Prop. 1999/2000:3

Regeringens skrivelse

1999/2000:3

Skr.

1999/2000:3

Migration och asylpolitik

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 9 september 1999

Göran Persson

Leif Pagrotsky

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska migrationspolitken inklusive

asylpolitiken och invandringen till Sverige. Integrationspolitiken

redovisas i annat sammanhang. Redovisningen avser i huvudsak år 1998.

I vissa avseenden redovisas också utvecklingen under år 1999. Vidare

beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i

Europasamarbetet och det internationella samarbetet i övrigt.

1 Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 3

Skr. 1999/2000:3

Innehållsförteckning

Förkortningar.............................................................................................4

1 Migrationspolitiken...........................................................................5

2 Migration och flyktingar i ett globalt perspektiv..............................6

2.1 Migration och globalisering................................................6

2.2 Konventioner och avtal.......................................................7

2.3 Flyktingsituationen i världen..............................................9

2.3.1 Europa.............................................................10

2.3.2 Asien...............................................................11

2.3.3 Mellanöstern...................................................12

2.3.4 Afrika..............................................................13

2.3.5 Syd- och Latinamerika....................................14

3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och

Sveriges roll.....................................................................................15

3.1 S ammanfattning................................................................15

3.2 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s arbete med

flyktingfrågor....................................................................16

3.3 IOM...................................................................................17

3.4 OECD................................................................................17

3.5 Europarådet; CAHAR.......................................................18

3.6 OSSE.................................................................................18

3.7 Samarbete mellan staterna runt Östersjön.........................18

3.8 Det nordiska samarbetet....................................................19

3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete................................19

3.10 Stöd till enskilda organisationer........................................21

4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet.........................................21

4.1 Amsterdamfordraget.........................................................22

4.2 Asyl...................................................................................24

4.3 Visering.............................................................................25

4.4 Gränskontrollfrågor...........................................................26

4.5 Invandring.........................................................................27

4.6 Avvisning och utvisning...................................................27

4.7 Utvidgningen av EU..........................................................28

5 Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning...........28

5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd....................28

5.2 Redovisning av praxis.......................................................30

5.3 Svenska utlänningsärenden i Europadomstolen och FN-

kommittén mot tortyr (CAT)............................................31

5.4 Visering.............................................................................32

5.5 Verkställighet och återvändande.......................................33

5.6 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden

(NIPU)...............................................................................34

5.7 Statens invandrarverk och gränskontroll..........................34

6 Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande............................35

6.1 In- och utvandring av utländska medborgare....................35

Skr. 1999/2000:3

6.2 Enskilt inresta asylsökande...............................................37

6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar.............40

6.4 Anhöriginvandring............................................................41

6.5 Arbetskraftsinvandring.....................................................41

6.6 Övrig invandring...............................................................41

6.7 Ätervandring.....................................................................42

6.8 Återvändande och återtagande..........................................43

7 Mottagande av asylsökande och flyktingar.....................................44

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 september 1999...47

Skr. 1999/2000:3

Förkortningar

CAHAR

CPA

EES

ECRE

EG

EU

ICMPD

ICRC

ICVA

IFRC

IGC

ILO

IOM

NSHF

OAU

OECD

OSSE

UNHCR

UNRWA

WFP

Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of

Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/

Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor

Comprehensive Plan of Action/ Övergripande plan inom FN

för lösning av indokinaflyktingamas situation

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om

ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

European Council on Refugees and Exiles/ Europeiska rådet

om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av

enskilda organisationer i Europa)

Den europeiska gemenskapen

Den europeiska unionen

International Centre for Migration Policy Development

International Committee of the Red Cross/ Internationella

rödakorskommittén

International Council of Voluntary Agencies

International Federation of the Red Cross/ Internationella

rödakorsfederationen

Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and

Migration Policies in Europé, North America and Australia

International Labour Organization/ Internationella arbets-

organisationen

International Organization for Migration/ Internationella

mi grationsorganisationen

Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor

Organization of African Unity/ Organisationen för afrikansk

enhet

Organization for Economic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s

flyktingkommissarie

United Nations Relief and Works Agency for Palestine

Refugees in the Near East/ FN:s hjälporganisation för

palestinaflyktingar

World Food Programme

Skr. 1999/2000:3

1 Migrationspolitiken

Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar

personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör

ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och

återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och

biståndspolitiken.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige. Invandringen

till Sverige är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de nordiska

länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land de vill samt

för medborgare i de stater som tillträtt EES-avtalet. Medlemskapet i EU

innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta mellan länderna

för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria

rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap.

Sedan år 1997 gäller enligt utlänningslagen ett vidgat skyddsbegrepp i

fråga om möjligheten att fa uppehållstillstånd i Sverige. Förutom till

flyktingar enligt 1951 års Genévekonvention skall uppehållstillstånd

även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller

annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt

personer som förföljs på grund av sin könstillhörighet eller homo-

sexualitet.

Invandringen till Sverige har under senare år till största delen bestått

av flyktingar och anhöriga till dem. Mottagandet av flyktingar är endast

ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

- arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att

bidra till att internationella konflikter motverkas och löses samt att

respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

- ekonomiskt och annat stöd till UNHCR (FN:s flykting-

kommissarie), UNRWA (FN:s hjälporgan för palestinaflyktingar),

Internationella Röda Korsrörelsen och andra organisationer som ger

stöd till flyktingar,

arbete inom EU, där Amsterdamfördragets ikraftträdande medför

omfattande förändringar genom en ytterligare harmonisering av

asyl- och migrationsfrågoma; vidare eftersträvas ett helhets-

perspektiv som omfattar viktiga politikområden där högnivå-

gruppen för asyl- och migrationsfrågor är ett viktigt första steg,

- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvars-

fördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga

skydd,

- överföring till Sverige, i nära samarbete med UNHCR, av särskilt

utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse eller

som inte kan återvända till sitt hemland,

- mottagande också av andra än flyktingar med starka skyddsbehov,

- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och

därmed jämställda personer, som underlättar för dem att finna sig

tillrätta i det svenska samhället,

Skr. 1999/2000:3

- stöd till personer som fatt skydd i Sverige och som vill lämna

landet för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.

En viktig del i det praktiska genomförandet av en beslutad

migrationspolitik är det arbete som utförs av de svenska utlandsmyndig-

heterna (ambassader och generalkonsulat). Detta omfattar inte minst att

besvara de förfrågningar som utlänningsmyndighetema (Statens

invandrarverk och Utlänningsnämnden) i Sverige gör för att få underlag

till sina beslut i enskilda utlänningsärenden. En annan del av det

praktiska arbetet på utlandsmyndigheterna består av att, i samverkan med

Invandrarverket, fatta beslut i de ärenden om bosättning eller tillfällig

vistelse som utländska medborgare lämnar direkt till myndigheterna

utomlands.

2 Migration och flyktingar i ett globalt

perspektiv

2.1 Migration och globalisering

Internationell migration innebär att en stats gräns passeras. Den tänkta

vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som

turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och

utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra

åtgärder också de tillfälliga förflyttningarna över gränserna.

Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Några

gör det i hopp om att finna bättre livsvillkor och framtidsutsikter. Andra

flyr undan förföljelse och livsfara. Ofta är skälen för den enskilde

sammansatta. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det

andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller

så snart förhållandena i hemlandet blivit bättre.

Att lämna sitt hemland är ett stort steg och de flesta väljer i det längsta

att stanna kvar. Migrationsrörelsen i stort och bedömningen av hur den

kommer att se ut i framtiden måste alltså ses mot bakgrund också av de

faktorer som avhåller människor från att bryta upp. För att förstå

fenomenet migration är det lika intressant att beskriva faktorerna bakom

ett beslut att migrera som att stanna.

Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av

olika skäl lämnar sina hemländer. ILO (Internationella arbets-

organisationen) har uppskattat antalet som är ekonomiskt verksamma

utanför sitt hemland till mellan 35 och 40 miljoner, med eller utan

tillstånd av vistelselandet. Från allt flera länder utvandrar människor av

arbetsmarknadsskäl. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek

ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska

migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin,

med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan

Skr. 1999/2000:3

länderna. De relativt sett sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av

allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken

- många faktorer verkar i riktning mot ökad migration.

Globaliseringen öppnar nya möjligheter for många människor och

länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflytt-

ningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning

utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en

marginalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder

som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom.

Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att bidra till,

att fler kan komma att vilja flytta till andra länder.

En stor del av migrationen orsakas av förhållanden som tvingar

människor på flykt. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med

miljökatastrofer, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom

eller ekonomisk stagnation har varit utlösande för en stor del av det

senaste årtiondets ofrivilliga migration.

Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och

destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och

vilken omfattning och varaktighet den far. Rätten att fritt få bestämma

om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte.

Det är varje suverän stats rättighet att med regler och andra åtgärder

påverka invandringen till omfattning, sammansättning och tid. De flesta

staterna har dock förbundit sig att följa internationella överenskommelser

när det gäller migration. Folkrätten förpliktar staterna att respektera en

rad rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis

små möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att

ställa upp hinder. Rätten att få skydd utomlands undan förföljelse och att

förenas med sina anhöriga erkänns av de flesta länder. Många stater som

tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att

ge dessa mer omfattande rättigheter. Ett stort antal skyddsbehövande,

som vistas i grannländer till konfliktområden lever också i en

otillfredställande situation. Trots åratals vistelse i ett land kan de sakna

rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet.

2.2 Konventioner och avtal

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella

instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting-

och invandringspolitik.

FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den

s.k. Genévekonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest

betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention

som vår svenska lagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplette-

rades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning,

det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att

stater förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning

till händelser som inträffat före den 1 januari 1951 och som regel utan

dess geografiska begränsning till Europa.

Skr. 1999/2000:3

Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall

anses som flykting och föreskriver förbud mot avvisning eller utvisning

av flyktingar till ett land där de riskerar förföljelse eller till ett land där de

inte åtnjuter trygghet mot att bli sända till ett land där de riskerar

förföljelse. Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en

flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller

vissa sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare

anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person

som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin

ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på

grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den

flyktingdefinition som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar

organisationens mandat, sammanfaller nära nog helt med den nyss

citerade.

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna.

Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för

förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter.

Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på

grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett

par regioner finns särskilda överenskommelser med ett något vidare

flyktingbegrepp.

OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flykting-

problemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre

aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt

stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har

sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att

söka tillflykt på annan plats utanför sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har

flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av

allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar

av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt

stört den allmänna ordningen".

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av

första asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla

asylsökande, i varje fall temporärt, skall tas emot av första asylländema

och att tvångsvis avvisning och återsändande från dessa länder inte skall

ske. OECD-staterna har inte gemensamt förbundit sig till en vidare

flyktingdefinition än Genévekonventionens, men åtskilliga OECD-stater

har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehålls-

tillstånd som i vissa avseenden är generösare än Genévekonventionens.

Detta gäller för Sverige.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av bl.a.

resolutioner från FN:s generalförsamling, kommit att utvidgas utöver det

ursprungliga mandatet. Av de drygt 20 miljoner personer som UNHCR

gav skydd och hjälp år 1998, utgjorde flyktingarna drygt hälften medan

Skr. 1999/2000:3

återstoden bestod av internflyktingar, återvändande samt andra som

drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att

flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats.

Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på

flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s

exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om

kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.

Efter Maastrichtsfördragets ikraftträdande år 1993 har man inom EU

fattat ett betydande antal beslut på invandrings- och asylområdet. Främst

rör det sig om resolutioner och rekommendationer, ofta med uttryckliga

referenser till nationell lagstiftning, s.k. soft law. Besluten rör bl.a.

harmoniserad tolkning av Genévekonventionens flyktingbegrepp,

minimigarantier för asylsökande, tredjelandsmedborgares möjligheter att

resa in och vistas i EU, ansvarsfördelning och olika åtgärder för att

bekämpa olaglig invandring. I samarbetet mellan EU-stater märks vidare

särskilt Dublinkonventionen, som undertecknades år 1990, men trädde i

kraft först under hösten 1997.

Sverige är också med i Schengensamarbetet, men deltar ännu inte i det

operativa samarbetet. Sverige undertecknade år 1996 ett avtal om

anslutning till Schengensamarbetet och avtalet godkändes av riksdagen år

1998. Det förväntas att Sverige skall bli operativt inom Schengen-

samarbetet under år 2000.

Arbetet inom EU har fått en ny inriktning i och med Amsterdam-

fördraget som innebär att det tillkommit ett starkt element av

överstatlighet. Inom en rad områden skall det inom två respektive fem år

firmas en gemensam politik. Schengensamarbetet är i och med

Amsterdamfördragets ikraftträdande införlivat med EU. Under avsnitt

4.1 behandlas Amsterdamfördraget utförligare.

2.3 Flyktingsituationen i världen

Sverige är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra

organisationers verksamhet för att skydda och bistå världens flyktingar.

Under år 1998 bistod UNHCR drygt 11 miljoner flyktingar, 880 000

asylsökande, 1,6 miljoner återvändande och drygt 7 miljoner intern-

flyktingar och andra behövande. UNHCR arbetade med ett tjugotal

flyktingprogram, de flesta i Afrika. Varaktiga lösningar på

flyktingproblemen (återvandring, integration i första asylland eller vidare

bosättning) är, när omständigheterna så medger, fortfarande en högt

prioriterad fråga för UNHCR.

Den massiva fördrivningen av människor från Kosovo, provinsen i

Förbundsrepubliken Jugoslavien, ställde UNHCR inför en av sina största

utmaningar. Stora resurser krävdes, både personella och finansiella, för

att först ge skydd och stöd till flyktingarna, främst i grannländerna och

sedan ansvara för det mycket snabba och stora återvändandet till Kosovo.

Flyktingkommissarien har understrukit UNHCR:s globala mandat och

uttryckt oro för otillräcklig finansiering av andra flyktingkatastrofer.

Denna oro delas av flera länder, bl a Sverige.

