SOU 1919:1

FÖRSLAG

TILL

GRUNDLAGSÄNDE I N GA R

ÅSYFTANDE ETT NÄRMARE SAMARBETE MELLAN

REGERING OCH RIKSDAG I

UTRIKESPOLITISKA ANGELÄGENHETER

AVGIVET DEN 15 MARS 1919

AV

DÄRTILL UTSEDDA KOMMITTERANDE

STOCKHOLM 1919

KUNGL. BOKTRYCKERIKT. P. A. NORSTEDT & SÖNER

191217

Till KONUNGEN.

Genom beslut den 31 december 1918 har Eders Kung!. Maj:t uppdragit

åt en kommitté, bestående av undertecknade, att utarbeta förslag

till åtgärder för åstadkommande" och lagfästande av ett närmare sam

-

s

arbete mellan regering och riksdag i viktigare utrikespolitiska angelägenheter

ävensom förslag till sådan ändring av § 13 regeringsformen, som

— förutom vad som må föranledas av förutnämnda allmänna samarbete

mellan regering och riksdag i de utrikespolitiska avgöranden, vilka behandlas

i denna paragraf — bringar dess lydelse i närmare överensstämmelse

med den i § 74 regeringsformen uttryckta grundsatsen, att

rikets krigsmakt icke bör ställas på krigsfot i annat syfte än för upprätthållande

av rikets neutralitet eller för avvärjande av befarat eller

börjat angrepp.

Kommittén, vars arbete fortgått sedan den 20 sistlidne januari,

får härmed i anledning av det meddelade uppdraget i underdånighet

överlämna förslag till ändrad lydelse av §§ 12, 54 och 105 regeringsformen,

§§ 38, 50, 55, 56 och 74 riksdagsordningen samt § 2 inom. 4

tryckfrihetsförordningen jämte motiv till dessa förslag ävensom två bilagor,

innefattande, den ena avtryck av en vid 1916 års konstitutionsutskotts

utlåtande nr 16 fogad historisk redogörelse för den svenska författningens

bestämmelser angående utrikespolitiska ärenden, och den

andra en av kommitténs sekreterare efter dess uppdrag utarbetad översikt

över frågan om utrikespolitiska ärendens handläggning i vissa främmande

länder.

Något förslag till ändrad lydelse av § 13 regeringsformen har icke

blivit av kommittén utarbetat. Kommittén har nämligen kommit till den

uppfattning, att nuvarande tidpunkt icke väl lämpar sig för upptagande

av det härvid åsyftade spörsmålet om riksdagens medbestämmanderätt i

fråga om krig och fred. Sedan kommittén utsetts, har inträffat en

viktig tilldragelse, som tilläventyrs kan komma att utöva ett väsentligt

inflytande på nämnda spörsmål. Ett stort antal stater, tillhörande den

ena av de maktgrupper, som varit indragna i världskriget, har i samband

med inbördes förhandlingar rörande blivande fredsslut för kort tid

sedan enats om ett förberedande utkast till grundstadgar för ett natio

-

3

nernas förbund, bestående av dessa stater jämte andra, som förutsättas

komma att inbjudas att inträda i förbundet. I detta utkast åsyftas förpliktelse

för varje till förbundet ansluten stat att i vissa fall — framför

allt då någon medlem av förbundet bryter sina i förbundsfördraget

åtagna skyldigheter i avseende å fredstillståndets bevarande — deltaga

i en av förbundets centralorgan mot fördragsbrytaren inledd aktion, innefattande

eventuellt även militära åtgärder. Huruvida Sverige kommer

att inträda i ett förbund av denna art kan icke för närvarande med

säkerhet bedömas. Men för den händelse så skulle bliva fallet, är det

tydligt, att grundlagsbestämmelser, som under alla förhållanden gjorde

ett militärt inskridande mot annan stat beroende av riksdagens medverkan,

svårligen läte förena sig med den varje förbundsmedlem åliggande

förpliktelsen att under vissa eventualiteter ofördröjligen ställa till förbundets

förfogande någon del av sin krigsmakt. Att för närvarande förbereda

sådana grundlagsbestämmelser kan då näppeligen vara lämpligt,

utan det vill synas, som om frågan härom borde anstå till dess det visat

sig, huru bestämmelserna för ett nationernas förbund slutligen utformas,

och huruvida Sverige kommer att tillhöra förbundet. I sådan händelse

torde höra komma under övervägande, i vad mån såväl § 13 som § 74

regeringsformen höra anpassas efter förbundsvillkoren, något som icke

utesluter att samtidigt den tanke, som ligger till grund för kommitténs

uppdrag, kan i visst avseende vinna beaktande, likasom donna tanke,

därest det visar sig, att landet ej skulle komma att tillhöra ett nationernas

förbund, då bör i hela sin omfattning upptagas till förnyat övervägande.

Vid nu angivna] förhållanden har kommittén trött sig äga anledning]

att hemställa om befrielse från uppdraget att utarbeta förslag till

ändrad lydelse av § 13 regeringsformen. Den har ansett sig desto mer

oförhindrad att förorda ett uppskov med omarbetandet av donna paragraf,

som det enligt dess enhälliga mening i våra dagar måste anses

4

uteslutet, att Sveriges konung skulle — bortsett från de förhållanden,

vilka såsom nyss antytts kunna bliva en följd av landets inträde i ett

nationernas förbund — börja krig utan att genom samråd med riksdagen

eller dess förtroendemän av skilda meuingsriktningar förvissa sig

om, att den allmänna folkmeningen finner ett dylikt steg oundvikligt.

Underdånigst

E. MARKS von WURTEMBERG.

HJ. BRANTING.

FREDRIK RAMEL.

ERNST TRYGGER.

OTTO v. ZWEIGBERGK.

Axel Brusewitz.

Stockholm den 15 mars 1919.

5

Förslag

till

ändrad lydelse av §§ 12, 54 och 105 regeringsformen, Htz 38, 50, 55, 56 och

74 riksdagsordningen samt § 2 mom. 4 tryckfrihetsförordningen.

Regeringsformen.

§ 12.

Konungen äger ingå överenskommelse med främmande makt, sedan

statsrådet däröver blivit bort. Sådan överenskommelse skall, där den

angår fråga, som riksdagen enligt denna regeringsform äger allena eller

med Konungen avgöra, eller, utan att angå sådan fråga, är av större vikt,

framläggas för riksdagen till godkännande; och skall i överenskommelsen

intagas förbehåll, varigenom dess giltighet göres beroende av riksdagens

bifall.

Skulle i något fall rikets intresse kräva, att överenskommelse, som

är av större vikt men ej angår fråga, som riksdagen äger avgöra, varder

avslutad utan riksdagens godkännande, må det ske, dock att i sådant

fall den i 54 § om förmälda utrikesnämnd på sätt där stadgas erhåller

tillfälle att yttra sig, innan överenskommelsen ingås.

§ 54.

Vid värjo riksdag skola kamrarna utse eu nämnd av sexton ledamöter

att med Konungen rådpläga om ärenden, som angå rikets förhållande

till främmande makter. Rådplägning med donna utrikesnämnd

bör i alla utrikesärenden av större vikt äga rum före avgörandet. Då

ärende förekommer till behandling, skola alla tillgängliga handlingar och

upplysningar meddelas. De beslut Konungen fattar i ärenden, som varit

föremål för rådplägning med nämnden, värde delgivna dess ledamöter

senast vid nästa sammanträde.

5

Ministern för utrikes ärendena skall i början av varje riksdag och

sedermera så ofta omständigheterna det föranleda lämna nämnden eu

framställning av de allmänna utrikespolitiska förhållanden, som kunna

för riket erhålla betydelse.

Nämndens ledamöter böra visa största varsamhet i avseende å

meddelanden till andra om vad vid nämndens sammanträden förekommit.

I fall, då Konungen eller den som i hans frånvaro leder förhandlingarna

prövar ovillkorlig tystnadsplikt vara av nöden, vare ledamöterna därtill

förbundna. Ledamot skall första gången han deltager i sammanträde

avgiva försäkran om tystnadspliktens iakttagande.

§ 105.

Lagtima riksdags konstitutionsutskott åligger att åska de protokoll,

som uti statsrådet blivit förda. Sådant särskilt protokoll som i 9 § sägs

må dock äskas allenast i vad angår visst av utskottet uppgivet mål.

Sker det, pröve Konungen, huruvida, med hänsyn till rikets säkerhet eller

andra synnerligen viktiga skäl, hinder möter för protokollets överlämnande

till utskottet. Ej må protokollet vägras, utan att utrikesnämnden

erhållit tillfälle att yttra sig i ämnet.

Protokoll i kommandomål må kunna fordras endast i det som

rörer allmänt kända och av utskottet uppgivna händelser.

Riksdagsordningen.

§ 38.

1. Konstitutionsutskottet — — — omförmälda stadga.

2. Utskottet skall vidare meddela utlåtanden och avgiva förslag i

anledning av dit hänvisade frågor, som angå antingen stiftande, ändring,

förklaring eller upphävande av kommunallagarna samt av lagar och författningar

om statsrådets ansvarighet, om statsdepartement^, om förvärvande

och förlust av medborgarrätt, om rikets vapen och flagga och

om allmänt kyrkomöte, eller ock överenskommelser med främmande makter

i ämnen, som ej tillhöra annat utskotts behandling.

3. Utskottet åligger ock att åska de i statsrådet förda protokoll;

dock gälla vad i 105 § regeringsformen finnes om vissa protokoll särskilt

föreskrivet. Om utskottets rätt och plikt att, efter granskning av proto

-

7

kollen, hos riksdagen anmäla de anmärkningar, vartill denna granskning

funnits föranleda, eller eljest vidtaga den med anledning av gjord anmärkning

erforderliga åtgärd, så oek att, när av riksdagsman eller av

annat utskott än konstitutionsutskottet fråga blivit väckt, att statsrådet

eller någon dess ledamot eller föredragande sitt ämbete på obehörigt sätt

utövat, däröver, före frågans avgörande av riksdagen, avgiva yttrande,

därom är i regeringsformen stadgat.

4. Utskottet tillkommer--— vägrar proposition.

§ 50.

Den i 54 § regeringsformen omförmälda utrikesnämnd skall bestå

av åtta ledamöter från värdera kammaren. De skola inom sex dagar

efter riksdagens öppnande väljas på sätt om val till utskott är stadgat.

Sedan valet ägt ruin, skall värdera kammaren i samma ordning utse åtta

suppleanter. Ledamot utövar sin befattning till dess nytt val förrättas

vid nästa riksdag, dock att ledamot, som avgår ur riksdagen innan den

tid, för vilken han blivit vald till riksdagsman, tilländalupit, eller som

utnämnes till statsråd, ej vidare skall anses tillhöra nämnden.

Suppleant må ej inträda såsom ledamot i annat fall än då ledighet

i nämnden inträffat. Beträffande den ordning, som vid inträde skall

iakttagas mellan suppleanterna, gäl le enahanda bestämmelser som i fråga

om suppleants inträde i utskott. Ej må den, som är suppleant, övervara

nämndens sammanträden.

Konungen sammankallar nämnden så ofta ärendena det fordra och

leder nämndens förhandlingar, när han är tillstädes. I Konungens frånvaro

föres ordet av statsministern eller, om han ej är närvarande, av

ministern för utrikes ärendena. Andra statsrådsledamöter, så ock särskilde

sakkunnige må av Konungen tillkallas. Sekreterare hos nämnden

förordnar Konungen.

Skulle minst sex av nämndens ledamöter hos ministern för utrikes

ärendena gorå framställning om rådplägning i viss uppgiven fråga, värde

nämnden sammankallad.

Ledamot av nämnden åtnjute ej någon ersättning under den tid

riksdagen är samlad. För inställelse vid sammanträde, då riksdagen

ej är samlad, utgår ersättning enligt de i 12 och 23 §§ bestämda

grunder.

2—191217

8

§ 55.

Motion i ämne, som tillhör ständigt utskotts behandling, må av

riksdagsman i den kammare, han tillhör, göras inom tio dagar från riksdags

öppnande, dock att motion i grundlagsfråga må väckas inom fyrtio

dagar från öppnandet och motion, som föranledes av kung!, proposition,

vilken efter öppnandet till riksdagen avlåtits, sist vid det sammanträde,

som infaller näst efter tio dagar från propositionens avlämnande i kammare.

I sistnämnda fall äge likväl kammare, därest den med hänsyn till

infallande helg eller ärendets synnerliga omfattning finner sådant nådigt,

medgiva utsträckning av motionstiden, dock längst till det sammanträde,

som infaller näst efter tjugu dagar från propositionens avlämnande, och

må fråga härom ej väckas senare än vid sammanträdet näst efter det,

då propositionen avläts.

Motion i ämne, som tillhör tillfälligt utskotts behandling, må väckas

inom tjuga dagar efter riksdags öppnande, kammare obetaget att för

särskilt fall medgiva, att sådan motion även senare må väckas.

I frågor, som röra någondera kammaren enskilt, samt i frågor,

som av redan inom någondera kammaren fattat beslut eller annan under

riksdagen inträffad händelse omedelbarligen föranledas, må motion framställas,

så länge riksdagen är samlad.

Motion bör alltid skriftligen till protokollet avlämnas. Ej må i en

skrift flera mål av olika beskaffenhet sammanföras.

Konungens propositioner, så ock motioner i ämnen, som tillhöra

ständigt utskotts behandling, kunna icke till avgörande i kammare företagas,

innan utskott däröver avgivit yttrande. Angår motion annat

ämne, och rörer det ej kammaren enskilt, kan motionen ej utan remiss

till utskott bifallas. Frågor, som röra någondera kammaren enskilt, må

genast avgöras.

§ 56.

Prövar Konungen lämpligt att i fråga, som angår rikets förhållande

till främmande makt, eller i annat ärende av större allmänt intresse

meddelande muntligen göres till riksdagen, tillkommer det statsrådsledamot,

som Kona ngen därtill förordnar, att i värdera kammaren

framföra meddelandet. Ej vare ledamot av kammaren förmenat att yttra

sig över vad sålunda meddelats.

Konungen äger bestämma att i fall, som bär avses, kamrarnas sammanträden

skola hållas inom lyckta dörrar.

9

8 74.

Riksdagens valman och nämnder, med undantag av utrikesnämnden,

utse själva inom sig ordförande.

Tryckfrihetsförordningen.

§ 2.

4:o I grund av —--som helst.

Vid föregående tillåtelse--— iakttagas:

Att protokoll, hållna hos Konungen i ministeriella ärenden och

kommandomål, eller statsrådets protokoll och handlingar, eller riksståndens,

eller utrikesnämnden^ eller konstitutionsutskottets, rörande statsrådet,

eller banko- och riksgäldsverkens, eller banko- och statsutskottens,

eller revisorers över banko- och riksgäldsverken, rörande samma verks

hemliga ärenden, icke kunna före femtio år efter protokollets eller handlingens

datum till tryckning fordras, eller, utan vederbörandes tillstånd,

utbekommas. Utgivas sådana handlingar — — — icke uppenbara.

.

M O TI V

13

Motiv.

Spörsmålet om grundlagsändringar i syfte att bereda riksdagen ökat Tidigar*

inflytande på landets utrikespolitik bär tid efter annan varit å bane inom förslag.

riksdagen. Vad som åsyftats bär varit såväl rätt för riksdagen att medverka

vid ingående av avhandlingar och förbund med främmande makter

samt vid krigsförklaring och fredsslut som ock åvägabringande av möjlighet

för riksdagen att öva verksam kontroll å handläggningen av de

utrikesärenden, vilkas egentliga avgörande kom me att bero av regeringen

allena. Under hänvisning till den utförliga översikt av hithörande förhållanden,

som fogats vid 1916 års konstitutionsutskotts utlåtande nr 16

och linnés avtryckt såsom bilaga 1 vid kommitténs förslag, skall kommittén,

vid motiveringen av de särskilda huvudpunkterna i de förslag,

kommittén för sin del framlägger, i korthet redogöra för vad som tidigare

förekommit i värjo sådan huvudfråga, däri även inbegripna de förslag,

som framkommit vid de senaste riksdagarna och alltså ej ingå i

nämnda översikt.

Av intresse för bedömande av de frågor kommittén har att be- Ordningen

handla är även den ställning främmande statsförfattningar intaga i av- i fräntseende

a representationens deltagande i utrikespolitiska ärendens behand- stater.

ting. I en vid kommitténs förslag fogad, av kommitténs sekreterare på

grundval av tillgänglig litteratur och vissa från de svenska beskickningarna

inhämtade upplysningar utarbetad bilaga (nr 2) meddelas en

redogörelse för de förhållanden, som härutinnan råda inom åtskilliga

stater. Med anknytning till donna redogörelse må här lämnas vissa allmänna

omdömen om de grundsatser, som utomlands gorå sig gällande i

fråga om parlamentens deltagande i de utrikespolitiska ärendenas handläggning.

°

Utgår man från vad de främmande staternas grundlagar stadga

rörande statsmakternas ömsesidiga befogenhet vid utrikespolitiska ärendens

handläggning, visar det sig, att i allmänhet ingå bestämmelser förekomma

om rätt till närmare kontroll från representationens sida över

14

regeringens ledning av utrikespolitiken. Undantagen — exempelvis

Schweiz’ och Förenta staternas författningar — kunna snarare sägas bekräfta

regeln om den vidsträckta makt, som på detta område tillerkänna

regeringarna. Vad beträffar de gällande konstitutionella föreskrifterna

om traktaters och alliansers ingående, är sålunda beslutanderätten i princip

allmänt lagd i den verkställande maktens händer. Undantagna från

dess kompetens att ensam träffa ett avgörande äro huvudsakligen sådana

internationella överenskommelser, som beröra parlamentets grundlagsenliga

befogenhet (lagstiftnings- och finansmakt). I de flesta konstitutioner är

detta undantag uttryckligen fastslaget, oftast, såsom i Belgiens författning,

genom uppräknande av vissa slag av traktater, vilkas giltighet

göres beroende av parlamentets samtycke, stundom, såsom i den danska

grundlagen, genom en allmän hänvisning till att bestående statsrättsliga

förhållanden icke få ändras genom några av regenten ingångna internationella

förpliktelser. I andra länders författningar, såsom Sveriges

och Norges, är regeln om riksdagens konstitutionella rätt uti ifrågavarande

avseende vedertagen utan att några särskilda bestämmelser härom

finnas meddelade. Gent emot donna grupp av författningar, där regeringen

har den övervägande anparten av den fördragsslutande makten,

står en annan, mindre grupp, främst representerad av de schweiziska och

amerikanska författa i n ga rn a, där representationen eller en del av densamma

innehar full medbestämmanderätt med regeringen i fråga om utrikespolitiska

avtal.

Grunderna till den omfattande maktbefogenhet, som i allmänhet

tillkommer regeringarna i handhavandet av utrikespolitiken, äro flora och

ligga långt tillbaka i tiden. På grund av historisk tradition från den

absoluta furstemaktens tid hava de diplomatiska angelägenheterna länge

betraktats som en regeringens speciella domän, vilken i högre grad än

andra styrelsegrenar undandragits folkrepresentationens inflytande. Dessa

angelägenheters ömtåliga natur, som under hittills rådande internationella

förhållanden gjort en särskilt grannlaga behandling av dem nödvändig,

har i och för sig bidragit att stadfästa nämnda betraktelsesätt. Även i

det avseendet hava utrikesfrågorna intagit en särställning, att de ansetts

mindre än andra ärenden höra indragas i de partipolitiska striderna,

varigenom det starkt framträdande behovet av enhetlighet och kontinuitet

i utrikesledningen kunnat tillgodoses. En traditionell strävan i

denna riktning kan skönjas i de flesta länder, icke minst hos stormakterna.

Den relativt ringa sakkunskap i utrikespolitiska frågor, som i

allmänhet varit till finnandes hos flertalet parlamentsledamöter, har vidare

helt naturligt varit ägoad att hålla dessa frågor utanför den offent

-

15

liga diskussionen. Ej heller har intresset för utrikesärendena under normala

lider varit synnerligen framträdande, och i regel ha de ställts i

skuggan av de inrepolitiska frågorna.

Möjligheterna till parlamentariskt medinflytande i utrikespolitiken

ställa sig helt naturligt, vare sig de komma till full användning eller

icke, i verkligheten betydligt olika i styrelsesystem av olika slag. I ett

dualistiskt statsskick skapar den i grundlag fastställda och i konstitutionell

praxis upprätthållna skärpa gränsskillnaden mellan statsmakterna

starka garantier för regeringens rörelsefrihet på dess speciella maktområde,

framför allt på utrikespolitikens fält. Representationens möjligheter

att här gorå vissa önskemål gällande äro ej störa. Den motsättning

mellan regering och parlament, som ligger i systemet, har emellertid,

särskilt under brydsam ma yttre situationer, en naturlig tendens att omfatta

även utrikesfrågorna, varigenom splittringen mellan statsmakterna

kan bliva för landet på ett alldeles särskilt sätt ödesdiger. Behovet att

undandraga åtminstone dessa frågor från den principiellt genomförda

dualismen kan därför stundom gorå sig starkt kännbart och, såsom

i Tyskland under världskrigets senare skede, giva upphov till anordningar

för närmare samverkan mellan regering och parlament. I Förenta staternas

författning har detta behov tillgodosetts, och därmed också det

där rådande dualistiska systemet genombrutits på en viktig punkt genom

den delaktighet, senaten äger vid de utrikespolitiska ärendenas avgörande.

I ett parlamentariskt statsskick befinner sig problemet om representationens

kontrollmakt av naturliga skäl i ett helt annat läge. Representationen

har här ett stadgat inflytande på hela regeringspolitiken, för

så vitt som regeringen kan sägas vara ett slags utskott, sammansatt av

parlamentsmajoritetens förtroendemän. Själva grundförutsättningarna för

att även utrikesledningen skall vara i överensstämmelse med den i parlamentet

härskande meningen föreligga här alltså. Men även om möjligheterna

för representationen att påverka utrikespolitiken inom de parlamentariska

författningarnas ram äro betydligt vidgade, kunna de vara

mycket varierande alltefter den olikartade gestaltning, parlamentarismen

erhållit i olika stater. I Frankrike med dess rikt utvecklade interpellationsinstitut

och den stärka ställning som utskotten där intaga — drag,

vilka allmänt karaktärisera den kontinentalparlamentariska typen —

kunna dessa kontrollmöjligheter utnyttjas i vidsträckt grad, vilket även

skett, särskilt under tider, då den yttre situationen varit hotande, såsom

under olika skeden av Marockokrisen. I England, med den utveckling

kabinettsparlamentarismen där tagit, står regeringen långt mera fri från

3—101217

16

direkt påverkan av parlamentet, och alldeles särskilt gäller detta dess

ledning av utrikespolitiken, låt vara att även här möjligheter icke saknas

att bringa denna under offentlig debatt.

Hela spörsmålet om folkrepresentationens medverkan i utrikespolitiken

kan emellertid genom världskriget sägas ha kommit in i ett alldeles

nytt utvecklingsskede. Där den traditionella uppfattningen om regeringarnas

allenavälde på detta område tidigare behärskat lagstiftning

och konstitutionell praxis, har den avsevärt fatt jämka med sig under

trycket av de världspolitiska händelserna. Starka krav på medverkan

och kontroll från representationens sida vid avgörandet av frågor, vilka

måste betecknas såsom de mest skickelsedigra i nationens liv, hava överallt

gjort sig börda och i flera länder även avsatt praktiska resultat. I

Tyska riket framträdde sålunda, såsom redan anmärkts, jämsides med

en gradvis skeende parlam en tariserin g av själva riksförfattningen, en

märkbar, delvis framgångsrik strävan att utbilda ett speciellt utrikespolitik

kontrollorgan inom riksdagen. I Frankrike synas deputeradekammarens

och senatens utrikesutskott åtminstone tidvis hava spelat en synnerligen

betydande roll, och jämväl parlamentet i dess helhet har, på ett sätt som

förr icke varit vanligt, fått förtroliga meddelanden om regeringens utrikespolitik

och kunnat i viss mån påverka densamma. I vissa andra

länder, såsom i Norge, hava särskilda parlamentskommittéer tillsatts med

speciell uppgift att följa de utrikespolitiska frågorna, och i andra stater,

exempelvis Holland och Italien, hava förslag i enahanda riktning framlagts,

ehuru de ännu ej lett till resultat.

Huru långt parlamentens eller deras delegationers deltagande i utrikesärendenas

handläggning i verkligheten sträckt sig, är en fråga som

tills vidare undandrager sig ett närmare bedömande av utanför stående.

Uttalandena härom äro i värjo fall föga vägledande. Bekant är, att vissa

synnerligen viktiga avgöranden, såsom avtal och beslut om visst gemensamt

uppträdande av de allierade makterna under världskriget, träffats

av vederbörande regeringar på egen hand, utan att innehållet av dessa

avtal ens meddelats representationen. Över huvud kan man i den rörelse

till förmån för vidgat parlamentariskt medinflytande, som gjort sig

gällande, iakttaga en bestämd strävan att undvika mått och steg, som

kunde vara ägnade att förlama den önskvärda handlingskraften hos regeringen.

Betecknande för det behov av enhetlig och koncentrerad ledning

av utrikesangelägenheterna, som självmant gjort sig påmint, och

starkast då faran varit som störst, är, att i Schweiz, där parlamentet

författningsenligt har den mest omfattande befogenhet att besluta i dessa

angelägenheter, regeringen genast vid krigsutbrottet erhöll en fullmakt

17

som medförde mycket vidsträckt handlingsfrihet. Över huvud torde kunna

sägas, att man i de flesta länder bchjärtat vikten av att under de särskilt

allvarliga omständigheter som kriget medfört lämna regeringen det

erforderliga parlamentariska stödet även på det utrikespolitiska området.

Detta syfte har kraftigt befrämjats genom det undanskjutande av partimotsatserna,

som i de krigförande länderna allmänt gjort sig märkbart.

I de allmänna strävandena efter medbestämmanderätt för representationen

på det utrikespolitiska området har England i viss man intagit

eu undantagsställning. Visserligen har en opinion även här framträtt

till förmån för vidgad parlamentskontroll, och en livlig propaganda härpå

vissa håll drivits med tämligen vittgående yrkanden i denna riktning.

Men denna opinion har knappast vunnit en större utbredning, och i värjo fall

har den ej förmått att praktiskt gorå sig gällande. Ledande engelska

statsmän hava, oberoende av partifärg, både före och efter världskrigets

utbrott bestämt avvisat tanken på mera vittgående parlamentarisk inblandning

i utrikesaffärerna. Den argumentation, som till försvar för

donna ståndpunkt enstämmigt framförts, har gått ut på hävdandet av

grundsatsen om det parlamentariska styrelsesättets oförenlighet med detalj

kontroll från representationens sida av styrelsens olika grönår. En dylik

kontroll på ett så ömtåligt område som det utrikespolitiska vore, har det

sagts, särskilt omotiverad, ja rent av skadlig, då det bär mer än annars

vore farligt att splittra det ansvar som bör tillkomma regeringen ensam.

Denna för engelskt statsliv karaktäristiska ståndpunkt bottnar ytterst

i den rådande uppfattningen att den egentliga kontrollen över administrationen

utövas av parlamentet redan i och med att dess förtroendemän

innehava regeringsmakten. Sedan ministären en gång övertagit regeringen,

har den så att såga fått obegränsad fullmakt att fora den i

fortsättningen. Såsom ett led i den reaktion mot den extrema kabinettsparlamentarismen,

som i dess hemland på sina håll framkommit, har

man att se de förut nämnda med stöd av erfarenheterna under världskriget

med ökad styrka framställda kraven på större möjligheter för parlamentet

att följa ledningen av utrikespolitiken. Vid formuleringen av

dessa krav har man dock i allmänhet ej saknat blick för angelägenheten

av att låta den påyrkade kontrollen av utrikesfrågornas behandling försiggå

i särskilda, av dessa frågors natur betingade förmer. Någon delaktighet

för parlamentet eller dess utskott i själva adminstrationen synes

ej hava åsyftats, varför de beskyllningar i donna riktning som framträtt,

skjutit över målet.

18

Allmänt

uttalande av

kommittén.

Om de strävanden, som i vår riksdag under världskrig^ gjort sig

gällande att få till stånd en närmare samverkan mellan regering och

riksdag på utrikespolitikens område, torde kunna sägas, att de framträtt

mera utformade än i de flesta andra länder, så till vida som detalj förslag

vid upprepade tillfällen framlagts och vunnit anslutning inom riksdagen.

Detta förhållande tyder i sin mån på förefintligheten på åtskillig

håll av en stadgad mening om önskvärdheten av en dylik samverkan.

Erfarenheten torde också utvisa att en sådan är av värde för

landet och för regeringen själv såsom ledare av dess utrikespolitik. Det

har med skål framhållits såsom oförenligt med vår tids samhällsutveckling,

att angelägenheter av den vitala betydelse som i världskrigets belysning

måste tillmätas utrikesärendena skola vara helt eller i allt väsentligt

undandragna inflytande från folkrepresentationen. Det allmänna

medvetandet att riksdagen själv eller genom utsedda förtroendemän kan

ingående följa vad som händer pa det utrikespolitiska området är ägnat

att skänka landet i dess helhet tillförsikt att intet av vikt företages på

detta område utan omsorgsfull prövning av representanter för skilda

meningsriktningar. Att åter regeringens ställning utåt stärkes därigenom

att den har folkrepresentationen bakom sig lärer vara obestridligt, och

vilken betydelse en sådan samhörighet mellan statsmakterna äger för regeringens

auktoritet och handlingskraft vid viktiga avgöranden eller under

allvarsamma yttre förhållanden belyses bäst av de senaste arens tilldragelser

inom olika länder.

Å andra sidan synes det vara oemotsägligt att utrikesärendena icke

under alla förhållanden kunna liänskjutas till riksdagen att behandlas pa

samma sätt som andra frågor. Dessa ärenden kräva uppenbarligen i

många fall en diskretion, som gör det olämpligt. att framlägga dem för

allmänheten eller ens för folkrepresentationen i dess helhet. Betänkligheterna

häremot minskas naturligtvis i ej oväsentlig grad, om vissa just i dessa

dagar starkt framträdande strävanden att omöjliggöra hemliga internationella

avtal skulle krönas med framgång, något som, ej minst ur

de mindre staternas synpunkt, måste anses högeligen önskvärt. Det vore

dock mindre välbetänkt att redan nu bygga på förhoppningen om ett

genomförande mellan alla stater av en dylik grundsats eller på dess orubbliga

fortbestånd. Även bortsett härifrån är det tydligt att i ett annat

hänseende, nämligen när det gäller pågående förhandlingar med främmande

makt, riksdagens deltagande under vanliga förmer i allmänhet icke

kan anses lämpligt. Att emellertid utvägar stå till buds, so in gorå det

möjligt att, utan uppgivande av kravet på nödig diskretion, lämna riks

-

19

dagen ett visst inflytande å alla slags utrikesärenden, hoppas kommittén

kunna i annat sammanhang uppvisa.

Till sist må framhållas att det önskvärda samarbetet mellan statsmakterna

icke bör läggas så, att regeringen går miste om den egentliga

ledningen av utrikespolitiken. Att denna allt framgent ligger i händerna

på de verkligt ansvariga måste fasthålla såsom ett ofrånkomligt

krav. Kommittén vågar emellertid tro att dess förslag skola visa sig ha

tagit tillbörlig hänsyn även härtill.

Dessa äro de allmänna synpunkter, som för kommittén varit bestämmande

vid dess arbete. Grunderna för de särskilda förslagen skola

angivas i det följande, varvid förslagen sammanföras i vissa huvudpunkter.

1.

Bet hemliga utskottets utveckling till fast institution.

De särskilda deputerade, som enligt § 54 regeringsformen och § 50 Historik.

riksdagsordningen skola, då Konungen sådant äskar, av kamrarna utses

att med honom överlägga i ärenden, som höra hemlighållas, skola jämlikt

nuvarande lydelse av nämnda lagrum avgiva yttrande i de mål

Konungen dem meddelar. Ursprungligen hade denna delegation — i

tryckfrihetsförordningen benämnd hemliga utskottet — allenast att behandla

ärenden, som ej tillhörde annat utskott, men donna begränsning

borttogs vid riksdagen 1865—66 i sammanhang med den nya riksdagsordningens

antagande. Korslag har en gång, vid 1905 års riksdag, varit

å bane om det hemliga utskottets avskaffande. Detta förslag blev emellertid

av konstitutionsutskottet avstyrkt på den grund att det vore av

betydelse att en grundlagsenlig form funnes för överläggning mellan

Konungen och av representationen valda ledamöter rörande ärenden, som

berörde rikets säkerhet och välfärd, vartill komma att möjligheten av

dylika överläggningar innebära ett ingalunda värdelöst korrektiv mot utrikespolitikens

ledning i en riktning, som icke överensstämde med nationens

önskningar.

