Prop. 2023/24:18

Regeringens proposition 2023/24:18

Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och
Prop.

begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av
2023/24:18

humanitära skäl

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 21 september 2023

Ulf Kristersson

Maria Malmer Stenergard (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i utlänningslagen (2005:716) som innebär att villkoren för anhöriginvandring skärps i vissa fall samt att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl begränsas. Det föreslås bl.a. att åldersgränsen för att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning höjs och att möjligheterna till undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring, när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande, begränsas. Vidare föreslås att bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter tas bort och att barn i stället ska få beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter trots att omständigheterna inte har samma allvar och tyngd som för vuxna.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2023.

1

Prop. 2023/24:18

2

Innehållsförteckning

1
Förslag till riksdagsbeslut .................................................................
3

2
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .................
4

3
Ärendet och dess beredning ..............................................................
9

4
Skärpta villkor för anhöriginvandring i vissa fall ...........................
10

4.1
Ändrat krav för att vara anknytningsperson med

tidsbegränsat uppehållstillstånd........................................
10

4.2 Höjd åldersgräns för att vägra uppehållstillstånd på

grund av anknytning.........................................................
12

4.3 Begränsade möjligheter till undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för vissa

skyddsbehövande .............................................................
15

5
Begränsade möjligheter att bevilja uppehållstillstånd av

humanitära skäl ...............................................................................
23

6
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...................................
29

7
Konsekvensanalys...........................................................................
30

8
Författningskommentar...................................................................
34

Bilaga 1
Sammanfattning av utkast till lagrådsremiss Vissa

skärpta villkor för anhöriginvandring och

begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av

humanitära skäl ................................................................
39

Bilaga 2
Utkastets lagförslag ..........................................................
40

Bilaga 3
Förteckning över remissinstanserna .................................
45

Bilaga 4
Lagrådets yttrande ............................................................
46

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september

2023 .......................................................................................
48

1
Förslag till riksdagsbeslut
Prop. 2023/24:18

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

3

Prop. 2023/24:18
2
Förslag till lag om ändring i

utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3, 3 a, 3 d, 6 och 17 a §§ utlänningslagen

(2005:716) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse

5 kap.

3 § 1

Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till

1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

2. ett utländskt barn som är ogift och

a) har en förälder som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller

b) har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

3. ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet

– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol,

– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, eller

– gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,

4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten, och

5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har

uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd
enligt
första
Uppehållstillstånd
enligt
första

stycket 1–2 ska även beviljas om
stycket 1 och 2 ska även beviljas

den person
som
utlänningen
om den person som utlänningen

åberopar
anknytning
till
åberopar
anknytning
till

(anknytningspersonen)
har
(anknytningspersonen)
har

beviljats
ett
tidsbegränsat
beviljats
ett
tidsbegränsat

4
1 Senaste lydelse 2021:765.

uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och har välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid .

uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § Prop. 2023/24:18 eller enligt 12 kap. 18 § och har

välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd.

3 a § 2

Uppehållstillstånd får, om inte annat anges i 17 § andra stycket, ges till

1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som

a) är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, eller

b) har beviljats ett tidsbegränsat
b) har beviljats ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §
uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §

eller enligt 12 kap. 18 § och som
eller enligt 12 kap. 18 § och som

har välgrundade utsikter att beviljas
har välgrundade utsikter att beviljas

uppehållstillstånd under en längre
varaktigt
uppehållstillstånd,
om

tid , om förhållandet framstår som
förhållandet framstår
som
seriöst

seriöst och har etablerats redan i
och har etablerats redan i

hemlandet och inte särskilda skäl
hemlandet och inte särskilda skäl

talar mot att tillstånd ges,

talar mot att tillstånd ges,

2. en
utlänning
som på
något
2. en utlänning som på

något

annat sätt än som avses i 3 § eller i
annat sätt än som avses i 3 § eller i

denna paragraf är nära anhörig till
denna paragraf är nära anhörig till

någon som är bosatt eller som har
någon som är bosatt eller som har

beviljats
uppehållstillstånd för
beviljats
uppehållstillstånd
för

bosättning i Sverige eller som har
bosättning i Sverige eller som har

beviljats
ett
tidsbegränsat
beviljats
ett
tidsbegränsat

uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §
uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §

eller enligt 12 kap. 18 § och som
eller enligt 12 kap. 18 § och som

har välgrundade utsikter att beviljas
har välgrundade utsikter att beviljas

uppehållstillstånd under en längre
varaktigt
uppehållstillstånd,
om

tid , om han eller hon har ingått i
han eller hon har ingått i samma

samma hushåll som den personen
hushåll som den personen och det

och det finns ett särskilt
finns
ett

särskilt

beroendeförhållande
mellan
beroendeförhållande

mellan

släktingarna som fanns redan i
släktingarna som fanns redan i

hemlandet,

hemlandet,

3. en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige,

4. en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige, och

5. en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd.

Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd för samma tid också ges till utlänningens ogifta barn.

2 Senaste lydelse 2021:765.
5

Prop. 2023/24:18 När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som

1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller

3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 a, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §.

3 d § 3

Om
anknytningspersonen
har
Om
anknytningspersonen
har

beviljats
uppehållstillstånd
som
beviljats
uppehållstillstånd
som

flykting
eller
alternativt
flykting
eller
förklarats
vara

skyddsbehövande
eller
förklarats
flykting gäller kraven i 3 b § endast

vara
flykting
eller
alternativt
om

skyddsbehövande
gäller
kraven i

3 b § endast om

1. ansökan om uppehållstillstånd
1. ansökan om uppehållstillstånd

görs senare än tre månader efter det
görs senare än tre månader efter det

att
anknytningspersonen
har
att
anknytningspersonen
har

beviljats
uppehållstillstånd
som
beviljats
uppehållstillstånd
som

flykting
eller
alternativt
flykting
eller
förklarats
vara

skyddsbehövande
eller
förklarats
flykting,

vara
flykting
eller
alternativt

skyddsbehövande ,

2. familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller

3. utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Om anknytningspersonen är en utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning) räknas tidsfristen i första stycket 1 från det att anknytningspersonen har rest in

i Sverige.

Vid tillämpning av första stycket 3 ska det anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige.

Vad som sägs i första och andra

styckena gäller även om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt

6
3 Senaste lydelse 2021:765. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.

skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

6 § 4

Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

För barn
får uppehållstillstånd
Barn får beviljas uppehålls-

enligt första stycket beviljas om
tillstånd enligt första stycket även

omständigheterna
är
särskilt
om de omständigheter som kommer

ömmande. Detsamma gäller för en
fram inte har samma allvar och

vuxen person som har vistats i
tyngd som krävs för att tillstånd ska

Sverige med uppehållstillstånd och
beviljas vuxna personer.

under den tiden fått en särskild

anknytning
till
Sverige.
Vid

bedömningen av om det finns en

särskild anknytning får även sådan

anknytning
beaktas
som
har

uppstått under tiden mellan det att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd med stöd av första stycket och de särskilda kraven i 7 § är uppfyllda.

17 a § 5

Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 §, om

1. oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

2. en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd, eller

3. utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 § första

stycket 1 eller 2 b, om

4 Senaste lydelse 2021:765.

5 Senaste lydelse 2021:765.

Prop. 2023/24:18

7

Prop. 2023/24:18 1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2. den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

3. någon av makarna eller
3. någon av makarna eller

samborna är under 18 år.
samborna är under 21 år.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

Denna lag träder i kraft den 1 december 2023.

8

3
Ärendet och dess beredning
Prop. 2023/24:18

Invandringen till Sverige har under senare år varit omfattande. Även om andelen asylsökande som söker sig till Sverige har minskat tar Sverige fortfarande emot fler asylsökande per capita än flera andra länder i Europa, däribland våra nordiska grannländer. Den tidigare stora invandringen i kombination med bristande integration har också bidragit till att Sverige nu står inför stora utmaningar med ett växande utanförskap. För att bryta och vända den utvecklingen behöver en rad åtgärder vidtas och ett paradigmskifte genomförs nu inom svensk migrationspolitik med målet att ytterligare minska andelen asylsökande som söker sig till Sverige.

Som en av dessa åtgärder har ett utkast till lagrådsremiss utarbetats inom Justitiedepartementet där förslag på ändringar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, lämnas som skärper villkoren för anhöriginvandring i vissa fall och begränsar möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förslagen, som alltså innebär en skärpning av lagstiftningen i flera avseenden, är i linje med tidigare remitterade förslag som lämnats av Migrationskommittén i betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54) och Socialförsäkringsutskottet i promemorian Försörjningskrav vid anhöriginvandring (dnr 1961-2020/21). Utöver dessa förslag har regeringen aviserat ytterligare åtgärder, bl.a. en utredning för att se över försörjningskraven och villkoren i övrigt vid anhöriginvandring med utgångspunkten att ytterligare skärpa villkoren för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning.

En sammanfattning av innehållet i utkastet till lagrådsremiss finns i bilaga 1 och utkastets lagförslag finns i bilaga 2. Utkastet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 .

Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2023/00511). I denna proposition behandlas förslagen i utkastet.

Riksdagen tillkännagav i juni 2021 för regeringen att regeringen ska återkomma med förslag om att uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras om någon av makarna eller samborna är under 21 år (bet. 2020/21:SfU28 punkt 27, rskr. 2020/21:412). Genom förslaget i avsnitt 4.2 anser regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Förslagen i propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Sverigedemokraterna.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 13 juli 2023 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4 . Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.

9

Prop. 2023/24:18
4
Skärpta villkor för anhöriginvandring i

vissa fall

4.1
Ändrat krav för att vara anknytningsperson

med tidsbegränsat uppehållstillstånd

Regeringens förslag: För att en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen ska kunna vara anknytningsperson ska det krävas att han eller hon har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, i stället för välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid.

Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser har inga synpunkter på

eller yttrar sig inte särskilt över förslaget. Uddevalla kommun ställer sig bakom förslaget och Förvaltningsrätten i Stockholm hänvisar till att domstolen i ett tidigare remissförfarande har tillstyrkt ett motsvarande förslag. Ett flertal remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum , Barnombudsmannen , Sundsvalls kommun , Sveriges advokatsamfund och UNICEF Sverige avstyrker eller är negativt inställda till förslaget. Av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget anser många att det är otydligt vilken ändring som avses och t.ex. Lunds universitet ifrågasätter om ändringen behövs för att EU-domstolens praxisutveckling ska beaktas. Förvaltningsrätten i Luleå och Rädda Barnen m.fl. påtalar att begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd” inte förekommer i utlänningslagen och menar att det finns risk för tillämpningssvårigheter. Flera efterfrågar särskilt förtydliganden av vilken prövning som ska göras för att avgöra om en person har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, däribland Sveriges advokatsamfund som framhåller vikten av en tydlig och förutsägbar lagstiftning. Barnombudsmannen och Länsstyrelsen i Stockholms län anser att förslaget kan leda till att familjeåterförening fördröjs och ifrågasätter om förslaget därmed är förenligt med FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Migrationsverket anför att bedömningen av om anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas ett uppehållstillstånd under en längre tid är knuten till den tidpunkt när personen tidigast kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd och att myndighetens preliminära bedömning är att motsvarande samband kommer att finnas även med den föreslagna lydelsen. Förslaget förväntas därför få en begränsad påverkan på myndighetens prövning av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Asylrättscentrum efterfrågar en större översyn av bestämmelserna som reglerar när en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara anknytningsperson.

Skälen för regeringens förslag: I utlänningslagen finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning i bl.a. 5 kap. 3 och 3 a §§. Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL tar bl.a. sikte på anknytningspersonens make eller sambo liksom ogifta barn till anknytningspersonen eller

anknytningspersonens make eller sambo, och bygger huvudsakligen på

10

rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet). I 5 kap. 3 a § UtlL finns ytterligare bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning som inte grundar sig på detta direktiv. För att en utländsk medborgare eller en statslös person ska kunna vara anknytningsperson enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL krävs som utgångspunkt att han eller hon har permanent uppehållstillstånd i Sverige (jfr prop. 2005/06:72 s. 28 och prop. 2020/21:191 s. 82). Även den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan dock vara anknytningsperson i vissa fall. Sedan den 20 juli 2021 finns bestämmelser i 5 kap. 3 § tredje stycket och 3 a § första stycket 1 b och 2 UtlL som uttryckligen anger när den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skydds– behövande, på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § UtlL kan vara anknytningsperson. Bestämmelserna, som infördes i samband med övergången till en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel för skyddsbehövande m.fl. (prop. 2020/21:191, bet. 2020/21:SfU28, rskr. 2020/21:412), innebär att det i dessa fall ställs krav på att anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid.

