Prop. 2004/05:83

Regeringens proposition

2004/05:83

Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av

naturkatastrofen i Asien

Prop.

2004/05:83

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 3 februari 2005

Göran Persson

Thomas Bodström

(Justitiedepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll

Den 10 januari 2005 inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och

stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i Asien. I rådets uppgifter

ingår bl.a. att inrätta en funktion med uppgift att underlätta kontakterna

mellan myndigheterna och de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer.

Regeringen beslutade vidare den 13 januari 2005 att tillsätta en kommission för

utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av

naturkatastrofen. Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och de

centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I kommissionens

uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda att dela med sig av sina

erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd.

Rådet och kommissionen har framfört att det i vissa delar av dessa organs

verksamhet kan väntas förekomma uppgifter om enskildas personliga förhållanden

som kan vara integritetskänsliga och att dessa uppgifter kan behöva skyddas av

sekretess. I propositionen föreslås därför att sekretess skall gälla för uppgift

om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i kommissionens verksamhet

för utvärdering av den nationella krishanteringsförmågan med anledning av

naturkatastrofen i Asien, om det kan antas att den enskilde lider skada eller

men om uppgiften röjs. Det föreslås vidare att det skall gälla sekretess för

motsvarande uppgifter hos rådet i den del av rådets verksamhet som avser

kontakter med dem som drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens

offer, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde

lider skada eller men.

De föreslagna ändringarna i sekretesslagen (1980:100) föreslås träda i kraft

dagen efter den dag då lagen publicerats i Svensk författningssamling.

Innehållsförteckning

1 Beslut 3

2 Lagtext 4

2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 4

3 Ärendet och dess beredning 7

4 Sekretess hos rådet och kommissionen 8

4.1 Allmänna handlingar och sekretess 8

4.2 Bestämmelser om sekretess 8

4.3 Överväganden 9

5 Ekonomiska konsekvenser 16

6 Ikraftträdande 16

7 Författningskommentar 16

Bilaga 1 Lagförslaget i promemorian Sekretess hos den kommission

och det råd som har inrättats med anledning av naturkata-

strofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och eko-

nomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6) 18

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över

promemorian Sekretess hos den kommission och det råd

som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien

för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för-

hållanden (dnr Ju2005/707/L6) 20

Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 21

Bilaga 4 Lagrådets yttrande 24

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2005 25

1 Beslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i sekretesslagen (1980:100).

Vidare föreslår regeringen att riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till

tre dagar.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap.

26 §2

Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för

sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den

enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.

Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden

1. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas

författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning,

2. hos det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning

av naturkatastrofen i Asien i den del dess verksamhet avser kontakter med de

drabbade och anhöriga till katastrofens offer,

om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon

närstående till den enskilde lider skada eller men.

Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden hos kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga

med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan

utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den

enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Nuvarande lydelse

16 kap.

1 §3

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall

är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1

och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första

stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande

av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5

§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första

stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där

tystnadsplikten följer av

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

9 kap. 26 §

såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Föreslagen lydelse

16 kap.

1 §

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall

är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1

och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första

stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande

av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5

§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första

stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där

tystnadsplikten följer av

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

9 kap. 26 § första stycket 1

såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den

kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.

3 Ärendet och dess beredning

En kraftig jordbävning inträffande utanför Indonesiens kust den 26 december

2004. Den flodvåg som följde drabbade ett mycket stort område i Asien.

Påfrestningarna på de drabbade länderna i regionen är ofattbart stora och

katastrofen drabbade även de många svenskar som vistades i regionen.

Den 10 januari 2005 inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och

stöd med anledning av naturkatastrofen i Asien (dir. 2005:1). Rådet skall bl.a.

samordna de svenska myndigheternas insatser med anledning av naturkatastrofen

och inrätta en funktion för kontakter med de drabbade samt anhöriga till

katastrofens offer. Rådet skall fortlöpande informera regeringen om sitt arbete

och senast den 1 juli 2005 lämna en samlad redovisning av arbetet.

Regeringen beslutade vidare den 13 januari 2005 att tillsätta en kommission för

utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen

i Asien (dir. 2005:3). Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och

de centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I

kommissionens uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda som berörts av

katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta

deras behov av hjälp och stöd. Kommissionen skall redovisa sitt uppdrag senast

den 1 december 2005.