Vid riksdagarna 1916 och 1917 hörde frågan om det hemliga utskottets

ställning och organisation till de spörsmål, som i första rummet tul7.

gjordes till föremål för behandling i de olika förslag som då framkommo

20

Konstitutionsutskottet

1916.

Konstitutionsutskottet

1917.

rörande åvägabringandet av ett närmare utrikespolitiskt samarbete mellan

regering och riksdag. De yrkanden på detta utskotts ombildning, som

framställdes, voro i åtskilliga punkter divergerande. Ett förslag gick ut

på inrättandet av ett utrikesutskott, som kunde vara i verksamhet även

då riksdagen ej vore samlad, men som i övrigt borde intaga en ställning,

liknande den som tillkomme andra riksdagsutskott. Utskottet borde enligt

detta förslag äga att av regeringen mottaga och infordra upplysningar

och handlingar rörande de utrikespolitiska förhållandena, men

tillika hava att åt propositioner och motioner i dessa ämnen ägna förberedande

utskottsbehandling. Ett annat förslag, som i vissa avseenden

överensstämde med det nu omnämnda, skilde sig därifrån särskilt i den

punkten, att utskottet endast herde finnas till under riksdagarna, varjämte

yrkades att utskottet skulle granska statsrådsprotokollen i utrikesärenden.

Ett tredje förslag åter betonade väsentligen utskottets karaktär

av förtroendenämnd, tillsatt av riksdagen med uppgift att såväl medan

riksdagen vore samlad som eljest samråda med regeringen i viktigare

utrikespolitiska angelägenheter, innan dessa avgjordes.

Vid 1916 års riksdag avstyrkte konstitutionsutskottets majoritet de

framställde yrkandena om en reformering av det hemliga utskottet,

huvudsakligen på den grund att den enhetliga ledningen av utrikesärendena

ej finge äventyras genom konstitutionella anordningar, som vore

ägnade att försvaga regeringens handlingskraft och känsla av ansvar.

Nästföljande års konstitutionsutskott åter, som fäste synnerlig vikt

vid ifrågavarande reformkrav, angav följande grundlinjer till ett program

för inrättande av en utrikespolitisk förtroendenämnd:

Do. Nämnden herde väljas vid varje riksdag samt utgöra eu

mindre delegation med den ungefärliga begränsning, som gällde för de

särskilda deputerade enligt § 54 regeringsformen.

2:o. Nämnden skulle i viss mån, efter regeringens beprövande,

vara bunden av tystnadsplikt. En skillnad borde dock göras mellan

sådana ärenden, där tystnadsplikten vore ovillkorlig, och sådana, där

nämndens ledamöter tillätes kommunicera med andra riksdagsmän.

3:o. Regeringen borde vara skyldig att samråda med nämnden

vid viktigare utrikespolitiska avgöranden och detta på ett stadium, då

ett dylikt samråd kunde hava någon inverkan på regeringens egna matt

och steg. Samrådet finge likväl ej fattas så, att nämnden skulle ingripa

i detaljerna av utrikesförvaltningen.

4:o. Nämnden borde ej utvecklas till allmän likställighet med de

ständiga utskotten i avseende på organisation och arbetssätt, varför propositioner

eller motioner i utrikesfrågor ej herde dit remitteras. Det

21

personliga samarbetet med regeringen, vilket vore huvudförutsättningen

för nämndens verksamhet, finge ej äventyras.

5:o. Nämnden borde kunna fungera även mellan riksdagarna.

Om, såsom kommittén tidigare uttalat, å ena sidan eu samverkan

mellan regeringen och riksdagen å utrikespolitikens område utgör ett

betydelsefullt önskemål, men å andra sidan utrikesärendena i många fall

kräva en diskretion, som gör det omöjligt att framlägga dem för behandling

av riksdagen i dess helhet, synes den enda utvägen att tillgodose

nämnda önskemål vara att låta en delegation från riksdagen med

regeringen deltaga i förberedande handläggning av utrikesärendena. På

donna väg later det sig gorå att tillmäta representationen och dess olika

meningsgrupper ett beaktansvärt, om ock medelbart inflytande å utrikesärendena

s behandling. Utöver vad tidigare anförts angående önskvärdheten

av ett sådant inflytande må här betonas vikten av att alla de

skilda meningsriktningar, som vunnit avsevärd anslutning inom representationen,

få, under samråd med den för ärendenas ledning ansvariga

regeringen, gorå sig gällande. Anordnandet av ett dylikt samråd erbjuder

möjlighet att mildra motsatser och undvika misstroende eller missförstånd

på ett område, där det för landet i dess helhet är angeläget att

partimotsatser icke med onödig skärpa gorå sig gällande. I den mån ett

parlamentariskt styrelsesätt vinner stadga länder det helt visst till landets

båtnad, att minoriteten icke utesluta från möjlighet att gorå gällande

sina synpunkter ifråga om ledningen av utrikespolitiken, där det

är av särskild vikt att folket så vitt möjligt står enigt och där kontinuiteten

av landets politik icke onödigtvis bör rubbas i följd av inrikespolitiska

strömningar.

De erfarenheter som vunnits i fråga om det hemliga utskottets

verksamhet torde ock, ehuru denna verksamhet i stort sett undandrager

sig bedömande, kunna anses gå i den riktningen att, särskilt under

kritiska tider, en samverkan mellan regeringen och en på bär antytt

sätt sammansatt riksdagsdelagation erbjuder beaktansvärda fördelar i

avseende å landets utrikespolitik.

Nu gällande, i § 54 regeringsformen och § 50 riksdagsordningen

innefattade grundlagsbestämmelser om det hemliga utskottet kunna emellertid

ingalunda anses i allo tillgodose kravet på eu delegation med den

uppgift kommittén antytt. Det hemliga utskottet är till hela sin karaktär

en tillfällig institution. Dess tillsättande är beroende på Konungens

åskande och på honom ankommer även i vad mån dess verksamhet skall

tagas i anspråk. Ingå garantier finnas för att de deputerade hållas

underrättade om tilldragelser av vikt på det utrikespolitiska området

Kommitténs

uttalarutt

22

eller ens att de i sådana ärenden, som delgivas dem, erhålla alla upplysningar,

som äro nödvändiga för ett allsidigt bedömande av det dem

förelagda ärendet. Ej heller förefinnes säkerhet för att de sammankallas

på ett sådant stadium av en frågas behandling, att deras yttranden

kunna erhålla betydelse för dess avgörande.

Skall en delegation eller nämnd för utrikesärenden kunna fylla

en uppgift sådan som den av kommittén ifrågasätta, måste den tydligen

erhålla karaktären av en fast institution, vars tillsättande åligger varje

riksdag. Det framgår vidare av nämndens uppgift, att regeringen bör

vara förpliktad att bereda den tillfälle att följa handläggningen av utrikesangelägenheterna,

självfallet ej de mångfaldiga löpande ärenden,

som alltid förekomma, men däremot alla frågor av större vikt. Den ömtåliga

beskaffenheten av ett eller annat ärende bör ej få utgöra anledning

till dess hemlighållande för nämnden. Förbehåll i sådan riktning skulle

omintetgöra syftet med institutionen.

Nämndens ledamöter höra erhålla tillfälle att yttra sig innan avgörande

äger rum. Denna grundsats synes kunna erhålla så gott som

undantagslös tillämpning; dock torde ett stadgande i ämnet ej höra erhålla

en så kategorisk avfattning, att det förbiser en, låt vara avlägsen

möjlighet av ett tvångsläge som nödvändiggör ögonblickligt beslut.

Ett oundgängligt villkor för att nämndens ledamöter verkligen skola

kunna bilda sig ett grundat omdöme om de spörsmål, som föreläggas

dem, är uppenbarligen, att de erhålla tillfälle att härom inhämta ingående

kännedom. Det bör därför åligga regeringen att meddela nämnden

alla tillgängliga handlingar och upplysningar. Då det är önskvärt, att

nämnden därutöver erhåller den allsidiga utrikespolitiska orientering,

som måste betraktas såsom en väsentlig förutsättning för att den skall

kunna fylla sin uppgift, synes lämpligen kunna föreskrivas, att utrikesministern

i början av varje riksdag och eljes, så ofta omständigheterna

det föranleda, lämnar nämnden en framställning av det allmänna

utrikespolitiska läget. Härvid höra komma i betraktande jämväl sådana

förhållanden mellan främmande makter, som kunna för riket erhålla betydelse.

De önskemål, som gjort sig gällande i fråga om en viss kontroll

över s. k. hemliga utgifter, torde ock i samband med nämndens inrättande

kunna vinna beaktande.

Om nämnden skall kunna fullgöra den uppgift, som tillkommer densamma,

bör den tydligen fungera icke endast under tider då riksdag är

samlad, utan även efter riksdagens avslutande.

23

Det skulle kunna ifrågasättas, huruvida icke under alla förhållanden

tystnadsplikt herde åläggas nämndens medlemmar. Vägande skäl tala

dock häremot. Det ligger nära till hands och synes bekräftat av utländsk

erfarenhet, att en dylik ovillkorlig tystnadsplikt kan på ett olämpligt

sätt binda delegationsmedlemmarnas handlingsfrihet och, även i sådana

fall där sekretess ej påkallas av något verkligt statsintresse, omöjliggöra

kritik av regeringens åtgöranden. Detta vore desto mera betänkligt,

som det kan förmodas att flera av de politiska partiernas främste

män komma att tillhöra nämnden. Även ur andra synpunkter synes det

lämpligt, att nämndens ledamöter äga med kamrater inom riksdagen och

andra inom det politiska livet erfarna personer samråda om vad som

förekommit vid nämndens sammanträden, där sådant utan olägenhet kan

ske. En dylik möjlighet kan, med varsamhet utövad, vara till gagn,

såsom ägnad att förebygga en mindre lämplig isolering av nämndens ledamöter

och bibringa även sådana riksdagsmedlemmar, som ej tillhöra

nämnden, önskvärd insikt i utrikespolitiska förhållanden. I vissa fall

måste emellertid en ovillkorlig tystnadsplikt åligga nämndens ledamöter,

och det bör tillkomma regeringen att avgöra när sådant fall är för handen

samt att då påbjuda tystnadsplikt. Med hänsyn till såväl den tystlåtenhet,

som behandlingen av utrikesärendena kräver i vissa fall, som ock

angelägenheten av att undvika meningssplittring inom nämnden är det

enligt kommitténs uppfattning önskvärt, att nämnden ej blir en alltför

talrik församling. Kommittén har tänkt sig att medlemsantalet lämpligen

kunde bestämmas till åtta från värdera kammaren. Detta antal, vilket

något överstiger det, som förekommer i hemliga utskottet men motsvarar

vad som är bestämt för de minsta av de ständiga utskotten, synes lämna

möjlighet att, med tillämpning av den proportionella valmetod, som

gäller vid utskottsval, låta "olika meningsriktningar inom riksdagen något

så när allsidigt bliva företrädda i nämnden.

Förutom de ordinarie ledamöterna i nämnden torde höra utses

suppleanter till enahanda antal. Dessas ställning synes dock i viss mån

höra bliva en annan än den, som utskottssuppleanter intaga. Ur synpunkten

av den härvidlag erforderliga kontinuitetens upprätthållande

torde höra bestämmas, att suppleant ej må inträda vid tillfälligt förfall

för ledamot utan endast då ledighet uppstår. Någon anledning att, såsom

inom utskottet är sedvanligt, låta suppleanterna vara tillstädes vid

sammanträdena föreligger icke.

Vad beträffar formerna för nämndens verksamhet ligger i dess

karaktär av en med regeringen rådplägande församling att den i avseende

på organisation och arbetssätt ej bör intaga samma ställning som

4—191217

24

tillkommer ett riksdagsutskott. Något nämndens konstituerande med särskild

ordförande bör alltså icke i grundlagen förutsättas. Skall önskvärd

samverkan mellan regeringen och representationens förtroendemän kunna

bevaras, synes det nämligen vara ett grundvillkor att överläggningarna

erhålla formen av ett samråd under Konungens ledning med de ledamöter

av regeringen som företrädesvis hava befattning med utrikesärenden,

nämligen statsministern och utrikesministern, samt i särskilda fall

även med andra statsrådets ledamöter. I nämndens intima samarbete

med regeringen ser kommittén såväl en utväg att bereda nämndens ledamöter

den bästa inblick i utrikesärendena som en garanti för att den verkliga

ledningen av utrikespolitiken bibehålies hos den ansvariga regeringen.

Att leda förhandlingarna vid sammanträdena med nämnden torde, i överensstämmelse

med vad som tillämpas inom hemliga utskottet, böra, när

Konungen ej är tillstädes, tillkomma statsministern eller om även denne

är frånvarande, utrikesministern.

Nämndens sammankallande bör i allmänhet ankomma på regeringen.

Bestämmelsen att alla viktigare ärenden skola göras till föremål

för rådplägning med nämnden torde i stort sett erbjuda säkerhet för att

denna inkallas så ofta sådant är av nöden. Olika meningar kunna emellertid

gorå sig gällande om vikten av en eller annan utrikespolitisk angelägenhet,

och det synes ej lämpligt eller med den ifrågasätta institutionens

syfte väl förenligt att lägga bedömandet härav uteslutande i regeringens

hand. Kommittén har trött en lämplig utväg stå att vinna

genom ett stadgande om skyldighet för regeringen att sammankalla nämnden,

då ett visst minimiantal, förslagsvis sex, av dess ledamöter därom

gör framställning.

Vad beträffar ersättning åt ledamöterna i nämnden för inställelse

till sammanträde, synes det kommittén uppenbart, att dylikt ledamotskap

ej bör medföra någon ekonomisk förmån. Under pågående riksdag bör

alltså ersättning ej utgå och, då riksdagen ej är samlad, allenast resande

traktamentsersättning enligt de i §§12 och 23 riksdagsordningen

bestämda grunder.

Enligt gällande praxis har man icke ansett sig kunna till det hemliga

utskottets sammanträden lämna tillträde åt utanförstående personer,

vilkas inkallande med hänsyn till deras särskilda sakkunskap kunde vara

önskvärt. Då emellertid dylika personers hörande under vissa förhållanden

torde vara ägnat att främja de rådplägningar, om vilka nu skulle bliva

fråga, synes en föreskrift, som öppnar möjlighet att till nämndens sammanträden

kalla särskilda sakkunniga, vara att förorda.

25

De spörsmål, som kunna hän skjutas till hemliga utskottet, äro

enligt hithörande grundlagsbestämmelsers lydelse ej begränsade till utrikesärenden,

och det lärer någon gång hava inträffat, att även andra

ämnen gjorts till föremål för utskottets överläggningar. Något verkligt

behov av att för inrikes ärenden grundlagsfästa eu sekret behandling

genom en riksdagens delegation synes emellertid ej föreligga.

Med tillämpning av den uppfattning, kommittén i det föregående

utvecklat, har den ansett sig höra föreslå, att de i § 54 regeringsformen

och § 50 riksdagsordningen innefattade stadgandena om det hemliga utskottet

ersättas av bestämmelser rörande eu delegation för utrikesärcnden,

av kommittén kallad utrikesnämnd, med den organisation samt de uppgifter

och arbetsformer, som framgå av vad kommittén nu anfört. I

samband med förslagen om ändrad lydelse av nyssnämnda två paragrafer

har kommittén uppgjort förslag till vissa jämkningar i § 74 riksdagsordningen

och § 2 mom. 4 tryckfrihetsförordningen.

Förslagens genomförande skulle föranleda vissa förändringar i de

reglementariska föreskrifterna för riksdagen, ävensom ordningsstadgan förtörsta

kammaren och arbetsordningen för andra kammaren. Kommittén

har ansett sig ej äga anledning att närmare ingå på frågan härom,

vilken helt och hållet faller inom området för riksdagens beslutanderätt.

Det samarbete mellan regeringen och nämnden, som bör eftersträvas,

synes bäst främjas, om överläggningarna i allmänhet bliva av förtrolig

och tvångsfri art. Ur donna synpunkt synes vara lämpligt, att

möjlighet beredes för diskussioner, som ej till sitt sakliga innehåll protokolleras.

Å andra sidan kunna uppenbarligen omständigheterna vara

sådana, att innehållet av ledamöternas yttranden bör upptagas i ett särskilt

protokoll. Beslut därom bör kunna fattas av den, som leder nämndens

förhandlingar. För att ledamöterna alltid skola vara underrättade

om, att deras yttranden äro ämnade att protokollföras, bör emellertid

beslutet härom förut tillkännagivas. Ledamot som själv framställer yrkande

därom, bör likaledes äga rätt att få sitt yttrande taget till protokoll.

Inom kommittén har varit ifrågasatt att nu antydda, av kommitténs

ledamöter samfällt omfattade grundsatser rörande protokollsföringen skulle

erhålla helgden av en uttrycklig grundlagsbestämmelse av innehåll, att vad

ledamot av nämnden yttrat, skulle i protokollet intagas då beslut därom

fattats av den, som leder förhandlingarna eller ledamoten själv därom

gjort yrkande. Då emellertid inom kommittén ej uppnåtts enighet om

lämpligheten av att i grundlagen intaga ett dylikt stadgande, har kommittén,

26

Historik.

Ref ormyrkanden

vid

riksdagarnc

1916 och

1917.

i förlitande på att sakens natur skulle leda till protokollsföringens anordnande

enligt nu angivna principer, trott sig kunna stanna vid att här

uttala sin uppfattning i ämnet.

n.

Riksdagens ställning till traktater med främmande makter.

De reformyrkanden, som efter 1809 framställts rörande den Lönnligen

enligt § 12 regeringsformen tillerkända rätten att ingå avhandlingar

och förbund med främmande makter, riktade sig till en början

mot den handläggning av dessa ärenden i ministeriel! konselj, som ursprungligen

var föreskriven i grundlagen. De vid upprepade tillfällen

framförda önskemålen om ett upphävande av nämnda konselj och de

utrikespolitiska ärendenas överförande till behandling i allmänt statsråd

förverkligades genom grundlagsändring 1909. Förslag framkomma emellertid

därjämte om grundlagsstadganden angående prövningsrätt för riksdagen

vid avslutandet av internationella överenskommelser. Dessa förslag

åsyftade dels att i § 12 regeringsformen skulle intagas en bestämmelse

om iakttagandet av riksdagens grundlagsenliga befogenhet vid ingåendet

av avtal med främmande makter, där dessa befogenheter av avtalet

berördes (motioner vid 1889 och 1896 års riksdagar), dels innehöllo de

längre gående yrkanden. Sålunda föreslogs i motioner vid 1891 och

1893 års riksdagar, att § 12 skulle erhålla ett tillägg av innehåll, att i

alla avtal med främmande makt riksdagens rätt att dem pröva uttryckligen

bleve förbehållen.

Vid riksdagarna 1916 och 1917 blev frågan om riksdagens ställning

till traktater föremål för ingående behandling i ett flertal motioner.

De yrkanden, som i dessa framställdes, gingo, i anslutning till

redan tidigare framförda reformkrav, huvudsakligen ut på, dels att riksdagens

samtycke skulle fastslås såsom erforderligt för traktater, berörande

områden, inom vilka enligt grundlagarnas allmänna bestämmelser

riksdagen både beslutanderätt, dels att i lämplig form riksdagens medverkan

bolde stadgas även för ingåendet av politiska förbund och sådana

»avhandlingar» med främmande makter, vilka falla utanför nämnda områden

för riksdagens verksamhet.

Vid 1916 års riksdag ställde sig konstitutionsutskottets majoritet avvisande

mot de vid nämnda års riksdag väckta motionerna i ämnet, varemot

11

1917 års konstitutionsutskott i det väsentliga tillstyrkte de nu åter framförda

reformkraven. I fråga om avtal rörande ämnen, som falla inom

riksdagens allmänna konstitutionella befogenhet, ställde sig utskottet obetingat

på den ståndpunkten, att ett uttryckligt stadgande om riksdagens

medbestämmanderätt borde införas i § 12. Beträffande andra traktater

ansåg utskottet vissa invändningar kunna resas mot ett generellt stadgande

om medbestämmanderätt för riksdagen. Principen både dock enligt

utskottets mening ett så starkt berättigande, att den i varje fall

allvarligt borde beaktas vid eu blivande utredning.

Innebörden av den Konungen enligt § 12 regeringsformen till- Kommitténs

kommande befogenheten att ingå avhandlingar och förbund med främ- uttalandf

mande makter torde i äldre tid i allmänhet efter paragrafens ordalydelse

hava tolkats så, att Konungen ägt utan riksdagens hörande avsluta internationella

överenskommelser av alla slag, även i fall då en dylik

överenskommelse berört sådana ämnen (lagstiftnings- och finansfrågor

m. in.) som grundlagsenligt ur andra synpunkter fallit under riksdagens

kompetensområde. Enligt den uppfattning, som sedermera slagit igenom,

äger däremot riksdagen medbeslutanderätt i fråga om alla avtal rörande

ämnen, som enligt sin art höra under dess grundlagsfästa befogenhet,

ehuru även i senare tid någon gång torde hänt, att Konungen på egen

hand fastställt avtal, vari ingått bestämmelser av allmän lags natur.

Det synes kommittén välbefogat att — såsom en konsekvens av grundlagens

egna stadganden — i regeringsformen införes uttrycklig bestämmelse

om att vid överenskommelser med främmande makter riksdagens

konstitutionella rätt alltid skall iakttagas.

Vid sidan av nu omnämnda slag av överenskommelser finnes emellertid

en betydelsefull grupp av internationella avtal, vilkas ingående

hittills obestritt ansetts ligga i Konungens hand. Hit höra t. ex. skiljedomskonventioner,

överenskommelser av folkrättslig natur samt rent politiska

traktater. Det ligger i öppen dag, att sådana överenskommelser

kunna för landet medföra förpliktelser av den största vikt. I enlighet

med den allmänna ståndpunkt kommittén i det föregående tillkännagivit

i fråga om behovet av parlamentarisk medverkan på det utrikespolitiska

området anser kommittén, att i regel sådana överenskommelser

med främmande makter, som äro av större vikt, höra underställas riksdagen,

änskönt de ej äro att räkna till en kategori, där riksdagen enligt

regeringsformen redan nu har medbestämmanderätt. Beslut om avtal i

mindre viktiga ämnen, exempelvis åtskilliga sådana spörsmål som tillhöra

28

Konungens administrativa lagstiftningsområde, böra däremot fortfarande

kunna avgöras av Konungen ensam.

Principen om riksdagens medverkan i fråga om viktiga traktater,

kan dock enligt kommitténs tanke ej undantagslöst fasthållas. Tvingande

omständigheter kunna i särskilda fall gorå det nödvändigt att frångå densamma.

Ett sådant fall uppstår, då regeringen, medan riksdagen ej är

samlad, finner sig föranlåten att med främmande makt ingå överenskommelse

i ett ärende av så brådskande natur, att avgörandet måste träffas,

innan riksdagen hinner sammanträda. I ärenden, som enligt sin sakliga

beskaffenhet falla under riksdagens kompetensområde, bör något sådant

ej kunna ifrågakomma. Med vår tids uppfattning vore det oförenligt att

under några som helst förhållanden åsidosätta riksdagens rätt att deltaga

i avgörandet av traktatsfrågor, som beröra lagstiftning, beskattning

eller andra till riksdagens grundlagsenliga maktområde hänförliga

ämnen. Däremot kunna fall tänkas, där en överenskommelse i ett

brådskande ärende av annan art än nyss nämnts visserligen kan

sägas vara av tillräcklig betydenhet att motivera överenskommelsens

framläggande för riksdagen, därest denna är samlad, men dock ej av

så stor vikt, att urtima riksdag bör sammankallas allenast för denna

frågas behandling. Det bär synts kommittén önskvärt, att möjlighet beredes

regeringen att i fall av denna beskaffenhet på egen hand avgöra

ärendet. Betänklighet häremot synes desto mindre vara för handen, som

enligt de föreslagna bestämmelserna i § 54 regeringsformen, den av riksdagen

tillsätta utrikesnämnden städse skulle hava att uttala sig innan

avgörande äger rum.

Undantagsvis kan även inträffa, att ett ämne, som utgör föremål

för en ifrågasatt överenskommelse, är av den grannlaga natur, att ur sådan

synpunkt stärka betänkligheter måste gorå sig gällande mot att överenskommelsen

framlägges för riksdagen och därigenom vinner offentlighet.

Visserligen hava under senaste tid stärka krafter gjort sig gällande

till förmån för genomförande av grundsatsen om undantagslöst offentliggörande

av traktater, och det utkast till grundstadgar för ett nationernas

förbund som helt nyligen blivit bekantgjort från konferensen i Paris

innehåller en bestämmelse om publicerande av alla överenskommelser

mellan stater, som från början tillhöra förbundet eller sedermera inträda

däri. Utan tvivel''vore det ur världsfredens och den mellanfolkliga rättsordningens

synpunkt önskvärt, om en sådan princip kunde vinna tillämpning.

En förutsättning härför synes dock vara, att principen genomföres

i alla stater. För dem, som stå utanför en sammanslutning av den

art, som här avses, synes regeln om förbehållslöst publicerande av inter

-

29

nationella överenskommelser vara förknippad med obestridliga väder och

olägenheter. Förhållanden låta lätt tänka sig, som gorå det angeläget

för sådana stater att till försvar mot ett överhängande angrepp från

annan, utanför förbundet stående makt ingå överenskommelser, som ej

äro avsedda att offentliggöras; och även bortsett från dylika försvarsförbund

kan det bliva ofrånkomligt att sluta avtal, vilkas omedelbara offentliggörande

skulle vara skadligt för landet. Ifrågasättas kan måhända

även, huruvida det ens för stater, som ingå i eu sådan omfattande men

likväl ej universell sammanslutning, som för närvarande förbereda, skall

visa sig möjligt att definitivt antaga eu regel om offentliggörande, vilken

skulle medföra att, i händelse två eller liera sådana stater skulle finna

nödvändigt att ingå en överenskommelse till skydd mot eu stat som står

utanför sammanslutningen, överenskommelsens innehåll bleve känt icke

allenast för Övriga till förbundet hörande stater utan även för den, mot

vilkens eventuella överfallsplaner den vore riktad.

Om således enligt kommitténs mening det någon gång — låt vara

ytterst undantagsvis — kan visa sig oundgängligt att ingå en överenskommelse,

som ej lämpar sig för offentliggörande och därför ej kan föreläggas

riksdagen, är även härvidlag förefintligheten av en utrikesnämnd,

sådan som den av kommittén föreslagna, ägnad att bereda riksdagens förtroendemän

av olika meningsriktningar tillfälle att erhålla del av ärendet

och före avgörandet yttra sin mening.

I enlighet med vad nu anförts har i den av kommittén föreslagna

avfattningen av § 12 regeringsformen intagits såsom regel att, när en

överenskommelse angår fråga, som riksdagen enligt regeringsformen äger

att allena eller med Lönnligen avgöra, eller som, utan att angå sådan

fråga, är av större vikt, den skall framläggas för riksdagen till godkännande,

men att, om i något fall statens intresse kräver, att en viktigare

överenskommelse, som ej angår fråga inom området för riksdagens avgörande,

avslutas utan riksdagens godkännande, detta må ske, sedan utrikesnämnden

haft tillfälle att yttra sig. I paragrafen har därjämte, till

förebyggande av internationella svårigheter, som kunna tänkas uppstå i

anledning av grundlagens principiella men likväl ej fullständigt genomförda

krav på riksdagens medverkan vid traktatsslut, intagits föreskrift,

att i sådana fall, där en överenskommelse finnes höra föreläggas riksdagen,

i densamma skall intagas uttryckligt förbehåll, att riksdagens godkännande

utgör förutsättning för överenskommelsens giltighet.

Det behöver knappast framhållas, att de föreslagna bestämmelserna,

ehuru icke baserade på Sveriges inträde i ett nationernas förbund med

30

Historik.

stadga!- av förut antydda innehåll, dock på intet sätt utgöra hinder för

rikets anslutning till förbundet.

Stadgandet om framläggande för riksdagen av viktigare överenskommelser,

som ej med hänsyn till sin sakliga innebörd skulle falla under

riksdagens medbestämmanderätt, synes gorå det nödvändigt att medelst

en bestämmelse i riksdagsordningen avgöra, till vilket av de ständiga utskotten

en proposition rörande dylik överenskommelse skall hänvisas.

Kommittén har ansett det av utskotten, som härvid — när ej särskilt

utskott tillsättes — bör ifrågakomma, vara konstitutionsutskottet. Det

synes ligga närmast till hands att låta detta utskott, som har att taga

befattning med frågor av politisk och statsrättslig innebörd, handlägga

även de spörsmål av utrikespolitisk eller folkrättslig karaktär, som i

allmänhet utgöra föremål för bär åsyftade internationella överenskommelser.

Kommittén har alltså föreslagit, att i 2 mom. av § 38 riksdagsordningen

skulle införas bestämmelse om konstitutionsutskottets åliggande

att avgiva utlåtanden och förslag i anledning av dit hänvisade frågor

om överenskommelser med främmande makter i ämnen, som ej tillhöra

annat utskotts behandling.

HI.

Granskningen av protokoll i utrikesärenden.

I samband med förslag om utrikesärendenas överflyttande från

ministeriel! konselj till handläggning i allmänt statsråd hade i riksdagen

vid upprepade tillfällen framställts yrkanden att konstitutionsutskottet

skulle i fråga om granskning av protokoll i utrikesärenden erhålla en

mera omfattande rätt än som innebars i det stadgande § 105 regeringsformen

innehöll om utskottets befogenhet att, i vad rörde allmänt hända

och av utskottet uppgivna händelser, infordra protokoll i ministeriella

ärenden. Genom grundlagsändring 1909 blev ock utskottets granskningsrätt

utsträckt till samtliga protokoll i utrikesärenden. Emellertid infördes i

§ 9 regeringsformen en bestämmelse om förande av särskilt protokoll i

utrikesärende, vars hemlighållande krävdes av rikets säkerhet eller andra

31

synnerligen viktiga skäl; och i fråga om dylika särskilda protokoll bibehölls

i § 105 den för ministeriella protokoll förut gällande regeln, att de

finge infordras endast i vad rörde allmänt kända och av utskottet uppgivna

händelser.

Vid riksdagarna 1916 och 1917 väcktes av flera motionärer förslag

om revision av de gällande formerna för konstitutionsutskottets kontroll

av utrikesprotokollen. Dessa förslag gingo ut på, dels att samtliga sådana

protokoll bolde delgivas utskottet utan anfordran, varvid, om det

visade sig nödvändigt, vissa protokoll borde föredragas under tystnadsplikt

och ärendet i sin fortsättning av riksdagen behandlas inom lyckta

dörrar, dels ock att sådan ändring av § 105 borde vidtagas, att bestämmelserna

om konstitutionsutskottets rätt att utfå ifrågavarande protokoll

förtydligades. Av en motionär yrkades, att granskningen av statsrådsprotokoll

i utrikesfrågor borde överflyttas från konstitutionsutskottet

till ett av honom föreslaget utrikesutskott, vilket bolde få del av alla

sådana protokoll.

Vid 1916 års riksdag avstyrkte konstitutionsutskottets majoritet de

då framförda reformförslagen, varemot utskottet 1917 framhöll, att lämpligheten

av anordningen med »särskilda protokoll» i utrikesärenden borde

bliva föremål för förnyat övervägande. Bestämmelserna om konstitutionsutskottets

rätt att under vissa omständigheter infordra sådana protokoll

vore icke väl avvägda, varför de kunde giva anledning till delade meningar

om hur långt donna utskottets rätt sträckte sig.

De tvivelsmål, som yppats rörande tolkningen av- det i § 105 regeringsformen

innefattade förbehåll i fråga om konstitutionsutskottets rätt

att utbekomma sådant särskilt protokoll, som avses i § 9, gälla dels förutsättningarna

för att en av utskottet uppgiven händelse är att betrakta

såsom »allmänt känd», dels Konungens rätt att avgöra, huruvida dessa

förutsättningar föreligga i fall, då konstitutionsutskottet för sin del funnit

tillräckliga skäl för handen att begära utfående av protokoll, vars

hemlighållande förordnats. Till undvikande av de olägenheter, som

nämnda osäkerhet kan medföra, har kommittén föreslagit sådan ändring

av § 105 regeringsformen, att konstitutionsutskottet må kunna åska särskilt

protokoll, som i § 9 regeringsformen omförmäles, i vad angår visst

av utskottet uppgivet mål. Det för närvarande stadgade villkoret att

protokollet bör röra en allmänt känd händelse skulle alltså bortfalla,

vilket innebär en utvidgning av utskottets rätt i avseende å protokolls

infordrande. Med den åsikt kommittén hyser om nödvändigheten av att

i vissa fall tystlåtenhet iakttages rörande utrikespolitiska spörsmål, vilken

åsikt i annat sammanhang närmare utvecklats, har kommittén emel

5—101217

-

Kommitténs

uttalande

-

32

Historik.

lertid funnit det i sammanhang med nämnda förändring'' höra uttryckligen

stadgas, att Konungen äger pröva, huruvida hinder all jämt möter

att bifalla av konstitutionsutskottet framställd begäran att utfå särskilt

protokoll. De betänkligheter mot Konungens prövningsrätt i detta hänseende,

som kunna gorå sig gällande, torde i väsentlig man minskas,

om, såsom kommitténs förslag innebär, riksdagen genom sina förtroendemän

i utrikesnämnden erhåller tillfälle att taga del av alla viktigare

utrikesärenden och följaktligen även av de åtgärder, som avhandlas i

särskilt protokoll. Det synes stå i god samklang med nämnda institutions

upprättande och de befogenheter, som tilldelats densamma, att

ärenden, som äro av den natur, att de i utrikesnämnden behandlats

under tystnadsplikt — något som måste antagas vara fallet med de i särskilt

protokoll upptagna ärenden — icke utan vidare må underkastas en

granskning, som tilläventyrs kan utmynna i deras bringande inför offentligheten.