1* Riksdagen 1999/2000. 1 saml. Nr 3

Situationen för internflyktingar har fortsatt uppmärksammats. FN:s

utarbetade riktlinjer för intemflyktingar har fått stort erkännande och

arbetet inriktas nu på genomförande och uppföljning av dessa.

Personer i flyktingläger har ett stort skyddsbehov. En fråga som rönt

uppmärksamhet under åren 1998 och 1999 är hur en civil och humanitär

karaktär kan upprätthållas i flyktinglägren. Mer än hälften av världens

flyktingar är barn och ungdomar under 18 år. Sverige har fäst särskild

vikt vid barns liksom kvinnors utsatta situation. Ett barn- och jämställd-

hetsperspektiv bör genomsyra allt flyktingarbete.

2.3.1 Europa

Konflikten i f.d. Jugoslavien har under 1990-talet lett till några av de

största flyktingströmmarna i Europa sedan andra världskriget. Större

delen av år 1998 samt hittills år 1999 har dominerats av krisen i Kosovo.

På grund av krisen och etnisk rensning från serbisk sida flydde närmare

800 000 kosovoalbaner under april-juni i år från Kosovoprovinsen i

Förbundsrepubliken Jugoslavien till närområdet.

Drygt 250 000 personer kom till Makedonien. För att detta land med

hänsyn till den känsliga etniska balans som råder där fortsatt skulle hålla

gränsen öppen för flyktingar, vädjade UNHCR till länder utanför

närområdet att ta emot flyktingar därifrån. Sammanlagt 40 länder,

däribland flertalet EU-stater, erbjöd ca 137 000 platser. Totalt överfördes

härefter ca 90 000 personer från Makedonien till 29 länder. Till Sverige

evakuerades 3 865 personer inklusive ett antal vårdbehövande med

anhöriga. Tillsammans med asylsökande från Kosovo beräknas ca 8 500

personer få tidsbegränsat uppehållstillstånd under år 1999.

Sedan striderna upphörde i Kosovo efter NATO:s bombningar och de

jugoslaviska militärförbandens uttåg kunde säkerhetsstyrkor från NATO

gå in i början av juni 1999. Kosovoalbanemas återvändande till

provinsen gick därefter överraskande fort (ca 750 000 av dem, dvs. det

helt övervägande flertalet, inkluderande fler än ca 50 000 från länder

utanför närområdet har återvänt). Av de personer som evakuerades till

Sverige har i början av september 1999 ca 1 000 återvänt till Kosovo.

Snart fyra år efter Daytonavtalets undertecknande finns det fortfarande

år 1999, enligt UNHCR, 400 000 flyktingar utanför Bosnien-

Hercegovina och 840 000 intemflyktingar på andra orter än sina

hemorter (av ursprungligen totalt ca 2 miljoner personer). De som

återvänt till sina hem är främst de som kommer från områden där den

egna etniska gruppen utgör en majoritet av befolkningen och har makten.

Partema har emellertid genom Daytonöverenskommelsen förbundit

sig att verka för att alla skall kunna återvända till hemorten. Den höge

representanten för Bosnien-Hercegovina har under det senaste året agerat

kraftfullt för att möjliggöra ett sådant återvändande. Dessutom har allt

fler av dem som under kriget lokalt fatt makten och främst hindrat

minoriteter att återvända till sina hem tvingats lämna sina poster och/eller

åtalats för krigsförbrytelser och utlämnats till krigsförbrytardomstolen i

Skr. 1999/2000:3

10

Skr. 1999/2000:3

Haag. Denna utveckling synes innebära att det kanske snart blir möjligt

för allt fler bosnier att återvända till sina hem.

Sverige har i olika internationella och andra sammanhang betonat att

det regionala återvändandet är av största vikt. De hundratusentals serber

som flytt från Kroatien och Federationen i Bosnien-Hercegovina och som

nu lever under svåra förhållanden i Förbundsrepubliken Jugoslavien och

Republika Srpska i Bosnien-Hercegovina måste få återvända hem liksom

de muslimer och kroater som tvingats fly från sina hemorter, främst i

Republika Srpska. Även de ca 200 000 serber och romer som nu flytt

Kosovo måste tillåtas återvända hem under trygga förhållanden.

Sverige stödjer aktivt de internationella ansträngningarna att genom

återuppbyggnad och humanitär hjälp i såväl Bosnien-Hercegovina som

Kosovo främja fred och försoning, demokrati och ekonomisk utveckling.

Sveriges bistånd till Västra Balkan under åren 1991-1998 uppgår till två

miljarder kronor och långsiktigt bistånd dit under år 1999 till 343

miljoner kronor. Svenskt bistånd i samband med kosovokrisen år 1999

har hittills uppgått till 371 miljoner kronor. Sverige deltar även aktivt i

den s.k. stabilitetspakten, som i juli 1999 behandlades vid ett stats- och

regeringschefsmöte i Sarajevo, varvid en särskild deklaration antogs.

Pakten får främst ses som en politisk process för att åstadkomma

stabilitet och utveckling i sydöstra Europa. De svenska insatserna för

humanitär evakuering och stöd till frivilligt återvändande uppgår till

272,5 miljoner kronor.

2.3.2 Asien

Konflikterna i bl.a. Afghanistan, Sri Lanka och Kambodja har lett till

stora flyktingströmmar i Asien under 1990-talet. Thailand, Indien, Nepal

och Pakistan är några av de länder dit många flyktingar tagit sin tillflykt.

Repatriering har kunnat ske till viss del.

Den största gruppen återvändande var flyktingar från Myanmar (f.d.

Burma). I början av år 1998 hade ca 230 000 personer återvänt med hjälp

av UNHCR. Reintegrationen av dessa har skett genom ett program som

också spelar en roll för att stabilisera befolkningsrörelsema i hela

regionen. Jordbruk, skolgång, läs- och skrivundervisning för vuxna,

sjukvård, mikrokrediter samt transportutveckling är några komponenter i

detta arbete.

De strider som bröt ut i Kambodja i samband med konflikten mellan

regeringen och oppositionen i juli 1997 samt oroligheter i flera provinser

fick till följd att många människor flydde över gränsen till Thailand. I

början av år 1998 befann sig över 60 000 kambodjaner i flyktingläger i

Thailand. I juli samma år hade omkring 15 000 flyktingar återvänt.

Strider mellan Sri Lankas regeringsstyrkor och den tamilska gerillan

förekommer alltjämt, vilket leder till att antalet intemflyktingar förblir

stort. Enligt regeringen i Sri Lanka fanns det i april 1998 omkring

800 000 intemflyktingar. Antalet flyktingar som återvänt till sin

hembygd i Jaffnaregionen har dock ökat. År 1997 återvände närmare

11

Skr. 1999/2000:3

80 000 intemflyktingar. I Indien finns ca 100 000 flyktingar från Sri

Lanka. Drygt 60 000 av dem lever i flyktingläger i Tamil Nadu.

För närvarande finns 93 000 flyktingar från södra Bhutan i

flyktingläger i Khapa- och Morangdistrikten i östra Nepal. Sedan år 1993

har Nepal och Bhutan fört bilaterala diskussioner om flyktingproblemen

men inga överenskommelser om hållbara lösningar för flyktingarna har

uppnåtts. Bhutanska flyktingar har ändå visat vilja att återvända till

Bhutan. Utöver de bhutanska flyktingarna finns även drygt 20 000

tibetanska flyktingar sedan tio år tillbaka i Nepal.

I Afghanistan uppstod stora flyktingvågor år 1996 i samband med att

den talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. I Iran

finns i nuläget ca 1,4 miljoner afghanska flyktingar och i Pakistan

1,2 miljoner. Sistnämnda siffra kan jämföras med 3 miljoner år 1989.

Under år 1998 repatrierade UNHCR drygt 93 000 afghanska flyktingar

från Pakistan och drygt 14 000 från Iran. Repatrieringstakten har dock

under de senaste åren gradvis minskat. Detta beror på säkerhetsläget i

Afghanistan och på att de återvändande flyktingarna inte kan erbjudas en

garanterat dräglig ekonomisk tillvaro. FN-organisationer och

internationella enskilda organisationer har fortsatt svårt att genomföra

biståndsinsatser i Afghanistan, dels på grund av det instabila läget till

följd av inbördeskriget, dels på grund av talibanernas diskriminerande

påbud som försvårar insatser som omfattar hjälp till flickor och kvinnor.

2.3.3 Mellanöstern

Iran är det enskilda land i världen som hyser det största antalet flyktingar.

Enligt den iranska regeringen uppgår antalet till ca 2,1 miljoner personer

varav ca 1,4 miljoner afghaner och 580 000 irakier. Härutöver finns det

troligen minst 1 miljon afghaner och irakier som vistas i landet illegalt.

Av de 1,4 miljoner afghanerna uppskattas ca 850 000 personer ha

anlänt före år 1992. De flesta i denna kategori har flyktingstatus och

temporära tillstånd. Övriga 550 000 afghaner saknar flyktingstatus men

har även de temporära tillstånd. Under senare tid har dock tendensen

varit att personer som hör till den sistnämnda kategorin inte fått sina

tillstånd förlängda. Utvisningar av afghaner har pågått under år 1998 och

ökat i antal under slutet av året. Enligt UNHCR berörs samtliga ovan

nämnda kategorier. Iranska myndigheter uppger emellertid att endast de

som vistas illegalt i landet och som saknar humanitära skäl utvisas.

UNHCR har i dialog med iranska myndigheter verkat för att hålla

möjligheten till skydd öppen för afghanerna. Vad gäller den irakiska

gruppen har UNHCRis repatriering av kurder till den autonoma zonen i

norra Irak stött på vissa svårigheter under perioden. Tusentals kurder

beräknas dock ha återvänt frivilligt utan UNHCR:s assistans.

I regionen finns även ett stort antal palestinska flyktingar vilka bistås

av UNRWA. Av dessa befinner sig närmare 1, 5 miljoner i Jordanien och

350 000 i Syrien. Libanon hyser enligt officiella uppgifter 350 000

palestiner men det verkliga antalet tros vara mindre, kanske 250 000.

Libanon är det land i regionen där förhållandena för palestinerna bedöms

12

Skr. 1999/2000:3

som svårast. Situationen i Syrien är något bättre. Syrien motsätter sig

tankar om permanent bosättning av flyktingarna innan en övergripande

politisk lösning om rätten att återvända kommit till stånd. Flyktingarnas

ställning är en av de återstående frågorna i fredsprocessen mellan Israel,

palestinierna och grannländerna. Många av palestinema i regionen berörs

av UNRWA:s ekonomiska problem.

2.3.4 Afrika

Under år 1998 var sju av världens tio största flyktingkatastrofer

afrikanska och det totala antalet personer som omfattades av UNHCR: s

åtgärder (flyktingar, intemflyktingar och personer som återvänt) var

7 385 000. I januari 1999 var fem av tio flyktingkatastrofer afrikanska.

6,5 miljoner av de drygt 20 miljoner flyktingar och andra, som fick skydd

och stöd genom UNHCR, var afrikaner. De länder som tagit emot flest

flyktingar i Afrika är Guinea Bissau (413 000), Sudan (390 000) och

Tanzania (343 000). Trots att stora repatrieringsprogram genomförts är

åtskilliga miljoner människor, varav majoriteten är kvinnor och barn, i

direkt behov av det internationella samfundets bistånd.

Den svåraste situationen finns i Centralafrika, i den s.k. stora

sjöregionen. Problemen forsvåras av återkommande väpnade konflikter i

och mellan flera av staterna och som ännu inte fatt någon bestående

politisk lösning. UNHCR: s repatriering av kongolesiska flyktingar från

grannländerna har bromsats av den väpnade konflikten i Demokratiska

Republiken (DR) Kongo. Trots detta har 62 000 flyktingar kunnat

återvända under år 1998. Samtidigt har 220 000 personer kunnat

återvända till Rwanda och 90 000 till Burundi. Den största

flyktinggruppen i regionen består av ca 515 000 burundier i Tanzania,

DR Kongo, Rwanda och Zambia. De största grupperna av

intemflyktingar befinner sig i Rwanda, Burundi, DR Kongo och Kongo-

Brazzaville. I Östafrika och på Afrikas Hom domineras bilden av det

utdragna inbördeskriget i södra Sudan vars humanitära konsekvenser

under år 1998 och hittills under år 1999 varit förskräckande. Ca 351 000

sudaneser befinner sig på flykt i Uganda, DR Kongo och Kenya. Bara i

Sudans huvudstad Khartoum finns ca 2,2 miljoner internflyktingar.

Under året har dock över 60 000 flyktingar kunnat återvända från Uganda

till Sudan.

I Sudan finns fortfarande ca 350 000 eritreanska flyktingar kvar sedan

det långa inbördeskriget i Etiopien, som avslutades år 1991 och ledde till

formell självständighet för Eritrea år 1993. Repatrieringen har dragit ut

på tiden av bl.a. politiska skäl och oenighet mellan Eritrea och berörda

FN-organ.

Den väpnade konflikt som bröt ut mellan Eritrea och Etiopien i maj

1998 och allvarligt förvärrades under februari månad 1999 har lett till att

över 300 000 personer i vardera landet tvingats överge sina hem. Nära en

miljon somalier lämnade sitt hemland som en följd av de strider som bröt

ut i samband med Siyad Barres fall år 1991. Drygt hälften befinner sig

fortfarande i och utanför Somalia. UNHCR räknar med att ca hälften av

13

Skr. 1999/2000:3

dessa har kunnat återvända till Somalia, med eller utan assistans.

Återvandring till de södra delarna av Somalia är fortsatt problematisk,

och på vissa håll omöjlig, på grund av att vissa områden fortfarande är i

kris och att väpnade konflikter förekommer. UNHCR räknar f.n. med att

ca 200 000 personer är intemflyktingar i Somalia. Genom ett speciellt

återvandringsprogram genomfört av UNHCR återvände ca 11 000

personer till nordvästra Somalia under år 1998 och dämtöver ca 50 000

från Etiopien och Libyen.

