Prop. 2000/01:4

Regeringens skrivelse

2000/01:4

Migration och asylpolitik

Skr.

2000/01:4

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 21 september 2000

Göran Persson

Maj-Inger Klingvall

(Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas den svenska migrationspolitiken mot bakgrund av

migrations- och flyktingsituationen i världen. Redovisningen avser i

huvudsak år 1999 och i vissa avseenden också utvecklingen under år

2000. Vidare redogörs för Sveriges roll i Europasamarbetet och det

internationella samarbetet i övrigt samt Sveriges migrations- och

besöksutbyte med andra länder.

1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 4

Innehållsförteckning

Skr. 2000/01:4

Förkortningar......................................................................4

Sammanfattning...................................................................5

Bakgrund...........................................................................6

1 Migration i världen............................................................................8

1.1 Krig och flyktingalstrande situationer................................8

1.2 Mi grationsströmmar..........................................................10

2 Den svenska migrationspolitiken....................................................11

2.1 Migrationspolitiska insatser..............................................11

2.1.1 Kosovo; Bosnien.............................................11

2.1.2 Vidarebosättning och andra åtgärder för

flyktingar.........................................................13

2.2 Regelverk och lagstiftning................................................14

2.2.1 Konventioner och avtal...................................14

2.2.2 Utlänningslagen..............................................16

2.2.3 Regeringens praxisgrundande beslut i enskilda

utlänningsärenden...........................................18

2.2.4 Svenska utlänningsärenden i Europadomstolen

och FN-kommittén mot tortyr (CAT).............19

2.3 Utrednings- och propositionsarbete..................................20

2.3.1 Massflykt........................................................20

2.3.2 Uppehållstillstånd vid adoption......................21

2.3.3 Utredning om specialdomstol.........................22

2.3.4 Anhöriginvandring..........................................22

2.3.5 Arbetskraftsinvandring...................................23

2.4 EU-samarbetet...................................................................23

2.4.1 Schengen.........................................................23

2.4.2 Asyl.................................................................24

2.4.3 Visering...........................................................24

2.4.4 Gränskontrollfrågor........................................25

2.4.5 Invandring.......................................................25

2.4.6 Avvisning och utvisning.................................25

2.4.7 CIREA............................................................26

2.4.8 CIREFI............................................................26

2.4.9 Högnivågruppen för asyl och migration

(HLWG)..........................................................27

2.4.10 Kollektiva utvärderingsgruppen.....................28

2.4.11 Ordförandeskapet i EU:s ministerråd.............28

2.5 Övrigt internationellt samarbete.......................................29

2.5.1 FN-organen UNHCR:s och UNRWArs

samarbete i flyktingfrågor...............................29

2.5.2 IOM.................................................................30

2.5.3 Europarådet; CAHAR.....................................30

2.5.4 OECD..............................................................31

2.5.5 Det nordiska samarbetet..................................31

2.5.6 Övrigt internationellt migrationspolitiskt

samarbete........................................................32

2.6 Förvaltningsbistånd...........................................................34

2.6.1 Övergripande mål...........................................34

2.6.2 Baltikum..........................................................34

2.6.3 Ryssland, Vitryssland, Ukraina, NIS-stater....35

2.6.4 Central- och Östeuropa...................................35

2.7 Det svenska humanitära biståndet.....................................35

3 Sveriges migrations- och besöksutbyte med andra länder..............37

3.1 In- och utvandring 1999 och första halvåret 2000............37

3.1.1 In- och utvandring av utländska medborgare . 37

3.1.2 Asylsökande och deras anhöriga....................38

3.1.3 Arbetskraftsinvandring...................................41

3.1.4 EES-avtalet.....................................................42

3.1.5 Gäststuderande, adoptioner och övrig

invandring.......................................................42

3.2 Besök i Sverige.................................................................43

4 Mottagandeavasyls0kandem.fi....................................................44

4.1 Mottagande, boende och verksamhet................................44

4.2 Vård för asylsökande m.fl.................................................45

4.3 Förvar................................................................................46

4.4 Reform- och förändringsarbete.........................................46

4.5 Barn i asylprocessen.........................................................47

4.6 Ansvar för mottagandet.....................................................48

Skr. 2000/01:4

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 2000.49

Skr. 2000/01:4

Förkortningar

CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of

Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/

Europarådets ad hoc-kommitté for asylrätt och flyktingfrågor

CIREA Centrum för utbyte av information och diskussion kring

asylfrågor

CIREFI Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor om

gränspassage och invandring

EES Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (avtal 1991 om

ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)

EG Europeiska gemenskapen

EU Europeiska unionen

FYROM Former Yugoslavian Republic of Macedonia/ Makedonien

HLWG High Level Working Group/ Högnivågruppen för asyl och

migration

ICMPD International Centre for Migration Policy Development

ICRC International Committee of the Red Cross/ Internationella

rödakorskommittén

IGC Intergovemmental Consultations on Asylum, Refugee and

Migration Policies in Europé, North America and Australia

IOM International Organization for Migration/ Internationella

migrationsorganisationen

NSHF Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor

OAU Organization of African Unity/ Organisationen för afrikansk

enhet

OCHA Office for the Coordinaton of Humanitatian Affairs/ FN:s

kontor för humanitär samordning

OECD Organization for Economic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s

flyktingkommissarie

UNICEF United Nations Children's Emergency Fund/ FN:s barnfond

UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine

Refugees in the Near East/ FN:s hjälporganisation för

palestinaflyktingar

WFP World Food Programme/ FN:s livsmedelsprogram

Sammanfattning

Skr. 2000/01:4

Skrivelsen redovisar den svenska migrationspolitiken som den bedrivits

under år 1999 och första halvåret 2000.

Regeringen och riksdagen har fastlagt migrationspolitikens inriktning.

Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar

flykting-, invandrings- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i

utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Beröringspunkter

finns också med integrationspolitiken. Migrationspolitiken syftar till att

verka för att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, att

värna asylrätten och upprätthålla den reglerade invandringen. Vidare

skall verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för

individens mänskliga rättigheter.

Den av Sverige förda migrationspolitiken skall ses mot bakgrund av

vad som sker i vår omvärld. Krig, konflikter, miljökatastrofer, dåligt

förvaltade stater, fattigdom och andra missförhållanden leder till att

människor lämnar sina länder för att söka skydd eller bättre förhållanden

i andra länder. Under 1999 uppskattades antalet migranter i världen till

150 miljoner och antalet personer som UNHCR beräknade vara i behov

av stöd var 22,2 miljoner. I Europa har oroligheterna i Kosovo ställt stora

anspråk på att finna lösningar på de flyktingsituationer som uppstod, men

även andra krishärdar har påkallat bistånd i olika former. Vidare-

bosättning i Sverige är ett av många instrument, stöd till återvändande ett

annat.

Sveriges migrationspolitik styrs av lagstiftning och regelverk, i första

hand utlänningslagen (1989:529, UtlL). Även internationella konven-

tioner som Sverige har ratificerat har betydelse. Det gäller i första hand

Genévekonventionen från 1951 samt barnkonventionen. Den senaste

förändringen i utlänningslagen trädde i kraft den 1 juli 2000 och gäller

förbättrat skydd för kvinnor i anknytningsförhållanden. Ett fortgående

utrednings- och reformarbete pågår för att utveckla asyl- och

migrationspolitiken.

Inom EU avhandlas migrationsfrågoma i rådet för rättsliga och inrikes

frågor. Under detta deltar Sverige i ett antal arbetsgrupper som behandlar

asyl, visering, gränskontrollfrågor, invandring samt avvisning och

utvisning. Arbetet går bl.a. ut på att genomföra bestämmelserna i

Amsterdamfördraget som trädde i kraft i maj 1999. Bestämmelserna skall

genomföras inom två till fem år. Sverige förbereder sig för att operativt

träda in i Schengensamarbetet under 2001. Den stora överskuggande

uppgiften under år 2000 är planeringen för ordförandeskapet i EU:s

ministerråd under första halvåret 2001.

Flyktingpolitiken består inte bara av att ta emot flyktingar i Sverige.

Däri ingår också arbete i FN och andra internationella fora för att lösa

konflikter mellan länder, arbete inom EU och annat internationellt

samarbete samt bistånd i olika former. När det gäller internationellt

samarbete står FN-organen, främst UNHCR, i fokus. Även det nordiska

samarbetet och samarbetet med staterna kring Östersjön är av stor vikt. I

det senare fallet ger Sverige stöd med förvaltningsbistånd, något som

även gäller andra stater i Öst- och Centraleuropa. Det humanitära

biståndet kanaliseras främst via FN och Sverige är bland de största

bidragsgivarna.

Till Sverige invandrade under 1999 ca 34 500 utländska medborgare

och utvandrade ca 13 500 personer vilket ger ett invandringsöverskott på

ca 21 000. Dessutom invandrade ca 15 200 svenska medborgare och

utvandrade ca 22 100. Det flesta som får uppehållstillstånd är flyktingar,

skyddsbehövande i övrigt och deras familjer. Sverige har även ett livligt

besöksutbyte med andra länder och arbetet med viseringar är en viktig

uppgift för delar av utrikesförvaltningen.

Under 1999 sökte ca 11 200 personer asyl här och blev mottagna i

Migrationsverkets regi medan deras ansökan behandlades. Ca 5 200

kunde efter positivt beslut under året flytta vidare ut i en kommun.

Mottagandet av de asylsökande, akut sjuk- och tandvård, organiserad

verksamhet samt skolgång och hälsovård för barn är en viktig del av den

svenska migrationspolitiken.

Den 1 juli 2000 ändrade Statens invandrarverk sitt namn till

Migrationsverket.

Bakgrund

Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar

personers resor och flyttning mellan stater. Den svenska

migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-,

invandrings- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-,

säkerhets-, handels- och biståndspolitiken.

Migrationspolitikens mål är

• att verka för att migration till och från vårt land kan ske i ordnade

former

• att värna asylrätten

• att upprätthålla den reglerade invandringen

• verksamheten skall präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt

för individens mänskliga rättigheter.

Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka

utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige. Invandringen

till Sverige är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de nordiska

länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land de vill samt

för medborgare i de stater som tillträtt EES-avtalet. Medlemskapet i EU

innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta mellan länderna

för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria

rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap.

Mottagandet av flyktingar i Sverige är endast ett av flera element i den

svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:

• arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra

till att internationella konflikter motverkas och löses samt att

respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls

• ekonomiskt och annat stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie),

UNRWA (FN:s hjälporgan för palestinaflyktingar), Internationella

Skr. 2000/01:4

Röda Korsrörelsen och andra organisationer som ger stöd till

flyktingar

• arbete inom EU som syftar till ökad harmonisering av politiken

• internationellt samarbete i syfte att verka for en solidarisk ansvars-

fördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga

skydd

• överföring till Sverige, i nära samarbete med UNHCR, av särskilt

utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse eller

som inte kan återvända till sitt hemland

• mottagande i Sverige också av andra skyddsbehövande än flyktingar

• ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och

därmed jämställda personer, som underlättar för dem att finna sig

tillrätta i det svenska samhället

• stöd till personer som fatt skydd i Sverige och som vill återvända till

hemlandet eller bosätta sig i tredje land.

År 1996 lade riksdagen fast att återvandringspolitiken är en del av

migrationspolitiken. Regeringen underlättar på olika sätt frivillig

återv ändring.

Beröringspunkter finns med integrationspolitiken, vars mål och

inriktning riksdagen fastslog 1997. Integrationspolitikens mål är lika

rättigheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en

samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt en

samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans

och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga

för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge

förutsättningar för individers egen försörjning och delaktighet i

samhället, att värna grundläggande demokratiska värden och verka för

kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter samt att förebygga

och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism.

Integrationspolitiken behandlas inte utförligare i denna skrivelse.

EU-samarbete

Samarbetet kring migrations- och asylpolitiska frågor inom EU omfattar

visering, asyl, invandring, gränskontroll och annan politik som gäller fri

rörlighet för personer. Som en följd av Amsterdamfördragets ikraft-

trädande den 1 maj 1999 har frågorna blivit en del av gemenskapsrätten.

En annan väsentlig följd av Amsterdamfördraget är att

Schengensamarbetet integrerats i EU. Avsikten är att Sverige skall bli

operativ medlem i detta samarbete under våren 2001. Invandrings-

politiken har således i högre grad än hittills blivit en EU-fråga.

Amsterdamfördraget erbjuder nya möjligheter för EU att utarbeta

rättsligt bindande instrument. För svensk del är det en övergripande

prioritering att dessa instrument används och att man når fram till ett

större mått av gemensam politik på området.

Vid Europeiska rådets möte i Wien i december 1998 antogs en

handlingsplan för att genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget

om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I

handlingsplanen anges prioriteringar och tidsramar för hur uppgifterna i

Skr. 2000/01:4

fördraget om fri rörlighet för personer, asyl, invandring, civilrättsligt,

polisiärt och straffrättsligt samarbete, bör genomföras och inom vilka

tidsramar. Genomförandetiden varierar mellan två och fem år från

Amsterdamfördragets ikraftträdande.

I oktober 1999 höll Europeiska rådet ett särskilt möte i Tammerfors.

Mötet ägnades helt åt samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. De

slutsatser som antogs vid mötet styr, tillsammans med Amsterdam-

fördraget och handlingsplanen från Wien, det migrations- och

asylpolitiska arbetet. För överskådlighetens skull har kommissionen

upprättat en resultattavla (score board), som inkluderar tidsramarna,

aktuellt läge, nödvändig aktivitet samt ansvarsfördelning för att

genomföra av gemensamma åtgärder inom området.

Skr. 2000/01:4

1 Migration i världen

1.1 Krig och flyktingalstrande situationer

År 1999 och första hälften av år 2000 har dominerats av nya

flyktingalstrande kriser framförallt i Kosovo, Östtimor, Tjetjenien och på

Afrikas horn. Samtidigt kvarstod under denna period flera humanitära

flyktingkriser sedan tidigare år. Det stora antalet internflyktingar har lett

till en ökad uppmärksamhet på denna grupp.

År 1999 var 22,2 miljoner människor i världen under UNHCR:s

ansvar. Av dessa hade 11,7 miljoner erkänts som flyktingar enligt

Genévekonventionen, fått humanitär eller motsvarande status eller

tillfälligt skydd och 4 miljoner räknades som internflyktingar.