När begäran framställes om utfående av ett särskilt protokoll,

måste en prövning av frågan, sådan den då föreligger, äga rum från

regeringens sida. En garanti för att därvid icke utan tvingande skäl

intrång göres i konstitutionsutskottets granskningsrätt utgör den av kommittén

föreslagna bestämmelsen, att av utskottet begärt protokoll ej må

av Konungen vägras utan att utrikesnämnden erhållit tillfälle att yttra

sig i ämnet.

I samband med den föreslagna ändringen i § 105 regeringsformen

lärer en jämkning i § 38 riksdagsordningen vara av nöden.

IV.

Meddelanden från regeringen till riksdagen.

I de strävanden att åvägabringa närmare kontakt mellan statsmakterna

ifråga om de utrikespolitiska ärendenas handläggning, som hos

oss under världskriget gjort sig gällande, har även ingått kravet på

regelmässiga meddelanden i dessa ämnen från regeringen till riksdagen.

Vid riksdagarna 1916 och 1917 väcktes sålunda förslag om utarbetande

på regeringens initiativ av utrikespolitiska årsberättelser, vilka för riksdagen

och allmänheten kunde giva en samlad bild av Sveriges relation

till främmande makter, ävensom utgivande av s. k. »blå böcker» rörande

utrikesärenden av större intresse. Vidare framhölls att muntliga fram

-

ställningar i dessa ämnen till riksdagen, offentliga eller konfidentiella,

oftare borde ifrågakomma.

Konstitutionsutskottet 1916 vitsordade behovet av åtgärder i syfte

att underlätta eu utrikespolitisk orientering för riksdagens ledamöter ävensom

för allmänheten. Nästföljande års konstitutionsutskott uttalade sig

för önskvärdheten av regelbundna redogörelser av regeringen angående

det utrikespolitiska läget, skriftliga eller muntliga, varjämte enligt utskottets

mening formerna för de sammanträden, vid vilka sådana redogörelser

skulle givas, närmare borde bestämmas.

Det är tvivelsutan ett beaktansvärt önskemål, att riksdagens ledamöter

genom redogörelser över ingångna avtal med främmande makter

och andra spörsmål av intresse på det utrikespolitiska området, som

lämpligen kunna bliva föremål för offentliggörande, erhålla tillfälle att

inhämta kännedom om vad som händer på detta område. Olika förmer

äro tänkbara för meddelande av de redogörelser, som kunna ifrågakomma.

En metod är att genom regeringens försorg utgivas årsberättelser och

andra periodiska sammanställningar av ifrågavarande slag. Dylika årsböcker

förekomma i vissa främmande länder, såsom Förenta staterna och

Holland. Hos oss innehåller Kungl. Maj:ts till riksdagen avgivna berättelse

om vad i rikets styrelse sig tilldragit jämväl en, låt vara ytterst summarisk

översikt över utrikesärendenas behandling. Dessutom hava tidvis

(åren 1900—1904 samt 1912 och 1913) även i vårt land på utrikesdepartementets

föranstaltande utgivits särskilda årsberättelser över departementets

verksamhet i olika avseenden, innehållande, bland annat, närmare

redogörelse för frågor rörande departementets, beskickningarnes och konsulatens

organisation, svenskars ställning i utlandet, ingångna överenskommelser

med främmande makter ävensom meddelanden rörande folkrättsliga

frågor, handels- och sjörättsfrågor, skatte- och tullfrågor, m. fl.

spörsmål som förekommit under året.

En annan utväg att lämna upplysningar angående den utrikespolitiska

ställningen är att, då en fråga av större vikt rörande rikets förhållande

till främmande makt är å bane, en särskild redogörelse för växlade

noter och andra handlingar tryckes och framlägges för allmänheten.

Dylika »blå böcker» äro utomlands vanliga och hava även hos oss förekommit,

senast vid ett par tillfällen under världskriget.

I fråga om nämnda slag av redogörelser anser kommittén det förtjäna

tagas i övervägande, huruvida icke utgivandet av sådana bör återupptagas.

Vad särskilt beträffar årsberättelser av sådan art som de av

utrikesdepartementet tidigare utgivna, vill kommittén framhålla att de med

ett något förändrat program otvivelaktigt kunna bliva till nytta. Något

Kommitténs

uttalande.

34

stadgande i grundlagen om utgivande av dylika periodiska publikationer

kan dock enligt kommitténs mening icke anses påkallat. Det må bär

endast i förbigående anmärkas, att med den förändrade organisation, som

utrikesdepartementet tilläventyrs kommer att erhålla i anledning av senast

avgivna förslag i ämnet, det torde låta sig gorå att utan annan särskild

utgift för statsverket än tryckningskostnaden åstadkomma publicerande

av bär ifrågavarande periodiska redogörelser. Ej heller i fråga

om utgivandet av »blå böcker» i fall som tilldraga sig särskilt intresse

äro enligt kommitténs åsikt några konstitutionella föreskrifter erforderliga.

Ombesörjandet av dylika publikationer torde i varje särskilt fall böra

ankomma på regeringens omprövning.

En form för redogörelser av utrikespolitisk art, som vidare kan

ifrågakomma, utgöres av muntliga meddelanden av regeringen till riksdagen.

Erfarenheten har visat att dylika meddelanden kunna vara behövliga

och nyttiga. Under de förflutna krigsåren har regeringen ock

begagnat sig av detta medel för samverkan, vanligen vid mera formlösa,

inom slutna dörrar hållna sammankomster med båda kamrarnas ledamöter

samfällt. Dessa meddelanden torde visserligen kunna sägas hava varit

påkallade av förhållandena under särskilt brydsamma tider, men otvivelaktigt

kunna även eljest fall förekomma, där på regeringens initiativ ett

meddelande till riksdagen lämpligen kan äga rum på annat sätt än

genom en kungl. proposition. Formerna för sådana meddelanden bära

då enligt kommitténs mening grundlagsenlig! närmare regleras.

Någon anledning att bibehålla den nyssnämnda anordningen med

sammanträde av båda kamrarna samfällt synes ej föreligga, utan torde meddelande

böra lämnas i värdera kammaren. Kamrarnas sammanträden böra

därvid kunna efter omständigheterna vara antingen offentliga eller slutna.

Att bestämma om offentlighetens uteslutande torde i varje särskilt fall

höra tillkomma Konungen, dock med rätt för kammare, till vilken meddelande

framföres, att besluta sammanträdes hållande inom lyckta dörrar

under samma förutsättningar som i allmänhet gälla för fattande av dylikt

beslut.

Då det visat sig angeläget, att även andra frågor av större allmänt

intresse än de utrikespolitiska, exempelvis ärenden rörande folkhushållningen,

kunna bliva föremål för redogörelser i nyss antydda förmer från

regeringens sida, synes ej lämpligt att inskränka bestämmelserna om

bär ifrågavarande meddelanden att omfatta endast utrikespolitiska ämnen.

Vilken statsrådsledamot bör framföra meddelande av ett eller annat

slag, torde böra bero av Konungens förordnande. I avseende å medde

-

landen, som röra utrikespolitiken, ligger det naturligtvis närmast till hands,

att deras framläggande uppdrages åt ministern för utrikes ärendena.

Någon gång har förekommit, att de redogörelser, som regeringen

lämnat riksdagen vid hemligt sammanträde, icke fått åtföljas av något

som helst meningsutbyte. Detta förhållande, som statt i samband därmed,

att de hemliga sammanträdena hittills saknat officiell karaktär, skulle,

sedan de erhållit grundlagsenlig hemul, ej låta förena sig med riksdagens

rätt och värdighet, utan böra, i överensstämmelse med den praxis, som

råder i avseende å överläggning i anledning av svar å framställd interpellation,

kamrarnas ledamöter äga rätt att yttra sig även i anledning

av sådant meddelande, som bär avses.

BIL A Gr O R

Bilaga I

Historisk redogörelse för den svenska författningens bestämmelser

angående utrikespolitiska ärenden.

Spörsmålet om parlamentarisk kontroll över utrikespolitiken har

under sistförfluten århundrade vid olika tillfällen sysselsatt den svenska

riksdagen. Vid en historisk översikt över vad sålunda förekommit i ämnet

inom riksdagen kan man lämpligen, i anslutning till regeringsformens indelning,

skilja mellan tre huvudgrupper av spörsmål, nämligen dem som gälla

rätten att ingå i avhandlingar och förbund med främmande makter, dem som

angå krigsförklaringar och fredsslut, samt Övriga frågor, som ha avseende

på riksdagens befogenhet att utöva inflytande på eller vinna kännedom

om utrikesärenden, vilka äro överlämnade till Kungl. Maj:ts avgörande.

I det följande skall redogörelse lämnas för dessa olika spörsmål i

nu angiven ordning.

I.

Rätten att ingå i avhandlingar och förbund.

I 1809 års regeringsform stadgades ursprungligen i 12 § RF, att

Konungen äger att i avhandlingar och förbund med främmande makter

ingå, sedan han enligt föregående § däröver hört statsministern för utrikesärenden

och hovkansleren. Vidare funnos i 11 § särskilda föreskrifter

om beredningen av utrikesärenden. Dessa skulle handläggas i friare

förmer än andra mål. Konungen kunde låta bereda dem på sätt honom

lämpligast syntes. De skulle i regel föredragas av statsministern för utrikesärenden

i närvaro av ytterligare blott en statsrådsledamot, hovkansleren.

Övriga statsrådsledamöter herde erhålla så mycken kunskap

om dessa ärenden, som Konungen fann nyttigt, på det att, såsom det

hette, »någon kännedom av donna riksstyrelsens gren måtte hos statsrådet

finnas». Motiven till donna anordning utvecklades av konstitutionsutskottet

vid 1809 års riksdag. »Utskottet har efter mogen överläggning

funnit, att Konungen herde äga makt att allena gorå förbund med främ

6—191217.

2

mande makter, börja krig och sluta fred. Sådan är vårt fäderneslands

närvarande ställning, att det icke, med egna krafter allena, synes kunna

upprätthålla sin självständighet. Denna beror då av de förbund med

andra makter, som en klok styrelse kan vinna, men vilka aldrig, i den

stund de slutas, kunna underkastas den offentliga prövningen och de

långa betänkligheterna av en lagstiftande eller också blott av en talrik

rådgivande Corps.» Yttrandet visar, att utskottet med »avhandlingar och

förbund», varom § 12 handlar, närmast åsyftade rent politiska överenskommelser.

Ett under överläggningarna om regeringsformen framställt

förslag om tillägg till paragrafen av innehåll att i fråga om handelstraktater

även borde tillkallas statssekreteraren för handels- och finansärenden

avböjde utskottet med förklaringen, att »sådant ligger tydligen i

sakens natur, såsom hörande till denne statssekreterares föredragningsdetalj

och synes ej fordra uttryckligt stadgande». I samband med behandlingen

av ett kungl. förslag om förändrad organisation av statsrådet

och sättet för regeringsärendenas beredning, föreslog utskottet emellertid

vid 1812 års riksdag ett tillägg till § 12, av innehåll att angående handelstraktater

även skulle höras den ämbetsman, som ägde överinseendet

över den allmänna hushållningen och handeln. Utskottet motiverade ett

sådant undantag från reglerna om Övriga ministeriella måls handläggning

därmed, att »sådana avhandlingar med främmande makter hava ett

så nära samband med rikets inre hushållning och näringarnas trevnad,

att upplysningar i dessa ämnen borde av den ämbetsman inhämtas, vilken

av dessa ärenden kunde anses äga den närmaste kännedom, och att

utskottet ansett dessa traktater icke vara av den skyddande egenskap,

att någon skada genom en långsammare prövning skulle kunna uppkomma».

Hela omorganisationsförslaget förföll emellertid.

Det synes dock redan tidigt varit vanligt, att traktater av kommersiell

natur behandlades i svenskt statsråd av det departement, som

hatt att handlägga frågan om deras lämplighet ur kommersiell synpunkt,

varefter beslut om deras ratifikation fattades i ministeriel! konselj. Genom

kungl. resolution den 28 maj 1842 beslöts, att beträffande handelstraktater

och konventioner, som rörde de förenade rikena, skulle frågan

om deras ratifikation hädanefter föredragas i sammansatt svenskt och

norskt statsråd.

Enligt en redaktionsförändring, vidtagen 1840, och betingad av den

då genomförda omorganisationen av statsrådet, skulle hädanefter, vid behandlingen

av ministeriella ärenden, i stället för hovkansleren »någon

annan statsrådets ledamot» vara närvarande. .

Under de följande decennierna framkommo alltemellanåt förslag,

utt avhandlingar och förbund med främmande makter .skulle avgöras i

statsrådet enligt § 8 regeringsformen i stället för i ministeriel! konselj

enligt § 11.

Vid den riksdag som sammanträdde efter Krimkrigef och novembertraktatens

uppgörande — (1856—58) års riksdag — föreslog konstitutiontutskottet

ett tillägg till § 12, innehållande att avhandlingar och förbund

finge av Konungen slutas, sedan han hört statsrådets samtliga

ledamöter.

Utskottet utgick från att den skyndsamhet, med vilken grundlagarna

tillkommit, förklarade tillkomsten i dem av en och annan brist,

vilken dittills blivit oanmärkt, emedan den icke befunnits hava medfört

någon bestämd olägenhet, men som med hänsyn till framtiden dock borde

avlägsnas. I utlåtandet anfördes bland annat vidare: . . . »under förutsättning

att närvarande tidpunkt, då Sverige syntes hava inträtt i en

livligare och mera betydelsefull beröring med Övriga medlemmar av det

europeiska statsförbundet, än under en lång följd av år varit förhållandet,

skulle synas rikets ständer lämplig för en granskning av de förmer, under

vilka vara förhållanden till främmande makter enligt regeringsformen

skola bestämmas, har konstitutionsutskottet ansett sig höra fästa rikets

ständers uppmärksamhet på de brister, utskottet ej kunnat undgå att i

detta hänseende anmärka». Vidare framhålles motsägelsen däri, att å

ena sidan inrikes ärenden avgjordes i närvaro av minst tre statsråd

utom föredraganden, och om de vore viktigare, i närvaro av samtliga

statsrådets medlemmar, medan avhandlingar och förbund med främmande

makter finge ingås, sedan Konungen hört blott statsministern för utrikesärenden

och ännu en satsrådsledamot. Utskottet fortsätter: »Om det

nämligen, å ena sidan, visserligen kan inträffa, att Konungen finner

nyttigt att ingå i - avhandling med en utländsk stat även angående en

eller annan fråga av underordnad vikt, lärer val icke förnekas, att såväl

avhandlingar som förbund med främmande makt kunna vara bestämmande

för ett lands icke blott yttre, utan, till någon del, även för dess

inre förhållanden under en lång följd av år och således bliva vida mer

ingripande i dess oden, än till och med ett krig, att icke jämföra detsamma

med t. ex. en mindre väsentlig förändring av en redan gällande

författning, för vars vidtagande likväl erfordras, att statsrådets samtliga

ledamöter, där de icke laga förfall äga, skola vara tillstädes. Utan att

i ringaste måtto underkänna värdet och vikten av Konungens rätt att allena

besluta i dylika frågor, kan man likväl ej förbise, att nyare tiders lättare

och livligare förbindelser folken emellan gjort deras känsla av inbördes

ställning till varandra klarare och att således exempelvis ett förbund

4

till gemensamt försvar, uppgjort i strid mot donna känsla, skulle kunna

medföra oberäkneliga väder och förvecklingar . . .» Förslaget förkastades

av adeln och prästeståndet, men blev genom votering i förstärkt

konstitutionsutskott förklarat vilande, sedan det omformulerats så, att

frågorna skulle föredragas inför statsrådet enligt § 8 RF, d. v. s. ej nödvändigtvis

statsrådets samtliga ledamöter. Även i donna form föll det

nästa riksdag genom motstånd från samma stånd. Det återupptogs emellertid,

i så måtto modifierat, att konstitutionsutskottet skilde mellan förbund

och avhandlingar. Förbund skulle ej få slutas utan att statsrådet

hörts, medan »avhandlingar» fortfarande skulle beslutas i ministeriel! konselj.

Även detta förslag blev antaget vilande, men föll åter 1862 inom

adeln och prästerskapet. Såsom argument för avslag anfördes och åberopades

vid dessa tillfällen, dels att frågornas förläggande till statsrådet

kunde vara hinderlig! för deras avgörande, om konungen vistades utom

huvudstaden, samt menligt för sekretessen, dels att det icke vore möjligt

att skilja mellan »avhandlingar» och »förbund», dels slutligen också, att

en Översättning av vissa ministeriel la ärenden till vanligt statsråd skulle

hava som konsekvens, att Norges storting fick möjlighet att infordra protokollen

och att frågan överhuvud berörde det unionella förhållen det.

I sammanhang härmed kan anmärkas, att 1865 års unionskommitté ville

till unionelit statsråd förlägga bland annat definitiva beslut angående

avslutande och upphävande av förbund, traktater, konventioner eller avtal

med främmande makter.

Vid 1865—66 års riksdag diskuterades förhållandet mellan Kung!.

Maj:t och riksdagen i avseende å traktaters ingående med anledning av

eu proposition, vari riksdagens bekräftelse begärdes å en handelstraktat

med Frankrike, vilken redan av Kungl. Maj:t ratificerats. Bevillningsutskottet

föreslog ett uttalande, i vilket en direkt admonition riktats mot

regeringen, men denna passus inflöt ej i riksdagens skrivelse. Vid senare

tillfällen har dock Kungl. Maj:t uttryckligen erkänt riksdagens rätt att

höras, innan sådana traktater ratificeras, vilka innehålla bestämmelser

so in i och för sig beröra riksdagens maktområde. I eu kungl. proposition

(nr 2) vid 1882 års riksdag anförde sålunda departementschefen:

»Slutligen anhåller jag att i underdånighet få uttala min uppfattning

därom, att, såvida förhandlingarna skulle leda till en traktats uppgörande

och däri, såsom naturligtvis då är att för visso antaga, komma att inflyta

bestämmelser, vilka falla inom området för svenska riksdagens beslutanderätt,

vare sig i frågan om tullbeskattning, bevillning eller eljest,

något slutligt godkännande av traktaten från regeringens sida och således

än mindre någon tillämpning av densamma icke kan av mig till

-

styrkas, förrän traktaten blivit underställd riksdagens prövning och av

densamma godkänd — —.»

Vid 1872 års riksdag upptog konstitutionsutskottet (mera. nr 4) ett

förslag, att avhandlingar och förbund icke skulle fä ingås, förrän statsrådet

enligt 8 § hörts. Förslaget antogs av andra kammaren, men avslogs av den

första efter ett anförande av friherre L. De Geer, som mot detsamma erinrade

om dess unionen a räckvidd.

1876 vidtogos förändringar i S§ 11 och 12, betingade av statsministerämbetets

inrättande och innebärande att statsministern skulle vara det statsråd,

som jämte utrikesministern skulle närvara i den ministeriella konseljen.

Vid 1876 års riksdag väcktes inom andra kammaren två motioner

om sådan ändring av § 12 regeringsformen att ärenden angående avhandlingar

och förbund med främmande makter skulle föredragas i vanligt statsråd.

Konstitutionsutskottet föreslog den ändring, att ifrågavarande mål skulle

behandlas i närvaro av statsministern, utrikesministern och ännu ett statsråd,

alltså av tre i stället för två medlemmar av ministären. I konstitutionsutskottets

memorial (nr 2) heter det bland annat angående de konstitutionella

garantierna i avseende på utrikespolitiken:

»De förmer, som 11 § regeringsformen föreskriver för diplomatiska

måls behandling, kunna ej anses gåva Konungen någon makt att i strid med

de allmänna konstitutionella grundsatserna bestämma över dessa ärenden

mera än över andra. Vederbörande departementschef är här liksom i

andra fall det lagliga organet för beredning och verkställighet med rätt

och skyldighet att avgiva råd och vägra sin kontrasignation, om beslutet

strider mot regeringsformen . . . Härvid får dessutom icke förbises, att

Konungen vid avslutande av statsfördrag är bunden inom de gränser, som

grundlagen bestämt för regeringsmaktens utövning i allmänhet. Sålunda

kan han ej åtaga sig eller riket någon förpliktelse, som skulle stå i strid med

de i 16 § regeringsformen uttryckta grundsatser eller, mot vad 57 och 87 §§

regeringsformen stadga och förmå, leda till intrång på riksdagens beskattnings-

eller lagstiftningsrätt, utan att därtill utverka sig riksdagens samtycke.

Härav torde jämväl följa, att hela statsrådet jämlikt 8 § regeringsformen

måste höras i fråga om fördrag, som beröra nu angivna fall.

Med fog lärer väl ock, i betraktande av den utveckling vårt konstitutionella

statsskick numera vunnit, kunna sägas, att man ej har att söka

garantier i några förändringar av våra grundlagsstadganden om statsrådets

sammansättning, då Konungen fattar beslut i regeringsärenden, i dessas

beredande och föredragande, om protokollets förande i statsrådet in. m.,

stadgande!), som äro egendomliga för Sveriges regeringsform och icke

(i

hava sin motsvarighet i andra länders grundlagar, utom Norges, som påtagligen

från Sveriges regeringsform har hämtat liknande bestämmelser. Dessa

garantier har man att söka ej mindre i förhållandet mellan Konungen och

statsrådet samt mellan statsrådsmedlemmarna inbördes, än uti regeringens

förhållande till riksdagen.» — —

Den förändring av § 12, som utskottet föreslog, blev av andra kammaren

avslagen såsom alltför obetydlig.

Vid riksdagarna 1878, 1883 och 1884 väcktes motioner i liknande syfte

som 1877, dock utan att vinna riksdagens bifall. Däremot antogs 1883

som vilande och 1885 definitivt ett förslag till sådan ändring av §§ 11

och 12, att vid utrikesministerns föredragning av dithörande ärenden alltid

skulle närvara ej, såsom dittills, blott statsministern, utan jämte denne

även en annan statsrådsledamot, eller om statsministern vore hindrad, två

andra ledamöter av statsrådet.

Från och med 1889 års riksdag börja förslag framställas om uttrycklig

bestämmelse angående riksdagens hörande vid avslutande av förbund

eller avhandlingar med främmande makter. Stundom påyrkades endast,

att i § 12 regeringsformen skulle intagas en påminnelse om riksdagens

grundlagsenliga befogenheter i fråga om internationella avtal, som berörde

dess lagstiftnings- eller anslagsrätt, stundom inneburo förslagen ett utvidgande

av riksdagens befogenhet, utöver vad som följde av redan bestående

grundsatser i regeringsform och riksdagsordning.

Vid 1889 års riksdag väcktes sålunda i första kammaren en motion,

att till § 12 skulle fogas följande tillägg: -—- »dock att riksdagens konstitutionella

rätt i avtal med främmande makt förbehålles, där den av detsamma

beröres.» Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen, och förslaget förkastades

av riksdagens båda kamrar.

Vid 1881 års riksdag yrkades i motion av Hedin, att § 12 skulle erhålla

följande tillägg: »dock att i alla sådana avtal med främmande makt riksdagens

rätt att dem pröva skall uttryckligen förbehållas.» Konstitutionsutskottet

ingick ej på realprövning av motionen såsom för sent

väckt och hemställde på denna grund om dess förkastande, vilket ock

blev båda kamrarnas beslut. Motionen förnyades 1893, men upptogs då

även förslaget om den ministeriella konseljens upphävande och ersättande

med vanligt statsråd. Konstitutionsutskottet avstyrkte den bland annat

på unionella gunder, utan att särskilt beröra frågan om riksdagens rätt

i fråga om avtal, och utskottets utlåtande bifölls av båda kamrarna.

Vid 1896 års riksdag väcktes av herr Wavrinsky jämte 22 ledamöter

i andra kammaren en motion (nr 214) om bland annat sådan ändring

i § 12 regeringsformen, att dels ärenden, som där omförmälas,

7

skulle behandlas i vanligt statråd, dels riksdagens rätt i avtalen förbehållas,

där den av överenskommelsen berördes. Konstitutionsutskottet

avstyrkte motionen, som även av kamrarna avslogs. En liknande motion

vid 1899 års riksdag rönte samma öde.

Vid 1907 och 1908 års riksdagar framställde Kungl. Maj:t förslag

om upphävande av den ministeriella konseljen och, som konsekvens därav,

även om sådan ändring i § 12. att frågor om avhandlingar och förbund

med främmande makter skulle handläggas i vanligt statsråd. Förslaget

blev vid 1907 års riksdag antaget av andra kammaren och avslaget av

den första, men 1908 antaget av båda kamrarna. Det blev vid 1909 års

riksdag definitivt bifallet av riksdagen.

Vad beträffar innebörden av regeringsformen § 12 i dess nuvarande

lydelse, så torde redan av det anförda framgå, hurusom Kungl, Maj:ts

rätt att ingå i avhandlingar och förbund med främmande makter är begränsad

genom Övriga i grundlag eller allmän lag uttalade grundsatser.

Att sålunda Kungl. Maj:t ej kan utan riksdagens medverkan sluta internationella

avtal i avseende å sådana ämnen, som eljest enligt sin art

falla inom representationens kompetensområde, erkännes numera allmänt.

Men det återstår naturligen störa grupper av internationella överenskommelser,

som Kungl. Maj:t ägor ingå och upphäva utan riksdagens medverkan.

Hit höra t. ex. alla de, som visserligen innefatta förändringar i

Sveriges inre lagstiftning, men endast i så måtto att Kungl. Maj:ts administrativa

lagstiftningsområde beröres. Vidare kan Kungl. Maj:t sluta

t. ex. skilj edomsfördrag, avtal om visst uppträdande under krig i avseende

å neutralitetsreglers tillämpning, överhuvud ingå överenskommelser beträffande

folkrättsliga spörsmål av varjehanda slag. Även kan Kungl.

Maj:t sluta förbund, t. ex. försvarsförbund, eller biträda en politisk allians

av ett eller annat slag, blott ej därvid givas utfästelser om exempelvis

bistånd med trupper vid krigstillfälle, om avträdande av landområde, om

ekonomiskt understöd o. s. v. Ty genom utfästelser av sådan art skulle

tydligen riksdagens rätt trädas för nära.

Beträffande de konstitutionella garantier, som den svenska författningen

uppställer i avseende å traktatspolitiken, måste emellertid också hänsyn

tagas till den folkrättsliga sidan av problemet. Det kan nämligen i vissa

fall bli föremål för tvekan, huruvida de begränsningar, som författningen

uppställer i avseende å Kungl. Maj:ts traktatsrätt, hava giltighet i förhållande

till främmande stat, ifall tilläventyrs överenskommelse slutits med

sådan stat utan inhämtande av riksdagens samtycke, där sådant enligt

8

den svenska författningen varit erforderligt. En internationell traktat

kommer vanligen till stånd på det sätt, att fullmäktige för respektive regeringar

först underteckna den överenskommelse, varom de enats; därefter

godkännes eller ratificeras avtalet av vederbörande statsorgan, vanligen

statschefen med kontrasignation av utrikesministern. Den förstnämnda

akten, undertecknandet av överenskommelsen, innebär ännu icke att densamma

är sluten. Även om intet förbehåll skeft vid undertecknandet,

anses ratifikation nödvändig, för att avtalet skall bliva bindande. Innan

ratifikation ägt rum, kan alltså i förekommande fall folkrepresentationen

förhindra avtalets definitiva slutande. Mera vanskligt ställer sig däremot

spörsmålet, huruvida ett avtal är för landet bindande, om regeringen

även ratificerat detsamma med överskridande av sin författningsenliga

befogenhet.

En uppfattning går ut på, att varje inskränkning i ett lands författning

har omedelbar verkan även utåt. Traktaten anses alltid villkorlig

så till vida, att samtycke från det statsorgan, som enligt landets inre

lagar är behörigt, måste betraktas som en betingelse för dess giltighet.

Enligt donna ståndpunkt skulle alltså eu folkrepresentation alltid handla

i full överenssstämmelse med den internationella rättens principer om den

vägrade godkänna en överenskommelse, som dess regering redan ratificerat,

i fall regeringen därvid förfarit inkonstitutionel^. Denna mening

förfäktas av framstående statsrättsliga auktoriteter. En annan ståndpunkt

är måhända dock vanligare. Det hävdas nämligen av många, att

en stat visserligen kan i sin författning begränsa vederbörande statsorgans,

t. ex. regeringens, behörighet att med bindande folkrättslig verkan

ingå internationella avtal utan folkrepresentationens samtycke, men

att i ett givet fall en konstitutionell begränsning i regeringens befogenhet

kan vara att tolka på det sätt, att den berör endast det inre, statsrättsliga,

ej det yttre folkrättsliga förhållandet. Denna åsikt uttrycka stundom

så, att ett internationellt avtal kan vara folkrättsligt bindande,

ehuru statsrätts!igt ogiltigt. Folkrepresentationen skulle alltså nödgas

taga konsekvenserna av regeringens utfästelser och sedan eventuellt ställa

statsrådsledamöterna till ansvar. Det bör emellertid framhållas, att sålunda

även enligt denna ståndpunkt en stat kan genom uttryckliga och

tydliga bestämmelser i sin författning giva tillkänna på ett även folkrättsligt

verksamt sätt, att regeringens behörighet att giva för landet

bindande avtalsutfästelser är begränsad genom riksdagens konstitutionella

befogenheter. Huruvida en sådan författningsbestämmelse skulle i praktiken

bliva respekterad vid en uppkommande konflikt, är ju visserligen

en annan sak.

9

II.

Rätten att börja krig och sluta fred.

Enligt § 13 regeringsformen tillkommer det Kungl. Maj:t att börja

krig och sluta fred: »Vill Konungen börja krig eller sluta fred, kalle då

till ett utomordentligt statsråd statsrådets samtliga ledamöter, framställe

för dem de skål och omständigheter, som härvid till övervägande förekomma,

samt äske däröver deras yttranden, vilka de skola var för sig,

med den ansvarighet 107 § bestämmer, till protokollet avgiva. Konungen

äge därefter makt att fatta och utföra det beslut, som han för riket nyttigast

finner.»

Konstitutionsutskottet vid 1809 års riksdag förebragte en utförlig

motivering för sitt förslag till § 13 regeringsformen. Bondeståndets representanter

inom utskottet hade yrkat, att om statsrådets ledamöter

enhälligt hade avstyrkt ett av konungen tillämna! anfallskrig, skulle konungen

vara förbunden att å statsrådets mening gorå avseende, d. v. s.

ett upplivande av samma bestämmelse, som i 1772 års regeringsform inskränkte

konungens makt att sluta fred, stillestånd eller förbund. Efter

att, såsom redan refererats, hava motiverat sin ståndpunkt angående rätten

att avsluta förbund, fortsatte utskottet:

»Att Konungen ju må emot en fiendes anfall freda och frälsa riket,

därom kan ej något tvivel uppstå. Skulle då hans rättighet att gorå

krig inskränkas, så bleve denna inskränkning gällande blott för anfallskrig.

Men detta förutsätter möjligheten att bestämma skillnaden emellan

ett sådant krig och det nödtvungna försvarets. Vari må då denna skillnad

sökas? Icke i det första krigiska steget, ty en regent, som ser sitt

land hotat med anfall från en angränsande makt och som genom hastiga

rustningar och ett dristigt slag kan förekomma fienden, bör väl icke därför

anses hava fort sitt land i ett krig, vars våda han endast avböjt.

Däremot givas visserligen flera anfallssätt än det enda att med väpnad

styrka intränga på en annan stats område. De flesta krig äro började i

kabinetten, innan de utbryta på fälten, och vilken kan då avgöra, om

den regent, som först eller den som sist låter sina trupper marschera, är

den angripande, eller, såsom bägge i sina manifester bevisa, den sig försvarande?

Vilken kan avgöra, om den regent, som personligen förolämpar

den andre, eller denne, som med vapen hämnar sig, är den verklige

7—191217

K. U. vid

1809 årt

riksdag.