I Västafrika domineras flyktingbilden av situationen i Liberia, Sierra

Leone och Guinea-Bissau. Mer än 486 000 liberianska flyktingar har flytt

till grannländerna, i huvudsak till Sierra Leone, Ghana och Guinea.

UNHCR har under perioden assisterat 235 000 personer med att

återvända till landet. Trots den västafrikanska styrkans ingripande

fortsätter striderna i Sierra Leone. Under år 1998 och 1999 har

328 000 sierraleonier flytt landet, främst till Guinea-Bissau och Ghana.

Uppgifter finns om att ca 670 000 är på flykt inom landets gränser. Sedan

fredsavtalet i Sierra Leone undertecknades år 1996 har dock UNHCR

genomfört en omfattande repatriering och under året har antalet

återvändande uppgått till 193 000 personer. UNHCR kan dock endast

verka i större städer på grund av av säkerhetsläget.

I södra Afrika har freden i Mocambique inneburit att 1,7 miljoner

människor kunnat återvända under år 1998 - UNHCR:s största

repatrieringsprocess hittills. Arbetet med att repatriera ca 300 000

angolanska flyktingar har dock försvårats på grund av förnyade strider

som drivit 1 500 000 människor på flykt inom landet, varav endast

385 000 kan nås av UNHCR:s hjälp. Under året har dock över 20 000

personer kunnat återvända inom ramen för UNHCR:s program.

2.3.5 Syd- och Latinamerika

I Colombia drabbas civilbefolkningen hårt av den väpnade konflikt som

pågår sedan många år. Många människor har därför tvingats till

intemflykt inom det egna landet. Sedan år 1985 beräknas det totala

antalet internflyktingar uppgå till drygt en miljon personer. Enligt

UNHCR är det sedan år 1995 inte längre bara fråga om enskilda

individer som flytt av "individuella skäl", utan det rör sig om en

massfördrivning av människor. UNHCR är verksamt i Colombia sedan

en förfrågan framställts från den colombianska regeringen i juli 1997. Ett

relativt stort antal colombianer befinner sig i dag på flykt i närområdet;

cirka 25 000 i Ecuador och cirka 100 000 i Venezuela.

Under inbördeskriget i Guatemala kom tiotusentals guatemalanska

flyktingar till Mexiko. Mexiko, Guatemala och UNHCR samarbetar vad

gäller repatrieringen av de guatemalanska flyktingarna. Efter fredsavtalet

år 1996 har Mexiko också erbjudit uppehållstillstånd åt de flyktingar som

inte ansett sig kunna återvända till Guatemala. I delstaten Chiapas i

Mexiko har många tusen småbönder och indianer, bl.a. beroende av

traditionella jordkonflikter samt motsättningar mellan Zapatistgerillan

och olika militära grupper, tvingats fly från sina hemtrakter.

14

Skr. 1999/2000:3

Antalet intemflyktingar i Peru uppskattas till cirka 600 000 personer.

De flesta av dessa bor numera i Limas slumområden. Trots den

peruanska regeringens stora satsningar har, enligt UNHCR,

intemflyktingprogrammet PAR (Proycto de Apoyo a La Repoblaciön) för

flyktingars återvändande endast nått cirka 20 % av de berörda. Antalet

flyktingar från andra länder uppskattas till cirka 1 000 personer,

företrädesvis från Cuba, Iran och Irak.

3 Det internationella migrations- och

flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll

3.1 Sammanfattning

Sverige arbetar aktivt i en rad internationella sammanhang för att bidra till

varaktiga lösningar av såväl de problem som tvingar människor att fly som

av de konsekvenser som följer därav.

Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor rörande såväl

åtgärder för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt

grundorsaker till flykt. De viktigaste organisationerna är UNHCR (FN:s

flyktingkommissarie) och UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestina-

flyktingar).

Den västeuropeiska integrationen har även migrationspolitiska aspekter.

I och med EES-avtalets ikraftträdande den 1 januari 1994 började EU:s

regler om fri rörlighet för arbetskraft, egenföretagare, studenter m.fl. att

gälla i Sverige. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs

med att utveckla detta regelverk. Sverige deltar vidare i arbetet som

omfattar samarbete i bl.a. asyl- och viseringsfrågor och som numera

bedrivs i den s.k. första pelaren.

Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för

det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som antagits i

tredje pelaren har dock visat att några stora förändringar av den svenska

politiken på det området ännu inte skett. I framtiden blir genomslaget

avsevärt större. Detta började märkas då Dublinkonventionen trädde i kraft

den 1 oktober 1997. Med anslutningen till Schengensamarbetet och

Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, blir EU alltmer

den centrala arenan för Sveriges migrationspolitik.

Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor är

betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är utvecklingen i vårt östra

närområde av gemensamt nordiskt intresse, dels är det faktum att tre

nordiska länder är medlemmar i EU - medan två valt att stå utanför - ett

förhållande som naturligtvis ger behov av samråd. Den nordiska

passfriheten är en gemensam angelägenhet som är viktig och som hänger

nära samman med det nordiska närmandet till Schengen.

Samarbetet med de baltiska staterna inom det migrations- och

flyktingpolitiska området har efter dessa staters självständighet utvecklats

15

Skr. 1999/2000:3

snabbt och är av stor betydelse, inte minst for staternas framtida inträde i

EU.

Sverige lämnar betydande bidrag till de internationella flykting-

programmen. Sverige är en av de fyra viktigaste bidragsgivarna till FN-

organisationerna UNHCR, UNRWA och WFP (World Food Programme),

liksom även till andra större internationella humanitära organisationer,

framför allt Röda korsrörelsen.

3.2 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s arbete med

flyktingfrågor

UNHCR (FN:s flyktingkommissarie) som inrättades år 1950, har ett

grundläggande mandat att utifrån 1951 års flyktingkonvention och 1967

års tilläggsprotokoll verka för skydd åt personer som på grund av

välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. En allt viktigare del

av UNHCR:s skyddsarbete har blivit att ge nödhjälp till flyktingar såsom

livsmedel och bostad. Ytterligare en viktig del i UNHCR:s verksamhet är

utvecklingen av den internationella flyktingrätten. UNHCR finansieras

nästan helt genom frivilliga bidrag.

UNHCR har en stark inriktning i sitt arbete på att söka främja och

skapa förutsättningar för återvandring av flyktingar till deras hemländer

eller finna andra varaktiga lösningar. Denna prioritering stöds av Sverige.

Sverige har spelat en aktiv roll inom UNHCR:s styrelsearbete bl.a. i

reformeringen av organisationen. Detta arbete syftar till att effektivisera

UNHCR:s verksamhet samt möjliggöra prioriteringar alltefter skiftande

omvärldsförändringar. Sverige placerade sig på fjärde plats bland

UNHCR:s bidragsgivare för år 1998.

I samband med den stora flyktingkatastrofen våren och sommaren

1999 i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien hade

UNHCR en nyckelroll som samordnare av såväl det humanitära biståndet

till flyktingarna som vid den senare evakueringen av flyktingar till tredje

land. I det inledande skedet av krigshandlingarna när flera hundratusen

personer drevs på flykt till närområdet, främst Albanien och

Makedonien, hade UNHCR huvudansvaret för att administrera och

erbjuda skydd, mat och hälsovård till dem. Även Sverige gav i detta

skede tidigt och omfattande humanitärt bistånd. I ett senare skede när det

var nödvändigt med evakueringar av flyktingar från Makedonien till

länder utanför närområdet erbjöd Sverige tidigt platser. I det krävande

registrerings- och uttagningsarbetet i flyktinglägren spelade en

expertgrupp från Statens invandrarverk som ställts till UNHCR:s

förfogande en central roll.

UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) inledde sin

verksamhet år 1950 och har till uppgift att bistå palestinska flyktingar

som lämnade sina hem i samband med den arabisk-israeliska konflikten

år 1948. Därtill bistås palestinier som flydde efter 1967 års krig mellan

Israel och grannländerna. Idag bistår UNRWA ca 3,5 miljoner flyktingar.

Sverige var under år 1998 en av UNRWA:s fyra största bidragsgivare.

16

Skr. 1999/2000:3

UNRWA har med sin unika ställning i förhållande till de palestinska

flyktingarna en avgörande roll för fred och säkerhet i Mellanöstern,

framförallt i Gaza och Västbanken. Till skillnad från UNHCR har

UNRWA inget direkt mandat för flyktingarnas rättsliga skydd men

organisationen utövar ändå en skyddsfunktion genom sin närvaro i

länderna. UNRWA genomför en verksamhet som är avgörande för att

trygga de palestinska flyktingarnas humanitära behov i en komplex

politisk miljö. Det gäller understöd till de sämst ställda, skolgång,

sjukvård, drägligt boende och sanitära förhållanden samt viss hjälp för

inkomstbringande sysselsättning.

3.3 IOM

IOM (International Organization for Migration) är en mellanstatlig

organisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades år

1951 för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i Europa

efter andra världskriget. Den har genom åren hjälpt 8,7 miljoner

människor att bosätta sig i 125 länder.

IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter

för flyktingar eller "displaced persons" (humanitära migrationsprogram)

och förflyttning av kvalificerad arbetskraft för att befrämja ekonomisk,

social och kulturell utveckling i mottagarländerna (migrationsprogram

för utveckling), ge råd till regeringar i migrationsfrågor samt fungera

som diskussionsforum i migrationsfrågor.

Sverige har haft nära samarbete med IOM genom åren och

medlemsskapet ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens

olika verksamheter. Under år 1999 har IOM bl.a. svarat för transporterna

till Sverige av personer inom ramen för den humanitära evakueringen

från Makedonien samt senare för återresorna till Kosovo.

3.4 OECD

Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and

Development) finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor,

Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s

råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är

att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska

utvecklingen i OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att

studera vilka effekter de senaste årens förändrade migration har och kan

förväntas få för berörda arbetsmarknader och för den sociala

utvecklingen i ut- och invandringsländerna. Ett annat är att studera den

utländska arbetskraftens villkor i olika länder. Under senare år har

gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten om behov av

samordning mellan invandringsländerna för att på sikt påverka

bakgrundsorsakema till utvandringen.

Sedan många år pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en

årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och

1** Riksdagen 1999/2000. 1 samt. Nr 3

Skr. 1999/2000:3

migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.

Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken

inom området.

3.5 Europarådet; CAHAR

CAHAR:s (Europarådets ad hoc-kommitté för asylrätt och

flyktingfrågor) arbete har även under år 1998 påverkats av Europarådets

utvidgning mot öst och de nya medlemsländernas problem. Det har

därvid varit fortsatt viktigt för CAHAR att för de nya länderna söka

underlätta skapandet av en flykting- och migrationspolitik i enlighet med

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och andra

internationella flyktingrättsliga principer. Av särskild betydelse är här

CAHAR:s möjlighet att med Europakonventionen som grund, utreda

medlemsländernas behov av likformig lagstiftning på asyl- och

migrationsområdet, byggd på internationella flyktingrättsliga principer

och med beaktande av vedertagna principer för mänskliga rättigheter.

Sverige ingår i CAHARis styrelse från och med oktober 1998 och två år

framåt.

Under år 1998 utarbetade CAHAR två rekommendationer. Den första,

som antogs av ministerkommittén i september 1998, gällde asylsökandes

rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut om utvisning. Den andra, som

antogs av ministerkommittén i december 1998, gällde generella normer

för träning och undervisning av de tjänstemän som först kommer i

kontakt med asylsökande. Därutöver har särskilt diskuterats i

arbetsgrupper generella normer för återvändande av asylsökande som

nekats uppehållstillstånd, rätt till familjeåterförening för flyktingar och

personer med tillfälligt uppehållstillstånd samt tillfälligt uppehålls-

tillstånd för personer som tvingats fly från sina hemländer. I april 1999

framarbetades vid ett särskilt CAHAR-möte Europarådets ståndpunkter

angående flyktingsituationen i Kosovo.

3.6 OSSE

I OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa)

samarbetar 54 stater för att främja säkerheten i Europa och Centralasien.

Migrationsfrågor utgör i OSSE ett led i den konfliktförebyggande och

krishanterande verksamheten och frågorna faller till stor del under

organisationens kontor för demokratiska institutioner och mänskliga

rättigheter (ODIHR). I och med konflikten i f.d. Jugoslavien har OS SE

tilldelats en allt viktigare roll i det europeiska säkerhetsarbetet.

3.7 Samarbete mellan staterna runt Östersjön

Utvecklingen på det migrationspolitiska området i Baltikum har varit

mycket positiv och stora framsteg har gjorts vad gäller uppbyggnaden av

18

Skr. 1999/2000:3

migrationspolitiska rättsordningar. Estland, Lettland och Litauen har

numera anslutit sig till praktiskt taget alla internationella konventioner på

asyl och MR-området.

Sverige har under år 1998 fortsatt sitt samarbete med och sina insatser

i Estland, Lettland och Litauen på det migrationspolistiska området för

att hjälpa länderna med den fortsatta uppbyggnaden av en fungerande

migrations- och flyktingadministration och därigenom samtidigt

underlätta ländernas inträde i EU. Det svenska stödet syftar till att öka

kompetensen på det migrationspolitiska området genom utbildnings-

insatser både på plats i Baltikum och i Sverige. Sedan år 1998 pågår en

migrationspolitisk dialog mellan Ryssland och Sverige och bistånd på

området har inletts.

3.8 Det nordiska samarbetet

Inom ramen för NSHF (Nordiska Samrådsgruppen på Hög nivå för

Flyktingfrågor) träffas företrädare för de nordiska ländernas regeringar

för att utbyta information och diskutera frågor av gemensamt intresse.

Arbetet i samrådsgruppen har vidare inriktats på att samordna det

nordiska agerandet i relation till närområdet på det migrationspolitiska

området. Under 1998 års danska ordförandeskap hölls tre möten. I

anslutning till det sista mötet hölls även möte på ministernivå.

