Prop. 2008/09:102

Regeringens skrivelse 2008/09:102

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

2008/09:102

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 2 april 2009

Fredrik Reinfeldt

Mats Odell (Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomin och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren.

Redovisningen av den kommunala ekonomin innefattar i huvudsak resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättnings- utvecklingen samt utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten omfattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och omsorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter utvecklats i förhållande till de nationella mål som riksdagen och regeringen har formulerat.

Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak förhållandena t.o.m. verksamhetsåret 2008. De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhetsområden, bl.a. beroende på när den offentliga statistiken finns tillgänglig. Förutsättningarna för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse skiljer sig också åt.

1

Innehållsförteckning

Skr. 2008/09:102

1

Sammanfattning

..............................................................................

5

1.1

Kommunal ekonomi...........................................................

5

1.2

De kommunala verksamheterna.........................................

5

2

Kommunal ekonomi .....................................................................

10

2.1

Kommunsektorns finansiella sparande och resultat .........

10

2.2

Skatteintäkter, statsbidrag och utjämning ........................

14

2.2.1

Skatteintäkter ..................................................

14

2.2.2

Statsbidrag.......................................................

18

2.2.3

Kommunalekonomisk utjämning ....................

23

2.2.4

Kostnadsutjämning för verksamhet för

funktionshindrade............................................

25

2.3 Konsumtion och demografi, nettokostnader samt

köp av verksamhet ...........................................................

26

2.3.1

Kommunal konsumtion och demografi...........

26

2.3.2

Nettokostnader ................................................

29

2.3.3

Kommunernas köp av verksamhet

fortsatte att öka................................................

31

2.4

Kommunal personal .........................................................

33

2.5

Investeringar ....................................................................

36

2.6

Kommunernas och landstingens ekonomi........................

38

2.6.1

Kommunernas ekonomi ..................................

39

2.6.2

Landstingens ekonomi ....................................

46

2.7

Sammanställd redovisning ...............................................

51

2.8

God ekonomisk hushållning.............................................

54

2.9

Översikt över jämförelseprojekt i kommunsektorn..........

56

3

Hälso- och sjukvård......................................................................

59

3.1

Sammanfattning ...............................................................

59

3.2

Nationella mål..................................................................

59

3.3

Måluppfyllelse .................................................................

60

3.3.1

Indikatorer för God vård .................................

60

3.3.2

Kunskapsbaserad och ändamålsenlig vård ......

61

3.3.3

Säker vård .......................................................

63

3.3.4

Patientfokuserad vård......................................

65

3.3.5

Effektiv vård ...................................................

68

3.3.6

Jämlik vård......................................................

70

3.3.7

Vård i rimlig tid...............................................

71

3.4

Kostnader och prestationer...............................................

73

3.4.1

Hälso- och sjukvårdens kostnader

exklusive läkemedel och tandvård ..................

74

3.4.2

Läkemedelskostnader......................................

77

3.4.3

Tandvårdens kostnader....................................

79

3.5

Personalförsörjning ..........................................................

80

4

Socialtjänst ....................................................................................

84

4.1

Vård och omsorg om äldre...............................................

84

4.1.1

Nationella mål .................................................

84

4.1.2

Måluppfyllelse och kvalitet.............................

85

4.1.3

Prestationer......................................................

90

2

4.1.4

Kostnader........................................................

91

4.1.5

Personal och kompetensförsörjning................

93

4.2

Insatser för personer med funktionshinder ......................

93

4.2.1

Nationella mål ................................................

93

4.2.2

Måluppfyllelse och kvalitet ............................

94

4.2.3

Kostnader och prestationer .............................

96

4.2.4

Personalförsörjning.......................................

100

4.3

Individ- och familjeomsorg ...........................................

101

4.3.1

Totala kostnader för individ- och

familjeomsorgen ...........................................

101

4.3.2

Ekonomiskt bistånd ......................................

102

4.3.3

Barn och ungdom .........................................

107

4.3.4

Vuxna personer med missbruks- eller

beroendeproblem ..........................................

110

4.3.5

Övriga vuxna ................................................

113

5 Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och

vuxenutbildning

..........................................................................

114

5.1

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg....................

114

5.1.1

Nationella mål ..............................................

114

5.1.2

Måluppfyllelse och kvalitet ..........................

115

5.1.3

Kostnader och prestationer ...........................

117

5.1.4

Personalförsörjning i förskola och

fritidshem......................................................

119

5.2

Förskoleklass.................................................................

120

5.2.1

Nationella mål ..............................................

120

5.2.2

Måluppfyllelse och kvalitet ..........................

120

5.2.3

Kostnader och prestationer ...........................

121

5.3

Grundskolan ..................................................................

121

5.3.1

Nationella mål ..............................................

121

5.3.2

Måluppfyllelse..............................................

122

5.3.3

Kostnader och prestationer ...........................

125

5.3.4

Personalförsörjning i grundskolan................

128

5.4

Gymnasieskolan ............................................................

128

5.4.1

Nationella mål ..............................................

128

5.4.2

Måluppfyllelse och kvalitet ..........................

128

5.4.3

Kostnader och prestationer ...........................

132

5.4.4

Personalförsörjning i gymnasieskolan..........

135

5.5

Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola .................

136

5.5.1

Nationella mål ..............................................

136

5.5.2

Måluppfyllelse och kvalitet ..........................

136

5.5.3

Kostnader och prestationer ...........................

137

5.6

Vuxenutbildning............................................................

138

5.6.1

Kommunal vuxenutbildning .........................

138

5.6.2

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda ........

141

5.6.3

Svenskundervisning för invandrare ..............

143

6 Skydd mot olyckor och krisberedskap .....................................

145

6.1

Skydd mot olyckor ........................................................

145

6.1.1

Nationella mål ..............................................

145

6.1.2

Måluppfyllelse..............................................

145

6.1.3

Kostnader för räddningstjänst.......................

146

Skr. 2008/09:102

3

6.1.4

Personalförsörjning .......................................

147

Skr. 2008/09:102

6.2

Krisberedskap ................................................................

147

6.2.1

Mål för den kommunala krisberedskapen .....

147

6.2.2

Kommunernas förmåga avseende

krisberedskap ................................................

148

6.2.3

Statlig finansiering av kommunernas

krisberedskapsarbete .....................................

149

Bilaga 1

Kommungrupper.................................................................

150

Bilaga 2

Begreppslista ......................................................................

153

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 april 2009 .........

155

4

Skr. 2008/09:102

1 Sammanfattning

1.1 Kommunal ekonomi

Resultatet för kommunsektorn före extraordinära poster försämrades med 6 miljarder kronor 2008 jämfört med året innan. Resultatet uppgick preliminärt till 8,1 miljarder kronor för sektorn som helhet. Kommunernas resultat var 7,1 miljarder kronor och landstingens 1 miljard kronor. Resultatförsämringen berodde dels på att kostnaderna ökade mer än skatteintäkterna, dels på nedskrivningar av värdet på finansiella tillgångar. Resultatet för kommunsektorn motsvarade 1,3 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Andelen kommuner som uppvisade positiva resultat sjönk från 90 till 75 procent. Även andelen landsting med positiva resultat sjönk, från 90 till 50 procent.

Kommungruppen storstäder redovisade det högsta resultatet per invånare bland kommunerna medan varuproducerande kommuner redovisade det lägsta. Under perioden 2004–2008 redovisade förorts- kommuner de högsta genomsnittliga resultaten medan glesbygds- kommuner redovisade de lägsta resultaten. Östergötlands läns landsting redovisade under perioden 2004–2008 det högsta genomsnittliga resultatet före extraordinära poster medan Norrbottens läns landsting redovisade det lägsta genomsnittliga resultatet.

Den genomsnittliga skattesatsen fortsatte att sjunka 2008 till den lägsta nivån sedan 2004. Den genomsnittliga skattesatsen uppgick till 31,44 procent, vilket var en minskning med 0,11 procentenheter. Av de 54 kommuner som sänkte skatten mellan 2007 och 2008 var 23 förortskommuner. I tio kommuner höjdes skattesatsen. Tre landsting sänkte skatten.

Köp av verksamhet fortsatte att öka under 2008. Stora andel köp av verksamhet förekom inom äldreomsorgen, grundskolan och individ- och familjeomsorgen. En kraftig ökning skedde av köp av verksamhet inom gymnasieskolan.

Antalet sysselsatta i den kommunala sektorn minskade med 1,9 procent mellan 2007 och 2008, vilket motsvarade 21 000 personer. Antalet privat anställda inom vård, omsorg och skola ökade med 9 000 personer under samma period.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård, inklusive tandvård, uppgick 2007 till 181,7 miljarder kronor.

5

Den svenska hälso- och sjukvården stod sig väl i internationella Skr. 2008/09:102 jämförelser. Sverige uppvisade t.ex. bättre resultat än många andra länder

när det gäller medellivslängd, spädbarnsdödlighet och överlevnad i cancer och hjärtinfarkt. I övrigt utmärkte sig Sverige med relativt få vårdplatser och korta vårdtider.

Olika enkätundersökningar har visat på förbättringar när det gäller medborgarnas övergripande betyg på vården. Undersökningarna visar dock att förtroendet är större för sjukhusvården än för primärvården. Det finns variationer mellan olika verksamheter och landsting.

Tillgängligheten till hälso- och sjukvården var fortfarande ett problem- område. Vårdgarantins påverkan på väntetiderna i vården har minskat jämfört med tidigare. Knappt 30 procent av alla väntande patienter hade väntat längre än 90 dagar på ett planerat besök eller en behandling. Variationerna var dock stora mellan landstingen.

Det finns fortsatt positiva trender när det gäller tillgången till kunskapsbaserad vård och behandling vid stora folksjukdomar såsom hjärtinfarkt, hjärtsvikt, stroke, diabetes och grå starr. Vårdens medicinska resultat har också förbättrats.

Antalet anmälningar enligt lex Maria, dvs. skyldighet för vårdgivare att anmäla bl.a. allvarliga skador till Socialstyrelsen, ökade 2008 jämfört med året innan. Anmälningarna ökade både inom kommunal och landstingsdriven hälso- och sjukvård. Det var få lex Maria-ärenden inom tandvårdsområdet.

Det var generellt brist på specialistutbildade läkare och sjuksköterskor 2008, medan tillgången på utbildad personal inom den psykiatriska vården ökade. Även antalet specialisttandläkare har ökat.

Socialtjänst

Äldreomsorg

Kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre 2007 var 83,5 miljarder kronor. Kostnaderna har minskat med ungefär 2 procent under perioden 2003–2007 mätt i fasta priser.

Totalt fick 248 900 personer insatser i form av hemtjänst eller särskilt boende 2007.

Brukarna av äldreomsorg gav i undersökningar ett generellt gott betyg åt både äldreboende och hemtjänst. Vårdinsatser, boendemiljö och bemötande fick mycket höga betygsindex. Brukarna var däremot mindre nöjda när det gäller social samvaro och aktiviteter samt mat och information.

Den omstrukturering som kännetecknade äldreomsorgen i början av 2000-talet, främst nedläggningen av särskilda boendeformer, har inte avstannat. Allt fler kommuner har dock satsat på en utbyggnad av särskilda boendeformer.

Hemsjukvården har ökat i omfattning. Cirka 157 000 personer fick 2008 hemsjukvård som kommunen ansvarar för i ordinärt och särskilt boende. Av dessa var 87 procent över 65 år.

Valfriheten inom äldreomsorgen har ökat. Hösten 2007 hade

32 kommuner infört valfrihetssystem när det gäller servicetjänster inom

6

hemtjänsten och 18 kommuner hade infört valfrihetssystem inom social- Skr. 2008/09:102 tjänstens omvårdnadsinsatser.

Insatser för personer med funktionsnedsättning

Kommunernas kostnader för insatser för personer med funktions- nedsättning uppgick till nästan 39 miljarder kronor 2007.

Drygt 56 800 personer hade en eller flera insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) vilket innebär en ökning med 11 procent under den senaste femårsperioden.

De flesta kommuner har i stor utsträckning reviderat sina riktlinjer för bedömning av insatser enligt LSS visar länsstyrelsernas tillsyn. Det medförde att kommunernas riktlinjer för bedömning av insatser var mer enhetliga i hela landet jämfört med tidigare.

Individ- och familjeomsorg

De totala kostnaderna för individ- och familjeomsorgen var 31,2 miljarder kronor 2007.

Kostnaderna för ekonomiskt bistånd 2008 var de högsta på sex år mätt i fasta priser. Kostnaderna uppgick till ca 9,5 miljarder kronor inklusive introduktionsersättning till flyktingar och andra invandrare, vilket innebar en ökning med 3 procent i fasta priser jämfört med året innan. Kostnaderna per invånare för ekonomiskt bistånd varierade kraftigt mellan olika kommungrupper, från ca 2 000 kronor i storstäder till drygt 600 kronor i glesbygdskommuner.

Länsstyrelserna uppmärksammade i tillsynen ett antal problemområden när det gäller ekonomiskt bistånd. Bland annat tycks kommunala riktlinjer i ett flertal kommuner ha minskat eller försvårat möjligheterna att anpassa insatserna till individuella behov och därmed begränsat den enskildes rättigheter. Det fanns också brister inom socialtjänstens arbete med familjehemsvården.

Missbruks- och beroendevårdens kvalitet varierade kraftigt mellan landets kommuner. Mindre kommuner tycktes i mindre grad uppfylla kvalitetskriterier än vad större kommuner gjorde.

Förskola, skola och vuxenutbildning

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Den totala kostnaden för förskolan uppgick till 44,6 miljarder kronor

2007, vilket innebar en ökning på 9 procent jämfört med året innan. Den

totala kostnaden för fritidshemmen var 10,5 miljarder kronor.

Jämfört med 2007 ökade andelen barn i åldern 1–5 år som var

inskrivna i

förskolan 2008 med

1 procentenhet till sammanlagt

81 procent. Det var 14 kommuner som uppgav att de inte kunde erbjuda

plats i förskoleverksamheten inom 3–4 månader, bl.a. Stockholm,

Göteborg och Malmö.

Gruppstorlekarna i förskolan ökade något till i genomsnitt 17,0 barn

per avdelning

under 2008, jämfört

med 16,7 barn per avdelning året

7

innan. Fortfarande ligger gruppstorlekarna på en lägre nivå än 2004, då Skr. 2008/09:102 den genomsnittliga gruppstorleken var 17,2 barn per grupp.

Personaltätheten i förskolan minskade något till 5,3 barn per års- arbetare, jämfört med 5,2 barn per årsarbetare året innan. Andelen anställda i förskolan med pedagogisk högskoleutbildning har ökat något under 2008. Sammanlagt hade 53 procent av de anställda, uttryckt i årsarbetare, en pedagogisk högskoleutbildning.

Grundskola

Den totala kostnaden för grundskolan var drygt 75 miljarder kronor 2007, vilket innebar en marginell minskning jämfört med året innan.

Det fanns 901 000 elever i grundskolan läsåret 2008/09, vilket var en minskning med ca 34 000 elever jämfört med läsåret innan.

Elevers genomsnittliga meritvärde i årskurs 9 har successivt ökat sedan det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet infördes 1998 och uppgick till 209,3 (av maximala 320) våren 2008.

Andelen behöriga till gymnasieskolans nationella program var 88,9 procent våren 2008, vilket innebar den lägsta andelen sedan 1998. Det är bland flickorna som andelen behöriga minskat. En större andel än tidigare har inte nått upp till betygsnivån Godkänt i matematik. Fortfarande var dock fler flickor än pojkar behöriga till gymnasieskolan. Andelen varierade stort mellan kommunerna, från 77,4 till 100 procent av eleverna.

Endast hälften av undervisningen i grundskolan bedrevs av lärare som har både svensk lärarexamen med inriktning mot skolformen och årskursen samt adekvat utbildning i det ämne de undervisar i enligt en undersökning av Statskontoret.

Gymnasieskola

Den totala kostnaden för gymnasieskolan 2007 var 33,9 miljarder kronor,

vilket motsvarade 27 procent av den totala kostnaden för skolväsendet

samma år.

Aldrig tidigare har antalet elever i gymnasieskolan varit så stort som

läsåret

2008/09,

då nästan

397 000 elever gick

i

någon av

de

945 kommunala eller fristående gymnasieskolorna. På fem år har antalet

elever

ökat

med

nästan 49 000 elever, vilket är

en

ökning

med

14 procent.

Elevökningen fanns till stor del inom

de fristående

gymnasieskolorna, i vilka antalet elever ökat med ca

36 000 elever

(87 procent) under perioden.

Andelen elever i den egna hemkommunens skolor har minskat kraftigt,

från 66 till 59 procent. Andelen elever i fristående gymnasieskolor har

samtidigt ökat från 12 till 20 procent. Av de 182 gymnasieskolor som

startats sedan läsåret 2004/05 var 167 fristående gymnasieskolor.

Den genomsnittliga betygspoängen var i princip oförändrad på

nationell nivå läsåret 2007/08 jämfört med de föregående åren. För

enskilda kommuner varierade genomsnittspoängen mellan 11,6 och 16,3.

Av de elever som läsåret 2007/08 fick slutbetyg uppnådde totalt

88,9 procent

grundläggande

högskolebehörighet.

På

kommunnivå

8

varierade andelen elever som uppnått grundläggande högskolebehörighet Skr. 2008/09:102 med mellan 40 och 100 procent.

Andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning var 74 procent, vilket innebär en minskning jämfört med andelen 77 procent fem år tidigare. Av alla verksamma lärare i yrkesämnen saknade 36 procent en pedagogisk högskoleexamen.

Vuxenutbildning

Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen uppgick 2007 till 3,8 miljarder kronor. Antalet elever var ca 170 000 läsåret 2007/08, vilket var en minskning med 17 procent jämfört med året innan.

Kommunernas kostnader för svenskundervisning för invandrare (sfi) uppgick till 1,2 miljarder kronor 2007. Detta var en ökning med knappt 19 procent i fasta priser jämfört med året innan. Antalet deltagare i sfi ökade med 24 procent läsåret 2006/07 och var totalt 65 200. Detta är det högsta antal elever i sfi någonsin.

Andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning var 49 procent i sfi i kommunal regi och 25 procent hos andra utbildningsanordnare. I båda fallen är det en kraftig minskning jämfört med föregående år.

9

Skr. 2008/09:102

2 Kommunal ekonomi

Kommunsektorn utgör en stor del av den svenska ekonomin och förutsättningarna för kommuner och landsting bestäms i hög grad av den samhällsekonomiska utvecklingen. De kommunala utgifterna motsvarade 2008 ca 23 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Sektorn står för merparten av den skattefinansierade tjänsteproduktionen. Av de kommunala utgifterna utgör konsumtionsutgifter ca 85 procent.

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen (1991:900):

• Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer, t.ex. kommunala bolag.

Målet 2008 för politikområdet Allmänna bidrag till kommuner var:

• att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter.

Redovisningen i denna skrivelse omfattar i vissa delar endast uppgifter t.o.m. 2007. Orsaken är att det ännu inte finns fullständiga uppgifter publicerade om kommunernas och landstingens ekonomi avseende 2008. Till exempel är resultat- och balansräkningen endast preliminär och verksamhetsredovisning för 2008 finns ännu inte publicerad.

Redovisningen i ett femårsperspektiv görs för perioden 2004–2008. Om uppgifter för 2008 inte finns redovisas närmast föregående femårs- period.

Redovisningen av kommunerna sker främst i kommungrupper. Vilka kommungrupperna är och vilka kommuner som ingår i de olika grupperna framgår av bilaga 1 . I bilaga 2 redovisas definitioner och för- klaringar på vissa ord och begrepp som används i denna skrivelse.

2.1

Kommunsektorns finansiella sparande och resultat

Riksdagen har beslutat att den offentliga sektorns finansiella sparande

ska uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel

(överskottsmålet). Kommunernas och landstingens finansiella sparande

är därför av betydelse för uppfyllandet av överskottsmålet. Det

finansiella sparandet utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter

enligt nationalräkenskaperna. Den kommunala redovisningen baseras

däremot på samma principer som tillämpas i näringslivet, anpassat till

den s.k. kommunala särarten. Resultatet enligt denna redovisning utgörs

av skillnaden mellan intäkter och kostnader.

Både det finansiella sparandet och resultatet före extraordinära poster

för kommunsektorn var positiva 2000 och under perioden 2004–2008.

Som framgår av diagram 2.1 skiljer sig det finansiella sparandet och

10

resultaten åt. Det beror på att inkomster och utgifter periodiseras olika i Skr. 2008/09:102 nationalräkenskaperna jämfört med den kommunala redovisningen.

Bland annat påverkar avräkning av skatteintäkter, pensioner, avskrivningar och investeringar jämförbarheten.

Diagram 2.1 Finansiellt sparande och resultat före extraordinära poster enligt den kommunala redovisningen

Miljarder kronor

20

15

10

5

0

-5

-10

-15

Resultat före extraordinära poster, kommuner

Resultat före extraordinära poster, landsting

Finansiellt sparande, kommunsektorn

Resultat före extraordinära poster, kommunsektorn

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Anm.: Preliminära uppgifter 2008.

Källor: Statistiska centralbyrån, Sveriges Kommuner och Landsting och

Finansdepartementet.

Resultatet försämrades för kommunsektorn 2008

Enligt preliminära uppgifter uppgick resultatet före extraordinära poster 2008 till 8,1 miljarder kronor för kommunsektorn som helhet. Av resultatet stod kommunerna för 7,1 miljarder kronor och landstingen för 1 miljard kronor 1 . Jämfört med 2007 har resultatet före extraordinära poster försämrats med 6 miljarder kronor för sektorn som helhet. Kommunernas och landstingens resultat försämrades med 3 miljarder kronor vardera.

Årets resultat uppgick till 7,2 miljarder kronor 2008.

1 Enligt Statistiska centralbyrån uppgick resultatet till 0,9 miljarder kronor. En omräkning har gjorts för de landsting som inte följt rekommendationen att använda SKL:s decemberprognos för beräkningen av skatteintäkterna. Justerat för detta, totalt 76 miljoner kronor, uppgick resultatet till 1,0 miljarder kronor.

11

Skr. 2008/09:102

Tabell 2.1 Resultaträkning för kommunsektorn

Miljarder kronor

2004

2005

2006

2007

2008

Verksamhetens intäkter

123,7

126,3

135,5

137,3

141,2

Verksamhetens kostnader, inkl.

-

-

-

-

-

avskrivningar

610,7

631,6

668,8

698,8

732,8

-

-

-

-

-

Nettokostnader

487,0

505,3

533,3

561,5

591,6

Skatteintäkter

418,8

432,4

458,3

478,7

502,1

Generella statsbidrag

67,7

82,4

86,3

93,5

97,1

varav kommunal fastighetsavgift

12,1

Finansnetto

2,7

3,8

3,9

3,4

0,5

Resultat före extraordinära poster

2,2

13,3

15,3

14,1

8,1

Extraordinära poster, netto

2,8

2,4

6,3

11,9

-0,9

Årets resultat

5,0

15,7

21,5

26,0

7,2

Resultatets andel av skatte-

intäkter och generella

0,5

2,6

2,8

2,5

1,3

statsbidrag, procent

Anm.: Preliminära uppgifter 2008.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Kommuner och landsting ska själva ange mål för vad som utgör god ekonomisk hushållning, bl.a. ur ett finansiellt perspektiv. Ett vanligt före- kommande mål är att resultatet före extraordinära poster bör uppgå till 2 procent av summan av skatteintäkter och generella statsbidrag. År 2008 uppgick resultatet för sektorn som helhet till 1,3 procent. Resultatet före extraordinära poster har varierat mellan 0,5 procent och 2,8 procent under perioden 2004–2008.

Resultatförändringar beror främst på hur skatteunderlag, skattesatser, statsbidrag samt verksamhetens kostnader förändras. Av diagram 2.2 framgår de årliga förändringarna av kommunsektorns resultat under perioden 2004–2008 uppdelat på olika poster. Specialdestinerade stats- bidrag redovisas under verksamhetens intäkter i den kommunala redo- visningen, med undantag för läkemedelsförmånen som redovisas under generella statsbidrag i landstingens redovisning. I de generella stats- bidragen redovisar kommunerna fr.o.m. 2008 även den kommunala fastighetsavgiften.

12

Diagram 2.2 Resultatförändringar i kommunsektorn, resultat före extraordinära poster

40

30

20

kronor

10

0

Miljarder

-10

-20

-30

-40

2004

2005

2006

2007

2008

Verksamhetens intäkter

Verksamhetens kostnader

Skatteintäkter

Skattehöjning/sänkning

Generella statsbidrag

Finansnetto

Resultatförändring

Källor: Statistiska centralbyrån, Sveriges Kommuner och Landsting och Finansdepartementet.

Från och med 2004 växte skatteunderlaget snabbare än tidigare år, vilket tillsammans med höjda skatter och ökade statsbidrag innebar att resultatet förbättrades även 2004 t.o.m. 2006. Skatteintäkterna ökade i genomsnitt med ca 4 procent under perioden 2004–2008. Jämfört med 2007 ökade skatteintäkterna 2008 med 25 miljarder kronor eller 4,9 procent. Den genomsnittliga kommunalskatten sänktes 2008 med 0,11 procentenheter, vilket innebar att skatteintäkterna minskade med ca 1,8 miljarder kronor.

De generella statsbidragen ökade med 3,6 miljarder kronor 2008, bl.a. till följd av tillskott på 5 miljarder kronor.

Verksamhetens kostnader ökade med nästan 34 miljarder kronor eller ca 5 procent jämfört med 2007. Under perioden 2004–2008 ökade kostnaderna i genomsnitt med ca 4 procent per år. Kostnaderna har ökat under perioden bl.a. till följd av demografiska förändringar, lagen (1993:389) om assistansersättning, plusjobb, krav på ökad tillgänglighet och utbyggnad av psykiatrin. Kostnaderna ökade också till följd av ändrade beräkningsgrunder för pensionsskulden, vilket belastade landstingens resultat 2006 och kommunernas resultat 2007.

Skr. 2008/09:102

13

Jämfört med 2007 försämrades finansnettot 2008 med ca 3 miljarder Skr. 2008/09:102 kronor, främst till följd av nedskrivning av finansiella tillgångar.

2.2 Skatteintäkter, statsbidrag och utjämning

2.2.1 Skatteintäkter

Den största delen av intäkterna tar kommunerna och landstingen in via skatter, taxor och avgifter. De största intäkterna är kommun- respektive landstingsskatt, som utgör ca två tredjedelar av de totala intäkterna. Andra intäkter är främst statsbidrag och finansiella intäkter.

Skatteintäkterna bestäms av skatteunderlaget, dvs. de till kommunal inkomstskatt beskattningsbara förvärvsinkomsterna, samt den skattesats som varje kommun och landsting beslutar. Från och med 2008 till- kommer för kommunerna även kommunal fastighetsavgift.

Skatteunderlaget ökade

Skatteunderlaget 2 ökade i genomsnitt med ca 3,1 procent per år under perioden 2004–2008. År 2008 uppgick skatteunderlagsförändringen till 4,3 procent, vilket är den största förändringen sedan 2002 då ökningen var 6,3 procent. Skatteunderlaget är detsamma för kommuner och landsting.

Skattekraften (skatteunderlag per invånare) ökade med 3,5 procent 2008. Skattekraften har i genomsnitt ökat med ca 4,5 procent per år under perioden 1996–2008, med en högsta nivå 2002 på 7,2 procent. Skattekraften var högst i Stockholms län 2008, ca 17 procent över riksgenomsnittet. I övriga län ligger skattekraften mellan 85 och 100 procent av riksgenomsnittet. Endast Hallands län har varje år under perioden haft en ökning av skattekraften över riksgenomsnittet.

Den högsta skattekraften under perioden 2004–2008 återfanns i kommunerna inom kommungrupperna storstäder och förortskommuner. Lägst skattekraft hade grupperna glesbygdskommuner och övriga kommuner med mindre än 12 500 invånare. Skillnaderna är större inom kommungrupper med hög skattekraft än inom kommungrupper med låg skattekraft.

Skillnaderna mellan landsting respektive enskilda kommuner har minskat under perioden, mer mellan kommunerna än mellan landstingen.

Den genomsnittliga skattesatsen sjunker

Den kommunala skattesatsen utgörs av en primär- och en landstings- kommunal skattesats. Den sammanlagda genomsnittliga skattesatsen fortsatte att sjunka 2008, med 0,11 procentenheter, till den därmed lägsta nivån under perioden 2004–2008. Den genomsnittliga skattesatsen upp- gick till 31,44 procent 2008. Under perioden 2004–2008 har den genomsnittliga skattesatsen minskat med 0,07 procentenheter. Skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats (variationsvidden), ökade under

2 Skatteunderlaget baseras på taxeringsunderlaget 2007, vilket avser inkomståret 2006.

14

perioden med 0,06 procentenheter. Högsta skattesatsen för landstingen Skr. 2008/09:102 var 12,10 och den lägsta 9,42. Skillnader i skattesatsen beror till en del

på olika uppgiftsfördelningar mellan kommuner och landsting i olika län. I 54 kommuner sänktes skattesatserna 2008, jämfört med 55 under hela perioden 2003–2007. I 54 kommuner sänktes den sammanlagda utdebiteringen av dessa var 23 förortskommuner, vilket innebar att den genomsnittliga skattesatsen i denna kommungrupp sänktes med 0,3 procentenheter. I tio kommuner höjdes skattesatsen och två landsting sänkte skatten. I Kalmar län gjordes en skatteväxling eftersom

kommunerna tog över verksamhet från landstinget.

Tabell 2.2 Sammanlagda skattesatser 2008

Vägt

Högsta

Lägsta

Varia-

Antalet

medel-

skatte-

skatte-

tions-

ändringar

värde

sats

sats

vidd

2007-2008

höjda

sänkta

Storstäder

30,52

31,75

29,68

2,07

2

Förortskommuner

31,04

33,25

28,89

4,36

23

Större städer

31,65

33,20

29,75

3,45

6

Pendlings-

31,76

33,45

28,90

4,55

2

8

kommuner

Glesbygds-

kommuner

32,80

34,09

30,75

3,34

3

1

Varuproducerande

31,78

32,90

29,15

3,75

1

3

kommuner

Övriga kommuner,

31,73

33,64

29,43

4,21

1

3

mer än 25 000 inv.

Övriga kommuner,

12 500-25 000 inv.

32,27

33,69

30,00

3,69

3

6

Övriga kommuner,

mindre än 12 500

32,31

33,59

31,00

2,59

2

inv.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

I tabell 2.3 visas kommunerna med högst respektive lägst skattesats 2003 och 2008. Fyra av de fem kommunerna med högst skattesats 2008 ligger i Norrlandslänen, vilket har varit situationen sedan 2005. Flertalet av kommunerna med lägst skatt återfinns i Skåne län.

Tabell 2.3 Kommuner med lägst respektive högst total skattesats

Lägsta skattesats

Högsta skattesats

2003

2008

2003

2008

Kävlinge

28,90

Vellinge

28,89

Ragunda

33,72

Dals-Ed

34,09

Örkelljunga

29,15

Kävlinge

28,90

Kristinehamn 33,25

Ragunda

33,72

Solna

29,20

Örkelljunga

29,15

Strömsund

33,22

Sollefteå

33,69

Laholm

29,25

Solna

29,22

Gullspång

33,17

Malå, Norsjö 33,65

Ängelholm

29,43

Staffanstorp

29,28

Sollefteå

33,09

Härnösand

33,64

Källa: Statistiska centralbyrån.

15

Skatteunderlaget och skattesatsen avgör skatteintäkterna

Skr. 2008/09:102

År 2008 uppgick kommunernas och landstingens sammantagna skatte-

intäkter till 502 miljarder kronor, vilket var en ökning med 23,4 miljarder

kronor eller nära 5 procent jämfört med 2007. Under perioden 2004–

2008 har skatteintäkterna i genomsnitt ökat med ca 4 procent per år.

Förutom utvecklingen av skatteunderlaget och skattesatsen påverkas

skatteintäkterna även av regeländringar som påverkar skatteunderlaget.

Sådana effekter brukar neutraliseras genom att det generella statsbidraget

höjs eller sänks. Skillnader i skattekraft, och därmed skatteintäkter

mellan olika kommuner respektive landsting, beaktas i systemet för

kommunalekonomisk utjämning (se avsnitt 2.2.3).

Förortskommunerna hade de högsta skatteintäkterna per invånare

Kommunernas skatteintäkter uppgick 2008 till 330,6 miljarder kronor,

vilket var en ökning med 15,7 miljarder kronor eller ca 5 procent jämfört

med 2007. Skatteintäkterna har i genomsnitt ökat med nära 4 procent per

år under perioden 2004–2008.

Diagram 2.3 Skatteintäkter

Kronor per invånare

40 000

2004

2008

35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

Förortskommuner

Glesbygdskommuner

Pendlingskommuner

Storstäder

Större städer

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, 12500-25000 invånare

Övriga kommuner, mer än 25000 invånare

Övriga kommuner, mindre än 12 500 invånare

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Av diagram 2.3 framgår att de högsta skatteintäkterna i kronor per

invånare hade kommungruppen förortskommuner medan kommun-

gruppen övriga kommuner med mindre än 12 500 invånare hade de

lägsta skatteintäkterna 2008. Samma kommungrupper hade högsta

respektive lägsta skatteintäkterna 2007. Den största procentuella

16

ökningen under perioden 2004–2008 hade övriga kommuner med mindre Skr. 2008/09:102 än 12 500 invånare. Det beror främst på att deras skattekraft ökat relativt

mycket jämfört med de andra kommungrupperna, men också på att deras skattesats höjts under perioden. Den lägsta ökningen av skatteintäkterna under samma period hade kommungruppen glesbygdskommuner. Spridningen mellan kommungrupperna minskade mellan 2004 och 2007 men ökade mellan 2007 och 2008.

Stockholms läns landsting hade de högsta skatteintäkterna

Landstingens skatteintäkter uppgick till 171,5 miljarder kronor, vilket var en ökning med 7,7 miljarder kronor eller ca 4,7 procent jämfört med 2007. Skatteintäkterna har i genomsnitt ökat med drygt 4 procent per år under perioden 2004–2008.

Som framgår av diagram 2.4 var skatteintäkterna 2008 högst i Stockholms läns landsting medan Jämtlands läns landsting hade de lägsta skatteintäkterna i kronor per invånare. Jämfört med 2007 har skatte- intäkterna i genomsnitt ökat med 695 kronor per invånare. Även 2004 hade Stockholms läns landsting de högsta skatteintäkterna i kronor per invånare, medan Västerbottens läns landsting hade de lägsta skatteintäkterna.

Diagram 2.4 Skatteintäkt per landsting

Kronor per invånare

25 000

2004

2008

20 000

15 000

10 000

5 000

0

Blekinge

Dalarna

Gävleborg

Halland

Jämtland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Norrbotten

Skåne

Stockholm

Södermanland

Uppsala

Värmland

Västerbotten

Västernorrland

Västmanland

Västra Götaland

Örebro

Östergötland

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Spridningen mellan de högsta och lägsta skatteintäkterna i kronor per invånare minskade mellan 2004 och 2007 men ökade mellan 2007 och

2008. Blekinge läns landsting hade den högsta procentuella utvecklingen av skatteintäkter per invånare medan Kalmar läns landsting hade den lägsta ökningen mellan 2007 och 2008. Mellan 2004 och 2008 hade

17

Västmanlands läns landsting den mest positiva utvecklingen medan Skr. 2008/09:102 Stockholm hade den lägsta ökningen.

Kommunal fastighetsavgift

Den 1 januari 2008 ersattes den statliga fastighetsskatten på bostäder av en kommunal fastighetsavgift. Fastighetsavgiften för småhus sattes till 6 000 kronor, dock högst 0,75 procent av taxeringsvärdet. För fler- bostadshus sattes avgiften till 1 200 kronor per bostadslägenhet, dock högst 0,4 procent av taxeringsvärdet. Avgiften indexeras årligen genom att den räknas upp med inkomstbasbeloppets förändring.

Det sammanlagda beräknade beloppet i riket avseende den kommunala fastighetsavgiften för 2008 utbetalades till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året före beskattningsåret. Skälet är att effekterna av införandet av fastighetsavgiften 2008 skulle neutrali- seras för såväl staten som varje enskild kommun. Avgiftsintäkterna för varje kommun kommer att förändras under de följande åren genom att den årliga intäktsförändringen i respektive kommun läggs till det för 2008 beräknade schablonbeloppet.

2.2.2 Statsbidrag

Det fanns totalt 98 anslag på statsbudgeten för 2008 som omfattade specialdestinerade bidrag till kommunsektorn. År 2008 fanns dessutom två skattenedsättningar (satsningar på statsbudgetens inkomstsida) som var riktade till kommuner och landsting. Diagram 2.5 visar utvecklingen av specialdestinerade (inkluderande skattenedsättningar) och generella statsbidrag.

Statsbidragen uppgick totalt till 110 miljarder kronor, vilket mot- svarade ca 18 procent av kommunsektorns totala intäkter. Jämfört med 2007 har det generella bidraget minskat med 8 miljarder kronor, vilket i huvudsak förklaras av att anslaget minskades med drygt 12 miljarder kronor för att neutralisera införandet av den kommunala fastighets- avgiften.

Statsbidragen har sammantaget ökat med 10 miljarder kronor mellan 2004 och 2008. Det är framför allt de generella statsbidragen som har ökat under perioden. Förutom tillskott har nivån på det generella stats- bidraget också förändrats genom överföringar från specialdestinerade statsbidrag och regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen.

18

Diagram 2.5 Statliga bidrag till kommunsektorn

Skr. 2008/09:102

120

100

kronor

80

Miljarder

60

40

20

0

2004

Summa statsbidrag och fastighetsavgift 2008

Summa generella och specialdestinerade statsbidrag

Generella statsbidrag och fastighetsavgift 2008

Generella statsbidrag

Specialdestinerade statsbidrag

2005

2006

2007

2008

Källor: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.

Generella statsbidrag

Med generella statsbidrag avses här bidrag som inte är verksamhets- anknutna och som ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner (anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning ). Utveckling- en av de generella statsbidragen framgår av tabell 2.4.

Anslaget för kommunalekonomisk utjämning är det beloppsmässigt största statsbidraget till kommunerna och landstingen. Anslaget infördes 2005 och motsvarar det tidigare anslaget för generellt statsbidrag till kommuner och landsting, som fanns 1996–2004.

Det generella statsbidraget har minskat från 70,8 miljarder kronor 2007 till 62,5 miljarder kronor 2008. Minskningen förklaras av införandet av den ovan nämnda kommunala fastighetsavgiften, vissa överföringar samt regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen och en reglering till följd av sänkt avdragsrätt för pensioner. Anslaget tillfördes 5 miljarder kronor 2008.

Tabell 2.4 Förändring av generella statsbidrag

Miljarder kronor

2004

2005

2006

2007

2008

Generella statsbidrag

41,4

55,2

58,1

70,8

62,5

Förändring från föregående år

-1,6

13,8

2,9

12,7

-8,3

Källa: Finansdepartementet.

De specialdestinerade statsbidragen ökade

Summan av de specialdestinerade bidragen till kommuner och landsting

uppgick 2008 till 46,1 miljarder kronor, vilket var 2,6 miljarder kronor

19

mer än 2007. Antalet anslag från vilka utbetalningar gjordes var 98 till Skr. 2008/09:102 antalet, vilket var 11 färre än 2007 (se tabell 2.5).

Den beloppsmässigt övervägande delen av de specialdestinerade statsbidragen fanns som tidigare inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjuk- vård och social omsorg, där bl.a. bidraget för läkemedelsförmåner ingår. Andra utgiftsområden med stora anslag för specialdestinerade statsbidrag var utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och utgifts- område 13 Arbetsmarknad.

Tabell 2.5 Specialdestinerade bidrag från statsbudgetens utgiftssida

Utgiftsområde

Antal

Miljoner

Andelen,

anslag

kronor

%

1.

Rikets styrelse

2

27

0,1

4.

Rättsväsendet

1

1

0,0

5.

Internationell samverkan

1

9

0,0

6.

Försvar samt beredskap mot sårbarhet

6

370

0,8

7.

Internationellt bistånd

2

58

0,1

8.

Invandrare och flyktingar

4

1 891

4,1

9.

Hälsovård, sjukvård och social omsorg

18

25 938

56,3

10.

Ekonomisk trygghet vid sjukdom och

handikapp

1

1 000

2,2

13.

Arbetsmarknad

5

7 158

15,5

14.

Arbetsliv

1

41

0,1

16.

Utbildning och universitetsforskning

12

7 516

16,3

17.

Kultur, medier, trossamfund och fritid

14

858

1,9

18.

Samhällsplanering, bostadsförsörjning

och byggande

3

59

0,1

19.

Regional utveckling

4

340

0,7

20.

Allmän miljö- och naturvård

6

417

0,9

21.

Energi

5

126

0,3

22.

Kommunikationer

4

160

0,3

23.

Jordbruk- och skogsbruk, fiske med

anslutande näringar

7

82

0,2

24.