10

fredsstöraren? Och om grundlagarna förbjuda en konung att gorå krig,

vad hindrar den krigslystne monarken att förmå sina grannar till ett

fredsbrott? Genom övningsläger, anställda nära deras gränser, genom

tvetydiga underhandlingar, öppnade i samma stund med deras fiender,

genom misshandlande av deras sändebud, genom ohövisk brevväxling,

genom återsända ordnar, med få ord, genom oräkneliga sätt att väcka

misstankar och missnöjen, skall han omsider vinna sitt ändamål. Sveriges

senaste hävder lämna häruppå de mest talande vedermälen. Det

ännu fortfarande olyckliga krig, vari vår forne konungs självrådiga personlighet

störtat oss, var, efter de yttre formerna, för honom ett försvarskrig.

Men om också i någon händelse skillnaden emellan anfallsoch

försvarskrig säkert kunde bestämmas, och om det förra vore en konung

förbudet, vilken samhällsmakt kunde därifrån återhålla honom och

skydda statsförfattningen? Ingen annan än armén, som på gränsen, under

flygande fana och kanhända i fiendens åsyn, skulle välja emellan

brott emot rikets grundlagar och brott emot den militäriska lydnaden,

skulle, för att gorå valet, alltid under vapen pröva krigets laglighet.

Man må även betänka att Sverige är omgivet, icke av små fredliga

republiker, som, aldrig själva angripande, både endast i högsta nödfall

att uppställa ett nationalt motvärn, utan av tvenne stater, under oinskränkta

envåldsstyrelser, samt i följd därav med hastigt rörliga arméer.

I denna belägenhet är det nödigt för Sveriges självbestånd, att dess konung

må kunna med rustningar mota fiendens och, om nöden det fordrar,

hellre angripa med fördel än avvakta ett krossande anfall. Vådligheten

av denna makt försvinner, då de svårigheter beräknas, varmed utövningen

därav alltid är förbunden. Konungen skall genast över krigsanledningarna

höra hela statsrådet och sedan kalla riksens ständer, innan

han lyfter de penningar, varmed kriget till en början kan utföras. Möter

hans företag motstånd i statsrådet eller i allmänhetens tänkesätt, så

är det sannolikt, att han väl betänker anledningarna därtill, innan han

ådrager sig ännu ett motstånd, och ett vådligare, av rikets allena beskattande

ständer. Av konungens makt att gorå krig är den att gorå

fred en följd. Angelägenheten därav är merendels så tryckande, att den

bör ankomma på den styrande maktens enhet och verksamhet.»

Åtskilliga gånger ha sedermera förslag framställts i riksdagen om

begränsning av den i § 13 regeringsformen Kungl. Maj:t tillerkända rätt.

Motioner i denna riktning ha sålunda väckts vid riksdagarna 1871, 1883,

1889, 1896, 1899 och 1911, men icke vunnit någondera kammarens bifall.

Vid sistnämnda riksdag gav konstitutionsutskottet i sitt utlåtande

(nr 14) över den väckta motionen en utförlig historisk redogörelse över

11

äldre tiders lagstiftning samt en ingående framställning av de konstitutionella

och Övriga garantier, som enligt gällande rätt begränsa Kungl.

Maj:ts rätt att börja krig. Ur denna sistnämnda del av utskottets utlåtande

må bär anföras följande:

»Utskottet vill först anmärka, att bestämmelsen i § 13 regeringsformen

är att anse som ett blott specialfall av § 4 i samma grundlag:

''Konungen äger att allena styra riket på det sätt denna regeringsform

föreskriver; inhämte dock . . . underrättelse och råd av ett statsråd’. Den

avvikelse, som § 13 regeringsformen stadgar från Övriga regeringshandlingar,

avser numera egentligen blott föredragningen: Konungen är i det

utomordentliga statsrådet själv föredragande. Konungen skall för statsrådets

ledamöter framställa de skål och omständigheter, som härvid till

övervägande förekomma. Efter motiverna till regeringsformen synes lagstiftarens

mening med uttrycket ''skäl och omständigheter’ hava varit

''krigsanledningarpe’. Efter den nu upphävda riksaktens § 4 skulle emellertid

''eu fullständig berättelse om rikets tillstånd, i anseende till dess

finanser, försvarsanstalter m. in.’ framläggas för det utomordentliga statsrådet.

Ehuruväl detta stadgande ej längre är gällande, torde dock kunna

förutsättas, att i ett sådant utomordentligt statsråd jämte en framställning

av krigsanledningarna jämväl uppgifter om rikets tillstånd och försvarsanstalter,

som riksakten avsåg, komma att framläggas till övervägande.

Genom stadgandet om Konungens föredragningsskyldighet i

detta enda fall torde grundlagsstiftarna hava åsyftat, att Konungen skulle

tvingas att med särskild grundlighet och under känslan av ett alldeles

särskilt ansvar taga i övervägande den utomordentliga frågans alla detalj

er för att därigenom skärpa hans uppmärksamhet i fråga om den för

hela landet betydelsefulla åtgärd, varom han ensam både att besluta.

Statsrådens ställning är i fråga om förberedandet av föredragningen ej

heller betydelselös, då de genom sina departement hava att införskaffa

och till Konungen överlämna allt det material, som är nödvändigt för

frågans grundliga provning; på detta förberedande stadium av frågan

hava de sålunda ett visst inflytande. Konungen skall vidare i det utomordentliga

statsrådet åska yttranden av statsrådets samtliga ledamöter,

Vilka de skola var för sig, med den ansvarighet 107 § bestämmer, till

protokollet avgiva’. I detta avseende torde motionären underskatta betydelsen

av statsrådens ställning, vilket synes framgå då lian, efter att

hava återgivit lydelsen av § 13, anför: ''En konung kan alltså mot sina

rådgivares tillstyrkande börja krig’. Även om statsråden ej kontrasignera

själva beslutet att börja krig, skola vederbörande statsråd däremot

K. U. vid

1911 års

riksdag.

12

kontrasignera den mångfald regeringshandlingar, mobiliseringen, notificerandet

till främmande makter, lyftande av krediti ven in. in., som alla

äro en omedelbar följd av krigsbeslutet. Skalle den händelsen inträffa,

att en konung mot sitt statsråds enhälliga mening beslöte krig, skulle

statsråden sannolikt befinnas lika ovilliga att verkställa dessa kontrasignationer,

som de varit att tillstyrka ett krig. Den omedelbara följden

av ett Konungens beslut att börja krig under sådana omständigheter

torde bliva statsrådens avgång från sina ämbeten. Inför en sådan eventualitet

torde en konung väl betänka sig, innan han trots statsrådens och

därmed sannolikt också den allmänna opinionens mening indroge landet

i krig. Det skulle kunna häremot invändas, att Konungen alltid skulle

kunna finna någon, som vore villig att understödja hans avsikt. En sådan

omständighet torde emellertid ingå författningsgarantier vara nog

stärka att förebygga, och en sådan rådgivare skulle sannolikt ej heller

rygga tillbaka för ett författningsbrott, om riksdagen både medbestämmanderätt

i fråga om krig.

Har Konungen beslutat krig, behöver han först och främst medel

till krigets förande. För detta ändamål är han hänvisad till de i § 63

regeringsformen omnämnda ''tvenne särskilda summor’ (de så kallade kreditiven).

Den ena av dessa skall vara tillgänglig, då Konungen till rikets

försvar eller andra högst viktiga ändamål, sedan hela statsrådets

mening däröver blivit inhämtad, finner den vara oundvikligen nödig. Den

andra av dessa summor skall användas till de första utgifterna'' för härens

mobilisering i händelse av påkommande krig, sedan han bort statsrådet

in pleno och sammankallat riksdagen. Summan får ej utbetalas av fullmäktige

i riksgäldskontor^, förrän riksdagskallelsen blivit kungjord i de

allmänna tidningarna. Vid infallande krig torde det skyndsamma sammankallandet

av riksdag vara önskvärt även av det skälet, att dessa för

oförutsedda händelser avsatta summor äro otillräckliga för krigsoperationer

av mera omfattande natur. På något annat sätt än genom riksdagen

kan ej Konungen grundlagsenlig förskaffa sig nödiga medel för krigs

förande. Efter § 65 regeringsformen kan lian ej använda de av riksdagen

för andra ändamål beviljade anslagssummor till bestridande av

krigskostnader och andra utgifter. Han har ej heller den rätt, som efter

1720 och 1772 års regeringsformer tillkom Konungen, att, till dess riksdagen

sammankom vare sig under kriget eller efter dess slut, utan ständernas

medgivande upptaga gärder och utskriva manskap. Efter § 73

regeringsformen kan lian icke utan riksdagens fria vilja och samtycke

gorå nya pålagor, utskriva manskap, uppbära penningar och fordra varor.

Konungen kan vidare efter § 74 från den dag, då enligt beslut av Ko

-

13

nungen i statsrådet och efter utfärdande av riksdagskallelse rikets krigsmakt

eller någon de! därav ställes på krigsfot, blott på det sätt och på

de villkor och med den skyldighet för staten till ersättning, som bestämmes

i särskild av Konung Och riksdag stiftad lag, låta av kommuner och

enskilda utfordra förnödenheter och tj än stbar heter. Konungen kan icke

heller efter § 76 regeringsformen utan riksdagens samtycke upptaga statslån

eller riket med ny gäld belasta.

Samtliga stadgande!! i nu angivna avseenden syfta sålunda till, att

Konungen i och med det första krigiska steget skall nödgas att sammankalla

riksdagen. Under sådana förhållande!! synes vad 1809 års konstitutionsutskott

anfört i fråga om de nu nämnda garantiernas inverkan

på Konungens beslut vara fullt berättigat. »Möter hans företag motstånd

i statsrådet eller i allmänhetens tänkesätt», yttrar utskottet, »så är

det sannolikt, att han väl betänker anledningarne därtill, innan han

ådrager sig ännu ett motstånd, och ett vådligare, av rikets allena beskattande

ständer.»

Till de garantier, varmed 1809 års grundlagsstiftare omgåvo Konungens

rätt att börja krig, hava sedermera fogats ytterligare andra.

Den förut omnämnda lydelsen av § 74 regeringsformen, varigenom Konungens

makt i detta stycke ytterligare begränsades, tillkom genom grundlagsändring

1894. Vidare kan Konungen efter nu gällande värnpliktslag

§ 28 * endast efter statsrådets hörande, sålunda ej på kommandoväg,

mobilisera beväringens första uppbåd eller de större eller mindre delar

därav, som finnas behövliga — och utom Sveriges gränser lian detta uppbåd

användas endast till rikets försvar. Föres första uppbådet utom landet,

skall statsrådet först höras och riksdagskallelse utfärdas. En ytterligare

garanti torde genom detta stadgande hava uppställts mot landets

indragande i ett anfallskrig. Om nämligen ett statsråd kontrasignera!- ett beslut, varigenom beväringens första uppbåd eller delar därav föras

utom rikets gränser i annat syftemål än till rikets försvar, har han gjort

sig förfallen till ansvar efter § 106 regeringsformen. Genom den ifrågavarande

bestämmelsen synes det utskottet också vara av lagstiftaren klart

uttalat, att den svenska härorganisationens störa uppgift är landets försvar,

men däremot icke angrepp mot andra land.

Efter samma paragraf av värnpliktslagen kan beväringens andra

uppbåd eller någon del därav, i anseende till krig eller om det för avvärjande

av befarat eller börjat angrepp för rikets försvar finnes nödigt,

inkallas, dock först sedan Konungen bort statsrådet och, om riksdagen

*

Se motsvarande § 28 i 1914 års värnpliktslag.

14

ej är samlad eller snart sammanträder, later utfärda riksdagskallelse.

Det andra uppbådet av hären kan icke utan riksdagens medgivande användas

utom landets gränser.

Utskottet vill i detta sammanhang anmärka, att, då motionären

ansett ifrågavarande bestämmelse i regeringsformen farlig, »därför att ett

slags nödtvångssituation kan av en konung på kommandoväg framkallas»,

han synes hava förbisett, att denna »nödtvångssituation» kan av Konungen

på kommandoväg efter regeringsformens föreskrifter åstadkommas,

även om riksdagen i fråga om krig vore medbestämmande.

Slutligen torde en indirekt garanti hava vunnits genom den omläggning

av föredragningen av ministeriella ärenden, som ägt rum genom

1909 års grundlagsändring. Då numera samtliga utrikesärenden föredragas

i statsrådet, och sålunda statsrådets alla ledamöter få kännedom om

de förhandlingar, som föras med främmande makter, samt så gott som

alla utrikesärenden utan vidare bliva föremål för riksdagens konstitutionella

granskning, synes en garanti hava vunnits, att icke landet genom

diplomatiska förhandlingar, förda utan det ansvariga statsrådets vetskap

och utan möjlighet för riksdagen att dem kontrollera, indrages i krigiska

förvecklingar. Den diplomatiens »hemlighet» och »snabbhet», varom motionären

talar, torde sålunda med hänsyn till för landet möjligen skadliga

verkningar väsentligen vara förebyggd och därmed också den motvikt,

som motionären ansett skola vinnas genom en ändring av § 13 regeringsformen,

på sätt han föreslagit, i så måtto ej vara behövlig».

Beträffande rätten att sluta fred yttrade utskottet:

»Motionären har ock föreslagit, att Konungen ej må sluta fred utan

riksdagens samtycke. Detta stadgande skulle efter motionärens mening

endast avse att försäkra nationen om dess inflytande vid själva dét egentliga

fredsslutet, men alldeles icke hindra en konung från att ingå vapenstillestånd

eller inleda fredsunderhandlingar. Ett dylikt stadgande, som

skulle avse att bereda landet de möjligast fördelaktiga fredsvillkor, torde

emellertid visa sig föga verksamt i sådant syfte. »Följ er segern våra

vapen», anförde 1889 års konstitutionsutskott i fråga om ett likartat förslag,

»lärer Konungen heller icke avstå från segerns högsta pris; lider

däremot vår krigshär ett avgörande nederlag, torde fienden själv komma

att bestämma storleken av sitt byte — i båda fallen oberoende av vilken

mening riksdagen därutinnan uttalar.» För övrigt håller utskottet före

att, även enligt nu gällande bestämmelser, Konungen, i det olyckliga fall

att fredsslutet ålägger några uppoffringar, så vitt sig gorå låter bereder

sig tillfälle att inhämta riksdagens samtycke till dem.»

15

I sammanhang med nu berörda spörsmål har stundom behandlats

frågan om Kungl. Maj:ts befogenhet att i kommandoväg vidtaga dispositioner,

som icke äro underkastade en lika sträng konstitutionell kontroll

som vanliga regeringshandlingar. Rörande innebörden av hithörande

regler kan emellertid numera hänvisas till den av departementalkommittén

verkställda utredning. Nämnda kommitté har även framlagt lagförslag

i ämnet.

Stundom har den meningen uttalats, att en regering, som enligt

författningen äger den vidsträckta rätten att börja krig och sluta fred,

bör så mycket hellre anses berättigad till sådana mindre utpräglade kraftåtgärder

gentemot främmande makter, som innefattas i begreppen relation

och repressalier. Enligt vår svenska författning måste emellertid

även i detta avseende den allmänna konstitutionella grundsatsen gälla,

att Kungl. Maj:t ej kan på dylikt sätt gorå intrång i riksdagens bestämmanderätt

angående lagstiftning och beskattning. Kungl. Maj:t ägor

alltså ej att utan riksdagens medverkan såsom repressalieåtgärd t. ex.

beröva utländska undersåtar sådana rättigheter eller förmåner, som de

äga i kraft av gemensamt av konung och riksdag stiftad lag eller enligt

en traktat, som vid sin tillkomst krävt riksdagens medverkan.

in.

Riksdagens rätt och möjligheter att granska eller öva inflytande på regeringens

utrikespolitik.

Den svenska riksdagen har i konstitutionsutskottet ett särskilt organ

för granskning av de utrikespolitiska ärenden, som behandlats av Kungl.

Maj:t i statsråd. Konstitution sutskottets granskning av statsrådsprotokoll

är emellertid ej begränsad till de över utrikesärenden förda protokoll och

över huvud har konstitutionsutskottet ej till specialuppgift att kontrollera

utrikespolitiken. Detta framgår även därav, att protokollen i utrikesärenden

icke fullständigt komma under granskning.

Som bekant innehöll § 105 regeringsformen i dess ursprungliga

lydelse ett stadgande, att protokoll, som angå ministeriella (d. v. s. diplomatiska)

ärenden och kommandomål ej kunde av konstitutionsutskottet

begäras annat än i det, som rörer allmänt kända och av utskottet uppgivna

händelser. Beträffande utrikespolitiska ärenden gjordes alltså

16

undantag från huvudregeln om utskottets rätt och plikt att granska alla

de i statsrådet förda protokoll.

De förslag, som vid olika tillfällen framställts angående ministeriella

ärendens överflyttande till vanligt statsråd ha ofta åtföljts av yrkanden

om vissa jämkningar i § 105 regeringsformen, antingen i den

riktning, att fortfarande protokoll rörande diplomatiska ärenden herde

undantagas konstitutionsutskottets granskningsrätt i vissa fall, eller tvärtom

i den riktning att i och med den ministeriella konseljens upphävande

alla statsrådsprotokoll herde vara obetingat underkastade konstitutionsutskottets

granskningsrätt och -plikt.

Vid 1895 års riksdag väcktes i andra kammaren en motion om införande

av ett nytt utskott, ett granskning sutskott, som skulle övertaga

dels den konstitutionella provning, som enligt 39 § 2 stycket riksdagsordningen

tillkommer statsutskottet, dels ock konstitutionsutskottets granskning

av statsrådsprotokoll. Det föreslogs ock i motionen, att detta granskningsutskott

skulle få sig förelagda de förbund, traktater, konventioner

och andra dylika avtal, som Konungen ingått med främmande makter,

utom hemliga artiklar, som dock ej finge strida mot de offentliggjorda.

Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen, som förkastades i båda kamrarna.

Med anledning av en vid 1899 års riksdag väckt motion om bland

annat utsträckning av konstitutionsutskottets granskningsrätt i avseende

å protokoll i utrikesärenden, yttrade utskottet: »Ett så oinskränkt delgivande

till representationen av vad i diplomatiska ärenden förefaller,

äger i andra stater icke något motstycke och torde icke heller hos oss

kunna genomföras utan fara för bibehållande av det göda förståndet med

främmande makter, vilket icke tillåter, att på sådant sätt den tystnad

äventyras, som försiktigheten oftast bjuder att iakttaga angående viktigare

diplomatiska förhandlingar.» Vidare hänvisades till vissa konsekvenser

i avseende å det unionella förhållandet. Motionen blev i bägge

kamrarna avslagen.

I Kungl. Maj:ts proposition nr 97 vid 1907 års riksdag, med förslag

till upphävande av den ministeriella konseljen, angåvos skälen för

de numera i grundlagen stadgade principer i avseende å konstitutionsutskottets

granskning av utrikesprotokollen. Det yttrades därvid beträffande

tidigare krav på sekretess på detta område av ministern för

utrikes ärenden bland annat:

»Det är allbekant, att under störa tider man lågt synnerligen vikt

på att diplomatiska förhandlingar borde strängt hemlighållas. Detta

sammanhänger åter med det allmänna strävande, som särskilt under

17

1700-talet gjorde sig hos de europeiska staterna gällande, att genom förbund

med varandra, ofta lika hastigt upplösta som avslutade, söka förvärva

nya landområden eller andra förmåner på grannarnas bekostnad.

För eu dylik statskonst var eu långt gående liemligsfullhet en

nödvändig betingelse.

I våra dagar åter bär utrikespolitiken väsentligen ändrat karaktär.

Särskilt gäller detta ett land, som i likhet med vårt eget för sin utrikespolitik

icke bär annat syfte än hävdande av sin självständighet och

neutralitet och därför även, på sätt under snart ett århundrade varit

fallet, strängt vill avhålla sig från de stridigheter, som kunna uppkomma

mellan andra folk. Beskaffenheten av förda protokoll i ministeriella

ärenden torde ock bära vittne därom, att det vida övervägande flertalet

av dem skulle kunnat utan någon olägenhet underkastas samma offentlighet

som Övriga regeringsärenden.

Även tyngdpunkten för staternas traktatslutande verksamhet har

under den tid, som efter 1809 förflutit, förlagts till ett annat område än

förut. Flertalet av de överenskommelser, som numera ingås, avse att

reglera sociala, ekonomiska eller privaträttsliga förhållanden. Tydligen

finnes i allmänhet icke någon anledning att omgärda dylika ärenden

med särskild hemlighetsfullhet.

De skäl, som av 1809 års grundlagsstiftare anfördes till stöd för att

behandlingen av ministeriella ärenden skulle stanna inom en trängre krets

och om möjligt undandragas offentlighetens granskning, synas mig således

väsentligen hava förlorat i betydelse. I värjo fall kan icke härav någon

betänklighet hämtas emot att dessa ärenden föredragas i statsrådet.

Enligt min mening vore det dock förhastat, om man av de synpunkter,

som ovan gjorts gällande, ville, på sätt någon gång skott, draga

den slutsatsen, att ministeriella ärenden undantagslöst herde på enahanda

sätt som andra regeringsärenden vara underkastade konstitutionsutskottets

granskning, varmed ju följer möjligheten, att de bringas under offentlig

diskussion. Säkerligen vore det obetänksamt att alldeles förbise möjligheten

av ett sådant politiskt läge, att vårt land för skyddande av sin

självständighet måste avsluta ett avtal, som icke lämpar sig för offentlig

diskussion. Och även i fråga om förhandlingar av annat slag än rent politiska

kunna fall föreligga, då det av skyldig grannlagenhetshänsyn till den

eller de makter, med vilken förhandlingarna föras, eller av andra vägande

skäl icke är önskvärt, att dessa på ett förberedande stadium bringas till

allmänhetens kännedom.»

Efter att därpå hava berört, hurusom någon granskning av enskilda

regeringsärenden, motsvarande det svenska konstitutionsutskottets, i all

8—191217■

-

18

mänhet icke funnes i den europeiska statsrätten, och huru fördrag med

främmande makter, där sådant vore önskvärt, kunde hemlighållas även

i länder, som ej förde någon aktivare utrikespolitik,* fortsatte ministern

för utrikes ärenden: »En anordning synes mig således höra vidtagas i

syfte att, utan fara för inkräktade å den regelmässiga kontroll av

ifrågavarande ärenden, som genom konstitutionsutskottet bör utövas, man

tillika sörj er för att i de antagligen sällan förekommande fall, då rikets

säkerhet eller eljest synnerligen viktiga skäl sådant kräva ett ministeriellt

ärende kan hållas hemligt, för vilket ändamål konungen skulle äga att

förordna om förande av särskilt protokoll däröver. Om konstitutionsutskottets

rätt att erhålla sådant protokoll bör gälla vad nu i allmänhet

om ministeriella protokoll är stadgat, eller att deras utlämnande må

fordras endast, om de röra allmänt kända och av utskottet särskilt uppgivna

händelser.»

Numera sträcker sig konstitutionsutskottets granskning sålunda även

till samtliga protokoll i utrikesärenden, med undantag av sådana särskilda

protokoll, om vilkas hemlighållande Kungl. Maj:t förordna! enligt

§ 9 regeringsformen på den grund att »rikets säkerhet eller eljest synnerligen

viktiga skäl» det fordra. Dessa särskilda protokoll kunna av konstitutionsutskottet

fordras »endast i det, som rörer allmänt kända och av

utskottet uppgivna händelser».

Det har yppats olika meningar om huruvida Kungl. Maj:t kan

vägra att på konstitutionsutskottets begäran utlämna hemliga protokoll,

oaktat de betingelser äro för hunden, som uppställas i § 105 regeringsformen

och § 38 riksdagsordningen. Den allmännaste meningen torde

emellertid vara den, att konstitutionsutskottets begäran om utfående av

sådana protokoll icke kan av Kungl. Maj:t avvisas, därest betingelserna

enligt nyss anförda §§ äro uppfyllda. För donna ståndpunkt kan måhända

ock åberopas konstitutionsutskottet vid 1872 års riksdag, som i

ett utlåtande (nr 4) förklarade, att § 105 regeringsformen är »fullt tydlig

däri, att utlämnandet av värjo protokoll över ministeriellt ärende, som

icke rörer allmänt kända händelser, må kunna av konungen vägras . . .».

Under en debatt i första kammaren vid 1908 års riksdag hävdades samma

mening av flera talare, ehuru även en motsatt åsikt fann försvarare.

Mera tvivelaktigt är spörsmålet, huruvida Kungl. Maj:t ägor att

självständigt bedöma, huruvida de begärda protokollen röra »allmänt

kända händelser» och konstitutionsutskottet sålunda rätt tolka! de i grundlagen

uppställda villkoren för utlämnandet. Den allmänna meningen

*

Se citatet i utskottets utlåtande här ovan, s. 9.

1«)

torde ha varit, att sådan prövningsrätt tillkommer Kungl. Maj:t, oaktat

därigenom regeringen, för vilken ärendet är till fullo känt, kommer att

döma över, huruvida den åberopade »händelsen» är för andra tillräckligt

känd.

Konstitutionsutskottets granskning omfattar regelmässigt statsrådsprotokollen

för tiden från föregående riksdags början till pågående riksdags

början. Något lagligt hinder för utskottet att infordra protokoll

från annan tid, t. ex. sädana som förts under pågående riksdag, kan

dock ej påvisas. I praxis har utskottet ej sällan äskat protokoll från

tiden efter pågående riksdags början, ehuru sådant infordrande alltjämt

har karaktären av undantagsåtgärd.

Av denna redogörelse framgår, att den konstitutionsutskottet tillerkända

granskningsrätt i avseende å statsrådsprotokollen icke är av natur

att medgiva utskottet någon fullständig inblick i landets utrikespolitik.

Någon sammanhängande protokollsgranskning för tiden efter pågående

riksdags början förekommer icke. De särskilda protokoll, som föras angående

vissa utrikesärenden, kunna infordras endast i den man sådana

ärenden händelsevis bliva allmänt hända. Men dessutom giva protokollen

ej fullständig upplysning om regeringens utrikespolitik. Konstitutionsutskottet

äger visserligen infordra även de till protokollen hörande

handlingar, men givetvis kunna betydelsefulla spörsmål ha förelegat till

regeringens övervägande utan att leda till beslut, som behöva protokollföras.

Hela den diplomatiska korrespondensen är enligt den allmänna

grundsatsen i tryckfrihetsförordningen § 2 mom. 4 undandragen konstitutionsutskottets

granskning, såvida ej dithörande skrivelser i särskilda fall

kunna infordras på grund av sitt samband med ett statsrådsprotokoll.

Den svenska riksdagen har ock i det så kallade hemliga utskottet

en institution, som kan användas såsom ett slags utrikesutskott. Det

väljes dock endast på Kungl. Maj:ts begäran. I § 54 regeringsformen

heter det: »Äskar Konungen av riksdagen särskilda deputerade, att med

honom överlägga om ärenden, dem lian prövar höra hemliga hållas, utväljas

dessa deputerade av kamrarna; dock äge dessa deputerade icke

makt att fatta beslut, utan endast att till Konungen avgiva yttranden

över de mål, Konungen dem meddelar. De deputerade avlägge tysthetsed,

där Konungen så fordrar.» Ursprungligen innehöll paragrafen, att detta

utskott endast skulle behandla ärenden, som ej hörde under annat utskott,

men denna begränsning borttogs i sammanhang med den nya riksdagsordningens

antagande, och Kungl. Maj:t kan alltså hänskjuta vilka som

helst frågor till »särskilda deputerade». I praxis har dock utskottet i

åtminstone de allra flesta fall fått utrikesärenden till behandling. I riks

-

20

dagsordningen § 50 bestämmes antalet ledamöter till tolv, sex från värdera

kammaren. Utskottets protokoll äro hemliga, enligt § 2 mom. 4

tryckfrihetsförordningen.

Hemliga utskott ha av Kungl. Maj:t begärts vid följande riksdagar

efter regeringsformens tillkomst: 1809—10 (i Stockholm), 1810

(i Örebro), 1812 (i Örebro), 1823, 1828—30, 1834—35, 1840, 1848,

1853—54, 1895, 1905, 1914 års senare riksdag och 1916, alltså sammanlagt

13 gånger.

Vid 1905 års riksdag väcktes en motion i andra kammaren (nr 232)

om det hemliga utskottets avskaffande. Motionären anförde, att ett

sådant utskott vore en oorganisk beståndsdel i vår författning, då det

saknade ett vanligt utskotts viktigaste kännetecken, vartill komme, att

dess tillsättande väckte synnerligt uppseende och gåve anledning till

betraktelser, som många gånger kunde vara menliga för det ändamål,

utskottets tillsättande vore avsett att tjäna. Det funnes ock för Kungl.

Maj:t andra utvägar att på ett verkligt hemligt sätt få upplysning om

förhållanden och stämningar inom riksdagen eller av riksdagens mest

framskjutne män erhålla råd i svåra och grannlaga frågor. Konstitutionsutskottet

avstyrkte emellertid motionen och yttrade därvid bland annat:

»Av viss betydelse är uppenbarligen, att det gives en i grundlag stadgad

form för överläggning mellan konungen och av representationen välde

ledamöter rörande sådana ärenden, vilka beröra rikets säkerhet och välfärd,

men samtidigt, då de väl i regel angå rikets förhållande till

andra stater, äro av den art, att de icke kunna eller höra lämnas åt

offentligheten. Härigenom beredes för regenten möjlighet att på ett tillförlitligt

sätt inhämta riksdagens förtroendemäns tankar i dylika frågor,

på samma gång tillfälle gives dessa medlemmar av representationen att

erhålla en nödig och nyttig kännedom om sådana ärenden. Under den

förutsättning för hemligt utskotts tillsättande och med de begränsningar

i avseende å dess verksamhet, vilka våra nuvarande grundlagar angiva,

bör enligt utskottets uppfattning icke kunna antagas, att missförhållande

skulle av förevarande institution kunna uppstå . . . För övrigt torde

kunna sägas, att, då de ministeriella ärendena på grund av sin natur

i det hela äro undandragna riksdagens granskning, möjligheten för

regenten att till hemligt utskotts bedömande hänskjuta en utrikespolitiken

rörande fråga av större betydenhet och räckvidd i viss mån innebär ett

med hänsyn till de friare formerna för Konungens handläggning av

sådana ärenden ingalunda värdelöst korrektiv mot utrikespolitikens ledning

i en riktning, som icke överensstämmer med nationens önskningar.»

Motionen avslogs i båda kamrarna.

21

Den svenska riksdagens befattning med utrikespolitiken inskränker

sig dock icke till den verksamhet, som konstitutionsutskottet och det så

kallade hemliga utskottet kunna utveckla inom detta område. Spörsmål

angående rikets förhållande till andra makter kunna ock hringas inför

riksdagen genom kungl. propositioner, enskilda motioner eller interpellationer,

ävensom vid remissdebatter. Detta har också skott vid olika tillfällen

och rörande skilda frågor.

En mängd dylika fall hava sålunda förekommit med anledning av

de unionella förhållandena mellan Sverige och Norge. Den andra unionskommitténs

förslag förelädes på sin tid 1869 års riksdag och gav såväl

då som 1871 anledning till diskussion. Ur mera allmän synpunkt bragtes

likaledes de unionella förhållandena å bane genom enskilda motioner vid

riksdagarna 1847—1848, 1859—1860, 1862—1863, 1891, 1903 och 1905,

och genom uttalanden under remissdebatterna exempelvis 1893 och 1895.

Kungl. propositioner gåvo anledning till liknande debatter 1895 och 1905.

Enskilda områden av förhållandena mellan de förenade rikena hava likaledes

vid en råd tillfällen varit under behandling. Frågan om Norges

andel till gemensamma utgifter föranledde exempelvis på grund av initiativ

från enskilda motionärer eller statsrevisionen riksdagsskrivelser vid

riksdagarna 1834—1835, 1840—1841, 1847—1848, 1850—1851 och har

diskuterats även vid ett flertal andra riksdagar; frågan om dess bidrag

till det gemensamma försvaret var föremål för debatt 1885; frågan om

sättet för behandlingen av de förenade rikenas diplomatiska ärenden och

konsulatväsen upptogs såsom bekant av skilda anledningar till behand*

ling på åtskilliga riksdagar, ej minst mot unionstidens slut. Olika spörsmål

om ordnandet av handels- eller sj afart sförhåll an den mellan Sverige

och Norge hava också vid ett flertal riksdagar varit å bane och föranlett

riksdagsskrivelser, det senare exempelvis 1840—1841, 1844—1845, 1853

—1854, 1856—1858, 1865—1866, 1868, 1886, 1888, 1894, 1895 med derå.

Jämväl andra frågor rörande förhållanden mellan de förenade rikena

voro vid olika tillfällen föremål för handläggning av den svenska riksdagen.

Att dennas medverkan påkallades vid unionens slutliga upplösning,

behöver ej erinras.

