Prop. 2006/07:55

1

Regeringens proposition

2006/07:55

Statens ansvar för vissa betaltjänster Prop.

2006/07:55

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 15 mars 2007

Fredrik Reinfeldt

Maud Olofsson

(Näringsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Den grundläggande kassaservice som i dag tillhandahålls av Posten AB

(publ) genom Svensk Kassaservice bör ersättas av ett statligt åtagande att

tillhandahålla grundläggande betaltjänster. I propositionen redovisas ett

antal nya lösningar som vuxit fram på betaltjänstmarknaden under de

senaste åren. Mot bakgrund av denna utveckling anser regeringen att

marknaden i första hand bör tillhandahålla grundläggande betaltjänster

och staten övervaka att så sker. Med grundläggande betaltjänster avses

betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor

för näringsidkare och ideella föreningar.

Det föreslås ett politiskt mål för de grundläggande betaltjänsterna.

Målet skall vara: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande

betaltjänster till rimliga priser.

Det statliga åtagandet bör endast omfatta de orter och den landsbygd

där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses av

marknaden.

I propositionen föreslås vidare att lagen (2001:1276) om grundläggande

kassaservice skall upphävas per den 31 december 2008 och att

Posten AB (publ) får påbörja en avveckling av kassaserviceverksamheten

tidigast från och med den 1 juli 2008.

Statens åtagande avseende de grundläggande betaltjänsterna bör

tillhandahållas genom att tjänsterna får upphandlas. Upphandlingen bör

göras av Post- och telestyrelsen. Länsstyrelserna bör ha till uppgift att

bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.

För att underlätta övergången från nuvarande ordning till andra

alternativ för de personer som i dag bedöms ha störst behov av Svensk

Kassaservice, t.ex. pensionärer, avser regeringen att ge Post- och telestyrelsen

i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningsinsats

Prop. 2006/07:55

2

och därigenom hjälpa dessa personer till nya, enkla och kostnadseffektiva

betaltjänster.

Prop. 2006/07:55

3

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................4

2 Förslag till lag om upphävande av lagen (2001:1276) om

grundläggande kassaservice ..............................................................5

3 Ärendet och dess beredning...............................................................6

4 Bakgrund ...........................................................................................7

5 Den grundläggande kassaservicen i dag............................................8

6 Vilka är de grundläggande betaltjänsterna? ....................................10

7 Vilket ansvar har staten för de grundläggande betaltjänsterna?......13

8 Politiskt mål.....................................................................................19

9 Hur skall de grundläggande betaltjänsterna tillhandahållas? ..........20

9.1 Ett statligt ägt bolag, marknadens utbud eller

upphandling?.....................................................................22

9.2 Upphandling av de av staten garanterade

grundläggande betaltjänsterna ..........................................25

9.3 Särskilda insatser för vissa grupper ..................................29

9.4 Behovet och utformningen av en ändamålsenlig

bevakning ..........................................................................32

10 Konsekvenser av förslagen..............................................................34

10.1 Statsfinansiella konsekvenser ...........................................34

10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar.......36

10.3 Konsekvenser för sysselsättningen ...................................37

10.4 Konsekvenser för den regionala utvecklingen..................37

Bilaga 1 Promemorians lagförslag.......................................................39

Bilaga 2 Sammanfattning av promemorian Statens ansvar för

vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU)...............................40

Bilaga 3 Förteckning över de instanser som fått promemorian

Statens ansvar för vissa betaltjänster på remiss.....................42

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2007 .........43

Prop. 2006/07:55

4

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen

(2001:1276) om grundläggande kassaservice,

2. godkänner vad regeringen föreslår om politiskt mål för de grundläggande

betaltjänsterna (avsnitt 8),

3. godkänner vad regeringen föreslår om ändrat verksamhetsföremål

för Posten AB (publ) (avsnitt 9.2).

Prop. 2006/07:55

5

2 Förslag till lag om upphävande av lagen

(2001:1276) om grundläggande kassaservice

Härigenom föreskrivs att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice

skall upphöra att gälla vid utgången av år 2008.

U

1. Det statligt ägda bolag som skall tillhandahålla kassaservice enligt

lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice får börja avveckla

denna verksamhet tidigast från och med den 1 juli 2008.

2. Om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan

lagen upphör att gälla, skall bolaget senast den 1 oktober 2007 ge in en

avvecklingsplan till Post- och telestyrelsen.

Prop. 2006/07:55

6

3 Ärendet och dess beredning

Staten har tagit på sig ett ansvar för en rikstäckande kassaservice.

Ansvaret framgår av 1 § lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice

(kassaservicelagen) som trädde i kraft den 1 januari 2002. I lagen

föreskrivs att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär

att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga

priser. Genom hänvisning till vallagen (1997:157) utsågs Posten AB

(publ) (Posten) att svara för en rikstäckande tillgång till en sådan tjänst.

Sedan riksdagen den 23 november 2005 beslutat om en ny vallag och i

samband därmed även ändrat kassaservicelagen pekas Posten inte längre

ut som tillhandahållare genom en hänvisning till vallagen (prop.

2004/05:163, bet. 2005/06:KU9, rskr. 2005/06:33). Enligt ändringen i

kassaservicelagen skall kassaservicen, från och med den 1 januari 2006,

tillhandahållas av det statligt ägda aktiebolag som regeringen bestämmer.

I förordningen (2005:882) om grundläggande kassaservice har regeringen

pekat ut Posten som detta aktiebolag. Posten tillhandahåller i dag

den grundläggande kassaservicen genom sitt dotterbolag Svensk Kassaservice

AB (Svensk Kassaservice).

När det gäller fastställandet av statens ansvar för kassaservice har

frågans komplexitet lett till att ett antal utredningar tillkallats under det

senaste decenniet.

I Betalserviceutredningens betänkande Kassaservice (SOU 1998:159)

föreslogs bl.a. att statens ansvar för kassaservice skulle upphöra, den

numera upphävda bankrörelselagen (1987:617) ändras och stöd utgå till

länsstyrelser och livsmedelsbutiker för deras möjligheter att bidra till och

tillhandahålla finansiella tjänster. Utredningens förslag föranledde inte

någon åtgärd från den dåvarande regeringens sida.

Hösten 2003 tillsatte regeringen en särskild utredare för att bl.a. utreda

behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen (dir.

2003:117). Utredningen som tog namnet Post- och kassaserviceutredningen,

lämnade i maj 2004 delbetänkandet Samhällets behov av

betaltjänster (SOU 2004:52) med förslag till lösningar för den framtida

kassaservicen. Utredningen föreslog bl.a. att kassaservicelagen skulle

upphävas och att Post- och telestyrelsen skulle få i uppdrag av regeringen

att upphandla de grundläggande betaltjänsterna på de orter och den

landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana

tjänster och där det heller inte finns några jämförbara alternativ.

Betänkandet remissbehandlades och en övervägande majoritet av

remissinstanserna var positiva och tillstyrkte utredningens förslag.

Utredningens förslag genomfördes aldrig av den dåvarande regeringen.

Den snabba utvecklingen på betaltjänstområdet föranledde regeringen

att våren 2006 ge Post- och telestyrelsen i uppdrag (N2006/1746/ITFoU)

att kartlägga och analysera tillgången till kassaservice.

Syftet var att låta

regeringen veta var och hur Svensk Kassaservice tillhandahåller grundläggande

kassaservice och hur servicenivån förhåller sig till det av riksdagen

fastlagda målet. Uppdraget redovisades i oktober 2006 i rapporten

Tillgång till kassaservice – kartläggning och analys (PTS-ER-2006:41,

PTS dnr 06-6657/39, rapporten daterad den 27 oktober 2006).

Prop. 2006/07:55

7

Näringsdepartementet har därefter upprättat promemorian Statens

ansvar för vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU) som behandlar frågan

om statens ansvar för de grundläggande betaltjänsterna samt tillhandahållandet

av dessa. Promemorians lagförslag och en sammanfattning av

promemorian finns i bilaga 1 respektive bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna

finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena

finns tillgänglig hos Näringsdepartementet (dnr N2007/1398/ITFoU).

Lagrådet

Det framlagda lagförslaget om upphävande av lagen (2001:1276) om

grundläggande kassaservice hör till Lagrådets granskningsområde. Med

beaktande av innebörden av lagförslaget får detta anses vara av sådan

beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från

Lagrådet har därför inte inhämtats.

4 Bakgrund

Den nuvarande regleringen av den grundläggande kassaservicen härrör

från en tid då betalningsmönster och kontanthantering baserades på

manuella tjänster hos Posten eller bankerna. Historiskt sett har Posten via

det i hela landet utbyggda postkontorsnätet och via vissa av lantbrevbärarna

tillhandahållit kassaservice parallellt med postservicen. Under

många decennier hade kassatjänster en framträdande roll inom Postens

verksamhet. Ansvaret för den grundläggande kassaservicen säkerställdes

under åren 1994–2001 genom ett avtal om särskilda skyldigheter mellan

staten och Posten, varigenom villkoren för Postens skyldigheter fastställdes

till att omfatta både rikstäckande post- och kassaservice.

Stora förändringar har dock skett på marknaden för betaltjänster under

senare år. Medan flertalet tidigare var hänvisade till Posten eller banken

för att ta ut kontanter och betala räkningar använder de flesta i dag

kontokort, elektronisk girering, brevgiro eller autogiro. Enskilda och

företag kan i allt större utsträckning sköta sin löpande ekonomi utan att

besöka ett bank- eller kassaservicekontor. Denna utveckling beror inte

minst på att allt fler fått tillgång till Internet och att de tjänster som

erbjuds via Internet utvecklats. Det är viktigt både för företag och privatpersoner

i hela landet att ha tillgång till Internet med god överföringskapacitet

och hög tillförlitlighet för att klara ekonomiska transaktioner

elektroniskt.

År 1999 beslutade Postens styrelse att företaget skulle upphöra med

finansiella tjänster varpå Postens samarbetsavtal med Nordea Bank AB

(publ) (f.d. Merita Nordbanken) sades upp. I samband med vårpropositionen

1999 (prop. 1998/99:100, bet. 1998/99:FiU27, rskr.

1998/99:249) inhämtade regeringen riksdagens bemyndigande att sälja

Postgirot Bank AB (publ). Möjligheten för Posten att hålla konton och på

egen hand erbjuda finansiella tjänster var god fram till 2001 då Postgirot

Bank såldes till dåvarande Nordbanken.

Prop. 2006/07:55

8

För att garantera ett grundutbud av manuella betaltjänster i hela landet

ansåg den dåvarande regeringen att Posten även i fortsättningen skulle

tillhandahålla rikstäckande kassaservice. Regleringen av kassaservicen

bröts dock ut ur postlagen (1993:1684) och togs in i lagen (2001:1276)

om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen). Enligt 1 § i lagen

skall det finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har

möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Som

nämnts under avsnitt 3 utsågs Posten genom en hänvisning till vallagen

(1997:157) att svara för en rikstäckande tillgång till en sådan tjänst. Efter

en ändring i kassaservicelagen skall kassaservicen från och med den

1 januari 2006 i stället tillhandahållas av det statligt ägda aktiebolag som

regeringen bestämmer. I förordningen (2005:882) om grundläggande

kassaservice har regeringen pekat ut Posten som detta aktiebolag.

Sedan 2002 bedriver Posten kassaserviceverksamheten i ett separat nät

genom det helägda dotterbolaget Svensk Kassaservice. Nätet är skiljt

från Postens nät för brev och paket. Posten har på grund av tidigare stora

förluster i kassaverksamheten arbetat intensivt med att rationalisera den.

5 Den grundläggande kassaservicen i dag

Under senare år har betalningsmönster och förutsättningar för kontanthantering

i samhället förändrats i grunden. Behovet av kassaservice har

således minskat samtidigt som de manuella tjänsterna blivit allt dyrare.

Statens nuvarande ansvar för grundläggande kassaservice formades

ursprungligen för att svara upp mot det behov av manuella tjänster över

disk för betalning av räkningar och uttag av kontanter som då fanns. De

behov som finns i dag och som kan förväntas framöver är emellertid helt

annorlunda. Temo-undersökningar som Post- och telestyrelsen låtit göra

visar att en övervägande majoritet av befolkningen aldrig betalar

räkningar eller tar ut kontanter hos Svensk Kassaservice.

Med stöd av dessa undersökningar har Post- och telestyrelsen i sin

rapport Tillgång till kassaservice bedömt att antalet personer som

använder Svensk Kassaservice för att betala räkningar och/eller ta ut

kontanter sannolikt ligger mellan en och två procent av den vuxna

befolkningen, eller omkring 120 000 personer. En majoritet av befolkningen

använder följaktligen aldrig eller sällan kassaservicetjänster.

Detta märks också tydligt i det antal transaktioner som görs genom

Svensk Kassaservice. Minskningen för samtliga transaktioner, oavsett

tjänst, har varit relativt konstant under den gångna femårsperioden och

har i genomsnitt uppgått till 16 procent per år. Sedan millennieskiftet har

transaktionsvolymen hos Svensk Kassaservice minskat med 65 procent.

Bolaget räknar med att efterfrågan framöver kommer att fortsätta sjunka

med 15 procent om året.

Det mesta tyder på att minskningen kommer att

ligga på samma nivå de närmaste åren.

De tjänster som Svensk Kassaservice erbjuder privatpersoner, företag,

myndigheter och organisationer i hela landet är att verkställa och ta emot

betalningar, få tillgång till kontanta medel på vissa värdehandlingar samt

göra insättningar och uttag på konton. Svensk Kassaservice saknar egen

bankverksamhet men agerar uppdragstagare för GE Money bank (endast

Prop. 2006/07:55

9

uttag), Länsförsäkringar Bank, Nordea/PlusGirot och SkandiaBanken

Aktiebolag (publ). Swedbank AB (publ) (f.d. FöreningsSparbanken) har

per den 1 januari 2007 sagt upp sitt samarbetsavtal med Svensk Kassaservice.

Verksamheten bedrivs i dag i olika serviceformer, nämligen kontor i

Svensk Kassaservices egen regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare.

