Prop. 2000/01:2

Regeringens skrivelse

2000/01:2

Att förebygga väpnade konflikter

Skr.

2000/01:2

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 19 oktober 2000

Lena Hjelm- Wallén

Leif Pagrotsky

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för svenska och

internationella ansträngningar för att främja förebyggandet av väpnade

konflikter. Inledningsvis presenteras regeringens huvuduppgifter och

prioriteringar för det svenska arbetet. Efter en redogörelse av den

integrerade synen på förebyggande presenteras de instrument som kan

användas i preventiva åtgärder. Skrivelsen redogör för utvecklingen på

den internationella arenan och hur Sverige agerat för att förebygga

väpnade konflikter. Ett antal exempel på framgångsrika preventiva

insatser presenteras och följs av en diskussion kring erfarenheter,

utmaningar och möjligheter. Skrivelsen avslutas med en genomgång av

regeringens prioriteringar inför den närmaste framtiden.

1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 2

Innehållsförteckning

Skr. 2000/01:2

1 Att förebygga väpnade konflikter.....................................................4

2 Huvuduppgifter och prioriteringar för det svenska arbetet med att

förebygga väpnade konflikter............................................................5

3 Att förebygga väpnade konflikter: en väg mot de utrikes-politiska

målen.................................................................................................9

3.1 Vad är konfliktförebyggande?..........................................10

4 Det integrerade synsättet.................................................................11

4.1 Utvecklingssamarbetet......................................................12

4.2 Folkrätten..........................................................................13

4.3 Demokrati och säkerhet....................................................14

4.4 Ekonomisk och social utveckling.....................................15

4.5 Ekonomisk integration och handel...................................16

5 Instrument och åtgärder for att förebygga väpnade konflikter........17

5.1 Instrument för strukturellt konfliktförebyggande.............18

5.2 Instrument för direkt konfliktförebyggande.....................20

5.3 Instrumenten och målen....................................................21

6 Vad gör internationella och regionala organisationer för att

förebygga väpnade konflikter?........................................................22

7 Vilka åtgärder har Sverige vidtagit för att förebygga väpnade

konflikter?.......................................................................................25

7.1 Främja en global kultur för förebyggande........................26

7.2 Identifiera strukturella riskfaktorer...................................26

7.3 Utveckla det internationella normsystemet och stärka

dess tillämpning................................................................28

7.4 Stärka det internationella ramverket och dess före

byggande instrument.........................................................29

7.5 Stärka den svenska kapaciteten och förmågan att agera

förebyggande....................................................................32

8 Var har konfliktförebyggandet lyckats?..........................................33

8.1 Ungem-Slovakien.............................................................33

8.2 Makedonien (FYROM)....................................................34

8.3 Estland..............................................................................35

8.4 Centralamerika..................................................................36

9 I erfarenhetens ljus: utmaningar och möjligheter............................37

9.1 Den politiska viljan...........................................................37

9.2 Den politiska förmågan: informationsinhämtning,

analys och utvärdering......................................................40

9.3 Arbetsfördelning och samordning....................................41

10 Särskilda prioriteringar för framtiden.............................................43

10.1 Särskilda prioriteringar inom den svenska kapaciteten.... 43

10.1.1 Utvecklingssamarbetet....................................43

10.1.2 Kompetensutveckling.....................................43

10.1.3 Forum för kontakter med forskarvärlden.......44

10.1.4 Integrerad användning av resurser..................45

10.1.5 Det interna arbetet..........................................45

10.1.6 Enskilda organisationer..................................46

10.2 Särskilda prioriteringar inom FN-systemet......................46

10.2.1 Ekonomiskt bidrag till FN:s fond för

förebyggande och till FN:s utbildningscenter

i Turin.............................................................47

10.2.2 Stöd till Internationella ffedsakademin..........47

10.3 Särskilda prioriteringar inom EU......................................48

10.4 Särskilda prioriteringar inom OSSE.................................49

10.4.1 Försoningsinstitut på Balkan..........................49

10.5 Regionala prioriteringar....................................................50

10.5.1 Särskilda prioriteringar i Afrika.....................50

10.5.2 Särskilda prioriteringar i Mellanöstern...........51

10.5.3 Särskilda prioriteringar i Latinamerika och

Karibien..........................................................51

10.5.4 Särskilda prioriteringar i Asien......................52

10.6 Tematiska prioriteringar...................................................52

10.6.1 Ekonomiska agendor......................................53

10.6.2 Handel och konfliktförebyggande..................53

10.6.3 Vattenbrist som konfliktorsak........................53

Bilaga 1 Sveriges arbete med konfliktförebyggande...........................55

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2000 56

Skr. 2000/01:2

Skr. 2000/01:2

1 Att förebygga väpnade konflikter

Att medverka till att förebygga, förhindra och hejda väpnade konflikter

är sedan länge en viktig del av svensk utrikes- och säkerhetspolitik.

Deltagande i FN-styrkor och andra fredsfrämjande förband har liksom

internationella medlings- och förhandlingsuppdrag intagit en central plats

i svensk solidaritets- och fredspolitik. Tyngdpunkten i våra insatser har

dock - i likhet med det internationella agerandet överhuvudtaget - legat

på militär och i viss utsträckning civil krishantering. Att i god tid

förebygga väpnade konflikter har aldrig blivit en prioriterad uppgift för

världssamfundet trots insikten om att det är bättre att förebygga en

konflikt än att tvingas söka hejda den, och när det misslyckas, ta hand om

dess följder.

Under senare tid har emellertid förutsättningarna för

konfliktförebyggande förändrats. Potentiella väpnade konflikter betraktas

inte på samma sätt som tidigare i perspektivet av kalla kriget med stora

risker för upptrappning och spridning. Det internationella samfundet kan

därför på ett annat sätt än tidigare söka förebygga väpnade konflikter

utifrån varje konflikts unika karaktär utan samma hänsyn till

stormaktsrelationer. Samtidigt kan den minskade risken för en

storkonflikt medföra minskade incitament till konfliktförebyggande.

Vikten av att förebygga väpnade konflikter har fatt ökad internationell

uppmärksamhet. De mänskliga och materiella kostnader, som följer av

väpnade konflikter, framträder tydligare i dag, då merparten av de

väpnade konflikterna är inomnationella eller i vaije fall saknar en global

dimension. Att de ofta snabbt far uppmärksamhet av massmedier runt om

i världen förstärker denna trend. Samtidigt förflyttas tyngdpunkten i

politik och folkrätt från nationell säkerhet och suveränitet till människors

säkerhet, mänskliga rättigheter och demokrati. Det innebär att de

konfliktorsaker som ett konfliktförebyggande arbete måste angripa

omspänner ett mycket bredare fält än mellanstatliga motsättningar.

Fattigdom och skriande välståndsklyftor, etnisk och religiös förföljelse

och politiskt förtryck är konfliktorsaker som i dag är mer framträdande

än tidigare.

Det internationella samfundet i vid bemärkelse - stater och

internationella och enskilda organisationer samt andra samhällsaktörer -

måste genomsyras av ett konfliktförebyggande perspektiv eller, om man

så vill, en förebyggandets kultur. Först då går det att fa till stånd en

prioritering av konfliktförebyggande, i synnerhet i form av långsiktiga

åtgärder i situationer där risk för våldsutbrott är mindre akut. Av största

vikt är också att det skapas system för att fånga upp och i det

internationella samfundet sprida tidiga varningssignaler om olika slag av

potentiella väpnade konflikter.

Konfliktförebyggande är prioriterat i svensk utrikespolitik, och ett

konfliktförebyggande perspektiv skall genomsyra svenskt internationellt

agerande. Detta är i dag en naturlig utveckling av Sveriges traditionella

fredsfrämjande solidaritetspolitik, som den uttrycks bl. a. inom

utvecklingssamarbetet. Den roll Sverige kan och bör ta på sig är att vara

konstruktivt pådrivande för att konfliktförebyggande successivt skall

genomsyra politiken i internationella organisationer och i det

mellanstatliga samarbetet. Vårt starka engagemang i FN och vår aktiva

medverkan i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik ger oss här

särskilda möjligheter.

Syftet med denna skrivelse är att informera riksdagen om regeringens

arbete med att följa upp det svenska handlingsprogrammet ”Att

förebygga väpnade konflikter” (Ds 1999:24). Regeringen redogör också

för långsiktiga huvuduppgifter och prioriteringar för den närmaste

framtiden och skrivelsen utgör underlag för ett utvidgat svenskt stöd för

att förebygga väpnade konflikter.

2 Huvuduppgifter och prioriteringar för det

svenska arbetet med att förebygga väpnade konflikter

Misslyckandet med att förhindra våldsutbrott, krig och folkmord som i

Rwanda och på Östra Timor har lett till enorma förluster av människoliv,

livslånga fysiska och psykiska skador på både offer och våldsverkare och

krossade sociala strukturer och nätverk. De ekonomiska kostnaderna i de

drabbade länderna för förluster av socialt kapital, förstörda materiella

värden och ekonomisk stagnation kan räknas i hundratals miljarder

kronor. Därtill kommer kostnader för diplomatisk krishantering, civila

och militära fredsinsatser, flyktingar och återuppbyggnad. Enbart det

internationella samfundets årliga kostnaderna för militära och civila

insatser i f.d. Jugoslavien beräknas till minst 70 miljarder kronor.

Kostnaderna för fred är för det internationella samfundet avsevärt mycket

lägre än kostnaderna för krig och våld.

Vi i Sverige har tillsammans med andra länders regeringar och

medborgare ett delat ansvar för global fred och stabilitet. Genom mer

omfattande gemensamma ansträngningar i FN och dess specialorgan, de

internationella fmansinstitutionema och andra multilaterala

samarbetsorganisationer kan vi genom framförhållning och tidiga

insatser öka möjligheterna att styra in hotande konflikter i fredliga

konflikthanterande procedurer. Vårt medlemskap i EU ger oss unika

möjligheter att öka kraften i en förebyggandets strategi och praktik som

omfattar hela medlemskretsen. Genom att agera i EU kan vi också stärka

FN och det internationella multilaterala ramverket och genomföra tidiga

preventiva insatser som svar på signaler om risker för våld och krig.

Brott mot mänskliga rättigheter är en sådan tydlig varningssignal. Inom

ramen för stöd för demokratisk utveckling och internationellt samarbete

finns långsiktigt verkande medel och instrument för att tidigt påverka

utvecklingen i fredlig riktning.

Skr. 2000/01:2

Det finns många exempel på var man misslyckats med att förebygga

konflikter och där civila och militära krishanteringsinsatser från det

internationella samfundets sida setts som nödvändiga. Det internationella

engagemanget har inte heller alltid resulterat i konkreta och effektiva

åtgärder. Oftast har internationella insatser kommit till stånd först efter

väpnade konflikter, i form av försoning och återuppbyggnad. Det finns

emellertid också exempel på framgångsrikt förebyggande, ofta genom

diplomatiska insatser, ekonomiska utvecklingsprogram och stöd för

stärkande av demokrati och rättssamhälle. Att bevisa sambandet mellan

sådana åtgärder och fredlig utveckling låter sig inte göras med säkerhet.

Ändå vet vi att hotande utveckling har kunnat vändas till konstruktivt

samarbete och upplösning av politiska och militära spänningstillstånd.

Senare i denna skrivelse ges exempel på sådana insatser i Central- och

Sydosteuropa, i Baltikum och i Centralamerika.

Under det senaste årtiondet har den traditionella säkerhetspolitiken

genomgått en perspektivförändring. Från en tidigare fokusering på

militära säkerhetshot har insikten vuxit fram om att internationell

säkerhet och regional stabilitet även förutsätter respekt för mänskliga

rättigheter och ett demokratiskt styrelseskick. Även frågor om ekonomisk

och social utveckling som kan främjas bl.a. genom internationell handel

och investeringar, insatser för att främja jämställdhet mellan kvinnor och

män, åtgärder mot förstöring av människomas miljö och kamp mot

kriminalitet och korruption är centrala aspekter. Denna breddning av

säkerhetsbegreppet innebär ett helhetstänkande där såväl statens som

individens säkerhet står i fokus. Mänsklig säkerhet är en förutsättning för

den samhälleliga stabilitet som är avgörande för regional och

internationell fred och säkerhet. Effektivt förebyggande kräver

integrerade åtgärder baserade på ett helhetsperspektiv i vilket ekonomisk

och social utveckling, byggande av demokratiska institutioner och

förvaltning liksom säkerhetsskapande, rättsvårdande och militära insatser

ses i ett sammanhang. Inom alla åtgärder skall ett jämställdhetsperspektiv

beaktas.

Nyckelelementen i den svenska utrikespolitiken och i det svenska

internationella samarbetet verkar redan i dag ofta direkt eller indirekt

förebyggande. Också Europeiska unionens gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitik verkar i sådan riktning. Genom att främja demokratisk

utveckling, stärka respekt för folkrätten och minoriteters och kvinnors

rättigheter och skapa förutsättningar för regional integration och

ekonomiskt samarbete kan både strukturella riskfaktorer reduceras och

utlösande konfliktorsaker motverkas. Dagens utmaning ligger i att

alltmer medvetet föra in förebyggandeperspektivet i existerande

verksamheter och att skapa större insikt om de olika åtgärdernas

förebyggande effekt. Att stärka den svenska förebyggandepolitiken

handlar mycket om att använda befintliga medel i ett delvis nytt,

tydligare förebyggande syfte.

Regeringen avsätter redan i dag betydande resurser för arbetet med att

förebygga väpnade konflikter. Inom Utrikesdepartementet anslogs under

år 2000 närmare 100 miljoner kronor för förebyggande insatser och

aktiviteter. Sidas anslag för dialog- och säkerhetsfrämjande insatser med

Skr. 2000/01:2

tydliga förebyggande aspekter uppgick under 1999 till 183 miljoner

kronor. Dessa belopp kan ses som riktmärken för regeringens arbete

under kommande år. Inom det strukturellt förebyggande är det svårare att

med exakthet mäta förebyggande insatser. Stora delar av

utvecklingssamarbetet har tydliga förebyggande effekter. Genom att i än

större utsträckning stärka det förebyggande perspektivet i

utvecklingssamarbetet bidra regeringen till att använda dessa medel på

ett än mer ändamålsenligt sätt.

Fem angelägna huvuduppgifter för det långsiktiga svenska arbetet med

att förebygga väpnade konflikter kan identifieras.

Skr. 2000/01:2

Huvuduppgifterna för det långsiktiga svenska arbetet med att

förebygga väpnade konflikter:

• Stärka respekten för de mänskliga rättigheterna och stärka kapaciteten

för att i svensk utrikespolitik, i EU och i internationella

organisationer agera tidigare och mer effektivt på signaler om brott

mot mänskliga rättigheter, som ofta är den första varningssignalen

om en förestående väpnad konflikt.

• Stärka Sveriges, EU:s och det internationella samfundets förmåga att

genom demokratiutveckling och rättsstatens principer skapa fredliga

processer för att hantera konflikter och förhindra att de tar sig

väpnade uttryck.

• Stärka vårt bidrag till rättvis global ekonomisk och social utveckling

genom att identifiera och motverka strukturella riskfaktorer såsom

ökade välståndsklyftor, fattigdom, ojämlikhet och snedfördelning av

ekonomiska villkor.

• Stärka det internationella ekonomiska samarbetet, bl.a. i form av

handel och investeringar, för att bidra till ökad integration och

ömsesidigt beroende.

• Verka för regional och subregional integration som en väg att skapa

gemensam säkerhet.

Inom ramen för dessa huvuduppgifter finns ett antal prioriteringar för

det framtida praktiska arbetet med att förebygga väpnade konflikter. Här

nämns tjugo av dessa prioriteringar. En mer utförlig beskrivning av dessa

och andra prioriteringar återfinns i kapitel tio.

Regeringens prioriteringar för närmaste framtiden:

• Ytterligare integrera förebyggandeperspektivet i planeringen och det

praktiska genomförandet av det svenska utvecklingssamarbetet.

Kostnaderna för fred är för det internationella samfundet avsevärt

mycket lägre än kostnaderna för krig och våld.

• Aktivt bidra till att anlägga ett tydligare jämställdhetsperspektiv i

konfliktförebyggande, bl.a. genom att föra in jämställdhetsfrågan i

analyser av insatser och i dialog med samarbetsparter.

• Stärka regeringens samarbete med frivilligorganisationer, som ett led

i ansträngningarna att skapa bättre konfliktförebyggande insatser.

• Stärka FN:s förebyggande kapacitet genom att bidra till utvecklingen

av en vängrupp till generalsekreteraren, arbeta för att upprätta en

stående undersökningsmekanism samt bidra till FN:s fond för

förebyggande.

• Verka för att i EU, FN, OSSE och andra internationella

organisationer få till stånd regelbundna genomgångar av potentiella

risker för väpnade konflikter samt rapporter om lämpliga

förebyggande åtgärder.

• Främja samarbetet mellan EU, FN och OSSE genom regelbundna

konsultationer och utbyte av information och kunskap.

• Driva på utvecklingen av en förebyggande politik inom EU och verka

för att ett program för förebyggande presenteras i Göteborg i juni

2001.

• Samarbeta med kommissionen i arbetet med att utveckla EU:s

demokratiarbete och valövervakning som ett förebyggande

instrument.

• Verka för att det inom ramen för Stabilitetspakten etableras ett

regionalt ”försoningsinstitut” på Balkan för att bidra till stabil fred

och återuppbyggnad i regionen.

• Främja Alexandriainstitutet som en mötesplats för samarbete och

förståelse mellan olika kulturer.

• Verka för en långsiktig uppbyggnad av afrikansk kapacitet för

konfliktförebyggande i samarbete med Afrikanska

enhetsorganisationen (OAU) och de subregionala

samarbetsorganisationema för södra och västra Afrika (SADC och

ECOWAS) och Afrikas hom (IGAD).

• Effektivare motverka enskilda gruppers och individers egna

ekonomiska intressen i väpnade konflikter, i form av illegal handel

med lätta vapen, guld och diamanter, bl.a. genom att bidra till att

stärka det internationella samarbetet för ökad kontroll av oslipade

diamanter.

• Verka för ökad nedrustning och icke-spridning av vapen, bl.a. genom

att höja EU:s profil genom t.ex. fortsatt utveckling av gemensamma

åtgärder och positioner.

• Verka för fortsatt internationellt samarbete för att förhindra

okontrollerad spridning och destabiliserande ansamlingar av lätta

vapen, bl.a. vid FN-konferensen om illegal handel med lätta vapen,

genom stöd till olika regionala och nationella projekt såsom

ECOWAS-moratoriet samt fortsatt stöd till SIPRLs arbete inom

området.

• Verka för den fortsatta utvecklingen av förtroendeskapande åtgärder,

bl.a. i form av öppna redovisningar av militära resurser och utbyte av

personal vid militära utbildningar.

• Förbättra sanktionsinstrumentet för att bl.a. öka efterlevnad och

träffsäkerhet och förhindra negativa humanitära konsekvenser för

civilbefolkningen.

Skr. 2000/01:2

• Verka för att långsiktiga välståndsvinster blir mer attraktiva än

kortsiktiga vinningar genom bruk av våld och utveckla möjligheterna

att använda handel och investeringar i förebyggande syfte, bl.a.

genom samverkan med näringslivet.

• Utarbeta en strategi för att hur bilaterala och multilaterala insatser kan

förebygga väpnade konflikter till följd av knappa vattenresurser.

• Stärka samarbetet med forskarvärlden genom att inrätta ett forum för

regelbundna möten mellan forskare och praktiker.

• Utveckla en gemensam utbildning för ett integrerat agerande i

svenska och internationella förebyggande insatser med olika aktörer.