På likartat sätt hava frågor angående rikets förhållanden till andra

makter än Norge varit upptagna till behandling inom riksdagen. Handelstraktater

eller andra spörsmål rörande handelsförbindelser med främmande

makter hava exempelvis varit å bane 1840—41 (frågor rörande

tullen på svenska varor i Danmark och England samt svenskt varuutbyte

i Amerika in. m.), 1844—1845 (handeln med Finland och Ryssland), 1862

—1863 (uppgörelse angående Scheldetullen), 1865—1866 (handelstraktat

22

med Frankrike, behandlad dels i dechargedebatten, dels vid frågan om

traktatens godkännande), 1882 (d:o med Frankrike), 1885 (d:o med Portugal

och med Spanien), 1886 (rörande olika makter) 1890 och 1892 (angående

d:o med Frankrike och Spanien), 1906 och 1910 (d:o med Tyskland)

o. s. v. Frågor om åtgärder för främjande av rikets export på olika

länder hava även vid en mängd andra tillfällen varit å bane; frågor om

åtgärder för underlättande av myntcirkulationen mellan Sverige och vissa

andra länder vid ett par riksdagar. Öresundstullen och därmed sammanhängande

förhållanden föranledde på sin tid motioner och därpå grundade

riksdagsskrivelser från riksdagarna 1840—1841, 1847—1848 och

1850—1851; och 1847—1848 avi ät o ständerna likaledes en skrivelse med

begäran om åtgärder för utbekommande från danska arkiv av handlingar

rörande Skåne, Halland och Blekinge.

Även utrikesärenden av mera utpräglad politisk karaktär hava vid

olika tillfällen gjorts till föremål för överläggningar inom riksdagen. Så

har liera gånger varit fallet vid mera betydande europeiska kriser. De

s. k. hemliga utskottens förhandlingar hava visserligen varit underkastade

sekretess, men förslag, som direkt framkallats av dem, hava därefter kunnat

giva anledning till debatter och beslut. Så skedde t. ex. vid 1847

—1848 års riksdag, då Kungl. Näjd, efter att hava hört det hemliga

utskottet, begärde ett betydande extra anslag för rustningar; förslaget,

som tillstyrktes av statsutskottet och även beviljades av riksdagen, föranledde

i de olika stånden utförliga debatter om den dansk-tyska striden

och Sveriges intressen däruti. Enahanda var förhållandet vid riksdagen

1853—1854; debatter om de aktuella utrikespolitiska frågorna (kriget mellan

Ryssland och västmakterna) förekommo vid behandlingen av dels ett

kungl. förslag med begäran om anslag till skyndsamma åtgärder för försvarets

förstärkande i vissa avseenden, dels en något senare efter överläggningar

i det hemliga utskottet framlagd proposition om ett särskilt

kreditiv för upprätthållande av rikets neutralitet. Ett delgivande till

samma riksdag av den neutralitetsförklaring, som utfärdats, föranledde en

tacksägelseadress från riksdagen, och en enskild motionär sökte, ehuru

utan framgång, bära fram frågan om åtgärders vidtagande för att bilägga

de stridigheter, som kunde uppkomma mellan europeiska makter.

Sveriges ställning under kriget mellan Ryssland och västmakterna

var jämväl föremål för diskussion i sammanhang med dechargefrågan på

1856—1858 årens riksdag.

Nästa europeiska kris, det italienska kriget 1859—1860, framkallade

inom den svenska riksdagen motioner, utskottsutlåtande och debatter angående

den hållning man önskade att Sverige skulle intaga till den Rall

-

23

enska frågan, varvid dock riksdagen såsom sådan avhöll sig från något

uttalande. De brännande utrikespolitiska frågorna under 1860-talets början

lämnade likaledes icke den svenska representationen oberörd vid riksdagen

1862-—1863. Frågan om konungariket Polens återupprättande

bragtes sålunda genom motioner under riksdagens behandling och föranledde

debatter inom de olika stånden samt principuttalanden från vissa av

dem. Den danska frågan tilldrog sig jämväl mycken uppmärksnmhet. I

anslutning till en enskild motion lät regeringen i början av 1863 tillställa

riksdagens medlemmar en »vit bok» med diplomatiska aktstycken i frågan;

och då mot slutet av året krisen mellan Danmark och Tyskland syntes

bliva alltmer akut, framlade dels Kungl. Maj:t eu proposition om ett särskilt

kreditiv för försvarsverkets ordnande, dels enskilda motionärer speciella

yrkanden rörande detaljer därav, varefter dessa frågors behandling

inom ett par av stånden framkallade åtskillig diskussion rörande de aktuella

utrikespolitiska spörsmålen. Även vid påföljande riksdag, 1865—1866,

berördes (i dechargedebatten) danska frågan. I flera av bär ovan berörda

debatter togo även utrikesministrarna del.

Jämväl efter representationsförändringen hava utrikespolitiska frågor

av mera politisk räckvidd understundom varit å bane inom riksdagen. I

vissa fall hava de berörts i samband med försvarsfrågornas behandling.

Frågor om åtgärder för neutralisering i en eller annan form av Sverige

eller av de tre nordiska rikena hava mot!näsvis framburits åren 1883,

1894, 1899 och 1902, men vid alla tillfällena blivit förkastade av båda

kamrarna. Anslag till interparlamentariska institutioner hava som bekant

vid olika tillfällen blivit beviljade. Slutligen har i åtskilliga fall interpellationsformen

använts för att bringa utrikes ärenden under diskussion.

1867 interpellerades sålunda bland annat om den politiska ställningen i

Europa med särskild hänsyn till Sveriges förhållanden, 1891 om regeringens

hållning till frågan om den spanska handelstraktatens tillämpning,

1898 om mot Sverige i utländska tidningar riktade artiklar, 1906 angående

Sveriges traktatsenliga möjligheter med hänsyn till främmande

makter att pålägga exporttull å järnmalm, 1908 i fråga om pågående

internationella förhandlingar om åstadkommande av fördrag angående

upprätthållande av status quo i Östersjön samt beträffande ifrågasatt befästande

av de åländska öarna (i fråga om det senare interpellation i båda

kamrarna), 1911 dels angående åtgärder från Förenta Staternas sida i

syfte att på de internationella överenskommelsernas väg uppnå inskränkning

i de olika folkens krigsrustningar, dels i fråga om eventuella åtgärder

med anledning av vissa beslut, fattade å konventionerna i Haag 1907,

London 1909 samt vid sjöfartskongressen i Brussel 1910, 1912 angående

24

det handelspolitiska resultatet av utrikesdepartementets ombildning 1906,

1913 angående dels republiken Kinas erkännande från svensk sida, dels

den diplomatiska sekretessen, 1914 (A-riksdagen) angående ett från Förenta

Staterna framställt förslag om skilj edomstraktater, och (B-riksdagen)

angående utrikespolitiska uppsatser i en statsunderstödd tidskrift o. s. v.

Slutligen kan påpekas, att stadgandet i § 46 riksdagsordningen öppnar

möjlighet för konstitutionsutskottet att t. ex. i sammanhang med

granskningen av statsrådsprotokoll i utrikesärenden åska muntliga eller

skriftliga upplysningar från utrikesdepartementet.

Bilaga II.

Översikt över frågan om utrikespolitiska ärendens handläggning

i vissa främmande stater.

Danmark.

Danska grundlagen medgiver icke åt riksdagen någon befogenhet

att deltaga i avgörandet av utrikes angelägenheter utöver vad i dess § 18

stadgas om riksdagens samtycke till avstående av någon del av landet

eller ingåendet av förpliktelse, som förändrar de bestående statsrättsliga

förhållandena. Donna sista bestämmelse har emellertid tolkats så vidsträckt,

att man t. ex. i fråga om ratificerandet av Haagkonventionerna

samt de med åtskilliga länder avslutade skiljedomstraktater inhämtat

riksdagens samtycke, då de ansetts i viss män beröra rikets suveränitet.

Någon rättslig befogenhet till preventiv kontroll över utrikesärendenas

behandling tillkommer icke riksdagen och kan ej heller sägas ha beretts

densamma genom den anordning, som i anledning av världskriget vid

sidan av författningen träffats för att initiera riksdagen i regeringens

förehavanden. I sådant syfte har, närmast efter svenskt mönster, av

båda tingen gemensamt tillsatts ett utskott, som består av fem representanter

från värdera av de fyra politiska partierna. Detta utskott tjänar

endast som ett förbindelseled mellan regering och riksdag av rent informativ

karaktär, så att någon diskussion av frågorna där icke förekommer

— lika litet som vid de tillfällen då utrikesministern stundom brukar avgiva

redogörelse för viktigare ärenden inför riksdagens till gemensamt

hemligt möte samlade kamrar.

Härtill må endast erinras om, att till stärkande av den garanti,

som ligger i det parlamentariska styrelsesättet och vilken man i och för

sig på politiskt ledande håll i Danmark i det störa hela synes finna tillräcklig,

hösten 1916 vid tiden för de Västindiska öarnas avyttrande en

utvidgning gjordes av själva regeringen — som är bildad av det radikala

9—191217

2

partiet — genom inkallande av en representant för vart och ett av de

Övriga partierna såsom kontrollministrar utan portfölj. Denna anordning

har dock sedermera övergivits.

Finland.

Efter Finlands självständighetsförklaring har ledningen av utrikespolitiken

liksom andra statsärenden självfallet legat i den finska regeringens

hand, och de olika förslag till regeringsform som tid efter annan

framlagts innehålla härom särskilda stadgan den. Med förbigående av de

tidigare förslagen må här anföras de bestämmelser angående statsmakternas

ömsesidiga befogenheter i utrikesspörsmål, som ingå i det sista, av

lantdagen den 8 okt. 1918 godkända förslaget till regeringsform för Finland.

§ 19 i nämnda förslag stadgar följande:

»Angående Finlands förhållande till främmande makter bestämmer

konungen, dock sålunda, att fördrag med utländska makter höra godkännas

jämväl av riksdagen, för så vitt de innehålla stadgande!!, vilka enligt

konstitutionen sådant erfordra.

Konungen må ej börja krig utan riksdagens samtycke, men äger i

händelse av fientligt anfall eller, därest sådant uppenbart betar, vidtaga

nödiga åtgärder till rikets försvar. Fredsfördrag erfordrar riksdagens

godkännande».

Konungen har alltså ensam beslutanderätt ifråga om alla fördrag

med främmande makt, som ej beröra frågor, där grundlagen tillerkänner

riksdagen beslutanderätt. Rörande rätten att börja krig både det av

regeringen framlagda förslaget ursprungligen det kortare stadgandet, att

»konungen må ej börja anfallskrig utan riksdagens samtycke», vilket stadgande

på initiativ av grundlagsutskottet ändrades till det ovan anförda.

Genom lag av den 22 okt. 1918 gjordes det tillägg till lantdagsordningen

§ 35, att vid varje lagtima lantdag skall tillsättas ett utskott

för utrikesärenden, bestående liksom lantdagens Övriga utskott av minst

16 medlemmar. Förslaget härom väcktes av lantdagens störa utskott,

vilket dock ej närmare motiverade detsamma. Ifrågavarande utrikesutskott

torde emellertid icke satts i tillfälle att följa utrikespolitiken eller

utgjort ett organ för utrikespolitisk verksamhet mellan regeringen och

lantdagen, utan har regeringen, då den velat överlägga med lantdagen i

3

utrikespolitiska frågor, vält den formen för samverkan, att den brukat

under hand överlägga med på oficiell väg sammansätta delegationer för

lantdagsgrupperna.

Norge.

Huvudstadgandet i Norges grundlov rörande konungens befogenhet

i utrikespolitiska angelägenheter återfinnes i § 26, vilken lyder: »Kongen

har Ret til åt sammankalde Tropper, begynde Krig och slutte Fred, indgaa

og ophseve Förbund, sende og mottage Gesanter». Den vidsträckta

makt som härigenom tillerkännes regeringen är närmast jämförlig med

den rätt, som i berörda avseende enligt regeringsformen §§12 och 13

tillkommer Sveriges konung. Liksom de svenska grundlagsbestämmelserna

äro emellertid motsvarande norska att tolka med vederbörlig hänsyn tagen

till den begränsning i Kungl. Maj:ts rätt att ensam reglera förhållandet

till främmande makter, som föranledes av stortingets lagstiftnings- och

finansmakt. I avseende på konungens rätt att börja krig och förfoga

över landets krigsmakt tillkomma dessutom vissa inskränkande bestämmelser

i grundloven § 25. Konungen har enligt denna högsta befälet

över rikets krigsmakt, som icke får förökas eller förminskas utan stortingets

samtycke. Den får icke överlåtas till främmande makts tjänst,

och främmande krigsfolk får ej, med undantag av hjälptrupper mot fientligt

anfall, indragas i riket utan stortingets bifall. Vidare får ej Norges

bär och flotta användas till angreppskrig utan stortingets samtycke, vilket

likaledes fordras för att lantvärnet och Övriga trupper, som icke räknas

till linjetrupperna, skola kunna användas utanför landets gränser.

Vad som här stadgas om stortingets beslutanderätt vid anfallskrig

måste sålunda i viss mån anses upphäva den oinskränkta rätt att förklara

krig, som § 26 medger konungen. Till linjetrupperna räknas enligt

lag (1909) de tolv första årsklasserna av de värnpliktiga.

Såsom av grundlovens ovan anförda § 26 framgår, hör den norska

författningen — i likhet med den svenska — till de få undantagen bland

alla länders statsförfattningar, vilka i princip reservationslöst stadga rätt

för konungen att ingå överenskommelser med främmande makter, utan

att samtidigt uttryckligt förbehåll göres för sådana överenskommelser,

vilka genom sitt innehåll helt eller delvis falla inom riksdagens kompetensområde.

Att detta förhållande ej får fattas så, att konungen

4

vid avslutande av traktater är fri tagen från att taga hänsyn till vad

grundlagen i övrigt föreskriver om stortingets rätt och makt är förut anmärkt.

Frågan hör emellertid till dem, varom i detaljerna meningarna

äro ytterst skiftande. Det har därför sitt intresse, icke minst med hänsyn

till den indirekta belysning, som därigenom faller även över frågans

läge i svensk statsrätt, att taga del av vad den norske statsrättsläraren

professor Bredo Morgenstierne inämnda avseende har att anföra för Norges

vidkommande (Lcerebog i den norske Statsforfcitningsret, s. 619 tf.).

Spörsmålet om konungens makt att avsluta traktater ger enligt

anförda författare upphov till två frågor: för det första i vilken utsträckning

konungen är kompetent att genom fördrag med främmande makt

förplikta den norska staten, och för det andra i vilken utsträckning

han är konstitutionellt förpliktad att söka stortingets medverkan, innan

staten definitivt pålägges en dylik förpliktelse.

Vad den första frågan beträffar blir svaret det, att konungens i författningsenliga

förmer avslutade fördrag i regel måste anses bindande

för staten, så vida i grundlagen ingen uttrycklig inskränkning i hans

förpliktande befogenhet i detta avseende kan påvisas. Avgörande för detta

resultat är, att § 26 i grundlagen utan inskränkning eller reservation beträffande

nödvändigheten av en medverkan från stortingets sida överlämnar

den fördragsslutande makten åt konungen. Detta måste nämligen enligt

sakens natur uppfattas så, att de av konungen utan förbehåll avslutade

fördragen alltid äro förbindande för staten, för så vitt de nödiga formerna,

i vilka konungen över huvud kan uppträda som statschef, blivit iakttagna,

och om traktaten i fråga genom sitt innehåll icke går ut på något, som

grundlagen förbjuder. Denna sista inskränkning i kompetensen är en

nödvändig följd därav, att då grundlagen obetingat förbjuder att något

sker, t. ex. att landets krigsmakt överi åtes till tjänst i en främmande

stat, och alltså därmed förvägrar statsorganen varje befogenhet att häröver

fatta ett giltigt beslut, så vore det en uppenbar motsägelse, om

grundlagen samtidigt åt ett av statsorganen medgåve befogenhet att förplikta

staten till att företaga dylika grundlagsstridiga handlingar. En

liknande inskränkning måste konungens kompetens anses vara underkastad,

då grundlagen fullständigt utesluter honom från det ena eller andra

slaget av maktbefogenhet och, såsom fallet t. ex. är ifråga om naturalisation,

överlämnar densamma åt stortinget. Å andra sidan kan man ej

gå längre i inskränkning av konungens kompetens, och enkannerligen

kan man ej antaga att en traktat icke skulle vara förpliktande för staten

blott på den grund att konungen vid avslutandet av densamma så tillrida

överskridit sin författningsenliga rätt, att han underlåtit att för

-

5

säkra sig om eu sådan medverkan av stortinget, vårtid lian vore förpliktad

på grund av de dispositioner, som fördraget skulle komma att

nödvändiggöra.

Av det ovan sagda framgår, att det vill är konungens författningsenliga

plikt att vid avslutandet av ett fördrag, vars genomförande tarvar

stortingets medverkan, på förhand försäkra sig därom eller gorå fördragets

giltighet beroende av stortingets bifall. Har konungen emellertid försummat

donna plikt, så är följden därav, att fördraget det oaktat är

förbindande för staten, den, att stortinget å sin sida är förpliktat att lämna

sin medverkan, t. ex. att antaga den lag eller bevilja det penningbelopp,

som för fördragets genomförande befinnes nödvändigt. Försummelser

från konungamaktens sida av nu antydda art kunna endast beivras

på det sätt, att konungens rådgivare ställas till ansvar för sina avgivna råd.

Vad beträffar den andra ovan uppställda frågan, nämligen konungens

författningsenliga rätt inåt, i förhållande till stortinget, så måste det

utan vidare anses klart, att donna rätt ej kan sträcka sig så långt som

hans förpliktande kompetens utåt. I alla fall, då grundlagen över huvud förlänat

stortinget beslutanderätt, såsom i frågor rörande lagstiftning och beskattning,

är man berättigad att utgå ifrån, att donna stortingets grundlagsenliga

beslutanderätt skall upprätthållas även då avgörandet sker i den förmon,

att staten traktatsenligt förbinder sig till den ena eller andra åtgärden.

Härav följer, att konungen i alla andra fall, d. v. s. sådana, där han har

rätt att genom en kungl. resolution träffa ett avgörande, är konstitutionellt

oberoende att på egen hand träffa överenskommelser med främmande

makter. Detta gäller t. ex. frågor, som röra erkännandet av nya stater,

Norges neutralitet, förpliktelse att icke avstå norskt territorium till främmande

makt, behandlingen av sjuka och sårade i krig o. s. v.

Nämnas må att integritetstraktaten av den 2 nov. 1907 på grund av

sitt innehåll kunde avslutas av konungamakten utan att föreläggas stortinget

till godkännande. I traktaten fanns ej heller något förbehåll om sådant

godkännande intaget. På grund av dess störa politiska betydelse uppsköt

dock konungen ratificerandet av densamma, till dess stortingets

bifall inhämtats.

Ehuru Norges grundlov sålunda ej stadgar medbeslutanderätt för

stortinget ifråga om traktater, innehåller den dock bestämmelser, som

ge stortinget rätt att få del av dessa. Detta gäller även på vissa villkor

hemliga överenskommelser, vilkas tillvaro förutsättas i grundlagen. Handläggningen

av utrikes spörsmål sker i vanligt statsråd, där protokoll

föres över alla ärenden, som avhandlas. Dock kunna, liksom i Sverige,

diplomatiska ärenden, vilka i statsrådet beslutats skola hemlighållas, in

-

I

6

föras i särskilt protokoll (grundloven § 30). Rörande stortingets rätt

att få del av dessa sistnämnda protokoll och utrikesfrågor över huvud

stadgar grundloven § 75, mom. f. och g., följande:

»Det tilkommer Storthinget : . . . .

f. åt lade sig förelägga Statsraadets Protokoller og allé offentliga

Indberetninger og Papirer; dog skulle Protokollerne over de diplomatiske

Sager og de militasre Kommando-Sager, som ere besluttede hemmeligholdte,

forelaegges en blandt Odelsthingets Medlemmer valgt Komité, bestaande

af helst ni Medlemmer, og kunna derhos indbringes för Odelsthinget,

hvis noget Medlem af Komiteen stiller Förslag om, åt detta skal

udtale sig eller åt Lag ved Rigsretten skal anltegges;

g. åt lada sig meddela de Förbund og Traktater, som Kongen

paa Statens Vegne har indgaaet med fremmede Magter med Hänsyn

til hemmelige Artikler, som dog ei in aa strida mod de offentliga, gj sel der

det samme, som er foreskrevet under Bogstav f för de Sager, som ere

besluttede hemmelighoklte.»

Av dessa stadgande framgår, att i princip alla traktater och förbund,

som avslutats med främmande makter, skola framläggas för stortinget.

Förhandlingsformerna äro därvid de vanliga; dock kan stortinget

naturligen begagna sin rätt (enligt grund loven § 84) att företaga

dessa frågors behandling inom lyckta dörrar, vilket ofta torde vara

fallet. Ridare framgår, att alla hemliga utrikesärenden, vare sig det är

fråga om de ovannämnda särskilda protokollen eller hemliga klausuler i

en traktat, skola hänskjutas till behandling av en bland odelstingets

medlemmar vald niomannakommitté. Denna behandling kan överlämnas

åt den s. k. protokollskommittén, som har att granska statsrådsprotokollen,

men kan även uppdragas åt eu särskild kommitté, som alltså får karaktären

av ett slags utrikesutskott. Detta har sig tystnadsplikt ålagd. Enligt

stortingets arbetsordning § 9 har utskottet, för såvitt i överensstämmelse

med ovan anförda stadgande i grundloven § 75 meddelande

skall göras odelstinget, att till detsamma avgiva utlåtande i frågan.

Utlåtandet tillställes odelstingets president, men får ej offentliggöras utan

att odelstinget fattat beslut därom. Samma regel gäller innehållet av de

till odelstinget överlämnade handlingarna i ärendet. Även odelstingets

medlemmar äro sålunda förpliktade till tystnad, såvida icke tinget annorlunda

beslutat.

Möjlighet finnes alltså för en enda medlem av utskottet att få

hemliga protokoll eller traktater bragta inför odelstinget, och det står

detta fritt att besluta deras offentliggörande. För att donna möjlighet

skall kunna förverkligas fordras dock, att förslag framställes om åtal in

-

7

för riksrätt eller om något slags misstroendevotum av odelstinget. »Det

er altsaa ikke nok, åt vedkommende ensker blot åt o ve kritik i Odelst

bin get i sin almindelighet. Det krseves, åt Forslaget skal gaa ut paa,

åt det i det mind ste skal fremkomme eu uttalelse fra Odelsthinget». (Konstitutionskomiteens

Indst. 1910, 8. XXXXVI, s. 14). Den rätt som

tillkommer utskottets medlemmar att begära sammanträde av odelstinget

för behandling av ovan berörda frågor torde emellertid ännu aldrig i

verkligheten ha blivit tillämpad.

Hela frågan om stortingets medverkan i utrikespolitiska angelägenheter

bör emellertid ses mot bakgrunden av det i Norge fullt genomförda

parlamentariska styrelsesättet, vilket ju kräver en förtroendefull samverkan

i alla frågor mellan regering och representation. Denna samverkan

tiar under världskriget tagit olika förmer. Sålunda ha alltsedan kiigets

början förekommit stortingssammanträden inom slutna dörrar med förtroliga

meddelanden från regeringen och därtill anknutna meningsutbyten.

Regeringen har även under de första krigsåren och särskilt under

hösten 1916, då på grund av fiskeavtalet med Högland och den norska

u-båtsresolutionen Norge hade kommit i ett ganska kritisk! förhållande

till Tyskland, åtskilliga gånger rådgjort i utrikespolitiska frågor med stortingets

presidenter samt partiledarna.

Det visade sig emellertid av flera skål önskvärt att i fråga om regeringens

samarbete med representationen komma till ett fullt lagfäst

förhållande, och i trontalet vid 1917 års storting bebådades också förslag

om tillsättande av ett slags utrikesutskott. Vid stortingets möte den 20

januari 1917 väckte regeringspartiets ledare, stortingspresidenten Mowinckel,

muntligt förslag om att »stortinget skulle nedsätta en specialkommitté

på 17 medlemmar, vilken skulle hava till uppgift att tillsammans

med regeringen dryfta landets utrikespolitiska ställning och andra i förbindelse

därmed stående frågor.»

Efter en i flera hänseenden upplysande debatt beslöt stortinget

mot en röst att bifalla förslaget. Beträffande innebörden

av detta beslut framgår av nämnda debatt, att det allmänt förutsattes

såsom självklart, att regeringen måste behålla själva ledningen av

utrikespolitiken och fatta de avgörande besluten. Men a andra sidan

framhölls från olika sidor, att kommittén skulle intaga en självständig

ställning såsom ett stortingets organ, med rätt att hålla sammanträden

när den så funne nådigt, att själv tillsätta sina funktionärer, ja att, om

ett ärende befunnes vara av beskaffenhet att stortingets mening herde

inhämtas, förelägga detta ärende för tinget. Särskilt betonades, att kommittén

ej blott skulle få sig förelagda meddelanden och akter rörande

8

vad som redan passerat i norsk utrikespolitik, utan framför allt överlägga

om uppkommande frågor med regeringen, innan denna loge position, och

alltså verka såsom rådgivare åt regeringen.

Den utrikeskommitte, som man sålunda beslöt tillsätta, utsågs kort

därefter och har även tillsatts vid 1918 och 1919 års storting.

Rörande nämnda utrikeskommittés hittillsvarande verksamhet har

allmänna intrycket i Norge varit, att kommittén fungerat tillfredsställande,

att samarbetet mellan regeringen och densamma varit gott, och att detta

samarbete i de frågor, som varit uppe, stärkt regeringens ställning gent

emot utlandet. Det är att märka, att det är endast viktigare utrikespolitiska

frågor, som förelagts kommittén, och att den intet haft att gorå med

den störa massan av löpande ärenden eller frågor av mindre principiell

betydelse. I regel har det varit brukligt att på förhand meddela kommittén

uppkommande viktigare frågor, men understundom har det ej

vant möjligt på grund av ärendets brådskande natur att på förhand

sätta sig i förbindelse med kommittén, och i sådana fall har blott meddelande

lämnats om vilka åtgärder som vidtagits. I Övriga fall har i

regel regeringen på förhand tagit ställning till frågan och då antingen

angivit sm mening sålunda, att regeringen bestämt sig för den eller den

ståndpunkten, eller också att regeringen är mest böjd för den eller den

ståndpunkten. I senare fallet kan man tänka sig en möjlighet för att

regeringen på grund av diskussionen ändrat ståndpunkt. Endast om

tiden icke medgivit regeringskonferens på förhand, anföres icke regeringens

ståndpunkt, men i så fall tillkännagives i alla händelser utrikesministerns

eller utrikesdepartementets ställning.

I kallelserna till kommitténs sammanträden meddelas icke vilka

ämnen som skola behandlas, och ej heller lämnas på förhand någon

redogörelse rörande frågorna, utan denna redogörelse sker endast genom

ett muntligt referat vid kommitténs sammanträden, lämnat av utrikesministern

eller av någon av utrikesdepartementets tjänstemän. Utrikesministern

har dessutom upprepade gånger delgivit kommittén inkommande

skrivelser och rapportör från vederbörande beskickningar, så att

densamma så mycket som möjligt hållits underrättad om viktigare frågor.

Det är emellertid att märka, att de beslut, som kommittén fattar, icke

äro bindande för regeringen, utan att denna äger att fatta de beslut,

som den anser landets väl kräva. A. andra sidan är det givet, att regeringen

måste taga mycken hänsyn till kommitténs uttalanden.

Stol tingets utrikeskommitte, vilken sammankallas av regeringen,

har under de gångna åren haft upprepade sammanträden, icke endast

när stortinget varit samlat, utan även mellan stortingsmötena. Särskilt

9

när fråga var uppe våren 1918 angående Norges ingående av eu handelsöverenskommelse

med Amerika och ententen, hade kommittén vissa tider

dagliga sammanträden och det torde ej kunna förnekas, att regeringen i

sin ställning gentemot de båda krigförande maktgrupperna, vilka var på

sitt håll försökte öva tryck på Norge, genom medvetandet, att den hade

bakom sig eu enstämmig eller i alla händelser så gott som enstämmig

folkrepresentation, i ej ringa grad stärktes.

Om sålunda i stort sett tillfredsställelse härskar med utrikeskommittén

och dess verksamhet, hava dock ej anmärkningar saknats mot densamma.

Man har anfört, att hela institutionen skulle försvåra den fordran

på enhetlighet och snabbhet i handläggningen, vilka onekligen utgöra

förutsättningarna för en framgångsrik utrikespolitik. Emellertid är att

märka, att då icke beslutet om kommitténs tillsättande innehåller någon

bestämmelse gående ut på att alla viktigare utrikespolitiska frågor måste

på förhand underställas kommittén, regeringen, såsom ovan anförts, ej

ansett sig tvungen att, när särskild skyndsamhet varit av nöden, på förhand

rådgöra med utrikeskommittén, varjämte den omständigheten, att

regeringen eller i alla händelser utrikesdepartementet på förhand tagit

ställning till frågorna, synes innebära garanti för den önskade enhetligheten

i utrikespolitikens ledning.

Det har även anmärkts, att det ofta varit svårt för kommitténs medlemmar

att blott på grund av ett kortfattat anförande taga ställning till

ganska svåra frågor. Emellertid har man också medgivit, att ett utarbetande

på förhand av en skriftlig redogörelse för de frågor, som skulle

behandlas, och ett delgivande av densamma åt medlemmarna på grund

av frågornas ofta både brådskande och delikata natur ej varit lämpligt.

Man har velat finna ett botemedel häremot i rätten för regeringen

att låta ej blott utrikesministern utan även andra tjänstemän inom utrikesförvaltningen

(både från representationen utomlands och departementet)

närvara vid förhandlingarna, varvid dessa senare med sina specialkunskaper

i de olika frågorna skulle jämförelsevis lätt kunna sätta

kommitténs medlemmar in i desamma.

En tredje anmärkning mot kommittén går ut på, att den stränga

tystnadsplikt, som ålagts medlemmarna, verkar irriterande och misstroendeväckande

på Övriga medlemmar av stortinget och förhindrar kommittéledamöterna

från att i viktigare frågor inhämta sina partikamraters

mening. Det har därför ifrågasatts, att kommitténs medlemmar skulle äga

rätt att i vissa frågor, som ej av regeringen betecknats som särskilt förtroliga,

under tystnadsplikt rådgöra med sina partikamrater. Denna fråga

torde emellertid ej vara slutgiltigt löst.

10—191217

10

Av stor betydelse äro naturligtvis de sammanträden inom slutna

dörrar, vilka stortingets arbetsordning medgiver och vilka i ej ringa omfattning

förekommit under krigsåren för behandling av utrikespolitiska

frågor. Det är dock att märka, att dylika sammanträden ej torde ha ägt

rum förrän såväl regeringens som utrikeskommitténs ställning till den

fråga, som skulle behandlas, varit fullt bestämd, varför sammanträdena

i första rummet kunna sägas hava varit av informatorisk betydelse för

de medlemmar av stortinget, som ej suttit i utrikeskommittén.

Belgien.

Den belgiska författningen (§ 68) giver konungen rätt att förklara

krig samt avsluta freds-, allians- och handelstraktater. »Han äger att

meddela dem till kamrarnas kännedom, så snart statens intresse och

säkerhet det tillåta», en författningsbestämmelse, som tolkas så, att det

står monarken fritt att avgöra tidpunkten för meddelandet, medan det

förväntas, att ett sådant i varje fall kommer att avgivas. »Handelstraktater

och sådana fördrag, vilka kräva anslag eller som beröra belgiska medborgares

enskilda intressen, få icke gällande kraft, förrän de godkänts av

kamrarna. Intet avträdande, utbyte eller förvärv av territorium -kan ske

annorlunda än i kraft av lag. I intet fall kunna hemliga klausuler i ett

avtal gorå om intet dess offentliga delar.» Monarken har sålunda rätt att

avsluta fördrag, som ej tillhöra ovan uppräknade kategorier, och dessa

fördrag behöva icke nödvändigtvis underställas kamrarna för godkännande.

Traktater och överenskommelser pläga framläggas för deputeradekammaren

i samband med de lagförslag, angående vilka kamrarnas bifall

måste inhämtas. Dessa lagförslag äro underkastade samma behandling

som andra lagförslag. I vanliga fall hänskjutas de till förberedande

handläggning av ett specialutskott, bestående av minst fem medlemmar,

vilket utskott framlägger en rapport inför kammaren, där den blir föremål

för diskussion.

Proceduren är densamma i senaten med det undantaget, att här

finnas permanenta utskott tillsätta för hela sessionen. Ett av dessa

fungerar som utrikesutskott, och hit skickas vanligen alla traktater och

avtal med främmande makter. Utskottets medlemmar ha ingå andra

maktbefogenheter än dem, som ligga i deras granskningsrätt av de till

dem överlämnade traktaterna.