Vid utgången av 2006 fanns det 505 fasta serviceställen hos

Svensk Kassaservice, av vilka 374 drevs i egen regi. Sammanlagt har

Svensk Kassaservice tecknat avtal med 171 partner/uppdragstagare och

bland dessa återfinns bl.a. näringsidkare som ICA samt livsmedelshandlare

som Kooperativa förbundet (KF) och Axfood. Även kommuner

och föreningar återfinns bland uppdragstagarna. Flera av branschorganisationen

Svensk Bensinhandels drivmedelsstationer erbjuder i dag,

med god rikstäckning, kassatjänster såsom uppdragstagare för Svensk

Kassaservice. Den policy som tillämpas för öppethållandet utgår från

kundunderlaget för respektive serviceställe.

Under perioden januari–oktober 2006 stängde Svensk Kassaservice

138 fasta serviceställen och avvecklade 15 uppdragstagare. Enligt

bolagets policy för stängning av kontor har, i de fall bankalternativ

saknas på orten, ett nedlagt kontor ersatts av serviceformen beställd

kassaservice, vilket innebär att boende kan ringa och beställa kassaservice

hem till bostaden från en av Postens lantbrevbärare. Övergången

från serviceformen fast kontor till beställd kassaservice har generellt sett

lett till minskade transaktionsvolymer i det aktuella området. Således har

de boende funnit enklare och billigare former för betalning och kontantuttag.

Dessutom tyder mycket på att Post- och kassaserviceutredningens

förslag (Samhällets behov av betaltjänster, SOU 2004:52) om en successiv

avveckling av Svensk Kassaservice fungerat som ett incitament för

flera aktörer på marknaden att utveckla tjänsteutbudet.

Den nuvarande regleringen av tillgången på rikstäckande grundläggande

kassaservice, liksom anknytningen till Postens kontorsnät,

tillkom i en tid då betalningsmönster och kontanthantering baserades på

manuella tjänster inom Posten eller bankerna. Eftersom regleringen inte

anpassats till de förändrade förutsättningarna på marknaden för

betalningar och kontanthantering, har kostnaderna för att tillhandahålla

en rikstäckande kassaservice enligt nuvarande modell blivit mycket höga

för staten. Ökade transaktionskostnader har inte kunnat kompenseras

genom ökade avgifter gentemot kunderna. Detta har lett till att den totala

kostnaden för staten under flera år överstigit de 400 miljoner kronor som

årligen utgår som ersättning till Posten för tillhandahållande av den

grundläggande kassaservicen. Det tidigare underskottet i Svensk Kassaservice

har tärt på Postens kapital då bolaget fått skjuta till medel för att

täcka förlusterna. Detta har försvårat en sund ekonomisk utveckling av

Postens kärnverksamhet.

Eftersom endast en till två procent av den

vuxna befolkningen använder Svensk Kassaservice för att betala

räkningar och/eller ta ut kontanter visar en jämförelse, mellan behovet av

Svensk Kassaservice och det sätt på vilket tjänsterna tillhandahålls,

således på en kraftig översubventionering. En översubvention som även

inkluderar en indirekt subvention till bankerna då ersättningen som dessa

betalar Svensk Kassaservice för de tjänster som tillhandahålls inte

medger full kostnadstäckning. Om ingen förändring sker kommer staten

Prop. 2006/07:55

10

riskera att kostnaderna för att upprätthålla rikstäckande kassaservice i

nuvarande omfattning successivt kan komma att öka i framtiden.

Detta har sammantaget lett till att såväl omfattningen av statens ansvar

för de tjänster som i dag omfattas av den grundläggande kassaservicen,

som det sätt på vilket dessa tjänster skall tillhandahållas har behövt övervägas.

Detta kommer att behandlas närmare i de följande avsnitten. Där

kommer bl.a. behandlas vilka tjänster som kan anses som grundläggande

för samhället, vilka som är i behov av tjänsterna, vem som skall tillhandahålla

dem och vilket ansvar staten skall ta för att sådana tjänster

finns tillgängliga för alla.

6 Vilka är de grundläggande betaltjänsterna?

Regeringens bedömning: Med grundläggande betaltjänster bör avses

betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor

för näringsidkare och ideella föreningar.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Det klart övervägande antalet remissinstanser har

tillstyrkt bedömningen av vad som bör avses vara grundläggande betaltjänster.

Finansinspektionen, som tillstyrker förslaget, anser att det bör

framgå att även betalningar till utlandet inkluderas.

Skälen för regeringens bedömning

Den närmare utformningen av den grundläggande kassatjänsten som i

dag tillhandahålls av Svensk Kassaservice är inte reglerad. I lagen

(2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen) anges

bara att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla

har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser

samt att den skall tillhandahållas genom ett statligt bolag som regeringen

bestämmer. Genom lagen bemyndigas regeringen att meddela närmare

föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. Några sådana

föreskrifter har hittills inte meddelats. I förarbetena till lagen (prop.

2001/02:34, s. 12) anges att de tjänster som ingår i kassaservicen i dagsläget

framförallt är möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa

värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton. Tjänsterna

bör också, med vissa undantag, tillhandahållas fem dagar i veckan.

Varken i kassaservicelagen eller i den förutvarande motsvarande

regleringen i postlagen (1993:1684) har det preciserats på vilket sätt

tjänsterna skall tillhandahållas, om det t.ex. skall ske över disk eller på

annat sätt.

Den grundläggande kassaservicen har syftat till att säkra tillgången till

manuell service. Detta har lett till att diskussionen mest handlat om hur

tillgången till ett rikstäckande nät för manuella tjänster skall säkerställas.

Frågan om vilka tjänster som utgör ett grundläggande behov för samhället

har i stort sett inte varit föremål för någon diskussion. Sett i ljuset

Prop. 2006/07:55

11

av den snabba utvecklingen på marknaden för betalningar och kontanthantering

som skett under senare år kan man hävda att kassaservicen

hittills säkrat gamla och relativt sett mer kostsamma manuella lösningar.

Statens kostnad för tillhandahållandet av dessa lösningar är hög. Mot

bakgrund av utvecklingen på IT-området, i kombination med förändrade

betaltjänstvanor, anser regeringen att fokus måste flyttas mot nya

lösningar. Att betala räkningar via brevgiro eller Internet löser problemet

för många, men inte för alla. Vissa grupper kommer även fortsättningsvis

att ha behov av manuella tjänster.

Samtliga de tjänster som omfattas av den grundläggande kassaservicen

tillhandahålls i dag, förutom av Svensk Kassaservice av ett antal

kommersiella aktörer. Att notera är att Posten sedan 2001 saknat egen

bankverksamhet och agerat endast som uppdragstagare för olika banker.

Vid sidan av Svensk Kassaservice har även storbankerna ett kontorsnät

över landet. Vid sidan av storbankerna finns det också flera s.k. nischbanker

som har koncentrerat sin verksamhet till ett eller ett fåtal kontor.

Nischbankerna förlitar sig på moderna transaktionsmedier som Internet,

telefonbank, bank- och kreditkort samt uttagsautomater. Flertalet av

dessa alternativ är också betydligt billigare än de som erbjuds av Svensk

Kassaservice inom ramen för den grundläggande kassaservicen.

Betalningsförmedling och kontantuttag

Under senare år har marknaden för betaltjänster förändrats kraftigt, en

utveckling som alltjämt pågår. Numera sker fler och fler betalningar

genom olika typer av betal- och kreditkort eller via Internet eller giro.

Det finns inte något som tyder på att utvecklingen skall brytas och antalet

kontanttransaktioner över disk kommer sannolikt fortsätta att minska.

Skälen till att kontantbetalningarna har minskat beror främst på att övriga

betalningssätt, t.ex. kort, innebär såväl lägre kostnader för både betalare

och betalningsmottagare som en högre säkerhet då mängden kontanter i

omlopp minskar. Hos bankerna syns en tydlig strävan att öka andelen

kortbetalningar och elektroniska betalningar. Här kan också framhållas

att den årliga Temo-undersökning som Post- och telestyrelsen genomför

och som belyser allmänhetens kassatjänstvanor 2006 visade att Internet

är det vanligaste sättet för allmänheten att betala sina räkningar. Det var

endast 3 procent av de tillfrågade i undersökningen som då uppgav att de

betalade sina räkningar över disk hos Svensk Kassaservice. En majoritet

av befolkningen tog enligt mätningen 2006 vanligen ut pengar i bankautomat

av typen Bankomat eller Minuten.

Om staten även i fortsättningen skulle ta på sig ett ansvar för att vidmakthålla

eller bygga ut ett rikstäckande nät för tjänster som skall utföras

på uppdrag av banker och andra kreditinstitut skulle det kunna snedvrida

konkurrensen på marknaden.

För att i största möjliga utsträckning

undvika konkurrenssnedvridning bör statens ansvar för tjänsteutbudet

således begränsas till sådana tjänster som är grundläggande för samhällets

behov.

Av de tjänster som i dag anses ingå i den grundläggande kassaservicen

är det framförallt möjligheterna att göra betalningar och ta ut kontanter

som måste anses som de viktigaste ur ett samhällsperspektiv. Det bör

således finnas en möjlighet att utföra betalningsförmedling och att göra

Prop. 2006/07:55

12

uttag av kontanter både med hjälp av kort, utbetalningskort eller motsvarande.

När det gäller tjänster som insättning på inlåningskonto är detta

behov inte lika uppenbart. Det bör i stället vara en uppgift för

marknadens aktörer att se till att det finns en tillräcklig infrastruktur för

att kunderna skall kunna göra insättningar på konto. Även uttag i kassa

direkt mot konto med hjälp av uttagsblankett bör, på samma sätt som

insättning på konto, inte anses ingå i de grundläggande behoven.

Regeringen konstaterar att det är andra betalningsformer än kontanthantering

som bör främjas och att ambitionen skall vara att öka kortanvändningen.

En av fördelarna med en sådan utveckling är bl.a. den

minskade risken för rån.

Dagskassehantering

Trots fördelarna med betalningar med kort måste dock under överskådlig

tid enskildas tillgång till kontanter utgöra ett grundläggande behov för

samhället. På motsvarande sätt måste det vara ett grundläggande behov

för samhället att näringsidkare och ideella föreningar kan hantera

kontanter. För dessa grupper tillgodoses tillgången på kontanter genom

dagskassehanteringen. Svensk Kassaservices hantering av dagskassor

består t.ex. av uppräkning och insättning av dagskassor bestående av fler

än tio sedlar på företagskonto eller föreningskonto. Dagskassorna tas i

huvudsak emot över disk, men det går även att teckna avtal om att lämna

dagskassor till lantbrevbäraren. I dagskassetjänsten ingår även beställning

av mynt och sedlar samt i vissa geografiska områden hantering av

utländsk valuta.

Hantering av dagskassor bör alltså ingå i de grundläggande betaltjänsterna.

Vilka moment i hanteringen som skall ingå i de grundläggande

betaltjänsterna måste dock avgöras från fall till fall. Den snabba

förändringen av kontanthanteringen gör dock att alternativa tillhandahållare

snabbt etableras, se avsnitt 7, och att betydelsen av Svensk Kassaservice

minskar.

När det gäller kontanter tillhandahålls dessa fritt vid Riksbankens

depåer och som ett komplement planeras etablering av depåer som hålls

av banker på flera platser i landet. Därigenom skall en god försörjning av

sedlar uppnås i hela landet och behovet av transporter av sedlar minskar.

De risker i kontanthanteringen som är förknippade med värdetransporterna

skall därmed minskas. Depåerna kommer i allt väsentligt

att hållas av Bankernas Depå AB (BDB) som samägs av de sex stora

kontantanvändande bankerna.

Det bör dock redan här framhållas att det i dag inte går att ange vad

som i framtiden skall anses omfattas av begreppet grundläggande betaltjänster,

utan behovet hos olika användargrupper måste vara styrande och

betaltjänsterna måste kunna ändras över tiden i takt med beteendeförändringar

och teknisk utveckling. Eftersom de tjänster som bör omfattas av

statens ansvar således inte är begränsade till tjänster som tillhandahålls

genom manuell betjäning över disk i kassa, anser regeringen att grundläggande

betaltjänster är ett bättre samlingsnamn än nuvarande kassaservice.

Sammantaget innebär det anförda att de tjänster som alla i samhället

får anses ha ett grundläggande behov av är möjlighet till betalningsför

Prop. 2006/07:55

13

medling och uttag av kontanter. För näringsidkare och ideella föreningar

finns det dessutom ett behov av att kunna hantera dagskassor.

7 Vilket ansvar har staten för de grundläggande

betaltjänsterna?

Regeringens bedömning: Alla i samhället bör ha tillgång till grundläggande

betaltjänster. I första hand bör marknaden tillhandahålla

dessa tjänster och staten övervaka att så sker. Statens ansvar för de

grundläggande betaltjänsterna bör endast omfatta de orter och den

landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses

av marknaden.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna har

tillstyrkt promemorians förslag till statligt ansvar eller lämnat den utan

erinran. Finansinspektionen anser dock att statens ansvar endast bör

omfatta privatpersoner och inte företags eller föreningars behov av dagskassehantering.

Konkurrensverket anser inte att det visats att det skulle

finnas hållbara samhällsekonomiska motiv för att låta dagskassehantering

ingå i statens ansvar. Göteborgs stad understryker i sitt remissvar

behovet av att särskilt uppmärksamma den typ av glesbygdsproblematik

som finns i vissa storstadsområden med dålig banknärvaro. Sveriges

Pensionärers Riksförbund (SPRF) understryker i sitt remissvar behovet

av att grundläggande betaltjänster finns att tillgå på ett tryggt och säkert

sätt. SPRF anser att betaltjänster skall tillhandahållas på platser dit man

kan färdas med allmänna kommunikationer och i lokaler som är

videoövervakade. Sveriges Kommuner och Landsting efterlyser ett

tydligare och mer konkret förslag präglat av en större helhetssyn.

Skälen för regeringens bedömning

Hur ser tillgången till grundläggande betaltjänster ut i Sverige?

Det bör anses vara ett grundläggande behov för samhället att alla kan

utföra betalningsförmedling och göra uttag av kontanter. Därutöver bör

det finnas möjlighet till hantering av dagskassor för näringsidkare och

ideella föreningar. I dag tillhandahålls dessa tjänster på en rad olika sätt.

Betalningsuppdrag kan ske t.ex. via Internet, brev- eller autogiro.

Kontanter kan tas ut i uttagsautomater och i butiker. Tjänsterna kan

också utföras med manuell betjäning över disk hos banker och hos

Svensk Kassaservice.