Skr. 2000/01:2

3 Att förebygga väpnade konflikter: en väg mot de

utrikespolitiska målen

Målen för den svenska utrikespolitiken formuleras idag i allt större

utsträckning med inriktning på den enskilda människans förhållanden.

Det generella målet är att värna om den enskildes rätt, oavsett kön, ras,

religion eller nationalitet, till liv, hälsa och frihet att utvecklas i enlighet

med sina personliga förutsättningar. Ökad respekt för mänskliga

rättigheter är en svensk nyckelfråga och grova brott mot grundläggande

fri- och rättigheter är inte längre enskilda staters inre angelägenheter.

Dagens breda säkerhetsbegrepp lyfter fram individen som central och

främjandet av mänsklig säkerhet är en huvuduppgift. Mänsklig säkerhet

tar fasta på individens behov av och rätt till fysisk trygghet och kroppslig

hälsa, tillgång till livets materiella förnödenheter, rätt till en adekvat

social och ekonomisk bas samt, inte minst, respekt för hennes eller hans

personliga integritet och frihet.

För att göra detta möjligt strävar den svenska utrikespolitiken efter att

på den internationella nivån bidra till fred och säkerhet liksom till

integration, samarbete och en hållbar och jämställd politisk, ekonomisk

och ekologisk utveckling. På den regionala och subregionala nivån utgör

integration och samverkan mellan grannländer ett alltmer framgångsrikt

sätt att skapa en stabil fred med förutsättningar för demokratisk

samhällsutveckling och ekonomisk tillväxt. Stärkandet av ett

demokratiskt system och en demokratisk kultur är tillsammans med

respekt för mänskliga rättigheter och möjligheten till social och

ekonomisk utveckling för både kvinnor och män primära mål på den

nationella nivån.

Sverige har ensamt och tillsammans med andra framgångsrikt arbetat

mot dessa generella mål, bl.a. genom att främja demokratiska reformer,

stödja kvinnors rättigheter, stärka skyddet av minoriteters rättigheter,

arbeta för nedrustning och verka för en jämställd och hållbar ekologisk,

social och ekonomisk utveckling där kvinnors och mäns olika

möjligheter och erfarenheter tas tillvara. Vi har en lång tradition av

svenska konflikthanterande och andra fredsfrämjande insatser, såväl

bilateralt som inom ramen för olika internationella och regionala Skr. 2000/01:2

organisationer.

Utmaningen för Sverige och resten av det internationella samfundet är

j att flytta fokus från sen hantering av omfattande väpnade konflikter till

att försöka förhindra att motsättningarna alls tar sig våldsamma uttryck.

Skrämmande erfarenheter från t.ex. Rwanda, Tjetjenien och Östtimor

visar att metoderna och strategierna för att främja individers säkerhet och

internationell fred måste förbättras.

Att förebygga väpnade konflikter är ett sätt att spara liv och

samhälleliga resurser. Genom att blottlägga och angripa grundläggande

riskfaktorer och konfliktorsaker och mildra effekter av uppblossande

konflikter och förhindra våld, främjar vi den enskilda människans

säkerhet och utveckling. Konfliktförebyggande är en kompletterande,

mindre resurskrävande och mer samarbetsinriktad strategi för att nå de

grundläggande målen för svensk utrikespolitik. En betoning av tidiga

förebyggande åtgärder utesluter inte att vi också kommer att behöva en

betydande beredskap för att kunna vidta åtgärder även i sådana fall då en

situation urartar till väpnad konfrontation.

Stabilitetspakten för sydöstra Europa, som är inspirerad av tankarna

bakom skapandet av den Europeiska unionen, illustrerar vikten av att

relatera förebyggande insatser till de övergripande målen. För att

förhindra att väpnade konflikter åter bryter ut syftar Stabilitetspakten till

att integrera regionen i det europeiska samarbetets strukturer, stärka det

regionala samarbetet och bidra till politiska och ekonomiska reformer.

3.1 Vad är konfliktförebyggande?

Konflikter är en naturlig och ofrånkomlig del av den politiska vardagen i

alla samhällen, även i demokratier, och kan ofta driva

samhällsutvecklingen framåt. Utmaningen för det konfliktförebyggande

arbetet är att bidra till att konflikterna hanteras så att våldsanvändning

och mänskligt lidande kan undvikas. Genom att förebygga väpnade

konflikter skapas också möjligheter att använda politiska och

ekonomiska resurser till samhällsutveckling och institutionsbyggnad i

stället för till krig eller annan destruktiv verksamhet.

Konfliktförebyggande syftar med andra ord till att på ett konstruktivt sätt

kanalisera, eller transformera, konflikter, i meningen

samhällsmotsättningar, genom fredliga procedurer och strukturer och

förhindra att de tar sig väpnade uttryck. Demokrati är det bästa system vi

känner för att hantera konflikter på fredligt sätt.

Konfliktförebyggande är en central och integrerad del av Sveriges

ansträngningar inom freds- och säkerhetsffämjande. Förebyggande är

tillsammans med krishantering och insatser efter det att omfattande

våldshandlingar har upphört metoder för att hantera väpnade

motsättningar. De ges ofta samlingsnamnet konflikthantering.

Framgångsrikt konfliktförebyggande innebär effektiv konflikthantering

som sparar både mänskliga och materiella värden. De flesta

fredsfrämjande åtgärder som vidtas i dag är emellertid mer omfattande

10

och kostsamma civila och militära krishanteringsinsatser, som genomförs

efter en väpnad konflikts utbrott. Lika resurskrävande är insatser efter det

att omfattande våldshandlingar har upphört, dvs. postkonflikthantering.

Detta kan innefatta ett brett spektrum av insatser såsom stöd till social,

institutionell och ekonomisk återuppbyggnad, stabiliserande närvaro av

militär trupp eller åtgärder som syftar till politisk försoning. Att vidta

sådana åtgärder är nödvändigt för att förhindra att väpnade konflikter åter

bryter ut. Länder som nyligen varit i väpnad konflikt löper stor risk för

återfall. Idag är mer än hälften av pågående väpnade konflikter sådana

fall.

Det råder en överlappning mellan dessa tre skeden av konflikthantering

och det är i praktiken inte alltid möjligt eller önskvärt att dra tydliga

gränser mellan dem. Medlingsförsök och undersökningsmissioner som

initierats före en väpnad konflikts utbrott kan t.ex. fortsätta att vara

viktiga under pågående krig, och civilpoliser som verkat i ett akut väpnat

skede behövs ofta än mer när den akuta konflikten är över. På samma sätt

kan insatser för att bygga upp ett fungerande demokratiskt system och

ekonomisk infrastruktur efter ett ingånget fredsavtal bidra till att

förebygga att nya konflikter blossar upp.

Konflikthantering inkluderar således ett brett spektrum av möjliga

insatser för att hantera problem av militär, humanitär, socioekonomisk

och politisk-institutionell karaktär i olika skeden av en konflikt. För att

främja ett integrerat handlande och för att fa en klar bild av vad

förebyggande av väpnade konflikter innebär är det viktigt att vi förstår

behovet av hela detta spektrum av insatser. Begreppet

konfliktförebyggande måste samtidigt avgränsas för att bli hanterligt i det

operativa arbetet.

I det svenska handlingsprogrammet definieras konfliktförebyggande

som åtgärder som:

• vidtas innan en motsättning eller tvist övergår i våldshandlingar,

• sätts in för att motverka geografisk spridning av en pågående

väpnad konflikt,

• förhindrar att våldsamheter blossar upp på nytt efter att

överenskommelse träffats om ett fredsavtal, en vapenvila eller

dylikt.

För att de åtgärder som vidtas ska betecknas som konfliktförebyggande

i operativ mening måste det finnas en tydlig koppling till en konkret

risksituation. I annat fall handlar det, i det perspektiv som denna

skrivelse utgår ifrån, om mer än konfliktförebyggande.

4 Det integrerade synsättet

Det senaste årtiondet har den traditionella säkerhetspolitiken präglats av

en perspektivförändring. Från en tidigare fokusering på militära

säkerhetshot har insikten vuxit om att internationell säkerhet och regional

Skr. 2000/01:2

i

11

stabilitet även förutsätter demokratiskt styrelseskick, respekt för

mänskliga rättigheter, jämställdhet mellan kvinnor och män, ekonomisk

och social utveckling och stärkande av internationellt samarbete i form

av t.ex. handel och investeringar, kamp mot kriminalitet och förstöring

av människomas miljö. Mänsklig säkerhet är en förutsättning för

samhällelig stabilitet, vilket i sin tur befrämjar regional och internationell

fred och säkerhet. Effektivt och ändamålsenligt förebyggande kräver att

samtliga dessa områden integreras och att olika ekonomiska, politiska,

juridiska och militära instrument kombineras.

Det integrerade synsättet på förebyggandet av väpnade konflikter intar

en central plats i regeringens arbete. Koordination och kombination av

instrument från olika politikområden förutsätter samverkan inom och

mellan departementen samt med myndigheter, forskningsinstitutioner,

andra enskilda organisationer och näringslivet. Detta gränsöverskridande

arbetssätt stärker kapaciteten att verka för konfliktförebyggande och kan

stimulera liknande arbetssätt internationellt.

4.1 Utvecklingssamarbetet

Det integrerade utvecklingssamarbetet fyller en central förebyggande

funktion genom att bekämpa fattigdom och stärka viktiga

samhällsfunktioner. Grogrunden för destabilisering och väpnad konflikt

minskas. Genom insatser för en social och ekonomisk utveckling,

åtgärder för att stärka en demokratisk kultur, ökad respekt för mänskliga

rättigheter och politiska institutioner och uppbyggnad av en fungerande

statsförvaltning och rättsapparat kan många av de strukturella faktorer

som kan leda till väpnad konflikt blottläggas och motverkas.

Inom utvecklingssamarbetet är jämställdhet både ett mål i sig och ett

medel för att göra samarbetet med effektivt. Den ökade feminiseringen

av fattigdom, dvs. tendensen att fattigdom i allt högre utsträckning

drabbar framför allt kvinnor, utgör tillsammans med stereotypa

föreställningar om kvinnors och mäns olika roller ett reellt hinder för en

hållbar samhällsutveckling. Kvinnors och flickors situation är därmed ett

strukturellt samhällsproblem, som i längden leder till ökad fattigdom och

större sociala klyftor.

Genom sin närvaro i mindre stabila områden kan biståndsorgan fylla

en viktig funktion genom att uppmärksamma brott mot mänskliga

rättigheter. Humanitära aktörer kan också vara neutrala mellanhänder i en

dialog mellan potentiella konfliktparter - en roll som dock inte far hota

den opartiskhet som är en förutsättning för humanitära insatser.

Väl genomförda insatser inom utvecklingssamarbetet bidrar till en

positiv utveckling mot fred och säkerhet, men för att de ska kunna

betecknas som konfliktförebyggande krävs att det finns en tydlig

koppling mellan insatsen och en potentiell konfliktsituation. Syftet med

åtgärden skall vara att bidra till att minska risken för att en väpnad

konflikt bryter ut. Insatserna kan vara av både strukturell och direkt

karaktär. Såväl stöd till ett flerårigt projekt, t.ex. för att öka

vattentillgången eller öka kvinnors självbestämmanderätt, som ett riktat

Skr. 2000/01:2

12

bidrag till en oberoende radiokanal, kan vara förebyggande om det sker i

syfte att minska risken för att en specifik situation utvecklas till en

väpnad konfrontation. Även insatser som syftar till att förhindra

flyktingströmmar eller att underlätta återintegrering av flyktingar fyller

en viktig förebyggande funktion.

Utvecklingssamarbetet måste bedrivas inom ramen för en djupare

förståelse för lokala maktstrukturer och samhällets fördelning av

resurser. Annars riskerar det oavsiktligt att fördjupa eller öka risken för

konflikter. Snabb social eller ekonomisk utveckling kan på kort sikt

också orsaka instabilitet. Det är därför viktigt att föra in det förebyggande

perspektivet även i det långsiktiga utvecklingssamarbete som inte sker i

direkt anslutning till en potentiell konfliktsituation.

4.2 Folkrätten

I dagens värld, där väpnade konflikter ofta är av inomstatlig karaktär,

ställs principer om suveränitet och icke-inblandning i staters interna

angelägenheter i allt större utsträckning mot universella grundläggande

värderingar om mänskliga rättigheter och i synnerhet skyddet av civila i

väpnade konflikter.

Sverige hävdar tillsammans med många andra länder att respekt för

nationell suveränitet inte får stå i vägen för nödvändiga insatser i

inomstatliga konflikter för att förhindra humanitära katastrofer och grova

kränkningar av mänskliga rättigheter. Att agera för att förebygga

konflikter kan uppfattas som ett intrång i staters suveränitet, då det

internationella samfundet är villigt att agera tidigare om mänsklig

säkerhet hotas i en viss stat. Suveräniteten är emellertid inte absolut.

Detta innebär inte automatiskt att stater måste acceptera intervention,

men att de måste acceptera ett större intresse från utomstående för den

interna situationen. Genom att agera för att förebygga väpnade konflikter

kan man bidra till att undvika intervention. Denna kontroversiella aspekt

av förebyggande kastar bl.a. ljus på nödvändigheten att involverade

aktörer värnar om en opartisk hållning.

Folkrätten har på flera sätt en konfliktförebyggande funktion. Väpnade

konflikter föregås - eller rent av orsakas - ofta av grova kränkningar av

befolkningens rättigheter. Respekt för folkrättens regler om mänskliga

rättigheter är därför en viktig faktor för att förebygga väpnade konflikter.

Det internationella samarbetet handlar i dag i stor utsträckning om att

främja anslutning till och efterlevnad av normativa regler. Redan

medlemskap i en internationell organisation som Europarådet som har

stora krav på medlemmarnas respekt och efterlevnad för mänskliga

rättigheter kan ha en förebyggande verkan. Även staters åtaganden att

lösa tvister på fredliga sätt, t.ex. genom skiljedom eller internationella

domstolen i Haag kan ha en preventiv effekt. Flera potentiella

gränstvister, t.ex. mellan Burkina Faso 1986 och Tchad och Libyen 1994,

har lösts genom sådana folkrättsliga mekanismer. Det politiska priset av

att använda våld är betydligt högre om det finns tvistlösningsåtaganden

och en lösning inför domstol kan bidra till att rädda ansiktet på parterna.

Skr. 2000/01:2

13

Respekt för den humanitära rätten vid väpnad konflikt innebär ett ökat

skydd för civila och att humanitära insatser underlättas, något som kan

förebygga en geografisk spridning och upptrappning av en väpnad

konflikt. Kvinnor och barn drabbas ofta särskilt hårt under väpnade

konflikter och det är därför viktigt att stärka skyddet för och motverka all

form av diskriminering och övergrepp mot dessa grupper. FN:s

konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor,

CEDAW, fyller här en särskilt viktig funktion.

Långsiktiga insatser för att stärka en kultur av respekt för folkrätten,

bl.a. genom utbildningsinsatser och politisk dialog, har en strukturellt

förebyggande funktion.

4.3 Demokrati och säkerhet

Den senaste tidens perspektivförändring har medfört att säkerhets- och

utvecklingspolitiken - som länge utgjort två skilda verksamheter -

numera kopplas allt närmare samman. Samtidigt uppmärksammas

utvecklingssamarbetets politiska dimension och nödvändigheten av

insatser för demokratisering i utvecklingsländerna alltmer.

Grunden för Sveriges demokratiffämjande utvecklingssamarbete är en

bred demokratidefinition som presenterades i skrivelsen ”Demokrati och

mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete” (Skr 1997/98:76).

I denna klargörs att en demokrati inte bara innefattar formella

demokratiska institutioner, utan även en demokratisk kultur och respekt

för mänskliga rättigheter. En hållbar och äkta demokrati utmärks därmed

inte bara av fria och rättvisa val, utan även av samförstånd, maktdelning,

rättssäkerhet, strävan efter jämställdhet och institutionaliserad, fredlig

konfliktlösning.

Länken mellan demokrati och konfliktförebyggande är stark och

tydlig. Deltagande, representativitet och legitimitet är centrala begrepp

såväl för en sund demokratiseringsprocess som för hanteringen av interna

konflikter. Demokrati ger den enskilda personen större möjlighet att

påverka sin livssituation, vilket i förlängningen stärker både individens

och statens säkerhet. Detta samband mellan säkerhet och demokrati syns

tydligt i situationer då intem konflikt hotar att utvecklas till inbördeskrig.

Interna krisförlopp får i länder med bristande demokrati ofta etniska eller

religiösa förtecken trots att de kan ha sin egentliga grund i sociala,

ekonomiska eller politiska motsättningar. En demokratisk

samhällsordning underlättar hanteringen av samhälleliga motsättningar

med fredliga medel och inom institutionaliserade kanaler.

En demokratisk kultur påverkar också relationerna mellan aktörer på

den internationella nivån. Stater utan demokrati - vilket idag fortfarande

gäller majoriteten av världens länder - kan falla in i ett mönster där inte

bara inre utan även yttre konflikter utgör en bas för ledarskapets fortsatta

maktinnehav.

Det svenska demokratistödet är i första hand långsiktigt och syftar till

att främja en gradvis etablering av demokratiska institutioner, en

demokratisk kultur, jämställdhet och mänskliga rättigheter. Det är nära

Skr. 2000/01:2

14

relaterat till ansträngningar på andra områden som t.ex. rättvis social och

ekonomisk utveckling och insatser för miljön. Kvinnor världen över

deltar i mindre utsträckning än män i politiska beslut. En hållbar

demokrati måste vila på institutioner där alla - både kvinnor och män -

är involverade och aktiva.

För att demokratiinsatser skall betecknas som operativa

konfliktförebyggande åtgärder i den mening som vi talar om här måste

det finnas en tydlig koppling till en konkret risk för väpnad konflikt. Vi

bör dock även föra in ett konfliktperspektiv även i andra

demokratiutvecklande program och åtgärder. Hastiga

samhällsförändringar kan blottlägga motsättningar, som om de inte

hanteras på rätt sätt riskerar att utvecklas till våldsamma konflikter.

Demokratistödet måste därför beredas och utformas på grundval av

analyser av maktförhållanden och involverade aktörers intressen. Stöd till

genomförande av val måste t.ex. förberedas mycket väl och vara en del

av en politisk process som både föregås och efterföljs av långsiktiga

åtgärder för att främja demokratisering. Ett dåligt anpassat eller

olämpligt valsystem kan missgynna vissa grupper, vilket i sin tur riskerar

att skapa frustration och konfliktbenägenhet.

4.4 Ekonomisk och social utveckling

Att människor har en dräglig social och ekonomisk tillvaro är en viktig,

om än inte tillräcklig, faktor som bidrar till politisk stabilitet. För

ekonomiskt utestängda människor är fattigdom och frånvaro av mänsklig

säkerhet intimt sammankopplade, samtidigt som de faktorer som är

förknippade med fattigdom - brist på rättigheter, makt och deltagande -

också utgör konkreta orsaker till att väpnade konflikter växer fram och

fortgår. Den ekonomiska utvecklingen kan också bromsas av

diskriminering på grund av kön. Den ökade globaliseringen av

världsekonomin och den nya informationsteknologins utveckling skapar

möjligheter till ökat välstånd för nationer, grupper och individer, men

även risker för ökade konfliktgenererande klyftor. Det är därför

väsentligt att bekämpa fattigdom och öka människors förmåga att delta i

den ekonomiska utvecklingen.