Näringsliv

2

26

0,1

Totalt

98

46 077

100

Anm: Till skillnad från föregående års skrivelse redovisas uppgifterna brutto. Ersättningen från kommunerna till Försäkringskassan för LASS (-3,8 miljarder kronor) ingår exempelvis inte i redovisningen.

Källa: Ekonomistyrningsverket.

Tabell 2.6 visar utbetalningarna av de specialdestinerade statsbidragen sedan 2004. I tabellen redovisas exempel på statsbidrag som utbetalats till kommuner och landsting. Dessa bidrag utgjorde 73 procent av total- beloppet för samtliga specialdestinerade statsbidrag 2008. Övriga specialdestinerade statsbidrag är fördelade på ca 90 anslag inom flertalet av statsbudgetens utgiftsområden.

20

Skr. 2008/09:102

Tabell 2.6 Specialdestinerade statsbidrag och riktade satsningar på statsbudgetens inkomstsida

Miljarder kronor

2004

2005

2006

2007

2008

Specialdestinerade statsbidrag

Kommunersättningar vid

flyktingmottagande

1,9

1,7

3,2

4,2

4,9

Klinisk forskning och

utbildning

1,8

1,9

2,0

2,0

2,0

Regional musikverksamhet

mm

0,7

0,7

0,3

0,3

0,4

Vuxenutbildning

1,8

2,3

1,8

Läkemedelsförmånerna

19,4

19,8

20,6

21,4

21,5

Personalförstärkning i skolan

3,4

1,4

1,0

Ökad tillgänglighet i vården

1,1

Maxtaxa barnomsorg mm

3,7

3,7

3,7

3,7

3,7

Personalförstärkning i

förskolan

0,7

2,3

Arbetet med sjukskrivningar i

landsting

0,8

1,0

Övriga

8,0

7,1

7,8

10,6

12,6

Summa specialdestinerade

statsbidrag

42,8

40,6

44,5

43,1

46,1

Riktade satsningar på statsbudgetens inkomstsida

Anställningsstöd

2,1

3,1

2,1

4,2

2,0

OSA (offentligt skyddat

arbete)

0,8

0,7

0,7

0,7

Utbildning av personal i vård

och omsorg

0,3

0,3

Stöd till utbildningsvikariat

0,1

0,1

Sysselsättningsstöd

4,4

8,8

6,9

Summa riktade satsningar på

statsbudgetens inkomstsida

7,3

12,7

10,3

5,4

2,0

Summa

50,1

53,5

54,8

48,5

48,1

Anm. För 2008 ingår i riktade satsningar på statsbudgetens inkomstsida även nystartsjobb som uppgår till 48 miljoner kronor.

Källor: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.

Uppföljning och utvärdering av de specialdestinerade statsbidragen

Inom Regeringskansliet pågår ett arbete som avser att bidra till fördjupad

kunskap om statsbidragen till kommuner och landsting, med tonvikt på

om bidragsgivningen har nått sina mål. Genomgången har inledningsvis

inriktats på att kartlägga ändamål och regelverk för bidragen samt i

vilken utsträckning bidragen har följts upp och utvärderats.

I det följande redovisas en analys av de statsbidrag som var större än

50 miljoner kronor och utbetalats 2006 och 2007. För 2006 omfattas

67 statsbidrag som utbetalades från 46 anslag. År 2007 omfattar under-

sökningen 59 statsbidrag som utbetalades från sammanlagt 40 anslag.

21

En huvuddel av statsbidragen var avsedda för kommunala verksamheter

Skr. 2008/09:102

där staten har ett särskilt finansieringsansvar

Analysen baseras på en indelning som Statskontoret utvecklat i rapporten

Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting (2007:12)

för att beskriva skillnader mellan bidragen utifrån deras syften samt roll-

och ansvarsfördelning mellan staten och kommuner och landsting.

Analysen visar att 31 procent av antalet statsbidrag var ämnade att

åstadkomma effekter i verksamheter där kommunerna och landstingen

har ansvaret enligt lag. Statsbidraget till kommuner som tillämpar ett

system med maxtaxa i barnomsorgen är ett exempel på ett sådant bidrag.

Utbetalningarna till kommuner och landsting från denna kategori av

statsbidrag uppgick till 9,5 miljarder kronor 2006 och 6,3 miljarder

kronor 2007. Minskningen mellan åren beror på att vissa statsbidrag

inom skol- och förskoleområdet överförts till det generella bidraget.

En huvuddel, 45 procent, av statsbidragen var riktade till verksamheter

som enligt lag är kommunala ansvarsområden, men där staten av olika

skäl enligt Statskontoret har ett särskilt finansieringsansvar. Detta ansvar

kan vara en följd av att verksamheten i fråga har varit ett statligt ansvar

tidigare, att verksamheten ingår i ett större statligt system eller att viss

verksamhet eller en viss institution endast finns i ett fåtal kommuner. År

2006 fördelades 27 miljarder kronor till sådana verksamheter och 2007

fördelades 29 miljarder kronor, varav statsbidraget för läkemedels-

förmånerna utgjorde 22 miljarder kronor.

En mindre del av statsbidragen, 23 procent, var avsedda för verk-

samheter där staten är ansvarig för och anger målen för samt ambitionen

med den aktuella verksamheten, medan kommunens och landstingets roll

är att se till att detta utförs på bästa sätt. Ersättningen för klinisk

utbildning och forskning i landstingen är ett sådant exempel.

Utbetalningarna till kommuner och landsting från denna kategori av

statsbidrag uppgick till 5 miljarder kronor 2007.

Drygt en fjärdedel av bidragen har utvärderats

För 55 procent av de specialdestinerade bidragen finns det krav på att de

ska utvärderas och för 28 procent har detta skett. För 75 procent av

bidragen finns det krav på uppföljning och för hälften av bidragen har

sådan gjorts. Med uppföljning avses en beskrivning av hur något har

utvecklats och med utvärdering avses efterhandsanalys där ansatsen

syftar till att hitta förklaringar till det som inträffat.

Det finns ett mönster som följer hur ansvars- och rollfördelningen

mellan staten och kommunerna och landstingen för verksamheterna ser

ut. Skillnader i kraven på samt förekomsten av uppföljnings- och

utvärderingsstudier kan delvis förklaras utifrån detta perspektiv. Det

finns starkare krav på uppföljning och utvärdering i de fall staten vill

påverka utvecklingen i någon verksamhet genom statsbidrag, än då staten

på annat sätt har ett tydligare inflytande på målen, ambitionerna och

förutsättningarna för en viss verksamhet.

22

2.2.3

Kommunalekonomisk utjämning

Skr. 2008/09:102

Utjämningssystemet, som i sin nuvarande form infördes 2005, kan delas upp i fem olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, struktur- bidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/avgift. Systemet finansieras inom anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning .

Tabell 2.7 Kommunalekonomisk utjämning

Miljarder kronor

Kommuner

Landsting

2007

2008

2007

2008

2006

2006

Inkomstutjämningsbidrag

46,2

48,1

52,0

15,2

15,8

16,9

-avgift

-3,2

-3,3

-3,7

-2,0

-2,0

-2,1

Kostnadsutjämningsbidrag

4,7

4,9

5,2

1,1

1,2

1,4

-avgift

-4,7

-4,9

-5,2

-1,1

-1,2

-1,4

Strukturbidrag

1,5

1,5

1,5

0,7

0,7

0,7

Införandebidrag

0,8

0,5

0,3

0,3

0,2

0,2

Delsumma

45,3

46,8

50,1

14,2

14,7

15,7

Regleringsbidrag/avgift

-0,2

8,3

-4,2

-1,3

0,9

0,9

Summa anslagspost

45,2

55,2

45,9

13,0

15,7

16,6

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

I tabell 2.7 anges de bidrag och avgifter som redovisas inom ramen för anslaget, uppdelat på kommuner och landsting. Anslaget uppgick 2008 till 62,5 miljarder kronor, vilket är en minskning med 8,3 miljarder kronor jämfört med året innan. Att anslaget minskat beror som tidigare nämnts på införandet av en kommunal fastighetsavgift. Eftersom införandet av den kommunala fastighetsavgiften skulle vara statsfinansiellt neutralt, minskades anslaget till kommunerna med det genom fastighetsavgiften erhållna beloppet, drygt 12 miljarder kronor.

Utjämningen har störst betydelse för glesbygdskommunerna

Av diagram 2.6 framgår hur utjämningens olika delar genomsnittligt faller ut på olika kommungrupper i kronor per invånare. År 2008 var 14 kommuner nettobetalare i systemet, jämfört med 6 kommuner 2007. Det beror främst på den stora ändringen av regleringsposten 2008 till följd av regleringen för fastighetsavgiften. Sedan 2005 har antalet netto- betalande kommuner, med undantag för 2007, varierat mellan 12 och 14.

23

Diagram 2.6 Utfall av kommunalekonomisk utjämning fördelat på

Skr. 2008/09:102

kommungrupper 2008

Kronor per invånare

17 000

15 000

13 000

11 000

9 000

7 000

5 000

3 000

1 000

-1 000

-3 000

Regleringsavgift

Struktur- och införandebidrag

Kostnadsutjämningavgifter

Kostnadsutjämningbidrag

Inkomstutjämningavgifter

Inkomstutjämningbidrag

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, mer än 25 000 invånare

Övriga kommuner, 12 500-25 000 invånare

Övriga kommuner, mindre än 12 500 invånare

Riket

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Nettobidraget var lägst för förortskommuner, drygt 1 400 kronor per invånare, och högst för glesbygdskommuner, ca 15 500 kronor per invånare. Utjämningen har således störst betydelse för glesbygds- kommuner. Av det totala anslaget på 45,9 miljarder kronor gick 4,6 miljarder kronor till glesbygdskommunerna. Det största beloppet, 11,9 miljarder kronor, gick till kommungruppen större städer.

Glesbygdskommuner och övriga kommuner under 12 500 invånare fick högst inkomstutjämningsbidrag. Förorter, storstäder och större städer fick lägst. Inkomstutjämningsavgift betalas enbart av några storstads- och förortskommuner.

Glesbygdskommuner fick högst kostnadsutjämningsbidrag medan större städer hade de högsta kostnadsutjämningsavgifterna. Struktur- bidrag utgick till största delen till glesbygdskommuner.

24

Gotlands kommun i egenskap av sjukvårdshuvudman fick mest bidrag

Skr. 2008/09:102

2008

Stockholms läns landsting var den enda nettobetalaren i landstings-

utjämningen och betalade 2008 en avgift på 609 kronor per invånare. Att

Stockholms läns landsting är nettobetalare beror på att man betalar en

avgift i inkomstutjämningen på 1 074 kronor per invånare. Högst bidrag

med 5 194 kronor per invånare fick Gotlands kommun som i egenskap av

sjukvårdshuvudman, även omfattas av utjämningssystemet för land-

stingen medan Skåne läns landsting erhöll det högsta totalbeloppet,

3,4 miljarder kronor. Utfallet i kostnadsutjämningen varierade mellan en

avgift på 1 021 kronor per invånare för Uppsala läns landsting till ett

bidrag på 926 kronor per invånare för Norrbottens läns landsting.

2.2.4 Kostnadsutjämning för verksamhet för funktionshindrade

Sedan 2004 finns ett nationellt kostnadsutjämningssystem för kommunernas verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistans- ersättning (LASS). I utjämningen beräknas för varje kommun en standardkostnad genom att antalet personer med insatser enligt LSS multipliceras med en nationell genomsnittskostnad för respektive insats. För att i utjämningen ta hänsyn till skillnader i vårdtyngd och till stordriftsfördelar i verksamheten justeras standardkostanden för varje kommun med ett personalkostnadsindex och ett koncentrationsindex. Kostnadsutjämningen sker genom att kommuner med en beräknad standardkostnad under riksgenomsnittet betalar en avgift till staten som motsvarar skillnaden mellan genomsnittet och kommunens standard- kostnad. Kommuner med en beräknad standardkostnad över riksgenom- snittet får på motsvarande sätt ett bidrag av staten. Under åren 2004– 2008 fanns speciella införanderegler i systemet.

År 2008 fick 139 kommuner sammanlagt 2 259 miljoner kronor i bidrag och 151 kommuner betalade utjämningsavgifter på sammanlagt 2 228 miljoner kronor.

Det är främst kommuner i kommungrupperna förortskommuner och storstäder som betalade avgift medan gruppen glesbygdskommuner var de största bidragsmottagarna. Inom LSS-verksamheten fanns de högsta och lägsta kostnaderna per invånare främst i mindre kommuner.

25

Diagram 2.7 Antal kommuner fördelade efter skillnad mellan netto- Skr. 2008/09:102 kostnad och riksgenomsnittlig nettokostnad 2006 före och efter

tillägg av bidrag och avgift i 2008 års LSS-utjämning

Antal kommuner

120

Före kostnadsutjämning

100

Efter kostnadsutjämning

80

60

40

20

0

< -1500

-1250-1499

-1000 -1249

-750-999

-500-749

-250-499

0-249

1-249

250-499

500-749

750-999

1000-1249

1250-1499

>1500

Kronor per invånare

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Utjämningen beräknas med utgångspunkt i kostnader två år före bidrags- året. Närmare 71 procent av kommunerna låg i intervallet +/- 250 kronor per invånare efter kostnadsutjämningen jämfört med 21 procent före utjämningen.

2.3 Konsumtion och demografi, nettokostnader samt köp av verksamhet

2.3.1 Kommunal konsumtion och demografi Den kommunala konsumtionen varierar över tid

I nationalräkenskaperna redovisas kommunala konsumtionsutgifter, som består bl.a. av utgifter för löner m.m. samt köp av material och tjänster. De kommunala konsumtionsutgifterna beräknas även i fasta priser och kan därför användas som ett grovt mått på kommunsektorns produktion eller resursutveckling (konsumtionsvolym).

Av diagram 2.8 framgår att den kommunala konsumtionsvolymen årligen förändrats med mellan -0,2 procent och 2,4 procent under den senaste tioårsperioden. År 2008 uppgick ökningen till 2 procent och ökningen var i genomsnitt 1,4 procent per år under perioden 1999–2008.

26

Diagram 2.8 Förändring av konsumtionen i fasta priser och demo-

Skr. 2008/09:102

grafisk påverkan på konsumtionen

Procent

3,0

Konsumtionsutveckling, fasta priser

Demografisk påverkan på konsumtionen

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Anm.: Beräkning för 1999 har justerats med hänsyn till att Svenska kyrkans församlingar då ingick i den kommunala sektorn.

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Att förändringen av kommunsektorns konsumtionsvolym oftast över- stiger den demografiskt betingade utvecklingen av konsumtionen torde bl.a. kunna förklaras av politiska reformer och att medborgarnas krav på utbud och kvalitet i de kommunala verksamheterna ökar över tid. Det är endast åren 2003 och 2004 som kommunsektorns konsumtionsvolym understeg den demografiskt betingade utvecklingen av konsumtionen. En bidragande orsak till detta var den nedgång i den ekonomiska tillväxt- takten som skedde efter 2000.

Den sammantagna demografiska utvecklingen är relativt jämn för sektorn

Den demografiska utvecklingen, dvs. förändringar i åldersstrukturen,

ställer krav på anpassning av kommunsektorns verksamheter. Genom att

använda bestämda prislappar för varje årsgrupp i de kommunala verk-

samheterna, i detta fall 2004 års kostnader, kan demografiska effekter på

de kommunala konsumtionsutgifterna beräknas.

Den demografiskt betingade utvecklingen av konsumtionen har, med

undantag av de tre sista åren, legat relativt stadigt kring en årlig ökning

på 0,45 procent den senaste tioårsperioden (se diagram 2.8). Delas den

demografiskt betingade utvecklingen av konsumtionen upp på olika

27

verksamhetsrelevanta åldersgrupper var förändringarna under perioden Skr. 2008/09:102 större (se diagram 2.9).

Diagram 2.9 Demografiskt betingad förändring av konsumtionen uppdelad på åldersgrupper samt sammanlagd

1,5

1,0

0,5

Procent

0,0

-0,5

0-5 år

6-15 år

16-18 år

19-64 år

-1,0

65-79 år

80 år och äldre

Summa

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Källor: Data från Statistiska centralbyrån, Socialstyrelsen och Ekonomistyrningsverket bearbetade av Finansdepartementet.

Åldersgruppen 0–5 år, vars nyttjande av kommunala tjänster nästan helt

utgörs av barnomsorg och hälso- och sjukvård, har haft stor betydelse för

den sammanlagda demografiskt betingade förändringen av konsumtionen

under perioden 1999–2008.

Antalet barn i förskoleklass och grundskoleåldern ökade under de tre

första åren. Under återstoden av perioden minskade antalet barn i denna

åldersgrupp, vilket därmed bidrog till en reducering av den sammanlagda

demografiskt betingade förändringen av konsumtionen dessa år.

I stället ökade antalet i åldersgruppen 16–18 år.

Åldersgruppen 19–64 år har under hela perioden ökat, vilket till viss

del kan förklaras av invandring. Den helt dominerande verksamheten

som åldersgruppen nyttjade var hälso- och sjukvård.

Åldersgruppen 65–79 år minskade något i antal första hälften av

perioden för att under de tre sista åren börja öka. Det var 1940-talets

stora barnkullar som då började påverka storleken på åldersgruppen.

Åldersgruppens nyttjande av kommunala tjänster utgörs främst av hälso-

och sjukvård och till viss del av äldreomsorg.

Den äldsta åldersgruppen, 80 år och äldre, ökade under hela perioden

och bidrog därmed till att successivt höja den demografiskt betingade

28

konsumtionen. Denna åldersgrupp ianspråktar främst vård och omsorg Skr. 2008/09:102 samt hälso- och sjukvård. Förändringar av antalet personer i denna

åldersgrupp påverkar relativt sett den demografiskt betingade konsumtionen mycket.

2.3.2 Nettokostnader

År 2008 uppgick nettokostnaderna totalt för kommunsektorn till nära 592 miljarder kronor, en ökning med 30 miljarder kronor eller 5,4 procent jämfört med 2007. Under femårsperioden 2004–2008 har nettokostnaderna i genomsnitt ökat med drygt 4 procent per år.

Nettokostnaderna har redovisningsmässigt påverkats av att riktade statsbidrag gjorts om till generella inom skol- och förskoleverksamheten under perioden 2003–2007.

Tabell 2.8 Nettokostnader för olika verksamheter samt förändring i procent 2003–2007 och mellan 2006 och 2007

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

03-07,

06-07,

löpande priser

%

%

Kommuner:

Förskoleverksamhet

38

39

42

43

49

29

13

och skolbarnomsorg

Utbildning

107

109

114

118

124

16

5

- varav grundskola

75

76

79

80

83

11

4

- varav gymnasiet

28

29

31

33

36

29

9

Äldre- och

handikappomsorg

99

101

103

108

113

14

5

- varav

handikappomsorg

29

31

33

35

37

28

6

Individ- och

24

25

26

26

27

13

4

familjeomsorg

Övrigt

47

49

49

54

55

17

2

Totalt kommuner

315

323

334

349

369

17

6

Landsting:

Hälso- och

sjukvård*

133

136

142

149

157

18

5

Övrigt landsting

15

16

16

21

21

40

0

Totalt landsting

149

151

158

170

178

19

5

Totalt

464

474

492

519

547

18

5

kommunsektorn

* Exklusive kostnader för läkemedelsförmånen.

Källor: Statistiska centralbyrån, Sveriges Kommuner och Landsting och Finans- departementet.

Kommunsektorns nettokostnader har ökat med nära 18 procent

(83 miljarder kronor) mellan 2003 och 2007. Ökningen av kostnaderna under denna period är procentuellt sett något större för landstingen än för kommunerna. Mellan 2006 och 2007 ökade kostnaderna för sektorn med

5,4 procent, vilket är något högre jämfört med det årliga genomsnittet på 4,2 procent under perioden 2003–2007.

Förklaringen till kostnadsutvecklingen varierar mellan de olika verk-

samheterna. Demografin påverkar samtliga verksamheter och hade under

29

perioden 2003–2007 stor inverkan på utvecklingen inom barnomsorgen, Skr. 2008/09:102 grundskolan och gymnasieskolan. Antalet barn i åldern 1–5 år och antalet

unga i gymnasieåldern har den senaste femårsperioden ökat med ca 11 procent respektive 17 procent, medan antalet barn i grundskoleåldern har minskat med drygt 10 procent. Detta har medfört omställnings- kostnader.

Landstingens kostnader har ökat, bl.a. till följd av reformer såsom genomförandet av nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården, tillgänglighetsmedel och vårdgarantin.

Spridningen mellan kommunernas genomsnittliga nettokostnader för olika tjänster (t.ex. kostnad per grundskoleelev eller person med särskilt boende i äldreomsorgen) har varit relativt konstant under perioden 2001– 2007, förutom inom hemtjänsten. Med undantag för förskolan finns det inga tendenser till att spridningen minskar.

Diagram 2.10 Spridning i kommunernas kostnader för olika tjänster

Medelavvikelse procent

35

30

25

20

15

10

5

0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Förskola

Grundskola

Gymnasieskola

Hemtjänst

Särskilt boende

Källor: Statistiska centralbyrån och Socialstyrelsen.

Med medelavvikelse avses den genomsnittliga avvikelsen från ett medel- värde. De kraftiga variationerna mellan kommunerna vad avser medel- avvikelsen för hemtjänsten kan förklaras av att kostnaderna per brukare varierar stort mellan kommunerna eftersom timantalet skiljer sig åt, både mellan kommunerna och över tid i samma kommun. Dessutom finns det flera kommuner med extremvärden i hemtjänsten än i andra verk- samheter, vilket kan bero på brister i de statistiska underlagen.

Nya metoder för insamling av antalsstatistik för hemtjänst och särskilt boende 2007 påverkar medelavvikelsen, vilket gör att värdena för dessa verksamheter inte är helt jämförbara med tidigare år.

30

2.3.3

Kommunernas köp av verksamhet fortsatte att öka

Skr. 2008/09:102

Kommunerna och landstingen kan välja att i stället för att själva utföra en verksamhet de ansvarar för köpa denna från andra producenter.

Mellan 2006 och 2007 har kommunernas kostnader för köp av verksamhet ökat med 7,2 miljarder kronor (12,6 procent). År 2003 köpte kommunerna verksamhet för 47,8 miljarder kronor, vilket motsvarade 12 procent av de kommunala driftskostnaderna. År 2007 hade denna andel ökat till 13 procent, eller 64,6 miljarder kronor. Av verksamhets- köpen skedde 90 procent i kommunernas egentliga verksamhet och resterande 10 procent i affärsverksamheten.

Köp av verksamhet förekommer dels när kommunen och landstinget köper in tjänster för användning i den egna verksamheten, dels när kommunmedlemmarna kan vända sig till privata av samhället godkända aktörer, t.ex. fristående skolor eller förskola i enskild regi, s.k. kundvalssystem.

Köp av verksamhet avser dels verksamhet som huvudsakligen skatte- finansieras, t.ex. skola och omsorg, dels verksamhet som brukarna helt eller till största delen själva finansierar, såsom vattenförsörjning och avfallshantering. I köp av verksamhet redovisas även delar av den verksamhet som bedrivs i kommunalförbund, t.ex. räddningstjänst och kollektivtrafik, medan köp från andra kommuner är exkluderade.

Tabell 2.9 Kommunernas köp av verksamhet

Verksamhet

2003 (%)

2007 (%)

Kostnad

andel i procent och kostnad

2007

2007 för köp i miljarder kronor

Förskola/Skolbarnsomsorg

13

14

8,3

Grundskola

8

11

8,6

Gymnasieskola

19

24

9,1

Kommunal vuxenutbildning

22

22

0,9

Äldreomsorg

12

12

10,2

Stöd och service till

11

12

5,7

funktionshindrade

Barn- och ungdomsvård

37

33

4,1

Missbrukarvård för vuxna

38

36

1,9

Affärsverksamhet

14

14

5,1

Infrastruktur

11

9

3,4

Övriga

7,3

Summa

64,6

Anm: I procent av driftskostnaden för verksamheten.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kraftig ökning i gymnasieskolan

Inom de olika kommunala verksamhetsområdena 2007 gjordes störst köp av verksamhet inom äldreomsorgen (10,2 miljarder kronor). Stora köp

gjordes också inom grundskolan (8,6 miljarder kronor) och i gymnasie-

31

skolan (9,1 miljarder kronor). Mellan 2006 och 2007 ökade inköpen i Skr. 2008/09:102 gymnasieskolan med 13,8 procent, vilket var mer än i någon annan verk-

samhet.

Inom individ- och familjeomsorgen fanns verksamheter med stora verksamhetsköp som andel av kostnaderna. Inom missbrukarvården för vuxna och barn- och ungdomsvården motsvarade värdet av de köpta tjänsterna 36 respektive 33 procent av de totala kostnaderna. I båda dessa verksamheter avsåg köpen främst platser i institutionsvård.

Privata företag största leverantörerna

Under flera år har en allt större del av driftskostnaderna använts till köp av verksamhet från föreningar, stiftelser samt privata och kommunala bolag, men privata företag är fortfarande de största leverantörerna. År 2007 köpte kommunerna verksamhet för 37,1 miljarder kronor av privata företag, vilket motsvarade 59 procent av kommunernas samlade kostnader för köp av verksamhet. Framför allt inom vården av äldre och av funktionshindrade köptes tjänsterna av privata företag. Av de 15,9 miljarder kronor som användes till externa köp i dessa verksamheter gick 75 procent till privata företag.

Köpen från föreningar och stiftelser uppgick till 11,1 miljarder kronor och avsåg främst verksamhet inom barnomsorgen, grundskolan och vård och omsorg av äldre och av funktionshindrade. Kommunernas köp från föreningar och stiftelser har ökat mellan 2003 och 2007, dock i en lägre takt än de totala inköpen.

Mellan 2003 och 2007 har köpen från kommunägda företag mer än fördubblats, från 1,9 miljarder kronor till 4,6 miljarder kronor.

Verksamhetsköpen ökade i de flesta kommuner

Diagram 2.11 visar kostnaderna 2003 och 2007 för köp av verksamhet i kommunernas verksamhet, exklusive affärsverksamhet, som andel av driftskostnaderna fördelade på kommungruppsnivåer. Andelen av verk- samhetsköp var markant olika mellan enskilda kommuner, men även på kommungruppsnivå var skillnaderna ganska betydande. Värdet av den köpta verksamheten var högst i förortskommuner, i genomsnitt mot- svarande 20 procent av driftskostnaderna. De till värdet minsta verk- samhetsköpen skedde i kommunerna inom gruppen övriga kommuner med mer är 25 000 invånare.

32

Diagram 2.11 Köp av verksamhet som andel av total driftskostnad

Skr. 2008/09:102

Procent

25

2007

2003

20

15

10

5

0

Förortskommuner

Glesbygdskommuner

Pendlingskommuner

Storstäder

Större städer

Varuproducerande kommuner

Övriga 12 500- 25 000 invånare

Övriga mer än 25 000 invånare

Övriga mindre än 12 500 invånare

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Verksamhetsköpens andel av driftskostnaderna har ökat i alla kommungrupper mellan 2003 och 2007. Att en allt större del av kommunernas driftskostnader för skolan utgörs av bidrag för elever i fristående skolor kan delvis förklara denna utveckling (se tabell 2.9).

Stora skillnader i verksamhetsköp mellan landstingen

Landstingens köp av verksamhet utgjorde 17 procent av drifts- kostnaderna 2007. Mellan 2006 och 2007 ökade köpen av verksamhet med 1,5 miljarder kronor, eller 6 procent, 31,6 miljarder kronor. Men mellan 2003 och 2007 har värdet av landstingens verksamhetsköp i stort sett inte förändrats, vilket inneburit att köpens relativa andel har minskat. Inslaget av verksamhetsköp varierade emellertid mycket mellan enskilda landsting. I Stockholm läns landsting utgjorde verksamhetsköpen 36 procent av driftskostnaderna 2007, medan köpen i Västerbottens läns landsting endast utgjorde 6 procent. Verksamhetsköpen i primärvården utgjorde 25 procent av driftskostnaderna, vilket var den högsta andelen bland de olika verksamhetsgrenarna. Av det totala värdet för verk- samhetsköp var 57 procent från privata företag/vårdgivare.

2.4 Kommunal personal

Sysselsättning i kommuner och landsting

Antalet sysselsatta inom den kommunala sektorn utgör ungefär en

fjärdedel av det totala antalet sysselsatta i riket. Mellan 2007 och 2008

33

har antalet

sysselsatta

i

den kommunala

sektorn

minskat

med Skr. 2008/09:102

21 000 personer,

eller

1,9 procent.

Totalt

var antalet sysselsatta i

kommuner

och

landsting

1 095 000 personer

2008.

Antalet

privat

anställda inom vård, omsorg och skola ökade med 9 000 personer mellan

2007 och 2008.

Tabell 2.10 Antal personer sysselsatta i kommunsektorn och i

näringslivet inom vård och utbildning

Tusental

2004

2005

2006

2007

2008

Kommuner

834

834

844

850

844

Landsting

263

262

264

266

251

Summa kommuner

och landsting

1 097

1 096

1 108

1 116

1 095

Näringsliv: Vård och

utbildning 1

154

157

166

176

185

Totalt

1 251

1 253

1 274

1 292

1 280

1 Det saknas uppgift om hur många av dessa som är verksamma på uppdrag av kommuner och landsting.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Fler arbetar heltid

I både kommuner och landsting ökade antalet månads- och timavlönade anställda, omräknade till heltidsanställningar, mellan 2006 och 2007 enligt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). I kommunerna var ökningen 0,5 procent och i landstingen 1,8 procent.

Jämfört med 2006 var det en större andel av både kommunernas (+0,9 procent) och landstingens personal (+0,6 procent) som var tillsvidareanställda.

Andelen personal som arbetade heltid i kommunerna ökade med 0,8 procentenheter mellan 2006 och 2007 och uppgick till 53,5 procent av det totala antalet anställda. Andelen är dock lägre än 2004, då 56 procent av kommunernas personal arbetade heltid.

I landstingen ökade andelen som arbetade heltid med 2 procentenheter till 55 procent mellan 2006 och 2007. Andelen är något högre än 2004 då 54 procent av personalen i landstingen arbetade heltid. Att andelen personal som arbetade heltid var lägre än andelen heltidsanställda för- klaras bl.a. av att många heltidsanställda väljer att arbeta deltid en längre tid för vård av barn.

Löneutvecklingen

Personalkostnaderna utgörs av löner, sociala avgifter och traktamenten. Dessa kostnader motsvarade ca 57 procent av kommunernas och ca

50 procent av landstingens totala kostnader, vilket gör personal- kostnaderna till det enskilt största kostnadsslaget.

Den genomsnittliga månadslönen i kommunerna ökade med 1,4 procent mellan 2006 och 2007, från 21 500 till 21 800 kronor. I land-

34

stingen var den genomsnittliga månadslönen 26 900 kronor 2007, en

Skr. 2008/09:102

ökning med 700 kronor eller 2,6 procent jämfört med 2006. Mellan 2003

och 2007 har de genomsnittliga lönerna ökat med 11 procent i kommun-

erna och i landstingen med 12 procent. Under samma period har de stats- anställdas genomsnittslön som jämförelse ökat med 13 procent och för tjänstemän i privat sektor med 14 procent. Landstingens personal har en högre utbildningsnivå än kommunernas personal, vilket delvis förklarar löneskillnaden mellan kommuner och landsting.

Män har generellt sett högre löner än kvinnor, men bland kommunerna är skillnaden mindre än i den privata sektorn. Medellönen för män i kommunerna var 23 500 per månad 2007, medan kvinnor hade en medel- lön på 21 400 kronor. För landstingen uppgick medellönen för män till 34 500 kronor, medan kvinnornas medellön uppgick till 25 000 kronor. Enligt Medlingsinstitutet kan löneskillnaderna mellan män och kvinnor i den kommunala sektorn generellt sett inte förklaras av könstillhörighet, utan av andra faktorer såsom utbildning, yrkesinriktning, arbets- livserfarenhet och arbetsomfattning. När dessa faktorers inverkan har eliminerats blev resultatet att kvinnor anställda i kommuner hade löner 2007 som motsvarade 99 procent av männens löner. I landstingen motsvarade kvinnornas löner 95 procent av männens löner. Som framgår av tabell 2.11 var löneskillnaderna i de statliga och privata sektorerna ungefär desamma som i landstingen. Löneskillnaderna mellan män och kvinnor har minskat med 2 procentenheter i landstingen mellan 2003 och 2007, medan utvecklingen på arbetsmarknaden som helhet har inneburit en minskad skillnad mellan män och kvinnor med 0,3 procentenheter.

Tabell 2.11 Kvinnors lön i procent av mäns per arbetsmarknads- sektor

2003

2007

Ej standard-

Standard-

Ej standard-

Standard-

viktad

viktad

viktad

viktad

Kommuner

91

98

91

99

Landsting

71

93

72

95

Statlig

85

92

87

94

Privat 1

85

90

78

91

Samtliga

84

92

84

92

Anm. I beräkningen tas hänsyn till yrke, ålder, utbildning och arbetstidens omfattning.

1 Avser tjänstemän.

Källor: Statistiska centralbyrån och Medlingsinstitutet.

Sjukfrånvaron fortsatte att minska

En jämförelse mellan olika sektorer visar att anställda i statlig sektor, följd av privat sektor, hade den lägsta sjukfrånvaron 2005 och 2007 mätt som antal frånvarotimmar i förhållande till överenskommen vecko- arbetstid. Mellan 2005 och 2007 minskade sjukfrånvaron i alla sektorer, dock något mer för de kommunalt anställda. År 2005 var skillnaden

35

mellan statligt och kommunalt anställda 2,6 procentenheter. År 2007 Skr. 2008/09:102 hade skillnaden i sjukfrånvaro minskat till 1,8 procentenheter.

Diagram 2.12 Sjukfrånvaron i olika sektorer

Procent

8

2005

2006

2007

7

6

5

4

3

2

1

0

Statligt anställda

Kommunalt anställda

Privat anställda

Källa: Statistiska centralbyrån.

Från att ha varit högst 2001–2003 har sjukfrånvaron i kommuner och landsting sjunkit varje år. Enligt uppgifter från SKL motsvarade minskningen i sjukfrånvaron mellan 2006 och 2007 i kommuner och landsting 4 400 årsarbetare.

Sjukfrånvaron varierar beträffande kön, ålder och yrke. Sjukfrånvaron har minskat snabbare för kvinnor än för män i både kommuner och landsting, men den var fortfarande ungefär dubbelt så hög för kvinnorna. Lägst sjukfrånvaro hade de yngre anställda, 29 år eller yngre, och högst hade 60 år eller äldre. Den största skillnaden i sjukfrånvaron fanns mellan yrkesgrupper, där t.ex. lärare och läkare hade lägst sjukfrånvaro medan undersköterskor, barnskötare i kommunerna, skötare och lokalvårdspersonal i landstingen hade högst sjukfrånvaro. Av dem som var sjukfrånvarande med sjukpenning 2006 var fortfarande många frånvarande 2007. Av kommunernas personal var 29 procent tillbaka i arbete och 39 procent hade fortfarande sjukpenning. Resterande var från- varande av andra skäl. För landstingen var bilden likartad.

2.5 Investeringar

Under perioden 2003–2007 uppgick kommunernas och landstingens totala investeringsutgifter till drygt 186 miljarder kronor eller i genomsnitt ca 37 miljarder kronor per år. I denna summa ingår inte investeringar som genomförs i bolag som ägs av kommuner eller

landsting. Förutom investeringar i byggnader, t.ex. skolor och sjukhus,

36

investerar kommuner och landsting även i infrastruktur för el, vatten, Skr. 2008/09:102 fjärrvärme, vägar och bostäder.

Diagram 2.13 Kommunernas och landstingens investeringar

Miljarder kronor

35

30

25

20

15

10

5

0

2003

2004

2005

2006

2007

Kommuner

Landsting

Källa: Statistiska Centralbyrån.

Storstäder har högst investeringsutgifter

De

totala

investeringsutgifterna

för kommunerna

uppgick till

33,4 miljarder kronor 2007. Investeringsinkomsterna var

2,3 miljarder

kronor varav statliga investeringsbidrag uppgick till 0,9 miljarder kronor.

Merparten av investeringarna skedde i lokaler samt gator och vägar.

Kommunernas investeringsutgifter varierade under perioden 2003–

2007 mellan 24 och 33 miljarder kronor per år. Under samma period

redovisade kommungruppen storstäder i genomsnitt högst investerings-

utgifter per invånare och var 3 558 kronor. Denna kommungrupp har i

fyra år av fem haft högst investeringsutgift per invånare. Kommun-

gruppen övriga kommuner med mindre än 12 500 invånare hade i

genomsnitt under perioden 2003–2007 investerat för 2 551 kronor per

invånare och år, vilket var lägst av kommungrupperna.

Landstingens investeringar ökar kraftigt

Landstingens totala investeringsutgifter uppgick till

14,1 miljarder

kronor 2007. Investeringsinkomsterna var 2,3 miljarder kronor. Av de

totala

investeringsutgifterna

2007

investerades mest

i inventarier,

6,4 miljarder

kronor, varav

1,8 miljarder kronor i medicintekniska

inventarier. Investeringarna skedde även i byggnader samt i finansiella

anläggningstillgångar, t.ex. värdepapper i pensionsfonder.

Investeringsutgifterna har under perioden 2003–2007 varierat mellan

6,7 och 14,1 miljarder kronor per år. Ökningen av

landstingens

investeringsutgifter har de tre senaste åren varit över 25 procent per år.

37

Exploateringsverksamheten visar överskott

Skr. 2008/09:102

Med exploatering av mark avses åtgärder för att anskaffa, bearbeta och

iordningställa råmark för att kunna bygga bostäder, affärer, kontor eller

industrier. I exploateringsverksamheten kan ingå att bygga komp-

letterande gemensamma anordningar som gator, grönområden, VA- och

elanläggningar m.m. Kommunernas roll vid exploatering regleras i plan-

och bygglagen (1987:10) och i lagen (1987:11) om exploaterings-

samverkan.

Det finns sedan 2005 en frivillig redovisning av exploateringsverk-

samheten i kommunernas bokslutsstatistik som en del av investerings-

redovisningen för de kommuner som har exploateringsverksamhet.

Anledningen till att redovisningen är frivillig är att det saknas en enhetlig

redovisningspraxis på detta område. Under åren 2005–2007 har det varit

drygt 100 kommuner per år som redovisat exploateringsverksamhet i

bokslutsstatistiken. I de kommuner där exploatering inte särredovisas

ingår den i investeringsredovisningen eller så har inte kommunen sådan

verksamhet.

Tabell 2.12 Exploateringsredovisning

Miljoner kronor

2005

2006

2007

Exploateringsutgifter

1 455

1 346

1 544

Exploateringsintäkter

1 500

2 834

2 643

Netto

45

1 487

1 099

Källa: Statistiska centralbyrån.

Det är främst kommungrupperna förortskommuner och större städer som redovisar överskott i exploateringsredovisningen.

2.6 Kommunernas och landstingens ekonomi

Efter ett antal år då mer än 80 procent av kommunerna och landstingen redovisade positiva resultat före extraordinära poster minskade andelen 2008. Andelen som redovisade positiva resultat före extraordinära poster 2008 uppgick till 75 procent för kommunerna (217 kommuner) respektive 50 procent för landstingen (10 landsting).

38

Diagram 2.14 Andelen kommuner respektive landsting med positiva Skr. 2008/09:102 resultat före extraordinära poster

Procent

100

90

Kommuner Landsting

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Anm.: Preliminära uppgifter 2008.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

2.6.1 Kommunernas ekonomi

Kommunernas resultat före extraordinära poster uppgick 2008 preliminärt till 7,1 miljarder kronor, vilket var en försämring med 2,4 miljarder kronor jämfört med 2007. En försämring av kommunernas finansiella poster i form av nedskrivningar av värdepapper till marknadsvärde har bidragit till det lägre resultatet 2008. Kommunerna har sammantaget under perioden 2004–2008 uppvisat positiva resultat före extraordinära poster som varierat mellan 2,4 miljarder kronor och 13,3 miljarder kronor.

Årets resultat uppgick 2008 till 6,2 miljarder kronor. De extraordinära intäkterna uppgick till ca 1 miljard kronor och avsåg bl.a. realisations- vinster vid försäljning av kommunala bolag. De extraordinära kostnaderna uppgick till 2 miljarder kronor och avsåg bl.a. kostnader för kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur.

För kommunerna sammantaget motsvarade resultatet 2008, före extra- ordinära poster, i genomsnitt 1,8 procent av skatteintäkterna och generella statsbidrag. Andelen varierade för enskilda kommuner mellan som högst 12,2 procent och som lägst -32 procent. Under perioden 2004–2008 har andelen för sektorn som helhet varierat mellan som lägst 0,8 procent 2004 och som högst 3,8 procent 2006.