Om man ser till de olika möjligheter som finns att utföra betaltjänster

får behovet anses väl tillgodosett i städer och större tätorter. Där finns

såväl en god tillgång på alternativ där man kan utföra kassaserviceärenden

som tillgång till alternativ i form av uttagsautomater och butiker

för kontantuttag. Post- och telestyrelsen nämner i sin rapport att

Prop. 2006/07:55

14

bankernas tidigare tendens att avveckla sin lokala närvaro på senare år

vänt då flera av bankerna i ökad utsträckning nu anser att den lokala närvaron

är viktig för kundrelationen. Det avgörande för bankerna är att

utveckla och erbjuda tjänster som tillgodoser kundernas behov och som

bidrar till effektivare betalflöden m.m. Bankerna strävar efter att ersätta

kontanter med kortbetalningar och elektroniska betalningar. En viss

beredskap verkar dock finnas hos bankerna att möta en ökad efterfrågan

på vissa kontant- och kassatjänster i den mån Svensk Kassaservice

minskar sitt kontorsnät. Med hänsyn till att även tillgången till Internet

och användningen av Internetbaserade lösningar är större i storstäderna

får vissa kundkategoriers behov av Svensk Kassaservice i dessa områden

anses vara mer begränsat. Detsamma torde vara tillämpligt på de flesta

andra städer och tätorter i Sverige. Det finns dock ett antal mindre orter

som saknar bankalternativ för utförande av manuella tjänster. Kunderna

är där hänvisade till Svensk Kassaservice.

I tätortsnära landsbygd och glesbygd är befolkningen i allt större

utsträckning hänvisad till tätorterna för service. I dessa områden finns på

de flesta håll bara Svensk Kassaservice genom lantbrevbäringen kvar för

dem som är beroende av manuell service, då bankerna lagt ned sina

kontor. Tillgången till Internet är också mindre i dessa områden, liksom

antalet uttagsautomater. Tillgången till Internet fortsätter dock att öka

rent allmänt över landet och IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet

har byggts ut även i sådana områden, bl.a. med hjälp av statligt

stöd. I den mån tillgången till Internet fortsätter att öka i dessa områden

minskar behovet av insatser för att säkerställa betalningsförmedling. En

utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet gör att

också företagens behov av betaltjänster tillgodoses i dessa områden.

Den lantbrevbärarservice som utförs av Posten är utformad så att vid

avstånd upp till en kilometer från postlåda till bostad erhålls kassaservice

i bostaden. Äldre personer och personer med funktionshinder har alltid

rätt till kassaservice i bostaden. När avståndet från poststället till

bostad/verksamhetsställe överstiger en kilometer tillhandahålls kassaservice

vid postlådan. Glesbygdsverket har för att identifiera den grupp

som geografiskt har sämst tillgång till Svensk Kassaservice, beräknat hur

många personer som har långt avstånd till ett fast serviceställe. Det finns

alltså en grupp personer som utifrån ett geografiskt perspektiv saknar

kommersiella alternativ och som av det skälet får anses ha ett direkt

behov av de tjänster som Svensk Kassaservice tillhandahåller på dessa

orter i dag.

Av de som bor i sådana områden är det, enligt Post- och

kassaserviceutredningens (Samhällets behov av betaltjänster, SOU

2004:52) beräkningar, omkring en halv miljon människor som använder

sig av Svensk Kassaservice. Som utredningen konstaterade var det

emellertid bara ca 75 000 personer av dessa som bedömdes ha Svensk

Kassaservice som sitt huvudsakliga alternativ. Detta utgör således den

grupp som har behov av tillgång till betaltjänster på grund av geografiska

skäl.

Därutöver går det att identifiera några grupper i samhället som

använder de tjänster som Svensk Kassaservice tillhandahåller i högre

utsträckning än andra. Det totala antalet personer i dessa grupper är stort.

Det rör sig främst om pensionärer och personer med funktionshinder,

studenter, invandrare och personer som nekas bankrelation. Ser man

Prop. 2006/07:55

15

däremot till vilka av dessa som har Svensk Kassaservice som sitt huvudsakliga

alternativ är antalet betydligt mindre och det är ännu färre som

inte har tillgång till ett annat fysiskt alternativ. Detta gäller framförallt

för pensionärer och invandrare. Post- och kassaserviceutredningen uppskattade

antalet personer i dessa grupper till ca 100 000 personer.

Regeringen vill understryka att syftet med Post- och kassaserviceutredningens

beräkning inte var att få ett statistiskt exakt antal. Det kan

vara så att det verkliga antalet personer som är beroende av Svensk

Kassaservice i dag avviker något från vad utredningen kom fram till.

Regeringen anser ändå att utredningens uppskattningar får anses vara

tillräckliga för att ligga till grund för en bedömning av vilka i samhället

som är i behov av kassaservice.

Det totala antalet personer som av en eller annan anledning har behov

av Svensk Kassaservice uppskattades av Post- och kassaserviceutredningen

således till ca 175 000.

Härutöver finns den grupp av människor som i dag får tillgång till

grundläggande kassaservice via lantbrevbäringen. Denna tjänst finns på

landsbygden och i glesbyggd där det inte finns underlag för ett fast

serviceställe. I dag har omkring 735 000 hushåll över hela landet tillgång

till kassaservice via lantbrevbäringen. Enligt senast gjorda uppskattning

var det inom denna grupp ca 220 000 personer som använde lantbrevbäraren

för att uträtta kassaserviceärenden. Denna grupp har sedan dess

minskat och under 2006 uppgick det totala antalet kassatransaktioner i

lantbrevbäringen till endast 1,7 miljoner transaktioner.

Det är alltså bara de som bor i områden där marknaden inte erbjuder

alternativ till Svensk Kassaservice eller de som av andra skäl inte kan

utnyttja de betaltjänster som marknaden tillhandahåller, som kan sägas

ha ett behov av tillgång till grundläggande betaltjänster i form av fasta

serviceställen eller andra alternativ.

Näringsidkare och ideella föreningar har ett behov av dagskassehantering.

Dessa tjänster tillhandahålls i dag till mindre företag i huvudsak

genom banker och Svensk Kassaservice. Större företag anlitar i

stället värdeföretag som Securitas Systems AB, G4S AB m.fl. Av

rapporten från Post- och telestyrelsen framgår att i det fall Svensk Kassaservice

inte längre deltar i kontanthanteringen bedöms det vara möjligt

för värdetransportörerna att ta över de tillkommande volymerna av dagskassehantering

och uppräkningstjänster. Av landets ca 20 uppräkningscentraler,

där kontanter samlas upp, sorteras och äkthetskontrolleras,

drivs för närvarande fyra stycken av Svensk Kassaservice. Omkring 80

procent av utflödet från uppräkningscentralerna används till att fylla på

bankomater.

Som behandlats i avsnitt 6 växer nya alternativ fram för kontanthantering.

Eftersom utgångspunkten för all näringsverksamhet måste

vara att den skall bära sina egna kostnader får avsaknaden av dagskassehantering

anses vara ett problem som är begränsat till orter där marknaden

inte tillgodoser detta behov. För närmare beskrivning av dagskassehanteringen,

se avsnitt 6.

Prop. 2006/07:55

16

Svensk Kassaservices verksamhet i relation till behovet av grundläggande

betaltjänster

De som har ett faktiskt behov av de tjänster som Svensk Kassaservice i

dag erbjuder genom den grundläggande kassaservicen, och som inte tillhandahålls

av marknadens aktörer kan som nämnts ovan delas in i två

huvudgrupper, dels 75 000 personer som bor i områden där det saknas

kommersiella alternativ på grund av geografiska skäl, dels 100 000

personer som av andra särskilda skäl kan sägas vara beroende av det

manuella alternativ över disk som Svensk Kassaservice erbjuder.

När Post- och kassaserviceutredningen ställde dessa behov i relation

till den verksamhet som Svensk Kassaservice bedriver framgick att de

kontor som svarade för de transaktioner som utförs av dessa grupper – ca

260 kontor såväl i glesbygd och tätortsnära landsbygd som i storstadsområden

– endast svarade för omkring 7 procent av den totala

transaktionsvolymen inom Svensk Kassaservice. Flera av de orter som

ingår i denna beräkning ligger dock i närheten av andra orter där det

finns tillgång till manuella tjänster över disk, vilket innebär att det

verkliga behovet sannolikt är något lägre. I takt med att nya och mer

kostnadseffektiva betalningssätt har introducerats har de relativa

kostnaderna för den verksamhet som Svensk Kassaservice bedriver ökat.

Beträffande möjligheten att betala räkningar redovisar Post- och

telestyrelsen i sin rapport att betalning över disk i bank eller hos Svensk

kassaservice är det dyraste sättet att betala sina räkningar och att

kostnaden per transaktion hos Svensk Kassaservice har stigit från 9 kr år

1999 till 47 kronor år 2006. Varje PlusGiroavi kostar mellan 25–50

kronor att betala över disk på bankkontor, medan årsavgiften för brevgiro

eller Internetbank hos de flesta banker ligger runt 200 kronor. I årsavgiften

för brevgiro och Internetbank ingår som regel antingen ett

obegränsat antal betalningar per år eller en betalorder per månad. Den

grundläggande kassaservicen som Posten numera tillhandahåller genom

Svensk Kassaservice har också under lång tid uppvisat kraftiga underskott.

Om verksamheten skall fortsätta att bedrivas i samma omfattning

som i dag förväntas inga stora förändringar i detta avseende. Förutom

verksamhetsförluster i Svensk Kassaservice har Posten också omstruktureringskostnader.

Nya lösningar på betaltjänstmarknaden

Som tidigare påpekats tyder mycket på att Post- och kassaserviceutredningens

förslag (SOU 2004:52, s. 32 ff.) påverkat utvecklingen mot

alternativa lösningar. De banker som i dag har avtal med Svensk Kassaservice

undersöker möjliga nya kanaler till sina kunder. Swedbank AB

(publ) (f.d. FöreningsSparbanken) har nyligen avslutat sitt samarbete

med Svensk Kassaservice och detsamma gäller Migrationsverkets

utbetalning av dagersättning till asylsökande. Vissa behov av dagskassehantering

kvarstår dock för verket.

Post- och telestyrelsen redovisar i sin rapport ett antal nya möjligheter

att tillgodose behovet av betaltjänster. Genom introduktion av nya kassasystem

kan t.ex. flera betalningstransaktioner hanteras. För detta krävs

Prop. 2006/07:55

17

utveckling av system med funktionalitet som knyter samman betalningssystem

inom bankerna och hos kortutfärdarna med kassasystemen.

För kunder hos ICA och Coop finns redan i dag en möjlighet att med

en enkel korttransaktion direkt i butik sätta in och ta ut kontanter på eget

konto. Vad gäller uttag av kontanter medger ICA kontantuttag på 2 000

kronor per tillfälle med Nordea Bank AB:s (publ) eller Swedbanks bankkort,

medan ICA Bankens eget kort medger uttag på upp till 15 000

kronor per tillfälle i omkring 1 400 ICA-butiker runt om i landet. I Coops

omkring 1 000 butiker finns möjlighet att ta ut upp till 500 kronor på

svenska bankkort samt 2 000 på kundens MedMera-kort. Coop har till

skillnad från ICA inte någon egen bank, men MedMera AB är ett av

Finansinspektionen registrerat kreditmarknadsbolag, vilket betyder att

inlåningen omfattas av den statliga insättningsgarantin.

Introduktionen av nya, från storbankerna fristående, bankomatsystem

ökar tillgången till kontanter t.ex. på orter där bankomater från de stora

bankerna saknas. Automatiserade betalningsterminaler där räkningar kan

betalas med kort eller kontanter är ytterligare exempel på vad den

tekniska utvecklingen kan erbjuda och där lösningar redan finns tillgängliga.

West International AB har utvecklat en ny betalautomat,

Paystation, för betalning av räkningar och utbetalning från betalningsavi.

Vidare har företaget Kuponginlösen AB utvecklat en ny tjänst som

möjliggör betalning av räkningar över disk i dagligvaruhandeln.

Bland de nya aktörer som placerat ut ett hundratal uttagsautomater

nämner Post- och telestyrelsen även det bankoberoende företaget

Kontanten AB. Hittills har exempelvis kommuner och kommunala

bostadsföretag valt denna lösning. Även Axfood, med över 300 butiker

som inte erbjuder några egna konton, driver en aktivitet med installation

av kontantuttagsautomater från Kontanten AB. OK/Q8 erbjuder redan i

dag kassaservice som uppdragstagare för Svensk Kassaservice vid ett

antal av sina stationer och har, liksom Statoil, förklarat intresse av att på

sina drivmedelsstationer erbjuda möjligheter att betala räkningar och ta

ut kontanter på avier från PlusGiro och Bankgiro. Vid flera av branschorganisationen

Svensk Bensinhandels drivmedelsstationer erbjuds i dag

kassatjänster såsom uppdragstagare för Svensk Kassaservice. Medlemsföretagens

bensinstationer har en god rikstäckning och finns på över

hälften av de 134 orter som enligt Svensk Kassaservices definition

saknar bankalternativ. AB Svenska Spel och AB Trav & Galopp (ATG)

har tusentals onlineuppkopplade terminaler utplacerade hos sina

uppdragstagare i rikstäckande nät. Enligt information som lämnats till

Post- och telestyrelsen kan dessa terminaler tämligen enkelt utrustas med

tjänster för betalning av räkningar och uttag på kort och andra värdehandlingar.

De asylsökande får dagersättning från Migrationsverket under den tid

deras ärende behandlas.

För utbetalning av denna ersättning har

Migrationsverket tidigare haft ett avtal med Nordea Bank AB (publ)

(Plusgirot) och Svensk Kassaservice. Det har inneburit att de asylsökande

endast kunnat hämta ut sin ersättning som engångsbelopp under

ett fåtal dagar i månaden hos Svensk Kassaservice. Migrationsverket har

under lång tid arbetat med att hitta en ny lösning för utbetalningarna då

rutinen inte varit tillfredställande.

Prop. 2006/07:55

18

Sedan den 1 januari 2006 är det ICA Banken AB som ombesörjer

utbetalningen av de asylsökandes dagersättning genom att de asylsökande

får ett kort med tillhörande pinkod. Detta betyder att dessa

personer, som tidigare varit hänvisade till Svensk Kassaservice numera

erhåller sina utbetalningar via ett rikstäckande nät av ICA-butiker och

bankernas uttagsautomater. Migrationsverket gör för närvarande ca

25 000 utbetalningar per månad via ICA Banken. Denna enskilda åtgärd

har löst behoven hos nästan 10 procent av den grupp med särskilda

behov som definierades av Post- och kassaserviceutredningen. Sammantaget

erbjuder således marknadens aktörer i stora delar av landet ett antal

både enkla, effektiva och därtill relativt sett billiga alternativ för att

utföra de tjänster som ingår i det utbud som erbjuds genom den grundläggande

kassaservicen.