I särskilda nordiska arbetsgrupper har man bl.a. arbetat med

frågeställningar kring överföring av flyktingar, återvandring, främst till

Bosnien-Hercegovina. Återvändande till Kosovo är för närvarande en

viktig fråga. Även kring verkställighet och särskilda återtagandeavtal har

arbete bedrivits. EU- och Schengenrelaterade frågor har behandlats i en

särskild arbetsgrupp.

De nordiska ministrarna tog på våren 1994 initiativ till en nordisk

jämförande forskningsprojekt kring mottagande av bosniska flyktingar

sett ur ett återvandringsperspektiv. Slutrapporten från studien

presenterades vid ett särskilt möte i februari 1999 i Oslo. Under år 1999

ansvarar Norge för ordförandeskapet i samrådsgruppen.

NU (Nordiska Utlänningsutskottet) ansvarar för övervakningen av

tillämpningen av den nordiska passkontrollöverenskommelsen som sedan

40 år gör det möjligt för medborgare i de nordiska länderna att fritt resa

inom Norden. Vid dessa möten träffas företrädare för de nordiska

utlänningsmyndighetema. Där utbyts bl. a. information om förestående

ändringar i ländernas viseringspolitik.

3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete

Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i

Geneve en organisation i vilken 16 stater informellt samverkar i

migrationspolitiska frågor. Detta forum, IGC (Intergovernmental

Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies), samlar de

flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada och Australien.

19

Skr. 1999/2000:3

Gemensam nämnare är att dessa stater haft en relativt omfattande

invandring och har tagit emot många asylsökande. På organisationens

dagordning har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och

frågor om gränskontroll. Sverige har deltagit i en arbetsgrupp där

åtgärder mot människosmuggling och annan olaglig invandring

behandlats och där informella informationsnätverk byggts upp.

En viktig del av IGC:s arbete består i att förse medlemsländerna med

komparativ relevant statistik. Statistikarbetet är också ett värdefullt

bidrag till det standardiseringsarbete som pågår vid bl.a. EU:s

statistikbyrå (EUROSTAT).

ICMPD {International Centre for Migration Policy Development) är

ett fristående institut i Wien som har flera länder som finansiärer, bl.a.

Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i

migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl

Väst- som Östeuropa. ICMPD spelar en viktig roll som

sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där

över 30 stater i Väst- och Östeuropa samt USA och Canada har antagit

rekommendationer om åtgärder för att bekämpa olaglig invandring.

Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att upprätthålla en

sekretariatfunktion i denna process.

Ett annat område där institutet är aktivt är i Bosnien-Hercegovina för

att bl.a. underlätta återvändandet dit. Såväl IGC som ICMPD har under

åren 1998 och 1999 bidragit till informationsutbytet mellan berörda

länder om asylsökande från Kosovo och utvecklingen av

flyktingsituationen där.

I Asien har ett migrationspolitiskt samarbete pågått sedan år 1996

inom ramen för Inter-Governmental Asia-Pacific Consultations on

Refugees, Displaced Persons and Migrants. Samarbetet har haft en

informell prägel. Syftet har varit främst att utbyta information och att

främja en dialog mellan de asiatiska länderna i migrationsfrågor. I april

1999 tog Thailand initiativ till ett internationellt symposium om

migration, som bl.a. behandlade frågor om informationsutbyte, orsaker

till och konsekvenser av olaglig arbetskraftsmigration och återvändande.

Konferensen ledde fram till en gemensam deklaration om regionalt

samarbete i Asien.

ICMPD anordnade i juni 1999 en konferens i Wien med temat

Våldtäkt är en krigshandling. Initiativtagare till konferensen var EU-

kommissionen. Konferensen finansierades via medel från Odysseus-

programmet vid EU-kommissionen samt genom bidrag från regeringarna

i Sverige och Österrike. Utgångspunkten för konferensen var de

övergrepp som skett mot kvinnor under kriget i Bosnien-Hercegovina

samt i samband med den etniska rensningen i provinsen Kosovo,

Förbundsrepubliken Jugoslavien. Syftet med konferensen var främst att

utveckla ett samarbete mellan regeringar, experter på internationell lag

och de NGO:s vilka verkar i regionen där dessa kvinnor fått en tillfällig

fristad. Ett annat syfte var att utveckla ett tvärvetenskapligt nätverk för

att genom internationell lagstiftning bekämpa denna krigshandling. Ett

tredje syfte med konferensen var att utveckla gemensamma strategier för

20

Skr. 1999/2000:3

att stödja kvinnorna och deras familjer genom medicinska och

psykosociala insatser.

3.10 Stöd till enskilda organisationer

Stöd till humanitära organisationer kanaliseras via FN-organ och enskilda

organisationer. Det finns ett stort antal internationella organisationer som

är aktiva inom såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga

området. Bland de internationella organisationer som mottar det största

finansiella stödet märks framför allt IFRC (Internationella Rödakors-

federationeri) och ICRC (Internationella Rödakorskommittéri). Med ett

stöd om drygt 200 miljoner kronor år 1997 är Sverige den fjärde största

bidragsgivaren till ICRC.

Svenska enskilda organisationer har en betydande roll i det svenska

biståndet på flyktingområdet. Av det svenska biståndet till Bosnien-

Hercegovina har en stor del fördelats genom enskilda organisationer bl.a.

till insatser i f.d. Jugoslavien för återuppbyggnad och demokratisering.

Insatser för att stärka kvinnans ställning har gjorts.

Ett utökat samarbete mellan UNHCR och enskilda organisationer har

stärkt dessa organisationers roll i det internationella arbetet.

Internationella enskilda organisationer svarar för en stor del av projekten

inom FN:s, framför allt UNHCR:s, humanitära biståndsverksamhet. EU-

kommissionens humanitära avdelning är den kanske viktigaste

finansiären av de internationella enskilda organisationernas verksamhet,

som också Sverige är delaktigt i.

ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en

sammanslutning av närmare ett 70-tal enskilda och kyrkobaserade

organisationer i 25 eupeiska lander som framförallt arbetar för

asylsökandes och flyktingars rättigheter. Organisationens sekretariat

ligger i London och Bryssel. ECRE har under 1990-talet bl.a. aktivt

engagerat sig i Central- och Östeuropa och i samarbete med UNHCR

bedrivit utbildningar för myndigheter. Organisationen är även aktiv med

policyskapande verksamhet och är särskilt inriktad på att följa och

analysera hur EU:s institutioner utvecklas inom asylområdet.

ICVA (International Council of Voluntary Agencies) med säte i

Geneve är en oberoende internationell organisation som består av

organisationer från alla delar av världen som gemensamt arbetar med

humanitär hjälp och utvecklingsfrågor.

4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet

Samarbetet under året har präglats av en rad nya inslag där

förberedelserna inför Amsterdamfördragets ikraftträdande spelat en

avgörande roll. Nedan redogörs kortfattat för innehållet i

Amsterdamfördraget och Schengensamarbetet, som sedan den 1 maj

1999 är inkorporerat i EU.

21

Nytt i EU-samarbetet är bl.a. en ökad tyngdpunkt på en integrerad,

pelaröverskridande strategi med inriktning på situationen i vissa av de

dominerande ursprungs- och transitländema. Detta arbete inleddes med

den s.k. handlingsplanen om Irak och har sedan tagit sig uttryck i den i

december 1998 upprättade högnivågruppen för asyl- och migrations-

frågor, som bl.a. skall studera ett antal ursprungsländer (Somalia,

Marocko, Albanien och dess närområde, Afghanistan, Pakistan, Sri

Lanka samt Irak).

I juni 1998 lanserade det österrikiska ordförandeskapet ett

strategidokument om migrations- och asylpolitiken i ett försök att få i

gång en allmän policydebatt om politikområdet. Trots att rådet i stort

välkomnade en sådan debatt riktades mycket stark kritik mot detta

dokument, framför allt beträffande de asylrättsliga delarna, både från

rådet och andra aktörer.

Under året har flera beslut antagits för att göra budgetmedel

tillgängliga för projekt inom politikområdet asyl, invandring och

gränskontroller, inom ramen för vilka även svenska projekt har

finansierats.

I övrigt har man arbetat vidare med frågor som Dublinkonventionens

tillämpning, färdigställande av Eurodac-systemet, förslag till

gemensamma bestämmelser om uppehållstillstånd för tredjelands-

medborgare, återtagandeavtal, tillfälligt skydd för fördrivna,

ansvarsfördelning, viseringspolitik m.m.

Odysseus-programmet

Rådet fattade i mars 1998 beslut om ett utbildnings-, utbytes- och

samarbetsprogram inom politikområdet asyl, invandring och passage av

medlemsstaternas yttre gränser, det s.k. Odysseus-programmet. De

projekt som pågick under Sherlock-programmet från år 1996 integrerades

i det nya, mycket mer omfattande Odysseus-programmet. Programmet

gäller åren 1998-2002 och omfattar 12 miljoner euro. Kommissionen

beviljar medel efter ansökningar från organisationer och myndigheter i

medlemsstaterna till olika projekt inom området. Projekten kan röra

samarbete mellan olika medlemsstater, men även med kandidatländerna.

Sedan rådet beslutade om programmet har ett hundratal projekt beviljats

medel.

4.1 Amsterdamfördraget

Den regeringskonferens som inleddes i mars 1996 avslutades i juni 1997.

Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, undertecknades den 2 oktober

1997 och var sedan föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet

med deras konstitutionella bestämmelser. Riksdagen godkände Sveriges

anslutning den 29 april 1998. Fördraget trädde i kraft den 1 maj 1999,

efter det att alla 15 medlemsstaterna i EU ratificerat fördraget.

I december 1996 undertecknade Sverige ett avtal om anslutning till

Schengensamarbetet och den 16 april 1998 godkände riksdagen detta

Skr. 1999/2000:3

22

Skr. 1999/2000:3

avtal. I och med undertecknandet blev Sverige medlem i

Schengensamarbetet. Detta innebär att Sverige fullt ut deltar i

beslutsfattande men ännu inte i det praktiska genomförandet, dvs.

gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar.

Målsättningen är att Sverige, liksom övriga nordiska länder, skall börja

genomföra regelverket under andra hälften av år 2000. I och med

Amsterdamfördragets ikraftträdande den 1 maj 1999 blev Schengen-

samarbetet en del av EU enligt ett protokoll till fördraget.

Förberedelserna inför Amsterdamfördragets ikraftträdande har under

det senaste året spelat en avgörande roll. På området migrations- och

asylpolitik innebär fördraget betydande förändringar. Frågor om asyl,

invandring och gränskontroller, vilka hittills behandlats i den i allt

väsentligt mellanstatliga tredje pelaren, har förts över till en ny avdelning

i den första pelaren och blir därmed en del av gemenskapsrätten.

Avdelningen har rubriken "Visering, asyl, invandring och annan politik

som rör fri rörlighet för personer". Inom fem år efter ikraftträdandet skall

fri rörlighet för personer ha genomförts. För att uppnå målen skall bl.a.

viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken, där rådet

exempelvis skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller

mottagande av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt

minimiregler för handläggning av asylansökningar. Vidare skall rådet

fatta beslut om ansvarsfördelning, invandringspolitiken skall jämkas

samman till högre grad av likformighet, frågor om kontroll vid yttre

gränser skall harmoniseras och inga personkontroller skall företas vid

inre gräns.

Vid Europeiska rådet i Cardiff i juni 1998 beslutade stats- och

regeringscheferna att rådet och kommissionen skulle utarbeta en

handlingsplan om hur man på bästa sätt skall genomföra bestämmelserna

i Amsterdamfördraget om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa,

dvs. samma ämnesområde som motsvarades av Maastrichtfördragets

tredje pelare. Handlingsplanen godkändes vid Europeiska rådet i Wien i

december 1998. I handlingsplanen anges vilka bestämmelser i

Amsterdamfördraget om fri rörlighet för personer, asyl, invandring,

civilrättsligt samarbete, polisiärt och straffrättsligt samarbete, som bör

genomföras först och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden för de på

detta sätt prioriterade områdena varierar mellan två och fem år från

Amsterdamfördragets ikraftträdande.

Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer, oavsett

medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och

Irland omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framförallt omfattas inte

dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark

har valt att inte omfattas inte av den nya avdelningen i den första pelaren,

men kan i viss mån, främst för att kunna fortsätta delta i

Schengensamarbetet och behålla den fria rörligheten i Norden, i

efterhand själv bestämma om landet vill omfattas av de nya beslut som

rådet fattat. Norge och Island associeras till de delar av samarbetet enligt

avdelning IV som är Schengenrelaterade.

23

Skr. 1999/2000:3

4.2 Asyl

En viktig fråga i arbetet med asylfrågor har under senare tid bl.a. rört

tillämpningen av den s.k. Dublinkonventionen (se nedan).

Rådet antog under år 1997 ett beslut om övervakning av de rättsakter

som antagits på asylområdet. Övervakningen sker genom att medlems-

staterna besvarar ett omfattande frågeformulär om hur de genomfört

rättsakter i asylfrågor. Arbetet med att sammanställa och analysera

svaren har pågått under år 1998. Processen har inte slutförts under första

delen av 1999.

Rådet antog vidare i slutet av april 1999 en gemensam åtgärd som rör

budgetmedel på asylområdet. Den gemensamma åtgärden utgör en

fortsättning på de rättsakter som antogs under åren 1997 och 1998

rörande projekt för mottagande och for återvändande och återvändring av

asylsökande, fördrivna personer och flyktingar.

1 den gemensamma åtgärden sägs, liksom under åren 1997 och 1998,

att projekt (t.ex. rörande yrkesutbildning) i syfte att underlätta

återvändande och återvandring skall finansieras av EU. Vidare behandlas

projekt som kan förbättra mottagandet av asylsökande och flyktingar.

