Prop. 2000/01:102

Regeringens skrivelse

2000/01:102

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

2000/01:102

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 5 april 2001

Göran Persson

Lars-Erik Lövdén

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-

min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-

naste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak

utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av

sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och

landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen,

kommunala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det

utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare presenteras hur

kostnaderna fördelades mellan olika verksamheter inom kommunsektorn

1999.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-

fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och

syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella

mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-

hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1999. De årtal som redovisas kan

variera mellan olika verksamheter, bl.a. beroende på hur den offentliga

statistiken samlas in. Det förekommer även skilda möjligheter för olika

verksamheter att redovisa graden av måluppfyllelse.

1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Innehållsförteckning

Skr. 2000/01:102

Inledning .................................................................................................3

1 Sammanfattning...............................................................................10

1.1 Den kommunala ekonomin...............................................10

1.2 De kommunala verksamheterna........................................13

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete........19

2 Kommunal ekonomi........................................................................20

2.1 Inledning...........................................................................20

2.2 Kommunerna och samhällsekonomin...............................21

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning.....................................23

2.4 Kommunal koncernredovisning........................................27

2.5 Kommunala företag...........................................................29

2.6 Externa inkomster och utgifter..........................................31

2.7 Personal inom kommunal sektor.......................................38

2.8 Pensioner...........................................................................39

2.9 Kommunala entreprenader och köp av verksamheter.......40

2.10 Utjämning av inkomster och kostnader.............................46

2.11 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting.......49

3 Folkhälsa..........................................................................................54

4 Hälso- och sjukvård.........................................................................59

5 Socialtjänsten...................................................................................72

5.1 Äldreomsorg......................................................................72

5.2 Handikappsomsorg............................................................83

5.3 Individ och familjeomsorg................................................98

6 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.......................................121

6.1 Barnomsorgen.................................................................121

6.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom..........127

6.3 Vuxenutbildning..............................................................146

7 Kollektivtrafik och färdtjänst.........................................................158

7.1 Kollektivtrafik.................................................................158

7.2 Färdtjänst.........................................................................160

8 Folkbibliotek..................................................................................163

9 Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik................167

9.1 Nyanlända invandrare och integration............................167

9.2 Storstadspolitik................................................................174

10 Räddningstjänst i fred....................................................................176

11 Civilt försvar..................................................................................181

12 Miljöarbete.....................................................................................184

13 Kommunerna och de arbetsmarknadspolitiska åtgärder................188

14 Ledning, uppgifter och organisation..............................................193

15 Den internationella kommunen.....................................................202

Inledning

Alla medborgare kommer i kontakt med kommunernas och landstingens

verksamhet vid olika skeden i livet. Kommunsektorns verksamhet

motsvarar drygt 22 procent av Sveriges BNP. Regeringens skrivelse,

Utvecklingen inom den kommunala sektorn, är en redogörelse av

kommunernas och landstingens verksamheter. Skrivelsen skall ses som

en del i ett större arbete med kontinuerlig uppföljning och utvärdering av

kommunsektorns verksamhet.

Den generella välfärdspolitiken

Den generella välfärden bygger på grundläggande värderingar om

solidaritet, omtanke, rättvisa och jämlikhet. Utformningen av välfärds-

politiken har skett utifrån övertygelsen att människor har vissa grund-

läggande sociala rättigheter och att det är ett offentligt ansvar att

garantera dessa rättigheter. Utgångspunkten för den generella välfärden

är att den ska fördelas efter behov och inte efter ekonomiska resurser.

Den svenska välfärdsmodellen har utvecklats i takt med omvärldens

förändringar. Det har lett till goda sociala villkor och trygghet för

befolkningen. Modellen förenar jämlikhet med förmåga till förnyelse och

tillväxt. Därför finns det idag ett brett stöd för välfärdspolitiken i Sverige.

Den generella välfärden syftar till att fördela resurser och skapa större

rättvisa i ett samhälle som fortfarande är präglat av stora klyftor.

Marknadslösningar är inget alternativ utan kan endast ses som ett

komplement till den generella välfärden eftersom den gynnar de

individer som har haft tur att födas i miljöer med tillgång till ekonomiska

och sociala resurser. Den generella välfärdspolitiken innebär en

ekonomisk och social utjämning och gör att cementeringen av de sociala

ojämlikhetema kan motverkas.

I takt med den allmänna samhällsutvecklingen, med höjd levnads-

standard och högre utbildningsnivå, skärps medborgarnas krav på den

offentliga verksamheten. Det ger nya möjligheter att förbättra och

utveckla välfärden. De ökade kraven gäller inte bara kvalitet och

tillgänglighet. Det gäller också ett ökat inflytande samt en ökad mångfald

av verksamheter. Välfärdspolitiken syftar till att stärka medborgarnas

individuella frihet och självständighet. De ökade kraven på den offentliga

verksamheten kan därför ses som en naturlig utveckling av välfärds-

politiken.

Under 1990-talet och framåt har andelen entreprenader och privata

lösningar ökat inom den sociala servicen. Ökningen av entreprenad-

lösningar och köp av tjänster sker i huvudsak i storstads- och förorts-

kommuner inom verksamhetsområden som utbildning och barn- och

äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg.

Ökad valfrihet och alternativa driftsformer får inte genomföras till

priset av vidgade klyftor och ökad segregation. I ett sammanhållet

välfärdssystem har alla intresse av att verksamheten och kvaliteten är så

bra som möjligt. På så sätt skapas en garanti för att även de mest utsattas

intressen tillvaratas. En utveckling där vissa medborgare köper sig

alternativa tjänster på en privat marknad underminerar möjligheterna att

Skr. 2000/01:102

garantera alla människor grundläggande sociala rättigheter. Välfärden Skr. 2000/01:102

måste därför även framgent vara solidariskt finansierad via skatter.

I ett sammanhållet välfärdssystem skapas mötesplatser för människor

från olika samhällsgrupper. Ett exempel är den gemensamma skolan där

barn från olika sociala och ekonomiska miljöer möts. Det skapar för-

ståelse och tolerans för eventuella olikheter i livsstil, insikt om att

skillnader inte är så stora som man föreställt sig. På detta sätt motverkas

även diskriminering, frustration och känslor av utanförskap och vanmakt.

Vikten av den generella välfärdspolitikens effekter på samanhållningcn i

samhället ska inte underskattas.

Ansvaret för människors grundläggande sociala rättigheter ska även i

framtiden vara offentligt. Av detta följer att ökad valfrihet och olika

alternativa driftsformer inom den sociala servicen skall vara ett

komplement och tillföra ett mervärde till den offentliga välfärden.

Människors behov måste vara den överordnande utgångspunkten för

fördelning av tjänster även om utvecklingen mot ökad mångfald och

ökad valfrihet ska fortsätta.

I en rapport från Skolverket visas att det i större utsträckning är elever

från hem med bättre socioekonomiska förutsättningar som går i

fristående skolor. I några kommuner stimuleras ombildningen av

kommunala skolor till fristående skolor. Resultatet kan bli att hela

kommundelar inom loppet av några år riskerar att stå helt utan ett

kommunalt skolalternativ. Om alla barns lika rätt till en bra utbildning

ska kunna garanteras så måste även fristående skolor underställas krav

som är självklara för de kommunala skoloma. Det handlar till exempel

om att inte kunna exkludera några barn eller ungdomar, utbildningen

måste vara avgiftsfri samt att ställa utbildningskrav på lärare. Etablering

av fristående skolor får heller inte medföra att den kommunala skolan

dräneras på resurser.

Riksdagen har beslutat att landsting inte får överlåta driftsansvaret för

akutsjukhus till företag som syftar till att ge vinst till ägaren. Detta

ställningstagande baseras bland annat på principen om att sjukvård ska

bedrivas på rätt vårdnivå och att så mycket vård som möjligt ska ske

inom primärvården. Vid en privatisering av sjukhus kan denna princip

kollidera med ekonomiska intressen som att öka patientunderlaget och

förbättra intäkterna. Ett privat sjukhus som får monopol inom ett sjuk-

vårdsområde får även en mycket stark ställning gentemot sjukvårds-

huvudmännen vilket kan användas för att utverka fördelaktiga vårdavtal

eller för att ställa krav på en försvagning av den politiska styrningen av

verksamheten. Då riskerar vi att hamna i en situation där rätten till bra

sjukvård för alla inte längre kan garanteras.

Den kommunala självstyrelsen

Den svenska folkstyrelsen utövas dels på statlig, dels på kommunal nivå.

På den nationella statliga nivån är riksdagen folkets främste företrädare

och riksdagens sammansättning utgör grunden för regeringsmakten. På

den kommunala nivån företräds medborgarna av valda företrädare i

beslutande fullmäktigeförsamlingar i kommuner och landsting. De

kommunala självstyrelseorganen i Sverige har en mer framträdande roll

än vad som är vanligt i många andra länder. Genom decentraliseringen

till kommunerna skapas förutsättningar för medborgarna att påverka och Skr. 2000/01:102

direkt utöva inflytande över verksamheten samt utkräva ansvar. Att

beslutanderätten utövas av lokala och regionala församlingar innebär en

spridning av makten i samhället genom att fler får vara med och fatta

beslut. Därför markeras den kommunala självstyrelsen i regeringsformen

som en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket.

Det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och för det

politiska beslutsfattandet åvilar dock riksdag och regering enligt

regeringsformen. I princip finns det inget område där staten genom beslut

i riksdagen saknar befogenhet att uttrycka en målsättning för den

offentliga verksamheten. Detta sker bland annat genom att riksdagen i

form av lagstiftning och tilldelning av resurser konkretiserar de politiska

målen och anger de yttre ramarna för denna verksamhet.

Praktiskt sett är det emellertid uteslutet att riksdag och regering själva

skulle kunna ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade

politiken skulle kunna förverkligas. Staten är därför i behov av en

organisation där ansvaret för olika uppgifter fördelas mellan skilda

nivåer.

Vissa delar av den offentliga verksamheten anses emellertid i princip

vara statliga ansvarsområden. För sådana uppgifter - t.ex. utrikespolitik,

försvar, rättsvård, socialförsäkringarna samt arbetsmarknads- och

näringspolitiken - har staten det huvudsakliga ansvaret. Inom flera av de

angivna områdena är emellertid även kommunala åtgärder av stor vikt

och det har på senare tid blivit alltmer betydelsefullt att uppgifterna inom

skilda områden löses i samverkan mellan stat, kommun och landsting.

I samband med uppbyggandet av det moderna välfärdssamhället har

kommunernas uppgifter successivt kommit att öka. Genom att skapa

större och mer bärkraftiga kommuner har det varit möjligt att låta en stor

del av samhällets serviceproduktion ske i kommunerna. För landstingen

har främst sjukvårdens utbyggnad inneburit en alltmer omfattande

verksamhet.

Den kraftiga expansion som kännetecknat den kommunala sektom har

inte så mycket berott på att uppgifter som tidigare ombesörjts av staten

överförts till kommuner och landsting. I stället har expansionen till stor

del haft sin grund i att sådana verksamhetsområden som redan tidigare

åvilade kommunerna eller landstingen vuxit såväl i omfattning som till

sitt innehåll. Kommunerna och landstingen har även tagit på sig nya

uppgifter. En del av de uppgifter som kommunerna tidigare utförde inom

ramen för sin allmänna kompetens har genom speciallagstiftning också

gjorts obligatoriska.

Parallellt med den kommunala expansionen har det också skett en

expansion på den statliga sidan. Genom uppbyggnaden av social-

försäkringarna har t.ex. staten övertagit en del av kommunernas

försörjningsansvar. Vissa verksamheter som tidigare varit kommunala

har också överförts till staten, t.ex. polis-, åklagar- och exekutions-

väsende. Även om det således har funnits utvecklingstendenser i båda

riktningarna måste den sammanfattande bedömningen bli att

utvecklingen av den offentliga förvaltningen har präglats av en

decentralistisk ambition, enligt vilken det ansetts angeläget att en stor del

av den offentliga verksamheten ombesörjs av kommuner och landsting.

Med cn decentraliserad förvaltning blir det lättare att anpassa verk-

samheten till lokala förhållanden. När behoven växlar mellan olika

kommuner framstår det också som angeläget att kommunerna har

utrymme att fördela resurser med hänsyn till de behov som de har bäst

förutsättningar att bedöma.

Under 1990-talet har den kommunala självstyrelsen vidgats genom en

rad olika reformer. Genom den nya kommunallagen från 1992 fick

kommuner och landsting en betydande frihet att själva bestämma om sin

organisation. Genom omvandling av specialdestinerade statsbidrag till

generella statsbidrag har kommuner och landsting fått ökade möjligheter

att använda de statliga bidragen utifrån lokala behov och prioriteringar.

Även reformer på t.ex. skolans område har ökat det kommunala ansvaret

och inflytandet.

Det kommunala utjämningssystemet har en avgörande betydelse för att

ge den kommunala självstyrelsen en reell innebörd också i kommuner

och landsting med svag egen ekonomi. Genom den omfördelning av

resurser som sker i utjämningssystemet får alla kommuner och landsting

likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla en bra vård, omsorg och

utbildning. Alla medborgare i vårt land ska genom det kommunala

utjämningssystemet garanteras en hög kvalitet i de grundläggande

välfärdstjänsterna. Därigenom är utjämningssystemet också en väsentlig

del i den regionalpolitik som syftar till att utjämna skillnader i

levnadsvillkor mellan olika delar av vårt land.

Det finns starka kopplingar mellan kommunernas ekonomiska förmåga

och möjligheterna att upprätthålla en levande kommunal självstyrelse.

Om inte medborgarna ser att kommunerna kan tillhandahålla de tjänster

och den verksamhet som de efterfrågar och behöver kommer de att ställa

krav på att andra aktörer - statliga och privata - skall överta ansvaret för

den kommunala verksamheten. I så fall försvagas den kommunala

självstyrelsen och den kommunala demokratin.

Medborgarnas tilltro till den kommunala självstyrelsen är också

beroende av att de upplever sig rättvist och likvärdigt behandlade jämfört

med invånare i andra kommuner och landsting. Detta är skälet till att

staten genom lagstiftning tydliggör vad medborgarna har rätt att kräva i

form av insatser från kommuner och landsting. Alternativet skulle vara

att verksamheterna tillhandahölls genom statliga myndigheter. Den

beslutade reformen med maxtaxa inom barnomsorgen och den nu

aviserade reformen med avseende förbehållsbelopp inom äldreomsorgen

syftar båda till att skapa förutsättningar för en likvärdig behandling av

medborgarna oberoende av hemkommun.

Kravet på en vidsträckt kommunal självstyrelse kan ibland stå i

motsats till kravet på rättvis och likvärdig behandling för alla oberoende

av bostadsort. Denna avvägning måste därför göras med särskild omsorg

i varje enskilt fall. Om det nationella intresset av att genomföra reformer

som kommer alla medborgare till del har ett brett stöd bland

befolkningen och i Sveriges riksdag, finns det starka skäl för att genom-

föra sådana reformer.

Decentraliseringen till kommunerna och landstingen förutsätter att

såväl dessa som staten följer upp och utvärderar resultatet av den

kommunala verksamheten. Denna skrivelse är i sig ett uttryck för statens

ambition att regelmässigt redovisa och bedöma i vilken utsträckning den

Skr. 2000/01:102

kommunala verksamheten bedrivs i enlighet med nationella mål och Skr. 2000/01:102

riktlinjer. Staten kommer att öka sina insatser för att bedriva en effektiv

uppföljning, utvärdering och tillsyn av den kommunala verksamheten.

Således kommer regeringen att nästa år upprätta en kommunal databas

med uppgifter om kommunernas och senare även landstingens ekono-

miska och verksamhetsmässiga resultat. Länsstyrelsernas insatser för

tillsyn av den kommunala verksamheten kommer att öka. Regeringen

kommer att följa upp resultatet av de särskilda satsningar på att förbättra

kvaliteten i sjukvården samt skolan som nu genomförs.

Sammanfattningsvis vill regeringen understryka att utvecklingen av

den offentliga sektom bör ske i samverkan mellan stat och kommun.

Samtidigt kommer det alltid att finnas motstående intressen och

kommunernas frihetsgrader kommer därigenom att variera efter

angelägenheternas art. Kravet på medborgarnas rättvisa och likvärdiga

behandling är grundläggande samtidigt som den kommunala själv-

styrelsen representerar ett för folkstyrelsen centralt värde. Det är

väsentligt att den kommunala självstyrelsen ges en reell innebörd och

väger tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

En stärkt kommunal ekonomi ger bättre kvalitet i välfärden

Den djupa lågkonjunkturen under början av 1990-talet medförde krav på

besparingar även i kommunsektorn. Den samhällsekonomiska utveck-

lingen under de senaste åren, med stark tillväxt och ökad sysselsättning,

har emellertid inneburit att de ekonomiska förutsättningarna för

kommuner och landsting har förbättrats.

Till följd av den ökade sysselsättningen har kommunsektorns skatte-

intäkter idag ökat med 67 miljarder jämfört med 1996. Statsbidragen har

ökat med 24 miljarder kronor under samma period. Den resurstillväxt

kommuner och landsting har haft under de senaste fem åren består

därmed till nära tre fjärdedelar av ökade skatteintäkter, och till drygt en

fjärdedel av statsbidragsökningar.

Kommunernas kostnader för socialbidrag minskar stadigt och ligger nu

på den lägsta nivån sedan 1994. Även det är till stor del effekten av en

framgångsrik sysselsättningspolitik. Kostnaderna för socialbidrag

minskade 2000 med närmare en miljard kronor eller med 9 procent

jämfört med 1999. Jämfört med 1997, då kostnaderna var som högst, har

socialbidragen minskat med ca 2,8 miljarder kronor eller med 23 procent.

Allt fler kommuner och landsting har nu en ekonomi i balans.

Resultatet 2000 beräknas till 9,2 miljarder kronor för kommunerna, vilket

är en ökning med 6,4 miljarder kronor jämfört med 1999. Landstingen

har en kärvare ekonomisk situation och resultatet för 2000 beräknas till

minus 3,9 miljarder kronor, vilket dock är en förbättring jämfört med

1999. Finansdepartementet har i en enkät till kommuner och landsting

undersökt hur de bedömer sina möjligheter att nå ekonomisk balans

under de kommande åren. År 2000 redovisar 177 kommuner och 6

landsting ett positivt resultat. För 2002 bedömer 269 kommuner och 18

landsting att de kommer att nå ekonomisk balans.

Det finns emellertid ett antal kommuner och landsting som fortfarande

har svårigheter att få intäkter och kostnader att gå ihop. Drygt 200 av

landets kommuner minskade sin befolkning förra året. Det har till följd

att summan av skatteintäkter och statsbidrag minskar samtidigt som det Skr. 2000/01:102

ställer krav på en kontinuerlig omställning av verksamheter och lokaler. I

syfte att stödja kommuner och landsting med bcfolkningsminskning och

svårigheter att nå ekonomisk balans inrättade regeringen Bostads-

delegationen och Kommundclegationen. Regeringen har slutit avtal om

bidrag till kommuner och landsting efter beredning av Kommun-

delegationen på totalt 1,3 miljarder kronor. Bostadsdelegationen räknar

med att deras kostnader för stödet kommer att bli drygt 2 miljarder

kronor, kommunens andel bedöms bli minst lika stor. Regeringen

kommer att fortsätta att noga följa utvecklingen.

Befolkningsminskning, hög arbetslöshet och en åldrande befolkning är

exempel på strukturella faktorer som ställer stora krav på kommuner och

landsting. Ingen ska behöva få sämre utbildning, sjukvård eller äldre- och

barnomsorg, för att de råkar bo i en kommun eller ett landsting som

brottas med dessa problem. Det är ett nationellt ansvar att alla i vårt land

garanteras dessa grundläggande sociala rättigheter på lika villkor, ökade

klyftor mellan regioner och mellan människor är inte till gagn för någon.

Därför ska vi också ha en nationell, solidarisk och långtgående

ekonomisk utjämning mellan kommuner och mellan landsting.

I Sverige har vi valt en modell där kommuner och landsting har ett

bärande ansvar för att tillhandahålla viktiga välfärdsverksamheter. I

regeringens skrivelse presenteras en översyn av tillståndet i och

utvecklingen av dessa verksamheter. De senaste åren har utveckling av

kvaliteten och resultaten i verksamheterna varit positivt. Fortfarande

finns det dock brister som är viktiga att identifiera och successivt arbeta

bort.

Kapaciteten i primärvården bedöms vara otillräcklig, vilket leder till

problem med tillgänglighet, kvalitet och samordning. Brister förekommer

också i samverkan mellan olika huvudmän inom sjukvården och mellan

sjukvården och äldreomsorgen. Köerna i vården ökar, samtidigt som

produktionen har ökat. Genom den medicinsk-tekniska utvecklingen kan

behandlingar sättas in vid tidigare indikationer och vid allt högre ålder.

Under de kommande åren satsar staten ytterligare 9 miljarder kronor för

att stärka hälso- och sjukvården i kommuner och landsting. I den

ekonomiska vårpropositionen för 2001 föreslår regeringen ytterligare en

satsning på sjukvården. I syfte att åstadkomma kortare väntetider och

förbättra tillgängligheten till behandlingar avsätts 1,25 miljarder kronor.

Andelen äldre som får hjälp i ordinärt och särskilt boende fortsätter att

minska. Hjälpen riktas alltmer till dem med störst hjälpbehov, ofta

ensamstående och personer i hög ålder. Anhöriga har fått ta ett växande

ansvar för vården och omsorgen om äldre och ett ökande antal äldre

köper hjälp på den privata marknaden. Möjligheterna för äldre med

omfattande behov av vård och omsorg att bo kvar hemma har samtidigt

ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg har flyttats in i det egna

hemmet. Många kommuner har dock brist på platser i särskilda boende-

former. Detta medför att personer som fått bifallsbeslut får vänta på verk-

ställighet och att personer som bedöms ha behov ändå får avslag på

ansökningar om plats i särskilt boende.

Kommunerna klarar att tillgodose efterfrågan av förskoleplatser.

Antalet inskrivna barn minskade under 2000, vilket huvudsakligen beror

på minskande årskullar. Andelen inskrivna bam fortsätter emellertid att

öka och uppgick 2000 till 76 procent. Tillgången på förskola är god för Skr. 2000/01:102

bam till föräldrar som endera förvärvsarbetar eller studerar, men något

sämre för barn till föräldrar som endera är arbetslösa eller föräldralediga.

Från den första juli 2001 träder en lag i kraft som garanterar bam till

arbetslösa rätt till förskola. Från den första januari 2002 har bam till

föräldrar som är hemma med ett mindre syskon, rätt till förskoleplats.

Maxtaxa kommer att införas fullt ut i förskolan från och med den första

januari 2002.

Antalet elever i grundskolan ökade under läsåret 2000/01. Andelen

elever som går ut grandskolan med behörighet att läsa ett nationellt

program på gymnasieskolan uppgick våren 2000 till ca 90 procent, en

minskning med ca 1 procentenhet från 1999. Läsåret 1999/2000 full-

följde 4 procentenheter fler elever gymnasieskolan jämfört med läsåret

1998/99. Dock minskade andelen elever som var behöriga till

universitets- och högskolestudier samtidigt med 3,2 procentenheter till

80,3 procent. Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. Sedan hösten

1995 har antalet elever ökat med 40 procent, att jämföra med 10 procents

ökning inom grundskolan. En rapport från Skolverket visar att ökningen

kan förklaras bl.a. av byte av huvudman för verksamheten och av brister

i utredningsratinema vid bedömningen om eleven tillhör särskolans

personkrets eller inte.

I syfte att öka personaltätheten i skolan införs med start under 2001 ett

riktat statsbidrag som innebär en total nivåökning med 5 miljarder kronor

under fem år. Därefter överförs det riktade statsbidraget till det generella

statsbidraget. Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under

de senaste åren till följd av regeringens satsning på kunskapslyftet, som

startade den 1 juli 1997.

Till utvecklingen inom dessa verksamhetsområden skall fogas ett par

övergripande utmaningar som är gemensamma för hela kommunsektorn.

Den ena handlar om den framtida personalförsörjningen. Redan idag har

vissa kommuner och landsting svårigheter att rekrytera personal till sina

verksamheter. Till exempel kommer den växande andelen äldre personer

att ställa krav på att antalet anställda i hälso- och sjukvård samt

äldreomsorg ökar. Planeringen för den framtida personalförsöijningen är

därför också viktig.

Den andra utmaningen är hur vi ska få pengarna att räcka till bra

verksamhet åt alla, i alla kommuner och landsting. Ökade skatteintäkter

och statsbidrag är en del tillsammans med en långtgående och solidarisk

utjämning. Lika viktigt är att kommunerna och landstingen kontinuerligt

arbetar med att ställa om verksamheten efter nya förutsättningar. Det kan

till exempel handla om minskande befolkningstal och demografiska

förändringar men också teknisk utveckling. En annan möjlighet är ökad

samverkan mellan kommuner och mellan landsting som leder till ökad

kvalitet, minskade kostnader samt ökade förutsättningar för stabil

tillväxt.

Den största politiska utmaningen ligger i att överbrygga de klyftor som

fortfarande finns i vårt samhälle. Det handlar om att vi även i framtiden

skall ha en generell välfärdspolitik som garanterar alla grundläggande

sociala rättigheter efter behov och inte efter ekonomiska resurser. Det

handlar om att utveckla den generella välfärdspolitiken utifrån de

grundläggande principerna om solidaritet, rättvisa och jämlikhet.

Sammanfattning

Skr. 2000/01:102

1.1 Den kommunala ekonomin

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i

kommunallagens 8 kap. om ekonomisk förvaltning. Där det sägs att

kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin

verksamhet. Det balanskrav som började gälla 2000 innebär att

kommuner och landsting enligt kommunallagen skall upprätta en budget

för nästkommande kalenderår så att intäkterna överstiger kostnaderna.

Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det

negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt

resultat de närmast följande två åren.

En särskild utredare har tillsatts med uppgift att bl.a. se över begreppet

god ekonomisk hushållning och utreda hur balanskravet kan förtydligas

och modifieras.

Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin.

Kommunsektorns utgifter motsvarade 22,3 procent av Sveriges BNP

2000, varav 18,7 procentenheter av BNP utgjordes av kommunal kon-

sumtion. Den kommunala konsumtionen minskade i fasta priser perioden

1991-1996, men har därefter åter ökat. Enligt nationalräkenskapernas

preliminära utfall har konsumtionsutgifterna ökat med 1,4 procent mellan

1999 och 2000.

Kommunernas ekonomiska resultat

Preliminära uppgifter från SCB avseende kommunernas resultat för 2000

visar på ett positivt resultat på 9,2 miljarder kronor, vilket är en för-

bättring med 6,4 miljarder kronor jämfört med 1999. 177 kommuner

räknar med att ha ett positivt resultat eller ett nollresultat 2000 jämfört

med 106 kommuner med positivt resultat 1999. Om extraordinära poster

exkluderas blir resultatet sammantaget 5,3 miljarder kronor för

kommunerna.

Landstingens ekonomiska resultat

Preliminära uppgifter för landstingens ekonomiska utfall 2000 visar på

ett negativt resultat på -3,9 miljarder kronor, vilket är en förbättring på

1,5 miljarder kronor jämfört med 1999. Exkluderas de extraordinära

posterna förbättras resultatet marginellt. Endast 6 landsting uppvisar ett

positivt resultat, såväl inklusive som exklusive extraordinära poster.

10

De kommunala företagen

Skr. 2000/01:102

Resultatet för den samlade kommunala verksamheten på koncernnivå,

dvs. inklusive de kommunala företagen, uppgick 1999 till 1,3 miljarder

kronor. Detta är en försämring jämfört med resultatet för 1998, som var

9,6 miljarder kronor. I 1998 års resultat fanns dock stora extraordinära

poster. Jämförs däremot resultatet före extraordinära poster har en

förbättring skett med 0,6 miljarder kronor jämfört med 1998.

Kommunala borgensåtaganden och andra ansvarsförbindelser uppgick

1999 till 170 miljarder kronor, vilket är en minskning med 14 miljarder

jämfört med 1998. Borgensåtagandena motsvarar ca 20 000 kronor per

invånare. Av borgensåtagandena avsåg 86 procent de kommunala före-

tagen.

Externa inkomster och utgifter

Generella statsbidrag och skatteintäkter tillsammans står för 71 procent

av de totala inkomsterna. Den kommunala inkomstskatten är

kommunernas största enskilda inkomstkälla och uppgick 1999 till 58 pro-

cent av inkomsterna. Även för landstingen är skatteintäkter den största

inkomstkällan med 66 procent 1999. Den näst största är special-

destinerade statsbidrag och övriga bidrag med 13 procent, där läke-

medelsförmånen ingår.

De största externa utgifterna utgörs för både kommuner och landsting

av personal med 54 procent respektive 51 procent av de totala utgifterna.

Den näst största utgiften för både kommuner och landsting är tjänster

inklusive köp av verksamhet med 28 procent respektive 22 procent av de

totala utgifterna.

Av de totala bruttokostnadema för kommunerna är utbildning störst

med 32 procent. Därefter kommer äldre- och funktionshindrade med 30

procent samt förskola och skolbarnsomsorg med 13 procent. För lands-

tingens del dominerar hälso- och sjukvård med 88 procent av de totala

bruttokostnadema. Näst störst andel har diverse verksamhet där

kollektivtrafiken ingår med 7 procent.

Sysselsättningen i kommunsektorn

Efter att ha minskat under åren 1990 - 1997 har antalet anställda i

kommuner och landsting ökat fr.o.m. 1998. Eftersom kommunerna i

ökande utsträckning köper verksamhet på entreprenad är ökningen

troligen större än vad som framgår av sysselsättningsstatistiken. Antalet

hel- och deltidsanställda i kommuner och landsting uppgick 1999 till

880 000 personer.

Pensioner

I kommunernas balansräkningar 1999 redovisades 13,1 miljarder kronor

avsatta för pensionsåtaganden och i landstingens balansräkningar var

motsvarande avsättning 9,9 miljarder kronor.

11

Kommunerna och landstingen har enligt det nya pensionsavtalet PFA-

98 fattat beslut om hur mycket av den individuella delen som ska lämnas

ut. Enligt en av finansdepartementet upprättad enkät så lämnade 209 av

222 svarande kommuner ut hela den individuella delen och bland

landstingen var motsvarande siffra 19 av 19.

Kommunala entreprenader och köp av verksamhet

Entreprenader och köp av verksamhet uppgick 1999 till totalt

37 miljarder kronor, eller 9 procent, av kommunernas driftskostnader.

Det vanligaste är att kommunerna köper entreprenader och verksamhet

från övriga företag och organisationer. Deras andel av kommunala

entreprenader och köp av verksamhet har mer än fördubblats under

perioden 1995-1999.

Gymnasieskolan är den verksamhet inom vilken köp av verksamhet är

störst, drygt 30 procent av kostnaderna. Merparten av köpen inom

gymnasieskolan gjordes av andra kommuner. Störst andel köp från

privata företag har gjorts inom den kommunala vuxenutbildningen. Inom

skola, barn- och äldreomsorg är det vanligast att storstäder och förorts-

kommuner och större städer köper verksamhet.

Det kommunala utjämningssystemet

Det kommunala utjämningssystemet består av en inkomstutjämning, en

kostnadsutjämning samt införanderegler.

Totalt omfördelas 10 miljarder kronor från kommuner med högre

skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre skattekraft i

inkomstutjämningen 2001. Av landstingen är det endast ett landsting som

har en skattekraft som överstiger den genomsnittliga för riket och som

därmed crläggcr en avgift i inkomstutjämningen. Övriga landsting

erhåller ett utjämningsbidrag som uppgår till 4 miljarder. År 2001 har

förändringar gjorts i inkomstutjämningen i syfte att minska eventuella

negativa marginaleffekter.

Totalt omfördelas 4,9 miljarder kronor i kostnadsutjämningen under

2001 från kommuner med relativt sett gynnsamma strukturella för-

hållanden till kommuner med mindre gynnsamma förhållanden.

Mellan landstingen omfördelas totalt 1,3 miljarder kronor i kostnads-

utjämningen.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Bostadsdelegationen har från sitt inrättande i juli 1998 fram till februari

2001 tagit emot 91 ansökningar om stöd för bostadsåtaganden. Bostads-

delegationen har slutit avtal med 36 kommuner om stöd uppgående till

totalt 1 640 miljoner kronor och 115 miljoner kronor har reserverats för

täckning av framtida förluster för kreditgarantier.

Kommundelegationen rapporterade den 1 juli 2000 sitt uppdrag av-

seende beredning av ansökningar från kommuner och landsting med en

svår ekonomisk situation och regeringen fattade under hösten beslut.

Skr. 2000/01:102

12

Regeringen beviljade bidrag med 1 317 miljoner till 36 kommuner och 4 s^r. 2000/01:102

landsting kopplat till en överenskommelse.

Till översvämningsdrabbade kommuner har det avsatts 100 miljoner

kronor.

Kommunernas bostadsförsörjningsans var

Kommunerna är skyldiga att planera för bostadsförsöijningen i

kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla att leva i goda

bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för

bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. I Boverkets bostads-

arknadsenkät för 2001 framkom att i ungefär var tredje kommun har

fullmäktige antagit ett bostadsförsörjningsprogram, vilket är en ökning

med från 10 procent för 2000. Bostadsförsörjningsfrågoma tas dock i

minskad grad upp i andra sammanhang. I den kommunala

översiktsplanen tog 14 procent av kommunerna upp dessa frågor för

2001, en minskning från 49 procent för 2000.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika

villkor för hela befolkningen.

Produktionen av vård har ökat, men även köema till vården har ökat.

Genom den medicinsk-tekniska utvecklingen kan behandlingar sättas in

vid tidigare indikationer och högre upp i åldrarna. Utvecklingen av nya

läkemedel har bidragit till att allt fler sjukdomar kan botas eller

behandlas. Nationella kvalitetsregister visar på förbättringar av vården

när det gäller vanliga åkommor som stroke, hjärt- och kärlsjukdomar och

bråck.

Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd var

2000 samma som för 1999. Trots att antalet anmälningar ökat generellt

under 1990-talet, har antalet anmälningar som lett till påföljd varit i stort

sett oförändrat.

Primärvårdens kapacitet är otillräcklig, vilket leder till problem med

tillgänglighet, kvalitet och samordning. Inom äldreomsorgen är brister i

vårdkedjan mellan länssjukvården och kommunerna, ett av de största

kvarvarande problemen i genomförandet av Ädelreformen. Utvärderingar

av psykiatrireformen visar att utvecklingen allmänt sett varit god. Brister

finns i samverkan mellan vårdens huvudmän bl.a. vid in- och utskriv-

ningar från slutenvård.

Det totala antalet läkarbesök 1999 uppgick till 25,5 miljoner, vilket är

ungefär samma som föregående år. Antalet vårdplatser inom somatisk

korttidsvård har fortsatt att minska, vilket bl.a. beror på en mer be-

handlingsintensiv vård. Även antalet vårdplatser inom den psykiatriska

vården och långtidsvården har minskat. Kostnaderna för den offentliga

hälso- och sjukvården ökade 1999 med 6,4 procent jämfört med före-

13

gående år. De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1999 Skr. 2000/01:102

till 151,4 miljarder kronor. I denna summa ingår bl.a. hushållens kon-

sumtion av hälso- och sjukvård, läkemedel och sjukvårdskostnader.

Denna post uppgick till 23 miljarder kronor 1999. Kostnaderna för läke-

medelsförmånen uppgick 2000 till 15,9 miljarder kr, en ökning med nära

7 procent från 1999.

Socialtjänst

Det övergripande målet för socialtjänsten är alt främja människors

ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva

deltagande i samhällslivet.

Äldreomsorg

Enligt socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov

eller kan få dem tillgodosedda på annat sett, rätt till bistånd, bl.a. i form

av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och omvårdnad.

Dessutom skall äldre människor få möjlighet att leva och bo självständigt

och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbe-

stämmande och integritet.

Andelen äldre som får hjälp i ordinärt och särskilt boende fortsätter att

minska. Hjälpen riktas alltmer till dem med störst vårdbehov, ofta

ensamstående och personer i hög ålder. Anhöriga får ta ett allt större

ansvar. Ett ökande antal äldre köper hjälp på den privata marknaden.

Möjligheterna för äldre med omfattande behov av vård och omsorg att

bo kvar hemma har ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg har

flyttats in i det egna hemmet.

Av nya studier framgår att många kommuner har brist på platser i sär-

skilda boendeformer. Detta medför att personer som fått bifallsbeslut får

vänta på verksställighet och att personer som bedöms ha behov ändock

får avslag på ansökningar om plats i särskilt boende.

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsyn visar emellertid också att

det pågår mycket utvecklingsarbete inom den kommunala äldre-

omsorgen.

Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick 1999 till ca 64 miljarder

kronor, en ökning med nära 7 procent från 1998.

Handikappomsorg

Målet för handikappomsorgen är bl.a. att samhället skall utformas så att

människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i sam-

hällslivet och får samma levnadsvillkor som den övriga befolkningen.

Såväl Socialstyrelsen som Handikappombudsmannen konstaterar att

personer med funktionshinder har sämre levnadsvillkor än övrig befolk-

ning. Särskilt framhåller Handikappombudsmannen situationen för bam

med funktionshinder. Länsstyrelsernas tillsyn visar att det förekommer

att personer får avslag på sin ansökan p.g.a. bristande resurser, trots att

behov av stöd föreligger. Flera utvärderingar visar också att kommunerna

inte alltid verkställer gynnande domar.

14

Kostnaderna för handikappomsorgen uppgick 1999 till 24,3 miljarder Skr. 2000/01:102

kronor, en ökning med 15 procent från 1998.

Individ- och familjeomsorg

Genom ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd skall den som på

egen hand inte kan få sina behov tillgodosedda tillförsäkras en skälig

levnadsnivå. Kommunen skall verka för att bam och ungdomar växer

upp under trygga förhållanden. Vidare skall kommunen arbeta för att

förebygga och motverka missbruk av droger samt aktivt verka för att

missbrukaren får hjälp och stöd för att komma ifrån missbruket.

På grund av det förbättrade arbetsmarknadsläget har såväl antalet

bidragshushåll som kostnaderna för socialbidrag fortsatt att minska.

Även antalet hushåll och kostnader för långvarigt socialbidragstagande

har minskat, men i långsammare takt. Den genomsnittliga bidragstiden

har ökat med 3,5 procent från 1998 och uppgick 1999 till 5,8 månader.

Antalet personer som fortsätter att vara bidragsberoende minst två år i

rad minskade 1998 för första gången sedan 1990.

Utredningstiden för bamavårdsutredningar har förkortats. Samtal med

barnen själva under utredningarna har under 1990-talet blivit vanligare,

även om barnets inställning sällan dokumenteras. Andelen bam som

familjehemsplaceras hos släktingar tycks inte ha ökat trots att möjlig-

heten till sådan placering skall övervägas i första hand.

Andelen öppenvård för missbrukare var 80 procent av samtliga vård-

insatser 1999. Ingen förändring har skett jämfört med 1998. Det är inte

känt vad utvecklingen sammantaget innebär för den enskilde miss-

brukaren.

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick 1999 till

sammanlagt 26,3 miljarder kronor, varav 10,5 miljarder avsåg försörj-

ningsstöd. Detta är en ökning jämfört med 1998 med 1 procent, men en

minskning med nära 8 procent vad avser försörjningsstödet. Från 1997,

då kostnaderna för försöijningsstöd var som högst, har kostnaderna för

detta sjunkit med 15 procent.

Förskola, skola och vuxenutbildning

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera

barns utveckling och lärande samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Det

offentliga skolväsendet skall ge alla, oberoende av kön, geografisk hem-

vist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till likvärdig

utbildning. Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge dessa tillfälle

att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning.