Kommissionen och rådet har under hand framfört att det finns behov av

sekretesskydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i delar av

kommissionens och rådets verksamhet. En departementspromemoria med ett förslag

till en ändring i sekretesslagen (1980:100) har därför utarbetats inom

Regeringskansliet (dnr Ju2005/707/L6). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 2. Remissinstanserna har även givits tillfälle att lämna synpunkter på

promemorian vid ett av Regeringskansliet anordnat remissmöte den 25 januari

2005. Inkomna remissyttranden och en sammanställning över de synpunkter som

framfördes vid remissmötet finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr

Ju2005/707/L6).

I lagstiftningsärendet har samråd skett med företrädare för riksdagspartierna.

Eftersom det är angeläget att kommissionen och rådet så snart som möjligt ges

bästa möjliga förutsättningar att utföra sina uppdrag bör lagen träda i kraft

dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.

Av detta skäl finns det anledning för riksdagen att besluta om förkortad

motionstid för följdmotioner till propositionen.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 27 januari 2005 att inhämta Lagrådets yttrande över det

lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet

har lämnat förslaget utan erinran.

4 Sekretess hos rådet och kommissionen

4.1 Allmänna handlingar och sekretess

Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den

förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos

myndigheten.

Begreppet myndighet i TF och sekretesslagen (1980:100) omfattar i enlighet med

regeringsformens terminologi samtliga statliga och kommunala organ med undantag

för riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. Såväl de sistnämnda

organen som vissa andra organ jämställs dock med myndigheter vid tillämpning av

såväl TF som sekretesslagen (2 kap. 5 § TF och 1 kap. 8 och 9 §§

sekretesslagen). Rådet och kommissionen är sådana organ som omfattas av TF:s och

sekretesslagens myndighetsbegrepp.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat

med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna grunder. Dessa grunder är:

1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan-folklig

organisation,

2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

4. intresset att förebygga eller beivra brott,

5. det allmännas ekonomiska intresse,

6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden,

7. intresset att bevara djur- eller växtart.

Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en

särskild lag eller, undantagsvis, i annan lag vartill den särskilda lagen

hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen.

I den mån sådana handlingar som finns hos rådet eller kommissionen utgör

allmänna handlingar skall de således lämnas ut på begäran, om inte en eller

flera sekretessbestämmelser hindrar utlämnandet.

4.2 Bestämmelser om sekretess

Sekretess till skydd för det allmänna

Vissa sekretessbestämmelser har givits en sådan utformning att de gäller hos

alla myndigheter. Så är t.ex. fallet med utrikes- och försvarssekretessen (2

kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). En annan sekretessbestämmelse som också gäller

hos alla myndigheter är 5 kap. 8 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen

gäller sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som

består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller

planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan

antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser

motverkas om uppgiften röjs.

I den mån uppgifter som omfattas av sekretess enligt dessa bestämmelser lämnas

över till kommissionen eller rådet gäller sekretessen således även hos dessa

organ.

Sekretess till skydd för enskilda

De flesta sekretessbestämmelser är dock begränsade till att gälla i vissa typer

av ärenden, i en viss verksamhet eller hos en viss myndighet. Till exempel

följer av 9 kap. 11 § sekretesslagen att sekretess gäller hos

Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om

ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat

liknande bistånd, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om

uppgiften röjs. Under samma förutsättning gäller sekretess hos polismyndighet

för sådan uppgift om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till

verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild (7 kap. 19

§ första stycket 1). Inom hälso- och sjukvården samt socialtjänsten gäller

sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står

klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående

lider men (7 kap. 1 och 4 §§). Uppgifter som enskilda lämnar om sina personliga

förhållanden till nämnda myndigheter kan således omfattas av sekretess hos

dessa myndigheter.

Av bestämmelserna i 13 kap. sekretesslagen följer att sekretess i vissa fall

förs över till en annan myndighet. Bestämmelserna om överföring av sekretess är

dock inte tillämpliga på vare sig rådet eller kommissionen. Den sekretess till

skydd för enskilda som enligt de angivna bestämmelserna kan gälla hos

Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen, polismyndigheten eller inom

hälso- och sjukvården och socialtjänsten gäller alltså inte hos rådet eller

kommissionen.