11

Kamrarna kunna icke ändra traktater, endast godkänna eller förkasta

dem. Vad beträffar representationens rätt att få del av diplomatiska

dokument galler, att regeringen endast är skyldig att bifoga ett förklarande

memorandum till traktaten ifråga, men kan vägra att utlämna alla

andra dokument. Det tinnes ingen officiell kommission sammansatt vare

sig av senatorer eller deputerade eller gemensamt av senatorer och

deputerade, vilken sysslar med internationella frågor rörande Belgien eller

med frågor rörande Belgiens yttre politik, ej heller finnes någon av

kamrarna tillsatt kommitté för detta ändamål. De belgiska kamrarna

utöva ingen omedelbar kontroll över regeringens utrikespolitik eller över

det sätt, varpå internationella spörsmål, vilka angå landet, behandlas av

densamma. Ministrarna ha emellertid rätt att lämna meddelanden i någondera

kammaren rörande dessa angelägenheter. Å andra sidan kunna

parlamentsmedlemmarna dryfta regeringens utrikespolitik genom framställande

av interpellationer eller eljest då utrikesbudgeten förekommer

till behandling.

England.

Enligt den engelska författningen tillkommer det kronan att ingå

fördrag med främmande makter utan parlamentets medverkan. Menliksom

i andra konstitutionella stater gäller alltid den begränsning i regeringens

makt, att internationella avtal, som innebära eller förutsätta lagändring

inom landet eller ekonomiska utgifter, ej kunna bliva giltiga utan parlamentets

samtycke. Däremot kan regeringen på egen hand ingå politiska

allianser och även avstå eller förvärva territorium, t. ex. i kolonierna.

Det händer dock att i viktigare fall parlamentets samtycke inhämtas,

även om det ej anses erforderligt enligt konstitutionen. Sålunda gjordes

det engelsk-tyska fördraget 1890 om avstående av Helgoland till Tyskland

för sitt genomförande beroende av parlamentets bifall, en på sin

tid uppseendeväckande åtgärd, som ådrog den dåvarande regeringen

mycken kritik, bl. a. av Gladstone. En auktoritet på den engelska statsrättens

område, William Anson, betecknar förfaringssättet som ett olyckligt

precedensfall. Det står värdera av parlamentets hus fritt, framhåller

nämnde författare, att uttrycka sitt ogillande av ett slutet fördrag,

och en ministär kan alltid, då den är stark, skaffa sig ett förtroendevotum.

»Men att gorå ratificerandet av ett fördrag beroende av folkrepresentationens

samtycke synes vara ett avstående från den exekutiva

12

maktens sida av den ansvarighet, som ministrarna äro skyldiga att påtaga

sig för kronan.» Det har även hänt, att skiljedomstraktater underställts

parlamentet, och regel är att alla fördrag efter ratificerandet föreläggas

detsamma.

Till kronans prerogativ hör också att förklara krig och sluta fred,

men parlamentet förfogar över statens finanser och kan alltså vägra anslag.

Parlamentet har den kontroll över utrikespolitiken, som alltid ligger

i det parlamentariska styrelsesättet. Debatter om utrikespolitiken förekomma,

om också ej synnerligen ofta; särskilt diskuteras utrikespolitiska

spörsmål mera utförligt i sammanhang med utrikesbudgeten. Vidare är

det vanligt, att parlamentsledamöter framställa frågor, som stundom av

utrikesministern eller hans närmaste man, understatssekreteraren, besvaras,

stundom icke. Underhusets arbetsordning lägger dock vissa hinder i

vägen för längre diskussioner i annat sammanhang än med utrikesbudgetens

behandling. Vidare brukar regeringen ofta framlägga redogörelse

för utrikespolitiska spörsmål i form av »blå böcker» eller dylikt, varjämte

på sätt ovan angivits traktater publiceras och föreläggas parlamentet.

I praktiken är dock underhusets kontrollerande makt vida mindre

än vad nu nämnda grundsatser kunde ge anledning att förmoda, och

de klagomål, som av parlamentsledamöter allt som oftast framförts över

att parlamentet hålles i okunnighet om allt av vikt som tilldrar sig på

det utrikespolitiska området, ha åtskilligt av berättigande i sig. Detta

sammanhänger med den utveckling den engelska kabinettsparlamentarismen

under senare tider tagit, varigenom regeringens (kabinettets) ställning

som ledare av parlamentets arbete vunnit en utomordentlig grad

av styrka och fasthet. Med eu viss sanning kan man med en engelsk

statsrättslig författare säga, att numera »underhuset icke längre kontrollerar

den verkställande makten, utan denna tvärtom underhuset».

Om detta kan anses vara regel, får dock ej förbises, att parlamentet vid

vissa tillfällen, såsom under det senaste världskriget, direkt ingripit i de

störa frågorna om utrikespolitiken och krigets ledning genom parlamentariska

undersökningskommissioner. Sådana hava tillsatts för undersökning

av viktiga inträffade händelser — det kan erinras om undersökningen

av expeditionen till Dardanellerna — och utövat en ingående kritik över

vissa sidor av den utrikespolitiska och krigspolitiska ledningen. Tilläggas

må även att med den för engelsk tradition ovanliga regeringsbildning

med koalitionsministärer, som under världskrigets tryck vuxit fram, helt

andra möjligheter än förut skapats för de olika partierna att genom sina

förtroendemän samverka i rikspolitikens ledning. Å andra sidan förtjänar

framhävas, att den tendens till utsöndring inom kabinettet av en

13

trängre ledande krets kring premiärministern, inom vilken de viktigaste

politiska avgörandena träffas utan att Övriga kabinettsministrar alltid därom

få omedelbar kännedom — en tendens som redan tidigare gjort sig

märkbar — under krigsåren resulterat i en organisation med fasta förmer,

det s. k. krigskabinettet, där den verkliga ledningen koncentrerats.

Vad beträffar den ställning den engelske utrikesministern intar till

parlamentet och sina kolleger, ger den framstående kännaren av Englands

statsklok, den amerikanske statsrättsläraren A. Lawrence Lowell en sammanfattande

skildring i sitt kända arbete The Government of England.

Författaren betonar bär, att inom det engelska utrikesdepartementet ledningen

är kraftigare koncentrerad i vederbörande ministers händer, än

som plägar vara fallet inom styrelsens Övriga detaljer. Därefter fortsätter

han: »Samtidigt är lian (statssekreteraren för utrikes ärenden) i sällsynt

grad fri från omedelbar parlamentarisk kontroll. Den diplomatiska

korrespondensen är vanligen konfidentiell, och det är som regel ett tillfredsställande

svar på varje fråga inom parlamentet, vilken berör de

utländska förbindelserna, att säga, att den begärda upplysningen icke

kan givas utan skada för det allmänna intresset. Härav följer, att utrikesministerns

närvaro i underhuset är mindre nödvändig än de Övriga

departementschefernas; samtidigt gorå hans ansträngande plikter svårt

för honom att finna nödvändig tid för bevistande av de långa sammankomsterna.

Men om statssekreteraren för utrikesärendena mindre än sina

kolleger står under parlamentets direkta kontroll, så är han i högre grad

än de kontrollerad av dessa sina kamrater. Varje viktig depesch måste,

innan den avgöres, underställas både premiärministern och konungen;

som regel cirkulera också telegrammen jämte korrespondenser av speciellare

intresse bland alla kabinettsmedlemmar. Faktiskt är det knappast

något departement, inom vilket chefens åtgöranden i lika hög grad bringas

till hans kollegers regelbundna kännedom.» Härmed står i god överensstämmelse

följande förklaring, som sir Edward Grey gav i underhuset

den 14 dec. 1911 i sitt svar på en anklagelse för sekretess inom kabinettet:

»Utrikesdepartementet är det departement, vars åtgöranden i huvudsak

dagligen meddelas kabinettet, och jag kan blott säga, att om jag

vore lika underkunnig om alla mina kollegers åtgärder, som de äro om mina,

så vore jag betydligt visare än jag är.»

I England har emellertid ej saknats kritik på grund av den bristande

samverkan i utrikespolitiska angelägenheter, som präglar förhållandet

mellan regering och parlament.

Redan år 1886 framlades i underhuset ett resolutionsförslag, vari

uttrycktes den meningen, att krigsföretag ej borde inledas eller överens

-

14

korumelser med främmande makter av större räckvidd avslutas eller nytt

territorium förvärvas till riket utan parlamentets kunskap och samtycke.

Resolutionen avslogs med endast fyra rösters majoritet. Gladstone, som

uppträdde i debatten, motsatte sig densamma, men ställde sig ej helt

avvisande. Detta var en enstaka episod, men som sådan icke utan en

viss symptomatisk betydelse, ehuru länge utan efterföljd i underhusets

annaler.

Principfrågor av detta slag började emellertid alltmer sysselsätta

den allmänna opinionen. Korn representant för de reformkrav, som uppkommo,

kan bland andra anföras den engelske statsrättsförfattaren

Sidney Low. I sitt bekanta arbete The Governance of England (utg.

första gången 1904) betonar lian beträffande utrikesärendena den rådande

svårigheten för parlamentets medlemmar att där utöva någon

verklig kontroll och föreslår som utväg till förbättring inrättandet av ett

utrikesutskott, lämpligast sammansatt av ledamöter från både underhus

och överhus, t. ex. 20 till antalet. Detta utskott, som borde tillsättas

vid den första parlamentssessionen i eu period och sitta kvar under hela

perioden, skulle icke på något sätt vara en administrerande korporation,

som toge ledningen av utrikespolitiken ur kabinettets händer. Dess uppgift

skulle vara att råda, diskutera och undersöka, och dess sammanträden

skulle äga rum inom slutna dörrar. Utskottet herde ha rätt att

begära handlingar, korrespondens och förslag till traktater och avtal med

främmande stater, innan de förelädes parlamentet, samt''ha befogenhet

att anmoda utrikesministern eller hans närmaste man att förklara detaljerna

i den politik, som regeringen önskade följa. »Regeringen skulle

icke alls ha någon skyldighet att antaga utskottets åskådning, men när

ministrarna avveke från densamma, skulle de gorå sfi endast under en

allvarlig känsla av ansvar. Å andra sidan skulle parlamentet och landet

ha mera förtroende till ledningen av de mest kritiska statsärendena, ifall

de visste, att dessa invecklade och hemlighetsfulla frågor (nödvändigtvis

hemlighetsfulla för mängden) undersöktes av en jämförelsevis opartisk

och väl underrättad nämnd». På invändningen att med en dylik anordning

den önskvärda sekretessen icke kunde bevaras lämnas det svaret, att frågor

som diskuteras i kabinettet i dess helhet kunna hållas strängt konfidentiella.

De fall vore för övrigt icke många, då en absolut sekretess måste

råda, och det vore måhända icke till skada, om de fallen ytterligare

minskades i antal. Slutligen herde utrikesministern kunna vägra att giva

ett meddelande även till denna kommitté, liksom till parlamentet, varvid

utskottet skulle vara bättre i stånd än parlamentet att bedöma, huruvida

ministerns skäl för sekretess vore hållbara.

15

Det förslag, som sålunda framförts, hör till dem, som sedermera

kommit att stå i centrum av diskussionen. Själv har för övrigt den

anförde författaren även senare offentligen gjort propaganda för sill idé,

och denna har av andra, däribland aktiva politiker, upptagits och vidare

utvecklats.

Under den hotande utrikespolitiska situationen i samband med

Marockokrisen 1911 tog regeringen det rätt ovanliga steget att på eget

initiativ anordna en överläggning i underhuset om det allmänna internationella

läget. Eu resolution fattades därvid, vari regeringen anmodades

verkställa eu utredning angående utrikesärendenas handläggning i olika

stater. Intresset för dessa frågor har helt naturligt efter världskrigets

utbrott i England såväl som överallt annorstädes stegrats i en

förut ouppnådd grad, och vittgående yrkanden om en genomförd parlamentarisk

kontroll över regeringens utrikespolitik ha framkommit och

ivrigt dryftats i den offentliga diskussionen såväl i pressen som i parlamentet.

Som typisk representant för den engelska reformrörelsen under

kriget kan nämnas den radikale underhusledamoten A. Ponsonby, vars

arbete Democracy and diplomacy (1915) varit livligt omdebatterat såväl

i England som i utlandet. De yrkanden, som av reformvännerna framförts,

ha i allmänhet gått ut på avlägsnandet av sekretessen i diplomatiska

frågor och särskilt varit inriktade på att ge parlamentet medbestämmanderätt

ifråga om internationella överenskommelser och därjämte

att genom ett särskilt organ, ett utrikesutskott, lämna det möjlighet till

mera ingående kontroll över regeringens utrikespolitik.

Det kan icke sägas, att dessa reformkrav mötts av någon större

sympati på ledande politiskt håll i England. Några yttranden vid skilda

tillfällen av regeringsledamöter, tillhörande olika politiska läger, må här

anföras, vilka alla ådagalägga den i stort sett avvisande hållning regeringen

intagit till de framställda önskemålen.

Vid en debatt i underhuset den 29 maj 1913 framhöll sir Edward

Grey, att spörsmålet om underhusets kontroll över utrikesärendena enligt

hans mening kunde uppdelas i tre frågor. Beträffande den första, nämligen

kravet att hemliga traktater ej herde existera, både regeringens

politik varit att undvika hemliga avtal, som kunde pålägga landet allvarliga

förpliktelser. Yrkandet att alla fördrag herde ratificeras av parlamentet

förklaras vara en intressant författningsfråga, som talaren emellertid

ej ville närmare gå in på i det sambandet. Vad slutligen anginge den

tredje delen av spörsmålet, i vad mån ett särskilt underhusets kontrollorgan

herde skapas för övervakande av utrikesdepartementet, skulle detta

innebära, att underhuset förvandlades till en administrativ korporation

16

Inrättandet av ett utrikesutskott, vilket utrikesdepartementets administrativa

arbete skulle underställas, innan det utfördes, och för vilket högar

av telegram skulle företes, innan de avsändes, vore ett olyckligt experiment

som kunde medföra oöverskådliga konsekvenser. »Ett sådant system»,

betonar Grey, »skulle ha till resultat, att administrationen slappades. Detta

är det verkliga spörsmål, som underhuset uppställer genom diskussionen

om kontroll över utrikesdepartementet, och det gäller lika mycket andra

departement. Underhuset måste nöja sig med den ställningen, att kabinettet

är den verkliga förvaltande korporationen, ansvarig inför parlamentet,

som kontrollerar förvaltningen. Om underhuset önskar experimentera med

att adminstrera och utväljer ett av de störa departementen för att utöva

kontroll, skulle jag vilja hemställa, att experimentet icke i första hand

göres med utrikesdepartementet.»

På en fråga angående önskvärdheten av en förändring i den parlamentariska

kontrollen av utrikesärendena, framställd 1914 till Asquith av

eu undersökningskommitté, som hade till uppgift att utreda frågor rörande

husets arbetsordning, svarade denne: »Om med förändring menas den

enda effektiva förändring, som bär kan avses, nämligen att regeringen,

innan den vidtager en avgörande utrikespolitisk åtgärd, skulle vara skyldig

att förtro sig åt vare sig underhuset eller ett utskott av huset för att

erhålla dess bifall, så anser jag ett dylikt tillvägagångssätt varken genomförbart

eller önskvärt. Jag anser, att ansvaret för styrelsen helt och

odelbart bör vila på regeringens skuldror.» I fortsättningen utvecklar

han hurusom fall kunna uppkomma, då parlamentet blir ställt inför ett

fatt accompli, som ej kan göras ogjort, men den möjligheten återstår då

för parlamentet att ställa de skyldiga till ansvar och tvinga dem att

avgå. På det hela tagel ser Asquith häri ett tillräckligt effektivt kontrollmedel

mot eu äventyrspolitik, vilket i varje fall vore att föredraga

framför de föreslagna reformåtgärderna.

I samma riktning som Asquith uttalade sig också Balfour på tillfrågan

av nämnda kommitté 1914. Han ställde sig helt avvisande till

tanken på en närmare samverkan mellan regering och parlament än den

som förut varit vanlig. Penna sin ståndpunkt har han senare, i egenskap

av utrikesminister, vid upprepade tillfällen hävdat, så t. ex. vid debatter

i underhuset den 17 aug. och den 19 dec. 1917. Efter att vid det förra

tillfället ha betonat att intet står att vinna genom ständiga diskussioner

i parlamentet över de internationella förhållandena, vänder Balfour sig

särskilt mot förslaget om ett parlamentariskt utrikesutskott. »Något

sådant», framhåller han, »har aldrig förekommit i detta land. Det kan

väl hava vissa fördelar, men jag tror ej, att ett sådant system med ett

17

utskott för varje styrelsegren — ett ständigt utskott för flottan, ett för

armén, ett för utrikespolitiken o. s. v. — och med ministrar, som städse

skola stå till svars inför dessa utskott — jag tror ej, att ett sådant sy

stem

verkligen skall leda till god styrelse och nyttig kontroll av regeringen

från detta hus. I varje fall ha vi här i landet följt ett helt

annat system, och jag tror att detta varit bäst, så vitt en jämförelse

kan göras med andra länder.»

Ett uttalande vid eu interpellationsdebatt i underhuset den 31 okt.

1916 av understatssekreteraren i utrikesdepartementet lord Robert Cecil,

vilket visserligen i tonen är något mera tillmötesgående och som för

övrigt direkt anknyter till krigsläget, men som principiellt icke står efter

de ovan anförda i tydlighet, må slutligen anföras:

»Jag erkänner — i en demokratisk stat sådan som vår — den synnerliga

önskvärdheten av att regeringen arbetar i nära kontakt med demokratien,

särskilt i eu tid av svåra konflikter sådan som den nuvarande. För

min del tror jag, att intet är svårare än att bestämma huru denna förbindelse

skall ordnas på utrikespolitikens område. Vi ha ej endast att taga

hänsyn till vår egen regering utan även till de allierade staternas regeringar.

Vi kunna ej gorå något, ej såga något, utan att taga i betraktande hur det

skall upptagas av våra allierade, av folket i de allierade länderna, av

fiender och av neutrala — och därför är jag övertygad om att en begäran

till regeringen att fortsätta förhandlingar eller att tvärt avbryta dessa och

att Öppet hålla parlamentet och landet underrättade om allt detta ej

är i överensstämmelse med det allmänna bästa. Jag skulle gärna vilja

pröva andra möjligheter för att i landet vinna ökat förtroende för regeringen.

Men jag tror ej, att det är eftersträvansvärt att utan noggrant

övervägande upprätta en ny form för utrikesärendenas behandling

här i landet. Jag måste erkänna, att jag hyser mina tvivel om det

önskvärda för staten i att regeringens ansvar i dessa frågor skulle delas

med något utskott, det må vara sammansatt hur som helst. Detta betyder

inte att ej upplysningar skulle givas, det är jag fullt med om;

men direkta råd från ett speciellt utskott från detta hus herde, enligt

min åsikt, tagas i utomordentligt noggrant och ingående betraktande,

innan de accepterades.

Ingen är mer medveten om den nuvarande regeringens brister än

dess egna medlemmar. Vi inse alla det rent övermänskligt svåra i uppgiften

att styra ett land i tider som de nuvarande. Vi erkänna fullt ut

de många misstag vi gorå, de många brister vi äro skyldiga till — men

jag tror icke, att något som späder ut regeringens ansvarighet just förbättrar

den. Vi måste få gorå vad vi anse rätt. Vi måste få fora styrelsen,

11—101217

18

dåligt måhända men efter bästa förmåga; och vi kunna ej dela denna

ansvarighet med underhuset eller någon annan — så länge kriget varar.

Det anser jag vara det enda möjliga. Om underhuset finner oss skota

vår sak så dåligt att vi höra avgå och andra sättas i vårt ställe, då må

det gorå så. Det är förnuftig politik. Men intill dess underhuset kommit

till ett sådant avgörande, vädjar jag till det att gåva oss sitt förtroende

och stöd och ej försöka påtaga sig plikter som det, med all respekt, ej

är i stånd att fylla, nämligen ledningen av utrikespolitiken i dessa tunga

och svåra tider.»

Av ovan anförda uttalanden av ledande engelska politiker framgår,

såsom även redan förut anmärkts, att tanken på en verkligt genomförd

parlamentarisk kontroll i utrikesspörsmål på regeringshåll mottagits med

föga sympati. I England ha reformyrkandena hållits tillbaka av många

skäl, bland andra de säregna förhållanden, som äro utmärkande för detta

rikes organisation: dess karaktär av ett världsomfattande kolonialvälde, i

vilket regeringen i London utgör den enda egentliga centralmyndigheten,

och dess genom århundraden utvecklade parlamentariska system, som gör

donna regering till ett direkt uttryck för majoriteten av moderlandets

folkrepresentation. Det måste erbjuda särskilda svårigheter att skapa

ett organ, som kan utöva den folkliga kontrollen över regeringens utrikespolitik

å hela det brittiska väldets vägnar, och vad moderlandets parlament

angår har dess krav i detta avseende på sätt och vis kunnat anses

förverkligat redan genom den fastslagna principen, att regeringen måste

grundas på full politisk överensstämmelse med parlamentet eller närmare

bestämt dess folkvalda del, underhuset.

Ehuru stärka hinder sålunda rests mot införandet av nya författningsbestämmelser

i syfte att bereda parlamentet möjlighet till större kontroll

över regeringens utrikespolitik, ha reformsträvandena i donna riktning

ej övergivits. Senast har lord Bryce uttalat sig i frågan närmast med

hänsyn till behovet att få till stånd intimare kontakt mellan den störa

allmänheten och utrikesledningen. Han förordar för ändamålet i en nyligen

publicerad artikel, »Folket och utrikespolitiken» (The International

Review, jan. 1919) utgivandet av ett pressorgan med speciel! uppgift att

till allmänheten sprida säker kunskap om allt som händer och sker på

det internationella området. Lord Bryce’s från tidigare uttalanden kända

allmänna ståndpunkt i hela det bär avhandlade spörsmålet lyser emellertid

fram även i den ovannämnda artikeln.

»Även om man erkänner» böter det här, »de fall där sekretess är

nödvändig vare sig på grund av det egna landets intresse eller den andra

partens fordran, så återstå viktiga skål för att offentligheten skall bli

19

större inom utrikesdepartementet än hitintills. Väl må den allmänna

opinionen ha alltför ringa faekinsikt för att kunna följa och bedöma varje

enskilt steg i långa och komplicerade förhandlingar. Men däremot herde

den ha öppna möjligheter att få känna den allmänna riktningen av dessa

och uttala sin mening av gillande eller ogillande». Historien erbjuder

enligt Bryce’ mening in i senaste tid upprepade exempel på att folkopinionen

haft ej endast den moraliska rätten utan även den politiska visdomen

på sin sida. 1918 stod det gamla hemlighetsmakeriets och egoismens

diplomati dömd av sina egna resultat. »Demokratier ha ofta farit vilse

och skola helt visst gorå det i framtiden. Men vad betyda deras fel i

jämförelse med dem, för vilka nu de kontinentala monarkiernas experter

stå dömda!»

Frankrike.

Den rika provkarta på författningar, som Frankrikes konstitutionella

historia erbjuder alltsedan revolutionen 1789, har även ifråga om

utrikesangelägenheternas handläggning att uppvisa en råd av växlande

bestämmelser. Det saknar icke sitt intresse att bär till en början erinra

om hur den störa revolutionens författningskonstruktörer sökte lösa förevarande

spörsmål. Det skall visa sig, att praktiska svårigheter snart

nog gjorde det nödvändigt att till en viss grad släppa efter på de principer,

som man först trodde sig kunna tillämpa utan inskränkning.

För 1789 års lagstiftare stod det utan vidare klart, att den hemliga

diplomatien hörde med till det förgångna, som med deri gamla regimen

störtats för att aldrig återkomma. Deri första revolutionära författningen

av år 1791 lada den fördragsslutande makten helt och hållet i

händerna på folkrepresentationen. Det tillhörde donna att ratificera

freds-, allians- och handelstraktat er, och det tillädes, att intet fördrag

vore giltigt utan dess ratifikation. Ledningen av diplomatien tillhörde regeringen,

men av representationen utövades en vittomfattande kontroll.

För att gorå denna kontroll så mycket effektivare tillsatte den lagstiftande

församlingen vad man skulle kunna kalla ett utrikesutskott, en permanent

kommitté för de diplomatiska fragorna (comité diplomatique).

Donna kommitté var emellertid ej endast kontrollerande utan ingrep däi

jämte dirigerande i den exekutiva myndigheten.

Längre fram under revolutionen, när de störa krigen börjat och

den republikanska franska regeringen hade att värja sig mot den tradi

-

20

tionella kabinettspolitikens metoder, sådana de tillämpades av de fientliga

makterna, ställdes de ledande revolution spolitikerna på allvar inför

problemet om regeringens diskretionära makt i utrikespolitiken och om

den hemliga diplomatiens berättigande. Ämnet blev föremål för ingående

debatter intressanta på grund av den påfallande moderna frågeställning

som ligger bakom dem — varunder en massa förslag framfördes:

än att det regerande välfärdsutskottet skulle kontrolleras av ett särskilt

vält utrikesutskott med med best utan dem akt, än att folkrepresentationen

i sin helhet i hemligt sammanträde skulle ratificera överenskommelser

av diplomatisk natur, än att regeringen skulle få en vidsträckt rätt att

pa egen hand avsluta traktater. Man stannade för en kompromiss, som i realiteten

gav den exekutiva makten ett ganska stort fält för självständig verksamhet.

Genom ett särskilt beslut stadgades nämligen, att folkrepresentationen

i princip skulle behålla sin rätt att ratificera alla fördrag, men regeringen.

få befogenhet att avsluta hemliga överenskommelser, om de internationella

förhallandena det krävde, vilka, utan att föreläggas representationen,

skulle träda i kraft såsom om de av denna hade blivit ratificerade.

I den kort därpå antagna s. k. direktorialförfattningen av år

1795 infördes stadgande!! i överensstämmelse med nämnda beslut.

Under den napoleonska tiden lades naturligen all makt i regentens

hand, varemot under den följande konstitutionellt monarkiska regimen i

Frankrike parlamentet tick den medbestämmanderätt i utrikesflyg!)!-, som

betingades av dess lagstiftnings- och finansmakt. 1848 års republikanska

författning återupplivade bestämmelsen i 1791 års konstitution, varigenom

intet fördrag kunde bli giltigt utan nationalförsamlingens samtycke.

Frankrikes nuvarande författning av år 1875, som till hela sin

byggnad är en sammansättning av föregående tiders monarkiska och

republikanska institutioner, återspeglar även detta förhållande i de gällande

bestämmelserna om statsmakternas inbördes befogenheter på det

utrikespolitiska området.

Enligt konstitutionen får presidenten ej förklara krig utan de båda

kamrarnas föregående samtycke. Genom sin förfoganderätt över armén

kan han dock före krigsförklaringen utan parlamentarisk medverkan företaga

ändringar i truppernas ställning och koncentrera de militära krafterna,

där det befinnes lämpligast. Ehuru författningen ingen skillnad

gör mellan krigsförklaring och krigstillstånd, har en sådan skillnad i

praxis gjort sig gällande. Sålunda ha militära expeditioner i utomeuropeiska

länder företagits utan inhämtande av kamrarnas bifall, och dessa

ha först efteråt uppfordrats att anslå de nödiga penningmedlen. Vidare

21

har lifint — under världskriget — att Frankrike utan parlamentets hörande

förklarat krig mot makter, som anfallit dess allierade, så t. ex. mot

Turkiet 1914 och Bulgarien 1915.

Det tillkommer presidenten att avsluta och ratificera fördrag, vilkas

innehåll han äger meddela kamrarna, så snart statens intresse och

säkerhet det medgiva. Men först efter godkännande av bägge kamrarna

bli de fördrag giltiga, som röra krig och fred, handel, statsfinanserna

eller franska medborgares ställning och egendom utomlands. Dessa bestämmelser

innebära alltså dels att presidenten har rätt att avsluta vissa

fördrag, t. ex. politiska alliansfördrag, utan att parlamentet underrättas

därom, dels att detta slags fördrag, vilkas existens författningen förutsätter,

i princip blott äro temporärt hemliga. Men det står regeringen

fritt att efter eget omdöme fixera tiden för deras offentliggörande. Det

framgår vidare, att hemliga överenskommelser ej kunna göras i de uppräknade

frågor där parlamentets godkännande enligt författningen påfordras

; och det anses som en konsekvens av kamrarnas medbestämmanderätt,

att ej blott sådana artiklar i ett fördrag, som beröra deras konstitutionella

rättigheter, utan hela det fördrag, varu ti dessa artiklar ingå,

skola underställas parlamentet. Det anses också falla av sig själv, att

då presidenten frivilligt framlägger för parlamentet en traktat, som han

avslutat på egen hand, han då lojalt framlägger alla traktatens bestämmelser

och ej undantager några, som alltjämt hemlighållas. En internationell

överenskommelse kan icke modifieras av kamrarna, vilka sålunda

icke kunna upptaga den till votering paragrafvis utan måste godkänna

eller förkasta den i dess helhet. Icke desto mindre har hänt, att

parlamentet fattat ett tillfälligt beslut, vilket inneburit en ajournering

med uttryckligt avgiven eller i tysthet underförstådd motivering, varigenom

man till regeringen uttryckt sin önskan att få vissa ändringar i

överenskommelsen utverkade före det definitiva beslutet.

Den makt, som tillkommer den franska regeringen vid ledningen

av utrikespolitiken, är i verkligheten snarare större än vad författningens

formella bestämmelser direkt ge vid handen — yttrande sig särskilt i

dess rätt att på egen hand avgöra de viktigaste utrikespolitiska frågorna,

nämligen de som angå rent politiska fördrag och konventioner. Var gränsen

för regeringens handlingsfrihet i detta fall går, kan bli föremål för

tvekan, men faktiskt har den i vissa fall utsträckts så långt, att parlamentets

konstitutionella rätt synts hotad. Enligt en mening, som understödes

av statsrättsliga auktoritet er, skulle presidenten ha rätt att

sluta sådana fördrag, som innebära förpliktelse att upprätthålla vissa

militära stridskrafter. Han kunde härvidlag hänvisa till, att han icke

22

kringskure parlamentets budgetära rättigheter, enär han i varje fall särskilt

finge hänvända sig till parlamentet med äskande av de nödiga

medlen. På samma sätt behövde han icke känna sig förhindrad att ingå

fördrag, som förpliktiga honom att i visst fall militärt städja annan

stat, enär i detta fall parlamentets godkännande av en krigsförklaring

skulle krävas. Exempel på ett dylikt fördrag utgör den fransk-ryska

allianstraktaten av 1891. I många fall undertecknar ej presidenten utan

endast utrikesministern en ingången överenskommelse, ett förfaringssätt

som stundom gör det möjligt för regeringen att undanhålla parlamentet

ett fördrag, t. ex. av handelspolitisk natur, som egentligen herde underställas

detsamma. Med tämligen stor säkerhet användes nämnda metod

i fråga om överenskommelsen med Spanien av år 1904 angående Marocko.

Under världskriget har den franska regeringen ingått ett flertal

överenskommelser utan att de underställts parlamentets ratificerang. På

så sätt har bl. a. Frankrike utan parlamentets hörande beviljat Grekland

ett förskott på 20 millioner, trots att donna överenskommelse förpliktade

Frankrike till utgifter ur statskassan. Flera dylika överenskommelser

hava icke ens undertecknats av presidenten utan offentliggjorts i

Journal officiel som överenskommelser mellan respektive länders regeringar.

Till och med en så viktig akt som Londondeklarationen av den

5 sept. 1914, vari engelska, franska och ryska regeringarna (sedermera

även italienska regeringen) förbundo sig att icke separat sluta fred med

centralmakterna, undertecknades icke av presidenten och underställdes

icke parlamentets ratificering. Den undertecknades av den engelska utrikesministern

och av de andra makternas ambassadörer.

Även en annan art av mellanstatliga förpliktelser, som tillkommit

under kriget, hava ingåtts utan parlamentets hörande. Så var fallet

med de franska, engelska och ryska ambassadörernas förklaring av den

14 febr. 1916, att deras respektive länder icke skulle sluta fred med

mindre Belgien politiskt och ekonomiskt blivit återupprättat. Donna förklaring

förpliktade de olika länderna militärt och ekonomiskt, men ansågs

icke vara av den art, att den fordrade parlamentets uttryckliga

godkännande.

Trots den självständighet, som regeringen sålunda ofta — man

kan väl tillägga i regel — förmått utveckla vid de störa utrikespolitiska

frågornas avgörande har det franska parlamentet, med de maktmedel

som stå till dess förfogande, icke saknat möjligheter till eu framgångsrik

opposition emot densamma även i dessa frågor. Exemplen äro så

-

23

landa icke alltför sällsynta i den tredje republikens historia på att ministärer

fatt avgå på grund av kritik av utrikesledningen.