Förskola

Behovstäckningen inom förskolan är god. Antalet inskrivna bam i

förskolan minskade under 2000, huvudsakligen beroende på minskande

barnkullar. Andelen inskrivna bam fortsätter emellertid att öka och

uppgick 2000 till 76 procent. Tillgången till förskola är god för bara till

15

föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar, men något sämre för bam till Skr. 2000/01:102

föräldrar som endera är arbetslösa eller föräldralediga.

Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick 1999 till 40 miljarder

kronor, vilket är i nivå med 1998.

Avgiftsfinansieringsgraden inom barnomsorgen fortsätter att öka, och

uppgick 1999 till 18 procent för riket i genomsnitt.

Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom

Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar. Antalet inskrivna bam

i förskolan minskade något mellan 1999 och 2000. Andelen inskrivna

bam var oförändrad vid 93 procent. Antalet elever per årsarbetare ökade

från 1999 med 0,5 bam. Den totala kostnaden för förskoleklassen

uppgick 1999 till 3,6 miljarder kronor.

Antalet elever i grundskolan ökade under läsåret 2000/01 med ca 2

procent. Andelen elever som våren 2000 gick ut grundskolan med

behörighet att läsa ett nationellt program på gymnasieskolan uppgick till

ca 90 procent. Detta är en minskning med nära 1 procentenhet från 1999.

Andelen elever som nått målen för godkänt i alla ämnen uppgick våren

2000 till nära 76 procent. Våren 1999 var samma andel 77,3 procent och

1998 79,6 procent. Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick

1999 till 55,7 miljarder kronor varav de fristående grundskolornas andel

utgjorde 1,5 miljarder kronor, en ökning med 6 procent respektive 15

procent från 1998.

Läsåret 1999/2000 fullföljde 4 procentenheter fler elever gymnasie-

skolan jämfört med läsåret 1998/99. Dock minskade andelen elever som

var behöriga till universitets- och högskolestudier samtidigt med 3,2 pro-

centenheter till 80,3 procent. Kostnaden för gymnasieskolan uppgick

1999 till 22 miljarder kronor, en ökning med 7 procent från 1998.

Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. Sedan hösten 1995 har

antalet elever ökat med cirka 40 procent, att jämföra med 10 procents

ökning inom grundskolan. En rapport från Skolverket visar att ökningen

kan förklaras bl.a. av byte av huvudman för verksamheten och av brister

i utredningsrutinema vid bedömningen om eleven tillhör särskolans

personkrets eller inte. Kostnaden för särskolan uppgick 1999 till

3,4 miljarder kronor, en ökning med 17 procent från 1998.

Vuxenutbildning

Det totala antalet studerande i kommunal vuxenutbildning minskade med

5 procent läsåret 1999/2000 jämfört med föregående läsår. Minskningen

har skett inom den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildning-

en. Andelen studerande som avbryter sina studier har fortsatt att öka

inom den grundläggande vuxenutbildningen, medan avhoppen har blivit

färre inom påbyggnadsutbildningen. Andelen ungdomar ökar i den

kommunala vuxenutbildningen. Den totala kostnaden för kommunal

vuxenutbildning uppgick 1999 till 6,6 miljarder kronor, en minskning

med mindre än 1 procent jämfört med 1998.

16

Kollektivtrafik och färdtjänst

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam-

hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för

medborgarna och näringslivet i hela landet. Kollektivtrafiken är ett

viktigt instrument för att nå målen. Kollektivtrafiken står för ca 10

procent av det totala resandet i landet. Kommunernas och landstingens

kostnader för kollektivtrafiken uppgick 1999 till 6,4 miljarder kronor, en

liten minskning från 1998.

Målet för färdtjänsten är att ge funktionshindrade möjlighet att resa till

rimliga kostnader. Antalet färdtjänstberättigade minskade 1999 med 1

procent och antalet resor minskade med 2 procent. Kostnader för färd-

tjänsten uppgick 1999 totalt till 2,4 miljarder kronor varav 100 miljoner

kronor avsåg riksfärdtjänsten. Resenärerna betalar cirka 15 procent av

bruttokostnaden i egenavgifter vilket motsvarade ca 300 miljoner kronor.

Egenavgiftens andel av bruttokostnaden har minskat i samtliga regioner

mellan åren 1995 och 1999.

Folkbibliotek

Det nationella målet är att främja insatser för bl.a. läsning och litteratur

genom att alla medborgare skall ha tillgång till ett folkbibliotek. Under

1999 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek fortsatt. Medie-

beståndet ökade dock även under 1999, medan antalet besök och den

sammantagna utlåningen minskade något.

Kostnaderna för folkbibliotek uppgick 1999 till 2,9 miljarder kronor,

en oförändrad kostnad jämfört med 1998.

Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter, skyldigheter och

möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Introduktions-

målet för nyanlända invandrare är att de skall kunna skaffa sig en god

grund för det fortsatta livet i Sverige. Kommunerna ansvarar för intro-

duktionen för nyanlända invandrare. I en majoritet av kommunerna finns

det fortfarande brister när det gäller att individualisera introduktionen

och att samverka med andra aktörer. Möjligheten att ge introduktions-

ersättning istället för socialbidrag nyttjas av en minoritet av

kommunerna. Kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning

har fortsatt att minska under 2000, till följd av minskad arbetslöshet.

Arbetslösheten har sjunkit till totalt 5,3 procent och för personer födda

utomlands till 10,9 procent.

Under 2000 bosatte sig 11 800 flyktingar i landets kommuner, vilket är

en ökning med ca 30 procent jämfört med 1999.

Det övergripande målet för storstadspolitiken är dels att ge storstads-

regionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt, dels att

bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstads-

regionerna. Under 2000 tecknades utvecklingsavtal med ytterligare tre

kommuner. I sammanlagt sex storstadskommuner omfattas nu 20

bostadsområden av lokala utvecklingsavtal.

Skr. 2000/01:102

17

Räddningstjänst i fred

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för

att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan

olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Statens rädd-

ningsverk har formulerat övergripande mål för verksamheten, bl.a. skall

antalet olyckor minska. Kommunerna löser generellt sett ålagda uppgifter

inom räddningstjänsten väl. Satsningar på det skade- och olycksföre-

byggandc arbetet har ökat även under 1999. Kostnaderna för den

kommunala räddningstjänsten uppgick 1999 till 4,1 miljarder kronor, en

ökning med 2,5 procent från 1998.

Civilt försvar

Målet för kommunernas verksamhet inom det civila försvaret är att upp-

rätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar

kommunal service vid höjd beredskap. Kommunernas beredskapsför-

måga låg 1999 på samma nivå som föregående år. Kommunernas sam-

ordningsansvar inom det geografiska området behöver ytterligare för-

bättras. Förmågan avseende räddningstjänst i krig är inte godtagbar.

Kommunerna erhöll 167 miljoner kronor under 2000 i ersättning för

bcredskapsförberedelser och 110 miljoner kronor som bidrag för inve-

steringar.

Miljövård

Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna

lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet och i arbetet med att

skapa en hållbar utveckling. Kommunernas verkar bl.a. genom ett aktivt

lokalt miljöarbete och genom tillsyn och kontroll med stöd av bl.a. miljö-

balken.

Kostnaderna för kommunernas miljö- och hälsoskyddsverksamhet

uppgick 1999 till 1,6 miljarder kronor, en ökning med 14 procent från

1998.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken är ett centralt instrument för att nå regeringens

övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning.

Kommunerna har enligt den s.k. ungdomsgarantin möjlighet att ta över

ansvaret för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år.

Arbetsmarknadsläget har förändrats påtagligt positivt under den senare

halvan av 1990-talet och fram till i dag. Antalet arbetslösa och antalet

deltagare i konjunkturberoende program har minskat med 40 procent

sedan 1995 samtidigt som antalet i arbetskraften och i sysselsättning har

stigit.

Effekterna avspeglas även i de arbetsmarknadspolitiska program som

anordnas av kommunerna med stöd av statsbidrag från länsarbets-

nämnderna. I takt med att volymerna minskar i programmen ökar

Skr. 2000/01:102

18

andelen som får arbete och i flera fall minskar även den genomsnittliga Skr. 2000/01:102

tiden i programmet.

Antalet långtidsarbetslösa ungdomar har minskat kraftigt från 1997

fram till i dag. Förändringen kan förklaras av dels det allmänt förbättrade

arbetsmarknadsläget, dels införandet av ungdomsgarantin 1998. Ung-

domsarbetslösheten har dock inte minskat i samma omfattning som den

totala arbetslösheten har gjort under det senaste året.

Flera av de program som kommunerna är delaktiga i och som infördes

under lågkonjunkturen har avskaffats eller är på väg att fasas ut.

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete

Ledning, uppgifter och organisation

Under 2000 skedde inga förändringar i antalet kommuner och landsting,

utan antalet uppgår liksom 1999 till 289 kommuner och 20 landsting.

Samverkan sker inom så gott som alla verksamhetsområden.

Merparten av den samverkan som bedrivs görs så inom mindre reglerade

former som projekt, nätverk och avtal. Antalet kommunalförbund

uppgick 2000 till ca 60.

Från den 1 januari 2000 gäller nya regler vad avser den kommunala

revisionen. Bland annat är reglerna om jäv skärpta. Vidare har ett krav

införts på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunnigt

biträde.

Den internationella kommunen

Regionkommitténs verksamhet dominerades under 2000 av EU:s

regeringskonferens, utvidgningen och nya styrelseformer i ett framtida

EU.

Kommunernas och landstingens vänortssamarbete har fortsatt att

utvecklas under året. I samband med Sveriges ordförandeskap i EU har

regeringen beslutat att stödja vänortssamarbete mellan Sverige och de

övriga EU-ländema genom projekt Vänort 2001.

Sida ställer årligen medel till Svenska Kommunförbundets förfogande

i syfte att fördjupa vänortssamarbeten. Under 2000 beviljades 22 mil-

joner till projekt i framförallt de baltiska staterna och Ryssland. Sam-

arbete kring skola, utbildning, miljö och demokrati dominerade i dessa

projekt.

19

Skr. 2000/01:102

2 Kommunal ekonomi

2.1 Inledning

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom-

munallagens (KL) kap. 8 om ekonomisk förvaltning. 1 första paragrafen

anges att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hus-

hållning i sin verksamhet. I förarbetena till lagen anges exempel på vad

som är att anse som god hushållning. Exempelvis är det i normalfallet

inte god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader.

Vidare bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya

investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft

1 januari 2000 innebär enligt 4 § 8 kap. KL att kommuner och landsting

varje år skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) så att

intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt 5 § skall, om kostnaderna för ett

visst år överstiger intäkterna, det negativa resultatet motsvaras av ett

minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren.

En utredning (Ekonomiförvaltningsutredningen dir. 2000:30) har tillsatts

för att bl.a. se över bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och

utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras.

Målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, från vilket

merparten av statsbidragen till kommuner och landsting utgår, är att

skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner

respektive landsting att uppnå de nationella målen inom olika verk-

samheter.

Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste

instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser

mellan olika delar av landet. Utgångspunkten är att alla kommuner

respektive landsting, genom utjämningen, skall tillförsäkras likvärdiga

ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av

invånarnas inkomster och strukturella förhållanden. Genom en långt-

gående inkomstutjämning skall alla kommuner och landsting ha en

skattekraft som motsvarar genomsnittet för riket. Dessutom sker en

utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner

och mellan landsting.

Finansieringsprincipen

Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kommun-

sektorn (prop. 1991/92:150, bet.l991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Ett

förtydligande av principen gjordes 1994 (prop. 1993/94:150, bet.

1993/94:FiU 19, rskr. 1993/94:442). Utgångspunkten är att kommuner

och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan

att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda

skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska

20

regleringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. I de Skr. 2000/01:102

fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar höjs nivån på de

generella statsbidragen och om kostnaderna minskar görs en mot-

svarande minskning av statsbidragen.

2.2 Kommunerna och samhällsekonomin

Den djupa lågkonjunkturen i Sverige i början av 1990-talet påverkade

även kommuner och landsting negativt. De ekonomiska problemen i

många kommuner och landsting medförde bland annat att frågan om ett

krav på en ekonomi i balans i kommuner och landsting aktualiserades.

Ett lagstadgat balanskrav trädde i kraft 2000.

Från och med 1996 har även särskilda medel ställts till regeringens

förfogande för att skapa möjligheter att tillfälligt bistå kommuner och

landsting som på grund av speciella omständigheter hamnat i en särskilt

svår ekonomisk situation.

I tabell 2.1 redovisas kommunsektorns inkomster och utgifter i

nationalräkenskapstermer för åren 1994-2000.

Tabell 2.1 Kommunsektorns finanser 1994-2000

Miljarder kronor (löpande priser)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 3

Inkomster

359,2

377,2

386,2

398,8

433,9

450,5

466,0

Skatter

247,4

262,7

287,2

292,7

299,5

316,0

337,5

Statsbidrag 1

71,7

67,8

53,4

57,4

83,1

85,0

82,6

Övriga inkomster

40,1

46,7

45,6

48,7

51,2

49,5

45,9

Utgifter

366,6

378,1

391,3

408,4

437,8

453,4

463,7

Transfereringar

41,3

39,2

38,2

38,8

40,4

39,6

38,9

Konsumtionsutgifter

291,3

303,4

320,7

332,4

363,2

380,7

389,4

volymförändring 2

■1,1

-0,/

0,0

0,5

7.1

1,3

1.4 4

Investeringar

25,6

25,9

23,1

28,9

25,2

25,6

27,9

Ränteutgifter

8,4

9,6

9,2

8,2

9,0

7,4

7,5

Finansiellt sparande

-7,4

-0,9

-5,1

-9,6

-4,0

-2,9

2,3

till det kommunala momssystemet samt exklusive det kommunala utjämningssystemet.

z Arlig procentuell förändring i fasta priser. Den kraftiga ökningen 1998 beror till största delen

på att landstingen övertog betalningsansvaret för läkemedelssubventionerna detta år.

3 Prel.utfall. Fr.o.m. 2000 ingår inte kyrkan i kommunsektorn.

4 Förändring exklusive kyrkan.

Källa-, Konjunkturinstitutet.

I ovan redovisade siffror ingår kyrkan t.o.m. 1999. Kommunsektorns

utgifter 2000 motsvarade 22,3 procent av BNP, varav kommunala

konsumtionsutgifter utgjorde 18,7 procentenheter. Kommunsektorns

inkomster motsvarade 22,4 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag

utgjorde 20,2 procentenheter.

Som framgår av tabell 2.1 utgör skatter (inkomstskatt) den

dominerande inkomstkällan. Skatteunderlaget för kommuner och

landsting (beskattningsbar förvärvsinkomst) har under de senaste åren

ökat förhållandevis kraftigt. Det gäller även om effekter av regel-

ändringar som påverkar skatteunderlaget beaktas. Framför allt är det den

positiva sysselsättningsutvecklingen som bidragit till detta.

21

De sanktioner mot kommunala skattehöjningar som tillämpats åren Skr. 2000/01:102

1997-1999 har upphört. Sanktionerna innebar att för de kommuner och

landsting som höjde skatten, reducerades statsbidraget med ett belopp

som motsvarar halva den inkomstökning som följde av skattehöjningen.

Under de år sanktionerna tillämpades sjönk den genomsnittliga skatte-

satsen något, för att 2000 åter öka, till 30,38 procent. Den genomsnittliga

skattesatsen (kommunalskatt och landstingsskatt) har 2001 ökat till 30,53

procent.

Statsbidragen omfattar både generella statsbidrag och special-

destinerade (öronmärkta) statsbidrag. De generella bidragen utgör mer-

parten av statsbidragen till kommuner och landsting. Det statliga

utjämningsbidraget till kommuner och landsting motsvaras av en lika stor

utjämningsavgift som kommuner och landsting betalar till staten.

Utjämningsbidrag och utjämningsavgift redovisas netto i tabell 2.1,

vilket för kommunsektorn som helhet därmed blir noll. Både i national-

räkenskaperna och i den kommunala redovisningen redovisas stats-

bidragen netto efter avdrag för de inbetalningar (”momsavgiften”)

kommuner och landsting gör till det kommunala momsåterbetalnings-

systemet. Dessa inbetalningar uppgick till cirka 26 miljarder kronor

2000.

Övriga inkomster omfattar aktieutdelningar, ränteinkomster, kapital-

förslitning och driftöverskott från kommunala företag. Avgifter och

försäljningsinkomster ingår däremot inte i posten övriga inkomster, utan

ingår som en avdragspost vid beräkning av de kommunala konsumtions-

utgifterna.

Transfereringsutgifter omfattar utgifter för socialbidrag, pensions-

utbetalningar (avtalspensioner) till tidigare kommunalanställda, vissa

subventioner m.m. I tabell 2.1 har även ränteutgifter lagts till trans-

fereringsutgifterna.

Både konsumtionsutgifter och investeringar är nettobelopp som

inkluderar både inkomster samt utgifter.

Investeringar omfattar investeringsutgifter samt nettot av köp och

försäljningar av mark och fastigheter.

Hur olika delar av kommunala konsumtionsutgifternas utvecklats i

fasta priser åren 1994-2000 framgår av tabell 2.2. Även i dessa uppgifter

ingår kyrkan t.o.m. 1999.

Konsumtionsutgifterna (se tabell 2.2) omfattar främst utgifter för

personal (löner, arbetsgivaravgifter och produktionsskatter) och köp av

materiel och tjänster (förbrukning). Läggs därtill produktionssubven-

tioner och kapitalförslitning erhålls värdet av kommunal brutto-

produktion. Från bruttoproduktionen dras därefter försäljningsinkomster

av (försäljningsinkomster omfattar bl.a. avgifter som tas ut i kommunal

verksamhet, t.ex. av kommunerna i barnomsorgen och av landstingen i

den öppna vården), samtidigt som utgifter för direktkonsumtion läggs till.

Med direkt konsumtion avses varor och tjänster som konsumeras direkt

av hushållen, men som finansieras av kommuner och landsting (t.ex.

läkemedelsubventioner).

22

Skr. 2000/01:102

Tabell 2.2 Kommunala konsumtionsutgifter 1994-2000

Miljarder kronor (fasta priser referensår 1999)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 2

Löner

193,3

191,7

190,1

187,9

189,4

192,2

187,5

Arbetsgivaravgifter

58,3

57,8

57,3

56,6

57,0

57,8

56,4

Produktionsskatter

8,1

16,6

17,3

18,5

19,4

19,4

20,3

Produktionssubv.

3,4

4,2

3,5

3,6

4,0

4,2

2,9

Kapitalförslitning

21,6

21,4

21,0

21,4

21,9

22,3

21,9

Förbrukning

130,3

139,5

136,1

138,9

147,3

141,9

137,6

Bruttoproduktion

415,2

424,5

419,2

419,9

431,1

429,4

420,8

Försäljningsinkomster

-84,4

-95,1

-91,4

-92,8

-94,0

-89,1

-89,5

Direktkonsumtion

17,1

18,8

20,4

23,0

38,6

40,3

44,8

Konsumtionsutgifter

349,5

349,0

349,1

350,8

375,8

380,7

376,0

proc, förändring

-1,1

-0,1

0,0

0,5

7,1

1,3

1,4 2

'Preliminärt utfall. Fr.o.m. 2000 ingår inte kyrkan i kommunsektorn

2 Pörändring exklusive kyrkan.

Källor: Konjunkturinstitutet.

Förbrukning och försäljningsinkomster omfattar även interna trans-

aktioner inom kommunsektorn, men dessa tar dock ut varandra. Det

innebär att utvecklingen av bruttoproduktionen kan påverkas av för-

ändringar av dessa interna transaktioner, men inte konsumtionsut-

gifternas utveckling.

Den kraftiga ökningen av konsumtionsutgifterna 1998 beror till största

delen på att landstingen övertog betalningsansvaret för läkemedelssub-

ventionerna detta år. Läkemedelssubventionerna räknas, som nämnts

ovan, som s.k. direktkonsumtion. Samtidigt erhåller landstingen ett sär-

skilt statsbidrag, motsvarande utgifterna för läkemedelssubventionerna.

Exkluderas läkemedelssubventionerna är konsumtionsutgifterna i fasta

priser tillbaka på ungefär samma nivå som i början av 1990-talet.

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kommunal-

förbundens ekonomiska resultat och ställning, vilka kan utläsas ur

resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns verk-

samhet uttryckt i kronor eller i personal bedrivs i kommunerna och en

tredjedel i landstingen.

Kommuner och landsting är fr.o.m. 2000 enligt lag skyldiga att

upprätta en budget i balans. Utifrån resultaträkningen kan balanskravet

beskrivas så att årets resultat minus eventuella realisationsvinster ska

vara positivt.

23

Skr. 2000/01:102

Kommunerna

I tabell 2.3 redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1995-2000.

Tabell 2.3 Kommunernas resultaträkning åren 1995-2000

M i Ijarder kron or

Är

1995

1996

1997

1998

1999

2000 z

Verksamhetens intäkter

80,1

75,6

74,8

76,7

77,7

80,1

Verksamhetens kostnader

-280,9

-296,5

-303,8

-316,7

318,8

-330,6

Därav pensionsutbet. Individ. Del

■5,3

-5,6

-6,1

-4,8

■5,2

-4,9

Avskrivningar

-10,0

-10,2

-10,7

-11,4

-12.6

-12,8

Verksamhetens nettokostnader

-210,8

-231,0

-239,7

-251,4

-253,7

-263,3

Skatteintäkter

179,9

192,0

197,2

202,0

207,8

225,9

Generella statsbidrag

31,3

32,7

37,4

46,2

43,1

41,3

Finansiella intäkter

7,8

8,7

8,4

9,5

8,0

9,0

Finansiella kostnader

-8,8

-8,9

-8,1

-9,1

-7,7

-7,6

Resultat efter skatteintäkter

& finansnetto

-0,7

-6,5

-4,9

-2,8

-2,5

5,3

Extraordinära intäkter

6,7

10,8

9,3

4,5

12,9

7,4

Extraordinära kostnader

-3,2

-1,8

-1,5

-2,1

-7,6

-3,6

Årets resultat (forändring av

2,9

2,5

2,9

-0,5

2,8

9,2

eget kapital)

började användas, 1994-1996 redovisades pensionsskulden exkl. lärare 1997 inkl lärare

2, 2000 - ärs skatteintäkter har periodiserats enligt nya redovisningsprinciper. Prognostiserad

slutavräkning för 2000 ingår. Resultatet för 2000 är preliminärt.

Källa. Statistiska centralbyrån.

Årets resultat har legat relativt stabilt åren 1995-1999. Under varje

enskilt år under perioden har de extraordinära posterna sammantaget

bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt.

Extraordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt betydande

poster i ett mindre antal kommuner. Exempel på en extraordinär intäkt är

en reavinst vid försäljning av ett kommunägt företag.

Från och med räkenskapsåret 1998 upprättar kommuner och landsting

sin redovisning enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta

innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis

annat sätt än tidigare, vilket i viss mån försvårar jämförelser med tidigare

år. I ovanstående tabell är åren före 1997 uppställda enligt de principer

som gäller från 1998. Uppgifterna för 2000 bygger på resultat från 271

kommuner.

Årets resultat 2000 beräknas till 9,2 miljarder kronor, en ökning med

6,4 miljarder kronor jämfört med 1999. För första gången under perioden

är resultatet positivt även exklusivt extraordinära poster.

Totalt 106 av landets 289 kommuner redovisade ett positivt årets

resultat 1999, vilket är färre än 1998 då motsvarande siffra var 123. För

2000 är det preliminärt 177 kommuner, som redovisar ett positivt eller

nollresultat, vilket är betydligt fler än föregående år.

Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock

kraftigt. En analys av skillnaderna mellan kommungrupper (storstäder,

förortskommuncr, större städer, medelstora städer, industrikommuner,

landsbygdskommuner, glesbygdskommuner, övriga större och mindre

kommuner) visar att medelstora städer, förortskommuner och industri-

kommuner redovisar sammantaget ett positivt årets resultat 1999 till

24

skillnad från övriga kommungrupper. Det finns en tendens att kommuner Skr. 2000/01:102

med mindre befolkning har ett sämre resultat än större kommuner. Det

finns också en tendens att kommuner med högre skattesats har sämre

resultat än kommuner med lägre skattesats.

Landstingen

I tabell 2.4 redovisas landstingens resultaträkning för åren 1995-2000.

Tabell 2.4 Landstingens resultaträkning åren 1995-2000

Miljarder kronor

Är

1995

1996

1997

1998

1999

2000 z

Verksamhetens intäkter

24,0

23,2

22,5

38,0

38,9

41,0

Verksamhetens kostnader

-119,0

-115,1

-116,1

-136,6

-150,2

-158,7

Därav förändring av

-3,2

-3,6

-3,0

-2,6

-2,4

0,8

pensionsavsättning

Avskrivningar

-4,4

-4,4

-4,4

-4,7

-4,8

-5,0

Verksamhetens nettokostnader

-99,4

-963

-98,0

-103,2

-116,2

-122,6

Skatteintäkter

87,1

85,7

86,3

89,0

99,4

107,8

Generella statsbidrag

8,5

5,8

6,8

8,6

11,1

10,8

Finansiella intäkter

1,7

1,7

1,3

1,4

1,4

1,2

Finansiella kostnader

-0,6

-0,4

-0,4

-0,8

-0,8

-1,0

Resultat efter skatteintäkter

& finansnetto

-2,7

-3,5

-4,0

-5,1

-5,1

-3,8

Extraordinära intäkter

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

Extraordinära kostnader

-0,1

-0,3

-0,1

-1,0

-0,4

-0,1

Årets resultat (förändring av

2,7

-3,7

-4,0

-6,2

-5,4

-3,9

eget kapital)__________________________________________________________________________

1 Redovisningen av pensionsskulden förändrades fr.o.m. 1998 då den blandade modellen började

användas, 1994-1996 redovisades pensionsskulden exkl. lärare 1997 inkl lärare

Fr.o.m. 1999 ingår landstingsdelarna för kommunerna Malmö och Göteborg i landstingssektorn.

2 . 2000 - års skatteintäkter har periodiserats enligt nya redovisningsprinciper. Prognostiserad

slutavräkning för 2000 ingår. Resultatet för 2000 är preliminärt.

Källa. Statistiska centralbyrån.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden

1997-1998 och förbättrades marginellt 1999. För 2000 redovisar

landstingen enligt ett förbättrat resultat jämfört med 1999. Det finns en

stor spridning vad gäller resultatet mellan landstingen. 6 landsting

redovisar ett positivt resultat 2000. Ett landsting med negativt resultat

ligger mycket nära ett nollresultat. Ett landsting med negativt resultat

skulle få positivt resultat om man skulle exkludera en reaförlust. Det är

dock flera landsting som fortfarande redovisar stora underskott.

Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt.

För 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av resultat-

räkningen och andra principer för redovisning av pensionsförpliktelser,

vilket påverkar jämförelser med tidigare år.

Soliditeten i kommuner och landsting

Kommunernas och landstingens ekonomiska ställning kan utläsas i

balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur

stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Beräkningen

och redovisningen av pensionsskulderna har förändrats inför verksam-

hetsåret 1998. Det har bl.a. påverkat det egna kapitalet och soliditeten.

Utfallet efter 1998 är därför endast delvis jämförbart med tidigare år.

25

Skillnaden i soliditet mellan koncern- och kommunnivå för kommunerna

går dock fortfarande att jämföra och den har ökat med sju procentenheter

mellan 1995 och 1999.Koncemnivån inkluderar kommunal verksamhet i

företagsform. År 1999 uppgick koncernernas soliditet till 36 procent

vilket var 18 procentenheter lägre än kommunernas. Det är alltså

betydligt vanligare att koncernernas tillgångar är lånefinansierade.

Soliditeten ligger på en hög och relativt stabil nivå för kommuner och

landsting, vilket framgår av nedanstående diagram. Landstingen avviker

något från den stabila trenden. När hänsyn tas till pensionsskulderna blir

den finansiella ställningen sämre, särskilt för landstingen, men även för

kommunerna. Alla landsting utom ett får då negativ soliditet 1999. Av

kommunerna är det 73 kommuner som får en negativ soliditet 1999 om

pensionsåtaganden före 1998 inkluderas. Det är stora skillnader mellan

enskilda kommuner och landsting.

Diagram 2.1 Soliditeten i kommuner och landsting 1995-1999

Procent

Skr. 2000/01:102

År

Kommuner

Landsting

Källa: Statistiska centralbyrån

Resultatutvecklingen i kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kommunalförbund. Antalet verksamma

kommunalförbund uppgick till 50 stycken 1999. Kommunalförbundens

ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner

och landsting. Årets resultat för kommunalförbund uppgick sammantaget

1999 till -2 miljoner kronor (-334 miljoner kronor 1998).

Kommunalförbund bildas för att sköta en eller flera angelägenheter för

de kommuner eller landsting som ingår. Kommunalförbund har funnits

sedan 1919, och i sin nuvarande form sedan 1985. Den tidigare lagen om

kommunalförbund är sedan 1997 införlivad med kommunallagen.

Offentlighetsprincipen gäller i stort sett oinskränkt. Kommunallagens

regler om kommunalbesvär gäller även beslut fattade av ett kommunal-

förbund.

De vanligaste verksamheterna i kommunalförbund är gymnasieskola,

energi, vatten och avfall, vård och omsorg, räddningstjänst och kom-

munikation.

26

Genom ändring i kommunallagen 1997 förenklades kommunernas och Skr. 2000/01:102

landstingens möjligheter att samverka genom att man införde en rätt att

bilda gemensamma nämnder och att samverka över huvudmannagränser,

d.v.s. en kommun kan samverka med såväl annan kommun som ett

landsting. Samverkan i annan form än kommunalförbund sker också

inom de flesta av kommunernas verksamhetsområden.

På landstingssidan sker samverkan ofta genom råd/utskott och sam-

verkansavtal. Inom den specialiserade vården sker ofta samarbetet med

närliggande landsting.

2.4 Kommunal koncernredovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen

(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta kommunal

verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av

kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden när

verksamhet i företag där kommunen har ett betydande inflytande

inkluderas. Ett sådant inflytande finns normalt om kommunen innehar 20

procent eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträkningen för den

kommunala koncernen ingår de andelar av företagens intäkter och

kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel

med eliminering av koncemintema mellanhavanden. Antalet kommuner

som sammanställer koncernredovisningar har ökat från 18 stycken 1988

till 285 stycken 1999. Fyra kommuner upprättar ingen koncern-

redovisning, då de inte äger några företag.

Tabell 2.5 visar de kommunala koncernernas respektive kommunernas

samlade resultaträkning.

Tabell 2.5 Den kommunala koncernens resultaträkning år 1999

Miljarder kronor

Koncern

Kommun

Verksamhetens intäkter

154,4

77,7

Verksamhetens kostnader

-365,9

-318,8

Avskrivningar

-23,6

-12,6

Verksamhetens nettokostnader

-235,1

-253,7

Skatteintäkter

207,8

207,8

Generella statsbidrag

43,1

43,1

Finansiella intäkter

7,0

8,0

Finansiella kostnader

-19,4

-7,7

Resultat före

extraordinära poster

33

■2,5

Extraordinära intäkter

5,5

12,9

Extraordinära kostnader

-6,2

-7,6

Skattekostnader (bolagsskatt)

-1,3

Årets resultat

13

2,8

-exkl. extraordinära poster

2,0

-2,5

Källa: Statistiska centralbyrån.

Årets resultat för den samlade kommunala verksamheten (”kommun-

koncernen”) uppgick 1999 till 1,3 miljarder kronor. Detta är en för-

sämring jämfört med 1998 då stora extraordinära intäkter redovisades.

27

Jämförs däremot resultatet före extraordinära poster har cn förbättring

skett med 0,6 miljarder kronor. Årets resultat för de kommunala

koncernerna har i regel varit positivt under senare delen av 1990-talet,

med undantag för året 1996 då ett underskott redovisades med

0,6 miljarder kronor.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med

kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-

kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med

kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de

finansiella kostnaderna i koncernen.

Kommunkoncememas resultat före extraordinära poster uppgick till

3,3 miljarder kronor 1999. Det är 5,8 miljarder kronor bättre än

kommunerna. Jämförs däremot årets resultat är det 1,5 miljarder kronor

sämre i kommunkoncemema. Detta beror på stora extraordinära

kostnader och att kommunerna har haft större extraordinära intäkter

under året. År 1999 redovisade 57 procent av kommunkoncemema ett

negativt resultat före extraordinära intäkter. Motsvarande andel bland

kommunerna var 67 procent. Variationerna mellan olika koncerners och

kommuners resultat är stora. Av intresse är också att studera huruvida

företagen bidrar till ett förbättrat resultat på koncemnivå eller inte för

enskilda kommuner. Tabellen som följer nedan visar hur mycket de

kommunala företagen förbättrar eller försämrar det ekonomiska resultatet

för kommunkoncemen, uppdelat på nio kommungrupper.

Tabell 2.6 Företagens påverkan på kommunkoncernernas resultat före extra

ordinära poster för år 1999

Kronor per invånare

Kommungrupp

Koncernens

resultat före

extraordinära

poster kr/inv

Kommunens

resultat före

extraordinära

poster

kr/inv.

1 Storstäder

1 416

7

2 Förortskommuner

485

-38

3 Större städer

858

-251

4 Medelstora städer

-538

-539

5 Industrikommuner

-738

-437

6 Landsbygdskommuner

-424

-303

7 Glesbygdskommuner

284

-961

8 Övriga större kommuner

-635

-609

9 Övriga mindre kommuner

-1 081

-742

Anm; De landstingsfria kommunerna ingår endast med sin kommunverksamhet, ej med sin

landstingsverksamhet

Källa: Statistiska centralbyrån

För 1999 förbättrades främst storstädernas, de större städernas och för-

ortskommunemas ekonomiska resultat när företagen inkluderades i redo-

visningen. På motsvarande sätt försämrades resultatet före extraordinära

poster för industrikommuner, landsbygdskommuner, övriga större

kommuner och övriga mindre kommuner. Stora kommuner har som regel

mer omfattande koncernverksamhet än i mindre kommuner och den

verksamhet som hittills bolagiserats har högre avgiftsfinansieringsgrad.

Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av

landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrar

endast marginellt till ett förbättrat resultat.

Skr. 2000/01:102

28

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och Skr. 2000/01:102

dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det

faktum att kommunerna har gått i borgen för lån som de kommunala

företagen tagit för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet har

en väsentlig betydelse. Kommunernas borgensförbindelser ökade kraftigt

under första halvan av 1990-talet. Sedan 1995, då borgensåtagandena

uppgick till drygt 210 miljarder kronor, har borgensåtagandena minskat.

År 1999 minskade de med 14 miljarder kronor jämfört med året innan till

170 miljarder kronor. Uttryckt i kronor per invånare motsvarar det

20 000 kronor. Den övervägande delen, ca 86 procent, avsåg borgen för

lån till kommunala företag. Det är stor skillnad mellan olika kommuners

borgensåtaganden och 1999 varierade den mellan 300 kr per invånare

och 67 000 kr per invånare. Den viktigaste orsaken är skillnader i ägande

av kommunägda företag.

2.5 Kommunala företag

I detta avsnitt behandlas företag där kommunen eller landstinget innehar

minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag.

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt

som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen

är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

År 1999 fanns det enligt SCB: s inventering totalt 1 533 verksamma

företag som var majoritetsägda av kommuner och landsting. Mellan åren

1998 och 1999 har antalet kommunägda företag minskat med 14 stycken

till 1 436 stycken. Företag inom transport, magasinering och

kommunikation står för den största minskningen. De landstingsägda

företagen har dock ökat med 18 stycken till 97 stycken.

Tabell 2.7 Antal majoritetsägda kommunala företag

.1995

1996

1997

1998

1999

Kommun

1 450

1 482

1 471

1 450

1 436

Landsting

126

114

105

79

97

Totalt

1576

1596

1576

1529

1533

Källa-, Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är

aktiebolag. År 1999 drevs 89 procent av de kommunala företagen i aktie-

bolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 7

procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verksam-

hetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vatten-

försöijning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller

oavsett om man studerar antalet företag, antalet anställda eller om-

sättningen. Av det totala antalet kommunägda företag är 709 inom

fastighets- och uthyrningsverksamhet.

Omsättningen för kommunägda och landstingsägda företag minskade

med tre procent under 1999 till 133 miljarder.

I diagram 2.2 visas omsättning och resultat i de kommunägda

företagen under perioden 1996-1999.

29

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.2 Omsättning och årets resultat i kommunägda företag 1996-

1999

Miljarder kronor

□ Omsättning

□ Resultat

KåHa: Statistiska centralbyrån

Omsättningen i de kommunägda företagen minskade från 122,3 miljarder

kronor till 118,9 miljarder kronor under 1999 eller med cirka tre procent

jämfört med 1998. Årets resultat i de kommunägda företagen för-

bättrades under 1999 och uppgick till 9,6miljarder.

Diagram 2.3 visar resultatet för företag verksamma inom olika

branscher.

Diagram 2.3 Resultat i kommunägda företag 1996-1999

Miljoner kronor

Källa. Statistiska centralbyrån

Hotell och

restaurang

Andra samhålls-

och personliga

tjänster

—r : —Övrigt

—X—Transport,

magasinering och

kommunikation

M El-, gas-, vårme-

och

vattenförsörjning

• Fastighets- och

uthymlngsverksam

het

Bidrag till kommunkonccmens resultat lämnas i stort sett bara av företag

verksamma inom fastighets- och uthyrningsverksamhet samt el-, gas- och

vattenförsörjningsverksamhet. Störst bidrag lämnas genomgående under

perioden av företag verksamma inom fastighets- och uthyrnings-

verksamhet.

År 1999 förbättrades resultatet jämfört med 1998 för företag verk-

samma i samtliga sektorer, med undantag för företag verksamma inom

andra samhälls- och personliga tjänster.

Antalet anställda i företagen uppgick 1999 till 42 870. Det innebär en

minskning i förhållande till åren 1996-1998 då de ökade något.

30

Externa inkomster och utgifter

I följande avsnitt baseras uppgifterna på kommunernas och landstingens

redovisning.

2.6

Skr. 2000/01:102

2.6.1 Externa inkomster

I tabell 2.8 visas fördelningen mellan kommunernas huvudsakliga

inkomstkällor för åren 1996-1999.

Tabell 2.8 Kommunernas olika finansieringskällor, 1996-1999

Procentuell andel

1996

1997

1998

1999

Skatteintäkter

60%

59%

59%

58%

Generella statsbidrag

11%

11%

13%

13%

Taxor och Avgifter

10%

9%

9%

8%

Specialdestinerade statsbidrag

4%

4%

4%

4%

Övrigt

15%

17%

15%

17%

Summa

100%

100%

100%

100%

Källa-. Statistiska centralbyrån, Den offentliga sektorns finanser

Den kommunala inkomstskatten är kommunernas största inkomstkälla

och dess andel av de totala inkomsterna har varit relativt oförändrad

under senare delen av 1990-talet. År 1999 uppgick andelen till 58

procent. Ökningen av statsbidragen 1998 och framåt har bidragit till att

deras procentuella andel av inkomsterna har stigit något. Generella

statsbidrag och skatteintäkter står tillsammans för tre fjärdedelar av de

totala inkomsterna. Andelen taxor och avgifter har efter 1995 minskat

något, bl.a. till följd av att delar av den kommunala affärsmässiga

verksamheten har förts över till kommunägda företag.

Tabell 2.9 Landstingens olika finansieringskällor, 1998-1999

Procentuell andel

1996

1997

1998

1999

Skatteintäkter

73%

74%

64%

66%

Generella statsbidrag

4%

5%

7%

7%

Försäljningsmedel

11%

11%

11%

9%

Patientavgifter

4%

4%

3%

3%

Specialdestinerade statsbidrag

5%

4%

14%

13%

och övriga bidrag

(inkl läkemedelsförmån)

Övrigt

3%

2%

1%

2%

Summa

100%

100%

100%

100%

Anm.: Betalningsansvaret för läkemedelsförmånen överfördes 1998 till landstingen, vilket

påverkar andelarna.