Statens ansvar för grundläggande betaltjänster

Ett tillhandahållande av grundläggande betaltjänster på samma sätt som

den grundläggande kassaservicen tillhandahålls i dag, genom ett av

staten garanterat rikstäckande nät av serviceställen, innebär stora

kostnader för staten. De allra flesta utnyttjar dessutom andra kommersiella

alternativ för att utföra dessa tjänster. Som nämnts ovan bedömde

Post- och kassaserviceutredningen att det rör sig om ca 175 000 personer

som har ett uttalat behov av den manuella service som Svensk Kassaservice

tillhandahåller. Detta behov skall ställas mot kostnaderna för

staten att tillhandahålla denna service. Verksamheten i Svensk Kassaservice

har under flera år varit negativ. Efter att den statliga ersättningen

om 400 miljoner kronor inräknats har de kostnader som direkt drabbat

Posten även indirekt belastat staten eftersom Posten är ett helägt statligt

bolag. Den förbättring som Svensk Kassaservice uppvisar för 2004 och

2005 är en effekt av vissa temporära åtgärder med neddragningar av bl.a.

antalet kontor och serviceställen. Det är dock tveksamt om dessa åtgärder

har några bestående effekter på resultatet.

Regeringen anser därför, vid en avvägning mellan kostnaderna för en

bibehållen rikstäckande organisation och de reella behov som den

faktiskt tillgodoser, att det inte är rimligt att behålla den nuvarande

organisationen. Alla i samhället bör ha tillgång till grundläggande betaltjänster.

För såväl privatpersoner som företag är tillgång till bredband

ofta en förutsättning för att effektivt kunna hantera betaltjänster elektroniskt.

I första hand bör marknaden tillhandahålla grundläggande betaltjänster

och staten övervaka att så sker. Statens ansvar för de grundläggande

betaltjänsterna bör således endast avse de orter och den landsbygd

där behovet av alla eller någon av de grundläggande betaltjänsterna,

dvs.

betalningsförmedling, kontantuttag eller dagskassehantering för

näringsidkare och ideella föreningar, inte tillgodoses av marknaden.

Enligt Post- och kassaserviceutredningens uppskattning handlar det om

mellan 180 och 200 orter.

Ett statligt ansvar för grundläggande betaltjänster skulle inte ha någon

innebörd om det inte vore förenat med en begränsning av vad tjänsterna

får kosta i förhållande till kunden. Det statliga ansvaret bör därför också

innefatta att priset för de grundläggande betaltjänsterna är rimligt. I detta

ligger att tjänsterna inte får vara så kostsamma att de inte ter sig rimliga

Prop. 2006/07:55

19

för flertalet av dem som skulle vilja nyttja tjänsterna. En utgångspunkt

bör kunna vara vad tjänsterna kostar i orter där de tillhandahålls på rent

kommersiella grunder. Ett statligt ansvar får heller inte ha negativ

påverkan på framväxten av den kommersiella servicen i regionala projekt

på orten.

Som redan nämnts bedriver Svensk Kassaservice sin verksamhet som

uppdragstagare för banker i olika serviceformer, nämligen kontor i egen

regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare. De näringsidkare

som Svensk Kassaservice har tecknat avtal med och som i dag utför

tjänsterna är t.ex. lokala tobakshandlare, ATG-ombud eller videouthyrare.

Eftersom i stort sett samma kategori av näringsidkare sannolikt

kommer att tillhandahålla tjänsterna i framtiden bedömer regeringen, att

antalet tänkbara tillhandahållare inte kommer att bli färre när marknaden

tillhandahåller dessa tjänster i kombination med ett statligt ansvar.

Konkurrensverket anser att det i promemorian inte redovisas några

hållbara samhällsekonomiska skäl för att låta dagskassehanteringen ingå

i statens ansvar. Enligt verket kan det för samhället vara mer lönsamt att

stödja småföretag i glesbygd med andra medel än att säkerställa ett visst

mått av tillgänglighet till dagskassehantering i hela landet.

Regeringen vill, med anledning av denna synpunkt, understryka att den

garanti rörande dagskassehanteringen som regeringen bedömt skall ingå i

de grundläggande betaltjänsterna inte står i konflikt med sådana insatser,

då statens åtagande bara gäller för de fall där det inte finns något annat

alternativ. Det finns således inga hinder mot att de behov som dessa

näringsidkare har av kontanter, där så är möjligt, tillgodoses på andra

enklare, billigare och effektivare sätt.

8 Politiskt mål

Regeringens förslag: Målet för politiken för de grundläggande betaltjänsterna

skall vara att alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande

betaltjänster till rimliga priser.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Det klart övervägande antalet remissinstanser har

tillstyrkt förslaget om ett nytt politiskt mål eller lämnat det utan erinran.

Konkurrensverket invänder dock mot formuleringen av det politiska

målet och verket föreslår att ”priser” ersätts med ”villkor”. Handikappombudsmannen

instämmer i promemorians förslag till politiskt mål och

understryker att statens ansvar måste gälla för personer med funktionshinder,

oavsett vem som tillhandahåller tjänsterna. Handikappförbundens

samarbetsorgan (Handikappförbunden) anser att det föreslagna politiska

målet är bra, möjligen med tillägget att tjänsterna förutom att de erbjuds

till rimliga priser också erbjuds inom rimlig tid.

Lantbrukarnas Riksförbund

(LRF) anser att det föreslagna politiska målet är vällovligt och

betonar vikten av att staten tar ansvar för att betaltjänstservicen fungerar i

hela landet. Förbundet pekar i sitt remissvar på ett fortsatt stort behov av

regelbunden kontanthantering via lantbrevbärare för dem som driver

verksamhet utanför tätorter. Lantbrevbäringen bör därför omfattas av de

Prop. 2006/07:55

20

nya lösningar som avses ersätta Svensk Kassaservice. Jönköpings

kommun anser inte att ”rimliga priser” är ett tydligt mål då det kan tolkas

som att landsbygdsbor riskerar att behöva betala mer för tjänsterna än de

som bor i tätorter.

Skälen för regeringens förslag: Betalningsförmedling och kontantförsörjning

är nödvändiga inslag i en väl fungerande ekonomi och ingår i

den meningen i samhällets infrastruktur. I dag säkerställs detta behov i

samhället genom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice där

det slås fast att ”det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär

att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga

priser”.

I nästa avsnitt föreslås att lagen om grundläggande kassaservice skall

upphävas. Någon ny lag föreslås inte ersätta kassaservicelagen. Alla i

samhället bör dock ha tillgång till grundläggande betaltjänster. I nästa

avsnitt återkommer regeringen till var och hur dessa tjänster bör tillhandahållas.

Dessa skall huvudsakligen tillhandahållas av marknadens

aktörer och staten bör övervaka att så sker. Staten bör bara se till att

tjänsterna tillhandahålls på de orter och den landsbygd där behovet inte

tillgodoses av marknaden. Tjänsterna bör också tillhandahållas till

rimliga priser.

Det mesta talar för att marknaden i framtiden kommer att tillgodose en

allt större del av befolkningens behov av betaltjänster. För en liten grupp

kommer det dock även fortsättningsvis att finnas ett behov av statliga

insatser.

Post- och kassaserviceutredningen har föreslagit att denna rätt bör

formuleras i ett nytt politiskt mål med lydelsen: Alla i samhället skall ha

tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.

Genom ett tydligt mål skapas det inte bara en tydlighet i vilka krav

som ställs på tillgången till betaltjänster i samhället. Det ges samtidigt

goda möjligheter att följa upp och utvärdera om alla har tillgång till dessa

tjänster och om de delar som staten tillhandahåller sker på ett ur statsfinansiellt

så effektivt sätt som möjligt.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att detta bör formuleras i ett

nytt politiskt mål, som bör underställas riksdagen för beslut. Målet bör

lyda: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till

rimliga priser.

9 Hur skall de grundläggande betaltjänsterna

tillhandahållas?

Den nuvarande grundläggande kassaservicen, som i huvudsak består i

tillhandahållande av vissa tjänster i ett rikstäckande servicenät genom

Posten och Svensk Kassaservice, skall under en övergångsperiod

avvecklas.

I första hand bör marknaden i stället tillhandahålla dessa

tjänster och staten övervaka att så sker. På de orter och den landsbygd

där behovet av grundläggande betaltjänster inte kommer att tillgodoses

av marknaden, skall staten ansvara för att dessa tjänster tillhandahålls.

Man kan tänka sig olika handlingsalternativ när det gäller vem som

skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna. Ett sätt skulle vara

Prop. 2006/07:55

21

att Posten sålde Svensk Kassaservice till någon annan aktör som skulle

driva verksamheten vidare. Tjänsterna skulle också kunna tillhandahållas

direkt av staten genom en myndighet eller ett statligt verk. Ett annat sätt

skulle vara att se dessa tjänster som tilläggstjänster som det är en

skyldighet för bankerna att tillhandahålla. Staten skulle även, på samma

sätt som sker i dag via Posten, kunna ge ett statligt ägt bolag i uppdrag att

tillhandahålla tjänsterna. Slutligen skulle tjänsterna kunna tillhandahållas

genom annan statlig åtgärd, t.ex. upphandling.

Det första alternativet, att någon tar över Svensk Kassaservices verksamhet,

anser inte regeringen vara någon långsiktigt hållbar lösning då

det i stort sett inte innebär någon förändring. Det mesta talar för att

dagens underskott skulle kvarstå vilket gör en långsiktig drift omöjlig.

Inte heller det andra alternativet att staten skulle ta ett direkt ansvar för

att tillhandahålla dessa tjänster genom en myndighet eller ett statligt verk

innebär, enligt regeringen, någon långsiktigt hållbar lösning. Båda alternativen

leder till en hantering som är alltför dyr och saknar flexibilitet.

Om en myndighet skulle få till uppgift att tillhandahålla de grundläggande

betaltjänsterna, kräver en sådan lösning dessutom att myndighetens

verksamhet står på egna ben. Det kan inte anses acceptabelt att en

statlig myndighet skulle bli beroende av att myndigheten kan bli en

banks uppdragstagare eller, enligt den nya ordningen, teckna uppdragsavtal

med bank eller annat kreditinstitut. Eftersom staten, efter Postens

försäljning av Postgirot 2001, inte längre har någon egen bankrörelse kan

en sådan lösning inte anses som en framkomlig väg.

Alternativet att genom införandet av en s.k. samhällsomfattande tjänst,

ålägga bankerna en skyldighet att tillhandahålla tjänsterna, skulle i och

för sig vara en möjlig lösning. Det skulle dock innebära ett avsteg från

den förda politiken för lagstiftningen för finansiella tjänster och är därför

inte genomförbart under rådande omständigheter. En jämförelse kan

också göras med den lösning som man har valt i Finland. Där finns i och

för sig en lagstadgad skyldighet för bankerna att tillhandahålla konto

med tilläggstjänster i de fall det inte finns några sakliga skäl att vägra

tillgång till konto. Denna skyldighet innefattar emellertid inte något krav

på att tillhandahålla manuella tjänster i hela landet. För dem som av olika

skäl inte kan utnyttja de tjänster som är knutna till kontot görs insatser

via andra kanaler, exempelvis socialtjänst.

Mot bakgrund av det sistnämnda

anser regeringen inte att detta är en lämplig lösning i Sverige. De

alternativ som regeringen anser bäst svarar mot de behov som samhället

skall garantera är att dessa tjänster tillhandahålls genom ett statligt ägt

bolag som i dag eller genom annan statlig åtgärd, t.ex. upphandling. I det

följande kommer regeringen att göra en närmare granskning av dessa

alternativ.

Prop. 2006/07:55

22

9.1 Ett statligt ägt bolag, marknadens utbud eller

upphandling?

Regeringens förslag: Lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice

skall upphöra att gälla vid utgången av 2008. En avveckling av

kassaservicetjänsterna skall få ske under en övergångsperiod med

början tidigast den 1 juli 2008.

Regeringens bedömning: På de orter och den landsbygd där

behovet av grundläggande betaltjänster inte kommer att tillgodoses av

marknaden, kan tjänsterna komma att behöva upphandlas. För att

främja framväxten av lokala lösningar bör regeringen noga följa

utvecklingen på området.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och

bedömning.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt

förslaget eller lämnat det utan erinran. Handikappombudsmannen (HO)

är av uppfattningen att tidpunkten då lagen (2001:1276) om grundläggande

kassaservice upphör att gälla bör samordnas med införandet av

en ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Vidare pekar

HO på att det vid en upphandling bör ingå bedömning av tillgänglighet

för personer med funktionshinder. Svenska Bankföreningen tillstyrker

såväl förslaget att upphäva lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice

som förslaget om upphandling, men hade föredragit en avgränsning

till tjänster som kräver fysisk infrastruktur.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Vissa av de grundläggande betaltjänsterna kan behöva upphandlas

Historiskt har kassaservice varit en integrerad del i postverksamheten.

Utvecklingen under senare år har emellertid förändrat förutsättningarna

för Posten att tillhandahålla kassaservicetjänster. Detta har skett delvis

som en följd av framväxten av alternativ på marknaden, delvis som en

följd av förändringar i Postens verksamhet. Posten har t.ex. varken kvar

någon bankrörelse eller postgiroverksamhet. Sedan några år tillbaka drivs

kassaservicen dessutom i ett separat nät skiljt från Postens nät för brev

och paket. Verksamheterna bedrivs i olika bolag och med olika firmabeteckningar

gentemot kunderna. Under de senaste åren har alltså sambandet

mellan kassaservice och Postens övriga verksamhet i princip upphört.

Av Post- och telestyrelsens rapport framgår att styckkostnaderna för

kassatransaktionerna i Svensk Kassaservices glesbygdsnät är höga.

Enligt en överslagsberäkning som bolaget gjort uppgår dessa till mer än

90 kronor per transaktion i den delen av kontorsnätet, jämfört med en för

hela landet genomsnittlig kostnad på ca 30 kronor per transaktion. Den

ersättning som Svensk Kassaservice får från bankerna för de tjänster som

bolaget tillhandahåller genom sitt servicenät medger inte kostnadstäckning.