De ödesdigra konsekvenser, som ingåendet av hemliga överenskommelser

stundom visat sig medföra, ha mot den hemliga diplomatiens

metoder vid vissa tillfällen rest en stark opinion även inom franska politiska

kretsar. Sålunda visade det sig under Marockokrisen vid avslutandet

av den från sk-ty ska traktaten 1911, att den förut omnämnda tidigare

hemliga fransk-spanska överenskommelsen av 1904 förde med sig

oanade uppoffringar för den franska staten. Missnöjet med regeringens

utrikespolitik tog sig uttryck i eu av senatens utrikesutskott enhälligt

antagen resolution, vari det heter: »Utskottet anser, att det under de

senaste åren bedrivits missbruk med hemliga traktater.» En regeringskris

uppkom samtidigt, och den ^tillträdande konseljpresidenten Poincaré,

tillika utrikesminister, avgav den 1 mars 1912 på regeringens vägnar

den utfästelsen, att den skulle i största möjliga utsträckning vindel

ställa utrikespolitiken kamrarnas och offentlighetens kontroll. »Den republikanska

regeringen», förklarade lian, »skall anse som en patriotisk

plikt omsorgen att ständigt hålla sin diplomatiska aktion i fullkomlig

harmoni med landets önskningar och parlamentets vilja».

Med anledning av vad som förefallit väcktes förslag i deputeradekammaren

om införandet i författningen av nya bestämmelser, varigenom

regeringens rätt att ensam avsluta fördrag upphävdes. Samtidigt föie

slogs också inrättandet av en kontrollerande utrikeskommission vid regeringens

sida, bestående av 6 deputerade och 3 senatorer. Förslaget förkastades

emellertid, och av regeringen betonades olämpligheten av att

helt fråntaga den rätten att med främmande makter ingå fördrag, som

icke vore avsedda att omedelbart publiceras.

Den diskussionen, som uppstad rörande sekretessen i utrikespolitiken

med anledningen av händelserna 1911—12, var synnerligen livlig och

framkallade bland annat av en framstående auktoritet inom den franska

statsrätten, Gaston Jéze, ett starkt betonat uttalande (Le pouvoir de conclure

les traités internationaux et tes traités secrets, i Revue du Drott public

1912), gående ut på att det vore en konsekvens av den republikanska

demokratien, att »folkopinionen, god eller ond, vore utslagsgivande

i såväl internationella som inhemska angelägenheter». Noga besett tillstadde

ej heller enligt Jéze den franska författningen regeringen rätt

att avgöra ett fördrags hemlighållande, även om den i alldeles extraordinära

fall hade makt att till en tid uppskjuta dess offentliggörande.

Donna mening, som icke torde vara ovedersäglig, har senare också be

24

stritts av en kollega till den anförde vetenskapsmannen, statsrättsläraren

J. Barthélemy, vilken med utgångspunkt från historiskt givna traditioner

i fransk politik starkt pläderar för nödvändigheten av regeringens diskretionära

makt i skötandet av utrikesaffärerna (Démocratie et nolitiaue

étrånger e, 1917).

Vad angar de medel som sta parlamentet till buds för samverkan

med regeringen i den yttre politiken erbjuder det franska parlamentariska

systemet, jämfört med det engelska, långt större möjligheter till

en övervakande och deltagande verksamhet från parlamentets sida. Det

är tillräckligt att bär endast erinra om konsekvenserna av det franska

mterpellationsinstitutet, med dess osedvanligt rika utveckling, även för

kontrollen av utrikespolitiken. Av stor vikt är även utskottsväsendets

starka ställning i det franska parlamentet. Såväl deputeradekammaren

som senaten tillsätta särskilda utskott för utrikesärendena — commissions

des affaires extérieures et coloniales — som ha till uppgift att samverka

med och kontrollera regeringens utrikesledning. Åtskilligt tyder på att

dessa utskott, som redan före världskriget icke saknat möjligheter att

gripa in i regeringspolitiken, under detsamma, åtminstone tidvis, utvecklat

en högst betydande verksamhet.

Deputeradekammarens utrikesutskott, som spelår en ojämförligt

större roll än medkammarens, består av 44 medlemmar, inneslutande representanter

för de olika politiska partierna. Det är fördelat i underavdelningar,

vilka var för sig syssla med Frankrikes politik i ett visst land

eller i förhållande till vissa maktgrupperingar. Sålunda finnes en tremannasektion,

som har till uppgift att studera skandinaviska förhållanden och

Frankrikes politik i de skandinaviska länderna. Tydligt är att ledamöterna

därigenom vinna i sakkunskap och därmed även i inflytande. Vidare har

inom utskottet eu trängre kommitté — comité parlementaire d''information

et d notion å 1 étranger — bildats, som i samverkan med regeringen särskilt

arbetat för att anknyta och utveckla förbindelser i andra länder och

likaledes stått i direkt förbindelse med arméns högkvarter. Utskottet,

som avger rapporter till kammaren över sitt arbete, kan tillkalla vem

som helst, vilken anses kunna lämna upplysningar av värde för överläggningarna,

men ifall denne innehar någon officiell befattning måste

vederbörande minister först lämna sitt tillstånd, varvid det kan föreskrivas,

att tjänstehemligheter icke ,må yppas. Utrikesministern kan också

anmodas att infinna sig hos utskottet för att lämna upplysningar angående

den förda politiken, ehuru han icke är tvungen att åtlyda detta,

men en dylik vägran strider mot franska parlamentariska sedvänjor.

Alla handlingar utskottet behöver lämnas dess ordförande av vederbö

-

S5

rande minister. Skulle denne emellertid finna, att det vore till skada förståten

att överlämna en viss handling, meddelas ordföranden detta, oeh

i regel torde han biträde ministerns mening.

Under världskriget har utrikesutskottet regelbundet plägat sammanträda

varje vecka, varvid i regel utrikesministern anmodats närvara

för att lämna upplysningar samt besvara frågor och kritik. Upprepade

gånger har utskottet sänt särskilda studiekommisioner till vederbörande

länder för att sätta sig in i dagsfrågorna. Alla överläggningar

stenograferas och bevaras i kammarens arkiv, där referaten

stå till de deputerades disposition och även, efter särskilt tillstånd,

till politiska skriftställares. Vill ministern ge hemliga upplysningar refereras

dessa icke. I allmänhet besvarar han alla till honom ställda frågor,

men ej så sällan har hänt att han av hänsyn till sin tystnadsplikt

gent emot annan makt ansett sig ej höra ingå i svaromål. Skulle utskottet

icke vara tillfredsställt med ministerns förklaringar, kan utskottet

draga frågan inför kammaren, som ägor besluta att sammanträda inom

slutna dörrar för att diskutera densamma. Dessa hemliga överläggningar

följas alltid av ett offentligt sammanträde, då dagordning framlägga.

De franska utrikesministrarna eftersträva gärna ett gott förhållande

och samförstånd med utskottet, då detta i längden är förutsättningen

för dem att bibehålla kammarens förtroende.

Deputeradekammaren och sedermera även senaten ha tid efter

annan sammanträtt med regeringen till plenarsammanträden inom slutna

dörrar, vid vilka redogörelse lämnats och diskussion ägt rum om de viktiga

utrikespolitiska och militära problemen. Det är bekant, att dessa

sammanträden till en början, då de begärdes av deputeradekammaren,

möttes med någon tvekan från den dåvarande regeringen, men också att

donna tvekan övervanns och regeringen själv tog initiativet till liknande

sammanträden även med senaten.

I allmänhet torde kunna sägas att under världskriget samarbetet

mellan regering och parlament i Frankrike på det utrikespolitiska området

försiggått på ett sätt, som givit parlamentet tillfälle att i avsevärd mån

följa regeringspolitiken och inverka på dess ledning, dels, och framförallt,

genom kamrarnas utskott och dessas sektioner, dels i allmänna kammarsammanträden.

Enligt fransk uppfattning har detta samarbete även

i det hela verkat lyckligt. Det har icke inkräktat på regeringens ställning

såsom ledande myndighet men däremot blivit ett viktigt medel att

trygg9'' dess samförstånd med representationen och därmed bidragit till

den kraft och sammanhållning, som Frankrike ådagalagt under kriget.

I huru stor utsträckning kammarutskotten ägt förmåga att utöva en verk

12—191217

-

26

sam detalj kontroll är en fråga, som av naturliga skål undandrar sig ett

säkert omdöme. I det föregående är berört att regeringen utan att inhämta

parlamentets beslut träffat ett flertal viktiga avtal under kriget.

Dessa avtal ha icke alltid kommit till utskottens kännedom, åtminstone

icke i fullständigt skick. Enligt uppgift lämnades sålunda rörande det i

London i april 1915 mellan ententens dåvarande tre huvudmakter, Frankrike,

Ryssland och Storbritannien, ingångna avtalet av utrikesministern

inför deputeradekammarens utrikesutskott en i allmänna ordalag avfattad

redogörelse, men förslaget in extenso blev ej delgivet utskottet. Från

oppositionens sida har också stundom klagomål framförts mot det följda

systemet. Den av utskottet utövade kontrollens större eller mindre noggrannhet,

större eller mindre ingående i detaljer har givetvis varit beroende

på en mängd växlande omständigheter, varav några kunna påpekas:

utskottets förtroende för utrikesministern och hans närmaste organ, den

i ärendet initiativtagande utskottsmedlemmens personlighet och auktoritet,

ärendets beskaffenhet samt den diskretion det ansetts kräva. De franska

parlamentsutskottens inflytande har sålunda skiftat under olika skeden

av kriget. Under det senaste krigsåret synes det varit i ett märkbart

avtagande, varunder regeringen under konseljpresidentens ledning förvärvat,

en alltmera allen arådande ställning.

Grekland.

För Grekland gälla i allmän överenstämmelse med förhållandet i

andra stater, enligt dess författning § 32, bestämmelserna om konungens

rätt att förklara krig, sluta fred, förbund och handelsfördrag, om vilka

han giver kammaren nödiga upplysningar, så snart statens intresse det

tillåter. Detta prerogativ utövas dock under den inskränkningen, att handelsfördrag

och sådana fördrag, som ingripa på lagstiftningens område,

framförallt sådana som medföra finansiell förpliktelse, erfordra kammarens

godkännande. Kontrollen över utrikespolitiken saknar i övrigt speciellt

organ och får gorå sig gällande i de allmänna författningsmässiga och

i parlamentarisk praxis utvecklade formerna för förbindelse mellan regering

och representation. Alltsedan 1875 års bindande förklaring är ministärens

bildning ur majoritetsgrupperna praxis, och den i det grekiska

parlamentet utbildade interpellationsrätten har i allmänhet hållit ministärerna

i starkt beroende av majoritetens önskningar. Donna parlamentariska

praxis rubbades delvis under världskriget, dä regeringen kring konungen

visade sig kunna föra eu från parlamentet relativt självständig politik. Senare

medförde den politiska omkastningen eu återgång till föregående

förhållanden. Några fasta förmer för utrikeskontroll utöver dem som interpellationsrätten

innebär synas ej ha utvecklat sig.

Holland.

1 Holland tillhör rätten att förklara krig konungen ensam, men han

är förbunden att omedelbart härom underrätta generalstaternas båda kamrar,

och han äger samtidigt gorå dem de meddelanden, som han finner

förenligt med statens intresse. Konungen har vidare rätt att avsluta och

ratificera alla traktater med främmande makter. Han äger meddela dessa

traktaters innehåll till generalstaternas båda kamrar, så snart han anser,

att statens intresse tillåter det. Traktater, vilka angå förändring av statens

territorium, vilka pålägga riket pekuniära förpliktelser eller innehålla

någon annan bestämmelse, som berör rättigheter beroende av lag,

få icke ratificeras av konungen, förrän de godkänts av generalstaterna.

Detta godkännande är ej nödvändigt, då konungen i förvåg, genom av

kamrarna antagen lag, erhållit rätt att avsluta ett fördrag, som genom

sitt innehåll fuller inom deras kompetensområde. Det följer av anförda

bestämmelser, att konungen är skyldig inhämta kamrarnas bifall endast i

fråga om de paragrafer i en traktat, som beröra riksdagens lagstiftningsmakt,

varemot Övriga delar av traktaten endast behöva meddelas kamrarna.

Det händer ofta att någon av kamrarna tillsätter en särskild kommission

för att utreda, huruvida vederbörande traktat är förenlig med

statens intresse, op den är av natur att påkalla kammarens godkännande,

i vilket fall regeringen har att därom framställa proposition, eller om

den eljest är sådan, att kammaren bör förorda dess ratificerande. Angående

Nordsjötraktaten 1908 kan nämnas, att den efter prövning i kommissionen

icke ansågs vara av natur att behöva underställas generalstaterna.

Vad behandlingen av utrikespolitiska spörsmål i övrigt angår, så

plägar diskussion i dessa angelägenheter uppstå i samband med utrikes

budgetens handläggning. Samtidigt med dennas framläggande avlämnas

av utrikesministern en »gul bok» till andra kammaren, i vilken

28

redogöres för departementets verksamhet under det gångna året. Utrikesdepartementets

huvudtitel undergår sedvanlig utskottsbehandling, varvid

ett muntligt eller skriftligt meningsutbyte med regeringen kan försiggå

rörande speciella spörsmål, och dessa uttalanden framläggas sedan

inför kammaren. Utrikesministern avger som svar på vederbörande utskotts

kritik ett skrivet memorandum, och han kan om så befinnes nödvändigt

införa förändringar i sina förslag. Utskottssammanträdena äro

slutna, och det s. k. rapportörsutskottet, som har att framlägga slutbetänkande

över de handlagda frågorna, har befogenhet att utesluta från

offentliggörande sådana uttalanden, som det finner lämpligt. Detta är

särskilt vanligt, när det gäller utrikesspörsmål. Vid debatten i kamrarna

ha dess medlemmar ytterligare tillfälle att framföra sina meningar och

utrikesministern att utveckla sin uppfattning om det internationella lägel.

Efter särskilt beslut på förslag antingen av talmannen eller Vio av enkammares

medlemmar kunna dess överläggningar ske inom lyckta dörrar,

varvid även beslut med anledning av dessa kan fattas. Förhandlingarna

skola hållas hemliga, för den händelse talmannen eller någon av ledamöterna

så begär. Utrikesangelägenlieter kunna vidare liksom andra regeringsärenden

bringas inför representationen genom interpellation eller

frågor till regeringen av kammarledamöterna.

Något speciellt representationens kontrollerande organ ifråga om

utrikespolitiken finnes icke. Frågan om utvidgad parlamentarisk kontroll

på detta område har dock vid upprepade tillfällen under världskriget

varit föremål för diskussion i generalstaterna. Sålunda framställdes

i maj 1917 av en medlem av det socialdemokratiska partiet ett förslag,

att andra kammaren skulle gorå ett uttalande till förmån för en regelmässig

samverkan i utrikesfrågorna mellan regeringen och generalstaterna

och att för detta ändamål ett utrikesutskott borde inrättas. Förslaget

ledde ej till något praktiskt resultat, men har sedermera återupptagits i

form av en motion, väckt av det socialdemokratiska partiets ledare Troelsta

jämte ett antal partikamrater. Före behandlingen i kammaren av denna

motion framställdes av Troelsta en interpellation till utrikesministern (okt.

1918) med förfrågan, om av denne kunde väntas en tillmötesgående hållning

och en strävan att stå i verklig kontakt med den parlamentariska

kommitté, som kunde komma att tillsättas. Uppgiften för denna kommitté

angavs av interpellanten sålunda, att den herde sättas i stånd att med

verklig sakkunskap utöva kontroll över utrikespolitiken, varför den, innan

definitiva beslut fattades, regelbundet herde hållas underrättad om allt,

som vore av nöden för bedömande av förekommande spörsmål.

I det svar på interpellationen, som avgavs av utrikesministern van

29

Karnebeck, utvecklade denne betydelsen av det stöd, som regeringen, »i en

tid då det galler folks och staters bestånd och livsintressen», hade att

hämta av folkets förtroende, samt förklarade med utgångspunkt från denna

tankegång, att regeringen vore villig »att taga största möjliga hänsyn till

kravet på offentlighet i utrikespolitiken». Samtidigt uttalade häri sin tilltro

till att man skulle förstå och respektera »de naturliga gränser, vilka

av utrikespolitikens egenart, om den skall ha utsikt att lyckas, med nödvändighet

uppdragas beträffande offentligheten vid dess utövning». Efter

att ha betygat regeringens villighet att i eu lämplig form tillmötesgå deri

uppställda fordran på närmare kontakt mellan regering och parlament

fortsatte ministern: »Regeringens odelade och uteslutande ansvarighet

måste naturligtvis därvid förbliva oförkränkt, men handhavandet av denna

ansvarighet behöver icke stå i vägen för att, under nödiga garantier,

parlamentet i vidsträckt omfattning hålles underrättat.»

I den debatt som följde på denna av utrikesministern avgivna principförklaring

uttalade Troelsta, att han häri såge ett tillkännagivande

från regeringens sida om beredvillighet att samverka med en parlamentarisk

utrikeskommitté, på samma gång lian anslöt sig till den av ministern

hävdade ståndpunkten, att denna samverkan icke finge innebära

att parlamentet övertoge en del av det ansvar för utrikespolitikens ledning,

som rätteligen tillhörde regeringen. Det av Troelsta väckta förslaget

har ej slutbehandlats och har alltså ej kunnat leda till något praktiskt

resultat.

Italien.

I Italien åtnjuter regeringen i allmänhet ett vidsträckt oberoende

vid handläggningen av utrikesspörsmålen. Konungen ägor ensam förklara

krig, avsluta freds-, allians- och handelstraktater och andra liknande avtal

med skyldighet att giva parlamentet kännedom om dem i den mån som

statens intresse och säkerhet tillåta det samt därvid foga de meddelanden,

som befinnas lämpliga. Ingen speciel! organisation för kontroll av

utrikes angelägenheterna existerar i parlamentet, utan dess inflytande får

göra sig gällande förmedelst den allmänna författningsbestämmelsen att

fördrag, som kräva statsutgift eller medföra förändring av statens territorium,

erfordra för sin giltighet kamrarnes godkännande.

I övrigt blir bestämmande för parlamentets inflytande dess utnytt

-

30

jande av interpellationsinstitutet, vilket i Italien efter fransk förebild utvecklats

i långt friare förmer än i England och genom sin nära förbindelse

med den ofta använda motiverade dagordningen kan begagnas till

stark påtryckning på ministärerna, vilka i allmänhet stå i nära beroende

av sitt föga stabila parlamentariska underlag. Denna parlamentariska kontroll,

därjämte underlättad i enskilda fall av publicerade diplomatiska

aktstycken och redogörelser, har stundom givit upphov till stärka politiska

kursförändringar, där de utrikespolitiska frågorna kunnat vara utslagsgivande,

men har å andra sidan vid kritiska tillfällen, såsom vid det senaste

krigsutbrottet, visat sig ha föga betydelse i de avgörande momenten.

Sålunda avgavs krigsförklaringen mot Österrike i maj 1915 av regeringen,

fast det var notoriskt, att den ogillades av majoriteten av de

deputerade.

Under världskriget har ingen förändring skett ifråga om representationens

samverkan med regeringen för behandlingen av utrikesspörsmålen,

och någon specialkontroll över regeringens ledning av dessa ärenden

har ej blivit inrättad. Det kan erinras om att liksom den fransk-ryska

allianstraktaten av 1891 aldrig meddelats det franska parlamentet, har ej

avtalet om trippelalliansen delgivits det italienska parlamentet. Dess

exakta termer voro före kriget kända endast av de italienare, som varit

konseljpresidenter, utrikesministrar samt understatssekreterare eller generalsekreterare

i utrikesministeriet. Londonprotokollet av den 26 april

1915 har heller aldrig meddelats parlamentet. Den av den revolutionära

ryska regeringen publicerade texten upplästes i februari 1918 i deputeradekammaren

av en kammarledamot, men regeringen avgav ej häröver

någon annan förklaring än att donna text ej vore fullt exakt.

Emellertid har även i Italien ett starkt intresse uppstått för frågan

om ökat parlamentariskt inflytande på det utrikespolitiska området, men

då man önskat undvika åt t under kriget gåva sig sken av att söka undergräva

regeringens ställning, ha yttringarna av detta intresse varit hovsamma

och ej antagit karaktären av utpräglad agitation. Ett under kriget

nybildat parti har dock på sitt program upptagit åstadkommandet av en varaktig

utrikespolitisk samverkan mellan regering och representation. Nämnas

kan i detta sammanhang, att ett inlägg i frågan gjorts av färre utrikesministern

Tittoni i en uppsats publicerad 1918 (i Nuovo. Antologia den

1 febr.). Efter en blick på frågans ställning i åtskilliga främmande länder

under jämförelse med förhållandena i Italien uttalar författaren önskvärdheten

av en uppriktig samverkan mellan regering och representation

i utrikesspörsmålen, vare sig i form av parlamentariska kommissioner eller

i vilken annan form som helst, »blott den är allvarlig och verksam».

31

Nordamerikas Förenta stater.

Förenta staterna intaga i fråga om representationens förhållande

till utrikespolitiken en särställning. Den vanliga regeln om parlamentets

samtycke till fördrag, som medföra ekonomiska utgifter eller innefatta

ändring i lagstiftningen, gäller även här. Enligt författningen fordras

kongressens beslut för krigsförklaring, för inkallande av milisen, utrustande

av armé och flotta samt ingående av handelsfördrag med främmande

makter, varjämte särskilt förbud finnes för unionens särs t åter att

utan kongressens samtycke med främmande makt avsluta traktat, allians

eller överenskommelse eller deltaga i krig, så framt icke farao är alldeles

överhängande. Grundläggande för Förenta staternas egenartade organisation

är emellertid bestämmelsen i författningens artikel 2, § 2, att

presidenten äger att med råd och samtycke av senaten, för så vitt att

två tredjedelar av närvarande senatorer givit sitt bifall, avsluta traktater;

lian äger vidare föreslå och, med råd och bifall av senaten, utnämna

sändebud och konsuler hos främmande makter. Betydelsefull är särskilt

senatens medbeslutanderätt i fråga om traktater utan att här, såsom i

de europeiska konstitutionerna är fallet, någon begränsning till fördrag

av viss, särskilt finansiellt förpliktande natur, tillkommer. Härigenom

tilldelas representation en s ena kammare vid beslut i utrikesärenden eu

med presidenten jämbördig ställning.

Skilj aktigheterna från den europeiska rätten äro uppenbara och hava

tydligen sin orsak i de särskilda omständigheterna vid unionsförfattningens

tillkomst. Utrikesärendenas handhafvande tillhörde från början helt och

hållet kongressen. Först småningom och efter mycken tvekan beslöt man

sig för att i den nya författningen överlämna utrikesärendenas ledning

till presidenten med en utrikesstatssekreterare vid sin sida, men ej i den

utsträckning som det närmast liggande exemplet, Englands författning,

angav, utan alltjämt med bibehållande av representationens andel i bestämmandet.

På denna punkt är den amerikanska författningen den

första som brutit mot regeln om utrikespolitiken såsom principiellt tillhörande

den exekutiva maktens prerogativ.

Praktiska skål ansågos emellertid tala emot, att hela kongressen

med sitt störa medlemsantal skulle få deltaga i utrikesärendenas avgörande,

utan medbeslutande, ätten begränsades till senaten, som särskilt

vid tiden för grundlagsstiftningen var en mycket fåtalig församling och

dessutom såsom representation för de särskilda staterna ägde speciella

kvalifikationer att gorå gällande dessas önskemål inom utrikespolitiken.

32

Dessa allmänna bestämmelser, som med sin vida formulering icke

utesluta tvistiga punkter i ett flertal fall, ha sedan i praktiken vidare

utbildats. För kongressen har en obegränsad och även av representanternas

hus flitigt använd diskussionsrätt i utrikesfrågor varit av betydelse,

och särskilt har på donna väg den nedre kammaren kunnat gorå sitt inflytande

gällande. I ett särskilt utrikespolitiskt utskott av 22 medlemmar,

representanter för majoritet och minoritet, har donna kammare ett organ

för utrikespolitisk kontroll, som utövas genom infordrande av upplysningar

och dokument, vilka dock på särskilda skäl kunna av presidenten

förvägras.

I senaten har en parallell praxis utvecklat sig. Ingående utrikespolitiska

debatter äga rum, men bär i allmänhet inom slutna dörrar i

s. k. »executive sessions», vilkas förhandlingar dock efter flera års förlopp

offentliggöras i summarisk sammanfattning. Debatter i öppen session ha

emellertid på senare tid förekommit, vilket medfört olägenheter, då frågorna

därigenom indragits i den offentliga partistriden. Senatens utrikesutskott

består av 15 ledamöter, även de representerande skilda partier.

Dess förhandlingar äro hemliga, och dess arbete sker i allmänhet

genom subkommittéer, vilkas rapportör till utskottet äro konfidentiella.

Utskottet kan sammanträda även på tider då kongressen ej är samlad,

varigenom en grundval är lagd för permanent samverkan mellan den

exekutiva och den legislativ makten.

Den parlamentariska kontrollen i Amerika har ett särskilt medel i

offentliggörandet av diplomatiska akter, som där synes ske mer systematiskt

än på de flesta andra håll. Presidentens årliga budskap till kongressen

åtföljes regelbundet av en särskild dokumentsamling, »Papers relating

to the Foreign Relations», där land för land den diplomatiska korrespondensen

meddelas. Luckorna synas likväl vara rätt betydliga, och publicerandet

sker oftast först eu längre tid, fem år eller därutöver, sedan

händelserna ägt ruin. — Senatens andel i utrikesärendena har varit

föremål för kritik av olika slag. Sålunda har man ansett sig kunna

konstatera från främmande makters sida en viss motvilja att ingå i

förhandlingar med Förenta staterna dels på grund av den större ovisshet

angående resultatet, som maktuppdelningen ifråga om utrikesärendenas

avgörande medför, dels på grund av omöjligheten att i längden hålla

dessa förhandlingar hemliga, även om så av den främmande makten

skulle önskats. Den erforderliga kvalificerade majoriteten i senaten har

även möjliggjort vissa obstruktionssträvanden i enskilda eller lokala intressens

tjänst från en partiminoritets sida.

33

Huru de amerikanska författningsbestämmelserna ställa sig i praktiken

utvecklas av den erkänt främste kännaren av Förenta staternas

författningsliv, Bryce (The American Commonwealth, New verk 1911, I. sid.

53 f.) på följande sätt:

»Ledningen av utrikes politiken skulle ha varit eu uppgift av den

allra största betydelse, därest icke Amerika — lyckliga Amerika! — ända

till 1898 både stått ensamt i eu värld för sig, oan gripbart av de europeiska

makterna och ojämförligt överlägset Övriga republiker på sin egen

kontinent men utan något nära liggande motiv att angripa dem. Presidenten

har likväl sällan fatt äga fria händer i utrikespolitiken. Han får

icke förklara krig, ty detta beror av kongressen, ehuru han visserligen

kan, såsom president Folk gjorde år 1845—46, leda sakerna till en

punkt, vid vilken det är svårt för kongressen att avstå från krigsförklaringen.

Fördrag kräva gillande av 2/s inom senaten, och för att

åstadkomma detta, är det vanligtvis nödvändigt för den verkställande

makten att stå i ständig förbindelse med senatens utskott för utrikes

ärendena. Representanternas hus har ingen laglig rätt att ingripa, men

det fattar ofta resolutioner, gillande eller tadlande någon speciell politisk

åtgärd, och stundom inbjuder det senaten att deltaga i dessa opinionsyttringar,

vilka därigenom bliva betydelsefullare. Presidenten är på intet

vis bunden genom sådana resolutioner, och han har mer än en gång förklarat,

att han icke bryr sig om dem. Men, då vissa fördrag, särskilt

handelsfördrag, icke kunna bli genomförda utan lagstiftningens hjälp, och

då intet krig kan inledas utan beviljande av penningar, så kan representanternas

hus tidvis indirekt gorå sina anspråk på inflytande gällande.

A denna punkt hava många ömtåliga frågor, somliga fortfarande oavgjorda,

uppstått, vilka konstitutionen, måhända oundvikligen, har lämnat

oklara. I alla fria länder är det synnerligen svårt att avgränsa lagstiftningens

och den verkställande maktens respektive områden med hänsyn

till utrikes ärendena, ty medan publicitet och parlamentarisk kontroll äro

nödvändiga för att skydda folkets frihet, äro snabbhet och tystlåtenhet

villkoren för diplomatisk framgång. Praktiskt taget och speciellt med

hänsyn till vanliga löpande ärenden är presidenten oberoende av representanternas

hus, under det att senaten, ehuru den kan hindra honom

från att företaga någon viss åtgärd, icke kan hindra honom från att underlåta,

vad det nu vara må. Han, eller rättare hans statssekreterare,

ty presidenten har sällan möjlighet att ägna nära och oupphörlig uppmärksamhet

åt utrikespolitiken, behåller en obunden initiativrätt, tack

vare vilken han kan inveckla landet i yttre svårigheter och vålla oro

därhemma.»

13—191217

34

Vidare skriver Bryce (a. a. s. 107 f.): »Senaten övar genom sin

befogenhet att bekräfta eller förkasta traktater med utländska makter en

allmän kontroll över utrikespolitiken, ehuru det måste erinras om, att

många bland de viktigaste åtgärder på detta område (t. ex. trupprörelser

och fartygsexpeditioner) äro av rent verkställande art och icke falla under

senatens kontroll. Det står presidenten fritt att gorå meddelanden om

pågående förhandlingar till senaten och taga dess råd, eller icke meddela

något, förrän han framlägger ett fullständigt förslag. Olika tillvägagångssätt

ha följts vid skilda tillfällen, allt efter frågans natur och arten av

förhållandet mellan presidenten och senatens majoritet. Men i allmänhet

gör presidenten väl i att hålla senatsmajoritetens ledare och i synnerhet

utrikeskommittén underrättade om pågående förhandlingar. Sålunda liksom

känner han senatens puls; denna församling har nämligen liksom

andra representationer ett slags kollektivt självmedvetande, som leder den

att sträva efter alla upplysningar och alla befogenheter, som den kan

förvärva, och då han håller den i gott humör, kan han förutse, vad

slags avtal senaten kan förmås att sanktionera. Mycket beror på det

förtroende, som senaten sätter till statssekreterarens (utrikesministerns)

omdöme och på den takt, som denne visar vid sitt umgänge med senatorerna.

Rätten att hålla hemliga sammanträden möjliggör för hela

senaten att överlägga om handlingar, som föreläggas densamma av presidenten;

de mera betydelsefulla av dessa, vilka först underställts utrikesutskottet,

hava sålunda emellanåt diskuterats utan olägenheten att bliva

publika. Naturligtvis han ingen hemlighet bevaras länge, ens av utskottet,

enligt Eddans ord: »berätta en man din hemlighet men ej två,

vad tre veta, vet hela världen».

Denna senatens kontroll över utrikespolitiken möjliggör i någon mån

att övervinna de svårigheter, vilka demokratiska styrelsesätt råka ut för

i sina förbindelser med främmande makter. Om varje steg, som skall tagas,

måste förberedelsevis underkastas den ledande församlingen, är

nationen nödgad att visa hela sitt spel, och värdefulla tillfällen att förvärva

en bundsförvant eller vinna en fördel kunna förloras. Om å andra

sidan den verkställande makten har rätt att leda affärerna i hemlighet,

är det alltid risk, antingen att representationen kan ogilla, vad som har

gjorts, en risk som med rätta gör de främmande staterna tveksamma

och ohågade att förhandla, eller också måste nationen kort och gott

ratificera, emedan den känner sin heder bunden genom de verkställande

myndigheternas åtgärder, även om dess opinion skulle förkasta dessa

Europeiska statsmän måste fråga, hur det under ett sådant system går

med den snabbhet och fasthet som så ofta äro nödvändiga för att utföra

ett lyckligt drag i utrikespolitiken, eller huru eu konsekvent hållning kan bevaras,

ifall utrikesutskottets ordförande är ett slags andre utrikesminister.

Svaret är att Amerika icke är Europa. De problem, som Förenta

staternas utrikesdepartement har haft att syssla med, ha varit färre och

som regel mycket enklare än gamla världens. Republiken håller sig konsekvent

till sin egen sida av Atlanten, fastän dess makt nu skridit över

Stilla havet, och det är en förtjänst i systemet med senatens kontroll,

att detta har tenderat att minska smaken för utländska företag och rädda

landet från att bli inblandat i allianser, protektoratsförhållanden eller

ansvarigheter av olika art utanför sina gränser. Det är desto lättare för

amerikanarne att iakttaga denna reserverade hållning, därför att de icke

behöva några allianser, oangripliga som de äro på deras egen hemisfär.

De omständigheter vari England befinner sig, med dess mäktiga europeiska

grannar, dess indiska välde och dess över hela världen utbredda

kolonier, äro oerhört olika. Likväl, huru olika än Englands villkor äro,

kan den dag komma, då man i England måste taga upp frågan om begränsning

av den för närvarande vidsträckta myndighet, som den verkställande

makten har i utrikesärenden. Exemplet från amerikanska senaten

kan då åberopas, ehuru det naturligtvis är den skillnad mellan de

två länderna, att i England parlamentet kan störta ministrar, vilka slutit

en traktat, som det ogillar, medan i Förenta staterna presidenten, som

icke på liknande vis kan avlägsnas genom kongressen, skulle vara fri tagen

från värjo kontroll, därest icke senaten vore ställd vid hans sida vid fördrags

avslutande.»