Källa. Statistiska centralbyrån, Den offentliga sektorns finanser

Även för landstingen är skatteintäkter den största intäktskällan. År 1999

uppgick deras andel till 66 procent av de totala inkomsterna. Den näst

största finansieringskällan för landstingen är specialdestinerade

statsbidrag och övriga bidrag med 13 procent 1999, där läkemedels-

förmånen ingår. Generella statsbidrag uppgår till 7 procent och deras

andel är oförändrad mellan 1998 och 1999. Även för landstingen utgör

31

dessa tillsammans närmare tre fjärdedelar av de totala intäkterna.

Försäljningsmedel i form av försäljning av verksamhet, tjänster, material

och varor uppgår sammantaget till 9 procent. Patientavgifternas andel av

inkomsterna uppgår till endast 3 procent 1999.

Skr. 2000/01:102

2.6.1.1 Avgifter i kommunal verksamhet

Taxor och avgifter avser inkomster från de tjänster och den service som

lämnas till kommuninvånarna t.ex. avgifter för barnomsorg, hemtjänst,

el, värme och vatten.

Avgifternas andel av kommunernas totala inkomster minskade mellan

åren 1998 och 1999 från 8,9 procent till 8,4 procent. Under senare år har

delar av affärsverksamheten med hög andel avgiftsfinansiering förts över

till kommunala företag eller sålts. Omsorgsverksamhctema, med relativt

låg avgiftsfinansiering har också ökat i omfattning under senare år. De

totala avgiftsintäkterna inom barnomsorgen samt äldre- och funktions-

hindrade uppgick 1999 till 13,7 miljarder kronor.

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden har under 1990-talet ökat

inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. År 1999 uppgick den till

16,9 procent av bruttokostnaden jämfört med 16,6 procent 1998.

Tabell 2.10 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg 1999

Procent

Kommungrupp

Avgiftsfinansiering i % av bruttokostnad

Storstäder

17,6

Förortskommuner

24,5

Större städer

17,2

Medelstora städer

17,5

Industrikommuner

17,6

Landsbygdskommuner

18.3

Glesbygdskommuner

13,3

Övriga större

17,7

Övriga mindre

18,1

KiHa'. Svenska Kommunförbundet

Avgiftsfinansieringsgraden i procent av bruttokostnaden är högst i

förortskommuner med 24,5 procent vilket till viss del kan bero på att de

har lägre kostnad per bam för att bedriva verksamheten. Lägst

avgiftsfinansieringsgrad finns i glesbygdskommuner med 13,3 procent.

De har också den högsta kostnaden för förskoleverksamhet per bam

räknat.

Äldreomsorg och stöd till funktionshindrade

Av kommunernas kostnad för äldre- och funktionshindrade täcktes 7,8

procent av avgifter 1999. Det är en marginell ökning med 0,1 procent-

enheter jämfört med 1998.

32

Skr. 2000/01:102

Tabell 2.11 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom äldreomsorg

och funktionshindrade 1999

Procent

Kommungrupp

Avgiftsfinansiering i % av bruttokostnad

Storstäder

8,4

Förortskommuner

7,3

Större städer

7,5

Medelstora städer

8,6

Industrikommuner

8,4

Landsbygdskommuner

8,7

Glesbygdskommuner

8,5

Övriga större

7,5

Övriga mindre

8,3

Källa-, Svenska Kommunförbundet

Spridningen i avgiftsfinansieringen mellan olika kommungrupper är inte

lika stor som inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Skillnaden

mellan högsta och lägsta kommungrupp uppgår till 1,4 procent. Högst

avgiftsfinansiering finns inom landsbygdskommuner med 8,7 procent

och lägst avgiftsfinansiering finns i förortskommuner med 7,3 procent.

Patientavgifter och andra avgifter

Cirka 3 procent av landstingens inkomster utgörs av patientavgifter och

andra avgifter.

Tabell 2.12 Patientavgifter och andra avgifter inom landstingen 1999,

Procentuell andel

Inkomstslag

Procentuell andel av

externa inkomster

Patientavgifter och andra avgifter:

-för läkarbesök och sjukvårdande

behandling

1,2

-för sluten värd

0,4

-för tandvård

1,5

-övrigt

0,2

Summa:

33

Källa. Svenska Landstingsförbundet

Bland dessa avgifter kommer den största andelen från tandvård, som

svarar för närmare hälften av avgiftsintäkterna. Näst största andelen

kommer från patientavgifter och andra avgifter för läkarbesök och sjuk-

vårdande behandling inom öppenvården.

2.6.2 Externa utgifter

Kommunernas externa utgifter avser utbetalningar som är rensade från

avskrivningar och intema transaktioner.

De externa utgifterna har ökat under hela 1990-talet med undantag av

1993. Ökningen fortsatte under 1999, dock marginellt med drygt en

procent eller 4,3 miljarder kronor i löpande priser.

Totalt uppgår kommunernas externa utgifter till 347 miljarder kronor,

vilket är drygt 2/3 av den kommunala sektoms utgifter.

33

2 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Skr. 2000/01:102

Tabell 2.13 Kommunernas externa utgifter 1996-1999

Procentuell andel

1996

1997

1998

1999

Personalutgifter

49%

54%

52%

54%

Inköp av anläggningstillgångar

3%

2%

3%

3%

Material

11%

8%

7%

7%

Tjänster inkl, köp av verksamhet

20%

28%

29%

28%

Bidrag och transfereringar

6%

6%

6%

6%

Skattekostnader

4%

-

-

-

Finansiella kostnader

3%

2%

3%

2%

Summa utgifter

100

100

100

100

Källa: Kommunernas finanser, SCB 1996-1998, Den offentliga sektorns finanser, SCB

2000 och 2001.

Personalutgifter med är kommunernas största utgiftspost 1999 54 procent

av samtliga utgifter och totalt 187 miljarder kronor. Personalutgifterna

har varit oförändrade i förhållande till andelen summa utgifter mellan

åren 1997-1999. Tjänster inklusive köp av verksamhet är kommunernas

näst största utgift och den uppgår till 28 procent 1999. Enligt tabellen har

dessa minskat men förklaringen är att under 1998 hade Malmö och

Göteborgs kommuner fortfarande ansvaret för sjukvården och de köpte

verksamhet från Malmöhus läns landsting och ett kommunalförbund för

totalt 6,6 miljarder kronor. Räknas denna del bort så har tjänster

inklusive köp av verksamhet ökat. Utgifterna för material har minskat

sedan 1996 och dess andel av utgifterna uppgår till 7 procent 1999.

Bidrag och transfereringar har varit på ungefär samma nivå under

perioden 1996-1999 med 6 procent av de totala utgifterna. Av

kommunernas externa utgifter utgjorde investeringarna omkring 6

procent (inköp av anläggningstillgångar och husbyggnadsentreprenader).

Landstingens externa utgifter

Införandet av nya regler, nya redovisningsprinciper och ändrade

ansvarsförhållanden förklarar delvis förändringarna av landstingens

externa utgifter. Inför verksamhetsåret 1999 överfördes t.ex. den

landstingsfria del som Malmö och Göteborgs kommuner tidigare

ansvarat för till landstingssektorn.

År 1999 var landstingens externa utgifter 157 miljarder kronor och det

utgjorde drygt en fjärdedel av den totala kommunala sektorns utgifter

under året.

Tabell 2.14 Landstingens externa utgifter 1996-1999

Procentuell andel

1996

1997

1998

1999

Löne och arbetsgivaravgifter

49%

54%

49%

51%

Material

7%

8%

16%

16%

Tjänster

12%

12%

13%

13%

Bidrag*

-

-

6%

6%

Köp av verksamhet

24%

16%

12%

9%

Räntor

-

-

0%

Övriga utgifter

8%

9%

4%

5%

Summa utgifter

100%

100%

100%

100%

* I summan för köp av verksamhet ingår även bidrag men inga siffror finns att särredovisa.

Källa. Ekonomisk basstatistik 1999, Landstingsförbundet.

34

Löner och arbetsgivaravgifter är den största utgiftsposten för landstingen. Skr. 2000/01:102

År 1999 utgjorde hela 51 procent eller drygt 80 miljarder kronor utgifter

för löner och arbetsgivaravgifter. Tillsammans med utgifter för material

och tjänster utgör dessa utgiftsslag 4/5 av landstingens totala utgifter.

2.6.2.2 Olika verksamheters andelar av bruttokostnaderna

I detta avsnitt presenteras bruttokostnader inom kommunernas och

landstingens verksamhet.

Kommuner

Diagram 2.4 Bruttokostnader inom kommunal verksamhet 1995-1999

Miljoner kronor

-X Äldre- och

handikappomsorg

Individ och familj

Barnomsorg

Grundskola

Gymnasieskola

Övr. utbildning

Särskilt riktade insatser

Övrig verksamhet

Infrastruktur, skydd, mm.

Fritid q kultur

Källa-. Kommunernas finanser, Den offentliga sektorns finanser

I diagram 2.4 kan vi se att de till största delen åldersberoende verksam-

heterna vård och omsorg, barnomsorg samt utbildning utgör de områden

som över tiden vägt tyngst i den kommunala verksamheten. Äldre- och

handikappomsorgen har ökat mest under hela perioden 1996-1999.

Mellan 1998 och 1999 ökade de med 6,6 miljarder kronor. Kostnads-

förändringarna beror även på ändrad verksamhetsindelning. Inom

utbildningsområdet har verksamhetsindelningen förändrats 1998 då

förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) fördes över från barnom-

sorgen till utbildningsverksamheten. Den så kallade 6-årsverksamheten

blev en egen skolform. Av den förändrade indelningen kan man se att

kostnaden för utbildningsverksamheten har ökat något mellan åren 1996-

1999.

Diagram 2.5 redovisar hur bruttokostnadema fördelar sig på olika

verksamheter 1999 för kommunerna. Hur det ser ut i en enskild kommun

avseende kostnad per invånare varierar på grund av flera orsaker.

Kommunerna har skillnader i åldersstruktur, vilket särskilt påverkar

kostnaderna inom verksamhetsområdena utbildning, förskola- och skol-

bamomsorg, vård- och omsorg om äldre och funktionshindrade. Andra

orsaker till varierande bruttokostnader är skillnader i bebyggelse-

35

strukturen och social struktur, skillnad i utbud och servicenivå samt Skr. 2000/01:102

skillnader i verksamhetens kvalitet och effektivitet.

Diagram 2.5 Olika verksamheters andelar av bruttokostnad för kommuner

1999

Procentuell fördelning

Källa: Statistiska centralbyrån, Vad kostar verksamheten i din kommun? Bokslut 1999.

Kostnader för barnomsorg, skola och äldreomsorg står för cirka 75

procent av kommunsektorns totala bruttokostnader. Störst andel av

kommunernas bruttokostnader går till utbildning som 1999 uppgår till

sammanlagt 32 procent. Näst störst andel har äldre- och funktions-

hindrade med 30 procent och därefter kommer förskola och skolbarn-

omsorg med 13 procent.

Landstingen

Landstingens totala driftskostnader steg under perioden med 13 miljarder

kronor till 147 miljarder kronor 1999. I nedanstående diagram visas hur

driftskostnaderna utvecklats från 1995 till 1999 för olika verksamheter.

36

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.6 Landstingens externa kostnader för samtliga huvudmän 1995-

1999

Verksamhetsområden, miljoner kronor.

---Omsorg om psykiskt

utvecklingsstörda

—*— Utbildning och kultur

Källa. Kommunernas finanser, Den offentliga sektorns finanser

Hälso och sjukvård

Social verksamhet

Diverse verksamheter

Central förvaltning

Under perioden 1995-1999 har hälso- och sjukvården stått för de

största kostnaderna. Hälso- och sjukvårdens kostnader steg kraftigt 1998.

En stor del förklaras av de organisatoriska förändringar som

genomfördes då landstingen tog över verksamhet från Malmö och

Göteborgs kommuner. Omsorg om psykiskt utvecklingsstörda har

minskat kraftigt efter 1995, då kommunerna, tog över huvuddelen av

verksamheten.

Diagram 2.7 Landstingens externa kostnader för samtliga huvudmän 1999,

verksamhetsområden

Procentuell andel.

Central förvaltning

88%

Källa: Den offentliga sektorns finanser, SCB

Den helt dominerande verksamheten är hälso- och sjukvård som 1999

uppgick till 88 procent. En ökning har skett sedan 1998 med 3

procentenheter. Näst störst del har diverse verksamhet med 7 procent där

37

kollektivtrafiken ingår. Denna andel har jämfört med 1998 minskat Skr. 2000/01:102

något.

2.7 Personal inom kommunal sektor

Det finns flera olika statistikkällor som redovisar sysselsättnings-

utvecklingen i kommunsektorn. 1 diagram 2.8 redovisas antalet syssel-

satta i kommunsektorn (utbildning och forskning, vård och omsorg,

personliga och kulturella tjänster, renhållning och offentlig förvaltning)

per månad åren 1990-2000 enligt Arbetskraftsundersökningen (AKU).

Diagram 2.8 Sysselsättningsutvecklingen i kommunsektorn januari 1990-

december 2000, tusental personer.

Källor: Finansdepartementet och Statistiska centralbyrån

Antalet sysselsatta i kommunsektorn var som högst 1990. Därefter

minskade antalet sysselsatta fram till böljan av 1997, bl.a. som en följd

av de försämrade ekonomiska förutsättningarna under första hälften av

1990-talet. Samtidigt har kommunernas och landstingens köp av materiel

och tjänster ökat under 1990-talet. Under 1997 vände sysselsättnings-

utvecklingen åter uppåt i kommunsektorn, men utvecklingen har

stagnerat under de senaste åren enligt AKU. Eftersom AKU är en

urvalsundersökning är denna statistik behäftat med viss osäkerhet. I

diagram 2.6 redovisade siffror ingår även kyrkan i kommunsektorn.

Sysselsättningsutvecklingen påverkas även av att delar av verk-

samheten som tidigare bedrivits i myndighetsform i stället organiseras i

aktiebolagsform (s.k. bolagisering). De anställda räknas då inte längre till

kommunsektorn (kommunala myndigheter). Det gäller även om bolaget

ägs av kommunen (landstinget). Vidare har den andel av verksamheten

som läggs ut på entreprenad ökat. Enbart under åren 1992-1996 lämnade

närmare 30 000 anställda kommunerna till följd av bolagiseringar och

38

entreprenader enligt uppgifter från Svenska Kommunförbundet. Mellan Skr. 2000/01:102

1998 och 1999 minskade antalet anställda i kommunala bolag med ca.

4 500 personer.

Även Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet redovisar

sysselsättningsstatistik. Förbunden sammanställer årligen statistik över

antalet anställda i kommuner och landsting per den 1 november, vilket

redovisas i tabell 2.15.

Tabell 2.15 Antal hel och deltidsanställda i kommuner och landsting

(exkl. timanställda)

Tusental personer.

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Kommuner

639 1

634

665

645

635

658

661

633

628

635

Landsting

402

393

318

300

281

256

231

235

241

245

'Inkl. 128 000 lärare m.fl. med statligt avtal.

Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

I tabellen redovisade uppgifter ingår inte timanställda. Inkluderas timan-

ställda, samt tjänstlediga, uppgick antalet anställda 1999 till 831 000 i

kommunerna och 259 000 i landstingen, dvs. totalt 1 090 000.

Sysselsättningsutvecklingen i respektive delsektor påverkas även av de

överföringar från kommuner till landsting (och vice versa) av huvud-

mannaskapet för vissa verksamheter som gjorts under 1990-talet. Åren

1992-1999 har 108 000 personer förts över från landstingen till

kommunerna, främst till följd av den s.k. Ädelreformen, men även på

grund av överföringen av psykiatrisk långtidsvård, omsorgsverksamhet

(psykiskt utvecklingsstörda) och viss gymnasieutbildning. Under de

senaste åren har samtidigt drygt 13 000 personer förts från kommuner till

landsting, i samband med ändrat huvudmannaskap för sjukvården i de

tidigare landstingsfria kommunerna Göteborg och Malmö {Fakta om

vård- och omsorgspersonal i kommuner och landsting, Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet 2000).

2.8 Pensioner

I kommunernas balansräkningar för året 1999 redovisas 13,1 miljarder

kronor avsatta för pensionsåtaganden, en ökning med 5,9 miljarder

kronor jämfört med 1998 då redovisning enligt den s.k. blandmodellen

infördes. Blandmodellen innebär att utbetalningar av avtalspensioner

intjänade före 1998 bokförs och finansieras av löpande skatteinkomster.

Skulden redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen.

Avtalspensioner intjänade fr.o.m. 1998 redovisas enligt modell för

fonderingssystem. Det innebär att kostnaden för avtalspension redovisas

det år den intjänas genom att en skuld redovisas i balansräkningen under

avsättningar för pensioner. För landstingens del uppgick avsättningen till

pensioner 1999 till 9,9 miljarder kronor, vilket är en ökning med

3 miljarder kronor jämfört med 1998. Pensionsförmåner som intjänats

före 1998 tas upp som en ansvarsförbindelse bland borgens- och övriga

ansvarsförbindelser.

För kommunernas del uppgick ansvarsförbindelsen 1999 till

129,4 miljarder kronor, vilket är en ökning med 1,2 miljarder kronor

39

För kommunernas del uppgick ansvarsförbindelsen 1999 till Skr. 2000/01:102

129,4 miljarder kronor, vilket är en ökning med 1,2 miljarder kronor

jämfört med 1998. För landstingens del uppgick ansvarsförbindelsen till

71,5 miljarder kronor, en minskning med 2,8 miljarder kronor det senaste

året.

Individuell del

Det nya pensionsavtalet, PFA98, innebär bland annat att kommunerna

och landstingen ska fatta beslut om hur stor del av avsättningen för

pensionsmedel som ska göras individuellt hos arbetstagarna respektive

stanna hos kommunen eller landstinget. Minst 1 procent av lönen får

arbetstagaren bestämma över hur den ska placeras. Arbetsgivaren kan

välja att en större andel av avgiften ska vara individuell del.

Enligt finansdepartementets enkät lämnade så många som 209 av de

222 svarande kommunerna ut hela den individuella delen. Endast 12

kommuner lämnar ut enbart den obligatoriska en proccntsdelcn. En

kommun valde att lämna ut den obligatoriska delen och delar av den

resterande delen.

För landstingens del lämnade 19 av 19 svarande landsting ut hela den

individuella delen.

2.9 Kommunala entreprenader och köp av verksamheter.

SCB började 1995 redovisa separat statistik om kommunernas köp av

entreprenader och verksamhet. För att definitionen entreprenad ska

användas ska fyra villkor vara uppfyllda:

• kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kom-

muninvånarna

•verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi

•det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning

• avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa produ

centen

Byggnads- och anläggningsentreprenader ingår således inte.

Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av platser inom grundskola

och gymnasieskola från annan kommun, ersättning till fristående skola

eller ej kommunalt driven förskola, köp av vård- och omsorgsplatser

samt, placeringar inom individ- och familjeomsorgen.

Sedan data började särredovisas 1995 har kommunernas kostnader i

löpande priser för entreprenader och köp av verksamhet ökat, från

21 miljarder kronor till 37 miljarder kronor. Under samma period ökade

kommunernas totala driftskostnader, enligt räkenskapssammandraget,

med 40,5 miljarder kronor, eller nära 11 procent i löpande priser.

Totalt utgör entreprenaderna 1999 ca 9 procent av kommunernas totala

driftskostnader. År 1995 var motsvarande andel 8 procent. År 1998

skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på

att Malmö kommun köpte verksamhet från Malmöhus läns landsting och

Göteborgs kommun köpte verksamhet från en kommunalförbund. Därför

40

har redovisad andel sjunkit med fem procentenheter 1999 jämfört med Skr. 2000/01:102

1998.

I diagrammet som följer visas från vilka kommunerna köpt entre-

prenader och verksamheten av under perioden åren 1995 till 1999.

Diagram 2.8 Kommunernas köp av entreprenader och köp av verksamhet

1995-1999, tusental kronor (löpande priser)

Källa: Statistiska centralbyrån

Föreningar och stiftelser

Kommunägda företag

Övriga företag och

organisationer

Andra korrmjner och

kommunalförbund

Landsting

Staten o enskilda

personer

Kommunerna köper i första hand entreprenader av övriga företag och

organisationer samt andra kommuner och kommunalförbund. Övriga

företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel under

perioden och var året 1999 de som kommunerna köpte mest entrepre-

nader och verksamhet av. Minskningen av köp från andra kommuner

förklaras primärt av att Malmö och Göteborgs kommuner 1998 som

nämnts ovan köpte sjukvårdstjänster hade ansvaret för sjukvården, vilken

de köpte av Skånes landsting resp, ett kommunalförbund (ersättningen

totalt för de båda kommunernas köp av verksamhet från dels landsting

och kommunalförbund uppgick till 6,6 miljarder kronor).

Diagram 2.9 visar andelen i köp av entreprenader och verksamhet

inom olika verksamheter åren 1995 och 1999.

41

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.9 Entreprenader och köp av verksamhet procentuell andel av

totala kostnader inom respektive verksamhet 1995 och 1999

För kommunal vuxenutbildning finns inga uppgifter för 1995. Andelen

entreprenader och köp av verksamhet har ökat inom samtliga verk-

samheter för vilka det finns statistik från 1995. Merparten av entre-

prenaderna inom gymnasieskolan, 74 procent, utgjordes 1999 av köp från

andra kommuner. Den verksamhet som har störst andel köp från privata

företag är den kommunala vuxenutbildningen. Andelen uppgick 1999 till

ca 12 procent av de totala bruttokostnadema.

Diagram 2.10 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet från

föreningar och andra företag än kommunala av totala kostnader inom tre

olika verksamheter 1999

Fördelat på kommungrupp

■ Barnomsorg

Q Utbildning

« Äldre och funktionshindrade

Källa-. Vad kostar verksamheten i din kommun 1999

Av diagrammet kan vi utläsa att storstäderna är de som i högst grad

köper verksamhet av företag och föreningar.

42

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.11 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet av

totala kostnader inom tre olika verksamheter 1999

□ Storstäder

■ Förortskommuner

□ Större städer

□ Medelstora städer

■ Industrikommuner

OLandsbygdskom.

■Glesbygdskom.

□ Övriga, större

■ Övriga, mindre

Källa: Vad kostar verksamheten i dm kommun 1999

Diagram 2.11 visar de olika kommungruppernas köp av entreprenad

och verksamhet från privata näringsidkare inom barnomsorg, utbildning

och omsorg om äldre och funktionshindrade. Omfattningen är störst

inom omsorgen om äldre och funktionshindrade. Inom de olika kommun-

grupperna är mönstren relativt likartade, dvs. storstäderna, följda av för-

ortskommuner etc., är de som i högst grad anlitar privata företag, oavsett

verksamhet. Att notera är att andelen entreprenader inom äldreomsorgen

är några procentenheter lägre för bl.a. landsbygds- och glesbygds-

kommuner jämfört med barnomsorg och utbildning.

Köp av entreprenader inom äldreomsorgen

Socialstyrelsen har inom ramen för äldreuppdraget undersökt konkurr-

ensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen.

Nedan följer en tabell som visar utvecklingen av andelen äldre som er-

håller hjälp i enskild regi.

Tabell 2.16 Andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi, 1993-1999,

procent.

År

Hemtjänst

Särskilt boende

1993

2,3

5,4

1994

3,4

7,1

1995

3,6

8,3

1996

2,5

9,3

1997

4,2

10,2

1998

-

9,8

1999

5,9

9,3

Anm. För 1996 är uppgifterna bristfälliga. För 1998 saknas uppgift om hemtjänst. För 1998

ör uppgiften om särskilt boende hämtad från en annan mättidpunkt; 1 november i stället för

31 december. Uppgiften exkluderar även s.k. avlösnings- och växelvårdsplatser.

Källa: Socialstyrelsen.

Åren 1993 till 1999 har en fördubbling skett av andelen individer som

erhåller hjälp inom hemtjänst och som bor i särskilt boende driven i

enskild regi. Andelen inom särskilt boende är dock relativt konstant den

43

senaste femårsperioden, ökningen har skett oavsett majoritets- Skr. 2000/01:102

förhållanden i landets kommuner eller i riksdagen. Socialstyrelsen

beskriver utvecklingen av framväxten av entreprenader inom äldre-

omsorgen i tre faser. I fas ett i slutet av 1980-talet förekom få entre-

prenader, stödköp förekom av kringtjänster. Fas två var en genom-

brottsfas under 1990-talets första hälft, då en kraftig expansion skedde,

omgärdad av en intensiv debatt. Fas tre pågår nu och kan sägas känne-

tecknas av omfattande entreprenader med allt mer välorganiserade entre-

prenörer. En ny trend inom upphandlingarna är s.k. kvalitetsupphandling,

d.v.s. priset är på förhand bestämt av kommunen och anbudsgivarna

konkurrerar genom att ange vid vilken kvalitet de kan bedriva verk-

samheten. Kundvalssystem är en marginell företeelse som i dagsläget

förekommer i någon form i 2 procent av kommunerna.

Köp av enstaka platser, som behövs vid akuta behov t.ex. när en

patient är medicinskt färdigbehandlad eller vid tillfälliga toppar i

verksamheten, går inte alt särskilja ur redovisningen. Socialstyrelsen har

dock i en enkätstudie undersökt förekomsten av köp av enstaka platser

våren 1999. Ungefär 40 procent av landets kommuner köper enstaka

platser. Dessa platser uppskattas stå för ca. 20 procent av antalet berörda

personer och 35 procent av kostnaderna inom enskilt driven äldreomsorg.

Köp av verksamhet inom grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning

Lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) anger i vad

mån entreprenader får förekomma. Inom gymnasieskolan får en kommun

eller ett landsting sluta avtal med enskild fysisk eller juridisk person om

att bedriva undervisning inom ett begränsat antal ämnen. I annat fall skall

tillstånd ges av regeringen. Regeringen har ännu inte beviljat någon

sådan tillståndsansökan.

I samband med att grundskolan erhåller tillstånd av skolverket att

bedriva verksamhet meddelar skolverket om den fristående skolan är

berättigad till kommunala bidrag. Kommunerna kan därvidlag ej neka

den fristående grundskolan ersättning

Diagram 2.11 visar utvecklingen av antalet elever i fristående skolor

och ersättningen, enligt räkenskapssammandraget, från kommunerna till

föreningar, stiftelser och privata företag.

44

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.11 Antal elever i fristående grundskola och kommunernas

ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag 1995-1999

Antal, miljoner kronor,

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

1995

1996

1997

1998 1999

Miljoner krj

Elever i fristående grundskola

Källa-. Skolverket och SCB

Av diagrammet kan vi se en stadig ökning av såväl antal elever som går i

fristående skola som ersättningen till föreningar, stiftelser och privata

företag. Under samma period har andelen elever, av det totala antalet,

som går i fristående skola ökat från 2 procent till 3 procent.

Den 1 juli 1997 ändrades reglerna för den kommunala ersättningen till

fristående grundskolor. Tidigare utgjorde ersättningen 75 procent av

kommunens genomsnittskostnad, med hänsyn tagen till kostnader för

moms och arbetsgivaravgifter. Hemkommunen skall nu fastställa bidrag

till en fristående grundskola på samma grunder som kommunen tillämpar

vid fördelning av resurser till de kommunala grundskolorna. Hem-

kommunernas ersättning till fristående grundskolor motsvarar 1999 i

genomsnitt cirka 86 procent av den totala kostnaden per elev i den kom-

munala grundskolan (exklusive kostnader för skolskjuts). 1998 uppgick

motsvarande andel till 93 procent. Ersättningen uppgick 1999 i genom-

snitt till 46 000 kr per elev. 1998 var motsvarande siffra 47 700 kronor

per elev.

Nedan följer motsvarande redovisning för fristående gymnasieskolor.

45

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.12 Antal elever i fristående gymnasieskola och ersättning till

föreningar, stiftelser och privata företag, 1995-1998

Antal, miljoner kronor

BEaiEle\er I fristående gymnasieskola —»—Miljoner kr

KåHa: Skolverket och SCB

Av diagram 2.12 kan vi se en stadig ökning av antalet elever även inom

de fristående gymnasieskolorna. Andelen elever har under perioden ökat

från 2,3 procent till nära 4 procent av det totala antalet elever.

Kostnaderna har under perioden procentuellt sett ökat mer än andelen

elever, vilket kan t.ex. bero på att fristående skolor fått högre ersättning.

Om man vid val av fristående skola går i ett dyrare program kan detta

också avspeglas i kostnaderna I de fall kommunen och den fristående

gymnasieskolan ej kommer överens om annan ersättning gäller den

ersättning som finns fastställd i förordningen (1996:1206) om fristående

skolor.

Inom vuxenutbildningen medförde framförallt Kunskapslyftet en ökad

andel upphandlad verksamhet. Under 1999 studerade 22 procent av

eleverna (omräknat till heltidsstuderande) hos en extern utbildnings-

anordnare. Cirka 28 procent av kommunerna upphandlar mer än 20

procent av sin verksamhet. Den högsta andelen, ca 38 procent, har stor-

städerna. 19 procent av kommunerna redovisar mellan 0 och 1 procents

andel. Köp av verksamhet från företag och stiftelser utgjorde 1999 11,5

procent av kommunernas kostnad för gymnasial vuxenutbildning.

2.10 Utjämning av inkomster och kostnader

Det nuvarande utjämningssystemet för kommuner och landsting infördes

1996, tillsammans med ett nytt generellt statsbidrag. Till detta kommer

särskilda införandcregler. Utjämning sker genom att kommuner och

landsting med en skattekraft (beskattningsbar inkomst per invånare) över

genomsnittet och/eller goda strukturella förutsättningar (befolknings-

struktur, sociala och bebyggelsestrukturen förhållanden m.m.) betalar en

utjämningsavgift till staten. Kommuner och landsting med en skattekraft

som är lägre än genomsnittet och/eller som har sämre strukturella förut-

sättningar erhåller ett utjämningsbidrag från staten. Tillsammans med det

generella statsbidraget, som i huvudsak betalas ut med ett enhetligt

46

belopp per invånare, syftar utjämningssystemet till att ge alla kommuner Skr. 2000/01:102

och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Utjämningen är

långtgående. Det innebär bl.a. att tillväxten i skatteunderlaget, som kan

vara ojämnt fördelad mellan olika delar av landet, jämnas ut mellan

kommuner respektive landsting till en likvärdig nivå.

De högsta utjämningsbidragen per invånare går framför allt till

kommuner och landsting i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en

kombination av låg skattekraft, en hög andel äldre personer och gles

bebyggelse. Många kommuner i storstadsregionerna betalar en utjäm-

ningsavgift, främst pga. en relativt hög skattekraft. Samtidigt erhåller

flera av dessa kommuner ett utjämningsbidrag pga. en hög andel bam

och ungdomar och höga sociala kostnader.

År 2000 genomfördes vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Vissa

uppdateringar gjordes av underlagsdata, några beräkningsmodeller

modifierades och en ny beräkningsmodell som skall kompensera

kommuner för merkostnader för bam och ungdom med utländsk bak-

grund infördes. Dessutom förlängdes införandereglema med ett år till

och med 2004, samtidigt som den totala bidragsminskningen för en

kommun eller ett landsting begränsades ytterligare. Med bidrags-

minskning avses den minskning vissa kommuner och landsting får vid-

kännas på grand av den omfördelning som införandet av det nya

statsbidrags- och utjämningssystemet medför.

År 2001 har ytterligare förändringar gjorts i inkomstutjämningen i

syfte att eliminera eventuella negativa marginaleffekter. Vid beräkning

av utjämningsbidrag eller utjämningsavgift i inkomstutjämningen

begränsas hur mycket den totala inkomstförändringen i en enskild

kommun eller landsting får avvika från förändringen för kommunerna

och landstingen i genomsnitt. Syftet är att bibehålla en långtgående ut-

jämning samtidigt som samtliga kommuner och landsting bör ges en reell

möjlighet att öka sina inkomster.

År 2001 omfördelas över 10 miljarder kronor från kommuner med

högre skattekraft till kommuner med lägre skattekraft än riksgenom-

snittet. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt drygt

4 miljarder kronor. Totalt omfördelas 14,7 miljarder kronor i inkomstut-

jämningen.

Även med en långtgående utjämning kan det, när utjämningen fått fullt

genomslag, finnas skillnader i kommunala skattesatser. Dessa skillnader

bör då främst kunna förklaras av skillnader i effektivitet, servicenivå

och/eller graden av avgiftsfinansiering. Det minskade gapet mellan

högsta och lägsta skattesats förklaras främst av att den lägsta skattesatsen

successivt har höjts efter 1995, dvs. året innan det nuvarande utjämnings-

systemet infördes (tabell 2.17). Mellan 1995 och 1999 sjönk den högsta

skattesatsen något. Därefter har den åter ökat till nästan samma nivå som

1995. Åren 1997-1999 tillämpades sanktioner i form av reducerat stats-

bidrag om en kommun eller ett landsting höjde skatten.

47

Tabell 2.17 Skillnad mellan

(kommuner och landsting)

högsta och

lägsta

kommunalskattesats

1995

1999

2000

2001

Högsta sammanlagda skattesats:

33,20

32,80

33,12

33,17

Lägsta sammanlagda skattesats:

25,70

26,20

26,50

27,15

Differens

7,50

6,60

6,62

6,02

Källor: Riksskatteverket och Statistiska centralbyrån.

Skr. 2000/01:102

Inkomstutjämningen

Tabell 2.18 Kommuner respektive landsting fördelade

efter relativ skattekraft 1999

Skattekraft i procent

av riksgenomsnittet

Antal

kommuner

Antal

landsting 1

75-79,9

10

0

80-89,9

101

1

90-99,9

123

19

100-109,9

37

0

110-119,9

8

1

120-129,9

7

0

150-159,9

2

0

180-189,9

1

0

‘Inkl. Gotlands kommun

Källa: Statistiska centralbyrån

Av tabellen framgår hur kommunerna och landstingen fördelas efter

relativ skattekraft. Med relativ skattekraft avses beskattningsbar

förvärvsinkomst per invånare i respektive kommun (landsting) i procent

av beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare i riket 1999 (dvs. enligt

2000 års taxering).

Den beskattningsbara förvärvsinkomsten per invånare i riket uppgick

1999 till 115 652 kronor. Den kommun som har lägst skattekraft

(Borgholm), har en beskattningsbar inkomst per invånare på 87 502

kronor. För kommunen med högst skattekraft (Danderyd) uppgår

motsvarande belopp till 209 309 kronor. Bland landstingen är spridning

mindre. Motsvarande belopp varierar mellan 95 629 (Gotlands kommun,

vilken även fullgör landstingsuppgifter) och 137 224 kronor (Stockholms

läns landsting).

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen består av 16 delmodcller för kommunerna och fyra

delmodeller för landstingen. 1 varje modell, som motsvaras av en

verksamhet eller ett kostnadsslag, beräknas en teoretisk kostnad

(standardkostnad) som anger hur mycket det kostar att tillhandahålla den

kommunala servicen, givet genomsnittlig kvalitet, effektivitet etc. samt

med hänsyn tagen till de strukturella förhållandena i respektive kommun

(landsting). Med strukturella faktorer avses för kommuner och landsting

opåverkbara faktorer, som har betydelse för servicebehovet och därmed

kostnaderna att tillhandahålla tjänster. Inom t.ex. grundskolan och äldre-

omsorgen har åldersstrukturen en avgörande betydelse för standard-

kostnaden.

48

Summeras standardkostnadema för de olika verksamheterna och kost- Skr. 2000/01:102

nadsslagen erhålls en s.k. strukturkostnad. Om kommunens (landstingets)

strukturkostnad överstiger riksgenomsnittet erhåller kommunen

(landstinget) ett utjämningsbidrag, som utgörs av skillnaden mellan den

egna strukturkostnaden och riksgenomsnittet. På motsvarande sätt

beräknas utjämningsavgiften för de kommuner (landsting) med en

strukturkostnad som är lägre än riksgenomsnittet.

De finns således inget direkt samband mellan kommunens

(landstingets) verkliga kostnad och den beräknade standardkostnaden för

respektive verksamheter.

Totalt omfördelas netto 4,9 miljarder kronor i kostnadsutjämningen för

kommuner och 1,3 miljarder kronor i kostnadsutjämningen för landsting.

Den totala omfördelningen netto är betydligt mindre än summan av

omfördelningen inom enskilda delmodeller. De verksamheter som

omfördelar mest pengar är de för kommunerna respektive landstingen

ekonomiskt tyngsta verksamheter. Vilka dessa är framgår av tabellen.

Tabell 2.19 Omfördelning i vissa delar av kostnadsutjämningen

mellan kommuner respektive landsting 2001.

Modell

Omfördelning

(miljarder kronor)

Kommuner

Äldreomsorg

5,3

Individ- och familjeomsorg

4,2

Grundskola

2,9

Barnomsorg

2,6

Gymnasieskola

1,2

Landsting

Hälso- och sjukvård

1,4

Källa: Finansdepartementet

2.11 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Bakgrund

Från och med 1996 har särskilda medel ställts till regeringens förfogande

för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå

kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan

hamna i en särskilt svår ekonomisk situation.

Bakgrunden är att 1990-talets ekonomiska kris och införandet av det

nya utjämningssystemet skapade svårigheter för vissa kommuner som

fick stora underskott i ekonomin. Anslaget för särskilda insatser

inrättades i samband med att det nya utjämningssystemet infördes 1996.

Regeringen har från 1996 och fram till nu tagit emot 199 ansökningar

om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive

ansökningar för flyktingkostnader) och från landstingen. Ett antal

kommuner och landsting har sökt flera gånger.

Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och

landsting har hittills reserverats ca 4,4 miljarder kronor av regeringen

enligt tabell 2.20.

49

Tabell 2.20 Medel som fördelats eller avses att fördelas av regeringen 1996- Skr. 2000/01:102

2002

Miljoner kronor

Bidrag (mkr)

Beslut efter särskild ansökan

351,2

Ansökningar som beretts av

Kommundclegationen

1317,3

Jämtland

15

Flyktingkostnader

650

Omstruktureringskostnader

185,4

Hiv/aidsverksamhet

342

Översvämningar

100

Andra katastrofer (diskoteksbranden i Göteborg

och raset i Vagnhärad)

96,1

Uppdrag, uppföljning

21

Uppdrag, moms

1,5

Omstäliningsbidrag landsting

300

Stöd och service för funktionshindrade

900

Nedläggningar i försvaret

95,4

Summa

4 374,9

Källa: Finansdepartementet

De kommuner och landsting som hittills beviljats bidrag av regeringen

efter särskild ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett

flertal samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveck-

ling vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur

ofta inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet

genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten,

men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora

belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag

kommunal ekonomi.

Bostadsdelegationen

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut

Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden

(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till

kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,

bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första

hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast

kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i

fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden

som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på

kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit

nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska

situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med

enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex.

möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.

I februari 2001 hade Bostadsdelegationen tagit emot 91 ansökningar.

Bland de 91 ansökningar som inkommit är 26 s.k. samrådsärenden där

samråd har skett med Kommundelegationen. Det kan vara ansökningar

från kommuner som sökt stöd både från regeringen och Bostads-

50

delegationen eller ansökningar där en del av kommunens problem är Skr. 2000/01:102

bostadsrelaterade.

Vid årsskiftet 2000/2001 hade 42 kommuner fått avslag på sin

ansökan. Avtal hade träffats med 36 kommuner. Fem ansökningar hade

avskrivits. Staten har genom de avtal som Bostadsdelegationen hittills

träffat åtagit sig att lämna bidrag till kommunerna med sammanlagt ca

1640 miljoner kronor och 115 miljoner kronor har reserverats för

täckning av framtida förluster för kreditgarantier.