Resursknapphet och ojämn fördelning utgör en potentiell konfliktorsak

som ensam eller i kombination med andra strukturella riskfaktorer eller

utlösande omständigheter kan leda till väpnade konflikter inom och

mellan stater. På flera håll i världen befinner sig knappa vattenresurser i

centrum för den regionala politiken och i t.ex. Mellanöstern är

situationen kritisk. Experthjälp och ekonomiskt stöd för att utveckla nya

tekniska lösningar, kunskapshöjande insatser som leder till förnuftig

hushållning och åtgärder för att säkra en rättvis resursfördelning är

nödvändiga för att förhindra att vattenbrist blir en bidragande orsak till

att väpnade konflikter uppstår. Sådana insatser kan t.ex. möjliggöras

inom ramen för bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbetet och

genom Världsbankens lånevillkor.

Skr. 2000/01:2

15

4.5 Ekonomisk integration och handel

Insikten om att ekonomisk integration och andra former av mer tekniskt

samarbete på regional och subregional nivå kan ha en förebyggande

effekt är inte ny. Både nuvarande Världshandelsorganisationen, WTO,

och EU grundades en gång med utgångspunkt från denna insikt. Vi vet

att samverkan skapar ömsesidiga beroenden och ökar förtroende mellan

de involverade aktörerna i en potentiell konflikt. Handel och

specialisering skapar ökade möjligheter till utveckling och ömsesidiga

beroenden mellan potentiella eller forna fiender. Vikten av att

upprätthålla handelsströmmar och undvika att de produktiva delarna av

ekonomin ödeläggs medför att väpnade medel inte ses som ett effektivt

och förnuftigt sätt att lösa en motsättning.

Ekonomisk tillväxt, som främjas av ekonomisk integration är en

nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att undanröja

strukturella potentiella konfliktorsaker som ökande fattigdom och

ekonomisk ojämlikhet. Medvetenheten om att ekonomiskt samarbete och

utveckling kan bidra till fredlig utveckling måste stärkas.

Stabilitetspakten för sydöstra Europa är ett exempel på hur ekonomiska

åtgärder förenas med demokratisk utveckling och militär säkerhet. I

Kinas relation med Sydkorea och Taiwan finns tydliga exempel på hur

ekonomiska relationer främjar stabilitet och säkerhet. Europeiska

unionens utveckling är det kanske bästa exemplet på hur ekonomisk

integration och ett integrerat arbetssätt lett till fred och ekonomisk

utveckling. På samma sätt är EU:s utvidgning av stor betydelse för de

stater som nu står på tur att inträda i unionen. Utvidgningen av EU

tydliggör i själva verket samarbetsprocessens inre kärna i vilken

konfliktförebyggande intar en central plats.

Väpnade konflikter skapar emellertid också förutsättningar för en typ

av ekonomier som inte kan frodas i fredstid och som har en negativ

inverkan på insatser som vidtas för att förhindra att väpnade konflikter

uppstår eller åter blossar upp.

Handel med vapen, narkotika, diamanter och människor, förskingring,

tvångsarbete, betalning för ”beskydd”, etnisk rensning av resursrika

landområden, enskilda gruppers kontroll av statlig egendom, systematisk

plundring och stöld kan bidra till att en väpnad konflikt uppstår, sprids

eller fortlever. Kunskap om aktörers ekonomiska och privata intressen är

därför nödvändig för att på ett effektivt sätt förebygga eller på andra sätt

hantera en väpnad konflikt.

Både strukturella biståndsinsatser, som t.ex. syftar till en rättvis

fördelning av ekonomiska framsteg, och direkta åtgärder som sanktioner

mot t.ex. illegal diamanthandel eller frysning av ledares olagligt

förvärvade tillgångar måste vidtas för att man skall komma till rätta med

dessa intressen. Utvecklingssamarbetet måste sträva efter att motverka att

ekonomiska särintressen tar sig otillbörliga och konfliktgenererande

former. Framgångsrikt förebyggande måste skapa incitament för fred.

Problematiken är särskilt framträdande i svaga stater liksom i

situationer där ekonomisk kris, stark ekonomisk och social ojämlikhet

eller förekomsten av värdefulla råvaror är framträdande drag. Den är

Skr. 2000/01:2

16

också påtaglig i transitionsländema, där öppna och effektiva procedurer Skr. 2000/01:2

vid privatisering är angelägna.

5 Instrument och åtgärder för att förebygga

väpnade konflikter

För att kunna agera tidigt och förhindra att väpnade konflikter bryter ut

krävs att vi använder existerande instrument i ett delvis nytt syfte. Många

av de instrument som idag används såväl inom utvecklingssamarbetet,

folkrätten eller handelssamarbetet som i krishanterande eller

fredsbevarande insatser kan förfinas ytterligare för att i än högre grad

kunna verka förebyggande. Det finns också behov av att utveckla nya

metoder för att samla in och analysera information, för att agera tidigt på

signaler om potentiell konflikt och för att initiera nya institutionella

mekanismer.

I konfliktförebyggande åtgärder kombineras instrument från olika

politikområden. En genomtänkt strategi måste följas och insatser i olika

skeden av en konflikt måste utformas utifrån klara målsättningar. De

resultat som eftersträvas både i det aktuella konfliktområdet och på

nationell, regional och internationell nivå måste tydligt beskrivas ur såväl

kort- som långsiktiga perspektiv.

EU:s gemensamma åtgärder är exempel på hur ett antal instrument,

såsom politiska uttalanden, handelsavtal, civila observatörer och stöd till

reformer kombineras för att genomföra en gemensam strategi i syfte att

motverka risken för att en väpnad konflikt bryter ut. Även inom FN-

systemet ser vi exempel på hur olika instrument kombineras inom ramen

för olika åtgärder. Genom program för att säkra tillgången på

förnödenheter, utplacering av en militär preventiv styrka och införandet

av politiska sanktioner kan spridningen av konflikter förhindras.

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, kan med en

kombination av faltmissioner, valövervakning och besök från

minoritetskommissarien bidra till att förhindra att en väpnad konflikt åter

blossar upp.

Varje konfliktsituation är unik. En förebyggande åtgärd kräver att olika

instrument kombineras, ofta av flera aktörer i samverkan, på ett sätt som

måste vara anpassat till den aktuella situationen. En god överblick av de

mångtaliga instrumenten är tillsammans med en kritisk utvärdering av

deras effektivitet nödvändigt för att man skall kunna avgöra vilka

instrument som är att föredra i en specifik situation.

I en konfliktsituation är det viktigt att genuina förändringar i positiv

riktning kommer inifrån det samhälle som skall påverkas. Försök att

påtvinga parterna en modell som inte är lokalt förankrad kan fa motsatt

effekt och bidra till att utlösa snarare än förhindra en väpnad konflikt.

Genom god kunskap om de faktiska förhållandena och noggranna

konsekvensanalyser och riskbedömningar som analyserar effekterna av

möjliga åtgärder kan risken för oavsiktliga resultat minskas. En annan

viktig metod är att kartlägga och analysera olika parters ekonomiska eller

17

politiska särintressen. Väpnade konflikter inleds oftast av aktörer som av

olika anledningar tror sig få politiska eller materiella vinster. En

förebyggande strategi måste påverka sådana politiska och ekonomiska

incitament.

Instrumenten för konfliktförebyggande kan delas in i två

huvudkategorier. Strukturellt förebyggande innefattar instrument som

påverkar faktorer som är långsiktigt konfliktgenererande, medan direkta

förebyggande insatser består av instrument som påverkar faktorer som på

kort sikt kan leda till väpnad konflikt. I de flesta situationer behövs en

kombination av strukturella och direkta åtgärder.

Instrumenten kan även sorteras i fyra breda politikområden: det

ekonomisk-sociala, det politisk-institutionella, det diplomatiska samt det

som rör stabilitet och fysisk säkerhet. Genom att dela in instrumenten i

dessa fyra breda och mångfasetterade politikområden kan olika aktörers

roller i det konfliktförebyggande arbetet tydliggöras.

5.1 Instrument för strukturellt konfliktförebyggande

Många av instrumenten för strukturellt förebyggande inom det sociala

och ekonomiska området återfinns inom utvecklingssamarbetet. Insatser

som stärker skyddet av sociala och ekonomiska mänskliga rättigheter,

stöd till reformer och uppbyggnad av olika samhällssektorer, såsom

social- och hälsovårdssektom och ett fungerande näringsliv som ger

sysselsättning, teknisk hjälp till utveckling av jordbruket och bidrag till

förbättrad utbildning för både flickor och pojkar är exempel på sådana

instrument. Bland dessa finns också stöd till projekt som främjar hållbar

utveckling genom förnuftig och rättvis resurshushållning, insatser för att

främja kvinnors möjlighet att delta i det ekonomiska systemet eller

bidrag som förbereder återflyttning av flyktingar. Det är fråga om

långsiktiga insatser som stärker ett samhälle socialt och ekonomiskt,

vilket kan ha en stabiliserande effekt i situationer då det finns en påtaglig

risk för att en väpnad konflikt kan bryta ut.

Internationella valutafonden, Världsbanken och andra internationella

finansinstitutioner spelar en viktig förebyggande roll genom instrument

som bilaterala och multilaterala samarbetsavtal, utformande av

lånevillkor och handelsfrämjande insatser. De ramvillkor som WTO

ställer upp kan främja ekonomiskt utbyte mellan potentiella motparter i

en konflikt. EU har en stor uppsättning instrument i form av handels-,

partnerskaps- och samarbetsavtal.

Inom det politiskt-institutionella politikområdet finns ett brett

spektrum av möjliga förebyggande instrument som alla bidrar till att

stärka kapaciteten för fredlig konflikthantering. Stöd till att uppföra

demokratiska institutioner och genomföra demokratiska val,

utbildningsinsatser för att stärka respekten för och efterlevnaden av

folkrätt och mänskliga rättigheter, bidrag som skapar förutsättning för

bildandet av politiska partier och enskilda organisationer och reformering

av statliga förvaltningar är instrument som stärker politiska institutioner

och processer. De juridiska och rättsliga organen kan stärkas genom t.ex.

Skr. 2000/01:2

18

seminarier om polisens roll i en rättsstat eller bidrag till ett fungerande

domstolsväsende för att återupprätta förtroendet för rättssystemet.

Inrättande av sanningskommissioner och stöd till upprättandet av

internationella krigsförbrytartribunaler kan bidra till försoning, som i sin

tur minskar riskerna för att en väpnad konflikt bryter ut på nytt.

Journalistutbildning, stöd till lokala initiativ som syftar till att motarbeta

fördomar och mytbildning liksom stöd till oberoende media är andra

viktiga instrument. Även bidrag till forskning om konfliktorsaker och

stärkande av det civila samhället bör uppmärksammas.

Diplomati i form av en långsiktig och kontinuerlig politisk dialog med

ledare i ett potentiellt krisområde kan verka konfliktförebyggande.

Genom att etablera former för dialog på olika nivåer och i olika

strukturer kan man skapa kanaler för att påverka parterna då man ser

tidiga tecken på destabilisering. Politiska kontakter kan även syfta till att

främja andra långsiktiga insatser för att förebyggande väpnade konflikter,

t.ex. genom att ställa tydliga förändringskrav, uttala stöd för nationella

reformprogram eller understryka vikten av att strukturella riskfaktorer

motverkas. Stärkande av regionala organisationer och nätverk som

fördjupar kontakter mellan samhällen och som arbetar med

säkerhetsfrågor fyller en viktig funktion. Diplomatiska relationer kan

möjliggöra diskussioner om begränsad användning av vapen, ökad

kontroll inom ramen för befintliga avtal och säkerhets- och

förtroendeskapande instrument. Internationell närvaro i områden där

väpnad konflikt riskerar att bryta ut, såsom OSSE:s missioner i f.d.

Sovjetunionen, är ett annat exempel på tillämpning av strukturella

diplomatiska instrument.

Enskilda organisationer och individer, som parlamentariker, politiker,

akademiker, journalister och representanter från kyrkor, är viktiga aktörer

inom ramen för s.k. inofficiell diplomati. Genom informella kontakter

mellan potentiella eller forna fiender kan framstående individer och

andra representanter från det civila samhället på sikt fa till stånd ett bättre

förhandlingsklimat eller förbereda den politiska terrängen för ett plötsligt

genombrott i politiska sakfrågor, såsom vi sett exempel på i

Förbudsrepubliken Jugoslavien.

Inom området stabilitet och fysisk säkerhet finns ett stort antal

instrument för att förebygga väpnad konflikt. En central del är

reformering av säkerhetssektom, som bl.a. innefattar civil kontroll av

militär och polisväsende och en stark koppling mellan rättsväsende och

säkerhet. Utarbetande av en rekryteringspolitik som strävar efter en

representativ sammansättning av de väpnade styrkorna, återanpassning

av soldater, seminarier om militärens roll i fredstid och framtagande av

arbetsbeskrivningar och ansvarsfördelning för olika aktörer är instrument

som kan användas för att skapa en välfungerande säkerhetssektor under

demokratisk kontroll. Program för insamling och förstöring av lätta

vapen och stöd till genomförande och efterlevnad av internationella

vapenkontrollmekanismer är andra viktiga instrument.

Förtroendeskapande åtgärder kan verka stabiliserande och långsiktigt

konfliktförebyggande genom att reducera misstänksamhet mellan

folkgrupper och olika parters väpnade styrkor. Insatserna kan innefatta

Skr. 2000/01:2

19

ömsesidiga åtgärder för att öka transparens, såsom öppna redovisningar

av resurser, föranmälning av större övningar och utbyte av personal vid

militära utbildningar. Förtroendeskapande åtgärder kan syfta till att öka

den ömsesidiga kännedomen om aktörers intressen, kultur och

förväntningar.

5.2 Instrument för direkt konfliktförebyggande

Inom det ekonomiska och sociala området finns bl.a. instrument som

riktade ekonomiska och finansiella sanktioner. Frysande av makthavares

tillgångar utomlands och avbrott i förhandlingar om handelsavtal kan

användas i direkt förebyggande syfte. Även kortsiktiga biståndsinsatser

av olika slag, som humanitärt bistånd i en katastrofsituation, kan vara

verksamma förebyggande insatser. Utvecklingssamarbetet med fattiga

länder är till sin karaktär långsiktigt, men det kan finnas lägen då det bör

avbrytas eller inskränkas när en regering för en politik som riskerar leda

till väpnad konflikt.

Inom det politiskt-institutionella området kan stöd till media liksom till

rättsliga instanser fylla en viktig preventiv funktion även i ett mer akut

skede då risken för våldsutbrott är stor. Åtgärder för att stävja

hatpropaganda kan bidra till att hindra en våldsupptrappning.

Valövervakning och insatser för att möjliggöra genomförandet av ett

planerat parlamentsval och direkta åtgärder för att stärka den lokala

polisens och rättssystemets förmåga att stävja en stegrande vålds- och

kriminalitetstrend kan förhindra en destabilisering i ett akut skede.

Preventiv diplomati innefattar ett stort antal instrument, som

medlingsinsatser, förhandlingar, politiska uttalanden, konsultationer,

fredskonferenser, särskilda sändebud, informell diplomati, högnivåbesök

och undersökningsmissioner. Militära åtaganden om icke-angrepp,

upprättande av s.k. heta linjer och utfästelser om att avstå från aggressiva

uttalanden är andra viktiga direkta diplomatiska instrument.

I takt med att en destabilisering fortsätter kan den preventiva

diplomatin anta mer tvingande inslag, såsom offentliga fördömanden,

återkallande av erkännanden, politiska bojkotter, reserestriktioner och

avbrytande av samarbetsavtal. Militär avskräckning, genom bl.a. hot om

våldsanvändning och vapenembargon kan ha en förebyggande funktion.

Obeväpnade observatörer eller väpnad preventiv trupp är exempel på

direkta instrument ur området som rör stabilitet och fysisk säkerhet.

Genom preventiv utplacering av trupp, såsom skedde i Makedonien, blir

risken för geografisk spridning eller återuppblossande av en konflikt

mindre. Militära och civila observatörer kan verka stabiliserande genom

att övervaka efterlevnad av fredsavtal, kontrollera vapenflöden,

rapportera om trupprörelser och bidra till respekt för mänskliga

rättigheter. Ett exempel på insats med civila observatörer var OSSE:s

Kosovo Verification Mission (KVM) under den tilltagande krisen 1998 i

Kosovoprovinsen i Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Civilpolis är ett annat instrument som kan användas i en konkret

risksituation för att bidra till att minska våldsanvändning. Genom att

Skr. 2000/01:2

20

säkra en rättvis distribution av förnödenheter i en katastrofsituation och

därmed förhindra att konflikt om tillgång till mat, sjukvård och bostäder

bryter ut kan räddningstjänst och humanitär hjälp utgöra preventiva

instrument.

Insatser för postkonflikthantering kan ske genom civil administration i

ett krisområde som gått igenom en fas av väpnad konfrontation. Syftet är

ofta att bidra till att minska risken för återfall i våld, men även att

förebygga att en väpnad konflikt bryter ut på allvar. Effektiv civil

administration utgör en del av ansträngningarna för att nå en

normalisering och förutsätter en fungerande samordning även med

internationella militära fredsfrämjande styrkor. Detta är en förutsättning

för att skapa en samordnad diskussion om utvecklings- och

säkerhetsrelaterade frågor. För att använda de militära resurserna på ett

optimalt sätt, bl.a. när det gäller planering, identifiering av behov och

samordning, behöver koordineringen mellan civila och militära insatser

på central, regional och lokal nivå förbättras.

5.3 Instrumenten och målen

Genom att kombinera olika förebyggande instrument i preventiva

åtgärder kan vi motverka hot mot den enskilde individens säkerhet och

skapa förutsättningar för en mer gynnsam utveckling som stärker

individens möjligheter. Anordnande av en EU-finansierad MR-utbildning

för lokal polis, internationell närvaro av civila observatörer från

Organisationen för amerikanska stater, OAS, eller en preventiv

utplacering av väpnad FN-trupp kan förbättra den fysiska säkerheten för

personer som tillhör en utsatt etnisk minoritet. Individens hälsa och

tillgång till materiella förnödenheter kan främjas genom ekonomiskt och

tekniskt stöd från Världsbanken till insatser för att säkra tillgången på

rent vatten. Humanitära insatser via FN:s World Food Programme bidrar

till att trygga tillgången till mat och därmed förhindra utbrott av en

väpnad kamp om resurser eller stora flyktingströmmar som kan verka

destabiliserande i landet eller regionen.

Medlemskap i regionala organisationer och internationella

handelsarrangemang som WTO, Sidas insatser för bidra till utvecklingen

av ett fungerande näringsliv med tillväxt och sysselsättning är exempel

på åtgärder som främjar kvinnors och mäns sociala och ekonomiska

välfärd. Liknande funktion har konstruktiva råd från OSSE:s

minoritetskommissarie om hur ett utbildningssystem bör reformeras för

att den etniska minoriteten skall fa undervisning på sitt eget språk.

Etablerandet och användandet av institutioner och processer för fredlig

lösning av motsättningar, såsom Afrikanska enhetsorganisationens,

OAU:s, konflikthanteringsmekanism, främjar utvecklingen av ett

demokratiskt samhälle där möjligheterna till politiskt deltagande och

rätten till personlig integritet värnas. Bidrag till enskilda organisationer

som anordnar internationell utbildning av domare och åklagare, regional

utbytesverksamhet mellan parlamentsledamöter och kunskapsöverföring

om hur ett lands konstitution kan utformas är andra exempel på

Skr. 2000/01:2

21

samarbetsinriktade åtgärder som främjar demokratisk utveckling och

respekt för mänskliga rättigheter och därmed påverkar den enskildes

möjligheter och friheter positivt.