39

Skr. 2008/09:102

Tabell 2.13 Kommunernas resultaträkning

Miljarder kronor

2004

2005

2006

2007

2008*

Verksamhetens intäkter

95,1

96,4

104,2

106,4

107,6

Verksamhetens kostnader

-398,1

-411,0

-433,2

-456,6

-476,7

Avskrivningar

-13,4

-13,6

-14,3

-14,6

-15,2

Verksamhetens nettokostnader

-316,3

-328,2

-343,3

-364,8

-384,3

Skatteintäkter

277,0

285,3

302,3

314,9

330,6

Generella statsbidrag

38,7

48,3

50,4

55,6

58,4

varav kommunal fastighetsavgift

12,1

Finansiella intäkter

10,1

9,9

10,6

12,4

13,4

Finansiella kostnader

-7,0

-6,3

-6,7

-8,6

-11,0

Resultat före extraordinära

2,4

9,0

13,3

9,5

7,1

poster

Extraordinära intäkter

3,7

4,6

9,3

13,3

1,1

Extraordinära kostnader

-0,9

-2,2

-3,3

-0,8

-2,0

Årets resultat

5,2

11,4

19,3

22,0

6,2

Andel av skattintäkter och

statsbidrag, procent

0,8

2,7

3,8

2,6

1,8

* Kommunernas samlade resultaträkning 2008 är preliminär. Källa: Statistiska centralbyrån.

Den största delen av intäkterna för verksamheten, ca 80 procent, tar

kommunerna in själva via skatter samt taxor och avgifter. Övriga intäkter

är statsbidrag och finansiella intäkter.

Skatteintäkterna ökade med 5 procent jämfört med 2007 och uppgick

till

drygt

330 miljarder kronor. Det

motsvarade

65 procent

av

kommunernas totala intäkter. Under perioden 2004–2008 ökade skatte-

intäkterna med i genomsnitt ca 4 procent per år. Skatteintäkterna 2008

uppgick till i genomsnitt ca 35 700 kronor per invånare och varierade

mellan 27 264 kronor och 53 025 kronor per invånare. Under perioden

2004–2008

uppgick skatteintäkterna

i

genomsnitt på år till ca

33 100 kronor. Spridningen mellan

de

högsta

och

de

lägsta

skatteintäkterna uttryckt i kronor per invånare har ökat under perioden.

Av kommunernas totala kostnader utgjorde kostnaderna för personal

ca 57 procent. Den näst största posten var köp av verksamhet. Därutöver

har kommunerna kostnader för främst inköp av varor, lokalkostnader

samt bidrag och transfereringar.

Vad gäller verksamheter avsåg största delen av kostnaderna utbildning

som motsvarade ungefär 40 procent av kostnaderna. Kostnaden för vård

och omsorg motsvarade 36 procent. Resterande del, 24 procent, gick bl.a.

till gator och vägar, räddningstjänst, kultur och fritid samt energi, vatten

och avfall.

Nettokostnaderna ökade med i genomsnitt 4,3 procent per år under

perioden 2004–2008. År 2008 uppgick

nettokostnaderna

till

drygt

384 miljarder kronor, vilket var en ökning med 5,3 procent jämfört med

året

innan.

Nettokostnaderna uppgick

2008 i

genomsnitt

till

40

ca 41 500 kronor per invånare och varierade mellan 31 700 och drygt Skr. 2008/09:102 65 000 kronor per invånare.

Fler kommuner redovisade negativa resultat

Andelen kommuner med positiva resultat ökade under perioden 2004– 2007 men minskade under 2008. Andelen kommuner som redovisade positiva resultat minskade från 90 procent 2007 till 75 procent 2008. Det var 160 kommuner som redovisade negativa resultat ett eller flera år under perioden 2004–2008. Ingen kommun redovisade negativt resultat mer än tre av fem år. Sett över perioden 2000–2008 var det 45 kommuner (16 procent) som redovisade positiva resultat under hela perioden.

Spridningen mellan enskilda kommuner vad gäller resultatet före extra- ordinära poster varierade 2008 mellan -13 710 och 5 585 kronor per invånare. Spridningen har ökat jämfört med 2007, då resultatet före extraordinära poster för enskilda kommuner varierade mellan -7 042 och 5 868 kronor per invånare.

Under perioden 2000–2006 förbättrade samtliga kommungrupper sina resultat. Denna positiva trend bröts 2007 då endast två av kommun- grupperna hade ett förbättrat resultat, storstäder och övriga kommuner med 12 500–25 000 invånare.

Resultatet före extraordinära poster per invånare 2008 var högst i kommungruppen storstäder med ett genomsnitt på 1 426 kronor per invånare. Lägst resultat redovisade kommungruppen varuproducerande kommuner med i genomsnitt –128 kronor per invånare.

Som framgår av diagram 2.15 redovisade under perioden 2004–2008 kommungruppen förortskommuner de högsta resultaten före extra- ordinära poster med i genomsnitt ca 1 100 kronor per invånare och år. Glesbygdskommunerna redovisade i genomsnitt de lägsta resultaten, ca 500 kronor. Jämfört med perioden 1999–2003 minskade spridningen. Då hade kommungruppen storstäder de högsta resultaten med i genomsnitt ca 800 kronor per invånare och år och glesbygdskommuner de igenomsnitt lägsta resultaten med ca -300 kronor.

Under perioden 1999–2003 var resultatet före extraordinära poster för enskilda kommuner i genomsnitt som lägst ca -2 700 kronor per invånare och år och som högst ca 1 600 kronor. Under perioden 2004–2008 var resultatet i genomsnitt som lägst ca -1 800 kronor per invånare och år och som högst ca 3 200 kronor. Detta innebär att spridningen har ökat mellan perioderna.

41

Diagram 2.15 Genomsnittliga resultat före extraordinära poster

Skr. 2008/09:102

Kronor per invånare

1 400

1 200

1999-2003

2004-2008

1 000

800

600

400

200

0 -200 -400

Förortskommuner

Glesbygdskommuner

Pendlingskommuner

Storstäder

Större städer

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, fler än 25000 inv.

Övriga kommuner, mellan 12500 - 25000 inv.

Övriga kommuner, mindre än 12500 inv

Källa: Statistiska centralbyrån.

Nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statsbidrag ökade 2008

Nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statsbidrag 2008 uppgick till i genomsnitt 99 procent, en ökning jämfört med 2007 med en procentenhet. En andel under 100 visar att skatteintäkterna och generella statsbidrag täcker nettokostnaderna för den löpande verksam- heten.

Spridningen mellan kommunerna varierade från 87 till 110 procent. Lägst värde hade kommungrupperna förortskommuner, storstäder och övriga kommuner mindre än 12 500 invånare. Högst värde hade kommungruppen varuproducerande kommuner.

42

Diagram 2.16 Nettokostnadernas andel av skatteintäkter och

Skr. 2008/09:102

generella statsbidrag

Procent

101

1999-2003

2004-2008

100

100

99

99

98

98

97

97

96

Förortskommuner

Glesbygdskommuner

Pendlingskommuner

Storstäder

Större städer

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, fler än 25000 invånare

Övriga kommuner, mellan 12500 - 25000 invånare

Övriga kommuner, mindre än 12500 invånare

Källa: Statistiska centralbyrån.

Under perioden 2004–2008 förbättrade samtliga kommungrupper sina värden jämfört med perioden 1999–2003. Kommungruppen förorts- kommuner hade den största positiva förändringen.

Andelen kommuner med en genomsnittlig andel överstigande 100 procent uppgick till 9 procent (27 kommuner) i genomsnitt per år under perioden 2004–2008. Det är en minskning jämfört med perioden 1999–2003 då 112 kommuner i genomsnitt per år låg över 100 procent.

Tabell 2.14 Kommunernas balansräkning

Miljarder kronor

2004

2005

2006

2007

2008

Anläggningstillgångar

383,7

408,9

430,7

440,0

459,4

Omsättningstillgångar

77,1

81,9

89,1

108,4

115,1

Summa tillgångar

460,8

490,8

519,8

548,4

574,5

Eget kapital

241,3

258,1

277,2

299,7

303,7

Avsättningar

19,1

16,5

21,0

25,4

28,3

Skulder

200,4

216,2

221,6

223,3

242,5

Summa eget kapital,

avsättningar och skulder

460,8

490,8

519,8

548,4

574,5

Pensionsförpliktelser som inte

ingår i balansräkningen

(ansvarsförbindelse)

154,1

157,3

172,5

200,8

197,1

Källa: Statistiska centralbyrån.

I det följande redovisas utvalda poster ur balansräkningen (tabell 2.14).

43

Ökade pensionsavsättningar

Skr. 2008/09:102

Totalt uppgick kommunernas avsättningar

till ca 28 miljarder kronor

2008, en ökning med 12 procent (3 miljarder kronor) jämfört med året

innan. Avsättningar avseende pensioner inklusive löneskatt (pensions- förmåner intjänade fr.o.m. 1998) uppgick till drygt 17 miljarder kronor och övriga avsättningar (t.ex. återställande av deponier) uppgick till nästan 11 miljarder kronor.

I genomsnitt uppgick pensionsavsättningarna till omkring 1 900 kronor per invånare 2008. Spridningen mellan kommunerna var mellan 91 och 6 069 kronor per invånare, vilket ungefär motsvarade den genomsnittliga spridningen per år under perioden 2004–2008. Kommungruppen stor-

städer hade

högst pensionsavsättningar 2008 med i genomsnitt

3 168 kronor

per invånare och lägst hade kommungruppen varu-

producerande kommuner med i genomsnitt 915 kronor per invånare.

Skulderna ökade

Den totala skuldsättningen i kommunerna ökade 2008 med 8,6 procent (19 miljarder kronor) jämfört med året innan.

I genomsnitt uppgick de långfristiga skulderna till omkring 13 000 kronor per invånare, vilket var oförändrat jämfört med 2007.

Det var 18 kommuner som inte hade någon långfristig skuld. Dessa kommuner fanns i alla kommungrupper utom i kommungruppen stor- städer. Av de kommuner som hade skulder redovisade kommungruppen förortskommuner lägst långfristig skuld med i genomsnitt ca 5 700 kronor per invånare. Högst långfristiga skulder hade kommun- gruppen större städer med i genomsnitt ca 18 600 kronor per invånare

Soliditeten var oförändrad mellan 2007 och 2008

För att ge en bild av en kommuns ekonomiska styrka kan måttet soliditet användas. Detta mått beaktar både tillgångs- och skuldsidan i balans- räkningen. Kommunernas sammantagna soliditet för 2008 uppgick till 53 procent, vilket var oförändrat jämfört med 2007. Under perioden 2004–2008 har kommunernas sammantagna soliditet legat på denna nivå.

Det var bara kommungruppen storstäder som förbättrade sin soliditet under perioden 2004–2008 jämfört med perioden 1999–2003, en för- bättring med 5 procentenheter. Övriga kommungrupper hade en oförändrad eller minskad soliditet under samma period.

44

Diagram 2.17 Genomsnittlig soliditet

Skr. 2008/09:102

Procent

70

1999-2003

2004-2008

60

50

40

30

20

10

0

Förortskommuner

Glesbygdskommuner

Pendlingskommuner

Storstäder

Större städer

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, fler än 25000 inv.

Övriga kommuner, mellan 12500 - 25000 inv.

Övriga kommuner, mindre än 12500 inv

Källa: Statistiska centralbyrån.

Sättet att organisera verksamheten påverkar såväl skulderna som tillgångarna och försvårar soliditetsjämförelser mellan kommunerna. De flesta kommuner bedriver sin verksamhet främst i förvaltningsform. Vissa kommuner har valt att lägga stora delar av verksamheten i företagsform. Verksamheter med stora tillgångar som fastighetsför- valtning och energiverksamhet kan ha stor påverkan på soliditeten.

Ansvarsförbindelsen avseende pensioner minskade 2008

Ansvarsförbindelsen avseende pensionsförpliktelser, som inte upptagits bland skulder eller avsättningar, uppgick till 197 miljarder kronor 2008 och minskade för första gången. Minskningen var 1,8 procent (3 miljarder kronor) jämfört med 2007. Ansvarsförbindelsen har under den senaste femårsperioden ökat med nästan 28 procent eller 43 miljarder kronor.

Ansvarsförbindelsen uppgick till i genomsnitt omkring 21 300 kronor per invånare 2008. Spridningen mellan kommunerna var mellan 9 536 och 40 568 kronor per invånare, vilket var en liten ökning jämfört med året innan. Högst ansvarsförbindelse hade kommungruppen glesbygds- kommuner med i genomsnitt ungefär 27 300 kronor per invånare och lägst hade kommungruppen storstäder med i genomsnitt omkring 18 200 kronor per invånare.

45

2.6.2

Landstingens ekonomi

Skr. 2008/09:102

År 2008 uppgick landstingens resultat före extraordinära poster samman- lagt till 1 miljard kronor, vilket var en försämring med 3 miljarder kronor jämfört med 2007. Resultatet påverkades negativt med ca 1 miljard kronor av nedskrivningar av finansiella tillgångar. Landstingen redovisade inga extraordinära poster 2008.

Under perioden 2004–2008 uppgick resultatet före extraordinära poster som högst till 4,2 miljarder kronor 2005 och som lägst till -0,2 miljarder kronor 2004.

Resultatet mätt som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag var i genomsnitt 0,4 procent 2008 (jämfört med 2 procent 2007). Resultatet mätt som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag varierade för enskilda landsting mellan 2,7 procent och -5 procent. I genomsnitt var nyckeltalet under perioden 2004–2008 som lägst -0,1 procent 2004 och som högst 2,3 procent 2005.

Tabell 2.15 Landstingens resultaträkning

Miljarder kronor

2004

2005

2006

2007

2008

Verksamhetens intäkter

28,6

29,9

31,0

32,3

33,6

Verksamhetens kostnader

-193,6

-201,3

-214,9

-223,2

-234,4

Avskrivningar

-5,6

-5,7

-5,9

-6,3

-6,5

Verksamhetens nettokostnader

-170,6

-177,1

-189,8

-197,2

-207,3

Skatteintäkter

141,8

147,1

156,0

163,8

171,5

Generella statsbidrag

29,0

34,1

35,7

37,8

38,7

Finansiella intäkter

1,3

1,7

1,7

1,8

2,0

Finansiella kostnader

-1,7

-1,6

-1,7

-2,2

-3,9

Resultat före extraordinära

-0,2

4,2

1,9

4,0

1,0

poster

Extraordinära intäkter

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

Extraordinära kostnader

0,0

0,0

-0,1

0,0

0,0

Årets resultat

-0,2

4,3

1,8

4,0

1,0

Andel av skattintäkter och

statsbidrag, procent

-0,1

2,3

1,0

2,0

0,4

Anm: I de generella statsbidragen ingår läkemedelsförmånen.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Den största delen av

intäkterna,

drygt

80 procent,

utgörs

av

skatteintäkter, avgifter och övriga intäkter. Resterande del av intäkterna

är statsbidrag och finansiella intäkter. Skatteintäkterna, som står för ca

70 procent av de totala intäkterna, uppgick 2008 till drygt 171 miljarder

kronor. Detta var en ökning på i genomsnitt 4,7 procent men ändå en

minskning med ca 0,4 procentenheter jämfört med 2007. Skatteintäkterna

har i genomsnitt ökat med ca 4 procent per år under perioden 2004–2008.

Skatteintäkterna uppgick 2008 i genomsnitt till ca 18 500 per invånare

och varierade mellan drygt 15 700 och ca 24 100 kronor per invånare.

Spridningen av skatteintäkterna i kronor per invånare mellan landstingen

minskade 2004–2007 men ökade mellan 2007 och 2008.

Det största statsbidraget till landstingen utgörs av bidraget för läke-

medelsförmånen. Avgifter utgör omkring 3 procent av intäkterna. Högst

avgiftsfinansieringsgrad, ca 30 procent, hade tandvården.

46

Cirka 90 procent av landstingens kostnader avser hälso- och sjukvård. Skr. 2008/09:102 Specialiserad somatisk vård står för nära hälften av de totala kostnaderna.

Därefter kommer kostnaderna för primärvården.

Uppdelat per verksamhetsområde står den specialiserade somatiska vården för den största delen av intäkterna. Därefter kommer intäkter från övrig hälso- och sjukvård, tandvård och primärvård. Den största kostnadsposten, liksom för kommunerna, är kostnader för personal. Personalkostnaderna utgör omkring 60 procent av landstingens totala

kostnader.

Nettokostnaderna

ökade

2008

med

10 miljarder

kronor

till

207 miljarder

kronor

eller drygt 5 procent jämfört med 2007. Under

perioden 2004–2008

ökade nettokostnaderna i genomsnitt med drygt

4 procent per år. Nettokostnaden uppgick

2008

i genomsnitt till

nära

22 400 kronor

per

invånare

och

varierade

mellan

20 300

och

25 400 kronor per invånare. Spridningen av nettokostnaderna uttryckt i kronor per invånare har ökat mellan landstingen under hela perioden 2004–2008.

De poster som procentuellt ökade mest jämfört med 2007 var de finansiella kostnaderna som består av räntekostnader, förluster vid av- yttring av finansiella anläggningstillgångar, nedskrivningar av finansiella tillgångar samt valutakursförluster och övriga finansiella kostnader. Det var framför allt nedskrivningar av finansiella tillgångar som ökade mellan åren.

Hälften av landstingen redovisade negativa resultat 2008

Andelen landsting som redovisade positiva resultat minskade från 90 procent (18 landsting) 2007 till 50 procent (10 landsting) 2008 (se diagram 2.14). Andelen landsting med positiva resultat ökade annars under perioden 2004–2007. Totalt redovisade 15 av 20 landsting negativa resultat en eller flera gånger under perioden 2004–2008. Tre landsting redovisade negativa resultat tre år under perioden och sju landsting redovisade negativa resultat två år.

Det genomsnittliga resultatet per invånare för landstingen, före extraordinära poster, uppgick till 105 kronor 2008, vilket var en minskning jämfört med 2007 då resultatet var 345 kronor per invånare. Det högsta resultatet uppgick till 594 kronor per invånare och det lägsta resultatet var -1 148 kronor per invånare. Spridningen mellan landstingen har ökat under hela perioden 2004–2008.

47

Diagram 2.18 Genomsnittligt resultat före extraordinära poster per

Skr. 2008/09:102

landsting

Kronor per invånare

1000

1999-2003

2004-2008

500

0

-500

-1000

-1500

Blekinge

Dalarna

Gävleborg

Halland

Jämtland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Norrbotten

Skåne

Stockholm

Södermanland

Uppsala

Värmland

Västerbotten

Västernorrland

Västmanland

Västra Götaland

Örebro

Östergötland

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Under perioden 1999–2003 redovisade Östergötlands läns landsting det årligen högsta genomsnittliga resultatet medan Stockholms läns landsting redovisade det lägsta. Östergötlands läns landsting redovisade även under perioden 2004–2008 det mest positiva genomsnittliga resultatet före extraordinära poster medan Norrbottens läns landsting redovisade det lägsta. Resultaten förbättrades för 14 landsting under perioden 2004– 2008 jämfört med perioden 1999–2003. Den mest positiva utvecklingen av resultatet mellan perioderna hade Stockholms läns landsting medan Södermanlands läns landsting hade den minst positiva utvecklingen.

Nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statbidrag ökade 2008

År 2008 uppgick genomsnittet av nettokostnadernas andel av skatte- intäkter och generella statsbidrag för landstingen till 93 procent. Det var nio landsting som hade värden över 100 procent, dvs. nettokostnaderna översteg skatteintäkter och generella statsbidrag. Detta var en försämring jämfört med 2007 då fem landsting hade värden över 100 procent.

48

Diagram 2.19 Nettokostnadernas andel av skatteintäkter och

Skr. 2008/09:102

generella statsbidrag per landsting

Procent

110

1999-2003

2004-2008

108

106

104

102

100

98

96

94

92

90

Blekinge

Dalarna

Gävleborg

Halland

Jämtland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Norrbotten

Skåne

Stockholm

Södermanland

Uppsala

Värmland

Västerbotten

Västernorrland

Västmanland

Västra Götaland

Örebro

Östergötland

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Samtliga landsting förbättrade sina värden under perioden 2004–2008 jämfört med 1999–2003. Under perioden 1999–2003 hade samtliga landsting en nettokostnadsandel som låg precis kring 100 procent eller över. Under perioden 2004–2008 hade 11 landsting en nettokostnads- andel under 100.

Under perioden 1999–2003 redovisade Uppsala läns landsting den per år genomsnittligt lägsta nettokostnadsandelen medan Stockholms läns landsting redovisade det högsta värdet. Under perioden 2004–2008 redovisade Jönköpings läns landsting den lägsta nettokostnadsandelen medan Södermanlands läns landsting redovisade den högsta.

Tabell 2.16 Landstingens balansräkning

Miljarder kronor

2004

2005

2006

2007

2008

Anläggningstillgångar

67,4

68,2

71,7

77,5

82,0

Omsättningstillgångar

32,3

37,8

42,4

47,2

51,5

Summa tillgångar

99,7

106,0

114,1

124,7

133,5

Eget kapital

23,5

27,8

29,7

33,7

34,6

Avsättningar

21,6

25,4

33,4

38,5

43,4

Skulder

54,6

52,8

51,0

52,5

55,5

Summa eget kapital,

avsättningar och skulder

99,7

106,0

114,1

124,7

133,5

Pensionsförpliktelser som inte

ingår i balansräkningen

(ansvarsförbindelse)

105,3

107,0

117,8

134,6

136,2

I det följande redovisas utvalda poster ur balansräkningen (tabell 2.16).

49

Avsättningar ökade kraftigt under perioden Skr. 2008/09:102

Totalt uppgick avsättningarna till drygt 43 miljarder kronor 2008. Avsättningarna ökade med nära 5 miljarder kronor, ca 13 procent, jäm- fört med 2007. Avsättningar för pensioner stod för i stort sett hela ökningen. Avsättningar för pensioner inklusive löneskatt intjänade fr.o.m. 1998 uppgick till ca 36 miljarder kronor eller drygt 80 procent av de totala avsättningarna. Genomsnittskostnaden för avsättningarna totalt uppgick 2008 till ca 4 700 kronor per invånare. Genomsnittskostnaden för avsättningar för pensioner var ca 3 900 kronor per invånare. Mellan 2004 och 2008 mer än fördubblades de totala avsättningarna. Den procentuella ökningen av avsättningar för pensioner inklusive löneskatt intjänade fr.o.m. 1998 uppgick till 140 procent mellan 2004 och 2008. Spridningen av kostnaderna för de totala avsättningarna i kronor per invånare mellan landstingen har ökat under hela perioden 2004–2008.

Landstingens långfristiga skuldsättning ökar

Den långfristiga skuldsättningen ökade med nära 5 procent 2008 jämfört med 2007 och uppgick till drygt 8 miljarder kronor. Den genomsnittliga långfristiga skulden uppgick till nära 900 kronor per invånare. De högsta långfristiga skulderna för ett enskilt landsting var drygt 2 800 kronor per invånare. Det var nio landsting som inte hade någon långfristig skuld, vilket är ett landsting mer än 2007. Under perioden 2004–2008 har de långfristiga skulderna minskat med 55 procent. Spridningen mellan landstingen har minskat under hela perioden.

Soliditeten minskade

Soliditeten minskade något mellan 2007 och 2008 och låg i genomsnitt på 26 procent. Den högsta soliditeten i ett enskilt landsting uppgick till 62 procent 2008 medan det lägsta värdet var –3 procent. Mellan 2007 och 2008 minskade soliditeten i 14 av landstingen. Jämfört med 2004 har den genomsnittliga soliditeten stärkts med två procentenheter. Spridning- en mellan landstingen har minskat under hela perioden.

Av diagram 2.20 framgår att samtliga landsting har försämrat sin soliditet mellan perioderna. Det egna kapitalets relativa andel av tillgångarna har således minskat.

50

Diagram 2.20 Genomsnittlig soliditet per landsting

Skr. 2008/09:102

Procent

75

1999-2003

2004-2008

65

55

45

35

25

15

5

-5

-15

Blekinge

Dalarna

Gävleborg

Halland

Jämtland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Norrbotten

Skåne

Stockholm

Södermanland

Uppsala

Värmland

Västerbotten

Västernorrland

Västmanland

Västra Götaland

Örebro

Östergötland

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Under perioden 1999–2003 uppvisade Hallands läns landsting den högsta genomsnittliga soliditeten. Under samma period redovisade Skåne läns landsting den lägsta. Under perioden 2004–2008 redovisade Östergöt- lands läns landsting den genomsnittligt högsta soliditeten, medan Skåne läns landstings soliditet t.o.m. var negativt.

Ansvarsförbindelserna för pensioner ökade marginellt

Den del av pensionerna som redovisades som ansvarsförbindelse uppgick totalt för landstingen till ca 136 miljarder kronor, vilket är en ökning med nära 2 miljarder kronor jämfört med 2007. Den genomsnittliga kostnaden för ansvarsförbindelsen uppgick 2008 till drygt 14 700 kronor per invånare. Den högsta ansvarsförbindelsen i ett enskilt landsting uppgick till ca 20 000 kronor per invånare. Mellan 2004 och 2008 ökade ansvarsförbindelserna med i genomsnitt ca 30 procent.

2.7 Sammanställd redovisning

Kommuner och landsting bedriver till viss del verksamhet i företagsform. I den sammanställda redovisningen ingår i regel de företag där kommunen eller landstinget har en ägarandel om 20 procent eller mer. Även kommunalförbund ingår i den sammanställda redovisningen.

Kommuner och landsting med företag som går med underskott kan tvingas ge ägartillskott till dessa bolag. Kommuner och landsting bör därför i den finansiella målsättningen väga in risk och andra osäkerhets- faktorer för detta. Många kommuner och landsting har t.ex. gått i borgen för sina företag.

51

Högre resultat i de kommunägda företagen än i de landstingsägda Skr. 2008/09:102

Resultaten har under perioden 2003–2007 varit betydligt högre i de kommunägda företagen än i de landstingsägda. Den sammanställda redovisningen i kommunerna visade ett överskott före extraordinära poster på totalt 21,8 miljarder kronor 2007, vilket var 5,5 miljarder kronor högre än 2006. Kommunernas resultat före extraordinära poster var 10,1 miljarder kronor och företagens resultat före extraordinära poster var 11,7 miljarder kronor. Företagen inom branscherna företags- tjänster och fastighetsverksamhet (t.ex. uthyrning av bostäder) redo- visade de högsta resultaten. Lägst resultat redovisade företagen inom branschen samhällstjänst och personliga tjänster (t.ex. vård och omsorg).

Soliditeten enligt den sammanställda redovisningen uppgick till 40 procent 2007 och den har varit oförändrad under de senaste fem åren. För enskilda kommuner varierade soliditeten mellan –1 procent och 75 procent. Om soliditeten beräknas inklusive åtagande för pensioner intjänade före 1998 uppgick den i genomsnitt till 16 procent 2007. Lägst soliditet enlig detta mått var -62 procent och högst var 51 procent.

Tabell 2.17 Resultat före extraordinära poster, sammanställd redovisning

Miljarder kronor

2003

2004

2005

2006

2007

Sammanställd redovisning

Kommuner

4,0

8,5

15,5

16,3

21,8

varav - kommunerna

1,7

2,4

9,0

13,3

10,1

- kommunägda företag

2,3

6,1

6,5

3,0

11,7

Sammanställd redovisning

4,3

Landsting

-2,2

0,3

2,7

-1,0

varav - landstingen

-2,5

-0,2

4,2

1,9

4,0

- landstingsägda företag

0,3

0,5

-1,5

-2,9

0,3

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den sammanställda redovisningen i landstingen visade totalt ett överskott före extra ordinära poster på 4,3 miljarder kronor 2007, vilket var 5,3 miljarder kronor bättre än 2006. Landstingens resultat före extra- ordinära poster uppgick till 4 miljarder kronor och de landstingsägda företagens resultat före extraordinära poster var 0,3 miljarder kronor. Högst resultat bland de landstingsägda företagen fanns inom hälso- och sjukvård, medan företagen inom transport och kommunikation hade de lägsta resultaten.

52

Skr. 2008/09:102

Tabell 2.18 Kommunernas borgensåtaganden och andra för- pliktelser gentemot kommunala företag samt långfristiga fordringar på kommunala företag

Miljarder kronor

2003

2004

2005

2006

2007

Kommunernas borgensåtaganden

och andra förpliktelser gentemot

kommunala företag

147

147

150

152

156

Kommunernas långfristiga

fordringar på kommunala företag

88

101

118

133

124

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kommunerna redovisar i sina årsredovisningar de borgensåtaganden och andra förpliktelser de har gentemot de kommunala företagen. Kommunala borgensåtaganden för kommunala företag har legat relativt konstant under perioden 2003–2007, mellan 147 och 156 miljarder kronor. Däremot har kommunernas långfristiga fordringar på de kommunala företagen i form av utlämnade lån ökat med drygt 35 miljarder kronor. Detta innebär att kommunerna i större utsträckning än tidigare lånar ut pengar till de kommunala företagen. Samtidigt har borgensåtagandena legat på ungefär samma nivå de senast fem åren. Motsvarande uppgifter för landstingen saknas.

Kommun- och landstingsägda företag

Ett företag räknas i officiell statistik som kommun- eller landstingsägt om en eller flera kommuner eller landsting tillsammans äger mer än 50 procent av aktier, andelar eller liknande. De kommun- och landstings- ägda företagen drivs i flera olika juridiska former. Aktiebolagen dominerar och står för över 95 procent av såväl omsättning och resultat som tillgångar. Andra juridiska former som förekommer är stiftelser, ideella föreningar och ekonomiska föreningar.

Kommuner och landsting var enligt ovanstående definition hel- eller delägare till 1 628 företag 2007. Antalet kommunägda företag har sedan 2003 ökat med drygt 100 till 1 535. Under samma period minskade de landstingsägda företagen med 17 till 93. Minskningen beror till stor del på att vissa stiftelser omklassificerats från företagssektorn till offentlig sektor.

Tabell 2.19 Antal kommun- och landstingsägda företag

Antal

2003

2004

2005

2006

2007

Kommuner

1 416

1 417

1 533

1 518

1 535

Landsting

110

105

122

104

93

Totalt

1 526

1 522

1 655

1 622

1 628

Källa: Statistiska centralbyrån.

Det fanns 44 399 anställda i de kommunägda företagen 2007. Flest

anställda hade företag inom företagstjänster

och fastighetsverksamhet,

53

där uthyrning

och

förvaltning

av bostäder dominerade

med

Skr. 2008/09:102

13 250 anställda.

Inom

energi och

vatten var 10 363 anställda

och

8 038 var anställda inom transport och kommunikation. När det gäller de landstingsägda företagen hade hälso- och sjukvårdsbranschen flest anställda, 12 776, vilket motsvarade drygt 75 procent av de anställda i landstingsägda företag.

Tabell 2.20 Antal kommun- och landstingsägda företag 2007

Bransch

Antal

Antal

företag

företag

kommun

landsting

Energi och vatten

321

-

Handel, hotell och restaurang

34

-

Transport och kommunikation

134

35

Företagstjänster och fastighetsverksamhet

812

30

Hälso- och sjukvård

-

10

Samhällstjänst och personliga tjänster

134

10

Övriga

100

8

Totalt

1 535

93

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kommunalförbund

Ett kommunalförbund kan bildas av två eller flera kommuner eller landsting för att sköta driften av vissa verksamheter åt de samverkande kommunerna respektive landstingen. Begreppet kommunalförbund inne- fattar även regionala och finansiella former av samverkan.

Det fanns 158 kommunalförbund 2007, vilket var 29 fler än 2006. De flesta verkade inom gymnasieskolan och räddningstjänsten. Dessa verksamheter svarade för nästan två tredjedelar av kommunalförbundens totala driftkostnad.

Kommunalförbunden omsatte 9,8 miljarder kronor och hade ett resultat på 215 miljoner kronor 2007, vilket var en förbättring jämfört med resultatet från föregående år med 27 miljoner kronor.

2.8 God ekonomisk hushållning

Kommuner och landsting ska enligt kommunallagen i budgeten ange mål och riktlinjer för att uppnå god ekonomisk hushållning. Det ska finnas såväl finansiella mål som mål och riktlinjer för verksamheten. Vilka finansiella mål, verksamhetsmål och riktlinjer som ska anges i budgeten regleras inte i lagen utan det är upp till varje enskild kommun respektive varje enskilt landsting att precisera detta utifrån sina egna förutsättningar.

Studie av KFi

Kommunforskning i Västsverige (KFi) har på uppdrag av Regerings-

kansliet gjort en studie avseende tillämpningen av de förändringar i

kommunallagen (1991:900) som genomfördes efter förslag i

54

propositionen God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting Skr. 2008/09:102 (prop. 2003/04:105). Den 1 december 2004, då lagändringen trädde i

kraft, stärktes bl.a. kravet på god ekonomisk hushållning och vissa förändringar av balanskravet genomfördes. Förändringarna vad gäller balanskravet innebär att ett negativt resultat ska regleras inom tre år och fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur återställandet ska ske. Dessutom infördes möjligheten att i vissa fall åberopa synnerligt skäl för att inte upprätta en budget i balans.

Nedan redovisas de slutsatser som kan utläsas av KFi:s uppföljning:

• Mål för ekonomin kopplade till innebörden av god ekonomisk hushållning finns i nästan alla kommuner.

• Det finns problem vid formulering av tydliga och mätbara verksamhetsmål kopplade till god ekonomisk hushållning.

• Det är få kommuner som antagit finansiella mål för den sammanställda redovisningen, dvs. även för de kommunala företagen.

• Det finns brister i uppföljningen av målen i årsredovisningarna.

• Revisorernas insatser har stimulerat utvecklingen, antingen genom en stödjande roll eller som kritisk granskare.

• Sedan kravet på ekonomi i balans infördes 2000 har 70 procent av kommunerna någon gång under perioden redovisat ett negativt resultat. Av dessa kommuner har närmare 40 procent utnyttjat möjligheten att inte återställa ett uppkommet under- skott med hänvisning till synnerliga skäl.

• Av kommuner som redovisat underskott är det ungefär lika många som antagit respektive inte antagit en åtgärdsplan för att återställa underskottet.

• Det är ett fåtal kommuner som nyttjat möjligheten att vid en stark finansiell ställning anta en underbalanserad budget.

Balanskravet och återställande av underskott

Allt sedan balanskravet skrevs in i kommunallagen har antalet kommuner och landsting med negativa resultat före extraordinära poster minskat.

Enligt kommunallagen ska fr.o.m. 2005 ett negativt resultat återställas inom tre år. Tidigare gällde att ett återställande av det negativa resultatet skulle ske inom två år. Summeras resultaten före extraordinära poster för åren 2000–2008 hade 32 kommuner och 11 landsting teoretiskt sett ett sammanlagt negativt resultat kvar att återställa på i storleksordningen 12,5 miljarder kronor, varav kommunerna 1,5 miljard kronor och landstingen 11 miljarder kronor. Någon hänsyn har då inte tagits till den enskilda kommunens eller landstingets egna balanskravsutredningar eller åberopande av synnerliga skäl för att inte återställa.

Som jämförelse kan nämnas att i samband med att Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting våren 2008 samlade in statistik från kommunerna respektive landstingen ställdes en enkät- fråga om ackumulerat ej återställt negativt resultat. Frågan besvarades av samtliga landsting och 281 kommuner. Av kommunerna svarade 34 att

de skulle komma att ha ett ackumulerat ej återställt negativt resultat vid

55

årets slut. Totalt uppgavs att de ackumulerade ej återställda resultaten Skr. 2008/09:102 skulle uppgå till 0,5 miljarder kronor vid årets slut. Fyra landsting

uppgav enligt enkätsvaren 2008 att de hade ett ackumulerat ej återställt negativt resultat om sammantaget 0,8 miljarder kronor i sina preliminära bokslut för 2007.

Vid motsvarande period 2007 prognostiserade 24 kommuner att ha ackumulerade ej återställda resultat som tillsammans även då uppgick till 0,5 miljarder kronor. Uppgifter saknas för landstingen avseende prognos av ackumulerade ej återställda resultat i boksluten för 2006.

2.9 Översikt över jämförelseprojekt i kommunsektorn

Under de senaste åren har arbetet med att ta fram och använda jämförande statistik för kommuner och landsting intensifierats. Den största skillnaden mot tidigare är fokuseringen på jämförelser mellan kommuner och på att statistiken mer uttalat ska användas som ett medel i verksamhetsutvecklingen.

Det statliga engagemanget när det gäller jämförelser återfinns bl.a. i Det nationella jämförelseprojektet, Öppna jämförelser och Rådet för främjandet av kommunala analyser (RKA), vilka presenteras nedan.

Det nationella jämförelseprojektet

Regeringen har träffat en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om att genomföra ett nationellt jämförelseprojekt 2007–2009. Staten bidrar med 4 miljoner kronor per år till projektet. Under 2008 tillfördes ytterligare 1,2 miljoner kronor för att öka antalet mindre kommuner som medverkar i projektet och därigenom nå målet om totalt 200 deltagande kommuner.

Syftet med projektet är att via systematiserade jämförelser förbättra kvaliteten och effektiviteten i de kommunala verksamheterna. Huvud- målet är att projektet ska resultera i konkreta verksamhetsförbättringar i deltagande kommuner. Dessutom finns följande delmål:

• Minst 200 kommuner och samtliga landsting ska delta i projektet.

• Projektet ska bidra till utvecklingen av verktyg för uppföljning och styrning i kommuner och landsting. Skälet för detta är att insatsen ska ge effekt även efter det att projektet avvecklats.

• Projektet ska bidra till utvecklingen av nationella kvalitets- indikatorer.

Inom projektet fanns 29 nätverk med vardera 5–10 kommuner, totalt ca 190 kommuner, i slutet av 2008. I nätverken arbetade deltagarna med att ta fram arbetssätt för jämförelser av kostnader och resultat. Hittills har

12 områden behandlats i projektet, bl.a. äldreomsorg, förskola och individ- och familjeomsorg. Nätverken redovisar rapporter som publiceras när delprojekten är slutförda.

Rådet för kommunalekonomisk forskning och utbildning (KEFU) i Lund har fått i uppdrag att utvärdera projektet. En delrapport lämnades i

juni 2008. Slutrapporten planeras att vara klar i mars 2010.

56

Delrapporten innehöll bl.a. följande slutsatser:

Skr. 2008/09:102

• Jämförelser har kommit i gång bra, men målet med 200 deltagande kommuner var ej nått.

• Inga omfattande åtgärder eller omfattande systematiskt lärande kunde rapporteras efter första perioden.

• Processen att driva jämförelseprojektet har gynnat en snabb och omfattande start av kommunala jämförelser.

Landstingen hade redan innan det nationella jämförelseprojektets start inlett ett arbete som syftar till att stimulera förbättringar genom öppna indikatorbaserade jämförelser avseende effektivitet och kvalitet. Med detta som utgångspunkt genomförs för landstingens del utvecklings- projektet Mäta för att leda - ett nationellt ledningsprogram.

KEFU har även fått i uppdrag att utvärdera denna del med en planerad slutrapportering i september 2009.

Öppna jämförelser

Regeringen har gett Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla nationella system för öppna jämförelser mellan kommuner och landsting av kvalitet, kostnader och effektivitet inom tre områden:

• vården och omsorgen om äldre

• hälso- och sjukvården

• missbruks- och beroendevården.

Arbetet med de två förstnämnda områdena ska ske i samverkan med SKL. Staten har 2008 bidragit med knappt 16 miljoner kronor för utvecklingen av öppna jämförelser.

Ett syfte med öppna jämförelser är att de ska bidra till bättre upp- följning av vård och omsorg på nationell nivå. Ett annat syfte är att kommuner och landsting ska kunna ta reda på vilka insatser och arbets- metoder som ger goda resultat genom att jämföra prestationer. Resultaten från öppna jämförelser ska på sikt också vara ett hjälpmedel för äldre att få en ökad valfrihet inom vården och omsorgen. Målgruppen för öppna jämförelser är beslutsfattare, vård- och omsorgsgivare samt brukare av tjänsterna.

Arbetet med öppna jämförelser har hittills resulterat i två rapporter inom äldreomsorgen (2007 och 2008) och tre rapporter som berör hälso- och sjukvårdsområdet (2006, 2007 och 2008).

Socialstyrelsen har även utvecklat internettjänsten Äldreguiden för jämförelser på enhetsnivå, inom ramen för arbetet med öppna jäm- förelser. Guiden jämför kvaliteten på vården och omsorgen vid landets äldreboenden och korttidsboenden.

SKL har på eget initiativ publicerat följande rapporter med öppna jämförelser: Äldreomsorg (2007 och 2008), Grundskola (2007 och 2008), Gymnasieskola (2008) samt Trygghet och säkerhet (2008).

Rådet för främjandet av kommunala analyser

Rådet för främjandet av kommunala analyser (RKA) är en ideell förening bildad av staten och SKL.

57

RKA:s uppgift är att främja jämförelser mellan kommuner och Skr. 2008/09:102 landsting samt främja analyser av kommuners och landstings verksamhet

och förhållanden. Föreningen ska tillhandahålla nyckeltal i en databas för jämförelser i kommunsektorn. Kommundatabasens syfte är att stödja uppföljningen av måluppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting.