Raka och omvända skaderekvisit

Sekretessen är enligt vissa bestämmelser absolut. De flesta

sekretessbestämmelser är emellertid försedda med någon form av skaderekvisit.

I de fall sekretess bara gäller om det kan antas att någon form av skada

uppkommer om uppgiften lämnas ut är bestämmelsen försedd med ett s.k. rakt

skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften är offentlig.

När sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan

att viss angiven skada uppstår, är bestämmelsen försedd med ett s.k. omvänt

skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften omfattas av sekretess.

4.3 Överväganden

Regeringens förslag: Sekretess skall gälla hos rådet för uppgift om enskilds

personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan

röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider

skada eller men. Hos kommissionen skall sekretess för motsvarande uppgifter

gälla, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den

enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag såvitt

gäller rådet. När det gäller kommissionen innebär promemorians förslag dock att

sekretess skall gälla med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Promemorians förslag

innebär vidare att den tystnadsplikt som föreslås för rådet och för kommissionen

skall ha företräde framför meddelarfriheten.

Remissinstanserna: Rådet, kommissionen, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen,

Riksarkivet och Krisberedskapsmyndigheten (KBM) tillstyrker eller har inget att

erinra mot förslaget. Rådet anser dock att lagtexten, till den del den avser

rådet, eventuellt kan avgränsas genom att det anges att sekretessen bara skall

gälla i "rådets funktion för att underlätta kontakterna mellan myndigheterna och

de drabbade och anhöriga till katastrofens offer". Kommissionen anser att

enskilda som vänder sig till kommissionen måste kunna välja om deras uppgifter

skall bli offentliga eller inte för att kommissionen skall få bästa möjliga

underlag för sin utvärdering. Enligt kommissionen är det bara uppgifter om namn

eller andra uppgifter som kan härledas till en viss person som kan komma att

behöva sekretessbeläggas. Kommissionen har inga bestämda uppfattningar när det

gäller frågan om vilket skaderekvisit som skall väljas eller i frågan om

meddelarfrihet. KBM har tillagt att det kan tänkas att enskilda skickar kopior

av sina brev till kommissionen eller rådet till andra myndigheter, t.ex.

Räddningsverket eller KBM och att uppgifterna kan behövas skyddas av sekretess

även hos dessa myndigheter. När det gäller förslagets lagtekniska konstruktion

anser Riksarkivet att det underlättar för arkivmyndigheten om sekretessen hos

kommissionens för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas

författningsskyddande verksamhet även fortsättningsvis regleras i paragrafen på

det sätt som föreslås och att den därför framdeles inte bör överföras till en

övergångsbestämmelse.

Enligt Riksdagens ombudsmän (JO) är det tvivelaktigt om man med den begränsade

beredning som förevarit skall lagstifta i de ämnen som berörs i promemorian. Med

hänsyn till de utomordentligt speciella omständigheterna som föranlett

förslaget motsätter sig emellertid inte JO att så sker. Det kan enligt JO vidare

ifrågasättas om man inte skulle kunna uppnå ett tillräckligt gott skydd för de

aktuella uppgifterna med ett rakt skaderekvisit. En sådan ordning skulle svara

bättre mot den öppenhet och insyn som bör prägla kommissionens arbete. Med

beaktande av att uppgifterna till övervägande del torde vara av den art, som

inom socialtjänsten och sjukvården skyddas av ett omvänt skaderekvisit, godtar

dock JO att ett sådant skaderekvisit har valts. JO hade dock gärna sett att

frågan hade övervägts närmare. När det gäller den föreslagna sekretessen hos

rådet anser JO att avgränsningen av det sekretessbelagda området, som ansluter

sig till beskrivningen av rådets uppgifter i direktivet, är ägnad att skapa

tolkningssvårigheter och inte motsvarar grundlagens krav på att begränsningar i

offentlighetsprincipen skall anges noga. Justitiekanslern (JK) har anfört

liknande synpunkter avseende beredningen och valet av skaderekvisit samt, när

det gäller frågan om meddelarfriheten bör inskränkas, anfört att det bör beaktas

att även kommissionens granskning senare kan komma att granskas. Kammarrätten i

Stockholm har anfört att begreppet "enskilds personliga och ekonomiska

förhållanden" även kan komma att omfatta uppgifter om beslutsfattare på enskilda

myndigheter, vilket knappast varit tanken. Kammarrätten har dock i övrigt ingen

invändning mot förslaget.