Nya flyktingsituationer

I Europa orsakade konflikten i Kosovo i mars 1999 en

massflyktssituation då över 800 000 personer sökte skydd i främst

Albanien och FYROM (Makedonien). På begäran av UNHCR åtog sig

ett antal länder att evakuera flyktingar från Makedonien (det s.k.

humanitära evakueringsprogrammet, HEP). Sammanlagt fick ca 92 000

kosovoalbanska flyktingar tillfälligt skydd i ett antal länder i Europa,

samt i USA, Kanada och Australien. Efter det stora flykting-

återvändandet, som skedde redan under de första tio veckorna,

försämrades säkerhetssituationen för den icke-albanska befolkningen

(serber, romer) påtagligt. Detta har lett till att ett stort antal personer ur

dessa minoritetsgrupper flytt till andra delar av Förbundsrepubliken

Jugoslavien (FRJ). Idag finns över 200 000 internflyktingar i FRJ. Icke-

albanernas flykt står i skarp kontrast till en av grundpelarna för United

Nations Mission i Kosovo (UNMIK) att skapa förutsättningar för ett

multi-etniskt Kosovo. I Bosnien-Hercegovina och Kroatien kan en

positiv utveckling skönjas. Förutsättningarna för flyktingar att återvända

har förbättrats tack vare bl.a. nya icke-diskriminerande lagar rörande

återvändande flyktingars rättigheter. En positiv utveckling i riktning mot

normalisering har varit att flyktingar/internflyktingar i ökad utsträckning

återvänder till sina hem i områden där den egna etniska gruppen är i

minoritet.

Under de oroligheter som följde på folkomröstningen om Östtimors

självständighet i augusti 1999 fördrevs ca 75% av Östtimors befolkning

till västra Timor av pro-indonesisk milis. Efter att den multinationella

fredsstyrkan anlänt i oktober återvände tusentals östtimoreser.

Återvändandet har emellertid försenats, bl.a. på grund av att

östtimoresiska flyktingar fortsatt trakasseras av den pro-indonesiska

milisen. I juni 2000 beräknades 125 000 östtimoreser fortfarande befinna

sig i västra Timor.

De ryska truppernas intåg i delrepubliken Tjetjenien i oktober 1999

tvingade över 200 000 tjetjener på flykt, främst till grannrepubliken

Ingusjien. De humanitära hjälpinsatserna försvårades i regionen av den

mycket allvarliga säkerhetssituationen, vilket innebar att ingen

internationell personal fanns närvarande i Tjetjenien utan man tvingades

verka från grannrepublikema. Då den väpnade kampen fortgått har

återvändande till Tjetjenien skett endast i liten omfattning. I slutet av juni

2000 fanns fortfarande cirka 200 000 internflyktingar kvar i Ingusjien.

Upptrappningen av konflikten mellan Etiopien och Eritrea under

våren 2000 har lett till att ca 100 000 eritreanska flyktingar sökt skydd i

Sudan, Djibouti och Yemen samt att uppskattningsvis en miljon

eritreaner är på flykt inom landet. Dessutom har UNHCR:s planerade

repatriering av 160 000 eritreanska flyktingar, som befunnit sig i Sudan

sedan tre decennier, fått skjutas på framtiden. Insatserna i regionen

skiftade således från att ha varit inriktade på repatriering till att försöka

hantera en ny massflyktssituation.

Äldre flyktingsituationer

Vid sidan av de nya flyktingkrisema fortgick, mer eller mindre i det

tysta, kriser sedan tidigare år. I den afrikanska Stora sjöregionen fortsatte

stridigheterna trots undertecknandet av Lusaka-avtalet i juli 1999.

Striderna resulterade i att ytterligare 136 000 personer flydde från DR

Kongo till grannländerna. Totalt uppskattas två miljoner människor vara

på flykt i regionen. Tanzania är ett av världens största

flyktingmottagarländer, för närvarande finns i landet över en halv miljon

flyktingar, huvudsakligen från Burundi. I Angola pågår en av Afrikas

värsta humanitära kriser; mellan 2,5 och 4 miljoner människor är på flykt

inom landet. En majoritet av dessa saknar tillgång till fysiskt skydd, mat

och rent vatten. I Vdstafrika förblev situationen instabil trots det

vapenstillestånd som infördes i maj 1999 i Sierra Leone. I Guinea och

Liberia finns drygt 450 000 flyktingar från Sierra Leone och

uppblossande oroligheter i maj 2000 uppskattas ha orsakat 150 000 nya

internflyktingar i Sierra Leone.

I Mellanöstern är främst Irak både ett flyktingmottagar- och

flyktingproducerande land. I Irak finns uppskattningsvis 104 000

flyktingar, varav merparten är palestinier och iranier. Samtidigt befinner

Skr. 2000/01:4

sig ca 700 000 irakiska medborgare i Iran, Turkiet, Jordanien och i andra

länder i regionen. Drygt 32 000 irakier sökte asyl i Europa under 1999.

I Afghanistan fortsatte strider mellan talibanregimen och

nordalliansen, vilket orsakade nya flyktingströmmar på uppskattningsvis

90 000 personer. Konflikten i Afghanistan har gjort grannländerna till

stora flyktingmottagarländer. I Iran och Pakistan finns för närvarande 1,4

respektive 1,2 miljoner afghanska flyktingar. Även i Sri Lanka uppstod

nya flyktingrörelser på grund av konflikten mellan regeringen och den

tamilska gerillan LTTE. Uppskattningsvis 600 000 personer i Vanni-

regionen påverkas av den pågående konflikten.

I Colombia har situationen för ca 800 000 internflyktingar förvärrats

under det senaste året. Intemflyktingsituationen är den värsta utanför

Afrika och det faktum att tusentals colombianska flyktingar tog sig över

gränserna till Venezuela och Panama under 1999 har skapat farhågor för

att gränsöverskridande flyktingrörelser kommer att öka i framtiden.

1.2 Migrationsströmmar

År 1999 uppskattades antalet internationella migranter i världen till 150

miljoner. Detta räknas som det största antalet någonsin. Uttryckt på ett

annat sätt lever 2,5% av världens befolkning på 6 miljarder utanför det

land där de är medborgare. En person av 40 är internationell migrant

enligt definitionen att en internationell migrant är en person som levt ett

år eller längre i ett annat land än det i vilket han eller hon är medborgare.

Få länder är isolerade utan de flesta länder i världen är utvandrings-,

invandrings- eller transitländer. Många länder kännetecknas samtidigt av

alla tre formerna av migration. Internationell migration omfattar

asylsökande och flyktingar, arbetskraftsmigranter, studenter,

familjemedlemmar till andra migranter, adopterade m.fl.

En betydande del av den internationella migrationen utgörs av

asylsökande. Globalt sett är dock de asylsökande en relativt begränsad

del av all internationell migration, men i de europeiska länderna har en

stor del av uppmärksamheten fokuserats kring denna grupp.

Under första kvartalet 2000 registrerades ca 111 600 asylsökande i

EU-länderna samt Schweiz (exklusive Spanien, Italien, Grekland,

Portugal och Luxemburg). Samtidigt kom 140 000 asylsökande till USA,

Kanada och Australien. Som jämförelse kom 107 300 till de europeiska

länderna (inklusive Spanien och Italien) under samma period 1999. De

största grupperna asylsökande i de europeiska länderna har kommit från

Förbundsrepubliken Jugoslavien, Irak och Turkiet. Statistiken inom

området är bristfällig vilket försvårar jämförelser.

Problemen med oreglerad migration förefaller ha ökat under det

senaste året i Europa men även på andra håll i världen. Detta trots att de

flesta europeiska länder intensifierat åtgärderna mot organiserad

brottslighet, som i stor utsträckning tenderar att stå bakom sådan

migration. Migrationströmmar av detta slag har varit märkbara, bl.a. från

Kina, såväl i Europa som i Kanada och USA.

Skr. 2000/01:4

10

2 Den svenska migrationspolitiken

Skr. 2000/01:4

2.1 Migrationspolitiska insatser

2.1.1 Kosovo; Bosnien

Risken för en våldsam urladdning av konflikterna kring

Kosovoprovinsen i Förbundsrepubliken Jugoslavien kunde ses under

nästan hela 90-talet. Sverige försökte verka konfliktförebyggande bl.a.

genom insatser för att stärka det civila samhället i provinsen på en multi-

etnisk grund. Den svenska regeringen förespråkade också en gemensam

beredskap inom bl.a. EU för eventuella flyktingströmmar under den

närmaste perioden fram till massflyktens början i mars 1999 .

Massflykten blev en stor utmaning för det internationella samfundet

att hantera. För att underlätta så stort framtida återvändande som möjligt

omhändertogs det stora flertalet flyktingar i närområdet i avvaktan på

möjlighet att återvända. Det svenska stödet till bl.a. UNHCR, som kunde

användas flexibelt, liksom övriga särskilda insatser Sverige därutöver

gjorde, bidrog till att flyktingmottagandet i stort blev framgångsrikt.

Sverige deltog också vid massflyktens inledande vid överläggningar

inom EU för att finna ett gemensamt förhållningssätt rörande

flyktingarna. Sverige svarade snabbt positivt på det vädjande om

överföring från FYROM (Makedonien) för tillfälligt skydd, som gjordes

av UNHCR inom ramen för det tidigare nämnda humanitära

evakueringsprogrammet. Till Sverige evakuerades efter uttagningar av

dåvarande Invandrarverket på plats i FYROM 3 865 personer, inklusive

55 av medicinska skäl och 10 anhöriga till dessa personer.

Invandrarverket gjorde även en av UNHCR uppskattad insats genom att

ställa personal till organisationens förfogande för registreringsarbete

m.m. bland flyktingarna och därigenom påskynda evakueringen.

Med tidigare asylsökande från Kosovo jämte 3 850 personer som

evakuerats från FYROM kom ca 7 000 personer, huvudsakligen av

albansk etnicitet, att få tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den

förordning (1999:209) som regeringen utfärdade med stöd av

bemyndigandet i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (se avsnitt 2.2.2.).

De som återvände frivilligt kunde i enlighet med en av regeringen

utfärdad förordning erhålla ett bidrag om 5 000 kronor per person, högst

30 000 per familj. Förordningen var tidsbegränsad till den 31 maj 2000.1

augusti 2000 hade 2 650 personer med tillfälligt skydd återvänt och 3 479

erhållit återvandringsbidrag. 129 personer har emellertid återvänt till

Sverige igen och sökt asyl här. Det stora flertalet av dem som frivilligt

återvänt till Kosovo är personer som evakuerades till Sverige från

Makedonien.

Bland de 3 850 evakuerade från Makedonien hade i augusti 2000 efter

ansökan om asyl beslut fattats för 1 435 personer. Av dem har 580 fått

11

permanent uppehållstilltillstånd och 400 avslag medan 140 ansökningar

avskrivits. Av övriga, som själva tagit sig till Sverige som asylsökande

och som i de flesta fall fanns här innan kriget bröt ut, gavs 501 personer

permanent uppehållstillstånd och 30 avslagsbeslut meddelades. Endast ett

fåtal personer som utvisats på grund av brott hade i augusti 2000

tvångsvis återsänts till Kosovo.

Sverige ger ett mycket omfattande stöd till FN-insatsen i Kosovo,

både ekonomiskt, personellt och på andra sätt. Den NATO-ledda Kfor-

styrkan, som Sverige deltar i, är för närvarande nödvändig som skydd för

de icke-albaner som stannat kvar i Kosovo och för att förebygga att även

dessa måste fly provinsen. Svenskar har också viktiga uppgifter inom

FN-administrationen (UNMIK) som svarar för att återupprätta centrala

samhällsfunktioner och skapa förutsättningar för samverkan mellan

befolkningsgruppern. Ett mål är enligt svensk uppfattning att Kosovo blir

säkert för alla dess invånare oavsett etnisk eller politisk tillhörighet, att

den etniska diskrimineringen upphör och att reella möjligheter snarast

skall skapas för även alla icke-albaner att återvända till sina hemorter i

provinsen.

Bosnien

När kriget bröt ut i Bosnien flydde många till bl.a. Sverige. Drygt 60 000

bosnier fick permanent uppehållstillstånd här. De kunde alltså välja om

de ville stanna i Sverige eller återvända när situationen så medgav. Fler

än 15 000 har redan erhållit svenskt medborgarskap och ca drygt 1 700

har återvänt. Ett huvudelement, förutom att ge dem skydd som är i behov

av det, i Sveriges bosnienpolitik är att ge stöd för återuppbyggnaden av

Bosnien för att så många som möjligt av dem som tvingats lämna sina

hem någon gång ska kunna återvända om man så önskar. Därför ges stöd

åt återvandringen genom bl.a. återuppbyggnad, stöd till det civila

samhället, individuella återvändarbidrag och olika återvandrings-

främjande projekt, t.ex. utbildning, småföretagsstöd, besöksresor etc.

Under de senaste fem åren har Sverige givit bistånd motsvarande nästan

500 miljoner kronor för framför allt infrastrukturelit stöd.

Trots att förhållandena har förbättrats i Bosnien kommer fortfarande

asylsökanden till Sverige. Under år 2000 kom 928 asylsökande från

Bosnien.

En av UNHCR beställd undersökning med över 3 000 internflyktingar

och flyktingar har visat att mer än 61% önskar återvända till sina hem.

Bosniaker och kroater visade sig mer angelägna att återvända hem än

bosniska serber. Återvändandet under 1999 gick emellertid i praktiken

mindre bra. Efter de drygt fyra år som gått efter Daytonavtalets

undertecknande fanns i början av år 2000 fortfarande, enligt UNHCR,

400 000 flyktingar utanför Bosnien och 840 000 internflyktingar på andra

orter än sina hemorter. Totalt uppgick det sammanlagda

flyktingåtervändandet från exilländerna under 1996-1999 till drygt

625 500 personer. Därav återvände till minoritetsområden, främst i

Federationen, 109 000 och till majoritetsområden 516 500. Av

Skr. 2000/01:4

12

internflyktingarna har dessutom 260 000 återvänt till sina hemorter,

främst i majoritetsområden.

Under första delen av 2000 har ett genombrott ägt rum vad gäller

återvändande. UNHCR räknar med att fem gånger så många då återvände

till sina hem i Bosnien som under motsvarande tid föregående år. Till

områden där de återvändande tillhör minoriteten, har ca 20 000 återvänt

totalt, varav till Republika Srpska 7 300. Dessa har registrerats av

UNHCR, som uppskattar spontana återvändande till många fler. En

normalisering har tillåtit att många bosniaker, som är i minoritet i Srpska,

kunnat återvända till sina hem där, även på orter dit återvändande endast

för ett år sedan ansågs omöjligt, därför att kriget varit särskilt brutalt just

där.

Förutom förstörda och av andra flyktingar ockuperade bostäder är det

största hindret för minoritetsåtervändande enligt UNHCR fortfarande

politisk och administrativ obstruktion på lokal nivå. Att man nu ändå ser

ljusare på läget i Bosnien anses främst bero på effekterna av Höge

Representantens introducerade egendomslagstiftning, som bl.a. kräver att

ockupanter av flyende personers egendom vräks av de lokala

myndigheterna, som för dessa måste anskaffa alternativa bostäder. I

Sarajevo vräktes under sommaren 2000 sålunda ca 50 per vecka. Dubbel

bosättning får heller inte förekomma, nämligen att någon som bor i sitt

eget hus samtidigt förfogar över flyktingars bostäder. Höge

Representantens inrättande av PLIP (Property Law Implementation

Program) samt avlägsnande av obstruerande lokala politiker har även

haft stor betydelse i sammanhanget.