I en extern utvärdering av RKA:s verksamhet (Ernst & Young, mars 2008) gjordes sammantaget bedömningen att arbetet har bedrivits i enlighet med uppdraget, men att Kommundatabasen samtidigt ännu inte har motsvarat förväntningarna om att nyckeltalen ska ge en heltäckande bild av den kommunala verksamheten. Utvärderingen visar att det i första hand är kommunledningar som använder databasen för uppföljning och jämförelser. En övergripande slutsats är att om RKA i högre grad än i dag ska kunna främja jämförelser och en i förlängningen ökad effektivitet hos målgruppen måste utvecklingen av nyckeltal i större utsträckning ske tillsammans med användarna.

58

Skr. 2008/09:102

3 Hälso- och sjukvård

3.1 Sammanfattning

Den svenska hälso- och sjukvården står sig väl vid internationella jämförelser. Sverige uppvisar t.ex. bättre resultat än många andra länder när det gäller medellivslängd, spädbarnsdödlighet och överlevnad efter cancer eller hjärtinfarkt. I övrigt utmärker sig Sverige med relativt få vårdplatser och korta vårdtider.

Aktuella enkätundersökningar visar på förbättringar när det gäller medborgarnas övergripande betyg på vården. Det finns dock variationer mellan olika verksamheter och landsting. Ett område som fortfarande dras med problem är den bristande tillgängligheten till hälso- och sjukvården.

Analyser visar på fortsatt positiva trender när det gäller tillgången till kunskapsbaserad vård och behandling vid stora folksjukdomar såsom hjärtinfarkt, hjärtsvikt, stroke, diabetes och grå starr. Vårdens medicinska resultat har också förbättrats.

Arbetet med öppna redovisningar av vårdens resultat har fått stort genomslag inom landstingen och används i ökad omfattning inom ramen för deras förbättringsarbete.

Patientsäkerhetsarbete, såsom förebyggande av vårdrelaterade infek- tioner, fallolyckor och läkemedelsrelaterade problem, står i dag också högt på landstingens dagordning.

För tandvården saknas fortfarande i stor utsträckning aktuell nationell statistik över tandhälsan hos vuxna och det är svårt att uttala sig om vilka förändringar som skett de senaste åren. En av de tydligaste för- ändringarna i ett längre tidsperspektiv är dock minskningen av andelen tandlösa personer i befolkningen. Även när det gäller antal lagade tänder och tuggförmåga m.m. har det skett stora förbättringar.

Kostnaderna för läkemedel har ökat, vilket främst beror på att den totala mängden sålda läkemedel ökat samtidigt som den kostnads- drivande effekten av nya läkemedel och indikationsvidgningar, dvs. att man använder läkemedlet till att behandla fler sjukdomar än vad läkemedlet först togs fram för, har fått större genomslag.

3.2 Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården är enligt hälso- och

sjukvårdslagen (1982:763) en god hälsa och vård på lika villkor för hela

befolkningen. Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt

förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Vidare anges att

hälso- och sjukvården ska:

• vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet

•

vara lätt tillgänglig

•

bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet

59

• främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårds- Skr. 2008/09:102 personalen

• arbeta för att förebygga ohälsa

• tillgodose patientens behov av kontinuitet och säkerhet i vården.

Dessutom ska vården och behandlingen så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Patienter med störst behov ska ha företräde till vården oberoende av betalningsförmåga, social ställning i samhället, bostadsort, ålder eller andra faktorer som inte är relevanta ur ett medicinskt perspektiv.

Det övergripande målet för tandvården är enligt tandvårdslagen (1985:125) en god tandhälsa och tandvård på lika villkor för hela befolkningen. Tandvården ska:

• vara av god kvalitet med en god hygienisk standard och lägga särskild vikt vid förebyggande åtgärder

• tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,

• vara lätt tillgänglig

• bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet

• främja goda kontakter mellan patienten och tandvårdspersonalen.

Vården och behandlingen ska så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.

I samband med budgetpropositionen för 2008 fattades beslut om en ändring av målet för hälso- och sjukvårdspolitiken. Bland annat ska arbetet inriktas på att säkerställa en god tillgänglighet och valfrihet bland en mångfald av vårdgivare.

3.3 Måluppfyllelse

3.3.1 Indikatorer för God vård

Som en del i arbetet med att konkretisera de nationella målen för hälso- och sjukvården samt tandvården och göra dem uppföljningsbara har Socialstyrelsen meddelat föreskrifter om ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården (SOSFS 2005:12) samt tagit fram en vägledning för att underlätta och stimulera till ett systematiskt kvalitets- och patientsäkerhetsarbete på olika nivåer inom hälso- och sjukvårdsorganisationen. Detta arbete benämns God vård och tar sin utgångspunkt i hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen.

För att kunna utvärdera om befolkningen får god vård när de behöver den krävs indikatorer som speglar flera dimensioner av kvalitet. Socialstyrelsen har identifierat 6 krav på god vård. Dessa uttrycks som att vården ska vara:

•

kunskapsbaserad och ändamålsenlig

•

säker

•

patientfokuserad

•

effektiv

•

jämlik

• ges i rimlig tid.

60

Skr. 2008/09:102

De ovan angivna kraven används ofta som utgångspunkt för uppföljning, utvärdering och ersättning inom vården. Socialstyrelsen har därför tagit fram nationella kvalitetsindikatorer inom områdena, både på en övergripande nivå och för olika sjukdomsgrupper. De flesta landsting uppger också att deras verksamhetsredovisning och uppföljning påverkats av och anpassats till de områden som speglar god vård.

I enlighet med arbetet med God vård används de sex ovan nämna kraven som grund för att i detta kapitel belysa måluppfyllelsen av de nationella målen.

3.3.2 Kunskapsbaserad och ändamålsenlig vård

Kunskapsbaserad och ändamålsenlig hälso- och sjukvård innebär att vården ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och utformas för att möta den individuella patientens behov på bästa möjliga sätt.

För att främja kunskapsbaserad vård och effektivt resursutnyttjande har Socialstyrelsen sedan 1996 i uppdrag att utarbeta nationella riktlinjer för vård och behandling. Riktlinjerna ska ge nationellt kunskapsstöd till sjukvårdshuvudmännens arbete med program och prioriteringar.

Nationella riktlinjer och forskning ger resultat

Riktlinjerna för hjärtsjukvården har uppdaterats av Socialstyrelsen under 2008 och är ett bra exempel på hur riktlinjer kan bidra till en mer ändamålsenlig vård.

Svenska registret för hjärtintensivvård (RIKS-HIA) rapporterar att vården vid akut hjärtinfarkt har förbättrats avsevärt under perioden 1995– 2006 genom bl.a. en kraftigt ökande andel primär PCI (ballongvidgning av kranskärl), markant ökning av tidig kranskärlsröntgen och s.k. revaskularisering (ingrepp för att förbättra eller återställa blod- cirkulationen) samt förbättrad följsamhet till nationella riktlinjer för hjärtsjukvård. Läkemedelsbehandlingen efter hjärtinfarkt omfattar blodproppförebyggande medel och läkemedel som underlättar hjärtats arbete. Analyser baserade på data från läkemedelsregistret tyder på att rekommendationerna från Socialstyrelsen till stor del tillämpas.

Som framgår av diagram 3.1 har dödligheten i akut hjärtinfarkt bland sjukhusvårdade minskat för både män och kvinnor.

61

Diagram 3.1 Åldersstandardiserad dödlighet i akut hjärtinfarkt

Skr. 2008/09:102

bland sjukhusvårdade

Procent

35

Män

Kvinnor

30

25

20

15

10

5

0

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Källa: Socialstyrelsen, Lägesrapport Hälso- och sjukvård 2007.

Utvärdering av behandlingsmetoder bidrar till ändamålsenlig vård

Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) arbetar med att utvärdera vilka behandlingar i vården som gör störst nytta för patienten och hur hälso- och sjukvården kan utnyttja sina resurser på bästa sätt.

Myndigheten påverkar vården dels genom att andra myndigheter som Socialstyrelsen och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) använder sig av SBU:s underlag för sina riktlinjer och beslut, dels genom att vården av egen övertygelse följer de slutsatser som dras i SBU:s projekt. Myndighetens rapporter har en mycket hög trovärdighet inom hälso- och sjukvården. Många exempel under åren har visat att praxis påverkas efter publicering av rapporterna. Några aktuella exempel kan illustrera detta.

SBU:s utvärdering av hjärnskakning visade att datortomografi och tidig hemgång var en mer kostnadseffektiv metod än övervakning på sjukhus. Ett år efter publiceringen hade antalet vårddagar på sjukhus efter hjärnskakning minskat med 1500 vårddagar.

I projektet om tidig fosterdiagnostik förordade SBU att informationen skulle ges enligt den s.k. tvåstegsmodellen dvs. erbjudande om information följd av information till dem som uttryckligen önskar sådan. Kombinerad testmetod framhölls som den bästa metoden som därvid kan bidra till att antalet invasiva test minskar, dvs. att man gör ett ingrepp för att ta ett test t.ex. ett vävnadsprov. Efter två år har omkring hälften av landstingen nu utvecklat informationen enligt tvåstegsmodellen, en tredjedel har infört kombinerat test och drygt hälften hade minskat antalet invasiva test.

62

Efter att SBU sagt att effekterna av ljusterapi vid depression är Skr. 2008/09:102 otillräckligt utvärderade har flera landsting beslutat att lägga ner

verksamheten i rutinsjukvård.

Tandvården saknar nationella riktlinjer

Det saknas i dag nationella riktlinjer för tandvården. Regeringen har därför gett Socialstyrelsen i uppdrag att utarbeta nationella riktlinjer inom tandvårdsområdet. De nationella riktlinjerna beräknas utkomma i en preliminär version under första halvåret 2010 och i en slutversion kring utgången av samma år. När nationella riktlinjer har tagits fram ökar möjligheterna att följa omfattningen och utvecklingen av den evidens- baserade tandvården.

Socialstyrelsen har också regeringens uppdrag att utarbeta nationella indikatorer för uppföljning av tandvårdens resultat och processer. Socialstyrelsen har vidare fått i uppdrag att inrätta ett nationellt tandhälsoregister.

3.3.3 Säker vård

Säker vård innebär att vårdskador förhindras genom ett aktivt riskförebyggande arbete. Risker ska så långt möjligt förutses och åtgärder vidtas för att hålla riskerna under kontroll. När tillbud och olyckor ändå inträffar måste dessa ligga till grund för lärande av hur verksamheten kan bli säkrare. En viktig källa till sådant lärande är avvikelserapportering.

Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter har rapporterat att många vårdgivare arbetar med att införa datoriserade avvikelsesystem, vilket medför att man i större utsträckning sammanställer, analyserar och identifierar brister. Vårdgivarna har dock varit sämre på att göra riskanalyser för att i förväg finna risker och svagheter i verksamheterna.

Införande av datoriserade avvikelsesystem

Den s.k. Dagmaröverenskommelsen 2008 innehöll ett flertal satsningar på utvecklad informationsförsörjning som till stor del är kopplade till den nationella IT-strategin. Enhetlig informationsstruktur, en nationell patientöversikt och samordnade IT-system har stor betydelse för patientsäkerheten. Tjänsterna avser i första hand funktioner för att garantera sekretess och integritet vid åtkomst till patientrelaterad information över huvudmannaskapsgränser.

Lex Maria-anmälningar ökar

Antalet anmälningar enligt den s.k. lex Maria, dvs. skyldighet för vård- givare att anmäla bl.a. allvarliga skador till Socialstyrelsen, ökade 2008 jämfört med 2007. Anmälningarna ökade både inom kommunal och landstingsdriven hälso- och sjukvård.

63

Kartläggning av skador i vården

Skr. 2008/09:102

I Sverige har det länge saknats kunskap om i vilken utsträckning

patienter drabbas av skador i vården. Socialstyrelsen genomförde därför

under 2007 en nationell kartläggning av antalet vårdskador inom

somatisk slutenvård. Resultaten presenterades våren 2008 och visar att

8,6 procent av patienterna drabbats av en vårdskada. Det motsvarar

omkring 100 000 vårdskador och drygt 600 000 extra vårddygn per år.

Hälften av alla vårdskador inträffar i samband med operationer eller

andra ingrepp. Näst vanligaste typen av vårdskada är vårdrelaterade

infektioner. Felaktig läkemedelsanvändning ligger bakom omkring en

fjärdedel av skadorna.

Flera landsting har redan börjat identifiera och kvantifiera vårdskador

med liknande metoder som de Socialstyrelsen har använt sig av i

undersökningen.

En nationell satsning för ökad patientsäkerhet

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomför tillsammans med

landstingen en nationell satsning för ökad patientsäkerhet. Den fokuserar

på sex vanliga typer av vårdskador. En expertgrupp färdigställde under

våren 2008 åtgärdspaket för samtliga dessa typer av skador. Målet på

nationell nivå är att halvera förekomsten av vårdrelaterade infektioner

från 10 till 5 procent före utgången av 2009 jämfört med 2006.

Säker läkemedelsanvändning

Säker vård som kvalitetsområde finns inte specificerat i Socialstyrelsens

rapport Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och

effektivitet 2008. Flertalet mått som visar på behandlingsresultat visar

dock indirekt huruvida vården är säker eller ej. Ett exempel på ett mått

inom patientsäkerhetsområdet är andelen äldre med tio eller fler

läkemedel (diagram 3.2).

Studier visar på att samtidig användning av många läkemedel är

förknippat med svårigheter att inta läkemedlen på ett korrekt sätt, högre

kostnader, risk för skadliga läkemedelsinteraktioner och inskrivning vid

sjukhus orsakad av läkemedel.

Andelen äldre med tio eller fler läkemedel var ca 14 procent 2007

jämfört med 16 procent året innan.

64

Diagram 3.2 Andel med 10 eller fler läkemedel bland personer 80 år Skr. 2008/09:102 och äldre, oktober till december 2007

Procent

20

15

10

5

0

Gotland

Kalmar

Jämtland

Örebro

Blekinge

Dalarna

Sörmland

Östergötland

Västmanland

Gävleborg

Stockholm

Halland

Jönköping

Riket

Värmland

Norrbotten

Västernorrland

Skåne

Kronoberg

Västra Götaland

Uppsala

Västerbotten

Källa: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

För att minska antalet läkemedelsrelaterade vårdskador har SKL drivit genombrottsprojektet SÄLMA 2007 – Säker läkemedelsanvändning för en bättre livskvalitet hos äldre. I syfte att öka livskvaliteten hos äldre har 17 kommuner och 8 landsting arbetat för att säkra läkemedels- användningen för äldre. Projektet lämnade sina slutrapporter 2007. Spridning av resultaten från förbättrings- och projektarbetet är ett för- bättringsområde i sig. SKL stödjer det fortsatta arbetet och bidrar till att sprida erfarenheterna från SÄLMA-projektet bl.a. genom ett nyhetsbrev. Arbetssättet har även väckt intresse inom EU.

Tandvården uppvisar få lex Maria-ärenden

Det förekommer få lex Maria-ärenden inom tandvårdsområdet. Enligt Socialstyrelsens årsredovisning för 2007 har dock en ökning skett vad gäller antalet vårdrelaterade infektioner, liksom händelser där läkemedel är inblandade. En granskning av remisshanteringen vid folktandvårds- kliniker för allmän tandvård visade att de flesta klinikerna hade genom- tänkta och fungerande rutiner vad gäller utgående remisser men inte lika utvecklade rutiner för inkommande remisser.

3.3.4 Patientfokuserad vård

En patientfokuserad vård innebär att vården ges med respekt och

lyhördhet för individens specifika behov, förväntningar och värderingar,

och att dessa vägs in i de kliniska besluten.

65

I rapporten Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och Skr. 2008/09:102 effektivitet 2008, redogörs bl.a. för befolkningens tillgång till sjukvård

och förtroende för hälso- och sjukvården.

Tillgången till hälso- och sjukvård har förbättrats

Av rapporten framgår att andelen av befolkningen som helt eller delvis instämde i påståendet ”Jag har tillgång till den sjukvård jag behöver” för riket var 75 procent. Andelen instämmande svar har successivt ökat sedan 2004, från 69 till 75 procent 2007. Det finns skillnader mellan åldersgrupperna. Befolkningen i yrkesverksam ålder uppgav i klart lägre grad än övriga att de hade tillgång till den sjukvård de behöver.

Mellan landstingen varierar andelen instämmande svar från 68 till 85 procent. För de flesta landsting var förändringarna mellan 2006 och 2007 små.

Diagram 3.3 Andel i befolkningen som instämmer helt eller delvis i att de har tillgång till den sjukvård de behöver, 2007

Procentuell andel

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Halland

Jönköping

Kalmar

Blekinge

Kronoberg

Örebro

Västerbotten

Norrbotten

Stockholm

Dalarna

RIKET

Västmanland

Jämtland

Västernorrland

Skåne

Västra Götaland

Uppsala

Östergötland

Sörmland

Gävleborg

Värmland

Gotland

Anm: Gotlands kommun ingår inte i Vårdbarometern.

Källor: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting samt Vårdbarometern.

Större förtroende för sjukhusvården än för primärvården

När det gäller förtroendet för vården angav 55 procent att de har mycket eller ganska stort förtroende för vården vid vårdcentraler, en ökning med två procentenheter sedan 2006. Andelen varierar mellan landstingen, från 51 till 66 procent.

Förtroendet för primärvården var relativt oförändrat i flertalet landsting mellan 2006 och 2007. Förändringen varierade mellan minus två och plus tre procentenheter. Landsting där befolkningen har stort förtroende för primärvården ligger även högt i frågan om ”tillgång till den vård jag behöver”.

66

När samma fråga ställdes avseende vården vid sjukhus blev resultatet Skr. 2008/09:102 mer positivt än för primärvården, 68 procent hade stort eller mycket stort

förtroende för vården vid sjukhus. Det var 13 procentenheter fler som har stort eller mycket stort förtroende för sjukhusvården jämfört med primärvården.

Diagram 3.4 Andel i befolkningen som har stort eller mycket stort förtroende för vården vid vårdcentraler och sjukhus, 2007

Procent

90

Vårdcentraler

Sjukhus

Medel

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Halland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Blekinge

Örebro

Jämtland

Uppsala

Västerbotten

Norrbotten

Dalarna

Västmanland

RIKET

Västernorrland

Västra Götaland

Skåne

Östergötland

Stockholm

Värmland

Gävleborg

Sörmland

Anm: Gotlands kommun ingår inte i Vårdbarometern.

Källor: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting samt Vårdbarometern.

Åtta av tio patienter gav positiva betyg efter vårdbesök

För riket angav 80 procent av patienterna att de var positiva till vården efter besöket på vårdcentral. Detta är en ökning från 2001 då andelen var 75 procent. Mellan landstingen varierade andelen positiva från 72 till 87 procent.

De patienter som besökt ett sjukhus var i något högre grad positiva, jämfört med de patienter som besökt en vårdcentral. För riket var andelen positiva efter sjukhusbesök 85 procent.

I diagram 3.5 redovisas om man vid besöket fick den hjälp man förväntat sig. Redovisningen avser besök vid både vårdcentral och sjukhus. Av alla som gjort ett besök instämde 83 procent helt eller delvis i att de fick den hjälp de förväntat sig. Skillnaderna mellan landstingen är små, mindre än tio procentenheter mellan högsta och lägsta värde. Åtta procent ansåg att de inte fick den hjälp de förväntat sig vid besöket. Jämfört med 2006 är förändringen i flertalet landsting små.

67

Diagram 3.5 Andel patienter som var positiva (betyg 4 eller 5) till det Skr. 2008/09:102 senaste besöket vid vårdcentral eller sjukhus, 2007

Procent

100

Vårdcentraler

Sjukhus

Medel

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Kalmar

Halland

Jönköping

Västerbotten

Norrbotten

Kronoberg

Skåne

Värmland

Gävleborg

Dalarna

Blekinge

Örebro

Västra Götaland

Stockholm

Uppsala

Västmanland

Östergötland

Jämtland

Västernorrland

Sörmland

Anm: Gotlands kommun ingår inte i Vårdbarometern.

Källor: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting samt Vårdbarometern.

3.3.5 Effektiv vård

Med effektiv hälso- och sjukvård menas att resurserna utnyttjas på bästa sätt för att uppnå uppsatta mål. Detta innebär att vården utformas och ges i samverkan mellan vårdens aktörer baserat på tillståndets svårighetsgrad och kostnadseffektiviteten för åtgärderna. I rapporten Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet 2008 finns indikatorer presenterade som visar andelen kostnadseffektiva behandlingsval.

Kostnadseffektiva behandlingsval innebär att man väljer behandlings- alternativ med lägre kostnad om effekten bedöms vara likvärdig den som dyrare behandlingsalternativ har. Två vanliga exempel på detta är val mellan att använda snarlika läkemedel och val mellan att operera i dagkirurgi eller i slutenvård.

Diagram 3.6 illustrerar i vilken grad landstingen använt billigare behandlingsalternativ genom förskrivning av alternativt läkemedel mot magsår och blodfettsänkande behandling 2007.

68

Diagram 3.6 Andel kostnadseffektiva behandlingsval vid behandling Skr. 2008/09:102 av magsår och blodfettsänkande behandling, 2007

Procent

100

90

80

70

60

50

Statiner = blodfettssänkande läkemedel

Omeprazol = läkemedel för behandling av

magsår Genomsnitt

Gotland

Östergötland

Kalmar

Kronoberg

Blekinge

Sörmland

Gävleborg

Jönköping

Västernorrland

Skåne

Uppsala

Jämtland

Halland

Västerbotten

Dalarna

Norrbotten

Västra Götaland

Stockholm

Västmanland

Värmland

Örebro

Källa: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

IT bidrar till en effektivare vård

Ett arbete pågår på nationell nivå för ge vården verktyg att arbeta effektivare genom den nationella IT-strategin samt ett antal olika projekt inom ramen för Dagmaröverenskommelsen. Dessa projekt skapar en plattform som ger förutsättningar för att utveckla effektivare vård, bl.a. utformandet av en nationell informationsstruktur och ett gemensamt vårdspråk (SnomedCT). Projekten bidrar till en effektiv vård genom att de tillhandahåller incitament för vården att använda sig av en gemensam IT-struktur och semantik.

Öppna jämförelser stimulerar arbetet med en effektivare vård

Öppna jämförelser är en viktig komponent för att tillhandahålla underlag för medborgare och patienter att välja vårdgivare, underlag för policy- beslut och oberoende granskning, samt underlag till fördjupade analyser och jämförelser som stimulerar vården att förbättra kvaliteten och effektiviteten.

En arbetsgrupp tillsattes 2008 inom Regeringskansliet med uppdrag att utforma en nationell strategi för kvalitetsutveckling genom öppna jäm- förelser inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården (dnr. S2008/5729/SK). Arbetet drivs i samverkan mellan Socialdepartementet, Socialstyrelsen, SKL och Vårdföretagarna. Avsikten är att förbättra den nationella samordningen och bidra till en nationell struktur för den fortsatta utvecklingen av öppna jämförelser.

69

3.3.6

Jämlik vård

Skr. 2008/09:102

Jämlikhet inom hälso- och sjukvården kan sägas innebära att alla, oavsett ålder, kön, socioekonomisk bakgrund och etniskt ursprung, har tillgång till vård av god kvalitet på lika villkor.

I rapporten Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet 2008 redogörs för ett antal sjukdomar och behandlingar där mätresultaten visar på skillnader mellan patienter i olika socio- ekonomiska grupper. Till exempel fanns det skillnader när det gäller sjukvårdsrelaterad åtgärdbar dödlighet och födelseland. Även när det gäller patienternas utbildningsnivå förefaller det ha förekommit vissa skillnader i vårdutnyttjande och behandling.

Ett annat exempel är dödligheten i hjärtinfarkt där överlevnaden förbättrats kraftigt för både män och kvinnor under perioden 1991–2005, men där individer med lägre utbildning fortfarande hade högre dödlighet än de med högre utbildning.

Diagram 3.7 Andel döda inom 28 dagar efter hjärtinfarkt i för- hållande till utbildning, 45–74 år, åldersstandardiserade värden

Procent

40

35

30

25

20

15

Män, låg utbildning Män, hög utbildning

Kvinnor, låg utbildning Kvinnor, hög utbildning

10

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Källa: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

Åtgärdbar dödlighet som en indikation på jämlikhet i vården

Metoden att studera s.k. åtgärdbar dödlighet, dvs. dödlighet i sjukdomar som hälso- och sjukvården bedöms kunna påverka med förebyggande eller behandlande insatser, används återkommande för att bedöma hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet. I diagram 3.8 illustreras åtgärdbar dödlighet fördelat på patienternas födelseland.

70

Diagram 3.8 Sjukvårdsrelaterad åtgärdbar dödlighet i förhållande

Skr. 2008/09:102

till födelseland - dödsfall per 100 000 invånare, 1–74 år

Antal per 100 000 invånare

70

2000-2002

2003-2005

60

50

40

30

20

10

0

Sverige

Finland

Övr.

Övr.

Sverige

Finland

Övr.

Övr.

Norden

Världen

Norden

Världen

Män

Kvinnor

Källa: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

Tandvården ur ett jämställdhetsperspektiv

När det gäller tandvården har Försäkringskassan analyserat högkostnads- skyddet för personer som är 65 år eller äldre ur ett könsperspektiv. Försäkringskassan konstaterade att inflödet av förhandsprövningsärenden som avser högkostnadsskyddet var större för kvinnor än för män. Andelen ärenden som gällde kvinnor utgjorde 55 procent. Den genom- snittliga utbetalda ersättningen var däremot lägre för kvinnor och uppgick i genomsnitt till ca 90 procent av den som utbetalades för män.

3.3.7 Vård i rimlig tid

Hälso- och sjukvård i rimlig tid innebär att ingen patient ska behöva vänta oskälig tid på de vårdinsatser som han eller hon har behov av. Under senare år har en rad åtgärder genomförts för att förbättra till- gängligheten i hälso- och sjukvården. En av de viktigaste satsningar som gjorts är den nationella vårdgaranti som infördes 2005.

Vårdgarantins påverkan på väntetiderna i vården har minskat

Uppföljningar visar att arbetet för att uppfylla den nationella vård- garantin medförde kortare väntetider inom den planerade specialiserade vården framförallt under det första året efter införandet i november 2005. Vissa av landstingen visade på en halvering av köerna. På riksnivå började dessa förbättringar att plana ut under senhösten 2006 och detta fortsatte under 2007.

71

En förklaring kan vara att förändringsarbetet verkar avstanna när det Skr. 2008/09:102 inledande projektarbetet har avslutats. En viss positiv trend kunde dock

på nytt ses i början av 2008 men denna bröts i samband med vårdkonflikten senare på våren.

En jämförelse på riksnivå mellan oktober 2007 och oktober 2008 visar att knappt 30 procent av alla patienter som väntar, har väntat längre än 90 dagar på ett planerat besök eller en behandling. Skillnaden är dock stor mellan landstingen. Andelen på riksnivå har varit relativt konstant med undantag för återkommande försämringar under varje sommar som krävt en ”upphämtning” under hösten.

Det totala antalet väntande/planerade patienter för specialistbesök har varit konstant och uppgått till drygt 270 000 patienter vid avstämnings- tillfällena under perioden oktober 2007 till oktober 2008. Under perioden har även det totala antalet väntande patienter med ett beslut om behandling/operation varit oförändrat, runt 75 000–80 000 patienter.

Diagram 3.9 Andel som väntat mer än 90 dagar på specialistläkar- besök

Procent

50

okt-08

okt-07

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Västernorrland Gävleborg Jämtland Västerbotten Blekinge Norrbotten Dalarna Kronoberg Sörmland Örebro

Jönköping Västmanland Kalmar Gotland Värmland Skåne Stockholm Halland Västra Götaland Uppsala Östergötland

>90% svarsfrekvens

<90% svarsfrekvens

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, Databasen Väntetider i vården.

Den uppföljning som SKL gjorde i slutet av december 2008 visar att

skillnaderna i tillgänglighet fortfarande var stora mellan landstingen.

Andelen besvarade telefonsamtal varierade mellan 43 och 97 procent och

andelen patienter som får komma på ett läkarbesök inom 7 dagar

varierade mellan 84 och 97 procent. Andelen patienter som väntat längre

än 90 dagar på ett specialistbesök varierade mellan 12 och 45 procent och

andelen som väntat längre än 90 dagar på en behandling varierade mellan

14 och 43 procent.

För planerade förstabesök hos en specialist uppvisade sjukvårds-

huvudmännen Gotland och Kalmar bäst resultat för väntetider. Västra

Götaland hade goda resultat och en stabil förbättringskurva. När det

72

gäller behandling så var Värmland och Jämtland de landsting med den Skr. 2008/09:102 största förbättringen medan Södermanland hade en försämring.

Stockholm, Västra Götaland och Jämtland har haft förbättringar över tid för såväl besök som behandlingar när man jämför utvecklingen mellan oktober 2007 och oktober 2008.

Diagram 3.10 Andel som väntat mer än 90 dagar på behandling

Procent

50

okt-08

okt-07

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Blekinge Sörmland Gävleborg Skåne Västerbotten Jämtland Örebro Värmland Jönköping Västernorrland

Västmanland Västra Götaland Gotland Kalmar Norrbotten Kronoberg Dalarna Stockholm Halland Uppsala Östergötland

> 90% svarsfrekvens

< 90% svarsfrekvens

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, Databasen väntetider i vården.

Ny överenskommelse om prestationsbaserad vårdgaranti

För att stimulera landstingen att öka ansträngningarna för att uppfylla vårdgarantin slöt regeringen och SKL hösten 2008 en överenskommelse om en ny prestationsbaserad modell för genomförandet av vårdgarantin, där krav på resultat är en förutsättning för att få del av de medel som staten satsar.

Överenskommelser om satsningar inom den psykiatriska vården

Regeringen och SKL har under 2007 och 2008 ingått överenskommelser om särskilda satsningar på förbättrad tillgänglighet inom den specialiserade barn- och ungdomspsykiatrin.

3.4 Kostnader och prestationer

Hälso- och sjukvårdens kostnader som andel av BNP uppgick under

2006 till ca 9,2 procent. Av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna under 2006 utgjordes ca 217 miljarder kronor av offentliga utgifter medan privata utgifter uppgick till knappt 49 miljarder kronor.

73

Landstingens (inklusive Gotlands kommuns) nettokostnader för hälso- Skr. 2008/09:102 och sjukvård, inklusive tandvård, uppgick under 2007 till 181,7 miljarder

kronor exklusive moms.

Tabell 3.1 Landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård exklusive tandvård

Årlig

förändr

Andel

Miljarder kronor,

07/04

2007

löpande priser

2004

2005

2006

2007

(%)

(%)

Primärvård exkl.

hemsjukvård

24,5

25,1

26,8

28,1

4,8

15,9

Specialiserad

somatisk vård exkl.

hemsjukvård

81,4

84,5

89,7

93,6

5,0

52,9

Specialiserad

psykiatrisk vård exkl.

hemsjukvård

14,6

15,4

16,0

16,9

5,3

9,5

Övrig hälso- och

sjukvård

12,2

12,7

12,9

14,4

6,1

8,1

Hemsjukvård

2,5

2,9

2,9

2,7

3,7

1,6

Läkemedel inom

öppenvård

-0,6

Läkemedelsförmån

-

19,2

19,4

20,1

-

11,4

Politisk verksamhet

1,0

1,0

1,1

1,1

4,1

0,6

Summa

135,5

160,9

168,8

176,9

5,0*

100

* Exklusive läkemedelförmånen

Anm: Intäkter och kostnader för läkemedel i öppenvård bröts 2004 ut från delverksamhets- områden och verksamhetsområden. Fr.o.m. 2005 redovisas läkemedelsförmånen som en egen post i tabellen.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

3.4.1

Hälso- och sjukvårdens kostnader exklusive läkemedel

och tandvård

Produktiviteten inom sjukvården varierar mellan landstingen

För att kunna mäta sjukvårdens produktivitet krävs det, utöver uppgift

om kostnader, även data om prestationer.

Skillnader i hälso- och sjukvårdskostnad per invånare kan bero endera

på variationer i hur mycket vård befolkningen i respektive landsting

konsumerar eller på att kostnaden per vårdinsats skiljer sig åt. Andra

faktorer, som tillgänglighet och lokala traditioner, kan också medföra

skillnader i konsumtionsmönster.

Ett mer direkt sätt att mäta kostnadsnivå är att relatera kostnaden till

mängden prestationer, som mäts med antalet patientkontakter. Ett

relevant mått på prestationer måste vikta vårdkontakterna så att hänsyn

tas till att resurskraven skiljer sig mellan olika sjukdomstillstånd och

åtgärder.

En sådan viktning går att göra för den specialiserade somatiska vården.

I Socialstyrelsens patientregister registreras samtliga vårdtillfällen och

läkarbesök inom den specialiserade somatiska vården med bl.a. uppgifter

74

om patientens diagnos och ålder. Varje vårdtillfälle och läkarbesök kan Skr. 2008/09:102 därför viktas med s.k. DRG-poäng. DRG står för diagnosrelaterade

grupper och är ett system för att gruppera enskilda vårdkontakter till större grupper, baserat på dess medicinska innehåll och resurs- förbrukning. Underlag för beräkning av DRG-vikterna hämtas från KPP- databasen (Kostnad Per Patient), som innehåller kostnadsdata för enskilda vårdkontakter med samma uppgifter som i patientregistret.

Diagram 3.11 visar kostnaden per konsumerad DRG-poäng inom specialiserad somatisk vård samt årlig förändring av kostnaden. Det bör särskilt noteras att det är kostnaden per konsumerad DRG-poäng som återges. Till exempel har Gotlands kostnad per DRG-poäng således delvis bestämts av priset för den utomlänsvård som köpts från andra landsting

Diagram 3.11 Kostnad per (konsumerad) DRG-poäng 2007 och årlig förändring av kostnad per DRG-poäng inom specialiserad somatisk vård

Kronor

60 000

6

Kostnad per DRG-poäng 2007

5

Årlig förändring av kostnad per DRG-poäng, 2005-2007

50 000

4

40 000

3

2

30 000

1

0

20 000

-1

-2

10 000

-3

-4

0

-5

Kalmar Jönköping Stockholm Halland Västmanland Skåne Västra Götaland RIKET Kronoberg Jämtland Uppsala Gävleborg Dalarna Östergötland Gotland Värmland Västerbotten Örebro Västernorrland

Norrbotten Sörmland Blekinge

Procent

Anm: Läkemedel inom förmånen är exkluderade.

Källa: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

Skillnader mellan landsting

Genomsnittskostnaden (nettokostnaden exklusive tandvård) för landstingens hälso- och sjukvård uppgick 2007 till 19 000 kronor per invånare. Gotland redovisade en kostnad per invånare som var 10 procent över genomsnittet, medan den för Östergötland var 6 procent under genomsnittet. Ordningen mellan landstingen var i stort sett densamma som året innan. Diagram 3.12 visar kostnaden per invånare fördelat per landsting.

75

Diagram 3.12 Kostnad per invånare 2007 för hälso- och sjukvård

Skr. 2008/09:102

exklusive tandvård och hemsjukvård

Index 100 = genomsnitt i riket

120

Faktisk kostnad

Standardkostnad

Strukturjusterad kostnad

110

100

90

80

70

60

50

40

Östergötland

Sörmland

Västra Götaland

Jönköping

Halland

Skåne

Kalmar

Värmland

RIKET

Dalarna

Gävleborg

Västmanland

Uppsala

Kronoberg

Jämtland

Västerbotten

Västernorrland

Norrbotten

Örebro

Blekinge

Stockholm

Gotland

Källa: Öppna Jämförelser 2008, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting.

Strukturjusterad kostnad

Kostnadsnivån kan inte förväntas vara densamma i alla landsting. Landstingen har olika förutsättningar för att bedriva sjukvård och det finns strukturella förhållanden som påverkar kostnadsnivån. Det gäller bl.a. befolkningens ålderssammansättning och sjukdomspanorama. Detta är faktorer som det kommunala utjämningssystemet avser att kompensera för.

Inom ramen för utjämningssystemet beräknas årligen för respektive landsting en standardkostnad för hälso- och sjukvården. Standard- kostnaden beräknas utifrån uppskattade genomsnittliga vårdkostnader för befolkningen indelad efter kön, ålder och socioekonomisk tillhörighet samt kostnaden för behandling av vissa diagnoser, så kallade vårdtunga grupper.

För några landsting är skillnaden mellan faktiska kostnader och strukturjusterade kostnader relativt stor. För Uppsala låg den justerade kostnaden 6,5 procent över den faktiska, medan den för Norrbotten var 7 procent under. Det innebär att för dessa båda landsting förklaras den relativa kostnadsnivån till betydande del av strukturella faktorer, till exempel skillnader i befolkningens ålderssammansättning.

Att den strukturjusterade kostnaden per invånare skiljer sig från den faktiska kostnaden kan avspegla olika ambitionsnivåer eller varierande effektivitet i hälso- och sjukvården. Men det kan även förklaras av faktorer som påverkar kostnadsläget och som landstingen har svårt att styra över, men som ändå inte beaktas i utjämningssystemet.

76

3.4.2

Läkemedelskostnader

Skr. 2008/09:102

Skattesubventionerade läkemedel finansieras från tre källor: offentligt genom sjukvårdshuvudmännen med statsbidrag (läkemedelsförmånerna), offentligt enbart genom sjukvårdshuvudmännen (läkemedel på rekvisition, främst inom slutenvård) samt privat genom patienternas egenavgifter.

Tabell 3.2 Kostnader för läkemedelsförmånerna och läkemedel på rekvisition (slutenvård)

Miljarder kronor

Andel av totala

kostnader (%)

2002

2008

2002

2008

Läkemedel förmån

17

19

65

59

Hjälpmedel förmån

2

2

6

5

Egenavgift förmån

5

5

19

16

Rekvisition

3

6

11

19

Totalt

27

32

100

100

Källa: Apoteket AB.

Kostnaderna för läkemedel ökar

Under 2007 och 2008 ökade statens kostnader för läkemedelsförmånen med 3,9 respektive 3,8 procent per år. Detta innebar ett trendbrott jämfört med 2004–2006, då kostnadsförändringarna endast var marginella (mellan -0,3 och 1,1 procent per år).

Ökningen av läkemedelskostnaderna beror främst på den ökande totala mängden sålda läkemedel, samtidigt som den kostnadsdrivande effekten av nya läkemedel och indikationsvidgningar, dvs. att man använder läkemedlet till att behandla fler sjukdomar än vad läkemedlet först togs fram för, fått något större genomslag. Det finns emellertid andra faktorer som dämpat kostnadsökningen, t.ex. prissänkningar och effekten av Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets beslut om att begränsa subventionen för vissa dyra blodtryckssänkande läkemedel.

Av de 25 kostnadsmässigt största läkemedelsgrupperna ökade kostnaderna snabbast för nya onkologiska läkemedel. Även kostnaderna för antiepileptika (mot bl.a. epilepsi och neuropatisk smärta), och neuroleptika (mot bl.a. schizofreni och psykoser) har gått upp snabbt. Kostnaderna för antidepressiva medel och blodfettssänkande medel, som tidigare minskade med anledning av patentutgångar och introduktion av generika, började under 2008 åter öka.

Läkemedelkostnaderna i slutenvården har ökat kraftigt

Slutenvårdens läkemedelskostnader har mer än fördubblats mellan 2001 och 2007. Förutom överföringarna från läkemedelsförmånen har det kommit flera dyra specialläkemedel de senaste åren som har varit kostnadsdrivande.

77

Stora skillnader i förskrivning mellan landstingen

Skr. 2008/09:102

Uppgifter från Socialstyrelsens läkemedelsregister visar att skillnaderna

mellan landstingen när det gäller uthämtade läkemedel i gruppen blod-

fettssänkande och blodtryckssänkande läkemedel, som följdes upp i 2007

års rapport, fortfarande var stora. Liknande skillnader kan observeras i

andra läkemedelsgrupper.

Det är svårt att avgöra vad som är att betrakta som ett ändamålsenligt

föreskrivningsmönster, men de stora skillnaderna mellan och inom lands-

tingen visar att det är nödvändigt att genomföra fler insatser för att uppnå

en rationell och kostnadseffektiv förskrivning i hela landet.

Diagram 3.13 Procentuell utveckling av läkemedelsförmånerna samt läkemedel på rekvisition (slutenvårdsläkemedel)

20

15

10

Procent

5

0

-5

Förmån

Slutenvård

Totalt

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Källa: Apoteket AB.

Statsbidrag för läkemedelsförmånerna

Landstingens kostnader för läkemedelsförmånen uppgick 2007 till 19,9 miljarder kronor, medan den statliga ersättningen uppgick till 21,5 miljarder kronor.

Statens ersättning till landstingen för kostnaderna för läkemedels- förmånerna har sedan 1997 reglerats genom överenskommelser mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). I överens- kommelsen för 2008 mellan staten och SKL ingår ett program på 16 punkter som syftar till att effektivisera den långsiktiga läkemedels- användningen. Åtgärder ska vidtas för:

• förbättrad styrning och uppföljning inom läkemedelsområdet,

• förbättrad kunskap på läkemedelsområdet – benchmarking,

• förbättrad läkemedelsanvändning – minskad kassation och skador

m.m.

78

3.4.3

Tandvårdens kostnader

Skr. 2008/09:102

Landstingens nettokostnader 2006 (senaste tillgängliga uppgift) för barn- och ungdomstandvården uppskattas till ca 2,5 miljarder kronor, vilket var samma nivå som 2005.