För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har

besluten föregåtts av överläggningar mellan kommunfullmäktige i

respektive kommun och Bostadsdelegationen. Därefter har avtal träffats

om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för

statligt stöd. Bostadsdelegationens erfarenheter visar att i fråga om de

kommuner som kan få del av stödet är de kommunägda bostads-

företagens anspråk på insatser från sina ägare i allt väsentligt förorsakade

av de uthyrningssvårigheter företagen möter på en vikande lokal

bostadsmarknad. Ett omfattande hyresbortfall leder till att företagen inte

klarar att betala räntorna på sina lån. I kombination med en låg soliditet

medför detta att företagen ofta kontinuerligt är i behov av ägartillskott för

att inte bli likvidationsskyldiga.

Bostadsdelegationen har även möjlighet att erbjuda en kommun hjälp

att komma ur sina i vissa fall betungande borgensåtaganden för bostads-

rättsföreningar. Om delegationen medger det kan Statens bostadskredit-

nämnd lämna en statlig kreditgaranti som avlöser kommunens borgens-

åtagande. En förutsättning för att en sådan avlösen skall kunna genom-

föras är att kreditgivaren accepterar utbytet.

Kommundelegationen

Det finns också kommuner och landsting som har en så pass svår

ekonomisk situation, som inte kan hänföras till bostadsföretagen, att de

kan behöva ett ekonomiskt stöd för att genomföra rekonstruktiva

åtgärder.

För att föra en dialog med berörda kommuner och landsting om vilka

åtgärder de kan vidta tillsatte regeringen i augusti 1999 Delegationen för

stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balans-

kravet (Kommundelegationen, dir. 1999:65). Kommundelegationen fick i

uppdrag att inför regeringens beslut bereda de ansökningar som fram till

den 1 november 1999 inkommit. Regeringen överlämnade 42

ansökningar om stöd till Kommundelegationen. Av dessa avsåg 35

kommuner och 7 avser landsting.

Ytterligare 26 ärenden har hanterats av Bostadsdelegationen i samråd

med Kommundelegationen. Samrådsärenden är ansökningar från

kommuner som sökt stöd från Regeringen och Bostadsdelegationen eller

ansökningar där en del av kommunens problem är bostadsrelaterade men

där det också kan finnas andra problem. Delegationerna har överlagt med

berörda kommuner och landsting och tagit fram förslag till överens-

kommelser om villkoren för ett stöd.

Kommundelegationen rapporterade den 1 juli 2000 sitt uppdrag till

regeringen. Bostadsdelegationen överlämnade vid samma tidpunkt

samrådsärendena. 5 j

Kommundelegationen lämnade som förslag att överenskommelser

skulle ingås med 22 kommuner och 3 landsting. Regeringen slutförde

förhandlingar med ett landsting där förslag om stöd fanns.

I samrådsärendena lämnades förslag till 14 överenskommelser. För 11

av de 14 fanns också förslag om överenskommelser avseende bostads-

åtaganden. Efter beredning av förslagen tog regeringen under hösten

2000 beslut om bidrag och avslag. För den del som avsåg

överenskommelser avseende bostadsåtaganden uppdrogs åt Bostads-

dclegationen att ingå överenskommelser. I regeringens beslut höjdes

bidragsnivån med 1 O-procentenheter, 25 procent betalas ut 2002 och

bidrag kan utgå om ekonomisk balans uppnås med lägre sänkning av

bruttokostnaden jämfört med delegationernas förslag till överens-

kommelser.

36 kommuner och 4 landsting har beviljats bidrag med sammanlagt

1 317 miljoner och staten har ingått överenskommelser med dessa. I

korthet innebär överenskommelserna att kommunerna och landstingen

åtar sig att sänka sin bruttokostnadsnivå med en bestämd summa och att

uppnå ekonomisk balans senast bokslut 2002.

En särskild utredare har tillsatts med uppdrag att följa upp och stödja

de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av kommundele-

gationen och som av regeringen beviljats bidrag. Utredarens uppgift är

att aktivt följa genomförandet av åtgärder, följa den ekonomiska

situationen och vara samrådspart till berörda kommuner och landsting.

Utredaren skall lämna rapporter till regeringskansliet om utvecklingen

och rekommendationer i samband med utbetalningar.

Kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Varje kommun är enligt lag (2000:1383) om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar skyldig att planera för bostadsförsörjningen i

kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i

goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för

bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vidare skall kommunen,

om det behövs, anordna bostadsförmedling. Kommunala bostadsför-

medlingar som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid har också

möjlighet att ta ut en köavgift av de hyressökande. Uppgifterna i nedan-

stående redovisning är hämtade från Boverkets bostadsmarknadsenkäter

2001 (preliminära uppgifter) och 2000.

Kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågor

Mindre än var tredje kommun, uppger att det skulle behöva byggas fler

lägenheter under åren 2001-2002 än vad de tror kommer att byggas. I

ungefär lika många kommuner har kommunfullmäktige antagit ett

bostadsförsörjningsprogram, vilket är en ökning med 10 procent från

2000 Bostadsförsörjningsfrågoma tas dock i minskande grad upp i andra

sammanhang. I den kommunala översiktsplanen tog 14 procent av kom-

munerna upp dessa frågor 2001 mot 49 procent året innan, i samband

med fördjupningar av översiktsplanen var det 10 procent jämfört med 37

procent 2000, samt 6 procent i samband med andra strategiska planer (22

Skr. 2000/01:102

52

procent året före). 2001 uppgav var tredje kommun att man inte alls Skr. 2000/01:102

arbetar aktivt med bostadsförsörjningfrågoma.

Kommunal bostadsförmedling

År 2001 hade 28 kommuner en kommunal bostadsförmedling mot endast

16 året innan och i var tredje kommun, fanns det någon annan typ av

bostadsförmedling. Uppgifterna måste dock tas med en viss reservation. I

en del fall har det kommunala bostadsföretagets uthyrningsverksamhet

betraktats som ”kommunal bostadsförmedling”. År 2001 uppgav 57

procent av kommunerna att det inte fanns någon bostadsförmedling alls,

vilket är en markant minskning jämfört med 85 procent året innan.

Av de kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling kan var-

annan erbjuda information eller rådgivning till bostadssökande och i

38 % av dessa kan de bostadssökande få en lista över lokala fastighets-

ägare med telefonnummer. Knappt 20 procent ger ingen sådan service

alls, vilket är minskning med 4 procentenheter jämfört med 2000.

Förturer samt bostadsanvisning för särskilt utsatta hushåll

Endast något mer än var tredje kommun har någon form av

förtursverksamhet, främst då av sociala eller medicinska skäl. En viss

ökning har skett när det gäller förekomsten av regelbundet samarbete

mellan kommunen och hyresvärdar för att få fram bostäder till

bostadslösa som hyresvärdarna inte godkänner som hyresgäster (med

egna kontrakt). 71 procent av kommunerna har sådant samarbete med

kommunägt bostadsföretag och 24 procent med privata fastighetsägare.

Året innan var motsvarande siffror 67 procent resp. 20 procent.

53

Skr. 2000/01:102

3 Folkhälsa

Sammanfattande slutsatser

Måluppfyllelse inom folkhälsoområdet har nåtts i det avseendet att

folkhälsan under 1990-talet generellt sett förbättrats. Förbättringarna i

hälsa kan mätas bl.a. genom ökad medellivslängd. Om utgångs-

punkten för bedömningen i stället tas i hälsoproblem och sjukdomar

snarare än dödlighet blir bilden något annorlunda. En särskilt stor

försämring har dock skett vad gäller det psykiska ohälsa och här har

ingen förbättring skett under slutet av 1990-talet. Vad avser målen att

minska ojämlikheten i hälsa har detta inte uppfyllts i tillfredsställande

grad. Hälsan varierar både inom och mellan län och kommuner.

Engagemanget för folkhälsofrågor i kommunerna har ökat under de

senaste åren. En stor del av kommunerna har också utarbetat

folkhälsoprogram, folkhälsoplaner eller policydokument för folkhälsa.

Lokala folkhälsoråd har dessutom inrättats i en majoritet av

kommunerna. Preventiva insatser kan överlag sägas vara ett resurs-

mässigt jämförelsevis lågt prioriterat område inom såväl landsting

som kommuner.

Nationella mål

Begreppet folkhälsa betecknar det allmänna hälsotillståndet för hela eller

delar av befolkningen samt hälsans utveckling och fördelning i

befolkningen. För ett framgångsrikt folkhälsoarbete krävs sektorsöver-

gripande samverkan på både lokal (kommuner), regional (landsting samt

försöksverksamhet med regioner) och nationell nivå.

Mål inom folkhälsoområdet som berör kommunsektorn finns angivna i

lagar och förordningar inom områdena; alkohol, tobak, narkotika, smitt-

skydd, hälso- och sjukvård, socialtjänst, socialförsäkringar, arbetsmiljö,

arbetsmarknad, miljö, boende, trafik, utbildning, jordbruk och livsmedel.

Exempel på mål som berör folkhälsoområdet återfinns bl.a. i 2 § hälso-

och sjukvårdslagen (1982:763): ”Målet för hälso- och sjukvården är en

god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen”. I denna mål-

formulering framgår att lagens intentioner är att uppnå en god hälsa för

hela befolkningen, vilket innebär att ojämlikheten i hälsa bör minska för

att målen skall kunna nås.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna och landstingen har genom sina olika ansvarsområden en

direkt påverkan på folkhälsan och därmed ett ansvar för huruvida

folkhälsomålen uppfylls eller inte. Det är dock mycket svårt att värdera

och mäta effekterna av de insatser som görs inom folkhälsoområdet, dels

på grund av att flera faktorer samtidigt kan påverka ett visst utfall, dels

54

för att effekterna av folkhälsoinsatser ofta visar sig på lång sikt. Skr. 2000/01:102

Sammanfattningsvis har måluppfyllelse nåtts i det avseendet att folk-

hälsan generellt sett har förbättrats under 1990-talet.

Om utgångspunkten för bedömningen i stället tas i hälsoproblem och

sjukdomar snarare än dödlighet blir bilden något annorlunda. Hälsoläget

försämrades under 1990-talets första hälft, därefter har vissa förbättringar

skett under slutet av 1990-talet. En försämring har dock skett vad gäller

den psykiska ohälsa och här har ingen förbättring skett under slutet av

1990-talet.

Vad avser målet att minska ojämlikheten i hälsa har detta inte uppfyllts

i tillfredsställande grad. I slutet av 1990-talet har kvinnor fortfarande

sämre hälsa än män, utrikes födda har allmänt sett sämre hälsa än inrikes

födda, ensamstående med bam har allmänt sett sämre hälsa än människor

i andra typer av hushåll och arbetare har sämre hälsa än tjänstemän. När

det gäller det nedsatta psykiska välbefinnandet i form av oro, ängslan och

ångest under 1990-talet har det skett betydligt kraftigare försämringar

bland de yngre än bland de äldre.

Medellivslängden ökar sedan länge i den svenska befolkningen och

visar inte några tecken till stagnation. Medellivslängden 2000 var 82,1 år

för kvinnor och 77,5 år för män.

Diagram 3.1 Medellivslängd, män och kvinnor (5-årsmedelvärden, 1992-

1996)

Medellivslängden varierar mellan olika landsdelar och län. I sydvästra

Sverige lever man längst. Skillnaderna är större mellan enskilda

kommuner än mellan länen.

Ungefär en ijärdedel av befolkningen i åldrama 16-84 år anger att

deras självupplevda hälsotillstånd inte är gott. Om man jämför hälso-

tillståndet mellan länen framgår att det finns stora skillnader mellan

personer i olika län samt mellan män och kvinnor i samma län.

Människors livsvillkor varierar mellan olika delar av Sverige. I

områden inom kommuner eller län med t.ex. hög arbetslöshet, många

bidragsmottagare och en hög andel rökare är t.ex. medellivslängden lägre

och dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar högre. Livsvillkoren ter sig

55

annorlunda i de mest utsatta förorterna än i vissa storstadskommuner

med många höginkomstmottagare. Detta avspeglas i människors hälsa

samt i utnyttjandet av vården. I det kommunala utjämningssystemet

beaktas socioekonomiska skillnader av de slag som beskrivits ovan.

Delta gäller kostnadsutjämningen för äldreomsorg och hälso- och sjuk-

vård.

Diagram 3.2 Medellivslängd (medelvärde 1992-1996) och bidragsmottagare

0-64 år per tusen Invånare

Skr. 2000/01:102

Bidragsmottagare, 20-64 år antal per 1000

Källa-. Socialstyrelsen/EpC: databasen Hur mår Sverige?

En jämförelse mellan andelen bidragsmottagare (förtidspension, arbets-

löshetsersättning, socialbidrag eller sjukersättning som uppgått till mer

än 30 procent av arbetsinkomsten) och medellivslängden i Sveriges alla

kommuner visar på sambanden mellan sociala förhållanden och död-

lighet.

Hög konsumtion och missbruk av alkohol är fortfarande ett allvarligt

hälsoproblem som både orsakar sjukdomar, bl.a. hjärt- och kärlsjuk-

domar, skador och för tidig död. Den totala alkoholkonsumtionen

(registrerad och oregistrerad) har efter EU-inträdet ökat med ca 0,5 liter

(100 % alkohol) per person (över 15 år) och år till cirka 8,5 liter per

person och år. Det finns ett samband mellan den totala

alkoholkonsumtionen i landet och den totala dödligheten. Hög

alkoholkonsumtion per invånare i ett län följs på samma sätt av en högre

dödlighet i alkoholrelaterade sjukdomar och skador. Tobaken liksom

alkoholen är ett av de allra största hoten mot vår hälsa. I genomsnitt

förlorar rökare 6,5 år av sitt liv pga. rökning. Det finns stora skillnader i

rökning såväl mellan län som mellan kvinnor och män.

Vad avser utveckling av metoder för kvalitetssäkring inom folkhälso-

området pågår ett sådant utvecklingsarbete på ett flertal håll i landet. I en

kartläggning gjord av Socialstyrelsen visade det sig att intresset för

kvalitetssäkring är stort och att det finns ett stort behov av utbildning

inom området. Kartläggningen visade dessutom att hälften av de

tillfrågade samhällsmedicinska enheterna och drygt en tredjedel av

56

hälsoplanerama i mycket eller ganska stor utsträckning arbetade med Skr. 2000/01:102

kvalitetssäkring av folkhälsoarbete.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Kommuner och landsting är några av de allra viktigaste folkhälso-

aktörema i samhället. Dock saknas idag en samlad redovisning av

kommunernas och landstingens prestationer och kostnader inom detta

område.

Exempel på områden där kommunerna och landstingen utför presta-

tioner som har beröring på folkhälsan är hälso- och sjukvård, hälsoskydd,

samt miljöskydd. Kommunerna ansvarar också för tillståndsprövning för

alkohol, tillsyn av restaurangernas servering av alkoholdrycker samt

tobakstillsyn.

Majoriteten av landstingen har inrättat s.k. samhällsmedicinska enheter

(eller motsvarande) där det utförs viktiga preventiva folkhälsoinsatser.

Dessa enheter arbetar bl.a. med epidemiologisk bevakning, folkhälso-

rapportering, hälsopolitiska program, kompetenscentrum, stöd och ut-

veckling av hälsofrämjande och förebyggande insatser såväl genom

sektorsövergripande arbete inom det egna länet som riktade insatser inom

den egna organisationen. Flera landsting utför även egna forsknings-

insatser, ofta i samarbete med universitet och högskolor.

Ett lokalt förebyggande arbete utförs även av landstingen via

primärvården, folktandvården och lokala hälsoplanerare. Även kom-

munerna har anställt lokala hälsoplanerare. I vissa fall har landstingen

utsett folkhälsolandstingsråd och politiskt tillsatta folkhälsoutskott.

Engagemanget för folkhälsofrågor i kommunerna har ökat under de

senaste åren. Ett flertal kommuner önskar även vidareutveckla sitt

folkhälsoarbete och sin folkhälsopolitik i framtiden. Lokala folkhälsoråd

(alt. hälsoråd, tvärsektoriellt samarbete på regional respektive lokal nivå)

har bildats i en majoritet av kommunerna. Folkhälsoarbetet ingår

dessutom som en viktig del i det lokala Agenda 21-arbetet i många

kommuner.

En stor del av kommunerna har också utarbetat folkhälsoprogram,

folkhälsoplaner eller policydokument för folkhälsa. I ett antal kommuner

arbetar man även med hälsokonsekvensbeskrivningar samt lokala

välfärdsbokslut.

Ett exempel på hur landsting i samverkan med kommuner m.fl. uppnått

goda effekter på folkhälsan är ett uppmärksammat projekt kallat

Norsjösatsningen. Norsjösatsningen var ett tioårigt förebyggande arbete

mot hjärt- och kärlsjukdom och diabetes som Västerbottens läns

landsting startade i Norsjö kommun 1985. I de tioårsutvärderingar som

har gjorts efter satsningen visade det sig att kolesterol- och blodtrycks-

nivåer sedan 1985 gått ned mer i Norsjös befolkning än i jämförelse-

områdena. Risken att dö i hjärtinfarkt reducerades med 36 procent i

Norsjö kommun medan motsvarande risknedgång i jämförelseområdena

var 1 procent.

57

Kostnader

Skr. 2000/01:102

Det är i dagsläget, som tidigare nämnts, svårt att få en överblick över

kommunernas och landstingens kostnader för insatser inom folkhälso-

området. Svårigheten att få fram denna typ av uppgifter beror delvis på

skilda organisatoriska förutsättningar och olika principer för redovisning

i kommuner och landsting.

Preventiva insatser kan generellt sett sägas vara ett resursmässigt

jämförelsevis lågt prioriterat område inom såväl landsting som

kommuner. Trots detta förefaller landstingen i stor utsträckning värna om

det förebyggande folkhälsoarbetets relativt blygsamma resurser. Som ett

exempel kan nämnas Stockholms läns landsting (ca 1/5 av landets totala

befolkning) där sjukvårdskostnaderna 1999 uppgick till ca 25 miljarder

kronor. Av dessa avsattes 165 miljoner kronor eller 0,7 procent till den

samhällsmedicinska enheten (exklusive resurser som avsatts till

preventiva åtgärder inom andra delar av hälso- och sjukvårdssystemet).

Sammantaget behövs mer kunskap om kommunernas och landstingens

prestationer och kostnader i förhållande till de nationella mål och de

statliga medel som utbetalas till kommunsektorn för olika ändamål inom

folkhälsoområdet. Som exempel kan anges det arbete som utförs inom

kommunsektorn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet.

Regeringen har t.ex. i propositionen (prop. 2001/01:20) Nationell hand-

lingsplan för att förebygga alkoholskador, avsatt 300 miljoner kronor

under tre år för förstärkta alkoholskadeförebyggande insatser i

kommunerna.

58

Skr. 2000/01:102

4 Hälso- och sjukvård

Sammanfattande slutsatser

Målet för hälso- och sjukvården och tandvården är en god hälsa och en

vård på lika villkor för hela befolkningen. Köerna till vården har ökat

beroende bl.a. på den svaga samhällsekonomiska utvecklingen under

1990-talets första hälft. Produktionen inom vården har dock också

ökat. Genom den medicinsk-tekniska utvecklingen kan behandlingar

sättas in vid tidigare indikationer och högre upp i åldrarna.

Antalet anmälningar som inkommit till hälso- och sjukvårdens

ansvarsnämnd är oförändrat jämfört med föregående år. Antalet

anmälningar som lett till påföljd har varit i stort varit oförändrat under

1900-talet.

Nationella kvalitetsregisterupprättade av sjuk vårdsprofessionen

visar på förbättringar av vården när det gäller vanliga åkommor som

stroke, bråck samt hjärt- och kärlsjukdomar. Primärvårdens kapacitet

är otillräcklig, vilket leder till problem med tillgänglighet, kvalitet och

samordning. Inom äldreomsorgen är brister i vårdkedjan mellan

sjukhusen, landstingens primärvård och kommunerna ett av de största

kvarvarande problemen i genomförandet av Ädelreformen.

Utvärderingar av psykiatrireformen visar att utvecklingen allmänt sett

varit god. Brister finns dock i samverkan mellan vårdens huvudmän.

Tandhälsan hos befolkningen har förbättrats under 1990-talet.

Utvecklingen av nya läkemedel har bidragit till att allt fler

sjukdomar kan botas eller behandlas. Kostnaderna för läkemedels-

förmånen uppgick till 15,9 miljarder kronor 2000, en ökning med 1

miljard jämfört med 1999.

Det totala antalet läkarbesök 1999 uppgick till 25,5 miljoner, vilket

är ungefär samma som föregående år. Antalet vårdplatser inom

somatisk korttidsvård har fortsatt att minska, vilket bl.a. beror på en

mer behandlingsintensiv vård. Även antalet vårdplatser inom den

psykiatriska vården har minskat. Kostnaderna för den offentliga hälso-

och sjukvården ökade 1999 med 6,4 procent jämfört med föregående

år. De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1999 till

151,4 miljarder kronor.

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården har ökat

något sedan mitten av 1990-talet. Inom många områden ökar dock

rekryteringsproblemen och bristsituationer har uppstått.

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen, 2 § första stycket

hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Till hälso- och sjukvårdens

uppgifter hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att

59

behandla och bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom

rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjuk-

dom och stödja dem som drabbas av sjukdom.

Enligt riksdagens beslut finns sedan 1997 en allmän prioriteringsregel i

2 § HSL som fastlägger att den som har det största behovet av hälso- och

sjukvården skall ha företräde till vården. Enligt detta beslut har, med

etiska principer som grund, riktlinjer lagts fast för prioriteringar inom

hälso- och sjukvården. Av 2 b § HSL framgår att patienten skall ges

individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de

metoder för undersökning, vård och behandling som finns.

HSL omfattar flera vitt skilda verksamhetsområden. Utöver de

områden som omfattas av HSL bör framförallt tandvården och läkemedel

uppmärksammas.

Det övergripande målet för tandvården liknar till stora delar de mål

som uppställs i HSL. Målet för tandvården är en god tandhälsa och en

tandvård på lika villkor för hela befolkningen, 2 § tandvårdslagen

(1985:125).

Kraven på god vård uttrycks på samma sätt i 2 a § HSL och 3 §

tandvårdslagen, nämligen att god vård respektive tandvård skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i

vården och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsperso-

nalen.

Vidare följer att vården och behandlingen så långt det är möjligt skall

utformas och genomföras i samråd med patienten.

I sammanhanget kan nämnas att det i den av riksdagen antagna

propositionen den av riksdagen om en nationell handlingsplan för

utveckling av hälso- och sjukvården, betonas att tillgängligheten och

kvaliteten i hälso- och sjukvården skall förstärkas (prop. 1999/2000:149

bet. 2000/01:SOU5 rskr 2000:01:35). Enligt propositionen skall också

den ökande etniska och kulturella mångfalden i patientgruppen beaktas

inom hälso- och sjukvårdsupplysning.

I läkemedelslagcn (1992:859) saknas målparagrafer av det slag som

återfinns i HSL och tandvårdslagen. Av 4 § läkemedelslagen följer dock

att ett läkemedel skall vara av god kvalitet och ändamålsenligt. Ett läke-

medel är ändamålsenligt om det är verksamt för sitt ändamål och vid

normal användning inte har skadeverkningar som står i missförhållande

till den avsedda effekten. Förutom målbeskrivningen i läkemedelslagen

finns även uttryckta krav på att ett läkemedel skall vara kostnads-

effektivt. 1 Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1996:31) om fast-

ställande av pris på läkemedel m.m. anges i 3 § att Riksförsäkringsverket

skall ta hänsyn till bland annat läkemedlets eller varans förväntade

medicinska och hälsoekonomiska värde.

Måluppfyllelse och kvalitet

De mål som ställs upp i exempelvis hälso- och sjukvårdslagen är

generella. Därmed kan måluppfyllelsen vara svår att mäta. En mängd

Skr. 2000/01:102

60

faktorer och insatser, både inom och utanför sjukvårdsorganisationen, Skr. 2000/01:102

måste samverka för att målen skall uppnås.

I stor utsträckning ges vården som en serie insatser från olika vård-

givare. Detta innebär problem när måluppfyllelsen skall utvärderas.

Korta vårdtider inom exempelvis den slutna vården kan vara efter-

strävansvärt och en indikator på effektiv och god vård. Emellertid be-

höver kortare vårdtider i sig inte alltid vara något positivt för den en-

skilde. Så kan vara fallet om bristerna i öppenvården är sådana att

resurserna inte räcker till för att på ett bra sätt ta hand om den person som

skrivits ut från slutenvården. Måluppfyllelsen påverkas också i stor grad

av huvudmännens, dvs. kommunerna och landstingens, förmåga att sam-

arbeta sinsemellan. I sammanhanget kan nämnas att arbete pågår med att

utarbeta övergripande indikatorer som beskriver kvalitet inom hälso- och

sjukvården. Förslag på sådana kvalitetsindikatorer har lämnats av

Socialstyrelsen till regeringen i januari 2001.

Enligt en samlad bedömning av Socialstyrelsen, är kvaliteten och

innehållet i den svenska vården hög i jämförelse med andra OECD-

länder. Spädbarnsdödligheten har minskat och medellivslängden har

ökat. Patientens ställning har stärkts genom ökade valmöjligheter och rätt

till inflytande och delaktighet i behandlingen. Även om den svenska

hälso- och sjukvården i ett internationellt perspektiv fungerar bra, finns

faktorer som pekar på att ytterligare förbättringar kan göras i ett

nationellt perspektiv.

Tillgänglighet till vården

Tillgängligheten är ett mått på en god hälso- och sjukvårds kvalitet. Med

tillgänglighet kan bl.a. avses vårdutbudets omfattning och lokalisering,

den tid det tar att bli omhändertagen och vilka direkta kostnader för den

enskilde som är förenade med att utnyttja vården. Ett mått på till-

gänglighet är hur många som står i kö för att få vård, såväl akut som

planerad.

Tillgängligheten inom hälso- och sjukvården har på flera områden

förbättrats på så sätt att allt fler får vård. Den svaga samhällsekonomiska

utvecklingen under 1990-talets första hälft ledde till bristande resurser

och därmed växande köer och försämrad kontinuitet. I det avseendet kan

tillgängligheten till vården generellt sägas ha blivit sämre under 1990-

talet.

Vårdköer och produktion

Väntetiderna till vården är ett resultat av balansen mellan tillströmning

och produktion. Positivt är att produktionen vid många sjukvårdsenheter

har ökat under 1990-talet. Den medicinsk-tekniska utvecklingen har

bidragit till att skapa både nya och utvidgade möjligheter till vård och att

behandling sätts in vid tidigare indikationer och högre upp i åldrama.

Gråstarrsoperationer är ett exempel där köerna ökat trots att produktionen

vid sjukvårdsenheterna också har ökat. Behandling mot gråstarr sker

också vid lindrigare synnedsättning än tidigare. År 1992 utfördes 33 000

gråstarrsoperationer, samtidigt som 16 000 patienter stod i kö. År 1998

61

stod 31 500 personer i kö för en operation. Antalet operationer som

utfördes uppgick dock till 57 000 (se prop,1999/2000:149).

Samma fenomen som gäller för gråslarr gäller även för exempelvis

kranskärlsoperationer, ballongdilatationcr (PTCA) och primära höftleds-

operationer. Trots en mycket omfattande ökning av antalet operationer

har man inte kunnat minska vare sig väntetider eller antalet väntande. Ett

ökat utbud av behandlingar ökar i sig tillgängligheten till vården, men

även efterfrågan. Exemplet illustrerar väl att den generellt försämrade

tillgängligheten inte beror på att hälso- och sjukvården producerar

mindre utan att den tvärtom producerar mer än någonsin. Problemet med

tillgängligheten i den planerade vården har att göra med en obalans

mellan ökade behandlingsmöjligheter och kapacitetsbegränsningar.

Anmälningar till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd

En indikator som generellt belyser förekomsten och karaktären av brister

och problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som

inkom till HSAN ökade stadigt mellan 1990-1998. En viss minskning av

antalet anmälningar har dock kunnat konstateras under åren 1999 och

2000. Enligt HSAN är utbyggnaden av landstingens patientnämnder en

trolig förklaring till minskningen av antalet anmälningar utbyggnaden av

landstingens patientnämnder. Antalet ärenden som lett till påföljd har

varit oförändrat under 1990-talet, vilket tyder på att det kan vara

anmälningsbenägenheten snarare än antalet fel i vården som ökat.

Majoriteten av anmälarna utgörs av kvinnor, 60 procent år 2000.

Skillnaderna mellan könen bör beaktas mot bakgrund av att kvinnor har

en högre medellivslängd och ett högre vårdutnyttjande än män. Den

vanligast förekommande åldersgruppen bland anmälarna är personer i

åldrama 50-60 år.

Av anmäld hälso- och sjukvårdspersonal 2000, var omkring 76 procent

läkare, 12 procent sjuksköterskor och barnmorskor och 4,5 procent tand-

läkare. Kvinnliga läkare anmäls i mindre grad än manliga.

De vanligaste typerna av anmälningar avser kirurgiska specialiteter,

allmänmedicin och psykiatri. Även gynckologi utgör en stor del av

anmälningarna till HSAN.

Skr. 2000/01:102

62

Diagram 4.1 Antal inkomna anmälningar, avgjorda ärenden samt påföljder Skr. 2000/01:102

till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 1990/91-2000.

Källa: Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Prioriteringsarbete

I januari 2001 lade Prioriteringsdelegationen fram sitt slutbetänkande

Prioriteringar i vården (SOU 2001:8). Delegationen pekar på vikten av

att landsting och kommuner arbetar och diskuterar prioriteringar inom

vården utifrån de riktlinjer riksdagen beslutade om 1997. Arbete med

prioriteringar pågår också i många landsting runt om i landet. Riksdagens

beslut om prioriteringar har enligt delegationen fått bredast genomslag

hos landstingen. För kommunerna har det varit svårare att omsätta

riksdagens beslut i det konkreta arbetet.

Kvalitet - primärvård

Kvaliteten inom primärvården kan inte mätas på samma sätt som

kvaliteten inom slutenvården. Register av samma typ som det nationella

kvalitetsregistret och slutenvårdsregistret, som är viktiga underlag för att

göra kvalitetsregister av slutenvården saknas. Detta gör att en upp-

följning av innehåll och kvalitet i primärvården är svår att göra på

nationell nivå.

Under 1990-talet har primärvården fått ansvar för patienterna med allt

tyngre vårdbehov. 1 Sjukdomstillstånd som tidigare krävt långvarig sluten

vård, sköts numera i den öppna vården. Strukturomvandlingen inom

hälso- och sjukvården är dock ofullgången.

I I slutet av december 2000 lämnade Samverkansutredningen sitt slutbetänkande Samverkan

- om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet m.m. (SOU 2000:114).

Utredaren har bl.a. haft till uppgift att beskriva och analysera de problem som finns idag vid

samverkan mellan landstingens hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg.

63

Den förändrade arbetsfördelningen mellan sjukhus och primärvården har Skr. 2000/01:102

inte åtföljts av en tillräckligt ökade resurser. Primärvården har

otillräcklig kapacitet, vilket leder till problem med tillgänglighet, kvalitet

och samordning i stora delar av vården och att specialistvårdens resurser

inte används ändamålsenligt. Bristande tillgänglighet till primärvården

har bl.a. kunnat konstaterats i fall där personer insjuknat akut under

jourtid (prop.1999/2000:149). Antalet allmänläkare i primärvården måste

öka liksom kvaliteten på de medicinska insatserna i den kommunala

primärvården.

Kvalitet - sluten vård

Ett viktigt material för att kunna göra kvalitetsbedömningar är de s.k.

kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. I dag finns ett

drygt fyrtiotal kvalitetsregister som, i varierande utsträckning, är riks-

täckande. Register finns spridda hos olika kliniker, sjukhus, landsting etc.

Registren kan användas för flera ändamål, bl.a. utgör de ett viktigt

underlag vid värdering av nya metoder, belyser variationer över tid

mellan kliniker avseende behandlingsmetoder, kvalitet och vård-

utnyttjande etc.

Ett exempel på ett nationellt kvalitetsregister är registret Riksslroke.

Stroke, eller slaganfall, är en av våra stora folksjukdomar. Varje år

insjuknar cirka 25 000 svenskar i slaganfall, varav över 20 000 för första

gången. Datortomografi är en nödvändig undersökning för att diag-

nostisera huvudtyp av slaganfall och bör göras på alla patienter inom 24

timmar. Av kvalitetsregistret framgår att andelen strokepatienter dator-

tomograferade (alla åldrar) har ökat från 90 till 95 procent från 1995 till

1998 och till nära 98 procent för patienter under 75 år, vilket är en stark

och positiv utveckling. Ur kvalitetsregistret kan det också utläsas att det

finns lokala skillnader i organisationen av slaganfallsenheter och andelen

patienter som vårdas på sådan enhet. Vidare kan även stora skillnader i

medicinsk praxis för vård och behandling av strokepatienter utläsas.

Vård vid särskild strokeenhet har visat sig minska både dödlighet och

handikappgrad samt vara kostnadseffektiv.

Hjärt- och kärlsjukdomar är fortfarande en av de vanligaste

dödsorsakerna i Sverige. Dödligheten har dock minskat. Av det natio-

nella registret för hjärtintensivvård följer att andelen återinfarkter har

minskat under senare år och varierar mellan en till tolv procent mellan

olika kliniker. Stora skillnader har påvisats i vårdtider, medicinsk

metodik och läkemedelsanvändning mellan olika sjukhus.

En stor del av alla vuxna män löper en stor risk att någon gång i livet

drabbas av bråck. Bråckoperation är den vanligaste operationen hos

vuxna män. Det nationella registret för bråckkirurgi visar att en påtaglig

kvalitetsförbättring av bråckkirurgin har skett under åren 1992-1997.

Risken för omoperation inom 24 månader efter en ljumskbråcksoperation

utförd under perioden 1996-1997 var lägre än efter en operation utförd

under perioden 1992-1995.

64

Skr. 2000/01:102

Hälso- och sjukvård för äldre

Det finns stora grupper bland de äldre med fysiska och psykiska

funktionshinder vars behov av vård, omsorg och behandling inte fått

tillräcklig uppmärksamhet. Exempelvis gäller detta äldre med psykiska

besvär och äldre med reumatiska sjukdomar (Äldreuppdraget. Slut-

rapport - Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:4). Brister i

vårdkedjan mellan sjukhusen och kommunernas äldrevård är ett av de

största problemen inom äldreomsorgen.

I utvärderingar av de kommunala särskilda boendeformerna lyfts

bristen på organiserad, systematisk läkarmedverkan fram. Bristema

gäller behandlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det

regelbundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete.

Hälso- och sjukvårdför psykiskt sjuka

Psykiatrireformen, som genomfördes 1995, syftade till att förbättra

psykiskt funktionshindrade personers situation i samhället genom att bl.a.

stimulera utbyggnaden av bostäder och utveckla dagliga verksamheter.

Utvärderingar visar att utvecklingen allmänt sett varit god samtidigt som

ett antal brister har konstaterats, bl.a. när det gäller det sociala stödet och

hur somatiska och psykiatriska vårdbehov tillgodoses (Socialstyrelsens

slutrapport från utvärderingen av 1995 års psykiatrireform 1999:1).

Positiva effekter har uppnåtts genom statliga stimulansmedel som

anvisats bl.a. till daglig sysselsättning och nya former av boendestöd. Till

bristema hör framförallt samordningsproblem mellan landstingens och

kommunernas vård och omsorg. Tillämpningen av begreppet medicinskt

färdigbehandlad innebär att en del patienter har omfattande och kvar-

stående symptom och behov av uppföljning och fortsatta behandlings-

insatser även efter utskrivningstillfället från slutenvården. Enligt

uppgifter från Socialstyrelsen föregås inte in- och utskrivningar av den

planering och samverkan som förutsätts enligt gällande föreskrifter och

allmänna råd (Socialstyrelsens årsredovisning för 1999).

Rapporter visar att vården fungerar otillfredsställande för ungdomar

med allvarlig psykisk ohälsa. Ofta uppstår olyckliga och onödiga

kontinuitetsbrott i vården för ungdomar som befinner sig i gränslandet

mellan bam- och ungdomspsykiatrin och vuxenpsykiatrin. Inom flertalet

landsting pågår också arbete för att integrera de olika specialiteterna.

Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen

(1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV) har varit föremål för ett

antal lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2000 (prop.

1999/2000:44). En del av ändringarna i LPT och LRV innebär ökade

krav på en fungerande samverkan mellan landstingen och kommunerna.

Bl.a. är det av stor vikt att aktiva samordnande insatser vidtas av samtliga

berörda huvudmän under långtidspermissioner och att åtgärderna är

dokumenterade i en vårdplan.

3 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Tandvård

Skr. 2000/01:102

Redovisningar om kvalitet och tillgänglighet inom tandvården är relativt

begränsade. Kariesförekomsten hos bam och ungdomar belyser tand-

vårdens insatser för att minska sjukdomen karies. Insatser görs bl.a. med

en avgiftsfri, organiserad bam- och ungdomsbehandling, som har visat

sig mycket ändamålsenlig. Socialstyrelsens rapporter visar en stadig

ökning av antalet kariesfria bam i olika åldrar mellan åren 1985 och

1999, även om det finns tecken på att förbättringen av tandhälsan har

mattats av under de senaste åren. Statistik över kariesfrekvensen

presenterades i förra årets skrivelse om utveckling i den kommunala

sektorn (skr. 1999/2000:102).

Även den vuxna befolkningens tandhälsa har förbättrats under

motsvarande tidsperiod. Ett sätt att mäta deras tandhälsa är andelen av

befolkningen som uppger sig ha svårigheter att tugga hårda saker.

Andelen som har tuggsvårigheter har generellt minskat och då speciellt

bland personer i åldrama 65 år och äldre.

Stora skillnader i tandhälsan finns dock fortfarande mellan länen och

mellan olika befolkningsgrupper, exempelvis mellan olika inkomst-

grupper. Viss information om tandhälsan och tillgången till tandvård

finns i en intervjuundersökning som Socialstyrelsen genomfört i fyra län.

Av undersökningen, som utfördes under 1999, framgick att 88 procent av

de tillfrågade besökt tandläkare under de två senaste åren, vilket var

samma andel som 1997, då en liknande undersökning gjordes. Andelen

som besökt tandläkare inom en tvåårsperiod var lägre bland dem som

hade besökt folktandvården än bland dem som hade besökt privat-

tandvården (85 respektive 92 procent). Omkring 24 procent ansåg sig

inte ha råd med den tandvård de behövde.

Bristen på tandläkare och annan tandvårdspersonal riskerar att

försämra tandvårdens kvalitet och tillgänglighet. Enligt en undersökning

genomförd av Socialstyrelsen i september 2000 är andelen vakanser

drygt 3 procent inom allmäntandvården. Spridningen mellan landstingen

är dock betydande, vakanser saknas helt i Stockholm, Halland,

Göteborgs kommun samt Gävleborg medan andelen vakanta tjänster i

Kalmar är ca 18 procent.

Regeringen har tillsatt en särskild utredare som har i uppdrag att göra

en samlad utvärdering av det reformerade tandvårdsstödet. 1

Läkemedel

Läkemedel är en av flera viktiga behandlingsformer inom hälso- och

sjukvården. Utvecklingen av nya läkemedel har bidragit till att allt fler

sjukdomar kan botas eller behandlas med förlängd livslängd och

förbättrad livskvalitet för patienterna. Läkemedlen har också medfört att

en allt större andel av sjukvården kan bedrivas i öppen vård, vilket inne-

burit att antalet vårdplatser och antalet kirurgiska ingrepp reducerats.

1 Utredningen skall bl.a. utreda förutsättningarna för att förbättra stödet vid höga behand-

lingskostnader och vidare analysera utvecklingen av priserna för tandvård. Ett

delbetänkande skall lämnas i mars 2001 och ett slutbetänkande skall överlämnas till

regeringen den 31 mars 2002.