Svenska Journalistförbundet har inget att erinra mot förslaget till den del det

avser rådet eftersom rådets verksamhet syftar till att hjälpa drabbade och deras

anhöriga framöver. Kommissionen har dock en granskande funktion. Med hänsyn

härtill anser Journalistförbundet att sekretessen till skydd för enskilda bör

gälla med ett s.k. rakt skaderekvisit hos kommissionen, dvs. presumtionen bör

vara att uppgifterna är offentliga. Svenska Tidningsutgivareföreningen

Tidningsutgivarna avstyrker förslaget att ett omvänt skaderekvisit skall gälla

och att meddelarfriheten skall inskränkas. Tidningsutgivarna förordar i stället

ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. att det skall gälla sekretess om det

av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada eller men om

uppgiften röjs. Enligt Tidningsutgivarna måste det ankomma på rådet och

kommissionen att i sina kontakter med enskilda efterhöra deras inställning i

denna fråga. Skälen för regeringens förslag

Behovet av skydd för enskilds personliga förhållanden

Kommissionen skall utvärdera samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som

naturkatastrofen i Asien inneburit. Den skall särskilt belysa hur riksdag,

regering och de centrala myndigheterna hanterat denna situation. Rådet skall

samordna de svenska myndigheternas insatser för att hjälpa och stödja dem som

bor och vistas i Sverige och som har drabbats av katastrofen. Det ligger i

sakens natur att uppdragen skall präglas av öppenhet och möjlighet till insyn.

Den sekretess till skydd för det allmänna som följer av befintliga bestämmelser

framstår därför som fullt tillräcklig.

I kommissionens uppdrag ingår emellertid även att aktivt bjuda in enskilda som

berörts av katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället

förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Det kan därför komma att lämnas

skriftliga och muntliga uppgifter till kommissionen som t.ex. avser enskilds

fysiska eller psykiska hälsa samt familjeförhållanden. När det gäller rådet

ingår det bl.a. i rådets uppdrag att inrätta en funktion för att underlätta

kontakterna mellan myndigheter och de drabbade samt anhöriga till katastrofens

offer. I den mån kontakter mellan kommissionen respektive rådet och enskilda

leder till att det hos dessa myndigheter kommer att förvaras allmänna handlingar

som innehåller sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden - t.ex. i

form av brev med personliga berättelser om svåra upplevelser - finns det inte

någon bestämmelse i sekretesslagen som kan åberopas som hinder för att lämna ut

uppgifterna. Det är angeläget att enskilda i förtroende skall kunna vända sig

till kommissionen och rådet. För att enskilda skall känna trygghet i kontakterna

med kommissionen och rådet bör ett sekretesskydd för uppgifter om enskilds

personliga förhållanden införas. Självfallet innebär inte detta någon

inskränkning i den enskildes rätt att i stället välja att yttra sig öppet.

Behovet av skydd för enskilds ekonomiska förhållanden

För en fysisk person innefattar begreppet "personliga förhållanden" även

upgifter om dennes ekonomi. När begreppet "ekonomiska förhållanden" används i

sekretesslagen beträffande enskilda avses således främst juridiska personers

affärs- och driftsförhållanden. Även för sådana uppgifter finns det ett behov av

sekretesskydd hos kommissionen och rådet. Det kan nämligen vara så att enskilda

drivit företag som har fått svårigheter på grund av följder av katastrofen.

Även uppgifter om företag i t.ex. resebranschen kan behöva skyddas.

Olika sätt att åstadkomma ett sekretesskydd

I detta sammanhang aktualiseras regeringens möjlighet att med stöd av 11 kap. 5

§ sekretesslagen föreskriva att sekretess, motsvarande den som enligt 4 § gäller

hos Justitiekanslern, skall gälla i verksamhet som bedrivs av särskild

undersökningskommission som regeringen har tillsatt. Ett utnyttjande av denna

möjlighet skulle för kommissionen innebära följande.

