspridning.

Inom EU är medvetenheten och enigheten om att det nya medieland-

skapet kräver nya metoder för att skydda bam stor. Under år 1998 antog

ministerrådet dels en rekommendation (Rådets rekommendation nr

98/560/EG av den 24 september 1998) om skydd av minderåriga och den

mänskliga värdigheten i audiovisuella tjänster och informationstjänster,

dels en handlingsplan (Europaparlamentets och rådets beslut nr

276/1999/EG av den 25 januari 1999) för att främja en säkrare använd-

ning av Internet.

Rekommendationen, vars effekter skall utvärderas under år 2000,

omfattar alla audiovisuella tjänster och informationstjänster som görs

tillgängliga for allmänheten, oavsett spridningssätt. Det rör t.ex. tjänster

via Internet men även radio- och TV-sändningar. Medlemsstaterna

rekommenderas bl.a. att ”främja inrättandet på frivillig grund” av själv-

reglerande nationella system.

Våldsskildringsrådet, som är en kommitté under Kulturdepartementet,

fick i tilläggsdirektiv i december 1998 ansvaret for att informera bran-

scherna om rekommendationens innehåll, följa branschernas självregle-

rande arbete och fungera som deras stöd och samtalspartner i frågor som

rör skydd av bam i media. Insatserna riktar sig även mot datorspelsbran-

schen vars organisation MDTS till julhandeln år 1999 införde en gemen-

sam åldersmärkning av spelprodukter med våldsinslag som en direkt följd

av rekommendationen.

Även handlingsplanen syftar till att främja branschens självreglering.

Under fyra år har 25 miljoner euro avsatts för branschprojekt som syftar

till bättre övervakning av innehållet på Internet, bl.a. genom s.k. hot-lines

och utvecklandet av filtreringsverktyg som ger föräldrar och skolpersonal

möjlighet att välja bort innehåll som anses olämpligt för bam. Informa-

tion och medvetandegörande insatser tilldelas också medel.

EU har också ett TV-direktiv (89/552/EEG ändrat genom 97/36/EG).

Enligt detta skall medlemsstaterna säkerställa att TV-sändningama inte

innehåller program som kan skada den fysiska, mentala eller moraliska

utvecklingen hos minderårig om man inte genom val av sändningstid

eller genom tekniska åtgärder ser till att bam normalt inte ser program-

men. Framför allt avses program som innehåller pornografi eller

meningslöst våld. I samband med den senaste revideringen av direktivet

fick EU-kommissionen i uppdrag att utföra två studier, en om våldsfiltre-

ringsverktyg och en om reklam riktad till bam. Den senare kom till på

svenskt initiativ och resultatet kommer att redovisas hösten 2000.

Aktiviteter inom utbildningssystemet

Under det svenska ordförandeskapet kommer ett antal konferenser med

anknytning till utbildningsområdet att arrangeras. Dessa syftar ytterst till

att förbättra bams och ungdomars utbildning. Ett konferenstema är

språkundervisning och ett annat tema är kvalitet i utbildningssystemet.

Det finns även planer på ytterligare en konferens om IT och lärande. Alla

137

nivåer i utbildningssystemet, från förskola till och med högskola, kom- Skr. 1999/2000:137

mer enligt planeringen att beröras i de olika konferenserna. Under kvali-

tetstemat kommer frågor som kvalitet för vem?, kvalitet och resurs-

knapphet, strategier på lokal, nationell och internationell nivå att beröras.

Språkkonferensen är en öppningskonferens för Det europeiska språkåret

som initierats av Europarådet, men som även kommer att stödjas av EU-

kommissionen. Språkkonferensen planeras bl.a. behandla motivation för

språkinlärning samt forskning på språkområdet. En eventuell IT-konfe-

rens skulle bl.a. handla om IT som förändringskraft i pedagogisk och

lärande. Förutom de nämnda konferenserna finns även planer på att

genomföra ytterligare aktiviteter under samma teman, med bl.a. bam och

skolungdom som målgrupper.

EU:s utbildningsprogram Sokrates och även till viss del yrkesutbild-

ningsprogrammet Leonardo da Vinci erbjuder många möjligheter till

utvecklingsaktiviteter i skolan, där eleverna i de flesta fall medverkar på

något sätt. Den första ansökningsomgången i det nya Sokrates II-pro-

grammet kommer att genomföras under år 2001.

Uppföljningen av 1990 års barntoppmöte - UNGASS 2001

FN:s generalförsamling antog i december 1999 en resolution om att en

uppföljning av 1990 års bamtoppmöte skall äga rum i september år 2001

(UNGASS 2001). Syftet med mötet är att göra en översyn av genom-

förandet av den deklaration och handlingsplan som antogs vid toppmötet

år 1990 samt att anta nya åtaganden för bam. Bamtoppmötet 1990 prio-

riterade utbildning, hälsa och nutrition och dessa frågor kommer därför

att dominera utvärderingen av resultaten, men nya angelägna frågor kan

läggas till - främst skyddet mot diskriminering och bams delaktighet. Det

krävs vidare en tydlig och konstruktiv koppling till barnkonventionen och

de olika politiska och administrativa åtgärderna för konventionens för-

verkligande. Från svensk sida framhålls vikten av att slutdokumentet från

UNGASS 2001 har ett klart bamrättsperspektiv och processen bör ses

som en metod att påskynda genomförandet av konventionen.

Sveriges viktiga roll kommer att bli inom EU. Sverige kommer att

bidra till ett konstruktivt samarbete inom EU-kretsen inför och under

uppföljningen av bamtoppmötet genom att bistå de övriga ordförande-

skapen. Under det svenska ordförandeskapet är Sverige också samord-

nare i EU-kretsen. Den förberedande kommitté som har satts upp i syfte

att förbereda de organisatoriska och substantiella frågorna för uppfölj-

ningsmötet hösten 2001 kommer att ha två möten under det första halv-

året 2001, då en stor del av förhandlingarna kommer att ske.

Alla medlemsländer skall före innevarande års slut lämna en rapport

över hur arbetet med att genomföra åtagandena från 1990 års bamtopp-

möte har fortskridit.

138

Socialdepartementet

Skr. 1999/2000:137

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 september 2000

Närvarande: statsråden Hjelm-Wallén ordförande, och, Freivalds, Thalén,

Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky,

Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon,

Lövdén, Ringholm

Föredragande: statsrådet Thalén

Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000:137 Bam - här och nu

Regeringens bampolitik med utgångspunkt i FN:s barnkonvention

139

Eländers Gotab 60329, Stockholm 2000