Det nuvarande kravet på att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid avviker till sin ordalydelse från familjeåterföreningsdirektivets reglering enligt vilken en sådan person, för att ha rätt till familjeåterförening, ska ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd (artikel 3.1). Migrationskommittén ansåg att kravet skulle formuleras som ett krav på välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, dvs. enligt ordalydelsen i direktivet (SOU 2020:54 s. 253–254). I propositionen Ändrade regler i utlänningslagen föreslog dock den dåvarande regeringen, bl.a. med anledning av remissynpunkter och i syfte att förtydliga vilken prövning som ska göras, i stället den nuvarande formuleringen, dvs. att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid (prop. 2020/21:191 s. 83).

I utkastet föreslås att det nuvarande kravet i 5 kap. 3 § tredje stycket och

3 a § första stycket 1 b och 2 UtlL ändras och i stället formuleras på så sätt att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Flera remissinstanser anser att det är otydligt vilken ändring förslaget innebär i praktiken. Vissa befarar också att ändringen kan orsaka tillämpningssvårigheter. För att upprätthålla en restriktiv migrationspolitik är det viktigt att det svenska regelverket inte är mer generöst än vad som krävs enligt EU-rätten och internationella konventioner. Som anförs i utkastet kan det med den nuvarande formuleringen, under en längre tid, inte uteslutas att de krav som ska ställas på en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för att han eller hon ska kunna vara anknytningspersonen blir lägre än om kravet formuleras på ett sätt som utgår från ordalydelsen i familjeåterföreningsdirektivet. Eftersom familjeåterföreningsdirektivet är ett så kallat minimidirektiv påverkar direktivets bestämmelser inte medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser i sin nationella rätt (jfr artikel 3.5 i direktivet). Det preciseras inte i familjeåterföreningsdirektivet vad som avses med att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter

Prop. 2023/24:18

11

Prop. 2023/24:18 att få ett varaktigt uppehållstillstånd och det saknas även vägledande avgöranden från EU-domstolen där detta har tolkats i mål om familjeåterförening (jfr MIG 2018:19). Genom att samma begrepp används i lagtexten som i direktivet blir det tydligare för rättstillämparen att tolkningen måste följa eventuell praxisutveckling inom EU-rätten även när den går i en mer restriktiv riktning. Därigenom ökar förutsättningarna för en tillämpning som inte går utöver vad som följer av miniminivån i direktivet. Regeringen anser att kravet därför bör ändras och formuleras så att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. För att bibehålla en enhetlig reglering i utlänningslagen bör begreppet ändras i såväl 5 kap. 3 § tredje stycket som i 5 kap. 3 a § första stycket 1 b och 2 UtlL.

12

I väntan på eventuell praxisutveckling inom EU bör vägledning när det gäller vilken prövning som ska göras av om en person har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd även fortsättningsvis kunna hämtas från förarbetena till nuvarande regler (jfr prop. 2020/21:191 s. 160–163). Det innebär t.ex., som även Migrationsverket konstaterar, att bedömningen av om anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas ett varaktigt uppehållstillstånd på motsvarande sätt som i dag kommer att vara knuten till den tidpunkt när personen tidigast kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd. Risken för tillämpningssvårigheter, liksom för brister i tydlighet och förutsägbarhet som bl.a. Sveriges advokatsamfund pekar på, bör därmed vara begränsade. Som Migrationsverket är inne på bör förslagets inverkan på tillämpningen, åtminstone inledningsvis, vara begränsad. Regeringen bedömer att regleringen fortsatt är förenlig med svenska konventionsåtaganden, inklusive barnkonventionen (jfr prop. 2020/21:191 s. 83).

En sådan större översyn av bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning som efterfrågas av t.ex. Asylrättscentrum ryms inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt.

4.2 Höjd åldersgräns för att vägra uppehållstillstånd på grund av anknytning

Regeringens förslag: Uppehållstillstånd på grund av anknytning ska få vägras om någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser har inga synpunkter på

förslaget eller yttrar sig inte särskilt över det. Sundsvalls kommun och Uddevalla kommun instämmer i förslaget och Förvaltningsrätten i Stockholm hänvisar till att domstolen i ett tidigare remissförfarande har tillstyrkt ett motsvarande förslag. Ett flertal remissinstanser avstyrker eller är negativt inställda till förslaget, däribland Malmö kommun , Rädda Barnen och Umeå kommun som förordar att 18-årsgränsen behålls. Bland andra Asylrättscentrum och Svenska Röda Korset påtalar att krav på en minimiålder enligt EU-rätten endast får ställas för att garantera en bättre integrering och förhindra tvångsäktenskap och Göteborgs kommun ifrågasätter om dessa syften uppnås genom att åldersgränsen höjs.

Förvaltningsrätten i Göteborg saknar en analys av hur förslaget förhåller

sig till andra internationella åtaganden vid sidan av familjeåterföreningsdirektivet. Domstolen utesluter inte att förslaget medför tillämpningssvårigheter, bl.a. med anledning av att åldersgränsen för att ingå äktenskap och få ett utländskt äktenskap erkänt i Sverige är 18 år. Även andra remissinstanser påtalar att åldersgränsen för att ingå äktenskap i Sverige är 18 år, t.ex. Sveriges advokatsamfund som anser att förslaget av den anledningen strider mot likabehandlingsprincipen och Lunds universitet som framför att förslaget i ljuset av den svenska äktenskapsåldern framstår som diskriminerande. Migrationsverket förutser inte att förslaget i normalfallet kommer att ge upphov till några betydande tillämpningssvårigheter men påtalar att den individuella prövning som ska göras kan bli mer resurs- och utredningskrävande. Flera remissinstanser efterfrågar mer vägledning för tillämpningen och t.ex. Barnombudsmannen efterlyser specifikt ett mer utvecklat resonemang om vad det har för betydelse för prövningen att det finns barn i förhållandet. Vikten av att barnrättsperspektivet beaktas och att en individuell prövning görs påpekas särskilt av bland andra Asylrättscentrum och Svenska Röda Korset.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 17 a § andra stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd vägras för anknytningspersonens make eller sambo om någon av makarna eller samborna är under 18 år. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden (tredje stycket). Bestämmelserna grundar sig på artiklarna 4.5 och 17 i familjeåterföreningsdirektivet. I artikel 4.5 anges att medlemsstaterna för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får kräva att anknytningspersonen och dennes make eller maka ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst 21 år, innan maken eller makan kan återförenas med anknytningspersonen.

I utkastet till lagrådsremiss föreslås att åldersgränsen för när uppehållstillstånd vid anknytning får vägras på grund av ålder höjs från 18 år till 21 år, dvs. motsvarande den åldersgräns som anges i artikel 4.5 familjeåterföreningsdirektivet. Som bland andra Asylrättscentrum och Svenska Röda Korset påtalar får uppehållstillstånd med hänvisning till makarna eller sambornas ålder endast vägras i syfte att garantera bättre integration och förhindra tvångsäktenskap. Regeringen kan konstatera att detsamma redan gäller i dag i förhållande till nuvarande reglering i utlänningslagen. Den enda skillnad som nu föreslås är att åldersgränsen höjs. Det har tidigare konstaterats att tvångsäktenskap främst drabbar barn och unga vuxna (se t.ex. propositionen Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap samt tillträde till Europarådets konvention om våld mot kvinnor, prop. 2013/14:208 s. 20). Förslaget att även unga vuxna ska omfattas av möjligheten att vägra uppehållstillstånd på grund av ålder bör därmed innebära dels att fler tvångsäktenskap kan förhindras, dels att färre unga vuxna tvingas leva i redan ingångna tvångsäktenskap. Regeringen bedömer därför, i likhet med Sundsvalls kommun och Uddevalla kommun , att en höjd åldersgräns är positivt utifrån målsättningen att förhindra tvångsäktenskap. Med hänsyn till detta anser regeringen att åldersgränsen bör höjas från 18 år till 21 år och att det bör gälla för samtliga anhöriga som omfattas av bestämmelsen. Det senare innebär även att regleringen

Prop. 2023/24:18

13

Prop. 2023/24:18 blir enhetlig, vilket bör öka förutsägbarheten och underlätta vid tillämpningen. Förslaget motsvarar vad som anges i riksdagens tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med förslag om att uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras om någon av makarna eller samborna är under 21 år (bet. 2020/21:SfU28 punkt 27, rskr. 2020/21:412).

Några remissinstanser anför rättighetsaspekter, däribland Förvaltningsrätten i Göteborg som efterfrågar en analys av hur förslaget förhåller sig till internationella åtaganden vid sidan av familjeåterföreningsdirektivet. Som nämns ovan följer det av direktivet att medlemsstaterna får kräva att anknytningspersonen och dennes make ska ha uppnått en lägsta ålder innan maken kan återförenas med anknytningspersonen och att den får uppgå till högst 21 år. Av direktivets ingress framgår vidare att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (skäl 2). Den aktuella bestämmelsen är dessutom fakultativ och innebär således en möjlighet, inte en skyldighet, att vägra uppehållstillstånd. Detta innebär att det, precis som flera remissinstanser påtalar, ska göras en individuell bedömning av om uppehållstillstånd bör vägras. Regeringen bedömer att förslaget är förenligt med svenska konventionsåtaganden, inklusive Europakonventionen och barnkonventionen. Till skillnad från Sveriges advokatsamfund och Lunds universitet anser regeringen vidare att en höjd åldersgräns är motiverad och godtagbar ur likabehandlings- och diskrimineringssynpunkt.

Flera remissinstanser efterfrågar mer vägledning för tillämpningen och t.ex. Barnombudsmannen efterlyser ett mer utvecklat resonemang om vad det har för betydelse för prövningen att det finns barn i förhållandet. Som regeringen konstaterat ovan innebär bestämmelsen en möjlighet, inte en skyldighet, att vägra uppehållstillstånd för personer under 21 år i syfte att bl.a. motverka tvångsäktenskap. Av lagtexten framgår vidare uttryckligen att det vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska tas hänsyn till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden. Den omständigheten att det t.ex. finns gemensamma barn i ett förhållande är alltså en sådan omständighet som kan beaktas redan enligt gällande rätt. I fall som rör barn ska också, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Utöver faktorer av humanitärt slag kan även religiösa och kulturella aspekter beaktas (jfr prop. 2005/06:72 s. 43). Även om förslaget om höjd åldersgräns innebär att en individuell bedömning av om det finns förutsättningar att vägra uppehållstillstånd kan behöva göras i fler fall bedömer regeringen, i likhet med Migrationsverket , att förslaget i normalfallet inte bör ge upphov till några betydande tillämpningssvårigheter.

14

4.3 Begränsade möjligheter till undantag från Prop. 2023/24:18 försörjningskravet vid anhöriginvandring för

vissa skyddsbehövande

Regeringens förslag: En anknytningsperson som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande ska inte längre omfattas av den möjlighet till undantag från försörjningskravet som finns när ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har gjorts inom tre månader efter att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande. En sådan anknytningsperson ska dock fortsatt omfattas av den möjligheten till undantag om sökanden befinner sig i Sverige och beslutet om sökandens asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

Bestämmelsen om att tremånadersfristen för kvotflyktingar ska räknas från inresan ska tas bort.

Utkastets förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Uddevalla kommun ställer sig bakom förslaget att

begränsa möjligheten att medge undantag från försörjningskravet när

anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande med hänvisning till

vikten av att snabbt komma i arbete och egen försörjning. Flera

remissinstanser har inga synpunkter eller yttrar sig inte särskilt över

förslaget. Många remissinstanser, t.ex. Barnombudsmannen , Bodens

kommun , Göteborgs kommun , Institutet för mänskliga rättigheter ,

Länsstyrelsen i Västernorrlands län , Malmö kommun , Sundsvalls kommun

och Svenska Röda Korset , avstyrker eller är negativt inställda till förslaget.