Även den regionala återvandringen har numera skjutit fart. Främst är

det serber från Kroatien som kunnat återvända hem. Den nya regeringen

och presidenten i Kroatien och allmänna val har möjliggjort denna

positiva utveckling. Det finns emellertid ännu ca 40 000 kroatiska serber

i Republika Srpska, varför det fortfarande erfordras att praktiska åtgärder

vidtas på kroatisk sida, bl.a. avskaffande av administrativa hinder för

återvändande och samordning med Bosnien av egendomslagstiftningen.

2.1.2 Vidarebosättning och andra åtgärder för flyktingar

Sverige har sedan år 1950 genom organiserad överföring tagit emot ett

antal flyktingar, ofta kallade kvotflyktingar. Resurserna till detta är inte

begränsade till att användas för flyktingar i ordets legala bemärkelse. De

kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara

men som ännu inte lämnat sitt land. Migrationsverket ansvarar för

vidarebosättning av flyktingar i Sverige huvudsakligen i samverkan med

UNHCR och IOM. Riktlinjer för vidarebosättning ges av regeringen. När

det gäller inriktning samråder de nordiska regeringarna regelmässigt

inom ramen för den nordiska samråds gruppen i flyktingfrågor (NSHF).

Under budgetåren 1999 och 2000 har riksdagen anvisat medel

motsvarande kostnaderna för 1 840 vidarebosatta flyktingar per år.

Medlen har kunnat användas med viss flexibilitet. År 1999 har

anslagsmedel använts för att möjliggöra en överföring av 3 865

Skr. 2000/01:4

13

medborgare i Jugoslavien som fördrivits från provinsen Kosovo och som

haft behov av tillfälligt skydd i Sverige. Vidare har 5 miljoner kronor år

1999 och 10 miljoner kronor år 2000 avsatts för medicinska insatser

såväl i Sverige som i Bosnien-Hercegovinas närområde för medborgare i

Bosnien-Hercegovina. Medlen har även använts för samverkan mellan

svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. Jugoslavien.

Innevarande år disponeras avsatta medel även för medicinska insatser i

provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Verksamheten sker

i samarbete med bl.a. UNHCR och IOM.

År 1998 avsattes 2,6 miljoner till Migrationsverkets disposition för

regionala lösningar för speciellt utsatta personer i Colombia. Insatserna

som huvudsakligen skulle genomföras under år 1999 skulle ske i samråd

med UNHCR, enskilda organisationer och svenska ambassaden i Bogota.

På grund av vissa initiala problem pågår projektet även under år 2000.

Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR

administrerar (UNHCR:s Trust Fund for Enhancing Resettlement

Activities). Syftet med fonden är att bredda kretsen av länder som tar

emot vidarebosatta. Fonden bildades år 1997 och skall vara ett

försöksprojekt under tre år. Projektet kommer att utvärderas under hösten

2000.

Under år 1999 överfördes 527 personer till Sverige, huvudsakligen

flyktingar från Iran och Irak. Under första halvåret 2000 har 176 personer

överförts till Sverige. Dessa kommer främst från Iran, Irak, Senegal,

Bosnien och Kroatien. Anledningen till att så få personer hittills har

överförts till Sverige är främst att många personer som tagits ut från

norra Irak och Iran ännu inte erhållit utresetillstånd.

Anhöriga till flyktingar

Anhöriga, dvs. make/maka och ogifta barn under 18 år, räknas som

vidarebosatta om de kommer till Sverige i nära anslutning till flyktingens

överförande. Resan hit anordnas genom IOM eller svensk

utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning

kan Migrationsverket ge ett behovsprövat bidrag, om det är fråga om

familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen

(1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till

Sverige.

2.2 Regelverk och lagstiftning

Skr. 2000/01:4

2.2.1 Konventioner och avtal

I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella

instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting-

och invandringspolitik.

FN-konventionen från år 1951 angående flyktingars rättsliga ställning,

den s.k. Genévekonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest

14

betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention

som vår svenska lagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplette-

rades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning,

det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att

stater förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning

till händelser som inträffat före den 1 januari 1951 och som regel utan

dess geografiska begränsning till Europa.

Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall

anses som flykting och föreskriver förbud mot avvisning eller utvisning

av flyktingar till ett land där de riskerar förföljelse eller till ett land där de

inte åtnjuter trygghet mot att bli sända till ett land där de riskerar

förföljelse. Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en

flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller

vissa sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare

anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.

I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person

som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin

ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk

åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på

grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd".

Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna.

Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för

förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter.

Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte generellt personer som

flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt

våld. I ett par regioner finns särskilda överenskommelser med ett något

vidare flyktingbegrepp.

OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flykting-

problemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre

aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt

stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har

sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att

söka tillflykt på annan plats utanför sagda land".

För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den

deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då

överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har

flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av

allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar

av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt

stört den allmänna ordningen".

Såvitt gäller Asien har flera viktiga länder inte ratificerat

Genévekonventionen men har trots detta gett skydd åt flyktingar.

UNHCR: s exekutivkommitté har - med stöd av första asylländer i

Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i varje

fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis

avvisning och återsändande från dessa länder inte skall ske. OECD-

statema har inte gemensamt förbundit sig till en vidare flyktingdefinition

än Genévekonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina

nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehålls-tillstånd som i

Skr. 2000/01:4

15

vissa avseenden är generösare än Genévekonventionens. Detta gäller för

Sverige.

Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av bl.a.

resolutioner från FN:s generalförsamling, kommit att utvidgas utöver det

ursprungliga mandatet. Av de drygt 22 miljoner människor som UNHCR

gav skydd och hjälp år 1999 utgjorde flyktingarna drygt hälften medan

återstoden bestod av internflyktingar, återvändande samt andra som

drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att

flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats.

Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på

flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s

exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om

kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. I samband med att

flyktingkonventionen år 2001 har funnits i femtio år har UNHCR inlett

konsultationer i syfte att bekräfta konventionens roll som grundpelare för

den internationella flyktingrätten.

Efter Maastrichtsfördragets ikraftträdande år 1993 har man inom EU

fattat ett betydande antal beslut på invandrings- och asylområdet. Främst

rör det sig om resolutioner och rekommendationer, ofta med uttryckliga

referenser till nationell lagstiftning, s.k. soft law. Besluten rör bl.a.

harmoniserad tolkning av Genévekonventionens flyktingbegrepp,

minimigarantier för asylsökande, tredjelandsmedborgares möjligheter att

resa in och vistas i EU samt ansvarsfördelning och olika åtgärder för att

bekämpa olaglig invandring. I samarbetet mellan EU-stater märks vidare

särskilt Dublinkonventionen, som undertecknades år 1990, men trädde i

kraft först under hösten 1997. Som en följd av Amsterdamfördragets

ikraftträdande den 1 maj 1999 har frågorna blivit en del av

gemenskapsrätten.

2.2.2 Utlänningslagen

Skr. 2000/01:4

Asyl och skyddsbehövande

Den lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1997 innebar tämligen

omfattande förändringar i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de

bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha principiell rätt

till skydd i Sverige.

Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand

personer som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års Genévekonvention.

Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är

förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas

ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i

utlänningslagen stämmer överens med konventionsdefinitionen. I

3 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs att med en flykting avses "en

utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i

därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin

ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av

16

sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av

sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller

oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om

dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som

flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen

befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin

vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin

fruktan inte vill återvända dit.

Som skyddsbehövande enligt nedanstående grunder anses även en

person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig

utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort,

under forutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte

vill återvända dit.

Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att fa

skydd i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra

skäl än av flyktinggrundande orsaker och som

• känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med

kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning,

• på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på

grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

• på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan

för förföljelse.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under

högst två år. Regeringen har i 2 kap. 4a § utlänningslagen bemyndigats

att i en förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett

återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas med högst två år.

Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och

internationella organisationer om fördelning av ansvar för att ge de

drabbade stöd och skydd.

Med stöd av det nyssnämnda bemyndigandet beslutade regeringen den

15 april 1999 om en förordning (1999:209) om tidsbegränsade uppehålls-

tillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen skulle

medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien, som kom från provinsen

Kosovo och som inte kunde återvända dit på grund av förhållandena där,

anses ha behov av tillfälligt skydd. Under förutsättning att personerna

hade behov av skydd i Sverige fick de beviljas ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd. I förordningen angavs vidare att den första

tillståndsperioden skulle vara 11 månader. Förordningen trädde i kraft

den 29 april 1999. Samtidigt som den trädde i kraft genomfördes också

en ändring i utlänningsförordningen (1989:547) som innebar att den som

beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd av detta slag inte behövde ha

pass vid vistelse i Sverige.

Mot bakgrund av det ändrade läget i provinsen Kosovo beslutade

regeringen den 23 juni 1999 om den s.k. Kosovoförordningen. Dessa

Skr. 2000/01:4

17

trädde i kraft den 15 juli 1999 och innebar dels att den första Skr. 2000/01:4

tillståndsperioden skulle vara längst till och med den 30 april 2000, dels

att förordningen i sin helhet skulle upphöra att gälla sistnämnda datum.

Samma dag beslutades också en särskild förordning om bidrag till

medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som kom från provinsen

Kosovo och som ville återvända dit. Den innebar att bidrag fick lämnas

med högst 5 000 kronor för varje person som ville återvända, dock med

högst 30 000 kronor per familj. Bidrag fick även lämnas för vissa

resekostnader. Förordningen upphörde att gälla vid utgången av maj

2000.

Förändringar i utlänningslagen

Genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft 1 juli 2000 (SFS

2000:292) har skyddet för kvinnor i anknytningsärenden förbättrats.

Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet

upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om

sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller för handlingar som

innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnet frihet eller frid.

Uppehållstillstånd skall kunna nekas trots att förhållandet framstår som

seriöst, om det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas

för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet.

2.2.3 Regeringens praxisgrundande beslut i enskilda

utlänningsärenden

När Migrationsverket eller Utlänningsnämnden önskar regeringens

vägledning i en problemställning rörande tillståndsgivning kan de lämna

över enskilda ärenden som innehåller problemställningen till regeringen

för beslut. Dessa beslut är sedan vägledande för myndigheternas

beslutsfattande. Däremot kan inte regeringen begära att få fatta beslut

eller påverka enskilda ärenden. Regeringen har fram till juni 2000 fattat

vägledande beslut i följande enskilda ärenden under den aktuella

perioden.

Genom beslut i tre ärenden den 31 maj 2000 redovisade regeringen sin

syn på frågan om för hur lång tid uppehållstillstånd skall ges när personer

som har haft uppehållstillstånd enligt EES-avtalet söker förlängning av

sina tillstånd. Det var Migrationsverket som hade överlämnat tre ärenden

för att fa vägledning. I två av ärendena handlade det om arbetstagare. Det

tredje ärendet rörde en pensionär som inte tidigare arbetat i Sverige. Alla

hade haft femåriga uppehållstillstånd enligt EES-avtalet för respektive

kategori och hade sökt förlängning av tillstånden. I besluten konstaterade

regeringen att det avgörande är vilket slags uppehållstillstånd personen i

fråga hade ansökt om vid förlängningsansökan. Om permanent uppe-

hållstillstånd sökts skall i normalfallet permanent uppehållstillstånd

beviljas vid förlängningen. Om däremot ett nytt femårigt tidsbegränsat

uppehållstillstånd sökts skall ett sådant tillstånd beviljas. Undantag kan

18

göras med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, t.ex. om personen i

fråga har begått allvarliga brott.

Den 29 juni 2000 meddelade regeringen beslut i ett ärende som gällde

tillämpningen av Dublinkonventionen. Enligt Dublinkonventionen skall

en asylsökande som huvudregel få sin asylansökan prövad i det första

EU-land där han eller hon reser in. Ärendet gällde en familj bestående av

bosniska muslimer som före ankomsten till Sverige vistats lång tid som

asylsökande i Tyskland under 1990-talet. Familjen kom från en ort i

Bosnien-Hercegovina i vilken serber var i majoritet vid tidpunkten för

regeringens beslut. Regeringen konstaterade att Sverige och Tyskland

hade olika praxis i förhållande till medborgare från Bosnien-

Hercegovina. Tyskland hade accepterat att ta emot familjen i enlighet

med Dublinkonventionen. Regeringen fann att familjen skulle kunna få

sin sak prövad i Tyskland och att det rent flyktingrättsligt inte fanns

något hinder mot att sända dem dit. När det gällde skyddsbehov i

förhållande till Bosnien-Hercegovina generellt sett konstaterade

regeringen att tidigare praxis skulle ligga fast, bl.a. när det gällde att

återsändande kunde ske till områden där den egna etniska gruppen var i

majoritet. Regeringen ansåg därutöver att bosniska asylsökande numera

kan finna en fristad i stora delar av Bosnien-Hercegovina och att det i

dessa fall inte längre finns grund för att bevilja flyktingstatus enligt 1951

års Genévekonvention. Med hänsyn tagen till UNHCR:s uppfattning om

att ett återsändande i vissa fall kan försvåra genomförandet av

Daytonavtalet och att en bedömning får göras i varje enskilt fall av

normaliseringsprocessen på respektive ort, fanns det dock skäl att bevilja

uppehållstillstånd. Normaliseringsprocessen innefattar såväl att ett

återflyttande av fördrivna har kommit igång som att en demokratisering

och normalisering har skett av samhällsfunktionerna, rättsväsendet,

polisväsendet etc. Beslutet i ärendet blev att familjen inte avvisades till

Tyskland i enlighet med Dublinkonventionen utan beviljades permanent

uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl.

2.2.4 Svenska utlänningsärenden i Europadomstolen och FN-

kommittén mot tortyr (CAT)

Sedan slutet av 1980-talet har ett antal klagomål mot Sverige anförts till

Europakommissionen i Strasbourg av utlänningar som nekats

uppehållstillstånd här i landet. Sverige har i detta sammanhang accepterat

den internationella klagorätten. Kommissionen ersattes den 1 november

1998 av Europadomstolen. Sedan mitten av 1990-talet har liknande

klagomål även anförts till FN-kommittén mot tortyr i Geneve. I

klagomålen anförs ofta att utlänningen, om han eller hon återsänds till sitt

hemland, kommer att utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning. Sådan behandling är förbjuden

enligt artikel 3 i Europakonventionen och artikel 3 i FN:s konvention mot

tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling. I den svenska

utlänningslagen finns ett absolut förbud mot att avvisa eller utvisa en

Skr. 2000/01:4

19

person som riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr eller att utsättas

för annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Den

som riskerar sådan behandling skall beviljas uppehållstillstånd här i

landet som skyddsbehövande.