Om kommissionen får in uppgifter från en annan myndighet gäller samma sekretess

hos kommissionen som hos den andra myndigheten (11 kap. 4 § andra stycket första

meningen). Om uppgiften förekommer i en handling som hos den andra myndigheten

har upprättats med anledning av kommissionens verksamhet gäller dock ett

särskilt kvalificerat skaderekvisit hos kommissionen, oavsett vilket

skaderekvisit som skulle ha tillämpats hos den andra myndigheten. I sådana fall

skall sekretess hos kommissionen nämligen endast gälla om det kan antas att

allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om

uppgiften röjs (11 kap. 4 § andra stycket andra meningen). Det sagda innebär att

sekretesskyddet hos kommissionen för sådana uppgifter är svagare än hos den

andra myndigheten.

Av störst intresse är emellertid här kommissionens uppdrag att inhämta uppgifter

direkt från enskilda. För sådana uppgifter kommer sekretess att gälla hos

kommissionen under två förutsättningar, dels om uppgiften skulle ha varit

sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse, dels om det kan

antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men

om uppgiften röjs (11 kap. 4 § tredje stycket). Den första förutsättningen

innebär ett krav på att uppgiften skulle ha skyddats av sekretess om den hade

funnits hos den myndighet mot vilken en anmälan kan anses riktad eller hos

vilken en anmäld befattningshavare har varit verksam då ett eventuellt fel

begicks. Det finns dock skäl att anta att uppgifter som lämnas till kommissionen

i många fall inte kommer att kunna anses hänförliga till någon myndighet i den

mening som avses i paragrafen. Uppgifterna skulle därmed bli offentliga. Även om

den första förutsättningen skulle vara uppfylld innebär den andra

förutsättningen - det kvalificerade skaderekvisitet "betydande men" - ett

förhållandevis svagt skydd för uppgifterna om enskildas personliga förhållanden.

Det hittills sagda har dessutom endast tagit sikte på uppgifter hos

kommissionen. Rådet är inte någon sådan särskild undersökningskommission som

avses i 11 kap. 5 §. För uppgifter hos rådet är det överhuvudtaget inte möjligt

att åstadkomma ett sekretesskydd på detta sätt.

För att uppnå det skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska

förhållanden som behövs bör det i stället införas en särskild bestämmelse i

sekretesslagen som avser uppgifter hos såväl rådet som kommissionen.

När kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas

författningsskyddande verksamhet tillsattes infördes en särskild regel om

sekretess hos den kommissionen i 9 kap. 26 § sekretesslagen. Enligt bestämmelsen

gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden hos kommissionen i dess granskningsverksamhet, om det inte står

klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående

lider skada eller men.

Denna bestämmelse motiverades i förarbetena bl.a. med att det inte kunde

uteslutas att det i den kommissionens granskningsverksamhet skulle komma fram

uppgifter som kunde vara integritetskänsliga och som inte skyddades av gällande

sekretessbestämmelser. Särskilt framhölls att det kunde tänkas förekomma uppgift

om enskilds fysiska eller psykiska hälsa liksom om enskilds familjeförhållanden

(prop. 1998/99:140 s. 36).

En sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga och ekonomiska

förhållanden hos rådet och kommissionen kan således lämpligen införas genom en

ändring i 9 kap. 26 §.

På samma sätt som skett beträffande kommissionen för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet bör sekretessbestämmelsens

tillämpningsområde begränsas till viss verksamhet. När det gäller den nya

kommissionen bör sekretessen gälla i dess verksamhet för utvärdering av

nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien.

Såvitt avser rådet bör, mot bakgrund av den inställning som framförts från såväl

JO som rådet om behovet av en tydlig avgränsning av tillämpningsområdet,

sekretessen gälla i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med dem som

drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer.