Detta innebär att underskotten i kassaservicen till en del kan

sägas spegla en indirekt subvention till banksystemet. Om den verksam

Prop. 2006/07:55

23

het som Svensk Kassaservice skall bedriva inskränks till de orter och

områden där det inte finns andra alternativ riskerar det att öka underskotten

per förmedlad enhet ytterligare.

Ett sådant kontinuerligt underskott skulle i sin tur komma att tära på

Postens kapital. Om statens ersättning för betaltjänsterna, liksom

beträffande kassaservicen, fortlöpande skulle komma att understiga

Postens verkliga kostnader för verksamheten, måste förr eller senare

staten gå in med ett aktieägartillskott. Detta kan då komma i konflikt med

bl.a. EG:s regler om statligt stöd, vilka återfinns i artiklarna 86–87 i EGfördraget.

I december 2005 anmälde regeringen till Europeiska kommissionen

(kommissionen) sin avsikt att fortsätta ge Posten ett bidrag för

åren 2006–2007 för tillhandahållande genom dotterbolaget Svensk

Kassaservice av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i form av

grundläggande kassaservice (N2005/10329/NL). Efter ett års granskning

och inhämtande av omfattande underlag fattade kommissionen beslut den

22 november 2006 (N642/2005). Av beslutet framgår att den anmälda

åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 i EGfördraget

och att åtgärden ifråga är förenlig med artikel 86.2 i EGfördraget,

dvs. förenlig med den gemensamma marknaden. I slutet av

december 2006 aktualiserades frågan om Postens kassaservice återigen.

Kommissionen har begärt att Sverige redogör för valet av Posten som

tillhandahållare av grundläggande kassaservice. Eftersom valet av Posten

skett utan att detta föregåtts av ett bundet anbudsförfarande eller något

annat öppet förfarande, menar kommissionen att det inte kan uteslutas att

EG-reglerna om offentlig upphandling har överträtts.

Av de olika alternativ som Post- och kassaserviceutredningen (SOU

2004:52) övervägde för hur betaltjänster skulle tillhandahållas i framtiden,

var det enligt utredningen bara alternativet som omfattade

upphandling av tjänsterna som representerar en ur ett ekonomiskt

perspektiv uthållig utveckling. Som beskrivs ovan, se avsnitt 7, har på

senare tid ett antal nya lösningar vuxit fram. Den utvecklingen kan

främja konkurrensen på marknaden samt ge ökad valfrihet och lägre

priser för användarna. Regeringen ser därför positivt på denna utveckling

och vill därför att marknaden i första hand bör ges möjlighet att erbjuda

tjänsterna. Även om regeringen i första hand förordar marknadens

lösningar är regeringen samtidigt väl medveten om dess begränsningar.

Eftersom det finns orter och landsbygd där marknaden för närvarande

inte erbjuder vissa av de grundläggande betaltjänsterna kan staten behöva

vidta stödåtgärder, exempelvis i form av upphandling. För att främja

framväxten av lokala lösningar avser regeringen att noga följa utvecklingen

på området.

Den av Post- och kassaserviceutredningen utförda rundfrågningen

bland banker m.fl. visar att det bör finnas aktörer som mot ersättning är

beredda att erbjuda grundläggande betaltjänster i områden där kommersiella

alternativ saknas. Mycket talar också för att flera av dessa aktörer

kan vara lämpligare som tillhandahållare än Posten av de grundläggande

betaltjänsterna. Det kan antas att det i de flesta fall kommer att röra sig

om aktörer som redan finns på marknaden och som har en infrastruktur

som kan användas för tjänsterna. Det handlar framförallt om aktörer

inom handeln i förening med bankväsendet samt om företag inom värdehanteringsbranschen.

Sådana aktörer torde i många fall kunna tillhanda

Prop. 2006/07:55

24

hålla en högre servicenivå än vad Svensk Kassaservice har gjort, t.ex. i

fråga om öppettider och geografisk tillgänglighet. Det är också fullt

möjligt att tjänsterna blir billigare gentemot kunderna.

Om man väljer att gå in med statliga åtgärder, exempelvis i form av

upphandling, endast i vissa områden är det också lättare att anpassa

statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. Samtidigt utnyttjas hela

samhällets infrastruktur för att ta till vara det mest kostnadseffektiva

utförandet. Även ur ett konsumentperspektiv finns det fördelar med det

valda alternativet eftersom det med en sådan lösning finns en utvecklingspotential

jämfört med dagens servicenivå.

Sammantaget anser regeringen att det anförda innebär att det inte

längre finns några skäl att tillhandahålla kassaservicetjänster genom ett

statligt ägt bolag. Därav följer att åliggandet för Posten att tillhandahålla

grundläggande kassaservice bör upphöra. Möjligheterna att använda sig

av andra aktörer än Posten för att kunna erbjuda en bättre service till

allmänheten till lägre kostnad för staten bör i stället tas till vara. Genom

att andra aktörer som använder en infrastruktur för andra ändamål ges

tillfälle att också tillhandahålla grundläggande betaltjänster kan en bättre

anpassning ske till de fallande transaktionsvolymerna för manuella

betaltjänster.

Tillhandahållandet bör således i fortsättningen säkerställas genom att

regeringen noga följer utvecklingen på betaltjänstmarknaden och vidtar

nödvändiga åtgärder, exempelvis upphandling, om brister i tillhandahållandet

uppstår. Det innebär att det uppdrag som Posten har i dag

genom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice kan upphöra.

Upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice

Som framgår av föregående avsnitt gör regeringen bedömningen att den

grundläggande kassaservicen inte längre skall tillhandahållas av Posten

eller någon annan av staten utpekad tillhandahållare. Utgångspunkten är i

stället att de grundläggande betaltjänsterna i stor utsträckning kommer att

kunna tillhandahållas av marknaden. Endast där marknaden inte erbjuder

dessa tjänster har staten ett ansvar. Därför bör lagen om grundläggande

kassaservice upphävas.

Som regeringen återkommer till i nästa avsnitt föreslås en övergångsperiod

(1 juli–31 december 2008) under vilken Posten ges möjlighet att

avveckla kassaserviceverksamheten. För att det skall finnas en rimlig

möjlighet att få nya lösningar på plats bör Posten, om bolaget avser att

påbörja en avveckling av verksamheten som Svensk Kassaservice

bedriver, senast den 1 oktober 2007 ge in en avvecklingsplan till Post och

telestyrelsen.

Mot denna bakgrund bör det vara lämpligt att lagen om

grundläggande kassaservice upphör att gälla den 31 december 2008.

Prop. 2006/07:55

25

9.2 Upphandling av de av staten garanterade grundläggande

betaltjänsterna

Regeringens bedömning: Post- och telestyrelsen bör få i uppdrag att

upphandla grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd

där behovet av tjänsterna inte tillgodoses av marknaden.

Regeringens förslag: Posten AB (publ) skall från och med den

1 juli 2008 ha som verksamhetsföremål att genom lantbrevbäringen,

gentemot kund, utföra grundläggande betaltjänster på begäran av den

som tillhandahåller tjänsterna på uppdrag av staten. Bolaget skall från

och med den 1 januari 2009 inte längre ha som verksamhetsföremål

att bedriva grundläggande kassaservice.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning och förslag.

Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt

att de grundläggande betaltjänsterna upphandlas i enlighet med

förslaget eller lämnat det utan erinran. Finansinspektionen understryker

vikten av att det vid upphandlingen ställs krav på rutiner för redovisning

och kontroll, fysisk säkerhet, sekretess och utbildning. Post- och telestyrelsen

redovisar i sitt yttrande en viss tveksamhet inför den föreslagna

upphandlingen. Det förhållandet att flera aktörer är beredda att utföra

tjänsterna skulle enligt Post- och telestyrelsen kunna tala för en upphandling

men de anser ändå att det saknas anledning för staten att

formulera ett sådant uppdrag. Enligt myndigheten torde det finnas olika

möjligheter att utnyttja andra aktörer där behov finns. Nämnden för

offentlig upphandling (NOU) har i sitt remissvar framfört att om

upphandlade avtal skall finnas i kraft med början den 1 juli 2008 bör

upphandlingen rimligen förberedas ett halvår före detta datum.

Konsumentverket ifrågasätter om upphandling är den mest ändamålsenliga

metoden för staten att säkerställa tillgången till betaltjänster för

alla i hela landet. Verket efterlyser överväganden om andra statliga

åtgärder än upphandling. Pensionärernas Riksorganisation (PRO) har

inte någon invändning mot att tjänsterna upphandlas men efterlyser

generellt ett större åtagande från bankernas sida. Posten AB har inget att

invända mot att bolaget genom lantbrevbäringen ges möjlighet att tillhandahålla

grundläggande betaltjänster som underleverantör till aktörer

som upphandlas av Post- och telestyrelsen. Folkrörelserådet Hela

Sverige ska leva instämmer i huvuddragen i övervägandena och ställer

sig, med några bestämda förbehåll, bakom förslagen. Förbehållen rör den

bristande samordning som blir resultatet av sektorspolitiken och som

präglar samhällsutvecklingen. Folkrörelserådet befarar att den föreslagna

upphandlingen leder till osäkra och kortsiktiga lösningar.

Facket för

Service och kommunikation (SEKO) säger sig när det gäller förslaget att

upphandla grundläggande betaltjänster vara negativa till förslaget då man

anser att det blir en intrikat uppgift för den upphandlande myndigheten

att avgöra på vilken nivå och i vilken omfattning tjänsterna skall

upphandlas. Upphandlingen måste få tydliga direktiv när det gäller

tjänsternas kvalitet och de anställdas situation.

Prop. 2006/07:55

26

Skälen för regeringens bedömning och förslag

Upphandlingsförfarandet

På de orter och den landsbygd där marknaden inte tillhandahåller grundläggande

betaltjänster skall staten säkerställa tillgången till dessa tjänster,

vilket kan ske genom upphandling.

Den del av de grundläggande betaltjänsterna som staten skall garantera

måste anses utgöra en s.k. tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom

betaltjänsterna utgör en sådan tjänst som måste garanteras samtliga

medborgare på lika villkor. Det innebär att den upphandling av dessa

tjänster som Post- och telestyrelsen gör skall ske i överensstämmelse

med EG-fördragets artikel 86.2.

Innan staten vidtar åtgärder, t.ex. i form av upphandling, måste de orter

och den landsbygd identifieras som omfattas av statens ansvar. Post- och

kassaserviceutredningen bedömde att upphandling skulle kunna bli

aktuell för ca 180–200 orter i Sverige. Det rör sig om glesbygd inbegripet

tätortsnära sådan. Inom vissa områden kan det vara bara någon enstaka

av de grundläggande betaltjänsterna, dvs. betalningsförmedling, kontantuttag

eller dagskassehantering för näringsidkare och ideella föreningar,

som saknas medan i andra områden inte någon av dem finns att tillgå.

För att servicen skall bli så bra som möjligt och för att samhället skall

kunna utnyttja den befintliga infrastruktur som redan finns bör det finnas

en möjlighet att upphandla varje tjänst för sig. Detta eftersom upphandlingen

av de grundläggande betaltjänsterna inte på någon ort eller i

något område bör vara mer omfattande än det faktiska behovet.

Om det visar sig att någon tjänst saknas på en viss ort skall det, inför

en eventuell ny upphandling, göras en bedömning av om marknaden

kommer att tillhandahålla tjänsten där. Det är bara när marknaden inte

tillgodoser behovet av grundläggande betaltjänster som upphandling får

ske. Om det t.ex. finns ett bankkontor med kontanthantering på en ort så

skall upphandling av en betaltjänst på orten eller i närbelägen landsbygd

inte ske.

Arbetet med att identifiera de orter som uppfyller dessa villkor

kommer att vara centralt för att fastställa var upphandling får genomföras.

För att få ett så bra och fullständigt beslutsunderlag som möjligt

skall den som har uppdraget att genomföra upphandlingen ta tillvara den

kunskap som finns hos andra centrala myndigheter och regionala organ

som arbetar med regional utveckling och kommersiell service. Vidare

skall den kunskap som finns om lokala förhållanden tas tillvara genom

dialog med lokala och regionala organ.

Exempelvis bör myndigheten

hämta kunskap från arbetet med de lokala utvecklingsprogrammen för

kommersiell service samt det statistiska material om serviceslag som

finns hos olika centrala myndigheter och regionala organ. Regeringen ser

därför att det är en självklarhet att myndigheten för att bedöma den

lokala servicen och servicebehovet inför upphandlingen inhämtar

synpunkter från de berörda organen. Som exempel kan nämnas länsstyrelser,

regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även

de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal. Vidare finns det

möjlighet för myndigheten att inför upphandlingen inhämta information

om tillgängligheten för personer med funktionshinder och för äldre.

Prop. 2006/07:55

27

Även om staten har det yttersta ansvaret för att det finns tillgång till

grundläggande betaltjänster för alla, bör det erinras om att det finns en

risk med ett sådant system. Om marknadens aktörer vet att staten täcker

samhällets behov där de själva inte anser att det är tillräckligt lönsamt,

finns det en risk att marknaden koncentrerar sig på de lönsamma delarna

och låter staten ta hand om de mindre lönsamma. Därför måste den

upphandlande enheten i varje enskilt fall göra en bedömning av om det

finns behov av betaltjänster, och i så fall vilka, som staten bör svara för.

Vid den avvägningen bör det också kunna vägas in om t.ex. tjänsteutbudet

har ökat i en annan närbelägen ort. Det måste dock alltid, och i

varje enskilt fall, ske en noggrann avvägning mellan de ibland motstående

intressena, dvs. statens kostnader för att upphandla grundläggande

betaltjänster och det övergripande målet att människor och

företag i alla delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som

offentlig service i tillräcklig omfattning. Även i dessa fall bör länsstyrelser,

regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även

de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal kunna ge den

upphandlande myndigheten vägledning. De bedömningar som gjorts av

behoven av betaltjänster, och i vilken mån dessa omfattas av statens

ansvar, bör av länsstyrelserna redovisas i den rapport som de föreslås få i

uppdrag att ge in till regeringen varje år, se nedan avsnitt 9.4.