Ärenden där tortyr åberopas är ofta svåra att utreda och innefattar

komplicerade frågor om bevisvärdering. Som exempel kan nämnas att

den som har blivit torterad kan ha svårt för att sakligt redogöra för vad

han eller hon har varit utsatt för. Inte sällan finns den bevisning som

åberopas i ärendet i ett annat land.

Tortyrkommittén har hittills prövat 14 ärenden i sak avseende

klagomål mot Sverige. Kommittén har uttalat kritik mot Sverige i sju

ärenden. I lika många ärenden har kommittén funnit att kritik inte kan

riktas mot Sverige. Sju ärenden har avgjorts utan sakprövning. För

närvarande finns det tre öppna ärenden som rör Sverige i kommittén.

Sverige har hittills inte fällts i Europadomstolen i något ärende avseende

artikel 3 i Europakonventionen.

En förutsättning för att Europadomstolen eller Tortyrkommittén skall

kunna kritisera ett land, t.ex. Sverige, är att landet har accepterat att

enskilda personer kan anföra klagomål hos organet. Många länder har

inte accepterat den individuella klagorätten. I flera länder med en

utvecklad rättsordning och en rättssäker asylprocess ökar antalet ärenden

som förs till internationella övervakningsorgan som har rätt att pröva

klagomål från enskilda, i huvudsak FN:s tortyrkommitté. Detta kan ses

som en naturlig följd av att förutsättningarna för att juridiskt driva en sak

vidare genom stöd av aktiva juridiska ombud är större i dessa länder.

Länder som har eller har haft fler individuella ärenden i CAT-kommittén

är t.ex. Frankrike, Schweiz och Kanada.

Sverige fäster stor vikt vid rätten för enskilda att klaga hos

internationella övervakningsorgan. Det görs en noggrann analys av varje

ärende där kritik har uttalats mot Sverige och på olika sätt förbättras

rutinerna för handläggning av asylärenden. Sverige rättar sig alltid efter

beslut som fattas av Europadomstolen och Tortyrkommittén. Ingen

avvisning har skett i de fall där Sverige har kritiserats.

2.3 Utrednings- och propositionsarbete

Skr. 2000/01:4

2.3.1 Massflykt

Behovet av att kunna ta emot stora mängder människor som tvingats fly

undan krig eller naturkatastrofer aktualiserades särskilt i samband med

krisen i Kosovo under slutet av 1990-talet. Inom EU pågår beredningen

av ett direktiv om tillfälligt skydd vid massiv inströmning av fördrivna

personer som behöver internationellt skydd. Europeiska kommissionens

förslag (8871/00, Asile 26, KOM(2000)303) i frågan lämnades under

våren 2000. Den svenska regeringen har under en lång tid strävat efter en

20

reglering av frågan, innefattande spörsmål om sociala förmåner m.m.

Frågan var utestående när ändringarna i utlänningslagen gjordes 1997.

I januari 2000 lämnade regeringen en proposition Utlänningar i en

massflyktssituation, sociala förmåner m.m. (1999/2000:83; återkallelse

av proposition 1999/2000:42) till riksdagen. När propositionen

behandlades i socialförsäkringsutskottet gick det inte att samla en bred

majoritet bakom förslaget. Det ledde till att regeringen i mars 2000

återkallade propositionen. Regeringen har därefter fört samtal med

UNHCR, samtliga riksdagspartier och enskilda organisationer i frågan

och avser att bereda frågan vidare.

2.3.2 Uppehållstillstånd vid adoption

I oktober 1999 tillsattes en utredning som fick till uppdrag att ta ställning

till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid

bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och

även ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas.

Även vissa likartade frågor som rör adoption av barn ingick i uppdraget.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om uppehållstillstånd vid

adoption, överlämnade i början av maj 2000 betänkandet

Uppehållstillstånd för adopterade (SOU 2000:32). Ärendet bereds för

närvarande inom Regeringskansliet.

Enligt nuvarande ordning beviljas såväl vuxna som underåriga

adopterade uppehållstillstånd på grund av anknytning till sina föräldrar

om de uppfyller de i utlänningslagen angivna kraven på tidigare

sammanboende. När de kraven inte är uppfyllda prövas ärendet om

uppehållstillstånd enligt en bestämmelse som anger att uppehållstillstånd

far ges om en person har särskild anknytning till Sverige. När det gäller

vuxna barn, såväl biologiska som adopterade, är det inte ovanligt att de

inte uppfyller lagens krav på tidigare hushållsgemenskap. En ingående

prövning görs då av om kravet på särskild anknytning till Sverige är

uppfyllt. Andra underåriga än de som nyligen adopterats har oftast

tidigare varit hemmavarande barn till de i Sverige bosatta föräldrarna och

beviljas på denna grund uppehållstillstånd. I praxis anses i regel

underåriga adopterade redan genom adoptionsbeslutet ha sådan särskild

anknytning till Sverige som krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis när det gäller den rättsliga

regleringen att utlänningslagstiftningen bättre anpassas till de

adopterades situation. När det gäller adopterade som är 18 år eller äldre

skall även i fortsättningen uppehållstillstånd beviljas på grund av att det

finns en särskild anknytning till Sverige. Utredningen föreslår dock ett

förtydligande så att det direkt av utlänningslagen framgår att med

särskild anknytning till Sverige avses såväl släktanknytning som annan

särskild anknytning. På det sättet omfattas vuxna adopterade som inte

tidigare haft hushållsgemenskap med sina adoptivföräldrar på ett tydligt

sätt av bestämmelsen. Såvitt gäller adopterade underåriga föreslår

utredningen att en särskild bestämmelse förs in i utlänningslagen där

underåriga adopterades principiella rätt till uppehållstillstånd framgår.

Skr. 2000/01:4

21

I betänkandet behandlas också frågan om adoptioners rättsverkningar i

uppehållstillståndsrättsligt hänseende. Där slås fast att den

familjeanknytning som uppkommit genom ett adoptionsbeslut som

meddelats av svensk domstol alltid skall godtas av utlännings-

myndigheterna. Beträffande utländska adoptionsbeslut, som gäller i

Sverige i enlighet med lagen om internationella rättsförhållanden rörande

adoption, finns det enligt nuvarande ordning utrymme att i ett ärende om

uppehållstillstånd beakta om adoptionen kommit till stånd huvudsakligen

for att den adopterade skall få en förmånligare ställning i ärendet, och att

i ett sådant fall frånkänna adoptionen verkan. Utredningen anser att det

även fortsättningsvis finns ett behov av ett sådant utrymme.

Utredningen föreslår vidare att svenska domstolar som handlägger

adoptionsärenden regelmässigt skall inhämta yttrande från Migrations-

verket när adoptionen avser en utomnordisk medborgare som är tolv år

eller däröver, om yttrandet inte är uppenbart obehövligt. Slutligen lämnar

utredningen förslag till en förbättrad information om lagstiftningen

eftersom brister i detta avseende kan leda till rättsförluster för den

enskilde.

2.3.3 Utredning om specialdomstol

Arbetet med en ny instans- och processordning inom utlännings- och

medborgarskapslagstiftningens område har fortsatt. Den parlamentariska

kommitté som utrett frågan, NIPU (Nämnden för ny instans- och

processordning i utlänningsärenden), presenterade i februari 1999

betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). NIPU

föreslog bl.a. att Migrationsverket skulle fatta beslut i första instans med

länsrätt och kammarrätt som överinstanser. Efter remissbehandling av

NIPU:s betänkande fann regeringen att ekonomiska beräkningar för den

lösning som NIPU föreslagit samt ett alternativ med specialdomstol

skulle utredas närmare. I juni 2000 redovisade den interdepartementala

arbetsgrupp som tillsatts för ändamålet sitt arbete, En specialdomstol för

utlänningsärenden (Ds 2000:45). Sommaren 2000 har arbetsgruppens

departementspromemoria gått ut på remiss.

2.3.4 Anhöriginvandring

Reglerna om anhöriginvandringen ändrades 1997. De anhöriga som

beviljas uppehållstillstånd är make/maka eller sambo, ogifta barn till

anknytningspersonen i Sverige som är yngre än 18 år och som är eller har

varit hemmavarande, annan nära anhörig som ingått i samma hushåll som

anknytningspersonen och de som annars har särskild anknytning till

Sverige. Ändringen innebar en viss inskränkning i rätten till

uppehållstillstånd särskilt for äldre anhöriga.

I maj 2000 antog regeringen direktiv (dir. 2000:36) till en kommitté

som skall utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring. I

direktiven anförs bl.a. att tillräcklig tid nu har förflutit från

regeländringen för att det skall göras en utvärdering av de nya reglerna

Skr. 2000/01:4

22

och deras tillämpning. Kommittén skall vidare överväga om den s.k.

seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. Mot

bakgrund av den gjorda utvärderingen och med beaktande av

rättsutvecklingen inom EU skall kommittén överväga om

utlänningslagens nuvarande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta

sig i Sverige behöver ändras, särskilt med hänsyn till äldre personer med

samtliga nära släktingar här i landet, s.k. "sista länken"-fall. Kommittén

skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 mars 2001.

2.3.5 Arbetskraftsinvandring

Migrationsverket har på regeringens uppdrag i en rapport i slutet av maj

2000 redovisat sitt arbete rörande arbetskraftsinvandringen till Sverige

(UD2000/663/MAP). I rapporten beskrivs regelverket och praxis på

området och vilka kriterier som är av betydelse för ärendekategorin.

Dessutom redogörs för Migrationsverkets överväganden liksom den

arbetsmarknadsprövning som utförs av arbetsmarknadsverket. I

rapporten anges att Migrationsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen inlett

en diskussion om framtida möjligheter och problem inom området. Även

Integrationsverket har inbjudits att deltaga vid överläggningarna. De tre

myndigheterna planerar ett gemensamt seminarium i slutet av september

2000. Resultatet av överläggningarna skall skickas till regeringen som ett

komplement till Migrationsverkets rapport.

2.4 EU-samarbetet

Skr. 2000/01:4

2.4.1 Schengen

Schengensamarbetets huvudsyfte är att uppnå fri rörlighet för personer

mellan deltagande stater. Med fri rörlighet i detta sammanhang avses att

ingen personkontroll skall genomföras vid gräns mellan deltagande

stater. Samarbetet bygger på ett avtal från 1985, som ingicks i staden

Schengen i Luxemburg, och en tillämpningskonvention från 1990.

Härutöver finns ett antal tillämpningsföreskrifter. Samarbetet omfattar i

dag samtliga EU:s medlemsstater (med undantag för Irland och

Storbritannien) samt Island och Norge. Operativt deltar tio stater; de

nordiska staternas operativa inträde beräknas ske i mars 2001.

Schengenregelverket bygger bl.a. på att deltagande stater harmoniserat

sina viseringsbestämmelser och regler för personkontroll vid de yttre

gränserna m.m. I samarbetet ingår också ett gemensamt datoriserat

informationssystem, Schengen Information System (SIS), som innehåller

uppgifter om personer som skall nekas inresa, personer som är efterlysta,

stulna vapen m.m.

För närvarande pågår ett intensivt arbete i de nordiska staterna för att

förbereda det operativa inträdet. Dels skall de nationella regelverken

anpassas till Schengenregelverket, dels skall ett antal praktiska åtgärder

23

vidtas. De nordiska länderna är också föremål för granskning från de

andra staterna som på så vis försäkrar sig om att de nordiska staterna

lever upp till de krav regelverket ställer.

2.4.2 Asyl

Ett förslag om inrättandet av en europeisk flyktingfond lades fram i

december 1999. Förslaget bygger i huvudsak på de tidigare budgetlinjer

som funnits på asylområdet sedan 1997 samt på ett tidigare förslag från

Europeiska kommissionen 1998. Förslaget behandlar solidaritet och

ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna vad avser mottagande,

integration och återvandring. Dessa frågor är av fundamental betydelse

för många av medlemsstaterna och förhandlingarna är intensiva. Beslut

förväntas tas tidigast i september 2000.

Frågan om Eurodac, ett för EU gemensamt fingeravtrycksregister,

blockerades under lång tid på grund av en tvist mellan Storbritannien och

Spanien om hanteringen av Gibraltar. Tvisten löstes slutligen under maj

månad 2000 och ärendet har hänskjutits till Europaparlamentet. Ett

yttrande därifrån väntas inkomma i september.

Kommissionen lade i maj 2000 ett förslag till direktiv i frågan om

tillfälligt skydd. De förslag som presenterats 1997 och 1998 ligger till

grund för nuvarande förslag liksom de diskussioner som förts i

rådsarbetsgruppen.

Det nyligen tillrädda franska ordförandeskapet presenterade ett

diskussionsdokument kring mottagandefrågor. Frågan har börjat dryftas i

arbetsgruppen och diskussionen förväntas fortsätta i höst.

Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat

som skall ansvara för prövningen av en asylansökan som getts in i en av

medlemsstaterna. Som en följd av Amsterdamfördraget, som gör att

konventionen skall ersättas av ett gemenskapsrättsligt instrument,

presenterade kommissionen under våren 2000 ett diskussionpapper och

ett frågeformulär rörande utvärderingen av konventionen (SEK(2000)522

7122/00 Asile 14). Medlemsstaternas besvarande av formuläret och

följande diskussion kring dokumentet kommer att ligga till grund för det

förslag till ovannämnda instrument som kommissionen förväntas lägga

fram i december 2000 eller januari 2001.

2.4.3 Visering

Förordningen EG 2317/95 om viseringstvång upphävdes i juni 1997 av

EG-domstolen efter att Europaparlamentet fört talan mot rådet inför

domstolen. I domen sades att förordningen skulle ha fortsatt giltighet till

dess en ny förordning, efter inhämtande av yttrande från parlamentet,

antas av rådet. Arbetet med den nya förordningen har fortsatt under år

2000. Förordningen skall gälla fastställande av en förteckning över tredje

länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar

EU:s yttre gränser och av en förteckning över de länder vars medborgare

är undantagna från detta krav.

Skr. 2000/01:4

24

2.4.4 Gränskontrollfrågor

Gränskontrollfrågor har tidigare behandlats i olika arbetsgrupper, dels

inom EU, dels inom ramen för Schengensamarbetet. Med anledning av

Schengensamarbetets integrering i EU-arbetet har gränskontrollfrågoma

samordnats i en särskild arbetsgrupp under första pelaren. Arbetsgruppen

diskuterar bl.a. frågor som rör personkontrollen vid EU:s yttre gränser,

utplacering av dokumentrådgivare på flygplatser och utsändande av s.k.

sambandsmän till gränskontrollstationer vid EU:s yttre gränser.

Gränskontrollfrågor diskuteras även till viss del inom arbetsgruppen

CIREFI. Detta gäller bl.a. frågor som rör människosmuggling.