Landstingens kostnader för uppsökande verksamhet och nödvändig tandvård för vissa äldre och personer med funktionsnedsättning samt för tandvård som är ett led i en sjukdomsbehandling uppgick 2007 till 712 miljoner kronor. Detta var en ökning med 55 miljoner kronor jämfört med 2006 och 58 miljoner kronor jämfört med 2005.

Antalet personer i den uppsökande verksamheten var ca 5 000 fler 2007 än de två föregående åren och utgjorde drygt 60 procent av målgruppen, totalt drygt 100 000 personer. Ökningen av antalet uppsökta kan vara en effekt av en satsning som gjorts på ökat samarbete mellan landstingen och kommunerna.

Antalet personer som fick nödvändig tandvård ökade från 97 000 till 104 000. Skillnaderna mellan könen är relativt små, men i åldersgruppen 80 år och äldre var det en större andel av kvinnorna som fick nödvändig tandvård.

Prisutvecklingen inom tandvården

SKL har i rapporten Folktandvårdens priser för allmäntandvård den 1 januari 2009 visat hur folktandvårdens medelpriser i landet förhåller sig till referenspriserna samt vilka lägsta respektive högsta priser som tillämpas. Materialet i rapporten ska också kunna ligga till grund för att följa prisutvecklingen i framtiden.

Enligt rapporten har 6 landsting ökat sina priser jämfört med den 1 juli 2008. Skillnaderna i priser på enskilda åtgärder är stora mellan olika landsting.

Av de 125 behandlingsåtgärder som ingår i undersökningen är folk- tandvårdens genomsnittspriser lägre än referenspriserna för 28 åtgärder och högre för 97. Motsvarande antal den 1 juli 2008 var 39 respektive 86.

De medelpriser som tillämpades inom folktandvårdens allmäntandvård den 1 juli 2008 översteg referenspriserna genomsnittligt med 1,2 procent. Priserna ökade med 0,5 procent mellan 1 juli 2008 och 1 januari 2009. Den ackumulerade prisökningen jämfört med referenspriserna var 1,7 procent.

79

Skr. 2008/09:102

Tabell 3.3 Tandvårdens totala kostnader

Miljarder kronor,

löpande priser

2001

2002

2003

2004

2005

2006*

Offentlig sektor

5 130

5 450

6 636

7 183

6 695

7 311

Varav

Staten

941

876

1 874

2 315

1 741

2 192

Primärkommuner

22

19

23

18

23

17

Landsting

4 167

4 555

4 739

4 850

4 931

5 102

Företag och hushåll

10 268

10 250

10 260

11 320

12 054

12 538

varav privata

hushållsutgifter ur

egen ficka

10 268

10 250

10 260

11 320

12 054

12 538

Privata utgifter

som andel av totala

utgifter

66,7%

65,3%

60,7%

61,2%

64,3%

63,2%

Summa

15 398

15 700

16 896

18 503

18 749

19 849

Årlig förändring av

totala utgifter

-

2,0%

7,6%

9,5%

1,3%

5,9%

Anm: Tabellen baseras på tabell 1 och 2 i de svenska hälsoräkenskaperna som utarbetats av SCB, vilka i sin tur är utformade enligt OECD:s System of Health Accounts. Dessa publicerades första gången 31 mars 2008. I de nya hälsoräkenskaperna definieras utgifterna utifrån ändamål, finansiär och producent och tabellen skiljer sig därmed från den tidigare publicerade kostnadstabellen för tandvården.

Källa: Statistiska centralbyrån, Svenska Hälsoräkenskaperna 2008.

Nytt tandvårdsstöd

Den 1 juli 2008 trädde ett nytt statligt tandvårdsstöd i kraft. Det nya stödet syftar dels till att bibehålla en god tandhälsa hos individer med inga eller små tandvårdsbehov, dels till att möjliggöra för individer med stora tandvårdsbehov att erhålla tandvård till en rimlig kostnad.

3.5 Personalförsörjning

Fortsatt brist på specialistutbildade läkare och sjuksköterskor

Tillgången på barnmorskor, läkare och sjuksköterskor i hälso- och sjukvården har fortsatt att öka, men i olika takt. Socialstyrelsens bedömning är att efterfrågan överstiger tillgången på barnmorskor. Likaså bedömer Socialstyrelsen att efterfrågan överstiger tillgången på läkare, framför allt vad gäller specialistutbildade läkare.

Landet är indelat i 6 sjukvårdsregioner. Personaltätheten varierar över landet. Stockholms sjukvårdsregion (inkluderar Gotlands kommun) hade till exempel högre läkartäthet än övriga sjukvårdsregioner 2006 medan Norra sjukvårdsregionen hade flest sjuksköterskor i förhållande till invånarantalet.

80

Diagram 3.14 Indexvärden för faktiskt antal sysselsatta läkare,

Skr. 2008/09:102

barnmorskor och sjuksköterskor inom hälso- och sjukvården

Index 1996 = 100

130

120

110

100

Barnmorska

Läkare

Sjuksköterska

90

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Källa: Socialstyrelsen, Årsrapport NPS 2009.

Ökad tillgång på utbildad personal inom den psykiatriska vården

Tillgången på legitimerade yrkesgrupper inom psykiatrin har ökat, utom ifråga om sjuksköterskor som är specialiserade inom psykiatri där tillgången i stället har minskat. Personaltätheten varierade mellan de olika sjukvårdsregionerna i landet 2006. Det fanns exempelvis omkring tre gånger fler psykiatriker per 100 000 invånare i Stockholms sjukvårds- region jämfört med i Norra sjukvårdsregionen.

Av resultaten från Socialstyrelsens enkät till landstingen om rekryteringsläget i vuxenpsykiatrin framgick att framför allt psykiatriker och sjuksköterskor med specialistutbildning inom psykiatri bedömdes svårrekryterade till vuxenpsykiatrisk verksamhet. Situationen ansågs vara liknande för ST-läkare i psykiatri liksom för psykologer som är specialiserade på kognitiva och beteendeinriktade terapier.

81

Diagram 3.15 Indexvärden för faktiskt antal sysselsatta specialist-

Skr. 2008/09:102

läkare i psykiatri och allmänmedicin inom hälso- och sjukvården

Index 1996 = 100

130

Specialister i psykiatri

Specialister i allmänmedicin

125

120

115

110

105

100

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Källa: Socialstyrelsen, Årsrapport NPS 2009.

Antalet specialisttandläkare har ökat

Socialstyrelsens årsrapport NPS 2009 visar att antalet tandläkare sysselsatta i den svenska tandvården har minskat med ca 1 procent eller ungefär 100 personer mellan 1995 och 2006. Antalet specialisttandläkare har dock ökat under samma period. Även tillgången på tandhygienister har ökat sedan 1995, både i absoluta tal, och i förhållande till befolkningen.

Totalt fanns drygt 7 500 tandläkare och knappt 3 300 tandhygienister sysselsatta i tandvården 2006. Ett mindre antal var sysselsatta i andra näringsgrenar. Antalet tandläkare minskade 1995–2000, men har därefter ökat något. Antalet tandhygienister har ökat under hela perioden.

Socialstyrelsen bedömer att arbetsmarknaden för tandhygienister är i balans och att efterfrågan överstiger tillgången på tandläkare.

82

Diagram 3.16 Indexvärden för faktiskt antal sysselsatta

Skr. 2008/09:102

tandhygienister och tandläkare i tandvården

Index 1996 = 100

150

Tandhygienist

Tandläkare

140

130

120

110

100

90

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Källa: Socialstyrelsen, Årsrapport NPS 2009.

83

Skr. 2008/09:102

4 Socialtjänst

Socialtjänsten består av vård och omsorg om äldre, stöd och service till personer med funktionsnedsättning och individ- och familjeomsorg.

Kommunernas kostnader för socialtjänsten 2007 var ca 153 miljarder kronor (exklusive externa hyresintäkter och ersättning för LASS), vilket motsvarade ungefär en tredjedel av kommunernas totala kostnader.

Kostnaderna som redovisas i detta avsnitt är bruttokostnader, dvs. de totala kostnaderna som finansieras med skattemedel, avgifter och stats- bidrag. Dessa kostnader skiljer sig därmed från de kostnader som redovisas i kapitel 2.

4.1 Vård och omsorg om äldre

4.1.1 Nationella mål

De nationella målen för äldreomsorgen fastställdes av riksdagen i den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113, bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307). Målen är att äldre ska

• kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag

• kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende

• bemötas med respekt

• ha tillgång till god vård och omsorg.

Många insatser utförs inom andra områden och riktar sig även till

personer som inte är ålderspensionärer. Målgruppen för denna

redovisning är ålderspensionärer som har insatser från den kommunala

äldreomsorgen.

Kommunernas ansvar för omsorgen och vården om äldre kvinnor och

män regleras framför allt i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och i hälso-

och sjukvårdslagen (1982:763, HSL). Särskilda bestämmelser för äldre

personer i SoL är inriktade på insatser som ska underlätta för den

enskilde att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en

aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Socialtjänsten ska

ge äldre kvinnor och män stöd och hjälp i hemmet och annan

lättåtkomlig service samt inrätta särskilda boendeformer för dem som

behöver särskilt stöd. Socialtjänsten ska även planera sina insatser för

äldre och i detta arbete samverka med landstinget samt andra samhälls-

organ och organisationer. Vidare ska socialtjänsten bedriva uppsökande

verksamhet för äldre kvinnor och män.

Insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet. För utförande av

socialnämndens uppgifter ska det finnas personal med lämplig utbildning

och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fort-

löpande utvecklas och säkras.

De särskilda bestämmelser som finns i HSL angående kommunens

ansvar anger att kommunerna har ansvar för hälso- och sjukvård för äldre

84

personer som bor i särskilt boende samt vistas vid dagverksamhet. En Skr. 2008/09:102 kommun får även erbjuda dem som vistas i kommunen hälso- och

sjukvård i hemmet (hemsjukvård). Kommunen ansvarar för hälso- och sjukvård upp till och med sjuksköterskenivå. Inom det verksamhets- område som kommunen bestämmer ska det finnas en särskilt medicinskt ansvarig sjuksköterska.

4.1.2 Måluppfyllelse och kvalitet

Kvaliteten inom omsorgen och vården om äldre kvinnor och män påverkas av en rad omständigheter som ofta hänger ihop. Det är svårt att göra en generell beskrivning av utvecklingen i landet då det är stora skillnader mellan kommunerna. Även inom en kommun kan det mellan olika verksamheter finnas stora skillnader i kvalitet, kostnader och resultat.

Möjligheterna att beskriva kvaliteten har ökat genom Socialstyrelsens arbete med öppna jämförelser och brukarundersökningar. Öppna jämförelser redovisas på webbplatsen Äldreguiden, som publicerades våren 2008. För första gången har under 2008 regeringens uppdrag om nationella brukarundersökningar genomförts. Resultaten från denna har redovisats på Socialstyrelsens webbplats.

Hemsjukvården har ökat

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att kartlägga hemsjukvårdens omfattning och av Socialstyrelsens redovisning framgår att hemsjuk- vården ökar. Det är i ordinärt boende som ökningen har skett, möjligen beroende på att antalet vårdplatser i slutenvård samt antalet särskilda boenden minskat. Uppskattningsvis fick ca 157 000 personer hemsjuk- vård som kommunen ansvarar för i ordinärt och särskilt boende 2008, varav 87 procent över 65 år.

Kraven på olika hälso- och sjukvårdsinsatser i hemsjukvården har ökat sedan den s.k. ädelreformens genomförande 1992. Utvecklingen går mot att allt fler svårt sjuka bedöms vara utskrivningsklara och skrivs ut från slutenvården. Denna utveckling måste ses i ljuset av att antalet vård- platser samtidigt har minskat inom slutenvården. Det pågår således en förskjutning av vårdinnehållet som innebär att allt fler kvalificerade hälso- och sjukvårdsinsatser utförs i den primärvårdsanslutna hem- sjukvården. Denna utveckling innebär ytterligare krav på hemsjukvården, t.ex. att personal finns tillgänglig dygnet runt samt att det finns tillgång till medicintekniska produkter för att kunna utföra mer avancerade hälso- och sjukvårdsinsatser. Undersökningen visar dock att tillgången till läkare och sjuksköterskor i hemsjukvården i många fall inte är tillräcklig. Detta innebär enligt Socialstyrelsen en risk att kraven på god vård för hemsjukvårdspatienten inte kan upprätthållas och att patientsäkerheten äventyras. Patienterna har emellertid bättre och mer kontinuerlig tillgång till hälso- och sjukvårdsinsatser när kommunen är huvudman för hemsjukvården både i ordinärt och särskilt boende.

85

Stimulansbidrag för utveckling av vården och omsorgen om äldre

Skr. 2008/09:102

personer

Riksdagen avsatte årligen knappt 1,4 miljarder kronor 2007 och 2008 i

stimulansbidrag till kommuner och landsting med avsikt att höja

kvaliteten i vården och omsorgen om äldre kvinnor och män. Medlen har

gjort det möjligt för huvudmännen att långsiktigt förstärka kvaliteten

inom eftersatta områden, t.ex. genom att anställa dietister och

rehabiliteringspersonal. Medlen har även gett möjlighet att utbilda bas-

personalen i exempelvis kost, läkemedel och rehabiliterande arbetssätt.

De tre områden som kommuner och landsting använder mest medel till

är rehabilitering, läkemedelsgenomgångar och demensvård, enligt

redovisningen av 2007 års stimulansbidrag.

Stöd till anhöriga som hjälper och vårdar närstående

Det fanns 2007 totalt 125 miljoner kronor i stimulansbidrag för att

utveckla stödet till anhöriga som vårdar och stödjer närstående. Hittills

har ca 108 miljoner kronor fördelats till 256 kommuner.

Socialstyrelsen rapporterar att det pågick ett omfattande utvecklings-

arbete i landet. Av kommunerna arbetade 95 procent med att utveckla

anhörigstödet, vilket är den högsta andelen sedan 2002. Kommunerna

samarbetar med landstingen liksom med frivilliga och ideella organisa-

tioner i högre grad än tidigare. Den mest utbredda formen av anhörigstöd

var avlösning som fanns i nästan alla kommuner och där kostnadsfri

avlösning i hemmet har blivit vanligare. Den största ökningen av

individuella former för anhörigstöd var utbildning av anhöriga, må-bra-

aktiviteter och anhörigcentral/träffpunkt för anhöriga. I 65 procent av

kommunerna bedrevs uppsökande verksamhet med bl.a. information om

möjligheten att få anhörigstöd.

Investeringsstöd till äldrebostäder

Ansökningarna om investeringsstöd för särskilt boende fortsatte att

lämnas även under 2008. Från och med introduktionen av investerings-

stödet den 1 juni 2007 fram till slutet av 2008 har enligt Boverket

sammanlagt 96 kommuner lämnat ansökningar som antingen beviljats

eller är under handläggning. Sammanlagt har 178 ansökningar beviljats

som tillsammans omfattar 639 miljoner kronor, vilket slutligen kommer

att motsvara 5 645 lägenheter.

Ej verkställda beslut

Beslut enligt socialtjänstlagen som inte verkställs inom rimlig tid är ett

problem för människors rättsäkerhet, bl.a. inom äldreomsorgen. För att

komma till rätta med detta problem infördes den 1 juli 2006 nya

bestämmelser i socialtjänstlagen i fråga om beslut enligt samma lag som

inte verkställs inom rimlig tid. Beslut som inte verkställts inom tre

månader ska rapporteras till kommunfullmäktige, kommunens revisorer

och till länsstyrelsen. Dessutom infördes sanktionsavgifter som yttersta

86

påtryckningsmedel för att kommunerna ska verkställa sina beslut inom

Skr. 2008/09:102

rimlig tid.

Andelen biståndsbeslut som inte verkställs inom tre månader ökade

från 0,07 till 0,24 procent mellan 2007 och 2008 i mediankommunen,

dvs. en trefaldig ökning. Skillnaderna mellan kommunerna var stora.

Många kommuner hade inga ej verkställda beslut, medan andra hade

20 gånger mer än mediankommunen.

Ökad medvetenhet om lex Sarah

Länsstyrelserna har i sin tillsyn kontinuerligt granskat, tagit upp till

diskussion och informerat om den s.k. lex Sarah. Detta antas ha bidragit

till en ökad medvetenhet och mer aktivt arbete med frågan.

Lex Sarah innebär att var och en som är verksam inom omsorger om

äldre personer eller personer med funktionshinder enligt SoL och att var

och en som fullgör uppgifter enligt LSS ska vaka över att enskilda får

god omvårdnad, gott stöd och god service samt lever under trygga

förhållanden, och anmäla allvarliga missförhållanden som gäller någon

enskild. Skyldigheterna gäller i både kommunal och enskild verksamhet.

Kommunala riktlinjer för biståndsbedömning

Det är vanligt att det finns kommunala riktlinjer för biståndsbedömning.

Sådana riktlinjer riskerar enligt länsstyrelserna att försämra den enskildes

möjligheter till inflytande samt försämra förutsättningar för att den

enskildes behov ska stå i fokus.

Under 2006 och 2007 har länsstyrelserna genomfört 443 tillsyns-

ärenden där det har varit aktuellt att granska riktlinjer. I drygt 70 procent

av dessa ärenden har länsstyrelserna påpekat brister eller framfört kritik.

Samtliga länsstyrelser håller helt eller delvis med om att riktlinjerna i hög

grad styr vilka insatser som beviljas.

Fler kommuner satsar på särskilda boendeformer

Den omstrukturering som kännetecknade äldreomsorgen i början av

2000-talet, främst nedläggningen av särskilda boendeformer, har inte

upphört. Allt fler kommuner satsar dock på särskilda boendeformer,

enligt rapporter från flera länsstyrelser. Detta hänger delvis samman med

att det i samband med uppföljningen av gynnande beslut och domar

uppdagats att många äldre får vänta oskäligt länge på att få en bostad

med särskild service och att kommunerna inte vill riskera att drabbas av

sanktionsavgifter. Kommunerna har även fortsatt arbetet med att bygga

om särskilda boenden i syfte att förbättra standarden. Samtidigt kan man

konstatera att antalet platser i särskilt boende minskade från 95 200 till

94 200 mellan 2007 och 2008.

I allt fler kommuner sker också en utbyggnad av seniorbostäder, enligt

undersökningar av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Andra

namn på denna typ av bostäder är t.ex. trygghetsboenden, mellan-

boenden, pensionärsboenden och satellitboenden. SKL genomförde

under 2008 en undersökning om dessa typer av bostäder. Resultatet

87

visade att det fanns seniorbostäder i 184 kommuner och att det totala Skr. 2008/09:102 antalet seniorbostäder uppgick till 32 761.

Samtliga länsstyrelser, utom Gotland, har observerat att korttids- boenden har blivit den plats där många vistas i väntan på att få komma till ett särskilt boende. När platserna i korttidshemmen utnyttjas för dem som väntar på särskilt boende, minskar möjligheten att få en korttidsplats för personer som behöver vistelsen av andra skäl, dvs. personer som behöver rehabilitering eller möjlighet att återhämta sig efter en sjukhusvistelse samt anhöriga som har behov av avlösning.

Utbildningsnivån för personalen i äldreomsorgen har höjts i hela landet

Genom satsningen på kompetensutveckling har den formella utbildnings- nivån för personalen i äldreomsorgen höjts i hela landet. Baspersonalen har fått en utbildning som de har direkt nytta av i omsorgsarbetet. Det innebär att det finns bättre förutsättningar än tidigare att kunna utveckla stödet till äldre personer både i särskilda boendeformer och i hem- tjänsten.

Den ökade kunskapsnivån innebär dock inte automatiskt att äldre- omsorgen förbättrats i motsvarande grad. Länsstyrelserna ser flera brister i de förutsättningar som krävs för att personalen ska kunna tillämpa sina kunskaper. En sådan förutsättning är att personalstyrkan motsvarar de äldres behov av hjälp och stöd. Länsstyrelserna redovisar en minskad bemanning i många verksamheter eller att personalen fått utökade uppgifter. Vidare rapporteras även att många pensionärer i dag har så stora och omfattande behov att de basala behoven därför upptar mer- parten av personalens tid och att t.ex. sociala behov inte kan tillgodoses. En vanlig iakttagelse är att personalens tid inte räcker till för framför allt de äldres behov av individuella aktiviteter.

Öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre

Regeringen gav 2007 Socialstyrelsen i uppdrag att i samarbete med SKL utveckla ett nationellt system för öppna jämförelser av kvalitet, kostnader och effektivitet inom kommunernas vård och omsorg om äldre samt landstingens hemsjukvård (dnr. S2007/518/ST).

I mars 2008 publicerades resultaten i Äldreguiden som nås via Socialstyrelsens hemsida. Äldreguiden är en vägledning för såväl äldre personer och deras närstående som övriga medborgare som vill ha information om äldreboenden och äldreomsorgen i kommunerna. Den innehåller bl.a. uppgifter om kvaliteten på ca 2 100 äldreboenden. Av Äldreguiden framgår bl.a:

• Mindre än var tredje brukare har varit delaktiga i att utforma en plan för genomförande av hjälpen inom hemtjänst, korttids- boende och dagverksamhet.

• Sex av tio som bor i äldreboende har en nattfasta som är längre än 11 timmar vilket är ett för långt uppehåll mellan det sista målet på kvällen och det första dagen därpå.

88

• Drygt två av tre i omvårdnadspersonalen har yrkesutbildning. Skr. 2008/09:102 (Andelen är nästan 80 procent i äldreboenden vilket är en högre

andel än tidigare studier visat.)

Inom projektet Öppna jämförelser utarbetas också nationella kvalitets- indikatorer. De kvalitetsindikatorer som hittills tagits fram berör bl.a. förebyggande arbete mot undernäring, trycksår och fall, vård i livets slutskede, läkemedel, munhälsa och vårdplanering.

Brukarna ger äldreomsorgen generellt sett ett gott betyg

Brukarna av äldreomsorg gav generellt ett gott betyg åt både särskilt boende och hemtjänst, enligt den nationella brukarundersökning som Socialstyrelsen på regeringens uppdrag har genomfört under hösten 2008. Vårdinsatser, boendemiljö och bemötande fick höga betygsindex. Även hjälpens utförande, hjälpens omfattning inklusive städning, tvätt och dusch fick bra betyg. Brukarna var däremot mindre nöjda när det gäller social samvaro och aktiviteter samt mat och information. Dessa bedömningar av särskilt boende gäller såväl män som kvinnor.

Skillnaderna i betyg mellan kommuner med högsta respektive lägsta betygsindex för de olika kvalitetsfaktorerna är påfallande. För social samvaro och aktiviteter var lägsta betygsindex långt under vad Socialstyrelsen anser vara lägsta godtagbara nivå. Även för kvalitetsfaktorerna information, inflytande och mat förekom det enligt Socialstyrelsen kommuner med låga betygsindex. Av rapporten framgår också att kommuner med höga respektive låga standardkostnader för sin äldreomsorg fått ungefär samma betyg på särskilt boende av sina brukare.

Rapportens särredovisningar av resultaten efter kön, ålder, utbildnings- nivå, socioekonomisk grupp och nationalitet visar genomgående på endast mindre skillnader mellan grupperna. Däremot är det tydligt att personer med sämre hälsa givit klart lägre betyg åt särskilt boende än de med bättre hälsa.

Lag om valfrihetssystem – LOV

Runt om i landet pågår en utveckling mot ökad valfrihet inom äldreomsorgen. År 2003 hade tio kommuner infört någon form av valfrihetssystem inom äldreomsorgen. Hösten 2007 hade 32 kommuner infört valfrihetssystem när det gäller servicetjänster inom hemtjänsten och 18 kommuner hade infört valfrihetssystem inom socialtjänstens omvårdnadsinsatser, enligt en enkätundersökning av SKL. Inom särskilt boende hade 8 kommuner valfrihetssystem. I 38 kommuner planerade man för att införa valfrihetssystem för servicetjänster och i 29 kommuner för omvårdnadsinsatser. I 15 kommuner planerade man för att införa valfrihetssystem för särskilt boende. Riksdagen antog 2008 lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

För att stödja utvecklingen av fria val inom äldreomsorgen och stödet till personer med funktionsnedsättning har totalt 300 miljoner kronor

89

avsatts för perioden 2008–2009. Under hösten 2008 lämnade Skr. 2008/09:102 182 kommuner in ansökan om stimulansmedel.

Vård och omsorg i enskild regi har ökat

Under 2000-talet har andelen äldre personer som fått sin vård och omsorg av enskilda vårdgivare ökat. Av samtliga personer 65 år och äldre som bodde i ordinärt boende och var beviljade hemtjänst den 1 oktober 2007 fick 11 procent hemtjänst som i huvudsak utfördes i enskild regi. Enligt statistiken utfördes 12 procent av enskilda vårdgivare 2007 vilket kan jämföras med 9,5 procent 2000.

4.1.3 Prestationer

En betydande förändring av den officiella statistiken över kommunernas vård och omsorg till personer som är 65 år eller äldre genomfördes under 2007. Genom att en personnummerbaserad uppgiftsinlämning infördes försvåras jämförelser med tidigare år.

Stöd i hemmet fortsätter att öka

Total sett fick 248 900 personer insatser i form av hemtjänst eller särskilt boende 2007. Även om en jämförelse av antalet beviljade insatser inte kan göras med tidigare år p.g.a. statistikförändringar kan det konstateras att antalet personer med hemtjänst har ökat medan antalet personer med särskilt boende minskat.

Tabell 4.1 Antal och andel personer över 65 år respektive över 80 år med insats den 1 oktober 2007

Insatser enligt SoL

Antal

Andel av

Andel av

personer

befolkningen

befolkningen

över 65 år (%)

över 80 år (%)

Hemtjänst i ordinärt

153 700

10

23

boende

Särskilt boende

95 200

6

16

Totalt

248 900

15

38

Källa: Socialstyrelsen.

Det var vanligare att kvinnor beviljades hemtjänst än män i samtliga åldersgrupper förutom den äldsta, dvs. 95 år och äldre. Av de

153 700 äldre personer i ordinärt boende som beviljades hemtjänst var omkring en tredjedel beviljade 1–9 timmar under oktober månad. Cirka 20 procent av hjälptagarna var beviljade 10–25 timmar.

Särskilt boende var något mer vanligt bland kvinnor än bland män i samtliga åldersgrupper 2007. Jämfört med 2003 har andelen boende i särskilda boendeformer som delade bostad (rum eller lägenhet) med annan än maka/make/samboende eller annan nära anhörig minskat från ca 3 till ca 1 procent.

90

Utöver hemtjänst och särskilt boende omfattar kommunernas vård och Skr. 2008/09:102 omsorg om äldre också en rad andra insatser, vilka redovisas i tabell 4.2.

Tabell 4.2 Antal personer 65 år och äldre som var beviljade insats enligt SoL den 1 oktober 2007 samt andel efter kön

Insatser enligt SoL

Antal

Andel

Andel

personer

kvinnor (%)

män (%)

Boendestöd

1 200

60

40

Trygghetslarm i ordinärt boende

145 000

76

24

Dagverksamhet

10 600

64

36

Korttidsvård/korttidsboende

11 000

52

48

Anhörigbidrag/hemvårdsbidrag

5 400

46

54

Kontaktperson/kontaktfamilj

700

64

36

Källa: Socialstyrelsen.

Med boendestöd avses stöd i den dagliga livsföringen riktat till särskilda målgrupper, t.ex. personer med psykiska funktionshinder. Boendestödet kan vara ett såväl praktiskt som socialt stöd för att stärka en persons förmåga att klara vardagen såväl i bostaden som i samhället. Totalt hade ca 1 200 äldre personer beviljats boendestöd den 1 oktober 2007.

Omkring 145 000 äldre personer som bodde i ordinärt boende var beviljade trygghetslarm. Den stora skillnaden mellan kvinnor och män kan delvis förklaras av att äldre kvinnor oftare är ensamstående än äldre män. I vissa kommuner ges trygghetslarm som en serviceinsats utan individuellt biståndsbeslut och ingår därför inte i den här redovisade statistiken. Vid mättillfället hade 10 600 personer beviljats biståndsbeslut avseende dagverksamhet, dvs. sysselsättning, gemenskap, behandling eller rehabilitering under dagtid utanför den egna bostaden. Med korttidsvård/korttidsboende avses tillfälligt boende förenat med behandling, rehabilitering och/eller omvårdnad för bl.a. avlösning, växelvård och eftervård. I praktiken används korttidsboenden ofta i väntan på plats i särskilt boende.

I åldersgruppen 65–79 år var andelen män större än andelen kvinnor, medan förhållandet var det motsatta i åldersgrupperna över 80 år. En jämförelse mellan 2003 och 2007 av antalet boendedygn inom korttids- vården visar att antalet dygn har ökat med ca 12 procent.

4.1.4 Kostnader

Kommunernas

kostnader för vård och omsorg

om äldre

var

83,5 miljarder

kronor 2007. Det motsvarade ungefär

20 procent

av

kommunernas totala kostnader och 54 procent av de totala kostnaderna för socialtjänsten. Kostnaderna har minskat med ungefär 2 procent under de senaste fem åren (fasta priser).

Kostnaderna för särskilt boende utgjorde 60 procent av kostnaderna för vård och omsorg om äldre 2007. Detta kan jämföras med 66 procent 2003. Detta är ett resultat av att antalet personer i särskilt boende minskat

under perioden. När det gäller kostnaderna för vård och omsorg i ordinärt

91

boende har dessa däremot ökat över tid. År 2007 avsåg 38 procent av de Skr. 2008/09:102 totala kostnaderna hemtjänst i ordinärt boende medan motsvarande för

2003 var 32 procent.

Tabell 4.3 Kommunernas kostnader för vård och omsorg till äldre

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

Förändring

löpande priser

2003–2007

(%, fasta

priser)

Vård och omsorg i

23,9

25,4

26,9

29,3

32,1

20

ordinärt boende

Vård och omsorg i

särskilt boende

50,0

49,5

48,7

49,5

50,0

-11

Öppen verksamhet

1,4

1,4

1,4

1,4

1,4

-15

Totala kostnader

75,3

76,3

77,0

80,2

83,5

-2

Källa: Socialstyrelsen.

Kostnaderna för vård och omsorg om äldre, mätt i kostnad per invånare 65 år och äldre, var högst i glesbygdskommunerna (diagram 4.1). Kostnaderna minskade mellan 2004 och 2007 i samtliga kommungrupper förutom i glesbygdskommuner där kostnaderna var ungefär oförändrade. Kostnadsminskningen var störst i storstadskommunerna, där kostnaderna minskade med ca 10 procent.

Diagram 4.1 Kommunernas kostnader (fasta priser) för vård och omsorg om äldre, per invånare 65 år och äldre

Kronor

70 000

2004

2007

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

0

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övr kommuner >25000 inv.

Övr kommuner 12500 - 25000 inv.

Övr. kommuner <12500 inv.

Källa: Socialstyrelsen.

92

4.1.5 Personal och kompetensförsörjning Skr. 2008/09:102

I genomsnitt hade 64 procent omvårdnadsutbildning av undersköterskor och vårdbiträden i den kommunala äldreomsorgen och i verksamheter som vänder sig till personer med funktionsnedsättning, enligt en rapport från SKL (Öppna jämförelser 2007). Andelen med omvårdnads- utbildning varierade emellertid bland landets kommuner. I vissa kommuner var endast 30 procent av personalen utbildad medan andelen var så hög som 90 procent i andra kommuner.

Med stöd av de medel som staten tidigare utbetalat fortsatte de flesta kommuner arbetet med kompetensutveckling under 2008. Cirka 118 000 personer anställda inom vård och omsorg om äldre har

tagit del

av

satsningen

på kompetensutveckling, vilket motsvarar

62 procent

av

det totala

antalet anställda. Av deltagarna var ca

111 000 kvinnor och 7 000 män. Könsfördelningen bör ses mot bakgrund av att personalen inom äldreomsorgen till ca 90 procent är kvinnor. Omkring 101 000 av deltagarna arbetar som vårdbiträden eller under- sköterskor. Cirka 4 900 personer från annan organisation har deltagit. Kommunernas egen insats motsvarar enligt deras egna beräkningar ca 1 miljard kronor, framför allt i form av deltagarnas arbetstid.

Över 150 kommuner arbetade inom ramen för satsningen på kompetensutveckling med bemötande, etik och värdegrund, ungefär lika många med demenssjukdom och drygt 100 kommuner med rehabili- tering. Fler än 80 kommuner genomförde aktiviteter som berör vård i livets slutskede och ungefär lika många bedriver aktiviteter kring måltid och nutrition.

4.2 Insatser för personer med funktionshinder

4.2.1 Nationella mål

Följande nationella mål gäller för handikappolitiken

• en samhällsgemenskap med mångfald som grund

• att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet

• jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

Det handikappolitiska arbetet ska inriktas särskilt på

• att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder

• att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder

• att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande.

Målen är beslutade av riksdagen i samband med att den nationella handlingsplanen för handikappolitiken – Från patient till medborgare – antogs av riksdagen (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000: SoU14, rskr.

1999/2000:240).

93

Ett övergripande mål i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) är att Skr. 2008/09:102 kommunen ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller

andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. För att nå detta mål gäller bestämmelserna i SoL för såväl strukturinriktade som allmänt och individuellt inriktade insatser.

Personer med stora och varaktiga funktionsnedsättningar kan dessutom ha rätt till särskilda insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Målsättningen med verksamhet enligt LSS är att underlätta det dagliga livet för personer med omfattande funktionsnedsättning och främja full delaktighet i samhällslivet. Enskilda ska ges största möjliga inflytande över hur insatserna ges.

4.2.2 Måluppfyllelse och kvalitet

Insatsen daglig verksamhet fortsätter att öka

En av de stödinsatser inom LSS som har stor betydelse för personer med funktionsnedsättning är daglig verksamhet. Daglig verksamhet ska i första hand bidra till att personer med funktionsnedsättning som saknar arbetsförmåga ska kunna leva ett gott liv.

Socialstyrelsen visar i en kartläggning 2008 av daglig verksamhet att insatsen fortsätter att öka och att antalet personer som lämnar verk- samheten för ett arbete med eller utan stöd på öppna arbetsmarknaden nästan är obefintlig. Enligt Socialstyrelsen ansåg emellertid drygt 40 procent av företrädarna av de dagliga verksamheterna att det i deras verksamhet fanns deltagare som skulle kunna och som ville gå till annan sysselsättning. Dock ansåg verksamhetsföreträdarna att för att möjliggöra en övergång till anställning krävs någon form av handledning på den nya arbetsplatsen samt ett bra samarbete med Arbetsförmedlingen och Samhall.

Tillgänglighet i kommunerna

Bristande tillgänglighet är ett avgörande hinder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i samhället på samma villkor som andra. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken som riksdagen beslutade om 2000 finns mål om tillgänglighet som ska uppnås 2010. I det arbetet har kommunerna en nyckelfunktion.

I en enkätundersökning som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har genomfört om kommunernas tillgänglighetsarbete framgår bl.a. att det fanns ett handikappråd i de allra flesta kommuner där tillgänglighets- arbetet redovisas och diskuteras. I drygt hälften av kommunerna saknades dock rutiner för hur kommunerna tar emot och behandlar medborgares påpekande av bristande tillgänglighet. Drygt en tredjedel av kommunerna utövade på eget initiativ tillsyn av lokaler och fastigheter. För att stimulera tillsynsarbetet och utveckla rutiner för hur kommunerna tar emot medborgarnas påpekanden ansåg SKL information och utbildning som betydelsefulla åtgärder.

94

Kommunernas riktlinjer enligt LSS har blivit mer enhetliga

Skr. 2008/09:102

Länsstyrelserna fick 2006 i uppdrag av regeringen att följa upp

kommunernas riktlinjer för bedömning av insatser enligt LSS. Upp-

följningen visade att ett stort antal kommuner hade fastställt riktlinjer och

i nästan alla dessa fanns det bestämmelser eller rekommendationer som

verkade begränsande för människor som hade rätt till insatsen. Läns-

styrelserna menade att det är allvarligt om riktlinjerna utformas på ett

sådant sätt att det urholkar lagen och därmed försvårar för personer med

funktionsnedsättning att kunna leva ett gott självständigt liv.

Länsstyrelserna har i sin tillsyn under 2007 återigen granskat de

kommunala riktlinjerna (Social tillsyn – Länsstyrelsernas iakttagelser

under 2006 och 2007). Resultatet av granskningen visar att de flesta

kommuner har reviderat sina riktlinjer helt eller i stor omfattning. Det har

resulterat i att kommunernas riktlinjer för bedömning av insatser blivit

mer enhetliga i hela landet. Ur ett brukarperspektiv är detta särskilt

viktigt då det stöd brukaren kan behöva och har rätt till att få inte ska

variera beroende på i vilken kommun denne bor.

Förekomst av tvång och kränkningar orsakas främst av brister i

organisationen och bristande kompetenskrav

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsynsrapport visar att det före-

kommer att personalen har svårt att hantera situationer där personer med

funktionsnedsättning reagerar med utagerande beteende. Det kan leda till

att metoder som inte är tillåtna används för att avstyra sådana beteenden.

Fem länsstyrelser har uppmärksammat att det förekommer tvång eller

frihetskränkningar i form av nedläggning eller fasttagning tills personen

har lugnat ned sig. Nio länsstyrelser har kommit i kontakt med

verksamheter där det förekommer inlåsningar och några länsstyrelser har

observerat att vissa personer utsätts för begränsningar i rörelsefrihet eller

tillämpning av system med belöningar och bestraffningar.

Den mest framträdande orsaken till att det förekommer tvång tycks

vara organisatoriska brister och bristande kompetensförsörjning. För att

kunna bedriva verksamhet med god kvalitet där tvång inte förekommer

krävs kunskap bland berörd personal om olika funktionsnedsättningar

och att personalens värderingar står i samklang med vad LSS föreskriver.

Positiv utveckling av kommunernas insatser till personer med psykisk

funktionsnedsättning

Psykiatrireformen gav kommunerna ett tydligare ansvar för att skaffa sig

kunskap om personer med psykisk funktionsnedsättning och deras behov.

Socialstyrelsen konstaterar i sin lägesrapport att det skett en positiv

utveckling under de senaste åren i en stor majoritet av kommunerna när

det gäller kommunernas insatser till målgruppen. Många kommuner har

numera genomfört inventeringar av gruppens behov och de flesta har

tagit fram någon form av styrdokument. Det finns numera ett utbud av

boende och sysselsättning i kommunerna som är riktade till personer med

psykisk funktionsnedsättning även om det är oklart i vilken mån utbudet

motsvarar det faktiska behovet. Samtidigt konstateras att skillnaderna

95

mellan kommunerna är stora. Särskilt uppmärksammas att det ofta Skr. 2008/09:102 saknas inventeringar bland små kommuner.

Personliga ombud ger resultat

Personliga ombud ska se till att kvinnor och män som har en omfattande psykisk funktionsnedsättning får sina behov tillgodosedda genom att deras insatser planeras, samordnas och genomförs. Under 2007 upp- skattades att 5 900 personer fick tillgång till insatsen. En enkätstudie från Socialstyrelsen visar att ombudens arbete givit resultat. Genom ombuden har personer fått hjälp med att se över försörjning och skulder samt hjälp med att få insatserna boendestöd, kontaktperson och sysselsättning enligt socialtjänstlagen. Andelen personer med ekonomiskt bistånd och sjuk- penning har minskat medan andelen som får aktivitetsersättning eller lön/lönebidrag ökat. Även hemlösheten har minskat. Drygt 300 personer var hemlösa när de fick ombud. Vid årsslutet 2007 hade bostads- situationen lösts för 222 av 329 personer med hjälp av ombudet, varav 100 fått eget boende.

4.2.3 Kostnader och prestationer Antal personer med insatser enligt LSS ökar

Den 1 oktober 2007 hade drygt 56 800 personer en eller flera insatser enligt LSS vilket innebär en ökning med 11 procent under den senaste femårsperioden. Det finns skillnader mellan såväl län som kommuner när det gäller andelen personer med beslut om insatser enligt LSS. I storstadskommuner har 0,5 procent av befolkningen insatser enligt LSS vilket kan jämföras med genomsnittet i små kommuner som är 0,9 procent. I enskilda kommuner kan variationen vara ännu större, vilket bl.a. kan förklaras av att det i vissa kommuner tidigare har funnits vårdhem som medför en förhållandevis stor andel av invånarna med behov av LSS insatser.

96

Skr. 2008/09:102

Tabell 4.4 Antal personer med beslut om insats enligt LSS

Insats

2003

2004

2005

2006

2007

Förändring

2003–2007

(%)

Daglig

verksamhet

23 200

24 100

25 000

25 800

27 000

12

Boende, vuxna

19 000

19 800

20 300

21 000

21 600

14

Kontaktperson

15 200

16 100

16 700

17 500

18 000

18

Korttidsvistelse

10 400

10 500

10 500

10 500

10 100

-3

Ledsagarservice

9 200

9 400

9 600

9 700

9 700

5

Personlig

assistans*

4 600*

3 900*

3 600

3 700

3 300

-9**

Avlösarservice

3 600

3 700

3 600

3 500

3 400

-6

Korttidstillsyn

4 000

4 400

4 700

4 900

5 100

27

Boende, barn

1 300

1 300

1 200

1 200

1 300

0

* Definitionen av personlig assistans har förtydligats i insamlingen 2004 vilket innebär att uppgifterna inte är jämförbara med tidigare års uppgifter.