Av de remissinstanser som yttrar sig anför många att förslaget kan medföra

att familjeåterförening fördröjs eller omöjliggörs. Bland andra Göteborgs

kommun och Länsstyrelsen i Västernorrlands län påtalar att det ofta tar

flera år för nyanlända att genomgå etableringsprocess, få arbetsrelaterad

inkomst och en rimlig bostad. Några remissinstanser, bl.a. Myndigheten

för delaktighet och Sveriges advokatsamfund , anför att förslaget riskerar

att slå hårt mot utsatta grupper som har svårare att etablera sig på

arbetsmarknaden,
t.ex.
kvinnor,
äldre
och
personer
med

funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingen anser att förslaget kan leda till

att fler personer som har erfarenhet och utbildning inom bristyrken tar

lägre kvalificerade arbeten vilket t.ex. kan bidra till undanträngning av

arbetstillfällen för arbetslösa med lägre kvalifikationer. Myndigheten för

delaktighet påtalar vidare att bostadskravet kan vara särskilt svårt att

uppfylla
för personer
med
funktionsnedsättning.
Bland
andra

Länsstyrelsen i Västernorrlands län ser en ökad risk för att nyanlända

utnyttjas av oseriösa aktörer på bostads- och arbetsmarknaden och

Eskilstuna kommun pekar på risken för att det skapas en marknad för

fiktiva anställningar. Flera remissinstanser ifrågasätter också om förslaget

verkligen
leder
till
en
förbättrad
integration,
däribland

Arbetsförmedlingen och Malmö kommun som anför att även om ett

försörjningskrav kan ha positiva effekter så kan en fördröjd

familjeåterförening
påverka integrationen negativt och
att
detta
gäller
15

Prop. 2023/24:18
såväl för anknytningspersonen som för anslutande familjemedlemmar.

Flera remissinstanser uppmärksammar situationen för barn och

barnfamiljer särskilt och bl.a. Barnombudsmannen efterfrågar en tydligare

barnrättsanalys.

Flera remissinstanser ifrågasätter vidare om förslaget är förenligt med

svenska konventionsåtaganden, i synnerhet Europakonventionen och

barnkonventionen. Asylrättscentrum och Institutet för
mänskliga

rättigheter m.fl. hänvisar bl.a. till praxis från Europadomstolen som rör hur

väntetid för familjeåterförening förhåller sig till artikel 8 i

Europakonventionen respektive artikel 14 jämförd med artikel 8 i

konventionen. Svenska Röda Korset och UNHCR:s representation för de

nordiska och baltiska länderna m.fl. är negativa till att det görs en

åtskillnad mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande och hänvisar

bl.a. till EU-kommissionens riktlinjer för tillämpningen
av

familjeåterföreningsdirektivet. Sveriges advokatsamfund
anser
att

åtskillnaden kan utgöra en sådan särbehandling av grupper i likartad

situation som riskerar att stå i strid med Sveriges internationella åtaganden

vad gäller icke-diskriminering. Flera remissinstanser anser att förslaget

kan slå särskilt hårt mot barn och barnfamiljer och bl.a.

Barnombudsmannen och Rädda Barnen ifrågasätter om det är förenligt

med barnkonventionen. Asylrättscentrum anser att förslaget även kan

strida mot familjeåterföreningsdirektivet. Kammarrätten i Stockholm

förutser att förslaget kommer att leda till komplexa frågor gällande om det

finns särskilda skäl att medge undantag från försörjningskravet enligt

ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL och efterlyser ytterligare vägledning kring hur

bedömningen enligt ventilen ska göras. Förvaltningsrätten i Luleå

konstaterar att det i vissa fall kan handla om en tillämpning där gränsen

passerats för vad som är förenligt med konventionsåtaganden vilket

komplicerar prövningen. Även Migrationsverket konstaterar att det i fler

fall än tidigare kan behöva avgöras om det i det enskilda fallet är förenligt

med internationella åtaganden att upprätthålla ett försörjningskrav och

anför att prövningen av försörjningskravet är såväl komplicerad som

resurs- och tidskrävande. Lunds universitet och Svenska Röda Korset

påtalar vikten av att ventilen inte tillämpas för restriktivt.

En majoritet av remissinstanserna som yttrar sig avstyrker, är negativt

inställda till eller har synpunkter på förslaget i utkastet att

tremånadersfristen för kvotflyktingar inte längre ska räknas från

kvotflyktingens inresa i Sverige, t.ex. Alingsås
kommun ,

Asylrättscentrum, Göteborgs kommun, Institutet för mänskliga rättigheter,

Länsstyrelsen i Stockholms län , Rädda Barnen och UNHCR:s

representation för de nordiska och baltiska länderna. Uddevalla kommun

är positiv till förslaget. Ett flertal remissinstanser ifrågasätter om förslaget

uppfyller syftet att likställa kvotflyktingar med övriga flyktingar och om

det är ändamålsenligt. Flera remissinstanser påtalar att det kan ta tid innan

kvotflyktingen anländer till Sverige, bl.a. Migrationsverket och Sveriges

ambassad i Addis Abeba som anför att kvotflyktingar i mycket få fall

hinner överföras till Sverige inom tre månader och ambassaden påpekar

vidare att detta ofta beror på omständigheter utanför kvotflyktingens

kontroll. Sveriges ambassad i Addis Abeba framhåller också, i likhet med

bl.a. Institutet för mänskliga rättigheter och UNHCR:s representation för

16
de nordiska och baltiska länderna, att det kan finnas praktiska svårigheter

för kvotflyktingar att ansöka om familjeåterförening före inresan i Sverige. Prop. 2023/24:18 Flera remissinstanser, däribland Institutet för mänskliga rättigheter och

Sveriges advokatsamfund, menar att förslaget därmed riskerar att medföra att kvotflyktingar hamnar i en betydligt sämre sits än andra flyktingar. Förvaltningsrätten i Göteborg , Förvaltningsrätten i Stockholm och Migrationsverket m.fl. förutser att förslaget kommer att innebära en ökning av antalet mål respektive ärenden där en bedömning behöver göras av om det finns särskilda skäl att göra undantag från försörjningskravet enligt ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL. Förvaltningsrätten i Luleå påminner, i likhet med flera andra remissinstanser, om Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2021:5, i vilket en kvotflykting undantogs från det försörjningskrav som gällde enligt lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) när det på grund av särskilda omständigheter var objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening hade lämnats in efter att tremånadersfristen löpt ut.

Skälen för regeringens förslag

Möjligheten att medge undantag från försörjningskravet när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande

Uppehållstillstånd på grund av anknytning får som huvudregel endast beviljas om anknytningspersonen kan försörja sig och den anhörige som ansöker om uppehållstillstånd samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den anhörige (5 kap. 3 b § UtlL). Undantag från försörjningskravet kan dock medges i vissa situationer, t.ex. om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Då gäller försörjningskravet endast om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om sökanden och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (5 kap. 3 d § första stycket UtlL).

Regeringen anser att det är en rimlig utgångspunkt att den som vill återförenas med sina anhöriga i Sverige också kan försörja dem. Det gäller

också alternativt skyddsbehövande. Försörjningskravet vid anhöriginvandring, som infördes i utlänningslagen 2010, syftar framför allt till att stärka integrationen. I förarbetena uttalades bl.a. att avgörande faktorer för en god integration är arbete, språkkunskaper och bostad för den egna familjen. Bedömningen som gjordes då, att om anknytningspersonen redan har etablerats i samhället genom att han eller hon är egenförsörjande och har en bostad så främjas även de nyanlända

familjemedlemmarnas integration (prop. 2009/10:77 s. 19), gör sig enligt

regeringens mening fortfarande gällande. Som ett led i arbetet med att

komma till rätta med de nuvarande problemen med bristande integration

och växande utanförskap anser regeringen därför att försörjningskrav vid

anhöriginvandring bör gälla i fler fall än i dag.
17

Prop. 2023/24:18
Många remissinstanser avstyrker eller är kritiska till förslaget i utkastet

att möjligheten att medge undantag från försörjningskravet i de fall

anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt

skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande ska

begränsas. Flera remissinstanser befarar att förslaget kommer att fördröja

och i vissa fall omöjliggöra familjeåterförening och pekar bl.a. på att det

ofta tar flera år för nyanlända att genomgå etableringsprocess, få

arbetsrelaterad inkomst och en rimlig bostad. Det påpekas också att

förslaget riskerar att slå hårt mot utsatta grupper som t.ex. har svårare att

etablera sig på arbets- och bostadsmarknaden, liksom mot barn och

barnfamiljer. Arbetsförmedlingen och Malmö kommun påtalar att även om

ett försörjningskrav har positiva effekter så kan osäkerhet kring

möjligheten att återförenas med familjemedlemmar bidra till en oro som

kan försvåra integrationsprocessen.

Att det kan uppstå en osäkerhet kring när eller om familjeåterförening

kan ske kan, som bl.a. Svenska Röda Korset och Rädda Barnen är inne på,

t.ex. påverka den psykiska hälsan negativt. Eftersom barn och vuxna inte

uppfattar tid på samma sätt kan den tid som barn och föräldrar tvingas vara

åtskilda dessutom ha en allvarligare effekt på barn än på vuxna (jfr MIG

2018:20). Som Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar behövs därför

adekvata arbetsmarknadsinsatser för att underlätta en snabb etablering. I

det sammanhanget kan nämnas att Utredningen om en förbättrad

arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor (Ju 2022:05, numera

Utredningen om en målstyrd integrationspolitik) i delbetänkandet

Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration (SOU 2023:24)

har lämnat förslag som bl.a. syftar till att göra Arbetsförmedlingens

etableringsprogram mer flexibelt för nyanlända som står långt från

arbetsmarknaden.
Förslagen
bereds
för
närvarande
inom

Regeringskansliet. Genom tilläggsdirektiv har regeringen även gett

utredningen i uppdrag att bl.a. se
över
målstrukturen
för

integrationspolitiken samt hur regelverket för ersättningar till nyanlända

bör förändras för att öka incitamenten för arbete. Sedan tidigare har också

Arbetsförmedlingen i uppdrag att prioritera arbetet med personer som är

eller riskerar att bli långtidsarbetslösa för att dessa personer ska övergå till

arbete eller utbildning. Genom olika åtgärder för att förbättra

förutsättningarna för nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden ökar

även möjligheterna att de ska kunna uppfylla ett försörjningskrav inom en

rimlig tid. Regeringen bedömer vidare, som Uddevalla kommun är inne

på, att ett försörjningskrav ökar drivkrafterna för anknytningspersonen att

komma i arbete och bli självförsörjande, liksom att ordna en bostad för

familjen. Därigenom bör integrationen främjas för såväl

anknytningspersonen i Sverige som de anhöriga som kommer att beviljas

uppehållstillstånd i Sverige framöver. Även med beaktande av att förslaget

kan leda till negativa konsekvenser för vissa enskilda bedömer regeringen

att förslaget att uppställa ett försörjningskrav i fler fall utgör ett nödvändigt

led i arbetet med att åstadkomma en ansvarsfull migrationspolitik och för

att främja förutsättningarna för en fungerande integration. Genom den

befintliga ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL som möjliggör att undantag från

försörjningskravet vid anhöriginvandring kan medges om det finns

särskilda skäl kan det, som regeringen återkommer till nedan, också

18
säkerställas att förslagen i dessa delar inte leder till orimliga konsekvenser

i enskilda fall. Regeringen konstaterar vidare att även om det är viktigt att motverka sådana risker för utnyttjande och missbruk på arbets- och bostadsmarknaden som bl.a. Eskilstuna kommun anför, liksom sådana risker för undanträngningseffekter på arbetsmarknaden som Arbetsförmedlingen påtalar, är det risker som finns och som måste hanteras även med befintlig reglering.

Flera remissinstanser ifrågasätter även om förslaget är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet och med svenska konventionsåtaganden, i synnerhet Europakonventionen och barnkonventionen. Den nuvarande tremånadersfristen som gäller om anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande grundar sig på bestämmelser i artiklarna 9.2 och 12.1 i familjeåterföreningsdirektivet (jfr prop. 2020/21:191 s. 110). Regeringen konstaterar, i likhet med t.ex. Lunds universitet , att familjeåterföreningsdirektivet inte är tillämpligt på alternativt skyddsbehövande. Det finns alltså inte någon skyldighet enligt direktivet att även undanta alternativt skyddsbehövande från försörjningskravet. Till skillnad från Asylrättscentrum anser regeringen att den omständigheten att EU-domstolen i sin praxis i vissa situationer har ansett sig behörig att tolka familjeåterföreningsdirektivet i mål där anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande inte ger anledning till någon annan bedömning.