Portugal.

Enligt Portugals republikanska konstitution av år 1911 §§ 47 och

48 tillkommer det presidenten att uppgöra handels-, freds- och skiljedomstraktater,

men dessa skola före ratifikationen underställas representationen

för godkännande. Allianstraktater skola likaledes av donna först prövas,

och förhandlingarna härom kunna, om 2/s av kamrarnas ledamöter så

begära, försiggå inom lyckta dörrar. Parlamentet ägor över huvud (enligt

författningen § 26) att definitivt besluta ifråga om traktater och

konventioner, varigenom detsamma tilldelats en maktbefogenhet i utrikesärenden,

som endast överträffas av den schweiziska förbundsförsamlingens.

36

Av det portugisiska parlamentets båda kamrar tillsätter enligt arbetsordningen

den undre kammaren eller nationalförsamlingen för varje

valperiod 22 ständiga utskott, och ett av dessa, bestående av 9 ledamöter,

bär att handlägga de utrikespolitiska angelägenheterna, Ingå specialstadganden

finnas emellertid för detta utskott, vilket i likhet med de

Övriga kan hos regeringen inhämta erforderliga upplysningar för sitt arbete,

utan att dessförinnan inhämta nationalförsamlingens samtycke. Även

i senaten finnes ett utrikesutskott med enahanda befogenhet, bestående

av 5 ledamöter.

Rumänien.

Den rumäniska författningen innesluter den vanliga begränsningen

av konungens rätt ifråga om att sluta traktater; han får med främmande

stater sluta handelsfördrag, fördrag angående sjöfart eller förhållanden

av liknande natur, men för deras giltighet fordras parlamentets föregående

prövning och godkännande. Behandlingen försiggår på vanlig

legislativ väg.

En konstitutionell utveckling, som alltmer fort till författningens parlamentarisering,

har här arbetat på en friare användning av parlamentets

diskussionsrätt i interpellationens form. På initiativ av regeringen

kunna slutna kammarsammanträden hållas, då utrikesministern lämnar

upplysningar i viktigare utrikespolitiska frågor. Intresset för dessa frågor,

som före kriget var föga utvecklat, har under detsamma helt naturligt

stegrats, och kritik över regeringens obundna ledning av ifrågavarande

ärenden har icke fattats.

Schweiz.

I den schweiziska förbundsstaten tillkommer det förbundsrådet, som

består av sju medlemmar och utgör den högsta verkställande makten,

att företräda staten utåt och besörja utrikesangelägenheterna. Enligt

författningen, art. 85, ligger emellertid bestämmanderätten över åtgärder

för Schweiz’ yttre säkerhet ävensom för upprätthållande av dess neutralitet

samt över krigsförklaring och fredsslut helt och hållet hos den av

37

ständerrådet och nationalrådet bestående förbundsförsamlingen. Denna

bär även ensam att förfoga över fälb andsbären och välja dess högste

befälhavare. Vidare måste alla förbund och traktater, för att bli giltiga,

godkännas av förbundsförsamlingen.

Det framgår härav, att den schweiziska konstitutionen i avseende

på utrikesfrågornä lägger utomordentligt störa befogenheter i folkrepresentationens

händer, större än något annat europeiskt lands författning,

större även än den nordamerikanska. Vanligen ha ju regeringarna rätt

att på egen hand avsluta eu viss kategori av traktater — de som äro

av politisk natur — men i Schweiz är det parlamentet, som bestämmer,

icke blott över krig och fred, utan över alla fördrag utan undantag. Som eu

ytterligare garanti tillkommer, att det är förbundsförsamlingen, som har

att besluta om de nödiga åtgärderna i händelse av befarat angrepp av

främmande makt, och som därvid har att förfoga över förbundshären,

till och med utse dess befälhavare.

Osäkerhet kan råda beträffande omfattningen av den rätt att fora

förhandlingar med främmande makt, som i Schweiz liksom överallt annorstädes

principiellt tillhör regeringen. Emellertid förekommer, att i

form av notväxling enighet med en utländsk regering konstateras i något

visst avseende, särskilt rörande tolkning eller tillämpning av en gällande

traktat. Några betänkligheter emot ett sådant förfarande lära icke

hava yppats, tydligen därför att ingå praktiska olägenheter av detsamma

försports.

Något speciellt organ för behandlingen av utrikesfrågornä har ej

före världskriget funnits i det schweiziska parlamentet. Granskningen av

dessa frågor bär ålegat det av förbundsförsamlingens båda kamrar tillsatta

utskott, som haft att behandla den årliga berättelse förbundsrådet

plägar avgiva över sin förvaltning (rapport de gestion), vari ingår även

ep redogörelse för handhavandet av de utrikespolitiska angelägenheterna.

Önskas inom förbundsförsamlingen närmare upplysningar i någon särskild

fråga, anlitas vanligen interpellationsvägen, och detaljerade uppgifter

lämnas från förbundsrådets sida i största möjliga utsträckning. Enligt

uppgift har det aldrig inträffat, att icke förbundsrådets förklaringar befunnits

tillfredsställande. Något stadgande för förbundsförsamlingen eller

dess utskott att själv taga del av handlingar rörande utrikesärenden

existerar icke. En sådan granskning torde icke före kriget hava förekommit

eller satts ifråga, då på det hela tagel intresset för utrikesangeIlägenheter

synes ha varit mycket ringa.

Även i Schweiz har emellertid världskriget medfört förändringar i

handläggningen av utrikespolitiken, ehuru bär i något annorlunda be

-

38

skaffad riktning än i andra länder. I anledning av krigsutbrottet fattade

nämligen förbundsförsamlingen den 3 augusti 1914 ett beslut, varigenom

åt förbundsrådet uppdrogs oinskränkt fullmakt att vidtaga alla åtgärder

nödiga för Schweiz’ säkerhet, integritet och neutralitet, för säkerställande

av landets kredit och ekonomiska intressen och särskilt för betryggande

av folknäringen. Den härigenom införda provisoriska ordningen,

»fullmaktsregimen» (le régime des pleins pouvoirs), såsom den brukar

kallas, innebär på det utrikespolitiska området, att förbundsrådet är bemyndigat

avsluta överenskommelser med främmande makter utan att inhämta

förbundsförsamlingens samtycke. Det nyssnämnda beslutet innehåller,

att förbundsrådet skulle vid nästföljande parlamentssession redogöra

för det bruk, förbundsrådet gjort av sina utsträckta befogenheter.

Sådana redogörelser, kallade »rapports de neutralitet hava sedermera

successivt avgivits och i första hand granskats av ett vid varje session

av förbundsförsamlingens båda kamrar tillsatt utskott, kallat »commission

de neutralitet Detta utskott har på begäran fått del av sådana handlingar

rörande utrikes ärenden, som utskottet önskat se, och även under

kriget har förbundsrådet i möjligaste mån fortsatt att lämna folkrepresentationen

alla önskade upplysningar.

Hur förbundsrådet uppfattat sin maktställning under krigsåren

framgår av dess berättelse till förbundsförsamlingen den 4 december

1916, där det bland annat heter: »Förbundsrådet erkänner icke blott förbundsförsamlingens

självklara rätt att städse utöva kritik och kontroll

över förbundsrådets åtgöranden i utrikes angelägenheter utan även att i

viktiga utrikespolitiska frågor parlamentets direkta medarbeta kan visa

sig önskvärt, och att detta i sådana frågor även kan uppmana förbundsrådet

till ett bestämt handlingssätt. Men förbundsrådet tillåter sig därvid

hänvisa till, att i de båda kamrarnas offentliga överläggningar, i

den grannlaga karaktären av många och just de viktigaste utrikespolitiska

frågorna och i den raska växlingen av det politiska läget givas lika

många moment, som gorå det önskvärt att förbundsförsamlingens anvisningar

i avseende på ledningen av utrikespolitiken varken äro för ofta

påkommande eller av alltför bindande art.»

»Le régime des pleins pouvoirs» innebär uppenbarligen ett för det

i princip folkstyre Schweiz fullkomligt abnormt tillstånd. Den har emellertid

tolererats såsom eu av omständigheterna påtvungen nödvändighet.

Kritik har givetvis icke saknats beträffande utövandet av förbundsrådets

vidgade befogenhet, men denna har i alla händelser huvudsakligen riktat

sig mot åtgärder på det ekonomiska området. Så snart freden kom i

sikte, började yrkanden framkomma på upphävande av »les pleins pou

-

39

voirs», varemot från andra håll gjordes gällande, att dessa endast successivt

kunde avskaffas. Detta senare är ock förbundsrådets mening. Man

önskar intet annat än att återgå till det normala tillståndet, och det bär

i allmänhet icke satts i fråga att bereda folkrepresentationen eller något

dess utskott tillfälle att mer aktivt än före kriget medverka vid behandlingen

av utrikespolitiska frågor. Även i Schweiz har dock diskussion

förekommit angående lämpligheten av ett permanent parlamentariskt utrikesutskotts

inrättande, och förslag i detta syfte ha på ett och annat

håll framlagts {Ed, Georg, Le console du peuple sur la politique extérieure.

Geneve 1916).

Spanien.

I Spanien tillkommer konungen rätt att förklara krig och sluta

fred, varöver dock enligt författningen § 54 efteråt räkenskap skall avläggas

inför representationen under föreläggande av handlingarna. I detta

fall tillkommer alltså enligt den spanska statsrätten representationen en

granskningsrätt som dock, vilket uttryckligen betonas, först inträder i

efterhand, och sålunda efter allmän erfarenhet i hög grad reduceras till

sin betydelse. För ratifikation av offensiva allianstraktater, handels

traktater och sådana avtal, som förutsätta subsidier till främmande

makt eller kunna personligen förplikta spanska medborgare fordras därjämte

enligt grundlag parlamentets samtycke. Såsom ytterligare garantibestämmelse

tillkommer, att i intet fall ett fördrags hemliga klausuler få

göra om intet de offentliga i samma fördrag.

För det närmare utförandet av dessa principer och för ytterligare

garanterande av parlamentets inflytande på utrikespolitiken saknas emellertid

särskilda bestämmelser. Interpellation en har° här, som alltid på

detta stadium av den konstitutionella utvecklingen, fått gorå tjänst i brist

på närmare organisation och bär i denna riktning, kompletterad av mo

tiverade veta, nått en viss utveckling. Vidare är vanligt att ministären

vid viktigare utrikespolitiska avgöranden rådplägar med de politiska partiernas

ledare.

Tyska riket.

Tysklands utrikespolitik har sedan 1871 i stort sett vant en det

Tyska rikets sak, och ledningen därav har enligt artikel 11 i riksförfatt

ningen utövats av kejsaren. Nämnda artikel har följande lydelse:

40

* kejsaren har att i folkrättsligt avseende representera

riket, i rikets namn förklara krig och sluta fred, ingå förbund och andra

fördrag med främmande stater samt avsända och mottaga sändebud.

Till krigsförklaring i rikets namn erfordras förbundsrådets samtycke,

utom då angrepp sker på förbundsområdet eller dess kuster.

I den man fördrag med främmande stater avse sådana angelägenheter,

vilka enligt artikel 4 tillhöra rikslagstiftningens område, erfordras

för deras avslutande förbundsrådets samtycke och för deras giltighet

riksdagens godkännande.»

Det var alltså synnerligen vidsträckta befogenheter, som enligt

riksförfattningen av 1871 tillkomma den tyske kejsaren på utrikespolitikens

område. Riksförfattningens enda rättsliga begränsningar av kejsarens

utrikespolitiska makt gällde anfallskrig, då förbundsrådets samtycke

erfordrades, och fördrag, som berörde rikslagstiftningens område (vari

även rikets budget inbegreps), då förbundsrådets och riksdagens godkännande

krävdes för fördragens giltighet. Dessa rättigheter voro ej heller

rättigheter blott på papperet. Freden med Frankrike 1871 slöts av kejsaren

och blev sedan blott meddelad till riksdagens »kännedom». Först

när det gällde att införliva de erövrade provinserna med förbundsområdet

och med riksorganisationen och att bevilja nya anslag till rikslandets

styrelse och förvaltning fingo rikslagstiftningens ordinarie organ full

bestämmanderätt. På liknande sätt förelädes den tysk-franska Marockoöverenskommelsen

av den 4 november 1911 med sina betydelsefulla landutbyten

riksdagen blott »till benägen kännedom» (zur gefälligen Kenntnisnahme).

I andra liknande fall har dock förbundsrådets och riksdagens

godkännande inhämtats.

Det har ej saknats försök att begränsa denna kejsarens makt.

Redan 1871 klandrade den framstegsvänlige riksdagsmannen Hoverbeck,

att riksdagens medverkan ej var nödvändig för krigsförklaring, och årtiondet

före världskriget har Tysklands socialdemokratiska parti flora

gånger (t. ex. nov. 1908 och dec. 1909) framlagt förslag till en sådan

ändring av artikel 11 i riksförfattningen, att kejsarens, förbundsrådets

och riksdagens sammanstämmande beslut skulle erfordras för krigsförklaring.

Detta förslag har dock aldrig vunnit riksdagens bifall, lika litet

som de° Övriga förslag, vilka stundom diskuterats och som i andra riktningar

åsyftat en begränsning av kejsarens makt på det utrikespolitiska

området. Endast på en punkt ha kejsarens befogenheter något minskats.

Riksregeringens undanskjutande av lagstiftningens organ vid överenskommelsen

med Frankrike i Marockofrågan 1911 väckte mycken opposition

såväl i pressen som i riksdagen, och den 5 dec. 1911 antog riks

-

41

dagen lör sin del följande tillägg till skyddsområdeslagen: »För att ett

skyddsområde eller delar av ett sådant skola kunna förvärvas eller avträdas

erfordras en rikslag. Denna föreskrift gäller ej ifråga om gränsrektifikationer.

» Detta beslut sanktionerades av förbundsrådet och blev

lag den 16 juni 1912.

Kejsarens utrikespolitiska befogenheter ha utövats av rikskanslern

och under hans ansvarighet. Denna ansvarighet, som var fastslagen i

artikel 17 riksförfattningen, var ej utformad till ett rättsinstitut. Ingå

bestämmelser funnos om ansvarets rättsliga utkrävande eller eventuella

rättsliga följder. Riksförfattningens artikel 17 uttalade blott en allmän

politisk princip, eu princip, som dock såväl av den statsrättsliga teorien

som av rikskanslererna själva erkändes innebära en politisk ansvarighet

för kejsarens politik såväl inför förbundsrådet som inför riksdagen. Möjligheterna

att på det utrikespolitiska området gorå detta obestämda ansvar

gällande voro dock ej så synnerligen störa.

Så länge furst Bismarck både den faktiska ledningen av Tysklands

utrikespolitik förstummades all kritik inför de resultat lian kunde

uppvisa. Även de, som tillhörde hans avgjorda motståndare, erkände

uttryckligen Bismarcks överlägsenhet och auktoritet på det utrikespolitiska

området, och förbundsrådet och riksdagen sjönko här ned till fullständig

betydelselöshet. Den prestige, som Bismarck på detta område lyckats

förvärva åt riksregeringen, kom även hans efterträdare till godo och har

delvis fortlevat, även sedan Tysklands diplomatiska framgångar blivit

mindre påtagliga, mera sällsynta och mera tvivelaktiga.

Förbundsrådet hade efter 1871 enligt riksförfattningen art. 8 i sitt

utskott för utrikes angelägenheter en kontrollinstans för utrikespolitiken.

Författningens bestämmelser om detta utskott voro följande:

»Dessutom bildas inom förbundsrådet av fullmäktige för konungarikena

Bayern, Sachsen och Wurttemberg samt tvenne fullmäktige, som

av förbundsrådet årligen utses från andra förbundsstat^!1, ett utskott

för utrikes ärenden, inom vilket presidiet tillhör Bayern.»

Förhandlingarna inom detta utskott voro naturligtvis, såsom över

huvud taget inom förbundsrådet och dess utskott, hemliga. Någon politisk

roll har detta s. k. diplomatiska utskott aldrig spelat; före 1908

både det blott sammanträtt tvenne gånger och de försök, som då och

följande år gjordes att giva utskottet periodiskt återkommande sammanträden,

synas ej ha lott till någon ny stadgad praxis. På andra sätt

genom metallografiska avskrifter av viktigare depescher och genom

muntliga meddelanden i utrikesdepartement — ha särstaternas regeringar

14—191217

42

fått de upplysningar, som riksregeringen velat giva dem. Om någon

verklig, ingående kontroll har det här ej kunnat vara tal.

Den tyska riksdagen hade lika litet som flertalet andra parlament

före världskriget något särskilt organ för kontroll av riksledningens utrikespolitik.

Vid sidan av alla författningsbestämmelser hade dock i

Tyskland så småningom en praxis utbildats, som tillät riksdagen att

om också blott på avstånd och utan direkt medverkan — följa regeringens

utrikespolitik.

Det var framför allt i samband med budgetens behandling som

den tyska riksdagen avhandlade utrikespolitiska frågor. Vid första läsningen

av regeringens förslag till budget, vid specialbehandlingen i andra

läsningen av rikskanslerns och utrikesdepartementets anslagskrav liksom vid

behandlingen av de större militära anslagsfrågorna brukade rikets förhållande

till främmande makter diskuteras, och i dessa diskussioner deltogo

då mycket ofta rikskanslern och statssekreteraren för utrikes ärenden med

längre anföranden. Särskilt vanligt synes detta ha varit under furst

Bulows rikskanslerstid, och denne yttrade vid ett tillfälle (d. 30 april

1907), att man kunde ifrågasätta, om något annat lands minister »så

ofta, så ingående och frimodigt» uttalade sig i utrikespolitiska frågor

som han. Mera ingående" ha naturligtvis de förtroliga upplysningar varit,

som regeringen lämnat i riksdagens budgetsutskott (Reichshaushaltsausschuss),

ungefär motsvarande den svenska riksdagens både stats- och bevillningsutskott

och utan jämförelse Tysklands mäktigaste parlamentariska

utskott. Detta utskott bestod av 28 medlemmar, valda efter proportionella

grundsatser bland de olika partiernas ledande parlamentariker.

Förhandlingarna voro hemliga, men mer eller mindre fullständiga referat

lämnades till pressen, och riksdagens egna ledamöter både såsom åhörare

fritt tillträde till sammanträdena. Endast när riksdagen själv så beslutade,

kunde undantag göras från denna senare regel.

Riksdagens medlemmar kunde även genom skriftligen avfattade

interpellationer, riktade till rikskanslern och undertecknade av minst 30

av riksdagens ledamöter, framställa utrikespolitiska frågor till behandling.

Interpellationsinstitutet kom dock ytterst sällan till användning i

sådana frågor.

Den tyska regeringen kunde dessutom lämna riksdagen och allmänheten

upplysningar om förhållandet till främmande makter genom offentligt

framläggande av diplomatiska noter och fördrag i s. k. vita böcker och

genom meddelanden till pressen, framför allt den officiösa Norddeutsche

Allgemeine Zeitung. Tysklands regering har dock endast relativt sällan

framlagt diplomatiska aktsamlingar, och även pressens utrikespolitiska

43

information torde ha varit mindre fullständig i Tyskland än t. ex. i England

och Frankrike.

I tyska riksdagen ha ofta klagomål framställts mot den dåliga information

och det ringa inflytande, som riksdagen haft på utrikespolitikens

område. Redan 1869 uttalades från nationalliberalt håll den önskan,

att rikskanslern periodiskt måtte framlägga diplomatiska dokument för

riksdagen. Bismarcks svar är karaktäristiskt. Han betecknar det som felaktigt

att tro, att främmande regeringar någonsin framlägga hela sin utrikespolitiska

portfölj för allmänheten. Skulle tyska regeringen i likhet

med vissa andra regeringar tid efter annan offentliggöra diplomatiska

handlingar, så skulle den också liksom dessa tvingas till en dubbel bokföring.

I varje fråga skulle man nödgas skriva två slags depescher, eu

serie avsedd för offentligheten och en annan att äga praktisk-diplomatisk

betydelse. Detta vore både kostbart och tidsödande. Bismarck lovade

emellertid, att om riksdagen gjorde det framställda önskemålet till

sitt, till nästa år sammanställa »något oskadligt» för riksdagens rökning.

Från riksdagens sida gjordes emellertid intet yrkande efter detta Bismarcks

svar.

Först 1907 kom frågan åter före i riksdagen. Då föreslog centerpartiet,

att riksdagen hos rikskanslern skulle anhålla om periodiskt framläggande

av diplomatiska akter, och detta förslag antogs med stor majoritet.

Dåvarande rikskanslern, furst Bulow, ställde sig vid detta tillfälle

i det hela välvillig till tanken på riksdagens bättre information,

men framhöll också, att utrikespolitikens ledning var en så »delikat» sak,

att ansvaret därför ej kunde delas och att avgörandet helt måste förbehållas

dem, som kände hela det diplomatiska urkundsmaterialet och

alla Övriga tillgängliga fakta. Centerpartiets dåvarande ledare v. Hertig

ng framhöll däremot, att det ej var fråga om annat än sådana internationella

förhandlingar, som redan voro avslutade.

Även andra önskemål ha årtiondet före världskriget tid efter annan

uttalats ifråga om riksdagens ställning till utrikespolitiken men utan att

leda till några formliga beslut eller till några gripbara resultat. Framför

allt har man begärt fler och fullständigare upplysninger åt riksdagen

och dess budgetsutskott. Hösten 1908 framkastade Hamburger Nachrichten

tanken på ett ständigt parlamentariskt utrikesutskott. I riksdagen

framfördes detta uppslag i maj 1912 från ledande socialdemokratiskt

håll (dr David), och i dec. 1913 underströks det ytterligare av en medlem

av frisinnade folkpartiet (Haussmann). Först under världskriget skulle

dock detta förslag vinna någon större aktualitet.

Tysklands parlamentariska liv under världskriget kännetecknas

44

framför allt av ett ökat inflytande från budgetsutskottet — nu ofta kallat

huvudutskottet — medan riksdagens plenarsammanträden förlorade i innehåll

och betydelse. I detta utskott diskuterade regeringens, förbundsrådets

och utskottets egna ledamöter i stor utsträckning även utrikespolitiska

frågor. För att förhindra att meddelanden från regeringen av förtrolig

eller hemlig natur genom indiskretioner skulle komma ut bland

allmänheten höll utskottet sedan 1916, utan att på förhand ha inhämtat

riksdagens tillstånd härtill, hemliga sammanträden, stängda även för riksdagsmän,

som ej voro medlemmar av utskottet. Under världskrigets

sista skede blev detta allt vanligare.

De meddelanden, som av regeringen lämnades huvudutskottet i utrikespolitiska

frågor, synas emellertid ej ha varit av den ingående art, att

deras hemlighållande strängt taget varit motiverad, att döma av de upplysningar

om utskottets sammanträden, som lämnas av den kände socialdemokratiske

författaren och politikern Ed. Bernstein i en uppsats skriven

1916 (Die parlamentarische Kontroll der auswärtigen Politik i Organisation

Centrale pour une paix durable, Rapports II, s. 216 tf). Ministrarna och

de högre ämbetsmännen, omtalar Bernstein, infinna sig pliktenligt till

utskottets sammankomster och svara villigt på de frågor, som riktas till

dem. Men just beträffande de viktigaste frågorna i utrikespolitiken utgöras

svaren antingen av lakoniska antydanden, som intet bestämt utsäga,

eller också av detaljerade upplysningar, vilka betecknas som »strängt

förtroliga», men som i det störa flertalet fall — säkerligen nio av tio —

höra till de »offentliga hemligheternas» kategori. Riksdagsmännen erhålla

ur ministrarnas mun bekräftelse på att meddelanden, som stått att låsa

i pressen, äro med sanningen överensstämmande. Andra »förtroliga» meddelanden

kunde väl vara nya för flertalet medlemmar i utskottet, men

för bedömandet av utrikespolitiken av föga värde. Själv säger sig författaren

aldrig i huvudutskottet ha erhållit upplysningar rörande frågor

av större politisk räckvidd, som man icke med ledning av regeringens

offentliga förklaringar och artiklar i den officiösa pressen på egen hand

kunnat konstruera sig till. Detta uteslöt naturligtvis icke att ministrarna

tid efter annan kunde lämna underrättelser av viktigare art till

vissa partiledare, till vilka de hade särskilt förtroende, underrättelser,

som de önskade undanhålla utskottet i dess helhet, där även den yttersta

demokratiska vänstern hade sina representanter. De slutsatser Bernstein

drar av praxis i det tyska huvudutskottet äro, att några garantier icke

finnas för att hemliga riksdagsutskott, sammansätta av delegerade av de

skilda partierna, verkligen få kunskap om i vad mån regeringen träffat

avgöranden, som äro av betydelse för landet och som under vissa om

-

ständigheter kunna draga det i krig. Däremot läge i själva organisationen

av ett dylikt hemligt utskott, att det under vissa förhållanden kunde

bli ett medel för regeringen att binda händerna på den demokratiska

oppositionen. Hade nämligen en minister av utskottet tagit löfte att

bevara sträng tystlåtenhet rörande ett meddelande, som lian hade för avsikt

att lämna, vore riksdagsmännen naturligen förbundna att hålla löftet,

även om meddelandet icke innehållit saker, som icke redan förut

varit dem bekanta och som enligt den demokratiska opositionens mening

vore av natur att fordra offentlig diskussion.

Strävan efter ytterligare utveckling av samarbetet mellan regering

och riksdag i utrikespolitiska frågor förde under världskriget även till

andra, mer eller mindre lösliga organisationsformer. Regeringen trädde i

närmare kontakt med de parlamentariska partiernas ledare, och under

Michaelis rikskanslerstid inrättades (juni 1917) ett s. k. sjumannautskott

(Siebenerausschuss), bestående av ledande parlamentariker från alla större

partier. Något större verksamhetsfält fick emellertid detta trängre utskott

aldrig. Den huvudsakligaste och viktigaste uppgiften, som av regeringen

förelädes detsamma, bestod i dess medarbetarskap vid avfattandet

av riksledningens svar på påvens fredsnot. Emellertid var ju detta

så till vida något nytt, som utskottet därvid gick utöver ett parlamentariskt

utskotts vanliga kompetens och ingrep i regeringens och utrikesdepartementets

funktioner. Kom så greve Hertlings rikskanslerskap, som

i allmänhet kännetecknades av ett minskat inflytande för riksdagen och

dess organ, och därmed sjönk utskottet snart tillbaka till att bliva enbart

ett förtroendemannautskott för partierna, vilket endast både att mottaga

meddelanden från regeringen och å sin sida gåva till intet förbindande

råd. Av denna natur var dess verksamhet under fredsunderhandlingarna

i Brest-Litovsk, och dess inflytande på sakernas gång var därvid

mycket ringa. Inom parlamentet fanns ej heller någon entusiasm

för en dylik hemlig kommission, vari särskilt de mera radikala partierna

ej sago något annat än ett dåligt surrogat för ett parlamentariskt styrelsesätt.

Redan det så mycket större budgetsutskottets sammanträden inom

stängda dörrar hade blivit föremål för klander i riksdagen, och man både

ironiskt talat om utskottets »augurer».

Någon fast och permanent organisation för samarbete mellan regering

och riksdag på det utrikespolitiska området skapades sålunda lika

litet under kriget som före detsamma. Intressanta försök i denna riktning

gjordes dock. Hösten 1916 behandlades i riksdagens budgetsutskott

ett par av de frisinnade och de nationalliberala väckta förslag, som båda

åsyftade inrättandet av ett särskilt utskott för utrikespolitiska frågor med

46

rätt att sammanträda även mellan riksdagens sessioner. Detta förslag

förkastades emellertid med knapp majoritet i budgetsutskottet, som i

stället antog ett av centerpartiet framställt förslag, enligt vilket budgetsutskottet

självt skulle få rätt att sammanträda även under riksdagens

ajournering för behandling av frågor, som stodo i samband med utrikespolitiken

och kriget. Detta förslag samlade i riksdagen alla partier utom

det konservativa och antogs med mycket stor majoritet den 27 okt. 1916.

Det var otvivelaktigt riksdagens mening att därmed införa en mera permanent

institution i Tysklands konstitutionella liv, med bestånd även

efter krigets slut. Från regeringshåll bestreds emellertid redan vid förslagets

behandling i riksdagen lämpligheten härav, och den kejserliga

förordning av den 4 nov. 1916, som ajournerade riksdagen till den 13

febr. 1917, lät utskottets bemyndigande få en mera tillfällig karaktär

och säde i varje fall ingenting om dess permanens.

Under diskussionen om budgetsutskottets utrikespolitiska befogenheter

framhölls från regeringshåll, särskilt av statssekreteraren för utrikesärenden

v. Jagow, att det ej kunde bli tal om ett medregerande utskott,

och en framstående medlem av frisinnade folkpartiet (Haussmann)

underströk ytterligare denna synpunkt. Det ''kunde ej bliva fråga om att

ingripa i förvaltningens uppgifter eller att hämma dess iniatiativ eller

undertrycka dess sakligt berättigade försiktighet, framhöll Haussmann.

Endast en ärlig information åsyftades. Funnes ett parlamentariskt styrelsesätt,

skulle hela frågan inte längre ha någon principiell betydelse.

Han ansåg också, att budgetsutskottet var för stort och för överbelastat

med arbete för att rätt kunna lämpa sig för de krävande utrikespolitiska

uppgifterna. Detta bestreds ej heller från motsidan, men det framhölls,

att inrättandet av ett särskilt utskott ej skulle gorå arbetsbördan lättare,

då partiernas ledare nödvändigt komme att bliva medlemmar i detta liksom

i budgetsutskottet. Man trodde också, att budgetsutskottet på grund

av sin i övrigt störa makt bättre än något annat utskott skulle kunna

öva ett verkligt inflytande på utrikespolitiken.

När prins Max av Baden blev rikskansler, trädde i större utsträckning

än förut parlamentariker in i regeringen, däribland en som understatssekreterare

i utrikesdepartementet. Därmed torde också frågan om

den parlamentariska kontrollen över utrikespolitiken trött något i bakgrunden

och under den därpå snart följande revolutionen sattes ju riksdagen

helt ur funktion.

Enligt statssekreteraren Hugo Preuss’ förslag till en ny riksförfattning

är utrikespolitiken helt en rikets angelägenhet (§ 3). Rikspresidenten

övertager de utrikespolitiska befogenheter, som förut tillkommit kej

-

47

saren, dock med det undantaget, att riksdagsbeslut erfordras för krigsförklaring

och fredsslut. »Så snart ett folkens förbund upprättats med

ändamål att utesluta alla hemliga fördrag, erfordra alla fördrag, som

slutas med de i folkens förbund förenade staterna, riksdagens bifall»

(§ 59). Den gällande folkrätten erkännes dessutom som förpliktande del

av Tysklands rättsordning (§ 2). Rikskanslern och riksministrarna äro

inför riksdagen ansvariga för sin politik och måste avgå, så snart de

sakna riksdagens förtroende (§§ 70, 71). De kunna dessutom, liksom

rikspresidenten, av riksdagen ställas till åtal för brott mot rikets lagar

och författning inför en särskild domstol (§ 73). För behandling av

utrikespolitiska angelägenheter skall riksdagen kunna hålla hemliga sammanträden

(§ 46). Däremot innehåller det av statssekreteraren Preuss på

regeringens uppdrag framlagda författningsförslaget ingå som helst bestämmelser

om riksdagens utskottsväsende utöver de stadgande!! om

särskilda undersökningskommissioner över regeringens och förvaltningens

åtgärder, som § 52 innehåller. Gammal tysk lagstiftningspraxis förbehåller

dylika bestämmelser åt de parlamentariska arbetsordningarna.

48

INNEHÅLLSFÖRTECKNING.

Skrivelse till Konungen......................... 1

Förslag till ändrad lydelse av §§ 12, 54 och 105 regeringsformen, §§ 38, 50,

55, 56 och 74 riksdagsordningen samt § 2 mom. 4 tryckfrihetsförordningen 5

Motiv............................ jg

Allmän motivering ........................ 13

Det hemliga utskottets utveckling till fast institution............19

Riksdagens ställning till traktater med främmande makter..........26

Granskningen av protokoll i utrikesärenden................30

Meddelanden från regeringen till riksdagen ................32

Biläger.

I. Historisk redogörelse för den svenska författningens bestämmelser angående utrikespolitiska

ärenden...........................1—24

II. översikt över frågan om utrikespolitiska ärendens handläggning i vissa främmande

stater...............................1—47

Danmark............................... 1

Finland.................... 2

Norge................................ 3

Belgien ................................10

England...............................11

Frankrike...............................19

Grekland...............................26

Holland...............................27

Italien................................29

Nordamerikas Förenta stater.......................31

Portugal...............................35

Rumänien..............................36

Schweiz...............................36

Spanien...............................39

Tyska riket..............................39