För att systemet skall vara såväl flexibelt som erbjuda bra service

samtidigt som samhällets övriga infrastruktur utnyttjas på ett så effektivt

sätt som möjligt bör de kontrakt som upphandlas avse en väl avvägd

period. Det innebär att perioden måste anpassas efter vilken typ av tjänst

som upphandlas. Det bör vara en uppgift för den som genomför

upphandlingen att ta ställning till hur det tjänsteutbud som varje

upphandling omfattar skall se ut. Det kommer därför att vara en viktig

del i arbetet med att genomföra en upphandling att se till att kravspecifikationen

för respektive tjänsteslag utformas så att tjänsten på bästa

sätt svarar mot samhällets behov samtidigt som tjänsteutformningen är

kostnadseffektiv.

Detta innebär också att den som får till uppgift att upphandla, fortlöpande

måste följa utvecklingen för de grundläggande betaltjänsterna

inför förlängningar av avtal och eventuellt nya upphandlingar. Det gäller

särskilt om befintliga serviceställen läggs ner eller om någon etablerar

sig inom ett område där tjänsterna tidigare har upphandlats.

För denna

uppföljning bör exempelvis materialet i Konsumentverkets servicedatabas

samt Glesbygdsverkets och vissa regioners material om olika

servicefunktioner kunna nyttjas.

Upphandlingen kan komma att omfatta landsbygd där betaltjänster inte

kan erbjudas inom rimligt avstånd, i en närbelägen ort eller vid annat

serviceställe. Vid bedömningen av vad som anses vara rimligt avstånd

kan exempelvis allmänna kommunikationer vägas in. För dessa områden

har Posten i dag genom sitt lantbrevbärarnät en servicestruktur som till

en del sammanfaller med de områden där staten måste ta ett ansvar. Vid

sidan av Posten kan även andra underleverantörer tänkas. Det viktiga bör

vara att lösningen ger god tillgänglighet på rimliga villkor för kunderna.

För att säkerställa att det finns ett bra underlag för en sådan bedömning

bör det av upphandlingsunderlaget framgå att den som deltar i upphandlingen

avseende dessa områden får tillhandahålla den upphandlade

Prop. 2006/07:55

28

tjänsten genom Postens lantbrevbäring eller likvärdig servicekanal. När

Posten beräknar kostnaderna för de aktuella tjänsterna anser regeringen

att Posten måste beakta att det rör sig om en tilläggstjänst utöver den

ordinarie posttjänsten. Regeringen förutsätter att Posten, i en sådan situation,

vid sin prissättning av de aktuella tjänsterna inte tillämpar ett

avkastningskrav som går utöver ramen för det ekonomiska mål som

beslutats för bolaget vid bolagsstämma.

För att tydligt ange att Posten, i de här aktuella områdena, får utföra

dessa tjänster som ligger vid sidan av den postala kärnverksamheten,

föreslår regeringen att Posten från och med den 1 juli 2008 skall ha som

verksamhetsföremål att genom lantbrevbäringen, gentemot kund, utföra

grundläggande betaltjänster på begäran av den som tillhandahåller

tjänsterna på uppdrag av staten. Från och med denna tidpunkt får

nämligen Posten börja avveckla Svensk Kassaservice och avvecklingen

måste samordnas med Post- och telestyrelsens upphandling. Vidare föreslår

regeringen att bolaget från och med den 1 januari 2009 inte längre

skall ha som verksamhetsföremål att bedriva grundläggande kassaservice,

eftersom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice då

upphört att gälla.

Vid upphandling av betalningsförmedling, som ingår i de grundläggande

betaltjänsterna, skall den upphandlande myndigheten försäkra

sig om att den som lämnar anbud har Finansinspektionens tillstånd enligt

lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller har rätt att driva

verksamheten enligt motsvarande utländsk reglering. Därigenom säkerställs

att den som får uppdraget att tillhandahålla denna tjänst på uppdrag

av staten uppfyller nödvändiga krav på säkerhet.

Som regeringen återkommer till i avsnitt 9.4 bör länsstyrelserna få till

uppgift att i samverkan med de organ som i respektive län ansvarar för

det regionala utvecklingsarbetet bevaka att den grundläggande betaltjänsten

motsvarar samhällets behov och regelbundet återrapportera om

detta till regeringen.

Upphandlande myndighet

Regeringen anser att uppdraget att genomföra eventuella upphandlingar

bör gå till en statlig myndighet.

Vid en avvägning mellan de olika frågor som aktualiseras i samband

med upphandlingen gör regeringen bedömningen att Post- och telestyrelsen,

som redan har en upphandlingsorganisation och har erfarenhet

av stora offentliga upphandlingar inom t.ex. området för elektronisk

kommunikation, bör bli upphandlande myndighet. Något tillsynsansvar

kommer inte längre att åvila Post- och telestyrelsen när det gäller grundläggande

betaltjänster. Det blir, som framgår nedan under avsnitt 9.4,

länsstyrelserna som får regeringens uppdrag att bevaka att de grundläggande

betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.

Övergångsperiod

Att omedelbart ställa om tillhandahållandet av de grundläggande betaltjänsterna

från det sätt som de tillhandahålls i dag av Svensk Kassa

Prop. 2006/07:55

29

service till den verksamhet som eventuellt kan behöva upphandlas

bedöms inte möjlig. Risken för glapp i servicen blir stor om inte tillräcklig

tid för en omställning ges. Ett sätt att underlätta övergången, utan

att den fördröjs onödigt i tiden, är att tillåta att den sker under en övergångsperiod.

Vid en avvägning av hur lång en sådan period bör vara bör

hänsyn tas både till Postens verksamhet och Post- och telestyrelsens

upphandling. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har i sitt

remissvar framfört att om upphandlade avtal skall finnas i kraft med

början den 1 juli 2008 bör upphandlingen rimligen förberedas ett halvår

före detta datum.

Regeringen bedömer att det är möjligt för Post- och telestyrelsen att

genomföra eventuella upphandlingar med verkan från den 1 juli 2008,

dvs. avtalen skall där så krävs kunna börja gälla från och med detta

datum. Regeringen bedömer vidare att det är tillräckligt med en period

om ytterligare sex månader, dvs. fram till 31 december 2008, för att

Posten skall ha nödvändiga förutsättningar för att hinna avveckla den

verksamhet som Svensk Kassaservice bedriver. En sådan avveckling

måste ske i samverkan mellan Post- och telestyrelsen och Posten för att

det skall gå att samordna upphandlingen med avvecklingen. Posten skall

därför, om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten hos

Svensk Kassaservice under perioden 1 juli–31 december 2008, senast

den 1 oktober 2007 ge in en avvecklingsplan till Post- och telestyrelsen.

9.3 Särskilda insatser för vissa grupper

Regeringens bedömning: Post- och telestyrelsen bör ges i uppdrag

att genomföra informations- och utbildningsinsatser för att hjälpa de

personer som bedöms ha behov av kassatjänster till nya, enkla och

kostnadseffektiva betaltjänster.

Post- och telestyrelsens nuvarande uppdrag att upphandla post- och

kassatjänster till personer med funktionshinder bör ändras till att avse

posttjänster och grundläggande betaltjänster till personer med funktionshinder.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanser: En klar majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt

förslaget om särskilda insatser för vissa grupper eller lämnat det utan

erinran. Försäkringskassan säger sig gärna bistå Post- och telestyrelsen

med informationsinsatsen. Socialstyrelsen finner det positivt med de

föreslagna insatserna men ifrågasätter om de är tillräckliga. Post- och

telestyrelsen anser när det gäller informationsinsatser att även Svensk

Kassaservice är väl lämpat att informera kunderna. Konsumentverket

pekar på att de föreslagna informations- och utbildningsinsatserna är alltför

oprecist beskrivna.

Svenska KommunalPensionärers Förbund (SKPF)

anser att de föreslagna åtgärderna till stöd för vissa grupper är

otillräckliga. Sveriges Pensionärers Riksförbund (SPRF) föreslår att

insatserna borde pågå under en längre tidsperiod än vad som föreslagits.

Prop. 2006/07:55

30

Skälen för regeringens bedömning

Information och utbildning

Som regeringen konstaterat i avsnitt 7 finns det några grupper i samhället

som i större utsträckning än andra i dag använder sig av de manuella

tjänster över disk som erbjuds av Svensk Kassaservice. Det rör sig t.ex.

om de pensionärer som i dag är direkt hänvisade till Svensk Kassaservice

för att få ut sin pension. Därutöver finns det de som p.g.a. hög ålder,

sjukdom eller vana har svårt att ändra sitt beteende. Även invandrare

använder Svensk Kassaservice i något större utsträckning än befolkningen

i sin helhet. Personer med funktionshinder har i allmänhet inte

något behov av specifika kassaservicetjänster som till omfattning och

innehåll skiljer sig från den övriga befolkningens behov, men det finns

undergrupper som kan ha särskilda behov av kassaservicetjänster.

Personer med utvecklingsstörning som saknar personlig assistent eller

hjälp av anhöriga och psykiskt sjuka tillhör de grupper som kan ha svårt

att hantera alternativa tjänster.

För att tillgodose behovet av enkla och kostnadseffektiva betaltjänster

kan information och utbildning behövas vid övergången till nya tjänster.

Regeringen anser att Post- och telestyrelsen bör ges i uppdrag att, i

samband med omställningen, genomföra en informations- och

utbildningsinsats. Myndigheten skall då inhämta synpunkter från andra

berörda myndigheter, organisationer samt kommunernas konsumentvägledare

för att hjälpa de personer som bedöms ha behov av kassatjänster

till enklare och mer kostnadseffektiva betaltjänster. Informationsinsatserna

bör dessutom ske i samverkan med bankerna och Svensk

Kassaservice.

För de personer som bedöms ha särskilda behov av kassatjänster,

såsom äldre pensionärer och personer som nekas bankkonto, kan

avvecklingen av Svensk Kassaservice innebära en stor omställning. Det

handlar främst om de personer som använder Svensk Kassaservice som

enda kanal för att betala räkningar och ta ut kontanter. Äldre pensionärer

behöver inte i nämnvärd utsträckning påverkas negativt om de får

tillräcklig information och stöd för att ta till sig alternativa tjänster som

exempelvis brevgiro och enklare korttjänster. För majoriteten av dessa

personer innebär sannolikt en avveckling av Svensk Kassaservice en

möjlighet att inom en nära framtid via inträde i banksystemet beredas

tillgång till nya, billigare och enklare tjänster och på så sätt leda till en

förbättring. Även för kunder som väljer att besöka Svensk Kassaservice

någon eller några gånger per år, men som vanligen använder andra sätt

för att betala sina räkningar på, kan en avveckling av Svensk Kassaservice

innebära fördelar.

Informationsinsatser kopplade till avvecklingsperioden

kan bidra till att dessa ”sällankunder” upptäcker nya tjänster

och serviceställen när det gäller att ta ut pengar och betala räkningar. Det

kan ta viss tid innan befolkningen ändrar beteende. Men Post- och

telestyrelsen bedömer i sin rapport Tillgång till kassaservice, att när

Postens skyldighet att svara för tillhandahållandet av kassaservice upphör

så kommer befolkningen i ännu större utsträckning att använda för dem

billigare alternativa betaltjänster.

Prop. 2006/07:55

31

I sin rapport har Post- och telestyrelsen beräknat antalet personer som

av Post- och kassaserviceutredningen bedömdes ha särskilda behov av

kassaservice. Det rör sig framför allt om personer som av olika anledningar

saknar bankrelation och personer som bor på orter utan bankalternativ.

Post- och telestyrelsen konstaterar att gruppen sedan 2004

minskat betydligt. Den kraftiga minskningen har främst skett i två

grupper, nämligen asylsökande och pensionärer. Gruppen asylsökande,

som behandlas närmare i avsnitt 7, uppgår i dag till fler än 15 000

personer och har erhållit en kortlösning där kontantuttag av dagersättning

numera kan göras i ICA:s butiker eller bankernas uttagsautomater.

Utbetalningar till ålderspensionärer utan bankkonto

Inom gruppen pensionärer finns inga generella behov av tillgång till

Svensk Kassaservices tjänster, men på individnivå kan det av olika

anledningar finnas ett större behov av personlig service i samband med

utförandet av betaltjänsterna. Behovet återfinns främst i gruppen ”äldre

pensionärer” som i större utsträckning än andra i dag använder sig av de

manuella tjänster över disk som erbjuds av Svensk Kassaservice. Bland

gruppen äldre pensionärer har emellertid antalet personer som erhåller

pension via utbetalningskort minskat kraftigt sedan 2004. Ett antal äldre

pensionärer får fortfarande, trots Försäkringskassans framgångsrika

arbete med att styra över utbetalningar till kontoinsättningar i

betalningsmottagarens bank, sin pension via utbetalningskort.

Försäkringskassan beräknar att antalet minskar med ca 15 procent per år

och vid utgången av 2008 beräknas det endast vara ca 24 000 personer

som kommer att få sin pension via utbetalningskort.

Post- och telestyrelsen upphandlar i dag utsträckt lantbrevbäring i form

av post- och kassaservicetjänster till äldre och personer med funktionshinder

i glesbygd, vars situation ofta kompliceras av långa avstånd till

olika serviceinrättningar. Tjänsten innebär att lantbrevbäraren tillhandahåller

kassatjänster i anslutning till bostaden. Från Post- och telestyrelsen

har uppgift inhämtats att det för närvarande är 1 568 hushåll som erhåller

denna service. Regeringen anser att Post- och telestyrelsen även fortsättningsvis

bör ha i uppdrag att upphandla dessa tjänster och upphandlingen

skall liksom tidigare avse posttjänster och det som i fortsättningen

benämns grundläggande betaltjänster.

Personer som nekas bankkonto med tilläggstjänster

Vid sidan av de övriga grupperna som här beskrivits finns de personer

som vill ha ett bankkonto, men av olika anledningar nekas ett sådant och

av det skälet varken får tillgång till kort eller giro av olika slag. Det kan

röra sig om personer som tidigare misskött sig på olika sätt genom att

begå brott eller på annat sätt missbrukat tillgången till konton, kort eller

dylikt.

Bank- och finansieringsföretag, vilka tillhandahåller kontoformer som

omfattas av den statliga insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om

insättningsgaranti, är skyldiga att ta emot insättningar på sådana konton

från var och en. Undantag från skyldigheten får göras om det finns

Prop. 2006/07:55

32

sakliga skäl för institutet att vägra någon att öppna ett inlåningskonto.