Sekretesskyddets styrka

Frågan är då hur stark sekretessen till skydd för enskildas personliga och

ekonomiska förhållanden bör vara hos rådet och kommissionen. Den typ av

uppgifter som enskilda kan väntas lämna till dessa organ - t.ex. uppgifter om

förluster av anhöriga eller om enskildas fysiska och psykiska hälsa - är typiskt

sett av känslig art. Inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas

sådana uppgifter av ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att

uppgifterna omfattas av sekretess. När det gäller uppgifter om enskilds

personliga förhållanden innebär ett omvänt skaderekvisit att uppgifterna får

röjas endast om det i det enskilda fallet står klart att den enskilde inte lider

men om uppgifterna röjs. Begreppet "men" har givits en mycket vid innebörd i

sekretesslagens förarbeten. I första hand åsyftas sådana effekter som att någon

blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga förhållanden

blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon

enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att

medföra "men". Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den

berörda personens egen upplevelse.

Till skillnad från vad som gäller inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten

omfattas uppgifter om enskildas personliga förhållanden, t.ex. deras hälsa, hos

många andra myndigheter, t.ex. hos Försäkringskassan, av ett rakt skaderekvisit

(jfr 7 kap. 7 § sekretesslagen). Det raka skaderekvisitet innebär att

skadebedömningen skall ta sin utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att

frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas

till en skadebedömning i det enskilda fallet. Om uppgiften genomsnittligt sett

måste betraktas som harmlös skall den normalt anses falla utanför sekretessen.

Endast om det av omständigheterna framgår att en sådan uppgift kan vara känslig

i det enskilda fallet behöver en noggrannare sekretessprövning göras. Om

uppgiften däremot är typiskt sett känslig är utgångspunkten att uppgiften

omfattas av sekretess. I sådana fall kan omvänt upplysningar om sökandens

identitet och dennes avsikt med uppgifterna medföra att det inte längre finns

någon anledning till antagande att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan

skall uppkomma (prop. 1979/80:2 s. 80 f).

Det finns skäl att anta att de uppgifter som enskilda kommer att lämna till

kommissionen i stor utsträckning kommer att vara sådana uppgifter som får anses

vara typiskt sett känsliga, t.ex. uppgifter om förluster av anhöriga eller

psykiska och fysiska skador med anledning av katastrofen. Sådana uppgifter

omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Även om

sekretess gäller finns det möjlighet att lämna ut avidentifierade uppgifter. Om

den enskilde så önskar har den enskilde även möjlighet att efterge sekretess som

gäller till skydd för den enskilde (14 kap. 4 § sekretesslagen).

JO, JK, Svenska Journalistförbundet och Tidningsutgivarna har haft synpunkter på

valet av skaderekvisit. Svenska Journalistförbundet har därvid påpekat att

syftet med rådets och kommissionens verksamhet skiljer sig åt.

En grundtanke i sekretesslagen är att en och samma uppgift kan erhålla olika

starkt skydd hos olika myndigheter beroende på hur pass stort insynsintresset är

hos de olika myndigheterna. Kommissionen har att utföra en granskande

verksamhet och skall aktivt inbjuda enskilda att dela med sig sina erfarenheter

av myndigheternas agerande. Även om enskilda med största sannolikhet kommer att

lämna känsliga uppgifter om sina personliga förhållanden till kommissionen skall

uppgiftsinhämtandet fokusera på vad de enskilda anser har brustit i

myndigheternas verksamhet. Rådet har däremot, i den del dess verksamhet avser

kontakter med överlevande och anhöriga till katastrofens offer, till uppgift att

genom att förmedla kontakter med andra myndigheter hjälpa enskilda till rätta i

deras nya livssituation. En förutsättning för att sådan hjälp skall kunna

lämnas är ofta att enskilda lämnar mer ingående uppgifter om vilka problem de

har eller står inför och om sina levnadsförhållanden i övrigt. Insynsintresset

får således anses vara större hos kommissionen än hos rådet samtidigt som

sekretessbehovet får anses vara större hos rådet i dess nyss nämnda funktion.

Hos rådet bör sekretessen enligt regeringens uppfattning vara lika stark som hos

hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Med hänsyn till det anförda anser

regeringen att det finns skäl att - i likhet med vad Svenska Journalistförbundet

har förordat - införa sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden

med ett omvänt skaderekvisit hos rådet, men med ett rakt skaderekvisit hos

kommissionen. Samma åtskillnad mellan kommissionen och rådet bör göras när det

gäller uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Till skillnad från

Tidningsutgivarna anser regeringen att det raka skaderekvisitet inte bör vara

kvalificerat. För kommissionens del innebär det sagda att uppgifter som typiskt

sett är känsliga omfattas av sekretess, såvida inte den enskilde själv vill att

de skall vara offentliga, men att uppgifter som genomsnittligt sett måste

betraktas som harmlösa i regel kan lämnas ut utan någon närmare skadebedömning i

det enskilda fallet.