Kombinationen av instrument från olika politik- och

verksamhetsområden är sålunda central. Det är också viktigt att skapa

förståelse för att instrumenten kan användas i och anpassas till olika

skeden av en konflikt. Civilpoliser kan t.ex. användas i en rad

sammanhang och med delvis skilda syften under olika faser. I ett tidigt

skede kan en mindre grupp civila poliser sändas ut med uppgift att

utbilda den lokala ordningsmakten i hur man hanterar dispyter. Under en

mer akut fas övervakas och hanteras tydliga motsättningar mellan

folkgrupper för att förhindra att dessa tar till vapen och under perioden

efter ett fredsavtal bidrar en kanske annorlunda sammansatt grupp till att

återupprätta förtroende för ett ifrågasatt och havererat rättssystem.

6 Vad gör internationella och regionala

organisationer för att förebygga väpnade konflikter?

Det finns ett stort antal likasinnade stater, internationella och enskilda

organisationer, politiska ledare och andra engagerade personer,

representanter från media och näringsliv samt aktörer inom det övriga

civila samhället som genom långsiktighet och framförhållning verkar för

att förebygga väpnade konflikter. Vi kan urskilja åtskilliga tecken på att

förebyggande och förståelsen av att agera tidigt far stort genomslag på

den internationella arenan.

FN:s generalsekreterare har lyft fram konfliktförebyggande i en rad

anföranden och i sina senaste rapporter till generalförsamlingen.

Säkerhetsrådet gjorde i november 1999 ett uttalande om sin roll i

förebyggandet av väpnade konflikter och ytterligare en öppen debatt

hölls i juli 2000. Förenta nationerna har under de senaste åren skapat en

rad mekanismer for att förbättra sin kapacitet att agera effektivt och

integrerat på tidiga signaler om potentiella konflikter. Inom sekretariatets

politiska avdelning finns ett forum som under månatliga möten

analyserar potentiella risksituationer och möjliga handlingsalternativ för

att förhindra att en väpnad konflikt bryter ut. Detta organ kompletteras av

ett ramverk för samverkan mellan olika delar av FN-systemet, som bidrar

till en djupgående analys av den specifika situationen från olika

infallsvinklar.

EU:s toppmöten i Köln i juni 1999 och i Helsingfors i december 1999

har givit konfliktförebyggande hög prioritet. Arbetet med att stärka EU:s

förmåga att agera för att förebygga väpnade konflikter och hantera kriser

med såväl civila som militära insatser har inletts. Sverige spelar en

ledande roll inte minst för att utveckla EU:s förmåga till civil

krishantering. Den kapacitet som EU utvecklar på detta område kommer

också att bli av stor betydelse för det konfliktförebyggande arbetet, såväl

inom EU som FN och OS SE.

Skr. 2000/01:2

22

Vid toppmötet Feira i juni 2000, gavs kommissionen och den höge

representanten i uppdrag att inför Europeiska rådets möte i Nice i

december 2000 utarbeta förslag till hur EU:s förmåga att förebygga

väpnade konflikter på ett sammanhållet och effektivt sätt kan stärkas.

Målet är att skapa en mer integrerad politik för konfliktförebyggande,

som inkluderar EU:s alla berörda verksamhetsområden och institutioner.

Regeringen verkar för att ett viktigt steg i riktning mot en EU-politik för

förebyggande skall tas vid toppmötet i Göteborg i juni 2001.

EU:s roll som aktör för att förebygga väpnade konflikter manifesteras

också i utvecklingssamarbetet och utvidgningsprocessen.

Utvecklingssamarbetet är ett uttryck för ett globalt engagemang för

demokrati, fred och säkerhet. EU:s utvidgningsprocess och samverkan

med grannländer söder- och österut är uttryck för en medveten politik för

fredsfrämjande och konfliktförebyggande i Europas närområde.

Även EU:s Medelhavssamarbete, den s.k. Barcelona-processen, är

konfliktförebyggande och förtroendeskapande. Partnerskapet Europa-

Medelhavet upprättades i Barcelona 1995 av utrikesministrarna i de 15

EU-ländema och i tolv länder i Medelhavsregionen samt den palestinska

myndigheten. Barcelona-deklarationen är grunden för partnerskapet och

består av tre kapitel. Det första omfattar bl.a. politisk dialog,

säkerhetspolitik, främjande av demokratiska institutioner och respekt för

mänskliga rättigheter. Det andra kapitlet rör ekonomiskt och finansiellt

samarbete och stöd till partnerländema och syftar bl.a. till att upprätta ett

ffihandelsområde i regionen till år 2010. I det tredje kapitlet behandlas

kulturellt, socialt och ”mänskligt” utbyte och en dialog mellan kulturer.

Barcelona-processen är inte en del av fredsprocessen i Mellanöstern, utan

en parallell process. Konfliktförebyggande uppmärksammas också i EU:s

gemensamma strategi för Medelhavet, som antogs vid Europeiska rådet i

Feira i juni i år.

I Cotonou-avtalet mellan EU och de s.k. ACP-ländema understryks

vikten av att stärka regional och subregional kapacitet att agera

förebyggande, bl.a. genom att på ett målinriktat sätt motverka

grundorsaker och vidta andra nödvändiga åtgärder för att förhindra att

väpnade konflikter uppstår, sprids eller blossar upp på nytt.

OSSE:s breda säkerhetsbegrepp, som innefattar såväl militärpolitiska

aspekter som frågor om demokrati, mänskliga rättigheter, ekonomi och

miljö har starkt bidragit till organisationens utveckling och dess

konfliktförebyggande förmåga. Även den breda kretsen av deltagande

stater har varit grundläggande för organisationens möjlighet att verka. I

OSSE:s säkerhetsstadga, som undertecknades vid toppmötet i Istanbul i

november 1999 poängteras att förebyggandet av väpnade konflikter är en

av organisationens huvuduppgifter. Av avgörande betydelse för OSSE:s

framgångar är att alla deltagande stater erkänner de gemensamma

normerna och att efterlevnad av dessa normer är en angelägenhet för alla.

Genom OSSE:s instrument, främst ordförandeskapet,

minoritetskommissarien och den omfattande faltverksamheten med

kontor i ett 20-tal länder utför organisationen ett centralt

konfliktförebyggande arbete. Även på det militärpolitiska området har

OSSE fyllt en viktig funktion, bl.a. genom utformande av en

Skr. 2000/01:2

23

uppförandekod för demokratisk kontroll av försvarsmakten och de

väpnade styrkomas respekt för mänskliga rättigheter och humanitär rätt.

Stabilitetspakten för sydöstra Europa har tydliga förebyggande inslag

genom dess verksamhet för att förhindra att nya väpnade konflikter

blossar upp i regionen. De olika arbetsborden om säkerhet och rätt, om

ekonomiskt samarbete och om demokrati och institutionsuppbyggnad

syftar till att på ett integrerat sätt skapa ett gemensamt freds- och

utvecklingsperspektiv.

Också det under 1990-talet utvecklade samarbetet kring Östersjön och

Barents hav har en tydlig förebyggande effekt. Genom att skapa former

för dialog och samarbete i frågor som bl.a. rör den breda synen på

säkerhet skapas goda relationer och ökad kommunikation inom och

mellan stater, på samma sätt som tidigare skett inom det nordiska

samarbetet.

Nato:s nya förebyggande roll har på senare tid aktualiserats. Euro-

atlantiska partnerskapsrådets, EAPR:s, arbetsgrupp för samarbetet i

fredsbevarande kommer vid ministermötet i december 2000 att

presentera ett papper om EAPR:s roll i konfliktförebyggande. Som ett led

i arbetet med att identifiera de preventiva instrument och den kapacitet

som finns både inom EAPR och inom ramen för Partnerskap för fred,

PFF, arrangerades ett särskilt seminarium i Slovenien i oktober 2000.

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD:s,

biståndskommitté DAC (Development Assistance Committee) har en

särskild arbetsgrupp som utarbetar policyriktlinjer för biståndets växande

roll i konfliktsituationer. Arbetet, som leds av Sverige, inriktas under

hösten år 2000 på ett effektivare bistånd för konfliktförebyggande och

säkerhet. Även biståndets inflytande på konfliktskeden behandlas.

Konsultationer, som bland annat har inkluderat konfliktförebyggande,

har ägt rum i Afrika och Latinamerika.

G8-ländema har vid utrikesministermötena i Berlin i december 1999

och Miyazaki i juli 2000 betonat vikten av att det internationella

samfundet fortsätter att driva frågan om konfliktförebyggande. I

slutsatserna från toppmötet i Okinawa i juli 2000 konstaterade G8-

ländemas stats- och regeringschefer att en global kultur för förebyggande

bör främjas, bl.a. genom ökad kontroll av handel med lätta vapen och

diamanter, bekämpande av strukturella riskfaktorer genom ekonomisk

utveckling, ökad fokus på civilpolis och motverkandet av användning av

bamsoldater.

OAU upprättade genom ett beslut vid toppmötet i Kairo 1993 en

mekanism med uppgift att bidra till att förebygga, hantera och lösa

våldsamma konflikter. Mekanismen består bl.a. av en särskild enhet vid

OAU:s sekretariat. Tonvikten ligger på förebyggande åtgärder men

mekanismen skall även fylla en funktion i mer akuta konfliktsituationer.

Denna mekanism har en stor utvecklingspotential. För närvarande pågår

en process för att reformera OAU och för att öka

konflikthanteringscentrets kapacitet och effektivitet. Vid OAU:s

toppmöte i Lomé i juli 2000 antogs en deklaration om en konferens om

säkerhet, stabilitet, utveckling och samarbete i Afrika (CSSDCA).

Skr. 2000/01:2

24

Avsikten är bl.a. att man vartannat år skall ha möten då man behandlar

politiska och ekonomiska frågor på ett sammanhållet sätt.

OAS spelar en viss roll för att förebygga konflikter, bl.a. genom den

interamerikanska kommissionen och domstolen för mänskliga rättigheter.

OAS har också medlat i flera gränskonflikter, t.ex. mellan Ecuador och

Peru och i territorialvattentvisten mellan Nicaragua och Honduras, och

bedrivit minröjning i samarbete med IADB (Inter-American Defense

Board). Efter presidentvalet i Peru i maj 2000 fick OAS i uppgift att följa

den demokratiska utvecklingen i landet. OAS har ställt upp 29

rekommendationer för den peruanska regeringen att följa samt placerat

en permanent representant i Peru.

Association of Southeast Asian Nations, ASEAN, och dess regionala

forum ARE (ASEAN Regional Forum) har vid ett antal tillfällen

diskuterat preventiv diplomati, förtroendeskapande åtgärder,

normutveckling, förbättrade kommunikationskanaler och den potentiella

rollen för organisationens ordförande att agera i förebyggande syfte.

Inom Världsbanken uppmärksammas sambandet mellan

utvecklingssamarbete och konfliktförebyggande alltmer. Insatser tar

numera större hänsyn till politiska faktorer och i april 1997 antogs en

strategi för Världsbankens roll i postkonflikthantering och

återuppbyggnad. Strategin betonar bl.a. återuppbyggnad av politiska

institutioner, social och fysisk infrastruktur och insatser för att

återanpassa olika samhällsgrupper till en tillvaro utan väpnad konflikt.

WTO har sedan grundandet av föregångaren GATT 1948 främjat

handel och skapat ökade möjligheter till utveckling och ömsesidigt

beroende. Organisationen har på så vis bl.a. minskat incitamenten för

destruktivt agerande och därigenom haft en tydlig konfliktförebyggande

funktion.

7 Vilka åtgärder har Sverige vidtagit för att

förebygga väpnade konflikter?

Sverige har påbörjat arbetet med att utveckla och sprida förebyggande av

väpnade konflikter som en nödvändig strategi för internationell fred och

säkerhet och verkar för att ytterligare stärka det internationella

samfundets kapacitet att agera preventivt. Arbetet sker i bilaterala

kontakter, i multilaterala sammanhang inom organisationer som FN, EU,

OSSE och WTO, på seminarier och konferenser, i kontakter med

forskarvärlden och i möten med enskilda organisationer och företag. De

svenska ansträngningarna har vägletts av de övergripande mål och de

särskilda åtgärder som identifierades som centrala i

handlingsprogrammet. Presentationen nedan innehåller några exempel på

svenska åtgärder under de senaste åren. De relateras till det svenska

handlingsprogrammets fem huvudmål.

Skr. 2000/01:2

25

7.1 Främja en global kultur för förebyggande

Att främja en kultur för konfliktförebyggande syftar till att stärka det

internationella samfundets vilja, förmåga och beredskap att agera för att i

tid förhindra utbrott av väpnade konflikter. Sverige verkar for att öka

medvetenheten om motiven för förebyggande, bidra till att stärka den

politiska vilja och skapa rutiner för preventivt agerande.

En mötesserie med regeringar och akademiker, initierad och

finansierad av Sverige anordnades under våren 2000 tillsammans med

FN-sekretariatet och forsknings- och utredningsorganisationen

International Peace Academy i New York. Syftet var att påverka FN-

systemets möjligheter att höja sin förmåga att förebygga väpnade

konflikter. En sammanfattning av det svenska handlingsprogrammet har

distribuerats till alla FN:s medlemsländer på FN:s alla officiella språk.

Det svenska handlingsprogrammet har presenterats också för EU:s

medlemsländer och institutioner. Tankeutbytet är ett viktigt led i arbetet

med att utveckla och stärka EU:s förmåga som konfliktförebyggare och

att utveckla en sammanhållen EU-politik på området. Även inom OSSE

och EAPR har de svenska tankarna om konfliktförebyggande mött stort

gensvar.

I juni 2000 anordnade Utrikesdepartementet tillsammans med

Utrikespolitiska Institutet (UI) och Stockholms internationella

fredsforskningsinstitut (SIPRI) ett internationellt seminarium på temat

”Förebygga väpnade konflikter - att söka efter politisk vilja, strategier

och effektiva instrument”. Syftet var att gå från retorik till praktik och att

identifiera konkreta bidrag till stärkandet av den globala förmågan att

agera förebyggande. Seminariet samlade representanter för

internationella och enskilda organisationer, näringslivet, forskarsamhället

och media samt tongivande politiska beslutsfattare och var ett led i

utformandet av ett integrerat synsätt för samverkan mellan olika aktörer.

Seminariet resulterade i de s.k. Krusenbergsslutsatsema, som kommer att

vara användbara i det fortsatta internationella konfliktförebyggande

arbetet.

7.2 Identifiera strukturella riskfaktorer

Effektivt och framgångsrikt förebyggande av väpnade konflikter kräver

en ökad kunskap om och förståelse för strukturella riskorsaker.

Ekonomisk stagnation, ojämn resursfördelning såväl mellan folkgrupper

som mellan män och kvinnor, sociala orättvisor, odemokratiska

styrelseformer, systematisk diskriminering pga. kön, svaga

samhällsstrukturer, undertryckande av minoriteters rättigheter,

destabiliserande effekter av flyktingströmmar, etniska motsättningar,

religiös och kulturell intolerans samt spridning av massförstörelsevapen

och lätta vapen är exempel på sådana konfliktorsaker som bör analyseras.

Genom att fokus läggs på dessa riskfaktorer skapas ökade förutsättningar

för tidiga insatser, som angriper de väpnade konflikternas grundorsaker.

Skr. 2000/01:2

26

Genom det internationella utvecklingssamarbetet har Sverige aktivt Skr. 2000/01:2

bidragit till kunskaps- som kapacitetshöjande insatser som syftar till att

analysera och bearbeta dessa riskfaktorer. Stora delar av de

internationella ansträngningarna syftar just till att blottlägga och angripa

olika grundläggande konfliktorsaker.

Våldsamma konflikter kan uppstå mellan aktörer som på andras

bekostnad försöker öka den tillgängliga mängden vatten och trygga den

egna försörjningen. Inom samhällen kan motsättningar uppstå som en

följd av konkurrens om den knappa resursen mellan olika grupper av

vattenanvändare. Omstrukturerande åtgärder för att åstadkomma

vattenbesparingar kan också leda till samhälleliga påfrestningar och oro.

Utrikesdepartementet har initierat en process för att klarlägga och

analysera detta frågekomplex och utveckla svensk politik på området.

Också andra former av resursbrist kan orsaka eller bidra till utbrott av

väpnade sammanstötningar. Sida har inom ramen för sitt samarbetsavtal

med Göteborgs universitet initierat en studie om relationen mellan

fattigdom och konflikter. Rapporten kommer att presenteras under hösten

2000.

Ansträngningar för att förebygga en väpnad konflikts utbrott eller

återuppblossande motverkas ofta av att vissa enskilda aktörer eller

grupper har ekonomiska intressen och incitament av ett konfliktutbrott. I

syfte att belysa konflikters ekonomiska dimensioner stödjer regeringen

ett forskningsprojekt vid universitetet i Oxford. Resultatet av

forskningen, som klargör olika ekonomiska intressenters agerande i

konflikter, kommer att användas i det diplomatiska förebyggande arbetet.

Stor spridning och ansamling av lätta vapen har också en

konfliktgenererande och destabiliserande inverkan på en regions

utveckling. Tydligast märks detta kanske på den afrikanska kontinenten.

Sverige stödjer därför sedan 1998 den västafrikanska

samarbetsorganisationen ECOWAS (Economic Community of West

African States) och dess medlemsstaters moratorium för handel och

tillverkning av lätta vapen. Det svenska bidraget om en miljon US dollar

kanaliseras genom FN:s utvecklingsprogram, UNDP, som arbetar dels

med att genomföra moratoriet i regionen, dels med att utvidga det till

andra delar av Afrika. Sverige stödjer såväl nationellt som genom EU:s

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik även andra projekt som rör

lätta vapen, som t.ex. vapeninsamling och förstöring i Kambodja och

utbildning av polis- och tulltjänstemän samt förstöring av vapen i

Sydossetien.

Det långa svenska engagemanget för konfliktförebyggande har också

tagit sig uttryck i etablerandet 1966 av SIPRI, och stöd till dess forskning

om strukturella grundorsaker till väpnade konflikter. UD stödjer sedan

1997 SIPRLs utveckling av en databas för information om exportkontroll

av krigsmateriel och strategiska produkter. Databasen innehåller

information om nationella exportkontrollsystem i Europa och har stor

potential för riskanalys av betydelse för konfliktförebyggande. UD

stödjer sedan 1999 även SIPRLs projekt för att samla in fakta om

vapenflöden i syfte att utvärdera vilken inverkan lätta vapen har på

konflikter.

27

7.3 Utveckla det internationella normsystemet och stärka

dess tillämpning

En viktig beståndsdel i det långsiktigt konfliktförebyggande arbetet är

globalt erkännande av och respekt för mänskliga rättigheter, demokrati

och folkrättens internationellt erkända normer samt spelreglerna för

internationell handel och ekonomiskt samarbete. Det internationella

normsystemet innefattar också gemensamma värderingar, visioner och

regler för att främja långsiktigt förebyggande. På senare år har Sverige

kraftigt ökat sitt stöd till arbetet med att stärka demokrati och mänskliga

rättigheter, i synnerhet i stater och regioner som uppvisar tecken på risk

för väpnad konflikt. Arbetet drivs av Sverige i det bilaterala och

multilaterala utvecklingssamarbete, liksom via EU.

Sverige stödjer, tillsammans med 18 andra stater, International IDEA

(Institute for Democracy and Electoral Assistance) som har sitt säte i

Stockholm. Institutet arbetar för att främja olika aspekter av demokrati

och demokratisering, såsom stöd till valprocesser, både på den nationella

och internationella nivån. IDEA har bl.a. utvecklat tänkandet kring

betydelsen av demokratiska metoder i all typ av hantering av potentiella

eller pågående väpnade konflikter. Institutet har organiserat regionala

arbetsmöten och varit rådgivande åt bl.a. OSSE:s kontor för

demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, ODIHR, i Kosovo,

OSSE i Kroatien och FN-sekretariatet. IDEA har även tagit fram en

praktisk handbok, ”Democracy and Deep-Rooted Conflict: a Handbook

for Negotiators”, samt anordnat ett antal regionala seminarier. Ytterligare

studier om sambandet mellan demokratiska politiska system och

strukturellt konfliktförebyggande finns med i IDEA:s verksamhetsplan.