När det gäller tilläggstjänster som är knutna till konton finns det ingen

lagstadgad skyldighet för instituten att tillhandahålla sådana tjänster bara

för att kontona omfattas av insättningsgarantin. Finansinspektionen

rekommenderar dock att kontohavare bör ges möjlighet att koppla

tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta (se

Finansinspektionens Allmänna råd om inlåningskonton och tillhörande

banktjänster, FFFS 2001:8). Personer som nekas bankrelation bör ändå

kunna välja att hantera sina ärenden manuellt på ett bankkontor.

Att alla skall ha tillgång till betaltjänster kopplade till vissa inlåningskonton

får anses utgöra ett led i att ge alla tillgång till enkla och effektiva

betaltjänster. Som framgått vid de tidigare utredningar som gjorts har det

varit fråga om ett fåtal personer som nekats bankkonto med tilläggstjänster.

Den omständigheten att Svensk Kassaservices tjänster funnits att

tillgå kan dock ha haft en viss betydelse i det sammanhanget.

Enligt nuvarande banklagstiftning och övriga regler för den finansiella

marknaden kan en bank om det föreligger saklig grund vägra att tillhandahålla

konto m.m. Även om det inte finns någonting som tyder på

att detta skulle vara ett problem ser regeringen att det ändå kan finnas

risk för att vissa resurssvaga konsumentgrupper kan stängas ute från

basala banktjänster.

Syftet med Finansinspektionens allmänna råd är att verka för att

bankerna har en tillfredställande hantering av inlåningskonton och tillhörande

banktjänster. Redan i dag har Finansinspektionen tillsyn över att

de allmänna råden efterlevs av instituten. Vidare sker via Konsumenternas

Bank- och finansbyrå återrapportering till Finansinspektionen av

eventuella missförhållanden.

Utvecklingen av nya betaltjänster inom handeln kan rimligen innebära

att personer som nekas bankkonto blir en grupp som får fördelar av

utvecklingen av mer lättillgängliga och billigare tjänster utan krav på att

kunden kopplas till ett bankkonto. Även fortsättningsvis kommer det att

finnas en möjlighet för dem som nekas bankkonto med tilläggstjänster i

form av exempelvis brevgiro och kontokort att göra in- och utbetalningar

med kontanter över disk på bank.

9.4 Behovet och utformningen av en ändamålsenlig

bevakning

Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samverkan

med de organ som i respektive län ansvarar för det regionala

utvecklingsarbetet bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar

samhällets behov.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Det klart övervägande antalet remissinstanser har

tillstyrkt förslaget om länsstyrelsernas bevakningsuppdrag eller lämnat

det utan erinran.

Finansinspektionen, som är positiv till förslaget, pekar

även på att Riksbanken som i dag skall främja ett säkert och effektivt

betalningsväsende, bör ha ett uttalat ansvar att övervaka och rapportera

Prop. 2006/07:55

33

brister i betalningssystemet på konsumentnivå. Konkurrensverket gör

bedömningen att det borde vara den upphandlande myndigheten som har

uppdraget att fortlöpande bevaka att de grundläggande betaltjänsterna

motsvarar samhällets behov. Glesbygdsverket understryker att en del av

bevakningsuppdraget bör vara att följa prisutvecklingen för betaltjänsterna.

Sveriges kommuner och landsting anser inte att det föreslagna

bevakningsuppdraget till länsstyrelserna tillräckligt väl tillgodoser de

krav som bör ställas på ett heltäckande statligt ansvar. Svenska Bankföreningen

framför i sitt yttrande att tydliga kriterier för länsstyrelsernas

behovsbedömning krävs för att undvika en negativ påverkan på

konkurrenssituationen. Vidare påpekar Bankföreningen att den årliga

redovisningen av länsstyrelsernas bevakning måste vara öppen, och att

detsamma skall gälla omfattningen och kostnaden för de statligt finansierade

tjänsterna.

Skälen för regeringens bedömning: Den finansiella verksamhet som

ingår i de grundläggande betaltjänsterna står i allmänhet under tillsyn av

Finansinspektionen. Bestämmelser om detta finns i dag framförallt i

lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Vissa verksamheter

som ingår i grundläggande betaltjänster, som hantering av dagskassor,

kan dock ligga utanför Finansinspektionens tillsyn. Det kan t.ex. gälla

värdetransporter. Den grundläggande kassaservicen som sådan har inte i

något skede stått under Post- och telestyrelsens egentliga tillsyn. Post och

telestyrelsen har dock ett uppdrag att bevaka att kassaservicen

motsvarar samhällets behov.

Enligt vad som föreslagits ovan skall den nuvarande grundläggande

kassaservicen försvinna och lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice

upphöra att gälla. I stället skall alla erbjudas grundläggande

betaltjänster. Eftersom de grundläggande betaltjänsterna inte kommer att

regleras i lag kan det inte bli aktuellt med någon tillsyn i egentlig

bemärkelse.

Däremot behövs liksom i dag en uppföljning av hur tjänsterna tillhandahålls

allmänheten. Som framgått ovan bör Post- och telestyrelsen få

till uppgift att upphandla de grundläggande betaltjänsterna i vissa delar

av landet. Givetvis innebär en sådan uppgift även att myndigheten måste

följa upp att tjänsterna tillhandahålls och hur det sker. Myndigheten

måste göra detta av två skäl. Dels måste myndigheten bevaka att de

parter som myndigheten ingått avtal med uppfyller sina åtaganden, dels

måste myndigheten inför kommande upphandlingar ha en tillräcklig

insyn i förhållandena på marknaderna för sådana tjänster för att kunna

bedöma var ett framtida upphandlingsbehov föreligger. Det skulle kunna

anses att en sådan uppföljning vore tillräcklig för att bevaka samhällets

behov av grundläggande betaltjänster.

Regeringen bedömer dock att en från den upphandlande myndigheten

fristående organisation bör tilldelas uppgiften att fortlöpande bevaka

samhällets behov av grundläggande betaltjänster. Bevakningen bör

inriktas på om det politiska målet för grundläggande betaltjänster som

föreslagits i avsnitt 8 uppfylls. Tillgången till och behovet av tjänsterna

skall därvid relateras till de statsfinansiella kostnader som upphandlingen

resulterar i. En årlig avstämning kan fokusera på denna nyttoaspekt.

Efter att ha övervägt olika myndigheter utifrån deras ansvarsområden

gör regeringen bedömningen att länsstyrelserna ligger närmast till hands

Prop. 2006/07:55

34

för uppgiften. Länsstyrelserna bör därför få i uppdrag att i samverkan

med de organ som i respektive län ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet

bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar

samhällets behov. Dessutom kommer Länsstyrelsen i Dalarnas län att få

ett samordningsansvar med rapporteringsskyldighet till regeringen. I

detta arbete kan det också finnas behov av kontakter med de regionala

självstyrelseorganen respektive samverkansorganen i de län där sådana

finns.

Länsstyrelserna, förutom i Skåne, Västra Götalands, Kalmar och

Gotlands län, har i dag bland annat uppgifter i fråga om regional utveckling

som innefattar olika åtgärder för att stödja kommersiell service och

nå målen för den regionala utvecklingspolitiken. Bevakningen av hur de

grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov kommer att

omfattas av länsstyrelsernas ansvar för kommersiell service. De länsstyrelser

som inte har ansvar för kommersiell service får fullgöra bevakningsuppdraget

i samverkan med de organ som i respektive län ansvarar

för det regionala utvecklingsarbetet. I det bevakningsuppdrag som länsstyrelserna

får och som finns beskrivet ovan bör det särskilt anges att

länsstyrelserna skall rapportera i vilken utsträckning det förekommit att

möjligheter att utföra grundläggande betaltjänster har försvunnit som kan

innebära att staten bör gå in för att säkra tillgången till dessa tjänster. I

bevakningen av hur de aktuella tjänsterna motsvarar samhällets behov

ingår också att bedöma tillgängligheten till tjänsterna ur äldres och funktionshindrades

perspektiv.

Länsstyrelsernas rapportering bör ske efter samråd med Post- och telestyrelsen,

Finansinspektionen och med t.ex. pensionärsorganisationer.

Länsstyrelsen i Dalarnas län skall samordna arbetet och också vara den

som på basis av respektive länsstyrelses underlag och bedömning av hur

väl de politiska målen har uppfyllts, årligen redovisar till regeringen i en

gemensam rapport.

10 Konsekvenser av förslagen

10.1 Statsfinansiella konsekvenser

Posten AB (publ)

Förslagen och bedömningarna i denna proposition innebär en långsiktigt

hållbar lösning för att tillgodose samhällets behov av grundläggande

betaltjänster. Post- och kassaserviceutredningen (Samhällets behov av

betaltjänster, SOU 2004:52) gjorde bedömningen att det är statsfinansiellt

och samhällsekonomiskt ohållbart att bevara nuvarande

struktur. Den årliga ersättning om 400 miljoner kronor som Posten får

från staten har under flera år inte täckt bolagets kostnader för åtagandet

om en rikstäckande kassaservice. Det nuvarande systemet har därför

medfört stora årliga underskott i verksamheten hos Svensk Kassaservice.

De förbättrade resultat som bolaget uppvisat för 2004 och 2005 är en

effekt av vissa temporära åtgärder med neddragningar av bl.a. antalet

kontor och serviceställen.

Prop. 2006/07:55

35

Förslagen och bedömningarna i denna proposition enligt vilket Postens

åtagande upphör, innebär en långsiktig reducering av statens samlade

kostnader. För 2008 innebär förslaget dock kortsiktigt ökade kostnader

för Posten då Svensk Kassaservice avvecklas. Verksamhetens negativa

resultat har sedan tidigare varit kända för Posten, varför avsättningar

gjorts med omkring 1,5 miljarder kronor för framtida verksamhetsförluster

och omstruktureringskostnader. Dessa avsättningar kan

användas för att täcka de kostnader som uppstår under avvecklingsperioden.

Regeringen avser att noga följa avvecklingen och de kostnader

som denna leder till för bolaget.

Enligt förslaget fortsätter Posten att under 2007 och 2008 bedriva

verksamheten enligt nuvarande uppdrag genom Svensk Kassaservice.

Under denna period erhåller därför Posten liksom tidigare en ersättning

för åtagandet om en rikstäckande kassaservice. Ersättningens storlek

kommer under 2008 att påverkas av om Posten väljer att påbörja en

avveckling av Svensk Kassaservice. Eftersom Postens åtagande upphör

den 31 december 2008 kommer någon ersättning till Posten inte att utgå

från och med 2009.

Kostnaden för de upphandlade betaltjänsterna

Bedömningen i propositionen innebär att de upphandlade tjänsterna i sin

helhet skall finnas tillgängliga från och med den 1 januari 2009. Andra

halvåret 2008 blir därmed en övergångsperiod i enlighet med vad som

beskrivs i avsnitt 9.2. Post- och kassaserviceutredningen har beräknat den

årliga kostnaden för de upphandlade tjänsterna till mellan 200 och 300

miljoner kronor. Med hänsyn till att nya lösningar vuxit fram sedan Post och

kassaserviceutredningen lämnade sitt betänkande anses behovet av

upphandling i dag inte lika stort som tidigare. Kostnaden beräknas därför

kunna bli lägre och finansieras inom ramen för de medel som hittills

avsatts för ersättning till Posten för tillhandahållandet av en grundläggande

kassaservice.

Post- och telestyrelsen

I propositionen redovisas att Post- och telestyrelsens uppgift att genomföra

och följa upp upphandlingar kommer att innebära ökade förvaltningskostnader

för myndigheten. Denna kostnad har beräknats till två

miljoner kronor per år från och med 2008. Post- och telestyrelsen

kommer även ges i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningsinsats

och myndigheten bör för 2008 få särskilda medel för att täcka

en uppskattad kostnad på 8 miljoner kronor. Även denna kostnad kan

finansieras inom ramen för de medel som hittills avsatts för ersättning till

Posten för tillhandahållandet av en grundläggande kassaservice. För 2007

hanteras Post- och telestyrelsens kostnader inom befintliga ramar.

Länsstyrelserna

Bedömningen innebär ökade kostnader för länsstyrelserna, särskilt för

den länsstyrelse som skall vara samordnande för bevakningsuppdraget

Prop. 2006/07:55

36

och ansvara för återrapportering till regeringen. Kostnaderna beräknas till

2 miljoner kronor och kan från och med 2009 finansieras inom ramen för

de medel som hittills avsatts för ersättning till Posten för tillhandahållandet

av en grundläggande kassaservice.

Övriga berörda myndigheter

Eventuella ökade kostnader som kan uppstå för övriga myndigheter som

berörs av regeringens bedömningar i denna proposition anses kunna

hanteras inom ramen för de ordinarie förvaltningsmedel som respektive

myndighet disponerar.

Anslaget 37:3 Ersättning till Posten AB (publ) för grundläggande kassaservice

under utgiftsområde 22 Kommunikationer.

I budgetpropositionen för 2007 beräknas anslagsnivån till 400 miljoner

kronor för 2008. Sammantaget visar genomgången ovan av de

ekonomiska konsekvenserna av förslaget att samtliga kostnader som är

förknippade med det nya systemet kan finansieras inom ramen för de

medel som beräknats på anslaget. För 2008 kommer ingen besparing att

uppstå medan kostnaderna för 2009, när Svensk Kassaservice har

avvecklats, beräknas minska. I budgetpropositionen för 2008 avser

regeringen att återkomma med förslag om delvis ändrat ändamål för

anslaget, ny nivå på anslaget samt omfördelningar till de berörda

myndigheternas förvaltningsanslag.

10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar

Genomförandet av regeringens bedömningar kommer att innebära en viss

omställning för småföretagare på orter med tillgång till kommersiella

alternativ. Småföretagarnas behov av grundläggande betaltjänster är mer

geografiskt betingat än kopplat till dem som grupp, visar gjorda undersökningar.

Hanteringen av dagskassor, med önskemål om daglig

inlämning, är en viktig del i infrastrukturen runt företagandet men kan

endast hanteras via bankkontor, servicebox eller värdetransport. De

tjänster som småföretagare främst nyttjar hos Svensk Kassaservice är

inlösen av utbetalningskort och betalning av räkningar, medan det endast

är 3 procent av småföretagarna som lämnar sina dagskassor till Svensk

Kassaservice. För närvarande finns det, förutom bankerna, i huvudsak

kontantdetaljister i Sverige som hanterar dagskassor, nämligen Securitas

Systems AB, G4S samt Svensk Kassaservice. Högre priser och längre

avstånd har medfört att fristående företag i glesbygd själva lämnar in sina

dagskassor på ett bank- eller Svensk Kassaservicekontor. Som Post- och

telestyrelsen har redovisat i sin rapport förekommer det att företag som

befinner sig långt från närmaste bankkontor, Svensk Kassaservicekontor

eller deponeringsställe lämnar in dagskassorna så sällan som en gång i

veckan eller var fjortonde dag.