Medel för projekten skall beviljas av kommissionen efter ansökan. Från

svenskt håll ansöktes år 1998 om medel för ett tjugotal projekt, varav

närmare tio beviljades medel. I den gemensamma åtgärden från april

1999 enades man också om att inkludera en möjlighet att bevilja medel

till medlemsstaterna for mottagande av dem som flytt från Kosovo till

följd av krisen under våren 1999. Medlemsstaterna har i maj 1999 gett in

ansökningar till kommissionen för mottagandet av flyende från Kosovo.

Kommissionen har under sommaren 1999 beviljat medlemsstaterna

medel for detta, assisterad av en kommitté som består av representanter

från medlemsstaterna.

I juni 1998 presenterade kommissionen ett förslag till beslut om

tillfälligt skydd för fördrivna personer och ett förslag om solidaritet vid

mottagande och vistelse av fördrivna personer som beviljats tillfälligt

skydd. Förslagen är en revidering av det förslag om tillfälligt skydd som

kommissionen presenterade år 1997. Utifrån detta kunde dock inga större

framgångar nås i förhandlingarna mellan medlemsstaterna. Konceptet

tillfälligt skydd, såsom det läggs fram i kommissionens förslag, är avsett

att ses som ett komplement till 1951 års Genévekonvention. De två

förslagen är alltjämt föremål för förhandlingar, som kan förväntas bli

utdragna.

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som

skall ansvara för prövningen av en asylansökan som getts in i en av

medlemsstaterna. Konventionen undertecknades år 1990 och trädde i

kraft den 1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de

tolv ursprungliga signatärstaterna. För Sveriges och Österrikes del trädde

konventionen i kraft den 1 oktober 1997 och för Finlands del den 1 ja-

nuari 1998. Arbetet med att vartefter förbättra tillämpningen av

24

Skr. 1999/2000:3

konventionen pågår mellan medlemsstaterna. Efter Amsterdamfördragets

ikraftträdande förväntas kommissionen så småningom lägga fram ett

förslag till rättsakt inom första pelaren, vilken då den slutförhandlats och

antagits av rådet således kommer att ersätta Dublinkonventionen.

En särskild kommitté är inrättad för att träffas vid behov för att besluta

om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämpningen av

konventionen. Kommittén sammanträder på ministernivå. Möten hölls

med kommittén i december 1998 och maj 1999, dock utan att man kunde

enas om några beslut. Den svenska inställningen har genomgående varit

positiv till de förslag man försökt nå eninghet om. Det faktum att det

krävs enhällighet för att fatta beslut har emellertid visat sig vara ett

hinder för kommitténs effektivitet.

Sverige har ingått avtal om tillämpningen av Dublinkonventionen med

Danmark och Tyskland. Syftet med avtalen är att uppnå en smidigare och

snabbare hantering av asylärendena än som är fallet vid en handläggning

enligt de maximi-tidsgränser som återfinns i konventionen.

CIREA

CIREA:s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring

asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt

att ställa samman dokumentation om samtliga asylrelaterade frågor inom

EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att samordna och

harmonisera medlemsstaternas asylpolitik.

Verksamheten består av två sidor, möten genom vilka informationen

sprids bland medlemsstaterna och dokumentation av denna information.

Den centrala hanteringen av informationen skall vara utformad på ett

sådant sätt att den kan användas av ministerrådet.

I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för

behandlingen av asylansökningar. Arbetet i CIREA har främst varit

inriktat på analyser av olika ursprungsländer varifrån de asylsökande i

huvudsak kommer samt medlemsstaternas praxis i fråga om

handläggningen av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR

kallat att delta och samarbeta med CIREA kring dessa landrelaterade

frågor. Arbetet inom CIREA är vidare inriktat på ett mer allmänt utbyte

av information rörande aktuell utveckling i medlemsstaterna på det

asylrättsliga området. Hit hör bl.a. information om lagstiftningsfrågor,

rättspraxis och utredningsresor som enskilda medlemsstater har företagit.

Även mer specifika asylrelaterade frågor tas upp till fördjupad diskussion

och analys inom ramen för CIREA. En mycket viktig del av CIREA:s

arbete består av insamlande och analys av en mängd statistiska data.

Statistikinsamlandet sker på såväl månads- som kvartalsbasis.

4.3 Visering

Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det

senaste året fortskridit inom ramen för det befintliga regelverket, dvs. i

huvudsak de två under år 1995 antagna förordningarna på området. I den

Skr. 1999/2000:3

ena förordningen fastställs för medborgare i vilka länder utanför EU som

viseringskrav skall gälla vid passage av EU:s yttre gränser. Den andra

förordningen rör enhetlig utformning av viseringshandlingar.

Förordningen EG 2317/95 om viseringstvång upphävdes i juni 1997 av

EG-domstolen efter att Europaparlamentet fört talan mot rådet inför

domstolen. I domen sades att förordningen skulle ha fortsatt giltighet

intill dess en ny förordning, efter inhämtande av yttrande från

parlamentet, antas av rådet. Kommissionens förslag till ny förordning

lämnades den 3 oktober 1997 till parlamentet som dock först under våren

1999 lämnade yttrande i frågan.

Under våren 1999 har förberedande diskussioner ägt rum med

anledning av Amsterdamfördragets ikraftträdande den 1 maj 1999. Av

fördraget framgår att Schengensamarbetets mycket omfattande regelverk

på viseringsområdet skall införlivas i EU:s regelverk. Denna fråga

kommer med stor sannolikhet att bli den helt dominerande i medlems-

staternas strävan att harmonisera viseringspolitiken. De två arbetsgrupper

som inom Schengensamarbetet behandlade viseringsfrågor har i och med

den 1 maj 1999 slagits samman med EU:s arbetsgrupp för

viseringsfrågor.

4.4 Gränskontrollfrågor

Frågor som rör personkontroll vid EU:s yttre gräns har diskuterats i en

särskild EU-arbetsgrupp, Yttre gränsgruppen. Med hänsyn till att arbetet

med den särskilda konvention, som innehåller regler för hur person-

kontroll vid EU:s yttre gräns skall genomföras, i stort sett har legat nere

de senaste åren har arbetsgruppen för dessa frågor endast träffats ett fåtal

gånger på senare tid. Gränskontrollfrågor diskuteras emellertid även

inom EU-arbetsgruppen CIREFI (Centrum för information, reflexion och

utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring). CIREFI:s mål är

att samla in, utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa

dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring.

Arbetsgruppen har även fortlöpande utbyte avseende frågor kring

gränskontroll och olaglig invandring med kandidatländerna samt med

USA och Canada.

Vidare har, inom ramen för Schengensamarbetet, gränskontrollfrågor

kontinuerligt behandlats i en särskild arbetsgrupp. Gränskontrollfrågor

har således varit aktuella i olika fora. Med anledning av Schengen-

samarbetets integrering i EU-arbetet kommer gränskontrollfrågor att

samordnas i en återupprättad gränsgrupp. En mängd olika gränskontroll-

frågor kommer att aktualiseras i denna arbetsgrupp, dels sådana som

tidigare har diskuterats inom ramen för EU-arbetet, dels frågor som har

behandlats inom Schengen. Arbetsgruppen kan därmed förväntas driva

frågor som t.ex. hur personkontroll vid EU:s yttre gräns skall

genomföras, utplacering av dokumentrådgivare på flygplatser, ständig

uppdatering av den handbok om gränskontroll som Schengensekretariatet

tidigare ansvarat för och utsändande av s.k. sambandsmän till

gränskontrollstationer vid EU:s yttre gränser.

26

Skr. 1999/2000:3

4.5 Invandring

Arbetet rörande tredjelandsmedborgares rätt att resa in och bosätta sig i

EU har under år 1998 till stor del koncentrerats kring det av

kommissionen presenterade förslaget till invandringskonvention.

Förslaget syftar till att harmonisera de bestämmelser som rör

tredjelandsmedborgares möjligheter till uppehållstillstånd i egenskap av

bl.a. arbetstagare, egenföretagare, studenter och anhöriga. Förslaget

innehåller även en avdelning som reglerar inom EU bosatta tredjelands-

medborgares möjligheter att söka anställning i ett annat medlemsland. En

inledande granskning av artiklarna har visat på stora skillnader i de olika

medlemsstaternas regelverk. Amsterdamfördragets ikraftträdande medför

att gemenskapen förfogar över andra rättsliga instrument för att

genomföra förslaget. Ett nytt initiativ från kommissionen, med en annan

rättslig grund, avseende hela eller delar av det granskade förslaget är

därför att vänta.

Diskussioner pågår om genomförandet av informationskampanjer i

tredje länder avseende möjligheterna till bosättning inom EU.

4.6 Avvisning och utvisning

En målsättning för EU-samarbetet är att uppnå en konsekvent EU-politik

för återtagande och återsändande före den 1 maj 2001. Instrument som

kan användas i detta syfte är återtagandeavtal och återtagandeklausuler i

andra avtal. Återtagandeavtal reglerar det praktiska förfarandet och

ansvaret för personer som inte har rätt att vistas i endera av de

avtalsslutande parternas territorium och som skall återtas av den stat där

personen är medborgare eller har vistats. Sedan några år har

standardklausuler för återtagande använts i s.k. blandade avtal och

associeringsavtal mellan EU och annan stat.

En mall till ett gemensamt återtagandeavtal är under utarbetande inom

EU:s migrationsgrupp. Som en följd av Amsterdamfördragets

ikraftträdande skall denna arbetsgrupp även behandla frågan om

gemensamma återtagandeavtal och vilken ställning tidigare ingångna

bilaterala återtagandeavtal skall ha. En översyn pågår även vad gäller

innehåll och status för standardklausuler om återtagande. Klausulernas

förhandlingsbarhet skall diskuteras och de föreslås bli obligatoriska i

blandade avtal och associeringsavtal.

EU har utarbetat ett standardiserat resedokument att använda vid

avvisning eller utvisning av utlänningar som saknar passhandling.

Resedokumentet har använts av medlemsstaterna med blandade

erfarenheter som följd. I vissa fall har de mottagande länderna inte

accepterat handlingen och nekat inresa. I syfte att nå en bredare

acceptans av resedokumentet har EU under året upprättat och sänt en

skrivelse till samtliga tredje länder varigenom de uppmärksammas på

EU:s enhetligt utformade resedokument.

27

Skr. 1999/2000:3

4.7 Utvidgningen av EU

Kollektiv utvärdering av EU:s kandidatländer

I juni 1998 beslutade rådet att tillsätta en expertgrupp med uppgift att

kollektivt utvärdera antagandet, genomförandet och den faktiska

tillämpningen av EU:s regelverk i inrikes och rättsliga frågor i de länder

som har ansökt om medlemskap i unionen. Under hösten arbetade

gruppen med en kartläggning av Ungern, Polen och Rumänien.

Medlemsstaterna och kommissionen har, bl.a. genom sina represen-

tationer i de aktuella länderna och genom nationella myndigheters

kunskap via olika samarbetsprojekt, bidragit till ytterligare fördjupad

analys av situationen på det migrationspolitiska området i dessa länder.

Brister som kvarstår och som behöver åtgärdas har uppmärksammats.

Arbetet med utvärderingar har fortsatt under år 1999 och har bl.a.

omfattat de baltiska länderna.

5 Den svenska utlänningslagstiftningen och

dess tillämpning

5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd

Skyddsbehövande

En ny lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1997 sedan riksdagen i

december 1996 antagit förslagen i den migrationspolitiska propositionen

(prop. 1996/97:25). Den innebar tämligen omfattande förändringar i

utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka

kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige.

Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand

personer som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års Genévekonvention.

Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är

förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas

ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i

utlänningslagen stämmer överens med konventionsdefinitionen. I

3 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs att med en flykting avses "en

utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i

därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin

ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av

sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av

sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller

oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om

dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som

flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen

28

Skr. 1999/2000:3

befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin

vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin

fruktan inte vill återvända dit.

Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få

skydd i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra

skäl än av flyktinggrundande orsaker och som

• känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med

kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning,

• på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på

grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

• på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan

för förföljelse.

Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som

är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land

där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning

att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får

regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i

utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn

till Sveriges kapacitet att ta emot personer som söker skydd. En anmälan

måste göras till riksdagen senast tre månader efter förordningens

ikraftträdande.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under

högst två år. Regeringen har bemyndigats att i en förordning meddela när

sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan

tiden förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också

konsultationer med andra länder och internationella organisationer om

fördelning av ansvar, för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den

nya ordningen innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd

kan ges under längre tid än enligt den tidigare bestämmelsen, som gav

möjlighet att ge sådana tillstånd under högst ett år för utlänningar, som

bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd.

Med stöd av det nyssnämnda bemyndigandet beslutade regeringen den

15 april 1999 en förordning (1999:209) om tidsbegränsade uppehålls-

tillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen skall

medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som kommer från

provinsen Kosovo och som inte kan återvända dit på grund av

förhållandena där anses ha behov av sådant tillfälligt skydd som avses i 2

kap. 4 a § utlänningslagen. Under förutsättning att de har behov av skydd

i Sverige får de beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I

förordningen anges vidare att den första tillståndsperioden skall vara 11

månader. Förordningen trädde i kraft den 29 april 1999. Samtidigt som

den trädde i kraft genomfördes också en ändring i utlänningsför-

ordningen (1989:547) som innebär att den som beviljats ett tidsbegränsat

29

Skr. 1999/2000:3

uppehålls-tillstånd av detta slag inte behöver ha pass vid vistelse i

Sverige.

Mot bakgrund av det ändrade läget i provinsen Kosovo beslutade

regeringen den 23 juni 1999 vissa ändringar i förordningen om

tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Dessa trädde

i kraft den 15 juli 1999 och innebär dels att den första tillståndsperioden

skall vara längst till och med den 30 april 2000, dels att förordningen i

sin helhet skall upphöra att gälla sistnämnda datum. Samma dag

beslutades också en särskild förordning om bidrag till medborgare i

Förbundsrepubliken Jugoslavien som kommer från provinsen Kosovo

och som vill återvända dit. Den innebär att bidrag far lämnas med högst 5

000 kronor för varje person som vill återvända, dock med högst 30 000

kronor per familj. Bidrag får även lämnas för vissa resekostnader.