2.4.5 Invandring

Arbetet inom invandringsområdet har uteslutande ägnats åt ett

direktivförslag från kommissionen som gäller rätten till

familjeåterförening. Sverige ställer sig positivt till förslaget i dess

nuvarande form. Vad gäller förslagets kärna, dvs. det kapitel i vilket det

slås fast vilka kategorier av anhöriga som skall omfattas av rätten till

återförening, anser Sverige det vara välbalanserat. Från svenskt håll har

dock framförts synpunkter på enskilda artiklar i förslaget, bl.a. att det

inte skall vara möjligt att undanta föräldrar och myndiga barn, som

beviljats återförening, rättigheter såsom utbildning och tillträde till

arbetsmarknaden. Vidare har Sverige påpekat att barnkonventionen på ett

tydligare sätt bör genomsyra förslaget.

Kommissionen kommer under hösten 2000 att lägga fram ett reviderat

förslag som kommer att bygga dels på de synpunkter medlemsstaterna

hittills lämnat, dels på Europaparlamentets yttrande som väntas komma i

september 2000.

2.4.6 Avvisning och utvisning

En målsättning för EU-samarbetet är att uppnå en konsekvent EU-politik

för återtagande och återsändande. Instrument som kan användas i detta

syfte är bl.a. speciella återtagandeavtal och återtagandeklausuler i andra

avtal. Återtagandeavtal reglerar det praktiska förfarandet och ansvaret för

personer som inte har rätt att vistas i endera av de avtalsslutande

parternas territorium och som skall återtas av den stat där personen är

medborgare eller har vistats. Sedan några år har standardklausuler för

återtagande använts i s.k. blandade avtal och associeringsavtal mellan EU

och annan stat. Dessutom finns ett standardiserat återtagandeavtal som

medlemsstaterna kan använda vid bilaterala förhandlingar med tredje

länder.

Som en följd av Amsterdamfördragets ikraftträdande har EU givits

behörighet att ingå återtagandeavtal som blir bindande för

medlemsstaterna. Innehåll och utformning av ett sådant gemenskaps-

återtagandeavtal har diskuterats liksom utformningen av mandat till

kommissionen att förhandla med ett tredje land om ett sådant avtal.

Skr. 2000/01:4

25

Standardklausulerna om återtagande har reviderats med anledning av den

kompetens EU tillförts på området genom Amsterdamfördraget.

Klausulerna skall kunna användas i blandade avtal och associeringsavtal.

Ett förslag till intern reglering av återtagandeskyldigheten mellan

medlemsstaterna som lagts fram av Finland har diskuterats, liksom

frågan om samarbete vid verkställighet som sker med flyg. Dessutom har

en harmonisering av arbetet med stöd för frivilligt återvändande

föreslagits.

2.4.7 CIREA

CIREA.s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring

asylfrågor) huvudsakliga syfte är att utgöra en mötesplats inom EU för

nationella experter på asylområdet. De experter som träffas i CIREA

arbetar till vardags med frågor rörande ursprungsländer och har ett

särskilt ansvar för att inhämta och använda information om dessa länder,

dvs. de länder som asylsökande ursprungligen kommer från. Svenska

experter som deltar arbetar i vanliga fall inom Migrationsverket eller

Utlänningsnämnden.

Från senaste årets agenda för CIREA-möten kan nämnas utbyte av

information om mänskliga rättigheter i Kina, Irak och Sudan. UNHCR

deltar regelmässigt i CIREA:s möten och redovisar såväl muntligt som

skriftligt sin syn på det land som är uppe till diskussion samt svarar på

frågor. Även mer generella asylrättsliga frågor diskuteras, t.ex.

användande av språkanalys i asylprocessen och ensamma asylsökande

barns rättsliga ställning. Informationen sprids dels muntligen och dels

skriftligen genom dokumentation och rapporter som medlemsstaterna

delar med sig av. Det kan handla om ny asyllagstiftning eller praxis i EU-

ländema eller en rapport om en utredningsresa till ett land som många

asylsökande kommer ifrån. Arbetet i gruppen medför dels att

beslutsunderlaget för beslut i utlänningsärenden breddas, dels att

harmoniseringsarbetet underlättas genom ett organiserat och

kontinuerligt informationsutbyte.

Utöver informationsutbyte ingår även i CIREA:s uppdrag att bistå

Högnivågruppen för asyl och migration (HLWG) i olika former samt att

tillsammans med CIREFI - och i samarbete med kommissionen och

Eurostat - ha ett särskilt ansvar för statistikinhämtande inom asyl- och

migrationsområdet. Kandidatländerna samt USA och Kanada deltar i

CIREA:s möten en gång per ordförandeskap. I en särskild undergrupp till

CIREA träffas representanter från överrätter på asylområdet (i Sverige

motsvarat av Utlänningsnämnden).

2.4.8 CIREFI

CIREFI (Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som rör

gränspassage och invandring) har som sin främsta uppgift att samla in,

utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa

dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring.

Skr. 2000/01:4

26

Detta utbyte av information sker dels vid arbetsgruppens möten i Bryssel,

dels genom att medlemsstaterna skickar in statistiska uppgifter, i enlighet

med antagna definitioner, till kommissionen för sammanställning. En

prioriterad fråga för det svenska ordförandeskapet är att förbättra EU:s

statistikutbyte (om prioritering under ordförandeskapet se 2.4.11). Frågan

om förbättrad jämförbarhet och ökad effektivitet vad gäller statistiken

kommer sålunda att stå högt på CIREFLs dagordning under våren 2001.

Ett annat exempel på ämnen som diskuteras i arbetsgruppen är

människosmuggling. Arbetsgruppen har även fortlöpande utbyte med

kandidatländerna samt med USA och Kanada avseende frågor kring

gränskontroll och olaglig invandring m.m.

2.4.9 Högnivågruppen för asyl och migration (HLWG)

På nederländskt initiativ inrättade Allmänna rådet i december 1998 en

högnivågrupp för asyl och migration i syfte att ena medlemsstaterna

kring en "pelaröverskridande strategi". Fokus ligger på ett integrerat

arbetssätt och ett helhetsperspektiv där kopplingen mellan utrikes-,

bistånds- samt migrationspolitiska åtgärder stärks och kontakter mellan

ursprungs-, transit- och mottagarländer utvecklas.

Under 1999 utarbetades handlingsplaner för Afghanistan, Albanien

och närliggande områden, Irak, Marocko, Somalia och Sri Lanka.

Samtliga handlingsplaner har godkänts av Allmänna rådet. I

handlingsplanerna beskrivs den politiska, ekonomiska, säkerhetsmässiga

och sociala situationen i varje land. Sverige hade huvudansvaret för

handlingsplanen för Somalia.

Arbetet har från och med senhösten 1999 koncentrerats kring hur

åtgärdspaketen i respektive handlingsplan skall kunna verkställas. En

verksamhetsplan över de projekt som kan tänkas genomföras under år

2000 har under våren framarbetats av det portugisiska ordförandeskapet.

Syftet med projekten som har identifierats och satts igång är dubbelt.

Dels rör det sig om att EU:s medlemsstater på ett bättre sätt skall hantera

migrationsfrågorna genom att man har en bättre kunskap om och också

kan påverka situationen i migrantemas ursprungsländer. Dels vill EU-

länderna ha en bättre dialog med de länder som genererar många

flyktingar och migranter och med deras grannländer. Verksamhetsplanen

utgör grunden för den rapport som skall läggas fram vid Europeiska rådet

i Nice i december 2000 om hur handlingsplanerna genomförts.

Vid Europeiska rådet i Tammerfors i oktober 1999 erhöll högnivå-

gruppen mandat att utveckla samarbetet till att omfatta utarbetande av

ytterligare handlingsplaner.

Från svensk sida anses det värdefullt att skapa länkar mellan

migrations- och asylpolitiken till andra politikområden och att få en

helhetsbild av migrationsfrågorna. Det är också viktigt att EU söker

vägar att förbättra situationen i ursprungsländerna genom olika projekt

och åtgärder. Det kan röra sig om diplomatiska insatser för

konfliktlösning, förbättrad migrationspolitik i transitländer, utbildning,

informationskampanjer om barnets bästa eller program där människor

Skr. 2000/01:4

27

som återvänder till sina ursprungsländer får stöd att klara sin försörjning.

Sverige kommer att arbeta aktivt med Högnivågruppen för asyl och

migration under ordförandeskapet i EU år 2001.

2.4.10 Kollektiva utvärderingsgruppen

Genom antagande av en gemensam åtgärd den 29 juni 1998 inrättade

rådet en kollektiv grupp för utvärdering av kandidatländerna på området

för rättsliga och inrikes frågor.

Den kollektiva utvärderingsgruppen utarbetar rapporter om kandidat-

länderna på det rättsliga- och inrikespolitiska området. Huvudsyftet med

rapporterna är dels att utvärdera det formella och rättsliga genomförandet

av EU:s regelverk på området, dels att utvärdera den nuvarande praktiska

tillämpningen i det aktuella kandidatlandet. Rapporterna omfattar således

analyser av de konkreta effekterna på myndigheters och institutioners

uppbyggnad och resurser.

Kollektiva utvärderingsgruppens länderrapporter utgör en del av

underlaget för utvidgningsförhandlingarna. Gruppen har under år 1999

och fram till juni 2000 slutfört länderrapporter rörande Estland, Polen,

Tjeckien, Ungern, Cypern och Slovenien.

2.4.11 Ordförandeskapet i EU:s ministerråd

Inför Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd första halvåret 2001

skall såväl sakfrågor som frågor av mer praktisk natur förberedas. De

sakfrågor som kommer att vara aktuella under perioden styrs till största

del av för området redan fastlagda ramar. Dessa ramar bygger på

Amsterdamfördraget, handlingsplanen från Europeiska rådet i Wien

1998, slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors 1999 och

kommissionens resultattavla (score board) från våren 2000.

Under ordförandeskapsperioden kommer Sverige att fästa särskild vikt

vid villkoren för mottagande av asylsökande och då i synnerhet för

utsatta grupper som barn samt kvinnor som utsatts för sexuellt kränkande

behandling. Vidare skall Sverige arbeta för fastställande av enhetliga

miniminormer dels när det gäller reglerna för när flyktingstatus skall

beviljas, dels när det gäller asylprocedurer. Sverige anser dessutom att

olaglig invandring och människosmuggling skall bekämpas, främst

genom preventivt arbete. Åtgärder mot smugglarna far dock inte medföra

att offren drabbas ytterligare, den ovillkorliga rätten att söka asyl får

aldrig sättas ur spel.

För att nå resultat inom detta område är det också angeläget att skapa

en övergripande strategi för att i ökad omfattning integrera invandrings-

och asylfrågorna i alla EU:s politikområden samt i dess yttre förbindelser

och att föra högnivågruppens arbete vidare. Tredjelandsmedborgares

integration och rättigheter skall vidare ges särskild prioritet. Sverige

önskar även förbättra informations- och statistikutbytet inom EU.

Utrikesdepartementet kommer under ordförandeskapsperioden,

tillsammans med Justitiedepartementet, att ansvara för det informella

Skr. 2000/01:4

28

ministerråd för rättsliga och inrikes frågor som skall hållas i Stockholms

stadshus den 8-9 februari 2001.

Ett seminarium, Barn i krig och på flykt - ett barnrättsperspektiv i

flykting- och biståndspolitiken, anordnas i Norrköping den 1-2 mars

2001. Det kommer att samla experter från EU:s medlemsländer samt

representanter från FN-organ och enskilda organisationer. Seminariet

skall fokusera på barnets rättigheter när det gäller EU:s samarbete inom

humanitär biståndspolitik, internationellt utvecklingssamarbete och

migrationspolitik.

2.5 Övrigt internationellt samarbete

Skr. 2000/01:4

2.5.1 FN-organen UNHCR:s och UNRWA:s samarbete i

flyktingfrågor

UNHCR (FN:s flyktingkommissarie) som inrättades år 1950, har ett

grundläggande mandat att utifrån 1951 års flyktingkonvention och 1967

års tilläggsprotokoll verka för skydd åt personer som på grund av fruktan

för förföljelse flytt från sitt hemland. En viktig del av UNHCR:s

skyddsarbete är att se till att flyktingar får nödhjälp såsom livsmedel och

bostad. En annan viktig del i UNHCR:s verksamhet är utvecklingen av

den internationella flyktingrätten. Under år 2001 kommer detta att ske i

anslutning till att Genévekonventionens 50-åriga existens uppmärk-

sammas, medan 50-årsjubileet av UNHCR:s tillkomst innevarande år

särskilt inriktas på att öka stödet till flyktingarna genom att lyfta fram

deras egna resurser. UNHCR har en stark inriktning i sitt arbete på att

söka främja och skapa förutsättningar för återvändande av flyktingar till

deras hemländer eller finna andra varaktiga lösningar. Denna prioritering

stöds av Sverige.

Sverige spelar en aktiv roll inom UNHCR:s styrelsearbete bl.a. i den

reformering som skett och sker inom organisationen. Detta arbete syftar

till att effektivisera verksamheten samt möjliggöra prioriteringar alltefter

skiftande omvärldsförändringar. Som ett resultat av erfarenheterna av

insatserna under Kosovokrisen håller UNHCR på att förstärka sin

beredskap för liknande akutinsatser och samverkan med andra

organisationer och aktörer. UNHCR finansieras nästan helt genom

frivilliga bidrag. Sverige placerade sig på femte plats bland UNHCR:s

bidragsgivare år 1999.

UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) inledde sin

verksamhet år 1950 och har till uppgift att bistå palestinska flyktingar

som lämnade sina hem i samband med den arabisk-israeliska konflikten

år 1948. Därtill bistås palestinier som flydde efter 1967 års krig mellan

Israel och grannländerna. Idag bistår UNRWA ca 3,5 miljoner flyktingar.

Sverige är en av UNRWA:s största bidragsgivare.

29

2.5.2

IOM

Skr. 2000/01:4

IOM (International Organization for Migration) är en mellanstatlig

organisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades år

1951 för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i Europa

efter andra världskriget.

IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter

för flyktingar eller internflyktingar och därtill anknytande insatser

(humanitära migrationsprogram), att förflytta kvalificerad arbetskraft för

att befrämja ekonomisk, social och kulturell utveckling i

mottagarländerna (migrationsprogram för utveckling), att ge råd till

regeringar i migrationsfrågor samt att fungera som diskussionsforum för

migrationsfrågor. Organisationen bedriver på uppdrag migrations-

relaterade projekt som anpassas till ländernas och migranternas behov.