66

Landstingen har det fulla kostnadsansvaret för läkemedel i sluten vård. Skr. 2000/01:102

I formell mening övergick även kostnadsansvaret för subventionerade

läkemedel i öppen vård, den s.k. läkemedelsförmånen, till landstingen

den 1 januari 1998. Staten lämnar emellertid alltjämt ett särskilt stats-

bidrag till landstingen för kostnaderna för läkemedelsförmånen. Under

senare år har åtgärder initierats och vidtagits för att öka kostnads-

kontrollen och effektiviteten i läkemedelsförmånen. En viktig åtgärd för

att öka effektiviteten i förmånssystemet är att införa en ny modell för

statens ersättning till landstingen för läkemedelsförmånens kostnader.

Inriktningen är att en sådan ny modell skall införas fr.o.m. 2002.

Regeringen planerar att under 2001 ta viktiga steg mot ökad kostnads-

kontroll och effektivitet i förmånssystemet. Förslag skall tas fram om ett

förändrat system för prissättning av läkemedel som ingår i läkemedels-

förmånen och om förbättrade system för ekonomisk och medicinsk

uppföljning av förskrivning och konsumtion av läkemedel.

Kostnaderna för läkemedelsförmånen har stadigt ökat under hela 1990-

talet (i genomsnitt med 11 procent per år), och uppgick 2000 till

15,9 miljarder kronor, en ökning med 1 miljard jämfört med 1999.

Kostnadsökningarna har olika orsaker. De viktigaste förklaringarna är

att inkomstutvecklingen har ett starkt positivt samband med utvecklingen

av läkemedelskostnaderna och den demografiska utvecklingen, som

innebär att läkemedelsbehoven ökar i takt med att antalet äldre i

befolkningen ökar. Vidare kan nämnas strukturförändringarna inom

vården, som har lett till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i

öppenvård samt introduktionen av nya och dyrare läkemedel.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök 1999 uppgick till 25,5 miljoner, vilket är

ungefär samma antal som föregående år. Historiskt sett har Sverige i ett

internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad vårdstruktur.

Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har

under 1990-talet successivt styrts i riktning mot en ökad andel vid

vårdcentraler.

Tabell 4.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)

1990

1995

1997

1998

1999

Somatisk korttidsvård

1 049

1 022

930

947

951

Psykiatrisk vård

83

75

65

69

65

Långtidsvården (70>år)

125

99

93

92

77

Allmänmedicin

1 042

1 233

1 302

1 378

1 359

Övrigt

101

76

69

63

70

Totalt

2 291

2 419

2 378

2 469

2 455

OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräknats på

en annan bas (per 1000 inv. 70>år).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under

perioden 1990-1999. En stor del av minskningen beror på Ädelreformen,

67

men minskningen har fortsatt även efter det att denna genomfördes. Skr. 2000/01:102

Nedgången har dock dämpats. Till största delen beror nedgången på ett

mer intensivt utnyttjande av ett reducerat antal platser i psykiatrisk vård

och långtidsvård (jfr nedan).

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård

har fortsatt att minska under året. Sedan 1990 har mer än en tredjedel av

vårdplatserna inom korttidsvården försvunnit, eller knappt 4,5 procent

per år. Likaså har antalet intagningar och medelvårdtiden inom den

somatiska korttidsvården fortsatt att sjunka (jfr tabell 4.2). Den kortare

medelvårdtiden förklaras bl.a. av bättre behandlingsmetoder och en mer

behandlingsintensiv vård. Den mer behandlingsintensiva vården

avspeglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården

minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Skillnader

mellan landstingen är betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest

vårddagar per invånare redovisas för landstingen som har regionsjukhus

och därmed utför en stor andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.

Tabell 4.2 Somatisk korttidsvård

1990

1995

1997

1998

1999

Antal vårdplatser

35 400

26 800

23 800

22 800

22 500

Vårdplatser per 1000 inv.

4,1

3,0

2,7

2,6

2,5

Intagningar per 1000 inv.

163

163

155

154

Medelvårdtid (dagar)

6,6

5,2

4,9

4,9

Vårddagar per 1000 inv.

1 080

839

765

759

Anm.: Definitionen av antalet intensiwårdplatser samt platser vid akut- och

intagningsavdelningar avser fr.o.m. 1998 endast platser som upptagits av personer utan plats

på annat område. Antalet intagnings- och intensiwårdplatser uppgick till 1 449 1997 (enligt

den tidigare definitionen), och till 432 1998 (enligt den nya definitionen).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

Inom den psykiatriska slutenvården går utvecklingen mot allt färre

vårdplatser och kortare vårdtider. Detta gäller för såväl frivillig vård som

tvångsvård. Under perioden 1990-1999 minskade antalet psykiatriska

vårdplatser med närmare 60 procent (tabell 4.3). Beträffande tvångs-

vården kan dock en viss ökning skönjas av antalet inskrivna patienter.

Vidare kan konstateras att antalet vårdtillfällen har ökat. Mot detta skall

ställas att vårdtiderna inom den psykiatriska tvångsvården blivit allt

kortare.

Trots att antalet slutenvårdsplatser inom psykiatrin har minskat, har

antalet öppenvårdsbesök inte ökat i motsvarande grad, utan fortsatt att

minska (se tabell 4.1). De flesta psykiatriska behandlingsinsatserna sker

fortfarande på separata mottagningar. Andelen insatser ökar i patientens

nätverk utanför mottagningen. Var tredje besök under jourtid sker i form

av hembesök.

Tabell 4.3 Psykiatrisk vård

1990

1995

1997

1998

1999

Antal vårdplatser

14 500

8 400

6 300

5 900

5 800

Vårdplatser per 1000 inv.

1,7

0,9

0,7

0,7

0,7

Intagningar per 1000 inv.

13

11

11

10

Medelvårdtid (dagar)

40,5

26,4

27,4

27,2

Vårddagar per 1000 inv.

513

319

236

236

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

68

Antalet vårdplatser i långtidsvården och geriatriken har också minskat Skr. 2000/01:102

kraftigt under 1990-talet, även om minskningen avtagit de senaste åren

(tabell 4.4). Mindre än 30 procent av de platser som återstod inom lång-

tidsvården efter Ädelreformen, fanns kvar 1999. Den totala minskningen

av långvårdsplatsema överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhems-

platser som överfördes till kommunerna genom reformen. Samtidigt har

medelvårdtiderna inom den geriatriska vården minskat drastiskt, vilket

avspeglar ett annat arbetssätt med mer kortvariga, stödjande och

rehabiliterande insatser.

Tabell 4.4 Långtidsvården inkl, geriatrik

1990

1992

1995

1997

1998

1999

Antal vårdplatser

46 000

12 600

5 600

3 700

3 600

3 500

Vårdplatser per 1000 inv. (70>år)

42,4

11,3

4,9

3,2

3,1

3,0

Intagningar per 1000 inv. (70>år)

105

60

60

56

54

Medelvårdtid (dagar)

137,8

64,9

29,2

20,1

19,3

Vårddagar per 1000 inv. (70>år)

14 504

3912

1 749

1 094

1 052

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

Kostnader

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården ökade från 1998 till

1999 med 6,4 procent räknat i fasta priser (tabell 4.5). Den offentliga

hälso- och sjukvårdskonsumtionen har i stort sett varit oförändrad under

1990-talet efter korrigering för Ädelreformen.

Tabell 4.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor, löpande resp, fasta priser i 1995 års nivå

1990

1995

1997

1998

1999

Total kostnad löpande priser

108,5

102,4

95,6

100,9

107,8

Total kostnad, fasta priser

128,3

102,4

92,7

96,9

103,1

Varav

Läns- och regionsjukvård

78,2

73,5

67,2

69,6

73,3

Primärvård

38,7

18,9

18,1

20,1

21,4

Tandvård

6,0

5,6

3,1

3,2

3,1

Investeringar

5,5

4,3

4,3

4,0

5,2

Kostnad / utgift per inv.

14 937

11 583

10 473

10 948

11 629

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

* OBS! Fr. o m 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader.

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvårdsändamål uppgick enligt

Nationalräkenskaperna 1999 preliminärt till 151,4 miljarder kronor i

löpande priser, vilket är en ökning med ca 5 procent jämfört med före-

gående år. I denna summa ingår bl.a. även hushållens konsumtion av

hälso- och sjukvård, läkemedel och sjukvårdskostnader. Denna post

uppgick till 23 miljarder kronor 1999.

Kostnader läkemedel

För 2000 uppgick kostnaderna för läkemedelsförmånen till knappt

15,9 miljarder kronor. Detta var en ökning med 6,7 procent i löpande

69

priser jämfört med 1999. Kostnadsökningstakten har dock minskat. En

orsak till den lägre kostnadsökningstakten 2000 kan vara att belopps-

gränsen för högkoslnadsskyddet vid köp av läkemedel, i syfte att dämpa

kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånen, höjdes den 1 juni 1999

från 1 300 kronor till 1 800 kronor.

Det är värt att notera att det finns betydande skillnader mellan

landstingen vad gäller kostnaderna för läkemedel i öppen vård. I tabell

4.6 redovisas kostnaderna för receptbelagda läkemedel per person, köns-

uppdelat i respektive landsting under 2000.

Skr. 2000/01:102

Tabell 4.6 Läkemedelskostnad (kronor per invånare och könsuppdelat) per

landsting 2000 1

Män

Kvinnor

Totalt

Värmland

1 935

1 924

1 936

Kronoberg

2 018

1 760

1 897

Västra Götaland

2 024

1 722

1 880

Norrbotten

1 891

1 821

1 864

Västernorrland

1 945

1 743

1 851

Skåne

1 972

1 715

1 849

Gävleborg

1 958

1 679

1 825

Västerbotten

1 875

1 709

1 799

Östergötland

1 890

1 661

1 783

Jönköping

1 833

1 685

1 766

Södermanland

1 898

1 584

1 746

Stockholm

1 913

1 572

1 746

Dalarna

1 830

1 612

1 728

Kalmar

1 839

1 598

1 725

Uppsala

1 897

1 536

1 721

Gotland

1 834

1 560

1 702

Blekinge

1 750

1 512

1 638

Västmanland

1 746

1 515

1 637

Jämtland

1 712

1 532

1 629

Halland

1 727

1 500

1 619

Örebro

1 759

1 460

1 615

Riket

1 915

1 653

1 786

Anm. I totaluppgifterna ingår även läkemedelskostnader för

recept utan personnummer

Källa. Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens läkemedels-

register

Orsakerna till kostnadsskillnader mellan landstingen kan vara flera:

skillnader i befolknings- och åldersstruktur, infrastruktur och hur hälso-

och sjukvården organiserats. Nämnas kan även skillnader i hur olika

läkemedelskommittéer arbetar och vilket genomslag exempelvis deras

rekommendationslistor fått samt skillnader som består i att vissa lands-

ting decentraliserat budgetansvaret för läkemedel till vårdenhetsnivå.

Slutligen kan nämnas skillnader i vad mån landstingen koncentrerat

förskrivning av vissa läkemedel inom ett landsting till specialistkliniker

eller motsvarande.

70

Skr. 2000/01:102

Personal

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården har ökat något

sedan mitten av 1990-talet. Totalt har en ökning skett med 10 000

personer. Under perioden ökade exempelvis antalet landstingsanställda

sjuksköterskor från ca 75 700 personer till 87 500 personer, enligt

Välfärdsfakta 2000 (Socialdepartementet).

Situationen på arbetsmarknaden för vårdpersonal har under senare år

förändrats i snabb takt. Inom många områden ökar rekryterings-

problemen och bristsituationer har uppstått. Detta beror bl.a. på ökade

pensionsavgångar och hög personalomsättning.

En stor brist på personal råder för en majoritet av utbildningsgrupperna

inom vårdsektorn enligt SCB:s Arbetskraftsbarometer 2000. Inom

samtliga utbildningsgrupper, undantaget tandtekniker, är det brist på

yrkeserfaren personal. Bristen är störst på sjuksköterskor med inriktning

mot allmän hälso- och sjukvård. Däremot är bedömningen att tillgången

är god på nyutexaminerade tandtekniker och sjukgymnaster.

För att motverka bristen på läkare har regeringen beslutat att utöka

antalet platser på läkarutbildningen med 200 platser från och med hösten

2001. En successiv utbyggnad av sjuksköterskeutbildningen sker.

Bedömningen är att ca 1 000 nya utbildningsplatser skall tillskapas till

och med 2003. En viktig förutsättning för att en utbyggnad av platser

skall kunna ske är dock att den principöverenskommelse som regeringen

träffat med Landstingsförbundet om att huvudmannaskapet för vårdhög-

skoleutbildningama skall överföras från landstingen till staten,

förverkligas. Satsningar görs vidare för att tillvarata invandrare med

kompetens inom sjukvårdsområdet.

För att primärvården skall fylla funktionen som basen i hälso- och

sjukvården, måste antalet läkare med allmänmedicinsk specialist-

kompetens öka. Inom ramen för den nationella handlingsplanen har

regeringen kommit överens med Landstingsförbundet och Svenska

Kommunförbundet om att landstingen skall svara för att avsevärt för-

stärka läkartätheten i primärvården.

Tabell 4.7 Antalet landstingsanställda årsarbetare, sjukvårds- och tandvårds-

personal

1990

1995

1997

1998

1999

Läkare

18 731

19 805

21 509

22 440

23 329

Tandläkare

4 401

3 909

3 625

3 707

4 058

Sjuksköterskor

85 391

75 710

78 854

83 325

87 533

Undersköterskor, bitr.

125182

55 404

48 990

49 483

50 079

Övrig sjukvårdspersonal

2134

136

156

172

178

Totalt

235 839

154 964

153 134

159 127

165177

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor

inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal ändrades åren 1993-

1994.

Ädelreformen genomfördes 1992, vilken bidrog till en minskning av landstingsanställd

personal. Ett fåtal kommuner tog även detta år över ansvaret för primärvården.

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

71

5.1

Socialtjänsten

Äldreomsorg

Skr. 2000/01:102

Sammanfattande slutsatser

Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många kommuner och många

äldre som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god

kvalitet. Andelen personer som erhåller äldreomsorg har dock succes-

sivt minskat under 1990-talet. Hjälpen har alltmer riktats till dem med

störst hjälpbehov, ofta ensamstående och personer i hög ålder. Studier

visar att anhöriga har fått ta ett växande ansvar för vården och om-

sorgen om äldre och ett ökande antal äldre köper hjälp på den privata

marknaden.

Omläggningar av socialtjänststatistiken försvårar bedömningar av

utvecklingen av andelen personer som får hjälp i hemmet mellan 1998

och 1999. Andelen äldre personer som erhåller hjälp i särskilt boende

fortsätter att minska.

Socialstyrelsens och länsstyrelsemas tillsyn visar att det pågår

omfattande utvecklingsarbete inom den kommunala äldreomsorgen.

Bland annat arbetar många kommuner i dag med att systematiskt

utveckla och säkra kvaliteten inom sina verksamheter, t.ex. stödet till

anhöriga.

Brister som framkommit i Socialstyrelsens och länsstyrelsernas

tillsyn rör bl.a. brukarinflytande, det medicinska omhändertagandet

och avgifter inom vården och omsorg av äldre personer. Dessa brister

har uppmärksammats tidigare. Förbättringar har skett avseende kom-

petensen inom handläggning och dokumentation.

Rältsäkcrhcten för den enskilde inom äldreomsorgen brister i många

kommuner. Bland annat förekommer det att äldre personer som fått

bifallsbeslut gällande plats i särskilt boende får vänta på verk-

ställighet. Vidare förekommer det att personer får avslag på

ansökningar med hänvisning till platsbrist trots att de bedöms vara i

behov av plats i särskilt boende.

Kommunernas kostnader för äldreomsorgen uppgick 1999 till drygt

64 miljarder kronor.

Nationella mål

Kommunernas ansvar för service, vård och omsorg för äldre regleras i

socialtjänstlagen (SoL) (1980:620) medan ansvaret för hälso- och

sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (HSL) (1982:763).

I 6 § SoL regleras den enskildes rätt till bistånd för sin försörjning och

för sin livsföring i övrigt och i 6 f § anges att den som inte själv kan

tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt

till bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och

omvårdnad för äldre. Fr.o.m. den 1 januari 1998 regleras i 6 h § att äldre,

funktionshindrade och långvarigt sjuka har rätt att ansöka om bistånds-

72

insatser enligt 6 f § i en annan kommun. Ansökan skall handläggas som Skr. 2000/01:102

om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.

Inriktningen på insatser för äldre anges i 19 och 20 §§ SoL.

Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får

möjlighet att leva och bo självständigt, under trygga förhållanden och

med respekt för sitt självbestämmande och sin integritet. I 20 § anges att

socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt

ge dem med behov stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig

service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för

service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I

denna paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet

skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre.

Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamheter

eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo

hemma och att ha kontakt med andra. I 5 § anges att socialnämnden

genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående

som är långvarigt sjuka eller äldre eller har funktionshinder.

17 § a anges bl.a. att socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Från den

1 januari 1999 gäller enligt samma paragraf att kvaliteten i verksamheten

systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras.

Möjligheterna för kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och

särskilt boende som beskrivs i 20 § regleras i 35 §. Här anges att av-

gifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens

självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga

medel för sina personliga behov och andra normala levnadsomkostnader

det s.k. förbehållsbeloppet. Vidare anges att kommunen skall försäkra sig

om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt

försämrad ekonomisk situation till följd av ett avgiftsbeslut.

Riksdagen beslutade den 8 juni 1998 om nationella mål för äldre-

politiken. Målen omfattar bl.a. vård och omsorg för äldre samt även

många andra samhällsområden som är av betydelse för äldres livs-

situation, såsom demokrati och inflytande, bostäder, kommunikationer

m.m. I målen anges att äldre skall:

- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin

vardag,

- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,

- bemötas med respekt samt,

- ha tillgång till god vård och omsorg.

I de fall de nationella målen avser vård och omsorg, överensstämmer de

med bestämmelser i SoL och HSL som rör verksamhet med inriktning

mot äldre.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsen har under åren 1997-2000 på regeringens uppdrag följt

utvecklingen inom äldreområdet, det s.k. Äldreuppdraget. Socialstyrelsen

lämnade i juni 2000 en slutrapport av uppdraget, vilken har varit en

viktig grund för regeringens bedömningar av måluppfyllelse och kvalitet

inom äldreomsorgen. Liksom föregående år har även Socialstyrelsens

årsrapport samt deras sammanställning av länsstyrelsernas årsrapporter

legat till grund för regeringens bedömningar. Rapporterna visar att

73

utvecklingen av äldreomsorgen under 1990-talet kännetecknas av en allt

striktare behovsbedömning och en därigenom successivt minskad

servicenivå. Det har skett en omprioritering av insatserna till förmån för

de allra äldsta och mest hjälpbehövande. Möjligheterna för denna grupp

att bo kvar hemma har ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg

har börjat bedrivas i det ordinära boendet. Samtidigt har hjälpen till

personer med mindre hjälpbehov minskat kraftigt (utvecklingen beskrivs

mer utförligt i regeringens skrivelse 1999/2000:102 Utvecklingen inom

den kommunala sektom)

Den ovan redovisade utvecklingen tyder på minskad måluppfyllelse

med avseende på 6 § socialtjänstlagen, om den enskildes rätt till bistånd.

Även måluppfyllelsen med avseende på 10 och 20 §§ i socialtjänstlagen

om kommunernas ansvar för att erbjuda den enskilde hemtjänst m.m.

torde ha försämrats. Den officiella socialtjänststatistiken har genomgått

stora förändringar fr.o.m. 1998 både vad gäller struktur och innehåll och

det är därför svårt att göra en bedömning av utvecklingen avseende

antalet äldre med vård och hjälp de senaste åren (se vidare avsnittet

Prestationer).

Enligt Socialstyrelsens studie Bo hemma på äldre da’r (Äldre-

uppdraget 2000:11), som grundar sig på intervjuer med hemmaboende

personer 75 år eller äldre 2 , svarar anhöriga och andra närstående idag i

högre grad för hjälpinsatser till de äldre än tidigare. Studien visar också

att kommunernas hemhjälp allt mer inriktas mot dem som är ensam-

boende. I SCB:s rapport Äldres levnadsförhållanden 1980-1998 (rapport

nr 93) 3 redovisas statistik bl.a. över hur personer mellan 65 och 84

uppfattar omfattningen av den hjälp de får 4 . Rapporten visar att 32

procent av de som är sammanboende och får hjälp av kommunen önskar

mer hjälp. Motsvarande siffra för ensamstående var åtta procent.

Det har i tidigare skrivelser (se skr. 1999/2000:102) rapporterats om

könsskillnader inom äldreomsorgen. Det är dubbelt så många kvinnor

som män som får hjälp från kommunens äldreomsorg, vilket till stor del

kan förklaras av att det finns betydligt fler ensamstående kvinnor än män

1 högre åldrar. Skillnaderna förklaras dock inte helt av detta. En gift

kvinna som behöver hjälp får i större utsträckning än en gift man hjälp av

kommunens äldreomsorg och anhöriga utanför det egna hushållet. En gift

kvinna med en man i behov av hjälp däremot har ofta hela omsorgs-

ansvaret ensam (Äldreomsorg i förändring, SOU2000:38). Social-

styrelsens studie Hemmaboende på äldre da’r indikerar dock att ut-

vecklingen går mot mindre skillnader mellan män och kvinnor be-

träffande omfattningen av och innehållet i den äldreomsorg som dessa

beviljas. Studien visar också att allt fler äldre, särskilt i högre inkomst-

lägen, köper sig hjälp på den privata marknaden.

Icke verkställda myndighetsbeslut och domar

2 Studien är en uppföljning av en studie som genomfördes 1994. Undersökningsgrupperna i

studien var vid båda gångerna ett riksrepresentativt urval av hemmaboende personer 75 år

eller äldre.

3 Undersökningen bygger på SCB:s undersökning om levnadsförhållanden, ULF, för åren

1980-1998.

4 Dessa uppgifter är från ULF 96/97

Skr. 2000/01:102

74

Socialstyrelsen och länsstyrelserna genomförde under 2000 en nationell Skr. 2000/01:102

studie med övergripande syfte att kartlägga den enskildes rättsäkerhet

inom vissa områden i den kommunala äldreomsorgen (Socialstyrelsens

rapport Rättsäkerhet inom äldreomsorgen). Av studien framgår att det

den 31 januari 2000 fanns 2 800 personer i landet som väntade på verk-

ställighet av beslutade insatser inom kommunernas äldreomsorg. I drygt

en tredjedel av fallen hade det gått mer än ett halvår sedan beslutet

fattades och i drygt 10 procent av fallen mer än ett år. Orsaker till att

beslut inte verkställts inom en rimlig tid var i 70 procent av fallen resurs-

brist. Detta gällde nästan uteslutande tillgången till platser i särskilt

boende. Ungefär 20 procent av de ej verkställda besluten förklarades av

att personer av olika skäl ville vänta med att verkställa av den beviljade

insatsen.

Av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas studie framgår också att det

den 31 januari 2000 fanns drygt 2 000 personer som, trots att kom-

munerna bedömt att de var i behov av stöd från äldreomsorgen, hade fått

avslag på sina ansökningar p.g.a. resursbrist. Även i dessa fall gällde

besluten nästan uteslutande ansökningar om plats i särskilt boende.

Beslut om avslag trots att behov bedömts föreligga förekom i drygt en

fjärdedel av landets kommuner. Av dessa hade nästan samtliga

bevakningsrutiner för att följa upp ärendena. 144 kommuner hade inte

några problem med vare sig beslut som ej verkställts eller avslagsbeslut

trots konstaterat behov av insats.

Antalet ej verkställda domar var litet i förhållande till antalet ej verk-

ställda beslut. Den 31 januari 2000 fanns 21 ej verkställda domar i

landet. Samtliga gällde ansökan om plats i särskilt boende. 115 fall hade

de sökande blivit erbjudna plats men av olika skäl valt att vänta med att

flytta.

Studiens resultat antyder att det råder oklarheter i landets kommuner

om tillämpningen av socialtjänstlagen, avseende bl.a. hur man skall

förfara när behov av insatser inte kan tillgodoses s . Oklarheter råder även

avseende vilket lagrum som skall användas vid biståndsbedömning. Här

handlar det framför allt om huruvida biståndsinsatser skall övervägas i

förhållande till bestämmelser i 6 g § eller 6 f § SoL. Av kommunerna

prövade 80 procent insatserna dagvård/dagverksamhet och ledsagare i

enlighet med 6g § SoL, som enbart kan överklagas genom kommunal-

besvär. Insatsen korttidsplats prövades i enlighet med denna paragraf i 36

procent av kommunerna. Möjligheten att överklaga ett beslut om en viss

insats blir därmed beroende av i vilken kommun man bor.

Resultatet av studien visar att det finns brister i rättssäkerheten för den

enskilde inom äldreomsorgen. Enligt socialtjänstlagen gäller beslut om

bl.a. bistånd omedelbart 6 . Rätten att överklaga är knuten till beslutet och

inte till verkställigheten av beslutet. Bifallsbeslut som inte verkställs

innebär därför en rättsosäker situation för den enskilde p.g.a. ett agerande

från kommunens sida som saknar stöd i lagstiftningen. När det gäller

5 I situationer där beslut omöjligt kan verkställas har Socialstyrelsens i olika sammanhang

rekommenderat kommunerna att avslå ansökan om ett bifallsbeslut inte kan verskällas inom

3 månader. Även JO gör denna bedömning (yttrande dnr 2577-2000).

6 Vad gäller insatsen särskilt boende brukar ett verkställande inom 3 månader anses som

rimligt, trots att beslut enligt socialtjänstlagen skall gälla omedelbart. Detta har att göra med

uppsägningstiden på bostäder i särskilt boende, som enligt hyreslagen är 3 månader

75

avslag trots konstaterat behov är platsbrist enligt rättspraxis inte ett giltigt Skr. 2000/01:102

skäl för att avslå en ansökan om sådant bistånd. Kommunen är skyldig att

ge bistånd till den som uppfyller villkoren i socialtjänstlagen.

Resultatet av studien tyder också på brister i måluppfyllelse avseende

socialtjänstlagens 6 och 20 §§ om den enskildes rätt till bistånd och

kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer samt planera

sina insatser för äldre. Inga studier har tidigare genomförts på nationell

nivå avseende omfattningen av beslut som inte verkställs inom en rimlig

tid samt förekomsten av avslagsbeslut trots konstaterat behov. Jäm-

förelser kan därför inte göras med tidigare år.

Rätt att ansöka om bistånd i annan kommun

Sedan 1998 gäller enligt 6 h § SoL att äldre, funktionshindrade och

långvarigt sjuka har rätt att ansöka om biståndsinsatser enligt 6 f § i en

annan kommun. Uppföljningar visar att huvudtendensen i de flesta län är

att de äldre som ansökt om bistånd i annan kommun för att kunna flytta

dit har behandlats på samma sätt som kommunens egna invånare. Av

Socialstyrelsens uppföljning av lagändringen (Äldres och sjukas rätt att

flytta) framgår dock att svårigheter att tillgodose behovet av platser i

särskilda boendeformer finns i kommuner som fått ett stort antal

ansökningar. Det finns en tendens att dessa kommuner (ca 30 kommuner)

prioriterar ansökningar från de äldre som sedan tidigare bor i kommunen

före dem som vill flytta in från andra kommuner.

Kvalitetsutveckling

Enligt 7 § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet och kvaliteten i

verksamheten fortlöpande och systematiskt utvecklas och säkras. Av

länsstyrelsernas uppföljningar framgår att arbetet med kvalitetsfrågor fått

successivt högre prioritet i landets kommuner och län (se även

skr. 1999/2000:102). Sex länsstyrelser redovisar att kvalitetsarbete

bedrivs i samtliga kommuner. Exempel på sådant arbete är kon-

kretisering av övergripande mål och kvalitetskriterier, utveckling av

intern samverkan och inslag som leder till bättre behovsbedömningar och

ökad rättssäkerhet.

I slutrapporten av Äldreuppdraget redogör Socialstyrelsen för ett antal

områden vilka funnits vara i särskilda behov av uppmärksamhet och

utveckling. Problemområden som Socialstyrelsen lyfter fram, där

kvalitetsbrister uppmärksammats, är bl.a. brukarinflytande, närings-

försörjning bland äldre som erhåller vård och omsorg samt det

medicinska omhändertagandet av äldre i det särskilda och i det ordinära

boendet. Framhållas bör att i många kommuner sker arbete med att

förbättra läkarinsatserna inom äldreomsorgen, genom bl.a. lokala avtal

mellan landsting och kommuner.

Enligt den tidigare nämnda studien om rättssäkerheten inom äldre-

omsorgen har det skett en positiv utveckling av kommunernas kompetens

i handläggning och dokumentation. Behov kvarstår dock av en fortsatt

kompetensutveckling inom detta område. Enligt Socialstyrelsens

sammanställning av länsstyrelsernas årsrapporter 1999 är handläggning

76

och dokumentation de områden inom äldreomsorgen där flest allvarliga Skr. 2000/01:102

brister uppmärksammats i förhållande till antal granskningar som gjorts 7 .

Även när det gäller granskningar som länsstyrelserna gjort p.g.a. klago-

mål och anmälningar från enskilda personer var handläggning och

dokumentation det område som proportionellt sett fick mest kritik.

I Socialstyrelsens studie Bo hemma på äldre da'r belyses äldres er-

farenheter och åsikter om äldreomsorgens kvalitet. Många brukare, sär-

skilt utanför storstäderna, säger sig vara ”ganska” nöjda med hemhjälpen.

De klagomål som framförs rör ofta att personalen har alltför lite tid och

att personalkontinuiteten det är bristande. I Socialstyrelsens slutrapport

av Äldreuppdraget redogörs för ett antal lokala och regionala studier som

gjorts rörande brukarnas attityder till äldreomsorgen. Genomgående i

dessa är att personalens bemötande ges ett högt betyg. Återkommande

kritik riktas dock även i dessa studier mot personalens tidspress samt mot

att det finns små möjligheter att erhålla flexibel och individanpassad

hjälp.

Stöd till anhöriga

Under de senaste åren har kommunernas insatser för stöd till anhöriga

växt i omfattning, dels därför att betydelsen av stöd till anhöriga och

andra närstående markerats i socialtjänstlagen fr.o.m. 1998, dels som

följd av de statliga stimulansmedel som fördelats bl.a. inom ramen för

den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop,1997/98:113).

Det statliga stimulansbidragen utgår med 100 miljoner kronor per år

under tre år för att stimulera kommuner till att utveckla och förbättra

stödet till dem som vårdar närstående. För att få del av de statliga

stimulansbidragen ålades kommunerna att redovisa en handlingsplan till

Socialstyrelsen. Samtliga kommuner har inkommit med en sådan plan.

Uppföljningar som Socialstyrelsen gjort avseende tillägget i social-

tjänstlagen och stimulansbidrag visar att det har skett en kraftig ökning

av vissa etablerade former av stöd, såsom dagvård och korttidsvård

(dessa tillhandahålls dock inte enbart för att stödja anhöriga utan även i

syfte att stödja den vårdbehövande). Stimulansbidragen har även bidragit

till att många kommuner har börjat utveckla nya former av stöd till

anhöriga. Flera kommuner har börjat utveckla träffpunkter för anhöriga,

t.ex. anhörigcentraler och utbildningar. Av 63 kommuner anges att de

även tillfört egna medel för utveckling av stöd till anhöriga. Många av

satsningarna i samband med Anhörig 300 är utformade som projekt och

projektledarna endast anställda under tiden som stimulansbidragen utgår

(se vidare Halvvägs för Anhörig 300, Socialstyrelsens rapport 2000:2).

Avgifter inom äldreomsorgen

Socialstyrelsen har följt avgiftssystemens utveckling sedan 1993. En

rikstäckande enkätundersökning som genomfördes 1999 (Taxor och av-

gifter för vård och omsorg, Socialstyrelsens rapport 2000:1) visade bl.a.

att skillnaderna i avgiftsuttag ökat mellan kommunerna och att skyddet

7 Av 100 granskningar inom området handläggning och dokumentation inom

äldreomsorgen uppmärksammades 48 allvarliga brister.

77

för den enskilde mot för höga avgifter är dåligt utvecklat, både för låg-

och höginkomsttagare. Få kommuner har rättat sig efter social-

tjänstlagens nya bestämmelse, som innebär att kommunerna ska bevaka

att ”omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt

försämrad ekonomisk situation” då den andra parten flyttar till särskilt

boende eller på annat sätt har omfattande omsorg. Socialstyrelsens

slutsats är att avgifterna inom äldreomsorgen inte följer lagstiftningens

krav i en majoritet av landets kommuner (se även skr. 1999/2000:102).

En positiv utveckling är att fler kommuner idag utgår från aktuell

inkomst (istället för historisk) och tar hänsyn till bostadskostnad då av-

gift fastställs. Detta är en förutsättning för att kommunen skall kunna

bevaka att den enskilde garanteras det av kommunen fastställda för-

behållsbeloppet.

Lex Sarah

Från och med 1999 gäller en ny bestämmelse i 71 a § socialtjänstlagen

om anmälningsplikt för personal avseende missförhållanden inom äldre-

omsorgen och omsorgen om personer med funktionshinder - Lex Sarah.

Sex länsstyrelser har följt upp bestämmelsen. Uppföljningarna visar bl.a.

att den nya bestämmelsen har upplevts som svårtolkad av dem som skall

tillämpa den. Från tre länsstyrelser rapporteras att det är ovanligt att det

finns riktlinjer och rutiner i kommunerna för hur en anmälan ska

hanteras. Med anledning av detta har Socialstyrelsen meddelat före-

skrifter och allmänna råd angående tillämpningen av Lex Sarah gällande

fr.o.m. 1 juli 2000.

Kostnader

År 1999 uppgick kommunernas kostnader för äldreomsorg i löpande

priser till knappt 64 miljarder kronor. Omläggningen av statistiken

innebär att kostnadsjämförelser inte kan göras med åren före 1998.

Tabellen 5.1 redovisar endast de kommunala kostnader som sorterar

under verksamhetsområdet äldreomsorg enligt SoL.

Tabell 5.1 Kostnader 11 för äldreomsorg I kommunerna

Miljarder kronor, 1995 års priser

1998

1999

förändr1 %

Hemtjänst i ordinärt boende 2)

14,5

16,3

13

Vård o omsorg i särskilt boende

41,7

42,6

2

Förebyggande verksamhet

2,0

2,0

-1

Summa kostnader

58,2

61,0

5

1 Kostnad = Bruttokostnad - interna intäkter - försäljning

till andra kommuner och landsting

21 Kostnader för korttidsvård redovisas under ordinärt boende

Kä//a: SCB, skattning utifrån Kommunala räkenskapssammandraget

Sverige redovisar de offentliga utgifterna för äldre (exkl. pensioner) till

EU:s statistiska organ, Eurostat, enligt det s.k. ESSPROS-systcmet.

Utgifterna avser nettokostnader, d.v.s. avgifter från hushåll och even-

Skr. 2000/01:102

78

tuella intäkter från försäljning är exkluderade. Utgifterna för 1998, Skr. 2000/01:102

inklusive färdtjänst, uppgick till knappt 52 miljarder kronor i löpande

priser respektive knappt 50 miljarder kronor i 1995 års priser. Det inne-

bär att en ökning skett under den aktuella femårsperioden med drygt 10

procent. De offentliga utgifterna för äldreomsorgen har med undantag för

1995 utgjort ungefär lika stor andel av BNP under åren 1994-1998. År

1998 utgjorde 8 procent av de offentliga utgifterna ersättning till privata

vårdgivare.

Tabell 5.2 Offentliga utgifter för äldre i kommuner och landsting

Miljoner kronor, 1995 års priser

1994

1995

1996

1997

1998

Förändr.%

1994-1998

Vård och omsorg i

särskilt boende

32 964

29 889

33 404

34 966

36915

12,0%

Hemtjänst i

ordinärt boende

10 728

10 274

11 778

11 454

11667

8,7%

Färdtjänst

1 585

1 395

1 365

1 390

1 273

-19,7%

Summa utgifter för

äldre (exkl.pens.)

45 277

41 558

46 547

47 809

49 854

10,1%

varav i kommuner

94%

93%

92%

92%

91%

6,6%

i landsting

1%

1%

1%

1%

1%

-22,3%

för privat produktion

5%

6%

7%

7%

■ 8%

87,0%

Andel av BNP

2,8%

2,4%

2,7%

2,7%

2,8%

Kronor per inv. 65+ år

29 398

26 927

30 161

30 997

32 422

10,3%

Kronor per inv. 80+ år

110 936

100 203

110 619

111 838

115 235

3,9%

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och

inkomster för det sociala skyddet)

Prestationer

Vård och hjälp totalt

Omläggningen av socialtjänststatistiken fr.o.m. 1998 medför att aktuell

statistik bör tolkas med stor försiktighet. Det är därmed inte möjligt att ge

en exakt bild av utvecklingen under de senaste åren av antalet äldre

personer som erhåller vård och hjälp. Tabell 5.3 visar utvecklingen och

fördelningen på antalet personer 65 år och äldre som erhåller hjälp och

stöd i ordinärt respektive särskilt boende enligt SoL samt personer med

insatsen särskilt boende enligt LSS. Vissa personer 65 år och äldre är

också beviljade övriga insatser enligt LSS. Dessa redovisas dock inte i

tabellen då de oftast samtidigt erhåller hemtjänstinsatser enligt SoL eller

i särskilt boende och då de därmed skulle dubbelräknas. Ambitionen är

att en individ bara skall redovisas en gång i statistiken. Av tabellen

framgår att 17,7 procent av samtliga personer 65 år och äldre erhöll vård

och hjälp 1999.

79

Skr. 2000/01:102

Tabell 5.3 Personer 65+ år med insatser i ordinärt boende enligt SoL

eller i särskilt boende enligt Sol eller LSS, antal, procent av befolkningen

65 år och äldre samt förändring.

Ordinärt boende

Särskilt boende

Särskilt boendeServIce, vård och

förändr.

med stöd enligt

enl. SoL inklusive

enligt LSS

omsorg totalt till

totalt

SoL

per

landstingens lång-

per

personer 65 år

från

100

vård/gerlatrik

per 100

100

och äldre

per 100

föreg.

Antal

Ibef.

Antal

Ibef.

Antal

Ibef.

Antal

ibef.

år

1995» 137 600

8,9

134 000

8,7

1 600

0,1

273 200

17,7

-4 600

19969 133 800

8,7

133 800

8,7

1 500

0,1

269 100

17,4

-4 000

1997 130 100

8,4

133 500

8,7

1 600

0,1

265 200

17,2

-4 000

1998» 130 000

8,5

128 200

8,3

1 700

0,1

259 900

16,9

-5 300

1999 142 400

9,3

127 000

8,3

1 900

0,1

271 300

17,7

11 400

funktionshindrade (LSS).

! 1996 stort bortfall I statistiken har ersatts med skattning.

3 1998 skattning p.g.a. kraftigt svarsbortfall av vissa uppgifter.

Källa: Socialstyrelsen och kompletterande skattningar från Socialstyrelsen och

Socialdepartementet

Andelen äldre som erhåller kommunal äldreomsorg skiftar mellan

enskilda kommuner. Skillnaderna kan bero på olika faktorer, bl.a. ålders-

fördelning, kommunstruktur och skillnader i behovsbedömning. Som

framgår av diagram 5.1 har variationen minskat mellan kommunerna be-

träffande andelen äldre med vård och omsorg i ordinärt boende. Den

minskade spridningen bland kommuner med högsta servicenivå beror

främst på att de kommuner som tidigare varit relativt generösa med att

bevilja hemtjänstinsatser har blivit mer restriktiva. Men även när det

gäller kommunerna med lägsta servicenivån syns en minskad spridning

efter 1990-talets mitt. Utvecklingen går således mot en något mera

samlad servicenivå i hela landet.

Beträffande variationen på servicenivån för personer i särskilt boende i

de olika kommunerna har knappast någon förändring ägt rum sedan

mitten av 1990-talet.