Återkallelse av uppehållstillstånd

Genom en ändring i utlänningslagen som trätt i kraft den 1 februari 1998

(SFS 1997:1224) har införts bestämmelse om återkallelse av uppehålls-

tillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter i samband

med ansökan om uppehållstillstånd (SOU 1997:67, prop. 1997/98:36,

1997/98 SfU07, rskr. 1997/98:114). Liksom tidigare finns det

möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd i de fall där det kommer

fram att utlänningen t.ex. uppgett fel identitet. Bestämmelserna har

utformats mot bakgrunden av att återkallelse av uppehållstillstånd är ett

beslut som kan få långtgående konsekvenser för den enskilde.

Enligt den nya ordningen skall vid bedömningen av om ett

uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning

till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att

tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens

levnadsomständigheter och familjeför-hållanden samt till hur länge han

eller hon vistats i Sverige. Har en utlänning vistats här med uppehålls-

tillstånd mer än fyra år, får tillståndet återkallas endast om det finns

synnerliga skäl för det.

5.2 Redovisning av praxis

Regeringen har under perioden juli 1998 - juni 1999 fattat vägledande

beslut i flera ärenden av betydelse för praxis.

Regeringen beviljade i september 1998 permanent uppehållstillstånd

till dels en idrottsman, dels en forskare. Båda hade vistats länge i Sverige

med upprepade tidsbegränsade uppehållstillstånd inom ramen för s.k.

internationellt utbyte. Regeringen betonade i besluten den starka

anknytning personerna fått till det svenska samhället efter åtta respektive

tretton år i landet. Regeringen underströk att permanent uppehålls-

tillstånd inte kan komma ifråga efter alltför kort tid. Ingen tidsgräns

angavs dock.

I april 1999 fattade regeringen beslut i fyra ärenden rörande personer

från provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Personerna

30

Skr. 1999/2000:3

ifråga hade vistats mellan tio månader och ett år och fem månader i

Sverige. Samtliga beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd under elva

månader i enlighet med förordningen (1999:209) om tidsbegränsade

uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Därutöver beviljades även

arbetstillstånd.

I maj 1999 fattade regeringen beslut i tre ärenden rörande irakiska

medborgare som före ankomsten till Sverige vistats en tid i Jordanien.

Frågan som regeringen hade att ta ställning till var om Jordanien kan

betraktas som ett säkert första asylland för irakiska medborgare. Rege-

ringen fann i samtliga ärenden att det inte kan uteslutas att irakier som

avvisas till Jordanien vidaresänds av jordanska myndigheter till Irak. I

samtliga ärenden beviljades de klagande permanent uppehållstillstånd

såsom skyddsbehövande i övrigt.

I beslut den 3 juni 1999 beviljade regeringen permanent uppehålls-

tillstånd samt flyktingförklaring och resedokument till en ensamstående

man och en familj från Bosnien-Hercegovina. Regeringen bedömde att

ett återvändande till senaste vistelseorten under vissa omständigheter kan

anses vara acceptabelt. Det kan gälla orter där det finns ett betydande

inslag av företrädare för minoriteter och där en normaliseringsprocess är

tydlig. De särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och på aktuell

ort måste alltid beaktas. Detta innebär att det i vissa fall - t.ex. när

sökanden efter fredsslutet vistats på en ort med blandad befolknings-

sammansättning och med ett betydande inslag av minoritetsbefolkning

även om den egna etniska gruppen är i majoritet - kan vara skäligt att

anse att vederbörande skall återvända dit. Ytterligare en faktor som bör

tillmätas betydelse är befolkningsutvecklingen mer allmänt på dessa

orter. När det gäller de orter (Gorazde och Begov Han) som de klagande i

ärendena vistats i, framhölls att den etniska grupp som de tillhör utgör

majoriteten. Samtidigt konstaterades att normaliseringsprocessen går

mycket trögt. Exempelvis har mycket få av de serber som ursprungligen

var bosatta där återvänt. Mot denna bakgrund skulle ett återsändande av

klagandena till hemlandet motverka förverkligandet av fredsavtalet.

Under dessa förhållanden bedömdes det inte rimligt att besluta om

avvisning av dem till Bosnien-Hercegovina. Deras skyddsbehov

bedömdes därför i förhållande till de ursprungliga hemorterna. De

bedömdes därmed som flyktingar enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen och

beviljades permanent uppehållstillstånd samt flyktingförklaring och

resedokument.

5.3 Svenska utlänningsärenden i Europadomstolen och

FN-kommittén mot tortyr (CAT)

Sedan slutet av 1980-talet har ett stort antal klagomål anförts till

Europakommissionen i Strasbourg (efter den 1 november 1998 ersatt av

den nya Europadomstolen) av utlänningar som nekats uppehållstillstånd i

Sverige genom beslut av regeringen eller, sedan Utlänningsnämnden

blivit slutinstans, genom dess beslut. Sedan mitten av 1990-talet har

liknande klagomål också anförts till FN:s kommitté mot tortyr i Geneve.

31

Skr. 1999/2000:3

I klagomålen görs ofta gällande att utlänningen, om han återsänds till

hemlandet, riskerar att gripas och utsättas för tortyr eller

omänsklig/fömedrande behandling eller bestraffning och att detta inte

beaktats av svenska myndigheter vid deras prövning. Klagomålen stödjer

sig på förbudet mot tortyr i artikel 3 i Europakonventionen om de

mänskliga rättigheterna respektive artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr

från år 1984. Även den svenska utlänningslagen innehåller ett absolut

förbud mot att avvisa eller utvisa en person till ett land där han heller hon

riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr.

Rätten till uppehållstillstånd för den som riskerar tortyr eller

dödsstraff är således absolut. Därför förekommer det ofta att sådana skäl

åberopas i enskilda asylärenden. Som alltid gör ansvariga myndigheter då

en bedömning av de allmänna riskerna i ett visst land och trovärdigheten

i den enskildes berättelse. Bedömningen av trovärdigheten görs utifrån

kunskap om tortyrens effekter, vilket innebär att beviskraven inte kan

ställas alltför högt.

Då ett ärende tas upp till prövning av Europadomstolen eller tortyr-

kommittén bereds regeringen tillfälle att yttra sig. FN:s tortyrkommitté

har hittills tagit upp 17 ärenden till prövning avseende klagomål mot

Sverige. Sverige har fällts i sju ärenden, friats i fem ärenden, två ärenden

har avvisats och tre har avskrivits. Tre ärenden är alltjämt öppna. Sverige

har hittills inte fällts i något Europadomstolsärende.

För flera länder som har en utvecklad rättsordning och en rättssäker

asylprocess ökar nu antalet asylärenden som förs till internationella organ

som har rätt att pröva klagomål från enskilda, i huvudsak FN:s

tortyrkommitté. Dessa länder är bl.a. Frankrike, Kanada och Schweiz.

Sverige tar rätten att klaga till internationella rättsorgan på stort allvar

och verkar också för att FN:s rättsliga instrument skall fa tillräckliga

resurser. Sverige rättar sig också alltid efter beslut fattat av ett

internationellt organ. Ingen avvisning har skett i de fall där Sverige har

fällts.

5.4 Visering

Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika

överväganden av såväl utrikespolitisk, inrikespolitisk, handelspolitisk

som turistpolitisk karaktär. I och med Maasrichtfördraget gavs EU

kompetens i viseringsfrågor. Amserdamfördraget, med dess inkorpo-

rering av Schengenregelverket, innebär att EU ges en betydligt utvidgad

kompetens på viseringsområdet (se även avsnitt 4.3).

Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen

av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i

huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med

resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Målet är att beslut om

visering fattas så att planerade besök vid bifall kan genomföras i enlighet

med sökandens intentioner. Som regel beviljas visering för att en person

skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att

besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.

32

Skr. 1999/2000:3

För att bl.a. förkorta handläggningstidema i viseringsärenden har

Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att

själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har

vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå

viseringsansökningar.

Utrikesdepartementet har under år 1999 fortsatt arbetet med att skapa

en struktur för att effektivisera hanteringen av tillståndsärenden för

utländska medborgare, bl.a. ärenden rörande viseringar.

5.5 Verkställighet och återvändande

Den 1 maj 1998 lämnade regeringen propositionen Verkställighet och

återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) till

riksdagen. Propositionen antogs av riksdagen den 26 november 1998.

Lagändringen innebär att Statens invandrarverk från och med den 1

januari 1999 har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning

och utvisning. Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller

beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen

skall dock även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet

av tillgång till polisiär kompetens tillgodoses genom att Statens

invandrarverk har möjlighet att överlämna ärenden till polisen för

genomförande av verkställighet. Ärenden får överlämnas när polisens

insats är nödvändig på grund av att utlänningen håller sig undan och inte

kan anträffas utan hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas

att utlänningen inte kommer att lämna landet självmant och att tillgång

till tvångsmedel behövs. Målet är att beslut om avvisning eller utvisning

skall verkställas under värdiga former och att återvändande skall ses som

en integrerad del av asylprocessen.

Invandrarverket har givits möjlighet att tillsammans med de

humanitära enskilda organisationerna och andra internationella

organisationer, t.ex. IOM, utveckla formerna för ett samarbete om

återvändande. Integrerade åtgärdsprogram för dem som återvänder

självmant bör eftersträvas, med insatser under utlänningens vistelse i

Sverige, under utresan och i vissa fall även under en tid efter ankomsten

till hemlandet. I de fall den avvisade eller utvisade medverkar vid

verkställigheten och självmant lämnar landet skall Invandrarverket

arrangera resan. I ärenden som överlämnats av Invandrarverket till

polismyndighet organiseras utresorna även fortsättningsvis av

Kriminalvårdens transporttjänst.

Invandrarverket lämnade den 30 juni 1999 en rapport till

Utrikesdepartementet med en redovisning av verkställighetsarbetet under

de första fem månaderna 1999. Rapporten visar att verkställighetsarbetet

under Invandrarverkets ledning fallit väl ut och att en majoritet av de

avvisade och utvisade väljer att återvända självmant. Invandrarverket

arbetar, tillsammans med andra berörda myndigheter, med att förbättra

det statistikunderlag som behövs för att kunna följa utvecklingen inom

detta ansvarsområde. Invandrarverket skall den 31 januari 2000 redovisa

utfallet av reformen.

33

Skr. 1999/2000:3

5.6 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden

(NIPU)

Den parlamentariska kommittén Ny instans- och processordning i

utlänningsärenden (NIPU) lämnade sitt slutbetänkande i februari 1999.1

betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) föreslår

kommittén att förfarandet i utlänningsärenden bör ge betydligt större

utrymme för en tvåpartsprocess. En möjlighet till tvåpartsförfarande med

muntlig förhandling är enligt kommitténs uppfattning av avgörande

betydelse för att tilltron till främst asylprövningssystemet skall kunna

förbättras.

Kommittén föreslår att Statens invandrarverk skall fatta beslut i första

instans. Invandrarverkets beslut skall kunna överklagas till en länsrätt,

och länsrättens beslut far överklagas till en kammarrätt. För prövning hos

kammarrätten skall krävas prövningstillstånd enligt de vanliga regler om

sådant tillstånd som gäller hos kammarrätterna. Någon möjlighet till

överprövning av kammarrättens beslut föreslås inte, utan kammarrätten

blir slutinstans.

För processen i domstolarna bör förvaltningsprocesslagens vanliga

regler gälla. Det innebär i fråga om muntlig förhandling att sådan får

hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett

snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om

den enskilde begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller

särskilda skäl talar emot det.

Övriga ärenden, som avser medborgarskap, tillståndsfrågor eller flyk-

tingförklaring och resedokument, föreslås följa samma instansordning

som asylärenden och andra ärenden om avlägsnande från landet. För-

valtningsprocesslagens vanliga regler skall således gälla även för dem.

Andelen mål där muntlig förhandling behöver hållas bedöms dock bli

betydligt lägre än i målen om avlägsnande.

Betänkandet har remitterats till en rad myndigheter och organisationer.

Regeringen kommer att ta ställning till förslagen under hösten 1999

varefter beslut om en eventuell propositionen kan fattas under första

hälften av år 2000.

5.7 Statens invandrarverk och gränskontroll

Den 11 mars 1999 lämnade regeringen propositionen Statens

invandrarverk och gränskontroll (prop. 1998/99:81) till riksdagen.

Propositionen antogs av riksdagen den 2 juni 1999. Lagändringen

innebär att Statens invandrarverk från och med den 1 juli 1999 har

befogenhet att, efter överenskommelse med polismyndigheten, bistå

polisen vid personkontroll i samband med inresa och utresa.

Huvudansvaret för kontrollen ligger oförändrat kvar hos polisen.

Den nya ordningen förutsätter ett nära samarbete mellan

polismyndigheten och Invandrarverket. Invandrarverket uppgift blir att

komplettera polisen och kan utgöra en ytterligare resurs när det gäller

34

Skr. 1999/2000:3

planering och dimensionering av gränskontrollen. Syftet är att man på

detta sätt skall uppnå maximal effektivitet och flexibilitet.

Invandrarverket har inte befogenheter att använda tvångsmedel i sitt

utförande av kontrollen. Regeringens bedömning grundar sig på samma

skäl som angavs i proposition Verkställighet och återvändande - en del

av asylprocessen (prop. 1997/98:173), dvs. att Invandrarverket inte bör

ha sådana befogenheter utanför förvarslokalema. Den bedömningen

överensstämmer med inställningen hos majoriteten av de remissinstanser

som yttrat sig i beredningen av propositionen.

Lagändringen förväntas ge en effektivare handläggning av asylan-

sökningar gjorda vid gränsen. Den bör leda till att de avtal Sverige träffat

med Danmark och Tyskland om ett snabbförfarande vid tillämpningen av

Dublinkonventionen bör kunna tillämpas i större omfattning än tidigare.