Sverige bidrar genom Sida till att hjälpa en rad länder att bygga upp

marknadsekonomi, offentliga institutioner och demokratiska system med

en fungerande rättsstat. Samtliga projekt skall ha ett medvetet och

genomtänkt könsperspektiv. Stora delar av demokratistödet slussas via

enskilda organisationer eller fristående institutioner i länderna. Svenskt

stöd går även till organisationer som slår vakt om kvinnors och barns

rättigheter. Sida har även lämnat stöd till den enskilda organisationen

International Alerts projekt om kvinnor och fredsbyggande och till ett

antal andra initiativ som analyserar kvinnors roll i fredsavtal.

Sverige främjar stärkandet av demokrati och ekonomisk utveckling

genom politisk dialog och utvecklingssamarbete. Stöd till rättsväsendet i

Nicaragua och till ombudsmännen för mänskliga rättigheter i Guatemala

och El Salvador är exempel på detta arbete. Sverige stödjer genom

utvecklingssamarbetet olika initiativ i Kuba som bidrar till att skapa

förutsättningar för ekonomisk och politisk systemöppning och som

främjar demokratiska reformer och respekt för mänskliga rättigheter.

Det konfliktförebyggande perspektivet far allt större utrymme i Sidas

arbete med mänskliga rättigheter, demokrati och fattigdombekämpning.

1998 presenterades den strategi för konfliktförebyggande och

konflikthantering inom det humanitära biståndet som nu kallas ”Strategi

för konflikthantering och fredsbyggande”. Sida genomfor för närvarande

en utvärdering av stöd till ett antal dialogfrämjande insatser.

Skr. 2000/01:2

28

Det internationella samarbetet har idag skiftat tyngdpunkten från

utarbetandet av normativa regler, som i sina huvuddrag redan finns på

plats, till åtgärder som främjar länders anslutning till och efterlevnad av

dessa. En grundpelare i det förebyggande arbetet är att stärka respekten

för det omfattande regelverk som FN och regionala organisationer

förhandlat fram sedan andra världskriget. Där finns en gemensam

värdebas med åtaganden som rör mänskliga rättigheter och som utgör

grunden for ett demokratiskt styrelseskick, rättsstatens principer och en

jämställd och human människosyn.

En viktig uppgift för Sverige och andra länder är att bilateralt och inom

ramen för olika organisationer ge stöd åt de konkret utformade

rekommendationer som olika expertorgan som FN:s bamkommitté och

Europarådets domstol presenterat. Sverige stödjer FN:s

övervakningsorgan för mänskliga rättigheter och verkar för att de sex

mänskliga rättighets-kommittéema skall få adekvata resurser för att

övervaka de FN-konventioner som ingår i dess uppdrag. Den s.k. artikel

90-kommissionen, som arbetar med övervakning av den humanitära

rätten, stöds mycket aktivt, och Sverige arrangerade 1998 kommissionens

första övning. Sverige verkar också för att tvistlösningklausuler skall

införas i internationella fördrag för att främja att motsättningar löses

■ genom fredliga mekanismer. I februari 2000 anordnades ett

internationellt nordiskt expertseminarium om allmänna humanitära

grundregler (”fundamental standards of humanity”) som syftar till att

stärka efterlevnaden av folkrätten.

Sverige verkar för att utformningen av handelsregler inom WTO skall

ha en medveten och positiv effekt på internationell fred och säkerhet bl.a.

genom att främja en hållbar utveckling, skapa rättvisa förutsättningar för

internationell handel och ekonomiskt samarbete, utveckla fredliga

tvistlösningsmekanismer och bidra till en demokratisk utveckling bland

organisationens medlemmar.

7.4 Stärka det internationella ramverket och dess

förebyggande instrument

En förutsättning för klokt och framgångsrikt konfliktförebyggande är att

de diplomatiska, politiska, ekonomiska, folkrättsliga och militära

resurserna används på ett optimalt sätt. Vi måste därför betona vikten av

att förbättra metoderna för kunskapsuppbyggnad och preventiv diplomati

samt utveckla konfliktförebyggande strategier, handlingsprogram och

instrument. Att utveckla FN:s roll och dess möjligheter på det

konfliktförebyggande området är en viktig del i detta arbete. Genom en

bättre koordinering och arbetsfördelning mellan olika potentiella aktörer

som FN-systemet, EU, OSSE, Europarådet, Västeuropeiska unionen

(VEU), Nato och dess samarbetsorgan PFF och EAPR, de internationella

handels- och finansinstitutionema, bistånds- och utvecklingsorgan samt

andra regionala organisationer kan vi bidra till att utveckla nya och

förändrade samarbetsstrukturer för mer effektivt konfliktförebyggande.

Skr. 2000/01:2

29

Sverige bidrar med tre miljoner kronor per år under perioden 1997-99

till FN:s utbildningscentrum i Turin, UN Staff College, och dess

utbildning i konfliktförebyggande. Utbildningen syftar till att stärka

medvetenheten hos FN:s personal om konflikters grundorsaker, hur

potentiella konflikter identifieras och hur information om dessa

potentiella konflikter bör föras vidare inom FN-systemet för att främja ett

mer integrerat agerande inom FN.

Sverige lämnar också finansiellt stöd om 75 000 US dollar till FN:s

institut for utbildning och forskning, UNITAR, och dess projekt om

avrapportering från generalsekreterarens särskilda representanter och

sändebud. Syftet är att utarbeta en metodhandbok för FN:s särskilda

sändebud och därmed göra deras verksamhet mer effektiv.

Tillsammans med likasinnade arbetar Sverige för att det inom

säkerhetsrådet anordnas regelbundna regionala genomgångar av

potentiella konfliktområden. Genomgångarna skulle stärka FN:s och

säkerhetsrådets beredskap att agera på tidiga varningssignaler och bidra

till att skapa rutiner för det preventiva tänkandet inom organisationen. I

viss utsträckning har sådana genomgångar skett under senare tid, t.ex. om

Afrika.

Sverige kommer fortsätta sina aktiva ansträngningar att bidra till

doktrinutvecklingen på sanktionsområdet. Utgångspunkterna är att

framtida sanktioner skall vara så effektiva som möjligt och riktade mot

dem som bär ansvaret. Vid en debatt i säkerhetsrådet i april 2000 förde

Sverige fram konkreta synpunkter rörande vapenembargon, riktade

sanktioner, humanitära undantag samt kontroll och efterlevnad av

sanktionsregimema. Som ett led i uppföljningen av rådsdebatten tillsattes

en arbetsgrupp som i november skall presentera rekommendationer för

ett utvecklat sanktionsinstrument. Sverige kommer lämna fortsatta bidrag

till denna debatt.

I samband med FN:s konferens för uppföljning av kvinnokonferensen i

Peking anordnade Utrikesdepartementet tillsammans med organisationen

Kvinna till kvinna ett seminarium i New York i juni 2000. Under

seminariet presenterades bl.a. en analys av Dayton-avtalet gjord ur ett

j ämställdhetsperspektiv.

I arbetet med att stärka EU:s kapacitet att agera förebyggande har

Sverige spelat en nyckelroll, både genom att placera frågan på

dagordningen och genom väsentliga bidrag till innehållet i debatter och

beslut. Sverige initierade den rapport om stärkandet av EU:s

konfliktförebyggande förmåga som EU-kommissionen och höge

representanten skall presentera inför toppmötet i Nice. Sverige har även

medverkat i framtagandet av EU:s gemensamma ståndpunkt om

förebyggande av konflikter i Afrika och tog 1999 initiativet till en

särskild studie och diskussion om den oroande utvecklingen i Zimbabwe.

Regeringen har beslutat att möjliggöra en utökning av de svenska

bidraget till EU:s övervakningsmission på västra Balkan, vars syfte är att

förhindra att omfattande väpnade konflikter åter blossar upp i regionen.

En konkret konfliktforebyggande insats är de femtiotal experter som

Sverige ställer till OSSE:s förfogande för faltverksamheten i bl.a.

sydöstra Europa och i Kaukaus. Sverige har också genom sekondering av

Skr. 2000/01:2

30

svenska poliser till FN och OSSE i bl.a. Kroatien, Bosnien-Hercegovina

och Kosovo bidragit till att minska interetniska spänningar.

UD och Raoul Wallenberg-institutet anordnade i Lund i december

1999 ett symposium om OSSE:s förebyggande arbete, med syfte att bidra

till att överföra erfarenheterna från minoritetskommissariens och

fältmissionemas arbete, det breda säkerhetsperspektivet och det

integrerade konflikthanteringsperspektivet till andra regionala

organisationer.

I mars 2000 hölls på Utrikesdepartementet i Stockholm två seminarier

i direkt anslutning till varandra, ett med sydkoreanska och nordiska

representanter, och ett med nordkoreanska och nordiska representanter.

Diskussionerna koncentrerades kring erfarenheterna av OSSE-arbetet och

deras relevans för den koreanska halvön. Förhoppningen var att

seminarierna skulle bidra till ett bättre samtalsklimat mellan Nord- och

Sydkorea. Den gemensamma deklarationen vid det toppmöte mellan syd-

och nordkoreanska ledare som ägde rum i juni 2000 innehöll flera av de

element som behandlats vid seminariet.

På den afrikanska kontinenten tillhandahåller Sverige instruktörer till

kurser i fredsfrämjande och bidrar med civil och militär personal till FN-

missioner. Sverige har tillsammans med övriga nordiska länder ett

omfattande program for utbildning av utländska officerare och poliser.

Sverige stödjer också olika former av regionalt och subregionalt

samarbete, för att genom integration och samverkan skapa bättre

förutsättningar för stabilitet och fred och för att förhindra konflikter.

OAU mottar under perioden 1999-2001 1,2 miljoner kronor årligen från

Sverige som stöd till kapacitets- och effektivitetshöjande reformer av

organisationen.

En annan subregional organisation som tagit emot betydande stöd från

Sverige och de andra nordiska länderna är Southern African

Development Community, SADC, vars agenda omfattar bl.a. ekonomi,

säkerhets-, försvars- och miljöfrågor samt utrikespolitik. I dag

kanaliseras stödet främst genom Sidas regionala anslag och koncentreras

till mänskliga rättigheter, demokrati, förvaltning, vattenproblematiken

och Hiv/aids. Sverige deltar aktivt i dialogen och samarbetet mellan EU

och SADC och ett betydande internationellt (inklusive svenskt) stöd

utgick förra året till den regionala fredsfrämjande övningen ”Blue

Crane”. Sverige bidrar också med instruktörer till SADC:s regionala

center för utbildning i fredsfrämjande i Zimbabwe.

Sverige beslöt 1998 att bidra med 100 000 US dollar till Inter-

Govemmental Authority on Development, IGAD:s, fredsfond med

anledning av dess initiativ för freds- och försoningsansträngningar i

Somalia och Sudan. Hälften av det svenska bidraget har avsatts för

fredsprocessen i Sudan och ett nyupprättat förhandlingssekretariat i

Nairobi. Dessutom har Sverige lämnat stöd till svenska Liv- &

Fredinstitutet för utbildning i konfliktförebyggande verksamhet av

IGAD-sekretariatet och personer på respektive utrikesministerium i

IGAD:s medlemsstater.

Sverige är sedan några år tillbaka observatör i OAS. Sida har genom

OAS deltagit i finansiering av flera projekt, som syftat till försoning på

Skr. 2000/01:2

31

lokal nivå i bl.a. Nicaragua och Guatemala. Sida har även finansierat

minröjningsinsatser i Nicaragua och Honduras.

Civilpolisens roll i konfliktförebyggande och andra former av

konflikthantering uppmärksammas allt mer och Sverige har lämnat ett

bidrag på 200 000 kronor till SIPRLs projekt om internationella

polisinsatser. Projektet syftar bland annat till att klarlägga regionala

organisationers kapacitet och samarbete i polisffågor.

7.5 Stärka den svenska kapaciteten och förmågan att agera

förebyggande

För att Sveriges insatser på det konfliktförebyggande området skall fa

internationellt genomslag krävs ett samlat engagemang av ett stort antal

aktörer. Det förutsätter att en förståelse för vikten av att agera

förebyggande genomsyrar verksamheten inom berörda departement och

myndigheter såsom Försvarsdepartementet, Justitiedepartementet, Sida,

Statens räddningsverket, Överstyrelsen för civil beredskap,

Migrationsverket, Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen samt inom

enskilda organisationer och forskarvärlden. Även den stora potential som

finns inom näringslivet bör engageras.

Kompetensutveckling, bättre kommunikationssätt, samordning samt

förbättrad informationsinhämtning och analys bidrar till att ytterligare

stärka den svenska förmågan att genomföra olika förebyggande insatser i

samverkan med nationella och internationella aktörer. För att Sverige

skall ha möjlighet att uppfylla de höga ambitionerna om en aktiv roll i

konfliktförebyggande måste resurser avsättas.

Ett sekretariat för konfliktförebyggande har upprättas inom UD:s idé-

och analysgrupp och en styrgrupp har skapats för policyutveckling inom

den förebyggande verksamheten. En arbetsgrupp för afrikansk

kapacitetsuppbyggnad inom konfliktförebyggande och krishantering har

initierats. Ytterligare ett antal organisationsöverskridande arbetsgrupper

har etablerats med berörda UD-enheter, departement och myndigheter för

att utveckla och fördjupa arbetet med de särskilda åtgärder som

presenterats i handlingsprogrammet. Departementet har inlett det

operativa arbetet med att genomföra en del av dessa åtgärder, bl.a. genom

att anordna internationella seminarier, driva konfliktförebyggandefrågan

inom EU och FN, analysera sambandet mellan demokrati och säkerhet,

främja erfarenhetsutbyte mellan OSSE och andra regionala

organisationer samt initiera en studie om vatten som konfliktorsak.

Den parlamentariska utredningen om Sveriges politik för global

utveckling, som skall lägga fram sitt betänkande senast den 31 oktober

2001 skall enligt direktiven beakta det konfliktförebyggande perspektivet

i sitt arbete.

Rådet för freds- och säkerhetsfrämjande insatser - ett organ som

samlar representanter från regeringen, myndigheter, forskarvärlden och

frivilligorganisationer - har bidragit till vårt gemensamma tänkande om

konfliktförebyggande. Kontakterna med forskare och akademiska

institutioner som bedriver relevant forskning kring förebyggande har

Skr. 2000/01:2

32

stärkts, bl.a. genom Sidas nära samarbete med en rad svenska

forskningsinstitutioner.

Sida bildade 1998 ett nätverk för konflikthantering, som bl.a. givit ett

antal föreläsningar i syfte att höja medarbetarnas kompetens i dessa

frågor. En intemutbildning i konflikthantering kommer att påbörjas under

hösten i samverkan med svenska universitet.

Det svenska handlingsprogrammet har spritts till svenska enskilda

organisationer som bedriver konfliktförebyggande och fredsfrämjande

verksamhet. Sida har givit ett bidrag till Forum för ffedstjänsts utredning

om folkrörelsernas nuvarande bidrag till, potential inom och framtida

strategier för konflikthantering, fredsbyggande och våldsförebyggande.

För att främja de svenska freds- och biståndsorganisationernas

kompetens, kapacitet och intresse för konfliktförebyggande stöder Sida

Sveriges kristna råds och Forum för ffedstjänsts utbildning och

kapacitetsutveckling för en freds- och ickevåldskultur med en miljon

kronor under åren 2000 och 2001. Projektet syftar bl.a. till att främja

samordning och samverkan mellan olika svenska organisationer,

institutioner och myndigheter.

Skr. 2000/01:2

8 Var har konfliktförebyggandet lyckats?

Ett av de förebyggande insatsernas stora problem är svårigheten att visa i

vilka fall åtgärderna varit framgångsrika. Det är t.ex. problematiskt att

bevisa att en konflikt inte brutit ut tack vare de konfliktförebyggande

åtgärder som vidtagits. På samma sätt kan en väpnad konflikt vara

tillfälligt fryst, men blossa upp på nytt i ett senare skede. Svårigheterna

att visa på lyckade förebyggande insatser skall dock inte överdrivas. Det

finns en rad situationer där vi tydligt ser att olika insatser med stor

sannolikhet förhindrat att motsättningar utvecklas till väpnade konflikter

eller att omfattande våldsamheter brutit ut på nytt.

8.1 Ungem-Slovakien

Lösningen av de spända relationerna mellan Ungem och Slovakien är ett

exempel på framgångsrikt förebyggande. Konflikten präglades av två

komplicerade frågor: den 600 000 personer stora ungerska minoriteten i

Slovakien samt det sedan 1970-talet planerade dammbygget i Donau. De

båda frågorna är beroende av varandra.

Under senare delen av 1992 uppmärksammades den oroliga situationen

av EU, Europarådet och OSSE. Europarådets parlamentariska församling

påpekade i sin genomgång av Slovakiens medlemsansökan till rådet ett

flertal brister i respekten för minoriteters rättigheter och OSSE:s

minoritetskommissarie rekommenderade strax därefter att en expertpanel

under två år skulle övervaka relationerna mellan slovaker och etniska

ungrare. Slovakiens Europarådsansökan accepterades ett år senare med

ett antal villkor rörande mänskliga rättigheter, inklusive rättigheter för

33

2 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 2

personer som tillhör minoriteter. En särskild övervakningskommitté

inrättades med syftet att följa efterlevnaden av rådets grundläggande

principer och komma med framtida rekommendationer.

Även inom ramen för den av dåvarande franske premiärministern

Balladur initierade stabilitetspakten fördes en rad rundabordssamtal för

att diskutera bilaterala dispyter. Pakten påskyndade ett avtal om goda

grannskapsförbindelser mellan Ungem och Slovakien, sedan EU

klargjort betydelsen av att de bilaterala frågorna om bl.a. minoriteter

löstes inom ramen för medlemskapsprocessen. Även om visst arbete

återstår i genomförandet av OSSE:s och Europarådets rekommendationer

har den slovakiska regeringen samarbetat med OSSE:s

minoritetskommissarie bl.a. i fråga om språklagen.

Dispyten kring dammprojektet Gabéikovo-Nagymäros på gränsen

mellan Ungem och Slovakien krävde internationella förebyggande

insatser efter att bilaterala diplomatiska ansträngningar hade misslyckats.

Ungems premiärminister Antal forsökte uppmärksamma OSSE på

situationens allvar, men det dröjde innan dessa varningssignaler följdes

av handling. EU:s medlingsinsatser fick dock genomslag och mildrade

krisen. Ett avtal om att skjuta upp byggandet, ge tillträde för en

internationell expertdelegation och hänskjuta tvisten till internationella

domstolen i Haag nåddes, vilket mattade av krisen. Både Ungem och

Slovakien var dessutom delar av EU:s Phare-program, vilket gjorde det

potentiellt än mer kostsamt för dem att motsätta sig den lösning som

presenterades och underlättades av EU.

Den förebyggande verksamheten i Slovakien-Ungem visar på

betydelsen av ekonomiska och politiska incitament i synnerhet om de är

formulerade som möjlighet till medlemskap i EU, Nato och Europarådet.

Exemplet illustrerar vikten av att finna nya lösningar och att kombinera

övervakningsmissioner, rekommendationer från OSSE:s

minoritetskommissarie och involvering av den internationella domstolen

med konkreta samarbetsavtal av ekonomisk och politisk karaktär.