Av särskild betydelse för rätten till familjeåterförening för en alternativt skyddsbehövande är däremot Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Av Europadomstolens praxis följer att artikel 8 inte medför en övergripande skyldighet för en stat att respektera immigranters val av bosättningsland och att tillåta familjeåterförening på sina territorier. Omfattningen av en stats skyldigheter varierar beroende på den berörda personens särskilda situation och på allmänintresset. Faktorer att beakta i denna bedömning är i vilken utsträckning familjelivet hindras, vilken anknytning till konventionsstaten som familjemedlemmarna har och om det finns oöverstigliga hinder för familjeliv i hemlandet samt om det finns omständigheter som rör immigrationskontroll eller överväganden med hänsyn till offentliga intressen som talar mot familjeåterförening. När det gäller barn ska hänsyn tas till barnets bästa. Vad barnets bästa kräver kan inte vara ensamt utslagsgivande, men ska vara en tungt vägande omständighet. (Se bl.a. Europadomstolens domar den 10 juli 2014 i mål Mugenzi mot Frankrike punkterna 43–45 och den 9 juli 2021 i mål M.A. mot Danmark punkterna 130–133, se även MIG 2018:20). Av Europadomstolens praxis följer vidare att det i princip inte är orimligt att uppställa försörjningskrav som villkor för familjeåterförening (se t.ex. Europadomstolens domar den 26 april 2007 i mål Konstatinov mot Nederländerna och den 20 oktober 2005 i mål Haydarie m.fl. mot Nederländerna). I artikel 14 i Europakonventionen finns som

Prop. 2023/24:18

19

Prop. 2023/24:18
utgångspunkt ett förbud mot diskriminering när det gäller åtnjutande av

fri- och rättigheter enligt konventionen. I stadgan om de grundläggande

rättigheterna finns bestämmelser om respekt för privatlivet och

familjelivet
i
artikel 7.
FN:s
konvention
om
barnets
rättigheter

(barnkonventionen), som gäller som svensk lag, innehåller vidare

bestämmelser som bl.a. anger att vid alla åtgärder som rör barn ska i första

hand beaktas vad som bedöms
vara barnets
bästa
(artikel 3). En

motsvarande bestämmelse om barnets bästa finns i artikel 24 i stadgan om

de grundläggande rättigheterna.

När det gäller förslagets förenlighet med svenska konventionsåtaganden

hänvisar några remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum och Institutet för

mänskliga rättigheter , till praxis från Europadomstolen som rör frågan om

hur viss lagstadgad väntetid när det gäller familjeåterförening förhåller sig

till artikel 8 i Europakonventionen respektive artikel 14 jämförd med

artikel 8 i konventionen. Det handlar bl.a. om Europadomstolens dom den

20 oktober 2022 i målet M.T. m.fl. mot Sverige, som rörde den

begränsning av möjligheten till familjeåterförening som gällde för

alternativt skyddsbehövande enligt den tillfälliga lagen under åren 2016–

2019. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att utkastets förslag

innebär att ett försörjningskrav som villkor vid anhöriginvandring ska

tillämpas i fler situationer och att det inte föreslås en sådan begränsning av

möjligheten att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till vissa

skyddsbehövande som gällde enligt den tillfälliga lagen. Av

Europadomstolens praxis följer som nämnts i stycket ovan att det i princip

inte är orimligt att uppställa försörjningskrav som villkor för

familjeåterförening. Regeringen
konstaterar
också
att
alternativt

skyddsbehövande redan enligt nuvarande ordning som huvudregel

omfattas av ett försörjningskrav om ansökan om uppehållstillstånd har

lämnats in efter tremånadersfristens utgång. Även om förslaget att

alternativt skyddsbehövande inte längre ska omfattas av en

tremånadersfrist skulle innebära att familjeåterförening fördröjs i flera fall

än i dag, bedömer regeringen att en sådan ordning som utgångspunkt är

förenlig med Sveriges konventionsåtaganden och stadgan om de

grundläggande rättigheterna.

Det kan emellertid inte uteslutas att det i ett enskilt fall skulle kunna

bedömas stå i strid med svenska konventionsåtaganden eller stadgan att

neka uppehållstillstånd på grund av att försörjningskravet inte är uppfyllt.

Som utvecklas nedan finns dock en möjlighet inom ramen för den så

kallade ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL att helt eller delvis medge undantag

från försörjningskravet om det finns särskilda skäl. Den bestämmelsen

möjliggör att en individuell bedömning kan göras av varje sökandes

situation utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet och med

beaktande
av
t.ex.
relevant
praxis från EU-domstolen och

Europadomstolen (jfr prop. 2020/21:191 s. 112, se även vidare nedan).

Som Lunds universitet påtalar innehåller därmed svensk lagstiftning en

sådan flexibilitet som krävs enligt Europakonventionen. Sammantaget

anser regeringen att alternativt skyddsbehövande, i situationer som handlar

om återförening av familjemedlemmar i Sverige, inte längre bör omfattas

av tremånadersfristen.

Vissa familjemedlemmar till alternativt skyddsbehövande som befinner

20
sig i samma medlemsstat som den alternativt skyddsbehövande i fråga om

ansökan om internationellt skydd har dock en rätt till uppehållstillstånd i Sverige som grundas på bestämmelserna om familjesammanhållning i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning), fortsättningsvis det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. I de undantagsfall som en sådan familjemedlem inte själv kan beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande kan uppehållstillstånd beviljas t.ex. med stöd av anknytningsreglerna i utlänningslagen (jfr prop. 2013/14:248 s. 46 och MIG 2022:9). I en sådan situation bör det inte ställas upp ett försörjningskrav och dessa utlänningar bör därför även fortsättningsvis omfattas av tremånadersfristen. I 5 kap. 3 § första stycket 5 UtlL finns en bestämmelse som genomför det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar (jfr prop. 2013/14:248 s. 47–48 och 62). Regleringen bör utformas med den bestämmelsen som förebild. Det nuvarande undantaget i 5 kap. 3 d § UtlL bör därför ändras så att tremånadersfristen, i de fall anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande, endast ska gälla om sökanden befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

Även om regeringen ovan gör bedömningen att förslaget som utgångspunkt är förenligt med Sveriges konventionsåtaganden och stadgan kan det inte uteslutas att det i ett enskilt fall skulle kunna bedömas stå i strid med dessa att neka uppehållstillstånd för att försörjningskravet inte är uppfyllt. Det kan också finnas andra undantagsfall där det framstår som orimligt att ställa upp ett försörjningskrav. I dessa situationer finns en möjlighet att helt eller delvis medge undantag från försörjningskravet om det finns särskilda skäl med stöd av ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL. Den bestämmelsen möjliggör som nämns ovan en individuell bedömning av varje sökandes situation (jfr prop. 2020/21:191 s. 112). Lunds universitet och Svenska Röda Korset påtalar vikten av att ventilen inte tillämpas för restriktivt och Kammarrätten i Stockholm efterlyser ytterligare vägledning kring hur bedömningen enligt ventilen ska göras. Regeringen konstaterar att det rör sig om en befintlig bestämmelse som redan i dag kan komma att tillämpas när en anknytningsperson är alternativt skyddsbehövande, t.ex. i de fall en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har lämnats in efter tremånadersfristens utgång. Som framgår av tidigare förarbetsuttalanden får en bedömning göras i varje enskilt fall av om det finns särskilda skäl att göra undantag. Vid den prövningen ska samtliga omständigheter beaktas, dvs. såväl omständigheter som hänför sig till anknytningspersonen som till sökanden (jfr prop. 2009/10:77 s. 34 och prop. 2020/21:191 s. 112). I de fall som rör barn ska dessutom, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Även om tillämpningen skulle underlättas av ytterligare vägledning anser regeringen, som även Lunds universitet är inne på, att det varken är möjligt eller lämpligt att redogöra för alla situationer där det

Prop. 2023/24:18

21

Prop. 2023/24:18 är orimligt att ställa upp ett försörjningskrav. En sådan bedömning måste i stället göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen vill i sammanhanget betona att det aktuella förslaget inte syftar till att

frånta ventilen dess karaktär av undantagsbestämmelse. Sammanfattningsvis bör alltså huvudregeln om att ett försörjningskrav ska gälla som villkor vid anhöriginvandring tillämpas i fler fall när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande, i enlighet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss. Regeringen anser att förslaget är proportionerligt.

Beräkningen av tremånadersfristen för kvotflyktingar

Om anknytningspersonen är en flykting eller alternativt skyddsbehövande som har tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten, ska tremånaders– fristen i 5 kap. 3 d § första stycket 1 UtlL räknas från hans eller hennes inresa i Sverige (andra stycket i samma bestämmelse). Denna särreglering syftar enligt förarbetena till att ge kvotflyktingar samma praktiska möjlighet att nyttja tidsfristen som en flykting eller alternativt skyddsbehövande som redan befinner sig i Sverige (prop. 2020/21:191 s. 111). Som Lunds universitet konstaterar finns det dock inte något krav enligt EU-rätten att tidsfristen ska räknas på ett annat sätt för kvotflyktingar jämfört med andra flyktingar. I likhet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss anser regeringen därför, till skillnad mot bl.a. Alingsås kommun , Asylrättscentrum , Göteborgs kommun , Länsstyrelsen i Stockholms län och Rädda Barnen , att den nuvarande särregleringen för kvotflyktingar bör tas bort så att tremånadersfristen räknas på samma sätt som för övriga flyktingar, dvs. i enlighet med bestämmelsen i 5 kap. 3 d § första stycket 1 UtlL.

Ett flertal remissinstanser ifrågasätter om förslaget uppfyller syftet att likställa kvotflyktingar med övriga flyktingar och om det är ändamålsenligt. Migrationsverket och Sveriges ambassad i Addis Abeba anför bl.a. att kvotflyktingar i mycket få fall hinner överföras till Sverige innan tremånadersfristen har löpt ut och ambassaden påpekar vidare att detta ofta beror på omständigheter som ligger utanför kvotflyktingens kontroll. Ambassaden framhåller också, i likhet med bl.a. Institutet för mänskliga rättigheter och UNHCR:s representation för de nordiska och baltiska länderna , att det kan finnas praktiska svårigheter för kvotflyktingar att ansöka om familjeåterförening före inresan i Sverige.

Som flera remissinstanser påpekar har Migrationsöverdomstolen, i fråga om tremånadersfristen i dåvarande 10 § tredje stycket 1 den tillfälliga lagen och mot bakgrund av EU-domstolens praxis, uttalat att den bestämmelsen skulle tillämpas på så sätt att en kvotflykting skulle undantas från försörjningskravet om det på grund av särskilda omständigheter var objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening lämnades in efter att tremånadersfristen hade löpt ut (MIG 2021:5). I det rättsfallet ansåg Migrationsöverdomstolen att det fanns sådana särskilda omständigheter som gjorde det objektivt sett ursäktligt att ansökningarna om familjeåterförening hade lämnats in efter

att tremånadersfristen löpt ut när familjemedlemmarna hade ansökt om

22

uppehållstillstånd på grund av anknytning så snart detta var praktiskt Prop. 2023/24:18 möjligt. Domstolen beaktade därvid bl.a. att såväl anknytningspersonen

som dennes familjemedlemmar befann sig i ett flyktingläger när tremånadersfristen löpte och att det gjorde det svårt för dem att lämna in ansökningar om uppehållstillstånd inom tidsfristen. Kvotflyktingar kan, på motsvarande sätt som andra som omfattas av försörjningskravet vid anhöriginvandring, medges undantag från försörjningskravet med stöd av ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl. Bestämmelsen möjliggör en individuell bedömning av varje sökandes situation och det finns inom ramen för ventilen bl.a. utrymme att beakta om det på grund av särskilda omständigheter är objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening har lämnats in efter tremånadersfristens utgång, dvs. den fråga som behandlas i rättsfallet MIG 2021:5. Familjemedlemmar vidarebosätts vanligtvis vid samma tillfälle och det är därför endast i undantagsfall som det blir aktuellt att pröva om en ansökan om familjeåterförening har kommit in inom tremånadersfristen. Regeringen konstaterar dessutom att omständigheterna för kvotflyktingar kan variera och att det kan finnas olika skäl för att en ansökan om familjeåterförening inte ges in i tid. Det saknas därför, enligt regeringens mening, skäl att ha en särordning för kvotflyktingar gällande tidpunkten för beräkningen av tremånadersfristen. Som Förvaltningsrätten i Göteborg , Förvaltningsrätten i Stockholm och Migrationsverket m.fl. är inne på kan förslaget att ta bort särregleringen för kvotflyktingar visserligen innebära att en bedömning enligt ventilen behöver göras i fler fall jämfört med i dag. Även om det kan medföra att prövningen blir mer resurs- och tidskrävande bedömer regeringen att förslaget är nödvändigt för att säkerställa en ordning som inte är mer generös än vad som krävs enligt EU-rätten. Också i detta sammanhang kan erinras om att i fall som rör barn ska, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