Regeringen kommer genom länsstyrelsernas årliga rapportering att

kunna följa hur väl småföretagarnas behov av t.ex. dagskassehantering

Prop. 2006/07:55

37

tillgodoses efter det att upphandlingen genomförts. Genom att även Post och

telestyrelsen får del av denna information, utöver den fortlöpande

bevakning som myndigheten själv gör, bedömer regeringen att eventuella

missförhållanden på någon ort kommer att kunna åtgärdas.

10.3 Konsekvenser för sysselsättningen

Till följd av minskad efterfrågan och lägre intäkter har Posten

kontinuerligt bedrivit arbete med omstrukturering av servicenätet. I syfte

att anpassa strukturen till behovet beslutade Svensk Kassaservice i april

2003 att genomföra kraftiga nedskärningar i antalet kontor. Neddragningarna

har främst skett i större orter som har bank som alternativ till

Svensk Kassaservice. Av de 505 serviceställen som servicenätet

omfattade i december 2006 bedrevs 374 i egen regi. Till det fasta nätet av

serviceställen tillkommer ca 2 550 lantbrevbärarlinjer som betjänar

ungefär 750 000 hushåll. Vid samtliga serviceställen som drivs i egen

regi är det personal från Svensk Kassaservice som bemannar kassorna.

Till följd av neddragningarna av serviceställen har antalet anställda

minskat och medeltalet anställda uppgick i december 2006 till

1 050. Av dessa är en övervägande majoritet kvinnor över 55 år, varav

många även är över 60 år.

När det gäller Svensk Kassaservices personal har de under lång tid levt

i ovisshet och väntat på besked om verksamhetens framtid. Vidare har

kritiken till följd av nedlagda serviceställen ofta riktats mot personalen,

som på grund av den osäkra situationen inte alltid kunnat bemöta denna

kritik. Neddragningarna inom Svensk Kassaservice har i många fall lett

till att personal fått arbeta ensamma på ett serviceställe, vilket är

otillfredsställande ur säkerhetssynpunkt.

För att kunna erbjuda de anställda vid Svensk Kassaservice skäliga

avvecklingsvillkor har Posten under flera år gjort omfattande

avsättningar för avvecklingskostnader och de anställda kommer att

erbjudas de avgångslösningar som gäller i Svensk Kassaservice. Förutom

pensionslösningar har Posten ett omställningsprogram som innebär att de

anställda uppbär lön under ett antal månader samtidigt med andra

stödinsatser. Utfallet av omställningsprogrammet visar per den

30 september 2006 att 84 procent av de 3 618 medarbetare som deltagit i

programmet funnit en lösning.

Regeringen kommer att följa hur den nya strukturen med upphandling

av grundläggande betaltjänster möjliggör ett utökat tjänsteutbud med

betaltjänster hos en livsmedelshandlare eller bensinstation och hur detta

kan komma att öka deras kundunderlag och eventuellt innebära nya

arbetstillfällen.

10.4 Konsekvenser för den regionala utvecklingen

Om regeringen skulle avstå från att vidta de åtgärder som framgår ovan

skulle den fortsatta utvecklingen sannolikt innebära att Svensk Kassaservice

ändå på sikt skulle minska antalet serviceställen till följd av

rationaliseringar.

Analyser som gjorts av Institutet för Framtidsstudier,

Prop. 2006/07:55

38

som redovisas av Post- och kassaserviceutredningen, visar bl.a. att det

sker en fortsatt koncentration av Sveriges befolkning till storstadsregionerna.

Undantag finns med inflyttningsöverskott av barnfamiljer till

viss tätortsnära landsbygd som därigenom uppvisar en befolkningsökning.

På orter med vikande efterfrågan har Posten i olika omgångar

strukturerat om sitt servicenät och successivt minskat antalet fasta

servicepunkter för kassaservice. Svensk Kassaservice har definierat att

tillräckligt kundunderlag anses saknas om ett serviceställe har 30 kundbesök

eller färre per dag. Fasta serviceställen ersätts då med lantbrevbäring,

postväska eller service hos partner. Permanenta förändringar har

krävt dispens från bolagets centrala ledning. När dagligvarubutiker läggs

ner innebär det ofta även försämring för annan service då butikerna ofta

agerat ombud för spel, apotek, post m.m.

Om inga av ovanstående åtgärder vidtas kommer den fortsatta utvecklingen

sannolikt innebära att servicen, i form av t.ex. minskade öppettider,

vid Svensk Kassaservice ytterligare försämras.

Behovsanalyser visar dock att behovet av Svensk Kassaservice är

mycket begränsat och att den föreslagna modellen med upphandling av

grundläggande betaltjänster är avsedd att täcka det behov som marknaden

inte tillgodoser. Övergången från en grundläggande kassaservice

till den nu föreslagna modellen med av staten garanterade grundläggande

betaltjänster säkerställer att behovet av dessa tjänster tillgodoses ur ett

regionalt perspektiv genom att de upphandlas där det bedöms

nödvändigt.

Prop. 2006/07:55

Bilaga 1

39

Promemorians lagförslag

Förslag till lag om upphävande av lagen (2001:1276) om

grundläggande kassaservice

Härigenom föreskrivs att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice

skall upphöra att gälla vid utgången av år 2008.

U

1. Det statligt ägda bolag som skall tillhandahålla kassaservice enligt

lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice får börja avveckla

denna verksamhet tidigast från och med den 1 juli 2008.

2. Om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan

lagen upphör att gälla, skall bolaget senast den 1 oktober 2007 ge in en

avvecklingsplan till Post- och telestyrelsen.

Prop. 2006/07:55

Bilaga 2

40

Sammanfattning av promemorian Statens ansvar för

vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU)

Samhällets behov av manuella betaltjänster, liksom frågan om statens

ansvar för tillhandahållandet av dessa tjänster har utretts i flera sammanhang

under senare år. Förslagen i denna promemoria bygger till stor del

på tidigare utredningar och når samma slutsats, nämligen att fokus måste

flyttas mot nya lösningar som bättre svarar mot samhällets behov. Det

finns därför inte längre skäl att tillhandahålla kassaservicetjänster genom

ett statligt ägt bolag och åliggandet för Posten AB (publ) (Posten) att

tillhandahålla grundläggande kassaservice bör därför upphöra.

I första hand bör marknaden tillhandahålla dessa tjänster och staten

övervaka att så sker. Statens ansvar bör endast omfatta de orter och den

landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses av

marknaden.

Med grundläggande betaltjänster avses betalningsförmedling, uttag av

kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella

föreningar.

Det föreslås ett politiskt mål för de grundläggande betaltjänsterna.

Målet skall vara: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande

betaltjänster till rimliga priser.

De minskade behoven av manuella betaltjänster beror inte minst på att

allt fler fått tillgång till Internet och att de tjänster som erbjuds via Internet

utvecklats. Sett i ljuset av den snabba utvecklingen på marknaden för

betalningar och kontanthantering som skett under senare år kan man

hävda att fokus hittills legat på att säkra gamla och relativt sett mer kostsamma

manuella lösningar. Statens kostnad för tillhandahållandet av

dessa lösningar är hög. Mot bakgrund av utvecklingen på IT-området, i

kombination med förändrade betaltjänstvanor, måste fokus flyttas mot

nya lösningar. Den övergripande ambitionen måste vara att främja andra

betalningsformer än kontanthantering och att öka kortanvändningen. En

av fördelarna med en sådan utveckling är bl.a. den minskade risken för

rån. Att betala räkningar via brevgiro eller Internet löser problemet för

många, men vissa grupper kommer dock alltid att ha behov av manuella

tjänster.

Om man väljer att gå in med statliga åtgärder, exempelvis i form av

upphandling, endast i vissa områden är det också lättare att anpassa

statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. Samtidigt utnyttjas hela

samhällets infrastruktur för att ta till vara det mest kostnadseffektiva

utförandet.

Även ur ett konsumentperspektiv finns det fördelar med det

valda alternativet eftersom det med en sådan lösning finns en utvecklingspotential

jämfört med dagens servicenivå.

Möjligheterna att använda sig av andra aktörer än Posten för att kunna

erbjuda en bättre service till allmänheten till lägre kostnad för staten bör

tas till vara. Genom att andra aktörer som använder en infrastruktur för

andra ändamål ges tillfälle att också tillhandahålla grundläggande betaltjänster,

kan en bättre anpassning ske till de fallande transaktionsvolymerna

för manuella betaltjänster.

Prop. 2006/07:55

Bilaga 2

41

Tillhandahållandet får således i fortsättningen säkerställas genom att

regeringen noga följer utvecklingen på betaltjänstmarknaden och vidtar

nödvändiga åtgärder, exempelvis upphandling, om brister i tillhandahållandet

uppstår. Ett uppdrag bör ges till Post- och telestyrelsen enligt

vilket upphandling av grundläggande betaltjänster får ske på de orter och

den landsbygd där behovet av tjänsterna inte kommer att tillgodoses av

marknaden.

Även om staten har det yttersta ansvaret för att det finns tillgång till

grundläggande betaltjänster för alla, bör det erinras om att det finns en

risk med ett sådant system. Om marknadens aktörer vet att staten täcker

samhällets behov där de själva inte anser att det är tillräckligt lönsamt,

finns det en risk att marknaden koncentrerar sig på de lönsamma delarna

och låter staten ta hand om de mindre lönsamma. Därför måste den

upphandlande enheten i varje enskilt fall göra en bedömning av om det

finns behov av betaltjänster, och i så fall vilka, som staten bör svara för.

Vid den avvägningen bör det också kunna vägas in om t.ex. tjänsteutbudet

har ökat i en annan närbelägen ort. Det måste dock alltid och i

varje enskilt fall ske en noggrann avvägning mellan de ibland motstående

intressena, dvs. statens kostnader för att upphandla grundläggande betaltjänster

och det övergripande målet om att människor och företag i alla

delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som offentlig

service i tillräcklig omfattning. I dessa fall bör länsstyrelser, regionala

självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även de kommuner som

har tecknat lokala utvecklingsavtal kunna ge den upphandlande myndigheten

vägledning. Bedömningar av sådana behov bör länsstyrelserna

särskilt redovisa i den rapport som de i avsnitt 9.4 föreslås få i uppdrag

att ge in till regeringen varje år.

För att få ett så bra och fullständigt beslutsunderlag som möjligt skall

den som har uppdraget att genomföra upphandlingen ta tillvara den

kunskap som finns om lokala förhållanden genom dialog med lokala

organ. Myndigheten måste därför inför upphandlingen inhämta

synpunkter från de berörda organen. Som exempel kan nämnas länsstyrelser,

regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även

de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal, för att bedöma

den lokala servicen och servicebehovet.

Länsstyrelserna bör ha till uppgift att bevaka att de grundläggande

betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.

För att underlätta övergången från nuvarande ordning till andra

alternativ för de grupper som i dag bedöms ha störst behov och

utnyttjande av Svensk Kassaservice, t.ex. pensionärer, föreslås olika

insatser. Bland annat bör Post- och telestyrelsen få i uppdrag att genomföra

informations- och utbildningsinsatser för att hjälpa dessa grupper till

nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster.

I promemorian föreslås också att lagen (2001:1276) om grundläggande

kassaservice skall upphävas per den 31 december 2008.

Prop. 2006/07:55

Bilaga 3

42

Förteckning över de instanser som fått promemorian

Statens ansvar för vissa betaltjänster på remiss

Sveriges Riksbank, Svea Hovrätt, Kammarrätten i Sundsvall, Domstolsverket,

Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Krisberedskapsmyndigheten,

Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen,

Myndigheten för handikappolitisk samordning, Riksgälden,

Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Statskontoret,

Nämnden för offentlig upphandling, Länsstyrelsen i Västerbottens

län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Dalarnas

län, Västra Götalandsregionen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen

i Uppsala län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Post- och telestyrelsen,

Konkurrensverket, Glesbygdsverket, Verket för näringslivsutveckling,

Konsumentverket, Göteborgs stad, Stockholms stad, Vansbro

kommun, Vetlanda kommun, Vilhelmina kommun, Handikappförbundens

samarbetsorgan, Synskadades Riksförbund, PRO Pensionärernas

Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund, Svenska

KommunalPensionärers Förbund, Sveriges Pensionärers Riksförbund

SPRF, Sveriges kommuner och landsting, Svensk Kassaservice AB,

Axfood AB, Posten AB, AB Svenska Spel, Svensk handel, Svenskt

Näringsliv, Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund, Svensk Bensinhandel,

Näringslivets Regelnämnd, Sveriges Konsumenter i samverkan,

Sveriges Konsumenter, Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, Facket

för Service och Kommunikation SEKO, Fackförbundet ST, Facket för

service och Kommunikation – Posten, Sveriges Akademikers Centralorganisation

– Posten, Handelsanställdas Förbund, Samarbetsorgan för

etniska organisationer i Sverige, Föreningen Landsbygdshandelns

Främjande, FAR SRS, Svenska Bankföreningen, GE Money Bank AB,

ICA Banken AB, Länsförsäkringar Bank, Nordea AB, Skandinaviska

Enskilda Banken AB, Svenska Handelsbanken AB, Swedbank AB,

Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Fristående Sparbankers Riksförbund,

G4S, Kuponginlösen AB, Securitas AB, Statoil AB, OK/Q8

AB, ICA-handlarnas Förbund, Kooperativa Förbundet, Livsmedelshandlareförbundet

SSLF, Dagligvaruleverantörernas förbund Svensk

Servicehandel & Fast Food, AB Trav och Galopp, och SmåKom.

Yttrande har dessutom avgetts av: Jönköpings kommun.

Prop. 2006/07:55

43

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2007.

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Olofsson, Odell, Ask,

Husmark Pehrsson, Leijonborg, Larsson, Erlandsson, Carlgren,

Hägglund, Björklund, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni, Billström,

Adelsohn Liljeroth, Tolgfors.

Föredragande: Statsrådet Olofsson.

Regeringen beslutar proposition 2006/07:55 Statens ansvar för vissa

betaltjänster.