Diagram 5.1 Variation mellan kommuner avseende andel personer med vård

och omsorg i ordinärt respektive särskilt boende

Ordinärt boande

Källa: Socialstyrelsens jämförelsetal för socialtjänsten

Särskilt boende

□ 2SX .v tllt

i kommuner med

| högsta ref p. 25%

med lägsta

„ servloenlvä

kommuner med

fervlcenivl

närmast

medlanen

50*/. av alla

80

Vård och hjälp i ordinärt boende

Skr. 2000/01:102

Från och med 1998 begär Socialstyrelsen in uppgifter från kommunerna

om såväl antalet personer med enbart hemsjukvård som antalet personer

med både hemsjukvård och hemtjänst eller med enbart hemtjänst. I

tidigare års statistikinsamling har uppgifter efterfrågats om det totala

antalet personer med hemhjälp och/eller hemsjukvård. Diagram 5.2

nedan visar en kraftig ökning av antalet personer som erhåller hjälp i

ordinärt boende mellan 1998 och 1999. Ökningen beror främst på en

ökning av antalet personer som endast erhåller hemsjukvård.

Diagram 5.2 Utveckling av antalet personer 65 år och äldre med stöd i

ordinärt boende enligt SoL och LSS

—A—Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård

eller endast hemsjukvård

—■—Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård

Källa: Socialstyrelsen och kompletterande skattningar från Socialstyrelsen och

Socialdepartementet

Ökningen indikerar att uppdelningen i statistiken fr.o.m. 1998 har med-

fört att personer som inte tidigare funnits med i statistiken nu finns med.

Detta har skett genom en förbättrad samordning av hemsjukvårds- och

hemtjänstorganisationen i kommunerna, sannolikt initierad av Social-

styrelsens nya sätt att efterfråga statistik. Uppgift om personer med

enbart hemsjukvård baserar sig för 1998 på Socialstyrelsens skattning, då

det detta år fanns ett stort bortfall beträffande dessa svar.

Antal personer med enbart hemsjukvård rapporteras endast av de

kommuner som har övertagit ansvaret för hemsjukvård från landstingen,

vilket i dagsläget är ca hälften av landets kommuner.

Hemtjänsttimmar

Fördelningen av hemtjänsttimmar inom den grupp som är beviljade

hemtjänst är i stort oförändrad jämfört med 1998 (se skr.

1999/2000:102). Under senare år har en minskning skett av antalet

personer med 1-9 tim/månad och en ökning av antalet med hjälp med än

50 timmar per månad. En majoritet av dem som erhåller hemtjänst får

dock hjälp mindre än 50 timmar i månaden.

81

Vård och hjälp i särskilt boende

Statistiken visar att antalet personer i särskilt boende minskat mellan

1998 och 1999. Minskningen har pågått allt sedan 1995 och var särskilt

kraftig under 1998. Många kommuner avvecklade under detta år platser i

särskilt boende, främst servicelägenheter (se vidare skr. 1999/2000:102).

Dagverksamhet och korttidsboende

Med dagverksamhet avses här behovsprövat stöd enligt socialtjänstlagen

och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av behandling och

rehabilitering under dagtid till personer med t.ex. åldersdemens, psykiskt

funktionshinder eller i övrigt med behov av behandling och

rehabilitering. Den 1 november 1999 var ca 13 500 personer över 65 år

beviljade denna insats 8 . Nästan 80 procent av dessa bodde i ordinärt

boende. Under november månad 1999 gjordes drygt 105 000 dagverk-

samhetsbesök. Jämfört med november 1998 har antalet besök minskat

med ca 8 000.

Med korttidsboende avses behovsprövat stöd enligt socialtjänstlagen

och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av tillfälligt boende i

särskilda boendeformer förenat med behandling, rehabilitering och

omvårdnad. Den 1 november 1999 var ca 8 100 personer över 65 år

beviljade denna insats. Motsvarande siffra för 1998 var 6 800 personer 9 .

Skr. 2000/01:102

8 Motsvarande siffra för 1998 finns inte att tillgå

9 För 1998 gjordes en skattning av antal personer i korttidsboende.

82

Skr. 2000/01:102

5.2 Handikappsomsorg

Sammanfattande Slutsatser

Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken skall

samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar

blir fullt delaktiga i samhällslivet och får samma levnadsvillkor som

andra. Liksom tidigare år brister det dock fortfarande i detta avseende,

särskilt för bam med funktionshinder. Personer med funktionshinder

har fortfarande sämre levnadsvillkor än befolkningen i övrigt.

Situationen i kommunerna visar en varierande bild. Antalet klagomål

har ökat mer på handikappsområdet än på andra tillsynsområden inom

det sociala området. Flera utvärderingar visar att huvudmännen inte

alltid verkställer för den enskilde gynnande domar. Dessutom får

många avslag på sin ansökan om insatser därför att resurser saknas

trots att behov av stöd föreligger. Individuella planer enligt LSS

används i mindre utsträckning än förväntats.

Bland de flesta som erhåller hemtjänst i den egna bostaden har det

skett en minskning av antalet timmar till lägre tidsintervall. Endast

barnens andel har ökat bland dem med mer än 200 timmar per vecka.

Antalet personer med funktionshinder som bodde permanent i

särskilda boendeformer har minskat samtidigt som andelen personer i

ordinärt boende med högsta timantal har ökat något jämfört med

föregående år.

Andelen personer med stöd enligt Socialtjänstlagen respektive LSS

varierar fortfarande mellan kommunerna, men skillnaderna minskar.

Variationen i kommunernas servicenivå i ordinärt boende enligt

Socialtjänstlagen har minskat kraftigt när det gäller de högsta

servicenivåerna medan kommuner med lägsta servicenivå visar

mycket liten variation mellan åren. I särskilt boende däremot har

skillnaderna mellan kommunerna avseende högsta servicenivå ökat.

Antalet personer med insatser enligt LSS har minskat om man ser

till statistiken men orsaken är troligtvis en tidigare överskattning av

antalet personer. Antalet personer med råd och stöd respektive kon-

taktperson har minskat liksom antalet bam med funktionshinder som

bor i bostad med särskilt service.

De samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med

funktionshinder har ökat 1998 efter att ha varit i stort sett oförändrade

sedan 1995.

Nationella mål

Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken

Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Från patient till

medborgare (prop. 1999/2000:79) antogs av riksdagen den 30 maj 2000.

83

Den utgår från FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med

funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet som Sverige har åtagit sig

att följa.

Dc nationella målen för handikappolitiken är enligt handlingsplanen:

en samhällsgemenskap med mångfald som grund

att samhället utformas så att människor med funktionshinder i

alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet

jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och

män med funktionshinder

För att nå upp till dessa mål bör följande arbetsområden prioriteras under

de närmaste åren:

att se till handikapperspektivet genomsyrar alla samhälls-

sektorer

att skapa ett tillgängligt samhälle

att förbättra bemötandet

Det måste finnas ett handikapperspektiv i såväl statens som landstingens

och kommunernas planering och inom alla politikområden. De generella

åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för människor med

funktionshinder har stor betydelse för att underlätta ett så självständigt

liv som möjligt. De minskar också behovet av individuellt stöd. Även

stödet och servicen hos kommunerna och landstingens hälso- och

sjukvård måste utformas på ett sådant sätt att personer med funktions-

hinder får möjlighet att leva ett liv som så lite som möjligt begränsas av

sjukdomen eller funktionsnedsättningen.

Socialtjänstlagen (SoL)

Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620), SoL, ansvar för

insatser till människor med funktionshinder. Enligt 1 § skall

kommunernas socialtjänst främja människors ekonomiska och sociala

trygghet samt verka för jämlikhet i levnadsvillkor, den enskildes

delaktighet och självbestämmande samt ett aktivt deltagande i arbetslivet.

Socialnämnden skall enligt 21 § SoL verka för att människor med

funktionshinder skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och

leva som andra. Kommunen bör underlätta för den enskilde att bo

hemma eller medverka till ett boende anpassat efter den enskildes

särskilda behov av stöd (10 resp. 21 §§) samt medverka till en

meningsfull sysselsättning. Enligt 6 f § SoL kan den som behöver få

bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild service medan

6 g § ger möjlighet till bistånd i annan form om det finns skäl för det.

Socialnämnden bör dessutom underlätta för dem som vårdar närstående

med funktionshinder genom bl.a. stöd och avlösning (se även skr.

1999/2000:102).

Kommunerna skall också enligt 7 § SoL medverka i samhälls-

planeringen vid utformning av nya och gamla bostadsområden samt

verka för att bättre tillgänglighet till offentliga lokaler och kommunika-

tioner.

Skr. 2000/01:102

84

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Skr. 2000/01:102

Bestämmelserna i lagen (1193:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS) ställer högre krav än SoL. LSS utformades som

en rättighetslag eftersom framförallt SoL inte var tillräcklig för att skapa

jämlika levnadsvillkor för personer med omfattande funktionshinder.

Kommunen skall enligt 5 och 7 §§ främja jämlika och goda levnads-

villkor samt full delaktighet i samhällslivet för personer med stora och

varaktiga funktionshinder så att de kan leva som andra. De tre grupper

som LSS omfattar anges i 1 § LSS.

De insatser lagen ger rätt till beskrivs i 9 §. Insatserna (som framgår av

tabell 5.4) skall vara varaktiga, samordnade och anpassas till mottagarens

individuella behov samt ges om behovet faktiskt inte tillgodoses på annat

sätt. Från och med 2001 har även personer som fyllt 65 år rätt till

personlig assistans om de hade sådant stöd före 65-årsdagen. Tidigare var

rätten till denna insats begränsad till personer under 65 år.

För samordningen av olika insatser kan den enskilde enligt 10 § begära

att en individuell plan upprättas i samband med att en insats beviljas. Den

individuella planen bör innehålla beslutade och planerade insatser hos

kommunen men även åtgärder som vidtas av andra huvudmän. LSS-

verksamheten skall enligt 6 § vara grundad på respekt för den enskildes

självbestämmande och integritet.

Lagen om assistansersättning (LASS)

Assistansersättningen är en statlig ekonomisk ersättning som kan beviljas

personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov i

genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Enligt lagen (1993:389) om

assistansersättning (LASS) kan den som tillhör LSS personkrets och inte

har fyllt 65 år ansöka om sådan ersättning. För personer som fyllt 65 år

utgår ersättning endast om personen hade assistansersättning även före

65-årsdagen. Ersättningen utbetalas inte om den sökande bor i en bostad

som drivs eller finansieras av staten, kommunen eller landstinget. Den

enskilde kan själv välja vem som skall svara för assistansen, t.ex.

kooperativ, privat företag eller kommunen. Den enskilde kan också välja

att själv vara arbetsgivare. Kommunen svarar för assistansen till ca 70

procent av samtliga med beslut om assistansersättning.

Hälso- och sjukvårdslagen

Landstingen skall enligt 3 a § Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) erbjuda

dem som är bosatta i landstingsområdet habilitering, rehabilitering och

hjälpmedel. Dessutom har kommunerna enligt 18 och 18 a §§ HSL ett

särskilt ansvar att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård samt

habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i särskilt

boende enligt LSS och SoL och till dem som vistas i dagverksamhet

enligt samma lagar.

85

Skr. 2000/01:102

Bostadsanpassning

Den som är funktionshindrad har rätt till ett ekonomiskt bidrag för att

anpassa sin bostad så att han eller hon kan leva ett självständigt liv i eget

boende. Delta regleras i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag

m.m. Bidraget skall täcka skäliga kostnader för anpassningen och göra

det möjligt för funktionshindrade att bo kvar i sin egen bostad.

Kommunerna har ansvaret för bidraget, såväl vad gäller bedömningar

och beslut som det ekonomiska ansvaret.

Personal och avgifter

Enligt såväl SoL som HSL och LSS skall det finnas sådan personal i

verksamheten som behövs för att ge ett gott stöd och en god service.

För hemtjänst och särskilt boende enligt SoL får kommunen ta ut

skäliga avgifter (35§). Insatser enligt LSS skall i huvudsak vara

avgiftsfria (21 §). För bostad med särskild service får avgift tas ut för den

enskildes privata bostadsdel. Även avgift för mat som serveras i

anslutning till en insats kan tas ut. Vare sig enligt SoL eller LSS får dock

avgifterna överstiga kommunens självkostnader eller uppgå till så stora

belopp att den enskilde inte får tillräckliga medel för sina personliga

behov.

Måluppfyllelse och kvalitet

Allmänt

Tillgänglighet till den yttre miljön och information är viktiga

förutsättningar för delaktighet i samhället. Handikappombudsmannen

konstaterar i sin årsrapport till regeringen för 1999 att det förekommer

brister ifråga om tillgängligheten. Av de drygt 150 anmälningar som kom

in till Handikappombudsmannen 1999 handlade nästan hälften om

bristande tillgänglighet.

Handikappombudsmannen konstaterar liksom föregående år att

ansökningar om stöd till bam med funktionshinder och deras familjer

avslås med motiveringen att resurser saknas. Insatserna präglas också

fortfarande av ett snävt omsorgsperspektiv trots barnkonventionen och

FN:s standardregler med tydliga rätlighetsperspektiv.

Socialstyrelsen har under 1999 studerat kvalitetssystem inom

kommunernas handikappverksamhet. I kartläggningen konstateras att en

tredjedel av kommunerna har en kvalitetsansvarig inom handikapp-

området. Knappt en femtedel av samtliga kommuner tillämpade ett

kvalitetssäkringssystem inom handikappomsorgen. En femtedel har

också interna medel för kvalitetsarbete. Fyra femtedelar ansåg att

utvärderingskompetensen borde förstärkas.

86

Skr. 2000/01:102

Verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS

Liksom föregående år är det i huvudsak Socialstyrelsens årsrapport samt

sammanställning av länsstyrelsernas rapporter från sitt tillsynsarbete som

utgör underlag för regeringens bedömning av måluppfyllelse och

kvalitet. Inom ramen för sitt tillsynsansvar enligt SoL och LSS utför

länsstyrelserna granskningar av verksamheterna och behandlar klagomål

och anmälningar från enskilda. Deras bedömningar redovisas i rapporter

till Socialstyrelsen tillsammans med erfarenheter från kommunbesök

samt kontakter med enskilda, tjänstemän och politiker.

Socialstyrelsens sammanställning, som bygger på rapporter från 20

länsstyrelser som gjort 236 olika granskningar i totalt 176 kommuner,

beskriver endast allvarlig kritik och allvarliga brister. Av samtliga

verksamhets granskningar som länsstyrelserna genomförde 1999 avsåg 19

procent stöd till funktionshindrade.

Socialstyrelsen konstaterar i sin årsrapport för 1999 att personer med

funktionshinder fortfarande i genomsnitt har sämre levnadsvillkor än

befolkningen i övrigt. För dem som har tillgång till personlig assistans

har livskvaliteten ökat.

Studier som Socialstyrelsen gjort visar att kommunerna behöver

utveckla information och uppsökande verksamhet riktad till personer

med funktionshinder med utländsk bakgrund samt till personer med

funktionshinder i åldern 17-25 år. Studien om ungdomar med funktions-

hinder visar dessutom en stor brist i kunskapen om rätten för enskilda att

få en individuell plan.

Alltsedan LSS infördes har oklarhet rått om vad insatsen råd och stöd

enligt LSS ger rätt till. I prop. 1992/93:159 beskrivs insatsen vara av

rådgivande och stödjande karaktär som kan ges av bl.a. kurator,

psykolog, sjukgymnast eller logoped. En kartläggning som Social-

styrelsen gjort 1999 visar att de fyra regeringsrättsdomar som

avkunnades 1997 har fått genomslag i form av snävare tolkningar. I

domarna avslogs begäran om logopedinsats respektive teckenspråks-

träning med motiveringen att habiliteringsåtgärder inte ryms inom råd

och stöd.

I juni 1999 redovisade Socialstyrelsen effekterna av de ändringar som

gjorts i SoL 1998 som berör funktionshindrade och deras närstående.

Nästan samtliga kommuner erbjuder växelvård och avlastning. Två av tre

kommuner räknar dagvård/dagverksamhet som bistånd enligt 6g § SoL.

Undersökningen gav inte svar på om ledsagning och avlösning är insatser

enligt 6 f§ eller 6 g §. Synpunkter som Socialstyrelsen inhämtat från

olika handikappförbund visade att det finns få konkreta erfarenheter

angående konsekvenserna av den inskränkta besvärsrätten. Däremot

redovisas en stor oro över lagförändringen.

Antalet tillståndspliktiga verksamheter - enskilda verksamheter - har

ökat med 13 procent under 1999. Störst är ökningen för bostad med

särskild service för vuxna enligt LSS. De tillståndspliktiga verk-

samheterna för personer med funktionshinder omfattar tillsammans 6 983

platser. Det motsvarar nästan 40 procent av det totala antalet platser inom

tillståndspliktig verksamhet inom socialtjänstområdet.

87

Länsstyrelsernas verksamhetsgranskningar Skr. 2000/01:102

Länsstyrelsemas verksamhetsgranskningar ger en varierande bild av

förtjänster och brister i kommunerna. Över 80 procent av verksamhets-

granskningama visar inga allvarliga svagheter men i övriga har

länsstyrelserna funnit allvarliga brister. Andelen allvarliga påpekanden är

större i granskningar av kommunal verksamhet (17 procent) än för

enskild verksamhet (7 procent).

En tredjedel av länsstyrelserna påpekar, jämfört med nära 40 procent

föregående år, att det finns brister i handläggning och dokumentation. I

en knapp tredjedel av verksamhetsgranskningama har länsstyrelserna

funnit så allvarliga fel i handläggningen att den enskildes rättssäkerhet

riskeras. Kommunernas utredningar ger otillräcklig information och

eftersom insatser ofta ges enligt 6 g § SoL som inte kan överklagas kan

detta försämra rättssäkerheten.

En dryg tredjedel av länsstyrelserna har konstaterat brister i informa-

tionen till personer med funktionshinder, främst om rätten till individuell

planering. 1 sex procent av verksamhetsgranskningama har länsstyrelsen

funnit allvarliga brister i bemötandet.

Kommunerna har ansvar för att den enskilde får tillgång till boende

med särskild service till funktionshindrade. Trots detta är det fortfarande

brist på sådana boendeformer och utbyggnaden sker enligt läns-

styrelserna inte i den takt som behövs. Ungefär lika många länsstyrelser i

år som i fjol, nästan hälften, ser oroande på utvecklingen. Det finns

tendenser att bygga gruppbostäder med ett allt större antal boende vilket

för många kan vara störande med flera personal och andra boende.

Enligt såväl SoL som LSS skall det finnas sådan personal som behövs

för att ge god service. Liksom 1998 är det ungefär en tredjedel av

länsstyrelserna som är oroade över personalsituationen. Chefer för t.ex.

gruppbostäder och personliga assistenter har fått större arbetsområden

vilket leder till brister i arbetsledningen. Även personalneddragningar i

särskilda boenden och socialtjänstens svårigheter att rekrytera bas-

personal med lämplig kompetens upplevs som oroande.

Klagomål och anmälningar från enskilda

Samtliga 21 länsstyrelser granskade 1999 drygt 320 klagomål från

enskilda personer. Detta är en markant ökning jämfört med 1998 då 150

klagomål granskades, ökningen av klagomålen är större inom

handikappområdet än inom andra sociala tillsynsområden. Närmare 30

procent av ärendena ledde till kritik. Detta är en minskning jämfört med

föregående år då kritik riktades i över 40 procent av fallen. Knappt 30

procent av samtliga ärenden avser handläggningen, varav hälften

avslutats med kritik. Bristerna avser bl.a. långa väntetider, alt

beslutsunderlagen är otillräckliga eller att beslut är otydliga eller helt

saknas. Bristerna kunde också avse lämpliga insatser i förhållande till

den enskildes behov, personaltäthet samt insatsernas utformning.

88

Skr. 2000/01:102

Icke verkställda domar och myndighetsbeslut

LSS ger den enskilde möjlighet att överklaga landstingets eller

kommunens beslut om insatser till förvaltningsdomstol. Flera

utvärderingar har visat att dessa huvudmän inte alltid verkställer för den

enskilde gynnande domar. I en kartläggning som länsstyrelserna gjort

framgår att det den 31 december 1999 fanns cirka 100 sådana domar som

inte verkställts. Mer än hälften av domarna avsåg bostad med särskild

service för vuxna. Kartläggningen beskrivs också under avsnittet

äldreomsorg.

Länsstyrelsernas kartläggning visade även att det fanns ungefär 2 000

beslut om insatser i kommunerna som inte hade verkställts. Besluten

rörde framförallt kontaktperson, bostad med särskild service för vuxna,

korttidsvistelse och ledsagarservice. Som ett skäl att besluten inte verk-

ställts anger kommunerna svårigheter att rekrytera lämplig personal till

dessa arbetsuppgifter.

Av länsstyrelsernas rapporter framgår dessutom att många får avslag

på sin ansökan om insatser därför att resurser saknas trots att behov av

stöd föreligger. Se vidare avsnitt Äldreomsorg, under rubriken Icke

verkställda myndighetsbeslut och domar.

Verksamhet for personer med psykiska funktionshinder

För 2000 har 30 miljoner kronor avsatts för verksamhet med personliga

ombud. Socialstyrelsen har fördelat statsbidraget till länsstyrelserna som

har informerat kommuner med pågående verksamhet för personliga

ombud om möjligheten att ansöka om bidrag ur dessa medel. Endast

någon enstaka ansökan hade lämnats in i november 2000. Det har visat

sig att det i många kommuner finns behov både av mer information om

personligt ombud och mer tid för förberedelser om sådana verksamheter

skall kunna startas och utvecklas enligt regeringens intentioner.

Vårdhemsavvecklingen

Samtliga vårdhem för utvecklingsstörda skulle vara avvecklade senast

den 31 december 1999 men hösten 2000 fanns det fyra vårdhem som inte

hade redovisat några avvecklingsplaner. Från 2000 finns det ingen laglig

grund för denna boendeform. Huvudmännen för de kvarvarande

vårdhemmen menar att dessa uppfyller kraven för bostad med särskild

service för vuxna enligt LSS medan Socialstyrelsen anser att så inte är

fallet.

Individuella planer

Individuella planer enligt LSS bör innefatta såväl kommunernas egna

insatser för den enskilde som åtgärder som genomförs av andra

huvudmän, tex. landstinget, arbetsmarknadsinstitut eller försäkrings-

kassan. Socialstyrelsen har kartlagt vilket värde personer med funktions-

hinder anser att individuella planer har. Kartläggningen visar att antalet

89

planer har ökat marginellt, från 1 550 planer den 1 januari 1997 till 1 927

motsvarande dag 1998. Antalet skall sättas i relation till att det samtidigt

finns cirka 50 000 personer med LSS insatser i alla åldrar.

Kartläggningen visar också en avsaknad av och brister i informationen

om individuella planer till dem som beviljas insatser enligt LSS vilket

bekräftas av länsstyrelsernas rapporter. Det finns samverkansproblem

som är förknippade med olika huvudmäns ansvar och beslutsområden

samt deras inbördes förmåga till samverkan. Det är också oklart hur

planer inom olika verksamheter förhåller sig till varandra. Av kart-

läggningen framgår tydligt att planerna kan ge värdefulla vinster för den

funktionshindrade och samhället. Detta bekräftar länsstyrelsernas

rapporter.

Hjälpmedel

Under senare år har den tekniska utvecklingen gått kraftigt framåt vilket

gett möjligheter till nya produkter på hjälpmedelsområdet. Samtidigt får

regeringen rapporter om att funktionshindrade inte alltid får del av dessa

nya hjälpmedel. Exempel som nämns är datorbaserade hjälpmedel,

digital utrustning för uppläsning av talböcker samt digitala hörapparater.

I det senare fallet försvåras tillgängligheten till hjälpmedel också av de

avgiftstak som vissa landsting har infört. Socialstyrelsen rapporterar att

tio landsting har infört någon form av avgift för hörhjälpmedel sedan

1994. Tio landsting hade 1999 ett tak för hur mycket hörhjälpmedel får

kosta. Taket varierade mellan 3 000 och 3 500 kronor. Kostnader som

överstiger detta tak får den enskilde själv betala, vilket innebär att en

digital hörapparat kan kosta upp till 3 000 kronor för den enskilde.

Avgifter

I SoL och LSS finns bestämmelser om vilka avgifter kommunen får ta

för sina insatser (sc även skr. 1999/2000:102). Socialstyrelsen har i flera

rapporter sedan 1993, konstaterat att det förekommer betydande

skillnader mellan olika landsting och kommuner i avgifter och

konstruktion av högkostnadsskydd. Det kan gälla tcx. speciallivsmedel,

hörselhjälpmedel, sjukresor, kommunal hemtjänst och hemsjukvård samt

för vissa grupper även sluten vård.

Socialstyrelsens undersökning i maj 1999 visar att avgifterna för

serviceinsatscr (högst 9 timmar per månad) varierade mellan 0 och 2 983

kronor beroende på var man bor samt vilken inkomst och vilken bostads-

kostnad man har. För insatser som omfattar såväl service som personlig

omsorg kunde avgiften variera mellan 0 och 4 720 kronor per månad.

Enligt Avgiftsutredningen (SOU 1999:33) varierade kostnaderna för

hemhjälp 1994 mellan 1 200 och 19 200 kronor för ett helt år.

Skr. 2000/01:102

90

Skr. 2000/01:102

Kostnader och prestationer

Inledning

I detta avsnitt redovisas personer med olika typer av funktionshinder i

åldersgruppen 0-64 år. Långvarigheten i insatserna kan variera för dessa

personer särskilt enligt SoL. Inom LSS är målgruppen för insatser tydligt

avgränsad genom lagens första paragraf. Uppgifter om personer 65 år

och äldre med insatser enligt LSS redovisas i avsnittet om äldreomsorg.

Tabell 5.4 Antal personer med stöd enligt SoL, LSS resp. LASS, totalt och

per 10 000 invånare 0-64 år, 1995-1999

Funktionshindrade 0-64 år

1995

1996

1997

1998

1999

Totalt

antal

per

10

000

Totalt

antal

per

10

000

Totalt per

10

antal 000

Totalt

antal

per

10

000

Totalt

antal

per

10

000

Ordinärt boende

SoL/HSL (personer med

17 100

23,515 600 21,4

15 800 21,6

14 700 20,1

15 500

21,2

hemtjänst/hemsjukvård)

HSL (personer med endast

hemsjukvård)

2600 ”

3,5

LSS (personlig assistans)

3 300

4,5

3 800

5,2

3 900 5,4

3 900

5,3

4 500

6,1

LASS (statlig assistansers.)

7 200

9,9

7 600 10,4

7 800 10,7

8400 11,5

8 900

12,1

Särskilt boende

SoL/HSL

5 600

7,6

5 800

8,0

5 500 7,5

5700 21

7,8

5 700

7,8

LSS (boende barn+vuxna)

14 800

20,3 15 000 20,6

15 500 21,2

15800 21,6

15 900

21.7

Samtliga exkl. personer med

endast hemsjukvård

48 000

65,947 900 65,6

48 500 66,4

48 500 66,3

50 500

68,9

Samtliga inkl, personer med

endast hemsjukvård

53100

72,4

1) Se avsnitt funktionshindrade inom socialtjänsten

2) Ar 1998 redovisas antalet personer i särskilda boendeformer exklusive korttidsvård.

Källa: Socialstyrelsen

Samma personer kan få stöd från flera håll samtidigt. Idag saknas

statistik som visar i vilken utsträckning någon får insatser från olika

huvudmän (kommuner, landsting och staten). Därför saknas kunskap om

det exakta antalet personer med stöd. En skattning ger ett resultat som

ligger nära 73 000 personer totalt, varav ca 53 000 erhåller insatser i

form av hemtjänst, hemsjukvård, särskilt boende och personlig assistans

(se tabell 5.4.) medan övriga 20 000 får andra insatser enligt LSS.

Funktionshindrade inom Socialtjänsten

Den 1 november 1999 fick totalt 23 800 personer stöd enligt SoL

och/eller HSL inom ramen för kommunernas äldre- och handikapp-

omsorg. Av dessa fick drygt cirka 18 100 personer sin service i ordinärt

boende i form av hemtjänst och/eller hemsjukvård. Cirka 15 500

personer var beviljade hemtjänst, vilket är en ökning med drygt 800

personer jämfört med samma tidpunkt ifjol. Dessutom redovisades 1999

91

personer med enbart hemsjukvård för första gången för sig (se även Skr. 2000/01:102

avsnittet Äldreomsorg, vård och hjälp i ordinärt boende). De har troligt-

vis tidigare inte ingått i samtliga kommuners redovisning av hem-

tjänst/hemsjukvårdsinsatser på grund av skilda organisationer för de två

verksamheterna. Antalet personer med hemsjukvård i kommuner (ca.

hälften) där landstingen har ansvaret, redovisas inte.

Tabell 5.5 Personer 0-64 år med hemtjänst enligt SoL, procentuell

fördelning efter ålder, kön och antal hjälptimmar per månad

Totalt

1999

-19 år

20-44 år

45-64 år

Samtliga

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

1-9

0,3%

0,3%

10,8%

9,9%

30,9%

28,8%

42,0%

39,0%

10-49

0,5%

0,4%

10,5%

11,9%

32,0%

33,4%

43,0%

45,7%

50-119

0,2%

0,1%

2,2%

2,6%

8,5%

8,2%

10,9%

10,8%

120-199

0,2%

0,1%

0,9%

1,0%

1,8%

1,9%

2,9%

3,0%

200-

0,2%

0,1%

0,3%

0,6%

0,7%

0,7%

1,2%

1,4%

Totalt

1,4%

1,0%

24,7%

25,9%

73,9%

73,0%

100%

100%

Källa: Socialstyrelsen

De flesta, drygt 70 procent, av samtliga med hemtjänst var mellan 45 och

64 år. Jämfört med föregående år har det skett en minskning för samtliga

tidsintervall till lägre procentandel med undantag av tidsintervallet 10-49

timmar per månad, där andelen ökat med 2-3 procentenheter till 43

respektive 45 procent och för intervallct 200 timmar och fler där andelen

har ökat med 0,1 procentenhet.

Bam och ungdomar med funktionshinder utgör cirka en tiondel av

samtliga med 200 hjälptimmar eller mer, en ökning med cirka 5 procent-

enheter sedan 1998. Bland samtliga var genomsnittet cirka 25 timmar per

månad och person i november 1999, en minskning med mellan 2 och 4

timmar jämfört med 1998. Nedgången kompenseras troligen till en del av

ökningen av personlig assistans, som redovisas i tabell 5.4.

Cirka 5 procent av dem som beviljats hemtjänst fick denna utförd i

enskild regi. Med detta avses hemtjänst som kommunen har det yttersta

ansvaret för men insatsen utförs av t.ex. bolag, stiftelse eller kooperativ

på uppdrag av och mot ersättning av kommunen.

Drygt hälften av landets kommuner ansvarade helt eller delvis för

hemsjukvården i november 1999. Totalt redovisas från 144 kommuner

att ca 4 500 personer var beviljade hemsjukvård. Cirka 75 procent var i

åldern 45-64 år. Drygt 40 procent av dem som beviljats hemsjukvård var

också beviljade hemtjänst. Andelen som har båda insatserna ökar med

stigande ålder. Kvinnor har i något större utsträckning än män

hemsjukvård utan hemtjänst.

Den 1 november 1999 var cirka 1 500 personer med funktionshinder

beviljade ekonomisk ersättning av kommunen för att betala

anhörig/närstående för utförd omsorg (anhörigbidrag). Det är en

minskning med cirka 300 personer jämfört med samma tid 1998. Sam-

tidigt fick drygt 1 000 personer med funktionshinder hjälp av anhörig/

närstående som var anställd av kommunen eller som hade en s.k. objekts-

anställning. Någon jämförelse med tidigare år är inte möjlig i detta fall.

92

Tabell 5.6 Personer 0-64 år i särskilt boende inkl, korttidsboende enligt SoL Skr. 2000/01:102

efter kön, antal samt andel per 10 000 män respektive kvinnor i

åldersgruppen. Utveckling 1995 - 1999

1995

per

10 000

1996

per

10000

1997

per

10000

1998

per

10 000

1999*)

per

10 000

Män

3100

8,3

3283

8,8

3125

8,4

3199

8,6

3218

8,6

Kvinnor

2471

6,9

2539

7,1

2356

6,6

2511

7,0

2398

6,7

Samtliga

5571

7,6

5822

8,0

5481

7,5

5710

7,8

5616

7,7

*) Antalet korttidsboende år 1999 (440 pers) finns inte könsfördelade uppgifter.

De har därför fördelats proportionellt med antalet permanent boende

Källa: Socialstyrelsen

Antalet personer med funktionshinder som bodde permanent i särskilda

boendeformer den 1 november 1999 minskade med drygt 400 personer

jämfört med motsvarande tid 1998. De flesta boende var mellan 45 och

64 år. Något fler var män än kvinnor. Liksom 1998 bodde 80 procent i

särskilt boende som drevs av den egna kommunen medan 18 procent

bodde i bocnden som drevs i enskild regi. Det senare är en liten ökning

jämfört med 1998. Cirka 2 procent bodde i bostäder som drevs i

landstingets regi eller av annan kommun som den egna kommunen köpte

platser av.

Den 1 januari 1999 fick drygt 400 personer med funktionshinder kort-

tidsvård. Med korttidsvård avses här stöd, enligt SoL eller HSL, i form

av tillfälligt boende förenat med behandling, rehabilitering och

omvårdnad för bl.a. avlösning och växelvård. Antalet boendedygn i

korttidsvård var cirka 10 700 under november månad 1999. Det är en

ökning med drygt 1 000 boendedygn jämfört med samma tid 1998. De

flesta erhöll korttidsvård i den egna kommunens regi, cirka 10 procent i

enskild regi och drygt tre procent i landstingets eller annan kommuns

regi.

Den 1 november 1999 fick närmare 3 000 personer med funktions-

hinder behovsprövad dagverksamhet enligt SoL. De flesta (cirka 86

procent) av dessa personer bodde i ordinärt boende. I genomsnitt gjorde

varje person cirka 8 besök i dag verksamheten under november månad

1999. Det totala antalet besök per månad minskade från ca 25 000 i

november 1998 till ca 23 000 i november 1999.

Det går inte att göra någon jämförelse av antalet personer med

korttidsvård respektive dagverksamhet mellan åren 1998 och 1999

eftersom mätningarna skett på olika vis.

93

Skr. 2000/01:102

Diagram 5.3: Variation av antal personer med stöd enligt SoL I olika

kommuner

Beskrivning av spridningen per 10 000 invånare perioden 1993 - 1999 i ytdiagram

Käll». Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar

Andelen personer med stöd enligt SoL varierar stort mellan

kommunerna. Skillnaden mellan högsta servicenivå i ordinärt boende

(diagram 5.3 a) räknat som andel av befolkningen har minskat kraftigt.

Medianvärdet har sjunkit sedan början av 90-talet från 30 till 18 personer

per 10 000 invånare. I särskilt boende (diagram 5.3 b) har skillnaderna

bland kommuner med högsta servicenivå fördubblats medan medianen

för servicenivån har förblivit i stort sett oförändrad under hela 1990-talet

Kommunerna med lägsta servicenivå uppvisar mycket liten variation

under 1990-talet i både ordinärt och särskilt boende.

Insatser enligt LSS

Enligt Socialstyrelsens beräkningar hade 41 000 personer under 65 år en

eller flera insatser (exklusive råd och stöd) enligt LSS den 1 juni 1999,

vilket motsvarar 56 personer per 10 000 invånare 0-64 år. Antalet

personer med LSS-insatser minskade jämfört med 1998 både i faktiska

tal och i andel av befolkningen. År 1998 var andelen 58 per 10 000

invånare. År 1999 erhöll 17 500 personer insatsen råd och stöd. Mellan

25 och 30 procent av dessa hade råd och stöd som enda insats och utökar

således det totala antalet med LSS-insatser till omkring 46 000 personer.

Nedgången i antalet personer med en eller flera insatser enligt LSS

mellan 1998 och 1999 beror troligtvis på att antalet personer med insatser

tidigare år överskattats. Statistikinsamlingen från kommunerna den 1 juni

1999 har gjorts med en annan mätmetod än tidigare vilket innebär att

man kunnat kontrollera att samma person inte förekommer mer än en

gång i sammanräkningen. Jämförelser bakåt i tiden skall därför göras

med stor försiktighet.

Det finns liksom tidigare år stora variationer mellan såväl län som

kommuner inom länen när det gäller antal personer med beslut om

insatser i förhållandet till befolkningsmängden.

94

Tabell 5.7 Insatser enligt LSS; antalet beslut om respektive insats samt Skr. 2000/01:102

assistansersättning enligt LASS till personer i åldrarna 0-64 år

Typ av insats *)

Antal beslut om insatser till personer 0-64 år

1 jan 1996

1 jan 1997

1 jan 1998

1 nov1998

1 jun 1999

Råd och stöd (landstingen samt

22 691

21 913

20 903

20 463

17 490

vissa kommuner)

Personlig assistans

3 309

3 874

3 928

3 901

4 487

Statlig assistansersättning

7 200

7 600

7 800

8 400

8 900

Ledsagarservice

3 069

4 236

5 128

5 803

6 643

Kontaktperson

9 805

11 020

12 220

12 752

12 381

Avlösarservice

2 150

2 748

3118

3 358

3 561

Korttidsvistelse

7 492

7 971

8 426

8 701

9 373

Korttidstillsyn

2 800

2 700

2 700

2 837

2 778

Boende, bam

1 684

1 510

1 456

1 380

1 220

Boende, vuxna

13 141

13 534

14 043

14 445

14 654

Daglig verksamhet

16 831

17 477

18 237

18 929

18 895

*)Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, d.v.s. en och samma person kan

redovisas på fler än en insats.

Källa. Socialtjänst 1999:10, Socialstyrelsen

Antalet personer med råd och stöd har successivt minskat sedan 1994.

Även antalet bam och ungdomar med funktionshinder som hade särskild

bostad enligt LSS fortsätter att minska från en redan låg nivå. De insatser

som har ökat mest är ledsagarservice, korttids vistelse och personlig

assistans.

Cirka 5 procent (1 750 personer) av de vuxna som hade beslut om

bostad med särskild service bodde i en annan kommun än den kommun

som betalade för insatsen. Av de bam och ungdomar som beviljats

familjehem eller bostad med särskilt service bodde 30 procent (350 bam)

i en annan kommun än den betalande.

Av samtliga som hade insatser enligt LSS av kommunen den 1 juni

1999 var cirka 56 procent män och 44 procent kvinnor. Liksom före-

gående år var männen fler än kvinnorna i nästan alla åldrar.

Cirka 27 procent av alla insatser gällde bam och ungdomar som var 22

år eller yngre, jämfört med en tredjedel år 1998. Nästan 90 procent av

dessa insatser avsåg bam och ungdomar som var mer än 6 år.

Tabell 5.8: Antal personer 0-64 år med LSS-beslut fördelade efter de tre

grupperna inom LSS personkrets

96/97

97/98

nov-98

jun-99

Grupp 1

Grupp 2

Grupp 3

31 499

769

6 786

80,7%

2,0%

17,4%

33 230 9,8%

895 2,1%

7 513 18,0%

33 092

996

8 494

77,7%

2,3%

19,9%

32 281

934

7 757

78,8%

2,3%

18,9%

Total

39 054

100%

41 638 100%

42 582

100%

40 972

100%

Källa: Socialstyrelsen

Grupp 1 inom LSS personkrets var liksom tidigare år den till antalet

största gruppen även om andelen successivt minskat. I grupp 1 var

åldersgruppen 10-30 år störst medan det i personkretsens grupp 3 var

vanligast med insatser i åldrama runt 60 år. I grupp 1 var det vanligare att

de äldre (23-64 år) har två eller flera insatser. I grupp 3 var vanligare att

de yngre har fler insatser än de äldre.