Det innebär i sin tur att utlänningar som skall sändas tillbaka till dessa

länder kan lämna Sverige efter endast några dagars vistelse här.

6 Invandringen till Sverige, inklusive

asylsökande

År 1998 registrerades i den svenska statistiken 34 940 invandrare och

13 807 utvandrare. Statistiken avser personer som har för avsikt att

bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. I dessa siffror

inkluderas inte svenska medborgare som flyttar till och från Sverige.

Siffrorna som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken,

men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser

verkligheten. Det finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta

sig utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det

finns personer som uppehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha

rätt till bosättning och därmed inte registreras i statistiken.

Bland in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som

invandrade till Sverige år 1998 kommer 51 % från utomeuropeiska

länder och 32 % från Europa utom Norden. En stor del är nordiska

medborgare, av de invandrade 17 % och av utvandrarna 45 %. Dessa

omfattas av den fria rörligheten inom Norden. Flyttningen inom EU har

inte samma omfattning. Under år 1998 fick 5 735 personer (12 %)

uppehållstillstånd till följd av EES-avtalet. Under första halvåret 1999

var motsvarande siffra 3 077 personer.

6.1 In- och utvandring av utländska medborgare

Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den

nordiska passfriheten har under ett antal år pågått mer eller mindre

obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det

ekonomiska läget och med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika

nordiska länderna. Under de senaste tio åren har det nästan hela tiden

funnits ett invandringsunderskott från Norden. Inom det migrations-

35

Skr. 1999/2000:3

politiska området är det framförallt in- och utvandringen av utom-

nordiska medborgare som uppmärksammas.

Invandringen av utländska medborgare består till den allra största

delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige på grund av

skyddsbehov och av anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i

lagstiftningen som reglerar invandringen till Sverige är det framförallt

förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroligheter

tvingar många på flykt från sina hemländer. De nya kommunikationerna

gör att såväl transport av människor som utbyte av information blir

alltmer omfattande. Många söker skydd i Sverige. Den allt dominerande

händelsen under senare år för ökning av denna typ av invandring till

Sverige har varit kriget och orolighetema i f.d. Jugoslavien men även

händelserna i Irak. Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen som

uppvisar en kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare

under åren 1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till

Sverige till följd av kriget i Bosnien-Hercegovina och som har fått

tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först, som tidigare påpekats, när

det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring,

som en person registreras som invandrare i den officiella statistiken.

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1997

(tusental)

År

Invandring

Utvandring

Invandringsöverskott

Totalt

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

Totalt

Nor-

diska

Övriga

1990

53,3

15,9

37,4

16,1

12,5

3,6

37,2

3,4

33,8

1991

43,9

7,8

36,1

15,0

11,6

3,4

28,9

-3,8

32,7

1992

39,5

8,0

31,5

13,1

H,7

1,4

19,7

-3,7

23,4

1993

54,9

5,6

49,3

14,8

7,9

6,9

40,1

-2,3

42,4

1994

74,8

6,7

68,1

15,8

7,0

8,8

59,0

-0,3

59,3

1995

36,1

6,9

29,2

15,4

7,3

8,1

20,7

-0,4

21,1

1996

39,9

8,1

31,8

33,9

12,1

21,8

6,0

-4,0

10,0

1997

33,4

5,6

27,8

15,3

7,0

8,3

18,1

-1,4

19,5

1998

34,9

5,9

29,0

13,8

6,1

7,7

18,1

-1,4

19,5

(1999

22,6

2,9

19,7

16,9

2,7

14,2

5,6

0,2

5,8)

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser

utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för 1999

avser första halvåret.

36

Skr. 1999/2000:3

6.2

Enskilt inresta asylsökande

Under år 1998 sökte 12 844 personer asyl i Sverige, en ökning jämfört

med föregående år med drygt 3 000. De flesta asylsökande kom från Irak,

Förbundsrepubliken Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina och Iran. Av

dessa var 4 843 kvinnor (37 %). Under första halvåret 1999 sökte 5 094

personer asyl, knappt 400 färre än motsvarande period föregående år.

Asylsökande per månad

Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste åren

stabiliserats på en något lägre nivå än tidigare under 1990-talet. Under år

1995 var antalet asylsökande i genomsnitt 750 personer per månad, vilket

kan jämföras med år 1992 då kulmen nåddes i och med att nära 35 000

personer sökte asyl bara under sommarmånaderna. Minskningen av

asylsökande har efter år 1995 fortsatt och under år 1996 var genomsnittet

knappt 500 personer per månad. Under år 1997 ökade dock antalet då ca

800 personer i genomsnitt sökte asyl per månad. År 1998 var siffran ca

1 000 personer per månad.

I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt

asyl i Sverige och som fatt uppehållstillstånd. Uppehållstillstånden

omfattar inte flyktingar som överförts hit genom flyktingkvoten.

Skillnaden mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land

under ett år och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fatt

beror bl.a. på tiden mellan ansökan och beslut. I många fall söker en

person asyl ett kalenderår och får besked först ett senare år. Den

individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång

tid.

37

Skr. 1999/2000:3

Nationalitet

1997

1998

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

FR Jugoslavien

2 115

2 944

3 446

1 249

Bosnien-Hercegovina

742

1 413

1 331

906

Kroatien

155

1 013

55

874

Afghanistan

176

120

330

168

Etiopien

62

30

50

42

Irak

3 057

1 472

3 843

2 329

Iran

356

150

613

253

Syrien

131

85

226

94

Peru

36

136

45

175

Colombia

145

51

303

44

Ryska federationen

231

40

229

39

Somalia

364

132

228

124

Statslösa/

okänt mbskap

203

182

289

136

Turkiet

208

101

280

99

Övriga länder

2 260

813

1 576

534

Totalt(avrundat) 9 700 8 400* 12 800 7 000*

‘Andelen kvinnor var ca 46 resp. 40 %.

I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De

som far asyl här enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen

kallas ibland konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa.

Från och med den 1 januari 1997 har begreppen de factoflykting och

krigsvägrare tagits bort ur lagstiftningen och ersatts med bestämmelser

för olika angivna kategorier skyddsbehövande i övrigt. Andelen som fått

konventionsstatus har samtidigt ökat betydligt med den nuvarande

lagstiftningen. Bland de skyddsbehövande som, i samarbete med

UNHCR, överförs till Sverige inom ramen för den flyktingkvot som

riksdagen har beslutat, finns såväl de som har skäl grundade på

flyktingkonventionen som andra skäl. Av redovisningen framgår att den

allra största andelen av dem som får skydd i Sverige får det av skäl som

ligger utanför dem som anges i flyktingkonventionen.

38

Skr. 1999/2000:3

Skäl

1996

1997

1998

Konventionsflyktingar

- Flyktingkvoten *

1 629

34%

1 180**

1 127

14%

- Övriga

128

3%

1 310

15%

1 099

13 %

Krigsvägrare

0

0%

-

De facto flyktingar

1 651

34%

-

-

Skyddsbehövande* * *

-

739

9%

987

12%

Humanitära skäl

1 424

29%

6 367

76%

4 980

61%

Totalt

4 832

100%

8 416

100%

8 193

100%

* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna som inte får flyktingstatus

enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl.

**Flyktingkvoten räknas inte till konventionsflyktingar fr.o.m. detta år.

***Personer som fått uppehållstillstånd enligt 3 kap. 3 § UtlL.

Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts

ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar, dvs. personer vilka rest in

tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av

samma särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhöriga

som fick uppehållstillstånd uppgick år 1997 till 3 785 personer och år

1998 till 4 612 personer.

Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 18 år till en

svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd

och som bor i Sverige. Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som

ingått i hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen.

Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1997 och 1998 (vuxna

och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för

uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av

invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som

kom av arbetsmarknadsskäl varit relativt oförändrade i antal. Antalet

personer som flyttat till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat

något.

Skäl

1997

1998

Flyktingar m.fl.

8416

23%

7 066

18%

Flyktingkvoten

1 180

3%

1 127

3%

Nära anhöriga

(anknytningar)

18 861

52%

21 598

55%

Varav

- anknytning till flykting

(3 785)

(4 612)

- övriga anknytningar

(15 076)

(16 986)

Arbetsmarknadsskäl

433

1%

363

1 %

Gäststuderande

2 376

6%

2 665

7%

Adoptivbarn

694

2%

804

2%

39

Skr. 1999/2000:3

EES-avtalet

4 556

12%

5 735

15 %

Totalt

36 565

100 %

39 433

100 %

6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot

flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten är inte

begränsad till att användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse.

Den kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i

fara men som ännu inte lämnat sitt land. Invandrarverket ansvarar för

uttagning och överföring av flyktingar till Sverige huvudsakligen i

samverkan med UNHCR och IOM. Riktlinjer för kvotens användning

ges av regeringen efter beslut av riksdagen. I policyfrågor samråder de

nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska

samrådsgruppen i flyktingfrågor (NSHF).

Under budgetåren 1998 och 1999 har riksdagen anvisat medel

motsvarande kostnaderna för 1 840 kvotöverförda flyktingar. Medlen har

kunnat användas med viss flexibilitet. Av dessa medel har reserverats 7,8

miljoner kronor år 1998 och 5 miljoner kronor år 1999 för medicinska

insatser såväl i Sverige som i Bosnien-Hercegovinas närområde för

medborgare i Bosnien-Hercegovina och för samverkan mellan svenska

vårdgivare och medicinsk personal i f.d. Jugoslavien. Under år 1998 har

även 2,6 miljoner kronor avsatts till Invandrarverkets disposition för

regionala lösningar för speciellt utsatta personer i Colombia. Insatserna

har genomförts i samråd med UNHCR, enskilda organisationer och

svenska ambassaden. Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en

fond som UNHCR administrerar (UNHCR's Trust Fund for Enhancing

Resettlement Activities). Syftet med fonden är att bredda kretsen av

länder som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden

bildades år 1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år.

Under år 1998 överfördes 1 222 personer till Sverige, huvudsakligen

flyktingar från Iran och Irak. Under första halvåret 1999 har 211 personer

överförts till Sverige, huvudsakligen från Irak och Iran. Därutöver har

anslagsmedel motsvarande 170 miljoner kronor använts för att

möjliggöra överföring av 3 865 medborgare i Förbundsrepubliken

Jugoslavien som fördrivits från provinsen Kosovo och som befunnit sig i

dess närområde och som givits tillfälligt skydd här.

Anhöriga till flyktingar

Anhöriga, dvs. make/maka och ogifta barn under 18 år räknas in i

flyktingkvoten om de kommer till Sverige i nära anslutning till

flyktingens överförande. Resan hit anordnas genom IOM eller svensk

utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning

kan Invandrarverket ge ett behovsprövat bidrag, om det är fråga om

familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen

40

Skr. 1999/2000:3

(1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till

Sverige.

6.4 Anhöriginvandring

Antalet anhöriga till dem som inte är flyktingar, s.k. övriga

anknytntningar som fick uppehållstillstånd var under år 1997 15 075

personer och under år 1998 16 986 personer.

Bestämmelserna i utlänningslagen om möjligheterna för anhöriga att

invandra till Sverige ändrades den 1 januari 1997. Riksdagen har nu

uttalat att det finns, med mer än två års tillämpning av dessa

bestämmelser, anledning att studera hur de utfallit liksom om förutsätt-

ningarna i övrigt förändrats. Regeringen kommer inom kort att tillsätta en

utredning rörande anhöriginvandringen.

6.5 Arbetskraftsinvandring

Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlemsstaterna

och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna

i alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-

avtalet och vissa av deras anhöriga har, oavsett medborgarskap, rätt att

flytta inom området för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera

m.m. Under år 1998 fick 5 735 personer, varav 2466 kvinnor, uppehålls-

tillstånd i enlighet med EES-avtalet.

För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och

arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om

arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1998

beviljades 363 sådana tillstånd (föregående år 433). Det kan gälla t.ex.

personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare

och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.

Dessutom beviljas tidsbegränsade arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika

specialister, artister och idrottsmän.

Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med

Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.

Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för

kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd

som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd.

Under år 1998 fick 5 565 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta

inom trädgårdsnäringen.

6.6 Övrig invandring

Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av

gäststuderande som förväntas återvända till sitt hemland efter avslutade

studier, av personer som tidigare varit bosatta här samt av personer som

har svenskt ursprung. Invandrarverket beviljade år 1998 uppehållstill-

41

Skr. 1999/2000:3

stånd för 804 adoptivbarn (föregående år 694). Vid prövning av ärenden

för den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare

vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare

förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel

tillstånd.

6.7 Återvandring

Inom alla grupper av invandrare finns ett antal som efter kortare

eller längre tid lämnar Sverige. När den tidigare dominerande arbets-

kraftsinvandringen sedan länge har ersatts av en invandring, som grundas

på invandrarens skyddsbehov, har återvandringen delvis kommit att få

nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvandra vara stark när de

förhållanden man flytt från förbättrats, å andra sidan kan det ta lång tid

innan så blir fallet.

År 1996 lade riksdagen fast att återvandringspolitiken är en del av

migrationspolitiken. Regeringen främjar på olika sätt en mer aktiv

återvandringspolitik.

Erfarenheten visar att återvandringen bör förberedas väl. Under

budgetåret 1998 erhöll Statens invandrarverk särskilda medel omfattande

10 miljoner kronor till främjandeåtgärder inför återvandring. Medlen har

använts till speciella projekt, stöd till enskilda organisationer och andra

för att administrera förberedelseprogram samt för information till

flyktingar i Sverige. Bl.a. har Invandrarverket beviljat stöd för s.k.

organiserade besöksresor till Bosnien-Hercegovina. En särskild

tjänsteman för återvandringsfrågor har varit verksam vid svenska

ambassaden i Sarajevo.