** Avser jämförelser 2004–2007. Källa: Socialstyrelsen.

Som framgår av tabell 4.4 är det flest personer som har insatsen daglig verksamhet, 27 000 personer. Av samtliga personer som hade insatser var 57 procent män. Männen var fler än kvinnorna i nästan alla åldrar samt för samtliga insatstyper.

Cirka 29 procent av de totalt knappt 108 000 insatserna enligt LSS gavs till barn eller ungdomar som var 22 år eller yngre. Av dessa var huvuddelen, 95 procent, barn och unga i åldern 7–22 år. Av det totala antalet insatser avsåg 65 procent personer som var i åldern 23–64 år samt 6 procent personer som var 65 år och äldre.

Insatser enligt SoL

Den officiella statistiken över kommunernas vård och omsorg till personer med funktionsnedsättning i åldern 0–64 år är fr.o.m. 2007 personnummerbaserad. Det innebär att kommunerna lämnar uppgifter på individnivå för alla som har biståndsbeslut om vissa insatser enligt socialtjänstlagen. Denna förändring påverkar framöver i hög grad möjlig- heten att göra jämförelser med tidigare år.

97

Skr. 2008/09:102

Tabell 4.5 Antal personer 0–64 år som var beviljade insats enligt SoL den 1 oktober 2007 samt andel efter kön

Antal

Andel

Andel

personer

kvinnor (%)

män (%)

Särskilt boende

4 400

40

60

Hemtjänst i ordinärt boende

16 800

52

48

Boende stöd

10 700

50

50

Trygghetslarm i ordinärt boende

9 600

56

44

Dagverksamhet

4 700

49

51

Korttidsvård/korttidsboende

1 100

38

62

Anhörigbidrag/hemvårdbidrag

1 200

52

48

Kontaktperson/familj

3 200

53

47

Annat bistånd

3 000

44

56

Källa: Socialstyrelsen.

Antalet boende i särskilda boendeformer ökar med stigande ålder och drygt 54 procent av de boende var i åldern 55–64 år. Cirka 72 procent av alla som bodde i särskilda boendeformer bodde i bostäder som drevs av den egna kommunen. Återstående 27 procent bodde i bostäder som drevs i enskild regi och 1 procent i bostäder som drevs av landstinget eller annan kommun.

Av de 16 800 personer som var beviljade hemtjänst i ordinärt boende hade omkring en tredjedel 1–9 hemtjänsttimmar per månad. För- delningen av personer efter antal hemtjänsttimmar var nästan densamma för kvinnor och män. När det gäller korttidsvård, dvs. tillfälligt boende som är förenat med behandling, rehabilitering eller omvårdnad för bl.a. avlösning, växelvård och eftervård, framkommer vissa skillnader mellan könen, då 62 procent av insatserna var till män.

Jämställdhetsperspektivet uppmärksammas i kommunerna

Socialstyrelsens rapport Mot en mer jämställd vård och socialtjänst? (2007) visar att det är allt vanligare att kommunerna uppmärksammar jämställdhetsperspektivet i socialtjänsten. Under perioden 2004–2007 har hälften av kommunerna genomfört riktade insatser i form av utbildning och riktlinjer.

Statistiken visar att det fanns skillnader mellan kvinnor och män. Män beviljas genomgående LSS-insatser i högre grad än kvinnor, oavsett insats. De största skillnaderna fanns bland unga pojkar och flickor. Det är oklart vad dessa skillnader beror på. En vanlig förklaring är att män är överrepresenterade i funktionshindergruppen, men det är tveksamt om det är förklaringen. Skillnaderna mellan könen när det gäller insatser enligt SoL är dock relativt liten. Den nya individbaserade statistiken kommer att ge nya utvidgade möjligheter till analyser av socialtjänstens insatser för personer med funktionsnedsättning.

98

Kostnader för insatser till personer med funktionshinder ökar Skr. 2008/09:102

Kommunernas kostnader för insatser för personer med funktions- nedsättning 2007 uppgick till nästan 39 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna har ökat med 12 procent 2003–2007. Totalt sett utgjorde dessa kostnader 9 procent av kommunernas totala kostnader och 25 procent av de totala kostnaderna för socialtjänsten. Huvuddelen av kommunernas kostnader för insatser till personer med funktionshinder, 79 procent, var kostnad för insatser enligt LSS och lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS).

Tabell 4.6 Kommunernas kostnader för insatser till personer med funktionsnedsättning (exklusive ersättning från Försäkringskassan)

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

Förändring

löpande priser

2003–2007

(%, fasta

priser)

Insats enligt

6,2

6,5

6,9

7,1

8,0

13

SoL/HSL

Särskilt boende

2,6

2,7

2,6

2,7

3,0

3

Ordinärt boende

3,0

3,2

3,6

3,9

4,3

29

Öppen verksamhet

0,7

0,7

0,6

0,5

0,6

-19

Insatser enligt

LSS/LASS

24,6

25,9

27,1

29,0

30,8

11

Bostad med särskild

12,8

13,3

13,8

15,1

16,2

13

service

Personlig assistans

4,6

5,1

5,2

5,6

5,9

13

Daglig verksamhet

4,1

4,2

4,4

4,6

4,9

8

Övriga insatser enligt

3,1

3,2

3,7

3,7

3,8

8

LSS

Totala kostnader

30,8

32,4

34,0

36,1

38,8

12

Anm: Ny definition. Från 2007 ingår insatser till personer för psykiskt funktionshinder i insatser till äldre respektive personer med funktionshinder och inte som tidigare i Övrig vuxenvård inom individ- och familjeomsorgen.

Källa: Socialstyrelsen.

År 2007 utgjorde boende med särskild service ungefär hälften av dessa kostnader och kostnaderna för personlig assistans ungefär 19 procent.

Kommunernas kostnader för personlig assistans har ökat samtidigt som antalet personer med assistans enligt LSS har minskat. Det förklaras av att utöver den kostnad kommunerna har för personlig assistans enligt LSS medfinansierar de också de första 20 timmarna för personlig assistans enligt LASS.

99

Diagram 4.2 Kommunernas kostnader per invånare 0–64 år, för

Skr. 2008/09:102

insatser till personer med funktionsnedsättning (fasta priser)

Kronor

8 000

2004

2007

7 000

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Varuproducerande kommuner

Övr kommuner >25000 inv.

Övr kommuner 12500-25000 inv.

Övr kommuner <12500 inv.

Källa: Socialstyrelsen.

Not: för pendlingskommuner och övriga kommuner med 12 500–25 000 invånare saknas uppgifter för 2007.

Kostnaden för insatserna, mätt per invånare 0–64 år 2007, varierade mellan olika kommungrupper från ca 5 800 kronor i förortskommuner till 7 600 kronor i kommuner som har fler än 25 000 invånare. Mellan 2004 och 2007 har kostnaden per invånare ökat mest i storstäderna, 10 procent, och minst i små kommuner, 4 procent.

4.2.4 Personalförsörjning

Det finns ingen samlad statistik över antalet anställda som arbetar i verk- samheter som ger stöd till personer med funktionsnedsättning eftersom de finns i den samlade statistiken för vård och omsorg där även äldre- omsorgspersonal ingår. Utifrån SKL:s personalstatistik går det dock att särskilja anställda som arbetar som personliga assistenter.

År 2007 arbetade ca 29 000 personliga assistenter som månads- eller timanställda inom kommunen. I jämförelse med 2003 är det en minskning med ca 6 000 anställda. Däremot har antalet månadsanställda ökat under perioden från drygt 15 000 till ca 19 000 personer. Av de personliga assistenterna var ca 75 procent kvinnor. Det är inte någon skillnad i jämförelse med 2003. Den totala minskningen av personliga assistenter i kommunerna kan till viss del förklaras av att fler arbetar hos enskilda assistansanordnare.

100

4.3

Individ- och familjeomsorg

Skr. 2008/09:102

Inom individ- och familjeomsorgen vidtas insatser för att förbättra situationen för de mest utsatta grupperna i samhället, t.ex. kvinnor och män med behov av ekonomiskt bistånd, flickor och pojkar och familjer i socialt utsatta situationer, hemlösa, kvinnor och män med missbruks- och beroendeproblem, personer i prostitution och kvinnor som utsätts för hot och våld.

Verksamhetsområdet individ och familjeomsorg (IFO) omfattar socialt arbete som bedrivs i kommunens regi eller med kommunal finansiering enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och föräldrabalken.

4.3.1 Totala kostnader för individ- och familjeomsorgen

De totala kostnaderna för

individ- och familjeomsorgen var

31,2 miljarder kronor 2007. Av

dessa kostnader avsåg 12,2 miljarder

kronor barn- och ungdomsvård, 11,9 miljarder kronor ekonomiskt bistånd (inklusive administration), 5,4 miljarder kronor insatser till vuxna missbrukare, 1,2 miljarder kronor övrig vuxenvård samt 5,8 miljarder kronor familjerätt- och familjerådgivningsverksamheter.

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen fördelat per invånare varierade kraftigt beroende på kommungrupp. Högst kostnad hade storstäder med ca 4 800 kronor. Lägst kostnad hade glesbygdskommuner med knappt 2 000 kronor per invånare. Kostnaderna har minskat i jämförelse med 2004 i storstadskommuner med ca 5 procent men har ökat i de övriga kommungrupperna. Den största ökningen, 12 procent, har skett i glesbygdskommuner.

101

Diagram 4.3 Kommunernas kostnader (fasta priser) för individ- och Skr. 2008/09:102 familjeomsorg per invånare, 2007 års priser

Kronor

5 000

2004

2007

4 000

3 000

2 000

1 000

0

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övr kommuner >25000 inv.

Övr kommuner 12500-25000 inv.

Övr kommuner <12500 inv.

Källa: Socialstyrelsen.

4.3.2 Ekonomiskt bistånd Nationella mål

Rätten till ekonomiskt bistånd regleras i socialtjänstlagen och prövas i varje enskilt fall. Rätten till bistånd kan ges då den enskilde själv inte kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på något annat sätt.

Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Målet är att hjälpa den enskilde så att denne kan klara sig utan ekonomiskt bistånd, dvs. hjälp till självförsörjning. I väntan på detta har den enskilde under vissa förutsättningar och efter individuell behovsprövning rätt till ekonomiskt bistånd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det saknas en samlad nationell kunskap om hur socialtjänsten arbetar med ekonomiskt bistånd, dvs. vilka insatser som ges och vad de ger för resultat. I många kommuner och hos Socialstyrelsen pågår dock arbeten med att utveckla strukturerade arbetssätt som syftar till att underlätta bedömningen av vilka insatser som är lämpliga för den enskilde samt vilken form av stöd som bidrar till att självförsörjningen stärks. Socialstyrelsen arbetar för att öka kunskapen om ekonomiskt bistånd genom att utveckla statistiken. En sådan utvidgning av den officiella statistikinsamlingen kommer att kunna öka kunskapen om orsaker till och förändringar av befolkningens behov av bistånd och ändamål med utbetalat ekonomiskt bistånd. Först under 2009 kommer den första insamlingen av denna statistik att ske.

102

Det finns ett stort behov av att snabbt kunna följa utvecklingen av Skr. 2008/09:102 ekonomiskt bistånd för att kunna bedöma vad olika politiska beslut och

strukturella förändringar får för effekter på ekonomiskt bistånd. En fortsatt utveckling av det statistiska underlaget är således en nöd- vändighet för en bättre kunskapsbas på området.

Länsstyrelsernas tillsynsrapport (2008) uppmärksammade ett antal problemområden när det gäller ekonomiskt bistånd, bl.a. tycktes kommunala riktlinjer i ett flertal kommuner ha minskat eller försvårat möjligheterna att anpassa insatserna till individuella behov och därmed begränsat den enskildes rättigheter. Tendensen tycktes vara att social- tjänsten ställde rutinmässiga krav på de hjälpsökande oavsett förmågan att arbeta, studera eller på annat sätt bli självförsörjande. Dessutom påpekades att biståndsbedömningar gjordes med allt mindre personlig kontakt mellan handläggare och klient. Länsstyrelsernas tillsyn pekade också på att det kan vara svårt för den enskilde att komma i kontakt med socialtjänsten och få ansökan prövad. Till exempel var det svårt att komma fram på telefon, väntetiderna för att få komma på besök eller att få svar på en ansökan var långa.

Kostnader och prestationer

Antalet biståndsmottagare minskar men kostnaderna ökar

Kostnaderna för ekonomiskt bistånd 2008 var de högsta på sex år, mätt i fasta priser. Kostnaderna uppgick till ca 9,5 miljarder kronor (inklusive introduktionsersättning till flyktingar och andra invandrare), vilket är en ökning med 3 procent i fasta priser i jämförelse med året innan.

103

Diagram 4.4 Utbetalt ekonomiskt bistånd (löpande priser) och antal

Skr. 2008/09:102

biståndsmottagare

Miljoner kronor

14 000

800 000

12 000

700 000

10 000

600 000

500 000

8 000

400 000

6 000

300 000

4 000

200 000

2 000

100 000

0

0

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

utbetalt ekonomiskt bistånd

antal biståndsmottagare

Antal

Källa: Socialstyrelsen.

Under 2007 fick 378 500 personer ekonomiskt bistånd eller introduktionsersättning någon gång under året, vilket motsvarade 4,1 procent av befolkningen. Jämfört med 2006 var detta en minskning med 3,5 procent av antalet biståndsmottagare. Vid en jämförelse med 1996, då antalet biståndsmottagare var som högst, har antalet minskat med drygt 47 procent. Antalet biståndsmottagare var också lägre 2007 än vad det var vid 1990-talets början. En ytterligare positiv trend var också att antalet barn under 18 år har minskat bland de hushåll som mottar ekonomiskt bistånd. År 2007 fanns det 123 000 barn som levde i familjer som mottog ekonomiskt bistånd någon gång under året. Det var 30 000 färre än i början på 1990-talet och endast hälften så många som under 1990-talets krisår.

Trots att antalet biståndsmottagare fortsatt att minska uppvisade inte utbetalningarna motsvarande nedgång. Mellan 2003 och 2007 ökade utbetalningarna med 2,4 procent (i fasta priser) medan antalet bistånds- mottagare minskade med 10 procent. Utbetalt bistånd per hushåll har successivt ökat (även mätt i fasta priser) sedan 1990 och uppgick till knappt 7 000 kronor per månad under 2007. Mellan 2003 och 2007 ökade genomsnittligt bistånd per hushåll med 3,5 procent per år. Bak- grunden till detta är bl.a. att antalet personer i hushållen ökat och att andelen biståndshushåll som har andra inkomster har minskat. Även den genomsnittliga biståndstiden fortsatte att öka. År 2007 var den genomsnittliga biståndstiden per hushåll 6 månader, vilket kan jämföras med 4,3 månader 1990.

104

Ekonomiskt bistånd varierar mellan olika kommungrupper Skr. 2008/09:102

Kostnaderna per invånare för ekonomiskt bistånd varierade kraftigt mellan olika kommungrupper, från ca 2 000 kronor i storstadskommuner till drygt 600 kronor i andra kommungrupper. Kostnaderna har dock sjunkit för samtliga kommungrupper över perioden 2004–2007 i fasta priser. I storstadskommunerna har kostnaderna sjunkit med 11 procent och i övriga kommungrupper ca 7 procent. I gruppen glesbygds- kommuner har kostnaderna däremot endast sjunkit med 1 procent.

Diagram 4.5 Kostnader per invånare för ekonomiskt bistånd (exklusive ekonomiskt bistånd till flyktinghushåll), 2007 års priser

Kronor per invånare

2 500

2004

2007

2 000

1 500

1 000

500

0

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övr kommuner >25000 inv.

Övr kommuner 12500-25000 inv.

Övr kommuner <12500 inv.

Källa: Socialstyrelsen.

Biståndsmottagandet bland unga är fortfarande högt

En konsekvens av de ungas svårigheter att etablera sig på arbets- marknaden och därmed skaffa en egen försörjning är att en stor andel blir hänvisade till ekonomiskt bistånd. År 2007 hade ca 47 500 personer i åldern 20–24 år och ca 19 000 i åldern 18–19 år ekonomiskt bistånd någon gång under året. Det motsvarade 8,5 respektive 7,7 procent av befolkningen i dessa åldrar.

105

Skr. 2008/09:102

Tabell 4.7 Andelen unga vuxna med ekonomiskt bistånd

Procent

18–19 år

20–24 år

18–19 år med

20–24 år med

långvarigt ek.

långvarigt ek.

bistånd

bistånd

2003

9,2

9,7

2,9

2,1

2004

9,6

10,2

3,1

2,3

2005

9,2

10,3

2,9

2,3

2006

8,3

9,7

2,7

2,1

2007

7,7

8,5

2,6

2,0

Källa: Socialstyrelsen.

Biståndsmottagandet har minskat för gruppen unga vuxna och 2007 var

biståndsmottagandet jämförbart med hur det var i början av 1990-talet.

För åldersgruppen 20–24 år har biståndsmottagandet halverats jämfört

med mitten av 1990-talet. För åldersgruppen 18–19 år var bistånds-

mottagandet som högst under åren 1993–94 och har därefter minskat

kontinuerligt, vilket till viss del kan förklaras av utbildningsexpansionen

under 1990-talet då samtliga gymnasieskolans program blev treåriga.

Det långvariga ekonomiska biståndet bland de unga avtog emellertid

inte nämnvärt i slutet av 1990-talet. Andelen unga med långvarigt

ekonomiskt bistånd 2007 har i jämförelse med 1990-talets början

tredubblats. Det är emellertid stor skillnad mellan inrikes- och utrikes

föddas bidragstagande. Unga vuxna som är födda utrikes har tre gånger

högre bidragstagande än jämnåriga inrikes födda ungdomar.

Allt fler långvariga biståndsmottagare

Trots att det totala antalet biståndsmottagare fortsatte att minska gäller

det inte det långvariga biståndsmottagandet. Antalet personer med

långvarigt behov av bistånd har minskat betydligt långsammare än för

övriga. År 2007 mottog 132 300 personer ekonomiskt bistånd under

minst tio månader, vilket är ungefär samma antal som 2003. Jämförs

antalet långvariga med 1990 har andelen långvariga ökat med drygt

60 procent.

Långvarigt ekonomiskt bistånd är starkt kopplat till den enskildes

ålder, dvs. ju yngre desto vanligare, vilket förklaras av att många ung-

domar har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Många unga

saknar ersättning vid arbetslöshet och sjukdom och blir då hänvisade till

ekonomiskt bistånd. I åldern 20–24 år hade ca 2 procent behov av lång-

varigt ekonomiskt bistånd 2007 jämfört med färre än 1 procent bland de

60 år och äldre.

Stort flyktingmottagande under senare år påverkar ekonomiskt bistånd

Antalet beviljade uppehållstillstånd för flyktingar och anhöriga till

tidigare invandrade utrikes födda har stor betydelse för utvecklingen av

106

ekonomiskt bistånd. I dag är ekonomiskt bistånd och introduktions- Skr. 2008/09:102 ersättning de huvudsakliga försörjningskällorna för nyanlända flyktingar

m.fl. Under perioden 2006–2008 har antalet beviljade uppehållstillstånd tredubblats i jämförelse med åren innan, främst till följd av den tillfälliga lag som gav vissa familjer rätt till förnyad tillståndsprövning.

Tabell 4.8 Andelen flyktinghushåll och icke flyktinghushåll bland biståndsmottagarna samt genomsnittligt utbetalt biståndsbelopp

Ej flyktinghushåll

Flyktinghushåll

Andel av

Utbetalt

Andel av

Utbetalt

samtliga

biståndsbelopp i

samtliga

biståndsbelopp i

hushåll

medeltal

hushåll

medeltal

(%)

(kronor, fasta

(%)

(kronor, fasta

priser)

priser)

2003

91

34 496

9

73 154

2004

93

36 615

7

74 673

2005

93

37 058

7

71 456

2006

89

37 913

11

64 506

2007

86

38 420

14

63 221

Källa: Socialstyrelsen.

Av tabell 4.8 framgår att andelen flyktingar har ökat bland bistånds- mottagarna. Ett ökat antal flyktingar leder också till ökade kostnader för ekonomiskt bistånd. Skälet till det är att genomsnittligt utbetalt belopp per flyktinghushåll oftast är högre än för övriga biståndstagare, eftersom flyktingar i större omfattning saknar såväl arbetsinkomster som inkomster från övriga socialförsäkringar.

Ökningen av flyktingar bland personer som mottar ekonomiskt bistånd har stor betydelse för hur arbetet med ekonomiskt bistånd bedrivs. Kommunerna har kommit olika långt i att anpassa introduktionsprogram för nyanlända i syfte att de nyanlända så snart som möjligt ska hitta en plats på arbetsmarknaden.

4.3.3 Barn och ungdom Nationella mål

Socialtjänsten har ett övergripande ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden samt ska utreda barns behov av skydd eller stöd när det kan finnas behov av åtgärder från samhällets sida. Vid behov ska socialtjänsten efter utredning erbjuda barn, unga och familjer insatser. Socialtjänstlagen bygger på frivillighet för individen och betonar ett nära samarbete med hemmet. Samhället har dock möjlighet att kunna ge barn och unga det skydd eller vård de behöver även i de fall vårdnadshavaren och den unge inte samtycker till nödvändiga insatser. Detta regleras i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Den sociala barn- och ungdomsvården har således ett långtgående ansvar för barn och unga i utsatta situationer. Insatser från socialtjänsten innebär stora ingrepp i barns och ungas samt

107

deras familjers liv. Därför måste det ställas stora krav på insatsernas Skr. 2008/09:102 säkerhet och kvalitet, liksom på rättssäkerhet.

Måluppfyllelse och kvalitet

Stora skillnader inom barn- och ungdomsvården

Under 2006 och 2007 hade länsstyrelserna regeringens uppdrag om förstärkt tillsyn inom stora delar av den sociala barn- och ungdoms- vården. Resultatet från tillsynen, som grundades på över 1 000 verksamhetstillsyner, visade på stora skillnader mellan olika kommuners socialtjänstverksamheter. Skillnaderna var inte bara utbud av insatser utan också hur kvalitet och grundläggande rättsäkerhetskrav tillgodosågs.

I granskningarna framkommer att kommunerna i allmänhet planerat för att det ska finnas resurser för socialtjänstens arbete med barn och familjer. Trots en uttalad viljeinriktning har man dock oftast inte planerat verksamheten på ett strukturerat sätt och det saknades en tydlig koppling mellan mål, resurser och resultat. Kommunerna hade som regel politiskt antagna mål för socialtjänstens arbete med barn och unga, men dessa var ofta allmänt hållna och inte tillräckligt tydliga för att kunna ligga till grund för en systematisk uppföljning och kvalitetsutveckling.

I de flesta av de granskade kommunerna hade ett varierat utbud av öppna insatser vuxit fram. En tydlig trend var att denna s.k. öppenvård gavs utan föregående behovsprövning. Socialtjänstens insatser blir på så sätt mer tillgängliga, men det finns samtidigt en risk för att barn inte får rätt stöd när deras behov inte först utreds.

Barnutredningarnas kvalitet har förbättrats

Barnutredningar sker i syfte att utreda barns behov av skydd och stöd. Utredningarnas kvalitet har förbättrats och barn kommer till tals och deras åsikter beaktas, enligt länsstyrelsernas iakttagelser. Kvaliteten på utredningarna har förbättrats, mycket genom införandet av hand- läggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC) som bidrar till struktur och ett barnperspektiv i utredningarna. Men det finns fortfarande brister. Mottagandet av anmälningar om barn som far illa fungerade väl i de flesta kommuner, enligt länsstyrelsernas tillsyn, men på många håll dröjde det oacceptabelt länge innan man tagit ställning till om utredning ska göras eller inte.

Samverkan mellan myndigheter och berörda andra aktörer tycks ha ökat, även om det fortfarande fanns brister som gör att barn och unga inte fick insatser som de behövde, p.g.a. otillräcklig samverkan eller att berörda myndigheter tvistade om vem som var ansvarig.

Brister i socialtjänstens arbete med familjehemsvården

Enligt länsstyrelsernas granskning fanns det också stora brister i social- tjänstens arbete med familjehemsvården. Planeringen av vården var

otillräcklig och ostrukturerad vilket gjort att det inte gick att följa barnet

108

på ett systematiskt sätt under placeringen. Till exempel missade social- Skr. 2008/09:102 tjänsten ofta att följa upp grundläggande viktiga områden som skolgång

och hälsa. Besöken i familjehemmen skedde för sällan och barn fick inte alltid möjlighet att tala med socialsekreteraren i enrum under besöken. Samtidigt finns det goda exempel där kommunen har utsett en egen socialsekreterare för barnet som håller tät och regelbunden kontakt med barnet under former som barnet själv bestämmer.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har också granskat samtliga hem för vård eller boende (HVB) (Socialstyrelsen 2009). Resultatet från denna första nationella tillsyn med gemensamma bedömningsinstrument visar att var tredje HVB brast i säkerhet. Granskningen visar att verk- samheten behöver förbättra sin strategi när det gäller barnens säkerhet, öka förutsättningarna för att barnen ska bli delaktiga, förbättra dokumentationen samt att utbildningsnivån på såväl lednings- som behandlingspersonal behöver höjas. Granskningen visar också att kvalitetssystemen för verksamheten behöver förbättras.

Kostnader och prestationer

Satsningen på öppna insatser inom barn- och ungdomsvården fortsätter

Antalet barn och unga som någon gång under året fått en behovsprövad öppenvårdsinsats, framför allt i form av strukturerade öppenvårds- program och behovsprövat personligt stöd, har ökat under de senaste åren.

Tabell 4.9 Antal barn och unga (0–20 år) med insatser någon gång under respektive år

2003

2007

Förändring

2003–2007 (%)

Öppenvårdsinsatser

47 800

53 900

12

- varav flickor

21 500

29 400

37

- varav pojkar

26 300

24 500

-7

Heldygnsinsatser

19 400

21 100

9

- varav flickor

9 300

9 900

6

- varav pojkar

10 100

11 200

11

Källa: Socialstyrelsen.

Det är svårt att dra några generella slutsatser av den utveckling som skett under 2000-talet. Ett av syftena med utbyggnaden av öppenvården var att minska behovet av placeringar på institutioner. Emellertid tyder ökningen av såväl behovsprövade öppenvårdsinsatser som av heldygns- vård på att kommunerna haft svårt att ersätta heldygnsvård med öppenvård. Även om utbyggnaden av öppna insatser inte självklart leder till att antalet placeringar minskar torde dock utbygganden av dessa innebära att kommunerna fått fler alternativ att tillgå vid överväganden av insatser.

109

Kostnaderna för insatser till barn och unga ökar

Skr. 2008/09:102

Kommunernas kostnader avseende insatser till barn och unga var totalt

12,2 miljarder kronor 2007. Detta är en ökning med 14 procent i fasta

priser under en femårsperiod. Det är framför allt kostnaderna avseende

de öppna insatserna som ökat över tid, men ökningen gäller även

kostnaderna för dygnsvården. Kostnaderna för institutionsvård har

däremot sjunkit.

Tabell 4.10 Kommunernas bruttokostnader för insatser avseende barn och unga

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

Förändring

löpande priser

2003–2007

(%, fasta

priser)

- Institutionsvård

4,6

4,5

4,3

4,3

4,5

-3

- Familjehemsvård

3,0

3,2

3,4

3,5

3,8

23

Summa dygnsvård

7,6

7,7

7,7

7,8

8,2

7

- Öppna insatser

3,0

3,2

3,6

3,6

3,9

31

Totalt

10,6

10,9

11,2

11,4

12,2

14

Källa: Socialstyrelsen.

4.3.4 Vuxna personer med missbruks- eller beroendeproblem Nationella mål

Kommunernas ansvar för att en person med missbruk får den hjälp eller det stöd han eller hon behöver regleras i socialtjänstlagen och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I socialtjänstlagen finns såväl generella mål (t.ex. att insatserna ska bygga på frivillighet och själv- bestämmande) som specifika för personer som riskerar att utveckla ett missbruk eller som redan har ett utvecklat missbruk (förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel). Socialnämnden ska också sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp han eller hon behöver. I särskilda fall kan tvång tillgripas. Målet för dessa ingripanden är att verka för att motivera den intagna att frivilligt medverka till fortsatt behandling.

Måluppfyllelse och kvalitet

Stor variation av kvaliteten inom missbruks- och beroendevården

Missbruks- och beroendevårdens kvalitet varierar mycket bland landets

kommuner, enligt en rapport från Socialstyrelsen 2008. Enligt

undersökningen finns det ett samband mellan insatsernas kvalitet och

kommunernas befolkningsstorlek. Mindre kommuner tycks i mindre grad

uppfylla kvalitetskriterier än vad större kommuner gör. Dock tycks

användningen av systematiska bedömningsinstrument vara relativt spridd

inom landets missbruks- och beroendevård. Av de kommunala

110

missbruksenheterna använder 75 procent bedömningsinstrument i Skr. 2008/09:102 samband med utredning och bedömning i klientärenden.

De kvalitetskriterier som Socialstyrelsen utvecklat gör det möjligt att följa, stödja och utveckla kvaliteten i missbruksvården. I rapporten presenteras resultatet från den första mätningen och tanken är att dessa ska ingå i pågående utvecklingsarbete med öppna jämförelser.

Sedan 2005 pågår en satsning, Ett kontrakt för livet, för att utveckla innehållet i och vården efter LVM-vården. Syftet är att stärka de olika delarna i vårdkedjan. En slutrapport som Statens Institutionsstyrelse (SiS) lämnade till regeringen i juni 2008 visar att satsningen inneburit att vården väsentligt förbättrats genom längre behandlingstider och en mer långsiktig vård- och behandlingsplanering. Vid uppföljning efter sex månader angav 67 procent av klienterna att de antingen inte missbrukat alls eller missbrukat mindre än tidigare. Nästan hälften av klienterna var kvar i planerad eftervård. Knappt en femtedel hade arbete, var arbets- sökande, studerade eller deltog i en kommunal verksamhet. SiS har inte kunnat upptäcka några ökande kostnader för placeringar på behandlingshem eller familjehem som effekt av satsningen.

Kostnader och prestationer

Tvångsvården ökar men heldygnsvården i övrigt minskar

I den offentliga statistiken redovisas personer som är 21 år eller äldre och som den 1 november hade någon insats på grund av problem med sitt missbruk av alkohol, narkotika, läkemedel eller lösningsmedel.

Antalet personer som vårdats enligt LVM har ökat med 26 procent till 281 personer 2003–2007. Ökningen av LVM-vårdade har sannolikt samband med satsningen Ett kontrakt för livet.

111

Skr. 2008/09:102

Tabell 4.11 Antal personer med insatser inom missbruks- och beroendevården den 1 november

2003

2007

Förändring

2003–2007

(%)

Bistånd som avser boende

6 276

5 785

-8

- varav kvinnor

1 474

1 341

-9

- varav män

4 802

4 444

-7

Individuellt behovsprövad öppenvård

11 221

11 578

3

- varav kvinnor

3 435

3 567

4

- varav män

7 786

8 011

3

Frivillig institutionsvård

3 379

2 849

-19

- varav kvinnor

858

717

-20

- varav män

2 521

2 132

-18

Tvångsvård på institution

222

281

26

- varav kvinnor

72

86

19

- varav män

150

195

30

Totalt heldygnsvård

3 605

3 128

-15

- varav kvinnor

932

801

-16

- varav män

2 673

2 327

-15

Källa: Socialstyrelsen.

Kostnaderna för missbruks- och beroendevården ökar

Kostnaderna för kommunernas missbruks- och beroendevård har ökat. År 2007 utbetalades 5,4 miljarder kronor, vilket var en 15-procentig ökning i fasta priser jämfört med 2003. Det är framför allt kostnaderna för de öppna insatserna som ökat (29 procent). Kostnaderna för heldygnsvården har också ökat men i betydligt lägre grad (2 procent).

Tabell 4.12 Kommunernas bruttokostnader för insatser till personer med missbruks- eller beroendeproblem

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

Förändring

löpande priser

2003–2007

(%, fasta

priser)

- Institutionsvård

2,2

2,1

2,0

2,1

2,3

2

- Familjehemsvård

0,13

0,13

0,13

0,15

0,15

11

Summa dygnsvård

2,3

2,2

2,1

2,3

2,5

2

- Öppna insatser

2,2

2,4

2,5

2,7

2,9

29

Totalt

4,6

4,6

4,7

5,0

5,4

15

Källa: Socialstyrelsen.

112

4.3.5

Övriga vuxna

Skr. 2008/09:102

Från och med 2007 har definitionen av gruppen övriga vuxna ändrats till personer som är 21 år eller äldre med beslut om socialtjänstens individ- och familjeomsorgs insatser med problem som ej är relaterade till eget missbruk. Rättvisande jämförelser med tidigare år kan därför inte göras.

Boendeinsatser

Det har i olika sammanhang lyfts fram som ett problem att individ- och familjeomsorgen allt mer får gå in som garant och tillhandahålla bostäder med specialkontrakt till hushåll med svag förankring på bostads- marknaden, det som kommit att kallas den sekundära bostadsmarknaden. Syftet är att tillhandahålla en väg ur hemlöshet, men denna lösning bidrar i många fall till inlåsning och försvårar vägen till ett självständigt boende. Sju av tio kommuner i landet upplät bostäder på detta sätt, oftast via socialtjänsten. Uppskattningsvis omfattar denna sekundära bostads- marknad 11 000 lägenheter. Boverkets bostadsmarknadsenkät (Boverket, 2008) visar att ett fåtal av andrahandshyresgästerna fick överta kontraktet på sina lägenheter under 2008.

Under året 2007 gav socialtjänsten insatser avseende boende till drygt

7 500 personer. Totalt omfattade insatserna 2 600 000 dygn fördelat på 12 400 inskrivningar, vilket motsvarar i genomsnitt 213 boendedygn per inskrivning under året. Inskrivningarna fördelade sig relativt lika mellan könen.

Tabell 4.13 Antal personer inom kategorin övriga vuxna med insatser 1 november 2007 samt andel efter kön

Antal

Kvinnor

Män

personer

(%)

(%)

Bistånd som avser boende

7 522

52

48

Individuellt

behovsprövade öppna insatser

6 996

57

43

Frivillig institutionsvård

379

46

54

Frivillig familjehemsvård

155

35

65

Källa: Socialstyrelsen.

Cirka 7 000 personer hade någon typ av öppenvårdinsats. Under 2007 gavs drygt 11 900 insatser av vilka 57 procent beviljades kvinnor. Cirka 380 personer vårdades frivilligt på någon institution avseende problem som inte var missbruksrelaterade. Mäts detta utifrån hela året vårdades över 800 personer i denna vårdform under sammanlagt 123 300 vårddygn. Majoriteten av dessa vårddygn, 81 procent, utfördes av privata vårdgivare. Utöver detta vistades drygt 150 personer i familjehemsvård och antalet vårddygn uppgick till nästan 29 000.

113

Skr. 2008/09:102

5 Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning

I detta avsnitt redovisas förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass, grundskola, obligatorisk särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning (komvux), vuxen- utbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Sameskolans och specialskolans verksamheter är statliga och redovisas inte i denna skrivelse.

Alla uppgifter för läsåret 2008/09 och vissa uppgifter för 2008 bygger på preliminär statistik som kan komma att uppdateras.

5.1 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Förskoleverksamhet vänder sig till barn från ett års ålder till dess att de börjar förskoleklass eller den obligatoriska skolan. Förskoleverksamhet bedrivs i form av förskola, öppen förskola och familjedaghem. Skol- barnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet för barn i åldern 6–12 år.

5.1.1 Nationella mål

I förskolans läroplan, Lpfö 98, formuleras värdegrund och uppdrag samt

mål och riktlinjer för verksamheten. Förskolan ska lägga grunden för ett

livslångt lärande i en verksamhet som är rolig, trygg och lärorik för alla

barn som deltar utifrån var och ens förutsättningar. I en god pedagogisk

verksamhet ska omsorg, fostran och lärande bilda en helhet. I samarbete

med hemmen ska förskolan skapa bästa möjliga förutsättningar för att

varje barn utvecklas rikt och mångsidigt. Den pedagogiska verksamheten

ska anpassas till alla barn i förskolan i en trygg miljö som samtidigt

utmanar, främjar och lockar till lek, lärande och kreativitet.

Förskolans läroplan anger riktlinjer för personalens ansvar i förskolan.

Läroplanen anger dels det ansvar som vilar på alla som arbetar i för-

skolan, dels det ansvar arbetslaget har för att arbetet inriktas mot målen i

läroplanen. De vuxnas roll som förebilder markeras i läroplanen. Barnen

ska få stimulans och vägledning av vuxna för att genom egen aktivitet

öka sin kompetens och utveckla nya kunskaper och insikter.

Förskolans läroplan gäller för alla förskolor med kommunal huvud-

man. För förskolor med enskild huvudman gäller inte läroplanen. Den

ligger dock till grund för bedömningen om den enskilt drivna verk-

samheten uppfyller kvalitetskravet. För familjedaghemmens verksamhet

är läroplanen endast vägledande. Förskolans läroplan är till sin struktur

uppbyggd på i huvudsak samma sätt som övriga läroplaner.

Verksamheten i fritidshem omfattas av 1994 års läroplan för det

obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94).

Under 2007 publicerade Statens skolverk nya allmänna råd för kvalitet i

114

fritidshem. De allmänna råden riktar sig till både kommunen och den Skr. 2008/09:102 personal som arbetar i fritidshemmet och belyser hur ansvarsfördelning-

en mellan kommun och verksamhet ser ut. Även för övriga verksamheter inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg finns det allmänna råd som utfärdats av Skolverket.

Skollagen (1985:1100) föreskriver att kommunerna är skyldiga att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldern 1–12 år i den utsträckning som behövs för att föräldrarna ska kunna för- värvsarbeta eller studera eller om barnet har ett eget behov. Vidare ska kommunerna erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål, dvs. inom tre till fyra månader efter det att föräldrarna anmält att de efterfrågar en plats. Barn i åldern 1–5 år, vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga, omfattas också av kommunernas skyldighet att tillhandahålla plats i minst

15 timmar per vecka eller tre timmar om dagen. Sedan 2003 har barn i åldern 4–5 år rätt till avgiftsfri allmän förskola under 525 timmar per år.

5.1.2 Måluppfyllelse och kvalitet

De flesta kommuner kan erbjuda plats i förskoleverksamheten inom 3–4 månader

Enligt bestämmelserna i skollagen ska en plats i förskoleverksamheten erbjudas utan oskäligt dröjsmål, dvs. inom 3–4 månader efter anmälan om behov av plats. Majoriteten av landets kommuner klarar detta krav (95 procent), men rapporten Tillgänglighet till förskoleverksamhet från Skolverket visar att det var 14 kommuner som uppgav att de inte skulle klara att erbjuda plats inom angiven tidsram 2009.

Bland kommunerna som säger sig inte klara av att erbjuda en plats inom 3–4 månader återfinns alla de tre storstadskommunerna, Stock- holm, Göteborg och Malmö. Kommunerna som inte klarar att erbjuda plats inom angiven tidsram uppger att problemen beror på en ökning av födelsetalen eller en stor inflyttning. Andra förklaringar som lyfts fram i rapporten är brist på lokaler, lämplig mark att bygga på och svårigheter att rekrytera personal. I de kommuner där det finns platsbrist var den vanligaste lösningen att erbjuda plats långt från hemmet. En tredjedel av kommunerna uppgav att man planerar att öppna nya förskoleavdelningar. En mindre vanlig åtgärd var att skriva in fler barn i befintliga barn- grupper.

Rapporten visar att det är vanligt att kommunerna använder sig av tillfälliga lösningar för att möta toppar i efterfrågan. En vanlig åtgärd är att barnet flyttas till olika förskolor i väntan på en ledig plats på den förskola som föräldrarna efterfrågat. En annan tillfällig lösning är att inrätta särskilda förskolor eller avdelningar där barn erbjuds plats i väntan på plats i den av föräldrarna önskade förskolan. Enligt Skolverket är nackdelen med den här typen av tillfälliga lösningar att de åsidosätter barnens behov av kontinuitet.

Av kommunerna uppgav 30 procent att man saknar en aktuell prognos över tillgången och efterfrågan på platser i förskoleverksamhet, vilket

kan ha försvårat dimensioneringen och resulterat i långa väntetider.

115

Läroplanen i förskolan

Skr. 2008/09:102

Läroplanen för förskolan har fått stort genomslag i landets förskolor. Det

visar Skolverket i rapporten Tio år efter förskolereformen. Av rapporten

framgår också att det har blivit vanligare att enskilda barns prestationer

kartläggs och värderas, vilket bl.a. visas av att nästan hälften av landets

kommuner har fattat centrala beslut om att införa individuella

utvecklingsplaner i förskolan. Enligt läroplanen är det emellertid

kvaliteten i verksamheten som ska utvärderas och inte det enskilda

barnets utveckling.