Sverige har haft nära samarbete med IOM genom åren och

medlemskapet ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens

olika verksamheter och använda sig av dess tjänster. Under år 1999

svarade IOM för transporterna till Sverige av personer inom ramen för

den humanitära evakueringen av skyddsbehövande från f.d. jugoslaviska

republiken Makedonien samt senare under detta år och år 2000 för

återresor till Kosovo. Bland andra aktuella insatser kan nämnas IOM:s

uppdrag för de nordiska länderna i deras påbörjade projekt för att

underlätta för äldre bosnier att återvända till ursprungslandet. IOM skall

bl.a. i Bosnien-Hercegovina verka för att återvändarna kan få del av den

sociala servicen i vistelsekommunerna.

2.5.3 Europarådet; CAHAR

CAHAR (Ad Hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of

Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons) är Europarådets

juridiska expertkommitté för asyl- och migrationsrättsliga frågor och

lyder direkt under Ministerkommittén. CAHAR har främst till uppgift att

på direkt uppdrag från Ministerkommittén arbeta fram förslag till

Europarådets rekommendationer på migrationsområdet. CAHAR har

också egen initiativvrätt inom asyl- och migrationsområdet. Europarådets

utvidgning mot öst och de nya medlemsländernas problem påverkar

CAHAR:s arbete väsentligt. Av särskild betydelse är här CAHAR:s

möjlighet att med Europakonventionen som grund, utreda

medlemsländernas behov av likformig lagstiftning på asyl- och

migrationsområdet samt bringa denna lagstiftning i överensstämmelse

med andra internationella flyktingrättsliga principer och principerna för

de mänskliga rättigheterna. Efter att ha ingått i CAHAR:s byrå innehar

Sverige från och med hösten 2 000 och två år framåt ordförandeskapet i

CAHAR.

Under 1999 utarbetade CAHAR två rekommendationer. Den första

gällde återvändande av asylsökande som fått avslagsbeslut och den andra

behandlade familjeåterförening för flyktingar och andra personer i behov

av internationellt skydd.

30

2.5.4

OECD

Skr. 2000/01:4

Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and

Development) finns sedan 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor,

Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s

råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt

övergripande syfte är att analysera sambandet mellan migration och den

ekonomiska utvecklingen i OECD-ländema. En aktuell fråga som

studerats under senare tid har varit kopplingen mellan migration,

ekonomisk utveckling och regional integration. Därvidlag har NAFTA

(frihandelssamarbetet mellan USA, Kanada och Mexiko), EU:s

utvidgning samt EU:s relation till Maghrebregionen behandlats. Ett annat

tema har varit frågan om integration av utlandsfödda arbetstagare på

arbetsmarknaden, särskilt yngre personer, i OECD-ländema. Effekterna

av de senaste årens förändrade migration för berörda arbetsmarknader

och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländema har

uppmärksammats. En annan aktuell fråga som kommer att studeras den

närmaste tiden är kopplingen mellan demografisk förändring och

åldrande befolkningar i OECD-ländema och migrationens roll på

arbetsmarknaden.

Sedan många år pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en

årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och

migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.

Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken

inom området.

2.5.5 Det nordiska samarbetet

De nordiska regeringarna bedriver sitt samarbete i asyl- och

migrationsfrågor i en grupp benämnd NSHF (de nordiska regeringarnas

samrådsgrupp på hög nivå för flyktingfrågor). Under 1999 har Norge

varit ordförande. Det första mötet i samrådsgruppen koncentrerades på

Kosovo och evakuering av flyktingar till de nordiska länderna. Under

året har ytterligare två möten hållits. Till dessa har även representanter

för UNHCR och för IOM varit inbjudna. Nordiskt ministerråd har haft en

representant närvarande. Under det norska ordförandeskapet hölls även

ett speciellt ministermöte. Vid detta möte i Oslo gav ministrarna sitt stöd

för att genomföra ett gemensamt nordiskt projekt för återvändande av

äldre till Bosnien. Ministrarna underströk vikten av projektet i relation

till FN:s äldreår 1999. Arbetet i NSHF bedrivs dels genom ordinarie

möten dels genom ad hoc tillsatta arbetsgrupper som behandlar speciella

frågeställningar, som sedan behandlas i NSHF. Finland är ordförande i

gruppen under år 2000.

Bland de frågor som har varit aktuella under året kan nämnas Kosovo,

återvändande/återtagande och integrationsfrågor. Inom ramen för de

särskilda arbetsgrupperna har man under året utbytt information och

diskuterat frågeställningar kring verkställighet och ingående av särskilda

återtagandeavtal. Gemensamma EU- och Schengenrelaterade frågor har

behandlats i en särskild arbetsgrupp, framför allt de nordiska ländernas

31

planering inför det operativa medlemskapet inom Schengensamarbetet.

Den särskilda arbetsgruppen för reformsamarbete med de baltiska

staterna har under året erhållit utvidgat mandat till att även omfatta

Ryska federationen, Vitryssland och Ukraina. Slutligen har även ett

expertmöte hållits kring frågor som rör ensamma minderåriga

asylsökande.

Utlänningsmyndigheternas motsvarighet till samrådsgruppen,

nordiska utlänningsutskottet, har under året haft två samrådsmöten där

representanter för berörda myndigheter deltagit. Utskottet har primärt

ansvar för övervakningen av hur den nordiska passkontroll-

överenskommelsen tillämpas. Den information som utbyts vid mötena

rör bl.a. förestående ändringar i ländernas viseringspolitik.

2.5.6 Övrigt internationellt migrationspolitiskt samarbete

IGC

IGC (Inter-Governmental Consultations on Aylum, Migration and

Refugee Policies in Europé, North America and Australia) är en

sammanslutning av 16 europeiska länder (samtliga EU-stater exklusive

Frankrike, Grekland, Portugal och Luxemburg) samt USA, Kanada och

Australien. Australien innehar för närvarande ordförandeskapet vilket

utövas i mycket nära samarbete med sekretariatet, som har sitt säte i

Geneve.

IGC är ett högst informellt forum som tillkommit i syfte att ge de

stater som väljer att delta i konsultationerna möjlighet att diskutera och

utbyta information om frågor som rör asyl och migration. IGC är även ett

serviceorgan för de deltagande staterna; man producerar regelbundet

statistiska uppgifter över bl.a. antalet personer som sökt asyl i de

deltagande staterna. IGC publicerar även annan information, såsom

uppgifter om lagstiftning och praxis i de deltagande staterna gällande

t.ex. asylprocedurer och familjeåterförening.

IGC har för närvarande fyra arbetsgrupper som sammanträder ca två

gånger per år. Grupperna behandlar frågor om återvändande, människo-

smuggling, data och länderdokumentation.

Budapestprocessen

Inom den s.k. Budapestprocessen har över 30 stater i Europa samt USA

och Kanada antagit rekommendationer om åtgärder för att bekämpa

olaglig invandring. Rekommendationerna rör bl.a. gränskontroll och

lagstiftning mot människosmuggling. År 1997 hölls inom ramen för

Budapestprocessen en ministerkonferens i Prag då bl.a. nämnda

rekommendationer antogs. För närvarande planeras en ny

ministerkonferens som troligen kommer äga rum år 2002. Sverige deltar i

Skr. 2000/01:4

32

planeringen för denna. ICMPD (se nedan) spelar en viktig roll som Skr. 2000/01:4

sekretariatsfunktion i Budapestprocessen och Sverige stödjer ICMPD

ekonomiskt för att upprätthålla denna funktion.

ICMPD

ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) är ett

fristående institut i Wien som har flera länder som finansiärer, bl.a.

Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i

migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl

Väst- som Östeuropa. ICMPD spelar som nämnts en viktig roll som

sekretariatsfunktion i Budapestprocessen. Institutet är även aktivt i

Bosnien-Hercegovina bl.a. för att underlätta återvändandet dit. ICMPD

har bidragit till informationsutbytet mellan berörda länder om

asylsökande från Kosovo och utvecklingen av flyktingsituationen där.

Ett annat viktigt område inom vilket ICMPD är aktivt gäller

genomförandet av olika av EU stödda utbildningsprojekt, seminarier etc.

rörande EU:s agerande inom asyl- och migrationsområdet.

Internationell konferens om migration, utveckling och integration

Utrikesdepartementet anordnade i september 1999 i Stockholm en delvis

EU-finansierad internationell konferens om migration, utveckling och

integration. Syftet med konferensen var att behandla asyl- och

migrationsfrågorna i ett vidare och mer långsiktigt perspektiv. Genom att

öka kunskapen om orsakerna till och effekterna av internationell

migration ansågs konferensen kunna bidra till beslutsfattandet på det

asyl- och migrationspolitiska området.

På konferensen behandlades sambandet mellan migration och

utveckling med särskild fokus på säkerhet, det civila samhället,

mänskliga rättigheter, potentiell migration, arbetsmarknadseffekter av

migration, migranters sparande och återvandring samt bistånd och

internationellt samarbete. Ett hundratal personer deltog bl.a. experter från

forskarvärlden, nationella och internationella organisationer samt EU-

kommissionen, chefstjänstemän och beslutsfattare från EU:s

medlemsländer, representanter för kandidatländerna samt några länder på

Balkan och i övriga Europa. Resultatet från konferensen har publicerats i

bokform med titeln International Migration, Development and

Integration.

Seminarium om asylprövningsfrågor

Utlänningsnämnden och Statens invandrarverk anordnade den 17-19 maj

2000 i Söderköping ett nordisk-baltiskt seminarium om

asylprövningsfrågor. Medarrangör var Utrikesdepartementet, UNHCR

och International Association of Refugee Law Judges (IARLJ).

2 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 4

Seminariet inriktades särskilt på frågor av intresse för deltagare från de

baltiska länderna.

Seminariet behandlade frågan om barn i asylprocessen och om

bevisningen i fall där barn är inblandade. Inledningsvis hölls

föreläsningar och paneldiskussioner som följdes av gruppvisa

diskussioner beträffande konkreta fall från de tidigare föreläsningarna.

Årligen anordnas seminarier mellan UNHCR:s kontor i Stockholm

och de nordiska länderna. Teman för seminariet i februari, som hölls i

Stockholm, var FN.s tortyrkommitté och dess praxis, tillämpningen av

principen om säkert tredje land och Dublinkonventionen samt tillfälligt

skydd och erfarenheter från Kosovokrisen.

2.6 Förvaltningsbistånd

2.6.1 Övergripande mål

Sverige har under en rad år bidragit med förvaltningsbistånd på det asyl-

och migrationspolitiska området till våra grannländer i Baltikum -

Estland, Lettland och Litauen. Stöd och samarbete har också utvecklats

med Ryssland, Vitryssland och Ukraina samt med flertalet andra länder i

Central- och Östeuropa som kandiderar till EU-medlemskap. Syftet med

detta stöd har varit att aktivt medverka till etablerandet av en

migrationspolitisk rättsordning i vårt närområde i linje med de av EU

accepterade internationella normerna och konventionerna på asyl- och

migrationsområdet. Ett mål är också att bekämpa människosmuggling

genom att i transitländer bidra till att skapa en migrationspolitisk

rättsordning som behandlar tillståndsfrågor och ger skydd till dem som är

i behov av det. Migrationsverket har sedan 1997 bidragit med kunskaps-

och erfarenhetsöverföring i nära samarbete med tjänstemän i de länder

med vilka samarbete ägt rum. Under de senaste åren har Migrations-

verket i allt större utsträckning sökt delta i EU:s multilaterala bistånds-

samarbete med kandidatländerna.

2.6.2 Baltikum

Sverige har tillsammans med de övriga nordiska länderna fortsatt sitt

samarbete med och genomfört insatser i Estland, Lettland och Litauen på

det migrationspolitiska området. Avsikten är att dels stärka den nationella

lagstiftningen och förbättra den internationella rättsliga situationen, dels

ta hand om de asylsökande som kommer och ge dem en acceptabel

situation. Genom samarbetet, även på politisk nivå, har Sverige ställt

experthjälp till förfogande för att utarbeta en lagstiftning samt förbättra

asylhanteringen och flyktingmottagandet. Verksamheten har bedrivits i

nära samarbete med UNHCR.

Målet är att utvecklingssamarbetet skall övergå i reguljärt samarbete.

Utvecklingen på migrationsområdet har varit mycket positiv och stora

Skr. 2000/01:4

34

framsteg har gjorts vad gäller uppbyggnaden av en migrationspolitisk

rättsordning. Estland, Lettland och Litauen har numera en fungerande

asyl- och migrationslagstiftning och har anslutit sig till praktiskt taget

alla internationella instrument på asyl- och MR-området samt har

förbättrat sitt flyktingmottagande.

2.6.3 Ryssland, Vitryssland, Ukraina, NIS-stater

Det svenska samarbetet på migrationsområdet med Ryska Federationen,

Ukraina och Vitryssland har fortsatt att utvecklas intensivt. Beträffande

Ryska Federationen finns sedan några år en särskild styrgrupp mellan

länderna vars uppgift är att söka kartlägga migrationspolitiska behov.

Migrationsverkets arbete i Ukraina har främst inriktat sig på kunskaps-

överförande program på det migrationspolitiska lagstiftningsområdet

med en kontinuerlig dialog för fortsatta program. Sveriges migrations-

politiska engagemang i Ukraina är unikt bland EU:s medlemsländer.

Beträffande Vitryssland pågår genom Migrationsverkets försorg

kunskapsöverförande program på migrationsområdet.

Genom CIS-konferensen har Sverige vidare bidragit till UNHCR:s

och IOM:s migrationsprogram såväl inom Ryska Federationen, Ukraina

och Vitryssland som övriga NIS-stater.

2.6.4 Central- och Östeuropa

Migrationsverket har under det senaste året utvecklat samarbete med

flera länder i Central- och Östeuropa. Utanför vårt mer omedelbara

närområde har detta samarbete främst skett med kandidatländer. Med

Ungern har Migrationsverket inlett ett delvis EU-fmansierat samarbete

inom ramen för ett s.k. twinning-projekt. Detta innebär att tjänstemän

från Migrationsverket under ett års tid skall arbeta och leda ett projekt i

Ungern tillsammans med ungerska migrationsmyndigheter. Samarbetet

omfattar utbyte på politisk nivå och hjälp med att bygga upp Ungerns

system för asylprövning och mottagande. Kunskapsutbyte i något mindre

skala pågår även med Rumänien och Bulgarien med bl.a. seminarier och

besöksutbyte för tjänstemän.

2.7 Det svenska humanitära biståndet

Det svenska humanitära biståndet består dels av medel som disponeras av

regeringen, främst som stöd till FN och andra internationella humanitära

organisationer, dels av medel som disponeras av Sida.

Bistcmdsmedel som disponeras av regeringen

Det svenska bidraget till UNHCR uppgick 1999 till 370 miljoner kronor,

vilket placerade Sverige som organisationens femte största givare.

Bidraget för år 2000 uppgår också till 370 miljoner kronor. Det svenska

bidraget fördelas av UNHCR i dialog med den svenska regeringen i

Skr. 2000/01:4

35

enlighet med de prioriteringar som fastställts av flyktingkommissarien

och medlemsstaterna.