8.2 Makedonien (FYROM)

Det internationella samfundets insatser i Makedonien lyfts ofta fram som

ett - i varje fall hittills - framgångsrikt exempel på

konfliktförebyggande. I december 1992 gav FN:s säkerhetsråd mandat

för den första rent förebyggande truppinsatsen i FN:s historia, United

Nations Preventive Deployment Force (UNPREDEP). Syftet var

ursprungligen att avskräcka en kränkning av Makedoniens erkända

gränser, men med tiden kom mandatet också att omfatta instrument för

att hantera interna spänningar mellan den makedonska majoriteten och

den albanska minoriteten och främja den civila utvecklingen. Vid den

tänkta mandatförlängningen i februari 1999 lade Kina dock in sitt veto

och hävdade att UNPREDEP uppfyllt den ursprungliga uppgiften. Den

egentliga orsaken var dock snarare Makedoniens erkännande av Taiwan.

Vetot fick till följd att UNPREDEP tvingades avveckla sin verksamhet i

Makedonien.

Skr. 2000/01:2

34

En OSSE-mission med likartat syfte upprättades 1992, men dess

verksamhet inriktades huvudsakligen på mänskliga rättigheter,

demokratisering och övervakning av interetniska relationer. Detta gav

missionen den viktiga uppgiften att i samarbete med OSSE:s

minoritetskommissarie avge tidiga varningssignaler.

Minoritetskommissarien har verkat för att minska spänningarna mellan

makedoner och den albanska minoriteten genom att främja dialog och

minoritetsdeltagande och föreslå lösningar på frågor som är särskilt

känsliga för befolkningsgrupper, såsom högre utbildning på albanska.

Även Europarådet har bidragit till de förebyggande insatserna genom

tidsbegränsade projekt som syftar till att dämpa de interetniska

spänningarna. Ett handels- och samarbetsavtal med EU har skapat nya

möjligheter för ömsesidigt samarbete och politisk dialog där särskild

tyngdpunkt lagts på interetnisk försoning och skydd för mänskliga

rättigheter. Upprättande av Stabilitetspakten för sydöstra Europa bidrar

till att genom integration stabilisera regionen inklusive Makedonien. Att

aktivt hjälpa Makedonien att nå medlemskap i WTO är en annan viktig

komponent i de förebyggande insatserna.

Genom det av UNHCR initierade humanitära evakueringsprogrammet

(HEP) överfördes från den stora flyktingströmmen från Kosovo till

Makedonien 1999 närmare 100 000 personer till länder utanför

närområdet. Syftet var bl.a. att förebygga akuta etniska spänningar i

Makedonien. Sverige tog del i HEP genom att ta emot skyddsbehövande

samt ställa personal från Statens invandrarverk (numera

Migrationsverket) till UNHCR:s förfogande.

Exemplet visar hur civila och militära instrument på ett framgångsrikt

sätt kan kombineras för att förebygga väpnade konflikter. Genom

handels- och samarbetsavtal med EU skapades dessutom ekonomiska

incitament för att försöka hantera motsättningarna med fredliga medel.

De konfliktförebyggande insatser som hittills gjorts har varit

framgångsrika i att avstyra en konflikt mellan slaver och albaner i

Makedonien. Situationen i regionen är dock fortfarande osäker, varför

risken för våldsutbrott som kan påverka Makedonien kvarstår.

8.3 Estland

Ett annat exempel på framgångsrikt konfliktförebyggande är de insatser

som gjorts i Estland. Under den process som ledde fram till den estniska

självständigheten 1991 var reaktionen stark mot den förryskning som

landet utsatts för under efterkrigstiden. Mellan 1989 och 1993 antogs ett

antal lagar som bl.a. reglerade medborgarskap, rösträtt, utbildning och

möjlighet till kulturellt självbestämmande. Vissa befolkningsgrupper,

främst ryssar, upplevde emellertid en känsla av utanförskap. Situationen

präglades av spänningar mellan Tallinn och Moskva, inte minst till följd

av hotfulla uttalanden från Ryssland. Den ryska truppnärvaron i landet

var naturligtvis ett betydande orosmoment.

OSSE:s närvaro fyllde en viktig övervaknings-, förvarnings- och

rapporteringsfunktion, och missionens regelbundna kontakter med

Skr. 2000/01:2

35

representanter som företrädde den rysktalande befolkningen bidrog till en

lugn händelseutveckling. OSSE:s minoritetskommissarie hade upprepade

samtal med de etniskt ryska ledarna i nordöstra Estland för att klargöra

vikten av integration och respekt för Estlands konstitution.

Minoritetskommissarien hänvisade flitigt till internationella normer och

lämnade också konkreta rekommendationer till den estniska regeringen

om hur minoritetssituationen borde förbättras. Också EU spelade en

viktig roll och kunde använda de pågående

frihandelsavtalsförhandlingama och Estlands del i stödprogrammet Phare

som medel för att främja en utveckling i positiv riktning.

Under tiden efter självständigheten har den estniska regeringen gjort

stora ansträngningar vad gäller den ryskspråkiga befolkningens legala

och sociala situation. OSSE har genom åren kunnat lämna ett viktigt stöd

för regerings ansträningam därvidlag. Estland uppfyller EU:s politiska

kriterier för medlemskap och har följt i stort sett alla OSSE-missionens

och minoritetskommissariens rekommendationer.

Viktigt för framstegen i Estland var det nära samarbetet mellan OSSE,

Europarådet och EU. Möjligheten for Estland att integreras i den

europeiska samarbetsstrukturen var en bidragande faktor till öppenheten

mot t.ex. OSSE:s involvering. Ytterligare en faktor som påverkade

utfallet i positiv riktning var de internationella organisationernas goda

relationer med den estniska regeringen och framför allt med presidenten.

På det ekonomiska området bidrog frihandelsavtal med Sverige och EU

samt Estlands tidiga anslutning till WTO till stabila yttre villkor för den

estniska ekonomins återhämtning och utveckling.

Insatserna i Estland visar på värdet av koordination mellan olika

aktörer, fördelen av goda relationer med partema i den potentiella

konflikten och vikten av att kombinera olika instrument, såsom t.ex. tyst

diplomati, internationella normer, folkrättsliga mekanismer och

ekonomiska incitament.

8.4 Centralamerika

FN:s och Sveriges fredsbyggande och konfliktförebyggande insatser i

Centralamerika kan lyftas fram som framgångsrika exempel på

förebyggande, främst i syfte att förhindra att väpnade konflikter blossar

upp på nytt. I Centralamerika har verksamheten omfattat FN-

observatörsstyrkor, valövervakning, försoningsarbete, awäpning,

repatriering av ca. 200 000 flyktingar, stärkande av rättsväsendet och

demokrati.

1992 präglades Nicaragua, kort efter att sandinistema lämnat över

makten till Violeta Chamorros regering, av motsättningar inom den

politiska eliten som hotade att leda till en konstitutionell kris mellan den

exekutiva makten och parlamentet. Läget i landet var labilt. Sverige tog

tillsammans med UNDP:s representant i Managua initiativ till en

stödgrupp för Nicaragua, med UNDP-kontoret i Managua som tekniskt

sekretariat och representant för FN. Avsikten var att förebygga en

allvarligare konflikt genom att villkora det långsiktiga biståndet till

Skr. 2000/01:2

36

landet med att den politiska eliten visade upp en enighet i grundläggande

frågor. Samtidigt erbjöds stöd för att en sådan enighet skulle kunna

uppnås. Metoden visade sig framgångsrik, obyråkratisk och

kostnadseffektiv.

Insatserna i Centralamerika visar på behovet av och möjligheterna för

samspel mellan utvecklingssamarbete och konfliktförebyggande och

vikten av samarbete med enskilda organisationer och andra delar av det

civila samhället.

Skr. 2000/01:2

9 I erfarenhetens ljus: utmaningar och möjligheter

Erfarenheter visar att det internationella samfundet i flera fall har varit

framgångsrikt med att förebygga väpnade konflikter. De exempel som

ges ovan utgör några framgångsrika insatser, men det finns naturligtvis

många andra, ibland inte offentliggjorda, fall av effektivt förebyggande.

Samtidigt finns det anledning till kritik mot och granskning av

otillräcklighet och brist på agerande i flera andra fall. FN-rapportema om

Rwanda och Srebrenica och det mänskliga lidande vi har sett i t.ex.

Tjetjenien, Östra Timor och Liberia visar hur försök till

konfliktförebyggande tragiskt misslyckats.

Det internationella samfundets förebyggande insatser har hittills varit

ad hoc-baserade och inte alltid resultatet av långsiktiga överväganden om

när, var och hur en åtgärd bör vidtas. Tydligare mål som relateras till

bättre handlingsalternativ än väpnad konflikt har ofta saknats.

Målstyrningen behöver förbättras. Den politiska viljan och förmågan att

agera tidigt, genomtänkt och samordnat vid potentiella kriser måste

stärkas. Förståelsen bör utvecklas för hur direkt och strukturellt

förebyggande är relaterat och hur det integrerade synsättet kan främjas

och förbättras.

9.1 Den politiska viljan

Att förhindra väpnade konflikter åligger i första hand partema i

konflikten. Först om dessa inte agerar eller misslyckas och behöver eller

efterfrågar hjälp finns det anledning för utomstående att ingripa. Ofta tar

det tid innan det internationella samfundet samlar sig till att ingripa,

något som ofta beskrivs som brist på politisk vilja.

Ett grundläggande problem är bristen på fokus från det internationella

samfundets sida på vissa oroshärdar i olika delar av världen. Ofta saknas

tillräcklig analys av konfliktorsaker och av möjligheter att i tid påverka

händelseförloppet. Även om konfliktförebyggande åtgärder är mindre

kostsamma än ffedsframtvingande insatser är det ändå förenat med såväl

politiska som ekonomiska kostnader. Trots att vi gång efter annan sett de

katastrofala konsekvenserna av att låta ett internationellt ingripande vänta

tills bilderna av lemlästade civila förmedlas via media är det ofta först i

detta akuta skede som resurser och stöd för en insats kan mobiliseras.

37

Resultaten av insatserna - räddade människoliv och förhindrad

kapitalförstöring - kan vara svåra att bevisa, både inför en politisk

opposition och för den allmänna opinionen. En konflikt som aldrig

blossade upp skapar inga tidningsrubriker och ger sällan omedelbar

”belöning” för den som vidtar åtgärder.

Konkurrensen på den internationella agendan är hård och vissa

potentiella konfliktområden uppmärksammas inte av inflytelserika stater,

vars agerande ibland påverkas av kortsiktiga nationella intressen.

Enskilda staters bristande engagemang eller ovilja att agera kan försvåra

mindre aktörers möjligheter till framgångsrikt agerande, t.ex. inom

internationella organisationer. Utdragna beslutsprocesser, som kan

uppfattas som handlingsförlamning, försvagar internationella

organisationers trovärdighet och möjligheter för konfliktförebyggande.

Att under ett tidigt skede av en konflikt identifiera en viss stat eller

region som potentiellt riskområde kan vara politiskt känsligt och

uppfattas som att den utpekade statens suveränitet och ansvar för att lösa

interna problem inte respekteras. Utrymmet för att besluta om

konfliktförebyggande åtgärder begränsas därför av att vissa felaktigt

likställer prevention med intervention. Förhållandet är snarare det

omvända. Även om effektivt förebyggande i viss utsträckning måste

kombinera både positiva åtgärder såsom diplomatiska konsultationer och

ekonomiska bidrag till utbildning med mer tvingande insatser, är

prevention en samarbetsinriktad strategi. Genom att agera tidigare kan

man i högre grad använda sig av positiva, samarbetspräglade åtgärder, av

”morötter” i stället för ”piskor”.

Den otillräckliga politiska viljan att agera i tidiga skeden av en

potentiell konflikt kan också ha en psykologisk förklaring. Det finns en

djupliggande mänsklig benägenhet att skjuta problem ifrån sig så länge

de inte är överhängande. En turbulent situation som riskerar att utvecklas

till en väpnad konflikt ses vanligen som ett avlägset eller rent av

hypotetiskt hot, som ur beslutsfattarens synvinkel kanske inte motiverar

riskfyllda och kostsamma åtgärder. Det är heller inte ovanligt att somliga

konflikter stundtals betraktas som så hopplösa fall att de inte förtjänar

vare sig uppmärksamhet eller inblandning. ”Investeringen” i

förebyggande förefaller då alltför osäker.

Nationella och internationella ledares politiska vilja att fatta beslut om

förebyggande kan stärkas på flera, kompletterande sätt. Svårigheten att

visa på lyckosamma konfliktförebyggande insatser skall, som nämnts,

inte överdrivas. Problemet är snarare att fånga såväl politikers och andra

beslutsfattares som allmänhetens intresse för de framgångsrika exempel

som finns och skapa förståelse för vilka konsekvenser som sannolikt

undveks genom vidtagna åtgärder.

Preventiva insatser måste uppfattas som motiverade i allmänhetens och

medias ögon. Det måste ligga i allmänhetens intresse att skattemedel

används för konstruktiva förebyggande insatser i stället för till mer

kostsam krishantering.

Genom att sprida kunskap och information om konfliktförebyggande

och om framgångsrika insatser kan vi bidra till att allmänheten ställer

större krav på beslutsfattare att agera förebyggande. Exempel från

Skr. 2000/01:2

38

preventivt tänkande inom områden som hälsovård, trafikplanering och

brottsförebyggande kan användas för att förtydliga behovet av och

självklarheten i att agera innan konsekvenserna blir för allvarliga.

Vi måste också tydliggöra de mer specifika motiven för att agera

förebyggande. Väpnade konflikter är förenade med ofantliga kostnader.

Förberedelser för våldsanvändning, krigens förstörelse av människor,

samhällsstrukturer, kulturer, värderingar, samförstånd och annat som hör

till normala livsbetingelser samt återuppbyggnad och normalisering av

samhällen slukar enorma resurser. De årliga kostnaderna för

världssamfundets militära och civila insatser i f.d. Jugoslavien beräknas

till cirka 70 miljarder kronor. En internationell kapacitet för att

kostnadsberäkna potentiella och pågående väpnade konflikter skulle

kunna ge regeringar goda argument för tidigt agerande. Därmed skulle

gemensamma förebyggande åtgärder fa ökad trovärdighet.

Incitamenten för förebyggande agerande blir tydligare om prevention

ställs i relation till de alternativa strategier som står till buds. Även om

konfliktförebyggande givetvis är förenat med såväl ekonomiska som

politiska kostnader är de inte lika omfattande som för de storskaliga

krishanteringsinsatser som internationella aktörer tvingas vidta då

strålkastarljuset riktas mot döende civila eller tvångsrekryterade

bamsoldater. Bristen på tidigt agerande resulterar ofta i ett växande

politiskt och humanitärt krav på engagemang från staters och regionala

och internationella organisationers sida.

Den privata sektorn och affärsvärlden utgör en delvis outnyttjad kraft

för att motivera politisk vilja. Handel och investeringar utvecklas bäst i

en miljö som präglas av stabilitet och förutsägbarhet, demokratiska

styrelseformer och respekt för mänskliga rättigheter. Ökad samverkan

mellan regeringar, internationella och enskilda organisationer och

näringslivet kan bidra till mer framgångsrikt förebyggande. Gemensam

utveckling av metoder för hantering av hotande konfliktsituationer kan

öka förebyggandets effektivitet såväl i det strukturella arbetet som i

konkreta risksituationer.

Bilden av konfliktförebyggande som en samarbetsinriktad strategi för

att främja människors säkerhet och internationell fred förtjänar också att

stärkas. Förvisso innebär effektiv prevention ofta en kombination av

positiva och tvingande åtgärder, av ”morötter” och ”piskor”. Att utforma

demokratistödet så att det främjar integrationen av etniska grupper, att

möjliggöra samtal mellan parter i en potentiell konflikt eller vidta riktade

finansiella sanktioner mot en ledare som bidrar till systematisk

utrensning är dock betydligt mindre intervenerande än en militär

fredsframtvingande styrka.

Genom ändamålsenliga mekanismer och institutioner, både inom och

mellan olika aktörer, kan konfliktförebyggande utvecklas till en naturlig

och mindre kontroversiell del av det internationella samarbetet.

Regelbundna genomgångar av potentiella konflikthärdar bör bli rutin

inom olika internationella och regionala organisationer. På så vis minskas

farhågor för att stater eller regioner känner sig utpekade som

riskområden. Att fatta beslut om förebyggande insatser blir då mindre

Skr. 2000/01:2

39

politiskt känsligt, i synnerhet om åtgärderna är av det samarbetsinriktade

slaget.

Trots övertygande motiv är tidigt agerande på de flesta håll i världen

fortfarande en vision som ännu inte omsatts i handling. Ett stort antal

aktörer ställer sig till fullo bakom konfliktförebyggande som tanke, men i

en tid fylld av redan pågående krig och väpnade konflikter kan det vara

svårt att frigöra resurser och energi att agera också i de fall då man bara

ser indikationer på en möjlig våldsutveckling.

Vi måste acceptera att det tar tid för förebyggandet att bli en självklar

och naturlig strategi för att främja människors säkerhet, och att

främjandet av förebyggande inte innebär att det internationella samfundet

inte kan eller bör agera också i senare skeden. Redan nu bör emellertid

resurser avsättas för förebyggande, både nationellt och inom

internationella organisationer. En metod kan vara att skapa och stödja

fonder inom internationella organisationer som med tydliga

beslutskriterier och direktiv kan finansiera förebyggande insatser. I stater

som Danmark, Norge och Storbritannien har befintliga anslag

koncentrerats i en särskild fond för förebyggande.

Effektivt resursutnyttjande kräver dessutom att det förebyggande

perspektivet får större genomslag också i t.ex. utvecklingssamarbetet.

Resursbristen och den tunga arbetsbördan bör ses som ytterligare ett

argument för att främja det preventiva tänkandet och för att dagens

situation inte är hållbar i längden.

För att stärka den internationella förmågan och viljan att agera

konfliktförebyggande krävs politiskt ledarskap. En krets av engagerade

regeringar kan tillsammans med andra aktörer spela en central roll för att

etablera förebyggandets normer och principer. Det är angeläget att söka

formulera gemensamma mål där den enskilda människans överlevnad

och utveckling står i centrum och enas om vissa grundläggande principer

för att nå dessa mål. En central uppgift är att tydliggöra såväl

möjligheterna som fördelarna med att låta tidiga varningssignaler följas

av ett tidigt agerande.

9.2 Den politiska förmågan: informationsinhämtning, analys

och utvärdering

Den politiska viljan att fatta beslut om konfliktförebyggande är beroende

av kunskap om hur en genomtänkt och effektiv insats kan utformas.

Framgångsrikt förebyggande förutsätter att signaler om en potentiell

väpnad konflikt inte bara registeras utan också analyseras och utmynnar i

konkreta handlingsmöjligheter.

En rättvisande och trovärdig analys är beroende av av information från

olika källor om utvecklingen i riskområden. Fria medier kan vara viktiga

förmedlare av saklig information och analys, men vi har också sett

exempel på hur media bidrar till ryktesspridning, desinformation och

propaganda. Enskilda organisationer med närvaro i regionen är en annan

viktig informationskanal. Det finns idag en rad internationella nätverk

och system för förvarning och den nya teknologin förbättrar

Skr. 2000/01:2

40

möjligheterna för informationsspridning. Regelbundna regionala Skr. 2000/01:2

genomgångar av potentiella riskområden, övervakning av mänskliga

rättigheter och identifikation och analys av konfliktorsaker bidrar med

ytterligare underlag. Information om potentiella oroshärdar och

konfliktrisker framkommer också ofta i andra fora. I rapporterna till FN:s

kommission för de mänskliga rättigheterna framkommer t.ex. värdefull

information som kan och bör användas i det förebyggande arbetet.