Barngruppernas storlek ökade i förskola och fritidshem

Gruppstorlekarna i förskolan ökade under 2008 till i genomsnitt 17 barn

per avdelning, jämfört med 16,7 barn per avdelning året innan. Fort-

farande var gruppstorlekarna mindre än 2004, då den genomsnittliga

gruppstorleken var 17,2 barn per grupp. Något färre än hälften av

förskolegrupperna i landet hade en gruppstorlek i intervallet mellan 16

och 20 barn. Andelen småbarnsavdelningar (barn i åldern 1–3 år) som

hade en gruppstorlek som var högre än 17 barn per grupp ökade med en

procentenhet till 13 procent.

Personaltätheten i förskolan minskade något under 2008 till 5,3 barn

per årsarbetare, jämfört med 5,2 barn per årsarbetare året innan. Det

totala antalet årsarbetare i förskolan ökade med 22 procent mellan 2004

och 2008. Samtidigt ökade antalet inskrivna barn med 19 procent.

Sedan 2004 har gruppstorlekarna i fritidshemmen ökat varje år. Antalet

inskrivna barn per avdelning ökade från 33,5 till 34,9 mellan 2007 och

2008. Samtidigt fortsätter personaltätheten i fritidshemmen att minska.

Antalet barn per årsarbetare ökade under samma period från 19,5 till

20,3. Sedan 1999 har antalet barn per årsarbetare ökat med 14 procent.

Tabell 5.1 Personaltäthet i förskola och fritidshem

Antal barn per årsarbetare

- i förskola

- i fritidshem

2004

5,4

18,2

2005

5,2

18,6

2006

5,1

18,9

2007

5,2

19,5

2008

5,3

20,3

Källa: Skolverket.

Personalförstärkningspengarna till förskolan har utvärderats

Under åren 2005 och 2006 fördelade Skolverket ett riktat statsbidrag till

kommunerna som syftade till att öka personaltätheten i förskolan.

Myndighetens utvärdering av satsningen visar att kommunerna använt

mellan 94,5 och 96,9 procent av erhållna bidrag till ändamålet. Myndig-

hetens bedömning är att statsbidraget har haft avsedd effekt. Det

genomsnittliga

antalet barn per årsarbetare minskade

från 5,5 till 5,2

116

under 2005, och under 2006 till 5,1. Kommunerna har i stor utsträckning Skr. 2008/09:102 önskat anställa förskollärare, men det har varit svårt att rekrytera

personal med sådan utbildning. Utvärderingen visar att kommunerna inte har använt statsbidraget till att minska gruppstorlekarna. För att klara av att erbjuda plats inom angiven tid har kommunerna i stället valt att öka antalet barn och mängden personal på de befintliga avdelningarna.

5.1.3 Kostnader och prestationer

Andelen inskrivna barn fortsätter att öka i förskoleverksamheten

Andelen inskrivna barn i förskolan har ökat successivt under de senaste åren. Andelen barn i åldern 1–5 år som var inskrivna i förskolan 2008 ökade med en procentenhet till sammanlagt 81 procent jämfört med året innan. Antalet inskrivna barn i förskolan fortsatte också att öka. År 2008 gick ca 17 000 fler barn i förskolan jämfört med året innan, vilket mot- svarar en ökning av antalet inskrivna barn med 3,7 procent. Sammanlagt var 433 000 barn inskrivna i förskolan. Av dessa gick 18 procent i för- skolor med enskild huvudman. Andelen inskrivna barn i enskild regi har ökat med ungefär 1 procentenhet sedan 2004. I tre fjärdedelar av landets kommuner är 76 procent eller fler av 1–5-åringarna inskrivna i förskolan.

Diagram 5.1 Andel barn i förskolan av barn 1–5 år

85

80

2006

2007

2008

Procent

75

70

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, >25000 inv.

Övriga kommuner, 12500-25000 inv.

Övriga kommuner, <12500 inv.

Källa: Skolverket.

Mellan 2007 och 2008 ökade andelen inskrivna barn i förskolan i alla

kommungrupper utom i storstäderna, pendlingskommunerna och i de

varuproducerande kommunerna. Den genomsnittliga skillnaden mellan

de två kommungrupper som hade den högsta (större städer) respektive

den lägsta (glesbygdskommunerna) andelen inskrivna barn i förskolan

var ca 6 procentenheter. Som

jämförelse

kan

nämnas

att skillnaden

117

mellan de båda kommuner som hade den högsta respektive den lägsta Skr. 2008/09:102 andelen inskrivna barn i förskolan var 44 procentenheter. Exemplet visar

att det finns en stor spridning även inom de olika kommungrupperna. Bland glesbygdskommunerna varierar exempelvis andelen inskrivna barn i förskolan mellan 50 och 86 procent.

Andelen inskrivna barn i familjedaghem har minskat under en följd av år. Enligt den senaste statistiken för 2008 har andelen barn inskrivna i familjedaghem minskat med ytterligare en procentenhet till fyra procent. Det totala antalet barn i förskoleverksamhet har ökat till följd av utbyggnaden av förskolan.

För första gången sedan 2002 minskade andelen barn som var inskrivna i fritidshem. År 2008 var 78 procent av alla 6–9-åringar inskrivna i fritidshem, en minskning med 1 procentenhet jämfört med 2007.

Tabell 5.2 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg i respektive åldersgrupp

Procent

Åldersgrupp

Åldersgrupp

Åldersgrupp

1–5 år

6–9 år

10–12 år

2004

83

74

10

2005

84

77

11

2006

85

78

11

2007

86

80

12

2008

86

79

13

Källa: Skolverket.

Antalet öppna förskolor ökade

För första gången på flera år ökade antalet öppna förskolor, från 455 förskolor 2007 till 476 förskolor 2008, efter att tidigare ha minskat under flera år. Allt fler kommuner rapporterar att de organiserat minst en avdelning med öppen förskola, men fortfarande saknades öppna för- skolor i ungefär 40 procent av landets kommuner. Det var främst mindre kommuner som saknade öppen förskola.

Ökade kostnader för förskolan

Den totala kostnaden för förskolan uppgick 2007 till 44,6 miljarder kronor, vilket innebar en ökning på 9 procent jämfört med 2006 (löpande priser). En del av ökningen förklaras av att antalet inskrivna barn ökat

med 3,7 procent.

Av förskolans totala kostnader

utgjorde

personalkostnaderna

74 procent. Avgifter finansierade i

genomsnitt

8 procent av kostnaderna. Kommunernas kostnader för förskola i enskild

regi uppgick till 6,3 miljarder kronor 2007.

Den totala kostnaden för fritidshemmen 2007 var 10,5 miljarder

kronor. För fritidshemmen utgjorde personalkostnaderna 73 procent av

den totala kostnaden. Avgifter finansierade i genomsnitt 16 procent av

kostnaderna.

118

Tabell 5.3 Kostnader för förskola och fritidshem

Skr. 2008/09:102

Miljarder kronor, löpande

2003

2004

2005

2006

2007

priser

Förskola

32,6

34,4

37,6

40,9

44,6

Fritidshem

10,3

10,3

10,4

10,5

10,9

Totala kostnader

42,9

44,7

48,0

51,4

55,5

Källa: Skolverket.

Kostnaden per barn ökade med 4 procent i förskola och familjedaghem

Ett barn inskrivet i förskolan kostade i genomsnitt 109 100 kronor 2007, vilket var en ökning med 4 procent jämfört med året innan. I familje- daghemmen var kostnaden för en plats i genomsnitt 87 800 kronor, vilket innebar en kostnadsökning på samma nivå som förskolan. I fritidshem kostade ett inskrivet barn i genomsnitt 32 800 kronor. Kostnaden för en plats i fritidshem har ökat med sammanlagt 4,5 procent sedan 2004. Under samma period ökade den genomsnittliga kostnaden för ett barn i förskolan med 15 procent.

Diagram 5.2 visar att kostnaderna i förskolan har ökat i snabbare takt än både antalet barn och antalet personal.

Diagram 5.2 Utveckling av antal barn, antal anställda och kostnader i förskolan

Index 2002 = 100

150

Antal barn

Personal

Kostnader

140

130

120

110

100

90

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Källa: Skolverket.

5.1.4 Personalförsörjning i förskola och fritidshem

Andelen anställda i förskolan med pedagogisk högskoleutbildning har ökat något under 2008. Sammanlagt hade 53 procent av de anställda,

omräknat till årsarbetare, en pedagogisk högskoleutbildning. Andelen var

119

högre bland kommunala förskolor än bland förskolor med enskild huvud- Skr. 2008/09:102 man. Flera aktuella utvärderingar har indikerat att många kommuner har

svårt att rekrytera personal med förskollärarutbildning. År 1999 hade

52,3 procent av de anställda i förskolan en förskollärareutbildning. Nio år senare har andelen anställda med förskollärarutbildning minskat till 48,2 procent. Andelen anställda som helt saknar utbildning för att arbeta med barn har minskat från 5 procent 2007 till 4,8 procent 2008.

Av de anställda i fritidshem omräknat till årsarbetare hade 59 procent en pedagogisk högskoleutbildning 2008. Från och med 2004 har andelen årsarbetare i fritidshem med pedagogiskt högskoleutbildning varit strax under 60 procent.

Tabell 5.4 Andel anställda i förskola och fritidshem med pedagogisk högskoleutbildning

Procent

Andel årsarbetare med pedagogisk högskoleutbildning

- i förskola

- i fritidshem

2004

51

60

2005

51

59

2006

51

58

2007

52

58

2008

53

59

Källa: Skolverket.

5.2 Förskoleklass

Förskoleklass är en frivillig skolform inom det offentliga skolväsendet. Verksamheten ska betraktas som undervisning i samma mening som i övriga skolformer, omfatta minst 525 timmar per år och vara avgiftsfri för sexåringar.

5.2.1 Nationella mål

Undervisningen i förskoleklassen ska enligt skollagen stimulera varje barns utveckling och lärande samt ligga till grund för fortsatt skolgång. Grundskolan och förskoleklassen har en gemensam läroplan. Där anges den värdegrund som förskoleklassen arbetar utifrån tillsammans med mål att sträva mot.

5.2.2 Måluppfyllelse och kvalitet

Av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) framgår att samarbetsformer mellan förskole- klass, skola och fritidshem ska utvecklas för att berika varje elevs mångsidiga utveckling och lärande. Skolverket konstaterade i sin läges- bedömning 2008 att det i många skolor finns en samsyn och samverkan mellan personalen i förskoleklassen, de tidiga skolåren och fritids- hemmet. Vidare ansåg Skolverket att särskild uppmärksamhet måste

120

ägnas åt den tidiga läs- och skrivutvecklingen och den kontinuerliga Skr. 2008/09:102 uppföljningen av varje elevs språkutveckling.

5.2.3 Kostnader och prestationer

Läsåret 2008/09 gick 94 519 barn i förskoleklass. Den totala kostnaden för förskoleklass uppgick 2007 till 4,4 miljarder kronor (inklusive kostnad för enskild förskoleklass och nystartade och nedlagda förskole- klasser), vilket motsvarar 3 procent av skolväsendets totala kostnader. Kostnaden per elev i förskoleklass uppgick till 47 400 kronor. Jämfört med 2006 var det en ökning med knappt 1 procent (löpande priser). Läsåret 2007 fanns det drygt 6 400 årsarbetare i arbete med elever i förskoleklass. Detta innebar en ökning med 4 procent jämfört med läsåret innan.

Tabell 5.5 Kommunernas kostnader för förskoleklass

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

löpande priser

Förskoleklass

3,7

3,6

3,7

3,8

4,0

Anm: Inkluderar inte kostnader för förskoleklass i andra huvudmäns regi.

Källa: Skolverket.

5.3 Grundskolan

Barn som är bosatta i Sverige är skolpliktiga och ska börja skolan vid sju års ålder, eller när de är sex år om vårdnadshavarna så önskar. De barn som inte kan gå i grundskolan på grund av utvecklingsstörning kan gå i den obligatoriska särskolan. Vårdnadshavarna har dock rätt att begära att barnet ska gå i grundskolan. För elever med dövhet eller hörselskada, synskada, med ytterligare funktionshinder eller grov språkstörning finns specialskolan. Elever med samisk bakgrund kan välja att gå i sameskolan från årskurs 1 till 6.

5.3.1 Nationella mål

Utbildningen i grundskolan ska enligt skollagen syfta till att ge eleverna

de kunskaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver

för att delta i samhällslivet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i skollagen, läroplanen

för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet

(Lpo 94) och i kursplanerna för grundskolan. Lika tillgång till utbildning

och likvärdig utbildning är viktiga fundament i skollagen, liksom att

elever i behov av särskilt stöd har rätt till sådant stöd.

Betygssystemet är mål- och kunskapsrelaterat vilket innebär att

elevernas kunskaper bedöms i relation till specificerade kunskaps-

kvaliteter i form av mål och kriterier. Kursplanernas mål för ett ämne

eller en kurs anger vilka kunskaper eleverna ska utveckla.

121

5.3.2

Måluppfyllelse

Skr. 2008/09:102

Allt högre meritvärde men stora skillnader mellan kommunerna

Elevers genomsnittliga meritvärde i årskurs 9 har successivt ökat sedan det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet infördes 1998 och uppgick våren 2008 till 209,3 (av max 320). En allt högre andel elever har nått målen i alla ämnen och allt fler elever har tilldelats det högsta betyget Mycket väl godkänt.

Andelen elever som inte nått målen för ämnesproven i matematik har tidigare legat mellan 9 och 16 procent men har försämrats till 16,5 procent i provomgången för våren 2008. Det är det lägsta prov- resultat sedan 2003, vilket var det år då Skolverket började samla in ämnesprovresultat för samtliga elever i årskurs 9. Fler elever klarade emellertid ämnesproven i svenska och engelska. I de naturorienterande ämnena var det knappt 10 procent av eleverna som inte uppnådde målen.

Det genomsnittliga meritvärdet i kommunerna varierade mellan 175,9 och 245,4. Flickorna uppnådde i likhet med tidigare år ett betydligt högre genomsnittligt meritvärde än pojkarna. Våren 2008 var flickornas genomsnittliga meritvärde 260,6 medan pojkarnas var 198,5. Köns- skillnaden har varit ungefär lika stor varje år sedan betygssystemet infördes läsåret 1997/98. I sju kommuner hade pojkarna ett högre genomsnittligt meritvärde än flickorna.

Elever med svensk bakgrund hade ett genomsnittligt meritvärde på 210,1. Elever med utländsk bakgrund är dock en heterogen grupp. Relativt lite skiljer mellan elever med utländsk bakgrund som är födda i Sverige (202,8) och de som invandrat före sju års ålder (200,6), medan de elever som invandrat senare hade ett betydligt lägre genomsnittligt meritvärde (164,2).

Den bakgrundsfaktor som i högst utsträckning kunnat kopplas till skillnader i elevernas resultat är föräldrarnas utbildningsnivå. Elever med föräldrar vars högsta utbildningsbakgrund är grundskola hade ett genom- snittligt meritvärde på 162,6. Elever med minst en gymnasieutbildad förälder hade ett genomsnittligt meritvärde på 193,5 och elever med minst en högskoleutbildad förälder hade ett genomsnittligt meritvärde på 231,2.

Det genomsnittliga meritvärdet i fristående skolor var 227,2 vilket var betydligt högre än genomsnittet i skolor med kommunal huvudman.

Tabell 5.6 Flickors och pojkars meritvärden i årskurs 9

Läsår

Totalt

Flickor

Pojkar

2003/04

206,9

218,1

196,3

2004/05

206,3

217,3

195,8

2005/06

206,8

218,3

195,7

2006/07

207,3

218,8

196,5

2007/08

209,3

220,6

198,5

Källa: Skolverket.

122

Allt färre behöriga till gymnasieskolan Skr. 2008/09:102

Andelen behöriga till gymnasieskolans nationella program våren 2008, 88,9 procent, var den lägsta sedan 1998. Det är bland flickorna som andelen behöriga minskat, vilket beror på att en större andel än tidigare inte nått upp till betygsnivån Godkänt i matematik. Fortfarande var dock fler flickor än pojkar behöriga till gymnasieskolan och fortfarande nådde fler flickor än pojkar målen i matematik.

Andelen som var behöriga till gymnasieskolan varierade också stort mellan kommunerna, från 77,4 till 100 procent av eleverna. Skolorna i kommungruppen förortskommuner hade den högsta andelen elever, 90,8 procent, som nådde behörighet. Lägst andel fanns i kommun- gruppen storstäder , där 85,7 procent var behöriga.

Av de elever som inte blev behöriga att söka till gymnasieskolans program hade vidare en av tre utländsk härkomst. Detta var en stor över- representation då 14 procent av samtliga elever hade utländsk bakgrund. Andelen behöriga till gymnasieskolan var högre bland de elever som gått i fristående skolor.

Sommarskola ledde till gymnasiebehörighet för hälften av deltagarna

Sommaren 2008 beviljades statligt bidrag för kommunala och fristående huvudmän att bedriva sommarskola. Totalt deltog 10 202 elever. Sommarskola är en organiserad form av stödundervisning under sommarlovet som är frivillig både för skolhuvudmännen att anordna och för eleverna att delta i. Undervisningen riktar sig till elever som på våren 2008 gick i årskurserna 7, 8 eller 9. Av de niondeklassare som gick i sommarskola 2008 och saknade betyg i något av ämnena matematik, svenska eller engelska, lyckades nästan hälften (1 210 elever) bli god- kända och få behörighet till gymnasieskolan. Det mest lästa ämnet bland dessa elever var matematik, följt av svenska och engelska.

Kunskapsutveckling i ett internationellt perspektiv

Under de senaste 20 åren har svenska elever i grundskolan presterat över genomsnittet enligt flertalet av de internationella studierna. Kunskaps- utvecklingen är dock negativ. Det visar Skolverkets sammanställning av resultat från internationella och nationella studier, Skolverkets bild av utvecklingen av kunskapsresultaten i grundskolan och av elevers studiemiljö , (2009).

Utvecklingstrenden är genomgående negativ. Sveriges position har med något undantag försämrats jämfört med de andra länderna i under- sökningarna (se bl.a. avsnittet nedan om TIMSS). Försämringen av resultaten är störst i matematik och naturvetenskap. När det gäller läsförståelse är resultaten fortfarande bra, men mot bakgrund att Sverige ofta tillhört de absolut bäst presterande länderna anser Skolverket att försvagningen bör tas på allvar.

123

Försämrat resultat för svenska elever i TIMSS

Skr. 2008/09:102

Svenska elever låg på en genomsnittlig nivå i naturvetenskap, men under

genomsnittet i matematik både i årskurs 4 och 8 i jämförelse med övriga

EU/OECD-länder, enligt TIMSS 2007 3 . Resultaten för elever i årskurs 8

har försämrats både i matematik och naturvetenskap jämfört med förra

TIMSS-undersökningen 2003.

I TIMSS-undersökningarna samlas en mängd information in om

nationella regler och mål, faktisk organisation och undervisning. Sverige

deltar i TIMSS för att få en bild av det svenska skolsystemet och under-

visningen i matematik och naturvetenskap i relation till andra länder,

samt att följa utvecklingen över tid.

Svenska elever i årskurs 8 presterade under EU/OECD-genomsnittet i

matematik. Den negativa utveckling som kunde påvisas mellan 1995 och

2003 har fortsatt, om än i något långsammare takt. Sedan 1995 har

andelen elever som inte når upp till den mest grundläggande kunskaps-

nivån mer än fördubblats. Samtidigt har andelen elever som presterar på

den mest avancerade nivån minskat ännu mer.

I naturvetenskap presterade de svenska eleverna i nivå med EU/OECD-

genomsnittet. Nedgången mellan 2003 och 2007 var större än i

matematik och resultaten tyder inte på att nedgången från 1995 skulle

vara på väg att bromsas upp. Sedan 1995 har andelen elever som inte nått

upp till den mest elementära kunskapsnivån tredubblats, samtidigt som

andelen elever som presterade på den mest avancerade nivån minskat i

motsvarande omfattning. Svenska elever var bättre i biologi och något

sämre i kemi, men profilen var mer jämn i naturvetenskap jämfört med i

matematik.

I TIMSS 2007 deltog Sverige för första gången med elever i årskurs 4.

Även i denna åldersgrupp presterade de svenska eleverna under genom-

snittet för EU/OECD-länderna i matematik. I naturvetenskap presterade

svenska elever på samma nivå som EU/OECD-genomsnittet.

Med annat modersmål – elever i grundskolan och skolans verksamhet

Närmare en femtedel, ca 155 000, av landets grundskoleelever har ett

annat modersmål än svenska. Skolverkets utvärdering Med annat

modersmål – elever i grundskolan och skolans verksamhet (2008) visar

att kvaliteten och synen på undervisningen för elever med annat moders-

mål varierar stort mellan olika skolor.

Skolverket menar att modersmålsundervisningen är en marginaliserad

verksamhet inom skolan. Huvudansvar för verksamheten ligger i flertalet

fall på kommunen, vilket kan betyda att skolan har en bristande insyn i

verksamheten. Vanliga förklaringar till varför elever inte kan erbjudas

undervisning är att det är för få elever eller att det råder brist på lärare.

En annan problematik är att undervisningen ofta bedrivs efter skoltid

vilket minskat elevernas intresse för och möjligheter att delta i under-

visningen.

3 TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) är en internationell jämförande studie om elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap som genomförs av organisationen IEA.

124

Brister i särskilt stöd drabbar de svagaste eleverna Skr. 2008/09:102

Skolverkets genomgång av de senaste årens utvärderingar och forskning visar att omkring 40 procent av eleverna fått specialpedagogiskt stöd någon gång under sin skoltid. 4 Samtidigt finns det elever som inte fått stöd trots att de är i behov av det. Kartläggningen visar att en av fem elever med behov av stöd inte fick det och att var fjärde elev som fått särskilt stöd saknar åtgärdsprogram.

Fortsatt stort intresse för att starta fristående skolor

Antalet elever kommer att sjunka i grundskolan och gymnasieskolan de närmaste åren. Samtidigt var intresset för att starta fristående skolor fortsatt mycket stort 2008. Skolverket har varnat för att detta kan leda till att såväl kommunala som fristående skolor kan tvingas stänga på grund av elevbrist.

Om en fristående grundskola stänger är kommunen skyldig att erbjuda dessa elever plats i en kommunal skola. Detta ställer krav på kommunerna att ha beredskap för att med kort varsel ta emot nya elever. När det gäller elever från nedlagda fristående gymnasieskolor föreligger inte samma skyldighet att omedelbart ordna en utbildningsplats i den kommunala gymnasieskolan.

5.3.3 Kostnader och prestationer Elever och lärare

Läsåret 2008/09 fanns det 901 000 elever i grundskolan, vilket var en minskning med 34 000 elever jämfört med läsåret innan. Antalet elever i grundskolan var som störst under åren 2000–2002, men sedan dess har elevtalen minskat. Kommande år kommer elevantalet att fortsätta minska och nå sin botten läsåret 2011/12.

Andelen elever i fristående skolor har ökat kontinuerligt och uppgår läsåret 2008/09 till 9,6 procent, vilket är en ökning med 0,5 procentenheter sedan läsåret innan.

4 Skolverket, Särskilt stöd i grundskolan , 2008.

125

Diagram 5.3 Andel elever i fristående grundskola, folkbokförda i

Skr. 2008/09:102

kommunen

Procent

20

2006

2007

2008

15

10

5

0

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, >25000 inv.

Övriga kommuner, 12500-25000 inv.

Övriga kommuner, <12500 inv.

Källa: Skolverket.

Diagram 5.3 visar att andelen elever i fristående skolor har ökat inom alla kommungrupper under de senaste tre åren. Samtidigt är det tydligt att det finns ett starkt samband mellan kommunernas storlek och andelen elever i fristående skolor. Förekomsten av fristående skolor har under perioden varit särskilt stor i landets tre storstäder med kranskommuner.

Antalet lärare i den kommunala skolan läsåret 2008/09 var 67 661 (omräknat till heltidstjänster). Lärartätheten i kommunala skolor uppgick till 8,3 lärare per 100 elever, vilket var densamma som läsåret innan. Andelen lärare med pedagogisk högskolexamen ökade med 1 procent- enhet till 88 procent i den kommunala skolan mellan 2007/08 och 2008/09. I fristående skolor fanns 6 643 lärare (omräknat till heltids- tjänster). Lärartätheten var 7,7 lärare per 100 elever och andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning uppgick till 68 procent.

Kostnader

Den totala kostnaden för grundskolan 2007 var drygt 75 miljarder kronor (inklusive skolskjuts, nedlagda skolor och fristående skolor), vilket är en marginell minskning jämfört med året innan.

Av den totala kostnaden avsåg 66,8 miljarder kronor kommunal grundskola medan kostnaden för fristående grundskolor var 6 miljarder kronor, vilket motsvarade drygt 8 procent av den totala kostnaden. Kostnaden per elev i kommunala grundskolor ökade med 3 procent till 77 000 kronor (exklusive kostnad för skolskjuts) jämfört med 2006. Skillnaderna i kommunernas kostnad per elev var dock stora, från lägst 58 900 till högst 118 700 kronor.

I de kommunala grundskolorna ökade kostnaden 2007 för undervisning

med drygt 4 procent och uppgick till 40 100 kronor per elev (löpande

126

priser). Kostnaden för elevvård ökade med 6 procent till 1 920 kronor per

Skr. 2008/09:102

elev. Kostnaden för läromedel m.m. ökade marginellt till 2 900 kronor

per elev.

Samtidigt

ökade

kostnaden för

skolmåltider

med knappt

4 procent

till 4 600 kronor

per elev

och

lokalkostnaden

ökade med

knappt 3 procent till 15 100 kronor per elev.

Tabell 5.7 Kommunernas kostnader för grundskola

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

löpande priser

Grundskola

64,2

65,2

66,4

66,1

66,8

Källa: Skolverket.

En elev i fristående grundskolor kostade i genomsnitt 73 600 kronor (exklusive kostnader för skolskjuts). Fristående grundskolor finansierar sin verksamhet genom bidrag från elevernas hemkommuner. Den genom- snittliga kommunala ersättningen till fristående grundskolor ökade med 1 procent till 71 100 kronor 2007.

Kommunala och fristående skolor hade samma kostnader för under- visning och lokaler. Däremot fanns det skillnader beträffande kostnaden för skolmåltider och läromedel som var högre i fristående skolor, medan kostnaden per elev för elevvård, administration och studie- och yrkes- vägledning var lägre.

Diagram 5.4 Utveckling av elever, lärare, lärartäthet och kostnader i grundskolan

Index 2002 = 100

115

110

105

100

95

Elever

Lärare

90

Lärartäthet

Kostnader

85

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Källa: Skolverket.

127

5.3.4

Personalförsörjning i grundskolan

Skr. 2008/09:102

Endast hälften av undervisningen i grundskolan bedrevs av lärare som har både svensk lärarexamen med inriktning mot skolformen och årskursen samt adekvat utbildning i det ämne de undervisar i, enligt uppgifter från Statskontoret. 5 Enligt Skolverket saknade 12 procent av grundskolans lärare pedagogisk högskoleexamen läsåret 2008/09.

År 2008 deltog ca 5 700 lärare i det s.k. lärarlyftet, som är statens satsning på bl.a. fortbildning för lärare som syftar till att stärka lärarnas ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kompetens och i förlängningen elevernas måluppfyllelse.

5.4 Gymnasieskolan

Gymnasieskolan är en del av det offentliga skolväsendet, avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad grundskoleutbildning eller mot- svarande t.o.m. det första kalenderhalvåret det år de fyller tjugo år. Det är en frivillig skolform som omfattar 17 nationella program samt special- utformade och individuella program. Utöver gymnasieskolan finns det fristående skolor som bedriver utbildning som motsvarar gymnasie- skolan.

5.4.1 Nationella mål

Gymnasieskolans övergripande mål är att ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen ska hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd.

Gymnasieskolan ska i enlighet med målen i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och för studier vid universitet och högskolor m.m. samt som förberedelse för vuxenlivet. Samtliga nationella program och specialutformade program syftar till att eleverna ska uppnå grundläggande högskolebehörighet efter avslutade studier.

Alla ungdomar ska enligt skollagen ha lika tillgång till utbildning, som ska vara likvärdig varhelst den anordnas i landet.

Samtliga nationella program har fastställda programmål. För varje ämne i gymnasieskolan finns en kursplan, vilken kompletterar läroplanen samt anger målen för undervisningen i varje enskilt ämne och kurs.

5.4.2 Måluppfyllelse och kvalitet

Utifrån de nationella styrdokumenten (bl.a. skollag, läroplaner och kursplaner) bör en mål- och kvalitetsbedömning av gymnasieskolan omfatta följande tre områden:

• Tillgänglighet: Erbjuds eleverna ett allsidigt urval av program?

5 Statskontoret, Lärares utbildning och undervisning i skolan , 2007.

128

• Kunskaper och färdigheter: Uppnår eleverna avsedda kunskaper, dvs. Skr. 2008/09:102 är eleverna förberedda för kommande yrkesverksamhet respektive för

fortsatta studier efter avslutad utbildning? Slutförs utbildningen?

• Medborgarkompetens: Förbereder utbildningen i gymnasieskolan för vuxenlivet?

Tillgänglighet

Det var 13 kommuner som varken hade kommunal gymnasieskola eller gymnasieskola med fristående huvudman läsåret 2008/09 (4 färre än 2004/05). Av dessa kommuner ingick 7 i ett gymnasieförbund och erbjöd på det sättet sina ungdomar utbildning. I totalt 148 kommuner, dvs. hälften av alla kommuner, var utbudet begränsat till en gymnasieskola belägen i hemkommunen. I tre av dessa kommuner var det frågan om en fristående skola.

Varje kommun erbjöd i genomsnitt nio nationella program i egen regi läsåret 2008/09, vilket var en ökning jämfört med fem år tidigare då genomsnittet var åtta nationella program. Av kommunerna erbjöd 39 endast individuella program 2008/09, vilket är en ökning med 6 kommuner jämfört med 2004/05.

En indikation på att tillgången till ett varierat utbud av utbildningar har ökat kan vara att antalet elever per skola minskade från 456 elever per skola till 419 elever under perioden 2004/05–2008/09. En förklaring kan vara att antalet fristående gymnasieskolor, som ofta är mindre än kommunala skolor, har ökat (se avsnittet om prestationer nedan).

Rörligheten över kommungränserna har ökat. Andelen elever som gick i en gymnasieskola belägen i en annan kommun än hemkommunen ökade från 27,9 procent till 30,4 procent mellan läsåren 2004/05 och 2008/09. En förklaring till ökningen är att kommunerna i högre grad samverkar om att gemensamt tillhandahålla utbildningar inom ramen för gymnasieförbund respektive samverkansavtal. En annan förklaring är införandet av s.k. frisökning, vilket ökat elevers möjlighet att välja utbildningar i annan kommun än hemkommunen.

Kommunen ska erbjuda alla elever boende i kommunen ett allsidigt urval av nationella program samt specialutformade och individuella program, där antalet platser på programmen och deras inriktningar så långt som möjligt ska anpassas med hänsyn till elevernas önskemål.

Utöver utbudet i kommunala gymnasieskolor finns de utbildningar som erbjuds av fristående gymnasieskolor vilka kan ha ett innehåll som avviker från de nationella programmen. Hemkommunen är skyldig att lämna bidrag till fristående huvudmän som förklarats bidragsberättigade av Skolinspektionen.

Kunskaper och färdigheter

Betygsnivån är i princip oförändrad

Den genomsnittliga betygspoängen, dvs. det genomsnittliga värdet av alla betyg som redovisas i elevens slutbetyg, var läsåret 2007/08 för

samtliga elever som fick slutbetyg 14,0 poäng. Det är ett i princip oför-

129

ändrat resultat jämfört med läsåret innan. På kommunnivå varierade Skr. 2008/09:102 genomsnittspoängen mellan 11,6 och 16,3. En förklaring till variationen

är att kommuner har olika programutbud. Skillnaderna i betygsnivå var större mellan olika program än mellan samma program i olika kommuner.

Det finns också könsskillnader i betygsresultat. Läsåret 2007/08 var genomsnittspoängen för kvinnor 14,7 poäng och för män 13,3 poäng, även det i paritet med betygsnivån fem år tidigare. Av elever med utländsk bakgrund uppnådde kvinnorna i genomsnitt 13,8 poäng och männen 12,6 poäng.

Grundläggande högskolebehörighet uppnås inte av alla

Av alla elever som fick slutbetyg uppnådde totalt 88,9 procent grund- läggande högskolebehörighet läsåret 2007/08, vilket är oförändrat jämfört med föregående år, men en försämring sedan 2003/04 (89,4 procent). För kvinnor var andelen 91,5 procent och för männen 86,3 procent. Grundläggande högskolebehörighet har den som fått slut- betyg från ett nationellt eller specialutformat program samt lägst betyget Godkänt på minst 90 procent av de gymnasiepoäng som krävs för ett fullständigt program.

På kommunnivå varierade andelen elever som uppnått grundläggande högskolebehörighet mellan 40 och 100 procent läsåret 2007/08. En bidragande förklaring till skillnaderna kan vara att sammansättningen av programutbudet skiljer sig mellan kommuner.

Fortfarande saknar var tredje 20-åring grundläggande högskole- behörighet

Utbildningen i gymnasieskolan är normalt tre år vilket innebär att en 20- åring bör ha hunnit slutföra utbildningen, något 72 procent hade gjort 2008.

Andelen 20-åringar i landet som uppnått grundläggande behörighet för högskolestudier 2008 var 64 procent, en andel som varierade mellan 39 och 86 procent mellan kommunerna. På kommungruppsnivå var skillnaderna mindre, från 62 procent i övriga kommuner med färre än 12 500 invånare till 67 procent i större städer. Spridningen mellan kommunerna har ökat något jämfört med året innan då andelen varierade med mellan 45 och 88 procent.

Att ungefär en tredjedel av 20-åringarna saknar grundläggande hög- skolebehörighet beror på att de har för många icke godkända kursbetyg i slutbetyget samt att många elever som påbörjat gymnasieskolan inte fullföljer sina studier.

Stora skillnader mellan kommuner sett till hur många elever som över- gått till högskolestudier

Andelen ungdomar som söker sig till högskolan efter avklarade gymnasiestudier har minskat över tid. Av de som fick slutbetyg från

130

gymnasieskolan 2002 hade 45 procent börjat i högskolan inom tre år, en Skr. 2008/09:102 andel som minskat till 41 procent för dem som fick slutbetyg 2005.

Tabell 5.8 Övergång till högskolan tre år efter avslutad utbildning i gymnasieskolan

Kommungrupp, procent

2002

2003

2004

2005

Samtliga kommuner

45

44

42

41

Storstäder

51

49

49

48

Förortskommuner

48

46

45

44

Större städer

48

46

45

43

Pendlingskommuner

41

40

36

37

Glesbygdskommuner

34

33

32

32

Varuproducerande kommuner

42

39

38

36

Övriga, > 25 000 invånare

41

40

38

36

Övriga, 12 500–25 000 invånare

39

41

37

35

Övriga, < 12 500 invånare

36

36

36

34

Källa: Skolverket.

Skillnaderna mellan kommunerna var stora även när det gäller övergång till högskolan, men spridningen har inte förändrats nämnvärt över tid. I vilken grad elever övergått till högskolestudier sammanhänger med vilken inriktning eleverna haft på gymnasiestudierna. Högst övergångs- frekvens hade elever som gått naturvetenskapliga utbildningar följt av samhällsvetenskapliga och tekniska utbildningar.

Gymnasieskolan ska även förbereda för kommande yrkesliv. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i Öppna jämförelser 2008, Gymnasieskolan (2008) analyserat i vilken mån ungdomar var etablerade på arbetsmarknaden två år efter avslutad gymnasieutbildning. I genom- snitt kunde var fjärde folkbokförd elev som fick slutbetyg 2004 betraktas som etablerad på arbetsmarknaden 2006. I knappt hälften av kommunerna var andelen mellan 21 och 30 procent, och endast för ett fåtal kommuner uppges att etableringsgraden var 10 procent eller lägre. Etableringsgraden sammanhänger med vilket program eleverna gått. Högst etableringsgrad, över 40 procent, hade elever som gått bygg-, fordons-, energi-, industri- och elutbildningar.

Medborgarkompetens

Ett mått på hur väl gymnasieskolan lyckas med demokratiuppdraget är valdeltagandet bland förstagångsväljare. Enligt SKL var valdeltagandet bland förstagångsväljarna i valet till kommunfullmäktige 2006 knappt 71 procent, men med stora variationer mellan kommuner. I den kommun med störst andel förstagångsväljare deltog 93 procent i valet, och i kommunen med lägst valdeltagande röstade 44 procent av förstagångs- väljarna.

131

5.4.3

Kostnader och prestationer

Skr. 2008/09:102

Antalet elever har fortsatt att öka i gymnasieskolan

Aldrig tidigare har antalet elever i gymnasieskolan varit så stort som läsåret 2008/09 då nästan 397 000 elever gick i någon av de 945 kommunala eller fristående gymnasieskolorna. Elevökningen har varit snabb och stor. På fem år har antalet elever ökat med nästan 49 000 elever vilket motsvarar en ökning med 14 procent. Elevökningen har till stor del omhändertagits av de fristående gymnasieskolorna, i vilka antalet elever ökat med ca 36 000 elever (87 procent) under perioden.

Utvecklingen är dock inte jämnt spridd över landet. Under en femårs- period har antalet gymnasieelever minskat i 25 kommuner, framför allt i gruppen glesbygdskommuner och i övriga kommuner med färre än 12 500 i befolkningen.

Tabell 5.9 Gymnasieskolor och elever i gymnasieskolan läsåren 2004/05–2008/09

Läsår

Antal

Andel

Antal

Andel

Andel

skolor

fristående

elever

elever i

elever

skolor

fristående

bosatta i

(%)

skolor

annan

(%)

kommun

(%)

2004/05

763

32,4

347 713

11,9

27,9

2005/06

795

34,2

359 415

13,4

28,4

2006/07

818

36,7

376 087

15,0

28,9

2007/08

889

40,4

390 058

17,4

29,6

2008/09

945

43,8

396 336

19,5

30,4

Källa: Skolverket.

Andelen elever i den egna hemkommunens skolor har minskat kraftigt, från 66 till 59 procent. Andelen elever i fristående gymnasieskolor har samtidigt ökat från 12 till 20 procent. Trots detta kan inte konstateras skolnedläggningar i någon betydande skala. Det totala antalet gymnasie- skolor har ökat till 945 skolor hösten 2008, att jämföra med 763 skolor fem år tidigare. Av de 182 gymnasieskolor som startats sedan 2004/05 var 167 fristående gymnasieskolor.

132

Diagram 5.5 Andel elever i fristående gymnasieskolor, fördelat per

Skr. 2008/09:102

kommungrupp (hemkommun)

Procent

35

2005

2006

2007

2008

30

25

20

15

10

5

0

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övr kommuner >25000 inv.

Övr kommuner 12500-25000 inv.

Övr kommuner <12500 inv.

Källa: Skolverket.

Läsåret 2008/09 gick 62 procent av alla elever i gymnasieskolan på ett nationellt program, 11 procent på ett specialutformat program samt 8 procent på ett individuellt program. Övriga elever studerade vid fristående skolor.

Sett till studiernas inriktning gick ungefär en lika stor andel på en högskoleförberedande utbildning som på en yrkesutbildning (vardera 45 procent). Övriga elever fanns det ingen uppgift för.

Av eleverna på de specialutformade programmen gick närmare 60 procent en yrkesinriktad utbildning och drygt 20 procent en högskole- förberedande utbildning.

Kostnaderna ökade snabbare än elevantalet

Enligt Skolverket har den totala kostnaden 6 för gymnasieskolan ökat med 52 procent i fasta priser sedan 1995, medan antalet lärare (heltidstjänster) och elever har ökat med 34 respektive 25 procent under samma tids- period.

6 Inklusive kostnad för skolskjuts, nystartade och nedlagda fristående skolor samt ersättningar till andra utbildningsanordnare

133

Diagram 5.6 Utveckling av antalet elever och lärare samt kostnader

Skr. 2008/09:102

(fasta priser)

Index 2002 = 100

125

Kostnader

Lärare

Elever

120

115

110

105

100

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Källa: Skolverket.

Den totala kostnaden för gymnasieskolan 2007 var 33,9 miljarder kronor, vilket motsvarade 27 procent av den totala kostnaden för skolväsendet. Jämfört med 2006 har kostnaden ökat med 4 procent mätt i fasta priser. De kommunala gymnasieskolorna stod för 83 procent, landstings- skolorna för 2 procent medan verksamheten vid de fristående gymnasie- skolorna inklusive riksinternatskolor och internationella skolor stod för 15 procent av den totala kostnaden.

Tabell 5.10 Kommunernas kostnader för gymnasieskolan

Miljarder kronor, löpande

2003

2004

2005

2006

2007

priser

Totala kostnader *

22,9

23,6

25,5

25,8

27,1

* Exklusive kostnader för skolskjuts Källa: Skolverket.