5 Begränsade möjligheter att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl

Regeringens förslag: Möjligheten att bevilja barn och vissa vuxna uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter ska tas bort. För barn ska i stället gälla att de, i likhet med vad som gäller för vuxna, ska få beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter med den skillnaden att det inte ska krävas att de omständigheter som kommer fram har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, t.ex. Barnombudsmannen ,

Bodens kommun , Institutet för mänskliga rättigheter , Rädda Barnen , Sundsvalls kommun och UNICEF Sverige , avstyrker eller är negativt

23

Prop. 2023/24:18 inställda till att ta bort möjligheten att bevilja vuxna och barn uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter. Flera remissinstanser har inga synpunkter på eller yttrar sig inte särskilt över förslagen. Förvaltningsrätten i Stockholm hänvisar till att domstolen i ett tidigare remissförfarande har tillstyrkt ett motsvarande förslag och Uddevalla kommun ställer sig bakom förslagen. Migrationsverket välkomnar förslagen med hänvisning till att de innebär en lägre grad av komplexitet vid tillämpningen och Förvaltningsrätten i Malmö ser av liknande skäl positivt på förslaget att ta bort möjligheten för vuxna att beviljas uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter. Enligt Migrationsverket kan dock förslaget komma att påverka och komplicera bedömningen av om en person kan utgöra anknytningsperson i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Flera remissinstanser anser att det fortsatt bör vara möjligt för vissa vuxna att beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande, däribland Lunds universitet som anser att bestämmelsen behövs för att fånga upp sådana situationer som aktualiserar Sveriges internationella åtaganden och som inte omfattas av förslaget. Några remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum , Institutet för mänskliga rättigheter och Svenska Röda Korset , menar att det behöver utredas närmare vilka konsekvenser som förslaget kommer att få, bl.a. i förhållande till nuvarande ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel och för unga vuxna som beviljats uppehållstillstånd som barn och vars tidigare grund för uppehållstillstånd har upphör. Enligt Sveriges advokatsamfund riskerar förslaget att skapa en oförutsägbarhet för personer som hunnit rota sig i landet som inte är godtagbar och Göteborgs kommun ser i sin tur en risk att förslaget leder till att en del individer väljer att stanna i Sverige utan uppehållstillstånd och att det kan leda till ökad otrygghet.

Flera remissinstanser, t.ex. Institutet för mänskliga rättigheter och Rädda Barnen, befarar att förslaget i fråga om barn kommer att leda till en försämring för barn och ifrågasätter om förslaget därmed är förenligt med barnkonventionen. Barnombudsmannen och Svenska Röda Korset m.fl. anser att de syften som framfördes när den nuvarande bestämmelsen infördes alltjämt gör sig gällande och påtalar vidare att barnkonventionen numera har ställning som svensk lag. En tydligare barnkonsekvensanalys efterfrågas från flera håll, bl.a. av Jämställdhetsmyndigheten . Bland andra Rädda Barnen och Sveriges advokatsamfund befarar att den föreslagna formuleringen kommer att leda till en alltför restriktiv tillämpning och Asylrättscentrum anser att det finns en risk att förslaget leder till att tolkningen av konventionsåtaganden snävas åt. Förvaltningsrätten i Malmö ser positivt på att äldre förarbetsuttalanden och praxis kommer kunna ge vägledning framöver och anser vidare att den humanitära grunden för barn säkerställs genom portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL och att omständigheterna inte behöver ha samma allvar och tyngd som för vuxna. Förvaltningsrätten i Göteborg anför i sin tur att det inte står klart vilka fall som nu ska exkluderas eller vilken aktualitet som äldre förarbetsuttalanden och praxis har. Asylrättscentrum framhåller att det skett förändringar av svensk lagstiftning som måste beaktas och att det därför inte är fråga om en ”ren” återgång.

24

Skälen för regeringens förslag
Prop. 2023/24:18

Nuvarande regler om uppehållstillstånd av humanitära skäl

Sedan 1980 har det funnits en möjlighet i Sverige att bevilja

uppehållstillstånd av humanitära skäl. I samband med 2005 års

utlänningslag utmönstrades begreppet humanitära skäl och ersattes med

synnerligen ömmande omständigheter. Bestämmelsen, som återfinns i

5 kap. 6 § UtlL, är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas

av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, vilka måste prövas

först (jfr prop. 2013/14:216 s. 8). Det är en samlad bedömning som ska

göras av omständigheterna i ärendet och skälen för att sökanden ska få

stanna i Sverige ska vara av personlig art. De personliga skäl som särskilt

ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och

situation i hemlandet.

När bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen

ömmande omständigheter infördes ansågs det viktigt att framhålla att

omständigheterna när ett barn berörs inte behöver vara av samma allvar

och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas en vuxen person (prop.

2004/05:170 s. 194–195). En reglering med den innebörden infördes

därför i 5 kap. 6 § andra stycket UtlL. Bestämmelsen i andra stycket

ändrades 2014 på så sätt att barn får beviljas uppehållstillstånd om

omständigheterna är särskilt ömmande. Syftet med ändringen var att lyfta

fram barnrättsperspektivet och framhålla principen om barnets bästa och

att möjliggöra att fler barn skulle kunna omfattas av bestämmelserna och

beviljas uppehållstillstånd (prop. 2013/14:216 s. 18–19). I juli 2021

utvidgades möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av särskilt

ömmande omständigheter till att i vissa situationer också omfatta vuxna

personer. Det infördes då en bestämmelse i 5 kap. 6 § andra stycket UtlL

som innebär att en vuxen person som har vistats i Sverige med

uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till

Sverige kan beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt

ömmande. Som skäl anförde den dåvarande regeringen att det inte var

rimligt att i de fall en person vistats en längre tid i Sverige med

tidsbegränsat uppehållstillstånd och under den tiden rotar sig i landet ställa

samma höga krav på restriktivitet gällande bedömningen av frågan om det

finns skäl att låta personen stanna i Sverige, som för en person som inte

har haft uppehållstillstånd (prop. 2020/21:191 s. 116–117).

Möjligheten för vissa vuxna att beviljas uppehållstillstånd på grund av

särskilt ömmande omständigheter bör tas bort

Invandringen till Sverige har under senare år varit mycket stor. Detta i

kombination med bristande integration har bidragit till utanförskap. För att

bryta och vända den negativa utvecklingen med utanförskap bedömer

regeringen att det är nödvändigt att minska invandringen och upprätthålla

en restriktiv migrationspolitik under överskådlig tid. Som ett led i detta

arbete anser regeringen att det finns ett behov av att se över möjligheten

att bevilja uppehållstillstånd på grund av synnerligen respektive särskilt

ömmande omständigheter.

EU-rätten ställer inte upp något krav på att medlemsstaterna ska ha

nationella bestämmelser som möjliggör uppehållstillstånd av humanitära

skäl. Som bl.a. Asylrättscentrum anför krävs dock någon form av ventil
25

Prop. 2023/24:18
för att Sverige ska leva upp till sina internationella åtaganden och då i

första hand kraven i Europakonventionen och barnkonventionen.

Regeringen delar därför bedömningen som görs i utkastet till

lagrådsremiss att det fortsatt finns ett behov av en humanitär grund i

utlänningslagen som möjliggör att uppehållstillstånd kan beviljas i de

situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för

uppehållstillstånd. Till skillnad från Lunds universitet men i likhet med

bl.a. Migrationskommittén och tidigare förarbetsuttalanden bedömer

regeringen att den nuvarande bestämmelsen om synnerligen ömmande

omständigheter i 5 kap. 6 § första stycket UtlL ger det skydd som Sveriges

konventionsåtaganden kräver (jfr SOU 2020:54 s. 314
och
prop.

2020/21:191 s. 114). Bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter

för vissa vuxna i 5 kap. 6 § andra stycket UtlL går dock utöver vad som

krävs för att uppfylla Sveriges konventionsåtaganden. Ett viktigt led i att

få till stånd en hållbar migrationspolitik är att den som inte längre har

grund för uppehållstillstånd måste återvända till sitt hemland. Det är också

en naturlig följd av en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som

huvudregel. Regeringen anser därför, i likhet med vad som anförs i

utkastet till lagrådsremiss, att möjligheten för vuxna personer att få stanna

i Sverige när deras tidigare grund för uppehållstillstånd har upphört bör

begränsas på så sätt att bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av

särskilt ömmande omständigheter för vissa vuxna tas bort.

Några av de remissinstanser som tillämpar bestämmelsen ser positivt på

förslaget, däribland Migrationsverket som uppger att den aktuella

bestämmelsen har gett upphov till inte oväsentliga tillämpnings- och

gränsdragningssvårigheter och Förvaltningsrätten i Malmö som anför att

bestämmelsen är hämmande för en enhetlig och förutsebar

rättstillämpning. Några remissinstanser anser att det behöver utredas

närmare vilka konsekvenser som förslaget kommer att få och Sveriges

advokatsamfund anser att förslaget riskerar att skapa en oförutsägbarhet

för personer som hunnit rota sig i landet som inte är godtagbar. Förslaget

innebär, som bl.a. Asylrättscentrum är inne på, att det kommer bli svårare

för vuxna personer vars grund för uppehållstillstånd har upphört att få

stanna i Sverige. För en vuxen person som har beviljats uppehållstillstånd

på grund av särskilt ömmande omständigheter kan förslaget vidare

innebära att han eller hon inte längre uppfyller kraven för att beviljas ett

nytt uppehållstillstånd när det tidigare tillståndet löper ut. Som

Migrationsverket påtalar kan förslaget därmed också påverka

bedömningen av om personen kan utgöra anknytningsperson i ärenden om

uppehållstillstånd på grund av anknytning. Även med beaktande av att

förslaget kan leda till negativa konsekvenser för vissa enskilda, och vad

Asylrättscentrum anför om att det är förhållandevis få personer som

beviljas uppehållstillstånd på denna grund, bedömer regeringen att

ändringen utgör ett nödvändigt led i en mer restriktiv migrationspolitik. I

förlängningen bör förslaget dessutom, som Migrationsverket och

Förvaltningsrätten i Malmö är inne på, kunna bidra till en mer enhetlig och

förutsebar rättstillämpning. En tydligare reglering bör även minska risken

för att vissa personer väljer att stanna i Sverige utan uppehållstillstånd som

Göteborgs kommun påpekar. Regeringen bedömer därför sammantaget att

möjligheten för vuxna personer att få stanna i Sverige när deras tidigare

26
grund för uppehållstillstånd har upphört bör begränsas på
så
sätt att

bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter för vuxna tas bort. Som anförs i utkastet kommer det för de mest ömmande fallen även fortsatt vara möjligt att beviljas uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § första stycket UtlL.

Även för barn bör möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl ändras

Även i fråga om barn finns det anledning att se över möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. I utkastet till lagrådsremiss föreslås en återgång till utlänningslagens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt den lydelse som gällde före den 1 juli 2014. Många remissinstanser avstyrker eller är negativa till förslaget. Flera remissinstanser befarar att förslaget kommer att leda till en försämring för barn och ifrågasätter om förslaget är förenligt med barnkonventionen.

Utgångspunkten att den som inte har en grund för uppehållstillstånd måste återvända till sitt hemland gäller också för barn. I den lydelse av 5 kap. 6 § andra stycket UtlL som gällde innan ändringen 2014 angavs att det för barn inte skulle krävas att omständigheterna som kommit fram hade samma allvar och tyngd som för en vuxen person, vilket markerade en mer generös prövning av ärenden som rör barn jämfört med ärenden som rör vuxna. Bestämmelsen avsåg även att markera att barnets individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden (prop. 2004/05:170 s. 194–195). En återgång till den lydelsen i enlighet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss innebär visserligen en viss skärpning i förhållande till nuvarande ordning (jfr prop. 2013/14:216 s. 19). Det kan med andra ord bli svårare för vissa barn, som inte har en annan grund för uppehållstillstånd, att få stanna i Sverige. För ett barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter kan förslaget även innebära att barnet inte längre uppfyller kraven för att beviljas ett nytt uppehållstillstånd när det tidigare tillståndet löper ut. Samtidigt ska en samlad bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall fortsatt göras och förslaget innebär dessutom att omständigheterna som kommer fram inte behöver ha samma allvar och tyngd som för vuxna. Inom ramen för bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter finns också utrymme att bevilja uppehållstillstånd i situationer där det annars skulle strida mot Sveriges konventionsåtaganden att neka uppehållstillstånd. En sådan bedömning ska göras utifrån de aktuella konventionsåtagandena och med beaktande av relevant praxis. Regeringen ser därmed inte någon sådan risk som Asylrättscentrum framför att förslaget leder till en snävare tolkning av dessa konventionsåtaganden.