Meddelarfrihet

I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har

företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att fritt lämna uppgifter

för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är

inskränkt när det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden som

omfattas av sekretess enligt 9 kap. 26 § sekretesslagen i paragrafens nu

gällande lydelse. När det gäller rådet och kommissionen anser regeringen

emellertid att det inte finns tillräckliga skäl att inskränka meddelarfriheten.

Möjligheten att utbyta uppgifter med andra myndigheter

En sekretessbelagd uppgift får inte röjas för annan myndighet i andra fall än

som anges i sekretesslagen eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar

(1 kap. 3 § sekretesslagen). Det har emellertid ansetts att sekretesslagen inte

bör hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där det är

uppenbart att intresset av att lämna uppgifterna bör ha företräde framför det

intresse som sekretessen skall skydda. En bestämmelse med denna innebörd, den

s.k. generalklausulen, har därför tagits in i 14 kap. 3 § sekretesslagen.

I den mån kommissionen eller rådet behöver lämna sekretessbelagda uppgifter till

andra myndigheter för att kunna fullgöra sitt uppdrag kan de, i den mån

uppgifterna avser enskilds personliga förhållanden, förmodligen i de flesta fall

lämna dem med stöd av samtycke från den enskilde. Om det är uppenbart att

intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen

skall skydda kan uppgifter även lämnas med stöd av generalklausulen. Enligt 1

kap. 5 § sekretesslagen hindrar vidare inte sekretess att uppgifter lämnas till

en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall

fullgöra sin verksamhet.

När det gäller kommissionens möjlighet att få ut uppgifter från andra

myndigheter bör de flesta myndigheter kunna lämna uppgifter till kommissionen

med tillämpning av generalklausulen. Hälso- och sjukvården samt socialtjänsten

är dock undantagna från generalklausulens tillämpningsområde. Kommissionen, men

knappast rådet, kan behöva inhämta uppgifter från dessa verksamheter.

Bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen kan knappast bli tillämplig i en sådan

situation eftersom det är kommissionen, och inte hälso- och sjukvården eller

socialtjänsten, som behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sin verksamhet. I

den mån kommissionen finner att den har behov av sådana uppgifter avser

regeringen att i ett senare skede överväga möjligheten att införa en

sekretessbrytande uppgiftsskyldighet i förordning för att möjliggöra ett sådant

inhämtande av uppgifter (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen).

5 Ekonomiska konsekvenser

Förslaget till ändring i sekretesslagen beräknas inte få några

kostnadskonsekvenser.

6 Ikraftträdande

För att kommissionen och rådet skall kunna fullgöra sina uppdrag är det

angeläget att den nya sekretessbestämmelsen kan träda i kraft så snart som

möjligt. Förslaget till ändring i sekretesslagen föreslås därför träda i kraft

dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.

7 Författningskommentar

9 kap.

26 §

Paragrafen gäller i sin nuvarande lydelse uppgifter om enskildas personliga och

ekonomiska förhållanden hos kommissionen för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Den kompletteras så att

den även blir tillämplig på uppgifter dels hos rådet, dels hos den nya

kommissionen. Med anledning härav införs ett nytt andra stycke och en

punktuppställning i det första stycket.

Första stycket 1

Första stycket 1 avser kommissionen för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. Ingen ändring är avsedd i

förhållande till vad som gäller i dag för denna kommission.

Första stycket 2

Samma sekretess som gäller hos kommissionen för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet skall även gälla hos

rådet. Bestämmelsens tillämpningsområde är avgränsat på så vis att sekretessen

skall gälla i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med de som

drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer. Sekretess enligt

denna bestämmelse gäller således inte hos rådet för uppgifter om enskilds

personliga eller ekonomiska förhållanden som kommer fram i rådets övriga

verksamhet.