En förebyggande insats måste föregås av en heltäckande analys som

innefattar kartläggning av de involverade aktörernas intressen och

värderingar, identifiering av de grundläggande konfliktorsakerna och en

tydlig riskbedömning. Utifrån en god förståelse för hur de förebyggande

instrumenten används och kombineras för att anpassas till den specifika

situationen kan ett antal konkreta handlingsalternativ presenteras.

Analysen måste också identifiera den tidpunkt i en potentiell konflikt

som är bäst lämpad för en förebyggande insats och bör kompletteras med

en bedömning av alternativa kostnader - om krig bryter ut. Utformandet

av en effektiv förebyggande insats kräver dessutom inte bara beslut om

innehållet utan också en medvetenhet om möjliga

implementeringsproblem och hur insatsen bör avslutas.

Genom noggranna analyser av varningssignaler skapas också möjlighet

att urskilja de situationer där risken för väpnad konflikt är som störst och

behovet av internationella insatser mest akut. Det är också viktigt att

systematiskt utvärdera genomförda insatser - lyckade såväl som

misslyckade - för att tydligare kunna identifiera de mest effektiva

instrumenten och strategierna.

9.3 Arbetsfördelning och samordning

De exempel på förebyggande insatser som redovisades i kapitel åtta visar

att framgångsrik prevention ofta är multilateral. Det finns i dag ingen

organisation som ensam har all kapacitet och kompetens för effektiva

insatser. En mängd olika aktörer fyller viktiga funktioner när det gäller

konfliktförebyggande. Behovet av koordination och integration av olika

åtgärder blir större ju närmare ett akut krisskede som en insats görs,

särskilt eftersom konflikter vid närmare analys framstår som alltmer

komplexa.

Framgångsrikt förebyggande kräver samverkan, även i de fall då en

aktör i praktiken måste ta på sig en ledande roll för att insatserna skall bli

effektiva. I dag brister det ofta i information och koordinering mellan de

aktörer som är involverade, särskilt i långsiktiga insatser. Detta är ett

problem som kanske är lika allvarligt som brist på information om själva

konflikten.

Sverige verkar på olika sätt, bl.a. inom FN, för att samla de länder som

gemensamt vill agera för att stärka konfliktförebyggande som en central

del av internationellt freds- och säkerhetsfrämjande. Därmed vill vi skapa

ett politiskt utrymme och stöd för en förändring av tänkande och

agerande i en förebyggande riktning.

3 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 2

FN-stadgan fastlägger att stater har ett juridiskt ansvar att lösa sina

tvister med fredliga medel, medan säkerhetsrådet har ett huvudansvar för

upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Stadgans kapitel VIII

möjliggör ett nära samarbete mellan FN och regionala arrangemang.

Ansvaret är således delat - såväl stater som FN och regionala

organisationer har ett tungt ansvar för att förebygga väpnade konflikter

inom och mellan länder.

En genomtänkt arbetsfördelning behöver inte utgå från det

organisatoriska perspektivet, utan kan ställa den potentiella konflikten

och dess specifika problem i centrum. En insats måste involverar aktörer

med tillgång till alla de instrument som efterfrågas. Det är förvisso

viktigt att det internationella samfundet talar med en röst i de frågor som

berör konflikten i ett land eller i en region, men alla aktörer behöver

nödvändigtvis inte inkluderas i samtliga insatser. Med dagens

resursbegränsningar är detta inte heller möjligt

En möjlig modell för arbetsfördelning mellan olika nivåer kan ta sin

utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen. Förebyggande insatser bör

initieras av de lokala aktörerna, eftersom huvudansvaret för att förhindra

eskalering till väpnad konfrontation ligger hos parterna. Är dessa

ansträngningar otillräckliga bör det finnas beredskap hos och möjlighet

för regionala aktörer att involveras och först därefter träder FN in.

Engagemang från en regional aktör utesluter emellertid inte att andra

regionala organisationer eller FN involveras. Det finns även möjlighet för

regionala aktörer som EU att i samverkan med FN agera utanför sina

gränser.

Arbetsfördelningen har såväl för- som nackdelar. Å ena sidan minskar

belastningen på FN, men dess medverkan skulle å andra sidan

aktualiseras först i ett sent skede, då konflikten har fördjupats och blivit

mer svårhanterlig. Inom regionala organisationer finns dessutom en risk

för att enskilda betydelsefulla stater tillåts spela en alltför stor och inte

alltid opartisk roll. FN-systemet, och i synnerhet säkerhetsrådet, måste

därför ha löpande information om, och stå i kontakt med, de

förebyggandeprocesser som hanteras av subregionala eller regionala

organisationer. FN har alltid möjlighet att, om situationen så kräver,

engagera sig redan på ett tidigt stadium.

Det är viktigt att etablera modeller för horisontell arbetsfördelning och

samordning mellan aktörer på olika nivåer. Lokala diskussioner mellan

parterna kan underlättas om t.ex. en enskild organisation agerar som

medlare. På regional nivå kan enskilda grannländer och individer

komplettera den regionala organisationens agerande och FN:s insatser

kräver kanske stöd från andra internationella aktörer som t.ex. enskilda

länder, de internationella finansinstitutionema eller EU.

Exakt hur samverkan ser ut i vaije enskilt fall måste variera - vaije

konflikt har sina egna förutsättningar och sin egen dynamik. Partema och

sammanhangen varierar, liksom viljan till internationellt engagemang.

Alla konflikter är olika och måste analyseras utifrån sina egna

grundläggande förhållanden. Det kan därmed inte finnas färdiga mallar

för hur en förebyggande insats skall se ut.

Skr. 2000/01:2

42

10 Särskilda prioriteringar för framtiden

Förebyggandet av väpnade konflikter är och kommer att fortsätta vara en

prioriterad utrikespolitisk fråga och kommer att genomsyra vårt

internationella engagemang i olika fora och regioner.

Preventiva insatser är generellt sett mindre kostsamma än krishantering

och återuppbyggnad. Effektivt konfliktförebyggande kräver en klar länk

mellan kunskap och insikt om verkligheten å ena sidan och det konkreta

underlaget för politiskt beslutsfattandet å den andra. Ett verksamt

förebyggande arbete bör vara integrerat mellan olika sektorer och

omfatta både nationella och internationella aktörers arbete. De bör

fokusera på gemensamt identifierade och tydligt definierade mål.

Handlingsprogrammets fem huvudmål fortsätter att vara vägledande

för det svenska engagemanget. För att stärka den svenska och

internationella kapaciteten att agera förebyggande bör dessa övergripande

målsättningar i än större utsträckning än hittills kopplas till operativa

förslag.

10.1 Särskilda prioriteringar inom den svenska kapaciteten

En stor del av UD:s och andra departements och myndigheters arbete är

redan i dag relaterat till konfliktforebyggande, krishantering och

återuppbyggnad. Det sker en betydande samverkan mellan olika

politikområden och nya problemområden. Frågor om handel med lätta

vapen och om krigsmaterielexport har t.ex. identifierats och blivit

föremål för särskilt samråd. Genom att arbeta i projektform med andra

nationella aktörer har UD:s organisation börjat anpassas till att bättre

kunna hantera konfliktförebyggande verksamhet.

10.1.1 Utvecklingssamarbetet

Regeringens ambition har under senare år varit att integrera ett

konfliktperspektiv i landstrategiprocessema. I de riktlinjer till Sida för

stöd till regionalt samarbete som regeringen antog i februari 1999 anges

att stöd på det säkerhetspolitiska området bör syfta till att förebygga och

hantera konflikter. Fortsatt vikt kommer att läggas vid att analysera

potentiella konfliktorsaker i samarbetsländema för att i ett tidigt skede

kunna angripa strukturella faktorer som riskerar leda till väpnade

konflikter. Ökad vikt kommer således att läggas vid att anlägga ett

konfliktförebyggande perspektiv i hela utvecklingssamarbetet.

Den pågående parlamentariska utredningen om Sveriges politik för

global utveckling beaktar konfliktförebyggande.

10.1.2 Kompetensutveckling

Det är väsentligt att de erfarenheter och den expertis som svenska

diplomater, militärer och annan personal skaffat sig genom sina

Skr. 2000/01:2

43

ansträngningar inom internationell förebyggande diplomati och Skr. 2000/01:2

krishantering samlas och sprids inom UD, till andra relevanta

departement och myndigheter samt till andra aktörer.

Utrikesdepartementet kommer att ta initiativ till en utbildningssatsning

som syftar till att höja vår kapacitet att agera förebyggande. Utbildningen

bör involvera berörda departement och myndigheter och inkludera

utbyten med t.ex. enskilda organisationer. Satsningen bör syfta till ökad

kompetens att identifiera strukturella och direkta konfliktorsaker, förstå

samhällsomvandling och potentiella konfliktförlopp och förbättra

samordning och informationsutbyte. Förmågan att presentera konkreta

handlingsalternativ baserade på analys av information från olika aktörer

bör utvecklas.

Det är viktigt att kompetensutvecklingen utformas så att den aktuella

målgruppens behov tillgodoses. Dess kärna bör utgöras av

arbetsseminarier där praktiska exempel och övningar används för att

utveckla deltagarnas kunskaper om konfliktanalys,

förebyggandeinstrumentens användbarhet och planering och

genomförande av insatser. Aktuella forskning bör ingå, liksom

folkrörelsernas och företagsvärldens erfarenheter från området.

Lärdomar bör inhämtas från såväl interna program som andra aktörers

verksamhet. Den av Sida och UD gemensamt utvecklade utbildningen för

mänskliga rättigheter, demokrati och barns rättigheter är en god

inspirationskälla, liksom Sidas interna utbildning i förebyggande. Arbetet

som utförts av Utredningen om samordning av civil och militär

utbildning för internationella insatser utgör en annan viktig källa till

kunskap för att utveckla relevanta utbildningsprogram. FN:s

utbildningscenter i Turin, UN Staff College, bedriver en

utbildningsverksamhet för FN:s fältpersonal som kan ge underlag för

utveckling av en svensk konfliktförebyggande kompetensutveckling.

10.1.3 Forum för kontakter med forskarvärlden

Utrikesdepartementet verkar för att utveckla samverkan mellan

Regeringskansliet och de delar av i första hand den svenska, men även

den internationella, forskningsvärlden som har kompetens och

specialkunskaper med relevans för regeringens arbete med att förebygga

väpnade konflikter. En ökad sådan samverkan bör kunna underlätta för

regeringen att hålla sig ajour med nya forskningsrön inom ett brett

spektrum av akademiska discipliner som har beröring med

förebyggandefrågor och människors motiv och beteenden i

konfliktsituationer. Genom intensifierad dialog med forskare kan den

svenska regeringens kunskapsbas stärkas och bättre förutsättningar för

det internationella förebyggandearbetet skapas.

Arbete pågår därför, som föreslås i handlingsprogrammet, med att

upprätta ett forum för regelbundet samråd mellan forskare och praktiker.

Som ett led i detta arbete pågår sonderingar vid svenska universitet och

andra forskningsinstitutioner för att öka kunskapen inom

Regeringskansliet om aktuell forskning. Dessa sonderingar har överlag

44

mötts av positiva reaktioner. Många forskare ser gärna ett ökat utbyte

med praktiker, inte minst för att kunna öka egna förutsättningar att ge

policyrelevanta bidrag om konfliktorsaker och metoder för

konfliktförebyggande.

10.1.4 Integrerad användning av resurser

Ett integrerat svensk förebyggande tänkande och agerande förutsätter en

strategisk användning av anslagna medel. Ett möjligt förfarande är att

förfina etablerade beslutsformer så att de tillgodoser behovet av ett

integrerat perspektiv med målet är att göra beredningsprocessema

kortare. Utrikesrådskretsen förstärkt med representanter för berörda UD-

enheter och andra departement blir ett centralt forum för gemensam

beredning av konfliktförebyggande insatser.

Resurser bör på ett snabbt och effektivt sätt kunna avsättas till analys

och utvärdering av konkreta risksituationer, till undersökningsmissioner

och rapporter från ett potentiellt riskområde samt till s.k. ”track-two”-

initiativ såsom informella och inofficiella medlar- och

förhandlingsinsatser på lokal eller regional nivå. Även särskilda studier

bör kunna finansieras. Resultatet bör bli en mer strategiskt genomtänkt

och enhetlig konfliktförebyggande politik.

10.1.5 Det interna arbetet

Det konfliktförebyggande perspektivet bör i än högre grad än tidigare

integreras i de operativa enheternas dagliga verksamhet. Detta ställer

krav på nya färdigheter, attitydförändringar och metodutveckling.

Enheterna har också ett särskilt handläggaransvar för de i

handlingsprogrammet prioriterade åtgärderna och möjligheter att

identifiera nya åtgärder och utmaningar på området. Betydande

samverkan mellan de olika operativa enheterna, departementen och

myndigheterna är nödvändig.

Styrgruppen för uppföljning av handlingsprogrammet för

konfliktförebyggande bör utvecklas till en samrådsgrupp som inkluderar

Utrikesdepartementets enheter samt andra departement och myndigheter,

som Sida. Gruppens syfte bör vara att integrera konfliktförebyggande i

verksamheten och främja ett gemensamt och koordinerat agerande.

Gruppen bör även behandla förslag på forskningsuppdrag, särskilt av

sektorsöverskridande karaktär.

De olika, f.n. ett tiotal, enhetsöverskridande icke-permanenta

projektgrupper som verkar för att genomföra handlingsprogrammet inom

olika områden bör rapportera om sin verksamhet i denna samrådsgrupp.

Projektgrupperna leds av de enheter som är mest berörda av de

frågeställningar gruppen behandlar.

Skr. 2000/01:2

45

10.1.6 Enskilda organisationer

Utrikesdepartementet och Sida bereder frågan om projektbidrag till

främjande av en kultur för förebyggande i det civila samhället. Svenska

och internationella enskilda organisationer har initierat ett projekt, som

bl.a. innefattar framtagande av policydokument, anordnande av

seminarier och analyser av tidigare erfarenheter av konfliktförebyggande.

Seminarierna kommer att anordnas under det svenska ordförandeskapet.

Regeringen följer utredningen om folkrörelsernas bidrag till, potential

inom och framtida strategier för konflikthantering, fredsbyggande och

våldsförebyggande med stort intresse.

Sida för diskussioner med folkrörelsenätverket Forum för ffedstjänst

om hur konfliktperspektivet kan integreras i de enskilda

organisationernas utvecklingssamarbete.

Regeringen kommer under den närmaste framtiden att:

• Ytterligare anlägga ett förebyggande perspektiv i utvecklings-

samarbetet.

• Ta initiativ till en svensk utbildningssatsning om

konfliktförebyggande.

• Stärka samarbetet med forskarvärlden genom att inrätta ett forum för

regelbundna möten mellan forskare och praktiker.

• Skapa bättre samråds- och beslutsformer som leder till en mer

strategisk användning av medel för konfliktförebyggande.

• Utveckla mer integrerade metoder för regeringens arbete med

förebyggande.

• Stärka samarbetet med enskilda organisationer.

Skr. 2000/01:2

10.2 Särskilda prioriteringar inom FN-systemet

Bristande samordning mellan olika delar av FN-systemet och även med

de internationella finansiella institutionerna begränsar möjligheten att

bedriva effektivt konfliktförebyggande. Sverige kommer att verka

ytterligare för att samarbetet och samordningen mellan FN-systemets

olika delar, mellan FN och regionala och subregionala organisationer

samt mellan FN, enskilda organisationer och affärsvärlden utvecklas och

stärks. En vängrupp för generalsekreterarens konfliktförebyggande

politik är under utveckling med Sverige som central aktör. För att

ytterligare stärka FN:s kapacitet att agera tidigt bör en stående

undersökningsmekanism inrättas.

Regeringen avser att följa upp utvecklingsmöjligheterna för ”FN:s

ramverk för samordning” (UN framework for coordination) som är ett

forum för informationsutbyte, utvärdering av risker och identifiering av

preventiva åtgärder. Samordningen inom detta ramverk inkluderar tio

institutioner inom FN-systemet men kan även omfatta medlemsstater.

Ramverket syftar till att på ett tidigt stadium identifiera potentiella kriser,

som kan bli föremål för konfliktförebyggande åtgärder eller

46

fredsoperationer. I dagsläget har tolv länder identifierats som prioriterade

potentiella konfliktområden. Ramverket ligger i linje med svenska tankar

om behovet att förändra FN:s reaktiva handlingsmönster.

Sverige kommer att delta aktivt i uppföljningen av rapporten från FNs

panel om fredsbevarande operationer, den s.k. Brahimirapporten, som

behandlar brister i existerande system. Vårt mål kommer bl.a. att vara att

förstärka ett förebyggande synsätt inom detta område, särskilt vad gäller

postkonflikthantering.

10.2.1 Ekonomiskt bidrag till FN:s fond för förebyggande och till

FN:s utbildningscenter i Turin

Regeringen har beslutat att bidra med 400 000 US dollar till den fond

som på norskt initiativ skapades 1996 för förebyggande verksamhet

(Trust Fund for Preventive Action). Fonden handhas av FN:s enhet för

politiska frågor (DPA), som därmed har fatt ökat manöverutrymme och

kunnat ta en rad initiativ och genomföra insatser som inte rymts inom

ramen för ordinarie budgetanslag. Medel från fonden har också använts

för att anställa personal och upprätta ett internationellt sekretariat som

bl.a. assisterade och underlättade fredssamtalen i Arusha som var en del

av den burundiska fredsprocessen. Med bidrag från fonden sändes en

internationell undersökningsmission till Algeriet för att rapportera om

situationen i landet till FN:s generalsekreterare som senare

offentliggjorde rapporten.

Fortsatt stöd till FN:s utbildningscenters (UN Staff College) program

för konfliktförebyggande är under beredning.

10.2.2 Stöd till Internationella fredsakademin

Regeringen kommer att stödja Internationella fredsakademin,

International Peace Academy, i New York med 150 000 US dollar under

2000-01. Institution är fristående men har ett intimt samarbete med FN-

systemet. Bidraget skall bland annat möjliggöra en uppföljning av det i

kapitel sju nämnda svenskfinansierade projektet om stärkande av FN:s

kapacitet att på ett effektivt och integrerat sätt agera

konfliktförebyggande.

Regeringen kommer under den närmaste framtiden att:

• Bidra till utvecklingen av en vängrupp för förebyggande inom FN.

• Verka för att inrätta en stående undersökningsmekanism.

• Aktivt delta i uppföljningen av rapporten från FN:s panel om

fredsbevarande operationer, den s.k. Brahimi-rapporten.

• Ge ekonomiskt stöd till FN:s fond för förebyggande, till FN:s

utbildningscenter samt till Internationella fredsakademin,

International Peace Academy.

Skr. 2000/01:2

47

10.3 Särskilda prioriteringar inom EU

Regeringen kommer inför och under det svenska EU-ordförandeskapet

att prioritera konfliktförebyggande och sträva efter att utveckla en

sammanhållen EU-politik på området. Det övergripande syftet är att få

förebyggande att genomsyra EU:s hela verksamhet. En sammanhållen

EU-politik anknyter till visionen bakom skapandet av EU, dess historiska

konfliktförebyggande roll, medlemsstaternas gemensamma och starka

intresse för frågan och de gemensamma framväxande normerna om tidig

förebyggande verksamhet.

EU förfogar över en stor potential av samlade konfliktförebyggande

medel inom unionens tre pelare. Dessa bör utnyttjas för att stärka EU:s

roll som konfliktförebyggare. Avsikten är verka för att ett program för

konfliktförebyggande presenteras vid Europeiska rådet i Göteborg i juni

2001.