Därtill innebär, som Förvaltningsrätten i Malmö framhåller, portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i barnkonventionen, att i fall som rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Artiklarna 1–42 i barnkonventionen gäller, som bl.a. Barnombudsmannen påpekar, sedan 1 januari 2020 som svensk lag (1 § lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets

Prop. 2023/24:18

27

Prop. 2023/24:18
rättigheter). Genom inkorporeringen förtydligas att svenska bestämmelser

ska tolkas i ljuset av barnkonventionen. Inkorporeringen innebär

emellertid i princip inte någon ny uppgift för tillämparna då lagstiftningen

sedan tidigare ska tolkas fördragskonformt (prop. 2017/18:186 s. 74 och

76). Artikel 3 i barnkonventionen anger att vid alla åtgärder som rör barn

ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. En

motsvarande bestämmelse finns i artikel 24 i den Europeiska unionens

stadga om de grundläggande rättigheterna. Begreppet barnets bästa syftar

till att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter

som erkänns i barnkonventionen (jfr MIG 2018:20). Som lagstiftaren

tidigare uttalat får prövningen av barnets bästa dock inte gå så långt att det

i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (prop.

1996/97:25 s. 247). Barnets bästa är inte den enda och avgörande faktorn

för att ett uppehållstillstånd ska beviljas och barnkonventionens artiklar

medger inte var för sig eller tillsammans en rätt för ett barn att vistas i

Sverige. Barnkonventionen ställer emellertid ett krav på att en

intresseavvägning görs där proportionaliteten av att neka vistelserätt

bedöms (jfr MIG 2020:24). Även om förslaget kan innebära att det blir

svårare för barn att beviljas uppehållstillstånd jämfört med i dag, som i sin

tur t.ex. kan leda till en ökad risk för stress och oro hos vissa barn och

därmed påverka deras hälsa och utveckling negativt, bedöms en mer

restriktiv migrationspolitik vara nödvändig för att bryta och vända

utvecklingen med bristande integration och utanförskap. Därigenom

bedöms förutsättningarna öka för ett bra mottagande och en fungerande

integration för de personer, inklusive barn, som har beviljats eller som

kommer att beviljas uppehållstillstånd i Sverige framöver. Även för barn

bör därför möjligheten att beviljas uppehållstillstånd av särskilt ömmande

omständigheter tas bort och i stället bör gälla att barn ska kunna beviljas

uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter trots

att omständigheterna inte har samma allvar och tyngd som för vuxna

personer. Regeringen bedömer att en sådan reglering är tillräcklig för att

uppfylla Sveriges konventionsåtaganden.

Liksom tidigare gäller att en samlad bedömning ska göras av om det

finns synnerligen ömmande omständigheter där hälsotillstånd, anpassning

till Sverige och situationen i hemlandet särskilt ska beaktas. Eftersom det

handlar om en återgång till en tidigare lydelse kommer, som

Förvaltningsrätten i Malmö påtalar, äldre förarbetsuttalanden och praxis

kunna ge vägledning framöver, vilket både kan bidra till ökad

förutsägbarhet för enskilda och underlätta vid tillämpningen.

Förvaltningsrätten i Göteborg efterfrågar förtydliganden kring vilken

aktualitet som äldre förarbeten och praxis har. Som Asylrättscentrum är

inne på måste det beaktas att det har skett förändringar i lagstiftningen

sedan 2014. Det gäller t.ex., som bl.a. Svenska Röda Korset påtalar, att det

skett en övergång från permanenta till tidsbegränsade uppehållstillstånd

som huvudregel. Därmed kan t.ex. omständigheter som rör barns

anpassning till Sverige komma att få större betydelse än tidigare (jfr prop.

2020/21:191 s. 115). I relevanta delar kan rättstillämparen även, som

Asylrättscentrum är inne på, få ledning av den praxis som utvecklats kring

bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter, t.ex. i fråga om när

ett beslut om utvisning kan anses stå i strid med svenska

28
konventionsåtaganden (jfr MIG 2020:24). Även om tillämpningen skulle

underlättas av ytterligare vägledning anser regeringen att det, för att Prop. 2023/24:18 bibehålla en flexibel reglering där tillbörlig hänsyn kan tas till omständigheterna i varje enskilt fall, är nödvändigt att ge rättstillämparen

ett stort bedömningsutrymme.

6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 december 2023.

Regeringens bedömning: Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

Utkastets förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i

den här delen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län saknar en analys av behovet av övergångsbestämmelser. Förvaltningsrätten i Luleå , Sveriges ambassad i Addis Abeba och Umeå kommun anser att övergångsbestämmelser bör övervägas. Förvaltningsrätten i Luleå anför att det kan vara problematiskt om förutsättningarna för prövningen förändras under pågående domstolsprövning, särskilt i mål där det kan medföra väsentlig försämring för enskilda. Avsaknaden av övergångsbestämmelser kan enligt domstolen innebära svåra överväganden och längre omloppstider. Även Migrationsverket påtalar att avsaknaden av övergångsbestämmelser kan föranleda vissa svårigheter och förlorad effektivitet i situationen där underinstansen fattat ett beslut enligt ett regelverk men där överinstansen har att förhålla sig till en ny reglering. Sveriges ambassad i Addis Abeba anser att övergångsbestämmelser bör övervägas för ansökningar om uppehållstillstånd som har lämnats in innan lagändringarna har trätt i kraft. Ambassaden ser bl.a. en risk med att utredningar i anknytningsärenden annars kan komma att genomföras trots att försörjningskravet inte är uppfyllt och att detta inte vore kostnadseffektivt vare sig för staten eller den enskilde.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 december 2023.

Vissa remissinstanser anser att det bör övervägas om det ska införas övergångsbestämmelser. Även Lagrådet anser att det bör övervägas om en särskild övergångsbestämmelse ska införas i förhållande till de föreslagna ändringarna i avsnitt 4.2 och 5, i vart fall avseende överklagade beslut. Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att rättstillämparen ska tillämpa den lag som gäller vid tidpunkten för prövningen om inget annat föreskrivs. För att syftet med lagändringarna ska uppnås anser regeringen att det är angeläget att de föreslagna ändringarna kan få fullt genomslag så snart som möjligt. Lagändringarna bör därför tillämpas direkt från och med den dag då de träder i kraft, även i fråga om ansökningar om

29

Prop. 2023/24:18 uppehållstillstånd som har kommit in, och mål i domstol som har inletts, före den tidpunkten. Regeringen anser därmed att det inte bör införas några övergångsbestämmelser. Vad Lagrådet anför om att en prövning alltid måste göras i det enskilda fallet av om utgångspunkten om direkt tillämpning ska följas, där särskild vikt ska läggas vid enskildas berättigade förväntningar och rätt till en rättvis rättegång, ger inte anledning till en annan bedömning. Med hänsyn till bl.a. det som förts fram i denna proposition om tillämplig reglering delar regeringen inte Lagrådets farhåga att avsaknaden av övergångsbestämmelser skulle medföra sådan osäkerhet vid rättstillämpningen att det av det skälet finns behov av särskilda övergångsbestämmelser. Som Förvaltningsrätten i Luleå och Migrationsverket påpekar innebär dock en direkt tillämpning att domstolarna kan behöva förhålla sig till att regelverket ändrats efter att underinstansen fattat sitt beslut. Domstolen kan i en sådan situation behöva anvisa parterna vilken ytterligare utredning som behövs (jfr MIG 2007:31). Huruvida domstolen som första instans kan göra prövningen utifrån de nya bestämmelserna får dock avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Som Sveriges ambassad i Addis Abeba är inne på kan även utlandsmyndigheterna och enskilda behöva förhålla sig till att regelverket ändrats efter att en ansökan om familjeåterförening lämnats in. Regeringen konstaterar i denna del att såväl Migrationsverket som utlandsmyndigheterna har en allmän serviceskyldighet i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområden. Information om nya lagförslag finns också i regel på Migrationsverkets webbplats. Eventuella tillfälliga svårigheter vid tillämpningen och effektivitetsförluster som, trots vad som anförts ovan, kan uppstå bedöms inte heller vara av en sådan omfattning att det av det skälet finns anledning att införa övergångsbestämmelser.

7
Konsekvensanalys

Regeringens bedömning: Förslagen bedöms sammantaget bidra till

minskade kostnader för staten. Förändringarna är dock begränsade och

påverkar inte anslagens storlek.

Förslagen bedöms inte leda till några ökade kostnader för

kommunerna och regionerna.

Utkastets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har inga synpunkter på eller

yttrar sig inte särskilt över konsekvensanalysen. Migrationsverket anför

bl.a. att förslagen i avsnitt 4.3 kan leda till längre handläggningstider men

bedömer sammantaget att de föreslagna regeländringarna kommer att ha

en marginell inverkan på myndighetens resursbehov liksom på utgifterna

för nyanländas etablering. Sveriges ambassad i Teheran framhåller att

förslagen kan påverka utlandsmyndigheternas kostnader positivt.

Domstolsverket , Förvaltningsrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i

Luleå anför att förslagen kan medföra att domstolarnas arbetsbörda ökar

och Domstolsverket betonar, liksom Kammarrätten i Stockholm , vikten av

30
att måltillströmningen till domstolarna bevakas. Några remissinstanser,

bl.a. Arbetsförmedlingen , Länsstyrelsen i Stockholms län och
Prop. 2023/24:18

Länsstyrelsen i Västernorrlands län efterfrågar en analys över hur många

som kan tänkas beröras av förslagen. Markaryds kommun framför att

förslagen sannolikt kommer att innebära att färre individer kommer till

kommunen och därmed medföra minskade schablonintäkter samt lägre

kostnader för ekonomiskt bistånd. Alingsås kommun anser att kostnaderna

trots det indirekt kan komma att öka då det kommer att krävas mer resurser

för att ta om hand personer med ohälsa. Länsstyrelserna anför bl.a. att ett

minskat antal anvisade nyanlända till kommunerna också kan försvåra för

kommunernas mottagande och Malmö kommun framhåller vikten av att

kommunerna även framgent ges ekonomiska förutsättningar att bedriva ett

effektivt mottagande. Bodens kommun , Gällivare kommun och

Länsstyrelsen i Västernorrlands län m.fl. framför att ett minskat antal

nyanlända också kan vara negativt för befolkningstillväxten och

kompetensförsörjningen i kommunerna. Uddevalla kommun anför att

förslagen ger kommunerna ett andrum i flyktingmottagandet och därmed

bättre förutsättningar för det långsiktiga arbetet att bryta segregationen.

Flera remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum , Barnombudsmannen ,

Institutet för mänskliga rättigheter , Göteborgs kommun , Svenska Röda

Korset och Umeå kommun anser att analysen av konsekvenser för barn är

bristfällig och efterfrågar bl.a. en tydligare prövning av barnets bästa i

enlighet med barnkonventionen.

Jämställdhetsmyndigheten, Svenska Röda Korset och Sveriges

advokatsamfund anser att förslagen kan inverka negativt på jämställdheten

mellan män och kvinnor på så sätt att kvinnor kan få svårare att återförenas

med sina familjemedlemmar, både som anknytningsperson och anhörig.

Skälen för regeringens bedömning

Ekonomiska konsekvenser för staten, kommunerna och regionerna

Förslagen i propositionen innebär att villkoren för att bevilja

uppehållstillstånd på grund av anknytning skärps i flera avseenden och att

möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl begränsas.

Förslagen utgör ett led i en ansvarsfull migrationspolitik och syftar bl.a.

till att minska antalet asylsökande som söker sig till Sverige och skapa

bättre förutsättningar för ett bra mottagande och en fungerande integration.

I vilken utsträckning som enskilda förslag kan påverka hur många

människor som söker och beviljas uppehållstillstånd i Sverige kan inte

fastställas. Förslagen förväntas dock göra Sverige mindre attraktivt som

mottagandeland vilket i sin tur förväntas bidra till ett minskat antal

asylsökande. Därigenom bedöms förslagen medföra en minskad

arbetsbörda för Migrationsverket i asylprövningen och innebär även att

antalet personer som är inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem

för asylsökande minskar.