95

Insatser enligt LSS till psykiskt funktionshindrade

Enligt Socialstyrelsens undersökning av kommunernas stöd till personer

med psykiska funktionshinder hade cirka 2 300 personer under 65

insatser enligt LSS den 1 juni 1999. Detta är en ökning av andelen av

samtliga med LSS insatser. Del var något fler män än kvinnor. De flesta

(83 procent) var i åldrarna 23-64 år.

De flesta (84 procent) hade endast en insats. De vanligast före-

kommande insatserna var kontaktperson eller bostad med särskild

service. Råd och stöd ingick inte i undersökningen. I en femtedel av

kommunerna hade ingen med psykiska funktionshinder beviljats någon

insats enligt LSS, jämfört med en ljärdedel 1998. Detta gällde med några

undantag små kommuner.

Bostadsanpassningsbidrag

Tabell 5.9 Sammanlagda årliga kostnader för bostadsanpassningsbidrag

I 1995 års priser

Årlig kostnad

Miljoner kronor

Antal beviljade

bldraq

Genomsnittligt

bidragsbelopp

1990

716

30 500

23 943

1991

744

33 000

22 549

1992

754

39 700

18 969

1993

573

38 500

15 294

1994

649

43 200

15 073

1995

628

44 900

14 000

1996

605

46 100

13 137

1997

595

50 100

11 688

1998

648

52 500

12 299

1999

698

55 700

12 536

Käl/a: Boverket

Under åren 1988-97 har allt fler bidrag beviljats, men till ett allt lägre

belopp. Under 1999 uppgick den sammanlagda kostnaden för bostads-

anpassningsbidrag till 707 miljoner kronor (698 miljoner kronor i 1995

års priser).

Antalet beviljade bidrag varierar liksom tidigare år stort mellan

kommunerna. Sammanlagt beviljat belopp per invånare varierade 1999

från 13 till 555 kronor per invånare.

Mer än 60 procent av bidragen avsåg belopp under 5 000 kronor men

ett par procent uppgick till belopp över 100 000 kronor.

Antalet kommunala beslut om bostadsanpassningsbidrag som över-

klagas till länsrätten har minskat något jämfört med 1997-98. Fortfarande

leder ungefär vart femte överklagande till länsrätten till ändring av

kommunens beslut. Under 1998 och 1999 har Boverket sett en viss

ökning av antalet tillsynsärenden jämfört med åren fram till 1997 då

antalet var relativt konstant.

Kostnader

Enligt Sveriges redovisning till Eurostat enligt det s.k. ESSPROS-

systemet har de samlade offentliga utgifterna för insatser till personer

med funktionshinder, räknade i fasta priser, varit i stor sett oförändrade

Skr. 2000/01:102

96

sedan 1995. En viss ökning har skedde dock 1998. Trots detta har antalet Skr. 2000/01:102

beslut om insatser enligt LSS och SoL ökat under hela perioden. En

förklaring till att utgifterna varit oförändrade trots att antalet beslut om

insatser ökat kan vara de personalminskningar som skett samt en om-

fördelning mellan olika kostnadskrävande insatser (se även skr.

1999/2000:102). De offentliga utgifterna för funktionshindrade, mätt som

andel av BNP, har varit oförändrade sedan 1996. Det innebär att

utvecklingen av utgifterna för funktionshindrade följt den totala

samhällsekonomiska utvecklingen.

Tabell: 5.10 Totala offentliga utgifter för funktionshindrade (exkl. pensioner)

i 1995 års fasta priser

1994

1995

1996

1997

1998

förändr.

94-98

19 193

23 741

22 416

22 159

24 180

26%

Kommunen

26%

43%

63%

64%

64%

213%

Landsting

52%

27%

6%

5%

3%

-93%

Privat produktion 1

6%

7%

6%

6%

7%

47%

Staten

16%

23%

25%

25%

26%

99%

Andel av BNP

1,2%

1,4%

1,3%

1,3%

1,3%

Kronor per invånare 0-64 år

2 638

3 255

3 070

3 033

3 305

Offentligt finansierat.

Källa SCB/ESSPROS

Uppgifterna från SCB:s sammanställning av kommunernas räkenskaps-

sammandrag för 1999 visar en total kostnad om 25,4 (21,8 exkl. statens

ersättning för assistansersättningen) miljarder kronor i löpande priser för

insatser till funktionshindrade. Detta är en ökning med 3,3 (2,3) miljarder

jämfört med 1998. Uppgifterna före 1998 är inte jämförbara med upp-

gifterna från 1998 och senare. Därför saknas jämförelser över längre tid

än två år: I tabellen visas utvecklingen i fasta priser.

Tabell 5.11 Kommunernas kostnader för insatser till funktionshindrade,

1998 och 1999 i 1995-års fasta priser

Verksamhetsområde

Miljarder kronor

förändr.

1998

1999

98-99

Vård och omsorg, ordinärt boende

1,8

2,0

10%

Vård och omsorg, särskilt boende

2,2

2,2

-1%

Insatser enligt LSS och LASS', totalt

17,3

20,1

16%

därav: boende enl LSS

8,3

9,5

14%

personl. assistans enl LSS och LASS

4,3

5,4

26%

daglig verksamhet enl LSS

2,8

3,0

6%

övriga insatser enl LSS

1,9

2,2

14%

Summa

21,3

24,3

14%

varav intäkter från försäkringskassan för kommunens

utgifter för personliga assistenter anställda av

kommunen

2,5

3.4

37%

11 Kommunernas kostnader inkluderar utgifter för personliga assistenter anställda av kommunen som

finansieras av assistansersättning från försäkringskassan.

OBS! P.g.a. bortfall av några kommuner har värden uppskattats utifrån svarandes svar.

Källa: Räkenskapssammandrag SCB

97

4 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

5.3

Individ och familjeomsorg

Skr. 2000/01:102

Inledning

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De främsta målgrupperna är socialt utsatta bam och ungdomar, miss-

brukare samt vuxna med behov av socialbidrag för sin försörjning. Till

individ- och familjomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-

rätts! iga området.

Kommunernas sammanlagda kostnader för individ- och familje-

omsorgen 1999 uppgick till 26,3 miljarder kronor - i stort sett oförändrat

jämfört med 1998 mätt i löpande priser. Den största enskilda posten är

kostnader för socialbidrag. Näst störst är kostnaden för vård av bam och

unga.

I socialtjänstlagen saknar begreppet individ- och familjeomsorg

egentlig förankring. Innehållet i området är därför inte entydigt.

Begreppet används ofta för att definiera det område inom socialtjänsten

som står vid sidan av äldre- och handikappomsorg. I följande avsnitt

redovisas socialbidrag, bam- och ungdomsvård, familjerätt, familjeråd-

givning samt missbrukarvård.

Tabell 5.12 Totala kostnader för kommunernas individ- och familjeomsorg

inkl, flyktingmottagande samt procentuell fördelning på delverksamheterna 1

Miljarder kronor i löpande och fasta priser__________________________________________

1995 1996 1997 1998 1999

Totala kostnader

löpande priser

25,2

26,2

26,3

26,8

26,3

1995-års fasta priser

25,2

25,8

25,5

25,7

25,1

Därav:

Socialbidrag

43%

45%

47%

43%

40%

Placering barn o ungdom

16%

17%

17%

19%

21%

Öppen vård o behandling samt råd o stöd

15%

13%

14%

20%

20%

Kostnader för utredning

16%

14%

13%

11%

12%

Vård av vuxna missbrukare

10%

10%

9%

7%

7%

1 Kostnaderna avser bruttokostnader reducerade med interna intäkter

och försäljning till andra kommuner och landsting

O/ZaSCB

98

Skr. 2000/01:102

5.3.1 Försörjningsstöd

Sammanfattande slutsatser

Såväl socialbidragskostnadema som antalet bidragshushåll fortsätter

att minska. Det förbättrade arbetsmarknadsläget är en viktig orsak

bakom denna utveckling. Antalet hushåll med långvarigt social-

bidragstagande har också minskat. Fortfarande tvingas dock många

leva på socialbidrag under långa perioder vilket försvårar deras

möjligheter att leva ett självständigt liv. Den genomsnittliga bidrags-

tiden fortsätter att stiga och uppgick till 5,8 månader under 1999. Den

ökande bidragstiden är en konsekvens av att personer med kortare

bidragstider i allmänhet snabbare hittar en egen försörjning och

därmed lämnar bidragsberoendet medan det för personer med

långvarig bidragstid tenderar att ta längre tid att komma tillbaka till

arbetsmarknaden. I en period med kraftig uppgång på arbets-

marknaden är det logiskt att andelen personer med långvarigt social-

bidrag till en början ökar och därmed även den genomsnittliga

bidragstiden. Antalet personer som fortsätter att vara kvar i

bidragsberoende minst två år i rad sjönk för första gången under 1998.

Nedgången fortsatte även under 1999.

Nationella mål

Rätten till försörjningsstöd (socialbidrag) regleras i socialtjänstlagen

(1980:620) SoL och bygger på en individuell behovsbedömning i varje

enskilt fall. Målet för försöijningsstödet (6 a § SoL) är att den som inte

själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt

ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det

stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Det innebär

att stödet ska förbättra den enskildes förutsättningar att i framtiden klara

sin försörjning och sin livsföring. Vidare skall barnets bästa vägleda alla

bedömningar om bistånd (1 § SoL). (Se även skr. 1999/2000:102).

Måluppfyllelse och kvalitet

Skälig levnadsnivå

Enligt socialtjänstlagen gäller att biståndet ska vara av en sådan om-

fattning att det tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Vad som

är en skälig levnadsnivå är inte fastslaget i lag utan måste bedömas bl.a.

med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälp-

behövande lever. Genom införandet av en riksnorm 10 har riksdagen

markerat att det är angeläget att nivån på det ekonomiska biståndet inte

10 Riksnormen omfattar livsmedel, kläder/skor, lek/fritid, hälsa/hygien, förbrukningsvaror,

telefon/TV-avgift och dagstidning.

99

varierar alltför mycket mellan kommunerna och att det inte understiger

en viss nivå. Riksnormens nivå bestäms av regeringen medan

kommunerna själva bestämmer vad som är att betrakta som skäligt för

övriga kostnader 11 . Utöver detta kan kommunerna frivilligt bevilja

socialbidrag för sådant som inte innefattas i försörjningsstödet (6 g §).

Biståndet ska också utformas så att den enskildes förutsättningar att i

framtiden klara sin försörjning stärks.

Enligt Socialstyrelsens uppföljningar av lagändringarna 1998

konstateras att kommunerna skärpt sina riktlinjer för socialbidrag under

senare år och att riksnormen i stort sett blivit en enhetsnorm istället för

en miniminorm. En studie som baseras på data från 25 kommuner

(motsvarande 12 procent av befolkningen) visade att den genomsnittliga

bidragsnivån per månad för samtliga hushåll minskade med 16 procent

mellan åren 1995 och 1999, trots att hushållen övriga inkomster sam-

tidigt minskade. Minskningen av bidragsnivån började dock redan åren

före lagändringen och gäller för alla hushållstypen och även för dem med

långvarigt bidragsberoende. Kostnader för utgifter inom riksnormen

svarade för drygt hälften av hushållens beräknade bidrag under 1999

medan en dryg tredjedel avsåg boendekostnader. Resterande utgifter

avsåg kostnader som bedöms individuellt, inom ramen för försörjnings-

stöd (6 b §) eller som bistånd i annan form (6 g §). Bland de undersökta

kommunerna ingick dock t.ex. inte storstadskommunerna Stockholm,

Göteborg och Malmö. Resultatet är därför ej generaliserbart till hela

riket. Hur utvecklingen i landets övriga kommuner ser ut saknas det

information om.

Den genomsnittliga bidragsnivån för landet som helhet har ökat under

hela 1990-talet. Utvecklingen av riksgenomsnittet behöver dock inte

tolkas som att behovsbedömningarna generellt sett blivit generösare utan

kan t.ex. bero på att det är de hushåll som har de största behoven och

lägsta inkomsterna som är kvar i bidragsberoendet.

En undersökning riktad till samtliga kommuner visar att riktlinjerna för

högsta godtagbara boendekostnad har skärpts för alla hushållstyper, såväl

med som utan barn, mellan 1996 och 1998. Undantag är Stockholms

kommun som höjt nivån för lägsta godtagbara standard kraftigt (+21

procent), sannolikt beroende på de lokala förhållandena på bostads-

marknaden.

Självständigt liv

Det långvariga socialbidragstagandet (mer än 10 månader under ett år) är

en indikator på människors bristande möjligheter att leva ett självständigt

liv. Antalet hushåll med långvarigt socialbidrag steg markant mellan

1990 och 1997 men har därefter minskat. Av samtliga hushåll som

erhåller socialbidrag är det dock en växande andel som har långvarigt

socialbidrag.

Skr. 2000/01:102

11 Övriga kostnader omfattar boende, hushållsel, hemförsäkring, arbetsresor, läkarvård, akut

tandvård, glasögon, a-kassa och fackavgift.

100

Skr. 2000/01:102

Diagram 5.4 Antal hushåll med långvarigt socialbidrag 1990-1999

Antalet personer som behöver socialbidrag under ett visst år är ett

resultat av hur många nya individer som tillkommer och hur många av

tidigare års socialbidragstagare som lyckats bryta sitt bidragsberoende.

Av diagram 5.5 framgår att antalet nytillkomna bidragstagare minskade

efter 1993 och var under 1999 lägre än något år under 1990-talet. Den

nettoökning av andelen bidragstagare i befolkningen som skett under

1990-talet kan därför primärt hänföras till att fler är kvar i bidrags-

beroendet. Under 1998 bröts dock trenden och antalet kvarvarande

bidragstagare började minska för första gången under 1990-talet.

Diagram 5.5 Nytillkomna och kvarvarande socialbidragstagare

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0

91 92 93 94 95 96 97 98 99

Antal nya bidragstagare respektive år

Kvarvarande bidragstagare minst 2 år i rad

Källa-. Socialstyrelsen

Trots en positiv utveckling är det fortfarande många som lever på social-

bidrag under långa perioder vilket försvårar möjligheterna för dem att

leva ett självständigt liv.

Socialtjänstens uppdrag när det gäller socialbidragen inkluderar inte

bara utredning och beslut avseende rätten till bidrag, utan också ett

ansvar för att hjälpa den enskilde att klara sig utan bistånd. Insatserna

kan vara förlagda på en mängd olika nivåer - allt ifrån rent personliga

kontakter mellan handläggare och klienter till formaliserat samarbete

mellan socialtjänsten och andra organisationer och myndigheter.

Många kommuner genomför olika satsningar för arbetslösa ungdomar

och personer med invandrarbakgrund men även satsningar för lång-

tidsarbetslösa generellt. Enligt Kommittén Välfärdsbokslut, Välfärd och

försörjning, SOU 2000:40, förefaller målgrupperna för kommunernas

101

satsningar vara adekvata, sett till socialbidragens utveckling under 1990-

talet. Däremot saknas kunskap om vad arbetet innebär och vilka effekter

det har på bidragstagandet i stort eller för dem som medverkar i olika

program.

Socialtjänsten har också i allt högre utsträckning involverats i mer

traditionella arbetsmarknadsinsatser i form av särskilda projekt för

arbetslösa, intensifierat samarbete med arbetsförmedlingen och genom

att avdela socialtjänstpersonal för att enbart arbeta med sysselsättnings-

frågor. Den s. k. utvecklingsgarantin som infördes den 1 januari 1998 i

syfte att aktivera ungdomar i åldern 20-24 år är ett exempel på sådana

insatser. Enligt Statskontorets och Ungdomsstyrelsens utvärdering (som

lämnades under våren 1999) av utvecklingsgarantin hade de ungdomar

som deltagit i aktiviteterna hittat arbete eller påbörjat utbildning snabbare

än andra långtidsarbetslösa ungdomar. Det har dock inte gjorts några

övergripande studier som analyserat i vilken mån nedgången i social-

bidragstagandet som skett från och med 1998 kan hänföras till social-

tjänstens mer aktiva roll inom arbetsmarknadsområdet eller till den ökade

efterfrågan på arbetskraft.

Några data som är sammanhängande för hela riket och över tid och

som beskriver utvecklingen av socialtjänstens insatser i syfte att göra

socialbidragstagare självförsörjande finns inte. De studier som finns är i

regel lokala, av tvärsnittskaraktär och sinsemellan så pass olika att

rimliga jämförelser omöjliggörs (Kommittén Välfärdsbokslut, SOU

2000:40).

Satsningar på vuxenutbildning, t.ex. kunskapslyftet, syftar till att för-

bättra möjligheterna för arbetslösa och socialbidragstagare att försörja sig

själva. (Se vidare 6.3 Vuxenutbildning).

Barnperspektiv

Under 1997 levde närmare 120 000 bam i familjer med långvarigt social-

bidrag enligt Socialstyrelsen. Tre fjärdedelar av dessa bam hade utrikes

födda föräldrar. De flesta av dem hade invandrat under 1990-talet. I en

forskningsrapport ”Att växa upp i familjer med långvarigt försöijnings-

stöd” (Stockholms Stad i samarbete med Stockholms universitet)

konstateras att sambanden mellan uppväxtvillkor och olika typer av

sociala och psykologiska problem hos bam är komplexa. Det finns visst

forskningsstöd för att brist på ekonomiska resurser kan ha en självständig

påverkan men att socialbidragstagande endast utgör en riskfaktor i

mängden i en sådan situation.

Socialstyrelsen har i intervjuer med biståndshandläggare i nio

kommuner konstaterat att bamperspektivet i bislåndbedömningen i vissa

kommuner har förstärkts som en följd av att bamperspektivet infördes i

socialtjänstlagen 1998. Andra kommuner uppger att det tillämpades

redan tidigare.

Kvalitet

Länsstyrelsernas löpande tillsyn av socialtjänsten innefattar både en-

skilda tillsynsärenden och mer övergripande verksamhetstillsyn. Rcsul-

Skr. 2000/01:102

102

taten av tillsynen 1999 visar på både förtjänster och brister. Antalet Skr. 2000/01:102

klagomål från enskilda över brister inom området ekonomiskt bistånd har

minskat under 1999 jämfört med 1998. Närmare 60 procent av gransk-

ningarna av klagomål från enskilda personer har lett till kritik av

socialtjänsten. Det är en liten minskning av andelen kritik med jämfört

med 1998.

Kommunerna genomför ökade insatser för att säkra och utveckla

kvaliteten i arbetet med ekonomiskt bistånd. Kommunerna har kommit

olika långt i detta arbete. I en del pågår förberedelser medan andra mer

systematiskt arbetar för att förbättra kvaliteten. Länsstyrelsernas samlade

bedömning är att förbättringar behövs för att tillgodose den enskildes

rättsäkerhet och verksamhetens laglighet. Behovet av förbättringar avser

främst socialtjänstens handläggning och bamperspektivet i utredningar

om ekonomiskt bistånd.

Kostnader och prestationer

Antalet socialbidragstagare fortsätter att minska. Under 1999 erhöll drygt

300 000 hushåll socialbidrag eller introduktionsersättning. Introduktions-

ersättning kan beviljas istället för socialbidrag till flyktingar och andra

utländska medborgare som omfattas av det kommunala flykting-

mottagandet. Det var en minskning med 10 procent jämfört med 1998

och med 22 procent jämfört med 1997. Tillströmningen av nya bidrags-

tagare är låg. Andelen nya bidragshushåll av samtliga bidragshushåll,

dvs. hushåll som erhöll socialbidrag 1999 men inte 1998, är drygt två

procent. Det är den lägsta noteringen under 1990-talet. Den viktigaste

orsaken bakom denna utveckling är det förbättrade arbetsmarknadsläget.

Totalt utbetalades 9,5 miljarder kronor (löpande priser) i socialbidrag och

introduktionsersättningar under 2000.

Antalet bidragstagare har procentuellt sett minskat mer än kostnaderna

för socialbidrag. Samtidigt har det genomsnittliga bidraget per hushåll

och bidragstidens längd ökat. Det kan bero på att det framförallt är de

grupper som inte har haft så omfattande behov som först försvinner ur

bidragsberoendet. De som har levt på socialbidrag under lång tid och

som inte i någon större utsträckning fått del av de senaste årens

ekonomiska utveckling tenderar däremot i större utsträckning bli kvar i

bidragsberoendet.

103

Diagram 5.6 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning samt antalet Skr. 2000/01:102

socialbidragstagare 1990-2000.

Fasta priser enl. KPI, basår 1995.

Miljoner kronor Ant.bidr.tagare

800 000

700 000

600 000

500 000

400 000

300 000

200 000

100 000

Anm. För 2000 finns f.n. endast uppgifter av antalet bidragstagare för de första tre kvartalen. Här har en

prognos för 2000 lagts in.

Källa: Socialstyrelsen och SCB.

Socialstyrelsen har gjort cn uppföljning av dem som hade socialbidrag

1991. Resultatet visar bl.a. att bland dem som hade långvarigt social-

bidrag 1991 hade fortfarande 24 procent kortvarigt socialbidrag och 26

procent långvarigt socialbidrag 1999. Endast hälften hade blivit bidrags-

fria. En annan spegling av utvecklingen i det långvariga socialbidrags-

tagandet är statistiken över genomsnittlig bidragstid. År 1990 var

genomsnittstiden 4,1 månader per hushåll. År 1999 utbetalades bidrag i

genomsnitt under 5,8 månader. Den längsta bidragstiden hade gifta/-

sammanboende med bam som uppgick till 7,2 månader 1999. Under

1999 ökade bidragstiden mer för gifta/sammanboende än för ensam-

stående oavsett om de hade bam eller inte. Kostnaderna var som högst

1997 och uppgick då till 12,4 miljarder kronor. Under 1999 uppgick

kostnaderna till 10,4 miljarder kronor, en minskning med 15 procent

jämfört med 1997.

Sedan 1995 är det fler kvinnor än män som får socialbidrag. Totalt sett

är det dock relativt små skillnader mellan könen. Fördelningen i ålders-

grupper visar dock större skillnader. Socialbidragstagandet var större för

kvinnor under 40 år än för män i samma åldersgrupp. I ålder 40-59 år var

socialbidragstagandet större för män. Socialbidrag är vanligast före-

kommande bland ensamstående mödrar, 29 procent av dem hade social-

bidrag någon gång under 1999. Socialbidragstagandet bland ensam-

stående kvinnor med bam har emellertid sjunkit kraftigt sedan toppåret

1996 då bidragstagandet i denna grupp uppgick till hela 37 procent.

Kommittén Välfärdsbokslut, SOU 2000:14 framhåller att ensamstående

mödrar har en svårare arbetsmarknadssituation som tar sig uttryck i en

högre arbetslöshet, längre perioder av arbetslöshet, undersysselsättning

och högre antal tillfälliga anställningar. Några säkra kunskaper om

orsaken till den svårare arbetsmarknadssituationen finns inte. Enligt

Välfärdsprojektet (Socialdepartementet 1996) är ensamföräldrarnas livs-

situation och den därav följande sämre anpassningsförmågan till

arbetsgivarnas krav en viktig orsak till att deras konkurrenskraft på

arbetsmarknaden är sämre än andra gruppers. I ett läge, där det finns gott

om arbetssökande, blir den utvald som med samma kompetens som andra

104

arbetssökande kan utlova störst närvaro och mest flexibilitet när det Skr. 2000/01:102

gäller arbetstiden. På dessa punkter har ensamföräldema svårigheter.

De flesta som fick socialbidrag 1999 var unga. Av vuxna bidragstagare

var 40 procent i åldern 18-29 år. Orsaken till socialbidragstagande är ofta

arbetslöshet utan ersättning. Drygt 42 procent av de manliga och 38 pro-

cent av de kvinnliga bidragstagama var arbetslösa utan arbetslös-

hetsersättning. Andelen arbetslösa socialbidragstagare minskar successivt

ju äldre man blir. Manliga socialbidragstagare är oftare långvarigt arbets-

lösa än kvinnliga.

Diagram 5.7 Kvinnor och män med socialbidrag

300 000

250 000

200 000

? 150 000

100 000

50 000

0

År

Källa. Socialstyrelsen

Regionala variationer

Under 1999 bodde närmare 70 procent av alla socialbidragstagare i större

städer och dess förorter. Bidragsbeloppet per invånare varierar stort

mellan kommunerna och mellan länen. Bidragsbeloppet i det län (Skåne)

som hade högst kostnad per invånare uppgick till 1 575 kr per invånare. I

det län (Norrbotten) som hade lägst bidragsbelopp uppgick detta till 437

kr per invånare. Högsta respektive lägsta bidragsbelopp i enskilda

kommuner uppgick 104 kr per invånare respektive 3 472 kr per invånare.

Det vägda genomsnittet för riket var 1 181 kr per invånare, medan kom-

munernas mediankostnad låg på 616 kr per invånare. I norrlandslänen är

visserligen arbetslösheten högre än i storstäderna men där har fler rätt till

a-kassa vilket medför ett minskat beroende av socialbidrag.

Av diagram 5.8 framgår att medianen för kostnaderna per invånare

stigit fram till mitten av 1990-talet. Därefter har mediankostnadema

sjunkit. I kommunerna med de högsta kostnaderna har dock kostnaderna

ökat betydligt snabbare och någon nedgång har ännu inte skett. En ut-

plåning av kostnadsutvecklingen bland kommunerna med de högsta

kostnaderna kan emellertid noteras sedan 1997.

105

Diagram 5.8 Variation av socialbidragskostnader per invånare i olika

kommuner

Beskrivning av kostnadernas spridning perioden 1985 - 1999 i ytdiagram

Skr. 2000/01:102

4 000

3 500

3000

2 500

2000

1500

1000

500

0

.Ä fS» 'A

«■> «■>

25% av alla

kommunermad

högsta respektive

25% med lägsta

kostnad

Median

50% av alla

kommuner med

kostnad

närmast

medianen

Källa-, Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar speciellt för redovisning i

denna publikation

Storstadskommunerna har de största socialbidragskostnadema per

invånare. Detta hänger samman med att det där finns förhållandevis stor

andel utomnordiska medborgare. Av dessa kom många till Sverige som

flyktingar under 1990-talets värsta arbetslöshetsperioder och hade då inte

hunnit kvalificera sig för a-kassa. Utomnordiska medborgare har under

senare år haft en snabbare sysselsättningsökning än infödda svenskar.

Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare uppnådde sin topp 1997

med 17,4 procent arbetslöshet och har sedan dessa minskat kraftigt till

11,8 procent 1999. Bland dessa finns dock fortfarande många arbetslösa

som är helt beroende av socialbidrag. Andelen i aktiv ålder som inte

tillhör arbetskraften är nästan dubbelt så stor bland utomnordiska med-

borgare (42,7 procent) jämfört med hela befolkningen (22,8 procent).

Andelen utomnordiska medborgare som inte tillhör arbetskraften har

dock minskat under andra hälften av 1990-talet.

Se även kapitel 9. Nyanlända invandrare, integration och storstads-

politik.

106

Skr. 2000/01:102

5.3.2 Barn- och ungdom

Sammanfattande slutsatser

Efter ändringarna i socialtjänstlagen SoL som trädde i kraft den 1

januari 1998 talar socialtjänstens personal med fler bam i samband

med bamavårdsutredningar. Det är dock ovanligt att barnets in-

ställning finns dokumenterad i bamavårdsutredning eller beslut. Av

allt att döma har utredningstiderna vid bamavårdsutredningar

förkortats kraftigt under senare år. Andelen bam som familjehems-

placeras hos släktingar verkar inte ha ökat trots att möjligheten till

sådan placering ska övervägas i första hand.

Den totala kostnaden för socialtjänstens insatser för bam och unga

har ökat och uppgick 1999 till 7,5 miljarder kronor. Kostnadsökningen

beror på ökade kostnader för institutionsvård och öppenvård. Under

den senaste femårsperioden har antalet placeringar i dygnsvård ökat.

Orsakerna till denna ökning är oklara men troligen är det tonåringar

som står för en stor del av ökningen.

Nationella mål

Kommunen har enligt 12 § SoL ett ansvar för att bam och ungdomar

växer upp under trygga förhållanden. De bam och ungdomar som

riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen,

ges det skydd och stöd de är i behov av, och om det är motiverat,

placeras utanför det egna hemmet. Enligt 1 § SoL skall, när åtgärder rör

bam, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Enligt 9 §

SoL skall också, när en åtgärd rör ett bam, barnets inställning så långt det

är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av

dess ålder och mognad. Om ett bam behöver vårdas eller bo i ett annat

hem än det egna skall, enligt 22 § SoL, i första hand övervägas om barnet

kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående.

Vidare skall en bamavårdsutredning enligt 50 § SoL, om

socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd,

bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Om det

finns särskilda skäl kan utredningen förlängas för viss tid. Flera av dessa

mål tillkom eller ändrades fr.o.m. 1 januari 1998.

Måluppfyllelse och kvalitet

Social- och länsstyrelserna har, på regeringens uppdrag, följt upp hur de

nationella målen. Nedanstående resultat kommer från Socialstyrelsens

redovisning (Artikelnr 2001-103-2) av detta uppdrag.

Det saknas ännu fungerande system som är lika över hela landet för

dokumentation av socialtjänstens insatser samt likformiga definitioner

och begrepp, vilket gör att det är problematiskt, att i ett nationellt pers-

107

pcktiv, på ett någorlunda enkelt sätt värdera och följa upp de nationella Skr. 2000/01:102

målen.

Barnets bästa och barnets inställning

Den undersökning som Socialstyrelsen gjort tillsammans med sex läns-

styrelser i 17 kommuner visar att det finns mycket stora skillnader mellan

de studerade kommunerna i hur många bamavårdsutredningar som ger en

bild av barnets behov och av hur dessa analyseras. Socialstyrelsens

uppföljning visar vidare att samtal med barnen är betydligt vanligare nu

än i liknande undersökningar från mitten av 1990-talet. Även om social-

tjänstens personal talat med barnen i de flesta bamavårdsutredningama,

var det dock mer ovanligt att man hade dokumenterat barnets inställning

till någon av de frågor som togs upp i utredningen. Det skedde bara i

ungefär hälften av de fall där man hade talat med barnet. Det var sällsynt

att det framgick om barnets inställning hade påverkat beslutet. I

resultaten saknas påvisbara skillnader mellan pojkar och flickor. Interv-

juer visade att socialsekreterare ofta ser bamsamtal som en svår uppgift

med många komplikationer, och att de önskar mer utbildning på området.

Placering hos släkting eller annan närstående

Enligt Socialstyrelsen verkar andelen bam som placeras hos släktingar

inte att ha ökat sedan förändringen i 22 § SoL. Enligt styrelsens uppskatt-

ning placeras ungefär 15 procent av familjehemsplacerade bam i ett

släktinghem. En fördjupningsstudie som Socialstyrelsen har låtit göra i

fyra kommuner visar flera förhållanden som kan bidra till att social-

tjänsten inte alltid överväger släktingplaceringar. För det första är inte

alla social- och familjehemssekreterare medvetna om att detta är en

skyldighet. För det andra har vissa en negativ inställning till släkting-

placeringar, ofta baserad på teorier om att sociala problem går i arv. För

det tredje ingår det inte alltid i socialsekreterarnas rutiner att kartlägga

nätverket och utreda möjligheten till släktingplacering, även om de har

en positiv inställning till släktingplaceringar.

Tidsbegränsad bamavårdsutredning

Socialstyrelsen har tillsammans med nio länsstyrelser granskat

utredningar i 34 kommuner för att se hur tidsgränsen på fyra månader

följs. Nästan 30 procent av utredningarna saknade uppgifter om beslut att

inleda eller avsluta utredningen. För övriga utredningar gällde att ungefär

60 procent av utredningarna hade avslutats inom den stipulerade tiden,

men siffran kan inte generaliseras till landet som helhet. Av allt att döma

innebär detta ändå att utredningstiderna har förkortats kraftigt under

senare år. När fyramånadersgränsen hade överskridits hade social-

nämnden i mer än hälften av fallen inte fattat beslut om förlängning. I de

fall beslut hade fattats var skälen för förlängningen ofta väntan på

utredning inom barn- och ungdomspsykiatrin, att familjerna inte hade

kommit till möten och andra förhållanden mer eller mindre utanför

socialtjänstens kontroll. De flesta socialsekreterare som intervjuades i de

108

34 kommunerna hade en positiv syn på tidsbegränsningen. De ansåg att Skr. 2000/01:102

den har gjort utredningsarbetet mer strukturerat. Några menade dock att

utredningar ibland forceras så att det inte fanns tid att bygga upp en för-

troendefull relation till familjerna.

Kostnader och prestationer

Kostnader

Den totala kostnaden för socialtjänstens insatser för bam och unga

uppgick till ca 7,5 miljarder kronor i löpande priser år 1999 jämfört med

6,9 miljarder 1998. Fördelningen mellan olika vårdformer framgår av ta-

bellen nedan. Kostnadsökningen beror på ökade kostnader för institu-

tionsvård och öppenvård.

Tabell 5.13 Kommunernas kostnader i miljarder kronor för placering av

barn och unga 1995 - 1999.

Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator).

Verksamhet

1995

1996

1997

1998

1999

HVB-vård*

2 470,0

2 693,8

2 740,4

3 014,7

3 245,6

Familjehem

1 538,0

1 691,0

1 700,9

1 964,2

2 041,0

Summa

4 008,0

4 384,8

4 4413

4 978,9

5 286,6

Öppna insatser

-

-

1 699,7

1 885,0

Totalt institutions- och

öppenvårdsinsatser

-

-

-

6 678,6

7 171,6

♦ Hem för vård och boende

Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) respektive år samt Socialdepartementets

beräkning av fasta priser.

Medelvärdet av kommunernas kostnader i förhållande till antal bam i

åldera 0-20 år i befolkningen varierade stort mellan kommunerna. De tre

storstadsområdena och de flesta större städer hade högre kostnader än

genomsnittet för riket. Glesbygdskommunerna hade lägst genomsnittliga

kostnader för bam och ungdomsvård 1999.

Skillnader i kostnader per invånare kan bero på många faktorer. I de tre

storstäderna var fler bam och unga i förhållande till befolkningen pla-

cerade på institution och i familjehem. De har också högre kostnader för

dessa vårdformer i förhållande till befolkningen än riksgenomsnittet.

Flertalet kommuner i glesbygden hade jämförelsevis låga kostnader per

bam i befolkningen. I ca hälften av glesbygdskommunerna var inget bam

placerat på institution den 1 november och lägre andelar av barnen där än

i riket i övrigt var familjehemsplacerade eller hade behovsprövad öppen-

vård.

Genomsnittskostnaden per vårddygn var ca 2 900 kr för institutions-

vård och 600 kr för familjehemsvård. När det gäller bam och unga i

institutionsvård hade en ijärdedel av kommunerna en genomsnittlig

dygnskostnad under 2 200 kronor och för den fjärdedel med störst kost-

nader var genomsnittet över 3 300 kronor per dygn.

109

Prestationer

Skr. 2000/01:102

Löpande statistik saknas över antalet anmälningar om barns behov av

skydd och stöd från socialtjänsten. De beräkningar som ändå gjorts av

Socialstyrelsen tyder inte på att antalet anmälningar ändrats på något

avgörande sätt under senare år. Däremot visar Socialstyrelsens studier att

det finns stora lokala variationer i antalet anmälningar mellan olika

kommuner. Orsakerna till dessa variationer är inte klarlagda.

Öppenvård

Socialstyrelsen introducerade år 1998 olika öppenvårdsinsatser i den

officiella statistiken. Statistiken är enligt styrelsen fortfarande behäftad

med brister som gör det svårt att jämföra 1999 års resultat med 1998 års

resultat. Samma bam kan samtidigt vara föremål för flera insatser och

därmed förekomma på mer än ett ställe i den statistiska redovisningen.

Pojkar är något oftare föremål för insatser än flickor, särskilt gäller detta

strukturerade öppenvårdsprogram.

• Under 1999 fick 21 500 bam insatsen kontaktperson/ -familj

• 16 000 bam fick under året behovsprövat personligt stöd

• 4 500 bam ingick någon gång under 1999 i strukturerade

öppenvårdsprogram

• Ungefär 26 500 bam hade en eller flera av de redovisade

öppenvårdsinsatsema den 1 november 1999.

Dygnsvård

Forskningsresultat från Centram för utvärdering av socialt arbete vid

Socialstyrelsen visar att en ökande andel bam, både yngre och äldre,

placeras vid privata hem för vård och boende, s.k. HVB-hem.

Majoriteten av dessa HVB-hem utgörs av små institutioner. Den

vanligaste placeringsformen är dock fortfarande i familjehem. Tre

fjärdedelar av de bam som placerades enligt SoL och två tredjedelar av

de LVU-placerade barnen var den 1 november 1999 placerade i

familjehem. 17 500 bam och unga var någon gång under 1999 placerade

enligt SoL och/eller LVU, jämfört med 16 500 12 under 1998. Under den

senaste femårsperioden har antalet placeringar i dygnsvård ökat.

Orsakerna till denna ökning är oklara men troligen står tonåringar för en

stor del.

12 1 förra Arets skrivelse (skr. 1999/2000:102) uppgavs att 16 200 bam och unga varit

placerade någon gång under Aret, denna siffra har senare justerats av SCB som samlar in

statistiken.

110

Skr. 2000/01:102

Tabell 5.14 Barn och unga som den 1 november fått vård enligt SoL eller

insats enligt LVU

Per 1000 invånare 0-20 år

År

Vård utom

hemmet

enligt SoL

Insats enligt LVU

Vård utom

hemmet enl

SoL och vård

enl LVU

Omedelbart

omhänder-

tagande

Vård

Totalt

1995

3,0

0,05

1,5

1,6

4,5

1996

3,1

0,05

1,6

1,6

4,7

1997

3,3

0,05

1,6

1,6

4,9

1998

3,6

0,06

1,7

1,6

5,2

1999

4,0

0,07

1,7

1,7

5,6

Anm. SoL= Socialtjänstlagen, LVU= Lagen om vård av unga. Varje enskilt barn/ung person har

räknats endast en gång, dvs. man kan på mätdagen endast ha en av de redovisade insatserna.

Källa-, Socialstyrelsen, Statistik - Socialtjänst 2000:9

111

Skr. 2000/01:102

5.3.3 Familjerätt

Sammanfattande slutsatser

I den svenska lagstiftningen understryks ett gemensamt rättsligt ansvar

för föräldrar. Vid en jämförelse mellan åren 1998 och 1999 har

andelen bam som föräldrar har gemensam vårdnad om efter en sepa-

ration ökat. Cirka 17 800 bam var föremål för samarbetssamtal inom

familjerätten någon gång under 1999.

Nationella mål

Kommunen har ett ansvar för vissa familjerättsliga uppgifter. Målen för

dem finns i socialtjänstlagen och i föräldrabalkcn. Kommunen skall

enligt 12 § SoL tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas när

ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adoption har avgjorts.

Enligt 12 a § SoL skall kommunen erbjuda föräldrar möjlighet till

samarbetssamtal för att hjälpa dem nå enighet i frågor som rör vårdnad,

boende och umgänge.

1 föräldrabalkcn finns bestämmelser som ålägger kommunen att fast-

ställa faderskapet för bam vars föräldrar inte är gifta med varandra. För-

äldrar som har separerat och som är eniga kan skriva ett avtal om vård-

nad, boende och umgänge. Avtalet gäller om det godkänns av sociala

nämnden.

Måluppfyllelse och kvalitet

Genom de förändringar i den familjerättsliga lagstiftningen som ägt rum

under 1990-talet har nya krav ställts på utveckling av det familjerättsliga

arbetet inom socialtjänsten. Samförståndslösningar i frågor som rör

vårdnad, boende och umgänge betonas i lagen och kommunerna har fått

nya uppgifter inom området.

Antalet avtal om vårdnad, boende och umgänge har, enligt Social-

styrelsen, inte blivit så många som socialtjänsten förväntade sig i

samband med vårdnadsreformen 1998. Däremot vänder sig föräldrar till

socialtjänsten för samarbetssamtal som utmynnar i överenskommelser

istället för i avtal. Väntetiderna för samarbetssamtal har ökat i många

kommuner.