Under året har två samordningsgrupper, en för förberedelser i Sverige

inför återvandring till Bosnien-Hercegovina och en för förberedelser för

återflyttning till Somalia och andra länder på Afrikas Hom, varit

verksamma under ledning av Invandrarverket. Dessa samordnings-

grupper har en bred representation av invandrarnas egna organisationer,

UD, Sida, Svenska kommunförbundet, UNHCR och enskilda

organisationer.

Sida har under året bidragit till finansiering av två projekt för

temporärt återvändande till Bosnien-Hercegovina där yrkesspecialister

bosatta i Sverige kan göra en humanitär insats eller en insats för

återuppbyggnaden av landet. Drygt 70 personer har efter det tillfälliga

återvändandet valt att återvandra. Bosnier från Sverige som återvandrar

har också, genom ett samarbete mellan Invandrarverket och Sida, kunnat

ansöka om att delta i något av de återuppbyggnadsprojekt som Sida

finansierar. Återuppbyggnadsbiståndet genom Sida och annat inter-

nationellt bistånd till tidigare konfliktområden, inte minst Bosnien-

Hercegovina, har stor betydelse för att skapa förutsättningar för flyk-

tingars återvändande.

Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja

bidrag till flyktingars resor från Sverige enligt förordningen (1984:890)

om bidrag till utlänningars resor från Sverige för bosättning i annat land,

42

Skr. 1999/2000:3

s.k. återresebidrag. Förutom bidrag till resan kan även ett kontantbelopp

betalas ut. Fr.o.m. den 1 maj 1997 höjdes det kontanta bidraget till den

som väljer att återvandra. Det uppgår nu till högst 10 000 kronor för

enskilda vuxna och 5 000 kronor för barn, dock högst 40 000 kronor per

familj. Under år 1998 beviljades 742 personer sådant bidrag. Den

övervägande delen var personer från Bosnien-Hercegovina. Den näst

största gruppen kom från Chile.

6.8 Återvändande och återtagande

Som tidigare nämnts trädde en ändring i utlänningslagen avseende

verkställighet och återvändande i kraft den 1 januari 1999. Statens

invandrarverk tog då över huvudansvaret for verkställighet av beslut om

avvisning och utvisning.

Enligt Invandrarverket har cirka 1 000 personer återvänt under de

första fem månaderna 1999 varav omkring 80 % återvände självmant.

Totalt under perioden har ca 2 300 personer varit aktuella för

återvändande. Andelen ärenden som överlämnats till polisen och där

verkställighet av besluten skett genom polisens försorg har minskat mer

än vad som förutsågs i propositionen om verkställighet och återvändande.

Invandrarverket kommer att följa upp de återvändandes egen syn på

förändringen.

Invandrarverket har under första halvåret 1999 utvecklat former för att

i samarbete med internationella organisationer och humanitära enskilda

organisationer etablera integrerade program för dem som återvänder

självmant. Planer finns på samarbete med bl.a. IOM. Åtgärds-

programmen kan komma att omfatta informations- och stödinsatser före,

under och i vissa fall även en tid efter utlänningens ankomst till

hemlandet. Dessa åtgärdsprogram skall ersätta det tidigare

återvändandebidraget som infördes i maj 1997 och som kunde sökas av

vissa asylsökande som fatt avslag på sina ansökningar om uppehålls-

tillstånd (Förordning om bidrag till resor från Sverige för bosättning i

annat land för utlänningar som vägrats uppehållstillstånd SFS 1997:127).

Den tidsbegränsade förordningens giltighetstid förlängdes till och med

december 1998 (SFS 1998:230). Under den period dessa bestämmelser

gällde beviljades totalt 173 personer återvändandebidrag.

Utrikesdepartementet arbetar aktivt med frågan om återtagande. Det

kan vara svårt att återvända till vissa länder både för ländernas egna

medborgare och för tredjelandsmedborgare. Det kan handla om praktiska

hinder och problem med att identifiera personer eller att fa resehand-

lingar utfärdade. Det kan också handla om en medveten strategi från

vissa länder att vägra återta egna medborgare. I syfte att lösa sådana

svårigheter för Utrikesdepartmentet tidvis en aktiv dialog eller ingår

återtagandeavtal med andra länder. Under våren 1999 slöts återtagande-

avtal med Polen och Bulgarien. Samtal fördes även med bl.a. Etiopien

och Vietnam.

43

Skr. 1999/2000:3

Mottagande av asylsökande och flyktingar

Antalet asylsökande var under år 1998 ca 12 800. Därav kom ca 30 %

från Irak, 30 % från Förbundsrepubliken Jugoslavien och ca 10 % från

Bosnien-Hercegovina. Andelen barn under 18 år var ca 30 %. Antalet

barn utan legal vårdnadshavare var under året 291. Under första halvåret

1999 kom ca 5 100 asylsökande till Sverige, huvudsakligen från Irak och

Förbundsrepubliken Jugoslavien.

De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna

bostad på egen hand, s.k. eget boende, eller bo vid ett av

Invandrarverkets mottagningscenter. I början av år 1998 var antalet

registrerade i mottagandesystemet ca 13 600 personer. Av dessa ordnade

ca 60 % bostad på egen hand. Den 1 januari 1999 fanns ca 14 600

personer registrerade i systemet. Av dessa fanns ca 5 500 i

anläggningsboende och 9 050 i eget boende. Det största antalet

registrerade i mottagandesystemet var personer från Irak (2 683),

Förbundsrepubliken Jugoslavien (2 016), Bosnien-Hercegovina (514)

och Iran (319). Vid halvårsskiftet 1999 hade antalet registrerade i

mottagandesystemet ökat till 18 556 personer. Den stora ökningen beror

främst på evakueringen av medborgare från Förbundsrepubliken

Jugoslavien.

Kostnaden per dygn beräknades för år 1998 till 205 kronor. Den

egentliga dygnskostnaden för året blev dock lägre, ca 185 kronor.

Anledningen till denna lägre kostnad har varit att Invandrarverket haft en

mycket hög beläggnings grad i mottagandesystemet under året. För år

1999 beräknas dygnskostnaden bli ca 197 kronor mot budgeterade 200

kronor med anledning av en fortsatt hög beläggningsgrad i

mottagandesystemet. Den genomsnittliga vistelsetiden för personer

registrerade i mottagandesystemet var den 1 juli 1998 ca 1 år och 7

månader. Den 1 juli 1999 var den genomsnittliga vistelsetiden ca 1 år och

3,5 månader. Det innebär alltså en minskning av tiden med 3,5 månader.

De asylsökande som väljer att bo i anläggning bor i möblerade

lägenheter. Många anläggningsplatser finns i vanliga lägenheter med

självhushåll. För asylsökande som saknar medel är bostaden gratis.

Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder

och annat nödvändigt. En ensamstående vuxen får 71 kronor i

dagersättning. Om den asylsökande i anslutning till ankomsten

inkvarteras vid ett asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en lägre

ersättning, för vuxen 24 kronor per dag. Nivån på dagersättningen

fastställs av regeringen.

Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad

verksamhet till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år.

Deltagande i verksamheten är obligatoriskt. För asylsökande som utan

giltigt skäl vägrar delta i den organiserade verksamheten skall dager-

sättningen reduceras. Detsamma gäller för den som håller sig undan så att

asylutredningen försvåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning

inte kan verkställas. Ambitionen är att den organiserade verksamheten på

sikt skall motsvara heltidssysselsättning. Under år 1998 har deltagandet i

44

Skr. 1999/2000:3

genomsnitt varit 22 timmar per vecka. Skälen till att asylsökande

förväntas delta i organiserad verksamhet är flera. Dels är det viktigt att

motverka passivisering - vilket har negativ inverkan på människors

psykosociala situation - dels bör aktiviteterna ge värdefulla erfarenheter

oavsett om man far tillstånd att stanna i Sverige eller inte.

För barn under skolåldern som bor på någon av Invandrarverkets

anläggningar anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Barn som bor i

eget boende kan delta i av kommunen anordnad öppen förskola.

Asylsökande barn i grundskolan far undervisning genom kommunens

försorg. Ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande

verksamhet genom Invandrarverkets försorg. Många av de ungdomar

som kan och vill erbjuds undervisning i ordinarie gymnasieskolan.

Landstingen är sedan den 1 januari 1997 ansvariga för att asylsökande

m.fl. erhåller akut sjukvård och tandvård samt sjukvård och tandvård som

inte kan anstå. Därutöver ges viss annan vård, exempelvis mödra- och

förlossningsvård. Barn som inte fyllt 18 år har rätt till hälso- och

sjukvård enligt samma principer som alla andra barn som är bosatta i

landet. Asylsökande skall även erbjudas hälsoundersökning enligt

riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. För denna vård lämnar

staten ersättning per asylsökande till landstingen, huvudsakligen i form

av en schabloniserad ersättning. Storleken på bidraget är åldersdiffe-

rentierad. Schablonersättningen skall i princip täcka all den vård som den

enskilde normalt kan behöva. För vård som överstiger 50 000 kronor för

en vårdkontakt lämnar staten särskild ersättning.

En arbetsgrupp har under hösten 1998 gjort en första uppföljning av

det statliga ersättningsystemet till landstingen för sjukvård till

asylsökande m.fl. På grund av att så kort tid gått sedan det nya

ersättningssystemet infördes, och den osäkerhet som framkommit av

kostnadsredovisningen, har inte några tillfredsställande resultat kunnat

redovisas. Arbetsgruppen kommer därför att fortsätta sitt arbete under

hösten 1999.

Socialstyrelsen har inom ramen för arbetsgruppens uppdrag lämnat en

första redovisning om innehåll och omfattning i den vård landstinget

åtagit sig att ge till asylsökande m.fl. Arbetet har avgränsats till

mottagandet i Göteborgs och Bohusläns landsting. Av utredningen

framkommer bl.a. stora krav på flexibilitet i den svenska hälso- och

sjukvården med hänsyn till att de asylsökandes behov av vård snabbt kan

ändra karaktär. Det är vidare svårt att fa en samlad bild av asylsökandes

hälso- och sjukvårdsutnyttjande då det i sjukvårdsorganisationen inte

finns någon samlad statistik över asylsökandes besök på mottagningarna.

De asylsökandes somatiska hälsa är sannolikt relativt göd medan de

asylsökandes psykiska ohälsa förefaller underskattad. Kunskaper om

konsekvenser av tortyr och annat extremt våld har under det senaste

decenniet dock blivit större och omhändertagandet av personer som

drabbats av detta syndrom har blivit effektivare. Det är emellertid oklart

om utbudet motsvarar behovet bland de asylsökande. Asylsökande barn

genomgår i princip samma rutiner på barnavårdscentralerna som i

Sverige bosatta barn och barnavårdscentralerna uppges ha en god

beredskap och uppmärksamhet för att fånga upp barn som far illa.

45

Skr. 1999/2000:3

Vid en begränsad intervjuundersökning av asylsökande om mötet med

hälso- och sjukvården m.fl. förefaller det som om dessa asylsökande som

helhet har goda erfarenheter av hälso- och sjukvården. De klagomål som

framförs är ungefar desamma som de i Sverige bosatta brukar framföra.

Hälsosamtal och hälsokontroller verkar fungera mycket bra för de

asylsökande som bor i anläggningsboende medan det kan variera mer för

dem som bor i eget boende.

Socialstyrelsen och Statens invandrarverk har i juni 1999 redovisat ett

regeringsuppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen när det gäller

barn som hålls gömda inför verkställigheten av ett avvisnings- eller

utvisningsbeslut.

Av rapporten framgår att närmare 300 barn var registrerade hos

polisen som efterlysta vid årsskiftet 1998/99 och att frivillig-

organisationerna kände till 150 barn. Dessa siffror skall jämföras med de

nära 3 500 barn som var efterlysta år 1993. Minskningen av antalet

gömda barn förklaras främst av att antalet asylsökande minskat. Ett annat

skäl är att fler asylsökande barnfamiljer fatt uppehållstillstånd av

humanitära skäl de senaste åren. De gömda barnen lever ofta under

mycket utsatta omständigheter som de själva varken har skuld till eller

kan råda över. Vikten av att också de gömda barnen kan fa vara barn och

tillförsäkras möjligheter till hälsa och utbildning betonas. I detta

sammanhang föreslås att landstingen bör fa ett vårdansvar för de gömda

barnen samt att Skolverket bör få i uppdrag att klarlägga bestämmelserna

om skolgång för barn som befinner sig illegalt i landet och vid behov

föreslå förändringar. I rapporten betonas slutligen vikten av att förkorta

handläggnings-tidema. Många barn och vuxna har hunnit rota sig i det

svenska samhället under väntetiden. Genom en snabbare handläggning,

bättre utredningar och tydliga beslut ökas troligen förutsättningarna för

att också ett avvisningsbeslut accepteras.

Statens invandrarverk har sedan den 1 oktober 1997 ansvaret för

behandlingen av de utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen

och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. En utlänning som är

tagen i förvar skall behandlas med respekt och humanitet och med

beaktande av den svåra situation utlänningen i många fall befinner sig i.

Förvarslokalerna skall utformas så att de så långt möjligt

överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets

mottagningscentra och så att barns vistelse där underlättas. Utlänningar

som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl enskilda som organiserade

aktiviteter och förströelse. De förvarstagna utlänningarna skall vidare ha

rätt till samma hälso- och sjukvård som asylsökande. Statlig ersättning

lämnas till landstingen för de faktiska kostnaderna för denna vård.

Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det

kommunerna som tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd

och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret.

Integrationsverket träffar överenskommelser med kommunerna om att ta

emot flyktingar och kommunerna har därefter ansvaret för att

flyktingarna får en bra introduktion i det svenska samhället. Mottagandet

skall ske med utgångspunkt från personernas möjligheter att långsiktigt

kunna försörja sig

46

Skr. 1999/2000:3

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9

september 1999

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Freivalds,

Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros,

Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon, Lövdén,

Ringholm.

Föredragande: statsrådet Pagrotsky

Regeringen beslutar skrivelse 1999/2000: 3 Migration och asylpolitik.

47

Eländers Gotab 59034, Stockholm 1999