Minskningen av antalet asylsökande bedöms även leda till att

anhöriginvandringen minskar. Eftersom det kan ta tid för nyanlända att

etablera sig i Sverige och uppfylla försörjningskraven kan förslagen i

avsnitt 4.3 om att försörjningskravet ska gälla i flera fall dessutom påverka

antalet personer som inledningsvis söker och beviljas uppehållstillstånd i

Sverige på grund av anknytning. Några remissinstanser, bl.a.

Arbetsförmedlingen och Länsstyrelsen i Stockholms län efterfrågar en
31

Prop. 2023/24:18 analys över hur många som kan tänkas beröras av förslagen. Migrationsverket anför att antalet personer som beviljats status som alternativt skyddsbehövande de senaste två åren är förhållandevis liten, cirka 600 personer per år, och att benägenheten att ansöka om uppehållstillstånd för familjeåterförening är stor även hos personer som inte uppfyller kraven för att beviljas tillstånd. Även om det därmed, som Migrationsverket är inne på, inte kan fastställas att antalet ansökningar kommer att påverkas i någon större utsträckning är det regeringens bedömning att förslagen ändå leder till ett minskat antal ansökningar om och beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning jämfört med om de inte införs. Som Sveriges ambassad i Teheran framhåller kan förslagen därmed även påverka utlandsmyndigheternas kostnader positivt.

Förslagen i propositionen kan även leda till fler avslag på ansökningar om uppehållstillstånd och därmed fler överklaganden. Förslaget i avsnitt

4.3 om att begränsa möjligheterna till undantag från försörjningskravet vid

anhöriginvandring
när
anknytningspersonen
är
alternativt

skyddsbehövande kan, som bl.a. Förvaltningsrätten i Luleå påpekar,

vidare antas medföra att den som har beviljats uppehållstillstånd som

alternativt skyddsbehövande i större utsträckning än i dag överklagar

beslutet om statusförklaring. Sammantaget kan detta innebära att

Migrationsverket får fler överklaganden att hantera och, som t.ex.

Domstolsverket och Förvaltningsrätten i Göteborg påtalar, att

domstolarna inledningsvis får en ökad måltillströmning. Som bl.a.

Kammarrätten i Stockholm påpekar är det därför viktigt att

måltillströmningen till domstolarna bevakas. Förslagen om att

försörjningskravet ska gälla i flera fall kan visserligen innebära att

Migrationsverket och domstolarna behöver pröva om försörjningskravet

är uppfyllt i flera ärenden och mål än tidigare och bl.a. Förvaltningsrätten

i Luleå anför att en sådan bedömning ofta är komplex och tidskrävande.

Redan i dag måste dock en prövning göras av om nuvarande undantag är

tillämpligt och även om komplexiteten i prövningen kan öka bör de

prövningsmoment som kan tillkomma inte påverka Migrationsverkets

eller domstolarnas arbetsbörda i någon större utsträckning. Förslaget i

avsnitt 5 om att det inte längre ska vara möjligt för vissa vuxna att beviljas

uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter bör

vidare förenkla prövningen i andra ärenden och mål och därmed leda till

en minskad arbetsbörda. Sammantaget bedömer regeringen att

Migrationsverkets och domstolarnas arbetsbörda kommer att minska som

en följd av att färre ansöker om uppehållstillstånd i Sverige som

asylsökande eller som anhöriginvandrare. Sammanfattningsvis bör

förslagen därför bidra till att statens kostnader för utgiftsområde 8

Migration minskar. I likhet med Migrationsverket bedömer regeringen

dock att förändringarna är begränsade och de bedöms därmed inte påverka

anslagens storlek.

Ett lägre antal sökta och beviljade uppehållstillstånd medför också, som

bl.a. Markaryds kommun anför, att antalet nyanlända som tas emot i en

kommun minskar. Därmed bedöms den ersättning som staten betalar ut för

mottagandet av nyanlända minska. Inom utgiftsområde 13 Nyanländas

etablering bör förslagen enligt regeringens bedömning således leda till

minskade utgifter från och med 2024. Detsamma bör gälla för utgifter

32
inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Regeringen bedömer

i likhet med Migrationsverket att även dessa förändringar är begränsade och inte påverkar anslagens storlek. Mot den bakgrunden ser regeringen inte att det finns fog för de farhågor som uttrycks av några remissinstanser, t.ex. Länsstyrelsen i Västernorrlands län , att förslagen kommer att

påverka kommunernas kapacitet för mottagande eller kompetensförsörjning.

Regeringen bedömer, till skillnad från Alingsås kommun , att förslagen inte kommer att leda till några ökade kostnader för kommunerna och regionerna.

Konsekvenser för barn

Artiklarna 1–42 i barnkonventionen gäller som svensk lag (1 § lag [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter). Barnkonventionen ska ses som en helhet och rättigheterna i konventionen ska tolkas i relation till varandra (jfr prop. 2017/18:186 s. 77). Enligt barnkonventionen ska konsekvenserna för barn redovisas i alla åtgärder som påverkar barn. Vid alla åtgärder som rör barn ska också i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Att säkerställa barns rättigheter innebär inte alltid enkla och givna lösningar. Det handlar ytterst om att väga olika intressen mot varandra och i praktiken kan det innebära att göra val och prioriteringar. Förslagen i avsnitt 4.3 om att försörjningskravet vid anhöriginvandring ska gälla i fler fall än i dag kan, mot bakgrund av att det kan ta tid för nyanlända att etablera sig i Sverige och uppfylla försörjningskravet, innebära att det för vissa barn tar längre tid innan de kan återförenas med en anknytningsperson i Sverige jämfört med nuvarande ordning. Att det kan uppstå en osäkerhet kring när eller om familjeåterförening kan ske kan, som bl.a. Svenska Röda Korset och Rädda Barnen är inne på, t.ex. påverka den psykiska hälsan negativt, vilket i sin tur kan påverka ett barns utveckling. Eftersom barn och vuxna inte uppfattar tid på samma sätt kan den tid som barn och föräldrar tvingas vara åtskilda dessutom ha en allvarligare effekt på barn än på vuxna (jfr MIG 2018:20). En anknytningsperson som har hunnit integreras i samhället, genom att vara egenförsörjande och ha en bostad, bör dock främja även de nyanlända familjemedlemmarnas integration vilket är positivt för barn. Genom den befintliga bestämmelsen som möjliggör att undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring kan medges om det finns särskilda skäl finns därutöver en ventil som kan säkerställa att förslagen i den här delen inte leder till orimliga konsekvenser för enskilda barn. Förslaget i avsnitt 5 om en återgång till den tidigare lydelsen av bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter i fråga om barn kan vidare innebära att det blir svårare för barn att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl jämfört med nuvarande ordning. Detta kan leda till negativa effekter hos vissa barn, t.ex. i form av ökad risk för stress och oro som kan påverka deras hälsa och utveckling. Den föreslagna lydelsen markerar dock att det även fortsättningsvis ska göras en mer generös prövning av ärenden som rör barn jämfört med ärenden som rör vuxna. I samtliga fall som rör barn ska dessutom, i enlighet med portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i barnkonventionen, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Regeringen

Prop. 2023/24:18

33

Prop. 2023/24:18 bedömer sammantaget att förslagen i propositionen kommer att öka förutsättningarna för ett bra mottagande och en fungerande integration för de personer, inklusive barn, som har beviljats eller som kommer att beviljas uppehållstillstånd i Sverige framöver.

34

Konsekvenser för jämställdheten

Förslagen i avsnitt 4.3 om att försörjningskravet vid anhöriginvandring ska gälla i fler fall kan, som bl.a. Jämställdhetsmyndigheten och Sveriges advokatsamfund är inne på, innebära att kvinnor får vänta längre tid på familjeåterförening än män. Detta eftersom nyanlända kvinnors arbetsmarknadsetablering i genomsnitt tar längre tid än nyanlända mäns och det också generellt är fler kvinnor än män som beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning. Genom förslagen bedöms dock förutsättningarna för en stärkt integration öka, både för de personer som redan har beviljats uppehållstillstånd och för personer som kommer att beviljas uppehållstillstånd framöver. På så vis har förslagen även positiva effekter, inte minst för kvinnor.

Övriga konsekvenser

Förslagen i propositionen bedöms inte ha någon miljöpåverkan.

8 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

5 kap.

3 § Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till

1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

2. ett utländskt barn som är ogift och

a) har en förälder som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller

b) har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

3. ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet

– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol,

– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, eller

– gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,

4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten, och

5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller Prop. 2023/24:18 alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i

föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 och 2 ska även beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till (anknytningspersonen) har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Övervägandena finns i avsnitt 4.1.

I tredje stycket ändras det nuvarande kravet på en anknytningsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd att ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid till ett krav på att han eller hon i stället ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Detta tydliggör att tolkningen av bestämmelsen ska följa EU-rätten. I övrigt är ingen ändring avsedd i förhållande till nuvarande ordning. Det görs även en redaktionell ändring som inte innebär någon ändring i sak.

3 a § Uppehållstillstånd får, om inte annat anges i 17 § andra stycket, ges till

1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som

a) är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, eller

b) har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om förhållandet framstår som seriöst och har etablerats redan i hemlandet och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,

2. en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i denna paragraf är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige eller som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet,

3. en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige,

4. en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige, och

5. en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd.

Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd för samma tid också ges till utlänningens ogifta barn.

När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som

1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande,

eller

3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

35

Prop. 2023/24:18 Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 a, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Övervägandena finns i avsnitt 4.1.

I första stycket 1 b och 2 ändras, på motsvarande sätt som i 3 § tredje stycket, det nuvarande kravet på en anknytningsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd att ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid till ett krav på att han eller hon i stället ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Se kommentaren till 3 § tredje stycket.

3 d § Om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting gäller kraven i 3 b § endast om

1. ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting,

2. familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller

3. utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Vid tillämpning av första stycket 3 ska det anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige.

Vad som sägs i första och andra styckena gäller även om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

Paragrafen innehåller bestämmelser som begränsar tillämpningsområdet

för huvudregeln om försörjningskrav vid anhöriginvandring när

anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande.

Övervägandena finns i avsnitt 4.3.

Första stycket ändras på så sätt att begränsningen av försörjningskravet

inte längre gäller då anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd

som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt

skyddsbehövande förutom i de fall som framgår av tredje stycket.

Det nuvarande andra stycket tas bort. Det innebär att i de fall

anknytningspersonen har tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut

som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till

Sverige (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten, ska

tremånadersfristen inte längre räknas från hans eller hennes inresa i

Sverige utan i stället i enlighet med bestämmelserna i första stycket 1.

Andra stycket i sin nya lydelse motsvarar nuvarande tredje stycket.

Av tredje stycket i sin nya lydelse, som är en ny bestämmelse, följer att

det som anges i första och andra styckena, dvs. om när huvudregeln om

försörjningskrav vid anhöriginvandring gäller i fråga om flyktingar, även

gäller om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som

alternativt skyddsbehövande
eller förklarats
vara
alternativt

36
skyddsbehövande, förutsatt att
utlänningen befinner
sig i
Sverige och

beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslut om Prop. 2023/24:18 anknytningspersonens asylansökan. Bestämmelsen, som tar sikte på

situationer som rör familjesammanhållning, har utformats med 3 § första stycket 5 som förebild (jfr prop. 2013/14:248 s. 47–48 och 62).

6 § Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd med stöd av första stycket och de särskilda kraven i 7 § är uppfyllda.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Övervägandena finns i avsnitt 5.

Andra stycket ändras på så sätt att bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter tas bort och att det nu anges att barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Lydelsen motsvarar den lydelse som bestämmelsen hade före den 1 juli 2014. De överväganden som gjordes i samband med införandet av den bestämmelsen och den praxis som finns gällande bestämmelsen kan även fortsättningsvis ge vägledning (jfr prop. 2004/05:170 s. 194–195 och 281–282). Därvid måste även den rättsutveckling som skett på området beaktas, t.ex. att uppehållstillstånd som huvudregel numera är tidsbegränsade i stället för permanenta. I relevanta delar bör även den praxis som har utvecklats kring nuvarande bestämmelse om särskilt ömmande omständigheter kunna beaktas, t.ex. i fråga om när beslut om utvisning kan anses stå i strid med svenska konventionsåtaganden (jfr MIG 2020:24). Ändringen innebär också att en vuxen person som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till Sverige inte längre kan beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande.