Andra stycket

Sekretess skall gälla hos den nya kommissionen för uppgift om enskilds

personliga och ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller

någon anhörig till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

Tillämpningsområdet är begränsat till uppgifter som har kommit fram i

kommissionens verksamhet för utvärdering. Begränsningen innebär att i den mån

det förekommer uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i

annan verksamhet hos myndigheten, t.ex. i myndighetens personaladministration,

skall sekretessen enligt den föreslagna bestämmelsen inte gälla.

16 kap.

1 §

Av 16 kap. 1 § punkten 3 framgår att den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 26 §

har företräde framför meddelarfriheten när det gäller uppgifter om enskildas

personliga förhållanden. Eftersom fler sekretessbestämmelser förs in i 9 kap. 26

§ utan att meddelarfriheten skall inskränkas ytterligare görs en ändring i 16

kap. 1 § som klargör att det bara är den tystnadsplikt som följer av 9 kap. 26 §

första stycket 1 som har företräde framför meddelarfriheten.

Lagförslaget i promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har

inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien för uppgift om enskilds

personliga och ekonomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6) Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap

26 §1

Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för

sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den

enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.

Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden hos

1. kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas

författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning,

2. kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning

av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering,

3. det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av

naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för att underlätta kontakterna mellan

myndigheterna och de drabbade och anhöriga till katastrofens offer,

om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon

honom närstående lider skada eller men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den

kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.

Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över promemorian Sekretess

hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av

naturkatastrofen i Asien för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska

förhållanden (dnr Ju2005/707/L6)

Riksdagens ombudsmän, Socialstyrelsen, Riksarkivet och Svenska

Tidningsutgivareföreningen Tidningsutgivarna har inkommit med yttrande över

promemorian.

Därutöver har följande remissinstanser lämnat synpunkter på promemorian vid ett

av Regeringskansliet anordnat remissmöte den 25 januari 2005: Riksdagens

ombudsmän, Justitiekanslern, Kammarrätten i Stockholm, Rikspolisstyrelsen,

Krisberedskapsmyndigheten, Kommissionen för utvärdering av nationell

krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien, Nationella

Rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i

Asien och Svenska Journalistförbundet.

Styrelsen för psykologiskt försvar har inbjudits att yttra sig över promemorian,

men har avstått.

Lagrådsremissens lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap.

26 §2

Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska

säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för

sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den

enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men.

Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden

1. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas

författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning,

2. hos det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning

av naturkatastrofen i Asien i den del dess verksamhet avser kontakter med de

drabbade och anhöriga till katastrofens offer,

om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon

närstående till den enskilde lider skada eller men.

Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden hos kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga

med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan

utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den

enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Nuvarande lydelse

16 kap.

1 §3

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall

är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1

och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första

stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande

av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5

§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första

stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där

tystnadsplikten följer av

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

9 kap. 26 §

såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Föreslagen lydelse

16 kap.

1 §

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall

är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1

och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första

stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande

av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5

§ 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första

stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där

tystnadsplikten följer av

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

9 kap. 26 § första stycket 1

såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den

kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-01-28

Närvarande: f.d. regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist, justitierådet Torgny

Håstad och regeringsrådet Göran Schäder.

Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av

naturkatastrofen i Asien

Enligt en lagrådsremiss den 27 januari 2005 (Justitiedepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring

i sekretesslagen (1980:100).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Eva Lenberg.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 februari 2005

Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Ringholm, Freivalds, Sahlin,

Pagrotsky, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist,

Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg,

Orback, Baylan

Föredragande: statsrådet Bodström Regeringen beslutar proposition 2004/05:83 Sekretess hos den kommission och det

råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i Asien. 1 Lagen omtryckt 1992:1474.

2 Senaste lydelse 1999:989.

3 Senaste lydelse 2004:999.

1 Senaste lydelse 1999:989.

1 Lagen omtryckt 1992:1474.

2 Senaste lydelse 1999:989.

3 Senaste lydelse 2004:999. 1 25 Prop. 2004/05:83 Prop. 2004/05:83 17 Prop. 2004/05:83

Bilaga 1 23 Prop. 2004/05:83

Bilaga 2 Prop. 2004/05:83

Bilaga 3 Prop. 2004/05:83

Bilaga 4 24 Prop. 2004/05:83 25 25