UNRWA genomför en verksamhet som är avgörande för att trygga de

palestinska flyktingarnas omedelbara humanitära behov i en komplex

politisk miljö. Sverige är tredje största bidragsgivare till UNRWA med

ett årsbidrag som 1999 uppgick till 150 miljoner kronor. År 2000 höjdes

bidraget till 160 miljoner kronor. Det stora svenska bidraget illustrerar

den vikt Sverige lägger vid UNRWA:s verksamhet som ett led i att

främja en stabil och fredlig utveckling i Mellanöstern.

Genom sitt bidrag på 280 miljoner kronor till UNICEF:^ (FN:s

barnfond) reguljära budget år 2000 bidrar Sverige till organisationens

humanitära verksamhet. En allt större andel av UNICEF:s totala budget

tilldelas humanitära insatser. Under 1999 ökade denna andel kraftigt,

främst beroende av organisationens insatser i samband med konflikten i

Kosovo och insatser till följd av naturkatastrofer. Av UNICEF:s totala

inkomst 1999 på 1,118 miljarder US-dollar avsåg 197 miljoner US-dollar

humanitära insatser. Nivån 1996-98 låg på drygt 110 miljoner US-dollar.

Sidas bidrag till UNICEF:s humanitära insatser (genom de konsoliderade

appellerna uppgick 1999 till 94 miljoner kronor.

Det svenska stödet till WFP:s (FN:s livsmedelsprogram) utgår dels

som ett årligt verksamhetsstöd, dels extraordinärt bidrag i samband med

oförutsedda katastrofer. Det senare stödet hanteras av Sida. För år 2000

uppgick det reguljära stödet till 195 miljoner kronor, fördelat på 85% till

humanitära insatser och 15 % för utvecklingsinsatser. Bidraget innebär

en höjning från tidigare år.

Sverige tillhör en av de största bidragsgivarna till ICRC

(Internationella Rödakorskommittén). År 1999 placerade sig Sverige på

sjätte plats med ett svenskt bidrag på 212 miljoner kronor till ICRC:s

faltverksamhet. Det svenska bidraget till ICRC år 2000 uppgick till 212,5

miljoner kronor.

En stor del av det svenska biståndet som hanteras av Sida kanaliseras

via FN:s konsoliderade appeller (CAP) vilka samordnas av OCHA (FN:s

kontor för humanitär samordning). Syftet med dessa appeller är att FN

skall kunna genomföra en samordnad verksamhet i de länder som

befinner sig i komplexa humanitära kriser. Sverige bidrog under år 1999

dels till OCHA:s budget med 8 miljoner kronor, dels med 5 miljoner

kronor till en fond för samordning i fält.

Biståndsmedel från Sida

De insatser som genomfördes genom de medel som disponeras av Sida

för humanitärt bistånd uppgick 1999 till 1 569 miljoner kronor.

Huvuddelen av biståndet kanaliserades via enskilda organisationer (drygt

730 miljoner kronor) och FN-organ (knappt 430 miljoner kronor). Det

bistånd som gavs till FN avsåg främst bidrag till FN:s konsoliderade

appeller (se ovan).

Skr. 2000/01:4

36

3 Sveriges migrations- och besöksutbyte med andra Skr - 2000/01:4

länder

3.1 In- och utvandring 1999 och första halvåret 2000

3.1.1 In- och utvandring av utländska medborgare

Migration av nordiska medborgare inom ramen för den nordiska

passfriheten har under ett antal år pågått mer eller mindre obemärkt. Till

stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget

och med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna.

Det tidigare omfattande flyttningsutbytet med Finland under 70- och 80-

talen ersattes av att många medborgare från Danmark och Norge bosatte

sig i Sverige. Under senare år har många svenskar bosatt sig i Norge.

Under de senaste tio åren har det nästan hela tiden funnits ett

invandringsunderskott från Norden. Inom det migrationspolitiska

området är det framför allt in- och utvandringen av utomnordiska

medborgare som uppmärksammats.

Invandringen av utländska medborgare består till den allra största

delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige på grund av

skyddsbehov och av anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i

lagstiftningen som reglerar invandringen till Sverige är det framför allt

förändringar i vår omvärld som styr invandringen. De nya kommunika-

tionerna gör att såväl transport av människor som utbyte av information

blir alltmer omfattande. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från

sina hemländer. Många söker skydd i Sverige. Den allt dominerande

händelsen under senare år för ökning av denna typ av invandring till

Sverige har varit kriget och orolighetema i f.d. Jugoslavien. Under senare

år har även händelserna i Irak givit upphov till stora strömmar av

asylsökanden.. Detta avspeglas tydligt i tabellen som uppvisar en kraftig

ökning av invandringen av utomnordiska medborgare under åren 1993

och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till Sverige till följd av

kriget i Bosnien-Hercegovina och som har fatt tillstånd att bosätta sig i

Sverige. Det är först när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed

följande folkbokföring som en person registreras som invandrare i den

officiella statistiken.

3 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 4

In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1990-2000 Skr. 2000/01:4

(tusental)

År

Invandring

Utvandring Invandringsöverskott

Totalt

Nor-

Övriga

Totalt

Nor-

Övriga Totalt Nor-

Övriga

diska

diska

diska

1990

53,3

15,9

37,4

16,1

12,5

3,6 37,2 3,4

33,8

1991

43,9

7,8

36,1

15,0

11,6

3,4 28,9 -3,8

32,7

1992

39,5

8,0

31,5

13,1

11,7

1,4 19,7 -3,7

23,4

1993

54,9

5,6

49,3

14,8

7,9

iMnHMMBi

6,9 40,1 -2,3

42,4

1994

74,8

6,7

68,1

15,8

7,0

8,8 59,0 -0,3

59,3

1995

36,1

6,9

29,2

15 > 4

7,3

8,1 20,7 -0,4

21,1

1996

39,9

8,1

31,8

33,9

12,1

21,8 6,0 -4,0

10,0

1997

.33,4 5,6

27,8

15,3

7,0

8,3 18,1 -1,4.

19,5

1998

34,9

5,9

29,0

13,8

6,1

7,7 18,1 -1,4

19,5

1999 34,5

6,9

27,6

13,5

5.5 8,0 21,0 1,4

19,6

(2000

18,0

3,6

14,4

6,1

2,5

3,6 11,9 1,1

10,8)

Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländska medborgare som

under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för år 2000 avser första halvåret.

3.1.2 Asylsökande och deras anhöriga

Under år 1999 sökte 11 231 personer asyl i Sverige, en minskning

jämfört med föregående år med drygt 1 600. De flesta asylsökande kom

från Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina, Iran,

Ryssland och Afghanistan. Av dessa var 4 155 kvinnor (37 %). Ungefar

var fjärde asylsökande var ett barn yngre än 18 år vilket ställer speciella

krav på såväl asylprocessen som mottagningssystemet. Antalet barn utan

legal vårdnadshavare var under året 236. Under första halvåret 2000

sökte 5 458 personer asyl, en liten ökning jämfört med motsvarande

period 1999.

38

Asylsökande per manad

Skr. 2000/01:4

Antalet asylsökande till Sverige har under de senaste åren stabiliserats

på en något lägre nivå än tidigare under 1990-talet. Under år 1995 var

antalet asylsökande i genomsnitt 750 personer per månad, vilket kan

jämföras med år 1992 då kulmen i samband med konflikten i Bosnien-

Hercegovina nåddes i och med att nära 35 000 personer sökte asyl bara

under sommarmånaderna. Minskningen av antalet asylsökande har efter

år 1995 fortsatt och under år 1996 var genomsnittet knappt 500 personer

per månad. Under år 1997 ökade dock antalet då ca 800 personer i

genomsnitt sökte asyl per månad. År 1998 var siffran ca 1 000 personer

per månad. Under år 1999 sjönk genomsnittet något för att i år åter öka.

I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt

asyl i Sverige och som fått uppehållstillstånd. Uppehållstillstånden

omfattar inte flyktingar som överförts hit för vidarebosättning.

Skillnaden mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land

under ett år och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått

beror bl.a. på tiden mellan ansökan och beslut. I många fall söker en

person asyl ett kalenderår och får besked först ett år senare. Således rör

siffrorna i tabellen oftast inte samma personer och kan därför inte

användas för att räkna fram bifalls- och avslagsprocent. Den individuella

asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid.

39

Skr. 2000/01:4

Nationalitet

1998

Asyl-

ansök-

ningar

Uppe-

hållstill-

stånd

1999

Asyl- Uppe-

ansök- hållstill-

ningar stånd

Irak

3 843

2 329

3 576

2 337

FR Jugoslavien

3 446

1 249

1 812

480

Iran

613

253

854

310

Bosnien-Hercegovina

1 331

906

486

601

Ryssland

229

39

449

91

Afghanistan

330

168

351

105

Statslöst/okänt

289

136

335

116

Syrien

226

94

307

90

Somalia

228

124

289

427

Turkiet

280

99

220

85

Pakistan

122

8

212

7

Libanon

125

44

176

20

Colombia

303

44

56

36

Övriga länder

1 479

1 570

2 198

892

Totalt(avrundat)

12 800

7 100*

11 200

5 600*

* Andelen kvinnor var ca 40 resp. 42 %.

I utlänningslagen anges vad som ger rätt till asyl i Sverige. De som får

asyl här enligt de grunder som anges i Genévekonventionen brukar

benämnas konventionsflyktingar. Bland de skyddsbehövande som, i

samarbete med UNHCR, överförs till Sverige inom ramen för

vidarebosättning, finns såväl de som har skäl grundade på

Genévekonventionen som andra skäl. Från och med år 1997 räknas inte

de som tagits ut för vidarebosättning som konventionsflyktingar. Av

tabellen framgår att den största delen av dem som får skydd i Sverige får

det av skäl som ligger utanför dem som anges i Genévekonventionen.

Skäl

1997

1998

1999

Konventionsflykti ngar

1 310

14%

1 099

13%

687

12%

Uppehållstillstånd inom

ramen för flyktingkvot

1 180

12%

1 127

14%

548

9%

Skyddsbehövande

i övrigt*

739

8%

987

12%

822

15%

Humanitära skäl

6 367

66%

4 980

61%

3 712

64%

Totalt

9 596

100%

8 193

100%

5 769

100%

♦Personer som fått uppehållstillstånd enligt 3 kap. 3 § UtlL.

Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts

ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande,

dvs. personer vilka rest in tillsammans med eller i nära anslutning till

40

dessa och som omfattas av samma särskilda mottagande. Antalet sådana Skr. 2000/01:4

anhöriga som fick uppehållstillstånd uppgick år 1998 till 4 612 personer

och år 1999 till 4 240 personer.

Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 18 år till en

svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd

och som bor i Sverige. Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som

ingått i hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen.

Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1998 och 1999 (vuxna

och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för

uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av

invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som

kom av arbetsmarknadsskäl varit relativt oförändrade i antal. Antalet

personer som flyttat till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat

något.

Skäl

1998

1999

Flyktingar m.fl.

7 066

18%

5 051

14%

Uppehållstillstånd inom

1 127

3 %

546

1 %

ramen för flyktingkvot

Nära anhöriga

21 673

55%

21 681

58%

(anknytningar)

Varav

- anknytning till flykting

(4 612)

(4 122)

- övriga anknytningar

(17 061)

(17 559)

Arbetsmarknadsskäl

363

1 %

343

1 %

Gäststuderande

2 665

7%

2 802

8%

Adoptivbarn

804

2%

879

2%

EES-avtalet

5 735

14 %

6 074

16%

Totalt

39 439

100 %

37 376

100 %

3.1.3 Arbetskraftsinvandring

För andra utlänningar än nordbor och EU-medborgare beviljas i

princip permanent uppehålls- och arbetstillstånd (PUT) för bosättning av

rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan

tillgodoses inom EU eller något av de länder som är anslutna till EES-

avtalet. År 1999 beviljades 343 sådana tillstånd (föregående år 363). Det

kan gälla t.ex. personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även

fria yrkesutövare och egna företagare kan fa bosätta sig här om de

uppfyller vissa krav. Dessutom beviljas tidsbegränsade arbetstillstånd för

t.ex. montörer, olika specialister, artister och idrottsmän.

41

Tillstånd beviljas vanligen av Migrationsverket i samråd med

Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.

Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.

Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för

kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd

som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd.

Under år 1999 fick 5 326 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta

inom trädgårdsnäringen.

Skr. 2000/01:4

3.1.4 EES-avtalet

Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlemsstaterna

och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna

i alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-

avtalet och vissa av deras anhöriga, oavsett de senares medborgarskap,

har rätt att flytta inom området för att ta anställning, starta egen

verksamhet, studera m.m. Under år 1999 fick 6 413 personer, varav 42%

( 2 678) kvinnor, uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet.

Tillstånden fördelade sig enligt följande:

Antal %

Arbetstagare

1 925

30

Studerande

2 038

32

Make/maka och barn

1 417

22

Övriga(egna företagare etc)

1 033

16

Totalt

6 413

100

3.1.5 Gäststuderande, adoptioner och övrig invandring

De personer som kommer till Sverige och får uppehållstillstånd för att

studera skall som regel ha sin försörjning ordnad under studietiden.

Gäststuderande förväntas återvända till sitt hemland efter avslutade

studier. Under år 1999 gavs sådana tillstånd till 2 831 personer. Det är

också möjligt att få tillstånd som studerande inom ramen för EES-avtalet

(se ovan).

Varje år får ett antal adoptivbarn tillstånd att stanna i Sverige.

Migrationsverket beviljade år 1999 uppehållstillstånd för 896

adoptivbarn (föregående år 804). Antalet adoptivbarn har hållit sig

tämligen konstant under senare år.

Övrig invandring kan bestå av personer som tidigare varit bosatta här

och av personer som har svenskt ursprung. Vid prövning av ärenden för

den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare

vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare

förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel

tillstånd.

Enligt ny praxis från 1998 kan gästforskare och professionella

idrottsmän som varit verksamma många år i Sverige tillåtas bosätta sig

här.

42

3.2

Besök i Sverige

Skr. 2000/01:4

Av 1 kap 3 § utlänningslagen framgår att en utlänning som reser in i eller

vistas i Sverige skall ha visering om inte utlänningen är medborgare i

Danmark, Finland, Island, eller Norge. I andra stycket i samma paragraf

framgår att regeringen får föreskriva undantag från kravet på visering.

Undantagen finns angivna i 2 kap 1 § utlänningsförordningen där ett antal

länder är uppräknade.