17 a § Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 §, om

1. oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

2. en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd, eller

3. utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 § första stycket 1

eller 2 b, om

1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2. den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

37

Prop. 2023/24:18 3. någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när uppehållstillstånd enligt 3 § får vägras. Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

Andra stycket 3 ändras på så sätt att åldersgränsen för när uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras med hänvisning till någon av makarnas eller sambornas ålder höjs från 18 år till 21 år.

38

Sammanfattning av utkast till lagrådsremiss Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl

Prop. 2023/24:18 Bilaga 1

I utkastet till lagrådsremiss föreslås ändringar i utlänningslagen (2005:716) som innebär att villkoren för anhöriginvandring skärps i vissa fall samt att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl begränsas. Det föreslås bl.a. att åldersgränsen för att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning höjs och att möjligheterna till undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande begränsas. Vidare föreslås att bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter tas bort och att barn i stället ska få beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter trots att omständigheterna inte har samma allvar och tyngd som för vuxna. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2023.

Förslagen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Sverigedemokraterna.

39

Prop. 2023/24:18 Bilaga 2

40

Utkastets lagförslag

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3, 3 a, 3 d, 6 och 17 a §§ utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse

5 kap.

3 § 1

Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till

1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

2. ett utländskt barn som är ogift och

a) har en förälder som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller

b) har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

3. ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet

– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol,

– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, eller

– gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,

4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten, och

5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har

uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd
enligt
första
Uppehållstillstånd enligt
första

stycket 1–2 ska även beviljas om
stycket 1 och 2 ska även beviljas

den person
som
utlänningen
om den person som utlänningen

åberopar
anknytning
till
åberopar
anknytning
till

1 Senaste lydelse 2021:765.

(anknytningspersonen) har

beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och har välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid .

(anknytningspersonen) har

beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd.

Prop. 2023/24:18 Bilaga 2

3 a § 2

Uppehållstillstånd får, om inte annat anges i 17 § andra stycket, ges till

1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som

a) är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, eller

b) har beviljats ett tidsbegränsat
b) har beviljats ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §
uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §

eller enligt 12 kap. 18 § och som
eller enligt 12 kap. 18 § och som

har välgrundade utsikter att beviljas
har välgrundade utsikter att beviljas

uppehållstillstånd under en längre
varaktigt
uppehållstillstånd,
om

tid , om förhållandet framstår som
förhållandet framstår
som
seriöst

seriöst och har etablerats redan i
och har etablerats redan i

hemlandet och inte särskilda skäl
hemlandet och inte särskilda skäl

talar mot att tillstånd ges,

talar mot att tillstånd ges,

2. en
utlänning
som på
något
2. en utlänning som på

något

annat sätt än som avses i 3 § eller i
annat sätt än som avses i 3 § eller i

denna paragraf är nära anhörig till
denna paragraf är nära anhörig till

någon som är bosatt eller som har
någon som är bosatt eller som har

beviljats
uppehållstillstånd för
beviljats
uppehållstillstånd
för

bosättning i Sverige eller som har
bosättning i Sverige eller som har

beviljats
ett
tidsbegränsat
beviljats
ett
tidsbegränsat

uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §
uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 §

eller enligt 12 kap. 18 § och som
eller enligt 12 kap. 18 § och som

har välgrundade utsikter att beviljas
har välgrundade utsikter att beviljas

uppehållstillstånd under en längre
varaktigt
uppehållstillstånd,
om

tid , om han eller hon har ingått i
han eller hon har ingått i samma

samma hushåll som den personen
hushåll som den personen och det

och det finns ett särskilt
finns
ett

särskilt

beroendeförhållande
mellan
beroendeförhållande

mellan

släktingarna som fanns redan i
släktingarna som fanns redan i

hemlandet,

hemlandet,

3. en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige,

4. en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige, och

5. en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd.

Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd för samma tid också ges till utlänningens ogifta barn.

2 Senaste lydelse 2021:765.

41

Prop. 2023/24:18 Bilaga 2

När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som

1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller

3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 a, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §.

3 d § 3

Om
anknytningspersonen
har
Om
anknytningspersonen
har

beviljats
uppehållstillstånd
som
beviljats
uppehållstillstånd
som

flykting
eller
alternativt
flykting
eller
förklarats
vara

skyddsbehövande
eller
förklarats
flykting gäller kraven i 3 b § endast

vara
flykting
eller
alternativt
om

skyddsbehövande
gäller
kraven i

3 b § endast om

1. ansökan om uppehållstillstånd
1. ansökan om uppehållstillstånd

görs senare än tre månader efter det
görs senare än tre månader efter det

att
anknytningspersonen
har
att
anknytningspersonen
har

beviljats
uppehållstillstånd
som
beviljats
uppehållstillstånd
som

flykting
eller
alternativt
flykting
eller
förklarats
vara

skyddsbehövande
eller
förklarats
flykting,

vara
flykting
eller
alternativt

skyddsbehövande ,

2. familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller

3. utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Om anknytningspersonen är en utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning) räknas tidsfristen i första stycket 1 från det att anknytningspersonen har rest in

i Sverige.

Vid tillämpning av första stycket 3 ska det anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige.

Vad som sägs i första och andra

styckena gäller även om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt

42
3 Senaste lydelse 2021:765. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.

skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

6 § 4

Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd,

anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

För barn
får uppehållstillstånd
Barn
får
beviljas

enligt första stycket beviljas om
uppehållstillstånd
enligt
första

omständigheterna
är
särskilt
stycket även om de omständigheter

ömmande. Detsamma gäller för en
som kommer fram inte har samma

vuxen person som har vistats i
allvar och tyngd som krävs för att

Sverige med uppehållstillstånd och
tillstånd
ska
beviljas
vuxna

under den tiden fått en särskild
personer.

anknytning
till
Sverige.
Vid

bedömningen av om det finns en

särskild anknytning får även sådan

anknytning
beaktas
som
har

uppstått under tiden mellan det att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd med stöd av första stycket och de särskilda kraven i 7 § är uppfyllda.

17 a § 5

Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 §, om

1. oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

2. en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd, eller

3. utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 § första

stycket 1 eller 2 b, om

4 Senaste lydelse 2021:765.

5 Senaste lydelse 2021:765.

Prop. 2023/24:18 Bilaga 2

43

Prop. 2023/24:18 Bilaga 2

44

1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2. den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

3. någon av makarna eller
3. någon av makarna eller

samborna är under 18 år.
samborna är under 21 år.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

Denna lag träder i kraft den 1 december 2023.

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över utkast till lagrådsremiss Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl kommit in från Alingsås kommun, Arbetsförmedlingen, Asylrättscentrum, Barnombudsmannen, Bodens kommun, Borlänge kommun, Domstolsverket, Eskilstuna kommun, Förvaltningsrätten i Göteborg (migrationsdomstolen), Förvaltningsrätten i

Luleå (migrationsdomstolen), Förvaltningsrätten i Malmö

(migrationsdomstolen), Förvaltningsrätten i Stockholm (migrationsdomstolen), Gällivare kommun, Göteborgs kommun, Institutet för mänskliga rättigheter, Justitiekanslern, Jämställdhetsmyndigheten, Kammarrätten i Stockholm (Migrationsöverdomstolen), Lunds universitet, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Malmö kommun, Markaryds kommun, Migrationsverket, Myndigheten för delaktighet, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Rädda Barnen, Socialstyrelsen, Sundsvalls kommun, Svenska Röda Korset, Sveriges advokatsamfund, Sveriges ambassad i Addis Abeba, Sveriges ambassad i Teheran, Uddevalla kommun, Umeå kommun, UNHCR:s representation för de nordiska och baltiska länderna och UNICEF Sverige.

Därutöver har yttranden inkommit från Barnens rätt i samhället (BRIS), Civil Rights Defenders, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Independent Living Institute, Sveriges kristna råd och Svenska Kyrkan.

Följande remissinstanser har inte svarat eller angett att de avstår från att lämna synpunkter. Alvesta kommun, Bjurholms kommun, Hagfors kommun, Huddinge kommun, Hultsfreds kommun, Härnösands kommun, Karlstads kommun, Kristinehamns kommun, Kumla kommun, Kungsörs kommun, Landskrona kommun, Region Jönköpings län, Region Skåne, Region Stockholm, Riksdagens ombudsmän (JO), Riksföreningen Sveriges Stadsmissioner, Ronneby kommun, Solna kommun, Stockholms universitet, Strömstads kommun, Sveriges Kommuner och Regioner, Södertälje kommun, Trelleborgs kommun, Uppsala kommun, Vetlanda kommun, Västra Götalandsregionen och Åre kommun.

Prop. 2023/24:18 Bilaga 3

45

Prop. 2023/24:18 Bilaga 4

46

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2023-08-24

Närvarande: Justitierådet Mahmut Baran, f.d. justitierådet Mari Andersson och justitierådet Stefan Reimer

Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl

Enligt en lagrådsremiss den 13 juli 2023 har regeringen (Justitiedepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Viktoria Haglund.

Förslaget föranleder följande yttrande.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna i utlänningslagen är tänkta att träda i kraft den 1 december 2023. Det saknas övergångsbestämmelser.

Enligt remissens förslag till 5 kap. 17 a § andra stycket 3 utlänningslagen höjs åldern när uppehållstillstånd får vägras på grund av anknytning till följd av ena makens eller sambons ålder från 18 år till 21 år. Förändringen sker för att uppnå överensstämmelse med minimikravet enligt artikel 4.5 i familjeåterföreningsdirektivet i syfte att bättre kunna motverka tvångsäktenskap. Höjningen av åldern från 18 år till 21 år är en materiell förändring av regelverket.

Utgångspunkten, om det saknas övergångsbestämmelser, är att ny lagstiftning på förvaltningsrättens område ska tillämpas direkt och att det är den lagstiftning som gäller vid prövningen som ska tillämpas. Denna huvudregel skulle kunna innebära att enskilda får sin ansökan om uppehållstillstånd prövad av Migrationsverket enligt äldre bestämmelser med ett lägre ålderskrav, men vid ett överklagande får sin ansökan prövad mot det högre ålderskravet. Motsvarande kan gälla mellan olika instanser i den rättsliga prövningen. De enskilda skulle då, genom sitt överklagande, hamna i en sämre situation, vilket bör undvikas. En sådan tillämpning av den nya lagstiftningen till nackdel för enskilda bör i vart fall inte ske om det inte föreskrivits i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet i övrigt kan utläsas att en sådan tillämpning verkligen är åsyftad.

Vidare måste effekten av en direkt tillämpning – oavsett utfall för de enskilda – uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och rättvisa. Det framstår i det sammanhanget som problematiskt att tillämpa en ny regel om det väsentligen berott på tillfälligheter, t.ex. handläggningstid i någon instans. Lika fall ska behandlas lika.

Utgångspunkten om direkt tillämpning av materiella regler inom förvaltningsrättens område är därför just en utgångspunkt. En prövning måste alltid, om övergångsbestämmelser saknas, ske i det enskilda fallet om utgångspunkten verkligen ska följas. Vid den prövningen ska läggas särskild vikt vid enskildas berättigade förväntningar och enskildas rätt till en rättvis rättegång. Avsaknaden av en övergångsbestämmelse kan därför också medföra osäkerhet i rättstillämpningen (jfr ”Det lagligförklarade vattenkraftverket” NJA 2020 s. 285 p. 16–20 och där gjorda hänvisningar till rättsfall från Högsta förvaltningsdomstolen).

Lagrådet anser därför att det på nytt bör övervägas om inte en särskild övergångsbestämmelse ska införas i förhållande till ändringarna av 5 kap. 17 a § utlänningslagen, i vart fall avseende överklagade beslut. Detsamma gäller bestämmelserna om särskilt ömmande omständigheter som tas bort ur 5 kap. 6 § andra stycket och som också innebär en materiell ändring.

Även om ordalydelserna av 5 kap. 3 och 3 a §§ också ändras materiellt ska de fortfarande tolkas på samma sätt som tidigare så länge EU-domstolens praxis inte medför en striktare tolkning. Någon övergångsbestämmelse synes därför inte behövas i denna del.

En övergångsbestämmelse skulle i så fall kunna utformas enligt följande.

De äldre lydelserna av 5 kap. 6 och 17 a §§ gäller fortfarande vid prövningen av ett överklagande av ett beslut som meddelats före ikraftträdandet.

Prop. 2023/24:18 Bilaga 4

47

Prop. 2023/24:18

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 2023

Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Svantesson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari

Föredragande: statsrådet Malmer Stenergard

Regeringen beslutar proposition Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl

48