Kostnader och prestationer

Den officiella statistiken gällande antalet bam som varit aktuella för

samarbetssamtal, utredning om snabbupplysning, vårdnads- och/eller

umgängesutredningar är ny sedan 1998. Därutöver finns statistik över

antalet fastställda faderskap.

112

Prestationer

Skr. 2000/01:102

Det föddes cirka 88 000 bam i Sverige under 1999. Knappt 54 procent av

dessa föddes i familjer där föräldrarna inte var gifta med varandra. För de

allra flesta av barnen fastställdes faderskapet genom bekräftelse. Endast

154 faderskap fastställdes genom dom 1999.

Cirka 17 800 bam var föremål för samarbetssamtal inom familjerätten

under 1999 vilket motsvarar 92 bam per 10 000 baro i åldersgruppen 0-

17 i befolkningen. Detta är en ökning med drygt 4 000 bam, cirka 29

procent, jämfört med 1998. En viss del av ökningen sammanhänger,

enligt Socialstyrelsen, med en underskattning av samarbetssamtalen i

statistiken för 1998. Cirka 13 200 samarbetssamtal avslutades under året.

I dessa samtal enades föräldrarna helt i hälften av fallen och i något mer

än en femtedel enades föräldrarna delvis. Motsvarande andel för 1998

var att ungefär hälften enades och knappt en femtedel enades delvis.

Statistik över gemensam och ensam vårdnad efter en separation finns

sedan 1998. När statistiken för första gången presenterades av SCB 1999

visades situationen i slutet av separationsåret, vilken kan vara miss-

visande eftersom föräldrar som separerat i slutet av året ännu inte fått

vårdnadsfrågan reglerad. År 2000 valde SCB att presentera vårdnads-

situationen som den såg ut ett halvår efter separationsårets utgång dvs.

den 30 juni 2000. De eventuella effekterna som skillnaden i rappor-

teringen skulle kunnat visa är, enligt SCB, så små att man kan bortse

ifrån dem. För bam vars föräldrar varit gifta ökade andelen med

gemensam vårdnad från 93 till 95 procent och för bam med föräldrar

som varit sambor från 81 till 84 procent. Det troligaste är att det är en

verklig ökning av andelen bam som föräldrarna har gemensam vårdnad

om som observeras.

Det är ingen skillnad mellan pojkar och flickor till tidigare samman-

boende föräldrar som varit gifta när det gäller vårdnaden. Bland bam

vars föräldrar varit sambor är gemensam vårdnad något vanligare om

barnet är en pojke än en flicka.

När föräldrar inte har gemensam vårdnad efter en separation är det

vanligtvis mamman som har ensam vårdnad. När föräldrarna varit gifta

blev modem ensam vårdnadshavare för 16 procent av barnen. När för-

äldrarna varit sambor gällde det 5 procent av barnen. Fadern var ensam

vårdnadshavare, oavsett om föräldrarna varit gifta eller sambor, endast

för mellan en halv och en procent av barnen.

Kostnader

Driftskostnaderna för familjerätten uppgick totalt till cirka 362 miljoner

kronor under 1999.

113

5.3.4 Familjerådgivning

Skr. 2000/01:102

Sammanfattande slutsatser

Familjerådgivningens tillgänglighet förbättrades i samband med

kommunaliseringen 1995. Det finns ingen offentlig statistik över

familjerådgivningen, vilket gör att det är svårt att följa utvecklingen

av verksamheten. Det finns en oro bland familjerådgivare över långa

väntetider, avgifter för samtalen samt minskade möjligheter att

bedriva utåtriktat arbete.

Nationella mål

Enligt en bestämmelse i 12 a § SoL är kommunerna skyldiga att anordna

familjerådgivning för dem som begär det. Verksamhetens mål är att

genom samtal medverka till bearbetning av samlevnadsproblem och

konflikter främst i par- och familjerelationer. Familjerådgivningen

arbetar ibland med mer komplicerade samarbetssamtal och har därutöver

till uppgift att förmedla kunskap och information i samlevnadsfrågor.

Socialstyrelsen har rekommenderat att väntetiden inte bör överstiga två

veckor för att få komma till ett första samtal vid familjerådgivningen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Familjerådgivningen kommunaliserades 1995. I samband med detta

ökade tillgången på familjerådgivare i kommunerna samtidigt som till-

gängligheten till familjerådgivningen förbättrades. På grund av bristande

underlag om utvecklingen sedan kommunaliseringen är det svårt att

uttala sig om dessa effekter hållit i sig.

Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare har uppmärk-

sammat att kommunerna i samband med upphandling av familje-

rådgivning på senare tid endast efterfrågar tjänsten samtal och i under-

laget inte längre inkluderar utåtriktat arbete som i prop. 1993/94:4 om

familjerådgivning beskrivs som en värdefull del av familjerådgivningens

kompetensområde.

Det finns ingen offentlig statistik över familjerådgivningen i landet.

Enligt Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare finns en ökad

efterfrågan på familjerådgivning och också att samtalsvolymen har ökat.

Detta har dock skett på bekostnad av familjerådgivningens utåtriktade

arbete och familjerådgi varnas möjlighet till kompetensutveckling.

Väntetiderna varierar, enligt föreningen, mellan kommunerna och har i

vissa fall blivit längre än tidigare. I de fall familjerådgivningen enligt

avtal med kommunerna förbundit sig hålla viss väntetid för det första

samtalet kan väntetiden för fortsatta samtal vara längre än tidigare.

Avgifterna för familjerådgivning varierar mellan 0 - 300 kronor. I

ungefär hälften av kommunerna är familjerådgivningen kostnadsfri.

Föreningen Sveriges Kommunala familjerådgivare redovisar en oro för

att par i kommuner med höga avgifter av kostnadsskäl inte söker sig till

familjerådgivningen.

114

Kostnader och prestationer

Skr. 2000/01:102

Det saknas uppgifter om kommunernas totala kostnader för

familjerådgivning.

5.3.5 Missbrukarvård

Sammanfattande slutsatser

Missbrukarvården har genomgått stora förändringar under 1990-talet.

Tvångsvården har minskat kraftigt samtidigt som öppenvården har

kommit att spela en allt större roll. Omkring 80 procent av samtliga

vårdinsatser den 1 november 1999 ägde rum i öppenvården. Andelen var

densamma året innan. Vad utvecklingen sammantaget under 1990-talet

innebär för den enskilde missbrukaren är inte känt. De relativt få

kvalitetsstudier som gjorts på missbrukarvården innehåller inga uppgifter

om utfall för klienterna.

Nationella mål

Kommunen skall enligt bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620)

(SoL) arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och

andra beroendeframkallande medel. Insatser för bam och ungdom skall

ägnas särskild uppmärksamhet. Kommunen skall genom information och

uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk

och om de hjälpmöjligheter som finns. Kommunen skall vidare aktivt

sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han

behöver för att komma ifrån missbruket.

Under vissa förutsättningar kan vård meddelas den enskilde utan

dennes samtycke. Det regleras i lag (1988:870) om vård av missbrukare i

vissa fall (LVM). Syftet med tvångsvård är att motivera missbrukaren så

att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behand-

ling för att komma ifrån sitt missbruk.

Sverige har anslutit sig till WHO Europas deklaration om alkohol 1995

och har därmed åtagit sig att se till att människor med skadliga alkohol-

vanor har tillgång till effektiv rehabilitering. Till de narkotikapolitiska

målen hör att den som behöver hjälp att upphöra med sitt missbruk skall

ha tillgång till sådant stöd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det finns idag bara begränsade möjligheter till samlad bedömning på

nationell nivå av hur socialtjänsten uppfyller sina uppgifter enligt målen i

SoL i fråga om insatser för missbrukare. Det verkliga behovet av miss-

brukarvård är av skilda skäl svårt att uppskatta. Enligt en nyligen

presenterad undersökning (Max-undersökningen) som genomförts av

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning på regeringens

uppdrag, har antalet s.k. tunga narkotikamissbrukare ökat under 1990-

talet, från omkring 19 000, 1992 till omkring 26 000, 1998. Med tungt

narkotikamissbruk avses injektionsmissbruk vid något tillfälle under det

115

senaste året eller annat dagligt eller så gott som dagligt missbruk av

narkotika. Alkoholkonsumtionen har ökat totalt sett i landet sedan 1998,

framförallt bland ungdomar. Forskare har i olika sammanhang bedömt att

omkring 10 procent av de vuxna männen sannolikt är högkonsumenter av

alkohol. Vad uppgifterna om utvecklingen av alkoholkonsumtionen och

det tunga narkotikamissbruket betyder för vårdbehovet är dock inte känt.

Det finns knappast några objektiva kriterier för när ett vårdbehov

föreligger. Det är i regel en fråga om bedömningar, av missbrukaren

själv, dennes anhöriga, andra myndigheter och - inte minst - av

socialtjänsten som skall tillhandahålla vården.

Den 1 januari 1998 trädde vissa förändringar i SoL i kraft. En av för-

ändringarna innebar att möjligheten att överklaga beslut om missbrukar-

vård togs bort. I en landsomfattande studie som Socialstyrelsen genom-

förde 1999 med anledning av lagändringarna uppgav ett trettiotal

kommuner att de skärpt sina riktlinjer för missbrukarvården 1998. De

flesta kommunerna uppgav ekonomiska begränsningar och satsningar på

öppenvård som viktiga skäl till reslriktivitet med institutionsvård. Endast

ett fåtal kommuner uppgav förändringar i besvärsrätten som huvudsakligt

skäl.

Kvalitet

Det finns få studier som belyser kvaliteten i missbrukarvården. Social-

styrelsen har framfört att bristen på lämpliga och lättåtkomliga kvalitets-

indikatorer kan vara en trolig orsak till detta. Socialstyrelsen har också

påtalat behovet av att utveckla kvalitetsmått och precisera tydliga mål för

missbrukarvårdens olika delar. I Socialstyrelsens och Länsstyrelsernas

gemensamma rapport om den sociala tillsynen 1999 konstaterades att

kommunerna visade intresse och engagemang för att utveckla system för

att följa upp och utvärdera verksamheten, men att de har kommit olika

långt. Enligt Socialstyrelsen (1999) saknas i missbrukarvården kunskap

om bl.a. innehåll, kvalitet och resultat i öppen- och institutionsvård samt

i vilken utsträckning socialtjänstens resurser är väl avvägda i förhållande

till missbrukarnas behov. Som en tänkbar förklaring till bristen på

kunskap om vårdens effekter anger Kommittén Välfärdsbokslut, att det

mesta av utvärderings- och behandlingsforskning sker lokalt och

publiceras på ett sådant sätt att det inte görs lättillgänglig på nationell

nivå. Kommittén pekar också på att det inom den socialtjänstbascrade

missbrukarvården inte finns någon motsvarighet till medicinens

”vetenskap och beprövad erfarenhet”. Därtill kommer att det saknas

formella krav på personalen inom missbrukarvården. Kommittén

karaktäriserar den kommunala missbrukarvården som ”ett professionellt

fält utan professionella”. För att komma till rätta med bristerna när det

gäller att värdera och bedöma socialtjänstens resultat har Socialstyrelsen

på regeringens uppdrag tagit fram ett program för nationellt stöd till

kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten. Socialstyrelsen har i en

kartläggning av insatser i missbrukarvården 1999 samlat in uppgifter om

insatser, behandlingsmetoder och behandlingsinriktning vid 75 procent

av de specialiserade enheterna för missbruksbehandling. Uppgifterna har

samlats in på ett sådant sätt att de tillåter inbördes jämförelse.

Skr. 2000/01:102

116

Vårdens kvalitet och effekter för den enskilde

Skr. 2000/01:102

Behandlingsforskningen ger inga entydiga svar på frågan om

behandlingens effekter. Det finns inget vetenskapligt stöd för att någon

enskild behandlingsmetod skulle vara bättre än någon annan. Det finns

heller ingen behandling som är verksam för alla typer av missbruk. Med

relativt begränsade insatser i form av bl.a. rådgivande samtal i öppenvård

kan man uppnå goda effekter för högkonsumenter av alkohol. Med det

menas personer som ännu inte uppnått mer komplexa alkoholrelaterade

problem. För dessa är prognosen sämre, och här behövs mer omfattande

och längre insatser i öppna eller slutna former. I fråga om insatser för

narkotikamissbrukare finns det starkt stöd för att insatserna skall vara väl

strukturerade, att behandlingstidens längd är viktig och att den inte bör

understiga tre månader samt att insatsen bör fokusera på själva drog-

beteendet. När det gäller att jämföra institutionsvård och öppenvård är

forskningsläget än mer svårbedömt. En möjlig slutsats är att institutions-

vård gör störst nytta vid tyngre missbruk och för klienter med behov av

olika typer av ”social träning” (t.ex. hemlösa och biandmissbrukare).

Effekterna i fråga om minskat missbruk och kvarstannande i behandling

är större, men i rena kostnadseffektivitetstermer kostar institutionsvård

mer än öppenvård. Behandlingen bör betraktas som en av flera faktorer

som kan bidra till en positiv utveckling. Själva behandlingsinsatsen för-

klarar enligt Socialstyrelsen en ganska liten del (10-20 procent) av de

förändringar som totalt sett sker hos enskilda klienter som genomgår be-

handling. Andra faktorer, som förändringar i arbets-, bostads- eller

familjesituationen, kan spela väl så viktiga roller i rehabiliterings-

processen.

Kostnader och prestationer

Prestationer

Socialstyrelsens statistik för 1999 över den kommunala socialtjänstens

insatser inom missbrukarvården omfattar behandling, stöd och omvård-

nad, arbetsträning och sysselsättning inom följande insatskategorier:

• bistånd som avser boende,

• individuellt behovsprövad öppenvård,

• frivillig institutionsvård,

• frivillig familjehemsvård samt

• tvångsvård enligt LVM.

I statistiken för 1998 motsvarades kategorin ”individuellt behovsprövad

öppenvård” av två kategorier, nämligen ”strukturerad öppenvård” och

”övrig öppenvård”. De två öppenvårdskategoriema 1998 motsvaras i

stort av 1999 års öppenvårdskategori, dock med reservation för att 1998

års statistik också kan innehålla insatser som inte är behovsprövade,

vilket inte är fallet 1999.

Den absoluta merparten av all missbrukarvård sker på frivillig väg som

bistånd enligt SoL. Vården sker antingen i öppna vårdformer (bistånd

som avser boende samt individuellt behovsprövad öppenvård) eller i

former som innebär dygnet-runt-vistelse i HVB, ibland också benämnt

institutionsvård. Familjehemsvård är en vårdinsats som innebär rehabili-

117

tering genom en längre tids boende hos en familj. Under vissa förutsätt-

ningar kan vård ges utan den enskildes samtycke. Sådan tvångsvård får

bara ges i institutioner som drivs av Statens institutionsstyrelse, på upp-

drag av kommunerna. Mctadonunderhållsbehandling kan under vissa för-

utsättningar ges opiatmissbrukare som utan framgång prövat annan be-

handling. Socialstyrelsen beslutar om kriterier för deltagande i metadon-

behandling samt hur många patienter som samtidigt får genomgå sådan

behandling. Taket är idag satt till högst 800 patienter. Metadonprogram

finns på fyra orter i landet.

Efter en kraftig utbyggnad av institutionsvården under senare delen av

1980-talet har 1990-talet främst präglats av en ambition att utveckla

lokalt drivna öppenvårdsinsatser och minska dygnet-runt-vården i HVB.

Utvecklingen speglas i statistiken först fr.o.m. 1998, då statistiken också

innehåller uppgifter om öppenvården.

Det skedde bara marginella förändringar i kommunernas vårdutnyttjande

mellan 1998 och 1999. Antalet missbrukare som den 1 november 1999

genomgick någon form av vård var knappt 20 000. Året innan var det

drygt 20 000. Både 1998 och 1999 skedde omkring 80 procent av in-

satserna i öppenvård. Det totala antalet missbrukare som vårdades i

HVB, antingen på frivillig grund eller med tvång en viss dag har under

1990-talet successivt minskat, med undantag för 1998 då det skedde en

liten ökning i den frivilliga vården. Antalet missbrukare i frivillig vård i

HVB var strax under 3 200 både 1998 och 1999. Tvångsvården har

minskat successivt under hela 1990-talet. Den 1 november 1999 åter-

fanns 257 missbrukare i tvångsvård. Familjchemsvården belyses i stati-

stiken först 1999, då antalet inskrivna den 1 november var omkring 300.

Knappt 30 procent av samtliga insatser 1999 avsåg kvinnor. Inom

tvångsvården var andelen något högre. Andelen kvinnor var i stort sett

oförändrad mellan 1998 och 1999. Andelen kvinnor av missbrukspopu-

lationen brukar skattas till omkring en femtedel, vilket pekar på att

kvinnliga missbrukare är något överrepresenterade i vården.

Socialstyrelsen undersökte 1999 insatser för missbrukare i landets

samtliga behandlingsenheter, omfattande insatser inte bara inom social-

tjänsten utan också inom hälso- och sjukvården, kriminalvården, ideella

organisationer och privata vårdföretag (IKB 1999). Med behandling av

missbruk avsågs i undersökningen ”insatser som inriktas på att initiera

och vidmakthålla att enskilda individer kommer ifrån sitt missbruk och

att förhindra återfall. Som behandling räknas också medicinskt över-

vakad avgiftning”. Utifrån tvärsnittsdata den 31 mars uppskattade Social-

styrelsen att omkring 30 000 individer genomgick någon form av be-

handling för missbruk. Häri ingick också insatser inom socialtjänsten

som inte var behovsprövade. I statistiken över den kommunala social-

tjänstens insatser som tidigare redogjorts för ingår endast behovsprövade

insatser.

Skr. 2000/01:102

118

Skr. 2000/01:102

Diagram 5.9 Antalet vuxna missbrukare i missbrukarvård, 1 nov 1998, och

1999 1

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

öppenvård

11 Antalet tvångsvårdade på institution för 1998 saknas. Här anges motsvarande uppgift för 1997.

Kategorin "individuellt behovsprövad öppenvård" motsvarades år 1998 av kategorierna "strukturerad

öppenvård" och "övrig öppenvård".

Källa. Socialtjänst 2000:6, Socialstyrelsen

Diagram 5.10 Antal vuxna missbrukare inskrivna i institutionsvård,

31 december 1990 - 1997 samt den 1 november 1998 - 1999 1 .

Frivillig vård (SoL) och tvångsvård (LVM)

Män SoL

- - - - Kvinnor SoL

---— Män LVM

- - -X - - Kvinnor LVM

1) En viss försiktighet bör iakttas i jämförelse mellan 1998 och tidigare år eftersom

mätdagen har förändrats och åldersgränsen för vuxen har ändrats från 18 år till 21 år.

Uppgift saknas för tvångsvård år 1998.

Källa. Socialtjänst 2000:6, Socialstyrelsen

I den frivilliga dygnet-runt-vården var den genomsnittliga vårdtiden per

person 102 dagar 1999, vilket är i stort sett detsamma som föregående

två år. Jämfört med 1996 innebär det en minskning med omkring 25

procent. Den genomsnittliga vårdtiden i tvångsvården var 120 dagar

119

1999, vilket var en ökning från åren innan. År 1997 och 1998 var mot- Skr. 2000/01:102

svarande siffra 90 respektive 84 dagar.

Kostnader

Kommunernas samlade kostnader för öppenvård, institutionsvård och

familjevård uppgick 1999 till drygt 3,3 miljarder kronor (fasta priser),

vilket är cn minskning med nästan 150 miljoner från året innan. Då det

inte skett någon påtaglig nedgång i antalet klienter i vård och inte heller

någon minskning av den genomsnittliga vårdtiden, kan nedgången beror

på att billigare vårdaltemativ utvecklats. Nedgången i tvångsvård, som är

relativt kostsam, kan vara en annan faktor av betydelse för kostnads-

utvecklingen.

Tabell 5.15 Kommunernas driftskostnader för insatser för vuxna miss-

brukare Miljoner kr, fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

1995

1996

1997

1998

1999

Förändr.

98-99, %

Institutionsvård

2 280

2188

1 981

1 730

1676

-3

Familjehemsvård

349

408

278

139

135

-3

Summa

2 629

2 596

2 259

1 869

1 811

-3

öppen vård

-

-

1 594

1 504

-6

Totalt dygnet-runt- och

öppenvårdsinsatser

-

-

-

3 463

3 315

-4

Källa-. Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) Socialdepartementet.

120

Skr. 2000/01:102

6 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

6.1 B arnomsorgen

Sammanfattande slutsatser

Behov stäckningen inom förskolan är i de allra flesta delarna av landet

god. En föräldraenkät genomförd av Skolverket har visat att nio av tio

föräldrar är nöjda med den verksamhet som deras bam går i. Antalet

inskrivna bam har minskat under 2000 jämfört med föregående år.

Minskningen beror på de senaste årens minskade barnkullar. Andelen

inskrivna bam av alla bam i ålder 1-5 år ökar stadigt och 2000 uppgår

den till 76 procent. Inom skolbarnsomsorgen ökar fortfarande antalet

inskrivna bam. Av alla bam i åldem 6-9 år var 67 procent inskrivna i

skolbarnsomsorg 2000. Motsvarande andel av bam i ålder 10-12 år

var 7 procent. Jämfört med 1999 har personaltätheten inom fritids-

hemmen ökat något.

Nationella mål

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg omfattar flera olika slag av

verksamheter. Förskoleverksamheten vänder sig till bam som inte går i

skolan och bedrivs i form av förskola, familjedaghem och öppen

förskola. Skolbarnsomsorgen vänder sig till bam som går i skolan och

bedrivs i form av fritidshem, familjedaghem och öppen fritids-

verksamhet.

Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens uppgift är enligt

skollagen (1985:1100) att stimulera barns utveckling och lärande samt

bidra till goda uppväxtvillkor. Verksamheterna skall utformas i sam-

arbete med föräldrarna och vara organiserade så att föräldrar kan förena

föräldraskap med förvärvsarbete. Kommunerna är skyldiga att utan

oskäligt dröjsmål tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarns-

omsorg för bam i åldem 1-12 år i den omfattning som behövs, med

hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget

behov. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att

barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodo-

ses. Barngruppen skall ha en lämplig sammansättning och storlek och

lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheterna skall utgå från

varje barns behov och ha ett särskilt ansvar för bam i behov av särskilt

stöd.

År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Genom läro-

planen intar förskolan sin plats som det första steget i samhällets samlade

utbildningssystem för bam, ungdomar och vuxna. Avsikten är att de

olika läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på

121

kunskap, utveckling och lärande. Verksamheten i fritidshemmet och

förskoleklassen omfattas av samma läroplan som det obligatoriska

skolväsendet (Lpo 94) som har anpassats till att också omfatta dessa

verksamheter. För övriga verksamheter inom förskoleverksamheten och

skolbarnsomsorgen har Statens skolverk utfärdat Allmänna råd.

Under de senaste åren har regeringen drivit ett omfattande reform-

arbete i syfte att vidareutveckla förskoleverksamhetens och skolbarns-

omsorgens pedagogiska roll. Förskoleverksamhetens och skolbarns-

omsorgens uppgift att erbjuda omsorg och främja barns utveckling samt

bidra till alt föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera har inte förändrats.

Reformarbetet innebär dock att det pedagogiska perspektivet blir

tydligare - förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är i första hand

till för barnens egen skull.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skolverket har under 2000 låtit genomföra studier i syfte att kartlägga

den pedagogiska verksamheten för de yngsta barnen i förskolan. Hittills

har studierna visat att ekonomin har ett stort inflytande på verksamheten.

Försämrade ekonomiska villkor har inneburit en utveckling av nya

kunskaper, kreativitet och förmåga att lösa problem, men samtidigt en

utbredd känsla av brist på tid hos personalen till följd av minskad

personaltäthet etc. Enligt studien har detta medfört brist på tid för

planering, reflektion och för att kunna möta varje bam. Variationen

mellan olika enheter är dock betydande.

Under 1999 utvärderade Skolverket kvaliteten i fritidshemmens verk-

samhet i förhållande till de mål som finns uppsatta för verksamheten.

Studien visade på ett flertal brister som, enligt studien, berodde på för

stora barngrupper, en otydlighet kring verksamhetsintegreringen med

förskola och skola samt dåligt anpassade lokaler som ej gav möjligheter

till att skapa lugn och ro. Studien visade även att föräldrar i stor

utsträckning känner sig trygga när deras bam vistas på fritids. Många

föräldrar upplevde dock att barngrupperna var alltför stora.

Behovstäckning

Skolverket har under 2000 redovisat resultat från en enkät gällande

tillgång och efterfrågan på barnomsorg som riktades till föräldrar med

bam födda 1987-1998. Enkäten visar att tillgången på förskoleverk-

samhet och skolbarnsomsorg stämmer relativt väl överens med

föräldrarnas efterfrågan. Bland bam vars föräldrar förvärvsarbetar eller

studerar är tillgången på förskoleverksamhet god. Många kommuner

begränsar dock tillgången till förskoleverksamhet om en förälder är

arbetslös eller föräldraledig. För tio procent av bam till arbetslösa eller

föräldralediga i åldem 1-5 år, önskar föräldrarna plats utan att få det.

Enkäten visade även att föräldrar som har bam i förskoleverksamhet i

stor utsträckning, nio av tio föräldrar, var nöjda med den form av

verksamhet som barnen deltog i. Bland dem som var missnöjda ville

hälften byta omsorgsform eller ha någon annan lösning och hälften ville

istället vara hemma med sina bam.

Skr. 2000/01:102

122

Tabell 6.1 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i Skr. 2000/01:102

respektive åldersgrupp 13 , procent

Är

Åldersgrupp

1-6 år

1-5 år

7-9 år

6-9 år

10-12 år

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

1997

72

58

7

1998

73

64

7

1999

75

66

7

2000

76

67

7

1 Under åren 1992 till 1997 ingick 6-åringarna i statistiken avseende daghemmen. Fr.o.m. läsåret

1998/99 år 1998 finns 6-åringarna i första hand i skolbarnsomsorgen.

Källa-, Skolverket

Avgifter i verksamheten

Avgiftsfinansieringsgraden, dvs. den andel av den totala kostnaden för en

plats i barnomsorgen som betalas av familjerna, har ökat ytterligare, från

knappt 17 procent 1998 till 18 procent 1999. Avgiftsfinansieringsgraden

är högre inom fritidshemmen (24 procent) än inom förskolan (16

procent) och inom familjedaghemmen (19 procent).

Tabell 6.2 Avgiftsfinansieringsgrad barnomsorg, åren 1994-1999,

Föräldraavgiftens andel av

bruttokostnaden

1994

13,7 %

1995

15%

1996

15,5 %

1997

16,5 %

1998

16,6 %

1999

18%

Källa. Skolverkets rapport 174, Avgifter i förskola och fritidshem 1999.

Personaltäthet

Antalet barn per årsarbetare har ökat i förskolan sedan böljan av 1990-

talet. Ökningen har dock avstannat och 1999 minskade barntätheten för

första gången sedan 1980-talet. Antalet bam per årsarbetare i förskolan

uppgick 2000 till 5,4, vilket är samma som året innan. En jämförelse

mellan kommunala och enskilda verksamheter visar att de enskilda

förskolorna har höjt sin personaltäthet sedan 1999 och har nu i genomsitt

5,5 bam per årsarbetare. Variationerna är stora mellan enskilda

kommuner med ett spann från 3,7 upp till 8,6 bam per årsarbetare. Inom

fritidshemmen har de senaste årens utveckling mot minskad personal-

täthet brutits och antalet bam per årsarbetare har minskat något.

Utvecklingen visar dock ändå på en halvering av personaltätheten sedan

början av 1990-talet. När det gäller skolbarnsomsorgen har de enskilda

verksamheterna en lägre personaltäthet än de kommunala.

123

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.3. Antalet årsarbetare inom förskola, familjedaghem, öppen

förskola samt fritidshem fördelade per verksamhetsform samt antalet

inskrivna barn per årsarbetare.

—

Daghem

antal

årsarbet.

Barn

per års-

arbet.

Fritidshem

antal

årsarbet.

Barn

per års-

arbet

Deltids-

grupp

årsarbet

Familjedag

hem

årsarbet

Barn

per

årsarb

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

1994

65 296

5,2

16 871

10,6

3 618

22 349

5,8

1995

66 039

5,5

18 268

11,5

4 367

21 288

5,8

1996

66 982

5,5

20 909

11,5

4 084

19 389

5,7

1997

63 598

5,7

21 262

12,4

5 396

16 691

5,7

För-

skola

Fritids-

hem

1998

59 808

5,7

18 998

15,5

14 638

5,6

1999

59 258

5,4

18 656

17,8

12 497

5,5

2000

58 139

5,4

19017

17,5

10 545

5,5

Källa: Skolverket

Kostnad och prestationer

Antal inskrivna bam

Under 2000 uppgick det totala antalet inskrivna bam i barnomsorgen till

drygt 706 000 barn varav drygt 361 000 fanns i förskoleverksamhet och

knappt 345 000 i skolbarnsomsorg. Antalet inskrivna bam har minskat

något jämfört med föregående år. Det är framförallt i förskoleverk-

samheten som antalet inskrivna bam sjunker, minskningen uppgår till ca

tre procent. Antalet bam minskar relativt sett mer i familjedaghemmen än

i förskolorna. Inom skolbarnsomsorgen ligger antalet inskrivna bam på

ungcPär samma nivå som 1999. Antalet bam på fritidshem ökar något

samtidigt som antalet bam i familjedaghem minskar.

Minskningen av antalet bam sammanhänger med de sjunkande

födelsetalen. Andelen inskrivna bam ökar fortfarande såväl i förskole-

verksamheten som i skolbarnsomsorgen. Av alla bam i ålder 1-5 år var

76 procent inskrivna i förskoleverksamhet under 2000. Av dessa

återfinns den allra största andelen, 66 procent, i förskolan. Av 6-9

åringarna var 64 procent inskrivna i fritidshem. För de äldre barnen är

andelarna betydligt lägre. Andelen inskrivna bam varierar i olika delar av

landet, den högsta andelen finns i storstadsområdena och den lägsta i

glesbygdskommuner.

124

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.4 Antal inskrivna barn samt kostnader

Löpande priser

Ar

Förskola

Fritids-

hem

Familje-

daghem

0-5 år

Familje-

daghem

6-12 år

Totalt

(inkl, deltids-

grupp)

Brutto-

kostnad

mkr

1995

360 666

209 985

87 313

35 982

760 900

39,7

1996

365 828

239 439

81 366

28 830

790 363

42,9

1997

362 920

263 954

72 243

23 633

807 100

42,3

1998

338 002

301 065

61 291

20 696

720 900

39,5

1999

318 660

332 168

53 367

15 933

720 400

39,7

2000

315 900

333 500

45 400

12 400

707 200

Källa-, Skolverket

Andelen bam som är inskrivna i förskoleverksamhet eller skolbarns-

omsorg som drivs av annan huvudman än kommunen har ökat sedan

1995 och uppgick 2000 till 11 procent.

Tabell 6.5 Andel barn i enskilda verksamheter

Andel

1995

7,7%

1996

8,0%

1997

8,3 %

1998

9,0%

1999

10,0 %

2000

11,0%

Källa Skolverket

Kostnader för verksamheten

Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick 1999 till knappt

40 miljarder kronor vilket är i nivå med 1998. Räknat per inskrivet bam i

förskolan satsade kommunerna i genomsnitt 79 600 kronor under 1999,

vilket är en ökning med sju procent sedan föregående år. De senaste

årens ökningar bör ses mot bakgrund av de kraftiga kostnadsminskningar

som ägde mm under första hälften av 1990-talet. Kostnadsnivån, räknat i

fasta priser, var 1999 fortfarande lägre än 1991 och 1992. En stor del av

kostnadsökningen under 1999 kan till stor del hänföras till ökade

personalkostnader till följd av ökade löner, men även personaltätheten

har ökat.

Kostnaden för den kommunala förskolan varierar mycket mellan

kommuner, från ca 46 000 kronor per inskrivet bam och år upp till ca

126 000 kronor. Åtta av tio kommuner redovisar dock kostnader i inter-

vallet 70 400-95 400 kronor per inskrivet bam och år. För de kommunala

fritidshemmen är variationerna ännu större, kostnaden varierar från

10 600 kronor per inskrivet bam och år upp till 61 800 kronor. Varia-

tioner i kostnader beror bl.a. på olika långa vistelsetider i olika

kommuner. En jämförelse mellan kostnaden per heltidsbam i olika

kommuner visar dock fortfarande på en mycket stor spridning, från

65 400 kronor upp till 176 100 kronor per heltidsbam och år i förskolan

och från 26 100 kronor upp till 150 600 kronor per heltidsbam och år i

fritidshemmen.

125

Inom fritidshemmen beräknas den genomsnittliga kostnaden per in-

skrivet bam till 27 000 kronor, vilket är en kostnadsminskning jämfört

med föregående år. Skolverkets undersökningar har visat att fritids-

hemmen har den lägsta kostnaden räknat per heltidsbam, den utgör 63

procent av kostnaden för ett heltidsbam i förskola och 75 procent av

kostnaden för ett heltidsbam i familjedaghem.

Diagram 6.1 Utvecklingen av genomsnittligt antal barn per årsarbetare i

fritidshemmen jämfört med totalkostnaden.

Index 1995=100

Skr. 2000/01:102

Källa. Skolverkets rapport 189, Jämförelsetal för huvudmän, del 2, 2000.

Kostnad

Bam per

årsarbete

Diagrammet visar hur genomsnittligt antal bam per årsarbetare i

fritidshemmen har ökat sedan 1995 och hur totalkostnaden, räknad i fasta

priser (KPI), samtidigt har minskat.

1 familjedaghemmen uppgick kostnaden per inskrivet bam till 60 800

kronor per år, vilket är en ökning med sex procent sedan 1998. Eftersom

barnantalet inom familjedaghemmen sjunker minskade den totala kost-

naden med ca tio procent under samma period.

126

Skr. 2000/01:102

6.2 Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom

6.2.1 Förskoleklass

Sammanfattande slutsatser

Antalet bam som var inskrivna i förskoleklass minskade något mellan

läsåren 1999/00 och 2000/01. Minskningen är en följd av den demo-

grafiska utvecklingen med minskade barnkullar. Andelen av sex-

åringarna som återfinns i förskoleklass uppgår till 93 procent, vilket är

oförändrat sedan föregående läsår.

Enkäter som genomförts av Skolverket visar att föräldrar är mycket

positiva till förskoleklassen. Skolverkets utvärderingar visar dock på

att det i viss mån finns bristande kunskaper såväl bland föräldrar som

skolpersonal om reformens intentioner samt på att i integrationspro-

cessen mellan verksamheterna förskola, förskoleklass och skola går

långsammare än förväntat.

Nationella mål

År 1998 infördes förskoleklassen i det offentliga skolväsendet. Förskole-

klassen är en egen skolform och utbildningen skall, enligt Skollagen

(1885:110) stimulera varje barns utveckling och lärande. Utbildningen i

förskoleklass ersätter den s.k. sexårsverksamheten och omfattas av läro-

planen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) som har kompletterats

och anpassats till att också omfatta förskoleklassen och fritidshemmet.

Utbildningen skall ses som det första steget mot läroplanens mål och

skall ligga till grund för fortsatt skolgång. Ett syfte med reformen är att

förskolan, skolan och fritidshemmet skall knytas närmare varandra och

att verksamheterna skall utvecklas i mötet mellan olika pedagogiska

traditioner. Kommunerna är skyldiga att anordna förskoleklass men del-

tagandet är frivilligt för barnen. Verksamheten skall vara avgiftsfri och

omfatta minst 525 timmar om året.

Måluppfyllelse och kvalitet

Regeringen har givit Skolverket i uppdrag att följa utvecklingen i

kommunerna vad gäller integrationen mellan förskoleklassen och grund-

skolan under en period av tre år fr.o.m. läsåret 1998/99. Skolverket

lämnar årligen delrapporter av uppdraget. I rapporten Förskoleklass -

sexåringarnas skolform? skriver Skolverket att förskoleklassen under

året stärkt sin position som sexåringarnas skolform. En allt större andel

av alla sexåringar är inskrivna i förskoleklassen. Skolverket drar

slutsatsen att trots att det förkommer en del hinder i integrations-

processen så ser de flesta positivt på reformens möjligheter och utveck-

127

lingspotential, både på lednings- och verksamhetsnivå. Studien visar att

föräldrarna på ett övergripande plan är mycket positivt till förskole-

klassen även om många av dem har synpunkter på barngruppernas

storlek och personaltätheten. Det upplevs även som positivt att över-

gången till skolan blir mindre dramatisk. Personalen uppfattas som

kompetent, ambitiös och duktig och verksamheten omtalas som genom-

tänkt, pedagogisk och professionell. Vad gäller förskoleklassens ställning

som frivillig verksamhet visar dock Skolverkets studie att föräldrar

upplever valet till förskoleklass mer som ett ställningstagande till vilken

förskoleklass man ska välja och inte ett ställningstagande till om barnet

skall gå i en sådan verksamhet eller inte. De flesta kommuner erbjuder

inget alternativ och informationen upplevs som bristfällig.

Skolverkets studie visar även att det saknas kunskap såväl på

organisations- som verksamhets- och brukamivå om reformens inten-

tioner och att den reviderade Lpo 94 gäller för förskoleklassen och skall

tillämpas i fritidshemmen. Även vad gäller syftet med integration mellan

förskoleklass, skola och förskola har Skolverket funnit brister. I de fall

där den kommunala förvaltningen och skolledningen inte klart anger vad

integrationen skall innebära finns det risk att integrationen begränsas till

organisatoriska frågor och inte omfattar innehållet i verksamheten.

Skillnader i arbetstidsavtal och arbetsvillkor, statusskillnader och löne-

skillnader m.m. tycks, enligt Skolverket, försvåra integrationsprocessen.

Förekomsten av gemensamma formella och informella mötesplatser samt

tid för gemensam planering och kollegial reflektion visade sig också

avgörande för hur långt man kommit i integrationsprocessen. Vidare

framhölls bristen på ändamålsenliga lokaler som en hindrande faktor.

Enligt Skolverket finns det risk att det traditionella ”klassrummet” håller

på att ta över på bekostnad av förskolans mer funktionella lokaler med

utrymmen och inredning som tillåter att flera aktiviteter kan pågå sam-

tidigt eller växelvis. Alla utrymmen är heller inte alltid anpassade för

bam av sexåringars storlek.

Kostnader och prestationer

Antalet bam i förskoleklass uppgick under läsåret 2000/01 till drygt

107 000 bam, vilket är en minskning med 2 procent jämfört med

föregående år. Andelen av sexåringarna som är inskrivna i förskoleklass

är dock den samma som läsåret 1999/00, dvs. 93 procent. Av de sex-

åringar som inte återfinns i förskoleklassen går den största delen i grund-

skolans årskurs 1.

Antal anställda i förskoleklass omräknat till årsarbetare har minskat

sedan föregående läsår. Personaltätheten mätt i antalet elever per års-

arbetare är i stort sett oförändrad, 13,0 jämfört med 12,8 föregående år.

Det finns stora skillnader mellan kommuner, antalet varierar från 6,8

elever per årsarbetare upp till 23,8. De flesta som arbetar i förskoleklass,

72 procent av årsarbetama, har förskollärarutbildning. 8,3 procent har

annan lärarutbildning och 7 procent fritidspedagogutbildning.

Antalet elever som går i förskoleklass på en fristående skola uppgick

läsåret 2000/01 till drygt 4 300, vilket motsvarar 4 procent av alla elever

i förskoleklass.

Skr. 2000/01:102

128

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.6 Antal barn och årsarbetare 1998/99-2000/01

Läsår

Antal bam

Andel av

6-åringama

Antal

årsarbetare

Antal elever

per årsarb.

1998/99

113 910

91,2

8444

12,9

1999/00

112 251

93,1

8 969

12,5

2000/01

107 470

93,0

8 419

13,0