Viseringspolitiken har som mål att vara ett stöd för att upprätthålla den

reglerade invandringen och samtidigt medge en så stor frihet som möjligt

för rörelser över gränserna. Detta gäller i fråga om såväl släktkontakter

som kommersiella och kulturella förbindelser. Ett led i dessa kontakter är

att medge besök i Sverige. Samtidigt är det av migrationspolitiska skäl

nödvändigt att upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort

antal länder. EU har fattat beslut om att medborgare i ett antal länder

skall vara viseringspliktiga i samtliga medlemsstater. EU kommer

sannolikt att också besluta om vilka staters medborgare som inte skall

behöva visering för att resa in något EU-land Enligt instruktionen för

Migrationsverket ankommer det på verkets styrelse att besluta om bl.a.

riktlinjer för beslut i ärenden om visering.

Den generella praxis Migrationsverket tillämpar i viseringsärenden ger

vid handen att visering normalt beviljas för t.ex. besök av föräldrar, barn

och syskon till någon boende i Sverige. En annan vanlig grund för att

bevilja visering är en inbjudan från en organisation eller ett företag. En

viseringsansökan skall dock inte bifallas om det framkommit uppgifter

som tyder på att syftet med ansökan egentligen är bosättning i Sverige.

Migrationsverket skall således göra en bedömning av om det finns risk

för att den sökande, på grund av personliga eller andra förhållanden, inte

har för avsikt att återvända till hemlandet. För viseringssökande från

länder där "avhoppen" erfarenhetsmässigt är många och där återtagande

av icke skyddsbehövande möter problem gör Migrationsverket en mer

restriktiv bedömning än för sökande från andra länder.

Inom Regeringskansliet pågår, i samverkan med berörda myndigheter,

ett arbete som syftar till att förbättra datorstödet så att ansökningar om

uppehållstillstånd och visering kan följas upp bättre. Genom detta arbete

far såväl Migrationsverket som utlandsmyndigheterna i framtiden

tillgång till ytterligare underlag vid sin prövning av viseringsansök-

ningar.

Sverige strävar efter att tillämpa en generös och human

viseringspolitik, som inte ställer upp onödiga hinder för t.ex. släktingar

att få träffas. Av totalt ca 227 000 viseringsansökningar under år 1999

beviljades visering i ungefär 85 % av fallen. Migrationsverket, eller

utlandsmyndighet efter delegering från verket, fattar beslut i viserings-

ärenden.

Regeringen har som tidigare nämnts fattat beslut om att tillsätta en

parlamentarisk utredning som skall se över reglerna om anhörig-

invandring och möjligheten för äldre anhöriga att hålla kontakt med

anhöriga i Sverige.

43

Skr. 2000/01:4

Viserings ans ökningar vid utlandsmyndigheterna och

Migrationsverket 1999

Beviljade

%

Avslag

%

Totalt

%

Utlandsmyndigheterna

171 242

92

18 806

56

190 048

86

Migrationsverket

15 133

8

14 538

44

29 671

14

Summa

186 375

100

33 344

100

219 719

100

Kommentar: Sammantaget ca 85 % bifall.

Under 1999 registrerades 227 006 ansökningar om visering till

Sverige. Av dessa, inklusive sådana som kommit in tidigare, behandlades

219 719 ansökningar.

4 Mottagande av asylsökande m. fl

4.1 Mottagande, boende och verksamhet

De asylsökande registreras av Migrationsverket och kan antingen ordna

bostad på egen hand, s.k. eget boende, eller bo på ett av

Migrationsverkets mottagningscenter. Asylsökande m.fl som väljer att

ordna sitt boende på egen hand bor oftast hos släktingar och vänner. När

det gäller anläggningsboende sker detta många gånger i vanliga

lägenheter med självhushåll. Det är också en strävan från

Migrationsverket att placera barnfamiljer i lägenhetsboende. Vad avser

de ensamkommande barnen bor huvuddelen av dessa barn, efter

socialnämndens medgivande, hos släktingar. De kan även bo på

Migrationsverkets särskilda anläggningar för ungdomar.

I början av år 1999 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca

14 800 personer. Av dessa har ca 60 % ordnat bostad på egen hand. Den

1 januari 2000 fanns 17 880 personer registrerade i systemet, varav 42 %

bodde på anläggningar och 58 % i eget boende. Av de inskrivna var ca

6 600 personer från FR Jugoslavien, varav ca 5 000 med tidsbegränsade

uppehållstillstånd. Det största antalet registrerade i mottagandesystemet

var därutöver personer från Irak (3 269), Bosnien-Hercegovina (1 182)

och Iran (1 117). Vid halvårsskiftet 2000 hade antalet registrerade i

mottagandesystemet minskat något till 17 156 personer. Av dessa var

27% kvinnor, 41 % män och 32 % barn.

Den genomsnittliga dygnskostnaden i mottagandessystemet beräkna-

des för år 1999 till 200 kronor. Den egentliga dygnskostnaden för året

blev dock lägre, ca 187 kronor. Anledningen till denna lägre kostnad har

varit att Migrationsverket haft en mycket hög beläggningsgrad i

mottagandesystemet under året. För år 2000 beräknas dygnskostnaden bli

ca 192 kronor mot budgeterade 195 kronor med anledning av en fortsatt

44

hög beläggningsgrad i mottagandesystemet. Den genomsnittliga vistelse-

tiden för personer registrerade i mottagandesystemet var den 1 juli 1999

ca 470 dagar. Den 1 juli 2000 var den genomsnittliga vistelsetiden ca 445

dagar. Det innebär alltså en minskning av tiden med nära en månad.

För asylsökande som saknar medel är bostaden gratis. Därutöver

lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder och annat

nödvändigt. En ensamstående vuxen får 71 kronor i dagersättning. Om

den asylsökande i anslutning till ankomsten inkvarteras vid ett

mottagningscentercenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en lägre

ersättning, för vuxen 24 kronor per dag. Nivån på dagersättningen

fastställs av regeringen. Dessa kostnader ingår i den tidigare nämnda

dygnskostnaden.

Migrationsverket har skyldighet att erbjuda organiserad verksamhet

till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i

verksamheten är obligatoriskt. För asylsökande som utan giltigt skäl

vägrar att delta i den organiserade verksamheten skall dagersättningen

reduceras. Detsamma gäller för den som håller sig undan så att

asylutredningen försvåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning

inte kan verkställas. Under år 1999 har målsättningen varit att

asylsökande m.fl. skall delta i den organiserade verksamheten under

minst 25 timmar per vecka. Skälen till att asylsökande förväntas delta i

organiserad verksamhet är flera. Dels är det viktigt att motverka

passivisering, dels bör aktiviteterna ge värdefulla erfarenheter oavsett om

man får tillstånd att stanna i Sverige eller ej.

För bam under skolåldern som bor på någon av Migrationsverkets

anläggningar anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Bam som bor i

eget boende kan delta i av kommunen anordnad öppen förskola.

Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens

försorg. Ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande

verksamhet genom Migrationsverkets försorg. Många av de ungdomar

som kan och vill erbjuds undervisning i ordinarie gymnasieskola.

Ett målmedvetet arbete har bedrivits för att utveckla ett bamperspektiv

i bl.a mottagandet av asylsökande. Detta arbete följs regelbundet upp

med konkreta åtgärder för att förbättra barnens situation.

4.2 Vård for asylsökande m.fl.

Landstingen är sedan den 1 januari 1997 ansvariga för att asylsökande

m.fl. erhåller akut sjukvård och tandvård samt sjukvård och tandvård som

inte kan anstå. Därutöver ges viss annan vård, exempelvis mödra- och

förlossningsvård. Barn som inte fyllt 18 år har rätt till samma hälso- och

sjukvård samt tandvård som i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall

även erbjudas hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från

Socialstyrelsen. För denna vård lämnar staten ersättning per asylsökande

till landstingen, huvudsakligen i form av en schabloniserad ersättning.

Storleken på bidraget är åldersdifferentierad. Schablonersättningen skall i

princip täcka all den vård som den enskilde normalt kan behöva. För vård

Skr. 2000/01:4

45

som överstiger 50 000 kronor för en vårdkontakt lämnar staten särskild

ersättning.

Socialstyrelsen och Migrationsverket har i juni 1999 redovisat ett

regeringsuppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen när det gäller

barn som hålls gömda inför verkställighet av ett avvisnings- eller

utvisningsbeslut (När barn lever gömda SoS-rapport 1990:5). Av

rapporten framgår att närmare 300 barn var registrerade hos polisen som

efterlysta vid årsskiftet 1998/99 Frivilligorganisationerna kände till 150

barn. De gömda barnen lever ofta under mycket utsatta förhållanden som

de själva varken har skuld till eller kan råda över. Vikten av att också de

gömda barnen bl.a. kan tillförsäkras möjligheter till hälso- och sjukvård

betonas. I enlighet med en överenskommelse mellan staten och

Landstingsförbundet beslutade regeringen i mars 2000 att bam som hålls

gömda inför verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut skall

tillförsäkras hälso- och sjukvård enligt samma grunder som asylsökande

bam. Frivilligorganisationerna har, liksom hittills, lovat att medverka till

att barnen kan söka sig till lämplig vårdgivare.

4.3 Förvar

Migrationsverket har sedan den 1 oktober 1997 ansvaret för de

utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där

de förvarstagna skall vistas. En utlänning som är tagen i förvar skall

behandlas med respekt och humanitet och med beaktande av den svåra

situation utlänningen i många fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall

utformas så att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som

finns på Migrationsverkets mottagningscenter och så att barns vistelse

där underlättas. Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl

enskilda som organiserade aktiviteter och förströelse. De förvarstagna

utlänningarna skall vidare ha rätt till samma hälso- och sjukvård som

asylsökande. Statlig ersättning lämnas till landstingen för de faktiska

kostnaderna för denna vård.

4.4 Reform- och förändringsarbete

Migrationsverket tog under hösten 1998 initiativ till en översyn av

mottagandesystemet för asylsökande m.fl. Av en rapport som lämnats i

juni 1999 framkommer bl.a behov av bättre stöd till de barn och föräldrar

som är registrerade i mottagandesystemet samt en bättre samverkan med

kommunerna i dessa frågor. Migrationsverket har under hösten 1999

lämnat utredningen på en bred remiss. Ett utvecklingsarbete med

anledning av vissa förslag och idéer som kommit fram i utredningen och

från remissinstanserna har redan påbörjats. Migrationsverket kommer

under år 2000 att göra en samlad framställning med förslag i de delar

som fordrar statsmaktens beslut.

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet har under våren 2000

lämnat promemorian Förskola, skola och skolbarnsomsorg för

Skr. 2000/01:4

46

asylsökande barn (Ds 2000:26) med förslag om hur bam och ungdomar

under 18 år som söker uppehållstillstånd eller erhåller ett tillfälligt skydd

som avses i 2 kap 4 a § utlänningslagen understigande tolv månader, i

enlighet med barnkonventionen, skall kunna erhålla utbildning på i

huvudsak samma villkor som i Sverige bosatta barn. Förslaget har

därefter remitterats.

Den statliga ersättningen till landstingen för sjukvård till asylsökande

m.fl följs upp avseende huruvida statens ersättningar täcker landstingens

kostnader för denna vård. Vidare sker en uppföljning av vårdens innehåll

och omfattning. Uppföljningen sker i samråd med Socialstyrelsen,

Migrationsverket och Landstingsförbundet.

Under de senaste åren har kunskaperna ökat om hur sexuellt våld,

övergrepp och tortyr används i länder som befinner sig i krig. Metoder

för tidiga insatser, vård och stöd till asylsökande som varit utsatta för

dessa former av tortyr och trauma har likaledes utvecklats. Vid en

konferens som initierades av Europeiska kommissionen och anordnades

av ICMPD i Wien 1999 lämnade Sverige förslag till riktlinjer för hur

vuxna och barn som varit utsatta för kränkande behandling och sexuell

tortyr skall tas emot och behandlas. Konferensen i Wien har följts upp

vid en konferens i Stockholm den 2 maj 2000 om tidiga insatser för

asylsökande som varit utsatta för tortyr och trauma. Konferensen

anordnades av regeringen, Landstingsförbundet och Svenska

kommunförbundet.

4.5 Barn i asylprocessen

Ovan har redogjorts för det arbete har bedrivits inom Regerings-

kansliet för att utveckla ett barnperspektiv i mottagandeprocessen.

Migrationsverket bedriver även ett intensivt reformarbete för att utveckla

bamperspektivet i asylprocessen. Detta sker inom ramen för det så

kallade bamproj ektet som initierades i samband med utarbetandet av

rapporten När barn lever gömda (SoS-rapport 1999:5). I arbetet med

rapporten identifierade Migrationsverket ett antal områden inom

asylprocessen som är i behov av en översyn. Som en följd härav startade

verket under hösten 1999 ett projekt för att se över och utveckla

Migrationsverkets samtliga processer som berör bam. Översynen

omfattar, förutom asylsökande barnfamiljer, även ensamkommande barn

samt anknytningsärenden och ärenden om tillfällig vistelse som berör

bam. Översynen gäller således inte bara ärenden där barnet självt är part

utan också ärenden som på annat sätt berör ett bam, såsom t.ex. när ett

avgörande rörande en förälder påverkar barnets situation.

Migrationsverkets mål med projektet är bl.a. att:

• förbättra utredningar där barn berörs genom höjd "bamkompetens"

hos berörda handläggare

• öka samarbetet inom och mellan berörda myndigheter för att undvika

att barn göms

• öka förmågan hos berörda handläggare att på ett tidigt stadium

uppmärksamma psykisk ohälsa hos barn och deras föräldrar

Skr. 2000/01:4

47

• förbättra förutsättningarna för att familjer som berörs av ett Skr. 2000/01:4

avlägsnandebeslut förstår och accepterar beslutet

• göra en detalj översyn av asylprocessen och handläggningen av

anknytningsärenden ur ett barnperspektiv

• utveckla myndigheternas statistiksystem för att öka tillgängligheten

av statistiska uppgifter rörande barn

• sammanställa praxis över ärenden som rör barn.

Migrationsverket kunde på ett tidigt stadium av översynen även

konstatera att det fanns brister när det gäller samverkan mellan verket

och andra huvudmän, inte minst vad gäller gränsdragningen mellan

Migrationsverkets och kommunernas ansvarsområden. Migrationsverket

kommer därför att bjuda in berörda myndigheter och organisationer till

en samverkansgrupp i syfte att tillföra verkets bamprojekt kunskap och

underlag inför det fortsatta arbetet samt för att skapa en permanent bas

för samråd och erfarenhetsutbyte.

4.6 Ansvar för mottagandet

Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det

kommunerna som tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd

och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret.

Integrationsverket träffar överenskommelser med kommunerna om att ta

emot flyktingar och kommunerna har därefter ansvaret för att

flyktingarna får en bra introduktion i det svenska samhället. Mottagandet

skall ske med utgångspunkt från personernas möjligheter att långsiktigt

kunna försörja sig.

48

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21

september 2000

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,

Klingvall, Pagrotsky, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson,

Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm.

Föredragande: statsrådet Klingvall

Regeringen beslutar skrivelse 2000/01: 4 Migration och asylpolitik

Skr. 2000/01:4

49