Den genomsnittliga kostnaden per elev var 85 700 kronor 2007, vilket var 1 procent högre jämfört med 2006. Skillnaden i kostnad per elev mellan olika huvudmän är påtaglig, vilket till stor del beror på att huvud- männen anordnar olika gymnasieprogram vars kostnader skiljer sig väsentligt åt.

Ökade undervisningskostnader men sänkta lokalkostnader

Undervisningskostnaden per elev 2007 ökade med 3 procent jämfört med 2006 och uppgick till 39 900 kronor. Undervisningskostnaderna har ökat med 18 procent sedan 1999 (fasta priser).

134

Lokaler stod för drygt 21 procent av gymnasieskolans totala kostnader. Skr. 2008/09:102 Lokalkostnaden per elev har sjunkit något de senaste åren och uppgick

till 17 900 kronor, en marginell minskning jämfört med 2006. Kostnaden för läromedel utgjorde drygt 8 procent. Elevvård och skolmåltider utgjorde tillsammans närmare 6 procent av gymnasieskolans kostnader.

Fortsatta stora kostnadsskillnader mellan kommuner

Kostnaderna per elever varierade kraftigt mellan kommuner, något som dels beror på att gymnasieprogrammen är olika dyra att anordna, dels på att programutbudet skiljer sig mellan kommunerna. Samtidigt skilde sig kostnaderna per elev för samma gymnasieprogram mellan kommunerna. Ett exempel är att kostnaden för en plats på naturvetenskapsprogrammet 2008 varierade mellan 52 100 kronor och 105 800 kronor.

Diagram 5.7 Kostnad per elev i gymnasieskolan

Kronor

120 000

2005

2007

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

0

Storstäder

Förortskommuner

Större kommuner

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övr kommunerr >25000 inv

Övr kommuner 12500-25000 inv

Övr kommuner <12500 inv

Totalt

Källa: Skolverket.

5.4.4

Personalförsörjning i gymnasieskolan

Stor brist på yrkeslärare

Antalet tjänstgörande lärare (heltidstjänster) ökade med 2,5 procent

läsåret 2008/09 jämfört med föregående läsår och uppgick till knappt

32 400. Antalet lärare per 100 elever, dvs. lärartätheten, var hösten 2008

8,2, vilket är 0,1 fler än förra läsåret. Andelen lärare med pedagogisk

högskoleutbildning var 74 procent, vilket innebär en minskning jämfört

med fem år tidigare då denna andel var 77 procent.

I de kommunala skolorna hade i genomsnitt 78 procent av lärarna en

pedagogisk högskoleutbildning, att jämföra med 56 procent i de

fristående gymnasieskolorna. På kommungruppsnivå skiljer glesbygds-

135

kommunerna ut sig som de kommuner som – i genomsnitt – hade högst Skr. 2008/09:102 lärartäthet 2008/09 (11,0 lärare per 100 elever) men lägst andel lärare

med pedagogisk utbildning (70 procent), medan storstäderna hade lägst lärartäthet (7,4) men högst andel lärarutbildade (82 procent).

Av alla verksamma lärare i yrkesämnen saknade 3 760 (36 procent) en pedagogisk högskoleexamen.

5.5 Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola

I den obligatoriska särskolan ingår grundsärskolan och träningsskolan. Träningsskolan är avsedd för elever som inte klarar undervisningen i grundsärskolan.

5.5.1 Nationella mål

Särskoleutbildningen syftar till att ge barn och ungdomar med utvecklingsstörning en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasieskolan.

För den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan gäller samma läroplaner som för grundskolan respektive gymnasieskolan. Därtill har den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan kursplaner som är anpassade till respektive skolform samt till de olika behov som skolan ska kunna tillgodose för var och en av särskolans elever.

Elever i gymnasiesärskolan kan också studera enligt gymnasieskolans kursplaner utifrån sina förutsättningar. Syftet med gymnasiesärskolan är att fördjupa och utveckla elevens kunskaper som en förberedelse för ett meningsfullt vuxenliv i arbete, boende och fritid.

5.5.2 Måluppfyllelse och kvalitet

Obligatoriska särskolor saknar enligt Skolverket (Lägesbedömning 2008) ofta ett bra systematiskt arbetssätt att följa upp verksamheten. Skolorna gör sällan sammanställningar av elevernas resultat eller utvärderar verksamheten och de särskoleelever som är integrerade i grundskolan läser inte alltid enligt särskolans kursplaner. I många särskolor saknas kvalitetsredovisningar och särskoleverksamheten redovisas i få kommuners kvalitetsredovisning. Många av de lärare som undervisar särskoleelever i grundskolan har inte tidigare erfarenhet från särskolan.

För gymnasiesärskolan saknas i hög grad tillgång till information om i vilken mån målen för verksamheten nås. Gymnasiesärskolan upplevs enligt Skolverket lägesbedömning ofta som positiv utifrån ett individuellt perspektiv, men individuella mål och resultat är dock ofta inte kopplade till nationella mål.

I gymnasiesärskolan upprättas enligt Skolverket inte alltid individuella studieplaner. I stället har eleverna individuella utvecklingsplaner. Generellt sett sker uppföljningen av elevernas lärande på individnivå, där

kunskapsutvecklingen följs upp med den individuella studieplanen som

136

utgångspunkt. Skolverket menar att det pekar på den brist på och det Skr. 2008/09:102 generella behovet av kunskaper om vilka mål och bestämmelser som styr

särskolan.

En vanligt förekommande brist är enligt Skolverket att eleverna inte får betyg i enlighet med bestämmelserna. En samlad bild av elevernas kunskapsresultat på skolnivå saknas ofta och skolorna behöver förbättra sina rutiner för att göra sådana sammanställningar eftersom de ger ett värdefullt underlag för att värdera resultat och förbättra verksamheten. När sammanställningar över kunskapsresultaten saknas blir det svårt att bedöma i vilken utsträckning eleverna inom skolformen i en viss kommun uppnår de nationella målen.

5.5.3 Kostnader och prestationer

Andelen elever i obligatoriska särskolan har över en tioårsperiod ökat från 1,1 procent till knappt 1,5 procent av samtliga barn i åldern 7–15 år. Totalt gick knappt 13 000 elever i obligatoriska särskolan läsåret 2008/09, varav 69 procent i grundsärskolan och 31 procent i tränings- skolan. Andelen elever som gick i särskola med fristående huvudman har de senaste tio åren ökat från 2,5 procent till knappt 4 procent.

Drygt 14 procent av samtliga elever i den obligatoriska särskolan var integrerade i grundskolan, dvs. gick minst halva tiden tillsammans med elever i grundskolan. Andelen integrerade elever varierar stort. Högst andel, 35 procent, finns i kommungruppen glesbygdskommuner.

Färre elever i gymnasiesärskolan

Totalt 8 060 elever gick i gymnasiesärskolan läsåret 2008/09, en minskning med 7,3 procent jämfört med läsåret innan. Dessförinnan har elevantalet stadigt ökat sedan slutet av 1990-talet. Av eleverna var 43 procent kvinnor och 57 procent män.

Nästan alla elever gick i kommunalt drivna gymnasiesärskolor. Endast

6 procent gick i fristående gymnasiesärskolor och 2,5 procent i skolor drivna av ett landsting. Totalt 111 kommuner bedrev ingen gymnasie- särskola i egen regi. Av alla elever i gymnasiesärskolan gick 63 procent i yrkesutbildning, 24 procent i yrkesträning och 14 procent i verksamhets- träning.

Stor variation i kostnader mellan kommuner

Den totala kostnaden för den obligatoriska särskolan uppgick 2007 till knappt 4,1 miljarder kronor, vilket är en ökning med drygt 1 procent jämfört med 2006. Däremot ökade kostnaderna per elev med drygt 5 procent jämfört med 2006 och uppgick till 304 200 kronor (exklusive skolskjuts). Variationen i kostnaden per elev var stor mellan kommunerna.

De totala kostnaderna för den kommunala gymnasiesärskolan 2007 uppgick till drygt 2 miljarder kronor (inklusive skolskjuts), vilket är en

ökning med nästan 8 procent, i fasta priser, jämfört med 2006. År 2007

137

uppgick den totala

kostnaden

per elev,

exklusive skolskjuts, till

Skr. 2008/09:102

237 700 kronor, en

ökning med

1 procent

jämfört med året innan.

Kostnaden per elev varierade även i gymnasiesärskolan stort mellan kommunerna.

En orsak till de stora variationerna i kostnader är att eleverna i särskolan och gymnasiesärskolan i högre grad än i andra skolformer har ett varierande stödbehov, vilket avsevärt kan påverka den genomsnittliga kostnaden när elevantalet i kommunen är litet. Ytterligare en orsak är att kostnaden för de elever som är integrerade i grundskolan respektive gymnasiesärskolan, vilka 2007/08 utgjorde 14 respektive 3 procent av eleverna, inte redovisas som kostnader för särskolan utan i stället redovisas i grundskolans respektive gymnasieskolans kostnader.

Tabell 5.11 Kostnader för särskolan

Miljarder kronor, löpande

2003

2004

2005

2006

2007

priser

Obligatoriska särskolan

3,5

3,7

3,8

3,9

4,1

Gymnasiesärskolan

1,2

1,4

1,5

1,7

1,9

Källa: Skolverket.

5.6 Vuxenutbildning

5.6.1 Kommunal vuxenutbildning

Kommunerna ansvarar för kommunal vuxenutbildning (komvux) som bedrivs på grundläggande och gymnasial nivå samt på påbyggnadsnivå.

Nationella mål

Målet för komvux är att ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens.

Kunskapsmålen är i många delar desamma för ungdomsutbildningen

som för vuxenutbildningen. Utbildningen inom komvux anordnas i form

av kurser.

Varje kommuninvånare har rätt att delta i grundläggande vuxen-

utbildning fr.o.m. andra kalenderåret det år han eller hon fyller 20 år, om

han eller hon saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grund-

skolan och är bosatt i landet. Kommunerna ska erbjuda och informera

sina invånare om gymnasial vuxenutbildning och sträva efter att erbjuda

utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. Enligt reglerna om

mottagande till gymnasial vuxenutbildning ska de med kort tidigare

utbildning prioriteras.

Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna en sådan utbildning

som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.

Måluppfyllelse och kvalitet

Av de kursdeltagare som var registrerade vid något tillfälle slutförde

74 procent den kurs de påbörjat läsåret 2007/08, vilket är oförändrat

138

jämfört med läsåret innan. Av kursdeltagarna avbröt 21 procent kursen, Skr. 2008/09:102 vilket också är oförändrat. Resterande fem procent deltog vid läsårets slut

i kurser som ännu inte är avslutade.

Män avbröt sina studier i en något högre utsträckning än kvinnor. Vidare avbröt utlandsfödda sina studier i något högre grad än svensk- födda. Den största andelen studieavbrott skedde inom grundläggande vuxenutbildning där 27 procent avbröt utbildningen under läsåret 2007/08. Motsvarande andel inom gymnasial vuxenutbildning var

20 procent, vilket är densamma jämfört med föregående läsår. Andelen kursavbrott för påbyggnadsutbildningar var betydligt mindre och uppgick till 12 procent.

Resultaten inom gymnasial vuxenutbildning har enligt Skolverket försämrats under de senaste fem åren. Det är främst i kurserna Matematik A, Svenska A och Engelska A som det skett en betydande ökning av antalet studerande som inte nått nivån för betyget Godkänt.

Tänkbara orsaker till de sämre betygsresultaten kan enligt Skolverket vara att studerandegrupperna inom komvux förändrats de senaste åren. En sådan förändring är allt fler studerande som avser att ”konkurrens- komplettera”, dvs. läsa om kurser inom gymnasial vuxenutbildning i syfte att höja sitt meritvärde, har nekats tillträde till komvux. I stället har andelen studieovana samt andelen studerande som inte är födda i Sverige ökat betydligt.

Kostnader och prestationer

Antalet kommuner som själva anordnar komvux har minskat något, från 276 läsåret 2003/04 till 269 läsåret 2007/08. Detta innebär enligt Skolverket att möjligheterna att studera på gymnasial nivå varierar mellan kommunerna trots att kommunerna enligt skollagen ska sträva efter att erbjuda gymnasial vuxenutbildning som svarar mot efterfrågan och behov.

Enligt Skolverket läggs ca 30 procent av utbildningarna ut på entreprenad. Totalt upphandlades knappt 195 000 kursplatser läsåret 2007/08 vilket innebär en liten ökning jämfört med läsåret innan.

Den totala kostnaden för den komvux uppgick 2007 till 3,8 miljarder kronor.

Tabell 5.12 Kommunernas kostnader för komvux

Miljoner kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

löpande priser

Grundläggande vuxenutb.

839

832

835

866

785

Gymnasial vuxenutb.

3 979

3 650

3 541

3 432

3 051

Totala kostnader

4 818

4 482

4 376

4 289

3 836

Källa: Skolverket.

Färre elever och kursdeltagare

I statistiken skiljer man på elever och kursdeltagare. En person räknas

som kursdeltagare för var och en av de kurser han eller hon deltar i.

139

Antalet elever i komvux var ca 170 000 läsåret 2007/08 vilket var en Skr. 2008/09:102 minskning med 17 procent jämfört med läsåret innan. Det är främst inom

den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildningen som en minskning har skett medan antalet elever i påbyggnadsutbildningen har ökat något sedan läsåret 2006/07.

Antalet elever motsvarar ca 3,5 procent av befolkningen i ålders- gruppen 20–64 år. I en internationell jämförelse är det en ganska hög andel av befolkningen som deltar i vuxenutbildning.

Tabell 5.13 Antal elever i kommunal vuxenutbildning per läsår

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

Grundläggande

vuxenutbildning

38 881

40 632

40 901

36 848

31 744

Gymnasial

182 114

183 781

184 643

166 043

135 676

vuxenutbildning

Påbyggnads-

5 478

4 886

2 138

2 189

2 898

utbildning

Samtliga nivåer

226 851

229 299

227 682

205 080

170 318

Källa: Skolverket.

Varje elev deltog läsåret 2007/08 i genomsnitt i fyra kurser. Antalet kursdeltagare uppgick till 673 671. Det var en minskning med 18 procent jämfört med föregående läsår. Andelen kursdeltagare som deltog i utbildning anordnad av annan utbildningsanordnare än kommun och landsting var 28,9 procent, vilket var en liten ökning jämfört med läsåret innan.

Totalt sett har antalet kursdeltagare i komvux minskat under läsåret 2007/08 jämfört med 2006/07. De kurser som minskat mest då det gäller antalet kursdeltagare är orienteringskurser på gymnasial nivå (med 36 procent), Svenska A (med 24 procent) och Omvårdnad (med 23 procent).

Flest kvinnor på kurserna

Inom komvux var 66,7 procent kvinnor och 33,3 procent män läsåret 2007/08, vilket var en liten minskning av kvinnornas andel jämfört med läsåret innan. En anledning till den ojämna könsfördelningen kan enligt Skolverket vara att kursutbudet till stor del har ett innehåll som tilltalar främst kvinnor.

Av samtliga studerande i komvux var omkring hälften under 30 år och 32,5 procent under 25 år. Av eleverna inom grundläggande vuxen- utbildning var 33,4 procent under 30 år. Inom den gymnasiala vuxen- utbildningen var motsvarande andel 54,7 procent och på påbyggnads- nivån 44,1 procent.

140

Personalförsörjning

Skr. 2008/09:102

Lärare

Antalet tjänstgörande lärare (exklusive korttidsanställda) i komvux minskade med 17 procent jämfört med året innan och uppgick till 5 366 i oktober 2007. Omräknat till heltidstjänster fanns det 3 492 lärare i komvux.

Lärartätheten låg oförändrat på 4,0 (antal lärare per 100 elever) läsåren 2006/07 och 2007/08. Det är troligt att uppgifter om lärare på kurser som utförs på entreprenad hos andra anordnare än kommunen inte rapporterats fullständigt. Lärartätheten kan därmed vara underskattad.

Hösten 2007 hade 79 procent av årsarbetskraften en högskoleexamen med pedagogisk inriktning, en ökning med drygt 1 procentenhet jämfört med året innan. Enligt Skolverket var dock variationerna stora mellan kommunerna. I kommungrupperna storstäder och i övriga kommuner med mer än 25 000 invånare var andelen lärare med högskoleexamen med pedagogisk inriktning något högre än snittet, 81,6 procent respektive 86,1 procent, vilket kan jämföras med gruppen glesbygdskommuner där andelen var 69,2 procent.

Diagram 5.8 Andel lärare med högskoleexamen med pedagogisk inriktning 2007

Procent

90

85

80

75

70

65

60

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övr. kommuner, <25000 inv.

Övr. kommuner, 12500-25000 inv.

Övr. kommuner, <12500 inv.

Källa: Skolverket.

5.6.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda

Nationella mål

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) syftar till att ge vuxna

med utvecklingsstörning kunskaper och färdigheter motsvarande dem

som barn och ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och dem

141

som ungdomar kan få på nationella eller specialutformade program i Skr. 2008/09:102 gymnasiesärskolan.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skolverket konstaterade i sin lägesbedömning 2008 att utbildningen inom grundläggande särvux i många kommuner saknar stöd i de nationella kursplanerna samt att betyg inte alltid har satts vid kursernas avslutande. Skolverket har utarbetat nya kursplaner för grundläggande särvux som trädde i kraft hösten 2008.

Kostnader och prestationer

Kommunernas totala kostnad för särvux 2007 uppgick till ca 199 miljoner kronor, vilket är en ökning med 16 procent jämfört med föregående år. Kostnaden per elev uppgick till 39 900 kronor.

Tabell 5.14 Kommunernas kostnader för särvux

Miljoner kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

löpande priser

Särvux

147

146

158

168

199

Källa: Skolverket.

Enligt Skolverket hade 36 kommuner inga deltagare läsåret 2007/08 inom särvux, vare sig i egen verksamhet eller genom kommun- samverkan.

Tabell 5.15 Antal studerande i särvux per nivå

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

Grundsärskolenivå

2 066

2 025

2 133

1 990

2 020

Träningsskolenivå

1 622

1 600

1 643

1549

1 550

Gymnasiesärskole-

1 025

1169

1178

1 402

1 420

nivå

Källa: Skolverket.

Antalet studerande inom särvux var 4 990 personer läsåret 2007/08,

varav 2 430 kvinnor

och 2 559 män. Av

dessa deltog 28 procent på

gymnasiesärskolenivå. Resterande deltog på grundsärskolenivå och

träningsskolenivå. Antalet studerande i särvux var i stort sett oförändrat

sedan läsår innan. Medianåldern i särvux var 36 år. Undervisningen låg

på i genomsnitt 2,9 timmar i veckan vilket var en svag ökning jämfört

med läsåret innan.

Lärare

Andelen lärare i särvux med pedagogisk utbildning läsåret 2007/08 har

minskat till 82,9 procent jämfört med 84,8 procent läsåret innan. Totalt

tjänstgjorde 439 personer. Lärartätheten omräknat till heltidstjänster var

142

5,2 per 100 studerande läsåret 2007/08, en svag minskning sedan läsåret Skr. 2008/09:102 innan.

5.6.3 Svenskundervisning för invandrare Nationella mål

Svenskundervisning för invandrare (sfi) ska enligt skollagen ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Sfi syftar även till att ge studerande som saknar grundläggande färdigheter i att läsa och skriva möjlighet att förvärva sådana färdigheter.

Måluppfyllelse och kvalitet

Sfi är en verksamhet som bidrar till att uppfylla de integrationspolitiska målen. Varje kommun är skyldig att se till att sfi erbjuds vuxna invandrare som är bosatta i kommunen och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, fr.o.m. det andra halvåret det år de fyller sexton år.

Kommunen är i princip skyldig att erbjuda sfi senast inom tre månader från det att rätt till sfi inträtt. De studerande kan påbörja sfi när som helst under året.

Av kursplanen framgår att sfi i princip består av fyra kurser (A–D) som är fördelade på tre studievägar. Kursplanen är anpassad för att möta deltagarnas olika behov och förutsättningar. Hänsyn tas till utbildnings- bakgrund och studiemål så att målen för utbildningen kan nås inom rimlig tid.

Kostnader och prestationer

Kommunernas kostnader för sfi uppgick till 1,2 miljarder kronor 2007, en ökning med knappt 19 procent i fasta priser jämfört med året innan. Kostnaden per elev var 30 600 kronor.

Tabell 5.16 Kommunernas kostnader för sfi

Miljarder kronor,

2003

2004

2005

2006

2007

löpande priser

Sfi

0,8

0,8

0,9

1,0

1,2

Källa: Skolverket.

Fler deltagare i sfi än någonsin tidigare

Antalet deltagare i sfi ökade med 24 procent och var totalt 65 200 läsåret 2006/07. Detta är det högsta antal elever i sfi någonsin. Andelen kvinnor var 57 procent, vilket är en minskning med tre procentenheter jämfört med läsåret innan.

Sfi anordnades i 251 kommuner läsåret 2006/07, samma antal som

läsåret innan. Sfi är en liten verksamhet i många kommuner. I

143

23 kommuner var antalet deltagare 25 elever eller färre. Knappt en Skr. 2008/09:102 tredjedel av kommunerna hade över 100 elever.

Lärare

Andelen verksamma sfi-lärare (omräknat till heltidstjänster) med pedagogisk utbildning var 70 procent hösten 2007. Antalet tjänstgörande lärare var i oktober 2007 knappt 2 400 personer.

Andelen lärare med högskoleutbildning med pedagogisk inriktning var 49 procent i kommunal regi och 25 procent hos andra utbildnings- anordnare. I båda fallen är det en kraftig minskning jämfört med föregående år. Delvis kan detta bero på att flyktingmottagandet ökade kraftigt under 2006 och 2007 jämfört med åren innan.

Inom den särskilda satsningen på fortbildning för sfi-lärare inom lärarlyftet har ca 50 lärare antagits till fyra kurser vid lika många lärosäten hösten 2008. Att så få lärare sökt denna fortbildning kan för- klaras med att många som undervisar i sfi inte har en högskoleexamen med pedagogisk inriktning och därmed inte uppfyller ett av de kriterier som ställs för deltagande.

144

Skr. 2008/09:102

6 Skydd mot olyckor och krisberedskap

6.1 Skydd mot olyckor

6.1.1 Nationella mål

Bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till lokala förhållanden tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Ett annat mål är att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatser kan påbörjas inom godtagbar tid.

En kommun ska även se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Kommunen ska också verka för att åstadkomma ett skydd mot andra olyckor än bränder. Avsikten är att kommunen ska ta initiativ till en samordning och skapa en samsyn om den olycksförebyggande och skadebegränsande verksamheten.

Kommunen ska genomföra olycksundersökningar efter inträffade olyckor som föranlett en räddningsinsats från kommunen. Under- sökningarna som ger ett bidrag till lärande från olyckor och målen i lagen är avsedda att öka handlingsfriheten för kommunerna och leda till en ökad anpassning av verksamheten till lokala förhållanden.

De nationella målen ska kompletteras med lokala verksamhetsmål som sätts upp med hänsyn till riskerna i kommunen. Kommunerna ska för varje mandatperiod ta fram handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänsten. Den minskade detalj- regleringen, jämfört med tidigare lagstiftning, innebär att kommunerna har större frihet att själva bestämma formerna för sin verksamhet.

6.1.2 Måluppfyllelse

Lagen om skydd mot olyckor har varit i kraft i fem år. Kommunernas anpassning till lagen tar tid och det nya systemet har också varit förknippat med vissa svårigheter, enligt Statens räddningsverks bedömning. Bland annat fanns svårigheter att i den enskilda kommunen utifrån en analys av riskerna bryta ned de nationella målen på lokal nivå och formulera mät- och uppföljningsbara mål för sin verksamhet.

De kommunala handlingsprogrammen utvecklas successivt

I de handlingsprogram som redovisats för innevarande mandatperiod har generellt sett måluppfyllelsen för de mål som anges i programmen förbättrats jämfört med föregående mandatperiod. Arbetet med att ta fram handlingsprogram tar dock relativt lång tid. Vid årsskiftet 2008/09 hade omkring hälften av kommunerna och de kommunalförbund som bedriver räddningstjänst antagit handlingsprogram för innevarande

mandatperiod. Enligt Statens räddningsverks uppfattning borde samtliga

145

kommuner och kommunalförbund ha antagit handlingsprogram vid Skr. 2008/09:102 denna tidpunkt.

Antalet tillsynsbesök har minskat med hälften

Den förändring av kommunernas tillsynsverksamhet som lagen medfört har varit omfattande. Jämfört med det antal brandsyner som årligen genomfördes enligt tidigare räddningstjänstlag, har genomförda tillsyns- besök minskat med ca 50 procent. Antalet tillsynsbesök som kommunerna årligen genomför inom ramen för lagen om skydd mot olyckor är därmed ca 17 000. Statens räddningsverks bedömning är att minskningen är en konsekvens av den analys kommunerna gör utifrån lokala förhållanden och att det ligger i linje med lagens intentioner.

Arbetet med olycksundersökningar är i en utvecklingsfas

Avsikten med de olycksundersökningar som kommunen ska göra är att de ska bidra till en utveckling av såväl det förebyggande arbetet som räddningstjänsten. Statens räddningsverks bedömning är att arbetet med olycksundersökningar fortfarande är i en utvecklingsfas och att särskilt undersökningarna av olyckor som inte är av rutinartad karaktär bör utföras i större omfattning.

Kommunerna har en stor kunskap och erfarenhet när det gäller olycksförebyggande arbete och räddningstjänst. Årligen genomförs ca 90 000 räddningsinsatser av den kommunala räddningstjänsten. Erfaren- heter från större olyckor under senare tid visar att kommunerna har haft förmåga att hantera dessa.

Samverkan inom den kommunala räddningstjänsten är omfattande och med undantag av ca 40 kommuner har samtliga kommuner avtal med grannkommunerna om samverkan i räddningstjänsten.

6.1.3 Kostnader för räddningstjänst

Kommunernas

nettokostnader

för räddningstjänst

var 2007

ca 6,1 miljarder

kronor eller i

genomsnitt 663 kronor

per invånare.

Kommuner med liten befolkning och stor yta har i allmänhet höga kostnader per invånare. Antalet större tätorter i en kommun är också en kostnadspåverkande faktor. Kostnadsskillnaderna kan också spegla skillnader i ambitionsnivå och kvalitet i verksamheten.

146

Diagram 6.1 Kostnad för räddningstjänst 2007

Skr. 2008/09:102

Kronor per invånare

1 200

1 000

800

600

400

200

0

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Pendlingskommuner

Glesbygdskommuner

Varuproducerande kommuner

Övriga kommuner, >25000 inv.

Övriga kommuner, 12500-25000 inv.

Övriga kommuner, <12500 inv.

Källa: Statistiska centralbyrån.

6.1.4 Personalförsörjning

Kommunerna hade

2007 ca

5 200 heltidsanställda respektive

10 700 deltidsanställda

inom sina

räddningstjänstorganisationer. Av de

heltidsanställda var 60 kvinnor, vilket är en marginell ökning jämfört med året innan. Av de deltidsanställda var 338 kvinnor, också detta en viss ökning jämfört med året innan.

Statens räddningsverk konstaterar att kommunernas problem med att rekrytera och bemanna sina organisationer för räddningstjänst har ökat under senare år när det gäller deltidsanställd personal. Av kommunerna var det 65 av dessa som uppgav att de på grund av rekryteringsproblem har svårt att hålla beredskap vid ett hundratal av de orter där det finns en brandstation.

6.2 Krisberedskap

Med kommunal krisberedskap avses kommunens förmåga att upprätt- hålla verksamheten vid kommunen under extraordinära händelser. Inom begreppet ryms förebyggande verksamhet för att minska sårbarheten i den kommunala verksamheten samt förmågan att hantera krissituationer i fredstid. Kommunerna ska också ha en förmåga till civilt försvar.

6.2.1 Mål för den kommunala krisberedskapen

Kommunernas uppgifter vad gäller krishantering regleras i lagen

(2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra-

147

ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Lagen föreskriver bl.a. Skr. 2008/09:102 att alla kommuner ska ha ett särskilt politiskt organ, krisledningsnämnd,

för ledning vid akuta händelser och en planering för att kunna hantera dessa. Kommunens ansvar enligt kommunallagen och speciallag- stiftningen gäller också fullt ut i samband med svåra störningar som kan påverka verksamheten.

Kommunerna har en central roll i krishanteringssystemet. Staten och Sveriges Kommuner och Landsting träffade därför 2004 en uppgörelse som lade fast uppgifter för kommunerna samt den statliga ersättning som kommunerna ska erhålla för sitt arbete med krisberedskap.

I avtalet anges sex mål för kommunernas krisberedskapsarbete:

• Kommunen har god kunskap om risker och sårbarhet, som kan påverka kommunens verksamhet. Konsekvenserna för den egna verksamheten har analyserats.

• Kommunen har en planering för hur risker och sårbarhet ska undanröjas eller minskas. Kommunen har också en planering för hur den ska hantera konsekvenserna av en extraordinär händelse.

• Kommunen har god förmåga att hantera en extraordinär händelse, dvs. att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa samhällsviktig verksamhet som måste upprätthållas och att ge invånare och media tillräcklig och korrekt information om händelsen.

• Kommunen har en samlad bild av risker, sårbarhet och förberedelser för krishanteringen inom sitt geografiska område.

• Kommunen verkar för samordning av all krishantering i det förberedande arbetet och i det akuta skedet, som berörda aktörer inom det geografiska området ansvarar för.

• Kommunen kan vid behov och om så bedöms lämpligt samordna kontakterna med t.ex. länsstyrelsen och centrala myndigheter och andra kommuner.

6.2.2 Kommunernas förmåga avseende krisberedskap

När det gäller förmågan att inrikta, samordna och prioritera arbete vid en kris har landets kommuner på olika sätt prövats under de senaste åren. Vid flodvågskatastrofen i Sydostasien och vid stormen Gudrun över södra Sverige uppvisade de flesta kommuner en fungerande lokal krishanterings- och krisledningsverksamhet.

Positiv utveckling av kommunernas krisberedskap

Krisberedskapsmyndighetens (KBM) samlade bedömning för 2007 är att den kommunala förmågan att hantera extraordinära händelser visar en fortsatt positiv utveckling, men att det fortfarande finns några svagheter.

Den positiva trenden avseende satsningen på personella resurser för samordning av kommunernas krisberedskapsarbete har fortsatt.

Resultatet visar att de flesta kommuner främst har satsat sina resurser

på risk- och sårbarhetsanalysarbetet. Andelen kommuner som hade en

148

verksamhetsövergripande risk- och sårbarhetsanalys har ökat från en Skr. 2008/09:102 tredjedel 2006 till över hälften 2007. Det speglar en hög ambitionsnivå

bland kommunerna och att den metodik för risk- och sårbarhets- analysarbetet som KBM introducerat har haft gott genomslag.

Kommunerna bör i ökad utsträckning fokusera på att öva

Antalet övningar ökade endast marginellt 2007. Utifrån resultatet att majoriteten av kommunerna nu har genomfört en verksamhetsöver- gripande risk- och sårbarhetsanalys anser KBM att kommunerna i ökad utsträckning bör fokusera på sin övningsverksamhet framöver. Med hänsyn till kommunöverenskommelsens ambition så anser KBM att övningsintensiteten hos kommunerna i genomsnitt borde fördubblas för att ligga på en tillfredställande nivå.

6.2.3 Statlig finansiering av kommunernas krisberedskapsarbete

Staten betalade 2008 ut ca 275 miljoner kronor till kommunerna som ersättning för arbetet med krisberedskap. Ersättningen baseras bl.a. på invånarantal och består av fem olika delar: ersättning för kvarstående uppgifter avseende höjd beredskap, grundbelopp för krishantering, verksamhetsersättning, storstadstillägg (för storstadskommunerna) och ett startbidrag för att komma igång med krisberedskapsarbetet.

149

Bilaga 1: Kommungrupper

Skr. 2008/09:102

Kommungruppsindelningen, som delar in Sveriges 290 kommuner i nio

grupper, har gjorts av Sveriges Kommuner och Landsting. Indelningen

baseras på egenskaper som bl.a. folkmängd, läge, tätortsgrad, invånare

per km 2 , pendlingsmönster och näringslivsstruktur. Kommungrupperna

är:

1. Storstäder (3 kommuner) Kommun med en folkmängd som

överstiger 200 000 invånare.

2. Förortskommuner (38 kommuner) Kommun där mer än

50 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon

annan kommun. Det vanligaste utpendlingsmålet ska vara någon

av storstäderna.

3. Större städer (27 kommuner) Kommun med 50 000–200 000 invånare samt en tätortsgrad överstigande 70 procent.

4. Pendlingskommuner (41 kommuner) Kommun där mer än 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon annan kommun.

5. Glesbygdskommuner (39 kommuner) Kommun med mindre än 7 invånare per kvadratkilometer och mindre än 20 000 invånare.

6. Varuproducerande kommuner (40 kommuner) Kommun med mer än 40 procent av nattbefolkningen mellan 16 och 64 år, anställda inom varutillverkning och industriell verksamhet. (SNI92)

7. Övriga kommuner, över 25 000 inv. (34 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har mer än 25 000 invånare.

8. Övriga kommuner, 12 500–25 000 inv. (37 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har 12 500–25 000 invånare.

9. Övriga kommuner, mindre än 12 500 inv. (31 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har mindre än 12 500 invånare.

Hur de enskilda kommunerna är inplacerade i dessa kategorier framgår av sammanställningen nedan.

150

Skr. 2008/09:102

Storstäder

Förorts-

Större

Pendlings-

Glesbygds-

kommuner

städer

kommuner

kommuner

Göteborg

Ale

Borås

Bjuv

Arjeplog

Malmö

Bollebygd

Eskilstuna

Boxholm

Arvidsjaur

Stockholm

Botkyrka

Falun

Bromölla

Berg

Burlöv

Gävle

Eslöv

Bjurholm

Danderyd

Halmstad

Essunga

Bräcke

Ekerö

Helsingborg

Forshaga

Dals-Ed

Haninge

Jönköping

Gagnef

Dorotea

Huddinge

Kalmar

Gnesta

Gällivare

Håbo

Karlskrona

Grästorp

Härjedalen

Härryda

Karlstad

Habo

Jokkmokk

Järfälla

Kristianstad

Hammarö

Ljusdal

Kungsbacka

Linköping

Höganäs

Lycksele

Kungälv

Luleå

Hörby

Malung

Lerum

Lund

Höör

Malå

Lidingö

Norrköping

Kil

Nordmaling

Lilla Edet

Skellefteå

Knivsta

Norsjö

Lomma

Sundsvall

Krokom

Ockelbo

Mölndal

Södertälje

Kumla

Orsa

Nacka

Trollhättan

Kungsör

Ovanåker

Partille

Umeå

Kävlinge

Pajala

Salem

Uppsala

Lekeberg

Ragunda

Skurup

Varberg

Mullsjö

Robertsfors

Sollentuna

Västerås

Munkedal

Rättvik

Solna

Växjö

Mörbylånga

Sorsele

Staffanstorp

Örebro

Norberg

Storuman

Sundbyberg

Örnsköldsvik

Nykvarn

Strömsund

Svedala

Östersund

Nynäshamn

Torsby

Tjörn

Orust

Vansbro

Tyresö

Sigtuna

Vilhelmina

Täby

Sjöbo

Vindeln

Upplands

Stenungsund

Ydre

Väsby

Upplands-

Storfors

Ånge

Bro

Vallentuna

Svalöv

Åre

Vaxholm

Säter

Årjäng

Vellinge

Söderköping

Åsele

Värmdö

Timrå

Älvdalen

Öckerö

Trosa

Älvsbyn

Österåker

Vänersborg

Överkalix

Vännäs

Övertorneå

Åstorp

Älvkarleby

151

Skr. 2008/09:102

Varu-

Övriga

Övriga

Övriga

producerande

kommuner, mer

kommuner,

kommuner,

kommuner

än 25 000 inv.

12 500-25 000

mindre än 12 500

inv.

inv.

Alvesta

Alingsås

Arboga

Aneby

Emmaboda

Arvika

Avesta

Askersund

Fagersta

Boden

Båstad

Bengtsfors

Finspång

Bollnäs

Eksjö

Borgholm

Gislaved

Borlänge

Flen

Degerfors

Gnosjö

Enköping

Hagfors

Eda

Grums

Falkenberg

Hallsberg

Filipstad

Götene

Falköping

Hallstahammar

Färgelanda

Herrljunga

Gotland

Heby

Gullspång

Hofors

Hudiksvall

Hedemora

Haparanda

Hylte

Härnösand

Hultsfred

Hjo

Laxå

Hässleholm

Kalix

Hällefors

Lessebo

Karlshamn

Kiruna

Högsby

Ljungby

Karlskoga

Klippan

Karlsborg

Markaryd

Katrineholm

Kramfors

Kinda

Mönsterås

Landskrona

Kristinehamn

Ljusnarsberg

Nybro

Lidköping

Köping

Mellerud

Nässjö

Ludvika

Laholm

Munkfors

Olofström

Mark

Leksand

Nora

Osby

Mjölby

Lindesberg

Nordanstig

Oskarshamn

Motala

Lysekil

Skinnskatteberg

Oxelösund

Norrtälje

Mariestad

Smedjebacken

Perstorp

Nyköping

Mora

Strömstad

Sotenäs

Piteå

Sala

Tanum

Surahammar

Ronneby

Simrishamn

Torsås

Svenljunga

Sandviken

Skara

Töreboda

Sävsjö

Skövde

Sollefteå

Vadstena

Tibro

Strängnäs

Sunne

Valdemarsvik

Tranemo

Söderhamn

Säffle

Vingåker

Tranås

Trelleborg

Sölvesborg

Åtvidaberg

Ulricehamn

Uddevalla

Tidaholm

Ödeshög

Uppvidinge

Västervik

Tierp

Vaggeryd

Ystad

Tingsryd

Vara

Ängelholm

Tomelilla

Vetlanda

Vimmerby

Vårgårda

Åmål

Värnamo

Östhammar

Älmhult

Örkelljunga

Östra Göinge

152

Bilaga 2: Begreppslista

Balanskrav

Balanskravet innebär, enligt 8 kap. kommunallagen (1990:900), att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om negativt resultat uppstår ska, enligt samma lag, det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas inom tre år.

Extraordinära poster

Extraordinära poster är intäkter och kostnader som inte härrör från kommunernas ordinarie verksamhet. För att en post ska klassificeras som extraordinär ska resultatposten sakna klart samband med kommunens eller landstingets ordinarie verksamhet. Händelsen ska inte vara av sådan typ att den kan inträffa ofta eller regelbundet och resultatposten ska uppgå till ett väsentligt belopp. Ett exempel på en extraordinär post är försäljning av aktier. Resultatet efter extraordinära poster är inte alltid jämförbara mellan kommuner då vad som klassas som extraordinärt kan variera mellan kommunerna och mellan landstingen.

Finansiellt sparande

Finansiellt sparandet utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt nationalräkenskaperna.

God ekonomisk hushållning

Kommuner och landsting ska, enligt 8 kap. kommunallagen (1991:900) ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. God ekonomisk hushållning innebär ett resultat som realt sett på längre sikt konsoliderar ekonomin. För att klara ekonomin krävs ett högre resultat än enbart balans.

Nettokostnader

Kostnader för verksamheten efter att alla intäkter, inklusive special- destinerade statsbidrag, som hänförs till verksamheten har räknats av. Nettokostnaderna utgör den del av kostnaderna som ska finansieras med skatteintäkter och generella statsbidrag.

Nettokostnadernas andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning

Nettokostnadernas andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning, visar om skatteintäkterna, generella statsbidrag och utjämning täcker kostnaderna för den löpande verksamheten. Om andelen överstiger 100 procent täcks inte nettokostnaderna av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Pensionsredovisning

Kommuner och landsting ska enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning redovisa pensionsåtaganden enligt den s.k. blandade modellen. Det innebär att en redovisningsmässig avsättning sker av

Skr. 2008/09:102

153

fr.o.m. 1998 nyintjänade pensionsförpliktelser. Den blandade modellen utgår från att pensionsåtaganden som upparbetats före 1998 uppkommit i ett s.k. fördelningssystem. I den blandade modellen redovisas utbetalningar för gamla pensionsförmåner, som upparbetats i det gamla fördelningssystemet, som kostnader. Pensionsförmåner intjänade fr.o.m. 1998 kostnadsförs redan när de uppstår. I balansräkningen beaktas således endast pensionsåtaganden för de fr.o.m. 1998 intjänade pensionerna, medan de äldre pensionsåtagandena redovisas som ansvars- förbindelser.

Soliditet

Soliditeten anger hur stor del av tillgångarna som är finansierade med eget kapital och är ett uttryck för kommunens betalningsförmåga på lång sikt.

Verksamhetens kostnader

Bruttokostnader minus interna intäkter och försäljning av verksamhet till andra kommuner och landsting.

Skr. 2008/09:102

154

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 april 2009

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Olofsson, Odell, Bildt, Ask, Leijonborg, Larsson, Erlandsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Carlsson, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth

Föredragande: Statsrådet Odell

Regeringen beslutar skrivelsen 2008/09:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr. 2008/09:102

155