Regeringen kommer att fortsätta att aktivt bidra till arbetet med de

rekommendationer om EU:s framtida konfliktförebyggande roll som

skall presenteras vid toppmötet i Nice i december 2000. Avsikten är

verka för att ett program för förebyggande vid Europeiska rådet i

Göteborg i juni 2001. Återkommande genomgångar av potentiella

konfliktområden bör bli rutin inom EU, och rådsekretariatet bör fa i

uppdrag att presentera regelbundna rapporter om potentiella konflikter

och tänkbara åtgärder som ministerrådet tar ställning till.

Relaterat till betoningen av förebyggande av väpnade konflikter drivs

inom EU också ett parallellt arbete med att bygga ut den civila och

militära krishanteringskapaciteten. Sverige kommer att fortsätta att spela

en ledande roll i detta arbete.

För närvarande pågår arbetet med att anta nya riktlinjer för

gemenskapens utvecklingssamarbete. Inom ramarna för denna process

verkar Sverige för en ökad samstämmighet mellan det arbete som sker

inom utvecklingsområdet och det konfliktförebyggande området.

Regeringen bidrar aktivt till kommissionens arbete med demokrati-

och valfrågor. Under det svenska ordförandeskapet kommer

kommissionen att tillsammans med bl.a. International IDEA anordna ett

seminarium om hur EU:s demokratiarbete och valövervakning kan

utvecklas, bl.a. i förebyggande syfte.

Även det arbete som bedrivs inom EU:s högnivågrupp för asyl och

migration har konfliktförebyggande aspekter. Handlingsplaner, som

spänner över de allmänpolitiska samt bistånds- och migrationspolitiska

områdena finns nu för bl.a. Somalia, Irak och Albanien med närområde.

Sverige kommer aktivt att verka för en vidareutveckling av detta arbete,

som i likhet med den svenska politiken baseras på en helhetssyn på

migrationsfrågoma.

EU förbereder ett aktivt deltagande i den konferens om illegal handel

med lätta vapen, som kommer att äga rum under sommaren 2001. Detta

arbete kommer under våren att samordnas av Sverige i rollen som EU-

ordförande.

Skr. 2000/01:2

48

Regeringen kommer under den närmaste framtiden att:

• Verka för att få till stånd regelbundna genomgångar inom EU, FN

och andra internationella strukturer och organisationer av potentiella

riskområden och rapporter om lämpliga förebyggande åtgärder.

• Främja samarbetet mellan EU, FN och OSSE genom regelbundna

konsultationer och utbyte av information och kunskap.

• Fortsätta att spela en ledande roll i utvecklandet av en förebyggande

politik inom EU och verka för att ett program för förebyggande

presenteras vid toppmötet i Göteborg i juni 2001.

• Verka för att öka samstämmigheten mellan utvecklingspolitiken och

konfliktförebyggande inom Unionen.

• Samarbeta med kommissionen i arbetet med att utveckla EU:s

demokratiarbete och valövervakning som ett förebyggande

instrument.

• Aktivt delta i utvecklingen av den civila och militära krishanteringen.

• Bidra till att utveckla förebyggandeaspektema i EU:s asyl- och

migrationspolitik.

Skr. 2000/01:2

10.4 Särskilda prioriteringar inom OSSE

Regeringen kommer att vara pådrivande för att utveckla OSSE:s

konfliktförebyggande roll. Vi kommer att verka för att stärka EU som

aktör i OSSE och främja samarbetet mellan EU och OSSE, bl.a. i arbetet

med att utveckla OSSE:s civila insatsberedskap. OSSE:s samarbete med

andra internationella organisationer inom ramen för den i Istanbul 1999

antagna plattformen bör utvecklas, särskilt på faltet, och den mänskliga

dimensionens (mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens

principer) centrala roll i det konfliktförebyggande arbetet bör stärkas

ytterligare. OSSE:s snabba operativa utveckling ställer ökade krav på

snabb sekondering av personal till OSSE:s fåltverksamhet och

förstärkning av organisationens sekretariat. Åtgärder för att sprida

OSSE:s konfliktförebyggande erfarenheter till andra regionala

organisationer och till FN bör stimuleras.

10.4.1 Försoningsinstitut på Balkan

Inom ramen för Stabilitetspakten för sydöstra Europa driver regeringen

bl.a. frågan om att etablera ett regionalt ”försoningsinstitut” på Balkan.

Institutet skall ha till uppgift att bidra till det långsiktiga

återuppbyggnadsarbetet för att skapa en stabil fred i regionen.

Ett försoningsinstitut skulle kunna vara en knutpunkt i ett nätverk, en

tankesmedja och en mötesplats med syfte att främja meningsutbytet

mellan skilda åsikter, kulturer och religioner. Genom att samla bl.a.

statliga aktörer, opinionsbildare, journalister, forskare, lärare och

representanter för utbildningsväsendet och det civila samhället kan

institutet också fungera som nav i ett nätverk mellan personer verksamma

49

inom olika ämnesområden i och utanför regionen. Institutet skulle också

kunna bidra till samhällsdebatten genom att ta upp frågor av betydelse

för den framtida politiska, ekonomiska, sociala och kulturella

utvecklingen. Relationerna mellan regionen och omvärlden, i första hand

EU, är ännu en central beståndsdel i processen. Ytterst skulle institutet

kunna bidra till att överbrygga motsättningar och återupprätta förtroende

mellan stater och folk, och därigenom på sikt skapa varaktig stabilitet,

fred och försoning i regionen som helhet.

Regeringen kommer under den närmaste framtiden att:

• Vara pådrivande för att utveckla OSSE:s konfliktförebyggande roll.

• Sprida erfarenheterna från OSSE:s arbete till andra internationella

och regionala organisationer.

• Verka för att möjliggöra snabbare sekondering av personal till

OSSE:s fältverksamhet.

• Verka för att etablera ett försoningsinstitut på Balkan.

Skr. 2000/01:2

10.5 Regionala prioriteringar

Regeringen har identifierat ett antal särskilda prioriteringar för

samarbetet med olika regionala och subregionala organisationer samt

med andra länder.

10.5.1 Särskilda prioriteringar i Afrika

Regeringen är beredd att i olika former fortsätta att stödja uppbyggnaden

av regional och subregional kapacitet när det gäller förebyggande och

hantering av våldsamma konflikter, inklusive fredsbevarande. Detta är

naturligt mot bakgrund av det stora antalet väpnade konflikter i Afrika.

Sverige önskar utveckla ett långsiktigt samarbete med OAU.

Utgångspunkten är att OAU, ibland i samarbete med subregionala

organisationer och FN-systemet, måste få möjligheter att spela den

centrala roll på det konfliktförebyggande och konflikthanterande området

som organisationen bör och som situationen i Afrika kräver. På

subregional nivå bör fortsatt svenskt stöd utgå till SADC, ECOWAS och

IGAD för att bygga upp deras kapacitet för konfliktförebyggande och

krishantering.

En arbetsgrupp för svenskt stöd till afrikansk kapacitetsuppbyggnad

inom konfliktförebyggande och krishantering (AKA-gruppen) har

nyligen upprättats. AKA-gruppen inkluderar representanter från utrikes-

och försvarsdepartementen samt Sida och dess arbetet skall vägledas av

principer om regionalt perspektiv, långsiktighet och god

givarsamordning. Gruppen kommer att kartlägga de relativt omfattande

svenska insatser som redan pågår på området. Vidare bör arbetsgruppen

ge förslag till policy på området, bl.a. utifrån FN:s normativa arbete,

utvecklingen inom DAC, EU:s gemensamma position om konflikter i

Afrika och svenska tankar framlagda i regeringens skrivelse till

50

riksdagen om ”Afrika i förändring - En förnyad svensk Afrikapolitik

inför 2000-talet” (Skr 1997/98:122).

Regeringen har tagit initiativ till en nordisk dialog med afrikanska

länder om konfliktförebyggande och krishantering. I december anordnas

ett möte mellan de nordiska länderna och en rad afrikanska stater för att

diskutera ett fördjupat samarbete kring fred och säkerhet i Afrika.

10.5.2 Särskilda prioriteringar i Mellanöstern

EU:s Medelhavssamarbete, den s.k. Barcelona-processen, bör prioriteras

även i fortsättningen. Detta gäller inte minst sociala och kulturella frågor

som har bäring både på Sveriges och EU:s internationella relationer på

hur de miljoner invandrare, vanligen muslimer, som kommit till EU-

ländema, på ett konfliktfritt sätt skall integreras i våra samhällen.

Barcelona-processens tredje utrikesministermöte den 15-16 april 1999 i

Stuttgart bekräftade bl.a. att en freds- och stabilitetsagenda för

Medelhavet skall utarbetas och fastslog det ekonomiska och

handelspolitiska samarbetets centrala roll för Barcelona-processen.

Det svenska institut som upprättats i Alexandria skall tjäna som

mötesplats mellan Europa och regionen och främja en dialog i politiska,

ekonomiska, sociala och kulturella frågor av ömsesidigt intresse.

Institutet invigdes i oktober 2000.

10.5.3 Särskilda prioriteringar i Latinamerika och Karibien

I Latinamerika och Karibien finns möjligheter för Sverige att agera både

gentemot OAS, genom EU och bilateralt med respektive land. Från

svenskt håll prioriteras situationen i Colombia. Frågan om huruvida

Sverige och/eller EU bör inta en aktiv roll i den colombianska

fredsprocessen är dock avhängig av en klart uttalad begäran från alla

inblandade konfliktparter. Någon sådan begäran har inte gjorts. Det finns

dock många sätt på vilka fredsprocessen kan stödjas. För svensk del kan

detta bl.a. ske genom att erbjuda Sverige som mötesplats för parterna i

konflikten. Det skedde i februari 2000 då en delegation på hög nivå från

colombianska regeringen och gerillagruppen Colombias revolutionära

armé, FARC, deltog i ett seminarium om ekonomi och samhälle i

Sverige.

Mot bakgrund av att det i flera latinamerikanska länder finns risk för

utveckling mot interna konflikter eller auktoritära regeringar kommer

Sverige att inom det konfliktförebyggande utvecklingssamarbetet,

särskilt vad gäller stöd till demokratisering, prioritera Bolivia, Colombia,

Kuba och Centralamerika. Från svenskt håll utvecklas för närvarande en

ny strategi för utvecklingssamarbete med Centralamerika och Karibien.

Inför EU-ordförandeskapet kommer framförallt Colombia och Kuba att

prioriteras.

Skr. 2000/01:2

51

10.5.4 Särskilda prioriteringar i Asien

Sverige har ett särskilt intresse och ett långvarigt engagemang i

Koreafrågan och är det enda land i världen med tre officiella

representationer på Koreahalvön: ambassaderna i Pyongyang och Seoul

samt NNSC-delegationen (Neutral Nations Supervisory Commission) i

Panmunjom. Sverige har under den senaste tiden engagerat sig i

förtroendeskapande insatser på Koreahalvön, bl.a. genom besök i

regionen och genom ett nordiskt seminarium med Syd- respektive

Nordkorea i Stockholm i mars 2000. Sverige avser att fortsatt stödja den

positiva inter-koreanska process som inletts efter det historiska

toppmötet mellan de båda koreanska ledarna i Pyongyang i juni. Under

det svenska ordförandeskapet i EU kommer Koreafrågan att prioriteras.

Sverige bidrar även till ansträngningarna för att främja försoning

mellan östtimoresema efter självständigheten från Indonesien, bl.a.

genom stöd till det arbete som bedrivs vid institutionen för freds- och

konfliktforskning vid Uppsala universitet.

Regeringen kommer under den närmaste framtiden att:

• Utveckla det långsiktiga samarbetet med OAU.

• Ge fortsatt stöd till regionala och subregionala organisationer som

SADC, ECOWAS och IGAD.

• Fördjupa det svenska stödet till afrikansk kapacitetsuppbyggnad inom

konfliktförebyggande och krishantering, bl.a. genom arbetet i den

nyligen upprättade arbetsgruppen.

• Aktivt stödja Barcelona-processen och utvecklingen av freds- och

säkerhetsstadgan för Medelhavet.

• Främja Alexandriainstitutet som en mötesplats för samarbetet och

förståelse mellan olika kulturer.

• Aktivt bidra till konfliktförebyggande, försoning och återuppbyggnad

i Latinamerika och Karibien.

• Utveckla förebyggandeaspektema i en ny strategi för

utvecklingssamarbetet med Centralamerika och Karibien.

• Fortsätta det långvariga engagemanget för en lösning av

Koreakonflikten.

Skr. 2000/01:2

10.6 T ematiska prioriteringar

Det är viktigt att utveckla vår förståelse för hur konfliktförebyggande är

relaterat till utvecklingssamarbete, demokratiutveckling och ekonomiskt

samarbete och integration. Att ytterligare kartlägga sambandet mellan

demokrati och säkerhet är en viktig uppgift, att öka kunskapen om

ekonomiska intressen i konfliktsituationer en annan. Att klargöra

sambandet mellan handel och konfliktförebyggande är en tredje

prioriterad uppgif, medan en fjärde är den konfliktgenererande effekten

av konkurrens om vattenresurser.

52

10.6.1 Ekonomiska agendor

För att skapa ökad förståelse för ekonomiska orsaker till och incitament

för väpnade konflikter stödjer regeringen Internationella fredsakademins,

International Peace Academys, projekt om ekonomiska agendor och

konflikter. Projektet syftar till att klarlägga och analysera hur resursbrist,

handel med diamanter och vapen och andra ekonomiska intressen

påverkar möjligheterna att förhindra att väpnade konflikter uppstår eller

sprids. Sverige verkar även för att stärka det internationella samarbetet

för kontroll av oslipade diamanter, som ofta används för att finansiera

olika aktörers vapeninköp. Vidare uppmärksammas utformandet av

finansiella och ekonomiska sanktioner. Inom departementet analyseras

för närvarande sanktionsinstrumentets möjligheter och begränsningar

med syfte att bl.a. öka efterlevnad och träffsäkerhet och förhindra

negativa humanitära konsekvenser för civilbefolkningen.

10.6.2 Handel och konfliktförebyggande

Regeringen kommer fortsatt att aktivt verka för snabba och för båda

parter gynnsamma resultat i förhandlingar om frihandelsavtal som kan

bidra till konfliktförebyggande. I sådana avtal är det viktigt att även

sektorer som handel med jordbruksprodukter, tyg och kläder

liberaliseras. Inom ramen för EU:s gemensamma yttre handelspolitik

avser regeringen verka för att EU genom olika former av stödinsatser på

ett aktivt och konstruktivt sätt bidrar till att processen för en anslutning

till WTO blir så smidig och kort som möjligt för länder som ur ett

konfliktförebyggande perspektiv har behov av en sådan.

En arbetsgrupp under ledning av handelsministern har getts i uppdrag

att utforma en samlad svensk globaliseringspolitik. Syftet är att stärka

politikens makt i den intemationaliserade ekonomin för att bättre kunna

främja globaliseringens positiva effekter och motverka de negativa, såväl

i Sverige som i världen.

Kommerskollegium har presenterat en kartläggning av sambanden

mellan handel och konfliktförebyggande. En projektgrupp med

representanter för departement, myndigheter och andra berörda aktörer

kommer att initieras för att ytterligare utveckla kunskapen om dessa

samband och utarbeta en svensk politik inom området. Huvuduppgifterna

bör bl.a. vara att föra in ett förebyggande perspektiv i EU:s

handelspolitik samt stärka samarbetet med näringslivet.

10.6.3 Vattenbrist som konfliktorsak

Brist på vatten och andra naturresurser utgör en växande orsak som

riskerar att orsaka eller utlösa väpnade konflikter. På grundval av en

nyligen framlagd inledande studie kommer Utrikesdepartementet att

utveckla en svensk strategi som klargör hur och i vilka fora vi kan driva

en konfliktförebyggande vattenpolitik. En djupgående och korrekt bild av

vattenbrist som konfliktorsak kräver att en rad tekniska, biologiska,

Skr. 2000/01:2

53

socioekonomiska och politiska perspektiv uppmärksammas. Strategin

kommer bl.a. att behandla olika samarbetsformer mellan aktörer som

delar på vattenresurser och analysera hur utvecklingssamarbetet kan

utvecklas för att förebygga och hantera vattenrelaterade konflikter.

Regeringen kommer under den närmaste framtiden att:

• Utveckla förståelsen för sambandet mellan demokrati och säkerhet.

• Stödja arbete och forskning som inriktar sig på att motverka enskilda

individers ekonomiska agendor i väpnade konflikter, t.ex. i form av

illegal handel med diamanter och lätta vapen.

• Bidra till att stärka det internationella samarbetet för ökad kontroll av

oslipade diamanter.

• Ta initiativ till en arbetsgrupp som analyserar sambandet mellan

handel och konfliktförebyggande, bl.a. genom att stärka samverkan

med näringslivet och verka för att föra in ett förebyggande perspektiv

i EU:s handelspolitik.

• Förbättra sanktionsinstrumentet för att bl.a. öka efterlevnad och

träffsäkerhet och förhindra negativa humanitära konsekvenser för

civilbefolkningen.

• Utveckla en svensk strategi som klargör hur och i vilka fora Sverige

kan bedriva en förebyggande vattenpolitik.

Skr. 2000/01:2

54

Sveriges arbete med konfliktförebyggande

Under hela 1990-talet har konfliktförebyggande varit en profilfråga i

svensk utrikespolitik och genomsyrat den säkerhetspolitiska, utvecklings-

och biståndspolitiska samt handelspolitiska verksamheten. I

regeringsförklaringen 1994 förutskickades att Sveriges insatser för

konfliktförebyggande arbete skulle komma att intensifieras. En studie om

Sveriges deltagande i internationella militära fredsfrämjande insatser

föreligger (Ds 1995:24), där slutsatserna var att betoningen i framtiden

bör läggas på att förebygga konflikter.

Konfliktförebyggande lyftes också fram i 1997, 1998 och 1999 års

utrikesdeklarationer, vilka betonar vikten av att Sverige stärker sin

kapacitet att tillsamman med andra statliga och ickestatliga aktörer arbeta

för att förebygga väpnade konflikter. Som ett led i att intensifiera arbetet

med att förebygga väpnade konflikter genomfördes

”Konfliktförebyggande - en studie” (Ds 1997:18) och dess uppföljare

”Att förebygga väpnade konflikter - ett svenskt handlingsprogram” (Ds

1999:24). Även i ”Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik” (Skr

1997/98:89) och ”Afrika i förändring - En förnyad svensk Afrikapolitik

inför 2000-talet” (Skr 1997/98:122) ges konfliktförebyggande en viktig

plats.

Sida överlämnade 1998 skrivelsen ”Strategi för konfliktförebyggande

och konflikthantering inom det humanitära biståndet”. Även Sidas

handlingsprogram ”Rättvisa och Fred”, regeringsskrivelsen Demokrati

och mänskliga rättigheter i svenskt utvecklingssamarbete” (Skr

1997/98:76) och ”Humanitärpolitiska perspektiv - om det humanitära

imperativet i politiska kriser” (1997/1998) berör det

konfliktförebyggande perspektivet.

Erfarenheter och slutsatser från dessa skrivelser och rapporter har

utgjort ett viktigt underlag och vägts in i denna skrivelse från regeringen.

Skr. 2000/01:2

55

U trikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2000

Närvarande: statsråden Hjelm-Wallén, ordförande, Thalén, Winberg,

Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Messing, Engqvist,

Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm, Bodström.

Föredragande: statsrådet Pagrotsky

Skr. 2000/01:2

Regeringen beslutar skrivelse 2000/01:2 Att förebygga väpnade

konflikter.

Eländers Gotab 60471, Stockholm 2000

56